COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour encourager la coopération entre les États membres visant à lutter contre l'exclusion sociale

1. Procédure

La proposition COM(2000)368 final a été envoyée au Parlement européen et au Conseil le 16 juin 2000. Le Parlement européen a rendu son avis en première lecture le 16 novembre 2000. Le Comité économique et social a adopté son avis au cours de sa session plénière du 19 octobre 2000 et le Comité des régions le 13 décembre 2000.

À la suite de l'avis du Parlement européen et conformément à l'article 250, paragraphe 2, du TCE, la Commission a adopté une proposition modifiée et l'a envoyée au Conseil et au Parlement européen le 24 novembre 2000 (COM(2000)796 final).

Le Conseil est parvenu à un accord politique sur la position commune au cours de sa session des 27/28 novembre 2000. Le Conseil a adopté sa position le 12 février 2001.

2. Objet de la proposition

La Commission a présenté la proposition en réponse aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne, selon lesquelles les "politiques de lutte contre l'exclusion sociale devraient reposer sur une méthode ouverte de coordination combinant les plans d'action nationaux et une initiative favorisant la coopération dans ce domaine, que la Commission présentera d'ici à juin 2000" (paragraphe 32 des conclusions). Elle se fonde sur les dispositions du TCE, et notamment son article 136 et son article 137, paragraphe 2, alinéas 2 et 3. La proposition fournit la base juridique pour un programme quinquennal d'action communautaire visant à améliorer la compréhension, à organiser des enseignements mutuels dans le cadre des plans d'action nationaux des États membres pour lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale, en soutenant la participation de toutes les parties concernées et le travail en réseaux au niveau européen. Elle contribuera à permettre à l'Union et aux États membres d'améliorer l'efficacité et l'efficience des politiques visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

3. Commentaires de la Commission sur la position commune

3.1. Observations générales

p.m.

3.2. Prise en compte des amendements proposés par le Parlement européen

Le lien avec les conclusions du Conseil européen de Lisbonne sur la lutte contre l'exclusion sociale a été renforcé et d'autres références à la pauvreté ont été introduites là où il était possible de le faire. L'accent a été mis plus fortement sur l'amélioration des indicateurs et des critères d'évaluation comme moyen de soutenir la coopération entre les États membres dans le contexte de la méthode ouverte de coordination. Le rôle du Comité Protection sociale a été souligné et il est aussi proposé de refléter les progrès accomplis au titre du programme dans le rapport de synthèse annuel de la Commission au Conseil européen de printemps.

La participation de tous les acteurs concernés à tous les niveaux et l'importance de tenir compte de l'expérience de terrain et de celle des personnes confrontées à la pauvreté et à l'exclusion sociale ont été soulignés, tout en expliquant que le programme d'action communautaire visera la coopération transnationale, axée sur les aspects politiques, ainsi que le soutien de réseaux au niveau européen uniquement. Les dispositions visant à promouvoir la cohérence et la complémentarité avec les autres politiques, instruments et actions communautaires ont été renforcées.

3.2.1. Amendements du PE pris en compte en totalité, en partie ou dans leur esprit dans la position commune du Conseil et dans la proposition modifiée de la Commission

Les références aux considérants et aux articles renvoient à la numérotation utilisée dans la position commune arrêtée par le Conseil.

- Le considérant 1 reprend partiellement l'amendement 2 du Parlement européen en incluant une référence plus large à l'article 2 du traité,

- Le considérant 3 couvre l'amendement 4 du Parlement européen et renvoie aux recommandations 92/441/CEE et 92/442/CEE du Conseil ainsi qu'aux conclusions du Conseil du 17 décembre 1999 (considérant 4 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 5 reprend l'amendement 5 du Parlement européen en ajoutant "la pauvreté" à "l'exclusion sociale" (considérant 6 de la proposition modifiée),

- Le considérant 7 cite les conclusions du Conseil européen de Lisbonne relatives à la nécessité de donner un élan décisif à l'élimination de la pauvreté en fixant des objectifs appropriés (ex-amendement 10 de la Commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen, qui n'a pas été voté en session plénière) (considérant 8 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 11 couvre partiellement l'amendement 14 du Parlement européen en faisant référence à l'élaboration d'enquêtes harmonisées et à l'étude d'indicateurs qualitatifs et quantitatifs communs, qui fourniront une base pour le développement de la méthode ouverte de coordination (considérant 12 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 12 couvre l'amendement 27 dans son esprit et l'amendement 66 du Parlement européen en mentionnant que la lutte contre l'exclusion sociale et la pauvreté nécessite la participation à des emplois de qualité et l'accès de tous aux ressources, droits, biens et services (considérant 13 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 13 couvre l'amendement 6 du Parlement européen en indiquant que les mesures de lutte contre l'exclusion sociale devraient tendre à rendre chacun ou chacune capable de subvenir à ses besoins, par l'exercice d'un emploi rémunéré ou par d'autres moyens, et de s'intégrer dans la société (considérant 14 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 14 reprend, dans son esprit, l'amendement 23 du Parlement européen sur le rôle donné par les Conseils européens de Lisbonne et de Feira au Comité pour la protection sociale, institué par la décision 2000/436/CEE du Conseil (considérant 18 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 15 reprend l'amendement 17 du Parlement européen en prenant en compte les organisations non gouvernementales à différents niveaux (local, régional, national et européen), les autorités locales et régionales et les partenaires sociaux, car ils disposent d'une vaste expérience et d'une expertise dans la lutte contre l'exclusion sociale et peuvent donc apporter, au niveau européen, une contribution importante à la compréhension de l'exclusion sociale et garantir la prise en compte de l'expérience des personnes exposées à l'exclusion sociale dans la conception, la mise en oeuvre et le suivi du programme (considérant 15 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 17 reprend l'amendement 19 du Parlement européen en assurant que la cohérence et la complémentarité des actions mises en oeuvre dans le cadre du programme et de tous les autres instruments, politiques et actions de la Communauté, en particulier ceux qui relèvent des Fonds structurels (considérant 17 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le considérant 22 reprend l'amendement 25 du Parlement européen concernant la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes conformément aux articles 2 et 3 du traité (considérant 22 de la proposition modifiée de la Commission),

- L'article 2 reprend, dans son esprit, l'amendement 68 du Parlement européen; il fusionne et reformule les paragraphes 1 et 3 sur le modèle de la proposition modifiée,

- L'article 3, point a), reprend partiellement l'amendement 36 du Parlement européen en mentionnant "la pauvreté" après "l'exclusion sociale",

- L'article 3, point c), reprend partiellement l'amendement 70 du Parlement européen en ajoutant "la pauvreté" et "en promouvant un dialogue avec tous ceux qui sont concernés",

- L'article 4, paragraphe 1, reprend partiellement l'amendement 71 du Parlement européen en ajoutant "l'étude d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs" au premier alinéa et la référence aux "critères d'évaluation"' au deuxième alinéa; des ajouts semblables ont également été repris dans la proposition modifiée,

- L'article 4, paragraphe 1, point c), reprend l'amendement 42 du Parlement européen et mentionne le soutien à des réseaux pertinents ("networking" dans la version anglaise de la position commune du Conseil et "networks" dans la version anglaise de la proposition modifiée de la Commission), cette différence n'apparaît pas dans la version française de la position commune qui parle de "réseaux", comme le fait le Parlement européen,

- L'article 9 reprend l'amendement 51 du Parlement européen relatif à la coopération régulière que la Commission établira avec le Comité de la protection sociale (C'est aussi ce que fait l'article 8 de la proposition modifiée de la Commission, avec quelques différences dans la rédaction),

- L'article 10 reprend partiellement l'amendement 53 du Parlement européen et étend la liste des politiques pour lesquelles la cohérence et la complémentarité devront être assurées dans les domaines des politiques économique, industrielle, à l'égard des entreprises et de l'immigration (article 9 de la proposition modifiée de la Commission),

- L'article 12 reprend l'amendement 46 du Parlement européen concernant le compte rendu des progrès accomplis dans le cadre de ce programme, figurant dans le rapport de synthèse annuel de la Commission au Conseil européen de printemps (article 11 de la proposition modifiée de la Commission),

- Le chapitre 1, volet 1 de l'annexe couvre l'amendement 69 dans son esprit et partiellement l'amendement 73 en soulignant l'importance (i) de refléter l'expérience de terrain des personnes confrontées à l'exclusion sociale et à la pauvreté, (ii) de recourir à toutes les sources pertinentes d'information sur l'exclusion sociale et la pauvreté, y compris celle émanant des organisations non gouvernementales, et (iii) en accordant une attention particulière à la multiplicité des dimensions et à la variété de situations des groupes sociaux concernés, notamment à la pauvreté des enfants, ainsi que des territoires qui sont exposés aux risques d'exclusion sociale,

- Le volet 1.1, chapitre 1 de l'annexe, reprend l'amendement 59 du Parlement européen en ajoutant des travaux techniques portant sur les indicateurs à la liste des mesures que le programme peut soutenir. Le même ajout figure dans la proposition modifiée de la Commission, mais avec quelques modifications rédactionnelles mineures,

- Le volet 2.1, chapitre 1 de l'annexe, reprend l'amendement 74 qui ajoute la possibilité pour le programme d'apporter un soutien à des visites sur le terrain, des échanges de personnel et des échanges entre observatoires nationaux ou organismes similaires reconnus.

3.2.2. Amendements du Parlement pris en compte en totalité, en partie ou dans leur esprit dans la proposition modifiée de la Commission, mais non intégrés dans la position commune du Conseil.

Les références aux considérants et aux articles correspondent à la numérotation figurant dans la proposition modifiée.

- L'amendement 3 du Parlement européen ajoute un nouveau considérant portant sur la charte sociale révisée du Conseil de l'Europe (1996). La proposition modifiée de la Commission introduit cette idée par les termes "Ayant à l'esprit" dans le considérant 3 et souhaite qu'ils soient maintenus.

- L'amendement 18 apporté au considérant 16, relatif aux compétences d'exécution conférées à la Commission, ajoute que cela devra se faire "sans préjudice des pouvoirs conférés à la Commission en vertu de l'article 274 du Traité". La Commission accepte de retirer la référence à l'article 274 puisque les dispositions financières de la position commune du Conseil ne portent pas préjudice à l'application de l'article 274 du Traité.

- L'amendement 72 apporté à l'article 7, paragraphe 1, qui traite également des compétences d'exécution conférées à la Commission, ajoute aussi que cela devra se faire "sans préjudice des pouvoirs conférés à la Commission en vertu de l'article 274 du Traité". Pour la même raison que celle mentionnée ci-dessus, la Commission accepte de ne pas faire figurer cet ajout à l'article 7, paragraphe 1.

- L'amendement 24 du Parlement européen, qui fait référence à la compatibilité du montant de référence du programme avec le cadre financier actuel, est couvert par le nouveau considérant 21 de la proposition modifiée de la Commission. La Commission souhaite maintenir sa position puisqu'elle assure la compatibilité du budget alloué au programme avec le cadre financier actuel.

- L'amendement 37 du Parlement européen, qui ajoute "fondés sur des paramètres communs" à l'article 3, deuxième tiret, est partiellement pris en compte dans l'article 3, deuxième tiret, de la proposition modifiée de la Commission qui dit "sur base de paramètres comparables". La Commission souhaite maintenir "sur base de paramètres comparables" comme compromis entre les positions du Conseil et du Parlement européen. L'utilisation de "comparables" à la place de "communs" permettra aux États membres de mieux mettre en évidence les spécificités de leurs situations et priorités nationales, tout en maintenant la capacité d'établir une comparaison productive avec d'autres États membres. Cela contribuera à l'optimisation de la valeur ajoutée européenne du programme.

- Selon l'amendement 65 apporté au chapitre 4 de l'annexe, dans le cas de subventions pour cofinancement avec d'autres sources, "le niveau du concours financier de la Commission ne peut dépasser, en règle générale, 90 % du coût de l'action subventionnée". La proposition modifiée de la Commission prend partiellement ce point en compte en disant que "Le financement de base des réseaux européens dans le volet 3.1 peut exceptionnellement atteindre 90 % de leur frais de fonctionnement lorsque leur situation financière le justifie". La Commission souhaite maintenir sa position. Elle a émis une réserve sur le texte correspondant dans la position commune du Conseil, lors de la réunion du Conseil des 27 et 28 novembre 2000 (déclaration jointe).

3.3. Nouvelles dispositions introduites par le Conseil et positions correspondantes de la Commission

Les références aux considérants et aux articles renvoient à la numérotation figurant dans la position commune du Conseil.

À la fin du considérant 8, la position commune du Conseil ajoute: "et que l'emploi est la meilleure protection contre l'exclusion sociale". La Commission est d'accord avec le Conseil puisque cet ajout fait référence aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne en matière de promotion de l'inclusion sociale.

Un considérant 18 spécifique est inclus dans la position commune du Conseil. Selon ce considérant, "Il convient d'accorder une attention particulière à l'exclusion sociale dans la perspective de l'élargissement". La Commission est d'accord avec le Conseil.

Un nouveau considérant 20 est inclus dans la position commune du Conseil. Il fait référence au point ci-après: "Dans la mise en oeuvre du présent programme, les travaux effectués par d'autres organisations internationales, en particulier les Nations Unies, l'Organisation de coopération et de développement économique, l'Organisation internationale du travail et le Conseil de l'Europe seront d'un intérêt particulier". La Commission est d'accord avec le Conseil.

A l'article 4, 1er paragraphe, point a), de la position commune du Conseil, le texte suivant: "... y compris la collecte de statistiques relatives aux différentes formes d'exclusion sociale afin de comparer ces données, l'étude d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs..." remplace "... y compris la collecte de statistiques comparables, l'élaboration d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs". La Commission est d'accord avec le Conseil.

A l'article 4, 1er paragraphe, point b), de la position commune du Conseil, "coopération" est retiré. Cet élément étant pris en compte dans les objectifs énoncés à l'article 3, la Commission est d'accord avec le Conseil.

A l'article 5, intitulé "Mise en oeuvre et coopération avec les États membres", la position commune du Conseil ajoute un point b) précisant que "À cette fin, la Commission met les informations utiles à la disposition des organisations non gouvernementales et des partenaires sociaux". Cet ajout est conforme aux principes fondamentaux du programme et à ceux de l'amendement 44 du Parlement européen, la Commission est donc d'accord avec le Conseil.

La position commune du Conseil introduit un nouvel article 7 portant sur les "Mesures de mise en oeuvre". En se référant à la décision 1999/468/CE [1], il dresse une liste des mesures qui devraient être arrêtées conformément à la procédure de gestion et de celles pour lesquelles la procédure consultative est requise. Bien que la proposition modifiée de la Commission ne fasse référence qu'à une procédure consultative, la Commission est d'accord avec le Conseil.

[1] du 29 juin 1999, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.

Par ailleurs, il existe une division différente du texte entre les articles 7 et 8 de la proposition modifiée et entre les articles 8 et 9 correspondants de la position commune, qui ne change pas le contenu. La Commission est d'accord avec le Conseil.

Au point 1.1 du volet I du premier chapitre de l'annexe, les termes "travaux techniques portant sur les indicateurs" remplacent l'"établissement d'indicateurs", qui figure dans la proposition modifiée. La Commission accepte la formulation du Conseil.

3.4. Problèmes rencontrés lors de l'adoption de la position commune

NB: le compte rendu officiel de la réunion du Conseil des 27 et 28 novembre 2000 n'est pas encore disponible. Le texte ci-dessous se fonde sur le procès-verbal préparé par le Secrétariat général de la Commission.

Lors de la réunion du Conseil des 27 et 28 novembre 2000, lorsque le Conseil est parvenu à un accord politique relatif à une position commune, la Commission a émis une réserve concernant le point 3.1 du volet 3 de l'annexe. Ce texte fait référence au "financement des activités de base des principaux réseaux européens qui participent à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale" qui "est limité à un plafond de 80 % des dépenses pouvant bénéficier d'un soutien".

À la fin du chapitre 4 de sa proposition modifiée, intitulé "Mise en oeuvre des actions", la Commission ajoute que "Cependant le financement de base des réseaux européens dans le volet 3.1 peut exceptionnellement atteindre 90% de leur frais de fonctionnement lorsque leur situation financière le justifie". Cela est conforme à la décision prise dans le cadre du programme anti-discrimination et prend partiellement en compte (dans la limite exclusive des réseaux européens actifs dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale) l'amendement 65 du Parlement européen (voir déclaration jointe).

4. CONCLUSIONS

La position commune du Conseil conserve les principales caractéristiques de la décision proposée et procède à plusieurs ajouts au texte, qui reflètent les conclusions du Conseil européen de Lisbonne, c'est-à-dire la nécessité de mettre en oeuvre des travaux sur les indicateurs et les critères d'évaluation et l'importance de la participation de tous les acteurs concernés à différents niveaux. Ces ajouts sont conformes aux amendements du Parlement européen et la Commission les approuve. Par ailleurs, le Conseil ajoute dans les considérants des références à l'élargissement et aux travaux menés par d'autres organisations internationales, ce avec quoi la Commission est également en accord. En ce qui concerne la mise en oeuvre du programme, le Conseil introduit une procédure de gestion, conformément à la décision 1999/468/CE. La Commission n'avait proposé qu'une procédure consultative, mais l'accepte puisqu'elle est compatible avec la dite Décision et peut être interprétée comme un signe que les États membres veulent être plus largement impliqués dans la gestion du programme. Ainsi, ce dernier peut encourager de manière plus efficace la coopération entre eux, dans le contexte de la méthode ouverte de coordination.

Néanmoins, la Commission regrette que :

- les considérants ne fassent pas référence à la charte sociale révisée du Conseil de l'Europe. La Commission estime que les considérants devraient maintenant faire également référence à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, signée conjointement par le Conseil, le Parlement européen et la Commission le 7 décembre 2000

- les considérants ne mentionnent pas le fait que le montant de référence du programme est compatible avec le cadre financier actuel

- à l'article 3, les objectifs du programme ne mentionnent pas que les échanges sur les politiques mises en oeuvre et les enseignements mutuels devront être organisés sur la base de paramètres comparables. La notion de comparabilité est essentielle dans le contexte de la méthode ouverte de coordination [2], ainsi qu'au regard de la valeur ajoutée européenne que doit apporter le programme

[2] La comparabilité des paramètres et des indicateurs a encore pris de l'importance après l'approbation, par le Conseil européen de Nice, des objectifs européens de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

De plus, la Commission ne peut pas accepter que :

- en matière de financement, il existe un traitement moins favorable entre les réseaux européens actifs dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale pouvant bénéficier d'un soutien dans le cadre de ce programme et ceux pouvant bénéficier d'un financement dans le cadre du programme anti-discrimination

et elle invite donc le Conseil à adapter sa position commune en conséquence.

ANNEXE

DÉCLARATION

A INSCRIRE AU PROCÈS-VERBAL DU CONSEIL

Déclaration de la Commission

La Commission regrette que le Conseil n'ait pas accepté, conformément à ce qui avait été fait dans le programme anti discrimination, l'amendement visant à porter à 90% le taux maximal de la contribution financière qui pourrait être accordée, dans le cadre du programme, pour la couverture des frais de fonctionnement des réseaux européens d'ONG actives dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (core-funding). Elle rappelle le rôle important des ONG et de leurs réseaux européens, les difficultés que rencontreraient ces derniers si le taux de cofinancement propre exigé de leur part allait au-delà de ce qu'ils peuvent effectivement réunir, et souligne l'importance que le Parlement européen attache à cet amendement [3].

[3] Conformément aux lignes directrices du 24 mars 1997, cette déclaration sera transmise au Parlement européen.