RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL - Rapport d'ensemble sur le fonctionnement du Fonds de garantie

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

1. INTRODUCTION

2. MECANISME DU FONDS DE GARANTIE ET PRINCIPALES MODIFICATIONS AU COURS DE LA PERIODE 1998-2002

2.1 Objectifs

2.2 Caractéristiques clés

2.2.1 Principales caractéristiques des garanties offertes à la BEI

2.2.2 Opérations d'emprunt/de prêt couvertes par le Fonds

2.2.3 Provisionnement du Fonds de garantie

3. ÉVOLUTION ET PERFORMANCE DU FONDS DE GARANTIE SUR LA PERIODE 1998-2002

3.1 Protection exercée par le Fonds contre le recours imprévu aux crédits budgétaires en cas de défaillance

3.2 Discipline budgétaire

4. IMPACT DE L'ELARGISSEMENT SUR LE FONDS DE GARANTIE

5. PARAMÈTRES DU FONDS DE GARANTIE

5.1 Montant cible et capacité du Fonds pour les prêts garantis

5.2 Conditions des garanties communautaires accordées à la BEI

6. AMÉLIORATIONS TECHNIQUES

ANNEXES

Annexe 1: Ventilation des encours par pays en fonction de la couverture des risques (situation au 31 décembre 2002).

Annexe 2: Encours des prêts garantis de la BEI signés, avec amortissements sur la période 2003-2006.

Annexe 3: Situation du Fonds de garantie sur la période 2002-2006, sur la base des paramètres actuels.

Annexe 4: Encours des prêts garantis de la BEI signés en faveur des dix nouveaux États membres.

Annexe 5: Hypothèses basées sur les paramètres des taux de provisionnement et de garantie.

Annexe 6: Utilisation de la Réserve dans le cadre des perspectives financières 2000-2006.

Annexe 7: Ventilation des encours par pays (Bulgarie, Roumanie et Turquie) en fonction de la couverture des risques (situation au 31 décembre 2002).

Annexe 8: Données historiques sur les écarts entre les prévisions de la BEI et les prêts signés.

Annexe 9: Flux financiers en provenance et à destination du Fonds de garantie.

RÉSUMÉ

Le règlement n° 1149/1999 du 25 mai 1999 dispose qu'un rapport d'ensemble sur le fonctionnement du Fonds de garantie ("le Fonds") doit être élaboré avant le 31 décembre 2006 ou au moment de la conclusion du premier accord d'adhésion avec les nouveaux États membres. Le présent rapport couvre donc la période 1998-2002.

Le Fonds a de nouveau atteint ses principaux objectifs au cours de la période 1998-2002: il a protégé le budget communautaire contre les défaillances de prêts garantis en constituant une réserve de liquidités et il a établi un cadre financier pour les garanties de la Communauté couvrant les prêts à l'extérieur de la Commission et de la BEI. Le volume des défaillances a été faible.

Le Fonds couvre les prêts garantis et les garanties de prêts octroyés aux pays tiers. L'entrée dans l'UE de dix pays dès 2004 aura un effet sur le Fonds, puisque plusieurs de ces pays ont bénéficié de prêts de la BEI garantis par le budget de l'UE. Les prêts garantis accordés à ces pays ne seront plus couverts par le montant objectif dès le moment où ils intégreront l'Union. Les garanties en elles-mêmes seront maintenues, mais les risques en cours seront supportés directement par le budget communautaire. La même situation se reproduira dans le cas de nouvelles adhésions. La Commission propose une modification du règlement afin d'établir des règles pour traiter l'ensemble de ces situations.

Sur la base des prévisions actuelles concernant les opérations de prêts garantis et de la révision proposée du mandat général de prêt de la BEI, exposée dans l'examen à mi-parcours de la Commission [1], il n'a été identifié aucun besoin immédiat de modifier les paramètres du Fonds.

[1] Examen à mi-parcours du mandat de prêt à l'extérieur de l'Union européenne de la BEI en application de la décision 2000/24/CE du Conseil du 22 décembre 1999, telle que modifiée.

La Commission envisage cependant d'introduire quelques améliorations techniques dans les procédures de provisionnement du Fonds afin d'en faciliter encore le fonctionnement. Ces améliorations ne nécessiteront aucune modification du règlement.

1. Introduction

Le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil du 31 octobre 1994 (ci-après "le règlement") institue un Fonds de garantie ("le Fonds") pour les actions extérieures permettant de rembourser les créditeurs de la Communauté en cas de défaillance du bénéficiaire d'un prêt accordé ou garanti par la Communauté.

Un premier examen du fonctionnement du Fonds a eu lieu en 1998, conformément à l'article 9 du règlement qui prévoit que "la Commission soumet, avant le 31 décembre 1998, un rapport d'ensemble sur le fonctionnement du Fonds".

Le règlement n° 1149/1999 du 25 mai 1999 [2] a modifié l'article 9 qui dispose à présent qu'un autre rapport doit être préparé avant le 31 décembre 2006 et au moment de la conclusion du premier accord d'adhésion avec de nouveaux États membres. Eu égard à la signature d'un accord d'adhésion par dix États le 16 avril 2003, le présent rapport analyse:

[2] Article 1er, point 4, du règlement n° 1149/1999: "La Commission soumet au Parlement européen et au Conseil des rapports d'ensemble sur le fonctionnement du Fonds, tant au moment de la conclusion du premier accord d'adhésion avec les États candidats qu'avant le 31 décembre 2006. La Commission soumet au Conseil, si nécessaire, des propositions appropriées en vue de la modification des paramètres du Fonds."

- Le fonctionnement du Fonds

La Commission présente, à la lumière de l'expérience acquise au cours de la période 1998-2002, une analyse succincte des résultats obtenus par le Fonds par rapport aux objectifs fixés. Cette analyse couvre la description et l'étude des caractéristiques clés du Fonds, telles que ses engagements, les défaillances couvertes et son financement.

- L'impact de l'élargissement

L'impact sur le Fonds de l'adhésion de dix nouveaux États membres le 1er mai 2004 est analysé. Le rapport examine la couverture du risque lié aux encours garantis par l'Union pour ces pays et la nature des engagements à assumer par le budget de l'UE après l'adhésion. La Commission présente parallèlement une proposition de modification du règlement instituant le Fonds afin de tenir compte de cette nouvelle situation et de l'impact de futures adhésions sur le Fonds.

- L'évaluation des paramètres du Fonds [3]

[3] Règlement n° 1149/1999, article 1er, point 4.

Cette évaluation est réalisée à la lumière de l'expérience acquise jusqu'ici en ce qui concerne le fonctionnement du Fonds et le volume prévisionnel de prêts supplémentaires devant être couverts par la garantie communautaire jusqu'à fin 2006.

- Les améliorations techniques apportées au fonctionnement du Fonds

Le rapport expose les modifications techniques envisagées pour améliorer le fonctionnement du Fonds sans changer aucun de ses paramètres.

Les annexes du présent rapport contiennent des données financières relatives aux résultats du Fonds sur la période 1998-2002 et présentent des simulations du développement du Fonds au cours de la période 2002-2006.

2. Mécanisme du Fonds de garantie et principales modifications au cours de la période 1998-2002

2.1 Objectifs

Créés à un moment où les garanties de prêts accordés à des pays tiers connaissaient une croissance rapide, le Fonds et la Réserve pour garanties qui y est liée étaient destinés à:

- doter la Communauté d'un instrument permettant de protéger le budget de l'UE contre l'impact des appels de garantie communautaire. L'une des principales fonctions du Fonds est donc de fournir une réserve de liquidités, afin d'éviter de faire appel au budget communautaire chaque fois qu'une défaillance ou un versement tardif se produit dans le cas d'un prêt garanti;

- créer un instrument de discipline budgétaire en établissant un cadre financier pour développer la politique communautaire en matière de garanties sur les prêts accordés à des pays tiers par la Commission et la BEI.

2.2 Caractéristiques clés

Le mécanisme du Fonds de garantie couvre les prêts en faveur de pays tiers par le biais de trois instruments très différents: les garanties couvrant les prêts extérieurs de la Banque européenne d'investissement (BEI), les prêts extérieurs d'Euratom et les prêts accordés à des pays tiers au titre de l'assistance macrofinancière (AMF) de l'UE.

2.2.1 Principales caractéristiques des garanties offertes à la BEI

Les garanties offertes à la BEI se rapportent aux prêts que celle-ci a consentis dans des pays tiers. En cas de défaillance du bénéficiaire d'un prêt garanti à l'échéance d'un paiement, la BEI demande à la Communauté de régler les montants dus, conformément au contrat de garantie correspondant. Ces montants sont payables à la Banque au plus tard trois mois après la réception de la demande de celle-ci. La BEI recherche toujours un second garant public ou privé en complément de la garantie communautaire et est tenue de faire intervenir ces garanties tierces avant de faire appel à la garantie de l'UE (pour de plus amples informations, voir point 4.).

Depuis l'entrée en vigueur du règlement, le Fonds fournit les liquidités pour les paiements à la BEI dans le cas de prêts non remboursés.

Un accord de mise en oeuvre a été conclu entre la Communauté et la BEI les 20 et 22 janvier 1999 afin de déterminer les procédures de paiement et de remboursement relatives aux garanties communautaires accordées à la BEI.

2.2.2 Opérations d'emprunt/de prêt couvertes par le Fonds

Dans ce type d'opérations couvertes par le Fonds, la Communauté emprunte sur le marché des capitaux et rétrocède les fonds (au même taux et pour la même échéance) à des pays tiers (assistance macrofinancière - AMF) ou à des entreprises (prêts Euratom).

Le remboursement des prêts est aligné sur le remboursement des emprunts dus par la Communauté. Si le bénéficiaire du prêt a un retard de paiement, la Commission doit puiser dans ses ressources pour rembourser l'emprunt à l'échéance. Les fonds nécessaires pour verser la garantie budgétaire en cas de retard de paiement du bénéficiaire d'un prêt accordé par la Communauté sont levés de la façon suivante:

a) le montant requis peut être prélevé de façon provisoire dans la trésorerie conformément à l'article 12 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000, portant application de la décision 94/728/CE, Euratom, relative au système des ressources propres des Communautés. Cette méthode est utilisée pour que la Communauté puisse immédiatement rembourser l'emprunt à la date prévue en cas de retard de paiement du bénéficiaire du prêt;

b) si l'échéance est passée de trois mois, la Commission fait appel au Fonds pour couvrir l'impayé;

c) dans le cas peu probable où il n'y aurait pas de ressources suffisantes dans le Fonds de garantie, le règlement n° 1150/2000 du Conseil prévoit une procédure de transfert pour fournir au budget les crédits nécessaires à la couverture de la défaillance. Dans le cadre de cette procédure, toute marge disponible dans la Réserve pour garanties (voir ci-dessous) doit être utilisée en premier lieu.

2.2.3 Provisionnement du Fonds de garantie

Le montant annuel total des prêts et garanties est limité par la Réserve pour prêts et garanties de prêts en faveur de pays tiers (la "Réserve") servant à provisionner le Fonds de garantie, même si les plafonds des prêts extérieurs de la BEI sont fixés par le Conseil et couvrent des périodes de plusieurs années sans limitation annuelle. Si, suite aux décisions du Conseil accordant les garanties à la BEI, les ressources du Fonds devenaient insuffisantes, il reviendrait à l'autorité budgétaire d'honorer tous les appels de la BEI à la garantie communautaire. L'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire et l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 prévoyaient la constitution d'une réserve pour les garanties de prêt et les prêts garantis consentis à des pays tiers sous forme de provision dans le budget général des Communautés européennes. Le montant annuel de la Réserve de garantie est fixé dans les perspectives financières pour 2000-2006 : il s'élève à 200 millions d'euros aux prix de 1999 [4].

[4] Les conditions d'entrée, d'utilisation et de financement de la Réserve de garantie sont établies dans les décisions suivantes:

Cette Réserve et les règles du Fonds de garantie limitent la capacité de prêts et de garanties à environ trois milliards d'euros par an (en fonction du taux de garantie). En principe, chaque fois qu'un nouveau prêt ou une nouvelle garantie de prêt sont décidés, une certaine fraction du montant de ce prêt ou de cette garantie doit être provisionnée par prélèvement sur la Réserve. Le taux de provisionnement et le montant de la Réserve déterminent donc conjointement le montant global des prêts et garanties qui peuvent être octroyés. Ainsi, si tous les prêts et garanties doivent être intégralement provisionnés et que le taux de provisionnement est de 10 %, une réserve d'un montant de 100 euros limite la capacité de prêt et de garantie à 1000 euros par an. Dans la pratique, la situation est rendue plus complexe par le traitement différent des prêts et des garanties.

La base du provisionnement diffère selon le taux de garantie applicable. Tous les prêts Euratom et les mesures d'assistance macrofinancière sont garantis à un taux de 100 %, ce qui signifie que le taux de provisionnement est appliqué au montant total du prêt. Les garanties de prêts accordées à la BEI varient en fonction du portefeuille de prêts concerné. Pour chaque portefeuille de prêts, la BEI reçoit une garantie exprimée en pourcentage du portefeuille total. Au sein de chaque portefeuille, les prêts BEI sont de fait garantis à 100 % jusqu'à ce que le plafond global soit atteint [5]. Afin de déterminer le montant à provisionner dans le Fonds, les montants totaux des prêts sont, dans un premier temps, multipliés par les pourcentages de garantie correspondants. Le résultat de ce calcul est ensuite multiplié par le taux de provisionnement.

[5] Étant donné le risque particulier impliqué, une garantie de 100 % a été accordée à la BEI dans le cas du mandat Action spéciale mer Baltique - Russie. Alors que les garanties antérieures des prêts globaux de la BEI s'élevaient à 75 % et 70 %, dans le cadre de l'actuel mandat général 2000-2007, l'enveloppe de prêts de la BEI en faveur de pays tiers est garantie à 65 % seulement par la Communauté.

Traditionnellement, les montants versés au Fonds étaient obtenus en appliquant le taux de provisionnement (14 %) à la base de calcul indiquée plus haut. Conformément aux articles 2 et 4 du règlement instituant le Fonds de garantie, le Fonds est alimenté par des versements du budget général équivalant à 14 % du montant en principal des opérations jusqu'à ce qu'il atteigne le montant objectif. Comme ce dernier a été atteint le 31 décembre 1997, la Commission, conformément au règlement, a soumis des propositions afin de revoir le taux de provisionnement. Ces propositions figurent dans le rapport d'ensemble sur le fonctionnement du Fonds de garantie que la Commission a établi conformément à l'article 3 du règlement (COM(1998) 168 final du 18 mars 1998). Sur la base de ces propositions, le règlement a été modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1149/1999 du Conseil du 25 mai 1999, aux termes duquel le taux de provisionnement du Fonds et le montant objectif sont fixés à 9 % à compter du 1er janvier 2000.

Le montant objectif du Fonds met en relation l'encours des prêts et garanties de prêts couverts par le Fonds et le volume des avoirs du Fonds. À la fin de chaque exercice, les avoirs du Fonds sont comparés avec le montant objectif, qui est obtenu en multipliant par le taux cible le total des prêts garantis et des garanties de prêts. Les montants excédentaires sont reversés au budget communautaire [6].

[6] Si le montant de la Réserve est insuffisant, l'article 5 du règlement n° 2728/1994 s'applique.

En pratique, le provisionnement du Fonds suit des règles différentes en fonction du type d'opération couvert. Dans le cas des prêts de la BEI, le provisionnement a lieu actuellement au début de chaque exercice et s'appuie sur les prévisions - fournies par la BEI - relatives aux prêts totaux à signer durant l'exercice concerné. Ces prévisions provisoires de la BEI ont été régulièrement supérieures au montant final des prêts signés au cours de l'exercice correspondant. La différence entre montant prévu et montant réel est équilibrée à la fin de chaque exercice, lorsque le Fonds est aligné sur son montant objectif (voir paragraphe ci-dessus).

Dans le cas des prêts AMF, le provisionnement a lieu lorsque le Conseil décide d'accorder une assistance macrofinancière, c'est-à-dire sur une base individuelle. Cette procédure est également appliquée même si le prêt est versé en plusieurs tranches sur une période de plus d'un an. Les prêts Euratom, en revanche, sont, selon les règles actuelles, entièrement provisionnés au moment de leur signature.

3. Évolution et performance du Fonds de garantie sur la période 1998-2002

3.1 Protection exercée par le Fonds contre le recours imprévu aux crédits budgétaires en cas de défaillance

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Depuis sa création en 1994, le Fonds a permis d'éviter toute perturbation dans l'exécution du budget qui aurait pu résulter des défauts de paiement auxquels la Communauté a dû faire face. Le graphique 1 montre que le Fonds a réussi à absorber l'impact des appels de garantie.

Sans le Fonds de garantie, la Communauté aurait dû recourir de façon répétée aux ressources budgétaires pour fournir les garanties nécessaires, ce qui aurait nécessité des redéploiements de crédits au cours de l'exécution du budget. Depuis 1998, 11 appels, représentant un montant total de 58,8 millions d'euros, ont été traités par le mécanisme du Fonds: ils concernaient tous des garanties accordées à la BEI pour des prêts octroyés en ex-Yougoslavie [7] (voir tableau 3 plus loin).

[7] Il convient de noter qu'en décembre 2002, un appel au Fonds a été effectué par la BEI pour un prêt garanti en Argentine. Toutefois, le paiement s'y rapportant n'a eu lieu qu'en février 2003.

Le tableau 2 fournit des détails sur les mouvements financiers du Fonds.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Plusieurs facteurs ont contribué à la croissance continue du Fonds durant la période considérée:

- les versements importants à partir de la Réserve: entre 1998 et 2002, les versements cumulés effectués en faveur du Fonds à partir de la Réserve se sont élevés à 1 136,4 millions d'euros pour un volume correspondant de nouveaux prêts garantis de 5 877 millions d'euros, avec un taux de provisionnement moyen de 14 % pour la période 1998-2000 et de 9 % pour 2000-2002 (voir tableau 2). Les revenus générés par le placement des ressources du Fonds ont, eux aussi, largement contribué à la croissance du Fonds. Au cours de l'exercice 2002, les intérêts perçus par le Fonds représentaient 38 % de la Réserve pour prêts et garanties de prêts dans les pays tiers ou 47 % des montants effectivement puisés dans cette Réserve en 2002.

- Les défaillances couvertes par le Fonds depuis 1998: comme le montre le tableau 3 ci-dessous, le niveau des versements du Fonds (interventions cumulées nettes des remboursements) n'a, depuis sa création, jamais dépassé 5 % des engagements en garanties. Au cours de la période considérée (1998-2002), le pourcentage le plus élevé est dû aux défaillances de prêts BEI consentis dans les républiques de l'ancienne Yougoslavie. Ces prêts sont amortis et les arriérés ont été reversés au Fonds en 2000 et surtout en 2001.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

- La stabilité de l'encours des interventions en garantie du Fonds: l'encours décaissé du Fonds s'est élevé à 410 millions sur la période 1994-1997. Durant la période 1998-2002, il a fortement décliné et n'a jamais dépassé 17 millions d'euros. En 2002, il n'y a eu aucun appel au Fonds. Le ratio entre les engagements et les montants décaissés a diminué de manière régulière. On a observé également d'importants flux financiers de sens opposé: au cours de la période 1998-2002, 432 millions d'euros ont été récupérés par le Fonds à la suite de remboursements tardifs (voir tableau 3).

- La forte progression du volume total des engagements couverts par le Fonds depuis 1998: l'encours des garanties est passé de 9 481 millions d'euros en 1998 à 15 358 millions d'euros fin 2002. Dans le même temps, le volume du Fonds lui-même a augmenté de 365 millions d'euros, passant de 1 280 millions à 1 646 millions d'euros. Le Fonds a dépassé son montant objectif (fixé initialement à 10 %, puis à 9 % de l'encours des prêts) à la fin de chaque exercice de la période 1998-2002, donnant lieu au transfert des montants excédentaires vers le budget (pour de plus amples informations, voir les annexes 3 et 8). L'activité de prêts n'a cependant connu aucun recul depuis 1998, puisque le volume des nouvelles opérations garanties, pour les trois instruments réunis, a augmenté de 5 877 millions d'euros (les déboursements afférents à ces opérations sont répartis sur plusieurs années). Mais au cours de la même période, les montants remboursés sur des garanties accordées précédemment se sont élevés à 4 574 millions d'euros.

Le risque annuel théorique maximum qui est supporté par le budget communautaire pour les prêts garantis et les garanties de prêts peut être calculé comme le montant estimé du principal et des intérêts dus à chaque exercice financier, dans l'hypothèse où aucun engagement arrivé à échéance ne serait honoré. Le chiffre qui en résulte (risque de liquidité annuel) représente la contrainte maximale pour le budget communautaire. Dans cette estimation [8], toutes les opérations - décaissées, adoptées et proposées - sont incluses. Ce risque de liquidité annuel est estimé à 1 915 millions d'euros en 2003 et devrait atteindre 3 098 millions d'euros en 2006.

[8] Seule une estimation est possible, étant donné que les variations des taux d'intérêt et des taux de change ainsi que les remboursements anticipés (supposés égaux à zéro ici) ne peuvent pas être prévus avec certitude.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les avoirs du Fonds (1 646 millions d'euros) couvrent 88 % du risque de liquidité annuel en 2003. Sur la base des prévisions disponibles pour les activités de prêts garantis, le taux de couverture du risque annuel devrait diminuer dans les années à venir et s'établir approximativement à 46 % en 2006.

Cette tendance s'explique en grande partie par les remboursements croissants du principal dû sur les prêts BEI consentis dans le cadre du mandat de prêt 2000-2007, qui auront un effet particulièrement important en 2006.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Cette évolution de la couverture de liquidité n'implique aucune aggravation du risque de défaillance et les taux prévisionnels sont considérés comme suffisants pour couvrir ces risques. Il convient de rappeler que les défaillances réelles sur des prêts de la BEI, qui représentent environ 90 % du risque couvert par le Fonds, sont demeurées jusqu'ici à un niveau très faible, inférieur à 1 % des prêts garantis de la BEI.

3.2 Discipline budgétaire

Comme indiqué plus haut, les paramètres du Fonds plafonnent les montants maximums disponibles pour les prêts garantis ou les garanties de prêts. Lorsqu'il a adopté la décision relative au règlement de 1999, qui modifiait le règlement instituant le Fonds, le Conseil a exprimé le voeu que les principaux paramètres du mécanisme du Fonds puissent être conservés à leur niveau actuel jusqu'en 2006, afin de maintenir la discipline budgétaire.

L'objectif de maintien de la discipline budgétaire doit toutefois être jugé par rapport aux objectifs politiques de la Communauté en matière d'octroi de prêts dans les pays tiers. La Commission présente séparément son examen à mi-parcours du mandat de prêt à l'extérieur de l'Union européenne de la BEI pour la période 2000-2007; celui-ci comporte des propositions de restructuration du mandat et d'introduction d'une nouvelle enveloppe pour les prêts de la BEI en faveur de la Russie et des NEI occidentaux. Ces propositions de la Commission peuvent être contenues dans les limites des plafonds actuels du Fonds. En dehors des opérations proposées actuellement pour le reste de la période couverte par les perspectives financières, la marge dont dispose le Fonds pour faire face à de nouvelles augmentations des opérations garanties s'élève à 80 millions d'euros jusqu'en 2006, ce qui signifie que 891 millions d'euros peuvent être consacrés à d'autres opérations de prêts garantis (voir tableau 7 pour les détails). Sur la base des paramètres existants du Fonds, ce montant établit effectivement un plafond budgétaire pour les besoins supplémentaires en termes de mesures d'assistance macrofinancière et de prêts Euratom au cours de la période qui dépassent ceux prévus à l'heure actuelle. Cette situation est examinée plus avant au chapitre 5.

4. Impact de l'élargissement sur le Fonds de garantie

Le Fonds couvre les risques des prêts et garanties de prêts accordés à des pays tiers [9]. L'entrée de dix pays dans l'UE dès 2004 aura un effet sur le Fonds, puisque plusieurs de ces pays ont bénéficié de prêts de la BEI garantis par le budget de l'UE. Il convient de noter qu'il n'y a aucune AMF, ni aucun prêt Euratom en cours dans ces pays.

[9] Annexe du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil du 31 octobre 1994.

Les prêts garantis octroyés à ces pays ne seront plus couverts par le montant objectif du Fonds dès le moment où ils intégreront l'Union et cesseront donc d'être des "pays tiers". Il faut souligner que cela n'implique pas un retrait de la garantie dont bénéficiaient ces prêts, mais plutôt qu'un appel à cette garantie aurait un impact direct sur le budget de l'UE. Il en résulte que tout appel à la garantie couvrant ces prêts devrait être provisionné au moyen d'une ligne budgétaire spéciale, ce qui influerait directement sur la contribution des États membres au budget.

La Commission présente une proposition de modification du règlement du Conseil instituant le Fonds en vue d'assurer le transfert en bon ordre de ces engagements du Fonds vers le budget. Ces règles s'appliqueront aux cas semblables qui se présenteront lors de futures adhésions. Selon les prévisions, l'encours concerné sera d'environ 3 808 millions d'euros au 1er mai 2004.

Si l'on part de l'hypothèse que les dix nouveaux États membres intégreront l'UE le 1er mai 2004, le retrait de l'encours des prêts garantis accordés à ces dix États et couverts par le Fonds impliquerait que ce dernier serait réduit d'environ 343 millions d'euros et que le budget communautaire serait crédité d'un montant équivalent [10]. Étant donné que le risque de crédit lié à ces prêts devrait être assumé directement par le budget de l'UE et que des appels fréquents et importants effectués directement à la charge du budget créeraient des incertitudes quant à l'exécution de celui-ci, il convient d'analyser en détail la nature de ce risque de crédit.

[10] Calculé au taux cible actuel de 9 %. L'application de taux historiques n'est pas envisagée, étant donné que le mécanisme de rééquilibrage du Fonds a effectivement réduit à 9 % les provisions pour ces prêts.

Les risques de crédit liés à ces prêts sont de deux ordres: on distingue le risque politique et le risque commercial. La garantie communautaire couvre toujours le risque politique ultime. Dans certains cas, elle couvre également le risque commercial d'un prêt.

Pour ce qui est des prêts de la BEI bénéficiant d'une garantie, la distinction entre risque de crédit commercial et politique pour le budget communautaire devient claire lorsque l'on analyse les trois configurations possibles de la couverture des risques:

1) prêts entrant dans le cadre du mécanisme de partage des risques: dans le mécanisme de partage des risques [11], la BEI assume le risque commercial et le budget communautaire supporte uniquement le risque politique;

[11] Pour un examen plus détaillé du partage des risques, voir le Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil Examen à mi-parcours du mandat de prêt à l'extérieur de l'Union européenne de la BEI en application de la décision 2000/24/CE du Conseil du 22 décembre 1999, telle que modifiée.

2) prêts sans partage des risques, mais avec une garantie tierce provenant d'une autorité publique: en raison de la nature souveraine de la garantie, le risque résiduel pour le budget communautaire est limité au risque politique; et

3) prêts sans partage des risques, mais avec une garantie tierce provenant d'une entité privée (établissement financier, entreprise, etc.): dans ces cas, le budget communautaire est également exposé au risque commercial, car on ne peut présumer que le garant privé honorera toujours sa garantie.

Le tableau ci-dessous présente la couverture des risques des prêts garantis accordés aux dix nouveaux États membres à la date d'adhésion [12].

[12] Ces chiffres sont des estimations, étant donné que certaines informations, telles que l'évolution des taux d'intérêt et de change ou les remboursements anticipés, ne peuvent pas être connues avec certitude. La situation au 31 décembre 2002 ainsi qu'un tableau présentant des informations sur la structure de remboursement de ces prêts figurent en annexe.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'entrée des nouveaux États membres dans l'Union européenne signifie que seul le risque commercial des prêts non couverts par le mécanisme de partage des risques adopté avec la BEI doit être considéré à présent comme un risque pour le budget. Le risque commercial résiduel pour le budget communautaire - et par conséquent pour les États membres - pourrait se concrétiser si le projet commercial et le garant privé étaient tous deux incapables d'assurer le service de la dette conformément au contrat de prêt. À l'heure actuelle, 68 des 264 projets menés dans les nouveaux États membres entrent dans cette catégorie. Cette exposition maximale au risque se réduira avec le temps en raison de l'amortissement des prêts. L'annexe 2 présente l'évolution de l'exposition maximale au risque commercial, qui devrait passer de 853,7 millions d'euros fin 2002 à 733,2 millions d'euros au moment de l'adhésion.

En 2006, à la fin des perspectives financières actuelles, le risque commercial lié à l'encours pour les dix nouveaux États membres sera passé à environ 480 millions d'euros. En 2021, le dernier prêt accordé à ces dix États aura été remboursé (voir également l'annexe 4).

Même s'il n'est pas possible de quantifier la probabilité d'une défaillance des différents prêts concernés, il convient de noter que, durant la période examinée, il n'a jamais été fait appel au Fonds de garantie au titre du risque commercial d'un prêt. En d'autres termes, les emprunteurs ou leurs garants privés ont, dans le passé, toujours été en mesure d'assurer le service des prêts concernés.

Cette analyse de la couverture des risques des prêts BEI garantis, accordés aux dix nouveaux États membres, suggère donc qu'il semble possible de retirer ces prêts du Fonds à la date d'adhésion. Les engagements conditionnels supplémentaires pour le budget communautaire semblent suffisamment bas.

L'élargissement, le 1er mai 2004, donnera lieu à un transfert spécial du Fonds vers le budget de l'UE. Le montant du transfert sera calculé sur la base de l'encours des prêts garantis octroyés aux nouveaux États membres. Le montant des prêts sera alors multiplié par le taux cible de 9 %. Le montant ainsi calculé sera ensuite transféré du Fonds vers le budget communautaire.

Il convient de noter que la décision de transférer le risque de crédit des dix nouveaux États membres couverts par le Fonds directement vers le budget communautaire créera un précédent pour les futurs élargissements. Il faut donc faire mention également de la situation du risque dans les trois pays candidats: Turquie, Bulgarie et Roumanie. Au 31 décembre 2002, le montant du risque global pour ces trois pays était de 2 457 millions d'euros. Il n'y avait aucun prêt comportant un risque commercial (voir annexe 7).

5. PARAMÈTRES DU FONDS DE GARANTIE

La capacité du Fonds de garantie à absorber les opérations garanties qui sont prévues/estimées par la Commission (assistance macrofinancière et Euratom) et la BEI est un indicateur important pour évaluer la pertinence des paramètres du Fonds. Le tableau 7 ci-dessous présente la capacité du Fonds sur la base des prévisions de prêts garantis par l'UE (AMF, Euratom) en mai 2003 et des propositions de la Commission exposées dans l'examen du mandat de prêt à l'extérieur de la BEI pour 2000-2007. Les prévisions concernent uniquement le reste de la période couverte par les perspectives financières actuelles, c'est-à-dire 2003-2006. Alors que le montant des prêts BEI constitue un plafond, les chiffres donnés pour les prêts Euratom et l'AMF ont uniquement une valeur indicative. Les décisions relatives à l'assistance macrofinancière sont prises sur une base ad hoc, tandis que l'évolution des prêts Euratom dépendra à la fois du volume de prêt disponible fixé par le Conseil et de la vitesse à laquelle seront proposés des projets admissibles pour accroître la sécurité.

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Le tableau 7 montre clairement que la capacité d'absorption du Fonds est suffisante pour faire face aux opérations de prêts planifiées et prévisionnelles. Il convient cependant de noter que la marge de manoeuvre restante est plutôt réduite. Pour l'ensemble de la période 2004-2006, la marge cumulée disponible pour de nouveaux prêts garantis est estimée à 459 millions d'euros dans le cas de l'assistance macrofinancière et des prêts Euratom (à un taux de garantie de 100 %).

5.1 Montant cible et capacité du Fonds pour les prêts garantis

Même s'il n'existe donc aucune nécessité immédiate d'envisager une modification des paramètres du Fonds, la Commission suit de près cette question afin de pouvoir, le cas échéant, répondre à des évolutions imprévues des besoins en matière de prêts et de garanties.

En 1998, la Commission a proposé une révision des paramètres existants du Fonds, visant à abaisser le montant objectif de 10 % à 8 % et le taux de provisionnement de 14 % à 6 % (COM(1998) 168 final - 98/0117(CNS)). À cette époque, l'expérience acquise dans le contexte du Fonds de garantie indiquait qu'un ratio de 8 % entre les ressources du Fonds et les engagements garantis aurait été approprié. De plus, un taux de provisionnement du Fonds de garantie de 6 % était considéré comme suffisant pour atteindre le montant objectif. La Commission a donc proposé que le Conseil modifie le montant objectif et le taux de provisionnement. Le Conseil a fixé ces deux taux à 9 %, c'est-à-dire à des niveaux supérieurs à ceux suggérés par la Commission. Mais, parallèlement, l'autorité budgétaire a décidé de réduire, de façon plus que proportionnelle, le montant de la Réserve pour garanties de 356 millions à 200 millions d'euros pour 1999. Cet ajustement a conduit à un nouveau resserrement de la capacité de prêt extérieur et de garantie de la Communauté (de 13 % dans le cas des opérations d'assistance macrofinancière et des prêts Euratom).

L'expérience acquise depuis 1998 semble indiquer qu'un taux de provisionnement de 9 % est peut-être plus élevé que nécessaire pour satisfaire aux exigences de liquidités du Fonds, compte tenu des intérêts produits par les avoirs investis. En ajustant le taux de provisionnement, on pourrait assez facilement augmenter la capacité de garantie annuelle, si cela devait s'avérer nécessaire. Cette mesure accroîtrait la marge disponible pour les nouveaux prêts sans que des ressources financières supplémentaires soient nécessaires. Une simulation de réduction du taux de provisionnement est présentée en annexe, pour information. Abaisser le taux de provisionnement de 1 % permettrait, par exemple, de provisionner 312 millions d'euros pour des initiatives supplémentaires (assistance macrofinancière ou prêts Euratom) sur la période 2004-2006.

Une modification du taux cible, en revanche, nécessiterait un examen plus complet des prêts et garanties sous-jacents. Tout porte à croire cependant que le taux cible est exagérément élevé. Tout d'abord, les appels au Fonds ont été très faibles et il faudrait que ceux-ci augmentent de manière sensible avant d'affecter les liquidités fournies par le Fonds. Ensuite, le taux cible réel est nettement supérieur à 9 %, puisque, conformément au règlement, le volume cible inclut 100 % de l'encours total des prêts BEI et non pas uniquement le total des engagements conditionnels en cours couverts par le budget communautaire (qui sont limités à 65 % du volume total dans la plupart des mandats actuels).

5.2 Conditions des garanties communautaires accordées à la BEI

Vu le taux de défaillance traditionnellement bas et la sécurité additionnelle apportée par des garanties tierces, un taux de couverture de 65 % du portefeuille de prêts BEI semble aussi extrêmement prudent. Les risques liés au portefeuille de prêts garantis de la BEI seront toutefois modifiés, dans une certaine mesure, par le fait que l'axe principal se déplacera des pays concernés par l'élargissement vers d'autres pays ayant un risque de crédit supérieur.

De plus, comme le montre le tableau 5 (scénario du cas le plus défavorable), le taux annuel de couverture des risques se dégradera au cours de la période 2003-2006.

Dans ce contexte, il ne semble pas opportun de proposer aujourd'hui une modification du taux de couverture. Cette question devra cependant être réexaminée de manière approfondie, lorsque les mandats actuels arriveront à leur terme et que l'on étudiera les dispositions dans le cadre des nouvelles perspectives financières.

6. AMÉLIORATIONS TECHNIQUES

Comme le montre l'annexe 8, le provisionnement des prêts garantis de la BEI, qui repose sur les prévisions de la BEI pour chaque exercice, a toujours été supérieur aux prêts réellement signés, tels qu'ils sont enregistrés au terme de chaque exercice. Cela entraîne une pression inutile sur les marges et conduit à un risque de sursollicitation apparente des ressources du Fonds au début de chaque exercice.

Afin d'éviter ce problème, les services de la Commission envisagent la possibilité de modifier le calendrier du provisionnement des prêts BEI. Selon ce nouveau scénario, la BEI présenterait, au début de chaque exercice, une première prévision pour l'ensemble de l'année et une prévision plus précise pour les six ou sept premiers mois. Sur la base de cette dernière, un premier provisionnement du Fonds de garantie aurait lieu au début de chaque exercice, conformément à la procédure actuelle.

Vers le milieu de l'année, la BEI fournirait les chiffres disponibles les plus récents sur les signatures de prêts effectuées pour l'exercice et une prévision mise à jour pour le reste de l'année. Sur la base de ces informations, un deuxième provisionnement aurait lieu pour la seconde moitié de l'année. À ce moment, les services compétents de la Commission collecteraient également les prévisions actualisées des décisions/signatures concernant l'AMF et les prêts Euratom pour le reste de l'exercice (sur la base des décisions/signatures de prêts effectuées et de prévisions améliorées).

La probabilité d'un conflit concernant l'utilisation de la Réserve devrait alors être nettement plus faible qu'à l'heure actuelle, étant donné que l'on risquerait moins d'avoir des surestimations, comme c'est souvent le cas dans le système actuel. La probabilité d'exactitude est supérieure pour des prévisions portant sur une période plus courte. Si cette analyse est confirmée par un nouvel examen avec la BEI, la Commission entend mettre en oeuvre ce changement technique à partir de 2004.

ANNEXES

Annexe 1: Ventilation des encours par pays en fonction de la couverture des risques (situation au 31 décembre 2002).

Annexe 2: Encours des prêts garantis de la BEI signés, avec amortissements sur la période 2003-2006.

Annexe 3: Situation du Fonds de garantie sur la période 2002-2006, sur la base des paramètres actuels.

Annexe 4: Encours des prêts garantis de la BEI signés en faveur des dix nouveaux États membres.

Annexe 5: Hypothèses basées sur les paramètres des taux de provisionnement et de garantie.

Annexe 6: Utilisation de la Réserve dans le cadre des perspectives financières 2000-2006.

Annexe 7: Ventilation des encours par pays (Bulgarie, Roumanie et Turquie) en fonction de la couverture des risques (situation au 31 décembre 2002).

Annexe 8: Données historiques sur les écarts entre les prévisions de la BEI et les prêts signés.

Annexe 9: Flux financiers en provenance et à destination du Fonds de garantie.

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