Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Conseil relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité"

(COM(2002) 562 final - 2002/0247 (CNS))

(2003/C 95/11)

Le 14 novembre 2002, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 février 2003 (rapporteur: M. Koryfidis).

Lors de sa 397e session plénière des 26 et 27 février 2003 (séance du 26 février), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 110 voix pour, aucune voix contre et deux abstentions.

1. Introduction

1.1. Le problème

1.1.1. Pour être exercé, le droit à la libre circulation des citoyens européens dans toute l'Europe présuppose des conditions de sécurité et de justice qui soient universellement appliquées.

1.1.2. Cette observation implique notamment que le citoyen puisse s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les États membres aussi facilement que dans son pays d'origine.

1.1.3. Elle suppose également le droit à la protection par les autorités et une indemnisation comparable pour les dommages subis en cas d'actes criminels ou terroristes.

1.2. L'indemnisation des victimes de la criminalité dans les États membres

1.2.1. D'une manière générale et sur la base des données existantes, il est manifeste que les victimes de la criminalité ont moins de chances d'être indemnisées que les personnes ayant subi des préjudices ou des dommages d'un autre type. Les obstacles qu'elles rencontrent pour obtenir une indemnisation de la part de l'auteur des faits sont aussi nombreux que pénibles, en relation avec les éléments suivants:

- dans bien des cas, l'auteur reste inconnu, ne peut être poursuivi ou n'a pas les moyens d'indemniser la victime,

- d'autres sources d'indemnisation, comme les assurances obligatoires ou privées, sont elles aussi incapables de compenser suffisamment les dommages subis par la victime,

- l'absence de toute possibilité d'indemnisation publique des victimes dans deux États membres et la divergence entre les régimes dont les autres disposent en la matière créent des différences entre les citoyens européens, en fonction de leur lieu de résidence ou de l'endroit où a été perpétré l'acte criminel.

1.3. L'acquis communautaire et la nécessité d'agir au niveau de l'Union

1.3.1. La Communauté a appréhendé le problème de l'indemnisation des victimes de la criminalité selon la démarche suivante:

1983: La convention européenne(1) relative à l'indemnisation des victimes de criminalité est ratifiée. Elle prévoit la fixation d'une norme minimale pour les systèmes d'indemnisation publique.

1989: Le Parlement européen adopte une résolution(2) sur le dédommagement des victimes d'infractions violentes, dans laquelle il "invite la Commission à élaborer sans délai un projet de directive exigeant des États membres qu'ils harmonisent au plus haut les dédommagements accordés aux victimes d'infractions violentes, quelle que soit leur origine".

1998: Le "programme de Vienne"(3) du Conseil et de la Commission est approuvé. Il prévoit notamment:

- d'étudier la question de l'aide aux victimes,

- d'effectuer une analyse comparative des régimes destinés à les indemniser,

- d'évaluer la possibilité d'arrêter des mesures en la matière au sein de l'Union européenne.

1999: Les conclusions du Conseil européen de Tampere(4) soulignent la nécessité d'établir des normes minimales pour la protection des victimes de la criminalité, tout en appelant les États membres à mettre sur pied des programmes nationaux destinés à financer des mesures, tant publiques que non gouvernementales, d'assistance et de protection en faveur des victimes.

1999: La Commission présente une communication(5) sur les victimes de la criminalité, qui n'aborde pas seulement le problème de l'indemnisation mais traite aussi d'autres questions susceptibles d'améliorer le traitement de la criminalité au sein de l'UE.

2001: Le Conseil instaure une décision-cadre(6) relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales.

2001: Le règlement "Bruxelles I"(7), concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, est publié.

2001: La Commission présente un livre vert(8) sur l'indemnisation des victimes de la criminalité. Il est centré sur l'indemnisation publique et examine les différents régimes en vigueur dans les États membres. Sur cette base, il pose la question des objectifs éventuels d'une initiative communautaire dans ce domaine et propose les actions suivantes:

- garantir aux victimes la possibilité de percevoir une indemnisation publique au sein de l'UE,

- prendre des mesures pour limiter les résultats injustes qui pourraient résulter des niveaux d'indemnisation complètement différents existant dans les divers États membres,

- faciliter l'accès à l'indemnisation publique des victimes dans les situations transfrontalières.

On notera que ce livre vert a fait l'objet d'une consultation en 2001 et 2002, tant au niveau des institutions européennes qu'à celui des États membres et de la société civile organisée. Les résultats de cette concertation ont confirmé que des lacunes existaient en matière d'indemnisation des victimes de criminalité au sein de l'UE et qu'elle se devait de parvenir à concrétiser ses objectifs dans ce domaine.

2002: Le Comité économique et social européen adopte son avis relatif au livre vert(9). Il s'y félicite de l'initiative de la Commission et formule notamment les observations suivantes:

- L'entreprise est difficile, vu la diversité des traditions pour l'approche du problème, et cette difficulté ne fait que s'accroître dans le contexte de l'élargissement. Dans le même temps, il est toutefois impératif de réaliser les objectifs du livre vert "du point de vue de la réussite d'une construction européenne centrée sur le citoyen et ses problèmes concrets".

- Tous les acteurs doivent développer une dynamique positive et un équilibre dans l'approche du problème, l'objectif étant la convergence.

- Les divergences entre les régimes risquent bien de persister, dans la mesure où certains pays plafonneront l'indemnisation au niveau minimal qui aura été convenu alors que d'autres, où elle atteint déjà un montant élevé, pourraient améliorer encore leur dispositif.

- Il est nécessaire de garantir l'application du système qui sera retenu, grâce à un dispositif de sanctions pour les infractions à la solution de compromis qui sera dégagée et au recours à un fonds européen jouant un rôle de complémentarité.

- Enfin, eu égard aux difficultés que l'on vient d'évoquer, il s'imposera de "miser sur un niveau commun plus exigeant de solution, en définissant des étapes de développement successives, à partir de points de départ différents, pour parvenir progressivement à gommer les écarts(10)".

2002: Le Parlement européen adopte une résolution(11) relative au livre vert de la Commission susmentionné, dans laquelle il exprime une position favorable à l'initiative de la Commission et procède notamment aux constats suivants:

- Les divergences entre les différents systèmes nationaux sont importantes, il n'existe pas de mesures législatives au niveau communautaire pour les situations spécifiques des victimes transfrontalières et il y a lieu de mettre en place des systèmes minimums d'indemnisation publique.

- On se devra d'opérer un rapprochement des systèmes d'indemnisation publique et de définir des conditions minimales d'intervention subsidiaire de la responsabilité de l'État.

- Il est nécessaire de créer un organisme européen de coordination pour les victimes ainsi que, le cas échéant, un fonds européen de solidarité pour le versement des dédommagements, sur la base de critères qui seront définis par la Commission.

- Enfin, des campagnes devront être lancées afin d'informer les citoyens sur le système communautaire d'indemnisation des victimes de la criminalité.

2002: La Commission dépose la proposition de directive relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité, qui fait l'objet du présent avis.

1.3.2. Constituant "un parallèle indispensable aux nombreuses mesures prises pour promouvoir la coopération judiciaire en matière civile et pour lutter contre la criminalité et le terrorisme", l'indemnisation des victimes de la criminalité répond par conséquent aux prescriptions du traité concernant l'instauration dans l'Union d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Ces dispositions forment également le cadre général déterminant la nécessité d'une intervention communautaire pour affronter ce problème.

2. La proposition de directive

2.1. La proposition de directive est censée contribuer à la mise en oeuvre des objectifs du traité concernant:

- la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice pour tous,

- la libre circulation des personnes au sein de l'Union.

2.1.1. Dans le contexte que l'on vient de décrire, elle s'inscrit dans la foulée du livre vert et du Conseil européen de Tampere et vise d'une manière générale à garantir une indemnisation satisfaisante à tous les citoyens de l'Union européenne et à toutes les personnes qui y résident légalement lorsqu'ils sont victimes d'une infraction sur son territoire.

2.1.2. La proposition entend atteindre ledit objectif par les moyens suivants:

- en garantissant que tous les États membres de l'UE prévoient la possibilité d'une indemnisation publique satisfaisante des victimes de la criminalité, grâce à l'instauration d'une norme minimale en la matière,

- en s'assurant que les possibilités d'indemnisation publique qui sont offertes en pratique à la victime d'une infraction n'aient pas l'inconvénient de varier en fonction de l'État membre dans lequel elle a été commise (dans les cas transfrontaliers, dépôt d'une demande d'indemnisation auprès d'une autorité de l'État membre de résidence).

2.1.3. Le champ d'application de la directive proposée ne s'étend pas aux possibilités que possède la victime d'obtenir une indemnisation de la part de l'auteur de l'infraction. Selon l'exposé des motifs de la proposition, "la possibilité d'obtenir une décision sur l'indemnisation par l'auteur de l'infraction est traitée dans la décision-cadre sur le statut des victimes dans le cadre de procédures pénales. En ce qui concerne la possibilité de faire exécuter ces décisions dans les situations transfrontalières, un certain nombre d'initiatives sur l'accès à la justice dans les litiges transfrontaliers en matière civile en général, qui bénéficieront également aux victimes de la criminalité, ont été adoptées ou sont en cours d'élaboration(12)."

2.1.4. Selon la proposition de directive à l'examen, les résultats injustes et abusifs que crée le statut actuel d'indemnisation des victimes de la criminalité ne sont pas compatibles avec la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice pour tous en Europe. De plus, la convention européenne de 1983 n'a pas réussi à assurer une couverture complète de tous les citoyens de l'Union, même si elle a contribué de manière positive à la mise en place de régimes d'indemnisation publique. Quant à la norme minimale à laquelle elle entendait aboutir, force est de constater que dix-neuf ans après son ouverture à la signature, elle ne correspond toujours pas aux attentes des citoyens de l'Europe et, plus généralement, de toutes les personnes qui y résident légalement. Cette réalité constitue un autre facteur déterminant la nécessité de l'intervention communautaire dans ce domaine.

2.1.5. Le lien entre la libre circulation des personnes et l'indemnisation publique des victimes d'infractions "a été confirmé par la Cour de justice des Communautés européennes, lorsqu'elle a conclu que la protection des victimes d'infractions était un corollaire indispensable de la liberté de circulation des personnes garantie par le traité"(13). On ne peut toutefois considérer que la proposition à l'examen ressortisse au domaine de mise en oeuvre des articles 94 et 95(14) du traité instituant la Communauté européenne. L'objectif que cherche à atteindre la présente proposition entre donc dans le champ général des dispositions du traité instituant la Communauté européenne considéré dans son ensemble(15). Telle est la raison pour laquelle il est proposé de lui donner pour base juridique l'article 308(16) dudit traité.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social européen perçoit la proposition de directive à l'examen comme l'aboutissement concret d'un effort de longue haleine consenti pour résoudre un problème sérieux, à savoir l'octroi d'une indemnisation publique aux victimes d'infractions commises sur le territoire des pays de l'Union européenne. Il y voit également une contribution institutionnelle particulièrement importante à une entreprise d'un caractère plus général, consistant à créer un espace unique de liberté, de sécurité et de justice. Enfin, il la conçoit comme une initiative de poids pour apporter une réponse aux difficultés concrètes et bien actuelles que rencontrent les citoyens européens dans le contexte du nouveau mode de fonctionnement territorial des États membres de l'UE mais aussi dans celui du rôle et du caractère de prévoyance que ces derniers doivent assumer aujourd'hui.

3.2. Du fait de cette conception, le Comité est amené à adopter une attitude positive vis-à-vis de la proposition de directive et des objectifs qu'elle sert, car il considère que son contenu contribuera, moyennant toutefois certaines conditions, à:

- stimuler la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice pour tous à l'intérieur de l'UE,

- favoriser la libre circulation au sein de l'Union,

- encourager la convergence des législations des États membres en la matière, ainsi que celle des mécanismes de résolution des situations transfrontalières, dans une optique de subsidiarité et de proportionnalité.

3.3. Dans le cadre ainsi défini, le Comité approuve le projet de directive, dans ses grandes lignes, tout en considérant qu'un certain nombre des articles du texte proposés demandent à être explicités et formulés en des termes plus clairs.

3.4. Plus précisément, le Comité considère que la proposition de directive clarifie les points suivants:

- elle définit avec précision les bénéficiaires de ses dispositions (article 2), afin d'éviter les problèmes qui ont surgi lorsque les États membres ont été invités à indemniser des ressortissants d'autres États membres (voir l'arrêt de la Cour de justice en la matière et l'article 3, paragraphe 2 de la proposition de directive),

- elle oblige les États membres qui n'ont encore rien entrepris dans ce domaine à créer un dispositif d'indemnisation correspondant,

- elle instaure un mécanisme facilitant la communication pour les victimes qui résident dans un autre État membre que celui qui est tenu de verser l'indemnisation.

3.5. Le Comité relève toutefois que la proposition de directive à l'examen donne aux États membres la possibilité de créer des systèmes qui divergent passablement les uns des autres. Ce constat l'amène à déclarer qu'il y aura lieu de déployer toute l'attention voulue pour établir, notamment:

- l'article 4 qui énonce les principes à suivre pour déterminer le montant de l'indemnisation. Si dans le libellé actuel, le paragraphe 1 pose le principe de l'indemnisation totale, les paragraphes 2 et 3 introduisent des exceptions importantes, de sorte que l'on peut aboutir en final à des résultats fort différents,

- la coopération prévue entre l'autorité d'assistance et l'autorité de décision. N'étant pas décrite avec suffisamment de précision, cette collaboration peut se heurter à certains problèmes, qui auront probablement pour effet de dissuader les citoyens des États membres de faire jouer les droits prévus par le projet de directive.

3.5.1. Le Comité souligne qu'il n'est pas certain qu'en autorisant le maintien de fortes disparités entre les réglementations des États membres, on contribue in fine à promouvoir la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice pour tous en Europe.

4. Observations particulières

4.1. D'une manière générale, le Comité estime qu'il est indispensable d'arriver au préalable à déterminer avec précision quel est le résultat recherché si l'on veut en stimuler la mise en oeuvre via des systèmes politiques, administratifs et juridiques qui diffèrent encore significativement.

4.1.1. Le Comité estime qu'à cette fin, la directive devra notamment inclure les dispositions suivantes:

4.1.1.1. une définition des infractions telle qu'elle couvre les actes dirigés non seulement contre la vie, la santé ou l'intégrité corporelle d'autrui mais aussi contre sa santé et son intégrité psychiques (article 2, paragraphe 1, lettre a),

4.1.1.2. une détermination minutieuse des compétences des autorités chargées de l'assistance et des autorités de décision, doublée d'une simplification des procédures régissant leur coopération mutuelle, de manière à réduire le poids de la bureaucratie et à faciliter l'exercice par les citoyens des États membres des droits prévus que la directive leur accorde; il y a lieu de mentionner tout particulièrement le droit applicable à chaque situation et la distinction à opérer en la matière entre la législation du pays de résidence du citoyen et celle de l'État dans lequel l'infraction a été commise (articles 16 et suivants),

4.1.1.3. un renforcement des possibilités de percevoir un acompte dont dispose la victime; on se doit de souligner à cet égard que la période suivant immédiatement l'infraction est souvent, en ce qui la concerne, le moment qui est le plus difficile et celui où elle a le plus besoin d'aide (article 5),

4.1.1.4. une fixation de la procédure d'octroi de cette avance qui tende autant que possible vers un "régime":

- qui soit transeuropéen, universellement applicable et comportant des critères uniformes pour le calcul du montant de l'acompte,

- dont la mise en oeuvre soit assurée par une autorité judiciaire ou administrative désignée par chaque État membre,

- qui, le cas échéant, soit en mesure de garantir un financement européen, à tout le moins partiel, pour faire face au large éventail de tous les cas de figure des déplacements des citoyens au sein de l'Union.

4.1.1.5. Pour tracer les contours de la procédure susmentionnée, on pourrait envisager de tirer parti de l'expérience positive de la définition de la protection juridictionnelle provisoire au stade qui précède la conclusion de contrats de travaux, prestations ou services (directive 89/665/CEE).

4.1.1.6. Il apparaît clairement que le paiement de l'indemnisation finale par l'État devra être assurée en tout cas:

- lorsqu'il n'aura pas été possible de localiser l'auteur des faits malgré les efforts déployés à cet effet,

- lorsqu'il aura pu l'être mais s'avérera ne pas disposer de ressources suffisantes pour indemniser correctement sa victime.

4.1.1.6.1. Lorsqu'un plafond d'indemnisation a été fixé, son montant devra être revu régulièrement en fonction des évolutions du coût de la vie.

4.1.1.7. L'approche décrite par les paragraphes 4.1.1.3 et 4.1.1.4 permet de clarifier l'objectif de l'intervention de l'État dans le domaine concerné: cette action intervient en début de procédure, immédiatement après l'infraction, à un moment où elle est le plus nécessaire pour la victime, ainsi qu'à sa conclusion, lorsqu'il aura été démontré définitivement qu'il n'existe aucune autre source pour l'indemniser de manière satisfaisante.

Bruxelles, le 26 février 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Cette Convention, qui a été ratifiée par dix États membres et signée ultérieurement par deux autres, ne prévoit aucune mesure précise pour faciliter l'accès à l'indemnisation publique dans les situations transfrontalières.

(2) A 3-13/89 C 256 du 12.9.1989, p. 32.

(3) JO C 19 du 23.1.1999, p. 1, point 51 (c).

(4) Conclusions de la présidence, point 32.

(5) COM(1999) 349 final.

(6) JO L 82 du 22.3.2001, p. 1.

(7) Règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, JO L 12 du 16.1.2001, p. 1.

(8) COM(2001) 536 final.

(9) JO C 125 du 27.5.2002.

(10) JO C 125 du 27.5.2002, paragraphe 5.2.

(11) A5-0309/2002 final.

(12) COM(2002) 562 final, paragraphe 3.3.

(13) Affaire 186/87, William Cowan/Trésor public, Recueil, 1989, p. 195.

(14) Articles 94 et 95 du traité.

(15) Voir avis 2/94 de la Cour de justice des Communautés européennes du 28 mars 1996.

(16) Traité instituant la Communauté européenne, article 308, p. 163.