RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la simplification de l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes

Avant-propos

Le présent document a pour objet de montrer comment la Commission a réagi en 2002, 2003 et 2004 aux demandes du Conseil l'engageant à remédier à un certain nombre de déficiences constatées dans le fonctionnement de l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des fruits et légumes.

Il est également destiné à alimenter un débat au Conseil, au Parlement européen et dans le secteur concerné [1]. En fonction du résultat de ces discussions, le rapport pourrait donner lieu, le moment venu, à des propositions de dispositions législatives réglementaires.

[1] Ce document peut être consulté sur le site Internet de la Commission à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/reports/fruitvegsimpl/index_en.htm. Les parties prenantes peuvent participer au débat en envoyant leur commentaires sur le rapport à l'adresse e-mail suivante : AGRI-C4-REFSIMPL@cec.eu.int

Le présent document sera suivi d'un document de travail établi par les services de la Commission, analysant :

- les principaux chiffres du secteur (tendances de l'offre, de la demande et des échanges tant dans le monde que dans l'Union européenne, structure de la production et situation des revenus dans l'Union);

- la mise en oeuvre de l'un des piliers de l'OCM, à savoir les organisations de producteurs (OP) et les fonds opérationnels y afférents;

- les questions budgétaires apparues ces dernières années.

1. Contexte

1.1. 1994-1996

En juillet 1994, la Commission européenne a présenté au Conseil et au Parlement sa communication intitulée «Évolution et avenir de la politique communautaire dans le secteur des fruits et légumes» (COM(94) 360 final - 27 juillet 1994). La Commission proposait de renforcer les éléments positifs de l'OCM - orientation du marché, décentralisation de la gestion et le regroupement de l'offre - tout en simplifiant et en réorientant les dépenses budgétaires vers des mesures propres à favoriser une évolution saine et la prise en compte des exigences environnementales des Européens.

La Commission a présenté ses propositions de règlements du Conseil en octobre 1995 (COM(95) 434 final). Les règlements (CE) nos 2200/96, 2201/96 et 2202/96, concernant respectivement les fruits et légumes frais, les fruits et légumes transformés et les agrumes ont finalement été adoptés en octobre 1996.

1.2. 2000-2002

Le 12 juillet 2000, la Commission européenne a adopté une proposition tendant à modifier de nouveau l'OCM des fruits et légumes. Cette proposition était destinée à fournir des solutions permettant de remédier à des insuffisances qu'il fallait traiter d'urgence, l'objectif étant de mettre en oeuvre dès la campagne 2001/2002 les modifications de l'OCM prévues à cet effet.

Les modifications prévoyaient d'abandonner le système des prix minimums. Lorsque l'examen du document fut achevé, le Conseil arrêta en décembre 2000 le règlement (CE) n° 2699/2000 modifiant les trois règlements précités.

Voici quelles étaient les principales modifications :

* Produits frais : introduction d'un plafond unique pour la contribution communautaire aux fonds opérationnels. Le plafond finalement retenu s'établissait à 4,1 % de la valeur de la production commercialisée (VPC) de chaque organisation de producteurs (OP) [2].

[2] Dans le texte original de la réforme de 1996, le montant accordé aux organisations de producteurs était soumis à un double plafond de 4,5 % de la valeur de la production commercialisée de chaque organisation concernée, à condition que le montant total du soutien financier représente moins de 2,5 % de la production commercialisée par l'ensemble des organisations de producteurs.

* Produits transformés (tomates, poires et pêches) : régime modifié en ce sens que l'aide, auparavant versée aux transformateurs en fonction du produit final et subordonnée à un système de prix minimum, est désormais payée aux producteurs, par l'intermédiaire des OP, au titre de la matière première. Ce régime est fondé sur des contrats conclus entre les OP reconnues et les transformateurs agréés par les États membres. L'aide est distribuée aux OP en fonction de la quantité de matière première fournie aux transformateurs sous contrat. Des seuils de transformation communautaires et nationaux sont établis; chaque fois qu'un seuil de transformation communautaire est dépassé, l'aide fixée pour le produit considéré est réduite dans tous les États membres où le seuil y afférent a été dépassé.

* Agrumes : relèvement des seuils relatifs aux citrons, aux oranges et aux petits agrumes et établissement de seuils de transformation nationaux.

En janvier 2001, a été présenté au Conseil un rapport sur l'application de l'OCM dans le secteur des fruits et légumes frais et sur le régime concernant les agrumes (COM(2001) 36 final). Ce document avait pour finalité d'exposer où en était la mise en oeuvre de la réforme de 1996, mais il ne contenait pas de propositions concrètes en vue de modifications éventuelles.

En juillet 2001, le Parlement européen a adopté une résolution sur le rapport de la Commission, résolution qui dénonçait un certain nombre de faiblesses persistant après la réforme de 1996, en particulier une offre insuffisamment organisée, conjuguant ses effets avec ceux d'accord multilatéraux ou bilatéraux conclus avec des pays tiers, lourds de conséquence pour le secteur communautaire des fruits et légumes dans un environnement de plus en plus ouvert et compétitif.

Le Parlement a donc invité la Commission à présenter les modifications à apporter au cadre réglementaire actuel pour améliorer la concentration de l'offre, utiliser plus efficacement les programmes opérationnels et établir un régime d'aide permanent concernant spécifiquement les fruits à coque.

En février 2002, la présidence espagnole a rédigé à l'intention de la Commission une note identifiant un certain nombre de points à approfondir. Ce document a été examiné par le groupe de travail sur les fruits et légumes, puis par le comité spécial de l'agriculture, après quoi il a été transmis au Conseil, sous forme de projet de conclusions, à la fin de la procédure. Le texte a été discuté par le Conseil le 27 juin 2002. La Commission était invitée à :

1. proposer des modifications portant sur les règles qui régissent l'établissement et le fonctionnement des fonds opérationnels, en donnant un degré d'indépendance plus élevé aux OP, avec des marges de flexibilité clairement définies, d'où l'obligation pour les OP d'être transparentes et démocratiques, et de se conformer aux règles de la concurrence;

2. simplifier la vie administrative au bénéfice des OP, sous réserve que l'utilisation correcte des ressources soit surveillée et assurée;

3. promouvoir les OP dans les États membres qui n'ont pas encore atteint un équilibre satisfaisant à cet égard et dans les régions caractérisées à la fois par une production à grande échelle de fruits et légumes et par une organisation économique médiocre, grâce à des initiatives telles que les OP transfrontalières, à la fusion d'organisations existantes et à la mise en place d'associations d'OP, mais avec le souci d'éviter que ne se créent des positions dominantes;

4. proposer des règles claires offrant aux États membres une marge de manoeuvre plus large en ce qui concerne la reconnaissance des OP;

5. encourager une politique assurant la promotion des produits de haute qualité obtenus dans le respect des impératifs environnementaux, et mettre en oeuvre des mesures incitatives, dans les limites des possibilités financières existantes, pour la traçabilité et pour un mode de production organique ou intégré ou encore pour une production conforme à un programme homologué; préalablement à l'éventuelle introduction de paramètres organoleptiques, s'assurer qu'il existe des critères d'évaluation objectifs;

6. modifier les dispositions existantes de telle sorte que les investissements et les organisations de producteurs puissent être financés par les fonds opérationnels ou dans le contexte du développement rural, sans qu'il y ait jamais double financement;

7. procéder aux études appropriées et présenter un rapport sur la question, assortis, le cas échéant, des propositions adéquates concernant :

* la commercialisation des baies et des champignons sauvages et des cerises acides dans certaines zones de l'Union européenne;

* l'action à mener auprès des agriculteurs pour les inciter à prendre des mesures propres à améliorer la gestion des risques dans ce secteur, par exemple en incluant le coût des polices d'assurance parmi les dépenses éligibles au regard du fonds opérationnel;

* les fruits à coque et les caroubes;

* la nécessité de promouvoir le regroupement de l'offre dans les régions en retard à cet égard.

Lors des discussions qui ont eu lieu au Conseil, la Commission a répondu :

1. que la simplification était aussi une de ses priorités;

2. qu'il convenait de mieux mettre en adéquation l'OCM et les règles régissant le développement rural, et d'utiliser plus efficacement les deux instruments;

3. qu'elle partageait les vues du Conseil sur le soutien des OP, en particulier dans les régions encore insuffisamment organisées;

4. que l'idée de rendre l'assurance récolte éligible au fonds opérationnel serait examinée;

5. s'agissant des critères organoleptiques, qu'il importe de prendre en compte les préoccupations des consommateurs et que ces critères doivent être intégrés dans les normes commerciales.

6. Enfin, le Conseil ayant demandé que lui soit présenté un rapport concernant un certain nombre de domaines, la Commission a réaffirmé :

* que certaines mesures (par exemple sur les fruits à coque) étaient d'ores et déjà à l'étude et qu'elles seraient ultérieurement présentées au Conseil,

* que certaines questions, notamment quant à la simplification, n'étaient pas de son ressort et qu'elles seraient traitées selon la procédure de la comitologie,

* qu'elle examinerait les points restants et qu'elle présenterait un rapport si le besoin devait s'en faire sentir.

2. Suivi des conclusions de la présidence et simplification de la législation existante

2.1. Autres raisons de simplifier et d'améliorer la législation existante

Parallèlement au suivi des conclusions de la présidence, le processus de simplification se justifiait aussi par la nécessité de :

* faire suite au rapport annuel de la Cour des comptes de 2000, qui appelait la Commission à oeuvrer plus efficacement pour améliorer la concentration de l'offre, singulièrement dans les régions accusant un niveau d'organisation particulièrement bas;

* faire suite à une communication intitulée «Actualiser et simplifier l'acquis», adoptée par la Commission en février 2003.

2.2. Modifications du cadre réglementaire

2.2.1. Simplification concernant les fruits et légumes frais

Un premier pas vers la simplification que la présidence du Conseil avait réclamée dans ses conclusions de juin 2002 a été accompli en décembre 2002 par la Commission, lorsque celle-ci a présenté un document de réflexion au comité de gestion des fruits et légumes. Ce document passait en revue les questions qui se sont posées pendant les six années d'expérience de la mise en oeuvre de la réforme de 1996, questions portant essentiellement sur les OP, les groupements de producteurs (GP) et les instruments y afférents, les fonds opérationnels (FO) et les programmes opérationnels (PO).

L'opération s'inspirait de trois grandes idées :

- simplifier les règles existantes, notamment pour que les nouveaux États membres puissent profiter de l'expérience acquise par les anciens;

- renforcer la sécurité juridique tant pour les OP que pour les administrations nationales, en continuant de rendre plus claires les dispositions existantes;

- faire si besoin une place plus large à la subsidiarité et à la flexibilité.

Une discussion constructive dans le cadre du comité de gestion a permis de parvenir à un large consensus, consacré en juillet et en octobre par des votes sur trois règlements [3] aboutissant à une refonte complète des règles existantes. Plus de 130 notes interprétatives rédigées depuis la réforme de 1996 ont été remplacées, l'objectif étant d'accroître la transparence et la sécurité juridique, en particulier pour les nouveaux États membres.

[3] Avis favorable au règlement (CE) n° 1432/2003, acquis par 70 voix et 17 abstentions, la Grèce, l'Espagne et la Suède étant opposées à ce que les États membres puissent permettre à des non-producteurs de s'affilier à des OP. Le comité n'a pas émis d'avis sur le règlement (CE) n° 1433/2003 (60 voix pour, 27 abstentions). L'Allemagne, l'Espagne et la Suède étaient opposées au renforcement de la subsidiarité prévu dans la nouvelle proposition, et la Grèce dénonçait le fait que certaines de ses exigences ne fussent pas prises en considération. Quant au règlement (CE) n° 1943/2003, il fit l'unanimité.

Les points ci-après présentent les principaux éléments retenus dans le paquet concernant la simplification.

2.2.1.1. Règlement (CE) n° 1432/2003 sur la reconnaissance des OP

* En vertu du principe de subsidiarité, une plus grande latitude a été donnée aux États membres pour leur permettre d'adapter à leurs spécificités les critères minimums en matière de reconnaissance. Il y a eu une clarification en ce qui concerne la faculté donnée aux États membres de permettre à des non-producteurs de s'affilier aux OP.

* La distribution gratuite des produits retirés du marché a été encouragée.

* Les OP dynamiques sont incitées à coopérer et des possibilités accrues leur sont offertes à cet effet.

* OP transnationales : clarification des règles, ainsi que des responsabilités respectives de différents États membres.

2.2.1.2. Règlement (CE) n° 1433/2003 sur les fonds opérationnels et les programmes opérationnels

* Simplification concernant les contributions financières des membres des FO. Les États membres peuvent permettre aux OP d'alimenter les FO en utilisant le produit des ventes de fruits et légumes effectuées par leurs affiliés et en assujettissant ceux-ci à différents niveaux de prélèvements.

* Sécurité juridique accrue et simplification en matière de dépenses éligibles : possibilité de promouvoir des marques commerciales propres à une OP; facilités diverses pour les associations d'OP; introduction d'un système de montant forfaitaire pour certains types de coûts.

2.2.2. Simplification pour les fruits et légumes transformés (tomates, pêches et poires)

Dans le secteur des fruits et légumes transformés a été lancé en mars 2003 le même processus de simplification que celui précédemment cité. Les améliorations, simplifications et innovations ont été examinées et approuvées [4] par le comité de gestion le 23 juillet, puis publiées le 29 août 2003 sous forme de règlement (CE) n° 1535/2003/ Voici les principales modifications introduites :

[4] Tous les États membres ont émis un vote positif, sauf le Portugal, qui s'est abstenu au motif que la sous-déclaration des surfaces affectées aux tomates n'était pas sanctionnée.

* Clarification des définitions et des notions utilisées dans le régime d'aide.

* Amélioration concernant les mécanismes, procédures et délais prévus pour l'application du régime.

* Perfectionnement des mécanismes, désormais plus simples et plus clairs, permettant d'assurer les contrôles prévus par le régime d'aide, tout en garantissant l'efficacité et en améliorant la compatibilité avec le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC).

2.2.3. Simplification dans le secteur des agrumes

Le même processus de simplification a été engagé pour le secteur des agrumes en mars 2003. Le comité de gestion a approuvé à l'unanimité un texte final qui a été publié le 2 décembre 2003 en tant que règlement (CE) n° 2111/2003. Le régime d'aide a fait l'objet d'un certain nombre de modifications importantes, dont voici la récapitulation :

* Périodes et quantités sous contrats. Un nouveau contrat à court terme (d'une durée minimale de 5 mois) apparaît, mais les contrats pluriannuels sont maintenus. Une plus grande flexibilité est assurée relativement aux contrats à court terme et aux contrats pluriannuels, notamment en ce qui concerne les mesures nationales supplémentaires que doivent prendre les États membres.

* Dans les États membres disposant d'un seuil national, les contrats ne peuvent être conclus qu'avec des transformateurs agréés.

* Clarification des définitions et notions utilisées dans le régime d'aide. Amélioration des mécanismes, procédures et délais mis en oeuvre pour l'application du régime.

* Des mécanismes plus simples et plus clairs, assurant l'efficacité des contrôles que prévoit le régime d'aide.

2.2.4. Simplification concernant le régime d'intervention

Un processus de simplification a également été lancé pendant l'automne 2002 en ce qui concerne le régime d'intervention; il a débouché sur l'adoption du règlement (CE) n° 103/2004. Les modifications approuvées sont axées sur les objectifs suivants :

* faciliter la distribution gratuite par les ONG, sur le territoire de la Communauté, de fruits et légumes frais retirés du marché (mais pas à destination de pays tiers en tant qu'aide alimentaire),

* renforcer les contrôles ex-ante, eu égard aux risques inhérents à la principale destination des produits retirés du marché (destruction),

* donner plus de responsabilités aux États membres à différents égards, par exemple les délais impartis pour les notifications et pour les paiements, le contenu concret des contrôles, l'attribution des produits retirés du marché aux bénéficiaires, les conditions environnementales applicables aux retraits, etc.

2.2.5. Simplification quant à la gestion des restitutions à l'exportation et à la réduction des dépenses

En novembre 2001, à la suite des modifications apportées au règlement du Conseil en l'an 2000, un nouveau système d'appel d'offres (A3) a été mis en place pour la gestion des restitutions à l'exportation des fruits et légumes frais. Depuis mars 2002, les moyennes établies sur la base des taux de restitution à l'exportation figurant dans les certificats délivrés dans le cadre du système A3 ont été utilisées comme taux indicatifs pour la période d'exportation suivante, ce qui a permis de systématiser le mode de fixation des taux de restitution et a entraîné une baisse générale de ces taux.

2.2.6. Le cas particulier des fruits à coque

Le Conseil a arrêté dès 1989 des mesures concernant spécifiquement le secteur des fruits à coque. La mesure principale consistait dans le financement de plans décennaux d'amélioration de la qualité et de la commercialisation, présentés par les organisations de producteurs. Le Conseil, par deux fois, a approuvé la prorogation pour un an des plans expirant en 2000 et en 2001; ce fut le cas en 2001 [5] et en 2002 [6]. Au cours des discussions sur la seconde prorogation, le Conseil et la Commission ont souscrit une déclaration conjointe [7] indiquant qu'il ne serait plus accordé de prorogations en ce qui concerne les plans d'amélioration pour les années à venir.

[5] Règlement (CE) du Conseil n° 558/2001 du 19.3.2001 (JO L 84 du 23.3.2001, p. 1).

[6] Règlement (CE) du Conseil n° 545/2002 du 18.3.2002 (JO L 84 du 28.3.2002, p. 1).

[7] SN 1838/02, 20.3.2002.

En 2002, les services compétents de la Commission ont présenté au Conseil un document de travail [8] dans lequel le secteur des fruits à coque faisait l'objet d'une étude dont il ressortait que la production de fruits à coque dans l'UE, malgré les effets positifs des plans d'amélioration, souffre globalement d'une absence chronique de compétitivité. Il n'en demeure pas moins que cette production continue de jouer un rôle fondamental et multifonctionnel dans la protection et la préservation de l'équilibre environnemental, social et rural de bon nombre de régions.

[8] SEC(2002) 797.

Sur la base de ces conclusions, dans le cadre plus général de la réforme de la PAC, la Commission a proposé en 2003 que l'on change de cap pour adopter un système entièrement nouveau, consistant en un paiement direct fondé sur la superficie. Voici les principales caractéristiques de ce nouveau système, adopté dans le cadre du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil et en vigueur depuis 2004 :

* Une superficie maximale garantie (SMG), divisée en superficies nationales garanties (SNG), combinée avec une aide communautaire moyenne pour les fruits à coque (amandes, noisettes, noix, pistaches et caroubes) de 120,75 euros par hectare et par an, payée directement aux producteurs. Les États membres ont la possibilité de moduler l'aide en fonction des produits, en révisant à la hausse ou à la baisse la superficie nationale garantie (SNG), à condition de respecter un plafond calculé en multipliant la SNG par l'aide communautaire moyenne

* Les États membres peuvent compléter l'aide communautaire par une aide nationale d'un montant maximum de 120,75 euros par hectare et par an.

* Des conditions d'éligibilité ont été adoptées au comité de gestion [9]; elles concernent notamment la taille de parcelle et la densité de plantation minimale.

[9] Règlement (CE) n° 2237/2003 de la Commission du 23.12.2003 (JO L 339 du 24.12.2003, p. 52).

3. Simplification de l'OCM : une Commission à l'écoute. Conclusions et questions pour l'avenir

Dans les sections précédentes du présent rapport, il a été montré comment la Commission a simplifié en 2003 et 2004 le cadre juridique existant, dans le prolongement des conclusions adoptées en 2002 par la présidence du Conseil.

En conclusion, aux fins du débat à engager quant aux améliorations qui pourraient être apportées au règlement de base, le moment venu, pour en accroître l'efficacité, il est bon de poser un certain nombre de questions d'ordre stratégique :

- Faut-il revoir les éléments fondamentaux de l'OCM issus de la réforme de 1996 ?

- Que faire pour simplifier la mise en oeuvre de l'OCM pour les OP et comment s'y prendre pour que les producteurs s'intéressent davantage aux services qu'elles offrent ?

- Que faire pour améliorer le regroupement de l'offre dans les régions où le degré d'organisation est médiocre, en particulier dans les nouveaux États membres ?

- Doit-on maintenir l'écoconditionnalité spécifique des fruits et légumes ou faut-il l'intégrer dans le nouveau cadre établi en matière d'écoconditionnalité par la réforme de la PAC ?

- Que faire pour améliorer l'offre de produits de qualité et de produits obtenus avec des techniques respectueuse de l'environnement ?

- Que faire pour assurer une meilleure gestion de crise ?

- Y a-t-il lieu de modifier en profondeur les régimes d'aide concernant spécifiquement les produits transformés et les agrumes ?

- Comment améliorer la cohérence du régime applicable aux fruits et légumes avec le règlement sur le développement rural ?

- Comment assurer une meilleure utilisation du budget actuel ?