TABLE DES MATIÈRES

1. Synthèse 3

1.1. Recherche, développement et innovation 3

1.2. Protection de l’environnement 4

1.3. Développement régional 5

1.4. Petites et moyennes entreprises (PME) 6

1.5. Le secteur du haut débit 7

1.6. Emploi et formation 7

2. Introduction 8

3. Aides d'État à la recherche, au développement et à l'innovation 11

3.1. Cadre d'action 11

3.2. Règles régissant les aides d'État à la RDI 14

3.3. Décisions concernant les aides d'État à la RDI et études de cas 16

3.4. Dépenses en matière de RDI 19

3.5. Aides d'État et performance en matière d'innovation 21

3.6. Conclusion concernant les aides d'État à la RDI 22

4. Aides d'État à la protection de l'environnement 23

4.1. Cadre d'action 23

4.2. Règles régissant les aides d'État à la protection de l'environnement 25

4.3. Décisions concernant des aides d'État à la protection de l'environnement et études de cas 26

4.4. Dépenses consacrées aux aides d'État à la protection de l'environnement 29

4.5. Conclusion concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et aux économies d'énergie 32

5. Aides d'État au développement régional 32

5.1. Cadre d'action 32

5.2. Règles en matière d'aides d'État au développement régional 34

5.3. Décisions concernant les aides d'État à finalité régionale et études de cas 36

5.4. Dépenses consacrées aux aides d'État régionales 39

5.5. Conclusion concernant les aides d'État au développement régional 41

6. Aides d'État aux PME 41

6.1. Cadre d'action 41

6.2. Règles relatives aux aides d'État en faveur des PME 43

6.3. Décisions concernant des aides d'État aux PME et études de cas 45

6.4. Dépenses d'aides d'État en faveur des PME 47

6.5. Conclusions relatives aux aides d'État en faveur des PME 49

7. Aides d'État au secteur du haut débit 50

7.1. Cadre d'action 50

7.2. Règles en matière d'aides d'État au secteur du haut débit 51

7.3. Décisions concernant les aides d'État au secteur du haut débit et étude de cas 52

7.4. Dépenses consacrées aux aides d'État en faveur du secteur du haut débit 55

7.5. Conclusion concernant les aides d'État au secteur du haut débit 58

8. Aides d'État à l'emploi et à la formation 58

8.1. Cadre d'action 58

8.2. Règles en matière d'aides d'État à l'emploi et à la formation 61

8.3. Décisions concernant les aides d'État à l'emploi et à la formation et études de cas 62

8.4. Dépenses consacrées aux aides d'État à la formation et à l'emploi 64

8.5. Conclusions concernant les aides d'État à l'emploi et à la formation 66

9. Conclusion 67

SYNTHÈSE

La présente édition de printemps du tableau de bord des aides d’État donne une vue d’ensemble des aides d’État dans les domaines particulièrement importants dans le cadre de la stratégie Europe 2020[1]. Il s’agit des domaines de la recherche, du développement et de l’innovation (RDI), de la protection de l’environnement, du développement régional, de la communication à haut débit, des PME, de l’emploi et de la formation. Pour chacun de ces domaines, le tableau de bord définit le cadre d’action, décrit le cadre juridique dans lequel les aides peuvent être accordées, présente des données sur le nombre et le type de mesures adoptées au cours de la période 2004-2010, ainsi que sur les dépenses réelles (jusqu'en 2009 inclus). Il s’agit du premier tableau de bord relatif aux aides d’État dans le contexte de la stratégie Europe 2020. Il devrait servir de point de départ à une analyse plus approfondie qui sera réalisée au cours des prochaines années et qui sera complétée, dans la mesure du possible, par une évaluation plus qualitative de l’efficacité des aides.

Recherche, développement et innovation

La recherche, le développement et l'innovation (RDI) comptent parmi les éléments essentiels s’inscrivant dans l’effort visant à renforcer la compétitivité de l'économie européenne et à assurer une croissance durable. C'est la raison pour laquelle la RDI a été placée au cœur de la stratégie Europe 2020.

Le rôle majeur des aides d’État à la RDI est de fournir des crédits lorsque les marchés eux-mêmes ne parviennent pas à optimiser les niveaux de RDI en raison de carences dans leur fonctionnement (ces défaillances sont, notamment, les effets externes, les biens publics, l’imperfection et l’asymétrie de l’information, ainsi que les problèmes de coordination et de réseau). Les aides d’État peuvent contribuer à des progrès en matière de RDI, pour autant qu’elles s’attaquent à des défaillances clairement identifiées sur les marchés, qui empêchent ces derniers de parvenir à des niveaux de RDI optimaux, et qu’elles soient bien conçues, de manière à minimiser les distorsions de la concurrence et des échanges et à optimiser l’efficacité des dépenses publiques. Néanmoins, il convient de garder à l'esprit que les aides d'État ne sont qu'un élément complémentaire au sein de la gamme bien plus vaste des outils nécessaires pour stimuler la RDI, et qu'elles ne sauraient remplacer les réformes indispensables pour remédier aux faiblesses structurelles dans ce domaine spécifique.

Il reste encore à l’UE d’importants progrès à accomplir pour atteindre l’objectif de la stratégie Europe 2020, à savoir consacrer 3 % du PIB de l'UE à la RDI d’ici à 2020. En 2009, ce pourcentage était de 2,01 % du PIB (soit environ 236,5 milliards d’euros), le niveau le plus élevé jamais atteint, qui reste cependant bien en-deçà de l’objectif de 3 %. On constate également d’énormes disparités entre les États membres. Le secteur public a été la source de financement de près d’un tiers des dépenses totales de RDI dans l’UE (0,65 % du PIB). Les aides d’État n'ont représenté qu’une partie relativement limitée de ce total (10,6 milliards d’euros, soit 0,09 % du PIB en 2009).

Entre 2004 et 2010, la Commission a adopté 426 décisions finales relatives à des aides à la RDI, 413 ayant conclu à la compatibilité de l’aide et 12 à l’absence d’aide d’État. Une mesure a fait l'objet d'une décision négative avec demande de recouvrement. Entre la prise d’effet de l’encadrement des aides d’État à la RDI[2], le 1er janvier 2007, et la fin de 2010, la Commission a donné son feu vert à 195 régimes d’aides. Dans le même temps, elle a autorisé 44 autres mesures individuelles ou ad hoc dans le domaine RDI, dont 39 à l’issue d’un examen approfondi.

Selon les rapports annuels présentés par les États membres, entre 2004 et 2009 deux États membres ont octroyé plus de la moitié du montant total de 46,5 milliards d’euros affectés à la RDI: l’Allemagne (29 %) et la France (22 %). Cinq autres États membres ont versé un tiers supplémentaire de ce total: l’Italie (11 %), l’Espagne (9 %), le Royaume-Uni (7 %), la Belgique (5 %) et les Pays-Bas (4 %).

Les États membres considérés comme des champions de l’innovation ne sont pas nécessairement ceux dans lesquels l’essentiel des aides d’État à la RDI sont accordées. En effet, certains éléments montrent que, dans ce domaine, un niveau élevé de performance n’est pas directement lié au niveau des aides d’État accordées, mais plutôt à un environnement approprié et à des conditions générales d’investissement adéquates.

Protection de l’environnement

La stratégie Europe 2020 a fait de la croissance durable une de ses grandes priorités pour les années à venir afin de promouvoir une économie plus efficace dans l'utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive. Elle a notamment établi les objectifs suivants: réduction des émissions de CO2 de 20 %, utilisation d'énergies renouvelables à hauteur de 20 % de la consommation énergétique de l'UE et augmentation de 20 % de l'efficacité énergétique.

L’objectif d’un contrôle des aides d’État dans le domaine de la protection de l’environnement est de garantir, d’une part, que les aides d'État entraîneront un niveau de protection de l'environnement supérieur, qui n’existerait pas sans l’intervention d’une aide et, d’autre part, que les effets positifs de l’aide contrebalanceront ses effets négatifs, notamment les distorsions de la concurrence et les effets sur les échanges entre États membres. Les aides d'État peuvent se révéler nécessaires pour réaliser les objectifs environnementaux de l'UE qui ne peuvent être atteints ni par des mesures d'incitation fondées sur le marché ni par la réglementation.

Il existe deux catégories d'aides accordées par les États membres: i) les aides directes en faveur de mesures environnementales et ii) des réductions ou exonérations de taxes environnementales. Au cours de la période comprise entre 2004 et 2010, la Commission a adopté 347 décisions finales dans ce domaine (autorisant 320 aides d'État), 219 mesures relevant d’une exemption par catégorie. Le plus grand nombre de mesures ciblait la promotion des énergies provenant de sources renouvelables (120 mesures relevant d'une exemption par catégorie).

Entre 2004 et 2009, les aides d'État dans le domaine de la protection de l'environnement ont représenté 79 milliards d'euros dans l'UE. L'Allemagne et la Suède ont contribué à ce montant (par l'octroi d'exonérations fiscales) à hauteur de 51 % et de 16 % respectivement. En 2009, les aides d'État accordées dans ce domaine au sein de l'UE ont atteint 13,2 milliards d'euros.

Développement régional

La cohésion économique, sociale et territoriale est au cœur de la stratégie Europe 2020. Actuellement, les aides d’État régionales constituent l’objectif horizontal représentant la part la plus importante du total des aides destinées à l’industrie et aux services.

Le contrôle effectif des aides d’État à finalité régionale est une condition essentielle pour permettre aux États membres de mettre en œuvre des politiques efficaces en matière d’aides régionales et contribuer à une croissance intelligente, durable et inclusive.

L’objectif du contrôle des aides d’État régionales est d'autoriser le soutien national pour promouvoir le développement de zones défavorisées au sein de l'UE d'une manière qui soit compatible avec les règles du marché intérieur. Les régions ultrapériphériques font l'objet d'une attention particulière, compte tenu des coûts supplémentaires spécifiques résultant des handicaps structurels qui peuvent être dus à l’éloignement géographique et aux difficultés d’intégration au marché intérieur.

Il convient de distinguer le contrôle des aides d’État régionales de la politique de cohésion de l’UE. En effet, les aides nationales à finalité régionale sont davantage axées sur les zones défavorisées que la politique régionale de l'UE, dont les objectifs stratégiques et la portée géographique sont actuellement plus étendus. Seule une partie du financement de la politique de cohésion est couverte par les règles en matière d’aides d’État car la majorité des dépenses en matière de fonds structurels concerne des activités qui ne relèvent pas des aides d'Etat, telles, par exemple, les infrastructures générales.

Au cours de la période 2004-2010, la Commission a adopté 570 décisions finales relatives à des aides d’État en faveur du développement régional. Sur la même période, les États membres ont mis en œuvre 778 mesures relevant d’une exemption par catégorie en faveur du développement régional.

Entre 2004 et 2009, les aides d’État au développement régional ont représenté 67 milliards d’euros, dont 13 milliards d’euros octroyés en 2009. En 2009, près de la moitié (45 %) des aides régionales ont été accordées en Allemagne et en France, dans le cadre de cinq mesures seulement.

Petites et moyennes entreprises (PME)

La stratégie Europe 2020 souligne le rôle des PME dans l’économie européenne en tant que moteurs de la création d'emplois et de la croissance. Le soutien des PME constitue un élément important de cette stratégie. Outre les autres faiblesses liées à l’environnement des entreprises, les États membres devront notamment s’employer à résoudre les difficultés de financement spécifiques de ces entreprises. Lorsque les forces de marché ne suffisent pas à elles seules, les aides d’État peuvent jouer un rôle supplémentaire en apportant des fonds publics.

Cela étant, le contrôle des aides d'État est essentiel au maintien de conditions équitables pour toutes les entreprises exerçant des activités au sein du marché intérieur, indépendamment de l'État membre où elles sont établies. La Commission doit être attentive à ce que les aides soient bien ciblées en veillant à ce qu'elles ne découragent pas les investisseurs, ne soient pas utilisées pour maintenir à flot des entreprises non performantes et ne créent pas de distorsions de concurrence.

Entre 2004 et 2010, la Commission a adopté 139 décisions finales relatives à des mesures visant exclusivement des PME, dont 108 concernaient du capital-investissement. Plus de la moitié des mesures autorisées relatives à du capital-investissement ont été adoptées par trois États membres: l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie. Les autres aides en faveur des PME concernaient principalement l’Allemagne, l’Autriche et la Slovaquie. Environ 1 500 mesures ont été introduites au titre du règlement général d’exemption par catégorie[3] (RGEC) pour la période comprise entre 2004 et 2010. Seules 28 d’entre elles concernaient une aide sous forme de capital-investissement (qui peut être accordée en tant que mesure relevant d'une exemption par catégorie depuis l’entrée en vigueur du RGEC).

Le montant total des aides d’État destinées aux PME s’élevait à 33 milliards d’euros environ pour la période 2004-2009 (4,6 milliards d’euros en 2009), l’aide sous forme de capital-investissement représentant quelque 2,3 milliards d’euros. Quatre États membres ont accordé les trois quarts du montant total de l’aide en faveur des PME en 2009: l’Italie (24 %), l’Allemagne (20 %), la France (18 %) et le Royaume-Uni (14 %).

Cependant, les chiffres relatifs aux aides d’État en faveur des PME ne reflètent pas pleinement le montant total de l’aide effectivement versée à ces entreprises, étant donné qu'ils n’incluent que des mesures qui ont pour objectif premier «les PME» ou «le capital-investissement». En conséquence, toute conclusion qui serait tirée de la tendance à la baisse observée en ce qui concerne le montant total des aides en faveur des PME doit tenir compte de cet élément.

En ce qui concerne le capital-investissement, il semble que la plus grande partie de l’aide soit concentrée au Royaume-Uni. Les autres États membres n’ont eu recours à cette possibilité que de façon très limitée.

Le secteur du haut débit

La stratégie Europe 2020 a souligné l'importance du déploiement du haut débit pour promouvoir l'insertion sociale et la compétitivité dans l'UE. Elle a aussi établi des objectifs ambitieux en matière de développement du haut débit, qui sont fixés dans la stratégie numérique: mettre le haut débit de base à la disposition de tous les Européens d’ici à 2013 et faire en sorte qu’à l’horizon 2020, tous les Européens aient accès à un service internet beaucoup plus rapide. Le coût estimé de ces deux objectifs atteindrait jusqu’à 60 milliards d'euros pour la première étape, et jusqu’à 270 milliards d'euros pour la seconde.

L’objectif du contrôle des aides d’État en faveur du haut débit est d'encourager la concurrence entre les prestataires de services en favorisant le développement des infrastructures. Cela devrait contribuer à optimiser le bien-être des consommateurs en leur offrant des prix moins élevés et des services plus performants. Ces investissements seront principalement assurés par les opérateurs commerciaux. Depuis 2008, les financements publics et les aides d'États ont cependant pris de plus en plus d'importance, des aides d'État nationales en faveur du déploiement du haut débit faisant alors partie intégrante des stratégies nationales globales pour le haut débit. Par conséquent, le montant des aides d'État consacré au secteur du haut débit a considérablement augmenté par rapport à la moyenne au cours de la période 2004-2008.

Entre 2004 et 2010, la Commission a autorisé 64 aides d’État dans le secteur du haut débit, la majorité d’entre elles concernant le Royaume-Uni. Selon les rapports annuels couvrant la période 2004-2009, les États membres ont déjà affecté 368 millions d'euros du volume des aides d'État au déploiement des réseaux à haut débit.

L'utilisation des fonds publics peut contribuer à donner accès à l'internet à haut débit à un maximum de citoyens de l'UE afin de les aider à tirer parti des avantages d'une société de la connaissance. Les fonds publics doivent cependant être utilisés avec prudence sur les marchés libéralisés des télécommunications, et ce pour ne pas supplanter les investissements privés.

Emploi et formation

La stratégie Europe 2020 vise à promouvoir une économie à fort taux d'emploi (75 %).

L’objectif du contrôle des aides d’État dans ce domaine est d'autoriser le soutien national à la formation et à la création d'emplois, notamment en faveur des travailleurs défavorisés et handicapés. L’influence des aides d’État sur la création d’emplois et la promotion de la formation est assez limitée car les aides directes en faveur de l’emploi ne ciblent que les travailleurs défavorisés et handicapés, tandis que les aides répondant à d'autres objectifs ont aussi des effets sur l’emploi, notamment les aides régionales. Cependant, la Commission a généralement adopté une attitude favorable en matière d'aides à l'emploi, en particulier lorsqu'elles sont utilisées pour embaucher des personnes confrontées à des difficultés particulières pour trouver un emploi. La Commission est généralement tout aussi favorable aux aides à la formation. Les États membres sont donc encouragés, si nécessaire, à compléter leurs plans nationaux en faveur de l'emploi et de la formation par des aides d'État bien ciblées.

Au total, la Commission a autorisé 51 aides d’État à l'emploi et à la formation au cours de la période 2004-2010. Ce chiffre est peu élevé compte tenu du fait que la majorité des mesures en faveur de la formation et de l’emploi ont été introduites par les États membres au titre de règlements d'exemption par catégorie. Sur la même période, 1 005 mesures ont fait l’objet d’une exemption par catégorie. Près de 70 % de la totalité des aides à l’emploi couvertes par un règlement d’exemption par catégorie ont été mises en place par cinq États membres: la Pologne, l’Italie, l’Espagne, la Hongrie et l’Allemagne. Environ 74 % des aides à la formation relevant de règlements d’exemption par catégorie ont été mises en œuvre par l’Italie, la Belgique, le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Espagne.

Les dépenses d’aides d’État à la formation et à l’emploi se sont élevées à environ 22,3 milliards d’euros pour la période 2004-2009, les aides à l’emploi représentant 17,5 milliards d’euros. Les aides d’État à l’emploi et à la formation ont représenté au total environ 3,4 milliards d'euros en 2009. Le Danemark, la Pologne et l’Italie ont contribué pour 84 % aux aides à l’emploi accordées en 2009, tandis que l’Italie, l’Allemagne et l’Espagne ont octroyé la moitié du total des aides à la formation.

INTRODUCTION

L’édition de printemps du tableau de bord des aides d’État vise à présenter une vue d’ensemble de la situation en matière d’aides d’État dans les États membres, dans les domaines particulièrement importants dans le cadre de la stratégie Europe 2020[4], à savoir la RDI, la protection de l’environnement, le développement régional, le secteur du haut débit, les PME, ainsi que l’emploi et la formation[5]. Pour chacun de ces domaines, le tableau de bord définit le cadre d’action, décrit le cadre juridique dans lequel les aides peuvent être accordées, et présente des données sur le nombre et le type de mesures adoptées au cours de la période 2004-2010, ainsi que sur les dépenses réelles (jusqu'en 2009 inclus).

Comme la stratégie Europe 2020 n’a été lancée qu’en 2010 et que les derniers chiffres disponibles concernant les dépenses en matière d'aides d'État portent sur l'année 2009, il est bien entendu trop tôt pour tirer des conclusions sur la manière dont la stratégie de contrôle des aides d'État a contribué concrètement à la réalisation des objectifs d'Europe 2020. Toutefois, la présente édition du tableau de bord est la première à placer les aides d'État dans le contexte de la stratégie Europe 2020; elle pourrait donc servir de point de départ à une analyse plus approfondie dans les années à venir, qui devra être complétée, dans la mesure du possible, par une évaluation plus qualitative de l’efficacité des aides.

Fin mars 2010, lorsque le Conseil européen a adopté la proposition de la Commission, il a conclu que l'innovation et la compétitivité étaient fondamentales pour la stratégie Europe 2020, au même titre que la protection de l’environnement et l’inclusion sociale. En effet, les politiques de concurrence et de contrôle des aides d’État de l’UE comptent parmi les éléments clés de cette stratégie. La concurrence n’est pas une fin en soi mais plutôt un moyen d’améliorer la compétitivité des marchés européens dans l’intérêt des entreprises et des consommateurs pour obtenir un choix plus large et des produits plus performants à un moindre coût. La concurrence favorise la productivité, la croissance et la création d’emplois.

Les objectifs du contrôle des aides d’État sont les suivants: i) limiter les niveaux globaux d’aides d’État («moins d’aides»); ii) veiller à ce que les aides qui sont accordées n'aient pas pour effet de restreindre la concurrence mais de remédier à des défaillances du marché dans l’intérêt de la société au sens large («aides mieux ciblées»); iii) empêcher les aides incompatibles ou en assurer le recouvrement de manière effective; iv) assurer des conditions égales au sein du marché intérieur (pas de distorsions des échanges entre les États membres). Le contrôle des aides d’État est particulièrement important dans le contexte de la crise et des restrictions budgétaires dans les États membres. Pendant la crise, la Commission a démontré la capacité d’adaptation de ses instruments d’aides d’État, notamment en adoptant diverses communications visant à préserver la stabilité financière et à assurer des conditions égales tout en garantissant la sécurité juridique tant des établissements financiers que de l’économie réelle[6].

Trois grands thèmes sont couverts par la stratégie Europe 2020:

- croissance intelligente : développer une économie fondée sur la connaissance et l'innovation;

- croissance durable : promouvoir une économie plus efficace dans l'utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive;

- croissance inclusive : encourager une économie à fort taux d'emploi favorisant la cohésion économique, sociale et territoriale.

La politique de contrôle des aides d’État peut contribuer à la réalisation de ces trois objectifs. La stratégie Europe 2020 établit plusieurs priorités dans le cadre desquelles les instruments des aides d’État peuvent être utilisés au moyen d’une combinaison d’actions afin de contribuer aux «initiatives phare» suivantes:

1. une Union de l'innovation;

2. une stratégie numérique pour l'Europe;

3. une Europe efficace dans l’utilisation des ressources;

4. une politique industrielle pour faire face à la mondialisation[7]; ainsi que

5. des compétences nouvelles et des emplois.

Le contrôle des aides d’État a pour but d’aider les États membres à mieux cibler les aides en les axant davantage sur l'amélioration de la compétitivité et/ou la réduction des disparités régionales et sociales. En d’autres termes, il vise à garantir que les aides pallient des défaillances du marché et ne faussent pas le jeu de la concurrence sans contrepartie adéquate. Généralement, ces aides répondent à des objectifs horizontaux qui sont pris en compte au moyen de cadres réglementaires et de lignes directrices spécifiques, notamment dans les domaines suivants: recherche et développement, innovation et capital-investissement, PME, protection de l’environnement et formation. Des encadrements et des lignes directrices spécifiques à cet égard contribuent à garantir que lorsque les États membres interviennent sur le marché, les fonds publics ont plus de chance de remédier efficacement aux défaillances constatées sur les marchés.

La structure actuelle du contrôle des aides d'État repose sur un système à «trois voies»: l'exemption par catégorie, l'appréciation standard et l'examen approfondi. Les exemptions par catégorie concernent les mesures dispensées de l'obligation de notification préalable à la Commission et pouvant donc être mises en œuvre sans l'autorisation préalable de cette dernière. Les mesures notifiées font en principe l'objet d'une appréciation standard. Un examen approfondi n'est réalisé que dans les cas où les doutes ne peuvent être levés. Cette structure à deux niveaux permet à la Commission de concentrer son analyse sur les aides ayant les effets de distorsion les plus graves.

La présente édition de printemps du tableau de bord donne une vue d'ensemble des aides notifiées par les États membres pour chacune des catégories d'aides d'État concernées en les plaçant dans leur contexte juridique et stratégique. Il s'agit des aides à la RDI (point 3), des aides en faveur de l'environnement et des économies d'énergie (point 4), des aides régionales et au développement (point 5), des aides aux PME (point 6), des aides en faveur des réseaux à haut débit (point 7) et des aides à l'emploi et à la formation (point 8).

Les chiffres contenus dans le présent rapport se fondent sur les rapports annuels relatifs aux régimes d'aides existants communiqués par les États membres en application de l'article 5 du règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission[8] et de l'annexe III A dudit règlement, qui définit la portée et la teneur des informations que les États membres doivent transmettre à la Commission[9]. Ces données reposent sur les informations communiquées par les États membres dans leurs notifications en application de l'article 2 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil[10].

Les chiffres relatifs aux dépenses en matière d'aides d'État n'incluent pas les contributions des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. Pour la période 2007-2013, ces fonds représenteront environ 36 % du budget de l'UE, soit des dépenses de près de 347 milliards d'euros pour l'ensemble de la période visée, axées sur trois objectifs: la convergence, la compétitivité régionale et l'emploi, ainsi que la coopération territoriale.

Seule une partie du financement de la politique de cohésion est couverte par les règles en matière d’aides d’État car la majorité des dépenses dans ce domaine concerne des infrastructures générales ou des activités non économiques[11]. En tout état de cause, le respect des règles applicables aux aides d'État est une condition explicite pour pouvoir bénéficier des Fonds structurels.

AIDES D'ÉTAT À LA RECHERCHE, AU DÉVELOPPEMENT ET À L'INNOVATION

Cadre d'action

La recherche, le développement et l'innovation (RDI) comptent parmi les éléments essentiels s'inscrivant dans l'effort visant à renforcer la compétitivité de l'économie européenne et à assurer une croissance durable. C'est la raison pour laquelle la RDI a été placée au cœur de la stratégie Europe 2020[12] et constitue une de ses initiatives phare.

La stratégie Europe 2020 a fixé comme objectif de consacrer 3 % du PIB de l'Union à la R&D à l'horizon 2020. Toutefois, elle reconnaît aussi que «[l]es montants absolus dépensés en R&D ne sont pas les seuls facteurs à prendre en compte. L'Europe doit se concentrer sur l'impact et la composition des dépenses de recherche et améliorer les conditions de la R&D dans le secteur privé au sein de l'UE »[13]. Elle renvoie explicitement au rôle de la politique de contrôle des aides d'État, en considérant qu'elle peut « contribuer de manière active et positive […] en provoquant et en soutenant des initiatives pour le développement des technologies innovantes, efficaces et écologiques, tout en facilitant l'accès à l'aide publique pour les investissements, le capital-risque et le financement de la recherche et du développement »[14]. Toutefois, il importe de souligner que les règles relatives aux aides d'État ne sont qu'un élément parmi d'autres dans les stratégies de RDI et que les aides d'État ne concernent qu'une petite partie des dépenses totales consacrées à la R&D. À titre d'exemple, alors que, comme il a été mis en évidence dans une analyse économique récente, « un traitement fiscal en faveur de la R&D axé sur les incitations fiscales plutôt que sur les subventions directes semble avoir un effet positif sur le niveau d'efficacité des dépenses en R&D dans les États membres de l'UE »[15], les incitations fiscales en faveur de la R&D ne relèvent généralement pas des règles relatives aux aides d'État car elles constituent des mesures de portée générale[16].

Dans sa communication «Initiative phare Europe 2020 - Une Union de l'innovation»[17], la Commission décrit ce qu'il y a lieu de faire, selon elle, pour stimuler l'innovation et recentrer la politique en matière de RDI sur les défis qui se posent à notre société, tels que le changement climatique, l'efficacité énergétique et l'utilisation rationnelle des ressources, la santé et le changement démographique. Lors de sa réunion du 4 février 2011, le Conseil européen a consacré ses travaux à l'énergie et à l'innovation et a convenu d'un certain nombre d'actions prioritaires dont la mise en œuvre contribuera grandement à renforcer la croissance et la création d'emplois, ainsi qu'à favoriser la compétitivité de l'Europe[18].

L'«Union de l'innovation» sera déployée selon les lignes de l'initiative phare intitulée «Une politique industrielle intégrée à l'ère de la mondialisation», qui établit un cadre stratégique pour le soutien à une base industrielle forte, concurrentielle et diversifiée en Europe. Cette initiative insiste sur l'importance des marchés concurrentiels, en tant qu'éléments stimulant l'innovation et les gains d'efficience et créant les incitations nécessaires pour que les entreprises accroissent leur productivité, et souligne que le contrôle des aides d'État joue un rôle essentiel « pour éviter toute distorsion du marché unique; de plus, la conception des règles en matière d'aides d'État contribue à promouvoir la compétitivité de l'industrie en Europe. Les règles relatives aux aides d'État constituent un cadre qui oriente les investissements des États membres vers les défaillances du marché qui ont été décelées »[19]. La vraie question porte donc sur la manière dont les États membres devraient intervenir pour atteindre cet objectif et sur le rôle que devraient jouer les règles en matière d'aides d'État à cet égard.

En outre, sous la pression des restrictions budgétaires, les États membres doivent maintenir un équilibre délicat entre l'ajustement des dépenses de l'État et la protection des dépenses favorisant la croissance[20]. Bien que le moyen le plus efficace d'encourager l'innovation soit de stimuler la concurrence et de prendre des mesures générales pour créer un environnement propice, il se peut aussi que, dans certaines circonstances, le recours à des aides d'État soit la meilleure solution pour favoriser la mobilisation d'investissements privés supplémentaires dans le domaine de la RDI et pour remédier aux défaillances du marché qui ont été décelées.

Les défaillances du marché les plus pertinentes en matière de RDI sont les externalités positives (lorsque les bénéfices pour la société sont nettement supérieurs à ceux, privés, qui reviennent à l'entreprise qui investit dans la RDI), les biens publics (lorsque les résultats d'une activité donnée ne peuvent être protégés, de sorte qu'ils peuvent être utilisés par les concurrents de l'entreprise qui a initialement investi dans la RDI), l'imperfection et l'asymétrie de l'information et les problèmes de coordination et de réseau. Par leur effet incitatif, les aides d'État peuvent amener les entreprises privées à investir dans la RDI.

Toutefois, si les aides d'État devaient être utilisées pour protéger des entreprises nationales, maintenir à flot des entreprises non performantes, fausser la concurrence et maintenir artificiellement la fragmentation des marchés, il pourrait en résulter une réduction du niveau global de la RDI et de la croissance économique. En effet, lorsqu'une entreprise reçoit une aide, sa position sur le marché s'en trouve généralement renforcée et, pour ses concurrents, le rendement des investissements pourrait être moindre. De plus, lorsque l'aide se traduit par une contrainte budgétaire douce pour le bénéficiaire, elle peut également avoir pour effet de freiner sa volonté d'innovation. Les aides pourraient également apporter un soutien à des entreprises non performantes ou permettre à leur bénéficiaire de développer des pratiques d'éviction ou de renforcer son pouvoir de marché.

En conséquence, les aides d'État peuvent contribuer à augmenter les efforts en matière de RDI, pour autant qu'elles s'attaquent à des défaillances de marché clairement identifiées qui empêchent les marchés de parvenir à des niveaux de RDI optimaux et qu'elles soient bien conçues, de manière à minimiser les distorsions de concurrence et des échanges et à optimiser l'efficacité des dépenses publiques (comme l'illustre, par exemple, le projet Gaya décrit dans l'encadré figurant au point 3.3).

Néanmoins, comme il est indiqué ci-dessus, il convient de garder à l'esprit que les aides d'État ne sont qu'un élément au sein de la gamme, bien plus vaste, des outils nécessaires pour stimuler la RDI et qu'elles ne sauraient remplacer les réformes indispensables pour remédier aux faiblesses structurelles dans ce domaine spécifique.

Règles régissant les aides d'État à la RDI

Les règles régissant les aides d'État à la RDI ont été revues dans le contexte de la stratégie de Lisbonne, après qu'il a été admis que le niveau de la RDI n'était pas optimal pour l'économie. La finalité des aides à la RDI est de contribuer à relever le niveau des investissements privés dans ce secteur, ce qui aboutirait finalement à une croissance plus élevée dans l'Union.

L'encadrement des aides d'État à la recherche, au développement et à l'innovation[21] de 2006 et le règlement général d'exemption par catégorie[22] de 2008 forment la base juridique sur laquelle se fonde l'appréciation des aides d'État à la RDI. Cette année, la Commission procédera à une évaluation à mi-parcours de l'encadrement, ce qui lui permettra de dresser le bilan de l'expérience récemment acquise et de recenser à titre provisoire les adaptations pratiques à envisager pour le réexamen de l'encadrement en 2013.

Règlement général d'exemption par catégorie

Le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC), en conformité avec l'encadrement des aides d'État à la RDI, couvre les mesures consacrées à la R&D et à l'innovation.

Les mesures suivantes sont couvertes par le RGEC: aides aux projets de recherche et de développement, aides aux études de faisabilité technique, aides destinées à couvrir les frais liés aux droits de propriété industrielle des PME, aides aux jeunes entreprises innovantes, aides pour le recours à des services de conseil en innovation et de soutien à l'innovation, aides pour l'engagement temporaire de personnel hautement qualifié et aides à la recherche et au développement dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche.

Encadrement des aides d'État à la RDI

L'encadrement des aides d'État à la recherche, au développement et à l'innovation fixe les conditions que les États membres doivent respecter lors de l'octroi d'aides destinées à encourager la RDI, tout en permettant à ces derniers d'adapter leur soutien en fonction de leurs spécificités nationales. Le but de l'encadrement de 2006 est de faire en sorte que les États membres puissent mieux cibler leurs aides en fonction des défaillances du marché. L'encadrement s'attache en particulier aux besoins des PME, qui sont les plus touchées par les défaillances du marché, mais il offre aussi aux grandes entreprises de nombreuses possibilités d'aide lorsqu'un soutien se justifie. Les aides d'État doivent conduire le bénéficiaire à modifier son comportement en l'incitant à renforcer ses activités de RDI.

L'encadrement couvre les aides d'État en faveur de toute une série d'activités de RDI: aides en faveur des projets de R&D, aides aux études de faisabilité technique, aides destinées à couvrir les frais de droits de propriété industrielle des PME, aides aux jeunes entreprises innovantes, aides en faveur de l'innovation de procédé et d'organisation dans les services, aides pour le recours à des services de conseil en innovation et de soutien à l'innovation, aides pour l'engagement temporaire de personnel hautement qualifié et aides aux pôles d'innovation. Il contient en outre des règles spéciales applicables à l'agriculture et de la pêche.

L'application des règles se fonde sur une analyse économique approfondie. Les mesures comportant des montants d'aide élevés, qui sont les plus susceptibles de fausser la concurrence et d'altérer les échanges, sont soumises à un examen approfondi, tandis que les mesures comportant des montants d'aide moins élevés sont examinées plus succinctement sur la base de règles per se et peuvent même être dispensées de l'obligation de notification préalable en vertu du RGEC.

Pour les projets de R&D, l'encadrement distingue trois catégories d'aides, en fonction de la proximité de l'activité de recherche avec le stade commercial, à savoir la recherche fondamentale, la recherche industrielle et le développement expérimental, conformément à la classification présentée dans le Manuel de Frascati sur la mesure des activités scientifiques et technologiques[23]. Les intensités d'aide peuvent ainsi varier en fonction de l'importance des défaillances de marché auxquelles les projets de recherche doivent faire face.

Par ailleurs, des orientations sont fournies en ce qui concerne l'existence ou non d'une aide d'État dans des projets de RDI réalisés conjointement par des entreprises et par des organismes de recherche bénéficiant d'un financement public. Ces indications ont permis d'accroître la sécurité juridique nécessaire aux organismes de recherche et aux activités de recherche qu'ils mènent dans le cadre de contrats ou de collaborations, ce qui devrait renforcer le rôle des entités publiques de recherche et faciliter la coopération entre le secteur public et le secteur privé.

Compatibilité avec le marché intérieur des aides soumises à un examen approfondi

En raison du risque de distorsion de concurrence plus élevé qu'elles présentent, les aides octroyées à un bénéficiaire unique excédant les seuils spécifiques fixés par l'encadrement doivent faire l'objet d'une notification individuelle. Leur appréciation est effectuée conformément à l'encadrement et vise à analyser les effets sur la concurrence et la contribution du projet de R&D à la réalisation d'objectifs d'intérêt commun.

Décisions concernant les aides d'État à la RDI et études de cas

Entre 2004 et 2010, la Commission européenne a adopté 426 décisions finales concernant des aides à la RDI, parmi lesquelles 12 ont conclu à l'absence d'aide et 413 à la compatibilité de l'aide. La Commission a adopté une décision partiellement négative avec demande de récupération [affaire C 31/2004 Schiefergruben Magog (Allemagne)]. En 2004, le nombre d'aides d'État autorisées s'élevait à 38. Il est passé à environ 70 par an au cours des deux années qui ont suivi, principalement en raison de l'inclusion de nouveaux États membres dans le total et de l'augmentation du nombre d'aides en Allemagne.

Entre la prise d'effet de l'encadrement des aides d'État à la RDI, le 1er janvier 2007, et la fin de 2010, la Commission a donné son feu vert à 195 régimes d'aides, dont 143 avaient trait uniquement à la recherche et au développement, 14 étaient axés sur l'innovation et 38 combinaient les trois types d'activités. Dans le même temps, la Commission a autorisé 44 autres mesures individuelles relevant d'un régime ou aides ad hoc dans le domaine de la R&D, dont 39 à l'issue d'un examen approfondi (y compris 2 mesures pour lesquelles la procédure formelle d'examen avait été ouverte)[24]. Elle a par ailleurs contrôlé 192 mesures individuelles octroyées sur la base de régimes d'aides autorisés dont le montant excédait 3 millions d'euros mais qui étaient dispensées de l'obligation de notification.

Le nombre d'aides autorisées en application de l'encadrement sur la RDI est passé de 64 en 2007, un niveau similaire à celui des années précédentes, à près de 110 en 2008, essentiellement en raison du grand nombre d'aides octroyées en Allemagne (26) et en Espagne (24). Ces deux dernières années, un net recul a été observé. Une quarantaine de mesures ont été autorisées en 2009 et une trentaine en 2010. Ce phénomène peut aussi s'expliquer par l'introduction du RGEC au second semestre de 2008, ce qui a permis l'octroi d'aides à la RDI sans examen préalable par la Commission[25].

Le nombre d'aides à la RDI relevant d'une exemption par catégorie introduites par les États membres au cours de la même période (2004-2010) s'est élevé à 559[26]. Quatre États membres sont à l'origine de presque 60 % de ces aides: l'Italie (109), la Pologne (79), l'Espagne (73) et l'Allemagne (67).

Le graphique ci-dessous montre l'évolution des aides à la RDI au cours de la période 2004-2010.

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En ce qui concerne le type des activités soutenues, 100 aides à la RDI relevant d'une exemption par catégorie au titre du RGEC ont concerné la recherche fondamentale, 299 la recherche industrielle et 290 le développement expérimental. En ce qui concerne les objectifs visés (sur la base de ceux établis dans le RGEC), 109 mesures ont concerné les droits de propriété industrielle des PME, 54 les jeunes entreprises innovantes, 115 des études de faisabilité technique, 79 le recours à des services de conseil en innovation et de soutien à l'innovation, 54 la R&D dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche et 39 l'engagement temporaire de personnel hautement qualifié.

L'encadré ci-dessous fournit des exemples de mesures mises en œuvre dans deux États membres pour stimuler les investissements dans la RDI. Le premier cas est une mesure relevant d'une exemption par catégorie mise à exécution en Espagne dans le secteur automobile et le second a trait à une aide individuelle octroyée par la France dans le domaine des technologies relatives aux biocarburants automobiles, assortie de mesures compensatoires visant à contrebalancer les distorsions de concurrence.

Plan de compétitivité dans le secteur automobile (X 59/2009, Espagne)

En 2009, l'Espagne a notifié à la Commission une mesure relevant d'une exemption par catégorie visant à améliorer la compétitivité du secteur automobile. Cette mesure couvrait des aides à finalité environnementale et un soutien à des activités de RDI et à la formation. Le budget global était de 800 millions d'euros pour le financement d'investissements réalisés en 2009.

En ce qui concerne la RDI, les aides pouvaient être octroyées au développement expérimental et à des études de faisabilité technique. Les bénéficiaires pouvaient être des PME comme des grandes entreprises. Conformément aux dispositions du RGEC, les PME bénéficiaient d'une majoration des intensités d'aide. Les aides accordées prenaient la forme de subventions et de prêts bonifiés.

En 2009, les aides octroyées au titre de ce régime (194 millions d'euros) ont représenté, en Espagne, plus des deux tiers des aides d'État à la RDI accordées dans le cadre de mesures relevant d'une exemption par catégorie et, dans l'UE, près de 20 % du total des aides à la RDI de ce type.

Projet Gaya (N 493/2009, France)

En 2009, la France a notifié à la Commission son intention de mettre en œuvre le programme de recherche Gaya, qui visait à développer des technologies de production de biocarburants de deuxième génération. Le groupe GDF Suez, à l'initiative de ce projet, et ses partenaires envisageaient de réaliser une plateforme de démonstration à l'échelle préindustrielle pour tester des procédés de gazéification de la biomasse sur l'ensemble de la chaîne de production. Cette plateforme devrait être utilisée dans le cadre d'un programme de R&D collaboratif en vue d'une utilisation ultérieure à un stade industriel. Le budget total anticipé était de 46,5 millions d'euros sur les sept ans que devait durer le projet.

À l'issue d'un examen approfondi, la Commission a autorisé, en 2010, des aides d'un montant de 18,9 millions d'euros à ce programme. Elle a constaté que ce projet de R&D générerait d'importants effets positifs en termes de diffusion de la connaissance scientifique, de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire et de réduction de la dépendance énergétique de l'Europe. Toutefois, dans la mesure où les éventuelles retombées commerciales du projet GAYA n'étaient attendues qu'à l'horizon 2020-2030, le projet nécessitait un financement public. La Commission a été particulièrement vigilante à ce que l'attribution des futurs droits de propriété intellectuelle entre GDF Suez et les organismes de recherche partenaires ne fausse pas à l'avenir les conditions de la concurrence sur le marché du biométhane. GDF Suez s'est engagée à renoncer aux exclusivités qui pourraient lui être consenties par ses partenaires sur leurs technologies. Les distorsions de concurrence induites par les aides demeureraient donc limitées, notamment du fait de l'ouverture de la future plateforme de démonstration à d'autres acteurs du secteur. Enfin, la présence de concurrents européens importants et le caractère différenciateur du projet par rapport aux autres technologies envisageables ont permis de maintenir une pression concurrentielle sur les marchés de l'énergie. L'aide a été octroyée au titre d'un régime de soutien relevant de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie qui avait été autorisé par la Commission en mars 2010.

Dépenses en matière de RDI

Comme indiqué ci-dessus, l'initiative phare consacrée à l'Union de l'innovation fixe comme objectif de consacrer, à l'échelle de l'UE, 3 % du PIB de l'Union (dépenses publiques et privées cumulées) aux investissements dans la RDI.

En 2009, les dépenses en matière de R&D dans l'UE ont atteint le niveau record de 2,01 % du PIB (près de 236,5 milliards d'euros)[27], soit légèrement mieux qu'en 2008 (1,92 %) mais encore loin de l'objectif arrêté dans la stratégie Europe 2020[28].

D'énormes disparités entre les États membres ont par ailleurs été constatées. Alors que trois États membres ont dépassé l'objectif de 3 %[29], trois autres seulement ont dépassé la moyenne de l'UE[30] et neuf[31] n'ont même pas atteint 1 % du PIB en cumulant dépenses publiques et privées.

Le secteur public a été la source de financement de près d'un tiers des dépenses totales de R&D dans l'UE (0,65 % du PIB). Les aides d'État n'ont représenté qu'une partie relativement limitée de ce total (13 %), soit 10,6 milliards d'euros ou 0,09 % du PIB en 2009 (moyenne de l'UE). Neuf États membres ont octroyé des aides d'État à la RDI au-delà de la moyenne de l'UE: la Belgique (0,22 %), la Slovénie (0,19 %), la République tchèque (0,18 %), le Luxembourg (0,16 %), la Finlande (0,14 %), l'Espagne (0,13 %), la France (0,11 %), l'Autriche (0,11 %) et la Hongrie (0,10 %). A contrario, six États membres (Chypre, la Slovaquie, la Grèce, la Lettonie, la Pologne et l'Estonie) n'ont consacré que 0,01 % de leur PIB (ou moins) aux aides d'État à la RDI.

Pratiquement 60 % du montant total des aides d'État à la RDI en 2009 ont été octroyés par trois États membres: l'Allemagne (2,5 milliards d'euros, soit 24 % du total de l'UE), la France (2,2 milliards d'euros, soit 20 %) et l'Espagne (1,4 milliard d'euros, soit 13 %).

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En 2009, les aides relevant d'une exemption par catégorie répertoriées comme consacrées à la RDI se sont élevées à environ 1 milliard d'euros, ce qui représentait 9 % du total des aides accordées dans ce domaine. L'Espagne (282 millions d'euros), l'Italie (267 millions d'euros) et la Belgique (presque 130 millions d'euros) sont les pays qui ont le plus recouru à cet instrument. Les aides des États membres ont généralement ciblé quatre objectifs sur les neuf énoncés dans le RGEC pour ce domaine, à savoir le développement expérimental [article 31, paragraphe 2, point c), du RGEC, 428 millions d'euros], la recherche industrielle [article 31, paragraphe 2, point b), du RGEC, 312 millions d'euros], les études de faisabilité technique (article 32 du RGEC, 65 millions d'euros) et les coûts liés aux droits de propriété industrielle des PME (article 33 du RGEC, 53 millions d'euros).

En 2009, les aides d'État à la RDI ont été octroyées dans le cadre d'environ 420 mesures (dont 137 relevant d'une exemption par catégorie), mais les six plus grands régimes (tous autorisés par la Commission) ont représenté un quart des dépenses totales. Si l'on y ajoute 13 autres régimes (dont deux relevant d'une exemption par catégorie), on arrive à pratiquement la moitié du montant total des aides d'État à la RDI accordées dans l'UE. Sur ces 19 régimes principaux, 5 étaient français, 3 allemands, 3 espagnols, 3 italiens, 2 britanniques, 1 belge, 1 finlandais et 1 autrichien.

Sur le long terme, la tendance montre une augmentation régulière des aides à la RDI en termes tant relatifs que nominaux. Celles-ci sont en effet passées de 0,05 % du PIB de l'UE en 2004 (5,7 milliards d'euros) à 0,09 % en 2009. Sur cette période, plus de la moitié des 46,5 milliards d'euros consacrés à la RDI ont été dépensés par deux États membres, à savoir l'Allemagne (29 %) et la France (22 %), tandis qu'un autre tiers des dépenses était le fait de cinq États membres, à savoir l'Italie (11 %), l'Espagne (9 %), le Royaume-Uni (7 %), la Belgique (5 %) et les Pays-Bas (4 %).

Les États membres ont accordé des aides à la RDI principalement dans le cadre de régimes d'aides, plutôt qu'au moyen de mesures individuelles ad hoc. En 2009, les aides octroyées dans le cadre d'un régime ont représenté 98 % du total, les mesures ad hoc constituant les 2 % restants. Ces proportions sont restées stables au cours de ces six dernières années.

L'instrument d'aide le plus fréquemment utilisé en 2009 a été la subvention directe (près de 80 % du total), suivie du prêt à taux bonifié[32] (11 %) et de l'exonération fiscale (9 %). D'autres instruments, tels que la participation au capital social, le report d'imposition ou la garantie, n'ont qu'un rôle marginal. L'Espagne et la France ont octroyé plus de 70 % des aides prenant la forme de prêts à taux bonifié, tandis que la Belgique et le Royaume-Uni sont à l'origine, à eux deux, de pratiquement 85 % des exonérations fiscales en faveur de la RDI.

Aides d'État et performance en matière d'innovation

Si l'on compare le niveau des aides d'État accordées par un État membre[33] et la performance de ce dernier en matière d'innovation[34], on n'observe pas de lien direct entre les deux variables. L'indicateur de performance en matière d'innovation comporte plusieurs dimensions, au nombre desquelles figurent par exemple, outre le niveau des dépenses (tant publiques que privées) consacrées à la R&D, le niveau d'éducation des jeunes, la disponibilité de l'accès à large bande pour les entreprises et les marques communautaires par million d'habitants. Tous ces éléments contribuent à la performance d'un pays en matière d'innovation, ce qui montre les différentes options qui s'offrent aux États membres pour stimuler la RDI. Les aides d'État ne sont ainsi qu'un instrument disponible parmi d'autres.

Les États membres tels que la Suède l'Allemagne ou le Danemark, qui figurent dans le groupe des champions de l'innovation, ont accordé des aides d'État (en termes relatifs, en pourcentage du PIB) à un niveau égal ou inférieur à la moyenne de l'UE. Toutefois, la Finlande (aussi championne de l'innovation) a dépassé la moyenne de l'UE. Dans tous ces cas, les dépenses publiques consacrées à la RDI ont été supérieures à la moyenne de l'UE[35].

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Dans la plupart des États membres formant le groupe des pays suiveurs de l'innovation, le niveau des aides d'État est supérieur ou proche de la moyenne de l'UE (0,09 % du PIB en 2009). Seuls le Royaume-Uni, l'Estonie et Chypre affichent un faible niveau (inférieur à la moitié de la moyenne de l'UE). Hormis la Hongrie, l'Espagne et la République tchèque qui ont accordé des aides plus que la moyenne de l'UE, tous les pays faisant partie des groupes des innovateurs modérés et des innovateurs modestes ont accordé peu d'aides à la RDI (moins que la moyenne de l'UE).

Conclusion concernant les aides d'État à la RDI

Il reste encore à l'UE d'importants progrès à faire pour atteindre l'objectif qu'elle s'est fixé de consacrer 3 % de son PIB à la RDI d'ici à 2020. Cet objectif quantitatif doit aussi s'accompagner de réformes structurelles pour améliorer l'environnement et les conditions générales de la recherche et du développement dans le secteur privé. Dans la communication «Initiative phare Europe 2020 – Une Union de l'innovation», la Commission expose ce que, selon elle, l'Europe doit faire pour améliorer les conditions et l'accès aux financements dans le domaine de la RDI, pour relever les nouveaux défis qui se posent à notre société et pour garantir que les idées innovantes peuvent être transformées en produits et en services créateurs de croissance et d'emplois. Les règles en matière d'aides d'État fournissent une série d'outils supplémentaires pour relever ces défis.

Le principal rôle des aides d'État à la RDI est de fournir des crédits lorsque les marchés eux-mêmes ne parviennent pas à optimiser les niveaux de RDI en raison de leur fonctionnement imparfait. Les États membres qui sont considérés comme des champions de l'innovation ne sont pas nécessairement ceux dans lesquels l'essentiel des aides à la RDI sont accordées.

AIDES D'ÉTAT À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

Cadre d'action

Les ressources naturelles sont à la base du fonctionnement de l'économie européenne et mondiale et contribuent de manière essentielle à notre qualité de vie. L'utilisation intensive des ressources mondiales met notre planète à rude épreuve et menace la sécurité d'approvisionnement. Il est donc nécessaire de modifier l'utilisation que nous faisons actuellement des ressources pour nous tourner vers une économie efficace dans l'utilisation des ressources et à faible émission de carbone, qui nous aidera à parvenir à une croissance durable.

Dans ce contexte, la stratégie Europe 2020 a fait de la «croissance durable»[36] une des principales priorités des années à venir: des objectifs concrets[37] ont été fixés et un cadre d'action à long terme est prévu dans l'initiative phare consacrée à «une Europe efficace dans l'utilisation des ressources».

Ce cadre à long terme prévoit un ensemble d'actions coordonnées dans un certain nombre de domaines[38] à l'appui de programmes concernant le changement climatique, l'énergie[39], les transports, l'industrie, les matières premières, l'agriculture, la pêche, la biodiversité et le développement régional qui contribueront à:

- stimuler les performances économiques tout en utilisant moins de ressources;

- rechercher et créer de nouvelles possibilités de croissance économique, intensifier l'innovation et renforcer la compétitivité de l'UE;

- assurer la sécurité d'approvisionnement en ressources essentielles;

- lutter contre le changement climatique et limiter les incidences de l'utilisation des ressources sur l'environnement.

Nombre de mesures prises pour atteindre ces objectifs sont de nature réglementaire ou générale et exemptes d'aide d'État. En outre, conformément aux dispositions de l'article 191 du TFUE[40], les interventions de l'UE dans le domaine de l'environnement seront fondées sur le principe de précaution, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur, qui implique l'internalisation totale des coûts environnementaux par leur imputation aux pollueurs et ne contient donc pas d'aide d'État.

En effet, comme il est indiqué dans l'initiative «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources», « les ressources sont souvent exploitées de manière inefficace parce que, faute d'informations sur les coûts réels que leur utilisation entraîne pour la société, les entreprises et les particuliers ne peuvent pas adapter leur comportement en conséquence ». Dans certains cas, en l'absence d'intervention des pouvoirs publics, les entreprises peuvent éviter de supporter le coût total du dommage que leurs activités causent à l'environnement; en conséquence, le marché n'affecte pas les ressources de manière efficace, ce qui n'incite pas les entreprises à modifier leur comportement pour assurer une meilleure protection de l'environnement. Dans de telles situations, les aides d'État peuvent offrir une alternative pour répondre à la défaillance du marché associée à des externalités négatives pour l'environnement.

Des incitations visant à amener les entreprises à améliorer la protection de l'environnement et à internaliser leurs coûts peuvent être introduites, par exemple, au moyen d'instruments fondés sur le marché[41] (fiscalité) et/ou de la réglementation (normes européennes obligatoires). Le soutien public, y compris les aides d'État, peut aussi jouer un rôle lorsque les défaillances du marché empêchent les entreprises d'améliorer la protection de l'environnement et lorsque d'autres instruments fondés sur le marché ne peuvent être utilisés[42].

L'objectif premier du contrôle des aides d'État dans le domaine de la protection de l'environnement[43] est de garantir, d'une part, que les aides d'État entraîneront un niveau de protection de l'environnement supérieur à celui qui serait atteint en l'absence d'aide et, d'autre part, que les effets positifs de l'aide contrebalanceront ses effets négatifs, notamment en termes de distorsion de la concurrence et d'altération des échanges entre États membres.

Règles régissant les aides d'État à la protection de l'environnement

Les lignes directrices[44] actuellement applicables aux aides d'État à la protection de l'environnement faisaient partie du train de mesures de 2008 consacré au changement climatique. Elles ont été élaborées afin de garantir la mise en œuvre du contrôle des aides d'État dans le contexte des politiques de l'UE en matière d'environnement et d'énergie. Elles ont été complétées par le RGEC qui, pour la première fois, incluait dans un règlement d'exemption par catégorie des dispositions spécifiques relatives à la protection de l'environnement.

Lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement

Dans les lignes directrices actuellement applicables aux aides d'État à la protection de l'environnement, qui sont entrées en vigueur en avril 2008, la Commission détaille les règles en matière de compatibilité avec le marché intérieur en examinant certaines aides courantes à la protection de l'environnement. D'autres types de mesures peuvent aussi être jugés compatibles, mais ils seront appréciés directement sur la base de l'article 107 du TFUE (critère de mise en balance des effets positifs et des effets négatifs).

À titre d'exemple, les lignes directrices encouragent les États membres à soutenir la production d'énergies renouvelables et la cogénération à haut rendement en les autorisant à octroyer, à des entreprises produisant des énergies renouvelables ou exploitant des centrales de cogénération, des aides au fonctionnement couvrant intégralement la différence entre les coûts de production et le prix du marché. En outre, des dispositions autorisent les aides à l'adaptation anticipée aux normes de l'UE, les aides aux études environnementales, les aides au chauffage urbain, les aides à la gestion des déchets, ainsi que les aides relevant des régimes de permis négociables.

En ce qui concerne les aides sous forme de réductions de taxes, les lignes directrices considèrent que les réductions de taxes sur l'énergie sont compatibles avec le marché intérieur pour autant qu'après la réduction, les entreprises concernées acquittent une taxe au moins égale au niveau minimum fixé dans l'UE (et ces réductions de taxe bénéficient de l'exemption par catégorie, voir ci-dessous). Lorsque les entreprises n'acquittent pas une taxe au moins égale au niveau minimum fixé dans l'UE, les exonérations de taxe peuvent néanmoins être déclarées compatibles avec le marché intérieur à condition que l'État membre démontre qu'elles ne portent pas atteinte à l'objectif général de protection de l'environnement poursuivi par la taxe et que ces dérogations sont nécessaires et proportionnées.

Les lignes directrices prévoient une appréciation standard et une appréciation détaillée. Les mesures comportant une aide à l'investissement supérieure à 7,5 millions d'euros par bénéficiaire et les aides au fonctionnement soumises au respect d'un certain seuil, qui sont les plus susceptibles de fausser la concurrence et d'altérer les échanges, sont soumises à l'appréciation détaillée.

Règlement général d'exemption par catégorie (RGEC)

Le RGEC comprend, pour la première fois dans un règlement d'exemption par catégorie, des dispositions concernant les aides à la protection de l'environnement et aux économies d'énergie. Ces règles sont alignées sur les lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement, à la différence notable cependant que le RGEC prévoit généralement une méthode de calcul des coûts simplifiée.

Le règlement autorise l'octroi par les autorités, à certaines conditions, d'aides visant à protéger l'environnement ou à remédier au changement climatique, parmi lesquelles les aides en faveur des investissements dans les économies d'énergie, les aides en faveur des investissements visant à promouvoir les sources d'énergie renouvelables et les aides sous forme de réductions de taxes environnementales, qui sont toutes dispensées de l'obligation de notification préalable à la Commission.

Lorsque certains seuils de notification individuelle sont dépassés ou lorsque les conditions du RGEC ne sont pas remplies, les aides doivent encore être notifiées à la Commission individuellement pour que celle-ci puisse analyser leurs effets sur la concurrence et leur utilité à l'intérêt commun.

Décisions concernant des aides d'État à la protection de l'environnement et études de cas

Entre 2004 et 2010, la Commission a adopté 347 décisions finales concernant des aides d'État à la protection de l'environnement, c'est-à-dire des aides en faveur d'économies d'énergie ou visant d'autres objectifs de protection de l'environnement. Sur ce total, 320 décisions ont conclu à la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur, 21 ont conclu à l'absence d'aide et 6 étaient négatives.

La grande majorité des décisions prises (un peu plus de 82 %) concernaient des régimes d'aides, 6 % avaient trait à des mesures individuelles relevant d'un régime et 11 % portaient sur des mesures ad hoc. Cinq États membres ont concentré la moitié des décisions prises: l'Italie (44), l'Allemagne (38), les Pays-Bas (36), le Royaume-Uni (33) et la République tchèque (26).

Près de 140 décisions ont été prises en 2006 et 2007, avant l'entrée en vigueur des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et le RGEC. L'appréciation économique détaillée a été introduite par les lignes directrices en avril 2008; entre cette date et la fin de 2010, la Commission a adopté 10 décisions positives sur la base de cette appréciation.

Les États membres ont introduit 219 mesures relevant d'une exemption par catégorie, dont 194 étaient des régimes d'aides. Dans ce domaine, l'Allemagne (40), l'Italie (39), l'Espagne (38) et le Royaume-Uni (21) ont été les plus actifs. En ce qui concerne les objectifs précis de ces aides, le plus fréquent était la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (article 21 du règlement général d'exemption par catégorie), visée (en tant qu'objectif unique ou parmi d'autres objectifs) par 120 mesures relevant d'une exemption par catégorie. Ensuite venaient les aides en faveur des investissements dans les économies d'énergie (article 21 du RGEC, 101 mesures), les aides en faveur des investissements permettant aux entreprises d'aller au-delà des normes de l'UE en matière de protection de l'environnement (article 18 du RGEC, 71 mesures), les aides aux études environnementales (article 24 du RGEC, 61 mesures) et les aides en faveur des investissements dans la cogénération à haut rendement (article 22 du RGEC, 58 mesures). Les autres objectifs énoncés dans le RGEC ont tenu des rôles moins importants[45].

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L'encadré ci-dessous présente des exemples de mesures particulières mises en œuvre dans deux États membres dans le but de renforcer la protection de l'environnement. La première mesure, allemande, vise à appuyer un projet portant sur la séparation et le recyclage des émissions de CO2 dans le processus de fabrication de l'acier. Le second exemple concerne sur une mesure fiscale en faveur de l'industrie du ciment, mise en œuvre au Danemark.

Projet Top Gas Recycling (TGR) – Aide octroyée à ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (Allemagne, N 450/2009)

En 2009, l'Allemagne a notifié à la Commission son intention d'octroyer une aide à ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH pour appuyer le déploiement du projet de démonstration Top Gas Recycling (TGR). Le TGR est un processus innovant et respectueux de l'environnement qui permet la séparation du CO2 des autres gaz à la sortie de la chambre de combustion et recycle les émissions sans CO2 pour la production d'acier, ce qui aboutit à des économies d'énergie. Il s'agit d'une technologie qui n'avait pas encore été mise en œuvre à l'échelle industrielle. Le montant de l'aide (30,18 millions d'euros) dépassant le seuil de 7,5 millions d'euros par entreprise bénéficiaire fixé pour les aides à l'investissement, une appréciation détaillée a été effectuée sur la base des éléments positifs et négatifs de l'aide en question.

La Commission est parvenue à la conclusion que le projet présentait des bénéfices environnementaux et contribuait donc à la réalisation des objectifs liés au changement climatique. Le projet ne devait pas entraîner de distorsion grave de la concurrence et l'aide avait un effet incitatif. En outre, la mesure respectait les critères formels de proportionnalité. L'intensité de l'aide (55 % des coûts admissibles) était inférieure au maximum autorisé (60 %), les économies de CO2 n'étant pas prises en compte, conformément aux lignes directrices. La Commission a considéré que, compte tenu des risques liés au projet TGR et de l'impact de l'aide sur les marchés, elle pouvait en l'espèce autoriser le montant d'aide proposé. Elle a approuvé la mesure le 9 mars 2010 .

Réduction de la taxe sur les émissions d'oxydes d'azote en faveur du secteur du ciment (Danemark, N 327/2008 et C 30/2009)

En juin 2008, le Danemark a notifié à la Commission deux mesures d'allégement fiscal dans le domaine de l'environnement en faveur du secteur du ciment: l'une concernant une réduction de la nouvelle taxe sur les émissions d'oxydes d'azote (NOx), l'autre prenant la forme d'une exonération totale de la taxe existante appliquée à certains déchets résultant de la production de ciment.

Conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement, les aides accordées sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes environnementales seront considérées comme compatibles avec le marché intérieur à condition qu'elles contribuent au moins indirectement à améliorer le niveau de protection de l'environnement et qu'elles ne portent pas atteinte à l'objectif général poursuivi. La réduction de la taxe sur les émissions de NOx profite indirectement à l'environnement dans la mesure où le niveau général de taxes peut être supérieur à ce qu'il aurait normalement été en l'absence de réduction. En ce qui concerne le risque de compromettre l'objectif général poursuivi, le Danemark s'est efforcé de limiter la réduction au minimum en restreignant le nombre de bénéficiaires et en exigeant d'eux qu'ils acquittent néanmoins 53 % de la taxe pleine. La Commission a jugé que la mesure était nécessaire et proportionnée et, le 28 octobre 2009, elle a autorisé la réduction proposée de la taxe sur le NOx.

En revanche, dans le cas de l'exonération totale de la taxe sur les déchets, la Commission doutait de la nécessité et de la proportionnalité de l'exonération, en particulier dans la mesure où cette exonération totale n'allait plus inciter le bénéficiaire à atteindre l'objectif environnemental poursuivi par la taxe. La Commission a ouvert la procédure formelle d'examen le 28 octobre 2009 (désormais l'affaire C 30/2009) et a invité les tiers intéressés à formuler des observations. Aucune décision finale n'a encore été adoptée.

Dépenses consacrées aux aides d'État à la protection de l'environnement

La stratégie Europe 2020 fixe les objectifs de protection de l'environnement dits «20/20/20», à savoir la réduction des émissions de CO2 de 20 %, l'utilisation d'énergies renouvelables à hauteur de 20 % de la consommation énergétique de l'UE et l'augmentation de 20 % de l'efficacité énergétique. Les aides d'État peuvent, directement ou indirectement, contribuer à la réalisation de ces objectifs, en particulier lorsqu'elles remédient à des défaillances de marché ou complètent des mesures d'incitation insuffisantes en faveur d'une protection de l'environnement accrue (par exemple des mesures réglementaires générales).

Comme précédemment expliqué, toutes les mesures publiques de soutien ne constituent pas des aides d'État; par exemple, les mesures fiscales de portée générale ne sont pas des aides d'État, car elles ne sont pas sélectives. Les chiffres ci-dessous ne concernent que les mesures de soutien qui sont des aides d'État.

En 2009, les aides d'État relatives à la protection de l'environnement se sont élevées à 13,2 milliards d'euros (dont 93 %, soit 12,2 milliards d'euros, ont été consacrés à la protection de l'environnement autre que les économies d'énergie et 7 % seulement, soit 0,97 milliard d'euros, ont concerné les économies d'énergie). En termes relatifs, les aides à la protection de l'environnement ont représenté 22,6 % du total des aides octroyées à l'industrie et aux services, soit 0,11 % du PIB de l'UE à 27.

Seuls six États membres affichent un niveau d'aide supérieur à la moyenne de l'UE: la Suède (0,66 % du PIB), l'Allemagne (0,23 %), le Danemark (0,19 %), la Finlande (0,19 %), les Pays-Bas (0,19 %) et l'Autriche (0,13 %). En termes nominaux, les pays les plus généreux ont été l'Allemagne (5,7 milliards d'euros, 43 % du total de l'UE), la Suède (1,9 milliard d'euros, 14 %), le Royaume-Uni (1,2 milliard d'euros, 9 %) et les Pays-Bas (1,1 milliard d'euros, 8 %).

Les aides à l'environnement couvrent un large éventail d'objectifs, parmi lesquels la promotion des énergies renouvelables, la réalisation d'économies d'énergie, la gestion des déchets, la réhabilitation des sites contaminés et l'amélioration des procédés de fabrication. Les aides consenties par les États membres en faveur de ce type de mesures contribuent de façon directe à la protection de l'environnement. Les dépenses en matière d'aides d'État peuvent donc être considérées comme indicatives du bénéfice attendu pour l'environnement. Elles ont représenté 35,5 % des aides à l'environnement en 2009, soit près de 4,7 milliards d'euros. Les principaux contributeurs ont été l'Espagne (828 millions d'euros), le Royaume-Uni (746 millions d'euros), l'Autriche (358 millions d'euros) et deux pays scandinaves, le Danemark (362 millions d'euros) et la Suède (343 millions d'euros).

Une deuxième catégorie de mesures couvertes par les lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement comprend les réductions ou exonérations de taxes environnementales. Les dépenses relevant de cette catégorie de régimes d'aides correspondent au montant des recettes fiscales sacrifiées et ne peuvent donc pas être considérées comme indicatives du bénéfice pour l'environnement découlant des taxes elles-mêmes. En 2009, 56,1 % des aides à la protection de l'environnement, soit près de 7,4 milliards d'euros, relevaient de cette catégorie. Sur ce total, l'Allemagne est le pays qui a octroyé le plus d'aides (environ 5 milliards d'euros), suivi de la Suède (1,6 milliard d'euros), du Royaume-Uni (0,4 milliard d'euros), de la Finlande (0,2 milliard d'euros), du Danemark (58 millions d'euros) et de la Slovaquie (31 millions d'euros).

Les lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement ayant introduit de nouvelles conditions pour satisfaire les critères de la nécessité et de la proportionnalité dans le cas des exonérations fiscales se traduisant par un niveau de taxation inférieur aux niveaux minimaux fixés par l'UE (taxes harmonisées), la Commission n'a autorisé qu'une seule exonération de ce type, au Danemark (affaire N 327/2008, voir la description ci-dessus)[46]. Les États membres doivent toutefois adopter des mesures adéquates pour rendre les réductions fiscales existantes conformes aux lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement avant le 31 décembre 2012, y compris lorsque les taxes sont inférieures aux niveaux minimaux fixés par l'UE. En conséquence, d'autres aides pourraient être notifiées à la Commission d'ici à la fin de 2012.

Les aides à la protection de l'environnement relevant d'une exemption par catégorie qui peuvent collectivement être considérées comme contribuant de façon directe à la protection de l'environnement se sont élevées à 732 millions d'euros en 2009, soit environ 6 % du montant total des aides visant des objectifs liés à l'environnement (ce qui est relativement faible par rapport à la proportion consacrée aux autres objectifs horizontaux). Les aides des États membres ciblaient généralement trois objectifs sur les huit énoncés dans le RGEC pour ce domaine, à savoir la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (article 23 du RGEC, 341 millions d'euros), les investissements permettant aux entreprises d'aller au-delà des normes fixées par l'UE en matière de protection de l'environnement (article 18 du RGEC, 188 millions d'euros) et les investissements dans les économies d'énergie (article 21 du RGEC, 116 millions d'euros).

La part des aides relevant d'une exemption par catégorie dans le domaine de l'environnement est particulièrement faible, principalement en raison de l'existence d'un petit nombre de régimes d'exonérations fiscales autorisés par le passé qui sont si importants en valeur monétaire qu'ils continuent de représenter l'essentiel des aides d'État octroyées dans ce domaine. Pratiquement la moitié (47 %) des aides relevant d'une exemption par catégorie dans le domaine de l'environnement ont été octroyées par l'Allemagne, suivie de l'Espagne et de la Belgique qui, ensemble, en ont octroyé 44 %.

Un examen de l'évolution des dépenses en matière d'aides d'État à la protection de l'environnement sur deux périodes consécutives (2004-2006 et 2007-2009) révèle que ces aides ont diminué tant en termes relatifs (recul de 0,12 % à 0,11 % du PIB) qu'en termes nominaux (recul de 0,6 milliard d'euros par an, en moyenne). De même, leur part dans le total des aides d'État octroyées à l'industrie et aux services a baissé, passant de 25,5 % à 23,3 %.

Plusieurs raisons peuvent justifier ce recul. La première tient à l'effet des mesures d'incitation fondées sur le marché déjà mises en œuvre, par lesquelles les opérateurs internalisent leurs coûts environnementaux, ce qui ne nécessite aucune aide d'État. Un autre élément qui contribue à la diminution des aides d'État est le renforcement des normes environnementales de l'UE: l'adaptation aux normes est obligatoire pour les opérateurs, qui sont tenus de respecter celles-ci sans le moindre soutien public. Enfin, les contraintes budgétaires liées à la crise ont aussi pu avoir une incidence sur les dépenses publiques consacrées à la protection de l'environnement, au moins au cours de la seconde période susmentionnée.

Sur la période 2004-2009, 79 milliards d'euros ont été consacrés à des aides environnementales dans l'UE, l'Allemagne et la Suède (par leurs exonérations fiscales) contribuant pour, respectivement, 51 % et 16 % à ce montant. L'exonération de la taxe énergétique sur l'électricité accordée à l'industrie manufacturière constitue la principale dépense en matière d'aides pour la Suède depuis 2005 et représente plus de la moitié des aides environnementales suédoises[47]. En Allemagne, les dépenses ont augmenté constamment jusqu'en 2006 à la suite de l'autorisation, en 2002, de mesures prorogeant plusieurs exonérations d'écotaxes allemandes appliquées à l'électricité et aux huiles minérales. À la suite de modifications apportées à ces exonérations, les aides octroyées par l'Allemagne dans le cadre de régimes d'exonération fiscale en faveur de l'environnement ont considérablement chuté, reculant de 3,2 milliards d'euros entre 2006 et 2009. En 2009, un tiers de l'ensemble des aides à l'environnement octroyées par l'Allemagne relevait d'une mesure fiscale en faveur des gros consommateurs d'énergie du secteur manufacturier.

Pratiquement toutes les aides à la protection de l'environnement sont octroyées dans le cadre de régimes. Entre 2004 et 2009, les aides ad hoc individuelles visant cet objectif représentaient moins de 0,5 % du total. En ce qui concerne les instruments d'aide privilégiés, les exonérations arrivent en tête (77 % du total des aides d'État accordées à la protection de l'environnement entre 2004 et 2009), suivies des subventions directes (23 %).

Conclusion concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et aux économies d'énergie

À la lumière de la stratégie Europe 2020, les aides d'État peuvent être nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux de l'UE qui ne pourraient l'être par des mesures d'incitation fondées sur le marché ou par voie réglementaire. Le rôle du contrôle des aides d'État est de veiller à ce qu'une aide visant un objectif environnemental ne fausse pas indûment la concurrence.

Le contrôle des aides d'État peut aussi continuer à accompagner l'harmonisation des régimes d'aides dans les États membres en vue de la mise en place d'un marché intérieur européen de l'énergie. Il peut notamment être utile pour renforcer l'harmonisation du soutien apporté aux énergies renouvelables afin de limiter les distorsions de concurrence entre les énergies renouvelables produites dans différents États membres et éviter la surcompensation dans les années à venir.

AIDES D'ÉTAT AU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL

Cadre d'action

En cherchant à surmonter les handicaps des régions défavorisées, les aides d'État à finalité régionale améliorent la cohésion économique, sociale et territoriale des États membres et de l'Union dans son ensemble, contribuant ainsi à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. À cet égard, les aides à finalité régionale diffèrent des autres formes d'aides car elles servent principalement à remédier au déséquilibre de la cohésion plutôt qu'aux défaillances du marché uniquement.

Il convient de distinguer le contrôle des aides d’État à finalité régionale de la politique de cohésion de l’UE. En effet, les aides d'État à finalité régionale sont davantage axées sur les zones défavorisées que la politique régionale de l'UE, dont les objectifs stratégiques et la couverture géographique sont actuellement plus étendus. Le principal objectif des aides d'État à finalité régionale est de traiter les déséquilibres territoriaux en termes de richesse et d'emploi (effet de concentration) en encourageant l'installation d'activités économiques dans les régions assistées (ce type d'incitation agissant sur d’autres facteurs tels que les coûts de main-d'œuvre, l'accès aux marchés, la fiscalité, la productivité, etc.). Les aides à finalité régionale permettent à un État membre de soutenir de nouveaux investissements qui contribuent à la création d'emplois et aux retombées qu’ils peuvent avoir au niveau local grâce à la stimulation indirecte de l'activité économique (effet de levier).

La politique de cohésion de l'UE vise à réduire les disparités entre les niveaux de développement des différentes régions et le retard pris par les régions les moins favorisées. Elle finance un large éventail d'actions dans des domaines aussi variés que les infrastructures (de transport, de télécommunications, énergétiques et sociales) et le capital humain. La catégorie de dépenses «soutien aux entreprises et à l'innovation», qui est la plus directement liée au soutien direct aux entreprises et inclut de ce fait les aides d'État, représente 20 % du total des dépenses réalisées dans le cadre de la politique de cohésion. Seule une partie du financement de la politique de cohésion est couverte par les règles en matière d’aides d’État car la majorité des dépenses en matière de fonds structurels concerne des activités qui ne relèvent pas des aides d'Etat, telles, par exemple, les infrastructures générales . En outre, le soutien financier direct aux entreprises peut prendre différentes formes (subventions, capital-investissement, prêts, etc.) et répondre à différents objectifs (innovation, protection de l'environnement, formation, etc.). Une part importante des aides d'État accordées dans le cadre de la politique de cohésion n'est donc pas directement liée à l'aide régionale à l'investissement au sens des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, mais relève d'autres règles en matière d'aides d'État (règles relatives à la RDI, à la protection de l'environnement, au capital-investissement, etc.).

Le champ d'application des aides d'État à finalité régionale est très vaste, couvrant aussi bien des mesures avantageuses pour l'ensemble de l'économie régionale, telles que les mesures d'appui général en faveur des entreprises dans les régions assistées (par ex. les aides au démarrage et à l'investissement), que des aides d'État individualisées en faveur de grands projets d'investissement, qui présentent un risque potentiellement plus élevé de distorsion de la concurrence et pour lesquelles les intensités d'aide sont automatiquement réduites.

Les aides régionales ne peuvent toutefois jouer un rôle efficace que si elles sont source d'activités durables et sont concentrées sur les régions les plus défavorisées de l'Union. De surcroît, les avantages des aides se traduisant par le développement d'une région défavorisée doivent l'emporter sur les distorsions de la concurrence qu'elles provoquent, c'est-à-dire le niveau de risque d'un effet d'éviction des concurrents du marché causé par l'aide accordée à un bénéficiaire particulier ou à un groupe limité de bénéficiaires.

Dans le cadre des règles de l'UE concernant les aides d'État, la Commission est seule compétente pour se prononcer en matière d'aide au développement régional, sur la base de son analyse de la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur. Les Fonds structurels, en revanche, doivent être utilisés conformément aux programmes opérationnels qui sont proposés par chaque État membre en concertation avec la Commission. Leur mise en œuvre est assurée par les autorités nationales de gestion qui, en application du règlement général concernant les Fonds structurels[48], sont chargées d'assurer la conformité avec toutes les politiques de l'Union, y compris les règles en matière d'aides d'État. Le non-respect de ces règles constitue, au sens de ce règlement, une irrégularité pouvant conduire à un recouvrement du cofinancement de l'UE. Les grands projets, dont les coûts admissibles sont supérieurs à 50 millions d'euros, doivent être présentés officiellement à la Commission[49]. Cette dernière se prononce ensuite sur le cofinancement en prenant en considération l'ensemble des politiques de l'Union.

Règles en matière d'aides d'État au développement régional

Les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale établissent les critères que la Commission applique pour l’examen de la compatibilité des aides d'État régionales avec le marché intérieur. Ces lignes directrices tiennent compte de la gravité relative des problèmes portant atteinte au développement des régions concernées en fixant des plafonds d'aide régionale spécifiques qui reflètent en substance la mise en balance que doit effectuer la Commission entre les effets positifs et négatifs de l'aide.

Comme annoncé dans les lignes directrices, la Commission a adopté, en 2009, une communication définissant les critères à appliquer pour l'appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d'investissement[50], c'est-à-dire les projets dont les coûts d'investissement admissibles s'élèvent au moins à 50 millions d'euros en valeur actuelle. Les aides régionales aux grands projets d'investissement dont le montant est supérieur à certains seuils doivent être notifiées individuellement à la Commission car elles sont susceptibles de présenter un plus grand risque de distorsion de la concurrence. Dans certaines circonstances, la Commission ouvre une procédure formelle d'examen et effectue une appréciation approfondie[51].

Lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013

Les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale définissent les règles d'octroi des aides d'État qui encouragent le développement des régions défavorisées de l'UE, notamment en soutenant les investissements et la création d'emplois.

Pour tenir compte de la gravité relative des problèmes portant atteinte au développement des régions concernées, on distingue deux catégories de régions:

- les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE et les régions ultrapériphériques [article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE] peuvent bénéficier des taux d'aides les plus élevés, ainsi que d'aides au fonctionnement (aides régionales visant à réduire les dépenses courantes d'une entreprise). Les niveaux d'aides varient de 30 à 50 % des coûts admissibles;

- les régions que les États membres définissent eux-mêmes dans le cadre d'une politique nationale de développement régional sur la base de certains paramètres liés, essentiellement, à une faible densité de population et/ou un PIB par habitant particulièrement bas ou un niveau de chômage particulièrement élevé [article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE]. Les États membres peuvent accorder à ces régions des aides régionales à des taux moins élevés (en principe, entre 10 et 15 % des coûts admissibles).

Les niveaux des aides accordées dans toutes les régions assistées peuvent être majorés de 20 points de pourcentage dans le cas des petites entreprises et de 10 points de pourcentage dans le cas des entreprises de taille moyenne.

Bien que les aides au fonctionnement soient en principe interdites, elles peuvent être accordées dans certaines conditions. Afin d'encourager la création et le démarrage de petites entreprises, des aides peuvent être accordées pour les phases d'établissement et d'expansion de ces entreprises au cours des cinq premières années suivant leur création. Les aides au fonctionnement sont autorisées pour contrer le phénomène de dépopulation des régions les moins peuplées et des régions ultrapériphériques, afin de compenser les coûts additionnels de l'exercice de l'activité économique en raison des handicaps auxquels ces régions sont confrontées (éloignement, insularité, faible superficie, relief et climat difficiles, dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits).

Enfin, les lignes directrices définissent les règles applicables aux «grands projets d'investissement», notamment un «mécanisme de transparence» pour certains types d'aides.

Orientations pour l'appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d'investissement

Les lignes directrices régionales prévoient que, dans certains cas, les grands projets d'investissement doivent être notifiés individuellement à la Commission car ils sont susceptibles de présenter un plus grand risque de distorsion de la concurrence. Une appréciation approfondie de ces mesures est nécessaire lorsque le bénéficiaire de l’aide détient une part de marché supérieure à 25 % ou lorsque la capacité de production générée par le projet représente plus de 5 % du marché (alors que le taux de croissance du marché en cause est inférieur au taux de croissance du PIB de l'EEE).

Le document d'orientation définit la méthodologie à suivre pour évaluer de manière approfondie la compatibilité de l'aide régionale en faveur de grands projets d'investissement. Elle repose sur le critère qui met en balance les effets positifs de l'aide et l'incidence négative d'une distorsion de la concurrence que l'aide pourrait entraîner. Les États membres sont donc invités à fournir des informations sur les effets positifs de l’aide, ainsi que sur son caractère approprié, sa proportionnalité et ses effets incitatifs.

Règlement général d'exemption par catégorie

Le RGEC prévoit une exemption de l’obligation de notifier à la Commission les régimes d’aides régionales à l’investissement et à l’emploi transparents qui satisfont aux règles sur les dépenses admissibles et les intensités d'aide maximales définies dans la carte des aides à finalité régionale pour l'État membre considéré. Les règles matérielles régissant les aides à l’investissement étant identiques dans le règlement et dans les lignes directrices, il n’y a donc aucun avantage à notifier une aide qui est exemptée. Le RGEC prévoit aussi une exemption pour les aides régionales accordées à de petites entreprises nouvellement créées, une nouvelle forme d'aide régionale introduite par les lignes directrices.

Conformément aux dispositions de ces lignes directrices, le RGEC prévoit des niveaux d'aides plus élevés pour les petites et moyennes entreprises.

Les aides ad hoc accordées aux grandes entreprises ne sont pas couvertes par le RGEC, à l'exception des aides transparentes pour autant qu’elles soient utilisées pour compléter des aides accordées au titre de régimes d’aides, et que l'élément ad hoc ne dépasse pas 50 % du montant total de l’aide.

La notification individuelle des grands projets d'investissement est requise si certaines conditions sont remplies.

Si les conditions du RGEC ne sont pas remplies, les aides doivent être notifiées et feront l’objet d’une appréciation sur la base des lignes directrices.

Décisions concernant les aides d'État à finalité régionale et études de cas

Au cours de la période 2004-2010, la Commission a adopté 570 décisions finales relatives à des aides en faveur du développement régional. Sur ce total, 523 décisions ont conclu à la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur, 14 ont conclu à l'absence d'aide et 33 ont été négatives. Un peu plus de la moitié seulement de ces décisions concernaient des régimes d'aides (52 %), les autres portant sur des mesures individuelles ad hoc (près de 29 %) et des aides individuelles dans le cadre de régimes d'aides (19 %). Six décisions sur dix concernaient cinq États membres: la Pologne (96 décisions), l'Allemagne (91), l'Italie (60), la République tchèque (46) et la France (18).

Sur la même période, la Commission a effectué 59 appréciations détaillées de grands projets d'investissement et une appréciation approfondie sur la base du document d'orientation[52]. La proportion relativement élevée de mesures ad hoc s'explique par le nombre d'aides ad hoc en Pologne.

Le nombre d'aides d'État régionales autorisées annuellement entre 2004 et 2009 a fluctué entre 60 et 100, avec trois niveaux record: en 2004 (92 aides), 2006 (96) et 2009 (86). En 2010, ce nombre a brusquement diminué (environ 50 aides autorisées).

Au total, 778 mesures relevant d'une exemption par catégorie en faveur du développement régional ont été mises en place par les États membres, dont 97 % dans le cadre de régimes d'aides. Deux États membres ont été les plus actifs s'agissant du nombre de régimes, les compétences en matière d'aides d'État étant décentralisées au niveau des administrations régionales: l'Italie (120) et l'Espagne (112), suivies par la République tchèque (76), la Pologne (68) et l'Autriche (57). Après avoir atteint un niveau record en 2009 (266 mesures relevant d'une exemption par catégorie), ce chiffre a chuté pour s'établir à 145 en 2010. Cette baisse s'explique par l'entrée en vigueur du nouveau RGEC en 2008 et par le fait qu'une grande partie des aides régionales concernent des opérations relevant des Fonds structurels, pour lesquelles les programmes opérationnels couvrant la période 2007-2013 avaient été approuvés au cours des années précédentes.

Environ 60 % du total des aides au développement régional relevant d'une exemption par catégorie ont été élaborées au titre du RGEC (entré en vigueur en 2008). Les régimes d'aides représentaient 96 % de cette catégorie. En ce qui concerne les objectifs détaillés du RGEC, 87 % des aides autorisées ont été définies en tant que régimes d'aide à finalité régionale (article 13 du RGEC), le reste se répartissant entre les aides en faveur de petites entreprises nouvellement créées (10 %, article 14 du RGEC) et les aides régionales ad hoc (moins de 4 %, article 13, paragraphe 1, du RGEC).

[pic]L'encadré ci-dessous présente des exemples d'aides régionales mises en œuvre dans quatre États membres. Le premier est une aide allemande visant à soutenir les investissements dans certaines régions assistées. Le deuxième exemple est une aide maltaise ayant pour objectif de promouvoir la création de nouvelles entreprises, une possibilité introduite pour la première fois par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale 2007-2013. Le troisième exemple décrit des aides françaises visant à compenser les handicaps spécifiques des régions ultrapériphériques. Le dernier exemple consiste en un grand projet d'investissement mis en œuvre en Hongrie.

«Investitionszulagengesetz 2007» (Allemagne, N 357a/2006 et XR 6/2007)

En juin 2006, l'Allemagne a notifié à la Commission un régime succédant aux aides instituées par la loi sur les primes à l'investissement, qui prévoyait des aides fiscales en faveur de projets d'investissement dans les nouveaux länder allemands et à Berlin. La notification initiale concernait des projets s'inscrivant dans le cadre d'un régime et dont la mise en œuvre avait débuté avant et après le 31 décembre 2006.

En accord avec les autorités allemandes, l'aide a été divisée en deux parties:

a) l'aide N 357a/2006, relative à des projets d'investissement initiaux lancés avant le 1er janvier 2007;

b) le régime XR 6/2006 relevant d'une exemption par catégorie, qui concernait des projets lancés après le 31 décembre 2006. Cette aide a été exemptée de l'obligation de notification et n'a pas dû être approuvée par la Commission.

Le budget total envisagé pour ces deux mesures s'élève à 1,74 milliard d'euros environ.

En 2009, 20 % du total des aides d'État consacrées à l'aide régionale au sein de l'UE ont été accordés dans le cadre de ces deux mesures: près de 11 % dans le cadre du régime N 357a/2006 et le reste au titre d'une mesure relevant d'une exemption par catégorie, qui représente environ trois quarts du montant total des aides régionales accordées en Allemagne

Régime d'aides en faveur de petites entreprises nouvellement créées (Malte, N 622/2007)

En octobre 2007, Malte a notifié à la Commission son intention d'appliquer un régime d’aides visant à soutenir la création de nouvelles entreprises à forte valeur ajoutée susceptibles de contribuer au développement économique régional, conformément à l'objectif intitulé «Aides aux petites entreprises nouvellement créées» inclus dans les lignes directrices. Il s'agit d'une nouvelle forme d'aide intégrée pour la première fois dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale 2007-2013.

Le régime s'applique à l'ensemble du territoire maltais qui est défini dans la carte maltaise des aides à finalité régionale pour la période 2007-2013 en tant que région assistée pouvant bénéficier des aides d'État nationales à finalité régionale en application de la dérogation de l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

L'aide peut être accordée aux petites entreprises créées moins de trois ans avant la date de la demande d'aide au titre du régime et qui emploient au moins trois salariés équivalents temps plein. L'État membre a prévu un mécanisme afin d'éviter un éventuel abus de l'aide.

L'aide, qui ne peut être accordée qu'à certains secteurs économiques, est octroyée sous la forme d’une subvention directe. La valeur totale de la subvention est limitée à 2 millions d'euros par bénéficiaire et le montant annuel de l'aide ne peut dépasser 33 % de 2 millions d'euros par entreprise.

Au terme de son examen, la Commission est parvenue à la conclusion que le régime satisfaisait aux exigences des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et l'a jugé compatible avec le marché intérieur.

Régimes d'aides en faveur des départements français d'outre-mer (France, N 542/2006 et autres)

En 2007, la Commission a autorisé dix régimes d'aides en faveur des départements français d'outre-mer. Ces dix régimes ont trait à des exonérations fiscales et des charges sociales visant à compenser les handicaps spécifiques des régions ultrapériphériques. Ces régions peuvent bénéficier de la dérogation de l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE pour la période 2007-2013. Les dix régimes avaient été autorisés précédemment par la Commission au titre des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2000-2006.

Dans certaines conditions, les entreprises peuvent aussi bénéficier d'une aide à l'investissement pouvant atteindre 60 % pour les grandes entreprises en Guyane française, et 50 % pour les grandes entreprises en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion (ainsi qu'une majoration en tant que PME, le cas échéant).

Conformément aux lignes directrices, des aides au fonctionnement peuvent aussi être accordées mais doivent être justifiées par leur contribution au développement régional, et leur niveau doit être proportionnel aux coûts supplémentaires résultant des facteurs établis à l'article 349 du TFUE. Au terme de son examen, la Commission est parvenue à la conclusion que le montant total de l'aide notifiée équivalait à 6,5 % environ du PIB des régions concernées et que ce niveau était proportionné aux coûts supplémentaires généraux supportés par les entreprises dans ces régions.

En 2009, 22,7 % du total des aides régionales accordées en Europe ont été octroyés dans le cadre de ces dix régimes, qui représentaient environ 77 % du total des aides régionales en France.

N 671/2008 – HU – grand projet d'investissement – Aide régionale à l'investissement en faveur de Mercedes-Benz Manufacturing Hungary

En décembre 2008, les autorités hongroises ont notifié leur intention d'accorder, au titre des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, une aide régionale à un grand projet d'investissement en faveur de Mercedes-Benz Manufacturing Hungary. La Hongrie entendait promouvoir le développement régional en fournissant une aide régionale à Mercedes-Benz pour la construction d'une nouvelle usine destinée à produire 180 000 automobiles. La région concernée est une région défavorisée admissible au bénéfice d'aides régionales en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE en raison