Avis du Comité économique et social sur le thème "Évaluation du degré de préparation à l'introduction de l'euro: mise en évidence des principales carences et interventions nécessaires"

(2001/C 311/11)

Le 31 mai 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 2 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 juillet 2001 (rapporteur: M. Burani).

Lors de sa 384e session plénière des 12 et 13 septembre 2001 (séance du 12 septembre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 74 voix pour, zéro voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social, dans son avis du 29 mars 2001(1) émis certaines considérations et suggestions à propos de la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social, au Comité des régions et à la Banque centrale européenne: "Les aspects pratiques de l'euro: état d'avancement et actions à entreprendre"(2). Alors que l'introduction de l'euro est imminente, les nombreuses actions en cours et programmées par un large éventail d'institutions publiques et privées donnent l'impression que tous les problèmes n'ont pas été pleinement pris en considération. En tout état de cause, le besoin d'une parfaite coordination des initiatives semble se faire sentir, ce qui n'est pas du tout évident malgré la bonne volonté de toutes les parties concernées.

1.2. Sur la base de ces considérations, le Comité a organisé le 14 mai 2001 une audition des milieux sociaux intéressés, à laquelle ont participé des représentants de la Commission et de la Banque centrale européenne, qui ont apporté une précieuse contribution par leurs informations et suggestions. Les considérations des participants ont permis de brosser un tableau complet de la situation: les brèves observations ci-après contribueront par la suite aux réflexions visant à définir les actions à entreprendre ultérieurement. Le Comité rappelle que les observations et propositions figurant dans son avis précédent, mentionné au paragraphe 1.1, restent valables et d'actualité.

1.3. Le Comité n'a pas l'intention, par le présent avis, de se substituer aux autorités responsables des initiatives, mais souhaite uniquement mettre en évidence certains aspects - apparemment mineurs - qui pourraient donner lieu à des problèmes pratiques ou psychologiques de nature à gêner la transition de onze devises différentes vers une seule unité monétaire. Une opération de ce type est sans précédent dans l'histoire: nous pouvons tirer quelques leçons de certaines expériences du passé, mais pour le reste, nous devons nous baser sur les faits actuels et faire preuve d'une bonne dose d'imagination et de bon sens.

2. La communication

2.1. Les représentants des citoyens (consommateurs, familles, groupes "plus faibles" de la population, habitants des zones rurales et de montagne périphériques) ont confirmé ce que le Comité avait constaté dans son précédent avis(3): en automne 2000, seule une petite partie de la population de la zone euro était parfaitement au courant des modalités de la transition. La situation était meilleure en janvier 2001 - selon l'enquête Eurobaromètre mentionnée dans la communication de la Commission(4) - mais n'est absolument pas satisfaisante, d'après le Comité. Si l'on considère les ressources humaines et financières engagées par les autorités européennes et nationales, les associations professionnelles et les entreprises privées, force est de reconnaître que la campagne d'information qui s'est déroulée de 1996 à fin 2000 est bien loin d'avoir donné les résultats escomptés. Les "coûts par contact" (c'est-à-dire les coûts relatifs aux seules personnes ayant un souvenir efficace des messages, pas à l'ensemble des destinataires) à charge de la collectivité et des organisations privées ont été extrêmement élevés, bien supérieurs aux 2 euros par citoyen estimés par la Commission.

2.2. Alors que la date de mise en circulation de l'euro approche, la situation évolue actuellement de manière positive, pour des raisons aujourd'hui évidentes, mais que des experts "neutres" en matière de psychologie des masses auraient pu prévoir dès le début: un message transmis aussi longtemps à l'avance, concernant un événement non "urgent" et sans application pratique n'est jamais perçu comme étant d'une utilité concrète. Les destinataires ont donc tendance à lui accorder une attention modérée et à l'oublier de toute façon. C'est ce qui est arrivé, il faut le reconnaître. L'on a également oublié que la communication écrite est rarement lue, surtout si elle est gratuite, et que seuls ceux qui la jugent "utile" et "urgente" la consultent.

2.3. Il faut aujourd'hui profiter, sans récriminer rétrospectivement, des expériences et des erreurs du passé; les campagnes ne devront être lancées qu'au moment où l'événement sera imminent (et doivent s'intensifier au cours du dernier trimestre de l'année) en tirant parti du moyen qui est aujourd'hui le plus répandu et - tout bien considéré - le moins coûteux: la télévision. Les messages doivent être simples, reproduire tous les cas pratiques possibles et suggérer des solutions et des comportements à la portée de tous. Seule une solide base de connaissances apprises sans peine pourra inciter le public à lire ensuite la communication écrite (dépliant, brochure) qui devrait être considérée comme un support utile pour la mémorisation, et non pour l'apprentissage.

2.4. Reste le problème des groupes les plus faibles (les pauvres, les non-voyants, les analphabètes, etc.); il faudra déployer tous les efforts appropriés à leur intention, sans toutefois se faire trop d'illusions sur les résultats: les difficultés concrètes inhérentes à la situation des déshérités et de certaines catégories de personnes handicapées ne peuvent être résolues si ce n'est dans une très faible mesure - par la communication, qui peut tout au plus servir à ce que ces personnes se sentent moins "seules". Bien d'autres mesures seront nécessaires, mais elles n'ont cependant aucun rapport avec la campagne d'information sur l'euro.

3. La disponibilité des billets et des pièces

3.1. Le problème qui semble préoccuper le plus les commerçants est celui de la disponibilité, dès le premier jour, d'une quantité appropriée d'argent liquide en euros pour pouvoir rendre la monnaie aux clients, qu'ils paient en devises nationales ou en euros. La distribution anticipée de pièces pourrait répondre à ce besoin, mais il y aura certainement une pénurie et des problèmes de calcul, qui ne pourront être résolus qu'en partie grâce à l'utilisation de calculatrices et des caisses enregistreuses. Ce sont les petits commerces ainsi que les commerces de taille moyenne qui rencontreront les plus grandes difficultés, puisqu'ils disposent évidemment d'une capacité réduite de gestion des problèmes; pour la grande distribution, la situation est différente et semble moins préoccupante, surtout dans les pays où les cartes de débit ou de crédit et les cartes prépayées représentent une part importante des moyens de paiement.

3.2. La banque centrale européenne (BCE) s'est déclarée opposée à la distribution anticipée de billets, pour des raisons juridiques et de sécurité. Le secteur du commerce désapprouve cette attitude. Le Comité estime que cette question devrait être résolue au niveau national, où chaque banque centrale - après consultation du secteur du commerce et des banques - est plus à même d'évaluer la situation et les habitudes de paiement des consommateurs. Il doit être possible de trouver un équilibre entre les exigences opposées, d'une part celles de la BCE qui veut éviter le risque d'une circulation massive de "faux" dès les premiers jours, et d'autre part celles du secteur du commerce, qui souhaite habituer le personnel à manipuler et à reconnaître les billets avant leur entrée en vigueur.

3.3. La question de la monnaie à rendre au client devrait d'ailleurs être envisagée dans une optique de flexibilité, sans oublier que pendant la phase de transition, la devise nationale reste toujours légale. Dans les cas (qui devraient de toute façon rester exceptionnels) où les euros viendraient à manquer, le commerçant pourra rendre la monnaie dans la devise nationale, et l'acheteur sera - légalement - tenu de l'accepter. Le recours à cet expédient n'est ni dans l'intérêt du commerçant (en raison des difficultés évidentes de comptabilisation qu'il comporte) ni dans celui de la Commission (qui y voit un ralentissement du processus de conversion totale à l'euro); par ailleurs, l'on ne voit pas comment le problème du manque d'euros pour rendre la monnaie - s'il s'agissait d'un fait sporadique - pourrait être résolu différemment. Le Comité répète encore une fois que la carte de paiement devrait constituer une solution optimale dans la majorité des cas.

3.4. Un autre aspect est celui de la disponibilité de l'euro pour le public: il faut éviter que les citoyens se précipitent à la banque pour changer leurs devises nationales, ou au distributeur pour avoir les nouveaux billets en main. Un sentiment d'anxiété et d'urgence créée des files et de la nervosité sans raison, puisque la monnaie nationale pourra encore être utilisée pour une période assez longue (45 à 60 jours). Un changement du type "big bang" peut être envisageable, mais il faut se rendre compte qu'il n'est pas réaliste et qu'il créerait de toute façon plus de problèmes qu'on ne pourrait en résoudre. Dans ce cas également, la communication au public doit mettre en évidence le caractère "non urgent" du changement de devise: en d'autres termes, pas de panique si nous n'avons l'euro en mains que quelques jours après la date du 1er janvier 2002.

4. L'arrondissement des prix

4.1. Dès 1995, à l'occasion de son avis sur le "Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique"(5), le Comité avait mis en garde contre le risque d'arrondissement des prix: lors de la conversion d'une monnaie nationale, qui très souvent ne comprend pas de centimes, dans une autre unité monétaire de valeur plus élevée et donc nécessairement divisée en centimes, la tentation peut être forte d'arrondir à 5 ou 0 (par exemple de 32 à 35, ou de 77 à 80). Cela s'applique surtout aux marchandises de valeur relativement faible. Les organisations de consommateurs devront être très vigilantes pour faire en sorte que l'opinion publique soit sensibilisée, en mettant en place une saine concurrence entre les opérateurs commerciaux; les autorités nationales et locales devraient en faire autant, mais en tenant compte du fait que dans un régime de liberté des prix, toute intervention coercitive doit être exclue.

4.2. L'arrondissement des prix dans le commerce est une éventualité à éviter, mais ne constitue en ce moment rien d'autre qu'une hypothèse, compte tenu notamment de la conclusion d'accords au niveau sectoriel et/ou national; on relève par ailleurs des signaux émanant du secteur des transports publics de quelques pays, où certains gestionnaires évoquent des difficultés de gestion de caisse pour justifier un arrondissement éventuel (à la hausse) des prix en euros. Il en va de même pour les télécommunications, et, dans de nombreux cas, pour le gaz, l'électricité, l'eau. Étant donné que dans presque tous les pays, le prix des billets de transport urbain et des autres services publics font partie du "panier" permettant de calculer l'inflation, les conséquences de l'arrondissement des prix dans ces secteurs sont prévisibles.

4.3. Le discours relatif au calcul de conversion est différent: l'erreur occasionnelle est admissible mais l'on ne peut en aucun cas accepter les cas de fraude aux dépens des consommateurs, en particulier s'ils appartiennent aux groupes sociaux les plus faibles ou les moins informés - notamment, dans ce dernier cas, les touristes étrangers - Dans son avis précité sur le livre vert, le Comité avait suggéré aux États membres d'envisager la possibilité de définir une législation prévoyant des sanctions pénales (pour fraude) en cas d'erreurs intentionnelles et systématiques de conversion; le Comité réitère sa proposition.

4.4. Toujours à propos de conversion, il semble utile que chaque citoyen puisse disposer d'une simple calculatrice électronique, tant à des fins de contrôle que pour sa tranquillité. De nombreuses entreprises distribuent déjà gratuitement ce type d'appareil, peu coûteux et facile à utiliser; cette pratique devrait être généralisée. Il conviendrait également d'encourager les messages préconisant le calcul mental pour se faire une idée approximative du montant en euros correspondant à un montant donné en monnaie nationale, sans aller jusqu'à une conversion précise. Une telle méthode peut très bien convenir, notamment pour évaluer préalablement la valeur approximative d'achats importants (par exemple, une robe ou un costume): de toute façon, lors de l'achat effectif, on comprendrait parfaitement que l'acheteur effectue à la fois un calcul mental rapide et une vérification avec une calculatrice.

5. Le système financier

5.1. Le secteur financier, et en particulier le secteur bancaire, ne semble pas rencontrer de problèmes majeurs dans la conversion en euros des comptes, des dépôts et autres relations en monnaie nationale; dans certains pays, il sera même procédé automatiquement à une conversion anticipée en été ou en automne 2001, sauf si les intéressés s'y opposent explicitement. La conversion des systèmes de paiement au détail, au niveau national et international, ne semble pas non plus poser de problèmes techniques; mais son coût représente un obstacle qui fera l'objet d'un avis spécifique actuellement préparé par le Comité.

5.2. Parmi les problèmes plus complexes et coûteux, citons notamment ceux liés à la distribution de la nouvelle monnaie et au retrait des monnaies nationales, en ce qui concerne non seulement la conversion des distributeurs de billets et leur approvisionnement, mais également la conversion des terminaux "à cartes" pour qu'ils puissent proposer le double affichage, ainsi que le transport et le stockage des valeurs. Bien que la préparation semble avoir été faite avec sérieux et engagement, il n'est pas exclu que l'on puisse constater des inconvénients et des retards, au détriment des consommateurs mais également du système bancaire lui-même: une raison de plus de faire confiance à l'engagement de ce secteur pour résoudre ces problèmes au plus vite.

5.3. En ce qui concerne les cartes - le seul système qui, comme l'a souligné le Comité à plusieurs reprises, garantit le passage à l'euro sans problème et devrait donc être encouragé autant que possible - celles-ci font aujourd'hui l'objet d'un différend entre les émetteurs et les commerçants, qui pourrait avoir des répercussions sur les consommateurs. Sans entrer dans les détails de ce différend, qui est actuellement examiné par les autorités chargées de la concurrence, le Comité fait observer que celui-ci arrive, par le plus pur des hasards, au moment le moins opportun: il sème en effet le doute à propos d'un système qui a justement besoin d'être renforcé et qui doit être reproposé comme solution optimale.

6. Les entreprises

6.1. Comme le Comité l'a déjà fait remarquer dans son précédent avis(6), une partie des PME - et en particulier les très petites entreprises, les entreprises individuelles - semblent ne pas être en mesure de convertir leur administration et leur comptabilité en euros à l'échéance du 31 décembre 2001. Le problème n'est pas de savoir si ces entreprises seront "hors-la-loi" ou non. Celui qui ne s'adapte pas le sera de toute façon; la question est plutôt de savoir ce que feront les autorités nationales - les autorités fiscales en particulier - confrontées à une situation où un grand nombre des opérateurs ne sont pas en règle. La tentation d'adopter une attitude punitive pourrait être forte, mais l'on peut espérer que tous les gouvernements auront prévu des plans d'aide et de soutien pour les entreprises devant faire face à des difficultés objectives, soit par manque de moyens, soit par manque de capacité opérationnelle.

6.2. Du reste, les gouvernements doivent eux aussi faire preuve de bonne volonté et faire en sorte que les dispositions législatives ou réglementaires simplifient les procédures pour le passage à l'euro. En Italie, par exemple, la conversion de la comptabilité d'une entreprise dans une autre devise (euro) doit faire l'objet d'une décision spécifique de l'assemblée des actionnaires. Étant donné qu'il ne s'agit là que d'appliquer la loi, l'on ne voit pas la nécessité d'une telle décision.

7. Les problèmes logistiques et les fraudes

7.1. Bien qu'ils aient été invités, les représentants des transporteurs de fonds n'étaient pas présents à l'audition organisée par le Comité; leur présence était pourtant indispensable à la compréhension des problèmes logistiques complexes des flux et des dépôts des banques centrales vers les banques, de celles-ci vers leurs propres succursales et de ces succursales vers la clientèle et vice-versa. L'importance de ces flux n'a pas échappé aux secteurs concernés, mais certainement pas non plus au crime, organisé ou non.

7.2. Le Comité ne dispose ni de la compétence ni des éléments de jugement nécessaires pour formuler des opinions sur la logistique, mais il est assez préoccupé par les problèmes de sécurité, tant du point de vue du danger social et matériel que représentent les vols, que du point de vue de la sécurité de ceux qui devront protéger les dépôts d'argent et leur transport.

7.3. Aujourd'hui, alors que la situation peut être qualifiée de "normale", l'on constate déjà des attaques à main armée dont l'issue est souvent sanglante; l'on peut donc présumer à juste titre qu'un événement exceptionnel et d'une telle envergure, tant au niveau de la fréquence des transports que du montant des valeurs transportées, entraînera une intensification et une aggravation du phénomène. Les forces de police et le personnel des sociétés de transport privées pourront difficilement parer seuls à toutes les éventualités; l'intervention des forces armées serait à conseiller, voire nécessaire, mais cela ne semble pas être le cas dans tous les États membres. Le Comité est très inquiet à cet égard, et espère que ses préoccupations sont partagées par les autorités nationales, qui devront de toute façon assumer la responsabilité d'événements dus à une sous-estimation du risque.

7.4. Un autre aspect ne devant pas être sous-estimé est la possibilité de fraude et de contrefaçon. La confiance dans une devise constitue la base de son existence: il est souhaitable que les assurances données à plusieurs reprises par la BCE et les banques nationales correspondent à une réelle résistance élevée de l'euro à la falsification. Le CES est convaincu que tout a déjà été mis en oeuvre pour empêcher la mise en circulation de "faux" non seulement à l'intérieur de l'Union européenne, mais également en dehors de celle-ci.

7.5. Outre les considérations dont il a fait part dans son avis précédent(7) et qui sont toujours valables, le Comité attire l'attention sur le fait que, du point de vue matériel, les pièces métalliques en euros ne sont pas une monnaie "unique": le verso des pièces est en effet différent dans chacun des onze pays de la zone euro; non seulement cela n'en favorise pas l'acceptation dans les différents pays, mais cette particularité pourrait également encourager la circulation de fausses pièces, pas dans le pays dans lequel la monnaie a été contrefaite, mais dans les autres pays, où la connaissance de ces pièces est faible ou nulle.

7.6. Étant donné que les euros de chaque pays circuleront immédiatement dans les autres pays grâce aux touristes, il est à craindre que l'annonce d'une contrefaçon massive d'une certaine pièce de monnaie nationale provoque une méfiance généralisée envers cette pièce, un peu comme la méfiance à l'égard des francs luxembourgeois en Belgique ou de la livre écossaise dans le reste du Royaume-Uni (même si dans ces cas, les difficultés n'ont rien à voir avec la contrefaçon).

7.7. Le Comité soumet ces réflexions aux autorités compétentes - Commission, Banque centrale européenne, gouvernements de la zone euro - non parce qu'il s'attend à des événements catastrophiques, mais parce que dans tout plan stratégique qui se respecte, il convient normalement de prévoir un "scénario catastrophe" comportant des mesures permettant d'y faire face. Le pessimisme freine et déprécie toutes les initiatives, mais le réalisme et l'évaluation sereine de toutes les éventualités font partie des qualités que doivent posséder les personnes chargées de la gestion des affaires publiques.

Bruxelles, le 12 septembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 155 du 29.5.2001, p. 57.

(2) COM(2000) 443 final.

(3) JO C 155 du 29.5.2001, p. 57.

(4) COM(2001) 190 final du 3.4.2001.

(5) JO C 18 du 22.1.1996, p. 112.

(6) JO C 155 du 29.5.2001, p. 57.

(7) JO C 155 du 29.5.2001, p. 57.