Table des matières

Résumé. 3

1. Introduction. 3

2. Évolution de la situation économique et défis. 5

2.1. Évolution économique récente et perspectives. 5

2.2 Les défis. 6

3. Évaluation du programme d'action. 8

3.1. Politique budgétaire et fiscalité. 8

3.2. Secteur financier 13

3.3. Marché du travail, éducation et politique sociale. 15

3.4. Mesures structurelles destinées à favoriser la croissance et la compétitivité. 18

3.5. Modernisation de l’administration publique. 23

4. Tableau récapitulatif. 24

5. Annexe. 28

Résumé

Les prévisions de croissance du Luxembourg sont modestes, avec une croissance moyenne du PIB légèrement supérieure à 1 % pour 2012, suivie d'une accélération autour de 2 % en 2013. La création d'emploi se ralentit depuis la fin de 2011, d'où un taux de chômage qui augmente de nouveau et devrait atteindre un pic historique d'environ 6 % en 2013.

Le Luxembourg a annoncé un ensemble de mesures d'assainissement budgétaire d'environ 1,2 % du PIB en 2013. Le gouvernement projette également une réforme du système de retraite qui est actuellement en discussion au parlement. L'indexation automatique des salaires a été limitée entre 2012 et 2014 et des mesures ont été prises pour lutter contre un chômage des jeunes relativement élevé.

L'indicateur de viabilité budgétaire à long terme (S2), fixé d’un commun accord, est un des plus élevés de l'UE, principalement en raison de l’augmentation prévue des dépenses de pension, ce qui pose un défi pressant. Pour rester compétitif, les coûts unitaires de main-d'œuvre devront suivre davantage l'évolution de la productivité et de la compétitivité. Le fait que l’économie et les finances publiques dépendent fortement du secteur financier constitue un risque structurel pour le pays. Le chômage des jeunes apparaît comme relativement élevé au Luxembourg eu égard au faible taux de chômage global. Le système éducatif est confronté à un certain nombre de difficultés spécifiques, en raison de l’exigence de plurilinguisme imposée par le système, de la forte proportion d’immigrants dans la population et de la forte demande de travailleurs qualifiés sur le marché du travail, qui devront être surmontées. Enfin, le Luxembourg ne semble pas être sur la bonne voie pour atteindre son objectif, souscrit dans le cadre d'Europe 2020, de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui ne relèvent pas du système d'échange de quotas d'émission.

1. Introduction

Aspects procéduraux

En juin 2011, la Commission a proposé quatre recommandations spécifiques à l’intention du Luxembourg concernant ses politiques de réforme économique et structurelle. En juillet 2011, le Conseil a adopté ces recommandations portant respectivement sur les finances publiques, le système de pension, la fixation des salaires et le marché du travail.

En novembre 2011, la Commission a publié son examen annuel de la croissance 2012 (EAC 2012) dans lequel elle présente ses propositions visant à assurer la convergence de vue nécessaire sur les principales priorités d’action à adopter au niveau national et au niveau de l’UE en 2012. Il était axé sur cinq priorités: assainissement budgétaire propice à la croissance, rétablissement de conditions normales d'octroi de crédits à l'économie, promotion de la croissance et de la compétitivité, lutte contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et modernisation de l’administration publique – et encourageait les États membres à les mettre en œuvre dans le cadre du semestre européen 2012.

Dans ce contexte, le Luxembourg a présenté, en avril 2012, un programme national de réforme et un programme de stabilité actualisés. Ces programmes fournissent des précisions sur les progrès accomplis depuis juillet 2011 et sur les projets en cours. Le présent document de travail des services de la Commission évalue l’état d’avancement de la mise en œuvre par le Luxembourg des recommandations spécifiques de 2011 et des engagements pris au titre du pacte pour l'euro plus et de l’examen annuel de la croissance 2012, décrit les problèmes auxquels sont actuellement confrontés les pouvoirs publics et examine, sur cette base, les tout derniers projets d’action du pays.

Évaluation globale

D'une façon générale, le Luxembourg a partiellement mis en œuvre les recommandations du Conseil et a respecté les engagements pris dans le cadre du pacte pour l'euro plus. Le Luxembourg obtient de bons résultats pour ce qui est des priorités de l’examen annuel de la croissance 2012.

Les principaux défis à relever restent globalement les mêmes qu'en juillet 2011. Alors que le déficit public était plutôt réduit en 2011, la situation des finances publiques devrait se détériorer dans les années à venir, le Luxembourg s'éloignant ainsi de son objectif à moyen terme (OMT). En outre, l'indicateur commun de viabilité budgétaire à long terme (S2) est un des plus élevés de l'UE, principalement en raison de l’augmentation prévue des dépenses de pension, ce qui pose un défi pressant. L'ampleur de la proposition de réforme du gouvernement est plutôt limitée et ne semble donc pas en mesure de garantir la viabilité à long terme du système. Le Luxembourg affiche un très bon bilan économique mais, pour rester compétitif, il doit veiller à ce que les coûts unitaires de main-d'œuvre restent en phase avec l'évolution de la productivité. Le gouvernement a décidé de suspendre temporairement l’application de l’indexation salariale automatique, une mesure de nature à modérer la croissance des salaires, mais qui ne garantit pas une évolution conforme à celle de la productivité et des salaires dans les pays voisins. Certains progrès ont été réalisés dans la lutte contre le chômage des jeunes, mais une stratégie plus cohérente, un renforcement de la collaboration avec les municipalités, une utilisation plus efficace des services de l'emploi et un investissement accru dans l'éducation et la formation n'en restent pas moins indispensables. Le caractère de plus en plus structurel du chômage rend nécessaires des politiques actives de l'emploi. Concernant les objectifs d’Europe 2020 en matière d’énergie et de lutte contre le changement climatique, le Luxembourg semble peiner à atteindre ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La faible fiscalité sur les carburants encourage le «tourisme à la pompe» et provoque des externalités négatives en termes de pollution et de congestion.

Les plans d’action présentés par le Luxembourg répondent aux recommandations formulées l'année dernière mais, dans certains domaines, ils ne sont pas assez ambitieux pour apporter une réponse globale et permanente aux défis à relever.

2. Évolution de la situation économique et défis 2.1. Évolution économique récente et perspectives

Évolution économique récente

Contrairement à celle de ses voisins, l'économie luxembourgeoise n'est pas encore revenue à son niveau d'avant la crise. La croissance du PIB sur la période 2008‑2010 a été nettement révisée à la baisse, en raison de la diminution des exportations de services (financiers), démontrant que la crise a touché le Luxembourg plus sévèrement qu'on ne le pensait auparavant. En 2011, l'économie luxembourgeoise a connu une croissance de 1,6 % selon la première estimation. Les turbulences sur les marchés financiers ont eu des répercussions sur l'activité de l'important secteur financier et sa valeur ajoutée a diminué de plus de 5 % en 2011, tandis que ses bénéfices nets chutaient de près de 25 % en raison des corrections de valeur opérées à la suite de la crise de la dette souveraine. En 2010, l’industrie manufacturière s'est rapidement redressée après la crise mondiale de 2009, mais la production marque à nouveau le pas depuis le deuxième trimestre de 2011. Cette rechute a été particulièrement sensible vers la fin de l’année et de nombreuses unités sidérurgiques ont été partiellement fermées. Les autres secteurs ont en revanche fait preuve de résistance lors d'une fin d’année agitée.

La consommation, tant publique que des ménages, a augmenté de façon modérée en 2011, l'investissement représentant la composante la plus dynamique du PIB. Les exportations nettes contribuent de manière négative à la croissance depuis 2008. Ce fut à nouveau le cas en 2011, ce qui n'est pas surprenant eu égard aux résultats médiocres de deux secteurs d'exportation majeurs, les services financiers et l’industrie manufacturière.

La création d’emplois a été dynamique durant le premier semestre de 2011, mais s'est ralentie par la suite. Le taux de chômage avait diminué, passant à 5,5 % au début de 2011, après avoir culminé à environ 5,9 % à la fin de 2010 (contre moins de 4 % au début de 2008). Depuis l'été 2011, il s'inscrit à nouveau à la hausse et a atteint un pic historique de 6 %. Les données révisées des comptes nationaux montrent également que l'augmentation des coûts unitaires de main-d'œuvre a été encore plus rapide que l'on ne pensait précédemment, ce qui peut s'expliquer par des stratégies de rétention de la main-d'œuvre pendant la crise. En termes nominaux, les coûts unitaires de main-d'œuvre ont augmenté de près de 15 % entre 2008 et 2011, soit plus de deux fois et demi plus vite que dans les pays voisins.

Perspectives économiques

Les prévisions de croissance pour 2012 sont modestes, compte tenu de la faible performance économique de la zone euro, le principal marché d’exportation du Luxembourg. Le raffermissement de la confiance devrait soutenir un regain progressif de l'activité à partir du deuxième trimestre, avec au final une croissance moyenne de l'ordre de 1 % en 2012. La croissance serait uniquement basée sur la demande intérieure avec encore une contribution négative des exportations nettes, qui devrait néanmoins s'amenuiser. Les services financiers devraient commencer à bénéficier des progrès accomplis dans la lutte contre la crise des dettes souveraines, mais le secteur n'a pas encore retrouvé sa dynamique d'avant la crise. En 2013, le PIB devrait croître de près de 2 %, ce qui est bien inférieur aux taux moyens enregistrés avant la crise économique et financière. La principale contribution à la croissance proviendra à nouveau de la demande intérieure. La baisse récente de la contribution de la production industrielle et des services financiers à la croissance et à la création d'emplois devrait inciter à réfléchir à de nouvelles sources de croissance: eu égard à ses coûts de main-d’œuvre élevés, le Luxembourg gagnerait en effet à accroître l'intensité de la recherche appliquée et de l'innovation afin d'orienter le secteur productif vers des produits à plus forte valeur ajoutée.

Questions procédurales et de gouvernance

Le programme national de réforme (PNR) et le programme de stabilité ont été élaborés de manière cohérente. Ils ont été débattus conjointement au parlement national avant d'être adoptés ensemble par le gouvernement. La préparation du PNR a été accompagnée de consultations approfondies avec les partenaires sociaux, les acteurs locaux et la société civile, afin que toutes les parties prenantes s'approprient davantage la stratégie Europe 2020 et son volet national, Luxembourg 2020. Afin de renforcer l'engagement des acteurs locaux et dans le cadre du projet européen de coopération intitulé «UE 2020 au niveau local», un échange de bonnes pratiques a été organisé en 2011 entre 12 régions européennes au sein du partenariat pour une énergie et des transports durables. Afin d’optimiser la coordination du PNR, le réseau interministériel Europe 2020 est consulté régulièrement sur la mise en œuvre des réformes. L’Observatoire de la compétitivité est chargé de coordonner les travaux. Enfin, le Luxembourg tient le grand public informé sur la stratégie Europe 2020 par l’organisation d’événements publics.

2.2 Les défis

Les principaux défis auxquels le Luxembourg est confronté sont restés globalement inchangés. La situation des finances publiques ne s'est améliorée que marginalement en 2011: le déficit public global de 0,6 %, relativement faible, masque en effet un déficit de 2,4 % au niveau de l'administration centrale, atténué par l'accumulation de réserves de retraite dans le sous‑secteur de la sécurité sociale. Le risque pesant sur la viabilité budgétaire à moyen terme au Luxembourg est relativement modéré en raison du faible niveau de la dette publique et de l'excédent du solde structurel primaire. Cependant, le niveau élevé des dépenses structurelles non compressibles incite à la prudence. En outre, un certain nombre de sources de revenus pourraient s'éroder à l’avenir, notamment les droits d’accise sur les ventes transfrontalières de carburant («tourisme à la pompe»), la TVA sur le commerce électronique[1] et l’impôt sur les sociétés versé par les institutions financières. Même si le risque à moyen terme est faible, l'indicateur communément admis pour évaluer la viabilité à long terme des finances publiques (S2) est un des plus élevés de l'UE, ce qui constitue un défi de taille largement imputable à l’augmentation prévue des dépenses de retraite[2]. Malgré les réserves accumulées, une réforme d'envergure du système de pension sera nécessaire pour garantir sa viabilité à long terme.

S'assurer d’une bonne situation de départ pour affronter ce défi budgétaire à long terme est d'autant plus nécessaire qu'il est peu probable que l'économie luxembourgeoise soit en mesure de croître au même rythme moyen que par le passé. Le secteur financier a été le principal moteur de croissance au Luxembourg depuis le début des années 1980, mais il est difficile de prévoir dans quelle mesure il pourra continuer à jouer ce rôle à l’avenir. Même si, sur le plan mondial, les activités financières restent aussi dynamiques après la crise qu’auparavant, on peut se demander si le Luxembourg sera en mesure de préserver les avantages concurrentiels, notamment en termes d’environnement fiscal, législatif et réglementaire, qui l'ont rendu attrayant pour ce type d’activités, et de continuer à les développer. Par conséquent, même si le secteur financier du Luxembourg est relativement sain, le fait que l’économie et les finances publiques en soient fortement dépendantes constitue un risque structurel. À l'avenir, l'investissement dans la recherche et l'innovation sera essentiel pour stimuler la croissance et la création d'emplois au Luxembourg. La compétitivité du pays dépendra du degré de priorité qui sera accordé aux dépenses dans le domaine de l'éducation, de la recherche et de l’innovation. Mais il faut aussi reconnaître que dans une économie de si petite taille, les possibilités de diversification reposant sur d’autres sources de croissance sont limitées.

La perte de la compétitivité des coûts, qui résulte de fortes hausses de salaires et d'une très faible croissance de la productivité (même si celle-ci est très élevée) constitue depuis longtemps un problème pour l’économie luxembourgeoise. Comme indiqué à la section 2.1, les coûts unitaires de main-d’œuvre nominaux continuent d'augmenter plus vite au Luxembourg que dans les pays voisins. La hausse des coûts unitaires de mains-d'œuvre est particulièrement sensible dans l'industrie manufacturière. L'inflation globale, ainsi que l'inflation sous-jacente, sont systématiquement plus élevées au Luxembourg que dans les pays voisins ou dans la zone euro. Or, une inflation élevée, conjuguée à une croissance rapide des coûts unitaires de main‑d'œuvre en termes réels, tend à engendrer une spirale coûts-prix à la hausse.

Graphique 1: Décomposition des variations des coûts unitaires de main-d'œuvre en termes nominaux[3]

Même si le taux de chômage total est faible au Luxembourg, le pays est confronté à un chômage de longue durée en augmentation constante. Le taux de chômage des jeunes est plus de trois fois supérieur au taux de chômage global, alors que dans d'autres pays présentant un taux de chômage similaire, il représente moins de deux fois le taux global. D'autre part, le ratio de chômage des jeunes (calculé comme étant la proportion de chômeurs dans la population totale âgée de 15 à 24 ans) est très réduit, ce qui montre que ce groupe d'âge constitue une faible proportion de la population active. L’élément structurel du chômage n’a cessé de croître au cours de la dernière décennie, y compris en période de croissance économique significative et d'emploi en plein essor, ce qui donne à penser qu'une partie de la main-d'œuvre ne correspond pas aux besoins de l'économie. Le taux d'emploi des travailleurs âgés (54‑64) progresse, mais demeure bien inférieur à la moyenne européenne (39,3 % en 2011 contre 47,4 % pour l'ensemble de l'UE). Le système éducatif luxembourgeois est confronté à un certain nombre de difficultés spécifiques, en raison de l’exigence de plurilinguisme imposée par le système[4], de la forte proportion d’immigrants dans la population (43 %) et de la forte demande de travailleurs qualifiés sur le marché du travail.

Les émissions de gaz à effet de serre, qui s'élèvent à 19,8 tonnes par habitant en 2010, sont toujours les plus élevées de l'UE[5]. Dans le cadre de ses grands objectifs en matière d'énergie et de climat, le Luxembourg s’est engagé à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le SEQE (système d’échange d’émissions) de 20 % d’ici à 2020 (par rapport à 2005). Toutefois, selon les dernières projections pour 2020 sur la base des mesures existantes, le Luxembourg devrait augmenter ses émissions de 9 % par rapport à 2005, ce qui représente 29 % de différence avec l'objectif visé (par rapport aux émissions de l’année de référence)[6].

3. Évaluation du programme d'action 3.1. Politique budgétaire et fiscalité

Évolutions budgétaires et dynamique de la dette

La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme de stabilité se compose d’un ensemble de mesures d’assainissement d'environ 1,2 % du PIB visant à réduire le déficit et à fournir une plus grande marge de manœuvre en cas de chocs négatifs. Cet ensemble de mesures devrait conduire à une amélioration du solde structurel en 2013. Toutefois, le programme n'envisage pas d'atteindre, sur la période qu'il couvre, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), soit un excédent structurel de 0,5 % du PIB. En outre, cet OMT ne peut pas être considéré comme approprié au sens du pacte de stabilité et de croissance, car, sur la base des politiques et des projections actuelles, il ne semble pas tenir suffisamment compte des engagements implicites liés au vieillissement démographique, malgré une dette inférieure à la valeur de référence inscrite dans le traité.

En 2011, le déficit nominal était de 0,6 % du PIB, alors qu'il devait s'établir à 1 % selon les prévisions du programme de stabilité. Ce résultat est principalement dû à une position de départ meilleure que prévue et à quelques recettes imprévues. En affectant ces recettes imprévues à la réduction du déficit, le gouvernement a mis en œuvre une partie de la recommandation de l'année dernière.

Pour 2012, le programme prévoit un déficit de 1,5 % du PIB, identique à celui du programme de l'année passée (voir l'annexe III). L'incidence budgétaire négative de la détérioration de l'environnement macroéconomique par rapport aux projections de l'année passée (0,4 % du PIB), devrait se voir compensée par l'effet de base positif de 2011. Selon les prévisions de printemps des services de la Commission, c'est un déficit légèrement supérieur, de 1,8 %, qui est attendu en raison d'une croissance plus rapide de la plupart des catégories de dépenses. Un impôt temporaire de crise d'environ 0,2 % du PIB, mis en place en 2011, a été supprimé en 2012.

Selon le programme, le déficit devrait être ramené à 1,2 % du PIB en 2013 , grâce à des mesures portant sur un montant d'environ 535 millions d'EUR (1,2 % du PIB). Environ deux tiers des effets attendus concerneront le volet des dépenses, principalement les dépenses d'investissement et les transferts sociaux (voir encadré 1). Concernant le volet des recettes, la principale mesure est une augmentation de la taxe de solidarité sur le revenu des ménages et des entreprises. Dans leurs prévisions de printemps, les services de la Commission n'ont pas pu disposer d'informations sur cet ensemble de mesures et ont donc anticipé une détérioration du déficit à 2,2 %.

Les chiffres du programme concernant 2014 et 2015 sont plus des projections à politiques inchangées que des objectifs à atteindre. En cas d'amélioration des conditions macroéconomiques, le déficit devrait s'améliorer pour s'établir à 0,9 % en 2014 (au lieu de 0,8 % dans le programme de stabilité de 2011), avant de se dégrader fortement en 2015 (pour s'établir à – 1,8 %). Toutefois, ce creusement du déficit est entièrement imputé aux modifications de la réglementation européenne relative à la TVA sur le commerce électronique qui, à partir de 2015, sera versée dans le pays de résidence du consommateur et non dans le pays de résidence du prestataire de services. La perte de revenus est estimée à 1,2 % du PIB pour le Luxembourg. Le programme indique que dans l'hypothèse où le Luxembourg ne devait pas atteindre son OMT en 2015, ce qui est effectivement le cas dans le scénario retenu par le programme, le gouvernement prendrait des mesures supplémentaires pour que le pays maintienne le cap vers son OMT.

Encadré n° 1: Principales mesures budgétaires

|| ||

|| Recettes || Dépenses ||

|| 2013 ||

|| Augmentation des accises sur le tabac et le pétrole (0,1 % du PIB) Augmentation de 2 % de la taxe de solidarité sur les ménages et les entreprises (0,2 % du PIB) Introduction d'un impôt minimum sur les sociétés (0,1 % du PIB) || Réduction des coûts de fonctionnement de l’administration (- 0,1 % du PIB) Réduction des dépenses d'investissement (- 0,3 % du PIB) Mesures visant à limiter la croissance des salaires de l'administration publique (- 0,1 % du PIB) Réduction des subventions (0,0 % du PIB) Réduction des prestations sociales en nature (- 0,2 % du PIB) ||

|| Note: l’impact budgétaire indiqué dans le tableau correspond à celui indiqué dans le programme, c’est-à-dire par les autorités nationales. Un signe positif signale une augmentation des recettes / des dépenses en conséquence de la mesure prise. Le degré de détail dépend du type d'informations disponibles dans le programme de stabilité ou de convergence et, le cas échéant, dans un budget pluriannuel. ||

Le scénario du programme pour 2012 et 2013 est très proche des prévisions de printemps des services de la Commission. Les projections de déficit à moyen terme s'inscrivent dans un scénario légèrement plus pessimiste que celui contenu dans les prévisions établies au printemps 2011 par les services de la Commission, avec des taux de croissance de 3,4 % en 2011 et 3,8 % en 2012. C'est supérieur au taux de croissance potentiel de 1,4 %, mais inférieur aux taux de croissance moyens observés dans le pays avant la crise (4,8 % entre 2000 et 2007). Le principal risque d’aggravation pesant sur ce scénario de croissance réside dans les résultats à l'exportation des services financiers qui pourraient être fortement perturbés si d'autres troubles dans la zone euro affectaient les marchés financiers. Un choc négatif supplémentaire dans le secteur financier, qui fournit environ un quart des recettes fiscales, aurait des conséquences fortement négatives sur la situation budgétaire de l'État.

Avec un solde structurel d’environ 0,4 % du PIB en 2011, le Luxembourg a globalement atteint son objectif à moyen terme. Toutefois, le solde structurel (recalculé)[7] devrait à nouveau se détériorer pour atteindre - 0,2 % du PIB en 2012, ce qui n'est pas conforme à la recommandation de l'année dernière. Après une amélioration de 0,3 % en 2013, le solde structurel devrait encore se détériorer en 2014 et 2015.

En 2012, le taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes (4,85 % selon le programme), dépassera largement le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme (1,76 % ). En 2013, le taux de croissance des dépenses du gouvernement (1,76 % selon le programme) excédera également le taux de référence plus faible[8] qui garantit un ajustement structurel annuel vers l'OMT de 0,5 % du PIB (0,63 %). Selon le programme, la croissance nette des dépenses restera dynamique en 2014‑2015, avec des taux de croissance supérieurs au taux de référence de 2012‑2013.

Il ressort d'une évaluation globale des plans budgétaires du Luxembourg prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, que le pays devrait s'écarter significativement, à compter de 2012, de la trajectoire d’ajustement définie en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme.

Le faible déficit primaire combiné à un effet «boule de neige» négatif a entraîné une baisse du niveau de la dette publique en 2011, revenu à environ 18 % du PIB. Toutefois, la dette devrait augmenter de façon constante dans les années à venir (voir l'annexe IV), car la croissance et l'impact de l'inflation ne seront pas en mesure de compenser les besoins de financement de l’administration centrale. Le sous-secteur de la sécurité sociale affiche certes un excédent structurel sur l'ensemble de la période du programme, mais il ne peut pas être utilisé pour financer le déficit de l’administration centrale car il est affecté au fonds de réserve pour les retraites. À la fin de 2011, ce fonds de réserve avait accumulé des avoirs d'un montant équivalent à 27 % du PIB, soit un montant supérieur à la dette publique brute. Comme le ratio de la dette publique brute au PIB est inférieur au taux de référence, le critère en matière de réduction de la dette n'est pas applicable. Outre le niveau plus élevé que prévu du déficit, les principaux risques pesant sur l'évolution de la dette publique au Luxembourg proviennent des garanties accordées au secteur bancaire qui s'élèvent à 4,2 % du PIB.

Viabilité à long terme

L'augmentation à long terme des coûts liés au vieillissement de la population est nettement supérieure à la moyenne de l’UE. La position budgétaire initiale pèse sur les coûts à long terme. Dans une hypothèse de politiques inchangées, la dette augmenterait pour atteindre 27,1 % du PIB d’ici à 2020. Le pays dispose néanmoins d'un certain délai pour adapter les politiques ayant une incidence sur les dépenses publiques liées à l’âge. De plus, les actifs publics accumulés devraient réduire les risques pesant sur la viabilité. Étant donné la détérioration de la situation budgétaire anticipée dans l'actualisation du programme, la pleine mise en œuvre de celui-ci ne suffira pas à inscrire la dette sur une trajectoire descendante d’ici à 2020. Face à l'explosion attendue des dépenses liées à l'âge, il conviendrait de donner la priorité à la maîtrise des évolutions des dépenses publiques à long terme. La constitution d’excédents primaires suffisants à moyen terme et la réforme du système de sécurité sociale luxembourgeois, en particulier du système de retraites, agiraient comme un frein sur la forte augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement et amélioreraient la viabilité des finances publiques. Le gouvernement est conscient de la nécessité de relever ce défi, déjà signalé dans la recommandation de l’an dernier. Le 20 janvier 2012, le gouvernement luxembourgeois a adopté un projet de loi réformant le système de retraite, tant dans le secteur privé que public.

Encadré nº 2: Réforme des retraites au Luxembourg Les principes de base du système actuel, tels que l'âge de la retraite à 65 ans et une possibilité de départ à la retraite anticipée à 57 ou 60 ans, seront maintenus. Les titulaires d'emplois seront encouragés à travailler plus longtemps sur une base volontaire, avec des droits à pension supplémentaires pour les années prestées après l'âge de 60 ans ou pour une carrière de plus de 40 ans, au lieu des 55 et 38 ans respectifs aujourd'hui. La nouvelle méthode de calcul ne sera mise en œuvre que progressivement sur les 40 prochaines années. L'adaptation automatique des prestations de retraite à l'évolution des salaires réels sera limitée en cas de dépenses de retraite supérieures aux recettes (ce que devrait se produire à partir de 2020). Ce mécanisme correcteur, qui devrait contribuer sensiblement à la viabilité à long terme, a un impact plus important que les changements dans la méthode de calcul des prestations de retraite. Actuellement, le taux de contribution s'élève à 24 % de la masse salariale (jusqu'à concurrence d'un certain plafond), les employeurs, les travailleurs et l’État contribuant chacun pour un tiers. Le gouvernement reconnaît que, dans le cadre des hypothèses retenues[9], et même après la mise en œuvre de la réforme, ce taux de contribution sera insuffisant et il a évoqué la nécessité de l'augmenter progressivement jusqu'à 31 % à long terme afin de garantir l'équilibre du régime. Cette augmentation du taux n'est pas mentionnée dans la proposition de réforme car elle est fixée de manière distincte pour chaque période de couverture, soit actuellement tous les sept ans, de manière à parvenir à un équilibre du système (après la réforme, le taux de la contribution sera revu tous les 10 ans, au lieu de sept, afin de disposer d’une perspective à un peu plus long terme). Enfin, la réforme rend financièrement plus attrayant le fait de combiner une pension de retraite anticipée avec une activité professionnelle.

Après la mise en place progressive d’une nouvelle méthode de calcul, à l'horizon 2052 (voir encadré), les titulaires d'emplois devront travailler en moyenne trois ans de plus pour recevoir les mêmes prestations de retraite. Il ne s'agit que d'une prolongation modérée de la vie active, eu égard à la très longue phase de transition. En outre, les possibilités de départ anticipé à la retraite restent largement inchangées alors que le taux de remplacement reste très élevé, de sorte qu'il n'est pas très attrayant de travailler plus longtemps que le minimum requis. Par conséquent, il ne devrait pas y avoir d'augmentation importante de l’âge effectif de départ à la retraite, en complément de la hausse «naturelle» due à l'évolution de la structure économique.

Afin de garantir la viabilité financière du système de retraites après cette réforme, une augmentation substantielle du taux de contribution serait nécessaire après 2020, en complément de la modération automatique de l'adaptation des pensions au niveau de vie[10]. Cela entraînerait pour la future population active une augmentation significative des charges pesant sur le travail et donc une perte de compétitivité des coûts. Compte tenu des taux de remplacement actuellement très élevés (87 %, contre 42 % à 49 % dans les pays voisins), même pour les salaires les plus hauts, rendus possibles par la forte expansion de l’emploi au cours des 30 dernières années, certaines des interventions précitées (voir encadré) sur le niveau des prestations de retraite, telles que l'ajustement seulement partiel des prestations aux augmentations des salaires réels, auraient déjà pu être réalisées dans le contexte de la réforme actuelle afin d'accroître les réserves de retraite et d'alléger la charge pour les générations futures.

Par ailleurs, la réforme ne saisit pas l'occasion pour accorder un rôle plus important aux deuxième et troisième piliers des retraites, largement sous-développés. Il aurait été opportun, par exemple, d'élargir à tous les secteurs de l'emploi le deuxième pilier, qui est bien accepté mais malheureusement mis en œuvre de manière incohérente, notamment dans les services publics et pour les travailleurs indépendants. Un tel changement systémique aurait pu compléter progressivement les prestations publiques de retraite à la marge dans le cadre d'un second pilier nouvellement défini.

Ainsi, tandis que l’augmentation des dépenses de retraite devrait être la plus forte de l'Union européenne d'ici à 2050, le Luxembourg a opté pour une réforme limitée et très progressive. Cette réforme fait gagner du temps au système de retraite luxembourgeois, mais ne semble pas constituer une garantie suffisante pour sa viabilité à long terme.

Cadre budgétaire

Au Luxembourg, les recettes publiques sont particulièrement volatiles, notamment du fait de la petite taille du pays et de sa grande ouverture, et en raison de la spécialisation importante de l’économie dans le secteur financier. Dans un tel contexte, un véritable cadre budgétaire à moyen terme, avec des plafonds de dépenses pluriannuels, fournirait des orientations pour une évolution harmonieuse des recettes et des dépenses et assurerait la discipline budgétaire à moyen et long termes. Une réforme de la procédure budgétaire au Luxembourg est actuellement en cours de préparation au ministère des finances.

Systèmes fiscaux

Le ratio fiscalité-PIB au Luxembourg est globalement dans la moyenne de l'UE et plus faible que celui des pays voisins. La structure du système fiscal luxembourgeois, en ce qui concerne la part des recettes totales générées par les différents impôts et taxes, est relativement favorable à la croissance. Près d'un tiers des recettes fiscales provient de taxes sur la consommation. La taxation tant du capital que du travail est l'une des plus faibles de l'UE.

L'intégration de l'environnement dans le système d'imposition peut être améliorée. En 2010, la part de la fiscalité environnementale s'élevait à 6,4 % du total des recettes fiscales, alors que la moyenne de l'UE était de 7,4 %[11]. La plupart des recettes proviennent de la taxation de l’énergie, alors que le transport (à l'exclusion des carburants) et les composantes pollution/ressources jouent un rôle mineur. Le Luxembourg a fait certains efforts au cours de ces dernières années pour mieux tenir compte de l'environnement dans le système d'imposition. La taxe annuelle sur les véhicules est désormais calculée en fonction des émissions de CO2. Un prélèvement spécial sur le carburant destiné aux transports (le pourcentage de Kyoto) a été mis en place en 2007 pour contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ce qui réduit légèrement l'écart de prix avec les pays voisins. La marge disponible pour augmenter les taxes sur les carburants et l’énergie est considérable. L'effet à court terme serait de ramener les achats de carburant à l'intérieur des frontières, mais cela engendrerait un bénéfice net en augmentant le prix effectif dans l'ensemble de la région. ce qui pourrait au final s'avérer moins coûteux pour le Luxembourg que la réduction de ses émissions nationales par d'autres moyens.

Les conditions favorables au financement de la dette des entreprises et les mesures de soutien généreuses pour le financement d'emprunts immobiliers peuvent comporter un risque d'effet de levier pour l'économie luxembourgeoise dont la taille est relativement limitée. De plus, les recettes de la fiscalité des biens immobiliers n'ont pas suivi la hausse de la valeur locative des logements. Le passage d'un système de taxation des transactions immobilières à une taxe foncière périodique pourrait améliorer le fonctionnement du marché du logement.

3.2. Secteur financier

Stabilité financière

La dimension du secteur financier du Luxembourg est très importante par rapport à celle de l'économie. Le total des actifs des banques en pourcentage du PIB a diminué depuis le record de septembre 2008 (ils représentaient 3370 % du PIB) pour revenir en avril 2011 à 2536 % du PIB, ce qui reste néanmoins très élevé. La gestion de fonds constitue la majeure partie de l'industrie financière du Luxembourg, avec les services bancaires aux particuliers au second rang. Au cours de la crise de 2008, ces secteurs n'ont pas essuyé de pertes significatives de nature à contraindre l'État à voler au secours des banques car, de par leurs caractéristiques, ces secteurs peuvent être considérés comme relativement stables. L'État a néanmoins participé à la recapitalisation de plusieurs banques étrangères[12] ayant une importance systémique pour l'économie luxembourgeoise, même si la plupart de leurs pertes ont eu lieu en dehors du pays. Le gouvernement a aussi constitué des garanties à hauteur de 2,7 milliards d'euros en faveur de ce qui reste du groupe Dexia.

Les fonds propres et la rentabilité des banques luxembourgeoises demeurent élevés en raison d'un portefeuille de prêts stable et de bonne qualité. Les résultats opérationnels ont bien résisté à un environnement international difficile. Toutefois, le bénéfice net a chuté de 24 % en 2011, en raison de provisions constituées pour des corrections de valeur sur des obligations grecques. Le ratio prêts/dépôts reste bien en dessous de 100 % dans un contexte d'expansion très modérée du crédit. Le risque souverain reste très faible dans le secteur bancaire luxembourgeois et a même diminué depuis 2009 dans un contexte de dettes extérieures et privées très élevées et stables. Selon les résultats du test de résistance réalisé par l’ABE en juillet 2011, aucun établissement luxembourgeois ne présentait un ratio de fonds propres de catégorie 1 inférieur aux 5 % requis, ni n'a été invité à se conformer, à la suite du plan de recapitalisation temporaire arrêté par le Conseil européen d'octobre 2011, au ratio de fonds propres minimal de catégorie 1 plus élevé correspondant à 9 % des actifs pondérés en fonction des risques. Dans le cadre du pacte pour l’euro plus, le gouvernement s’est engagé à augmenter la résilience du secteur financier. Depuis 2011, le gouvernement, la banque centrale du Luxembourg, la Commission de surveillance du secteur financier et le Commissariat aux assurances se réunissent régulièrement afin d'évaluer les risques auxquels pourrait être exposé le secteur financier et afin d'exercer une surveillance macro-prudentielle.

Financement de l’économie

Les conditions de prêt demeurent restrictives après avoir connu un resserrement continu au cours de la période 2007‑2009, suivie par une période plus stable. Le resserrement du crédit a néanmoins été moins marqué au Luxembourg que dans d’autres pays de la zone euro et les petites et moyennes entreprises ont continué à bénéficier de bonnes conditions d’accès au financement. Du côté de la demande, le crédit aux ménages s'est révélé plutôt résistant et des taux de croissance solides (environ 8 % par an) étaient encore enregistrés au début de 2012. Les prêts immobiliers ne semblent pas touchés par la crise financière. Le crédit à la consommation s'est stabilisé au cours de 2011. Après une longue période de contraction, le crédit aux entreprises privées non financières affiche des taux de croissance positifs depuis la fin du premier semestre 2011, mais reste à un niveau très faible, surtout pour les prêts importants.

Diversification de l’économie

En 2010, l'activité du secteur financier dans son ensemble (secteurs de l'assurance et des fonds compris) représentait, selon les estimations, 33 % du PIB, 11 % de l'emploi et 25 % des recettes fiscales. Selon les engagements pris en 2011 dans le cadre du pacte pour l’euro plus, le gouvernement luxembourgeois devait poursuivre ses efforts pour diversifier la structure de l’économie. Il a créé un fonds pour l'avenir du Luxembourg afin de soutenir la diversification et le développement durable de l’économie. Le fonds investira directement ou par l'intermédiaire d'autres fonds dans des petites et moyennes entreprises innovantes en phase de démarrage ou de développement des secteurs technologiques (TIC, technologies propres, etc.). L'État luxembourgeois abondera ce fonds à hauteur de 120 millions d'euros par l’intermédiaire de la Société nationale de crédit et d’investissement, et le Fonds européen d’investissement apportera 30 millions d’euros supplémentaires. En outre, le gouvernement investira dans les sciences et les technologies de la santé par l'intermédiaire d'un fonds privé existant.

3.3. Marché du travail, éducation et politique sociale

Le Luxembourg se caractérise par une législation stricte de protection de l'emploi, en particulier pour les licenciements collectifs et l'emploi temporaire[13]. L’imposition du travail est relativement faible. Au Luxembourg, le taux d'emploi total a légèrement régressé, de 70,7 % en 2010 à 69,8 % en 2011, tout en restant un peu supérieur à la moyenne de l'UE (68,6 % en 2011). Le taux d'emploi des femmes, de 61,9 %, est relativement faible. Sur l'ensemble des femmes de 20 à 64 ans qui ont un emploi, 36 % ne travaillent qu'à temps partiel (contre 4,8 % des hommes). La particularité du marché du travail luxembourgeois est la part croissante des travailleurs non-résidents, qui représentent actuellement environ 42 % de l’emploi total. Les niveaux de productivité sont les plus élevés de l'UE. D’autre part, l’ajustement de l’emploi en période de ralentissement de l’activité économique est lent, ce qui se traduit par une chute de la productivité apparente. Cela est dû à une législation stricte en matière de protection de l’emploi, ainsi qu’aux politiques de rétention de main-d'œuvre de certaines entreprises qui hésitent à licencier des travailleurs très qualifiés, du fait de leur rareté sur le marché du travail.

Pour mettre en oeuvre la recommandation spécifique de l'année dernière relative au chômage des jeunes et répondre aux engagements pris au titre du pacte pour l’euro plus, le Luxembourg a adopté un certain nombre de mesures pertinentes destinées à lutter contre le chômage des jeunes mais, jusqu'à présent, elles n'ont été que partiellement appliquées. L’agence nationale pour l’emploi (ADEM) fait actuellement l'objet d'une réforme en profondeur qui vise à augmenter l’efficacité et la qualité des services, tant aux demandeurs d'emploi qu'aux employeurs. À l'issue de cette réforme, l’ADEM devrait à la fois fournir un suivi individualisé aux demandeurs d’emploi en fonction de leur degré d'employabilité et développer des relations étroites avec les entreprises. Les trois quarts du budget total alloué aux politiques actives du marché du travail sont consacrés à l'incitation à l'emploi (contre 24 % en moyenne dans l'UE). D'autre part, le Luxembourg dépense relativement peu pour la formation professionnelle (seulement 9 % contre 43% dans l'ensemble de l'UE). Le contrat d'initiation à l'emploi et le nouveau contrat d'initiation à l'emploi-expérience pratique permettent à de jeunes demandeurs d'emploi d'acquérir une première expérience sur le marché du travail et d'indemniser[14] l’employeur pour compenser le manque d'expérience du demandeur d'emploi. Selon une première évaluation, les demandeurs d'emploi ayant bénéficié de ce type de contrats réussissent mieux par la suite dans leur recherche d'emploi.

Le chômage des jeunes au Luxembourg est souvent lié au manque de compétences ou de qualifications. Le système d’enseignement professionnel fait actuellement l'objet d'une réforme afin de mieux aligner les qualifications des demandeurs d'emploi sur les besoins du marché du travail. L’ADEM veille à suivre au plus près les jeunes en décrochage scolaire afin de les orienter vers une nouvelle «école de la deuxième chance», lancée en mars 2011, ou vers un apprentissage. Le gouvernement a temporairement augmenté la compensation versée aux employeurs qui supervisent un apprenti effectuant un certificat de capacité professionnelle, celle‑ci passant de 27 % à 40 % de la rémunération[15]. Afin de sensibiliser aux mesures visant à faciliter le passage des jeunes de l'école à la vie professionnelle, une plateforme d'information a été mise en place en 2011 (www.anelu.lu)[16]. Une nouvelle plateforme de coopération fournissant des services de conseils et d'orientation («Maison de l’orientation») sera opérationnelle en 2012. Le gouvernement n'a pas encore effectué l'étude approfondie, annoncée dans le programme national de réforme de 2011, sur les difficultés rencontrées par les jeunes passant de l'école à la vie professionnelle. Des solutions dans ce domaine ainsi qu'une étude approfondie mettant en évidence les éventuels goulets d'étranglement sont indispensables pour faire avancer le processus politique à long terme.

Même si le Luxembourg a indiscutablement pris un certain nombre de mesures pertinentes et crédibles pour lutter contre le taux de chômage relativement élevé des jeunes, ceux‑ci ne disposent toujours pas d'un soutien suffisant pour faciliter leur intégration sur le marché du travail. Une stratégie cohérente, une collaboration plus forte avec les municipalités et une utilisation plus efficace des services de l'emploi demeurent nécessaires. Les jeunes demandeurs d’emploi devraient également bénéficier d'un investissement accru dans l'éducation et la formation.

En 2011, le Luxembourg n'a pas progressé vers l'objectif, fixé dans la stratégie Europe 2020, d'atteindre un taux d’emploi de 73 %. Le taux d'emploi est particulièrement faible pour les travailleurs âgés. En 2009, l’âge effectif de départ à la retraite n'était que de 59 ans en moyenne, une conséquence de régimes de retraite anticipée généreux. Les incitations financières au prolongement de la vie active prévues dans la réforme des retraites sont dès lors particulièrement bienvenues. L’employabilité des travailleurs âgés, qui suppose un renforcement de leurs compétences, doit cependant être améliorée parallèlement. La politique de maintien de l'emploi qui a été mise en place vise à trouver des solutions alternatives au licenciement (formation, travail à temps partiel, changement de poste, prêt de salariés, etc.) et, conformément aux engagements pris dans le cadre du pacte pour l’euro plus, le taux de cofinancement en matière de formation tout au long de la vie a été récemment relevé, notamment pour les travailleurs âgés. La Commission se félicite du fait que les obstacles à la poursuite de l'activité au-delà de l'âge de départ à la retraite ou au cumul d'une retraite avec certaines formes d'emploi seront réduits.

Le Luxembourg fait largement appel à la migration professionnelle et aux travailleurs transfrontaliers pour combler les lacunes du marché du travail national. Aucun problème particulier n'a été signalé en matière de reconnaissance des qualifications au Luxembourg. Toutefois, l'exigence pour les avocats d'avoir une connaissance de chacune des trois langues officielles (français, allemand et luxembourgeois) soulève des problèmes dans la mesure où elle semble être un obstacle disproportionné à l'établissement d'avocats venant d'autres États membres[17].

Selon le programme d'évaluation PISA, les performances du système d’éducation du Luxembourg sont relativement faibles, mais le système multilingue brouille l'appréciation du véritable niveau de qualification au Luxembourg dans le résultat du test. Néanmoins, certains étudiants gagneraient à se concentrer sur un nombre de langues plus réduit, afin de terminer leurs études et de s'investir davantage dans les sciences ou des études professionnelles. Les réformes récentes du système scolaire renforcent la responsabilité des écoles, améliorent la transparence pour les parents et mettent en place des instruments de retour d'information pour les acteurs du système[18]. Ces réformes sont actuellement en cours de mise en œuvre, de sorte qu'il est encore trop tôt pour évaluer leur impact. En outre, de nouvelles procédures d'orientation seront appliquées dès 2013 au cycle 4 de l'enseignement primaire et à l'enseignement secondaire du premier degré[19]. Diverses initiatives visent à faciliter la scolarisation des enfants d'origine immigrée dans le système multilingue. Il est encore trop tôt pour évaluer l'impact de ces mesures, mais elles semblent s'orienter dans la bonne direction pour mettre en œuvre la recommandation de 2011.

Avec un taux de décrochage scolaire précoce de 7,1 %, le Luxembourg a atteint son objectif et envisage de se fixer un objectif plus ambitieux. Toutefois, la sortie prématurée du système scolaire reste un problème pour la population issue de l'immigration. Pour les enfants qui ne parlent aucune ou seulement une seule des langues officielles à la maison, il est difficile de parvenir à maîtriser les trois. Une liste nominative des jeunes quittant prématurément l'école est établie tous les mois et envoyée aux centres régionaux du groupe d'action local pour la jeunesse afin de déterminer les raisons de cet abandon et de les aider à trouver un programme de formation ou à s'insérer sur le marché du travail. En 2010, 73,4 % des jeunes ont achevé le deuxième cycle de l'enseignement secondaire, ce qui est inférieur à la moyenne de l'UE qui s'établit à 79 %. La forte immigration nette, avec de nombreux jeunes adultes qui n’ont pas fait leurs études dans le cadre du système éducatif national, peut en partie expliquer ce résultat. Selon la méthodologie d'Eurostat, le taux de réussite dans l’enseignement supérieur se situe, avec 46,1 % en 2010, au‑dessus du taux de référence de 40 % fixé par l'UE. Toutefois, il est inférieur à ce taux pour la population résidente, puisqu'il est actuellement de 30 %[20], en dépit de la forte demande de travailleurs disposant de qualifications supérieures. Dans son PNR pour 2012, le Luxembourg adopte la méthodologie européenne – incluant donc les travailleurs non-résidents – mais propose de fixer l'objectif à 66 % au lieu de 40 %. Le Luxembourg a pris plusieurs mesures pour augmenter le nombre d’étudiants dans l’enseignement supérieur: possibilité de validation de l’apprentissage et de l'expérience antérieurement acquis pour accéder aux études universitaires; offre d'études supérieures plus variée; établissement d'un lien entre les programmes d’enseignement supérieur et les besoins des entreprises afin de promouvoir l'employabilité; octroi d'un soutien financier à tous les étudiants qu’ils fassent des études au Luxembourg ou à l’extérieur du pays; organisation d'un tutorat à l'intention des étudiants de l'Université du Luxembourg. La réforme du système d'enseignement et de formation professionnels permettra de franchir plus facilement le fossé séparant l'enseignement et la formation professionnels de l'enseignement supérieur.

La participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie a augmenté au cours de ces dernières années et a atteint 13,4 % en 2010. Une plus grande participation des adultes à l'apprentissage tout au long de la vie est nécessaire pour lutter contre le chômage structurel du pays, car les résidents sont confrontés à la concurrence d'un vaste réservoir de travailleurs potentiels souvent très qualifiés originaires des pays voisins. Il faut en particulier cibler la population âgée de 55 à 64 ans ayant un faible niveau d’éducation. En novembre 2011, l'agence nationale pour le programme européen d'apprentissage tout au long de la vie (ANEFORE) a lancé le projet S3L afin d'étudier la manière dont cet apprentissage est perçu au Luxembourg. Les résultats obtenus seront intégrés à un livre blanc sur les stratégies futures. Dès 2012, l'apprentissage tout au long de la vie dans le secteur privé sera cofinancé à 20 % par l'État au lieu de 14,5 % (35 % pour les jeunes travailleurs non qualifiés et les travailleurs âgés), conformément aux engagements pris dans le cadre du pacte pour l'euro plus.

La proportion de personnes affectées par le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale avant transferts sociaux est passée de 44 % en 2009 à 45 % en 2010, ce qui confirme la tendance à l’aggravation amorcée en 2007. La proportion après transferts sociaux a en revanche diminué, passant de 4,9 % en 2009 à 4,5 % en 2010, après une forte hausse en 2009. Le taux de pauvreté des travailleurs augmente régulièrement depuis 2007. Il s'établit à 10,6 % en 2010, ce qui est plus élevé que la moyenne de 8,5 % au sein de l'UE. Le taux de pauvreté des parents isolés qui travaillent (40 %) est particulièrement préoccupant puisqu'il est le deuxième plus élevé de l'UE. De même, le taux de pauvreté des travailleurs intérimaires (20 %) est également parmi les plus élevés de l'UE.

Dans son programme national de réforme pour 2012, le Luxembourg a enfin défini un objectif national en matière de réduction de la pauvreté, à savoir réduire de 6000 le nombre des personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale d'ici 2020 (soit 1,2 % de la population), ce qui ramènerait ce taux à son niveau de 2007. Plusieurs mesures en faveur de l'inclusion sociale ont été mises en place, telles que des actions de sensibilisation sur les possibilités de garde d'enfants et les bons de garde d'enfants, ainsi que l'activation accrue des demandeurs du revenu minimum garanti (bien qu'il n'existe pas encore de tendance claire dans les taux d’activation). La plupart de ces mesures ayant été mises en œuvre récemment, il est difficile d’évaluer leur impact pour le moment. Le gouvernement luxembourgeois a décidé, en février 2011, d'instituer des groupes de travail chargés de concevoir des mesures supplémentaires de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Ces dernières concerneraient notamment les moyens d'accroître davantage les places en crèche, d'améliorer les résultats éducatifs et d'assurer une meilleure transition entre l'école et le travail. La situation de certains groupes à risque, comme les immigrants et les familles monoparentales, doit être prise en compte. La cherté du logement au Luxembourg pose un problème social particulier. Le prix des logements a augmenté, car la hausse de la demande, stimulée par les distorsions induites par la fiscalité, se heurte à une offre limitée. Le gouvernement prévoit d'élaborer une stratégie nationale intégrée, en collaboration avec les organisations non gouvernementales et les municipalités, afin de diminuer le nombre de sans-abri.

3.4. Mesures structurelles destinées à favoriser la croissance et la compétitivité

L’économie luxembourgeoise se caractérise par des taux de croissance et un niveau de productivité élevés. Le Luxembourg jouit dès lors d’une position favorable pour ce qui est de sa compétitivité globale. Sa compétitivité-prix s’est cependant dégradée au cours de la dernière décennie (la hausse des coûts salariaux unitaires y est en effet plus rapide que dans les pays voisins) en raison de fortes hausses de salaires combinées à une très faible croissance de la productivité. Les salaires et les allocations sociales sont corrigés pour tenir compte de l'inflation, au moyen d'un mécanisme d'indexation automatique, chaque fois qu'un indice de référence augmente de 2,5 %.

Compétitivité-coûts

Les autorités luxembourgeoises ont pris des mesures pour mettre en œuvre la recommandation concernant la compétitivité en ajustant le système d’indexation des salaires. Le parlement national a adopté une loi modifiant temporairement l’indexation automatique des salaires, afin de renforcer la compétitivité de l'économie luxembourgeoise. La prochaine indexation automatique des salaires, qui devait avoir lieu en mars 2012, a été reportée à octobre 2012. En outre, jusqu’en 2014, un intervalle d’au moins 12 mois devra s'écouler entre chaque indexation de 2,5 %. Avec l'introduction de cet intervalle minimum, les salaires et les allocations sociales ne seront plus intégralement adaptés à l'évolution du coût de la vie, dans l'hypothèse d'une inflation supérieure à 2,5 %. Cette «modulation» du système d'indexation des salaires permet d'éviter une spirale à la hausse des coûts et des prix et aura un effet temporaire sur la compétitivité-coûts, notamment en période d'inflation élevée.

À partir de 2015, l'indexation automatique sera à nouveau appliquée normalement. Le compteur déterminant la date de la prochaine indexation automatique des salaires sera toutefois remis à zéro avant de revenir au système normal[21]. En conséquence, certains gains de compétitivité-coûts pourraient être permanents. De plus, l'alcool et le tabac seront retirés de l’indice et l'augmentation du prix des combustibles et carburants (sauf dans le cas des combustibles de chauffage) ne sera prise en compte que jusqu'à un plafond donné. Le plafonnement de l’incidence de l'augmentation du prix du pétrole sur l'indexation pourrait atténuer les effets décalés de l'inflation importée et permettre ainsi d'éviter une spirale inflationniste négative. Le gouvernement n'a pas l'intention de toucher au principe de l'indexation des salaires en lui-même.

La Commission note que cette modulation n’est que temporaire et que l’objectif de la recommandation n’a été atteint que partiellement. Pour donner dûment suite à la recommandation de 2011, le Luxembourg devrait aussi prendre des mesures réformant le système de manière plus permanente. Comme la productivité du Luxembourg est très élevée, les gains de productivité réalisables sont de plus en plus limités. Il est dès lors essentiel de garantir la compétitivité du Luxembourg en pesant sur la hausse des coûts salariaux unitaires.

Marché intérieur et concurrence

Concernant les directives relatives au marché intérieur, le Luxembourg a accentué son retard de transposition, qui est passé de 1,1 % en mai 2011 à 1,4 % en novembre 2011[22]. La moitié des directives qui n’ont toujours pas été transposées (10 sur 20) ont trait à l’environnement et au transport. Pour ce qui est de la concurrence dans les industries de réseau, le Luxembourg fait partie du groupe des États membres auxquels a été accordé un délai supplémentaire de deux ans (soit jusqu’au 31 décembre 2012) pour libéraliser leur marché des services postaux. Un projet de loi prévoit notamment la possibilité de financer le service universel à partir des bénéfices réalisés dans le secteur des télécommunications[23]. Un observatoire des prix a été créé en 2011 afin d'assurer une plus grande transparence de l'évolution des prix à la consommation. En octobre 2011, les deux instances compétentes en matière de concurrence ont été regroupées au sein d’une autorité unique, le «Conseil de la concurrence», dotée de pouvoirs accrus. Le Conseil de la concurrence doit être consulté pour tout projet législatif ou réglementaire susceptible d’affecter les conditions de concurrence.

Les services professionnels étaient strictement réglementés au Luxembourg jusqu’à récemment, mais la législation adoptée en septembre 2011 pour transposer la directive sur les services a considérablement allégé la charge réglementaire. L’un des principaux changements réside dans la nouvelle loi réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales. En éliminant les obstacles que constituaient les multiples formalités à accomplir, le Luxembourg a ouvert davantage son marché et en a facilité l’accès aux prestataires de services d’autres États membres. Il semble cependant que certaines restrictions subsistent dans le secteur des services. La Commission a recensé des mesures imposant certaines exigences dans des secteurs où la directive laisse aux États membres une certaine marge de manœuvre quant à la rationalisation du cadre réglementaire régissant l’établissement des prestataires, et la justification avancée pour certaines de ces mesures soulève des problèmes (c’est le cas, par exemple, des restrictions quantitatives frappant les établissements vendant de l’alcool et des boissons non alcooliques, de l’interdiction de posséder plus d’un établissement, et des exigences en matière de participation au capital applicables aux avocats). En outre, il n’est pas toujours aisé de déterminer si le régime d'autorisation appliqué aux prestataires de services entrants peut se justifier sur la base d'une des quatre raisons reconnues par la directive (ordre public, sécurité publique, santé publique ou protection de l’environnement), et s’il est proportionné[24].

Conformément aux engagements contractés au titre du «pacte pour l'euro plus» visant à promouvoir la compétitivité, le gouvernement du Luxembourg a maintenu les cotisations sociales à un niveau stable, neutralisé l’effet sur les coûts salariaux de l’augmentation du salaire minimum et maintenu l’investissement public à un niveau élevé.

Recherche et innovation

Avec 1,6 % du PIB en 2010, l’intensité de la R&D au Luxembourg est inférieure à l’objectif intermédiaire fixé pour 2015 (2,0 % du PIB) et à l’objectif défini pour 2020 (2,6 % du PIB). Contrairement aux dépenses privées de R&D, les dépenses publiques ont augmenté régulièrement (passant de 0,12 % en 2000 à 0,48 % en 2010), même si elles restent relativement faibles. Une enveloppe de 280 millions EUR, soit 0,66 % du PIB, est prévue dans le budget 2012. Avec des performances en matière d’innovation supérieures à la moyenne de l'UE-27, le Luxembourg entre dans la catégorie des «suiveurs de l’innovation»[25]. Il a consacré des efforts considérables à l’élaboration de politiques en matière de recherche et d'innovation et progressé sur plusieurs fronts dans sa transition vers une économie basée davantage sur la connaissance, par exemple en renforçant les liens entre l’enseignement supérieur et les entreprises.

Eu égard au niveau élevé des coûts salariaux unitaires au Luxembourg, la seule manière de sauvegarder la compétitivité du secteur productif consiste à augmenter la valeur ajoutée des biens et des services. Toutefois, si l’ampleur et la portée des réformes entreprises depuis 2003 sont considérables et si les éléments constitutifs d’un cadre stratégique pour la R&I sont en place, les défis à relever restent nombreux. Ainsi, la capacité nationale d’absorption des résultats de la R&I est limitée. La collaboration entre les organismes de recherche et les entreprises, en particulier les PME, pourrait être intensifiée. De même, l’esprit d’entreprise pourrait être encore amélioré. En outre, la liste des priorités stratégiques figurant dans la stratégie Luxembourg 2020 ne semble pas suffisamment sélective pour permettre d’atteindre une taille critique dans tous les domaines mentionnés. Il serait dès lors souhaitable de concentrer la stratégie nationale sur un nombre plus limité de priorités et d’intensifier les efforts entrepris pour mettre en place des conditions propices au développement et à la croissance des entreprises innovantes. L’éco-innovation est l’une des politiques prioritaires déclarées du gouvernement, mais la part des entreprises faisant état d’effets positifs de l’innovation sur l'efficacité matérielle et énergétique reste inférieure à la moyenne de l'UE. Compte tenu du stade de développement des politiques en matière de R&D, il convient d’accorder une attention particulière au processus d’évaluation et à la mise en œuvre de ses résultats.

Énergie et environnement

Pour atteindre son objectif dans les domaines du climat et de l’énergie, le Luxembourg sera probablement amené soit à élaborer de nouvelles politiques en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, soit à recourir à la solution coûteuse que constituent les mécanismes de flexibilité. Le secteur des transports routiers, qui est responsable de 60 % de l’ensemble des émissions de CO2 dues à la combustion de combustibles et carburants, est la principale source d’émissions et présente un potentiel de réduction considérable à cet égard. La part des voitures particulières dans la répartition modale des transports de voyageurs étant plutôt élevée (84 % en 2009), il conviendrait de mettre en œuvre des mesures destinées à promouvoir les transports publics. Les pertes budgétaires liées aux subventions fiscales en faveur des voitures de société sont supérieures à la moyenne de l'UE et représentaient 0,6 % du PIB en 2008. En janvier 2012, les droits d'accise sur le gazole sont passés de 320 EUR à 330 EUR/1 000 litres[26]. Le prix de l’essence, qui reste l'un des plus bas de l'Union, entraîne un phénomène de «tourisme à la pompe»[27] et des externalités négatives sous forme de pollution et d’encombrements routiers. L’adoption de mesures d’incitation visant à encourager l'utilisation des transports publics et à mieux gérer les flux de trafic (par exemple le déploiement accéléré de systèmes de transport intelligents)[28] pourrait contribuer à réduire les encombrements routiers et, partant, à accroître la productivité économique. Le montant des subventions accordées pour l’achat de voitures électriques a été augmenté alors que, dans le même temps, les seuils d’émission de CO2 à respecter pour pouvoir bénéficier d’une subvention à l’achat d’un véhicule peu polluant étaient revus à la baisse. Le gouvernement a adopté en mai 2011 un «Paquet climat» et annoncé en avril 2012 une stratégie globale pour une mobilité durable. Ces deux plans prévoient de nombreuses mesures destinées à réduire les émissions imputables au secteur des transports, sans toutefois s’attaquer à la cause fondamentale du problème, à savoir le prix peu élevé des combustibles et carburants. Le Luxembourg s’est fixé comme objectif en matière d’économies d’énergie, pour la fin de l’année 2016, de réduire de 9 % sa consommation finale par rapport à la moyenne annuelle calculée sur la période 2001-2005. Il ressort du deuxième plan d’action en matière d’efficacité énergétique (septembre 2011) que l’objectif intermédiaire de 3 % fixé pour 2010 a été atteint. L’objectif défini pour 2016 pourrait être atteint à condition que toutes les mesures proposées et envisagées jusqu’ici soient mises en œuvre en temps utile. Le Luxembourg entend continuer à octroyer des aides à la rénovation des bâtiments anciens et à la construction de nouveaux bâtiments économes en énergie. En outre, les mesures proposées comprennent des instruments financiers visant à améliorer l’efficacité énergétique des habitations et un soutien financier en faveur des ménages, des municipalités et des entreprises qui recourent aux énergies produites à partir de sources renouvelables et favorisent l’efficacité énergétique. En revanche, le taux de TVA réduit dont bénéficient les produits énergétiques constitue une incitation fiscale négative.

La part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie, qui n’était que de 0,9 % en 2005, est passée à 2,7 % en 2009. Il reste cependant encore beaucoup à faire pour atteindre l'objectif juridiquement contraignant de 11 % d’ici à 2020. Le Luxembourg semble ne pas être en mesure d'atteindre son objectif en matière d'énergies renouvelables au moyen des seules mesures nationales. Aussi sera-t-il très probablement amené à mettre en œuvre, en temps voulu, des mécanismes de coopération avec d’autres États membres (d’après le Luxembourg, les quantités concernées devraient se situer entre 0,5 et 3,5 TWh). Le Luxembourg importe la majeure partie de son électricité; il dépend par ailleurs entièrement des importations pour son approvisionnement en gaz. La mise en place de nouvelles interconnexions avec les pays voisins pourrait favoriser l’importation d’électricité produite à partir de sources renouvelables et renforcer la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Le Luxembourg accuse également un retard du point de vue de l’utilisation d’énergies renouvelables dans le secteur des transports: en 2010, la part des énergies renouvelables (principalement les biocarburants) dans l'ensemble de l'énergie consommée dans le secteur des transports n’était que de 1,6 %, comme en 2007, et donc bien loin encore des 10 % requis pour 2020.

En ce qui concerne l’utilisation rationnelle des ressources, le Luxembourg reste le pays dont l’empreinte écologique par habitant est la plus forte au niveau mondial[29]. Bien que la quantité de déchets municipaux produite ait enregistré une légère décrue entre 2008 et 2010, elle demeure nettement supérieure à la moyenne de l’UE (678 kg par an et par habitant contre 487 kg environ en moyenne pour l'UE). Le programme national de réforme ne fait état d’aucune mesure nouvelle visant à rendre plus efficace l'utilisation des ressources au Luxembourg. La mise en œuvre intégrale de la législation européenne en vigueur dans le domaine des déchets pourrait permettre de créer plus de 200 emplois et d’augmenter le chiffre d’affaires annuel de ce secteur de plus de 24 millions EUR. En supprimant progressivement la mise en décharge et en limitant la valorisation énergétique aux déchets non recyclables, le Luxembourg pourrait même porter à plus de 400 le nombre d’emplois supplémentaires créés et augmenter le chiffre d’affaires annuel du secteur des déchets de 45 millions EUR. Les dépenses publiques de R&D dans les secteurs de l’énergie et de l’environnement en pourcentage du PIB sont inférieures à la moyenne de l’UE.

3.5. Modernisation de l’administration publique

Le Luxembourg prépare actuellement une réforme de l’administration publique visant en particulier à renforcer l’efficacité des services publics. D’une manière générale, le Luxembourg obtient de bons résultats dans les enquêtes portant sur les charges administratives liées au système fiscal. Bien que la disponibilité des services d’administration en ligne soit inférieure à la moyenne (70 % pour les citoyens et 75 % pour les entreprises), leur taux d’utilisation compte parmi les plus élevés d’Europe (67 % pour les citoyens et 90 % pour les entreprises). Les directives relatives à la passation des marchés publics ont été transposées en droit national. Les marchés dont la valeur est inférieure aux seuils fixés dans les directives sont soumis à des procédures spécifiques moins contraignantes. Peu d’informations sont disponibles en ce qui concerne l’application effective des règles applicables aux marchés publics ou du système national de voies de recours, et ces informations ne permettent pas de tirer de conclusions définitives. Les appels d’offres doivent être publiés sur un portail national des marchés publics, ce qui permet une large diffusion des possibilités de marchés publics auprès des soumissionnaires potentiels, ainsi que le téléchargement électronique des dossiers d’appel d’offres. Les offres ne peuvent toutefois pas être soumises en ligne.

La piètre performance du Luxembourg quant au temps nécessaire pour créer une entreprise (19 jours en 2011) est compensée par un taux élevé de survie des entreprises après deux ans, grâce auquel le Luxembourg se retrouve en troisième position parmi les États membres. Conformément au «pacte pour l’euro plus», le gouvernement s’est engagé à renforcer la compétitivité structurelle en améliorant l’environnement des entreprises par des simplifications administratives et une amélioration des infrastructures. Les nouvelles dispositions législatives adoptées le 13 septembre 2011 ont simplifié les procédures administratives applicables en matière d’aménagement et d'exploitation des établissements classés, notamment en introduisant un système d'autorisation tacite et en obligeant les administrations à respecter des échéances spécifiques. L’acte législatif transposant la directive relative aux services simplifie également de manière horizontale les procédures et documents exigés des prestataires de services. Un point de contact unique est opérationnel en français, en allemand et en anglais. Si les fonctionnalités du système s’étendent, des progrès restent encore à faire en ce qui concerne la gamme des procédures administratives réalisables en ligne.

4. Tableau récapitulatif

Engagements 2011 || Évaluation succincte

Recommandations par pays (RPP)

RPP 1: mettre à profit l'amélioration de la conjoncture, renforcer l'effort budgétaire et utiliser les recettes supplémentaires imprévues afin de réduire davantage le déficit nominal et d'atteindre l’objectif à moyen terme en 2012. || En 2011, le déficit nominal était de 0,6 % du PIB, alors qu'il devait s'établir à 1 % selon les prévisions du programme de stabilité 2011. Ce résultat est principalement dû à une position de départ meilleure que prévue et à quelques recettes imprévues. En affectant ces recettes imprévues à la réduction du déficit, le gouvernement a mis en œuvre une partie de la recommandation de l'année dernière. Pour 2012, le programme prévoit un déficit représentant 1,5 % du PIB. Selon les prévisions de printemps des services de la Commission, il faut s’attendre à un déficit légèrement supérieur (1,8 %) en raison d'une augmentation plus rapide de la plupart des catégories de dépenses. Des mesures ont été proposées afin d’enrayer la détérioration des finances publiques en 2013. Avec un solde structurel d’environ 0,4 % du PIB en 2011, le Luxembourg a globalement atteint son objectif à moyen terme. Toutefois, selon une évaluation globale des plans budgétaires du Luxembourg prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, il faut s’attendre, à compter de 2012, à l'apparition d'un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement définie en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme.

RPP 2: proposer et mettre en œuvre une vaste réforme du système de retraites afin d'en garantir la viabilité à long terme, en commençant par des mesures de nature à accroître le taux de participation des travailleurs plus âgés, notamment en décourageant les départs anticipés à la retraite. Afin d'augmenter l'âge effectif du départ à la retraite, des mesures consistant par exemple à établir un lien entre l'âge légal de départ à la retraite et l'espérance de vie pourraient être envisagées. || Le 20 janvier 2012, le gouvernement a adopté un projet de loi pour la réforme du système de retraites. La réforme devrait être adoptée en 2012. Cette réforme intègre des mécanismes correcteurs pour le cas où la situation financière du système se détériorerait et prévoit des ajustements de la méthode, actuellement très généreuse, de calcul des prestations. Aucune mesure n’a été proposée pour lier l’âge légal de départ à la retraite à l’espérance de vie, et les possibilités de retraite anticipée restent globalement inchangées. En outre, la réforme sera introduite très progressivement. D’une manière générale, bien que les mesures prises par le Luxembourg aillent dans le bon sens, la réforme ne semble pas offrir de garantie suffisante de la durabilité du système à long terme.

RPP 3: prendre des mesures pour réformer, en consultation avec les partenaires sociaux et conformément aux pratiques nationales, le système de négociation et d'indexation des salaires, afin de faire en sorte que la progression des salaires reflète mieux l'évolution de la productivité du travail et de la compétitivité. || Le Luxembourg a adopté en janvier 2011 une loi introduisant une limitation temporaire (entre 2012 et 2015) à l’application du système d’indexation automatique des salaires afin de renforcer la compétitivité de l’économie luxembourgeoise. Cependant, hormis une modification possible de l’indice de référence, le gouvernement n'a annoncé aucun projet visant à réviser de manière permanente le système de fixation des salaires afin de faire en sorte que ces derniers reflètent l'évolution de la productivité du travail et de la compétitivité. La productivité au Luxembourg est actuellement très élevée et les gains encore réalisables dans ce domaine sont de plus en plus limités. Le maintien de la compétitivité de l’économie luxembourgeoise à plus long terme passe donc par une révision permanente du système de fixation des salaires, réalisée en consultation avec les partenaires sociaux et dans le respect des pratiques nationales.

RPP 4: prendre des mesures pour réduire le chômage des jeunes, et notamment renforcer les mesures d'éducation et de formation visant à mieux faire correspondre les qualifications des jeunes à la demande du marché du travail. || Le Luxembourg a adopté une série de mesures dans le domaine de l’éducation et de la formation afin de mieux faire correspondre les qualifications des jeunes aux besoins du marché du travail. Même si le Luxembourg a manifestement pris des mesures pour réduire le chômage des jeunes, qui est relativement élevé, il doit encore se doter d’une stratégie cohérente, renforcer la collaboration avec les municipalités, utiliser plus efficacement les services de l'emploi et investir davantage dans l’éducation et la formation.

Pacte pour l'euro plus (engagements nationaux et progrès réalisés)

Compétitivité 1. Maintenir les cotisations sociales à un niveau stable jusqu’à la fin du mandat du gouvernement actuel. 2. Neutraliser l’effet sur les coûts salariaux de l’augmentation du salaire minimum (1er janvier 2011). 3. Maintenir les investissements publics à leur niveau élevé actuel. 4. Améliorer l’environnement des entreprises par des simplifications administratives et une amélioration des infrastructures. Le gouvernement est déterminé à réduire les formalités imposées aux entreprises pour obtenir les autorisations et à accélérer les démarches. || Le Luxembourg s'est entièrement acquitté de ses engagements en matière de compétitivité au titre du «pacte pour l’euro plus». Aucune augmentation des cotisations sociales n’est prévue à l'heure actuelle. L’incidence de l’augmentation du salaire minimum de janvier 2011 a été neutralisée par le versement d’un montant équivalent au coût global de cette mesure (25 millions EUR) à la Mutualité des employeurs. Le même transfert est prévu dans le budget 2012 et le gouvernement a l’intention de procéder de la sorte jusqu’en 2015, après quoi la mesure sera soumise à une évaluation. Dans le projet de budget 2012, les investissements publics sont maintenus à leur niveau élevé actuel. Les nouvelles dispositions législatives adoptées le 13 septembre 2011 ont simplifié les procédures administratives applicables en matière d'aménagement et d'exploitation des établissements classés, notamment en introduisant un système d'autorisation tacite et en obligeant les administrations à respecter des délais spécifiques.

Emploi 1. Entreprendre une réforme radicale de l’administration de l’emploi. 2. Augmenter le taux de cofinancement pour l'apprentissage tout au long de la vie dans le secteur privé. 3. Maintenir les cotisations sociales à un niveau stable jusqu’à la fin du mandat du gouvernement actuel. 4. Neutraliser l’effet sur les coûts salariaux de l’augmentation du salaire minimum (1er janvier 2011). || Le Luxembourg s'est partiellement acquitté de ses engagements en matière d'emploi au titre du «pacte pour l’euro plus». Le 15 décembre 2011, le Parlement luxembourgeois a adopté une loi sur la réforme de l'Administration de l'emploi (ADEM) visant à améliorer le suivi des demandeurs d'emploi. À compter de 2012, l’apprentissage tout au long de la vie dans le secteur privé sera cofinancé à 20 % par l'État au lieu de 14,5 % (35 % pour les jeunes travailleurs non qualifiés et les travailleurs âgés). Les cotisations sociales n'ont pas été majorées et l'augmentation du salaire minimum a été compensée.

Stabilité financière Augmenter la résilience du secteur financier et poursuivre les efforts entrepris en vue de diversifier la structure de l’économie luxembourgeoise. || Les engagements ayant trait à la stabilité financière sont intégralement mis en œuvre. Le gouvernement luxembourgeois a créé le Luxembourg Future Fund afin de soutenir la diversification et le développement durable de l’économie du pays. L’État luxembourgeois investira 120 millions EUR dans ce fonds, auxquels viendront s’ajouter 30 millions EUR apportés par le FEI. En outre, le gouvernement investira dans les sciences et technologies de la santé par l'intermédiaire d'un fonds privé existant.

Europe 2020 (objectifs nationaux et progrès réalisés)

Taux d’emploi visé: 73 % || Après une légère augmentation (70,7 % en 2010 contre 70,4 % en 2009), le taux est redescendu à 69,8 % en 2011. Aucun progrès n’a donc été accompli dans la réalisation de cet objectif.

Objectif en matière de R&D: 2,3 %-2,6 % du PIB (dont 1,5 % à 1,9 % pour le secteur privé et 0,7 % à 0,8 % de dépenses publiques) || La dépense intérieure brute en R&D a été globalement stable au cours de la dernière décennie et représentait 1,63 % du PIB en 2010. Les dépenses publiques ont augmenté régulièrement (passant de 0,12 % en 2000 à 0,48 % en 2010), même si elles restent relativement faibles. Une enveloppe de 280 millions EUR, soit 0,66 % du PIB, est prévue dans le budget 2012. Les réformes entreprises récemment ont encouragé les partenariats public-privé et augmenté l'aide financière accordée aux entreprises pour la R&D. Certains progrès ont été accomplis dans la réalisation de cet objectif.

Objectif en matière d’efficacité énergétique – réduction de la consommation d’énergie primaire en mégatonnes équivalent pétrole: 0,20 Mtep || Les objectifs en matière d'efficacité énergétique sont formulés en fonction de la situation de chaque pays. Étant donné que la méthode permettant d’exprimer dans un même format l’incidence de ces objectifs sur la consommation d’énergie en 2020 n’a été convenue que récemment, la Commission n’est pas encore en mesure de présenter cette évaluation.

Objectif en matière d'émissions de gaz à effet de serre – réduction de 20 % par rapport aux émissions de 2005 (provenant de sources non prises en compte par le système d'échange de quotas d'émission) || Les émissions de gaz à effet de serre non prises en compte par le SEQE ont été réduites de 5 % entre 2005 et 2010. Des progrès ont donc été accomplis dans la réalisation de l’objectif. Toutefois, selon les dernières projections pour 2020 établies sur la base des mesures existantes, les émissions augmenteront de 9 % par rapport à 2005. Le Luxembourg devrait donc enregistrer un écart de 29 points de pourcentage par rapport à l'objectif d'émissions visé. Des efforts supplémentaires seront donc nécessaires pour atteindre l’objectif fixé.

Objectif en matière d'énergies renouvelables: 11 % || La part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale du Luxembourg n’était que de 2,7 % en 2009, et le Luxembourg n’a pas atteint son objectif intermédiaire en matière d’énergies renouvelables pour 2011/2012. Il semble peu probable que le Luxembourg parvienne à atteindre son objectif en matière d'énergies renouvelables au moyen des seules mesures nationales.

Pauvreté et exclusion sociale: réduction du nombre de personnes menacées de pauvreté ou d'exclusion sociale (6 000 personnes en moins d'ici à 2020) || Le Luxembourg s'est fixé en 2012 un objectif national en matière de pauvreté. Le pourcentage de la population menacé de pauvreté ou d'exclusion sociale avant transferts sociaux est passé de 44 % en 2009 à 45 % en 2010 (STATEC), ce qui confirme la tendance amorcée en 2007. En revanche, le taux après transferts sociaux a diminué, passant de 4,9 % en 2009 à 4,5 % en 2010, après une forte augmentation en 2009. La situation de groupes à risque, comme les immigrants et les familles monoparentales, doit être mieux prise en compte.

Éducation et formation Déscolarisation précoce (en %): < 10 % || Avec un taux de déscolarisation précoce inférieur à 10 %, le Luxembourg a atteint son objectif. Le pourcentage des jeunes ayant abandonné prématurément leurs études ou leur formation (c’est‑à‑dire les jeunes âgés de 18 à 24 ans dont le niveau d'études ne dépasse pas l'enseignement secondaire du premier degré et ne poursuivant ni études ni formation) s'élevait à 7,7 % en 2009 et à 7,1 % en 2010. Le taux de déscolarisation précoce demeure cependant élevé au sein de la population immigrée.

Enseignement supérieur en %: >40 % || Le taux de diplômés de l’enseignement supérieur calculé suivant la méthodologie Eurostat était de 46,6 % en 2009 et de 46,1 % en 2010, largement au-dessus du taux de référence de l'UE. Toutefois, ce chiffre est faussé par la proportion importante de non-résidents (hautement qualifiés) sur le marché du travail et ne donne donc aucune indication sur la qualité du système national d'éducation. Le taux de diplômés de l'enseignement supérieur pour la seule population résidente est actuellement de 30 %, ce qui est inférieur à l’objectif de l’UE fixé à 40 %, en dépit de la forte demande de travailleurs disposant de qualifications de l’enseignement supérieur. Selon son programme national de réforme pour 2012, le Luxembourg devrait porter l'objectif national à 66 % (équivalent au taux de référence de l'UE).

5. Annexe

Tableau I. Indicateurs macroéconomiques

Tableau II. Scénario macroéconomique sous-tendant les projections budgétaires

Tableau III. Composition de l'ajustement budgétaire

Tableau IV. Dynamique de la dette

Tableau V. Indicateurs de viabilité

Graphique. Projections de la dette à moyen terme

Tableau VI. Fiscalité

Tableau VII. Indicateurs du marché financier

Tableau VIII. Indicateurs relatifs au marché du travail et indicateurs sociaux

Tableau VIII. Indicateurs relatifs au marché du travail et indicateurs sociaux (suite)

Tableau IX. Indicateurs de performance des marchés de produits et indicateurs de politique

Tableau X. Indicateurs en matière de croissance verte

[1] Actuellement, environ 500 millions d'EUR de revenu annuel (soit 1,2 % du PIB). Le paquet européen sur la TVA prévoit qu'à partir de 2015, la TVA sur le commerce électronique sera versée dans le pays de résidence du consommateur et non dans le pays de résidence de l'entreprise. Une période transitoire est envisagée entre 2015 et 2018.

[2] La valeur actuelle de l'indicateur S2, qui signale un risque moyen sur la viabilité à long terme des finances publiques, ne tient pas compte de la proposition de réforme du système des retraites car celle‑ci n'a pas encore été adoptée par le parlement.

[3] L'indice des coûts unitaires de main-d’oeuvre nominaux est calculé en divisant la rémunération nominale par salarié (Ameco: HWCDW) par le produit intérieur brut par personne employée (Ameco: RVGDE) . Le taux de croissance de cet indice peut encore être subdivisé pour faire apparaître la contribution de l'inflation (dans le cas présent, le déflateur du PIB).

[4] La langue utilisée dans les écoles maternelles (pour les enfants âgés de 3 à 5 ans) est généralement le luxembourgeois. L'enseignement primaire (6-11 ans) se fait en allemand, sauf pour les cours de langue française. Au cours des premières années de l'enseignement secondaire, la plupart des matières continuent d'être enseignées en allemand. Dans l'enseignement secondaire supérieur classique, la lingua franca pour toutes les matières autres que les cours de langue devient le français, alors que l'allemand prévaut dans l'enseignement secondaire supérieur à vocation professionnelle.

[5] Cela s'explique en partie par le fait que le carburant vendu aux non-résidents entre dans le calcul des émissions au Luxembourg.

[6] Dans un scénario incluant des mesures supplémentaires (planifiées, mais qui ne sont pas encore mises en œuvre), le Luxembourg devrait augmenter ses émissions de 1,8 % par rapport à 2005, soit encore une différence de 21,8 % par rapport à l'objectif.

[7] Solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, tel que recalculé par les services de la Commission selon la méthode commune, sur la base des informations contenues dans le programme.

[8] Le Luxembourg a atteint son OMT en 2011 et c'est donc le taux de référence standard qui est utilisé pour 2012. Toutefois, en 2012, le Luxembourg déviera de son OMT. Un taux de référence plus faible qui garantit un ajustement structurel annuel vers l'OMT est donc utilisé pour 2013.

[9] Les hypothèses utilisées par le gouvernement pour bâtir ses prévisions de croissance moyenne du PIB de 3% et du taux d'emploi de 1,5 % pourraient se révéler trop optimistes. Par le passé, l'économie luxembourgeoise a enregistré des taux de croissance très élevés (la croissance annuelle du PIB était de 3,7 % entre 1992 et 2010, et le taux d'emploi augmentait de 3,2 % par an), en raison de l'expansion du secteur financier. Toutefois, comme cela a été mentionné ci‑dessus, il est peu probable que le secteur financier soit en mesure de jouer ce même rôle moteur à l'avenir et de nouvelles sources de croissance devront donc être trouvées pour parvenir à un taux de croissance moyen de 3 %. En outre, les autorités partent du principe qu'une nouvelle augmentation de la part des non-résidents dans la population active permettra de prendre en charge une partie de la population vieillissante. Même si cela semble possible dans un avenir proche, cette hypothèse paraît optimiste à long terme.

[10] Cette limitation de l'adaptation des pensions au niveau de vie n'influencera pas le calcul du niveau initial de la pension au moment du départ en retraite, mais seulement l'adaptation ultérieure, au cours de la période de retraite, à l'évolution du niveau des salaires .

[11] Commission européenne 2012, «Tendances de la fiscalité dans l'Union européenne» (à paraître).

[12] Dans le cadre de la restructuration du groupe Dexia, sa filiale au Luxembourg, Dexia-BIL, sera vendue à un fond d’investissement d'État qatari. L'État luxembourgeois prendra une participation minoritaire de 10 % en raison du rôle systémique de Dexia-BIL dans l'économie luxembourgeoise. Le pays avait également participé à la recapitalisation de Fortis en 2008.

[13] Les contrats temporaires sont limités à des tâches spécifiques et ne peuvent en général dépasser 24 mois. Les périodes d'essai sont courtes (maximum six mois) et, en cas de licenciement, le salarié doit être prévenu au moins 24 jours à l'avance. Une compensation est versée aux employés en cas de licenciement abusif, bien que les employés soient rarement réintégrés. Dans le cas d'irrégularités commises au cours de la procédure de licenciement, au moins un mois de compensation est généralement accordé, alors que pour des irrégularités plus graves, la compensation dépend des conséquences matérielles sur l'employé. Les licenciements collectifs par les entreprises sont limités à sept personnes au cours d'une période de 30 jours et à quinze personnes au cours d'une période de 90 jours. En outre, les licenciements collectifs obligent les entreprises à négocier un plan social avec le syndicat ou le comité du personnel concerné dans les deux semaines qui suivent l'avis de licenciement collectif. C'est uniquement après la conclusion du plan social que les notifications individuelles de licenciement peuvent avoir lieu et seulement au terme d'un délai de 75 jours.

[14] 16 millions d'EUR ont été prévus dans le budget 2012.

[15] Aucune donnée n'est encore disponible sur les conséquences de ces contrats sur la création d'emploi. L'augmentation modeste du nombre de ces contrats pourrait également être due à un effet de substitution.

[16] Une demande de cofinancement pour un projet de développement de sites web à grande échelle a été présentée au titre du FSE. La somme nécessaire pour la part de cofinancement national a été inscrite au budget 2012.

[17] Cet obstacle ne semble pas nécessaire pour sauvegarder le multilinguisme au Luxembourg ou le droit fondamental de ses citoyens d'utiliser les trois langues, qui est garanti par la possibilité de faire appel à des avocats multilingues et non par l'exclusion de ceux qui ne parlent que la langue du droit (le français) et qui limitent leurs activités en conséquence. Cette question fait l'objet d'un examen juridique au sein de la Commission.

[18] Par exemple, le «Plan de Réussite Scolaire» (PRS) décrit les défis que souhaite relever l'école, définit des objectifs mesurables ainsi que les moyens de les atteindre.

[19] L'enseignement secondaire du premier degré et l'enseignement professionnel servent de phase de transition entre l'école primaire, le point de départ en apprentissage formel et l'enseignement secondaire du second degré. La mission prioritaire de l'enseignement secondaire du premier degré est de consolider et d'étoffer les compétences de base acquises à l'école primaire, alors que l'enseignement secondaire du second degré vise à préparer les élèves à la vie professionnelle et à l'enseignement supérieur.

[20] Le chiffre d'Eurostat est faussé par le nombre important de non-résidents (très qualifiés) sur le marché du travail et ne donne ainsi aucune indication sur la qualité du système national d'éducation. Le pays déterminait donc auparavant le taux de diplômés de l'enseignement supérieur en se fondant sur la population résidente et non sur la population active, comme le fait Eurostat.

[21] De ce fait, l'inflation enregistrée durant la période 2012‑2014, qui n'aura pas été compensée par des indexations (trois au maximum), ne sera pas prise en considération pour le calcul de l'indexation salariale automatique suivante après 2014.

[22] D’après les résultats officiels présentés, respectivement, dans le document intitulé «Faire fonctionner le marché unique - Bilan annuel de gouvernance 2011» (date butoir:10 novembre 2011) et dans le «Tableau d'affichage du marché intérieur» n° 23 (date butoir:10 mai 2011).

[23] L’opérateur postal historique, EPT, est l’un des rares opérateurs de l’UE qui regroupent encore les services de télécommunication et les services postaux au sein d’une même société.

[24] Il en va ainsi de l'obligation d’autorisation dans le secteur de l'éducation, par exemple pour les cours d'été, et de l’obligation d’autorisation à laquelle sont soumis les prestataires effectuant des études et vérifications techniques dans le domaine de l'environnement.

[25] D’après le rapport 2011 sur la compétitivité de l’Union de l’innovation.

[26] Ce qui correspond au niveau minimal prévu par la directive 2003/96/CE du Conseil.

[27] Les achats transfrontaliers de gazole et d’essence ont représenté 75 % des ventes en 2010.

[28] La transposition en temps utile de la directive 2010/40/UE pourrait apporter une contribution appréciable à cet égard.

[29] L’une des raisons qui expliquent cette empreinte écologique extrêmement forte est le phénomène de «tourisme à la pompe» évoqué plus haut et les émissions de gaz à effet de serre connexes.