Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative au régime de l'impôt AIEM applicable aux îles Canaries

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. La spécificité des régions ultrapériphériques, au rang desquelles on compte les îles Canaries, est reconnue par l'article 299 paragraphe 2 du traité CE. Ces dispositions fixent le cadre des normes applicables à ces régions. C'est ainsi que, bien que les dispositions du traité CE s'appliquent à ces régions [1], il convient de tenir compte de leur situation économique et sociale structurelle. Les facteurs d'aggravation identifiés par le traité sont leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits. Il est en outre disposé que la permanence et la combinaison de ces facteurs nuisent gravement à leur développement. Sur cette base, le Conseil est invité à arrêter des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du traité CE à ces régions. Des mesures spécifiques peuvent notamment être adoptées dans le domaine de la politique fiscale. Ces mesures spécifiques doivent prendre en compte les caractéristiques et contraintes particulières de ces régions, sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes. Tel est le cadre dans lequel les nouvelles mesures fiscales applicables aux îles Canaries doivent s'inscrire.

[1] En matière de fiscalité, l'acte d'adhésion de l'Espagne a exclu l'application d'une série de dispositions de droit dérivé du traité CE, à des territoires comprenant notamment les îles Canaries. Il en va ainsi notamment du régime commun de TVA établi en vertu de la sixième directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation de la législation des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires et de la directive du Conseil 72/464/CEE, du 19 décembre 1972, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés (JO L 302 du 15.11.85 p.1067).

2. Plusieurs prises de position adoptés par les Conseils européens successifs [2], le Parlement européen [3], le Comité des Régions [4], et le Comité économique et social [5] mettent en évidence les caractéristiques de ce régions, en insistant sur leurs handicaps et la nécessité d'adopter les mesures spécifiques visées à l'article 299 paragraphe 2 du traité CE destinées à compenser ces handicaps et invitent la Commission à proposer sans tarder les mesures concernées.

[2] Paragraphe 38 des conclusions du Conseil européen de Cologne du 4 juin 1999, paragraphe 59 des conclusions du Conseil européen de Lisbonne du 24 mars 2000, paragraphe 53 des conclusions du Conseil européen de Feira du 20 juin 2000, conclusions du Conseil européen de Nice des 7, 8, et 9 décembre 2000, conclusions du Conseil européen de Goteborg des 15 et 16 juin 2001.

[3] Résolution du Parlement européen du 24 avril 1997 relative aux problèmes de développement des régions ultrapériphériques de l'Union européenne (JO C150 du 19.05.1997, p.62)

[4] Avis du Comité des Régions du 13 décembre 2000 relatif à la problématique des régions ultrapériphériques sous le rapport de la mise en oeuvre de l'article 299 paragraphe 2 (JO C 144 du 16.05.01,p.11)

[5] Avis du Comité économique et social du 1 mars 2001 sur la proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CEE) n° 1911/91 relatif à l'application des dispositions du droit communautaire aux îles Canaries (JO C139 du 11.05.01, p.93)

3. La Commission a, dans un rapport qu'elle a adopté le 13 mars 2000 [6], identifié une série de mesures spécifiques à adopter. En ce qui concerne le volet fiscal, ce rapport indique qu'en matière de fiscalité, l'article 299 paragraphe 2 autorise des mesures particulières en faveur des régions ultrapériphériques qui doivent être envisagées à partir des demandes soumises par les Etats membres concernés. Le rapport de la Commission indique également qu'il convient de rechercher dans chaque cas les instruments les plus adaptés aux objectifs de développement régional et de soutien à ces régions, y compris par des mesures fiscales dérogatoires, dont l'application pourrait même être de longue durée.

[6] Rapport de la Commission du 13 mars 2000 sur la mise en oeuvre de l'article 299paragraphe2 aux régions ultrapériphériques (COM (2000) 147 final)

4. Le mémorandum que les autorités espagnoles ont transmis à la Commission le 23 novembre 1999, envisageait la mise en oeuvre d'un impôt qualifié neutre et qui tiendrait compte de la nécessité de réaliser un certain niveau de développement de la production de biens aux îles Canaries.

5. Par lettre du 25 juillet 2000, l'Espagne a notifié à la Commission des éléments relatifs à des données socio-économiques descriptives de la situation aux îles Canaries et au contenu d'un nouvel impôt s'intitulant « Arbitrio sobre los Importaciones y Entregas de Mercancías en las islas Canarias (AIEM) ». Cet impôt constituerait la mise en oeuvre de l'article 299 paragraphe 2 du Traité CE dans le domaine fiscal et succéderait au régime de la taxe sur la production et les importations (APIM) venant à expiration le 31 décembre 2000. Depuis cette date, l'Espagne a complété les informations transmises à la Commission, en indiquant notamment les taux envisagés pour ce futur impôt, et en fournissant des données sur les caractéristiques spécifiques des îles Canaries. Sur cette base, la Commission a procédé à l'évaluation de ce projet d'impôt.

6. Toutefois, cet examen n'ayant pu être finalisé avant l'expiration de la période d'application de l'impôt APIM, les autorités espagnoles ont sollicité la prorogation de la période transitoire prévue à l'article 5 du règlement (CEE) du Conseil n° 1911/91 du Conseil du 26 juin 1991 relatif à l'application des dispositions du droit communautaire aux îles Canaries [7]. Le Conseil a alors adopté le Règlement (CE) n°1105/2001 du Conseil du 30 mai 2001 modifiant le règlement (CEE) n° 1911/91, prorogeant jusqu'au 31 décembre 2001, l'article 5 du règlement (CEE)1911/91 [8].

[7] JO L 171 du 29.06.1991, p. 1

[8] JO L 151 du 07.06.2001, p. 1

7. Les îles Canaries étant exclues du champ d'application du régime commun de la TVA, les impôts indirects en vigueur dans cette région sont l'Impuesto General Indirecto Canario(IGIC), et l'impôt sur la production et les importations (APIM). L'impôt APIM autorisé par l'article 5 du règlement (CEE)1911/91, est un impôt indirect dégressif qui s'applique aux produits introduits et obtenus aux îles Canaries, et dont peuvent être exonérés les biens produits localement. L'autorisation de ces exonérations a été jugée indispensable pour soutenir la production locale et soutenir ainsi le développement socio-économique de cette région.

Par ailleurs, une taxe dénommée « arbitrio insular - tarifa especial » a été autorisée jusqu'au 31 décembre 2000 par l'article 6.4. du règlement (CEE)1911/91 précité, il s'agissait d'une taxe qui s'appliquait aux produits livrés des autres parties de la Communauté.

Le projet d'impôt AIEM est un impôt qui grèvera les livraisons de biens produits aux îles Canaries, effectuées par les producteurs de ces biens, ainsi que les importations de biens semblables ou similaires appartenant à la même catégorie, définie par référence à la nomenclature du tarif douanier commun. La base imposable des biens importés sera fondée sur la valeur en douane et celle des livraisons de biens effectuées par les producteurs de biens aux îles Canaries, sera fondée sur le montant total de la contre prestation. Comme l'impôt APIM, l'impôt AIEM est susceptible de faire l'objet d'exonération pour les biens produits localement. 8. Le règlement (CE) n° 2674/1999 du Conseil, du 13 décembre 1999, modifiant le règlement (CEE)1911/91 [9], a suspendu la dégressivité de l'APIM pour certains secteurs jugés sensibles et à l'égard desquels la suppression de la taxe pouvait amener à la quasi disparition de ces secteurs. Il s'agit des secteurs de production des aliments, des tabacs, de la chimie, du papier, des textiles, des industries métallurgiques et d'autres produits manufacturés. Lors de l'adoption de ce règlement, le Conseil a invité la Commission à examiner avec les autorités espagnoles l'incidence de la suspension du démantèlement de la taxe APIM sur les secteurs économiques concernés et plus particulièrement sur les produits qui font l'objet de la mesure de suspension. Il a également invité la Commission à lui soumettre le cas échéant en fonction des résultats de cet examen, une proposition concernant les mesures à prendre sur la base du traité, afin de ne pas compromettre l'existence de certaines activités locales de production particulièrement fragiles, tout en assurant à terme la suppression de la taxe. Cet objectif de suppression à terme de la taxe doit désormais s'inscrire dans le cadre des mesures adoptées sur base de l'article 299paragraphe2 du traité qui autorise des mesures spécifiques de longue durée de nature à prendre en considération les handicaps énoncés dans cette disposition.

[9] JO L 326 du 18.12.1999, p. 3

9. Pour évaluer la nécessité des mesures à adopter dans le domaine fiscal en vue de contribuer au développement socio-économique des îles Canaries, il convenait donc de viser ces secteurs. Il convenait également d'identifier les handicaps dont souffrent l'économie canarienne pour évaluer les mesures suggérées par l'Espagne.

10. L'un des premiers handicaps dont souffre l'économie canarienne et auquel répond le projet d'impôt AIEM est d'ordre général et structurel. Il s'agit de la prédominance du secteur du tourisme dans le produit régional et la dépendance de l'économie canarienne à l'égard de ce secteur. Le secteur des services parmi lesquels le tourisme occupe la part principale, représente en effet 75,57% du PIB. La participation du secteur industriel au PIB canarien est très faible elle n'est que de 7, 85%, et 5% en excluant le secteur de l'énergie et du traitement de l'eau. Les autorités espagnoles poursuivent par conséquent l'objectif de diversification des secteurs d'activités productives et plus particulièrement de développement des activités industrielles productives aux îles Canaries. Pour permettre un développement autonome de cette région et y promouvoir les secteurs industriels de production, l'impôt AIEM s'avère un instrument utile. En effet, étant donné que l'IGIC s'applique indistinctement à tous les produits mis sur le marché canarien, l'AIEM permet au contraire une modulation de l'impôt en faveur de la production locale, qui constitue une mesure de soutien à cette production de nature à compenser les handicaps spécifiques identifiés ci-dessous.

11. L'étude publiée par le Parlement européen sur les coûts de l'insularité fournit une description générale des handicaps de l'isolement [10]. A l'inverse des objectifs du marché intérieur, l'isolement insulaire entrave la libre circulation des personnes, des biens et des services. La dépendance à l'égard de certains modes de transport, le transport aérien et le transport maritime, est accrue en raison du fait qu'il s'agit de modes de transport pour lesquels la libéralisation est imparfaite et en toute hypothèse moins efficaces et plus onéreux que la route, le rail ou les réseaux transeuropéens. Ce handicap général se manifeste par une série de handicaps particuliers qui affectent l'activité productrice.

[10] European Parlement, REGI 111 EN, 2001

12. La faible dimension de la région, et par conséquent du marché en raison de son isolement, est également un facteur défavorable. En effet, malgré les demandes suscitées par le secteur du tourisme les producteurs canariens sont limités à un territoire ne comptant que 1.600.000 habitants. Ces inconvénients sont accentués par le fait que, sauf pour le secteur du tabac, l'activité exportatrice est très faible, voire inexistante pour la majorité des secteurs industriels. Les obstacles à l'exportation sont identifiés par les entrepreneurs comme étant notamment les contraintes des transports en termes de disponibilité et de coût, l'isolement et les délais de livraison plus longs ou moins sûrs qui en découlent. Or dans toute activité productive, l'exportation est indispensable pour atteindre des économies d'échelles.

13. L'isolement et la petite dimension de la région, aggravée par sa fragmentation en archipel, engendrent des coûts de production plus élevés ne permettant pas de soutenir la concurrence des produits importés.

14. Le niveau élevé des coûts de production est dû notamment à la composante des matières premières et de l'énergie. Les îles Canaries sont dépendantes des prix de référence internationaux pour se procurer des matières premières et le transport de celles-ci les rend en outre plus onéreuses. La distance crée ainsi l'obligation de constituer des stocks de matière premières, ce qui représente un poids financier.

15. Les équipements de production sont également moins disponibles en ce qui concerne leur acquisition et leur l'entretien, ce qui rend obligatoire des investissements d'équipement plus importants.

16. Les coûts de production sont en outre influencés à la hausse en raison du fait que l'éloignement engendre un coût supplémentaire pour l'acquisition de services spécialisés, qui doivent être fournis à partir du continent tels que le dépannage et la réception des pièces de rechange, la formation spécialisée du personnel d'entreprise, cadres et techniciens.

17. Il convient également de tenir compte de coûts environnementaux qui peuvent être plus élevés. En effet, le coût de l'élimination des résidus industriels, est plus élevé, en raison de l'inexistence d'usines de recyclage, sauf pour certains produits tels que le verre. Le coût de l'évacuation des résidus vers le continent représente un coût additionnel pour les entreprises, de même que l'élimination des déchets toxiques qui sont traités en dehors des îles Canaries.

18. L'éloignement est également un facteur défavorable pour la promotion des activités de l'entreprise par des activités telles que la présence dans des foires et des congrès.

19. Au niveau de la distribution des produits, l'inexistence d'un vaste réseau de distribution contraint les entreprise à constituer des stocks qui représentent également des coûts supplémentaires.

20. La dimension réduite du marché canarien, son isolement et la dépendance par rapport aux ressources extérieures obligent également les entreprises à maintenir des capacités de production importantes pour pouvoir faire face aux demandes mais qui sont parfois supérieures à la demande émanant du marché canarien. Cette obligation pour les entreprises productrices de devoir assurer des gammes de production diversifiées et donc de maintenir des séries de production courtes, empêche l'optimisation des économies d'échelles et obligent les entreprises à entretenir des surcapacités qui constitue des surcoût. Une difficulté semblable découle des possibilités très réduites, voire inexistantes, de sous-traitance dans le marché canarien. En raison de cette caractéristique, les entreprises de production sont contraintes d'effectuer des « sur-stockages ».

21. En conclusion de ces constatations, l'éloignement et la fragmentation géographiques, la limitation du territoire et de la population, engendrent des handicaps auxquels même les technologies modernes de communication ne peuvent remédier, à savoir : carence ou rareté des ressources et de l'énergie, éloignement des matières premières et des marchés de vente autres que le marché domestique.

22. D'une manière générale, on a constaté également que la tendance actuelle à la globalisation des marchés au niveau mondial, ne permet pas aux entreprises canariennes d'en tirer profit. La globalisation qui se caractérise par une concentration des productions et en conséquence une spécialisation des secteurs de production, a comme effet que la production locale canarienne est, dans proportions variables d'un secteur à l'autre et d'un produit à l'autre, remplacée par l'importation de produits. On constate que le marché canarien représente un attrait pour certains grands producteurs étrangers qui y exportent de plus en plus. Cette situation est particulièrement marquante dans le secteur du tabac qui a connu récemment des baisses de production locale très importantes. Si on ajoute à cette considération le fait que la production locale est souvent caractérisée par un phénomène d'interdépendance des entreprises locales, dans un schéma proche de l'intégration verticale, la délocalisation d'activités dans un secteur entraîne une perte d'activités dans les autres secteurs d'activités en liaison avec celui-ci.

23. Les autorités espagnoles invoquent plusieurs études pour aboutir à la conclusion que les coûts d'ultrapériphéricité s'élèveraient à 8,3% pour les entreprises industrielles de grande taille et à 9,89% pour les entreprises productrices petites et moyennes. En ce qui concerne le produit du tabac les autorités espagnoles évaluent les coûts d'ultrapériphéricité à 29,47%.

24. Se fondant sur l'ensemble de ces données, la notification du 12 juin 2001 présente une liste de produits industriels, assortie de taux de 5% ou 15% selon les produits, pour lesquels des exemptions sont envisagées en faveur de productions locales et une liste de produits industriels pour lesquels aucun taux n'est précisé mais à propos desquels, les productions locales bénéficierait d'une réduction de 15% de la base taxable.

25. Les produits industriels faisant l'objet d'exemptions appartiennent à la catégorie des produits de l'agriculture et de la pêche, aux matériaux de construction, aux produits de la chimie, aux produits de l'industrie métallurgiques, à ceux de l'industrie alimentaire et des boissons, aux produits du tabac, à ceux du textile et du cuir, aux matériaux de construction, aux produits de papier et à ceux des arts graphiques et de l'édition.

Ces secteurs correspondent aux secteurs sensibles identifiés par le règlement (CE) n° 2674/1999, et en ce qui concerne les produits de ces différents secteurs, ils correspondent dans une large mesure à ceux identifiés comme sensibles par ce même règlement.

En ce qui concerne les taux applicables à ces différents produits, les autorités espagnoles se sont fondées sur le niveau de l'impôt APIM tel qu'il résultait en 1996 de l'application du règlement (CEE)1911/91 et des actes pris en application de celui-ci et de celui de la taxe tarifa especial.

26. Un cas très particulier est toutefois à signaler, celui des produits du tabac, qui constitue un cas exceptionnel. L'industrie du tabac qui a connu un développement important aux îles Canaries est dans une phase de déclin très prononcé depuis quelques années.

Les handicaps d'insularité traditionnels évoqués ci-dessus sont bien sûr à la base du déclin de la production locale de tabac aux îles Canaries. Mais le phénomène de délocalisations multiples des entreprise implantées aux îles Canaries, est également le résultat de la globalisation de l'économie et de la concentration de la production ainsi que l'apparition et le développement de nouveaux marchés hors de l'Europe.

Le déclin de la production locale a conduit à des pertes d'emplois de 67% entre 1985 et 2000. Les délocalisations et fermetures successives concernent des sièges de production d'entreprises multinationales figurant parmi les leaders mondiaux [11]. Ce phénomène de déclin de la production locale contraste par ailleurs avec un marché local dans lequel les ventes n'ont cessé d'augmenter de manière constante durant la même période. L'augmentation des ventes de tabac est attribuée par les producteurs en partie au caractère porteur du marché constitué par les touristes. Le caractère attractif du prix de vente au détail des produits du tabac aux îles Canaries reste très marqué. La comparaison des prix montre en effet que des différences de prix de l'ordre de la moitié par rapport prix de vente des produits du tabac dans le reste de l'Espagne. Il est à noter à ce sujet que les augmentations de la fiscalité des produits du tabac depuis 1995, en particulier l'IGIC, n'ont pas ralenti les ventes des produits du tabac qui n'ont cessé d'augmenter durant la période correspondante.

[11] Philip Morris, Britisch American Tobacco, et Japan Tobacco International

Il convient de noter également que dans ce marché en croissance, le maintien d'une offre importante a pu être maintenue malgré la baisse de la production locale, grâce à l'augmentation des importations de 5% à 32% entre 1992 et 2000.

27. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il est fondé de prévoir une augmentation substantielle du taux de l'AIEM par rapport à la taxe APIM dans le secteur du tabac. En effet, cette augmentation de la fiscalité est en relation directe avec l'objectif du maintien d'une activité productrice aux îles Canaries.

28. Il convient cependant de garder à l'esprit la cohérence du marché intérieur, telle que les critères de l'article 299 paragraphe 2 du traité CE y invitent les auteurs des mesures. Or il faut faire observer que les échanges occupent une part importante dans ce secteur. En effet, on a constaté que les importations de produits du tabac aux îles Canaries ont augmenté durant les dernières années, mais qu'en outre la proportion des exportations de tabac canarien sont importantes également. On retiendra à cet égard qu'actuellement, environ 76% de la production canarienne de cigarettes est destinée à l'exportation et seulement 24% de celle-ci est destinée au marché canarien. La comparaison des chiffres indique que le volume des exportations canariennes augmente depuis 1995, mais que le volume des importations augmente dans des proportions encore plus importantes. Ce qui signifie, que dans ce marché en croissance, la production locale ne couvre pas tous les besoins. Ces constatations permettent de renforcer l'argument la nécessité d'une taxe AIEM constituant un incitant suffisant pour maintenir ou restaurer une production locale tout en gardant à l'esprit la part importante des échanges dans ce secteur.

29. Par conséquent, la proposition initiale formulée par les autorités canariennes, qui suggéraient un taux de 45% paraît excessive, en tenant compte du fait que cette taxe peut être assortie d'une exonération totale en faveur de la production locale et en tenant compte du fait que les producteurs locaux bénéficient d'un avantage par rapport aux autres producteurs, consistant en la possibilité d'importer du tabac brut et semi élaboré à concurrence de 20.000 tonnes par an [12]. C'est pourquoi, il est proposé de fixer un taux nettement supérieur à celui de tous les autres produits mais qui ne dépasserait pas 25%.

[12] Règlement (CE) 1528/2001 de la Commission du 26 juillet 2001 modifiant le règlement (CEE) n° 2179/92 portant modalités d'application des mesures spécifiques à l'importation en faveur des îles Canaries en ce qui concerne le tabac (J.O. n° L 202 du 27/07/2001 p. 0009 - 0010)

30. En ce qui concerne le sort réservé aux autres produits, il faut combiner les exigences des articles 299paragraphe2 et 90 du traité CE ainsi que du respect de la cohérence du marché intérieur. Ceci suppose par conséquent de se limiter aux mesures qui sont strictement nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis, compte tenu des handicaps d'ultrapériphéricité. Le champ d'application du cadre communautaire proposé est donc constitué par une liste de produits sensibles pour lesquels les autorités canariennes sont autorisées à fixer une taxe, dont les taux maxima sont déterminés par la présente décision, et à appliquer des exonérations totales ou partielles à ces produits lorsqu'ils sont le fruit de l'activité industrielle locale. Mais il va de soi que la responsabilité de la mise en oeuvre de ces mesures incombe aux autorités régionales et nationales. Par conséquent les taux fixés dans le cadre communautaire constituent des maxima pour les produits concernés. Les autorités régionales et nationales peuvent moduler ces taux en fonction des besoins à l'intérieur de la fourchette de ces maxima. Il en va de même pour les exonérations qui sont autorisées. Celles-ci peuvent être totales, mais les autorités espagnoles peuvent décider que pour certains produits des exonérations partielles seraient plus appropriées. Les taux et les exonérations contenus dans le cadre communautaire doivent s'entendre comme des facultés plafonnées à l'égard desquelles les autorités nationales et régionales peuvent mettre en oeuvre les mesures de soutien nécessaire à la production locale. En outre dans le cadre de la mise en oeuvre des ces exonérations, il n'est pas possible d'exclure d'emblée l'applicabilité des articles 87 et 88 du traité relatifs au contrôle des aides d'Etat.

31. De même pour tous les produits qui ne sont inclus dans le champ d'application de la décision, en particulier les produits jugés comme a priori non sensibles, les autorités nationales et régionales peuvent appliquer la taxe qu'elle jugent adaptée, sans toutefois pouvoir octroyer un avantage aux productions locales. La Commission estime en effet que l'article 299paragraphe2 ne permet pas une réduction généralisée de 15% de la base taxable pour l'ensemble des produits autres que ceux pouvant faire l'objet d'une exonération totale ou partielle, telle que proposée par les autorités espagnoles.

32. La liste des produits sensibles des produits inclus dans le champ d'application de la présente décision peut être adaptée en fonction de l'évolution des besoins. Dans cette hypothèse les autorités espagnoles soumettront une notification en ce sens à la Commission qui proposera le cas échéant au Conseil de modifier le champ d'application de la décision.

33. En ce qui concerne ces objectifs de soutien au développement socio-économique des îles Canaries, il est utile de souligner qu'un principe de finalité de l'impôt et d'affectation des recettes sera légalement consacré par les autorités nationales lors de la mise en oeuvre des mesures. En effet, les autorités nationales ont apporté des précisions quant l'utilisation des ressources de l'AIEM et de l'IGIC par les autorités régionales. Il est prévu d'inclure une disposition spécifique dans le projet de législation relatif à l'AIEM. Cette disposition établirait la finalité de cet impôt , en prévoyant que ces ressources seraient intégrées parmi celles du Régime Economique et Fiscal des Iles Canaries et en fixant l'obligation légale de les affecter à une stratégie de développement économique et social des îles Canaries par la contribution à la promotion des activités locales.

34. En ce qui concerne la durée du régime fixé par la présente décision, cette durée serait longue, conformément aux indications fournies antérieurement par la Commission. Elle est fixée à dix ans. Néanmoins, une évaluation du système proposé s'avère nécessaire à l'échéance d'une période de cinq ans. Par conséquent une évaluation du régime en vigueur est prévue et le cas échéant l'adaptation de la décision sur base de cette évaluation.

Commentaires sur les articles

Article premier

Par cette disposition, les autorités espagnoles sont autorisées à appliquer jusqu'au 31 décembre 2011, une taxe applicable aux produits introduits et obtenus dans les îles Canaries (AIEM)dont les taux sont déterminés par l'article 2, et à appliquer sur base de l'article 3, des exonérations totales ou partielles pour ces produits lorsqu'ils sont le fruit de la production industrielle locale.

Article 2

Cette disposition fixe les taux maxima que les autorités espagnoles sont autorisées à prévoir pour les produits visés à l'annexe I. Les autorités espagnoles peuvent moduler ces taux en fonction des besoins, à l'intérieur de la fourchette de ces maxima. Pour les produits non visés à l'annexe I, les autorités espagnoles ne sont pas liées par les maxima déterminés en vertu de cette disposition.

Article 3

Par cette disposition les autorités espagnoles sont autorisées à octroyer des exonérations totales ou partielles de la taxe AIEM à l'égard des produits limitativement énumérés à l'annexe I. Des exonérations totales sont autorisées mais, de même que pour les taux visés à l'article 2, il s'agit d'une faculté plafonnée. En effet, les autorités espagnoles peuvent estimer que pour certains produits des exonérations partielles seraient plus appropriées. Pour les produits non énumérés à l'annexe I, les autorités espagnoles peuvent appliquer la taxe qu'elle jugent adaptée, sans toutefois être autorisées à octroyer un avantage aux productions locales.

Article 4

Cette disposition prévoit la possibilité d'adapter le cadre communautaire à l'échéance d'une période de 5 années par une proposition que la Commission soumettrait au Conseil, sur base d'un rapport d'évaluation que les autorités espagnoles sont obligées de lui transmettre, en vue de vérifier l'incidence des mesures prises et leur contribution à la promotion ou au maintien des activités économiques locales.

Article 5

Cet article prévoit les mesures d'entrée en vigueur et d'applicabilité. Afin d'éviter toute discontinuité, la date d'applicabilité de la décision est fixée au 1 janvier 2002.

2001/0284 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative au régime de l'impôt AIEM applicable aux îles Canaries

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 299 paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission [13],

[13] JO C du , p. .

vu l'avis du Parlement européen [14],

[14] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité économique et social [15],

[15] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité des régions [16],

[16] JO C du , p. .

considérant ce qui suit:

(1) En vertu de l'article 299 paragraphe 2 du traité CE les dispositions de celui-ci s'appliquent aux régions ultrapériphériques, et donc aux îles Canaries, mais en tenant compte de leur situation économique et sociale structurelle qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, ainsi que de la permanence et de la combinaison de ces facteurs qui nuisent gravement à leur développement.

(2) Il convient par conséquent d'arrêter des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du traité CE à ces régions. Des mesures spécifiques peuvent être adoptées dans le domaine de la politique fiscale. Ces mesures doivent tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières de ces régions, mais sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes. Le Conseil européen [17], le Parlement européen [18], le Comité des régions [19] et le Comité économique et social [20] ont à plusieurs reprises insister sur la nécessité d'adopter ces mesures spécifiques.

[17] Paragraphe 38 des conclusions du Conseil européen de Cologne du 4 juin 1999, paragraphe 59 des conclusions du Conseil européen de Lisbonne du 24 mars 2000, paragraphe 53 des conclusions du Conseil européen de Feira du 20 juin 2000, conclusions du Conseil européen de Nice des 7, 8, et 9 décembre 2000, conclusions du Conseil européen de Goteborg des 15 et 16 juin 2001

[18] Résolution du Parlement européen du 24 avril 1997relative aux problèmes de développement des régions ultrapériphériques de l'Union européenne (JO C150 du 19.5.1997, p.62)

[19] Avis du Comité des Régions du 13 décembre 2000 relatif à la problématique des régions ultrapériphériques sous le rapport de la mise en oeuvre de l'article 299 paragraphe 2 (JO C 144 du 16.5.2001,p.11)

[20] Avis du Comité économique et social du 1er mars 2001 sur la proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CEE) n° 1911/91 relatif à l'application des dispositions du droit communautaire aux îles Canaries (JO C139 du 11.5.2001, p.93)

(3) En matière de fiscalité, les mesures spécifiques à mettre en oeuvre doivent être fondées sur les instruments les plus adaptés aux objectifs de développement régional et de soutien à ces régions, en ce compris par des mesures fiscales dérogatoires de longue durée, dans le respect des critères de cohérence du droit communautaire et du marché intérieur, et pour autant que ces mesures soient nécessaires et proportionnelles aux objectifs poursuivis.

(4) Le régime applicable aux îles Canaries en matière de fiscalité indirecte est constitué par plusieurs impôts parmi lesquels l'Impuesto General Indirecto Canario(IGIC), et l'« Arbitrio sobre la Producción y sobre las Importaciónes » (APIM) (« taxe sur la production et les importations ») autorisée jusqu'au 31 décembre 2001 par l'article 5 du règlement n° (CEE)1911/91 du Conseil, du 26 juin 1991 relatif à l'application des dispositions du droit communautaire aux îles Canaries [21], modifié par le règlement (CE) n° 2674/1999 , du 13 décembre 1999 [22], suspendant la dégressivité de la taxe APIM pour certains secteurs jugés sensibles, et prorogé par le règlement (CE) n°1105/2001 du 30 mai 2001 modifiant le règlement (CEE) n° 1911/91 [23].

[21] JO L 171 du 29.6.1991, p. 1

[22] JO L 326 du 18.12.1999, p.3

[23] JO L 151 du 706.2001, p. 1

(5) Lors de l'adoption du règlement (CE) n° 2674/1999, le Conseil a invité la Commission à examiner avec les autorités espagnoles l'incidence de la suspension du démantèlement de la taxe APIM sur les secteurs économiques concernés et plus particulièrement sur les produits qui font l'objet de la mesure de suspension. Il a également invité la Commission à lui soumettre le cas échéant en fonction des résultats de cet examen, une proposition concernant les mesures à prendre sur la base du traité, afin de ne pas compromettre l'existence de certaines activités locales de production particulièrement fragiles, tout en assurant à terme la suppression de la taxe. Cet objectif de suppression à terme de la taxe doit désormais s'inscrire dans le cadre des mesures adoptées sur base de l'article 299 paragraphe 2 du traité qui autorise des mesures spécifiques de longue durée de nature à prendre en considération les handicaps énoncés dans cette disposition.

(6) Par lettres du 25 juillet 2000 et du 12 juin 2001, les autorités espagnoles ont notifié à la Commission, sur base de l'article 299 paragraphe 2 du traité CE, les éléments d'un nouvel impôt s'intitulant « Arbitrio sobre los Importaciones y Entregas de Mercancías en las islas Canarias (AIEM) ». L'impôt AIEM est un impôt qui grèvera les livraisons de biens aux îles Canaries, effectuées par les producteurs de ces biens, ainsi que les importations de biens semblables ou similaires appartenant à la même catégorie, définie par référence à la nomenclature du tarif douanier commun. La base imposable des biens importés sera fondée sur la valeur en douane et celle des livraisons de biens effectuées par les producteurs de biens aux îles Canaries, sera fondée sur le montant total de la contre prestation. Comme l'impôt APIM, l'impôt AIEM est susceptible de faire l'objet d'exonérations pour les biens produits localement. La Commission a procédé à l'évaluation de ce projet d'impôt, au regard des engagements qu'elle a pris à l'égard du Conseil lors de l'adoption du règlement (CE) n° 2674/1999 et des handicaps qui pèsent sur l'activité de production industrielle aux îles Canaries.

(7) Parmi les handicaps qui ont pu être identifiés, figure en premier lieu la prédominance du secteur des services, et en particulier celui du tourisme, dans le produit régional, ainsi que la dépendance de l'économie canarienne à l'égard de ce secteur et la faible participation du secteur industriel au PIB canarien. L'impôt AIEM apparaît à cet égard comme un instrument au service de l'objectif du développement autonome des secteurs industriels de production canariens et de la diversification de l'économie canarienne.

(8) En deuxième lieu, il a été constaté que l'isolement insulaire entrave la libre circulation des personnes, des biens et des services. La dépendance à l'égard de certains modes de transport, le transport aérien et le transport maritime, est accrue en raison du fait qu'il s'agit de modes de transport pour lesquels la libéralisation est imparfaite. Les coûts de production s'en trouvent augmentés dans la mesure où il s'agit de modes de transport moins efficaces et plus onéreux que la route, le rail ou les réseaux transeuropéens.

(9) Comme conséquence de cet isolement, des coûts de production plus élevés résultent aussi de la dépendance à l'égard des matières premières et de l'énergie, de l'obligation de constituer des stocks et des difficultés d'approvisionnement en équipements de production.

(10) La faible dimension du marché et le caractère peu développé de l'activité exportatrice, la fragmentation géographique de l'archipel, et l'obligation de maintenir des lignes de production diversifiées mais limitées en volume pour répondre aux besoins d'un marché de faible dimension, limitent les possibilités de réaliser des économies d'échelles.

(11) L'acquisition de services spécialisés et de maintenance, ainsi que la formation des cadres et techniciens d'entreprises ou les possibilités de sous-traitance s'avèrent souvent plus limitées ou plus onéreuses, de même que la promotion des activités de l'entreprise en dehors du marché canarien. En outre les modes de distribution réduits engendrent des sur-stockages.

(12) Dans le domaine environnemental, l'élimination des résidus industriels et du traitement des déchets toxiques engendrent des coûts environnementaux plus élevés. Ces coûts sont plus élevés en raison de l'inexistence d'usines de recyclage, sauf pour certains produits, et de l'évacuation des résidus vers le continent, ou du traitement des déchets toxiques en dehors des îles Canaries.

(13) D'une manière générale, la tendance actuelle au niveau mondial à la globalisation des marchés, qui se caractérise par une concentration des productions, et en conséquence une spécialisation des secteurs de production, ne permet pas aux entreprises canariennes d'en tirer un profit comparable par rapport aux entreprises situées dans des marchés moins isolés et plus grands. Ceci a pour conséquence que la production locale canarienne est, dans proportions variables d'un secteur à l'autre et d'un produit à l'autre, substituée progressivement par l'importation de produits. Et si on ajoute à cette considération le fait que la production locale est souvent caractérisée par un phénomène d'interdépendance des entreprises locales, dans un schéma proche de l'intégration verticale ; la délocalisation d'activités dans un secteur entraîne une perte d'activités dans les autres secteurs d'activités en liaison avec celui-ci.

(14) Se fondant sur l'ensemble de ces données et la notification des autorités espagnoles, il convient d'autoriser la mise en oeuvre d'une taxe applicable à une liste de produits industriels pour lesquels des exemptions peuvent être envisagées en faveur de productions locales.

(15) Il convient toutefois de combiner les exigences des articles 299 paragraphe 2 et 90 du traité CE, ainsi que du respect de la cohérence du droit communautaire et du marché intérieur. Ceci suppose par conséquent de se limiter aux mesures qui sont strictement nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis, compte tenu des handicaps d'ultrapériphéricité. Le champ d'application du cadre communautaire proposé est donc constitué par une liste de produits sensibles pour lesquels les autorités canariennes sont autorisées à fixer une taxe dont les taux maxima sont déterminés par la décision du Conseil, et à appliquer des exonérations totales ou partielles à ces produits lorsqu'ils sont le fruit de l'activité industrielle locale.

(16) Les produits industriels faisant l'objet d'exemptions appartiennent à la catégorie des produits de l'agriculture et de la pêche, aux matériaux de construction, aux produits de la chimie, aux produits de l'industrie métallurgique, à ceux de l'industrie alimentaire et des boissons, aux produits de tabac, à ceux du textile et du cuir, aux matériaux de construction, aux produits de papier et à ceux des arts graphiques et de l'édition. Ces secteurs et produits correspondent dans une large mesure aux secteurs et produits sensibles identifiés par le règlement (CE) n° 2674/1999. Dans le cadre de la mise en oeuvre de ces exemptions, les dispositions de la présente décision s'appliquent sans préjudice de l'application éventuelle des dispositions des articles 87 et 88 du traité CE.

(17) Les taux maxima qui peuvent être envisagés pour les produits industriels en question varient selon les secteurs et selon les produits de 5% à 15%. Les taux applicables à ces différents produits correspondent, selon les autorités espagnoles, au niveau de l'impôt APIM tel qu'il résultait en 1996 de l'application du règlement (CEE) n° 1911/91 et des actes pris en application de celui-ci et de celui de la taxe tarifa especial.

(18) Le taux applicable aux produits finis du tabac est toutefois plus élevé, car le secteur du tabac constitue un cas exceptionnel. En effet, l'industrie du tabac qui avait connu un développement important aux îles Canaries est dans une phase de déclin très prononcé depuis quelques années. Les handicaps d'insularité traditionnels évoqués ci-dessus sont bien sûr à la base du déclin de la production locale de tabac aux îles Canaries. Mais le phénomène de délocalisations multiples des entreprises implantées aux îles Canaries, est également le résultat de la globalisation de l'économie et de la concentration de la production ainsi que l'apparition et le développement de nouveaux marchés hors de l'Europe. Le déclin de la production locale a conduit à des pertes d'emplois de 67% entre 1985 et 2000. Les délocalisations et fermetures successives concernent des sièges de production d'entreprises multinationales figurant parmi les leaders mondiaux.

(19) Ce phénomène de déclin de la production locale contraste par ailleurs avec un marché local dans lequel les ventes n'ont cessé d'augmenter de manière constante durant la même période. L'augmentation des ventes de tabac est attribuée par les producteurs en partie au caractère porteur du marché constitué par les touristes. Le caractère attractif du prix de vente au détail des produits du tabac aux îles Canaries reste très marqué. La comparaison des prix montre en effet que des différences de prix de l'ordre de la moitié par rapport prix de vente des produits du tabac dans le reste de l'Espagne. Les augmentations de la fiscalité des produits du tabac depuis 1995, en particulier l'IGIC, ne semblent pas avoir ralenti les ventes des produits du tabac qui n'ont cessé d'augmenter durant la période correspondante. Dans ce marché en croissance, le maintien d'une offre importante a pu être maintenue, malgré la baisse de la production locale, grâce à l'augmentation des importations de 5% à 32% entre 1992 et 2000.

(20) Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, une augmentation substantielle du taux de l'AIEM dans le secteur du tabac est justifiée. En effet, cette augmentation de la fiscalité est en relation directe avec l'objectif du maintien d'une activité productrice aux îles Canaries.

(21) Il convient cependant de garder à l'esprit la cohérence du marché intérieur, conformément aux exigences figurant à l'article 299 paragraphe 2 du traité CE.. Les échanges occupent une part importante dans le secteur du tabac. En effet, bien que les importations de produits du tabac aux îles Canaries aient augmenté durant les dernières années, la proportion des exportations de tabac canarien est également importante . On retiendra à cet égard qu'actuellement, environ 76% de la production canarienne de cigarettes est destinée à l'exportation et seulement 24% au marché canarien. La comparaison des chiffres indique que le volume des exportations canariennes augmente depuis 1995, mais que le volume des importations augmente dans des proportions encore plus importantes. Cela signifie, que dans ce marché en croissance, la production locale ne couvre pas tous les besoins. Ces constatations permettent de renforcer l'argument de la nécessité d'une taxe AIEM, constituant un incitant suffisant pour maintenir ou restaurer une production locale, tout en gardant à l'esprit la part importante des échanges dans ce secteur.

(22) En tenant compte de ces éléments, du fait que cette taxe peut être assortie d'une exonération totale en faveur de la production locale, ainsi que du fait que les producteurs locaux bénéficient d'un avantage par rapport aux autres producteurs, consistant en la possibilité d'importer du tabac brut et semi élaboré à concurrence de 20.000 tonnes par an [24] ; la proposition initiale formulée par les autorités espagnoles, qui suggéraient un taux de 45% paraît excessive. C'est pourquoi, il est proposé de fixer un taux nettement supérieur à celui de tous les autres produits mais qui ne dépasserait cependant pas 25%.

[24] Règlement (CE) 1528/2001 de la Commission du 26 juillet 2001 modifiant le règlement (CEE) n° 2179/92 portant modalités d'application des mesures spécifiques à l'importation en faveur des îles Canaries en ce qui concerne le tabac (JO L 202 du 27/7/2001 p. 9 - 10)

(23) Les objectifs de soutien au développement socio-économique des îles Canaries, sont consacrés au niveau national par les exigences de finalité de l'impôt et d'affectation des recettes de l'AIEM. . L'intégration des ressources de cette taxe parmi celles du Régime Economique et Fiscal des Iles Canaries et leur à une stratégie de développement économique et social des îles Canaries, par la contribution à la promotion des activités locales constituera une obligation légale.

(24) La durée du régime fixé est fixée à dix ans. Néanmoins, une évaluation du système proposé s'avère nécessaire à l'échéance d'une période de cinq ans. Par conséquent, les autorités espagnoles devront soumettre à la Commission au plus tard le 31 décembre 2005, un rapport relatif l'application du régime visé à l'article 1er , afin de vérifier l'incidence des mesures prises et leur contribution à la promotion ou au maintien des activités économiques locales, compte tenu des handicaps dont souffrent les régions ultrapériphériques. Sur cette base, le champ d'application, les taux, et les exemptions autorisés en vertu des normes communautaires feront le cas échéant l'objet d'une révision ;

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Jusqu'au 31 décembre 2011, les autorités espagnoles sont autorisées à soumettre à une taxe dite « Arbitrio sobre los Importaciones y Entregas de Mercancías en las islas Canarias (AIEM) », dont les taux et les exonérations sont fixés conformément aux articles 2 et 3, les produits introduits et obtenus dans les îles Canaries, énumérés à l'annexe 1.

Article 2

1. Pour les produits visés à l'annexe, partie A, les taux de la taxe AIEM ne peuvent être supérieurs à 5 %.

2. Pour les produits visés à l'annexe, partie B, les taux de la taxe AIEM ne peuvent être supérieurs à 15 %.

3. Pour les produits visés à l'annexe, partie C, les taux de la taxe AIEM ne peuvent être supérieurs à 25 %.

Article 3

Par dérogation aux articles 23, 25, et 90 du traité, les autorités espagnoles sont autorisées à prévoir, pour les produits visés à l'annexe I, qui sont fabriqués localement aux îles Canaries, des exonérations totales ou des réductions de la taxe visée à l'article 1er.

Ces exonérations doivent s'insérer dans la stratégie de développement économique et social des îles Canaries et contribuer à la promotion des activités locales.

Article 4

Les autorités espagnoles soumettent à la Commission au plus tard le 31 décembre 2005, un rapport relatif l'application du régime visé à l'article premier, afin de vérifier l'incidence des mesures prises et leur contribution à la promotion ou au maintien des activités économiques locales, compte tenu des handicaps dont souffrent les régions ultrapériphériques.

Sur cette base, la Commission soumet au Conseil un rapport, et le cas échéant une proposition visant à adapter les dispositions de la présente décision.

Article 5

La présente décision est applicable à partir du 1 janvier 2002.

Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE

A. Liste des produits visés à l'article 2.1. suivant la classification de la nomenclature du tarif douanier commun :

Agriculture et produits de la pêche :

020311 / 020312 / 020319 / 020711 / 0207 13 / 0302 69 6100 / 0302 69 9400 / 0701 90 / 0702 0703 / 0803

Matériaux de construction :

3816 / 3824 400000 / 3824 90 4500 / 3824 90 7000 / 6809

Chimie :

2804 3000 / 2804 4000 / 2851 00 30 / 3208 / 3209 / 3210 / 3212 90 9000 / 3213 / 3214 / 3401 / 3402 / 3406 / 3814 00 90 90 / 3920 30 00 90 / 3921 90 60 / 3923 90 90 / 4012 10

Industries métallurgiques

7604 / 7608 / 8428 39 98 00 / 8479 500000

Industrie alimentaire :

0210 11 1100 / 0210 11 3100 / 0210 12 1900 / 0210 19 4000 / 0210 19 8100 / 0305 4100 / 0901220000 / 1101 / 1901200090 / 1901909196 / 2006003100 / 1601 / 1602 / 1704 90 30 00 / 1704 90 51 90 / 1704 90 5500 / 1704 90 71 / 1704907500 / 1806 / 1901 90 99 / 1904 10 10 / 1905 / 2007 91 10 / 2008 99 61 / 2008 99 68 / 2009 11 / 2009 19 / 2009 40 / 2009 50 / 2009 70 / 2009 80 / 2009 90 / 2105/ 2309

Boissons :

2201/ 2202

Textiles et cuirs :

6112 31 / 611241

Papier :

482290 / 4823 90 90 90

Arts graphiques et édition :

4910

B. Liste des produits visés à l'article 2.2. suivant la classification de la nomenclature du tarif douanier commun :

Agriculture et produits de la pêche :

0407 00 30

Matériaux de construction :

2523 290000 / 2523 90 / 7010

Chimie :

38099100 / 3917 / 3923 1000 / 3923 2100 / 3923 30 10 / 3924 10 10

Industries métallurgiques :

730900 / 7325 / 7610 / 9403209900 / 9404

Industrie alimentaire :

0403 / 0901 21 / 1902 / 2103 / 210690 98

Boissons :

2203 / 2208 40

Textiles et cuirs :

6302

Papier

4808 / 4818 10 / 4818 20 / 4818 30 / 4818 90 90 10 / 4819 / 4821 / 4823 59 10 / 4823 59 90

Arts graphiques et éditions :

4909 / 4911

C. Liste des produits visés à l'article 2.3. suivant la classification de la nomenclature du tarif douanier commun :

Tabac :

2402

FICHE FINANCIERE //

// DATE: 09.2001

1. // INTITULE DE LA MESURE:

Décision du Conseil relative au régime de l'impôt AIEM applicable aux îles Canaries

2. // BASE JURIDIQUE:

Article 299 paragraphe 2 du Traité CE

3. // INCIDENCE FINANCIERE :

Pas d'incidence financière