Réponse de la Commission au rapport spécial "Assistance macrofinancière et facilités d'ajustement structurel"

(2002/C 65/04)

SYNTHÈSE

I.-II. Bien que semblables sur un certain nombre de points, l'assistance macrofinancière (AMF) et les facilités d'ajustement structurel (FAS) ne sont pas conçues de la même manière et visent à répondre à des besoins différents.

L'AMF est un instrument exceptionnel (fondé sur des décisions ad hoc du Conseil), destiné à aider les pays bénéficiaires à faire face à des déséquilibres macroéconomiques graves mais généralement de courte durée (difficultés sérieuses dans la balance des paiements et dans le domaine budgétaire).

Les FAS dans le cadre de MEDA sont des instruments réguliers de coopération financière avec les pays bénéficiaires. Répondant à des besoins budgétaires à plus long terme liés au processus de développement de ces pays, elles sont décidées dans le contexte de l'exercice de programmation normal qui s'applique à toutes les opérations mises en oeuvre en vertu du règlement MEDA.

III. Le montant alloué à une FAS tient compte du coût des réformes soutenues par l'opération et, depuis 2001, il est étayé par des justificatifs plus complets. La Commission mène des discussions approfondies avec le pays et les institutions financières internationales (IFI), particulièrement le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM), pour se coordonner et apprécier les besoins effectifs du pays. Dans le cas des FAS, les synergies avec la Banque mondiale sont jugées importantes, soit à titre d'opérations parallèles de conditionnalité identique (pour accroître la puissance de levier commune et éviter la "scission des donateurs" par le bénéficiaire) soit sous forme d'opérations autonomes de l'Union européenne qui font progresser les objectifs des accords d'association auxquels la Banque mondiale attache une grande importance.

Étant donné que les FAS accompagnent les programmes de réforme des partenaires méditerranéens, un calendrier fixe des versements n'est pas requis (les tranches ne sont décaissées que si les conditions sont remplies). En effet: a) le rythme des réformes du pays partenaire doit être respecté et b) les FAS ne sont pas des instruments exceptionnels à utiliser pour financer d'urgence les déficits intérieurs et extérieurs.

IV. En dépit du caractère informel et non contraignant des conclusions du Conseil Ecofin mentionnées par la Cour, la majeure partie de l'AMF obéit à ces principes. Il peut y avoir certaines exceptions, ce qui n'est pas surprenant compte tenu de la nature du programme, mais celles-ci sont connues et dûment vérifiées.

Si la coordination peut, de par sa nature, toujours être améliorée, on estime que, d'une manière générale, un bon équilibre est réalisé entre les activités de coordination et d'action.

V. L'ensemble des pays concernés par ces aides sont régulièrement passés en revue au titre de l'article IV du FMI, ce qui permet d'examiner et d'évaluer l'exécution budgétaire et la qualité des données concernant les finances publiques. Il s'agit d'une importante contribution à l'évaluation de la qualité des processus budgétaires et comptables.

VI. Du personnel hautement qualifié et expérimenté, qui a des contacts avec des spécialistes et des experts indépendants, est affecté à ces programmes. Il est légitime que la Commission collabore étroitement avec les IFI et utilise les mêmes informations car, dans bien des cas, les objectifs sont les mêmes. Le décaissement peut reposer sur une évaluation globale de la réalisation des objectifs fixés, bien qu'il faille examiner toutes les informations pertinentes disponibles pour aboutir à une conclusion appropriée. Certaines actions qui n'auraient pas été prévues dans un accord initial peuvent être importantes pour atteindre l'objectif général.

VII. La Commission établit un rapport qui dépasse le cadre des exigences minimales. Par ailleurs, elle cherche continuellement à l'améliorer et, du fait de l'importance accrue accordée aux évaluations, le rapport devrait encore être amélioré à l'avenir grâce aux résultats en la matière.

VIII. Un effort systématique est accompli pour assurer une complémentarité adéquate avec les programmes du FMI et/ou de la BM. D'une manière générale, la mobilisation de l'AMF et des FAS est liée aux efforts de réforme supplémentaires qui sont exigés des pays partenaires bénéficiaires. De nouvelles évaluations sont prévues dans le cadre du processus de réforme, qui comprend aussi des critères de réalisation. Elles devraient permettre une meilleure évaluation de la valeur ajoutée des interventions de l'Union européenne.

Bien que ces deux instruments ne soient pas conçus de la même façon et qu'ils poursuivent des objectifs quelque peu différents, un effort est en cours pour garantir la cohérence dans leurs procédures de mise en oeuvre. L'observation de la Cour sera prise en considération dans ce contexte.

Dans tous les cas, la Commission veillera à ce que l'octroi de dérogations soit convenablement étayé par des justificatifs.

Ces modalités s'inscrivent dans le cadre de la réforme générale.

INTRODUCTION

4. L'assistance macrofinancière (AMF) est un instrument exceptionnel (fondé sur des décisions ad hoc du Conseil) destiné à aider les pays bénéficiaires à faire face principalement à des déséquilibres macroéconomiques de courte durée.

En revanche, les facilités d'ajustement structurel (FAS) constituent un instrument standard de coopération économique, visant à soutenir sur une longue période les efforts de réforme des pays bénéficiaires.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

19. Dans le cadre de la réforme de la gestion des aides extérieures, la Commission prévoit l'élaboration d'un manuel des procédures ainsi qu'une formation spécifique sur ce manuel.

La Commission estime que des compétences appropriées existent au sein des services chargés de la gestion de ces instruments pour assurer une évaluation efficace des critères de performance qui sont associés à leur mise en oeuvre.

20. Le montant alloué à une FAS tient compte du coût des réformes soutenues par l'opération et, depuis 2001, il est étayé par des justificatifs plus complets.

21. Grâce à l'exercice des Country Strategy Papers 2000-2006 et aux programmes indicatifs triennaux 2000-2002, les services de la Commission ont réussi à structurer, sur le moyen terme, la mise en place des opérations FAS. Ceci permet de faire avancer, année après année, le champ des réformes nécessaires à la modernisation du pays, dans un cadre qui garantit la cohérence des appuis de l'Union européenne.

23. Voir réponse au point 53.

24. Le retrait de la Banque mondiale est dû, en partie, à la situation économique du Liban. Le maintien de la FAS a fait l'objet d'une concertation extrêmement étroite avec le FMI et la BM. Ainsi, le FMI et la BM ont vivement souhaité que la Commission maintienne son opération pour qu'il y ait un canal de pression sur la politique de réforme au Liban.

Si les consultations au titre de l'article IV ont été retardées, le FMI, qui suivait en permanence la situation du Liban, a pu informer la Commission de tous les développements nécessaires.

La réalisation des conditions de la première tranche ont permis, entre autre, la préparation de la TVA, pièce maîtresse de la réforme fiscale du Liban, puis le déblocage des négociations de l'accord d'association. Ceci a justifié son déboursement, même si nous avons tenu à signifier nos vives préoccupations sur le plan macroéconomique, par lettre du Commissaire au ministre des finances du 28 juillet 2000.

La Commission a opté pour une formulation non contraignante pour signifier que la Commission gardait sa liberté de jugement par rapport au FMI.

25. Dans le cas des FAS, les synergies avec la Banque mondiale sont jugées importantes, soit: a) sous la forme d'opérations parallèles de conditionnalité identique, de manière à accroître la puissance de levier commune et à éviter la "scission des donateurs" par le bénéficiaire, soit: b) sous la forme d'opérations autonomes de l'Union européenne, qui ne sont pas incompatibles avec celles de la Banque mondiale, mais qui font progresser les objectifs des accords d'association auxquels la Banque mondiale attache une grande importance.

26. Dans chacun des cas évoqués par la Cour, la Commission n'a pas manqué de consulter les experts de la Banque mondiale qui ont partagé toutes leurs compétences dans les domaines sociaux. Plus généralement, ce dialogue a permis aux services de la Commission d'équilibrer la nature des actions couvertes par les programmes.

27. Ce n'est que dans des cas exceptionnels que les conditions relatives à la deuxième tranche ont été laissées en suspens. Toutefois, depuis janvier 2001, la Commission n'a laissé en suspens aucune condition concernant les deuxièmes tranches dans des accords FAS.

28. Les conclusions informelles du Conseil Ecofin de Genval mentionnées par la Cour définissent des orientations générales pour la conception et la mise en oeuvre de l'AMF. Cependant, en raison de son caractère ad hoc, chaque décision d'assistance macrofinancière ou financière exceptionnelle détermine nouvellement les principes et les conditions pour la mise en oeuvre des dispositions d'assistance correspondantes.

30. La motivation de la proposition de la Commission, notamment son évaluation des facteurs qui justifient l'intervention financière de la Communauté, est généralement énoncée dans l'exposé des motifs qui accompagne la proposition de la Commission. L'existence d'un déficit de financement extérieur résiduel dans la balance des paiements du pays bénéficiaire (après prise en compte du financement émanant des institution financières internationales) est une condition importante, mais pas suffisante pour le lancement de ce type d'aide.

La valeur ajoutée escomptée de l'intervention de la Communauté découle de la nature même de l'assistance macrofinancière. Celle-ci est généralement mise à la disposition des pays tiers partenaires qui sont géographiquement proches de l'Union européenne et qui entretiennent avec elle d'importantes relations politiques et économiques. Ce type d'assistance complète le financement apporté par les IFI, de sorte que ses objectifs sont compatibles avec ceux convenus par ces institutions et le pays bénéficiaire. Toutefois, les conditions de politique économique (notamment en ce qui concerne la réforme structurelle) liées à la mise en oeuvre de l'assistance découlent aussi du calendrier de la coopération économique entre l'Union européenne et le pays bénéficiaire, comme le prévoient les accords d'association ou de coopération.

31. La Commission a formulé des propositions d'assistance macrofinancière lorsqu'il y avait des besoins de financement extérieur résiduels qui étaient supérieurs à ceux pouvant être couverts par les IFI.

Les caractéristiques de l'assistance financière exceptionnelle en faveur de l'Arménie, de la Géorgie et du Tadjikistan s'apparentent à celles d'autres programmes d'assistance macrofinancière, notamment:

- nécessité pour le pays d'être à jour vis-à-vis de la Communauté en ce qui concerne les obligations financières extérieures pour pouvoir bénéficier d'une nouvelle enveloppe d'aides,

- élément de don justifié par la situation économique et sociale particulièrement difficile dans ces pays et leur aptitude limitée à assurer le service de la dette, comme en Albanie, au Kosovo ou en Bosnie-et-Herzégovine,

- versement des dons soumis au respect, par les pays bénéficiaires, des conditions en matière macroéconomique et de réforme structurelle.

La réduction demandée de la dette nette de l'Arménie, de la Géorgie et du Tadjikistan était destinée à assouplir les obligations de ces pays à faibles revenus concernant le service de la dette.

33. Il faut placer la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière dans une perspective plus vaste.

Au début des années 1990, alors que la plupart des pays d'Europe centrale et orientale ayant une planification économique centralisée amorçaient leur passage à l'économie de marché, un grand nombre d'entre eux ont bénéficié d'enveloppes d'aides ponctuelles (Hongrie, Républiques tchèque et slovaque, pays baltes). Le fait qu'une assistance macrofinancière ait été fournie à plusieurs reprises à un nombre limité de pays d'Europe de l'Est et du Sud-Est (notamment à la Roumanie, à la Bulgarie et à l'Ukraine) démontre simplement que le passage à l'économie de marché a été, dans certains cas, un processus complexe et discontinu. La situation politique étant difficile, les réformes structurelles nécessaires ont été retardées ou mises en oeuvre de manière imparfaite dans certains pays et des circonstances exceptionnelles ont réapparu.

35. Du fait de leur proximité géographique, l'Arménie et la Géorgie peuvent être considérées à maints égards comme des NEI européens. Avec l'éventuelle adhésion de la Turquie, elles seront même des voisins directs de l'Union européenne, comme le Belarus, l'Ukraine et la Moldova. Ces pays présentent un intérêt stratégique pour la Communauté car leur stabilité macroéconomique et politique est essentielle à l'approvisionnement adéquat de l'Europe en énergie par les corridors pétroliers et gaziers qui la relie à l'Asie centrale. Ils sont associés à l'Union européenne par des relations spéciales, grâce aux accords de partenariat et de coopération et à des programmes importants, comme Traceca et Inogate. Le cas du Tadjikistan est quelque peu différent, mais la stabilité de ce pays est également essentielle à celle de l'Asie centrale et au bon fonctionnement des corridors pétroliers et gaziers.

Bien qu'on reconnaisse que certains des pays concernés ont encore des progrès à accomplir dans le domaine des droits de l'homme, la Commission considère que les conditions politiques préalables ont jusqu'ici été respectées et qu'aucun pays enregistrant de piètres résultats dans le domaine des principes démocratiques et des droits de l'homme ne bénéficie actuellement d'un programme d'AMF actif.

38. L'aide communautaire est généralement décidée à un moment donné et engagée sur la base de l'estimation des besoins moyens de financement résiduel de la balance des paiements du pays bénéficiaire, dans le cadre d'un programme soutenu par le FMI. Les décaissements ont lieu lorsque les conditions relatives à cette assistance sont remplies, en principe au cours de la période du programme, mais quels que soient les besoins effectifs de la balance des paiements (qui varient constamment au cours de la période) au moment des décaissements (sauf circonstances imprévues, le programme est interrompu ou une réévaluation de la situation financière extérieure a été explicitement prévue dès le départ). Cette méthode, qui est le seul moyen pratique de mettre en oeuvre ce type d'assistance financière, est celle adoptée par tous les grands donateurs officiels.

39. Comme l'indique l'annexe 2.1 du rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2000 [COM(2001) 288 final], l'assistance communautaire à la Bulgarie en 1999-2000 représente environ 50 % de l'aide bilatérale totale mise à la disposition de ce pays (voir aussi la réponse au point 38).

40. De l'avis de la Commission, la MINUK avait particulièrement bien fait progresser la mise en place d'un cadre macroéconomique dans des conditions très difficiles, grâce notamment à l'instauration d'une autorité budgétaire centrale assurant le contrôle budgétaire et le développement d'une base d'imposition. C'est ce qui a justifié, de l'avis de la Commission, le décaissement du deuxième paiement.

Cette évaluation positive a été corroborée par l'appréciation positive portée par les IFI et d'autres organismes internationaux sur la transformation économique du Kosovo. Comme il se doit, en prenant sa décision, la Commission a également pris en considération les besoins de financement extérieur et l'urgence. Le bureau de Pristina de l'Agence européenne pour la reconstruction n'était pas chargé de déterminer si les conditions requises pour le décaissement du deuxième paiement étaient réunies. On a considéré qu'il convenait de procéder à la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière une fois que seraient remplies les conditions qui y sont spécifiquement liées, au lieu d'instaurer des conditionnalités croisées, ce qui aurait risqué d'enrayer les avancées dans le cadre économique et la prestation des services de base au Kosovo.

41. Lorsque la crise du Kosovo a éclaté, la Commission a décidé de fournir à l'Albanie un appui budgétaire d'urgence (don) d'un montant maximal de 67 millions d'euros afin d'aider ce pays à faire face à la présence d'un grand nombre de réfugiés. En raison du retour plus rapide que prévu des réfugiés, seuls 33 millions d'euros ont en fin de compte été déboursés, mais l'Albanie a décidé de ne pas tirer profit de la facilité de prêt déjà approuvée. Cette assistance n'est plus programmée et, la Commission en convient, elle pourrait être annulée.

43. Il peut arriver qu'une AMF établie sur une conditionnalité fondée sur les politiques doive être formulée en des termes généraux, de manière à tenir compte de circonstances complexes et à laisser une marge d'appréciation.

Dans ces deux exemples, la Commission souhaite faire observer:

- en ce qui concerne le Kosovo, lors de la deuxième conférence des donateurs du 17 novembre 1999, la MINUK, la Commission et la Banque mondiale ont présenté des programmes et une documentation détaillés. Ces documents décrivaient les secteurs prioritaires pour lesquels des cadres réglementaires devaient être établis (par exemple l'énergie, l'eau et les déchets, les transports, les télécommunications, etc.). Les résultats peuvent être évalués sur la base de documents préparatoires (par exemple, le livre blanc sur le développement du secteur privé), de projets de règlements (diffusés au sein de la JIAS ou transmis au bureau des affaires juridiques) ou de la réglementation adoptée,

- la condition mentionnée dans le cas de l'ARYM était inspirée du plan d'action de la Banque mondiale relatif à l'examen des dépenses publiques et des institutions. Ce plan d'action expose certaines mesures à prendre, mais il n'était pas très précis quant au calendrier à suivre (dont l'essentiel portait sur la création de l'Agence de la fonction publique). En conséquence, on a considéré qu'il convenait de formuler la condition au sens large et de se servir du plan d'action de la BM pour déterminer si les autorités avaient "accompli des progrès significatifs...".

44. Toutes les conditions liées au prêt macrofinancier de 1999 en faveur de la Roumanie étaient des aspects essentiels précisés dans les avis de la Commission et les rapports réguliers de 1997, 1998 et 1999.

45. Au moment de l'action, le Monténégro était face à un environnement extérieur très complexe et difficile et s'engageait dans une période de transition qui impliquait le renforcement des institutions et la modernisation de l'administration. Il a fallu d'urgence mettre en oeuvre l'assistance pour des raisons politiques, économiques et financières. Dans ce contexte, il avait été décidé de réduire de trois à deux mois l'intervalle minimal habituel entre les décaissements. Les conditions de réforme structurelle liées au déboursement étaient axées sur la sphère budgétaire, notamment sur l'accroissement de la transparence fiscale et budgétaire, domaine dans lequel on a considéré que les autorités avaient la possibilité de réaliser des progrès satisfaisants dans un délai de deux mois.

Cependant, comme la décision du Conseil l'a clairement indiqué, la période de deux mois était un minimum et l'assistance ne pouvait en aucun cas être décaissée avant que les conditions aient été remplies. Le décaissement effectif de la deuxième tranche a eu lieu quatre mois après celui de la première précisément parce que le respect des conditions n'était pas satisfaisant.

ÉVALUATION DES PROCESSUS BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE DU GOUVERNEMENT PARTENAIRE

47. Chaque année, les pays MEDA sont passés en revue au titre de l'article IV du FMI, ce qui permet d'examiner et d'évaluer l'exécution budgétaire et la qualité des données concernant les finances publiques. Si la Commission n'a pas effectué d'évaluation spécifique de ces thèmes, c'est parce qu'elle se coordonne étroitement avec la Banque mondiale, qui conduit des revues de dépenses publiques dans la région, et avec le FMI, y compris son département fiscal, pour tous les aspects fiscaux. Il s'agit d'une importante contribution à l'évaluation de la qualité des processus budgétaires et comptables.

48. Le guide des procédures d'aide budgétaire actuellement en préparation indique que l'évaluation des finances publiques est l'une des principales étapes dans la préparation d'une opération d'aide budgétaire.

49. Lorsque l'assistance macrofinancière est utilisée aux fins habituelles, à savoir le renforcement des réserves extérieures du pays, un suivi rigoureux du budget national du pays bénéficiaire n'est pas le but principal. Le gouvernement n'est pas censé utiliser les fonds versés à la banque centrale, puisqu'une augmentation des réserves extérieures ne se traduit pas automatiquement par un accroissement du crédit que la banque centrale accorde au gouvernement. Le suivi des objectifs quantitatifs du FMI est une garantie suffisante à cet égard.

Si l'assistance macrofinancière est directement versée au budget national (comme au Kosovo ou au Monténégro), il convient d'assurer le suivi de ce budget. À cet égard, les services de la Commission ont mis à profit le suivi budgétaire global mis en oeuvre par les IFI, par la composante européenne de l'administration des NU au Kosovo et par un consultant au Monténégro.

50. La Commission convient que les enseignements qui en sont tirés doivent être dûment pris en considération. Elle reconnaît aussi qu'il importe d'évaluer la qualité de la gestion des finances publiques dans les pays qui bénéficient de l'aide budgétaire, un aspect essentiel souligné par le rapport du SAI. La Commission consulte les donateurs, notamment la BM et le FMI, sur l'évaluation de la gestion des finances publiques.

SUIVI DE L'ASSISTANCE MACROFINANCIÈRE ET DES FACILITÉS D'AJUSTEMENT STRUCTUREL

51. En ce qui concerne l'AMF, il existe des règles et des procédures internes, mais qui ne sont pas toujours strictement formalisées. Le caractère informel de ces règles et de ces procédures résulte de la nature exceptionnelle de l'instrument.

La responsabilité de la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière incombe aux unités géographiques, mais le conseiller chargé de la coordination de l'assistance financière supervise toutes les opérations et veille à la cohérence globale.

53. Les services de la Commission, y compris les délégations, assurent un suivi régulier des évolutions économiques et politiques des pays bénéficiaires.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de son programme de déconcentration vers les délégations, la Commission développe l'aptitude de son personnel à surveiller les conditions politiques et économiques dans les pays bénéficiaires.

55. Tout en gardant sa liberté de jugement, la Commission se coordonne à présent d'une façon systématique avec la Banque mondiale.

56. Pour justifier les FAS (accompagnant les programmes de réforme des partenaires méditerranéens) point n'est besoin d'établir un calendrier fixe des décaissements. Le versement des tranches s'effectue uniquement lorsque les conditions sont remplies. Le rythme des réformes du pays partenaire doit être respecté. Il convient de rappeler que les FAS ne sont pas des instruments exceptionnels utilisés en réponse à des besoins urgents de financement extérieur de courte durée.

58. Comme le prévoit le protocole d'accord qui définit les conditions de décaissement, le gouvernement jordanien a approuvé un projet de loi sur la concurrence tenant compte des observations de la direction générale de la concurrence. Ce projet a été présenté par le gouvernement au Parlement en 1997. Depuis lors, les commissions parlementaires ont examiné le projet et l'ont renvoyé plusieurs fois au gouvernement en demandant des modifications. Malheureusement, en avril 2001, le Parlement a rejeté le texte. En conclusion, l'interlocuteur de la Commission, le gouvernement jordanien, a pleinement respecté les conditions exposées dans le protocole d'accord.

59. Il est exact qu'en règle générale un consensus existe entre la Commission et le FMI et/ou la BM sur les progrès réalisés par les pays bénéficiaires dans le processus d'ajustement et de réforme. Cependant, les décisions de la Commission concernant les décaissement de l'assistance macrofinancière et de la FAS sont prises en toute indépendance.

60. Les décisions du Conseil autorisant les opérations d'assistance macrofinancière stipulent que la Commission est chargée, en consultation avec le CEF et en coordination avec le FMI, de déterminer avec les autorités des pays bénéficiaires les conditions des opérations d'assistance macrofinancière et de vérifier que ces conditions ont été remplies. La Commission s'efforce dans tous les cas de justifier pleinement les raisons de déroger à ces conditions. La même approche est appliquée à la FAS (voir aussi le point 74).

RAPPORTS ET ÉVALUATION

61.-62. Toutes les FAS approuvées depuis 2000 incluent une provision financière pour réaliser une évaluation indépendante finale des programmes. La remarque de la Cour concernant le rapport à remettre par le pays bénéficiaire sera prise en considération pour les programmes en cours et futurs.

62. Une évaluation de l'appui aux politiques macroéconomiques est projetée pour 2004-2005. Il n'est pas prévu qu'elle couvre l'AMF. Une fois achevé, le rapport d'évaluation pourra être consulté sur le site Internet de la Commission.

63. Des progrès notables ont été récemment accomplis: la Commission a adopté le rapport sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière en 2000 [COM (2001)288] le 1er juin 2001.

64.-65. L'analyse de la réforme structurelle figurant dans le rapport annuel correspond globalement aux conditions fondées sur les politiques convenues avec les pays bénéficiaires. Cependant, compte tenu du caractère sensible et confidentiel des réformes convenues dans les protocoles d'accord avec les gouvernements des pays bénéficiaires, la relation entre notre analyse et les conditions précises liées aux opérations n'est généralement pas rendue explicite.

La Commission prévoit de lancer des évaluations indépendantes des programmes d'AMF à compter de 2003.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

66. La Commission partage l'avis de la Cour et étudie actuellement la meilleure façon de structurer et de mettre en oeuvre ces instruments fondés sur les politiques afin d'améliorer la cohérence et l'efficience.

67. Comme il est indiqué au point 30, l'AMF est généralement mise à la disposition des pays partenaires géographiquement proches ayant d'importantes relations économiques et politiques avec l'Union européenne. Elle complète le financement apporté par les IFI, de sorte que ses objectifs sont compatibles avec ceux convenus par ces institutions et le pays bénéficiaire. Toutefois, les conditions de politique économique (notamment en ce qui concerne la réforme structurelle) liées à la mise en oeuvre de l'assistance découlent aussi du calendrier de la coopération économique entre l'Union européenne et le pays bénéficiaire, comme le prévoient les accords d'association ou de coopération.

68. Dans le cas des FAS, on recherche systématiquement des synergies avec la Banque mondiale, soit: a) sous la forme d'opérations parallèles de conditionnalité identique, de manière à accroître la puissance de levier commune et à éviter la "scission des donateurs" par le bénéficiaire, soit: b) sous la forme d'opérations autonomes de l'Union européenne, qui ne sont pas incompatibles avec celles de la Banque mondiale, mais qui font progresser les objectifs des accords d'association auxquels la Banque mondiale attache une grande importance.

Dans le cas de l'AMF, la justification d'une action distincte de l'Union européenne est rendue explicite dans l'exposé des motifs des décisions correspondantes du Conseil; la compatibilité avec d'autres instruments de l'Union européenne est toujours recherchée (voir la réponse au point 30).

69. L'AMF et la FAS ont des objectifs différents car elles visent à combler différents besoins, bien que certains éléments opérationnels soient semblables, comme l'a relevé la Cour.

70. La Commission souhaite, tout au long de ses opérations, harmoniser autant que possible son approche tout en veillant à une souplesse suffisante pour faire face à différentes exigences.

73. En ce qui concerne les FAS, le guide sur les aides budgétaires, qui est en cours d'élaboration par AIDCO, prend en considération plusieurs des recommandations de la Cour (voir aussi les réponses aux points 60 et 74).

74. La Commission oeuvre en faveur de l'établissement d'une série plus systématique de règles et de procédures qui devraient s'appliquer aux instruments financiers ayant des implications macroéconomiques. Pour des instruments comme l'AMF et la FAS, la mise en oeuvre est généralement tributaire du respect des conditions fondées sur les politiques. Il peut arriver que ce type de conditionnalité doive être formulé en des termes généraux, afin de prendre en considération des circonstances complexes. Souvent, le fait de laisser une marge d'appréciation est non seulement nécessaire mais productif.

Pour cette raison, la vérification du respect des conditions liées à l'AMF et à la FAS nécessite une évaluation spécialisée et exhaustive du programme d'ajustement macroéconomique et de réforme structurelle du pays.

75. La Commission approuve pleinement la Cour lorsqu'elle insiste sur la qualité des processus budgétaires et l'importance de la transparence.

76. La Commission compte encore améliorer le suivi de la gestion financière dans les pays bénéficiaires.

La Commission entretient d'étroites relations de travail avec le FMI et la BM, mais elle n'est pas membre de ces institutions. En conséquence, la participation de la Commission à leurs travaux peut se heurter à des contraintes institutionnelles.

78. La Commission étudie les moyens d'améliorer les procédures d'évaluation de l'AMF, notamment en finançant des exercices d'évaluation à compter de 2003. Les rapports annuels de la Commission au Conseil et au Parlement concernant la mise en oeuvre de l'AMF, ainsi que tout futur exercice d'évaluation de ce type d'assistance, doivent dûment prendre en considération le caractère sensible et confidentiel des mesures politiques décidées par la Commission et les pays bénéficiaires, comme étant des conditions pour le décaissement de l'assistance.

En ce qui concerne les FAS, la Commission entame, dès la phase de préparation des opérations, l'analyse de la faisabilité et de l'impact du processus de réforme appuyé par une FAS. En outre, depuis 2001, elle prévoit systématiquement l'évaluation des FAS.

ANNEXE 3

RESPECT DES CONDITIONS

Kosovo

1. Dans le cas du Kosovo, il était particulièrement délicat de déterminer les conditions étant donné les circonstances exceptionnelles et les difficultés sur le terrain. Néanmoins, après sa mission d'examen en juin 2000, la Commission était convaincue que les progrès de la MINUK dans la mise en oeuvre de la conditionnalité étaient suffisants pour autoriser un décaissement.

En ce qui concerne le budget du Kosovo, la conditionnalité n'exigeait pas la consolidation du budget, mais une perception accrue de recettes et un meilleur contrôle des dépenses. La MINUK avait progressé dans ces secteurs et avait été félicitée sur ce point par la Communauté internationale (groupe de pilotage au niveau opérationnel du 20 juin 2000).

Comme le reconnaît la Cour (note 15 de bas de page), la décision de la MINUK de ne pas instaurer la retenue à la source sur les salaires est motivée par d'importantes raisons sociales et économiques ("importants soucis d'équité"). La Commission, qui partage ce point de vue, a donc accepté cette décision.

En ce qui concerne l'autofinancement, de l'avis de la Commission, la MINUK avait accompli des progrès notables en faveur de l'augmentation de la partie du budget financée de l'intérieur: sur les quatre mois budgétisés de 1999 (septembre-décembre), environ un tiers des dépenses récurrentes avait été couvert par des ressources propres, même si c'était dans un cadre budgétaire distinct. En 2000, le projet de budget prévoyait un financement extérieur d'environ 50 %, soit 220 millions de marks allemands, alors qu'en fait le budget avait été clôturé sur un excédent de trésorerie de 46 millions de marks allemands, dont 38 millions de recettes intérieures. Le projet de budget 2001 prévoit une nouvelle réduction du financement extérieur (en valeurs absolue et relative).

Bulgarie

2. Comme il est mentionné ci-dessus, la Commission laisse toujours une marge d'appréciation dans la formulation des conditions fondées sur les politiques.

Elle estime que, dans certains cas, le fait de désigner nommément différentes entreprises dans le cadre de la conditionnalité fondée sur les politiques peut être nécessaire pour garantir un avancement minimal dans le processus de privatisation, notamment des grandes banques et des autres entreprises publiques. L'argument aux termes duquel les prix de vente peuvent en être affectés n'est valable que si la conditionnalité est rendue publique, ce qui n'est pas le cas des conditions liées à l'assistance macrofinancière. Il convient de noter que la vente de Biochim faisait aussi explicitement partie de la conditionnalité du FMI et/ou de la BM.

3. Au moment du décaissement de la deuxième tranche, la Commission a pu vérifier qu'un nouveau projet de loi sur l'EIE était en préparation au ministère de l'environnement pour garantir le respect de la directive sur l'EIE de l'Union européenne. Les assurances obtenues des autorités bulgares au sujet de l'adoption de cette nouvelle législation ont été jugées suffisantes.

4. La Commission a estimé que le respect de cette condition était suffisant en ce qui concerne les objectifs de l'opération d'assistance macrofinancière. La conformité totale avec l'acquis communautaire, exigée pour l'adhésion à l'Union européenne et examinée dans les rapports réguliers, est une exigence bien plus forte et n'a pas été demandée dans le protocole d'accord convenu.

5. L'accord avec les autorités bulgares précisait que l'assistance serait décaissée en deux tranches. Les conditions pour le versement de la deuxième tranche étaient réunies dans une très large mesure au second semestre de 1998. En juin 1998, la possibilité de scinder la deuxième tranche a effectivement été envisagée. Ce processus a toutefois été retardé, en raison de difficultés avec plusieurs États membres de l'Union européenne découlant de questions relatives à la dette. Le paiement intégral n'a été effectué qu'en décembre 1998, après que la Commission s'était assurée du respect de la conditionnalité.

Monténégro

6. La principale mission du consultant était d'apporter son appui au gouvernement monténégrin dans le domaine de la réforme budgétaire et fiscale et d'aider les autorités à mettre en oeuvre les conditions de politique économique de cette assistance. Dans le cadre de sa mission, l'expert a manifestement fourni des informations utiles à la Commission, l'aidant ainsi à assurer le suivi de l'assistance. La Commission a mené son propre suivi et sa propre évaluation de l'assistance au moyen de contacts réguliers et d'une mission d'évaluation en décembre 2000.

Le consultant a accompli sa mission de manière satisfaisante, compte tenu, notamment, de la brièveté de son affectation et du climat difficile de l'époque. En particulier, il a aidé le ministère des finances monténégrin à faire des progrès notables en matière de transparence budgétaire et d'amélioration des procédures budgétaires. La Commission n'attendait pas de recommandation tranchée en faveur ou non d'une décision de décaissement, car elle considérait que cela relevait de sa propre responsabilité.

La Commission a organisé, au début de décembre 2000, une mission pour mener son évaluation de la conditionnalité. À cette époque, le consultant était également présent à Podgorica et la Commission a eu l'occasion d'examiner son projet de rapport final, qui était disponible au début de la mission. La consultation du comité économique et financier a reposé sur la propre évaluation de la Commission et les conclusions du projet de rapport final.

Au cours de sa mission de décembre 2000, la Commission a constaté des progrès peu satisfaisants dans certains secteurs. Il a donc mis en garde les autorités monténégrines en leur indiquant que, en l'absence de nouvelles avancées notables dans ces secteurs, le décaissement de la deuxième tranche ne serait pas possible. La Commission a également précisé les mesures à prendre, mais elle n'a nullement assoupli les conditions fixées dans le protocole d'accord. Il a également fallu expliquer ces conditions de manière plus circonstanciée, car les renseignements sur certains aspects de la situation sur le terrain et du climat politique étaient incomplets au moment de la formulation des conditions.

Tunisie

a) Mise en vente de cinq compagnies: la mission d'évaluation conjointe Banque mondiale/BAD/Commission a considéré cette condition comme remplie, puisque la conjoncture boursière qui s'était installée était extrêmement défavorable, et on ne pouvait raisonnablement exiger la mise en vente des trois compagnies restantes dans ces conditions. Les Tunisiens ont fourni, en contrepartie, un calendrier de mise en vente allant au-delà de ce qui a été exigé. Il est exact que, rétrospectivement, la procédure de waiver technique aurait été plus transparente dans ce cas de figure, mais le chef de mission (Banque mondiale) ne le jugeait pas nécessaire et cette procédure n'existe pas à la Commission.

b) Cinq parmi 35 conditions de deuxième tranche ont été partiellement remplies. Ceci a été reflété dans le dossier soumis à l'approbation du directeur général et par la suite du CF. Mathématiquement, on était en conséquence à une performance dépassant les 85 %.

Sachant qu'il n'y a jamais une "compliance" de 100 %, que les performances de certaines conditionnalités ont clairement dépassé ce qui était exigé, que les Tunisiens ont donné les garanties pour l'accomplissement total des conditions restantes, les décideurs ont donné le feu vert pour le déboursement, à condition que l'acquisition finale des fonds (double signature) se fasse sur le constat de full compliance. Cette situation ne se reproduira pas puisque la procédure de double signature a été abolie. Personne ne pouvait à ce moment savoir que ceci prendrait six mois. Il est évident que la Commission ne peut pas modifier les statuts de la Banque centrale tunisienne.

Ce programme a été jugé exemplaire, notamment en matière de coordination des bailleurs et des performances du programme de privatisation.