Résumé Le système de justice allemand, qui se caractérise par le rôle important joué par les États fédérés (les Länder) dans l’administration de la justice, continue de bénéficier d’un niveau très élevé de perception de son indépendance. Une proposition législative est actuellement à l’étude afin de limiter le pouvoir, rarement utilisé, des ministres de la justice de donner des instructions aux procureurs dans des affaires spécifiques, à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Des discussions sont en cours en ce qui concerne les critères de sélection de certains juges-présidents des Cours fédérales, à la suite de certaines critiques formulées par des juges à l’égard de la proposition de suppression des exigences en matière d’expérience. La création de postes supplémentaires de juges et de procureurs dans le cadre du «pacte pour l’état de droit» de 2019 progresse. Comme l’indiquait le rapport 2020 sur l’état de droit, les difficultés à long terme en matière de recrutement dans le système de justice persistent, compte tenu également des prochaines vagues de départs à la retraite de juges. Les initiatives visant à améliorer encore la numérisation de la justice se poursuivent. Des tribunaux de commerce spécialisés dans les affaires internationales et pouvant travailler en anglais sont en cours de création dans plusieurs Länder. Le système de justice continue de fonctionner de manière efficiente, des améliorations étant constatées dans le traitement des affaires administratives. La stratégie de prévention de la corruption continue d’enregistrer une évolution positive, en complément du cadre de lutte contre la corruption déjà en place. L’Allemagne procède actuellement à une modernisation de son cadre stratégique de prévention de la corruption au sein de l’administration fédérale. Une nouvelle loi prévoit la création d’un registre des lobbyistes d’ici à janvier 2022, sans toutefois envisager une «empreinte législative». Des lacunes subsistent dans la réglementation des activités complémentaires des parlementaires et dans les règles relatives à la divulgation du patrimoine, bien que certaines améliorations soient en cours. Les règles en matière de financement des partis politiques présentent quelques lacunes juridiques, y compris en ce qui concerne le parrainage, tandis que les plafonds fixés pour les dons sont jugés trop élevés. Les dommages financiers de la corruption ont diminué de manière significative, les pots-de-vin classiques en espèces étant en baisse. D’autres formes de corruption non monétaire, telles que la fourniture de billets gratuits pour des événements et l’organisation de dîners privés susceptibles de donner lieu à l’exercice d’une influence indue avec des représentants du monde des affaires et de la politique, sont en train d’être épinglées. L’Allemagne joue un rôle de premier plan au niveau mondial dans la poursuite des individus qui se rendent coupables de corruption transnationale, mais il n’existe aucune disposition légale prévoyant la responsabilité pénale des entreprises. L’Allemagne dispose d’un cadre réglementaire performant en matière de liberté et de pluralisme des médias. Dans le cadre de la transposition de la directive révisée sur les services de médias audiovisuels, le cadre juridique allemand relatif aux médias a été mis à jour, notamment avec l’entrée en vigueur en novembre 2020 du traité d’État sur les médias. Le degré d’indépendance des médias et des autorités de régulation compétentes reste élevé. Le droit allemand garantit un bon niveau de transparence de la propriété des médias. En dépit d’un cadre juridique solide, la sécurité physique des journalistes, notamment lorsqu’ils couvrent des manifestations, reste une préoccupation majeure. À cet égard, l’année 2020 a été marquée par un nombre important de cas enregistrés d’agressions contre des journalistes. Le système d’équilibre des pouvoirs a joué un rôle actif pendant la pandémie de COVID-19. Des mesures restrictives ont été prises principalement par les gouvernements des Länder en vertu de la loi sur la protection contre les infections, qui a été modifiée à plusieurs reprises, y compris en novembre 2020 afin de renforcer la surveillance exercée par le Parlement fédéral. Ces mesures ont fait l’objet d’un contrôle juridictionnel approfondi. Certaines inquiétudes ont été soulevées en ce qui concerne une tendance plus large à raccourcir les périodes de consultation des parties prenantes. Le 9 juin 2021, la Commission a engagé une procédure d’infraction contre l’Allemagne pour violation du principe de primauté du droit de l’Union en relation avec l’arrêt du 5 mai 2020 de la Cour constitutionnelle fédérale. La société civile continue de bénéficier d’un cadre solide, mais elle doit composer avec une incertitude en ce qui concerne le statut d’exonération fiscale des organisations à but non lucratif. Les parties prenantes estiment que la crainte de perdre ce statut peut les amener à s’abstenir de prendre position sur des questions potentiellement sensibles.

I.Système de justice

Le système de justice allemand présente une structure fédérale. Le pouvoir juridictionnel est exercé par les juridictions fédérales et par les juridictions des 16 Länder. L’essentiel des compétences et de la charge de travail que représente l’administration de la justice appartient aux Länder. Les juridictions se répartissent entre juridictions de droit commun (juridictions civiles et pénales) et juridictions spécialisées (juridictions administratives, des finances, du travail et du contentieux social). La nomination des juges et des procureurs, sauf dans le cas des Cours fédérales et du procureur général près la Cour fédérale de justice, relève de la compétence des Länder. Les procédures de nomination diffèrent dans leurs détails d’un Land à l’autre, mais elles ont en commun certains éléments fondamentaux, comme le principe du mérite et le contrôle juridictionnel du processus et de la décision de nomination. Pour les Cours fédérales, un comité de sélection des juges (Richterwahlausschuss) sélectionne les juges en vue de leur nomination par l’exécutif et les conseils de juges (Präsidialräte) des juridictions concernées doivent être consultés. Il existe actuellement 638 tribunaux cantonaux, 115 tribunaux régionaux et 24 tribunaux régionaux supérieurs ainsi que 51 tribunaux administratifs et 15 tribunaux administratifs régionaux supérieurs dans les 16 Länder. Il y a cinq Cours fédérales: la Cour fédérale de justice, la Cour fédérale administrative, la Cour fédérale des finances, la Cour fédérale du travail et la Cour fédérale du contentieux social. Le contrôle de constitutionnalité est assuré par la Cour constitutionnelle fédérale et par les cours constitutionnelles des Länder. Le ministère public allemand fait partie de l’exécutif et est représenté au niveau fédéral par le procureur général près la Cour fédérale de justice. Quant aux Länder, ils ont chacun leur propre ministère public. L’Allemagne participe au Parquet européen. Elle compte 27 barreaux régionaux, qui sont chapeautés par le Barreau fédéral allemand.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système de justice reste élevé. Au total, 80 % du grand public et 69 % des entreprises ont une perception «très satisfaisante» ou «plutôt satisfaisante» du niveau d’indépendance des juridictions et des juges en 2021. Ce niveau élevé de perception de l’indépendance du système de justice est resté stable au cours des cinq dernières années. Il a toutefois légèrement augmenté par rapport à 2020 en ce qui concerne la perception du grand public, tandis que pour les entreprises, il a quelque peu diminué par rapport au niveau stable des années précédentes.

Il est envisagé de modifier le pouvoir des ministres de la justice de donner des instructions aux procureurs dans des affaires spécifiques. En janvier 2021, un projet de proposition de modification du système par lequel les ministres de la justice peuvent donner des instructions aux procureurs dans des affaires spécifiques, qui a fait l’objet de discussions ces dernières années, a été soumis à la consultation des Länder et des parties prenantes. La proposition fait notamment suite à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne concernant l’application du mandat d’arrêt européen. Elle codifierait l’obligation de respecter le principe de légalité et introduirait une exigence selon laquelle les instructions dans des affaires spécifiques doivent être motivées et émises par écrit. Les garanties envisagées seraient conformes aux recommandations du Conseil de l’Europe. En outre, la proposition supprimerait la possibilité de donner des instructions dans des affaires spécifiques dans le cadre de la coopération judiciaire au sein de l’UE en matière pénale, tout en la maintenant dans les autres cas. Si les garanties proposées ont été largement saluées par les parties prenantes, les réactions au dernier élément de la proposition ont été mitigées. Certains Länder et certaines parties prenantes estiment que le système actuel doit être maintenu afin de respecter le principe de la démocratie constitutionnelle et, partant, l’obligation de rendre des comptes incombant au ministère public. D’autres parties prenantes considèrent que le pouvoir de donner des instructions dans des affaires spécifiques devrait être totalement supprimé et que la proposition créerait une séparation artificielle entre les questions nationales et celles qui requièrent une coopération judiciaire au sein de l’UE. Le gouvernement examine actuellement les réponses à la consultation afin de décider s’il faut faire avancer la proposition, et comment.

Les critères de sélection des juges-présidents des Cours fédérales font actuellement l’objet de discussions, à la suite de certaines critiques sur la proposition de suppression des exigences spécifiques en matière d’expérience. Les promotions aux postes de président, de vice-président et de juge-président d’une chambre au sein des Cours fédérales sont décidées par le président fédéral sur proposition du ministre compétent. La proposition se fonde sur une procédure qui inclut la participation obligatoire du conseil de juges de la juridiction concernée. Le principe du mérite appliqué à la sélection des candidats est spécifié par les exigences établies en droit et, en particulier, dans le cas du poste de juge-président, par les critères de sélection pour le poste. Les candidatures sont évaluées, notamment, sur la base de leur évaluation professionnelle par le président de leur juridiction. En septembre 2020, le ministère de la justice a révisé ses critères de sélection pour le poste de juge-président de toutes les Cours fédérales qui relèvent de sa responsabilité, supprimant notamment la condition habituelle de cinq années d’expérience dans la Cour fédérale concernée pour en devenir le juge-président. Les présidents des Cours fédérales et les parties prenantes ont critiqué cette suppression, faisant valoir qu’une telle expérience est nécessaire pour pouvoir remplir les fonctions de juge-président et regrettant de ne pas avoir été associés à l’élaboration de ces changements. Le ministère a également été critiqué pour avoir révisé les critères de sélection alors qu’une procédure de recrutement était en cours. En réponse à ces critiques, le ministère de la justice a entamé un dialogue avec les Cours fédérales. Début 2021, le ministère a proposé au président fédéral deux candidats aux postes vacants de vice-président et de président de la Cour fédérale des finances, qui ont été élus par le comité d’élection des juges fédéraux, mais qui ne remplissent pas la condition de cinq années d’expérience à la Cour fédérale des finances. Des recours contre la procédure de promotion aux postes de président et de vice-président sont en instance, avec un effet suspensif sur la nomination. Selon le Conseil de l’Europe, les procédures de nomination des présidents de cours suprêmes doivent être définies par la loi, basées sur le mérite et exclure formellement toute possibilité d’influence politique.

Qualité

La mise en œuvre du «pacte pour l’état de droit» de 2019 est en cours, mais des difficultés à plus long terme concernant les recrutements au sein du système de justice persistent. La création et le pourvoi des 2 000 postes de juges et de procureurs dans les Länder prévus par le pacte pour l’état de droit suivent leur cours. Dans la majorité des Länder, tous les postes alloués ont été créés (certains ayant même été au-delà de leurs obligations), et, dans les autres Länder, tous les postes restants devraient être créés d’ici à décembre 2021. Les postes prévus au niveau fédéral ont également été créés. Un rapport publié conjointement par le gouvernement fédéral et les Länder sur l’état de la mise en œuvre du pacte a été présenté le 10 juin 2021. Il ressort de ses conclusions que la mise en œuvre a bien progressé et, en particulier, que plus de 2 700 postes de juges et de procureurs ont été créés à ce jour, dont 2 500 sont pourvus. Les parties prenantes estiment toutefois que des investissements supplémentaires sont nécessaires, notamment en raison de l’augmentation des nouvelles tâches du pouvoir judiciaire. En conséquence, elles ont proposé une extension du pacte pour l’état de droit. Dans une décision de la Conférence des ministres de la justice du 16 juin 2021, les 16 Länder ont conjointement demandé la poursuite et l’extension du pacte pour l’état de droit au-delà de 2021, y compris pour le financement des investissements dans la numérisation de la justice. Comme l’indiquait déjà le rapport 2020 sur l’état de droit, des difficultés subsistent en ce qui concerne la situation à long terme des recrutements dans les juridictions et les parquets, compte tenu des vagues de départs à la retraite à venir. Les parties prenantes continuent de souligner la question de la compétitivité des salaires des juges et des procureurs aux grades d’entrée et les disparités salariales persistantes entre les différents Länder dans ce contexte. Les Länder, en particulier dans la partie orientale de l’Allemagne, prennent actuellement un certain nombre d’initiatives en vue d’attirer les diplômés vers les professions judiciaires en prévision des départs à la retraite, dans les années à venir, de juges engagés après la réunification.

Les efforts menés en vue d’améliorer la numérisation du système de justice se poursuivent, notamment dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Des règles de procédure complètes pour l’utilisation d’outils numériques sont en place en Allemagne pour les procédures civiles et administratives. Elles sont toutefois moins développées pour les audiences principales des procédures pénales, notamment en ce qui concerne la possibilité de mener une procédure orale par communication à distance avec la personne accusée. Les outils de communication électronique pour les juridictions et les parquets sont pleinement mis en œuvre. Si les solutions numériques permettant d’engager et de suivre des procédures en matière civile et administrative sont bien développées, c’est en pratique moins le cas pour les affaires pénales. Les trois projets menés à l’échelon des Länder afin d’introduire l’usage des dossiers électroniques progressent en vue de parvenir à l’objectif global de passage complet aux dossiers électroniques d’ici à 2026. Le gouvernement fédéral, en coopération avec les Länder et les Cours fédérales, met actuellement en place un certain nombre d’autres projets de numérisation, dont la création d’une plateforme de visioconférence commune à toutes les juridictions et d’une application informatique permettant aux citoyens de bénéficier d’une assistance lors de l’introduction d’actions en justice. Le gouvernement et les parties prenantes indiquent que, dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les possibilités existantes d’audiences numériques prévues dans le code de procédure civile ont facilité la poursuite de l’activité des juridictions.

Des tribunaux de commerce spécialisés dans les litiges internationaux ont été créés dans plusieurs Länder. En novembre 2020, un nouveau tribunal de commerce, compétent pour les affaires commerciales de grande valeur, notamment de dimension internationale, a pris ses fonctions dans le Land de Bade-Wurtemberg, avec des sièges à Mannheim et Stuttgart. Les procédures peuvent se dérouler exclusivement en anglais à la demande des parties. Des chambres spécialisées similaires traitant des litiges commerciaux et offrant la possibilité de mener les procédures en anglais avaient déjà été créées dans les juridictions des Länder de Hesse, de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Sarre. L’objectif global de ces initiatives est d’accroître l’attrait de l’Allemagne en tant que lieu de règlement des litiges commerciaux internationaux. Dans une prise de position adoptée par la Conférence des ministres de la justice des Länder en novembre 2020, les Länder demandent la création des conditions juridiques nécessaires à l’introduction facultative de tribunaux de commerce traitant exclusivement des affaires commerciales de dimension internationale d’une valeur supérieure à 2 millions d’EUR, conduites en anglais. Un projet de loi déposé au Bundesrat par les Länder de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Hambourg a été soumis au Bundestag en mai 2021. Ce projet propose de modifier la loi sur la constitution des tribunaux afin de permettre la création de tels tribunaux.

Efficience

Le système de justice continue à fonctionner de manière efficiente et montre des améliorations pour ce qui est de son efficience dans les affaires administratives. En ce qui concerne les affaires administratives, des améliorations ont été enregistrées en 2019 tant au niveau de la durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes (qui est passée de 435 jours en 2018 à 397 jours en 2019) qu’au niveau du taux de variation du stock d’affaires pendantes (qui est passé de 97,1 % en 2018 à 109 % en 2019), inversant la tendance des années précédentes au cours desquelles l’efficience dans les affaires administratives avait diminué. Cette amélioration de l’efficience a également permis de réduire le nombre d’affaires administratives pendantes, même s’il reste relativement élevé (1,0 affaire pour 100 habitants). En ce qui concerne les affaires civiles et commerciales contentieuses, les indicateurs de performance sont restés stables, le taux de variation du stock d’affaires pendantes enregistrant une légère amélioration, passant de 97,2 % en 2018 à 98,8 % en 2019. Selon les parties prenantes, la pandémie de COVID-19 ne semble pas avoir eu jusqu’à présent d’incidence significative sur l’efficience du système de justice. Afin de comprendre les raisons pour lesquelles le nombre d’affaires civiles nouvelles ne cesse de diminuer, le ministère de la justice a commandé une étude sur le sujet.

II.Cadre de lutte contre la corruption

L’Allemagne compte plusieurs autorités responsables de la prévention de la corruption au niveau fédéral, parmi lesquelles le ministère fédéral de l’intérieur, de la construction et du territoire et la Cour fédérale des comptes. La directive de 2004 relative à la prévention de la corruption au sein de l’administration fédérale, qui fournit le cadre juridique stratégique en matière de prévention de la corruption au sein de l’administration publique fédérale, fait actuellement l’objet d’une révision. Les règles détaillées complémentaires sur les cadeaux et les avantages pour les fonctionnaires fédéraux et, dans le cadre de la directive relative à la prévention de la corruption, les codes de conduite exhaustifs, qui visent à prévenir la corruption au niveau fédéral, sont également en cours de révision. En ce qui concerne la répression de la corruption, l’Allemagne s’appuie sur une approche décentralisée. Les 16 Länder sont chargés d’enquêter sur les infractions de corruption dans toute l’Allemagne et de mener les poursuites nécessaires. Certains Länder ont mis en place des services de police et des parquets spécialisés dans la corruption. L’Office fédéral de la police judiciaire joue un rôle dans l’échange d’informations entre le niveau international et le niveau local ainsi qu’entre les bureaux de police au niveau des Länder.