présenté conformément à l'article 29, paragraphe 1, de la directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil

·la transposition incomplète ou incorrecte de l’article 9 «Voyager à des fins de terrorisme» et de l’article 11 sur le financement du terrorisme, deux des nouvelles dispositions introduites par la directive; et

Lorsqu’une législation a été adoptée aux fins de la transposition de la directive, elle visait presque toujours à introduire des modifications dans la législation existante, généralement le code pénal et, dans une moindre mesure, le code de procédure pénale ou une autre législation plus spéciale. Chypre est le seul pays à avoir adopté une nouvelle législation à part entière.

Le délai de transposition de la directive a expiré le 8 septembre 2018. Sept États membres – l’Allemagne, la France, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la Slovaquie et la Suède – ont notifié avoir transposé la directive dans les temps, deux autres (la Finlande et les Pays-Bas) l’ont fait peu après.

Il est possible que la transposition se heurte à d’autres obstacles que ceux recensés dans la présente analyse, que des dispositions n’aient pas été portées à la connaissance de la Commission ou même que la situation – législative ou non – ait évolué depuis. Dès lors, ce rapport n’empêche en rien la Commission de poursuivre l’évaluation de certaines dispositions afin de continuer d’accompagner les États membres dans la transposition et dans la mise en œuvre de la directive.

La description et l’analyse figurant dans le présent rapport reposent essentiellement sur les informations communiquées par les États membres à la Commission au moyen de la notification des mesures nationales de transposition de la directive avant avril 2020. Les observations écrites reçues après cette date n’ont pas été prises en considération. Un contractant externe a aidé la Commission à analyser les informations transmises par les États membres. Ces derniers ont également présenté leurs observations sur les constatations préliminaires du contractant, ce qui constitue une source d’informations supplémentaire. Ce rapport tient également compte des informations fournies par les États membres au cours des cinq ateliers de transposition organisés par la Commission entre juin 2017 et septembre 2018 ainsi que des informations publiques disponibles. En outre, la Commission a tenu compte des conclusions de son rapport sur la mise en œuvre de la décision-cadre 2008/919/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme.

1.2.Objet et structure du rapport, collecte des informations et méthode

La directive complète également le cadre législatif en matière de droits des victimes du terrorisme. Ces dernières ont le droit de faire appel à des services d’aide spécialisée professionnels immédiatement après un attentat et aussi longtemps que nécessaire. Les États membres doivent mettre en place des protocoles et des mécanismes pour activer une réponse d’urgence efficace, notamment pour obtenir des informations fiables, de manière à épargner toute souffrance supplémentaire aux victimes et à leurs familles.

Le 15 mars 2017, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive (UE) 2017/541 relative à la lutte contre le terrorisme (ci-après la «directive») dans le but de renforcer la décision-cadre 2002/475/JAI en allongeant la liste des infractions liées au terrorisme et d’inclure des mesures qui répondent plus précisément aux besoins des victimes du terrorisme. Le colégislateur a adopté la directive le 15 mars 2017. Les États membres liés par la directive sont désormais tenus d’ériger en infraction pénale les comportements tels que le fait de voyager à des fins de terrorisme ou le fait de recevoir un entraînement au terrorisme, de même que le financement du terrorisme. Cette définition harmonisée des infractions terroristes sert de référence pour l’échange d’informations et la coopération entre les autorités nationales.

Pour ce qui est de l’article 3, paragraphe 1, point h), de la directive concernant la perturbation ou l’interruption de l’approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines, la législation bulgare ne mentionne pas la perturbation de l’approvisionnement en eau et en électricité. La législation luxembourgeoise ne semble couvrir que la modification des conditions des eaux ou des eaux souterraines. Pour ce qui est de l’article 3, paragraphe 1, point i), de la directive concernant l’atteinte illégale à l’intégrité d’un système et l’atteinte illégale à l’intégrité des données, la législation croate ne semble couvrir que l’atteinte au fonctionnement du système informatique des infrastructures critiques. Elle ne couvre pas l’atteinte illégale à l’intégrité d’un système lorsque l’attaque n’est pas menée contre le système d’information d’une infrastructure critique et cause un préjudice grave ou lorsqu’un grand nombre de systèmes d’information sont affectés par l’utilisation d’un outil principalement conçu ou adapté à cette fin (conformément à la directive 2013/40/UE).

Pour ce qui est de l’article 3, paragraphe 1, point e), de la directive concernant la capture d’aéronefs et de navires ou d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises, cinq États membres (Bulgarie, Chypre, Lituanie, Luxembourg et Pologne) ne tiennent pas compte de la capture d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises. Pour ce qui est de l’article 3, paragraphe 1, point g), concernant la libération de substances dangereuses, ou la provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions, la législation luxembourgeoise semble couvrir la livraison, le placement ou la détonation d’un explosif ou d’un autre engin meurtrier, de manière intentionnelle, seulement lorsque l’infraction est commise dans un lieu public, une installation gouvernementale ou publique, un système ou une infrastructure de transports publics. La provocation d’inondations ne semble couverte qu’en cas d’inondation intentionnelle de mines.

Deuxièmement, la directive ajoute les armes radiologiques à la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’armes chimiques, biologiques ou nucléaires [article 3, paragraphe 1, point f)]. Dans certains États membres, la législation ne semble pas inclure certains types d’armes, comme les armes radiologiques (France, Malte et Tchéquie) et les armes nucléaires (France et Malte). En outre, en vertu de la directive 2017/541/UE, la recherche et le développement de ces armes constituent désormais une infraction qui couvre les quatre types d’armes (avant, elle ne couvrait que les armes biologiques et chimiques). En Autriche, en Bulgarie, en France, à Malte et en Pologne, la législation ne semble pas inclure la recherche concernant certaines armes, tandis qu’en France et à Malte, la législation ne semble pas intégrer leur développement. Plus généralement, la loi de transposition allemande ne semble pas contenir de référence explicite à la recherche pour ce qui est de certaines armes, comme il est énoncé à l’article 3, paragraphe 1, point f).

L’article 3, paragraphe 1, de la directive dispose que les États membres veillent à ce que soient érigés en infractions terroristes les actes intentionnels énumérés audit article lorsqu’ils sont commis dans l’un des buts énumérés au paragraphe 2. Il ne s’agit donc pas seulement d’ériger en infraction pénale certains actes en particulier, mais bien de faire en sorte que ces actes soient qualifiés d’infractions terroristes dans la législation nationale. Pourtant, en Allemagne, aucune disposition ne semble qualifier d’«infraction terroriste» les infractions énumérées à l’article 3, paragraphe 1, lorsqu’elles sont commises dans l’un des buts énumérés au paragraphe 2 du même article. Les seules infractions explicitement qualifiées d’infractions terroristes sont le financement du terrorisme et les infractions liées à un groupe terroriste. Cette position revient à ne pas inculper pour infraction terroriste une personne qui, seule, commet l’une des infractions de la liste dans un but terroriste, sans participer ni apporter son soutien à aucun groupe terroriste, sauf lorsqu’il est question de financement du terrorisme, défini comme une infraction terroriste dans le droit allemand. En outre, il est important de proposer une qualification commune des infractions terroristes car cela permet d’activer efficacement les instruments de coopération en matière répressive, comme la décision 2005/671/JAI du Conseil.

À l’instar de l’article 6 sur le recrutement, l’article 7 concernant l’entraînement couvre également l’entraînement visant à contribuer à une infraction terroriste, un point qui ne semble pas explicitement couvert par les législations bulgare, espagnole et portugaise. En Lettonie, à Malte, en Pologne et en Slovaquie, ce point semble relever des infractions auxiliaires comme la complicité, tandis que les autres infractions visées dans la directive sont transposées par une référence explicite à l’idée de «contribution».

En France, la mesure de transposition désigne par le terme «solliciter» le fait de faire des offres ou des promesses, d’offrir des cadeaux, des dons ou d’autres avantages, le fait de menacer ou d’exercer des pressions sur une personne pour qu’elle commette une infraction terroriste. L’article 6 impose également de punir en tant qu’infraction pénale le recrutement visant à contribuer à une infraction terroriste, un point qui ne semble pas explicitement couvert par les législations bulgare, espagnole, grecque et portugaise. En Lettonie, à Malte, en Pologne et en Slovénie, ce point semble relever des infractions auxiliaires, par exemple la complicité. Toutefois, dans la transposition de plusieurs autres infractions visées dans la directive, la législation de ces États membres fait explicitement mention de la notion de «contribution».

En ce qui concerne l’article 4, point a), la législation hongroise semble faire référence aux personnes qui organisent un groupe terroriste plutôt qu’aux personnes qui dirigent un tel groupe. La législation suédoise ne reconnaît pas une infraction autonome liée à la direction d’un groupe terroriste, comme le prévoit l’article 4, point a), mais transpose cette disposition en instaurant une responsabilité pénale en cas d’infractions auxiliaires. Quant à la participation à un groupe terroriste [article 4, point b)], la Suède reconnaît également des infractions auxiliaires. Étant donné que les infractions visées à l’article 4, points a) et b), ne doivent pas avoir de lien avec une infraction terroriste particulière, le risque existe que la participation aux activités d’un groupe terroriste reste impunie du fait de l’incrimination au titre d’une responsabilité auxiliaire. La Suède a récemment érigé la collaboration avec un groupe terroriste en infraction pénale autonome. Cette disposition ne semble couvrir que la fourniture de certains moyens matériels et non la fourniture d’informations. En ce qui concerne le considérant 38, qui exclut du champ d’application de la directive les activités humanitaires menées par des organisations humanitaires impartiales reconnues par le droit international, y compris le droit international humanitaire, quatre États membres (Autriche, Belgique, Italie et Lituanie) ont adopté une législation qui fixe des limites à l’application de la législation antiterroriste aux activités humanitaires ou autres. Dans d’autres États membres, soit la législation générale (comme le code pénal) peut être interprétée de cette manière, soit les autorités nationales ont indiqué appliquer ce principe dans les faits.

La Bulgarie ne semble pas avoir transposé le but énoncé à l’article 3, paragraphe 2, point c), de la directive, à savoir gravement déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales d’un pays ou d’une organisation internationale.

Pour ce qui est de l’article 3, paragraphe 1, point j), de la directive concernant la menace de commettre un acte terroriste, la législation grecque impose que la menace soit rendue publique. La législation allemande ne semble pas couvrir la menace de commettre les infractions visées à l’article 3, paragraphe 1, points d) et f). La législation portugaise ne semble pas non plus couvrir la menace de commettre l’infraction visée à l’article 3, paragraphe 1, point f), de la directive. Au Luxembourg, si la menace n’est pas assortie d’un ordre ou de certaines conditions, elle ne constitue pas une infraction terroriste.

L’article 10 impose aux États membres de punir en tant qu’infraction pénale, lorsqu’il est commis de manière intentionnelle, tout acte visant à organiser ou à faciliter le voyage d’une personne à des fins de terrorisme, tel que le prévoient l’article 9, paragraphe 1, et l’article 9, paragraphe 2, point a), en sachant que l’aide ainsi apportée a pour but de servir à la réalisation d’un tel objectif. En général, les mesures prises par les États membres pour appliquer cette disposition sont satisfaisantes.

En Allemagne, l’article 9, paragraphe 2, point b), a été transposé par une disposition qui érige en infraction pénale la conspiration, mais le périmètre couvert semble toutefois moins large que celui des actes préparatoires visés à l’article 9, paragraphe 2, point b). Quant au fait de «contribuer» à la commission d’infractions terroristes, certains États membres ne semblent pas l’avoir explicitement transposé. C’est le cas de la Pologne, pour ce qui est de l’article 9, paragraphe 1, de la Slovénie pour ce qui est de l’article 9, paragraphe 2, point a), de la Bulgarie et de l’Espagne pour ce qui est de l’article 9, paragraphe 2, point b), et de la Slovaquie pour l’ensemble de ces dispositions.

L’article 9, paragraphe 1, de la directive impose aux États membres de punir en tant qu’infraction pénale le fait de se rendre dans un pays autre que le leur. En Allemagne, il ne semble pas y avoir de référence explicite à cet objectif de participation aux activités d’un groupe terroriste. En Bulgarie, au Portugal, en Roumanie et en Slovénie, cette infraction semble avoir une définition plus étroite que dans la directive, car la législation contient une définition plus restrictive des personnes qui voyagent ou des territoires dans lesquels elles se rendent. L’article 9, paragraphe 2, de la directive mentionne le fait de se rendre dans un État membre et laisse aux États membres deux possibilités pour la transposition. La Pologne ne semble pas avoir du tout transposé cette disposition.

L’infraction couvre également le fait de recevoir un entraînement aux fins de contribuer à une infraction terroriste, un point qui ne semble pas explicitement couvert par les législations bulgare, espagnole et portugaise, comme c’est déjà le cas pour les articles 6 et 7. En Slovaquie, ce point semble relever des infractions auxiliaires comme la complicité, tandis que les autres infractions visées dans la directive sont transposées par une référence explicite à l’idée de «contribution». De même, la législation allemande transpose cette disposition par plusieurs dispositions qui, ensemble, ne semblent pas couvrir toutes les infractions visées dans la directive.

L’article 11 de la directive impose aux États membres de punir en tant qu’infraction pénale, lorsqu’il est commis de manière intentionnelle, le financement du terrorisme. Il dispose également que, lorsque le financement du terrorisme concerne l’une des infractions prévues aux articles 3, 4 et 9 de la directive, il n’est pas nécessaire que les fonds soient effectivement utilisés, pas plus qu’il n’est nécessaire que l’auteur de l’infraction sache pour quelle infraction ou quelles infractions spécifiques les fonds seront utilisés.

En Allemagne, en Bulgarie, à Malte, en Pologne et au Portugal, le financement du terrorisme ne semble pas couvrir le financement de toutes les infractions prévues aux articles 3 à 10, ainsi que le prévoit la directive. En Bulgarie, en Espagne, en Lettonie et au Portugal, le fait de «contribuer à la commission» ne semble pas prévu dans le droit national. En Pologne, en Slovaquie et en Slovénie, le fait de «contribuer à la commission» n’a pas été transposé de manière méthodique dans la législation de transposition. Au Luxembourg, la législation nationale ajoute la condition selon laquelle les fonds doivent avoir été collectés de manière illégale.

2.2.12.Autres infractions liées à des activités terroristes (article 12)

L’article 12 de la directive impose aux États membres d’ériger en infractions pénales les infractions liées à des activités terroristes telles que le vol aggravé et l’extorsion en vue de commettre l’une des infractions énumérées à l’article 3 de la directive, l’établissement ou l’usage de faux documents administratifs en vue de commettre l’une des infractions énumérées à l’article 3, paragraphe 1, points a) à i), à l’article 4, point b), et à l’article 9 de la directive.

Les législations croate et grecque ne semblent pas ériger en infractions pénales liées à des activités terroristes les actes intentionnels suivants: vol aggravé, extorsion et établissement ou usage de faux documents administratifs. En Finlande, seul le vol aggravé en vue de commettre une infraction terroriste, mais ni l’extorsion ni l’établissement ou l’usage de faux documents administratifs, semble relever d’une infraction liée à des activités terroristes.

2.2.13.Lien avec des infractions terroristes (article 13)

L’article 13 de la directive dispose que, pour qu’une infraction visée à l’article 4 ou au titre III soit punissable, il n’est pas nécessaire qu’une infraction terroriste soit effectivement commise, pas plus qu’il n’est nécessaire, dans la mesure où les infractions visées aux articles 5 à 10 et 12 de la directive sont concernées, qu’un lien soit établi avec une autre infraction spécifique prévue par la directive.

En Bulgarie, l’infraction visée à l’article 10 de la directive ainsi que la contribution à la commission de certaines infractions liées à des activités terroristes sont transposées par une disposition qui érige en infraction pénale la complicité. En vertu du droit national, la complicité ne semble relever du droit pénal que lorsque l’infraction première a effectivement été commise. En Grèce, l’infraction visée à l’article 10 n’est pas une infraction autonome, raison pour laquelle il semble nécessaire d’établir un lien avec une autre infraction spécifique visée dans la directive (article 9). En Lituanie, le fait de se préparer à commettre une infraction qui n’est pas qualifiée de «grave», comme dans les dispositions de transposition des articles 5, 9 et 10 de la directive, ne semble pas constituer une infraction pénale. Par conséquent, si l’infraction est abandonnée au stade de la préparation, les actes préparatoires ne seront pas érigés en infraction pénale.

2.2.14.Complicité, incitation et tentative (article 14)

L’article 14 de la directive impose aux États membres de veiller à ce que soit punissable le fait de se rendre complice d’une infraction visée aux articles 3 à 8, 11 et 12 de la directive, le fait d’inciter à commettre une infraction visée aux articles 3 à 12 de la directive, ainsi que le fait de tenter de commettre une infraction visée aux articles 3, 6 et 7, à l’article 9, paragraphe 1, à l’article 9, paragraphe 2, point a), et aux articles 11 et 12 de la directive, à l’exception de la possession prévue à l’article 3, paragraphe 1, point f), et de l’infraction visée à l’article 3, paragraphe 1, point j). Dans l’ensemble, la transposition de cet article est satisfaisante.



La Pologne a transposé l’article 6 en adoptant la même mesure que pour l’article 14, paragraphes 1 et 2. Dès lors, la question de savoir si le fait de se rendre complice de l’infraction visée à l’article 6 ou d’inciter à commettre cette infraction est érigé en infraction pénale reste ambiguë.



En Grèce, le fait d’inciter à commettre l’infraction visée à l’article 10 ne semble pas punissable, dans la mesure où l’article 10 n’est pas transposé comme une infraction autonome.

En ce qui concerne l’article 14, paragraphe 3, relatif au fait de tenter, à Malte, le fait de tenter de commettre certaines infractions visées à l’article 3 ainsi que les infractions visées aux articles 6, 7, 11 et 12 de la directive ne semble pas constituer une infraction pénale.

2.2.15.Sanctions à l’encontre des personnes physiques (article 15)

L’article 15 de la directive impose aux États membres de faire en sorte que les infractions visées aux articles 3 à 12 et 14 de la directive soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. En particulier, les États membres doivent veiller à ce que les infractions terroristes visées à l’article 3, de même que la complicité, l’incitation et la tentative liées à des infractions terroristes, soient passibles de peines privatives de liberté plus sévères que celles prévues par le droit national pour de telles infractions en l’absence de l’intention spéciale (sauf dans les cas où les peines prévues sont déjà les peines maximales possibles en vertu du droit national).

En ce qui concerne l’article 15, paragraphe 2, en Bulgarie, la sanction prévue en cas d’infraction visée à l’article 3, paragraphe 1, point j), de la directive (la menace de commettre une infraction terroriste) semble plus légère que la sanction prévue en cas de menace de commettre une infraction. En Tchéquie, le droit national ne semble pas prévoir de peines plus sévères pour les actes consistant à prendre le contrôle de moyens de transport aérien, de navires civils et de plateformes fixes commis dans l’intention terroriste requise en vertu de l’article 3 de la directive.

En vertu de l’article 15, paragraphe 3, de la directive, les États membres prévoient dans leur législation nationale des peines privatives de liberté maximales pour les infractions visées à l’article 4, points a) et b), de la directive, ainsi que pour l’infraction visée à l’article 3, paragraphe 1, point j), lorsqu’elle est commise par une personne dirigeant un groupe terroriste; la durée de ces peines ne peut être inférieure à la durée fixée à l’article 15, paragraphe 3.

En Bulgarie, si l’infraction terroriste visée l’article 3, paragraphe 1, point j), est commise par une personne dirigeant un groupe terroriste, la sanction maximale semble moins sévère que celle prévue à l’article 15, paragraphe 3. En Finlande, la peine maximale pour l’infraction visée à l’article 4, point a), de la directive, lorsqu’elle n’est pas commise en combinaison avec une autre infraction, semble moins sévère que celle prévue à l’article 15, paragraphe 3. En Hongrie, certaines activités liées à la direction d’un groupe terroriste semblent passibles de peines moins sévères que celles prévues dans la directive. Au Luxembourg, selon la nature de la participation d’une personne à un groupe terroriste [article 4, point b)], la sanction maximale pourrait être une amende plutôt qu’une peine privative de liberté. En Suède, certaines activités liées à la participation à un groupe terroriste semblent passibles d’une peine maximale moins sévère que celle prévue dans la directive.

2.2.16.Circonstances atténuantes (article 16)

L’article 16 de la directive permet aux États membres de réduire les peines visées à l’article 15 lorsque l’auteur de l’infraction renonce à ses activités terroristes et fournit aux autorités administratives ou judiciaires des informations qu’elles n’auraient pas pu obtenir autrement, les aidant à prévenir ou à limiter les effets de l’infraction; à identifier ou à traduire en justice les autres auteurs de l’infraction; à trouver des preuves; ou à empêcher que d’autres infractions visées aux articles 3 à 12 et 14 ne soient commises.

Vingt-trois États membres ont fait usage (en tout ou en partie) de cette faculté. Deux États membres (Estonie et Slovénie) n’ont pas du tout fait usage de la faculté offerte par l’article 16 de la directive.

Dix-sept États membres ont fait usage de la possibilité prévue à l’article 16, paragraphe 1, point a) (renonciation aux activités terroristes).