AVIS DE LA COMMISSION sur l'existence d'un déficit excessif en Grèce - Application de l'article 104, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 7 avril 2004, la Commission a publié ses prévisions du printemps 2004 [1]. Selon ces prévisions, qui prenaient en compte les données révisées communiquées par la Grèce le 30 mars 2004, non validées par Eurostat, le déficit des administrations publiques avait atteint 2,95% du PIB en 2003. À la suite de contacts entre Eurostat et les autorités grecques à la fin d'avril, ces dernières avaient notifié, le 4 mai, une nouvelle estimation révisée du déficit, de 3,2% pour 2003, qui dépassait donc la valeur de référence du traité de 3% du PIB et était nettement supérieure au déficit 2002 (1,5%). De plus, le ratio dette brute-PIB, de 103%, demeurait très supérieur à la valeur de référence de 60% du PIB. Ces chiffres attestant à première vue l'existence d'un déficit, la Commission a engagé, le 19 mai 2004, la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la Grèce avec l'adoption du rapport prévu par l'article 104, paragraphe 3, du traité [2].

[1] Les prévisions du printemps 2004 de la Commission sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2004/ee204en.pdf.

[2] Le texte complet du rapport est disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/procedures_en.htm.

L'application de la procédure concernant les déficits excessifs est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance [3].

[3] JO L 209 du 2.8.1997.

Le rapport de la Commission fondé sur l'article 104, paragraphe 3, du traité concluait que ce déficit de 3,2% en 2003 dépassant la valeur de référence de 3% du PIB fixée par le traité ne résultait pas d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté des autorités grecques et n'était pas consécutif à une grave récession économique, définie dans le pacte comme une baisse du PIB réel d'au moins 2% sur l'année. Au contraire, Il était intervenu dans un contexte marqué par une forte croissance, avec une hausse du PIB réel de 4,2% en 2003, et un écart de production positif de l'ordre de 1,5% du PIB. Le déficit public en 2003 est à comparer avec l'objectif de déficit de 0,9% du PIB qui avait été fixé dans l'actualisation de décembre 2002 du programme de stabilité. L'importance du dérapage s'expliquait en premier lieu par des facteurs non récurrents (préparatifs des jeux olympiques et indemnisation de dégâts causés par le mauvais temps), en second lieu par une augmentation plus forte que prévu des dépenses primaires (transferts sociaux et salaires du secteur public) et, enfin, par la baisse de certaines recettes budgétaires (TVA, impôts sur le revenu et reclassement en opération financière d'un versement à l'État de la caisse d'épargne postale). Concernant les perspectives pour 2004, le rapport estimait que le déficit des administrations publiques continuerait probablement à se creuser et resterait donc supérieur à 3% du PIB en l'absence de mesures nouvelles.

Le rapport de la Commission, basé sur les prévisions de printemps de ses services, constatait que le ratio dette-PIB, de 103% en 2003, était très supérieur à la valeur de référence de 60% du traité. Il notait en outre que, selon les projections de la Commission, il ne diminuerait que très légèrement - à 102,8% du PIB - en 2004, un niveau qui dépassait les 98,3% annoncés par les autorités grecques le 4 mai 2004. Le rapport considérait que l'importance de la dette publique grecque et la lenteur de sa décrue étaient préoccupantes, en particulier dans une période de forte croissance nominale et d'élargissement de l'écart de production positif.

Conformément à l'article 104, paragraphe 4, du traité, «le comité prévu à l'article 114 (c'est-à-dire le comité économique et financier) rend un avis sur le rapport de la Commission». Dans cet avis, qu'il a rendu le 2 juin 2004, le comité souscrit à l'évaluation réalisée par la Commission dans son rapport. Il conclut en particulier que l'évolution budgétaire en 2003 en Grèce confirmait l'existence d'un déficit excessif au sens des deux critères prévus par l'article 104, paragraphe 2, pour identifier ces déficits. La prise en compte d'autres facteurs pertinents, en particulier la position budgétaire à moyen terme et le ratio de l'investissement public, ne modifiait pas l'évaluation fondée sur les critères eux-mêmes. Le comité a également considéré, au regard des politiques actuellement suivies et des perspectives de croissance, que le déficit des administrations publiques resterait supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB en 2004 et que la dette brute publique continuerait elle aussi à dépasser nettement la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Le comité a jugé que l'importance de la dette publique grecque et la lenteur de sa décrue étaient toutes deux préoccupantes, en particulier dans une période de forte croissance nominale et d'élargissement de l'écart de production positif.

Après avoir examiné tous les facteurs pertinents pris en considération dans le rapport et pris connaissance de l'avis du comité économique et financier, la Commission estime qu'il existe un déficit excessif en Grèce. L'avis adopté en ce sens par la Commission le 24 juin 2004 est adressé au Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 5, du traité. La Commission recommande au Conseil de prendre une décision dans le sens du présent avis, en vertu de l'article 104, paragraphe 6. Elle lui adresse en outre simultanément une recommandation relative à une recommandation du Conseil à la Grèce visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif, en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité.

AVIS DE LA COMMISSION sur l'existence d'un déficit excessif en Grèce - Application de l'article 104, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne

CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

Conformément à l'article 104 du traité, les États membres évitent les déficits publics excessifs. Les décisions en la matière sont régies par la procédure concernant les déficits excessifs définie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance.

Conformément à l'article 104, paragraphe 2, du traité, la Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères fondés, d'une part, sur le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) et, d'autre part, sur le rapport entre la dette publique et le PIB. Les statistiques relatives à ces variables sont fournies par la Commission et s'appuient sur les données communiquées par les États membres.

Conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité, la Commission élabore un rapport si les exigences découlant de l'un ou des deux critères de l'article 104, paragraphe 2, ne sont pas respectées ou si, en dépit du respect de ces exigences, la Commission estime qu'il y a un risque de déficit excessif dans un État membre. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre, conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité. Sur la base des informations portant sur 2003 fournies par les autorités grecques le 4 mai 2004 et de ses prévisions du printemps 2004, la Commission a adopté un tel rapport à l'égard de la Grèce le 19 mai 2004.

Conformément à l'article 104, paragraphe 4, le comité économique et financier a ensuite rendu un avis sur ce rapport de la Commission le (2 juin 2004).

L'article 104, paragraphe 5, du traité impose à la Commission d'adresser un avis au Conseil si elle estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu'un tel déficit risque de se produire. Pour déterminer si un tel déficit existe ou risque de se produire, la Commission estime qu'il y a lieu de tenir compte: (i) des conclusions de son propre rapport sur le respect ou non des exigences découlant de l'un ou des deux critères de l'article 104, paragraphe 2, du traité, ainsi que sur tous les autres facteurs pertinents visés à l'article 104, paragraphe 3, et (ii) de l'avis du comité économique et financier sur ce rapport. Ces éléments ont permis à la Commission de formuler un certain nombre de considérations concernant la Grèce.

CONSIDÉRATIONS CONCERNANT LA GRÈCE

1. Le déficit des administrations publiques s'est élevé à 3,2% du PIB en 2003, dépassant ainsi la valeur de référence du traité de 3% du PIB, et s'est nettement creusé par rapport à 2002 (1,5% du PIB). Cette détérioration du solde budgétaire entre 2002 et 2003 s'explique par une aggravation brutale du solde de l'administration centrale.

2. Le dépassement en 2003 de la valeur de référence en matière de déficit de 3% du PIB n'était pas consécutif à un événement exceptionnel indépendant de la volonté des autorités grecques, ni à une grave récession économique, définie dans le pacte de stabilité et de croissance comme une diminution annuelle du PIB réel d'au moins 2 %. Au contraire, il était intervenu dans un contexte marqué par une forte croissance, avec une hausse du PIB réel de 4,2% en 2003, et un écart de production positif de l'ordre de 1,5% du PIB.

3. Selon les chiffres définitifs, le déficit public en 2003 a atteint 2,3% du PIB, un niveau supérieur à celui projeté en novembre 2002, lorsque le budget 2003 a été adopté. L'importance du dérapage s'expliquait en premier lieu par des facteurs extraordinaires (préparatifs des jeux olympiques et indemnisation de dégâts causés par le mauvais temps), en second lieu par une augmentation plus forte que prévu des dépenses primaires (transferts sociaux et salaires du secteur public) et, enfin, par la baisse de certaines recettes budgétaires (TVA, impôts sur le revenu et reclassement en opération financière d'un versement à l'État de la caisse d'épargne postale). Avec un écart de production positif de 1,5% en 2003, en hausse par rapport aux 0,8% de 2002, la forte détérioration du solde public ne peut pas être attribuée à des facteurs conjoncturels. Selon les estimations, le déficit corrigé des variations conjoncturelles a augmenté, passant de 1,7% du PIB en 2002 à 3,9% en 2003, le solde primaire diminuant de 4,7 à 2,5% sur la même période. Ce fort creusement du déficit corrigé des variations conjoncturelles tend à indiquer la poursuite d'une politique procyclique et expansionniste.

4. La part de la FBCF publique dans le PIB est demeurée supérieure au ratio déficit-PIB sur les six dernières années et a été plus élevée que la moyenne UE (2,3% du PIB), atteignant 4,2% du PIB en 2003. Il convient donc de noter que le ratio de l'investissement public au PIB n'a pas diminué sur cette période et qu'il est resté beaucoup plus élevé que le ratio déficit nominal-PIB jusqu'en 2003. Il devrait en être de même en 2004-2005.

5. Selon les données communiquées par les autorités grecques le 4 mai 2004, le déficit public grec devrait retomber à 2,9% du PIB en 2004. Dans ses prévisions du printemps 2004, fondées sur une hypothèse de politiques inchangées et sur le chiffre de déficit 2003 - 2,95% du PIB - notifié à la fin mars, la Commission prévoit pour sa part que le déficit public grec atteindra 3,2% du PIB en 2004. Ainsi, la détérioration du solde des administrations publiques projetée dans les prévisions du printemps 2004 de la Commission, conjuguée au nouvel accroissement attendu de l'écart de production positif (il atteindrait 2,2% du PIB potentiel), indique que les finances publiques grecques continuent à s'éloigner d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire. En l'absence de mesures supplémentaires, le déficit devrait rester supérieur à la valeur de référence du traité de 3% du PIB en 2004 également.

6. À la fin de 2003, le ratio dette publique-PIB a atteint 103% du PIB, un niveau moins élevé que l'année précédente (104,7%) mais très supérieur à la valeur de référence de 60% du PIB. Ce chiffre du déficit 2003, validé par Eurostat en mai, avait déjà été notifié en mars et a été utilisé tant par les autorités grecques que par la Commission pour construire leurs projections d'évolution du ratio de la dette en 2004. Selon les données fournies par les autorités grecques le 4 mai 2004, le ratio de la dette devrait diminuer pour revenir à 98,3% du PIB en 2004. Dans ses prévisions du printemps 2004, la Commission n'anticipe pour sa part qu'un tassement plus faible de ce ratio qui, à 102,8% du PIB, resterait très supérieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB.

7. À l'heure actuelle, la qualité des finances publiques demeure incertaine. Le chiffre de déficit 2003 de 3,2% du PIB communiqué dans la notification du 4 mai est à comparer avec le déficit de 1,7% qui avait été notifié début mars, puis révisé à la hausse à 2,95% à la fin du même mois à la suite de la décision du nouveau gouvernement de lancer un audit approfondi des finances publiques. En raison de la persistance d'interrogations sur les statistiques de base, les autorités grecques se sont engagées à résoudre les principaux problèmes qui subsistent en collaboration étroite avec Eurostat. En outre, bien qu'Eurostat ait validé les données de la notification de mai, tout semble indiquer que de nouvelles révisions significatives, certainement à la hausse pour ce qui concerne les déficits, seront opérées pour 2003 et les années antérieure à l'occasion de la notification habituelle de septembre 2004. Ces révisions devraient avoir un impact à la hausse sur les chiffres du déficit pour 2004.

CONCLUSION

La surveillance de la situation budgétaire en Grèce et, en particulier, l'examen du respect des critères fixés par l'article 104, paragraphe 2, ont conduit la Commission à établir un rapport conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité. La Commission, après examen des facteurs pertinents pris en considération dans ce rapport, et vu l'avis du comité économique et financier, estime qu'il existe un déficit excessif en Grèce.