Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997 relatif au programme de convergence de Chypre pour la période 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Conformément à l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Le Conseil, statuant sur recommandation de la Commission, et après consultation du comité économique et financier, est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 ont une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leur programme de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et la première actualisation de celui-ci vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de Chypre, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 24 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des résultats des prévisions de la Commission du printemps 2004, du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» [2] et des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 relative au renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Ils tirent de cette évaluation les conclusions suivantes:

[2] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence chypriote, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 24 mai 2004. Ce programme indique l'intention d'adopter l'euro d'ici 2007 et d'adhérer rapidement au MCE II, ainsi que l'intention corollaire de satisfaire dès 2005 aux critères de convergence relatifs au déficit et à la dette.

Il convient de souligner d'emblée les très grandes incertitudes qui continuent de planer sur l'évolution future de l'économie chypriote. En cas de réunification, la situation économique de l'île tout entière se trouvera fondamentalement modifiée. Le programme de convergence examine brièvement certaines questions complexes que continuent de soulever les aspects économico-institutionnels du plan Annan de réunification et en évalue brièvement l'impact macroéconomique et budgétaire.

Ce programme est globalement conforme aux exigences du code de conduite précité en matière de transmission de données [4].

[4] Le programme de convergence chypriote ne reprend pas exactement le modèle fourni à l'annexe 2 du code de conduite, puisqu'il ne contient que quatre chapitres (au lieu de sept), qui associent des éléments des chapitres 3, 5 et 7 du modèle à des éléments des chapitres 4 et 6. Par ailleurs, les chiffres d'inflation donnés dans les tableaux correspondent à l'IPC, et non à l'IPCH.

Le déficit des administrations publiques a atteint 6,3% du PIB en 2003, ce qui est supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB prévue par le traité, tandis que le ratio d'endettement s'est élevé à 72,6% du PIB, dépassant là aussi la valeur de référence de 60% du PIB prévue par le traité. La Commission a engagé la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de Chypre le 12 mai 2004, en adoptant un rapport conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité. Le Comité économique et financier a rendu un avis sur ce rapport le 25 mai. Le 5 juillet 2004, le Conseil, statuant sur la base de deux recommandations de la Commission, devrait décider qu'il existe un déficit excessif à Chypre et adresser des recommandations à Chypre pour qu'il soit mis fin à cette situation.

Le programme de convergence indique la trajectoire d'assainissement budgétaire et le scénario macroéconomique à suivre pour la période 2004-2007. Ses projections en matière de croissance du PIB et d'inflation pour 2004-2005 sont proches de celles obtenues par la Commission dans ses prévisions du printemps 2004. La projection de croissance du PIB à moyen terme repose sur l'hypothèse d'un rebond des exportations (en particulier du tourisme, pilier de l'économie) et d'un raffermissement de la demande intérieure privée. L'évolution prévue, à savoir 4,4% de croissance moyenne du PIB, semble plausible, au vu notamment des taux de croissance enregistrés par le passé et de la reprise de la fréquentation touristique à la suite de précédentes crises internationales.

Outre le scénario prévisionnel dont il vient d'être question (le scénario «central»), le programme propose trois autres scénarios de projections macroéconomiques et budgétaires: un scénario «haut», un scénario «bas» et un scénario «à taux d'intérêt plus élevés», qui reposent sur différentes hypothèses quant à la croissance moyenne du PIB (+/- 0,5 point de pourcentage) et la hausse des taux d'intérêt (+0,5 point de pourcentage). Les projections du programme figurant dans le scénario «central» sont considérées comme le scénario de référence pour l'évaluation des projections budgétaires car d'après les informations actuellement disponibles, les hypothèses de croissance de ce scénario semblent plausibles.

L'accélération de l'inflation, qui est passée de 2,8% en 2002 à 4,0% en 2003, est essentiellement due à des facteurs exceptionnels, comme le relèvement des taux de TVA dans le cadre de l'harmonisation avec l'acquis communautaire. Malgré le regain de croissance attendu à partir de 2004, les tensions inflationnistes devraient rester modérées, puisque selon les projections, l'inflation retomberait à 2% en 2004 et resterait à ce niveau jusqu'en 2007. Le programme prévoit le maintien du cadre actuel de la politique monétaire, c'est-à-dire d'un ancrage à l'euro de type MCE II, jusqu'à l'adoption de l'euro.

Les principaux objectifs du programme d'assainissement budgétaire sont les suivants: ramener le déficit des administrations publiques de 5,2% du PIB en 2004, selon les projections, à 2,9% d'ici 2005, puis à moins de 2% d'ici 2007; améliorer très sensiblement le solde primaire, en passant d'un déficit de 1,6% du PIB en 2004 à un excédent de 2% du PIB d'ici 2007; enfin, inverser nettement la tendance à la hausse du ratio de la dette au PIB, en le ramenant de 75,2% en 2004 à moins de 69% d'ici la fin de la période. Par rapport au programme économique de préadhésion de 2003 (PEP), cette trajectoire d'assainissement budgétaire prévoit un ajustement plus ambitieux et le repousse de 2004 à 2005. L'évolution du déficit en 2005 et 2006 serait ainsi très similaire à celle prévue dans le PEP. À cet effet, le programme de convergence envisage toute une série de mesures essentiellement structurelles pour contenir les dépenses, principal domaine de dérapage ces dernières années, et augmenter les recettes. Recettes et dépenses contribueraient de manière à peu près égale à la réduction globale du déficit, qui diminuerait de près de 5 points de pourcentage du PIB entre 2004 et 2007.

La trajectoire d'ajustement présentée dans le programme traduit la détermination du gouvernement à améliorer les finances publiques en vue de l'adoption de l'euro d'ici 2007; c'est la principale raison qui a poussé à concentrer l'essentiel de l'ajustement en début de période, afin de réduire le déficit des administrations publiques de 2,3 points de pourcentage du PIB en 2005. Vu l'ampleur de cet ajustement et le bilan mitigé de Chypre en matière d'assainissement budgétaire, ramener le déficit au-dessous de 3% du PIB d'ici 2005 est un objectif ambitieux. Les mesures prévues sont relativement nombreuses, chacune s'accompagnant d'économies ou de recettes relativement modestes. Ceci peut être considéré comme une forme de diversification des risques, mais l'introduction simultanée d'un grand nombre de mesures risque d'en compliquer la mise en oeuvre, tant en pratique que sur le plan politique. Le programme de convergence confirme aussi l'engagement du gouvernement à prendre des «mesures supplémentaires, si elles sont jugées nécessaires» pour atteindre les objectifs en matière de déficit. Suite à cet ajustement de grande ampleur, ceux prévus par le programme pour 2006 et 2007 sont beaucoup plus modestes (environ 0,6 point de pourcentage par an) et ne devraient donc pas poser trop de problèmes.

Selon le programme, le ratio de la dette au PIB culminerait à 75,2% en 2004, avant de s'infléchir à la baisse pour retomber à 68,4% d'ici 2007. Cette forte baisse serait surtout due à des soldes primaires de plus en plus excédentaires et à une croissance annuelle du PIB nominal supérieure au taux d'intérêt nominal moyen sur les titres de la dette publique entre 2005 et 2007. Si, comme indiqué, le scénario sous-jacent de croissance du PIB n'est pas inconcevable, l'évolution escomptée du ratio de la dette dépend aussi du succès de la stratégie plutôt ambitieuse d'assainissement budgétaire précoce prévue pour 2005.

Le programme passe brièvement en revue le programme de réformes structurelles du gouvernement, qui est axé sur les marchés du travail, des produits et des capitaux, ainsi que sur une diversification de l'économie chypriote visant à développer les activités à plus forte valeur ajoutée et à en faire une économie de la connaissance. Il fait également part, mais sans donner plus de précisions, de l'intention d'améliorer l'efficacité de l'administration. Aucune estimation budgétaire n'est cependant faite de ces mesures (selon le PEP 2003, le coût budgétaire des réformes structurelles ne devait représenter qu'environ 0,4% du PIB sur la période 2003-2006). Comme l'indique le programme, ces mesures s'inscrivent pour la plupart dans la continuité de la stratégie de réforme des précédents programmes économiques de préadhésion; il considère à juste titre que les différentes politiques structurelles s'interpénètrent et se complètent mutuellement. De façon générale, les mesures de réforme qu'il présente semblent raisonnables, même s'il est vrai que la libéralisation a subi des retards par le passé, notamment pour certains marchés de produits.

Chypre risque d'être confrontée à des déséquilibres budgétaires liés au coût du vieillissement de sa population. La réforme du système de santé est prévue pour 2006, mais les mesures de réforme du système de retraites n'en sont encore qu'au stade initial. Une mise en oeuvre rapide et efficace de ces réformes, ainsi que des autres mesures nécessaires pour dégager un excédent primaire suffisant, est essentielle pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques.

Tableau : Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe en vue d'un avis du Conseil sur le programme de convergence de Chypre, et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997 relatif au programme de convergence de Chypre pour la période 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents cités peuvent être consultés à l'adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet 2004], le Conseil a examiné le programme de convergence de Chypre, qui couvre la période 2004 à 2007. Ce programme est globalement conforme aux exigences du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence».

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme a pour but de ramener le déficit des administrations publiques de 6,3% du PIB en 2003 à 2,9% du PIB d'ici 2005, afin de satisfaire dès 2005 au critère de déficit de Maastricht, puis de poursuivre cette réduction pour arriver à un déficit de 2,2% du PIB en 2006 et de 1,6% en 2007. Pour y parvenir, le programme de convergence prévoit de créer un excédent primaire croissant, en portant le solde primaire de -1,6% du PIB en 2004, selon les projections, à +2% d'ici 2007, et d'inverser résolument la tendance à la hausse du ratio de la dette au PIB, qui passerait de 75,2% en 2004 à moins de 69% d'ici la fin de la période. Cette stratégie est étayée par tout un train de mesures, essentiellement structurelles, destinées à contenir les dépenses et à accroître les recettes, dans des proportions à peu près égales. Ces mesures seront mises en oeuvre, pour la plupart, à partir de 2005.

Le programme se concentre sur l'accroissement des recettes et la maîtrise des dépenses, principales sources de dérapage jusqu'à présent. La trajectoire d'ajustement qu'il présente traduit la détermination du gouvernement à améliorer les finances publiques en vue d'une adoption de l'euro d'ici 2007; c'est la principale raison qui a poussé à concentrer l'essentiel de l'ajustement en début de période, afin de réduire le déficit des administrations publiques de 2,3 points de pourcentage du PIB en 2005. Vu le bilan mitigé de Chypre en matière d'assainissement budgétaire, ceci paraît relativement ambitieux.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend ce programme, et d'après lequel la croissance du PIB réel passerait de 3,5% en 2004 à 4,5% en 2007, semble fondé sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections en matière d'inflation semblent elles aussi réalistes. Pour les projections macroéconomiques et budgétaires, le programme propose quatre scénarios différents: un scénario «central», un scénario «haut», un scénario «bas» et un scénario «à taux d'intérêt plus élevés». C'est le scénario «central» qui a été retenu comme scénario de référence pour l'évaluation des projections budgétaires, en raison du caractère plausible de ses hypothèses de croissance, selon les informations actuellement disponibles.

Selon le programme, le déficit retomberait au niveau de la valeur de référence de 3% du PIB (ou au-dessous) en 2005 et se réduirait encore par la suite; toutefois, ces objectifs ne sont pas compatibles avec l'obtention d'une position budgétaire proche de l'équilibre durant la période visée.

Les résultats budgétaires pourraient s'avérer plus mauvais que prévu. Vu l'ampleur de la réduction du déficit des administrations publiques prévue pour 2005 et l'historique de l'assainissement budgétaire à Chypre, la tâche paraît particulièrement ambitieuse. Cette stratégie budgétaire risque donc de ne pas être suffisante pour ramener le déficit à (moins de) 3% du PIB d'ici 2005. Elle risque également de ne pas ménager une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement de ce seuil en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

Selon le programme, le ratio d'endettement culminerait à 75,2% en 2004, avant de diminuer de près de 7 points de pourcentage pour retomber à 68,4% du PIB d'ici 2007. Cette forte baisse serait surtout due à des soldes primaires de plus en plus excédentaires et à une croissance nominale du PIB supérieure aux paiements d'intérêts sur la dette publique entre 2005 et 2007. Cependant, le ratio de la dette pourrait évoluer moins favorablement que prévu, compte tenu des risques, mentionnés ci-dessus, qui planent sur les résultats en matière de déficit.

Chypre risque d'être confrontée à des déséquilibres budgétaires liés au coût du vieillissement de sa population. La réforme du système de santé est prévue pour 2006, mais les mesures de réforme du système de retraites n'en sont encore qu'au stade initial. Une mise en oeuvre rapide et efficace de ces réformes, ainsi que des autres mesures nécessaires pour dégager un excédent primaire suffisant, est essentielle pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques.

Le [5 juillet 2004], le Conseil, statuant sur la base de recommandations de la Commission, a décidé, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, qu'il existait un déficit excessif à Chypre, et adressé à Chypre, conformément à l'article 104, paragraphe 7, des recommandations visant à qu'il soit mis un terme à cette situation et indiquant la stratégie à suivre à cet effet.

Principales projections du programme de convergence de Chypre

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