1Introduction

Les produits phytopharmaceutiques (PPP), souvent également appelés pesticides, sont utilisés pour protéger les cultures contre les ennemis des cultures, les maladies ou les plantes concurrentes dans le but d’optimiser la production alimentaire dans l’agriculture conventionnelle ou biologique. Les pesticides sont aussi utilisés pour préserver la qualité des aliments (pendant le stockage) ou pour maintenir certaines zones dans les conditions nécessaires à une utilisation appropriée (par exemple, les voies ferrées). Les pesticides peuvent être d’origine chimique ou non chimique (par exemple, des micro-organismes) et leurs résidus présents dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux peuvent être nocifs pour les consommateurs.

En raison de leurs effets potentiellement nocifs sur la santé humaine ou l’environnement, les pesticides sont soumis à des règles strictes dans l’UE, à savoir le règlement (CE) nº 1107/2009, ci-après dénommé «règlement PPP», et le règlement (CE) nº 396/2005, ci-après dénommé «règlement LMR». Les objectifs de ces règlements consistent à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, à améliorer le fonctionnement du marché intérieur de l’UE, à améliorer la production agricole dans l’UE et à faciliter le commerce international. La mise en œuvre des règlements relève de la responsabilité conjointe des États membres et de la Commission, les États membres jouant un rôle clé dans l’évaluation scientifique des substances actives et des limites maximales de résidus, en étroite collaboration avec l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA). Sur la base de ces évaluations, la Commission propose des décisions relatives à l’approbation, au renouvellement de l’approbation et aux limites maximales de résidus des substances actives, qui sont soumises à un vote au sein du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux avant leur adoption formelle par la Commission. La responsabilité de l’évaluation des PPP et de leur autorisation incombe entièrement aux États membres.

Les règlements PPP et LMR s’inscrivent dans un contexte réglementaire et politique plus large, notamment celui défini par la directive sur une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable et par la politique agricole commune , qui créent des obligations relatives à l’utilisation des pesticides autorisés et prévoient des mesures d’incitation pour une agriculture plus durable et des pratiques agricoles durables. La législation environnementale régissant la qualité des eaux de surface et souterraines comprend des limites pour un certain nombre de pesticides et l’utilisation de pesticides est en général interdite dans les zones identifiées comme particulièrement importantes pour la préservation de la biodiversité.

La société est de plus en plus sensibilisée au caractère durable de la production alimentaire, dont l’utilisation des pesticides compatible avec le développement durable est une composante importante, comme le montrent le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030 et le document de réflexion de la Commission européenne intitulé «Vers une Europe durable à l’horizon 2030».

La Commission apporte une réponse aux préoccupations de la société concernant le développement durable avec le pacte vert pour l’Europe, plus particulièrement par le biais de la stratégie «De la ferme à la table» et de la stratégie en faveur de la biodiversité. Ces initiatives favoriseront la bonne santé des écosystèmes et la biodiversité, des systèmes de production alimentaire plus durables et des régimes alimentaires plus sains, tout en garantissant des moyens de subsistance durables aux agriculteurs et l’accès des consommateurs à des aliments nutritifs et de qualité. La communication relative au pacte vert pour l’Europe comporte en particulier l’engagement de réduire l’utilisation des pesticides chimiques et les risques qui y sont associés.

Toutefois, une agriculture européenne entièrement dépourvue de pesticides n’est pas un objectif réaliste, y compris pour l’agriculture biologique, où un nombre limité de pesticides peut également être utilisé. L’utilisation des pesticides est un outil essentiel pour atteindre les objectifs de l’UE en matière de santé des végétaux, de sécurité alimentaire et de sûreté des aliments, notamment compte tenu de l’augmentation à venir de la demande alimentaire mondiale liée à la croissance démographique. L’objectif de la législation européenne sur les pesticides n’est donc pas d’éliminer les pesticides, mais plutôt de réduire au minimum leurs effets sur la santé humaine et l’environnement par une diminution de la dépendance aux pesticides, par l’utilisation d’autres méthodes et par un recours accru aux pesticides non chimiques et à faible risque.

Dans le cadre de son programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), la Commission a procédé à une évaluation des règlements PPP et LMR sur la période allant de leur entrée en vigueur respective jusqu’à la fin 2018 afin d’évaluer si ces règlements sont adaptés à leur finalité et atteignent leurs objectifs tout en garantissant que le droit européen reste simple et en supprimant les charges inutiles. Le présent rapport est présenté conformément à l’article 82 et à l’article 62, paragraphe 5, du règlement PPP et à l’article 47 du règlement LMR et est accompagné d’un document de travail des services de la Commission exposant tous les éléments de preuve. Il est publié en même temps que la stratégie «De la ferme à la table» et le deuxième rapport sur la mise en œuvre de la directive relative à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable. Il s’appuie sur les données recueillies par un contractant externe , sur un avis du mécanisme de consultation scientifique de la Commission , sur les rapports d’audit des services de la Commission et sur l’expérience acquise dans le cadre du fonctionnement des règlements.

En outre, la Commission a tenu dûment compte de deux rapports du Parlement européen. Le premier rapport , adopté en septembre 2018, portait sur la mise en œuvre du règlement PPP et concluait que ce dernier constitue une avancée significative par rapport au passé et qu’il est approprié de réglementer les pesticides au niveau de l’UE. Cependant, il conclut également que les objectifs de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement ne sont pas pleinement réalisés et que la mise en œuvre du règlement laisse à désirer. Le Parlement européen appelle donc tous les acteurs clés à l’action. Le second rapport , adopté en janvier 2019, par la commission spéciale sur la procédure d’autorisation des pesticides par l’Union (commission PEST), appelle à une plus grande transparence, à des politiques renforcées en matière de conflits d’intérêts et à une indépendance scientifique renforcée. Il préconise également une application stricte du principe de précaution et de l’approche fondée sur les dangers dans la procédure d’autorisation et plaide pour davantage d’incitations et de recherche de solutions de remplacement à faible risque, ainsi que pour l’établissement d’une liste négative de coformulants interdits et d’une procédure d’approbation des phytoprotecteurs et des synergistes. La Commission a déjà répondu directement aux deux rapports du Parlement européen,.

La Commission a également tenu compte des discussions qui ont eu lieu au sein du Conseil «Agriculture et pêche» en novembre 2018 et du Conseil «Environnement» en décembre 2018. Les ministres ont échangé leurs points de vue, en particulier sur l’évolution actuelle du système d’approbation et d’autorisation et sur les conséquences pour l’agriculture et les agriculteurs européens du nombre croissant de non-renouvellements d’approbation de substances actives. Les ministres ont également discuté de la possibilité du lancement d’une réflexion à long terme sur l’élaboration éventuelle de mesures européennes destinées à compléter les actions nationales visant à réduire et finalement à éliminer l’utilisation des PPP dangereux et à stimuler le développement de solutions de remplacement. La Commission a rappelé que les États membres ne font pas assez pour réduire la dépendance à l’égard des substances chimiques pour la protection des végétaux et que le potentiel de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures n’est pas pleinement exploité. En outre, souvent, les États membres ne respectent pas les délais lorsqu’ils agissent en tant qu’États membres rapporteurs dans le cadre du système d’approbation de l’UE et ont de plus en plus recours aux autorisations d’urgence des produits, ce qui nuit au système européen. La Commission a reconnu la nécessité de trouver des moyens d’accélérer la mise sur le marché des substances actives et des produits à faible risque.

Le présent rapport expose les principales conclusions de l’évaluation de la mise en œuvre et du fonctionnement des règlements PPP et LMR dans tous les États membres depuis qu’ils sont applicables, c’est-à-dire depuis juin 2011 et septembre 2008. Il propose des actions visant à améliorer la mise en œuvre des règlements afin de simplifier ou de renforcer le cadre réglementaire actuel.

Si l’évaluation a mis en évidence un certain nombre de faiblesses, dont certaines divisent les différents acteurs, des parties prenantes appartenant à de nombreux secteurs s’accordent à dire que la législation actuelle établit un cadre adéquat pour l’approbation des substances actives avant leur mise sur le marché et l’autorisation des produits phytopharmaceutiques et ne demandent pas de modifications fondamentales du règlement PPP, alors que les avis sont davantage partagés en ce qui concerne le règlement LMR. Le rapport identifie dans la section suivante seize domaines dans lesquels la mise en œuvre peut être améliorée à court et moyen terme.

2Résultats de l’évaluation et éventuelles voies à suivre

2.1Renforcement de la protection de la santé humaine et de l’environnement

L’évaluation a montré que le règlement PPP est globalement efficace pour protéger la santé humaine et l’environnement en raison de la rigueur des critères d’approbation, même si la mise en œuvre peut encore être améliorée. Des parties prenantes appartenant à de nombreux secteurs considèrent que les exigences réglementaires dans l’UE sont parmi les plus strictes au monde, sinon les plus strictes. Le nombre de substances actives a déjà diminué de plus de 50 % dans le cadre de la directive 91/414/CEE, qui a précédé le règlement PPP, ce qui a entraîné le retrait du marché de nombreuses substances qui n’auraient pas satisfait aux exigences de la directive. Cela implique que le niveau de protection de la santé et de l’environnement était déjà élevé avant l’entrée en vigueur du règlement PPP. Avec le règlement PPP, un processus de réexamen régulier de l’approbation de toutes les substances actives a été lancé en 2011: les substances actives approuvées antérieurement sont examinées au regard des critères d’approbation renforcés afin d’accroître encore le niveau de protection dans l’UE. En conséquence, le nombre de substances actives précédemment autorisées dans les produits phytopharmaceutiques est encore réduit et le nombre total de substances actives approuvées est nettement inférieur à celui des pays tiers ayant une production agricole importante. La proportion de substances actives présentant des profils de risque élevés est faible (2 %) et continuera à diminuer à l’avenir, tandis que la proportion de substances actives présentant des profils moins problématiques est relativement importante (37 %) et est en augmentation. En fait, ces dernières années, environ la moitié des demandes d’approbation de nouvelles substances actives (il y en a en moyenne 10 par an) concernent des micro-organismes (non chimiques) ou des substances qui sont supposées répondre aux critères des substances à faible risque. De 2011 à 2018, les décisions de refus d’approbation, de non-renouvellement d’approbation ou de retrait de 22 substances actives en raison de préoccupations liées à la santé ou à l’environnement ont contribué à réduire les risques graves pour les consommateurs, les opérateurs, les travailleurs, les personnes présentes sur les lieux et les résidents de l’UE, ainsi que pour l’environnement. La protection de la santé humaine et de l’environnement devrait encore s’améliorer dans les années à venir, lorsque le premier examen de toutes les autorisations existantes sera achevé (ce qui devrait être le cas d’ici 2025). Cependant, toutes les parties prenantes ne sont pas d’accord avec la conclusion selon laquelle le règlement PPP protège efficacement la santé humaine et l’environnement – en particulier, les ONG affirment que la mise en œuvre des critères d’approbation n’est pas suffisamment rigoureuse et que des substances actives dangereuses sont toujours utilisées dans l’UE.

Bien que le règlement PPP puisse manifestement atteindre ses objectifs, notamment l’augmentation de la part des substances à faible risque, ceux-ci n’ont été que partiellement réalisés en raison de problèmes d’efficacité. En fait, la mise en œuvre du règlement PPP souffre de retards importants dans l’approbation et le renouvellement des substances actives et dans la ré-autorisation des PPP. Il est dès lors nécessaire de prolonger de plusieurs années les périodes d’approbation des substances actives afin de conclure le processus décisionnel, tout en retardant l’accès au marché pour les substances actives à faible risque et en maintenant sur le marché des substances actives qui, en définitive, ne remplissent plus les critères d’approbation.

Les coûts et la charge de travail liés à l’approbation et au renouvellement de l’approbation des substances actives ainsi qu’à l’autorisation des PPP dans les trois zones établies par le règlement PPP ne sont pas équitablement répartis entre les États membres. Cela contribue également aux retards existants, certains États membres étant confrontés à une charge de travail élevée. En outre, les redevances perçues par certains États membres semblent être insuffisantes pour couvrir leurs coûts et, de surcroît, tous les États membres n’allouent pas les redevances aux autorités chargées d’effectuer le travail, ce qui se traduit par une insuffisance des ressources disponibles.

L’initiative citoyenne européenne sur le glyphosate, qui a recueilli plus d’un million de signatures en moins de 9 mois en 2017, a appelé à plus de transparence dans le processus d’évaluation des pesticides. En réponse à cette initiative, et pour accroître la confiance dans les évaluations scientifiques menées par les États membres et l’EFSA, la Commission a proposé une modification de la législation alimentaire générale , qui a été adoptée par le Conseil et le Parlement européen le 13 juin 2019 [règlement (UE) 2019/1381 relatif à la transparence et à la pérennité de l’évaluation des risques de l’Union dans la chaîne alimentaire] et qui sera applicable le 27 mars 2021. À compter de cette date, le dossier complet présenté par le demandeur pour étayer les demandes d’approbation (ou de renouvellement des approbations) des substances actives – à l’exception des informations confidentielles dûment justifiées – sera publié au début du processus d’évaluation des risques. Le grand public et les scientifiques indépendants auront ainsi un accès direct aux données sous-jacentes. Un registre européen des études commandées sera également créé pour garantir que les entreprises qui demandent une approbation soumettent toutes les informations pertinentes et ne bloquent pas les études défavorables. La Commission sera habilitée à mener des missions d’enquête dans les États membres entre 2021 et 2025 afin d’évaluer si les installations d’essai appliquent les normes pertinentes pour la réalisation des essais et des études soumis à l’EFSA. Pour améliorer la communication sur les risques, le nouveau règlement (UE) 2019/1381 fixe certains objectifs et principes généraux relatifs à la communication sur les risques (par exemple, fournir en temps voulu des informations précises et transparentes, prendre en considération les perceptions des risques et assurer l’accessibilité pour les spécialistes et les non-spécialistes), sur la base desquels la Commission est habilitée à établir à l’avenir un plan général relatif à la communication sur les risques au moyen d’un acte d’exécution.