Office européen de lutte anti-fraude (OLAF)

Comité de Surveillance de l'OLAF

Rapport d'activités

juillet 2000 - septembre 2001

(2001/C 365/01)

Membres du Comité de surveillance de l'OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Présidente jusqu'au 9 octobre 2001

Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Président à partir du 9 octobre 2001

Secrétaire général honoraire d'Interpol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Substitut du Procureur général près de la Cour d'Appel de Milan

Alfredo José DE SOUSA

Membre du Comité de surveillance depuis le 1er avril 2001

Président de la Cour des comptes de la République du Portugal

Harald NOACK

Secrétaire d'État du Gouvernement de Rhénanie du Nord-Westphalie

SOMMAIRE

>TABLE>

INTRODUCTION

Le Comité a maintenu le rythme mensuel de ses réunions et tenu 11 séances de septembre 2000 à septembre 2001, au cours desquelles il a régulièrement entendu le Directeur de l'OLAF et ses collaborateurs. Il a poursuivi ses contacts avec les Institutions, pendant ses réunions ou en marge de celles-ci: avec le Parlement (en particulier avec la présidente et les rapporteurs de la commission du contrôle budgétaire); avec le Conseil (représentants de la présidence et Coreper); avec la Commission (notamment Mme Schreyer, M. Vitorino et le Secrétaire général, M. O'Sullivan); et avec la Cour des Comptes (qu'il a rencontrée à deux reprises). La période de transition nécessaire à la mise en place de structures adaptées aux nouvelles fonctions de l'OLAF ayant été beaucoup plus longue que prévu, le Comité a dû consacrer une partie de son activité plus importante qu'il ne l'aurait souhaité à sa mission de conforter l'indépendance de l'Office dans la mise en place des nouvelles structures et méthodes. À l'issue de cette période, le Comité devrait pouvoir se tourner davantage vers le domaine opérationnel et exercer pleinement la fonction qui lui a été assignée par le règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil(1): le contrôle régulier sur la fonction d'enquête de l'OLAF.

Dans son précédent rapport, le Comité avait souligné "les limites tenant aux nouvelles structures et les modifications proposées" (Chap. 1.1.1, JO C 360 du 14.12.2000). Un an plus tard, le bilan est nuancé, qu'il s'agisse des limites tenant à l'organisation interne ou de celles qui relèvent des ambiguïtés du statut de l'Office.

Quant aux limites tenant à l'organisation interne, les améliorations souhaitées (P2 et P4) se mettent progressivement en place. La restructuration de l'OLAF, envisagée dès l'été 2000 pour doter l'Office des moyens indispensables à sa nouvelle mission, a d'abord produit des effets positifs en ce qui concerne la transparence des opérations. À la date du 1er janvier 2001, un système d'enregistrement de la totalité des dossiers a été mis en place, donnant suite à l'une des recommandations de la Cour des comptes. Par ailleurs, un important effort de codification et d'harmonisation des procédures opérationnelles a été entrepris dans le cadre de l'élaboration d'un "manuel" de l'OLAF, en date également du 15 février 2001. Enfin, depuis la fin du premier semestre 2001, l'ensemble des procédures d'enquête est géré par un "Case Management System" dont le contenu a été exposé au Comité de surveillance qui en a souligné le caractère nécessairement évolutif. Parallèlement à l'introduction de cette transparence dans la gestion de l'OLAF, le Comité de surveillance a adapté son fonctionnement de façon à pouvoir exploiter la documentation et les données ainsi devenues disponibles. L'OLAF présente désormais la présentation des tableaux de bord qui sont mis à jour mensuellement, retraçant la totalité de l'activité opérationnelle de l'Office et présentant les éléments essentiels des informations qui doivent lui être soumises aux termes de l'article 11.7 du règlement. Complétant et encadrant les fiches présentées régulièrement par l'OLAF depuis un an sur les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois et les informations données sur les dossiers transmis aux juridictions nationales, ces tableaux de bord permettent au Comité d'identifier des priorités pour ses contrôles. Le Comité a été par ailleurs en mesure de fonder son évaluation de l'activité opérationnelle d'une part d'un point de vue global sur la base des réponses de l'OLAF à des questionnaires préparés par ses rapporteurs et d'autre part d'un point de vue spécifique sur la base d'une analyse d'un certain nombre de dossiers, complétée le cas échéant par des séances de travail au siège de l'OLAF.

Quant aux limites tenant aux ambiguïtés du statut, l'évolution semble lente et encore insuffisante. En ce qui concerne l'autonomie administrative et budgétaire de l'OLAF (proposition P1), le Conseil et le Parlement ont confirmé leurs précédentes prises de position et les ont précisées dans des résolutions adoptées à l'occasion de la présentation du premier rapport du Comité. Au cours de rencontres avec Mme Schreyer, Commissaire responsable pour l'OLAF, et avec M. O'Sullivan, Secrétaire général, le Comité de surveillance a pu s'assurer que la Commission avait la volonté d'assurer l'indépendance opérationnelle de l'Office et souhaitait lui accorder les moyens de gestion nécessaires à cette indépendance. Il a été convenu à cette occasion qu'un code de conduite des relations entre l'OLAF et la Commission serait élaboré afin de donner un sens constructif aux ambiguïtés du statut de l'OLAF relevées par le Comité dans son premier rapport. La Commission a en particulier confirmé sa volonté de mettre à profit la dualité des fonctions de l'OLAF, législatives et opérationnelles, et d'en exploiter les synergies potentielles. En ce qui concerne la portée de l'article 280 du Traité dans tous les organes et institutions communautaires, y compris à l'égard des membres du Parlement européen (proposition P3), la situation n'a guère évolué et reste suspendue aux décisions du Tribunal de première instance. En ce qui concerne le renforcement du cadre juridique de la protection des intérêts financiers de l'UE (proposition P5), des initiatives ont effectivement été prises par le Parlement et par la Commission aussi bien en ce qui concerne le cadre procédural (instauration par étapes d'un procureur européen) que pour le droit matériel (proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers)(2).

Il est à noter que la création d'Eurojust, qui répond au souci d'améliorer la coopération, pose le problème des relations entre l'OLAF et cette nouvelle institution. La Conférence intergouvernementale sur la réforme des institutions, qui s'est achevée à Nice, sur la réforme des institutions, n'a pas retenu l'extension de sa compétence à la protection des intérêts financiers de la Communauté. Il est donc clair que l'OLAF possède une compétence en matière de criminalité contre l'Europe et Eurojust pour la criminalité en Europe. Ainsi, la protection des intérêts financiers relève, en tous ses aspects, y compris le suivi judiciaire, de l'OLAF. Cela vaut en particulier pour la lutte contre la fraude, la corruption préjudiciable au budget communautaire et le blanchiment de fonds provenant de ces dernières infractions. La question des relations entre l'OLAF et Eurojust a d'ailleurs été évoquée dans une rencontre entre le Comité de surveillance, M. Vitorino, Commissaire compétent pour les affaires JAI et M. Brüner. Cet entretien a mis en évidence que pour la Commission et l'OLAF ces relations devraient être organisées dans un souci de coopération et de complémentarité(3).

Afin de présenter une analyse et une évaluation aussi complète que possible, le présent rapport est organisé de la manière suivante:

Indépendance administrative et budgétaire (Chapitre I)

Restructuration (Chapitre II)

Description de l'activité d'enquêtes (Chapitre III)

Evaluation (Chapitre IV)

Conclusions (Chapitre V)

CHAPITRE I

INDÉPENDANCE ADMINISTRATIVE ET BUDGÉTAIRE

Au cours de sa première année d'activités, le Comité avait dû consacrer une partie importante de ses travaux à veiller à la mise en place de l'indépendance administrative et budgétaire de l'OLAF. Il en avait rendu compte dans son 1er rapport d'activités, dans lequel il soulignait d'abord la volonté du législateur de soustraire l'activité d'enquêtes de l'OLAF à toute possibilité de pression et d'influence à travers la gestion administrative et budgétaire, mais constatait aussitôt que cette indépendance n'était pas encore réalisée. Depuis, la mise en place de l'OLAF s'est poursuivie et a amené les changements suivants:

En ce qui concerne l'établissement des prévisions budgétaires de l'Office, les pouvoirs conférés au Directeur s'appuyant sur les avis du Comité sont en principe appropriés et adaptés aux exigences d'indépendance. Cependant, pour la deuxième fois, l'avis rendu par le Comité sur l'avant-projet de budget 2002 n'a fait que prendre acte des propositions de l'Office, pour des raisons de calendrier ne permettant pas la communication d'un avant-projet de budget en temps utile. En ce qui concerne la gestion des effectifs, l'OLAF a été confronté à la difficulté de procéder à des recrutements alors que le processus de restructuration n'avait pu être achevé. Il était en effet très difficile de gérer les procédures de sélection sans avoir une idée précise et définitive des fonctions, des qualifications, du niveau et du statut des personnels à recruter. Il fallait également tenir compte du fait que la restructuration impliquait nécessairement un bouleversement des méthodes, de l'organisation et des relations de travail. Le Comité a fondé ses délibérations et ses décisions sur les prises de position des Institutions concernant les propositions de son premier rapport. La résolution du Conseil du 5 décembre 2000(4) sur le premier rapport d'activités "incite le Comité de surveillance à poursuivre sa mission d'accompagnement et d'assistance constructive et critique de l'OLAF" (point 15). Le Conseil insiste en particulier sur la nécessité d'achever la mise en place de l'autonomie administrative et budgétaire de l'OLAF (point 12) en ce qui concerne notamment les recrutements (point 14). Le Parlement a souhaité que l'OLAF instaure des procédures de recrutement pour ses postes d'encadrement mettant en oeuvre les pouvoirs d'AIPN attribués au Directeur par l'article 6 de la décision du 28 avril 1999 de la Commission(5). À son initiative, l'Autorité budgétaire a mis en réserve dans le budget 2001, 76 des nouveaux postes accordés à l'OLAF afin de pouvoir s'assurer que la politique de recrutement suivie par l'OLAF correspondait bien aux objectifs fixés par le législateur et réglait dans cet esprit les problèmes engendrés par le transfert en bloc des personnels de l'UCLAF.

Enfin, des échanges de vues entre le Comité et la Commission(6) ont permis la constitution d'un comité consultatif des nominations avec une composition prenant en compte le statut et les spécificités de l'OLAF. De ces divers échanges est résulté un accord pour trouver des solutions pragmatiques permettant la mise en oeuvre du projet OLAF tel qu'il a été défini par le législateur. L'Office est hébergé dans les structures administratives et budgétaires de la Commission, mais, du point de vue du Comité, de façon à garantir l'indépendance des enquêtes: les règles internes de la Commission sont applicables aussi longtemps qu'elles ne limitent pas l'indépendance de l'OLAF. Il a été important à cet égard que la Commission se déclare prête à régler les problèmes du redéploiement des personnels. Enfin, il a été donné suite à la proposition P2 du premier rapport d'activités relative à la double mission de l'Office portant sur l'activité d'enquêtes et sur la préparation des activités législatives et politiques de la Commission. L'organisation mise en place par l'OLAF semble fournir les conditions pour assurer cette double mission. Il restait à informer le Parlement, qui souhaitait obtenir l'avis du Comité de surveillance, que les objectifs poursuivis par l'OLAF correspondaient bien à la volonté du législateur. Au cours d'une réunion convoquée par la commission des budgets du Parlement le 13 juin 2001, il a été constaté que le processus de restructuration pouvait être relancé moyennant un rééquilibrage du tableau des effectifs et l'engagement de la Commission à appuyer l'opération de redéploiement des anciens personnels de l'UCLAF. L'Autorité budgétaire a donc adopté dans le cadre d'un budget rectificatif un tableau des effectifs de l'OLAF mettant en oeuvre une répartition des postes A et B et permanents et temporaires réalisée sur la base d'un compromis entre le Parlement et l'OLAF. Le Comité de surveillance considère que le processus de restructuration est désormais engagé de façon irréversible: le nouvel organigramme de l'OLAF met en oeuvre la séparation des fonctions d'enquête, d'intelligence, de suivi et de conseil juridique et la politique de recrutements devrait être adaptée à la nouvelle structure. À l'heure actuelle, l'OLAF a recruté selon ses propres procédures trois directeurs responsables respectivement pour les affaires politiques et législatives, pour les opérations et pour l'intelligence ainsi que la majorité des magistrats de la cellule de conseil juridique. L'opération de redéploiement des anciens personnels de l'UCLAF est en cours et devrait être achevée pour octobre 2001.

Les dernières décisions, concernant le déblocage de la dernière tranche de 38 postes et l'adaptation des prévisions budgétaires de l'OLAF pour l'exercice 2002, seront prises en octobre sur la base d'une évaluation, établie par le Comité de surveillance, de l'état de la restructuration. Désormais, le Comité de surveillance estime que le soutien actif à la mise en oeuvre de la restructuration de l'Office, qui risquerait de le placer en position d'arbitre entre les Institutions, n'a plus lieu d'être, la phase transitoire étant considérée comme terminée.

CHAPITRE II

RESTRUCTURATION

1. ORGANISATION

1.1. Réorganisation des structures administratives

Les structures administratives de l'OLAF ont évolué par étapes, le Directeur en ayant régulièrement informé le Comité de surveillance. Lors d'une première étape, décidée en septembre 2000, le Directeur de l'Office avait procédé à la création de deux directions, l'une chargée des questions juridiques et de la législation communautaire en matière de protection des intérêts financiers (direction A), l'autre chargée des enquêtes et opérations (direction B). En outre, un certain nombre d'unités chargées principalement des questions administratives et de communication avaient été placées sous l'autorité directe du directeur. Une seconde étape a été franchie le 15 juin 2001, avec une nouvelle réorganisation qui a eu pour effet de compléter le dispositif mis en place en septembre 2000 sur trois points principaux:

- la création d'une troisième direction chargée de l'intelligence, de la stratégie opérationnelle et de l'informatique (direction C),

- des modifications dans la structure d'encadrement de la direction "enquêtes et opérations" qui répondent aux voeux du législateur de voir accorder une priorité aux enquêtes internes en organisant les conseillers chargés des enquêtes en deux équipes, l'une en charge des enquêtes internes, des dépenses directes et des actions structurelles, l'autre, en charge des enquêtes externes et des activités opérationnelles,

- enfin, la création au sein de la direction "A" d'une unité chargée de suivre le recouvrement, conformément à l'action 96 du livre blanc sur la réforme de la Commission, relative à la gestion plus efficace du recouvrement des fonds dûment versés.

Parallèlement à ces modifications de structures, l'OLAF s'est doté d'un "comité opérationnel et des enquêtes internes" qui est composé du Directeur général, du Directeur des enquêtes, de l'assistant "opérations", des conseillers de la direction des enquêtes et opérations ainsi que des chefs des unités "Magistrats et conseil judiciaire" et "support technique et administratif aux enquêteurs". Le rôle assigné à ce comité est de permettre la rationalisation des ouvertures d'enquêtes, d'améliorer leur suivi et l'établissement des rapports dans le respect des règles de procédure.

Il reste bien sûr à rendre effectives ces transformations en procédant aux recrutements et nominations adéquats mais surtout en établissant à l'occasion de chaque enquête des liaisons fortes et structurées entre les enquêteurs, les magistrats et l'intelligence.

1.2. Recrutement

Les procédures de recrutement ont été mises en place mais elles n'ont pas encore totalement produit leurs effets.

1.2.1. Comité consultatif de nomination

La nomination aux trois postes de Directeur de l'OLAF a posé un certain nombre de problèmes qui ont donné lieu à des échanges de vues entre la Commission européenne, le Directeur de l'OLAF et le Comité de surveillance. Finalement un accord, préservant l'autonomie et l'indépendance du Directeur, a été trouvé pour la mise en oeuvre d'un "comité consultatif de nomination". Ce Comité, placé sous la présidence du Secrétaire général de la Commission et comprenant des fonctionnaires de la Cour des comptes et de la Cour de justice ainsi qu'un membre du Comité de surveillance et un fonctionnaire de l'OLAF, a permis de procéder au recrutement du directeur chargé de l'encadrement de la direction "A".

1.2.2. Comité de sélection

Par contre, s'agissant de deux emplois de directeur adossés sur des emplois budgétaires d'agents temporaires et donc n'ayant pas vocation à la mobilité vers les services de la Commission, le recours au comité consultatif de nomination ad hoc a été remplacé par un comité de sélection interne à l'OLAF, placé sous la présidence d'un membre du Comité de surveillance. Ce comité de sélection a permis de recruter les directeurs chargés des directions "B" (enquêtes et opérations) et "C" (Intelligence, stratégie opérationnelle et technologie de l'information) de l'OLAF. Les lauréats de ces sélections pour les directions "B" et "C" ne sont cependant pas encore en service au moment de l'adoption du présent rapport.

1.2.3. Indépendance et responsabilité des fonctionnaires et des agents temporaires

Le règlement (CE) n° 1073/1999 définit le statut d'indépendance du Directeur de l'OLAF. En revanche il n'y a pas de statut propre pour l'ensemble du personnel OLAF et notamment pour les agents temporaires. Les dispositions du manuel concernant l'indépendance du personnel de l'OLAF (point 1.5.3) se référent essentiellement à leur loyauté à l'égard du Directeur et de la Commission et s'appuient sur les dispositions du Statut des fonctionnaires et du Code de Conduite des agents de l'OLAF. Le Comité estime qu'il est nécessaire de mettre en place des mesures pour éviter le risque de pressions de nature à porter atteinte à l'indépendance des fonctionnaires et agents temporaires de l'OLAF dans les enquêtes. D'une manière générale, il serait utile que le manuel, dans ce souci d'indépendance des agents, prévoit des modalités de mise en oeuvre des responsabilités disciplinaires, financières et autres des personnels de l'OLAF, en particulier dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions d'enquête et notamment dans le cas de violation des droits des justiciables.

1.3. Rôle des magistrats

Les services de l'OLAF se sont attachés à recruter, à la fin de l'année 2000, une quinzaine de magistrats qui ont été progressivement répartis, pendant le premier semestre 2001, au sein des services de l'OLAF, soit dans l'unité "affaires judiciaires", soit dans la direction "enquêtes et opérations". Ce recrutement répond à des demandes exprimées par le Conseil(7), le Parlement européen(8) et le Comité de surveillance(9). Les règles en vigueur, posées par le manuel de l'OLAF, associent dans certaines conditions les magistrats en fonction à la direction de la "législation et des affaires juridiques" aux enquêtes effectuées sous la responsabilité de la direction "enquêtes et opérations". La création de cette unité a pour objectif d'associer les magistrats à l'activité d'enquête et aux contacts avec les autorités judiciaires nationales, le réseau judiciaire européen et Eurojust. Cette unité permettra également de fournir des conseils juridiques, internes à l'Office, dans le souci de garantir la légalité des enquêtes, assurer le respect des droits fondamentaux des personnes mises en cause et d'éviter les actions en annulation pendant la procédure judiciaire. Dans le cadre des dispositions internes actuelles, fixées par le manuel de procédure, cette implication des magistrats intervient à trois niveaux:

- dans les procédures d'enquête, les magistrats peuvent être associés à cette dernière tout au long de la procédure. Ils peuvent être également consultés avant que la décision de donner le dossier à une autorité nationale ou à une autorité communautaire ne soit prise,

- dans les procédures de coordination impliquant des activités dans des États tiers, les magistrats sont consultés,

- dans les procédures d'assistance, les magistrats sont appelés à participer en tant que de besoin aux demandes émanant des autorités administratives ou judiciaires.

Le Comité estime que les règles posées par le manuel de l'OLAF à ce sujet ne peuvent qu'avoir un caractère provisoire et qu'il est nécessaire de définir avec plus de précision le rôle et les responsabilités de cette unité. En effet, si le principe retenu est que les magistrats sont simplement consultés avant la transmission des dossiers aux autorités judiciaires nationales ou lorsqu'il y a saisine de ces mêmes autorités, la responsabilité des contacts avec ces mêmes autorités judiciaires demeure de la compétence des enquêteurs. Or, pour de simples raisons d'efficacité, il semble préférable d'y associer davantage les magistrats, ces derniers ayant par définition l'expérience des relations avec les juridictions. L'unité A 5 "magistrats et conseils judiciaires" de la direction "A" devrait rapidement comporter un expert de chaque système juridique et judiciaire de chaque État membre. Étant donné que les agents ayant une expérience de magistrat sont également appelés à remplir des tâches au sein de la direction "enquêtes et opérations", notamment pour les enquêtes internes, leur nombre pourrait augmenter. N'étant pas des représentants d'un État membre, ils sont recrutés par le Directeur de l'OLAF - comme d'ailleurs tous les agents de l'OLAF - sur la base de procédures et selon des modalités qui visent à garantir leur indépendance.

1.4. Suivi et recouvrement

Le Directeur de l'OLAF a adopté une décision(10) créant au sein de la direction des affaires judiciaires et de la législation (direction A) une unité chargée de suivre le recouvrement (unité A 4). Cette décision s'inscrit dans le cadre de l'action 96 du livre blanc sur la réforme de la Commission, relative à la gestion plus efficace du recouvrement des fonds indûment versés. Cette unité sera chargée du suivi des enquêtes sous leur aspect financier, en particulier pour le secteur des dépenses directes qui font l'objet de paiements directs de la Commission, mais aussi administratif et disciplinaire. Il sera nécessaire de préciser son rôle en matière de suivi judiciaire(11). Le Comité de surveillance a constaté que des protocoles d'accord interservices sont en négociation entre l'OLAF et les directions générales de la Commission ainsi qu'avec d'autres institutions et organes. Il semble nécessaire que l'OLAF dispose rapidement d'une conception claire de l'activité de suivi sous tous ses aspects (administratif, financier, disciplinaire, judiciaire, etc ...) ainsi que de son rôle et de sa place dans l'organisation de l'Office.

1.5. Intelligence, collecte et évaluation du renseignement

Le Comité de surveillance s'est préoccupé très tôt du fait que l'OLAF n'avait pas véritablement de service d'intelligence, chargé en particulier de l'analyse de risques et de la collecte et de l'analyse des informations dans le domaine des fraudes transnationales et internationales afin de permettre à l'Office de définir sa politique d'enquêtes. Cette situation était d'autant plus paradoxale que la Commission se trouvait impliquée dans de nombreux accords de coopération ou d'échanges d'informations administratives, notamment douanières, y compris sur le plan international. Le recrutement et la nomination en cours du directeur chargé de la direction "intelligence" doivent permettre d'organiser ce nouveau service en tenant compte de deux préoccupations majeures:

- intensifier la coopération du nouveau service avec les directions "A" et "B",

- prendre en considération la complémentarité des travaux des services correspondants des États membres et de la Commission européenne.

Les procédures pour exploiter les flux d'informations opérationnelles, juridiques et statistiques qui parviennent à l'Office et, le cas échéant, les redistribuer vers les États membres, doivent être renforcées(12). Le Comité observe par ailleurs à ce sujet qu'une tâche importante de la direction C "intelligence" sera de contribuer à fournir des bases pour le "programme de travail" de l'OLAF qui devrait être soumis à l'examen du Comité de surveillance en application des dispositions du règlement (CE) n° 1073/1999.

2. MÉTHODES

2.1. Gestion des dossiers: système de gestion des dossiers (Case Management System) et tableaux de bord

Dans le but de fournir des informations sur l'activité d'enquête, l'Office a introduit la nécessaire transparence dans la gestion des dossiers. Le système Irene, dont les défauts avaient été mis en évidence par la Cour des comptes dans son rapport n° 8/98(13), tenait lieu de système d'enregistrement. Outre ses faiblesses techniques, son utilisation était loin d'être systématique. En effet, en raison de ses ambitions trop larges (à la fois stockage des cas notifiés par les États membres, gestion des dossiers de l'UCLAF, outil d'intelligence et d'analyse), son usage trop lourd et trop cloisonné, était devenu aléatoire. L'enregistrement des dossiers, la classification des documents, notes et compte rendus ainsi que les pratiques de gestion n'étaient pas régies par des règles précises et uniformes. À l'automne 2000, le Comité a donc demandé que, autant pour sa propre information que pour la transparence de la gestion, la totalité des dossiers soit enregistrée et que des tableaux de bord mis à jour mensuellement lui soient présentés. Cette tâche importante d'actualisation des données de la base Irene a été effectuée et à partir du début de l'année 2001 l'enregistrement systématique et complet des dossiers a été mis en place. La décision a été prise de transférer la totalité de la gestion des dossiers dans un nouveau "système de gestion des cas" (Case Management System - CMS) qui est entré en fonction en mai 2001. Ce système, sur la base d'un enregistrement systématique permet d'obtenir une vue complète et évolutive des dossiers et constitue la source des informations transmises au Comité de surveillance sous forme de tableaux de bord. Afin de passer du système Irene au système de gestion de cas (CMS) l'OLAF a effectué un long travail de recensement et de vérification pour valider les fichiers transférés. La nouvelle base de données du système de gestion de cas (CMS) est à présent opérationnelle mais doit encore faire l'objet d'améliorations dans plusieurs domaines se rapportant:

- aux informations relatives aux dossiers transmis aux autorités judiciaires ou bien encore aux demandes d'assistance judiciaire émanant des autorités nationales,

- aux informations relatives au suivi des dossiers sous leurs aspects pénal, disciplinaire ou financier,

- à l'utilisation des possibilités du CMS en matière d'analyse et d'intelligence.

La gestion des dossiers n'était pas jusqu'à présent structurée de manière uniforme. Il n'y avait pas de règle générale définissant des normes de classement des documents, des notes, des compte-rendu et les dossiers souffrent, en général, de l'absence d'identification claire des documents classés (absence de liste récapitulative des pièces, de référence aux sources, d'indication de date et de sommaire). Cette absence de règles de classement et l'hétérogénéité de la présentation des dossiers pouvaient être contre-productives lorsque les dossiers sont transmis aux autorités judiciaires des États membres.

2.2. Manuel de l'OLAF

Le 15 février 2001, le Directeur de l'Office a mis en vigueur un "manuel de l'OLAF". Ce manuel, fondé sur les règlements applicables à l'OLAF, a pour objectif d'améliorer et de normaliser les méthodes de travail et les procédures en vigueur à l'intérieur de l'Office pour les rendre plus transparentes, cela à titre interne ou externe. Ce manuel, en effet, constitue pour la première fois un guide de procédure interne fixant un cadre assez strict à l'intérieur duquel les décisions individuelles sont prises par les personnels de l'OLAF, gestionnaires ou enquêteurs. Cependant l'harmonisation des règles de procédures internes opérée par la voie de ce manuel, qui contribue à rendre plus homogène l'action des services, ne règle pas toutes les difficultés auxquelles les enquêteurs peuvent être confrontés. Le principe est que les enquêtes doivent être exécutées dans le respect des règles des Traités, notamment du protocole sur les privilèges et immunités du statut des fonctionnaires des Communautés européennes et d'un certain nombre de règles qui découlent de la législation européenne ou bien qui résultent de décisions autonomes des institutions. À cet égard un certain nombre d'obligations fondamentales ont été édictées par le législateur communautaire.

Une première obligation mise à la charge de l'OLAF particulièrement importante tant au regard des droits de la défense qu'au regard de la prescription(14) est d'informer les personnes intéressées de l'enquête ouverte à leur égard (règlement (CE) n° 1073/1999). Une seconde obligation est de mettre à même les intéressés de pouvoir s'exprimer sur tous les faits qui les concernent avant que des conclusions nominatives qui les visent nommément ne soient tirées (voir article 4 de la décision 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 2 juin 1999, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés et article 4 de la décision 1999/394/CE, Euratom du Conseil, du 25 mai 1999, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés). Le manuel de procédure a prévu le principe d'une information des personnes lorsqu'une enquête est ouverte à leur encontre ainsi qu'un processus de consultation assez restrictif puisque la personne impliquée est invitée à prendre connaissance d'un résumé du dossier et non de l'intégralité des pièces qui la concernent. Le Comité a été saisi de deux requêtes adressées par des personnes ayant fait l'objet d'enquêtes qui estimaient que la sauvegarde des droits individuels n'avait pas été assurée dans la mesure où la communication du dossier n'avait pas été complète. Afin d'assurer plus complètement le respect des droits des personnes mises en cause et, donc, la légalité des procédures, toute personne dont le dossier n'aurait pas été transmis à des autorités judiciaires nationales ou à une autorité européenne disciplinaire devrait se voir reconnaître un droit d'accès au dossier dans toutes ses pièces. Lors de la clôture de l'enquête une troisième obligation pèse sur les enquêteurs. En effet, toute personne à l'encontre de laquelle une enquête a été ouverte doit être mise en mesure de savoir dans un délai raisonnable que l'enquête ouverte à son encontre a fait l'objet, le cas échéant, d'un classement. Le manuel de l'OLAF ne prévoit pas avec suffisamment de clarté l'information par le directeur de la personne impliquée à l'issue de l'enquête. Il s'agit d'une lacune qu'il convient de combler, le droit de toute personne impliquée d'être informée du classement de l'enquête menée à son encontre doit être assuré. Il serait également opportun que le manuel rappelle que toute personne impliquée doit bénéficier d'une procédure d'enquête complète et rapide.

2.3. Relations avec la Commission; code de conduite des relations entre l'OLAF et la Commission; MOU's

Des règles de coopération doivent être fixées pour préciser les conditions de l'indépendance fonctionnelle de l'Office ainsi que l'absence d'interférence de la Commission avec les missions que l'Office exerce en tant que service associé à la Commission. À la suite d'un entretien avec le Secrétaire général de la Commission européenne qui a soutenu cette initiative, le Comité de surveillance et le Directeur général ont consacré plusieurs séances de travail à l'examen d'un projet de code de conduite fixant les règles de coopération entre l'OLAF et la Commission européenne. Pour l'essentiel cette coopération peut être examinée sous trois aspects différents: les droits et les devoirs réciproques de l'OLAF et de la Commission, l'organisation du travail inter service, la gestion et l'administration de l'Office. Cette initiative en cours est de nature à clarifier les relations entre l'Office et la Commission et par conséquent à renforcer l'indépendance de l'OLAF en tant que service d'enquête. Les domaines suivants devraient faire l'objet d'un examen:

- Les relations de l'OLAF avec le secrétariat général et les directions générales intéressées par l'action de l'Office, en particulier en ce qui concerne le suivi des irrégularités financières affectant les fonds structurels(15),

- les relations de l'OLAF avec les ordonnateurs et les comptables en matière de recouvrement,

- l'articulation des enquêtes internes de l'Office avec les procédures disciplinaires et administratives conduites par la Commission,

- les conditions et obligations d'information réciproque en matière d'enquête.

Dans le même ordre d'idées, le Comité de surveillance a noté que le Directeur général de l'Office et le Directeur du service d'audit interne de la Commission avaient souhaité passer un protocole d'accord pour clarifier ou consacrer les règles de leur collaboration. Ce protocole d'accord devrait contribuer à éviter les chevauchements de compétences.

CHAPITRE III

DESCRIPTION DES ACTIVITÉS D'ENQUÊTE

La notion d'enquête repose sur les articles 2, 3 et 4 du règlement (CE) n° 1073/1999. En application de ces dispositions il faut entendre par enquête, tout contrôle, vérification et action entrepris pour:

- lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne,

- rechercher les faits graves liés à l'exercice d'activité professionnelle pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuite disciplinaire et, le cas échéant pénale ou un manquement aux obligations analogues des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut.

Les sources d'informations à l'origine des enquêtes sont multiples: il peut s'agir d'informations transmises par les services spécialisés des États membres, les institutions, les lettres et appels téléphoniques sur le numéro vert du service, les renseignements fournis par les informateurs ou bien encore des articles de presse.

1. PREMIÈRE ANALYSE DES DOCUMENTS OU DE L'INFORMATION

Les informations de toute nature relatives aux activités de fraude font l'objet d'un enregistrement systématique dans un système d'enregistrement du courrier en vigueur à l'OLAF ("Adonis"). Les règles posées par le manuel de l'OLAF devraient normalement conduire à une évaluation rapide des informations reçues. En effet, le manuel a posé comme règle que les informations reçues devaient, en principe, faire l'objet d'une première évaluation dans un délai de 5 jours. C'est après cette première évaluation qui est confiée à un fonctionnaire qui ne devrait pas être en charge de l'enquête, que le comité opérationnel des enquêtes est appelé à émettre un avis sur l'évaluation effectuée et par conséquent les suites à donner à l'information initiale. Le comité opérationnel des enquêtes qui comprend le directeur général, le directeur des enquêtes, les conseillers en charge des domaines sectoriels ainsi que les chefs d'unité A 5 (magistrats) et B 1 (support technique) tient une réunion hebdomadaire et a la responsabilité de soumettre au Directeur de l'OLAF les propositions d'ouverture formelle des enquêtes. Le Comité observe que cette première phase consacrée à l'analyse des documents ou de l'information reçue pose un certain nombre de difficultés et de questions de principe.

Tout d'abord, le Comité relève que ce comité opérationnel ne comprend pas de représentant de la direction C "intelligence, stratégie opérationnelle et technologie de l'information". Cette absence qui peut s'expliquer par le fait qu'à la date de mise en oeuvre du manuel, la direction C n'avait pas encore été créée, devrait être corrigée parce que l'évaluation des renseignements reçus et par conséquent la suite à leur donner ne semble pouvoir être valablement effectuée qu'en prenant en compte les autres informations dont dispose le service, détenues et analysées en principe par la direction "intelligence". En outre, l'implication du responsable de l'unité A 5 (magistrats et conseil judiciaire) de la direction "A" devrait permettre également de mieux évaluer les informations à l'origine de l'ouverture des enquêtes.

En effet, dans certains cas la décision d'ouvrir une enquête, et donc d'utiliser des moyens d'investigation exclusivement administratifs, peut déboucher sur un résultat non probant parce que seule la saisine d'autorités judiciaires, qui disposent de règles procédurales et de moyens coercitifs plus efficaces, est de nature à amener la constatation d'éléments de faits susceptibles d'asseoir une poursuite pénale ou disciplinaire. Dans ces conditions, la prise en compte de la dimension pénale (saisine des autorités judiciaires) du cas examiné doit être effectuée dès l'analyse des renseignements à l'origine de l'enquête(16). Par ailleurs, la phase d'évaluation des informations reçues excède fréquemment le délai de cinq jours posé en tant que norme par le manuel de procédure. La question se pose donc de savoir s'il ne conviendrait pas de revoir la norme que l'OLAF s'est imposée à lui-même, en fixant un délai plus raisonnable et plus réaliste.

2. DÉCISION D'OUVRIR UN DOSSIER ET CHOIX DE LA FORME D'ENQUÊTE

Depuis le 1er juin 2000, toutes les enquêtes sont ouvertes par une décision du Directeur de l'Office, de sa propre initiative ou à la suite de la demande d'autorité émanant d'un État membre, soit d'institutions ou organes des Communautés européennes. Le directeur dirige l'exécution des enquêtes. La décision d'ouverture de l'enquête par le directeur est un acte important qui produit des effets tant à l'égard de la personne éventuellement impliquée que des enquêteurs qui seront saisis du dossier. Cette décision devrait donc être prise dans un bref délai après l'évaluation des informations reçues et être très claire sur la nature et l'étendue des faits qui vont être l'objet de l'enquête. En effet, les actes d'enquêtes réalisés en dehors de la décision d'ouverture d'enquêtes peuvent être frappés de nullité puisque seul le Directeur de l'OLAF a la capacité juridique d'ouvrir et de déterminer les cas d'enquêtes (voir article 5 du règlement (CE) n° 1073/1999). Si la décision de l'ouverture de l'enquête était floue ou imprécise, l'opportunité de contester tout ou partie de la procédure pourrait être offerte aux personnes impliquées. Le Comité estime que compte tenu de l'intérêt qui s'attache à rédiger des décisions d'ouverture d'enquêtes claires, fixant nettement la nature et l'étendue des faits soumis à enquête, il serait souhaitable que l'unité de magistrats fournisse un avis préalablement à la saisine du directeur. Cet avis pourrait également prendre position sur la forme de l'enquête à effectuer, en particulier sur l'opportunité de transmettre immédiatement ou non aux autorités judiciaires nationales les cas qui ont une dimension pénale évidente. Le rôle de l'OLAF est alors d'apporter son assistance aux autorités judiciaires nationales et le cas échéant de suivre plus efficacement les progrès du dossier.

3. DÉROULEMENT ET RÉSULTAT DES ENQUÊTES

3.1. Enquêtes internes

Les enquêtes internes de l'UCLAF puis de l'OLAF ont été encadrées par divers régimes juridiques. Tout d'abord, jusqu'à une décision de la Commission du 14 juillet 1998, aucun texte spécifique ne disposait véritablement des conditions dans lesquelles pouvaient se dérouler les enquêtes internes aux institutions et organes de l'Union européenne. Celles-ci s'appuyaient sur les seules législations horizontales et sectorielles en vigueur. Les règlements spécifiques à l'UCLAF tel que le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil en particulier ne traitaient pas des questions internes. Certains actes d'enquêtes nécessitaient l'autorisation préalable du Secrétaire général de la Commission. A partir du 14 juillet 1998 les enquêtes internes ont été encadrées par la décision de la Commission du même jour. Les modalités d'application de cette décision ont été arrêtées le 9 décembre 1998. À partir du 1er juillet 1999 les modalités des enquêtes de l'OLAF ont été encadrées par le règlement (CE) n° 1073/1999 ainsi que par les décisions adoptées par chacune des institutions. Ces divers régimes juridiques ont constitué les bases successives de l'établissement de la méthodologie des enquêtes. Depuis le 1er juillet 1999 les enquêtes de l'Office ont connu une triple extension découlant:

- tout d'abord du fait de l'extension des compétences de l'Office aux autres Institutions, organes et organismes communautaires,

- puis de l'obligation réglementaire faite à l'ensemble des fonctionnaires et agents de signaler les cas dont ils auraient connaissance,

- enfin, de l'extension des compétences de l'OLAF au-delà de la seule fraude budgétaire, cette extension s'étant traduite par l'augmentation du nombre de cas à partir du 1er juillet 1999.

L'analyse des données quantitatives transmise par les services de l'OLAF fait apparaître qu'à la date du 1er juillet 2001, 92 dossiers d'enquêtes internes ont été traités. Les rapporteurs du Comité ont examiné un certain nombre de dossiers. Leur examen fait apparaître d'une façon générale que les services de l'OLAF recourent à des qualifications au caractère vague, ce qui contribue à rendre l'appréhension des dossiers parfois difficile. S'agissant de l'incrimination, il est clair que la qualification des faits sur lesquels les agents de l'OLAF enquêtent devrait se rapprocher, en fonction du dossier, de la qualification pénale, disciplinaire ou financière. Il serait souhaitable de mettre en oeuvre des qualifications précises, fondées sur les dispositions applicables et découlant, le cas échéant, soit du droit pénal de l'État membre éventuellement compétent pour les poursuites, soit du statut des fonctionnaires des communautés pour les questions disciplinaires, soit des textes financiers des Communautés pour les actes portant atteinte à la légalité financière, afin de rendre la présentation des dossiers plus transparente et plus rationnelle. Le tableau ci-après fournit des données quantitatives sur les 92 cas d'enquêtes internes enregistrées à l'UCLAF/l'OLAF. Du fait de l'absence d'utilisation, par les services de l'OLAF, d'incriminations standardisées, la répartition retenue peut comporter une certaine imprécision, mais ne remet pas en cause les données fondamentales du tableau. Quinze de ces dossiers ont été transmis par d'autres Institutions qui sont donc à l'origine de l'ouverture des enquêtes. En revanche, 78 dossiers ont été ouverts par l'OLAF.

Enquêtes internes

>TABLE>

C = corruption,

CI = confusion d'intérêt, IG = Ingérence, IP = Intérêt personnel,

E = escroqueries,

F = favoritisme,

FP = faux - Usage de fausses pièces,

MM = manquement aux règles de management,

MP = infraction aux règles des marchés publics,

SP = secret professionnel,

ST = manquement aux règles fixées par le statut des fonctionnaires,

TI = trafic d'influence,

UA = utilisation abusive,

V = vol.

Sur la base des dossiers actuellement en cours, les autorités judiciaires ont été saisies dans 26 cas avec un résultat positif dans 2 cas, tandis que 9 dossiers ont fait l'objet d'une décision de classement sans suite. Les autorités disciplinaires ont été saisies dans 18 cas avec un résultat positif dans 5 cas et un résultat négatif dans 4 cas. L'examen des dossiers d'enquêtes internes fait apparaître que la conduite des enquêtes est confrontée à plusieurs types de difficultés qui peuvent affecter la légitimité et la crédibilité des enquêtes. Tout d'abord, les enquêtes doivent être conduites rapidement, la norme à cet égard est donnée par l'article 11 § 7 du règlement (CE) n° 1073/1999 qui a introduit un délai de 9 mois pour une conduite normale des enquêtes. Le Comité a relevé à cet égard que 58 enquêtes sur 92 avaient dépassé le délai des 9 mois prévu par la réglementation communautaire. Les raisons invoquées pour ces dépassements de délais sont souvent les "insuffisances de personnel" en charge des enquêtes internes, et "l'absence de priorité". Dorénavant, ce délai devrait par principe être respecté, à la fois pour des raisons de l'efficacité de l'enquête et dans l'intérêt du droit des justiciables étant donné que l'OLAF a fait des enquêtes internes sa priorité, qu'il a créé une structure à cet effet et qu'il lui a consacré les ressources nécessaires.

3.2. Enquêtes externes

En vue de renforcer la lutte antifraude, l'OLAF, exerce la compétence d'enquête externe conférée par le règlement relatif aux contrôles et vérifications effectués dans les États membres pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (règlement (Euratom, CE) n° 2185/96)(17). L'OLAF exerce également cette compétence dans les pays tiers pour les accords de coopération existants.

Dans le cadre de sa fonction d'enquêtes externes, l'Office effectue aussi les contrôles et vérifications prévus par le règlement relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (règlement (CE, Euratom n° 2988/95) et par toute autre réglementation sectorielle. La procédure des enquêtes dites "autonomes", fondées sur le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 "contrôle sur place" devrait être utilisée plus efficacement. Dans la pratique, les fraudes et autres irrégularités sont pour leur quasi-totalité détectées en étroite coopération entre l'OLAF et les services d'enquêtes nationaux. Dans ce cas de figure, l'enquête externe prend la forme pour l'Office d'une demande d'ouverture d'enquête adressée aux États membres; l'enquête se déroule alors sous la responsabilité des États membres qui instrumentent dans le cadre juridique national. L'office est associé à la direction des investigations. L'enquête peut également reposer sur une coordination ainsi qu'une assistance aux investigations conduites par les États membres. Dans ce cas l'activité de "coordination" consiste à mettre à la disposition des États membres les informations recueillies au niveau communautaire et à orienter les actions opérationnelles des autorités des États membres, en plein accord avec ces derniers. En fait, la quasi-totalité des dossiers qui impliquent des éléments de fraude de nature complexe nécessite des actions diverses auxquelles il peut être recouru de manière successive ou non par les enquêteurs de l'OLAF (contrôle associé, coordination, assistance aux autorités judiciaires) sur la base des diverses bases juridiques existantes, en fonction des besoins spécifiques dans les États membres et les pays tiers concernés. Le nombre de dossiers "enquêtes externes" enregistrés dans la base de données du système de gestion des dossiers (Case Management System) à la date du 31 mai 2001 s'élève à 2343, selon les données fournies par l'OLAF. Les services de l'OLAF n'ont pas été en mesure de fournir au Comité de surveillance des informations précises quant aux résultats concrets obtenus à l'issue de ces "enquêtes" au niveau de l'action des États membres ou d'États tiers, pour les dossiers ayant donné lieu soit à des actions de coordination-assistance, soit à des "contrôles autonomes" de la part de l'OLAF. L'Office n'a pas non plus fourni d'indication en ce qui concerne la répartition entre ces deux types d'activités.

En particulier, il n'existait pas à l'époque d'informations relatives aux amendes administratives infligées en suite de ces enquêtes, à la nature des poursuites diligentées dans les États membres ou les États tiers intéressés par ces enquêtes pénales, aux condamnations infligées ou aux recouvrements obtenus. En effet, cette information n'avait pas été systématiquement récoltée. L'action de l'OLAF devrait progresser dans ce domaine avec d'une part, la mise en place d'une activité de suivi à laquelle seront associés les magistrats pour ce qui concerne le suivi judiciaire et d'autre part, le développement de la base de données du système de gestion des cas (CMS). Les disparités que l'on observe dans le taux de règlement des dossiers s'expliquent par la complexité et le nombre de cas dans le secteur concerné. Par ailleurs, certains secteurs de l'OLAF ont été obligés de travailler avec peu d'effectifs sur une période prolongée ce qui a naturellement affecté le taux de traitement des cas.

Il semble que le décloisonnement annoncé par le Directeur de l'OLAF ne soit pas encore totalement réalisé en ce qui concerne les enquêtes externes et que la gestion continue, malgré l'existence dans l'organigramme officiel de pools d'enquêteurs, à être effectuée par secteurs. La latitude laissée au Directeur de l'OLAF de procéder au recrutement de spécialistes en matière d'enquête sur la base de contrats et non d'un recrutement en qualité de fonctionnaires titulaires, doit permettre de doter l'OLAF à terme, d'un corps d'enquêteurs polyvalents. Compte tenu de la complexité des textes dans lesquels s'inscrit l'action des enquêteurs (textes communautaires et de droit pénal des États membres), l'objectif à terme devrait être de former un corps d'enquêteurs polyvalents, capables de travailler en équipe pluridisciplinaire. Cette pluridisciplinarité implique d'affecter parmi les enquêteurs qui sont issus des services d'enquêtes traditionnels des États membres (douane, impôts, police), des magistrats. Le Directeur de l'Office a d'ailleurs fait part, lors de ses séances de travail avec le Comité, de son souci de poursuivre la réorganisation de l'OLAF dans cette voie.

4. CLÔTURE DE L'ENQUÊTE

À l'issue de l'enquête, deux formalités essentielles incombent aux services de l'OLAF:

- établir sous l'autorité du Directeur un rapport qui doit en principe tenir compte des exigences de procédure prévues par la loi nationale de l'État membre concerné,

- soumettre à la signature du Directeur une décision de clôture du cas sous enquête.

4.1. Le rapport d'enquête

Le rapport établi à la suite de l'enquête doit comprendre "les recommandations" formulées par le Directeur. Il est ensuite transmis aux autorités compétentes, qu'elles soient administratives ou judiciaires. Le règlement de base dispose que lorsqu'une institution ou un organe ne suit pas la recommandation adoptée par le Directeur, le Comité de surveillance est informé. Le Comité de surveillance n'a reçu aucune information faisant état, pour l'année écoulée, de non-suivi par les institutions ou organes de la recommandation adoptée par le Directeur de l'OLAF. Le Comité a constaté que dans le domaine purement douanier aucun rapport n'avait été transmis aux autorités judiciaires, les services de l'OLAF considérant que cette responsabilité incombait en propre aux services compétents des États membres. Cependant, le Directeur dispose en propre de la faculté de remettre son rapport aux autorités judiciaires. S'agissant des enquêtes internes, le rapport d'enquête est transmis à l'institution, à l'organe ou à l'organisme concerné, l'intéressé étant informé de cette transmission. Les suites administratives, disciplinaires ou financières à donner à ces rapports sont de la compétence des institutions ou organes saisis.

4.2. La décision de clôture de l'enquête

La décision de clôture de l'enquête n'est pas une simple formalité. Cette décision de clôture doit viser tous les faits qui ont été soumis à enquêtes. Son effet est de vider la saisine de l'enquêteur en prononçant une décision qui vise clairement les faits ayant été soumis à enquête. Par ailleurs, une telle décision de clôture d'enquête doit être notifiée aux personnes intéressées dans un délai raisonnable après l'achèvement de l'enquête elle-même. La rédaction des décisions de clôture d'enquête pourrait être améliorée si l'unité de magistrats était appelée à émettre un avis sur toutes les décisions de clôture d'enquête.

CHAPITRE IV

ÉVALUATION

L'article 11.7 du règlement (CE) n° 1073/1999 indique que le Directeur de l'OLAF transmet au Comité de surveillance chaque année le programme des activités de l'Office, et le Comité a précisé à l'article 21.1 de son règlement intérieur qu'il évaluait la mise en oeuvre de ce programme de travail dans son rapport d'activités. Le Comité, malgré l'absence d'un programme de travail de l'OLAF stricto sensu, a pu recueillir les informations et en particulier les tableaux de bord, les visites sur place, les questionnaires, les avis internes établis par les magistrats et les fiches de la direction "B" sur un certain nombre de dossiers, qui lui permettent de procéder à une évaluation partielle des activités de l'Office. Sur cette base, il a pu dégager quelques caractéristiques des pratiques suivies jusqu'à présent et mettre en évidence les tendances de l'évolution souhaitée par l'OLAF aussi bien en ce qui concerne les enquêtes internes que les enquêtes externes, un certain nombre de problèmes concernant les deux types d'activités.

1. PRATIQUES DE L'OLAF DANS LE DOMAINE DES ENQUÊTES INTERNES

En raison de l'importance particulière donnée par le règlement (CE) n° 1073/1999 aux enquêtes internes, le Comité de surveillance a accueilli très favorablement l'initiative du Directeur de l'OLAF de charger l'unité de magistrats et de conseillers juridiques de procéder à l'analyse dossier par dossier des enquêtes internes et d'établir une synthèse de ces fiches. Ces travaux ont été d'une grande utilité pour la présente évaluation. Du point de vue quantitatif, le nombre des enquêtes internes depuis les origines (92) représente un pourcentage faible du nombre total d'enquêtes de l'UCLAF/OLAF, mais cette activité est en augmentation rapide et elle implique la mise en oeuvre de responsabilités et donc en principe de ressources plus importantes. En particulier, le pourcentage de dossiers transmis aux autorités judiciaires pour les enquêtes internes (17 %) est nettement plus élevé que pour les enquêtes externes. Mais les particularités les plus importantes de cette activité sont d'ordre qualitatif et concernent la nature et les objectifs de l'enquête, caractérisés par la réticence à prendre en compte dès le début l'éventualité de la destination pénale ou disciplinaire des activités opérationnelles de l'OLAF.

1.1. Nature de l'activité d'enquête interne

Les observations faites par le Comité de surveillance dans son premier rapport d'activités sur le décalage entre le statut administratif de l'OLAF et la destination souvent pénale de ses enquêtes ont été illustrées de façon particulièrement pertinente par les diverses analyses de l'activité d'enquête interne. Aussi bien l'objet que les actes de l'enquête dénotent en effet une absence de vision claire de la nécessité de conduire les procédures en fonction du résultat recherché.

1.1.1. L'objet de l'enquête

Bien souvent les dossiers, malgré leur dimension pénale évidente dès le premier abord, ont été gérés comme si cet aspect était secondaire voire inexistant. Concrètement, cela signifie que les actes de procédure destinés à rechercher et à établir des faits en vue d'étayer une poursuite pénale ou disciplinaire ont souvent été réduits à la recherche de documents administratifs et supplantés par des activités de collecte et d'évaluation de renseignements et par l'assistance aux autorités judiciaires. Or, ces activités, qui ont une importance essentielle en amont et en aval de la procédure d'enquête proprement dite, perdent une grande partie de leur efficacité si elles sont fondues dans l'organisation de l'enquête. La restructuration de l'OLAF, telle qu'elle est actuellement envisagée, prévoit à la fois de distinguer et de séparer ces activités et d'organiser leur étroite coopération. Il serait d'ailleurs utile de compléter le manuel dans ce sens.

1.1.2. Les actes de l'enquête

Les lettres et appels anonymes, les informateurs et les articles de journaux constituent une part importante de l'information recueillie dans le cadre des enquêtes. Toutes ces sources d'information relèvent en général de la phase d'évaluation et de la fonction "intelligence". Pour l'enquête proprement dite, elles ne constituent pas à elles seules des éléments probants pour d'éventuelles poursuites. De telles informations ne devraient pas légitimer l'ouverture d'une enquête si elles ne sont pas corroborées par des éléments probants. Par contre, les auditions de témoins ou de personnes concernées sont trop peu utilisées et souvent dans des conditions qui en affaiblissent ou en annulent la valeur. Le Comité de surveillance a eu l'occasion de noter que les réclamations de justiciables qui lui étaient parvenues invoquaient souvent cette faiblesse. Il est donc recommandé que les enquêtes de l'OLAF s'appuient de façon beaucoup plus systématique sur de telles auditions et que les procès verbaux en soient établis selon des modalités qui en garantissent la valeur. Les dispositions du manuel devraient à cet égard être précisées et complétées avec l'aide de l'unité des magistrats.

1.2. Objectifs de l'activité d'enquête interne

Les dispositions du considérant 10 du règlement (CE) n° 1073/1999 garantissent à la personne impliquée que "seuls les éléments ayant une force probante puissent fonder les conclusions d'une enquête". L'enquête interne, d'après les dispositions de l'article 1.3 du même règlement, a pour objectif, de "rechercher (...) les faits graves, liés à l'exercice d'activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et le cas échéant, pénales ...". Les objectifs de l'enquête interne sont donc définis par principe avec précision par le règlement de base de l'OLAF. Néanmoins, dans la pratique, cette destination disciplinaire ou pénale de l'enquête n'a pas été suffisamment prise en compte avant l'arrivée des magistrats. En fait, l'Office ne travaille pas pour lui-même. Une enquête a pour but d'établir des faits qui seront utilisés soit par les autorités européennes soit par les justices des États membres, le tout dans le respect des droits et principes fondamentaux. L'imprécision des objectifs a engendré les hésitations de l'OLAF à prendre en charge sa nouvelle mission à l'intérieur des Institutions.

1.2.1. Nouvelle mission à l'intérieur des Institutions

Ces hésitations de l'OLAF à l'égard de sa nouvelle mission sont apparues à l'occasion de cas concrets: l'Office, en raison des contestations juridiques qui ont donné lieu au recours contre les Banques, a renoncé à ouvrir une enquête à la BEI; l'enquête au CES, elle, n'a été entamée que deux ans après que le Conseil et le Parlement en aient demandé l'ouverture à l'UCLAF(18); les enquêtes ouvertes au Parlement dépassent sans raison apparente le délai de 9 mois prescrit par le règlement. En ce qui concerne les enquêtes internes à la Commission, leur articulation avec les procédures disciplinaires et les enquêtes administratives reste incertaine(19). Il serait utile que cette question soit rapidement réglée de façon précise sur la base des principes énoncés dans le projet de code de conduite(20) et le cas échéant, dans le cadre de Memorandum of Understanding avec l'Office d'investigation et de discipline ou tout autre service ayant des fonctions équivalentes d'enquête dans le domaine de la PIF. L'entrée en service d'agents ayant une expérience de procédure pénale, qui coopèrent avec les enquêteurs déjà en place et les personnels spécialisés nouvellement recrutés, a déjà produit des effets positifs sur la qualité des rapports d'enquête et sur la prise en compte de leur finalité disciplinaire ou pénale.

1.2.2. Plaintes des justiciables

Le Comité de surveillance a reçu, au cours de cette deuxième année d'activité, cinq plaintes de justiciables dirigées contre des actes de l'UCLAF ou de l'OLAF dans le cadre d'enquêtes internes. Conformément aux principes qu'il avait soulignés dès le début de son activité, le Comité s'est déclaré incompétent, sur la base de la réglementation en vigueur (articles 11 et 14 du règlement (CE) n° 1073/1999) pour examiner ces plaintes en tant que recours individuels et les a transmises au Directeur de l'OLAF. Toutefois, il a pris acte à titre d'information des griefs formulés pour étayer son évaluation de l'activité d'enquête. Cette information a d'une part complété son analyse des pratiques d'enquête de l'OLAF, et d'autre part mis en évidence l'insuffisance du contrôle de légalité mis en place par l'article 14 du règlement 1073/1999. L'examen des réclamations par le Directeur prévu à cet article ne présente, du point de vue de l'organisation de la procédure, aucune garantie d'objectivité dans la mesure où, comme tout recours administratif, il est effectué par ou sous l'autorité du responsable de l'acte attaqué. Le contrôle exercé par le TPI sur l'examen de ces réclamations est tout à fait insuffisant, comme l'avait souligné le premier rapport d'activités, en raison de son caractère tardif. Cela a encore été mis en évidence par le fait que l'un des justiciables a pris l'initiative de s'adresser au Médiateur européen. Le Comité de surveillance rappelle encore qu'à son avis "une instance judiciaire devrait en permanence superviser toutes les activités de l'OLAF, et notamment autoriser ou ordonner les mesures restrictives des droits individuels prises au cours des enquêtes, en contrôler l'exécution et l'objectivité ..." (premier rapport d'activités).

2. PRATIQUES DE L'OLAF DANS LE DOMAINE DES ENQUÊTES EXTERNES

Les activités d'enquêtes de l'OLAF comportent, d'une part, des enquêtes administratives directement exercées par l'Office et, d'autre part, des actions de coordination ainsi que d'assistance se rapportant aux enquêtes menées par les États membres. Bien que le Comité ne dispose pas d'indications statistiques à ce sujet, l'enquête administrative paraît être la voie privilégiée pour les investigations se rapportant aux fonds structurels ainsi qu'aux dépenses directes. Cette voie d'enquête est également employée en matière agricole, dans le cas des organisations communes de marchés.

Par contre, les procédures de coordination et d'assistance sont essentiellement utilisées dans le cadre des investigations menées dans le domaine des ressources propres (fraudes douanières) ainsi qu'en partie dans le secteur agricole. Les activités externes de l'OLAF se heurtent à un certain nombre de difficultés qui ont trait:

- à la connaissance et au respect des diverses procédures nationales,

- à l'insuffisance des informations sur les suites données aux rapports d'enquêtes,

- à l'absence de règles claires pour la transmission d'informations et de rapports d'enquêtes aux autorités nationales,

- aux délais de transmission par les autorités nationales ou des pays tiers des documents nécessaires à l'enquête, entraînant parfois un dépassement du délai de 9 mois, notamment en ce qui concerne les enquêtes douanières.

2.1. Connaissance et respect des procédures nationales

D'une façon générale les enquêtes de l'Office butent sur la difficulté d'avoir à connaître l'ensemble des exigences prévues par les procédures nationales des États membres. L'Office devrait améliorer sa capacité d'expertise en matière d'enquête en formant des "pools" d'enquêteurs polyvalents capables de constituer des équipes pluridisciplinaires. Des guides détaillant les exigences de procédure nationale devraient être également rédigés.

2.2. Suivi des rapports

L'Office n'est pas suffisamment informé des suites que les États membres, les Institutions, organes et organismes communautaires donnent à ses rapports. La réglementation communautaire prévoit pourtant l'obligation pour les États membres de "communiquer à la Commission les décisions administratives et judiciaires ... relatives à l'application de sanctions pour non-respect des réglementations douanières et agricoles" (article 49 du règlement (CE) n° 515/97). Cependant, cette transmission d'information entre les États membres et la Commission reste lacunaire et l'Office devrait développer ses activités de collecte d'informations auprès des États membres en ce qui concerne les suites données à ses propres rapports. À l'heure actuelle l'Office ne dispose pas d'informations globales fiables sur les suites administratives ou sur les suites financières données à ses rapports.

2.3. Transmission des rapports d'enquêtes aux autorités nationales

La transmission des rapports établis à la suite d'enquêtes aux autorités nationales n'obéit pas à des règles claires. L'Office considère en effet que lorsque l'enquête a été menée dans le cadre d'opérations de "coordination-assistance", la responsabilité de remettre le rapport d'enquête de l'Office aux autorités judiciaires incombe aux autorités administratives nationales auxquelles l'Office a adressé son propre rapport. Cette situation explique que dans le domaine douanier par exemple, où sont observées les principales fraudes qui frappent le budget communautaire, aucune transmission de rapport aux autorités nationales n'ait été effectuée par l'Office, en dépit du caractère transnational des fraudes constatées, qui exigerait précisément de s'affranchir du cadre exclusivement national du règlement des dossiers.

De fait, l'Office n'a qu'une connaissance partielle de quelques jugements rendus au fond, en matière pénale ou civile, liés à ses enquêtes. Bien que les enquêteurs de l'Office interviennent dans certaines activités judiciaires: ils apportent, par exemple, une assistance technique à la préparation et à l'exécution de commissions rogatoires internationales ou encore ils participent au procès lui-même, pour y apporter leur témoignage. Un effort devrait être fait pour rendre la transmission des rapports aux autorités judiciaires à la fois plus générale et plus systématique ainsi que pour améliorer la capacité de suivi de l'Office dans le domaine judiciaire.

3. DIFFICULTÉS COMMUNES AUX DEUX TYPES D'ENQUÊTES

L'analyse des dossiers révèle également des difficultés qui ne sont pas liées à la nature de l'enquête, mais à la situation actuelle de l'OLAF et au fait que, même si des objectifs ont été définis, l'organisation et les méthodes de travail en résultant ou bien ne sont pas encore en place ou n'ont pas encore pu produire leurs effets. Dans cette perspective, l'OLAF a entamé des réflexions d'une part sur le contenu de sa coopération avec les autorités nationales et d'autre part, sur la nécessité d'orienter la gestion des enquêtes, mais la mise en oeuvre concrète de ces réflexions reste à réaliser.

3.1. Relations avec les autorités nationales

Les ambiguïtés relevées plus haut à propos de la nature des enquêtes de l'OLAF se répercutent bien entendu sur les relations avec les autorités nationales. Dès lors que le contenu de l'enquête de l'OLAF peut osciller entre la collecte de renseignements et la coordination d'enquêtes nationales, il est nécessaire de déterminer dans quelles situations et sous quelle forme l'activité de l'OLAF précède ou accompagne les enquêtes nationales.

3.1.1. Suites judiciaires des enquêtes de l'OLAF

La procédure d'enquête telle qu'elle est décrite dans le manuel implique qu'elle se situe en principe avant la transmission du dossier aux autorités nationales (même si l'article 10.1 du règlement (CE) n° 1073/1999 autorise l'Office à "transmettre à tout moment aux autorités compétentes des États membres concernés des informations obtenues au cours d'enquêtes externes"). Or, bien que la plus grande partie des dossiers de l'OLAF comporte des éléments de nature pénale, un pourcentage infime de ces dossiers a donné lieu à la transmission du rapport (article 9) ou d'informations (article 10) aux autorités judiciaires nationales. Les raisons de l'insuffisance de suites judiciaires aux enquêtes de l'OLAF n'apparaissent pas clairement dans les dossiers. Le Comité estime que la transmission tardive des dossiers risque d'amener les autorités judiciaires à considérer que les éléments transmis sont insuffisants. Par ailleurs, la surcharge de travail des tribunaux, leurs priorités propres, les spécificités des législations nationales ont certainement pour effet d'amoindrir considérablement l'intérêt que les autorités judiciaires portent au cas transmis. Le Comité de surveillance relève à titre d'exemple que dans un cas particulier la passivité de l'autorité judiciaire nationale a été imputée aux raisons suivantes par ordre décroissant:

- de la part de l'État membre concerné, ressources limitées et absence de priorité pour le dossier,

- incertitudes juridiques concernant la compétence ratione loci et les qualifications,

- faiblesse du dossier.

En ce qui concerne les enquêtes qui ont effectivement donné lieu à transmission d'un rapport ou d'informations aux juridictions nationales, le Comité de surveillance a relevé des incohérences en ce qui concerne le choix de l'autorité judiciaire et le moment, parfois précoce, parfois tardif, de la transmission. Il a également noté que dans certains dossiers, l'intervention de l'UCLAF/OLAF n'a pas permis une coopération harmonieuse des différentes autorités nationales impliquées, ni l'utilisation de toutes les possibilités du droit national. La restructuration et la réorganisation des services devraient amener une amélioration sensible de la qualité des dossiers transmis et de la rapidité de la transmission. Ces améliorations devraient inciter les États membres particulièrement concernés par les enquêtes internes à donner une priorité à ces dossiers et à y consacrer les ressources nécessaires.

3.1.2. Coopération de l'OLAF aux enquêtes nationales

Les informations dont le Comité dispose dans ce domaine(21) montrent que la nature de la coopération de l'OLAF aux enquêtes nationales ne semble pas dépendre de l'état de la procédure en cours à l'OLAF: cette coopération a les mêmes caractéristiques si l'enquête est en cours ou si elle est en phase de suivi, bien que les situations juridiques soient différentes. Les dispositions du manuel devraient apporter une certaine amélioration dans ce domaine dans la mesure où elles prévoient l'intervention des magistrats dans de telles situations, et où le cadre juridique n'est pas celui d'une enquête. Cependant, il n'est pas possible actuellement d'affirmer que ces dispositions sont entrées en vigueur. Du point de vue de la procédure, au moment de l'ouverture des enquêtes le manuel distingue entre enquêtes (internes ou externes) et cas de coordination ou d'assistance. Mais les pratiques n'ont pas encore été fondamentalement modifiées et en particulier les magistrats ne gèrent pas ces relations. En fait, il semble difficile d'établir des règles en ce domaine et de répartir des compétences entre les services sans avoir une idée précise du contenu de la coopération que l'OLAF peut offrir aux enquêtes nationales. L'une des premières mesures à mettre en oeuvre pour concrétiser la restructuration devant résulter de l'entrée en fonctions des directeurs adjoints de l'OLAF devrait donc être de définir le contenu de cette coopération avec les autorités nationales.

3.2. Nécessité de définir une politique d'enquête: l'intelligence

Avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1073/1999, il n'existait pas à proprement parler de politique d'enquête reposant sur des priorités définies de façon objective et transparente. Les orientations que l'on pouvait déceler découlaient de la structure qui à l'époque était cloisonnée: les ressources étaient réparties assez également entre des secteurs définis pour couvrir la totalité des activités financées par le budget communautaire. Chaque secteur développait ses activités selon ses spécificités. L'OLAF envisage maintenant la mise en place d'une politique d'enquête, qui sera définie dans le programme de travail par l'unité horizontale et qui prendra en compte les contributions des différents services et en particulier de la nouvelle direction Intelligence. Jusqu'à ces derniers temps, dans la pratique, l'activité d'enquête a continué à s'exercer en dehors d'un programme de travail établi et plus généralement sans politique d'enquête. La décision d'ouvrir ou de ne pas ouvrir une enquête est prise en fonction de critères ponctuels plutôt qu'en fonction d'une politique établie. Au cours de la période précédente, cette décision étant prise sur la base d'une évaluation effectuée par un enquêteur spécialiste du domaine concerné par la fraude, les critères effectivement appliqués risquaient d'être subjectifs, d'autant plus que l'enquêteur évaluateur pouvait fort bien ensuite être chargé de l'enquête. Le fait que depuis quelques mois la décision finale soit prise dans le cadre d'un comité d'enquêtes auquel participe maintenant l'unité de magistrats peut conduire à une certaine harmonisation des pratiques. Néanmoins, le Comité n'a pas pu identifier les motivations des décisions prises ni même déceler une cohérence dans les pratiques. Par contre, il a noté que la phase d'évaluation, encore récemment, pouvait se prolonger bien au-delà des délais prévus par le manuel de l'OLAF, ce qui pourrait être imputable à l'absence de critères clairs et précis.

L'absence de critères et de priorités pour la décision d'ouverture de l'enquête se manifeste également lors de l'examen des motivations du dépassement de la durée de 9 mois des enquêtes, prévue par l'article 11.7 du règlement (CE) n° 1073/1999. Pour un nombre non négligeable d'enquêtes ayant dépassé cette durée, la motivation indiquée est: "absence de priorité - manque de moyens". L'absence de priorité constatée 9 mois après la décision d'ouvrir l'enquête souligne que la décision a été prise sans prendre en considération cet élément de priorité, que d'ailleurs il est difficile d'identifier. Le "manque de moyens" ne fait que mettre en évidence la conséquence de cette absence de priorités. L'absence de priorités se manifeste également au niveau du déroulement de l'enquête, où il est très souvent évident que la destination pénale ou disciplinaire de la procédure n'était pas prise en compte.

La nécessité d'une politique d'enquête et d'une gestion proactive avait été exposée en détail par le Comité dans son premier rapport d'activités. Il en avait d'ailleurs fait l'objet de sa proposition P4 (1er tiret) et l'avait placée au centre de ses recommandations pour la restructuration de l'Office. La mission de la Direction "C", dont le Directeur devrait bientôt prendre ses fonctions, sera d'abord de définir de tels critères sur la base de la collecte et de l'analyse de toutes les informations disponibles sur l'environnement économique et criminologique de la fraude contre les intérêts financiers de l'UE, mais aussi en prenant en compte les ressources disponibles et la répartition des compétences entre les États membres et l'Union. Le plan d'action actuel de l'OLAF, élaboré au moment où la transition entre l'UCLAF et l'OLAF s'achève, mais alors que la restructuration est entamée, porte donc essentiellement sur les objectifs de cette restructuration et sur l'activité législative. Dès que possible, sur la base de contributions de la Direction "intelligence" et de la Direction "enquêtes et opérations", un véritable programme de travail devra être élaboré pour donner cohérence et efficacité à l'action de l'OLAF.

CHAPITRE V

CONCLUSIONS

Le présent rapport d'activités (correspondant à la période de juillet 2000 à septembre 2001) constitue une charnière, marquant à la fois la fin d'une très longue transition de l'UCLAF à l'OLAF et la mise en chantier d'une véritable réforme des pratiques permettant de mettre pleinement en oeuvre les objectifs assignés à l'OLAF par le législateur. C'est au vu de ce double bilan que sont présentées les propositions du Comité de surveillance.

1. FIN DE LA TRANSITION DE L'UCLAF À L'OLAF

Avant de terminer la rédaction du présent rapport, le Comité de surveillance a tenu à s'assurer que l'ancienne structure de l'UCLAF, adaptée à une fonction d'enquêtes à dominante administrative, avait bien été remplacée par une nouvelle structure capable de prendre en charge la destination opérationnelle - disciplinaire ou pénale - des enquêtes, de satisfaire aux exigences de respect des droits individuels et de procédure de telles enquêtes et de définir et mettre en oeuvre une politique d'enquête. Le Comité a constaté que, à la fin de la période sous examen, des mesures importantes et sans doute irréversibles avaient été prises pour assurer le remplacement des structures et pour permettre l'élaboration d'un véritable programme de travail, tel qu'il est requis par l'article 11.7 du règlement.

1.1. Remplacement des structures

La gestion des enquêtes, caractérisée jusqu'alors par le cloisonnement, l'opacité et une certaine part d'arbitraire, devrait bénéficier des mesures prises d'une part en ce qui concerne le personnel (mise en place d'un nouvel encadrement et d'une unité de magistrats) et d'autre part en ce qui concerne les méthodes (transparence de la gestion).

- Le personnel: les nouveaux cadres, recrutés dans le cadre de procédures permettant une sélection spécifique, devraient jouer un rôle déterminant dans la mise en oeuvre de la nouvelle culture de l'OLAF, définie par le Directeur, de coopération entre les agents et les unités, de circulation de l'information, de transparence. La séparation des fonctions d'enquête, d'intelligence, de suivi et de conseil juridique a été réalisée au niveau de la structure et le défi est maintenant d'organiser la coopération entre les différentes unités chargées de ces fonctions.

L'unité "magistrats et conseil judiciaire" qui vient de commencer à fonctionner, associée aux enquêteurs, devrait dans la limite des possibilités offertes par le cadre juridique existant, conférer aux activités opérationnelles la légitimité résultant d'une expertise en droit et procédure pénale couvrant les 15 ordres juridiques nationaux.

- Les méthodes: un important effort a d'ores et déjà été accompli en ce qui concerne la transparence de la gestion. Désormais, tous les dossiers de l'OLAF sont bien répertoriés et les décisions d'ouverture d'enquête sont prises dans un délai normalement inférieur à un mois après l'enregistrement du dossier. Il a ainsi enfin été donné suite à l'une des principales observations formulées par la Cour des comptes dans son Rapport spécial n° 8/98(22).

En outre, l'essentiel de l'information nécessaire à l'exercice de sa mission de contrôle régulier de la fonction d'enquête est fournie au Comité de surveillance. Depuis décembre 2000, les tableaux de bord préparés par l'OLAF à partir des bases de données Irene puis CMS ont permis d'introduire la transparence indispensable aussi bien pour le suivi que pour la gestion. Les premières versions d'un manuel de l'OLAF et du Case Management System ont enfin apporté précision et rigueur dans les pratiques et les procédures de l'Office.

1.2. Définition d'un projet de gestion proactive

Pour surmonter l'incapacité à définir et à mettre en oeuvre une véritable politique d'enquête, résultant du cloisonnement et de l'opacité de la gestion qui ont caractérisé la période précédente, l'OLAF a envisagé d'installer les structures nécessaires à une gestion proactive en coopération avec les autres services de l'Office. En ce qui concerne les enquêtes internes, il devrait ensuite être possible de mettre en oeuvre le souhait du législateur de conférer à cette activité interinstitutionnelle la visibilité qui convient à cette priorité. Il faudra également veiller à renforcer l'efficacité et la légitimité de ces enquêtes effectuées sous la responsabilité exclusive de l'OLAF. L'OLAF envisage également d'améliorer l'ensemble des relations avec les autorités nationales par la future mise en place d'une "plate-forme de services" qui devra être établie sur la base d'un état des lieux de l'activité opérationnelle et notamment des enquêtes externes. Enfin, le suivi pénal, disciplinaire, administratif et financier (recouvrement) fait l'objet d'une étude.

2. MISE EN CHANTIER D'UNE VÉRITABLE RÉFORME DES PRATIQUES

Les ambiguïtés relevées par le Comité de surveillance en ce qui concerne le positionnement institutionnel de l'OLAF et les conditions de la légitimité des enquêtes n'ont pas encore été pleinement résolues. L'Office et les Institutions ont accepté le fait qu'il fallait prendre en compte ces ambiguïtés et même le cas échéant les utiliser pour éviter que le projet OLAF ne soit bloqué. Cependant, chacun était conscient du caractère provisoire de cette démarche et de la nécessité de poursuivre la recherche de solutions plus stables. La longue période de transition de l'UCLAF à l'OLAF a donc été mise à profit pour approfondir ces réflexions sur l'organisation et les méthodes de l'Office à mettre en place. Ces réflexions sont maintenant achevées et la phase de réalisation va pouvoir commencer, qu'il s'agisse du positionnement institutionnel de l'OLAF ou de la légitimité et l'efficacité des enquêtes.

2.1. Le positionnement institutionnel de l'OLAF

Le Comité de surveillance, à la suite des observations et des propositions formulées dans son premier rapport d'activités, a poursuivi ses contacts avec les Institutions afin de promouvoir une interprétation constructive des textes dont il avait souligné les ambiguïtés, en particulier en ce qui concerne les compétences interinstitutionnelles et le statut de l'OLAF. L'OLAF est en train de se doter d'instruments permettant d'organiser dans la transparence ses relations et sa communication avec les Institutions et, au-delà, avec tous les intéressés. Le projet de code de conduite des relations entre l'OLAF et la Commission, produit d'initiatives convergentes du Secrétaire général de la Commission et du Comité de surveillance, fait le point des questions pratiques posées par la situation particulière de l'OLAF et indique des solutions conciliant l'indépendance opérationnelle et l'efficacité de la gestion administrative. Les lignes directrices pour une politique de communication de l'OLAF sont destinées à établir une relation confiante avec les Institutions en exposant clairement les obligations et les contraintes auxquelles l'Office est soumis dans le cadre de ses différentes responsabilités d'information. Ces lignes directrices traitent exclusivement la question des relations de l'OLAF avec les Institutions, à l'exclusion des questions de relations publiques qui ne relèvent pas formellement de cette responsabilité inter institutionnelle. Il serait toutefois souhaitable que ces deux types d'activités relèvent de la même cohérence. Il faut cependant noter que les ambiguïtés les plus graves ne seront définitivement résolues que par des décisions judiciaires et, le cas échéant, par le recours à des actes législatifs. Les recours introduits par la Commission contre la BEI et la BCE et par 71 Membres du Parlement européen devant le Tribunal de première instance abordent ces problèmes. Les banques et les 71 parlementaires s'appuient en effet sur les faiblesses du dispositif pour en revendiquer l'inapplicabilité. La décision du Tribunal apportera une réponse à la question de la portée et du caractère directement applicable des dispositions du règlement (CE) n° 1073/1999.

2.2. La légitimité et l'efficacité des enquêtes

Une gestion transparente ayant été instaurée, le Comité de surveillance a pris la mesure des insuffisances, en termes de légitimité et d'efficacité de l'organisation des activités opérationnelles de l'OLAF qui a fonctionné jusqu'à présent. Mais il constate aussi que la prise de conscience de ces insuffisances a conduit, d'une part, à l'adoption par l'OLAF de mesures qui sont de nature à y apporter des solutions, même si elles sont partielles et provisoires et, d'autre part, à relancer la réflexion des Institutions sur la nécessité d'achever le système de protection des intérêts financiers de l'UE.

La réorganisation interne de l'OLAF entreprise par le Directeur de l'OLAF, après une longue transition rendue inévitable par la décision de reprendre en bloc l'ancienne structure de l'UCLAF, a été entamée selon des orientations destinées à assurer la mise en oeuvre d'une politique d'enquêtes ciblées en prenant en compte leur destination, disciplinaire, pénale ou administrative. Le personnel d'encadrement correspondant à ces orientations a été recruté et contribue d'ores et déjà à l'achèvement de la nouvelle structure. La cellule de magistrats a commencé à s'insérer dans le processus de gestion des enquêtes en coopération avec les enquêteurs qui étaient déjà en place. Les magistrats ont dans un premier temps effectué une analyse des enquêtes internes, préalable à la réorganisation de cette activité. Il est envisagé qu'ils effectuent un travail analogue, compte tenu du nombre des dossiers, pour les enquêtes externes.

En ce qui concerne l'environnement institutionnel, les limites relevées par le Comité dans son premier rapport d'activités à propos des insuffisances du contrôle judiciaire ont été prises en compte par les institutions dans les initiatives déjà publiées ou en préparation à ce sujet. Le fait que la nécessité de renforcer la légitimité et l'efficacité des enquêtes soit plus pressante et plus urgente en ce qui concerne les affaires internes avait amené le législateur à prévoir pour ces enquêtes des dispositions particulières aussi bien dans le règlement (CE) n° 1073/1999 que dans l'accord interinstitutionnel. Dans son premier rapport d'activités, le Comité de surveillance avait estimé que le contrôle de légalité de ces enquêtes exercé a posteriori par le Tribunal de première instance était tout à fait insuffisant et avait apporté son soutien à la demande du Parlement d'instaurer une instance judiciaire supervisant en permanence les activités de l'OLAF dans ce domaine. Il souhaitait en particulier qu'une telle instance soit compétente pour autoriser ou ordonner les mesures restrictives des droits individuels prises au cours des enquêtes, en contrôler l'exécution et l'objectivité et vérifier que les actes de l'enquête respectent les règles de fraude. À la demande du Parlement, le Comité de surveillance a rendu un avis évaluant dans quelle mesure la gestion des dossiers portant sur des enquêtes internes pourrait être concernée par l'instauration d'un procureur européen dont la compétence serait limitée à ces dossiers. Après avoir appuyé, dans ses avis n° 5/1999 et n° 2/2000, cette démarche du Parlement qui se réfère à la recommandation du rapport des Sages de mettre en place par étapes un ministère public européen pour la protection des intérêts financiers, le Comité de surveillance estime "qu'il est indispensable de combler les lacunes du cadre juridique actuel qui sont préjudiciables à une action efficace de l'OLAF" et que "dans un premier temps la création d'un procureur européen indépendant pour les enquêtes internes, doté d'un statut définissant ses prérogatives et ses responsabilités et chargé d'appliquer des règles européennes communes - qui pourraient s'inspirer des travaux accomplis depuis 1996 par les experts chargés du projet 'Corpus juris' (version 1997 et version 2000) - peut apporter une réponse à ce problème"(23).

La Commission a également pris des initiatives importantes en vue de renforcer la légitimité et l'efficacité des enquêtes de l'OLAF. Après le rejet de sa proposition, à laquelle le Comité de surveillance avait apporté son soutien, de créer dans le Traité le cadre juridique permettant à terme la mise en place d'un ministère public européen pour la protection des intérêts financiers de l'UE, la Commission a entrepris la préparation d'un Livre Vert ayant pour objet la consultation de tous les milieux intéressés. Sur la base de cette consultation, elle souhaite approfondir sa réflexion sur les modalités de mise en oeuvre du procureur européen au niveau du droit communautaire dérivé, une fois adoptées dans le Traité les dispositions nécessaires à sa création. De plus, la Commission a présenté au Parlement et au Conseil une proposition de directive(24) destinée à établir au niveau communautaire les principes d'un système pénal de répression des fraudes portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE: définition des infractions (fraude - corruption - blanchiment de capitaux); obligation des États membres de les incriminer et de les sanctionner. L'adoption de ces dispositions, initialement prévue dans le cadre de la Convention du 26 juillet 1995 et de ses protocoles, devrait avoir lieu sur la base de l'article 280.4 du Traité en raison des retards pris par les États membres pour la ratification des instruments du troisième pilier.

Toutes ces mesures et initiatives apportent des réponses appropriées au problème incontournable de la légitimité et de l'efficacité des enquêtes de l'OLAF. Le Comité de surveillance, répondant à la sollicitation du Directeur de l'OLAF ou des institutions, leur a apporté son soutien et souligne que leur complémentarité réside dans le fait qu'elles constituent des étapes dans la réalisation d'un projet cohérent de protection des intérêts financiers de l'UE, dès lors que, comme l'a montré le rapport du comité d'experts indépendants(25), ce projet ne peut être réalisé qu'au rythme permis par le cadre juridique.

3. PROPOSITIONS

Le Comité apporte son soutien aux différentes mesures envisagées par l'OLAF pour consolider son autonomie budgétaire et administrative (règles internes; structures spécifiques) et pour adapter sa gestion des enquêtes à l'évolution de ses méthodes (manuel, CMS). Le Comité considère que pour l'essentiel les propositions formulées dans son premier rapport à l'intention des Institutions ont bien été entendues (voir Chapitre I).

Quant à la réorganisation interne de l'OLAF, elle est en cours selon les orientations exposées dans le premier rapport d'activités. Le Comité approuve les mesures prises et il recommande de poursuivre leur mise en oeuvre le plus vite possible afin que les premiers effets puissent en être évalués dans les meilleurs délais en particulier en ce qui concerne:

- la définition et l'application d'une politique réactive et proactive des enquêtes: intégration de la Direction "intelligence" et de "l'exécution office" dans les processus d'élaboration du programme de travail, de définition des priorités et des critères de sélection des dossiers et dans l'exécution de ces tâches,

- l'insertion de la cellule de magistrats dans le processus d'enquête, de la décision d'ouverture de l'enquête au suivi, et la définition de ses compétences dans le manuel de l'OLAF,

- le renforcement de la visibilité de la mission d'enquête interne: prise en compte de la mission particulière, de la responsabilité exclusive et des compétences accrues de l'OLAF en matière d'enquêtes internes aux Institutions; création d'une structure nettement identifiée et disposant du personnel qualifié nécessaire en matière de lutte contre la corruption, la criminalité financière et de marchés publics,

- la mise en place d'une structure et le recrutement du personnel correspondant à la mission de l'OLAF en matière "d'enquêtes externes" et de coopération avec les autorités nationales (sur la base d'un état des lieux en cours).

Quant à l'environnement interinstitutionnel de l'OLAF, le Comité énonce des propositions destinées à compléter les initiatives déjà prises:

P1: Coordonner les initiatives engagées pour renforcer la légitimité et l'efficacité des enquêtes de l'OLAF

Les différentes initiatives visant à renforcer la légitimité et l'efficacité des enquêtes de l'OLAF - réorganisation interne; procureur pour les enquêtes internes; ministère public européen; protection pénale des intérêts financiers - visent le même objectif et doivent être conçues de façon complémentaires.

P2: Appliquer dans les différentes institutions et organes les obligations de coopérer avec l'OLAF créées par le règlement (CE) n° 1073/1999

Il serait souhaitable que les Institutions mettent en oeuvre plus systématiquement l'article 7 du règlement (CE) n° 1073/1999 relatif à l'information à transmettre à l'OLAF. En particulier, il doit être souligné que tout retard dans la communication d'informations peut entraîner des problèmes de prescription(26). Par ailleurs, il serait utile que l'OLAF soit informé de toute enquête interne relative à des faits tombant sous sa compétence, même si l'Institution concernée estime qu'une enquête de l'OLAF n'est pas nécessaire. D'une manière générale, la réflexion sur l'articulation des enquêtes de l'OLAF avec les procédures internes des Institutions (enquêtes administratives; procédures disciplinaires; etc ...) doit être poursuivie.

P3: Compléter la réglementation pour consolider l'indépendance de l'OLAF

Les relations entre l'OLAF et la Commission ont été définis dans le projet de code de conduite sur la base d'une interprétation constructive de la dualité des fonctions de l'OLAF. Il est nécessaire de mettre en oeuvre ces définitions non seulement dans la pratique, mais aussi au niveau réglementaire. Les Institutions sont donc invitées à faire avancer les réformes nécessaires du statut des fonctionnaires et du règlement financier.

P4: Établir une communication transparente entre l'OLAF et les Institutions

Les lignes directrices pour une politique de communication de l'OLAF devraient permettre une relation transparente et prévisible avec les Institutions dans ce domaine. Il est nécessaire qu'un dialogue s'instaure avec les Institutions sur la base du document établi par l'OLAF.

En définitive, après la deuxième année d'activités, il apparaît que le dispositif novateur mis en place par le règlement (CE) n° 1070/1999 non seulement répondait à l'urgente nécessité d'améliorer l'organisation de la protection des intérêts financiers de l'UE, mais également que la formule retenue, permettant la synergie des fonctions opérationnelles et législatives, était praticable dès lors que toutes les parties intéressées appréhendaient ses inévitables ambiguïtés dans un esprit constructif. Des mesures décisives ayant été prises en ce qui concerne la transparence de la gestion, le recrutement d'un encadrement spécifique et la mise en place d'une cellule de magistrats, les conditions semblent maintenant remplies pour que l'Office puisse rapidement disposer d'une politique d'enquête, organiser sa coopération avec les autorités nationales dans le cadre d'une plate-forme de services, accomplir sa mission à l'intérieur des institutions dans le cadre des enquêtes internes et assurer le suivi administratif, financier, disciplinaire et pénal de ses enquêtes.

En ce qui concerne les difficultés structurelles observées par le Comité de surveillance dans son premier rapport, bien que la réflexion des institutions ait progressé, les prémisses n'ont pas été fondamentalement modifiées(27), et l'adoption de règles communes de procédure et de fond ainsi que la création d'un ministère public européen compétent dans tout l'espace européen restent la seule perspective envisageable pour les résoudre. Les initiatives prises pour donner suite aux délibérations de la conférence intergouvernementale de Nice dans ce domaine ont d'abord pour mérite de relancer la réflexion. L'élaboration engagée par la Commission d'un Livre Vert sur "la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen" devra permettre un dialogue élargi aux institutions et aux parties intéressées, et la définition en cours de la mission d'Eurojust devrait permettre d'établir une synergie avec l'action de l'OLAF. Dans l'immédiat, le projet de réorganisation interne de l'OLAF, la proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté et l'instauration éventuelle d'un procureur européen compétent pour les enquêtes internes devraient permettre de progresser par étapes vers la mise en place d'un pilotage judiciaire continu des enquêtes de l'OLAF.

(1) Pour des raisons pratiques, il ne sera par la suite plus fait mention que du règlement (CE) n° 1073/1999.

(2) Voir Chap. V.2.

(3) Lettre à M. Vitorino du 1er mai 2001.

(4) Voir Annexe II.

(5) Points 5 et 6 de la résolution.

(6) Réunions des 7 et 8 novembre 2000 et des 16 et 17 janvier 2001.

(7) Résolution du Conseil du 5 décembre 2000.

(8) Résolution A5-0116/2000 du 16 mai 2000 du Parlement européen. Résolution A5-0376/2000 du 13 décembre 2000 du Parlement européen.

(9) Rapport du Comité de surveillance - année 2000.

(10) En juin 2001.

(11) Sur cette question voir également les points 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 et 4.20 du Rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes européenne relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte anti-fraude (UCLAF).

(12) Sur cette question voir également le point 2.18 du Rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes européenne relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte anti-fraude (UCLAF).

(13) Sur cette question voir les points 3.8, à 3.10 et 3.13 à 3.18 du Rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes européenne relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte anti-fraude (UCLAF).

(14) Cf. Article 3 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil (JO L 36 du 10.2.1998, p. 16).

(15) Voir à ce sujet: Rapport spécial n° 8/2001 de la Cour des comptes européenne.

(16) Sur cette question voir également le point 3.8 du Rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes européenne relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte anti-fraude (UCLAF).

(17) Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités, (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

(18) L'OLAF n'a disposé de telles compétences qu'après l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1073/1999, et de la décision interne de l'institution ou de l'organe.

(19) Proposition P3 du premier rapport d'activités.

(20) Projet au 15.7.2001, p. 29.

(21) Données d'ordre statistique figurant dans les tableaux de bord et fiches établies par l'OLAF sur quelques cas isolés. Une analyse globale n'existe pour l'instant que pour les enquêtes internes. Pour les enquêtes externes, elle est en cours.

(22) Voir à ce sujet les points 3.8 à 3.12 et 3.13 à 3.18 du Rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes européenne relatif aux services de la Commission char