Avis sur la participation des partenaires économiques et sociaux à la politique régionale communautaire (94/C 127/07)

Le 25 mars 1993, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 20, alinéa 4, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la participation des partenaires économiques et sociaux à la politique régionale communautaire.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 18 janvier 1994 (rapporteur: M. Masucci, corapporteur: Dame Jocelyn Barrow).

Le Comité économique et social, lors de sa 312e session plénière des 26 et 27 janvier 1994 (séance du 27 janvier 1994), a adopté, à la majorité et 6 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Contexte

1.1.1. L'importance de la participation des partenaires sociaux à la politique régionale communautaire a été soulignée par le Comité économique et social dès la création du Fonds européen de développement régional.

En effet, dans son avis sur la « Proposition de règlement du Conseil portant création d'un Fonds européen de développement régional » adopté au cours de sa 114e session plénière (24 et 25 octobre 1973), le Comité insiste à plusieurs reprises (1) sur deux aspects:

- la participation des régions à l'élaboration de la politique régionale, « en y associant toutes les organisations socioprofessionnelles représentatives (2);

- l'association des organisations socioprofessionnelles « aux travaux du Fonds de développement régional et du Comité de politique régionale, à l'intérieur même de ces nouveaux organes » (3).

1.1.1.1. Le Comité est revenu plusieurs fois encore sur le sujet (4), mais c'est dans son avis sur « Le rôle et l'influence des autorités locales et régionales et des organisations sociales et économiques dans le domaine de la politique régionale commune » (5) (rapporteur: M. Ventejol) adopté lors de la session plénière des 24 et 25 octobre 1979, qu'il l'a traité de la manière la plus complète et la plus significative.

Cet avis - adopté dans un contexte très différent du contexte actuel - fait apparaître toutes les raisons, aujourd'hui encore valables et suffisantes, pour lesquelles la participation des partenaires sociaux s'avère nécessaire:

- elle correspond entièrement à la finalité de la cohésion économique et sociale;

- elle garantit une meilleure complémentarité entre les aides communautaires et les aides nationales;

- elle permet de mieux évaluer l'impact régional des politiques communautaires;

- elle garantit une information ascendante et descendante plus complète;

- elle contribue à aiguiser l'intérêt des populations.

Telles sont les conditions nécessaires pour assurer le succès de la politique régionale et de l'esprit de solidarité qui l'anime.

1.1.1.2. À cet avis est annexé un rapport (6) daté du 11 octobre 1979, rédigé sur la base des réponses à un questionnaire, qui fait apparaître « ... que dans l'ensemble, les autorités locales ou régionales de même que les associations sociales ou économiques n'ont qu'une influence minime sur les orientations de la politique européenne. Cela supposerait d'ailleurs qu'elles jouent déjà un rôle actif dans l'établissement des programmes de développement régional de leur propre pays, ce qui semble, le plus souvent, ne pas être le cas (7).

En mettant en parallèle les observations consignées dans ce rapport et la situation actuelle, il est ainsi possible - dans le présent avis - de mesurer le chemin parcouru depuis quatorze ans.

1.1.2. Le Parlement européen a lui aussi toujours affirmé l'importance des organisations syndicales et professionnelles.

1.1.3. La Commission, sans avoir jamais précisé les modalités de participation des partenaires sociaux dans le règlement du FEDER, avait instauré l'usage dès les années 70 de rencontres entre le membre compétent de la Commission, M. Giolitti, et les représentants desdites organisations, dans le but de définir les orientations en matière de politique régionale communautaire.

1.1.4. Les partenaires sociaux avaient créé dès janvier 1976 un groupe restreint constitué de représentants de la Confédération européenne des syndicats, qui rencontrait périodiquement pour information la Direction générale de la politique régionale.

Mais c'est surtout dans la seconde moitié des années 80, lors de l'ouverture du débat sur la réforme des Fonds structurels approuvée par le Conseil fin 1988, que se sont renforcées les actions et les initiatives de la CES et de l'UNICE, visant à obtenir l'information et la consultation des partenaires sociaux aux niveaux national et régional.

1.1.4.1. Sous cette pression et grâce à l'appui continuel apporté par le Comité dans nombre de ses avis, l'article 31 du règlement CEE n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, a vu le jour: celui-ci prévoit une consultation annuelle des partenaires sociaux sur les politiques structurelles de la Communauté.

Mais, fait essentiel, la Direction générale de la politique régionale s'est accordée sur l'utilité d'organiser dans chaque État membre une réunion de consultation sur les cadres communautaires d'appui, avec la participation des autorités nationales et régionales et des représentants nationaux et régionaux des syndicats de travailleurs et d'employeurs. Ces réunions se sont effectivement déroulées en 1989 et 1990 et ont porté d'abord sur l'objectif n° 1, puis sur les autres objectifs; elles représentent la première consultation à grande échelle des organisations socio-économiques et visent à convaincre les autorités nationales de l'utilité d'instaurer cette pratique au niveau national.

1.1.4.2. Le Comité exécutif de la CES a approuvé une Résolution (1) sur la politique régionale, comprenant deux aspects:

- le contenu global de la politique régionale communautaire nécessaire pour atteindre la cohésion économique et sociale et faire face au processus de désindustrialisation;

- le degré et les modalités possibles de participation des partenaires sociaux.

1.1.4.3. L'UNICE également a souligné l'importance de définir avec plus de rigueur et de clarté le cadre de participation des partenaires sociaux, que ce soit au niveau national ou au niveau local (2).

1.1.4.4. Cette préoccupation est partagée par l'ensemble des partenaires sociaux, comme en témoigne la lettre qu'ils ont adressée à la Commission et aux États membres en juin 1992, et dans laquelle ils indiquent que « la participation active de leurs représentants à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des diverses phases des procédures de programmation doit être clairement établie dans le cadre du partenariat ».

1.2. L'article 4 du nouveau règlement cadre

1.2.1. Par rapport à la réforme de 1988, la nouvelle proposition de la Commission pour la révision des Fonds structurels renferme quelques nouveautés, rares mais d'importance. Nous renvoyons à ce propos à un avis adopté par le Comité le 26 mai 1993 (3).

Parmi les nouveautés, la nouvelle version de l'article 4 du Règlement n° 2052/88 est fondamental; sa version définitive, approuvée par le Conseil le 20 juillet 1993, stipule:

« Article 4 - Complémentarité, partenariat, assistance technique

1. L'action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci. Elle s'établit par une concertation étroite entre la Commission, l'État membre concerné, les autorités et les organismes compétents, y compris, dans le cadre des modalités offertes par les règles institutionnelles et par les pratiques existantes propres à chaque État membre, les partenaires économiques et sociaux désignés par l'État membre aux niveaux national, régional, local ou autre, toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but commun. Cette concertation est ci-après dénommée « partenariat ». Le partenariat porte sur la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions.

Le partenariat fonctionne dans le plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières de chacun des partenaires.

2. Sur la base des dispositions du présent règlement ainsi que des dispositions visées à l'article 3 paragraphes 4 et 5, la Commission prend des initiatives et des mesures d'exécution pour assurer que l'action communautaire soutienne la réalisation des objectifs visés à l'article 1er et apporte une valeur ajoutée aux initiatives nationales.

3. Dans le cadre du partenariat, la Commission peut, selon les dispositions visées à l'article 3, paragraphe 4, contribuer à la préparation, à l'exécution et à l'ajustement des interventions, en finançant des études préparatoires et des actions d'assistance technique sur le terrain, en accord avec l'État membre concerné et, le cas échéant, les autorités et les organismes visés au paragraphe 1.

4. Le partage des tâches entre la Commission et les États membres durant la phase de préparation des actions est défini, pour les différents objectifs, aux articles 8 à 11bis. »

1.2.1.1. La version définitive de l'article 4 diffère en partie de la proposition d'origine de la Commission, qui ne contenait pas:

- l'incise « dans le cadre des modalités offertes par les règles institutionnelles et par les pratiques existantes propres à chaque État membre »;

- la dernière phrase du premier paragraphe « le partenariat fonctionne dans le plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières de chacun des partenaires ».

1.2.1.2. Si ce paragraphe, qui englobe les partenaires sociaux dans l'idée d'un partenariat à concrétiser par une « concertation étroite », vient couronner vingt ans de pression conjointe du Parlement européen, du Comité économique et social et des partenaires sociaux, il ne fait toutefois aucun doute que la première modification représente un compromis, même si elle ne réduit pas la portée du paragraphe.

La référence aux règles institutionnelles et aux pratiques existantes (et surtout à ces dernières) peut être utilisée - en forçant l'interprétation - par les gouvernements hostiles à l'idée d'impliquer les partenaires économiques et sociaux, afin de les tenir également à l'écart des actions relevant des politiques structurelles communautaires. Une telle interprétation irait toutefois à l'encontre de l'esprit même du nouvel article 4, dont le sens est clairement d'associer les partenaires économiques et sociaux au partenariat, conformément à un système de pensée selon lequel le développement nécessite la synergie de toutes les forces vives de la société.

1.2.1.3. En revanche, lorsqu'il est déjà d'usage de les associer aux décisions prises dans d'autres domaines, la disposition prévue à l'article 4 susmentionné devrait alors s'appliquer aux niveaux national et régional, ce qui implique que les autorités nationales et régionales et les organisations socio-économiques disposent de structures permettant une mise en oeuvre efficace de cette disposition dans une enceinte appropriée et dans le cadre de procédures fixées d'un commun accord.

1.2.1.4. Grâce aux initiatives mentionnées ci-dessus au paragraphe 1.1.4, de nombreuses expériences en la matière ont déjà lieu dans les pays de la Communauté et dans diverses régions, et ont fait l'objet d'études et de recherches avec le soutien financier de la Commission (1).

Malheureusement, le Rapport annuel de la Commission ne fait pas état des expériences menées, et cette lacune a été relevée par le CES dans son avis sur le « Troisième rapport annuel sur la mise en oeuvre de la réforme des Fonds structurels - 1991 » (2), adopté le 29 avril 1993.

1.2.2. Il est indéniable qu'une information systématique sur les expériences réelles de participation et l'échange de telles informations peuvent contribuer à la mise en oeuvre de l'article 4 susmentionné.

Tels sont l'objectif et la fonction de cet avis à l'examen, qui se propose de faire le point sur les différentes formes de participation des partenaires sociaux depuis 1989, c'est-à-dire au cours de la période de mise en oeuvre de la réforme des Fonds structurels.

2. La participation des organisations économiques et sociales

2.1. Afin d'évaluer leur connaissance des politiques structurelles communautaires et leur degré de participation, un questionnaire complexe - et déjà éprouvé (3) - a été adressé aux organisations nationales et régionales ayant participé au cours des deux années 1989 et 1990 à une série de rencontres d'information sur les Cadres communautaires d'appui, organisées par la Commission dans les douze capitales sur la demande de la CES et de l'UNICE, en présence des autorités nationales et régionales.

2.1.1. Il faut noter en tout premier lieu l'obtention d'un pourcentage favorable de réponses. Avec environ 25 % de questionnaires retournés, on dispose en effet d'un échantillon quantitatif tout à fait satisfaisant du point de vue sociologique.

2.1.2. De l'ensemble des réponses se dégagent deux aspects apparemment contradictoires, d'une part le grand intérêt pour les politiques structurelles manifesté par les acteurs sociaux interrogés, d'autre part, chez ces mêmes personnes, une connaissance toujours plus faible des problèmes, au fur et à mesure que ceux-ci deviennent plus spécifiques et plus techniques.

On peut interpréter ce résultat comme la conséquence de l'absence générale de participation constatée. Les partenaires sociaux éprouvent un certain intérêt, mais les procédures, ou surtout les pratiques, permettant de concrétiser cet intérêt font défaut.

2.1.3. Parmi les résultats enregistrés, on constate qu'une proportion satisfaisante (2/3) des personnes interrogées a connaissance du contenu du Plan global de développement (mais, dans le même temps, 1/3 des personnes interrogées déclare ne pas en avoir connaissance).

2.1.4. La plupart des personnes ayant répondu au questionnaire déclarent en outre - c'est là un aspect à relever - qu'elles n'ont pas été consultées lors du processus d'élaboration du Plan. De plus, la majorité n'a eu connaissance de l'organisation du Plan qu'après sa transmission.

2.1.5. S'agissant de la négociation du Cadre communautaire d'appui, on est frappé par l'écart numérique entre les personnes qui en connaissent le contenu (la majorité) et les quelques rares (seulement 6 %) qui affirment avoir été consultées.

2.1.6. La même tendance caractérise peu ou prou les programmes opérationnels. En effet, comparé aux différents niveaux de connaissance relevés (meilleur dans certains cas, moins bon dans d'autres), le degré de consultation des partenaires sociaux sur les programmes opérationnels se révèle faible de toute manière. En revanche, la majorité des personnes interrogées déclare qu'elle a reçu de bonnes informations préalables sur le Fonds social européen.

2.1.7. S'agissant du suivi des programmes, les réponses au questionnaire confirment que seule une minorité des acteurs sociaux est admise aux réunions (et, d'ailleurs, plus souvent en qualité de membres que d'observateurs).

2.1.8. Il faut relever les réponses positives et optimistes - leur nombre peut-être excessif est en tout cas à vérifier - données sur la structure technique et organisationnelle de chacun des organismes concernés par les politiques régionales (on est en effet fondé à croire que les partenaires sociaux devraient eux aussi oeuvrer davantage dans ce sens).

2.1.9. En substance, le questionnaire permet lui aussi d'attirer l'attention sur le déséquilibre constaté dans le passé entre l'importance des politiques régionales et les conditions réelles de participation active des acteurs sociaux. Les pratiques adoptées au cours des dernières années ne pouvaient pas donner - à ce qu'il semble - de résultats significatifs dans ce domaine, même si l'on constate une meilleure connaissance des politiques et des programmes de la Communauté acquise par d'autres canaux (séminaires, colloques, cours de formation).

2.2. Diverses études ont été menées au cours des dernières années sur l'évolution des politiques régionales et de la participation des acteurs sociaux à ces politiques. Il faut toutefois préciser qu'une grande partie de ces études s'est concentrée sur le rôle des syndicats et, moins directement, sur celui des employeurs, mais que d'autres acteurs, différents des partenaires sociaux traditionnels, semblent avoir été quasiment oubliés.

2.2.1. Les politiques régionales de la CE sont considérées comme l'un des révélateurs les plus sûrs de l'évolution de l'Europe que l'on appelle sociale: cet ensemble de droits et de domaines dans lesquels l'intervention communautaire peut contribuer à atténuer les problèmes et les disparités de chacun des États membres.

Les politiques de « cohésion » font en effet office d'axe porteur de la construction européenne et de la citoyenneté sociale, et représentent en même temps une clé de lecture permettant de comprendre le poids actuel et futur des acteurs sociaux. On peut ainsi savoir si les acteurs sociaux seront en mesure de jouer à l'avenir et dans le cadre communautaire un rôle analogue à celui qu'ils jouent actuellement dans plusieurs États membres.

2.2.2. Ces enquêtes nous apportent des éléments de réponse à deux questions essentielles:

- l'influence des acteurs sociaux sur les politiques régionales s'est-elle développée ? En d'autres termes, s'est-elle renforcée quantitativement et qualitativement ?

- de quels facteurs - positifs ou négatifs - dépend-elle et que peut-on proposer pour en améliorer les résultats ?

2.2.3. Les études susmentionnées concluent toutes, d'une manière ou d'une autre, à une situation non satisfaisante.

L'intervention des acteurs sociaux est jugée inappropriée ou partielle.

Dans les pratiques en usage jusqu'à aujourd'hui, on ne relève aucune intervention active des partenaires sociaux, telle que la codécision ou la cogestion. Il est clair que leur influence sur les différentes politiques ne s'exprime pas par des interventions directes traduisant une responsabilisation en matière de gestion.

2.2.4. En effet, au niveau national, les partenaires sociaux utilisent les possibilités offertes par leur système respectif, qui prévoit généralement des mécanismes - même informels - de participation à la prise des décisions les plus importantes.

2.2.4.1. Les autorités nationales, peut-on affirmer globalement, se sont toujours plu à penser que toutes les politiques communautaires, sans exception, sont l'affaire des gouvernements et des administrations publiques. La cause en est la nature même de l'édification des institutions communautaires - le fameux « déficit démocratique » - et la priorité accordée à la dimension économique et mercantile, au détriment de la dimension sociale.

Cette conception s'applique également, dans l'optique des États membres, aux politiques structurelles communautaires, ce qui a eu des conséquences fâcheuses non seulement sur la participation des intérêts économiques et sociaux organisés, mais également sur celle des institutions nationales décentralisées et a voilé la perception par les citoyens de l'intervention communautaire, leur rendant difficile tout accès à l'information.

2.2.4.2. La situation a évolué - de manière insuffisante toutefois - au cours des années 80, grâce également à l'action du Comité économique et social, du Parlement européen, des organisations économiques et sociales, et surtout grâce à la dynamique plus soutenue du processus d'intégration européenne, qui a mis en évidence le problème de la cohésion.

2.2.4.3. Ainsi, dans certains pays, cette participation est-elle plus importante et plus systématique: c'est le cas du Danemark, de l'Allemagne et, en partie, de l'Italie (il faut noter que l'Allemagne ne compte pas d'organes ad hoc, mais que les acteurs sociaux y sont toutefois largement reconnus au niveau institutionnel). En descendant dans le classement, on arrive à des pays tels que le Royaume-Uni, qui ont découragé plus ouvertement toute intervention des acteurs sociaux organisés (et notamment limité la participation des syndicats). Parmi tous les pays, celui qui prévoit les moyens d'action formels les plus efficaces sur les politiques régionales est l'Irlande, qui a intégré les partenaires sociaux au Comité national de suivi.

Le gouvernement irlandais - vient-on d'apprendre - a décidé de remplacer les comités subrégionaux par une structure dévalorisant le rôle des partenaires sociaux. De l'avis du Comité, il s'agit là d'un pas en arrière lourd de conséquences par rapport à une expérience considérée comme un point de référence important. Le Comité demande dès lors le rétablissement de la participation des partenaires sociaux à son niveau antérieur.

2.2.4.4. Les différences dans l'histoire des institutions et dans les relations industrielles que l'on constate d'un pays à l'autre pèsent manifestement de leur poids sur les instances décisionnelles, et influent sur la qualité et l'efficacité de la participation des acteurs sociaux.

Dans les pays où les organisations représentatives des intérêts sont le plus fortes et le plus structurées, elles exercent également une plus grande influence sur les politiques régionales. Comme le montrent divers types d'études, c'est en Allemagne et au Danemark - deux pays où l'association étroite des partenaires sociaux à la prise de décision a une longue tradition - que cette influence est la plus forte. L'Italie, qui a également conclu il y a peu un important accord triangulaire national, se trouve dans une position intermédiaire. En Espagne, les tentatives du début des années 80 en faveur d'une concertation fortement institutionnalisée n'ont pas eu de suite, en raison de la détérioration des rapports entre le syndicat et les autres partenaires (gouvernement et chefs d'entreprise). La majorité des pays évolue dans une sphère intermédiaire, mais le rôle des partenaires sociaux au niveau national n'y est certes pas sans influence.

2.2.5. Les différences caractérisant les modalités de participation des partenaires sociaux et les résultats enregistrés apparaissent essentiellement au niveau « subnational », que les analystes jugent globalement comme un lieu de participation décevant.

Le premier facteur est la différence dans le degré de régionalisation institutionnelle des pays.

2.2.5.1. Il ne fait aucun doute que la structure institutionnelle influence profondément tant l'organisation des partenaires sociaux que leur capacité à traiter avec l'administration.

Une administration largement décentralisée, sur la base d'assemblées élues, facilite la participation, ne serait-ce que parce qu'elle multiplie les enceintes.

Une administration centralisée et efficace tend à surestimer son autosuffisance et à intervenir sur le territoire de préférence par l'entremise de technostructures, telles que les Agences pour le développement.

2.2.5.2. Parmi les principaux pays de la Communauté deux tendances s'opposent: la reconnaissance constitutionnelle des régions en Espagne, en Italie et en Allemagne (où le pouvoir des Länder est encore plus accentué) et la tradition centralisatrice plus forte caractérisant la France et le Royaume-Uni. Mais ces deux pays ont également connu des trajectoires divergentes dans les années 80, lorsque la France lançait un processus de régionalisation « faible », tandis que l'on assistait au Royaume-Uni à une relance du rôle du gouvernement central.

2.2.5.2.1. Globalement on peut affirmer - à l'exception du Royaume-Uni, du Portugal et de la Grèce - qu'il existe un certain degré d'autonomie dans le cadre régional, notamment dans le domaine social et administratif.

2.2.5.3. On signale en général une attention accrue des acteurs sociaux à l'égard des politiques régionales. Mais l'on met également en évidence la nécessité de les associer plus activement aux politiques industrielles et de l'emploi. En Italie et en Espagne, les partenaires sociaux (surtout les syndicats) manifestent un vif intérêt pour l'accroissement des Fonds structurels.

2.2.5.4. Au Royaume-Uni, le partenariat mis en oeuvre par le gouvernement britannique repose uniquement sur un réseau de relations entre la Communauté européenne, les autorités publiques nationales et locales et les acteurs économiques locaux. L'absence de partenariat social résulte donc d'un choix précis.

2.2.5.5. En Irlande, on a constaté divers problèmes ayant pour origine la concentration du processus décisionnel au niveau central et l'absence de structures institutionnelles exécutives au niveau subrégional.

2.2.5.6. En Espagne également on admet que l'élaboration définitive des programmes des Fonds structurels incombe à l'administration centrale. Certaines enquêtes menées au niveau régional, dans les Asturies par exemple, font état d'une « participation inexistante ». La brièveté des délais prévus pour la présentation des programmes a favorisé une prise de décision de type administratif et technocratique.

2.2.5.7. En Italie, certaines des régions observées (dans le sud, par exemple) se caractérisent par l'établissement de relations systématiques - sur le modèle des protocoles d'accord - entre le gouvernement régional et les partenaires sociaux en vue de la programmation des interventions communautaires. Il s'agit donc sur le papier de procédures très avancées, qui demandent encore à être expérimentées.

2.2.6. Le cadre et la qualité de la participation peuvent aussi être fortement conditionnés par l'existence, aux divers niveaux nationaux et régionaux, de Comités économiques et sociaux, de Comités pour le développement, pour l'emploi, pour la formation professionnelle et autres, qui peuvent servir d'enceintes de participation.

La qualité et l'impact de la participation dépendent alors des pouvoirs et des compétences réels de ces comités qui, n'étant souvent que des lieux d'information ou de consultation a posteriori, ne répondent pas à la fonction de « concertation étroite » que doit remplir le partenariat au titre de l'article 4 du règlement cadre et ne permettent dès lors pas une vision d'ensemble des politiques structurelles.

2.2.6.1. Mais si ces comités existent et fonctionnent dans de nombreux cas au niveau national, ils sont beaucoup moins répandus au niveau régional. En France, ils ont été créés lors du processus de régionalisation des compétences nationales. En Espagne, ils relèvent surtout d'expériences menées depuis 1984 dans certaines régions autonomes (officialisées ensuite par une loi nationale). En Italie, outre le CNEL, on signale un organisme régional analogue en Sicile, région à statut spécial (on ne peut donc parler d'une généralisation de ces expériences). On constate également un certain renforcement de l'autonomie régionale dans le domaine socio-économique au Royaume-Uni (limitée à des régions telles que l'Écosse).

2.2.6.2. En bref, seuls certains pays disposent, au niveau subnational, d'enceintes destinées en propre au développement du partenariat. Mais même dans ces pays, les résultats ne semblent pas brillants. La seule présence d'organismes institutionnels ne suffit pas à garantir un degré élevé de participation. En France et en Espagne, par exemple, on déplore fréquemment la faiblesse de la participation et de l'impact des acteurs économiques et sociaux dans le processus décisionnel.

2.2.6.3. Dans le cas de la France, la participation aux Conseils économiques et sociaux régionaux revêt un intérêt certain pour les partenaires sociaux. Les Conseils n'exercent pas dans les faits une grande influence sur la politique régionale de la CE. Même lorsqu'ils ont constitué des sous-commissions « espace européen » - comme dans certaines régions -, celles-ci ne se prononcent pas sur les modalités d'utilisation des aides communautaires. Par ailleurs, en France, les entreprises sont toutes représentées au sein des établissements publics que sont les institutions consulaires, partenaires dans la mise en oeuvre des politiques communautaires.

2.2.6.4. L'observation des faits nous force à reconnaître que le poids des acteurs sociaux n'est pas lié à l'existence d'organes ad hoc: l'Allemagne, qui n'a pas de Conseils économiques et sociaux mais qui dispose d'une structure fédérale forte, est un exemple frappant. Dans ce pays, les acteurs sociaux et notamment « les syndicats disposent de multiples possibilités d'action ».

On constate généralement - les chercheurs sont unanimes sur ce point - que les acteurs sociaux, lorsqu'ils sont consultés, le sont après et non avant la préparation des plans d'intervention.

2.2.7. Dans certains pays, tels que l'Italie, l'identification des interlocuteurs institutionnels par les organisations économiques et sociales est rendue malaisée par la fragmentation des compétences relatives aux Fonds structurels entre plusieurs ministères (Affaires européennes, Budget, Agriculture, Industrie, Emploi, etc.); il est ainsi plus difficile d'acquérir une vision d'ensemble.

Cette situation est sans aucun doute confortée par la fragmentation analogue qui règne dans les services de la Commission, et à laquelle on pourrait heureusement remédier en unifiant les Fonds.

2.2.8. L'attention que les partenaires sociaux portent aux politiques structurelles communautaires et la pression qu'ils ont en conséquence exercée auprès des autorités compétentes, afin d'y être associés, varient considérablement à l'intérieur de la Communauté.

Elles dépendent certainement de l'importance de l'intervention financière de la Communauté, mais également d'une série d'autres facteurs.

2.2.8.1. En premier lieu, lorsque l'organisation confédérale prévaut sur les organisations sectorielles, les problèmes de caractère général et territorial retiennent davantage l'attention.

Inversement, lorsque les organisations sectorielles prévalent et lorsque la Confédération se voit assigner une fonction de direction politique et de coordination, les politiques contractuelles sont prioritaires.

2.2.8.2. Mais certaines études font également état d'un autre type de problèmes, au niveau national, car les partenaires sociaux et les gouvernements eux-mêmes ont expérimenté au fil des années un système de relations concentrées essentiellement dans le domaine des politiques économiques et de l'emploi, ainsi que des politiques sociales. Dès lors, les réactions et les compétences techniques des partenaires sociaux sont très souvent insuffisantes et ne leur permettent pas d'intervenir aussi efficacement sur les politiques régionales, qui ne sont pas l'un des thèmes sur lesquels ils travaillent et organisent leurs activités habituellement.

2.2.8.3. Dans les pays où le dualisme économique est profond (tels que l'Espagne) et où, en outre, ce problème a toujours été au centre du débat politique et économique (comme en Italie), les organisations économiques et sociales se sont familiarisées davantage avec les sujets relevant des politiques de développement régional.

Avec la réunification, la cohésion économique et sociale est devenue en Allemagne également un thème dominant.

En revanche, au Royaume-Uni, on considère que la politique régionale relève plus de la politique sociale (concept de redistribution) que de la planification économique.

2.2.8.4. On observe enfin deux facteurs qui influent grandement sur l'attitude des organisations:

- le degré subjectif d'implication et d'intérêt à l'égard du processus d'intégration européenne;

- la position idéologique quant aux notions de partenariat et de concertation, qui exclut une approche purement revendicative, et qui dépend également du système des relations industrielles existant.

2.2.9. Il ressort de l'ensemble des analyses que les politiques relevant des Fonds structurels sont généralement très mal connues et, surtout, qu'elles ne le sont que d'un petit nombre de dirigeants des organisations concernées .

Naturellement, meilleure est la connaissance de ces politiques et plus important pourra être le rôle des participants.

Il ne suffit pas d'avoir lu les documents et les règlements, il faut avoir une vision plus vaste des principales politiques communautaires et une connaissance des pratiques et de la manière dont les règlements sont interprétés et appliqués par la Commission et par les autorités nationales compétentes.

2.2.9.1. La majeure partie des informations a été obtenue grâce aux séminaires et aux colloques organisés par la Commission et par les organisations économiques et sociales. Ce canal de diffusion doit être de plus en plus alimenté à l'avenir, mais il est loin de suffire.

Seule la pratique de la participation et de la concertation sur le terrain peut amener un progrès substantiel.

À ce propos, le saut qualitatif qui s'est produit dans le niveau de connaissance des politiques communautaires grâce aux réunions nationales de consultation sur les Cadres communautaires d'appui organisées par la Commission en 1989 et 1990 est significatif.

3. Conclusions

3.1. Observations générales

3.1.1. Treize ans après l'adoption, en 1979, du rapport susmentionné (1) du Comité, en se fondant sur les analyses du chapitre 2, qui reprennent les résultats des études et des recherches menées durant cinq années (1989-1993), nous constatons que le niveau de participation des partenaires économiques et sociaux à la politique régionale s'est nettement accru, même si, dans certains cas, toute participation est encore rejetée par les autorités gouvernementales.

3.1.2. Cette évolution concerne autant les expériences concrètes de participation que le niveau d'information sur les procédures et sur les objectifs de la politique régionale communautaire, ou encore la volonté des organisations européennes, nationales, régionales et locales de prendre une part active au partenariat, ou enfin la perception même que les autorités compétentes ont de cette participation.

3.1.3. Il n'empêche que la route est encore longue. Toutefois nous n'en sommes plus au stade des pétitions de principe, ni à la phase de lancement, nous commençons maintenant à recueillir les premiers fruits, et le problème qui se pose à nous désormais est de pouvoir généraliser les expériences en préparant mieux le terrain par de nouveaux règlements.

Bref, nous en sommes à un stade où, dans la plupart des États membres, les obstacles à une réelle participation concrète et utile peuvent être surmontés, simplement en l'exerçant dans la pratique, sur le terrain.

3.1.4. Les difficultés et les faiblesses sont encore nombreuses. Tentons de faire l'inventaire des plus importantes:

a) l'attitude des autorités compétentes varie considérablement d'un pays à l'autre, en théorie comme en pratique, et dépend également de la force de négociation des partenaires économiques et sociaux et du système de relations industrielles existant;

b) la structure institutionnelle de chaque État est différente, les modalités et les enceintes d'exercice du partenariat sont donc également variables;

c) le contexte culturel concernant les « politiques régionales » est très différent d'un pays à l'autre, d'une région à l'autre et d'une organisation à l'autre;

d) la connaissance des règlements, des procédures, des politiques et des programmes est encore superficielle et surtout limitée à un groupe restreint d'opérateurs;

e) toutes les organisations socio-économiques ne disposent pas des capacités et des instruments permettant une participation approfondie et sur une vaste échelle.

3.1.5. Dans le rapport qui accompagne la proposition des nouveaux règlements, la Commission fait référence à la demande formulée par le Parlement et le Comité d'associer plus étroitement les partenaires économiques et sociaux, et conclut qu'« elle (la Commission) garantira en outre une consultation efficace des partenaires économiques et sociaux » (1).

3.1.5.1. Au paragraphe 1.1.1.1 sont énumérés les motifs, encore valables aujourd'hui, invoqués depuis treize ans par le Comité en faveur de l'élargissement du partenariat. Il ne s'agit pas uniquement d'un problème de reconnaissance du rôle des organisations socio-économiques.

La participation n'a de sens que si elle est réelle et sert:

- à donner une impulsion à la croissance économique et à la convergence;

- à améliorer l'efficacité des interventions;

- à rendre les actions plus transparentes;

- à intéresser la majeure partie des citoyens aux problèmes de leur territoire;

- à exprimer les besoins concrets des catégories sociales qu'ils représentent;

- à améliorer les conditions de vie des citoyens en leur offrant des possibilités d'emploi plus nombreuses et de meilleures infrastructures;

- à contribuer au contrôle démocratique des dépenses des fonds publics et à l'évaluation des programmes.

3.1.5.2. Les modifications et le développement apportés aux objectifs des fonds, qui placent au premier plan le marché du travail à une époque où le problème central est celui de l'emploi, justifient encore davantage la participation des partenaires sociaux.

Le nouvel objectif 3 a en effet été étendu à l'« intégration dans le marché du travail des personnes menacées d'exclusion sociale » et le nouvel objectif 4 prévoit désormais également de « faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production ».

3.1.6. Le nouvel article 4 susmentionné prévoit que « les organismes compétents, y inclus les partenaires économiques et sociaux »:

- seront désignés par l'État membre au niveau national, régional, local ou autre;

- agiront en qualité de partenaires poursuivant un but commun;

- exerceront le partenariat « en matière de préparation, financement ainsi que d'estimation ex ante, de suivi et d'évaluation ex post des actions ».

3.1.6.1. S'agissant du règlement dit « cadre », il est évident que l'article 4 a une valeur générale et qu'il se réfère à tous les objectifs et à tous les niveaux auxquels se construit la politique régionale communautaire, même lorsque son contenu n'est pas répété dans les autres règlements des Fonds structurels.

3.2. L'identité des partenaires

3.2.1. Aux termes du règlement, les partenaires doivent être identifiés et désignés par l'État membre au « niveau national, régional, local ou autre ».

3.2.2. Le Comité estime que cette solution, qui respecte le principe de la subsidiarité, est correcte, car les situations nationales sont très variées, et le type de participation sera influencé par divers facteurs, parmi lesquels nous pouvons citer:

- l'existence ou non d'institutions régionales fortes et dotées de pouvoirs dans les domaines d'intervention des politiques structurelles;

- le modèle existant de relations industrielles;

- l'organisation et l'implantation des multiples intérêts économiques et sociaux.

Le Comité estime toutefois qu'il est nécessaire de préciser certaines interprétations et d'apporter quelques éclaircissements.

3.2.3. Tout d'abord, il est clair que l'on fait référence à une pluralité de partenaires, qui comprennent, outre ceux que l'on appelle les partenaires sociaux et qui représentent les intérêts généraux des travailleurs salariés et de leurs employeurs, des organisations représentant des intérêts sectoriels plus spécifiques.

3.2.3.1. Dans la structure sociale, chacun de ces partenaires joue un rôle différent et jouit d'une représentativité sociale et territoriale différente; le partenariat s'exerce dès lors d'une manière non uniforme, suivant le degré de participation des intérêts représentés.

3.2.4. En second lieu, la désignation doit tenir compte du degré de représentativité réelle des organisations aux divers niveaux territoriaux.

3.2.4.1. Même s'il est clair, à l'article 4, que le partenariat s'exerce également au niveau communautaire, on ne fait pas explicitement mention des partenaires économiques et sociaux constitués à ce niveau.

3.2.4.1.1. Il s'agit là d'un manque de clarté et de cohérence. D'autres passages des règlements font référence aux partenaires sociaux constitués au niveau communautaire:

- l'article 31, deuxième alinéa du règlement de coordination, qui prévoit une consultation annuelle des partenaires sociaux organisés au niveau européen sur la politique structurelle de la Communauté;

- l'article 28, qui fait référence au Comité visé à l'article 124 du Traité (Comité du FSE).

3.2.4.1.2. Alors que, dans le premier cas, les partenaires constitués au niveau communautaire sont mentionnés explicitement et que la pratique consolidée prévoit leur consultation, y compris une consultation préalable, dans le second cas seules les organisations nationales sont membres du Comité.

L'impression d'incohérence est renforcée par la liaison manifeste qui est établie entre la politique de développement et la politique sociale.

3.2.4.2. Étant donné qu'il existe des politiques structurelles communautaires ayant pour objectif de réaliser une cohésion économique et sociale sur l'ensemble du territoire de la Communauté; qu'il existe des actions transnationales et interfrontalières, telles que les réseaux transeuropéens et les PIC; qu'il existe également un embryon de politique d'aménagement du territoire qui se fait jour dans « Europe 2000 »; les règlements doivent prévoir officiellement et explicitement le droit, reconnu dans l'article 4, des partenaires économiques et sociaux constitués au niveau européen d'exercer le partenariat au niveau communautaire.

En outre, la désignation devrait être effectuée par les institutions communautaires, qui officialiseraient ainsi une pratique de consultation déjà consacrée par l'usage.

3.3. Le rôle des partenaires

3.3.1. Ce point appelle également certains éclaircissements. Aux termes de l'article 4, toutes les parties prenantes au partenariat sont placées sur un même niveau de droit. Et cela est juste et important. Toutefois, la dernière phrase ajoutée par le Conseil au premier paragraphe de l'article 4 apporte un éclaircissement important, en précisant que « le partenariat fonctionne dans le plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières de chacun des partenaires ».

3.3.2. Il s'agit là de la reprise d'un amendement du Parlement européen visant à opérer une distinction formelle entre les autorités régionales et locales et les partenaires économiques et sociaux, et donc à les réunir tous dans la poursuite d'un objectif commun.

3.3.3. Cela contribue à clarifier le sens de l'expression « concertation étroite », qui a été préférée à une simple « consultation », afin également de mettre l'accent sur le rôle des forces sociales et sur une conception du développement comme résultante de la synergie de toutes les forces vives de la société civile.

3.3.4. Alors que dans d'autres domaines, tels que l'entreprise et la formation professionnelle ou les politiques sociales, on peut envisager des mécanismes de concertation systématique ou encore de transfert du pouvoir décisionnel vers les négociations entre les partenaires, dans le cas des politiques économiques et de développement, le rôle des acteurs publics est clairement supérieur - et non égal - au rôle des acteurs sociaux.

Ainsi se reflète une situation de fait: le pouvoir décisionnel incombe à certains des partenaires (la Commission, les États membres, les autorités régionales), tandis qu'aux autres (les partenaires économiques et sociaux) revient une fonction de participation critique responsable.

En effet, l'objectif général commun - la cohésion économique et sociale - n'exclut pas la confrontation entre des stratégies et des objectifs partiels différents, correspondant également aux différents intérêts représentés.

3.3.5. La « concertation étroite » peut dès lors se présenter sous la forme de deux constellations entremêlées:

- la concertation comprise comme une pression exercée par l'entremise d'enceintes consultatives sur les décisions qui sont prises aux divers niveaux;

- le contrôle de l'efficacité et de la rapidité de la mise en oeuvre, et l'identification des moyens nécessaires pour améliorer l'impact socio-économique.

3.4. Les niveaux et les formes de partenariat

3.4.1. Le partenariat s'exercera aux divers niveaux territoriaux qui seront le cadre, au cours de la période de planification - de 1994 à 1999 -, des différentes phases de la politique régionale: préparation, financement, suivi estimation ex ante et évaluation ex post des actions.

3.4.1.1. Il est évident que chacune de ces phases a son importance , mais c'est lors des phases de préparation et d'évaluation des actions que les partenaires économiques et sociaux peuvent sans aucun doute apporter leur plus grande contribution.

3.4.1.2. Les niveaux territoriaux étudiés sont, outre le niveau communautaire, le niveau national et régional (ou subrégional), dont l'importance relative pour le partenariat varie considérablement selon la structure politique et institutionnelle de chacun des États.

3.4.2. Au niveau régional et local, « une concertation étroite » se traduit essentiellement, lors de la phase de préparation, par l'association des partenaires économiques et sociaux à la définition du Plan régional de développement. Les observations éventuelles des partenaires économiques et sociaux devraient être envoyées pour information par les autorités compétentes aux autorités nationales et à la Commission. En second lieu, ils doivent être associés à la définition des diverses formes d'interventions opérationnelles.

3.4.2.1. Les autorités compétentes devraient maintenir les partenaires économiques et sociaux informés tout au long des négociations en vue de la préparation du Cadre régional d'appui, afin que leurs observations puissent êtres recueillies et transmises.

3.4.2.1.1. Lors de la phase de mise en oeuvre des interventions opérationnelles, afin d'en assurer l'efficacité et la transparence, il importe soit que les partenaires économiques et sociaux soient membres du Comité de suivi, soit qu'on leur garantisse une information permanente la plus étendue possible. Cela est également nécessaire pour qu'ils puissent jouer le rôle qui leur revient dans les décisions portant sur les mesures d'accompagnement et lors de la phase d'évaluation.

3.4.3. Au niveau national, lors de la phase préparatoire, la participation des partenaires économiques et sociaux est essentielle aux quatre étapes suivantes:

- préparation de la liste indicative des régions relevant des objectifs 2 et 5b;

- établissement du plan national de développement, qui doit harmoniser les plans régionaux;

- élaboration des programmes opérationnels interrégionaux;

- coordination des interventions opérationnelles relatives aux PIC.

3.4.4. En ce qui concerne le niveau communautaire, force est de constater que nulle part ailleurs dans les règlements n'est prévue l'application pratique du principe de partenariat affirmé dans l'article 4.

3.4.4.1. Sont concernés avant tout les Comités visés au chapitre VIII du règlement cadre (à l'exception du Comité du FSE), et notamment le Comité pour le développement et la reconversion des régions, qui est appelé à examiner des questions d'une importance fondamentale, telles que les Cadres communautaires d'appui, les rapports périodiques sur la situation et l'évolution socio-économique des régions ou la préparation de la liste des zones relevant de l'objectif 2, autant de questions qui concernent de près les intérêts des partenaires économiques et sociaux.

3.4.4.2. On comprend mal la raison pour laquelle l'article 31 du règlement de coordination prévoit la consultation des partenaires sociaux organisés au niveau européen sur la politique structurelle de la Communauté, qui est devenue en pratique une consultation sur le Rapport annuel visé à l'article 16 premier alinéa du règlement cadre, alors qu'aucune consultation n'est prévue sur le Rapport triennal (visé au même article, troisième alinéa) sur la cohésion économique et sociale.

3.4.4.3. On peut déduire de l'article 8, paragraphe 5 du règlement cadre - qui affirme que « la Commission établit dans le cadre du partenariat visé à l'article 4, paragraphe 1, et en accord avec l'État membre concerné, le cadre communautaire d'appui pour les interventions structurelles communautaires ... » - que la consultation étroite avec les partenaires économiques et sociaux sur les Cadres communautaires d'appui de l'objectif 1 fonctionne également au niveau communautaire. Il en va de même pour les autres objectifs (objectif 2: article 9, paragraphe 9; objectif 3: article 10, paragraphe 1; objectif 4: article 10, paragraphe 2; objectif 5: article 11, paragraphe 3; objectif 5b: article 11bis, paragraphe 6).

3.4.4.4. Il semble particulièrement opportun que la Commission consulte les partenaires économiques et sociaux avant de présenter une éventuelle proposition de modification des zones relevant de l'objectif 2, conformément à ce que prévoit l'article 2, paragraphe 7.

3.4.4.5. En outre, les partenaires économiques et sociaux constitués au niveau communautaire devraient être appelés à participer à la préparation des Programmes d'intérêt communautaire.

3.5. Les instruments de la participation

3.5.1. Plusieurs degrés de participation sont naturellement possibles, en fonction non seulement de la disponibilité des autorités compétentes, mais également des moyens et des compétences des organisations économiques et sociales.

Afin de mettre en oeuvre une « concertation étroite » satisfaisante répondant à la raison d'être de la participation (utilité, efficacité, protection de l'intérêt général, transparence), il faut être capable de présenter un certain nombre de projets, avoir une vision d'ensemble du développement, particulièrement lors des phases de programmation.

3.5.2. Toutes les organisations ne disposent pas des ressources (humaines et financières) ni des instruments (bureaux d'étude et instituts de recherche) leur permettant de répondre aux besoins exprimés par des propositions positives de solution aux problèmes du développement.

Seules quelques organisations sont en mesure de le faire et non sans aides.

À cette fin, il peut être extrêmement utile de bénéficier de l'assistance technique (prévue d'ailleurs par les règlements) de la Commission et des autorités nationales et régionales, de la coordination assurée par les organisations européennes et de la mise en place de canaux transnationaux permettant un échange d'expériences.

3.5.3. Le temps de préparation à une gestion optimale de l'article 4, telle que précisée dans le présent avis, a été bref.

Les nouveaux règlements ont été adoptés au mois de juillet, et deux phases de la procédure de mise en oeuvre du programme 1994-1999 sont déjà passées: la préparation des programmes régionaux et l'envoi à la Commission des programmes nationaux. La troisième phase des négociations pour l'établissement des Cadres communautaires d'appui est sur le point de commencer.

Dans de rares cas seulement, les autorités nationales et régionales et les partenaires sociaux ont eu le temps de se mettre en contact. Dans un cas au moins - en Écosse -, ils se sont vu opposer une fin de non-recevoir par les autorités compétentes. Dans un autre cas, en Italie, le gouvernement a réagi positivement et il en a informé la Commission.

3.6. Recommandations finales

3.6.1. Dans la perspective d'une mise en oeuvre progressive de l'article 4, le Comité estime que:

a) les organisations économiques et sociales nationales doivent faire diligence et adresser une demande formelle aux autorités nationales compétentes, et qu'il est en outre opportun:

- de rédiger les protocoles d'accord avec les autorités nationales et régionales, afin de définir les lieux et les modalités de la participation;

- d'établir des programmes de formation pour les opérateurs économiques et sociaux concernés sur le contenu, les règles et les procédures des interventions des Fonds structurels;

b) la Commission doit intervenir pour faciliter ce processus:

- en consultant les organisations socio-économiques nationales sur les mandats relatifs à chacun des Cadres communautaires d'appui;

- en préparant un programme de soutien aux cours de formation nationaux et en organisant des colloques et des séminaires permettant l'échange d'expériences et la constitution de réseaux transnationaux;

- en préparant un rapport périodique sur le degré de mise en oeuvre de l'article 4.

Le Comité, quant à lui, s'engage à surveiller l'évolution de ce processus par un suivi périodique des modalités de mise en oeuvre de ce partenariat dans les régions et dans les zones d'intervention des Fonds structurels.

Fait à Bruxelles, le 27 janvier 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) Paragraphes 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 7.2.2.

(2) Paragraphe 5.1.

(3) Paragraphe 5.2.3.

(4) Doc. CES 654/79 fin et doc. CES 537/78 fin.

(5) JO n° C 53 du 3. 3. 1980.

(6) Doc. CES 537/78 fin.

(7) Paragraphe 3.1.1, p. 7.

(8) Résolution sur la cohésion économique et sociale et la participation des syndicats à la politique régionale; Rome, 13 et 14 décembre 1990.

(9) Commentaires de l'UNICE sur la Communication de la Commission sur « Les politiques structurelles communautaires - bilan et perspectives » (9. 11. 1992).

(10) Règlement cadre , règlement horizontal, règlements FEDER, FSE, FEOGA-orientation et IFOP (doc. COM(93) 67 final - SYN 455, doc. COM(93) 67 final 2 - SYN 455, doc. COM(93) 124 final - SYN 453 et doc. COM(93) 124 final 2 - SYN 453).

(11) Une ligne de budget spécial a même été adoptée sur l'initiative du Parlement européen.

(12) JO n° C 161 du 14. 6. 1993, p. 46.

(13) Le questionnaire a été utilisé dans les régions de Sicile et de Calabre par la CGIL, la CISL et l'UIL dans le cadre d'une recherche menée par la CES.

(14) Cf. paragraphe 1.1.1.2.

(15) Doc. COM(93) 67 final - SYN 455, pp. 8 et 23.