Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 147 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les pays non participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, doivent chacun présenter un programme de convergence au Conseil et à la Commission. Selon l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les pays qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 ne participent pas à la monnaie unique, mais sont tenus de respecter, dans les délais impartis, les critères de convergence, y compris celui concernant le caractère soutenable de la situation des finances publiques, afin de pouvoir adopter l'euro. Au vu du déficit de 3,9% du PIB enregistré par les administrations publiques polonaises en 2003, le Conseil a constaté, dans une décision prise le 5 juillet 2004, que la Pologne était en situation de déficit excessif et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation en 2007 au plus tard, conformément au programme de convergence de mai 2004. En particulier, la Pologne a été invitée à appliquer rigoureusement les mesures annoncées dans son programme de convergence du mois de mai, et notamment celles contenues dans le «plan Hausner», à engager une action efficace pour mettre en oeuvre les mesures envisagées afin d’atteindre l'objectif de déficit fixé pour 2005 d’ici le 5 novembre 2004, conformément au pacte de stabilité et de croissance (PSC), ainsi qu’à affecter les surplus de recettes éventuels à la réduction du déficit des administrations publiques et à mettre un terme à l'accroissement du ratio de la dette. Dans sa communication du 22 décembre 2004, la Commission a conclu que le gouvernement polonais avait «engagé une action suivie d’effets au niveau des mesures envisagées pour atteindre l’objectif de déficit pour 2005»[2].

Les États membres qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004. Le premier programme de convergence de la Pologne, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 17 mai 2004 et examiné par le Conseil le 5 juillet 2004. La Pologne a présenté une actualisation de son programme de convergence le 1er décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme en tenant compte des résultats de leurs prévisions économiques de l'automne 2004, du code de conduite[3], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005, ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[4]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

- La Pologne a présenté à la Commission européenne son programme de convergence actualisé pour la période 2004-2007 le 1er décembre 2004, suite à l'approbation de ce document par le gouvernement le 30 novembre 2004. Le programme actualisé inclut les mesures énoncées dans le budget 2005, et emprunte également au «programme de rationalisation et de réduction des dépenses publiques» (le «plan Hausner») approuvé par le gouvernement en janvier 2004. Bien qu’observant dans une large mesure les normes du SEC 95, il ne remplit que partiellement les exigences du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». En effet, la qualité des données concernant la composition des recettes et des dépenses des administrations publiques n’est pas entièrement conforme aux normes statistiques du SEC 95. La Pologne est donc invitée à respecter entièrement ces exigences.

- Le scénario macroéconomique présenté dans le programme prévoit un ralentissement de la croissance du PIB réel, qui passera de 5,7% en 2004 à 5,0%, puis 4,8%, en 2005 et 2006, respectivement, avant de repartir à la hausse pour atteindre 5,6% en 2007. Pendant toute la période considérée, la croissance sera tirée par la demande intérieure, alors que la contribution des exportations nettes devrait devenir négative à partir de 2005. Ce scénario est plausible jusqu’en 2006 et diffère peu des prévisions de l’automne 2004 des services de la Commission, quoique ces dernières tablent sur une croissance légèrement moins soutenue en 2006. Par contre, les prévisions de croissance pour la dernière année du programme paraissent optimistes. L’accélération de la croissance du PIB envisagée en 2007 repose sur des hypothèses assez favorables quant à la croissance de la production potentielle comme de la demande intérieure. Le programme table en effet sur un renforcement de la croissance potentielle, qui passerait de 3,6% en 2004 à 4,7% en 2007 (d’après les calculs des services de la Commission), conduisant à un écart de production estimé de plus de 2% à la fin de la période du programme. Ce qui donne à penser également que les pressions sur les prix pourraient être plus vives que ne le suggère le programme.

- En 2004, l’inflation a augmenté en Pologne par rapport aux niveaux très bas enregistrés en 2003, mais le rythme de cette progression s’est ralenti récemment. L'envolée des prix observée entre les mois d'avril et août 2004 résultait principalement de facteurs temporaires (prix de l’alimentation et du pétrole, hausses d’impôts liées à l’adhésion), et l’évolution toujours modérée des salaires ainsi que l’appréciation du zloty renforcent la perspective d’un ralentissement de l’inflation en 2005. La monnaie polonaise s’est vivement appréciée en 2004, gagnant 13% environ face à l’euro par rapport à décembre 2003. La hausse a également dépassé 10% en termes effectifs, tant réels que nominaux (données de fin d’année à fin d’année). Les écarts de rendement entre les obligations de référence polonaises et de la zone euro se sont d’abord creusés entre la mi-2003 et la mi-2004, la gouvernance économique inquiétant les investisseurs, pour se resserrer ces derniers mois et revenir à 200 points de base environ en fin d’année. Il n'est pas prévu de modifier le régime monétaire et de change existant, qui associe ciblage direct de l’inflation et taux de change flottant.

- La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques au-dessous de 3% du PIB d'ici à 2007 et à maintenir le ratio de la dette en deçà de 60% du PIB. Le déficit devrait ainsi retomber progressivement à 2,2% du PIB en 2007, contre 5,4% en 2004. Les fonds de pension ouverts (dont l’impact annuel est estimé à 1,5% du PIB) sont classés parmi les administrations publiques comme le permet la période de transition accordée par Eurostat. Par rapport au programme précédent, la principale différence réside dans la révision à la hausse, de 0,7 point de pourcentage du PIB, de l’objectif de déficit des administrations publiques en 2007, malgré le redémarrage prévu de la croissance économique. L’assainissement budgétaire devrait résulter de l'application du train complet de mesures contenues dans le «plan Hausner», qui, s’il est intégralement mis en œuvre, aura un impact budgétaire total estimé de 4,7% du PIB sur la période 2005-2007 (soit une baisse de 0,6 point par rapport à la mouture précédente du programme).

- La réduction prévue du déficit effectif entre 2004 et 2007 est moins ambitieuse que dans le programme de convergence du mois de mai, puisqu’elle s’élève à 3,2 points de pourcentage au lieu de 4,2. Les risques qui entourent la stratégie d’assainissement sont nombreux. Le risque, entrevu dans l’évaluation du programme de mai 2004, d’une application différée ou incomplète des mesures du «plan Hausner» se matérialise déjà. L’incertitude continue de planer sur la mise en œuvre des mesures restantes, qui figurent déjà au budget de 2005 mais nécessitent une action législative. Malgré le rejet par le Parlement de deux mesures importantes, les objectifs retenus pour le déficit sont restés inchangés. Près de la moitié des dispositions mentionnées dans le programme actualisé et visant à générer des recettes additionnelles ou à limiter les dépenses ne sont pas détaillées. Enfin, les engagements conditionnels constituent un risque supplémentaire pour la viabilité des finances publiques. Qui plus est, la réalisation des objectifs en matière de déficit est subordonnée à la croissance vigoureuse anticipée du PIB pendant toute la période du programme. En outre, le régime de retraite par capitalisation reste classé dans le secteur des administrations publiques. Lorsque cette situation changera en 2007, les chiffres du déficit pour chaque année seront rehaussés de 1,5 point de pourcentage. En l’absence de mesure d’épargne supplémentaire, il n'est pas certain, compte tenu du nouvel objectif de 2,2% du PIB fixé pour le déficit en 2007, que la recommandation du Conseil invitant les autorités à ramener le déficit en dessous de 3% à la fin du programme puisse être respectée. Compte tenu de cette évaluation des risques, par conséquent, les résultats budgétaires pourraient demeurer en deçà des prévisions.

- Selon le programme actualisé, le ratio de la dette publique devrait augmenter au total de 2,6 points de pourcentage entre 2004 et 2006, pour culminer à 48% du PIB à la fin de 2006 avant de perdre à nouveau 0,8 point de pourcentage en 2007. Toutefois, les prévisions de l’automne 2004 des services de la Commission sont moins favorables. Le classement des fonds de pension ouverts en dehors du secteur des administrations publiques, conformément à la règle fixée par Eurostat, entraînerait une augmentation des chiffres de la dette d'environ 6 points de pourcentage chaque année pendant la période 2005-2007. Le ratio de la dette demeurerait néanmoins inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB, même dans ce cas de figure. Par rapport au programme de mai, les prévisions concernant la dette en 2004 ont été revues en baisse de quelque 3 points de pourcentage, en raison principalement de la vigueur inattendue de la croissance nominale du PIB et des effets d’évaluation dus à l’appréciation du zloty. Quant au reste de la période, l’amélioration des soldes primaires et un fort dividende de croissance nominal devraient compenser en partie l’effet net d’augmentation de la dette qu’auront les ajustements stocks-flux, en raison notamment du préfinancement des fonds de l’UE. Le ralentissement prévu de la hausse du ratio de la dette, et pour finir le renversement de tendance escompté, dépendent aussi de l’ampleur des recettes de privatisation. Les engagements conditionnels constituent un autre risque pour le scénario de réduction de la dette. Le stock de garanties du Trésor, qui atteignait 3,9% à la fin de 2004, devrait s’accroître dans les années qui viennent. En outre, l’encours de la dette du système de santé ne cesse d’augmenter et l’on s’attend de plus en plus à un renflouement par l’État.

- Le programme actualisé ne traite que brièvement des mesures envisagées dans le «plan Hausner» pour réduire les dépenses sociales et améliorer la gestion des dépenses publiques. La trajectoire d’ajustement décrite est en grande partie tributaire de la mise en œuvre du projet de réforme de la protection sociale. La version actualisée du programme complète sa mouture initiale, qui passait en revue la plupart des mesures, en fournissant une estimation de leur impact budgétaire. Outre celui-ci, ces réformes devraient ouvrir la voie à la réduction du coin fiscal élevé, qui représente un frein important à la création d'emplois et à la participation au marché du travail. Elles s’efforcent aussi de réduire la proportion relativement élevée des dépenses qui sont déterminées par la loi. Grâce à la réforme des finances publiques et à la rationalisation des dépenses, la part des dépenses obligatoires (déterminées juridiquement) devrait passer de 42,5% en 2003 à 39,3% en 2007.

- L’absence de projections budgétaires au-delà de 2020 rend très difficile l’évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques polonaises, car c’est après cette date que se fera sentir, pour l’essentiel, l’impact du vieillissement démographique. Cependant, compte tenu des informations disponibles, certains risques ne peuvent être exclus. Une grande incertitude demeure quant à l’impact des politiques visant à renforcer les tendances budgétaires à long terme.

- Bien que la stratégie définie dans le programme repose principalement sur l’effet de la réforme des retraites et le nécessaire assainissement budgétaire à moyen terme, d’autres mesures devront être mises en oeuvre à l’avenir pour pouvoir mieux faire face au vieillissement démographique. L’application réussie des mesures prévues, un contrôle rigoureux de l'encours des engagements conditionnels et une mise en œuvre résolue de l’assainissement envisagé à moyen terme devraient contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques.

- D’une manière générale, les politiques décrites dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux recommandations spécifiques qui ont été faites à la Pologne en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. D’un côté, le programme suit la recommandation du Conseil concernant la réduction du déficit des administrations publiques, réduction qui repose sur la mise en oeuvre du «plan Hausner», mais, de l'autre, il ne formule pas de mesures concrètes pour préserver la viabilité à long terme des finances publiques et résoudre la question de l’accumulation des engagements conditionnels.

- Eu égard à ce qui précède, et vu les recommandations adressées par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7, il conviendrait que la Pologne renforce son ajustement budgétaire et abaisse l’objectif de déficit pour 2007. Pour pouvoir ramener son déficit sous la barre des 3% du PIB en 2007 de façon à la fois crédible et supportable, la Pologne doit veiller à appliquer intégralement les mesures structurelles contenues dans le «plan Hausner» et adopter en outre des mesures d’assainissement budgétaire supplémentaires. Au cas où se concrétiseraient les risques entourant la mise en œuvre des mesures, un effort additionnel devrait être consenti, et de nouvelles dispositions introduites. En outre, la Pologne devrait être invitée à trouver une réponse à l'augmentation de l'encours de ses engagements conditionnels.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Pologne et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [17 février 2005], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Pologne, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme est partiellement conforme aux exigences du nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». La qualité des données relatives à la composition des recettes et des dépenses des administrations publiques ne respecte pas entièrement les normes statistiques du SEC 95. Le programme s’écarte en outre des normes prescrites en ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques. La Pologne est par conséquent invitée à se conformer pleinement à ces exigences.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit un ralentissement de la croissance du PIB réel, qui passera de 5,7% en 2004 à 4,9% en moyenne en 2005 et 2006, avant de remonter à 5,6% en 2007. Compte tenu des informations disponibles actuellement, ces hypothèses paraissent relativement optimistes. Si les projections pour 2005 et 2006 sont plausibles, celles qui portent sur la dernière année du programme semblent en revanche assez favorables. En particulier, l’accélération de la croissance du PIB envisagée en 2007 repose sur des hypothèses optimistes quant à la croissance de la production potentielle et à la vigueur de la demande intérieure. Les projections concernant l'inflation paraissent quelque peu sous-estimées.

Le 5 juillet 2004, le Conseil a constaté dans une décision que la Pologne était en situation de déficit excessif, et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation d’ici 2007. La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques au-dessous de 3% du PIB d'ici à 2007 et à maintenir le ratio de la dette en deçà de 60% du PIB. Le déficit devrait ainsi retomber progressivement à 2,2% du PIB en 2007, contre 5,4% en 2004, en ce compris l’excédent des fonds de pension ouverts (dont l’impact annuel est estimé à 1,5% du PIB). Par rapport au programme précédent, la principale différence réside dans la révision à la hausse, de 0,7 point de PIB, de l’objectif de déficit des administrations publiques en 2007, malgré le redémarrage de la croissance économique.

L’assainissement budgétaire résulterait de l'application du train complet de mesures contenues dans le «plan Hausner» qui, s’il est intégralement mis en œuvre, aura un impact budgétaire total estimé à 4,7% du PIB sur la période 2005-2007 (soit une baisse de 0,6 point de pourcentage par rapport à la mouture précédente du programme). Parallèlement, les autorités mettent en œuvre un imposant programme d’investissement public, qui fera passer ces dépenses de 3,4% du PIB en 2003 à 4,1% en moyenne pendant la durée du programme, contre un taux moyen de 2,4% dans l’UE en 2004.

Il existe clairement un risque que les résultats budgétaires soient inférieurs aux prévisions du programme. La possibilité, entrevue dans l’évaluation du programme de mai 2004, d’une application différée ou incomplète des mesures du «plan Hausner», se matérialise déjà. L’incertitude continue de planer sur la mise en œuvre des mesures restantes, qui figurent déjà au budget de 2005 mais nécessitent une action législative. Malgré le rejet par le Parlement de deux mesures importantes, les objectifs retenus pour le déficit sont restés inchangés. Près de la moitié des dispositions mentionnées dans le programme actualisé et visant à générer des recettes additionnelles ou à limiter les dépenses ne sont pas détaillées. Enfin, les engagements conditionnels constituent un risque supplémentaire pour la viabilité des finances publiques, tandis que la réalisation des objectifs en matière de déficit est subordonnée à la croissance vigoureuse anticipée du PIB pendant toute la période du programme. De surcroît, le régime de retraite par capitalisation reste classé dans le secteur des administrations publiques, comme le permet la période de transition accordée par Eurostat. Lorsque cette situation changera en 2007, les chiffres du déficit pour chaque année seront rehaussés de 1,5 point de pourcentage. En l’absence de mesure d’épargne supplémentaire, il n'est pas certain, compte tenu du nouvel objectif de 2,2% du PIB fixé pour le déficit en 2007, que la recommandation du Conseil invitant les autorités à ramener le déficit en dessous de 3% à la fin du programme, puisse être respectée.

Compte tenu de cette évaluation des risques, l’orientation budgétaire du programme ne paraît pas suffisante pour faire tomber le déficit en dessous de 3% du PIB d’ici 2007, et des mesures additionnelles pourraient s’imposer en plus du «plan Hausner» décrit dans le programme actualisé.

D’après les estimations, le ratio de la dette aurait atteint 45,9% du PIB en 2004, soit un niveau inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB fixée dans le traité. Le programme prévoit que ce ratio progressera au total de 1,8 points de pourcentage au cours de la période 2004-2007 et ne cessera d'augmenter que durant la dernière année du programme.

L’absence de projections budgétaires au-delà de 2020 rend difficile l’évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques polonaises, car c’est après cette date que se fera sentir, pour l’essentiel, l’impact du vieillissement démographique. Cependant, compte tenu des informations disponibles, certains risques ne peuvent être exclus. Une grande incertitude demeure quant à l’impact des politiques visant à renforcer les tendances budgétaires à long terme. Bien que la stratégie définie dans le programme repose principalement sur l’effet de la réforme des retraites et le nécessaire assainissement budgétaire à moyen terme, d’autres mesures devront être mises en oeuvre à l’avenir pour mieux faire face au vieillissement démographique. L’application réussie des mesures prévues, un contrôle rigoureux de l'encours des engagements conditionnels et une mise en œuvre résolue de l’assainissement envisagé à moyen terme devraient contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques.

D’une manière générale, les politiques décrites dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux recommandations spécifiques qui ont été faites à la Pologne en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. D’un côté, le programme suit la recommandation du Conseil concernant la réduction du déficit des administrations publiques, réduction qui repose sur la mise en oeuvre du «plan Hausner», mais, de l'autre, il ne formule pas de mesures concrètes pour préserver la viabilité à long terme des finances publiques, ignorant notamment la question de l’accumulation des engagements conditionnels.

* * *

Eu égard à ce qui précède, et vu les recommandations adressées par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7, le Conseil est d’avis que la Pologne devrait:

(i) renforcer son ajustement budgétaire et abaisser l’objectif de déficit pour 2007;

(ii) veiller à appliquer intégralement les mesures structurelles contenues dans le «plan Hausner» et de consentir un effort additionnel au cas où se concrétiseraient les risques entourant la mise en œuvre des mesures;

(iii) trouver une réponse à l'augmentation de l'encours de ses engagements conditionnels.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (variation en %) | PC décembre 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 |

COM octobre 2004 | 5,8 | 4,9 | 4,5 | n.d. |

PC mai 2004 | 5,0 | 5,0 | 5,6 | 5,6 |

Inflation IPCH (%) | PC décembre 2004 | 3,5 | 3,0 | 2,7 | 2,5 |

COM octobre 2004 | 3,5 | 3,3 | 3,0 | n.d. |

PC mai 2004 | 2,2 | 2,8 | <3 | <3 |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) | PC décembre 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 |

COM octobre 2004 | -5,6 | -4,1 | -3,1 | n.d. |

PC mai 2004 | -5,7 | -4,2 | -3,3 | -1,5 |

Solde primaire (% du PIB) | PC décembre 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 |

COM octobre 2004 | -2,5 | -1,0 | -0,0 | n.d. |

PC mai 2004 | -2,8 | -1,1 | -0,3 | 1,3 |

Dette publique brute (% du PIB) | PC décembre 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 |

COM octobre 2004 | 47,7 | 49,8 | 49,3 | n.d. |

PC mai 2004 | 49,0 | 51,9 | 52,7 | 52,3 |

Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l’automne 2004 des services de la Commission (COM). |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] SEC(2004) 1630 final, 22.12.2004.

[3] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01–REV 1 du 27.6.2001, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.