COMMISSION EUROPÉENNE Strasbourg, le 22.11.2016 COM(2016) 723 final 2016/0359(COD) Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux cadres de restructuration préventifs, à la seconde chance et aux mesures à prendre pour augmenter l'efficience des procédures de restructuration, d'insolvabilité et d'apurement et modifiant la directive 2012/30/UE (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) {SWD(2016) 357 final}

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EXPOSÉ DES MOTIFS 1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION •Justification et objectifs de la proposition Les règles en matière d'insolvabilité couvrent un large éventail de mesures, depuis l’intervention précoce avant qu’une société connaisse de graves difficultés jusqu’à l’octroi d’une seconde chance aux entrepreneurs honnêtes au moyen d’une remise de dettes, en passant par la restructuration en temps utile pour garantir la préservation de parties viables de l’entreprise et la liquidation des actifs si les sociétés ne peuvent plus être sauvées. Un cadre d’insolvabilité efficace couvrant l’ensemble de ces mesures est une composante essentielle d’un environnement propice aux entreprises, car il favorise le commerce et les investissements, contribue à créer et à sauvegarder des emplois et aide les économies à absorber plus facilement les chocs économiques qui sont à l’origine des niveaux élevés de prêts non productifs et de chômage. Tous ces aspects sont des priorités centrales de la Commission européenne. Les questions d’insolvabilité revêtent une forte dimension européenne. Dans un marché unique de plus en plus interconnecté avec une dimension numérique croissante, très peu de sociétés sont purement nationales lorsque des aspects tels que la clientèle, la chaîne d’approvisionnement, la portée de leurs activités, la base d’investisseurs et l’assise financière (pour n’en citer que quelques-uns) sont pris en compte. Il est important de faire remarquer que les questions d’insolvabilité sont aussi un frein à l’expansion et aux investissements transfrontières. De nombreux investisseurs évoquent l’incertitude liée aux règles en matière d’insolvabilité ou le risque de procédures d'insolvabilité longues ou complexes dans un autre pays comme raison principale les dissuadant d’investir ou de conclure une relation d’affaires en dehors de leur propre pays. Un degré plus élevé d’harmonisation du droit de l'insolvabilité est donc indispensable au bon fonctionnement du marché unique et à l’instauration d’une véritable union des marchés des capitaux. C’est la raison pour laquelle la question suscite depuis longtemps un intérêt considérable au niveau de l’UE. Une convergence accrue des procédures d’insolvabilité et de restructuration garantirait une plus grande sécurité juridique pour les investisseurs transfrontières et encouragerait la restructuration en temps utile des entreprises viables en difficulté financière. Si les législations nationales en matière d’insolvabilité sont inefficaces et divergentes, il est plus difficile pour les investisseurs d'évaluer le risque de crédit, notamment dans un contexte d’investissements transfrontières. Un plus grand partage transfrontière des risques, des marchés des capitaux plus solides et plus liquides et des sources diversifiées de financement pour les entreprises européennes approfondiront l’intégration financière, baisseront les coûts d’obtention de crédits et amélioreront la compétitivité de l’UE. Restructuration et insolvabilité Aujourd’hui, en Europe, la moitié de l’ensemble des entreprises ne passe pas le cap des 5 ans. Le nombre d’entreprises insolvables a augmenté depuis le pic de la crise économique de 2009 et reste élevé, même si la tendance semble aujourd’hui s’inverser. Plusieurs États membres tendent à préférer la liquidation plutôt que la restructuration précoce des entreprises viables en difficulté financière. On estime dans l’UE à 200 000 le nombre des entreprises qui tombent en faillite chaque année (soit 600 par jour), ce qui représente une perte de 1,7 million d’emplois directs par an. Dans un cas sur quatre, il s'agit d’insolvabilités transfrontières, c’est-à-dire qui concernent des créanciers et des débiteurs provenant de plus d'un État membre de l’UE. Un pourcentage significatif d’entreprises et d’emplois connexes pourraient être sauvés si des procédures préventives existaient dans tous les États membres où ces entreprises disposent d’établissements, d’actifs ou de créanciers. En outre, l’existence de procédures de restructuration préventive en temps utile permettrait d’agir avant que les sociétés se trouvent en défaut de remboursement de leurs prêts. Le risque de voir les prêts devenir non productifs lors des ralentissements conjoncturels serait réduit, ce qui atténuerait les retombées négatives sur le secteur financier. Mais la dimension transfrontière et les coûts induits par des cadres d’insolvabilité divergents sont beaucoup plus vastes. Premièrement, même si des créanciers comptent dans leur chaîne d’approvisionnement des fournisseurs qui sont des entreprises purement nationales, la présence d’un fournisseur connaissant des difficultés financières et ne pouvant être sauvé peut toutefois avoir des répercussions négatives qui peuvent conduire à l’insolvabilité de la société transfrontière. L’incidence de ces insolvabilités transfrontières peut être extrêmement élevée, étant donné que ces dernières risquent de concerner davantage les plus grandes entreprises. Deuxièmement, il peut arriver que les créanciers transfrontières de certaines sociétés (notamment les PME) préfèrent abandonner les créances transfrontières pour la simple raison qu’il est trop coûteux de vouloir les recouvrer, par exemple si une aide juridique locale est requise. Enfin, les évolutions futures du marché unique devraient amener davantage de sociétés à nouer des relations transfrontières, ce qui générera plus d’insolvabilités engendrant des conséquences transfrontières. Les sociétés innovantes ont notamment besoin d'un marché plus vaste pour pouvoir prospérer et éviter d’être insolvables au cours des cinq premières années. La qualité des cadres de restructuration et d’insolvabilité des États membres a une incidence directe sur les taux de recouvrement des créanciers. Les indicateurs de la Banque mondiale suggèrent que, dans l’UE, les taux de recouvrement varient entre 30 % en Croatie et en Roumanie et 90 % en Belgique et en Finlande. Les taux de recouvrement sont plus élevés dans les économies où la restructuration constitue la procédure d’insolvabilité la plus courante. Dans ces économies, les créanciers peuvent s’attendre à recouvrer en moyenne 83 % de leurs créances, contre 57 % en moyenne en cas de procédures de liquidation. Si ces résultats reflètent aussi des facteurs économiques tels que la santé globale de l’économie, ils soulignent combien il est important de disposer d’un cadre d’insolvabilité étendu, à l’assise institutionnelle et culturelle forte, qui sert davantage les intérêts de la société. Les éléments des procédures de restructuration préventive qui ont une incidence sur leur efficacité et, partant, sur le nombre d’entreprises sauvées et leur viabilité à long terme varient considérablement d'un État membre à l’autre. Ainsi, dans un cadre efficace, une entreprise en difficulté devrait pouvoir accéder le plus tôt possible à la restructuration préventive. Toutefois, dans plusieurs États membres, les débiteurs ne peuvent restructurer leurs dettes avec leurs créanciers tant qu'ils ne sont pas effectivement insolvables et, s'ils le sont, ils sont soumis à des conditions d’accès très strictes ou très onéreuses. Les conditions de la suspension des poursuites individuelles en vue de favoriser les négociations de restructuration sont également très différentes: si certains pays interdisent une telle suspension, d’autres prévoient des délais et des dérogations très variés. Lorsque des plans sont adoptés par les créanciers, les règles des États membres ont tendance à varier considérablement en ce qui concerne la répartition en classes, la possibilité de restructurer avec certains créanciers uniquement sans toucher aux droits des créanciers non concernés, les majorités requises et les conditions de validation du plan de restructuration par une autorité judiciaire ou administrative. La protection accordée à un financement nouveau ou à un financement provisoire (essentielle pour garantir le succès des plans de restructuration) varie également d'un État membre à l’autre et va d’une protection minimale contre les actions révocatoires jusqu’à une forme de priorité sur la dette existante dans les procédures d’insolvabilité ultérieures. Enfin, la participation des autorités judiciaires ou administratives et des praticiens nommés par ces dernières peut aller de minimale à totale. De telles divergences rendent virtuellement impossible tout plan de restructuration d’un groupe transfrontière de sociétés possédant des filiales dans plus de deux États membres. Seconde chance Dans de nombreux États membres, il faut plus de trois ans aux entrepreneurs faillis, mais honnêtes, pour être libérés de leurs dettes et prendre un nouveau départ. Des cadres inefficaces en matière de seconde chance prennent les entrepreneurs au piège de l’endettement, les poussent à se tourner vers l’économie souterraine ou les contraignent à s’installer sur un autre territoire pour avoir accès à des régimes plus accueillants. Il est coûteux pour des créanciers de déménager, car ils doivent tenir compte du risque supplémentaire de voir un entrepreneur bénéficier d’un délai de réhabilitation plus court sur un autre territoire. Le transfert a aussi un coût économique et humain élevé pour les entrepreneurs, étant donné qu’en vertu du règlement (UE) 2015/848 relatif aux procédures d'insolvabilité, ils peuvent avoir l’obligation d’être établis dans un État membre pendant une certaine période avant de pouvoir introduire une demande de remise de dettes sur ce territoire. En outre, des éléments de preuve indiquent que des périodes de réhabilitation plus courtes ont une incidence positive à la fois sur les consommateurs et sur les investisseurs, étant donné qu'ils peuvent réintégrer plus rapidement les cycles de consommation et d’investissement, ce qui dynamise à son tour l’entrepreneuriat. Une remise de dettes seule peut, dans certains États membres, ne pas suffire pour permettre à un entrepreneur de démarrer une nouvelle activité professionnelle, par exemple lorsque la faillite est accompagnée d’une injonction de déchéance portant sur une période plus longue et pouvant être délivrée indépendamment de la bonne foi ou non de l’entrepreneur. Afin d’accorder aux entrepreneurs honnêtes une seconde chance effective, les déchéances liées au surendettement devraient aussi être limitées dans le temps, de manière à venir à expiration au plus tard lorsque le délai de réhabilitation vient à échéance. Les données à caractère personnel utilisées en relation avec le surendettement du débiteur devraient être adéquates, pertinentes et limitées à ce qui est nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées et conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées pendant une période n’excédant pas celle nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées. Le règlement général sur la protection des données, qui remplacera la directive 95/46/CE et s’appliquera à compter du 25 mai 2018, détaille le cadre juridique et les obligations à respecter lors du traitement des données à caractère personnel. Le surendettement des personnes physiques est un problème économique et social majeur. En effet, 11,4 % des citoyens européens sont en permanence en retard de paiement, souvent pour leurs facteurs de consommation courante. Cette situation est due principalement à des conditions macroéconomiques défavorables liées à la crise financière et économique (comme le chômage) combinées à des problèmes personnels (divorce, maladie, notamment). Les entrepreneurs ne sont pas les seuls touchés. Bien que les législations nationales en matière d’insolvabilité réservent généralement le même traitement aux consommateurs, ce n’est pas le cas dans tous les États membres. Cela entraîne une hausse des coûts supportés par les régimes de sécurité sociale des États membres et des conséquences économiques telles qu’une consommation réduite, une activité professionnelle moindre et des perspectives de croissance perdues.

Efficience générale des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance La durée excessive des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de réhabilitation dans plusieurs États membres est un facteur important qui est à l'origine des taux de recouvrement bas et qui dissuade les investisseurs de faire des affaires dans des territoires où les procédures risquent d’être trop longues. Dans la moitié des États membres, la procédure d’insolvabilité aboutit en 2 à 4 ans. Hormis dans trois États membres, la durée des procédures ne s’est pas améliorée au cours des quatre dernières années et, dans deux États membres, elle a même augmenté durant la même période. Parmi les aspects qui influent sur la durée des procédures, citons le niveau de spécialisation des juges, et donc leur capacité à prendre des décisions rapides, le professionnalisme des praticiens dans le domaine de la restructuration, de l’insolvabilité et de la seconde chance, et le recours à des moyens de communication numériques dans de telles procédures. La présence des praticiens de l’insolvabilité et de juges spécialisés, ainsi que l’existence d’outils numériques peuvent contribuer largement à réduire la durée des procédures, à baisser les coûts et à améliorer la qualité de l’aide ou de la surveillance. Malgré une amélioration des conditions cycliques, les taux des prêts non productifs, qui ont augmenté rapidement dans la plupart des États membres à la suite de la crise économique, restent élevés. Ils affectent directement la capacité des banques à soutenir la croissance. Dans certains États membres, les réformes ciblées ont eu des retombées positives. La résilience de ces prêts non productifs dans l’Union européenne montre que de nouvelles mesures s’imposent pour faire en sorte que la boucle de réaction négative entre des actifs de qualité médiocre, des évolutions du crédit à la traîne et une faible croissance ne prenne pas le dessus. Les mesures visant à accroître l’efficacité des cadres de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance contribueraient à une gestion efficiente des prêts en souffrance et réduiraient l’accumulation des prêts non productifs dans les bilans des banques. Elles contribueraient aussi à améliorer la valeur résiduelle à laquelle peuvent s’attendre les créanciers en permettant une restructuration ou un règlement plus précoce et plus rapide pour les débiteurs confrontés à des difficultés financières. Enfin, elles permettraient également d’éviter l’accumulation future de prêts non productifs, étant donné que les prêts qui cessent d’être productifs pourraient être exécutés plus efficacement. Améliorer le cadre juridique des régimes d’exécution ne résoudra pas totalement la question des prêts non productifs existants lorsque des poursuites ont déjà été engagées. Toutefois, le renforcement du cadre juridictionnelle pourrait aider à accélérer les étapes restantes des poursuites. De cette manière, les réformes des législations en matière d'insolvabilité peuvent compléter d’autres réformes en cours au niveau de l’UE dans le secteur bancaire et sur les marchés des capitaux. Objectif de la proposition L’objectif clé de la proposition est de réduire les principales entraves à la libre circulation des capitaux qui sont dues aux différences entre les cadres de restructuration et d’insolvabilité des États membres. Le but recherché est de faire en sorte que tous les États membres mettent en place des principes clés applicables à des cadres efficaces de restructuration préventive et de seconde chance ainsi que des mesures rendant tous les types de procédures d’insolvabilité plus efficientes en réduisant leur durée et les coûts y afférents et en améliorant leur qualité. En particulier, ces cadres visent à améliorer les perspectives d’investissement et d’emploi sur le marché unique, à réduire le nombre de liquidations inutiles d’entreprises viables, à éviter les suppressions d’emplois non nécessaires, à prévenir l’accumulation de prêts non productifs, à faciliter les restructurations transfrontières et à réduire les coûts et à améliorer les perspectives des entrepreneurs honnêtes pour leur permettre de prendre un nouveau départ. À côté des principes clés, des règles plus ciblées sont nécessaires pour rendre les cadres de restructuration plus efficients. Les règles concernant le devoir de diligence des dirigeants d’entreprise lorsqu’ils approchent de l’insolvabilité jouent aussi un rôle important dans le développement d’une culture privilégiant le sauvetage des entreprises plutôt que leur liquidation, car elles encouragent la restructuration précoce et préviennent les malversations et les pertes évitables pour les créanciers. Les règles sur les outils d’alerte précoce sont tout aussi importantes. La proposition n’harmonise pas les aspects essentiels de l’insolvabilité tels que les règles sur les critères d’ouverture de la procédure d’insolvabilité, une définition commune de l’insolvabilité, le classement des créances et les actions révocatoires au sens large. Même si de telles règles s’avéraient utiles pour garantir la sécurité juridique transfrontière totale, comme l’ont confirmé de nombreux acteurs lors de la consultation publique, la diversité actuelle des systèmes juridiques des États membres en matière de procédures d’insolvabilité semble trop importante pour arriver à les rapprocher, compte tenu des nombreux liens entre le droit de l’insolvabilité et des domaines connexes du droit interne, comme le droit fiscal, le droit du travail et le droit de la sécurité sociale. Une harmonisation contraignante pourrait nécessiter des changements profonds du droit commercial, du droit civil et du droit des sociétés, alors que des dispositions souples risquent de ne pas apporter les changements souhaités. De plus, les règles relatives à la déclaration et à la vérification des créances mentionnées dans la communication de la Commission de décembre 2012 présentent peu d’intérêt compte tenu des améliorations apportées par le règlement sur l’insolvabilité. La présente proposition s’attache plutôt à aborder les principaux problèmes auxquels pourrait aisément répondre l’harmonisation. Les procédures d'insolvabilité doivent être adaptées pour permettre aux débiteurs en difficulté financière de se restructurer rapidement. Parmi les règles qui contribueraient à cet objectif figurent la levée de l’obligation de déposer une déclaration d’insolvabilité alors que le débiteur fait toujours l’objet d’une restructuration formelle, étant donné qu'une telle déclaration pourrait empêcher la restructuration d’atteindre son objectif; et un régime d’actions révocatoires dans les procédures d’insolvabilité pour protéger les transactions conclues de bonne foi dans la perspective de la restructuration préventive d’un débiteur. La proposition couvre aussi les mesures liées à l’insolvabilité ayant une incidence directe sur la durée des procédures, comme la spécialisation des juges et le professionnalisme des praticiens, ainsi que les mesures étroitement liées au cadre de restructuration préventive, comme la protection des nouveaux financements contre les actions révocatoires. Pour encourager l’activité entrepreneuriale, les entrepreneurs et dirigeants d’entreprises ne devraient pas être montrés du doigt lorsque leurs initiatives professionnelles honnêtes échouent. Les particuliers ne devraient pas être dissuadés d'exercer une activité entrepreneuriale ou se voir refuser une seconde chance. On estime que l’octroi aux entrepreneurs honnêtes d'une réelle seconde chance leur permettant d’entamer une nouvelle activité professionnelle permettrait de créer 3 millions d’emplois en Europe. Lors de l’élaboration de la proposition, la Commission a tenté de trouver un juste équilibre entre les intérêts des débiteurs et des créanciers, en prévoyant des mesures de sauvegarde chaque fois que les mesures proposées auraient une incidence potentiellement négative sur les droits des parties. La proposition vise surtout à renforcer la culture du sauvetage dans l’UE. Les règles sur la restructuration des entreprises et les droits des actionnaires contribueront principalement à la «prévention», tandis que les règles sur la révocation, les praticiens de l’insolvabilité et les autorités judiciaires et administratives contribueront au «recouvrement de valeur», et les règles sur la seconde chance à la «remise de dettes». Outre les gains économiques, il y aura aussi des retombées sociales positives. La proposition fixe des objectifs communs sous la forme de principes ou, le cas échéant, de règles détaillées ciblées. Tout en cherchant à garantir la cohérence nécessaire des cadres dans l'ensemble de l’UE, la proposition accorde aux États membres la flexibilité leur permettant d’atteindre les objectifs fixés en appliquant les principes et les règles ciblées en fonction du contexte national. Cela est particulièrement important car certains États membres disposent déjà d’éléments de cadres efficaces. L’objectif n’est pas d’interférer avec ce qui fonctionne mais d’instaurer un cadre commun à l’échelle de l’UE pour garantir une restructuration efficace, la seconde chance et des procédures efficientes aux niveaux national et transfrontière. Dynamiser l’emploi et la croissance en Europe nécessite une culture du sauvetage plus forte qui aide les entreprises viables à se restructurer et à poursuivre leurs activités tout en orientant les entreprises n’ayant aucune chance de survie vers une liquidation rapide et qui accorde une seconde chance aux entrepreneurs honnêtes en difficulté. Cette proposition est un pas important vers un tel changement de culture. Contexte institutionnel En 2011, le Parlement européen a adopté une résolution concernant les procédures d’insolvabilité qui contenait des recommandations d’harmonisation d’aspects spécifiques du droit matériel de l’insolvabilité, dont les restructurations, et du droit des sociétés. La même année, le Conseil a invité les États membres à limiter à un maximum de trois ans, au plus tard en 2013, le délai de réhabilitation et le règlement des dettes pour un entrepreneur honnête ayant fait faillite. Dans ce contexte et en reconnaissant les différences significatives entre les cadres d’insolvabilité nationaux, la Commission européenne a publié en décembre 2012 une communication qui mettait en lumière la nécessité d’une approche par étape dans certains domaines où des différences entre les législations nationales en matière d’insolvabilité pouvaient entraver le fonctionnement d'un marché unique efficient. La première action dans le cadre de cette approche a consisté à modifier le règlement (CE) n° 1346/2000, ce qui a conduit à l’adoption du règlement (UE) 2015/848 sur les procédures d'insolvabilité. Ce règlement met l’accent sur la résolution de conflits de juridiction et de lois dans les procédures d’insolvabilité transfrontières et garantit la reconnaissance des décisions judiciaires d’insolvabilité dans toute l’UE. Il n’harmonise pas le droit matériel de l'insolvabilité des États membres. Dans un deuxième temps, la Commission a adopté en 2014 la recommandation sur la restructuration et la seconde chance. La recommandation était axée sur la restructuration et la seconde chance, étant donné qu’on estimait que, dans ces deux domaines, une action au niveau de l’UE apporterait le plus de valeur ajoutée. La recommandation invitait les États membres à mettre en place i) des procédures de pré-insolvabilité efficaces pour aider les débiteurs viables à se restructurer et ainsi éviter l’insolvabilité, et ii) des dispositions relatives à la seconde chance pour permettre aux entrepreneurs de bénéficier d’une réhabilitation dans un délai n’excédant pas 3 ans après l’insolvabilité. À la suite de l’adoption, deux évaluations de sa mise en œuvre ont été menées en 2015 et 2016. Ces examens ont révélé que, si la recommandation a fourni un éclairage utile aux États membres ayant entrepris de réformer leur droit de l’insolvabilité, elle n’a pas eu l’effet désiré en termes de changements cohérents qui, dans tous les États membres, faciliteraient le sauvetage d’entreprises en difficulté financière et donneraient une seconde chance aux entrepreneurs. Cela s’explique par la mise en œuvre qui n’a été que partielle dans un grand nombre d’États membres, notamment ceux qui avaient lancé des réformes.

Il existe encore plusieurs États membres dans lesquels il est impossible de restructurer une entreprise avant qu’elle soit insolvable. Alors que d’autres États membres ont introduit de nouvelles procédures de restructuration préventive, ces règles s’écartent par certains aspects de la recommandation. Concernant la seconde chance, depuis l’adoption de la recommandation, plusieurs États membres ont introduit pour la première fois un régime de remise de dettes pour les personnes physiques. Des divergences importantes demeurent toutefois par rapport au délai de réhabilitation. De telles différences entre les cadres juridiques des États membres sont synonymes d’insécurité juridique persistante, de coûts supplémentaires pour les investisseurs lors de l’analyse des risques, de marchés des capitaux moins développés et du maintien d’entraves à la restructuration efficiente de sociétés viables dans l’UE, y compris des groupes d’entreprises transfrontières. Le rapport des cinq présidents du 22 juin 2015 intitulé «Compléter l’Union économique et monétaire européenne» citait le droit de l'insolvabilité parmi les principaux goulets d’étranglement qui empêchent l’intégration des marchés des capitaux dans la zone euro et au-delà. Dans ce contexte, le plan d’action 2015 pour la mise en place d'une union des marchés des capitaux a annoncé une initiative législative sur l’insolvabilité des entreprises, comprenant la restructuration précoce et la seconde chance. Cette initiative entend supprimer les principaux obstacles à la libre circulation des capitaux et s’inspirer des régimes nationaux qui fonctionnent bien. La stratégie pour le marché unique a également indiqué que la Commission soutiendrait les entrepreneurs honnêtes et présenterait une proposition législative pour garantir la mise en place, par les États membres, d’un environnement réglementaire permettant de gérer l’échec sans décourager les entrepreneurs de se lancer à nouveau dans des projets innovants. Les conclusions du Conseil de juillet 2016 sur une feuille de route pour l’achèvement de l'union bancaire ont souligné l’importance des travaux de la Commission sur une proposition législative d’harmonisation minimale dans le domaine du droit de l’insolvabilité dans le contexte de l’union des marchés des capitaux, en notant que cela peut aussi soutenir les efforts visant à réduire les niveaux futurs des prêts non productifs. Plus récemment, dans sa communication intitulée «Union des marchés des capitaux — Accélérer les réformes», la Commission a répété que le manque d’efficience des cadres législatifs nationaux en matière d’insolvabilité et les différences qu'ils présentent entre eux sont source d'insécurité juridique, créent des obstacles à la récupération de valeur par les créanciers et empêchent la restructuration efficiente des entreprises viables dans l’Union, notamment dans le cas des groupes transfrontières. •Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action Règlement relatif aux procédures transfrontières d’insolvabilité À partir du 26 juin 2017, le règlement (UE) 2015/848 remplacera le règlement (CE) 1346/2000 du Conseil. Le règlement 2015/848 traite des questions relatives à la compétence, au droit applicable, à la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière d’insolvabilité, ainsi qu’à la coordination des procédures transfrontières d’insolvabilité. Il désigne le droit applicable, c’est-à-dire les procédures de restructuration et d'insolvabilité qui existent déjà dans les États membres, et veille à ce qu’elles soient reconnues dans toute l’UE. Il couvre également de nombreux types de procédures d’insolvabilité, dont les procédures préventives/de pré-insolvabilité et certaines procédures d'insolvabilité des personnes physiques à condition que certaines conditions soient remplies (par exemple, les procédures de pré-insolvabilité doivent être disponibles le plus rapidement possible lorsqu’il existe une probabilité d’insolvabilité, les procédures doivent inclure l’ensemble ou une partie significative des créanciers d’un débiteur et être publiques). Toutefois, le règlement 2015/848 n’oblige pas les États membres à introduire des types spécifiques de procédures ou à veiller à ce que leurs procédures promeuvent efficacement des restructurations préventives et la seconde chance. La proposition complèterait donc le règlement (UE) 2015/848 en exigeant des États membres qu’ils veillent à ce que leurs procédures nationales de restructuration préventive respectent certains principes minimaux d’efficacité. Recommandation relative à une nouvelle approche en matière de défaillances et d’insolvabilité des entreprises La recommandation, dont les États membres sont les destinataires, visait à fixer des normes minimales pour: i) les procédures de restructuration préventive permettant aux débiteurs en difficulté financière de se restructurer à un stade précoce de manière à éviter l’insolvabilité, et ii) l'apurement des dettes, dans les délais prescrits, pour les entrepreneurs faillis honnêtes, en tant qu’étape nécessaire pour leur accorder une seconde chance. La proposition renforce la recommandation de 2014 et dépasse son champ d’application en fixant aussi des règles ciblées sur l’augmentation de l’efficience de tous les types de procédures, y compris les procédures de liquidation. Cadre juridique relatif aux services financiers Des dispositifs spécifiques s’appliquent aux entreprises d’assurance et de réassurance telles que définies à l’article 13, points 1 et 4, de la directive 2009/138/CE, aux établissements de crédit tels que définis à l’article 4, paragraphe 1, point 1, du règlement (CE) nº 575/2013, aux entreprises d'investissement et aux organismes de placement collectif tels que définis à l’article 4, paragraphe 1, points 2 et 7, du règlement (CE) nº 575/2013, aux contreparties centrales telles que définies à l'article 2, point 1, du règlement (UE) nº 648/2012, aux dépositaires centraux de titres tels que définis à l’article 2, point 1, du règlement (UE) nº 909/2014 et aux autres établissements financiers énumérés à l'article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2014/59/UE. Pour ces derniers, les autorités nationales de surveillance disposent de pouvoirs d'intervention élargis, il convient donc d’exclure ces débiteurs des procédures de restructuration préventive envisagées dans la présente proposition. La proposition ne porte pas non plus atteinte à la directive 98/26/CE concernant le caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres, à la directive 2002/47/CE concernant les contrats de garantie financière ni au règlement (UE) n° 646/2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux. Il s’agit d’un point important pour éviter les chevauchements entre ces instruments et la proposition actuelle, ce qui aurait une incidence sur la capacité des créanciers garantis à faire appliquer leur garantie constituée par une entité sociale, y compris les marges fournies aux contreparties centrales ou aux banques centrales/à la BCE ou des contrats de garantie financière conclus par une société non financière avec un établissement financier. Si de telles transactions ne sont pas exclues des dispositions relatives à la suspension, la stabilité du marché financier peut s’en trouver affectée. Directives sur la protection des travailleurs Une information et une consultation appropriées et en temps utile des travailleurs renforcent l’efficacité des processus de restructuration. Plusieurs directives garantissent le droit à l’information et à la consultation avant de restructurer et/ou de procéder à des licenciements collectifs. La présente proposition ne touche pas aux droits garantis par les directives 98/59/CE, 2001/23/CE, 2002/14/CE, 2008/94/CE et 2009/38/CE et accorde de surcroît aux travailleurs le droit de vote lors des plans de restructuration. La directive 2008/94 oblige les États membres à mettre en place des institutions de garantie pour garantir le paiement des créances impayées des travailleurs résultant de contrats de travail ou de relations de travail dans le cas de procédures formelles d’insolvabilité de l’employeur. Les États membres peuvent étendre la couverture de ces institutions de garantie à d’autres types de procédures, et la proposition actuelle peut inciter, mais non obliger, les États membres à étendre la couverture aux procédures de restructuration lorsque cela n’est pas encore prévu. La proposition vise à mettre en place dans chaque État membre des procédures préventives visant à aider les débiteurs à éviter l’insolvabilité. Toutefois, si les efforts de restructuration échouent et si le débiteur devient insolvable au regard du droit national, la directive 2008/94 s’appliquera en conséquence.

En vertu de la proposition, les créances impayées des travailleurs telles que définies dans la directive 2008/94/CE devraient en principe être exemptées d’une suspension des poursuites, qui entraînerait une suspension temporaire de la capacité des travailleurs à faire valoir ces créances, indépendamment du fait qu’elles sont apparues avant ou après l’octroi de la suspension. Une suspension liée à de telles créances devrait être autorisée uniquement pour les montants et pour la période pour lesquels les États membres garantissent le paiement de ces créances par d’autres moyens. La directive 2001/23/CE vise à protéger les droits des travailleurs en cas de transferts d’entreprises. En vertu de la proposition, la restructuration peut impliquer le transfert d’une partie d’une entreprise ou d’un établissement. Dans de tels cas, la directive 2001/23/CE et le niveau de protection qu’elle garantit aux travailleurs s’appliqueront pleinement et ne seront pas affectés par la présente proposition. Si une restructuration suppose un transfert d’une partie d’une entreprise ou d’un établissement, les droits des travailleurs devraient être sauvegardés conformément à la directive 2001/23/CE, sans préjudice des possibilités offertes par l’article 5, paragraphe 2, de ladite directive. L’article 5, paragraphe 2, de la directive 2001/23/CE prévoit que, lorsque la procédure se trouve sous le contrôle d’une autorité publique compétente, le cessionnaire peut être déchargé de responsabilités antérieures si les travailleurs reçoivent une compensation au moins équivalente à celle qu’ils recevraient du fonds de garantie existant pour les travailleurs. En outre, les conditions de travail peuvent être modifiées en accord avec les travailleurs. La directive 2002/14/CE prévoit un droit à l’information et à la consultation constantes des représentants des travailleurs dans la société, y compris «sur les décisions susceptibles d'entraîner des modifications importantes dans l'organisation du travail ou dans les contrats de travail». Une telle consultation a lieu afin d’arriver à un accord sur de telles décisions. La proposition n’aura aucune incidence sur les droits garantis par la directive 2002/14/CE. De plus, en sus et sans préjudice des droits des travailleurs à la consultation et à l’information au titre de la directive 2002/14/CE, la proposition accordera aux travailleurs concernés le droit de vote sur un plan de restructuration. Aux fins du vote sur un plan de restructuration, les États membres peuvent décider de placer les travailleurs dans une classe distincte des autres classes de créanciers. Directive 2012/30/UE sur le droit des sociétés L’article 19, paragraphe 1, les articles 29, 34 et 35, l’article 40, paragraphe 1, point b), l’article 41, paragraphe 1, et l’article 42 de la directive 2012/30/UE prévoient la nécessité de convoquer une assemblée générale des actionnaires. En cas d’augmentation du capital souscrit par apports en numéraire, l’article 33 de la directive prévoit l'existence, au profit des actionnaires, d’un droit préférentiel de souscription des nouvelles actions. Les exigences concernant à la fois une assemblée générale des actionnaires et les droits préférentiels de souscription pourraient mettre en péril l’efficacité de l’adoption et de la mise en œuvre du plan de restructuration. La proposition impose aux États membres de déroger à ces dispositions du droit des sociétés dans la mesure et pour la période nécessaires pour garantir que les actionnaires ne font pas obstacle aux efforts de restructuration en exerçant de façon abusive les droits que leur confère la directive 2012/30/UE. Toutefois, les États membres ne sont pas tenus de déroger aux règles relevant du droit des sociétés s’ils peuvent garantir que les exigences du droit des sociétés susmentionnées ne sauraient mettre en péril l’efficacité de la procédure de restructuration ou s’ils disposent d’autres outils, tout aussi efficaces, garantissant que les actionnaires n’empêchent pas déraisonnablement l’adoption ou la mise en œuvre d’un plan de restructuration qui rétablirait la viabilité de l’activité. Règles en matière d'aides d'État La proposition n’aura pas d’incidence sur les règles en matière d’aides d’État. Les créanciers publics ne renoncent pas à leurs créances et ne peuvent donc être considérés comme octroyant aux débiteurs des aides d’État incompatibles du seul fait de leur participation à un plan de restructuration, pour autant que les mesures de restructuration aient sur les créanciers publics la même incidence que sur les créanciers privés, et que les premiers se comportent comme des opérateurs privés dans une économie de marché placés dans la situation la plus comparable. La présente proposition ne porte pas non plus atteinte aux règles régissant la récupération intégrale des aides d’État illégales, ainsi qu’affirmé dans l’affaire C-454/09, New Interline (point 36) et dans l’affaire C-610/10, Magefesa (point 104). •Cohérence avec les autres politiques de l’Union L’une des mesures annoncées dans le plan d’action sur l’union des marchés des capitaux du 30 septembre 2015 était l’élaboration, par la Commission, d’une initiative législative sur l’insolvabilité des entreprises, incluant des dispositions sur la restructuration précoce et la seconde chance, en tirant parti de l’expérience tirée de la recommandation de 2014. Cette initiative s’appuierait sur les systèmes nationaux qui fonctionnent bien. Il a aussi été annoncé, dans le cadre de la stratégie pour le marché unique, que la Commission soutiendrait les entrepreneurs de bonne foi et présenterait une proposition législative pour garantir la mise en place, par les États membres, d’un environnement réglementaire permettant de gérer l’échec sans décourager les entrepreneurs de se lancer dans des projets innovants. Des cadres efficaces en matière d’insolvabilité sont particulièrement importants, sur le plan économique, dans le secteur financier, confronté à des niveaux élevés d’endettement privé et de prêts non productifs, comme c’est le cas dans certains États membres. La Banque centrale européenne a recensé, dans son évaluation globale de 2015, des expositions non productives dans le système bancaire pour un montant total de 980 milliards d’EUR. Ces prêts pèsent lourdement sur la capacité des banques à financer l’économie réelle dans plusieurs États membres. Les banques sont la principale source de crédit pour les entreprises et les ménages et sont donc particulièrement sensibles au manque d'efficience des cadres d’insolvabilité. Des cadres d’insolvabilité bien conçus pourraient contribuer à remédier aux problèmes, mais ne sauraient à eux seuls aider à relever tous les défis auxquels sont confrontées les banques dans la gestion des bilans dépréciés. Pour résoudre les problèmes du surendettement et des prêts non productifs, il faut élaborer des politiques et des conditions générales supplémentaires. Des cadres d’insolvabilité efficaces sur papier ne peuvent produire des résultats satisfaisants si l’on ne dispose pas aussi d’infrastructures juridictionnelles adéquates ou de politiques fiscales appropriées pour garantir la stabilité financière. En outre, des mesures spécifiques peuvent être nécessaires pour réduire le surendettement. Du côté des créanciers, ces mesures concernent en particulier la détermination de la valeur des actifs, les objectifs en matière de résolution fixés par le superviseur et le traitement fiscal des abandons de créances. En ce qui concerne les débiteurs, la disponibilité de filets de sécurité sociale permettrait de réduire l’impact de stratégies de résolution et de recouvrement plus déterminées jugées nécessaires par les créanciers. La proposition contribuera à prévenir l’accumulation des prêts non productifs. Il est en outre essentiel, dans ce contexte, premièrement, de permettre aux entreprises de se restructurer plus facilement et donc de revenir plus rapidement à la viabilité financière et d’honorer leurs dettes, et, deuxièmement, de faire en sorte que les banques puissent récupérer leurs actifs lorsque les débiteurs n’ont aucune perspective de retour à la rentabilité. Un plan de restructuration réussi transformera des prêts non productifs en prêts qu’une entreprise peut effectivement rembourser. En cas de liquidation, les créanciers garantis doivent envisager l’éventualité d’une réduction substantielle de la valeur de leurs créances. Dans le cas d’une restructuration, en revanche, l’insolvabilité est évitée, les dettes contractuelles sont généralement payées et les négociations ne concernent, dans la plupart des cas, que la dette financière. Les chiffres montrent que les taux de recouvrement les plus élevés pour les créanciers sont enregistrés dans les économies où la restructuration constitue la procédure d’insolvabilité la plus courante et que 45 % des économies de l’OCDE utilisent la restructuration comme moyen le plus courant de sauver des entreprises viables. Ces économies affichent également un taux de recouvrement moyen de 83 %, contre 57 % dans les pays où la liquidation est l’issue la plus courante. Un autre facteur important d’amélioration des taux de recouvrement globaux et, partant, de la valeur résiduelle des éventuels prêts non productifs, est le traitement rapide des affaires d’insolvabilité et de restructuration. L’apurement de dettes d’entreprises et, le cas échéant, de dettes privées contribuera également à supprimer du bilan des établissements de crédit les prêts qui, de toute façon, ne peuvent pas être payés. Le nombre de saisines peut également être réduit en élaborant des modalités efficaces de restructuration de dettes entre débiteurs et créanciers sans passer par les autorités judiciaires ou administratives ou des procédures judiciaires, ou en n’y recourant que manière limitée. Toutefois, la présente proposition n’a ni la vocation ni la capacité de remédier pleinement aux problèmes de recouvrement des prêts des banques, en particulier en ce qui concerne l’efficacité de ce recouvrement, qui rendent difficile le financement de l’économie réelle par les banques. Comme indiqué dans la communication de la Commission «Vers l’achèvement de l’union bancaire» du 24 novembre 2015, l’efficience des procédures en matière de restructuration et d’insolvabilité doit être améliorée. La Commission a également examiné les cadres nationaux d’insolvabilité dans le contexte du semestre européen, qui est le cadre de gouvernance économique de l’UE. Elle a constaté que, dans certains États membres, des procédures d'insolvabilité longues, inefficaces et coûteuses étaient l'un des facteurs à l'origine du désendettement insuffisant observé après la crise dans le secteur privé et qu'elles aggravaient ce surendettement. Une administration publique efficiente et transparente et des systèmes de justice efficaces sont nécessaires pour soutenir la croissance économique et fournir des services de haute qualité aux entreprises et aux citoyens, notamment en ce qui concerne les cadres d’insolvabilité. À cet égard, la Commission continuera de travailler avec les États membres dans le cadre du semestre européen en vue de renforcer leur système juridictionnel. En raison de l’absence de pratiques communément admises en matière de collecte de données et de la faible comparabilité des données entre pays, il n’est pas possible de disposer d’un aperçu complet de la situation dans les États membres, en particulier en ce qui concerne l’impact sur les institutions financières. Par conséquent, ainsi qu’annoncé dans sa communication «Union des marchés des capitaux - Accélérer les réformes», la Commission mène actuellement une étude comparative des régimes de recouvrement des prêts (y compris en matière d’insolvabilité) afin de dresser un tableau détaillé et fiable des situations rencontrées par les banques en cas de prêts en souffrance, en termes de délais, de coûts et de valeur récupérée. Cette étude aidera les États membres qui s’efforcent d’améliorer l’efficience et la transparence de leurs régimes. La Commission continuera dès lors de se pencher sur les questions qui ne sont pas directement abordées dans la présente proposition. Le renforcement de la convergence dans le fonctionnement des cadres nationaux de restructuration de la dette, de recouvrement des prêts et d’insolvabilité et d’apurement des dettes contribuera également au bon fonctionnement du marché unique, et en particulier de l’union des marchés des capitaux. La convergence des principes et la confiance dans la mise en œuvre effective de ces principes par les États membres seront essentielles pour créer les conditions permettant aux créanciers d’accorder des prêts à des débiteurs dans d’autres États membres. Les créanciers s’abstiendront d’accorder des prêts transfrontières s’ils n’ont pas confiance dans leur capacité à se protéger en cas de non-paiement et à recouvrer des actifs ou des garanties, le cas échéant. En instaurant des principes communs soutenant l’alignement des cadres nationaux de restructuration et d’insolvabilité, la présente proposition apporte une nouvelle contribution à la restructuration des dettes. Les dettes personnelles et professionnelles des entrepreneurs individuels sont souvent étroitement liées: les entrepreneurs recourent à des prêts personnels pour lancer et gérer leur activité, par exemple parce qu’ils garantissent leur prêt professionnel au moyen de leurs actifs personnels tels qu’une voiture, alors que des personnes physiques utilisent des crédits à la consommation pour acheter des actifs pour leur activité professionnelle. En vertu de la proposition, les deux types de dettes peuvent être consolidés, le cas échéant, si ces dettes sont contractées par des personnes physiques dans l’exercice de leur activité entrepreneuriale. Dans le même temps, la proposition invite les États membres à étendre l’application des principes en matière de réhabilitation aux personnes physiques qui ne sont pas des entrepreneurs, c’est-à-dire aux consommateurs. Ces dernières années, de nombreux États membres ont adopté ou modifié les lois nationales relatives à l’insolvabilité des consommateurs, reconnaissant l’importance de permettre à ces derniers d’obtenir une remise de dettes et d’avoir une seconde chance. Toutefois, tous les États membres ne disposent pas de telles lois et les délais de réhabilitation accordés aux consommateurs surendettés restent très longs. Aider les consommateurs à réintégrer le cycle économique de dépenses est un élément important du bon fonctionnement des marchés et des services financiers de détail. La Commission continuera d’examiner la manière dont les États membres ont réformé leurs cadres nationaux et de contrôler la façon dont ils mettent en œuvre cette disposition spécifique relative à la seconde chance contenue dans la proposition, de manière à faire le point de la situation en matière de surendettement des consommateurs.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ •Base juridique La proposition est fondée sur les article 53 et 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). La proposition énonce une série exhaustive de principes et, le cas échéant, de règles ciblées relatifs à un cadre de restructuration préventive et à un régime de seconde chance efficaces. Elle prévoit également des mesures visant à rendre les procédures plus efficientes, y compris les procédures formelles d’insolvabilité (procédures de liquidation), afin d’en réduire la durée. Un régime de seconde chance efficace impliquerait également de limiter la durée des injonctions de déchéance émises pour des entrepreneurs surendettés honnêtes afin de leur permettre d'accéder à une activité entrepreneuriale et de l'exercer au terme d’un délai raisonnable. L’objectif de la présente proposition est de lever les obstacles à l’exercice de libertés fondamentales, telles que la libre circulation des capitaux et la liberté d’établissement, qui découlent des divergences entre les législations et procédures nationales en matière de restructuration préventive, d’insolvabilité et de seconde chance. La proposition contribuera en particulier à éliminer les coûts ex ante supplémentaires supportés par les investisseurs lorsqu’ils doivent évaluer les risques associés à des débiteurs en proie à des difficultés financières dans un ou plusieurs États membres, ainsi que les coûts ex post supportés par les entreprises en phase de restructuration qui ont des établissements, des créanciers ou des actifs dans d’autres États membres, généralement dans le cadre de restructurations de groupes internationaux d’entreprises. La proposition éliminera également les coûts supplémentaires liés à l’évaluation des risques et à l’exécution transfrontière qui sont supportés par les créanciers d’entrepreneurs surendettés s’installant dans un autre État membre pour y obtenir une seconde chance dans un délai nettement plus court. La proposition supprimera également les coûts supplémentaires supportés par les entrepreneurs mêmes qui s’établissent dans un autre État membre pour obtenir une seconde chance. Les problèmes liés au marché unique ne se limitent pas aux situations purement transfrontières. Même des affaires d'insolvabilité purement nationales peuvent produire un effet domino sur le fonctionnement du marché intérieur. Les entreprises exerçant des activités transfrontières comptent, au sein de leur chaîne d’approvisionnement, des fournisseurs qui peuvent être des entreprises purement nationales. Lorsqu’un fournisseur connaît des difficultés financières et ne peut être sauvé, sa défaillance peut avoir des effets négatifs susceptibles d’entraîner l'insolvabilité de l’entreprise transfrontière. Un instrument limité uniquement aux insolvabilités transfrontières ne résoudrait pas les problèmes à l’échelle du marché unique, pas plus que les investisseurs ne seraient en mesure de déterminer à l’avance la nature transfrontière ou nationale des éventuelles difficultés financières futures du débiteur. La proposition dépasse le cadre de la coopération judiciaire et établit des normes matérielles minimales. En conséquence, il ne serait pas approprié d’utiliser l’article 81 comme base juridique. Plusieurs États membres agissent ou ont agi de manière indépendante et ont récemment adopté, ou entamé les travaux préparatoires devant mener à l’adoption, de nouvelles règles visant à améliorer leur cadre de restructuration préventive et de seconde chance. Toutefois, ces règles nationales divergent largement sur le plan du contenu et offrent par conséquent aux investisseurs une transparence et une protection d’un niveau inégal. Les investisseurs peuvent être découragés d’investir au-delà des frontières car les coûts de tels investissements sont beaucoup plus élevés qu’ils ne devraient être. Si l’UE n’agit pas, il faudra s’attendre à ce que d’autres États membres qui décident de réformer leurs cadres de restructuration et de seconde chance existants ou d’introduire pour la première fois des cadres de ce type suivent cette évolution divergente. La présente proposition est également conçue de manière à prévenir à l’avenir des évolutions législatives divergentes de cette nature et les obstacles qui en découlent. •Subsidiarité Compte tenu des divergences importantes entre les cadres nationaux de restructuration et de seconde chance dans l’UE et de l’absence de convergence des évolutions législatives plus récentes observées au niveau national, il est très peu probable que les États membres soient en mesure de garantir à eux seuls la cohérence globale de leur législation avec les législations en matière d’insolvabilité des autres États membres. En ce qui concerne l’octroi d'une seconde chance, l’examen de la subsidiarité nécessite d’établir une distinction entre les personnes physiques qui sont des entrepreneurs et celles qui sont des consommateurs. Contrairement aux entrepreneurs, qui sont constamment en quête de sources d’investissement quelles qu’elles soient (souvent au-delà des frontières), les consommateurs tendent à obtenir à ce stade des financements locaux (des prêts de banques locales). Par conséquent, c'est d’abord au niveau national qu’il convient de s’attaquer à la problématique du surendettement des consommateurs. Toutefois, ainsi qu’il ressort des réponses apportées dernièrement dans le contexte de la consultation sur le Livre vert relatif aux services financiers de détail, les participants du secteur ont souvent pointé les divergences entre les législations nationales en matière d’insolvabilité des consommateurs comme un obstacle à la vente transfrontière de produits financiers de détail. Les États membres peuvent donc envisager d’appliquer les mêmes principes de réhabilitation à l’ensemble des personnes physiques, y compris aux consommateurs. Le bon fonctionnement du marché unique de l’Union nécessite un cadre de restructuration et de seconde chance qui soit cohérent et capable d’aborder la dimension transfrontière des entreprises, les interactions entre des entreprises situées dans des États membres différents étant devenues de plus en plus courantes. Une action de l’UE conférera dès lors une valeur ajoutée en facilitant les investissements transfrontières dans l’UE, garantissant ainsi que des entreprises viables en difficulté financière, quel que soit leur lieu d’établissement dans le marché unique, puissent bénéficier d’une gamme élargie d’outils accessibles afin d’éviter leur insolvabilité. Parallèlement, les entrepreneurs tireront profit de la possibilité de bénéficier de délais de réhabilitation raisonnables dans leurs État membres respectifs. De telles avancées ne pourraient raisonnablement être obtenues par les États membres agissant seuls de leur côté. En outre, la mise en place de garde-fous appropriés au profit des créanciers et des investisseurs transfrontières associés à un tel processus de restructuration produira des effets économiques positifs. Les règles proposées offriront une sécurité juridique aux créanciers et aux investisseurs souhaitant prêter de l’argent dans d’autres États membres; ceux-ci disposeront des informations nécessaires pour pouvoir prendre des décisions en connaissance de cause. En conclusion, la proposition respecte le principe de subsidiarité en proposant une action uniquement si et dans la mesure où les États membres ne sont pas capables d’atteindre par eux-mêmes les objectifs fixés. •Proportionnalité La proposition est conçue de manière à respecter le principe de proportionnalité. Les moyens qu’elle utilise seront adaptés pour atteindre l’objectif consistant à garantir le bon fonctionnement du marché unique. Le futur instrument de l’UE devrait fixer des objectifs communs et des règles générales, tout en laissant les États membres libres de déterminer les moyens d’atteindre ces objectifs. •Choix de l’instrument et degré d’harmonisation Un instrument contraignant sous la forme d’une directive fixant un cadre minimal harmonisé paraît nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques en matière de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance. La recommandation de la Commission de 2014 n’a pas permis d’obtenir des États membres une réponse cohérente et forte aux problèmes que celle-ci avait relevés. En outre, les défaillances dans le fonctionnement du marché unique de l’UE qui découlent de l’absence de convergence des cadres d’insolvabilité ont également été épinglées par la Commission dans le plan d’action pour l’union des marchés des capitaux et la stratégie pour le marché unique. Une directive permettrait aux États membres de conserver une certaine souplesse quant aux moyens les plus appropriés de mettre en œuvre, dans leurs contextes nationaux, des principes tels que la mise à disposition d’outils d’alerte précoce ou les obligations des dirigeants d’entreprises en matière d’insolvabilité. Ceux-ci pourraient également fixer des règles ciblées plus détaillées qui seraient requises pour atteindre les objectifs de la proposition, notamment en ce qui concerne la durée maximale des suspensions de poursuites ou les majorités requises pour l’adoption de plans de restructuration. Les procédures de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance sont très réglementées au niveau national et sont liées à d’autres domaines du droit, tels que le droit des sociétés, le droit du travail, le droit fiscal et les règles en matière d’aides d’État. En outre, la restructuration, l'insolvabilité et la seconde chance sont traitées différemment d’un État membre à l’autre non seulement en raison d’évolutions historiques et économiques différentes, mais également du fait d’approches différentes de la protection des valeurs sociales, tels que les droits des travailleurs ou le droit de propriété. Des normes minimales constituent donc le moyen le plus approprié de garantir un cadre cohérent dans l’ensemble des États membres, tout en permettant à ceux-ci d’aller au-delà des dispositions de la directive. Par exemple, les États membres peuvent encourager davantage les financements nouveaux et provisoires dans les procédures de restructuration en leur accordant la priorité sur les créances préalables aux restructurations dans le cadre de procédures de liquidation ultérieures. Les États membres peuvent également renforcer les cadres de seconde chance en étendant leur champ d’application personnel à l’ensemble des personnes physiques, y compris aux consommateurs. Ils peuvent aussi améliorer le traitement des travailleurs lors de la phase d’adoption des plans de restructuration, en exigeant que ceux-ci soient placés dans une classe à part entière qui serait distincte de celles des autres créanciers. 3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES PRENANTES ET DES ANALYSES D'IMPACT •Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante

La proposition s’appuie sur la recommandation de 2014 relative à une nouvelle approche en matière de défaillances et d’insolvabilité des entreprises. Une évaluation de la Commission a conclu que la recommandation n’avait été que partiellement prise en compte par certains États membres, notamment par ceux auxquels des recommandations en matière d'insolvabilité ont été adressées dans le cadre du semestre européen. Même les États membres qui ont mis en œuvre la recommandation l’ont fait d’une manière sélective, d’où la subsistance de différences significatives. En conséquence, la recommandation n’a pas été suffisante en soi pour atteindre les objectifs de convergence et réduire le manque d’efficience des règles permettant une restructuration précoce des dettes et l’octroi d’une seconde chance. •Consultation des parties prenantes La Commission a largement consulté les parties prenantes. Une consultation publique en ligne ouverte du 23 mars au 14 juin 2016 a donné lieu à plus de 260 contributions émanant de 27 États membres (en particulier de l’Allemagne, suivie du Royaume-Uni, de la Belgique et de la Lituanie). Des réunions spéciales ont été organisées avec des experts gouvernementaux des États membres. Un groupe informel composé d’une sélection de parties prenantes ayant un intérêt particulier pour les questions de restructuration des dettes, d’insolvabilité et de seconde chance a été créé et s'est réuni à trois reprises en 2016. Enfin, une conférence sur la convergence des cadres d’insolvabilité dans l’Union européenne a été organisée sous la présidence slovaque le 11 juillet 2016. La plupart des États membres soutenaient les objectifs de la Commission visant à améliorer les cadres de restructuration précoce et de seconde chance, mais insistaient sur le fait que l’harmonisation devrait rester au niveau des principes, en raison de la complexité des liens avec d’autres domaines du droit tels que le droit des sociétés. En ce qui concerne les parties prenantes, les organisations professionnelles, les associations de professionnels, les établissements financiers, les organisations de consommateurs, les syndicats et les universitaires étaient en général favorables à des règles minimales harmonisées en matière de restructuration précoce et de seconde chance et se félicitaient de l’idée d’un cadre d’insolvabilité efficient et efficace (sur le plan des coûts) à l’échelle de l’Union en vue du sauvetage d’entreprises viables. Ils ont également souligné qu’une approche équilibrée de nature à protéger les intérêts de toutes les parties prenantes et à prévenir l’aléa moral devrait être envisagée. Le secteur bancaire et d’autres parties prenantes ont exprimé l’avis selon lequel des règles de l’UE relatives à la réhabilitation des consommateurs devraient être abordées dans un instrument distinct si l’adoption de telles règles était envisagée. Le Parlement européen a soutenu l’harmonisation de certains aspects de la restructuration et a mis l’accent sur l’octroi d’une seconde chance à l’ensemble des personnes physiques. •Obtention et utilisation d'expertise Le groupe d’experts sur la législation en matière de restructuration et d’insolvabilité a tenu six réunions de janvier à juillet 2016. Une étude complète de droit comparé sur le droit matériel de l’insolvabilité de tous les États membres a été réalisée afin de recenser tous les domaines dans lesquels les divergences entre les législations nationales étaient susceptibles d’entraver le marché unique. Une étude économique relative à l’incidence de normes minimales en matière de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance a également été réalisée. •Analyse d'impact Les options de haut niveau suivantes ont été envisagées: Option nº 1: maintenir le statu quo (scénario de référence) Option nº 2: mettre en place une procédure de restructuration préventive totalement harmonisée et un cadre de seconde chance Option nº 3: introduire un autre régime facultatif en matière de restructuration et de seconde chance à l’échelle de l’UE Option nº 4: mettre en place un cadre juridique minimal harmonisé dans le domaine de la restructuration et de l’octroi d'une seconde chance pour les entrepreneurs L’option choisie dans le cadre de l’analyse d’impact a été celle qui consistait à mettre en place un cadre juridique minimal harmonisé dans le domaine de la restructuration et de l’octroi d’une seconde chance pour les entrepreneurs, avec une disposition non contraignante en ce qui concerne l’octroi d'une seconde chance aux consommateurs, et à rendre les procédures plus efficientes. L’option privilégiée offre les avantages suivants: i) mettre en place des possibilités efficientes de restructuration précoce; ii) améliorer les chances de faire aboutir les négociations en accordant un répit au débiteur grâce à la suspension des poursuites (moratoire); iii) faciliter la poursuite des activités d’un débiteur pendant qu’il se restructure; iv) empêcher les créanciers et actionnaires minoritaires dissidents de compromettre l’effort de restructuration, tout en préservant leurs intérêts; v) augmenter les chances de succès des plans de restructuration; vi) réduire les coûts et la durée des procédures de restructuration; vii) permettre la réhabilitation des entrepreneurs surendettés dans un délai raisonnable (3 ans);

viii) accroître l’efficience des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance. L’option privilégiée contribuera à réduire les obstacles aux investissements transfrontières. Elle permettra de sauver un plus grand nombre d’entreprises viables qu’aujourd’hui, étant donné que les créanciers minoritaires ne seront pas en mesure de déstabiliser le processus de négociation dans l’espoir d’en retirer un avantage commercial, par exemple en imposant un recouvrement précoce de leur créance. Des procédures préventives efficientes peuvent contribuer à limiter le volume de prêts non productifs lors des ralentissements conjoncturels, tout en garantissant un taux de recouvrement élevé pour les prêts dont la valeur est dépréciée. L’option privilégiée devrait contribuer à augmenter les taux de recouvrement, qui engendreront à leur tour des coûts d’emprunt réduits. L’option privilégiée réduira les coûts supportés par les personnes physiques (entrepreneurs) pour prendre un nouveau départ et augmentera les opportunités qui s’offrent à eux dans ce contexte. Le coût d’évaluation ex ante des risques liés à l’investissement diminuera, et les taux de recouvrement obtenus dans le cadre de procédures d’insolvabilité s’amélioreront. Plus les régimes de restructuration seront harmonisés, plus faibles seront les coûts des conseils juridiques sollicités actuellement pour éviter l’application de plusieurs cadres nationaux de restructuration et d’insolvabilité. L’option privilégiée renforcera également le travail non salarié, car la réduction des délais de réhabilitation augmente le taux de d’activité non salariée. L’option privilégiée favorisera aussi la consommation et la croissance. L’option privilégiée aura pour conséquence que certains États membres devront engager des coûts lorsqu'ils modifieront leurs cadres de restructuration et de seconde chance. Certains États membres devront mettre en place une procédure préventive ou adapter une procédure déjà notifiée au titre de l’annexe A du règlement sur l’insolvabilité. Certaines modifications du droit des sociétés pourraient s’avérer nécessaires pour mettre en œuvre les dispositions relatives au rang des actionnaires dans le cadre d'une restructuration. •Réglementation affûtée et simplification L’option privilégiée réduira les obstacles à l’octroi de crédits transfrontières aux PME: une restructuration efficiente permettra aux PME en leur qualité de créancières de recouvrer des montants plus élevés que dans l’hypothèse d’une insolvabilité du débiteur. En effet, les taux de recouvrement obtenus par les créanciers sont généralement plus élevés lorsque le cadre d’insolvabilité et de restructuration permet une restructuration précoce et efficiente d’entreprises viables et une résolution rapide des défaillances d’entreprises non viables. En leur qualité de débitrices, les PME auront accès à des outils d’alerte précoce qui devraient permettre d’ouvrir rapidement un plus grand nombre de procédures de restructuration. Les PME en particulier bénéficieront également de modèles de plan de restructuration mis au point au niveau national car ceux-ci permettront plus facilement aux débiteurs d’élaborer des plans de restructuration comportant les informations appropriées. Il est possible de réduire le taux de disparition des entreprises, de même que les retombées négatives des insolvabilités qui s’ensuivent au sein de la chaîne d’approvisionnement, en promouvant un cadre de restructuration plus flexible et de meilleures conditions pour les nouveaux départs faisant suite à une défaillance. Des conditions simplifiant la réhabilitation des entrepreneurs contribueront également à accroître le taux de création d’entreprises. Une efficience accrue des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de réhabilitation, et plus particulièrement la numérisation de l’ensemble des procédures d’insolvabilité, contribuera à réduire la durée des procédures et augmentera leur efficience, avec pour résultats des coûts de restructuration réduits et des taux de recouvrement plus élevés pour les créanciers. •Droits fondamentaux Liberté d’entreprise et droit d'exercer une activité lucrative (articles 16 et 15 de la charte des droits fondamentaux): ces droits sont garantis. Les débiteurs en difficulté financière peuvent poursuivre leurs activités au cours des négociations portant sur la restructuration et contrôler en totalité ou au moins en partie leurs actifs et leurs affaires. Les entrepreneurs surendettés seront en mesure de prendre un nouveau départ après une remise de dettes complète. Droit de propriété et droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial (articles 17 et 47 de la charte): bien que certaines parties de la procédure puissent porter atteinte à ces droits, elles sont nécessaires et proportionnées pour faciliter une mise en œuvre rapide de plans de restructuration de nature à rétablir la viabilité des débiteurs. Des garde-fous appropriés ont été prévus dans chaque cas pour garantir la protection des intérêts légitimes des parties contre les abus. Droit à l'information et à la consultation des travailleurs (article 27 de la charte): les mesures proposées auront une incidence positive sur ce droit étant donné que la proposition ne porte pas atteinte à la législation existante de l’Union dans ce domaine et prévoit par ailleurs le droit pour les travailleurs affectés de voter sur les plans de restructuration. Droit de négociation et d'actions collectives (article 28 de la charte): la proposition ne porte pas atteinte aux droits des travailleurs et des employeurs, ou de leurs organisations respectives, de négocier et conclure des conventions collectives aux niveaux appropriés et, en cas de conflit d’intérêts, d’entreprendre une action collective pour défendre leurs intérêts, y compris une action de grève, en conformité avec le droit de l’UE et les législations et pratiques nationales. 4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE La proposition n’aura aucune incidence sur le budget de l’UE. Les coûts de mise en œuvre et de transposition de la directive seront pleinement couverts par la dotation budgétaire votée en faveur du programme «Justice» Le coût d’élaboration d'un rapport sur la mise en œuvre cinq ans après la date d’application de la directive et tous les sept ans par la suite sera couvert par la dotation budgétaire des instruments relevant du domaine d’action Justice et consommateurs pour les années concernées. 5.AUTRES ÉLÉMENTS •Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d'évaluation et d'information La Commission facilitera la mise en œuvre de la directive dans les États membres: en fournissant une aide à la transposition; en organisant deux ateliers de transposition et des bilans provisoires; en organisant des réunions bilatérales, notamment à la demande des États membres; en fournissant aux États membres des modèles pour la communication des mesures nationales de transposition.

Les États membres seront également invités à prendre certaines mesures de mise en œuvre, telles que la communication d’un point de contact spécial, la notification de toutes les mesures nationales de transposition et une action d’information. Pour garantir le suivi et la mise en œuvre des règles, la proposition imposera aux États membres de recueillir les données sur la base d’une méthode standardisée et d’indicateurs tels que le nombre de déclarations introduites pour chaque type de procédure (restructuration, insolvabilité, seconde chance), la durée et l’issue des procédures, leurs coûts administratifs, les taux de recouvrement et le succès de ces procédures. Les données seront ventilées par taille et type de débiteur, de manière à pouvoir évaluer objectivement l’efficacité des procédures des États membres. Ces derniers sont tenus de transmettre leurs données à la Commission sur une base annuelle. Le fonctionnement de la directive sera évalué une première fois cinq ans après son entrée en application et tous les sept ans par la suite. •Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition La directive compte trois parties principales distinctes: les cadres de restructuration préventive (Titre II), l’octroi d'une seconde chance aux entrepreneurs (Titre III) et les mesures visant à accroître l’efficience des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance (Titre IV). Les titres I, IV, V et VI ont une portée horizontale. Titre I - Dispositions générales: inclut des dispositions concernant le champ d’application «rationae materiae» et «rationae personae», plusieurs définitions et une disposition concernant la mise d’outils d’alerte précoce à la disposition des débiteurs, qu'il s’agisse de personnes morales ou de personnes physiques exerçant une activité commerciale, industrielle ou professionnelle (entrepreneurs). Bien que les dispositions du titre III soient limitées aux entrepreneurs, il est explicitement déclaré que les États membres peuvent étendre ces dispositions à toutes les personnes physiques afin de garantir un traitement uniforme des dettes personnelles. En effet, plusieurs États membres ne font pas la distinction entre les dettes personnelles contractées dans le cadre d’une activité professionnelle et celles contractées en dehors d’un tel cadre. La présente directive ne spécifie en aucune manière qu’une telle distinction devrait être établie ou est appropriée. La directive invite les États membres à appliquer les mêmes principes de seconde chance à l’ensemble des personnes physiques. Titre II - Cadres de restructuration préventive: met en place les éléments de base communs des cadres de restructuration préventive pour permettre aux débiteurs en difficulté financière - qu’il s’agisse de personnes physiques ou de personnes morales - d’accéder de manière effective à des procédures facilitant une négociation précoce de plans de restructuration, leur adoption par les créanciers et leur validation éventuelle par une autorité judiciaire ou administrative. Article 4: les cadres de restructuration préventive peuvent consister en une ou en plusieurs procédures ou mesures pour autant qu’un débiteur puisse combiner tous les éléments qu’elles contiennent de manière à négocier efficacement un plan de restructuration et à l'adopter. Article 5: le débiteur doit pouvoir conserver le contrôle de ses actifs et de ses affaires. Des médiateurs ou des superviseurs (des praticiens dans le domaine des restructurations) peuvent jouer un rôle, mais de tels praticiens ne doivent pas être désignés dans chaque cas par une autorité judiciaire ou administrative. Articles 6 et 7: permettent de mener des négociations et de résister aux créanciers dissidents, tandis que le débiteur doit pouvoir bénéficier d’une suspension des poursuites individuelles. Les craintes concernant une possible incidence négative de la suspension sur les créanciers sont prises en compte par les dispositions relatives à la durée de la suspension et aux conditions de son renouvellement et de sa levée. Les créances impayées des travailleurs sont exemptées de l’application de la suspension dans la mesure où les États membres ne prévoient pas de protection appropriée par d’autres moyens. Le débiteur ne devrait pas non plus être contraint d’engager d’autres types de procédures d’insolvabilité, en particulier des procédures de liquidation, ou être sous la menace de telles procédures pendant la durée de la suspension, de manière à lui permettre de poursuivre ses activités. Il devrait pouvoir compter sur le fait que l’exécution des contrats en cours avec les fournisseurs et d’autres créanciers sera maintenue pour autant qu'il remplisse ses obligations en vertu de ces contrats. Article 8: prévoit les informations minimales à inclure obligatoirement dans les plans de restructuration. Les États membres peuvent exiger que d’autres renseignements lui soient fournis obligatoirement pour autant que ceux-ci ne représentent pas une charge disproportionnée pour les débiteurs. Les États membres devraient mettre au point des modèles de plan de restructuration en ligne avec des informations pratiques sur la manière dont l’entreprise qui proposera le plan peut utiliser ces modèles. Article 9: prévoit l’adoption de plans de restructuration par les créanciers ou classes de créanciers concernés. Lorsque la restructuration met en présence des créanciers ayant des intérêts divergents, ceux-ci doivent également être traités dans des classes distinctes. Il convient toujours d’établir une distinction au moins entre les créanciers garantis et les créanciers non garantis. Les États membres peuvent également prévoir de traiter les travailleurs dans une classe distincte de celles des autres créanciers. Article 10: énumère les cas dans lesquels un plan de restructuration doit être validé par une autorité judiciaire ou administrative pour devenir contraignant et spécifie les conditions d’une telle validation. Article 11: énonce les conditions à remplir pour qu’un plan de restructuration qui n’a pas le soutien de l’ensemble des classes de créanciers soit néanmoins validé par une autorité judiciaire ou administrative. Article 12: définit le principe selon lequel les actionnaires et autres détenteurs de capital ne devraient pas être autorisés à entraver l’adoption d’un plan de restructuration d’une entreprise viable, pour autant que leurs intérêts légitimes soient protégés. Article 13: prévoit des règles en matière d’évaluation de la valeur et spécifie dans quels cas et de quelle manière cette valeur doit être déterminée en vue de garantir une protection équitable des parties dissidentes. Article 14: décrit les effets des plans de restructuration sur les parties concernées et non concernées. Article 15: énonce des règles minimales en matière de recours qui font office de garde-fous permettant de protéger les intérêts légitimes des parties, tout en veillant à ce que ces garde-fous ne retardent pas la validation ou la mise en œuvre des plans de restructuration. Articles 16 et 17: prévoient une protection minimale des nouveaux financements nécessaires à la mise en œuvre d’un plan de restructuration, des financements provisoires servant à garantir la continuité des activités d'une entreprise au cours des négociations portant sur sa restructuration et d’autres transactions étroitement liées à un plan de restructuration.

Article 18: contient une obligation pour les États membres d’imposer aux dirigeants d’entreprises au bord de l’insolvabilité des responsabilités particulières qui les inciteront à procéder à une restructuration précoce lorsque leur entreprise est viable. Titre III - Une seconde chance pour les entrepreneurs: met en place des dispositions minimales en matière de remise de dettes pour les entrepreneurs surendettés qui constituent les conditions de base à l’octroi d’une seconde chance. Les États membres peuvent aller au-delà de cette protection minimale en accordant un traitement encore plus favorable aux entrepreneurs, par exemple à l’aide de règles régissant l’accès au financement pour ceux qui ont obtenu une seconde chance. Article 19: énonce le principe selon lequel les entrepreneurs surendettés devraient effectivement bénéficier d’une remise de dettes complète sans devoir verser un montant ou un pourcentage de remboursement minimal de leurs dettes. Article 20: les entrepreneurs devraient bénéficier d’une remise complète de leurs dettes au terme d’un délai maximal de trois ans, sans qu’ils doivent s’adresser à nouveau à une autorité judiciaire ou administrative. La date d’ouverture de ce délai de trois ans variera selon que l’entrepreneur effectue des paiements en faveur de créanciers dans le cadre d'un plan de remboursement ou que la procédure consiste uniquement en une réalisation des actifs. Les restrictions à l’application d’un délai de réhabilitation de courte durée sont prévues à l’article 22. Article 21: les entrepreneurs déchus pour des motifs liés à leur surendettement devraient bénéficier d'injonctions de déchéance de courte durée afin d’obtenir une réelle seconde chance. Les restrictions prévues à l’article 22 devraient être applicables. Article 22: accorde aux États membres un large pouvoir d’appréciation pour fixer les restrictions aux dispositions relatives à l’accès à la réhabilitation et aux délais de réhabilitation, pour autant que ces restrictions soient clairement spécifiées et nécessaires à la protection d’un intérêt général. Article 23: les dettes personnelles de nature professionnelle et non professionnelle sont souvent étroitement liées, et les États membres devraient s’efforcer de regrouper, le cas échéant, les procédures distinctes en cours afin que les entrepreneurs puissent réellement obtenir une seconde chance. Titre IV - Mesures visant à accroître l’efficience des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de réhabilitation: s’applique non seulement aux procédures de restructuration préventive et de réhabilitation, mais également aux procédures d’insolvabilité. Article 24: impose aux États membres de veiller à ce que les membres des autorités judiciaires et autres autorités compétentes acquièrent une formation et une spécialisation adéquates dans les questions de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance. Article 25: impose aux États membres d’encourager la formation initiale et continue des praticiens chargés de questions de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance et la mise en place de codes de conduite les concernant. Article 26: comporte des normes minimales concernant la désignation, la supervision et la rémunération des praticiens chargés des questions de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance. Article 27: prévoit l’utilisation de moyens de communication électroniques dans le contexte des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de seconde chance. Titre V - Suivi des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de réhabilitation: comporte des règles minimales concernant la collecte de données par les États membres et la communication de ces données à la Commission à l’aide d’un modèle de fiche de communication de données standard. Titre VI - Dispositions finales: les règles portant sur la relation de la directive avec d'autres instruments de l’UE, l’examen de son application, l’adoption de fiches standard et l’entrée en vigueur et en application de la directive.



2016/0359 (COD) Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux cadres de restructuration préventifs, à la seconde chance et aux mesures à prendre pour augmenter l'efficience des procédures de restructuration, d'insolvabilité et d'apurement et modifiant la directive 2012/30/UE (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 53 et 114, vu la proposition de la Commission européenne, après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux, vu l’avis du Comité économique et social européen, vu l’avis du Comité des régions, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, considérant ce qui suit: (1)L’objectif de la présente directive est de lever les obstacles à l’exercice des libertés fondamentales, comme la libre circulation des capitaux et la liberté d’établissement, qui sont dus aux différences entre les législations et procédures nationales en matière de restructuration préventive, d’insolvabilité et de seconde chance. Pour ce faire, la présente directive veillera à ce que les entreprises viables en difficulté financière aient accès à des cadres de restructuration préventive efficaces au niveau national, qui leur permettent de poursuivre leurs activités; à ce que les entrepreneurs surendettés honnêtes aient une seconde chance après remise totale de leur dette au terme d’un délai raisonnable; et à ce que l’efficacité des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de réhabilitation soit améliorée, notamment afin de raccourcir leur durée. (2)La restructuration devrait permettre aux entreprises en difficulté financière de poursuivre leur activité, en totalité ou en partie, en modifiant la composition, les conditions ou la structure de l’actif et du passif ou la structure de leur capital, y compris par la vente d’actifs ou de parties de l’activité. Les cadres de restructuration préventive devraient avant tout permettre aux entreprises de se restructurer à un stade précoce et d’éviter leur insolvabilité. Ces cadres devraient optimiser la valeur totale pour les créanciers, les propriétaires et l’économie dans son ensemble et prévenir d’inutiles suppressions d’emplois et pertes de connaissances et de compétences. Ils devraient également prévenir l’accumulation de prêts non productifs. Dans la procédure de restructuration, les droits de toutes les parties concernées devraient être protégés. Dans le même temps, les entreprises non viables, n’ayant aucune perspective de survie, devraient être liquidées le plus rapidement possible. (3)L’éventail des procédures ouvertes aux débiteurs en difficulté financière pour restructurer leur entreprise est différent d’un État membre à l’autre. Dans certains États membres, l’éventail limité des procédures ne permet aux entreprises de se restructurer qu’à un stade relativement tardif dans le cadre de procédures d’insolvabilité. Dans d’autres, cette restructuration peut être réalisée à un stade plus précoce, moyennant toutefois des procédures moins efficaces qu’elles pourraient l’être ou qui sont très formelles, limitant notamment le recours aux procédures extrajudiciaires. Quant aux règles nationales qui offrent aux entrepreneurs une seconde chance en leur permettant notamment de se libérer des dettes qu’ils ont contractées dans le cadre de leurs activités professionnelles, elles varient également selon les États membres tant en ce qui concerne la durée du délai de réhabilitation que les conditions d’octroi de cette réhabilitation. (4)Dans de nombreux États membres, il faut plus de trois ans aux entrepreneurs faillis, mais honnêtes, pour être libérés de leurs dettes et prendre un nouveau départ. Des cadres inefficaces en matière de seconde chance poussent les entrepreneurs à s’installer sur un autre territoire afin de prendre un nouveau départ dans un délai raisonnable, ce qui a des coûts supplémentaires considérables à la fois pour leurs créanciers et les débiteurs eux-mêmes. Les injonctions de déchéance de longue durée qui accompagnent souvent une procédure menant à une réhabilitation entravent la liberté d’accéder à une activité entrepreneuriale non salariée et de l’exercer. (5)La durée excessive des procédures de restructuration, d’insolvabilité et de réhabilitation dans plusieurs États membres est un facteur important entraînant des taux de recouvrement bas et dissuadant les investisseurs d’exercer des activités sur des territoires où les procédures risquent d’être trop longues. (6)Toutes ces différences se traduisent par des coûts supplémentaires pour les investisseurs lorsqu’ils évaluent les risques associés aux débiteurs connaissant des difficultés financières dans un ou plusieurs États membres, ainsi que les coûts supportés par les entreprises en restructuration qui ont des établissements, des créanciers ou des actifs dans d’autres États membres, l’exemple le plus évident étant la restructuration de groupes internationaux d’entreprises. De nombreux investisseurs évoquent l’incertitude quant aux règles en matière d’insolvabilité ou le risque de procédures d’insolvabilité longues ou complexes dans un autre pays comme étant l’une des principales raisons de ne pas investir ou de ne pas nouer de relation d’affaires avec un homologue situé en dehors de leur propre pays. (7)Ces différences conduisent à une inégalité des conditions d’accès au crédit et des taux de recouvrement dans les États membres. Un degré plus élevé d’harmonisation dans le domaine de la restructuration, de l’insolvabilité et de la seconde chance est donc indispensable pour le bon fonctionnement du marché unique en général et de l’union des marchés des capitaux en particulier. (8)Les coûts supplémentaires d’évaluation des risques et d’exécution transfrontières supportés par les créanciers d’entrepreneurs surendettés qui s’installent dans un autre État membre pour obtenir une seconde chance dans un délai beaucoup plus court devraient également être supprimés. Les coûts supplémentaires que doivent supporter les entrepreneurs du fait qu’ils doivent déménager dans un autre État membre pour obtenir une seconde chance doivent également être réduits. En outre, les obstacles résultant des injonctions de déchéance de longue durée liées au surendettement d’un entrepreneur inhibent l’entrepreneuriat. (9)Les obstacles à l’exercice des libertés fondamentales ne se limitent pas à des situations strictement transfrontières. Un marché unique de plus en plus interconnecté - où les biens, les services, les capitaux et les travailleurs circulent librement - avec une dimension numérique de plus en plus forte a pour effet que très peu de sociétés sont purement nationales si tous les éléments pertinents sont pris en compte, tels que leur clientèle, la chaîne d’approvisionnement, la portée de leurs activités, la base d’investisseurs et l’assise financière. Même des cas d’insolvabilité purement nationaux peuvent avoir une incidence sur le fonctionnement du marché unique par l’«effet domino des insolvabilités» (l’insolvabilité d’une entreprise peut entraîner d’autres insolvabilités dans la chaîne d’approvisionnement). (10)Le règlement (UE) 2015/848 du Parlement européen et du Conseil aborde les questions de compétence, de reconnaissance et d’exécution, de législation applicable et de coopération dans les procédures d’insolvabilité transfrontières, ainsi que celles liées à l’interconnexion des registres d’insolvabilité. Il couvre les procédures préventives qui favorisent le sauvetage de débiteurs économiquement viables et les procédures qui donnent une seconde chance aux entrepreneurs. Toutefois, le règlement (UE) 2015/848 n’aborde pas les disparités qui existent entre ces procédures prévues par les législations nationales. En outre, un instrument limité uniquement aux cas d’insolvabilité transfrontière ne lèverait pas tous les obstacles à la libre circulation, pas plus que les investisseurs ne seraient en mesure de déterminer au préalable la nature transfrontière ou nationale des éventuelles futures difficultés financières du débiteur. Il est donc nécessaire de dépasser le cadre de la coopération judiciaire et d’établir des normes matérielles minimales. (11)Il est nécessaire de diminuer le coût de la restructuration tant pour les débiteurs que pour les créanciers. En conséquence, les divergences qui font obstacle à la restructuration précoce d’entreprises viables en difficulté financière et à la possibilité, pour les entrepreneurs honnêtes, d’avoir une seconde chance devraient être réduites. Cela devrait accroître la transparence, la sécurité juridique et la prévisibilité dans l’Union. De même, cela devrait optimiser les rendements réalisés par l’ensemble des créanciers et investisseurs et encourager les investissements transfrontières. Une plus grande cohérence devrait également faciliter la restructuration des groupes de sociétés, quel que soit le lieu de l’Union où sont établis les membres du groupe. (12)La levée des obstacles à une restructuration efficace des entreprises viables en difficulté financière contribue à réduire au minimum les suppressions d’emploi et les pertes pour les créanciers dans la chaîne d’approvisionnement, préserve le savoir-faire et les compétences et bénéficie donc à l’économie au sens large. Accorder plus facilement une seconde chance aux entrepreneurs évite de les exclure du marché du travail et leur permet de recommencer une activité entrepreneuriale en tirant les enseignements de leur expérience passée. Enfin, la réduction de la durée des procédures de restructuration entraînerait des taux de recouvrement plus élevés pour les créanciers, étant donné que l’écoulement du temps ne fait généralement qu’entraîner une perte de valeur supplémentaire pour l’entreprise. Par ailleurs, des cadres d’insolvabilité efficients permettraient d’améliorer l’évaluation des risques liés aux décisions de prêt et d’emprunt et faciliteraient, en minimisant les coûts économiques et sociaux inhérents aux procédures de désendettement, l’ajustement des entreprises surendettées.

(13)En particulier, une approche plus cohérente à l’échelle de l’Union devrait être bénéfique pour les petites et moyennes entreprises, car elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour assumer les coûts élevés d’une restructuration et tirer parti des procédures de restructuration plus efficaces de certains États membres. Les petites et moyennes entreprises, en particulier celles en difficulté financière, n’ont souvent pas les ressources nécessaires pour obtenir des conseils professionnels. En conséquence, des outils d’alerte précoce devraient être mis en place pour alerter les débiteurs sur l’urgence d’agir. Afin d’aider ces entreprises à se restructurer à bas coût, des modèles de plan de restructuration devraient également être mis au point au niveau national et mis en ligne. Les débiteurs devraient être en mesure de les utiliser et de les adapter à leurs propres besoins et aux spécificités de leur activité. (14)Il convient d’exclure du champ d’application de la présente directive les débiteurs qui sont des entreprises d’assurance et de réassurance telles que définies à l’article 13, points 1 et 4, de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, des établissements de crédit tels que définis à l’article 4, paragraphe 1, point 1, du règlement (CE) nº 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, des entreprises d’investissement et des organismes de placement collectif tels que définis à l’article 4, paragraphe 1, points 2 et 7, du règlement (CE) nº 575/2013, des contreparties centrales telles que définies à l’article 2, point 1, du règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil, des dépositaires centraux de titres tels que définis à l’article 2, point 1, du règlement (UE) nº 909/2014 du Parlement européen et du Conseil et des autres établissements financiers énumérés à l’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil. Ces débiteurs sont soumis à un régime particulier, et les autorités nationales de surveillance disposent de pouvoirs d’intervention étendus. (15)Le surendettement des consommateurs est très préoccupant sur les plans économique et social et est étroitement lié à la réduction du poids excessif de la dette. En outre, il n’est souvent pas possible de faire une distinction claire entre les dettes à la consommation et les dettes professionnelles d’un entrepreneur. Un régime de seconde chance pour les entrepreneurs ne serait pas efficace si ces derniers devaient recourir à des procédures distinctes, assorties de conditions d’accès et de délais de réhabilitation différents, pour se libérer de leurs dettes personnelles professionnelles et non professionnelles. C’est pourquoi, bien que la présente directive ne comprenne pas de règles contraignantes relatives au surendettement des consommateurs, les États membres devraient être en mesure d’appliquer également aux consommateurs les dispositions en matière de réhabilitation. (16)Plus le débiteur pourra détecter rapidement ses difficultés financières et prendre des mesures appropriées, plus la probabilité d’éviter une insolvabilité imminente sera grande ou, en cas d’activité dont la viabilité est compromise de manière permanente, plus la procédure de liquidation sera ordonnée et efficace. En conséquence, des informations claires sur les procédures de restructuration préventive disponibles devraient être communiquées et des outils d’alerte précoce mis en place pour encourager les débiteurs qui commencent à rencontrer des problèmes financiers à prendre des mesures de manière précoce. Les possibles mécanismes d’alerte précoce devraient inclure des obligations de comptabilité et de contrôle pour le débiteur ou la direction du débiteur, ainsi que des obligations d’information dans le cadre des contrats de prêt. En outre, les tiers qui possèdent des informations pertinentes, comme les comptables, et les administrations fiscales et de la sécurité sociale pourraient être encouragés à signaler toute évolution négative, ou être obligés de le faire, en vertu de la législation nationale. (17)Un cadre de restructuration devrait être mis à la disposition des débiteurs, afin de leur permettre de remédier à leurs difficultés financières à un stade précoce, lorsqu’il semble probable que leur insolvabilité peut être évitée et que la poursuite de leur activité peut être assurée. Un cadre de restructuration devrait être disponible avant qu’un débiteur ne devienne insolvable au regard de la législation nationale, c’est-à-dire avant qu’il ne remplisse les conditions pour être soumis à une procédure collective d’insolvabilité qui entraîne, normalement, un dessaisissement total du débiteur et la désignation d’un liquidateur. Le critère de la viabilité ne devrait donc pas constituer une condition préalable à la participation à des négociations ni à l’octroi d’une suspension des poursuites. Au contraire, la viabilité d’une entreprise devrait le plus souvent être évaluée par les créanciers concernés qui, dans leur majorité, acceptent des ajustements de leurs créances. Toutefois, pour éviter un recours abusif aux procédures, les difficultés financières du débiteur devraient refléter une probabilité d’insolvabilité, et le plan de restructuration devrait être capable d’éviter l’insolvabilité du débiteur et d’assurer la viabilité de l’activité. (18)Pour permettre un gain d’efficacité et minimiser les délais et les coûts, les cadres nationaux de restructuration préventive devraient comporter des procédures souples limitant la participation des autorités judiciaires ou administratives à ce qui est nécessaire et proportionné pour préserver les intérêts des créanciers et des autres parties intéressées susceptibles d’être concernées. Afin d’éviter des coûts inutiles et de refléter le caractère précoce de la procédure, il conviendrait en principe de laisser aux débiteurs le contrôle de leurs actifs et de la gestion courante de leur activité. La nomination d’un praticien de la restructuration, qu’il s’agisse d’un médiateur soutenant les négociations d’un plan de restructuration ou d’un praticien de l’insolvabilité supervisant les actions du débiteur, ne devrait pas être obligatoire dans tous les cas, mais au cas par cas, selon les circonstances du cas ou les besoins spécifiques du débiteur. En outre, une décision de justice ne devrait pas être nécessaire pour ouvrir la procédure de restructuration, qui peut être informelle pour autant que les droits de tiers ne soient pas affectés. Toutefois, un certain degré de supervision devrait être assuré lo