1.INTRODUCTION

L’additionnalité est un principe de la politique de cohésion de l’Union européenne qui vise à garantir que les Fonds structurels complètent, mais ne remplacent pas, les dépenses publiques assimilables d'un État membre.

L’article 15 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil dispose que la Commission doit procéder à la vérification de l’additionnalité pour l’objectif de convergence, en coopération avec chaque État membre concerné, avant la fin de 2016 et qu’elle doit publier les résultats de cet exercice. Bien que la réglementation octroie à la Croatie un délai supplémentaire d’un an pour ce processus de vérification, les autorités croates ont décidé de présenter tous les documents avec un an d’avance.

En conséquence, le présent rapport clôture la vérification de l’additionnalité pour la période de programmation 2007-2013, après les vérifications ex ante et à mi-parcours effectuées respectivement en 2007 et en 2011-2012.

L’additionnalité est considérée comme respectée si les dépenses structurelles moyennes par l’État membre au cours de la période 2007-2013 ont été, en termes réels , au moins égales au niveau déterminé en début de période, ou au niveau révisé lors de la vérification à mi-parcours en 2011 et 2012 (ci-après le «niveau de référence»), afin de tenir compte des changements significatifs intervenus dans la situation économique .

Le présent rapport constitue une synthèse des résultats de la vérification ex post effectuée en 2016 pour l’ensemble de la période de programmation 2007-2013 . Respecter l’additionnalité au cours de cette période a sans doute constitué l’entreprise la plus difficile à ce jour; il s’agit en effet de la pire période de récession économique que l’UE ait connue en plusieurs décennies. La forte baisse de l’activité économique amorcée en 2008 a eu une profonde incidence sur les finances publiques des États membres et a donné lieu à des plans d’assainissement budgétaire drastiques visant principalement à garantir la viabilité des finances publiques. Il en a résulté un net recul des investissements publics .

La vérification ex post a donné lieu à trois grandes constatations:

D’abord, le niveau cumulé des dépenses structurelles des États membres dans les régions de convergence au cours de la période 2007-2013 (94,4 milliards d’EUR en moyenne annuelle sur la période 2007-2013) était inférieur de quelque 1,2 milliard d’EUR au niveau fixé ex ante (95,6 milliards d’EUR) et supérieur de 13 milliards d’EUR au niveau cumulé fixé à mi-parcours (81,4 milliards d’EUR), en dépit de certaines différences notables entre États membres. Dans l’ensemble, les écarts les plus marqués sont concentrés dans les États membres les plus durement touchés par la récession économique et la crise des finances publiques.

Ensuite, tous les États membres, à l’exception de la Grèce, ont respecté leurs niveaux de référence aux fins de l'additionnalité pour la période 2007-2013, à savoir le niveau fixé initialement lors de la vérification ex ante dans les différents cadres de référence stratégiques nationaux (CRSN) ou celui révisé lors de la vérification à mi-parcours. Six États membres se situent en deçà du niveau de référence fixé lors de la vérification ex ante, mais sont au-dessus du niveau de référence final (République tchèque, Allemagne, Italie, Lituanie, Hongrie et Portugal), à la suite de la révision à la baisse décidée lors de la vérification à mi-parcours.

Enfin, la vérification ex post a confirmé les lacunes de la méthode de vérification de l’additionnalité, qui avaient été constatées dès la vérification à mi-parcours. Le volume des informations à fournir constitue une charge considérable pour les États membres et pose à la Commission des difficultés en matière de vérification en raison de problèmes de comparabilité entre les différentes méthodes appliquées par les États membres pour vérifier l’additionnalité et les statistiques officielles disponibles dans l’UE. C’est notamment pour ces raisons que la vérification de l’additionnalité pour la période 2014-2020 a été considérablement simplifiée et alignée sur la gouvernance économique de l’Union. L’additionnalité, quoique révisée, demeure un élément essentiel de l’architecture de la politique de cohésion pendant la période 2014-2020 pour favoriser les investissements générateurs de croissance.

2.LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013

La mise en œuvre de la politique de cohésion de l’UE au cours de la période 2007-2013 s’est déroulée dans le pire contexte économique depuis l’instauration de cette politique. En 2013, le PIB réel dans l’UE était toujours inférieur à celui de 2007 en raison de la forte incidence de la récession économique qui a commencé en 2008 et s’est intensifiée par la suite. La croissance annuelle du PIB était négative en 2009 (-4,4 %) et en 2012 (-0,5 %) et proche de la stagnation en 2008 (0,4 %) et en 2013 (0,2 %). La croissance annuelle moyenne du PIB attendue pour l’UE-27 sur la période 2007-2009 au moment où ont été décidés les niveaux de référence était de 2,6 %, alors que le taux observé s’est établi à -0,3 %.

Le ralentissement économique a entraîné une forte détérioration du marché du travail. Le taux de chômage harmonisé dans l’UE-28 a enregistré une hausse continue, passant de 7 % en 2008 à 10,9 % en 2013. L’incidence sur le marché du travail a été particulièrement importante dans les États membres les plus touchés par une contraction de l’activité économique. Par exemple, en Grèce, le taux de chômage est passé de 7,8 % en 2008 à 27,5 % en 2013, et en Espagne, de 8,2 % en 2007 à 26,1 % en 2013. De plus, le climat social s’est fortement dégradé dans l’ensemble de l’UE et dans certains États membres en particulier. La part de la population exposée au risque de pauvreté et d’exclusion sociale a augmenté, passant de 23,7 % en 2008 à 24,5 % en 2013, quelques États membres ayant largement dépassé la moyenne de l’UE à la fin de la période de programmation, comme la Bulgarie (48 %), la Roumanie (41,9 %) ou la Grèce (35,7 %).

La contraction de l’activité économique et la dégradation du marché du travail et du climat social ont exercé une pression croissante sur les dépenses publiques. Celles-ci ont fortement augmenté en 2008 et en 2009, portant à plus de 50 % du PIB de l’UE le ratio moyen des dépenses totales des administrations publiques au PIB dans l’Union, soit le niveau le plus élevé depuis 1995. Il s’agit principalement de l’effet de stabilisateurs automatiques, ce qui explique aussi pourquoi les recettes publiques n’ont absolument pas augmenté; en fait, la principale source de recettes publiques (impôts et cotisations sociales) s’est réduite en termes absolus. Les stabilisateurs automatiques sont généralement définis comme étant les éléments de la politique budgétaire qui réduisent les charges fiscales et augmentent les dépenses publiques sans intervention discrétionnaire des pouvoirs publics. Ils procurent, par exemple, des revenus de remplacement dès que le chômage commence à augmenter. En fait, la hausse du ratio des dépenses publiques au PIB se reflète essentiellement dans les dépenses en faveur de la protection sociale, qui, à partir de 2009, étaient en moyenne supérieures d’environ 2,5 points de pourcentage du PIB aux niveaux observés avant la crise. L’augmentation des dépenses de protection sociale a été encore plus forte dans certains États membres plus durement touchés par la contraction du PIB. De même, la charge croissante des intérêts sur la dette publique était considérable dans ces pays, atteignant plus de 2 points de pourcentage du PIB par rapport aux niveaux observés avant la crise dans certains d’entre eux.

La pression croissante sur les dépenses publiques et la stagnation des recettes publiques ont eu pour résultat une forte augmentation du ratio du déficit au PIB dans la plupart des États membres. Le chiffre a atteint jusqu’à -6,6 % en moyenne dans l’UE en 2009, contre -0,9 % en 2007, et il était encore supérieur à -3 % (-3,3 % du PIB) en 2013. Plus de 20 États membres étaient placés en 2010 sous la procédure concernant les déficits excessifs, qui constitue le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. La dette publique brute dans l’UE est passée de 57,6 % du PIB en 2007 à 85,7 % en 2013. Cette évolution a suscité certaines inquiétudes quant à la viabilité des finances publiques dans certains pays, ce qui s’est parfois traduit par une assistance financière extérieure fournie par des institutions européennes et internationales sous réserve de la mise en œuvre de programmes d’ajustement économique.

Graphique 1: Dépenses publiques et investissements publics et déficit et dette publics

La hausse des dépenses publiques par rapport au PIB n’a pas donné lieu à une augmentation des investissements publics dans l’UE au cours de la période de programmation dans son ensemble. Au contraire, les investissements publics ont fortement chuté dans les États membres les plus durement touchés par la contraction de l’activité économique et la crise des finances publiques. Il s’agit, d’une manière générale, des États membres qui ont enregistré les écarts les plus nets par rapport au niveau de référence initial (graphique 2, en abscisse). Les investissements publics ont été de loin le poste de dépenses ayant subi la plus forte contraction, même après les mesures de relance économique décidées aux niveaux tant européen et que national pour lutter contre les effets négatifs de la chute du PIB et du recul de l’emploi au cours des premières années de la crise. Ce phénomène explique pourquoi certains États membres respectent l’additionnalité sans qu’il y ait eu une réduction du niveau de référence lors de la vérification à mi-parcours et en dépit d’une forte baisse des investissements publics durant la seconde partie de la période de programmation.

Graphique 2: Différence entre le niveau de référence ex ante et les dépenses structurelles ex post (abscisse) et la croissance moyenne du PIB sur la période 2007-2013 (ordonnée)