Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Généralités

La Communication de la Commission « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne » du 7 mai 2002 [1] (dénommée ci-après « Communication frontières extérieures ») avait défini cinq composantes essentielles de la politique commune de gestion intégrée des frontières extérieures :

[1] COM(2002) 233 final.

a) un corpus commun de législation ;

b) un mécanisme commun de concertation et de coopération opérationnelle ;

c) une évaluation commune et intégrée des risques ;

d) du personnel formé à la dimension européenne et des équipements inter-opérationnels ;

e) un partage du fardeau entre les Etats membres dans la perspective d'un Corps européen de garde frontières.

Pour ce qui est du « corpus commun de législation », la refonte du Manuel commun des frontières extérieures [2] figurait parmi les actions à réaliser à court terme [3], afin notamment de « clarifier la nature juridique de ses différentes dispositions et d'en faire une source de droit » et d'« introduire [dans le Manuel lui-même] certaines bonne pratiques », en s'inspirant du Catalogue Schengen des meilleures pratiques en matière de frontières extérieures [4]. Ceci a été repris dans le « Plan pour la gestion des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne », approuvé par le Conseil JAI le 13 juin 2002 et soutenu par le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin. Le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003 a ultérieurement sollicité la Commission à « présenter, le plus rapidement possible, des propositions sur la refonte du Manuel commun, y compris l'apposition de cachets sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers » [5].

[2] Décision SCH/Com-ex(99)13 du 28 avril 1999 concernant les versions définitives du Manuel commun et des Instructions consulaires communes adressées aux représentants diplomatiques et consulaires de carrière (JO L 239 du 22.9.2000, p. 317). Une version mise à jour du Manuel a été publiée - à l'exception de certaines annexes confidentielles - au JO C 313 du 16.12.2002, p. 97.

[3] Les autres actions envisagées pour le court terme comprennent : la réalisation d'un « guide pratique » utilisable par les garde frontières, et disponible également sur support électronique, et l'adoption de mesures communes en matière de petit trafic frontalier (voir, à ce propos, les deux propositions de règlement présentées par la Commission le 14.8.2003 : COM(2003) 502 final - 2003/0193 (CNS) et 2003/0194 (CNS)). Parmi les mesures à long terme figurent : l'élaboration d'un processus d'échange et de traitement d'information et de renseignements qui serait formalisé entre les autorités opérant aux frontières extérieures et celles opérant à l'intérieur du territoire ; et la définition du cadre institutionnel et juridique (compétences, domaines d'action etc.) des agents d'un futur « Corps européen de garde frontières ».

[4] UE Catalogue Schengen - Contrôles aux frontières extérieures, éloignement et réadmission : recommandations et meilleures pratiques, Conseil de l'Union européenne, SG - DG H, 28.2.2002.

[5] Sur cette dernière question, voir la proposition de règlement présentée par la Commission le 6.11.2003 : COM(2003) 664 final.

Il s'agit donc d'une initiative importante dans le cadre de la consolidation et du développement du « volet législatif » de la politique de gestion intégrée des frontières, de la même manière que la future Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures [6] constitue l'élément essentiel pour le développement du « volet opérationnel » de cette politique. Par ailleurs, il est évident que le rôle de l'Agence sera fondamental dans la mise en oeuvre des règles communes prévues au titre II du présent règlement. Plus particulièrement, une référence explicite au rôle de l'Agence est faite à l'article 14 relatif à la coopération opérationnelle entre Etats membres, «en vue d'une exécution efficace du contrôle frontalier » (voir les commentaires y relatifs).

[6] Voir la proposition de règlement du Conseil (en voie d'adoption) COM(2003) 687final du 11.11.2003.

Pour en revenir au volet législatif, le Manuel commun, élaboré dans le cadre de la coopération intergouvernementale Schengen et intégré dans le cadre institutionnel et juridique de l'Union suite à l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam [7], est actuellement l'instrument de base en matière de contrôle des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne, même si certains principes figurent également dans la convention de Schengen [8] elle-même, et certaines dispositions particulières dans d'autres décisions séparées [9].

[7] Voir le Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, annexé aux traités CE et UE par le Traité d'Amsterdam.

[8] Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 (JO L 239 du 22.9.2000, p. 19).

[9] Voir, par exemple, la Décision SCH/Com-ex(94)17, rév.4 concernant l'introduction et l'application du régime Schengen dans les aéroports et les aérodromes (JO L 239 du 22.9.2000, p. 168).

Bien que l' « acquis de Schengen » [10], et notamment les dispositions Schengen ayant leur base juridique dans le traité CE [11], soit désormais de l'acquis communautaire [12] s'appliquant à tous les Etats membres [13], il maintient quand même sa spécificité par rapport au droit communautaire classique, puisque :

[10] Pour une définition de l'acquis de Schengen voir la décision 1999/435/CE du 20 mai 1999 (JO L 176 du 10.7.1999, p. 1), relative à la définition de l'acquis de Schengen en vue de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis.

[11] Voir la décision 1999/436/CE du 20 mai 1999, déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du Traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen (JO L 176 du 10.7.1999, p.17).

[12] Pour les dispositions ayant leur base juridique dans le traité UE, il s'agit de « acquis de l'Union ».

[13] A l'exception, pour l'instant, du Royaume Uni et l'Irlande : sur leur situation spécifique par rapport à l'acquis de Schengen, ainsi que sur la situation du Danemark et de deux Etats non membres (Norvège et Islande), voir les commentaires au point 5 ci-dessous.

- il ne s'agit pas d'un droit communautaire « typique », à savoir sous la forme d'instruments typiques du droit communautaire tels que des règlements ou des directives, ce qui peut entraîner de l'ambiguïté quant à la valeur juridique de certaines dispositions Schengen (voir ci-dessous les considérations sur la nature du Manuel commun);

- il s'agit de décisions et mesures qui ont été prises dans un cadre purement intergouvernemental, et donc évidemment sans participation de la part des institutions communautaires [14], et notamment du Parlement européen.

[14] La Commission avait néanmoins un rôle d'observateur au sein des instances Schengen.

Pour ces raisons, dans le premier Tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace « de liberté, de sécurité et de justice» dans l'Union européenne » du 24 mars 2000 [15], la question de la « conversion » de l'acquis de Schengen intégré dans l'Union en des instruments typiques du droit communautaire se posait déjà, même si, à l'époque, la conclusion avait été que « le degré de priorité de la conversion des dispositions de Schengen en instruments d' « Amsterdam » dépendra davantage de l'évolution de la situation que d'une exigence absolue de les convertir par principe » (COM(2000) 167, point 1.3).

[15] COM(2000) 167 final. L'établissement, par la Commission, d'un « tableau de bord », à mettre à jour périodiquement, avait été prévu par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, avec le but de « suivre constamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires » - et de respecter les différentes échéances fixées par le traité d'Amsterdam, le plan d'action de Vienne et les conclusions du Conseil de Tampere lui-même - afin de créer un véritable « espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Pour ce qui est du Manuel commun, les raisons politiques à la base de la décision de « refonte » ont été déjà illustrées ci-dessus. Au point de vue technique/juridique, il faut souligner que le Manuel commun est un acte ayant une nature « hybride », puisqu'il est à la fois source de droit communautaire, en créant donc des droits et des obligations, et guide pratique pour les garde frontières, comportant en principe tous les éléments d'information indispensables aux garde frontières mais empruntés à d'autres sources de droit.

Cette « double nature » du Manuel commun est susceptible de créer des ambiguïtés sur sa valeur juridique, d'autant plus que plusieurs de ses parties et annexes ne font que reproduire le contenu d'autres actes, tels que la convention de Schengen ou les Instructions consulaires communes [16].

[16] Décision SCH/Com-ex(99)13, citée. Une version mise à jour a été publiée au JO C 310 du 19.12.2003.

Les toutes premières discussions sur la nécessité de réviser le Manuel commun des frontières extérieures remontent à quelques mois après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, suite à l'initiative de la Présidence finlandaise (octobre 1999) de lancer un questionnaire adressé aux Etats membres sur la question, ainsi que sur les exigences de confidentialité du Manuel. Le débat s'est ensuite poursuivi au cours des Présidences successives [17], mettant en évidence le souhait de la plupart des Etats membres de modifier, clarifier ou développer certaines parties ou dispositions du Manuel [18]. Ces discussions ont eu comme résultat l'adoption de décisions ponctuelles visant la suppression ou la mise à jour de certaines dispositions du Manuel, ou bien la déclassification de certaines de ses parties, sans pourtant jamais aboutir à une révision globale et cohérente des dispositions en matière de frontières extérieures.

[17] Voir, notamment, la note de la Présidence suédoise et de la future Présidence belge sur la révision du Manuel commun (doc. du Conseil n° 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 du 18.6.2001), préconisant une approche en trois étapes, notamment: d'abord, la suppression des dispositions superflues du Manuel, ensuite l'examen des dispositions à clarifier et des nouveaux éléments à inclure et, enfin, l'élaboration d'une nouvelle structure de nature à faciliter son utilisation par les autorités de frontière des Etats membres.

[18] Voir les réponses des Etats membres au questionnaire lancé par la Présidence suédoise en juin 2001 sur la nature/structure du Manuel (doc. du Conseil n°12290/01 FRONT 55 COMIX 654 du 2.10.2001).

Compte tenu de la complexité d'un tel exercice, et du fait que certaines questions additionnelles ont surgi au cours de la réflexion, la Commission a considéré opportun de présenter au préalable un document de travail des services sur la question (SEC(2003) 736 du 20.6.2003), afin d'examiner de manière approfondie l'acquis en matière de frontières extérieures, les lacunes existantes, ainsi que les problématiques liées à la structure actuelle du Manuel commun.

Sur la base de cette analyse, le document de travail présentait différentes options sur la façon de procéder, et notamment:

- sur l'opportunité de garder la structure actuelle du Manuel, ou bien d'en clarifier la nature juridique, en faisant une distinction claire et nette entre l'instrument normatif, d'un côté, et le guide pratique pour le garde frontière, de l'autre;

- sur le fait de se limiter à un simple « toilettage » du Manuel actuel ou bien de développer certaines de ses parties afin de combler les lacunes constatées, et en y intégrant, le cas échéant, les dispositions pertinentes contenues dans d'autres instruments;

- sur l'opportunité d'établir un « acte de base » contenant tous les principes et les règles de base en matière de frontières extérieures qui, conformément à l'article 202 du traité, conférerait en même temps à la Commission la compétence pour l'adoption des modalités d'application de l'acte de base.

En outre, la Commission a considéré opportun de poser la question additionnelle suivante: puisqu'il s'agit de proposer l'établissement d'un « Code communautaire des frontières extérieures », ne pourrait-t-il pas être utile d'élargir la portée de ce code afin de couvrir aussi les frontières intérieures, en créant un véritable « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », ayant deux volets, l'un sur les frontières extérieures et l'autre sur les frontières intérieures.

Un questionnaire contenant ces questions de base a été envoyé aux Etats membres par la Présidence à la fin du mois de juillet 2003; la grande majorité des délégations s'est exprimée en faveur des propositions de la Commission relatives à la distinction entre l'instrument juridique et le guide pratique, ainsi que sur la nécessité d'aller au delà d'un simple toilettage du Manuel. Sur les deux autres questions, la plupart des Etats membres n'a pas adopté une position définitive, tout en soulignant qu'une réflexion ultérieure se rendrait nécessaire, une fois que des propositions concrètes seraient sur la table.

Il faut également souligner que, en parallèle avec cette réflexion approfondie sur le Manuel commun, des propositions ont été présentées sur des questions spécifiques pour lesquelles le Conseil avait demandé une action rapide de la part de la Commission, à savoir le petit trafic frontalier et le compostage des documents de voyage [19]. Le contenu de ces propositions a été, évidemment, déjà repris dans le présent règlement et il est clair que, une fois que cette proposition sera adoptée, elle remplacera les différentes initiatives ponctuelles en matière de frontières.

[19] Voir, respectivement, COM(2003) 502 et COM(2003) 664.

2. Objectifs et contenu de la proposition: de la refonte du Manuel commun au « Code communautaire relatif au regime de franchissement des frontières par les personnes »

L'objectif de cette proposition, tel que la Commission l'avait initialement envisagé dans sa Communication frontières extérieures et tel qu'il avait été inclus dans le Plan sur la gestion des frontières extérieures (voir ci-dessus, point 1) était de « refondre » le Manuel commun, à savoir d'éliminer, d'un côté, les dispositions obsolètes ou redondantes du Manuel et, de l'autre côté, de développer ou clarifier les aspects qui le nécessiteraient, sur la base d'une analyse des problèmes rencontrés sur le terrain, des résultats des visites d'évaluation Schengen, des recommandations contenues dans le « Catalogue Schengen des meilleures pratiques » ou des travaux entrepris sur l'une ou l'autre question au sein des instances pertinentes du Conseil.

Toutefois, lors des réflexions entamées sur cette question, il est paru nécessaire de se pencher, plus en général, sur tout l'acquis existant en matière de contrôle frontalier des personnes - y compris, donc, les dispositions pertinentes de la convention de Schengen et d'autres décisions du Comité exécutif Schengen - afin d'établir un texte consolidé et cohérent régissant le domaine.

En plus, comme déjà expliqué au point 1, la Commission a considéré opportun de saisir l'occasion pour régler la matière de manière plus générale, afin de couvrir aussi les frontières intérieures, et notamment les modalités de rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures de l'espace de libre circulation, lorsque les circonstances le requièrent.

Il est donc évident que la présente proposition de règlement va bien au delà d'une simple refonte, au sens stricte du terme, du Manuel commun, puisqu'elle vise à établir un véritable « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », ayant un volet « frontières extérieures » (Titre II) et un volet « frontière intérieures » (Titre III). Il est en effet évident qu'il y a une complémentarité indéniable entre les deux volets, qui ne ressort pas uniquement de la définition elle-même de « frontières extérieures » par rapport à celle de « frontières intérieures » (voir l'article 2 du présent règlement), mais également de la constatation que les contrôles dont l'exercice est imposé aux frontières extérieures (titre II de ce règlement) sont les mêmes contrôles frontaliers qui, en vertu du titre III de ce règlement, sont interdits en principe aux frontières intérieures (même s'ils peuvent être temporairement et exceptionnellement rétablis ; voir les articles 20 à 24 du présent règlement).

En ce qui concerne les frontières intérieures, le contenu de l'article 2 de la convention de Schengen, ainsi que de la décision du Comité exécutif Schengen SCH/Com-ex(95)20, rév.2, a été essentiellement repris, tout en l'adaptant au cadre juridique communautaire. En plus, un élément nouveau a été introduit par rapport à l'acquis existant, à savoir la possibilité de réintroduire de manière simultanée et conjointe les contrôles à toutes les frontières intérieures en cas de menace transfrontalière exceptionnellement grave et, notamment, en cas de menace terroriste à caractère transfrontalier.

Pour ce qui est des contrôles aux frontières extérieures, une distinction est faite entre, d'un côté, les principes de base en matière de contrôle - définis au titre II du règlement et reprenant essentiellement les articles 3 à 8 de la convention de Schengen, ainsi que certaines parties du Manuel commun - et, de l'autre côté, les modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre de ce contrôle, y compris les modalités de contrôle propres aux différents types de frontières (terrestres, aériennes et maritimes). Ces modalités figurent aux annexes I à XII du présent règlement et seront modifiables, à l'avenir, selon une procédure de comitologie, conformément à l'article 202 du traité et à la décision 468/1999/CE.

La raison pour laquelle ces modalités pratiques ont été annexées au règlement de base est qu'il s'agit de règles qui, en grande partie, existent déjà puisque la plupart d'entre elles font partie du Manuel commun ou reprennent d'autres décisions Schengen existantes. Ceci permet de reprendre dans un seul acte tout l'acquis existant en matière de frontières (extérieures et intérieures) et d'établir ainsi un véritable « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ».

En même temps, la Commission considère que ces modalités pratiques sont de véritables mesures d'application des principes énoncés au Titre II du présent règlement et que, par conséquent, elles devront être modifiées, à l'avenir, selon une procédure de comitologie (voir l'article 30 du présent règlement) [20].

[20] Par biais du Règlement (CE) n°790/2001, le Conseil s'est réservé, « durant la période transitoire de 5 ans visée à l'article 67, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne » (5ème considérant) les pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières, « en attendant qu[e le Conseil] examine les conditions dans lesquelles de telles compétences d'exécution seraient conférées à la Commission après la fin de la dite période transitoire ». Le Règlement (CE) n° 789/2001 a, de la même manière, réservé au Conseil les pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à l'examen des demandes de visas. Cette réservation de pouvoir sur la mise en oeuvre du contrôle frontalier couvre une grande partie des dispositions actuelles du Manuel commun ainsi que ses annexes. La Commission, en estimant que les deux règlements en questions constituent une violation de l'article 202 du traité, ainsi que de l'article 1er de la décision 1999/468/CE, a introduit, le 3 juillet 2001, un recours devant la Cour de justice contre le Conseil demandant leur annulation (JO C 245, du 1.9.2001, p. 12 - Affaires C -257/01).

Bien que le contenu de ces modalités reprenne, pour la plus grande partie, le texte actuel du Manuel commun, des modifications ont été apportées, là où il s'est avéré nécessaire, afin notamment de:

a) éliminer les dispositions redondantes (par exemple, la répétition de certains articles de la convention de Schengen ou de certaines parties des Instructions consulaires communes) ou superflues (par exemple, l'actuel paragraphe 1.1 de la partie I relatif aux conséquences de l'autorisation d'entrée, puisque le fait de pouvoir se déplacer à l'intérieur de l'espace Schengen pour une période de trois mois au maximum est déjà régi par d'autres dispositions de l'acquis [21]);

[21] Articles 20 et 21 de la Convention de Schengen, pour lesquels la base juridique dans le traité CE est l'article 62, paragraphe 3 (voir la décision 1999/436/CE du 20 mai 1999, citée).

b) développer certaines parties, à la lumière des discussions récentes au sein des instances compétentes du Conseil (par exemple, en matière d'aménagement d'infrastructures/files séparées aux points de passage terrestres ou de contrôles sur les avions privés), des propositions faites par la Commission ou un Etat membre sur des questions spécifiques (par exemple, en matière de petit trafic frontalier, de compostage des documents de voyage, ou de refus d'entrée) [22], ainsi que des recommandations contenues dans le « Catalogue des meilleures pratiques Schengen ». Pour la partie relative au contrôle des frontières maritimes, il s'est rendu nécessaire d'entamer une réflexion plus approfondie, avec la participation d'experts des Etats membres. Les nouvelles dispositions proposées tiennent donc également compte de la discussion avec ces experts, ayant eu lieu à Bruxelles le 4 décembre 2003;

[22] Les développements proposés et intégrés dans le projet de règlement reprennent le texte actuel des différentes propositions; il est évident que leur contenu devra être adapté à la lumière de l'évolution des négociations sur ces propositions.

c) clarifier ou mettre à jour certains points, comme par exemple les paragraphes relatifs aux marins (actuel point 6.5 de la partie II du Manuel).

Un tableau de correspondance entre les dispositions du présent règlement et les dispositions de la convention de Schengen, du Manuel commun et des autres décisions Schengen qui ont été remplacées figure à l'annexe XIII. Un tableau précisant les dispositions qui n'ont pas été reprises, ainsi que les raisons justifiant ce choix, est annexé à l'exposé des motifs.

Il va de soi que, dans le nouveau texte, toutes les adaptations rendues nécessaires par le passage d'un cadre intergouvernemental au cadre communautaire ont été effectuées (telles que « Etats membres » au lieu de « Parties Contractantes » et similaires).

Enfin, pour ce qui est du guide pratique pour les garde frontières, lorsque les discussions sur la présente proposition auront suffisamment avancé, une réflexion sera entamée par la Commission sur la forme et le contenu d'un tel guide. A cet égard, il serait opportun de tenir compte des discussions ayant déjà eu lieu auparavant sur la question. [23]

[23] Voir, notamment, le document présenté par la Présidence belge, « Proposition pour l'introduction d'un guide pratique pour les garde frontières » (doc. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 du 17.10.2001).

3. Choix de la base juridique

La base juridique proposée pour ce règlement est l'article 62, points 1 et 2 a), du traité CE, puisque cet instrument traite à la fois des « mesures visant, conformément à l'article 14, à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants de pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures » (article 62, point 1) et des « mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres », notamment « les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures » (article 62, point 2 a)) [24].

[24] Voir la Décision n°1999/436, citée. A cet égard, il faut toutefois noter que, en ce qui concerne la base juridique attribuée à la décision concernant les versions définitives du Manuel commun et de l'Instruction consulaire commune (SCH/Com-ex(99)13), il y a une divergence entre les différentes versions linguistiques: les versions anglaise et française du JO L 176 indiquent à la fois l'article 62 et l'article 63 du TCE en tant que base juridique pour le Manuel et l'Instruction consulaire commune, tandis que dans toutes les autres versions linguistiques il est indiqué uniquement l'article 62 du TCE.

La proposition étant fondée sur le titre IV du traité CE, « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes », elle doit être présentée et adoptée en respectant les protocoles annexés au traité d'Amsterdam sur la position du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark. Sur base de l'article 6 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne (protocole Schengen), la Norvège et l'Islande sont aussi associées à la mise en oeuvre et au développement de l'acquis de Schengen. Les conséquences liées aux différents protocoles, sont examinées au point 5 ci-dessous.

4. Subsidiarité et proportionnalité

En vertu de l'article 62, points 1 et 2 a), du traité CE, la Communauté est compétente pour arrêter des mesures relatives à la fois au franchissement des frontières intérieures des États membres, afin d'assurer l'absence de tout contrôle des personnes à ces frontières, et au franchissement des frontières extérieures. Ces mesures doivent être adoptées dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Les dispositions communautaires actuelles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres, ainsi qu'à l'absence de tout contrôle sur les personnes aux frontières intérieures, font partie de l'acquis de Schengen intégré dans le cadre de l'Union européenne. Toutefois, cet acquis existant doit être clarifié, développé et complété. Il est donc évident que l'acquis existant sur les frontières intérieures et extérieures ne pourra être développé qu'en arrêtant des mesures communautaires fondées sur le traité CE.

L'article 5 du traité CE dispose que « l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité ».

La forme choisie pour cette action communautaire doit permettre à la proposition d'atteindre son objectif et d'être mise en oeuvre aussi efficacement que possible.

Dans la mesure où l'initiative proposée, à savoir l'établissement d'un « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes » constitue un développement de l'acquis de Schengen, l'instrument retenu est un règlement, de manière à assurer son application harmonisée dans tous les États membres qui appliquent l'acquis de Schengen.

5. Conséquences liées aux différents protocoles annexés aux traités

La base juridique des propositions relatives aux mesures concernant le franchissement des frontières intérieures et extérieures des États membres est contenue dans le titre IV du traité CE, de sorte que c'est le système à géométrie variable prévu par les protocoles sur la position du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark, ainsi que par le protocole Schengen, qui joue.

La présente proposition développe l'acquis de Schengen. C'est pourquoi les conséquences liées aux différents protocoles, décrites ci-après, doivent être examinées:

Royaume-Uni et Irlande

Aux termes des articles 4 et 5 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, « l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, qui n'ont pas souscrit à l'acquis de Schengen, peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis ».

La présente proposition développe les dispositions de l'acquis de Schengen, auxquelles le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent pas, conformément à la Décision (CE) n° 365/2000 du 29 mai 2000 relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, et à la Décision (CE) n° 192/2002 du 28 février 2002 relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen. Le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent donc pas à son adoption et ne sont pas liés par cette proposition ni soumis à son application.

En outre, pour ce qui est des frontières intérieures (titre III du présent règlement), il faut également tenir compte du protocole sur l'application de certains aspects de l'article 14 du traité instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l'Irlande, par lequel le Royaume-Uni et l'Irlande sont autorisés à instaurer ou à exercer des contrôles à leurs frontières, y compris les frontières des territoires dont les relations extérieures relèvent de la responsabilité du Royaume-Uni. Par le même protocole, les autres Etats membres sont autorisés à exercer des contrôles sur les personnes qui arrivent sur leur territoire en provenance du Royaume-Uni ou de tout territoire dont les relations extérieures relèvent de sa responsabilité, ainsi que sur celles qui arrivent en provenance d'Irlande.

Danemark

En vertu du protocole annexé au traité d'Amsterdam sur la position du Danemark, ce dernier ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures visées au titre IV du traité CE, à l'exception des « mesures déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures, (...) les mesures relatives à l'instauration d'un modèle type de visa » (ancien article 100c du traité CE).

La présente proposition développe l'acquis de Schengen et, aux termes de l'article 5 du protocole, « [l]e Danemark décide, dans un délai de six mois après que le Conseil a arrêté une décision au sujet d'une proposition ou d'une initiative visant à développer l'acquis de Schengen en application des dispositions du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, s'il transpose cette décision dans son droit national ».

Norvège et Islande

Conformément à l'article 6, premier alinéa, du protocole Schengen, un accord a été signé le 18 mai 1999 entre le Conseil, la Norvège et l'Islande en vue d'associer ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [25].

[25] JO L 176 du 10.7.1999, p. 36.

L'article 1er de cet accord stipule que la Norvège et l'Islande sont associées aux activités de la Communauté européenne et de l'Union européenne dans les domaines couverts par les dispositions visées à l'annexe A (dispositions de l'acquis de Schengen) et à l'annexe B (dispositions des actes de la Communauté européenne qui ont remplacé les dispositions correspondantes de la convention signée à Schengen ou ont été arrêtées en vertu de celle-ci) de l'accord, ainsi que par celles qui leur feront suite.

L'article 2 de l'accord prévoit que tous les actes et mesures pris par l'Union européenne pour modifier ou compléter l'acquis de Schengen intégré (annexes A et B) sont également mis en oeuvre et appliqués par la Norvège et l'Islande.

La présente proposition complète et développe l'acquis de Schengen tel qu'il est défini à l'annexe A de l'accord.

Par conséquent, elle doit être discutée en "comité mixte", comme le prévoit l'article 4 de l'accord, afin de mettre la Norvège et l'Islande en mesure "d'exposer les problèmes que leur pose" la mesure et "de s'exprimer sur toute question portant sur l'élaboration de dispositions les concernant ou sur leur mise en oeuvre".

6. Conséquences pour les nouveaux Etats membres liées à la procédure de mise en oeuvre des actes développant l'acquis de Schengen en deux étapes

L'article 3, paragraphe 1 de l'acte d'adhésion [26] prévoit que les dispositions de l'acquis de Schengen, les actes fondés sur celles-ci ou qui s'y rapportent, énumérés à l'annexe visée par cet article, sont contraignants et s'appliquent dans les nouveaux États membres à compter de la date d'adhésion. Les dispositions et actes qui ne sont pas mentionnés dans cette annexe, bien qu'ils soient contraignants pour les nouveaux États membres à compter de la date d'adhésion, ne s'appliquent dans un nouvel État membre qu'à la suite d'une décision du Conseil à cet effet prise conformément à cet article (Article 3, paragraphe 2 de l'acte d'adhésion).

[26] JO L 236 du 23.9.2003, p. 33.

Il s'agit de la « procédure de mise en oeuvre de Schengen en deux étapes », dans laquelle certaines dispositions de l'acquis de Schengen sont contraignantes et applicables dès l'adhésion à l'Union, tandis que d'autres, à savoir celles intrinsèquement liées à la levée des contrôles aux frontières intérieures, sont contraignantes à compter de l'adhésion mais applicables dans les nouveaux États membres seulement après la décision du Conseil susmentionnée.

Les dispositions de Schengen relatives aux frontières extérieures (articles 3 à 8 de la convention de Schengen et leurs décisions d'application, notamment le Manuel commun) sont énumérées dans cette annexe et sont donc contraignantes et applicables aux nouveaux États membres dès leur adhésion [27].

[27] À l'exception de l'article 5, paragraphe 1, point d), lié à la consultation du système d'information Schengen.

Par contre, les dispositions de Schengen relatives à la levée des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, ne sont pas énumérées dans cette annexe et ne sont donc pas applicables aux nouveaux États membres dès leur adhésion.

En conséquence, la présente proposition, qui remplace et développe le Manuel commun, ainsi que certaines dispositions de la convention de Schengen afin d'établir un « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », sera, une fois adoptée, contraignante et applicable aux nouveaux États membres uniquement pour ce qui est des dispositions relatives aux frontières extérieures (titre II et les annexes qui s'y rapportent, ainsi que titres I et IV, dans la mesure où ils se réfèrent aux dispositions du titre II).

Pour ce qui est des dispositions relatives au franchissement des frontières intérieures (titre III, ainsi que titres I et IV dans la mesure où ils se réfèrent aux dispositions du titre III) elles ne seront applicables dans les nouveaux États membres qu'à la suite de la décision du Conseil visée à l'article 3, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion.

7. Commentaire des articles

Titre I - Dispositions générales

Article 1

Cet article définit l'objet du présent règlement, à savoir la définition du régime de franchissement des frontières par les personnes, comprenant à la fois les règles régissant le contrôle des frontières extérieures (titre II et annexes), ainsi que les règles relatives à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures et au rétablissement, dans certaines circonstances, desdits contrôles (titre III).

Article 2

La plupart des définitions données dans cet article sont reprises de l'article premier de la convention de Schengen, même s'il a été considéré opportun, dans certains cas, de clarifier ou développer certaines des définitions existantes, ou bien d'en ajouter des nouvelles. En outre, il a été nécessaire de les adapter pour tenir compte du cadre et de la terminologie communautaire (par exemple, « Etats membres » au lieu de « Parties Contractantes »).

Evidemment, la référence aux « Etats membres » dans les définitions et, en général, dans toute la proposition, doit être lue en tenant compte, d'un côté, du Protocole Schengen pour ce qui est de l'application de l'acquis de Schengen par le Royaume Uni et l'Irlande (voir le point 5 ci-dessus) et, de l'autre côté, de l'article 3 du Traité d'adhésion entraînant l'application en deux étapes de l'acquis de Schengen par les nouveaux Etats membres (point 6 ci-dessus). En plus, il faut également tenir compte de la position spécifique de la Norvège et l'Islande par rapport à l'acquis de Schengen, tel que précisée au point 5 ci-dessus. Dans l'exposé des motifs l'expression « Etats Schengen » est utilisée, pour des raisons purement pratiques, pour se référer aux Etats appliquant intégralement l'acquis de Schengen, conformément aux traités et aux différents protocoles qui y sont annexés.

Les définitions de « frontières intérieures » et « frontières extérieures » sont reprises essentiellement de l'article premier de la convention de Schengen, qui définit comme frontières intérieures les frontières terrestres communes entre les Etats Schengen, les aéroports pour les vols intérieurs ainsi que les ports maritimes et lacustres des Etats Schengen pour les liaisons régulières par transbordeur. La notion de port « lacustre » a été ici ajoutée afin que cela couvre également les cas d'un lac entouré en même temps par un ou plusieurs Etats membres et par un ou plusieurs Etats tiers (par exemple, le lac de Constance, entouré par l'Allemagne, l'Autriche et la Suisse) [28].

[28] Sans préjudice des négociations en cours avec la Confédération suisse afin de l'associer à l'application de l'acquis de Schengen.

La définition de « vol intérieur » est aussi reprise de l'article premier de la convention et couvre tout vol en provenance ou destination exclusive des territoires des Etats Schengen.

La définition de « liaison régulière par transbordeur » a été ajoutée ici parce qu'elle est contenue dans la définition des «frontières intérieures ». Elle est reprise de la définition actuelle contenue dans la partie du Manuel dédiée au contrôle du trafic maritime (point 3.4.1.5 de la partie II), même si elle a été adaptée afin de la rendre cohérente avec le droit communautaire existant [29].

[29] Directive 2002/6/CE du 18 février 2002 concernant les modalités déclaratives applicables aux navires à l'entrée et/ou à la sortie des ports des Etats membres de l'Union européenne (JO L 67 du 9.3.2002, p. 31) et directive 98/41/CE du Conseil du 18 juin 1998 relative à l'enregistrement des personnes voyageant à bord de navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d'Etats membres de la Communauté (JO L 188 du 2.7.1998, p. 135).

La notion de « ressortissant de pays tiers » est définie par défaut, en excluant les citoyens de l'Union européenne au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité CE. Elle inclut donc aussi les réfugiés et les apatrides.

La définition de « ressortissant de pays tiers signalé aux fins de non-admission » est reprise de l'article premier de la convention de Schengen et se réfère aux ressortissants de pays tiers signalés dans le système d'information Schengen aux fins de la non admission sur le territoire des Etats Schengen conformément à l'article 96 de la convention elle-même.

La notion de « bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation » est nouvelle par rapport à la convention et comprend:

- les citoyens de l'Union, au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité CE, ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union exerçant son droit à la libre circulation sur le territoire de l'Union européenne. Un renvoi est ici fait à la directive 2004/ 38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, qui spécifie en détail les droits de ces catégories de personnes (voir le commentaire de l'article 3).

- les ressortissants de pays tiers et les membres de leurs familles, quelle que soit leur nationalité qui, en vertu d'accords conclus par la Communauté et ses États membres d'une part, et ces pays, d'autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l'Union. Cette référence vise, notamment, les pays parties à l'accord sur l'Espace économique européen et la Confédération suisse.

La définition de « point de passage frontalier » est reprise de l'article premier de la convention de Schengen et se réfère à tout point de passage autorisé aux différents types de frontières.

La notion de « contrôle frontalier » reprend la définition contenue à l'article premier de la convention de Schengen, à savoir le fait que le contrôle frontalier est le contrôle fondé sur la seule intention de franchir la frontière. En plus, afin d'en clarifier la signification et la portée, il convient de souligner que le concept général de contrôle frontalier comprend à la fois:

- le contrôle des personnes aux points de passage frontaliers, et

- la surveillance entre les points de passage.

La définition de « garde frontière » est introduite, afin de simplifier, dans le texte du règlement, la référence aux différentes autorités nationales chargées, par la législation nationale, des missions de contrôle frontalier.

Pour la définition de « petit trafic frontalier », nouvelle par rapport à la convention de Schengen, une référence est faite à la définition contenue à l'article 3 de la proposition de règlement de la Commission relative au régime de petit trafic frontalier aux frontières extérieures des Etats membres, encore en discussion (voir COM(2003) 502 final, 2003/0193(CNS)).

La définition de « transporteur » est reprise intégralement de l'article premier de la convention de Schengen et se réfère à toute personne physique ou morale assurant le transport des personnes, à titre professionnel, par les différentes voies de transport.

Pour ce qui est de la définition de « titre de séjour », elle est reprise de la définition donnée à l'article premier, paragraphe 2, du Règlement (CE) n°1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour [30]. Cette définition reprend, à son tour, celle qui est contenue à l'article premier de la convention de Schengen, tout en y ajoutant - afin d'éviter toute ambiguïté -, que les visas ne sont pas non plus couverts par la définition de « titre de séjour ». Le point iii) de l'article premier, paragraphe 2 a), du Règlement (CE) n° 1030/2002, qui vise à exclure de l'application du Règlement (CE) n° 1030/2002 certains titres de séjour délivrés par les Etats membres qui n'appliquent pas les dispositions de l'article 21 de l'acquis de Schengen (et notamment par le Royaume Uni qui applique, néanmoins, le Règlement (CE) n°1030/2002), n'est pas repris puisqu'il n'est pas pertinent aux fins de ce règlement.

[30] JO L 157 du 15.6.2002, p. 1.

Enfin, les trois dernières définitions sont reprises de l'actuel point 3.4.1, partie II, du Manuel commun.

Article 3

Cet article définit le champ d'application de la proposition, qui s'applique à toutes les personnes franchissant la frontière d'un État membre, sans pourtant affecter les droits de certaines catégories spécifiques de personnes découlant d'autres instruments de droit communautaire. D'ailleurs, la convention de Schengen elle-même prévoyait déjà, à son article 134 (obsolète depuis le 1er mai 1999), que ses dispositions n'étaient applicables que « dans la mesure où elles [étaient] compatibles avec le droit communautaire ».

Pour ce qui est des bénéficiaires du droit communautaire, cela signifie que le présent règlement ne porte pas atteinte aux dispositions de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, ni aux accords existants avec certains pays tiers sur la libre circulation des personnes (voir ci-dessus le commentaire de l'article 2). La directive en question prévoit notamment, à son article 5, que les citoyens de l'Union peuvent entrer sur le territoire de tout Etat membre sur base d'une carte d'identité ou d'un passeport valide (les membres de la famille, ressortissants de pays tiers, peuvent entrer sur base d'un passeport et peuvent, le cas échéant, être soumis à visa, qui devra leur être délivré gratuitement et en leur accordant toute facilité). Par conséquent, les citoyens de l'Union et les autres bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ne seront soumis au contrôle approfondi prévu à l'article 6 que lorsqu'il existe des indices que la personne concernée représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pouvant compromettre l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique d'un Etat membre. Ceci s'applique également au refus d'entrée (article 11 du présent règlement) : les bénéficiaires du droit communautaire ne pourront se voir refuser l'entrée qu'en cas de menace sérieuse pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique, conformément à l'article 27 de la directive susmentionnée. La dite directive règle également les modalités et les garantie procédurales pour les bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation frappés d'une décision de refus.

Pour ce qui est des réfugiés et des demandeurs de protection internationale, la référence vise tout d'abord les droits prévus dans la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, telle que modifiée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967, ainsi que les différents instruments de droit communautaire, adoptés ou en voie d'adoption, en matière de protection internationale.

La référence aux résidents de longue durée, tels que visés dans la directive 2003/109/CE, vise notamment à sauvegarder les droits découlant de ladite directive, dans la mesure ou les résidents de longue durée jouissent de conditions plus favorables, par rapport à d'autres ressortissants de pays tiers, quant au droit de séjour dans les autres Etats membres.

Titre II - Frontières extérieures

Article 4

Les paragraphes 1 et 2 de cet article reprennent l'actuel article 3, paragraphe 1, de la convention de Schengen, ainsi que les points 1.3, 1.3.1, 1.3.2 et 1.3.3 du Manuel commun (partie I). Ces dispositions établissent le principe général du franchissement de la frontière aux points de passage autorisés et aux heures d'ouverture fixées, ainsi que les exceptions à ce principe, par exemple dans le cadre du petit trafic frontalier, de la navigation de plaisance ou de la pêche côtière, ou pour les marins se rendant à terre. Une pratique existante a également été ajoutée et explicitée, à savoir la possibilité de prévoir des points de passage spécifiques dans le cadre et aux fins du petit trafic frontalier. Ceci est en cohérence avec les propositions de la Commission portant création d'un régime de petit trafic frontalier (COM(2003) 502 final).

La liste de tous les points de passage autorisés figure à l'annexe I du présent règlement (actuelle annexe 1 du Manuel).

Le paragraphe 3 reformule l'article 3, paragraphe 2, de la convention de Schengen relatif aux sanctions pour le franchissement non autorisé des frontières, afin de le rendre plus conforme au langage communautaire, sans pour autant modifier le principe. Une référence aux obligations internationales en matière de protection internationale a été ajoutée. Ceci se réfère plus particulièrement à l'article 31 de la convention de Genève sur les réfugiés; cet article interdit notamment l'imposition de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée, entrent ou se trouvent sur le territoire de l'Etat d'accueil, sous la réserve qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières.

Article 5

Au premier paragraphe, les conditions uniformes d'entrée figurant déjà à l'article 5, paragraphe 1 de la convention de Schengen, sont reprises. Il faut souligner que l'Etat membre à la frontière de laquelle le ressortissant de pays tiers se présente est responsable pour effectuer le contrôle d'entrée non seulement dans son propre intérêt mais également dans l'intérêt de tous les autres Etats Schengen, puisqu'il n'y a plus de contrôle frontalier à l'intérieur de l'espace Schengen. C'est pour cette raison que, par exemple, l'appréciation de la menace pour l'ordre et la sécurité intérieure doit se faire en tenant compte de l'intérêt de tout les Etats Schengen, tout d'abord à travers le contrôle du SIS mais également à travers l'échange d'autres informations pertinentes entre les autorités compétentes.

Aux conditions déjà prévues dans la convention de Schengen, est ajouté le fait de ne pas représenter une menace pour la santé publique. Cette dernière est déjà considérée, dans certains cas limités, comme une raison valable justifiant le refus d'entrée d'un citoyen de l'Union (directive 64/221/CEE). Elle est reprise dans la nouvelle directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative aux droits des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, qui précise les conditions d'application de ce critère. L'introduction de la santé publique dans le présent règlement permet de rendre cohérentes ces deux législations et d'éviter des différences de traitement entre les ressortissants de l'Union et les ressortissants des Etats tiers.

Pour ce qui est des documents valables pour le franchissement des frontières, ils sont définis par les décisions du Comité exécutif SCH/Com-ex (98)56 et SCH/Com-ex (99)14 du 28.4.1999 [31], qui ont notamment établi un Tableau des documents de voyage permettant le franchissement des frontières extérieures et susceptibles d'être revêtus d'un visa, mis à jour périodiquement par le Secrétariat général du Conseil.

[31] JO L 239 du 22.9.2000, p. 207 et p. 298.

Le paragraphe 2 fait référence à l'annexe II, pour ce qui est des justificatifs et éléments servant à vérifier le respect des conditions visées au paragraphe 1. Il est évident que ces justificatifs, relatifs aux motifs d'entrée en vue d'un court séjour dans les Etats membres, ne devront pas être demandés aux ressortissants de pays tiers étant en possession d'un titre de séjour valable délivrés par un Etat membre. Est ajouté aux catégories existantes (voyages à caractère professionnel, touristique etc.) un point relatif aux justificatifs à présenter par les bénéficiaires d'un régime de petit trafic frontalier. Ceci est lié aux deux propositions de règlement de la Commission relatives à l'établissement d'un régime de petit trafic frontalier (COM(2003) 502 final) qui mentionnent, parmi les conditions d'entrée, l'existence de « documents justifiant de leur statut de frontaliers et de l'existence de raisons légitimes pour le franchissement fréquent de la frontière [...] telles que des liens familiaux ou des motifs sociaux, culturels ou économiques ». Il apparaît donc nécessaire de préciser, au moins au titre indicatif, quels types de document pourront être effectivement exigés des frontaliers dans le cadre d'un régime de petit trafic frontalier. En outre, un dernier point est ajouté sur l'obligation, pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa, de posséder une assurance voyage. Ceci reprend, en l'adaptant légèrement, le paragraphe récemment inséré dans le Manuel par la décision du Conseil sur l'assurance voyage (décision 17/2004/CE du 22 décembre 2003).

Le paragraphe 3 est relatif aux critères d'appréciation des moyens de subsistance ; il renvoie à l'annexe III (actuelle annexe 10 du Manuel) pour ce qui est des montants de référence arrêtés annuellement par les autorités nationales de chaque Etat membre.

Le principe énoncé au paragraphe 4 n'est pas explicitement inclus à l'article 5 de la convention de Schengen, mais il découle de son Article 21 (qui prévoit la possibilité pour le titulaire d'un titre de séjour délivré par un Etat Schengen de se déplacer dans les autres Etats Schengen pendant trois mois). Il est en outre mentionné à l'actuel point 6.2 de la partie II du Manuel.

Le paragraphe 5 reprend les dispositions de l'article 5, paragraphe 3 de la convention de Schengen, sur l'admission en transit des ressortissants de pays tiers titulaires d'une autorisation de séjour ou d'un visa de retour délivrés par un Etat Schengen - même s'ils ne remplissent pas les conditions d'entrée - pourvu qu'ils ne figurent pas sur la liste des signalements nationaux de l'Etat qu'ils veulent traverser.

Enfin, le paragraphe 7 précise que la liste des titres et autorisations de séjour auxquels les paragraphes 4 et 5 se réfèrent, comprend à la fois tous les titres délivrées par les Etats membres (à partir du 12 août 2004) conformément au Règlement (CE) n°1030/2002, qui a crée un format uniforme de titre de séjour, et les titres et autorisations, ainsi que les visas de retour, figurant actuellement à l'annexe 4 des Instructions consulaires communes.

Article 6

Cet article, qui reprend essentiellement le contenu de l'actuel article 6, paragraphes 1 et 2, de la convention de Schengen, ainsi que de l'actuel point 1.2 de la partie II du Manuel commun, définit les principes uniformes selon lesquels effectuer le contrôle frontalier.

Le paragraphe 2 spécifie que toutes les personnes franchissant la frontière extérieure d'un Etat membre, y compris les citoyens de l'Union, doivent faire l'objet d'un contrôle minimal portant sur les documents de voyage, afin de permettre d'établir leur identité. Il est ultérieurement précisé que le contrôle est effectué conformément à la législation nationale et qu'il peut porter aussi sur les véhicules et les objets des personnes franchissant la frontière. Il faut néanmoins souligner que, aux fins du présent règlement, les contrôles sur les véhicules et objets appartenant à la personne franchissant la frontière extérieure ne visent que la vérification du respect des conditions prévues à l'article 5, notamment la prévention de l'immigration illégale (par exemple, afin de vérifier qu'il n'y ait pas un clandestin caché dans un véhicule) et des possibles menaces à la sécurité intérieure et à l'ordre public des Etats membres (par exemple, afin de vérifier que la personne ne possède pas d'armes ou d'autres objets dangereux). Ceci n'empêche, évidemment, que d'autres types de contrôle (par exemple, douaniers, vétérinaires ou phytosanitaires) soient effectués sur base de la législation communautaire ou nationale pertinente.

En plus, les ressortissants des pays tiers doivent être soumis à un contrôle approfondi à l'entrée et à la sortie (paragraphe 3), permettant de vérifier les raisons de leur entrée sur le territoire des Etats membres et de s'assurer qu'ils ne représentent pas une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure et la santé publique des Etats membres.

Comme déjà précisé (voir commentaire de l'article 3), le contrôle approfondi ne doit donc pas être effectué à l'égard des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation, sauf au cas où il existe des indices que la personne concernée représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pouvant compromettre l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique d'un Etat membre.

Enfin, le paragraphe 4 renvoie à l'annexe 4 pour ce qui est des modalités pratiques relatives au contrôle des personnes.

Article 7

Cet article reprend, en le modifiant, l'actuel article 6, paragraphe 2, point e) de la convention de Schengen. La nouvelle formulation, et notamment la limitation de la possibilité d'assouplissements aux cas de « circonstances exceptionnelles et imprévues », reprend les termes de la proposition de la Commission sur l'obligation de composter systématiquement les documents de voyage des ressortissants des pays tiers (COM(2003) 664 du 6 novembre 2003). En outre, la possibilité, pour le ressortissant de pays tiers, d'obtenir le compostage de son document de voyage même en cas d'assouplissement des contrôles a également été reprise de la proposition susmentionnée et introduite ici.

Le paragraphe 3 spécifie que les modalités pratiques relatives à l'assouplissement des contrôles, ainsi qu'aux critères de priorités, figurent à l'annexe V. Comme dans le dispositif actuel, le contrôle de la circulation à l'entrée doit avoir la priorité sur le contrôle de sortie.

Article 8

Il s'agit d'un nouvel article introduisant des dispositions horizontales sur l'aménagement de files séparées aux points de passage frontaliers ainsi que sur les signalisations minimales devant figurer sur les panneaux. Actuellement, l'obligation d'aménager des files de contrôle séparées afin de distinguer entre les couloirs destinés aux bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation et ceux qui sont destinés aux ressortissants des pays tiers, est prévue, par la décision SCH/Com-ex(94)17, rév.4 [32], uniquement pour les aéroports internationaux. Cette même décision prévoit une signalisation minimale uniforme pour distinguer entre ressortissants UE et non-UE. Pour ce qui est des frontières maritimes, et notamment pour le contrôle des personnes à bord des transbordeurs, l'actuel point 3.4.4.5 de la partie II du Manuel prévoit que « en fonction des possibilités, des aménagements de l'infrastructure doivent être opérées » afin de permettre une séparation entre les contrôles à effectuer sur les ressortissants de l'Union et de l'Espace économique européen (EEE), d'un côté, et sur les ressortissants des pays tiers, de l'autre côté. Rien n'est prévu, dans l'acquis actuel, sur l'aménagement des infrastructures aux frontières terrestres.

[32] JO L 239, du 22.9.2000, p. 168.

Ce nouvel article se base donc sur les dispositions existantes, tout en tenant compte aussi des travaux entamés au cours de l'année 2003 au sein du groupe de travail « Frontières », et notamment la proposition de décision sur des indications minimales à utiliser sur les panneaux aux postes frontières [33], ainsi que les conclusions du Conseil sur l'aménagement de files séparées aux points de passage des frontières extérieures [34].

[33] Document du Conseil n°16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Document du Conseil n° 8498/03.

Est maintenue ici l'obligation d'aménager des couloirs séparés dans les aéroports internationaux. Par contre, l'instauration de couloirs séparés reste facultative aux points de passage des frontières maritimes et terrestres des Etats membres. Des dispositions spécifiques relatives à l'aménagement de couloirs aux frontières terrestres sont prévues à l'annexe X (voir commentaires ci-dessous).

Pour ce qui est des indications minimales, le contenu de la proposition de décision susmentionnée est repris, afin de tenir compte de la nécessité d'inclure aussi les ressortissants suisses et les membres de leurs familles parmi les bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation, suite à l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l'accord sur la libre circulation des personnes conclu avec la Confédération suisse. A noter que les bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation peuvent également utiliser les autres couloirs, qui ne sont plus désignés par l'indication « NON UE/EEE » mais par l'indication « TOUS PASSEPORTS ». Les modèles de ces panneaux figurent à l'annexe VI.

Au plus tard le 31 mai 2009, les Etats membres devront avoir adapté tous les panneaux aux points de passage frontaliers ; toutefois, s'ils remplacent ou établissent des nouveaux panneaux déjà avant cette date, les indications minimales fixées ici devront être suivies. Ceci est également repris de la proposition susmentionnée.

Aux frontières entre les Etats membres n'ayant pas encore aboli les contrôles à leurs frontières communes, dû à l'application en deux étapes de l'acquis de Schengen, l'application de cet article reste facultative. Ceci s'explique par le souci d'éviter d'imposer aux Etats membres des investissements trop importants à des frontières qui, par leur nature, ne sont que des frontières extérieures « temporaires ».

Article 9

Le compostage des documents de voyage est actuellement réglé au point 2.1 de la partie II du Manuel commun. En conformité avec la proposition sur le compostage mentionnée ci-dessus, l'obligation de composter « systématiquement » les documents de voyage à l'entrée est introduite (paragraphe 1).

Le paragraphe 2 prévoit les exceptions au principe du compostage des documents de voyage des ressortissants des pays tiers: outre à reprendre les exceptions déjà prévues aux points 2.1.1, 2.1.5 et 2.1.6 de la partie II du Manuel, l'exemption du compostage pour les bénéficiaires d'un régime de petit trafic frontalier est également introduite, afin d'être en cohérence avec les propositions sur le petit trafic frontalier et sur le compostage, citées ci-dessus.

Pour ce qui est du cachet de sortie, le paragraphe 3 spécifie qu'il doit être apposé de manière systématique sur les documents revêtus d'un visa à entrée multiples, assorti d'une limitation de la durée totale du séjour.

Enfin, le paragraphe 4 fait référence à l'annexe VII pour ce qui est des modalités pratiques du compostage. Les modalités d'apposition du cachet, ainsi que sa forme et ses caractéristiques n'ont pas été modifiées ; il a toutefois été ajouté des dispositions qui reprennent les conclusions du Conseil JAI des 5 et 6 juin 2003 relatives à des caractéristiques spéciales de sécurité des cachets uniformes d'entrée et de sortie (document du Conseil n° 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Ces dispositions prévoient notamment que les codes de sécurité soient changés fréquemment et que le même code de sécurité soit valable un mois au maximum. En plus, un système d'échange d'information sur les codes de sécurité des cachets, ainsi que sur les cachets égarés et volés, est prévu ; cet échange se fait notamment par biais des points de contact nationaux pour l'échange d'informations sur les codes de sécurité des cachets utilisés aux points de passage frontaliers (énumérés dans le document du Conseil n° 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (RESTREINT UE).

Article 10

Cet article, relatif à la surveillance entre points de passage frontaliers, reprend l'article 6, paragraphe 3 de la convention de Schengen, ainsi que le point 2.2 de la partie II du Manuel commun. Il est également précisé que les modalités éventuelles de mise en oeuvre de la surveillance sont arrêtées conformément à la procédure de comitologie visée à l'article 30 du présent règlement.

Article 11

Le paragraphe 1 de cet article reprend le contenu de l'article 5, paragraphe 2 de la convention de Schengen, relatif au refus d'entrée pour les ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas les conditions nécessaires, telles que prévues à l'article 6 du présent règlement, y compris le fait qu'un Etat membre peut exceptionnellement accorder l'entrée sur son seul territoire pour des raisons humanitaires, en raisons d'obligations internationales, notamment en matière d'asile, ou d'intérêt national.

Le paragraphe 2 se réfère au cas d'une personne dépourvue de visa - et donc ne remplissant pas une des conditions d'entrée - qui, toutefois, remplit les conditions pour se voir délivrer un visa à la frontière conformément aux dispositions de l'article premier du Règlement (CE) n° 415/2003. Il s'agit notamment du cas dans lequel la personne en question n'a pas été en mesure de demander un visa à l'avance, à cause de motifs imprévisibles et impérieux, pourvu qu'elle remplisse toutes les autres conditions d'entrée et que son retour vers le pays d'origine ou de transit soit garanti. A noter que les points 5 et 5.1 de la partie II du Manuel ont été remplacés, suite à l'entrée en vigueur du le Règlement (CE) n° 415/2003, par une référence au règlement lui-même.

Au paragraphe 3 les points 1.4.1 et 1.4.2 de la partie II du Manuel commun sont repris. On ajoute également une référence au formulaire uniforme figurant à l'annexe VIII, partie B, par lequel le ressortissant de pays tiers accuse réception de la décision de refus. A la même annexe (partie A) figurent les modalités pratiques du refus.

Le paragraphe 4 détermine l'obligation pour les garde frontières de ne pas permettre l'entrée du ressortissant de pays tiers ayant fait l'objet d'une décision de refus.

Article 12

Cet article reprend les paragraphes 4 et 5 de l'article 6 de la convention de Schengen, qui imposent aux Etats membres de mettre en place des « effectifs appropriés et suffisants », mais rajoute l'idée que les « moyens » doivent également être appropriés afin d'assurer un niveau de contrôle élevé à leurs frontières extérieures.

Article 13

Le contenu du paragraphe 1 de cet article est repris des points 1.1.1 et 1.1.2 de la partie II du Manuel commun ; il se limite à préciser que les garde frontières effectuent le contrôle frontalier, aux fins du présent règlement, conformément à la législation nationale et qu'ils sont investis des compétences en matière de procédure pénale que leur confère la loi nationale.

Le paragraphe 3 vise à inclure, en tant qu'annexe IX à ce règlement, la liste des services compétents chargés des missions de garde frontières (au lieu d'inscrire cette liste dans le dispositif même, comme c'est le cas actuellement dans le Manuel commun).

Le paragraphe 4, nouveau, introduit l'obligation pour les Etats membres - lorsque plusieurs services nationaux sont chargés, d'après la législation nationale, des missions de garde frontières - d'assurer la coordination et la coopération entre ces différents services, ce qui est indispensable aux fins d'un contrôle frontalier des personnes efficace.

Article 14

Cet article remplace l'article 7 de la convention de Schengen, ainsi que les points 4, 4.1 et 4.2 de la partie II du Manuel commun, concernant la coopération entre États membres en vue d'une exécution efficace du contrôle frontalier. Au lieu de reprendre tel quel le contenu des dispositions existantes, une référence est faite à la future « Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne », puisque cette agence sera chargée, une fois établie, des tâches liées à la coopération opérationnelle entre Etats membres, à savoir : l'échange d'information ; l'harmonisation des instructions ainsi que le tronc commun de la formation des garde frontières ; la coordination d'opérations conjointes entre Etats membres ; l'évaluation commune des risques ; et, enfin, la gestion d'équipements techniques communs.

Article 15

Il s'agit d'un nouvel article qui s'inspire de la pratique actuelle ainsi que des conclusions adoptées par le Conseil JAI les 27 et 28 novembre 2003 [35], concernant l'adoption de mesures souples de contrôle aux frontières terrestres dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

[35] Voir le document du Conseil n° 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 du 19.11.2003.

Du fait de la procédure de mise en oeuvre de Schengen en deux étapes (voir point 6 ci-dessus), les nouveaux États membres n'appliqueront pas intégralement l'acquis de Schengen dès leur adhésion, et donc le contrôle des personnes aux frontières communes entre les actuels et les nouveaux États membres, ainsi que entre les nouveaux États membres eux-mêmes, restera en place jusqu'au moment de l'application intégrale de l'acquis de Schengen par les nouveaux États membres. Il faut souligner, en plus, que le régime applicable à ces frontières - qui peuvent être considérées comme des « frontières extérieures temporaires » - est le même qui s'applique aux frontières extérieures de l'espace Schengen.

Par conséquent, le paragraphe 1 prévoit que les États membres n'appliquant pas l'article 18 entre eux - et donc n'ayant pas encore aboli le contrôle à leur frontières terrestres communes - puissent, jusqu'au moment de l'abolition de ce contrôle, effectuer un contrôle conjoint à ces frontières, tout en respectant les principes et les critères établis par le présent règlement en matière de contrôle des frontières extérieures. Les modalités concrètes pour la mise en oeuvre de ce contrôle conjoint pourront être déterminées dans le cadre d'arrangements bilatéraux entre ces États membres, qui devront en informer la Commission.

Chapitre 4 - Modalités de contrôle spécifiques et régimes particuliers.

Article 16

Cet article renvoie à l'annexe X pour ce qui est des modalités de contrôle spécifiques pour les différents types de frontières (terrestres, aériennes et maritimes), ainsi qu'en fonction des moyens de transport utilisés pour franchir les frontières extérieures des Etats membres. Ci-dessous les commentaires détaillés sur les changements principaux effectués par rapport aux dispositions existantes.

Frontières terrestres

Le point 1.1 régit le contrôle de la circulation routière et reprend essentiellement le point 3.1 de la partie II du Manuel commun. Y sont ajoutées des dispositions sur la possibilité d'aménager des files de contrôle séparées aux points de passage frontaliers terrestres, tout en tenant compte des conclusions du Conseil du 8 mai 2003 (voir aussi les commentaires sur les dispositions horizontales en la matière ).

L'aménagement de files de contrôle séparées n'est pas rendu obligatoire aux points de passage frontaliers terrestres ; c'est une faculté qui est laissée aux Etats membres s'ils le considèrent approprié et si les circonstances - notamment les conditions de trafic locales - le permettent. En plus, l'utilisation de couloirs séparés peut être suspendue à tout moment par les autorités compétentes des Etats membres dans des « circonstances exceptionnelles » et « lorsque la situation du trafic et l'état des infrastructures l'exigent » (ceci est également repris des conclusions du Conseil susmentionnées).

Toutefois, lorsqu'un Etat membre décide d'utiliser des couloirs séparés aux points de passage des frontières terrestres, les panneaux de signalisation minimale uniforme, tels que prévus à l'article 8, devront être utilisés.

Les Etats membres peuvent également prévoir des couloirs spécifiques pour les bénéficiaires d'un régime de petit trafic frontalier. Ceci est en cohérence avec les propositions de règlements sur le petit trafic frontalier, citées ci-dessus.

Le point 1.2 règle la circulation ferroviaire, reprenant les dispositions du point 3.2 de la partie II du Manuel. Cette partie n'a pas fait l'objet de modifications substantielles, mais uniquement de changements de forme et de langage afin de la rendre plus claire.

Frontières aériennes

Le point 2 de l'annexe X reprend les points 3.3, 3.3.1 à 3.3.7 (sauf les dispositions obsolètes ou redondantes, telles que la reproduction de l'article 4 de la convention de Schengen ou les exemples) de la partie II du Manuel, certaines parties de la décision SCH-Com-ex (94)17rév. 4, ainsi que les orientations établies par le groupe de travail frontières sur l'amélioration de l'efficacité des contrôles effectués sur l'aviation civile internationale (passagers des vols privés) le 5 juin 2003 [36].

[36] Document du Conseil n° 8782/1/03 REV 1.

Le point 2.1 règle les procédures de contrôle des personnes dans les aéroports internationaux.

Afin de pouvoir faire la distinction entre les passagers des vols intérieurs, qui ne sont pas soumis à contrôle, et les passagers de tout autre vol, qui doivent être soumis à contrôle, des mesures de séparation physique des flux de passagers doivent être prises. A cette fin, l'obligation pour les autorités compétentes des Etats membres, en coopération avec la société aéroportuaire, de mettre en place les infrastructures appropriées est prévue. En pratique, ceci pourra se traduire dans le cloisonnement des aires de contrôle, dans le traitement du trafic dans des terminaux séparés etc.

Ce chapitre détermine ensuite le lieu du contrôle des personnes et des bagages à main, notamment pour les vols en transfert.

Il est en outre précisé que le contrôle des personnes s'effectue, en principe, en dehors de l'avion ; à cette fin, les Etats membres doivent prendre les mesures appropriées, en accord et coopération avec le responsable de l'aéroport et les transporteurs, pour que la circulation puisse être canalisée vers les installations réservées au contrôle. Les règles spécifiques concernant le contrôle des équipages d'avion sont précisées à l'annexe X.

Il est enfin prévu que, lorsqu'un avion assurant une liaison internationale (ou un avion étranger) est obligé à atterrir sur un terrain non autorisé pour des raisons de force majeure, danger imminent ou sur instruction des autorités, il pourra poursuivre son vol uniquement moyennant l'autorisation des autorités compétentes pour le contrôle des frontières. En toute hypothèse, il ne pourra pas être dérogé aux dispositions pertinentes en matière de contrôle des personnes.

Le point 2.2 règle les procédures spécifiques de contrôle dans les aéroports n'ayant pas le statut d'aéroport international (aérodromes). En effet, vu le trafic plus limité dans ce type d'aéroports par rapport aux aéroports internationaux, il n'est pas nécessaire, en règle générale, de mettre en place des structures destinées à la séparation physique entre les passagers ni d'assurer une présence permanente des agents de contrôle. Ceci ne porte pas préjudice aux dispositions du Règlement (CE) n° 2320/2002 relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile, et notamment à l'obligation pour les Etats membres d'assurer une inspection/filtrage des passagers afin d'empêcher que des articles prohibés ne soient introduits dans les zones de sûreté à accès réglementé ou à bord des aéronefs. Il doit en outre être garanti que, en cas de nécessité, les effectifs assurant le contrôle puissent être disponibles sur place en temps utile. A cette fin, le gestionnaire des aérodromes est tenu d'informer suffisamment à l'avance les autorités compétentes de l'arrivée et du départ d'un avion en trafic international.

Au point 2.3 sont reprises les dispositions des points 3.3.5 et 3.3.7 relatives aux vols privés (y compris les planeurs, les avions ultralégers etc.), tout en tenant compte des orientations établies par le groupe de travail frontières sur l'amélioration de l'efficacité des contrôles effectués sur l'aviation civile internationale, mentionnées ci-dessus.

Par rapport aux dispositions existantes, l'obligation est introduite, pour le commandant de bord, de transmettre aux autorités frontalières de l'Etat membre de destination et d'entrée, préalablement au décollage, une « déclaration générale » comportant un plan de vol (conforme à l'annexe 2 de la Convention relative à l'aviation civile internationale) ainsi que des informations sur l'identité des passagers.

En outre, lorsque un vol privé provenant d'un Etat tiers à destination d'un Etat membre fait escale dans le territoire d'un autre Etat membre, les autorités compétentes de l'Etat membre d'entrée doivent toujours effectuer un contrôle et apposer un cachet d'entrée sur la déclaration générale visée ci-dessus, afin que l'Etat membre de destination sache qu'un contrôle d'entrée a déjà été effectué.

En tout état de cause, lorsqu'il y a des doutes sur la provenance ou la destination d'un avion privé - et donc, sur le fait qu'il s'agisse d'un vol intérieur - un contrôle des personnes doit toujours être effectué. Ceci s'applique à la fois aux aéroports internationaux et aux aérodromes.

Enfin, il est précisé que le régime régissant les planeurs, les avions ultralégers, les hélicoptères et similaires, est défini par le droit national et, le cas échéant, par des accords bilatéraux.

Frontières maritimes

Cette section, plus particulièrement le point sur le contrôle du trafic maritime (3.1), a fait l'objet d'un examen approfondi, compte tenu des difficultés soulevées dans l'application des dispositions actuelles du Manuel, notamment lors des évaluations Schengen. Il a été pris en compte également les remarques formulées par l'étude de faisabilité relative aux contrôles aux frontières maritimes de l'Union européenne réalisée par le cabinet CIVIPOL Conseils qui a rendu ses conclusions en juillet 2003. De plus, les dispositions qu'elle contient intègrent aussi bien le contenu du programme de mesures de lutte contre l'immigration clandestine par voie maritime dans les Etats de l'Union européenne adopté par le Conseil du 27 novembre 2003 [37], que les échanges de vues qui se sont déroulés le 4 décembre 2003 lors d'une réunion informelle des experts des Etats membres sur cette partie du texte.

[37] Document du Conseil n° 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

Le point 3.1 reprend l'ensemble de la partie « contrôle du trafic maritime » (actuel point 3.4 de la partie II) du Manuel commun.

Il n'a pas été considéré nécessaire de reprendre certaines des définitions données à l'actuel point 3.4.1 (par exemple, « trafic maritime », « passagers », « équipage »). Les autres définitions - « liaison régulière par transbordeur », « navire de croisière », « navigation de plaisance » et « pêche côtière » - ont été reprises à l'article 2.

Le nouveau point 3.2 de l'annexe XI regroupe les points sous 3.4.4 relatifs aux modalités spécifiques à certains types de navigation. Eu égard à la définition de frontières intérieures et extérieures maritimes (voir l'article 2 du présent règlement), en principe les ports sont toujours des frontières extérieures ; ainsi, tout bateau doit être contrôlé à chaque entrée et à chaque sortie, car il est impossible de savoir ce qui se passe en dehors des ports, soit en eaux territoriales soit en eaux internationales (embarquement/débarquement de personnes ou de biens). Toutefois, eu égard à la nature de certains types de navigation, le principe du contrôle systématique peut être abandonné.

Le point 3.4.4.1 du Manuel commun n'a pas été repris dans cette partie, car, s'agissant de liaisons par transbordeurs entre deux ports Schengen, il s'agit du passage de frontières intérieures et non extérieures.

Les points 3.2.1 à 3.2.3 concernent la navigation de croisière. Ils correspondent à l'actuel point 3.4.4.2 qui a été complété pour intégrer les orientations déterminées par le programme de mesures de lutte contre l'immigration illégale par voie maritime, d'une part, et les recommandations relatives aux navires de croisière incluses dans le catalogue Schengen, d'autre part. Les contrôles des passagers de ces navires ne sont, en principe, effectués qu'au premier et au dernier port situés sur le territoire Schengen, mais il est prévu qu'ils peuvent néanmoins avoir lieu dans d'autres ports en cours de traversée en fonction de l'appréciation des risques en matière d'immigration illégale. Il est en outre précisé ce qui doit advenir des personnes à qui l'entrée sur le territoire doit être refusée.

Les points 3.2.4 à 3.2.7 correspondent au point 3.4.4.3 relatif à la navigation de plaisance. Ils intègrent également des dispositions nouvelles issues des préconisations du programme de mesures précédemment cité et des recommandations du catalogue Schengen. L'obligation d'accostage des navires de plaisance dans un port d'entrée autorisé est posée, et pour y déroger dans des cas exceptionnels ou de force majeure, les autorités de contrôle doivent être prévenues. Un document rassemblant l'ensemble des caractéristiques techniques du navire, ainsi que le nom des personnes qui se trouvent à bord, doit être mis à disposition des autorités. Une tolérance est prévue pour les personnes qui pratiquent la navigation de plaisance journellement et qui sont connues des autorités portuaires, sous réserve de l'appréciation des risques en matière d'immigration illégale.

Les points 3.2.8 et 3.2.9 traitent de la pêche côtière (actuel point 3.4.4.4 du Manuel commun) avec des modifications similaires aux points précédents. Le contrôle des navires de pêche côtière qui rentrent au port quotidiennement ou presque, n'est pas systématique, sous réserve de l'appréciation des risques en matière d'immigration illégale. Il est prévu que le capitaine du navire doit prévenir les autorités de toute modification de son équipage ainsi que de la présence éventuelle de passagers à bord.

Le point 3.2.10 reprend presque à l'identique les termes du point 3.4.4.5 du Manuel Commun relatif aux liaisons par transbordeurs soumises à contrôle.

Le point 3.3, relatif à la navigation sur les eaux intérieures et correspondant au point 3.5 de la partie II du Manuel n'a pas été modifié. En pratique, les mêmes dispositions prévues pour le contrôle des frontières maritimes s'appliquent mutatis mutandis à ce type de navigation.

Article 17

Cet article prévoit la possibilité d'établir des régimes de contrôle spécifiques pour certaines catégories de personnes, notamment les pilotes d'aéronefs, les marins, les titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service, les membres d'organisations internationales, les travailleurs frontaliers et les mineurs. Ces régimes spécifiques figurent à l'annexe XI. Cette annexe reprend une partie des dispositions de l'actuel point 6, partie II, du Manuel, à l'exception des points 6.1 (relatifs aux citoyens de l'Union et aux membres de leur famille), 6.2 (ressortissants de pays tiers titulaires d'un titre de séjour délivré par un autre Etat membre), 6.3 (réfugiés et apatrides), 6.9 (voyages en groupe) et 6.10 (demande d'asile à la frontière).

Le point 6.1 n'a pas été repris parce que, comme déjà clarifié, le régime d'entrée et séjour applicable aux citoyens de l'Union et, en général, aux bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation est déjà réglé par les dispositions pertinentes du droit communautaire en la matière. Il n'est donc pas nécessaire ici de reproduire des dispositions déjà contenues dans d'autres actes communautaires ; en tout état de cause, l'article 3 du présent règlement dispose clairement que les droits des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ne sont pas affectés par les dispositions du présent règlement.

Le point 6.2 a été déjà repris à l'article 6, paragraphe 4 du présent règlement.

Pour ce qui est du point 6.3, il n'a pas été repris parce que, premièrement, la reconnaissance des documents de voyage des ressortissants de pays tiers, y compris des réfugiés et des apatrides, n'est pas harmonisée et relève donc de la compétence de chaque Etat membre, qui actuellement se limitent à notifier au Secrétariat Général du Conseil leurs décisions en la matière [38] (et en plus, cette partie n'est même plus à jour). En outre, pour ce qui est du régime de visa pour ces catégories de personnes, il est déjà régi par l'article 3 du Règlement (CE) n° 539/2001 et il n'est donc pas nécessaire d'insérer des dispositions spécifiques ici. Par ailleurs, le deuxième paragraphe de l'actuel point 6.3.2 de la partie II du Manuel (« les titulaires d'un titre de voyage pour apatrides sont soumis à l'obligation de visa pour l'entrée à moins qu'ils ne bénéficient d'une autorisation de séjour délivrée par [un Etat Schengen] » est même en contradiction avec le Règlement (CE) n° 539/2001, dans la mesure où ce dernier permet l'exemption de visa aux titulaires d'un document de voyage pour apatrides délivré par un pays tiers exempté de l'obligation de visa sur le territoire duquel ils résident légalement (article 3, deuxième tiret dudit règlement).

[38] Voir le Tableau des documents de voyage permettant le franchissement des frontières extérieures et susceptibles d'être revêtus d'un visa (décisions du Comité exécutif SCH/Com-ex (98)56 et SCH/Com-ex (99)14 du 28.4.1999, citées).

Le point 6.9, relatif aux possibilité d'allégement du contrôle pour les voyages en groupe (et notamment pour les bus des pèlerins, pour les voyage scolaires) n'a pas été repris puisqu'il est en contradiction avec le régime général de contrôle et surtout avec l'obligation de compostage systématique des documents de voyage à l'entrée dans l'espace Schengen.

Enfin, le point 6.10, qui se limite à préciser que, lorsqu'un étranger demande l'asile à la frontière, la législation de l'Etat membre concerné s'applique jusqu'à la détermination de la responsabilité du traitement de la demande d'asile, apparaît superflu et n'a donc pas été repris non plus. En outre, l'article 3 du présent règlement fait déjà référence aux obligations des Etats membres en matière d'asile et de protection internationale.

Les parties qui, par contre, ont été reprises sont : l'actuel point 6.4 relatif aux pilotes d'aéronefs et autres membres d'équipage (point 1 de cette annexe) ; l'actuel point 6.5 relatif aux marins (point 2) ; les actuels points 6.6 et 6.11 relatifs, respectivement, aux titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service et aux membres d'organisations internationales (point 3) ; l'actuel point 6.7 relatif aux travailleurs frontaliers (point 4); et le point 6.8 relatif aux mineurs (point 5).

Pilotes d'aéronefs

Le point 1 sur les pilotes d'aéronefs n'a pas été modifié dans la substance par rapport au point 6.4 du Manuel, qui prévoit un régime spécifique - repris de l'annexe 9 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile, notamment les points 3.74 et 3.75 - pour les titulaires d'une licence de pilote ou d'un certificat de membre d'équipage. Toutefois cette partie a été reformulée de manière à bien clarifier les droits de cette catégorie de personnes, et notamment la possibilité de se rendre, dans l'exercice de leurs fonctions et sur base de leur licence de pilote ou certificat de membre d'équipage - donc sans devoir être en possession d'un passeport et d'un visa - de se rendre sur le territoire de la commune dont relève l'aéroport ainsi que dans tout aéroport situé sur le territoire d'un Etat membre.

Marins

Par contre, le point 2 relatif aux marins a été modifié substantiellement, par rapport à l'actuel point 6.5 du Manuel, afin d'en clarifier la signification et la portée, ainsi que de le mettre à jour par rapport aux développements au niveau international (notamment la nouvelle Convention de Genève - n° 185 - signée le 19 juin 2003).

Le nouveau texte prévoit que les marins en possession d'une pièce d'identité de gens de mer - la référence au livret professionnel maritime ayant été éliminée puisqu'il ne s'agit ni d'un document d'identité ni de voyage - qui a été délivrée conformément à la Convention de Londres de 1965 (FAL) et à la Convention de Genève n°185 puissent se rendre à terre pour séjourner dans la localité du port où leur navire fait escale ou dans les communes limitrophes, sans se présenter à un point de passage. Cette possibilité est soumise à la condition qu'ils figurent sur le rôle d'équipage, préalablement soumis au contrôle, du navire auquel ils appartiennent. A été également ajouté l'obligation d'un contrôle visuel (« face to face ») du marin, avant qu'il puisse descendre à terre, lorsque l'appréciation des risques migratoires et liés à la sécurité l'exige. Par contre, l'obligation « d'être en possession d'un visa » a été éliminée puisque ceci est déjà réglé à l'article 4, paragraphe 1, lettres b) et c) du Règlement (CE) n° 539/2001 (et, en plus, les différentes versions linguistiques du Manuel divergent sur ce point : dans certaines versions, l'obligation de visa est prévue en tout cas, dans d'autres « le cas échéant »).

L'obligation de remplir toutes les conditions d'entrées telles que prévues à l'article 5 du présent règlement est maintenue pour les marins envisageant de séjourner en dehors des communes situées à proximité des ports. Des dérogations à ce principe, et notamment à l'obligation d'être en possession d'un visa et de disposer de moyens de substance suffisants, sont toutefois possibles dans des cas spécifiques. Pour les marins étant dépourvus de visa, il est possible de leur délivrer un visa à la frontière, conformément aux dispositions du Règlement (CE) n° 415/2003. Ce dernier règlement, outre à régler les cas et les modalités de délivrance des visas à la frontière (en général), contient aussi des dispositions particulières sur la délivrance de ce type de visas aux marins en transit.

En tout état de cause, les garde frontières sont tenus de vérifier que les marins en question remplissent les autres conditions d'entrée visées à l'article 5, à savoir qu'ils sont en possession d'un document de voyage valable, qu'ils ne sont pas signalés aux fins de non-admission dans le SIS et qu'ils ne représentent pas une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure et la santé publique des Etats membres. En outre, les garde frontières devront vérifier, le cas échéant et dans la mesure où c'est applicable, certains éléments additionnels tels que la déclaration écrite de l'armateur ou de l'agent maritime concerné, la déclaration écrite des autorités diplomatiques ou consulaires compétentes, les preuves recueillies à l'occasion de vérifications ponctuelles effectuées auprès des autorités de police ou, le cas échéant, auprès d'autres administrations compétentes.

Titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service/membres d'organisations internationales

Le point 3 couvre à la fois l'actuel point sur les titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service et celui qui règle le régime pour les titulaires de titres délivrés par certaines organisations internationales, puisqu'il s'agit de deux catégories qui sont soumises à un régime similaire (là où il y avait des différences, celles-ci ont été maintenues). Les titres délivrés par les organisations internationales aux fins de ce chapitre comprennent : le laissez-passer délivrés par les Nations Unies (y compris les institutions qui en dépendent), la Communauté européenne et l'Euratom ; le certificat de légitimation délivré par le secrétaire général du Conseil de l'Europe ; les documents délivrés par un quartier général de l'OTAN (à savoir la carte d'identité militaire accompagnée d'un ordre de mission, d'une feuille de route, d'un ordre de service individuel et collectif).

Ces catégories, compte tenu des privilèges et immunités dont elles jouissent, peuvent notamment bénéficier d'un régime plus favorable lors du contrôle frontalier, en se voyant accorder la priorité sur les autres voyageurs ; en plus, ils ne sont pas tenus, en règle générale, à démontrer la possession de moyens de subsistance suffisants. Toutefois, leur statut ne les dispense pas automatiquement de l'obligation de visa : l'exemption de visa pour les titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service reste une faculté des Etats membres, conformément à l'article 4, paragraphe 1, lettre a) du Règlement (CE) n° 539/2001.

Il est en outre précisé que l'entrée sur le territoire ne peut en aucun cas être refusée aux titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service sans que le garde frontière en ait informé préalablement les autorités nationales compétentes, même si le ressortissant en question est signalé dans le SIS.

L'article 17, paragraphe 2, fait référence aux cartes délivrées par le ministère des affaires étrangères aux membres accrédités des missions diplomatiques et des représentations consulaires et leur famille, qui figurent à l'annexe XII (actuelle annexe 13 du Manuel). Ces cartes, qui équivalent à un titre de séjour, permettent aux titulaires - si accompagnées par un document de voyage valable - de franchir la frontière des Etats membres sans devoir demander un visa.

Bien entendu les garde frontières peuvent, lors du contrôle, demander la preuve du statut diplomatique ou en tout cas de la jouissance de privilèges, immunités ou exemptions ; en cas de doute, des vérifications supplémentaires peuvent également être effectuées auprès du ministère des affaires étrangères compétent.

Travailleurs frontaliers

Le point 4, ajoute au texte existant, qui renvoyait à la possibilité de n'effectuer que des contrôles par sondage sur les travailleurs frontaliers, le principe que les travailleurs frontaliers devront automatiquement bénéficier des facilitations pratiques envisagées dans le cadre d'un régime de petit trafic frontalier, notamment de la possibilité de franchir la frontière à des points de passage spécifiques ou des couloirs réservés, ainsi que de l'exemption du compostage de leur document de voyage. Ceci est motivé par le fait que les travailleurs frontaliers ne peuvent pas êtres couverts par les propositions sur le petit trafic frontalier, qui ne règlent que le court séjour.

Mineurs

Le point 5 relatif aux mineurs (actuel point 6.8), prévoit tout d'abord que cette catégorie soit soumise aux mêmes contrôles d'entrée et de sortie que les adultes. Les dispositions existantes ont été renforcées en tenant compte de l' l'initiative présentée par la Présidence italienne le 2 octobre 2003 (doc. n° 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). Pour les mineurs accompagnés, a été ajoutée l'obligation pour les garde frontières d'effectuer des vérifications supplémentaires (entretiens séparés avec le mineur, le cas échéant) lorsqu'il y a des raisons sérieuses de croire que le mineur a été illicitement soustrait à la garde de la personne qui détient légalement l'autorité parentale à son égard.

Pour ce qui est des mineurs non accompagnés, les garde frontières devront également montrer une attention particulière, notamment dans le contexte du contrôle de sortie, afin de s'assurer - à travers un examen approfondi des documents et justificatifs sur les raisons et les détails du voyage - qu'ils ne quittent pas le territoire sans l'autorisation de la ou des personnes exerçant l'autorité parentale à leur égard.

Titre III - Frontières intérieures

Article 18

L'article 18, paragraphe 1, confirme le principe de la suppression des contrôles et des formalités à l'égard des personnes aux frontières intérieures, tel que déterminé par l'acquis de Schengen (article 2, paragraphe 1 de la convention) en conformité avec l'objectif fixé par l'article 14 du traité CE. Il en résulte que le franchissement d'une frontière intérieure ne peut pas constituer, en soi, le fait générateur pour des contrôles ou des formalités et que, en principe, toute personne peut franchir librement les frontières intérieures en tout endroit. Tout contrôle, aussi bien systématique que par sondage, exercé en raison du seul franchissement d'une frontière intérieure, est en effet incompatible avec l'idée d'un espace sans frontières et est donc interdit (sans préjudice des dispositions des articles 20 à 24 de ce règlement). Le franchissement de la frontière intérieure entre deux Etats membres appliquant l'acquis de Schengen ne doit donc pas être traité différemment que le déplacement entre régions, provinces, départements ou tout autre type de subdivision administrative au sein d'un même Etat membre.

Article 19

L'article 19 reprend et complète l'article 2, paragraphe 3, de la convention de Schengen.

Au point a) il est stipulé que les contrôles des personnes dans le cadre de l'exercice des compétences générales de police sont admis sur l'ensemble du territoire. Il en résulte que des contrôles exercés dans ce cadre dans la zone de frontière ne sont pas incompatibles avec le droit de franchir les frontières intérieures sans contrôle, pour autant qu'ils soient effectués selon des modalités identiques - notamment en ce qui concerne la fréquence et l'intensité - aux modalités des contrôles effectués sur l'ensemble du territoire. Par conséquent, un État membre ne peut pas prévoir une législation applicable de manière particulière uniquement à la zone limitrophe de la frontière intérieure, en fixant par exemple un périmètre pour le contrôle de l'identité des personnes, par sondage ou visuel, alors que ce même type d'opération n'aurait pas lieu dans d'autres parties du territoire. Même un contrôle allégé, effectué en raison du franchissement de la frontière et/ou dans les zones proches de la frontière ne pourrait être admis. C'est donc l'objectif poursuivi par le contrôle qui est décisif afin de déterminer son admissibilité.

Le point b) met en évidence que les contrôles de sûreté effectués avant ou pendant l'embarquement pour protéger la sécurité des passagers à bord d'un avion ou sur un bateau ne sont pas remis en cause. Ces contrôles sont destinés à vérifier que les passagers ne transportent pas des armes ou des objets et substances dangereux à bord. Ces contrôles peuvent également servir à s'assurer de l'identité du voyageur ayant un billet nominatif. Ils peuvent également s'avérer nécessaires lorsque l'ordre public ou la sécurité des passagers pourrait être mis en danger par l'embarquement de passagers connus comme fauteurs de troubles.

Les points c) et d) soulignent que cette proposition ne dispense ni de l'obligation générale de porter ou de détenir des titres et documents, si elle est prévue par la législation nationale, ni de l'obligation, pour les ressortissants de pays tiers, de signaler leur présence sur le territoire d'un État membre, si cette obligation est prévue par la législation nationale conformément au droit communautaire y relatif (et notamment, à l'article 22 de la convention de Schengen relatif à la déclaration d'entrée).

Article 20

La suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures ne devrait pas mettre en danger la sécurité dans l'espace sans frontières. Ainsi les mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes ont été élaborées afin de maintenir un niveau élevé de sécurité.

Cependant, il peut y avoir des situations de risque exceptionnel auxquelles ces instruments n'apportent pas une réponse suffisamment adéquate et qui peuvent nécessiter la réintroduction de contrôles sur les personnes aux frontières intérieures. Le présent article, s'inspirant de l'article 2, paragraphe 2, de la convention de Schengen, fixe les conditions dans lesquelles un État membre peut réintroduire de tels contrôles ainsi que la procédure à suivre.

Comme prévu par le texte actuel de la convention de Schengen, un État membre peut réintroduire des contrôles frontaliers lorsqu'il y a une menace de l'ordre public ou de la sécurité intérieure. La santé publique a été ajoutée puisque cette condition est également introduite à l'article 5 parmi les conditions d'entrée (voir ci-dessus le commentaire de cet article). La présente proposition stipule qu'il doit s'agir d'une menace grave pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique. Cet ajout met en évidence que la mise en oeuvre de cette clause de sauvegarde reste une mesure exceptionnelle.

Vu le caractère exceptionnel de la mesure, la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures ne peut pas dépasser, en principe, une durée maximale de 30 jours. Cette durée maximale est d'ailleurs limitée par les dispositions du paragraphe 1 qui reflètent le principe de proportionnalité en stipulant que la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures doit être limitée à ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace. La pratique a montré que depuis la mise en oeuvre de Schengen, la durée de la réintroduction des contrôles dans la plupart de cas n'a pas atteint les 30 jours, ce qui justifie donc cette limitation dans le temps.

Toutefois, il est évidemment possible que la menace grave subsiste au-delà de 30 jours. Dans ce cas, les contrôles peuvent être maintenus pendant une nouvelle période, renouvelable, de 30 jours (paragraphe 2). Pour ce faire, une procédure de prolongation est prévue à l'article 23.

Article 21

Il est nécessaire d'adapter la procédure de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures telle que prévue par la convention de Schengen afin de la rendre pleinement compatible avec le cadre institutionnel de l'Union vu que, lors de l'intégration de l'acquis Schengen dan