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Bruxelles, le 30.11.2006

COM(2006) 742 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

conformément à l'article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil (aviation de tourisme privée)

INTRODUCTION

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité[1] (ci-après dénommée «la directive sur la taxation de l’énergie» ou «la directive»), outre les dispositions prévues dans la directive, notamment dans ses articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.

Après avoir examiné les demandes, la Commission soit soumet une proposition au Conseil, soit l’informe des raisons pour lesquelles elle n'a pas proposé l'autorisation d'une telle mesure.

Dans le cadre plus large du réexamen des dérogations prévues au titre de la directive sur la taxation de l'énergie et expirant à la fin de l'année 2006, la France, le Portugal, le Royaume-Uni, Malte et la Suède ont déposé une demande de dérogation aux dispositions de la directive qui s'appliquerait à partir de 2007 à des carburants utilisés pour l'aviation de tourisme privée, c'est-à-dire la navigation aérienne ne relevant pas de l'exonération obligatoire prévue par l'article 14, paragraphe 1, point b) de la directive précitée. Ces lettres ont été enregistrées par la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière[2].

La présente communication vise à informer le Conseil des raisons pour lesquelles la Commission ne propose pas l’autorisation des mesures considérées.

2. RÉSUMÉ DES DEMANDES

2.1. Demande de la France

La France souhaiterait appliquer une exonération totale aux carburants utilisés pour l'aviation de tourisme privée. La mesure est destinée, d'une part, à compenser les conséquences négatives pour le secteur de l'augmentation des prix, et d'autre part, à préserver les politiques nationales visant à organiser le territoire en évitant une concentration des sociétés autour de la région parisienne.

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2012.

2.2. Demande du Portugal

Le Portugal souhaiterait appliquer une exonération totale aux carburants utilisés pour l'aviation de tourisme privée. La mesure vise à éviter la charge administrative qui résulterait de la nécessité de mettre en œuvre un système complexe de contrôle, du fait du passage au traitement fiscal normal.

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2012.

2.3. Demande du Royaume-Uni

Le Royaume-Uni souhaiterait appliquer l'exonération des droits d'accise aux carburants utilisés pour l'aviation de tourisme privée. L'utilisation privée de carburéacteurs serait totalement exonérée de droits et l'essence d'aviation serait soumise à un taux réduit de moitié par rapport au taux d'imposition de l'essence au plomb.

Le Royaume-Uni maintient que le passage au régime fiscal normal présente peu d'avantages par rapport aux coûts et autres conséquences liés à l'expiration de la dérogation. Par conséquent, la mesure a pour principal objectif d'éviter les coûts de transition.

Le Royaume-Uni insiste notamment sur les coûts de mise en conformité pour les fournisseurs de combustibles d'aviation et pour le secteur ainsi que sur les coûts administratifs et les difficultés d'application pour l'administration, liés à l'expiration de la dérogation. Le Royaume-Uni ajoute que des effets négatifs en découleraient, à la fois pour le secteur de l'aviation privée et pour de nombreuses petites entreprises qui y sont associées. En outre, les coûts de formation s'en trouveraient augmentés, ce qui inciterait les pilotes à se former aux États-Unis. Par ailleurs, l'expiration de la dérogation soulèverait des questions de sécurité dans la mesure où les utilisateurs pourraient être tentés de mettre dans les réservoirs de l'essence sans plomb plutôt que de l'essence d'aviation. Le Royaume-Uni signale d'autre part que l'introduction du régime fiscal général donne lieu à une augmentation négligeable des recettes et à une faible réduction des émissions de carbone.

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2011.

2.4. Demande de Malte

Malte souhaiterait appliquer une exonération totale aux carburéacteurs et à l'essence d'aviation utilisés pour l'aviation de tourisme privée lors des voyages à l'étranger.

La mesure vise à encourager le développement du secteur et des services qui y sont associés et qui ont une incidence sur le tourisme de niche. Malte considère que son avantage relatif dans ce secteur est grignoté par la forte concurrence d'opérateurs établis dans des pays non européens qui ne sont pas soumis à la législation communautaire en matière d'accises. En outre, Malte considère que la mesure ne serait pas préjudiciable au bon fonctionnement du marché intérieur et n'entraînerait pas de distorsions de concurrence, en raison de sa situation géographique et des contrôles rigoureux en place pour garantir l'application correcte de la mesure.

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2012.

2.5. Demande de la Suède

La Suède souhaite appliquer une exonération totale aux carburéacteurs et à l'essence utilisés pour l'aviation de tourisme privée.

La Suède rappelle que son territoire est très étendu et peu peuplé dans certaines zones, notamment dans le nord; elle considère donc qu'il est indispensable de disposer de moyens de transport et d'infrastructures efficaces afin de permettre à toutes les régions suédoises de se développer et de participer à la croissance économique. Il est fréquent de devoir parcourir de longues distances pour des fonctions publiques, en particulier dans l'intérieur de la Suède septentrionale.

En outre, la Suède estime qu'une exonération fiscale pour les carburants d'avion utilisés pour l'aviation privée a pour effet d'intensifier la navigation aérienne, ce qui retentit positivement sur la connaissance de la navigation aérienne et sur le nombre de missions de surveillance civile. Selon elle, la gestion de la taxation des carburants utilisés pour l'aviation de tourisme privé représenterait une lourde charge administrative pour les autorités fiscales. La Suède est également d'avis que l'administration est compliquée par le fait qu'un même avion puisse être utilisé alternativement, au cours d'une journée, à des fins privées et commerciales.

La demande fixe l'échéance de la dérogation au 31 décembre 2012.

3. CONTEXTE DES DEMANDES

L'article 14, paragraphe 1, point b), de la directive sur la taxation de l'énergie dispose que les États membres exonèrent de la taxation les produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme privée. Cette disposition était initialement entrée en vigueur en 1993, dans le cadre de la directive sur les huiles minérales[3]. De ce fait, l'aviation de tourisme privée[4] ne relevait pas de l'exonération obligatoire prévue pour l'aviation commerciale (en particulier du fait des obligations juridiques internationales existantes), pas plus qu'elle ne bénéficiait d'un quelconque avantage fiscal facultatif dans le cadre des directives. En conséquence, l'aviation de tourisme privée est soumise à la taxation normale selon les taux nationaux conformément à la directive, à moins qu'une dérogation particulière soit disponible en vertu des articles 18, 18 bis ou 19 de la directive.

Soucieuse de donner une plus grande cohérence à sa politique en matière de transports, d'environnement et de fiscalité, la Commission a proposé pour la première fois en 1996 d'abolir les dérogations[5] en question, contenues à présent dans les articles 18 et 18 bis et dans les annexes II et III de la directive. Par la suite, l'élimination progressive de ces dérogations a été engagée en l'an 2000 par la Commission, lorsque celle-ci décida que ces dérogations devraient disparaître à la date prévue d'entrée en vigueur de la directive sur la taxation de l'énergie, et en tout état de cause au plus tard le 31 décembre 2002[6]. En fin de compte, les dérogations ont été prolongées jusqu'au 31 décembre 2006 et ont été ultérieurement incorporées dans la directive sur la taxation de l'énergie (article 18 et annexe II) en vue de prévoir leur élimination progressive. La même date d'échéance a été choisie pour Malte dans le cadre de son adhésion à la Communauté (article 18 bis et annexe III).

Dans sa communication de juin 2006 intitulée «Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil» (ci-après dénommée la «communication de 2006»[7]) la Commission a affirmé qu'il convient de ne pas renouveler le traitement fiscal favorable appliqué au carburant utilisé pour l'activité en question et qui avantage celle-ci par rapport à des activités (de transport ou de loisir) comparables. La Commission a dans le même temps invité les États membres qui estiment qu'ils doivent continuer à bénéficier d'une dérogation pour des raisons de politique spécifiques à présenter une demande conformément à l'article 19 de la directive justifiant dûment les besoins en matière de politique.

4. ÉVALUATION DE LA COMMISSION

La Commission estime que la France, le Portugal, le Royaume-Uni, Malte et la Suède ont dans une large mesure avancé des arguments déjà examinés dans la communication de 2006 (notamment dépenses administratives et coûts de mise en conformité élevés ainsi que risques de fraude liés à l'expiration de la dérogation)[8] Selon elle, ni les arguments précités ni les arguments plus détaillés ou complémentaires fournis à ce stade ne sont valables.

Dans un premier temps, la Commission souhaite souligner que le Conseil, statuant à l'unanimité conformément à la procédure établie à l'article 93 du traité, a déjà eu l'occasion de définir un équilibre entre les différentes considérations de politique susceptibles de plaider, d'une part, en faveur d’une dérogation dans le secteur considéré, et d'autre part, en faveur d'une taxation normale. Ces intérêts, présentés dans l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive, comprennent le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d'assurer une concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports.

Comme indiqué dans la communication de 2006, le Conseil a délibérément choisi de définir un régime général soumettant à la taxation normale l'aviation de tourisme privée. Ce régime était exclu de l'exonération obligatoire en vertu de l'article 14, paragraphe 1, point c) de la directive sur la taxation de l'énergie et ne figurait pas dans la liste des exonérations ou réductions facultatives présentées à l'article 15 de la directive. Il découle du 23ème considérant de la directive que la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme privée est exemptée pour des raisons particulières qui, selon ce même considérant, ne s'appliquent pas à l'aviation de tourisme privée. Dans le même temps, le Conseil a indiqué que les dérogations en faveur de cette dernière activité devraient être uniquement temporaires (30ème considérant et articles 18 et 18 bis avec annexes II et III de la directive).

Dans ce contexte, une autorisation au titre de l'article 19 ne doit pas être accordée pour des raisons simplement inhérentes au passage de la dérogation au régime de taxation normale. Cela s'applique évidemment aux charges administratives et aux difficultés de mise en conformité et/ou d'application, y compris les questions de sécurité[9] résultant de la transition. Il en va de même pour les conséquences générales sur l'activité (pour le secteur, pour les entreprises qui y sont associées, pour le tourisme ou pour le secteur de la formation) qui pourraient résulter de la taxation normale de ladite activité, y compris à plus long terme. Par définition, ces conséquences générales ne correspondent à la notion de «raisons de politique spécifiques» contenue dans l'article 19 de la directive sur la taxation de l'énergie.

Les intérêts et politiques énumérés à l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, s'opposent également à l'octroi d'une autorisation pour les motifs susmentionnés.

En ce qui concerne le marché intérieur et la concurrence loyale , il convient de souligner que du fait de la nature même de l'aviation, l'achèvement du marché intérieur a requis l'adoption, à compter de 1993, de règles communes en matière de taxation des carburants d'aviation. Ces règles, qui ont été établies en tant que principal dénominateur commun pour les pratiques alors en vigueur dans les États membres de l'UE, prévoyaient notamment le traitement commun de l'aviation de tourisme privée. Sur un plan plus général, pour servir les intérêts du marché intérieur et de la concurrence loyale, la taxation devrait être aussi neutre que possible pour éviter les comportements motivés par des considérations d'ordre fiscal au sein de la Communauté sans frontières fiscales.

La dérogation accordée à plusieurs États membres ne remet pas en cause ce raisonnement. Elle doit être considérée comme une aide permettant de surmonter les difficultés initiales inhérentes à la mise en œuvre d'une nouvelle législation. Compte tenu du fait que les carburants utilisés pour l'aviation de tourisme privée sont, en principe, imposables depuis 1993 dans la Communauté et que les articles 18 et 18 bis de la directive sur la taxation de l'énergie ont fixé une limite précise pour la dérogation correspondante dans la directive précitée, les motifs de transition invoqués par les États membres ne justifient pas, pour l'heure, l'octroi d'une autorisation au titre de l'article 19 de la directive.

Dans la mesure où toute perte d'activité économique (escomptée par certains des États membres bénéficiant de la dérogation) correspondrait à une amélioration de la situation dans les États membres appliquant un régime de taxation normale, il est indispensable, pour maintenir les conditions d'une concurrence loyale, de refuser l'octroi, au titre de l'article 19 de la directive, d'une autorisation qui perpétuerait la distorsion.

L'autorisation demandée serait également en contradiction avec les politiques communautaires en matière d'environnement, d'énergie et de transport , principalement parce qu'elle ne rend pas compte avec exactitude des coûts externes négatifs de l'activité concernée.

En outre, il convient d'examiner certains arguments plus spécifiques formulés par certains des États membres demandeurs.

En premier lieu, la Commission ne peut accepter l'argumentation présentée par Malte. Il est vrai que la taxation harmonisée peut dans certains cas avoir des effets sur la concurrence avec les pays tiers. Toutefois, ces effets ont déjà été pris en compte par le Conseil à l'article 14 de la directive sur la taxation de l'énergie. À cet égard, le Conseil a estimé que ces aspects justifient jusqu'à présent une exonération dans le cas de la navigation commerciale, mais pas dans le domaine particulier concerné par la présente communication, à savoir l'aviation de tourisme privée (voir considérant 23 de la directive sur la taxation de l'énergie).

En deuxième lieu, en ce qui concerne l'argument de la Suède relatif à la nature spécifique de son territoire et à la nécessité de disposer de moyens de transport et d'infrastructures efficaces, la Commission ne considère pas que l'exonération fiscale des carburants utilisés pour la navigation aérienne soit la meilleure solution stratégique. Sur un plan plus général, la Commission souhaite souligner que les arguments présentés par la Suède (plus grand nombre de missions de surveillance civile) et les arguments de la France relatifs au développement régional ont trait à des questions de politique nationale, à caractère régional principalement; de tels arguments pourraient, du point de vue d'un État membre, justifier une aide publique correspondante. Il existe pourtant d'autres moyens, bien mieux adaptés de par leur nature et leur portée, de tendre vers ces objectifs, sans que les intérêts communautaires susmentionnés ne soient compromis par une exonération anormale des taxes harmonisées. Au vu de ce qui précède, les problèmes généraux soulevés par la France et la Suède ne sauraient justifier l'autorisation demandée.

Enfin, la Commission ne peut pas accepter l'argument de la proportionnalité émis par le Royaume-Uni. Cet argument prend comme point de départ la dérogation temporaire accordée au titre de l'article 18, ce qui va directement à l'encontre du raisonnement du législateur communautaire qui, en conformité avec l'article 93 CE, a défini la taxation normale comme point de départ. C'est dans cette perspective qu'il convient de placer un argument connexe avancé par le Royaume-Uni, qui considère que le passage à une taxation normale ne présenterait guère d'avantages sur le plan écologique. Le fait que la consommation totale dans le cadre de l'aviation de tourisme privée ne puisse pas dépasser certaines limites signifie simplement que la portée de l'exonération est limitée. Cela ne signifie pas que la proportionnalité nécessiterait un traitement inégal par rapport à des activités de transport ou de loisir comparables. En outre, le fait que la mise en œuvre puisse nécessiter des efforts supplémentaires ne peut pas non plus être un facteur décisif. Il découle de la nature même de l'administration fiscale que les coûts de mise en œuvre peuvent varier d'un domaine à l'autre, d'où la nécessité de prendre en compte des «raisons de politique spécifiques» dans le cadre de l'article 19 de la directive.

5. CONCLUSION

Globalement, la Commission estime que les États membres demandeurs n'ont pas présenté de raisons de politique spécifiques qui justifieraient non seulement la nécessité de maintenir la dérogation à la législation adoptée par deux fois à l'unanimité dans l'Union européenne, mais aussi l'existence d'une mesure fiscale qui est manifestement en contradiction avec plusieurs politiques communautaires.

Les États membres concernés ont disposé d'un délai suffisant pour s'adapter à la nouvelle situation compte tenu du fait que cette dérogation et d'autres dérogations similaires sont examinées au sein de la Communauté au moins depuis 1996 et que la Commission a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de les éliminer progressivement. Cela vaut également pour Malte pour laquelle la durée de la dérogation au titre de l'article 18 bis de la directive sur la taxation d'énergie a été fixée de façon à coïncider avec la durée fixée pour des dérogations similaires applicables à l'époque à certains des quinze États membres.

En cas de difficultés liées à l'expiration de la dérogation dans des circonstances très particulières et à condition que le droit communautaire soit pleinement respecté[10], les États membres demandeurs peuvent adopter des mesures visant à réduire ou atténuer les problèmes que pose le passage au régime de taxation normale.

En conclusion, la Commission est d'avis que les conditions définies à l’article 19 ne sont pas remplies. Elle ne propose donc pas l'autorisation des mesures considérées.

[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51). Directive modifiée en dernier lieu par les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE (JO L 157 du 30 avril 2004, p. 87 et p. 100).

[2] Lettres enregistrées le 16 octobre 2006 (France, Portugal, Royaume-Uni et Malte) et le 31 octobre 2006 (Suède).

3 Directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (JO L 316 du 31.10.1992); Cette directive, de même que la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d’accises sur les huiles minérales, a été abrogée par la directive 2003/96/CE du Conseil, avec effet à compter du 31 décembre 2003.

4 Laquelle est définie comme «l'utilisation d'un aéronef par son propriétaire ou la personne physique ou morale qui peut l'utiliser à la suite d'une location ou à un autre titre, à des fins autres que commerciales et, en particulier, autres que le transport de personnes ou de marchandises ou la prestation de services à titre onéreux ou pour les besoins des autorités publiques».

[3] COM (1996) 549 du 14.novembre 1996.

[4] COM(2000) 678 du 15 novembre 2000.

[5] COM(2006) 342 du 30 juin 2006 Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil .

[6] Voir la communication 2006 (2.2.1).

[7] Les effets sur l'environnement et la sécurité font l'objet d'une législation appropriée. Ils n'ont aucun lien avec les dispositions de la directive sur la taxation de l'énergie.

[8] Y compris, en particulier, les règles en matière d'aides d'État définies dans le traité.