Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 92/117/CEE concernant les mesures de protection contre certaines zoonoses et certains agents zoonotiques chez les animaux et dans les produits d'origine animale, en vue de prévenir les foyers d'infection et d'intoxication dus à des denrées alimentaires"

(1999/C 169/08)

Le 22 avril 1999, le Conseil a décidé, conformément aux articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement" chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 avril 1999 (rapporteur: M. Nielsen).

Au cours de sa 363e session plénière des 28 et 29 avril 1999 (séance du 28 avril), le Comité économique et social a adopté par 93 voix pour et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La directive 92/117/CEE du Conseil fait obligation aux États membres de mettre en oeuvre certaines mesures en vue d'assurer une protection contre les zoonoses et les agents zoonotiques chez les animaux et dans les produits d'origine animale afin de prévenir les foyers d'infection et d'intoxication dus à des denrées alimentaires. La directive prévoit un système de notification sur l'incidence des zoonoses, permettant d'assurer également le suivi de certains sérotypes envahissants de salmonelles, de les contrôler et de les éradiquer des cheptels reproducteurs de volailles. Est aussi prévue la mise en place de programmes de contrôle pour d'autres agents zoonotiques que les salmonelles. La Commission doit surveiller l'évolution de la situation en ce domaine et, entre autres, définir des orientations concernant des mesures de lutte contre les zoonoses.

1.2. Nonobstant l'adoption à l'unanimité au Conseil, il est rapidement apparu que les États membres n'étaient pas tous en mesure de mettre en oeuvre les dispositions de la directive. L'obligation d'abattre ou de détruire, etc., des troupeaux de volaille infectés par des salmonelles (S. enteritidis et S. typhimurium) se révélait présenter des difficultés particulières. À ce jour, la directive n'est intégralement mise en oeuvre que dans quatre pays membres, parmi lesquels la Suède et la Finlande ont obtenu, en liaison avec l'adhésion à l'Union européenne, en 1995, le droit d'exiger, pour une durée illimitée, des garanties en ce qui concerne les échanges. Bien que les délais aient encore été prolongés en 1997 par la directive 97/22/CE, nombre de pays membres n'ont toujours pas communiqué de plans nationaux pour la réalisation des objectifs fixés par la directive, ni pour la mise en oeuvre des mesures en la matière.

1.3. La Commission entend maintenant envisager une modification fondamentale de la politique menée jusqu'à présent et des objectifs qui seront assignés à la stratégie future. Cette démarche recouvre notamment la flexibilité en ce qui concerne la réalisation des objectifs dans les différents États membres, les mesures destinées à faire obstacle à la propagation d'agents zoonotiques par la voie des échanges commerciaux, les mesures destinées à empêcher que des désaccords commerciaux ne surviennent avec des pays tiers, l'établissement du principe dit "de la ferme à la table", et, pour ce qui concerne cet aspect, la mise en place de "codes de bonne pratique agricole".

1.4. À l'origine, la Commission devait présenter au plus tard le 1er janvier 1996 un rapport accompagné de propositions visant à la révision de la directive à la lumière des expériences acquises. Ce délai a été prolongé en 1997, mais il a de nouveau été dépassé d'une année et demie. La Commission déplore maintenant de ne toujours pas être en mesure, en raison du caractère complexe du dossier, de présenter denouvelles propositions et estime qu'il y a lieu de procéder à des examens plus approfondis. Dans ces conditions, la Commission propose que le délai soit reporté, de telle sorte qu'un rapport accompagné de propositions serait présenté avant le 31 mars 2000. Il est proposé que ces mesures soient adoptées par le Conseil au plus tard le 31 décembre 2000. Après cela, les pays membres devront mettre en oeuvre la directive pour le 31 mai 2001 au plus tard. Pour les pays tiers, le délai de mise en oeuvre, lors de l'adhésion à l'Union européenne, est fixé à une année après l'entrée en vigueur de ces mesures.

1.5. La Commission a prévu des contributions financières supplémentaires pour l'éradication et le contrôle des maladies zoonotiques chez les animaux, ainsi que pour d'autres programmes qui visent à la prévention des zoonoses. La contribution pour 1999 représente 36 millions d'euros. En outre, sont mis en place des laboratoires communautaires de référence pour les salmonelles et l'épidémiologie des salmonelles qui sont chargés de guider les laboratoires nationaux en matière de méthodes d'analyse, de tests comparatifs, ainsi que de cours de formation et d'ateliers.

2. Observations générales

2.1. Lors du débat sur la précédente prolongation des délais, le Comité économique et social a reconnu, au mois de février 1996, que la directive 92/117/CE souffrait de certaines lacunes et que les carences de mise en oeuvre de cet instrument dans certains États membres entraînaient une distorsion de concurrence entre producteurs des différents États membres(1). Le CES faisait de même observer que les consommateurs étaient de plus en plus conscients du problème des salmonelles, et aussi qu'il était nécessaire de prendre des mesures d'une ampleur non négligeable pour remplir l'obligation prévue par le Traité de contribuer à un haut niveau de protection de la santé. Le CES soulignait à cet égard qu'il y avait lieu de promouvoir et d'activer l'application de mesures de contrôle concernant les salmonelles dans tous les pays de l'Union européenne. Compte tenu de l'insuffisance des progrès réalisés depuis lors, ces observations sont au moins aussi pertinentes maintenant qu'elles l'étaient il y a trois ans.

2.2. Outre les dispositions figurant à l'article 129 du Traité, il a été souligné à d'innombrables reprises au cours des dernières années, suite à la crise de l'ESB, que l'Union européenne devait assurer un degré élevé de protection des consommateurs et de sécurité des produits alimentaires. Les zoonoses représentent l'une des problématiques les plus importantes à cet égard. Il n'existe pas de bilan fiable et comparable du nombre de cas de maladies et de décès survenus dans l'Union européenne qui sont dus à des zoonoses. Seule une petite partie des cas de maladies sont enregistrés. Les zoonoses occasionnent des dépenses très considérables de santé, des pertes de productivité ainsi que des souffrances personnelles pour les personnes concernées, et aussi des décès prématurés. L'on évalue de façon non officielle le nombre de cas de maladies enregistrés dans l'Union européenne et causés par des salmonelles à plus de 200 000 par an approximativement. Le nombre réel de cas de maladies est estimé à un chiffre entre 10 et 50 fois supérieur, et les dépenses directes sont évaluées à un chiffre situé entre 2 et 10 milliards d'euros par an.

2.3. Les oeufs et la viande de volaille sont, dans la plupart des pays membres, la cause la plus importante de cas de la maladie chez les humains dus à la présence de salmonelles. C'est ainsi que la présence de S. enteridis était en 1998 un problème grave dans la plupart des pays membres. Vraisemblablement, cela peut être rapporté à la production d'oeufs de consommation et aurait pu être évité si les orientations initiales avaient été suivies.

2.4. Malgré la mise en oeuvre d'une série de programmes privés, le CES juge inacceptable que toute une série de pays membres n'aient pas été en mesure de mettre davantage en oeuvre la directive depuis 1992 et que la Commission n'ait pas entamé beaucoup plus tôt des procédures d'ordre juridique afin d'obtenir la mise en oeuvre des textes en question, ou n'ait pas présenté des propositions de modifications appropriées. Cette affaire illustre la pratique inacceptable qui existe dans l'Union européenne en matière de fixation de délais, délais que ni les Institutions, ni les États membres ne prennent au sérieux. À l'avenir, il conviendra de fixer dans toute la mesure du possible des délais réalistes qui, en contrepartie, devront être respectés.

2.5. Le CES invite la Commission à élaborer aussi rapidement que possible des propositions appropriées en vue de rectifier ce qui a été négligé et estime que les délais devraient être sensiblement plus courts que ce qui est proposé. Le nouveau report des délais risque d'avoir pour conséquence que plusieurs pays membres adoptent une attitude passive jusqu'à l'année 2001, avec la détérioration de la situation qui en résultera.

2.6. De nombreuses zoonoses telles que, par exemple, les salmonelles, doivent être éliminées des cheptels de volaille, ainsi que des cheptels porcins ou bovins par le biais de mesures concernant l'acquisition des animaux, l'achat d'aliments pour animaux, la désinfection des étables etc., et aussi par une amélioration de la gestion. Ensuite, il convient d'empêcher, lors de l'abattage, que par exemple des salmonelles présentes chez des animaux contaminés ne se propagent jusque dans la viande à partir du pharynx et des intestins. Enfin, il est nécessaire de prendre des mesures aux stades ultérieurs de la commercialisation, et l'hygiène dans les cuisines est aussi d'une grande importance.

2.7. Dans la situation actuelle, une action spécifique pourrait être menée au niveau de l'abattage, ce qui aurait pour effet une amélioration notable de l'hygiène. C'est pourquoi le CES propose à la Commission d'entreprendre une telle action dans les meilleurs délais, de telle sorte que les pays membres qui n'ont pas encore mis en oeuvre la directive sur les zoonoses soient tenus de présenter au plus tôt un plan concernant la manière dont ils prévoient en premier lieu de mener une action déterminée au niveau de l'abattage. L'on pourra après cela, compte tenu de la nature plus complexe de cet aspect, envisager et entreprendre à une date ultérieure l'action portant sur la production primaire. Le CES craint toutefois que l'élaboration d'une nouvelle stratégie en la matière, et notamment de "codes de bonne pratique agricole", ne prenne un temps exceptionnellement long.

2.8. De l'avis du CES, il est d'une importance décisive que la Commission rende publiques dans les meilleurs délais les statistiques qui existent en ce domaine, de manière à donner à l'opinion la possibilité de suivre les évolutions et d'observer lasituation dans les pays membres. En même temps, cette vue d'ensemble aura un puissant effet stimulant pour les forces du marché, ainsi que pour les entreprises et les consommateurs, qui influent sur la production et sur la distribution tout au long de la chaîne qui va "de la ferme à la table".

2.9. L'objectif poursuivi dans l'Union européenne est de réaliser l'harmonisation des dispositions vétérinaires à un haut niveau. Il n'y a pas de commune mesure raisonnable entre l'action de l'Union européenne en matière de zoonoses et les efforts qui sont déployés pour lutter contre d'autres maladies animales contagieuses, notamment au regard du fonctionnement du Marché intérieur.

2.10. Il faut agir rapidement en vue de résoudre le problème que pose l'existence de deux nécessités qui sont d'une part, la mise en place de la liberté de commercer dans le Marché intérieur et d'autre part, la consolidation de la situation dans les zones de l'Union européenne où le constat est le plus satisfaisant en ce qui concerne les zoonoses, de manière à éviter que ne survienne dans ces zones une détérioration qui serait causée par l'importation de produits infectés par des agents zoonotiques. Les pays qui, par exemple, ont réduit à un niveau minimum la présence de salmonelles dans les produits animaux, entendront naturellement imposer des obligations de garanties en matière d'importations en provenance aussi bien d'autres pays membres que de pays tiers, obligations que l'on pourra difficilement ignorer. Si ce conflit n'est pas résolu, l'on risque de se trouver confronté à la nécessité de garanties concernant les échanges et, par voie de conséquence, à la régionalisation du Marché intérieur.

2.11. En vertu de l'article 14 de la directive sur les zoonoses, les pays tiers sont tenus de présenter un plan indiquant quelles sont les garanties prévues en matière de zoonoses et d'agents zoonotiques. C'est là une condition d'inscription et de maintien sur la liste communautaire des pays tiers à partir desquels sont autorisées les importations à destination de l'Union européenne. Cependant, aucun pays tiers n'a encore présenté de plan au vu duquel l'on doive arrêter formellement les importations en provenance des pays concernés. Pour les pays de l'Union européenne qui ont amélioré ou qui sont en train d'améliorer la situation, ces importations créent un risque de propagation d'agents zoonotiques, d'insécurité chez les consommateurs et de distorsion déraisonnable de la concurrence. De plus, les pays tiers pourront exiger des garanties de la part de l'Union européenne pour les importations en provenance de l'Union européenne.

2.12. La proposition visant à repousser le délai jusqu'à 2002 au plus tôt met en outre à rude épreuve, dans une mesure non négligeable la crédibilité de l'Union européenne vis-à-vis des pays tiers. Les pays candidats, qui sont tenus de reprendre l'"acquis communautaire", ne peuvent pas non plus manquer d'avoir peu de respect pour les règles de l'Union européenne dans ce domaine d'importance vitale, ce qui crée inévitablement un précédent et obère du même coup l'évolution ultérieure.

2.13. Les zoonoses survenant dans les cheptels entraînent une consommation accrue d'antibiotiques. Différentes instances internationales sont parvenues à la conclusion qu'il convient de limiter le plus possible l'utilisation d'antibiotiques en vue de prévenir l'apparition de souches résistantes(2). C'est pourquoi en activant la lutte contre les zoonoses dans la production animale, l'on contribuera dans le même temps à faire échec au risque d'apparition de bactéries résistantes à différents antibiotiques connus, ce qui revêt de l'importance aussi bien par rapport à la production animale que par rapport au traitement de maladies des humains.

3. Observations particulières

3.1. Le CES estime qu'il convient de procéder dans les meilleurs délais à une évaluation scientifique des mesures adoptées par les États membres pour la prévention et le traitement des zoonoses dans le contexte de la décision n° 2119 du Parlement européen et du Conseil en date du 24 septembre 1998 instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté(3).

3.2. Dans son avis du mois de février 1996, le CES a invité la Commission et les autres parties concernées à organiser une conférence publique sur le problème des zoonoses. Le CES entend renouveler ici l'appel à l'organisation d'une telle conférence en vue de susciter parmi l'opinion publique de l'Union européenne une compréhension accrue des mesures à prendre en la matière. Cela pourrait par exemple se faire en liaison avec les ateliers qui sont organisés régulièrement auprès de l'Institut fédéral de protection de la santé des consommateurs et de médecine vétérinaire (BGVV), qui se trouve à Berlin.

3.3. Par sa composition qui consiste en différents groupes d'intérêt, le CES est engagé de manière importante vis-à-vis de la lutte et de la protection contre les zoonoses. C'est pourquoi le CES demande à être associé aux réflexions ultérieures en temps utile pour pouvoir proposer des améliorations appropriées en matière de lutte contre les zoonoses de sorte que l'on puisse atteindre un haut niveau de protection sanitaire sans distorsion du commerce intérieur ni de la concurrence entre les producteurs.

3.4. Le CES invite en outre la Commission à faire en sorte qu'une priorité soit donnée aux aspects relatifs à la sécurité de l'alimentation animale dans le cadre des prochaines négociations de l'OMC. Une stratégie de contrôle clairement définie, à appliquer dans l'Union européenne en matière de zoonoses constitue par hypothèse, à cet égard, une condition nécessaire pour ce qui est de la position de négociation de l'Union européenne au plan international.

4. Conclusion

4.1. Compte tenu de l'importance sanitaire et économique des zoonoses, le CES regrette que la Commission et les États membres n'aient pas cherché plus tôt à réaliser les objectifs de la directive de 1992, et le CES doute également de l'opportunitéde différer encore davantage. Au vu des initiatives qui sont en cours dans les États membres pour prévenir une nouvelle propagation des zoonoses, il faut que la Commission passe en revue la situation aussi rapidement que possible et présente des propositions appropriées en vue de maîtriser cette situation dans les meilleurs délais. Faute de cela, il faut craindre l'apparition de très sérieux problèmes dans le fonctionnement du Marché unique. En outre, il convient de rendre publiques les statistiques existantes et d'organiser au plus tôt une conférence scientifique. De plus, une clarification rapide de la politique de l'Union européenne en cette matière est d'une importance décisive pour les relations avec le reste du monde.

Bruxelles, le 28 avril 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 97 du 1.4.1996, p. 29.

(2) Cf. l'avis du Comité économique et social du mois de septembre 1998 sur le thème: "La résistance aux antibiotiques: une menace pour la santé publique" (JO C 407 du 28.12.1998, p. 7), ainsi que les conclusions de la conférence de l'Union européenne sur la menace microbienne, tenue à Copenhague en septembre 1998.

(3) JO L 268 du 3.10.1998.