Avis du Comité des régions sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional»

(1999/C 51/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de règlement (CE) du Conseil du 18 mars 1998 relatif au Fonds européen de développement régional (COM(98) 131 final - 98/0114 SYN) ();

vu la décision du Conseil en date du 19 mai 1998 de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 130 E et au premier paragraphe de l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision du Bureau en date du 13 mai 1998 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission «Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et interrégionale» (commission 1);

vu le projet d'avis adopté par la commission 1 le 30 septembre 1998 (CdR 240/98 rév.) (rapporteurs: MM. Chaves González et Kauppinen);

considérant son avis sur «Le rôle des collectivités locales et régionales dans l'application du principe de partenariat des Fonds structurels» (CdR 234/95) ();

considérant son avis sur les «Actions innovatrices dans le cadre des Fonds structurels 1995-1999 - Orientations pour le deuxième programme des actions de l'article 10 du Feder» (CdR 303/95) ();

considérant son avis sur le «Renforcement de la politique méditerranéenne de l'Union européenne: propositions pour la mise en oeuvre d'un partenariat euro-méditerranéen» (CdR 371/95) ();

considérant son avis sur «La dimension nordique de l'Union européenne et la coopération transfrontalière avec la Fédération de Russie et dans la région de la mer de Barents» (CdR 10/96 fin) ();

considérant son avis sur «La politique actuelle et future de l'Union européenne concernant la zone de la mer Baltique, vue plus particulièrement sous ses aspects locaux et régionaux» (CdR 141/96 fin) ();

considérant son avis sur «L'initiative communautaire Interreg IIC et le rôle potentiel des collectivités locales et régionales» (CdR 108/97 fin) ();

considérant son avis sur «Les autorités locales et régionales et le partenariat euro-méditerranéen» (CdR 125/97 fin) ();

considérant son avis sur «Le point de vue des régions et des communes sur l'élaboration d'une politique structurelle après 1999» (CdR 131/97 fin) ();

considérant son avis «Agenda 2000: financement de l'Union européenne après 1999 compte tenu des perspectives d'élargissement et des défis du XXIe siècle» (CdR 303/97 fin) ();

considérant son avis sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels» (CdR 167/98 fin) (),

a adopté lors de sa 26e session plénière des 18 et 19 novembre 1998 (séance du 18 novembre) le présent avis.

1. Observations générales

1.1. La politique régionale et structurelle a une importance clé pour le développement d'une Europe unie. Un tiers du budget de l'UE est acheminé à travers les Fonds structurels vers les régions les plus en retard en vue d'éliminer les différences de niveau de développement et de créer les conditions adéquates à cet effet. Tout au long de ce processus, le Fonds européen de développement régional, (Feder), joue un rôle essentiel.

1.2. Les propositions de la Commission européenne concernant l'introduction de nouvelles règles pour les Fonds structurels constituent une composante importante de l'élan visant à promouvoir un développement économique et social équilibré et soutenable en Europe et à éliminer les écarts entre régions en termes de niveau de développement.

1.3. La révision des règlements a lieu à un moment où les régions et les autorités locales sont confrontées à d'importants changements liés à la rapidité du développement social et technologique, et aux défis que ces changements entraînent, à savoir, éviter les problèmes consécutifs au développement et tirer le maximum de bénéfices des possibilités qui se présentent.

1.4. Selon le Comité, il importe également d'envisager la politique structurelle de l'UE en termes pratiques, comme faisant partie du travail mené à bien en matière de développement dans tous les secteurs par les États membres, leurs régions et leurs autorités locales.

1.5. Il s'avère par ailleurs vital que soit perçue dès le départ l'importance de l'interaction entre les acteurs des différents niveaux régionaux.

1.6. La mondialisation de l'économie entraîne des mutations profondes de la structure socio-économique des autorités locales et des régions. Dans ce contexte, les administrations régionales et locales ont la responsabilité de garantir un développement harmonieux et équilibré.

1.7. Les propositions de la Commission européenne forment un tout cohérent et se démarquent de la pratique habituelle en ce que cette fois a été élaborée une proposition de règlement (CE) du Conseil sur les règles générales qui régissent les Fonds structurels en tant que base commune couvrant tous les fonds, outre les propositions portant de manière spécifique sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - section «orientation» et l'Instrument financier d'orientation de la pêche.

2. Mission générale du Fonds européen de développement régional

2.1. Le présent avis sur le Feder fait référence à un avis distinct sur la proposition de règlement (CE) portant dispositions générales sur les Fonds structurels.

2.2. L'article 130 C du Traité CE établit que le Fonds européen de développement régional (Feder) est destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté.

2.3. Conformément aux dispositions générales proposées pour les Fonds structurels, la mission essentielle du Feder est de soutenir les objectifs 1 et 2 visés à l'article 1er du règlement susmentionné, et de contribuer au financement de projets transfrontaliers, transnationaux et interrégionaux. Le Fonds doit soutenir également des actions innovatrices et des mesures d'assistance technique au niveau communautaire.

3. Analyse des objectifs du Feder selon la proposition de la Commission

3.1. L'objectif 1

3.1.1. L'objectif 1 cherche à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement. Selon la proposition, les régions concernées par l'objectif 1 comprennent les régions NUTS de niveau II dont le PIB par habitant, mesuré en standards de pouvoir d'achat et calculé à partir des données communautaires des trois dernières années disponibles, est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Cet objectif couvre aussi les régions ultrapériphériques et les régions concernées par l'objectif 6 au cours de la période 1995-1999. La Commission établira par la suite la liste des régions éligibles pour la période 2000-2006.

3.1.2. Les régions qui bénéficient actuellement d'une aide au titre de l'objectif 1 mais qui ne seront plus éligibles lors de la prochaine phase du programme recevront un soutien transitoire au titre de l'objectif 1 pendant une période de six ans.

3.1.3. Le Comité est conscient de la difficulté que suppose la définition des régions concernées par l'objectif 1, mais estime que la Commission a présenté une proposition équilibrée dans la ligne de la position adoptée par le Comité en novembre 1997.

3.2. L'objectif 2

3.2.1. Selon la proposition, l'objectif 2 couvre quatre types distincts de régions confrontées à des problèmes de reconversion économique et sociale et dont la population ou la superficie sont significatives: les zones en mutation socio-économique dans les secteurs de l'industrie et des services, les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté et les zones en crise dépendant de la pêche. La population de ces régions ne doit pas représenter plus de 18 % de la population totale de la Communauté. Le regroupement au sein de l'objectif 2 de problématiques différentes (rurale, urbaine, reconversion et pêche) illustre la volonté de la Commission d'une simplification et d'une meilleure lisibilité de l'intervention communautaire. Le CdR rappelle son attachement à ce que cette simplification soit au niveau local également perceptible par les acteurs chargés de mettre en oeuvre les Fonds structurels.

3.2.2. La Commission et les États membres déterminent conjointement quelles régions peuvent bénéficier d'une aide au titre de l'objectif 2. Les zones actuellement couvertes par les objectifs 2 et 5(b) qui ne figureront pas parmi les nouvelles zones d'objectif 2 recevront un soutien transitoire pendant une période de quatre ans conformément aux nouvelles règles de l'objectif 2.

3.2.3. Les dispositions relatives à l'objectif 2 doivent être revues à la lumière de l'avis du Comité des régions de novembre 1997 et de celui qu'il a consacré à la proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels.

3.2.4. La définition des zones qui pourront recourir à l'objectif 2 sera une tâche difficile au niveau national. Il est important pour les régions et les autorités locales que les décisions soient basées sur l'examen statistique et qualitatif le plus ouvert possible et sur la recherche d'un équilibre entre régions et entre les différentes zones qui les constituent.

3.3. La nouvelle initiative communautaire en matière de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale

3.3.1. La proposition limite à trois le nombre d'initiatives communautaires, de manière à ce que chaque initiative reçoive le soutien de l'un des Fonds structurels. Le Comité des régions rappelle néanmoins qu'il avait déjà souligné la nécessité d'un instrument supplémentaire pour accompagner la mutation industrielle et sectorielle ainsi que la reconversion du secteur militaire, afin de pouvoir réagir de façon ciblée à des crises imprévues.

3.3.2. La Commission propose de promouvoir, avec la participation financière du Feder, la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale visant à stimuler un développement et un aménagement du territoire européen harmonieux et équilibré.

3.3.3. Cette nouvelle initiative constitue donc un volet important de la mission du Feder. Le Comité étudiera avec attention l'efficacité de l'initiative communautaire dans la pratique.

3.3.4. Chacun des projets mis en oeuvre dans le cadre de cette initiative communautaire devra être financé par un seul Fonds. Le règlement permet toutefois que, comme de coutume, le financement soit étendu de manière à inclure toutes les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du projet concerné.

3.4. Les actions innovatrices

3.4.1. Les Fonds, à l'initiative de la Commission et dans la limite de 0,7 % de leur budget annuel, pourraient financer des actions innovatrices au niveau communautaire. Ces mesures incluraient des études, des projets pilotes et des échanges d'expériences.

3.4.2. Chaque domaine de projets pilotes devra être financé par un seul Fonds. Le règlement permet que, comme de coutume, le financement soit étendu de manière à inclure toutes les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du projet pilote concerné.

3.5. L'assistance technique

3.5.1. Les Fonds, à l'initiative ou pour le compte de la Commission et dans la limite de 0,3 % de leur dotation annuelle respective, pourront être utilisés pour financer les mesures de préparation, de suivi, d'évaluation et de contrôle nécessaires au fonctionnement des Fonds structurels.

3.5.2. Les détails de cette assistance technique sont établis à l'article 22.

4. Objectif et synthèse de la proposition de règlement du Feder

4.1. Selon la proposition, le règlement cherche à préciser la nature des actions qui peuvent être financées par le Feder et les tâches liées au développement régional.

4.2. Indépendamment du préambule, la proposition de règlement est constituée de neuf articles seulement, dont cinq traitent des dispositions administratives générales. Les articles 1-4 définissent la mission du Fonds, l'article 2 son champ d'application, l'article 3 les règles régissant l'initiative communautaire et l'article 4 celles concernant les actions innovatrices.

4.3. Le Comité se réjouit de la clarté structurelle avec laquelle s'articulent le règlement général et les règlements des différents Fonds.

5. Évaluation de la proposition de règlement du Feder

5.1. Préambule

5.1.1. De l'avis du Comité, le préambule constitue un tout cohérent. Il apparaît aussi clairement dans la proposition de règlement qu'il existe plusieurs Fonds, chacun ayant ses objectifs distincts. Ainsi, par exemple, le point 4 se réfère au financement accordé pour le développement harmonieux, équilibré et soutenable des activités économiques. Cependant, en matière de développement régional en général, il y aurait lieu de prêter également attention à d'autres aspects de la société. À l'heure actuelle, les actions liées à certains de ces aspects sont financées par le biais du Fonds social européen. Étant donné les difficultés de procédure actuelles, le Comité estime que pour faciliter la planification du développement en général, une meilleure coordination est nécessaire entre les différents Fonds structurels.

5.1.2. Au point 5 sont formulés plus précisément les objectifs et les conditions environnementaux. Dans un souci de clarté, ce point devrait comporter une référence précise aux aides à apporter aux PME en matière d'internationalisation jusqu'à un niveau global dans le cadre du soutien à la compétitivité des entreprises. Il faut aussi mentionner l'importance d'assurer les ressources en eau adéquates pour freiner et combattre la dégradation et l'érosion du sol, et pour garantir le développement soutenable de grandes zones de l'UE.

5.1.3. Le Feder ayant pour mission spécifique de promouvoir la cohésion économique et sociale par la correction des déséquilibres régionaux et la participation au développement et à la reconversion des régions, le Comité est d'avis qu'il convient de mentionner les critères d'insularité et de retard des zones rurales, en tant qu'éléments générant une série de désavantages structurels, conformément à l'article 158 du Traité d'Amsterdam. Il faut mentionner aussi, conformément à l'article 299 du Traité d'Amsterdam, le critère de région d'ultrapériphéricité, afin de tenir compte de l'éloignement et des inconvénients dont souffrent en permanence les régions concernées. Enfin il y a lieu de mentionner également le critère de périphéricité, tant du fait des inconvénients liés à cette situation géographique que de la nécessité d'articuler et de structurer les régions périphériques en fonction de leur structure territoriale et de leur situation dans l'espace européen.

5.2. Article 1 - Mission du Fonds

5.2.1. La rédaction de l'article est suffisamment générale, tout en étant assez précise, et le Comité n'a donc pas d'observations à formuler à ce sujet.

5.3. Article 2 - Champ d'application du Fonds

5.3.1. Il s'agit de l'article le plus important de la proposition de règlement, puisqu'il établit les catégories et les domaines qui peuvent bénéficier d'un financement de la part du Feder. Le Comité considère, à la lumière de la proposition, que les régions et les autorités locales européennes ont la possibilité d'agir dans les domaines qu'elles considèrent adéquats pour favoriser un développement économique et social équilibré et soutenable conformément à leur potentiel.

5.3.2. En fonction des caractéristiques de chaque commune et région et en tenant compte de l'évolution du processus de construction européenne, la liste des domaines à soutenir en priorité doit inclure des réformes de la structure productive et des services en vue d'aider, en particulier, les petites et moyennes entreprises à s'adapter dans des conditions compétitives au marché unique et à l'Euro.

5.3.3. Le Comité souligne combien il importe que le Feder cofinance les investissements d'infrastructure. Il ne comprend pas l'attitude de la Commission à l'égard du souhait des autorités locales et régionales de participer à de tels investissements, entre autres dans les anciennes zones industrielles, lorsqu'elles estiment qu'une modernisation de l'infrastructure de transport est nécessaire.

5.3.4. Étant donné la grande importance de la culture pour l'identité et la vitalité des autorités locales et des régions, il est fondamental, dans un contexte de plus en plus mondialisé, d'assurer que les activités économiques liées à la culture et leurs différentes formes d'expression soient prises en considération dans le développement régional. Le Comité propose par conséquent d'ajouter les activités liées à la culture intéressant la politique structurelle (notamment celles liées à la jouissance des biens culturels et au développement du tourisme culturel) à la liste des secteurs susceptibles d'être aidés dans le cadre de l'article 2.

5.3.5. Le Comité souligne la nécessité que le Feder inclue dans son champ d'intervention, outre les réseaux transeuropéens, également les infrastructures d'intérêt régional et interrégional dans les secteurs des transports, des télécommunications et de l'énergie, en mettant l'accent sur les régions insulaires, ultrapériphériques, rurales de montagne et périphériques présentant des désavantages structurels particuliers.

5.4. Article 3 - Initiative communautaire en matière de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale

5.4.1. L'initiative communautaire, le programme Interreg révisé, concerne la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale visant à favoriser un développement et un aménagement du territoire européen harmonieux et équilibré.

5.4.2. Le financement du programme relève uniquement du Feder, mais l'action financée peut aussi être d'un type qui relève traditionnellement de la compétence des autres Fonds structurels.

5.4.3. Le Comité se réjouit des propositions de la Commission concernant le contenu et le financement. Le fait que le financement provienne d'un seul Fonds peut faciliter la mise en oeuvre. La procédure proposée constitue également une bonne occasion d'expérimenter le principe du Fonds unique. Quelques problèmes mis à part, les programmes Interreg ont été efficaces dans une large mesure et il existe un besoin important de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale.

5.4.4. Puisque les règles détaillées sont en cours d'élaboration, le Comité souhaiterait attirer l'attention sur certaines questions qui devraient être prises en considération dans les nouvelles règles et dans les actions de la Commission.

5.4.5. L'initiative communautaire comprend trois parties: coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. Le Comité souhaiterait que ce programme s'attache particulièrement à favoriser la participation des autorités locales et des régions à la coopération transfrontalière et interrégionale, étant donné qu'au niveau national, il existe de nombreuses occasions de promouvoir la coopération transnationale.

5.4.6. Dans le cadre de cette initiative communautaire, le Comité estime qu'il convient d'accorder une attention et un soutien particuliers, tant en termes de qualité que de quantité, aux processus de coopération et d'articulation régionaux qui visent à intensifier les interrelations entre leurs sous-espaces économiques et sociaux respectifs, en encourageant la configuration et la constitution de nouvelles aires fonctionnelles, économiques et culturelles intégrées en fonction de leur situation au sein de la structure territoriale de l'Europe.

5.4.7. Concernant la coopération transfrontalière, le Comité souhaiterait qu'une attention particulière soit accordée à l'élimination des problèmes qui affectent actuellement la coopération transfrontalière aux frontières extérieures de l'UE.

5.4.8. Les actions réalisées aux frontières extérieures de l'UE dans le cadre des programmes MEDA, Phare et Tacis, en faveur de la coopération transfrontalière, se heurtent dans la pratique à de nombreux problèmes, ce qui entrave le bon fonctionnement de la coopération. Il est par conséquent nécessaire de clarifier les procédures pour permettre une meilleure coordination des actions de la nouvelle initiative du Feder avec les programmes MEDA, Phare et Tacis, notamment du point de vue transfrontalier.

Étant donné que les régions et les autorités locales sont des acteurs essentiels de la coopération transfrontalière, le Comité offre sa collaboration pour prendre part à ce processus et pour trouver des solutions pratiques.

5.4.9. À l'heure actuelle, sur la voie de l'élargissement de l'UE, la coopération entre le programme Phare et la nouvelle initiative en matière de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale revêt une importance particulière. Une coopération adéquate aura aussi pour effet d'éliminer les problèmes qui peuvent surgir dans les régions frontalières de l'UE lors de l'élargissement.

5.4.10. De même, il doit exister une plus grande coordination entre la nouvelle initiative et le programme MEDA, afin que les régions et les autorités locales participent de manière plus effective à l'accord de partenariat euro-méditerranéen conclu lors de la Conférence de Barcelone en novembre 1995. Ainsi, et à travers une coopération décentralisée, elles contribueront à l'instauration d'une zone de paix, de stabilité et de progrès autour de la Méditerranée.

5.4.11. En conjonction avec la nouvelle initiative communautaire, la coopération transfrontalière qui s'opère dans le cadre du programme Tacis pourrait devenir un moyen extrêmement efficace d'établir une coopération entre la Russie et les régions frontalières de l'UE. Ce sont précisément ces régions frontalières européennes qui présentent les différences les plus marquées en termes de niveau de développement, tant en ce qui concerne le niveau de vie que l'efficacité des administrations locales et régionales démocratiquement élues.

5.4.12. Le Comité estime également que cette nouvelle initiative doit accorder une attention prioritaire aux zones ou régions possédant une culture et/ou une langue minoritaire commune s'étendant de part et d'autre de la frontière.

5.4.13. La coopération interrégionale est l'un des aspects primordiaux de la construction de l'Europe. Le Comité souhaite souligner l'importance de cette coopération. En vue de favoriser la cohésion en Europe, il est essentiel d'atteindre un bon niveau de compréhension mutuelle entre les États européens. La nouvelle initiative communautaire offre les moyens de réaliser cet objectif.

5.4.14. Les règles de la nouvelle initiative communautaire en matière de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale devraient permettre des combinaisons entre programmes, notamment entre coopération transfrontalière et interrégionale.

5.4.15. Le Comité considère que dans le cadre de l'initiative sur la coopération transfrontière, transnationale et interrégionale, il conviendrait de prévoir des actions spécifiques de coopération interrégionale entre les régions ultrapériphériques.

5.5. Article 4 - Actions innovatrices

5.5.1. Les actions innovatrices comprennent des études effectuées à l'initiative de la Commission, des projets pilotes et des échanges d'expériences innovantes.

5.5.2. Le Comité soutient la proposition de la Commission, étant donné que les actions innovatrices ont démontré leur importance pour les régions et les autorités locales. Les projets réalisés à l'initiative de la Commission ont également eu un impact significatif. En outre, les régions et les autorités locales ont pu établir une relation étroite avec la Commission, ce qui a contribué à accroître la compréhension mutuelle.

5.5.3. Le Comité se déclare par ailleurs extrêmement satisfait de ce que les actions innovatrices puissent être financées par le Feder grâce à l'extension de son champ d'application aux domaines couverts par d'autres Fonds structurels. La proposition témoigne de l'ouverture d'esprit de la Commission ainsi que de sa compréhension des besoins des régions et des autorités locales. Le Comité espère que la Commission établira des règles de procédure simples et efficaces en promouvant en particulier la simplification des règles d'éligibilité des dépenses, l'établissement d'un contrôle financier a posteriori et l'instauration de mécanismes de mutualisation des risques encourus par les projets les plus modestes.

5.5.4. Concernant les actions innovatrices, le Comité souhaite attirer l'attention sur le fait que, depuis peu, la Commission a décidé d'accorder la priorité aux projets d'une plus grande envergure économique, d'où une réduction du nombre de projets cofinancés. Le Comité comprend le contexte de cet état de choses, mais se déclare résolument opposé à cette tendance.

5.5.5. De nombreuses régions et autorités locales européennes sont de très petite taille et lorsque des projets à une grande échelle sont soutenus, elles ont très peu de possibilités de prendre part à ces derniers. Il s'avère, par conséquent, essentiel que la Commission donne aussi une chance aux projets innovateurs plus modestes, notamment à ceux issus de la société civile. Les petites régions et autorités locales ont aussi besoin d'innovations pour s'adapter au rythme intense du développement.

5.5.6. Le Comité manifeste son intérêt pour la promotion de la coopération interrégionale dans le cadre des actions innovatrices. Concrètement, il soutient la continuité et l'amélioration de la procédure des programmes Ecos-Ouverture et Recite, en vue d'une meilleure coordination entre les actions financées par le Feder et celles couvertes par les programmes MEDA, Phare et Tacis.

5.6. Articles 5-9

5.6.1. Le Comité n'a pas d'observations à formuler en ce qui concerne ces articles.

6. Conclusion

Le présent avis constitue un complément indépendant à l'avis du Comité des régions sur le règlement général, et le Comité demande à la Commission de réviser sa proposition de règlement du Conseil sur le Fonds européen de développement régional en tenant compte de ses recommandations. Il demande également à la Commission de tenir compte des propositions qu'il a formulées dans le présent avis lorsqu'elle établira les règles qui régiront dans la pratique la nouvelle initiative en matière de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, ainsi que les actions innovatrices, et, de réviser en conséquence les règles régissant les programmes MEDA, Phare et Tacis afin de créer un système efficace de planification et de mise en oeuvre des programmes transfrontaliers et interrégionaux.

Bruxelles, le 18 novembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() JO C 176 du 9.6.1998, p. 35.

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 72.

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 124.

() JO C 126 du 29.4.1996, p. 12.

() JO C 337 du 11.11.1996, p. 7.

() JO C 42 du 10.2.1997, p. 6.

() JO C 244 du 11.8.1997, p. 19.

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 59.

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 5.

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 40.

() JO C 373 du 2.12.1998, p. 1.