COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN CONCERNANT UNE POLITIQUE COMMUNE EN MATIÈRE D'IMMIGRATION CLANDESTINE

Table des matières

1. Résumé

2. Partie I - Introduction

3. Partie II - Orientations, objectifs et exigences

3.1. Comprendre le phénomène

3.2. Respect des obligations internationales et des droits de l'homme

3.3. Approche prenant en considération les différents maillons de la chaîne

3.4. Prévention de l'immigration clandestine

3.5. Application des règles existantes

3.6. Prévoir des sanctions appropriées contre les activités criminelles

4. Partie III - Plan d'action

4.1. Politique en matière de visas

4.2. Échange et analyse de l'information

4.3. Mesures en amont des frontières

4.4. Gestion des frontières: vers le développement d'un corps européen de gardes-frontières

4.5. Amélioration de la coopération et de la coordination au niveau opérationnel

4.6. Développement du rôle d'Europol

4.7. La législation sur les étrangers et le droit pénal

4.8. Politique de réadmission et de retour

5. Conclusion

1. Résumé

Alors que le Conseil européen de Laeken se rapproche, la mise en oeuvre du traité d'Amsterdam et des conclusions du sommet de Tampere en arrive à une phase cruciale. La Commission ayant présenté l'essentiel de ses propositions sur l'asile et l'immigration régulière, il est nécessaire de s'attaquer aussi à l'immigration clandestine, qui constitue le chaînon manquant d'une politique de l'immigration et de l'asile complète. La Commission transmet au Conseil et au Parlement européen la présente Communication relative à une politique commune en matière d'immigration clandestine.

La Commission a recensé six domaines où des mesures pouvaient être prises pour prévenir et combattre l'immigration clandestine:

1. la politique en matière de visas,

2. l'infrastructure pour l'échange d'informations, la coopération et la coordination,

3. la gestion des frontières,

4. la coopération policière,

5. la législation sur les étrangers et le droit pénal,

6. la politique de retour et de réadmission.

En s'appuyant sur les instruments et les mesures qui existent au niveau national, la Commission entend créer des effets de synergie entre les actions nationales en y ajoutant la dimension européenne. En outre, elle souhaite enrichir les débats menés actuellement à l'échelon européen:

- partant de l'idée que toute mesure de lutte contre les flux migratoires irréguliers doit être menée aussi près que possible des migrants concernés, l'UE doit chercher à promouvoir des actions dans les pays d'origine et de transit ainsi que des actions de soutien à ces pays, en tenant compte de la politique communautaire en matière de droits de l'homme. Ces actions devraient prévoir une intensification des échanges d'informations, des transferts de savoir-faire et du soutien financier apporté aux mesures de contrôle justifiées;

- étant donné qu'il est important d'appliquer les règles communes existantes, notamment celles qui portent sur les normes communes pour la délivrance des visas et les contrôles aux frontières, l'UE devrait renforcer ses efforts de surveillance;

- il conviendrait d'intensifier la coopération administrative, par exemple en continuant à développer le réseau des fonctionnaires de liaison ou en favorisant l'idée d'équipes conjointes pour les contrôles aux frontières;

- dans le souci d'améliorer la coopération et la coordination des agences des États membres chargées de l'application de la loi, un dispositif permanent de soutien technique pourrait être créé afin de faciliter la collecte, l'analyse et la diffusion de l'information, de coordonner la coopération administrative et d'administrer des bases de données communes sur la gestion des migrations;

- toutes les possibilités des télécommunications et des technologies modernes devraient être utilisées pour améliorer la coopération opérationnelle, par exemple en ce qui concerne le système d'alerte précoce sur les flux migratoires irréguliers;

- les échanges d'information (y compris les statistiques et l'analyse) devraient être perfectionnés grâce à des actions telles que l'amélioration de la qualité des statistiques ou la création d'un observatoire européen des migrations;

- la notion de sanctions adéquates et comparables à l'encontre de ceux qui favorisent l'immigration clandestine devrait être davantage élaborée et harmonisée, notamment pour ce qui est des sanctions sévères frappant les activités criminelles. La saisie des produits du crime fait aussi partie des principales mesures répertoriées;

- le travail non déclaré de personnes en séjour irrégulier est une autre question préoccupante qui exige de nouvelles mesures destinées à en diminuer l'attrait pour les employeurs et de potentiels immigrants clandestins;

- il convient de renforcer la coopération policière en confiant à Europol un rôle plus important;

- il y a lieu de poursuivre le développement d'une politique communautaire en matière de réadmission et de finaliser en temps utile les négociations en cours avec des pays tiers.

De surcroît, la Commission entend lancer le débat sur un certain nombre de concepts nouveaux et innovants en matière de lutte contre l'immigration clandestine:

- la politique de retour doit être davantage développée, en mettant l'accent sur des actions de coordination interne comme la création de normes communes et l'introduction de mesures communes. La Commission présentera par conséquent un Livre vert sur la politique communautaire en matière de retour le plus rapidement possible;

- en vue de la création d'un corps européen de gardes-frontières, des premières mesures seront esquissées afin de faciliter le processus. Une Communication sur la gestion des frontières européennes, qui sera présentée prochainement par la Commission, donnera plus d'informations à ce sujet;

- l'Union européenne devrait réfléchir à l'établissement d'un système européen d'identification des visas, qui permettrait un échange d'informations sur les visas délivrés dans les États membres. À cette fin, la Commission entreprendra une étude de faisabilité sur la création d'un tel système.

2. Partie I - Introduction

La prévention de l'immigration clandestine et la lutte contre ce phénomène sont des éléments essentiels de la politique commune et globale de l'Union européenne en matière d'asile et d'immigration [1]. L'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam a créé de nouvelles compétences, avec l'inclusion du nouveau titre IV dans le traité CE. Tandis que l'article 62 du traité CE constitue la base juridique des règlements portant sur le contrôle aux frontières et la politique des visas, l'article 63, paragraphe 3, de ce même traité évoque expressément les mesures concernant l'immigration clandestine et le séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier. En outre, comme l'immigration clandestine est le plus souvent organisée par des réseaux du crime organisé opérant à un niveau international, les dispositions pertinentes du titre VI du traité UE sur la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale (articles 29, 30 et 31 du traité UE) s'appliquent également.

[1] Voir COM (2000) 755 final; COM (2000) 757 final.

Le plan d'action de Vienne du Conseil et de la Commission concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, de décembre 1998 [2], a d'ores et déjà précisé que conformément à la priorité à accorder au contrôle des flux migratoires, il convenait d'avancer rapidement des propositions concrètes en vue d'améliorer la lutte contre l'immigration clandestine.

[2] Voir JO C 19 du 23 janvier 1999, p. 1.

Qui plus est, dans les conclusions de son sommet de Tampere d'octobre 1999 [3], le Conseil européen a souligné qu'il était nécessaire d'assurer, à toutes les étapes, une gestion plus efficace des flux migratoires et de combattre l'immigration clandestine à sa source. En outre, le Conseil européen a demandé une coopération plus étroite entre les États membres et a rappelé que les nouveaux États membres devraient accepter dans sa totalité l'acquis pertinent, y compris les normes établies dans le cadre de la coopération Schengen [4]. L'accord auquel le Conseil est parvenu récemment sur la directive visant à définir l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers, sur la décision-cadre d'accompagnement visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers ainsi que sur la directive concernant l'harmonisation des sanctions pécuniaires imposées aux transporteurs acheminant sur le territoire des États membres des ressortissants de pays tiers démunis des documents nécessaires pour y être admis a une nouvelle fois mis en évidence l'intérêt commun pour la lutte contre l'immigration clandestine, la nécessité d'une coopération et la ferme intention de lutter contre les réseaux.

[3] Voir paragraphes 22 à 25.

[4] Voir JO L 239 du 22 septembre 2000, p. 1.

La Commission a recensé une première série d'objectifs visant à accroître l'efficacité de la lutte contre l'immigration clandestine dans son tableau de bord examinant les progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" au sein de l'Union européenne [5]. Outre des améliorations au niveau des échanges d'informations et de statistiques, il y est question du renforcement de la lutte contre la traite des êtres humains et l'exploitation économique des migrants, ainsi que de la coopération avec les pays d'origine et de la définition d'une politique commune cohérente en matière de réadmission et de retour.

[5] Voir COM (2000) 782 final; COM (2000) 167 final.

Dans sa communication sur la politique communautaire sur l'immigration [6], adoptée en novembre 2000, la Commission a souligné la nécessité d'une politique commune globale en matière d'immigration, tenant compte des évolutions économiques et démographiques de l'Union européenne. L'immigration devrait s'organiser autour d'une procédure juridique claire afin de traiter les flux migratoires de manière efficace et d'éviter les distorsions de concurrence: l'entrée ou le séjour clandestins ne devraient pas se solder par l'obtention du séjour stable qui était recherché. Il existe un besoin croissant non seulement de travailleurs très qualifiés, mais aussi de travailleurs peu qualifiés sur le marché légal du travail. Les personnes en séjour irrégulier ne peuvent en aucun cas être considérées comme un réservoir permettant de faire face aux pénuries de main-d'oeuvre, même s'il convient de reconnaître que la possibilité d'avoir accès à un travail non déclaré puisse constituer la principale force d'attraction pour de potentiels migrants. L'ouverture ou la réouverture de canaux légaux de migration ne saurait toutefois être considérée comme la panacée dans la lutte contre l'immigration clandestine.

[6] Voir la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique communautaire en matière d'immigration, COM (2000) 757 final.

En juillet 2001, la Commission a adopté une nouvelle communication, qui présente ses propositions concernant la mise en place d'une méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matière d'immigration, destinée à compléter l'actuel cadre législatif [7]. Dans ce cadre, seront définies des orientations communautaires que les États membres mettront en oeuvre au niveau national. Dans cette communication, la Commission a proposé que six orientations soient définies initialement dans les domaines clés recensés par le Conseil européen de Tampere. La troisième orientation suggérée par la Commission, qui concerne la gestion des flux migratoires, porte sur le renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine, les activités de passeurs et la traite des êtres humains.

[7] COM (2001) 387 final.

La Commission envisage d'aborder la question de l'immigration clandestine dans le cadre d'une approche globale, faisant le meilleur usage possible des diverses possibilités institutionnelles prévues dans les traités. Il convient cependant de garder à l'esprit plusieurs notions en jeu, comme le trafic illicite et la traite d'être humains, telles que décrites plus bas au point 4.7.

Compte tenu des orientations communautaires pertinentes en matière d'immigration, qui doivent être mises en oeuvre au niveau national, il convient de définir de façon détaillée ce que la lutte contre l'immigration clandestine au niveau de l'Union européenne doit englober. Il est possible de recenser de nombreux domaines ayant un lien avec les mouvements irréguliers de personnes vers l'UE ou le séjour clandestin dans l'UE. La présente communication a pour objectif de réunir dans un cadre cohérent les développements actuels, qui pourraient ne constituer qu'une première étape, et d'éventuelles initiatives futures menées au niveau communautaire. Elle entend inventorier les éléments clés d'une telle politique (partie II) et exposer, de manière structurée, les futures mesures et formes de coopération susceptibles de contribuer à la mise en place d'une lutte commune efficace contre l'immigration clandestine (partie III).

3. Partie II - Orientations, objectifs et exigences

3.1. Comprendre le phénomène

L'immigration clandestine présente des facettes multiples pour ce qui est des personnes concernées et des filières qu'elles ont suivies pour entrer et séjourner clandestinement dans l'UE. Tout d'abord, certaines de ces personnes sont entrées illégalement sur le territoire d'un État membre en franchissant la frontière soit clandestinement soit avec des documents faux ou falsifiés. Ces entrées clandestines sont fréquemment le fait d'individus agissant de manière indépendante. Elles sont cependant de plus en plus souvent organisées par des intermédiaires, qui fournissent transport, hébergement temporaire, titres de voyage, informations, surveillance et autres services d'appui du pays de départ à celui de destination, mais aussi dans celui de transit. Le prix de ces services est très élevé, si bien que de nombreux immigrants clandestins remettent aux passeurs une grande partie, voire la totalité, de leurs économies. Lorsqu'ils n'ont pas les moyens de payer, les immigrants clandestins deviennent souvent les victimes des passeurs, qui les exploitent afin de se faire "rembourser" le coût du voyage.

Un nombre élevé de personnes séjournant irrégulièrement dans l'Union européenne sont entrées munies d'un visa ou d'un permis de séjour en règle, mais ont dépassé la durée du séjour autorisé. D'autres sont tout simplement entrées avec un titre de voyage valide, leur nationalité les exonérant de l'obligation du visa pour un séjour de courte durée. Leur séjour, légal au départ, devient cependant illégal à partir du moment où elles exercent une activité salariée ou non, non couverte par l'exemption de visa ou le visa obtenu. Dans de nombreux cas, des personnes munies d'un permis de séjour et de travail en bonne et due forme restent tout simplement plus longtemps que légalement autorisé ou enfreignent les dispositions relatives au séjour d'une autre manière.

En raison de la nature du phénomène, il n'est pas possible d'évaluer exactement la part des différentes catégories de personnes en séjour clandestin. Il est cependant évident que chaque catégorie représente une partie significative de l'immigration clandestine dans son ensemble et que toute action future doit en conséquence viser chacune d'entre elles de manière adaptée. Dans un souci d'efficacité, il convient toutefois d'effectuer une analyse approfondie du phénomène, afin de pouvoir mieux déterminer quels sont les instruments adaptés aux différentes catégories de personnes en séjour irrégulier et formes de séjour clandestin.

La Commission est d'avis qu'il convient d'analyser plus avant les formes de séjour irrégulier dans l'Union européenne afin de mieux adapter les futures mesures aux véritables problèmes qui se posent pour prévenir et combattre l'immigration clandestine avec efficacité. À cette fin, la Commission préconise, dans la partie III, la mise en place des instruments et structures nécessaires à la réalisation d'une analyse à l'échelle de l'UE.

3.2. Respect des obligations internationales et des droits de l'homme

Les mesures relatives à la lutte contre l'immigration clandestine doivent trouver le juste équilibre entre le droit de décider s'il convient d'admettre ou non sur le territoire des ressortissants de pays tiers et l'obligation de protéger ceux qui ont véritablement besoin d'une protection internationale. Il convient en particulier de respecter les obligations de protection découlant de la convention européenne des droits de l'homme, notamment son article 3, et de la convention de Genève relative au statut des réfugiés, notamment ses articles 33 et 31. Ce dernier dispose que : "Les États contractants n'appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par l'article premier, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières".

Dans la mesure où elle empêche un recours abusif au système de l'asile, une action efficace contre l'immigration clandestine est essentielle si l'on entend obtenir l'adhésion du grand public en faveur de l'admission de réfugiés pour des motifs humanitaires. Il convient toutefois de combattre l'immigration clandestine de manière sensée et équilibrée. Les États membres devraient en conséquence étudier comment il leur est possible d'offrir rapidement protection de sorte que les réfugiés n'aient pas à recourir à l'immigration irrégulière ou aux passeurs. Dans ce contexte, les États membres pourraient faire plus grand usage de leur pouvoir discrétionnaire en autorisant davantage de demandes d'asile faites à partir de l'étranger ou le traitement de demandes de protection dans la région d'origine et en favorisant l'arrivée de réfugiés sur leur territoire dans le cadre d'un programme de réinstallation. De telles pratiques pourraient permettre d'assurer un niveau suffisant de protection aux réfugiés sans porter préjudice à l'efficacité des mesures de lutte contre les flux irréguliers. Enfin, quelles que soient les mesures conçues pour combattre l'immigration clandestine, il convient de respecter les besoins spécifiques de groupes potentiellement vulnérables, comme les mineurs et les femmes.

Comme elle l'indique dans sa communication de novembre 2000 intitulée "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" [8], la Commission estime que le traitement des demandes de protection dans les régions d'origine et la facilitation de l'arrivée de réfugiés sur le territoire des États membres par un mécanisme de réinstallation pourraient constituer des moyens d'offrir rapidement un accès à la protection sans que les réfugiés n'aient à être victimes des réseaux d'immigration illégale et de trafic des êtres humains. À cette fin, la Commission a commandé deux études sur cette nouvelle approche de la protection.

[8] Voir point 2.3.2. du document COM (2000) 755 final.

3.3. Approche prenant en considération les différents maillons de la chaîne

Les efforts de gestion des mouvements migratoires ne sauraient être pleinement efficaces si les mesures ne sont pas mises en oeuvre au début de la chaîne de migration, par la promotion de la paix, de la stabilité politique, des droits de l'homme, des principes démocratiques ainsi que d'un développement économique, social et environnemental durable dans les pays d'origine. À cette fin, il conviendrait d'insérer les questions d'immigration dans les partenariats existants, qui constituent le cadre général de nos relations avec les pays tiers.

L'étape suivante consisterait à renforcer encore la coopération avec les pays de transit. Les passeurs utilisent différents modes de transport et différentes routes dans le cadre de leurs activités illégales. Comme il n'existe souvent pas de liaisons directes à partir des principaux pays de départ, la norme est de transiter par des pays tiers. Les migrants clandestins profitent des défaillances des contrôles aux frontières et d'autres lacunes au niveau des mesures de contrôle. Certains pays de transit montrent peu de détermination à combattre les flux migratoires irréguliers pour ne pas se transformer à leur tour en pays de destination. Il est donc nécessaire de nouer un dialogue avec les pays de transit afin de soutenir leurs efforts dans la lutte contre ce problème. À titre d'exemple, l'établissement de structures de détermination et d'accueil des réfugiés dans ces pays pourrait être soutenu substantiellement.

Dans le contexte de l'élargissement, les pays candidats doivent adopter dans leur législation et pratiques internes l'acquis communautaire existant concernant la lutte contre l'immigration clandestine. Cela suppose aussi la transposition intégrale de l'acquis de Schengen tel que prévu à l'article 8 du protocole de Schengen. Les pays candidats sont aussi tenus de produire des plans d'action nationaux détaillés pour la transposition de cet acquis.

Il est important de reconnaître qu'en dépit des mesures de contrôle existantes, des flux migratoires irréguliers peuvent se poursuivre à l'intérieur des frontières extérieures de l'UE, les immigrants clandestins cherchant à atteindre l'État membre de leur choix en passant par d'autres États membres. Malgré les mesures déjà en place pour gérer l'immigration clandestine et la coopération entre États membres, il conviendrait de continuer à surveiller et à peser sur les mouvements illégaux au sein même du territoire des États membres, en mettant l'accent sur le partage de l'information et l'intensification de la coopération.

L'UE et les États membres devraient continuer à jouer un rôle actif dans d'autres enceintes internationales et à conclure des accords multilatéraux sur la question. Un renforcement de la coopération internationale pourrait aussi faciliter et favoriser la coopération des pays tiers et d'autres actions visant à combattre l'immigration clandestine. Plus particulièrement, lorsque des mesures relatives à l'immigration clandestine sont prises dans des pays tiers, l'expertise d'organisations internationales, comme le HCNUR ou l'OIM, pourrait s'avérer très utile à bien des égards. Tout d'abord, ces organisations pourraient confirmer que les mesures en question sont pleinement respectueuses des besoins de protection justifiés. Ensuite, le fait d'utiliser des infrastructures existantes plutôt que d'en créer de nouvelles permettrait une certaine synergie. Enfin, une telle participation entraînerait une meilleure compréhension mutuelle entre les différents acteurs.

Il convient de mettre en oeuvre une gestion efficace des flux migratoires à tous les niveaux afin de repérer les mouvements clandestins. Dans l'élaboration de ses prochaines orientations, la Commission appliquera l'approche s'intéressant aux différents maillons de la chaîne afin de surveiller et de peser sur les mouvements irréguliers des pays et régions d'origine vers les pays de destination via les pays de transit. La lutte contre l'immigration clandestine passe donc aussi par la mobilisation d'un certain nombre d'éléments relevant de la politique extérieure.

3.4. Prévention de l'immigration clandestine

Il a déjà été reconnu au niveau européen, dans le domaine spécifique de la traite des êtres humains, que seule une approche pluridisciplinaire couvrant à la fois la répression et la prévention permettrait de combattre le phénomène avec efficacité et cohérence. Le développement d'une politique équilibrée en matière d'immigration clandestine doit aussi englober la prévention et en faire un volet important de la stratégie de l'Union européenne. Dans le domaine de l'immigration clandestine, ce volet devrait s'appuyer sur une analyse des causes, une meilleure compréhension du phénomène, la détection des nouvelles tendances, le lancement de campagnes d'information, la promotion de nouveaux partenariats ainsi que le développement des réseaux existants. Dans ce domaine, il convient aussi d'accorder une certaine attention aux régions ultrapériphériques de l'Union, en tenant compte de leur situation géographique, qui les expose plus particulièrement aux flux migratoires.

Le Forum européen sur la prévention du crime organisé, qui a été lancé par la Commission en mai 2001 et s'est déjà penché sur la prévention de la traite des êtres humains, pourrait servir de catalyseur pour la promotion de ces initiatives.

3.5. Application des règles existantes

À l'évidence, il existe déjà dans tous les États membres de l'UE un cadre juridique pour la lutte contre l'immigration clandestine, de même que des réglementations portant sur la délivrance des visas, les contrôles aux frontières, l'entrée et le séjour irréguliers, le trafic illicite, la traite des êtres humains, l'emploi illégal et la responsabilité des transporteurs. Certains principes communs concernant ces questions ont été énoncés dans plusieurs recommandations sous le régime du traité de Maastricht [9]. De surcroît, et c'est beaucoup plus important, de nombreuses règles contraignantes ont été instaurées dans le cadre de Schengen.

[9] Voir par exemple JO C 5 du 10 janvier 1996, p. 1; JO C 5 du 10 janvier 1996, p. 3; JO C 304 du 14 octobre 1996, p. 1; JO L 342 du 31 décembre 1996, p. 5.

Créer de nouvelles règles ou harmoniser les règles au niveau de l'UE n'a aucun sens si les dispositions actuelles ne sont pas appliquées avec suffisamment de ressources et, surtout, avec toute la détermination nécessaire. Les efforts entrepris en commun sont vouées à l'échec si les services et les pratiques des États membres ne respectent pas les règles adoptées collectivement, par exemple en matière de délivrance des visas et de contrôles aux frontières communes. Qu'ils soient pays de transit ou pays de destination, les États membres doivent donc oeuvrer résolument dans le sens d'un véritable partenariat, fondé sur une confiance mutuelle dans l'application, par les autres, des dispositions réglementaires.

La création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice exige de tous les États membres qu'ils appliquent les règles communes avec rigueur. La force du système de sécurité commun se mesure en son point le plus faible. Aussi est-il crucial d'accorder une grande priorité à la bonne application des règles existantes.

Seules la mise en oeuvre concrète et l'application rigoureuse des règles existantes et des futures mesures communes permettront d'asseoir la crédibilité de l'État de droit dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice tel que le prévoit le traité d'Amsterdam. Par conséquent, il conviendrait de mieux veiller à la bonne application des règles communes existantes, par exemple en menant régulièrement des contrôles conjoints dans les postes consulaires et aux frontières extérieures.

3.6. Prévoir des sanctions appropriées contre les activités criminelles

Les activités criminelles, régulièrement liées aux flux migratoires clandestins, constituent une préoccupation majeure pour l'ensemble des États membres. La traite et le trafic d'êtres humains en particulier sont considérés comme des activités totalement inacceptables. Il y a donc lieu d'instaurer des dispositions pénales appropriées. Au niveau de l'UE, aucun État membre ne devrait être considéré par de potentiels malfaiteurs comme un havre relatif pour leurs activités illicites. Il serait ainsi possible de renforcer la justice au sein de l'UE et de montrer sans ambiguïté que les États membres sont disposés à introduire des sanctions sévères. C'est pourquoi le Conseil européen de Tampere, dans sa vingt-troisième conclusion, a insisté sur l'adoption de dispositions prévoyant des sanctions sévères contre les crimes graves.

En septembre 2001, le Conseil JAI est parvenu à un accord politique concernant la décision-cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains [10]. Cette décision-cadre contient en particulier une définition commune de la traite, qui contribuera à faciliter l'application des dispositions juridiques ainsi que la coopération judiciaire en matière pénale. Outre des articles sur la responsabilité des personnes morales, les sanctions à l'encontre des personnes morales, la compétence et les poursuites, la décision-cadre prévoit un niveau commun de sanction ne pouvant être inférieure à huit ans d'emprisonnement si l'infraction a été commise dans des circonstances précisément définies.

[10] Voir COM (2000) 854 final.

Suite à l'accord politique auquel le Conseil est parvenu en mai 2001 sur la proposition de décision-cadre relative à l'introduction clandestine des migrants, il reste aussi à oeuvrer à l'harmonisation du droit pénal des États membres et à veiller à une mise en oeuvre aussi rapide que possible au niveau national. Qui plus est, il est important de disposer de normes communes pour traiter du travail clandestin, de la responsabilité des transporteurs ainsi que de l'entrée et du séjour irréguliers.

En outre, il convient de garder à l'esprit que l'avantage financier est la principale motivation de quasiment tous ceux qui jouent un rôle dans l'immigration clandestine. La sanction pénale n'est, à elle seule, pas suffisamment dissuasive. Le coût de l'immigration clandestine devrait être augmenté par un certain nombre de mesures ayant une incidence financière sur les trafiquants et les passeurs, mais aussi sur ceux qui ont emploient une main-d'oeuvre clandestine. Tout d'abord, les produits réalisés par les trafiquants et les passeurs devraient être saisis et confisqués. Ensuite, les trafiquants, les passeurs et les employeurs de main-d'oeuvre illégale devraient être tenus de rembourser tous les coûts liés au retour des personnes en séjour irrégulier. Enfin, les avantages concurrentiels dont les employeurs de main-d'oeuvre illégale ont bénéficié devraient être annulés au moyen de sanctions pécuniaires.

Étant donné le rôle croissant joué par les organisations criminelles internationales dans l'immigration clandestine et la traite des êtres humains, le Conseil, en application du plan d'action de 1997 contre le crime organisé, devrait répertorier un ensemble de mesures particulièrement pertinentes et, le cas échéant, accorder la priorité à leur adoption ou à leur mise en oeuvre. Dans un contexte plus général, la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (Palerme, 12 au 15 décembre 2000) et ses deux protocoles d'accompagnement sur la traite des personnes et l'introduction clandestine de migrants [11] forment aujourd'hui la base d'une reconnaissance mondiale du problème et d'une approche comparable aux fins de sa résolution. Il est donc essentiel de veiller à une ratification rapide de ces instruments ainsi qu'à une mise en oeuvre coordonnée de leurs dispositions au niveau de l'Union européenne.

[11] Voir document des NU n° A/55/383 du 2 novembre 2000 ainsi que le COM (2000) 760 final.

4. Partie III - Plan d'action

4.1. Politique en matière de visas

En vertu de l'article 61 du traité CE, la politique en matière de visas est une mesure d'accompagnement directement liée à la libre circulation des personnes concernant les contrôles aux frontières externes. Tout en facilitant la libre circulation des personnes, la politique en matière de visas peut contribuer de manière significative à la prévention de l'immigration clandestine. La politique des visas ne saurait cependant à elle seule contrer ce type d'immigration, par exemple, lorsqu'il s'agit de ressortissants de pays tiers qui sont entrés légalement dans l'UE, mais y restent alors que leurs visas sont arrivés à échéance.

4.1.1. Listes des pays dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa

L'adoption du règlement du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation est un pas supplémentaire dans le développement d'une politique harmonisée en matière de visas et d'un instrument empêchant l'entrée sur le territoire des Etats membres des personnes non autorisées [12].

[12] JO L 81du 21 mars 2001, p. 1.

4.1.2. Normes uniformes en matière de visas et de sécurité

Les questions de sécurité et d'identification ont été couvertes par l'utilisation de documents sûrs, qui devraient permettre d'identifier clairement la personne concernée. En outre, les documents de voyage servent à prouver que le titulaire est autorisé à exercer certains droits. Depuis que de tels documents existent, ils ont donné lieu à des falsifications et à des abus pour des raisons évidentes. Les États ont donc le souci constant de les rendre plus sûrs. L'évolution de la vignette-visa UE/Schengen est un exemple de coopération très réussie dans le domaine de la sécurité des documents. S'appuyant sur le règlement (CE) n° 1683/95 du Conseil, du 29 mai 1995, établissant un modèle type de visa, le visa est aujourd'hui devenu un document répondant à des normes de très haut niveau, efficacement protégé contre la contrefaçon ou les tentatives de falsification. Il conviendrait d'encourager, voire d'aider, les pays tiers à redoubler d'efforts pour rendre plus sûrs leurs documents de voyage.

Améliorer la sécurité du visa est un souci constant. À cet égard, il y a lieu de développer de nouvelles solutions innovantes, permettant de rendre l'utilisation de ces documents encore plus sûre. Il convient entre autres de rattacher clairement l'identité des personnes à la vignette. Il a été tenu compte de cette considération dans la proposition de la Commission visant à la modification du règlement n° 1683/95 du 9 octobre 2001 [13], qui vise à inclure dans le modèle type de visa une photographie produite selon des normes de sécurité élevées. Il ne s'agit que de la première mesure concrète vers l'intégration d'autres dispositifs de sécurité de haut niveau, qui seront développés en recourant aux nouvelles technologies.

[13] COM (2001) 577 final.

4.1.3. Création de structures administratives communes

La vingt-deuxième conclusion du Conseil de Tampere a souligné qu'"il conviendrait de poursuivre la mise en place d'une politique commune active en matière de visas et de faux documents incluant une coopération plus étroite entre les consulats de l'UE dans les pays tiers et, le cas échéant, l'établissement de bureaux communs chargés de la délivrance des visas dans l'UE".

Des informations sur les pratiques en matière de délivrance des visas et les tendances observées dans le domaine de la falsification des documents sont échangées tant au niveau formel qu'au niveau informel. Cette forme utile de coopération devrait être favorisée et complétée par une assistance mutuelle au niveau de la formation du personnel. Il est aujourd'hui pratique courante ici et là de représenter d'autres États membres dans les pays où ils ne disposent pas de leur propre représentation.

Dans ce contexte, l'idée de postes conjoints pour la délivrance de visas a été lancée à plusieurs reprises, malheureusement sans déboucher jusqu'à présent sur des résultats concrets, en raison de difficultés pratiques, juridiques et de partage des coûts.

Il semble toutefois évident que l'un des avantages à attendre de ces postes conjoints serait une réduction du coût de délivrance des visas. Un tel partage des charges permettrait de dégager les moyens financiers dont les États membres ont besoin pour améliorer l'équipement technique qu'ils utilisent pour délivrer les visas (détection des documents contrefaits ou falsifiés, accès aux bases de données en ligne contenant des documents de voyage types, conditions de conservation sûres pour les vignettes-visa vierges etc.). Qui plus est, l'utilisation commune du personnel fournirait aussi l'occasion de confronter les expériences et les savoir-faire en matière d'appréciation des risques en ce qui concerne l'immigration clandestine ou la possibilité que des visiteurs restent après que leur permis de séjour est arrivé à échéance. À moyen ou long terme, un autre grand avantage de ces postes serait de permettre une mise en oeuvre plus uniforme des règles communes et la réduction du "visa shopping".

L'établissement de postes conjoints pour la délivrance des visas pourrait débuter par le lancement d'un projet pilote dans un endroit judicieusement choisi. Afin de surmonter les difficultés juridiques, financières et, dans une certaine mesure, psychologiques susceptibles de se présenter, la Commission recommande une approche progressive et suggère de commencer par l'utilisation de bâtiments et d'installations communes, puis de partager les équipements techniques et enfin de procéder à des échanges de personnel en vue de créer des équipes communes.

4.1.4. Développement d'un système européen d'identification des visas

La création de structures administratives communes pourrait en elle même constituer une avancée majeure sur la voie de l'harmonisation des politiques et pratiques des États membres en matière de visas. Toutefois, une approche complémentaire pourrait être envisagée, qui consisterait à faire usage des possibilités offertes par les technologies informatiques et de communication modernes.

En effet, même une vignette-visa répondant à des critères de sécurité élevés ne saurait être pleinement efficace si le passeport où elle est apposée ne présente pas des garanties comparables. Des documents sûrs ne sont d'aucune utilité si le titulaire les cache ou s'en débarrasse afin de masquer son identité, l'itinéraire suivi ou la date d'expiration du visa. De surcroît, il est très difficile d'identifier et de contrôler les voyageurs, même de bonne foi, munis d'un visa valide lorsqu'ils n'ont pas leurs documents de voyage sur eux.

Dans le cadre de la prévention des menaces terroristes, les conclusions du Conseil JAI du 20 septembre invitent la Commission à présenter des propositions visant à établir un réseau d'échange d'informations concernant les visas délivrés. Il conviendrait de mener une réflexion et d'effectuer des études de faisabilité pour déterminer si un tel système électronique commun en ligne pourrait épauler la sécurisation des documents, créant ainsi une procédure d'identification à deux niveaux fondée sur des documents infalsifiables et une base de données symétrique.

Un tel système pourrait contenir des informations que les demandeurs de visa sont déjà tenus de donner, comme les données personnelles. En outre, une photo numérisée pourrait être prise et archivée. Les documents de voyage devraient aussi être scannés et archivés, ce qui présenterait deux grands avantages. D'une part, toute manipulation postérieure du document pourrait être facilement détectée en comparant le document en question et son image. D'autre part, l'image archivée des documents de voyage pourrait être utilisée pour obtenir rapidement de nouveaux documents de voyage, lorsqu'une personne est obligée de quitter son pays, mais essaie de cacher son identité. En tout état de cause, le développement d'un tel système devrait s'appuyer sur une définition claire des besoins et des objectifs, ainsi que sur une évaluation attentive des initiatives existantes (y compris des possibilités déjà offertes par SIS et VISION) et des ressources à mobiliser. Tout système de ce genre devrait être conçu dans le respect des règles actuelles en matière de protection des données à caractère personnel.

Le Commission propose d'évaluer la faisabilité d'un système européen d'identification des visas afin de créer un instrument qui permette d'autoriser les séjours de courte durée et de contrôler le retour à l'expiration du visa. À un stade ultérieur, il pourrait être envisagé de tester la possibilité de mettre en place un tel système, limité, dans une phase initiale, à certains pays ou certaines régions d'origine.

4.2. Échange et analyse de l'information

4.2.1. Statistiques

Selon un point de vue largement partagé, l'ampleur de l'immigration clandestine est significative et ne saurait être négligée en raison de ses implications sociales, économiques et politiques dans les pays de destination. Toutefois, par définition, il est impossible de se faire une image précise de l'étendue du phénomène dans les États membres de l'Union européenne. Une estimation ne peut s'appuyer que sur des données brutes périphériques au phénomène, comme le nombre de demandes d'entrée refusées, le nombre d'arrestations d'immigrants clandestins effectuées à la frontière ou dans le pays, le nombre de demandes de protection internationale rejetées, le nombre de demandes dans le cadre de procédures nationales de régularisation ou encore le nombre de retours exécutés sous la contrainte ou sous escorte.

Le Conseil de mai 2001 a décidé d'instaurer un rapport public annuel comportant une vue d'ensemble et une analyse statistiques afin de discuter des tendances observées dans le domaine de l'asile et des flux migratoires ainsi que des évolutions politiques en la matière dans l'Union européenne. Une section analyserait les données sur l'immigration clandestine.

La Commission présentera un plan d'action visant à mettre en oeuvre la décision du Conseil ainsi que d'autres mesures nécessaires afin d'améliorer la collecte de données en matière d'asile et d'immigration comme indiqué dans le document de travail des services la Commission d'avril 2001 [14].

[14] Voir SEC (2001) 602 du 9 avril 2001.

4.2.2. Collecte d'informations et analyse

Les chiffres ne suffisent toutefois pas à eux seuls à la compréhension du phénomène et à la préparation de décisions à des fins opérationnelles. Il est aussi indispensable de disposer d'une analyse approfondie sur les causes, les méthodes d'entrée et les conséquences pour nos sociétés. Les États membres ont rassemblé une quantité considérable d'informations et ont acquis de l'expertise dans ce domaine, mais la dimension européenne du phénomène n'a pas été jusqu'à présent suffisamment explorée. Bien que des réseaux formels et informels d'échange de l'information aient été développés au fil des années dans cette optique, il convient d'améliorer encore l'échange d'informations au niveau européen pour permettre à la Communauté d'élaborer des politiques communes appropriées.

Afin d'établir un échange d'informations constant entre États membres, un centre ad hoc, le CIREFI [15], a été institué. À un rythme quasi mensuel, des experts des États membres partagent des informations, en particulier sur les tendances actuelles des flux d'immigration clandestine. Cette forme de coopération pourrait cependant être renforcée, ce qui exigerait un resserrement de la mise en réseau des services opérationnels des États membres, surtout dans le domaine de l'analyse.

[15] Centre d'information, de réflexion et d'échange à l'égard des frontières extérieures et de l'immigration, voir JO C 274 du 19 septembre 1996, p. 50.

La Commission se penche actuellement sur la création d'un observatoire européen des migrations, qui pourrait surveiller les flux migratoires tant légaux qu'irréguliers et effectuer des analyses comparatives à ce sujet. Elle souligne en outre la nécessité de continuer à développer des structures appropriées au niveau de l'UE afin de permettre une action plus coordonnée des organes répressifs des États membres.

4.2.3. Développement du système d'alerte précoce

Un système d'alerte précoce aux fins de la transmission d'informations relatives à l'immigration clandestine et aux filières de passeurs a été créé par une résolution du Conseil de mai 1999. L'objectif est d'instaurer un cadre de communication permanent et normalisé pour permettre aux États membres de signaler immédiatement des flux migratoires clandestins. Ce système en est encore toutefois à un stade rudimentaire. Il se heurte principalement aux problèmes suivants: une utilisation insuffisante, une diffusion de l'information lacunaire au sein des services concernés des États membres et une infrastructure technique défaillante. Dans un premier temps, il serait envisageable de développer des orientations communes concernant les cas dans lesquels il convient d'utiliser le système. L'infrastructure administrative et technique semble toutefois être l'obstacle majeur. Les services opérationnels doivent avoir la possibilité de diffuser et d'obtenir des informations aussi facilement que possible, sept jours par semaine et vingt-quatre heures par jour. Aussi faudrait-il transformer ce système en un site intranet sûr accessible sur le web. Assurément, le succès d'une telle approche dépend pour une très large mesure de la possibilité qu'ont les services opérationnels d'avoir accès au système sans encombre.

La Commission présentera une proposition sur la façon selon laquelle un tel système d'alerte précoce perfectionné pourrait être mis en oeuvre et administré.

4.3. Mesures en amont des frontières

4.3.1. Conseil et assistance des fonctionnaires de liaison

Des premières mesures ont été prises pour développer le concept d'officiers de liaison dans des pays de transit et d'origine et pour coordonner ces actions entre États membres [16]. Conformément aux conclusions qui ont été approuvées par le Conseil en novembre 2000 et en mai 2001, la mise en réseau est en cours de renforcement entre les fonctionnaires de liaison des États membres, par exemple en ce qui concerne la coopération dans la zone occidentale des Balkans.

[16] Dans le cadre de Schengen, ces concepts ont déjà été créés dans le domaine des conseillers en matière de documents et de frontières extérieures, voir SCH/Comex (98) 59 rév. = JO L 239 du 22 septembre 2000, p. 308, et SCH/Comex (99) 7, rév. 2 = JO L 239 du 22 septembre 2000, p. 411.

À l'avenir, l'Union européenne devrait continuer à renforcer le réseau de fonctionnaires de liaison dans le domaine de l'immigration et du transport aérien en favorisant une coopération fructueuse plus étroite. Il conviendrait d'assurer un échange d'informations permanent entre ces fonctionnaires de liaison ainsi qu'avec les fonctionnaires de liaison de la police et d'autres fonctionnaires du renseignement des États membres. Une formation commune devrait être dispensée régulièrement sur la base de missions et d'affectations préalablement définies. L'assistance mutuelle entre fonctionnaires de liaison devrait être soutenue.

Une coordination efficace devrait voir le jour au niveau des tâches, de la formation et de l'affectation des fonctionnaires de liaison. En outre, il semble utile d'instaurer une coordination ad hoc dans les zones cibles, par exemple afin de nouer des contacts avec d'autres acteurs sur le terrain.

4.3.2. Soutien financier aux actions menées dans les pays tiers

Dans la mise en oeuvre de l'approche s'intéressant aux différents maillons de la chaîne, il est essentiel de soutenir des mesures ciblées dans les pays d'origine et de transit. Les conclusions du Conseil européen de Tampere ont déjà répertorié certaines de ces formes d'assistance, afin, en particulier, d'aider les pays en question à renforcer leur capacité de lutte contre la traite des êtres humains et à mieux faire face à leurs obligations de réadmission (voir point 4.8.). Dans ce cadre, des projets ciblés en matière de migration et d'asile pourraient être financés dans les domaines suivants:

* soutien aux infrastructures d'accueil des demandeurs d'asile;

* développement des structures d'enregistrement publiques;

* campagnes de sensibilisation;

* amélioration de la sécurité des documents;

* déploiement de fonctionnaires de liaison;

* formation et séminaires et réunions d'experts.

En ce qui concerne la situation spécifique des pays de transit, les actions supplémentaires suivantes pourraient être financées:

* aide au retour des immigrants clandestins;

* amélioration de la gestion du contrôle aux frontières et de l'équipement y relatif.

En s'appuyant sur les leçons tirées de la mise en oeuvre des plans d'action élaborés par le groupe de travail à haut niveau sur l'immigration et l'asile et adoptés par le Conseil, et en vue de compléter les actions nationales prises dans le cadre des orientations européennes sur l'immigration, la Commission proposera un nouveau programme à cette fin. Ce programme pourrait compléter d'autres programmes régionaux existants, qui, bien qu'ils aient un champ d'application plus étendu, font aussi des questions d'immigration l'une de leurs priorités. En tout état de cause, une attention particulière devrait être accordée à la cohérence globale de nos actions extérieures.

4.3.3. Campagnes de sensibilisation

La vingt-deuxième conclusion du Conseil européen de Tampere précise que les campagnes d'information dans les pays d'origine sont une autre façon d'agir sur les flux d'immigration irrégulière. Le concept de campagnes d'information en tant que tel devrait être interprété au sens large. On pourrait envisager des actions visant à sensibiliser le public en général sur les problèmes et les risques liés à l'immigration clandestine, ainsi que des mesures ciblées à l'attention de groupes spécifiques comme les chômeurs, les femmes ou les étudiants. Dans ce contexte, plusieurs modes de diffusion des messages pourraient être utilisés tels que les séminaires, les tables rondes ou encore les interventions dans la presse écrite, à la radio et à la télévision.

Les campagnes d'information doivent être préparées sur mesure pour chaque pays, voire chaque région, d'origine. La dimension culturelle est un élément fondamental de telles campagnes. Les campagnes d'information doivent donc être élaborées avec soin, de sorte qu'elles produisent l'effet désiré sur la région et le public visés.

La Commission développera davantage le concept de campagnes de sensibilisation en tenant dûment compte des identités régionales et culturelles en vue de créer un instrument efficace et bien adapté dans les pays d'origine.

4.4. Gestion des frontières: vers le développement d'un corps européen de gardes-frontières

L'existence de contrôles de qualité aux frontières extérieures est un important facteur de prévention de l'immigration clandestine. Il convient de souligner également que la gestion des frontières ne s'intéresse pas uniquement à l'immigration, mais poursuit aussi d'autres finalités: les aspects douaniers, la sécurité du trafic, la lutte contre l'entrée de marchandises dangereuses ou illégales, l'identification des personnes recherchées en vue d'une arrestation ou d'une extradition à la demande d'une autorité judiciaire compétente etc..

Tous ces éléments doivent être intégrés dans une stratégie cohérente. Le fait de créer un corps européen de gardes-frontières en tant qu'élément essentiel de cette stratégie a déjà reçu un fort aval politique, et des travaux exploratoires, financés par la programme ODYSSEUS, sont en cours. Cela dit, des premières mesures peuvent être prises à court terme et former le noyau autour duquel se déploiera cette approche globale.

4.4.1. Programmes d'études et de formation communs

Comme il a déjà été souligné, les contrôles aux frontières sont effectués conformément à des principes uniformes fondés sur une norme commune. Ces éléments doivent cependant continuer à être développés. La qualité de la coopération pourrait être sensiblement accrue par un programme d'études harmonisé à l'attention des fonctionnaires des gardes-frontières, tenant compte des caractéristiques propres à chaque système national de formation professionnelle.

Une autre mesure propre à renforcer la coopération entre les autorités de contrôle des frontières consiste à harmoniser la formation des fonctionnaires des gardes-frontières. Les premières tentatives sont en cours au sein du collège européen de police, CEPOL. Il convient cependant de souligner que, dans ce contexte, une distinction claire doit être faite entre immigration et, respectivement, les questions de contrôle aux frontières et la coopération policière. Les questions de contrôle aux frontières devraient être confiées à un service spécialisé, qui a besoin d'un savoir-faire spécifique. La gestion d'un corps professionnel de gardes-frontières exige à l'évidence un programme d'études et de formation ciblé. Rappelons en outre que le cadre juridique diffère.

Il convient par conséquent de se demander s'il ne serait pas plus efficace de répondre à ces besoins spécifiques en créant un instrument indépendant et ciblé, qui s'appuierait sur un réseau existant d'instituts de formation nationaux et proposerait des actions ciblées comme la conception de programmes, des séminaires, des ateliers, etc. Ce réseau pourrait à son tour devenir la première pierre du collège européen des gardes-frontières. Une telle école pourrait offrir une formation au personnel des pays de transit coopérant avec l'Union de quelque façon que ce soit.

4.4.2. Contrôle et surveillance des frontières par des équipes conjointes

Les articles 7 et 47 de la convention d'application de l'accord de Schengen, appellent à une coopération plus étroite dans le domaine des contrôles aux frontières. Une telle coopération peut prendre la forme d'un échange de fonctionnaires de liaison. Sur la base d'accords bilatéraux, des détachements réciproques de fonctionnaires de liaison ont déjà lieu. Ces fonctionnaires peuvent être affectés aux autorités opérationnelles des gardes-frontières au niveau des frontières extérieures. Ils n'exécutent pas de tâches relevant de la souveraineté des États, mais conseillent et aident les autorités compétentes des gardes-frontières. Il convient de s'interroger sur la façon d'améliorer et de développer encore ce type d'échanges, non seulement par une coopération bilatérale entre États membres, mais aussi par une approche communautaire cohérente. Le dispositif de soutien technique à la coopération visé au point 4.5. pourrait servir à cette fin.

La Commission entend préciser ces propositions dans une communication sur la gestion des frontières européennes qui sera publiée prochainement. Cette approche globale s'attachera notamment à développer un concept opérationnel qui aboutira - à moyen terme - à la création d'un corps européen de gardes-frontières.

4.5. Amélioration de la coopération et de la coordination au niveau opérationnel

Du fait de l'intensification des entreprises communes, il serait possible de mieux adapter et coordonner les actions des États membres dans de nombreux domaines:

* coordination du déploiement des fonctionnaires de liaison et des experts (voir point 4.3.1.);

* coordination des activités des fonctionnaires de liaison et des experts ainsi que des autres acteurs dans la zone cible (voir point 4.3.1.);

* mise en réseau et connexion des services opérationnels des États membres (voir 4.4.2.).

Jusqu'à présent, de nombreuses initiatives utiles ont été menées par des États membres à titre individuel ou développées au sein du Conseil, très souvent avec l'aide d'un financement communautaire dans le cadre du programme ODYSSEUS. Le moment est cependant venu de se départir d'une telle approche au coup par coup et de veiller à la cohérence de l'ensemble.

La Commission a dûment tenu compte de cebesoin de coopération plus poussée lors de l'élaboration de sa proposition [17] concernant le programme appelé à prendre le relais d'ODYSSEUS, qui est arrivé à expiration. Il y aurait aussi lieu d'envisager la création d'un dispositif permanent de soutien technique à la coopération, qui contribuerait à lancer, à canaliser et à coordonner des actions concrètes.

[17] Voir la proposition de décision du Conseil portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (ARGO), COM (2001) 567 final.

La présente communication recense d'autres domaines où l'amélioration de la coordination et de la coopération pourraient passer par la création de nouveaux instruments ou de nouvelles structures, par exemple pour collecter, analyser et diffuser des informations (voir point 4.2.), gérer les systèmes électroniques actuels ou futurs (voir points 4.1.4. et 4.2.3.) ou encore dispenser des actions de formation (voir 4.4.1.). Si le Conseil suit ces suggestions, et dans le souci d'éviter une prolifération incontrôlée, la Commission recommandera d'adopter une approche progressive, qui s'appuie sur la réflexion en cours sur l'externalisation et qui pourrait aboutir, à moyen terme, à la création d'une agence unique de soutien technique. Cette dernière pourrait exécuter les trois fonctions principales suivantes: collecte et diffusion de l'information (observatoire européen des migrations, système d'alerte précoce), coordination de la coopération administrative (formation, collège européen des gardes-frontières, coordination et planification de la coopération opérationnelle) et la gestion des systèmes (SIS, Eurodac, système européen d'identification des visas) en ce qui concerne la gestion des flux migratoires en général.

Pour succéder au programme ODYSSEUS, la Commission propose un nouveau programme pluriannuel, ARGO, destiné à soutenir la coopération administrative indispensable à la bonne mise en oeuvre des politiques et instruments fondés sur les articles 62 et 63 du traité CE. Il sera tenu compte des nombreux objectifs susmentionnés dans ce cadre. Le Conseil est donc invité à en adopter la base juridique le plus tôt possible.

Par ailleurs, il conviendrait d'envisager la création de structures appropriées au niveau de l'UE afin de veiller à ce que les tâches opérationnelles découlant du renforcement de la coopération soient exécutées de façon coordonnée et efficace. Cela devrait se faire avec cohérence, sur la base d'une évaluation commune des besoins existants et des ressources disponibles à l'échelle tant des États membres que de la Communauté, ainsi qu'en évitant les duplications et les chevauchements.

4.6. Développement du rôle d'Europol

La détection et le démantèlement des filières criminelles sont des priorités absolues de la lutte contre l'immigration clandestine. Cette action est favorisée par la coopération policière, dans le cadre de laquelle le rôle d'Europol pourrait être renforcé.

Dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine, comme dans d'autres, l'objectif d'Europol est d'apporter une assistance aux États membres en ce qui concerne la prévention, l'instruction et l'analyse des infractions. Europol fournit des produits stratégiques, qui contiennent non seulement des éléments descriptifs mais aussi des prévisions. Ils permettent une bonne appréciation des menaces et des risques. Europol apporte un soutien opérationnel au moyen de bulletins d'information et de fichiers d'analyse. Il participe aussi à des instructions et des opérations conjointes. Les opérations conjointes qui ont déjà été menées ont permis le développement d'enquêtes de suivi ainsi que la mise en observation, l'arrestation et la condamnation de plusieurs suspects.

La task force opérationnelle des chefs de police de l'UE a invité Europol à organiser des réunions d'experts, à évaluer les menaces et à élaborer des fichiers d'analyse concernant le trafic illicite des migrants et la traite des êtres humains et à lui en faire rapport. À cette fin, la task force a demandé aux États membres de fournir à Europol les informations requises. Europol a aussi été invité à produire un document stratégique sur l'immigration clandestine et la traite des êtres humains.

Afin que son rôle soit renforcé, Europol devrait se voir confier plus de pouvoirs opérationnels afin de pouvoir travailler de pair avec les autorités nationales pour la lutte contre la traite et le trafic illicite des êtres humains, comme l'a conclu la task force opérationnelle des chefs de police de l'UE en mars 2001.

À cette fin, il conviendrait de faire pleinement usage de l'article 30 du traité UE et d'autoriser Europol d'une manière qui soit juridiquement contraignante:

* à faciliter et à soutenir la préparation, la coordination et la mise en oeuvre d'actions d'investigation spécifiques menées par les autorités compétentes des États membres, y compris des actions opérationnelles menées par des équipes d'investigation conjointes comprenant des représentants d'Europol à des fins de support;

* à demander aux autorités compétentes des États membres de mener des investigations dans des affaires précises et développer une expertise particulière pouvant être mise à la disposition des États membres pour les aider dans des enquêtes sur la traite ou le trafic illicite des êtres humains;

* à participer à la collation et à l'échange des informations produites par les agences chargées de l'application des lois concernant les transactions financières douteuses liées à la traite et à l'introduction clandestine d'êtres humains; le conseil d'administration d'Europol est invité à envisager l'établissement d'accords avec des pays de transit afin de favoriser l'échange opérationnel d'informations.

4.7. La législation sur les étrangers et le droit pénal

Une approche "classique" pour combattre l'immigration clandestine consiste à adopter des dispositions réglementaires dans le cadre de la législation sur les étrangers, par exemple des sanctions à l'encontre des transporteurs ou des mesures contre l'emploi illégal. Pour résumer, les législations sur les étrangers comprennent toutes un ensemble de mesures qui ont un effet préventif tant à l'intérieur qu'à l'extérieur pour autant qu'elles soient correctement appliquées.

De nombreux instruments juridiques et pratiques que l'UE met peu à peu en place dans des domaines étroitement liés, tels que la coopération policière et judiciaire, doivent aussi être mobilisés concrètement afin de concevoir une approche d'ensemble pour la lutte contre les passeurs et ceux qui s'adonnent à la traite des êtres humains. Les magistrats de liaison, lorsqu'ils existent, le réseau judiciaire européen et surtout Eurojust devraient renforcer leur action en se concentrant sur ce type d'infractions. En outre, l'adoption de la convention sur l'entraide judiciaire du 29 mai 2000, ainsi que les évolutions récentes concernant son protocole sur l'amélioration de l'entraide en matière pénale, en particulier dans le domaine de la lutte contre le crime organisé, le blanchiment des produits du crime et de la criminalité financière, constitueront des outils importants pour accroître l'efficacité de la coopération judiciaire dans la lutte contre le trafic illicite et la traité des êtres humains. Il est nécessaire d'appeler à une ratification rapide de la convention et, ultérieurement, de ses protocoles.

4.7.1. Le trafic illicite d'êtres humains

* Distinction entre le trafic illicite et la traite d'êtres humains

Les expressions "trafic illicite" et "traite" sont souvent utilisées comme synonymes alors qu'il conviendrait d'établir une distinction claire entre les deux du fait qu'elles renvoient à des réalités substantiellement différentes. Il est aussi utile d'établir une telle distinction du point de vue de l'application du droit. La terminologie et les définitions ont été clarifiées dans le cadre de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et ses deux protocoles additionnels contre l'introduction clandestine de migrants et la traite des personnes, signés à Palerme les 12 à 15 décembre 2001 [18].

[18] L'article 3 du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer dispose que l'expression "trafic illicite de migrants" désigne "le fait d'assurer, afin d'en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou un autre avantage matériel, l'entrée illégale dans un État Partie d'une personne qui n'est ni un ressortissant ni un résident permanent de cet État".

Il ressort clairement de ces définitions que le trafic est lié au soutien apporté au franchissement clandestin des frontières et à l'entrée illégale. Le trafic illicite contient donc toujours un élément transnational, ce qui n'est pas forcément le cas pour la traite, dont l'élément déterminant est la finalité d'exploitation. La traite suppose l'intention d'exploiter une personne, généralement indépendamment de la question de savoir comment la victime est arrivée à l'endroit où l'exploitation a lieu. Lorsque des frontières ont été franchies, l'entrée dans le pays de destination peut s'être faite de façon légale ou non. L'immigration clandestine peut aussi couvrir certains aspects constitutifs d'une situation de traite, mais son champ d'application est plus large et elle est davantage liée à l'entrée et au séjour irréguliers des personnes en général. Les immigrants clandestins dans un sens plus large ne sont donc pas forcément des victimes de la traite.

* Mesures contre le trafic illicite d'êtres humains

En ce qui concerne la question du trafic illicite de migrants, l'article 27 de la convention d'application de l'accord de Schengen oblige à '"instaurer des sanctions appropriées à l'encontre de quiconque aide ou tente d'aider, à des fins lucratives, un étranger à pénétrer ou à séjourner sur le territoire d'une Partie Contractante en violation de la législation de cette Partie Contractante relative à l'entrée et au séjour des étrangers".

Le Conseil est récemment parvenu à un accord politique concernant une directive visant à définir l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers, ainsi qu'une décision-cadre d'accompagnement visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers [19].

[19] L'adoption formelle est encore pendante pour des questions de procédure (au début de novembre 2001). Les textes s'appuient sur les initiatives françaises en vue de l'adoption d'une directive visant à définir l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers ainsi que d'une décision-cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers, JO C 253 du 4 septembre 2000, p.6.

Sur la base du résultat de cet accord, il convient d'apprécier s'il est encore besoin d'harmoniser davantage les règles relatives au trafic illicite d'êtres humains. Le résultat minimal à ambitionner devrait être la mise en place d'un cadre contraignant pour la poursuite des personnes qui apportent une aide à l'entrée irrégulière ou de leurs instigateurs et complices. Dans cette perspective, il conviendrait de prévoir non seulement des définitions communes et des exigences de base en matière de peine maximale, mais aussi de nouvelles sanctions minimales pour les infractions concernées.

4.7.2. La traite des êtres humains

Comme indiqué au point 3.6, le Conseil est parvenu à un accord politique sur la décision-cadre relative à la traite des êtres humains. De surcroît, dans le domaine des mesures législatives contre la traite des êtres humains, il est également important de souligner qu'une attention particulière doit être accordée aux victimes. La décision-cadre relative au statut des victimes dans les procédures pénales adoptée le 15 mars 2001 est particulièrement pertinente à cet égard. Elle prévoit des mesures destinées à sauvegarder par exemple le droit des victimes à être informées et protégées dans le cadre de la procédure pénale. Toutefois, il est important aussi de clarifier le statut des victimes de la traite en ce qui concerne leur droit de séjour lorsqu'elles se montrent disposées à coopérer à l'enquête concernant leurs exploiteurs. Une telle clarification fournirait les bases d'un soutien et d'une protection plus structurés, directement ciblés sur la situation et les besoins personnels des victimes ainsi que sur la nécessité d'une application de la loi et d'un ordre judiciaire qui soient efficaces pour ce qui est des poursuites menées à l'encontre des trafiquants.

Après adoption définitive et évaluation de la mise en oeuvre de la décision-cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains, il convient d'évaluer à la lumière du principe de subsidiarité s'il est nécessaire de rapprocher davantage les dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions et aux sanctions dans ce domaine. Par ailleurs, la Commission présentera une proposition législative sur l'octroi de permis de séjour à court terme aux victimes de la traite qui se montrent disposées à coopérer à l'enquête et à la procédure pénale conduites à l'encontre de leurs exploiteurs.

4.7.3. Emploi illégal

Un nombre significatif de migrants clandestins sont entrés dans le pays de destination en toute légalité, mais y sont restés à l'expiration de leur visa car ils pouvaient continuer à y travailler. Depuis la recommandation du Conseil du 27 septembre 1996 sur la lutte contre l'emploi illégal de ressortissants d'États tiers [20], cette question sensible n'a pas été réabordée au Conseil [21]. La Commission a adopté une communication sur le travail non déclaré en 1998, qui traite aussi de l'emploi illégal de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier [22]. Cette communication visait à lancer un débat dans les États membres et parmi les partenaires sociaux sur la stratégie la plus appropriée pour lutter contre le travail illégal.

[20] JO C 304 du 14 octobre 1996, p. 1.

[21] Cependant, voir décision du Conseil du 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001, JO L 22 du 24 janvier 2001, p. 18 à 23, sur la lutte contre le travail non déclaré en général.

[22] COM (1998) 219 final.

Il semble évident qu'afin de résoudre complètement le problème de l'immigration clandestine, il conviendrait de remettre sur l'agenda politique la question de l'emploi illégal des personnes en séjour irrégulier. La demande de travailleurs clandestins est essentiellement le fait des employeurs. Les sanctions contre l'emploi illégal devraient être harmonisées afin d'éliminer tout avantage concurrentiel, ce qui correspond à un principe fondamental du droit communautaire. Dans ce cadre, des sanctions pénales minimales devraient être prévues. En outre, les gains financiers devraient être réduits, comme décrit ci-dessus.

La Commission continuera à examiner l'opportunité de présenter une proposition de directive sur l'emploi des personnes en séjour irrégulier en provenance de pays tiers, portant sur les besoins spécifiques requis pour résoudre ce problème.

4.7.4. Les gains financiers illicitement tirés de l'immigration illégale

L'adoption de la décision-cadre concernant le blanchiment de l'argent, l'identification, le dépistage, le gel, la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime représente un outil important pour la prévention et la répression du trafic illicite de migrants et la traite d'êtres humains.

Comme principe commun, il conviendrait d'accorder la priorité à la confiscation de tous les produits financiers tirés d'activités criminelles liées à l'immigration clandestine. Par conséquent, si cela n'a pas déjà été fait, il y a lieu d'adopter et d'appliquer de façon adéquate des dispositions sur la confiscation, y compris sur la responsabilité des personnes morales participant auxdites activités. Les sanctions frappant les personnes morales pourraient par exemple prévoir des mesures d'exclusion du bénéfice d'un avantage public ou l'interdiction de pratiquer une activité commerciale. En outre, les trafiquants, les passeurs ou les personnes morales responsables devraient prendre à leur charge tous les frais liés au retour, y compris les coûts de sécurité sociale et autres dépenses publiques pendant le séjour.

Les employeurs de main-d'oeuvre illégale créent la demande de flux migratoires de travailleurs clandestins. L'immigration clandestine perdrait de sa force d'attraction s'il était difficile de trouver du travail et de gagner de l'argent. Ce lien de causalité justifie l'adoption de mesures efficaces ayant des conséquences financières considérables. De telles mesures contribueraient aussi à éviter la concurrence déloyale.

De façon accessoire, les employeurs de main-d'oeuvre illégale pourraient aussi se voir facturer en totalité les frais occasionnés par le retour de leurs travailleurs clandestins, y compris tous les coûts liés à leur séjour jusqu'au retour, lesquels sont aujourd'hui le plus souvent pris en charge par la sécurité sociale ou au moyen d'autres ressources publiques. Des sanctions pécuniaires pourraient être introduites à l'encontre des employeurs de travailleurs clandestins afin de rendre moins attrayant le recours à la main-d'oeuvre illégale. Ces sanctions pourraient se fonder sur une estimation des économies induites par un tel recours. Les ressources découlant des sanctions pécuniaires pourraient servir à financer les programmes de retour volontaire, ce qui permettrait de créer une perspective pour les migrants retournés dans leur pays d'origine. Ces mesures financières pourraient sensiblement diminuer l'intérêt qui existe de promouvoir l'immigration clandestine. Les États membres devraient veiller à ce que ce genre d'activités ne paie pas.

Au niveau de l'Union européenne, la Commission recommande de s'attaquer plus résolument à la question de la saisie des produits financiers en vue de développer un cadre juridique et des règles communes. Dans un premier temps, des actions plus concrètes, une panoplie de sanctions minimales contraignantes et un catalogue de sanctions optionnelles concernant les moyens de transport et les coûts liés au retour devraient être adoptés sur la base d'une proposition présentée par la Commission.

4.7.5. Responsabilité du transporteur

Les transporteurs sont déjà tenus de prendre en charge le retour des étrangers qui se voient refuser l'entrée en vertu de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985. En outre, les transporteurs sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer que les étrangers sont en possession de documents de voyage valides. En juin 2001, le Conseil a adopté une directive complétant les dispositions de l'article 26. Elle prévoit trois possibilités de sanctions à l'encontre des transporteurs en cas de non-respect des obligations qui leur incombent.

Il conviendrait toutefois de se pencher sur des réglementations futures plus harmonisées en ce qui concerne la responsabilité des transporteurs dans le cadre d'un débat approfondi entre toutes les parties intéressées. À cette fin, des discussions trilatérales se tiendront entre les États membres, le secteur des transports et la Commission.

Ces discussions pourraient contribuer à trouver un équilibre permettant de sanctionner comme il se doit la responsabilité des transporteurs tout en reconnaissant les difficultés qu'ils rencontrent dans l'exercice des mesures de contrôle. Dans le cadre de ces discussions, il conviendrait de tenir compte des caractéristiques différentes du trafic de passagers et du transport de marchandises. De surcroît, les transporteurs commerciaux devraient recevoir une formation et des conseils techniques pour pouvoir exercer leurs responsabilités correctement.

4.8. Politique de réadmission et de retour

Une politique communautaire en matière du retour devrait s'appuyer sur trois éléments: des principes communs, des normes communes et des mesures communes. Au nombre des grands principes communs, citons à titre d'exemple la priorité à accorder au retour volontaire par rapport au retour forcé ainsi que le renforcement de l'obligation prévue dans le droit international de réadmission de ses propres ressortissants. Sur la base de ces principes, des normes communes en matière d'expulsion, de détention et d'éloignement pourraient être développées. Un autre sujet à étudier plus avant est celui des conséquences de l'entrée et du séjour clandestins concernant chaque personne en séjour irrégulier, y compris la faisabilité de contrôles de sortie.

Des mesures et des réglementations communes devraient porter sur la coopération administrative entre les États membres. À titre d'exemple, il convient de noter qu'un système européen d'identification des visas, tel que décrit plus haut, pourrait sensiblement faciliter le processus d'identification des personnes en séjour irrégulier et la délivrance de documents de voyages à des fins de retour. Sur la base de l'expérience acquise dans la mise en oeuvre du Fonds européen pour les réfugiés, il serait aussi possible d'évaluer la nécessité de disposer d'un instrument financier spécifique à des fins de retour pour inciter les États membres à redoubler d'efforts.

Une coopération plus poussée est également nécessaire en matière de transit et de réadmission. L'idée d'accords de réadmission, soutenue dans la vingt-septième conclusion du Conseil européen de Tampere, doit être développée. Toutefois, avant la négociation de tout accord de réadmission, il conviendrait de prendre entre autres en considération la situation politique et en matière de droits de l'homme du pays d'origine ou de transit. Lorsque les premiers accords communautaires de réadmission seront conclus et mis en oeuvre, leurs effets devront être évalués et appréciés. En outre, des dispositions relatives à la réadmission devraient être insérées dans tous les futurs accords communautaires d'association et de coopération. Une assistance technique ciblée, au besoin soutenue par un financement communautaire, pourraient être dispensée si nécessaire. L'Union européenne devrait aussi faire usage de son poids politique pour encourager les pays tiers qui se montrent peu enclins à remplir leurs obligations de réadmission. Qui plus est, les États membres devraient envisager de réglementer les procédures de réadmission entre eux également. La question du transit est étroitement liée à celle de la réadmission. Des règles sur le transit des candidats au retour devraient être instaurées au niveau de l'UE, de même qu'avec des pays tiers si nécessaire.

La politique en matière de retour fait aussi partie intégrante de la lutte contre l'immigration clandestine. En raison de l'importance qu'elle revêt, cette question fera l'objet d'une réflexion plus détaillée dans un Livre vert distinct qui lui sera consacré. Le large débat sur les questions énumérées dans le présent document permettra à la Commission d'élaborer par exemple un projet de directive du Conseil ou des normes minimales pour les procédures de retour.

5. Conclusion

À Tampere, le Conseil européen a demandé à l'Union de développer des politiques communes dans les domaines de l'asile et de l'immigration, tout en tenant compte de la nécessité d'exercer aux frontières extérieures un contrôle cohérent afin de stopper l'immigration clandestine et de s'opposer à ceux qui l'organisent. Les contrôles aux frontières doivent notamment relever les défis suivants: lutter efficacement contre les filières criminelles, détecter avec précision les risques terroristes et créer une confiance réciproque entre les États membres qui ont supprimé leurs contrôles aux frontières internes. Agir efficacement pour prévenir et combattre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains est donc un élément nécessaire à la réussite du programme ambitieux prévu dans ces conclusions ainsi que dans le traité. Il est aussi crucial d'obtenir la confiance et le soutien indispensables des opinions publiques en faveur d'un régime d'asile commun dont le besoin est grand, fondé sur les normes humanitaires les plus élevées, ainsi qu'en faveur d'une véritable politique en matière d'immigration, conforme à la tradition d'hospitalité et de solidarité de l'Europe, tenant compte des nouvelles dimensions du phénomène migratoire à l'échelle de la planète et veillant à une bonne intégration des immigrants légaux dans nos sociétés.

La société civile doit aussi être largement impliquée dans les efforts visant à prévenir et à combattre l'immigration clandestine. Il convient d'écouter les acteurs intéressés, comme les partis politiques, les syndicats, les représentants du monde de l'industrie et de l'économie ainsi que les organisations non gouvernementales pertinentes, pour mettre au point un ensemble de mesures qui reçoivent le soutien du plus grand nombre. Cette méthode participative devrait s'appliquer tant au niveau national qu'à l'échelle de l'UE dans le cadre de la méthode ouverte de coordination proposée pour la politique d'immigration commune.

Le Conseil est invité à approuver le plan d'action, si possible avant la fin de l'année afin de permettre un développement rapide, en indiquant quelles sont les actions potentielles qu'il estime devoir être matérialisées en priorité. Pour sa part, la Commission tiendra compte des principaux éléments de cette approche dans l'élaboration de la première série d'orientations qui seront proposées au Conseil au début de 2002 en vue de lancer une politique ouverte de coordination dans le domaine de l'immigration.