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Bruxelles, le 20.12.2006

COM(2006) 839 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l’application des dispositions de la Directive 2002/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 modifiant la directive 79/373/CEE du Conseil concernant la circulation des aliments composés pour animaux

Commission européenne

Des informations complémentaires sur la Direction générale de la santé et de la protection des consommateurs sont disponibles à l’adresse suivante :

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Des informations complémentaires sur la législation régissant les aliments pour animaux sont disponibles à l’adresse suivante :

http://ec.europa.eu/economy_finance/index_fr.htm.

© Communautés européennes, 2006

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RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l’application des dispositions de la Directive 2002/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 modifiant la directive 79/373/CEE du Conseil concernant la circulation des aliments composés pour animaux

1. RÉSUMÉ

L’article 15 bis de la directive 79/373/CEE[1] dispose que, sur la base d’informations reçues des États membres, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l’application des mesures introduites par la directive 2002/2/CE[2] modifiant la directive 79/373/CEE, accompagné, le cas échéant, de propositions destinées à améliorer ces mesures.

Vingt-quatre États membres ont répondu aux demandes d’informations que leur avaient adressées les services de la Commission. Le présent rapport concerne l’application des mesures introduites par la directive 2002/2/CE.

Premièrement, l’indication du numéro de référence du lot sur l’étiquette a été rendue obligatoire. Les États membres indiquent que l’application de cette mesure, dont on considère qu’elle améliore considérablement la traçabilité, n’a suscité aucune difficulté particulière. Deuxièmement, la directive autorise une dérogation à la disposition selon laquelle les indications doivent figurer dans les espaces qui leur sont réservés sur l’étiquette : certaines indications obligatoires peuvent être mentionnées en dehors de ces espaces. Ici aussi, les États membres n’ont constaté aucune difficulté particulière due à l’application de cette disposition. La Commission ne dispose pas d’informations détaillées sur la mesure dans laquelle les producteurs d’aliments composés pour animaux ont tiré parti de cette dérogation. Ni les services de contrôle ni les clients n’ont soulevé de problème à ce sujet.

L’indication obligatoire des quantités de matières premières et de la tolérance applicable a donné lieu à des résultats très contrastés : la déclaration obligatoire du pourcentage a été suspendue par des décisions de justice dans plusieurs États membres à la demande de fabricants d’aliments composés pour animaux et dans l’attente de l’arrêt préjudiciel rendu par la Cour de justice des Communautés européennes. Dans un État membre, la suspension ne concernait que les sociétés qui avaient saisi la justice. Plusieurs autres États membres ont décidé de faire montre de souplesse dans l’exécution des contrôles officiels, voire de ne pas sanctionner les négociants en cas de non-respect des dispositions d’étiquetage obligatoires relatives aux quantités. La majorité de ces États membres ont transposé la déclaration ouverte à la suite de l’arrêt rendu par la Cour de justice le 6 décembre 2005. Certains États membres ont donc transposé et appliqué directement les dispositions de la déclaration ouverte, et leur législation prévoit des amendes en cas de non-respect de ces dispositions. Ils ont fait état de résultats positifs pour ce qui est de l’observation de celles-ci et n’ont été saisis d’aucune plainte de la part des fabricants d’aliments composés pour animaux.

Enfin, la directive dispose que les fabricants d’aliments pour animaux doivent coopérer avec les services de contrôle. Des États membres appliquaient cette mesure dans le contexte de la directive 2002/2/CE ou l’avaient déjà incorporée dans la législation nationale. Ce principe fondamental est désormais partie intégrante des principes généraux de la législation alimentaire.

Le présent rapport ne contient pas de propositions visant l’amélioration des mesures mentionnées ci-dessus. Les diverses solutions sont extraites d’une analyse des incidences, en cours de réalisation par les services de la Commission, qui porte sur l’ensemble de l’étiquetage des aliments. Une fois cette analyse achevée, la proposition législative correspondante devrait être déposée durant le second semestre de 2007.

2. INTRODUCTION

Pourquoi ce rapport?

L’article 15 bis de la directive 79/373/CEE dispose ce qui suit :

« Au plus tard le 6 novembre 2006, la Commission, sur la base des informations reçues des États membres, présente un rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application du régime institué par l’article 5, paragraphe 1, points j) et l), et paragraphe 5, point d), ainsi que par l’article 5 quater et l’article 12, deuxième alinéa, notamment en ce qui concerne l’indication des quantités, sous forme de pourcentage en poids, de matières premières sur l’étiquetage des aliments composés, y compris la tolérance autorisée, accompagné d’éventuelles propositions visant à améliorer ces dispositions. »

La Commission a demandé aux États membres de fournir ces informations et a reçu une réponse de vingt-quatre d’entre eux.

Contexte

À la fin des années quatre-vingt-dix, une série de crises touchant les aliments destinés à la consommation humaine ou animale (ESB, dioxine, etc.) a mis en lumière diverses faiblesses dans la conception et l’application de la législation alimentaire à l’intérieur de l’Union européenne, ce qui a amené la Commission à inscrire au nombre de ses priorités l’instauration d’une sécurité alimentaire de haut niveau (Conseil européen d’Helsinki en 1999). Dans le prolongement de cette décision, un Livre blanc sur la sécurité alimentaire a été publié le 12 janvier 2000 (COM (1999) 719 final) ; il contenait des propositions visant à transformer la politique alimentaire de l’Union en un instrument anticipatif, dynamique, cohérent et exhaustif et décrivait quatre-vingt-quatre mesures conçues à cet effet.

Cette nouvelle stratégie a dû prendre en compte l’importance primordiale que revêt le secteur agroalimentaire pour l’économie européenne dans son ensemble. De surcroît, la chaîne de production alimentaire est toujours plus complexe et l’élargissement de l’Union pose des problèmes supplémentaires pour le fonctionnement du marché intérieur, puisqu’il convient de s’assurer de la sécurité et de la haute qualité des produits en provenance de tous les États membres.

Élément clé du nouveau cadre législatif, la méthode connue sous l’expression « de la ferme à la table » englobe toutes les étapes de la chaîne alimentaire. Les exploitants du secteur de l’alimentation humaine et animale et les exploitants agricoles sont les premiers responsables de la sécurité alimentaire. La traçabilité des aliments destinés à la consommation humaine ou animale et de leurs ingrédients est une autre pierre angulaire de la sécurité des aliments et des aliments pour animaux. La transparence et le respect de l’étiquetage des aliments destinés à la consommation animale sont deux autres principes importants de la nouvelle législation alimentaire, qui a pour but de redonner confiance au consommateur.

Jusqu’ici, la directive 79/373/CEE prévoyait une forme de déclaration souple et limitée à l’indication des matières premières qui ne donnait aucune précision quant au pourcentage de ces dernières dans les aliments destinés aux animaux de rente et qui permettait toujours de déclarer des catégories de matières premières plutôt que les matières premières elles-mêmes.

Dès lors que la sécurité des aliments d’origine animale commence par la sécurité des aliments pour animaux, le Livre blanc sur la sécurité alimentaire classait la modification de la directive sur les aliments composés pour animaux dans la catégorie des mesures prioritaires (mesure n° 24). La proposition correspondante de la Commission a donné lieu à l’adoption de la directive 2002/2/CE, conçue pour garantir une information aussi exacte que possible des éleveurs au sujet de la composition et de l’emploi des matières premières entrant dans la fabrication des aliments pour animaux. Pour une transparence et une traçabilité accrues, la directive 2002/2/CE impose le recours à ce que l’on appelle la « déclaration ouverte » :

- énumération et désignation sous leur nom spécifique de toutes les matières premières utilisées dans la fabrication des aliments pour animaux, avec indication par ordre décroissant du pourcentage en poids de chacune d’elles, une tolérance de ± 15 % de la valeur déclarée étant admise ;

- indication des pourcentages en poids exacts à la demande du client.

Les États membres devaient transposer ces dispositions dans leur législation avant le 6 mars 2003 et les appliquer à compter du 6 novembre de la même année au plus tard.

Questions

L’introduction de la déclaration ouverte a suscité une vive controverse : en effet, les fabricants d’aliments composés pour animaux s’opposaient à la divulgation de la composition de leurs produits.

Saisis par l’industrie des aliments destinés à la consommation animale, plusieurs tribunaux nationaux ont demandé à la Cour de justice des Communautés européennes un arrêté préjudiciel[3] essentiellement axé sur la validité de la directive 2002/2/CE.

Le 6 décembre 2005[4], la Cour de justice a déclaré non recevables les arguments avancés pour contester la validité de la directive et a donc donné raison aux institutions. Notamment, elle a jugé recevable la base juridique de la directive (mesures visant directement la protection de la santé publique, article 152, paragraphe 4, point b), du Traité) et a, par conséquent, confirmé la validité de la déclaration de pourcentage assortie d’une tolérance de ± 15 %. Cependant, elle n’a pas validé l’obligation spécifique d’informer les clients, à leur demande, du pourcentage en poids exact de chaque matière première entrant dans la fabrication des aliments composés pour animaux, obligation qu’elle a jugée contraire au principe de la proportionnalité.

L’article 10 du traité dispose que les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Qui plus est, la Commission a adopté, le 27 juin 2006, une proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2002/2/CE de manière à la rendre conforme aux arrêts de la Cour de justice (suppression de la disposition invalidée par cette dernière). La proposition en est au stade de la première lecture au Parlement.

Aussi la disposition en vertu de laquelle les pourcentages en poids exacts devraient être portés à la connaissance du client à la demande de celui-ci (article 5, paragraphe 1, point l)) n’est-elle pas traitée dans le présent rapport.

3. APPLICATION DES MESURES PAR LES ÉTATS MEMBRES

3.1. Indication du numéro de référence du lot (article 5, paragraphe 1, point j))

Vingt-deux États membres indiquent que l’application de cette mesure, dont ils considèrent qu’elle revêt beaucoup d’importance pour la traçabilité des matières premières entrant dans la fabrication des aliments composés pour animaux, n’a suscité aucune difficulté particulière. N’importe comment, l’obligation de traçabilité est spécifiée à l’article 18 des principes généraux de la législation alimentaire[5], à l’annexe II du règlement sur l’hygiène des aliments pour animaux[6] et dans les articles 4 à 8 du règlement sur la traçabilité et l’étiquetage des organismes génétiquement modifiés[7]. La possibilité de retracer la présence de matières premières une étape en amont ou une étape en aval dans la chaîne de distribution s’est révélée cruciale dans de nombreux cas. Le bilan d’application de cette mesure est incontestablement positif.

3.2. Inscription de certaines indications en dehors des espaces qui leur sont réservés sur l’étiquette

Article 5, paragraphe 5, point d) : « d) la date de durabilité minimale, la quantité nette, le numéro de référence du lot, ainsi que le numéro d’agrément ou d’enregistrement peuvent être mentionnés en dehors du cadre réservé aux indications de marquage prévu au paragraphe 1; dans ce cas, les mentions précitées seront accompagnées de l’indication de l’endroit où elles figurent. »

Cette disposition donne au fabricant d’aliments composés pour animaux la possibilité d’indiquer la durée de conservation minimale, la quantité nette, le numéro de référence du lot et le numéro d’agrément ou d’enregistrement à tout endroit approprié de l’emballage, en fonction du type de conditionnement et du matériel d’emballage utilisé. Dans la pratique, par exemple, la mention de la durée de conservation minimale ou le numéro de référence du lot peuvent être imprimés sur le fond ou sur le côté d’un sac pendant l’emballage.

Vingt-deux États membres indiquent que l’application de cette disposition n’a pas suscité de difficulté majeure.

La Commission ne dispose pas d’informations détaillées sur la mesure dans laquelle les producteurs d’aliments composés pour animaux ont tiré parti de cette possibilité, mais la souplesse est une caractéristique vivement appréciée par les entreprises. D’autre part, ni les services de contrôle ni les éleveurs n’ont formulé de plainte au sujet de la transparence ou de la clarté de la disposition en question.

3.3. Déclaration du pourcentage de matières premières assortie d’une tolérance de ± 15 %

Article 5 quater : « 1. Toutes les matières premières entrant dans la composition de l’aliment composé pour animaux sont énumérées sous leur nom spécifique.

2. L ’énumération des matières premières pour aliments des animaux est soumise aux règles suivantes:

(a) aliments composés destinés à des animaux autres que les animaux familiers:

(i) énumération des matières premières pour aliments des animaux, avec indication, dans leur ordre d’importance décroissant, des pourcentages en poids présents dans l’aliment composé;

(ii) en ce qui concerne les pourcentages précités, une tolérance de ± 15 % de la valeur déclarée est autorisée;

(b) aliments composés destinés aux animaux familiers : liste des matières premières pour aliments des animaux avec indication de la quantité contenue ou énumération des matières premières par ordre de poids décroissant. » (Les paragraphes 3 et 4 de l’article 5 quarter contiennent des dispositions spécifiques aux aliments pour animaux familiers qui ne sont pas traitées dans le présent rapport.)

Au cours de la transposition de la directive 2002/2/CE dans la législation nationale, l’application de la disposition relative à la déclaration ouverte avait été suspendue dans six États membres par décision de justice, à la suite de la saisine des tribunaux par des fabricants d’aliments composés pour animaux et dans l’attente d’un arrêt préjudiciel de la Cour de justice des Communautés européennes. Dans l’un de ces États membres, la suspension n’avait été autorisée que pour certaines entreprises. Depuis la publication de l’arrêt de la Cour de justice, le 6 décembre 2005, quelques-uns des six États membres concernés appliquent la disposition sur la déclaration du pourcentage ou sont à un stade avancé de son application ; dans d’autres, l’application n’a pas commencé. Par conséquent, ni les uns ni les autres ne peuvent dresser de bilan quant à la déclaration du pourcentage, mais des problèmes sont apparus dans le contexte de l’application de cette disposition.

Les dix États membres qui ont transposé directement la disposition de la déclaration ouverte dans les délais impartis (pour le 6 mars 2003 au plus tard) ou avant leur adhésion à l’Union (dans le cas des dix nouveaux États membres) se rangent, eux aussi, en deux groupes.

Compte tenu de la suspension de la disposition dans d’importants États membres voisins important des aliments composés pour animaux, quatre États membres (c’est-à-dire le premier groupe) ont formellement décidé de faire montre de souplesse lors des contrôles officiels, voire de ne pas sanctionner les négociants en cas de non-respect des dispositions d’étiquetage obligatoires relatives aux quantités. Trois États membres n’ont pas formellement suspendu les contrôles de conformité, mais ils ont soit indiqué qu’en vertu de la méthode fondée sur le risque il s’agirait tout au plus de contrôles restreints, dès lors que ce risque leur semblait mineur, soit fait mention de problèmes au moment de l’application pratique.

Le second groupe d’États membres à avoir transposé directement la disposition de la déclaration ouverte n’ont pas donné d’informations sur l’application de cette disposition ou – pour cinq d’entre eux – ont procédé à des contrôles assortis de sanctions, le cas échéant. Les contrôles ainsi effectués n’ont fait apparaître aucun problème majeur ou ont mis en lumière une diminution du nombre de contraventions. D’ailleurs, il existe aussi des utilisateurs de matières premières – rejoints par la plus grande partie de ce secteur – qui sont favorables à la déclaration ouverte. Qui plus est, l’un des États membres de ce second groupe a offert un bon exemple de détection rapide de la source d’une contamination par l’aflatoxine grâce, précisément, à la déclaration ouverte.

En résumé, plusieurs États membres ont fait part de problèmes liés à la disposition de la déclaration ouverte et ont suggéré d’apporter des amendements à celle-ci, d’autres n’ont pas émis d’opinion et d’autres encore se prononcent en faveur de la disposition.

3.4. Obligation faite aux fabricants d’aliments pour animaux de coopérer avec les services de contrôle

Article 12, paragraphe 2 : « [Les États membres] prescrivent que les fabricants d’aliments composés sont tenus de mettre à la disposition des autorités chargées d’effectuer les contrôles officiels, à la demande de celles-ci, tout document relatif à la composition des aliments destinés à être mis en circulation permettant de vérifier la loyauté des informations données par l’étiquetage. »

Les vingt-deux États membres à avoir répondu ont appliqué cette mesure et plusieurs d’entre eux l’ont même transposée dans leur législation avant l’adoption de la directive 2002/2/CE. Aussi bien, la coopération entre les entreprises du secteur des aliments pour animaux et les services de contrôle est dûment prescrite dans les principes généraux de la législation alimentaire.

Les États membres ont insisté sur la nécessité d’être en possession des informations requises pour vérifier le respect des dispositions relatives à l’étiquetage et sur l’importance de l’obligation faite aux fabricants d’aliments composés pour animaux d’offrir toute l’assistance nécessaire pendant les contrôles. Cette disposition revête une importance particulière pour la sécurité des aliments destinés à la consommation humaine ou animale, puisque la Cour de justice a invalidé l’obligation de divulguer, à la demande des clients, les pourcentages exacts des matières premières.

4. P ROPOSITIONS DESTINÉES A AMÉLIORER LES MESURES

La Stratégie de Lisbonne révisée fait de la simplification l’une des priorités de l’Union européenne. Elle porte sur la croissance et l’emploi en Europe et se concentre donc sur les éléments de l’acquis communautaire qui relèvent de la compétitivité des entreprises communautaires. Elle a pour objectif général de contribuer à l’aménagement d’un cadre réglementaire européen qui satisfasse aux exigences les plus élevées en matière d’activité législative en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Dans cette optique, la simplification vise à alléger les législations communautaire et nationales et à les rendre plus faciles à appliquer et, partant, plus efficaces.

La modernisation de la législation sur les aliments pour animaux et, notamment, sur l’étiquetage de ces aliments s’inscrit dans l’actuel programme-relais en matière de simplification joint à la communication de la Commission du 25 octobre 2005. Ce programme prévoit explicitement la modernisation de quatre directives (et d’une trentaine de directives d’amendement) sur les aliments pour animaux ; leur remplacement présente, à cet égard, un grand intérêt.

Sur la base d’une étude qui a mis en évidence divers problèmes et orientations, la Commission a achevé, dans le courant du premier semestre de 2006, une consultation en ligne des parties prenantes, dont les autorités nationales compétentes. Les résultats de cette consultation servent maintenant à l’élaboration d’une analyse intégrée des incidences qui porte plus spécifiquement sur les conséquences sociales, économiques et environnementales des orientations envisagées. La Commission entend soumettre la proposition législative au Parlement et au Conseil à l’automne 2007.

Le présent rapport n’est donc pas accompagné de propositions visant à améliorer les mesures mises en place par la directive 2002/2/CE.

5. CONCLUSION S

En résumé, les avis sont largement positifs en ce qui concerne :

- l’indication du numéro de référence du lot,

- l’inscription de certaines indications en dehors de l’espace qui leur est réservé sur l’étiquette, et

- l’obligation pour les fabricants d’aliments destinés à la consommation animale de coopérer avec les services de contrôle.

Pour ce qui est de la déclaration du pourcentage de matières premières assortie d’une tolérance de ± 15 %, les avis divergent :

- plusieurs États membres indiquent que les services de contrôle, mais aussi des entreprises (fabricants d’aliments composés pour animaux et éleveurs) émettent un avis favorable ;

- en revanche, un nombre important d’États membres font valoir que les dispositions relatives à la déclaration devraient être améliorées.

La Commission confirme son intention de moderniser la législation sur l’étiquetage et la circulation des aliments pour animaux et de soumettre une proposition législative à l’automne 2007.

[1] JO L 86 du 6.4.1979, pp. 30 à 37 – Directive modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) n° 807/2003 du Conseil (JO L 122 du 16.5.2003, p. 36).

[2] JO L 63 du 6.3.2002, pp. 23 à 25.

[3] Affaires jointes C-453/03, C-11/04, C-12/04 et C-194/04.

[4] JO C 36 du 11.2.2006, p. 5.

[5] Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.

[6] Règlement (CE) n° 183/2005 du Parlement européen et du Conseil du 12 janvier 2005 établissant des exigences en matière d’hygiène des aliments pour animaux.

[7] Règlement (CE) no 1830/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant la traçabilité et l’étiquetage des organismes génétiquement modifiés et la traçabilité des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale produits à partir d’organismes génétiquement modifiés et modifiant la directive 2001/18/CE.