RAPPORT DE LA COMMISSION - Description générale de l'action de l'UE à la suite des événements du 11 septembre et évaluation de leur impact économique probable

I Description générale de l'action de l'UE à la suite des événements du 11 septembre

Depuis les événements tragiques du 11 septembre, l'Union européenne a agi avec célérité et détermination tant sur son territoire que sur la scène internationale. Elle a manifesté sa solidarité au gouvernement et à la population des États-Unis et a clairement exprimé son soutien à l'égard de l'action militaire aujourd'hui en cours. Les 13 pays candidats ont tous rapidement soutenu les positions exprimées par l'Union.

La Commission et le Conseil se sont pleinement engagés dans l'élaboration d'un ensemble complet de mesures aux plans diplomatique, économique, financier, politique et de la sécurité. Des réunions au niveau ministériel avec les États-Unis ainsi qu'un sommet avec la Russie ont été tenus. Le président Prodi et le premier ministre Verhofstadt se sont rendus à Washington à la suite de la réunion extraordinaire du Conseil européen, le 21 septembre.

La Troïka européenne s'est déplacée au Pakistan, en Iran, en Arabie saoudite, en Égypte et en Syrie, dans un effort concerté de l'Union mené en parallèle à l'activité de chaque État membre, en vue de forger la coalition internationale contre le terrorisme.

Le Parlement européen a débattu par deux fois de l'évolution de la situation et a également manifesté sa solidarité politique par une mesure concrète. Il a approuvé une proposition de règlement visant à geler les avoirs des organisations et personnes soupçonnées de soutenir ou financer des activités terroristes juste deux jours après son adoption par la Commission.

L'éventail complet des actions en cours est présenté dans la feuille de route décrivant la réponse de l'UE aux événements du 11 septembre, qui a été adoptée par le Conseil "Affaires générales". Il s'agit d'un document en évolution car il est constamment actualisé.

L'Union européenne a fait face à ces événements avec une grande détermination et résolution. En travaillant en étroite collaboration et en élaborant une réponse unique et cohérente couvrant un vaste éventail d'activités, l'Union a contribué à définir les nouvelles priorités internationales. Puisqu'elle répond aux préoccupations des citoyens au sein des États membres aussi bien actuels que futurs, cette attitude aide à stimuler la confiance et à réduire l'instabilité économique.

Les mesures entreprises par l'Union européenne

Stabilisation des marchés financiers

- La Banque centrale européenne (BCE) a immédiatement adopté des mesures visant à garantir la liquidité des marchés au lendemain de l'attaque et diminué les taux d'intérêt de 0,5% en liaison avec les autres banques centrales, le 17 septembre.

- Le Conseil ainsi que le Conseil européen ont cherché activement à relancer la confiance des marchés dans les conclusions qu'ils ont exprimées immédiatement après le 11 septembre.

Approche commune de la lutte contre le terrorisme

- Les ministres de la justice et des affaires intérieures sont convenus d'un plan d'action complet et la Commission a déjà proposé une législation sur un cadre juridique commun relatif au terrorisme (définition, sanctions) ainsi que sur un mandat d'arrêt européen afin de remplacer les procédures nationales d'extradition.

- Accord destiné à intensifier de toute urgence la coopération policière et la coopération dans le domaine du renseignement (Europol et Eurojust), tant à l'intérieur de l'UE qu'avec les pays tiers et notamment les États-Unis.

- La Commission a proposé des mesures visant à renforcer les caractéristiques relatives à la sécurité d'un visa commun.

- Des réflexions sur la la manière d'intégrer la lutte contre le terrorisme dans la législation actuelle de l'UE ont été effectuées (par exemple pour le droit d'asile ou les marchés financiers).

Financement du terrorisme et crime financier

- Un gel, à l'intérieur de l'UE, des avoirs des personnes et organisations soupçonnées de financer ou de soutenir les attaques terroristes a été appliqué, conformément aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies.

- Les travaux visant à finaliser l'adoption des modifications de la directive sur le blanchiment de l'argent ont été accélérés. Ces modifications élargissent le champ des transactions couvertes ainsi que l'éventail des professions soumises à l'obligation de déclaration.

- Les travaux concernant la proposition de directive relative aux abus de marché s'intensifient afin de prévenir une manipulation des marchés financiers par des groupes terroristes ou autres groupes criminels.

- Des exercices de contrôle réciproque ("peer review") faisant intervenir des contrôleurs financiers des États membres et la Commission permettront de vérifier la façon dont les pays candidats appliquent les mesures contre le blanchiment de l'argent. Ce contrôle interviendra dans le cadre de l'examen régulier de leur mise en oeuvre des dispositions sur les services financiers.

- La Commission jouera un rôle de premier plan dans le renforcement de l'action du Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI), notamment afin de mettre à jour son mandat et ses recommandations pour qu'ils couvrent le financement du terrorisme.

- Des réflexions sont conduites sur les moyens de soumettre à des contrôles douaniers les montants importants en liquide faisant l'objet de transactions aux frontières extérieures de l'Union. Une telle mesure pourrait être nécessaire pour palier les lacunes de la législation sur le blanchiment de l'argent.

Aide humanitaire

- Une aide de plus de 310 millions d'euros (dont plus de 100 millions provenant de la Commission) a été mobilisée par l'Union en vue d'alléger les souffrances du peuple afghan au cours des mois à venir.

- La première réaction de la Commission a été de dégager une aide d'urgence de 5,5 millions d'euros. À la suite d'une demande de la Commission, le Parlement européen et le Conseil ont autorisé la mise à disposition de 40 millions d'euros supplémentaires pour l'aide humanitaire et apporté leur appui à la Commission dans sa requête visant à obtenir 10 millions supplémentaires. De nouveaux crédits pourraient être sollicités à mesure qu'évolue la situation internationale.

- La Commission, à travers son Office d'aide humanitaire, ECHO, a mis en place un mécanisme de coordination afin de maximiser l'impact global de l'aide européenne.

- Une aide alimentaire supplémentaire de 6 millions d'euros a été dégagée pour le Programme alimentaire mondial.

Sûreté et sécurité aériennes

- La Commission a proposé un règlement visant à uniformiser au sein de l'UE les normes de sécurité et de sûreté. De nouvelles mesures sur la sécurité des transports aériens et des aéroports seront proposées à la lumière du rapport du groupe d'experts de haut niveau qui a été présenté aux ministres des transports le 16 octobre.

- La Commission a également présenté les mesures qui pouvaient être adoptées pour aider les compagnies aériennes européennes à affronter les conséquences directes des attaques, y compris les retombées sur la confiance des passagers (par exemple, primes d'assurance plus élevées, couverture réduite, pertes de revenus dues à la fermeture de l'espace aérien américain, dépenses supplémentaires de sécurité).

- La Commission accélérera ses travaux visant à instaurer un espace aérien transatlantique commun.Dans le cadre d'une première mesure attendant encore un mandat de négociation du Conseil, elle s'efforcera d'établir un code de conduite avec les États-Unis afin de garantir des conditions égales de concurrence.

- En vue de renforcer les normes internationales de sécurité applicables aux aéroports et aux transports aériens, des recommandations ont été adressées à l'Organisation internationale de l'aviation civile. Celle-ci, à l'initiative de l'UE, se chargera désormais de faire avancer ce dossier.

- Le contrôle réciproque ("peer review") de la sécurité aérienne est actuellement mis en place par la Commission, à la suite de la demande formulée par le Conseil européen. Les États membres sont cependant réticents à assigner des inspecteurs à cette tâche. Un groupe de haut niveau est en train d'être constitué avec les États-Unis afin de coordonner les mesures de sécurité aérienne et de soutien à l'industrie du transport aérien et d'éviter ainsi les distorsions de concurrence.

Renforcement du cadre juridique international

- Le Conseil européen du 21 septembre a appelé la mise en oeuvre rapide des conventions existantes sur le terrorisme et soutenu la proposition indienne d'une convention-cadre générale contre le terrorisme international. Des travaux sont en cours pour accélérer la finalisation des instruments actuels des Nations Unies dans les États membres de l'UE et les pays tiers. Cependant, ces conventions spécifiques ont besoin d'être renforcées et complétées. L'UE joue un rôle actif dans les travaux consacrés à l'initiative indienne, qui ont débuté à New York le 15 octobre.

Protection civile

- Le système d'alerte 24h sur 24 de l'unité de protection civile de la Commission a été activé le 11 septembre. Cette unité a mobilisé plusieurs secteurs afin de proposer de l'aide aux États-Unis, dont des équipes de recherche et de secours, une assistance médicale, des équipes d'identification et une assistance psychologique.

- Les directeurs généraux de la protection civile des États membres se sont réunis le 12 octobre. Ils ont confirmé leur intention d'accroître la coopération des autorités de ce secteur lors de grandes attaques terroristes, dans le cadre du mécanisme communautaire de protection civile qui devrait être mis en place pour le 1er janvier 2002.

Menaces posées par des agents biologiques et/ou chimiques

- La Commission et les États membres mettent au point un système communautaire de surveillance et de contrôle des maladies transmissibles, dont un système d'alerte et de réaction rapides. Le droit communautaire prévoit déjà le contrôle des maladies animales qui sont transmissibles, y compris aux êtres humains.

Sécurisation des infrastructures et ressources stratégiques

- La Commission a déjà commencé à réfléchir à la nécessité d'une coopération accrue au niveau de l'UE en vue de garantir la sécurité des principaux réseaux et ressources. Cette action complète la consultation sur le Livre vert de l'année dernière concernant la sécurité des ressources énergétiques, qui se conclura sous peu. En décembre, le Conseil étudiera des mesures visant à renforcer la sécurité des réseaux de communication à la suite de la communication émise par la Commission au printemps dernier.

Les événements du 11 septembre redéfinissent le paysage de la politique étrangère et présentent à l'Union de nouveaux défis. Le Conseil "Affaires générales" a déjà commencé à se pencher sur ces questions. Des mesures immédiates ont été adoptées concernant la situation de crise en Afghanistan et dans les pays limitrophes ainsi qu'au niveau multilatéral. La Commission a jeté les premières bases d'une vaste réflexion sur la réponse appropriée à apporter à moyen et à long terme dans le domaine des relations extérieures, que la présidence a déclenchée.

Les implications sur les priorités à définir, tant pour les actions que pour les ressources au niveau de l'UE, sont considérables. À titre d'exemple:

* La crise appelle à relancer le dialogue avec les mondes arabe et islamique;

* Dans le processus de paix au Moyen Orient, l'Union, en étroite collaboration avec les États-Unis, se doit d'insister pour que le rapport Mitchell soit appliqué et pour qu'une perspective politique à plus long terme soit offerte aux parties concernées, à travers la reprise de négociations tant du côté palestinien que syrien;

* La crise fournit une raison supplémentaire d'accélérer le processus de Barcelone, notamment dans des domaines comme la démocratisation, la justice sociale, le renforcement des institutions et la gouvernance, qui acquièrent une importance accrue dans le contexte actuel. Ces éléments aideront à accélérer la mise en place et à permettre l'approfondissement des réformes destinées à améliorer les performances du développement et à faire progresser la démocratie;

* La politique de l'UE avec ses voisins s'est efforcée en priorité de promouvoir la stabilité grâce aux perspectives d'adhésion données aux pays candidats. En regardant au-delà des futures frontières de l'Union, vers une Europe élargie, il conviendrait d'étudier de nouvelles formes de relations qui, ni ne constitueraient un tremplin vers l'adhésion, ni ne nourriraient à l'avenir un sentiment de ressentiment ou des tensions entre des heureux élus et des exclus. Le processus de Barcelone peut à cet égard constituer un point de référence sur ce qu'il est possible de faire;

* Plus généralement, le cadre de nos échanges commerciaux et de notre coopération avec le Pakistan, l'Inde, l'Iran ainsi qu'avec l'Arabie saoudite et les États du Golfe devrait être renforcé. S'agissant du Pakistan, l'Union a approuvé un ensemble de mesures dans le domaine commercial dont les premières propositions remontent au mois de mars de cette année. Elles sont destinées à faciliter l'accès des exportations pakistanaises dans l'UE. L'Union doit continuer à revoir son politique de commerce et de coopération avec le Pakistan. Des négociations sur les échanges commerciaux et la coopération à établir à l'avenir avec l'Iran devraient désormais être entamées sur la base d'un mandat que la Commission présentera plus tard cette année. Pour les pays du Golfe, l'Union devrait s'efforcer de faire avancer rapidement ses négociations sur le libre échange avec le Conseil de coopération du Golfe, pour lesquelles un nouveau mandat a récemment été approuvé. Ces négociations devraient être complétées par un plus large dialogue politique;

* L'Asie centrale sera profondément touchée par l'évolution de la situation au cours des prochains mois et l'Union devra suivre avec une extrême attention le déroulement des événements, en cherchant à apporter son appui, notamment à des projets régionaux et à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (surtout sur la question de la drogue et des contrôles aux frontières);

* Les événements ont également relancé l'intérêt de conduire une action multilatérale, dans le cadre des Nations Unies ou ailleurs. La nécessité d'obtenir rapidement des progrès au sein de l'OMC a pris un tout nouveau relief. Ces événements montrent qu'une action internationale coordonnée peut donner des résultats que n'auraient pas pû obtenir des États membres agissant;

* Il semble désormais admis que les efforts visant à éradiquer le terrorisme international doivent être étayés par des politiques s'attaquant à certaines des causes de ce mécontentement radical - sans que celles-ci ne puissent jamais justifier des actes de terrorisme. Ces raisons touchent à la fois au comportement non démocratique des gouvernements, à une fracture inacceptable entre riches et pauvres, à une dégradation de l'environnement, à la criminalité, à la corruption, à la toxicomanie et à des problèmes de santé. L'Union dispose ici d'une opportunité pour promouvoir une coopération sur les nouvelles questions transversales de la politique internationale, telles que la pauvreté et les migrations, l'environnement, la criminalité, la toxicomanie et les maladies infectieuses, ainsi que sur les problèmes de sécurité posés par la prolifération des armes et le terrorisme.

* De même, le dialogue politique bilatéral de l'Union avec les pays tiers, souvent concentré sur les droits de l'homme et la démocratie, doit être complété par un échange plus approfondi sur le développement et la sécurité au niveau régional, y compris sur le terrorisme et ses causes.

* Enfin, la Commission considère que les récents événements ont mis en lumière la nécessité de redéfinir les procédures de gestion de crise de l'UE, y compris quant à une meilleure utilisation du mécanisme de réaction rapide. Celui-ci devrait fonctionner avec la même célérité et la même flexibilité qu'ECHO, dans le domaine de l'aide humanitaire.

Dans ce contexte, le présent document de travail s'attache maintenant à préciser l'impact économique potentiel des récents événements et à présenter des recommandations d'action pour l'avenir. Il constitue un premier rapport sur les suites données aux événements du 11 septembre. La Commission continuera de surveiller la situation et, si nécessaire, de formuler des recommandations.

II Impact des événements du 11 septembre sur l'économie de l'UE et certains secteurs

La situation économique mondiale avant le 11 septembre

Avant les événements tragiques du 11 septembre, toutes les grandes régions du monde enregistraient un ralentissement. Celui-ci s'explique en premier lieu par la hausse des prix du pétrole en 1999/2000, qui a alimenté une inflation à laquelle les banques centrales ont réagi en relevant les taux d'intérêt. Deuxièmement, l'effervescence liée aux sociétés Internet est retombée, entraînant une chute spectaculaire du prix des actions. Facteur aggravant consécutif, l'augmentation des échanges internationaux, qui avait atteint en termes réels 13% l'année dernière, est tombée à moins de 2% cette année.

L'onde de choc s'est propagée très rapidement du fait de la mondialisation des marchés financiers et de l'internationalisation des entreprises.

Par conséquent, en dépit de bases solides, l'UE n'a pas échappé à ce ralentissement. En particulier, la hausse des prix du pétrole, aggravée par la faiblesse de l'euro et l'élévation soudaine des prix des denrées alimentaires européennes, avait mis à mal le revenu disponible réel et la consommation des ménages au sein de l'UE. La croissance du PIB a été quasiment nulle au cours du deuxième trimestre de cette année.

Les retombées de ce ralentissement sur l'emploi ont été déjà ressenties au cours de la seconde moitié de l'année 2000 dans certains États membres et, à des degrés divers, dans certains secteurs économiques. Le chômage a cessé de reculer au printemps 2001 et augmente depuis. Cette hausse devrait se poursuivre en 2002. La croissance de l'emploi en 2001 et au cours de la majeure partie de l'année 2002 devrait être nulle voire même négative.

Les retombées à court terme du 11 septembre

Les événements du 11 septembre et la situation politique qui en découle renforcent le sentiment d'incertitude ressenti par les marchés, les entreprises et les consommateurs.

Les dégâts directs occasionnés aux infrastructures des États-Unis restent limités au vu de l'ampleur de l'économie du pays. Cependant, les pertes humaines ont été énormes et, conjuguées à l'action militaire en cours, créent une insécurité, non seulement aux États-Unis, mais dans le monde entier. La frilosité s'est amplifiée et la confiance a été ébranlée. La plupart des observateurs prévoient un ralentissement de l'activité aux Etats-Unis sur deux à trois trimestres à compter du troisième trimestre de cette année.

Le Japon, qui souffre déjà de problèmes déflationnistes et structurels, sera probablement confronté à une plus longue période de stagnation.

L'économie de l'UE ne souffre pas de déséquilibres extérieurs majeurs et les réformes structurelles en ont accru l'élasticité. Néanmoins, il est désormais prévu une croissance de 1,5% cette année et une diminution temporaire du PIB ne peut être exclue.

Cette élasticité de l'économie de l'UE transparaît dans les niveaux de confiance des entreprises et des consommateurs qui, malgré une forte baisse, restent supérieurs à ceux enregistrés lors des précédentes périodes de récession.

Impact sur certains secteurs

Le fonctionnement des marchés financiers a été considérablement, bien que temporairement, bouleversé, ce qui s'est traduit pas une plus grande frilosité et un risque de liquidités réduites et d'écarts accrus. En réaction aux événements, les banques centrales de toute la planète ont baissé leur taux d'intérêt, la Réserve fédérale américaine et la BCE diminuant les leurs de 0,5%. Le 1er octobre, les taux américains ont encore une fois été abaissés à leur niveau le plus bas depuis 1962. Néanmoins, le niveau des gains suscite à nouveau des craintes et la baisse du prix des actions pourrait avoir des retombées majeures sur les dépenses des consommateurs.

Des retombées ont également été observées dans le secteur général de l'assurance et la réassurance. Les demandes totales d'indemnisation sont estimées entre 20 et 80 milliards de dollars. Bien que les demandes résultant des attaques ne soient généralement pas considérées comme trop problématiques pour la situation financière du secteur, les répercussions du recul des marchés boursiers sont plus importantes. Celui-ci posait déjà des problèmes avant le 11 septembre (les actions représentent environ 30% des investissements des sociétés d'assurance).

Dans le secteur du transport aérien [1], une baisse de 10% du nombre de passagers transportés en Europe ainsi qu'une diminution de 5% de la capacité de la flotte ont été observées depuis le 11 septembre. Les compagnies aériennes européennes, qui rencontraient déjà des difficultés préalablement aux attaques perpétrées aux États-Unis, en pâtissent gravement. La réduction du nombre de passagers et de la capacité de la flotte aura probablement des répercussions sur d'autres secteurs connexes, même si les retombées précises dépendront étroitement de la durée d'un éventuel ralentissement et de la situation politique générale.

[1] Communication sur la situation économique de l'industrie du transport aérien à la suite des attaques aux USA, COM(2001) 574 finale, 10.10.01

Tant l'industrie du tourisme que les destinations touristiques devraient être touchées, mais à des degrés divers. Les tour-opérateurs et les agences de voyage qui commercialisent les destinations concernées par les événements actuels, ainsi que les billets d'avions long courrier ou les hébergements dans l'hotellerie de haute gamme dansles capitales subissent les plus fortes retombées. Cependant, les répercussions précises des événements sont difficiles à prévoir, de même qu'il est difficile d'imaginer dans quelle mesure les Européens seront incités à voyager davantage au sein de l'Union plutôt qu'au-delà de ses frontières en 2002.

III Perspectives pour 2002

Les conditions d'une reprise en 2002 sont là à condition que la situation politique ne se dégrade pas davantage

Des bases économiques solides, qui sont en grande partie le fruit des efforts engagés dans le cadre de l'Union économique et monétaire et de l'arrivée de l'euro, font que les conditions d'une reprise existent en 2002.

La situation des finances publiques des États membres autorise une certaine flexibilité et la balance des paiements est actuellement équilibrée. Contrairement à ce qui se passe aux États-Unis, les ménages sont moins endettés et font plus d'économies. Le surinvestissement dans le secteur des technologies de l'information et de la communication (TIC) a été moins important qu'aux États-Unis, limitant les revers de fortune en Europe, au-delà des secteurs spécifiques concernés, ausecteur de l'Internet et à celui des TIC. Au terme d'un ajustement à la baisse, les entreprises devraient pouvoir reconstituer leurs stocks en prévision d'une demande future plus forte.

En outre, la stabilité macro-économique a permis un déclin rapide de l'inflation: en partant d'un pic qui se situait en mai à 3,4%, celle-ci est tombée à 2,7%, en septembre, dans la zone euro. Cette baisse de l'inflation devrait se poursuivre. L'augmentation du chômage devrait rester contenue en 2002 grâce aux perspectives de reprise.

Dans ce contexte, la consommation des particuliers et des ménages devrait repartir en étant stimulée par les réductions fiscales mises en oeuvre ou annoncées par de nombreux États membres au cours de l'année passée. Étant donné la limitation des capacités existantes de l'économie et le faible niveau actuel des taux d'intérêt, l'investissement reprendra probablement avec le retour de la demande. Le taux annuel de croissance en 2002 se situera donc probablement autour de celui atteint en 2001.

Les raisons d'un optimisme prudent sont étroitement liées à l'évolution de la situation politique et à son impact sur la confiance des entreprises et des consommateurs. Si la consommation des ménages aux États-Unis devait fortement reculer, les perspectives de l'UE seraient beaucoup plus sombres et la croissance pourrait être encore plus faible.

Néanmoins, les décisions stratégiques devraient se fonder sur le scénario plus probable d'une reprise débutant, l'année prochaine, au second semestre et sur un taux annuel de croissance avoisinant celui atteint en 2001.

IV Recommandations stratégiques

À la lumière de cette brève analyse, la Commission pense qu'il est essentiel que l'Union réagisse aux conséquences économiques et politiques des attaques perpétrées contre les États-Unis, principalement par des actions visant avant tout à rétablir la confiance et à poursuivre avec détermination les objectifs économiques à long terme de l'Union.

IV.1 Un dosage équilibré des politiques dans l'UE

La BCE, comme d'autres banques centrales, a immédiatement injecté des liquidités afin de stabiliser le marché et a réduit son taux de base de 50 points le 17 septembre, ramenant ses principaux taux d'intérêt à 3,75 %. Les conditions monétaires dans la zone euro semblent adéquates dans les circonstances actuelles. Si l'inflation continue à ralentir et si les accords salariaux restent modérés - d'importantes négociations salariales sont prévues pour le début de l'année prochaine - il restera probablement une marge de manoeuvre en matière de politique monétaire.

La politique fiscale contribue déjà à la stabilisation de l'économie. Grâce au pacte de stabilité et de croissance, les efforts antérieurs en matière de consolidation ont donné une certaine latitude à la politique budgétaire, sans compromettre l'objectif à moyen terme visant à obtenir des budgets en équilibre ou excédentaires. Il est crucial de maintenir cet objectif à moyen terme dans le cadre des mesures prises en réaction au ralentissement conjoncturel, car il permet d'éviter une hausse éventuelle des taux d'intérêt à long terme.

Début 2001, plusieurs États membres ont mis en oeuvre d'importantes réductions fiscales, représentant 0,5 % du PIB pour l'ensemble de l'UE. Une impulsion fiscale globale de quelques 0,3% a été ainsi donnée à l'économie européenne, pour la première fois depuis 1993.

Il faut en outre tenir compte de l'action des "stabilisateurs automatiques". Le ralentissement de la croissance se traduira par des pertes de recettes fiscales pour les administrations publiques et par des dépenses supplémentaires (en allocations de chômage, par exemple). Selon les dernières estimations, le solde des administrations publiques pour 2001 s'élève à -1 % du PIB dans la zone euro et à -0,5 % pour l'EU-15, se situant à -0,4/0,3 % par rapport aux niveaux de PIB visés dans les programmes de stabilité et de convergence mis à jour l'an dernier.

Les implications budgétaires du ralentissement économique se feront également sentir en 2002. En fonction du degré de fléchissement de la croissance en 2002, les stabilisateurs automatiques vont se réactiver en tenant compte du niveau de chaque pays.

Dans le contexte de la consolidation budgétaire, il est important d'investir dans le capital humain et social afin d'accroître le potentiel de croissance de l'UE. Si le ralentissement se prolonge, les politiques fiscales devraient permettre une augmentation du financement des politiques proactives, notamment celles permettant d'atteindre plus rapidement les objectifs de la stratégie de Lisbonne. Cette évolution n'est possible que dans un cadre adopté conjointement et en respectant scrupuleusement le pacte de stabilité et de croissance.

IV.2 Réformes structurelles et stratégie de Lisbonne

La stratégie de Lisbonne met en exergue l'interaction positive permettant un renforcement mutuel entre la politique économique, la politique de l'emploi et la politique sociale. Cette stratégie, qui insiste sur la construction d'une économie compétitive et dynamique, fondée sur la cohésion et la connaissance, reste valable.

Les réformes menées sur le plan économique et sur le marché du travail, ainsi que la modernisation des politiques sociales se traduisent déjà par un meilleur fonctionnement de l'économie et du marché du travail de l'Union. La poursuite de ces réformes est d'autant plus importante que les conditions économiques que connaît l'Union aujourd'hui sont très différentes de celles qui prévalaient quand la stratégie de Lisbonne a été lancée.

Réformes structurelles. En cas de situation conjoncturelle difficile, il arrive trop souvent que ces réformes à moyen terme soient perçues à tort comme une charge supplémentaire, et non comme faisant partie de la solution à apporter aux conditions du moment. Les opérateurs économiques ont exprimé certains doutes concernant la volonté, face au ralentissement de l'économie américaine et pour des considérations électorales à court terme, de faire progresser les réformes clés visant l'achèvement du marché intérieur, y compris pour l'énergie, les transports et les services financiers, ainsi que la réduction des formalités administratives.

Plus que jamais, des réformes structurelles sont aujourd'hui nécessaires. En particulier, grâce à des marchés financiers efficaces soutenus par un contrôle prudentiel énergique, l'Union pourra devenir un pôle de stabilité et renforcer sa capacité à réagir à des chocs extérieurs. Elle pourra ainsi tirer tout le bénéfice de l'euro. Un cadre réglementaire stable et solide est également d'une importance capitale si l'on veut faire face aux risques d'instabilité susceptibles d'émerger dans une Union élargie.

Cependant, les incertitudes ont été renforcées par la lenteur des progrès réalisés concernant les propositions clés actuellement sur la table du Conseil et du Parlement européen et par la qualité inégale de la mise en oeuvre des mesures ayant déjà été approuvées.

Dans le contexte actuel, l'Union européenne doit réaffirmer son engagement dans la réalisation de son objectif à long terme et dans les réformes nécessaires à cet égard. Les politiques fiscales et monétaires s'en trouveront renforcées et verront leur marge de manoeuvre étendue.

Afin de mettre ces éléments en pratique, le Conseil européen devrait réitérer son engagement à appliquer la stratégie de Lisbonne en respectant le calendrier déjà fixé. Cet engagement doit néanmoins être étayé par des progrès rapides concernant certaines mesures clés avant le Conseil européen de Barcelone qui se tiendra au printemps 2002.

Afin d'envoyer un signal réel et crédible attestant la volonté de changement de l'Union, le Conseil européen devrait enjoindre le Conseil d'accélérer les travaux afin d'obtenir un accord final d'ici Barcelone concernant le paquet "télécommunications", le brevet communautaire, la directive OPCVM, les règles sur les paiements transfrontaliers et la directive sur les abus de marché.

Un accord politique devrait aussi être conclu avant Barcelone s'agissant du paquet "ciel unique européen", de la directive sur les fonds de pension, du nouveau cadre pour les réseaux transeuropéens et des propositions relatives au paquet "marchés publics".

En outre, les États membres doivent stimuler la confiance en appliquant réellement les règles européennes qu'ils ont approuvées, telles que celles introduisant une plus grande concurrence sur les marchés locaux des télécommunications, entrées en vigueur en janvier dernier, ou les nouvelles règles sur le commerce électronique, qui seront valables à partir de janvier 2002. L'application cohérente de ces règles dans l'ensemble des États membres devrait contribuer au développement d'une économie basée sur la connaissance.

Les mesures d'achèvement du marché intérieur doivent aller de pair avec des efforts visant à améliorer la qualité des services d'intérêt économique général proposés au public, qui revêtent, pour nombre d'entre eux, une importance accrue en temps de ralentissement conjoncturel.

La Banque européenne d'investissement a également un rôle important à jouer dans le soutien de la stratégie de Lisbonne. (Voir point IV.4 ci-dessous).

Emploi. La stratégie de Lisbonne définit les orientations de base que les États membres devraient suivre pour atteindre les objectifs d'emploi et faire face aux conséquences du ralentissement actuel sur l'emploi. Il convient de poursuivre avec détermination les réformes envisagées à Lisbonne concernant le marché du travail et dans le suivi des recommandations stratégiques pour 2002.

Les politiques établies dans le cadre de ces réformes devraient principalement viser à gérer les changements en recherchant un équilibre entre flexibilité et sécurité. De plus, la Commission lancera une initiative supplémentaire avant la fin de l'année, visant à améliorer la capacité d'insertion professionnelle et d'adaptation de la main-d'oeuvre en cas de fusions et de restructurations d'entreprises.

Les réformes portant sur le régime d'imposition et d'indemnisation, les politiques actives pour l'emploi, la promotion de la mobilité et les investissements dans le capital humain, en particulier dans l'apprentissage tout au long de la vie, demeurent des politiques à poursuivre. Un accent particulier devrait être placé sur la mise en oeuvre de mesures concrètes susceptibles de garantir que les politiques fourniront les résultats escomptés en termes d'augmentation de la participation et des taux d'emploi. Les États membres ne devraient pas recourir à des régimes de retraite anticipée pour lutter contre la hausse du chômage.

L'Union doit également s'assurer du respect de l'engagement formulé à Lisbonne de lutter contre l'exclusion sociale et de garantir à tous les citoyens l'accès au marché du travail et à la société. La modernisation des systèmes de protection sociale et de pension devrait se poursuivre malgré le ralentissement afin de favoriser la cohésion sociale. La viabilité financière constitue également un élément essentiel dont il faut tenir compte.

Enfin, les investissements accrus dans l'apprentissage tout au long de la vie, les services de santé et les services sociaux, ainsi que ceux qui soutiennent la lutte contre l'exclusion sociale, peuvent également contribuer à la création de nouvelles possibilités d'emplois dans les secteurs où la croissance de l'emploi a été particulièrement lente dans certains États membres.

En suivant ces orientations stratégiques, en particulier celles figurant dans les lignes directrices pour l'emploi 2002, les États membres et l'Union contribueront à stabiliser les attentes et à limiter la hausse du chômage et du chômage de longue durée tout en préparant la main-d'oeuvre à la prochaine recrudescence. Cette approche facilitera l'adaptation des politiques de l'Union relatives au marché de l'emploi.

IV.3 Secteurs connaissant des difficultés spécifiques

Il est évident qu'un certain nombre de secteurs déjà touchés par les effets du ralentissement conjoncturel avant le 11 septembre ont été gravement affectés par ces événements. L'Union européenne doit assister ces secteurs avec ouverture et flexibilité, pour autant que cette aide soit compatible avec les règles du traité instituant la Communauté européenne.

En ce qui concerne le secteur des transports aériens, la Commission a précisé qu'elle considérera favorablement l'assistance fournie par les États membres afin de compenser les pertes subies pendant les quatre jours de fermeture de l'espace aérien américain et en raison du coup direct porté à la confiance des passagers. Elle envisagera également de poursuivre les aides visant à prendre en charge les frais d'assurance au-delà des 30 jours actuellement accordés ou à garantir cette couverture jusqu'à la fin de l'année si les conditions du marché des assurances le justifient. En outre, la Commission examinera au cas par cas le traitement de la coopération renforcée entre les compagnies aériennes en vue de maintenir un service régulier sur les routes moins fréquentées ou de coordonner les horaires pour les périodes creuses.

Néanmoins, les récents événements ne peuvent pas servir de prétexte pour entreprendre, au niveau national, des actions portant préjudice à la compétitivité de l'Union ou de son industrie. Notamment, dans le cas des transports aériens, il n'est pas question de remettre en cause le principe selon lequel la dernière série d'aides d'État a été accordée au secteur. Dans un même temps, la situation du secteur européen de l'aviation dans le climat actuel sera surveillée de près. Toute autre approche ne ferait qu'interrompre un processus nécessaire de consolidation dans un certain nombre de secteurs clés. Cette consolidation est importante si les entreprises, les travailleurs et les consommateurs veulent bénéficier pleinement des avantages du marché intérieur et des réformes structurelles en cours.

Enfin, il importera de réagir à l'impact économique de la crise sur certains secteurs spécifiques en surveillant les actions entreprises dans d'autres parties du monde. Il est essentiel d'établir un cadre de coordination des réactions, notamment avec les États-Unis, afin de s'assurer que les entreprises européennes ne subissent aucune discrimination et pour éviter toute distorsion de la concurrence internationale. Dans un premier temps, ce cadre pourrait prendre la forme d'un code de conduite.

IV.4. Contribution de la BEI

La BEI est la principale source de financement à long terme de l'UE. Elle oriente l'épargne vers des investissements dans les secteurs clés de l'économie, y compris vers des investissements en faveur des petites et moyennes entreprises. La Commission invite la BEI à intensifier ses actions venant appuyer les efforts consentis par l'Union pour soutenir l'activité économique en Europe. La BEI devrait accorder une attention particulière au financement des projets d'infrastructure en vue de soutenir l'économie de la connaissance et de contribuer à la stabilisation des investissements à long terme dans les secteurs particulièrement touchés par le ralentissement conjoncturel.

La BEI devrait activer la mise en oeuvre de projets d'infrastructure et maintenir une attitude proactive dans l'octroi de prêts aux secteurs particulièrement touchés par les conditions défavorables, y compris ceux des télécommunications et des transports aériens. Elle devrait également accélérer la mobilisation des instruments de financement des opérations à plus haut risque, afin de soutenir, entre autres, la volonté européenne de créer une société de la connaissance. En partageant les risques avec le secteur bancaire privé, la BEI contribuerait à conserver la confiance du secteur financier.

IV.5 Renforcement de la confiance, y compris la coopération économique, sur le plan international

Poursuivre l'élargissement. L'élargissement de l'Union européenne est un instrument puissant permettant de créer une zone de stabilité, de sécurité et de prospérité sur le continent européen. Les efforts fournis par les pays candidats et les États membres afin de créer une Union élargie doivent être poursuivis, tant au niveau des négociations qu'au stade de la préadhéasion. En se montrant solidaires de l'Union dans le cadre des retombées des attaques contre les États-Unis, les pays candidats ont prouvé qu'ils étaient prêts à coopérer aux efforts internationaux de lutte contre le terrorisme.

Lancement d'un nouveau cycle de négociations. La réussite du lancement d'un nouveau cycle de négociations en novembre prochain constituera également une étape importante dans le renforcement de la confiance, non seulement des entreprises de l'Union, mais également des pays développés et en développement du monde entier. L'incertitude économique actuelle signifie que la libéralisation des échanges, associée à une réelle dimension de développement, est plus importante que jamais sur les plans économique et politique.

L'Union européenne doit réitérer son engagement dans le lancement rapide d'un nouveau cycle et agir de manière encore plus anticipative en se basant sur le multilatéralisme, tout en cherchant à revigorer les dispositions régionales, en particulier le processus de Barcelone conclu avec nos voisins méditerranéens.

Développement et réduction de la pauvreté. Toute réaction politique ou militaire aux événements du 11 septembre doit être accompagnée d'actions visant à pallier ses conséquences économiques et sociales. Une coalition contre le terrorisme doit aller de pair avec une coalition pour le développement. Ce lien est déjà présent dans les politiques de l'UE en matière de consolidation de la paix et de prévention des conflits. La coopération au développement contribue à la réduction des tensions ethniques, sociales et régionales.

Bien que les récents événements aient un impact significatif au sein de l'Union, il se peut que leur incidence soit beaucoup plus marquée en dehors, en particulier dans les pays en développement. Le ralentissement de la croissance mondiale, la diminution des flux d'investissements privés internationaux et le risque de détournement vers d'autres priorités des ressources affectées à l'aide au développement suscitent de nombreuses inquiétudes.

Cette convergence d'événements souligne la nécessité pour l'Union européenne de trouver une solution susceptible d'aider ces pays et de s'assurer que la mondialisation contribue à la croissance et à la justice sociale dans le monde entier. L'Union doit ainsi :

- étudier les priorités et les niveaux de financement dans le cadre de l'action externe de l'UE;

- respecter ses promesses et stimuler leur mise en oeuvre afin d'atteindre les sept principaux objectifs de développement internationaux fixés par les chefs d'État pour 2015;

- examiner la question de l'aide publique au développement (APD) lors de la prochaine conférence de l'ONU sur le financement du développement (en mars 2002);

- aborder la nécessité, pour les pays en développement, d'atteindre un développement durable en vue de la Conférence Rio +10 qui aura lieu à Johannesbourg en septembre 2002.

Coopération judiciaire et policière internationale. Les récents événements ont ajouté une nouvelle dimension de "sécurité" à la perspective internationale de l'Union européenne. L'Union devrait prendre l'initiative à cet égard et anticiper les besoins futurs en tentant de concevoir des instruments qui permettront d'étendre la coopération entre les autorités policières et judiciaires au niveau international.

Cette extension contribuera à la lutte contre le terrorisme tant à l'intérieur de l'Union que dans le reste du monde. Elle aidera également à rassembler tous les pays dans un système mondial offrant sécurité, prospérité et de meilleures perspectives en matière d'investissements et de développement.

Une Conférence européenne élargie, rassemblant les membres de l'Union, les pays associés, les pays EFTA et les pays impliqués dans le processus de stabilisation et d'association sera organisée immédiatement après le Conseil européen de Gand au niveau des ministres des Affaires étrangères. Cette conférence portera sur certaines de ces questions de coopération en matière de sécurité et de justice, dans le contexte de la lutte contre le terrorisme. La Russie, l'Ukraine et la Moldavie ont également été invitées à participer aux travaux dans le cadre des déjeuners de travail qui traitent de ces questions.

Assistance humanitaire. En ce qui concerne la situation afghane, l'Union européenne a mobilisé plus de 310 millions d'euros (dont plus de 100 millions d'euros provenant de la Commission) en réaction à la crise humanitaire qui touche la population civile afghane. Ces sommes, auxquelles s'ajoutent celles engagées par les États-Unis et d'autres États, assureront un financement adéquat des opérations humanitaires prévues par l'ONU, la Croix-Rouge/Croissant-Rouge et les organisations non gouvernementales pour les mois à venir (même dans le pire des scénarios, qui prévoit jusqu'à 1,5 million de réfugiés fuyant l'Afghanistan). L'Union européenne doit rapidement transformer ses engagements en contributions confirmées afin de soutenir à temps les efforts humanitaires.

L'assistance humanitaire de l'Union européenne doit continuer à se laisser guider uniquement par les principes humanitaires fondamentaux que sont la neutralité, la transparence et l'impartialité, une condition essentielle pour l'accès et la sécurité tant des travailleurs de l'humanitaire que des populations assistées.

En fonction de l'évolution de la situation, non seulement en Afghanistan, mais également dans l'ensemble de la région, l'Union européenne devrait être prête à consentir d'autres financements, notamment en permettant à la Commission de prélever un financement supplémentaire sur la réserve d'urgence du budget communautaire.

Enfin, l'Union européenne doit rester attentive aux retombées humanitaires des attaques contre les États-Unis dans d'autres parties "sensibles" du monde, en particulier dans les pays connaissant déjà une situation politique et humanitaire difficile ou exposés à la violence civile. C'est en effet dans de telles conditions que l'activité terroriste peut se développer et contribuer à la déstabilisation. Si de telles circonstances devaient être observées, l'Union aurait à agir sur le front humanitaire avec une détermination et une énergie identiques à celles déployées actuellement dans le cadre de la crise afghane.

V. Conclusions

L'Union européenne a réagi efficacement et rapidement aux conséquences des événements du 11 septembre. Il s'agit à présent de maintenir l'élan derrière l'action communautaire et d'élaborer une stratégie en vue de surmonter les difficultés politiques et économiques qui s'annoncent à moyen et à long terme.

Compte tenu de la gravité des conditions économiques actuelles, notamment du niveau d'incertitude sans précédent, il est important que la réaction de l'Union européenne se fonde sur certains principes de base.

* Bien que l'Union soit confrontée à une situation grave, elle peut s'appuyer sur des fondamentaux économiques sains pour faire face à la crise actuelle. À condition qu'il n'y ait aucune nouvelle détérioration du climat politique, un optimisme prudent est permis concernant un éventuel début de relance qui pourrait se faire sentir au cours du deuxième semestre 2002. Il importe de maintenir ces fondamentaux en appliquant le bon dosage politique.

* L'Union européenne doit se concentrer davantage sur ses objectifs à moyen et à long terme fixés dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Pour appuyer cette démarche, il faut que des décisions soient prises concernant certaines propositions clés actuellement sur la table du Conseil et du Parlement européen, et ce avant le prochain Conseil européen de printemps.

* Il convient de surveiller l'impact des événements actuels sur chaque secteur. Cependant, les mesures (en particulier les trains de mesures d'aide généralisées) portant préjudice aux perspectives de croissance et de compétitivité à long terme doivent être évitées. Une attention particulière doit être accordée à la gestion des conséquences de la détérioration de la situation économique sur le plan social et sur l'emploi.

* La Banque européenne d'investissement devrait renforcer sa contribution en accordant des prêts, en particulier aux projets d'infrastructure, afin de soutenir l'économie de la connaissance et de contribuer à la stabilisation des investissements à long terme, y compris dans les secteurs très gravement touchés par le ralentissement économique.

* Il est aussi important de créer des rapports de confiance au niveau mondial. La réussite du lancement d'un nouveau cycle de négociations est essentielle à cet égard. Parallèlement, l'Union européenne doit exploiter au mieux ses politiques de coopération et de développement, en particulier celles ayant trait aux pays partenaires du monde entier qui se révèlent plus vulnérables qu'elle aux conditions actuelles. Une coalition contre le terrorisme doit aller de pair avec une coalition pour le développement, l'Union devant prendre l'initiative à cet égard.

* Il convient de poursuivre avec détermination toutes les actions visant à améliorer la coopération en matière de lutte contre le terrorisme et à intensifier la sécurité et la protection des citoyens européens (tels que ceux identifiés dans les plans de marche des conseils "Affaires générales" et "Justice et affaires intérieures"). Des mesures supplémentaires devraient également être envisagées afin de mettre à jour et d'adapter les règles communautaires actuellement en vigueur ou proposées avant les événements aux États-Unis, telles que les nouvelles règles sur le blanchiment de capitaux ou les dispositions concernant l'asile.

* La capacité de l'Union à réagir aux incidents faisant intervenir des agents biologiques ou chimiques représentant une menace pour la santé humaine devrait être rapidement renforcée, sur la base de l'expérience acquise dans le cadre du système beaucoup plus efficace déjà effectif en matière de protection de la santé animale.

* Une réflexion approfondie doit être amorcée concernant les mesures à prendre au niveau politique et en matière de politique étrangère, en vue de renforcer la gouvernance au niveau mondial dans le but de garantir un développement durable et équitable et de promouvoir le dialogue entre civilisations.

La Commission continuera à surveiller l'évolution de la situation actuelle, à en rendre compte et à formuler des recommandations sur la base de son évaluation. Son rapport économique annuel et ses prévisions d'automne, prévus plus tard cette année, devraient également permettre d'évaluer l'évolution de la situation économique à mesure que des données plus concrètes sont diffusées concernant la réaction des marchés, des entreprises et des citoyens aux conséquences du 11 septembre.