Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission relative à l'application des règles de concurrence aux accords d'accès dans le secteur des télécommunications»

(97/C 287/03)

Le 20 décembre 1996, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mai 1997 (rapporteur: M. Meriano).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 28 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 71 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le projet de communication de la Commission vient à point nommé pour clarifier, sur la base d'un document explicatif de portée générale, l'applicabilité du droit communautaire de la concurrence dans le contexte tracé par le nouveau cadre réglementaire européen en matière de télécommunications. Dans le secteur en question, les accords d'accès sont en effet les instruments clés qui permettent aux opérateurs sur le marché de profiter des avantages de la libéralisation.

1.2. C'est pourquoi le CES partage entièrement la préoccupation de la Commission d'éviter, en adoptant une communication expresse, la mise en oeuvre de comportements faussant la concurrence lors de la conclusion d'accords d'accès entre des opérateurs. En fait, la Commission a publié dès le 6 septembre 1991, des lignes directrices sur l'application du droit communautaire de la concurrence dans le secteur des télécommunications. Ces lignes directrices nécessitent cependant une mise à jour qui tienne compte des derniers développements réglementaires dans le secteur, d'une part, et, d'autre part, elles ne donnent aucune indication spécifique touchant les accords d'accès; elles ne se révèlent donc pas aptes à offrir des garanties appropriées aux entreprises prestataires de services de télécommunications ayant un accès aux réseaux existants en concurrence avec les fournisseurs actuels. Par la présente intervention, la Commission souhaite également créer des conditions de marché plus sûres et, en particulier, une plus grande stabilité pour les investissements et les initiatives commerciales dans le secteur des télécommunications et des services multimédias.

1.3. Par ailleurs, le nouveau projet de communication donne une interprétation assez large de la notion d'accès: le terme désigne soit l'accès des fournisseurs de services qui utilisent le réseau public comme support, soit l'interconnexion de fournisseurs offrant des services sur une infrastructure propre (en location ou en pleine propriété), soit toute autre utilisation des ressources essentielles des opérateurs, y compris l'accès aux banques de données des annuaires d'abonnés. C'est un plus pour ce document qui a le mérite de traiter ce sujet de façon générale et exhaustive.

1.4. Le projet de la Commission

Le projet de communication de la Commission est divisé en trois parties.

1.4.1. (I) La première partie expose le cadre juridique applicable au marché des télécommunications et rappelle les différentes directives ONP édictées ou sur le point de l'être, les directives arrêtées en vertu de l'article 90 du Traité CE ainsi que les règles de concurrence définies par le Traité CE (articles 85 et 86). À cet égard, la Commission, sous réserve de ses compétences propres, rappelle les compétences des autorités réglementaires nationales qui sont tenues de garantir l'accès des divers opérateurs aux réseaux publics conformément à la réglementation ONP susmentionnée. La Commission confirme également les compétences des autorités antitrust et des juridictions nationales chargées de l'application des règles de concurrence (nationales et communautaires). Elle encourage ainsi le traitement décentralisé des affaires en matière de concurrence qui ne revêtent pas d'intérêt particulier pour la Communauté.

1.4.2. (II) La deuxième partie du projet de communication est consacrée à la définition des marchés en cause aux fins de l'évaluation des accords d'accès entre les entreprises. Pour ce qui est du marché des produits, la Commission reconnaît que, dans un secteur aussi dynamique que celui des télécommunications, il n'est pas possible de définir actuellement chaque marché en fonction des services qui y sont offerts. Par conséquent, elle se limite à faire une distinction générale entre d'une part les marchés de la prestation de services de télécommunications et d'autre part les marchés de l'accès aux réseaux publics des différents opérateurs en vue de la fourniture des services. En ce qui concerne la définition du marché géographique, la Commission souligne la nécessité de maintenir, sur le territoire considéré, une homogénéité parfaite des conditions (réglementaires et supportables économiquement) d'accès au réseau.

1.4.3. (III) Enfin, la troisième partie a pour objet l'application proprement dite des articles 85 et 86 du Traité CE aux accords d'accès conclus entre les opérateurs des télécommunications. La Commission précise, en particulier, les critères qu'elle utilisera pour apprécier l'existence ou non de comportements anticoncurrentiels dans le chef de ces opérateurs (en particulier, ceux qui occupent une position dominante) lors de la conclusion et/ou de la mise en oeuvre de ces accords.

2. Observations générales

2.1. Le CES se rallie à la structure du projet de communication à l'examen. Il estime néanmoins devoir formuler quelques observations sur certains points du projet, afin à la fois de favoriser la cohérence du cadre réglementaire applicable au secteur en question et de prévenir des distorsions possibles dans l'application du document.

2.2. En effet, de l'avis du CES, la communication relative à l'application des règles de concurrence aux accords d'accès dans le secteur des télécommunications, devrait, comme indiqué ci-dessus, rester un document explicatif. Elle doit se borner à présenter les objectifs et les principes qui guident l'action de la Commission en matière de concurrence, sans dégager de conclusions hâtives quant aux comportements des différents opérateurs ni substituer ces conclusions à l'analyse cas par cas des situations concrètes. Ces conclusions prématurées apparaîtraient par ailleurs fallacieuses eu égard notamment au caractère particulièrement dynamique du marché des télécommunications, marqué par un développement technologique continu et une évolution constante ainsi que par la grande variété des situations qui en résultent.

3. Observations particulières

3.1. (I) En ce qui concerne la première partie du projet de communication, le CES partage pleinement l'approche de la Commission face au problème des rapports entre la législation spécifique au secteur (réglementation ONP () et directives arrêtées en vertu de l'article 90 du Traité CE) et le droit communautaire de la concurrence. En particulier, le Comité se joint à l'appel lancé par la Commission à toutes les autorités nationales et communautaires chargées de l'application de la législation précitée, les invitant à éviter une duplication des procédures dans les divers cas d'espèce.

3.2. Toutefois, le CES craint qu'à défaut d'harmonisation préalable des nombreuses règles applicables, les indications contenues dans le document ne soient dépourvues d'effet. La question se pose en l'occurrence de savoir s'il n'y a pas lieu d'harmoniser l'applicabilité de la notion de position dominante évoquée dans le projet de communication avec les normes ONP relatives aux «entreprises fortement implantées sur le marché».

3.3. À défaut d'une telle harmonisation, des principes fondamentaux du droit tels que la transparence et la sécurité juridique pourraient être sérieusement compromis sur le marché des télécommunications. En effet, l'activité de nombreux opérateurs pourrait faire l'objet d'appréciations divergentes, en fonction du critère utilisé au cas par cas par l'autorité compétente à l'égard de l'opérateur, ce qui pourrait entraîner des contentieux avec les Institutions européennes.

3.4. (II) Pour ce qui est de la deuxième partie de la communication, le CES doute de la distinction faite entre les marchés de prestations de télécommunication et les marchés de l'accès aux réseaux publics des différents opérateurs en vue de la fourniture de ces services. En particulier, le Comité se demande si une telle distinction est réaliste dans un marché si complexe, que, dans de nombreux cas, les infrastructures nécessaires pour fournir un service déterminé constituent déjà un service en soi.

3.5. Il est par ailleurs indéniable qu'à l'avenir, la convergence des télécommunications, de l'audiovisuel et de la technologie de l'information rendra la définition a priori des marchés respectifs encore plus malaisée.

3.6. En ce qui concerne le marché géographique, la définition énoncée dans la communication reflète indubitablement la pratique courante de la Commission en matière de concurrence. Toutefois, selon le Comité, une évaluation correcte du comportement des différents opérateurs de télécommunications actifs sur le marché européen devrait tenir compte du fait que certains d'entre eux, du moins dans la première phase de libéralisation, continueront de jouir de droits spéciaux ou exclusifs dans leur pays (par exemple: de périodes de transition supplémentaires pour la transposition des directives de libéralisation) et seront en mesure de s'assurer des avantages compétitifs dans d'autres États membres par le biais de subventions croisées provenant de leurs activités «protégées».

3.7. (III) Enfin, s'agissant de la troisième partie du projet de communication de la Commission, le CES estime que les différents critères énoncés par la Commission pour évaluer l'existence d'une «position dominante» sur le marché des télécommunications sont excessivement rigides.

3.8. En effet, il ne semble pas justifié en définitive de présumer que la position dominante d'une entreprise sur le marché dépende uniquement de critères tels que la part de marché ou le nombre de clients, sans même vérifier notamment la présence d'autres prestataires sur le marché. Il est vrai que la simple détention d'une position dominante n'est pas jugée illicite du point de vue du droit communautaire (et d'ailleurs le projet de communication n'introduit aucune modification au principe). Il n'en reste pas moins que lorsqu'elle doit évaluer le comportement commercial des entreprises, la Commission adopte une attitude nettement plus sévère à l'égard des entreprises dominantes.

3.9. Même si elle est correcte d'un point de vue général, une telle attitude risque de nuire au développement de l'ensemble du secteur en empêchant les opérateurs actuels d'étendre leurs activités à des secteurs de plus en plus proches sous l'effet de la convergence progressive des technologies, par le biais d'intégrations verticales et horizontales dues à la seule nécessité d'adapter la structure des entreprises aux progrès technologiques.

3.10. Cela étant, le Comité souhaite que l'on insère dans le texte à tout le moins une déclaration confirmant clairement l'insuffisance des critères fixés par la communication pour établir à eux seuls l'existence d'une position dominante. De même, il serait opportun de faire valoir la nécessité pour la Commission de vérifier au cas par cas l'existence d'opérateurs de réseaux alternatifs aptes à concurrencer les opérateurs traditionnels. La Commission devrait en particulier prendre acte du fait que, dans de nombreux États membres, les opérateurs alternatifs peuvent déjà influencer fortement le marché des télécommunications.

3.11. Le concept de «ressources essentielles», défini dans la communication, soulève par ailleurs quelques doutes. On souligne, en particulier, que certains exemples repris dans le texte sont déjà dépassés à l'heure actuelle. Ceci vaut par exemple pour les circuits loués: ceux-ci ne sont plus une «ressource essentielle» telle que la conçoit la communication étant donné le niveau actuel d'ouverture des marchés avec le développement de réseaux alternatifs et la consolidation de technologies de substitution (exemple: le DECT). Par conséquent, la communication devrait avant tout se borner à donner une définition générale du concept de ressources essentielles et laisser aux autorités compétentes le soin d'évaluer au cas par cas chaque situation concrète.

3.12. Le CES estime pouvoir souscrire dans l'ensemble à la typologie des comportements abusifs contenue dans la communication. En fait, il estime que le document devrait se focaliser sur l'application du concept d'«abus» dans le secteur des télécommunications (en particulier, aux accords d'accès) plutôt que d'élaborer des définitions du terme de «position dominante», qui risquent d'être abstraites et de fausser l'analyse des cas concrets.

3.13. Il en va de même pour la section consacrée à l'examen des situations d'abus. La Commission cite à juste titre parmi les formes d'abus le fait qu'un opérateur public impose aux autres opérateurs des prix trop élevés ou trop bas pour l'accès à son réseau. Mais elle ne fait pas la moindre allusion à une éventuelle fourniture de capacité de transmission a des prix extrêmement bas, telle qu'elle est pratiquée par les propriétaires d'infrastructures alternatives, qui, comme chacun sait, ont pu récupérer leurs coûts grâce aux produits de leur activité principale habituellement gérée en régime de monopole.

3.14. Enfin, s'agissant du paragraphe de la communication consacré à l'évaluation des accords d'accès au sens de l'article 85 du Traité CE, le CES partage l'analyse à la fois suffisamment générale et efficace de la Commission visant à clarifier les critères d'application des dispositions précitées aux différents cas d'espèce.

Bruxelles, le 28 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() En particulier, la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'«ONP - Interconnexion» énonce les règles applicables à la définition des conditions économiques d'accès aux réseaux de communication.