2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

Base juridique

La présente proposition se fonde sur les articles 103 et 114 du TFUE en ce qu’elle poursuit un certain nombre d’objectifs indissociables, à savoir: 1) donner effet aux principes énoncés aux articles 101 et 102 du TFUE en dotant les ANC des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence; 2) faire en sorte que la concurrence dans le marché intérieur ne soit pas faussée et que les consommateurs et les entreprises ne soient pas désavantagés par des législations ou des mesures nationales qui empêchent les ANC de mettre efficacement en œuvre les règles de concurrence; 3) faire en sorte que des garanties et des instruments identiques soient en place pour le droit national de la concurrence lorsqu’il est appliqué parallèlement aux articles 101 et 102 du TFUE, afin de garantir la sécurité juridique et des conditions équitables pour tous; et 4) mettre en place des règles efficaces en matière d’assistance mutuelle de manière à préserver le bon fonctionnement du marché intérieur ainsi que le système de coopération étroite au sein du REC.

Faire en sorte que les ANC disposent des moyens et des instruments nécessaires pour mettre en œuvre plus efficacement les articles 101 et 102 du TFUE relève de l’article 103, paragraphe 1, du TFUE, étant donné que cela conduit à assurer le plein effet des règles de concurrence. L’article 103, paragraphe 1, habilite le Conseil à adopter des règlements ou des directives «en vue de l’application des principes figurant aux articles 101 et 102». En particulier, ces mesures peuvent être adoptées en vertu de l’article 103, paragraphe 2, point e), du TFUE en vue «de définir les rapports entre les législations nationales, d’une part, et, d’autre part, les dispositions de la présente section ainsi que celles adoptées en application du présent article», et en vertu de l’article 103, paragraphe 2, point a), en vue «d’assurer le respect des interdictions visées à l’article 101, paragraphe 1, et à l’article 102, par l’institution d’amendes et d’astreintes».

Cependant, cette base juridique ne suffit pas à elle seule, la finalité et le contenu de la directive ayant un champ plus large. La directive proposée a un objectif indépendant consistant à tenter de renforcer le fonctionnement du marché intérieur: 1) en s’attaquant aux règles nationales qui empêchent les ANC de mettre en œuvre efficacement le droit de la concurrence, de manière à ce que les consommateurs et les entreprises soient protégés de la même façon partout en Europe; 2) en faisant en sorte que des garanties et des instruments identiques soient en place pour le droit national de la concurrence lorsqu’il est appliqué parallèlement aux articles 101 et 102 du TFUE, afin de garantir la sécurité juridique et des conditions équitables pour tous; et 3) en mettant en place des règles efficaces en matière d’assistance mutuelle de manière à préserver le bon fonctionnement du marché intérieur ainsi que le système de coopération étroite au sein du REC.

Dans certains États membres, la législation nationale empêche les ANC d’infliger des amendes effectives aux entreprises pour des infractions au droit de la concurrence de l’UE. Les entreprises coupables d’infractions qui se trouvent dans des États membres où les ANC ne disposent pas d’un réel pouvoir d’infliger des amendes sont donc à l’abri des sanctions et n’ont que peu d’intérêt à se conformer aux règles de concurrence de l’UE. Les distorsions du marché s’en trouvent renforcées à travers l’Europe, ce qui nuit au marché intérieur. En outre, les divergences entre les États membres pour ce qui est des principes fondamentaux des programmes de clémence ont pour effet que les entreprises peuvent être traitées différemment selon l’autorité qui agit. Seule une action au niveau de l’UE permet de faire en sorte que la clémence soit accordée selon des principes fondamentaux communs, et de garantir ainsi des conditions plus équitables pour les entreprises.

Les limites ou les lacunes des législations nationales peuvent aussi empêcher les ANC de recueillir effectivement des preuves. Les mesures prises pour saper l’indépendance des ANC ou pour limiter leurs ressources sont forcément le fait des États membres eux-mêmes. À titre d’exemple, la restriction de l’indépendance d’une ANC peut être motivée par le souhait d’exercer un contrôle plus important sur le processus décisionnel de cette autorité. La capacité d’un gouvernement d’influencer une ANC ou de faire pression sur cette dernière peut conduire à privilégier des considérations politiques par rapport à la promotion d’une saine concurrence fondée sur des arguments juridiques et économiques, et ce au détriment des entreprises qui opèrent dans le marché intérieur.

Ces lacunes et limites qui affectent les outils et les garanties des ANC ont pour effet que les entreprises qui se livrent à des pratiques anticoncurrentielles peuvent ne faire l’objet d’aucune poursuite engagée en vertu des articles 101 ou 102 du TFUE ou de poursuites inefficaces, par exemple parce que les preuves permettant de constater les pratiques anticoncurrentielles sont impossibles à recueillir ou parce que les entreprises ont la possibilité de se soustraire à l’obligation de payer une amende. Les entreprises ne peuvent se livrer concurrence sur la base de leurs mérites lorsque les pratiques anticoncurrentielles échappent à toute sanction. Elles sont dès lors dissuadées d’entrer sur les marchés concernés pour y exercer leur droit de s’établir et de fournir des biens et des services. Les consommateurs établis dans les États membres où la mise en œuvre des règles est plus faible passent à côté des avantages d’une application effective des règles de concurrence qui visent les pratiques anticoncurrentielles consistant à maintenir les prix des biens et des services à des niveaux artificiellement élevés. La mise en œuvre inégale des articles 101 et 102 du TFUE au sein de l’Europe fausse dès lors la concurrence dans le marché intérieur et nuit au bon fonctionnement de ce dernier.

La directive proposée envisage un autre moyen que le rapprochement des législations nationales parce qu’elle couvre également l’application des règles de concurrence nationales. Dans la pratique, la plupart des ANC appliquent les dispositions du droit national de la concurrence parallèlement aux articles 101 et 102 du TFUE lorsqu’elles traitent une affaire. La directive proposée aura inévitablement une incidence sur les dispositions du droit national de la concurrence qui sont appliquées en parallèle par les ANC. En outre, quand une ANC prend des mesures d’enquête au début d’une affaire, il est souvent difficile de savoir si la pratique en cause affecte les échanges entre États membres et entraîne de ce fait l’application du droit de la concurrence de l’UE. En conséquence, l’ANC doit partir du principe que les deux droits sont susceptibles de s’appliquer. Cela signifie que lorsque les ANC feront usage du pouvoir, prévu par la proposition, de recueillir des preuves numériques, elles le feront potentiellement à la fois pour l’application du droit de l’UE et pour celle du droit national. Il est dès lors difficile, voire impossible, de dissocier l’application du droit national de l’application parallèle des articles 101 et 102 du TFUE. Si des garanties et des instruments identiques ne sont pas en place pour le droit national de la concurrence lorsqu’il est appliqué parallèlement aux articles 101 et 102 du TFUE, il en résultera une insécurité juridique et le maintien de conditions équitables pour tous s’en trouvera potentiellement menacé. De surcroît, si l’on veut protéger efficacement les dispositifs de clémence et de transaction, il convient de le faire non seulement pour les procédures d’application des articles 101 et 102 du TFUE en cours devant les ANC, mais aussi pour l’application isolée des dispositions nationales équivalentes.

Les lacunes et limites affectant la capacité des ANC de se fournir une assistance mutuelle mettent également à mal le système européen de mise en œuvre des règles de concurrence, lequel est conçu comme un ensemble cohérent. À titre d’exemple, la majorité des ANC ne peuvent pas notifier des mesures répressives essentielles ni demander le recouvrement de leurs amendes au-delà des frontières nationales lorsque l’entreprise en infraction n’a pas de présence juridique sur leur territoire. Ces entreprises échappent donc actuellement au paiement de ces amendes. L’ineffectivité de la mise en œuvre qui en résulte fausse la concurrence au détriment des entreprises respectueuses des règles et sape la confiance des consommateurs dans le marché intérieur, en particulier dans l’environnement numérique. Remédier à ces divergences en prévoyant un système pour la notification transfrontière des griefs préliminaires concernant des infractions présumées aux articles 101 et 102 du TFUE et des décisions relatives à l’application de ces articles, de même que pour le recouvrement transfrontière des amendes infligées par les ANC administratives est fondamental pour garantir des conditions équitables pour tous en Europe et pour empêcher les distorsions de concurrence. De même, afin de préserver le bon fonctionnement du système de compétences parallèles au sein du REC, il convient de suspendre les règles nationales concernant les délais de prescription pendant la durée de la procédure devant les ANC d’un autre État membre ou la Commission.

Le rapprochement des législations nationales à ces fins spécifiques, lesquelles sont intégralement prises en compte dans le texte de la directive proposée, ne vise pas seulement à donner plein effet aux articles 101 et 102 du TFUE, et a plutôt pour objet d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

En conclusion, la proposition de directive, tant par sa finalité que par son contenu, poursuit deux objectifs, le premier ayant trait à l’application effective de la politique de concurrence de l’UE et le second, au bon fonctionnement du marché intérieur. Ces deux éléments sont indissociables: pour doter les ANC des moyens de mettre en œuvre efficacement les règles, il convient nécessairement de légiférer en vue de supprimer les obstacles dus aux législations nationales qui sont à l’origine d’une mise en œuvre inégale, faussant ainsi la concurrence dans le marché intérieur. Les consommateurs et les entreprises ne seront pas désavantagés par des législations ou des mesures nationales qui empêchent les ANC de mettre en œuvre efficacement les règles de concurrence. La nécessité de garantir la sécurité juridique et l’existence de conditions équitables pour tous suppose que les ANC disposent de garanties et d’instruments identiques quand elles appliquent les dispositions du droit national de la concurrence parallèlement à l’application des articles 101 et 102 du TFUE. Enfin, des mécanismes transfrontières efficaces en matière d’assistance mutuelle sont indispensables pour garantir des conditions plus équitables pour tous et pour préserver le système de compétences parallèles au sein du REC. Ces objectifs interdépendants, quoique distincts, ne peuvent être poursuivis séparément par l’adoption de deux instruments différents. Il n’est, par exemple, pas possible de scinder la directive proposée en un premier instrument, fondé sur l’article 103 du TFUE et dotant les ANC des moyens et des instruments nécessaires pour appliquer les articles 101 et 102 du TFUE, et en un second, fondé sur l’article 114 du TFUE et exigeant des États membres qu’ils prévoient des règles identiques pour l’application du droit national de la concurrence lorsqu’il est appliqué parallèlement aux règles de concurrence de l’UE. C’est pour ces raisons que la proposition se fonde aussi sur l’article 114 du TFUE.