FR Journal officiel de l'Union européenne C 188/1

Rapport d’activités du comité de surveillance de l’OLAF

juin 2009 – décembre 2010

2011/C 188/01

Membres du comité de surveillance de l’OLAF

Peter STRÖMBERG Président Directeur du conseil de surveillance des experts-comptables, Suède

Kálmán GYÖRGYI Procureur général de la République de Hongrie (à la retraite), Hongrie

Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ Procureur à la Cour suprême, Espagne

Diemut R. THEATO Ancienne membre du Parlement européen Ancienne présidente de la commission du contrôle budgétaire, Allemagne

Rosalind WRIGHT Présidente du groupe consultatif sur la fraude, Royaume-Uni

TABLE DES MATIÈRES

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D’ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

1. INTRODUCTION

2. LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

2.1. Les réunions

2.2. Les rapporteurs et les avis

2.3. Le secrétariat

3. LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

3.1. Le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF

3.1.1. Garantie de l’indépendance du directeur général de l’OLAF

3.1.2. Contrôle de la durée des enquêtes de l’OLAF

3.1.3. Recommandations aux institutions

3.1.4. Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05

3.1.5. Nouvelles méthodes de travail

3.2. Suite donnée à l’avis n o 5/2008 du comité de surveillance – la politique «de minimis» de l’OLAF

3.3. Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance

3.3.1. Planification et conduite stratégique des enquêtes

3.3.2. Respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF

3.4. Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF et manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF

3.5. Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

3.5.1. Organisation administrative et politique du personnel

3.5.2. Budget

4. RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS DE L’UE ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF

4.1. Relations avec l’OLAF

4.2. Relations avec les institutions de l’UE

4.2.1. Relations avec la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne

4.2.2. Relations avec la Cour des comptes européenne

4.2.3. Contribution à la réflexion sur la réforme de l’OLAF

4.3. Procédure de sélection du directeur général de l’OLAF

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE 1 Calendrier des réunions du comité de surveillance

ANNEXE 2 Avis n o 1/2010 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011

ANNEXE 3 Avis n o 2/2010 relatif à la nomination du directeur général de l'OLAF

ANNEXE 4 Avis n o 3/2010 relatif au document de réflexion sur la réforme de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)

ANNEXE 5 Avis n o 4/2010 Planification des enquêtes

ANNEXE 6 Avis n o 5/2010 L'application des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans les enquêtes de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D’ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Ce quatrième rapport d’activités du comité de surveillance couvre la période comprise entre juin 2009 et décembre 2010, douloureusement marquée par le décès de Franz-Hermann Brüner au début du mois de janvier 2010. Une organisation inopinément privée de son leader en d’aussi tristes circonstances ressent l’impact profond d’une telle perte à tous les niveaux de son travail. Nous constatons avec satisfaction que l’OLAF a poursuivi normalement son activité, ce qui était la meilleure manière de rendre hommage à la mémoire de M. Brüner.

L’OLAF a fait l’objet, au cours de cette période, de diverses initiatives axées sur le changement. L’une d’entre elles porte sur la procédure de nomination d’un nouveau directeur général de l’Office, lancée en avril de cette année avec la publication de l’avis de vacance. Le comité de surveillance a été étroitement associé à cette procédure et il a rendu son avis le 23 septembre 2010. M. Giovanni Kessler a finalement été désigné par la Commission le 14 décembre. Le comité de surveillance se réjouit de la nomination de M. Giovanni Kessler et de la collaboration étroite et fructueuse qui devrait s’ensuivre.

Un autre projet axé sur le changement est la proposition de révision du règlement (CE) no 1073/1999. Le comité de surveillance a formulé plusieurs avis concernant différents aspects de cette proposition au fur et à mesure de l’évolution de celle-ci – le plus récent portant sur le «document de réflexion» publié il y a quelques mois par le commissaire Šemeta. Le comité de surveillance est particulièrement concerné par le débat car l’issue de celui-ci affectera directement sa tâche et son statut, mais également – et cet aspect est sans doute plus important encore – parce qu’elle aura une incidence immédiate sur le mode de fonctionnement de l’OLAF. La priorité du comité a toujours été et sera toujours de renforcer les compétences d’enquête de l’OLAF et son indépendance dans l’accomplissement de sa mission.

Le comité de surveillance veille à l’indépendance de l’OLAF en contrôlant régulièrement les fonctions d’enquête de l’Office et en aidant le directeur général à s’acquitter de ses responsabilités. Notre comité se consacre à cette tâche depuis plus de cinq ans. Il incarne une somme d’expérience collective à la tête d’autorités nationales et d’organes politiques en matière de conduite, de gestion et d’exécution d’enquêtes pénales et administratives. S’appuyant sur cette expérience, le comité de surveillance fonde ses avis formels et ses points de vue sur trois règles fondamentales d’importance égale.

La première consiste à remonter systématiquement à la source d’information, en d’autres termes aux dossiers proprement dits, au système de gestion des cas, aux divers rapports préparés par l’OLAF préalablement au lancement des enquêtes, et aux rapports rédigés par l’OLAF à l’intention du comité (les rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois, par exemple).

La deuxième règle est l’indépendance absolue du comité et de chacun de ses membres à titre individuel.

La troisième règle, qui découle de l’expérience personnelle des membres, est le respect de l’indépendance de l’OLAF et l’engagement ferme de ne pas influencer les enquêtes en cours, y compris lors de l’étude de dossiers et d’éléments de dossiers en rapport avec des enquêtes en cours.

Je tiens à exprimer, en mon nom personnel et au nom du comité, notre profonde gratitude au secrétariat du comité de surveillance car aucune tâche n’aurait pu être accomplie au sein du comité sans son excellent travail.

1. INTRODUCTION

Le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 (1) dispose que le comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a pour mission de conforter et garantir l’indépendance de l’OLAF et d’aider son directeur général à s’acquitter de ses responsabilités. Le comité de surveillance est tenu de présenter aux institutions un rapport annuel de ses activités. Au cours de la période couverte par le présent rapport, le comité a adopté cinq avis qui ont été adressés aux institutions et au directeur général de l’OLAF; ils sont joints en annexe.

Pendant la période de référence, la présidence du comité de surveillance a été assurée par M. Luis López Sanz-Aranguez jusqu’en novembre 2009 et par M. Peter Strömberg à partir de cette date. Le mandat de M. Strömberg a été prolongé d’une année en novembre 2010.

Il convient de rappeler ici que l’OLAF a fonctionné, depuis le décès de M. Brüner, le 9 janvier 2010, sans directeur général nommé conformément à la procédure ad hoc définie dans le règlement (CE) no 1073/1999.

La présence et le soutien du comité de surveillance ont revêtu une importance particulière pour la continuité des activités de l’OLAF tout au long de 2010 dans l’attente de la désignation d’un nouveau directeur général.

En avril 2010, la Commission européenne a lancé la procédure de recrutement d’un nouveau directeur général de l’Office, close le 14 décembre 2010 avec la nomination de M. Giovanni Kessler. Le comité de surveillance se réjouit à la perspective de collaborer étroitement et fructueusement avec le futur directeur général de l’OLAF.

Au-delà du résumé des activités de l’année écoulée, le comité de surveillance espère que le présent rapport aidera le nouveau directeur général dans l’analyse des défis à relever par l’institution, et dans la définition des grandes orientations de l’action à mener par l’OLAF dans le but de protéger les intérêts financiers de l’UE.

Le directeur général prenant ses fonctions aura en effet de nombreux défis à relever pour accroître l’efficacité de l’OLAF et veiller à ce que l’Office consacre tous ses efforts à une lutte davantage ciblée contre la fraude. Le comité de surveillance tient à mettre plus particulièrement en évidence, parmi ces défis, la nécessité de réduire la durée des enquêtes menées par l’OLAF et de procéder, au sein de l’organisation, aux changements indispensables pour que les ressources limitées mises à la disposition de l’Office soient utilisées de façon optimale et affectées aux fonctions d’enquête qui forment le cœur de sa mission. Le présent rapport a notamment pour but d’adresser au nouveau directeur général un certain nombre de suggestions en vue de mieux cibler les enquêtes et d’en réduire la durée.

2. LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

2.1. Les réunions

Le comité de surveillance a tenu seize réunions plénières à Bruxelles (2). Les procès-verbaux de ces réunions sont mis à la disposition de l’OLAF et de la Commission européenne, du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne dans un souci de transparence et dans le but de les tenir régulièrement informés des activités du comité.

Comme au cours de la période de référence précédente, le comité de surveillance a invité le directeur général de l’OLAF ou le directeur général faisant fonction et un certain nombre de membres du personnel de l’Office à assister à ses réunions. Celles-ci ont été pour l’OLAF l’occasion d’informer le comité de surveillance de toutes questions utiles à l’exécution de sa mission, et pour le comité de surveillance l’occasion de rendre compte à l’OLAF de ses propres activités. Les réunions du comité de surveillance tenues durant la période couverte par le présent rapport ont permis d’entendre régulièrement l’unité «Conseil judiciaire et juridique» de l’OLAF concernant les dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, mais également de débattre activement d’un certain nombre de grands thèmes avec le directeur général et la direction de l’OLAF. Le comité de surveillance s’est plus particulièrement focalisé sur les aspects opérationnels du travail de l’OLAF en s’intéressant notamment aux suites réservées aux avis du comité concernant le plan de gestion annuel de l’OLAF, les projets de budget, les rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois et la politique du personnel de l’OLAF. Des discussions ont également eu lieu avec le directeur général de l’OLAF, M. Brüner, concernant la proposition de la Commission d’externaliser l’OLAF, et un échange de vues informel est intervenu à propos de la coordination entre l’OLAF et les organisations internationales. Il y a eu par ailleurs un certain nombre de présentations et de discussions concernant des aspects quotidiens du travail de l’OLAF tels que le processus d’enregistrement et d’archivage des documents de l’OLAF par les services de la Commission et l’accès de l’OLAF aux données détenues par les institutions de l’UE. Le comité de surveillance a beaucoup apprécié la présentation détaillée par l’OLAF d’un cas particulièrement complexe et important de fraude transfrontalière, et le fait que des mesures pragmatiques aient été prises pour adapter les pratiques de l’OLAF en matière d’enquête à la lumière des enseignements tirés (voir le point 3.1.5 ci-après).

2.2. Les rapporteurs et les avis

Le comité de surveillance a adopté cinq avis au cours de la période de référence (voir les annexes). La pratique de la désignation de rapporteurs (3) a été maintenue en vue d’augmenter l’efficacité de la préparation et du suivi de points spécifiques revêtant un intérêt pour le comité de surveillance. Les principaux domaines de travail du comité durant cette période ont été la préparation des avis portant respectivement sur le budget, sur le document de réflexion relatif à la révision du règlement (CE) no 1073/1999, sur la planification des enquêtes, sur le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF et sur la nomination du directeur général de l’OLAF.

2.3. Le secrétariat

Les responsabilités du secrétariat du comité de surveillance sont définies dans le règlement du comité (4), qui précise que son rôle est de faciliter et de contribuer à l’exécution de toutes les tâches entreprises par le comité de surveillance, et de veiller à ce que ce dernier soit en mesure d’exécuter son mandat légal en toute indépendance.

Pendant la période de référence et à la suite de la publication du poste de chef du secrétariat devenu vacant en juillet 2009, il a été convenu avec M. Brüner qu’aucune nomination à ce poste ne serait effectuée sans l’approbation du comité de surveillance. À l’issue de la procédure de sélection, le directeur général faisant fonction de l’OLAF a nommé, en sa qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) et en accord avec le comité de surveillance, Mme Isabelle Jegouzo au poste de chef du secrétariat du comité. Elle a pris ses fonctions le 16 juin 2010.

Un membre a quitté le secrétariat du comité de surveillance, en novembre 2009, et un nouveau fonctionnaire a rejoint l’équipe en février 2010. Un seul poste reste vacant à l’heure actuelle et devrait être pourvu le plus rapidement possible.

Comme cela a été le cas jusqu’ici, la nomination des membres du personnel du secrétariat du comité de surveillance doit toujours être décidée en accord avec le comité pour assurer la totale indépendance de celui-ci dans l’accomplissement de ses tâches. La nécessité d’une participation du comité de surveillance au processus de recrutement a été admise par l’OLAF et la Commission.

Le comité de surveillance considère également qu’il doit être associé à l’exercice annuel d’évaluation du personnel du secrétariat puisque le secrétariat travaille sous son autorité directe.

3. LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

3.1. Le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF

3.1.1. Garantie de l’indépendance du directeur général de l’OLAF

La tâche principale du comité de surveillance est de contrôler la fonction d’enquête de l’OLAF afin de s’assurer que son indépendance n’est pas compromise. Il est de la plus haute importance, dans ce contexte, de veiller au respect du statut du directeur général.

À la suite du décès de M. Brüner, la Commission européenne a considéré, dans sa décision du 13 janvier 2010, que M. Nicholas Ilett, directeur général adjoint en vertu d’une décision prise par la Commission en juillet 2005, occuperait automatiquement le poste de directeur général faisant fonction. Cette décision a suscité un vif débat entre le Parlement européen et la Commission européenne. Dans ce contexte, le président du comité a adressé, en date du 14 janvier 2010, une lettre au vice-président Kallas avec copie au Parlement européen et au Conseil; il y indiquait ce qui suit (traduction libre):

«Le comité de surveillance est d’avis qu’il est très important, afin que l’OLAF puisse poursuivre son activité courante et, en particulier l’ouverture, la conduite et la clôture de ses enquêtes, en toute indépendance durant la période de transition, de veiller à ce que l’autorité ultime de l’Office ne subisse aucune interférence dans l’exercice de ses compétences. Dans cette optique, le comité de surveillance considère que la personne qui remplit le rôle de directeur général faisant fonction durant la période transitoire doit faire l’objet d’un consensus du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Cette personne doit être dotée de toute l’autorité légitime et de toute l’indépendance de statut nécessaires.»

Le comité de surveillance estime qu’il est important pour le fonctionnement courant de l’OLAF d’avoir à la tête de l’Office une personne désignée par consensus interinstitutionnel et bénéficiant du soutien de toutes les institutions.

3.1.2. Contrôle de la durée des enquêtes de l’OLAF

Le directeur général de l’OLAF soumet au comité de surveillance un rapport mensuel contenant un résumé de toutes les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois (ci-après dénommé «rapport sur les dossiers ouverts depuis neuf mois»). Ce rapport indique les raisons pour lesquelles les enquêtes sont encore en cours, ainsi que la date de clôture prévue pour chaque dossier. Les rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois font l’objet d’une analyse permanente de la part du comité de surveillance et de son secrétariat.

Le comité de surveillance insiste une nouvelle fois (5) sur l’importance de ces rapports, qui ne constituent pas seulement une obligation légale mais doivent utilement contribuer à l’amélioration de l’efficacité des enquêtes.

Le comité de surveillance s’est plus particulièrement intéressé, au cours de la période visée par le présent rapport, aux prévisions sur les dates d’achèvement des enquêtes formulées par l’OLAF dans ses rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois. Le comité de surveillance a examiné le calendrier prévu pour la clôture des dossiers dans 164 rapports de ce type reçus entre juin 2009 et juillet 2010. Quatorze de ces rapports ne fournissaient absolument aucune indication quant au délai d’achèvement escompté. Parmi les 150 autres, le comité a relevé 71 cas dans lesquels le délai de clôture a dépassé les prévisions de plusieurs mois (le délai supplémentaire allant de quatre à douze mois). Tout en constatant une amélioration par rapport à la période de référence précédente, au cours de laquelle 23 % environ des 275 rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois examinés ne mentionnaient aucune date d’achèvement, le comité de surveillance estime que ces rapports doivent préciser davantage les raisons pour lesquelles le calendrier initial n’a pas été respecté.

3.1.3. Recommandations aux institutions

Le directeur général de l’OLAF est tenu d’informer le comité de surveillance des cas où l’institution, l’organe ou l’organisme concerné n’a pas donné suite aux recommandations qu’il a faites (6).

Le comité de surveillance n’a reçu, au cours de la période de référence, aucun rapport signalant qu’une institution, un organisme ou un organisme n’aurait pas donné suite aux recommandations et conclusions de l’OLAF.

3.1.4. Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05

Pendant la période visée par le présent rapport, le comité de surveillance a examiné quarante-trois dossiers qui lui avaient été transmis par l’OLAF avant que des informations ne soient communiquées aux autorités judiciaires nationales.

Dans son arrêt Franchet et Byk (7), le Tribunal de première instance a établi que le règlement (CE) no 1073/1999 obligeait l’OLAF à «consulter ce comité [de surveillance] avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales» et que «l’information du comité de surveillance est une obligation inconditionnelle et ne laisse aucune marge d’appréciation».

De nouvelles méthodes de travail ont été instaurées entre le comité de surveillance et l’OLAF afin de mettre en œuvre l’arrêt du Tribunal: l’OLAF informe le comité de surveillance cinq jours ouvrables avant d’effectuer la transmission aux autorités judiciaires nationales; et les membres de l’unité de conseil judiciaire et juridique communiquent au comité de surveillance une note de synthèse sur le traitement des aspects liés aux droits fondamentaux et aux garanties de procédure dans les dossiers faisant l’objet de cette transmission. Ce résumé précise, en ce qui concerne les garanties procédurales, si la personne concernée a été informée ou non de l’ouverture d’une enquête et si la possibilité lui a été donnée de faire part de son point de vue à l’OLAF. La note indique également les résultats de l’enquête (conclusions factuelles, évaluation juridique, autorité judiciaire compétente, considérations en matière de prescription et recommandation de l’OLAF).

L’analyse préliminaire de ces informations permet au comité de surveillance d’examiner utilement avec l’OLAF certains aspects tels que le respect des droits des personnes visées par une enquête, l’évaluation juridique des faits, la compétence de l’autorité judiciaire nationale destinataire, la durée des enquêtes et la question de la prescription. Sans interférer dans les dossiers en cours, le comité de surveillance peut tirer des conclusions générales de leur analyse et communiquer celles-ci au directeur général de l’OLAF en vue d’améliorer les pratiques en vigueur. Le comité de surveillance a plus particulièrement tiré certaines conclusions concernant le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF dans son avis no 5/2010 (8).

Le comité de surveillance estime que, même si ces résumés émanant de l’unité de conseil judiciaire et juridique lui permettent de comprendre les questions de fond et de procédure en cause dans chaque dossier, une attention plus grande devrait être accordée à l’exhaustivité et à la précision des informations reçues. Il arrive en effet que les résumés ne soient pas complets (les considérations en matière de prescription ou les recommandations manquent, la description de la manière dont les droits fondamentaux et les garanties de procédure sont respectés est incomplète ou insuffisamment détaillée pour chaque personne concernée) ou qu’ils contiennent des erreurs matérielles (intitulé de l’enquête ou dates pertinentes, par exemple). Le comité de surveillance regrette en outre que le contrôle juridique du travail d’enquête ne soit apparemment pas effectué de façon systématique à chaque étape. Il ressort des dossiers examinés que cette absence de contrôle juridique permanent durant les enquêtes peut être à l’origine d’un non-respect de certaines exigences de procédure.

Dans son avis no 5/2010, le comité de surveillance propose à l’OLAF une grille pour l’analyse du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chacune des étapes de l’enquête. Cette grille contient également des suggestions pour apprécier la valeur probante des éléments qui étayent les conclusions de l’enquête et le respect des règles de l’État membre concerné.

Le comité de surveillance recommande la révision, à la lumière du modèle proposé par cette grille, des résumés actuellement rédigés par les membres de l’unité de conseil judiciaire et juridique à propos des droits fondamentaux et des garanties de procédure.

Le comité de surveillance constate que, de manière générale, la qualité de la plupart des rapports d’enquête transmis aux autorités judiciaires nationales pourrait être considérablement améliorée; il vise plus particulièrement, à cet égard, leur structure, leur clarté et l’analyse des éléments constitutifs des infractions pénales en cause, de même que leur qualité linguistique. Le comité de surveillance a noté en outre que deux rapports de cas ont été transmis aux autorités judiciaires nationales seize et vingt-quatre mois respectivement après la clôture de l’enquête. Le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait envisager la mise en place d’un système d’alerte électronique pour éviter de telles situations.

3.1.5. Nouvelles méthodes de travail

En mai 2010, le président du comité de surveillance a présidé la conférence «Operational Cooperation between OLAF and other European Commission Directorates-General (DGs) – Follow up of the 2007 Conference» organisée à l’initiative de l’OLAF dans le but explicite d’améliorer la coopération entre l’Office et les directions générales (DG) de la Commission européenne au niveau opérationnel et de parvenir ainsi à une vision commune et à de meilleurs résultats.

Le comité de surveillance estime que le rôle moteur joué par l’OLAF en matière de prévention, d’analyse des risques et de lutte contre la fraude requiert un échange régulier d’informations pertinentes entre les DG de la Commission. Des efforts particuliers ont été déployés dans ce sens depuis 2007 et des stratégies conjointes de lutte antifraude ont été développées avec certaines DG en 2008-2009. C’est ainsi qu’a été instaurée une nouvelle approche opérationnelle des dossiers particulièrement importants et complexes, qui associe plus étroitement les DG aux enquêtes et introduit une démarche proactive axée sur le renseignement.

Cette nouvelle méthode a été appliquée en matière de dépenses directes – domaine dans lequel la conduite d’enquêtes relève de la responsabilité exclusive de l’OLAF – avec une DG dont les auditeurs internes ont été largement impliqués et ont agi en qualité d’experts de l’OLAF lors des contrôles sur place. De nouveaux outils informatiques de renseignement ont par ailleurs été conjointement mis au point par la DG concernée et l’OLAF afin de déterminer plus précisément les domaines à risque.

Le comité de surveillance se réjouit de cette nouvelle méthode de travail et souhaite la poursuite de son développement, étant donné qu’elle permet à l’OLAF de se concentrer sur les cas les plus graves et les plus complexes en laissant le soin aux services de la Commission de gérer à un autre niveau les malversations mineures.

La situation financière de l’UE a radicalement changé au cours des deux dernières années. La crise financière a conduit la Commission européenne à adopter des mesures visant à intensifier l’aide et les versements de fonds à certains secteurs, ce qui pourrait engendrer une augmentation des fraudes et des irrégularités financières. Le comité de surveillance estime que de nouvelles méthodes de travail s’imposent pour instaurer des mécanismes assurant un contrôle rigoureux des dépenses de fonds, et qu’une coopération opérationnelle sérieuse entre les DG de la Commission et l’OLAF est désormais indispensable.

3.2. Suite donnée à l’avis no 5/2008 du comité de surveillance – la politique «de minimis» de l’OLAF

À la suite de l’avis du comité de surveillance concernant la politique «de minimis» de l’OLAF et la hiérarchisation des cas (9), des règles «de minimis» ont été récemment ajoutées au manuel de l’OLAF et peuvent être désormais appliquées par les enquêteurs.

Le comité de surveillance se félicite de cette initiative qui précise la mise en œuvre de la politique «de minimis» au moyen de lignes directrices opérationnelles. Elles doivent néanmoins être lues dans le respect des seuils indicatifs fixés dans le plan de gestion annuel de l’OLAF pour les enquêtes internes et externes et pour l’ouverture des voies de suivi financier.

Le comité de surveillance se réjouit de l’instauration d’une annexe «de minimis» énumérant les différents critères à prendre en compte par le comité exécutif lorsqu’il décide d’ouvrir ou de ne pas ouvrir une enquête externe; il y voit une avancée en termes de transparence du processus décisionnel.

Le comité de surveillance souhaiterait que l’OLAF procède à une analyse exhaustive de la mise en œuvre de la politique «de minimis», y compris des relations avec l’IDOC, dans l’année qui suit l’introduction de cette politique.

3.3. Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance

3.3.1. Planification et conduite stratégique des enquêtes

Le comité de surveillance a adopté, le 12 octobre 2010, son avis no 4/2010 sur la planification des enquêtes (10).

Le comité de surveillance a constaté, lors de son analyse régulière des enquêtes engagées depuis plus de neuf mois, «un manque de méthode et de rigueur dans les enquêtes et la nécessité d’améliorer les niveaux internes de gestion et de contrôle des enquêtes» (11).

Le comité de surveillance a regretté de constater, à l’issue d’une analyse approfondie d’un échantillon de cas au sein des directions A et B, un manque de cohérence dans l’approche adoptée par les directions opérationnelles en matière de planification et de gestion des enquêtes. L’avis recommande l’élaboration, au début de chaque enquête, d’un plan détaillé précisant les objectifs de l’enquête, les ressources probablement requises pour sa réalisation et une estimation des coûts. Le plan doit être dynamique et suffisamment détaillé pour permettre de prévoir une date pour la décision finale. Élaboré à l’intention du comité exécutif et régulièrement mis à jour ensuite, ce plan d’enquête doit couvrir toutes les étapes envisagées de l’enquête, chaque étape étant assortie d’un calendrier préliminaire. Il doit être mis par écrit et figurer systématiquement en annexe du dossier du cas pour faciliter sa révision et sa consultation par les enquêteurs lorsqu’ils font face à des demandes de report ou à d’autres formes de retard. Les responsables des unités doivent examiner régulièrement les plans d’enquête pour suivre et, le cas échéant, orienter le déroulement des travaux.

Le comité de surveillance a été satisfait de constater que, juste avant la publication de son avis, plusieurs idées en matière d’amélioration de la planification avaient déjà été concrétisées par l’OLAF.

Le comité de surveillance recommande, parallèlement à la planification de chaque enquête, que la direction de l’OLAF élabore et applique des procédures visant à une meilleure hiérarchisation des dossiers ouverts, de façon à permettre des adaptations en fonction des ressources disponibles.

Le comité de surveillance attend une réponse précise de l’OLAF sur cette question importante et accueillerait avec satisfaction l’inclusion de dispositions de ce type dans une mise à jour du manuel de l’Office.

3.3.2. Respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF

Le respect par l’OLAF des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans la conduite des enquêtes est directement lié à l’indépendance et à l’efficacité de son travail. Les affaires portées devant la Cour de justice de l’UE ayant mis en évidence un certain nombre de faiblesses dans la conduite des enquêtes de l’OLAF (12), le comité de surveillance a décidé d’évaluer la mesure dans laquelle les droits et garanties en question sont respectés par l’Office.

Le comité de surveillance a formulé son avis no 5/2010 sur le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans les enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude (13) en s’appuyant sur l’analyse de vingt-huit dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales entre décembre 2009 (14) et octobre 2010. Il a procédé à une analyse du cadre juridique actuellement applicable aux enquêtes de l’OLAF (législation et jurisprudence) et évalué le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure.

Le comité de surveillance note que les personnes visées par des enquêtes internes sont protégées par une série de règles définies dans divers instruments juridiques. Il n’en va pas de même pour les enquêtes externes, domaine dans lequel aucune règle spécifique n’a été fixée et où la législation nationale applicable aux vérifications sur place peut varier d’un État membre à l’autre.

Le comité de surveillance estime que l’OLAF respecte, de façon générale, les droits fondamentaux et les garanties procédurales des personnes concernées. Lorsqu’il a relevé des problèmes particuliers, le comité a adressé des recommandations à l’OLAF en vue d’améliorer les pratiques en vigueur. Il a notamment recommandé à l’OLAF de modifier son manuel et de veiller à ce que les dispositions en soient respectées.

Le comité de surveillance note également que l’absence de règles de procédure précises, en ce qui concerne les enquêtes externes notamment, engendre une disparité de pratiques au sein même de l’OLAF. La révision du règlement (CE) no 1073/1999 devrait offrir l’occasion de clarifier le cadre juridique, dans le cas des enquêtes externes surtout. Il convient de renforcer les compétences de l’OLAF en matière d’enquête, étant donné notamment la nécessité de procéder à des entretiens. Le comité de surveillance précise que cette clarification ne doit pas conduire à une réglementation excessive. Le législateur doit tenir compte de la spécificité des enquêtes de l’OLAF, qui sont de nature administrative et ne constituent que l’étape préliminaire d’une procédure de plus grande envergure dans le cadre de laquelle le respect des droits de la défense des personnes concernées est garanti durant les procédures de suivi. Imposer des obligations procédurales à l’OLAF sans prendre en compte cette spécificité, ni la diversité des enquêtes internes et externes, reviendrait à restreindre l’efficacité de la lutte antifraude sans améliorer nécessairement pour autant le respect des droits fondamentaux.

Le comité de surveillance a établi une liste des principes généraux régissant la conduite des enquêtes, ainsi que celle des droits fondamentaux et des garanties procédurales à respecter par l’OLAF. Le comité de surveillance recommande le renforcement des mécanismes contrôlant l’impartialité et la confidentialité des enquêtes, et leur durée. Il suggère en outre certaines mesures à prendre par l’OLAF pour renforcer le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chacune des étapes de l’enquête. Enfin, le comité de surveillance fournit à l’OLAF une grille d’analyse de la méthode applicable en matière de respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales par les enquêteurs lors de leurs enquêtes et par la direction lors du contrôle de la légalité des enquêtes.

Le comité de surveillance regrette par ailleurs que ses recommandations antérieures (voir notamment la recommandation XI incluse dans le rapport d’activité 2008-2009) quant à la nécessité d’associer plus étroitement et plus tôt les membres de l’unité de conseil judiciaire et juridique au processus d’enquête n’aient pas été prises suffisamment en compte par l’OLAF. Le comité de surveillance rappelle une nouvelle fois que les membres de cette unité devraient pouvoir fournir des conseils juridiques à tous les stades et chaque fois que nécessaire, en particulier sur des aspects touchant aux droits fondamentaux et aux garanties procédurales des parties à l’enquête. Il conviendrait que des dispositions répondant à ces recommandations figurent explicitement dans le nouveau manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF, comme c’était antérieurement le cas.

Dans la recommandation X de son rapport 2008-2009, le comité de surveillance a exprimé le souhait «d’être informé de toute plainte reçue ou examinée par l’OLAF formulée par une partie à une enquête dans le cadre de laquelle les droits fondamentaux et les garanties procédurales semblent ne pas avoir été respectés». Cette demande vaut pour tous les dossiers, et pas uniquement ceux qui sont transmis aux autorités judiciaires nationales. Le comité de surveillance a reçu deux notifications de la part de l’OLAF au cours de la période couverte par le présent rapport. Il a également reçu une notification directe émanant de parties à un dossier.

3.4. Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF et manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF

Le comité de surveillance a suivi avec intérêt les étapes successives de la révision du manuel de l’OLAF et a communiqué à l’Office un nombre important de commentaires écrits tout au long de ce processus de rédaction.

Tout en appréciant les améliorations apportées à la forme et au contenu du nouveau manuel, le comité de surveillance considère que la dernière version en date ne répond pas à ses attentes en ce qui concerne les procédures opérationnelles dans la mesure où elle ne constitue pas un ensemble de règles concrètes et solides destinées à guider les enquêteurs à chaque étape de leurs enquêtes.

Le comité de surveillance a déclaré à de nombreuses reprises combien il était important que les règles de procédure précisent clairement, pour chaque type d’enquête, les actes de procédure à accomplir depuis l’ouverture jusqu’à la conclusion du dossier. Le comité de surveillance a également fait part de ses préoccupations concernant l’étape d’«appréciation des informations initiales» en l’absence de délais précis avant la décision d’ouvrir un dossier. Cette étape a pour but d’établir l’existence de soupçons suffisamment sérieux, et il convient de veiller à ce qu’aucune activité opérationnelle ne soit entreprise à ce stade. Dans le droit fil de cette idée, le comité de surveillance a réclamé des éclaircissements complémentaires quant à la mission préliminaire consistant à «établir les faits» – laquelle ne doit pas se superposer à l’enquête proprement dite, ni l’anticiper. Le comité de surveillance regrette que les commentaires adressés à l’OLAF n’aient pas été intégrés à la version du manuel de l’OLAF finalement adoptée.

Le comité de surveillance estime en outre que le manuel doit être un document dynamique susceptible d’être adapté à tout moment; il doit s’agir d’un vademecum à l’usage des enquêteurs, auquel ceux-ci peuvent se référer pendant leurs enquêtes. Le comité de surveillance considère notamment que ses recommandations en matière de planification des enquêtes, de protection des droits fondamentaux et de respect des garanties procédurales doivent faire partie intégrante du manuel.

Des formations approfondies concernant le manuel doivent continuer d’être régulièrement organisées.

Parallèlement à l’amélioration du cadre législatif, le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait procéder à l’élaboration d’une série simplifiée de règles principalement axées sur les différentes étapes des enquêtes tout en tenant compte des droits des individus, des obligations en matière de protection des données et des exigences relatives aux contrôles sur place. Le manuel devrait ensuite être adapté sur la base de cette série de règles afin de fournir des instructions claires aux enquêteurs.

Le manuel devrait également contenir des exemples de bonnes pratiques développées dans le cadre des différents types d’enquêtes, y compris des modèles validés par la direction de l’OLAF auxquels les nouveaux enquêteurs pourraient se référer.

3.5. Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

3.5.1. Organisation administrative et politique du personnel

L’OLAF a impérativement besoin d’un personnel dûment qualifié pour mener à bien sa politique d’enquête. Le comité de surveillance considère qu’il lui appartient, au titre de sa mission de contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF, de veiller à ce que la politique de l’Office en matière de ressources humaines lui permette de réaliser efficacement les tâches qui lui incombent (15).

Le comité de surveillance estime que la définition d’une stratégie exhaustive en matière de ressources humaines devrait figurer parmi les grandes priorités du nouveau directeur général.

Détermination des priorités internes

Pour élaborer une stratégie en matière de ressources humaines répondant à ses besoins, l’OLAF doit procéder à l’analyse approfondie de ses propres priorités internes. Le comité de surveillance tient à rappeler, dans ce contexte, que l’Office doit se concentrer sur ses missions essentielles et renforcer sa capacité d’enquête. Le comité de surveillance recommande que le nouveau directeur général se penche sur l’affectation des ressources au sein de l’OLAF et, partant, sur la question de la pondération des effectifs entre les directions A et B conjuguées et la direction D, appelées à soutenir en première ligne les activités d’enquête de l’Office.

Le comité de surveillance estime en outre que des priorités doivent être établies à l’intérieur même du travail d’enquête de l’OLAF en tenant compte des synergies possibles avec d’autres services de la Commission ou avec les États membres. Le comité de surveillance se félicite de la politique récemment adoptée par l’OLAF, à savoir une focalisation sur les cas de fraude plus importants et plus complexes à propos desquels l’enquête doit être menée en étroite collaboration avec la direction générale concernée et sur la base de renseignements informatisés.

Élaboration d’une politique exhaustive en matière de ressources humaines (RH)

Il convient, en s’appuyant sur une analyse et une définition de la mission centrale de l’OLAF telle que précisée plus haut, d’adapter et de concentrer les ressources pour tenir compte des priorités fixées. L’OLAF doit accorder une attention particulière aux aspects suivants lors de l’élaboration de sa politique de RH:

i) l’adéquation des qualifications du personnel dont les tâches principales relèvent de la responsabilité de l’OLAF. L’Office dispose actuellement, parmi son personnel, d’un large éventail de qualifications professionnelles (juristes, enquêteurs, agents des douanes, experts judiciaires et informatiques, entre autres) et cet ensemble de connaissances constitue un réservoir particulièrement riche et précieux de compétences dont il conviendrait de mieux exploiter les synergies;

ii) l’importance de la mise en œuvre d’une politique de mobilité permettant aux membres du personnel de l’OLAF de faire évoluer leur carrière dans l’ensemble des institutions et à l’Office lui-même de tirer parti de la diversité des expériences disponibles à l’intérieur et à l’extérieur de celles-ci. Le comité de surveillance accueillerait favorablement, dans cette perspective, une initiative visant à promouvoir et à renforcer la mobilité du personnel de l’OLAF;

iii) l’importance d’une politique exhaustive de formation qui intègre les spécificités de la fonction d’enquête de l’OLAF. Cette politique doit être conçue en tenant compte de la rotation régulière du personnel afin d’éviter toute perte de compétence, en ce qui concerne la fonction d’enquête surtout;

iv) la nécessité de se doter d’une politique claire en matière de recrutement d’agents temporaires disposant d’une vaste expérience spécialisée en matière d’enquête acquise dans les États membres.

Le comité de surveillance recommande également que l’OLAF utilise de façon optimale les possibilités de recrutement offertes par les récents concours. Il se réjouit de la prolongation applicable depuis peu à la période de validité de la liste des lauréats tout en regrettant la durée des procédures de recrutement de ceux-ci.

Le comité de surveillance insiste par ailleurs sur la nécessité pour l’OLAF de préciser sa politique en matière de personnel temporaire. Tous les membres du personnel devraient avoir une vision claire de leur statut et de leurs perspectives éventuelles en termes de plan de carrière. Le comité de surveillance regrette, à cet égard, un manque de clarté qui a engendré ces dernières années des difficultés personnelles sérieuses pour plusieurs membres du personnel de l’OLAF.

Le président du comité de surveillance s’est rendu, au cours du premier semestre de 2010, dans les diverses unités et directions de l’OLAF. Ces visites ont notamment mis en évidence la lourde charge administrative pesant sur les enquêteurs de l’Office – un problème qui mérite réflexion en vue de permettre à ces derniers de consacrer le plus de temps possible à leur fonction d’enquête.

3.5.2. Budget

Le comité de surveillance constate une certaine amélioration dans la gestion des frais de missions et de déplacement. Il recommande la poursuite d’une politique dans ce sens, ainsi que l’instauration d’une évaluation systématique de la nécessité des missions dans le cadre des enquêtes. Il conviendrait également d’envisager sérieusement les possibilités offertes par des technologies de l’information telles que la vidéoconférence pour éviter certains déplacements compliqués et onéreux.

4. RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS DE L’UE, ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF

4.1. Relations avec l’OLAF

Le comité de surveillance a continué de développer une relation constructive avec les directeurs et les fonctionnaires de l’OLAF au cours de la période couverte par le présent rapport. Plusieurs réunions formelles et informelles ont permis un précieux échange de vues et d’informations.

À d’autres occasions en février, mars, avril, mai et juin 2010, le président du comité de surveillance a rencontré des membres du personnel des unités «Enquêtes et opérations» et «Soutien opérationnel et politique», ces réunions ayant pour but de rester en liaison étroite avec les secteurs opérationnels de l’OLAF et d’être à l’écoute des commentaires et suggestions quant aux améliorations possibles de la fonction d’enquête.

Ces visites ont permis au président de s’entretenir avec la plupart des membres des treize unités, ainsi qu’avec l’ensemble des chefs d’unité. Les discussions ont notamment porté sur les points suivants:

i) les limites de la base juridique de l’action de l’OLAF dans certains secteurs et la révision du règlement (CE) no 1073/1999;

ii) l’importante charge administrative à assumer par les enquêteurs;

iii) la nécessité d’une politique d’enquête proactive;

iv) les obstacles au niveau des relations de travail entre l’OLAF et les institutions, les États membres et les pays tiers.

Une note relative à ces entretiens sera examinée avec le nouveau directeur général de l’OLAF.

Des membres du personnel de l’OLAF, ainsi qu’à plusieurs reprises le directeur général lui-même puis, ultérieurement, le directeur général faisant fonction, ont assisté aux réunions du comité de surveillance pendant la période de référence.

En septembre et novembre 2010, l’OLAF a fait part au comité de surveillance des difficultés rencontrées pour obtenir ce qu’il considère comme un niveau d’accès raisonnable à plusieurs sections de certaines bases de données de la Commission. Estimant que ce problème d’accès aux bases de données de la Commission, qui se pose depuis 2007, est susceptible de réduire sa capacité de mener des enquêtes efficaces et autonomes, l’OLAF a demandé au comité de surveillance, en novembre 2010, de formuler un avis formel à ce sujet. Un rapporteur a été désigné au sein du comité pour entamer l’étude de ce dossier.

Les cinq membres du comité de surveillance ont assisté, le 12 octobre 2009, à la conférence organisée à l’occasion du dixième anniversaire de l’OLAF; le président et un membre y ont pris la parole.

Le comité de surveillance a participé à la conférence organisée à la Cour de cassation de Paris, le 11 février 2010, sous le titre «Quelles perspectives pour un ministère public européen: protéger les intérêts financiers et fondamentaux de l’Union»; au 10e séminaire de l’OAFCN tenu à Budapest du 13 au 15 octobre 2010; et à la conférence des procureurs en charge des fraudes, qui a eu lieu à Paris les 18 et 19 novembre.

4.2. Relations avec les institutions de l’UE

4.2.1. Relations avec la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne

Organe interinstitutionnel, le comité de surveillance a particulièrement à cœur d’entretenir une relation de travail étroite avec la Commission, le Parlement et le Conseil.

Le renouvellement du Parlement, au printemps 2009, et la nomination de la nouvelle Commission, en février 2010, ont permis au comité de surveillance de nouer des liens nouveaux et plus étroits avec les partenaires institutionnels récemment désignés.

Le comité de surveillance se réjouit de l’engagement pris par M. Šemeta, en sa qualité de nouveau commissaire en charge de l’OLAF, d’établir des relations fructueuses avec le comité. Il a assisté aux réunions du comité tenues en mars et en juillet 2010, et un membre de son cabinet était présent aux réunions de septembre, d’octobre et de novembre. Ces réunions ont été mutuellement bénéfiques dans la perspective des projets de réforme de l’OLAF. Le comité de surveillance apprécie énormément le soutien apporté par le commissaire Šemeta et son cabinet au travail de l’OLAF et à son propre travail.

Le comité de surveillance a également rencontré, au cours de la période de référence, le secrétaire général adjoint de la Commission, M. Alexander Italianer, le 21 octobre 2009, et le président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (Cocobu), M. Luigi de Magistris, le 17 novembre 2009. Le comité de surveillance a présenté son rapport d’activité 2008-2009 au groupe de travail du Conseil sur la lutte contre la fraude pendant la présidence suédoise, le 25 novembre 2009, et à la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (Cocobu), le 3 décembre. Le comité de surveillance a également répondu par écrit aux questions posées par le Parlement européen à cette occasion. Le comité de surveillance se félicite du retour d’information positif et du soutien qu’il a reçu. Le 15 décembre 2010, le comité de surveillance a reçu Mme Catherine Day, la secrétaire générale de la Commission, et s’est notamment entretenu avec elle de questions touchant à l’accès de l’OLAF aux bases de données de la Commission et aux ressources humaines de l’Office.

4.2.2. Relations avec la Cour des comptes européenne

Le rapporteur du comité de surveillance s’est rendu, le 21 septembre 2009, à la Cour des comptes, à Luxembourg, afin de discuter de questions d’intérêt commun et de la participation du comité à l’audit programmé de l’OLAF.

En février 2010, des représentants de la Cour de comptes ont assisté à la réunion du comité de surveillance dans le but d’examiner et de présenter l’étendue du suivi réservé au rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’OLAF. En juin de la même année, le secrétariat du comité de surveillance a reçu la visite des auditeurs responsables, lesquels ont réclamé copie du procès-verbal des réunions du comité, ainsi que les avis les plus récents de ce dernier. Des documents supplémentaires ont été transmis, à leur demande, en octobre 2010.

4.2.3. Contribution à la réflexion sur la réforme de l’OLAF

Le commissaire Šemeta a décidé, lors de sa nomination, de relancer le processus de révision du règlement (CE) no 1073/1999, toujours en suspens à l’époque devant le Conseil et le Parlement. Dans le but de débloquer les discussions entre les institutions, la Commission a adopté, le 7 juillet 2010, un document de réflexion (16) destiné à servir de base à la reprise du processus de réforme.

Le commissaire Šemeta a présenté ce document à la réunion du comité de surveillance du 14 juillet 2010. Le comité s’est réjoui de l’invitation qui lui a été adressée par le commissaire de contribuer aux débats en cours et au document de la Commission. Il y a donné suite en adoptant, le 23 septembre 2010, son avis no 3/2010 concernant le document de réflexion sur la réforme de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (17).

Le comité de surveillance salue dans cet avis la volonté de la Commission de faire progresser la réforme de l’OLAF afin de renforcer la protection des intérêts financiers de l’UE, dans le contexte de l’actuelle crise économique et financière plus particulièrement. Il prend bonne note de l’approche de la Commission consistant à reporter à un stade ultérieur la consolidation de la législation antifraude en un cadre juridique unique, afin d’attendre notamment le débat sur la création d’un parquet européen.

Le comité de surveillance marque son accord sur la nécessité de réformer la gouvernance de l’OLAF pour en améliorer l’efficience, mais regrette que le document de réflexion n’ait pas mis davantage l’accent sur la compétence d’enquête de l’OLAF en dépit des nouvelles possibilités offertes par le traité de Lisbonne. Le comité de surveillance souligne par ailleurs la nécessité de renforcer la responsabilité de la direction de l’OLAF en termes de conduite et de contrôle des enquêtes dans le but principal de réduire la durée des enquêtes et d’améliorer l’efficacité de l’Office.

En ce qui concerne la proposition de mettre en place un dialogue interinstitutionnel, le comité de surveillance admet qu’un tel dialogue pourrait renforcer le soutien institutionnel apporté à la lutte de l’OLAF contre la fraude, mais il insiste sur le fait que ce dialogue ne devrait en aucun cas se traduire par une ingérence politique dans les enquêtes. En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le comité de surveillance se propose comme chef de file pour la gestion de ce dialogue.

Le comité de surveillance exprime sa vive préoccupation à l’égard de la proposition de créer le poste de conseiller réviseur, qui pourrait avoir pour effet d’alourdir la charge administrative de l’OLAF et faire double emploi avec les fonctions essentielles du comité, voire les mettre en cause. Le comité de surveillance soutient en revanche la création, au sein de l’OLAF, du poste de responsable interne des plaintes, qui serait la première personne de contact pour ceux qui introduisent une plainte concernant la gestion d’une enquête menée à leur égard.

Le comité de surveillance se réjouit de la volonté exprimée par l’ensemble des institutions de l’UE de renforcer son rôle, mais marque son profond désaccord avec la proposition formulée dans le document de réflexion en vertu de laquelle il recevrait exclusivement des données statistiques pour mener sa mission à bien. Le comité de surveillance partage sans réserve le point de vue selon lequel il ne doit pas interférer dans les activités opérationnelles de l’OLAF, mais il estime qu’un accès intégral aux dossiers est indispensable pour garantir l’indépendance de l’Office par le contrôle de l’efficience et de l’efficacité de ses procédures d’enquête.

Le comité de surveillance a assisté à deux réunions du Conseil pour y présenter son avis no 3/2010. Le comité soutient fortement l’intention de la Commission de faire progresser cette réforme dans une perspective d’augmentation de l’efficacité et de l’indépendance de la fonction d’enquête de l’OLAF et se déclare disposé à faire d’autres contributions aux stades ultérieurs des débats.

4.3. Procédure de sélection du directeur général de l’OLAF

L’article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 dispose que la Commission établit, après avis favorable du comité de surveillance, la liste des candidats ayant les qualifications nécessaires.

Pour respecter cette exigence, le comité de surveillance a été étroitement associé aux premières étapes de la procédure de sélection. Il a analysé les curriculums vitæ des candidats, et l’un de ses membres a pris part au jury de présélection qui s’est réuni au début du mois de juillet 2010, et en qualité d’observateur, au comité consultatif des nominations qui s’est réuni le 10 septembre 2010. Lors de sa réunion du 23 septembre, le comité de surveillance a émis son avis no 2/2010 (18) sur les six candidats dont les noms avaient été communiqués par la Commission européenne. Cet avis a été transmis à la Commission et aux autres institutions.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

I. Le comité de surveillance a examiné les délais de clôture de 164 enquêtes et regrette de constater qu’en dépit de ses recommandations antérieures, l’OLAF n’applique toujours pas des méthodes de travail et des contrôles internes systématiques et efficaces pour éviter des retards injustifiés au niveau des enquêtes. Même si l’on observe, par rapport à la période précédente, une diminution du nombre de cas dans lesquels aucune date n’est prévue pour l’achèvement de l’enquête, l’OLAF ne fournit toujours pas d’explications précises quant aux raisons de ces retards.

II. Le comité de surveillance réitère la nécessité: i) de procéder à un contrôle plus strict des rapports sur les dossiers ouverts depuis plus de neuf mois; ii) d’instaurer un système destiné à informer régulièrement le comité de surveillance, lorsqu’une enquête est en cours depuis neuf mois, que le délai d’achèvement prévu a été dépassé; iii) d’introduire dans le système de gestion des cas un dispositif d’alerte permettant d’examiner les causes de périodes d’inactivité supérieures à trois mois. Un contrôle rigoureux de la durée des enquêtes s’impose également pour lever les doutes éventuels quant à leur indépendance; il s’agit d’une question qui relève de l’essence même de la mission du comité de surveillance.

III. Le comité de surveillance a examiné quarante dossiers traités par les deux directions «Enquêtes et opérations» et constaté à plusieurs reprises un manque de planification adéquate des enquêtes ayant des répercussions négatives sur l’efficacité du travail de l’OLAF et sur la durée de ses enquêtes. Le manuel de procédures opérationnelles de l’Office propose des lignes directrices pour l’établissement d’un programme de travail initial dès le stade de l’évaluation, mais il est dépourvu de dispositions concernant l’élaboration d’un programme détaillé d’enquête à partir du démarrage de celle-ci.

IV. Le comité de surveillance recommande à l’OLAF de mettre en œuvre une politique de programmation détaillée à tous les stades des enquêtes, assortie de contrôles réguliers, de calendriers réalistes et de mises à jour périodiques pour veiller à ce qu’elle soit respectée. Grâce aux efforts déployés par le comité de surveillance dans ce domaine, l’OLAF a pris conscience de la nécessité d’adopter une approche commune de la planification stratégique des cas et a commencé d’établir des programmes de travail précis dès l’ouverture du dossier. Le comité de surveillance procède actuellement à l’évaluation de l’efficacité des mesures adoptées par l’OLAF.

V. Le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait se doter d’une politique explicite de hiérarchisation des dossiers et se réjouit, à cet égard, de la volonté de l’Office de transférer à d’autres organes compétents [Office d'investigation et de discipline de la Commission (IDOC)] les cas mineurs qui peuvent être réglés de façon adéquate par des mesures disciplinaires. Le comité de surveillance recommande cependant de travailler encore à la définition objective des critères applicables à cette procédure de renvoi. Le manuel devrait être modifié pour définir clairement la politique «de minimis» de l’OLAF.

VI. Le comité de surveillance soutient les initiatives de l’OLAF visant à détecter et analyser les risques relevant de la lutte antifraude sur la base d’un échange régulier d’informations avec d’autres directions générales de la Commission européenne. Cette méthode de travail permet la mise en œuvre d’une politique d’enquête proactive et une focalisation sur les cas les plus graves et les plus complexes. Le comité de surveillance insiste dès lors pour que ces mécanismes soient instaurés aussi rapidement que possible en raison de la crise économique que traverse actuellement l’Union européenne.

VII. Le comité de surveillance estime qu’il convient d’apporter certaines modifications au manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF afin d’y intégrer les pratiques récentes, de même que des exigences spécifiques découlant d’une jurisprudence constante ou de la législation en vigueur. Ces modifications porteraient plus particulièrement sur: i) une meilleure définition de chacune des étapes de l’enquête en vue d’assurer le plein respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales, et de donner des orientations utiles aux enquêteurs; ii) une définition précise de la période initiale d’évaluation et de sa durée. Une formation approfondie concernant le manuel devrait continuer d’être régulièrement organisée.

VIII. Le comité de surveillance considère que le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales est essentiel pour l’indépendance de l’OLAF. Il a examiné quarante-trois dossiers d’enquête avant que l’Office transmette des informations à leur propos aux autorités judiciaires nationales et a procédé dans chaque cas à une analyse du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales. Le comité de surveillance considère que l’OLAF respecte, de manière générale, ces droits et garanties. Il a néanmoins formulé des recommandations spécifiquement destinées à renforcer les mécanismes en place pour le contrôle des principes de procédure, et plus particulièrement des principes d’impartialité, de confidentialité et de durée raisonnable des enquêtes.

IX. Le comité de surveillance estime que la différence entre les enquêtes internes et les enquêtes externes de l’OLAF doit être prise en compte lors de l’examen de la question des droits fondamentaux et des garanties procédurales. Le respect de ces droits doit être proportionné à la nature, aux objectifs et à l’efficacité de l’enquête. En complément de l’analyse des garanties procédurales applicables aux enquêtes de l’OLAF à la lumière de la législation et de la jurisprudence en vigueur, le comité de surveillance a mis au point un formulaire destiné à orienter utilement les enquêteurs à chaque étape de l’enquête.

X. Le comité de surveillance persiste à considérer que le respect effectif des droits fondamentaux et des garanties procédurales suppose l’instauration de contrôles de la légalité des enquêtes moyennant une implication plus grande et plus systématique de l’unité de conseil judiciaire et juridique. Le comité de surveillance a recommandé, tout au long de son mandat, que cette unité soit renforcée et qu’elle soit associée au processus d’enquête à un stade beaucoup plus précoce. Le comité de surveillance regrette que le contrôle juridique du travail d’enquête ne soit pas systématiquement effectué à chacune des étapes – cette absence de suivi juridique permanent en cours d’enquête ayant parfois conduit au non-respect des exigences de procédure. Le comité de surveillance recommande également que le nouveau directeur général se penche sur la structure et l’organisation de cette unité.

XI. Le comité de surveillance recommande l’élaboration d’une stratégie exhaustive en matière de ressources humaines, fondée sur une analyse approfondie des priorités et des méthodes de travail de l’OLAF. Cette stratégie devrait prévoir: i) une répartition des ressources au sein de l’OLAF permettant à l’Office de mieux se concentrer sur ses fonctions d’enquête; ii) une meilleure exploitation des synergies possibles à l’intérieur même de l’OLAF, grâce notamment au large éventail de qualifications de son personnel; iii) un soutien administratif suffisant pour les activités d’enquête; iv) une mobilité accrue au sein de l’OLAF et de la Commission; v) un développement de la politique de formation dans un sens évitant que l’accroissement de la mobilité ne se fasse au détriment de la qualité des enquêtes.

XII. Le comité de surveillance recommande que les institutions tirent parti de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 pour adopter des dispositions régissant les situations transitoires dans le cas du poste de directeur général de l’OLAF – autrement dit, pour que les compétences du directeur général faisant fonction soient clairement définies lorsqu’une certaine période s’écoule entre le départ d’un directeur général, pour quelque motif que ce soit, et la nomination de son successeur. Cette règle respecterait l’accord convenu entre toutes les institutions de garantir la légitimité et l’indépendance de l’OLAF durant ces périodes de transition.

XIII. Le comité de surveillance recommande que les institutions tirent parti de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 pour clarifier le cadre juridique dans lequel s’inscrit l’activité de l’OLAF, renforcer ses compétences en matière d’enquête et son indépendance, et le doter de règles de procédure précises. Le comité de surveillance souligne qu’il est essentiel que l’OLAF jouisse d’une indépendance opérationnelle et rappelle qu’il est disposé à mettre sa propre expérience au service de ce processus de réforme.

(1) JO L 136 du 31.5.1999, p. 1.

(2) Voir l'annexe 1: calendrier des réunions du comité de surveillance.

(3) Article 8 du règlement intérieur du comité de surveillance de l’OLAF (JO L 33 du 7.2.2007, p. 7).

(4) Le règlement intérieur a été adopté par le comité de surveillance en août 2006 et publié en février 2007 [règlement intérieur du comité de surveillance de l’OLAF (JO L 33 du 7.2.2007, p. 7)].

(5) Voir notamment l’avis no 4/2010 sur la planification des enquêtes (annexe 5) et l’avis no 5/2010 sur le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure (annexe 6).

(6) Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999.

(7) Franchet et Byk contre Commission, affaire T-48/05, points 168-170.

(8) Voir l'annexe 6.

(9) Voir l'avis no 5/2008 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 15).

(10) Voir l'annexe 5.

(11) Voir plus particulièrement l’avis no 2/2009 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 22).

(12) Voir Camos Grau contre Commission, 6 avril 2006, affaire T-309/03; Nikolaou contre Commission, 12 septembre 2007, affaire T-259/03; Franchet et Byk contre Commission, 8 juillet 2008, affaire T-48/05.

(13) Voir l'annexe 6.

(14) Le nouveau manuel de l’OLAF est entré en vigueur le 1er décembre 2009.

(15) Voir annexe 2: avis no 1/2010 – avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011.

(16) SEC (2010) 859.

(17) Voir l'annexe 4.

(18) Voir l'annexe 3.

ANNEXE 1 CALENDRIER DES RÉUNIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 2009 Mois Dates de réunion JUIN mardi 9 – mercredi 10 JUILLET mardi 7 – mercredi 8 SEPTEMBRE mercredi 23 – jeudi 24 OCTOBRE mardi 20 – mercredi 21 NOVEMBRE mardi 17 – mercredi 18 DÉCEMBRE mardi 15 – mercredi 16

2010 Mois Dates de réunion JANVIER mardi 12 – mercredi 13 FÉVRIER mardi 9 – mercredi 10 MARS mardi 16 – mercredi 17 AVRIL mardi 27 – mercredi 28 JUIN mardi 1er – mercredi 2 JUILLET mardi 13 – mercredi 14 SEPTEMBRE jeudi 2 (journée complète) SEPTEMBRE jeudi 23 (journée complète) OCTOBRE mardi 12 – mercredi 13 NOVEMBRE mardi 9 – mercredi 10 DÉCEMBRE mardi 14 – mercredi 15

ANNEXE 2 AVIS No 1/2010 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011 Bruxelles, le 30 juin 2010 Lors de ses réunions des 27 et 28 avril et des 1er et 2 juin 2010, le comité de surveillance de l’OLAF a examiné l’avant-projet de budget de l’office pour 2011 et a adopté l’avis suivant. I. La présentation du budget prévisionnel 2011 Ainsi qu’il le fait chaque année l’Office a présenté au comité les grandes lignes du budget prévisionnel de l’année suivante. Pour l’exercice 2011, le comité constate qu’il s’agit d’un budget de transition lié à l’actuelle période d’intérim consécutive au décès, en janvier 2010, de Monsieur Franz-Herman Brüner, directeur général de l’Office. Compte tenu des pouvoirs du directeur général faisant fonction, limités à l’expédition des affaires courantes, il lui était impossible de prendre des décisions ou des engagements susceptibles de lier le futur directeur général lorsqu’il aura été choisi par les institutions. Le comité prend acte que la totalité du budget prévisionnel augmente de 3,19 % par rapport à 2010. Le comité souhaiterait que l’OLAF mette plus l’accent sur la formation de tout son personnel. Le comité constate que le budget des missions à l’étranger augmente d’un pourcentage comparable à l’augmentation du coût de la vie et souhaite que ce chapitre fasse toujours l’objet d’un contrôle effectif de la part des chefs d’unité et des directeurs de l’Office. Le montant de la ligne budgétaire attribuée au comité est stable par rapport à 2009 et 2010. Le comité constate que l’effectif de l’OLAF reste stable à 384 agents et que le montant des dépenses augmente de manière mesurée. Les crédits prévisionnels pour les salaires et indemnités du personnel augmentent au total de 4,13 %, ce montant incluant les ajustements des salaires. II. Attribution et gestion des ressources humaines de l’OLAF Le comité de surveillance note que le nombre de postes vacants est en baisse. Il était de vingt-quatre en 2010 et devrait être de dix-huit en 2011. Le comité salue cette tendance positive qui contribue à accroître la capacité de l’OLAF à exécuter ses activités efficacement. En ce qui concerne la question du personnel temporaire, le comité de surveillance accueille favorablement un certain nombre de développements positifs intervenus en 2008, 2009 et 2010, notamment le lancement et la publication des résultats des concours externes et internes dans le domaine de la lutte contre la fraude. Ceci a déjà permis à l’Office de recruter, début 2010, en qualité de fonctionnaires, onze anciens agents temporaires (neuf AT à durée indéterminée et deux AT à durée déterminée) lauréats des concours externes. Cela a été rendu possible à la suite d’une modification du plan d’établissement et de la négociation d’un budget rectificatif auprès de l’autorité budgétaire. À la suite de la récente publication du résultat des concours internes, un exercice similaire devrait être engagé par l’Office afin de proposer aux lauréats des places de fonctionnaires. Ceci devrait permettre à l’OLAF de recruter, courant 2010, treize AT à durée indéterminée et deux à durée déterminée. De plus, trois anciens AT lauréats de concours externes ont réussi un concours interne à un niveau plus élevé. Si l’organisation de ces concours était un exercice important et correspondait aux engagements pris par l’OLAF, le résultat global pour les quatre-vingt douze anciens agents temporaires de l’Office concernés par cette opération demeure cependant limité, dans la mesure où seuls vingt et un d’entre eux ont réussi l’un des concours. De plus, quatre AT à durée déterminée ont aussi pu bénéficier de ces concours. À ce jour, soixante-trois AT concernés par la négociation de 2007 n’ont pas pu bénéficier de ces concours, soit parce qu’ils y ont échoué, soit parce qu’ils n’ont pas pu ou pas souhaité y participer. En effet, les grades auxquels ces concours étaient ouverts, mais aussi les diplômes exigés ainsi que l’antériorité de ces diplômes par rapport à l’expérience professionnelle n’ont pas permis à un plus grand nombre d’AT de s’inscrire à ces concours. À cet égard, le comité de surveillance rappelle qu’il serait hautement souhaitable que ces agents temporaires continuent à apporter leurs compétences et leurs connaissances à l’Office, et qu’il conviendrait de leur offrir rapidement de véritables perspectives d’avancement et de carrière. Il ne faut pas oublier que les plus anciens agents temporaires travaillent à l’Office depuis plus de dix ans. Il serait légitime de les faire bénéficier d’une reclassification. Par ailleurs, il conviendrait aussi que l’Office invite EPSO à organiser pour son compte des concours ciblés sur ceux susceptibles d’assurer des métiers très spécialisés dont l’OLAF a besoin. Il serait en effet très dommageable pour l’efficacité future – et par là même pour l’indépendance – de l’Office de ne pas être capable de conserver ces spécialistes. Il serait surtout très long et très coûteux de former de nouveaux agents spécialisés au cas où la situation actuelle pourrait inciter certains à quitter l’Office faute d’y trouver de véritables perspectives. Le comité constate qu’il existe toujours à l’OLAF des agents temporaires à durée déterminée dont les contrats n’ont pas pu – et ne pourront pas – faire l’objet d’une prolongation. Ces situations sont humainement difficiles à vivre dans la mesure où l’échéance arrivera inexorablement. Le comité réitère une nouvelle fois le souhait que l’OLAF détermine et mette en place au plus vite une véritable politique de recrutement et de stabilisation de son personnel d’enquête selon une durée de recrutement standard, tout particulièrement de spécialistes des enquêtes issus des États membres. Un tel recrutement aura le mérite de permettre à l’OLAF d’essayer d’attirer les meilleurs éléments issus des services nationaux et de permettre ainsi la mise à jour des connaissances des enquêteurs en place et tout particulièrement des changements et des améliorations dans les techniques d’enquête. La répartition 80 % de fonctionnaires et 20 % d’agents temporaires envisagée par la Commission européenne ne doit être considérée que comme un souhait, pas comme un couperet. L’OLAF ne doit jamais limiter ou renoncer à sa capacité à recruter des spécialistes dans la lutte contre la fraude. L’indépendance de l’Office dans son activité d’enquête n’est pas une question de pourcentage entre fonctionnaires et AT mais de compétence dans le domaine de l’enquête et de volonté dans la mise en œuvre des meilleures techniques d’enquête. Le recrutement d’agents temporaires devrait aussi permettre à l’Office de travailler plus efficacement et d’améliorer la collaboration entre les autorités des États membres et l’OLAF. Le comité constate que l’organigramme de l’OLAF ne comporte plus, au 1er avril 2010, qu’un seul poste de chef d’unité tenu par un agent temporaire. Sans doute conviendra-t-il à terme de s’interroger sur le nécessaire équilibre à trouver aussi dans ce domaine entre fonctionnaires et agents temporaires. Le comité regrette que l’Office n’ait pas toujours défini de véritable politique des ressources humaines et cela en dépit de ses recommandations formulées lors de ses avis sur les budgets précédents (avis no 2/2007, avis no 3/2008, avis no 3/2009). De la même manière, le comité insiste, comme les années précédentes, sur la nécessité d’une réflexion approfondie sur l’adéquation de l’affectation des ressources aux missions prioritaires de l’OLAF. Le comité a bien pris note des observations de l’OLAF quant au caractère indivisible de ses tâches et à la contribution de tous les services de l’Office aux missions de celui-ci, il considère néanmoins qu’une réflexion particulière doit être menée en ce qui concerne la proportion relative des effectifs consacrée directement aux activités d’enquête. Comme dans son avis précédent, le comité considère qu’un travail général d’évaluation et de détermination des priorités devrait être mené concernant les différents champs d’activité de l’office et leur importance respective. Recommandations: Le comité conseille vivement à l’OLAF d’établir au plus vite une stratégie de ressources humaines fondée sur une analyse des missions prioritaires et l’adéquation de l’affectation des ressources à celles-ci. Cette stratégie devrait proposer des perspectives de travail réalistes à court et moyen termes. Le comité recommande à l’OLAF de prêter une attention particulière à la situation des différentes catégories d’agents temporaires qui travaillent actuellement à l’Office et essaie de trouver, dans la mesure du possible, des solutions adaptées à ces situations, y compris/en particulier en ce qui concerne les possibilités de reclassification. III. Le secrétariat du comité de surveillance L’effectif théorique du secrétariat du comité de surveillance est de huit agents. Le 1er février 2010, un nouvel administrateur a rejoint ses rangs et a été affecté à un poste vacant. Depuis la fin du mois de novembre 2009, un poste d’agent temporaire AST est vacant et devrait être remplacé par un poste de fonctionnaire. Par ailleurs, un avis de vacance pour le poste de chef du secrétariat a été lancé, en juin 2009, afin d’anticiper le départ en retraite de l’ancien responsable à la fin du mois de juillet 2009. Le recrutement du nouveau chef du secrétariat est effectif depuis le 16 juin 2010. L’effectif actuel du secrétariat sera satisfaisant au regard des tâches actuellement dévolues au comité lorsque tous les postes auront été pourvus. En revanche, si des modifications de la réglementation applicable, notamment des modifications allant dans le sens de celles votées par le Parlement européen, le 20 novembre 2008, dans le cadre de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, devaient entrer en vigueur, la mission du comité s’en trouverait renforcée et cela nécessiterait un accroissement conséquent de l’effectif du secrétariat. Seule une telle augmentation de l’effectif du secrétariat serait de nature à garantir la véritable indépendance du comité, qui est elle-même un facteur essentiel de la sauvegarde de l’indépendance de l’OLAF. Recommandation: L’OLAF devrait procéder à l’affectation effective de huit collaborateurs au secrétariat. Si, dans le cadre de la réforme de la réglementation applicable à l’Office, les tâches dévolues au comité de surveillance devaient être accrues, il serait indispensable que les ressources du secrétariat augmentent en conséquence afin que le comité puisse continuer à travailler effectivement et efficacement. IV. Conclusions Le comité accepte l’idée que le présent budget prévisionnel soit le reflet de la période transitoire actuelle. Cependant, le comité formule le vœu que dès sa prise de fonctions, le nouveau directeur général de l’OLAF demande à l’autorité budgétaire les moyens nécessaires, notamment en matière de gestion de l’Office, de politique des enquêtes et de politique d’engagement du personnel. Le comité de surveillance soutient la proposition de budget de l’OLAF pour 2011 et souhaite que les recommandations susmentionnées soient prises en considération.

ANNEXE 3 AVIS No 2/2010 à l'attention de la Commission européenne [émis conformément à l'article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude] Bruxelles, le 23 septembre 2010 Cadre juridique L'article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) prévoit que le comité de surveillance donne un avis favorable au sujet de la liste des candidats au poste de directeur de l'OLAF qui est transmise par la Commission au Conseil et au Parlement européen en vue d'une concertation. Aux termes de l'article 15 du règlement intérieur du comité de surveillance de l'OLAF, «après examen des candidatures au poste de directeur général de l'OLAF, le comité de surveillance émet un avis contenant un exposé des motifs qui énonce les critères utilisés pour l'évaluation des mérites des candidats», qui «contient également l'avis sur les candidats […]». Procédure Par une décision du 17 mars 2010, la Commission a décidé de publier le poste de directeur général de l'OLAF en vue d'un recrutement interne [conformément à article 29, paragraphe 1, points a) i) et a) iii) du statut] ou externe (article 29, paragraphe 2, du statut). Ainsi, le poste a fait l'objet d'une publication interne (avis de vacance COM/2010/842 du 9 avril 2010) et externe (avis de vacance COM/2010/10255, publié notamment au JO C 91 A du 9 avril 2010). Dans les deux cas, la date limite pour postuler était fixée au 7 mai 2010. La publication faisait état d'un poste de «directeur général», étant donné que le poste publié correspond à ce grade. Le 12 mai 2010, la Commission a décidé d'adopter la procédure de sélection à suivre afin de pourvoir ce poste de directeur général de l'OLAF. Un membre du comité de surveillance faisait partie, en qualité d'observateur, du jury de présélection et du CCN. Le 21 septembre, la Commission a transmis au comité de surveillance une liste de six noms. Aux termes de l'article 12, paragraphe 2, des règlements (CE) no 1073/1999 et (CE) no 1074/1999, «[…] après avis favorable du comité de surveillance, la Commission établit la liste des candidats ayant les qualifications nécessaires». Par conséquent, le comité de surveillance estime que son rôle principal dans la procédure est de s'assurer que les candidats retenus disposent des qualifications requises pour occuper le poste de directeur général. Avis du comité de surveillance Le comité de surveillance considère que le directeur général de l'OLAF doit être apte et déterminé à diriger une organisation complexe et polyvalente dans un contexte multinational afin d'obtenir des résultats concrets en matière de lutte contre la fraude et la corruption en Europe. Le candidat retenu devra avoir des connaissances suffisantes dans ce domaine pour susciter la loyauté et le respect d'une équipe hautement spécialisée et pour garantir la crédibilité de l'OLAF tant à l'intérieur de l'Office que vis-à-vis de l'extérieur. Il devra faire preuve de capacités de gestion exceptionnelles pour relever les défis actuels de l'OLAF, qui ont été décrits à plusieurs reprises par le comité de surveillance dans ses différents avis. Il devra disposer d'une expérience professionnelle suffisante dans un contexte international et multiculturel afin de s'atteler rapidement aux enjeux spécifiques d'un environnement institutionnel aussi complexe. Par ailleurs, en tant que gardien de l'indépendance de l'OLAF, le comité de surveillance accorde une importance particulière à l'engagement des candidats en faveur de l'indépendance de l'organisation ainsi qu'à leur conception du rôle spécifique joué par l'OLAF au sein des institutions européennes. Toutes ces exigences sont dûment énumérées dans l'avis de vacance. Après examen des demandes présentées par les intéressés et à la suite des rapports du jury de présélection et du CCN, le comité de surveillance de l'OLAF adopte à l'unanimité un avis favorable au sujet de trois candidats et adopte à la majorité un avis favorable concernant les trois candidats restants. Pour le comité de surveillance de l'OLAF Le président

ANNEXE 4 AVIS No 3/2010 relatif au document de réflexion sur la réforme de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) Bruxelles, le 23 septembre 2010 INTRODUCTION Le comité de surveillance (CS) remercie la Commission de son document de réflexion du 6 juillet 2010 et la soutient dans sa volonté de relancer la réforme du règlement (CE) no 1073/1999. Le CS souhaite souligner, eu égard aux mutations profondes subies par les financements publics européens, ces deux dernières années, combien il est important de définir de nouvelles ambitions pour l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et nécessaire de le réformer. La crise financière a conduit les institutions de l’Union, et la Commission en particulier, à adopter des mesures destinées à accroître les moyens financiers dans certains secteurs. Cette politique doit maintenant s’accompagner de mesures de contrôle de l’engagement et de l’utilisation de la dépense publique européenne. Le citoyen européen doit avoir la certitude que l’OLAF dispose des moyens appropriés pour lutter contre toute aggravation de la fraude, de la corruption ou autre activité illégale susceptible de porter préjudice aux intérêts financiers de l’UE. Le CS note que la consolidation de la législation antifraude en un cadre légal unique sera discutée à une étape ultérieure, en lien avec les discussions sur la création d’un parquet européen. Il prend note de la proposition de renforcement du dialogue interinstitutionnel et estime qu’il pourrait s’agir d’un instrument apte à assurer un large soutien politique à la lutte de l’OLAF contre la fraude. Ce dialogue ne devra toutefois pas impliquer une subordination des enquêtes à des orientations politiques. En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le CS est prêt à se charger de l’organisation de ce dialogue. Le CS note que le document de réflexion place l’accent sur des questions en lien avec la gouvernance de l’OLAF et reconnaît la nécessité de trouver les moyens d’améliorer l’efficacité de l’OLAF et de réduire la durée des procédures. Ces moyens ne doivent cependant pas se limiter à des changements dans la structure organisationnelle, et le CS regrette que le document de réflexion ne formule pas la moindre proposition portant sur la compétence de l’OLAF dans les enquêtes, internes comme externes. À cet égard, le CS souhaite souligner les nouvelles opportunités créées par l’article 325 TFUE, qui appelle à «offrir une protection effective et équivalente dans les États membres ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union». Le CS tient à souligner que la réforme envisagée ne devra en aucune circonstance aboutir à réduire l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Il est convaincu que la structure institutionnelle actuelle doit être conservée: intégration de l’OLAF au sein de la Commission, indépendance de son directeur général dans sa fonction d’enquête et contrôle de l’indépendance de l’OLAF par un CS composé d’experts externes aux institutions, telles sont les principales caractéristiques à préserver. D’autre part, le CS pense que la création d’un conseiller réviseur externe, qui est proposée, risque d’accroître la charge administrative de l’OLAF et d’empiéter sur les fonctions essentielles du comité. Le statut de ce nouvel organe n’est pas clair. Même si le CS se félicite de la volonté exprimée par toutes les institutions de l’UE de renforcer son rôle, il souhaite néanmoins faire observer que la proposition, figurant dans le document de réflexion, de ne lui transmettre que des données statistiques pour la réalisation de sa tâche aboutirait à le priver de tout moyen d’exercer un contrôle approprié de l’OLAF. Il est indispensable que le CS dispose d’un plein accès aux dossiers d’enquête afin qu’il puisse veiller à l’indépendance de l’OLAF en contrôlant l’efficience et l’efficacité des procédures d’enquête. Dans le cadre du processus de réforme, le CS souhaite aussi mettre en garde contre le risque d’une «surrèglementation» qui empêcherait l’OLAF de disposer des marges de manœuvre nécessaires à son action. De plus, toute insertion d’une obligation légale supplémentaire dans le règlement risque, à une étape ultérieure, d’entraîner un contrôle juridictionnel. Le CS partage les soucis exprimés par la Commission concernant la longueur des enquêtes et la nécessité de mieux assurer la protection des droits fondamentaux. Comme exposé plus avant, le CS considère qu’il est de la responsabilité de la direction de l’OLAF de mener les enquêtes d’une manière conciliant célérité des procédures et respect intégral des droits procéduraux, et qu’il incombe simultanément au CS de jouer son rôle de contrôle à ces niveaux. Le CS considère également que le prochain directeur général de l’OLAF devra être consulté sur cette réforme. Le présent document représente la contribution du CS au débat. Il prend en compte les discussions interinstitutionnelles qui ont déjà eu lieu et vise à exprimer les vues du CS sur les principaux points du document de réflexion. Sur la base d’une analyse sur les moyens de renforcer l’efficience des enquêtes (partie I), il présente un certain nombre de propositions portant sur des aspects organisationnels de l’OLAF (partie II). 1. RENFORCEMENT DE L’EFFICIENCE DE LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF 1.1. Renforcer les pouvoirs d’enquête de l’OLAF Le CS considère que le renforcement des dispositions régissant les enquêtes externes et internes doit être un des axes essentiels de la réforme. Les trois institutions ont chacune soumis des propositions traitant de cette question clé qu’il convient d’étudier soigneusement. Des clarifications sont en particulier nécessaires au niveau des pouvoirs de l’OLAF en matière d’inspections et de contrôles sur place que prévoit le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 en cas de fraude, de corruption ou d’activités illicites en lien avec des marchés, subventions et décisions impliquant des financements de l’UE. Le CS est partisan d’une délimitation claire des pouvoirs de l’OLAF pour chaque phase d’enquête. Les progrès réalisés dans le cadre de la réforme pour préciser les contours de ces phases sont encourageants, mais ils peuvent être améliorés: — il conviendrait de faire explicitement référence à l’analyse du renseignement «intelligence analysis», — concernant l’«ouverture des enquêtes», le CS souhaiterait une différentiation entre enquêtes internes et externes, — afin de permettre à l’OLAF de concentrer ses efforts sur les affaires les plus graves, le futur règlement devrait comporter une politique «de minimis», — la phase de la «procédure d’enquête» réclame une approche juridique mieux structurée, et les dispositions en la matière mériteraient d’être réexaminées. Le CS souligne également que l’article 325 TFUE prévoit une protection des intérêts financiers effective et équivalente dans tous les États membres ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union. De plus, et contrairement à l’ancien article 280 TCE, l’article 325 TFUE n’exclut plus l’adoption de mesures concernant l’application du droit pénal national ou l’administration de la justice dans les États membres. Les nouvelles options offertes par le traité de Lisbonne devraient être mises à profit pour introduire des dispositions autorisant un renforcement et une amélioration de la coopération entre l’OLAF et les autorités judiciaires nationales. Par exemple, pour mieux assurer un niveau équivalent de protection des intérêts financiers dans toute l’UE, il y a lieu de parvenir à une meilleure appréciation de la force probante, au sein de l’UE, des éléments de preuve de l’OLAF. Le nouveau règlement devra en outre garantir que, dans le cas des enquêtes internes, ce sont bien les mêmes procédures qui s’appliquent à la totalité des institutions, organes et organismes de l’Union. 1.2. Durée des enquêtes Le CS, qui a régulièrement dénoncé la longueur excessive des enquêtes, se félicite de toute mesure de nature à améliorer la situation. Le CS juge que le contrôle direct de la durée des enquêtes doit d’abord être effectué en interne par les principaux responsables, c’est-à-dire la direction de l’OLAF et son directeur général. Il incombera au CS d’assurer un suivi régulier de cet aspect des activités de l’OLAF et d’apporter son soutien au directeur général dans le contrôle des délais. Globalement, le CS est favorable aux mécanismes proposés dans le document de réflexion pour la transmission régulière de l’information aux différentes étapes de la procédure. Pour le CS, cette transmission est d’une importance capitale dans la mesure où elle contribue à assurer l’indépendance de l’Office en excluant les interférences externes dans la conduite impartiale des enquêtes et à faire en sorte que des délais excessifs n’empêchent pas d’obtenir le résultat espéré d’une enquête, par exemple pour des raisons de prescription. Le CS se félicite également de l’introduction d’un délai pour la période d’évaluation et il considère que la première phase d’une enquête, devrait, en règle générale, relever également de son contrôle, de manière à apporter une garantie supplémentaire d’indépendance opérationnelle de l’OLAF en ce qui concerne l’ouverture des enquêtes. À cet égard, le règlement devrait prévoir la transmission au CS des informations suivantes: 1) pour toute enquête qui n’a pas encore été clôturée au terme de douze mois (période d’évaluation comprise), un rapport expliquant pourquoi l’enquête n’est pas terminée et estimant le temps nécessaire à son achèvement. Un dispositif de suivi approprié devra être mis en place; 2) pour les enquêtes ouvertes depuis plus de trente mois, l’OLAF remettrait au CS, chaque semestre, un rapport d’avancement détaillant les mesures prises pour clore le dossier; 3) pour ses activités opérationnelles, des rapports statistiques contenant notamment des indicateurs de performance que le CS serait en mesure d’utiliser en tant qu’instrument supplémentaire de suivi. 1.3. Renforcement des droits de la défense Le document de réflexion souligne à juste titre la nécessité d’une surveillance sur les enquêtes de l’OLAF, en particulier sur les aspects touchant aux droits fondamentaux et aux garanties de procédure. À cet égard, le CS considère, d’une part, que les règles applicables aux enquêtes de l’OLAF doivent être clarifiées en ce qui concerne les droits de la défense et, d’autre part, que les obligations de rendre compte de l’OLAF devraient être renforcées pour les procédures internes mises en place pour assurer le respect de ces droits. 1.3.1. Clarification des règles Le CS se félicite de la volonté de toutes les institutions de clarifier les droits et obligations des personnes sous enquête, ainsi que les droits et obligations de l’OLAF, des institutions et des États membres, avant, pendant et après une enquête. Le CS compte formuler des propositions plus détaillées dans un prochain avis couvrant ce sujet. 1.3.2. Amélioration des procédures Le CS considère que c’est au directeur général et à la direction de l’OLAF qu’il incombe en tout premier lieu de décider de l’opportunité d’ouvrir une enquête et d’assurer le respect des droits fondamentaux des personnes sous enquête. La mise en place de structures de contrôle et de mécanismes de suivi adéquats est une des missions du directeur général de l’OLAF. À cet égard, le CS souhaite manifester sa sérieuse préoccupation face à la perspective de création d’un conseiller réviseur. Le CS juge que le statut et les compétences d’un tel conseiller réviseur manqueraient de clarté. Du fait de sa désignation par le DG de l’OLAF, il ne peut pas être indépendant. De plus, la création d’un conseiller réviseur risque d’entraîner les problèmes suivants: — une modification dans l’équilibre institutionnel autour de l’OLAF, car l’ajout du conseiller réviseur pourrait à la fois limiter le rôle du CS et le priver de son accès à des informations essentielles à sa mission de contrôle, — un risque de délais accrus pour des enquêtes à la durée déjà excessive, — en matière de contrôle du respect des droits fondamentaux, un risque significatif de «désappropriation» et de perte de responsabilité pour l’équipe de direction de l’OLAF, — un chevauchement avec des mécanismes existants (Médiateur, contrôle juridictionnel a posteriori, etc.), — potentiellement, des dépenses supplémentaires pour le budget de l’UE. Eu égard à l’importance d’assurer un respect approprié des droits fondamentaux au sein de l’OLAF, le CS est prêt à envisager la désignation d’un responsable chargé d’instruire les plaintes, dont le rôle serait d’étudier les plaintes visant l’OLAF et de conseiller son directeur général en la matière. Cette fonction existe dans de nombreuses administrations nationales, et l’OLAF pourrait s’inspirer de bonnes pratiques déjà bien établies. La constitution d’un «panel de contrôle», évoquée dans le document de réflexion, serait aussi une option envisageable. En tout état de cause, la création de cette fonction ne devra pas empiéter sur les compétences et responsabilités du CS, et toutes les plaintes devront continuer à lui être notifiées systématiquement. Si le CS comprend le souhait de la Commission de mettre en place des mécanismes de contrôle indépendants et externes, il n’en est pas moins convaincu qu’au sein de l’architecture globale régissant l’organisation de l’OLAF, il constitue le seul organe à même de satisfaire à de tels critères. Il propose donc un renforcement de son rôle dans le suivi des procédures, en particulier au niveau du respect des droits fondamentaux et de la durée des enquêtes, renforcement qui s’opèrerait comme suit: — le règlement pourrait prévoir que le CS fournisse, chaque année (éventuellement dans le cadre de son rapport annuel), une analyse de la façon dont l’OLAF se conforme à son obligation de respecter les droits fondamentaux dans ses enquêtes. Ce rapport serait fondé sur l’information concernant les mesures prises pour garantir le plein respect des droits fondamentaux transmise au CS par l’OLAF, ainsi que sur les informations provenant des propres activités de surveillance du CS, — chaque fois que nécessaire et dans des circonstances exceptionnelles, le directeur général pourrait inviter le CS à réaliser un contrôle spécifique si des défaillances graves lui sont signalées au cours d’une enquête. Les résultats de ce contrôle ne seraient révélés qu’au seul directeur général de l’OLAF. 1.4. Coopération entre l’OLAF et les institutions, organes et organismes au niveau de sa fonction d’enquête Le CS est favorable à une clarification, dans le règlement, des droits et obligations qui s’appliquent à l’OLAF et aux institutions dans le cadre de la lutte contre la fraude. La Commission pouvant être tenue pour responsable des actions de l’OLAF, ce point est particulièrement important. 1.4.1. Information des institutions et organes concernés L’OLAF est tenu de communiquer dès que possible aux institutions, organes et organismes, en début d’enquête, toutes les informations nécessaires sur le comportement frauduleux de personnes relevant du statut ou employées par une institution ou une délégation. On peut aussi considérer que cette obligation d’informer l’institution concernée s’applique aux opérateurs économiques bénéficiant de subventions ou de contrats financés directement ou indirectement par le budget de l’UE. La communication de ces informations pourrait être subordonnée à des mesures de confidentialité pour protéger l’enquête. Ces communications visent à permettre à l’institution de gérer au mieux les conséquences financières et administratives du comportement frauduleux afin d’en limiter l’incidence financière. En cours d’enquête, l’OLAF pourrait encore communiquer des informations supplémentaires susceptibles d’être utiles à l’institution concernée. À la clôture de son enquête, l’OLAF communique à l’institution concernée ses conclusions et recommandations. Le CS est favorable à l’idée, formulée dans le document de réflexion, de renforcer son rôle en matière de surveillance des échanges d’information entre l’OLAF et les institutions. Afin que le CS puisse jouer ce rôle, l’OLAF devrait lui communiquer périodiquement (tous les trois ou six mois, par exemple) les informations qui lui ont été transmises par les institutions dans le cadre des enquêtes en cours. Il conviendrait en même temps de signaler au CS tous les cas dans lesquels une confidentialité appropriée n’a pas été respectée. L’OLAF devrait également mettre en place un système de compte rendu régulier au CS pour les cas dans lesquels une institution, un organe ou un organisme n’a pas pris de mesures pour appliquer les recommandations de l’Office. L’OLAF devrait aussi transmettre tous les rapports finaux d’enquête ou de clôture du suivi, ainsi qu’un rapport annuel résumant les suites données aux communications qu’elles reçoivent par les autorités administratives et judiciaires des États membres et, le cas échéant, de pays tiers. 1.4.2. Accès de l’OLAF à l’information détenue par les institutions, organes et organismes de l’UE Depuis sa création, l’OLAF rencontre des difficultés pour obtenir l’accès à l’information dont disposent certaines institutions, tout particulièrement à certaines bases de données. Cela crée un problème au niveau de l’aspect renseignement de l’activité de l’OLAF. Le CS estime qu’une plus grande attention doit être accordée à cette question pour éviter qu’elle ne crée une menace réelle pour l’indépendance de l’OLAF. L’OLAF devrait adresser systématiquement au CS toute information concernant la communication tardive ou la non-communication de cas de fraude, ainsi que les cas où une institution, un organe ou un organisme lui a refusé l’accès à des informations en sa possession. 1.5. Coopération entre l’OLAF et les États membres Le CS est d’accord avec la proposition de renforcement de la coopération, qui imposerait à tout État membre l’obligation d’assister et soutenir l’OLAF dans la conduite de ses enquêtes, de lui transmettre tout document susceptible d’être utile à une enquête et de l’informer des mesures qu’il a prises après avoir reçu le rapport d’enquête. Le CS, partisan de cette information régulière sur les progrès réalisés fournie à l’OLAF par les autorités des États membres, estime que l’Office devrait l’informer systématiquement des cas où un manque de coopération des autorités des États membres est constaté. Le CS, qui est conscient des difficultés souvent rencontrées par l’OLAF pour identifier des personnes de contact compétentes à même d’assister ses enquêteurs dans l’État membre (par exemple, lors des contrôles sur place des dépenses directes), confirme qu’il est bien nécessaire que chaque État membre désigne, au sein de son administration nationale, des points de contact appropriés pour l’OLAF. Les États membres devraient fournir à l’OLAF les coordon