COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - 2000-2006 PROGRAMMATION FINANCIÈRE DE LA RUBRIQUE 4

La période 2000-2006: évaluation globale

1. En raison des événements géopolitiques survenus dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) au cours de la dernière décennie, l'action extérieure de l'Union européenne est désormais un domaine de la politique communautaire qui se développe rapidement. Les programmes d'assistance à ces pays (PHARE et TACIS) ont été mis en place respectivement en 1989 et 1992. La Communauté a adopté notamment à partir de 1995 de nouvelles stratégies concernant l'élargissement de l'Union européenne aux PECO associés et le renforcement des partenariats de l'Union européenne avec les pays tiers méditerranéens, les nouveaux États indépendants (NEI) et les pays en développement d'Asie et d'Amérique latine. À la suite des divers conflits et catastrophes naturelles survenus en Afrique centrale, en ex-Yougoslavie (Bosnie-Herzégovine), dans les NEI, en Amérique centrale (Mitch), en Afghanistan, en Irak et récemment à l'ouest des Balkans (Kosovo) ainsi qu'au Timor oriental, les interventions de la Communauté européenne dans des situations de crise ont augmenté sensiblement, passant de 114 millions d'euros en 1990 à 810 millions d'euros en 1999 (budget général et Fonds européen de développement).

2. Dans le budget communautaire, les crédits d'engagement annuels affectés aux politiques externes sont passés de 1,9 milliard d'euros pour 1990 à 6,4 milliards d'euros pour 1999 et à 8,2 milliards d'euros pour 2000 en tenant compte de la stratégie de préadhésion qui était de 1 411 millions EUR en 1999 pour Phare et est en 2000 de 1 587 mio EUR pour Phare, 1 058 mio EUR pour ISPA et 529 mio EUR pour SAPARD.

3. Dans le cadre d'Agenda 2000, et notamment de la perspective financière adoptée à la suite du Conseil européen de Berlin en 1999, le plafond de la rubrique 4 a été relevé pour passer de 4 627 millions d'euros en 2000 à 4 787 millions d'euros en 2006 à prix 2001, (il serait de 5 285 mio EUR en 2006 avec l'hypothèse d'un déflateur du PIB de 2%). Comme la programmation de la Commission l'avait prévu lors de l'APB 2000, ce montant permet encore de faire face aux priorités actuelles. Le montant prévu pour la coopération avec les pays des Balkans occidentaux était d'environ 1,85 milliard d'euros pour la période 2000-2006 et initialement de 280 millions pour 2000. Même si la perspective financière de Berlin est plus limitée que la proposition initiale de la Commission, l'enveloppe restante semblait devoir permettre un financement suffisant pour tous les autres programmes.

4. La crise du Kosovo et les bombardements qui s'en sont suivis ont décalé les priorités politiques de l'Union européenne vers les Balkans mais ce fait n'a pas été pris en considération dans les perspectives financières de Berlin. Une déclaration annexée à l'accord interinstitutionnel prévoit en outre la possibilité de réviser les perspectives financières "à la lumière de la situation dans les Balkans". La Commission estime que les chiffres initialement prévus devraient être révisés à la hausse, de manière à tenir compte de la nouvelle priorité politique de stabilisation et de développement de la région des Balkans.

5. Pour 2000, les fonds supplémentaires nécessaires au Kosovo ont été obtenus en utilisant pleinement l'instrument de flexibilité et un redéploiement à l'intérieur de la rubrique 4. Comme il est nécessaire de dégager 40 millions d'euros supplémentaires par un redéploiement en 2000, 30 millions d'euros ont été reportés de 1999 et 15 millions d'euros sont affectés à une aide macrofinancière à la Bosnie-Herzégovine, le montant total attribué aux pays des Balkans occidentaux en 2000 étant de 540 millions d'euros.

6. Dans le cadre de la deuxième lecture du budget 2000 par le Parlement, une déclaration a été faite au sujet de la décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'utilisation de l'instrument de flexibilité pour financer la reconstruction du Kosovo. Elle énonce que la Commission présentera à l'autorité budgétaire un programme intégré d'assistance aux Balkans occidentaux, dont l'enveloppe financière implique que la Commission présente une révision de la perspective financière et une programmation de la catégorie 4 en temps utile pour l'APB 2001. Le présent document fait partie de cet ensemble de mesures.

Les besoins de financement pour les Balkans

7. Un nouveau règlement du Conseil proposé simultanément consolidera le cadre juridique de la coopération entre l'Union européenne et les Balkans occidentaux, en prévoyant un programme intégré de reconstruction et de développement économique, intitulé CARDS (assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation). Ce nouveau programme CARDS sera un programme complet, englobant la coopération régionale, la reconstruction et le développement économique et couvrant l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et la République fédérale de Yougoslavie (y compris le Monténégro et le Kosovo) pour 2000-2006. Le degré de participation au programme sera fonction du respect de certains critères concernant les principes fondamentaux de la démocratie, l'état de droit et les droits de l'homme. L'enveloppe financière du programme lui-même (plafond de 5,5 milliards d'euros) couvrira la reconstruction et la coopération ainsi que l'aide macrofinancière, hors l'aide humanitaire et l'assistance en faveur de la démocratie.

* Comme il est indiqué ci-dessus, la programmation initiale d'Agenda 2000 prévoyait l'allocation d'un montant de 1,85 milliards d'euros aux Balkans occidentaux pour la période 2000-2006. La situation a été modifiée par une estimation des besoins portée à 5,5 milliards d'euros pour la zone, c'est-à-dire 3,65 milliards d'euros supplémentaires par rapport aux prévisions d'avril-mai 1999.

* En prenant en considération le montant disponible pour les Balkans occidentaux en 2000 (540 millions d'euros), qui comprend déjà 200 millions fournis par l'instrument de flexibilité, les besoins de cette zone pour la période 2001-2006 s'élèvent néanmoins à 5 milliards d'euros, soit 3,4 milliards de plus que dans la programmation.

* Il n'est pas possible de couvrir entièrement ces besoins supplémentaires dans le cadre de la rubrique 4 sans aucune révision du plafond des perspectives financières pour la période considérée.

8. Le montant indicatif de 5,5 milliards d'euros est fondé sur l'hypothèse d'un programme de reconstruction économique en Serbie de 2,3 milliards d'euros pour la période 2001-2006. L'aide apportée par la CE à ce pays sera évidemment liée à la condition d'un changement positif de son régime politique, faute de quoi seule une aide minimale (environ 300 millions d'euros pour 2001-2006) destinée à renforcer les forces d'opposition en Serbie est proposée.

Pour l'exercice 2001, même s'il n'y a pas de reconstruction en Serbie, il sera nécessaire d'augmenter de 300 millions le plafond de la rubrique 4, principalement en raison du lancement de la reconstruction au Kosovo. Si la Serbie devenait une démocratie en 2001, la Commission proposerait d'utiliser l'instrument de flexibilité, avec un plafond de 200 millions d'euros.

9. Conformément aux résultats du débat d'orientation de la Commission pour 2001, et en tenant compte des 540 millions d'euros prévus en 2000 et fondés sur l'hypothèse précitée, la Commission a élaboré un scénario selon lequel les 5 milliards d'euros restant à dégager pour la période 2001-2006 devraient être fournis par un redéploiement dans le cadre de la catégorie 4 (1,4 milliard d'euros) et un relèvement du plafond à concurrence de 2 milliards d'euros pour cette période, soit une révision de 300 millions d'euros par an de 2001 à 2006, et une utilisation éventuelle de l'instrument de flexibilité en 2001. L'estimation des besoins dépend bien sûr de l'évolution de la situation politique dans la région, notamment en Serbie.

10. Le tableau 2 joint en annexe présente une simulation de programmation financière visant à réduire l'impact financier des programmes en faveur des Balkans occidentaux et des autres régions. Ce scénario permettrait d'engager l'effort financier et de créer progressivement une marge destinée à couvrir de futurs imprévus dans les relations extérieures et d'éventuels ajustements dans l'estimation du déflateur.

11. Cette proposition de programmation financière pour la catégorie 4 prévoit un soutien complet à la Serbie en 2002, fondé sur l'hypothèse d'un changement de régime en 2002. Le montant global atteindrait 5,3 milliards d'euros pour la région, dont 800 millions seraient destinés à cette zone en 2001, avec la possibilité d'atteindre 5,5 milliards d'euros si l'instrument de flexibilité était mobilisé entièrement en 2001.

La nouvelle programmation de la rubrique 4: évolution des différents éléments de politiques externes

12. En fait, l'hypothèse de la couverture des besoins par le seul redéploiement aurait des conséquences graves pour la quasi-totalité des domaines couverts par la rubrique 4. Un redéploiement de 3,4 milliards d'euros (environ 570 millions d'euros par an) remettrait en question la programmation financière existante, les engagements et les attentes politiques instaurés par les budgets 1999 et 2000, ainsi que par les accords de coopération, les communications et les règlements stratégiques adoptés au cours des deux dernières années. Tous les programmes d'assistance géographique seraient fortement limités en termes réels.

13. Comme le montre le tableau, l'ensemble des autres programmes de la rubrique 4 ne devraient pas, dans le scénario actuel, enregistrer de diminution des moyens financiers disponibles en termes nominaux entre 2000 et 2006. Selon l'AII, il convient d'utiliser un redéploiement avant d'avoir recours à une augmentation des perspectives financières. Le redéploiement tient compte des 3 considérations suivantes:

- le poids et les priorités géopolitiques attribués à certaines régions,

- l'importance de la lutte contre la pauvreté dans les programmes,

- l'expérience passée et actuelle de la Commission dans la gestion des divers programmes.

La comparaison montre que, bien que des coupures aient été effectuées par rapport à la programmation de mai 1999 avant la crise des Balkans, l'ensemble de la rubrique 4 augmente sur la période 2000-2006 par rapport à la période précédente (1993-1999).

14. Se fondant sur ces éléments, la Commission est parvenue à la conclusion que pour les lignes budgétaires géographiques, outre les Balkans occidentaux et l'ex-Yougoslavie, elle souhaitait conserver en premier lieu l'augmentation en faveur de l'Asie. Le programme pour l'Asie se concentre fortement sur la lutte contre la pauvreté et toute réduction des fonds affecterait directement les populations défavorisées. L'enveloppe géographique augmentera de 6,4% entre 2000 et 2006 et l'enveloppe de la nouvelle période augmentera donc de 11% par rapport aux crédits de 1993 et 1999 [1].

[1] Les chiffres de la période 1993-1999 ne sont pas strictement comparables, car les perspectives financières de 1993-1999 ont été augmentées en 1995 pour tenir compte de l'élargissement.

15. Le programme en faveur de l'Afrique du Sud joue une rôle important à la fois en matière de politique et de lutte contre la pauvreté, et il ne sera que légèrement réduit sur 2000-2006. Le montant proposé pour l'Afrique du Sud résulte donc d'une allocation linéaire de 120 millions d'euros par an, contre les 123,5 millions d'euros déjà prévus dans le budget 2000. Ce programme est stabilisé.

16. Les programmes pour les pays tiers méditerranéens, les NEI et l'Amérique latine, en revanche, devraient être restreints dans une certaine mesure par rapport à la programmation de mai 1999, étant donné qu'ils sont moins axés sur la lutte contre la pauvreté et que leurs résultats de gestion sont moins bons.

En particulier, et dans le sens des conclusions du débat d'orientation de la Commission, les arriérés (Reste A Liquider, RAL) ont joué un rôle essentiel dans la décision de réduire l'augmentation des nouveaux crédits d'engagement et contribuent à expliquer la réduction de l'enveloppe prévue pour l'Amérique latine pour 2000-2006, qui a néanmoins reçu une augmentation importante en 2000. Tandis que l'objectif principal de l'assistance financière et technique est d'assister les couches sociales les plus défavorisées par des programmes et des projets dans un domaine de compétence spécifique de l'UE, la coopération économique vise à créer un environnement idéal pour la croissance économique. En Amérique latine, le taux de croissance annuel moyen sur 2000-2006 sera de -1,1%, par rapport à +4,5% pour la période 1993-1999. L'enveloppe totale 2000-2006 sera supérieure de 17% de celle de 1993-1999, ce qui s'explique par la croissance importante 1993-1999.

Pour les NEI, le montant de référence financière de 3 138 millions d'euros contenu dans le nouveau règlement TACIS, bien qu'étant seulement indicatif, est inférieur à la programmation d'Agenda 2000 et justifie une réduction du montant prévu. TACIS a été restreint chaque année en 1998, en 1999 et en 2000. De 1993 à 1999, la croissance moyenne annuelle était -2,2%, soit une diminution en valeur réelle. Cependant, la région des NEI, malgré une période de transition économique plus longue que prévue, prend une importance croissante sur le plan politique à la lumière de l'élargissement futur. Par conséquent, la croissance annuelle moyenne pour 2000-2006 sera de +3,2%. Il est probable que cette enveloppe devra servir à financer une nouvelle contribution de la Communauté européenne au "Chernobyl Shelter Fund" (Fonds pour la création d'un massif de protection à Tchernobyl). Il est à noter également que les résultats de gestion de TACIS étaient tels que ses arriérés ont pu être compensés au cours de l'année dernière, avant même que la nouvelle base légale ne prévoie une plus grande concentration des efforts.

17. Le programme MEDA augmentera de 16% sur la période 2000-2006, avec une moyenne annuelle de 2,2%. Ce programme devra financer pendant les années à venir la deuxième phase de la création d'une zone de libre-échange UE/MED et partant, le renforcement du partenariat avec ces pays afin d'atténuer les conséquences commerciales, sociales et économiques. La Turquie, qui a récemment acquis un statut de pays candidat bénéficie de l'enveloppe MEDA pour un montant qui a augmenté de façon significative comparé à 1999. Le faible degré de mise en oeuvre du programme en 1999 a sans doute été un facteur décisif qui a conduit à réduire l'allocation de 2001; en outre, le niveau élevé des arriérés (RAL) a également contraint à cette réduction. Un effort sera entrepris pour stabiliser les arriérés avant que l'enveloppe financière du programme n'augmente à nouveau à partir de 2002. La Commission maintiendra également sa participation active dans le processus de paix au Moyen-Orient. Ces interventions spécifiques pourraient, en cas de succès, donner lieu à des besoins de financement substantiels à moyen terme. Par rapport à la période 1993-99, l'augmentation la plus forte est celle de l'enveloppe MEDA (+ 50%), outre l'augmentation attribuée aux Balkans occidentaux.

18. D'un point de vue thématique, la Commission propose de diminuer légèrement l'allocation d'aide alimentaire, de 3 851 millions d'euros en 1993-1999 à 3 458 millions d'euros pour 2000-2006. L'aide alimentaire a diminué en moyenne annuelle de 2,1% en 1993-1999 et augmentera de 2,7% en moyenne sur la période 2000-2006. L'aide alimentaire est destinée aux populations défavorisées et la diminution proposée par rapport à la programmation de mai 1999 devrait donc être la plus réduite possible.

En ce qui concerne la rubrique "Autre coopération", la Commission souhaite limiter la diminution par rapport à Agenda 2000. Cette enveloppe sera stabilisée avec une croissance moyenne annuelle de 0,5%, ce qui représente une enveloppe diminuée en 2000-2006 par rapport à 1993-1999. Un effort important de rationalisation a déjà été entrepris par le regroupement des lignes budgétaires selon leur orientation thématique: géographique, environnementale, sociale ou selon le bénéficiaire final (ONG). Les accords de pêche couverts par "Autre coopération" constituent, du moins à court terme, une dépense incontournable et seront stabilisés au cours de la période considérée. En même temps, un nouvel instrument, le "dispositif de réaction rapide" sera mis en place dans ce domaine. La situation budgétaire déjà difficile au sein de ce groupe d'intervention ne permet aucune autre réduction.

19. Il conviendrait de ne pas réduire l'aide humanitaire, eu égard à ses bons résultats, à sa visibilité et à son utilité pour les populations les plus pauvres frappées par une crise. Elle sera stabilisée au niveau élevé qu'elle a atteint après une croissance annuelle moyenne de 13,2% de 1993 à 1999.

20. La présente programmation permet de créer progressivement au cours de toute la période une marge qui laisse une certaine place pour les imprévus dans le domaine évolutif des relations extérieures, ainsi que pour les fluctuations éventuelles du déflateur.

21. En conclusion, la Commission est d'avis que la présente proposition est conforme à nos objectifs à moyen terme et aux déclarations de politique récentes. Elle montre notre double engagement à soutenir, d'une part, les régions ayant une importance géopolitique pour l'UE et, d'autre part, les régions les plus démunies du monde dans son ensemble. Elle respecte également les contraintes imposées par les perspectives financières et tient compte de la capacité de gestion financière de la Commission.

Annexes:

1 Comparaison des périodes 1993-1999 et 2000-2006

2 Nouvelle programmation de la rubrique 4 pour 2000-2006

3 Programme CARDS pour l'Europe du sud-est

ANNEXE 1 - Comparaison 1993-1999 et 2000-2006

DELORS II / BERLIN (avril 1999) / RÉVISION PERSPECTIVE FINANCIÈRE (avril 2000)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 2 - Nouvelle programmation de la rubrique 4 pour 2000-2006

ACTIONS EXTÉRIEURES SIMULATION INTERNE D'UNE PROGRAMMATION FINANCIÈRE PLURIANNUELLE AVEC RÉVISION DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR 2001-2006

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Le montant total prévu pour les Balkans occidentaux est de 5,5 milliards d'euros, si la Serbie devient un État démocratique en 2001. Les besoins supplémentaires devront être couverts par l'instrument de flexibilité à hauteur de 200 millions d'euros.

(2) Balkans occidentaux : le montant de 542 millions d'euros pour l'exercice 2000 est composé de 472 millions d'euros inscrits dans le budget 2000 + 40 millions d'euros provenant d'un redéploiement à partir d'autres actions +30 millions d'euros reportés de 1999 à 2000.

(3) La marge pour 2000 reste de 29,220 millions d'euros (chiffre ajusté pour tenir compte du report susvisé).

ANNEXE 3 - Programme CARDS pour l'Europe du sud-est

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) 240 + 30 (reports) + 40 (redéploiements)

(2) Si la Serbie devient une démocratie en 2001, les besoins supplémentaires devraient être couverts par l'instrument de flexibilité

(3) En cas d'utilisation de l'instrument de flexibilité en 2001

(4) Non encore programmé