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Bruxelles, le 13.09.2005

COM(2005) 426 final

Proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

relative à la signature, au nom de la Communauté européenne, de la convention n° 198 du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. CONTEXTE

La convention n° 141 du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime a été adoptée par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en septembre 1990 et a été ouverte à la signature le 8 novembre de la même année. Elle est entrée en vigueur le premier septembre 1993 et tous les États membres de l’UE y sont désormais parties. Cette convention s’efforce de prévoir un ensemble de règles applicables aux enquêtes pénales précédant le prononcé et l’exécution de décisions de confiscation, et de mettre en place un mécanisme efficace de coopération internationale afin de retirer aux délinquants les instruments et produits de leurs activités.

Toutefois, depuis 1990, la compréhension de la menace représentée par le blanchiment d’argent et la manière de répondre à cette menace ont beaucoup évolué, ce qui a donné lieu, dès 1998, à des échanges de vues entre parties au sujet d’éventuelles modifications de la convention.

Le Bureau du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) du Conseil de l’Europe a décidé en novembre 2000 de mettre en place un groupe de réflexion sur l’opportunité d’élaborer un protocole additionnel à la convention de 1990.

Le rapport final d’activité du groupe de réflexion a été présenté au CDPC lors de sa réunion plénière de juin 2002. Sa conclusion était que des arguments de poids militaient en faveur d’une mise à jour de grande ampleur de la convention, pouvant comporter notamment des mesures relatives à l’identification, à la saisie et à la confiscation d’avoirs d’origine criminelle et à la coopération internationale en matière pénale entre services répressifs.

Au cours de sa 52e session en juin 2003, le CDPC a chargé un comité d’experts d’actualiser et de compléter la convention de 1990. Le mandat a été par la suite étendu à la rédaction de mesures contre le financement du terrorisme conformes aux standards internationaux en la matière ainsi que des mesures préventives. Ces modifications de grande ampleur ont finalement conduit à la rédaction d’une nouvelle convention plutôt qu’à l’élaboration d’un simple protocole.

De décembre 2003 à février 2005, le comité d’experts a tenu sept sessions et débattu d’un projet de nouvelle convention « relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, ainsi qu’au financement du terrorisme ». L’accord trouvé au cours de la session de décembre 2004 a été soumis pour consultation à l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe le 27 janvier 2005 (avis n° 254/2005). Une réunion ultime du comité d’experts en février 2005 a discuté des amendements parlementaires et rédigé un projet final, qui fut examiné par le CDPC le 7 mars 2005. Au cours de sa 925e réunion le 3 mai 2005, le Comité des ministres adoptait formellement la Convention, ouvrant la voie à l’endossement solennel du texte au cours du troisième sommet des chefs d’État et de gouvernement, organisé sous l’égide du Conseil de l’Europe à Varsovie les 16 et 17 mai 2005. Onze États membres du Conseil de l’Europe, dont huit membres de l’Union européenne (Autriche, Belgique, Chypre, Luxembourg, Malte, Pologne, Portugal, Suède), signaient la convention à l’occasion de ce sommet.

La convention a été ouverte à la signature le 16 mai 2005. Elle entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l’expiration d’une période de trois mois après la date à laquelle six signataires, dont au moins quatre États membres du Conseil de l’Europe, auront exprimé leur consentement à être liés par la convention.

2. ISSUE DES NÉGOCIATIONS

Le 25 juin 2004, la Commission a adopté une recommandation au Conseil en vue d’autoriser la Commission à ouvrir des négociations dans le cadre des travaux du Comité d’experts du Conseil de l’Europe [SEC(2004)822] pour les matières de compétence communautaire ainsi qu’une proposition de position commune du Conseil sur ces mêmes négociations pour les matières relevant du titre VI du traité sur l’Union européenne [COM(2004)444].

Le 19 novembre 2004, le Conseil a adopté une décision autorisant la Commission à négocier les articles du projet de convention relevant de la compétence communautaire sur le fondement de l’article 300 du traité instituant la Communauté européenne et une position commune pour le surplus. Cette autorisation était assortie de directives de négociation.

Les négociations ont été marquées par une étroite coopération entre les États membres, les Présidences du Conseil irlandaise, néerlandaise et luxembourgeoise et la Commission, se matérialisant par la tenue de réunions régulières et fructueuses de coordination. Les délais initialement impartis ont été respectés, si bien que le projet de convention était disponible lors du sommet de Varsovie des chefs d’État ou de gouvernement de mai 2005.

Au terme de la négociation, la Commission considère que les objectifs fixés par le Conseil ont été atteints. La nouvelle convention tient compte des autres instruments internationaux en la matière et notamment des recommandations du Groupe d’action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI). Une telle approche a permis notamment d’étendre la convention au financement du terrorisme de façon précise, notamment en se référant à la définition du financement du terrorisme contenue dans la convention des Nations unies du 9 décembre 1999.

La cohérence d’ensemble du dispositif prévu avec les textes en vigueur dans l’Union européenne a également été assurée. Cela vaut tout particulièrement pour les dispositions relatives aux mesures préventives visées à l’article 13 et celles prévoyant la création de cellules de renseignement financier (articles 1(f) et 12) et leurs modalités d’action (visées aux articles 14, 46 et 47). Ainsi rédigées, ces stipulations sont pleinement compatibles avec la directive 91/308/CEE du Conseil, du 10 juin 1991, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux[1], modifiée par la directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil[2] et la décision 2000/642/JAI du Conseil du 17 octobre 2000 relative aux modalités de coopération entre les cellules de renseignement financier des États membres en ce qui concerne l'échange d'informations[3]. La convention tient également compte des propositions récemment déposées par la Commission, notamment le projet de troisième directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment des capitaux (COM(2004)448) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la prévention du blanchiment de capitaux par la coopération douanière (COM(2002)328).

La coopération internationale en matière pénale a été renforcée, notamment par des dispositions permettant la fourniture d’informations liées aux détenteurs de comptes bancaires et à leurs transactions. La faculté d’étendre ces dispositions aux institutions financières non bancaires a également été prévue.

Une clause de déconnexion est prévue à l’article 52-4 de la convention; elle permet aux parties membres de l’Union européenne d’appliquer les règles communautaires et de l’Union correspondantes au lieu des règles inscrites dans la convention. Cette disposition sauvegarde le caractère nécessairement évolutif de la législation communautaire et de l’Union et empêche l’apparition de toute incompatibilité dans le futur.

Enfin, la Communauté européenne est admise à la signature de la convention; elle sera informée des signatures, ratifications, déclarations et réserves déposées par les autres Parties ainsi que de tout autre document lié à la convention. Elle sera enfin membre de la conférence des parties prévue à l’article 48, qui a pour objectif de suivre la mise en œuvre de la convention. Toutefois, contrairement à ce qui a été prévu dans d’autres conventions du Conseil de l’Europe, la Communauté n’aura pas le droit de se prononcer sur les éventuels amendements et l’acceptation de nouvelles parties contractantes à la convention, même si elle est soumise à toutes les obligations découlant de celle-ci. Par contre, le droit de prendre ces décisions est confié aux États membres du Conseil de l’Europe (au sein du Comité des Ministres), c’est-à-dire même à des États qui peuvent être tiers parties à la convention et donc n’assumer aucune obligation prévue par celle-ci. La participation de la Communauté, au-delà du fait de contribuer à atteindre le nombre de parties requises pour que la convention entre en vigueur, revêt une importance certaine pour inciter les autres parties à conclure et ratifier la convention, alors que le besoin d’une coopération internationale dans le domaine de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme n’a jamais été aussi pressant.

Par conséquent, la proposition de décision du Conseil présentée par la Commission contient un article unique. Cet article invite le Conseil à autoriser, au nom de la Communauté européenne, la signature de la convention n° 198 du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme.

Proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

relative à la signature, au nom de la Communauté européenne, de la convention n° 198 du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 47, paragraphe 2 et son article 95, en liaison avec l’article 300, paragraphe 2, premier alinéa,

vu la proposition de la Commission[4],

considérant ce qui suit:

(1) La Communauté européenne considère la prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme et la lutte contre ces phénomènes comme des questions d’une importance fondamentale pour la bonne santé, l’intégrité et la stabilité des établissements de crédit et autres établissements financiers, ainsi que la confiance dans l’ensemble du système financier, et pour la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice.

(2) Les membres du Conseil de l’Europe ainsi que la Communauté européenne ont négocié un nouvel instrument conçu à partir de la convention du Conseil de l’Europe n° 141 de 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime pour tenir compte de l’évolution de la menace et de l’affinement des meilleures pratiques internationales.

(3) Le Commission, conformément à l’article 300, paragraphe 1, premier alinéa, du traité, a conduit la négociation au nom de la Communauté européenne.

(4) La négociation a été menée à bonne fin et la nouvelle convention n° 198 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme a été ouverte à la signature des États concernés et de la Communauté européenne le 16 mai 2005 auprès du Secrétaire général du Conseil de l’Europe.

(5) Sous réserve de son éventuelle conclusion à une date ultérieure, il convient que la Communauté européenne signe ladite convention,

DÉCIDE:

Article unique

Sous réserve d’une éventuelle conclusion à une date ultérieure, le président du Conseil est autorisé à désigner la personne habilitée à signer, au nom de la Communauté européenne, la convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, ainsi qu’au financement du terrorisme.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE 1

Déclaration de la Commission

[pour le procès-verbal de la réunion du Conseil se prononçant sur la signature]

La Commission constate que certaines clauses générales et institutionnelles de cette convention – notamment celles relatives à l’adoption d’amendements et à l’acceptation de nouvelles parties contractantes, figurant à l’article 54, paragraphes 1 à 3, et à l’article 50, paragraphe 1 – ne permettent pas à la Communauté d'exercer pleinement sa compétence externe au même titre que les autres parties, bien que la Communauté soit soumise à toutes les obligations prévues par la convention.

La Commission estime que ce choix est très préoccupant, compte tenu de son rôle de gardienne des traités et eu égard à la jurisprudence de la Cour de justice.

Par conséquent, les clauses générales et finales de la convention ne peuvent en aucun cas être considérées comme constituant un précédent à l’égard d’autres conventions.

En outre, la Commission insiste sur la nécessité d'appliquer la convention d'une manière cohérente par rapport aux 40 recommandations du Groupe d'action financière internationale (GAFI), dont la dernière mise à jour date de 2003, et à l’acquis en la matière. Cela concerne tout particulièrement la recommandation 36 c), relative à l’entraide judiciaire et à l’extradition, selon laquelle l’exécution d’une demande d’entraide judiciaire ne devrait pas être refusée pour l’unique motif que l’infraction est également considérée comme portant sur des questions fiscales.

[1] JO L 166 du 28.6.1991, p.77.

[2] JO L 344 du 28.12.2001, p.76.

[3] JO L 271 du 24.1.2000, p.4.

[4] JO C […] du […], p.[…]