TABLE DES MATIÈRES

1........... Étapes procédurales et consultation des parties intéressées.............................................. 5

1.1........ Identification................................................................................................................... 5

1.2........ Organisation et planification de l'analyse d'impact............................................................. 5

1.3........ Consultation et expertise................................................................................................. 5

1.4........ Examen par le Comité d’analyses d’impact...................................................................... 6

2........... Contexte et définition du problème.................................................................................. 7

2.1........ Contexte........................................................................................................................ 7

2.2........ Qui est affecté par le trafic illicite des biens culturels?....................................................... 8

2.3........ Quelle est l'ampleur du trafic illicite de biens culturels?...................................................... 9

2.4........ Description du problème: Efficacité limitée de la directive............................................... 10

2.4.1..... Conditions imposées aux trésors nationaux pour être restituables.................................... 13

2.4.2..... Le délai pour l'action en restitution................................................................................. 15

2.4.3..... Le coût de l'indemnisation du possesseur....................................................................... 16

2.5........ Évolution probable du problème (scénario de base)....................................................... 17

2.6........ Droit de l’Union à agir dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité 18

3........... Objectifs...................................................................................................................... 19

3.1........ Objectif général............................................................................................................ 19

3.2........ Objectif spécifique........................................................................................................ 20

3.3........ Objectifs opérationnels................................................................................................. 20

4........... Options envisageables pour améliorer la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux» 20

4.1........ Introduction.................................................................................................................. 20

4.2........ Description des options................................................................................................. 21

4.2.1..... Option 1: Scénario de référence «statu quo».................................................................. 21

4.2.2..... Option 2: Promouvoir l'utilisation d'outils communs entre les autorités centrales............... 21

4.2.3..... Option 3: Révision de la directive 93/7/CEE.................................................................. 21

4.2.4..... Option 4: Encourager la ratification et la mise en œuvre par les États membres de la convention de l'UNESCO de 1970 sur les biens culturels............................................................................................ 22

5........... Analyse des impacts..................................................................................................... 22

5.1........ Option 1: Scénario de référence «statu quo».................................................................. 23

5.2........ Option 2: Promouvoir l'utilisation d'outils communs entre les autorités centrales............... 24

5.3........ Option 3: Révision de la directive 93/7/CEE.................................................................. 27

5.3.1..... Allonger les délais pour exercer l’action en restitution et pour la vérification du bien........ 29

5.3.2..... Rapprocher les conditions pour l'indemnisation.............................................................. 30

5.4........ Option 4: Encourager la ratification et la mise en œuvre par les États membres de la convention de l’UNESCO de 1970 sur les biens culturels............................................................................................ 32

6........... Comparaison des options.............................................................................................. 35

6.1........ Charge administrative.................................................................................................... 35

6.2........ Comparaison des impacts qualitatifs.............................................................................. 35

6.3........ Comparaison de tous les impacts.................................................................................. 35

7........... Suivi et évaluation......................................................................................................... 38

8........... Annexes....................................................................................................................... 40

8.1........ Annexe 1: Consultation publique sur l'éventuelle révision de la directive 93/7/CEE relative à la restitution de biens culturels (synthèse des réponses) – Mai 2012................................................................ 40

8.1.1..... Introduction.................................................................................................................. 40

8.1.1.1.. Pourquoi une consultation sur une initiative relative à la restitution des biens culturels?..... 40

8.1.1.2.. La consultation publique et les questionnaires................................................................. 41

8.1.2..... Vue d’ensemble des réponses....................................................................................... 41

8.1.3..... Vue d’ensemble des résultats........................................................................................ 43

8.2........ Annexe 2: Information on the definition of ‘national treasures possessing artistic, historic or archaeological value provided by Member States (juin 2012)........................................................................ 57

8.3........ Annexe 3: Contexte juridique et politique....................................................................... 57

8.3.1..... Contexte juridique........................................................................................................ 57

8.3.1.1.. Dimension internationale................................................................................................ 57

8.3.1.2.. Le droit de l’Union....................................................................................................... 57

8.3.2..... Contexte politique......................................................................................................... 57

8.4........ Annexe 4: Conclusions du Conseil de l'Union sur la prévention et la lutte contre le trafic illicite 57

8.5........ Annexe 5: Fiche de synthèse sur la directive 93/7/CEE relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre........................................................................ 57

8.6........ Annexe 6: Tableau des définitions et des catégories des biens culturels........................... 57

8.7........ Annexe 7: Options écartées pour manque d'efficacité / faisabilité.................................... 57

8.8........ Annexe 8: Estimation du coût des options retenues........................................................ 57

8.8.1..... Statistiques de contexte................................................................................................. 57

8.8.2..... Typologie des coûts identifiés........................................................................................ 57

8.8.3..... Efficacité des options.................................................................................................... 57

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

ANALYSE D'IMPACT

Accompagnant le document:

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre (refonte)

1. Étapes procédurales et consultation des parties intéressées

1.1. Identification

Chef de file: Direction Générale Entreprises et Industrie - Agenda Planning 2013/ENTR/002

1.2. Organisation et planification de l'analyse d'impact

Un Comité de pilotage spécifique a été constitué en 2011. Il était composé de représentants du SG, du SJ, et des Directions Générales TAXUD, EAC, HOME et ENTR. Ce Comité s’est réuni à six reprises, respectivement les 5 octobre 2011, le 17 février, le 22 mars, le 3 mai, le 8 juin, le 6 juillet 2012 et le 4 octobre 2012.

1.3. Consultation et expertise

La directive 93/7/CEE sur la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre dispose que la Commission adresse à intervalles réguliers un rapport d’évaluation de son application au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen. Ce rapport est élaboré sur la base des rapports nationaux d’application[1].

À la lumière des conclusions du troisième rapport, la Commission a fait une évaluation ex post de la directive. Un groupe de travail, composé d’autorités nationales en charge de la directive 93/7/CEE, a été mis sur pied en 2009 afin d'identifier les problèmes liés à la directive et de dégager d'éventuelles solutions. Ce groupe a été créé au sein du Comité pour l'exportation et la restitution de biens culturels. Le groupe «Return of cultural goods» a conclu qu'il fallait réviser la directive et utiliser des mécanismes non législatifs pour améliorer la coopération administrative et l'échange d'informations entre les autorités compétentes[2]. Entre le 30 novembre 2011 et le 5 mars 2012, la Commission a procédé à une consultation publique par internet sur une possible révision de la directive 93/7/CEE sur la restitution de biens culturels. Cette consultation, réalisée sur la base de deux questionnaires, s'adressait aux autorités et entités publiques travaillant dans le secteur des biens culturels ainsi qu’aux citoyens et opérateurs économiques intéressés.

Les questionnaires étaient divisés en plusieurs chapitres, dont le dernier présentait les options envisageables pour améliorer l'efficacité de la directive 93/7/CEE. Le questionnaire adressé au secteur public détaillait, en plus, des mesures concrètes pour la réalisation de ces options. Cette distinction s'explique par le fait que seules les autorités nationales peuvent exercer la coopération administrative et l'action en restitution prévues par la directive. La Commission a reçu 142 réponses dont 24 émanant d’organismes publics et 118 du secteur privé. Une synthèse des réponses est jointe en annexe 1. Les résultats de cette consultation sont publiés sur le site Europa («Votre point de vue sur l’Europe»)[3].

1.4. Examen par le Comité d’analyses d’impact

Le Comité d'évaluation a examiné un projet de rapport d'analyse et a rendu son avis le 21 septembre 2012.

Le Comité d'évaluation a effectué une série de recommendations. A la lumière de celles-ci, le rapport final d'analyse d'impact se focalise davantage sur les principaux problèmes que l'initiative entend régler, tout en donnant plus de détails sur les problèmes rencontrés lors de l'application de la directive par les États membres. En deuxième lieu, le rapport définit deux objectifs opérationnels mesurables dont l'augmentation du nombre de restitutions. En troisième lieu, le rapport approffondit l'analyse qualitative et quantitatif, tout particulièrement en ce qui concerne la charge administrative ainsi que les répercussions sur les États membres et sur les autres acteurs concernés.

Le rapport compare les options en termes d'efficacité, d'efficience et de cohérence vis-à-vis de nouveaux objectifs opérationnels. Enfin, le rapport fournit plus de détails sur les points de vue exprimés lors de la consultation publique et sur les réserves de certains États membres en ce qui concerne les modifications de la directive envisagée.

2. Contexte et définition du problème

2.1. Contexte

Les biens culturels nationaux sont les biens que les États identifient, sur la base de critères qui varient d'un État membre à l'autre, comme relevant de leur patrimoine culturel. Ces biens sont généralement classés en fonction de leur importance sur un plan culturel, et des règles de protection plus ou moins strictes y sont associées[4]. Parmi les biens culturels, les trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique sont des biens d’intérêt majeur qu’il faudrait préserver pour les générations futures. D’une manière générale, les trésors nationaux sont des biens que les États identifient comme tels en fonction de critères propres et qui bénéficient d’un traitement juridique plus protecteur interdisant la sortie à titre définitif de leur territoire[5].

La libre circulation des marchandises est l’une des quatre libertés de circulation établies dès 1958 comme l'un des objectifs primordiaux de l’Union. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE») permet toutefois aux États membres d’adopter des mesures de restriction ou d’interdiction de la circulation à l’intérieur de l’Union européenne, pour autant qu’elles soient justifiées pour des raisons de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique[6].

Lors de la suppression des frontières intérieures en 1993, l'Union s'est dotée de deux instruments juridiques pour assurer la protection des biens culturels nationaux les plus importants:

- le règlement (CE) n°116/2009 du Conseil[7] (version codifiée du règlement (CEE) n°3911/92) concernant l’exportation de biens culturels qui établit l’obligation d’une autorisation d’exportation pour certaines catégories de biens culturels et,

- la directive 93/7/CEE du Conseil relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre institue un système de protection des biens culturels nationaux permettant aux États membres d’obtenir la restitution de certains biens culturels classés «trésors nationaux» qui ont quitté illicitement leur territoire après 1993[8].

Adoptée sur la base de l’actuel article 114 TFUE, la directive a pour objectif de concilier le principe fondamental de la libre circulation des marchandises avec la nécessité d’une protection efficace des trésors nationaux.

Au niveau international, la protection des biens culturels est aussi garantie par des conventions multilatérales, notamment la convention de l’UNESCO de 1970 relative aux mesures à adopter pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert des biens culturels et par la convention UNIDROIT de 1995 sur les objets culturels volés ou illicitement exportés[9]. Ces conventions n'ont pas été ratifiées par tous les États membres[10].

2.2. Qui est affecté par le trafic illicite des biens culturels?

La disparition des biens classés «trésors nationaux» prive tous les citoyens de l’État d’une preuve de leur identité et de leur histoire. La perte de ces biens touche à la propriété de l’État, et/ou de ses collectivités territoriales, et à l’intérêt public ou général. Dans le cas des trésors nationaux appartenant à des communautés religieuses et à des personnes privées, cette perte, souvent à cause d’un vol, affecte en outre ces propriétaires qui se voient dépossédés de leurs objets.

Il est difficile de mesurer en termes économiques ce que représente la perte d’un trésor national pour une communauté. Tout d’abord, la perception du préjudice varie en fonction de plusieurs éléments dont notamment l’histoire de l’État concerné et l’ampleur de son patrimoine. Toute sortie illicite d’un bien classé «trésor national» représente une atteinte à l’intérêt général et aussi, souvent, une atteinte au droit de propriété.

2.3. Quelle est l'ampleur du trafic illicite de biens culturels?

De nos jours, le trafic des biens culturels constitue l'un des commerces illicites les plus répandus. Il est considéré comme une forme particulièrement grave de criminalité ayant des conséquences néfastes pour l’identité nationale, la culture et l’histoire des États membres.

S’agissant d’un trafic illégal, il n'y a pas de statistiques complètes sur le nombre de sorties illégales. Les estimations sont élaborées par extrapolation du nombre d'infractions découvertes. Un rapport de l’ONU sur la criminalité transnationale estimait, en 2010, que le trafic illicite d’antiquités était devenu le troisième trafic en importance, après celui des drogues et des armes[11]. L’UNESCO indiquait, en 2011, que le trafic illicite des biens culturels représentait au moins 1,5 milliard d'euros par an[12].

En 2011, le Conseil de l'Union a réalisé une analyse détaillée sur le niveau de la criminalité liée au patrimoine culturel dans les États membres de l'Union et dans trois autres États (Biélorussie, Moldavie et Ukraine)[13]. Cette analyse, élaborée sur la base des réponses de 23 États membres et de trois États précités[14], constate que l'Union européenne est une région d'origine, de transit et de destination importance pour ce qui est des biens culturels et qu'une action de l'Union serait souhaitable pour combattre efficacement le trafic illicite de ces biens.

Á la lumière des sources disponibles, les données suivantes méritent d'être soulignées.

Entre 2007 et 2010, le nombre de délits contre le patrimoine culturel (vols, fouilles illégales, sorties illicites, etc) recensés au niveau de l'Union européenne aurait été en moyenne de 8 000 par an. Les 8 747 délits répertoriés en 2007 concernent en priorité les pays suivants: France (2714), Allemagne (2003), Pologne (1132) et Italie (1085).

Le nombre de ces délits contre le patrimoine a, en général, connu une légère diminution de 2008 à 2010. Ainsi, pour la France, le nombre des délits répertoriés est passé de 2223 à 1442, pour l’Allemagne, de 2265 à 2055 en 2009. Toutefois, la République tchèque a subi dans le même temps une forte augmentation avec 370 cas répertoriés en 2007, 639 en 2008 et 1527 en 2009. Cette tendance semble s'inverser en 2010 avec 954 cas.

Les informations plus détaillées disponibles sur le trafic illicite concernent les vols de biens culturels, ce qui s'explique en partie par le fait que ces délits sont souvent dénoncés à la police et recensés dans les bases de données, par exemple dans la base d'Interpol. Toutefois, même s'il n'est pas précisé si un objet volé a quitté le territoire de l'État membre, les objets volés sont très souvent déplacés à l'étranger pour mieux pouvoir les écouler sur le marché.

Les données sur les sorties illégales sont basées majoritairement sur les découvertes de ces biens en dehors du territoire de l'État membre concerné. Dès lors, elles sont partielles et n'englobent pas tous les États membres.

A ce propos, en Italie, 10 372 biens culturels ont été découverts par la police et répertoriés comme ayant quitté illicitement le territoire entre 2008 et 2011, tandis que la Grèce en recensait 365, principalement des icônes et des objets archéologiques. Selon les autorités roumaines, 11 530 biens culturels, dont 11 300 objets archéologiques, étaient sortis illégalement du territoire pendant cette période. Ces informations ont été fournies par les autorités centrales des États membres concernés lors de la préparation du quatrième rapport d'évaluation sur l'application de la directive pour la période 2008 à 2011.

Dans ce contexte, le Conseil de l'Union a recommandé à la Commission de soutenir l’action des États membres visant à protéger de manière efficace les biens culturels afin de prévenir et de combattre ce trafic illicite et de promouvoir des mesures complémentaires, le cas échéant[15].

2.4. Description du problème: Efficacité limitée de la directive

La directive 93/7/CEE a pour vocation de garantir la restitution de biens culturels sortis illicitement du territoire d’un État membre après le 1er janvier 1993 et se trouvant dans un autre État membre[16].

Cette directive est perçue par les autorités nationales en charge (ci-après les «autorités centrales») comme un instrument nécessaire pour la sauvegarde des patrimoines culturels nationaux. Ces autorités critiquent le fait qu'il est très difficile d'obtenir la restitution de certains bien classés comme «trésors nationaux de valeur artistique, historique ou archéologique» conformément à la législation ou aux procédures administratives nationales au sens de l'article 36 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après «trésors nationaux») par le biais de la directive. Dès lors, cet instrument est peu utilisé et ne garantit pas la restitution de tout bien culturel classé «trésor national» .

À la lumière des informations contenues dans les rapports d'évaluation de l'appplication de la directive[17], il apparaît que le nombre d'actions en restitution intentées par les États membres est de quinze, ce qui confirme le faible niveau d'utilisation de cet instrument créé en 1993[18].

Il y aurait eu en moyenne moins d'une action en restitution par an. En plus, les résultats obtenus (seulement 7 cas de restitutions, même si une restitution peut concerner plusieurs biens) seraient décourageantes pour les États membres qui ont dû renoncer à récupérer des biens tres importants pour leur patrimoine (voir tableau ci-dessous). Ces faibles résultats confirmeraient l'efficacité limitée de la directive pour obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux».

Ces mêmes rapports d'évaluation présentent des résultats plus positifs pour ce qui concerne les restitutions obtenues à l'amiable, c'est-à-dire, en dehors de la procédure en restitution devant les tribunaux nationaux compétents. Il y aurait eu 46 cas, dont certains concerneraient plusieurs objets. La moyenne de restitutions à l'amiable serait de 3 restitutions par an (voir tableau ci-dessous).

Actions en restitution introduites au sens de la directive:

*1999-2003: 3 (avec un résultat de trois restitutions)

*2004-2007: 6 (dont deux actions ont mené à des restitutions, trois ont été abandonnées)

*2008-2011: 6 (dont deux restitutions, dont une partielle, une demande rejetée, une affaire radiée et les autres procédures étant en cours à la fin 2011).

Restitutions intervenues à l’amiable: *1993-1998: 3 restitutions (dont 6 pièces d’un retable en bois sculpté restitué au Portugal, 3 peintures à l’huile de Juan de Landa restituées à l’Espagne, 6 peintures à l’huile, dont une de Delacroix, restituée au Portugal); *1999-2003: 7 restitutions (dont une collection de médailles restituées à la Finlande, des manuscrits d’archives du 18ème siècle au Portugal, une peinture de Federico Madrazo Kuntz à l’Espagne ou 33 000 documents d'archives à la France); *2004-2007: 14 restitutions (dont plusieurs parties d’un bas-relief à la France, une peinture de W. Farkas à la Hongrie, plusieurs sculptures de saints en bois polychrome à la République tchèque, un manuscrit hébraïque au Royaume-Uni ou 86 objets religieux à la Suède, qui ont été restitués entre 2006 et 2010); *2008-2011: 22 restitutions (dont plusieurs statues en bois à la République tchèque, des manuscrits à l'Italie, une sculpture en bois à l'Autriche, des peintures à la Lettonie, des objets archéologiques à la Suède ou encore des icônes ou des objets anciens à la Grèce).

Ce nombre est encore plus limité si on le met en rapport avec les données disponibles relatives aux biens culturels qui ont été découverts après avoir quitté illicitement le territoire d'un État membre, comme c'est le cas des informations fournies par l'Italie, la Grèce et la Roumanie indiquant avoir répertorié la découverte de 10 372, 365 et 11 350 biens culturels respectivement pendant la période de 2008 à 2011.

Entre 1994 et 2011, le nombre de restitutions intervenues serait resté stable avec une moyenne de trois restitutions par an; près de 90% étaient des restitutions intervenues à l'amiable. Les restitutions obtenues par décision d'un tribunal ne corresponderaient même pas à 50% du nombre d'actions intentées.

La différence entre le nombre de restitutions obtenues par décision d'un tribunal et celui de restitutions à l'amiable pourrait s'expliquer par différents facteurs, par exemple, le fait que l'action en restitution a un effet dissuasif sur le possesseur, mais aussi le fait que les autorités de l'État membre requérant mettent en œuvre tous les instruments juridiques à leur disposition, dont les mécanismes prévus par les conventions internationales et/ou des actions pénales, lorsqu'ils demandent la restitution du bien, ce qui inciterait le possesseur à négocier. Toutefois, il semblerait que la raison d'un nombre plus élevé de restitutions intervenues à l'amaible est due à l'utilisation par l'État membre requérant de tous les instruments juridiques à sa disposition pour demander la restitution du bien.

En effet, les autorités centrales indiquent qu'elles doivent souvent avoir recours à d’autres instruments, notamment à ceux prévus par la convention internationale de l’UNESCO de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriétés illicites des biens culturels et par la convention UNIDROIT de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés, pour obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux».

Si bien la Commission ne dispose pas d'informations génerales relatives aux cas de restitutions obtenues par les États membres par le biais de ces conventions, certaines autorités centrales ont indiqué avoir récupéré par ce moyen, des biens culturels pendant la période de 2008 à 2011. C'est le cas de la Bulgarie (4), la Pologne (1), la Slovénie (1) et la Roumanie (235).

D'après les rapports d'évaluation de la directive[19], les causes principales qui limitent l'efficacité de la directive pour obtenir la restitution des biens classés «trésors nationaux» sont les suivantes:

· Les conditions imposées aux trésors nationaux pour être restituables

· le délai de l'action en restitution,

· le coût de l'indemnisation du possesseur.

2.4.1. Conditions imposées aux trésors nationaux pour être restituables

On entend par «bien culturel», au sens de la directive, un bien classé comme «trésor national ayant une valeur artistique, historique ou archéologique» conformément aux à la législation nationale ou aux procédures administratives nationales au sens de l'article 36 du traité (TFUE).

Pour pouvoir faire l'objet d'une restitution, la directive requiert que les biens classés «trésors nationaux»:

· appartiennent à l’une des catégories de biens reprises dans son annexe[20], ou

· s'ils n’appartiennent pas à l’une de ces catégories, fassent partie des collections publiques figurant sur les inventaires des musées, des archives et des fonds de conservation des bibliothèques ou des inventaires des institutions ecclésiastiques.

L’annexe de la directive répertorie les biens classés «trésors nationaux» en 15 catégories de biens (parmi lesquels, des objets archéologiques, des tableaux, des peintures, des gravures, des archives ou tout autre objet de plus de cinquante ans non repris dans l’une des catégories)[21]. De plus, certaines de ces catégories de biens culturels doivent satisfaire à des critères complémentaires, tels que:

· un seuil d'ancienneté minimal (de 50 et ne pas appartenir à leurs auteurs, 75 ans ou 100 ans), et

· un seuil financier minimal (c'est-à dire, une valeur de 15 000, 30 000, 50 000 ou 150 000 euros). Aucune valeur financière n’est requise pour certaines catégories de biens, dont les objets archéologiques. Cette valeur financière est estimée, le cas échéant, dans l'État membre où le bien se trouve.

A titre d'exemple, un tableau classé «trésor national» devra avoir une valeur financière minimale de 150 000 euros, plus de 50 ans et ne pas appartenir à son auteur pour être restituable. Dans le cas d'une sculpture, la valeur financière minimale sera de 50 000 euros et le seuil d'ancienneté de 50 ans.

Sauf dans le cas de la Roumanie, les mesures nationales d'exécution de la directive communiquées par les États membres transposent les seuils financiers et d'ancienneté établis par la directive.

La majorité des autorités centrales confirment qu’une des difficultés majeures pour obtenir la restitution des trésors nationaux sur la base de la directive réside dans les critères supplémentaires exigés aux biens classés «trésors nationaux». En ce sens, les autorités centrales de certains États membres (dont la Belgique, la Bulgarie, la République tchèque, l’Allemagne, l’Italie, la Hongrie, la Pologne et la Finlande) indiquent avoir connu des cas où la restitution des biens culturels par le biais de la directive n’était pas possible car ces biens ne remplissaient pas les conditions définies dans l'annexe de la directive.

Une très large majorité de ces autorités critiquent l’exigence de respecter un seuil financier pour des biens classés «trésors nationaux» qui, au niveau national, sont considérés comme ayant une valeur «inestimable»[22].

Un certain nombre d'autorités centrales indiquent que les seuils d'ancienneté excluent de la restitution de biens classés «trésors nationaux». Ce serait, par exemple, le cas des photographies de plus de 35 ans protégées par la législation italienne ou des tableaux classés «trésors nationaux» d'auteurs décédés qui sont protégés par la législation roumaine.

En outre, les autorités centrales indiquent que certains biens culturels classés «trésors nationaux» ne sont pas inclus dans les catégories de biens listés à l'annexe. Plus en particulier, les autorités allemandes se réfèrent aux objets paléontologiques isolés (tels que le fossile archéoptéryx, les autorités grecques aux pièces de monnaie n'appartenant pas à une collection de numismatique, les autorités roumaines à des biens culturels d'importance ethnographique ou à ceux qui appartiennent à des collections privées qui sont toutefois protégées par la loi nationale, les autorites suédoises à des articles de la culture lapone (sami).

Sur la question des biens culturels classés «trésors nationaux» susceptibles d'une restitution par le biais de la directive, les autorités de la République tchèque, l'Allemagne, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, l'Autriche, les Pays-bas, la Pologne, le Portugal et la Roumanie confirment que de biens culturels protégés par leurs lois nationales comme «trésors nationaux» ne seraient pas couverts par la directive[23].

Face aux difficultés pour obtenir la restitution à cause des conditions imposées aux biens classés «trésors nationaux», il convient de rappeler que les conventions de l'UNESCO et d'UNIDROIT ont une portée plus large. Ces conventions ne requièrent pas que les biens soient classés comme étant des «trésors nationaux» et ils ne sont pas soumis à des seuils financiers.

Ces conventions entendent par «biens culturels» les biens qui, à titre religieux ou profane, sont désignés par chaque État comme étant d’importance pour l’archéologie, la préhistoire, l’histoire, la littérature, l’art ou la science et qui appartiennent aux catégories énoncées dans leurs annexes[24].

De ce fait, les États membres préfèrent, lorsque cette possibilité existe, solliciter la restitution par le biais des conventions internationales précitées car elles ont un champ d’application plus large que celui de la directive.

Certaines autorités centrales, notamment en Italie ou en Bulgarie, dénoncent aussi les difficultés pour obtenir la restitution des biens archéologiques issus de fouilles illicites[25]. A leur avis, ces biens sont insuffisament protégés par la directive. La raison invoquée est la difficulté pour l'État membre requérant de prouver leur provenance ou origine et le fait que la sortie illicite a eu lieu après 1993.

2.4.2. Le délai pour l'action en restitution

Les autorités centrales s'accordent sur le fait que le délai d’un an pour exercer l’action en restitution devant le tribunal compétent de l'État membre requis est trop court. Ce délai serré rendrait très difficile l'utilisation de la directive pour solliciter la restitution d'un bien.

Cette question était déjà mise en evidence dans le premier rapport d'évaluation sur l'application de la directive. Le Parlément européen avait reconnue que c'était une carence de la directive[26].

Les autorités centrales sont aussi d'accord sur le fait que la courte durée du délai est aggravée par la difficulté à déterminer l'autorité de l'État membre requérant, le délai commençant à courir à la date à laquelle ce dernier a eu connaissance du lieu où se trouvait le bien et de l'identité de son possesseur.

En outre, ces autorités estiment aussi insuffisant le délai de deux mois pour permettre à l'État membre requérant de vérifier si le bien retrouvé dans un autre État membre constitue un bien culturel sorti illicitement de son territoire. Si ce délai est dépassé, il ne serait plus possible de solliciter la prise de mesures pour éviter la soustraction du bien à la procédure de restitution.

Selon les autorités centrales, la courte durée du délai pour exercer l'action en restitution expliquerait aussi en partie la préférence à utiliser les instruments prévus par les conventions internationales en la matière, avec des conditions plus avantageuses pour l'État membre requérant.

2.4.3. Le coût de l'indemnisation du possesseur

La directive prévoit que, dans le cas où la restitution est ordonnée, le tribunal accorde au possesseur une indemnité équitable en fonction du cas d'espèce, à condition qu'il soit convaincu que le possesseur a exercé la diligence requise lors de l'acquisition.

Les autorités centrales considèrent que cette disposition est source d'ambigüité et peut rendre la restitution plus onéreuse, voire impossible pour l'État membre requérant. En effet, les éventuels coûts pourraient décourager la demande en restitution qui nécessiterait des fonds publics importants.

La première difficulté mise en évidence par les autorités centrales est que la directive ne spécifie pas ce que l'on entend par «diligence requise» lors de l'acquisition du bien. Certaines législations nationales ne connaissent pas la notion de «diligence requise» mais bien celle de «bonne foi». La notion de diligence requise aux fins de l'indemnisation serait présente dans la législation de la Belgique, la Bulgarie, la République tchèque, le Danemark, l'Irlande, la Grèce, l'Espagne, l'Italie, la Hongrie, la Lituanie, les Pays-Bas, l'Autriche, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni[27].

Lors de l'examen des mesures de transposition de la directive, la Commission a constaté que certains États membres ont utilisé le terme de «bonne foi» comme condition préalable à l'indemnisation du possesseur alors que la directive se réfère à la «diligence requise».

La deuxième difficulté mise en évidence par les autorités centrales est le renvoi à la législation nationale de l'État membre requis en matière de charge de la preuve de ladite diligence[28]. Elles considèrent que le renvoi aux législations nationales pourrait se traduire par des décisions différentes d'octroi d'une indemnité dans des circonstances similaires[29].

Les mesures nationales de transposition de la directive notifiées à la Commission ne précisent pas qui a la charge de prouver la diligence requise du possesseur lors de l'acquisition. Cette information est à trouver dans les dispositions nationales qui établissent les règles générales de preuve en matière de procédure ordinaire, administrative ou spéciale. Dans le cadre des travaux de préparation du quatrième rapport d'évaluation sur l'application de la directive, .les autorités centrales ont informé que le possesseur a la charge de la preuve dans les pays suivants: Belgique, Bulgarie, Danemark, Grèce, Espagne, Italie, Chypre, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Autriche, Pologne, Portugal, Slovénie, Slovaquie, Roumanie, Finlande, Suède et Royaume-Uni.

Les autorités centrales ont aussi signalé d'autres difficultés comme celle de connaître le tribunal compétent pour connaître de l’action en restitution dans un autre État membre, la complexité des moyens à déployer pour ces procédures et les coûts financiers y afférents.

2.5. Évolution probable du problème (scénario de base)

La situation relative au trafic illicite des biens culturels est, et restera sans doute, contrastée selon les États membres. Le nombre de biens culturels sortis illicitement ne peut être complètement documenté en dehors des découvertes.

Les informations fournies par les autorités centrales des États membres indiquent que, pendant la période de 2008 à 2011, le nombre de biens culturels sortis illicitement de leur territoire ces dernières années est resté stable; ce nombre aurait toutefois fortement augmenté en Italie et en Grèce.

Dans un tel contexte, les possibilités offertes par la directive 93/7/CEE pour la restitution des trésors nationaux resteront limitées. Le système mis en place par l'Union pour assurer la protection des biens culturels (le règlement (CE) n°116/2009 et la directive 93/7/CEE) continuera à développer une sensibilité en faveur de la protection des patrimoines culturels nationaux mais ce système demeurera insuffisant pour obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux». Par ailleurs, maintenir la directive dans son état porterait préjudice aux États membres qui sont victimes de sorties illicites de biens classés «trésors nationaux».

Dans un tel cadre, le renforcement de la coopération administrative entre les autorités centrales constatée dans les rapports d'évaluation ne suffirait pas à surmonter les causes principales de l'efficacité limitée de la directive pour obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux».

Au niveau international, les États membres qui ne l'ont pas encore fait, pourraient ratifier et mettre en œuvre les conventions internationales de l'UNESCO et d'UNIDROIT sur les biens culturels. Ces dix dernières années, six États membres ont ratifié celle de l’UNESCO[30], huit ont ratifié celle d’UNIDROIT. Il faut indiquer que le Conseil de l'Union a recommandé aux États membres, les 13 et 14 décembre 2011, de réfléchir à la ratification de ces conventions internationales de l'UNESCO et d'UNIDROIT, soulignant l'importance de ces instruments pour renforcer la protection du patrimoine mondial.

Toutefois, la mise en œuvre de cette recommandation dépendra de la volonté politique des États membres concernés; il s'avère donc difficile de prévoir l'évolution de cette situation.

En tout état de cause, la ratification et la mise en œuvre de la convention de l'UNESCO de 1970, qui semble la plus probable à courte ou moyenne échéance, ne rendraient pas la directive redondante, notamment du fait que la directive établit une action judicaire en restitution alors que la convention de l'UNESCO privilégie la coopération interétatique et opère principalement par la voie diplomatique. Par ailleurs, cette convention permet aux États parties à la convention de récupérer les objets qui ont été illicitement exportés uniquement si la qualification d'exportation illicite est compatible avec le droit de l’État où le bien se trouve.

2.6. Droit de l’Union à agir dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité

L'article 114 TFUE permet à l'Union d’adopter des mesures pour faciliter le fonctionnement du marché intérieur des biens, parmi lesquels les biens culturels. La fixation de règles en matière de restitution est une façon de faciliter ce fonctionnement. L'Union n'est cependant pas compétente pour définir les trésors nationaux ou pour déterminer les types de tribunaux nationaux compétents pour connaître de l’action en restitution. Ces aspects relèvent de la subsidiarité car ils sont de la compétence des États membres et/ou sont propres à l'organisation interne de chaque État membre.

Étant donné que l'action isolée des États membres en matière de restitution pouvait se heurter à des différences entre des règles nationales (concernant par exemple, l'obligation du possesseur à restituer le bien; le principe de l’indemnisation du possesseur; les délais pour la prescription des actions; ou la compétence internationale pour l’action en justice), la création du marché intérieur a été accompagnée par l'adoption de la directive 93/7/CEE.

En effet, il serait très difficile pour un État membre d'obtenir la restitution d'un bien culturel sorti illicitement en l'absence d'une procédure commune applicable dans l'État membre où le bien se trouve.

Dès lors, la dimension transfrontalière de la sortie illicite des biens culturels fait que l’Union est mieux placée pour agir sur ces aspects et permettre la restitution des biens sortis illicitement et se trouvant sur le territoire d'un État membre. Toutefois, l'étendue de l'action doit être proportionnée à l'objectif recherché, c'est-à-dire garantir la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre après 1993, sans aller au-delà du nécessaire.

Conformément au principe de proportionnalité, l'initiative ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs fixés. Cette nécessité d'agir n'est pas dès lors établie pour d'autres aspects, tels que le fait que seul l'État membre a le droit d'intenter une action en restitution ou s'agissant du coût des procédures en restitution.

Lors de la consultation publique, la grande majorité des autorités centrales et des représentants du secteur public se sont exprimés en faveur d'une action de l'Union pour améliorer le système de restitution des biens classés «trésors nationaux». En revanche, la large majorité des citoyens et opérateurs privés ne juge pas nécessaire de recourir à une action de l'Union pour garantir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux».

3. Objectifs

3.1. Objectif général

L’objectif général de cette initiative est de contribuer à la protection des biens culturels dans le cadre du marché intérieur. Il est encadré dans un contexte politique en faveur de la protection des biens culturels des États membres[31]. Il s’inscrit, en particulier, dans la ligne des conclusions du Conseil de l’Union des 13 et 14 décembre 2011 recommandant à la Commission:

- d'apporter son appui aux États membres pour protéger de manière efficace les biens culturels en vue de prévenir et de combattre le trafic et de promouvoir des mesures complémentaires, le cas échéant;

- d'associer les parties prenantes compétentes lors de la mise sur pied du groupe d'experts dans le cadre du plan de travail 2011-2014 en faveur de la culture pour élaborer une «boîte à outils» concernant la lutte contre le trafic et le vol de biens culturels, et;

- d'étudier la possibilité de fournir un soutien financier à des projets innovateurs promouvant la prévention du trafic de biens culturels et la lutte contre ce phénomène.

3.2. Objectif spécifique

L’objectif spécifique de cette initiative est de permettre aux États membres d'obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux» ayant quitté illicitement leur territoire après 1993.

3.3. Objectifs opérationnels

Les objectif opérationnels de cette initiative sont d'augmenter le nombre de restitutions des bien classés «trésors nationaux» et de diminuer le coût de ces restitutions.

4. Options envisageables pour améliorer la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux»

4.1. Introduction

Les options stratégiques ont été développées sur la base des hypothèses exposées ci-après:

· la libre circulation des biens culturels est un principe fondamental reconnu par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ce traité reconnaît aussi le droit des États membres à limiter cette liberté pour protéger les biens culturels classés «trésors nationaux»;

· la définition de ce que recouvre le concept de «trésor national», ainsi que les mesures de protection y afférentes, demeurent une prérogative de chaque État membre;

· seul l’État membre a le droit d'intenter une action en restitution indépendamment du mode de propriété du bien (publique ou privée). Ainsi, si l’État membre ne juge pas opportun de demander la restitution du bien, le propriétaire dépossédé par un vol ne pourra pas se prévaloir du régime de la directive, seules les actions de droit commun lui resteront ouvertes;

· le régime de la directive ne touche pas aux aspects concernant la propriété du bien dont on demande la restitution, en respectant ainsi l'article 345 TFUE.

Ce rapport n'a pas analysé les options n'entrant pas dans les compétences de l'Union ou ne répondant pas aux règles du Traité (TFUE).

En ce sens, certaines questions évoquées par les autorités centrales comme pouvant être un problème pour l’application de la directive (par exemple, les différences des types de tribunaux nationaux compétents pour connaître de l’action en restitution, les coûts relatifs à cette action ou les problèmes de preuve de la sortie illicite des biens archéologiques issus de fouilles illicites après 1993 ne sont pas examinés dans le cadre de cette analyse).

4.2. Description des options

Les options relatives i) à la ratification par l'Union de la convention de l'UNESCO de 1970 et celle de l'UNIDROIT de 1995; ii) à la définition d'une stratégie de l'Union visant la ratification par tous les États membres de la convention d'UNIDROIT, iii) au remplacement de la directive 93/7/CEE par un règlement et iv) à l'abandon de l'action de l'Union par une abrogation de la directive 93/7/CEE ont été écartées à un stade initial de l'analyse pour des raisons d'efficacité et de faisabilité (voir annexe 7).

4.2.1. Option 1: Scénario de référence «statu quo»

La directive 93/7/CEE, telle que modifiée par les directives 96/100/CE et 2001/38/CE, reste inchangée, à savoir la restitution peut être demandée pour certaines catégories de biens classés «trésors nationaux» ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre après 1993 et dans certaines conditions, tout particulièrement dans le délai d'un an à compter de la date à laquelle l'État membre requérant a eu connaissance du lieu où se trouvait le bien et de l'identité de son possesseur ou détenteur.

4.2.2. Option 2: Promouvoir l'utilisation d'outils communs entre les autorités centrales

L'action viserait une l'amélioration de la coopération administrative et davantage de concertation entre les autorités centrales pour une meilleure mise en œuvre de la directive 93/7/CEE[32].

La Commission proposerait l'utilisation d'un outil informatique pour la coopération administrative et la consultation entre les autorités centrales.

4.2.3. Option 3: Révision de la directive 93/7/CEE

La directive 93/7/CEE, telle que modifiée par les directives 96/100/CE et 2001/38/CE, serait révisée pour:

(a) étendre son champ d’application à tous les biens classés «trésors nationaux» par les États membres,

(b) élargir les délais pour exercer l’action en restitution et pour vérifier si le bien retrouvé constitue un bien culturel,

(c) rapprocher les conditions relatives à l'indemnisation du possesseur.

4.2.4. Option 4: Encourager la ratification et la mise en œuvre par les États membres de la convention de l'UNESCO de 1970 sur les biens culturels

La directive 93/7/CEE ne serait pas modifiée mais la Commission lancerait une campagne d'information pour sensibiliser les États membres en faveur de la ratification, voire la mise en œuvre, des dispositions de la convention de l’UNESCO[33].

L’application des dispositions de cette convention dans tous les États membres créerait un dénominateur commun pour la protection de leur patrimoine face au trafic illicite. Une telle option mettrait à disposition de tous les États membres de l'Union un système complémentaire de restitution de biens culturels avec un champ d'application qui ne requiert pas que le bien culturel soit classé «trésor national» ainsi qu'un mécanisme, en l'occurrence de nature diplomatique, pour solliciter la restitution.

Compte tenu des mécanismes prévus par cette convention, cette option engagerait les États membres de l’Union qui ne l'ont pas encore ratifiée, à jouer un rôle plus actif en faveur de la prévention et de la lutte contre le trafic international des biens culturels.

5. Analyse des impacts

Cette section traite de l'incidence de chacune des options décrites précédemment[34]. En principe, aucune de ces options n’a de répercussion sur la création d’emploi, sur l’environnement, sur la compétitivité ou sur la Charte des droits fondamentaux.

En revanche, ces options ont un impact sur la sauvegarde des patrimoines culturels nationaux. En effet, l’existence de mécanismes efficaces de restitution est une condition importante pour la sauvegarde des patrimoines nationaux, objectif qui revêt une importance fondamentale particulièrement pour les États membres qui sont régulièrement victimes de pertes de biens culturels.

Les options 1, 2 et 3 ont aussi un impact sur le fonctionnement du marché intérieur. L'option 3 est susceptible d'avoir un impact sur certains acteurs du marché d'art, comme par exemple, les marchands d'art, les antiquaires ou les maisons de vente aux enchères dont la grande majorité est une petite ou moyenne entreprise.

L’analyse des options est plus particulièrement de nature qualitative, car il est difficile de quantifier les éventuels impacts économiques des options envisagées.

Les données utilisées dans cette évaluation d’impact sont basées sur des études, rapports et autres informations fournis par les États membres.

5.1. Option 1: Scénario de référence «statu quo»

La directive 93/7/CEE est le résultat d’un compromis entre les États membres dans un domaine politiquement très sensible. Elle a le mérite d’être le premier instrument de l’Union permettant aux États membres d’obtenir la restitution, sur leur territoire, de certains biens culturels classés «trésors nationaux» qui ont quitté illicitement leur territoire. Cette directive a contribué à nouer une coopération administrative entre les autorités compétentes des États membres et à améliorer leur confiance réciproque.

Toutefois, laisser la directive 93/7/CEE en l'état actuel ne résoudra pas les causes rendant difficile, voire impossible, l’obtention de la restitution des biens classés «trésors nationaux».

De plus, cette option ne répondrait pas aux demandes réitérées des autorités centrales en vue de rendre la directive un instrument plus efficace pour la restitution des biens classés «trésors nationaux». De ce fait, le choix de cette option risquerait de faire de cette directive un instrument anachronique. Les États membres rencontrant des problèmes pour obtenir la restitution devraient continuer à utiliser les mécanismes offerts par les conventions internationales pour demander la restitution des biens et, le cas échéant, seraient confrontés à l’impossibilité d’obtenir la restitution de certains biens classés «trésors nationaux».

Par ailleurs, le Conseil de l’Union avait déjà invité la Commission en 2002, à développer des initiatives pour mieux contribuer à la protection des patrimoines culturels des États membres et au fonctionnement de la directive.

Abondant dans ce sens, le Conseil a recommandé à la Commission, les 13 et 14 décembre 2011, à apporter son appui aux États membres pour protéger de manière efficace les biens culturels en vue de prévenir et de combattre le trafic et de promouvoir des mesures complémentaires, le cas échéant.

La consultation publique, lancée dans le cadre de cette initiative, fait apparaître que 45,83% des représentants du secteur public estiment que la directive répond adéquatement aux besoins des États membres; seuls 20,83% sont d'avis que la directive est un instrument efficace pour obtenir la restitution des trésors nationaux.

61,02 % des avis du secteur privé considèrent que la directive 93/7/CEE répond adéquatement aux besoins des États membres. Il n'est dès lors nécessaire de la réviser, ni d'améliorer la coopération administrative ni d'encourager la ratification des conventions internationales dans ce domaine. Ces réponses, relevant majoritairement du secteur de la numismatique, demandent de laisser agir le marché de biens culturels sans interférences de l'Union.

Impact sur les coûts

La Commission ne dispose pas d'informations générales sur les coûts opérationnels associés à l'application de la directive.

Dans le cadre de l'élaboration du rapport sur l'application de la directive pour 2008-2011, la Commission a demandé aux autorités centrales d'estimer les coûts opérationnels. Les réponses reçues situent les coûts opérationnels autour de 7 000 euros par an, ou bien comme représentant le coût de 3 membres du personnel, ou encore en fonction du nombre de jours de travail (1/2 à 5 jours de travail par action).

La charge administrative entraînée par cette option concerne notamment l'élaboration d'un rapport sur l'application de la directive tous les trois ans.

Compte tenu du fait que peu d'autorités centrales disposent de toutes les informations relatives à la coopération administrative et aux actions en restitution, l'élaboration d'un tel rapport peut s'avérer une tâche complexe, ne permettant pas toujours d'aboutir à des résultats complets et comparables.

Sur la base de la méthode des coûts standards de l'UE[35], la Commission estime que la charge administrative associée à l'établissement d'un rapport sur l'application de la directive est de 55 000 euros, ce qui représente une charge administrative annuelle d'un peu plus de 18 000 euros.

En cas de statu quo, les coûts opérationnels et la charge administrative devraient rester les mêmes.

L'annexe 8 «Estimation du coût des options retenues» contient le détail de cette estimation.

5.2. Option 2: Promouvoir l'utilisation d'outils communs entre les autorités centrales

Un mécanisme de restitution tel que celui prévu par la directive est difficile à mettre en œuvre sans une coopération administrative et une consultation efficaces entre les autorités centrales. Lors des exercices d'évaluation de la directive, les autorités centrales ont constaté une amélioration progressive de la coopération administrative et de l’échange d’informations.

Toutefois, la situation actuelle montre des carences, ce qui pourrait rendre plus difficiles les restitutions, notamment celles à l’amiable. Les échanges seraient peu structurés à cause notamment de l’absence d’un système commun de consultation, des barrières linguistiques ou des différences dans la gestion des demandes entre les autorités centrales. Celles-ci estiment nécessaire d'établir des mécanismes pour renforcer la coopération administrative et la consultation entre elles afin d'améliorer l'efficacité et le fonctionnement de la directive.

Cette option mettrait à la disposition des autorités centrales un système électronique de notification commun. Ce système devrait contenir des formulaires uniformes ou standardisés dans toutes les langues, un système d'alerte pour les cas urgents et un mécanisme de suivi des demandes introduites.

Ce système pourrait contenir un répertoire d'information concernant les biens culturels (par exemple, avec les principales dispositions des lois nationales sur les biens culturels, les documents administratifs nécessaires pour la circulation de certains de ces biens ou les autorités compétentes en matière de biens culturels pour octroyer des autorisations).

La mise en œuvre d'un tel système pourrait se faire à partir d'outils existants, par exemple, le système Communication and Information Resource Centre for Administrations, Businesses and Citizens (CIRCABC)[36] ou le Système d'Information du Marché Intérieur (ci-après "IMI")[37] qui vise à améliorer la gouvernance du marché intérieur en intensifiant la coopération administrative.

L'IMI est un logiciel accessible via Internet, développé par la Commission, dont l'objectif est d'améliorer la gouvernance du marché intérieur en intensifiant la coopération administrative. Le système IMI ne nécessite l'installation d'aucun logiciel. C'est une application sécurisée et multilingue permettant d'échanger rapidement des informations entre autorités compétentes. Il contient un système de notifications électroniques, des formulaires standardisés dans toutes les langues, des listes de questions/réponses pré-traduites, un outil traduction automatique incorporé au système ainsi qu'un mécanisme de suivi des demandes introduites.

Compte tenu des caractéristiques, il serait envisagé l'utilisation du système d'information du marché intérieur pour faciliter la coopération et la consultation entre les autorités centrales.

L'utilisation de l'IMI nécessiterait le développement d'un module ad hoc (adapté aux besoins pour une bonne mise en œuvre de la directive). Un groupe d'experts composé de représentants d'autorités centrales serait créé, le cas échéant, à cet effet.

En plus du système de notification, ce logiciel devrait contenir un répertoire d'informations concernant les biens culturels (par exemple, les principales dispositions des lois nationales sur les biens culturels, les documents administratifs nécessaires pour la circulation de certains de ces biens ou les autorités compétentes pour octroyer les autorisations de sortie[38]).

Un tel outil faciliterait l'application de la directive et aurait un impact positif sur le nombre de restitutions, notamment celles à l'amiable.

L'utilisation d'un outil efficace et convivial pour faciliter la coopération administrative, la concertation et l'échange d'informations entre les autorités centrales serait soutenue par ces autorités qui estiment nécessaire de disposer des mécanismes à cet effet.

Toutefois, une meilleure coopération et consultation entre autorités centrales ne règlerait pas les causes principales de l'efficacité limitée de la directive, en particulier son champ d'application et le court délai pour exercer l’action en restitution.

Lors de la consultation publique, un tiers des représentants du secteur public, a considéré que le renforcement de la coopération administrative et de la consultation étaient la meilleure solution pour faciliter la restitution des trésors nationaux. Par ailleurs, un tiers était favorable à une approche combinée intégrant plusieurs options, notamment le renforcement de la coopération administrative et la révision de la directive, pour atteindre de meilleurs résultats.

71,43% des représentants du secteur public ont estimé que la coopération serait facilitée par le travail en réseau et l'utilisation d'outils techniques communs. Parmi eux, 42,86% étaient d'avis que le renforcement de la coopération imposerait une charge de travail supplémentaire aux autorités concernées, sans en exposer les raisons.

61,02% des représentants du secteur privé étaient d'avis qu'il ne faut pas changer la situation existante et qu'une coopération renforcée n'est pas nécessaire pour la restitution des trésors nationaux.

Impact sur les coûts

Les coûts pour le développement d'un module ad hoc, l'exploitation et la maintenance du système IMI ainsi que les éventuelles réunions d'un groupe d'experts en charge de la définition des fonctionnalités nécessaires de l'outil seraient supportés par le budget de l'Union. La Commission se chargera également d'organiser les sessions de formation nécessaires au lancement du module et à son bon fonctionnement dans la durée.

Les coûts afférents aux opérations IMI, dont les ressources humaines (les utilisateurs d'IMI au niveau national devraient être en principe les mêmes personnes qui s'occupent déjà de ce dossier), les activités de formation des différents utilisateurs, de promotion et d'assistance technique, de même que pour l'administration du système au niveau national, seraient à la charge de l'État membre. Dans la mesure, où il existe déjà, dans chaque État membre, un coordinateur national IMI responsable de la promotion, de l'administration et du bon fonctionnement du système au niveau national, de même que des Helpdesks nationaux pour l'assistance technique aux utilisateurs, les coûts opérationnels à la charge de l'État membre ne devraient pas augmenter de manière significative.

La charge administrative serait celle imposée par l'obligation d'établir tous les trois ans un rapport national sur l'application de la directive.

La Commission estime que, grâce au système IMI, il serait possible de réduire de 50 % le temps nécessaire pour l'établissement du rapport, réduisant ainsi la charge administrative des autorités centrales à 27 500 euros tous les trois ans. La charge administrative annuelle serait d'environ 9 000 euros.

L'annexe 8 «Estimation du coût des options retenues» contient le détail de ces estimations.

5.3. Option 3: Révision de la directive 93/7/CEE

Cette option aurait pour objectif de réviser le dispositif actuel, en procédant par la même occasion à une consolidation de la directive 93/7/CEE, telle que modifiée par les directives 96/100/CE et 2001/38/CE[39].

Cette option pourrait, en principe résoudre les causes de l'efficacité limitée de la directive décrites au point 2.4. Elle cadrerait les demandes réitérées des autorités centrales et serait dans la ligne des conclusions des rapports d'évaluation sur l'application de la directive élaborés par la Commission.

Cette option répondrait à la recommandation du Conseil de l’Union, des 13 et 14 décembre 2011, de prendre les mesures, le cas échéant, pour soutenir l’action des États membres visant à protéger leurs biens culturels.

Les modifications proposées par cette révision se limiteraient à celles nécessaires pour permettre aux États membres d'obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux» sortis illicitement de leur territoire après 1993.

Il résulte de la consultation publique que seuls 22,3% des citoyens et des organismes privés sont favorables à une révision de la directive[40], estimant que l'Union ne doit pas interférer davantage sur le marché des biens culturels.

Concernant le secteur public, 54,17% des répondants estiment que la directive n'est pas un instrument approprié pour garantir la restitution effective des trésors nationaux. Parmi les solutions envisagées, 29,17% souhaitent un renforcement de la coopération administrative, 29,17% une révision de la directive; 16,67% une ratification des conventions internationales et 25% une combinaison de plusieurs solutions, notamment la révision et le renforcement de la coopération administrative.

5.3.1. Élargir le champ d'application de la directive

L'élargissement du champ d’application de la directive à tous les biens culturels classés «trésors nationaux», sans recours à des catégories communes, à des seuils financiers et/ou d'ancienneté, devrait avoir un impact très positif sur la protection du patrimoine des États membres.

À première vue, cette modification aurait de nombreux avantages. Elle permettrait aux États membres de solliciter la restitution de tous les biens culturels classés «trésors nationaux» ayant quitté illicitement leur territoire après 1993.

Depuis l'adoption de la directive, les catégories de biens de l’annexe sont communes avec celles du règlement (CE) n°116/2009 concernant l’exportation de biens culturels car, en 1993, ces catégories communes constituaient le cadre à l’intérieur duquel les États membres étaient disposés à coopérer en vue de la protection de leurs patrimoines respectifs. Toutefois, en dépit d'une annexe identique, tous les biens culturels qui doivent obtenir une autorisation d'exportation au sens du règlement, ne sont pas automatiquement susceptibles d'une restitution au sens de la directive.

Actuellement, la fixation d'une valeur marchande et/ou d’une ancienneté pour des biens culturels classés «trésors nationaux» ne semblerait plus nécessaire dans un contexte où s'affirme la volonté politique de prévenir et de lutter contre le trafic illicite des biens culturels.

Toutefois, la suppression des seuils n'assurerait pas la restitution de biens culturels classés «trésors nationaux» qui ne sont pas inclus parmi les catégories de biens listées dans l'annexe, comme c'est le cas des fossiles isolés.

La suppression des seuils (financiers et d'ancienneté) des catégories et/ou l'entension de la portée de la directive à d'autres biens culturels classés «trésors nationaux» mettrait fin au parallélisme entre l'annexe de la directive et celle du règlement (CE) n°116/2009 concernant l’exportation de biens culturels. Mais, déjà en 1993, il s'avérait que l'annexe de la directive avait une vocation temporaire pour faciliter la coopération entre les administrations nationales, comme le constate le préambule de la directive.

De plus, il faudrait se demander pourquoi l’Union devrait avoir une définition de «bien culturel» aux fins de la restitution plus restrictive que celle prévue par la convention de l’UNESCO et celle d’UNIDROIT, qui ne retiennent pas la valeur financière comme critère de définition.

La crainte que la suppression des seuils et/ou des catégories de biens puisse avoir sur le nombre de demandes de restitution ne devrait en aucune mesure être une raison pour s'opposer à cette modification, car l'augmentation du nombre de restitutions est un objectif recherché par cette initiative.

Les membres du groupe de travail «Return of cultural goods» n'ont pas trouvé d'accord sur l'ampleur de l'élargissement du champ d'application de la directive. Si l'idée de diminuer les seuils financiers a été très largement suivie, la suggestion de reviser les seuils d'ancienneté ou celle de supprimer l'annexe afin d'élargir le champ d'application de la directive à tous les biens classés «trésors nationaux» ont reçu un appui mitigé.

Lors de la consultation publique, les représentants du secteur public ont exprimé leurs préférences concernant l'étendue de la modification du champ d'application de la directive comme ce qui suit: i) 25% sont favorables à une diminution des seuils financiers, ii) 50% à une suppression des seuils d'ancienneté et iii) 25% à une suppression de l'annexe.

5.3.1. Allonger les délais pour exercer l’action en restitution et pour la vérification du bien

La modification visant à élargir le délai pour l’exercice de l’action est sollicitée depuis des années par les autorités centrales en charge de la directive. Ce délai plus long permettrait à l’État requérant d’agir dans de meilleures conditions et, de ce fait, d’avoir plus d'opportunités pour obtenir la restitution du bien concerné.

En outre, ces autorités estiment que la directive devrait aussi préciser le moment à partir duquel le délai pour l’action est déclenché. Elles suggèrent que ce délai commence à courir au moment où l’autorité centrale de l’État membre requérant a connaissance du lieu où se trouve le bien et de l’identité de son possesseur ou détenteur.

Ce délai devrait être assorti d’un délai plus long pour vérifier si le bien découvert dans un autre État membre constitue un bien culturel au sens de la directive. Les autorités centrales ont proposé aussi un allongement du délai de deux à cinq mois à compter de la notification de la découverte.

Allonger ces délais tiendrait compte de la complexité des relations transfrontalières, sans pour autant négliger l’obligation de diligence pesant sur l’État requérant.

Ces modifications auraient un impact positif sur le nombre d'actions en restitution qui pourraient être intentées avec succès. En outre, l'existence des conditions plus favorables pour les actions en restitution aurait un effet dissuasif pour le possesseur du bien, ce que pourrait se traduire pour une augmentation des restitutions à l'amiable.

Allonger le délai de l'action en restitution alignerait le droit de l'Union à la convention d'UNIDROIT sur cette question, ce qui pourrait être considéré positif pour les États membres qui ont ratifié ladite convention.

Une très large majorité des membres du groupe de travail «Return of cultural goods» ainsi que 80% des représentants du secteur public interrogés sur cette question lors de la consultation publique étaient en faveur de ces modifications.

5.3.2. Rapprocher les conditions pour l'indemnisation

Partant du principe que tout bien culturel classé «trésors national» ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre après 1993 devrait être restitué à l'État membre requérant; la question est de savoir si cet État doit payer une indemnité au possesseur du bien qui serait de mauvaise foi et/ou «peu diligent».

La directive dispose que le tribunal compétent de l’État membre requis accorde au possesseur une indemnité qu’il estime équitable en fonction des circonstances du cas d’espèce, à condition que ce tribunal estime que le possesseur a exercé la diligence requise lors de l’acquisition.

Cette disposition constitue le résultat d’un compromis entre les différentes traditions ou régimes juridiques nationaux et les différents intérêts en jeu[41]. Elle modifie en fait le régime de faveur accordé au possesseur de bonne foi dans certaines législations nationales mais elle protège toutefois les intérêts dudit possesseur. Elle institue une règle uniforme prévoyant une indemnité. L’appréciation concrète de ce qui est «équitable» reste à la discrétion du juge.

Les membres du groupe de travail «Return of cultural goods» ont indiqué l’existence de divergences dans l'application pratique du principe d'indemnisation du possesseur. Ils ont regretté le fait que certains possesseurs de mauvaise foi et/ou qui ne doivent pas prouver la diligence requise se voient accorder des indemnités. Ainsi, des circonstances similaires d’acquisition pourraient satisfaire ou non, selon les États, à la condition de «diligence requise».

Afin de favoriser une interprétation plus uniforme par les juges nationaux de ce que l'on entend par diligence requise du possesseur lors de l'acquisition du bien, aux fins de lui accorder une indemnité en cas de restitution, il serait souhaitable de disposer de critères communs d'interprétation qui devraient être énoncés dans la directive. Ces critères, qui ne devraient pas être exhaustifs, faciliteraient l'appréciation concrète des circonstances par les juges nationaux. Personne ne pourrait invoquer sa bonne foi, si celle-ci était incompatible avec l'attention que les circonstances permettraient d'attendre d'elle.

La nécessité d'adopter d'exigences essentielles de la diligence requise dans la recherche de la provenance du bien a été aussi recommandée par le groupe d'experts nationaux (Méthode Ouverte de Coordination) qui a travaillé sur l'amélioration de la circulation d'œuvres d'art («Mobilité des collections») dans le cadre du plan de travail Culture 2008-2010[42].

Poursuivant dans cette ligne, le plan de travail Culture 2011-2014, adopté par le Conseil prévoit la création d'un groupe d'experts chargé d'élaborer une «boîte à outils» comprenant des lignes directrices en matière de bonnes pratiques et un code de déontologie sur la diligence requise dans la lutte contre le trafic illicite et le vol des biens culturels[43]. Dans ce cadre, le Conseil de l'Union a recommandé, les 13 et 14 décembre 2011, que les parties prenantes compétentes soient associées lors de la mise sur pied dudit groupe d'experts.

Afin d'avoir un impact plus important sur le coût des indemnisations, le rapprochement de ce que l'on entend par «diligence requise» lors de l'acquisition, devrait être assorti de l'obligation du possesseur de prouver qu'il a exercé la diligence requise lors de l'acquisition du bien. De cette façon, les acteurs du marché de l'art seraient incités à opérer les vérifications utiles en matière de provenance du bien, ce qui serait un facteur dissuasif pour le commerce d'objets de provenance douteuse.

Une telle règle aurait un effet positif important sur la prévention et la lutte contre le trafic illicite et sur le nombre de restitutions. En effet, elle aurait un impact positif sur le budget des États membres requérants, notamment de ceux qui souffrent le plus des effets du trafic illicite, et pourrait les encourager à solliciter davantage de restitutions car l'impact financier serait moins important. Cette obligation pourrait aussi faciliter les négociations pour une restitution à l'amiable.

Certains acteurs comme les musées, exercent déjà une grande vigilance sur la provenance du bien lors de son acquisition. Les maisons de vente aux enchères, les marchands d'art et les collectionneurs privés auraient un niveau d'exigence moindre[44]

Une règle uniforme établissant le fardeau de la preuve sur le possesseur encouragerait tous les acteurs du marché de l'art, dont les maisons de ventes aux enchères, les marchands d'art et les collectionneurs privés, à vérifier toujours la provenance des objets.

Toutefois, il n'est pas toujours facile pour les acteurs du marché d'accéder à l'information, en particulier aux bases de données sur les biens volés et/ou illicitement exportés. De ce fait, certains milieux professionnels pourraient être en désaccord avec ces changements dans la directive.

La majorité des membres du groupe de travail «Return of cultural goods» juge nécessaire de rapprocher les critères pour encadrer la notion de diligence requise; en revanche, seule une minorité des membres souhaite l'introduction de la précision, dans la directive, que le possesseur a la charge de la preuve de la diligence requise.

Lors de la consultation publique, 40% du secteur public en faveur d'une révision de la directive souhaitaient l'établissement de critères communs sur de ce que l'on entend par «diligence requise». En revanche, il n'a pas été nécessaire d'apporter une précision sur la question de savoir qui a le fardeau de la preuve de la diligence requise pour améliorer l'efficacité de la directive.

Impact sur les coûts

Les coûts de mise en œuvre de l'option 3 telle que décrite seraient fondamentalement ceux relatifs à la transposition de la nouvelle directive dans les droits nationaux.

Cette option ne devrait pas imposer de coûts opérationnels additionnels aux États membres par rapport à la situation actuelle.

La charge administrative est liée à l'établissement tous les trois ans d'un rapport sur l'application de la directive. Un allongement à cinq de la périodicité de ce rapport pour s'aligner sur l'allongement du délai d'exercice de l'action en restitution permettrait une réduction de la charge administrative des autorités centrales.

Sur la base de la méthode des coûts standards de l'UE, la charge administrative pour la réalisation d'un rapport trisannuel a été estimée à 55 000 euros dans le scénario de référence. Allonger la périodicité du rapport de trois à cinq ans représenterait une charge administrative de 11 000 euros par an, et non plus de 18 000 euros comme c'est le cas dans le scénario de base.

L'annexe 8 «Estimation du coût des options retenues» fournit plus de détails.

5.4. Option 4: Encourager la ratification et la mise en œuvre par les États membres de la convention de l’UNESCO de 1970 sur les biens culturels

Cette option devrait se matérialiser par une action politique ciblée de la Commission dirigée tout particulièrement vers les États membres qui n’ont pas encore signé la convention de l’UNESCO[45] et vers les États qui l'ont signée mais ne l’ont pas intégrée dans leur droit national[46].

Elle s'articulerait autour d'une campagne de sensibilisation et d'information visant à encourager la ratification et la mise en œuvre de cette convention par tous les États membres. Afin de maximiser les effets, la campagne devrait prévoir des initiatives telles que l’organisation de séminaires pour les autorités nationales[47].

Cette option serait dans le droit fil des conclusions du Conseil de l'Union aux États membres, du 13 et 14 décembre 2011, leur recommandant de réfléchir à la ratification des conventions de l'UNESCO et d'UNIDROIT et de coopérer plus étroitement avec l'UNESCO en matière de prévention de la criminalité sur les biens culturels, en envisageant, par exemple, la participation à des campagnes d'information et de sensibilisation.

La mise en œuvre de la convention de l'UNESCO par tous les États membres ajouterait un mécanisme complémentaire au système instauré par la directive pour obtenir des restitutions. Ce mécanisme se base sur:

· une définition plus large des biens qui méritent la restitution[48],

· plus de temps pour solliciter la restitution,

· une coopération renforcée entre les autorités nationales.

Cette option aurait un impact positif sur la prévention et lutte contre le trafic illicite, car la convention prévoit des mécanismes pour y faire face: la création de services nationaux spécifiques, l’obligation pour les marchands d’art de tenir un registre relatif à l’origine des objets ou des mesures de formation pour sensibiliser le public. Il existe aussi une base de données, gérée par l’UNESCO, qui contient des informations relatives à la protection des biens culturels dans les États parties à la Convention.

La protection des biens culturels est, en premier lieu, une compétence des États membres. Une initiative de la Commission visant une ratification, voire application, par les États membres de cette Convention internationale pourrait se fonder sur la compétence de l’Union en matière culturelle, compétence qui permet l’adoption d’actions pour encourager la coopération entre les États membres pour la conservation et la sauvegarde du patrimoine culturel (article 167 TFUE).

Bien que les États membres soient devenus plus sensibles à la protection de leur patrimoine face aux problèmes du trafic illicite, il est difficile de prévoir quand ces ratifications et/ou adoption des lois nationales d’intégration interviendraient.

Dans un scénario où tous les États membres auraient intégré les dispositions de la convention de l’UNESCO, le nombre de restitutions sur la base de cette convention augmenterait fort probablement.

Toutefois, cette option ne résoudrait pas tous les problèmes relatifs à la restitution de certains trésors nationaux ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre. C'est le cas, par exemple, lorsque l’État où le bien se trouve ne considère pas illicite la sortie du bien dont la restitution est sollicitée. En effet, cette convention permet aux États parties à la convention de récupérer les objets qui ont été illicitement exportés uniquement si cela est compatible avec le droit de l’État où le bien se trouve. Par ailleurs, cette convention prévoit que l'État requérant verse une indemnité équitable à la personne qui est acquéreur de bonne foi ou qui détient légalement la propriété de ce bien.

Lors de la consultation publique, seulement 16% des participants du secteur public et 27% des participants du secteur privé se sont déclarés en faveur de cette option pour augmenter le nombre de restitution de trésors nationaux.

Impact sur les coûts

À la lumière des informations disponibles dans l'annexe 8 «Estimation du coût des options retenues», le coût minimum d'une campagne de sensibilisation et d'information dans tous les États membres serait de 500 000 à 1 million d'euros. Ceci comprendrait l'organisation de séminaires pour les États membres qui n'ont pas ratifié la convention et des actions de sensibilisation du grand public et des acteurs concernés dans les 27 États membres.

Les coûts opérationnels associés à l'application de la directive seraient maintenus, car cette option suppose le maintien de la directive 93/7/CEE.

Du fait de l'obligation de dresser un rapport sur l'application de la directive tous les trois ans, la charge administrative serait la même que celle estimée pour le scénario de référence, c'es-à-dire, autour de 55 000 euros tous les trois ans, ce qui répresente une charge administrative annuelle de 18 000 euros.

6. Comparaison des options

6.1. Charge administrative

Les options 2 et 3 contribueraient à une réduction de la charge administrative.

Suivant la méthode des coûts standards de l'Union, l'option 2 permettrait une réduction de la charge administrative annuelle d'environ 9 000 euros du fait de la simplification du système de collecte de données pour l'établissement du rapport sur l'application de la directive. L'allongement de la périodicité du rapport qui découlerait de l'extension du délai pour exercer l'action en restitution à l'option 3 permettrait de réduire la charge administrative d'environ 7 000 euros par an.

L'annexe 8 «Estimation du coût des options retenues» contient le détail du calcul de la charge administrative.

6.2. Comparaison des impacts qualitatifs

Le tableau comparatif suivant résume les impacts qualitatifs des différentes options:

Tableau comparatif des options

|| Option 1 Statu quo || Option 2 Promouvoir un outil commun entre les autorités centrales || Option 3 Réviser la directive 93/7/CEE || Option 4 Encourager les EM à ratifier et mettre en œuvre UNESCO

Augmenter le nombre de restitutions || 0 || + || ++ || +

Réduire les coûts de restitution || 0 || + || ++ || 0

Efficacité || 0 || + || ++ || +

Efficience || 0 || + || ++ || -

Cohérence avec les autres politiques de l'Union || 0 || + || ++ || +

NB: Note: très positive (++) ; positive (+) ; neutre (0); négative (-).

6.3. Comparaison de tous les impacts

L'option 1 qui représente la situation juridique actuelle, devrait être rejetée. En effet, l’évaluation de la directive 93/7/CEE a démontré l'efficacité limitée de cet instrument pour obtenir la restitution de certains biens classés «trésors nationaux».

À la lumière de l'analyse comparative ci- dessus, il convient de relever que :

· L'option 2 serait efficace pour augmenter le nombre de restitutions. L'amélioration substantive de la coopération et de l'échange d'informations entre les autorités centrales contribuerait à une meilleure mise en œuvre de la directive, ce qui aurait un effet important sur le nombre de restitutions, notamment celles à l'amiable.

Cette option s'avère également efficiente car la majorité des coûts du système d'information du marché intérieur (IMI) seraient supportés par le budget de l'Union. Seuls les coûts propres aux opérations IMI, dont les ressources humaines, les activités de formation des différents utilisateurs, de promotion et d'assistance technique, de même que pour l'administration du système au niveau national, seraient à la charge de l'État membre. La plupart de ces activités sont déjà exercées dans les États membres par les coordonnateurs nationaux IMI (promotion, formation, administration) ou les Helpdesks nationaux (assistance technique). Les coûts opérationnels à la charge de l'État membre ne devraient pas augmenter de manière significative.

Cette option serait cohérente avec la stratégie visant à améliorer la gouvernance du marché intérieur en intensifiant la coopération administrative et aussi avec la recommandation du Conseil de l'Union, des 13 et 14 décembre 2011, recommandant à la Commission de soutenir l'action des États membres pour protéger de manière efficace leurs biens culturels en vue de prévenir et de combattre le trafic et de promouvoir, au besoin, l'adoption de mesures complémentaires.

Cette option contribuerait à réduire la charge administrative de 50% du fait de la simplification de la collecte des données nécessaires pour l'établissement du rapport triannuel sur l'application de la directive.

· L’option 3 semblerait la plus efficace pour augmenter le nombre de restitutions des biens culturels classés «trésors nationaux» et de réduire leurs coûts.

Cette option résoudrait les principales causes qui limitent l'efficacité de la directive qui ont été analysées au point 2.4. Selon cette option, la directive serait modifiée pour élargir sa portée à tous les biens classés «trésors nationaux», ce qui aurait comme conséquence la suppression de l'obligation d'appartenir à l'une des catégories de l'annexe, à des collections publiques ou aux inventaires des institutions ecclésiastiques. Dès lors, l'annexe de la directive serait supprimée.

Cette option permettrait à l'État membre requérant d'exercer l'action en restitution à l'encontre du possesseur du bien dans des conditions plus favorables et, le cas échéant, de devoir payer des indemnités uniquement aux possesseurs qui prouvent avoir agi avec la diligence requise lors de l'acquisition du bien.

La révision serait aussi une occasion de simplifier le droit de l'Union dans ce domaine par le biais d'une refonte de la directive 93/7/CEE, telle que modifiée par les directives 96/100/CE et 2001/38/CE.

Cette option s'inscrirait dans le droit fil des recommandations du Conseil de l'Union, notamment celles des 13 et 14 décembre 2011, invitant la Commission à prendre les mesures nécessaires pour contribuer à la sauvegarde des patrimoines nationaux. Elle serait également en ligne des conclusions obtenues lors des exercices d'évaluation de la directive.

Cette option aurait des effets particulièrement positifs sur les États membres dont le patrimoine est le plus touché par le trafic illicite.

Le choix de cette option entraînerait en principe des coûts liés à la transposition de la nouvelle directive, ce qui la rendrait très efficiente par rapport au nombre de restitutions obtenues et au coût de ces restitutions.

L'allongement de la périodicité des rapports sur l'application de la directive à cinq ans réduirait la charge administrative d'environ 7 000 euros par an.

· l’option 4 serait efficace pour augmenter le nombre de restitutions. Cette option élargirait les biens susceptibles d'être restituables à d'autres biens qui ne sont pas nécessairement classés «trésors nationaux» et elle compléterait le système actuel de la directive avec un mécanisme de coopération diplomatique pour solliciter la restitution sans délai.

L'impact de cette option sur la réduction du coût des restitutions serait plûtot neutre car cette convention prévoit que l'État requérant verse une indemnité à la personne qui est acquéreur de bonne foi ou qui détient légalement la propriété de ce bien.

Les coûts de mise en œuvre de cette option (dont notamment ceux pour l'organisation d'une campagne) semblent toutefois trop élevés par rapport à l'incertitude de l'accomplissement de l'objectif d'augmenter le nombre de restitutions. La ratification et/ou mise en œuvre de la convention par les États membres reposent sur la volonté de chacun de ces États et il est difficile de prévoir quand elles auraient lieu.

La charge administrative serait la même que celle du scénario de base, du fait du maintien de l'obligation de dresser un rapport sur l'application de la directive.

Cette option irait aussi dans le sens recommandé par le Conseil de l'Union aux États membres afin de considérer la ratification de la convention et de coopérer davantage avec l'UNESCO dans la prévention du trafic illicite des biens culturels.

Á la lumière de l'analyse comparative ci-dessus, il est suggéré de suivre une approche qui combinerait les deux options stratégiques qui présentent le plus d'impact positif pour augmenter le nombre de restitutions et réduire leurs coûts.

L'objectif de permettre aux États membres d'obtenir la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux» ayant quitté illicitement leur territoire après 1993 serait poursuivi par une combinaison des:

· Option 3: Refonte de la directive 93/7/CEE afin notamment d'élargir son champ d'application à tout bien classé «trésor national», d'allonger le délai de vérification et le délai pour exercer l'action en restitution, et de rapprocher les conditions relatives à l'indemnisation du possesseur.

· Option 2: Promouvoir l'utilisation du système d'information du marché intérieur entre les autorités centrales afin faciliter la coopération administrative et l'échange d'informations entre ces autorités.

Cette combinaison aurait un effet multiplicateur sur le nombre de restitutions tant à l'amiable que suite à une décision d'un tribunal et réduirait le coût des restitutions.

L'approche combinée aurait également un impact positif important sur la prévention et la lutte contre le trafic des biens culturels.

Cette approche donnerait suite à l'invitation du Conseil de l’Union, de décembre 2011, d’adopter apporter de mesures complémentaires pour soutenir l'action des États membres pour protéger leurs biens culturels.

Elle répondrait aux demandes exprimées par les autorités centrales en faveur d'une révision de la directive pour en faire un instrument plus efficace pour la restitution des «trésors nationaux» et de la mise à leur disposition de moyens pour améliorer la coopération administrative et la consultation. Par ailleurs, un tiers des représentants des autorités et organismes publics ont exprimé, lors de la consultation publique, leur préférence pour une approche combinée intégrant plusieurs options, notamment le renforcement de la coopération administrative accompagné d'une révision de la directive, lors de la consultation publique.

Cette approche ne devrait pas augmenter de manière significative les coûts opérationnels relatifs à l'application de la directive; non plus ceux relatifs à la mise en œuvre des options choisies, étant donné que les coûts du logiciel IMI (développement, maintenance) seraient financés par le budget de l'Union.

Vu que l'approche choisie allongerait la périodicité du rapport sur l'application de la directive à cinq ans et simplifierait la collecte des données statistiques pour élaborer ce rapport, la charge administrative serait reduite de manière substantielle.

Selon les calculs effectués, la charge administrative liée à l'élaboration du rapport sur l'application de la directive serait réduite à 5 500 euros par an, par rapport à la charge administrative actuelle de 18 000 euros par an du scénario de référence.

7. Suivi et évaluation

L'approche préférée (combinaison des options 2 et 3) sera mis en œuvre par une proposition de refonte de la directive 93/7/CEE qui devrait être adoptée par le Parlement européen et par le Conseil de l'Union suivant la procédure législative ordinaire.

La Commission travaillera, le cas échéant, avec un groupe d'experts représentant les autorités centrales afin de convenir des modalités de fonctionnement du système IMI dans le domaine des biens culturels, par rapport aux besoins des autorités centrales pour appliquer la nouvelle directive.

L’organisation d’un système de suivi et d'évaluation de la nouvelle directive se ferait tout d'abord par un contrôle de la conformité des mesures nationales de transposition, à réaliser par la Commission. Lors de cet examen, il sera tenu compte tout particulièrement des dispositions les plus controversées lors des discussions au sein du Parlement et du Conseil. À ce stade, la Commission n'envisage pas de difficultés majeures lors de la transposition par les États membres.

Ce suivi serait complété par un rapport d'évaluation sur l'application de la nouvelle directive après les cinq premières années d'application. La Commission établirait ce rapport sur la base des rapports d’application quinquennaux des États membres et le transmettrait au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen.

L'évaluation de l'efficacité de la directive révisée sera mesurée sur la base d'une série d'indicateurs dont: (i) le nombre de procédures en restitution dont sont saisis les tribunaux nationaux, (ii) les cas de restitutions suite à une procédure d'un tribunal , (iii) les cas de restitutions suite à une négociation à l'amiable, (iv) la suite accordée aux demandes de coopération administrative pour la recherche d'un bien, et (v) la suite accordée aux notifications de découverte d'un bien.

La fiabilité et la comparabilité des données statistiques relatives à l'application de la directive lors de l'élaboration des rapports constitueront également un indicateur de l'efficacité de la nouvelle directive. Dans ce contexte, une enquête sera menée auprès des autorités centrales afin de mesurer leur degré de satisfaction à propos de l'utilisation du système IMI.

8. Annexes

8.1. Annexe 1: Consultation publique sur l'éventuelle révision de la directive 93/7/CEE relative à la restitution de biens culturels (synthèse des réponses) – Mai 2012

8.1.1. Introduction

Le présent document fait la synthèse des réponses à la consultation publique sur l’éventuelle révision de la directive 93/7/CEE relative à la restitution de biens culturels. Ces réponses proviennent d’administrations publiques, d’organismes internationaux, de musées, de bibliothèques, de marchands d’art, de maisons de ventes aux enchères et de citoyens.

Cette consultation a été lancée par la DG Entreprises et industrie (DG ENTR) le 30 novembre 2011. Elle a été clôturée le 5 mars 2012[49].

L’information relative à cette consultation publique a été diffusée par plusieurs canaux afin de susciter une large participation[50].

8.1.1.1. Pourquoi une consultation sur une initiative relative à la restitution des biens culturels?

La protection des biens culturels nationaux relève de la compétence des États membres.

Le droit de l’Union européenne contribue à ladite protection par des mesures telles que la directive 93/7/CEE du Conseil du 15 mars 1993 relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre.

La directive 93/7/CEE est une mesure d’accompagnement du marché intérieur, qui a été adoptée lors de l’abolition des frontières intérieures le 1er janvier 1993. Son objectif principal est de concilier le principe fondamental de la libre circulation des marchandises, défini à l’article 34 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, avec la nécessité de protéger les trésors nationaux au sens de l’article 36 dudit traité.

La directive 93/7/CEE établit un système permettant aux États membres d’obtenir la restitution, sur leur territoire, de certains biens culturels classés «trésors nationaux» qui ont quitté illicitement leur territoire depuis le 1er janvier 1993. Les mécanismes prévus à cet effet peuvent être activés uniquement par les autorités publiques.

Les derniers exercices d’évaluation de cette directive ont cependant conclu qu’elle n’était pas assez efficace pour garantir une telle restitution et que, par conséquent, il fallait envisager sa révision[51].

Dans ce contexte, la consultation publique avait pour objectif de recueillir les avis non seulement des administrations publiques, mais aussi des organismes publics, des opérateurs privés et des citoyens, en tant que parties intéressées par la protection des patrimoines nationaux, en ce qui concerne les moyens de faciliter la restitution des trésors nationaux sortis illicitement du territoire d’un État membre.

8.1.1.2. La consultation publique et les questionnaires

La consultation publique relative à l’éventuelle révision de la directive 93/7/CEE sur la restitution des biens culturels a été publiée sur la base d’un questionnaire en ligne adressé, d’une part, aux citoyens et aux opérateurs privés et, d’autre part, aux autorités et organismes publics.

Le questionnaire, disponible en 22 langues de l’Union européenne, était structuré en plusieurs parties:

· informations générales;

· prévention du trafic des biens culturels;

· fonctionnement de la directive 93/7/CEE relative à la restitution des biens culturels;

· efficacité des dispositions relatives à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre.

Afin de mieux cibler les réponses, le questionnaire rappelait le champ d’application de la directive, les mécanismes prévus pour faciliter la coopération administrative et les conditions d’exercice de l’action en restitution. Il précisait aussi que la restitution au titre de la directive peut uniquement être demandée par les autorités nationales, ce qui explique la spécificité des questions adressées aux autorités publiques, notamment en ce qui concerne le fonctionnement du système juridique établi par la directive et les solutions plus adéquates pour faciliter la restitution des biens culturels classés «trésors nationaux».

8.1.2. Vue d’ensemble des réponses

La DG ENTR a reçu 142 réponses dans le cadre de la consultation publique: 118 émanaient du secteur privé (77 citoyens et 41 opérateurs privés), et 24 provenaient du secteur public (16 administrations publiques et 8 organismes publics). Ces résultats ne sont pas statistiquement représentatifs mais fournissent une indication utile à l'analyse des problèmes et à la comparaison des options.

Graphique 1: Contribution par catégorie de participants

La participation des citoyens et des opérateurs privés a été plus importante que celle du secteur public. Ces réponses provenaient de 13 États membres: 50 % de l’Allemagne, 14,41 % du Royaume‑Uni, 6,78 % de la Pologne, 5,93 % de la Grèce, 5,08 % de l’Autriche, 3,39 % de la Belgique, 2,54 % de la Bulgarie, 1,69 % des Pays-Bas et de la Suède, 0,85 % de Chypre, de la Hongrie, de l’Irlande et de la Roumanie.

Les réponses des autorités[52] et des organismes publics provenaient de 12 États membres: 25 % de l’Allemagne, 12,50 % de l’Italie, de la Suède et du Royaume‑Uni, 8,33 % des Pays-Bas, 4,17 % de la République tchèque, de la Grèce, de la Hongrie, du Luxembourg, de Malte, du Portugal et de l’Espagne. Les ministères nationaux de la culture, les autorités en charge de l’application de la directive 93/7/CEE et les autorités régionales ont participé à hauteur de 75 % des réponses.

L’organisation intergouvernementale de l’UNESCO et l’Institut international pour l’unification du droit privé (UNIDROIT)[53] ont également participé.

Graphique 2: Contribution par État membre et par catégorie de participants

8.1.3. Vue d’ensemble des résultats

Les statistiques sur les résultats de la consultation publique sont publiées en annexe et décrivent plus en détail les réponses données.

50 % des contributions du secteur privé indiquent que l’Union doit aider les États membres à protéger leurs biens culturels. Pour 62,50 % des contributions du secteur public, la législation existante de l’Union n’est cependant pas suffisante pour aider les États membres à protéger leurs biens culturels.

En matière de prévention du trafic illicite des biens culturels, les citoyens et opérateurs privés affirment en grande majorité (95,74 %) qu’ils vérifient l’origine licite avant d’acheter un bien culturel dans un autre État membre.

Quant aux moyens visant à mieux prévenir le trafic illicite des biens culturels, une large majorité des représentants du secteur public (79,17 %) estime qu’il serait nécessaire de renforcer la coopération et la consultation entre les États membres, ainsi que de sensibiliser les acteurs concernés, y compris le grand public, à cette problématique.

La majorité des participants à la consultation (66,10 % pour le secteur privé et 54,16 % pour le secteur public) juge adéquat ou tout à fait adéquat le fonctionnement de la directive 93/7/CEE pour permettre aux États membres d’obtenir la restitution de leurs trésors nationaux sortis illicitement de leur territoire.

Par ailleurs, un grand nombre de participants du secteur privé est d’avis qu’il faut laisser agir le marché des biens culturels sans interférence de la part de l’Union[54].

Concernant l’efficacité des dispositions de la directive 93/7/CEE pour garantir la restitution des trésors nationaux, la majorité des citoyens et des opérateurs privés (