1. INTRODUCTION

En janvier 2017, la Commission a procédé à une évaluation complète des progrès réalisés par la Roumanie au cours des dix années qui se sont écoulées depuis la mise en place du mécanisme de coopération et de vérification (MCV) en 2007.Sur la base de cette approche à long terme et des progrès significatifs accomplis au cours des dix années précédant janvier 2017, la Commission a formulé douze recommandations clés qui permettraient, si elles étaient mises en œuvre, de clôturer le processus lancé au titre du MCV, conformément à l’objectif fixé par le président Juncker visant à mener ledit processus à son terme dans le cadre du mandat de la Commission actuelle. Les recommandations formulées en janvier 2017 ont, pour cette raison, été jugées suffisantes pour clôturer le MCV, sauf si de nouveaux éléments devaient clairement constituer un retour en arrière. La Commission a également souligné que la rapidité du processus dépendrait de la vitesse à laquelle la Roumanie serait en mesure de satisfaire à ces recommandations de manière irréversible. Les recommandations étaient axées, en particulier, sur les responsabilités des autorités roumaines et sur l’obligation pour ces dernières de rendre compte de leur action, ainsi que sur les garde-fous internes nécessaires pour garantir le caractère irréversible des résultats, l’objectif étant de démontrer que les projets en cours seraient poursuivis, même sans le MCV. Ainsi que le Conseil l'a souligné, le MCV cessera de s'appliquer lorsque les quatre objectifs de référence applicables à la Roumanie auront été remplis de manière satisfaisante.

Dans le rapport de novembre 2017, la Commission a constaté des progrès sur un certain nombre de recommandations formulées dans le rapport de janvier 2017, «en particulier la recommandation 8, qui a été mise en œuvre de manière satisfaisante, et, sous réserve de l’application pratique des mesures adoptées, les recommandations 2, 7 et 12. Bien que les efforts déployés pour donner suite à certaines recommandations se soient poursuivis, la dynamique de réforme a globalement disparu au cours de l’année 2017, ce qui a ralenti la mise en œuvre des autres recommandations et risque de faire resurgir des problèmes qui étaient considérés comme réglés dans le rapport de janvier 2017. L’indépendance de la justice a aussi continué d’être remise en cause de manière préoccupante». Le Conseil a repris ce constat dans ses conclusions, dans lesquelles il engage la Roumanie «à axer son action sur la consolidation de ces progrès, afin d'éviter tout retour en arrière, et à pleinement donner suite aux préoccupations et à toutes les recommandations formulées par la Commission dans son rapport.»

Le présent rapport fait le point sur l’évolution de la situation depuis novembre 2017. Une série de mesures prises par la Roumanie depuis le rapport de janvier 2017 ont obligé la Commission à réexaminer les éléments sur lesquels elle s’était fondée pour son évaluation globale, en tenant compte également des deux avis sur les modifications législatives roumaines, rendus récemment par la Commission de Venise. Par conséquent, le présent rapport ne se contente pas d’évaluer les progrès réalisés sur la mise en œuvre des recommandations, mais explique également dans quels domaines l’évolution de la situation constitue un retour en arrière, alors que la Commission avait rendu un avis positif à cet égard en janvier 2017. Sont concernés les premier (indépendance judiciaire et réforme judiciaire) et troisième objectifs de référence (lutte contre la corruption de haut niveau). Par conséquent, les douze recommandations du rapport de janvier 2017 ne suffisent plus à clôturer le MCV, raison pour laquelle des recommandations supplémentaires ont été formulées dans le présent rapport.

À l'instar des années précédentes, ce rapport est le fruit d'un processus d'analyse approfondi entrepris par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les autorités roumaines, ainsi que des contributions de la société civile et d'autres parties prenantes, notamment d'autres États membres.

2. SITUATION GÉNÉRALE

D'après le rapport de janvier 2017, il existe des facteurs sociétaux, juridiques et politiques qui, bien que ne relevant pas du champ d’application du MCV et n'étant pas couverts par les recommandations qui y sont formulées, «influent directement sur la capacité de mener à bien les réformes et, en particulier, compliquent la tâche de la Roumanie quand il s'agit de démontrer que les réformes s'enracinent de manière permanente». Parmi ces facteurs, il convient de mentionner une pratique législative qui doit encore incorporer les principes visant à élaborer une meilleure réglementation, un affrontement entre les différents acteurs étatiques et un environnement médiatique difficile.

Bien que ces facteurs généraux ne relèvent pas du champ d'application direct du MCV, ils pèsent de toute évidence sur l'avancement de la réforme judiciaire et la lutte contre la corruption. Aucune amélioration n’a été constatée sur ces aspects depuis le rapport de janvier 2017. Des modifications législatives majeures ont été adoptées dans la précipitation en recourant à des procédures d’urgence et la consultation des parties prenantes a été réduite à sa plus simple expression. Les juges et les procureurs ont continué de faire l’objet d’attaques personnelles dans les médias et les mécanismes de recours ont été insuffisants. Les différents pouvoirs de l’État ont été en proie à des conflits et ont fait l’objet de plusieurs procédures devant la Cour constitutionnelle. Par ailleurs, la société civile, dont le rôle essentiel qu'elle a joué dans la réforme a été mis en évidence dans le rapport, fait désormais l’objet d’une pression accrue. La situation a provoqué une série de manifestations publiques et la réaction des autorités a suscité une nouvelle controverse. Parallèlement, des médias libres et pluralistes jouent un rôle important en amenant les dépositaires du pouvoir à rendre compte de leur action, par exemple en mettant au jour d’éventuelles affaires de corruption. Il va de soi que l’entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données s'accompagne d'une obligation pour les États membres de veiller à ce que la liberté d’expression et d’information dans le contexte des médias soit préservée.

Parmi ces facteurs, il convient également de mentionner les allégations ayant suscité un débat public, selon lesquelles les accords de coopération conclus entre les institutions judiciaires, notamment le ministère public, et les services secrets roumains ont provoqué des abus systémiques, en particulier dans des affaires de corruption. Ces accords classés confidentiels seraient, selon certains, à l’origine de soudaines modifications législatives et expliquent les vives critiques formulées à l'égard de la magistrature. Le fonctionnement des services de renseignement ne relève ni de la compétence de l’UE ni des objectifs de référence du MCV. Il incombe aux juridictions de déterminer si les allégations d'abus sont fondées. Une enquête ouverte et impartiale serait nécessaire afin de déterminer s’il y a eu des défaillances systémiques, telles que l’obtention illégale de preuves ou l’exercice d'une influence illégale sur des magistrats, et si les garanties juridiques existantes doivent être renforcées. Il importe de toute évidence d’établir un cadre garantissant que les services de renseignement sont soumis à un contrôle suffisant, que les infractions font l'objet de véritables enquêtes et sont sanctionnées dans le plein respect des droits fondamentaux, et que le public peut avoir confiance dans l’indépendance de la justice. L’expertise d’autres États membres pourrait être utile pour concevoir un système renforcé de mesures de surveillance utilisé par le ministère public et pour favoriser la collaboration entre les services de renseignement et le ministère public, condition sine qua non pour poursuivre des formes graves de criminalité telles que le terrorisme et la cybercriminalité.

3. ÉVALUATION DES PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE RAPPORT DE JANVIER 2017

3.1. Premier objectif de référence: indépendance de la justice et réforme du système judiciaire

Avant de passer en revue les différentes recommandations, la présente section examine les changements intervenus dans deux domaines, qui ont obligé la Commission à réexaminer les éléments sur lesquels elle s’était fondée pour son évaluation de janvier 2017.

Lois sur la justice et garanties juridiques pour l’indépendance de la justice

Les trois lois sur la justice, qui remontent à 2004, régissent le statut des juges et des procureurs, l’organisation et le fonctionnement des juridictions et des parquets, et le Conseil supérieur de la magistrature. Les lois sur la justice ont été déterminantes dans l’évaluation positive, faite dans le rapport de janvier 2017, des progrès accomplis par la Roumanie dans le MCV. Le rapport de novembre 2017 avait déjà souligné la nécessité pour le gouvernement et le Parlement de garantir un processus législatif ouvert, transparent et constructif, dans lequel l’indépendance de la justice et l’avis des institutions du système judiciaire sont tenus en haute estime et dûment pris en considération. Ce rapport a également rappelé qu’il importe de s’appuyer sur l’avis de la Commission de Venise puisqu’il s'agit du meilleur moyen de garantir la viabilité des réformes et d’atteindre les objectifs de référence du MCV.

Les lois sur la justice dans leur version modifiée sont désormais en vigueur. Elles prévoient un certain nombre de mesures qui affaiblissent les garanties juridiques de l’indépendance de la justice et qui risquent de porter atteinte à l’indépendance effective des juges et des procureurs et entameront de ce fait la confiance du public dans le système judiciaire. Ce sont avant tout ces aspects qui ont suscité des réactions négatives de la part du pouvoir judiciaire et de la société civile. Parmi les principales dispositions problématiques, il convient de citer en particulier la création d’une section spéciale du ministère public chargée d’enquêter sur les infractions commises par les magistrats, de nouvelles dispositions relatives à la responsabilité matérielle des magistrats à l’égard de leurs décisions, un nouveau régime de retraite anticipée,des restrictions à la liberté d’expression des magistrats et de nouveaux motifs de révocation des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

Aucune de ces modifications ne correspond aux recommandations du MCV. La recommandation appelant spécifiquement à une modification législative des lois sur la justice concernait la mise en place d’un système de nomination des procureurs de haut rang. Elle n’a pas été mise en œuvre et l’effet cumulé des modifications législatives a été d’affaiblir le système de contre-pouvoirs qui sous-tend l’indépendance opérationnelle des procureurs, renforçant ainsi le rôle du ministre de la justice. Les modifications soulèvent également des questions quant à la capacité du ministère public à poursuivre la lutte contre la corruption de haut niveau avec le même degré d’indépendance.

Le risque que ces éléments pourraient, pris isolément ou de manière cumulative, se traduire par des pressions sur les juges et les procureurs et, en fin de compte, mettre à mal l’indépendance, l’efficacité et la qualité du pouvoir judiciaire a également été souligné par un certain nombre d’observateurs extérieurs, notamment la Commission de Venise du Conseil de l’Europe, le groupe d’États contre la corruption (GRECO) ainsi que d’autres États membres et partenaires internationaux.

Ces évaluations précisent par ailleurs que les contrôles de constitutionalité sont certes importants, mais qu’il ne s’agit pas du seul élément à prendre en compte: ils ne remplacent pas la nécessité d'un débat sur les choix stratégiques sur lesquels reposent les changements majeurs.

La Commission de Venise a rendu un avis préliminaire en juillet, mais les lois ont néanmoins été promulguées en l’état. En outre, le gouvernement a adopté plusieurs ordonnances d’urgence qui ont accentué certains problèmes constatés, par exemple en renforçant l’autorité du ministre de la justice sur les procureurs, lui permettant en particulier de lancer des procédures disciplinaires.La décision du gouvernement de modifier en ce sens les dispositions instituant le service spécial chargé d’enquêter sur les magistrats et d’imposer de nouvelles procédures concernant la manière dont cet organisme sera mis en place par le Conseil supérieur de la magistrature a suscité de nouvelles interrogations sur l’indépendance de ce service. Elle a également provoqué des interrogations sur la propension du gouvernement à tenir compte des recommandations de la Commission de Venise de manière sélective uniquement. En ce sens, il s'agit d'une occasion manquée.