Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de décision du Conseil relative à des lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres"

(COM(2003) 176 final - 2003/0068 (CNS))

(2003/C 208/16)

Le 22 avril 2003, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de solliciter l'avis du Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

Le Comité économique et social a désigné M. Christoforos Koryfidis en qualité de rapporteur général et l'a chargé de préparer les travaux en la matière.

Lors de sa 399e session plénière des 14 et 15 mai 2003 (séance du 14 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 87 voix pour, 4 voix contre et 23 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le 8 avril 2003, la Commission européenne a, pour la première fois, adopté simultanément ses propositions concernant, d'une part, les grandes orientations des politiques économiques et, d'autre part, les lignes directrices et ses recommandations en matière d'emploi.

1.2. Le présent avis du CESE prolonge celui qu'il a adopté lors de sa session plénière du mois de mars dernier à propos de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE)(1).

1.3. Parallèlement au présent avis, le CESE en a également élaboré un autre sur les grandes orientations de politique économique pour 2003.

2. La proposition de la Commission

2.1. Dans l'exposé des motifs de sa proposition, la Commission précise les raisons qui ont conduit à une révision en profondeur des lignes directrices, délimite le nouveau cadre dans lequel elles s'inscrivent et met en lumière les priorités à suivre.

2.1.1. Parmi les raisons qui motivent la révision des lignes directrices figurent les défis que l'Europe se doit actuellement de relever et plus précisément "l'accélération des changements économiques, sociaux et démographiques, la mondialisation, les besoins d'une économie moderne et l'élargissement prochain de l'UE", ainsi que la nécessité de "mieux mettre en oeuvre la stratégie de Lisbonne".

2.1.2. La proposition de la Commission détermine et délimite par les éléments ci-après le cadre dans lequel s'inscrivent les lignes directrices:

- la demande de lignes directrices plus stables, axées sur les réalisations et des cibles intermédiaires, à moyen terme, s'inscrivant dans le contexte des objectifs fondamentaux et de l'agenda à dix ans qui ont été adoptés à cet égard à Lisbonne,

- les résultats d'une vaste évaluation concernant les cinq premières années d'application de la stratégie pour l'emploi,

- les conclusions du débat et des consultations organisés jusqu'à présent avec tous les organes institutionnels de l'UE et d'autres grands intervenants, y compris la société civile,

- l'élargissement,

- les contributions qui ont été développées, en particulier celles du Parlement européen(2).

2.1.3. Les dix priorités d'actions spécifiques proposées par la Commission visent à relever les défis existants et futurs et à renforcer les trois objectifs essentiels que sont le plein emploi, l'amélioration de la qualité et de la productivité du travail et le renforcement de la cohésion sociale et de l'insertion.

2.2. La Commission propose, au niveau de l'UE et des États membres, des objectifs quantitatifs à l'aune desquels sera également mesuré le progrès accompli. Certains d'entre eux ont été fixés par le Conseil européen lui-même ou étaient contenus dans les lignes directrices précédentes, tandis que d'autres sont nouveaux.

2.3. Enfin, dans sa proposition, la Commission présente les lignes directrices selon une structure en trois parties(3), en soulignant la responsabilité des États membres dans la mise en oeuvre des politiques de l'emploi, de manière à ce que:

- les objectifs et les priorités soient respectés,

- des progrès soient enregistrés dans la réalisation des objectifs quantitatifs particuliers qui sont fixés,

- la bonne gestion des politiques de l'emploi soit assurée, entre autres par la conclusion d'un partenariat efficace entre les parties intéressées les plus importantes,

- il soit veillé à ce que les lignes directrices pour l'emploi fonctionnent de manière cohérente avec les grandes orientations de politique économique que les États membres sont par ailleurs invités à appliquer pleinement.

3. Observations générales

3.1. Le CESE se range à l'argumentation que développe la Commission dans l'exposé des motifs de sa proposition qui fait l'objet du présent avis. Il partage notamment les idées des passages qui mentionnent:

- la stratégie à moyen terme pour relever les nouveaux défis du marché du travail,

- le soutien des objectifs de Lisbonne,

- l'amélioration de la gestion, du partenariat et de la mise en oeuvre (gouvernance) des politiques,

- la cohérence et la complémentarité qui doivent régir le rapport entre les lignes directrices pour l'emploi et les orientations des politiques économiques.

3.1.1. Le CESE attache en particulier beaucoup de poids à la cohérence qui doit caractériser l'articulation des lignes directrices pour l'emploi et des orientations des politiques économiques. Il conçoit cette relation comme un rapport de réciprocité et d'égalité qui sert les objectifs prioritaires de Lisbonne en la matière, tels que, bien évidemment, ils ont été formulés.

3.1.1.1. Dans ce contexte, le CESE souligne que les États membres se doivent de considérer la série de propositions relatives à la politique économique et à la politique de l'emploi comme un cadre contraignant et unique pour réaliser les objectifs de Lisbonne.

3.1.1.2. Le CESE estime également que la mise en oeuvre de la synchronisation des grandes orientations des politiques économiques avec les lignes directrices pour l'emploi, ainsi que la perspective trisannuelle donnée à ces dernières constituent une évolution importante du point de vue de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) et de son efficacité, dans le contexte de la stratégie de Lisbonne et de la nouvelle donne d'une Europe élargie à 25.

3.1.1.3. Le CESE souhaite néanmoins rappeler certaines de ses analyses(4), à savoir:

- que la stratégie de Lisbonne se trouve en difficulté,

- qu'en l'absence d'une croissance économique soutenue et durable, il sera difficile d'atteindre les autres objectifs fixés à Lisbonne,

- que la situation économique s'est dégradée au cours de ces deux dernières années,

- que les tensions internationales actuelles ne sont pas favorables à une reprise de l'économie.

3.1.1.4. Toutes ces réalités font qu'il est difficile d'appliquer les lignes directrices. Aussi proposera-t-on qu'il soit tiré parti de toutes les possibilités et de tous les moyens dont disposent les États membres et l'Union, y compris les fonds structurels, pour renforcer les efforts déployés.

3.1.1.5. Par ailleurs, les nouvelles lignes directrices pour l'emploi posent un grand défi aux nouveaux États membres de l'Union. Indépendamment de tous les autres problèmes, il s'agit de la première mise en oeuvre formelle de la politique relative aux lignes directrices dans ces pays. Cette situation donne à la Commission la responsabilité toute particulière de soutenir les efforts que déploieront les nouveaux adhérents pour répondre aux attentes placées dans l'Union tout entière.

3.2. Dans son avis sur la nouvelle stratégie européenne de l'emploi, le CESE a fait valoir que "la nouvelle SEE contribuera à la réalisation des buts fixés à Lisbonne, comportant des objectifs intermédiaires précis, dans la mesure où elle sera accompagnée de lignes directrices stables et intégrées, dont l'efficacité fera l'objet d'une vérification systématique(5)".

3.2.1. Dans le cadre de cette prise de position antérieure mais aussi de son adhésion plus générale aux trois objectifs principaux de Lisbonne(6) pour l'emploi, le CESE approuve également les approches suivies, les idées mentionnées et les différents objectifs exposés par la Commission dans la section A ("Les objectifs principaux") de sa proposition.

3.2.1.1. Le CESE approuve en particulier:

- l'exhortation adressée par la Commission aux États membres pour qu'ils "fixent des objectifs nationaux correspondants, en phase avec les résultats souhaités au niveau communautaire", afin de réaliser l'objectif du plein emploi,

- son analyse sur le passage à une économie basée sur la connaissance, dans un but d'amélioration de la qualité et de la productivité du travail,

- le renforcement de la cohésion sociale et de l'intégration, par le biais des politiques de l'emploi qui doivent "participer à la réalisation d'une réduction substantielle d'ici 2010 de la proportion de travailleurs pauvres dans tous les États membres". Le CESE insiste également sur la nécessité d'assortir les lignes directrices d'objectifs quantitatifs au niveau non seulement national mais aussi régional et local, de donner plus d'importance à la mise en oeuvre, aux résultats et à l'évaluation (pour chaque action spécifique), ainsi que de les compléter dans tous les cas par des recommandations.

3.3. Le CESE note que l'immigration ne fait pas l'objet d'une priorité spécifique et distincte et qu'il y est par ailleurs fait référence à l'intérieur d'autres priorités. Il n'en persiste pas moins à soutenir que c'est également dans le cadre de celles de l'emploi que l'UE se doit d'élaborer une politique de l'immigration unique pour la gestion des flux migratoires.

4. Observations spécifiques

4.1. En ce qui concerne les différentes "priorités d'action", le CESE note et propose les éléments suivants:

4.1.1. Priorité 1: "Mesures actives et préventives pour les chômeurs et les inactifs"

4.1.1.1. Dans son dernier avis sur la nouvelle SEE, le CESE note que "une ligne directrice devra être consacrée à l'intensification des mesures préventives et actives en faveur des chômeurs de longue durée, des inactifs, des personnes handicapées, des femmes, des jeunes et des minorités ethniques, dans le but d'éliminer les obstacles qui les empêchent d'entrer et de se maintenir sur le marché du travail, en y occupant des emplois viables. À cet égard, l'identification précoce des besoins des demandeurs d'emploi et la mise en place de plans d'accompagnement et de réintégration sont particulièrement importantes(7)."

4.1.1.2. Se fondant sur sa prise de position antérieure, le CESE se demande si, au niveau national et avec la participation des partenaires sociaux, de la société civile organisée prise d'une manière plus générale, ainsi que des administrations locales et régionales, il ne serait pas préférable de réunir dans une seule ligne directrice toutes les mesures qui visent à supprimer les obstacles à l'accès au marché du travail, dont les discriminations au détriment des travailleurs ressortissant de pays tiers, ou encore les inégalités régionales.

4.1.1.2.1. Il est à noter qu'une telle ligne directrice unique concernant la suppression des obstacles à l'accès au marché du travail a pour effet de déplacer l'angle sous lequel est abordée la question de l'emploi vers un point offrant une image d'ensemble plus marquée et plus précise de ses perspectives. Dans pareil contexte, tout effort est déployé sur un mode préventif, concerne tout un chacun et acquiert une dynamique sociale durable, avec toutes les conséquences qui en découlent pour le traitement du problème à moyen et à long terme.

4.1.2. Priorité 2: "Encourager l'esprit d'entreprise et promouvoir la création d'emplois"

4.1.2.1. Tout en approuvant les propositions de la Commission en la matière mais en se plaçant dans le fil de ses propres prises de position à cet égard(8), le CESE relève plus particulièrement qu'il est nécessaire de cultiver l'esprit d'entreprise d'une manière systématique et intégrée par le biais de l'éducation, ainsi que d'instaurer un cadre d'action entrepreneurial qui soit compatible avec les modèles sociaux européens classiques.

4.1.2.1.1. Sur la question plus spécifique de l'esprit d'entreprise, le Comité tient à rappeler les points suivants:

- c'est l'activité entrepreneuriale indépendante qui, sans exclure celle émanant de personnes et visant la création de services d'intérêt solidaire ou général, est véritablement à la source de la création d'emplois,

- les petites entreprises sont souvent caractérisées par leur haute intensité de main-d'oeuvre et créent relativement plus d'emplois que les grandes, qui ont généralement une structure où la présence du capital est plus intense,

- la simple augmentation du nombre de PME dans l'UE ne constitue pas en soi un indicateur suffisant pour conclure au succès de la politique en la matière,

- il faut s'assurer que les petites entreprises innovatrices sont en augmentation numérique et que les travailleurs n'optent pas pour une activité indépendante en y étant contraints et forcés, parce que le marché du travail classique ne leur offre pas la possibilité ou la perspective d'occuper une fonction salariée(9);

- les entreprises des secteurs d'activité traditionnels contribuent encore et toujours à la création d'emplois et à ce titre, il est nécessaire qu'elles soient intégrées dans les politiques européennes et nationales de soutien aux entreprises,

- il y a lieu d'apporter des améliorations qualitatives en matière de création d'entreprises, en dotant les candidats entrepreneurs d'une formation adéquate et en leur fournissant l'assistance de services d'accompagnement.

4.1.3. Priorité 3: "Faire face aux changements et promouvoir la capacité d'adaptation au travail"

4.1.3.1. Dans le prolongement de ses prises de position à cet égard(10), le CESE approuve les propositions de la Commission. Il insiste toutefois plus particulièrement sur le rôle qui incombe aux partenaires sociaux dans le développement de cette priorité. Il s'agit d'une mission qui exige leur participation dynamique et active à tous les niveaux (européen, national et local), depuis le stade de la conception des politiques jusqu'à leur mise en oeuvre et leur évaluation.

4.1.3.2. Dans cet esprit, il y a lieu de mettre immédiatement en oeuvre la proposition des partenaires sociaux relative à une coopération tripartite en matière de développement et d'emploi et d'institutionnaliser la proposition subséquente de la Commission européenne concernant l'organisation de sommets sociaux tripartites avant le Conseil européen de printemps.

4.1.4. Priorité 4: "Des investissements plus nombreux et de meilleure qualité dans les ressources humaines et les stratégies d'éducation et de formation tout au long de la vie"

4.1.4.1. "Le CESE attache beaucoup de poids à la question des investissements dans le potentiel humain. Considérant que l'apprentissage tout au long de la vie constitue une ligne directrice d'une importance prioritaire, il souligne avec force la nécessité d'accroître notablement les investissements qui s'y rapportent, en y affectant des moyens tant publics que privés. Dans le même temps, il fait remarquer qu'il est indispensable d'étudier et de développer un modèle d'exploitation plus souple et plus efficace des ressources concernées et, dans ce domaine, met l'accent sur le rôle et l'apport des fonds structurels et, en particulier, du Fonds social européen à cette fin".

4.1.4.2. Le CESE, qui accorde une importance toute particulière au régime de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, estime que l'objectif de relever d'ici 2010 le taux moyen de participation des adultes à l'éducation et à la formation à 15 % dans l'UE et à 10 % au moins dans chacun des États membres ne répond pas(11) suffisamment aux grandes exigences de la société de la connaissance.

4.1.5. Priorité 5: "Augmenter l'offre de main-d'oeuvre et promouvoir le vieillissement actif"

4.1.5.1. Le CESE donne également une grande importance à cette question et "souligne la nécessité de concilier des politiques en faveur du vieillissement actif avec la prise en compte de situations de travaux pénibles et de situations économiques actuelles menant à des restructurations profondes d'entreprises, lesquelles débouchent trop souvent sur des licenciements de travailleurs âgés. De tels licenciements doivent pouvoir être rencontrés notamment via des plans sociaux ambitieux, des mesures de reclassement et de reconversion mais aussi en laissant ouvertes les possibilités actuelles de retraites anticipées(12)".

4.1.5.2. L'éducation et, plus encore, la formation tout au long de la vie peuvent jouer un rôle d'amorçage pour puiser une main-d'oeuvre familiarisée avec la société de la connaissance dans différents viviers (femmes, travailleurs âgés, personnes défavorisées).

4.1.6. Priorité 6: "Égalité entre les hommes et les femmes"

4.1.6.1. Le CESE approuve les propositions de la Commission tout en notant qu'en matière d'emploi, la prise en compte de la dimension hommes-femmes représente un problème de suppression des obstacles à l'accès au marché du travail mais aussi de politique salariale.

4.1.6.2. Le CESE approuve notamment la recherche de conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale, avec une prestation de services aux enfants et autres personnes dépendantes. Dans la mesure où elle est accompagnée de mesures visant à lever les obstacles et à réduire l'écart des rémunérations entre les sexes, cette piste contribuera de manière décisive à la réalisation des objectifs(13) fixés pour 2010 en la matière.

4.1.7. Priorité 7: "Promouvoir l'intégration des personnes défavorisées sur le marché du travail et lutter contre la discrimination dont elles font l'objet"

4.1.7.1. Le CESE approuve également les propositions spécifiques de la Commission, tout en notant à nouveau qu'il préférerait une ligne directrice unique visant à supprimer les obstacles à l'accès au marché du travail, comme il l'a déjà proposé plus haut, au paragraphe 4.1.1.2. Il estime que la fixation d'objectifs spécifiques en rapport avec les personnes défavorisées est très intéressante. Ils peuvent contribuer de manière décisive à l'indispensable procédure d'évaluation comparative qui doit suivre.

4.1.7.2. Toutefois, la notion de "personnes défavorisées" couvre de nombreux groupes d'individus, qui se trouvent dans des situations différentes vis-à-vis de l'emploi. Dans le cas des personnes handicapées, il s'impose tout particulièrement de développer une approche plus fine de la terminologie et des concepts en rapport avec elles-mêmes et leur travail. Bon nombre d'hommes et de femmes entrant dans cette catégorie, voire parfois dans d'autres, ne sont même pas candidats à un poste sur le marché du travail. Cette réalité ne doit assurément pas amener à les priver de la possibilité de suivre une formation complémentaire ou d'acquérir une expérience professionnelle dans le cadre des plans d'action pour l'emploi.

4.1.7.3. Le CESE propose que l'on fixe des objectifs quantitatifs pour ces personnes défavorisées qui, en raison de leur situation, sont considérées comme des inactifs.

4.1.8. Priorité 8: "Rendre l'emploi financièrement plus attrayant grâce à des incitations"

4.1.8.1. Le CESE marque son accord avec la proposition de la Commission, en notant que l'aspect qualitatif de l'emploi représente un facteur pour maintenir les personnes dans la vie professionnelle active. Vu ce contexte, il serait important que les plans d'action nationaux s'articulent également autour de cette dimension de qualité.

4.1.9. Priorité 9: "Transformer le travail non déclaré en emploi régulier"

4.1.9.1. La position que le CESE exprime dans son avis relatif à la SEE(14) est claire et s'identifie à celle de la Commission. Il approuve en particulier le projet de créer les conditions nécessaires pour faire saisir toute l'ampleur du problème et suivre les progrès réalisés dans sa résolution, grâce à l'amélioration des données statistiques.

4.1.10. Priorité 10: "Promouvoir la mobilité professionnelle et géographique et améliorer le placement"

4.1.10.1. Reconnaissant l'importance de la mobilité au sein de l'UE et dans le domaine de l'emploi, le CESE soutient l'ensemble des propositions de la Commission dans ce domaine. Il insiste toutefois dans un sens particulièrement positif sur la portée que revêt la proposition de mesure selon laquelle tout citoyen européen devra, d'ici 2005, pouvoir accéder à toutes les offres d'emploi dont disposent les services de l'emploi des États membres.

4.2. Le CESE formule les observations ci-après en ce qui concerne "l'amélioration de la gouvernance, du partenariat et de la mise en oeuvre":

4.2.1. Parce qu'il reconnaît la nécessité d'améliorer la gestion et la mise en oeuvre de la SEE par les plans d'action nationaux pour l'emploi, le CESE approuve la proposition de la Commission selon laquelle "tout en respectant les différentes traditions et pratiques nationales, il conviendrait de veiller à l'implication étroite des Parlements concernés dans la mise en oeuvre des lignes directrices". Le CESE insiste toutefois, à l'adresse des États membres, sur le rôle fort qui doit être donné aux Parlements nationaux dans les plans d'action nationaux en la matière. C'est la raison pour laquelle il rappelle avoir suggéré, concernant les démarches nationales, que "la SEE gagnerait assurément en qualité dans la mesure où les Parlements des États membres discuteraient et adopteraient les plans nationaux d'action en matière d'emploi dans le cadre des budgets annuels qu'ils consacrent à la politique de l'emploi(15)".

4.2.2. Le CESE convient que "tous les principaux intervenants, notamment la société civile, doivent pleinement jouer leur rôle dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi". Il approuve également la Commission lorsqu'elle avance que "la participation des acteurs régionaux et locaux au développement et à la mise en oeuvre des lignes directrices doit bénéficier d'un soutien, en particulier par l'intermédiaire de partenariats locaux, de la diffusion d'informations et de consultations."

4.2.2.1. Dans le même esprit et conformément à son avis susmentionné, le CESE persiste à souligner que lorsqu'elles sont précisées par les États membres, les lignes directrices doivent être assorties d'objectifs quantitatifs, non seulement au niveau national mais aussi régional et local. Dans ce contexte, les pays de l'Union sont invités à mettre davantage l'accent sur la mise en oeuvre, les résultats et l'évaluation de chacune des actions spécifiques, lesquelles, dans tous les cas, doivent être complétées par des recommandations.

4.2.3. Les données statistiques constituant un préalable essentiel pour l'élaboration efficace d'une politique intégrée en matière de lignes directrices, le CESE souligne à nouveau leur importance et appelle la Commission à oeuvrer de manière coordonnée et avec toutes les forces dont elle dispose pour fournir en temps opportun des informations chiffrées validées, qui reposent sur des indicateurs comparables et fiables pour l'ensemble des États membres.

4.2.4. Les partenariats et les synergies qui, pour la mise en oeuvre des lignes directrices, lient les administrations aux partenaires sociaux et à la société civile organisée au niveau régional et local, tout particulièrement, constituent la clé de leur efficacité. Dans ce contexte, le rôle des partenaires sociaux et plus généralement celui de la société civile organisée au niveau local et régional doit être renforcé, au stade de l'élaboration des politiques et de la définition des objectifs, comme à celui de la mise en oeuvre mais aussi lors de l'évaluation des actions spécifiques au cas par cas.

Bruxelles, le 14 mai 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 133 du 6.6.2003.

(2) Elles sont contenues, notamment, dans les résolutions du 25 septembre et du 5 décembre 2002, portant sur ces questions, ainsi que dans celle de février 2003 relative à la préparation du Conseil européen de printemps.

(3) "Les trois parties correspondent: a) aux trois objectifs essentiels de la stratégie, b) aux dix priorités relatives aux réformes structurelles et c) à la nécessité d'améliorer les résultats et la gouvernance de ce processus. Par ailleurs, les trois éléments des lignes directrices méritent d'être repris dans les plans d'action nationaux et contrôlés au niveau de l'UE."

(4) JO C 95 du 23.4.2003.

(5) JO C 133 du 6.6.2003.

(6) Plein emploi, amélioration de la qualité et de la productivité du travail; renforcement de la cohésion sociale et de l'intégration.

(7) JO C 133 du 6.6.2003.

(8) "De même, l'instauration de conditions favorables à l'éclosion d'entreprises et le renforcement de l'esprit entrepreneurial, en particulier dans le cas des petites et moyennes entreprises comme dans celui des sociétés de personnes (coopératives, associations, mutuelles) mériteraient une ligne directrice distincte, qui aurait essentiellement en vue la création d'un plus grand nombre d'emplois durables et de qualité" - JO C 133 du 6.6.2003.

(9) JO C 368 du 20.12.1999, paragraphe 3.2.

(10) JO C 133 du 6.6.2003.

(11) JO C 133 du 6.6.2003.

(12) JO C 133 du 6.6.2003.

(13) Ces objectifs pour 2010 sont la suppression des discriminations basées sur le sexe en ce qui concerne le chômage et la réduction de moitié de l'écart de rémunération.

(14) JO C 133 du 6.6.2003.

(15) JO C 133 du 6.6.2003.