Rapport spécial no 15/2003

relatif à l'audit des programmes de microréalisations financés par le FED accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)

(2004/C 63/01)

TABLE DES MATIÈRES

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ABRÉVIATIONS ET TERMINOLOGIE UTILISÉES

Aidco- Office de coopération EuropeAid

ACP- États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, signataires de la convention de Lomé

FED- Fonds européen de développement

OLAS- On line accounting system

ONG- Organisation non gouvernementale

RÉFÉRENCES UTILISÉES

Convention de Lomé: articles 252, 290, 299.

RÉSUMÉ

I. Quelque 2 % de l'aide des FED prennent la forme de programmes pluriannuels de microréalisations qui financent de petites infrastructures. La Cour en a examiné la gestion et le contrôle par les services centraux de la Commission et, dans six pays ACP, par ses délégations (Ghana, Madagascar, Malawi, Ouganda, Zambie et Zimbabwe). La Cour a aussi vérifié si les objectifs des programmes avaient été atteints.

II. Les principales observations portent sur l'élaboration des programmes, leur mise en oeuvre et leurs résultats concrets dans les pays sélectionnés. La Cour porte un jugement positif sur les programmes de microréalisations, mais a néanmoins relevé(1) ce qui suit:

- les services centraux de la Commission ont une information insuffisante sur ces programmes et n'ont pas fourni aux délégations de lignes directrices adaptées (points 18-23). Les cellules de gestion des programmes dans les pays ACP n'ont pas toujours un statut juridique clair (points 24-26). L'exécution des programmes par "devis-programmes" est parfois confuse ou lente (points 27-29). Les dispositifs de gestion et de contrôle sont globalement satisfaisants, mais présentent encore des lacunes et les systèmes d'information sont souvent mal conçus ou mal utilisés (points 30-37);

- bien que les difficultés d'une mesure d'impact précise soient sous-estimées, l'utilité des microréalisations pour la population est largement attestée et vérifiable (points 38-47). Les conditions de la pérennité des résultats paraissent réunies, mais peuvent se trouver affectées par la faiblesse des administrations locales (points 48-57).

III. Au terme de son enquête, la Cour invite la Commission à:

- améliorer l'organisation de ses services centraux de manière à valoriser davantage cette forme de coopération;

- fournir aux délégations des lignes directrices précises et cohérentes adaptées aux microréalisations, mieux contrôler et encadrer juridiquement le système de gestion de manière à mieux suivre l'exécution des programmes;

- veiller à ce que l'exécution des programmes permette un suivi du cycle de projet et le respect de délais conformes aux attentes prioritaires de la population;

- adopter des méthodes réalistes de mesure des résultats, examiner de manière plus approfondie comment assurer la pérennité à moyen terme des microréalisations dans les pays ACP, notamment au regard du rôle confié à l'administration locale, et favoriser les évaluations portant sur plusieurs pays.

INTRODUCTION

Les programmes pluriannuels de microréalisations

1. Les programmes de microréalisations du FED, qui existent depuis la première convention de Lomé (1975-1980), financent de multiples petites infrastructures locales (écoles, dispensaires, petites retenues d'eau, etc...). Leur objectif, aux termes de la quatrième convention de Lomé(2), est de "répondre aux besoins des collectivités locales en matière de développement". À la fin de l'année 2002, pour les sixième, septième et huitième FED cumulés, le financement de ces programmes représentait 618 millions d'euros, soit environ 2 % du total des décisions de financement (annexe I).

2. Parce qu'ils répondent bien aux objectifs de la coopération communautaire que sont l'appui à la société civile et la lutte contre la pauvreté(3), ces programmes ont été maintenus par l'accord de Cotonou(4) et associés à la coopération décentralisée(5).

3. Aux termes de la convention de Lomé(6), les microréalisations doivent avoir "un impact économique et social sur la vie des populations", répondre à un "besoin prioritaire manifesté et constaté" et être "mises en oeuvre à l'initiative et avec la participation active de la collectivité locale bénéficiaire". L'aide du FED ne peut en aucun cas dépasser 300000 euros ni, en principe, 75 % du coût de chaque projet. Le reste est financé par la collectivité locale bénéficiaire en nature, en espèces ou en prestations de services et, à titre exceptionnel, par l'État ACP.

4. La mise en oeuvre des programmes pluriannuels de microréalisations est déconcentrée. Elle est, dans l'État ACP, le fait d'une cellule de gestion qui joue un rôle déterminant, sous la direction d'un comité de pilotage où l'administration communautaire et l'administration nationale sont représentées. Cette cellule de gestion a trois fonctions principales: faire connaître les programmes, sélectionner les projets éligibles présentés par les bénéficiaires potentiels, assurer leur réalisation (voir tableau 1 et annexe II).

Tableau 1

Principaux acteurs

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Source:

Cour des comptes.

Contrôle de la Cour

5. Le contrôle a porté sur les services centraux de la Commission et sur six(7) pays ACP ayant bénéficié à la fin de l'année 2002 de 44 % des financements des sixième, septième et huitième FED pour des programmes de microréalisations (annexe I).

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Contrôle sur place d'un projet d'irrigation

6. Dans chaque pays, la Cour a examiné un programme du septième FED et un programme du huitième FED(8) et au moins vingt microréalisations. Les 144 réalisations examinées, sur dossier individuel dans tous les cas et sur place dans 104 cas, ont été achevées pour la plupart avant 2001. Elles représentent les principaux secteurs concernés: éducation, santé, développement rural(9). Ont été en outre auditées 20 opérations comptables de l'exercice 2002 relatives à des microréalisations dans les pays sélectionnés. Le choix des réalisations à contrôler sur place a été aléatoire, mais la Cour a tenu compte de l'avis des délégations en matière d'accessibilité ou de sécurité. (annexes III et IV).

7. Les contrôles ont été effectués auprès des services centraux de la Commission, des délégations, des cellules de gestion des microréalisations, de l'administration nationale et locale des pays ACP et des bénéficiaires finaux. L'enquête de la Cour visait à apprécier la gestion et le contrôle par la Commission des programmes de microréalisations et à déterminer si les objectifs de ces derniers avaient été atteints. Elle a porté sur la programmation, la mise en oeuvre et les résultats de ces programmes. Elle a tenu compte des risques identifiés par les audits et évaluations déjà effectués par la Commission, en particulier le risque de non-pérennité.

L'ELABORATION DES PROGRAMMES PLURIANNUELS DE MICROREALISATIONS

Un processus de programmation itératif, souple et adapté

8. L'élaboration des programmes de microréalisations suit un processus itératif qui fait intervenir l'ensemble des acteurs décrits au tableau 1 et en annexe II. Pour que la Communauté s'engage à financer sur plusieurs années(10) un programme proposé par l'État ACP, ce dernier doit pouvoir évaluer ses besoins et priorités et sa capacité à gérer les opérations correspondantes.

9. La procédure dite d'autorisation globale permet de financer différents programmes nationaux à partir d'une seule autorisation du Comité du FED d'un maximum de 30 millions d'euros. Le faible montant relatif des programmes présentés par les pays ACP permet, pour les microréalisations, de recourir fréquemment à cette procédure réservée aux programmes inférieurs à 8 millions d'euros, plutôt qu'à la procédure normale, ce qui permet d'éviter l'engorgement du comité du FED.

Une inégale prise en compte de l'expérience acquise

10. Les programmes de microréalisations font l'objet d'évaluations dont les recommandations sont bien prises en compte lors de la préparation des programmes suivants. Toutefois, ces évaluations interviennent généralement soit à mi-parcours, soit peu après la clôture des programmes. Ainsi, alors que dans de nombreux pays des programmes pluriannuels de microréalisations sont mis en oeuvre depuis plus de 20 ans et que la pérennité des réalisations est souvent discutée, il n'existe quasiment pas d'évaluations menées après une longue période, qui pourraient donner des enseignements utiles sur cet aspect particulier.(11) En outre, les travaux d'évaluation disponibles ne sont pas systématiquement comparés entre eux par les services centraux de la Commission, qui se prive ainsi d'informations utiles pour la gestion. Les travaux d'évaluation dépassant le cadre d'un seul pays sont trop rares et trop anciens(12) pour être utiles à la Commission.

Une insuffisante prise en compte des programmes similaires

11. Les programmes pluriannuels de microréalisations du FED ne sont pas la seule forme d'aide aux petits projets répondant à des besoins prioritaires: les États membres, les autres bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux, les ONG et les administrations nationales elles-mêmes gèrent des programmes comparables. Or, il arrive que ces aides ne soient pas assez prises en compte dans les programmes de microréalisations. C'est un aspect particulier du cloisonnement de l'information entre bailleurs de fonds, notamment entre États membres et programmes de la Communauté européenne(13).

Encadré n° 1

Les programmes similaires

1. Au Malawi, un programme de construction de petites infrastructures dans les zones rurales pauvres est financé par la Banque mondiale. Les objectifs et l'ampleur de ce programme et ses modes d'intervention sont très voisins de ceux des programmes de microréalisations du FED. Les collectivités locales peuvent présenter des projets au financement des deux mécanismes. Un manque réel de coordination a été relevé. Par exemple, deux écoles ont été financées par les différents systèmes à proximité l'une de l'autre. Cette lacune a été partiellement comblée par l'insertion dans le 4e programme pluriannuel de microréalisations, financé par le neuvième FED, de dispositions spécifiques.

2. En Zambie, une cellule commune de gestion a été créée en 1991 pour coiffer la gestion des programmes pluriannuels de microréalisations du FED et de programmes financés par la Banque Mondiale. De juin 2000 à janvier 2002, les relations difficiles entre les deux types de programmes (dues à des incertitudes sur leurs supports organisationnels respectifs) ont causé des problèmes significatifs aux programmes de microréalisations du FED. À partir de janvier 2003, date de leur séparation administrative, dans de nombreuses régions, les fonctionnaires des districts concernés ont été réaffectés à des activités liées aux programmes de la Banque mondiale, au détriment des programmes du FED. Bien que les deux types de programmes soient complémentaires, le manque de coordination et de coopération qui a affecté leur gestion a empêché toute synergie positive.

3. Au Zimbabwe, un programme européen de coopération décentralisée lancé en 1999 gère, entre autres activités, un fonds destiné à financer en zone urbaine et rurale de petites infrastructures en tout point comparables aux microréalisations. Il ne contient pas de dispositions tenant compte de cette vocation en partie commune; pour sa part, le 12e programme de microréalisations lancé quelques mois plus tard ignore la coopération décentralisée.

Des choix de programmation adaptés aux besoins nationaux

12. Les microréalisations sont soit comprises dans les secteurs de concentration de l'aide fixés par les Programmes Indicatifs Nationaux (PIN), soit traitées comme un secteur particulier(14). Le plus souvent, sont visés d'une part les secteurs sociaux de l'éducation et de la santé, y compris l'eau et l'assainissement, d'autre part un secteur économique couvrant les activités agricoles et artisanales, le désenclavement et diverses activités génératrices de revenus.

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Une activité génératrice de revenu: un moulin à farine de maïs

13. Outre les secteurs d'intervention, les choix de programmation portent sur la couverture géographique - tout ou partie du territoire -, sur les critères de priorité - concentration plus ou moins marquée sur les zones ou les populations les plus pauvres -, sur la nature des opérations financées - construction ou rénovation d'infrastructures telles qu'écoles, dispensaires, systèmes d'adduction d'eau, actions de formation -, sur la nature du financement - prêts ou subventions. Les programmes interviennent, dans la quasi-totalité des cas, en milieu rural.

Encadré n° 2

Les choix de programmation

1. Au Ghana, les 4e et 5e programmes dotés respectivement de 8,89 et 27 millions d'euros, se concentrent sur la rénovation d'infrastructures existantes dans les secteurs de l'éducation et de la santé, en vue d'accroître leur utilisation par les populations rurales.

2. À Madagascar, le 3ème programme, financé par le septième FED, lancé en 1998 pour une période d'un an et doté d'un million d'euros prévoyait la construction et la rénovation sur tout le territoire d'infrastructures dans les secteurs de l'éducation, de la santé, de l'approvisionnement en eau, de l'agriculture et des voies de communication rurales. Le quatrième programme, financé par le huitième FED, lancé en mars 2000 et doté de 8 millions d'euros, a ajouté à cette activité de construction d'infrastructures un important objectif de transfert de connaissances.

3. Au Malawi, les 1er, 2e et 3e programmes, dotés respectivement de 3,1, 6,38 et 21 millions d'euros, couvrent tout le territoire. Ils ont pour objectif commun de fournir à la population rurale des infrastructures de base dans les secteurs de l'éducation, de la santé et des communications (routes, agences postales) et des ressources naturelles. Ils comportent un guichet de micro-crédit. La rénovation et la construction sont traitées à égalité.

4. En Ouganda, le principal programme du huitième FED, doté de 15 millions d'euros, est mis en oeuvre dans huit des vingt-neuf districts du pays, sélectionnés en raison de leur niveau de pauvreté. Les secteurs d'intervention retenus sont l'éducation (en accord avec le plan national de scolarisation de masse "éducation primaire universelle"), la santé et le développement rural. La rénovation et la construction neuve sont traitées à égalité et des actions de formation sont prévues. Parallèlement, un programme spécifique de construction de réseaux d'eau et d'assainissement est mis en oeuvre.

5. En Zambie, sept programmes pluriannuels de microréalisations ont été mis en oeuvre depuis 1985. Dans le cadre de la convention de Lomé IV, 38,5 millions d'euros ont été engagés, dont 22,4 millions au titre du huitième FED, depuis 1998. Les secteurs visés sont principalement l'éducation, qui a reçu plus de la moitié des financements, la santé, l'eau et l'assainissement.

6. Au Zimbabwe, les six programmes financés par les septième et huitième FED, dotés au total de 47,6 millions d'euros couvrent tout le territoire et privilégient la rénovation d'infrastructures existantes, en raison du niveau d'équipement déjà significatif du pays. Les secteurs retenus sont l'éducation, la santé et le développement rural, qui couvre les petites infrastructures dans le domaine de l'eau, l'électrification rurale et quelques projets de soutien à l'artisanat rural.

Une définition ouverte des collectivités bénéficiaires

14. Le terme "collectivités locales", qui n'est pas défini par la convention de Lomé, peut recevoir diverses acceptions. Il peut aussi bien désigner un groupe soumis à une autorité traditionnelle (le village et son chef), un groupement de personnes ayant des intérêts matériels ou moraux en commun (une association), la population vivant sur un territoire doté d'une administration propre et de représentants légaux (une collectivité locale au sens du droit public).

15. La diversité des interprétations retenues permet à chaque pays d'adapter la mise en oeuvre des programmes de microréalisations à ses structures et à ses orientations politiques. L'éligibilité d'un projet répondant aux mêmes besoins, présenté par le même nombre de personnes, au même coût et avec les mêmes caractéristiques techniques peut en conséquence différer fortement d'un pays à l'autre.

Encadré n° 3

La notion de collectivité locale

1. Au Ghana, les collectivités éligibles comptent en fait de 20 à 700 membres, ce qui correspond au nombre de personnes qu'un comité de projet est habilité à représenter.

2. À Madagascar, la population bénéficiaire est représentée par l'administration locale. Les demandes d'aide sont endossées à la fois par l'administration locale (procès-verbal du conseil communal) et la population (procès-verbal de l'assemblée de population concernée par le projet).

3. Au Malawi, aucune définition formelle n'a été fixée mais un groupe comptant au moins cinq personnes ayant des intérêts en commun est considéré comme une collectivité locale au sens de la convention de Lomé.

4. En Ouganda, le terme désigne un groupe de personnes ayant des intérêts en commun et bénéficiant du soutien de l'administration locale (sous-comté et district) qui joue un rôle d'intermédiation. Aucune limite de nombre n'est établie, mais une priorité est donnée aux projets dont les bénéficiaires potentiels sont les plus nombreux.

5. En Zambie, une collectivité locale comprend toutes les personnes intéressées à un projet, qui sont prêtes à participer à sa réalisation et bénéficient de ses résultats. L'absence de définition stricte et de limite de nombre n'a pas posé de problèmes pratiques.

6. Au Zimbabwe, le terme désigne, par transposition d'une législation nationale sur les coopératives, un groupe d'au moins dix personnes pouvant prouver qu'elles ont un projet en commun depuis au moins un an.

Une responsabilisation inégale, mais croissante de l'administration locale

16. Les programmes de microréalisations contiennent des dispositions associant les autorités publiques locales. Mais dans les faits, cette association a des formes variables et une portée parfois très limitée. Lorsque des responsabilités significatives sont confiées aux administrations locales, c'est le plus souvent en vue de développer leur capacité gestionnaire. En effet, outre la satisfaction de besoins sociaux prioritaires, les programmes visent de plus en plus l'aide au développement institutionnel local et l'appui aux politiques de décentralisation. Bien que non formulé dans la convention de Lomé, cet objectif, plus ambitieux, demeure conforme aux principes généraux de la coopération ACP-UE.

Encadré n° 4

Le rôle confié à l'administration locale

1. Au Ghana, l'assemblée de district est considérée comme le "point focal" de la mise en oeuvre décentralisée du 5ème programme de microréalisations. Un comité local spécifique est chargé de sélectionner et de hiérarchiser les projets sur le territoire du district et d'en superviser la mise en oeuvre dans le cadre des programmes annuels locaux.

2. À Madagascar, le principal programme de microréalisations du huitième FED s'intitule "Programme d'Appui aux Initiatives des Communes et des Associations Locales" (PAICAL). Il a pour objectif de fournir un appui au développement institutionnel en permettant l'amélioration de la capacité de gestion des communes associées. En associant très étroitement ces dernières aux différentes phases du cycle de projet, il vise à les responsabiliser par un transfert de connaissances.

3. Au Malawi, l'administration locale (districts ruraux) se borne le plus souvent à enregistrer les demandes d'aide et à les transmettre aux gestionnaires du programme de microréalisations. Dans quelques cas, elle participe à l'évaluation ex ante des projets.

4. En Ouganda, dans le cadre du programme pluriannuel du huitième FED, l'administration locale a en charge la détection et l'analyse des besoins à satisfaire et la planification et la gestion des microréalisations. Ces dernières sont incluses dans les plans de développement des districts. Le programme vise à développer la compétence gestionnaire des administrations locales en leur confiant une responsabilité étendue et comporte à cet effet un volet de formation des fonctionnaires locaux.

5. En Zambie, les districts, en liaison avec les coordinateurs régionaux, assurent la promotion des programmes, évaluent les projets présentés, sur documents et sur le terrain, et recommandent le cas échéant leur approbation au comité de pilotage national.

6. Au Zimbabwe, les districts ruraux ne sont pas associés par contrat aux programmes et leur rôle est défini de manière succincte. Ils émettent un avis sur les projets présentés à la cellule de gestion et leurs représentants participent aux réunions d'évaluation et de gestion des projets. La qualité de cette méthode est louée par les gestionnaires et les autres parties prenantes, mais il est difficile d'en apprécier la portée.

L'EXECUTION DES PROGRAMMES PLURIANNUELS DE MICROREALISATIONS

Un manque d'information des services centraux de la Commission

17. La direction générale du développement encadre les orientations générales des programmes. La responsabilité du suivi de leur mise en oeuvre incombe à la direction de l'Office de coopération EuropeAid (Aidco) chargée des programmes de la zone ACP.

18. Bien que les programmes de microréalisations soient mis en oeuvre de manière continue depuis 1980, la connaissance qu'en ont les services centraux de la Commission présente des faiblesses. En l'absence de champ comptable spécifique dans OLAS, les services d'Aidco n'ont pas pu produire la liste exhaustive des programmes pluriannuels exécutés et en cours d'exécution. Faute de pouvoir rattacher aux programmes les contrats afférents à ceux-ci, par exemple les contrats d'assistance technique, ils ne peuvent ni établir le coût réel des microréalisations ni contrôler l'efficience de leur gestion.

19. L'identification des secteurs d'activité concernés par les microréalisations est tout aussi lacunaire. L'étude la plus récente effectuée par Aidco sur ce thème(15) a établi que le secteur de l'éducation représentait 26,5 % des allocations et celui de la santé 18,7 %. Mais, faute d'informations suffisantes, cette étude classe 54,81 % des dépenses dans le secteur "autres". Les services centraux négligent de demander(16) les informations de synthèse mises en forme dans les pays ACP par les gestionnaires des programmes de microréalisations.

20. Il est naturel que les services centraux de la Commission laissent aux délégations le soin de suivre le détail de la mise en oeuvre des milliers de projets concernés. Mais il est regrettable que ces services centraux méconnaissent les principales orientations des programmes pluriannuels nationaux. Il en résulte que la Commission n'est pas en mesure de tirer profit de l'expérience acquise par les délégations en matière de microréalisations afin d'identifier et de diffuser les bonnes pratiques. Dans le cadre de sa réorganisation liée à la déconcentration de ses services(17), rien n'est spécifiquement prévu pour améliorer cette situation. Par exemple, aucun des groupes thématiques d'appui en cours de mise en place ne couvre les microréalisations.

Des instructions spécifiques peu homogènes

21. La Commission n'a pas établi de règles internes et de guides de gestion spécifiques aux programmes de microréalisations pour compléter la convention de Lomé, l'accord interne, les règlements financiers et leurs actes d'application(18). La page du guide de l'utilisateur des procédures financières des septième et huitième FED consacrée aux microréalisations ne saurait tenir lieu de lignes directrices suffisantes. Pour la gestion des programmes dans les pays ACP, les guides pratiques généraux de la Commission sont utilisés et interprétés de manière inégale.

22. Pour pallier ce manque de règles spécifiques, les gestionnaires nationaux se sont dotés de guides pratiques, en général clairs et utiles, mais assez différents en termes de détail, de présentation et de contenu. Cette profusion de guides locaux, parfois très bien faits comme à Madagascar, ne remplace pas les lignes directrices centrales claires et simples qui sont nécessaires à l'exercice des compétences déconcentrées appelées à se développer.

23. L'absence de règles internes spécifiques est d'autant plus regrettable que l'interprétation de la convention de Lomé varie d'un pays à l'autre, que les programmes de microréalisations existent depuis plus de vingt ans et qu'ils sont gérés par des organes autonomes.

Une bonne autonomie des dispositifs de gestion dans les pays ACP

24. Les cellules de gestion des microréalisations sont placées sous l'autorité de l'ordonnateur national et font rapport à un comité de pilotage(19) comprenant des représentants de l'administration nationale et de la délégation. Elles sont rattachées, selon le cas, au ministère des finances ou à celui des affaires locales, de l'agriculture, du développement rural. Elles sont aussi supervisées par les ministères techniques intéressés aux différents secteurs concernés (éducation, santé, agriculture, eau et assainissement), qui peuvent être représentés au comité de pilotage.

25. Cette dépendance à l'égard de l'administration nationale est atténuée par une large autonomie de fait. Les cellules de gestion disposent de moyens de fonctionnement propres. Elles peuvent dans certains pays recruter librement des salariés contractuels, issus du secteur privé ou de la fonction publique. Elles ont parfois à leur tête un assistant technique, titulaire d'un contrat de service et disposant d'une large marge de manoeuvre. La qualité des personnels affectés à ces cellules est apparue généralement bonne.

26. Cette autonomie des cellules est un facteur d'efficacité, surtout lorsqu'elle est encadrée par un dispositif juridique clair permettant à la cellule de préciser par voie contractuelle ses relations avec les tiers. En revanche, lorsque, comme c'est le cas dans certains pays, les cellules de gestion n'ont pas la capacité juridique de passer des contrats, leurs relations avec les autres parties prenantes à la mise en oeuvre des programmes que sont l'administration centrale, les autorités locales, les agences techniques spécialisées, les collectivités bénéficiaires, la délégation, sont trop imprécises pour identifier les responsabilités des uns ou des autres, lorsque surgissent des problèmes de mise en oeuvre.

Encadré n° 5

L'encadrement juridique des dispositifs de gestion

1. À Madagascar, le rôle de cellule de gestion est confiée à une agence également en charge de la coopération décentralisée qui a été créée par décret et dispose de la pleine capacité de passer des contrats avec les communes, distincts des contrats de l'ordonnateur national.

2. En Ouganda, le programme du huitième FED est mis en oeuvre conformément à un protocole passé entre une entité nommée "programme de microréalisations du FED" définie comme "programme autonome du Gouvernement de l'Ouganda" et chacun des conseils de district participants. Le même document indique néanmoins que la cellule de gestion, dont le responsable a signé le contrat, "représente l'ordonnateur national et l'union européenne". La portée de ce contrat dont même le nombre de parties n'est pas clair, reste à préciser.

3. Au Zimbabwe, sur recommandation d'un consultant juridique, un projet de statut de droit privé a été mis à l'étude, dans lequel l'ordonnateur national ne serait qu'un des dirigeants d'un conseil d'administration. Mais on peut se poser des questions sur les avantages de cette proposition.

Une procédure de gestion adaptée et en principe contraignante

27. Les programmes pluriannuels de microréalisations sont exécutés par tranches successives, faisant elles-mêmes l'objet d'une programmation sous forme de "devis-programmes". Ces "devis-programmes" définissent les microréalisations à livrer au cours de chaque période de référence, estiment leur coût et prévoient leur financement par voie d'avances; ils forment aussi le cadre budgétaire du fonctionnement des cellules de gestion. Les périodes d'exécution et les tranches financières devraient être, dans la mesure du possible, annuelles(20), ou du moins de périodicité définie et d'une durée raisonnable, afin de suivre sans retard la réalisation des objectifs et d'apurer rapidement les avances versées. Les "devis-programmes" perdent leur utilité s'ils ne sont pas clôturés en temps voulu, ou si l'extension de leur durée par avenant est systématique. Le respect de ces règles de bonne gestion a souffert quelques exceptions.

28. Des dépenses relatives aux programmes de microréalisations sont parfois effectuées en marge des "devis-programmes", comme c'est généralement le cas de l'assistance technique recrutée par des contrats de service et des prestations d'audit, ou comme c'est parfois le cas de certaines dépenses de fournitures ou d'équipement.

Encadré n° 6

Les "devis-programmes"

1. Au Ghana, les "devis-programmes" nationaux, couvrent des périodes d'un an et demi ou plus. Ils sont articulés avec les programmes des districts. Ils font l'objet d'un engagement comptable central(21).

2. Au Malawi, les "devis-programmes" retracent l'ensemble des dépenses du programme. Le financement de chacun d'eux fait l'objet d'un engagement unique.

3. En Ouganda, les "devis-programmes" sont détaillés et liés aux plans de développement des districts. Ils font l'objet d'un engagement comptable. En marge des "devis-programmes", la gestion du contrat de service relatif à la direction de la cellule de gestion a donné lieu en 2002 à un paiement sans contrepartie qui aurait nécessité une expertise juridique.

4. Au Zimbabwe, les "devis-programmes" ne contiennent que des objectifs sommaires tels que le nombre de réalisations envisagé par secteur pour l'année concernée. Ils ne font pas l'objet en tant que tels d'un engagement comptable. Les informations détaillées relatives aux projets approuvés sont contenues dans des séries de fiches descriptives distinctes, adressées à Aidco pour des engagements comptables successifs, qui sont néanmoins enregistrées à chaque fois comme "devis-programmes". Ajouté au fait que le 12ème programme est financé à la fois par le septième et le huitième FED, ce morcellement comptable rend le suivi financier des projets extrêmement difficile.

Un rythme d'exécution des programmes parfois trop lent

29. Les besoins prioritaires à satisfaire sont nombreux et les demandes des populations locales demeurent fortes. La capacité d'absorption des fonds des programmes de microréalisations par les pays ACP est par conséquent très élevée. Néanmoins, des retards significatifs ont été observés dans l'exécution de certains programmes des septième et huitième FED. Ces retards alourdissent le poids des dépenses administratives relatives aux programmes et sont une source de déception pour les populations concernées. Les causes en sont variées; elles tiennent tantôt à des contraintes extérieures, tantôt à des déficiences internes de gestion.

Encadré n° 7

Le rythme d'exécution des programmes

1. Au Ghana, alors que la première phase du 5ème programme a été approuvée le 31 mai 1999, le premier "devis-programme" n'a été signé que le 15 juin 2000 et l'avance initiale sur les comptes des districts versée seulement en mai 2001. À compter de mai 2001, la période couverte a été prolongée par six amendements successifs. Le deuxième "devis-programme" lancé en juillet 2002, quant à lui, souffrait déjà d'un retard d'exécution significatif à la fin de l'année 2002.

2. Au Malawi, en raison d'un manque de coordination entre la cellule de gestion centrale et ses antennes locales, le 3ème programme s'est trouvé incapable de financer tous les projets approuvés. En 2002, le comité d'orientation a donné des instructions visant à rendre l'examen local des projets plus sélectif.

3. En Ouganda, le programme lancé dans la région du Karamoja en 1996 n'avait pas été clôturé en 2001 pour des raisons imputables en partie à l'insécurité locale. Le premier "devis-programme" de ce programme, couvrant la période 1998-1999, a été modifié trois fois et sa durée étendue jusqu'au 31 juillet 2002. Pour le programme du huitième FED, plusieurs extensions et chevauchements excessifs de "devis-programmes" se sont produits. En décembre 2002, trois "devis-programmes" relatifs au même programme se trouvaient simultanément ouverts.

4. En Zambie, en mars 2003, plus d'un an après la signature de la convention de financement de la phase II du programme, presque tous les fonds avaient été engagés pour un nombre de projets représentant moins de la moitié de ce qu'il était prévu de réaliser. À la même date, 125 projets demeuraient en attente, pour beaucoup approuvés depuis plus d'un an.

5. Au Zimbabwe, en 2001 et 2002, la situation économique du pays - hyperinflation et taux de change aberrants - a rendu insuffisantes en cours d'année les enveloppes affectées à plusieurs projets du 12ème programme pluriannuel. L'achèvement de ces projets a été dans plusieurs cas reporté.

Une organisation financière et comptable et un contrôle satisfaisants mais perfectibles

30. Les fonds nécessaires aux projets et aux dépenses administratives des cellules de gestion sont versés sur des comptes d'avance. Le montant de la première avance représente généralement de 30 % à 50 % des besoins estimés. Le réapprovisionnement des comptes est subordonné à la bonne utilisation des avances. La mise en oeuvre de ce mécanisme comporte des risques, car des fonds importants sont versés avant service fait.

31. Un autre risque inhérent aux programmes de microréalisations tient à la dispersion des opérations sur un grand nombre de sites, ce qui rend leur supervision difficile et coûteuse. La création d'antennes régionales ou le renforcement du rôle des administrations locales a permis d'améliorer le suivi des projets, mais n'a pas réduit les coûts administratifs liés à la dispersion. Le poids budgétaire des coûts administratifs(22) varie fortement d'un pays à l'autre (10 % au Malawi, 17 % en Zambie, 20 % à Madagascar et au Zimbabwe). Toutefois, la comparaison des coûts administratifs ne suffit pas pour comparer l'efficience des gestions. En effet, la valorisation des tâches confiées à l'administration locale et les contraintes géographiques et économiques varient fortement d'un pays à l'autre.

32. Pour prendre en compte ces risques dans l'organisation des circuits de dépense et dans la conception du contrôle interne, les pays ont combiné diversement centralisation et décentralisation comptable, audit externe et contrôle interne. Dans certains pays, les gestionnaires ouvrent des comptes distincts pour chaque catégorie de dépenses, dans d'autres toutes les dépenses transitent par les mêmes comptes. La séparation des comptes de dépenses opérationnelles de ceux de dépenses administratives facilite le suivi des coûts administratifs et leur maîtrise.

33. Les systèmes de gestion comptable et financière des programmes de microréalisations examinés par la Cour étaient globalement satisfaisants, mais pouvaient néanmoins être améliorés tant dans leur définition que dans leur fonctionnement, en particulier la fonction de contrôle. Des dysfonctionnements ponctuels ont été mis en évidence, notamment par l'audit financier d'opérations de l'exercice 2002 sélectionnées et examinées à l'appui de la déclaration d'assurance de la Cour sur la gestion des FED. Certains de ces dysfonctionnements sont liés à la compétence technique insuffisante et parfois au dénuement matériel de l'administration locale.

Encadré n° 8

L'organisation financière et comptable

1. Au Ghana, les travaux sont payés par les districts, qui appliquent leurs propres procédures de contrôle a priori et tiennent des comptes locaux alimentés par des avances de la cellule de gestion. Les contrôles préalables au réapprovisionnement du compte central sont internes. La convention de financement du 5ème programme subordonnait toutefois le financement de la deuxième phase à une évaluation externe de la première phase qui a eu lieu après que les fonds ont été versés. Plusieurs cas de non-respect des procédures locales de mise en concurrence ont été relevés.

2. À Madagascar, les communes gèrent des comptes affectés aux dépenses des projets, mais le contrôle a priori des dépenses est effectué par les antennes régionales de gestion. Le contrôle a posteriori des dépenses, qui conditionne l'approvisionnement d'un compte d'avance national unique, est confié à un service placé auprès de l'ordonnateur national et chargé du contrôle de toutes les opérations du FED gérées par "devis-programmes". Les déficiences relevées concernaient une documentation juridique parfois incomplète et l'acceptation de prix unitaires aberrants lors de l'examen des offres.

3. Au Malawi, les comptes des dépenses opérationnelles et ceux des dépenses administratives sont distincts. Les procédures d'achat et de dépense sont centralisées par la cellule nationale de gestion qui recherche ainsi des prix plus compétitifs. Toutefois ce système représente une charge de travail qui justifierait une déconcentration en faveur des antennes régionales. Le réapprovisionnement des comptes d'avance repose sur des audits externes confiés à des firmes privées, qui effectuent des inspections physiques périodiques. Mais les rapports des auditeurs, souvent assortis de réserves, restent sans suite.

4. En Ouganda, les districts paient les travaux à partir de comptes locaux alimentés par des avances de la cellule de gestion et contrôlent les dépenses a priori. Le contrôle a posteriori trimestriel est confié à une firme d'audit locale chargée simultanément de l'audit des comptes et de la formation sur le tas des comptables locaux qui les tiennent. Les fonctions d'audit externe et de conseil ne sont pas assez distinguées. Les utiles observations de l'Auditeur Général de l'Ouganda sur la comptabilité des microréalisations tenue par les districts sont ignorées par la cellule de gestion et la délégation.

5. En Zambie, la vérification interne du bon usage des avances aurait dû être assurée par un groupe de trois personnes; en réalité jusqu'à janvier 2003 cette tâche reposait seulement sur une personne, occupant un simple poste d'assistant, ce qui a fragilisé le système de contrôle. En sus, le plus récent audit externe communiqué aux auditeurs de la Cour en mars 2003, portait seulement sur les dépenses administratives de l'exercice 2001, et ce alors qu'aucun rapport sur l'exercice 2000 n'était disponible.

6. Au Zimbabwe, le contrôle a priori de toutes les dépenses est centralisé. Les dépenses opérationnelles sont exécutées à partir d'un compte central, géré par la cellule de gestion. Les dépenses administratives des cinq cellules de gestion régionales sont effectuées à partir de comptes locaux alimentés par des versements du compte administratif central. Le réapprovisionnement des comptes repose sur les audits trimestriels effectués par la filiale locale d'une firme internationale. Ces audits ne portent pas sur les recettes des comptes et ne comportent pas de vérification sur place, ce qui limite l'utilité des certificats délivrés.

Un bon respect du principe de cofinancement par les bénéficiaires

34. La contribution des bénéficiaires prévue par la convention de Lomé est le plus souvent en nature (fourniture de briques, de sable, de matériaux divers) ou en travail (participation à des travaux de construction), ce qui rend sa comptabilisation difficile. Quand celle-ci est jugée impossible ou trop formelle, la vérification porte sur l'existence d'une contribution significative. Dans la plupart des cas, une évaluation détaillée est inscrite dans les comptes du projet, mais elle est souvent très difficile à vérifier, faute de justificatifs et de références économiques formelles.

35. La convention de Lomé gagne à être appliquée avec discernement lors du calcul de la contribution exigée des bénéficiaires. Ainsi, il est fréquemment reconnu que l'épidémie de SIDA affecte la capacité contributive des populations rurales les plus touchées. Une application trop rigide de la règle, par ailleurs unanimement défendue, de la contribution des bénéficiaires, pourrait, dans certains contextes très difficiles, priver des populations démunies d'une réponse aux besoins prioritaires voulue par la convention de Lomé. La possibilité de substituer à la contribution des bénéficiaires celle de l'État ACP, c'est à dire de l'administration locale, dépend des capacités contributives de cette dernière. L'enquête sur le terrain a démontré qu'un effort de rigueur dans la gestion et la mesure des contributions reste néanmoins possible.

Un suivi plutôt satisfaisant, mais perfectible

36. En dépit des contraintes inhérentes à la dispersion des opérations, le suivi de l'exécution des travaux de construction ou de rénovation est en général satisfaisant, grâce notamment à l'implication des bénéficiaires. Ce suivi demeure néanmoins perfectible, notamment dans le cas des projets les plus complexes, qui nécessitent plus d'expertise technique.

Encadré n° 9

Le suivi technique des infrastructures

1. À Madagascar, l'insuffisance principale du suivi technique provient d'une procédure de réception des ouvrages insuffisamment encadrée, ce qui a conduit l'équipe locale à réceptionner un établissement scolaire de qualité médiocre.

2. Au Malawi, le suivi des projets est assuré par des visites sur place périodiques effectuées par des agents spécialisés des antennes locales de la cellule de gestion et parfois par des membres du comité d'orientation. Les bénéficiaires participent à la surveillance en vérifiant la mise à disposition des matériaux achetés centralement.

3. En Ouganda, dans le cadre du programme du huitième FED, la responsabilité du suivi technique et de la maintenance a été attribuée aux districts en tant que collectivités propriétaires des infrastructures. Le respect de ces obligations est facilité par la qualité technique des infrastructures du FED, supérieure à celles des infrastructures que l'administration nationale finance dans le cadre de ses programmes d'équipement.

4. Au Zimbabwe, la supervision technique est confiée aux districts ou à des agences techniques nationales spécialisées. La qualité de l'aide apportée dans ce cadre varie beaucoup d'un projet à l'autre, en fonction de la formation et de la disponibilité des personnels concernés et des contraintes géographiques et financières qu'ils rencontrent. En complément, dans la mesure de leurs connaissances techniques, qui sont améliorées par des actions de formation et de sensibilisation, les bénéficiaires surveillent l'activité des entreprises sur les chantiers.

37. En complément du suivi technique individuel des réalisations, il importe que l'exécution des programmes soit contrôlée au travers d'informations de gestion utiles portant sur des périodes, des catégories de dépenses ou de bénéficiaires et des zones géographiques. Or souvent, les systèmes d'information ne permettent pas ce suivi, car la remontée d'information est, selon les cas, faible, trop abondante, confuse ou peu pertinente. Les comités de pilotage sont destinataires de multiples rapports contenant des informations souvent redondantes et peu exploitables.

Encadré n° 10

Les systèmes d'information

1. Au Ghana, l'application de suivi informatisé MISME (Management Information System Monitoring and Evaluation) qui devait être une des clés de voûte de la gestion du 5ème programme aux termes de la convention de financement (janvier 1999), et traiter, outre l'intégralité des données physiques et financières des projets, l'évaluation par les bénéficiaires et les scénarios de référence(23), n'avait pas encore vu le jour à la fin de 2002.

2. À Madagascar, trop d'informations fournies par la cellule de gestion sont dispersées entre différents types de rapports (fiche projet, tableau de bord, rapports périodiques,...), sans qu'il soit aisé de distinguer clairement lequel contient la donnée exacte. Ainsi, bien des incohérences seraient évitées si les informations et les rapports fournis par l'agence étaient simplifiés, centrés sur le projet et s'alimentaient à une même source.

3. Au Malawi, l'information relative aux projets est enregistrée dans des documents séparés ce qui rend impossible une consultation de l'ensemble des données de chaque réalisation. Les informations qui permettraient une meilleure évaluation interne, relatives à la situation socio-économique des populations, aux secteurs visés, à la situation précédant le lancement des projets, ne sont pas exploitables. La cellule de gestion ne s'est pas dotée du système informatique qui permettrait une meilleure collecte et une meilleure utilisation des données existantes.

4. En Ouganda, une tendance à la multiplication des rapports et au manque de synthétisation a été observée. Pour le seul programme du huitième FED, le nombre de rapports distincts produits au cours d'une année et censés être utiles à la cellule de gestion dépasse la centaine.

5. Au Zimbabwe, les insuffisances du système d'information sont aggravées par le morcellement du financement des projets en différents engagements comptables. Cette situation rend quasi impossible tout suivi respectant le principe de gestion du cycle de projet auquel se réfère la Commission. Le système d'information qui se greffe sur le système comptable n'est pas à même de fournir rapidement une image complète de la situation physique et financière d'une microréalisation.

LES RESULTATS DES PROGRAMMES PLURIANNUELS DE MICROREALISATIONS

Des résultats immédiats très positifs

38. La convention de Lomé attend des microréalisations un impact économique et social sur la vie des populations et une réponse à des besoins prioritaires manifestes et constatés.

39. L'examen approfondi sur dossiers et sur place, au contact des populations bénéficiaires, des microréalisations sélectionnées par la Cour dans les six pays visités, a certes permis de relever des dysfonctionnements à corriger, dont des exemples significatifs sont indiqués ci-après. Mais cet examen a surtout démontré, dans la grande majorité des cas, qu'une réponse utile avait été apportée à des besoins essentiels, comme le veut la convention de Lomé.

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Un grand nombre d'écoles primaires ont été construites

40. Les bénéficiaires sont le plus souvent organisés en comités de projets, parfois préexistants (dans le cas des rénovations), parfois créés spécialement. Les représentants de ces comités rencontrés lors de l'enquête comprenaient l'exigence, propre aux programmes du FED, d'une contribution substantielle des bénéficiaires finaux. Ce respect du principe de participation des bénéficiaires est une condition essentielle de la pérennité des projets; il peut aussi être considéré en soi comme un résultat positif. Il répond en effet à l'objectif dit d'"appropriation" mis en exergue par l'accord de Cotonou.

Un impact néanmoins difficile à mesurer

41. La programmation des projets doit se fonder sur une mesure des besoins et définir ex ante des indicateurs permettant de mesurer un impact ex post. La méthodologie de gestion des programmes de la Commission, résumée dans des cadres logiques, distingue les résultats des programmes (la mise à disposition d'infrastructures et de services) et leur impact (l'amélioration de la vie des populations).

42. Les besoins prioritaires et la réponse qui leur est apportée sont mesurés au plan national dans les pays ACP. Ainsi, la réponse au besoin d'eau potable peut être mesurée par la proximité des points d'eau(24). La réponse au besoin de soins peut être mesurée à l'aide des critères de l'OMS et la réponse au besoin d'éducation par les taux de scolarisation ou le nombre d'élèves par classe.

43. Toutefois, l'évolution des statistiques nationales ou même régionales ne suffit pas à identifier l'impact des programmes du FED. Il convient en effet de distinguer cet impact de celui des programmes comparables, d'autant plus nombreux que les réalisations financées sont de petite taille(25).

44. Les pays donateurs, les ONG, les États ACP, ne partagent pas l'information relative à leurs actions en matière de microréalisations. Il serait pourtant utile de connaître dans chaque pays le nombre total de salles de classes, de dispensaires, de systèmes d'adduction d'eau ou d'assainissement réalisés ou réhabilités au cours d'une année donnée, quelle qu'en soit la source de financement. Cela permettrait d'apprécier l'impact des microréalisations du FED en tenant compte de leur poids relatif dans l'aide au développement.

45. Le manque d'informations sur l'environnement n'est pas le seul obstacle à la mesure de l'impact des microréalisations. L'ambition excessive des indicateurs de mesure prévus par les programmes est une autre source de difficultés. La méthode du cadre logique donne parfois lieu à des excès théoriques. Certains programmes prévoient ainsi de disposer d'"indicateurs objectivement vérifiables" trop sophistiqués, qui souvent ne sont jamais disponibles, car ils reposent sur un travail statistique trop coûteux.

46. Une autre difficulté tient à l'existence, incontestable mais diffuse, d'un impact indirect, plus marqué et plus visible à court terme pour certains projets. Ainsi, les microréalisations d'irrigation et d'électrification, tout en répondant aux besoins des collectivités directement à l'origine des projets, offrent des possibilités de développement économique à l'ensemble de la population des zones concernées.

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Une retenue d'eau: de nombreux bénéficiaires indirects

47. Dans ces conditions, il est préférable de reconnaître que l'impact n'est pas précisément mesurable, plutôt que de hasarder des chiffres invérifiables.

Encadré n°11

La mesure de l'impact

1. Au Ghana, l'objectif du 5ème programme, qui était d'accroître l'utilisation des infrastructures sociales en les réhabilitant, n'a pas été assorti d'un dispositif de mesure adéquat. En particulier, le volet "évaluation par les bénéficiaires", prévu dans la convention de financement, n'a pas donné les résultats espérés. Les indicateurs d'impact contenus dans le cadre logique n'ont été d'aucune utilité.

2. À Madagascar, les résultats attendus du programme financé par le septième FED étaient vérifiables et exprimés en nombre d'infrastructures. Au-delà de l'ouvrage réalisé, le PAICAL vise pour sa part des résultats difficilement mesurables, tels que l'augmentation des services de base rendus à la population, le renforcement de la concertation entre la société civile, les élus et les administrations locales, l'amélioration des compétences de gestion locale.

3. Au Malawi, le 3ème programme prévoit de vérifier les résultats atteints en termes de lutte contre la pauvreté et d'amélioration des conditions de vie grâce à des indicateurs qui doivent être fournis par les ministères de l'Éducation et de la Santé. Aucun indicateur de ce type n'a été utilisé.

4. En Ouganda, l'étude d'impact prévue sur les microréalisations financées par le huitième FED n'a pas été menée. Le cadre logique de référence prévoit à la fois des "indicateurs objectifs et vérifiables" impossibles à vérifier pour le seul FED au niveau des districts concernés, en raison de la faiblesse des outils statistiques disponibles, et des indicateurs plus réalistes qui visent plus le résultat matériel que l'impact. L'ensemble ne permet pas de mesurer une éventuelle amélioration de la qualité de vie des populations.

5. Au Zimbabwe, le 12e programme pluriannuel retient des indicateurs de résultat réalistes, tels que le nombre d'infrastructures économiques ou sociales achevées, et évite les indicateurs d'impact dont l'usage s'est avéré très difficile. L'évaluation externe des programmes a démontré qu'il était impossible de quantifier le bénéfice des microréalisations et même d'établir le nombre total de bénéficiaires à l'aide d'une méthode incontestable. L'évaluation des programmes du septième FED a relevé l'absence de données quantitatives et a fondé son opinion (par ailleurs très favorable) sur des indicateurs qualitatifs, dont la teneur n'est toutefois pas expliquée en détail.

Une pérennité de la réponse aux besoins souvent fragile

48. La réponse apportée par les programmes pluriannuels de microréalisations aux besoins des populations à l'origine des projets gagne à être examinée en tenant compte des particularités des principaux domaines concernés que sont l'éducation, la santé et le développement économique rural. Le caractère durable de cette réponse, même s'il n'est pas mentionné par la convention de Lomé, est un critère essentiel d'appréciation du résultat.

49. Le premier garant de la durabilité des ouvrages reste leur qualité initiale. Une politique d'accompagnement efficace est néanmoins nécessaire pour en assurer la pérennité. Lorsque des ouvrages engendrent des recettes financières, un budget est affecté à leur entretien. En complément, l'appropriation par les bénéficiaires est une condition de viabilité des réalisations.

50. Au terme des missions effectuées dans les six pays sélectionnés, la Cour juge satisfaisants les efforts faits pour assurer la pérennité des microréalisations. Les réalisations inspectées présentaient, à quelques exceptions près, des conditions de pérennité satisfaisantes ou un état de conservation acceptable pour les plus anciennes d'entre elles. Toutefois, comme indiqué supra, l'absence d'études consacrées aux réalisations plus anciennes limite la connaissance de la pérennité globale des microréalisations. L'état de fonctionnement satisfaisant des microréalisations qui peut être constaté à un moment donné demeure fragile dans le contexte de la plupart des pays africains. Le principal critère de pérennité demeure l'appui de l'administration nationale, centrale ou locale.

Les secteurs sociaux: éducation et santé

51. Les secteurs de l'éducation et de la santé présentent des particularités qui tiennent aux collectivités bénéficiaires, à la complexité technique des microréalisations, au besoin d'expertise et d'assistance qu'elles requièrent de l'administration nationale ou locale.

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Des écoles secondaires construites ou équipées avec succès

52. Dans le secteur de l'éducation, les programmes de microréalisations financent la construction et la rénovation d'écoles primaires ou secondaires et, parfois, leur équipement en mobilier, livres et matériel de laboratoire. Ce secteur est adapté aux microréalisations. Le niveau de formation et de motivation des promoteurs des projets, enseignants et parents d'élèves, est un premier facteur de succès. La simplicité et la standardisation des bâtiments scolaires sont un autre facteur favorable. Les ressources nécessaires au financement des petits travaux d'entretien sont procurées par l'administration nationale, lorsque l'école est gratuite, ou par la contribution des parents, lorsqu'elle est payante. Ces ressources sont en général bien gérées, pour les raisons sociologiques indiquées ci-dessus.

53. Dans le secteur de la santé, les microréalisations rencontrent des contraintes plus fortes et obtiennent des résultats plus fragiles. Les programmes financent la construction et la rénovation de dispensaires, de petits hôpitaux, de logements pour les personnels soignants et l'acquisition de mobilier médical simple. L'approvisionnement en médicaments incombe à l'administration nationale. L'une des difficultés inhérentes à ce secteur tient aux bénéficiaires, population plus diffuse et concernée de manière moins positive que les parents d'élèves, même si les comités d'usagers jouent un rôle actif. En outre, la régularité de l'approvisionnement en médicaments par l'administration nationale est une question plus sensible que celle de la fourniture d'équipements scolaires, dont le rythme de renouvellement est plus long.

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Des dispensaires dont il reste à assurer le fonctionnement régulier

54. Les réalisations en matière d'adduction d'eau potable et d'assainissement telles que des puits ou des latrines, contribuent à l'amélioration de la santé publique, mais rencontrent moins de contraintes.

Encadré n° 12

Les microréalisations dans les secteurs sociaux

1. Au Ghana, la majorité des infrastructures examinées étaient utilisées conformément à leur destination initiale. Dans quelques rares cas des détournements d'usage ont été constatés. Une clinique rurale financée par le 4ème programme était en partie utilisée pour la cuisine et le logement d'une infirmière alors que le logement initial de cette dernière était utilisé par une sage femme et une institutrice. Une autre n'abritait plus aucune activité médicale depuis plus d'un an. Un quart environ des infrastructures examinées présentaient des problèmes visibles, tels que des fissures, appelant une intervention technique souvent hors de portée des bénéficiaires et justifiant une intervention des services du district. Outre le financement des grosses réparations, la présence du personnel nécessaire posait problème en raison du grand nombre d'écoles situées dans des zones rurales reculées. Même si l'amélioration de la vie des populations grâce à une utilisation renforcée des services publics sociaux était manifeste, les problèmes de durabilité des précédents programmes n'avaient pas été éliminés: appui insuffisant des ministères techniques de la santé et de l'éducation, absence de fourniture et de remplacement des équipements.

2. À Madagascar, à l'exception d'une école secondaire, les projets visités présentaient une qualité satisfaisante et répondaient aux attentes des bénéficiaires.

3. Au Malawi, des comités de gestion des microréalisations sont créés pour prendre en charge celles-ci après leur achèvement. Les personnels des cellules de gestion assurent auprès d'eux des actions de sensibilisation, afin de développer le sentiment d'appropriation et le sens des responsabilités nécessaires à une bonne conservation des infrastructures. Comme les écoles secondaires sont payantes, leurs comités de gestion ont institué des fonds permanents destinés à l'entretien courant. Dans le cas des écoles primaires gratuites, les collectivités bénéficiaires, considérant généralement que le gouvernement est responsable de l'entretien courant, n'ont pas institué de fonds permanents alimentés par les parents d'élèves.

4. En Ouganda, les deux programmes examinés financent la construction et la rénovation d'écoles primaires. Une importance particulière est donnée à la restauration sur place des écoliers, qui facilite l'assiduité, et au logement sur place des instituteurs, qui facilite l'affectation de personnels motivés. Le principe de gratuité scolaire est imposé par l'État dans le cadre du programme volontariste d'éducation primaire universelle. En compensation, des budgets sont alloués aux écoles pour leur maintenance. Les écoles et dispensaires visités étaient dans un état de conservation satisfaisant, mais leur équipement en mobilier était très inégal.

5. Au Zimbabwe, la décision du Conseil de l'Union européenne de bloquer toute aide ne bénéficiant pas directement à la population donne une grande importance aux microréalisations dont le principal objectif est précisément l'aide directe.

- La situation monétaire du pays a des effets défavorables aux populations les plus pauvres, qui devraient être les bénéficiaires de l'aide du FED. En 2002, les enveloppes financières allouées à des projets d'infrastructures dans le cadre du 12ème programme pluriannuel de microréalisations se sont ainsi avérées à plusieurs reprises insuffisantes en raison de l'effet conjugué du taux de change très défavorable et de brusques augmentations de prix subies par les entreprises contractantes. En conséquence, des enveloppes supplémentaires ont été décidées et les prestations initiales ont été revues à la baisse, au détriment des collectivités bénéficiaires, qui avaient pourtant fourni leur contribution statutaire à la réalisation des projets.

- Ainsi, un projet d'adduction d'eau potable n'a pu être finalisé que grâce à une contribution supplémentaire de la collectivité bénéficiaire; un autre, bien qu'en grande partie achevé, n'a pu entrer en fonction, privant la population locale de tout service. Dans un dispensaire rural, situé dans une région prioritaire en raison de l'épidémie de SIDA, seulement la moitié des équipements financés par le programme avait été fournie en raison d'un épuisement des fonds. La collectivité bénéficiaire avait choisi de maintenir les matériaux de construction et de renoncer à la plomberie du logement de l'infirmière et aux équipement médicaux supplémentaires.

- L'objectif du neuvième et du 12ème programme en matière d'éducation, qui consistait à améliorer la qualité de la formation délivrée a été atteint de manière probante. L'équipement de laboratoires de science dans des écoles secondaires doit permettre aux établissements d'être mieux reconnus par le ministère de l'éducation et de délivrer des diplômes de plus haut niveau. Une attention soutenue a été portée au logement des enseignants. Dans les écoles visitées, le matériel financé par le FED était en général bien entreposé et entretenu.

Les secteurs économiques

55. Les réalisations appuyant des activités marchandes destinées à générer des revenus connaissent des difficultés liées au faible niveau de formation des collectivités à l'origine des projets, à la complexité technique de ces derniers, à leur délicate insertion dans les circuits économiques, aux risques climatiques. De fait, l'enquête a relevé un plus grand nombre de dysfonctionnements dans ce secteur. Les microréalisations économiques sont moins nombreuses et ont souvent un coût unitaire plus élevé. Leur besoin d'expertise et d'assistance technique est plus fort. Mais leur bénéfice en termes de développement et d'amélioration durable du niveau de vie justifie que les programmes affrontent ces risques.

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Un moulin à farine dont la rentabilité restera à assurer

56. Les principales activités dans ce domaine sont la construction d'équipements concernant, notamment, l'irrigation (retenues, canaux, pompes), le stockage des récoltes (silos), leur transformation (moulins), la commercialisation des produits (places de marché), leur écoulement (voirie locale), le soin des troupeaux (couloirs de vaccination)(26). Des activités artisanales d'intérêt local sont également financées. Le financement par prêts est pratiqué dans certains pays, abandonné dans d'autres en raison des taux de remboursement souvent faibles ou du manque d'expertise des gestionnaires dans ce domaine.

Encadré n° 13

Les activités génératrices de revenus

1. Au Malawi, les principaux dysfonctionnements relevés concernaient des projets générateurs de revenus financés par prêt sous le contrôle direct de la cellule de gestion nationale. Une porcherie gérée par un groupe de cinq personnes avait bénéficié d'un prêt initial d'une durée d'un an et demi et d'une subvention qui n'avait pas été formellement approuvée. Les retards affectant les remboursements s'élevaient à cinq mois à la date de la visite, car les gestionnaires n'avaient pas pu nourrir les animaux de manière à les revendre correctement. L'une des réalisations, une boulangerie, n'était pas éligible, car le prêt avait été accordé à une seule personne, qui de plus possédait un emploi administratif à la délégation à la date de la décision. Une autre réalisation, une scierie, ne fonctionnait pas à la suite d'une avarie technique non réparée.

2. En Ouganda, le financement par prêt de projets économiques, prévu par le programme de microréalisations du Karamoja, a connu un échec qui a entraîné son transfert à un programme autonome, géré par une cellule spécialisée dans le micro-crédit. Le programme de microréalisations a toutefois subventionné la construction de plusieurs enclos, d'un bâtiment vétérinaire et d'un bâtiment fiscal pour deux projets destinés à faciliter la tenue de marchés aux bestiaux et la collecte de taxes locales assises sur les ventes d'animaux. Ces réalisations, dont la construction avait été interrompue et qui n'avaient pas été officiellement remises aux bénéficiaires, avaient une faible activité à la fin de 2002; moins de trois ans après la fin des travaux, l'une d'entre elles était sensiblement dégradée (clôtures non conçues pour résister à la pression des animaux).

3. Au Zimbabwe, les projets de nature économique sont financés par subvention. La cellule de gestion privilégie les techniques simples et peu coûteuses, comme l'irrigation par gravitation. La rénovation d'un système d'irrigation gravitaire, lancé en 1932 dans le Sud-Est du pays, fournit, en dépit de fortes contraintes - ensablement, forte croissance naturelle de la population bénéficiaire - un exemple positif d'aide apportée à des projets existants qui ont à la fois une histoire convaincante et un potentiel de développement significatif. Pour un système d'irrigation situé dans la même région, au contraire, la production et la commercialisation d'une bonne récolte, qui était la condition attendue de réussite du projet, n'a pas pu se faire. Dans cette zone de plaine, on a du recourir à une technologie fragile - pompe électrique - au lieu du système gravitaire, de loin plus durable. Lors de la visite, les risques pour la durabilité étaient élevés et la pompe électrique était déjà partiellement rouillée et sujette à des fuites.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion

57. Avec des financements limités, les programmes pluriannuels de microréalisations permettent de rendre à des populations démunies un service réel, dans le respect des règles de la convention de Lomé et des principes d'initiative et de participation. En cela, ils donnent un exemple convaincant d'utilisation efficace, économique et efficiente des ressources du FED (points 38-40). Chaque pays a pu adapter la mise en oeuvre des programmes de microréalisations à ses structures et à ses orientations politiques. Les critères d'éligibilité aux programmes pluriannuels de microréalisations peuvent différer fortement d'un pays à l'autre en fonction de l'interprétation donnée aux termes de la convention de Lomé (points 14-15).

58. Bien que l'impact propre aux programmes du FED ne soit pas mesuré et qu'il paraisse difficilement mesurable au-delà des réalisations individuelles (points 41-47), les microréalisations dans la très grande majorité des cas, apportent une réponse utile à des besoins essentiels.

59. Néanmoins, l'enquête de la Cour a mis en évidence quelques insuffisances de gestion et quelques risques inhérents à ces programmes, qui, sans remettre en cause l'intérêt de les poursuivre, appellent soit une action correctrice soit une vigilance particulière.

60. Les services centraux de la Commission ont une information insuffisante sur les programmes pluriannuels de microréalisations, ce qui limite l'aide qu'ils pourraient apporter aux délégations (points 17-20). Les programmes comparables ne sont pas assez pris en compte dans la conception et l'évaluation des programmes du FED (point 11).

61. La Commission n'a pas établi de règles internes et de guides de gestion spécifiques aux programmes de microréalisations, ce qui conduit à une multiplication de guides locaux de qualité inégale (points 21-23). Le statut juridique des cellules de gestion n'est pas assez explicité dans les documents de référence des programmes (point 26). Les règles de gestion des "devis-programmes" ne sont pas toujours rigoureusement suivies, en particulier en ce qui concerne l'extension des périodes d'exécution (points 27-28). Des retards dommageables ont été observés dans l'exécution des programmes (point 9).

62. Bien que les systèmes de gestion comptable et financière des programmes soient globalement satisfaisants, les procédures de contrôle interne comportent des faiblesses et l'information de gestion relative aux projets est souvent faible, trop abondante, confuse ou peu pertinente (points 30-33).

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Nécessité d'entretenir les systèmes d'irrigation

63. Il n'existe pas d'évaluations des programmes nationaux de microréalisations menées après une longue période, qui pourraient donner des enseignements utiles sur la pérennité des réalisations anciennes et permettraient de mieux tenir compte des questions de pérennité dans les réalisations à venir. Les travaux d'évaluation dépassant le cadre d'un seul pays sont trop rares et trop anciens pour êtres utiles à la Commission (point 10). L'absence d'information consolidée fiable sur l'aide au financement des petites infrastructures dans les pays ACP empêche d'apprécier l'apport propre du FED dans ce domaine (point 44).

64. Or, malgré le bon état général des réalisations observé après quelques années, leur pérennité demeure, dans de nombreux cas fragile, et la qualité du service rendu incertaine, en particulier dans les domaines de la santé et du développement économique rural (points 53 et 55-56).

Recommandations

65. La Commission est invitée à mettre en oeuvre les recommandations suivantes:

a) organiser ses services centraux de manière à recueillir et à analyser les informations pertinentes relatives aux orientations générales et aux résultats globaux des programmes pluriannuels de microréalisations, afin d'être en mesure d'appuyer, d'améliorer et de promouvoir plus largement cet intéressant outil de développement local;

b) mettre à la disposition des délégations un guide commun de gestion des microréalisations qui tienne compte des spécificités de l'instrument et de l'expérience acquise dans ce domaine;

c) accorder une plus grande attention au statut légal des cellules de gestion des microréalisations et à la formalisation juridique de leurs relations avec leurs partenaires, en particulier les administrations locales;

d) veiller à ce que l'exécution par "devis-programmes" soit mieux contrôlée de manière à assurer un bon suivi du cycle de projet et le respect de délais conformes aux attentes prioritaires de la population;

e) examiner avec une plus grande attention les conditions de pérennité des microréalisations et en particulier le rôle à confier, à cette fin, aux administrations locales dans les différentes phases de chaque projet. La Cour estime en effet souhaitable qu'un effort accru soit accompli en vue d'associer plus nettement les administrations locales des pays ACP à la mise en oeuvre des programmes pluriannuels de microréalisations(27);

f) pour chaque pays, adopter des méthodes réalistes de mesure des résultats et tirer un meilleur parti des travaux d'évaluation. Faire réaliser davantage d'évaluations portant sur plusieurs pays, et ce en vue d'identifier les meilleures pratiques à diffuser auprès des délégations.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 17 et 18 décembre 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Ces observations s'appuient sur les rapports détaillés adressés aux délégations concernées et aux services centraux à l'issue de chacune des six missions d'audit effectuées entre novembre 2002 et mars 2003.

(2) La quatrième convention de Lomé a été signée le 15 décembre 1989 pour une durée de dix ans (mars 1990 à mars 2000) et assortie d'un protocole financier de cinq ans correspondant au septième FED; elle a été révisée le 4 novembre 1995 et assortie d'un second protocole financier de cinq ans correspondant au huitième FED.

(3) Déclaration du Conseil et de la Commission du 25 avril 2000 sur la politique de développement de l'Union européenne.

(4) L'accord de partenariat de Cotonou a été signé le 23 juin 2000 pour une durée de 20 ans, avec une clause de révision quinquennale; il est assorti d'un protocole financier de 15,2 milliards d'euros, d'une durée de cinq ans, correspondant au neuvième FED.

(5) Accord de partenariat de Cotonou: partie 4: coopération pour le financement du développement, titre II: coopération financière, chapitre 5: microréalisations et coopération décentralisée.

(6) Article 252.

(7) Ghana, Madagascar, Malawi, Ouganda, Zambie et Zimbabwe.

(8) Au Zimbabwe, le douzième programme pluriannuel est financé à la fois par le septième et le huitième FED.

(9) Les différentes acceptions données à ce terme sont examinées plus bas.

(10) L'article 290 de la convention de Lomé permet que certaines décisions de financement portent sur des programmes pluriannuels.

(11) Par exemple sur des réalisations de cinq à dix ans d'âge.

(12) Le plus récent date de février 1997 (Évaluation des programmes de microréalisations sous la convention de Lomé IV, Groupe Recherches et Études Techniques -GRET-). Pays concernés: Ouganda, Sénégal, Comores et Malawi.

(13) Traité CE, article 180 (ex-article 130 X):

1. La Communauté et les États membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d'aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils peuvent entreprendre des actions conjointes. Les États membres contribuent, si nécessaire, à la mise en oeuvre des programmes d'aide communautaires.

2. La Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir la coordination visée au paragraphe 1.

(14) Cette diversité reflète la convention de Lomé qui traite les microréalisations soit comme un instrument (article 252), soit comme un secteur d'intervention (article 229).

(15) Étude du contenu social des programmes pluriannuels de microréalisations des sixième, septième et huitième FED, Aidco, 28 juin 2002.

(16) L'article 290, paragraphe 3 de la convention de Lomé prévoit que l'ordonnateur national transmet à la Commission un rapport sur la mise en, oeuvre des programmes pluriannuels.

(17) Voir le rapport d'étape sur la déconcentration au 30 avril 2003, point II, direction générale des relations extérieures: "le rôle du siège doit évoluer vers un rôle de coordination, de contrôle de qualité, de contrôle de gestion, d'appui technique et d'amélioration des pratiques de travail".

(18) Par exemple la décision du Conseil 3/90 portant conditions générales relatives aux contrats de travaux, fournitures et services.

(19) Intitulé, selon le cas, comité de direction, d'orientation, d'évaluation, et parfois scindé en deux comités (évaluation et pilotage) comme au Zimbabwe.

(20) L'appellation courante est "devis-programmes annuels".

(21) Dans cet encadré, l'engagement comptable visé est celui qui est effectué dans OLAS.

(22) Dépenses administratives prévues dans les conventions de financement et les "devis-programmes".

(23) La méthode des scénarios de référence ou "baseline data" vise à reconstituer le plus précisément possible ce qu'aurait été l'évolution d'une situation de départ sans l'intervention du programme censé l'améliorer.

(24) La distance à parcourir pour accéder à l'eau potable est un critère courant.

(25) Les petites réalisations sont un domaine d'intervention privilégié des ONG.

(26) Un couloir de vaccination permet d'immobiliser les animaux pour faciliter l'administration des vaccins.

(27) Voir dans le même esprit, les recommandations des paragraphes 101-102 du rapport spécial n° 2/2003 de la Cour relatif à la mise en oeuvre de la politique de sécurité alimentaire dans les pays en développement financée par le budget général de l'Union européenne (JO C 93 du 17.4.2003).

ANNEXE I

MICRORÉALISATIONS FINANCÉES PAR LES SIXIÈME, SEPTIÈME ET HUITIÈME FED

Situation au 31/12/2002)((Les programmes examinés dans le cadre de ce rapport concernent les pays en caractères gras.))

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Source:

Comptes de la Commission au 31/12/2002.

ANNEXE II

PROGRAMMATION ET GESTION DES MICRORÉALISATIONS

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Source:

Cour des comptes.

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ANNEXE III

PROGRAMMES DE MICRORÉALISATIONS SÉLECTIONNÉS POUR L'ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES

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Source:

Cour des comptes.

ANNEXE IV

NOMBRE DE PROJETS DE MICRORÉALISATIONS EXAMINÉS PAR LA COUR DES COMPTES

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Source:

Cour des comptes.

Réponse de la Commission

RÉSUMÉ

II. La Commission se félicite du jugement globalement positif porté par la Cour sur les programmes pluriannuels de microréalisations (PPMR).

Si, par le passé, les services centraux ont éprouvé des difficultés à réaliser un suivi plus étroit des microréalisations, ils s'efforcent de jouer un rôle de plus en plus important en termes de soutien thématique et de diffusion des meilleures pratiques, et s'emploient actuellement à établir un guide général pour les PPMR.

Si les cellules de gestion n'ont pas toujours un statut juridique clair, leurs principales relations avec l'Ordonnateur National (ON) sont néanmoins fixées par des protocoles ou contrats.

Les projets exigeant une longue préparation se caractérisent par des lenteurs en matière d'exécution et de décaissement des fonds mais ont l'avantage de favoriser une meilleure compréhension des projets par les collectivités locales, qui en appréhendent ainsi plus facilement l'esprit.

Dans le cadre du 9e FED, sont maintenant introduites des dispositions adéquates pour améliorer la fiabilité et l'efficacité de la gestion des "devis-programmes".

L'Office de coopération EuropeAid a maintenant achevé l'établissement d'un registre des microréalisations en cours et clôturées depuis janvier 2003.

La Commission attache une grande importance au renforcement des capacités institutionnelles à tous les niveaux, en vue de promouvoir la pérennité des résultats. Dans la mesure du possible, les administrations locales et les municipalités sont encouragées à soutenir le processus d'appropriation et la pérennité des résultats.

III. L'Office de coopération EuropeAid entend:

- jouer davantage un rôle de soutien.

- Traduire les meilleures pratiques en un guide détaillé et veiller à améliorer la fiabilité et l'efficacité de la gestion des programmes.

- Dans la mesure du possible, associer les administrations locales et les municipalités aux projets afin d'en favoriser l'efficacité et de garantir la pérennité de leurs résultats. Les dispositions prévues par l'accord de Cotonou permettent aux acteurs décentralisés de jouer un rôle plus important dans ce domaine.

- Lancer, en 2004, une évaluation systématique à caractère tranversal des PPMR.

L'ÉLABORATION DES PROGRAMMES PLURIANNUELS DE MICRORÉALISATIONS

10. La Commission attache une grande importance aux activités d'évaluation et a évalué individuellement chaque programme de microréalisations. Une évaluation plus systématique réalisée sur une base horizontale sera lancée en 2004.

11. Une approche coordonnée est profitable à tout type d'activité et, étant donné que dans le contexte de la déconcentration, les délégations disposent d'une autonomie de décision de plus en plus large, cette coordination devrait s'améliorer.

Encadré n° 1 - Les programmes similaires:

1. Malawi: S'il y a peu de coordination avec le projet MASAF (Banque mondiale - gouvernement du Malawi, c'est parce que ce projet est soumis à un risque d'interventions politiques fréquentes. Il y a néanmoins échange d'informations sur les demandes des communautés et les cas où le FED et le MASAF ont exécuté/financé des projets avec les mêmes communautés sur le même site sont extrêmement rares et dans la plupart des cas pleinement justifiés.

3. Zimbabwe: La délégation reconnaît la nécessité d'une meilleure coordination entre les PPMR et les autres initiatives. Dans le cas du programme de coopération décentralisée du Zimbabwe (ZDCP), une évaluation récente a établi que l'approche processus suivie s'est révélée très fructueuse, et a également permis de relever la similarité des projets. Le PPMR s'est fondée sur l'approche "matérielle" (construction d'infrastructures) tandis que le ZCDP s'est davantage concentré sur les prestations "immatérielles" (la façon d'utiliser ces infrastructures). Le fait que le processus ait finalement débouché sur des projets similaires est imputable à la difficulté de développer des projets plus novateurs au cours de la phase pilote du ZCDP. La coordination et la complémentarité des deux programmes constitue désormais un élément fondamental des nouveaux projets en cours d'élaboration, aussi bien pour le PPMR que pour le ZCDP.

15. La diversité des approches et l'adaptabilité des programmes aux structures et aux contextes locaux sont effectivement un des aspects positifs inhérents aux programmes de microréalisations, car adaptées aux réalités du terrain.

16. Le niveau de participation des autorités locales dépend du stade de décentralisation atteint: si le pays possède déjà une certaine tradition en matière de décentralisation et dispose d'institutions locales solides et capables de gérer le programme, il y a tout lieu de promouvoir un PPMR décentralisé. Dans les pays où la décentralisation est moins développée, une assistance se révèle indispensable, de même que le soutien des autorités centrales.

L'EXECUTION DES PROGRAMMES PLURIANNUELS DE MICROREALISATIONS

18-19. L'outil que constituent les PPMR concerne davantage la mise en oeuvre que des secteurs particuliers. En ce qui concerne l'OLAS, il est donc difficile d'attribuer un code CAD précis aux opérations relevant des PPMR, en raison du grand nombre d'activités qu'elles couvrent. Il en a résulté une certaine confusion.

EuropeAid a désormais achevé la constitution d'un registre des microréalisations en cours et clôturées depuis janvier 2003. Ce registre contient des informations sur les domaines d'intervention par secteurs et sous-secteurs et constitue une base de données utile pour le suivi et l'évaluation des microréalisations. Le registre a ainsi servi de base de données pour la réalisation d'une étude sur les activités financées au niveau sectoriel par les PPMR. Les résultats de cette étude seront disponibles en janvier 2004.

20. L'Office de coopération EuropeAid entend jouer davantage le rôle de ressource thématique et fournir un guide des PPMR actuels (enseignements à tirer de l'expérience acquise) ainsi que des informations de base concernant le type d'activités financées et les modèles de mise en oeuvre utilisés dans différentes situations. Cet objectif peut être atteint à court terme. À moyen ou à long terme, on peut envisager d'établir un document-cadre plus détaillé. Depuis l'audit de la Cour, les résultats des missions de suivi des PPMR et les divers enseignements qui en ont découlé ont été diffusés auprès de l'ensemble des délégations, comme le seront prochainement d'autres documents de référence sur les PPMR (tels que le rapport du gouvernement du Botswana sur l'atelier qu'il a organisé en novembre 2002, au sujet des PPMR réalisés dans l'est et le sud de l'Afrique - il s'agit, en l'occurrence, d'un excellent exemple de la façon dont les expériences individuelles dans ce domaine particulier peuvent être diffusées dans l'intérêt de tous, ainsi que d'un exercice que d'autres régions pourraient imiter).

La collecte des informations concernant les évaluations à mi-parcours (calendriers, retours d'information, etc.) sera effectuée systématiquement.

21-22. La diffusion des enseignements tirés de l'expérience acquise est susceptible de se traduire par une meilleure élaboration des programmes, cette dernière ne devant toutefois pas nécessairement reposer sur une approche unique. L'expérience montre, en effet, que les besoins diffèrent d'un pays à l'autre et que ces derniers disposent, en outre, de capacités très différentes. Un rapport récent indique que l'adaptation aux besoins particuliers des pays produit les meilleurs résultats - il conclut que c'est lorsque la situation du pays est prise en compte au moment de l'élaboration des PPMR que cette dernière est la plus efficace - et qu'il n'existe pas d'élaboration type valable pour l'ensemble des pays. Le guide général des PPMR, en cours d'élaboration, mettra l'accent sur la nécessité de garantir une certaine souplesse et définira des règles de base ainsi que les pratiques acceptables en la matière. Il devrait être disponible d'ici mars 2004.

23. Les divergences d'interprétation concernant les dispositions relatives aux PPMR dans le cadre de la Convention de Lomé constituent un aspect qui devrait faire l'objet d'améliorations avec l'accord de Cotonou, une plus grande attention étant désormais accordée à la phase d'élaboration. Les dispositions prévues permettent aussi d'attribuer un rôle plus important aux acteurs décentralisés et associent les acteurs non étatiques à la préparation des projets plus étroitement qu'auparavant.

26. Un protocole d'accord (dans le cas d'un organisme public qui assume les fonctions de cellule de gestion du projet) ou un contrat de services (pour les organismes privés assumant les même fonctions) définissent le mandat donné par l'ON à la cellule et les modalités de gestion et exécution du projet. Ce mandat prévoit la responsabilité de la cellule de gestion, ses liens avec l'État ACP, le niveau de délégation de pouvoirs accordés par l'ON en termes de conclusion et attribution des contrats ce qui donne une forte autonomie juridique aux cellules des gestion projets.

La Commission est consciente que dans certains cas la délégation de pouvoirs n'est pas uniforme; ce problème trouvera une solution dans le cadre du 9e FED et de l'établissement du nouveau guide pratique pour la gestion des marchés en régie. Les questions de capacité juridique mentionnées par la Cour peuvent effectivement poser problème. La Commission examinera avec les pays partenaires comment régler ces questions.

27-29. Les projets exigeant une longue préparation se caractérisent par des lenteurs en matière d'exécution et de décaissement des fonds mais ont l'avantage de favoriser une meilleure compréhension des projets par les collectivités locales, qui en appréhendent ainsi plus facilement l'esprit.

Dans certains cas, la durée des "devis-programmes" annuels est due à une prolongation de la phase de clôture (normalement prévue au plus tard 6 mois après la période couverte par la régie) qui ne met pas en question l'utilité des "devis-programmes".

Encadré n° 6 - Les "devis-programmes"

4. Zimbabwe: La décision, prise en 2001, de passer à un système d'engagements comptables successifs visait à éviter l'existence d'un engagement unique au montant élevé, impossible à clôturer en raison du grand nombre de projets couverts, dont les calendriers d'exécution respectifs seraient différents. Cette décision avait pour objectif de faciliter la clôture des engagements dans le respect des délais fixés. La recherche d'une solution plus simple à mettre en oeuvre est en cours.

29. Les projets exigeant une longue préparation se caractérisent par des lenteurs en matière d'exécution et de décaissement des fonds mais ont l'avantage de favoriser une meilleure compréhension des projets par les collectivités locales, qui en appréhendent ainsi plus facilement l'esprit. Les règles et procédures fournissent aux gestionnaires les mécanismes nécessaires pour effectuer le suivi de leurs projets et permettent aux collectivités locales de comprendre la nature de l'accord qu'elles ont conclu.

Encadré n° 7 - Le rythme d'exécution des programmes

1. Ghana: La mise en oeuvre concrète du programme a été retardée en raison, notamment, des retards accusés par le gouvernement central en ce qui concerne le paiement aux districts des tranches du Fonds commun des districts.

Les services de la Commission et l'ON entendent examiner comment clôturer l'ensemble des microréalisations et élaborer le programme qui leur succèdera probablement, de façon à éviter toute interruption des activités entre le 5e PPMR et le programme suivant.

2. Malawi: Dans le but de rectifier la situation, le comité d'orientation a décidé, fin 2002, de suspendre l'approbation de nouveaux projets et d'exécuter un audit organisationnel, systémique extensif couvrant la période intégrale du projet (PPMR I, II et III). Les recommandations de l'audit sur ce sujet, ont conduit le comité d'orientation, en 2003, à adapter ses Termes de Référence. Un renforcement des moyens de travail des antennes régionales est prévu sous le PPMR 4.

3. Ouganda: Le fait que plusieurs "devis-programmes" soient simultanément ouverts et/ou fassent l'objet d'extensions est imputable aux retards enregistrés dans l'exécution des travaux et au versement d'un dépôt de garantie de 10 % aux contractants, qui se sont traduits par des difficultés à clôturer les engagements. À partir de 2003-2004, les "devis programmes" seront intégrés dans un seul "devis-programme" combinant les engagements (obligations contractées) reportés et les nouvelles activités, ce qui permettra de clôturer les anciens "devis-programmes" en quelques mois.

5. Zimbabwe: Les problèmes économiques que connaît le Zimbabwe ont, dans certains cas, entraîné la suppression de certaines activités. Cependant, avec le nouveau taux de change pratiqué, le PPMR réexamine tous les projets récents en vue de prévoir des budgets supplémentaires pour les divers projets dont certaines initiatives ont été réduites ou supprimées, et de veiller à ce qu'ils soient menés à leur terme.

30. Pour couvrir le risque, une caution bancaire est requise dans le cas d'une exécution par une cellule de gestion du projet de statut privé. En cas de régie administrative, c'est l'ON qui reste in fine financièrement responsable vis-à-vis de la Commission. Le réapprovisionnement de l'avance est effectué seulement après la vérification des dépenses effectuées. Cette structure de contrôle doit normalement assurer la régularité et la bonne gestion des opérations.

33. Dans le cadre du 9e FED et des marchés en régie indirecte, un contrat de service précisera les tâches déléguées à l'organisme public ou privé responsable de l'exécution du projet. Il prévoira obligatoirement des dispositions adéquates pour le contrôle de l'utilisation des ressources des FED, ce qui devrait améliorer la fiabilité et l'efficacité de la gestion des "devis-programmes".

Encadré n° 8 - L'organisation financière et comptable

1. Ghana: L'évaluation à mi-parcours a été effectuée au cours de la mise en oeuvre du 2e cycle et avant le lancement du 3e. Les conclusions et recommandations formulées à cette occasion doivent être analysées et, si cela se justifie, seront prises en compte lors de la mise en oeuvre du 3e cycle.

2. Madagascar: Effectivement, la commune gère un compte affecté au projet, sur lequel elle dépose son apport en numéraire. La convention de financement signée entre l'AMCD et la commune explicite les modalités de paiement de l'AMCD à la commune. Le dispositif contractuel est complété par une lettre de marché signée entre la commune et l'attributaire du marché (avec visa de l'AMCD en tant que maître d'oeuvre du programme). En fonction de l'état d'avancement des travaux, l'AMCD verse au compte de la commune chaque tranche de paiement. La commune verse ensuite le montant stipulé à l'attributaire du marché. L'effectivité de chaque paiement est contrôlée par l'AMCD.

3. Malawi: Le problème de la gestion financière trop centralisée du projet est connu. Il est ressenti par le comité d'orientation et le management du projet. Il a été mentionné lors de l'audit organisationnel effectué en 2003. Suite à cet audit, et dans le but d'éviter que la même situation se répète, le gouvernement du Malawi devrait proposer d'accroître le rôle des institutions décentralisées. Les résultats des audits de certification réalisés par des firmes d'audit extérieures constituent un élément déterminant en ce qui concerne le réapprovisionnement des comptes. Les gestionnaires du projet sont désormais chargés de présenter les résultats et recommandations des rapports d'audit externes à l'occasion de chaque réunion du comité d'orientation.

4. Ouganda: A partir du quatrième trimestre de 2002, les fonctions d'audit et de formation/conseil ont été séparées et, à cet effet, un marché a été passé avec une autre firme d'audit.

Les microréalisations financées par le PPMR sont intégrées dans le plan de développement des districts et relèvent de la responsabilité de ces derniers; la comptabilité des microréalisations est, en principe, déjà auditée par l'Auditeur général. Cependant, ce dernier n'informe pas le PPMR de ses constatations et les districts ne sont que peu disposés à les diffuser. Il en résulte que la qualité de la comptabilité tenue par les districts doit être évaluée au moyen des contrôles et audits internes propres au PPMR, complétés par les rapports d'évaluation du programme de développement des gouvernements locaux (LGDP, financé par la Banque mondiale et d'autres donateurs).

36. Le contrôle et le suivi des programmes, en général, est un facteur essentiel pour le succès de toute initiative. La vérification et l'adaptation de la conception générale et des initiatives individuelles doivent être dûment planifiées au cours de la phase d'élaboration du programme et devraient reposer sur une participation maximale des bénéficiaires. Les programmes doivent être suffisamment adaptables pour permettre une évaluation constante ainsi que toute la souplesse nécessaire pour donner suite aux constatations.

Encadré n° 9 - Le suivi technique des infrastructures

1. Madagascar: Les projets présentent une qualité satisfaisante, avec de rares exceptions. Depuis les recommandations de la Cour, un système de contrôle de l'avancement des travaux avant le paiement de chaque tranche a été instauré. Certains des projets entrepris nécessitent un jour de pirogue ou 40 km à pied pour effectuer une visite de 2 heures.

37. La Commission reconnaît qu'il convient d'encore améliorer et de simplifier le système de suivi et d'établissement des rapports au niveau de la mise en oeuvre et, dans la plupart des cas, les délégations ont déjà pris les mesures nécessaires dans ce domaine.

Encadré n° 10 - Les systèmes d'information

1. Ghana: L'élaboration du système de suivi est maintenant achevée et fait actuellement l'objet de tests sur le terrain. Les informations communiquées par les collectivités locales sont assez peu satisfaisantes, la population des villages étant souvent insuffisamment alphabétisée pour être en mesure de remplir les formulaires de suivi.

2. Madagascar: Le système a été revu, consolidé et simplifié dans le but de faciliter l'appréhension directe et rapide des informations. Un média unique est à présent disponible pour le suivi. Les informations détaillées peuvent être trouvées dans les rapports techniques et financiers.

3. Malawi: Le problème mentionné était un des sujets de l'audit organisationnel de 2003, dont les recommandations ont été discutées amplement par le comité d'orientation qui a décidé en 2003 de remplacer le gestionnaire du projet.

Suite à l'Audit 2003 et dans le but d'assurer une gestion optimale des données d'origine comptable, le programme "PASTEL®" fut acquis par le projet et, dans le cadre du démarrage du PPMR 4, une base de données (rapports techniques, évaluations, etc.) sera établie.

4. Ouganda: En raison des procédures d'établissement des rapports, le nombre total de rapports produits s'élève à 70 par an environ, mais ces derniers sont synthétisés dans moins de 10 rapports à diffusion externe.

5. Zimbabwe: Voir la réponse concernant l'encadré n° 6.

LES RESULTATS DES PROGRAMMES PLURIANNUELS DE MICROREALISATIONS

39. Il est encourageant de noter que le jugement de la Cour sur les programmes de microréalisations est globalement positif.

41. L'élaboration du programme doit inclure une évaluation globale des besoins, de façon à définir clairement aussi bien les critères de sélection des projets individuels que les indicateurs d'impact. Il conviendrait d'utiliser le cadre logique comme instrument de développement ainsi que de l'actualiser et de s'y conformer pendant toute la durée du programme/des projets individuels.

42. Tout programme devrait être conçu de façon à s'insérer dans la programmation des stratégies et des plans nationaux. Cependant, dans la mesure où les microréalisations visent également à développer les capacités locales, la réalisation de leurs objectifs ne se mesure pas seulement au moyen d'indicateurs traditionnels (tels que le nombre de pompes à eau). S'il est vrai que, dans ce contexte, il se révèle difficile de mesurer l'impact des microréalisations, cela n'est pas impossible pour autant - tout dépend de la ligne de conduite adoptée par les pays ainsi que de leurs priorités.

44. L'Office de coopération EuropeAid a créé un registre des PPMR et entend effectuer systématiquement la collecte des informations concernant les évaluations à mi-parcours (calendriers, retours d'information, etc.). L'Office de coopération s'efforce de mettre en place un système permettant de réaliser un suivi plus étroit des PPMR.

45. Si l'on veut que les microréalisations soient effectivement des "projets processus", il convient de faire preuve de suffisamment de souplesse. L'application du cadre logique est utile mais il arrive parfois qu'il ne soit pas utilisé comme outil de travail, qu'il soit trop vague et que les indicateurs pris en compte soient irréalistes. Il conviendrait d'affiner ces indicateurs pendant toute la durée du projet concerné.

46. Dans la plupart des cas, l'impact indirect constitue un phénomène favorable, mais il arrive aussi qu'il soit défavorable. Cet élément doit également être pris en compte au moment de l'élaboration des programmes, de leur mise en oeuvre et de leur suivi.

47. Encadré n° 11 - La mesure de l'impact

1. Ghana: L'évaluation des résultats du 5e programme de microréalisations par les bénéficiaires a toujours été considérée comme nécessaire et essentielle. C'est la raison pour laquelle, au cours du 5e PPMR, l'évaluation par les bénéficiaires a fait partie intégrante du MISME (Management Information System Monitoring and Evaluation).

Les réponses des collectivités locales et des districts se sont toutefois révélées assez peu satisfaisantes (voir aussi l'observation concernant l'encadré n° 10, point 1). Les districts et les collectivités locales manquent, en effet, d'expérience en matière d'évaluation par les bénéficiaires. Le taux élevé d'analphabétisme des populations locales ne leur permet pas de remplir les formulaires correspondants. En conséquence, il est prévu de passer des marchés avec une ou plusieurs ONG locales au premier trimestre 2004, afin de leur confier la réalisation d'études détaillées ayant trait à l'évaluation par les bénéficiaires.

2. Madagascar: Il est difficile de mesurer les résultats concernant le développement socio-organisationnel et la structuration du monde rural. Il faut cependant noter que le mode de mise en oeuvre participatif et socialement concerté des réalisations du PAICAL a permis de diminuer notablement le taux d'abandon et d'échec des projets, en comparaison avec les anciens projets de microréalisation. Un travail de capitalisation et d'évaluation ex post du PAICAL sera entrepris courant 2004. Cette étude ne pourra être un exercice conventionnel et donnera une grande importance à une méthodologie participative.

3. Malawi: Le MPRSP (Malawi Poverty Reduction Strategy Paper) identifie un nombre d'indicateurs, mais peu sont adaptés aux microprojets. Néanmoins le démarrage du PPMR 4 sera accompagné par des études pour établir des "baselines" ainsi qu'un set d'indicateurs objectivement vérifiables.

4. Ouganda: Le cadre logique du programme a été révisé au cours du second semestre 2002 et des indicateurs quantifiables et vérifiables ont été établis pour les activités, les résultats et les objectifs. Le programme a établi un ensemble de données de référence au cours de 20