[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 24.1.2007

SEC(2007) 74

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Document accompagnant la

Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes et modifiant certains règlements Synthèse des travaux d'analyse d'impact {COM(2007) 17 final}{SEC(2007) 75}

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

VERS UNE RÉFORME DE L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS DANS LE SECTEUR DES FRUITS ET LEGUMES FRAIS ET TRANSFORMES Synthèse des travaux d'analyse d'impact

TABLE DES MATIÈRES

1. AVANT-PROPOS 4

1.1. Contexte 4

1.2. Processus 5

1.3. Plan 7

2. FAITS ET TENSIONS : LES RAISONS DE RÉFORMER 8

2.1. La filière et son environnement 8

2.1.1. Diversité du secteur 8

2.1.2. Rôle croissant des échanges 10

2.1.3. Prédominance de la distribution 13

2.1.4. Sensibilité aux crises conjoncturelles 14

2.1.5. Pressions sur l'environnement 17

2.1.6. Tendances de la consommation et santé 20

2.2. L'OCM et la PAC en évolution 24

2.2.1. L’évolution de l'OCM : des retraits aux OP 24

2.2.2. Stratégies des producteurs et attractivité des OP 28

2.2.3. La question des normes de commercialisation 32

2.2.4. Cohérence avec les aides du développement rural 34

2.2.5. Aides à la production et orientation par le marché 34

2.2.6. L'exclusion du régime de paiement unique 37

2.2.7. Maîtrise de la dépense 37

3. ORIENTATIONS POUR LA RÉFORME 39

3.1. Orientations politiques 39

3.2. Critères de jugement 39

4. SCÉNARIOS ET OPTIONS 40

4.1. « Statu quo » 40

4.2. « Tronc commun » 41

4.3. « Transfert » 41

4.4. « OP plus » 42

5. LES IMPACTS DE LA RÉFORME 43

5.1. L'extension de la liberté de cultiver 44

5.2. Découplage 44

5.2.1. Le cas des tomates transformées 46

5.2.2. Les autres produits pour la transformation 48

5.3. Disparition des restitutions 49

5.4. Des OP plus attractives 50

5.5. Gestion des crises par les OP 51

5.5.1. Gestion centralisée 52

5.5.2. Gestion décentralisée 53

6. SYNTHÈSE DES AVANTAGES ET DES INCONVÉNIENTS 53

6.1. Les scénarios jaugés à l’aune des objectifs 53

6.2. Les scénarios jaugés par les parties prenantes 56

6.3. Impact sur les parties prenantes et les enjeux 57

6.4. Tableau synthétique des avantages et des inconvénients 59

7. SUIVI ET ÉVALUATION 60

AVANT-PROPOS

Contexte

Le secteur des fruits et légumes représente une part importante de l'agriculture de l'Union européenne à 27, avec 17% de la production agricole totale. La filière n'utilise cependant que quelque 3 % des surfaces agricoles cultivées totales.

A l’image des paysages européens, la filière horticole européenne est fortement hétérogène. Elle se caractérise par une extrême diversité de produits, de modes de production, de types et de tailles des exploitations et des circuits de commercialisation où elles s’insèrent. Elle est généralement plus intensive en main d’œuvre que d’autres orientations agricoles et emploie la plus grande partie du travail agricole saisonnier. Dans quelques régions horticoles des Etats membres du Sud, la production et la transformation des fruits et des légumes engendrent ensemble une part significative de l’emploi et de l’activité. La production et la commercialisation de fruits et légumes donne lieu à une intense activité de transport et peut générer des quantités importantes de déchets. Le secteur horticole est grand utilisateur d’eau, de pesticides et de fertilisants. Ses exploitations intensives peuvent être aussi d’importantes consommatrices d’énergie, en particulier dans le cas des cultures sous serre.

Les ressources communautaires consacrées au soutien du secteur horticole représentent environ 3,1% du budget de la PAC. En 1996, dans un contexte caractérisé par l’évolution des styles de vie et de consommation, l’accroissement du pouvoir de marché des grandes chaînes de distribution et le renouvellent de leurs pratiques d’approvisionnement ainsi que par des innovations en matière de conservation et de transport qui ont considérablement accru le volume des fruits et légumes échangés, une réforme d’envergure de l’OCM était axée sur le renforcement des mesures pour aider les producteurs à s’organiser et à s’adapter aux réalités du marché.

Dix ans plus tard, le bilan du regroupement de l’offre par les organisations de producteurs (OP) – la « pierre d’angle » de l’OCM face à la montée de la concentration et du pouvoir de marché de la grande distribution – reste inégal et contrasté[1]. Aux yeux de bon nombre de producteurs les dispositions de l’OCM restent encore peu attractives, embrassant avec difficulté la diversité de leurs situations et de leurs projets qui s’est encore accrue avec les élargissements de 2004 et 2007. Entretemps, les horticulteurs – hormis ceux des nouveaux Etats membres – sont restés à l’écart du régime de paiement unique découplé introduit en 2003 et étendu depuis lors à la quasi totalité des agriculteurs. Une partie de ceux qui approvisionnent l’industrie de transformation continue de percevoir des aides à la production en déphasage avec l'objectif d’orientation par le marché qui est au cœur de la PAC réformée.

Dans ce contexte, en octobre 2005, en tirant les premières conclusions du débat initié en 2004 avec la publication d’un rapport sur la simplification de l’OCM dans le secteur des fruits et légumes[2], la Commission a prévu de réexaminer le régime en 2006 et de proposer une réforme qui couvrirait à la fois les produits frais et transformés[3].

Processus

Pour conduire l’analyse qui doit informer les choix de ce réexamen, un Groupe de Pilotage Interservices (GPI) a été mis en place. Onze Directions générales et Services de la Commission ont été représentés. L’analyse des dimensions économiques, sociales et environnementales de la production de fruits et légumes et des impacts de différentes options pour la réforme de l’OCM a pu ainsi bénéficier de la diversité de leurs compétences ( annexe 1 ).

Le GPI a approuvé son mandat le 19 décembre 2005 ( annexe 2 ).

Le 12 février, une première audition d’experts et d’opérateurs du secteur a examiné les facteurs qui conditionnent la dynamique d’évolution de la consommation de fruits et légumes.

Le 15 mars 2006, les organisations des producteurs de fruits et légumes ont été invitées à présenter leur vision des défis et des opportunités pour leur filière, à s’exprimer sur l’OCM et sur les autres politiques qui ont un impact sur l’exercice de leur métier et à se prononcer sur les adaptations souhaitées. Les producteurs ont apporté des précisions sur la diversité des facteurs et des acteurs qui influencent l’évolution de la filière dont plusieurs sont hors de l’influence des politiques publiques ou sous l’influence d’autres politiques que la PAC. L’audition a fait apparaître des conceptions différentes du métier de producteur selon qu’il se concentre sur l’activité de production ou qu’il intègre des fonctions de logistique et de commercialisation vers l’aval. Dans leur majorité les organisations ont souhaité le maintien d’une OCM axée sur les OP, avec des conditions de reconnaissance et de soutien plus flexibles, des moyens renforcés et plus innovants, en particulier en matière de prévention et de gestion des crises. Quelques organisations ont toutefois mis en doute la pertinence d’un soutien public à l’organisation de l’offre parce qu’il favoriserait la concentration des moyens de production vers les producteurs les plus spécialisés et les plus intensifs, accentuant ainsi la concurrence avec les filières qui reposent sur des systèmes de production différents, voire même les tendances sous jacentes aux déséquilibres conjoncturels du marché sans apporter des réponses suffisantes aux problèmes de qualité, d’environnement et de déséquilibre entre les régions.

Le 15 mars après-midi, l’audition des producteurs s’est élargie aux représentants des industries de transformation de fruits et légumes. Les transformateurs ont mis en avant l’importance de l’aide aux produits destinés à la transformation pour le maintien de la compétitivité de la filière en raison notamment des coûts élevés supportés par l’amont de la filière en matière d’intrants, d’eau et pour la disposition des terres et dans le respect des standards sociaux et environnementaux élevés auxquels ils sont tenus dans un secteur ouvert à la concurrence internationale. Ils ont aussi souhaité une clarification des règles de concurrence et une meilleure représentativité des producteurs pour atténuer les tensions avec des OP qui ont développé leur propre capacité de transformation ou des activités d’import-export. En insistant sur les incertitudes d’un découplage éventuel des aides qu’ils estiment pouvoir entraîner une diminution de l’offre européenne destinée à la transformation et accroître la concurrence sur les marchés de produits frais, ils ont adopté un positionnement différent selon les pays et les produits concernés. Ils suggèrent une révision du système et de la répartition des seuils garantis et dans l’éventualité du découplage une approche différenciée par produits.

Le 18 mai suivant, le GPI a présenté au Groupe consultatif « fruits et légumes », qui comprend l’ensemble des parties prenantes ainsi que des représentants des consommateurs, du commerce et d’ONG, les options et les thèmes pour la réforme qu’il se proposait d’examiner. Ceux-ci étaient repris dans un document de consultation diffusé à cette occasion et publié sur la page consultation du site « Europa » (annexe 3 ). Une période de consultation de 8 semaines avec appel à contribuer à l’analyse a été ouverte.

A la date du 31 juillet, date de clôture effective de la consultation, 129 contributions étaient reçues. 39 émanaient d'administrations ou d'organismes publics, le reste provenant d'organisations professionnelles nationales et internationales, d'entreprises, d'ONG et d'institutions actives dans le domaine de la santé publique.

La plupart des contributions prennent position sur les options proposées en proposant parfois des aménagements dont pourront s'inspirer les modalités d'application lorsque la réforme aura été décidée. A quelques rares exceptions près, les contributions n'apportent pas d'éléments qui contribueraient à orienter l'analyse sur des sujets particuliers ou qui enrichiraient sa base d'informations factuelles.

Le diagnostic du document de consultation sur la situation du secteur et sur les problèmes de l'OCM est très largement partagé par les organisations qui se sont exprimées. Dans leur très grande majorité, celles-ci souhaitent que l'OCM réformée continue de réserver un rôle central au soutien des organisations des producteurs. Elles voudraient voir dotée l'OCM de règles plus simples qui la rendent plus apte à prendre en compte la diversité des situations des producteurs. Le besoin d'une stratégie ambitieuse en matière de promotion de la consommation est un autre sujet consensuel. Les organisations professionnelles des Etats membres du Sud expriment des préoccupations sur les barrières que rencontrent les exportations européennes et sur la montée des importations en provenance d'exportateurs nouveaux – sujets pourtant a priori exclus de la consultation et de la réforme dans l'attente des résultats des négociations internationales. Majoritairement, elles sont également en faveur de mesures de gestion de crises conjoncturelles. Sur la question du découplage les avis exprimés sont partagés, notamment en fonction des produits concernés. Enfin, et bien que la liberté de cultiver des fruits et légumes sur les terres où sont actuellement activés des droits dans le cadre du régime de paiement découplé et la possibilité d'allouer des aides directes découplées aux horticulteurs ne furent pas explicitement envisagés parmi les options soumises à consultation, des contributeurs les envisagent comme une réponse directe aux problèmes de complexité de gestion et d'iniquité posés par la situation actuelle.

Un tableau synoptique des contributions reçues est annexé au rapport. Lorsque cela est pertinent, mention est faite également dans les parties appropriées du rapport ( annexe 4 ).

Au cours de l’analyse, le GPI a régulièrement été informé et a pu tenir compte des résultats intermédiaires de quatre études d’évaluation indépendantes, en voie de finalisation, qui portent respectivement sur les filières de la tomate, des agrumes, des pêches et des poires destinés à la transformation ainsi que sur le système de retraits en cas de crise. Ces évaluations devraient bientôt être terminées et seront publiées sur les pages agriculture du site « Europa ». Elles viendront compléter la base d’information disponible lors de la discussion des propositions de la Commission.

Plus que pour tout autre secteur agricole, la quantification de l'impact des différentes mesures de la réforme achoppe sur la diversité du secteur, sur le caractère parcellaire, incomplet ou difficilement comparable des données existantes, et sur l'absence d'outils de modélisation qui puissent représenter de manière satisfaisante les ajustements aux modifications envisagées dans les différentes options. L'analyse des impacts a dû ainsi rester souvent qualitative. Pour certains produits des estimations quantitatives ont été établies sur base des données du RICA[4].

Plan

Après une synthèse des données clés du secteur et des principaux facteurs qui influencent sa dynamique d'évolution, la première partie de rapport décrit les problèmes auxquels la réforme cherche à donner réponse. En premier lieu, la réussite inégale des OP comme instruments de modernisation et de concentration de l'offre du secteur face aux demandes du marché et au pouvoir de la grande distribution. En second lieu, les problèmes de cohérence de l'OCM avec l'évolution générale de la PAC après les réformes de l'Agenda 2000, de 2003 et de 2005 : la coexistence de deux instruments de la PAC, l'OCM et le pilier du Développement rural, pouvant soutenir les efforts de modernisation des horticulteurs et la promotion des pratiques culturales plus favorables à l'environnement; les problèmes de concurrence, de gestion et de contrôle liés à l'exclusion des horticulteurs du régime d'aide découplée au revenu et à l'interdiction correspondante de cultiver des fruits et légumes sur les terres ou de tels droits sont activés; la situation particulière de l'OCM à l'égard des principes de discipline financière consacrés par l'accord de Bruxelles. Enfin, en dernier lieu, la sensibilité particulière du secteur à l'égard des crises conjoncturelles qui déstabilisent les marchés et qui peuvent affecter la survie économique des producteurs ( partie 2 ).

Dans le contexte des priorités politiques en vigueur, les orientations et les critères de jugement des différents scénarios de réforme dérivent de ces prémisses ( partie 3 ).

Les options et thèmes soumis à consultation sont ici organisés en trois scénarios de réforme. Le « Statu quo » est le scénario de référence à politique inchangée. Il suppose le maintien de l'ensemble des dispositions actuelles de l'OCM. Les problèmes analysés dans la partie 2 du rapport perdurent ou pourraient s'aggraver en fonction de l'évolution du contexte. Deux scénarios alternatifs sont envisagés qui partagent cependant un certain nombre d'éléments communs. C'est le cas, en premier lieu, des mesures qui ne sont pas susceptibles de variantes, telles l'extension de la liberté de cultiver des fruits et légumes sur les terres où sont activés des droits de paiement unique, l'allocation de droit de paiement aux horticulteurs ou le découplage des aides aux producteurs de fruits et légumes destinés à la transformation. C'est le cas, en second lieu, de mesures qui sont apparues au cours du processus faire l’objet d’un large consensus et dont le bilan des avantages et des inconvénients est sans ambigüité et, par conséquent, non susceptible d’influer sur les choix des décideurs. Systématisant à l'extrême l'application des principes de la réforme de la PAC, le scénario « Transfert » envisage de rendre inéligibles les aides à la modernisation et les mesures agro-environnementales au cofinancement communautaire des fonds opérationnels des OP et de transférer une partie des ressources correspondantes vers le second pilier et les programmes du FEADER ou vers des enveloppes nationales. La partie non transférée de ces ressources pourrait par ailleurs renforcer le soutien aux mesures de prévention et de gestion des crises conjoncturelles dans le cadre du premier pilier. Le scénario « OP plus » parie sur les OP pour obtenir un rééquilibrage de la filière et envisage un faisceau de mesures pour les rendre plus efficaces, mieux adaptées à la diversité des situations des producteurs et plus attractives ( partie 4 ).

Les impacts des scénarios sont examinés dans la partie suivante du rapport où ils sont regroupés par grande catégorie de mesure. L'analyse des mesures consensuelles du tronc commun dont le bilan des avantages et des inconvénients est sans ambigüité n'est pas reprise dans le rapport. De même, l'impact des éléments spécifiques au scénario Transfert qui a été assez rapidement écarté n'est pas analysé de manière approfondie ( partie 5 ).

Des visions synthétiques des avantages et des inconvénients des différents scénarios sont présentées dans la partie suivante du rapport. Les scénarios y sont jaugés à l’aune des objectifs de la réforme, du point de vue des parties intéressées et des porteurs d’enjeux, et compte tenu de leurs impacts ( partie 6 ).

FAITS ET TENSIONS : LES RAISONS DE RÉFORMER

CETTE PARTIE ANALYSE LES TENSIONS ET LES DIFFICULTÉS QUI SONT À L'ORIGINE DE LA RÉFORME DE L'OCM. ELLE EST PRÉCÉDÉE D'UN BREF APERÇU DES DONNÉES CLÉS DU SECTEUR HORTICOLE ET DES FACTEURS QUI COND itionnent son évolution.

La filière et son environnement

Diversité du secteur

Le secteur des fruits et légumes se caractérise par une très forte diversité qui se décline à tous les stades de la filière :

- diversité des produits, des modes de culture (cultures annuelles, pluriannuelles, permanentes, cultures de plein champ ou sous abri), des modes de production (agriculture conventionnelle, raisonnée, biologique, agriculture périurbaine);

- diversité des structures agricoles: le secteur inclut pour les légumes aussi bien le producteur en plein champ que le producteur en serre chauffée, deux métiers très différents. Illustration de cette hétérogénéité, dans la catégorie des producteurs sous abri, la productivité (volume par surface) est huit fois plus élevée dans le secteur aux Pays-Bas qu'en Andalousie qui sont les deux régions de production leader dans l'UE en termes de volumes produits. Les exploitations spécialisées en fruits et légumes tendent à être de taille économique plus petite dans les pays producteurs d'Europe du Sud que dans ceux d'Europe du Nord;

- diversité des modes de commercialisation (vente directe, détaillants spécialisés, marchés, grandes et moyennes surfaces);

- diversité des modes de consommation: consommation à domicile et hors domicile; consommation de produits frais à préparer, de produits frais prêts à l'emploi (produits de la quatrième gamme) et consommation de produits transformés à base de fruits et légumes;

- diversité des problématiques: certains sous-secteurs ne sont pas l'objet de problèmes particuliers, d'autres sont en situation de production excédentaire en comparaison avec les besoins du marché, d'autres subissent une pression importante des importations en provenance des pays tiers.

- diversité des conditions d'emploi et de travail: le secteur des fruits et légumes nécessite l'emploi d'une main-d'œuvre importante. Certaines cultures restent caractérisées par l’importance du travail familial et saisonnier et des fortes pointes de besoins en main d'œuvre en saison de récolte. L'opinion publique est par ailleurs régulièrement saisie par des informations relatives au travail irrégulier, au non respect des conventions collectives ou des règles d'hygiène et de sécurité, éléments qui sont dénoncés comme contribuant à une pression concurrentielle déloyale à l’égard des producteurs responsables.

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Comme dans le reste de l'agriculture, le secteur subit un phénomène de concentration dans des structures de production de taille croissante. Ce processus est bien plus évident et rapide pour les légumes qu'il ne l'est pour les fruits. Ainsi, pour l'UE-15, pour les légumes les surfaces au sein des exploitations excédant 16 unités de dimension économique (UDE) représentent 78,0 % des surfaces totales en 2003 alors que pour les fruits elles n'en représentent que 45,2 %. Pour l'UE à 15, la part en surface des exploitations excédant 16 UDE a augmenté de 70,9 à 87,8 % de 1990 à 2003 alors que, pour les fruits, cette même part a augmenté de 43,3 à 55,7 %. La forte différence entre les deux secteurs s'explique par la prépondérance de petites exploitations dans le Sud de l'UE (les exploitations avec moins de 16 UDE représentant plus de 80% du total des exploitations fruitières en Grèce, Espagne, Italie et Portugal) alors que le poids de ces pays est beaucoup plus important pour les fruits (64.3 % des surfaces en 2003) qu'il ne l'est pour les légumes (37.8 %).

Dans le cas des fruits et légumes, la recherche d'une politique efficace, capable d'embrasser la diversité du secteur avec succès, est sans doute plus délicate que pour tout autre secteur agricole.

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Rôle croissant des échanges

Les échanges (internationaux ou intracommunautaires) jouent un rôle croissant dans l'économie du secteur, rôle plus prononcé à l'importation qu'à l'exportation. Les importations totales (intra- et extracommunautaires) de l'UE-15 de légumes frais équivalaient à 32.6 % de sa production sur 1995–1997 et 37.8 % sur 2003–2005 (pour les exportations les chiffres équivalents étaient respectivement 30.4 et 35.9 %). Pour les fruits tempérés (on ne tient pas compte des fruits tropicaux pour lesquels le secteur communautaire ne se trouve pas en situation de concurrence), le rôle des échanges est plus important et a crû plus fortement passant de 61.9 à 68.0 % sur la même période (pour les exportations, les chiffres équivalents étaient respectivement 50.4 et 54.5 %). Dans le cas des fruits, l'observation des dernières années semble indiquer une accélération de la croissance du poids des échanges dans l'économie du secteur.

Si pour l'UE les échanges extérieurs ont gagné en importance, l'évolution n'a pas été uniforme à l'échelle des EM. De façon schématique, on note que les pays du Sud de l'Europe (Espagne, Grèce, Italie) maintiennent des importations à un niveau relativement bas, croissant cependant, en raison de la disponibilité de l'offre domestique d'une part et du rôle moins important joué par les grandes chaînes de commerce dans la consommation de fruits et légumes d'autre part. Dans les autres pays, même grands producteurs (comme la France), le poids des importations s'est fortement accru. Ainsi pour ce dernier EM la part des importations sur la production est passée de 27 à 43 % pour les légumes et de 54 à 70 % pour les fruits tempérés. Pour la Grande Bretagne les importations ont crû de 52 à 142 % de la production pour les légumes et de 325 à 442 % pour les fruits tempérés.

L'analyse indique que pour les pays du Sud de l'UE, les expéditions intra-communautaires et les exportations ont développé un rôle majeur dans l'économie du secteur principalement dans le secteur des fruits pour l'Espagne, l'Italie et la Grèce. Cependant la croissance a été la plus forte dans le cas de l'Espagne. Pour cet EM, le poids des exportations est passé de 18 % en 1990–1992 à 48 % en 2003–2005 pour les légumes et de 46 à 66 % pour les fruits. Avec des niveaux relativement faibles et stables, aussi bien pour les légumes frais que pour les fruits frais, le Portugal ne s'est inséré dans les échanges communautaires que de façon relativement marginale. En France aussi les exportations se sont accrues, mais dans une moindre ampleur. Plus au Nord, les exportations jouent un rôle extrêmement important en Belgique et aux Pays-Bas. Ces deux EM exportent une part significative de leur production domestique et sont les deux principaux points d'entrée des importations communautaires en provenance des pays tiers.

Pour les légumes frais, l'essentiel de la croissance des échanges s'est concentré sur le marché communautaire. Le commerce avec les pays tiers est resté d'ampleur plus modeste, même si il s'est accru. La situation est très différente dans le cas des fruits tempérés: les importations en provenance des pays tiers se sont développées au même rythme que les importations totales, voire à un rythme supérieur si l'on tient compte du fait que des réexportations dans la Communauté de produits importés des pays tiers sont comptabilisées comme commerce intra-communautaire. Alors que pour les légumes frais les pays tiers représentent seulement 13.7 % des importations totales en 2003–2005, leur part s'établit à 32.5 % dans le cas des fruits tempérés (elle est cependant restée stable tout au long de la période).

La part des importations originaires des pays tiers dans les utilisations des fruits tempérés et légumes frais au sein du marché communautaire (production augmentée des importations et diminuée des exportations) est en augmentation régulière et est cinq fois plus importante pour les fruits tempérés que pour les légumes. Pour les fruits tempérés frais elle est passée de 18 % à la fin des années 1990 à 22 % en 2005. Pour les légumes frais, elle a cru de moins de 4 % à 5 %.

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Source : COMEXT

Les principaux fruits et légumes importés par l'Union européenne en provenance des pays tiers sont les suivants: les pommes à hauteur de 850 000 tonnes dont la majeure partie en provenance de l'hémisphère sud (Nouvelle Zélande 200 000 tonnes, Afrique du sud et Chili 180 000 tonnes, Argentine 100 000 tonnes); les poires pour environ 300 000 tonnes, la quasi-totalité en provenance de l'hémisphère sud (Argentine 150 000 tonnes et Afrique du Sud 100 000 tonnes); environ 800 000 tonnes d'oranges sont importées annuellement dont 250 000 tonnes en provenance des pays méditerranéen et 500 000 tonnes en provenance de l'hémisphère sud (dont 300 000 tonnes pour la seule Afrique du sud); 300 000 tonnes de citrons sont importées annuellement (Argentine 200 000 tonnes, Turquie 50 000 tonnes et Afrique du sud 40 000 tonnes); le principal légume importé est la tomate (environ 250 000 tonnes annuellement, dont 200 000 tonnes en provenance du Maroc).

Le développement des importations en provenance des pays tiers ne s'accompagne pas d'un développement similaire des exportations de produits frais communautaires. Ceci conduit à une dégradation de la balance du commerce de la Communauté qui est déficitaire pour les deux catégories de produits. Pour les légumes frais le déficit est passé de 200 millions EUR à la fin des années 1990 à plus de 500 en 2005. Pour les fruits tempérés, il a augmenté de 6,5 milliards EUR à 8,8 milliards en 2005. Au-delà de questions de compétitivité des produits, les règlementations phytosanitaires expliquent une partie de cette asymétrie. En effet, le respect des normes phytosanitaires communautaires n'impose pas la mise en œuvre de protocoles phytosanitaires pour les importations dans le marché communautaire en provenance des pays tiers. Cependant les pratiques des pays tiers sont le plus souvent différentes et impliquent la négociation et la mise en œuvre de protocoles phytosanitaires pour leurs importations.

Non-tariff barriers (NTB) for EU-27 fresh fruit & vegetables exports: Case study – PR China

PR China has a population of 1.3 billion which translates into a middle class of approx. 120 million consumers able to purchase EU-27 high-quality products. Also, rapidly changing consumption patterns from diets typical for low-income countries to more varied diets means increasing quantities of fruit (6,3kg/pc in 1975 to 47kg/pc in 2002) and vegetables (47kg/pc in 1975 to 254kg/pc in 2002) are being consumed, thus creating an enormous potential for exports.

After many years of negotiation, an import protocol was signed by France in 2000 for apples. However, the certification only includes a limited orchard area which needs to be previously approved by China to be considered eligible to produce apples to export to China. Measures imposed are considered excessive and sometimes unjustified. This includes on-the-spot controls by Chinese inspectors in orchards, storage and packaging stations without taking into consideration control measures applied by French growers which have proved to be effective. An additional obstacle is the required 'cold treatment' in storage which is costly Consequently, French export of apples remains at a level of non-commercial quantities, because the extra cost linked to controls make exports not viable.

At end 2005, Spain concluded an export protocol on citrus fruit comprising joint inspection of Spanish orchards with Chinese officials and 'cold treatment' for all exported fruit. However, due to the heavy procedure, no imports whatsoever have taken place. The agreement was supposed to set an example for other Member States but actually does now contribute to the debate on a joint EU-27 approach on market access as initiated by Commissions services.

Source : ESTAT COMEXT 2006

Dans le moyen ou long terme, deux aspects importants pourront influencer le développement des échanges internationaux de fruits et légumes: l'évolution de la protection du marché communautaire d'une part, la hausse du coût de l'énergie et l'impact des transports sur l'environnement d'autre part. La baisse prévisible des barrières tarifaires à l'importation de l'UE à l'issue du cycle de négociations commerciales de Doha aura probablement un impact beaucoup plus décisif sur le secteur des fruits qu'il n'en aura pour les légumes, à l'exception peut être de certains produits particuliers comme la tomate. Sur le plus long terme, la hausse prévisible des coûts de l'énergie ainsi que le probable durcissement des contraintes au développement des transports, notamment en raison des mesures de lutte contre le réchauffement climatique, pourraient freiner la croissance des échanges de certains fruits et légumes.

Prédominance de la distribution

L'internationalisation croissante de la filière des fruits et légumes est le reflet du développement par les producteurs de stratégies fondées en partie sur l'exportation (dont l'Espagne et les Pays-Bas sont deux exemples) dans un contexte où la grande distribution – dont le poids a crû fortement ces dernières années – effectue ses arbitrages d'approvisionnement dans et hors frontières nationales ou communautaires afin d'être en mesure de proposer aux consommateurs des fruits et légumes frais durant toute l'année dans un contexte de concurrence accrue pour le maintien de leurs parts de marché. Ce mouvement de fond s'est accéléré à partir de la seconde moitié des années 1980 quand les grandes chaînes de commerce se sont internationalisées.

Depuis les années 1980, la présence des chaînes de supermarchés et hypermarchés (aussi appelées grande et moyennes surfaces, GMS), dans le commerce de détail de fruits et légumes s'est considérablement développée, en particulier dans les pays d'Europe du Nord: elle se situe ainsi dans la fourchette de 70–90 % en Allemagne, France, Pays-Bas, Royaume-Uni et les pays scandinaves. Dans les pays d'Europe du Sud (Espagne, Italie, Portugal), le poids des grandes chaînes de détail n'a pas atteint des niveaux aussi élevés mais il y est aussi en augmentation[5]. La comparaison avec des chiffres de 1995 (OCDE, 1997) montre que sur les dix dernières années le poids des grandes chaînes de commerce s'est considérablement renforcé: il a augmenté de 18 à 34 % en Italie, de 60 à 75 % en France, de 50 à 75 % en Grande-Bretagne, il est resté stable en Allemagne mais la catégorie des discounters a pris des parts de marché aux dépens des autres chaînes de commerce (passant de 25 à 40 %). En Espagne en revanche, le poids des GMS semble être resté stable (aux alentours de 30 %). Dans les nouveaux Etats membres, les grandes chaînes de détail se sont déjà accaparé une part importante du commerce alimentaire total en dépit du fait qu'elles ne se s'y sont installées que récemment (dans la seconde moitié des années 1990).

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Sources[6]

Les modes de commercialisation des fruits et légumes ont été renouvelé sous l'influence des pratiques mises en œuvre par les grandes chaînes de commerce. Ces dernières reposent sur la centralisation de l'approvisionnement, le recours à des grossistes spécialisés et des fournisseurs « privilégiés » et la mise en œuvre de systèmes de normes privées. La généralisation des normes privées, qui étaient au stade des balbutiements au moment où la réforme de l'OCM de 1996 entrait en application, est emblématique des évolutions en cours.

La croissance de la taille économique des grandes chaînes de commerce, la réduction de leur nombre ainsi que l'élargissement géographique des sources d'approvisionnement au-delà du marché domestique, ont conduit à un renforcement considérable de leur pouvoir de marché vis-à-vis des producteurs de fruits et légumes. Celui-ci leur permet d'augmenter le niveau de leurs exigences concernant les différents aspects de la qualité des produits (normes privées, logistique, etc.) tout en en faisant supporter une part croissante du coût par les producteurs eux-mêmes. Le développement des chaînes alimentaires de discount, en particulier en Allemagne, représente un élément supplémentaire de la pression croissante de l'aval sur le secteur agricole.

Sensibilité aux crises conjoncturelles

Deux facteurs prépondérants expliquent la fréquence des crises conjoncturelles dans le secteur des fruits et légumes : la périssabilité du produit et la sensibilité de la production et de la consommation aux variations climatiques.

La périssabilité élevée de la plupart des fruits et légumes implique une mise en marché rapide. Contrairement à d'autres secteurs de l'agriculture, le stockage à long terme (et les mesures qui en découlent comme les stocks d'intervention) n'est pas applicable pour les fruits et légumes. La consommation de fruits et légumes est également fortement dépendante de l'évolution de la météorologie. Les préférences des consommateurs sont en effet fort différentes en fonction de la température extérieure. Enfin, à l'exception des cultures sous abri, les volumes récoltés dépendent aussi fortement de l'évolution de la météorologie. Ainsi, c'est pour les fruits et légumes que la variabilité de la production est la plus forte.

L'effet combiné de ces facteurs induit une forte variabilité des prix des fruits et légumes frais et explique l'occurrence régulière de crises conjoncturelles. L'impact sur le revenu des producteurs peut être d'autant plus important que le secteur ne bénéficie pas de paiements directs – facteur prépondérant de stabilisation du revenu – et que leurs revenus sont parfois plus faibles (surtout pour les producteurs de fruits des pays du Sud de l'UE). Toutefois, l'analyse spécifique conduite sur la base des données du RICA donne des résultats fort variables entre les différents pays producteurs (voir encadré).

Income variability in the fruit & vegetable sector

For this analysis the indicator used as the proxy for income was Farm Net Value Added per Annual Work Unit (FNVA/AWU). Income variability was computed by analysing variations in income at farm level. This was done by measuring the percentage of farms whose income from one three-year average to the next exceeded a threshold of–30%.

- The percentage of farms that incurred a loss of more than –30% was calculated for each Member State where fruit and vegetable is an important sector, for all the 14 FADN farm types.

- As the FADN sample of agricultural holdings varies from year to year, it was necessary to establish a moving constant sub-set of farms for each four year period. The income variations were calculated by comparing the income of the fourth year with the average income for the three previous years.

The graphs show the results of this analysis in index form.

On the graphs, the percentage of all farms in each Member State with a negative income variation of more than –30% (average 1998–2003) is set at 100. The index is then constructed according to the relative percentage of farms with a negative income variation of more than –30% in each farm type , compared with the all farm average.

When the index is above 100, it means that a sector is more affected by high income variations than the average; when the index is below 100 it shows that the sector is less affected by variability than the average.

It can be seen that the two types of farming – " Horticulture " and " Fruit & citrus fruit " – are in general not the sectors most affected by income variability, although the results vary between the two types of farming in the different Member States.

In Spain , horticulture is the sector most subject to high income variability. On average, each year 36% (around 12,000 farms specialised in horticulture) incur losses of more than –30%, compared with an average of 27% for all the farm types. In the same country, fruit and citrus fruit appears less subject to high negative income variations; with an index of 99, it is just below the all farm average (i.e. 100).

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The situation is reversed in Portugal and France , where farms specialised in fruit and citrus are more affected by high income variations. In Portugal about 41% of farms specialised in fruit and citrus production (8,600 out of about 21,000 farms) register, on average, an income variation of more than –30%. In France, around 3,000 (i.e. about 33%) out of a total of 8,900 farms specialised in fruit and citrus are affected by a high income variation.

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Farms specialised both in horticulture and in fruit and citrus in the Netherlands and Italy are less subject to strong income variations. In the two countries, the index for these sectors is close to the average. In Italy, the horticultural sector shows more variability than farms specialised in fruit and citrus, whereas the opposite is true for the Netherlands.

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In Belgium , it is the fruit and citrus producers that show the bigger income variability. On average, about 28% of these farms every year incur income losses of more than –30%, compared with an all farm average of 20%. Results for the horticultural sector, which is more important in terms of number of farms and value of production, is very close to the average, Every year about 21% (859 out of around 4,000 specialised farms) have losses higher than –30%.

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For Greece the opposite is true: fruit and citrus farms are very close to the national average variability, while horticulture suffers from bigger variations. About 29% of the Greek farms specialised in horticulture (a total of 3,300) record heavy losses every year, on average compared with an average of 25% for all farm types.

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Pressions sur l'environnement

The area dedicated to fruit and vegetable production in the European Union is around 3 per cent of the Utilised Agricultural Area. Fruit and vegetable cultivation is found in all Member States. Vegetables are produced both commercially on a large scale and in small, household plots. Generally the large-scale producers use intensive methods and are highly specialised and mechanised.

The environmental impacts of fruit and vegetable growing are fairly diverse. An environmental distinction can be drawn between fruit orchards, which are permanent crops, and vegetable production, which mainly consists of annual crops. Fruit orchards when cultivated extensively can be beneficial to biodiversity, but most commercial production is intensive. The differences between orchards and vegetable production, the fact that vegetable production is further sub-divided into those grown in the open air, and those grown under glass/plastics, and the diverse input needs of individual crops themselves, make for rather diverse environmental impacts, some of which apply only to part of the sector.

The main environmental issues associated with a significant range of fruit and vegetable production can be enumerated as follows: a high level of Plant Protection Product (PPP) use; a high level of water use; substantial fertiliser input, particularly in the case of vegetables; the use of plastics, and other materials or processes resulting in waste (e.g. packaging, soil substitute, waste water); a high energy input (for heating glass houses); and degradation of soil, landscape, and biodiversity.

a. Plant Protection Product (PPP) use

The use of Plant Protection Products (PPPs) in fruit and vegetable production is a major environmental concern, linked especially to water pollution and biodiversity loss. A wide range of pesticides are used for vegetable and fruit production on a regular basis, although all vegetables traded in the EU must meet pesticide maximum residue limits (MRLs) and retailers also have their own standards on pesticide residues.

The production of fruit and vegetables is characterised by a relatively high level of consumption of PPPs compared to most other agricultural crops. In particular, fruit and vegetable production uses substantial quantities of fungicides and insecticides, a fair amount of herbicides, and a number of other products including molluscicides and plant growth regulators. Although the picture varies according to type of culture, the pressure from the use of PPPs for much of the fruit and vegetable production is substantially higher than that from most other agricultural sectors.

b. Water use

Agriculture is, in most Member States, the primary water user (30% on average), and in several by far the largest (50–80%). Many Member States suffer structural water shortages, and frequent droughts in recent years have only made this worse. Pending the full application of the Water Framework Directive, water withdrawals and use are not well controlled in a number of Member States, and water pricing is not yet used as an effective tool to reduce agricultural use. In any case, the returns from intensive vegetable production are often too great to allow consumption to be addressed only via water pricing.

There are significant differences concerning the role of irrigation in the different member states. The major part of irrigated land in Europe is located in the South with Spain, Italy, France, Greece and Portugal accounting for 85% of the total irrigated area in the EU. But irrigation remains the most important agricultural water use, even in Northern member states. In most Central, Western and Northern Europe countries, irrigation does not play such an important role for agriculture in general but it remains important in the fruit and vegetables sector: so the irrigation figures in these countries represent in large part the water demand of the fruit and vegetable sector.

c. Fertiliser use

Fertiliser inputs tend to be high for vegetable production because of the nature of the growth, and this is exacerbated by the common practice of using the same soil for several different crops in quick succession.

The environmental impacts of these high fertiliser inputs are seen in a number of ways. For example, the areas of intensive horticulture in Member States tend also be among the areas with serious nitrate problems. Or, as another example, certain Member States have had to ask for derogations on the nitrate quantities in spinach and lettuce because, in modern conditions, it is produced using high levels of nitrogen.

d. Plastics, packaging, and other waste

An increasing quantity of plastic is used for producing vegetables, and fruits such as strawberries. When the production system is closed, as in certain greenhouses, there can be some theoretical advantages for the environment, in that the need for PPPs can be reduced, and "natural" predators used more effectively. But plastic is also used to lengthen growing seasons or to enable cultivation outside the normal climatic zone, and this use presents no environmental advantages. On the contrary, in areas where vegetables are grown under cover, disposal of plastic polytunnels and other non biodegradable plastics has become a very serious environmental problem as they must be replaced annually. In some area, the plastic is often burnt or left in heaps to blow around, and EU waste legislation is not correctly applied.

All fruit and vegetable production, horticulture in particular, raises waste issues, not least due to the very big generation of empty PPP packaging which in many cases must be classified as hazardous waste and disposed of accordingly. In addition to plastics, glasshouse systems have waste soil substitute e.g. rock wool, to dispose of; as well as waste water (mentioned above).

Bio waste is another characteristic problem of the sector. High quantities of bio waste occur when vegetables are substandard and are not harvested or are discarded after harvest, or perish prior to marketing. Bio waste is also produced when Producer Groups remove vegetables or fruit from the market to control supply and therefore prices.

e. Energy use

Heated greenhouses use a great deal of energy, with implications for CO2 emissions. Intensive horticulture, with its high levels of nitrogen input, also require considerable energy from the fertiliser manufacture.

f. Soil

Soil erosion : this is of particular concern in fruit orchards, but can also occur in horticulture. It is interesting in this context to note that the German Good Agricultural and Environmental Conditions requirement relating to green cover for soil have a specific derogation for horticulture – presumably because growing a ground cover interferes too much with the quick succession of cultivation cycles. Considerable soil erosion also takes place when root vegetables, such as potatoes, are extracted with machinery and soil leaves the field on the surface of the vegetable.

Soil compaction occurs when heavy machinery is used for preparation of seed-beds or harvesting, especially during wet conditions. Since vegetables and fruits require picking at certain times, are susceptible to decay, and demand for quality is high, producers often use machinery in sub-optimal conditions realising that they must trade off the negative impacts on soil compaction with losing crop quality. Machinery is increasingly used where investments in vegetable and fruit production are rising, so these environmental impacts are likely wherever production takes place.

Soil contamination : this is of concern both in orchards and in vegetable growing, particularly, as high levels of PPP use can result in contamination.

Soil salinisation : this is a particular problem where excessive water abstraction occurs near the sea. Soil salinisation has taken place in some arid areas where water abstraction has been intense, and risks occurring in other areas. Salinisation ultimately results in completely unproductive soils, and affects, at least in part, 25% of the total irrigated cropland in the Mediterranean countries.

Soil organic matter depletion : Organic matter is lost from soils used for intensive vegetable and fruit production. There is a tendency to use liquid fertiliser instead of compost, and in areas that have invested in greenhouses, and become highly specialised, it is more difficult to use an appropriate rotation to allow organic matter to be replaced.

g. Landscape

Fruit production in traditional orchards, of which some remain, particularly in Central Europe, contributes to a high value landscape and biodiversity. These production systems are increasingly coming under economic pressure, and need support (e.g. Rural Development and Operational Programmes, organic premia, etc) to be able to survive, and avoid environmentally damaging intensification. Greenhouse horticulture and the use of plastics is generally considered negative from a landscape perspective, particularly when it covers large areas, as is increasingly happening in parts of Southern Europe (see section on plastics above).

h. Biodiversity

Vegetable and fruit production does not generally provide good wildlife habitats due to its short rotations and high use of fertiliser and pesticides. On the other hand, smallholdings which practice "bocage" agriculture (i.e. small plots with mosaic habitats) can provide habitats for wildlife, as can traditional, extensively-managed fruit orchards.

Although measures exist in the EU to improve the relationship between agriculture and biodiversity, there are still many examples where vegetable production is a threat to biodiversity. The over-abstraction of water for irrigation and the overuse of agro-chemicals and fertilisers are particular threats to biodiversity. In addition to problems arising for biodiversity in general, there are documented cases of particularly valuable habitats such as rivers and wetlands becoming threatened by vegetable production (e.g. the Ebro and Guadalquivir Rivers in Spain, both NATURA 2000 sites).

Any expansion of organic vegetable production can be expected to reduce negative environmental impacts (apart from water abstraction), but has a particularly important role to play in terms of biodiversity, which depends on healthy water, soil and air.

Tendances de la consommation et santé

a. Tendances de la consommation

Il est généralement admis que la consommation de fruits et légumes en Europe se situe en-deçà des niveaux recommandés sur le plan de la santé[7]. S'il est fréquemment proclamé que la consommation de fruits et légumes frais est en baisse[8], les quelques chiffres disponibles pour les années récentes[9] indiquent une stabilité voir une légère tendance à l'augmentation même si les évolutions sont différentes d'un pays à l'autre. L'Italie se singularise avec une baisse régulière qui serait due à la hausse des prix de détail dans les dernières années. D'une certaine manière la relative stabilité de la consommation reflète une maturité des marchés nationaux, voire une certaine saturation. Les récentes campagnes nationales et européennes de promotion de la consommation de fruits et légumes ne semblent pas encore avoir été en mesure d'affecter de façon significative l'évolution de la consommation. Dans les nouveaux Etats membres, la situation est différente puisque la consommation de fruits et légumes y est significativement plus basse que dans les autres Etats membres (ainsi pour les fruits et les tomates, elle est inférieure à la moitié). Elle effectue cependant un rattrapage, spectaculaire pour certains produits, qui représente une source notable de croissance du secteur (exemple du secteur des agrumes).

Les facteurs de la relative atonie de la consommation sont nombreux. Le pouvoir d'achat des ménages est un élément important de l'évolution de la consommation des fruits et légumes frais. A tort ou à raison, ces produits ont la réputation d'être chers et sont souvent parmi les premiers à diminuer dans les achats alimentaires des ménages en cas de difficulté de pouvoir d'achat. La mesure de la consommation elle-même souffre parfois d'insuffisance. Ainsi, la restauration hors domicile n'est pas toujours prise en compte dans les enquêtes de consommation, ce qui peut conduire à sous-évaluer la consommation réelle. Autre écueil, les évaluations de la consommation se limitent parfois aux produits frais, négligeant ainsi la consommation de fruits et légumes sous forme de produits transformés. Les slogans retenus pour les campagnes de communication, qui semblent se focaliser sur les produits frais (« cinq / dix fruits et légumes par jour »), reflètent cette ambigüité.

Dans un contexte d'offre abondante, la demande des consommateurs de fruits et légumes frais s'est orientée vers la qualité, la variété et la commodité des produits. L'évolution des modes de vie explique la demande croissante de commodité: cette évolution touche aussi bien la réduction du temps consacré à la préparation des repas (et la réticence à préparer les légumes et les plats) que celle de la taille des ménages. La hausse de la consommation de plats préparés (en particulier de produits surgelés) et de produits de consommation rapide riches en matières grasses, sucre et sel, répond en partie à ces changements. Pour les fruits et légumes frais, ils appellent à une évolution de la gamme des produits offerts aux consommateurs et en particulier la quantité de services qu'ils incorporent. Les produits de quatrième gamme (légumes frais prêts à l'emploi ou à la cuisson) répondent à ces nouveaux besoins de commodité. Les nouveaux moyens de distribution dans des endroits publiques, tels que les distributeurs automatiques (vending machines) devraient aussi être l’objet de plus de considération.

A plus long terme cependant, les perspectives de la consommation de fruits et légumes pourraient être les plus favorables des secteurs alimentaires traditionnels sous l'effet convergent de la hausse du niveau de vie et du rééquilibrage des régimes alimentaires.

b. Consommation de fruits et légumes et santé

There is a clear connection between what we eat and our health. The relationship between diet, lifestyle and health has been scientifically established, in particular regarding the role of diet and lifestyle as determinants of chronic non-communicable diseases such as obesity, cardiovascular disease, cancer, diabetes type 2, hypertension and osteoporosis. Evidence is gathered in the joint report from WHO and FAO published in 2003[10]. It examines the scientific basis of the relationship between diet and physical activity patterns, and the major nutrition-related chronic diseases.

Changing behaviour to improve health is a complex and difficult challenge. There are many factors which will influence consumers’ food choices. Overall, consumers are interested in the relation between diet and health but their personal motivation to change their own diets or increase their level of physical activity is low. Other external factors contribute to this lack of motivation like the availability or the price of fresh fruits compared to their substitutes (processed fast foods).

Fruit and vegetable consumption among children is worrying low across EU. The HBSC survey showed that only 30% of boys and 37% of girls aged 13-15 year eat fruit every day. Vegetable consumption shows a similar pattern. Young people from less affluent backgrounds have a greater tendency to skip breakfast, eat fewer fruits and vegetables and eat sweets and snacks more often[11].

To put the issue of fruit and vegetable consumption into context, it has been estimated that worldwide up to 2.7 million lives could be saved each year if there was sufficient fruit and vegetable consumption. Fruits and vegetables are important components of a healthy diet and could help prevent major diseases such as cardiovascular diseases and gastrointestinal cancer. Low intake is estimated to cause around 18% of gastrointestinal gastro, about 28% of ischemic heart diseases and 18% of strokes.

Increased fruit and vegetable intake has the potential to bring important health gains. In EU-15 plus 3 of the new Member States it is estimated that increasing the currently insufficient average intake of fruit and vegetables to that of the groups consuming the most, would prevent about 23 000 deaths each year from premature death (under 65).

WHO recommends an average daily intake of 400 g of fruit and vegetables. Since 1995, the available data show that the average daily intake in the region has ranged from a little above 200 g in UK and Austria to about 500 g in Greece and Finland. The average intake in Finland nearly tripled in a relatively short period.

Consumption patterns for dietary components are linked to national wealth[12]. These patterns change over time and, at the level of households, may depend on access to and availability of foods. Rapid changes in lifestyles, resulting form industrialisation, urbanisation, economic development and market globalisation, are significantly affecting the nutritional status of the populations. At the global level, good evidence indicates a worrying transition in nutrition, in which rising national wealth is accompanied by changes in diet, with increased consumption of animal-derived products, fat and oil and reduced intake of cereal foods and vegetables. In the European Regions, countries like Greece, Portugal and Spain show some evidence of slowly making this transition, moving from what is called the Mediterranean diet, rich in cereals, fruits and vegetables, towards that of Northern Europe, rich in meat and dairy products.

Obesity is one of the greatest public health challenges of the 21st century. There are over 1 billion overweight adults around the globe, including 300 million obese adults. Within the EU, evidence from population surveys suggests that obesity levels in the EU have risen by between 10–40% over the past decade. Current data suggesting that the range of obesity prevalence in EU countries is from 10% to 27% in men and up to 38% in women. In some EU countries more than half the adult population is overweight (Body Mass Index > 25).

Recent concern has focused on children and adolescents which is a rapidly growing problem in many countries. The number of EU children affected by overweight and obesity is estimated to be rising by more than 400 000 a year and across the entire EU-25, overweight affects almost 1 in 4 children. There are at least 3 million obese children – a figure that is increasing annually by 85 000. Young people, who are already overweight and obese, are already developing "diseases of old age" such as type 2 diabetes.

Surveys show overweight and obesity levels among children in Southern Europe to be higher than their Northern European counterparts as the traditional Mediterranean diet gives way to more processed foods rich in fat, sugar and salt. In Mediterranean countries like Spain, Portugal, Italy, Malta the obesity levels exceeding 30% among children aged 7-11.

Unhealthy diets and lack of physical activity are the leading causes of avoidable illness and premature death in Europe. Indeed, according to the WHO, poor nutrition, physical inactivity and obesity account for nearly 10% of disability adjusted life years lost (one DALY represents the loss of one year of life in good health) – which is greater than the loss resulting from smoking. It is also estimated that obesity accounts for up to 7% of healthcare costs in the EU, in addition to the wider costs to the economy caused by lower productivity, lost output and premature death.

The underlying determinants of the risk factors for the major chronic diseases linked to obesity and overweight are largely the same. Dietary risk factors include shifts in the diet structure towards diets with a higher energy density (calories per gram) and with a greater role for fat and added sugars in foods; increased saturated fat intake (mostly from animal sources); reduced intakes of complex carbohydrates and dietary fibre; reduced or insufficient fruit and vegetable intakes; and increasing portion sizes of food items. Other important lifestyle-related risk factors, apart from smoking and excessive alcohol consumption, include reduced levels of physical activity. It is also known that obesity and its related diseases are more prevalent among groups with low socioeconomic status. Those on lower incomes tend to consume more meat, fat and sugar, and those on higher incomes, more fruit and vegetables. In addition, poorer groups usually have less access to sport and fitness facilities, which limits the exercise they take.

There is already support from the Community for the WHO Global Strategy on diet, physical activity and health, which was adopted by the World Health Assembly in May 2004 following a global consultation process and consensus-building exercise. The Global Strategy underlines the importance of achieving a balanced diet by reducing the consumption of fats, free sugars and salt, of increasing the intake of fruits, vegetables, legumes, grains and nuts, and of performing moderate physical activity for at least 30 minutes a day.

At the EU level, there are a number of policy areas which could contribute to creating an environment for better nutrition and greater levels of physical activity. This includes Community competence in the areas of harmonising relevant food legislation, food production and agriculture, consumer policy, internal market, transport policy, trans-frontier TV advertising and taxation.

Indeed, the Council has already invited the Commission to contribute to promoting healthy lifestyles, and to study ways of promoting better nutrition within the European Union, if necessary by presenting appropriate proposals to that end. The Council has also called upon Member States and the Commission to conceive and implement initiatives aimed at promoting healthy diets and physical activity.

The Community has a clear competence in this area: Article 152 of the Treaty requires that a high level of human health protection be ensured in the definition and implementation of all Community policies and activities. A number of areas of Community policy are relevant to nutrition and physical activity, and the Council has confirmed the need to mainstream nutrition and physical activity into relevant policies at the European level.

Action at national level can usefully be complemented at the Community level. Without limiting the scope for actions which Member States may wish to initiate, Community action can exploit synergies and economies of scale, facilitate Europe-wide action, pool resources, disseminate best practice and thereby contribute to the overall impact of Member State initiatives.

L'OCM et la PAC en évolution

L’évolution de l'OCM : des retraits aux OP

Instaurée dès 1962 pour garantir le bon fonctionnement du marché, l’OCM « fruits et légumes » a dû tenir compte des particularités propres au secteur et, notamment, de la grande diversité de produits couverts, de leur nature périssable dans la plupart des cas et du fort déséquilibre de pouvoir de marché entre les producteurs et les secteurs aval (distribution).

En 1968, l’OCM a été étendue aux produits transformés. Elle a régulièrement été révisée en fonction de l’évolution des conditions de production, de commercialisation et des contraintes économiques et financières. Aujourd’hui, l’OCM comprend un régime de prix d’entrée à l’importation, des normes de commercialisation, des mesures de soutien aux organisations des producteurs, un régime de reconnaissance des organisations interprofessionnelles, des mesures de retrait et des restitutions à l’exportation.

Jusqu'à la réforme de 1996, le pilier de l'OCM des fruits et légumes frais était constitué par les retraits. Créés pour résoudre les crises conjoncturelles, les retraits avaient progressivement pris un caractère plus structurel incitant parfois des producteurs à augmenter leur production au-delà de la demande du marché.

L'orientation vers le marché mis en avant par la réforme de 1996 a mis la priorité sur le renforcement de la capacité des producteurs à améliorer leur productivité et à répondre à l'évolution de la demande. Les retraits ont été maintenus mais strictement encadrés: les compensations communautaires ont diminué considérablement (pour représenter environ 10% du prix de marché des produits concernés) et les volumes pouvant faire l'objet de retraits dans chaque organisation de producteurs ont été soumis à des plafonds contraignants. Les retraits, dont les volumes dépassaient annuellement le million de tonnes jusqu'en 2000/2001, sont ainsi tombés à 200–300 000 tonnes ces dernières années, correspondant à une part très minoritaire de la production totale commercialisée. Sur la période 2003/2005, les dépenses annuelles s'élevaient à 30 millions EUR (contre 200 millions ECU sur la période 1996–1998). Bien que l'OCM des fruits et légumes frais privilégie la distribution gratuite comme destination des produits retirés, plus de la moitié des volumes retirés reste destinée au compostage et autres formes de destruction. La périssabilité des produits reste l'obstacle principal à l'utilisation des retraits pour la distribution gratuite. Ceci explique pourquoi ils ne dépassent pas 10 % des volumes retirés annuellement.

Avec la réforme de 1996, les organisations des producteurs (OP) sont devenues le nouveau pilier de l'OCM. Outre leur rôle dans la modernisation des exploitations, les OP ont aussi un rôle dans la concentration de l'offre pour compenser le déséquilibre entre un secteur relativement fragmenté et un secteur de la distribution de plus en plus concentré.

Le soutien aux organisations de producteurs consiste principalement dans le cofinancement des programmes opérationnels mis en œuvre avec l'objectif d'améliorer la compétitivité et le respect de l'environnement. L'UE fournit une assistance financière aux OP qui mettent en œuvre un programme opérationnel. Ces programmes sont cofinancés à parité par l'OP et par l'UE, le soutien communautaire étant limité à un maximum de 4.1 % de la valeur de la production commercialisée par l'OP. Parmi les objectifs des programmes opérationnels, on retrouve l'augmentation de la qualité et de la valeur commerciale des produits, le financement de campagnes de promotion, le développement de la production biologique, la promotion de la production intégrée ou d'autres méthodes respectueuses de l'environnement. Les programmes opérationnels intègrent aussi les actions nécessaires au respect des normes phytosanitaires. La priorité accordée aux OP dans l'OCM se reflète dans l'importance des dépenses communautaires afférentes. Ainsi, en 2005 les dépenses allouées aux fonds opérationnels des OP se sont élevées à 558 millions EUR, soit 80 % des dépenses totales de l'OCM des fruits et légumes frais (voir ci-après le graphique : évolution des dépenses). En 2005, les dépenses communautaires pour les fonds opérationnels ont été les plus importantes dans les Etats membres suivants: Italie (132,9 millions EUR), Espagne (129,6), France (97,6), Pays-Bas (73,2), Grande-Bretagne (37,5), Belgique (35,6) et Allemagne (25,0).

Les restitutions aux exportations sont une mesure appliquée aussi bien dans l'OCM des fruits et légumes frais que dans celle des produits transformés à base de fruits et légumes. L'importance des restitutions aux exportations a considérablement diminué dans les dix dernières années. Ainsi, de 1995/1996 à 2004/2005, les dépenses budgétaires ont été divisée quasiment par cinq (de 79,9 millions ECU à 17,0 millions EUR). Les volumes subventionnés ont été divisés par deux, passant de un million de tonnes à 500 000 tonnes. Si en 1995/1996 environ 50% des volumes de produits éligibles étaient exportés avec restitution, en 2004/2005 ce n'était plus le cas que de 30%. La forte diminution du rôle des restitutions dans les exportations des produits éligibles ne doit pas occulter le fait qu'en tout état de cause la grande majorité des produits exportés vers les pays tiers ne bénéficie pas de la mesure: 71 % en 1995/1996 et 88 % en 2004/2005 pour les fruits et légumes frais. La diminution des restitutions n'a pas freiné la croissance des volumes exportés: de 1995 à 2003, les exportations totales de fruits et légumes frais et transformés de l'UE-15 vers les pays tiers ont progressé de trois à quatre millions de tonnes, et ce malgré les nombreuses restrictions SPS rencontrées par nos exportations sur des marchés comme les Etats-Unis, la Chine, la Nouvelle Zélande, l'Australie, l'Inde ou le Japon.

Dans le secteur des produits transformés, l'OCM comprend également des aides à la production, à la transformation et au stockage, et des restitutions à l’exportation pour une série de produits destinés à la transformation comme les tomates, les agrumes, les poires, les nectarines, les pêches, les figues sèches, les pruneaux et les raisins secs. Dans le cas des agrumes le régime fait la différence entre les oranges, les citrons, les pamplemousses et les petits agrumes (clémentines, satsumas, mandarines, etc.). On distingue trois types d'aide : l'aide payée directement au producteur (tomates, agrumes, poires, pêches et nectarines); l'aide payée au transformateur qui a préalablement payé un prix minimum pour la matière première au producteur (figues sèches et pruneaux); l'aide payée au producteur par superficie sur la base d’avoir atteint un rendement minimum (raisins secs).

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Source : Dépenses annuelles FEOGA

Des unités de transformation de fruits et légumes sont installées dans l’ensemble des Etats membres de l’Union. Cependant, comme il est beaucoup plus efficace de transporter le produit transformé plutôt que la matière première, l’industrie est fortement concentrée à l’intérieur ou à proximité des principales zones de la production. La production de jus de pomme et de cidre se trouve ainsi principalement concentrée dans des régions du Royaume-Uni, de France, de Belgique, de Pologne, d’Allemagne et d’Autriche. De même, on trouve une forte concentration des unités de transformation des fruits dans quelques régions de Pologne alors qu’une forte concentration d’industries de transformation de légumes existe en Belgique et en France. Toutefois, les unités de transformation des produits couverts par le régime d'aide aux producteurs de fruits et légumes pour la transformation sont exclusivement concentrées dans les Etats membres de la zone méditerranéenne étalées le long d’un arc qui s’étend des régions du Sud du Portugal à la Grèce en passant par les régions du Sud de l’Espagne, de la France et l'Italie.

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Stratégies des producteurs et attractivité des OP

a. Les différentes stratégies des OP dans le marché du frais: volumes, qualité, segmentation et innovation

La prévalence des exigences des consommateurs relayées par le commerce de détail comme facteur majeur structurant de la filière fruits et légumes a conduit à la mise en place d'une coordination verticale entre les opérateurs. Cette coordination verticale accrue a souvent été une condition nécessaire à la mise en œuvre de politiques de qualité par le développement de la segmentation et de la différentiation des produits et de l'innovation de produits. Dans un tel contexte, les OP européennes sous leurs diverses formes ont été le plus souvent un maillon nécessaire que des producteurs individuels ne pouvaient pas toujours remplacer. Par leur taille économique, les OP ont généralement plus de moyens pour mener à bien une politique basée sur la qualité (capacité technique, équipe spécialisée en marketing pour le développement de marques, etc.). Ceci ne veut cependant pas dire que toutes les OP ont adopté des stratégies fondées sur la qualité. De façon un peu schématique, on peut distinguer quatre catégories de stratégies des OP (le plus grand nombre se retrouvant, de loin, dans les deux premières catégories):

- les OP dont la fonction première reste l'augmentation du pouvoir de marché des producteurs et dont la stratégie repose sur la commercialisation de produits non ou peu différenciés. La dimension principale de l'organisation de producteurs reste le volume produit et se fonde sur des avantages de compétitivité coût essentiellement;

- les OP qui développent des stratégies fondées sur la qualité sans nécessairement investir d'autres champs d'activité que la première mise en marché. De telles stratégies ont pour objectif d'améliorer la rémunération des produits en se fondant sur la différenciation et la segmentation des marchés. Elles vont au-delà d'une stratégie de compétitivité fondée seulement sur le prix et permettent le cas échéant de pallier des désavantages de coût (e.g. coût du travail);

- les OP qui fondent leur développement sur des produits marketing spécialisés fortement innovants. Ces entités intègrent des activités supplémentaires. C'et le cas en particulier des activités de gros afin d'optimiser simultanément la vente des produits, l'établissement de relations de long terme avec les clients et le relai vers l'amont des évolutions des besoins des consommateurs. On peut citer à titre d'exemple les OP actives dans le secteur des produits de quatrième gamme;

- les OP qui se positionnent comme fournisseur préféré ( preferred supplier ) des grandes chaînes de commerce avec engagement de fournir une large variété de produits tout au long de l'année. Cette stratégie implique d'absorber des activités supplémentaires sur la filière (commerce de gros, logistique, commerce international) afin de répondre à la demande de leurs clients (exemple de The Greenery aux Pays-Bas).

Une partie des politiques de développement de la qualité a misé sur la valorisation des modes de production ou la localisation géographique, avec la mise en œuvre de signes officiels de qualité et les marques distributeur. Ces politiques ont connu un fort développement dans le secteur des fruits et légumes qui était, jusqu'au début des années 1990, faiblement segmenté. Ces politiques de qualité étaient en partie portées par le souci de garantir la qualité sanitaire des produits et les bonnes pratiques culturales (e.g. marques distributeur). Dans le contexte de foisonnement des cahiers des charges de ces dernières années, les démarches qualité de ce type ont en fait essentiellement opéré une normalisation plutôt qu'une segmentation. Au demeurant, ces démarches ont souvent comme impact principal d'améliorer l'organisation et le fonctionnement des filières.

La segmentation par le positionnement sur des produits haut de gamme spécifiques, sur des segments de marché spécifiques (e.g. produits biologiques) ou encore une démarche de certification qualitative (e.g. Label Rouge en France) permet probablement des résultats plus significatifs en termes de rémunération. A titre d'exemple, un positionnement sur le haut de gamme a permis le maintien d'une partie de la production française de fraises en dépit d'un coût de main d'œuvre élevé.

Le positionnement sur des stratégies d'innovation de produit peut permettre de mieux répondre aux changements de la demande des consommateurs et de s'engager sur des segments du marché porteurs. C'est tout particulièrement le cas des produits de quatrième gamme. Apparus sur les marchés dans la seconde moitié des années 1980, les légumes de quatrième gamme (en particulier les salades en sachets) représentent un segment particulièrement dynamique de la filière fruits et légumes européenne. En France, ce secteur enregistre des taux de croissance annuels moyens de près de 10 % depuis 1997. Après les légumes, les fruits de quatrième gamme connaissent maintenant un développement relativement dynamique.

b. Des niveaux d'organisation contrastés

En dépit du rôle accru conféré aux OP dans l'OCM de 1996 et de l'augmentation de la pression concurrentielle (échanges internationaux, concentration du commerce) sur les dix dernières années, le poids du secteur organisé dans la commercialisation de fruits et légumes dans l'Union européenne n'a pas progressé. Il est resté relativement stable à un peu moins de 40 % de la production totale avec environ 1 400 OP à l'échelle de l'UE. Parmi les 15 anciens Etats membres, il est le plus élevé en Belgique et aux Pays-Bas (environ 80 % du secteur) et le plus faible au Portugal et en Grèce (respectivement 5 et 10 % environ), les grands pays producteurs comme l'Espagne, la France et l'Italie se situent aux alentours de 40–50 %. Dans les nouveaux Etats membres, le taux d'organisation est encore faible.

L'absence de croissance de la partie organisée du secteur pose la question de l'attractivité des OP pour les producteurs. D'une façon générale on peut constater que l'OCM a majoritairement accueilli sous le parapluie des OP des organisations qui existaient déjà et a moins contribué à en créer de nouvelles. Dans les pays où le mouvement coopératif était bien implanté, les organisations existantes se sont facilement coulées dans le moule des OP. En revanche, les pays dans lesquels les mouvements de coopération étaient peu actifs, le niveau d'organisation du secteur est resté assez faible. Au regard de la perception négative des groupes de producteurs ou des coopératives par les producteurs de certains nouveaux Etats membres, on peut craindre un développement lent du secteur organisé si le problème n'est pas suffisamment pris en considération.

Au-delà de la pertinence de l'objectif défini en 1996 d'atteindre 60% de la production européenne commercialisée à travers les OP, différentes raisons ont été avancées lors de la consultation publique pour expliquer cette évolution : l'insuffisance du soutien public aux OP, la complexité administrative des mécanismes de l'OCM et son inadaptation face à la diversité des situations en Europe. Dans son récent rapport sur les OP, la Cour des Comptes observe, quant à elle, que l'OCM ne s'est pas dotée des outils de suivi et d'indicateurs permettant d'apprécier l'efficacité et l'efficience des mesures de l'OCM en faveur des OP[13].

L'insuffisance du soutien public

Comme il a déjà été rappelé, la contribution communautaire aux fonds opérationnels est en premier lieu limitée à un maximum de 4,1% de la valeur de la production commercialisée par l'OP. Elle est aussi conditionnée à un apport équivalent de la part des producteurs. Elle dépend enfin de l'ambition et de la qualité du projet porté par l'OP.

En 2004, le taux d'appel des fonds communautaire se trouvait en moyenne à 2,96 %.

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Source : AGRI

Certaines OP dynamiques font déjà pleinement usage des dispositions communautaires. Dans certains Etats membres comme la Belgique, la République tchèque, les Pays Bas ou le Royaume Uni, le taux moyen national se situe à la limite ou en est proche. Cela n'est toutefois malheureusement pas la règle.

En comparant la part de l'aide communautaire obtenue par les OP de chaque Etat membre pour le cofinancement des fonds opérationnels avec la part du pays dans la production horticole, on observe que ce sont le plus souvent les producteurs qui auraient a priori le plus besoin de soutien qui ont aussi le plus de mal à lever les contributions nécessaires à l'activation des fonds communautaires.

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Source : Dépenses annuelles du FEOGA et communications des Etats membres

Une OCM qui a manqué de flexibilité face à la diversité des producteurs

Cela étant, des aspects de la réglementation communautaire ont pu contribuer à diminuer l'attractivité des OP. A ce titre on peut citer le plancher de 100 000 euro pour la valeur commercialisée qui peut être un frein à la constitution d'OP dans les Etats membres avec un faible niveau d'organisation. Dans le même ordre d'idée, l'absence de reconnaissance d'OP produits[14], l'impossibilité pour les producteurs d'adhérer à plusieurs OP et les limites relatives aux ventes directes par des producteurs membres d'OP peuvent, dans certains contextes, diminuer l'attractivité des OP. D'autres aspects de la réglementation peuvent aussi jouer un rôle sur ce sujet.

En dépit des aspects décrits ci-dessus, les opérateurs estiment de façon générale que le soutien de l'OCM aux OP en a influencé positivement le fonctionnement. Sur un plan plus général, le regroupement des producteurs (dont l'organisation de producteurs) reste toujours une solution valide pour contrebalancer la faiblesse du producteur face à l'acheteur en raison des quantités limitées qu'il produit, de la périssabilité de ses produits et de ses lacunes d'information sur les conditions de marché. La logique économique sur laquelle l'OCM est fondée appelle à continuer et renforcer les efforts de rééquilibrage des rapports de force et de faciliter les processus de coordination / intégration verticale. Cela implique d'une part d'accroître la part de la production organisée, en particulier dans les Etats membres avec un faible niveau d'organisation. Cela implique d'autre part de faciliter les fusions, associations d'organisations de producteurs.

S'agissant des secteurs couverts par l'aide communautaire à la transformation de certains fruits et légumes, il est utile de noter que certaines OP ont pu adopter des stratégies anticoncurrentielles. En effet, certaines OP ayant développé une capacité de transformation ont pu tirer parti de leur capacité d'intermédiaire obligatoire entre les producteurs et les transformateurs conféré par l'aide communautaire à la transformation pour altérer à leur profit les conditions de concurrence.

La question des normes de commercialisation

Les normes commerciales européennes pour les fruits et légumes frais rassemblent différentes dispositions:

- exigences minimales de qualité: qualité externe principalement (aspect, défaut, etc.) et, pour certains fruit (pastèques, melons, pêches, nectarines, kiwi, agrumes, raisin de table, avocats), des critères minimum de maturité (teneur en sucre, teneur en jus, fermeté).

- critères de classification: les fruits et légumes sont classés dans trois catégories (EXTRA, CLASS I, CLASS II) selon leur aspect extérieur.

- exigences de présentation et d'étiquetages: celles-ci sont spécifiques pour les fruits et légumes frais (par exemple, le pays d'origine).

Les normes pour les fruits et légumes transformés (jus de fruits, confitures) sont limitées à quelques exigences et sont généralement moins strictes que les normes internationales. Ces normes sont établies via des directives du Conseil en dépit de leur portée essentiellement technique.

a. Un instrument nécessaire

Les exigences minimales de qualité et les exigences de présentation des fruits et légumes frais permettent d'en garantir la qualité loyale et marchande. Des produits tels que des pommes véreuses, des fruits pourris, des légumes fortement endommagés, des fruits récoltés avant maturité, ne peuvent être commercialisés.

Les exigences de présentation et d'étiquetage permettent d'informer le consommateur et de limiter les possibilités de tromperie. Un consommateur préfèrera telle variété d'orange, un autre préférera des tomates venant de tel pays. L'obligation de respecter une certaine homogénéité au sein d'un même emballage met le consommateur en situation d'évaluer l'ensemble du contenu.

Les critères de classifications permettent d'établir un seul et même langage reconnu par tous les opérateurs afin de comparer les prix et de faciliter une concurrence loyale. Dans un contexte où la plupart des transactions sont réalisées sans présence physique des produits, ils permettent d'en limiter les risques et les coûts et sont un facteur important de la croissance des échanges. Sur un même marché, des pêches jaunes, classe extra, calibre A sont vendues 1,15€ alors que des pêches jaunes, class I calibre B sont vendue 0,65€. Ces critères de classification sont reconnus et acceptés au niveau international (les normes européennes sont identiques aux normes internationales de la CEE/ONU) et font l'objet de brochures interprétatives (brochures avec photos de l'OCDE).

Pour les producteurs, ces normes représentent une référence unique et reconnue. Elles constituent ainsi un guide pour les producteurs désirant améliorer la qualité marchande de leur production tout en préservant une certaine indépendance vis-à-vis des normes spécifiques des chaînes de distribution.

b. Un instrument souvent critiqué

Les normes de commercialisation font régulièrement l'objet de sévères critiques, plus ou moins justifiées. En raison de leur caractère éminemment technique appliqué à des produits banals, elles sont parfois citées en exemple des excès de la réglementation communautaire. Elles sont aussi, parfois, accusées de limiter les possibilités de commercialisations de produits aptes à la consommation.

Cette dernière affirmation n'est pas exacte dans sa généralité. La majorité des fruits et légumes dans le commerce satisfont à des exigences supérieures aux exigences communautaires. Au niveau de l'UE, 85 % des fruits et légumes commercialisés appartiennent à la classe I. Récemment une chaîne de distribution britannique a pu mettre sur le marché des fruits de faible qualité visuelle ('ugly fruits') à des prix réduits commercialisés à des fins de préparation de confitures et autres plats préparés. Ces fruits satisfaisaient aux exigences minimales communautaires de la classe II. Enfin, certains des fruits ne satisfaisant pas aux exigences minimales peuvent être utilisés par l'industrie (p.e. pour la préparation de jus de fruit).

L'objectif poursuivi par les normes de commercialisation est d'éviter la mise sur le marché de produits inaptes à la consommation qui détourne le consommateur du marché des fruits et légumes frais. Pendant de nombreuses années, la taille était le seul indicateur, imparfait comme beaucoup d'indicateurs, sur lequel on pouvait se fonder pour déterminer la maturité des fruits. Un trop petit produit était ainsi considéré comme un produit trop précoce. Aujourd'hui, de nouvelles méthodes d'analyses sont disponibles mais leur utilisation est conditionnée à l'acceptation généralisée des résultats, à la répétitivité des analyses et à leurs coûts qui ne doivent pas être excessif. L'introduction de ces nouveaux critères fait l'objet de critiques, comme cela a déjà été le cas pour plusieurs produits (pour les avocats, les oranges, les kiwis et les raisins de table). Ces critères sont imparfaits et ne garantissent pas toujours une maturité adéquate. En outre, leur vérification peut être laborieuse et implique l'utilisation d'un échantillon qui est ensuite détruit.

Aux normes communautaires de commercialisation se rajoutent les normes privées établies par les chaînes de distribution. La multiplication de ces normes privées ne favorise pas la transparence du marché et soulève des réticences dans certains pays tiers, en particulier dans les pays en développement.

D'ailleurs, la grande majorité des contributions à la consultation publique qui ont abordé le sujet ont convenu de l'utilité des normes communautaires de commercialisation, même si certaines soulignaient les possibilités de simplification.

c. Une simplification nécessaire

Afin de simplifier les procédures administratives concernant le commerce des fruits et légumes, la Communauté a mis en place un système d'agrément des contrôles effectués dans les pays tiers exportateurs vers le marché européen. Ceci veut dire que les services européens de contrôle reconnaissent les certifications émises par nos principaux partenaires commerciaux et que les contrôles à l'importation s'en trouvent sensiblement réduits. Ceci permet de diminuer les délais de livraison ainsi que les coûts administratifs et les frais généraux des importateurs communautaires, d'améliorer la qualité des produits importés et d'offrir une plus grande sécurité administrative aux exportateurs.

A l'heure actuelle, huit pays tiers sont agréés (Suisse, Maroc, Afrique du Sud, Israël, Inde, Nouvelle Zélande, Kenya et Sénégal). Ces pays tiers représentent 44% de l'ensemble des importations communautaires. La procédure d'agrément de la Turquie est en cours et apportera encore 6% audit pourcentage.

Cette activité d'agrément, importante certes puisqu'elle a une incidence pratique sur la charge de travail des administrations et des opérateurs, n'est qu'une étape dans un processus continu. La réforme de l'OCM représente une opportunité pour aborder le problème de la simplification, comme la Commission s'est engagé dans sa communication sur « Mieux légiférer » et dans son « Plan d'action pour simplifier la PAC ».

Cohérence avec les aides du développement rural

Les aides du développement rural se sont progressivement affirmées comme principal vecteur du soutien de la PAC aux mesures structurelles d’amélioration de la compétitivité des exploitations et aux pratiques culturales plus respectueuses de l’environnement. Après les réformes de l'Agenda 2000 et de 2003, ce rôle premier est désormais consacré dans le règlement adopté en 2005 qui établit les objectifs et les priorités du développement rural pour la période 2007–2013. Cela pose une question de cohérence et de synergie des soutiens aux producteurs de fruits et légumes au titre de l’OCM et dans le cadre des programmes du développement rural. En effet, la majeure partie du soutien communautaire aux programmes opérationnels des OP concerne des dépenses d'investissement pour améliorer les méthodes de production et de commercialisation ou des dépenses en faveur de mesures agro-environnementales, autrement dit des dépenses dont la majeure partie seraient également éligible au soutien du FEADER (voir tableau, ci-après).

Aides à la production et orientation par le marché

Couplées aux quantités produites, retirées ou exportées et visant des produits spécifiques, les aides à la production, à la transformation et les indemnités pour les retraits et les restitutions ont conduit des producteurs à se concentrer sur certaines productions, non pas parce qu'elles ont un débouché mais parce qu'elles bénéficient du soutien communautaire. Elles conduisent aussi les industries de transformation, par exemple dans le secteur de la tomate, à produire en priorité les produits qui permettent de faire bénéficier les producteurs de l'aide communautaire et non pas ceux qui sont plus demandés par le marché.

Dans certaines régions de la Communauté, on assiste ainsi à une explosion de la production, stimulée par le régime d'aide, au-delà des possibilités réelles sur marché. Dans d'autres régions en revanche, la production diminue mettant en danger l'outil industriel, sans que cette reconversion productive ne soit accompagnée par de quelconques mesures.

Du point de vue environnemental, le maintien d'une aide couplée en fonction de la quantité produite est un puissant stimulant pour l'intensification des pratiques culturales et de l’utilisation d’intrants, avec toutes les conséquences sur l'environnement détaillées dans la littérature scientifique.

Mesures financées par les OP dans le cadre des programmes opérationnels – 2004

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Source : Communications des Etats membres

Le système des aides à la transformation repose, comme pour les fruits et légumes frais, sur les organisations de producteurs. Ce sont elles qui signent les contrats avec les industries de transformation et qui reçoivent l'aide communautaire. Dans le cas des fruits et légumes frais où le problème majeur est le déséquilibre à l'intérieur de la filière entre le pouvoir de marché des producteurs et celui de la grande distribution, le rôle des OP est pleinement justifié. Il est moins évident dans le cas des fruits et légumes transformés. En effet, l'industrie de transformation est loin d'être aussi concentrée que la grande distribution et est différente d'une région à l'autre. Le rôle central des OP a parfois permis de limiter le pouvoir dominant de quelques industriels. Cependant, le monopole de la matière première dans les mains d'OP qui disposent (ou qui se sont dotées à l'aide de l'OCM) de capacités propres de transformation, a pu créer des difficultés dans certains cas, notamment du point de vue de la concurrence.

La gestion du système d'aide comporte aussi une importante complexité administrative, aussi bien pour les producteurs, pour les transformateurs et pour les administrations nationales.

Du point de vue de la classification des aides à l'OMC, le soutien pour les fruits et légumes transformés est communiqué en boite orange. Il a dans plusieurs cas été critiqué par les pays tiers.

Plus spécifiquement, selon les produits, les principaux problèmes engendrés par les modalités du régime d'aide sont les suivants :

Tomates

On observe ces dernières années une croissance de la production de tomates transformées, ce qui provoque une instabilité des dépenses. Les pénalisations des aides liées aux dépassements des seuils de production étant calculées sur une base trisannuelle, la dépense budgétaire a significativement augmenté ces dernières années; l'aide unitaire devrait fortement baisser à partir de la campagne 2006/2007.

Agrumes

L'aide à la transformation est née comme une valorisation des agrumes alternative aux retraits. Depuis lors, elle a favorisé dans certaines régions de l'Union une orientation vers le marché en contribuant à une meilleure valorisation globale de la production; dans d'autres, elle a assuré un revenu garanti indépendamment des débouchés réels sur le marché. En règle générale, ce double phénomène s'observe à l'intérieur de chacun des grands Etats membres producteurs.

Raisins secs

Le système actuel ne fonctionne pas correctement, et conduit tous les ans à des corrections financières importantes.

Figues sèches

Le mécanisme de calcul de l'aide repose sur une comparaison de prix entre les produits communautaires et les produits importés. Ces derniers proviennent tous du même pays, la Turquie. Cette situation de monopole soulève des interrogations sur la réalité des prix utilisés dans le calcul de l'aide.

L'exclusion du régime de paiement unique

Actuellement, on observe trois situations différentes en ce qui concerne la possibilité de cultiver des fruits et légumes sur les terres qui reçoivent des paiements uniques :

- dans le cas du modèle historique, les superficies cultivées en fruits et légumes ne sont pas éligibles, à l'exception des cultures secondaires d'une durée inférieure à 3 mois. Les cultures permanentes ne sont pas éligibles, à l'exception des oliviers plantés avant le 1er mai 1988, du houblon et des cultures permanentes à des fins énergétiques;

- dans le cadre du modèle régional ou hybride, les fruits et légumes qui ne sont pas des cultures permanentes sont éligibles à l'intérieur de limites historiques (sous le régime des « autorisations »). De plus, les cultures secondaires sont autorisées comme dans le cas du modèle historique. Les cultures permanentes ne sont pas éligibles, à l'exception des oliviers plantés avant le 1er mai 1988, du houblon et des cultures permanentes à des fins énergétiques;

- dans le cadre du SAPS (appliqué dans 8 des nouveaux Etats membres, et qui sera étendu à la Bulgarie et la Roumanie) toutes les superficies plantées en fruits et légumes sont éligibles.

La seule limitation, commune à toutes les terres agricoles est qu'elles aient été utilisées à des fins agricoles et maintenues dans de bonnes conditions agronomiques à la date du 1er juin 2003.

En 2003, les producteurs de fruits et légumes ont défendu vigoureusement l'instauration de cette interdiction. Ils craignaient une concurrence déloyale de la part des producteurs avec des droits de paiement unique (DPU) qui démarreraient la production de fruits et légumes, au détriment des producteurs traditionnels.

Même dans les Etats membres qui appliquent cette interdiction, son respect dans la pratique est tout relatif. A partir du moment où le nombre de droits distribués est inférieur aux nombres d'hectares de terres éligibles, les agriculteurs peuvent utiliser ces terres non primées pour la culture des fruits et légumes. Ce phénomène d'adaptation de la part des opérateurs économiques aux méandres de la réglementation est connu sous le nom de « triangulation » des terres.

Cette évolution porte en premier lieu sur les légumes, et plus particulièrement sur les tomates d'industrie car les nouveaux venus non seulement bénéficieraient de leur soutien historique mais aussi du soutien couplé prévu par l'OCM actuelle. A terme, elle devrait s'étendre aussi aux plantations fruitières. De la sorte, une mesure prévue pour protéger les producteurs traditionnels finirait par se retourner contre ceux qu'elle est supposée protéger.

Maîtrise de la dépense

Le secteur des fruits et légumes n'est pas particulièrement budgétivore. Le total des dépenses qui lui sont consacrées correspond à 3,1% du budget agricole alors que le secteur représente 17% de la production. A la suite de la réforme de 1996, la dépense par grande catégorie de mesure a évolué comme suit[15] :

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Source: Dépenses annuelles du FEOGA.

- Use of the intervention mechanisms have been reduced dramatically. In 1997 the EU spent budget for withdrawals was €293 Mio whereas in 2005 the spent amount of the EU budget was only €28 Mio. In 1997 the amount devoted to export refunds was €67 Mio and only €25 Mio in 2005.

- The EU overall budget for operational programs in 1998 was €239 Mio. This amount has been doubled in 7 years with a yearly increase of €50 Mio. The use of operational funds has particularly grown during the last year when the spent budget was increased with €60 Mio.

- The expenditure on processed products shows an unstable trend: whereas it dropped between 2000/2001 and 2002/2003, it had a big increase from 2001 to 2002 and from 2004 to 2005.

L'OCM limite la dépense en faveur des programmes opérationnels des OP à 4,1% de leur valeur commercialisée. A l'heure actuelle, dans la plupart des Etats membres, ces dépenses se situent bien en dessous de cette limite maximale (voir graphique, section 2.2.2). La valeur commercialisée représente par ailleurs un agrégat variable. Dans ces conditions, cette limitation ne peut pas à proprement parler agir comme mécanisme stabilisateur de la dépense. Elle n'a du reste pas été conçue dans cet esprit, l'objectif de la réforme de 1996 ayant été d'atteindre un taux de regroupement de l'offre de 60%, grâce notamment au soutien des programmes opérationnels.

La dépense communautaire en faveur des producteurs de fruits et légumes destinés à la transformation est également limitée par des quantités maximales garanties fixées par produit. Reposant sur des moyennes annuelles, ce mécanisme de stabilisation est efficace sur le long terme. A court terme cependant, il peut intervenir de manière déphasée et avec retard, en limitant la pénalisation effective lors des premières années et en la concentrant sur les années suivantes.

ORIENTATIONS POUR LA RÉFORME

Les orientations pour la réforme de l’OCM découlent de ces prémisses. Elles cherchent à atténuer les tensions et à répondre aux problèmes examinés.

Orientations politiques

En tenant compte des priorités des stratégies européennes de développement durable et de Lisbonne renouvelées lors du Conseil Européen de juin 2006[16], transposées dans les objectifs et les modalités d'intervention de la PAC réformée, des perspectives financières et des engagements internationaux de l’Union ainsi que des conclusions du Conseil relatives à la gestion des risques et des crises en agriculture[17], la réforme de l’OCM devrait chercher à :

- mettre à jour et simplifier les dispositions de l’OCM après les évolutions de l’Agenda 2000 et de la réforme de la PAC;

- atténuer l'impact des crises conjoncturelles sur le revenu des producteurs;

- consolider l'approche environnementale de l’OCM;

- intégrer la réforme de l’OCM dans la stratégie européenne pour la santé.

Critères de jugement

Dans le cadre de ces orientations, dix critères plus spécifiques sont établis pour évaluer les options en fonction de leur capacité à favoriser :

1. L’ orientation par le marché et l’adaptation quantitative et qualitative de la production à la demande;

2. La compatibilité du soutien aux producteurs avec les principes de l’OMC et leur cohérence avec les politiques de développement et de voisinage;

3. L'atténuation des fluctuations du revenu des agriculteurs;

4. Le rééquilibrage de la filière horticole et un partage plus équitable de la valeur;

5. La prise en compte de la diversité des territoires, des modes de production et de consommation;

6. La maîtrise et la variabilité de la dépense ;

7. La prévention et la gestion des crises conjoncturelles;

8. La préservation de l' environnement et le traitement prioritaire des principaux problèmes;

9. La stimulation d’une alimentation pl