Résumé Depuis l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne en 2007, les réformes engagées par le pays dans les domaines de la justice et de la lutte contre la corruption font l’objet d’un suivi par la Commission au titre du mécanisme de coopération et de vérification (MCV), qui constitue un cadre important pour la réalisation de progrès dans ces domaines. Le MCV se poursuit parallèlement au mécanisme de protection de l’état de droit, dont la Roumanie fait partie intégrante, comme tout État membre jusqu’à ce que les objectifs de référence soient atteints de manière satisfaisante. Le gouvernement propose actuellement des réformes visant à répondre aux préoccupations suscitées par les modifications des lois sur la justice de 2017-2019, qui ont été critiquées pour leurs conséquences négatives sur l’indépendance, la qualité et l’efficience de la justice. Dans une décision préjudicielle rendue le 18 mai 2021, la Cour de justice de l’UE a examiné plusieurs aspects de ces réformes et confirmé ces préoccupations, notamment en ce qui concerne la section d’enquête sur les infractions pénales au sein du système judiciaire. Un projet de loi visant à démanteler cette section est actuellement à l’examen au Parlement. Une procédure législative a été lancée en vue de modifier les lois sur la justice. Les pénuries d’effectifs ont été exacerbées par l’absence de recrutements, associée au départ à la retraite d’un grand nombre de magistrats. Ces pénuries ont accentué la pression pesant sur les magistrats, ce qui a des conséquences pour la qualité et l’efficience de la justice. Le cadre institutionnel de lutte contre la corruption est exhaustif, mais pour être efficace, il nécessitera la volonté politique soutenue dont le gouvernement s’est engagé à faire preuve. L’adoption d’une nouvelle stratégie de lutte contre la corruption pour 2021-2025 est une priorité essentielle. L’efficacité des enquêtes et des sanctions dans les affaires de corruption de moyen et de haut niveau s’est améliorée, confirmant ainsi ce qui avait déjà été constaté par le passé. La direction nationale anticorruption a obtenu de meilleurs résultats, bien que les modifications apportées aux lois sur la justice en 2017-2019 continuent de représenter un obstacle majeur à son bon fonctionnement. Une modification des codes pénaux reste nécessaire. En l’absence de réactions législatives et politiques fermes aux décisions de la Cour constitutionnelle, la lutte contre la corruption se heurte à davantage d’obstacles et d’insécurité juridique. La coopération institutionnelle accrue constatée dans le contexte des élections de 2020 pourrait marquer un changement d’approche concernant l’intégrité des élus. L’Agence de gestion des avoirs saisis reste pleinement opérationnelle et le système électronique relatif aux conflits d’intérêts PREVENT se montre efficace. Les garanties juridiques concernant la liberté et le pluralisme des médias sont en place. Des inquiétudes subsistent cependant au sujet de la mise en œuvre et de l’application effective du cadre législatif existant, surtout en ce qui concerne l’accès aux informations. Le Conseil national de l’audiovisuel ne dispose toujours pas des ressources nécessaires pour s’acquitter pleinement des tâches qui lui incombent, et son activité a été compromise par l’expiration du mandat de plusieurs de ses membres. La transparence de la propriété des médias demeure incomplète. Les médias peuvent être soumis à des pressions politiques, en particulier lorsque leurs revenus dépendent de la publicité d’État. Des poursuites pour diffamation contre des journalistes d’investigation continuent d’être signalées. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les médias ont reçu un soutien sous la forme de fonds alloués à des campagnes médiatiques gouvernementales visant à prévenir la propagation de la COVID-19. Des craintes subsistent quant à la stabilité et à la prévisibilité de la législation, celle-ci étant régulièrement modifiée et les lois qui en résultent pouvant être contradictoires, et quant à l’utilisation limitée des analyses d’impact. Depuis le référendum de mai 2019, aucune ordonnance gouvernementale d’urgence importante n’a été adoptée dans le domaine de la justice. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, un état d’alerte est en vigueur, associé à un contrôle parlementaire accru. À la suite de l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’UE le 18 mai 2021 concernant plusieurs aspects des lois sur la justice, la Cour constitutionnelle a rendu, le 8 juin 2021, un arrêt qui soulève de graves préoccupations parce qu’il remet en question le principe de la primauté du droit de l’Union. La législation relative aux associations et aux fondations a été modifiée en 2020 afin d’alléger la charge administrative pesant sur les ONG.

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l’adhésion à l’Union européenne en 2007 en tant que mesure transitoire visant à faciliter la poursuite des efforts déployés par la Roumanie pour réformer son système judiciaire et intensifier la lutte contre la corruption . Conformément à la décision portant création du mécanisme et comme souligné par le Conseil, le MCV prend fin lorsque tous les objectifs de référence applicables à la Roumanie sont atteints de manière satisfaisante. Dans ses rapports de janvier 2017, la Commission a adopté une évaluation complète des progrès réalisés par la Roumanie au cours des dix années déjà couvertes par le MCV. Elle a également tracé la voie vers la conclusion du mécanisme en se fondant sur douze recommandations clés finales dont l’application suffirait pour atteindre les objectifs du MCV, à condition que de nouveaux éléments ne constituent pas un retour en arrière. Dans le rapport de novembre 2018, la Commission a conclu que de nouveaux éléments avaient remis en question, quand ils ne l’ont pas réduit à néant, le caractère irréversible des progrès et qu’il convenait de formuler huit recommandations supplémentaires. Dans son dernier rapport MCV, adopté en juin 2021, la Commission a évalué les progrès accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de janvier 2017 et les huit recommandations supplémentaires de novembre 2018. Elle y a conclu que, depuis le dernier rapport MCV de 2019, la situation en ce qui concerne les objectifs de référence du MCV suivait une tendance clairement positive, et elle s’est félicitée du fait qu’en 2021, un nouvel élan vigoureux ait été donné aux réformes et aux efforts visant à remédier à la régression constatée pendant la période 2017-2019. En conséquence, des progrès ont été accomplis dans le contexte de toutes les recommandations restantes du MCV et nombre d’entre elles sont en voie d’être mises en œuvre si les progrès restent constants.

I.Système de justice

Le système judiciaire roumain est organisé en quatre instances, à la fois civiles et militaires: les tribunaux de première instance, les tribunaux ordinaires et spécialisés, les cours d’appel et la Haute Cour de cassation et de justice. La Haute Cour de cassation et de justice statue sur des affaires pénales en première instance et en appel pour certaines catégories de justiciables , ainsi que dans des affaires en appel pour certains dossiers civils et administratifs. L’un des rôles fondamentaux de cette Cour est de garantir l’interprétation et l’application uniformes du droit par les autres juridictions. Le Conseil supérieur de la magistrature, qui est chargé de garantir l’indépendance de la justice, est divisé en deux sections: la section des juges et la section des procureurs. Chaque section jouit d’une compétence exclusive pour le recrutement et la gestion de la carrière des juges et des procureurs, respectivement, et fait office de juridiction compétente en matière disciplinaire. Le parquet est dirigé par le procureur général du ministère public près la Haute Cour de cassation et de justice. Le ministère public comprend des structures spécialisées dotées d’une compétence et d’une organisation particulières: la direction nationale anticorruption (DNA) et la direction d’enquête et de lutte contre le crime organisé et le terrorisme (DIICOT), dirigées par des procureurs en chef, et, depuis 2018, la section d’enquête du parquet sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) . Il existe également des parquets militaires. Le procureur général et les procureurs en chef des structures spécialisées, la DNA et la DIICOT, sont nommés par le Président de la République, sur proposition du ministre de la justice et après avis consultatif du Conseil supérieur de la magistrature . La Roumanie participe au Parquet européen. L’Union nationale des barreaux roumains est une entité juridique exerçant des fonctions d’intérêt public, qui regroupe l’ensemble des 41 barreaux de Roumanie. La Cour constitutionnelle est responsable du contrôle de la constitutionnalité des lois et du règlement des différends de nature constitutionnelle entre les autorités publiques.

Indépendance

La perception de l’indépendance de la justice se situe dans la moyenne, en forte amélioration auprès du grand public par rapport aux années précédentes. Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire par le public se situe désormais dans la moyenne (51 %), en hausse par rapport aux 37 % de 2020 . Parmi les entreprises, le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire se situe dans la moyenne (45 %), en baisse de 8 points de pourcentage par rapport à 2020 . Si la raison la plus souvent invoquée par le grand public pour justifier la perception d’un manque d’indépendance du système judiciaire reste l’ingérence du gouvernement et des responsables politiques ou les pressions qu’ils exercent, les entreprises sont principalement préoccupées par l’ingérence ou par les pressions exercées par des groupes d’intérêts économiques ou autres .

Les modifications apportées aux lois sur la justice en 2017-2019 font actuellement l’objet d’un contrôle. Les lois sur la justice, telles que modifiées entre 2017 et 2019, définissent le statut des magistrats et organisent le système judiciaire et le Conseil supérieur de la magistrature. Ces lois sont essentielles à l’indépendance des magistrats et au bon fonctionnement du système judiciaire. Les modifications apportées aux lois sur la justice, toujours en vigueur, ont eu de graves répercussions sur l’indépendance, la qualité et l’efficience du système de justice. Des problèmes majeurs ont été recensés, en particulier, concernant la création d’une section d’enquête sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ), le système de responsabilité civile des juges et des procureurs, les régimes de retraite anticipée, l’accès à la profession, ainsi que le statut et la nomination des procureurs de haut rang. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit ainsi que dans le rapport MCV de 2021, la mise en œuvre des lois modifiées a rapidement confirmé les préoccupations exprimées et de nouveaux problèmes sont apparus dans les années qui ont suivi. Étant donné que les lois modifiées sont toujours en vigueur, les préoccupations relatives à leurs répercussions négatives sur le fonctionnement du système de justice subsistent. En particulier, la SIIJ est toujours opérationnelle, et de sérieuses inquiétudes persistent quant à son fonctionnement, bien qu’elle ait été moins active au cours de l’année écoulée. Le 30 septembre 2020, le ministre de la justice alors en fonction a présenté, en vue d’une consultation publique de six mois, des projets de textes pour une modification en profondeur des lois sur la justice. Selon le ministre de la justice, les projets de loi ont été élaborés à la suite d’une analyse des exigences formulées dans le rapport MCV de la Commission européenne, dans les rapports du GRECO et dans les avis de la Commission de Venise. L’objectif déclaré des projets de loi est de remédier aux effets négatifs des modifications de 2017-2019 et de proposer des solutions à bon nombre des problèmes recensés dans les rapports MCV, notamment en ce qui concerne le démantèlement de la SIIJ, le renforcement du niveau d’indépendance professionnelle des procureurs grâce à l’abrogation des dispositions législatives modifiées en 2018, la responsabilité civile des magistrats, les restrictions de la liberté d’expression des magistrats et les procédures de révocation et de nomination des procureurs à des postes d’encadrement. En janvier 2021, le gouvernement a adopté un protocole d’accord reflétant l’engagement politique à donner suite à toutes les recommandations du MCV. Les plans présentés dans le protocole d’accord comprennent un projet de loi démantelant la section chargée des enquêtes pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) et des modifications des lois sur la justice, ces deux éléments étant directement liés aux recommandations du MCV. À la fin de la consultation publique et à la suite de plusieurs cycles de discussions avec le pouvoir judiciaire, le 29 mars 2021, l’actuel ministre de la justice a envoyé les trois projets de lois modifiées au Conseil supérieur de la magistrature pour avis. Le ministre de la justice s’est engagé à transmettre les projets de loi à la Commission de Venise pour avis, en même temps qu’ils seraient transmis au Parlement. Il importe que ces modifications législatives garantissent l’indépendance de la justice, conformément au droit de l’Union et suivant les recommandations du Conseil de l’Europe. L’arrêt de la CJUE du 18 mai 2021, qui a examiné un certain nombre de dispositions des lois sur la justice à la lumière de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, du TUE et de la décision MCV, en particulier en ce qui concerne la SIIJ et les nominations ad interim à des postes d’encadrement au sein de l’inspection judiciaire, ainsi que la responsabilité personnelle des juges à la suite d’une erreur judiciaire, constitue une évolution importante . La CJUE a également rappelé qu’un État membre ne peut modifier sa législation, notamment en ce qui concerne l’organisation de la justice, de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’état de droit .

Un projet de loi distinct visant à démanteler la section d’enquête du parquet sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) est actuellement discuté au Parlement. Ce projet de loi a été publié sur le site internet du ministère de la justice le 4 février 2021. Le 11 février 2021, le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis défavorable sur le projet de loi, faisant valoir que des garanties supplémentaires étaient nécessaires pour protéger les magistrats contre des enquêtes pour corruption potentiellement abusives. Le gouvernement a adopté le projet de loi inchangé le 18 février et l’a transmis au Parlement. Le 24 mars 2021, la Chambre des députés a adopté le projet de loi, mais y a ajouté des dispositions qui, selon lui, sont nécessaires pour protéger les magistrats contre des enquêtes pour corruption abusives, en proposant qu’une demande d’approbation de l’envoi en justice passe d’abord par le Conseil supérieur de la magistrature pour les infractions liées à la corruption. Cette proposition a suscité de vives critiques de la part de la société civile, d’une grande partie du pouvoir judiciaire ainsi que du Conseil supérieur de la magistrature: en effet, elle pourrait avoir pour effet de limiter la responsabilité des magistrats. Le projet de loi est à présent discuté au sein du Sénat en sa qualité de chambre décisionnelle. Le 29 mars 2021, le ministre de la justice a demandé à la Commission de Venise de rendre un avis sur le projet de loi, et, en particulier, sur les garanties supplémentaires, afin d’assurer la cohérence avec les normes du Conseil de l’Europe. Dans son avis du 5 juillet 2021, la Commission de Venise se félicite de l’intention de la Roumanie de démanteler la SIIJ et de rétablir la compétence des parquets spécialisés tels que la DNA et la DIICOT, mais recommande de supprimer les modifications introduites par la Chambre des députés. Dans son arrêt du 18 mai 2021, la CJUE a déclaré, concernant la SIIJ, que la législation créant une telle section spécialisée doit être justifiée par des impératifs objectifs et vérifiables tenant à la bonne administration de la justice, garantir qu’une telle section ne puisse pas être utilisée comme système de contrôle politique de l’activité des juges et procureurs et veiller à ce qu’elle exerce ses compétences conformément aux exigences de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Dans un arrêt du 7 juin 2021, la Cour d’appel de Pitești a été la première juridiction de renvoi à exécuter l’arrêt de la Cour de justice, en déclarant que l’existence de la SIIJ n’était pas justifiée par des impératifs objectifs et vérifiables tenant à la bonne administration de la justice et que la SIIJ n’était donc pas compétente pour enquêter sur une affaire dont elle a été saisie. Il importe que la réforme juridique en cours afin de démanteler la SIIJ et de rétablir la compétence des parquets spécialisés pour les affaires en cours soit menée dans le respect du droit de l’Union, et, en particulier, de l’arrêt de la Cour de justice de l’UE, et en tenant compte des normes européennes.

La Cour de justice de l’UE a rendu une décision préjudicielle relative à la responsabilité civile des juges et procureurs. Le rapport 2020 sur l’état de droit faisait état de préoccupations au sujet du régime de responsabilité civile introduit dans les lois sur la justice de 2017-2019, en particulier en ce qui concerne le pouvoir attribué au ministère des finances dans ce contexte , vu que ces règles autorisent ce dernier à déterminer si une erreur judiciaire a été commise de mauvaise foi ou par négligence grave et, par la suite, à engager des actions en recouvrement contre les juges pour le préjudice causé par leurs décisions. Le Conseil de l’Europe a souligné l’effet dissuasif potentiel que ce nouveau régime pourrait avoir sur les juges et les procureurs, notamment en liaison avec la création de la nouvelle section d’enquête sur les infractions pénales au sein du système judiciaire . Dans son arrêt du 18 mai 2021, la Cour de justice de l’UE a statué sur le régime de responsabilité civile des juges , en indiquant que celui-ci devait prévoir de manière claire et précise les garanties nécessaires assurant que ni l’enquête ni l’action récursoire ne puissent se muer en instruments de pression sur l’activité juridictionnelle. Les nouveaux projets de lois sur la justice de mars 2021, au sujet desquels le ministre de la justice a demandé l’avis du CSM, prévoient de modifier les dispositions relatives à la responsabilité civile des juges et procureurs. Il est important que les modifications proposées reflètent dûment le jugement de la Cour de justice de l’UE et tiennent compte des normes européennes applicables.

Les projets de lois sur la justice comportent des modifications des règles régissant la nomination des dirigeants de l’inspection judiciaire et l’obligation de rendre compte incombant à ceux-ci. La Cour de justice a examiné la compatibilité, avec l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, du TUE, du pouvoir du gouvernement de procéder à des nominations provisoires à des postes de direction au sein de l’inspection judiciaire, qui ont parmi leurs attributions la conduite de procédures disciplinaires à l’encontre de juges et de procureurs. Dans son arrêt du 18 mai 2021, la Cour de justice a conclu que, dès lors que les personnes occupant les postes de direction au sein de l’inspection judiciaire sont susceptibles d’exercer une influence déterminante sur l’activité de celle-ci, les règles gouvernant la procédure de nomination à ces postes doivent être conçues de manière à ce qu’elles ne puissent faire naître aucun doute légitime quant à l’utilisation des prérogatives et des fonctions dudit organe comme instrument de pression sur l’activité judiciaire ou de contrôle politique de cette activité. Ces dernières années, les institutions judiciaires, y compris le Conseil supérieur de la magistrature lui-même, ont fait part de leurs préoccupations concernant l’absence d’obligation de rendre compte incombant à l’inspection judiciaire, citant la forte proportion d’affaires soumises par l’inspection dans lesquelles celle-ci a en définitive été déboutée par les tribunaux, la concentration de l’ensemble du processus décisionnel dans les mains de l’inspecteur en chef et les limites des pouvoirs de contrôle du Conseil supérieur de la magistrature . Les nouveaux projets de loi sur la justice de mars 2021, au sujet desquels le ministre de la justice a demandé l’avis du CSM, prévoient de modifier les dispositions relatives à la nomination de l’inspecteur en chef et de l’inspecteur en chef adjoint, ainsi que les mécanismes de contrôle de l’activité de l’inspection judiciaire.

La procédure de nomination des procureurs de haut rang est actuellement révisée dans le cadre des modifications des lois sur la justice. Comme souligné dans le rapport 2020 sur l’état de droit, les rapports MCV et plusieurs avis de la Commission de Venise, la loi actuelle continue de susciter des préoccupations quant à l’équilibre entre l’influence des différentes institutions sur le processus de nomination et la concentration du pouvoir entre les mains du ministre de la justice. En 2020, deux des trois procureurs de haut rang ont été nommés malgré un avis négatif du Conseil supérieur de la magistrature. Dans les nouveaux projets de lois sur la justice en cours d’élaboration, le ministre de la justice entend répondre à ces préoccupations en proposant des modifications de la procédure de nomination. En particulier, les nouveaux projets de lois envisagent de renforcer le rôle du Conseil supérieur de la magistrature, en introduisant l’exigence d’un avis contraignant de la section des procureurs du Conseil supérieur de la magistrature sur la nomination proposée, ainsi que la possibilité pour le président de rejeter la nomination autant de fois qu’il le souhaite au lieu d’une seule fois, conformément aux recommandations de la Commission de Venise.

La procédure de révocation des procureurs de haut rang doit être modifiée à la suite d’un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH). Le 5 mai 2020, la Cour EDH a estimé que l’ancienne procureure en chef n’avait pas été en mesure de contester effectivement devant un tribunal les motifs de sa révocation . Dans les projets de modification des lois sur la justice, une procédure de réexamen devant un tribunal administratif a été ajoutée à la procédure de révocation des procureurs de haut rang. Le gouvernement a présenté son plan d’action pour l’exécution de l’arrêt en février 2021, et le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a examiné sa mise en œuvre en juin 2021.

Qualité

Le déficit en ressources humaines dans le système de justice demeure préoccupant. En décembre 2020, près de 10 % des postes de juges et près de 16 % des postes de procureurs étaient toujours vacants, ce qui a également des répercussions sur l’efficience du système de justice. Bien que le régime de retraite anticipée des magistrats introduit en 2018, qui prévoyait la possibilité de prendre sa retraite après 20 ans de service, ait été abrogé par le Parlement en mars 2021 à la suite des recommandations de la Commission de Venise et du GRECO, près de 300 magistrats ont pris leur retraite en 2020 et près de 150 l’ont prise au cours du premier trimestre 2021, ce qui a encore creusé ce déficit. L’arrêt de la Cour constitutionnelle déclarant inconstitutionnelle la disposition imposant au Conseil supérieur de la magistrature d’approuver les modalités d’organisation et de déroulement du concours permettant d’accéder à la magistrature a créé un vide juridique, qui a eu pour conséquence qu’aucun concours de recrutement de nouveaux magistrats n’a été organisé en 2020. Afin de combler ce vide juridique, le 22 juin 2020, le ministère de la justice a soumis au débat public un projet de loi sur l’admission à l’Institut national de la magistrature, qui a été adopté par le Sénat le 3 février 2021. Toutefois, après avoir été saisie ex ante par un groupe de parlementaires, la Cour constitutionnelle a déclaré la loi en question anticonstitutionnelle. Dès lors, la législation en vigueur n’autorisait pas l’organisation de concours permettant d’accéder à la magistrature, ce qui entraînera des retards supplémentaires dans les nouveaux recrutements ainsi qu’une augmentation du nombre d’affaires à traiter par les juges et procureurs; la pression supplémentaire ainsi exercée sur ces derniers aura des répercussions sur la qualité et l’efficience de la justice. Une nouvelle loi, adoptée par le Parlement le 28 juin 2021, a comblé la lacune juridique susmentionnée et permettra d’organiser des concours pour le recrutement de magistrats en 2021 et 2022. Par décision du 14 juillet 2021, la Cour constitutionnelle a déclaré anticonstitutionnelles les dispositions de ladite loi, qui aurait fait passer de dix à sept ans l’ancienneté requise pour participer aux concours en vue de la nomination de procureurs de la DNA et de la DIICOT.