Avis « Pour un développement durable respectueux de l'environnement - Bilan intérimaire du 5e programme d'action en matière d'environnement des Communautés européennes »

(96/C 18/25)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée d'élaborer les travaux en la matière, a adopté son avis le 19 septembre 1995 (rapporteur : M. Boisserée).

Le Comité a, lors de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 25 octobre 1995), adopté l'avis suivant à l'unanimité.

1. Remarques particulières

1.1. Le 5e programme d'action de la Communauté européenne en matière d'environnement () sert de base à la politique de l'environnement, non seulement des institutions de la Communauté, mais de tous les « acteurs » responsables. Le programme d'action, sur lequel le Comité économique et social a émis un avis détaillé le 1er juillet 1992 (), arrive à échéance à la fin du siècle, mais un réexamen et une actualisation sont prévus fin 1995.

1.2. Comme « acteurs de la politique de l'environnement », le programme mentionne entre autres les groupes socioéconomiques représentés au CES, et pas seulement les États membres, les collectivités locales et régionales ou les institutions communautaires. C'est pourquoi il semble pertinent de dresser un bilan intérimaire du point de vue des groupes représentés au CES, et de formuler à cette occasion des propositions de révision du programme, compte tenu également des demandes déjà formulées en 1992.

2. Point de départ des réflexions en vue de l'actualisation du 5e programme d'action

2.1. L'avis du CES du 1er juillet 1992 n'a trouvé que des répercussions partielles dans la politique de l'environnement de la Communauté au cours de la période écoulée depuis l'entrée en vigueur du programme. Plusieurs demandes adressées aux institutions de la Communauté n'ont pas été prises en considération. C'est pourquoi le bilan intérimaire doit également procéder à une évaluation de la prise en compte des propositions formulées à l'époque par le CES.

2.2. Le 30 novembre 1994, la Commission européenne a présenté un examen intérimaire du programme (). Le CES n'a pas été consulté officiellement à ce sujet; il convient néanmoins de tenir compte des considérations de la Commission dans l'élaboration du présent avis d'initiative.

Le CES attire également l'attention sur le chapitre 10 du Livre blanc « Croissance compétitivité, emploi », publié par la Commission en juin 1993. Dans ce chapitre intitulé « Réflexions sur un nouveau modèle de développement », la Commission a développé une réflexion tout à fait fondamentale qui se situe dans le prolongement du 5e programme d'action et qui établit un lien entre les exigences écologiques et économiques. Selon le CES, ces réflexion doivent être prises en considération dans la mise à jour du 5e programme d'action.

Au moment du rapport relatif au 5e programme d'action, la Commission a publié un « rapport du groupe d'experts indépendants de simplification législative et administrative » (rapport Molitor) (). La publication de ce rapport est sans lien avec le programme d'action pour l'environnement; le rapport ne traite d'ailleurs pas uniquement du droit de l'environnement. Il est cependant pertinent pour certains aspects de la continuation du 5e programme d'action.

2.3. En outre, différents groupes socioéconomiques et leurs organisations ont émis des avis en prévision du réexamen de 1995, tandis que certains États membres ont publié des bilans intérimaires sur la mise en oeuvre des mesures dudit programme.

3. Expériences relatives au 5e programme d'action

3.1. La conclusion du document de la Commission est teintée d'un « optimisme prudent ». La Commission souligne l'importance du programme dans le contexte du suivi du « Sommet de la Terre » de Rio de Janeiro (1992). Le rapport de la Commission concède également l'existence de déficits considérables dans différents domaines.

3.2. Il n'était bien sûr pas possible, pendant les deux années qui ont suivi l'adoption du 5e programme d'action, de modifier (d'améliorer) de manière décisive la situation de l'environnement. Mais on peut constater que la nécessité d'un programme d'action « environnement » demeure inchangée car la qualité de l'environnement dans la Communauté ne s'est pas, dans l'ensemble, améliorée, et, dans certains cas, n'a même pas pu être maintenue (par exemple CO2, déchets). À ce propos, il est fait référence au Dob Orí Os-Assesment [Europe's Environment, 1994 ()]. Le moment retenu par le CES et fixé par la Commission pour un bilan intérimaire apparaît opportun :

- pour constater dans quelle mesure le programme a été pris en considération dans le cadre des mesures prises au niveau communautaire et au sein des États membres (dans la mesure où le CES dispose d'informations pertinentes);

- pour adapter le programme aux développements intervenus entre-temps.

3.3. Les remarques et conclusions des groupes socioéconomiques chargés de la mise en oeuvre du programme d'action permettent de tirer les conclusions suivantes, qui viennent compléter le tableau esquissé par la Commission.

3.3.1. Une mise en oeuvre exacte du programme pose problème, car les « acteurs de la politique de l'environnement » sont souvent évoqués sans être définis (). Il convient, sur la base des expériences réalisées, de revoir l'approche méthodologique du programme.

3.3.2. Un des problèmes de la mise en oeuvre réside dans l'absence de consensus socioéconomique sur la définition des objectifs du 5e programme d'action et sur l'utilisation des instruments. Un système d'indicateurs pour un « développement durable et respectueux de l'environnement » fait également encore défaut. On se reportera à cet égard à la « Communication au Conseil et au Parlement européen - Orientations pour l'Union européenne concernant les indicateurs environnementaux et la comptabilité verte nationale - intégration des systèmes d'information économiques et environnementaux () ». Il convient d'aider davantage les travaux très importants d'EUROSTAT.

3.3.3. Les informations sur l'application du programme communautaire pour l'environnement dans les différents États membres sont incomplètes. Les citoyens ont, certes, de plus en plus recours à la possibilité de faire poser des questions parlementaires qui sont ensuite transmises à la Commission, mais leur traitement n'est pas systématique. Un rôle plus important pour l'Agence européenne de l'environnement est souvent demandé.

3.3.4. Une idée centrale du 5e programme d'action est le partenariat des « acteurs de l'environnement » et leur responsabilité collective. La participation des associations et organisations socioéconomiques à la préparation des programmes et des actions a été en conséquence améliorée au niveau communautaire. Mais certaines associations environnementales se plaignent de ne pas pouvoir exercer une influence concrète. Au niveau national, les associations sont dépourvues d'un droit d'ester en justice dans l'intérêt général, en l'absence d'un préjudice direct de personnes physiques. Les voies de recours dont disposent les associations de consommateurs dans certains États membres pourraient servir d'exemple pour des dispositions similaires dans le droit de l'environnement ().

3.3.5. L'intégration du 5e programme d'action dans les politiques européennes et nationales - déjà soulignée avec insistance auparavant par le CES - reste insuffisante. Le traitement politique réservé au programme d'action lui-même est symptomatique à cet égard. Certes, différentes manifestations d'information ont été organisées au niveau national. Toutefois, les instances politiques européennes et nationales n'ont pas encore été saisies des modalités. La même chose vaut pour une coordination de la politique communautaire de l'environnement avec les politiques nationales.

4. Réflexions concernant l'actualisation du 5e programme d'action

4.1. 5e programme d'action et Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi »

Dans son rapport, la Commission présente toute une série de propositions pour l'actualisation du programme. Le CES regrette à ce propos que les réflexions du chapitre 10 du Livre blanc n'aient pas été reprises dans le programme d'action et dans les stratégies de mise en oeuvre de celui-ci. Cette position du CES concorde avec la résolution du 17 février 1995 du « Forum consultatif » général pour l'environnement, (chapitre 9 du programme d'action, page 115). En outre, le CES estime - et rejoint sur ce point le Forum - qu'à l'heure actuelle, il n'existe pas de besoin de réviser complètement le 5e programme d'action ou d'adopter un nouveau programme. Le bilan intérimaire doit avant tout concrétiser les affirmations précédentes et mettre l'accent sur une meilleure mise en oeuvre du programme.

4.2. Stratégies et politiques

4.2.1. Le 5e programme d'action (et le chapitre 10 du Livre blanc, qui y est conforme) exige un renversement fondamental de tendance dans toutes les activités économiques et sociales qui ont une incidence sur l'environnement; celui-ci devrait être obtenu par une modification des « comportements » et des habitudes de consommation. Cette partie fondamentale du programme d'action n'a pas été concrétisée, parce qu'elle n'a pas suffisamment été dotée ou pu être dotée des instruments nécessaires. Les instruments basés sur une démarche volontaire « écolabel » et « l'audit environnemental » - attestant qu'il s'agit d'une publicité pour des produits respectueux de l'environnement ou d'une gestion également respectueuse de l'environnement - sont, sans aucun doute, importants dans ce contexte. D'autres instruments économiques (par exemple les impôts et les taxes) ont certes été annoncés de façon récurrente pour amorcer un renversement de tendance. Leur mise en place ne saurait toutefois être envisagée qu'au cas par cas.

4.2.2. Lors de l'actualisation du 5e programme d'action, il sera particulièrement important de préciser davantage le principe de subsidiarité (article 3 B du Traité CE). Le principe de subsidiarité ne devrait pas faire obstacle à l'instauration de « normes européennes de protection de l'environnement à un niveau élevé » (cf. art. 130 R, paragraphe 2, du Traité CE). Le CES formule les remarques supplémentaires suivantes :

- il convient, lors des réflexions sur la subsidiarité, d'inclure les niveaux régional et local; cela dépend toutefois de la mesure dans laquelle les structures nécessaires existent ou peuvent être créées pour la mise en oeuvre de la politique de l'environnement;

- il faudrait que la Commission définisse des règles pour la concrétisation du principe de subsidiarité indiquant les domaines d'actions qui relèvent d'abord du niveau communautaire ou du niveau national. Des exemples pour une telle délimitation ressortent des avis du CES des dernières années. On peut évoquer ici l'avis sur la directive relative à « la prévention et la réduction intégrées de la pollution » où le CES a défendu le point de vue selon lequel les valeurs limites de pollutions devraient être fixées au niveau européen (). En revanche, le CES n'a pas considéré, dans ce cas, qu'il était opportun de définir des règles procédurales détaillées au niveau européen.

Afin de parvenir à une définition claire, on pourrait reprendre « l'Accord interinstitutionnel sur la subsidiarité » dans le Traité CE. Il convient également d'ouvrir la possibilité de former des recours devant la Cour européenne de justice.

4.2.3. Il convient, lors de l'actualisation du programme d'action, de ne pas considérer seulement les problèmes de l'environnement à l'échelle continentale et globale, mais également la fonction protectrice concrète du droit de l'environnement pour les citoyens concernés. Cela signifie que toutes les entités de droit public (à tous les niveaux) sont responsables de la protection de l'environnement et de la prévention en la matière. Il en résulte des limites à la « déréglementation » et à « l'autoréglementation » par des acteurs non étatiques. C'est un point qu'il convient d'objecter au rapport Molitor (cf. point 2.2). L'opportunité d'une rationalisation de la politique de l'environnement sur base de l'expérience demeure cependant inchangée. Une croissance économique sans prévention et protection en matière d'environnement ne serait pas soutenable socialement.

4.2.4. Le principe de la prévention, tel qu'il a été défini au cours du Sommet européen de Dublin (du 20 avril 1990), fait partie de la fonction de protection sociale de la politique de l'environnement : tous les citoyens de l'Europe ont droit à un environnement sain. Cette exigence a des répercussions fondamentales sur l'intégration de la protection de l'environnement, non seulement dans les programmes politiques, mais également dans les processus et les technologies de production et dans les conditions-cadres de la consommation. La politique de l'environnement fait partie intégrante de la politique en faveur de l'Europe des citoyens. Il conviendrait d'en tenir davantage compte lors de l'actualisation du 5e programme d'action.

4.2.5. Il convient de souligner, dans le cadre du bilan intérimaire, les interactions entre la politique de l'environnement et le rôle des partenaires sociaux. Cela vaut non seulement pour le milieu de travail (cf. avis du CES sur le 5e programme d'action, point 3.3) mais également pour :

- la participation des travailleurs aux décisions concernant l'environnement en tenant compte de la taille des entreprises, par exemple par l'institution d'un « délégué à l'environnement » au sein de l'entreprise;

- la participation des groupements économiques et sociaux au processus législatif et réglementaire à tous les niveaux.

La protection intégrée de l'environnement suppose un écomanagement qui implique tous les travailleurs de l'entreprise. En outre, il faut donner aux travailleurs une qualification pour assumer ce rôle.

4.2.6. Le CES a, à plusieurs reprises, fait référence à la formation à l'environnement, notamment au niveau de l'entreprise, dans son avis « Formation, sécurité et protection de l'environnement » (). Le Parlement européen a, par la suite, apporté son soutien aux demandes du CES dans sa résolution « Formation à l'environnement dans l'industrie, y compris les PME ». La Commission devrait reprendre ces propositions et prendre en considération les travaux entre-temps accomplis sur les profils professionnels dans le secteur de la protection de l'environnement ().

4.3. Instruments de la politique de l'environnement

4.3.1. Le rapport entre les instruments existants et nouveaux de la politique de l'environnement doit être clarifié dans le cadre de l'actualisation du 5e programme d'action. Le CES a déjà relevé, dans son avis sur le programme, des formulations qui peuvent prêter à malentendu. À l'avenir, selon le rapport Molitor, l'utilisation des instruments réglementaires devrait être limitée tandis que l'essentiel de la politique de l'environnement devra s'appuyer sur des instruments économiques mis en oeuvre, dans une large mesure, par des acteurs autonomes. Mais compte tenu de la fonction concrète de protection de la politique de l'environnement, (cf. point 4.2.3, supra), on ne saurait se passer, également à l'avenir d'instruments réglementaires.

4.3.2. Une clarification, lors de l'examen des différents instruments de la politique de l'environnement est nécessaire, pour les raisons suivantes :

- la politique de l'environnement doit rester fondée sur les règles émanant de la puissance publique,

- la politique de l'environnement aura en pratique toujours recours à une combinaison d'instruments (réglementaires et économiques),

- les instruments économiques nécessitent aussi des contrôles publics; les accords volontaires eux-mêmes - qui ne peuvent être encouragés - supposent un cadre légal ().

4.3.3. Le principe directeur du recours aux instruments économiques et l'internalisation des coûts des dommages causés à l'environnement via :

- l'application conséquente du principe du pollueur-payeur (article 130 R du Traité CE),

- les écotaxes et l'aménagement dans une optique écologique du système fiscal (),

- une responsabilité civile améliorée pour les dommages causés à l'environnement y compris l'introduction d'une assurance « responsabilité civile » obligatoire (qui peut être liée à la participation de l'établissement assuré à l'audit environnemental et, par là même, devenir un instrument économique très efficace).

Une amélioration du système de comptabilité des entreprises serait également opportune pour améliorer leur image dans le public. Cette mesure est d'ores et déjà demandée dans le 5e programme d'action (page 111). Ce développement est également encouragé par le règlement sur l'audit environnemental ().

4.3.4. Il conviendrait également de modifier les dispositions communautaires en matière de marchés publics, de manière à ce qu'elles intègrent des exigences de protection de l'environnement. On peut y parvenir en introduisant des critères environnementaux dans les dispositions relatives aux marchés publics. Dans les appels d'offres pour les produits manufacturés, il conviendrait de faire référence, lorsqu'ils existent, à une préférence pour des produits dotés d'un écolabel.

4.3.5. Le développement de normes pour les analyses coûts/avantages constitue un problème central de l'introduction des instruments économiques dans la politique de l'environnement. Le développement de telles normes devrait prendre en considération également les travaux effectués à l'extérieur de la Communauté.

4.3.6. Le recours accru aux aides communautaires (notamment pour la RDT) aux fins de la politique de l'environnement doit devenir partie intégrante du programme d'action (notamment pour les objectifs dont on peut attendre une amélioration de la situation de l'environnement); il faut également mieux examiner les projets financés par les fonds communautaires, notamment les Fonds structurels, du point de vue de leur impact sur l'environnement. Dans ce contexte, l'objectif environnemental du Fonds de cohésion est rappelé. Le rapport Molitor y encourage également.

4.4. Différents domaines d'action de la politique de l'environnement (liste non limitative)

4.4.1. Un des points fondamentaux de l'actualisation du programme d'action sera, selon le CES, les interactions entre politique de l'environnement et politique de l'emploi. C'est pourquoi la politique industrielle européenne devrait davantage prendre en compte les industries respectueuses de l'environnement, dont l'importance pour la croissance et l'emploi est bien trop sous-estimée (cf. également Livre blanc, chapitre 10). Le CES demande également une meilleure information statistique sur les technologies respectueuses de l'environnement.

4.4.2. Le besoin d'harmonisation demeure inchangé; il doit être envisagé sous l'angle de l'adoption de normes et de niveaux de protection à l'échelle européenne, de même que par une amélioration de la qualité de l'environnement qui prenne également en compte chaque région de l'Union européenne. Le principe de subsidiarité ne devrait pas lui être opposé car, sinon, des distorsions de concurrence seraient à craindre. La position de la Commission sur cette question n'est, après l'entrée en vigueur du programme d'action, pas unanime.

4.4.3. Les points importants du 5e programme d'action restent les rapports avec les autres politiques (intégration) :

- politique de l'énergie (),

- politique agricole (), y compris les conflits avec la politique de protection de la nature et des paysages,

- politique de protection des consommateurs (consommation qualitative).

4.4.4. Les problèmes liés à la circulation, parmi lesquels les nuisances sonores qui pendant longtemps n'ont pas joué un rôle déterminant dans les programmes communautaires, devraient être au centre de l'actualisation du programme pour l'environnement.

Le programme met en avant, à juste titre, la promotion des transports publics. Les réseaux transeuropéens doivent également être mis en place dans le respect de l'environnement.

4.4.5. Parmi les objectifs du programme non encore réalisés, on peut citer l'introduction d'une étude d'impact sur l'environnement, des plans et programmes publics, plus particulièrement dans une perspective d'amélioration de l'environnement urbain (y compris la protection des centres historiques des villes) ainsi que l'introduction d'une étude d'impact sur l'environnement des mesures prises dans le domaine des infrastructures touristiques.

4.4.6. La législation en matière de déchets, élément central de la politique de l'environnement, devrait être complétée dans le sens d'une diminution des déchets et d'une amélioration des quotas de recyclage. Une définition précise du concept de déchet et des catégories de déchets est tout autant nécessaire. Ceci est demandé avec insistance ().

Il est fait rappel au programme d'action pour les eaux souterraines du 5e programme.

5. Dimension internationale de la politique européenne en matière d'environnement

5.1. Par le passé, la politique européenne en matière d'environnement a suscité beaucoup d'intérêt au niveau mondial. Cette position devrait être maintenue et promue par l'actualisation du programme d'action. Il en va de même pour les mesures de suivi de la conférence mondiale sur l'environnement tenue à Rio de Janeiro en 1992. Le rôle de l'Europe en matière de politique de l'environnement devrait servir de modèle également pour les pays extracommunautaires. C'est pourquoi la politique de l'environnement (développement durable et respectueux de l'environnement) doit être un élément de la politique européenne de développement.

5.2. Le CES a exigé dès 1992 l'extension du programme d'action au pays membres de l'AELE dans le cadre de l'Espace économique européen et un partenariat de l'environnement avec les pays tiers méditerranéens et les pays de l'Europe de l'Est. Ceci vaut notamment pour ce qui concerne les États candidats ou futurs candidats : leur adhésion à l'Union européenne entraînera l'entrée en vigueur de la législation communautaire de l'environnement. Il convient d'envisager des programmes d'aides préparatoires à l'application du droit de l'environnement dans ces États.

5.3. Il conviendrait également que la Communauté développe des initiatives en faveur de la dimension environnementale de la politique commerciale internationale (OMC). Les exigences de production et de qualité applicables aux produits communautaires pour des raisons de protection de l'environnement devraient être étendues aux produits en provenance de pays tiers.

6. Contributions du programme d'action pour l'environnement à la révision des Traités européens en 1996

6.1. Il ressort déjà aujourd'hui des articles 2 et 130 R et suivants du TCE que la Communauté européenne doit également être une communauté de l'environnement. Il convient d'en tenir compte lors de la redéfinition de certaines dispositions du Traité. Les questions suivantes, qui peuvent être d'une importance fondamentale pour un développement durable, devront être soulevées.

6.2. Les instruments du Traité et les instruments juridiques devraient être améliorés par une extension de la procédure de codécision, ou du moins de coopération, à tous les domaines de la politique de l'environnement (y compris l'écofiscalité).

6.3. Sur certains points les niveaux de protection de l'environnement des nouveaux États membres - Finlande, Autriche et Suède - sont plus élevés. Cette situation devrait être examinée au sein des institutions européennes afin de reprendre les dispositions qui sont meilleures et qui ont fait leurs preuves, dans l'arsenal législatif et réglementaire européen. Il conviendra éventuellement de considérer la prorogation au-delà de 4 ans du délai en vigueur pour la validité de ces dispositions en matière d'environnement.

6.4. Le rapport entre l'article 100 A (Marché intérieur) et les articles 130 R et suivants (Politique de l'environnement) devrait être précisé, et l'article 100 A, paragraphe 4, devrait être rédigé de manière plus claire. Il est conforme à l'esprit d'une communauté de l'environnement d'attribuer une même priorité aux procédures législatives, quelles que soient les bases juridiques différentes (marché intérieur et politique de l'environnement).

Fait à Bruxelles, le 25 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 183 du 17. 5. 1993.

() JO n° C 287 du 4. 11. 1992.

() Doc. COM(94) 453 final.

() Doc. COM(95) 288 final.

() Rapport en anglais publié par l'Agence européenne de l'environnement, n° ISBN 92-826-5409-5.

() Voir paragraphe 3.2 de l'avis du CES sur le programme d'actions, JO n° C 287 du 4. 11. 1995.

() Doc. COM(94) 670 final.

() JO n° C 295 du 22. 10. 1994.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994.

() JO n° C 159 du 17. 6. 1991.

() Notamment par le CEDEFOP et la Fondation de Dublin.

() JO n° C 155 du 21. 6. 1995.

() JO n° C 332 du 31. 12. 1990, p. 107.

() JO n° L 168 du 10. 6. 1993, p. 1.

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994.

() JO n° C 298 du 27. 11. 1989, p. 40.

() Avis du CES « Contrôle des transferts de déchets », voir ci-avant sur ce Journal officiel.