FR Journal officiel de l'Union européenne C 458/36

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un visa d'itinérance et modifiant la convention d'application de l'accord de Schengen ainsi que les règlements (CE) no 562/2006 et (CE) no 767/2008

[COM(2014) 163 final — 2014/0095 (COD)]

et sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au code des visas de l'Union (code des visas)

[COM(2014) 164 final — 2014/0094 (COD)]

(2014/C 458/07)

Rapporteur: M. PEZZINI Corapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS

Le 3 avril 2014 et le 21 mai 2014 respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un visa d'itinérance et modifiant la convention d'application de l'accord de Schengen ainsi que les règlements (CE) no 562/2006 et (CE) no 767/2008

COM(2014) 163 final — 2014/0095 (COD)

Le 3 juillet 2014 et le 21 mai 2014 respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au code des visas de l'Union (code des visas)

COM(2014) 164 final — 2014/0094 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 août 2014.

Lors de sa 501e session plénière des 10 et 11 septembre 2014 (séance du 10 septembre 2014), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 175 voix pour et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE soutient résolument les deux propositions de règlement qui visent, pour la première, à créer des visas d'itinérance et à usage multiple et à modifier la convention d'application de l'accord de Schengen et, pour la seconde, à refondre et améliorer le code des visas dans le but de favoriser la croissance et la création de nouveaux emplois.

1.2 Le CESE souscrit pleinement aux observations formulées par le Conseil européen du 23 juin 2014 concernant la nécessité de «moderniser la politique commune en matière de visas en facilitant les déplacements légitimes et en renforçant la coopération consulaire Schengen au niveau local, tout en maintenant un niveau élevé de sécurité et en mettant en œuvre le nouveau système de gouvernance de Schengen».

1.3 Le CESE est convaincu qu'il convient d'appuyer toute mesure, y compris la politique en matière de visas, ayant pour but de simplifier et de faciliter l'entrée de ceux qui, dans la mesure où ils en ont le droit et les moyens, souhaitent se rendre dans l'UE pour des motifs légitimes de tout type.

1.4 L'Europe s'inscrit dans un monde globalisé et interconnecté dans le cadre duquel la mobilité internationale est appelée à se renforcer: il convient dès lors d'améliorer les synergies avec d'autres secteurs stratégiques, par exemple les secteurs commercial, touristique et culturel, et de promouvoir les entrées légitimes et sûres sur la base de la réciprocité pleine et entière.

1.5 Les autorités doivent accorder toute leur attention aux jeunes des pays tiers en particulier pour que l'UE puisse, notamment au travers d'aides financières et de simplifications procédurales adéquates, transmettre ses valeurs aux nouvelles générations et faire en sorte qu'une culture du respect et de la tolérance entre les peuples fleurisse, s'épanouisse et fasse barrage à toute forme d'extrémisme.

1.6 Pour une politique d'accueil sûre et responsable, l'UE doit devenir, grâce au processus d'unification à la construction et au soutien duquel les États membres ont consacré beaucoup d'efforts après les événements dramatiques de la première moitié du «Siècle bref», le territoire sur lequel s'incarne le rêve de la paix, du progrès, de la démocratie et du respect de chaque citoyen, mais aussi de la croissance, de l'emploi et de la compétitivité.

1.7 Une politique intelligente en matière d'entrée dans cet espace européen de justice et de liberté doit s'inscrire dans le droit fil du prix Nobel décerné à l'UE en tant que signe tangible de ses conquêtes en matière de droits de l'homme, d'égalité entre les femmes et les hommes, de perception de l'individu en tant que consommateur intelligent, de développement durable, de protection et de respect des convictions religieuses et des orientations sexuelles de tous et de la sécurité des citoyens européens.

1.8 En sa qualité de «forum de la société civile», le CESE considère que les mesures intelligentes et sûres qui visent à simplifier l'accès de différents peuples au territoire de l'UE doivent pouvoir contribuer à la croissance et au bien-être économique et social, mais aussi et surtout permettre la diffusion des valeurs qui permettent aux citoyens européens de vivre ensemble.

1.9 Le CESE est en outre convaincu que le moment est venu de transcender les raisons culturelles et politiques qui ont favorisé la création des ambassades représentant les différents États européens et qu'une représentation unique de l'UE dans les pays tiers constituerait un saut qualitatif dans la manière d'envisager le reste de monde, imprimerait un nouvel élan au processus d'unification du continent européen, notamment en matière de politique des entrées, résoudrait nombre de problèmes liés à la divergence des procédures de délivrance de visas et augmenterait l'estime et le respect à l'égard d'une intégration politique complète de l'Union.

1.10 Aussi le CESE adresse-t-il les recommandations suivantes à la Commission européenne, au Parlement européen et au Conseil: — harmoniser les documents justificatifs pour les demandes de visas, — veiller à ce que les collectes de données soient plus précises, en vue d'un suivi statistique adéquat, — créer un visa d'itinérance et des visas à entrées multiples pour faciliter le tourisme, les spectacles, la culture et l'économie, — renforcer des garanties procédurales simples, rapides et appliquées partout de la même manière, — prévoir la possibilité de présenter des demandes électroniques en créant un site internet pour les visas Schengen, — fixer des règles contraignantes pour établir une distinction entre les différentes catégories de demandeurs afin de permettre à ceux qui ont un «dossier de visa» satisfaisant de bénéficier d'assouplissements quant aux documents justificatifs requis, — assouplir les règles de manière adéquate concernant la délivrance aux frontières de visas aux marins et d'autorisations de tourisme de court séjour, — définir un cadre juridique sûr qui facilite la délivrance des visas pour les visites familiales, — renforcer la coopération consulaire pour garantir davantage de souplesse et dans la perspective de l'introduction du principe de représentation obligatoire; progresser vers l'établissement d'une représentation unique de l'UE.

2. Introduction

2.1 Une politique commune en matière de visas est un élément fondamental de la création d’un espace commun sans frontières intérieures et fait partie intégrante du TFUE, dont l'article 77, paragraphe 2, point a) et l'article 79 confèrent à l'UE, sous le titre V «Espace de liberté, de sécurité et de justice», des compétences en matière de visas et de permis de séjour dans le cadre d'un séjour régulier dans les États membres de l'UE.

2.2 L’acquis de Schengen relatif à la politique de visas, établi dans le cadre de la coopération intergouvernementale au titre de Schengen, a été intégré au dispositif institutionnel et juridique de l’UE: pour l'heure, le code des visas et la politique commune en la matière ne couvrent que les visas de court séjour (les «visas Schengen» pour des séjours de 90 jours sur une période de 180 jours) et concernent les visas délivrés par 22 États membres et quatre États associés. Ils ne s'appliquent pas à la Bulgarie, à la Croatie, à Chypre, à l'Irlande, à la Roumanie ni au Royaume-Uni (1).

2.3 En 2013, les 26 États Schengen ont délivré plus de 16,1 millions de visas Schengen en réponse aux 1 7 2 04 391 demandes introduites. L'espace Schengen compte 7 702 km de frontières terrestres, 41 915 km de frontières maritimes et dispose de 644 postes frontières aériens. Selon une étude récente (2), en 2012, l'Union a «perdu» au total 6,6 millions de voyageurs potentiels en raison de la complexité des procédures de délivrance des visas et s'est ainsi privée d'une hausse du nombre des entrées de 30 % à 60 % et de recettes pouvant aller jusqu'à 130 milliards d'euros.

2.4 Parmi les principales mesures adoptées dans le cadre de Schengen figurent les mesures suivantes: — la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures; — l'application de normes communes aux personnes qui franchissent les frontières extérieures; — l'harmonisation des conditions d'entrée et d'octroi de visas de court séjour; — le renforcement de la coopération entre les services de police, y compris le droit d'effectuer des observations et des poursuites transfrontalières; — le renforcement de la coopération judiciaire grâce à un système d'extradition plus rapide et à une meilleure transmission de l'exécution des jugements répressifs; — la création et le développement du Système d'information Schengen (SIS).

2.5 Le code des visas (3), qui définit des procédures et conditions harmonisées pour la délivrance de visas de court séjour, est le fruit de la refonte et de la consolidation de l'ensemble des actes juridiques régissant les conditions et procédures de délivrance de ces visas, et a remplacé les éléments obsolètes de l'acquis de Schengen.

2.6 Le code des visas a pour objectif de rendre la politique commune en matière de visas plus cohérente afin d'en améliorer la transparence et la sécurité juridique, de renforcer ses garanties procédurales ainsi que l'égalité de traitement des demandeurs, en garantissant la qualité du service et en établissant le principe du «guichet unique» pour la présentation des demandes et ce, dans le but de faciliter les voyages réguliers, de prévenir l'immigration clandestine et de préserver l'ordre public et la sécurité.

2.7 Le renforcement de l'espace Schengen, l'accord sur un système européen commun en matière d'asile, l'amélioration de la politique commune des visas ainsi que l'intensification de la coopération européenne dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée et ses variantes les plus dangereuses pour la personne (terrorisme, traite des êtres humains, cybercriminalité, etc.) sont des acquis certes importants mais encore insuffisants, et nécessitent une coopération renforcée tant au sein de l'espace Schengen qu'avec les pays tiers; la politique commune en matière de visas poursuit par ailleurs aussi les objectifs suivants; — fixer des normes communes en matière de contrôles aux frontières extérieures, — soutenir la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

2.8 Plus particulièrement, la politique en matière de visas est liée aux politiques des frontières de l'UE puisque, lors de l'examen de leur demande de visa, les ressortissants de pays tiers qui sont soumis à l'obligation de visa font l'objet d'un premier contrôle destiné à vérifier s'ils satisfont aux conditions d'entrée dans l'UE.

2.9 La mise en œuvre des dispositions du code des visas a mis en évidence différentes lacunes, notamment: — pas d'exemption de l'obligation de déposer la demande de visa en personne et de produire certains documents justificatifs, l'appréciation des notions d'«intégrité» et de «fiabilité» étant confiée à des prestataires extérieurs; — absence d'assouplissements procéduraux généraux, notamment pour les primo-demandeurs, en maintenant un niveau de sécurité élevé; — absence de représentations chargées de la réception et du traitement des demandes de visas dans de nombreux pays tiers; — absence de dispositions facilitant la mobilité des personnes en cas de visite de membres de la famille; — manque de simplifications pour la délivrance de visas à entrées multiples d'une durée plus longue.

2.10 L'Europe s'inscrit dans un monde globalisé et interconnecté dans le cadre duquel la mobilité internationale est appelée à se renforcer: il convient dès lors d'améliorer les synergies avec d'autres secteurs stratégiques, par exemple le secteur commercial, touristique et culturel, et de promouvoir les déplacements à court terme de prestataires de services hautement qualifiés. Le nombre de visiteurs potentiels ayant un motif légitime de séjourner plus de 90 jours sur une période de 180 jours dans l'un des États Schengen sans intention d'y résider plus longtemps est appelé à augmenter.

2.10.1 Il convient de donner aux jeunes notamment les moyens juridiques et financiers d'accéder facilement à une Europe qui ne serait plus une forteresse mais un vivier de démocratie et de tolérance pour le monde entier.

2.11 La nouvelle gouvernance de Schengen doit permettre à tous les citoyens et à l'économie de l'Union de continuer à tirer pleinement profit de la libre circulation au sein de l'espace Schengen sans contrôles aux frontières et à favoriser les déplacements réguliers grâce à la modernisation de la politique des visas et à la mise en œuvre de l'initiative «Frontières intelligentes», tout en maintenant un niveau élevé de sécurité et en répondant aux attentes légitimes des demandeurs.

2.12 Compte tenu de l'augmentation prévue du nombre de demandeurs de visa, le fonctionnement correct du système d'information Schengen (SIS) et du Système d'information sur les visas (VIS) sera déterminant pour réduire la possibilité qu'ont les demandeurs de visa de rechercher la manière la plus facile d'entrer dans l'espace Schengen en s'adressant aux États jugés moins rigoureux ou dans lesquels les procédures sont en tout état de cause plus rapides et moins lourdes.

3. Les propositions du nouveau paquet «visas»

3.1 Les principaux éléments du paquet proposé par la Commission peuvent se résumer comme suit: — réduction de 15 à 10 jours du délai fixé pour traiter les demandes de visa et rendre la décision en la matière; — possibilité d'introduire la demande de visa auprès du consulat d'un autre État membre de l'UE si l'État membre compétent pour traiter la demande de visa n'est ni présent ni représenté sur le territoire de l'État du demandeur; — assouplissements importants pour les voyageurs réguliers, notamment la délivrance obligatoire de visas à entrées multiples assortis d'une période de validité de 3 ans; — introduction d'un formulaire de demande simplifié; — possibilité, pour les États membres, de créer des régimes spéciaux permettant la délivrance aux frontières de visas valables 15 jours au maximum dans un seul État Schengen; — possibilité, pour les États membres, de faciliter la délivrance de visas destinés aux visiteurs assistant à des événements d'importance majeure; — création d'un nouveau type de visa, le visa d'itinérance, qui permet aux voyageurs en règle de circuler dans l'espace Schengen pendant un an au maximum (sans pouvoir séjourner dans un même État membre plus de 90 jours sur toute période de 180 jours); — introduction d'un visa à entrées multiples et de la faculté de délivrer des visas à la frontière; — exemption des droits de visa pour certaines catégories et simplifications pour les marins et le personnel de croisière.

4. Observations générales

4.1 Le CESE considère qu'une politique commune en matière de visas est un élément fondamental de la création d'un espace commun sans frontières intérieures puisqu'elle permet d'intégrer l'acquis de Schengen en matière de politique des visas, défini dans le contexte de la coopération intergouvernementale de Schengen, dans le cadre institutionnel et juridique de l'UE au sens du traité.

4.2 Une coopération interconsulaire accrue, qui est souhaitable, doit concourir à améliore l'interopérabilité et à progresser concrètement vers l'établissement d'une représentation unique de l'UE dans de nombreux pays du monde, ce qui donnerait un signal clair de croissance politique et permettrait de réaliser des économies considérables en plus de simplifier et d'uniformiser les procédures.

4.2.1 Par ailleurs, le Service européen d'action extérieure (SEAE), opérationnel depuis le 1er janvier 2011, compte, en plus de son siège à Bruxelles, 140 délégations dans le monde, emploie 3 292 fonctionnaires et dispose d'un budget de 519 millions d'euros pour 2014.

4.3 La refonte, en un instrument unique, de l'ensemble de la législation sur le traitement des demandes de visa de court séjour et la modification de la délivrance des visas a indéniablement contribué à simplifier la législation, à accroître la transparence et à renforcer la sécurité juridique.

4.4 Le Comité se félicite de l'objectif général poursuivi par le code des visas, qui consiste à garantir que la politique commune des visas soit réellement une politique commune et que tous les États membres l'appliquent partout de la même manière grâce à un ensemble de dispositions juridiques et d'instructions opérationnelles.

4.5 Le CESE souligne l'importance que revêtent, aux fins de la promotion de la croissance économique et de la création d'emplois, les avantages économiques découlant de l'assouplissement des voyages réguliers dans un cadre juridique clair pour les séjours n'excédant pas 90 jours pour toute période de 180 jours.

4.6 Les demandeurs de pays tiers ayant des raisons légitimes d'effectuer des séjours supérieurs à cette durée, tels que les artistes, entrepreneurs, professeurs, chercheurs, étudiants et retraités qui souhaitent séjourner dans l'espace Schengen pendant une période supérieure à 90 jours sans toutefois rester plus de 90 jours dans le même État membre, devraient eux aussi bénéficier de cette possibilité, moyennant le respect d'un niveau de sécurité élevé.

4.7 Le CESE considère qu'en plus de contribuer à la croissance économique de l'UE, l'adoption de ces mesures doit permettre de mettre en valeur, dans les cultures du monde entier, des principes communs de la législation européenne ancrés dans la Charte des droits fondamentaux: — représenter une économie sociale de marché; — promouvoir et respecter le rôle des partenaires sociaux et de la société civile organisée; — favoriser la concertation et la recherche, partagée, du bien commun; — prendre en compte le rôle du citoyen en tant que consommateur; — encourager la culture de la coopération; — défendre l'égalité entre les femmes et les hommes; — garantir la liberté de choix personnel en matière de convictions religieuses et d'orientation sexuelle; — adapter les structures sociales aux personnes souffrant d'un handicap.

4.8 Le CESE accueille favorablement la proposition relative à un visa à entrées multiples, compte tenu de la souplesse qu'il peut offrir au voyageur; la délivrance de plusieurs visas à entrées multiples allégerait même la charge administrative pour les demandeurs comme pour les consulats et permettrait de réaliser des économies substantielles notamment grâce au système d'information des visas (VIS).

4.9 Le CESE soutient dès lors les propositions de la Commission relatives aux aspects suivants: — réduire les charges administratives pour les demandeurs et les consulats en tirant pleinement profit des possibilités du système VIS s'agissant du traitement différencié, sur la base de critères clairs et objectifs, des voyageurs connus ou réguliers et des demandeurs inconnus; — simplifier et harmoniser pleinement les procédures en rendant obligatoires les dispositions qui sont actuellement laissées à la discrétion des consulats; — revoir le cadre de coopération consulaire existant afin de garantir l'accès à des procédures plus simples en matière de demandes de visas Schengen dans le plus grand nombre de postes possible; — insérer dans le code des visas un article qui permettra de délivrer des visas temporaires à la frontière à des conditions bien définies; — assouplir la délivrance de visas aux membres de la famille, notamment pour les personnes visées par la directive 2004/38/CE; — prévoir des normes visant à réduire l'écart entre les dispositions juridiques qui régissent les courts séjours et celles qui régissent l'admission de ressortissants de pays tiers dans les États membres.

5. Observations particulières

5.1 Le CESE soutient la proposition consistant à établir des règles contraignantes en matière d'harmonisation des documents justificatifs liés à une demande de visa dans le cadre de la coopération consulaire locale au titre de Schengen, et à élaborer un rapport annuel sur la situation générale en la matière à partager avec les législateurs, afin de garantir la cohérence et la transparence. Ces règles doivent éviter toute divergence entre consulats s'agissant des exigences fixées.

5.2 Le CESE considère qu'il est essentiel de garantir une collecte des données plus précise en révisant la liste des données recueillies et présentées par les États membres si l'on veut assurer un suivi statistique adéquat et améliorer l'analyse des différents éléments, types et procédures de délivrance de visas pour disposer d'une évaluation qui permette de réaliser les objectifs futurs.

5.3 Le CESE est favorable à l'introduction d'un visa d'itinérance en tant qu'instrument juridique qui autorise, sur la base de critères de rationalité et pour des motifs respectables et légitimes, des personnes à séjourner plus de 90 jours sur une période de 180 jours dans plusieurs États membres de l'espace Schengen, sans toutefois rester plus de 90 jours dans le même État.

5.4 Le CESE estime que le fait de mieux définir la notion d'État «compétent» et de simplifier le formulaire renforcera les garanties procédurales et évitera les longueurs et les complications.

5.5 Sans préjudice des dispositions sur le prélèvement des empreintes digitales des primo demandeurs, le CESE accueille favorablement la suppression du principe de «dépôt en personne», moyennant toutefois la possibilité d'organiser un entretien personnel, ainsi que la clarification relative à la possibilité de présenter une demande électroniquement jusqu'à six mois avant la date d'entrée prévue. Cette proposition est particulièrement adaptée pour les voyageurs fréquents qui ont présenté une demande de visa par le passé et dont toutes les données pertinentes aux fins de l'entrée dans l'espace Schengen sont toujours enregistrées.

5.5.1 Sans préjudice du maintien d'un niveau élevé de sécurité, le CESE recommande que la protection des données à caractère personnel et biométriques ainsi que des données «sensibles» sur lesquelles il s'est déjà prononcé (4) fasse l'objet d'une protection tout aussi élevée. Aussi le CESE invite-t-il l'Agence européenne eu-LISA à garantir pleinement la protection des données enregistrées dans les systèmes VIS et SIS II.

5.6 Le CESE se félicite de l'introduction d'éléments de sécurité juridique et de la réduction du délai de réponse maximum grâce à l'élaboration d'une liste exhaustive simplifiée des documents justificatifs d'une demande de visa, qui exclut l'assurance maladie en voyage, en particulier pour les voyageurs dont la fiabilité et l'intégrité sont avérées.

5.7 La proposition consistant à établir des règles contraignantes, sur la base de critères objectifs et bien définis, s'agissant de la distinction entre les différentes catégories de demandeurs doit permettre aux demandeurs ayant de «bons antécédents» en matière de visas et enregistrés dans la base de données VIS au cours des 12 mois précédant le dépôt de leur demande, de bénéficier d'assouplissements plus importants en matière de documents justificatifs. De l'avis du CESE, cette mesure permettra de fluidifier la procédure et de faire des économies, notamment dans le cas des visas à entrées multiples et des visas dont la période de validité est supérieure à celle du document de voyage.

5.8 L'exemption obligatoire des droits de visa, que tous les États membres doivent appliquer de manière identique, quel que soit l'endroit où la demande a été présentée, à des catégories de personnes clairement définies, en particulier les mineurs, les étudiants et les bénéficiaires d'Erasmus Mundus, répond à des critères d'égalité et de non-discrimination ainsi qu'au principe de sécurité juridique.

5.9 S'agissant de la révision des critères de délivrance de visas aux frontières à des marins ou pour tourisme de court séjour, le CESE préconise que l'on adopte une certaine souplesse tout en garantissant une marge de sécurité, et que les dispositions du code des visas en la matière soient revues.

5.10 Le CESE est en outre favorable à la révision des dispositions sur les visas de transit aéroportuaire, dans la mesure où elle renforce la proportionnalité et met fin à l'approche restrictive des États membres.

5.11 S'agissant de la délivrance de visas aux ressortissants de pays tiers rendant visite à des membres de leur famille qui sont citoyens de l'UE et résident dans l'Union, le CESE considère que ces personnes doivent pouvoir bénéficier, au minimum, des dispositions prévues par la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, et qu'il convient dès lors de faciliter le maintien de leurs liens familiaux, de les exempter des droits de visa et de simplifier les procédures.

5.12 S'agissant de la révision de la définition en vigueur de la coopération consulaire dans le but de la rendre plus souple et d'introduire le principe de représentation obligatoire, le CESE estime que cette révision doit s'accompagner d'une réduction des coûts et d'une meilleure couverture et interopérabilité du réseau consulaire.

5.13 À cet égard, le CESE est convaincu qu'une représentation unique résoudrait nombre de problèmes liés à la divergence des procédures de délivrance de visas et permettrait de réaliser des économies substantielles, en permettant à l'UE de s'exprimer d'une seule et même voix également dans ce domaine.

Bruxelles, le 10 septembre 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Bien que le Danemark ait signé la convention de Schengen, il peut choisir d'appliquer ou non toute nouvelle mesure prise en vertu des dispositions du titre V du TFUE.

(2) Étude d'impact sur le soutien de la révision de la politique des visas de l'Union européenne afin de faciliter les voyages réguliers, 18.07.2013.

(3) JO L 243 du 15.9.2009, p. 1.

(4) JO C 248 du 25.8.2011, p. 123.