FR Journal officiel de l'Union européenne C 18/85

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres»

(refonte)

COM(2009) 554 final – 2009/0165 (COD)

2011/C 18/15

Rapporteur: M. PEZZINI

Le 26 novembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres (refonte)»

COM(2009) 554 final – 2009/0165 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 mars 2010.

Lors de sa 462e session plénière des 28 et 29 avril 2010 (séance du 28 avril 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 153 voix pour et 2 abstentions.

1. Résumé et recommandations

1.1 Le CESE salue et approuve le travail fourni par la Commission afin d'adapter la directive «procédure» conformément aux suggestions avancées dans le livre vert (1) et le plan d'action (2).

1.2 L'adoption du traité de Lisbonne, qui intègre, entre autres, la charte des droits fondamentaux, a donné lieu à une augmentation considérable des responsabilités et des compétences de l'Union en matière d'asile et d'immigration.

1.3 Pour le CESE, il est certain que la Commission a accompli un travail louable d'harmonisation des directives précédentes sur le thème complexe de l'asile.

1.4 Le CESE est d'avis qu'il convient de construire au sein de l'Europe sociale une Europe de l'asile, au moyen de processus culturels, juridiques, administratifs et de coopération, avec les États membres et les pays tiers.

1.5 Dans un contexte qui apparaît de plus en plus complexe et évolue rapidement, notamment en raison des processus de mondialisation et des crises économique et environnementale, le rôle fondamental des organisations non gouvernementales se fait jour et prend de l'ampleur; le CESE souhaite que celui-ci soit de plus en plus marqué et défini par la société et les décideurs publics.

1.6 Les ONG ont, par vocation, le devoir d'apporter aide et soutien aux groupes les plus défavorisés. Leur rôle, selon le CESE, devient indispensable s'agissant de l'aide et de la médiation culturelle à toutes les étapes des procédures prévues par les législations européennes et nationales.

1.7 Le CESE estime que la Commission, lorsqu'elle s'efforce d'harmoniser les procédures et les comportements, devrait toujours s'attacher à faire preuve d'une grande sensibilité, car il est question d'êtres humains qui, plus que d'autres et pour des motifs évidents, se trouvent en situation d'infériorité et de détresse.

1.8 En tout état de cause, l'UE devrait éviter de rapatrier des réfugiés dans des pays où leur intégrité physique ou morale est menacée et où les droits fondamentaux ne sont pas respectés.

1.9 S'agissant des procédures de demande d'asile, il apparaît fondamental que les demandeurs puissent s'exprimer dans leur langue maternelle, et qu'une assistance juridique gratuite leur soit garantie à toutes les étapes.

1.10 Le rejet d'une demande de protection internationale doit être clairement motivé, et s'accompagner d'indications, notamment relatives aux modalités et aux délais, quant à l'introduction d'éventuels recours.

1.11 La mesure d'expulsion doit de toute façon être suspendue dans l'attente du résultat du recours éventuel.

1.12 Selon le CESE, les États membres devraient tout mettre en œuvre, notamment au moyen d'échanges d'expériences appropriés, pour permettre aux demandeurs d'asile de travailler, de se former ou de participer à des activités culturelles dans un environnement social adéquat.

1.13 Le CESE estime qu'il ne faut pas déroger au principe de non-refoulement, et qu'il conviendrait d'envisager un élargissement, consensuel, du public nécessitant une protection internationale: les femmes persécutées, les personnes vulnérables, les réfugiés environnementaux.

1.14 Au sein des États membres, il conviendrait d'après le CESE de faire appel au sens du partage des responsabilités, afin d'éviter le phénomène des migrations économiques illégales et pour améliorer les interventions en faveur de ceux qui en ont effectivement besoin, dans une optique de répartition des frais et des engagements.

1.15 Il est évident selon le CESE que les États membres devraient mettre davantage de moyens économiques à la disposition de la Commission, afin de pouvoir améliorer la politique d'insertion des demandeurs d'asile.

1.16 La volonté d'harmonisation dont témoigne la Commission au travers de ses récentes propositions de refonte des directives doit avoir pour pendant un engagement analogue des États membres, qui doivent apporter à leur législation nationale les modifications qui s'imposent.

1.17 Le CESE est convaincu qu'une Europe de l'asile, dans le cadre de l'Europe sociale, dépend surtout de la volonté politique et de la sensibilité des États membres, dont la tâche doit être facilitée par une procédure unique, bien structurée, proposée par la Commission.

1.18 Le CESE met en exergue la situation particulière des femmes, qui éprouvent beaucoup plus de difficultés que les hommes à demander asile et à obtenir le statut de réfugié. Il invite donc la Commission à déployer tous les efforts possibles et à y associer tous les États membres en vue de concrétiser l'égalité de genre, thème auquel l'Europe a toujours été sensible.

1.19 Les processus éducatifs, à condition d'être bien orientés, peuvent de l'avis du Comité renforcer une conscience sociale/collective visant l'acceptation de ceux dont les besoins d'aide et d'assistance sont pressants et qui voient dans les traditions historiques et religieuses un point de référence solidement ancré.

2. Introduction

2.1 Contexte historique

2.1.1 Les origines du droit d'asile remontent à la Grèce antique, qui reconnaissait l'immunité contre les représailles, accordée réciproquement par deux villes à leurs citoyens respectifs, ou octroyée par une ville à des personnalités de haut rang comme des ambassadeurs, etc. (3).

2.1.2 Dans la Rome antique également, avec l'affirmation du droit des gens, le droit d'asile était lié au statut de citoyenneté (4).

2.1.3 Les vicissitudes du droit d'asile ont par la suite été étroitement liées à celles des diverses formes et manifestations de la persécution, se traduisant par des mesures répressives des autorités pour des motifs religieux, philosophiques ou d'idéologie politique jugés dangereux pour la stabilité de l'État.

2.2 Interdiction de discrimination et sauvegarde des droits fondamentaux

2.2.1 L'évolution de la culture juridique a ensuite entraîné une extension du droit d'asile. En particulier, les constitutions des États démocratiques modernes prévoient habituellement que le gouvernement doit refuser l'extradition d'un étranger lorsqu'elle est demandée pour un délit de nature politique.

2.2.2 Par conséquent, les lois fondamentales actuellement en vigueur dans les États européens stipulent que ces derniers accordent le droit d'asile sur leur territoire à tout étranger se voyant interdire l'exercice effectif de ses libertés démocratiques dans son pays.

2.2.3 Les dispositions précitées font expressément référence à la reconnaissance des droits inviolables de l'homme et au principe de non-discrimination. L'interdiction de discrimination est d'ailleurs expressément inscrite à l'article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (5).

2.2.4 En vertu de l'article 15 de la Convention, il ne peut être dérogé à cette interdiction si une telle dérogation est en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international.

2.2.5 C'est de cette disposition que découle la suppression des clauses nationales d'exclusion de l'asile (dites «d'opt-out»), qui vise également à mettre pleinement en œuvre et appliquer concrètement la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, telle que modifiée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967.

2.2.6 Le traité de Lisbonne a élargi les compétences de l'UE en matière d'asile et d'immigration. Il intègre la charte des droits fondamentaux, laquelle:

— garantit le droit d'asile;

— prévoit le développement de règles communes;

— introduit un système intégré dans la gestion des frontières extérieures;

— reconnaît l'importance de la coopération avec les pays tiers;

— étend les compétences de la Cour de justice de l'Union européenne en matière d'asile et d'immigration.

3. Résumé de la proposition de refonte de la directive

3.1 La proposition à l'examen entend achever la seconde phase du régime d'asile européen commun, qui doit être introduit, avec la procédure d’asile unique, pour 2012.

3.2 Entre-temps, l'objectif est de combler les lacunes et les failles des normes minimales actuelles, qui, à de nombreux égards, ne sont ni accessibles, ni efficaces, ni équitables, ni contextualisées (6).

3.3 Les modifications proposées visent avant tout à améliorer l'harmonisation des modalités procédurales. Elles suggèrent en outre d'autres garanties procédurales en faveur des demandeurs d'asile, en particulier en ce qui concerne la phase d'instruction des demandes de protection et le processus décisionnel y afférent, conformément à l'évolution de la jurisprudence spécifique de la Cour de justice européenne et de la Cour européenne des droits de l'homme.

4. Observations générales

4.1 Construire une Europe de l'asile, au sein de l'Europe sociale

4.1.1 La réalisation d'une Europe de l'asile, dans le cadre de l'Europe sociale, se fonde sur de solides processus éducatifs visant les jeunes dès la préadolescence afin qu'ils continuent à jouer un rôle vital dans les perceptions collectives de la société et de la classe politique des États membres.

4.1.2 L'Union européenne, dans le respect des droits fondamentaux et des principes reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l'UE, a adopté la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres.

4.1.3 Ces dernières années, cependant, le rapide processus de mondialisation a provoqué des recompositions identitaires brutales, se traduisant par une incapacité à reformuler un système juridique empreint d'universalisme tel que celui mis en place par le droit romain.

4.1.4 La confrontation de peuples différents et le climat actuel de préoccupation par rapport au contact culturel suscitent par conséquent des peurs et des insécurités nouvelles, ce qui incite la quasi-totalité des pays européens à adopter des positions restrictives en matière de citoyenneté et donc d'asile.

4.1.5 Cette attitude est pourtant en contradiction avec l'espoir d'un processus d'intégration des peuples et l'objectif de construction d'une Europe qui soit aussi une Europe sociale.

4.1.6 Il conviendrait dès lors de ne déroger en aucun cas au principe de non-refoulement, voire de suggérer l'idée d'élargir encore le public susceptible d'être reconnu comme devant bénéficier d'une protection internationale. Du reste, diverses directives européennes reconnaissent déjà le critère de persécution spécifique dont sont victimes certaines femmes et autres individus vulnérables.

4.1.7 Par conséquent, dans le contexte actuel, s'il convient manifestement de refuser le statut de réfugié aux demandeurs considérés uniquement comme migrants économiques, cette catégorie étant régie par des règles ad hoc, la situation des réfugiés environnementaux apparaît aujourd'hui plus problématique.

4.1.8 Il s'agit en fait de personnes contraintes d'affronter les dangers et les impondérables d'un déplacement forcé, motivé par une dégradation de l'environnement ayant de lourdes conséquences sur l'exercice des droits humains, comme le droit à la vie, à l'alimentation, à la santé et au développement (7).

4.1.9 Ces questions pourraient éventuellement être examinées dans le cadre de la refonte de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 (directive «qualification»); ces nouvelles problématiques mériteraient en outre un examen plus approfondi, notamment dans le cadre de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un Bureau européen d'appui en matière d'asile (COM(2009) 66).

4.2 Procédures spécifiques

4.2.1 La procédure de reconnaissance du statut de réfugié doit nécessairement prendre en considération, d'une part, une série de mesures législatives en matière de sécurité, visant à lutter contre l'immigration clandestine et à régler des questions d'ordre et de sécurité publics liées au phénomène migratoire.

4.2.1.1 D'autre part, conformément aux engagements pris dans le Pacte européen sur l'immigration et l'asile de 2008, il est nécessaire d'organiser l'immigration légale compte tenu des priorités, des besoins et des capacités d'accueil déterminés par chaque État membre, et de favoriser l'intégration.

4.2.1.2 Dans la perspective de la construction d'une Europe de l'asile, il serait opportun, entre autres, de créer un partenariat selon le principe du partage des charges, autrement dit le principe de la solidarité en ce qui concerne l'accueil et la répartition des demandeurs d'asile sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

4.2.1.3 Les procédures prévues par la proposition de refonte s'agissant de l'examen des demandes de protection internationale et de celles relatives au retrait des statuts reconnus, ainsi que celles prévues par la proposition de refonte de la directive «procédure» pour ce qui est des recours contre les décisions, respectent les exigences internationales et celles découlant de la législation européenne.

4.2.1.4 Le CESE estime qu'il importe au plus haut point de promouvoir et de soutenir les organisations non gouvernementales, également lors du lancement des procédures de préparation et d'examen des demandes d'admission, de retrait des statuts et de recours contre les décisions. À cet égard, il suggère de prévoir expressément une disposition en la matière, soit dans les considérants, soit dans le dispositif de la proposition.

4.2.1.5 Dans la terminologie communautaire, la protection internationale comprend à la fois la reconnaissance du statut de réfugié en vertu de la Convention de Genève et la protection subsidiaire prévue pour ceux qui, bien que ne répondant pas aux conditions requises pour être reconnus comme réfugiés, ne peuvent pas non plus être rapatriés parce qu'ils seraient exposés à de graves dangers.

4.2.1.6 Les législations adoptées par les différents États en application de la directive «procédure» précitée définissent en règle générale trois niveaux de compétence des autorités administratives chargées de recevoir les demandes, de les examiner et prendre les décisions y afférentes.

4.2.1.7 L'accès à la procédure suppose en tout cas que le demandeur ait le droit de rester sur le territoire en bénéficiant d'un traitement respectueux de la dignité de l'homme, et ce pendant tout le temps nécessaire à l'examen de la demande, sauf exception (mandat d'arrêt européen, etc.). En ce qui concerne le respect de la dignité de l'homme, le séjour dans des centres d'accueil doit être considéré comme une exception, dans l'attente d'une meilleure destination, et non comme la règle.

4.2.1.8 Une série de garanties sont en outre prévues pour la protection du demandeur d'asile: information adéquate du demandeur concernant la procédure à suivre et l'issue de la demande, possibilité de communiquer avec le HCR, assistance d'interprètes, entretien personnel entre le demandeur et l'autorité compétente, dont les agents bénéficient d'une formation initiale et continue.

4.2.1.9 Le CESE estime qu'un effort particulier devrait être fourni concernant la formation du personnel qualifié de FRONTEX, afin:

— de mieux coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres;

— d'élaborer des normes communes en matière de formation;

— de fournir aux États le soutien nécessaire à l'organisation de l'accueil et du rapatriement, avec le soutien de médiateurs culturels;

— de préparer les fonctionnaires en matière de droit humanitaire de l'asile établi par l'UE, notamment en vue de la mise sur pied de la future agence chargée des questions d'asile.

4.2.1.10 Les «centres d'accueil» ne devraient être utilisés, selon le CESE, qu'à titre exceptionnel et temporaire, dans le plein respect de la charte des droits fondamentaux. Les demandeurs de protection internationale devraient pouvoir mener une vie adéquate à tous points de vue: humain, services prestés dans le secteur sanitaire, relations sociales et opportunités d'accès au marché du travail.

4.2.1.11 La directive 2003/09/CE relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres laisse à ces derniers une grande latitude en ce qui concerne l'accès à l'emploi. Le CESE est d'avis que toute restriction en matière de travail est susceptible d'humilier l'homme dans son parcours d'être humain et alimente le travail illégal, qui crée l'injustice sociale.

4.2.1.12 Enfin, la possibilité de recours est également prévue, avec assistance judiciaire, et ce tant au niveau administratif que juridictionnel. Le CESE estime qu'il faut renforcer l'assistance administrative et juridique gratuite, en la rendant obligatoire, tout comme l'assistance linguistique, à toutes les étapes prévues par les procédures.

5. Observations particulières

5.1 Les modifications proposées sont cohérentes par rapport à l'objectif d'harmonisation et d'actualisation des procédures de reconnaissance du statut de réfugié.

5.2 Sur le fond, il semblerait utile que l'on soumette à un examen critique les raisons pour lesquelles toute référence explicite à l'institution de l'asile a été supprimée de la proposition.

5.3 Par conséquent, l'exigence d'une référence, dans le nouveau texte, à l'institution du droit d'asile pourrait être assimilée à une demande de reconnaissance du droit d'accéder au territoire de l'État, notamment en vue de recourir à la procédure d'obtention du statut de réfugié, en attendant que l'existence des conditions nécessaires à la reconnaissance de ce statut soient vérifiées, ce droit étant associé à une interdiction d'expulsion pendant cette période.

5.4 En outre, la référence au droit d'asile permettrait de légitimer la décision d'un État membre d'appliquer la nouvelle directive également dans les cas ne relevant pas de son champ d'application (voir articles 3, 4, 11 et 12 de la proposition), en présence de raisons humanitaires sérieuses empêchant le retour dans le pays d'origine, à distinguer des actes de persécution spécifiques (8) .

5.5 Le Comité souscrit aux modifications suggérées, dans la mesure où elles sont conformes aux objectifs précités.

5.5.1 Il souhaite toutefois souligner les points suivants:

5.5.1.1 considérant (38): il serait préférable de préciser à quel rythme doivent intervenir les évaluations à intervalles réguliers de la mise en œuvre de la directive;

5.5.1.2 considérant (41): il conviendrait de fournir davantage de précisions quant aux dispositions qui constituent une modification de fond par rapport à la directive précédente, lesquelles sont à transposer obligatoirement;

5.5.1.3 article 2, lettre f): l'autorité responsable de la détermination devrait être définie avec davantage de rigueur, étant donné que le concept d'organe «quasi-juridictionnel» ne figure pas dans plusieurs ordres juridiques internes;

5.5.1.4 article 3, paragraphe 3: à titre d'exemple, il conviendrait d'indiquer les cas dans lesquels la directive pourrait être appliquée lorsqu'une demande de protection ne relève pas du champ d’application de la directive (voir à cet égard ce qui a été dit à propos de la nouvelle réalité des «réfugiés environnementaux»);

5.5.1.5 article 6: la disposition autorisant les États membres à exiger que les demandes soient déposées en un lieu désigné semble en contradiction avec les dispositions de l'article 7; elle limite du reste l'accès plus large à la procédure, souhaité et prévu par le document;

5.5.1.6 article 10: dans tous les cas de décision négative, il conviendrait de communiquer à l'intéressé, dans sa langue, ainsi qu'à ses représentants légaux, le motif du rejet de la demande, mais également les délais (raisonnables et acceptables), modalités et procédures d'opposition et de recours.

5.5.1.7 article 12, paragraphe 2, lettre d): la possibilité pour les autorités compétentes de fouiller le demandeur ainsi que les objets qu’il transporte pourrait être en contradiction avec les garanties constitutionnelles prévues par diverses législations des États membres;

5.5.1.8 article 34, paragraphe 1, lettre c): il serait opportun de préciser davantage les raisons sérieuses pouvant être invoquées par le demandeur d’asile pour démontrer qu'en réalité, le pays tiers désigné comme pays d’origine sûr ne l'est pas, même si le CESE estime qu'il est parfois difficile d'établir une définition acceptée unanimement de ce qu'est un «pays d'origine sûr».

5.5.1.9 À cet égard, des pistes de réflexion pourraient d'ailleurs découler de l'arrêt du 6 mai 2008 de la Cour de justice des Communautés européennes (affaire C-133/06), qui a annulé les paragraphes 1 et 2 de l'article 29 et le paragraphe 3 de l'article 36 de la directive 2005/85/CE du Conseil (directive «procédure»).

Bruxelles, le 28 avril 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) COM(2007) 301 final.

(2) COM(2008) 360 final.

(3) L'immunité protégeait en outre le fugitif qui ne pouvait être capturé dans certains temples considérés comme inviolables, auxquels renvoie d'ailleurs l'étymologie du mot «asile».

(4) Le droit de citoyenneté fut d'ailleurs généralisé par l'édit de Caracalla, datant de 212, qui abolissait toute différence de traitement entre les citoyens romains et les autres citoyens de l'Empire.

(5) Cette convention, signée à Rome le 4 novembre 1950, ainsi que ses protocoles additionnels, ont été ratifiés et rendus exécutoires, non seulement par les États membres de l'UE, mais également par plusieurs pays non européens, ce qui rend le caractère contraignant de leurs dispositions d'autant plus marqué du point de vue du droit international et des législations nationales.

(6) Le manque d'équité des procédures d'asile des différents États membres semble être dû en particulier à la marge d’appréciation excessive laissée aux États membres par la directive de 2005 relative aux procédures d'asile.

(7) Il conviendrait donc d'élargir le critère de la sécurité comme valeur première de l'être humain. Les réfugiés environnementaux sont en effet victimes de la destruction de l'environnement et des déséquilibres sociaux qui y sont liés; c'est par exemple le cas de des populations concernées par la désertification progressive de vastes régions subsahariennes, à cause de formes de spéculation agressive.

(8) Lorsqu'une personne quitte son propre pays non pas parce qu'elle subit une discrimination individuelle, mais en raison d'événements graves (guerre civile, violences généralisées, agressions extérieures, catastrophes naturelles, réfugiés environnementaux, etc.), il n'est pas prévu, de manière générale, de pouvoir lui accorder le statut de réfugié. Toutefois, la législation relative à l'immigration permet de faire face à des urgences humanitaires provoquées par des événements exceptionnels, en prévoyant des mesures de protection temporaires nécessaires à l'accueil provisoire et approprié des populations réfugiées.