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Bruxelles, le 12.2.2009

COM(2009) 69 final

RAPPORT INTÉRIMAIRE DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

RAPPORT INTÉRIMAIRE DE LA COMMISSIONAU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

INTRODUCTION –

Lors de l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne, le 1er janvier 2007, un mécanisme de coopération et de vérification (MCV)[1] a été mis en place pour l’aider à remédier à certaines lacunes en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée et pour suivre les progrès réalisés dans ces domaines au moyen de rapports périodiques.

Le présent rapport constitue un rapport intérimaire proposant une mise à jour technique des développements importants survenus en Bulgarie au cours des six derniers mois au titre du MCV[2]. Il ne contient pas d’évaluation des progrès réalisés. Cette mise à jour se limite aux mesures qui ont été menées à bien ou dont l’achèvement peut être espéré prochainement.

La communication adoptée par la Commission le 23 juillet 2008 demeure le point de référence pour évaluer les progrès réalisés par rapport aux objectifs de référence et pour déterminer les défis qui subsistent. La Commission effectuera sa prochaine évaluation au cours de l'été 2009.

RÉFORME DU SYSTÈME JUDICIAIRE ET LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE: OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR L'ÉTAT D’AVANCEMENT

Les autorités bulgares ont accepté, dans les grandes lignes, l'évaluation de la Commission de juillet 2008. Pour relever les défis recensés par la Commission, des mesures initiales de réforme structurelle et législative ont été prises par le ministère public, le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur. Ces mesures doivent être poursuivies et étendues de manière à déboucher sur des résultats concrets.

Depuis juillet 2008, certaines avancées ont été enregistrées par rapport aux objectifs de référence nos 1 à 3 (réforme du système judiciaire), notamment en ce qui concerne le travail de l’inspection du Conseil supérieur de la magistrature, dont les capacités opérationnelles se sont améliorées. Le Conseil supérieur de la magistrature s’est lancé dans une analyse de la jurisprudence disciplinaire, a entrepris l’examen des raisons pour lesquelles les affaires sont renvoyées devant le ministère public et a mis en place un mécanisme d’information périodique sur l’évolution des affaires. D'autres mesures ont été annoncées visant à réduire les inégalités de charge de travail entre les tribunaux, à améliorer la gestion administrative et à mettre en place une procédure de nomination transparente garantissant un haut niveau de qualité et d’intégrité professionnelles des magistrats au niveau de l’encadrement. Dans le domaine législatif, la loi sur les conflits d'intérêt a été adoptée et celle sur les marchés publics a été modifiée.

Une avancée significative a été enregistrée en ce qui concerne les objectifs de référence nos 4 à 6 (corruption et criminalité organisée). Il s’agit du lancement du projet pilote d’équipes communes d’enquête composées de représentants du ministère public, de l'agence d'État pour la sécurité nationale et du ministère de l'intérieur. La prochaine étape devrait être la mise en examen des groupes appartenant à la grande criminalité sur lesquels ces équipes communes sont chargées d’enquêter.

Des mesures ont été prises pour réformer le ministère de l'intérieur et pour préciser les compétences respectives des autorités au cours de la phase d'instruction mais leurs résultats et leurs effets ne sont pas encore mesurables. Il convient de veiller davantage à ce que l'agence d'État pour la sécurité nationale et le ministère de l'intérieur définissent des modalités de transparence et de responsabilisation, par exemple en ce qui concerne l'utilisation de techniques de surveillance spéciales, la portée du contrôle parlementaire sur l'agence d'État pour la sécurité nationale et l'extension des pouvoirs des forces de police judiciaire.

Une réforme complète de la phase d’instruction visant à améliorer le système actuel de recevabilité des preuves ainsi que des lois importantes concernant les échanges de terres, le financement des partis et la confiscation des avoirs d'origine criminelle sont en attente.

CONCLUSION - PERSPECTIVES

La prochaine évaluation des progrès à laquelle la Commission procédera au cours de l'été 2009 démontrera dans quelle mesure la Bulgarie a réussi à remédier aux lacunes constatées par la Commission en matière de réforme du système judiciaire et à obtenir des résultats convaincants et concrets dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Pour mettre en évidence un changement systémique et irréversible, la Bulgarie doit montrer qu'elle a mis en place un appareil judiciaire stable et indépendant, en mesure de déceler et de sanctionner les conflits d'intérêt, la corruption et la criminalité organisée et de préserver l'État de droit. Cela implique notamment qu’elle adopte les dernières lois nécessaires pour parachever le système juridique et qu’elle démontre, par des cas concrets de mises en examen, de procès et de condamnations dans des affaires de corruption de haut niveau et de criminalité organisée, que le système juridique est apte à faire appliquer la législation de manière indépendante et efficace.

MISE À JOUR TECHNIQUE DES OBJECTIFS DE RÉFÉRENCE

Objectif de référence n° 1: adopter des amendements à la constitution levant toute ambiguïté quant à l'indépendance et à la responsabilisation du système judiciaire

La mise en œuvre des amendements constitutionnels exige une inspection judiciaire fonctionnant de manière optimale et indépendante ainsi qu’un suivi des enquêtes disciplinaires. À cet égard, au cours du deuxième semestre de 2008, l'inspection du Conseil supérieur de la magistrature est devenue pleinement opérationnelle. Elle a effectué plusieurs inspections ad hoc (à la suite d’informations présentées dans les médias ou de sa propre initiative), des inspections planifiées dans deux des cinq cours d'appel régionales[3] et des inspections thématiques (entre autres sur le réseau criminel du logement à Kostinbrod).

Elle a également procédé à des inspections disciplinaires et mis en évidence la nécessité de jugements, de décisions ou de décrets interprétatifs lorsque des jurisprudences contradictoires sont constatées.

L'inspection a mené à bien son mandat de manière proactive et enregistré des résultats préliminaires encourageants. Il est désormais important de veiller à ce que le Conseil supérieur de la magistrature, le ministère public, les tribunaux ou d'autres organismes compétents assurent correctement le suivi du travail de l'inspection et prennent les mesures correctives nécessaires.

Objectif de référence n° 2: garantir un processus judiciaire plus transparent et plus efficace en adoptant et en mettant en œuvre une nouvelle loi sur le système judiciaire et le nouveau code de procédure civile. Rendre compte de l'incidence de ces deux nouvelles lois, ainsi que des codes de procédure pénale et administrative, notamment au cours de la phase d'instruction

La mise en œuvre de la nouvelle loi sur le système judiciaire et du nouveau code de procédure civile suit son cours même si d’importants problèmes subsistent en ce qui concerne les procédures pénales. À cet égard, les autorités bulgares doivent adopter une approche globale en matière de procédures pénales de manière à assurer une administration de la preuve effective et efficace par les tribunaux dans le respect des garanties de procédure.

Malgré les propositions émises par le pouvoir judiciaire et des experts extérieurs, le code pénal n'a toujours pas été réformé et les procédures pénales extrêmement lourdes sont loin d’être suffisamment rationalisées. Une réforme partielle du code de procédure pénale a été adoptée le 17 décembre 2008[4]. Des problèmes peuvent résulter du fait que la législation modifiée oblige les tribunaux à appliquer une «procédure accélérée», laquelle implique automatiquement une peine inférieure au minimum légal si le prévenu reconnaît les faits et demande l’application de cette procédure, indépendamment de la gravité du délit commis. Avant le 1er janvier 2009, les juges pouvaient en pratique décider d’accepter on non cette demande du prévenu. Dans son prochain rapport, la Commission suivra de près l'effet de cette modification et évaluera si elle constitue un pas en arrière en termes de protection contre la grande criminalité telle que la fraude et la corruption de haut niveau.

Il n’a toujours pas été remédié aux lacunes constatées au cours de la phase d’instruction. Trop peu d’affaires pénales complexes parviennent aux tribunaux; elles continuent d’être renvoyées des tribunaux vers le ministère public[5] ou sont retardées, souvent en raison d’une application abusive de règles de procédure.

La loi sur le ministère de l'intérieur a été modifiée le 22 juillet 2008 afin d'améliorer la gestion de ce ministère en réduisant le nombre de niveaux d’encadrement, en supprimant les doubles fonctions, en confiant à l’encadrement le contrôle direct des fonctions opérationnelles et en mettant en place des activités de police fondées sur le renseignement. Le 2 octobre, le Conseil des ministres a adopté le règlement d'application de la loi sur le ministère de l'intérieur. Un élément important, la réforme des enquêtes de police, prévoit le recrutement de personnel qualifié dans différents domaines appropriés tels que les finances. Il est encore trop tôt pour évaluer si ces réformes atteindront leurs objectifs, notamment l'amélioration de l'efficacité des enquêtes de police, particulièrement dans les affaires complexes.

La loi portant modification de la loi sur les moyens de renseignement spéciaux a été finalement adoptée par l’Assemblée nationale le 17 décembre 2008. Il est encore trop tôt pour en mesurer l’incidence.

La question du contrôle par le parlement de l'agence d'État pour la sécurité nationale n’est toujours pas résolue.

Objectif de référence n° 3: poursuivre la réforme du système judiciaire, de manière à renforcer le professionnalisme, la responsabilisation et l'efficacité. Évaluer les effets de cette réforme et en publier les résultats chaque année

En 2008, presque la moitié (47 %) des procédures disciplinaires engagées par le Conseil supérieur de la magistrature l’ont été sur proposition de l’inspection. Six procédures ont été menées à terme, neuf sont en attente de conclusion et trois autres en sont au stade des premières auditions programmées. Le Conseil supérieur de la magistrature doit prendre d’importantes mesures correctives pour donner suite aux conclusions des inspections, notamment celle visant à déterminer les raisons du renvoi des affaires devant le ministère public. Cette année, l’une des principales pierres de touche du professionnalisme et de la transparence du système judiciaire sera la nomination des responsables administratifs de l’appareil judiciaire, où le Conseil supérieur de la magistrature joue un rôle essentiel.

Selon les informations disponibles, les 180 tribunaux bulgares disposeraient tous de sites Internet pleinement opérationnels, ce qui devrait renforcer la transparence et l'accès à la justice. Il est essentiel que ces sites respectent pleinement le droit à la protection des données et de la vie privée.

Objectif de référence n° 4: mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau et en rendre compte. Établir des rapports sur les inspections internes d’institutions publiques et sur la publication des biens personnels détenus par les hauts fonctionnaires

Les données sur le suivi global des cas de corruption au cours du deuxième semestre de 2008 montrent une tendance à la baisse par rapport au premier semestre[6]. Cette tendance semble s’être poursuivie en novembre-décembre 2008.

À la suite du rapport MCV de juillet 2008, des équipes communes chargées de la lutte contre la fraude à l’encontre de l'UE, la criminalité organisée, la corruption et le blanchiment des capitaux ont été mises en place au bureau du procureur de la Cour suprême de cassation. Ces équipes se composent de membres du personnel du ministère public, de la police, de l'agence d'État pour la sécurité nationale et du service national d’enquête. D'autres services (l'administration fiscale, par exemple) sont impliqués dans des cas spécifiques. Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer les résultats du travail de ces équipes communes, il convient de souligner leurs bienfaits potentiels.

L'Assemblée nationale a adopté la loi sur la prévention et la divulgation des conflits d'intérêt le 16 octobre 2008. Cette loi, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2009, concerne les conflits entre les intérêts de la fonction publique et les intérêts privés. Elle fixe des normes identiques pour les titulaires d’emplois publics dans toutes les institutions aux niveaux central, régional et local. Elle prévoit un mécanisme de contrôle entièrement décentralisé dont l’efficacité doit encore être prouvée compte tenu de l'absence d'indépendance fonctionnelle dans de nombreux cas. La Commission suivra de près l'application de la loi[7].

L'Assemblée nationale discute toujours de la modification des règles de financement des partis politiques. Les règles en vigueur concernant le financement des campagnes électorales varient selon le type d'élections et n'abordent pas la question des dons en nature, des transactions en liquide non réglementées ou du registre public des donateurs. La législation sur les règles de financement des campagnes électorales doit être cohérente et claire et fixer des mécanismes de contrôle stricts en vue des élections nationales et européennes qui auront lieu au cours de l'été 2009. Les autorités doivent également redoubler d’efforts pour mettre fin au système d’achat de voix. Les initiatives de la société civile visant à empêcher la fraude électorale sont encourageantes.

L’entrée en vigueur du code du registre de commerce risque de rendre moins transparentes les informations relatives aux propriétaires de biens sociaux. Le code de commerce n’impose pas la consignation des changements en termes d’acquisition et de transfert de parts intervenus après le premier enregistrement d’une entreprise. La Commission suivra de près cette situation qui risque de nuire à l’efficacité des enquêtes financières.

Objectif de référence n° 5: prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, notamment aux frontières et au sein de l'administration locale

Le 16 octobre 2008, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à la loi sur les marchés publics qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2009[8]. Ces modifications devraient contribuer à améliorer la transparence, l'égalité de traitement et la non-discrimination dans le domaine des marchés publics. Il y a lieu de suivre de près les retombées de ces modifications et de les compléter par un renforcement des capacités administratives et des procédures de contrôle efficaces fondées sur l'évaluation continue des risques[9].

La Commission prend note de l’entrée en vigueur des lois visant à interdire les échanges abusifs de terres et de forêts à compter du 1er février (forêts) et du 1er mars (terres). Elle continuera de suivre étroitement la mise en œuvre effective de ces lois.

Objectif de référence n° 6: mettre en œuvre une stratégie destinée à lutter contre la criminalité organisée, particulièrement axée sur les délits graves, le blanchiment de capitaux et la confiscation systématique des biens des délinquants. Rendre compte des enquêtes, mises en examen et condamnations nouvelles et en cours dans ce domaine

Pour améliorer l'efficacité de la lutte contre la criminalité organisée, des équipes communes ont été mises en place au niveau du bureau du procureur de la Cour suprême de cassation (voir l’objectif de référence n° 4).

Les statistiques présentées par les autorités bulgares ne font toutefois apparaître aucun changement significatif[10] en matière de poursuites judiciaires dans les affaires de criminalité organisée en 2008. Aucune décision de justice importante n’a été prise au cours de ces derniers mois dans les affaires très médiatisées de criminalité organisée.

[1] Décision 2006/929/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Bulgarie en vue d'atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée (JO L 354 du 14.12.2006, p. 58).

[2] La date butoir du présent rapport est le 15 janvier 2009.

[3] Cours d'appel des régions de Veliko Turnovo et Burgas

[4] Les autorités bulgares ont informé la Commission que la loi vise à simplifier la phase d’instruction et la charge de la preuve dans les affaires liées à la criminalité organisée, à décharger les personnes acceptant un paiement illicite de leur responsabilité dans certaines affaires afin d’obtenir un élément de preuve et à augmenter la responsabilité pénale dans les cas de violation de la loi électorale.

[5] Les renvois concernent particulièrement Sofia, où la majorité des affaires complexes sont jugées et 20 % des affaires en moyenne font l’objet d’un renvoi.

[6] Les chiffres suivants concernant les infractions de corruption de haut niveau ont été communiqués par la Bulgarie:

- Janvier-mai 2008: 200 procédures d’instruction ont été lancées; 78 poursuites judiciaires ont été engagées; 103 actes d'accusation et 55 condamnations ont été prononcés.

- Juin-octobre 2008 : 179 procédures d’instruction ont été lancées; 63 poursuites judiciaires ont été engagées; 76 actes d'accusation et 50 condamnations ont été prononcés.

- Novembre-décembre 2008 : 30 procédures d’instruction ont été lancées; 18 poursuites judiciaires ont été engagées; 19 actes d'accusation et 11 condamnations ont été prononcés.

[7] L’application de la loi a été reportée partiellement jusqu’au 1er mars. Des discussions sur des amendements sont toutefois en cours. Il est important que la loi continue de régir les liens familiaux, l’affiliation à des partis politiques et l’adhésion à des organisations sans but lucratif.

[8] Les principales modifications sont les suivantes: publication obligatoire de toutes les procédures achevées dans le registre des marchés publics, publication obligatoire des offres de prix, alourdissement des sanctions en cas d’infraction, participation obligatoire d’experts extérieurs au sein des comités d'évaluation, relèvement des seuils, contrôles supplémentaires des procédures de passation des marchés impliquant des fonds européens, possibilités accrues de primes supplémentaires pour les fonctionnaires participant aux marchés publics et accès limité du public aux informations en raison de la protection des données.

[9] Les infractions types aux règles des marchés publics en Bulgarie comportent la scission de gros contrats en plusieurs lots de manière à passer en dessous du seuil de mise en concurrence, le recours abusif à la sous-traitance, la participation à la procédure d'adjudication de plusieurs entreprises associées de manière à fausser la concurrence et la manipulation du cahier des charges et de l'évaluation des soumissions.

[10] Les données relatives aux infractions liées à la criminalité organisée pour la période de juin à octobre 2008 sont les suivantes: 39 procédures d’instruction ont été lancées; 43 poursuites judiciaires ont été engagées; 147 actes d'accusation ont été délivrés et 65 condamnations ont été prononcées, dont 35 ont été effectivement appliquées. Les chiffres correspondants pour la période de janvier à mai 2008 sont les suivants: 48 procédures d’instruction ont été lancées; 30 poursuites judiciaires ont été engagées; 132 actes d'accusation ont été délivrés et 60 condamnations ont été prononcées, dont 48 ont été effectivement appliquées. Les données relatives à la période novembre-décembre 2008 sont les suivantes: 11 procédures d’instruction ont été lancées; 10 poursuites judiciaires ont été engagées; 52 actes d'accusation ont été délivrés et 17 condamnations ont été prononcées et effectivement appliquées.