Rapport

sur les états financiers de l'Agence européenne pour la reconstruction et la mise en oeuvre de l'aide en faveur du Kosovo pour l'exercice 2000, accompagné des réponses de la Commission et de l'Agence européenne pour la reconstruction

(2001/C 355/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. En juin 1999, après la guerre au Kosovo, le Conseil a confirmé le souhait de l'Union européenne de jouer un rôle de premier plan dans la mise en oeuvre rapide d'activités de reconstruction au Kosovo. Dès le mois de juillet 1999, la Commission a mis en place une task-force à Pristina pour lancer les premières phases du programme de reconstruction. En novembre 1999, le Conseil a créé une Agence européenne pour la reconstruction appelée à fonctionner suivant des règles efficaces et flexibles, qui assurent toutefois une pleine responsabilité des gestionnaires et la transparence de la gestion. Le centre opérationnel de l'Agence, qui dispose d'un degré élevé d'autonomie de gestion, devait être établi initialement à Pristina afin d'engager les travaux de reconstruction au Kosovo. Les services généraux de l'Agence se trouvent à Thessalonique(1). En février 2000, l'Agence s'est vu confier les responsabilités de la task-force. L'Agence a été chargée d'exécuter des crédits représentant 266 millions d'euros sur les quelque 306 millions d'euros alloués à la reconstruction au Kosovo en 2000.

II. Le présent audit visait à examiner les états financiers de l'Agence européenne pour la reconstruction pour l'exercice clos le 31 décembre 2000 ainsi qu'à évaluer l'efficacité de cette dernière en 2000 pour ce qui concerne sa structure organisationnelle (points 21 à 28), sa gestion budgétaire (points 31 à 35) et sa mise en oeuvre du programme (points 36 à 55). Dans ce contexte, la Cour a également examiné si les aspects concernant l'économie (voir points 56 à 59) et l'efficacité des interventions (points 60 à 66) n'ont pas été négligés.

III. Les résultats de son audit financier ont permis à la Cour d'obtenir l'assurance raisonnable que les comptes annuels de l'exercice clos le 31 décembre 2000 sont fiables et que les opérations sous-jacentes sont, dans leur ensemble, légales et régulières. La Cour recommande toutefois que l'Agence adopte dans les meilleurs délais un système informatisé fiable de comptabilité (points 67 à 68).

IV. La Cour conclut qu'en 2000, l'Agence a fait preuve d'un haut niveau d'efficience en ce qui concerne la performance de ses services et la gestion budgétaire. L'Agence est parvenue à réaliser la plupart des objectifs ambitieux fixés pour sa première année d'activité dans les domaines de l'énergie, du logement, des transports et de l'agriculture (point 69). Fin 2000, plus de 90 % des crédits engagés avant décembre 2000 avaient fait l'objet de contrats et plus de la moitié des crédits engagés pour des opérations avait été décaissée. L'Agence s'est aussi efforcée de tenir compte des principes d'efficacité et d'économie (point 70). En appliquant les règles en vigueur avec une grande souplesse, l'Agence a réussi à obtenir des prix plus bas et à stimuler l'économie régionale (point 71). La Cour recommande à l'Agence de ne pas disperser ses efforts, mais de continuer à concentrer ses ressources humaines et financières sur les priorités de reconstruction les plus urgentes (point 73).

V. La Cour estime qu'il conviendrait d'améliorer le fonctionnement du conseil de direction de l'Agence (point 75). Elle invite aussi la Commission, qui finance le pilier européen de la mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo (MINUK) en charge de la reconstruction du Kosovo, à prendre un beaucoup plus grand nombre de mesures afin de mettre en place une politique globale et une stratégie permettant d'assurer la durabilité des investissements financés par l'Union européenne au Kosovo, celle-ci n'étant pas garantie dans les circonstances actuelles (points 76 et 77).

INTRODUCTION

1. Le présent rapport comprend deux sections. La première porte sur l'audit des comptes de l'Agence pour l'exercice clos le 31 décembre 2000, et est plus particulièrement destinée au Conseil et au Parlement européen en vertu de l'article 8 du règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil du 5 décembre 2000. La deuxième présente les résultats de l'examen de l'efficience de l'Agence concernant la mise en oeuvre des programmes de reconstruction du Kosovo en 1999 et 2000.

Historique de l'Agence

2. Après la guerre au Kosovo, la mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo (MINUK) a été mise en place en juin 1999 en vertu de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies (annexe 1). L'Union européenne, par le biais de ses États membres et de la Commission, joue un rôle prépondérant dans la reconstruction du Kosovo. Elle fournit environ 80 % des forces de maintien de la paix (KFOR) au Kosovo (40000 soldats au total) et est à la tête du département de la MINUK en charge de la reconstruction.

3. Dans les jours qui ont suivi la fin du conflit, la Commission a redépêché ECHO sur place pour poursuivre l'aide humanitaire(2). En juillet 1999, la Commission a établi une task-force (TAFKO) pour lancer les premières phases du programme de reconstruction du Kosovo. Cette task-force a été chargée de l'exécution de toutes les phases de l'opération après le processus de programmation, depuis la conception du programme et des projets jusqu'au paiement, en passant par la passation des contrats.

4. Étant donné le rythme de retour au pays des réfugiés, la pression exercée pour parvenir à des résultats en matière de développement économique et de reconstruction, notamment par des mesures visant à remédier au problème du logement et à assurer le fonctionnement des services publics de base, était considérable. Le Conseil européen a estimé qu'il importait de tenir compte des besoins spécifiques de reconstruction du Kosovo, à savoir la mise en oeuvre rapide de nombreux projets, la mise en place de mesures de soutien au retour des réfugiés et la mise à disposition d'une expertise couvrant un large éventail de domaines. C'est pourquoi la création d'une Agence européenne pour la reconstruction a été décidée, dont l'organisation et la gestion devaient permettre une "exécution rapide" des programmes de reconstruction "tout en assurant la pleine responsabilité des gestionnaires et la transparence de la gestion"(3). Le mandat de l'Agence est résumé à l'annexe 2.

5. Le 20 février 2000, l'Agence a pris la relève de la task-force de manière plus autonome. Elle a été chargée de l'exécution de crédits représentant 266 millions d'euros sur les quelque 306 millions d'euros affectés à la reconstruction du Kosovo en 2000 (tableau 1).

Tableau 1

Assistance pour la reconstruction au Kosovo programmée pour l'exercice 2000 (article B7-5 4 6)

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Source:

DG Reflex.

L'audit de la Cour

6. La Cour a examiné les états financiers de l'Agence européenne pour la reconstruction pour l'exercice clos le 31 décembre 2000. Conformément à l'article 8, du règlement (CE) n° 2667/00 du Conseil, le budget a été exécuté sous la responsabilité du directeur. Cette responsabilité inclut l'établissement et la présentation des états financiers, conformément aux dispositions financières internes prévues par ce même article. La Cour des comptes est tenue de procéder à l'examen de ces comptes en application de l'article 248 du traité instituant la Communauté européenne.

7. L'audit a été effectué de novembre 2000 à mai 2001. Outre l'établissement d'une opinion sur les états financiers de l'Agence pour l'exercice 2000, l'audit avait pour objectif majeur d'évaluer l'efficacité de l'Agence en ce qui concerne la mise en oeuvre des programmes de reconstruction 1999 et 2000 financés au titre de la ligne budgétaire B7-5 4 6 "Aide pour la reconstruction du Kosovo". C'est dans cette perspective que la Cour a apprécié l'efficience de l'Agence au niveau de sa structure organisationnelle, de la gestion de son budget opérationnel et de la mise en oeuvre du programme. Elle a également examiné si les aspects concernant l'économie et l'efficacité des interventions n'ont pas été négligés. Dans le cadre de son audit de l'efficience de l'Agence, la Cour a utilisé comme éléments de référence les observations figurant dans son rapport spécial antérieur relatif à la reconstruction en Bosnie-et-Herzégovine(4) ainsi que dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1999(5).

8. Au cours de l'audit, les auditeurs ont examiné des pièces tant au siège de l'Agence, à Thessalonique, qu'auprès de son centre opérationnel à Pristina, et effectué des contrôles sur place au Kosovo de la mise en oeuvre du programme. La Cour s'est concentrée sur les programmes mis en oeuvre dans les domaines de l'énergie, du logement, des transports et de l'agriculture (d'une valeur globale de 145 millions d'euros), car leurs objectifs étaient concrets et devaient être atteints avant fin 2000. Les auditeurs se sont également rendus auprès de la délégation à Sarajevo pour comparer le système déconcentré(6) de mise en oeuvre du règlement Obnova(7) avec les activités de l'Agence. Des données de corroboration ont été recueillies auprès d'organismes de supervision et d'autres donateurs en Bosnie et au Kosovo.

9. Bien que le principal audité dans le présent rapport soit l'Agence, les services compétents de la Commission ont été impliqués dans l'audit et ont participé à la procédure contradictoire correspondante, notamment en ce qui concerne la deuxième section relative à l'efficience de l'Agence.

10. La Cour a effectué son audit conformément à ses politiques et normes d'audit. Celles-ci ont été établies sur la base des normes internationales d'audit généralement admises et adaptées pour refléter le caractère spécifique du contexte communautaire. La Cour a examiné les documents comptables et appliqué les procédures d'audit estimées nécessaires dans ce contexte. Elle a obtenu, par cet audit, une base adéquate pour étayer l'opinion exprimée au point 67.

PREMIÈRE SECTION - AUDIT FINANCIER CONCERNANT L'EXERCICE 2000

11. L'Agence est entrée en activité en février 2000 et l'exécution des crédits de l'exercice 2000 est présentée au tableau 2(8).

Tableau 2

Exécution budgétaire - Exercice 2000

Agence: AER

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12. Le budget initial de l'Agence pour l'exercice 2000 en faveur du Kosovo s'élevait à 266 millions d'euros. Fin 2000, après plusieurs accroissements successifs et l'extension des activités de l'Agence en Serbie, le budget est passé à 682 millions d'euros, dont 399,5 millions ont été mis à disposition fin 2000 pour être décaissés en 2001.

13. La gestion des crédits budgétaires de l'Agence s'effectue dans un cadre de crédits non dissociés pour les dépenses de personnel et de fonctionnement (titres I et II) et de crédits dissociés pour ses dépenses opérationnelles (titre III). Il serait souhaitable que la présentation future du budget indique des montants annuels prévisionnels des crédits de paiement nécessaires pour les exercices ultérieurs. Bien que le règlement financier de l'Agence ne prévoie pas une telle présentation, cela se justifie pour les crédits dissociés et est conforme aux dispositions du règlement financier général.

14. L'examen des dépenses du titre III, qui représente 97 % des engagements pris en 2000, n'a pas donné lieu à des constatations significatives. Des engagements pour un montant de 259,5 millions d'euros, soit 93 % des crédits prévus en 2000 pour le titre III (279,4 millions d'euros), ont été pris en 2000.

15. L'Agence ne dispose pas encore du système informatisé de comptabilité budgétaire SI2 et utilise des tableurs. Étant donné les risques que l'utilisation de tableurs fait courir à l'intégrité des données, elle devrait mettre en oeuvre SI2 dans les meilleurs délais. Dans plusieurs cas, des erreurs ou des lacunes ont été observées dans l'utilisation des tableurs. Par ailleurs, les rapprochements avec le budget sont malaisés et ne sont pas effectués régulièrement.

États financiers et tenue des comptes

16. Les tableaux 3 et 4 présentent respectivement le compte de gestion pour l'exercice 2000 et le bilan financier au 31 décembre 2000.

Tableau 3

Compte de gestion de l'exercice 2000 - AER

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Source:

Tableau élaboré par la Cour des comptes sur base des données établies par l'Agence.

Tableau 4

Bilan financier au 31 décembre 2000 - AERSource:

Tableau élaboré par la Cour des comptes sur la base des données établies par l'Agence.

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Dispositions financières

17. Le règlement financier de l'Agence prévoit en son article 21 que le contrôle financier sera assuré par le contrôleur financier de la Commission. Un accord conclu en février 2000, entre le contrôleur financier de la Commission et l'Agence, prévoit toutefois que "...pour des motifs de déconcentration du contrôle financier de l'Agence, le visa a priori du contrôleur financier n'est pas nécessaire...".

18. Cet accord, qui vise à réduire les délais administratifs, a pour conséquence de limiter le contrôle de l'exécution du budget. En effet, étant donné qu'au niveau des engagements, le visa a priori du contrôleur financier a un caractère très global, il n'y a de facto plus aucun contrôle a priori sur l'exécution du budget de l'Agence. Par ailleurs, l'Agence n'a pas pris de mesures suffisantes pour compenser l'absence de contrôles a priori, par exemple, en créant un poste d'auditeur interne comme proposé par la Cour dans son avis n° 6/99. Au cours du deuxième trimestre 2001, des dispositions ont été prises pour affecter un agent de la DG "Audit" exclusivement à l'Agence.

19. L'Agence a proposé des modalités d'exécution en septembre 2000 pour respecter l'article 74 du règlement financier de l'Agence, mais celles-ci n'étaient pas encore approuvées par la Commission en septembre 2001.

Gestion des contrats de la TAFKO

20. Outre l'exécution du budget qui lui a été accordé, l'Agence poursuit la gestion des contrats de la "Task Force for Kosovo" (TAFKO) en cours d'exécution au moment de l'arrêt de son activité. Cette gestion est effectuée hors budget. Le montant des contrats de la TAFKO s'élevait à 60,9 millions d'euros dont 31 restaient à payer par l'Agence en février 2000 et dont 26,9 millions d'euros ont été liquidés et 4,1 millions d'euros restent à liquider au 31 décembre 2000. Dans un souci de respect des règles budgétaires et de transparence, il aurait été souhaitable que les fonds réservés à la poursuite de ces contrats aient été intégrés dans le budget de l'Agence.

DEUXIÈME SECTION - EFFICIENCE DE L'AGENCE: AUDIT DE LA BONNE GESTION FINANCIÈRE

Efficience administrative

Fonctionnement du conseil de direction

21. Le conseil de direction de l'Agence, de par sa composition, a été conçu davantage comme un conseil d'administration que comme un organe de gestion. Réunir tous les mois plus d'une vingtaine de personnes, parmi lesquelles un membre de la Commission, apparaît, au vu de l'expérience de Mostar, comme une contrainte très lourde.

22. L'expérience acquise en 2000 a confirmé les inquiétudes de la Cour:

a) la structure du conseil de direction de l'Agence est plutôt lourde: jusqu'à 23 représentants des États membres participent aux réunions mensuelles à Thessalonique. Les membres du conseil de direction ont passé une grande partie des six premières réunions à discuter du régime linguistique qui doit être fixé à l'unanimité;

b) la Commission a insisté pour qu'un de ses membres préside le conseil de direction, mais le membre désigné n'a participé à aucune réunion en 2000;

c) l'organisation des réunions mensuelles représente une charge de travail supplémentaire pour l'Agence.

23. Le nouveau règlement (CE) relatif à l'Agence(9), adopté à la suite de l'adoption du règlement CARDS(10), qui remplace l'ancien règlement Obnova, remédie déjà en partie à ce dernier problème en disposant que le président convoque le conseil de direction chaque fois que nécessaire et au moins une fois par trimestre, mais pas nécessairement tous les mois.

24. Certains membres du conseil de direction ont confondu leur rôle avec celui du comité de gestion. Ils entendaient en effet se prononcer sur les propositions financières pour la reconstruction du Kosovo présentées par la Commission (annexe 3). De plus, les représentants des États membres au comité de gestion et au conseil de direction n'ont pas toujours une approche coordonnée. Il arrive, par exemple, que pour la même proposition financière, le représentant d'un État membre rende un avis positif au conseil de direction, mais que son collègue du même État membre vote contre au comité de gestion.

Organisation de l'Agence

25. Les services généraux de l'Agence sont situés à Thessalonique, mais l'Agence peut établir des centres opérationnels dotés d'un degré élevé d'autonomie de gestion [article 3 du règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil]. En 2000, le conseil de direction a autorisé l'Agence à recruter 51 agents temporaires expatriés et 54 agents locaux. L'Agence a recruté 48 agents temporaires (39 à Pristina et neuf à Thessalonique) et 50 agents locaux (40 à Pristina, huit à Thessalonique et deux à Skopje).

26. Les agents de l'Agence basés dans les pays tiers bénéficient, conformément au statut, d'une indemnité pour conditions de vie exceptionnelles, d'une prime de risques égale à 40 % du salaire, de la prise en charge des frais de logement à concurrence de 1278 euros par mois ainsi que de jours de congé supplémentaires (environ 20 jours par an).

27. L'autorité budgétaire a décidé que les dépenses de fonctionnement administratif de l'Agence seraient financées au titre de la ligne budgétaire B7-5 4 6 "Aide pour la reconstruction du Kosovo" par un montant équivalent au maximum à 8 % de l'enveloppe globale prévue. En 2000, les frais de fonctionnement de l'Agence (personnel, locaux et équipement) se sont élevés à 8,6 millions d'euros, soit 3,1 % du budget de l'Agence, à l'exclusion des crédits mis à disposition fin 2000 pour 2001(11).

28. En 2000, l'Agence a disposé de 2,5 employés par tranche de 10 millions d'euros gérés (non compris le personnel de soutien au siège de la Commission) par rapport à une moyenne de 2,9 fonctionnaires à la Commission pour la gestion de l'assistance externe et à une moyenne variant entre 4 et 9 agents pour les agences d'aide bilatérale des États membres(12). Cependant, les unités correspondantes de l'Office de coopération EuropeAid (AIDCO) gèrent un plus grand nombre de programmes complexes couvrant plusieurs secteurs, alors qu'en 2000 le travail de l'Agence a porté principalement sur des contrats importants concernant un nombre restreint de secteurs.

Gestion des ressources humaines

29. La bonne performance de l'Agence en 2000 en ce qui concerne la mise en oeuvre du programme de reconstruction est largement due à l'engagement individuel d'agents motivés. Les membres de l'équipe ont été recrutés sur la base des qualifications requises par une mise en oeuvre rapide et professionnelle du programme de reconstruction. Ils ont travaillé de façon intensive, dans des conditions parfois difficiles.

30. L'Agence est à présent confrontée au défi de maintenir un niveau d'engagement de son personnel adapté à une situation future susceptible de devenir moins pressante et moins exigeante. Compte tenu de la rapide évolution de l'Agence et de la création récente de nouveaux centres opérationnels, une nouvelle répartition du personnel entre son siège, à Thessalonique, et ses différents centres opérationnels pourrait s'avérer nécessaire.

Gestion du budget opérationnel

31. Fin 2000, l'Agence avait engagé 96,4 % des crédits qui lui avaient été alloués pour la reconstruction du Kosovo. En février 2000, quand l'Agence a pris la relève de la task-force, les crédits Obnova engagés en 1998 et 1999 avaient fait l'objet de contrats à concurrence de 49 %, dont 23 % avaient été décaissés. Fin 2000, les crédits engagés en 1998 avaient été décaissés à concurrence de 88 %, et les crédits engagés en 1999 avaient fait l'objet de contrats à hauteur de 88 %, dont 75 % avaient été décaissés. À la même date, 79 % des crédits engagés en 2000 avaient fait l'objet de contrats, dont 55 % avaient été décaissés (tableau 5).

32. Conformément à l'article 4, paragraphe 14, du règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil, le conseil de direction a présenté à la Commission, avant le 31 mars 2001, un projet de rapport annuel sur les activités de l'Agence en 2000 et leur financement. Ce rapport a été approuvé en juin 2001 par la Commission puis soumis au Parlement européen et au Conseil le 31 juillet 2001(13).

Tableau 5

Vue d'ensemble des programmes au 31 décembre 2000

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Source:

Agence européenne pour la reconstruction.

Passation de contrats

33. Au terme de l'exercice, 92 % des crédits de 2000 engagés entre février et novembre 2000 avaient fait l'objet de contrats. Le recours à la clause suspensive(14) a permis à l'Agence de passer des contrats pour un montant global de 50 millions d'euros dans la semaine qui a suivi la décision de la Commission d'approuver, en mai 2000, les propositions de financement pour un total de 130 millions d'euros. S'agissant des crédits opérationnels, le délai moyen nécessaire pour passer un contrat après une décision de la Commission a été de 153 jours pour les programmes 1999 et 2000 et de 71 jours pour le programme 2000. Cette performance soutient aisément la comparaison avec le délai dont a eu besoin la délégation de Sarajevo pour la passation de contrats concernant les programmes Obnova (tableau 6). Cependant, la délégation en Bosnie, contrairement à l'Agence établie au Kosovo, met souvent du temps pour parvenir un accord avec les trois communautés locales concernées avant de lancer un appel d'offres ou de passer un contrat.

Tableau 6

Délai nécessaire à la passation des contrats une fois la décision de la Commission arrêtée

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Source:

Agence européenne pour la reconstruction et délégation de la Commission en Bosnie-et-Herzégovine.

34. Vu l'urgence de la situation, l'Agence n'a pas toujours strictement respecté les règles Obnova applicables en matière d'appels d'offres, souvent inappropriées dans ce type de circonstances.

Secteur de l'énergie

Il était essentiel de faire redémarrer une unité d'une centrale électrique avant la fin du mois de novembre 2000. Normalement, une telle remise en état nécessite environ une année. En février 2000, la MINUK a demandé à l'Agence de passer un contrat par entente directe avec l'entreprise qui avait déjà effectué certaines réparations urgentes dans le cadre d'un contrat précédent. L'Agence a préféré lancer une procédure accélérée d'appel d'offres restreint. Bien qu'elle soit préférable à un marché par entente directe, cette procédure d'appel d'offres pour un marché de travaux de 40 millions d'euros n'est pas conforme au règlement Obnova(15) de base qui autorise, dans certaines conditions seulement (remplies en l'occurrence), un appel d'offres restreint pour des marchés de travaux ne dépassant pas 10 millions d'euros. Le court délai entre l'envoi du dossier d'appel d'offres et la date limite de soumission (cinq semaines) a donné un avantage concurrentiel à l'entreprise qui avait déjà effectué des travaux dans la centrale. Seules deux entreprises (avec une offre de prix de 34,5 et 37,6 millions d'euros) ont été en mesure de soumissionner en temps voulu. Aucune des deux offres n'a toutefois été jugée techniquement acceptable et l'appel d'offres a été annulé fin mai 2000. En accord avec la DG "Relex", l'Agence a négocié par la suite un marché par entente directe avec un consortium composé des deux entreprises concernées. Elle a passé un contrat avec le consortium pour 40 millions d'euros, à la condition que l'unité soit remise en service à la fin du mois de novembre 2000 au plus tard afin d'être totalement opérationnelle pendant la charge maximale de l'hiver 2000/2001. Cet ambitieux objectif a finalement été réalisé.

Secteur du logement

Pour l'approvisionnement en matériaux de construction, 46 offres ont été acceptées à l'ouverture. Le résultat de l'évaluation formelle des soumissions a montré que les soumissionnaires locaux présentant les offres les plus avantageuses avaient d'immenses difficultés à présenter certains documents en bonne et due forme, à savoir le certificat de nationalité, l'attestation de solvabilité, le certificat d'origine ou la garantie bancaire. L'application stricte des critères de sélection officiellement convenus aurait eu pour résultat de ne permettre qu'à sept soumissionnaires de passer le cap de l'évaluation formelle. Dans ce cas toutefois, le montant total des contrats pour les 14 lots aurait atteint quelque 110 millions de marks allemands alors que 85 millions de marks allemands avaient été inscrits au budget pour les fournitures. Dans des circonstances normales, l'appel d'offres ouvert aurait été annulé parce que toutes les soumissions formellement acceptables dépassaient le budget disponible. Pour garantir l'exécution du projet, l'Agence a décidé, au lieu de demander une garantie bancaire, d'insérer une clause dans le contrat l'autorisant à déduire une retenue cumulative de 10 % sur tous les paiements à titre de garantie. Fin 2000, l'Agence n'avait pas rencontré de problème majeur en ce qui concerne la prestation des fournisseurs adjudicataires.

Paiements

35. Entre février et octobre 2000, les paiements correspondant aux crédits opérationnels ont été exécutés dans un délai de 13 jours en moyenne (entre la réception de la facture et la date de transmission du paiement à la banque). Par comparaison, la délégation de Sarajevo est parvenue à exécuter les paiements dans le cadre du règlement Obnova dans un délai moyen de 43 jours pendant le deuxième semestre 2000(16). En ce qui concerne les achats courants de biens (titre II), le délai de paiement de l'Agence, sur la base d'un échantillon, était de l'ordre de 25 jours.

Mise en oeuvre du programme

Objectifs généraux fixés pour l'exercice 2000

36. Le programme de travail 2000 pour la reconstruction du Kosovo approuvé par la Commission et le conseil de direction, concentrait le gros des ressources disponibles sur cinq domaines: l'énergie, le logement, les transports, l'environnement et le développement économique/l'agriculture. La Commission et la MINUK ont considéré ces secteurs comme les piliers des activités de reconstruction au sens large. Étant donné que les progrès dans les domaines de l'énergie, du logement, des transports et de l'agriculture sont étroitement liés aux conditions saisonnières, l'Agence souhaitait lancer rapidement les projets dans ces domaines; elle a donc fixé des objectifs très ambitieux, dont la réalisation devait intervenir avant l'hiver 2000/2001. La Cour a examiné si ces objectifs avaient été atteints fin 2000.

Énergie

Objectifs

37. Le programme 2000 relatif à l'énergie a été doté de 60 millions d'euros. Son objectif général était de permettre au secteur de l'énergie de passer d'une situation de quasi-urgence et des phases de maintien et de stabilisation à une production d'énergie plus stable et plus efficiente, ce qui devait représenter une première mesure pour assurer l'autonomie du secteur. Parallèlement à ce programme, l'Agence a alloué 28 millions d'euros à la MINUK pour des importations d'énergie dans le cadre du programme de reconstruction 2000.

38. Pour augmenter la capacité de production d'électricité et, ce qui est crucial, la fiabilité de l'approvisionnement en électricité, il était urgent de procéder à une remise en état, de grande ampleur, des deux centrales électriques. Après avoir consulté la MINUK et d'autres donateurs, l'Agence a concentré son intervention sur la plus récente des deux centrales électriques (Kosovo B). Dans le cadre de ses activités générales dans le secteur, l'Agence a aussi soutenu la réhabilitation des mines de lignite qui alimentaient les deux centrales électriques. L'augmentation escomptée de la production des mines visait à satisfaire la demande accrue de combustible des unités nouvellement remises en état dans les centrales électriques.

Résultats à la fin de l'exercice 2000

39. Fin 2000, 96 % des crédits engagés dans ce secteur avaient fait l'objet de contrats et 59 % avaient été décaissés. La remise en état de l'unité 2 de la centrale électrique Kosovo B s'est terminée au début du mois de décembre 2000, avant le début de l'hiver. L'unité B1 a fonctionné avec certaines interruptions de service imprévues, et les réparations se sont poursuivies pendant l'hiver. Bien que le niveau de production de mines de lignite ait augmenté, il n'avait pas encore atteint les deux tiers de l'objectif (9000 tonnes par jour par rapport à un objectif de 15000 tonnes) fin 2000, mais la production continuait de croître(17). Malgré la persistance de coupures d'électricité, le rendement des deux centrales électriques a permis d'atteindre un niveau d'approvisionnement généralement suffisant en électricité, grâce aussi aux importations d'énergie financées par l'Union européenne, principalement en provenance de Bulgarie, de l'ARYM et du Monténégro.

Logement

Objectifs

40. L'objectif général du programme, auquel une enveloppe de 55 millions d'euros avait été allouée, était d'aider les Kosovars à reconstruire en 2000 quelque 8000 maisons endommagées par la guerre. Cela devait se faire avec des subventions offertes aux ménages les plus vulnérables, notamment les familles les plus démunies et celles vivant dans des logements temporaires. Le travail de reconstruction des maisons devait normalement être entrepris par les bénéficiaires sur une base d'"auto-prise en charge", le contrôle de qualité et l'appui technique nécessaire étant assurés par les ONG partenaires pour la mise en oeuvre du programme. Lorsqu'il s'avérait nécessaire de compléter l'"auto-prise en charge", de la main-d'oeuvre pouvait également être fournie aux bénéficiaires, les plus vulnérables pouvant en outre compter sur les services d'un entrepreneur, en particulier lorsque les logements étaient entièrement détruits.

41. En décembre 2000, un montant supplémentaire de 5 millions d'euros a été alloué à ce programme parce que le projet se concentrait de plus en plus sur les maisons les plus endommagées (56 % du nombre total des maisons concernées), ce qui augmentait donc les besoins en matériaux. Les crédits supplémentaires ont aussi permis de faire passer l'objectif à 8400 habitations.

42. Dans le même temps, l'Agence a également poursuivi la mise en oeuvre du programme de logement 1999 d'un montant de 14 millions d'euros. Ce programme pour la réhabilitation de 3600 maisons (n'ayant en général plus de toit) a été lancé par la task-force en 1999, mais la majeure partie du travail a été effectuée pendant le premier semestre 2000.

Résultats à la fin de l'exercice 2000

43. Sur les 60 millions d'euros engagés en 2000, près de 100 % avaient fait l'objet de contrats et 54 % avaient été décaissés à la fin de l'année. Le programme a été retardé au départ parce que les municipalités ont mis du temps à identifier les familles les plus vulnérables susceptibles d'en bénéficier. La plupart du temps, ce problème aurait pu être limité par une plus forte présence de la MINUK et un plus grand professionnalisme de la part de certaines ONG. À un stade ultérieur, le programme a également souffert des goulots d'étranglement qui se sont formés aux frontières et ont affecté la fourniture de matériaux de construction en provenance de l'ARYM ou transitant par celle-ci.

44. Fin décembre 2000, quelque 7700 chantiers de construction avaient été entamés dans 23 des 30 municipalités que compte le Kosovo. Sur les 8000 logements prévus au départ, plus de 50 % étaient complètement terminés et plus de 65 % avaient leur toit posé et étaient habitables. Selon les rapports de suivi, toutes les maisons avaient déjà leur toit posé au début du mois d'avril 2001. Sur l'ensemble des 12000 habitations à reconstruire (3600 dans le cadre du programme 1999 et 8400 dans le cadre du programme 2000) bénéficiant d'une enveloppe de 74 millions d'euros, un total de 8170 logements avait déjà été terminé par l'Agence en 2000. D'après les rapports sur l'état d'avancement des travaux établis par les ONG, 2000 autres logements avaient déjà leur toit posé et 1530 en étaient aux premiers stades de la reconstruction; les travaux ne devaient donc plus commencer que pour 300 d'entre eux.

45. La rapidité avec laquelle l'Agence est parvenue à reconstruire les habitations tranche fortement avec la lenteur affectant la mise en oeuvre de programmes similaires en Bosnie avant que leur gestion ne soit confiée à la délégation à Sarajevo. Dans une lettre datée du 31 octobre 2000, le responsable du pilier IV de la MINUK (chargé de la reconstruction) s'est déclaré très impressionné par la rapidité avec laquelle l'Agence européenne pour la reconstruction avait déboursé les fonds, que ce soit par comparaison avec d'autres programmes de l'Union européenne ou avec d'autres agences multilatérales au Kosovo, ainsi que par les faibles coûts administratifs et par l'optimisation des ressources de l'Agence.

46. L'Agence a tiré des enseignements de l'expérience acquise en Bosnie-et-Herzégovine [voir le rapport spécial n° 5/98 de la Cour sur la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997)](18). Elle a donné la priorité aux personnes les plus défavorisées, a exercé un contrôle plus strict sur les ONG sélectionnées et a confié l'achat des matériaux de construction non plus aux ONG, mais à des fournisseurs du secteur privé contrôlés par un spécialiste des achats engagé par l'Agence.

Transports

Objectifs

47. Une infrastructure des transports efficace est essentielle pour assurer la reconstruction au Kosovo. Le réseau routier est surchargé et en mauvais état, et le réseau ferroviaire était sous-utilisé principalement en raison d'une pénurie de matériel roulant adéquat. L'Agence devait faire face aux contraintes que présentaient le peu de temps disponible pour effectuer les travaux, les problèmes logistiques d'approvisionnement et les ressources limitées. Le programme 2000 (15 millions d'euros) s'est donc concentré sur la réfection du revêtement des trois routes principales au Kosovo, la route Pristina-Skopje jusqu'au poste-frontière de Blace étant la priorité absolue, ainsi que sur la réparation de deux importants ponts routiers détruits lors des bombardements de l'OTAN en 1999.

Résultats à la fin de l'exercice 2000

48. À la fin de l'an 2000, des contrats avaient été signés pour 79 % des crédits engagés dans ce secteur, dont 61 % avaient été décaissés. La majeure partie des travaux prévus était terminée ou se déroulait conformément au calendrier, à l'exception de ceux concernant le poste-frontière de Blace.

Agriculture

Objectif

49. En 2000, la Commission a approuvé une proposition de financement d'un montant de 25 millions d'euros visant à promouvoir le développement économique du Kosovo. Entre autres mesures, une enveloppe de 10 millions d'euros était prévue pour relancer l'économie rurale. Représentant environ 50 % du PIB en 1999/2000, l'agriculture est le secteur le plus important de l'économie du Kosovo. Les rendements, de même que le PIB, ont diminué au cours des années quatre-vingt-dix, en raison surtout d'un accès plus limité aux engrais et de l'effondrement des activités de service pour l'agriculture.

50. La principale tâche de l'Agence dans ce secteur était de veiller à la mise à disposition de 37500 tonnes d'engrais, soit 40 % des besoins globaux, pour le blé d'hiver et les cultures de printemps, profitant au moins à 30000 agriculteurs, ce qui correspond à 40 % des ménages vivant d'activités agricoles. Les objectifs consistaient à assurer l'augmentation de la production et du rendement des grandes cultures pour le marché intérieur en restaurant la fertilité du sol. Pour renforcer la participation des grossistes, des distributeurs et des détaillants du secteur privé à la distribution et à la vente des intrants agricoles, en particulier des engrais, il était prévu de fournir des crédits à la distribution.

Résultats à la fin de l'exercice 2000

51. Au 31 décembre 2000, les crédits engagés dans ce programme avaient fait l'objet de contrats à concurrence de 97 %, dont 53 % avaient été décaissés. Les engrais pour semis (NPK) ont été livrés en septembre 2000, à temps pour les semailles d'hiver. Une partie (2000 tonnes) a été livrée gratuitement à des agriculteurs vulnérables, y compris à ceux appartenant aux minorités, sous la supervision de l'organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Le reste a été vendu aux enchères, et des marchés ont été passés avec plus de 100 négociants.

52. L'Agence est parvenue à proposer aux agriculteurs de l'engrais pour les semailles à un prix abordable. L'engrais livré a été largement utilisé et une meilleure récolte d'hiver était escomptée. D'après une enquête effectuée auprès des exploitants agricoles par l'université de Pristina, les agriculteurs de tout le Kosovo ont eu accès au produit à un prix moyen de 30 % inférieur au prix du marché en 1999, et 86,6 % d'entre eux ont acheté l'engrais importé par l'Agence. La fourniture d'engrais a été cruciale pour la reprise de la production agricole commerciale et pour inverser la baisse du rendement agricole global.

53. La vente aux enchères de l'engrais a également contribué au développement de pratiques propres à l'économie de marché. Elle a suscité la concurrence tout en contribuant à une croissance soutenue en permettant au secteur privé de reprendre le rôle principal dans la fourniture d'engrais et d'autres intrants agricoles. Les facilités de crédit ont permis aux fournisseurs de restaurer et de rénover les entrepôts, de se réapprovisionner ainsi que d'augmenter la capacité des entrepôts.

54. À la fin de l'an 2000, 83 négociants sur 103 avaient effectué le premier versement au fonds renouvelable, et ceux qui avaient effectué une partie du versement ont dû payer le montant restant majoré d'une amende avant la mi-avril 2001. Six négociants, qui n'ont pas payé, ont utilisé de faux documents et ont donné de fausses informations sur leur entreprise afin d'avoir accès au crédit. Ils ont apparemment revendu immédiatement les engrais à un prix inférieur au prix coûtant. Une enquête était toujours en cours en septembre 2001.

55. En ce qui concerne la vente d'engrais à base d'urée, l'Agence a dû annuler la vente aux enchères parce que les prix étaient tellement élevés que l'engrais à base d'urée aurait été inabordable pour les agriculteurs bénéficiaires. L'Agence a, par la suite, fixé un prix de vente moindre et effectué la distribution sur une base proportionnelle aux négociants sélectionnés pour la distribution précédente d'engrais qui s'étaient acquittés de leur tâche de manière satisfaisante. Selon l'Agence, les agriculteurs ont reçu en temps utile la plupart des engrais pour les semailles de printemps. Cependant, une partie de la livraison a été retardée jusqu'en avril 2001 parce que l'itinéraire prévu pour le transport a dû être modifié et passer par la Serbie après la fermeture de la frontière entre l'ARYM et le Kosovo.

Caractère économique des opérations de l'Agence

56. En règle générale, l'Agence a suivi les principes applicables en matière d'appel d'offres visant à obtenir les termes et les conditions économiquement les plus avantageux pour ses achats. Pour des raisons d'urgence, l'Agence a parfois préféré lancer un appel d'offres restreint au lieu d'un appel d'offres international ouvert. Elle a souvent été contrainte par les circonstances particulières de réduire le délai normal entre la date de publication de l'appel d'offres et la date limite pour la réception des offres, ce qui a pu restreindre la concurrence, mais a permis à l'Agence de réaliser la plupart de ses objectifs.

57. Par ailleurs, en adaptant les procédures normales d'appel d'offres pour permettre aux fournisseurs locaux de soumissionner, l'Agence a réussi à maintenir les prix à un bas niveau (deuxième encadré, point 34). Le coût moyen de reconstruction d'une maison était estimé à 6167 euros pour les programmes 1999 et 2000 et à 7143 euros pour le programme 2000 qui s'est concentré sur les logements les plus fortement endommagés, ce qui soutient avantageusement la comparaison avec le coût moyen d'environ 10000 euros en Bosnie-et-Herzégovine(19).

58. En Bosnie-et-Herzégovine, cependant, la reconstruction des habitations visait à encourager le retour des réfugiés ou des personnes déplacées. Au Kosovo, les réfugiés étaient déjà revenus et, par conséquent, l'Agence a pu demander plus souvent aux bénéficiaires de contribuer à la reconstruction. De plus, en Bosnie-et-Herzégovine, environ 80 % des 450000 habitations à remettre en état étaient fortement endommagées ou totalement détruites contre 70 % des 120000 habitations à remettre en état au Kosovo. En outre, les normes de construction traditionnelles des logements au Kosovo sont moins élevées qu'en Bosnie-et-Herzégovine, même si les habitations reconstruites par l'Agence satisfont souvent à des normes plus élevées que les habitations originales, et le coût de la main-d'oeuvre est inférieur d'au moins 30 % au coût en Bosnie-et-Herzégovine.

59. Selon les données recueillies par la Cour, l'Agence semble obtenir des coûts moyens de reconstruction des habitations inférieurs à ceux d'autres donateurs au Kosovo. Le coût par habitation d'une autre grande organisation internationale dépasserait de 40 à 45 % le coût unitaire de l'Agence.

Efficacité de l'Agence

Incidence à court terme des investissements

60. D'après la Commission(20), les programmes de reconstruction ont eu une incidence positive sur l'économie des pays voisins qui ont souffert de l'embargo imposé à la République fédérale de Yougoslavie pendant les années précédentes.

Durabilité des investissements

61. Bien que les objectifs, qui étaient ambitieux, aient été en grande partie atteints à la fin de l'an 2000, la durabilité de certains investissements effectués dans les différents secteurs est sérieusement menacée, principalement faute de stratégie à moyen et à long terme en ce qui concerne la province en cause. La MINUK a conservé une approche de gestion de crise jusqu'à la mi-2000, et il lui a fallu près d'un an pour développer une politique à moyen terme.

62. Le principal problème dans le secteur de l'énergie était de savoir si les centrales électriques du Kosovo seraient, un jour, en mesure de fonctionner sans l'aide de donateurs extérieurs. Les centrales électriques doivent devenir des entreprises économiquement viables. Aucune stratégie n'a réellement été élaborée pour la compagnie d'électricité du Kosovo. La majorité des consommateurs ne paie pas l'électricité. Une structure de recettes valable comprenant un système tarifaire de l'électricité adapté et un véritable système d'analyse des coûts est nécessaire. À moyen terme, l'Agence entend réorienter ses efforts d'aide d'urgence vers une aide normale au développement, mais, entre-temps, il conviendrait que la MINUK s'engage davantage dans la restructuration du secteur de l'énergie.

63. La durabilité des investissements dans le secteur des transports suscite certaines inquiétudes. Les routes étaient surchargées, notamment à cause d'un important trafic militaire. L'entretien des routes n'est pas assuré. Il n'y a aucun système de financement ni aucun projet visant à établir un système d'entretien des routes. À la fin de l'an 2000, la MINUK n'avait pas encore défini de politique des transports. Une stratégie d'ensemble faisait également défaut pour le secteur ferroviaire.

64. En octobre 1999, la MINUK a imposé une série de droits de douane et de taxes sur les ventes, prélevés à la frontière à un taux cumulé de 26,5 %. Ces taux élevés appliqués aux intrants agricoles tendent à freiner la production agricole, le développement de l'industrie agroalimentaire, le progrès technologique dans l'agriculture et la mise en place d'un réseau articulé de fournisseurs d'intrants agricoles. Or, à la fin de l'an 2000, la MINUK n'avait toujours pas modifié ces taxes.

Coordination

65. Le Conseil a insisté sur la coordination avec la MINUK, les institutions financières internationales, la Banque européenne d'investissement (BEI), le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et les organisations non gouvernementales. L'Agence organise des réunions avec la MINUK, les États membres représentés à Pristina et d'autres grands donateurs sur une base hebdomadaire, ou plus souvent si nécessaire. À la fin de l'an 2000, ni la BEI, qui est également représentée au conseil de direction, ni la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) n'avaient commencé à mettre en oeuvre des projets au Kosovo, essentiellement en raison de l'absence d'un cadre juridique approprié.

66. Lors de la signature de contrats avec des organisations non gouvernementales (ONG) dans le cadre du programme de logement, l'Agence a appliqué les mêmes taux qu'ECHO afin d'éviter que deux sources de financement de l'Union européenne n'entrent en concurrence. L'arrêt progressif des activités d'ECHO au Kosovo dans les domaines du logement et de l'hébergement, de la santé, de l'agriculture, de l'eau et de l'hygiène publique a été bien coordonné avec les activités menées par l'Agence dans ces secteurs.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Opinion de la Cour

Première section - Audit financier concernant l'exercice 2000

67. Cet examen a permis à la Cour d'obtenir l'assurance raisonnable que les comptes annuels de l'exercice clos le 31 décembre 2000 sont fiables et que les opérations sous-jacentes sont, dans leur ensemble, légales et régulières.

68. Toutefois, sans remettre en cause son opinion d'audit, la Cour attire l'attention sur les risques découlant des faits décrits aux points 15 et 18. Étant donné les risques inhérents à la tenue des comptes par tableur et en vue de renforcer son système de contrôle interne, l'Agence devrait veiller à mettre en place dans les meilleurs délais un système informatisé fiable de comptabilité budgétaire (point 15).

Deuxième section - Efficience de l'Agence

69. Le niveau d'efficience des services de l'Agence est élevé (point 27), bien que le faible rapport entre le nombre d'employés et la valeur totale de l'aide gérée (point 28) puisse aussi être considéré comme un facteur de risque affectant la durabilité (point 30). L'Agence a fait preuve d'une grande rapidité tant pour la passation de contrats que pour les paiements relatifs aux activités opérationnelles (points 33 à 35). De plus, en ce qui concerne la mise en oeuvre du programme, l'Agence a réussi à atteindre la majeure partie des objectifs ambitieux qu'elle s'était fixés pour l'année 2000 dans les domaines de l'énergie (point 39), du logement (points 43 à 45), des transports (point 48) et de l'agriculture (points 51 et 52). L'efficience de l'Agence s'explique essentiellement par l'engagement individuel important dont a fait preuve son personnel (point 29).

70. Même si le délai habituel pour les appels d'offres a souvent été raccourci et peut avoir affecté la concurrence (point 56), la Cour n'a pas trouvé d'élément lui permettant d'affirmer qu'un délai plus long aurait permis d'obtenir des prix plus bas sans avoir une incidence négative sur le respect des délais d'exécution. Le fait que le coût moyen de reconstruction des habitations financé par l'Agence soit inférieur à celui de la reconstruction financé par d'autres donateurs indique bien que tant les questions d'efficience que les aspects économiques ont été pris en considération (point 59).

71. L'application très souple des règles en vigueur, qui a impliqué une prise de risques de la part de l'Agence, a aussi permis à de nombreuses entreprises locales et régionales de participer au processus de reconstruction, ce qui a contribué à réduire les coûts de reconstruction (point 57) et à stimuler le redressement de l'économie dans les pays des Balkans gravement touchés par les conflits dans la région au cours de la dernière décennie (point 60).

72. La prestation remarquable de l'Agence est également due au fait que, en 2000, elle a concentré ses ressources humaines et financières sur un nombre limité de domaines prioritaires.

Recommandation n° 1

73. L'Agence devrait veiller à ne pas disperser ses efforts et à développer un programme sectoriel pratique conforme aux priorités les plus urgentes.

74. Les réunions mensuelles du conseil de direction ont représenté une charge de travail supplémentaire pour l'Agence. L'idée de nommer un membre de la Commission à la présidence du conseil de direction est apparue peu réaliste (points 21 à 24).

Recommandation n° 2

75. Une réunion du conseil de direction tous les trois mois devrait être plus que suffisante. Les nouveaux règlements (CE) n° 2666/2000(21) et (CE) n° 2667/2000(22) du Conseil contribuent à clarifier les rôles respectifs du comité de gestion et du conseil de direction. La Commission devrait toutefois définir plus clairement les responsabilités de ces deux instances afin de permettre à l'Agence de répondre rapidement aux nouvelles priorités de reconstruction dans la région.

76. La durabilité des investissements financés dans les secteurs de l'énergie et des transports n'était pas assurée, car, au lieu de définir des perspectives à long terme, la MINUK a conservé une approche de gestion de crise qui n'était plus adaptée en 2000 (points 61 à 64).

Recommandation n° 3

77. Pour garantir la durabilité des investissements financés, la définition d'une politique globale et d'une stratégie à moyen et à long terme est nécessaire. Cela ne relève pas des compétences de l'Agence, mais l'Union européenne étant en charge du pilier de la MINUK responsable de la reconstruction au Kosovo, la Commission est largement responsable de cette situation peu satisfaisante.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 octobre 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) L'Agence étant autorisée par le règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil du 5 décembre 2000 à établir des centres opérationnels dotés d'un degré élevé d'autonomie de gestion dans la République fédérale de Yougoslavie, elle a maintenant ouvert des bureaux à Belgrade et à Podgorica.

(2) Voir le rapport spécial n° 2/2001 de la Cour relatif à la gestion de l'aide humanitaire d'urgence en faveur des victimes de la crise du Kosovo (ECHO).

(3) Règlement (CE) n° 2454/99 du Conseil du 15 novembre 1999 (JO L 299 du 20.11.1999, p. 1) amendé par le règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil du 5 décembre 2000 (JO L 306 du 7.12.2000, p. 7).

(4) Voir le rapport spécial n° 5/98 de la Cour relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997) (JO C 241 du 31.7.1998, p. 1).

(5) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999 (points 5.28-5.31 et 5.75-5.78) (JO C 342 du 1.12.2000).

(6) La déconcentration correspond au transfert de certaines responsabilités de la Commission, de son siège vers les délégations ["Phare Deconcentration - Instructions for Delegations" (La déconcentration dans le cadre du programme Phare - Instructions destinées aux délégations)].

(7) Règlement (CE) n° 1628/96 du Conseil relatif à l'aide à la Bosnie-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l'ancienne République yougoslave de Macédoine (JO L 204 du 14.8.1996, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2454/1999 du 15 novembre 1999 (JO L 299 du 20.11.1999, p. 1) et abrogé par le règlement (CE) n° 2666/2000 (voir note de bas de page n° 10).

(8) Il est à noter que les crédits alloués comprennent 65,9 millions d'euros de crédits non utilisés par la TAFKO.

(9) Règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil du 5 décembre 2000 relatif à l'Agence européenne pour la reconstruction (JO L 306 du 7.12.2000, p. 7).

(10) CARDS: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Assistance communautaire pour la reconstruction, le développement et la stabilisation) - Règlement (CE) n° 2666/2000 du Conseil du 5 décembre 2000 relatif à l'aide à l'Albanie, à la Bosnie-et-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l'ancienne République yougoslave de Macédoine et abrogeant le règlement (CE) n° 1628/96 ainsi que modifiant les règlements (CEE) n° 3906/89 et (CEE) n° 1360/90 et les décisions 97/256/CE et 1999/311/CE (JO L 306 du 7.12.2000, p. 1).

(11) En 2000, l'Agence peut disposer gratuitement de bureaux à Thessalonique et à Pristina.

(12) Document interne de la Commission sur la réforme de la gestion de l'assistance externe - "Problèmes et propositions", mai 2000.

(13) COM (2001) 446 final.

(14) Le contrat n'est octroyé que si la décision de financement est arrêtée par la Commission.

(15) Règlement (CE) n° 1628/96 du Conseil modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2454/1999 du Conseil du 15 novembre 1999 (JO L 299 du 20.11.1999, p. 1).

(16) Obligation contractuelle de paiement dans les 60 jours.

(17) 12000 tonnes en avril 2001.

(18) JO C 241 du 31.7.1998.

(19) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999, point 5.76 (JO C 342 du 1.12.2000).

(20) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 1999, COM(2000) 682 final du 27 octobre 2000.

(21) Règlement (CE) n° 1628/96 du Conseil relatif à l'aide à la Bosnie-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l'ancienne République yougoslave de Macédoine (JO L 204 du 14.8.1996, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2454/1999 du 15 novembre 1999 (JO L 299 du 20.11.1999, p. 1) et abrogé par le règlement (CE) n° 2666/2000 (voir note de bas de page n° 6).

(22) Règlement (CE) n° 2454/99 du Conseil du 15 novembre 1999 (JO L 299 du 20.11.1999, p. 1) amendé par le règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil du 5 décembre 2000 (JO L 306 du 7.12.2000, p. 7).

ANNEXE 1

MISSION D'ADMINISTRATION INTÉRIMAIRE DES NATIONS UNIES AU KOSOVO (MINUK)

La mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK) a été mise en place le 10 juin 1999 en vertu de la résolution 1244 du conseil de sécurité de l'ONU. Tous les pouvoirs législatifs et exécutifs concernant le Kosovo, y compris l'administration des pouvoirs judiciaires, sont confiés à la MINUK et sont exercés par le représentant spécial du secrétaire général des Nations unies. Le représentant spécial est secondé dans ses tâches par quatre représentants spéciaux adjoints, chacun étant responsable de l'une des composantes majeures de la mission; les différentes composantes sont par ailleurs dirigées par une organisation:

a) l'administration civile intérimaire est placée sous l'égide des Nations unies;

b) l'assistance humanitaire est sous la direction du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR);

c) la création d'institutions est sous la responsabilité de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE);

d) la reconstruction est sous les auspices de l'Union européenne.

Suite à la réorganisation intervenue en 2000, la nouvelle structure se présente comme suit:

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ANNEXE 2

MANDAT CONFIÉ À L'AGENCE EUROPÉENNE POUR LA RECONSTRUCTION

Le règlement (CE) n° 2454/99 du Conseil souligne que:

a) la gestion des programmes de reconstruction devra se faire suivant des règles et des procédures efficaces et flexibles permettant une exécution rapide;

b) le centre opérationnel de l'Agence, qui dispose d'un degré élevé d'autonomie de gestion, s'établit dans un premier temps à Pristina afin d'engager les travaux de reconstruction au Kosovo en s'appuyant sur les services généraux de l'Agence installés au siège de celle-ci à Thessalonique;

c) l'Agence exercera ses activités dans un premier temps au Kosovo; il appartient au Conseil, statuant sur proposition de la Commission, de décider d'étendre les activités de l'Agence à d'autres régions de la République fédérale de Yougoslavie;

d) le mandat de l'Agence doit lui permettre la gestion de programmes d'autres bailleurs de fonds contribuant à la reconstruction de la région, notamment dans le cadre de la coopération établie avec les institutions financières compétentes.

L'Agence est notamment chargée des tâches suivantes:

a) identification et analyse des besoins;

b) élaboration des programmes pour la reconstruction au Kosovo;

c) prise en charge de toutes les opérations nécessaires à la mise en oeuvre des projets;

d) conclusion de conventions de financement, signature de contrats et coordination avec les autres bailleurs de fonds et les institutions financières internationales.

ANNEXE 3

ÉTAPES DE LA PLANIFICATION DES PROGRAMMES DE RECONSTRUCTION

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(1)

(1) CARDS:

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Assistance communautaire pour la reconstruction, le développement et la stabilisation).

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

V. Des mesures visant à améliorer le fonctionnement du conseil de direction ont été introduites dans le nouveau règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil relatif à l'Agence européenne pour la reconstruction.

La MINUK a amélioré sa capacité à définir des politiques globales et des stratégies d'investissement durables, principalement grâce à son programme de reconstruction et d'investissements publics qui fournit des lignes directrices claires en matière de budget et d'investissements, tant pour son propre budget central que pour la communauté des donateurs.

La Commission et la MINUK ont entamé des discussions relatives aux politiques sectorielles qui sont notamment axées sur le développement du secteur privé, l'énergie, la fiscalité et la politique commerciale. La politique macro-économique est régulièrement traitée dans le cadre du groupe de pilotage au niveau opérationnel, chargé de l'Europe du Sud-Est. La Commission suit aussi attentivement les travaux du "pilier" de la MINUK, conduit par l'Union européenne, notamment par l'intermédiaire du mécanisme établi au titre de l'instrument d'aide financière exceptionnelle dont l'utilisation est soumise au respect des conditions de politique économique.

Afin de protéger les investissements substantiels réalisés à ce jour par la Communauté au Kosovo, la Commission travaille en étroite collaboration avec la MINUK, l'Agence européenne pour la reconstruction et les États membres de l'Union sur un exercice d'évaluation comparative des performances visant à garantir que la MINUK met en oeuvre les mesures institutionnelles appropriées.

PREMIÈRE SECTION - AUDIT FINANCIER CONCERNANT L'EXERCICE 2000

17. Pour respecter pleinement les obligations légales de contrôle posées par les différents règlements financiers, la Commission a défini le rôle du contrôle financier durant la période de transition de la réforme dans le contexte de la déconcentration de la gestion de l'aide extérieure vers les délégations et les agences (communication adoptée par le collège le 25 avril 2001).

18 et 19. Au second trimestre de 2001, un fonctionnaire de la DG "Contrôle financier" a été affecté exclusivement à l'Agence; il se rend régulièrement sur place et réalisera, entre autres, des contrôles réguliers sur les transactions, y compris des contrôles a priori.

L'objet de cette nouvelle approche est d'allier l'efficacité opérationnelle au respect de la réglementation. La modification du règlement financier qui en découle ainsi que plusieurs questions essentielles concernant les dispositions d'application ont fait l'objet de discussions entre la Commission et l'Agence au cours des derniers mois. Le projet final est sur le point d'être présenté à la Cour des comptes. Le projet de modification du règlement financier prévoit aussi la nomination d'un auditeur interne.

DEUXIÈME SECTION - EFFICIENCE DE L'AGENCE: AUDIT DE LA BONNE GESTION FINANCIÈRE

22. a) La Commission, qui préside le conseil de direction, a défendu un régime linguistique pragmatique reposant sur la coopération constructive des membres de ce conseil.

b) et c) La disposition exigeant qu'un commissaire soit président du conseil de direction et que l'Agence en organise les réunions mensuelles a déjà été levée par le nouveau règlement de l'Agence [règlement (CE) n° 2667/2000 du Conseil], qui prévoit un régime plus souple selon lequel le conseil de direction se réunit en cas de nécessité, avec un minimum d'une réunion par trimestre.

24. Les incidents cités par la Cour sont effectivement survenus au cours des premiers temps; ils étaient toutefois de nature exceptionnelle et n'ont jamais sérieusement entravé ou retardé l'engagement des crédits. Le nouveau règlement CARDS adopté en décembre 2000 clarifie les rôles respectifs du conseil de direction et du comité de gestion et aucun problème de ce type ne s'est reproduit.

26. L'annexe X du statut précisant les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires affectés dans un pays tiers est applicable. En particulier, le Kosovo fait partie des pays où les conditions de vie sont très difficiles et présentent un danger pour la sécurité physique du fonctionnaire.

33 et 34. Outre les contraintes particulières rencontrées en Bosnie-et-Herzégovine et citées par la Cour, il convient de noter que la délégation de la Commission à Sarajevo n'a fait qu'un usage limité de la clause suspensive, étant donné que l'assistance apportée à la Bosnie-et-Herzégovine ne représente plus une aide d'urgence d'après-guerre et que les appels d'offre anticipés ne se justifiaient que de manière exceptionnelle.

35. Le délai moyen de paiement pratiqué par la délégation de Sarajevo (43 jours) est largement inférieur au délai contractuel de 60 jours.

45. La comparaison se réfère à une période antérieure à l'attribution de la gestion de ce projet à la délégation de Sarajevo. Il est difficile d'effectuer des comparaisons directes entre le Kosovo et la Bosnie-et-Herzégovine en ce qui concerne les programmes de retour. En Bosnie-et-Herzégovine, ces programmes sont souvent organisés dans un environnement hostile. Ils sont plus étendus qu'au Kosovo et concernent, outre le logement, les services d'utilité publique, les instruments de création d'emplois et les infrastructures sociales.

48. Les retards qui sont survenus au passage frontalier de Blace sont principalement dus aux négociations avec les autorités macédoniennes sur l'ampleur du projet et la délivrance, par la MINUK, des permis d'expropriation.

56. La Commission estime que le comportement de l'Agence, qui a appliqué de manière flexible la réglementation relative aux appels d'offres, est justifié par la nature particulière des circonstances.

57. Dans l'appel à propositions lancé par la délégation de la Communauté en 2000, le coût moyen de reconstruction d'une maison en Bosnie-et-Herzégovine était de 10000 euros. Néanmoins, une étude menée dans le cadre de la facilité de suivi et d'évaluation des retours de la Communauté, datée de septembre 2001, montre que le coût moyen, calculé sur un échantillon de 9951 logements réhabilités depuis 1996, est de 7430 euros.

61. La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité d'une politique globale et d'une stratégie à long terme. La MINUK a amélioré sa capacité à établir des politiques globales et des stratégies d'investissement durables et, dans les secteurs où la Communauté européenne est le principal donateur, la Commission fournit une aide directe en matière de définition des politiques globales essentielles et de conformité à la politique de l'Union; elle examine actuellement, en coopération avec la MINUK, l'Agence et les États membres de l'Union, les mesures et actions institutionnelles que la MINUK doit encore adopter pour garantir la durabilité.

Les critiques de la Cour sur la stratégie de gestion de crise adoptée par la MINUK devraient tenir compte du fait que les activités de celle-ci n'ont débuté qu'en juin 1999 après 78 jours de conflit armé entre l'OTAN et les forces yougoslaves. La MINUK a hérité d'une province ravagée par la guerre et minée par les difficultés économiques et sociales résultant de 40 années de sous-investissement chronique. En dépit de l'urgence, la MINUK est parvenue à formuler une stratégie budgétaire cohérente et à obtenir un financement des donateurs internationaux à l'époque où le Kosovo, de par son statut, ne pouvait légalement bénéficier de prêts consentis par les institutions financières internationales. Les programmes de reconstruction et d'investissements publics de la MINUK pour l'année 2000 et la période 2001-2003 ont servi de base à la définition d'une politique globale.

62. En 1999 et 2000, l'essentiel des travaux de la MINUK dans le secteur de l'électricité a consisté à assurer la gestion quotidienne, tâche à laquelle le personnel de l'entreprise d'électricité du Kosovo était peu préparé. Au cours du second semestre 2000, de premières avancées ont été réalisées dans le domaine de la gestion et des questions structurelles grâce à l'aide considérable apportée par la communauté des donateurs (notamment par l'Agence européenne pour la reconstruction). L'entreprise reprend actuellement, dans une plus large mesure, la responsabilité des activités, ce qui permet à la MINUK, qui élabore la politique stratégique à long terme du secteur, de se consacrer davantage aux fonctions de supervision et de réglementation.

63. À la fin de l'année 2000, il n'existait aucune stratégie globale à moyen terme des transports; néanmoins, différentes stratégies sectorielles ont été élaborées, notamment un plan d'exploitation pour les chemins de fer, qui constituent les fondements d'une stratégie bien intégrée. La MINUK examine actuellement des projets visant à établir un système durable de maintenance du réseau routier, en finançant cette activité par le prélèvement d'une taxe spéciale sur les carburants.

64. La base de recettes du Kosovo a dû être créée pratiquement de toutes pièces, ce qui explique pourquoi le régime fiscal mis en place par la MINUK au début de son mandat, dont l'objectif premier était d'assurer des revenus durables pour le budget du Kosovo, pourrait avoir provoqué des effets indésirables sur la production locale. La Commission a recommandé que la MINUK revoie cette politique dès que les conditions permettront d'élargir l'assiette fiscale. À cet effet, la taxe sur les ventes a été remplacée par la TVA au 1er juillet 2001. Le fonctionnement du nouveau système fera l'objet d'un suivi attentif au cours des douze mois suivants, jusqu'au 1er juillet 2002, et la MINUK envisage d'apporter d'autres modifications à sa politique fiscale.

65. Il est difficile pour les institutions financières internationales, notamment la BEI et la BERD, d'opérer au Kosovo car leur statut limite les activités menées aux partenariats avec les États souverains; elles ne disposent de ce fait d'aucune base légale pour agir au Kosovo. Bien que la BEI et la BERD ne puissent encore intervenir en tant que donateurs, elles ont fourni de précieux conseils à la MINUK.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

73. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel l'Agence devrait continuer à axer ses efforts sur les secteurs essentiels en fonction des besoins sur le terrain et du règlement CARDS. La Commission rédige actuellement le document stratégique par pays RFY 2002-2006 ainsi que le programme indicatif pluriannuel de trois ans qui constituera à l'avenir la base des programmes annuels de l'agence.

74. et 75. L'exigence selon laquelle le conseil de direction doit organiser des réunions mensuelles et doit être présidé par un commissaire a été levée. Le conseil de direction se réunira cinq fois au cours de l'année 2001, ce qui, compte tenu de l'extension des activités de l'Agence à l'ensemble du territoire de la RFY, démontre un travail de grande efficacité. La Commission considère que les nouveaux règlements du Conseil clarifient suffisamment les rôles respectifs du conseil de direction de l'Agence et du comité de gestion CARDS.

76. La Commission estime qu'une politique de gestion de crise était encore de rigueur en 2000 étant donné l'ampleur des problèmes. Néanmoins, la Commission convient que la MINUK aurait dû déployer davantage d'efforts pour passer plus rapidement de l'intervention d'urgence à une stratégie de définition de politiques de développement à long terme.

77. La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité d'une politique globale et d'une stratégie à long terme. La Commission continuera à examiner la question de la définition d'une politique durable et d'un cadre réglementaire avec la MINUK ainsi qu'avec les représentants des institutions provisoires autonomes qui doivent être élus au Kosovo.

Réponses de l'agence

SYNTHÈSE

III. Un système plus fiable (SI2) sera pleinement opérationnel avant la fin de 2001.

PREMIÈRE SECTION - AUDIT FINANCIER CONCERNANT L'EXERCICE 2000

15. L'Agence reconnaît que le système informatisé de comptabilité budgétaire utilisé avant l'introduction de Sincom2 était inadéquat; il constituait cependant l'unique solution permettant d'être opérationnel lors de la mise en place de l'Agence. Sincom2 devrait être pleinement opérationnel avant la fin de 2001.

Dispositions financières

17. L'accord du 22 février 2000 est conforme aux principes de la réforme de la Commission en matière de gestion et de contrôle financiers d'avril 2000.

18. L'absence d'auditeur interne ne signifie pas que les ordonnateur(s) et comptable de l'Agence n'ont effectué aucun contrôle a priori, ce qui est corroboré par le fait que la Cour n'a identifié aucune erreur significative.

Gestion des contrats de la TAFKO

20. Les contrats, d'un montant de 60,9 millions d'euros, étaient déjà signés par la Commission au moment du transfert. C'est par le biais du budget que le conseil de direction de l'Agence autorise le directeur à signer des engagements (contrats) avec des tiers. Par conséquent, les montants qui avaient déjà fait l'objet d'un contrat au moment du transfert ne doivent pas figurer dans le budget.

Les 31 millions d'euros restant à payer par l'Agence n'ont pas été intégrés dans le budget de celle-ci, puisqu'aucun crédit de paiement n'y avait été inscrit pour l'année 2000.

DEUXIÈME SECTION - EFFICIENCE DE L'AGENCE: AUDIT DE LA BONNE GESTION FINANCIÈRE

Mise en oeuvre du programme

Transports

48. Les retards survenus dans les travaux au poste-frontière de Blace étaient principalement dus à la nécessité de conclure un accord avec les autorités de l'ARYM sur l'importance du projet, ainsi qu'au fait que la MINUK a délivré tardivement les permis d'expropriation requis.