1. Introduction

La présente analyse d'impact (AI) accompagne une proposition de règlement relatif à un code des visas de l'Union (code des visas) (refonte) qui constitue l'instrument juridique central de la politique commune des visas, puisqu'il fixe les procédures et conditions harmonisées de traitement des demandes de visa et de délivrance des visas. Le règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (article 57) exige de la Commission qu'elle adresse au Parlement européen et au Conseil une évaluation de la mise en œuvre dudit règlement deux ans après que l'ensemble de ses dispositions sont devenues applicables (5 avril 2011). Sur cette base, elle peut également présenter des propositions appropriées en vue de modifier le code des visas.

2. Définition des problèmes

Pour les besoins de l'AI, trois catégories de problèmes ont été recensées: (1) la durée totale, le coût global (direct et indirect) ainsi que la lourdeur des procédures; (2) la couverture géographique insuffisante en ce qui concerne le traitement des demandes de visa; (3) l'inexistence d'un visa ou d'une autre autorisation permettant aux voyageurs de séjourner dans l'espace Schengen plus de 90 jours sur toute période de 180 jours.

(1) La durée totale de la procédure (de la préparation du dossier de demande au renvoi du passeport revêtu ou non du visa) est probablement considérée comme l'aspect le plus dissuasif par les demandeurs de visa et elle suscite de nombreuses critiques de leur part. Par contre, les États Schengen jugent déjà les délais existants très serrés et ont des difficultés à les respecter. Une majorité de voyageurs considère le coût total d'une demande de visa tout aussi problématique (pas nécessairement en raison des droits de visa mais surtout des frais indirects). Les États Schengen, de leur côté, soutiennent que, en de nombreux endroits, les demandes de visa ne pourraient être traitées de façon rapide et adaptée aux besoins des demandeurs qu'au prix d'investissements supplémentaires, qu'ils ne s'estiment pas en mesure de faire en ces temps de restrictions budgétaires. En effet, certains États Schengen constatent qu'actuellement, les droits de visa ne couvrent même pas les coûts administratifs induits par le traitement des demandes de visa. Les demandeurs de visa et les consulats ont donc des intérêts manifestement divergents sur ces questions et ils ne sont pas près de trouver un terrain d'entente. Par ailleurs, l'augmentation constante du nombre de demandes de visa causera des engorgements supplémentaires, ce qui ne fera qu'exacerber le mécontentement des demandeurs vis-à-vis de la procédure de demande de visa.

L'aspect le plus pesant de la procédure réside dans l'obligation d'introduire la demande en personne (50 % des personnes ayant répondu à la consultation publique percevaient cette obligation comme un obstacle) et dans le nombre (et l'absence d'harmonisation) des documents justificatifs à produire à chaque demande. La Commission a certes déjà adopté plusieurs décisions d'exécution établissant des listes harmonisées de documents justificatifs que les demandeurs de visa doivent présenter dans divers pays tiers (pays non membres de l'Union), mais les demandeurs de visa fréquents et réguliers, notamment, déplorent de ne pas bénéficier des assouplissements procéduraux prévus par le code des visas (exemption des obligations susmentionnées).

Ainsi, cette catégorie de problèmes trouve sa cause principale dans l'application des mêmes procédures à tous les demandeurs, quelle que soit leur situation personnelle, alors que le code des visas offre déjà une base juridique pour appliquer des procédures plus souples aux demandeurs connus des consulats. Or ces derniers ne distinguent pas suffisamment entre les demandeurs qui leur sont inconnus et ceux dont le dossier de visa ne fait état d'aucun problème antérieur (voyageurs fréquents/réguliers). Cela s'explique (également) par un large recours à des prestataires de services extérieurs (PSE) et des intermédiaires commerciaux: en de nombreux endroits, il est impossible de mettre cette distinction en pratique parce que les PSE et les intermédiaires commerciaux ne sont pas en mesure d'évaluer la situation d'un demandeur à l'aune de notions plutôt vagues comme l'«intégrité» et la «fiabilité», actuellement mentionnées dans le code des visas.

(2) Ces trois dernières années, on a constaté une meilleure couverture géographique en matière de réception/traitement des demandes de visa. Toutefois, les autorités compétentes à cet effet n'étant pas toujours sur place, introduire une demande de visa peut encore être très coûteux en argent et en temps, dans de nombreux pays tiers. Plus particulièrement, il est indispensable de réduire le nombre de cas dans lesquels les demandeurs doivent se rendre à l'étranger pour introduire leur demande parce que l'État Schengen compétent ne possède pas de consulat ni de représentation dans le pays de résidence du demandeur. On dénombre quelque 900 zones présentant ces caractéristiques. L'accès au consulat ou aux PSE peut également être problématique dans les pays où l'ensemble ou la plupart des États Schengen sont présents dans la capitale mais où nombre de demandeurs doivent encore parcourir de longues distances pour atteindre ces structures. Tel est le cas dans les pays comme la Russie, la Chine et l'Inde, dont les ressortissants sont toujours plus nombreux à introduire une demande de visa. Enfin, on dénombre encore neuf pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa mais où aucun État Schengen n'est présent pour réceptionner/traiter les demandes de visa.

Il est fait état de progrès très limités en ce qui concerne les projets de regroupement des ressources. En effet, le recours à la colocalisation et aux centres communs de traitement des demandes, définis par le code des visas, est pratiquement inexistant, bien que la Commission favorise plus particulièrement la mise en place de ces centres. Ce constat s'explique par diverses raisons, dont l'une est un problème législatif: en effet, la colocalisation et les centres communs de traitement des demandes, tels qu'ils sont juridiquement définis à l'article 41 du code des visas, n'offrent pas la souplesse nécessaire pour installer des structures opérationnelles sur place.

(3) Plusieurs catégories de ressortissants de pays tiers – soit soumis à l'obligation de visa soit exemptés de cette obligation – ont un motif légitime et le besoin de se rendre et de se déplacer dans l'espace Schengen plus de 90 jours sur une période de 180 jours, sans être considérés comme des «immigrants» (c'est-à-dire qu'ils n'envisagent de séjourner dans aucun des États Schengen pendant une période supérieure à 90 jours). Ces voyageurs ont pour principale caractéristique de «circuler» en Europe/dans l'espace Schengen. Or le cadre juridique actuel ne prévoit pas d'autorisation qui répondrait aux besoins légitimes de ces voyageurs et tiendrait compte de leur itinéraire. Le groupe d'intérêt qui se manifeste le plus en soulevant régulièrement ce problème de longue date est l'industrie du spectacle vivant. D'autres catégories de voyageurs (retraités, personnes en voyage d'affaires, étudiants, chercheurs) ont également un grand intérêt à se voir autoriser de circuler dans l'espace Schengen plus de 90 jours sur une période de 180 jours.

3. Analyse de la subsidiarité

La suppression des contrôles aux frontières intérieures rend nécessaire, entre autres choses, une politique commune de visas. En vertu de l'article 77, paragraphe 2, point a), du TFUE, l'Union a le pouvoir, et même l'obligation, d'adopter des règles portant sur la politique commune de visas et d'autres titres de séjour de courte durée. Les modalités de traitement des demandes de visa de courte durée font déjà l'objet d'un règlement d'applicabilité directe: le code des visas.

Il est peu probable que les problèmes exposés dans la présente AI disparaissent, puisqu'ils sont directement liés aux dispositions en vigueur du code des visas. Il est certes possible d'accomplir quelques progrès en veillant à la bonne application du code des visas, mais seule une intervention de l'Union, c'est-à-dire une révision de ce code, pourra assouplir les procédures en faveur des voyageurs de façon harmonisée et réaliser d'importantes avancées sur la voie d'une meilleure couverture géographique pour le traitement des demandes de visa.

La nécessité d'intervenir à l'échelle de l'Union est manifeste en ce qui concerne la création d'une nouvelle autorisation pour les séjours supérieurs à 90 jours sur une période donnée de 180 jours, dans tout l'espace Schengen: toute autorisation qui serait valide dans l'ensemble des États Schengen ne peut être adoptée qu'au niveau de l'Union. L'article 77 et l'article 79 du TFUE habilitent l'Union à adopter des mesures respectivement sur les titres de «court séjour» dans l'espace Schengen et sur les visas et titres de séjour dans le cadre d'un séjour régulier dans les États membres de l'UE (c'est-à-dire des séjours supérieurs à trois mois dans un État membre de l'UE). Il s'ensuit que l'Union a également compétence pour créer une autorisation applicable aux séjours supérieurs à 90 jours sur une période de 180 jours dans tout l'espace Schengen.

4. Objectifs stratégiques

Les objectifs stratégiques généraux de la proposition sont les suivants: favoriser la croissance économique dans l'Union; assurer une meilleure cohérence avec d'autres politiques de l'Union et préserver la sécurité de l'espace Schengen.

Les objectifs spécifiques sont les suivants: avancer sur la voie de l'instauration d'une politique de visas véritablement harmonisée et réellement commune; adapter davantage les procédures de visa aux besoins des voyageurs en règle; et rendre la procédure de demande de visa plus efficace en simplifiant les règles applicables.

Eu égard aux problèmes brièvement décrits ci-dessus, les objectifs opérationnels sont les suivants: prévoir des assouplissements procéduraux obligatoires en faveur des voyageurs «notoires» en recourant aux possibilités offertes par le système d'information sur les visas (VIS); accroître et rationaliser la présence en matière de réception et de traitement des demandes de visa dans les pays tiers; et prévoir la possibilité de séjours supérieurs à 90 jours sur une période de 180 jours dans l'espace Schengen.

5. Options envisageables

Pour les besoins de la présente AI, les trains de mesures suivants ont été élaborés:

Train de mesures 0 – Statu quo: le cadre juridique en vigueur sera maintenu et les initiatives en cours seront poursuivies.

Train de mesures A: Mesures non réglementaires: pour ce qui concerne la catégorie de problèmes 1, diverses mesures non contraignantes (soft law) sont envisagées en vue d'une meilleure mise en œuvre du code des visas. Pour la catégorie de problèmes 2, la Commission encouragerait largement les possibilités de financement par le futur fonds pour la sécurité intérieure. Quant à la catégorie de problèmes 3, un vide juridique étant à l'origine de ces derniers, aucune option non-réglementaire n'a été envisagée.

Trains de mesures B à D: ces options obligeraient l'Union à légiférer pour modifier le code des visas. Les options envisageables sont regroupées, en fonction de leur niveau d'ambition (faisabilité politique), en trois ensembles de mesures: minimales, intermédiaires et maximales.

En ce qui concerne la catégorie de problèmes 1, le train de mesures B (mesures minimales) prévoirait des assouplissements procéduraux obligatoires (le demandeur de visa serait dispensé, d'une part, de l'obligation de se présenter en personne pour introduire sa demande et, d'autre part, de produire certains documents justificatifs) et la délivrance obligatoire de visas à entrées multiples assortis d'une période de validité d'au moins un an et, ultérieurement (après deux visas à entrées multiples d'un an), d'un visa du même type valable trois ans aux demandeurs qui auront auparavant fait un usage légal d'au moins trois visas (au cours des 12 mois précédant la date de la demande) enregistrés dans le VIS («voyageurs fréquents»). Pour la catégorie de problèmes 2, l'option proposée consisterait à abroger l'article 41 du code des visas (relatif à la colocalisation et aux centres communs de traitement des demandes) et à créer un concept général de «centre de visas Schengen» qui apporterait une définition plus réaliste et plus souple de certaines formes de coopération consulaire. Pour ce qui est de la catégorie de problèmes 3, il serait instauré un nouveau type d'autorisation qui permettrait à certaines catégories de demandeurs (à savoir les artistes et les membres de leur équipe) de séjourner dans l'espace Schengen plus de 90 jours mais sans dépasser 360 jours.

Par rapport à la catégorie de problèmes 1, le train de mesures C (mesures intermédiaires) prévoit des assouplissements procéduraux obligatoires, analogues à ceux figurant dans le train de mesures minimales, et la délivrance obligatoire de visas à entrées multiples valides au moins trois ans puis, ultérieurement, cinq ans. Les bénéficiaires seraient, en outre, définis plus largement: il s'agirait des demandeurs qui auraient auparavant fait un usage légal d'au moins deux visas enregistrés dans le VIS («voyageurs réguliers»). Quant à la catégorie de problèmes 2, la notion de «représentation obligatoire» serait créée parallèlement au concept souple de «centres de visas Schengen»: lorsqu'un État Schengen compétent pour traiter la demande de visa n'est pas présent ni représenté (en vertu d'un accord) dans un pays tiers déterminé, tout autre État Schengen présent dans ce pays tiers serait tenu de traiter les demandes de visa pour son compte. Quant à la catégorie de problèmes 3, comme pour le train de mesures minimales, un nouveau type d'autorisation serait créé, laquelle s'appliquerait non pas à certaines catégories de ressortissants de pays tiers, à savoir les artistes du spectacle vivant, mais à toutes les catégories de ces ressortissants (c'est-à-dire «voyageurs individuels» compris) qui peuvent démontrer un intérêt légitime à se rendre et à circuler dans l'espace Schengen pendant une période supérieure à 90 jours.

Le train de mesures D (mesures maximales) étendrait les assouplissements procéduraux obligatoires et la délivrance obligatoire de visas à entrées multiples immédiatement pour une période de cinq ans à la majorité des demandeurs en exigeant que ces derniers aient fait un usage légal d'un seul visa enregistré dans le VIS. Quant à la catégorie de problèmes 2, afin de garantir une couverture suffisante en matière de réception/traitement des demandes de visa, les décisions d'exécution de la Commission définiraient la forme que devrait prendre un réseau de réception des demandes de visa Schengen dans les pays tiers, entre accords de représentation, coopération avec les PSE et regroupement des ressources par d'autres moyens. Enfin, pour ce qui est de la catégorie de problèmes 3, ce train de mesures créerait le même type d'autorisation que dans le cadre du train de mesures intermédiaires, toute action plus ambitieuse étant jugée extrêmement irréaliste.

6. Évaluation des incidences

Les assouplissements procéduraux, notamment la délivrance de visas à entrées multiples assortis d'une longue période de validité, sont susceptibles d'alléger la charge administrative des consulats tout en facilitant considérablement les démarches des voyageurs. En faisant de l'espace Schengen une destination encore plus attrayante, les options envisagées permettraient de multiplier le nombre total de voyages des ressortissants de pays tiers soumis à l'obligation de visa, dont les dépenses auraient des retombées favorables sur l'économie de l'Union. En ce qui concerne la catégorie de problèmes 2, la notion de «représentation obligatoire» augmenterait sensiblement la présence, dans les pays tiers, d'autorités délivrant des visas. Elle garantirait une couverture consulaire dans tout pays tiers où au moins un consulat traitant les demandes de visa est présent. Cette mesure, qui concerne 900 zones non couvertes, pourrait avoir un impact positif sur quelque 100 000 demandeurs qui pourraient alors introduire leur demande dans leur pays de résidence au lieu de devoir se rendre dans un pays où l'État Schengen compétent est présent ou représenté. Enfin, la création d'une nouvelle autorisation pour des séjours d'une durée supérieure à 90 jours en faveur de tous les ressortissants de pays tiers bénéficierait à 120 000 voyageurs environ, ce qui, tout au plus, pourrait générer un revenu supplémentaire estimé à un milliard d'EUR pour l'espace Schengen.

Pour ce qui est des incidences financières et économiques escomptées, se reporter, pour de plus amples détails, au tableau figurant au point 7.

7. Comparaison des options

Le train de mesures A n'aurait qu'une faible incidence positive sur la résolution des problèmes et la réalisation des objectifs stratégiques. Il n'est, dès lors, pas considéré comme très efficace.

Les trains de mesures B, C et D remédieraient progressivement aux problèmes, permettraient d'atteindre les objectifs opérationnels et auraient des répercussions positives sur les voyages à destination de l'espace Schengen et les dépenses qui y seraient effectuées. Le train de mesures B est le moins efficace; il ne remédierait que partiellement aux problèmes, au bénéfice d'une catégorie plus restreinte de demandeurs de visa. Les trains de mesures C et D présentent presque la même efficacité sous l'angle de la réalisation des objectifs. Les avantages économiques escomptés seraient supérieurs avec le train de mesures D (plus de 3 milliards d'EUR par an), lequel implique cependant un risque potentiellement plus élevé en matière de sécurité.

Pour ce qui est de l'efficacité, aucun des trains de mesures ni aucune option envisageable n'induiraient, en principe, de surcoût important[1]. En réalité, l'une des raisons d'être des options est de permettre à la fois aux États Schengen/à leurs consulats et aux demandeurs de visa de faire des économies. Les trains de mesures B, C et D se traduiront progressivement par des économies en faveur des demandeurs, essentiellement grâce au nombre croissant de visas à entrées multiples assortis d'une longue durée de validité. Du point de vue du demandeur de visa, les trains de mesures D et B sont respectivement le plus et le moins efficace. Pour chaque train de mesures, les avantages économiques qu'en tirera l'ensemble de l'Union excèderont nettement les coûts estimés pour chacun des États Schengen.

Le tableau ci-après offre un aperçu de l'incidence escomptée de chaque train de mesures[2].

Option / Critères || Train de mesures non réglementaires (A) || Train de mesures minimales (B) || Train de mesures intermédiaires (C) || Train de mesures maximales (D)

Efficacité || || || ||

Assouplissements procéduraux obligatoires pour certaines catégories de voyageurs || 1 || 2 || 3 || 4

Présence accrue et rationalisée en matière de réception et de traitement des demandes de visa dans les pays tiers || 1 || 2 || 4 || 4

Possibilité de séjourner dans l'espace Schengen plus de 90 jours sur une période de 180 jours, en vertu d'un nouveau type d'autorisation || 0 || 2 || 4 || 4

Incidence sur la sécurité de l'espace Schengen || 0 || 0 || -0,5 || -2

Avantages économiques – revenus générés par les dépenses des voyageurs (millions d'EUR par an) || - || Environ 800 || Plus de 2 000 || Plus de 3 000

Nombre d'emplois créés (nombre d'ETP) || - || Environ 20 000 || Environ 60 000 || Environ 80 000

Efficience || || || ||

Coûts directs économisés par les demandeurs de visa (millions d'EUR par an) || - || Environ 50 || Environ 200 || Environ 300

Coûts indirects économisés par les demandeurs de visa (millions d'EUR par an) || - || Environ 120 || Environ 500 || Environ 800

Incidence financière nette sur les États Schengen (millions d'EUR par an) || - || Environ -1 || Environ -5 || Environ -9

Faisabilité || || || ||

Juridique || Bonne || Bonne || Bonne || Bonne

Politique || Bonne || Raisonnable || Raisonnable || Médiocre

Pratique || Bonne || Bonne || Bonne || Raisonnable

En ce qui concerne la catégorie de problèmes 1 (procédures excessivement longues, lourdes et onéreuses), l'analyse ne permet pas de tirer de conclusions quant à l'option qu'il conviendrait de privilégier. Cela tient à la très forte incidence économique potentielle de la proposition figurant dans le train de mesures D, laquelle est toutefois liée à un risque potentiellement plus élevé en matière de sécurité. La proposition prévue dans le train de mesures intermédiaires C est associée à un faible risque en matière de sécurité mais on estime que son incidence économique potentielle est inférieure de près d'un milliard d'EUR. Quant aux catégories de problèmes 2 (couverture géographique) et 3 (nouveau type d'autorisation), les options dégagées dans le train de mesures intermédiaires sont les options privilégiées (création du nouveau concept de «centre de visas Schengen» et de la représentation «obligatoire» pour la catégorie de problèmes 2; nouvelle autorisation régissant les séjours supérieurs à 90 jours pour tous les ressortissants de pays tiers en ce qui concerne la catégorie de problèmes 3).

8. Suivi et évaluation

Trois ans après l'entrée en vigueur de la refonte du code des visas, la Commission présentera un rapport d'évaluation.

[1] À une exception près: l'option relative à la couverture géographique en matière de traitement des demandes de visa.

[2] 0: aucune incidence; 0-1: faible incidence, voire aucune; 2: incidence moyenne; 3: forte incidence; 4: incidence très importante. L'évaluation est négative (-) si l'incidence est négative.