Avis du Comité économique et social sur le "Document de travail de la Commission 'L'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables et le marché intérieur de l'électricité'"

(1999/C 368/03)

Le 16 avril 1999, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur le document de travail susmentionné.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 octobre 1999 (rapporteur: M. Morgan).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 20 octobre 1999), le Comité a adopté par 107 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social accueille favorablement le document de travail de la Commission en tant que première initiative concrète faisant suite à la publication du Livre blanc "Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables"(1). (Il se réjouit également de la publication du document de travail des services de la Commission intitulé "Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables (Stratégie et plan d'action communautaires) - Campagne pour le décollage", SEC(1999) 504).

1.2. L'axe central du document de travail est l'harmonisation du marché interne de l'électricité(2). La Commission y exprime sa préoccupation quant au fait que la coexistence de divers régimes d'aide est susceptible de donner lieu à des distorsions des échanges et de la concurrence. Le rôle des énergies renouvelables dans l'UE s'intensifiera certainement au cours des années à venir, dans le sillage des engagements de Kyoto. Les distorsions potentielles du marché vont se multiplier en conséquence. Si les effets de distorsion sur les échanges et la concurrence des divers régimes d'aides aux énergies renouvelables sont peu nombreux à l'heure actuelle, vu la part limitée de l'électricité produite par les sources renouvelables dans le marché de l'UE, cette incidence négative devrait croître significativement au cours des années à venir.

1.3. De l'avis du Comité, cette inquiétude quant à l'harmonisation est justifiée dans le contexte d'un marché de l'énergie libéralisé. Des progrès pourront être accomplis plus aisément dans le sens des objectifs de l'UE si chaque technologie bénéficie d'un régime d'aide distinct.

2. L'approche de la Commission: options fondamentales

2.1. Comme indiqué dans le document, les objectifs de la Communauté et des États membres sont les suivants:

- l'établissement d'un cadre législatif (i) rationnel et permettant des gains d'efficacité (et, par là-même, réduisant les coûts et favorisant l'innovation), (ii) durable (c'est-à-dire, qui ne soit pas sujet à de fréquents remaniements) et (iii) réellement capable de générer une forte croissance de l'électricité SER;

- la mise en place progressive et régulière de ce cadre législatif, de manière à ne pas compromettre les progrès déjà accomplis pour augmenter le volume des énergies renouvelables et à respecter les objectifs fondamentaux fixés dans le domaine de l'environnement;

- un effort significatif à l'échelon communautaire de la part de tous les États membres pour augmenter la pénétration des énergies renouvelables sur tous les marchés de l'UE, de manière à accroître les économies d'échelle, notamment en ce qui concerne les coûts de fabrication, ce qui permettrait de comprimer les coûts en général;

- plusieurs mesures destinées à faciliter l'accès de l'électricité SER au marché intérieur de l'électricité. Ces mesures, qui doivent être prises collectivement par tous les États membres, auraient, par exemple, pour but de réduire le plus possible les contraintes d'urbanisme, les formalités administratives et les modalités de raccordement au réseau, qui pèsent sur la croissance de l'électricité SER dans l'UE.

2.2. Dans une large mesure, le CES souscrit à ces objectifs. Il est fondamental de mettre en place un cadre stable. Le document présente deux options pour l'élaboration d'une réglementation.

2.2.1. Option 1: réalisation progressive d'un marché intérieur par l'application constante des règles du traité UE

Dans cette option, chaque État membre continuerait de choisir librement le système de soutien qu'il juge le plus indiqué compte tenu de sa situation propre, sous réserve, toutefois, de l'application constante des règles du traité UE, notamment en matière d'aides d'État. Les arguments en faveur de cette option sont les suivants:

- les conditions physiques du développement de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables diffèrent considérablement d'une région de l'UE à l'autre. On pourrait estimer opportun de limiter la dynamique du marché intérieur dans ce domaine pour permettre à chaque État membre de prendre les mesures les mieux adaptées à sa situation particulière;

- comme on l'a vu, l'un des arguments qui plaident en faveur d'un régime de prix fixes de rachat réside dans la perspective d'un essor rapide de la production SER, qui reste très faible dans la plupart des États membres de l'UE.

2.2.2. Option 2: création dynamique d'un marché unique par une action à l'échelon communautaire

Dans cette approche, on pourrait envisager l'adoption d'un cadre communautaire de base, probablement sous la forme d'une directive. Les États membres seraient tenus de prendre des dispositions pour que, après une période transitoire raisonnable, leurs régimes de soutien direct à l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables répondent à un certain nombre d'exigences fondamentales, de manière à assurer une compatibilité suffisante entre les divers régimes pour permettre la pratique efficace du commerce et, partant, la mise en place d'une concurrence véritable.

2.3. Le CES penche plutôt pour l'option 2. Son point de vue est exposé au paragraphe 5.

3. L'approche du CES: accent sur la technologie

3.1. Le CES se doit de prendre largement en compte les différences importantes qui existent entre les diverses technologies. Il estime qu'il conviendrait d'instaurer un régime séparé pour chaque énergie renouvelable.

3.2. La marge de manoeuvre et l'opportunité de l'exploitation des différentes technologies varient considérablement d'un État membre à l'autre. Selon le Comité, il importe en priorité que les États membres évaluent chacun le potentiel dont ils disposent pour chaque technologie.

3.3. Le document de travail se concentre sur les divers mécanismes réglementaires auxquels les États membres peuvent avoir recours afin de promouvoir la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables. Toutefois, ces mécanismes n'abordent pas les très nombreuses modifications légales, culturelles et technologiques nécessaires en vue de concrétiser le programme. Le développement des énergies renouvelables dépendra en fin de compte de leur acceptation par la société dans son ensemble, c'est-à-dire la communauté et les décideurs. À cet égard, les États membres et les institutions européennes pourraient jouer un rôle important de coordination des programmes d'éducation, ce qui aiderait la population à choisir en connaissance de cause entre les différents impacts environnementaux au niveau local et à d'autres niveaux, par exemple en ce qui concerne le risque de réchauffement de la planète.

3.4. Ainsi, bien que le Comité souscrive à l'objectif visant à instaurer un commerce et une concurrence efficace, toute proposition d'harmonisation présentée dans le cadre d'un marché de l'électricité à l'échelle communautaire devrait être examinée en fonction de chaque technologie.

3.5. Il importe en premier lieu de développer la capacité de production renouvelable nécessaire afin de parvenir à un développement durable. En parallèle, il conviendrait d'harmoniser la réglementation de chaque technologie afin que les avantages liés au marché intérieur puissent être concrétisés.

3.6. Un autre facteur essentiel spécifique à chaque technologie est la R& D. Le cinquième programme-cadre(3) octroie des aides dans ce domaine mais qui doivent être ciblées, orientées, conduites et diffusées de manière efficace et adaptée à chaque technologie.

3.7. Afin d'optimiser les résultats, le développement de nombreuses technologies doit aller de pair avec des programmes connexes d'économies d'énergie. Les régimes de réglementation doivent tenir compte de cet aspect.

3.8. Les principales technologies

L'examen des principales technologies révèle les défis différents et spécifiques auxquels elles sont confrontées et démontre également la nécessité d'harmoniser quelque peu la manière d'aborder ces défis.

3.8.1. Énergie éolienne

Les permis d'urbanisme locaux sont vitaux pour le développement des parcs d'éoliennes. Les autorités nationales, régionales et locales doivent simplifier les procédures nécessaires qui permettent de produire de l'électricité à partir de l'énergie éolienne. Il importe également de s'assurer de l'appui du lobby environnemental. Il convient d'harmoniser les contrats de connexion au réseau au même titre que les dispositions relatives aux interruptions d'approvisionnement.

3.8.2. Biomasse

La nécessité, pour les États membres et l'UE, d'adapter la PAC à la production d'électricité à partir de la biomasse a été exprimée à plusieurs reprises. Compte tenu de l'échelle de temps que suppose la production de certaines cultures, il importe d'établir des relations contractuelles cohérentes entre les fermiers, les producteurs et les réseaux d'électricité. En ce qui concerne les produits forestiers, il convient de porter l'attention sur la gestion et l'organisation des processus. De manière générale, il importe de garantir la santé et la fertilité du sol.

3.8.2.1. Dans le but de stimuler l'implantation de la PCCE (production combinée de chaleur et d'électricité ou cogénération)(4) dans des installations de production de chaleur et d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables, il y a lieu de porter l'attention sur l'assouplissement des conditions d'octroi des permis d'urbanisme pour le développement industriel, urbain et suburbain.

3.8.3. Énergie solaire

L'énergie solaire est en évolution constante sur le plan technique et son exploitation repose sur l'aménagement du territoire, les règlements en matière de construction ainsi que le couplage à des programmes d'efficacité énergétique.

3.8.4. Petites installations hydro-électriques

L'exclusion, par la Commission, des projets hydrauliques supérieurs à 10 MW peut avoir comme effet indésirable de dissuader la mise en place de nouveaux aménagements hydro-électriques supérieurs à 10 MW. Cela semble arbitraire et risque d'introduire des distorsions inutiles dans le marché. Par exemple, les promoteurs pourraient être encouragés à fractionner des projets plus importants en unités de moins de 10 MW afin d'être éligibles à l'aide. Il semble que le nombre de projets hydro-électriques doive être accru si l'UE souhaite atteindre son objectif de 12 % d'augmentation de l'énergie produite à partir de sources d'énergie renouvelables. Des projets plus importants poseront certainement des problèmes environnementaux et de planification. Toutefois, le financement ne devrait pas excéder la récupération des coûts supplémentaires par rapport aux projets conventionnels.

3.9. Par conséquent, à chaque technologie correspond un certain nombre de questions spécifiques

3.9.1. Permis d'urbanisme

À chaque technologie correspondent des préoccupations et des problèmes spécifiques. L'UE devrait encourager les États membres à adopter des cadres clairs et stricts, assortis d'un accompagnement de toutes les parties concernées, que ce soit les promoteurs, les autorités de planification ou les inspecteurs. Une possibilité pourrait être de promouvoir un système de planification national favorable aux énergies renouvelables par un découpage des zones offrant des conditions appropriées aux technologies renouvelables et un accès moins onéreux au réseau.

3.9.2. Fixation des prix

Chaque technologie produit de l'électricité (et/ou de la chaleur) à des coûts différents et doit faire l'objet d'un examen différent pour ce qui est des subventions. C'est particulièrement vrai si l'on considère que la baisse du prix de l'électricité ER suivra un rythme différent pour chaque technologie ER.

3.9.3. Aides d'État

Jusqu'à présent, le développement de chaque technologie a bénéficié de nombreuses subventions. L'électricité SER nécessitera un engagement nettement accru en termes d'investissements et d'encadrement publics avant de devenir pleinement compétitive. Il est probable qu'un régime coordonné d'aides d'État soit nécessaire pour chaque technologie afin d'encourager le développement du marché interne de l'électricité.

3.9.4. Connexion au réseau

Les problèmes varieront en fonction des technologies. Les deux questions principales ont trait à la distance à laquelle la connexion doit être établie (le vent souffle souvent dans des endroits éloignés) et à la possibilité d'une interruption de l'approvisionnement (par exemple si le vent faiblit). La quantité d'électricité introduite dans le réseau peut varier considérablement, notamment entre l'hydroélectricité et l'énergie solaire intégrée à petite échelle. Le CES plaide en faveur d'une méthodologie ouverte et transparente pour la connexion au réseau et de règles de connexion standards pour les énergies renouvelables.

3.9.5. Échelles de temps

Avant qu'un projet ne se concrétise et avant qu'il ne produise un rendement économique, une série de problèmes contractuels spécifiques à chaque technologie peut survenir.

4. Problèmes futurs

4.1. Options pour la fixation des prix

4.1.1. Définitions

Le document de la Commission vise à définir l'électricité SER afin que l'aide accordée bénéficie uniquement aux producteurs d'énergie renouvelables qui ont réellement besoin d'un soutien. Le CES s'attache à promouvoir le concept d'énergie renouvelable comme élément d'un mouvement général vers le développement durable. La définition des énergies renouvelables devrait dès lors inclure toutes les sources de chaleur et d'électricité renouvelables, tandis que les régimes d'aide financière, puisqu'ils ne concernent que l'électricité renouvelable, devraient être conçus pour apporter une aide uniquement lorsqu'elle est nécessaire. Cela ne sera possible qu'à condition que chaque technologie dispose de son propre régime.

4.1.2. Subventions/fixation de prix stables

Dans certains pays, le recours au subventionnement par les prix garantis et aux obligations d'achat à prix fixes a suscité un grand nombre de projets renouvelables et a apporté un soutien aux fournisseurs, mais cela a coûté relativement cher. L'objectif des coûts dégressifs, notamment, n'est pas toujours favorisé de façon optimale en raison des prix subventionnés. La Commission a démontré que cette approche ne stimule pas fondamentalement l'efficacité et la durabilité à long terme. Le nombre de projets mis en route tend à chuter suite au retrait des subventions.

4.1.3. Tarifs verts

Les possibilités d'offrir des tarifs verts sont compatibles avec un marché compétitif; elles permettent d'éviter la distorsion par les subventions; elles favorisent la sensibilisation des clients à leurs impacts environnementaux indirects; des tarifs concurrentiels garantissent des gains en termes d'efficacité. Néanmoins, il peut être difficile d'obtenir l'acceptation des tarifs verts par les consommateurs.

4.1.4. Certificats pour les énergies renouvelables

Si l'on souhaite instaurer des subventions ou des exemptions fiscales sur une énergie quelconque, il est essentiel de mettre en place une sorte de discipline, telle que la certification. Cela permettra également aux États membres et à l'UE de contrôler de plus près la quantité d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables, tout en mettant simultanément en place un mécanisme qui pourrait mener à l'avenir à des transactions.

4.1.4.1. Un système de certification lié à un quota d'énergie renouvelable favoriserait le commerce international d'énergies renouvelables et créerait des conditions de concurrence équitables, car il stimule la création de projets sur les sites les plus avantageux et offre plus grande flexibilité dans la réalisation des objectifs. Un tel système exigerait une certaine réglementation ainsi qu'un enregistrement centralisé. Pour les promoteurs de projets, les risques liés aux investissements pourraient être plus élevés.

4.1.5. Régimes d'appels d'offre, tels que la "Non-fossil fuel obligation (NFFO)" en Grande-Bretagne

Ces régimes favorisent l'efficacité, exercent une pression à la baisse sur les prix et entraînent une convergence du marché. L'appel d'offres groupé permet d'aider une série de technologies (voir le paragraphe 3.9.2 plus haut). Des contrats à long terme (mais à durée déterminée) permettent aux promoteurs de négocier des taux d'emprunts avec les institutions financières, qui connaissent encore mal ces nouvelles technologies (qui sont perçues comme comportant un risque financier). Toutefois, le succès de l'appel d'offres ne garantit pas l'agrément des projets en termes de planification (voir 3.9.1 plus haut) et cette incertitude complique les décisions relatives au réseau (voir 3.9.3 plus haut).

4.2. Critères de mise en oeuvre

Sur la base de l'analyse présentée ci-dessus, le CES propose la mise en place progressive d'un régime communautaire définitif articulé sur les critères suivants:

4.2.1. Concurrence interne

En vue d'atteindre la rentabilité, il conviendrait d'établir une certaine forme de concurrence interne au sein des producteurs d'énergies renouvelables.

4.2.2. Compétitivité en termes de coûts

Toute aide apportée à une technologie doit être réduite progressivement, afin d'amener la technologie à la compétitivité en termes de coûts. Un système d'appel d'offres répondrait fondamentalement à ce critère. D'autres systèmes sont envisageables selon des règles appropriées.

4.2.2.1. Le coût des subventions accordées aux énergies renouvelables devrait être comparable à celui de l'aide apportée à d'autres programmes de réduction des émissions de CO2. L'aide aux énergies renouvelables ne devrait en aucun cas être en décalage important par rapport à ceux-ci.

4.2.3. Limites temporelles pour le financement de projets

Elles contribuent à l'amélioration constante des technologies ainsi qu'à la concentration des ressources sur les technologies d'avenir. De surcroît, le financement des projets individuels ne devrait pas s'étendre au-delà de la récupération des frais supplémentaires par rapport aux centrales conventionnelles.

4.2.4. Mettre l'accent sur les technologies les plus prometteuses

Le programme devrait se concentrer sur les énergies renouvelables les plus susceptibles de devenir compétitives par rapport aux sources conventionnelles à court ou moyen terme. Les options à plus long terme devraient entrer dans le cadre de la recherche du cinquième programme-cadre.

4.2.5. Libre accès

En vue de maximiser la pénétration, les programmes d'aide ne devraient exclure aucun investisseur et/ou opérateur potentiel. Les utilisateurs commerciaux et industriels d'énergie et, en particulier, les utilisateurs intensifs, devraient être encouragés à investir dans des systèmes d'énergies renouvelables afin de couvrir leurs propres besoins en électricité, en chauffage, en refroidissement et en climatisation.

4.2.6. Procédures administratives minimales

Afin de prévenir le gaspillage du financement disponible, les programmes d'aide devraient réduire au maximum les formalités administratives et être transparents.

4.2.7. Problèmes de connexion et de renforcement du réseau

La nécessité d'adopter une méthodologie harmonisée, ouverte et transparente pour la connexion au réseau et des règles de connexion standards pour les énergies renouvelables apparaît clairement. De manière générale, les règles relatives à l'accès au réseau qui s'appliquent aux énergies renouvelables doivent être identiques à celles qui s'appliquent à tout autre producteur. Les producteurs d'électricité SER ne doivent pas être exemptés du paiement des services de réseau qu'ils reçoivent. Par exemple, la connexion ne devrait être subsidiée ni par d'autres utilisateurs du réseau, ni par les entreprises du réseau elles-mêmes. En revanche, les coûts réels devraient être inclus dans l'ensemble des coûts du projet couverts par les subventions. Les opérateurs de réseau devraient être à même de récupérer les coûts supplémentaires encourus, tels que les frais administratifs, les études de réseau et le renforcement de celui-ci.

5. Conclusions

5.1. Le document de travail de la Commission pose deux questions dans ses conclusions:

- Tout d'abord, une action communautaire sous la forme d'une directive ou d'une autre initiative est-elle nécessaire pour atteindre les objectifs de l'UE dans ce domaine?

- Ensuite, dans l'affirmative, quelle serait l'approche appropriée?

5.2. La réponse du CES à la question générale relative au régime approprié apparaît dans le contexte des deux options décrites au paragraphe 2.

- En ce qui concerne l'option 1, le Comité est favorable à l'instauration progressive d'un marché intérieur. Néanmoins, ce marché est peu susceptible de devenir une réalité si un régime pour l'ensemble du marché n'est pas établi pour chaque technologie.

- Une variante de l'option 2 apparaît dès lors nécessaire. Il est possible de créer de façon dynamique un certain nombre de systèmes séparés pour chaque technologie. Cela donnerait une impulsion au marché interne pour chaque technologie, dans la mesure où leur maturité relative aurait déjà été prouvée (voir le paragraphe 4.2.4).

5.3. Quel que soit l'instrument choisi par la Commission en vue d'atteindre les objectifs de l'option 2, cela ne suffira pas en soi pour atteindre l'objectif des 12 % de pénétration des énergies renouvelables d'ici 2010 que s'est fixé l'UE. Les actions exposées aux paragraphes 5.4, 5.5 et 5.6 sont également nécessaires à cet effet.

5.4. Une évaluation fondamentale sur la manière dont l'objectif de 12 % pour chaque technologie pourra être atteint dans l'UE d'ici l'an 2010 fait toujours défaut.

5.5. Il faut que l'UE, les États membres et les industries d'approvisionnement prennent un engagement envers cet objectif à la hauteur de cette entreprise:

- les États membres et la Commission doivent aborder la question de la PAC;

- les États membres doivent établir des réglementations et des procédures d'aménagement du territoire adaptées à l'échelle de la pénétration technologique souhaitée;

- l'UE et les industries d'approvisionnement doivent orienter les ressources du cinquième programme-cadre en fonction des priorités de développement dégagées par chaque État membre et par l'engagement pris envers chaque technologie;

- les États membres doivent élaborer avec la Commission des cadres pour la conclusion de contrats et la fixation des prix afin de promouvoir un marché intérieur dans chaque technologie;

- l'UE et les industries d'approvisionnement doivent définir des normes techniques pour chaque technologie, afin que le marché intérieur puisse se développer;

- la publicité et la diffusion d'informations par les États membres constitueront des canaux essentiels de promotion de la demande et de l'acceptation de la chaleur et de l'électricité SER.

5.6. En parallèle avec tout ce qui précède, l'UE et les États membres doivent formuler de nouvelles réglementations en matière de construction afin d'atteindre les objectifs d'efficacité énergétique et d'encourager les technologies dans le domaine de la PCCE, de l'énergie solaire et de l'énergie photovoltaïque.

Bruxelles, le 20 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACCHIAVELLI

(1) Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables. Livre blanc établissant un plan d'action et une stratégie communautaires, COM(1997) 599 final; avis du CES, JO C 214 du 10.7.1998.

(2) Directive 96/92 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, JO L 27 du 30.1.1997; voir l'avis du CES, JO C 73 du 15.3.1993.

(3) "Cinquième programme-cadre de RDT (1998-2002) - Programmes spécifiques"; avis du CES, JO C 407 du 28.12.1998, p. 123.

(4) Cf. également: Une stratégie communautaire pour promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) et supprimer les obstacles à son développement (COM(97) 514 final; Avis du CES, JO C 157 du 25.5.1998).