EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Au cours de l’année écoulée, l’approvisionnement en gaz russe a connu une série de perturbations qui ne peuvent s’expliquer que par une tentative délibérée de se servir de l’énergie comme d’une arme politique. Depuis de nombreuses années, la Russie est le principal fournisseur de gaz de l’Union européenne. L’année dernière, la dépendance de l’UE à l’égard de la Russie pour son approvisionnement en gaz s’est chiffrée à 40 %. Or, cet approvisionnement n’a cessé de diminuer depuis le début de la guerre. Les flux de gaz arrivant de Russie par gazoduc sont inférieurs à 30 % de la moyenne des années précédentes. Douze États membres ont activé le premier ou le deuxième niveau de crise selon la classification commune de l’Union. Ce choc d’offre a déjà des répercussions importantes sur le prix du gaz, sur le prix de l’électricité, sur l’inflation, sur la stabilité financière et macroéconomique globale de l’UE et sur l’ensemble des citoyens.

Il n’y a aucune raison de penser que cette détérioration de l’approvisionnement en gaz s’arrêtera. Aujourd’hui, l’Union est confrontée à la perspective réaliste d’une rupture totale et prolongée de l’approvisionnement en gaz russe, susceptible de se produire à tout moment. Elle doit y être préparée et prendre des mesures préventives pour atténuer les conséquences d’éventuelles ruptures majeures de l’approvisionnement.

L’UE a déployé des efforts soutenus pour améliorer sa situation globale en matière de sécurité d’approvisionnement au cours de la dernière décennie, en mettant notamment l’accent sur la diversification par le développement d’infrastructures et en consolidant le cadre pour la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Conçu pour faire face aux perturbations à court terme et aux phénomènes météorologiques extrêmes, le cadre actuel y parvient certes mais il reste insuffisant pour prendre en compte des perspectives d’évolution de l’offre très incertaines et parer à des diminutions importantes et durables de l’approvisionnement.

En vue d’affronter le risque accru annoncé pour l’hiver prochain, l’Union a considérablement renforcé ces derniers mois sa préparation immédiate à une telle rupture majeure de l’approvisionnement: elle a exploité pleinement les possibilités offertes par le cadre juridique actuel, a instauré des mesures visant à encourager le remplissage des installations de stockage, a mis en place la plateforme énergétique de l’UE pour soutenir la diversification de l’approvisionnement en gaz et a annoncé, dans le cadre du plan REPowerEU du 18 mai 2022, l’objectif de mettre un terme à la dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes dès que possible. Dans sa résolution du 7 avril 2022, le Parlement européen a demandé qu’un plan visant à continuer à garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union à court terme soit présenté. Les dirigeants de l’UE réunis au sein du Conseil européen ont ensuite demandé, les 31 mai et 23 juin 2022, que soit améliorée d’urgence la préparation à d’éventuelles ruptures majeures de l’approvisionnement en vue de sécuriser l’approvisionnement énergétique à des prix abordables.

Compte tenu de possibles autres diminutions de l’approvisionnement par la Russie et de la nécessité pour l’UE de résoudre conjointement ces nouvelles difficultés, des réductions supplémentaires de la demande de gaz sont essentielles afin d’éviter de lourdes conséquences négatives pour les citoyens et l’économie de l’Union. Le règlement proposé crée un cadre de coordination amélioré pour les mesures nationales de réduction de la demande de gaz. Il introduit également la possibilité pour la Commission de déclarer un nouveau niveau de crise de l’Union, c’est-à-dire une «alerte de l’Union», déclenchant une obligation de réduction de la demande à l’échelle de l’Union et visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Pour prévenir le préjudice économique considérable qui résulterait de nouvelles ruptures de l’approvisionnement, il est crucial que tous les États membres s’engagent à réduire la demande de gaz par des mesures de leur choix au cas où la situation de l’approvisionnement se détériorerait davantage, donnant lieu à une alerte de l’Union. Des réductions conjointes et bien coordonnées de la demande peuvent diminuer sensiblement le risque d’interruption de la distribution de gaz aux secteurs qui sont essentiels pour les chaînes d’approvisionnement et la compétitivité de l’UE en cas de rupture majeure de l’approvisionnement. Comme indiqué dans la communication intitulée «Des économies de gaz pour un hiver sûr» du 20 juillet 2022, il est beaucoup moins coûteux pour les citoyens et l’industrie d’agir maintenant pour réduire la demande plutôt que de faire face ultérieurement à des interruptions non coordonnées de la distribution de gaz.

S’agissant de quantifier les volumes nécessaires de réduction de la demande, qui atténueront les répercussions de la rupture d’approvisionnement mais n’en empêcheront pas tous les effets négatifs, il y a lieu de tenir compte des volumes de demande de gaz qui pourraient être compromis en cas de rupture totale de l’approvisionnement en gaz russe. Ces volumes peuvent être répartis entre tous les États membres, sur la base d’une comparaison de leur consommation moyenne au cours des cinq dernières années.

Afin d’éviter les distorsions importantes du marché intérieur susceptibles de se produire si les États membres réagissent de manière non coordonnée à une éventuelle nouvelle rupture de l’approvisionnement russe, il est essentiel que, sans tarder, tous les États membres agissent de concert et dans un esprit de solidarité. Certains États membres seront certes davantage exposés aux effets d’une rupture de l’approvisionnement russe, mais tous en ressentiront les effets négatifs et pourront aider à limiter les dommages économiques qui en résulteraient. La proposition reflète donc le principe de solidarité énergétique, que la Cour de justice a récemment confirmé en tant que principe fondamental du droit de l’Union. Les États membres qui déploient tous les efforts possibles pour surmonter la pénurie de gaz sur leur territoire devraient avoir le droit de bénéficier pleinement de la solidarité énergétique de leurs voisins.

Cependant, puisque certains États membres ne sont pas en mesure de libérer des volumes importants de gaz acheminé par gazoduc au profit de l’Union, en raison de leur situation géographique ou de leur réalité physique particulière, telle qu’une interconnexion de gazoduc faible ou manquante avec d’autres États membres, la proposition prévoit la possibilité pour ces États membres de demander une limitation de leur obligation de réduction de la demande.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

L’instrument proposé prévoit des mesures temporaires, proportionnées et extraordinaires. Il complète les actuelles initiatives et législations pertinentes de l’UE, qui garantissent que les citoyens peuvent bénéficier d’un approvisionnement en gaz sûr et que les clients sont protégés contre les ruptures majeures de l’approvisionnement.

Il découle logiquement d’initiatives existantes, telles que «REPowerEU», le train de mesures proposé sur la décarbonation des marchés de l’hydrogène et du gaz et l’initiative intitulée «Des économies de gaz pour un hiver sûr». L’initiative proposée est pleinement complémentaire de la législation de l’UE sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, qui a déjà établi un ensemble complet de règles visant à mieux protéger les citoyens et les entreprises contre les interruptions de l’approvisionnement. Le règlement (UE) 2017/1938 a établi, entre autres, des plans d’urgence dans le cadre desquels les États membres sont tenus de se préparer à différents niveaux de crise et de prévoir des mesures pouvant être prises lors d’une alerte nationale. Des mécanismes de solidarité sont également en place, qui garantissent que les États membres coopèrent par-delà les frontières pour faire en sorte que l’énergie soit fournie aux clients d’une région qui en ont le plus besoin, en cas de rupture de l’approvisionnement. La proposition de paquet législatif de la Commission sur la décarbonation des marchés de l’hydrogène et du gaz comprend d’autres mesures visant à renforcer la préparation aux ruptures de l’approvisionnement.

À la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’UE a établi le plan REPowerEU dans le but de mettre fin à la dépendance de l’UE aux combustibles fossiles russes, dès que possible et au plus tard en 2027. À cette fin, le plan REPowerEU définit des mesures relatives aux économies d’énergie et à l’efficacité énergétique et propose un déploiement accéléré des énergies propres pour remplacer les combustibles fossiles dans le secteur résidentiel, l’industrie et la production d’électricité. Dans ce contexte, l’initiative proposée s’appuie sur les outils dont dispose déjà l’UE et est pleinement conforme aux objectifs énoncés dans le plan REPowerEU.

La proposition de la Commission relative à un train de mesures sur la décarbonation du marché de l’hydrogène et du gaz comprend d’autres mesures visant à améliorer la préparation aux ruptures d’approvisionnement, au moyen notamment d’une révision du règlement (UE) 2017/1938. De plus, le règlement (UE) 2022/1032 relatif au stockage, récemment adopté, a introduit des obligations de stockage en réaction à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les pénuries d’approvisionnement et les flambées des prix étant susceptibles de résulter non seulement d'une défaillance des infrastructures ou de conditions météorologiques extrêmes, mais aussi de changements géopolitiques, entraînant des ruptures d’approvisionnement plus longues ou soudaines. Les obligations de remplissage des installations de stockage prévues par le règlement (UE) 2022/1032 contribuent à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz pour l’hiver 2022-2023.

Les règles existantes en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz ne sont toutefois pas totalement adaptées à la nature et à l’ampleur des défis auxquels nous sommes actuellement confrontés en matière de sécurité d’approvisionnement, pour lesquels il devient essentiel d’être préparés à faire face immédiatement afin d’éviter les graves conséquences économiques et sociales de ruptures d’approvisionnement majeures. Les 31 mai et 23 juin 2022, le Conseil européen a donc demandé, dans ses conclusions, que la préparation à de nouvelles ruptures d’approvisionnement en gaz soit mise en place de toute urgence, notamment pour permettre une coordination plus étroite avec les États membres et entre eux.

La communication intitulée «Des économies de gaz pour un hiver sûr», adoptée le 20 juillet 2022, expose les outils dont dispose déjà l’Europe pour une réduction coordonnée de la demande, ainsi que les autres mesures à prendre, afin que l’Europe soit prête à faire face à des perturbations totales ou partielles. L’initiative proposée fait suite à l’accroissement des risques résultant de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et complète pleinement les règles existantes en matière de sécurité de l’approvisionnement. Elle établit de nouvelles règles pour la coordination de la demande et introduit une nouvelle «alerte de l’Union». En effet, bien que la Commission ait déjà la possibilité de déclarer une situation d’urgence au niveau de l’Union, la législation en vigueur ne prévoit actuellement aucune possibilité de déclarer une alerte au niveau de l’Union. Or, la situation actuelle montre qu’une telle alerte peut être utile pour faire en sorte que tous les États membres prennent les mesures préventives nécessaires afin d’éviter une situation d’urgence énergétique.