[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 23.1.2007

SEC(2007) 68 final

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de stabilité actualisé des Pays-Bas pour 2006-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois. La réforme opérée en 2005, tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d’ancrage de la discipline budgétaire, visait à en renforcer l’efficacité et les fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers [les États membres qui ont déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés), et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)]. Les Pays-Bas ont présenté leur premier programme de stabilité en novembre 1998. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 1er décembre 1998, sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et le Conseil peut les examiner.

2. CONTEXTE DE L’ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de stabilité des Pays-Bas, présentée le 22 novembre 2006, et adopté une recommandation en vue d’un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l’évaluation dans l’encadré).

Afin de préciser le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le nouveau programme de stabilité a été évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années;

2. l’évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l’avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de stabilité) et

3. l’évaluation du programme national de réforme de septembre 2006 par la Commission.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

Durant la seconde moitié des années 1990, les Pays-Bas ont connu une reprise conjoncturelle prolongée et enregistré en moyenne de meilleurs résultats que la zone euro, en termes aussi bien de croissance économique que d’emploi. Un fléchissement de l’activité économique s’est ensuivi au début des années 2000. Sur l’ensemble de ce cycle, l’économie néerlandaise s’est révélée plus performante que la moyenne de la zone euro. Néanmoins, elle se serait sans doute bien portée d’un profil de croissance plus stable. Le niveau de l’endettement privé, actuellement très élevé, pourrait chuter en cas de nouvelles hausses des taux d’intérêt, ce qui pourrait freiner la consommation privée et, partant, entraîner un nouveau ralentissement économique.

Par ailleurs, le fort dynamisme tant du marché du logement que du marché des actions, qui a largement contribué au boom économique de la fin des années 1990, s’est aussi traduit par des hausses temporaires de l’élasticité de l’impôt. Les règles budgétaires en place n’ont pas totalement permis d’éviter que la politique budgétaire ne prenne une orientation procyclique. Confortablement excédentaire en 2000, le solde budgétaire des administrations publiques s’est ensuite fortement détérioré, pour se révéler déficitaire en 2001 et 2002. En 2003, le déficit a même dépassé le seuil des 3 % du PIB. En 2004 et 2005, un important assainissement budgétaire a été opéré, qui a ramené le déficit à 1,9 % et 0,3 % du PIB respectivement. En juin 2005, le Conseil a donc mis un terme à la procédure concernant les déficits excessifs qu’il avait engagée en juin 2004.

2.2. Évaluation contenue dans l’avis du Conseil concernant le programme précédent

Le 14 mars 2006, le Conseil a rendu son avis sur la précédente version actualisée du programme de stabilité, qui couvrait la période 2005–2008. Dans cet avis, il saluait «l’action du gouvernement néerlandais qui, après avoir rapidement mis fin à la situation de déficit excessif, s’est efforcé en 2005 de ramener le déficit plus nettement en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB et prévoit de respecter l’objectif à moyen terme durant toute la période couverte par le programme». Il invitait en outre les Pays-Bas «au vu également des résultats plus favorables que prévu obtenus en 2005, à maintenir une position budgétaire solide en 2006 et au-delà».

2.3. Évaluation du programme national de réforme de 2006 par la Commission

Le rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme des Pays-Bas a été présenté le 16 octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi. Le programme national de réforme des Pays-Bas se fixe les objectifs et priorités suivants: améliorer l’offre d’emplois; accélérer la croissance de la productivité de la main-d’œuvre, en mettant notamment l’accent sur la recherche et le développement, l’innovation et l’éducation; et renforcer la compétitivité des prix, en particulier en contenant les coûts de main-d’œuvre.

L’évaluation réalisée par la Commission (et adoptée dans le cadre de son rapport annuel de progrès, de décembre 2006[2]) indique que les Pays-Bas avancent bien dans la mise en œuvre de leur programme national de réforme. Malgré certains risques sur le plan macroéconomique, notamment en ce qui concerne l’endettement des ménages et l’inflation des salaires que pourrait entraîner la contraction du marché de l’emploi, le cadre stratégique est globalement approprié. Par ailleurs, bien que les Pays-Bas n’aient enregistré que des progrès modérés en matière de recherche et développement, leurs avancées sur le plan microéconomique sont généralement significatives. Nonobstant des taux d’activité officiellement élevés pour la plupart des catégories de travailleurs, la situation en matière d’emploi est néanmoins plus contrastée.

Eu égard aux forces et aux faiblesses constatées, les Pays-Bas ont été invités à prendre des mesures pour améliorer l’offre d’emplois, notamment en direction des travailleurs plus âgés, des femmes et des groupes défavorisés.

Encadré: principaux points couverts par l’évaluation Conformément à l’article 5, paragraphe 1 (pour les programmes de stabilité) et à l’article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l’évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l’État membre et déterminer si la trajectoire d’ajustement qui doit permettre de l’atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d’ajustement sont suffisantes pour atteindre l’OMT durant le cycle; dans le cadre de l’évaluation de la trajectoire d’ajustement qui doit permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l’effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l’État membre fait en sorte d’améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d’au moins 0,5 % du PIB, en vue d’atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment où est définie la trajectoire d’ajustement qui doit permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l’ont pas encore atteint) ou au moment d’autoriser un écart temporaire par rapport à l’OMT (pour les États membres qui l’ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant des effets directs sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu’elles relèvent le niveau de croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu’une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l’OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes du secteur des retraites visant à introduire un système à piliers multiples, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l’État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L’examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes de conduite intégrées pour la période 2005–2008. L’évaluation porte également sur: l’évolution du ratio d’endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d’une plus grande attention dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l’approche à suivre pour évaluer la viabilité à long terme des finances publiques[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réforme présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005–2008, le Conseil ECOFIN a, en effet, indiqué que les programmes nationaux de réforme devraient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité au code de conduite[4], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d’un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de stabilité actualisé des Pays-Bas pour 2006-2009

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé des Pays-Bas, qui couvre la période 2006–2009.

5. Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le PIB réel progressera de 3¼% en 2006, de 3 % en 2007 et de 1¾ % par an sur le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles pour 2006 et 2007, puis prudentes pour les années suivantes. En matière d’inflation, les projections du programme paraissent réalistes jusqu’en 2007, mais sous-estimées par la suite compte tenu de l’étroitesse attendue du marché de l’emploi.

6. Les prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission tablent sur des comptes publics équilibrés en 2006, alors que la précédente actualisation du programme de stabilité prévoyait un déficit de 1,5 % du PIB. Cette évolution positive s’explique essentiellement à la fois par une amélioration très nette des perspectives conjoncturelles, qui s’est traduite par une hausse des recettes fiscales, et par une augmentation des recettes tirées des ventes de gaz naturel. Les informations devenues disponibles depuis les prévisions de l’automne dernier (données mensuelles sur le solde des administrations publiques) indiquent que les résultats budgétaires pourraient même être encore meilleurs. La dernière estimation officielle, contenue dans la communication de l’automne 2006, prévoit un excédent de 0,4 % du PIB pour 2006.

7. La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme vise à permettre aux Pays-Bas de relever le défi que représente le vieillissement de la population en termes de coûts, par une poursuite de l’assainissement budgétaire. À cet effet, le programme prévoit un relèvement de l’excédent budgétaire des administrations publiques, de 0,1 % du PIB en 2006 à 0,9 % du PIB en 2009. Quant à l’excédent primaire, l’objectif est qu’il passe de 2,4 % du PIB en 2006 à 2,9 % du PIB en 2009. Cette augmentation sera pleinement concentrée sur la dernière année du programme – dans une large mesure, en raison du remboursement attendu cette année-là de la contribution aux ressources propres de l’UE versée sur la période 2007–2009. L’ajustement nominal s’explique intégralement par une baisse du ratio des dépenses au PIB, qui fait plus que compenser le repli, de 0,2 point de pourcentage, du ratio des recettes au PIB. Sur toute la période de programmation, le solde budgétaire des administrations publiques conserve un niveau sensiblement plus élevé que celui prévu dans la précédente actualisation du programme de stabilité. Cette meilleure performance est essentiellement le fruit d’une hausse des recettes gazières et d’une amélioration de la situation macroéconomique en 2005 comme des perspectives pour 2006.

8. Le solde structurel (c’est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait se détériorer d’environ un demi-point de pourcentage du PIB en 2007, se stabiliser en 2008, puis regagner environ un demi-point de pourcentage du PIB en 2009. Comme dans la précédente actualisation, l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) fixé dans le programme est un déficit structurel compris entre 0,5 % et 1 % du PIB – objectif que le programme prévoit de tenir sur toute la période couverte. La limite inférieure de la fourchette retenue par les Pays-Bas pour leur objectif à moyen terme étant égale au minimum prescrit (estimé à un déficit de 1% du PIB environ), la réalisation de l’OMT devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT entre dans la fourchette prescrite dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II et il reflète adéquatement le ratio d’endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

9. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme semblent s’équilibrer à compter de 2007. D’un côté, le report possible en 2007 d’une partie des recettes fiscales plus élevées enregistrées en 2006 pourrait influencer favorablement les résultats budgétaires en 2007. En outre, en 2008 et 2009, la situation budgétaire pourrait être meilleure que prévu, étant donné la prudence du scénario macroéconomique. D’un autre côté, sur l’ensemble de la période, les recettes gazières pourraient se révéler moins élevées que les projections actuelles ne le prévoient.

10. Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l’objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être tenu sur l’ensemble de la période couverte. De plus, il existe une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur toute cette période. Le risque existe néanmoins que la politique budgétaire sous-tendue par le programme ne prenne une orientation procyclique en 2007, où une conjoncture favorable est attendue. Une telle orientation ne serait pas conforme au pacte de stabilité et de croissance.

11. Grâce à la réduction drastique du déficit budgétaire des administrations publiques opérée en 2004 et 2005, la dette publique brute a été ramenée, selon les estimations, à 50,2 % du PIB en 2006 – soit encore plus en-deçà de la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité. Le programme prévoit que le ratio d’endettement continuera à diminuer, de 6 points de pourcentage, sur l’ensemble de la période couverte.

12. L’impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est nettement plus important aux Pays-Bas que pour la moyenne de l’UE, en raison notamment de l’augmentation assez importante que devraient connaître les dépenses de retraite en pourcentage du PIB sur les prochaines décennies. La situation budgétaire de départ, même si elle n’est pas aussi bonne qu’en 2005, contribuera à atténuer l’impact attendu à long terme, mais elle ne permettra pas d’y faire totalement face. Néanmoins, la hausse des recettes en pourcentage du PIB projetée pour le futur, essentiellement du fait de l’imposition différée des pensions de retraite, devrait compenser en partie l’augmentation des dépenses publiques à long terme. Le fait de veiller à conserver des excédents primaires élevés sur le moyen terme et/ou de mettre en œuvre des mesures de réforme enrayant l’augmentation attendue des dépenses liées à l’âge aiderait les Pays-Bas à contenir les risques pesant sur la viabilité de leurs finances publiques. Mais globalement, les Pays-Bas semblent faiblement exposés en ce qui concerne la viabilité de leurs finances publiques.

13. Le programme de stabilité ne contient pas d’appréciation qualitative de l’incidence globale du rapport 2006 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. En outre, il n’indique pas systématiquement l’incidence budgétaire directe, en termes de coûts ou d’économies, des principales mesures prévues dans le programme national de réforme, même si les projections budgétaires qu’il formule semblent tenir compte des implications de ces mesures pour les finances publiques. Les mesures prévues en matière de finances publiques dans le programme de stabilité semblent cohérentes avec celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, l’un et l’autre décrivent la récente réforme du système de santé, les modifications apportées au régime de l’impôt sur les sociétés et les autres dépenses prévues, notamment en ce qui concerne les infrastructures.

14. La stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005–2008.

15. Quant aux exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données optionnelles[6].

En guise de conclusion générale, on peut dire que la situation budgétaire à moyen terme est saine. Même s’il existe un risque important que les recettes gazières ne restent pas aussi élevées qu’elles le sont aujourd’hui, les risques liés à la réalisation des objectifs budgétaires sont globalement neutres.

Eu égard à l’évaluation qui précède, et compte tenu de leurs bonnes perspectives de croissance, les Pays-Bas sont invités à conserver une position structurelle forte en 2007 et au-delà, de façon à éviter que leur politique budgétaire ne prenne une orientation procyclique en période de conjoncture favorable.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en %) | PS nov. 2006 | 1,5 | 3¼ | 3 | 1¾ | 1¾ |

COM nov. 2006 | 1,5 | 3,0 | 2,9 | 2,6 | n.d. |

PS déc. 2005 | ¾ | 2½ | 2½ | 2¼ | n.d. |

Inflation IPCH (en %) | PS nov. 2006 | 1,5 | 1½ | 1¾ | 1¾ | 1¾ |

COM nov. 2006 | 1,5 | 1,6 | 1,8 | 2,3 | n.d. |

PS déc. 2005 | 1,5 | 1,5 | 1,1 | n.d. | n.d. |

Écart de production (en % du PIB potentiel) | PS nov. 20061 | -1,9 | -0,5 | 0,6 | 0,6 | 0,3 |

COM nov. 20065 | -2,0 | -1,2 | -0,4 | 0,0 | n.d. |

PS déc. 20051 | -2,3 | -1,5 | -0,9 | -0,6 | n.d. |

Solde des administrations publiques (en % du PIB) | PS nov. 2006 | -0,3 | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,9 |

COM nov. 2006 | -0,3 | 0,0 | 0,1 | 0,3 | n.d. |

PS déc. 2005 | -1,2 | -1,5 | -1,2 | -1,1 | n.d. |

Solde primaire (en % du PIB) | PS nov. 2006 | 2,1 | 2,4 | 2,4 | 2,4 | 2,9 |

COM nov. 2006 | 2,1 | 2,3 | 2,3 | 2,3 | n.d. |

PS déc. 2005 | 1,4 | 1,1 | 1,4 | 1,5 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) | PS nov. 20061 | 0,8 | 0,4 | -0,1 | 0,0 | 0,7 |

COM nov. 2006 | 0,9 | 0,6 | 0,4 | 0,3 | n.d. |

PS déc. 20051 | 0,0 | -0,7 | -0,6 | -0,6 | n.d. |

Solde structurel2 (en % du PIB) | PS nov. 20063 | 0,8 | 0,4 | -0,1 | 0,0 | 0,4 |

COM nov. 20064 | 0,9 | 0,6 | 0,4 | 0,3 | n.d. |

PS déc. 2005 | 0,0 | -0,7 | -0,6 | -0,6 | n.d. |

Dette publique brute (en % du PIB) | PS nov. 2006 | 52,7 | 50,2 | 47,9 | 46,3 | 44,2 |

COM nov. 2006 | 52,7 | 50,5 | 47,8 | 45,4 | n.d. |

PS déc. 2005 | 54,4 | 54,5 | 53,9 | 53,1 | n.d. |

Notes: 1 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. 3 Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires extraites du programme (0,3% du PIB en 2009; entraînant toutes une réduction du déficit). 4 Les prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission ne font mention d’aucune mesure exceptionnelle, ni d’aucune autre mesure temporaire. 5 Sur la base d’une croissance potentielle estimée à 1,9 %, 2,1 %, 2,2 % et 2,1 %, respectivement, sur la période 2005–2008. Sources: Programme de stabilité; prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps: «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi – une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Viabilité à long terme des finances publiques dans l’UE» - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et «The long-term sustainability of public finances in the European Union» (Viabilité à long terme des finances publiques dans l’Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] La ventilation fonctionnelle des dépenses publiques fait notamment défaut pour 2009.