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Bruxelles, le 30.6.2009

COM(2009) 296 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport annuel 2009 sur les politiques communautaires en matière de développement et d'aide extérieure et sur leur mise en œuvre en 2008

{SEC(2009)831}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport annuel 2009 sur les politiques communautaires en matière de développement et d'aide extérieure et sur leur mise en œuvre en 2008

L'année 2008 a été une année de défis pour l'Union européenne et ses partenaires en développement de par le monde. La capacité de l'UE à honorer les engagements en cours en matière d'aides et à répondre à de nouveaux besoins a été mise à l'épreuve par la flambée des prix des denrées alimentaires et de l'énergie et par la crise financière mondiale. La Commission européenne a réagi rapidement pour atténuer l'impact des prix alimentaires élevés sur les pays pauvres. L'Union européenne a démontré sa fiabilité en créant une facilité alimentaire dotée de 1 milliard d'EUR pour 2008-2010 sur le budget communautaire à la fin décembre. Entre-temps, la Commission a augmenté son budget consacré à l'aide humanitaire en puisant 140 millions d'EUR dans la réserve d'aide d'urgence et a réorienté des crédits réservés à la sécurité alimentaire en faveur des populations les plus vulnérables. Elle a, en outre, mobilisé 200 millions d'EUR d'une réserve non affectée dans le cadre du 10e Fonds européen de développement (FED). Elle a encore décidé d'accroître l'aide macrofinancière (au cas par cas) aux pays qui en ont besoin. En dépit de la crise économique, l'UE et ses États membres ont réaffirmé leurs engagements à augmenter l'aide au développement au cours des prochaines années. Apporter une réponse souple et efficace à la situation au fur et à mesure de son évolution restera un objectif primordial en 2009.

Une dimension vraiment mondiale

Le caractère mondial des politiques extérieures de l'UE a été manifeste en 2008 alors que l'UE approfondissait ses relations avec des partenaires dans le monde entier et recherchait leur collaboration pour des questions d'ordre planétaire telles que le climat et l'énergie, la libéralisation du commerce et la réalisation, d'ici à 2015, des objectifs du Millénaire pour le développement arrêtés en 2000.

En mai, à l'occasion d'une réunion au sommet à Lima, l'UE a donné une nouvelle dimension à ses relations avec l'Amérique latine. Les dirigeants des deux parties ont adopté un programme d'action commune se concentrant sur deux domaines: la cohésion sociale et le développement durable. En juillet s'est tenu le tout premier sommet avec l'Afrique du Sud. En août, la Géorgie a soudainement occupé le devant de la scène à cause du conflit l'opposant à la Russie. La Commission a rapidement mis en place un programme de trois ans doté d'une enveloppe de 500 millions d'EUR, elle a mobilisé un premier versement de 60 millions d'EUR pour les personnes déplacées à l'intérieur de ce pays avant la fin de l'année.

En 2008, l'UE s'est intéressée de près à ses voisins d'Europe orientale et du bassin méditerranéen. En juillet, elle a lancé l'Union pour la Méditerranée avec ses voisins du Sud et, en décembre, la Commission a proposé un nouveau partenariat oriental pour ses voisins de l'Est. Les négociations pour un nouvel accord de partenariat avec la Russie, gelé par l'UE en raison du conflit avec la Géorgie, ont été débloquées lors du sommet UE-Russie en novembre. Pour cette année, l'aide de l'UE en faveur des Palestiniens s'est élevée à 498 millions d'EUR, essentiellement pour couvrir les dépenses de fonctionnement de l'Autorité palestinienne et pour soutenir le plan de réforme et de développement palestinien.

Pendant toute l'année, l'UE et ses partenaires africains ont travaillé sur les huit partenariats thématiques qui font partie de la stratégie commune ambitieuse adoptée lors de leur sommet de Lisbonne en décembre 2007. Les deux parties ont aussi renforcé leur dialogue sur des questions d'ordre mondial telles que l'impact de la crise financière, les changements climatiques et la gouvernance dans les institutions internationales. La présence accrue de la Chine en Afrique a incité la Commission à faire des propositions de coopération trilatérale, UE-Chine-Afrique, afin de trouver des solutions communes à des enjeux communs.

La Commission a insisté sur une coopération régionale et une intégration économique plus poussées entre partenaires ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) en tant que moteur de croissance, des échanges commerciaux et du développement. Elle a concentré ses efforts sur des négociations en vue d'accords de partenariat économique (APE) régionaux avec des groupes de pays subsahariens et avec des pays ACP dans les Caraïbes et le Pacifique. Des pays ACP ont aussi bénéficié du volet régional du nouveau FED, par exemple une contribution de 300 millions d'EUR à la facilité de soutien à la paix en Afrique, un soutien en faveur d'institutions ACP et du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Tout au long de l'année, la Commission a poursuivi ses efforts en vue de conclure des accords formels avec des partenaires asiatiques stratégiques, la Chine et l'Inde, ainsi qu'avec la Corée du Sud et des membres de l'ANASE (l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est). L'aide à l’ANASE porte essentiellement sur ses efforts d’intégration, comme souligné dans le plan communautaire économique de l’ANASE et s’appuie sur l’expérience européenne acquise dans des outils de l’intégration régionale, tels que les statistiques, les douanes et les normes. La Commission a également mené des négociations en vue de la signature d'accords d'association globaux (dialogue politique, coopération au développement et échanges préférentiels) avec la Communauté andine et avec l'Amérique centrale.

Faire aboutir les politiques

Les événements imprévus de 2008 n'ont pas détourné l'UE et la Commission européenne de leurs priorités en matière de développement. La Commission a fait le point à mi-parcours de l'avancement des objectifs du Millénaire pour le développement. Elle a évalué l'assistance technique et financière de l'UE dans le contexte des huit OMD. En juin, elle a préparé le plan d'action de l'UE pour les OMD, qui fixe des échéances pour 2010 pour rattraper le terrain perdu par rapport aux objectifs sociaux (particulièrement la santé) et environnementaux fondamentaux. En ce qui concerne les pays à faible et moyen revenu, la coopération porte essentiellement sur des politiques d'appui afin de réduire la pauvreté.

En réalité, ces événements ont souligné la nécessité d'une plus grande cohérence des politiques, notamment concernant les grands problèmes tels que les changements climatiques, pour lesquels l'UE est au cœur de l'action, et le commerce mondial. La position de pointe de l'UE en matière de changements climatiques peut bénéficier directement aux pays en développement les plus pauvres et les plus vulnérables, comme en témoigne le lancement opérationnel du fonds pour l'adaptation convenu lors de la conférence des NU sur les changements climatiques qui s'est tenue en décembre 2008 à Poznań, en Pologne. Le premier accord de partenariat volontaire dans le cadre de l'initiative FLEGT (réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux) a été conclu avec le Ghana en septembre 2008.

En 2008, la Commission a intensifié ses efforts en vue d'intégrer pleinement dans le processus de développement des questions telles que l'égalité hommes-femmes, l'environnement et les droits des enfants et des populations autochtones. En février, la Commission a proposé un train de mesures centrées sur les enfants dans les actions d'aide extérieure, qui fixent un certain nombre de priorités au niveau régional et au niveau mondial en rapport avec le travail des enfants, la traite d'enfants, les enfants victimes de conflits armés et la violence à l'encontre des enfants. Pendant cette année, la Commission a pris des mesures pour veiller à ce que l'incidence qu'ont d'autres politiques communautaires sur la coopération et l'aide au développement soit positive. Il s'agit non seulement de la politique commerciale mais aussi de celles ayant trait à l'agriculture, à l'énergie, à la recherche et au développement, aux migrations, à la sécurité et au budget. En 2008, un certain nombre de pays des Caraïbes et du Pacifique se sont engagés à mettre en œuvre les principes de bonne gouvernance en matière fiscale, ce critère faisant partie de ceux pris en considération pour allouer la tranche incitative liée à la gouvernance relevant du 10e FED.

La Commission a fait de la gouvernance démocratique une de ses toutes premières priorités en tant que marqueur et point de référence dans la planification et la fourniture de son aide technique et financière. Elle considère la gouvernance démocratique comme un domaine politique en tant que tel et aussi une question horizontale intégrée dans tous les programmes d'aide dans tous les secteurs. La gouvernance démocratique est aussi un thème central de tout dialogue politique. En 2008, la Commission a défini une méthode d'analyse et d'approche de la question de la gouvernance dans ses actions sectorielles. Prôner la gouvernance démocratique est un processus hautement sensible qui est propre à chaque pays.

En 2008, la Commission s'est employée avec détermination à rendre son aide plus efficace en assurant cohérence et synergie entre les instruments thématiques et géographiques qui promeuvent la démocratie et les droits de l'homme. Dans ce contexte, les programmes géographiques sont consacrés essentiellement aux processus de renforcement des institutions et de démocratisation, tels que les élections. Ils prévoient d'apporter une assistance lors d'élections et un soutien aux parlements, aux institutions des droits de l'homme et de la société civile et aux médias. L'instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH), qui est le principal outil thématique de l'UE, témoigne de l'importance que l'UE attache à cette politique. Il peut intervenir là où l'UE n'est pas normalement présente et, plus important, même sans l'assentiment des pays tiers. Ses principaux bénéficiaires sont des groupes et des individus qui se battent pour la démocratie, les droits de l'homme et les libertés fondamentales au sein de la société civile.

Depuis l'envoi des premiers observateurs électoraux européens en Russie en 1993, les missions d'observation électorale de l'UE (MOE) sont devenues un dispositif hautement visible de la diplomatie européenne. En 2008, la Commission européenne a envoyé des missions pour surveiller les élections nationales dans 10 pays d'Asie, d'Afrique et d'Amérique latine: Pakistan, Bhoutan, Népal, Cambodge, Rwanda, Angola, Équateur, Guinée-Bissau, Ghana et Bangladesh. La Commission européenne poursuit son programme de formation d'observateurs en 2009.

Une aide plus importante et de meilleure qualité

Le volume d'aide traité par la Commission, y compris ses délégations, a augmenté de manière constante et marquée ces dernières années. Les montants engagés en 2008 ont atteint 9,33 milliards d'EUR, soit une hausse de plus de 90 % depuis 2001. En dépit de la ratification tardive du 10e FED, la Commission a été en mesure d'engager 4,89 milliards d'EUR de cette source avant la fin de l'année. Dans ce contexte, la Commission mobilise ses divers instruments financiers: le FED pour les pays ACP, l'instrument de coopération au développement pour l'Asie et l'Amérique latine et l'instrument européen de voisinage et de partenariat pour les pays d'Europe orientale et ceux du sud de la Méditerranée.

L'Union européenne a contribué fortement à accroître l'efficacité de l'aide en la la faisant transiter par des systèmes nationaux afin de renforcer l'appropriation au niveau local et réduire les coûts de transaction pour les pays partenaires. Le troisième forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide qui s'est tenu à Accra, au Ghana, en septembre, a mis l'accent tout particulièrement sur la répartition des tâches entre donateurs, sur le recours aux systèmes nationaux, sur la prévisibilité de l'aide, sur la responsabilité mutuelle en ce qui concerne les résultats et sur une moins grande conditionnalité.

Le programme d'action d'Accra issu du forum est dans la ligne des aspirations de l'UE. Il associe un éventail de partenaires, de donateurs et de bénéficiaires plus large que jamais auparavant. Les pays partenaires eux-mêmes, les donateurs des pays émergents, les pays à revenu moyen et les acteurs non étatiques jouent tous un rôle de plus en plus important. Au-delà du programme d'action d'Accra, la Commission continuera d'examiner avec les États membres la manière de faire progresser le programme sur l'efficacité de l'aide au niveau européen et au niveau international. C'est une question de rentabilité – pour les pays bénéficiaires comme pour le contribuable européen.

Faisant suite aux engagements pris d'utiliser les systèmes nationaux et de veiller à la prévisibilité de l'aide, la Commission a finalisé ses propositions pour le contrat OMD, qui assurera une forme plus prévisible, à plus long terme d'aide budgétaire générale ciblée sur les pays qui obtiennent de bons résultats et peuvent faire état d'une utilisation performante de l'aide budgétaire. Dans un premier temps, des contrats OMD ont été approuvés pour sept pays ACP (Burkina Faso, Ghana, Mali, Mozambique, Rwanda, Ouganda et Zambie), représentant plus de 40 % de l'aide budgétaire générale programmée dans le cadre du 10e FED.

En 2008, la Commission s'est attachée à réformer sa coopération technique et les unités de mise en œuvre des projets. En juillet, elle a adopté la «stratégie-cadre», qui définit une série de principes parmi lesquels la priorité donnée au développement des capacités locales, une approche axée sur la demande, l'appropriation par le pays partenaire tout au long du cycle de gestion des opérations et une nette orientation sur les résultats.

La Commission a encore accru la part de l'aide au développement accordée sous la forme d' aide budgétaire , qui a sa préférence lorsque les conditions le permettent. Cette forme d'aide (les fonds sont transférés à la trésorerie nationale du pays bénéficiaire) remplace progressivement le financement direct des projets. En 2008, les engagements en aide budgétaire ont représenté 39 % (3,86 milliards d'EUR) de l'ensemble des engagements sur le budget CE et le FED.

Les fonds sont versés sous la forme soit d'une aide budgétaire générale, soit d'une aide budgétaire sectorielle axée sur un seul secteur. En 2008, les engagements sous forme d'aide budgétaire générale ont constitué jusqu'à 60 % de toutes les nouvelles opérations d'aide budgétaire, soit 2,3 milliards d'EUR. Les principaux bénéficiaires ont été des pays des ACP (21 pays), d'Asie (Laos et Viêt Nam) et d'Amérique latine (Honduras). En 2008, l'aide budgétaire sectorielle a non seulement été de plus en plus fréquemment utilisée, mais a aussi couvert une plus grande variété de secteurs, particulièrement dans les pays non ACP[1]. Le total des engagements d'aide budgétaire sectorielle s'est situé à 1,5 milliard d'EUR, soit environ 40 % des nouvelles opérations de cette forme d'aide engagées en 2008. Les opérations d'aide budgétaire sectorielle ont représenté 18 % des nouveaux engagements d'aide budgétaire pour la région ACP, près de 60 % en Asie et jusqu'à 100 % parmi les voisins orientaux et méridionaux de l'UE et en Afrique du Sud. Pour ces derniers, les opérations se sont concentrées dans des secteurs tels que la justice, l'appui législatif, l'énergie, le commerce et la compétitivité. En Asie, la plupart des engagements ont concerné les secteurs sociaux alors qu'en Amérique latine les principaux secteurs visés ont été la gestion de l'eau, l'éducation et l'emploi. Si dans les pays ACP l'aide budgétaire sectorielle s'est focalisée sur des secteurs traditionnels (routes, santé et éducation), quelques nouveaux secteurs comme la justice, la formation professionnelle et la décentralisation ont fait leur apparition.

La Commission met au point actuellement, en consultation avec d'autres bailleurs de fonds et des États membres, une méthode globale d'évaluation des opérations d'aide budgétaire tant générale que sectorielle au niveau national. Cette méthode sera mise à l'essai en 2009-2010 et ensuite affinée. En 2008, un examen complet des programmes d'aide budgétaire générale portant sur 46 programmes a été réalisé. Il a révélé qu'en moyenne, 70 % de la tranche variable des paiements fondée sur des indicateurs de performance spécifiques ont été versés. Cela traduit un niveau assez élevé de réalisation des objectifs fixés.

Un des critères que les pays bénéficiaires doivent remplir en vue de prétendre à une aide budgétaire est leur capacité à gérer les finances publiques. Une gestion des finances publiques (GFP) efficace est capitale pour garantir que les gouvernements gèrent correctement l'argent du contribuable européen qui leur est confié pour le bien de leurs populations.

La CE a recours, comme la plupart des autres bailleurs de fonds (notamment le FMI et la Banque mondiale), à un premier diagnostic dynamique de la gestion des finances publiques, qui sert de référence pour évaluer les progrès dans le temps. De juin 2005 à la fin 2008, des évaluations dites PEFA[2] ont été effectuées dans 55 pays ACP. À la fin de 2008, tous les pays ACP et presque tous les autres pays dans le monde qui bénéficient d'une aide budgétaire de la CE avaient procédé à une évaluation PEFA.

La Commission s'est engagée à améliorer l'efficacité et la transparence de l'aide budgétaire en renforçant les évaluations de la gestion des finances publiques, en améliorant la structure et la formulation des conventions de financement, en affinant davantage les critères d'admissibilité relatifs à l'aide budgétaire et à l'évaluation des risques et en améliorant les systèmes de rapport.

Dorénavant, les opérations d'aide budgétaire seront de plus en plus utilisées pour répondre aux besoins de financement des pays en développement. La Commission continuera d'être attentive aux besoins particuliers des États fragiles.

Se concentrer sur les résultats

Le système de suivi axé sur les résultats fait désormais partie intégrante de la mise en œuvre de la plupart des programmes communautaires. Il permet un examen complet, rapide et transparent de l'évolution d'un projet à un moment donné. Il est effectué par des experts indépendants dans toutes les régions bénéficiant de la coopération extérieure. Sur la base d'une méthode solide et bien structurée, les conclusions sont présentées selon des critères convenus au niveau international[3]. Après huit années d'application, ce système a prouvé son utilité, non seulement au niveau du projet, dont il communique les résultats, mais aussi au niveau macro, pour étayer les décisions prises en matière de gestion, et au niveau de la programmation, pour fournir des données qualitatives servant à l'analyse.

De 2006 à 2008, plus de 530 projets terminés ont fait l'objet d'un suivi selon cette méthode ex post. En 2007, une étude en a examiné les avantages potentiels et a confirmé qu'elle était un outil souple et rentable. Pour les projets en cours, cette méthode a été rationalisée et améliorée afin de mieux couvrir d'importantes questions telles que l'intégration de l'égalité hommes-femmes et de l'environnement. La nécessité d'évoluer d'une analyse purement quantitative des données recueillies par la méthode vers une analyse plus qualitative a également été abordée en 2008.

En outre, huit rapports d'évaluation ont été réalisés en 2008: quatre géographiques, un thématique et trois sur les modalités de fourniture de l'aide. Douze nouvelles évaluations ont été commencées: dix portent sur des pays en particulier alors que les deux autres traitent de la prévention des conflits et de l'instauration de la paix, de l'emploi et de l'intégration sociale. La Commission tient compte des résultats de ces évaluations pour améliorer la qualité et l'incidence de son aide extérieure. De manière générale, les évaluations révèlent un bon niveau en ce qui concerne la pertinence et l'efficacité de la programmation et de la mise en œuvre par la CE. Les domaines qui peuvent être améliorés sont les suivants: synergie entre les activités, ensemble des modalités de fourniture de l'aide et cohérence entre l'aide nationale et régionale. La CE s'est aussi efforcée d'accroître la visibilité de ses actions, particulièrement lorsque les fonds sont transférés par l'intermédiaire d'organisations internationales ou par l'aide budgétaire.

Travailler ensemble

Il faut mieux coordonner l'action des différents donateurs, notamment en partageant les expériences et en concentrant les activités (répartition des tâches) pour améliorer l'efficacité de l'aide. C'est déjà le cas dans de nombreux pays. La Tanzanie, le Mozambique, l'Ouganda, le Ghana, le Burkina Faso et le Mali sont autant d'exemples de pays subsahariens où la coordination est avancée et la répartition des tâches clairement établie. En décembre 2008, la Commission et la présidence française de l'UE ont organisé une conférence sur la coordination des donateurs de l'UE en Amérique latine. En Afghanistan, une contribution commune de l'UE sur l'efficacité de l'aide a été préparée dans le cadre de la réponse à la stratégie nationale de développement de l'Afghanistan. Dans le territoire palestinien occupé, la CE a créé un instrument efficace, PEGASE, pour distribuer l'aide, y compris les contributions des États membres. Depuis son lancement en février 2008, PEGASE a déboursé (dans les 12 mois jusqu'au 31 janvier 2009) 409,2 millions d'EUR en aide financière directe. Cet instrument a encore géré plus de 131 millions d'EUR provenant de 14 États membres dont 78 % ont été décaissés pendant la même période.

La Commission a continué de faire transiter une partie de son aide au développement par les Nations unies, la Banque mondiale et d'autres organisations internationales lorsque cette procédure était la plus efficace. En Iraq, la majeure partie des 785 millions d'EUR d'aide versés depuis 2003 a transité par le Fonds international pour la reconstruction de l'Iraq (IRFFI), un mécanisme multilatéral institué en 2004. Deux évaluations importantes réalisées en 2008 ont conclu que la Commission, la Banque mondiale et les agences des NU ont tiré parti de cette coopération renforcée qui a été facilitée par des accords-cadres financiers et administratifs. La Commission a pu ainsi prêter assistance dans des pays où les conditions sur le terrain étaient trop difficiles et dangereuses pour qu'elle puisse y déployer ses propres moyens. Une nouvelle approche stratégique doit cependant être envisagée et la visibilité doit être renforcée.

En outre, la Commission a renforcé sa coopération avec les NU et la Banque mondiale pour faire face aux situations d'après crise et pour planifier les opérations de reprise par une déclaration conjointe signée le 25 septembre 2008. Cette initiative institue une plate-forme commune pour apporter une réponse internationale efficace et durable après des crises dues à des catastrophes ou des conflits. Tous les donateurs et les partenaires sont invités à s'associer à cet effort.

En 2008, la facilité d'investissement en faveur de la politique de voisinage a été instituée pour regrouper les sources de financement de la Commission et des États membres en vue de mobiliser des investissements dans les pays partenaires consentis par des institutions financières publiques européennes. Les opérations de prêt se concentrent essentiellement sur trois secteurs prioritaires: énergie, transport et environnement. Un ensemble de quinze projets ont été approuvés pour bénéficier d'un financement par le biais d'une contribution totale de la facilité à hauteur de 70,95 millions d'EUR qui a suscité des prêts consentis par des institutions financières européennes d'un montant de 1,65 milliard d'EUR. Outre la contribution du budget CE, les États membres ont jusqu'à ce jour annoncé des contributions directes au fonds fiduciaire FIPV d'un montant de 37 millions d'EUR pour 2008-2010.

Enfin, la Commission a publié un document d'orientation sur Les autorités locales: des acteurs en faveur du développement , qui pose les bases d'une stratégie qui tirera profit de l'expérience des autorités locales en tant que partenaires du développement.

En 2009, la crise économique fragilisera certainement de nombreux pays. Il sera plus difficile d'atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. C'est la raison pour laquelle la politique de l'UE en matière d'aide extérieure vise essentiellement à obtenir des résultats concrets, à assouplir ses instruments d'aide et à favoriser l'intégration régionale.

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Les données relatives à la réduction de la pauvreté confirment la tendance des années précédentes, 35 % de l'aide publique au développement (APD) étant alloués aux pays les moins avancés. La réduction de l'APD en faveur des «autres pays à faible revenu» s'explique avant tout par une révision de la liste de bénéficiaires d'APD effectuée par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Dans cette nouvelle liste, entrée en vigueur en 2008, un certain nombre d'autres pays à faible revenu ont été reclassés parmi les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure: Cameroun, Cap Vert, Inde, République de Moldavie, Mongolie, Nicaragua et République du Congo.

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[1] Dans le présent document, l'Afrique du Sud est traitée séparément de la région ACP.

[2] L'initiative relative aux dépenses publiques et à la responsabilité financière est une méthode appliquée par la CE et d'autres grands bailleurs de fonds pour évaluer la manière dont les pays bénéficiaires gèrent leurs finances publiques.

[3] Pertinence et conception, efficience, efficacité, impact et pérennité.