ACRONYMES ET ABREVIATIONS

CRIS : système intégré de gestion de l’information (Common Relex Information System)

DSP : document stratégique par pays

EuropeAid : Office de coopération EuropeAid

FED : Fonds européen de développement

FLEX : programme de soutien du FED aux pays confrontés à une instabilité des recettes d’exportation

IEVP : instrument européen de voisinage et de partenariat

PAPS : programme d’appui aux politiques sectorielles

Pays ACP : pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

RGAE : rapport sur la gestion de l’assistance extérieure

SEAE : Service européen pour l’action extérieure

SOR : suivi orienté vers les résultats

SYNTHÈSE

I. La Cour des comptes européenne a effectué un audit afin d’évaluer si la forte déconcentration des responsabilités en matière de gestion de l’aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers les délégations de l’Union européenne (UE) implantées à travers le monde entier, s’était traduite par une amélioration des interventions. L’audit était centré sur trois objectifs fondamentaux de la déconcentration, à savoir l’accélération du déploiement de l’aide, l’amélioration de la qualité de l’aide et l’accroissement de la fiabilité des procédures de gestion financière.

II. L’audit a porté sur la période allant de 2004, année de l’achèvement du processus de déconcentration, à 2009. Le moment choisi pour l’audit était particulièrement approprié, étant donné que l’Union européenne est actuellement engagée dans une autre grande réforme, qui aura des conséquences non négligeables pour la gestion de l’aide extérieure de l’UE par la Commission, à savoir la création, conformément au traité de Lisbonne, du Service européen pour l’action extérieure (SEAE).

III. La Cour a constaté que la déconcentration a contribué à l’amélioration des interventions. S’agissant des trois objectifs spécifiques:

a) la Commission a accéléré le déploiement de son aide, à la fois en affectant un montant accru de fonds à de nouvelles interventions et en dépensant ces fonds supplémentaires suffisamment rapidement pour éviter l’accumulation de fonds inutilisés;

b) certains éléments font apparaître que la déconcentration a contribué à rehausser la qualité de l’aide, si l’on considère que les résultats obtenus sont meilleurs. En particulier, les évaluations de la Commission suggèrent que le nombre de projets fonctionnant de manière peu satisfaisante a diminué et que la pertinence des projets s’est accrue. Toutefois, l’évaluation de la qualité de l’aide est un processus difficile et les systèmes actuels de la Commission ne sont pas suffisamment élaborés à cette fin;

c) depuis la déconcentration, la Commission a régulièrement apporté d’importantes améliorations à sa gestion financière, même si certaines insuffisances subsistent.

IV. Malgré ces améliorations, l’audit a mis en évidence un certain nombre de problèmes qui empêchent la Commission de tirer pleinement parti de la déconcentration:

a) l’utilisation et la répartition, par la Commission, des ressources humaines au sein des délégations peuvent encore être améliorées. À cet égard, il ressort de l’audit de la Cour que les principaux problèmes sont notamment le juste équilibre entre les agents affectés à l’aide et ceux s’occupant des questions politiques et commerciales, les profils de qualification des agents et le nombre élevé de postes vacants pour des agents contractuels. Le nombre de secteurs dans lesquels les délégations continuent à être parties prenantes, en dépit des mesures adoptées pour renforcer la coordination entre les donateurs, augmente la charge de travail des délégations;

b) l’Office de coopération EuropeAid (EuropeAid) est entravé dans son rôle de soutien des délégations par la forte rotation de son personnel contractuel, qui représente 40 % de ses effectifs. Cette situation rend difficile la constitution de l’expertise requise, entraîne une perte de mémoire institutionnelle et diminue l’efficacité des opérations;

c) les délégations n’ont pas exercé un suivi technique et financier sur place suffisant des interventions, alors que l’un des avantages potentiels de la déconcentration était d’accroître la faisabilité d’un tel suivi. Les rapports établis par les délégations à l’intention d’EuropeAid ne donnent pas de manière appropriée des informations en retour sur les résultats ou sur la fiabilité des systèmes de gestion financière.

V. Le rapport s’achève sur une série de recommandations visant à accroître les avantages que la Commission peut tirer de la déconcentration.

INTRODUCTION

1. L’Union européenne est le plus grand donateur du monde et la Commission européenne (CE) gère une part importante de cette aide, avec un montant de dépenses en matière d’aide internationale ayant atteint 8440 millions d’euros en 2009 [1]. Son aide est mise en œuvre pour environ 80 % par le biais d’un système de gestion déconcentrée. La "déconcentration" implique la délégation de tâches et de responsabilités en matière de gestion des activités de coopération financées par la Commission européenne, des services centraux de cette dernière vers 111 bureaux ("délégations") implantés dans les pays partenaires. La déconcentration a été mise en place au cours de la période 2002-2004, afin de soutenir une réforme plus large lancée en 2000, qui visait à améliorer la gestion de l’aide extérieure. La déconcentration et le processus global de réforme avaient pour principaux objectifs d’accélérer le déploiement, d’améliorer la qualité et de garantir la fiabilité des procédures.

2. En 2004, la Cour a publié un rapport spécial sur "la déconcentration de la gestion de l’aide extérieure de l’Union européenne vers les délégations de la Commission" [2]. Ce rapport était centré sur deux questions principales, à savoir, en premier lieu, si la Commission avait mené à bien le processus de déconcentration et, en second lieu, si la déconcentration de la gestion avait atteint ses objectifs. Il évaluait positivement la gestion du processus de déconcentration par la Commission, mais s’achevait sur la conclusion qu’il était encore trop tôt en 2004 pour estimer si les résultats escomptés de la déconcentration avaient été atteints.

3. Les principales caractéristiques de la déconcentration, qui est à présent en application depuis plus de cinq ans, sont les suivantes (voir également le graphique 1):

a) les délégations sont responsables de la détermination, de la formulation et de la mise en œuvre des interventions, y compris les phases de conclusion des contrats et de paiement. Les chefs de délégation agissent en qualité d’ordonnateurs subdélégués et les délégations comportent des sections opérationnelles et financières;

b) EuropeAid conserve la responsabilité de la finalisation et de la modification des décisions et des conventions de financement, tandis que les travaux préparatoires sont réalisés par les délégations;

c) EuropeAid soutient les délégations en effectuant des examens de la qualité des interventions proposées à l’issue des phases de détermination et de formulation, et apporte un soutien continu à la demande des délégations, pendant toute la durée de chaque intervention;

d) alors que les délégations sont responsables du contrôle technique et financier, ainsi que de l’évaluation des différentes interventions, EuropeAid assume la responsabilité du suivi et de l’évaluation globaux de la mise en œuvre de l’aide au développement de la Commission;

e) la programmation de l’aide — l’élaboration de stratégies pluriannuelles de coopération avec les pays partenaires et l’affectation des ressources pour soutenir celles-ci — n’a pas fait l’objet d’une déconcentration. Les services centraux de la Commission ont continué à assumer la responsabilité à cet égard [3], bien que les délégations jouent un plus grand rôle dans le processus qu’avant la déconcentration.

4. Les transferts de responsabilités opérés depuis l’importante délégation de responsabilités des services centraux de la Commission intervenue entre 2002 et 2004 ont revêtu un caractère mineur. Toutefois, conformément au plan d’action d’Accra de 2008 [4], la Commission, de même que d’autres donateurs, a adhéré au principe d’une délégation supplémentaire de responsabilités de ses services centraux vers ses bureaux implantés dans les pays partenaires, afin d’être plus réactif aux besoins de ces derniers.

5. Dans le cadre de la réforme la plus importante de la gestion de l’aide extérieure depuis la déconcentration, l’Union européenne est en train de mettre en place, en vertu du traité de Lisbonne, un nouveau Service européen pour l’action extérieure (SEAE) [5]. Les préparatifs en vue de l’établissement du SEAE étaient en cours à l’époque de l’audit. Les délégations seront placées sous l’autorité du SEAE et joueront un rôle politique et diplomatique plus important que par le passé, tout en restant responsables de la mise en œuvre de l’aide au développement relevant du budget de l’UE. S’agissant du volet aide au développement de leurs responsabilités, les chefs de délégation continueront d’agir en qualité d’ordonnateurs subdélégués placés sous l’autorité d’EuropeAid, tout en relevant du SEAE pour leurs autres fonctions.

GRAPHIQUE 1

DIVISION DES RESPONSABILITÉS ENTRE LES SERVICES CENTRAUX ET LES DÉLÉGATIONS DANS LE SYSTÈME DE GESTION DÉCONCENTRÉE DE LA COMMISSION

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Source: Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur les documents stratégiques de la Commission.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

6. L’audit visait à répondre à la question globale suivante:

"La déconcentration de la gestion de l’aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers ses délégations, s’est-elle traduite par une amélioration des interventions?".

Cette question globale a été abordée en examinant trois sous-questions plus spécifiques:

a) La déconcentration s’est-elle traduite par une accélération du déploiement de l’aide?

b) La déconcentration s’est-elle traduite par une amélioration de la qualité de l’aide?

c) Des procédures de gestion financière fiables ont-elles été mises en place?

7. L’audit a été centré sur la période commençant en 2004, année de l’achèvement du processus de déconcentration et également celle de la publication du précédent rapport de la Cour relatif à la déconcentration. L’audit a été effectué entre la mi-2009 et la mi-2010. Il a été axé sur le rôle d’EuropeAid et des délégations, sans prendre en considération la phase de programmation et les rôles respectifs de la DG Développement et de la DG Relations extérieures [6]. Les auditeurs ont examiné le système de gestion déconcentrée de la Commission au travers d’un examen de documents et d’entretiens avec les principaux agents d’EuropeAid. Afin d’évaluer le fonctionnement du système au niveau des délégations, l’audit a également comporté des missions dans cinq pays partenaires (Colombie, Équateur, Éthiopie, Indonésie et Tunisie). En outre, l’équipe d’audit s’est fondée sur des observations relatives au système de gestion déconcentrée figurant dans les propres rapports annuels et rapports spéciaux de la Cour publiés depuis 2004.

8. La première partie du rapport est consacrée à la question de savoir si et dans quelle mesure les interventions ont connu une amélioration. Bien qu’il ne soit pas possible d’apprécier exactement la mesure dans laquelle des améliorations peuvent être spécifiquement attribuées à la déconcentration, les auditeurs ont cherché à déterminer quels étaient les aspects du système de gestion déconcentrée qui ont particulièrement contribué aux améliorations.

9. La deuxième partie du rapport porte sur les aspects de la déconcentration que l’audit a permis d’identifier comme étant des domaines dans lesquels la gestion de la Commission avait besoin d’être renforcée. La section finale du rapport comprend des recommandations sur la manière d’y parvenir. La réorganisation prévue d’EuropeAid faisant suite à la mise en place du SEAE fournit l’occasion de mettre en œuvre ces recommandations.

OBSERVATIONS

LA DÉCONCENTRATION A CONTRIBUÉ À L’AMÉLIORATION GLOBALE DES INTERVENTIONS

LA DÉCONCENTRATION A CONTRIBUÉ À ACCÉLÉRER LE DÉPLOIEMENT DE L’AIDE, LA COMMISSION ÉTANT EN MESURE À LA FOIS D’ENGAGER ET DE DÉBOURSER DES VOLUMES CROISSANTS DE FONDS

10. Dans les années 90, la Commission a éprouvé des difficultés à dépenser son budget d’aide au développement, qui a plus que doublé au cours de cette période. Cela s’est traduit par une accumulation considérable de fonds inutilisés. C’est pourquoi l’accélération du déploiement de l’aide a constitué un objectif fondamental de la déconcentration.

11. Afin d’évaluer si la vitesse de déploiement de l’aide a augmenté, les auditeurs ont examiné la performance de la Commission à l’aide des indicateurs de performance financière clés élaborés par EuropeAid (voir encadré 1). Dans le cadre de leur évaluation, les auditeurs ont cherché à répondre à la question de savoir si les indicateurs étaient fondés sur des données fiables et si, ensemble, ils rendaient pleinement compte de la vitesse de déploiement de l’aide. Les auditeurs se sont également efforcés de déterminer les facteurs qui avaient exercé une influence sur la vitesse de mise à disposition de l’aide.

ENCADRÉ 1

INDICATEURS DE PERFORMANCE FINANCIÈRE CLÉS UTILISÉS PAR EUROPEAID

Les indicateurs liés à la vitesse qui sont repris ci-après font partie des indicateurs figurant dans le rapport relatif aux indicateurs d’EuropeAid, qui est présenté trois fois par an au groupe du commissaire chargé des relations extérieures:

a) le montant annuel de l’aide engagée, ayant fait l’objet d’un contrat et qui a été payée;

b) le montant des engagements "anciens" ou "dormants". Cet indicateur permet de déterminer dans quelle mesure les activités accusent des retards importants. Les engagements "anciens" sont ceux qui sont ouverts depuis plus de six ans. Les engagements "dormants" sont ceux qui datent de moins de cinq ans et qui n’ont fait l’objet d’aucune opération financière au cours des 24 derniers mois;

c) la signature de contrats dans le cadre de conventions de financement soumises à la règle dite "D + 3". Cet indicateur est également lié à la vitesse à laquelle les activités d’aide sont mises en œuvre, l’accent étant mis sur le risque d’une perte de fonds si les interventions ne donnent pas lieu à un contrat dans les trois ans suivant la signature de la convention de financement.

12. Les auditeurs sont parvenus à la conclusion que les informations financières utilisées pour les indicateurs étaient fiables et que, globalement, une accélération du déploiement de l’aide avait été enregistrée. La conclusion relative à la fiabilité des informations financières est largement fondée sur les travaux effectués dans le cadre des audits financiers réalisés par la Cour. L’évaluation des auditeurs concernant l’accélération du déploiement est exposée dans les points suivants.

13. Le volume de l’aide en cours de mise en œuvre était considérablement plus élevé en 2009 qu’en 2004. Le montant de l’aide au développement engagé en 2009 était de 42 % plus élevé qu’en 2004, le montant ayant fait l’objet de contrats en 2009 était en augmentation de 45 % par rapport à 2004 et les paiements s’étaient accrus de 30 % au cours de la même période. Même si le montant des engagements, des contrats et des paiements a quelque peu fluctué au fil des ans (voir graphique 2), la tendance de fond a été clairement à la hausse.

GRAPHIQUE 2

MONTANT DE L’AIDE EXTÉRIEURE ENGAGÉE, AYANT FAIT L’OBJET DE CONTRATS ET PAYÉE AU COURS DE LA PÉRIODE 2004-2009

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Source: Rapports relatifs aux indicateurs d’EuropeAid.

14. Malgré le volume croissant de l’aide, la Commission a été à même, en 2009, de ramener le montant des engagements anciens au niveau de 2004. Bien que le volume de l’aide ait été d’environ 50 % plus élevé au cours des années 2006 à 2008 par rapport à 2004, cette accumulation d’interventions non menées à bien a été éliminée en 2009. Le volume des engagements dormants a chuté au cours de la même période de près de 25 % (voir graphique 3). Cela indique que le nombre de nouvelles interventions engagées qui accusent des retards significatifs est moins important.

15. Une légère décélération a cependant été observée depuis 2004 concernant les engagements ayant fait l’objet de contrats (voir indicateur clé, encadré 1, point c)). Alors qu’environ 4 % du montant des engagements de 2004 n’avaient pas fait l’objet d’un contrat en 2007 et ne pouvaient donc plus être utilisés, le pourcentage correspondant en 2009 pour les engagements de 2006 était de 6 %.

GRAPHIQUE 3

MONTANT DES ENGAGEMENTS ANCIENS ET DORMANTS RELATIFS À LA PÉRIODE 2004-2009

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Source: Rapports relatifs aux indicateurs d’EuropeAid.

16. Les récents rapports annuels de la Cour confirment largement l’accélération globale du déploiement de l’aide par rapport à la situation antérieure à la déconcentration, lorsque la Cour avait critiqué en particulier l’accumulation de fonds non utilisés, notamment pour ce qui concerne le FED.

17. La préoccupation principale de la Cour concernant le caractère complet des indicateurs utilisés réside dans le fait qu’ils sont largement centrés sur la vitesse d’exécution du budget. Or, les indicateurs fondés sur l’exécution budgétaire surestiment la rapidité avec laquelle l’aide est effectivement mise en œuvre et l’utilisation d’autres indicateurs pour surveiller les délais réels de mise en œuvre est insuffisante. Cet aspect est particulièrement important pour certaines des modalités d’octroi de l’aide de la Commission, qui impliquent le versement des fonds sur des comptes intermédiaires avant leur utilisation finale. Ainsi, par exemple:

a) les documents stratégiques par pays prévoient que pas moins de 45 % de l’aide au développement financée par le FED et de 25 % de celle à la charge du budget général doivent être déboursés au titre de l’appui budgétaire au cours de la période 2007-2013. Même si, pour la Commission, le versement de ces fonds sur le compte du Trésor du pays partenaire constitue le paiement final, il peut s’écouler un certain temps avant que le montant ne soit effectivement dépensé dans son intégralité par les autorités nationales dans le cadre de leur budget. En outre, des retards peuvent intervenir dans l’exécution, par le pays, de son budget ordinaire annuel ou des fonds qu’il affecte à son budget des immobilisations pour financer des projets d’investissement;

b) un volume croissant de fonds est transféré par la Commission, dans le cadre de dispositifs de gestion conjointe, à des organisations internationales ou en faveur d’initiatives internationales pour financer des programmes dont ces organisations confient ensuite souvent la mise en œuvre à des intermédiaires tels que des organisations non gouvernementales (ONG). Les financements de la Commission prennent généralement la forme d’avances importantes, et il peut s’écouler un certain temps avant que celles-ci ne soient entièrement utilisées. Le rapport spécial de la Cour concernant l’aide au développement fournie aux services de santé en Afrique subsaharienne fait état de problèmes en la matière s’agissant du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (le "Fonds mondial") [7];

c) pour bon nombre de projets, en particulier dans les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) [8], la Commission verse des avances afin de financer les programmes de travail annuel des pays partenaires dans le cadre de la gestion décentralisée. L’exécution de ces programmes et, en conséquence, le décaissement des fonds, peuvent connaître des retards.

18. La déconcentration a contribué à l’accélération de la mise en œuvre de l’aide de plusieurs manières. La présence, au sein des délégations, d’agents de la Commission chargés des finances et des contrats, a pour effet de permettre à ceux-ci, ainsi qu’au nombre accru d’agents opérationnels, de travailler plus étroitement avec les administrations nationales afin de prévenir et de résoudre plus rapidement les problèmes de procédure. La coexistence de sections "finances et contrats" avec les sections opérationnelles permet également d’accélérer la résolution des problèmes de gestion financière se présentant au sein des services de la Commission. Les mesures importantes prises par EuropeAid pour rationaliser et normaliser les procédures ont également facilité la gestion financière dans les délégations.

19. Néanmoins, d’autres facteurs que la déconcentration ont également joué un rôle important pour l’accélération du déploiement de l’aide. Le recours croissant de la Commission à l’appui budgétaire, instrument de décaissement généralement plus rapide que l’approche traditionnelle de soutien de projets, a été l’un d’entre eux, au même titre que son recours accru aux organisations internationales. Les exigences plus strictes imposées par le règlement financier de 2002 en ce qui concerne les dates limites de signature des contrats d’intervention ont également eu un effet incitatif supplémentaire, en stimulant le déploiement rapide de l’aide afin d’éviter l’annulation de montants importants. Il n’est pas possible de quantifier la part de la déconcentration et celle de ces autres facteurs dans l’accélération du déploiement de l’aide.

BIEN QUE CERTAINS INDICATEURS LAISSENT ENTREVOIR UNE AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ, LES SYSTÈMES D’ÉVALUATION UTILISÉS PAR LA COMMISSION DANS CE DOMAINE NE PERMETTENT PAS DE TIRER DES CONCLUSIONS SOLIDES

20. L’objectif primordial de l’aide au développement de la Commission est la réduction de la pauvreté. Sa contribution à cet égard s’agissant des réalisations, de leur impact et de leur viabilité à long terme, constitue le déterminant ultime de la qualité de son aide.

21. Afin d’évaluer si la déconcentration avait contribué à améliorer la qualité de l’aide, les auditeurs ont examiné la performance de la Commission au moyen des indicateurs de qualité clés élaborés par EuropeAid (voir encadré 2). Dans le cadre de cette évaluation, ils ont notamment examiné si les indicateurs étaient fiables et si, ensemble, ils reflétaient pleinement la qualité de l’aide. En outre, les auditeurs ont cherché à déterminer les facteurs relatifs à la déconcentration qui avaient exercé une influence sur la qualité des interventions.

22. L’audit a permis de constater que certains indicateurs de la Commission suggéraient des améliorations de la qualité en matière de résultats. Toutefois, l’évaluation de la qualité est un exercice difficile par nature et la Cour considère que le système d’évaluation de la Commission présente des déficiences, tant sur le plan de l’utilité des données qu’en ce qui concerne le champ d’application et la pertinence des indicateurs.

ENCADRÉ 2

INDICATEURS DE QUALITÉ CLÉS UTILISÉS PAR EUROPEAID

EuropeAid utilise quatre indicateurs pour évaluer la qualité des interventions:

a) mesure de la qualité au cours de la mise en œuvre: évaluation globale de la performance du projet sur la base de points attribués pour cinq critères d’évaluation standard (pertinence, efficience, efficacité, impact et viabilité) [9];

b) mesure de la qualité au cours de la mise en œuvre: évaluation détaillée des projets selon cinq critères d’évaluation standard. L’indicateur représente le pourcentage des projets qui reçoivent la note "très bon" ou "bon" pour chaque critère;

c) mesure de la qualité au cours de l’élaboration du projet: pourcentage des propositions de projets qui ont été évaluées comme nécessitant une modification radicale de la conception;

d) montant des fonds affectés à l’appui budgétaire général et aux programmes d’aide aux politiques sectorielles.

23. Le principal outil utilisé par la Commission pour l’évaluation de la qualité globale de ses interventions est le système de suivi orienté vers les résultats (SOR). Le système SOR fait appel à des chargés de suivi externes auxquels la Commission a confié la tâche de visiter des projets à une ou plusieurs reprises au cours de la durée de vie de ceux-ci. Les chargés de suivi évaluent la performance globale des projets et notent également leur performance au regard des cinq critères d’évaluation standard (voir les deux premiers indicateurs dans l’encadré 2). Les résultats du système SOR mettent en évidence une amélioration de la performance globale des projets depuis 2004, compte tenu du fait que le pourcentage des projets non performants a diminué régulièrement — de 11 % en 2004, il n’était plus que de 6 % en 2009 (voir graphique 4).

GRAPHIQUE 4

POURCENTAGE DE PROJETS NON PERFORMANTS SELON LES ÉVALUATIONS DU SYSTÈME SOR AU COURS DE LA PÉRIODE 2004-2009

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Source: Rapports relatifs aux indicateurs d’EuropeAid.

24. Les évaluations du système SOR suggèrent également une amélioration générale au regard de certains critères d’évaluation standard (voir graphique 5) [10]:

a) la pertinence, le critère pour lequel les projets ont obtenu la note la plus élevée, est passée de 68 à 82 % entre 2005 et 2009, bien que, pour l’essentiel, cette hausse ait été enregistrée entre 2008 et 2009. L’impact a également augmenté de manière significative, en passant de 69 % en 2005 à 78 % en 2009;

b) l’efficience et la viabilité sont restées équivalentes ou légèrement supérieures à leur niveau de 2005;

c) la note attribuée à l’efficacité en 2009 était inférieure à celle de 2005, avec une diminution de 65 à 61 %, inversant ainsi la tendance à l’amélioration régulière observée jusqu’en 2008. Il est difficile de concilier cette baisse de l’efficacité avec l’évaluation selon laquelle il s’est produit une augmentation importante de l’impact pour les mêmes projets (voir point 24, sous a));

d) les variations importantes observées en ce qui concerne les points attribués à la pertinence et à l’efficacité entre 2008 et 2009 sont dues, au moins en partie, à une modification de la méthodologie suivie pour réaliser les évaluations avec le système SOR. Cette constatation montre que l’évaluation de la qualité au sein du système SOR est nécessairement dépendante de la méthodologie particulière utilisée.

GRAPHIQUE 5

ÉVALUATION, PAR LE SYSTÈME SOR, DE LA PERTINENCE, DE L’EFFICIENCE, DE L’EFFICACITÉ, DE L’IMPACT ET DE LA VIABILITÉ DES PROJETS AU COURS DE LA PÉRIODE 2005-2009

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Source: Rapports relatifs aux indicateurs d’EuropeAid.

25. Il y a toutefois plusieurs facteurs généraux qui limitent l’exploitation qui peut être faite du système SOR pour mesurer l’amélioration de l’efficacité globale des interventions. Ces facteurs découlent tous dans une large mesure du fait qu’à l’origine, le système SOR n’a pas été conçu en vue d’apprécier la performance globale de l’ensemble des aides de la Commission. Il était plutôt destiné à suivre des projets individuels au cours de leur mise en œuvre, afin de déterminer les actions correctrices en temps utile et ainsi contribuer à ce que ces projets atteignent les résultats qui leur étaient assignés. Les principales limitations qui réduisent l’utilité du système SOR en tant qu’indicateur pour l’ensemble des aides sont les suivantes:

a) étant donné que le système SOR est fondé dans une très large mesure sur des visites de suivi des projets en cours, sa fiabilité varie en fonction du critère qui est évalué. Son évaluation de la pertinence a de fortes chances d’être fiable puisque ce critère peut être évalué avant et pendant la mise en œuvre des projets. L’efficacité peut, elle aussi, être évaluée au cours de la mise en œuvre. Toutefois, s’agissant du domaine le plus important, à savoir celui des résultats, le système SOR ne peut qu’évaluer l’efficacité, l’impact et la viabilité potentiels des projets et non leur performance réelle dans ces domaines, laquelle ne peut être appréciée qu’une fois le projet achevé;

b) il ne constitue pas un instrument fiable pour effectuer des comparaisons d’une année à l’autre, du fait que l’échantillon de projets retenus pour le suivi au cours d’une année déterminée n’est pas établi sur une base statistique, mais en fonction d’un jugement;

c) la couverture des interventions par le système SOR est limitée. La méthodologie de ce système a été conçue pour des projets et reste largement centrée sur ce type d’intervention. Or, seule la moitié environ de l’aide de la Commission est encore octroyée par le biais de projets, en raison de la croissance des nouvelles formes d’aide, en particulier l’appui budgétaire général, qui n’est pas couvert par le système SOR. La Commission teste actuellement une méthodologie SOR pour les programmes d’appui aux politiques sectorielles (PAPS), dont l’appui budgétaire sectoriel, mais elle ne dispose pas à ce jour de méthodologie SOR pour l’évaluation de l’appui budgétaire général.

26. Afin de remédier au problème tenant au fait que les évaluations par le système SOR ne portent que sur l’efficacité, l’impact et la viabilité potentiels, parce qu’elles ne sont effectuées qu’au cours de la mise en œuvre, la Commission s’est fixé pour objectif d’effectuer environ 10 % de ses évaluations SOR au terme des activités du projet. Toutefois, ces évaluations ne sont pas destinées à servir d’indicateur de qualité supplémentaire.

27. Les limites du système SOR en tant qu’outil pour l’évaluation de la qualité n’ont pas été compensées de manière appropriée par l’utilisation d’autres outils. L’unité d’évaluation des services centraux de la Commission confie à des consultants externes un grand nombre d’évaluations géographiques, sectorielles, ou thématiques, ainsi que des évaluations d’instruments. Les délégations chargent également des consultants d’effectuer l’évaluation approfondie de différentes interventions. Cependant, ni les évaluations effectuées pour le compte de l’unité d’évaluation des services centraux de la Commission ni celles effectuées pour celui des délégations ne sont quantifiées; elles ne peuvent dès lors pas faire partie du système d’appréciation de la qualité. De plus, le personnel des délégations n’effectue aucune évaluation ni aucune notation systématiques des programmes/projets une fois ceux-ci achevés (voir également point 56).

28. L’indicateur de qualité d’EuropeAid pour la phase d’élaboration des projets (troisième indicateur de l’encadré 2) montre que le pourcentage des propositions de projet soumises par les délégations et qui ont été évaluées par EuropeAid comme nécessitant une modification radicale de la conception avant de pouvoir être financées par la Commission est passé de 20 % en 2005 à 15 % en 2009.

29. La Commission utilise également le pourcentage des engagements alloués à l’appui budgétaire général et aux programmes de soutien des politiques sectorielles, qui sont principalement mis en œuvre par l’intermédiaire de l’appui budgétaire sectoriel, en tant qu’indicateur de qualité (quatrième indicateur de l’encadré 2). Cela est dû au fait qu’il s’agit des mécanismes d’aide que la déclaration de Paris de 2005 [11] considère comme les plus aptes à promouvoir les principes fondamentaux susceptibles d’améliorer l’efficacité de l’aide. Cet indicateur montre une forte tendance à la hausse, depuis 2004, de la proportion de l’aide acheminée par l’intermédiaire de l’appui budgétaire. Toutefois, il n’apporte pas la preuve de la qualité ultime de l’aide en matière de résultats et d’impact sur la réduction de la pauvreté [12].

30. L’audit de la Cour a permis de constater que la déconcentration avait contribué à l’amélioration de la qualité sur les plans suivants:

a) il a permis à la Commission d’améliorer, via les délégations, sa connaissance et sa compréhension des conditions régnant dans les pays partenaires et a accru les possibilités de dialogue avec les autorités nationales et les autres acteurs locaux, y compris les donateurs représentés dans le pays. Cela a contribué à améliorer la pertinence des interventions de la Commission, y compris l’appropriation de celles-ci par les pays partenaires, et également d’améliorer leur efficience par une meilleure coordination avec les autres donateurs;

b) la présence renforcée de la Commission dans le pays a facilité le suivi de ses projets, en permettant une meilleure identification des projets peu performants et des mesures correctrices nécessaires;

c) le mécanisme de groupe d’appui de la qualité et les cellules d’appui thématiques d’EuropeAid ont constitué un important complément à la gestion déconcentrée de l’aide par les délégations. Ils témoignent de l’importance accordée par EuropeAid aux aspects qualitatifs et ont fourni un appui aux délégations, tout en permettant le contrôle au cours des phases préparatoires cruciales des projets et des programmes, ainsi qu’une assistance lors de la mise en œuvre ultérieure. Depuis la mise en place de la déconcentration, l’examen attentif des propositions de projet a progressé régulièrement pour s’étendre à toutes les interventions proposées susceptibles de faire l’objet de cet examen.

31. Toutefois, comme cela ressort de la deuxième partie du rapport, la Commission doit encore améliorer la qualité en renforçant la capacité de ses délégations et en continuant à développer leur dialogue et leur suivi ainsi que l’appui fourni par EuropeAid. Ce constat est confirmé par les propres audits de la performance effectués ces dernières années par la Cour en ce qui concerne l’aide au développement (voir annexe). Ces audits montrent également que, malgré certaines améliorations, l’efficacité des interventions de la Commission pourrait encore être sensiblement renforcée.

LES PROCÉDURES DE GESTION FINANCIÈRE MISES EN PLACE DEPUIS LA DÉCONCENTRATION SONT DE PLUS EN PLUS EFFICACES

32. Le transfert de la plus grande partie de la gestion financière de l’aide des services centraux de la Commission vers les délégations constitue l’une des initiatives majeures de la déconcentration. Les chefs de délégation ont été investis de la qualité d’ordonnateurs subdélégués et une section "Finances et contrats" a été créée au sein de chaque délégation.

33. Pour apprécier la mesure dans laquelle la Commission a établi et mis en œuvre des procédures de gestion financière efficaces pour la gestion déconcentrée de l’aide, le présent rapport s’appuie sur les rapports annuels produits par la Cour depuis 2004. Ces rapports ont pour objectif fondamental d’évaluer la fiabilité des systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission, en mesurant notamment le niveau d’erreur affectant la légalité et la régularité des engagements et des paiements qu’elle effectue.

34. Depuis 2004, EuropeAid a réalisé des progrès considérables en matière d’amélioration des systèmes de contrôle et de surveillance dans le cadre de la gestion décentralisée, même si la Cour considère que, dans l’ensemble, ces systèmes ne sont encore que "partiellement efficaces". En 2008, la Commission a adopté une stratégie de contrôle globale, et elle continue à apporter des améliorations à mesure que celle-ci est mise en œuvre.

ENCADRÉ 3

CRITÈRES D’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DES PROCÉDURES DE GESTION FINANCIÈRE

Chaque année, la Cour évalue les systèmes de contrôle et de surveillance d’EuropeAid, ainsi que de toutes les autres directions générales de la Commission. Les systèmes sont jugés "efficaces" pour atténuer le risque d’erreur au niveau des opérations, ou "partiellement efficaces" (lorsque certaines déficiences affectent l’efficacité opérationnelle), ou encore "inefficaces" (lorsque les déficiences sont généralisées et que, de ce fait, elles sapent entièrement l’efficacité du fonctionnement).

35. Les rapports annuels de la Cour depuis celui relatif à 2004 montrent que la Commission a réalisé des avancées significatives s’agissant des aspects des systèmes de contrôle et de surveillance suivants:

a) La Commission a déployé des efforts importants pour mettre en place des procédures financières claires et harmonisées et pour élaborer des manuels d’orientation et organiser des formations à l’intention des unités "Opérations" et "Finances" des délégations.

b) La soumission des projets à des audits externes [13] est un élément essentiel du système de contrôle de la Commission. La Cour a relevé un accroissement aussi bien du nombre que de la qualité de ces audits depuis 2004. Par ailleurs, la Commission a mis au point un module spécial consacré à l’aide extérieure (CRIS) [14] dans son système informatique pour permettre aux délégations de communiquer les résultats des audits aux services centraux, pour information et analyse ultérieure.

c) Le cadre d’évaluation des risques de la Commission s’est progressivement amélioré, en partie grâce à un engagement plus marqué des délégations dans cet exercice et à une meilleure analyse des rapports établis par la structure d’audit interne d’EuropeAid, par le service général d’audit interne de la Commission et par les auditeurs externes recrutés à cet effet.

d) Les rapports de la Cour sont plutôt critiques sur la manière dont la Commission a évalué l’éligibilité des pays partenaires aux programmes d’appui budgétaire et aux versements effectués dans ce cadre. Cela étant, ces rapports font également état d’une amélioration constante, tant de la clarté du cadre utilisé par la Commission pour évaluer les critères d’éligibilité que de la qualité de l’évaluation effective de l’éligibilité par les délégations.

36. Malgré les progrès accomplis, la Cour continue à relever des faiblesses affectant les systèmes de contrôle et de surveillance, en particulier au niveau des délégations. Celles-ci concernent au premier chef la manière dont les délégations traitent les insuffisances affectant la gestion financière et le contrôle des principaux acteurs impliqués dans l’aide au développement de l’UE dans les pays partenaires. Ces acteurs comprennent notamment les organismes nationaux qui mettent en œuvre l’aide, les superviseurs de projets d’infrastructure et, dans le cas du FED, les services des ordonnateurs nationaux (voir également point 57).

37. Les faiblesses dans ces domaines sont les principales sources des erreurs relevées par la Cour dans le cadre de l’audit de la légalité et de la régularité des opérations financières de la Commission. S’agissant du domaine politique de la Commission qui comprend l’aide au développement financée sur le budget général de l’UE, la Cour a fait régulièrement état d’un niveau significatif d’erreur de 2 à 5 % affectant les paiements. En général, cela vaut aussi pour les FED, bien que la Cour ait conclu que les paiements étaient exempts d’erreurs significatives dans ce domaine pour 2009.

38. L’un des aspects essentiels des travaux de la Commission destinés à améliorer encore sa stratégie de contrôle et à remédier à ces faiblesses est l’évaluation des coûts et des avantages de cette stratégie. Il s’est avéré qu’elle représente un défi de taille, et ce pour plusieurs raisons. Jusqu’ici, la production d’estimations de coûts par la Commission a été entravée par les difficultés inhérentes à la définition de ce qu’est en réalité un contrôle, d’une part, et à l’évaluation du temps consacré par les agents pour effectuer les contrôles, d’autre part.

SI LA DÉCONCENTRATION A CONTRIBUÉ À AMÉLIORER LES INTERVENTIONS, TOUS SES AVANTAGES POTENTIELS NE SONT PAS EXPLOITÉS, NOTAMMENT S’AGISSANT DE L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ

39. Il ressort de la première partie du rapport que la déconcentration a contribué à améliorer les interventions, mais également que des progrès sont encore nécessaires, notamment en ce qui concerne la qualité de l’aide. Cette deuxième partie du rapport souligne les éléments mis en évidence au cours de l’audit auxquels il faut s’attaquer afin que les avantages potentiels de la déconcentration soient mieux exploités.

LA COMMISSION PEUT ENCORE AMÉLIORER LA RÉPARTITION ET L’UTILISATION DE SES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DE SES DÉLÉGATIONS

40. Le transfert, dans le cadre de la déconcentration, de nouvelles responsabilités majeures des services centraux de la Commission vers ses délégations, exige que celles-ci soient dotées de ressources suffisantes, notamment en personnel, pour pouvoir exercer ces responsabilités. La Commission a reconnu la nécessité d’accroître sensiblement les effectifs des délégations et, de 2001 à 2005, elle leur a affecté environ 1500 agents supplémentaires, et ce en transférant 450 agents depuis EuropeAid et en recrutant plus de 1000 agents contractuels [15]. Cependant, la Commission s’étant imposé, en 2007, une politique de croissance zéro de son personnel jusqu’en 2013, la répartition et l’exploitation optimales des ressources existantes n’en sont que plus importantes si l’on veut tirer pleinement parti des avantages de la déconcentration.

41. EuropeAid a souligné dans ses derniers rapports annuels d’activités les risques que sa situation en matière de ressources humaines présentait pour l’efficacité des interventions. La Cour a également soulevé à plusieurs reprises, notamment dans ses rapports annuels, la question du caractère suffisant des ressources humaines et de son incidence sur la qualité et la gestion financière de l’aide.

42. De 2005 à 2008, la composition du personnel des délégations a été modifiée, la priorité étant accordée au développement des fonctions politiques et commerciales. Les chefs de délégation eux-mêmes se préoccupent de plus en plus des questions politiques et commerciales, tendance qui est appelée à se renforcer avec la création du SEAE. Dans le cadre d’un redéploiement massif effectué en 2008, 56 emplois de fonctionnaires ont été transférés des unités "Opérations" aux unités "Politique" et "Commerce", ce qui a eu pour effet de réduire la capacité des délégations à gérer l’aide. À la suite du redéploiement de 2008, les emplois de fonctionnaires des unités "Opérations" chargées de l’aide ont été remplacés par des emplois de grades moins élevés occupés par des agents contractuels ou locaux.

43. Fin 2009, le personnel des délégations affecté à la gestion de l’aide était composé pour environ 20 % d’agents statutaires, pour 30 % d’agents contractuels et pour près de 50 % d’agents locaux. Les agents contractuels et locaux ont un rôle important à jouer eu égard aux connaissances qu’ils peuvent apporter dans des domaines spécifiques ou concernant les situations locales, mais l’accès relativement limité de ces deux groupes aux formations a réduit leur contribution potentielle. Fin 2009, le taux global de vacance d’emplois dans les délégations atteignait 14 % et figurait dans le registre central des risques d’EuropeAid en tant que risque majeur pour 2010. Ce taux de vacance élevé tient principalement à la difficulté de recruter des agents contractuels possédant les compétences appropriées, notamment pour travailler dans des pays connaissant des situations difficiles.

44. Le niveau de qualification des agents constitue un problème supplémentaire pour les délégations. Celles-ci n’ont pas fini de s’adapter aux nouvelles exigences en matière de compétences, nées du passage de la Commission d’une approche traditionnelle de soutien de projets à l’utilisation de l’appui budgétaire pour les interventions, laquelle requiert des connaissances en macroéconomie et en gestion des finances publiques. Les capacités à conduire un dialogue politique sont également de plus en plus importantes pour toutes les formes d’aide, mais surtout pour l’appui budgétaire. Si la Commission a déployé, à destination de son personnel, des efforts notables pour mettre au point des formations sur les nouveaux mécanismes de l’aide, celles-ci ne sont que d’une durée limitée. En pratique, elles ne servent qu’à sensibiliser les agents aux questions essentielles et ne leur fournissent pas les connaissances approfondies qui permettraient d’apporter une valeur ajoutée appréciable. Les derniers audits de la performance réalisés par la Cour en ce qui concerne la santé et l’éducation ont également mis en évidence le caractère limité des compétences dans ces domaines plus traditionnels de l’aide au développement, malgré leur importance cruciale pour les objectifs du millénaire pour le développement et pour la réduction de la pauvreté.

45. EuropeAid a réalisé plusieurs devis analytiques particulièrement détaillés qui ont largement été utilisés pour évaluer les demandes d’emplois supplémentaires ponctuelles des chefs de délégation, sans pour autant aboutir à une conclusion d’ensemble sur le caractère suffisant des ressources humaines dans les différentes délégations. De même, aucune évaluation n’a été effectuée, dans le cadre de la mise en place du SEAE, pour déterminer l’équilibre optimal entre les emplois consacrés à la gestion de l’aide et ceux consacrés aux questions politiques et commerciales au sein des délégations. La Commission n’a pas non plus répertorié les compétences disponibles au sein des délégations afin de s’assurer que les agents disposant de la formation spécifique et de l’expérience nécessaires sont affectés dans les délégations où ils peuvent en faire le meilleur usage possible.

46. La Commission a pris un certain nombre de mesures destinées à permettre une gestion plus efficace de l’aide dans les limites actuelles de ses ressources humaines. Par exemple, elle a essayé d’accroître la taille des projets et des programmes qu’elle finance, afin de réduire la charge administrative engendrée par la gestion d’un grand nombre de petits projets. Le recours accru aux programmes d’appui budgétaire a facilité les décaissements importants, bien que les principaux avantages de l’appui budgétaire résident dans les possibilités de dialogue sur les objectifs des programmes que celui-ci offre. Un dialogue efficace requiert la mise à disposition d’effectifs importants. Pour les programmes d’appui budgétaire général, dont les objectifs couvrent généralement la stabilité macroéconomique, les finances publiques ainsi que la santé et l’éducation, les délégations ne disposent pas des ressources leur permettant de participer à un dialogue dans tous ces domaines.

47. L’approche de la Commission consistant à exiger, dans ses documents stratégiques par pays, que les financements ne soient centrés que sur un maximum de deux domaines de concentration afin d’en optimiser l’incidence présente également, en principe, l’avantage de réduire les besoins de compétences diversifiées au sein des délégations. Toutefois, outre ces deux domaines de concentration, les délégations sont en général aussi amenées à gérer des interventions dans un certain nombre d’autres domaines, ce qui engendre une charge non négligeable de travail supplémentaire (voir graphique 6 ci-après):

a) les délégations dans les pays ACP doivent également gérer les programmes d’appui budgétaire général lorsque les pays y sont éligibles;

b) en général, les DSP comprennent également des domaines dits "hors concentration" pour financer des activités de plus petite envergure en dehors des deux principaux domaines de concentration;

c) les délégations participent souvent à la coordination de projets régionaux;

d) les délégations doivent également mettre en œuvre un ensemble de projets plus modestes financés par des programmes thématiques horizontaux [16];

e) il n’est pas rare non plus que les délégations participent à la gestion d’autres activités financées au titre d’autres instruments d’aide spécifiques (voir graphique 6).

GRAPHIQUE 6

DOMAINES D’INTERVENTION D’UNE DÉLÉGATION TYPE EN MATIÈRE D’AIDE AU DÉVELOPPEMENT

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Source: Analyse effectuée par la Cour des comptes européenne sur la base de documents de la Commission.

48. L’engagement continu dans un grand nombre de domaines d’intervention va à l’encontre du "code de conduite de 2007 de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement" [17]. Celui-ci invite les donateurs européens à limiter leurs activités à trois domaines au maximum [18] et à redéployer leurs autres activités, si possible au moyen d’accords de coopération/partenariat délégué avec les autres donateurs. Il fournit également un cadre permettant de s’appuyer sur les compétences des "donateurs principaux" dans différents domaines. La Commission a rédigé le document de politique [19] qui a servi de base au code de conduite et elle s’est efforcée d’en promouvoir la mise en œuvre. Il reste néanmoins de nombreux progrès à accomplir à cet égard, notamment en recourant davantage à la programmation commune. Il est évident que la réduction du nombre de domaines dans lesquels la Commission est engagée et le renforcement de la coordination avec les autres donateurs, notamment les États membres de l’UE, peuvent contribuer à ce qu’il soit fait le meilleur usage possible des ressources humaines disponibles.

49. Compte tenu des défis que les délégations doivent affronter pour remplir leurs tâches actuelles et faire face à l’augmentation des volumes d’aide gérés, les possibilités d’une déconcentration plus poussée semblent limitées, même si la Commission y est en principe favorable, si l’on se réfère au programme d’action d’Accra.

LES SERVICES CENTRAUX DE LA COMMISSION NE DISPOSENT QUE D’UNE CAPACITÉ LIMITÉE POUR AIDER LES DÉLÉGATIONS À AMÉLIORER LA QUALITÉ, ET CE MALGRÉ LES EFFORTS CONSIDÉRABLES DÉPLOYÉS PAR EUROPEAID

50. L’un des éléments essentiels du système de gestion déconcentrée réside dans l’apport de compétences qu’EuropeAid est censé offrir pour soutenir les délégations dans l’exercice de leurs responsabilités. EuropeAid a adopté des mesures importantes pour remplir ce rôle, notamment en créant une direction spécifique chargée de la "qualité des opérations", ses directions géographiques apportant elles aussi un soutien. Les groupes d’appui à la qualité, qui examinent les activités proposées à l’issue des phases d’identification et de formulation, sont présidés par chaque directeur géographique et sont composés de membres aussi bien des services géographiques que de la direction de la qualité des opérations.

51. Toutefois, le taux de rotation élevé de son personnel fait qu’EuropeAid éprouve des difficultés considérables à accumuler l’expérience qui lui permettrait de jouer pleinement son rôle de soutien central. Cela s’explique par le fait que ses effectifs comptent environ 40 % d’agents contractuels [20] disposant tous de contrats non renouvelables d’une durée maximale de trois ans, conformément au statut des fonctionnaires et autres agents. En réalité, la nécessité de trouver un nouvel emploi pousse nombre d’entre eux à quitter leur poste avant ce terme. Non seulement ce taux de rotation élevé ne fournit pas une base solide permettant d’assurer un soutien central efficace, mais il compromet la mémoire historique des dossiers et l’efficience opérationnelle.

GRAPHIQUE 7

UNITÉS DE SOUTIEN THÉMATIQUE DE LA DIRECTION DE LA QUALITÉ DES OPÉRATIONS D’EUROPEAID

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Source: Analyse effectuée par la Cour des comptes européenne sur la base de documents de la Commission.

52. La direction de la qualité des opérations compte six unités thématiques qui couvrent, ensemble, plus de 20 domaines différents (voir graphique 7). Le large éventail des domaines couverts est en contradiction avec le consensus européen en matière de politique de développement, qui veut que la Commission se concentre sur un nombre restreint de domaines à partir d’une analyse de ses avantages comparatifs. Seuls deux à six agents travaillent normalement sur chaque domaine pour fournir un soutien aux 111 délégations de l’UE partout dans le monde. Cela signifie que la direction ne dispose que d’une capacité limitée, tant pour participer au mécanisme officiel de contrôle du soutien à la qualité que pour fournir un soutien supplémentaire ponctuel aux délégations lorsque celles-ci en font la demande spécifique. Le faible budget consacré aux missions de soutien dans les délégations constitue une entrave supplémentaire à l’accomplissement de sa mission par la direction.

53. EuropeAid a déployé des efforts considérables pour établir tout un éventail de lignes directrices utiles, pour rédiger des manuels et pour produire d’autres matériels pédagogiques afin de soutenir les délégations d’une manière différente. Le principal domaine n’ayant pas fait l’objet d’une attention suffisante est celui des orientations en matière de dialogue politique, et ce bien qu’il constitue un moyen essentiel d’améliorer la qualité de l’aide et que l’un des avantages majeurs de la déconcentration réside dans l’accroissement des possibilités de dialogue politique qu’elle offre à la Commission. Cela était en particulier le cas en ce qui concerne les lignes directrices de la Commission relatives à l’appui budgétaire général, malgré les possibilités spécifiques de dialogue politique offertes par l’appui budgétaire. Les lignes directrices "Gestion du cycle de projet" de la Commission, publiées en 2004, abordent à peine le rôle que peut également jouer le dialogue politique dans le cadre des activités liées aux projets. L’absence d’orientations spécifiques pour un dialogue structuré avec le pays partenaire a également été soulignée par la Cour dans son audit relatif au nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) [21].

LE SUIVI, L’ÉTABLISSEMENT DES RAPPORTS ET L’ÉVALUATION NE SONT PAS ENCORE SUFFISAMMENT ÉLABORÉS EN CE QUI CONCERNE LA QUALITÉ ET LA GESTION FINANCIÈRE DES INTERVENTIONS

54. La déconcentration fait que la responsabilité du suivi technique et financier des projets incombe désormais aux délégations. Comme cela a été dit précédemment (voir point 29), la présence d’unités opérationnelles et financières dans les pays offre à la Commission davantage de possibilités en matière de suivi, notamment s’agissant des visites de projets sur place, en vue d’améliorer la qualité et la gestion financière de ses activités. Les services centraux de la Commission restant responsables du suivi global des interventions, il est essentiel qu’un système efficace d’établissement de rapports par les délégations à l’intention d’EuropeAid soit utilisé. Les évaluations réalisées une fois les interventions terminées ont également un rôle important à jouer dans la production d’informations destinées aussi bien aux services centraux qu’aux délégations au sujet de la qualité de ces dernières.

55. En réalité, les délégations n’ont pas tiré pleinement parti du surcroît de possibilités offertes par la déconcentration en matière de suivi sur place de la mise en œuvre des projets et des programmes sur les plans technique et financier. Les missions d’audit de la Cour réalisées auprès des délégations ont montré que les missions de suivi ne sont pas systématiques et qu’elles sont plutôt réalisées de manière ponctuelle, en fonction du temps et du budget disponibles. La priorité étant accordée au traitement des documents relatifs aux contrats et aux paiements, tant par le personnel opérationnel que par le personnel financier, les missions sur le terrain sont négligées. Cette tendance est aggravée par le fait que les délégations n’ont pas établi de plans de suivi stratégique visant à garantir que les projets font régulièrement l’objet de missions sur place.

56. S’agissant du contrôle sur place de la qualité de l’aide sous l’angle des résultats, la Commission s’appuie principalement sur le système SOR. Celui-ci est fondé sur les travaux de consultants externes qui effectuent des missions de courte durée dans les pays partenaires pour visiter les projets sur le terrain et faire rapport au personnel des délégations chargé des projets. Bien que le personnel des délégations soit le mieux familiarisé avec les interventions et la situation des pays concernés, et que la Commission ait souligné combien il était important que ses agents adoptent une approche axée sur les résultats, elle n’a pas établi de système pour que son propre personnel se rende sur les sites de projets au cours ou au terme de leur mise en œuvre, et pour qu’il établisse des rapports structurés, quantifiés et axés sur les résultats.

57. S’agissant du contrôle sur place de la gestion financière, les rapports annuels de la Cour mettent régulièrement en exergue les faiblesses affectant celle-ci au niveau des organismes chargés de la mise en œuvre et les erreurs en matière de légalité et de régularité qui en résultent. Les rapports font également état de déficiences du contrôle des projets d’infrastructure par les maîtres d’œuvre. Dans les deux cas précités, la rareté des missions de suivi effectuées par le personnel des délégations, et surtout leur personnel financier, fait que la gestion financière n’est pas suffisamment contrôlée et que les mesures correctrices nécessaires pour remédier aux faiblesses ou aux erreurs sont reportées dans le temps, voire ne sont jamais prises.

58. Le présent audit et l’audit de la Cour relatif à l’appui à la coopération régionale au titre du FED ont mis en évidence des faiblesses particulières affectant le suivi technique et financier des projets thématiques (voir point 46) et des projets régionaux effectué sur place par les délégations [22]. Cela traduit les difficultés éprouvées par les délégations pour mettre en œuvre toutes les priorités compte tenu de l’insuffisance du personnel. S’agissant de la coopération régionale, cela traduit également l’absence de définition claire des responsabilités qui incombent aux différentes délégations.

59. Le principal instrument utilisé par les délégations de la Commission pour informer EuropeAid est celui des rapports sur la gestion de l’assistance extérieure (RGAE) que celles-ci sont tenues d’établir tous les six mois. L’établissement de ces rapports demande un investissement considérable en temps de la part des délégations. Toutefois, ils donnent surtout une description des activités réalisées et des problèmes rencontrés au niveau de la mise en œuvre. De plus, les informations fournies font dans une certaine mesure double emploi avec celles figurant dans le CRIS. Elles ne donnent guère d’indications quant aux résultats concrets de l’aide, que ce soit sous forme d’évaluations effectuées par la délégation elle-même ou de rapports sur les résultats des évaluations effectuées au terme des interventions. Par ailleurs, elles ne traitent pas suffisamment des problèmes de gestion financière dont le chef de délégation est responsable en sa qualité d’ordonnateur subdélégué.

60. Les évaluations effectuées pour le compte de l’unité d’évaluation des services centraux de la Commission (voir point 27) sont accessibles aux délégations via le site internet public d’EuropeAid. Quant aux résultats des évaluations effectuées pour le compte des délégations, ils ne sont pas systématiquement exploités par les services centraux de la Commission, parce qu’il n’existe aucune base de données permettant de les conserver et de les analyser.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

61. La déconcentration a contribué à améliorer les interventions et constitue un élément essentiel de la réforme plus large de la gestion de l’aide extérieure par la Commission réalisée ces dix dernières années. Les améliorations les plus manifestes concernent la vitesse de déploiement de l’aide et la fiabilité des procédures de gestion financière. Certains indicateurs attestent également d’améliorations de la qualité de l’aide, même si le système utilisé par la Commission pour mesurer celle-ci n’est pas suffisamment élaboré pour permettre de tirer des conclusions définitives.

62. Cependant, l’audit a également montré que certaines insuffisances affectant le fonctionnement du système de gestion déconcentrée empêchaient de tirer pleinement parti des avantages potentiels de la déconcentration. Les délégations font face à un certain nombre de défis pour répartir et utiliser aux mieux les ressources dont elles disposent. Parallèlement, EuropeAid éprouve des difficultés à fournir un soutien approprié aux délégations pour garantir des interventions de qualité élevée, malgré les efforts considérables déployés à cet égard. La déconcentration a créé de nouvelles possibilités d’amélioration des interventions, par le dialogue dans les pays et le suivi sur place, dont la Commission n’a pas tiré pleinement parti.

63. La réorganisation d’EuropeAid faisant suite à la mise en place du SEAE offre la possibilité à la Commission de s’attaquer aux questions soulevées dans le présent rapport.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS SPÉCIFIQUES

64. Depuis la mise en place de la déconcentration, la Commission est parvenue à augmenter aussi bien les engagements que les décaissements. Ce faisant, elle a pu éviter le risque que l’affectation de montants plus élevés à l’aide ne se traduise par une accumulation de fonds non utilisés. Toutefois, il peut s’écouler un certain temps entre le versement des fonds par la Commission et la mise en œuvre effective des interventions, et les indicateurs utilisés actuellement par la Commission ne tiennent pas suffisamment compte de ce fait.

RECOMMANDATION 1

La Commission devrait compléter l’utilisation de l’exécution budgétaire comme indicateur de vitesse par celle d’autres indicateurs permettant de mieux évaluer la rapidité avec laquelle les interventions sont effectivement mises en œuvre.

65. La Commission a déjà déployé des efforts considérables pour améliorer la qualité de l’aide, et certains indicateurs attestent l’obtention de meilleurs résultats. Cependant, les systèmes utilisés par la Commission pour apprécier la qualité ne sont pas très fiables, et celle-ci s’en remet trop à son système de suivi externe (SOR) pour ce faire. Les délégations ne procèdent pas elles-mêmes à des évaluations de l’efficacité de leurs interventions, et les évaluations réalisées pour leur compte ne sont pas exploitées de manière suffisante à cette fin.

RECOMMANDATION 2

La Commission devrait agir pour améliorer son système de mesure de la qualité de son aide extérieure comme suit:

a) Les délégations devraient évaluer l’efficacité de toutes les interventions une fois celles-ci terminées.

b) Les évaluations indépendantes réalisées pour le compte de la Commission devraient comporter des quantifications permettant une appréciation plus claire de l’efficacité des interventions.

66. EuropeAid a accompli des progrès considérables concernant l’amélioration de la fiabilité de ses procédures de gestion financière, même si certaines faiblesses persistent. L’Office a mis en place une stratégie de contrôle globale depuis 2008 et s’efforce actuellement de l’affiner davantage au moyen d’une analyse des coûts et des avantages de ses contrôles.

RECOMMANDATION 3

La Commission devrait suivre étroitement la mise en œuvre de sa nouvelle stratégie de contrôle, aussi bien au niveau d’EuropeAid qu’à celui des délégations, de manière à obtenir des informations fiables et complètes permettant d’évaluer les coûts et les avantages qui en découlent.

67. La Commission est confrontée à un certain nombre de défis pour utiliser et répartir au mieux ses ressources humaines actuelles dans le contexte de la croissance zéro de ses effectifs. Ces défis consistent notamment à assurer l’équilibre du personnel entre la gestion de l’aide et les autres tâches, à combler le nombre élevé de postes vacants pour des agents contractuels et à répondre aux besoins de son personnel en compétences permettant de gérer les nouvelles formes d’intervention. L’aide gérée par les différentes délégations continue à porter sur un grand nombre de domaines, malgré les efforts déployés par la Commission pour améliorer la coordination avec les autres donateurs, ce qui accroît la pression exercée sur les ressources des délégations.

RECOMMANDATION 4

Pour permettre aux délégations de mieux s’attaquer au défi des ressources humaines, la Commission devrait:

a) effectuer une analyse:

i) de la charge de travail des délégations pour aboutir à une conclusion sur le caractère suffisant des ressources humaines dans les différentes délégations,

ii) de l’équilibre entre le personnel des délégations affecté à la gestion de l’aide et celui affecté aux autres tâches,

iii) des qualifications des agents des délégations de manière à les affecter à celles où leurs compétences sont particulièrement nécessaires et à repérer les déficits de qualifications à combler;

b) déployer davantage d’efforts pour réduire le nombre de domaines d’intervention dans lesquels elle est activement impliquée, notamment au moyen d’une coordination plus étroite avec les États membres de l’UE;

c) s’appuyer davantage sur l’expérience des États membres dans les pays partenaires.

68. EuropeAid a déployé des efforts considérables pour aider les délégations à améliorer la qualité des interventions. L’Office est cependant gêné dans cette tâche par le taux de rotation élevé du personnel, dû au fait que 40 % de ses agents disposent de contrats de trois ans non renouvelables. Dans ces conditions, il est difficile de constituer et de conserver un socle de compétences solide, et l’efficience est compromise. EuropeAid a établi un large éventail de lignes directrices à l’intention des délégations, même s’il est encore nécessaire d’apporter un soutien plus actif dans le domaine crucial du dialogue politique.

RECOMMANDATION 5

Afin de renforcer le soutien des délégations:

a) la Commission devrait prendre des mesures pour réduire le taux de rotation élevé du personnel d’EuropeAid;

b) EuropeAid devrait établir des lignes directrices plus élaborées en matière de dialogue politique.

69. Les délégations n’ont pas suffisamment tiré parti de la plus grande faisabilité des missions de suivi sur place des interventions résultant de la déconcentration pour en rehausser la qualité, renforcer leur gestion financière et rendre compte des résultats. En règle générale, les rapports établis par les délégations à l’intention d’EuropeAid étaient trop axés sur les interventions et ils faisaient double emploi avec les informations figurant dans le CRIS. Les services centraux de la Commission n’exploitent pas suffisamment les évaluations externes indépendantes réalisées pour le compte des délégations.

RECOMMANDATION 6

La Commission devrait renforcer le suivi, l’établissement des rapports et les évaluations dans le cadre du système de gestion déconcentré:

a) en exigeant des délégations qu’elles effectuent systématiquement des missions de suivi technique et financier des projets dans le cadre d’une stratégie de suivi;

b) en axant davantage le système d’information interne sur les résultats obtenus par les interventions;

c) en assurant, dans le cadre de la mise en place du SEAE, une application efficace des nouvelles dispositions légales proposées visant à rendre les chefs de délégation responsables en leur qualité d’ordonnateurs subdélégués.

Le présent rapport a été adopté par la chambre III, présidée par M. Jan KINŠT, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1er février 2010.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Un montant de 5371 millions d’euros a été dépensé à charge du budget général de l’UE et une somme de 3069 millions d’euros a été déboursée au titre des Fonds européens de développement (FED).

[2] Rapport spécial no 10/2004 relatif à la déconcentration de la gestion de l’aide extérieure de l’Union européenne vers les délégations de la Commission (JO C 72 du 22.3.2005).

[3] La DG Développement et la DG Relations extérieures ont respectivement assumé la responsabilité de la programmation de l’aide dans les pays ACP et de celle dans les autres pays.

[4] Le plan d’action d’Accra a été établi lors d’une réunion des pays partenaires et des donateurs à Accra en septembre 2008, dans le cadre de l’examen des progrès de la mise en œuvre des engagements de la déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement.

[5] Article 27, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, modifié par le traité de Lisbonne.

[6] La DG Élargissement n’est pas incluse dans le champ du présent audit.

[7] Voir rapport spécial no 10/2008, "L’aide au développement fournie par la CE aux services de santé en Afrique subsaharienne", points 26 et 27.

[8] En 2008, quelque 16 % (300 millions d’euros) du FED ont fait l’objet de contrats prévoyant leur décaissement par l’intermédiaire de ce mécanisme (voir rapport annuel d’activité 2008 d’EuropAid, annexe 5).

[9] Ces cinq critères sont les critères d’évaluation standard du développement recommandés par le Centre d’aide au développement (CAD) de l’OCDE.

[10] Il convient de noter que la méthodologie du système SOR a été modifiée en 2009 (voir point 24, sous d)).

[11] La déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide a retenu l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle comme les cinq grands principes contribuant à l’amélioration de l’efficacité de l’aide. Elle a été signée par plus de cent donateurs et pays partenaires, y compris la Commission européenne.

[12] Voir le rapport spécial no 11/2010 de la Cour, "La gestion, par la Commission, de l’appui budgétaire général dans les pays ACP, ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie", point 83.

[13] Les audits externes sont généralement réalisés pour le compte des délégations au terme des projets et avant versement du paiement final afin de s’assurer que les dépenses liées au projet sont légales et régulières.

[14] Système intégré de gestion de l’information (Common Relex Information System).

[15] En 2001, l’effectif des délégations était d’environ 900 personnes, alors que celui d’EuropeAid était d’environ 1350 personnes.

[16] Les programmes thématiques relevant de l’instrument de coopération au développement sont au nombre de cinq: "Rôle des acteurs non étatiques et des autorités locales dans le développement", "Investir dans les ressources humaines", "Sécurité alimentaire", "Environnement et gestion durable des ressources naturelles" et "Asile et migration".

[17] "Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement", conclusions du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, 9558/07, Bruxelles, 15 mai 2007.

[18] Ces trois secteurs ne comprennent pas les programmes d’appui budgétaire général.

[19] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée "Code de conduite de l’UE sur la division du travail dans la politique de développement", COM(2007) 72 final, Bruxelles, 28 février 2007.

[20] Cette proportion atteint 50 % dans certaines directions géographiques et est de 35 % au sein de la direction de la qualité des opérations, contre 15 % en moyenne pour l’ensemble de la Commission.

[21] Voir rapport spécial no 13/2010 de la Cour, "Le nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat a-t-il connu un lancement réussi dans le Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie) et produit-il des résultats?".

[22] Voir rapport spécial no 18/2009, "Efficacité de l’appui du FED à l’intégration économique régionale en Afrique de l’Est et de l’Ouest", en particulier son encadré 2.

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ANNEXE

RÉCENTS AUDITS DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE RELATIFS À LA PERFORMANCE DE L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT (2007-2010)

Rapport spécial no 6/2007 relatif à l’efficacité de l’assistance technique dans le cadre du renforcement des capacités.

Rapport spécial no 6/2008 — Aide à la réhabilitation apportée par la Commission européenne après le tsunami et l’ouragan Mitch.

Rapport spécial no 9/2008 — Efficacité du soutien de l’UE dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice pour le Belarus, la Moldavie et l’Ukraine.

Rapport spécial no 10/2008 — L’aide au développement fournie par la CE aux services de santé en Afrique subsaharienne.

Rapport spécial no 4/2009 — La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération communautaire au développement.

Rapport spécial no 15/2009 — Assistance communautaire mise en œuvre par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies: prise de décision et contrôle.

Rapport spécial no 18/2009 — Efficacité de l’appui du FED à l’intégration économique régionale en Afrique de l’Est et de l’Ouest.

Rapport spécial no 11/2010 — La gestion, par la Commission, de l’appui budgétaire général dans les pays ACP, ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie.

Rapport spécial no 12/2010 — L’aide au développement fournie par l’Union européenne en matière d’éducation de base en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud.

Rapport spécial no 13/2010 — Le nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat a-t-il connu un lancement réussi dans le Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie) et produit-il des résultats?

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