FR Journal officiel de l'Union européenne C 67/170

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports maritimes et modifiant le règlement (UE) no 525/2013»

COM(2013) 480 final — 2013/0224 (COD)

2014/C 67/35

Rapporteur: M. BACK

Le Conseil, le 16 juillet 2013, et le Parlement européen, le 4 juillet 2013, ont décidé, conformément aux articles 192, paragraphe 1, et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports maritimes et modifiant le règlement (UE) no 525/2013"

COM(2013) 480 final - 2013/0224 (COD).

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er octobre 2013.

Lors de sa 493e session plénière des 16 et 17 octobre 2013 (séance du 16 octobre 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 134 voix pour, 1 voix contre et 9 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE accueille favorablement la proposition de règlement concernant un système de surveillance, de déclaration et de vérification (système MRV) des émissions de CO2 du secteur des transports maritimes dans l'UE (la proposition) en tant que première étape vers la mise en œuvre des mesures visant à réduire les émissions de CO2 des transports maritimes que prévoit le livre blanc de 2011 sur la politique des transports (1).

1.2 Le CESE accueille favorablement le système MRV en tant que première étape d'une approche graduelle visant à parvenir à un accord au niveau de l'Organisation maritime internationale (OMI) sur des mesures contraignantes en vue de réduire les émissions de CO2 émanant des transports maritimes. De même, il se félicite de l'amélioration de l'efficacité énergétique et de la réduction des émissions qui devraient résulter de sa mise en œuvre (2).

1.3 Le CESE apprécie pleinement que, si la proposition en tant que telle ne suffira pas à mettre en œuvre ces objectifs, elle n'en est pas moins aussi ambitieuse qu'il semble raisonnable de l'être s'agissant des mesures susceptibles d'être prises au niveau national ou régional par rapport aux pays tiers. Le CESE estime que la proposition a trouvé un juste équilibre à cet égard.

1.4 Le CESE se félicite que le rapport coûts/bénéfices de la proposition soit favorable aux exploitants de navires concernés. Le CESE attend de la Commission qu'elle suive de près la mise en œuvre de la proposition sur ce point, et qu'elle prenne les mesures qui s'imposent si, par exemple, les coûts et les bénéfices prévus devaient avoir une incidence néfaste sur la compétitivité.

1.5 Le CESE s'interroge quant à la nécessité et à la valeur ajoutée des informations supplémentaires d'ordre opérationnel dépassant le cadre de la consommation de carburant et des émissions, qui doivent faire l'objet d'une surveillance et d'une déclaration conformément aux articles 9 d) – g), 10 g) – j) et à l'Annexe II de la proposition, en particulier du fait qu'une partie au moins de ces informations sont considérées par le secteur concerné comme sensibles du point de vue commercial, et dès lors que les points de vue divergent quant à l'utilité de pouvoir en disposer sous une forme agrégée.

1.6 Le CESE attire l'attention sur l'initiative de "ceinture bleue" de la Commission afin d'alléger les charges administratives que subit le transport maritime à courte distance et estime que cette approche devrait également être d'application à l'égard de la proposition à l'examen (3).

1.7 Le CESE note que des mesures supplémentaires sont nécessaires pour réaliser les objectifs du livre blanc et juge de la plus haute importance qu'elles soient prises dans le cadre de l'OMI, afin d'éviter les risques de conflit avec des États tiers et/ou des incidences négatives sur la compétitivité des transports maritimes de l'UE.

2. Introduction

2.1 Les émissions du transport maritime international représentent aujourd'hui 3 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) et 4 % des émissions de GES de l'Union européenne. Les prévisions indiquent une part de 5 % des émissions mondiales à l'horizon 2050 et des augmentations considérables au niveau de l'UE, de l'ordre de 51 à 86 % en fonction de l'année de référence (2005 et 1990, respectivement) (4).

2.2 Le paquet européen 2008 sur l'énergie et le changement climatique, la stratégie UE 2020 (5) et le livre blanc de 2011 sur la politique des transports fixent tous des objectifs ambitieux en matière de réduction des GES. Les objectifs généraux de l'UE sont une réduction de 20 % par rapport aux valeurs de 1990, qui devrait être portée à 30 % en cas d'accord mondial (6). S'agissant des transports maritimes internationaux, le livre blanc sur la politique des transports établit l'objectif d'une réduction de 40 % pour 2050 par rapport au niveau de 2005.

2.3 Il n'existe toutefois pas d'obligation juridique pour le secteur des transports maritimes de réduire ses émissions de GES, à l'exception des règles de l'OMI sur le soufre, transposées en droit européen par le truchement de la directive 2012/33/UE. Le transport maritime international est le seul secteur des transports qui n'entre pas en ligne de compte dans l'engagement de l'UE de réduire les émissions de GES.

2.4 Néanmoins, le Conseil européen et le Parlement européen ont tous deux déclaré que tous les secteurs devraient contribuer à la réduction des émissions.

2.5 Dans le secteur des transports, des objectifs ont été établis pour l'aviation civile, qui a été incluse dans le système européen d'échange de quotas d'émission (SCEQE), et s'applique également aux vols vers et à partir des aéroports de l'UE. La mise en œuvre de cette mesure a toutefois été temporairement ajournée s'agissant des vols non UE, afin de faciliter un accord global au sein de l'OACI (7).

2.6 En ce qui concerne les transports maritimes, aucun objectif contraignant n'a été défini au niveau de l'UE, dès lors qu'il a été jugé plus utile d'attendre des mesures coordonnées à l'échelle mondiale dans le cadre de l'OMI.

2.7 Cependant, conformément à une déclaration du Conseil et du Parlement datant de 2009, en l'absence d'accord international intervenant dans le cadre de l'OMI et approuvé par l'UE ou ses États membres au 31 décembre 2011, la Commission devait donc présenter des propositions visant à inclure les émissions du transport maritime international dans l'engagement de réduction pris par l'Union; l'acte qui en aurait résulté serait entré en vigueur en 2013, sa conception devant permettre de réduire au minimum les éventuelles incidences négatives sur la compétitivité de la communauté (8). La Commission a fait suite à ces déclarations au moyen d'une déclaration en octobre 2012.

2.8 Si aucun accord international n'est intervenu au niveau de l'OMI en réponse à cette déclaration de 2009, des décisions visant à améliorer l'efficacité énergétique des nouveaux navires ont été prises et d'autres propositions d'amélioration de l'efficacité énergétique ont été présentées, la surveillance, la déclaration et le contrôle des émissions pouvant constituer à cet égard une première étape. Dans ce contexte, la Commission estime que les travaux en cours au sein de l'OMI sont susceptibles de mener à des décisions sur des mesures de réduction des émissions fondées sur le marché. L'engagement d'agir au niveau régional de l'UE devrait donc être mis en œuvre de manière à étayer les travaux poursuivis dans le cadre de l'OMI. La Commission a exprimé sa préférence marquée pour une approche globale menée par l'OMI et continuera à agir dans cette perspective, malgré la lenteur des progrès accomplis jusqu'à présent à ce niveau. La Commission suivra de façon continue la progression de la situation et examinera l'opportunité de toute nouvelle mesure dans le contexte de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et de l'OMI.

2.9 L'établissement d'un système de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions (MRV) constituerait un premier pas dans cette direction. Cela permettrait de suivre l'évolution de la situation et de favoriser l'amélioration de l'efficacité énergétique au niveau des entreprises, et partant, d'obtenir une réduction des coûts supérieure aux coûts de fonctionnement du système MRV. Des enseignements peuvent être tirés des systèmes existant au niveau des entreprises. Un système MRV régional au niveau de l'UE devrait être mis en œuvre en collaboration avec l'OMI. Il pourrait ensuite être adapté à d'éventuelles mesures prises dans le même esprit au niveau de cette organisation. Cela pourrait également constituer le premier pas d'une approche progressive d'inclusion des émissions de GES des transports maritimes dans les engagements de réduction des émissions pris au niveau de l'UE ou au niveau international au moyen d'exigences en matière d'efficacité énergétique et/ou de mesures fondées sur le marché.

3. La proposition de la Commission européenne

3.1 La Commission propose un règlement qui met sur pied un cadre pour un système MRV régissant les émissions de CO2 des navires d’une jauge brute (GT) supérieure à 5 000. Le système couvre tout le trafic évoluant dans et entre les ports de l'UE ainsi qu'entre un port de l'UE et le premier port de destination non UE ou le dernier port de départ non UE. Il s'applique à tous les navires, indépendamment de leur pavillon, à l'exclusion des navires de guerre, des navires qui sont la propriété d'un État et des bateaux de plaisance. Il est estimé dans la proposition que le seuil de tonnage exclut environ 40 % de la flotte, mais seulement 10 % des émissions de CO2.

3.2 Pour les raisons indiquées dans la section 2 ci-dessus, le système doit être mis en œuvre en étroite coopération avec l'OMI et d'autres organisations internationales, et il pourra être adapté à d'éventuels concepts développés à l'avenir dans le cadre de cette organisation.

3.3 Le système MRV proposé par la Commission établit un cadre visant à rassembler par le biais des propriétaires/exploitants de navires les données pertinentes pour chaque navire et chaque voyage relevant du règlement, en ce y compris les mouvements à l'intérieur des ports. Une déclaration annuelle est également prévue. Les déclarations seront approuvées par des vérificateurs accrédités et les déclarations annuelles approuvées seront transmises à la Commission et à l'État du pavillon. Les déclarations annuelles seront publiées, tandis que les documents de conformité établis par les vérificateurs seront conservés à bord des navires couverts par le système. La conformité sera vérifiée par l'État du pavillon et par l'intermédiaire du système de contrôle par l'État du port. Tout manquement sera sanctionné, dans certains cas par l'expulsion d'un navire, à savoir qu'il lui sera interdit d'entrer dans les ports de l'UE jusqu'à ce que le problème de conformité soit résolu.

4. Observations générales

4.1 Le CESE prend acte des objectifs stratégiques qui sous-tendent la proposition. Ils sont ambitieux et vont bien au-delà du contenu de la proposition, visant à établir une base factuelle pour la poursuite des négociations et des progrès en direction de mesures qui entraîneront une réduction sensible des émissions de CO2 des transports maritimes. Le CESE accueille favorablement ces objectifs stratégiques et l'approche de la Commission consistant à prendre le contrôle de la situation s'agissant des émissions de CO2 et de leur évolution de façon transparente et crédible grâce au système de déclaration et de vérification que le règlement proposé entend mettre sur pied. Le CESE est lui aussi d'avis qu'une telle base de connaissances pourrait contribuer à favoriser les travaux en cours au sein de l'OMI en vue d'un accord sur des mesures contraignantes de réduction des émissions de CO2 des transports maritimes. Dans ce contexte, le CESE fait également référence à son avis (9) sur le règlement relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique et abrogeant la décision no 280/2004/CE, devenue entretemps le règlement 525/2013.

4.2 De même, le CESE prend acte avec satisfaction de l'approche partiellement ascendante suivie par la proposition, selon laquelle les informations collectées au niveau des entreprises devraient favoriser des mesures qui amélioreront l'efficacité énergétique à ce même niveau. Ces mesures devraient réduire la consommation de carburant ainsi que les émissions par unité transportée, à concurrence de 2 % par an. Elles devraient également réduire les coûts nets, à raison de 1,2 milliard d'euros par an d'ici 2030, selon l'analyse d'impact qui accompagne la proposition, compte étant tenu des coûts de mise en œuvre du système MRV, qui seront pour l'essentiel pris en charge par l'industrie des transports maritimes.

4.3 Le CESE souligne néanmoins l'importance de surveiller de manière continue l'exactitude de l'évaluation du ratio coûts/bénéfices de la proposition pour l'industrie du transport maritime et pour la société. Il demande également que la Commission propose immédiatement des mesures correctives s'il devait apparaître que les exigences qui sont imposées à l'industrie du transport maritime du fait du futur système MRV représentent une charge qui aurait une incidence négative sur sa compétitivité.

4.4 Le CESE exprime des doutes quant à la proposition d'étendre les devoirs de surveillance et de déclaration pour couvrir également des éléments commerciaux ou d'exploitation. Le CESE ajoute que la proportionnalité de cette exigence supplémentaire d'information est contestable dès lors qu'elle va au-delà de l'objectif principal de la proposition qui est de recueillir des informations sur les émissions de CO2. De surcroît, son utilité a été mise en question par l'industrie des transports maritimes et les informations concernées peuvent être également commercialement sensibles. Dans ces conditions, imposer des obligations administratives supplémentaires semblerait également contraire à la volonté de simplification qui constitue un aspect éminent de l'initiative de "ceinture bleue" de la Commission afin de faciliter les transports maritimes dans l'UE. Dans ce contexte, le CESE note également qu'une obligation de fournir ce type d'information constituerait une charge particulièrement lourde pour le transport maritime à courte distance qui se caractérise par de courts trajets et de multiples destinations.

4.5 Le CESE souscrit également au point de vue selon lequel l'effet de réduction des émissions que devrait engendrer la proposition est entièrement insuffisant pour réaliser les objectifs établis pour le secteur maritime par le livre blanc de 2011 sur la politique des transports. D'autres mesures plus efficaces sont d'urgence.

4.6 Dans ce contexte, le CESE rappelle également des avis antérieurs (10) relatifs à la politique des transports maritimes et aux exigences environnementales, dans lesquels le CESE a constamment maintenu une ligne de soutien aux initiatives qui améliorent l'environnement, tout en estimant, compte tenu du caractère planétaire des transports maritimes, que de telles mesures doivent être prises au niveau mondial, au sein de l'OMI.

4.7 Dans ce contexte, le CESE rappelle que la proposition s'appliquera également aux navires battant le pavillon de pays n'appartenant pas à l'UE. Si cela ne pose pas de problème pour les opérations de transport au sein de l'UE, des problèmes sont susceptibles de se poser pour les transports entre des ports UE et des ports non UE. Il pourrait s'agir selon le CESE d'un problème pratique et politique, plutôt que juridique, eu égard au danger possible de représailles ou de complications résultant de l'existence de plusieurs systèmes parallèles de ce type. Le CESE formule l'espoir que le système prévu apparaîtra suffisamment attrayant pour ceux qui en relèveront et que, à la différence de ce qui est advenu pour le système SCEQE dans le secteur de l'aviation civile, il n'y aura pas de difficultés par rapport aux opérateurs de pays tiers.

4.8 Le CESE partage le point de vue selon lequel des mesures contraignantes de réduction des émissions de CO2 allant plus loin que ce que prévoit la proposition devraient être arrêtées au sein de l'OMI afin d'améliorer les possibilités d'une mise en œuvre réussie. Il estime également qu'une réglementation régionale au niveau de l'UE est plus susceptible de se heurter à différentes difficultés de mise en œuvre, en particulier par rapport aux pays tiers.

4.9 Le CESE note que l'analyse d'impact de la proposition conclut que les mesures fondées sur le marché sont les plus efficaces pour atteindre des réductions adéquates des émissions de CO2 à un niveau permettant de réaliser les objectifs fixés en la matière pour le transport maritime dans le livre blanc de 2011 sur la politique des transports.

4.10 Le CESE attire également l'attention sur le risque d'effets négatifs que des mesures régionales contraignantes en vue de réduire les émissions, et tout particulièrement celles fondées sur le marché, pourraient avoir sur la compétitivité des transports maritimes européens.

4.11 Dès lors, le CESE apprécie également dans la proposition la contrainte imposée à la Commission de maintenir des contacts étroits avec l'OMI et d'autres organisations internationales concernées s'agissant de la mise en œuvre d'un système MRV à l'échelle de l'UE pour les émissions maritimes de CO2, ainsi que la disponibilité de la Commission à adapter le système de l'UE à un futur système MRV dont il serait convenu dans le cadre de l'OMI.

4.12 Le CESE encourage la Commission et les États membres à maintenir la pression au sein de l'OMI pour qu'elle prenne promptement des mesures, reposant de préférence sur des instruments fondés sur le marché, en vue de réduire les émissions de CO2 des transports maritimes.

4.13 Le CESE relève que, tout en attachant une grande importance à une solution au niveau de l'OMI, la Commission n'exclut pas des mesures régionales au niveau de l'UE, si les développements en cours dans ce contexte n'apportaient pas de résultats. Le CESE se félicite qu'aucun délai ne semble avoir été fixé pour de telles mesures régionales et met en garde contre des instruments qui pourraient n'engendrer que peu d'effets sur le plan de la réduction des émissions, tout en ayant un coût plus élevé du fait d'une compétitivité réduite ou de l'apparition possible de problèmes par rapport aux pays tiers, dans la mesure où ces instruments affecteraient les navires battant pavillon de ces pays, du moins dans les eaux non européennes.

4.14 Le CESE approuve également le lien établi entre le MRV sectoriel et le système général de surveillance pour les émissions de GES établi au titre du règlement 525/2013 (11).

5. Observations particulières

5.1 Le CESE note que le concept choisi pour le système MRV fait reposer la partie la plus importante de la charge de mise en œuvre du système sur les propriétaires ou les opérateurs de navires et sur les vérificateurs accrédités tandis que les États membres, la Commission et l'AESM exerceront pour l'essentiel des fonctions de supervision et recevront les déclarations. Le but recherché est de permettre de tirer parti de l'expérience existante au niveau des entreprises et de réduire la charge administrative pesant sur les institutions de l'UE.

5.2 Le CESE estime que pour améliorer la qualité des déclarations d'émissions, il convient d'y faire apparaître des informations spécifiques utiles telles que la résistance d'un navire à la glace ou la présence de conditions particulières de navigation, telles que la navigation hivernale.

5.3 Le CESE est d'avis que certains aspects du système MRV tel que proposé sont inutilement complexes et coûteux en ressources. L'on comprend difficilement par exemple pourquoi un rapport de vérification formel doit être établi pour les déclarations annuelles, alors qu'un certificat de conformité sera délivré pour les déclarations annuelles approuvées, et que les principaux éléments de ce certificat seront également publiés. Le CESE estime qu'un certificat de conformité devrait suffire, et que si sa délivrance est refusée, ce refus donne éventuellement lieu à un rapport de vérification motivé.

5.4 S'il est certainement utile que les déclarations établies au titre de la proposition soient également communiquées aux organes de la Commission responsables de la mise en œuvre du règlement 525/2013 sur la surveillance et la déclaration des émissions de GES, on comprend difficilement pourquoi l'on exigerait des États membres qu'ils envoient un rapport distinct à la Commission, adapté aux objectifs de ce règlement, alors que toutes les informations pertinentes pourraient être tout simplement incluses dans un rapport qui pourrait ensuite être transmis à toutes les parties concernées.

5.5 Le CESE s'interroge également quant au caractère raisonnable de la sanction d'expulsion prévue à l'article 20, paragraphe 3 de la proposition, dès lors qu'elle semblerait empêcher un navire d'accéder à quelque port de l'UE que ce soit, fût-ce celui de son État de pavillon. Il semblerait sensé de prévoir une espèce de port de refuge qui offrirait la possibilité de résoudre des problèmes de conformité.

5.6 Le CESE se demande si les délais de mise en œuvre prévus ne sont pas inutilement longs et s'il ne serait pas possible de fait d'écourter ces délais d'une année. Par exemple, il est prévu que la proposition entre en vigueur au 1er juillet 2015, alors qu'il n'est pas nécessaire de communiquer les plans de surveillance à la Commission avant le 30 août 2017, tandis que le processus de surveillance en tant que tel débutera en fait au 1er janvier 2018. Cela correspond à une période de transition d'environ deux ans et demi, ce qui de l'avis du CESE est un peu long, sachant qu'il sera également nécessaire d'adopter plusieurs actes délégués et actes de mise en œuvre.

5.7 Par ailleurs, le CESE estime que le Forum européen du transport maritime durable projeté pourrait s'avérer un point focal de qualité pour plusieurs questions touchant aux questions de mise en œuvre.

5.8 Le CESE souhaite également formuler un certain nombre d'observations d'ordre technique sur la proposition. L'article 14, paragraphe 1 se réfère à la fois aux notions de "compagnie" et d'"exploitant du navire", alors que selon la définition figurant à l'article 3, le terme "compagnie" couvre aussi bien les propriétaires que les exploitants de navires. Tant les articles 15 (paragraphe 5) que 16 (paragraphe 3) habilitent la Commission à adopter des actes délégués concernant entre autres les "méthodes d'accréditation des vérificateurs". Le CESE suggère de supprimer la référence aux "méthodes d'accréditation" figurant à l'article 15, paragraphe 5, relatif aux procédures d'accréditation, et de la maintenir à l'article 16, qui traite de l'accréditation des vérificateurs.

5.9 L'article 23 prévoit une très large délégation de pouvoirs pour compléter et modifier les dispositions des annexes I et II au moyen d'actes délégués, afin de tenir compte d'un certain nombre de données, dont les derniers éléments scientifiques disponibles, les informations pertinentes disponibles à bord des navires, les règles internationales et les normes acceptées sur le plan international, "pour déterminer les méthodes les plus précises et les plus efficaces de surveillance des émissions et pour améliorer la précision des informations requises". Le CESE est d'avis que cette délégation dépasse largement le cadre des adaptations aux évolutions techniques et semble autoriser des modifications sur des questions qui revêtent un caractère crucial pour la proposition à l'examen, telles que la détermination de méthodes de surveillance. Le CESE est donc d'avis qu'une délégation assortie d'un tel champ d'application peut s'avérer contraire à l'article 290 du TFUE. Une interrogation semblable se pose concernant la délégation prévue à l'article 15, paragraphe 3, en matière de procédures de vérification.

Bruxelles, le 16 octobre 2013. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Voir: COM(2011) 144 final, l'avis du CESE sur la "Feuille de route pour un espace européen unique des transports", JO C 24 du 28.1.2012, pp. 146-153, notamment les paragraphes 1.2, 3.7, 3.8 et 3.11.

(2) Voir: COM(2013) 480 final.

(3) Voir: COM(2013) 510 final - "La "ceinture bleue", un espace unique pour le transport maritime".

(4) Voir: COM(2013) 479.

(5) Voir: COM(2010) 2020.

(6) Voir: COM(2013) 479.

(7) Directive 2008/101/CE et décision 377/2013/CE.

(8) Voir le deuxième considérant de la décision 406/2009/CE et le troisième considérant de la directive 2009/29/CE.

(9) Voir l'avis du CESE sur "La teneur en soufre des combustibles marins", JO C 68 du 6.3.2012, pp. 70-74.

(10) Voir les avis du CESE sur: "La teneur en soufre des combustibles marins", JO C 68 du 6.3.2012, pp. 70-74; "La croissance bleue: des possibilités de croissance durable dans les secteurs marin et maritime", JO C 161 du 6.6.2013, pp. 87-92; "La politique du transport maritime de l'UE jusqu’en 2018", JO C 255 du 22.9.2010, pp. 103-109; "Le SCEQE dans le domaine de l'aviation", JO C 133 du 9.5.2013, pp. 30-32; "Un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre", JO C 181 du 21.6.2012, pp. 169-173; "Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne", JO C 211 du 19.8.2008, pp. 31-36; "L'écologisation du transport maritime et fluvial", JO C 277 du 17.11.2009, pp. 20-24.

(11) Règlement (UE) no 525/2013 relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique et abrogeant la décision no 280/2004/CE.