Avis sur la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social sur l'énergie et la cohésion économique et sociale (94/C 393/24)

Le 16 février 1994, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité sur l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social sur l'énergie et la cohésion économique et sociale.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis sur la base du rapport introductif du rapporteur : M. Barbagli.

Lors de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 15 septembre 1994), le Comité économique et social a adopté, à une large majorité et une abstention, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La communication à l'examen est un document de réflexion destiné à alimenter le débat en vue des décisions futures que la Communauté et les États membres seront amenés à prendre en matière de politique et de programmes énergétiques de développement régional ou autres, ou encore d'utilisation des Fonds structurels.

1.2. Il ressort de la communication une volonté de résumer et de généraliser toute référence, apparue dans les documents publiés par la Commission au cours des deux dernières années, concernant l'effet biunivoque entre l'énergie et la cohésion économique et sociale. Dans l'index et les notes en bas de page de la communication, il y est fait largement référence.

1.3. Il s'agit surtout de mettre en évidence l'importance accordée à l'objectif de cohésion économique et sociale dans les programmes Thermie, Save, Altener, Joule, Valoren, Poseima, Regen et Programmation énergétique au niveau régional et urbain. (Le programme APAS n'est pas mentionné, du fait que son approbation par le Parlement européen est intervenue après la rédaction de la communication).

1.4. Dans ses avis précédents sur les programmes actuellement en vigueur, le Comité économique et social n'a cessé de souligner l'importance qu'il conviendrait d'accorder dans chacun de ces programmes à l'objectif visant à renforcer la cohésion économique et sociale.

1.5. L'esprit de la communication à l'examen va dans le même sens.

2. Contenu essentiel de la communication de la Commission

2.1. Dans cette communication, la Commission exprime son intention de :

- soutenir et accentuer la prise en compte de l'objectif de renforcement de la cohésion au niveau des mesures à adopter dans le cadre de la politique énergétique communautaire;

- stimuler et soutenir l'utilisation des potentialités de l'énergie en tant qu'élément de cohésion, en les intégrant dans les autres politiques communautaires;

- intégrer les composantes à caractère énergétique dans le cadre des nouvelles initiatives communautaires faisant appel aux Fonds structurels et définies dans le Livre vert [doc. COM(93) 282 final].

En outre, elle recommande aux États membres d'intégrer la composante « énergie » dans les plans et programmes de développement régional.

2.2. Parmi ces composantes, sont signalées « l'énergie-transfrontières », « l'énergie et le monde rural, les îles et les zones ultrapériphériques » et « l'énergie et le milieu urbain ».

2.3. La communication présente une série d'actions d'accompagnement des initiatives spécifiques déjà mises en oeuvre dans le cadre des politiques structurelles, de la politique de l'énergie et de la recherche et développement (programmes Thermie, Save, Valoren, Altener, Joule, Poseima, Regen et Programmation énergétique au niveau régional et urbain).

2.4. En matière de cohésion, conçue comme le rapprochement des données économiques et générales existant dans les différentes régions de l'Union, la Commission constate l'insuffisance des résultats obtenus jusqu'à présent.

Il est estimé dans la communication qu'il est nécessaire de développer des actions complémentaires, qui répondent de manière plus adéquate aux spécificités des régions moins développées.

2.5. Tant la Communauté que les États membres devront assumer le caractère prioritaire que revêt cette question pour eux, dans le strict respect du principe de subsidiarité. La communication définit le champ d'action de l'une et des autres.

2.6. La communication présente également une série d'actions d'accompagnement (encadré n° 2) centrées sur les infrastructures énergétiques, l'efficacité énergétique et l'exploitation du potentiel endogène des régions.

2.7. A travers ces actions d'accompagnement, il s'agit d'intégrer l'objectif de cohésion dans les politiques énergétiques communautaire et nationales en reconnaissant que l'énergie est dans ce domaine un facteur d'importance significative.

2.8. La communication est complétée par quelques tableaux relatifs au secteur de l'énergie et par les fiches relatives aux programmes régionaux et de recherche et développement appliqués à l'énergie. Ils concernent :

- l'impact des objectifs de la politique énergétique et les actions d'accompagnement proposées dans les régions moins développées (encadré n° 1);

- la consommation énergétique par habitant, le taux de dépendance énergétique et les intensités énergétiques dans les États membres (tableau n° 1, annexe 1);

- l'emploi dans les industries d'énergie de 1980 à 1991 (tableau n° 1 bis, annexe 1);

- les parts du pétrole, du charbon et du gaz naturel dans la consommation d'énergie primaire et les estimations des parts correspondantes des énergies renouvelables dans les États membres (tableau n° 2, annexe 1);

- les émissions de CO2 par habitant et rapportées au PIB dans les États membres (tableau n° 3, annexe 1);

- les indicateurs de la dotation en infrastructures énergétiques dans les États membres (tableau n° 4, annexe 1);

- les fiches des programmes actuellement en vigueur intégrés dans les politiques de l'énergie, de R & D et dans les politiques régionales, appliqués dans le secteur de l'énergie (annexe 2).

2.9. La Commission transmet la communication à l'examen au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions.

2.10. À l'issue des débats relatifs à la communication sur le Livre vert et sur la base des conclusions auxquelles ils auront abouti, la Commission se prononcera sur le contenu des initiatives communautaires du Livre vert.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social reconnaît la nécessité exprimée dans la communication d'intégrer l'objectif du renforcement de la cohésion économique et sociale dans les objectifs des politiques énergétiques communautaires et nationales.

3.2. Il est d'accord quant au fait que les objectifs principaux de la politique énergétique de la Communauté doivent être l'amélioration de la compétitivité de l'économie communautaire et la promotion de la qualité de la vie de ses citoyens. Pour cette raison, la fourniture d'énergie devra se faire aux meilleures conditions économiques possibles, dans une situation satisfaisante de sécurité d'approvisionnement et de protection de l'environnement, dans le cadre des principes de l'économie de marché, sans pour autant oublier la cohésion économique et sociale nécessaire, dont l'accroissement nécessite également, toutefois, l'existence d'un lien étroit entre énergie et développement entre énergie et environnement, et entre énergie et politiques nationales, régionales et sociales.

3.3. La réalisation de ces objectifs pourra s'effectuer grâce à une politique énergétique décidée au niveau communautaire, national ou régional, visant à atténuer les disparités entre les zones les moins développées et les zones plus favorisées, et donc, en particulier, par l'identification des écarts existant entre les différentes situations régionales et locales (villes et zones rurales ou ultrapériphériques).

3.4. L'énergie est un élément essentiel de la cohésion, mais afin qu'elle déploie tous ses effets, il est nécessaire, sans pour autant épuiser les sujets plus vastes que le Comité aborde dans le cadre d'autres de ses initiatives, qu'une attention toute particulière soit attachée aux points suivants :

- créer le marché intérieur de l'énergie;

- lier l'énergie à des instruments économiques et fiscaux adéquats;

- intensifier les efforts en direction de la recherche et de la diffusion;

- envisager un rapport correct entre énergie et environnement;

- envisager les rapports adéquats entre la dimension internationale de la politique énergétique communautaire et le principe de subsidiarité.

3.5. La définition d'objectifs communs dans le domaine de l'énergie qui tiennent compte du potentiel spécifique des différentes zones du territoire européen contribuerait en soi à la cohésion économique et sociale.

Toutefois, en partant de l'hypothèse que l'essence et le pétrole sont accessibles par la voie terrestre et/ou maritime, il ne devrait faire aucun doute que le moyen le plus efficace par lequel l'énergie peut contribuer à la cohésion économique et sociale est l'extension des réseaux d'électricité transrégionaux ou régionaux appropriés dans des régions qui n'y sont pas raccordées à l'heure actuelle. La raison en est que toutes les comparaisons entre le coût de l'électricité fournie par un réseau national (ou régional) et celui de l'électricité produite par générateur diesel, par énergie éolienne, solaire ou autre (sauf hydroélectrique) ont fait apparaître que la fourniture par réseau est moins onéreuse. De plus, sa disponibilité est plus sûre, en tout cas comparé à l'électricité dérivée de l'exploitation des éléments naturels.

3.5.1. Il y aura toutefois des cas particuliers dans lesquels la généralisation ci-dessus ne vaudra pas, de sorte qu'il serait plus économique pour une région donnée ou une communauté locale déterminée de tirer son électricité de sources autres que le réseau électrique le plus proche, voire de les utiliser en complément. Dans ces circonstances (et cela vaut pour presque toutes les îles), il est nécessaire et approprié de recourir à d'autres moyens de fourniture d'électricité, en fonction des circonstances particulières.

3.5.2. Dans ce contexte, le Comité souhaiterait attirer l'attention sur d'autres considérations qui pourraient avoir une incidence sur la promotion de la cohésion économique et sociale dans certaines régions et/ou localités comme par exemple :

- le développement de la diversification énergétique, en particulier dans les régions dépendant étroitement du pétrole;

- le soutien de l'industrialisation dans les régions moins développées, en l'associant lorsque c'est possible à l'utilisation des sources locales d'énergie;

- le soutien à l'organisation de groupes d'intérêt régional en matière d'énergie.

3.6. Tout en tenant compte des priorités figurant au paragraphe 3.5, le Comité note que les régions les moins favorisées de la Communauté sont souvent désavantagées en ce qui concerne leur capacité d'accès à l'énergie conventionnelle, et qu'elles ont également les indicateurs énergétiques les plus défavorables en termes d'efficacité dans l'utilisation de l'énergie. D'une part, il faut essayer d'atténuer ce désavantage par des raccordements aux réseaux d'énergie et une efficacité accrue en termes d'exploitation énergétique. D'autre part, ces régions possèdent souvent un potentiel de sources d'énergie endogènes dont l'utilisation pourrait contribuer à encourager le développement de ces régions et à créer de nouveaux emplois.

L'exploitation de sources d'énergie renouvelables, lorsqu'elle s'avère viable et économiquement soutenable, est souhaitable dans la mesure où :

3.6.1. les petites et moyennes entreprises locales pourraient fournir la technologie nécessaire pour l'utilisation de certaines sources renouvelables;

3.6.2. compte tenu du potentiel endogène sur la base de nouveaux emplois agricoles dans le cadre de la PAC, les potentialités des cultures énergétiques agricoles et forestières compatibles avec le développement soutenable en tant que matières premières pour la production de bio-carburants et d'électricité permet éventuellement d'offrir de solides possibilités d'emploi de main-d'oeuvre, notamment en vue de la défense de l'environnement (réduction de la dégradation hydrogéologique provoquée par les émissions nocives, préservation du paysage agricole, etc.).

3.7. En outre, s'agissant plus spécifiquement des programmes communautaires, le Comité estime nécessaire :

3.7.1. que l'on s'oriente vers une réduction du nombre de ces programmes existants, par le biais d'une intégration entre ceux qui sont homogènes, ce qui permettrait de parvenir à une clarté accrue au niveau de la spécificité de chacun d'entre eux;

3.7.2. que les procédures d'accès aux différents programmes soient facilitées, notamment au moyen d'une simplification et d'une normalisation des formulaires de participation, en vue d'une participation accrue des petites et moyennes entreprises;

3.7.3. qu'une priorité soit accordée aux programmes pour l'efficacité énergétique et pour le développement des sources d'énergie endogènes dans les régions peu développées, en facilitant la coopération entre celles-ci;

3.7.4. que les programmes soient dotés de moyens financiers adéquats.

3.8. Dès lors, quoique conscient de l'effort accompli par la Commission dans le cadre de l'approche du thème « énergie et cohésion économique et sociale », le Comité estime que :

3.8.1. dans sa vision d'ensemble, le rôle fonctionnel de la politique énergétique communautaire vis-à-vis de la nécessité de la cohésion n'est pas tout à fait harmonieux;

3.8.2. l'approche générale adoptée par le document ne tient pas suffisamment compte des conflits pouvant parfois surgir entre les objectifs relevant de la cohésion sociale et ceux de la politique énergétique. À certaines occasions, des considérations ayant trait à l'efficacité, à l'environnement, voire à des facteurs techniques, peuvent aller à l'encontre des exigences de la cohésion. Le Comité propose que dans le cas où des propositions en matière de politique ou de législation énergétiques iraient à l'encontre des objectifs de la cohésion, la Commission soit invitée à évaluer les éventuels effets préjudiciables à la cohésion et à recommander une action appropriée, par exemple, par le biais d'initiatives communautaires, à travers les Fonds structurels ou au moyen d'autres politiques;

3.8.3. les dotations financières actuelles et les mesures d'accompagnement prévues sont insuffisantes; plus particulièrement, le Comité, tout en soulignant la validité positive et novatrice du contenu et des propositions de la communication, estime qu'on peut déplorer dans ce premier document consultatif l'absence d'orientations quant aux coûts relatifs, ne fût-ce qu'en termes des plus généraux, des différentes sources d'énergie examinées. Le Comité partage la préoccupation de la Commission selon laquelle les moyens financiers prévus pour la cohésion dans les différents Fonds structurels et dans le Fonds de cohésion, moyens considérables mais limités eu égard à l'importance économique des facteurs énergétiques, ne seront pas déterminants au niveau des objectifs que l'on souhaite atteindre, s'ils ne sont pas effectivement accompagnés, chaque fois que cela s'avère possible, d'une orientation constante vers la cohésion de tous les autres programmes et actions communautaires à caractère général.

3.8.4. les analyses et les données visant à mieux identifier les programmes et les projets adéquats sont donc insuffisantes. Il serait, notamment, souhaitable que la Commission s'attache à fournir :

3.8.4.1. des indications approximatives quant à l'importance des régions désavantagées au sein des États membres directement concernés par les problèmes de cohésion sociale, à la nature de ces zones, à leurs principales caractéristiques géographiques, à l'importance de leur population, ainsi que des précisions concernant le type dont elles relèvent, à savoir urbain ou rural, l'existence éventuelle de moyens de communication et de transports adéquats, et notamment si elles sont fournies en électricité par les réseaux nationaux de distribution;

3.8.4.2. des indications permettant d'effectuer une comparaison entre les coûts relatifs (coûts de capital et de gestion) normalement inhérents, dans un contexte local déterminé, à la fourniture d'électricité obtenue par le biais du réseau de distribution national, et les mêmes coûts dans l'hypothèse où l'électricité serait produite de manière autonome, par exemple par le biais du diesel, de l'énergie éolienne et de l'énergie solaire;

3.8.4.3. des indications relatives aux coûts de l'essence et du pétrole dans les différentes zones géographiques, ainsi que des moyens éventuels permettant de comprimer ces coûts, par exemple en faisant appel à d'autres fournisseurs ou en investissant dans une organisation différente, plus efficace, du système des transports.

3.9. Afin que les programmes communautaires soient mieux adaptés aux éléments de cohésion économique et sociale dans le contexte européen, il est recommandé que, dans le cadre des différents programmes, les projets qui ont les objectifs suivants se voient reconnaître une importance accrue :

3.9.1. projets de recherche tournés vers le marché en ce qui concerne la R & D pour les technologies les plus appropriées;

3.9.2. projets intégrés de démonstration et projets de diffusion;

3.9.3. projets localisés dans les zones les plus défavorisées et qui prévoient l'optimisation de l'utilisation des ressources locales à des fins énergétiques et pour la consommation locale;

3.9.4. projets visant la définition de normes communes en termes de consommation, de technologies et de prix;

3.9.5. projets visant l'harmonisation des instruments législatifs et fiscaux, notamment en ce qui concerne l'incitation à la production d'énergie propre utilisée par les États, tant pour les zones urbaines que pour les zones rurales, les îles et les zones ultrapériphériques.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité estime que l'application du programme Thermie devrait être étendue à des projets de démonstration et/ou de diffusion faisant appel à des techniques « éprouvées », qui ne sont donc pas novatrices « en soi », mais qui le sont dans certains contextes (zones rurales moins développées, zones périphériques, projets intégrés, systèmes de contrôle, etc.).

4.2. S'agissant du programme Altener, le Comité estime que sa spécificité en termes institutionnels et financiers, en particulier en ce qui concerne les régions défavorisées, est positive. À cet égard, il recommande :

4.2.1. non seulement que les obstacles juridiques soient levés, mais que les législations des États membres soient harmonisées, en particulier pour les bio-carburants et l'énergie;

4.2.2. que des « conditions de financement [...] égales à celles des grands opérateurs », ainsi que des incitations financières et fiscales, soient offertes à ceux qui investissent dans les énergies renouvelables dans les zones moins développées;

4.2.3. non seulement que soient comptabilisées « concrètement les externalités (notamment en termes d'environnement) [des] énergies renouvelables », mais aussi que soient approfondies les études sur la comptabilisation des déséconomies, en termes de pollution, liées aux sources d'énergie conventionnelles dans les zones moins développées.

4.3. En ce qui concerne « l'énergie et le monde rural, les îles et les régions ultrapériphériques », la Commission suggère que « si les aides à l'investissement devaient être privilégiées, d'autres actions complémentaires pourraient être appuyées ». Le Comité estime que parmi les actions complémentaires mentionnées, il y a lieu d'insérer l'aide à la sélection des procédés et au transfert de savoir-faire.

Fait à Bruxelles, le 15 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN