Rapport 	spécial	La	Commission 	a-t-elle	
assuré	une	mise	en	œuvre 	
efficace	de	la	directive 	
sur les	services?FR	 2016	n°	05
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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LUXEMBOURG
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2016
Print ISBN 978-92-872-4144-3 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/57419 QJ-AB-16-002-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-4143-6 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/23376 QJ-AB-16-002-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4137-5 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/498400 QJ-AB-16-002-FR-E
© Union européenne, 2016
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La	Commission 	a-t-elle	
assuré	une	mise	en	œuvre 	
efficace	de	la	directive 	
sur les	services?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport 	spécialFR	 2016	n°	05
02
 Équipe	d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin Cvikl, Membre de la 
Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux recettes, à la recherche et aux politiques internes, à la 
gouvernance économique et financière, ainsi qu’aux institutions et organes de l’Union européenne. L’audit a été effec -
tué sous la responsabilité de M. Neven Mates, Membre de la Cour, assisté de: M. Georgios Karakatsanis, chef de cabinet; 
M. Marko Mrkalj, attaché; M. Paul Stafford, manager principal; M. Wayne Codd, chef de mission; Mme Sandra Dreimane et 
MM. Jurgen Manjé et Wolfgang Stolz, auditeurs.
De gauche à droite: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane et G. Karakatsanis.

03
 Table		
des	matières
Points
 Glossaire 	et	abréviations
I-VIII  Synthèse
1-11  Introduction
6-7 Objectifs	de	la	directive	«services»
8 -11  Rôles	et	responsabilités
12-13  Étendue	et	approche	de	l’audit
14 -110  Observations
16-42  Transposition	et	suivi	de	la	mise	en	œuvre
16-18  La	Commission	a apporté	son	soutien	à la	transposition	et	en	a assuré	le	suivi
19-20  Vingt	États	membres	ont	pris	du	retard	dans	la	transposition
21-27  Les	évaluations	mutuelles	ont	représenté	une	pratique	innovante,	bien	gérée	par	la	Commission 		
et	employée	également,	par	la	suite,	pour	d’autres	directives
28-29  Une	mise	en	œuvre	encore	loin	d’être	réussie
30-32  Des	tests	de	performance	ont	été	réalisés	afin	d’appréhender	le	fonctionnement	de	la	législation	de	l’UE 	
dans	des	scénarios 	commerciaux 	concrets
33-34  Les	résultats	ont	donné	lieu	à de	nouvelles	propositions	législatives	de	la	Commission
35-36  La	Commission	aurait	pu	tirer	davantage	profit	des	résultats	pour	faire	systématiquement	appliquer 		
la	directive 	«services»
37-42  Évaluation 	insuffisante 	de	l’impact 	économique
43-77  Mise	en	œuvre
43-45  Le	recours	aux	outils	et	au	soutien	fournis	par	la	Commission	pour	la	mise	en	œuvre	de	la	directive 	
«services»	étant	insuffisant,	ceux-ci	ne	sont	que	partiellement	efficaces
46-52  Retards	dans	la	mise	en	place	des	guichets	uniques	et	qualité	variable	d’un	État	membre	à l’autre
53-55  Les	points	de	contact	sont	difficiles	à trouver	et	peu	d’entreprises	connaissent	leur	existence
56-64  Coopération	administrative	limitée	en	ce	qui	concerne	la	directive	«services»
65-71  Les	consommateurs	continuent	à rencontrer	des	problèmes	pour	accéder	au	marché	unique	des	services
04 Table	des	matières 		
72-75  Les	prestataires	de	services	continuent	à pratiquer	une	discrimination	déloyale
76-77  Résolution	des	problèmes
78 -110  Application
78-79  La	Commission	utilise	un	certain	nombre	d’outils	de	mise	en	œuvre
80-85  Solvit	est	rarement	utilisé	pour	la	directive	«services»
86-93  EU	Pilot	–	Un	système	précontentieux	apprécié	des	États	membres
94-99  La	Commission	a peu	recouru	aux	procédures	d’infraction
100-101  Le	traitement	des	dossiers	d’infraction	est	trop	long
102-104  Les	plaintes	concernant	les	services	font	toutes	l’objet	d’un	suivi	régulier,	mais	de	longues	périodes 	
d’inactivité	sont	observées	au	cours	des	procédures	d’infraction
105-107  Un	seul	cas	a été	porté	devant	la	Cour	de	justice
108-110  Les	recommandations	par	pays	ont	connu	un	succès	limité
111-120  Conclusions 	et	recommandations
112-114  Transposition	et	suivi	de	la	mise	en	œuvre
115 -118  Mise	en	œuvre
119 -120  Application
 Réponses	de	la	Commission 	
05
 Glossaire 	et	abréviations
Balayage : action de contrôle, à l’échelle de l’Union, des sites de vente en ligne opérant dans des secteurs 
particuliers.
CHAP : système d’enregistrement des plaintes de la Commission.
CPC : coopération en matière de protection des consommateurs.
CJUE : Cour de justice de l’Union européenne.
DQP : directive sur les qualifications professionnelles.
EU	Pilot : ce système vise la coopération entre les États membres et la Commission sur des questions relatives à la 
conformité de la législation nationale avec le droit de l’UE ou à la bonne application de celui-ci. Il est utilisé à un 
stade précoce afin d’éviter, si possible, le lancement d’une procédure formelle d’infraction.
IMI: système d’information du marché intérieur.
NACE	Rév.	2 : nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne.
PIB: produit intérieur brut.
Réseau	CEC : Réseau des centres européens des consommateurs.
RPP :	recommandations par pays.
SEC : système européen des comptes.
Solvit : mécanisme non contentieux de règlement des différends créé pour aider les citoyens et les entreprises de 
l’UE qui ont été privés de la possibilité d’exercer leurs droits relevant du marché intérieur européen parce qu’une 
administration publique d’un autre État membre a mal appliqué la législation relative au marché intérieur.
TFUE : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
UE: Union européenne.
06
 Synthèse
I
Alors que le marché unique des biens est amplement développé sur le plan des échanges au sein de l’UE, il est 
généralement admis que le marché des services n’a pas atteint son plein potentiel. La directive sur les services 
couvre des activités de services représentant quelque 46 % du PIB de l’UE, et vise à réduire les obstacles légaux et 
administratifs, tant pour les prestataires que pour les destinataires des services. Pour ce faire, les États membres 
doivent transposer la directive en droit national, veiller à une plus grande transparence et mettre en place des 
procédures simplifiées qui facilitent, pour les entreprises et les consommateurs, la prestation ou la réception de 
services à l’intérieur du marché unique.
II
L’audit de la Cour a été centré sur les actions entreprises par la Commission européenne pour soutenir les États 
membres et a comporté un examen des mesures d’exécution censées résoudre les problèmes de non-conformité 
qui entravent le bon fonctionnement du marché unique des services.
III
La plupart des États membres n’ont pas transposé la directive en temps voulu dans leur législation nationale. Pour -
tant, tout au long du processus, la Commission a assuré le suivi des progrès réalisés et soutenu la mise en œuvre de 
la directive, tant pendant qu’après sa transposition, en organisant le processus d’évaluation mutuelle et en fournis -
sant des orientations lors de réunions régulières des groupes d’experts thématiques.
IV
Les évaluations mutuelles et les tests de performance dans des secteurs ciblés se sont avérés utiles pour les États 
membres, mais ont également montré qu’un nombre significatif d’obstacles persistaient. La Commission ne s’est 
pas suffisamment préoccupée de ces questions, se montrant notamment peu encline à contester le bien-fondé du 
critère de «proportionnalité» invoqué par certains États membres pour maintenir des exigences non conformes.
V
La Commission n’a pas garanti la mise en œuvre de la directive de manière très efficace. Plusieurs années après la 
date limite de transposition, fin 2009, des obstacles au marché intérieur des services couverts par la directive sub -
sistent, et la Commission hésite à engager des poursuites judiciaires, en raison non seulement de la longueur de la 
procédure, mais aussi du manque de solidité de la législation. Il a été recouru à des mécanismes comme Solvit ou EU 
Pilot pour résoudre les problèmes, mais sans obtenir les résultats rapides dont les entreprises et les destinataires de 
services ont besoin. Les consommateurs ne jouissent pas encore du degré d’accès au marché intérieur des services 
visé par la directive.
VI
Les avantages économiques potentiels qu’entraînerait la mise en œuvre intégrale de la directive ne sont toujours 
pas connus, même si des gains de production estimatifs sont souvent avancés pour démontrer l’impact qu’aurait 
une réduction des obstacles. En l’absence de données suffisamment précises sur les secteurs concernés par la direc -
tive, l’impact de cette dernière n’a pas encore pu être quantifié de manière fiable.
Synthèse 07
VII
La Cour recommande notamment à la Commission de faire appliquer plus fermement la directive:
– en procédant à un suivi des résultats d’exercices tels que l’évaluation mutuelle et les tests de performance afin 
de remédier à la non-conformité, ainsi qu’en traitant, avec les États membres, les cas les plus importants du 
point de vue économique;
– en ouvrant un dossier EU Pilot dès que possible lorsqu’un problème est mis en évidence, et en veillant au par -
tage des informations relatives aux solutions trouvées;
– en réduisant autant que possible la longueur des procédures d’infraction;
– en renvoyant devant la Cour de justice les cas importants de défaut de mise en œuvre ou d’application 
incorrecte.
VIII
Il faudrait par ailleurs:
– que la Commission rédige des orientations en vue de la transposition de la législation et les diffuse le plus rapi -
dement possible après son adoption;
– que la Commission veille à ce que la question des données requises pour évaluer l’impact de toute nouvelle 
législation soit résolue à un stade précoce de la procédure législative;
– que les États membres respectent les dispositions de la charte relative aux guichets uniques, par exemple en 
mettant les informations à disposition dans plusieurs langues et en veillant à l’accomplissement de toutes les 
démarches administratives nécessaires à la prestation de services au-delà des frontières;
– que le législateur introduise une période de statu quo pour la notification d’un projet d’exigence et s’assure qu’il 
soit publié sur un site web ouvert au public afin de permettre un meilleur accès et un examen dans les délais;
– que, dans le cadre d’une révision du règlement relatif à la coopération en matière de protection des consomma -
teurs, le champ soit élargi de manière à couvrir les dispositions de l’article 20 de la directive «services».
08
 Introduction
01	
La directive relative aux services dans le marché intérieur (ci-après «la directive 
“services”» ou «la directive») a été adoptée en 2006 dans le but de réduire les 
obstacles légaux et administratifs, tant pour les prestataires que pour les des -
tinataires des services. Pour ce faire, les États membres doivent transposer la 
directive en droit national, veiller à une plus grande transparence et mettre en 
place des procédures simplifiées qui facilitent, pour les entreprises et les consom -
mateurs, la prestation ou l’utilisation de services à l’intérieur du marché unique. 
La directive couvre des services représentant 46 %1 du PIB de l’UE. Les pays de 
l’Union étaient tous tenus de la mettre en œuvre avant la fin de 2009.
02	
Les origines de la directive remontent à 1997 avec la présentation du plan 
d’action en faveur du marché unique2, dans lequel la Commission appelle à la 
suppression des obstacles sectoriels à l’intégration des marchés. Les documents 
ultérieurs traitaient spécifiquement des services, le propos étant qu’une série 
d’obstacles au marché intérieur des services «agit comme un frein sur l’économie 
européenne et sur son potentiel en termes de croissance, de compétitivité et de 
création d’emplois»3. Ils ont finalement débouché en 2004 sur une proposition 
de directive sur les services (appelée communément «directive Bolkestein») qui 
fondait la libre circulation des services sur le principe du pays d’origine. Cela sup -
posait que les prestataires de services ne soient tenus que par la réglementation 
de l’État membre d’établissement, indépendamment du lieu où l’activité concer -
née est accomplie. Le principe du pays d’origine a toutefois été abandonné à la 
demande du Parlement européen4. La directive «services»5, adoptée en 2006, 
a introduit quant à elle l’obligation pour les États membres de garantir «le libre 
accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur [leur] territoire» et celle 
de ne «pas subordonner l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur 
territoire à des exigences qui ne satisfont pas aux principes» de «non-discrimina -
tion», de «nécessité» et de «proportionnalité»6.
03	
Un certain nombre d’activités économiques sont exemptées du champ d’applica -
tion de la directive: les services d’intérêt général non économiques, les services 
financiers, les communications électroniques, les services des agences de travail 
intérimaire, les soins de santé, les services audiovisuels, les jeux d’argent, les 
activités participant à l’exercice de l’autorité publique, les services sociaux, les 
services de sécurité privée, les services fournis par les notaires et les huissiers de 
justice, ainsi que la fiscalité. La directive n’affecte pas non plus la législation des 
États membres en matière de sécurité sociale.1 Document SWD(2014) 131 final 
du 31 mars 2014 intitulé «Work 
plan for reporting on national 
reforms in services markets» 
(Plan de travail pour les 
rapports sur les réformes 
nationales dans les marchés 
des services).
2 Document CSE(97) 1 final du 
4 juin 1997: communication de 
la Commission au Conseil 
européen – Plan d’action en 
faveur du marché unique.
3 Document COM(2002) 441 
final du 30 juillet 2002: rapport 
de la Commission au Conseil 
et au Parlement européen – 
L’état du marché intérieur des 
services.
4 Document COM(2013) 547 
final du 24 juillet 2013: 
proposition de directive du 
Parlement européen et du 
Conseil concernant les 
services de paiement dans le 
marché intérieur, modifiant les 
directives 2002/65/CE, 
2013/36/UE et 2009/110/CE et 
abrogeant la directive 
2007/64/CE.
5 Directive 2006/123/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 12 décembre 2006 
relative aux services dans le 
marché intérieur (JO L 376 du 
27.12.2006, p. 36).
6 Article 16, paragraphe 1, de la 
directive sur les services. En 
vertu du principe de 
proportionnalité, l’exigence 
doit être propre à garantir la 
réalisation de l’objectif 
poursuivi et ne pas aller 
au-delà de ce qui est 
nécessaire pour atteindre cet 
objectif.
09 Introduction 	
7 Rapport Corazza Bildt sur le 
marché intérieur des services: 
état des lieux et prochaines 
étapes (2012/2144(INI)) ( http://
www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?pubRef=-//
EP//TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//FR ).
8 Rapport Cofferati sur la 
gouvernance du marché 
unique dans le cadre du 
semestre européen 2014 
(2013/2194(INI)) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//FR ).
9 «Note on the Commission’s 
2014 work plan for reporting 
on national reforms in services 
markets» (Note sur le 
programme de travail 2014 de 
la Commission pour les 
rapports sur les réformes 
nationales dans les marchés 
des services), 5431/14, 
COMPET 29, MI 51, Conseil de 
l’UE, Bruxelles, 22 janvier 2014.
10 Tels que précisés à l’article 14 
de la directive.04	
Alors que le marché unique des biens est amplement développé sur le plan des 
échanges au sein de l’UE, il est généralement admis que le marché des services 
n’a pas atteint son plein potentiel, et qu’il connaît un besoin de croissance 
souligné par le Parlement européen dans le rapport Corazza Bildt7 sur le marché 
intérieur des services et, plus récemment, dans le rapport Cofferati8. La bonne 
mise en œuvre de la directive pourrait avoir un impact très élevé étant donné 
l’importance des services dans l’économie européenne.
05	
Le délai de transposition était fixé à 2009, mais la Commission a déclaré, dans sa 
communication du 22 octobre 2013, que «l’Europe n’a pas encore pu concrétiser 
toutes les ambitions qu’elle nourrit pour le marché unique, notamment dans les 
domaines essentiels que sont l’économie numérique, l’énergie et les services». En 
janvier 2014, le Conseil a souligné la nécessité d’une coordination entre la Com -
mission et les États membres pour améliorer la manière dont les règles relatives 
au marché unique sont transposées, appliquées et imposées9.
Objectifs	de	la	directive	«services»
06	
Une mise en œuvre intégrale de la directive devrait permettre de supprimer 
les formalités administratives et de simplifier grandement l’établissement des 
prestataires de services, tant dans leur pays qu’à l’étranger. Elle devrait faciliter 
la prestation de services transfrontaliers. Pour contribuer à la réalisation de cet 
objectif, les États membres sont tenus de mettre en place des guichets uniques, 
censés aider les entreprises en leur fournissant des informations complètes sur 
les procédures à suivre pour offrir et prester des services, et en leur permettant 
de remplir les formalités requises en ligne. La directive renforce également les 
droits des destinataires de services, en particulier ceux des consommateurs, 
en interdisant toute discrimination fondée sur la nationalité ou sur le lieu de 
résidence.
07	
Parmi les obstacles que la directive doit permettre d’éliminer figurent10:
a) les exigences discriminatoires fondées directement ou indirectement sur la 
nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, l’emplacement de leur siège 
statutaire;
b) l’interdiction, pour un prestataire, d’avoir un établissement dans plus d’un 
État membre ou d’être inscrit dans les registres ou dans les ordres ou les asso -
ciations professionnels de plus d’un État membre;
10 Introduction 	
c) l’obligation faite au prestataire d’avoir son établissement principal sur le terri -
toire destinataire;
d) les conditions de réciprocité avec l’État membre où le prestataire a déjà un 
établissement;
e) l’obligation de réussir un test démontrant l’existence d’un besoin écono -
mique ou d’une demande du marché pour obtenir une autorisation, ou visant 
à déterminer les effets économiques potentiels ou actuels de l’activité, ou 
encore à évaluer l’adéquation de l’activité avec les objectifs de programma -
tion économique fixés par l’autorité compétente;
f) l’intervention d’opérateurs concurrents, y compris au sein d’organes consul -
tatifs, dans le processus d’octroi des autorisations ou dans l’adoption d’autres 
décisions en la matière arrêtées par les autorités compétentes;
g) la constitution d’une garantie financière, y compris toute obligation de sous -
crire une police d’assurance auprès d’un prestataire ou d’un organisme établi 
sur le territoire destinataire;
h) l’obligation d’avoir été préalablement inscrit pendant une période donnée 
dans les registres de l’État membre ou d’avoir exercé précédemment l’activité 
pendant une période donnée sur son territoire.
Rôles	et	responsabilités
08	
La directive définit les rôles et les responsabilités de la Commission et des États 
membres.
09	
Les États membres sont responsables de la transposition de la directive dans leur 
législation et d’un certain nombre de tâches liées au suivi de la transposition par 
évaluation mutuelle (voir points 21 à 29), ainsi que de la fourniture d’un appui aux 
entreprises en installant des guichets uniques. C’est la première fois que les États 
membres sont légalement tenus de mettre en place de tels services d’administra -
tion en ligne et de les rendre accessibles aux utilisateurs transfrontaliers.
11 Introduction 	
10	
Solvit est un mécanisme de règlement des différends créé pour aider les citoyens 
et les entreprises de l’UE qui ont été privés de la possibilité d’exercer leurs droits 
relevant du marché intérieur européen parce qu’une administration publique 
d’un autre État membre a mal appliqué la législation relative au marché intérieur. 
Ce système fonctionne sous la forme d’un réseau de centres Solvit établis au 
sein de l’administration nationale de chaque État membre. Solvit constitue une 
alternative pratique à des mécanismes formels de résolution de problèmes, telles 
les procédures judiciaires nationales ou les plaintes adressées à la Commission 
européenne.
11	
La DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME (l’ancienne DG Marché 
intérieur et services) coordonne la politique de la Commission en ce qui concerne 
le marché unique européen et s’efforce de supprimer les entraves injustifiées aux 
échanges, notamment dans le domaine des services et des marchés financiers. 
Elle est chargée de surveiller la mise en œuvre pratique de la réglementation 
de l’UE, d’assister les États membres et d’engager des procédures d’infraction 
lorsque cela s’avère nécessaire.
12
 Étendue 	et	approche 	
de l’audit
12	
La principale question d’audit de la Cour avait pour but de déterminer si la Com -
mission a assuré une mise en œuvre efficace de la directive. Cette question a été 
scindée en deux sous-questions:
a) La Commission a-t-elle assuré un suivi et une évaluation adéquats de la mise 
en œuvre de la directive?
b) La Commission a-t-elle suffisamment facilité et surveillé la mise en œuvre de 
la directive?
13	
Il a été procédé à des entretiens et à un examen des dossiers dans les locaux 
de la Commission. L’audit a également comporté des missions d’information 
auprès d’une série de ministères concernés, d’organisations professionnelles, 
de chambres de commerce et d’associations de consommateurs dans sept États 
membres, dans le but de collecter des informations sur les derniers obstacles aux 
échanges et sur l’efficacité des mécanismes actuellement en place pour les élimi -
ner. La Cour a sélectionné des États membres connaissant un volume important 
d’échanges transfrontaliers: l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Autriche, la Slovaquie, 
la France, les Pays-Bas et le Portugal. Un certain nombre d’organisations euro -
péennes ont également été consultées.
13
 Observations
11 Les versions linguistiques 
étaient toutes disponibles sur 
l’internet en novembre 2007, 
seule la version anglaise ayant 
été publiée au 30 juillet 2007.14	
Après le terme du processus de transposition, en 2009, la Commission s’est effor -
cée de déterminer les domaines dans lesquels la directive n’avait pas été mise en 
œuvre, tout en introduisant différents mécanismes afin de réduire les obstacles 
restants. Pourtant, des obstacles persistent, dont certains sont dus à une formula -
tion trop vague de la directive. La Commission s’est montrée réticente à prendre 
les mesures qui s’imposaient en cas d’infraction, d’une part en raison du manque 
de solidité de la base juridique, et d’autre part à cause de la longueur de la pro -
cédure légale à l’issue de laquelle le respect de la conformité pourra être assuré 
(plusieurs années, même si les échanges ont lieu dans les temps).
15	
Il n’est pas encore possible d’apprécier dans quelle mesure les avantages écono -
miques escomptés de la directive ont été obtenus. La Commission a certes publié 
des estimations des bénéfices qui pourraient être tirés de la directive en termes 
de PIB, mais celles-ci reposaient sur des données approximatives. La Commission 
n’a pas déployé, avant 2014, d’efforts systématiques pour compiler les données 
relatives au commerce transfrontalier des services couverts par la directive. Ces 
données sont d’ailleurs toujours indisponibles en 2015, ce qui empêche d’évaluer 
la croissance des services transfrontaliers ou l’augmentation de PIB découlant de 
la mise en œuvre de la directive.
Transposition	et	suivi	de	la	mise	en	œuvre
La	Commission	a apporté	son	soutien	à la	transposition	et	en 	
a assuré	le	suivi
16	
La directive est entrée en vigueur le 28 décembre 2006 et sa date limite de trans -
position a été fixée au 28 décembre 2009. La transposition a engendré beaucoup 
de frais pour les États membres, la législation concernée couvrant un grand 
nombre d’activités économiques, ce qui a justifié que le délai accordé à cet effet 
dans la directive ne soit pas, comme d’habitude, de deux ans mais bien de trois.
17	
La Commission a publié le «Manuel relatif à la mise en œuvre de la directive 
“services”», destiné à fournir aux États membres une assistance technique en 
décrivant des approches adéquates pour la mise en œuvre. Cependant, il n’a été 
disponible dans toutes les langues que près d’un an après l’adoption de la direc -
tive11. Les représentants des États membres visités ont rapporté que le manuel 
leur était utile, mais que selon eux, il aurait eu un plus grand impact s’il avait été 
disponible juste après l’entrée en vigueur de la directive. La Commission a en 
outre donné des conseils aux États membres en effectuant des visites de suivi et 
en répondant à leurs questions.
14 Observations 	
12 Document COM(2012) 261 
final du 8 juin 2012 intitulé «Un 
partenariat pour une nouvelle 
croissance dans les services – 
2012-2015» et les documents 
y afférents.
13 La République tchèque, 
l’Estonie, la Croatie, la Lituanie, 
la Hongrie, Malte, les Pays-Bas 
et la Suède.
14 Allemagne (affaire clôturée le 
26 janvier 2012), Autriche 
(affaire clôturée le 26 avril 
2012) et Grèce (affaire clôturée 
le 31 mai 2012).
15 Les guichets uniques de 
première génération satisfont 
aux exigences limitées 
prévues dans la directive. Les 
guichets uniques de seconde 
génération ne devraient pas 
se contenter, selon la charte 
des guichets uniques, de 
respecter les obligations de la 
directive «services», mais ils 
devraient aller au delà, tant en 
portée qu’en fonctionnalité.18	
En prenant part à des travaux bilatéraux et en apportant un soutien aux États 
membres, la Commission a pris les mesures nécessaires pour suivre l’état d’avan -
cement de la transposition et en a fait rapport au Conseil «Compétitivité». 
En juin 2012, elle a publié un rapport plus exhaustif sous la forme du paquet 
«services»12.
Vingt	États	membres	ont	pris	du	retard	dans	la	transposition
19	
Seuls huit États membres13 ont respecté le délai fixé pour la transposition. Des 
lettres de mise en demeure signalant le lancement de procédures d’infraction 
ont été adressées aux États membres qui n’avaient pas notifié la fin de la trans -
position. Le 27 octobre 2011, les trois affaires14 qui n’avaient pu être résolues 
dans l’intervalle ont été portées devant la Cour de justice européenne. Elles ont 
cependant été résolues avant d’être entendues par cette dernière. La Grèce a été 
le dernier État membre à achever la transposition, le 31 mai 2012.
20	
La Commission pensait que les guichets uniques (voir points 44 à 55) joueraient 
un rôle important dans la mise en œuvre de la directive. Elle les a donc privilé -
giés dans ses rapports sur les progrès des États membres dans la mise en œuvre, 
en s’appuyant sur sa propre analyse ainsi que sur des études réalisées par des 
organisations professionnelles. Fin 2009, à l’expiration du délai de transposition, 
21 des 27 États membres avaient mis en place une «première génération» de gui -
chets uniques15, même si ceux-ci ne permettaient pas tous de remplir les formali -
tés administratives en ligne et depuis l’étranger avec la même facilité.
Les	évaluations	mutuelles	ont	représenté	une	pratique 	
innovante,	bien	gérée	par	la	Commission	et	employée 	
également,	par	la	suite,	pour	d’autres	directives
21	
L’évaluation mutuelle prévue dans la directive consistait pour chaque État 
membre à évaluer les motifs des exigences nationales imposées aux prestataires 
de services, puis à faire part de leurs constatations aux autres États membres. Elle 
avait pour but d’améliorer la compréhension des raisons sous-tendant les exi -
gences en place et d’encourager les États membres à comparer leurs approches 
en matière de réglementation et à diffuser les meilleures pratiques, en suppri -
mant des exigences qu’ils s’accordent à considérer injustifiées.
15 Observations 	
16 Document COM(2011) 20 final 
du 27 janvier 2011 «Vers une 
amélioration du fonctionne -
ment du marché unique des 
services – Tirer pleinement 
profit des résultats du 
processus d’évaluation 
mutuelle prévu par la directive 
“services”», p. 6.
17 Document SEC(2011) 102 final 
du 27 janvier 2011 – Document 
de travail de la Commission 
sur le processus d’évaluation 
mutuelle de la directive 
«services», accompagnant le 
document COM(2011) 20 final, 
p. 10.22	
La directive établissait la procédure d’évaluation mutuelle du cadre réglemen -
taire applicable aux activités de services dans les États membres et les conditions 
correspondantes. Ceux-ci devaient présenter à la Commission, pour le 28 dé -
cembre 2009, un rapport contenant des informations sur: i) les régimes d’auto -
risation, ii) les exigences nationales spécifiques qu’ils entendent maintenir, et 
iii) les activités pluridisciplinaires. Les États membres devaient prouver la compa -
tibilité des régimes d’autorisation ou des exigences maintenus avec la substance 
de la directive, justifier en quoi ces exigences satisfaisaient aux critères de non-
discrimination, de nécessité et de proportionnalité, et indiquer quels prestataires 
restaient soumis à ces exigences.
23	
La Commission a communiqué aux autres États membres les explications concer -
nant les exigences et leur a accordé six mois pour répondre. Puis, le 28 dé -
cembre 2010, la Commission a finalisé un rapport sur le processus d’évaluation 
mutuelle après avoir coordonné les réponses des États membres, accompagnées 
le cas échéant de propositions d’initiatives supplémentaires. Elle devait assu -
rer chaque année le suivi de ce processus. À cet effet, elle a d’abord publié, en 
juin 2012, le paquet «services», puis lancé des initiatives telles qu’un examen par 
les pairs des exigences en matière de forme juridique, de détention du capital et 
de tarifs, une évaluation des réglementations nationales en matière d’accès aux 
professions et d’accès aux assurances ainsi que des ateliers de parties prenantes.
24	
L’exercice d’évaluation mutuelle a connu un tel succès en ce qui concerne l’exa -
men de la législation de plusieurs États membres que cette pratique a par la 
suite été appliquée à d’autres domaines, par exemple la directive révisée sur les 
qualifications professionnelles.
25	
La méthode d’évaluation mutuelle comportait les étapes suivantes16: autoéva -
luations par les différents États membres, débats par petits groupes ( clusters ) 
de cinq États membres et réunions plénières de l’ensemble des États membres. 
La Commission a noté les progrès réalisés, comme le remplacement de régimes 
d’autorisation transversaux par des méthodes moins lourdes telles que les décla -
rations, ou encore l’abolition des régimes sectoriels, des exigences minimales 
de fonds propres, de l’interdiction de détenir plus d’un établissement, des tarifs 
obligatoires et des restrictions quantitatives et territoriales17.
16 Observations 	
18 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, «The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation» 
(L’impact économique de la 
directive «services»: une 
première évaluation à la suite 
de la mise en œuvre), 
Economic Papers  n° 456, juin 
2012, Commission 
européenne, Bruxelles, p. 30.26	
Des progrès notables ont été accomplis dans la suppression des obstacles. Selon 
des fonctionnaires des États membres visités, le processus d’évaluation mutuelle 
était l’un des éléments phares de la mise en œuvre de la directive, car les États 
membres devaient collaborer activement à l’examen d’une multitude de disposi -
tions législatives nationales et régionales afin d’évaluer leur compatibilité avec la 
directive et avec la jurisprudence existante de la Cour de justice européenne.
27	
Les États membres visités ont reconnu que la Commission a grandement contri -
bué, sur un plan pratique, à la mise en œuvre de la directive, en organisant des 
débats par petits groupes dans le cadre de l’évaluation mutuelle et en fournissant 
des orientations lors des réunions régulières des groupes d’experts thématiques.
Une	mise	en	œuvre	encore	loin	d’être	réussie
28	
Les rapports sur le processus d’évaluation mutuelle indiquaient que les obstacles 
n’étaient que partiellement levés. Selon les estimations de la Commission, sur 
l’ensemble des obstacles que la directive vise à lever dans le cas des groupes pro -
fessionnels sélectionnés qui ont fait l’objet de l’étude, 10 % ont été entièrement 
supprimés, 60 % l’ont été partiellement, et 30 % ont été maintenus18. La mise en 
œuvre est donc encore loin d’être achevée.
29	
Même si les évaluations mutuelles supposaient l’examen coordonné de grandes 
quantités de dispositions législatives nationales et régionales, les fonctionnaires 
de plusieurs États membres visités ont mis en doute l’efficacité réelle de cet 
exercice. Selon eux, la Commission ne s’est guère employée à éliminer les obs -
tacles potentiellement injustifiés qui ont été mis en évidence lors du processus 
d’évaluation mutuelle. Un groupe de six États membres estimait par ailleurs que 
la Commission n’avait pas suffisamment contesté le bien-fondé du critère de 
proportionnalité. Il préconisait la publication d’orientations spécifiques, assorties 
d’exemples de ce qui est proportionné et de ce qui ne l’est pas. Cela permettrait 
d’arriver à une interprétation commune de la notion de proportionnalité, et la 
Commission disposerait ainsi d’une référence lors de l’évaluation des exigences 
existantes ou nouvelles.
17 Observations 	
19 Document COM(2011) 20 final, 
p. 9.
20 Document SWD(2012) 147 
final du 8 juin 2012 intitulé 
«Commission staff working 
document on the results of 
the performance checks of the 
internal market for services 
(construction, business 
services and tourism)» 
(document de travail des 
services de la Commission sur 
les résultats des tests de 
performance du marché 
intérieur des services 
(construction, services 
commerciaux et tourisme)).
21 Directive 2013/55/UE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 20 novembre 2013 
modifiant la directive 2005/36/
CE relative à la reconnaissance 
des qualifications 
professionnelles et le 
règlement (UE) n° 1024/2012 
concernant la coopération 
administrative par 
l’intermédiaire du système 
d’information du marché 
intérieur («règlement IMI») 
(JO L 354 du 28.12.2013, p. 132).Des	tests	de	performance	ont	été	réalisés	afin	d’appréhender 	
le	fonctionnement	de	la	législation	de	l’UE	dans	des 	
scénarios 	commerciaux 	concrets
30	
En 2011 et 2012, la Commission a réalisé des «tests de performance» pour évaluer 
«la manière dont les différents instruments législatifs de l’UE sont appliqués et 
fonctionnent sur le terrain»19 en adoptant le point de vue de différents utilisa -
teurs du marché unique. Pour ce faire, il était nécessaire de tenir compte d’instru -
ments de l’UE autres que la seule directive. La Commission a décidé d’effectuer 
les tests en partant d’études de cas dans des secteurs commerciaux concrets et 
pour des activités bien définies.
31	
Les États membres ont été invités à fournir des informations sur la manière dont 
leur législation nationale serait appliquée, dans la pratique, à des prestataires de 
services potentiels qui souhaiteraient soit créer une entreprise, soit fournir des 
services transfrontaliers sur leur territoire.
32	
Un document de travail des services de la Commission20 a présenté de manière 
synthétique les résultats des tests de performance pour trois secteurs considérés 
comme importants pour les échanges transfrontaliers dans l’UE: la construction 
(6,3 % du PIB), les services commerciaux (11,7 %) et le tourisme (4,4 %).
Les	résultats	ont	donné	lieu	à de	nouvelles	propositions 	
législatives 	de	la	Commission
33	
Les tests ont montré l’existence d’une relation très étroite entre la directive 
«services» et celle sur les qualifications professionnelles. Pour que quelqu’un 
soit autorisé à prester des services ou à créer une entreprise transfrontalière, il 
doit souvent avoir obtenu, au préalable, la reconnaissance de ses qualifications. 
Les résultats des tests de performance ont incité la Commission à présenter des 
modifications de la directive sur les qualifications professionnelles et du règle -
ment sur la coopération via le système d’information du marché intérieur (IMI)21.
18 Observations 	
22 Document SWD(2013) 402 
final du 2 octobre 2013 intitulé 
«Commission Staff Working 
Document on the outcome of 
the peer review on legal form, 
shareholding and tariff 
requirements under the 
Services Directive» (document 
de travail des services de la 
Commission sur les résultats 
de l’examen par les pairs des 
exigences en matière de 
forme juridique, de détention 
du capital et de tarifs dans le 
cadre de la directive 
«services»).
23 Document SWD(2014) 130 
final du 31 mars 2014 intitulé 
«Commission Staff Working 
Document - Access to 
insurance for services 
provided in another Member 
State» (document de travail 
des services de la Commission 
sur l’accès aux assurances pour 
des services fournis dans un 
autre État membre).34	
Les tests de performance ont permis de mettre en évidence des obstacles dans 
les dispositions législatives nationales imposant des exigences concernant des 
structures particulières de détention du capital ou la souscription d’une assu -
rance. Les entreprises devaient souvent adapter leur forme juridique ou leur 
structure de détention du capital pour être en mesure d’opérer dans un autre 
État membre par l’intermédiaire d’un établissement secondaire, ce qui est sus -
ceptible d’entraîner des frais supplémentaires. Une autre difficulté couramment 
rencontrée concernait la couverture d’assurance. Dans un grand nombre de cas, 
l’assurance prise dans l’État membre où une entreprise donnée est établie n’est 
pas reconnue par celui dans lequel celle-ci souhaite offrir le service, ce qui gé -
nère à nouveau des coûts supplémentaires pour le prestataire. Des documents de 
travail sur ces deux questions ont été publiés en octobre 201322 et en mars 201423.
La	Commission	aurait	pu	tirer	davantage	profit	des	résultats 	
et	faire	systématiquement 	appliquer 	la	directive 	«services»
35	
Les tests de performance ont révélé qu’il reste encore des barrières et des 
obstacles importants dans les États membres, certains étant communs aux trois 
secteurs (obstacles transversaux), d’autres spécifiques à l’un d’entre eux.
36	
Même si la principale finalité de l’exercice était ailleurs, les conclusions des tests 
de performance ont confirmé celles de l’évaluation mutuelle, à savoir qu’il reste 
un grand nombre d’obstacles. La Commission aurait pu s’appuyer sur les résul -
tats pour assurer une application plus systématique de la directive en traitant les 
questions les plus pertinentes du point de vue économique.
Évaluation 	insuffisante 	de	l’impact 	économique
37	
La Commission n’a réalisé qu’une évaluation prédictive des avantages écono -
miques de la directive au moment où cette dernière est entrée en vigueur, et 
ne disposait pas de données économiques suffisamment précises pour pouvoir 
cibler uniquement les activités concernées par la directive.
19 Observations 	
24 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, «The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation» 
(L’impact économique de la 
directive «services»: une 
première évaluation à la suite 
de la mise en œuvre), 
Economic Papers  n° 456, juin 
2012, Commission 
européenne, Bruxelles.
25 «Services: tapping the 
potential for growth and jobs, 
Commission contribution to 
the European Council of 
20-21 March 2014» (Services: 
tirer profit du potentiel de 
croissance et de création 
d’emplois, contribution de la 
Commission au Conseil 
européen des 20 et 21 mars 
2014).
26 Dans le cadre de la ventilation 
des comptes nationaux en 
64 branches conformément 
à la NACE rév. 2. En vertu des 
dispositions du programme 
de transmission du SEC 2010, 
finalisé récemment, cette 
ventilation sera désormais 
présentée par les États 
membres. Règlement (UE) 
n° 549/2013 du Parlement 
européen et du Conseil du 
21 mai 2013 relatif au système 
européen des comptes 
nationaux et régionaux dans 
l’Union européenne (JO L 174 
du 26.6.2013, p. 1).38	
En 2012, la Commission a estimé qu’une meilleure mise en œuvre de la directive 
pourrait faire augmenter le PIB de 1,6 % en sus de la hausse de 0,8 %, considérée 
comme déjà réalisée24. Pour prédire les effets de la suppression des obstacles, 
cette étude s’est appuyée sur un modèle économétrique et sur des données 
concernant les obstacles existant avant la date limite de mise en œuvre (2009), 
recueillies lors du processus d’évaluation mutuelle, combinées à des données 
économiques relatives aux secteurs concernés. Il ne s’agissait donc pas d’un exer -
cice ex post visant à quantifier les effets de la mise en œuvre de la directive.
39	
La Commission a été obligée de s’appuyer sur des suppositions quant au volume 
représenté par les secteurs économiques affectés par la directive, étant donné 
qu’aucune ventilation détaillée ne peut être tirée des sources disponibles, 
à savoir les comptes nationaux et la balance des paiements.
40	
Ce n’est qu’en 201425 que la Commission a pris l’engagement, auprès du Conseil 
européen, de renforcer ses outils de suivi en établissant des rapports quantitatifs 
et qualitatifs plus approfondis sur les réformes sectorielles et nationales relatives 
aux services. Elle a notamment convenu de recueillir, pour 2012, 2013 et 2014, 
des données permettant une distinction entre les services relevant de secteurs 
couverts par la directive et ceux relevant de secteurs exclus par cette dernière. 
Comme les données ne porteront pas sur la période antérieure à la mise en 
œuvre de la directive, elles ne permettront pas d’évaluer son effet global.
41	
La Commission a présenté au groupe de travail «Comptes nationaux», en 
mai 2014, un document qui décrivait l’analyse économique dont la directive 
avait fait l’objet et faisait état des données nécessaires pour réaliser les ana -
lyses auxquelles elle s’était engagée à procéder. Elle a souligné, en particulier, la 
nécessité de disposer de données faisant la distinction entre les activités écono -
miques couvertes par la directive et celles qui ne le sont pas. Elle a observé que la 
disponibilité actuelle des données limite sérieusement la portée de toute analyse 
approfondie et de tout rapport sur l’état d’avancement et tenté de trouver une 
solution au problème des données obsolètes ou manquantes26, qui perdure par -
fois depuis dix ans.
42	
Les membres du groupe de travail «Comptes nationaux» ont accepté de faire 
droit à des requêtes de la Commission en vue de tenter d’apporter une solution 
dans des cas spécifiques où ils seraient en mesure de fournir des données suscep -
tibles de ne pas être accessibles au public. Toutefois, aucun engagement n’a été 
pris pour ce qui est de fournir les données nécessaires à une évaluation correcte 
de la directive.
20 Observations 	
27 Article 7 de la directive.Mise	en	œuvre
Le	recours	aux	outils	et	au	soutien	fournis	par	la	Commission 	
pour	la	mise	en	œuvre	de	la	directive	«services»	étant 	
insuffisant,	ceux-ci	ne	sont	que	partiellement	efficaces
43	
Un certain nombre d’outils, de services d’information et de mécanismes de coo -
pération ont été soit prévus dans la directive, soit mis en place par la Commission 
pour faciliter la mise en œuvre intégrale de la directive. Les guichets uniques 
arrivent en tête des instruments dérivant directement de la directive. D’autres, 
y compris le système d’information du marché intérieur et le réseau des centres 
européens des consommateurs, ont également été développés dans l’intention 
d’améliorer le commerce des services au sein de l’UE. Ces instruments n’ont 
cependant pas eu l’efficacité escomptée.
44	
La directive fait obligation aux États membres de veiller à ce que les guichets 
uniques permettent aux prestataires de services d’effectuer, par voie électro -
nique et en un seul lieu, toutes les procédures et formalités requises pour obtenir 
l’autorisation des autorités compétentes. Les États membres doivent également 
fournir des informations aux fournisseurs et utilisateurs potentiels et faire en 
sorte que les informations et les services soient «accessibles à distance et par 
voie électronique»27, et ce dans plusieurs langues communautaires.
45	
La mise en place des guichets uniques s’est avérée compliquée, et comme les 
États membres disposent d’une grande liberté dans le choix de leur approche, ils 
ont intégré les guichets uniques dans leurs structures administratives de diffé -
rentes manières.
Retards	dans	la	mise	en	place	des	guichets	uniques	et	qualité 	
variable	d’un	État	membre	à l’autre
46	
À l’expiration du délai de transposition (28 décembre 2009), de nombreux États 
membres n’avaient toujours pas de guichet unique totalement opérationnel. Afin 
de les aider, la Commission a créé deux groupes d’experts en sus du groupe d’ex -
perts chargé de la mise en œuvre de la directive «services» en général. Le groupe 
d’experts EUGO s’occupe des guichets uniques en général et porte le nom du 
réseau de guichets uniques, également utilisé pour lancer un label commun 
à toute l’Europe (voir figure 1 ). Le groupe d’experts «procédures électroniques» 
se concentre quant à lui sur des questions plus techniques visant à permettre aux 
prestataires de services d’effectuer des procédures administratives en ligne.
21 Observations 	
28 -  «Services Directive 
implementation survey – 
The Chambers’ perspective 
on the Points of Single 
Contact » (Enquête sur la 
mise en œuvre de la 
directive «services» – La 
perspective des chambres 
sur les guichets uniques), 
Eurochambres, Policy 
Survey , 7e édition, janvier 
2011;
 -  «Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies? – Services 
Directive Implementation 
Report» (Les guichets 
uniques facilitent-ils 
vraiment les choses pour les 
entreprises européennes? – 
Rapport sur la mise en 
œuvre de la directive 
«services»), BusinessEurope, 
novembre 2011;
 -  «The functioning and 
usability of the Points of 
Single Contact under the 
Services Directive – State of 
Play and Way Forward» 
(Fonctionnement et facilité 
d’utilisation des guichets 
uniques dans le cadre de la 
directive «services» – État 
des lieux et perspectives 
d’avenir), rapport final 
élaboré par Deloitte et 
Touche pour la Commission 
européenne, direction 
générale du marché 
intérieur et des services, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, LOT 4), 
21 janvier 2012;
 -  J. Monteagudo, 
A. Rutkowski, D. Lorenzani, 
«Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business» 
(Deuxième partie: Évaluer 
l’impact économique de la 
mise en place des guichets 
uniques: une 
approximation fondée sur 
l’indicateur Doing Business ), 
in «The economic impact of 
the Services Directive: a first 
assessment following 
implementation» (L’impact 
économique de la directive 
«services»: une première 
évaluation à la suite de la 
mise en œuvre), Economic 
Papers  n° 456, juin 2012.
29 Document COM(2012) 261 
final, p. 13.47	
Les guichets uniques font partie du tableau d’affichage du marché unique mis en 
place par la Commission et ont fait l’objet de plusieurs études réalisées tant par 
cette dernière que par diverses organisations externes28. Ces analyses ont montré 
que les administrations des États membres affichent des ambitions très diffé -
rentes en ce qui concerne les guichets uniques à mettre en place, et que leurs 
réalisations étaient par conséquent de qualité variable. Il existe des faiblesses au 
niveau des langues disponibles pour s’acquitter des formalités administratives, 
de la convivialité, de l’acceptation des signatures électroniques et de la mesure 
dans laquelle les guichets fonctionnent vraiment comme des portails d’adminis -
tration en ligne. La promotion et la visibilité des guichets uniques varient, et ils 
n’affichent pas tous le logo EUGO créé par la Commission.
48	
Comme elle l’avait annoncé dans le paquet «services» de 201229 et afin de mieux 
adapter les guichets uniques aux besoins des entreprises, la Commission a éla -
boré une charte des guichets uniques électroniques relevant de la directive «ser -
vices» destinée à servir de ligne directrice pour les pays souhaitant développer 
leurs guichets uniques au-delà du minimum légal. La charte des guichets uniques 
doit servir de fondement au développement des guichets uniques de seconde 
génération. Figure	1Logo	devant	permettre	l’identification	des	sites	web	 	
de	guichets	uniques	à travers	l’Union
22 Observations 	
30 «The Performance of the 
Points of Single Contact – An 
Assessment against the PSC 
Charter » (La performance des 
guichets uniques – Évaluation 
par rapport à la charte des 
guichets uniques), étude 
réalisée pour la Commission 
européenne, DG Marché 
intérieur, industrie, 
entrepreneuriat et PME, 2015.49	
Elle fournit des orientations aux États membres qui ont la volonté et l’ambition 
de développer leurs guichets uniques et leur permet de les faire évoluer dans 
une même direction. Elle peut servir de cadre à des débats sur la manière d’opti -
miser sa mise en œuvre et l’échange des meilleures pratiques.
50	
L’élaboration de la charte par la Commission est une mesure positive à l’intention 
des entreprises et des particuliers dont les attentes sont bien supérieures aux 
quelques obligations légales auxquelles sont soumis les guichets uniques.
51	
En s’appuyant sur la charte pour tester leurs guichets uniques, les États membres 
voient clairement en fonction de quels critères les évaluer. D’une part, l’inclusion 
des critères volontaires aide les États membres nourrissant de grandes ambitions 
pour leurs guichets à obtenir une appréciation indépendante du niveau auquel 
ils se situent. D’autre part, cela pourrait encourager les États membres aux ambi -
tions plus modestes à développer les guichets uniques en s’alignant sur la charte.
52	
Selon une étude commandée par la Commission30 publiée en 2015 débouchant 
sur une liste détaillée de recommandations spécifiques, la performance des gui -
chets uniques était médiocre et nécessitait des améliorations considérables.
Les	points	de	contact	sont	difficiles	à trouver 		
et	peu	d’entreprises	connaissent	leur	existence
53	
Pour que les guichets uniques contribuent à renforcer le commerce et la pres -
tation de services transfrontaliers, les entreprises doivent avoir connaissance 
des informations et des services qu’ils offrent. Une bonne accessibilité en ligne 
permettrait aux entreprises recherchant des informations ou un soutien d’être 
dirigées vers les guichets uniques.
23 Observations 	
31 Par exemple dans le 
document de travail des 
services de la Commission 
(SWD(2012) 148 final du 
8 juin 2012) intitulé «Detailed 
information on the 
implementation of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market» (Informations 
détaillées sur la mise en œuvre 
de la directive 2006/123/CE 
relative aux services dans le 
marché intérieur), p. 20.54	
Or, beaucoup d’organisations consultées par la Cour ont indiqué que les entre -
prises étaient encore peu nombreuses à avoir connaissance des guichets uniques. 
Tant les autorités des États membres que les groupements professionnels ont 
déclaré que la Commission devrait s’attacher davantage à promouvoir les gui -
chets uniques.
55	
La Commission justifie cette promotion limitée par un manque de ressources31. 
Selon elle, un effet maximal serait obtenu grâce à des actions ciblées de promo -
tion en ligne, mais les guichets uniques seraient mieux connus si les organisa -
tions professionnelles assuraient plus activement leur promotion auprès de leurs 
membres.
Coopération	administrative	limitée	en	ce	qui	concerne 		
la	directive 	«services»
56	
La liberté de recourir à des prestations transfrontalières signifie que les autorités 
sont confrontées à la difficulté supplémentaire de devoir contrôler des presta -
taires d’un autre État membre. À cet effet, la directive prévoit une coopération 
administrative assurée par voie électronique grâce au système IMI (voir enca -
dré 1 ). Cette coopération prend la forme d’une assistance mutuelle en vertu de 
laquelle un État membre peut demander à un autre de lui fournir des informa -
tions, par exemple sur les permis et le respect des normes commerciales, ou de 
procéder à des contrôles, à des inspections ou à des enquêtes.
Le	système	IMI
La directive a fait obligation à la Commission de mettre en place un système électronique d’échange d’infor -
mations sur la coopération administrative entre États membres, en tenant compte des systèmes d’informa -
tion existants. La décision 2009/739/CE de la Commission32 dispose que le système d’information du marché 
intérieur (IMI) est utilisé à cette fin. Ce système avait déjà été lancé en février 2008 pour venir en appui à la 
directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles33. À compter de décembre 
2009, l’IMI est devenu un instrument d’échange d’informations dans le secteur des services. Depuis lors, le 
nombre de domaines dans lesquels l’IMI est utilisé est passé à huit: qualifications professionnelles; services; 
travailleurs détachés; transport routier transfrontalier d’euros en espèces; Solvit; droits des patients en matière 
de soins de santé transfrontaliers; commerce électronique (projet pilote); licences de conducteur de train 
(projet pilote).
32 JO L 263 du 7.10.2009, p. 32.
33 Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles 
(JO L 255 du 30.9.2005, p. 22).Encadré 1
24 Observations 	
57	
Le nombre de demandes en rapport avec la directive (voir figure 2 ) dépend de 
facteurs tels que le nombre de prestataires de services s’engageant dans une 
activité transfrontalière, la législation concernée dans le pays d’accueil, la mesure 
dans laquelle les autorités compétentes connaissent l’IMI et y sont connectées, 
ou encore la nécessité de contacter les autorités compétentes d’un autre État 
membre. Interpréter le nombre de demandes introduites par l’intermédiaire de 
l’IMI s’avère donc difficile, mais la Commission reconnaît que le système est bien 
moins utilisé dans le cadre de la directive «services» que dans celui de la direc -
tive sur les qualifications professionnelles. Elle a organisé des conférences et des 
formations afin de stimuler l’utilisation de l’IMI pour des questions relevant de la 
directive «services». Figure	2Nombre	total	de	demandes	IMI	en	rapport	avec	la	directive	«services»,	par	trimestre
Sources: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_fr.htm
58	
L’IMI sert également d’outil de communication pour le mécanisme d’alerte prévu 
dans la directive et en vertu duquel les autorités des autres pays doivent être 
mises en garde contre un prestataire de services particulier pour des raisons de 
santé, de sécurité ou de protection de l’environnement. Toutefois, les autorités 
des États membres visités se servent rarement du mécanisme d’alerte, déclarant 
que la fonction correspondante dans l’IMI est superflue. Au total, trois alertes 
seulement ont été lancées, dont une par erreur, qui a été retirée.140
120
100
80
60
40
20
0
T1 T2 T3 T4
2010T1 T2 T3
2011T4 T1 T2 T3
2012T4 T1 T2 T3
2013T4 T1 T2 T3
2014T4 T1 T2
2015
25 Observations 	
34 Chiffres au 1er juin 2015 fournis 
par la Commission.
35 Directive 98/34/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 22 juin 1998 
prévoyant une procédure 
d’information dans le domaine 
des normes et 
réglementations techniques 
(JO L 204 du 21.7.1998, p. 37).
36 L’adoption de la disposition 
législative nationale est 
reportée jusqu’à la fin de la 
période de statu quo.
37 Article 18 de la directive: par 
dérogation à l’article 16, et 
uniquement dans des 
circonstances exceptionnelles, 
un État membre peut prendre, 
à l’encontre d’un prestataire 
ayant son établissement dans 
un autre État membre, des 
mesures relatives à la sécurité 
des services.59	
L’IMI, mis en place par la directive «services», permet de notifier les nouvelles 
exigences nationales en matière de prestation transfrontalière de services et de 
liberté d’établissement. En septembre 2013, un module de notification a été lancé 
dans l’IMI pour remplacer les notifications par courriel. Les notifications envoyées 
via l’IMI sont réceptionnées par la Commission et par les coordonnateurs natio -
naux IMI dans les États membres, le but étant de les soumettre à un examen par 
les pairs réalisé par les autres États membres.
60	
La procédure de notification n’était pas jugée utile par les administrations des 
États membres visités. Les critiques portent notamment sur la charge de travail 
que la procédure fait peser sur leurs autorités, ainsi que sur le manque de clarté 
des notifications reçues.
61	
Au total, 310 notifications34 ont été adressées via l’IMI depuis que le système est 
utilisé à cette fin. Bien que les notifications constituent une obligation légale, 
7 des 31 États membres de l’UE et de l’EEE connectés à l’IMI n’en ont jamais 
adressé. Le nombre de notifications envoyées par les 24 autres sur une période 
de 20 mois était compris entre 1 et 73.
62	
La notification des nouvelles exigences est une obligation que la directive «ser -
vices» partage avec la directive 98/34/CE35, qui impose aux États membres de 
notifier à la Commission, au stade du projet, leurs réglementations techniques 
relatives aux produits et aux services de la société de l’information. La directive 
«services» ne prévoit cependant ni la période de statu quo de trois mois36 qui 
s’applique aux notifications relevant de la directive 98/34/CE avant leur adoption 
ni la consultation publique dont celles-ci font l’objet. Selon les services de la 
Commission, la publication des notifications relevant de la directive sur un site 
internet ouvert est actuellement à l’étude. Plusieurs interlocuteurs dans les États 
membres ont fait savoir qu’ils seraient favorables à une telle procédure de statu 
quo.
63	
Globalement, le système IMI est modérément, voire peu utilisé dans le cadre de 
la directive: des demandes d’informations sont introduites, de même que des 
notifications, mais les alertes et les dérogations dans des cas individuels37 sont 
rares.
26 Observations 	
64	
Étant donné que la directive oblige les États membres à notifier toute nouvelle 
exigence, utiliser l’IMI à cette fin paraît logique. En tant que plateforme de com -
munication, l’IMI offre la fonctionnalité requise. Intégrer au système une période 
de statu quo et un site internet public répertoriant les exigences notifiées facili -
terait aux parties intéressées l’accès aux notifications et l’examen des nouvelles 
exigences.
Les	consommateurs	continuent	à rencontrer	des	problèmes 	
pour	accéder	au	marché	unique	des	services
65	
L’article 20 de la directive dispose que les États membres doivent veiller à ce que 
les destinataires de services (y compris les consommateurs) ne soient pas sou -
mis à des exigences discriminatoires fondées sur leur nationalité ou leur lieu de 
résidence, et à ce que l’accès à un service soit exempt de ces mêmes limitations. 
Parmi les restrictions courantes figure, par exemple, le cas du détaillant multina -
tional en ligne qui ne permet pas à un client d’acheter directement sur un site 
web mais le redirige sur un magasin en ligne dans son propre pays, où les prix et 
les conditions peuvent être différents. Dans d’autres cas de non-conformité, un 
opérateur peut refuser, sans justification, de fournir un produit à un client situé 
dans un autre pays. La directive permet des «différences dans les conditions d’ac -
cès lorsque ces conditions sont directement justifiées par des critères objectifs».
66	
La Commission et les États membres ont mis en place un réseau des centres euro -
péens des consommateurs (le réseau CEC) destiné à fournir des informations et 
une assistance aux destinataires de services qui rencontrent des problèmes avec 
les opérateurs d’autres pays. Les centres de ce réseau, qui rassemble les États 
membres de l’UE, la Norvège et l’Islande, sont financés conjointement sur le bud -
get de l’Union et sur les fonds nationaux. Chaque État membre abrite un centre 
qui a pour mission de répondre aux questions des consommateurs, de fournir des 
conseils sur les voies de recours et de contacter les centres du réseau CEC situés 
dans d’autres pays le cas échéant.
67	
Le réseau a publié un rapport présentant une analyse des plaintes formulées 
par les consommateurs de janvier 2010 à décembre 2012. Pendant ce laps de 
temps, le réseau a reçu 222 plaintes relatives à l’article 20. Lors des visites qu’elle 
a effectuées auprès des CEC et d’autres organismes dans sept États membres, la 
Cour a réalisé que ce nombre ne rendait pas compte de l’ampleur du problème, 
puisque selon le CEC/l’État membre, les consommateurs ne sont pas bien infor -
més de leurs droits, et en particulier de ceux qui découlent de la directive. De 
plus, même lorsque les consommateurs sont conscients qu’il pourrait y avoir 
infraction, ils considèrent souvent que l’effort nécessaire pour déposer plainte 
n’en vaut pas la peine du fait de la valeur du service concerné ou parce qu’ils ont 
besoin d’une solution rapide.
27 Observations 	
38 «Study on business practices 
applying different conditions 
of access based on the 
nationality or the place of 
residence of service 
recipients», publiée le 
7 décembre 2009.
39 «Online cross-border mystery 
shopping – State of the 
e-Union», publiée en 
septembre 2011.
40 Dont des vêtements, articles 
de sport, biens d’équipement 
ménager, livres, DVD 
musicaux, jeux vidéo ou 
électroniques, logiciels, 
matériel électronique et 
produits de soins corporels.
41 Par exemple, difficultés 
à trouver suffisamment 
d’opérateurs en ligne disposés 
à vendre à l’étranger, 
proportion de livraisons 
effectuées correctement, 
offres de livraison gratuite 
retirées et différences au 
niveau du montant à prélever 
sur les cartes de crédit, 
celles-ci étant ensuite 
attribuées à des problèmes de 
«taux de TVA, de 
dédouanement et de devises». 
De nombreux opérateurs 
n’ont pas fourni suffisamment 
d’informations en ce qui 
concerne les droits des 
consommateurs à restituer les 
marchandises.68	
Deux rapports ont été publiés sur l’application des exigences discriminatoires: 
une étude sur les pratiques commerciales consistant à appliquer des conditions 
d’accès différentes en raison de la nationalité ou du lieu de résidence du desti -
nataire du service38, et une évaluation par visites mystères du commerce électro -
nique transfrontalier au sein de l’UE39, réalisée par le réseau CEC.
69	
La première étude visait à déterminer s’il existait des différences dans le traite -
ment des consommateurs en fonction de la nationalité ou de la résidence. Elle 
couvrait quatre secteurs: la location de voitures, les téléchargements numé -
riques, la vente en ligne d’appareils électroniques et le tourisme. Selon les 
conclusions du rapport, il y avait à première vue, pour les quatre secteurs exa -
minés, des éléments probants attestant d’une distinction systématique opérée 
sur la base de la résidence du client mais pas sur celle de sa nationalité. Cette 
distinction était particulièrement flagrante dans le cas des services en ligne, avec 
une redirection automatique sur la base de l’adresse ou l’existence de sites web 
parallèles en fonction du pays.
70	
Selon le rapport, ces différences de traitement pourraient être motivées par des 
aspects aussi bien légaux ou réglementaires que commerciaux. Parmi les facteurs 
légaux et réglementaires pourraient figurer, par exemple, les coûts financiers, 
les coûts de mise en conformité et les différences dans la législation des États 
membres, tandis que les facteurs commerciaux pourraient comprendre les coûts 
de transport et de livraison, les frais de commercialisation et la structure de la 
société, y compris le franchisage.
71	
La seconde étude visait à mettre en évidence les obstacles au commerce électro -
nique transfrontalier. Avec l’aide de 17 membres UE du réseau CEC, des tests-
achats portant sur 305 opérations transfrontalières en ligne ont été effectués 
pour 10 catégories significatives de produits40. Globalement, les CEC ont indiqué 
que dans 173 des 305 cas (soit 56 %), des problèmes ont surgi41 au niveau des 
conditions contractuelles et des droits des consommateurs, ce qui montre que 
ces derniers sont toujours confrontés à des obstacles lorsqu’ils souhaitent bénéfi -
cier de services transfrontaliers.
28 Observations 	
Les	prestataires 	de	services 	continuent 	à pratiquer 		
une	discrimination 	déloyale
72	
Alors que l’article 20, paragraphe 2, de la directive dispose que les discriminations 
doivent être «directement justifiées par des critères objectifs», le considérant 95 
offre une échappatoire en faisant état de «raisons objectives qui peuvent varier 
d’un pays à l’autre, telles que les coûts supplémentaires résultant de la distance 
ou les caractéristiques techniques de la prestation, ou les différentes conditions 
du marché, telles qu’une demande plus ou moins forte en fonction de la saison, 
les différentes périodes de vacances dans les États membres et les prix pratiqués 
par différents concurrents ou les risques supplémentaires liés à des réglementa -
tions différentes de celles de l’État membre d’établissement».
73	
Cette disposition a donné lieu à des discriminations injustifiables, comme le 
montrent les exemples de l’ encadré 2 .
Pratiques 	discriminatoires 	envers	les	consommateurs
Alors qu’elle réservait sur internet un séjour dans un parc à thème en France, une consommatrice bulgare 
a sélectionné par erreur le Royaume-Uni comme étant son pays de résidence. Réalisant aussitôt son erreur, 
elle a alors sélectionné la Bulgarie. Elle s’est ainsi rendu compte que la différence de prix atteignait presque 
40 % et qu’elle devait payer 500 euros de plus qu’un consommateur britannique.
Un consommateur allemand en vacances dans une station de ski autrichienne a découvert que les prix des 
remontées mécaniques étaient bien plus élevés pour les touristes que pour les résidents autrichiens.
Source: «Enhanced Consumer Protection – the Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer com -
plaints reported to ECC-Net between 2010 and 2012» (Une protection des consommateurs renforcée — la directive «services» 2006/123/CE. 
Une analyse des plaintes en rapport avec l’article 20, paragraphe 2, et l’article 21, transmises au réseau CEC entre 2010 et 2012), p. 20-21.Encadré 2
74	
Le rapport du réseau CEC donne un certain nombre d’exemples similaires illus -
trant ce genre de traitement. Ces pratiques discriminatoires sont plus fréquem -
ment fondées sur la résidence que sur la nationalité et sont souvent appliquées 
indirectement, sur la base du pays d’émission de la carte de crédit ou sur celle du 
lieu de livraison.
29 Observations 	
42 Document de travail des 
services de la Commission 
(SWD(2012) 146 final du 
8 juin 2012) intitulé «With 
a view to establishing 
guidance on the application of 
Article 20(2) of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market (‘the Services 
Directive’)» (Pour des 
orientations sur l’application 
de l’article 20, paragraphe 2, 
de la directive 2006/123/CE 
relative aux services dans le 
marché intérieur (la directive 
«services»).
43 «(External) evaluation of the 
Consumer Protection 
Cooperation Regulation» 
(Évaluation (externe) du 
règlement relatif à la 
protection des 
consommateurs), rapport final 
du Consumer Policy Evaluation 
Consortium  (CPEC), 
17 décembre 2012.75	
L’article 20, paragraphe 2, s’est également avéré être cause de malaise et d’incer -
titude pour les entreprises qui ne comprennent pas quelles obligations leur in -
combent lorsqu’elles vendent à distance à des clients résidant dans d’autres pays. 
Selon des représentants de détaillants dans les États membres, les orientations 
fournies jusqu’à présent42 n’ont pas permis aux entreprises de déterminer avec 
assurance ou certitude dans quels cas elles sont tenues d’assurer leurs services 
au-delà des frontières.
Résolution	des	problèmes
76	
La Commission a adopté une approche thématique pour résoudre les principaux 
types de problèmes liés aux prestataires de services. Elle s’appuie sur le réseau de 
coopération en matière de protection des consommateurs (CPC) pour procéder 
à des «balayages», c’est-à-dire à des actions de contrôle, à l’échelle de l’Union, 
des sites de vente en ligne opérant dans des secteurs particuliers. Des contrôles 
simultanés et coordonnés sont réalisés afin de mettre au jour des infractions à la 
législation relative à la protection des consommateurs et d’assurer ensuite l’appli -
cation de celle-ci. À l’issue de ces enquêtes, les autorités nationales compétentes 
doivent arrêter des mesures d’exécution appropriées, à savoir contacter les socié -
tés à propos des irrégularités présumées et les inviter à prendre des mesures cor -
rectrices sous peine de poursuites judiciaires. Les secteurs suivants ont fait l’objet 
de balayages: les compagnies aériennes, le contenu pour téléphones mobiles, le 
matériel électronique, la vente de billets en ligne, le crédit à la consommation, les 
contenus numériques et la réservation de voyages en ligne.
77	
Selon une évaluation externe43 réalisée en 2012, les secteurs ont tous connu un 
taux de mise en conformité élevé à l’issue de ces balayages, mais l’impact de ces 
derniers pourrait être renforcé par davantage de publicité et par des actions de 
suivi visant à garantir un respect continu de la législation. Malheureusement, les 
exigences de la directive n’ont pas été spécifiquement intégrées dans les éva -
luations effectuées dans le cadre de ces exercices car, d’après la Commission, la 
législation relative à la coopération en matière de protection des consommateurs 
a été adoptée avant l’entrée en vigueur de la directive. Les évaluateurs externes 
ont recommandé d’élargir le champ des balayages, mais ont rejeté l’idée d’y 
inclure la directive, même s’ils reconnaissent que cette dernière garantit aux 
destinataires de services certains droits, liés par exemple à la non-discrimination, 
à l’information, à l’assurance responsabilité professionnelle et à la communica -
tion commerciale, et que la dimension transfrontalière et la cohérence sont des 
critères importants à cet égard. Ils estiment toutefois que la directive «services» 
met l’accent sur les obligations des États membres plutôt que sur les activités des 
différents prestataires de services et qu’elle couvre en outre des aspects liés aux 
relations entre entreprises (la notion de «destinataires de services» n’étant pas 
limitée aux consommateurs), lesquels sont sans rapport avec les objectifs de la 
coopération en matière de protection des consommateurs, axés sur ces derniers. 
Cette opinion va à l’encontre des éléments probants présentés dans le rapport 
du réseau CEC, qui souligne l’effet significatif, sur les consommateurs, du non-
respect de la directive.
30 Observations 	
44 Recommandation de la 
Commission du 
7 décembre 2001 établissant 
les principes pour l’utilisation 
de «Solvit» – le réseau de 
résolution des problèmes 
dans le marché intérieur 
(JO L 331 du 15.12.2001, p. 79).
45 Recommandation de la 
Commission du 17 septembre 
2013 sur les principes régissant 
Solvit, Bruxelles (C(2013) 5869 
final).
46 Recommandation de la 
Commission sur les principes 
régissant Solvit 
(17 septembre 2013), p. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_fr.htmApplication
La	Commission	utilise	un	certain	nombre	d’outils 		
de	mise	en	œuvre
78	
Respecter les dispositions de la directive est essentiel, d’un point de vue tant 
légal qu’économique. En cas de violation des droits en vigueur dans l’Union, il 
convient de trouver des solutions rapides et efficientes pour les prestataires et 
les destinataires de services.
79	
La Commission peut engager une procédure d’infraction à l’encontre d’un État 
membre qui a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du 
traité. Elle a également mis en place EU Pilot, un mécanisme général précon -
tentieux, et Solvit, un mécanisme non contentieux de règlement des différends 
spécialement conçu pour les questions liées au marché intérieur. En outre, elle 
peut aborder des questions d’envergure au niveau politique en formulant des 
recommandations par pays dans le cadre du semestre européen.
Solvit	est	rarement	utilisé	pour	la	directive	«services»
80	
Solvit est un service gratuit de communication entre États membres, opérant 
principalement en ligne et fourni par les administrations nationales. Il a été 
établi en 200144 et mis à jour en 201345. Il apporte des solutions dans une série 
de situations concrètes concernant notamment: la reconnaissance des qualifica -
tions professionnelles, le visa et les droits de séjour, le commerce et les services 
(entreprises), les véhicules et permis de conduire, les allocations familiales, les 
droits à pension, le travail à l’étranger, les allocations de chômage, l’assurance 
maladie, l’accès à l’éducation, les mouvements transfrontaliers de capitaux ou les 
paiements transfrontaliers, ainsi que les remboursements de taxe sur la valeur 
ajoutée (TVA). En 2013, la Commission a publié une brochure contenant des 
exemples de solutions pratiques à des problèmes concrets, obtenues grâce aux 
centres Solvit.
81	
En règle générale, la majeure partie des cas sont résolus avec succès dans un 
délai moyen de neuf semaines46 (pour un délai visé de dix semaines47). Habituel -
lement, quelque 1 400 dossiers sont transmis au système chaque année, mais 
leur nombre est passé à 2 368 en 2014.
31 Observations 	
48 Rapport de Nordic Innovation  
intitulé «Delivering a stronger 
Single Market» (Pour un 
marché unique renforcé), juin 
2012, p. 50.
49 Ibidem.
50 M. Kaeding et F. Voskamp, 
«Better Implementation of EU 
Legislation is not just 
a question of taking Member 
States to Court» (Pour 
améliorer la mise en œuvre de 
la législation de l’UE, il ne suffit 
pas d’engager des poursuites 
judiciaires contre les États 
membres), document de 
travail (2011/w/01 IEAP), p. 10.82	
Solvit joue cependant un rôle mineur au regard de la directive. En 2014, seuls 
17 des 2 368 dossiers la concernaient (contre 6 en 2013 et 16 en 2012 et en 2011).
83	
Les capacités de Solvit en termes de personnel et de moyens techniques sont 
trop limitées pour permettre le traitement de dossiers complexes48. Dans de 
vastes pays comme l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni, les centres Solvit 
manquent d’effectifs49 et le nombre d’employés disposant de compétences juri -
diques est insuffisant50. Cependant, la Commission organise régulièrement des 
formations sur des questions juridiques pour le personnel des centres Solvit.Les	solutions	apportées	par	Solvit
Solvit	permet	à des	touristes	d’affréter	des	yachts	allemands	en	Italie
Une entreprise allemande a frété quatre yachts battant pavillon allemand à des touristes en Italie. L’entrepre -
neur a été sanctionné par une amende pour avoir omis d’immatriculer ses yachts commerciaux auprès des 
autorités portuaires locales conformément à des dispositions récentes de la réglementation italienne. Au bout 
de cinq mois de vains efforts pour obtenir l’immatriculation, l’entrepreneur s’est entendu dire que celle-ci ne 
serait possible que si l’entreprise était domiciliée en Italie. L’intervention de Solvit a permis d’établir claire -
ment que cette condition n’était pas conforme à la législation de l’UE et que les autorités devaient accepter 
l’immatriculation auprès de la chambre de commerce allemande. Les quatre yachts ont été immatriculés et 
des autorisations d’affrètement ont été délivrées.
Problème résolu en 9 semaines.
Solvit	garantit	un	traitement	équitable	aux	agences	de	rafting	en	Slovénie
Des agences de rafting hongroises et slovaques se sont plaintes de ce que seules les agences slovènes avaient 
un droit d’accès annuel à une rivière précise en Slovénie, et qu’elles bénéficiaient d’un tarif préférentiel. Les 
agences étrangères devaient non seulement payer plus, mais aussi aller chaque jour acheter de nouveaux bil -
lets. Grâce à Solvit, ces règles discriminatoires ont été modifiées et les agences étrangères peuvent désormais 
exercer leur activité sur les rivières slovènes aux mêmes conditions que les agences locales. La résolution de 
l’affaire impliquant une modification des dispositions réglementaires, le délai nécessaire a été supérieur à la 
moyenne de Solvit.
Problème résolu en 10 mois.
Source: Commission européenne, Solvit – Affaires résolues, 2013.Encadré 3
32 Observations 	
51 La République tchèque, le 
Danemark, l’Allemagne, 
l’Irlande, l’Espagne, l’Italie, la 
Lituanie, la Hongrie, les 
Pays-Bas, l’Autriche, le 
Portugal, la Slovénie, la 
Finlande, la Suède et le 
Royaume-Uni.84	
La plupart des cas ont été présentés par des particuliers et seuls 20 cas envi -
ron par des sociétés, celles-ci disposant généralement d’autres moyens pour 
résoudre des problèmes survenant lorsqu’elles exercent des activités à l’étranger. 
Selon une étude réalisée par la Commission en 2011, les entreprises privilégient le 
recours à des instances formelles pour trouver des solutions.
85	
Les solutions apportées par Solvit ne revêtent pas un caractère législatif. Les 
informations concernant les dossiers présentés et le type de solution apportée 
ne sont pas accessibles au public et ne sont donc d’aucune utilité pour d’autres 
parties éventuellement intéressées. De plus, il arrive que des problèmes iden -
tiques ne soient pas résolus de la même manière par les différents États membres 
ou autorités régionales.
EU	Pilot –	Un	système	précontentieux	apprécié 		
des	États	membres
86	
EU Pilot est un mécanisme confidentiel d’échange d’informations entre la Com -
mission et les États membres. Il a été mis en place par la Commission en 2008 
avec 15 États membres volontaires51 et, en juillet 2013, a été élargi aux 28 États 
membres. Il est recouru à EU Pilot dans le but de clarifier ou de résoudre des 
problèmes afin d’éviter, si possible, des procédures d’infraction formelles au titre 
de l’article 258 du TFUE.
87	
La Commission a ouvert, tous domaines confondus, 1 502 dossiers EU Pilot en 
2013 et 1 208 en 2014. En début d’année 2015, les dossiers traités en rapport avec 
la directive s’élevaient à 84.
Le	délai	moyen	nécessaire	pour	régler	un	dossier	EU	Pilot	en	
rapport	avec	la	directive	«services»	est	d’un	peu	plus	de	16 mois
88	
La Commission transmet les différents dossiers aux États membres concernés par 
l’intermédiaire de l’application EU Pilot. Les autorités des États membres dis -
posent d’un délai de dix semaines pour répondre et proposer une solution.
33 Observations 	
52  http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/eu_pilot/
index_
en.htm#maincontentSec
53 Document SEC(2011) 1629/2 
du 21 décembre 2011 intitulé 
«Deuxième rapport 
concernant l’initiative Pilot».89	
La Commission publie le taux moyen de réponse des États membres à l’ensemble 
des lettres EU Pilot dans le délai de 70 jours qu’elle a fixé. Selon le tableau 
d’affichage du marché unique (situation en juillet 2014)52, la plupart des pays 
étaient indiqués en vert, ce qui signifie qu’ils respectaient le délai. La République 
tchèque, l’Irlande, l’Espagne, la Lettonie, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, 
la Suède et le Royaume-Uni étaient classés «jaunes», c’est-à-dire qu’ils n’étaient 
pas loin de respecter le délai (avec un temps de réponse moyen allant de 71 
à 77 jours). Pour la France, par contre, le délai moyen de réponse était de 93 jours. 
Le temps nécessaire à la Commission n’est pas indiqué dans le tableau d’affi -
chage, mais selon son deuxième rapport d’évaluation sur l’initiative Pilot53, dans 
lequel elle se fixe également un délai de 70 jours pour évaluer les réponses et 
prendre une décision quant au suivi à donner, il est en moyenne de 102 jours.
90	
Pour la majorité des dossiers EU Pilot en rapport avec la directive, il a fallu procé -
der à plusieurs échanges de correspondance, ce qui a rallongé le temps néces -
saire. La durée moyenne de ces dossiers est de 16,6 mois.
Dans	certains	cas,	la	Commission	a trop	tardé	à réagir
91	
La Cour a examiné 6 dossiers EU Pilot concernant la directive. Pour cet échan -
tillon, il a fallu entre 5 et 8 mois pour résoudre l’affaire à l’aide d’EU Pilot. En 
revanche, les dossiers les plus complexes, qui sont passés par la suite au stade de 
la procédure d’infraction, ont demandé de 9 à 30 mois.
92	
Les États membres ont fourni leurs réponses dans les délais. L’ encadré 4  donne 
néanmoins des exemples de retards au niveau de la procédure EU Pilot.
Exemples	de	retards	au	niveau	de	la	procédure	EU	Pilot
Dans un cas, la Commission, une fois le problème cerné, a mis 16 mois pour envoyer la lettre administrative 
à l’État membre, et 6 mois de plus pour ouvrir le dossier EU Pilot.
Pour un autre État membre, il a fallu à la Commission près de 20 mois à compter de la réception de la plainte 
pour lancer EU Pilot.
Un dossier EU Pilot ouvert en 2012 n’est toujours pas clôturé, car il faut encore s’assurer de la mise en œuvre 
correcte des modifications apportées à la législation.Encadré 4
34 Observations 	
54 Toutes les plaintes, sur 
quelque sujet que ce soit, 
y compris celles qui 
débouchent sur une 
procédure EU Pilot et/ou 
d’infraction, sont enregistrées 
dans CHAP, le système 
d’enregistrement des plaintes 
et demandes d’information. 
CHAP permet notamment 
d’indiquer dans un champ si la 
plainte relève de l’article 56 
(libre prestation des services) 
ou de l’article 49 (liberté 
d’établissement) du TFUE.93	
Les informations concernant les dossiers EU Pilot ne sont rendues publiques ni 
lorsque le dossier est actif, ni lorsqu’il est classé. Par conséquent, même si ces 
procédures apportent une solution dans un pays donné, elles ne profitent pas 
à d’autres parties intéressées et ne contribuent pas non plus à la mise en place, 
au niveau de l’UE, d’une pratique juridique établie dans ce domaine.
La	Commission	a peu	recouru	aux	procédures	d’infraction
94	
Si, après des consultations préliminaires dans le cadre d’EU Pilot, la Commission 
considère que les règles de l’UE ne sont pas correctement appliquées, elle peut 
lancer une procédure d’infraction à l’encontre de l’État membre concerné. La 
Commission est habilitée à mener cette procédure jusqu’à son terme, y compris, 
si nécessaire, en portant l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne. 
Elle peut lancer la procédure soit sur la base d’une plainte qu’elle a reçue54, soit 
de sa propre initiative.
95	
L’affaire peut être résolue si les informations complémentaires fournies par l’État 
membre suffisent à convaincre la Commission qu’il n’y a pas infraction, ou si 
celui-ci se range à l’avis de la Commission et met fin à l’infraction.
96	
La Commission a annoncé en 2012, dans le cadre de son paquet «services», qu’elle 
poursuivrait une politique de «tolérance zéro». Elle a cependant décidé de n’y 
soumettre qu’un sous-ensemble restreint d’exigences (voir encadré 5 ).
35 Observations 	
97	
Cette politique ne vise que les exigences les plus strictes couvertes par la direc -
tive. Elle n’est pas appliquée à d’autres obstacles mis en évidence lorsque le bien-
fondé du critère de proportionnalité invoqué par les États membres doit être 
apprécié, voire contesté. La Commission estime qu’elle ne peut se prononcer sur 
ces cas particuliers, la Cour de justice européenne étant seule habilitée à le faire. 
Elle hésite cependant à porter l’affaire devant la Cour lorsqu’elle n’est pas absolu -
ment certaine que l’arrêt confirmera la violation de la législation.
98	
Dans certains cas, la Commission, sur la base de notifications de mesures législa -
tives effectuées via IMI, a fourni des orientations dans le cadre de sa présentation 
de nouvelles exigences à l’occasion de réunions de groupes d’experts. La poli -
tique de «tolérance zéro» n’est toutefois pas appliquée pour ce que la Commis -
sion estime être des exigences injustifiées imposées par les États membres.«Tolérance	zéro»	en	cas	de	non-respect	des	règles
La Commission a décidé d’appliquer sa politique de «tolérance zéro» uniquement en cas de non-respect des 
obligations ci-après, définies dans la directive «services»:
Tout d’abord, la directive interdit un certain nombre d’exigences discriminatoires et particulièrement contrai -
gnantes, énumérées en son article 14.
La directive a ensuite instauré des obligations spécifiques pour simplifier les procédures d’autorisation:
1) l’approbation tacite (autrement dit, une absence de réponse de l’administration vaut approbation), pré -
vue en son article 13, paragraphe 4; et
2) la validité des autorisations sur tout le territoire national, prévue en son article 10, paragraphe 4.
Par ailleurs, la directive prohibe, en son article 24, les interdictions totales de communications commerciales 
des professions réglementées.
Les obligations d’établissement rendent impossible la prestation transfrontière de services. Elles figurent 
parmi les exigences les plus strictes visées à l’article 16, paragraphe 2, de la directive «services» (clause de libre 
prestation de services), en vertu duquel les États membres ne peuvent pas imposer de telles exigences aux 
prestataires de services.
Source:  Document COM(2012) 261 final intitulé «Un partenariat pour une nouvelle croissance dans les services 2012-2015», p. 4.Encadré 5
36 Observations 	
55 Au 1er avril 2015.99	
Il n’y a eu que neuf dossiers d’infraction pour non-conformité de la législation 
nationale avec la directive depuis l’entrée en vigueur de cette dernière. C’est peu 
par rapport au nombre de problèmes soulevés lors des évaluations mutuelles, 
des tests de performance et du rapport sur la mise en œuvre (paquet «ser -
vices»), et en désaccord avec la politique de «tolérance zéro» annoncée par la 
Commission.
Le	traitement	des	dossiers	d’infraction	est	trop	long
100	
Selon des données fournies par la Commission, la durée moyenne des 18 affaires 
en rapport avec la directive «services» en cours au 1er octobre 2014 était de 
19,6 mois. Cela dépassait déjà l’objectif de 18 mois que s’était fixé la Commission 
pour traiter ces dossiers. Fin 2015, environ 15 mois plus tard, 11 de ces affaires 
étaient toujours pendantes. La Commission ne procède pas systématiquement 
à la compilation ou à la publication des informations relatives à la durée du traite -
ment des dossiers d’infraction clôturés en rapport avec la directive «services».
101	
Outre les 20 cas55 de transposition tardive (voir point 19) et les 9 cas de non-
conformité (voir point 99), il y a eu 55 cas d’application ou de transposition 
incorrecte de la directive «services», et 20 infractions similaires en rapport avec 
l’article 49 (liberté d’établissement) ou l’article 56 (libre prestation des services) 
du TFUE. Il s’agit de cas dans lesquels la directive a été transposée correctement 
en droit national, mais où les dispositions légales ont été mal transposées ou 
appliquées.
Les	plaintes	concernant	les	services	font	toutes	l’objet 		
d’un	suivi	régulier,	mais	de	longues	périodes	d’inactivité 		
sont	observées	au	cours	des	procédures	d’infraction
102	
La Cour a examiné dix dossiers d’infraction relatifs soit à des obstacles mis en évi -
dence lors des visites auprès de la Commission et des États membres, soit à une 
procédure particulièrement longue.
37 Observations 	
56 Affaire C-179/14, Commission/
Hongrie, 2012/4083.
57 Articles 14, 15 et 16.103	
Les cas répertoriés dans le système d’enregistrement des plaintes de la Commis -
sion (CHAP) ont fait l’objet d’un suivi régulier. Ceux qui concernaient la directive 
ont été transmis à la DG Marché intérieur et services, qui a alors rédigé une 
réponse ou ouvert un dossier EU Pilot afin de lancer la procédure d’infraction. 
Ils ont tous donné lieu à de nombreux échanges entre la Commission et les 
États membres. Toutefois, après leur lancement, les procédures d’infraction ont 
subi des retards importants, avec de longues périodes d’inactivité dans certains 
cas, et les États membres tardaient également à répondre. Dans un cas, par 
exemple, aucune activité n’a été enregistrée entre février 2012 et mars 2014, et 
dans un autre, la Commission a cessé toute correspondance de novembre 2012 
à mai 2015, même si ensuite, la décision a été arrêtée rapidement.
104	
La procédure est certes plus longue que prévu, mais chaque dossier d’infrac -
tion clôturé s’est soldé par une modification de la législation de l’État membre 
concerné, permettant ainsi de remédier au problème mis en évidence. On peut 
en conclure que toute procédure d’infraction engagée donne lieu à des modifica -
tions législatives dans l’État membre. Le nombre de ces procédures reste toute -
fois extrêmement limité. De plus, bien que la Commission annonce le lancement 
d’une procédure d’infraction, aucune documentation détaillée n’est mise à dis -
position du public après la clôture du dossier, ce qui nuit à la transparence de la 
procédure et à l’établissement d’une pratique juridique commune.
Un	seul	cas	a été	porté	devant	la	Cour	de	justice
105	
Lorsque la Commission traduit un État membre devant la Cour de justice, c’est 
à elle qu’il revient d’apporter la preuve d’une infraction à la législation de l’UE. Si 
les éléments fournis ne sont pas suffisamment probants, la Cour a la possibilité 
de rejeter le recours de la Commission en le déclarant irrecevable ou non fondé. 
La Commission a porté un seul cas d’infraction devant la Cour de justice56 sur la 
base de la directive57 (voir encadré 6 ).
38 Observations 	
106	
Dans les rapports de la Commission, du Parlement européen et d’autres orga -
nismes, et en particulier dans le paquet «services» (de juin 2012), les outils de 
mise en œuvre ont été revus et des recommandations pour l’avenir ont été 
formulées. Ainsi que la Cour l’a constaté, les États membres visités sont unanimes 
sur le fait que les cas de non-respect doivent être traités avec rigueur et que des 
procédures d’infraction doivent être engagées.
107	
La Commission n’a pas établi de stratégie systématique pour renforcer le marché 
unique des services, en particulier dans les domaines couverts par la directive. 
Les mesures d’exécution existantes ne sont pas toujours axées sur les secteurs les 
plus importants du point de vue économique, sélectionnés selon une approche 
fondée sur les risques.Cas	d’infraction	porté	devant	la	Cour	de	justice
La Commission européenne a décidé de traduire la Hongrie devant la Cour de justice de l’Union européenne 
afin de contester sa législation relative à l’émission de chèques-repas, de chèques-loisirs et de chèques-
vacances. Elle considère que les restrictions introduites par la législation hongroise entrée en vigueur le 1er jan-
vier 2012 sont contraires aux principes fondamentaux que sont la liberté d’établissement et la libre prestation 
des services, inscrits dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (aux articles 49 et 56), ainsi 
qu’aux dispositions de la directive «services» (directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 
12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur).
En 2011, la Hongrie a modifié sa législation relative à l’émission des chèques destinés aux repas (chauds et 
froids), aux loisirs et aux vacances, accordés par les employeurs à leurs employés, qui sont considérés comme 
des avantages en nature et, de ce fait, assujettis à des règles plus favorables en matière fiscale et de sécurité 
sociale. Cette législation est entrée en vigueur le 1er janvier 2012 sans véritable période ou mesure transitoire. 
Auparavant, l’octroi par les employeurs de chèques pour repas chauds ou froids à leurs employés n’était sou -
mis à aucune condition, pas plus d’ailleurs que la forme de ces chèques.
Cette nouvelle législation a créé un monopole en faveur d’une fondation publique chargée d’émettre les 
chèques pour repas froids (sous format papier ou électronique) et pour repas chauds (sur papier). De plus, elle 
impose des conditions très strictes pour l’émission des chèques pour repas chauds, loisirs et vacances, consi -
dérés comme des avantages en nature, qui ne peuvent plus être électroniques.
En conséquence, les opérateurs présents sur le marché des chèques pour repas chauds et froids depuis plu -
sieurs années sont désormais exclus du marché des chèques considérés comme des avantages en nature.
La Hongrie n’ayant pas aligné sa législation sur l’avis motivé qui lui a été adressé en novembre 2012, la Com -
mission a décidé de saisir la Cour de justice. L’affaire était toujours en cours en octobre 2015.Encadré 	6
39 Observations 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014_by_
member_state_en.pdf
59 Par exemple, certains progrès 
ont été accomplis en ce qui 
concerne les professions 
réglementées, en particulier 
les pharmaciens et les 
opticiens, la promotion de la 
concurrence dans les services, 
la réduction des contraintes 
réglementaires auxquelles est 
soumis le secteur du 
commerce de détail avec la loi 
relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises (ACTPE), qui vise 
à simplifier la procédure 
nécessaire à l’implantation 
d’un commerce de détail, et 
avec le projet de loi sur 
l’activité économique, qui 
donne davantage de 
compétences à l’autorité de la 
concurrence.Les	recommandations	par	pays	ont	connu	un	succès	limité
108	
Non contente de recourir aux procédures d’infraction, la Commission tente 
d’influencer les États membres en intégrant des recommandations concernant 
la directive «services» dans celles par pays (RPP) formulées dans le cadre du 
semestre européen. Ces recommandations sont approuvées par le Conseil. La 
Commission estime que les RPP ont un impact politique supérieur à celui des 
procédures d’infraction, car elles sont adoptées d’un commun accord par les 
gouvernements des États membres.
109	
En juin 2014, des questions liées à la concurrence dans le secteur des services ont 
été introduites dans 14 RPP58. La Commission a notamment recommandé au gou -
vernement français de s’attacher «à supprimer les restrictions injustifiées à l’accès 
aux professions réglementées et à l’exercice de ces professions, et à réduire 
les coûts d’entrée et à promouvoir la concurrence dans les services». En 2015, 
certains progrès ont été relevés à cet égard59. Toutefois, dans certains pays, les 
progrès sont inexistants, limités, ou les RPP n’ont pas été prises en considération 
(voir encadré 7 ).
110	
Bien que ces RPP soient considérées par la Commission comme ayant un impact 
politique supérieur à celui des procédures d’infraction, les États membres ne leur 
donnent pas tous une suite appropriée. Rien ne permet d’affirmer que les RPP 
agissent plus efficacement sur la suppression des obstacles que les procédures 
d’infraction.
40 Observations 	
Les	RPP	de	2014	ont	fait	l’objet	d’un	suivi	en	2015,	qui	a révélé	que	les	progrès	
étaient	limités,	voire	inexistants
La RPP n° 5 adressée à la Hongrie lui recommandait de s’attacher «à stabiliser le cadre réglementaire et à favo -
riser la concurrence, notamment en supprimant les barrières dans le secteur des services».
Or, il a été constaté en 2015 que la Hongrie avait peu progressé dans la mise en œuvre de la RPP n° 5 et de la 
recommandation du Conseil. De fait, aucun progrès n’a été réalisé dans la stabilisation du cadre réglementaire 
ou dans la promotion de la concurrence, en particulier dans le secteur des services.
La RPP n° 4 adressée à l’Autriche lui recommandait de s’attacher «à supprimer les entraves disproportionnées 
pour les prestataires de services, y compris en ce qui concerne les exigences liées à la forme juridique et à la 
participation et pour ce qui est de la création de sociétés de services interdisciplinaires».
L’Autriche n’a pas progressé dans ses réformes pendant la période de référence du rapport, y compris en ce 
qui concerne les exigences liées à la forme juridique et à la participation, ou encore les activités de services 
interdisciplinaires. Il n’y a toujours pas eu de révision générale des restrictions existantes.
La RPP n° 6 adressée à l’Espagne lui recommandait de s’attacher «à adopter une réforme ambitieuse des 
services professionnels et des associations professionnelles avant la fin de 2014, en définissant les professions 
nécessitant une inscription auprès d’une organisation professionnelle, en révisant les règles relatives aux coti -
sations et la transparence et la responsabilité des organes professionnels, en ouvrant des activités dont l’accès 
est limité de manière injustifiée et en préservant l’unité du marché dans l’accès et la fourniture de services 
professionnels en Espagne; à réduire davantage la durée, le coût et le nombre de procédures nécessaires pour 
créer une entreprise; à remédier aux restrictions injustifiées à l’ouverture de grandes surfaces commerciales, 
en particulier par le réexamen des réglementations régionales existantes en matière d’urbanisme».
Aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne l’adoption de la réforme des services professionnels et des 
associations professionnelles.
Quelques progrès ont été réalisés en vue de réduire davantage la durée, le coût et le nombre de procédures 
nécessaires pour créer une entreprise.Encadré 	7
41
 Conclusions 		
et	recommandations
111	
La Commission a l’obligation de coordonner la politique relative au marché 
unique européen et d’œuvrer à la suppression des entraves injustifiées aux 
échanges dans le domaine des services. Plusieurs années après la date limite 
de mise en œuvre de la directive «services», des obstacles au marché intérieur 
des services couverts par la directive subsistent. La Commission a mis en place 
un certain nombre de mécanismes destinés à mettre au jour les obstacles, créé 
des structures de soutien pour aider les États membres à réduire ces obstacles 
et arrêté des mesures alternatives de résolution des conflits. Elle s’est toutefois 
montrée peu encline à engager des poursuites judiciaires, en raison non seule -
ment de la longueur de la procédure, mais aussi de son manque de confiance 
dans la force de la législation. Globalement, elle n’a pas garanti la mise en œuvre 
de la directive de manière très efficace.
Transposition	et	suivi	de	la	mise	en	œuvre
112	
La plupart des États membres n’ont pas transposé la directive en temps voulu 
dans leur législation nationale. La Commission a suivi les progrès des États 
membres et en a fait rapport au Conseil «Compétitivité». Les États membres 
ont reconnu que la Commission les a grandement aidés, sur un plan pratique, 
à mettre en œuvre la directive pendant et après la transposition, en organisant 
des débats de groupe dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle et en 
fournissant des orientations lors des réunions régulières des groupes d’experts 
thématiques. Des orientations en matière de transposition ont été publiées sous 
la forme du Manuel relatif à la mise en œuvre de la directive «services»  qui, bien que 
jugé utile, n’était pas encore disponible au début de la période de trois ans, ce 
qui a contribué à retarder la transposition complète (voir points 16 à 20).
Recommandation 	n° 1
La Commission devrait rédiger des orientations en vue de la transposition de la 
législation et les diffuser le plus rapidement possible après son adoption.
113	
Le processus d’évaluation mutuelle, puis les tests de performance, ont montré 
qu’un nombre significatif d’obstacles persistaient. Selon les États membres, la 
Commission aurait pu contribuer davantage à éliminer les obstacles potentielle -
ment injustifiés qui ont été mis en évidence lors de ce processus. Par ailleurs, la 
Commission n’a pas suffisamment contesté le bien-fondé du critère de propor -
tionnalité invoqué par certains États membres. La Commission n’a pas tiré profit 
des résultats pour assurer une application systématique de la directive en ciblant 
les questions les plus pertinentes du point de vue économique (voir points 21 
à 36).
42 Conclusions 	et	recommandations 		
Recommandation 	n° 2
Les résultats d’exercices tels que l’évaluation mutuelle et les tests de perfor -
mance devraient faire l’objet d’un suivi afin de remédier à la non-conformité; la 
Commission et les États membres devraient traiter les cas les plus importants du 
point de vue économique.
114	
Les avantages économiques potentiels qu’entraînerait la mise en œuvre intégrale 
de la directive ne sont pas connus, même si des gains de production estimatifs 
sont souvent avancés pour démontrer l’impact qu’aurait une réduction des obs -
tacles. En l’absence de données suffisamment précises sur les secteurs concernés 
par la directive, l’impact de cette dernière n’a pas encore pu être quantifié de 
manière fiable. Ce n’est que récemment que la Commission a demandé aux États 
membres de fournir les ventilations détaillées nécessaires des comptes nationaux 
(voir points 37 à 42).
Recommandation 	n° 3
La Commission devrait veiller à ce que la question des données requises pour 
évaluer l’impact de toute nouvelle législation soit résolue à un stade précoce de 
la procédure législative.
Mise	en	œuvre
115	
Les guichets uniques sont un élément essentiel de la directive. Leur mise en place 
a connu des retards et leur qualité varie considérablement d’un État membre 
à l’autre, certains pays n’affichant pas l’ambition de mieux adapter les guichets 
uniques aux besoins des entreprises. La Commission a élaboré une charte dans 
laquelle les États membres sont invités à déployer les efforts importants néces -
saires à la réalisation de cet objectif, mais son initiative n’a pas encore produit de 
résultats satisfaisants (voir points 46 à 52).
116	
Les entreprises ne sont pas nombreuses à avoir connaissance des guichets uniques, 
et ces derniers ne sont pas tous suffisamment visibles (voir points 53 à 55).
Recommandation 	n° 4
Les États membres devraient respecter les dispositions de la charte relative aux 
guichets uniques, par exemple en mettant les informations à disposition dans 
plusieurs langues et en veillant à l’accomplissement de toutes les démarches 
administratives nécessaires à la prestation de services au-delà des frontières.
43 Conclusions 	et	recommandations 		
117	
La coopération administrative dans le cadre de la directive «services» pourrait 
être assurée valablement par le système IMI, mais celui-ci est bien moins uti -
lisé que dans le cadre de la directive sur les qualifications professionnelles, par 
exemple. L’IMI est également un outil de communication utile pour les notifica -
tions obligatoires, mais il est peu employé, les États membres étant mécontents 
du traitement réservé par la Commission aux notifications qu’elle reçoit, et du 
manque de clarté des notifications envoyées par d’autres États membres (voir 
points 56 à 64).
Recommandation 	n° 5
Le législateur devrait introduire une période de statu quo pour la notification 
d’un projet d’exigence et s’assurer qu’il soit publié sur un site web ouvert au 
public afin de permettre un meilleur accès et un examen dans les délais.
118	
Il est établi que nombre de consommateurs continuent à rencontrer des pro -
blèmes pour accéder au marché unique des services, même s’ils ne déposent pas 
de plainte formelle. Or, la Commission pourrait proposer d’élargir le champ du 
règlement relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs 
de manière à ce qu’il couvre les dispositions de l’article 20 de la directive «ser -
vices» (voir points 65 à 77).
Recommandation 	n° 6
La Commission devrait modifier l’annexe du règlement relatif à la coopération en 
matière de protection des consommateurs de manière à y intégrer l’article 20 de 
la directive «services».
Application
119	
Bien qu’EU Pilot soit un précieux outil de coopération entre les États membres et 
la Commission, les délais d’ouverture des dossiers sont souvent trop longs, et les 
informations concernant l’issue de ces derniers ne sont pas rendues publiques. 
Par conséquent, même si EU Pilot apporte une solution dans un cas particulier, 
celle-ci ne profite pas à d’autres parties intéressées et ne contribue pas non plus 
à la mise en place, au niveau de l’UE, d’une pratique juridique établie dans ce 
domaine (voir points 86 à 93).
44 Conclusions 	et	recommandations 		
Recommandation 	n° 7
La Commission devrait ouvrir un dossier EU Pilot dès qu’un problème a été cerné. 
Les informations relatives aux problèmes résolus grâce à EU Pilot devraient être 
diffusées (de manière anonyme, si nécessaire), ce qui contribuerait à diffuser les 
meilleures pratiques.
120	
Malgré la politique de «tolérance zéro», il n’y a eu que neuf dossiers d’infraction 
pour non-conformité de la législation nationale avec la directive. Leur traitement 
a été trop long (deux ans en moyenne), et la Cour de justice n’a finalement été 
saisie que d’une seule affaire d’infraction au titre de la directive «services». La 
Commission n’a pas de stratégie systématique pour renforcer le marché unique 
des services, en particulier dans les domaines couverts par la directive. Les 
mesures d’exécution existantes ne s’appuient pas toujours sur une approche 
fondée sur les risques pour cibler les secteurs les plus importants du point de vue 
économique (voir points 94 à 107).
Recommandation 	n° 8
La Commission devrait réduire autant que possible la longueur des procédures 
d’infraction. Celles-ci devraient être engagées sur la base d’une approche fondée 
sur les risques et l’importance économique de la question concernée. Enfin, étant 
donné que la Commission elle-même est d’avis que la Cour de justice est seule 
habilitée à trancher dans les cas importants de défaut de mise en œuvre, elle 
devrait la saisir lorsque cela est nécessaire.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Milan CVIKL, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 3 février 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

45 Réponses 		
de	la	Commission
Synthèse
IV
La Commission a établi ses priorités dans sa communication sur la mise en œuvre de la directive «services» de 20121. 
Dans cette communication, la Commission explique qu’elle se concentre sur le contrôle de l’application mais qu’il ne 
s’agit pas là de son seul champ d’action. Elle a également défini des secteurs prioritaires et un ensemble d’actions 
pour les années à venir, notamment un plan d’action pour le commerce de détail, une réforme de la directive sur les 
qualifications professionnelles et un examen par les pairs portant sur la forme juridique et la détention de capital. 
Le Conseil européen a salué cet ensemble d’actions dans ses conclusions du 23 octobre 2013. Comme il le souligne, 
les États membres jouent un rôle central dans la mise en œuvre de la directive «services».
La Commission a ouvert plusieurs dossiers d’infraction au cours du premier semestre de 2015, dans le cadre des -
quels la proportionnalité d’une mesure nationale devait faire l’objet d’une évaluation. Elle a, par exemple, ouvert 
8 dossiers concernant la forme juridique et la détention de capital, ou les tarifs (qui sont des obligations condition -
nelles prévues par l’article 15 de la directive «services»). Un certain nombre de dossiers ont également été ouverts 
sur la base des limites quantitatives ou territoriales (article 15 de la directive «services») ou sur la base de l’article 20, 
paragraphe 2 (non-discrimination dans l’accès aux services). 10 dossiers EU Pilot ont en outre été ouverts au cours 
du second semestre de 2015 pour non-conformité à l’article 8 de la directive «services» portant sur les guichets 
uniques. Une fois encore, une évaluation de la proportionnalité est nécessaire.
V
La Commission engage bel et bien des poursuites judiciaires lorsque c’est nécessaire. Elle a défini ses secteurs prio -
ritaires et a entrepris des actions au sein de ceux-ci.
L’application de la directive repose en partie sur une évaluation de la proportionnalité qui doit être effectuée par 
les États membres au cas par cas, un fait dont la Commission doit tenir compte (par exemple, les articles 15 et 39 
imposent aux États membres d’évaluer certaines exigences). Les actions ne sont donc pas décidées selon le niveau 
de confiance mais par la base juridique. La durée d’une procédure judiciaire n’a jamais dissuadé la Commission 
d’ouvrir un dossier d’infraction. En ce qui concerne les obligations inconditionnelles contenues dans la directive, la 
Commission a agi rapidement et lancé un nombre considérable d’enquêtes de sa propre initiative. Sur les 80 dos -
siers EU Pilot ouverts en moyenne chaque année, plus de 30 le sont de la propre initiative de la Commission.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Réponses	de	la	Commission	 46
VI
En ce qui concerne l’impact économique de la directive «services», l’étude de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_
finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) reposait sur une évaluation des obstacles dans 
le secteur des services à deux moments dans le temps: avant l’introduction de la directive et après son introduc -
tion (fin 2011). La Commission a en outre actualisé cette étude afin de tenir compte des réformes nationales qui 
ont eu lieu entre 2012 et 2014 (disponible à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/
attachments/1/translations/en/renditions/native ). De plus, des évaluations plus détaillées ont récemment été 
réalisées sur les obstacles qui subsistent et sur le potentiel économique que représenterait leur suppression dans 
les secteurs prioritaires des services commerciaux et du commerce de détail. Elles ont été publiées dans les docu -
ments de travail sur la stratégie pour le marché unique (voir sections 2.3 et 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Premier 	tiret
La Commission a ouvert plus de 30 dossiers (dossiers «tolérance zéro») à la suite des exercices d’évaluation mutuelle 
de 2013. Elle a ouvert 15 dossiers EU Pilot à l’issue de l’examen par les pairs de 2014 portant sur la forme juridique, la 
détention de capital et les tarifs. Dans 5 de ces 15 dossiers, une lettre de mise en demeure a été envoyée aux États 
membres concernés, ce qui représente environ 80 dossiers EU Pilot par an. Il s’agit de l’un des nombres les plus 
élevés de dossiers ouverts par la Commission pour un seul acte de droit dérivé. Les États membres et la Commission 
ont déployé des efforts considérables puisque la transposition a nécessité 1 584 actes de législation nationale, soit 
le nombre de mesures de transposition le plus élevé jamais exigé pour un seul acte de droit dérivé de l’Union.
VII	Deuxième	tiret
EU Pilot est un système grâce auquel la Commission et les États membres peuvent discuter, à un stade précoce, des 
infractions potentielles au droit de l’Union. Ces discussions sont protégées par la confidentialité: la Commission 
n’indique pas si un dossier EU Pilot sur un sujet particulier est ou a été ouvert à l’encontre d’un État membre précis. 
La Commission échange des bonnes pratiques avec les États membres concernant l’application du droit de l’Union, 
y compris pour le fonctionnement d’EU Pilot, via des forums spécialisés. Elle publie des informations agrégées sur 
EU Pilot dans le Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union (COM(2015) 329). Si la Commission 
venait à publier des informations spécifiques sur un dossier EU Pilot, elle devrait respecter, au cas par cas, ses obli -
gations en matière de confidentialité vis-à-vis des États membres.  La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) 
a déjà confirmé la pratique de la Commission consistant à traiter les enquêtes EU Pilot en cours de manière confi -
dentielle (arrêts Petrie (affaire T-191/99), Spirlea (affaire T-306/12) et ClientEarth/Commission (T-424/14 et T-425/14)). 
Ces arrêts ont été rendus dans le cadre de demandes d’accès à des documents formulées par des tiers extérieurs. 
En conséquence, la Commission estime que sa politique de diffusion actuelle assure un équilibre adéquat entre la 
nécessité de promouvoir les bonnes pratiques en matière d’application du droit de l’Union et le respect de la confi -
dentialité vis-à-vis des États membres. Elle s’engage à diffuser des informations agrégées sur EU Pilot.
VII	Troisième 	tiret
La Commission estime que l’objectif de la procédure d’infraction est de mettre fin à une violation du droit de 
l’Union et de garantir la conformité au stade le plus précoce possible. Elle s’engage à limiter autant que possible 
le temps nécessaire pour atteindre cet objectif. La manière la plus efficace d’atteindre cet objectif n’est cependant 
pas toujours liée à la célérité de la procédure d’infraction. En effet, poursuivre cette procédure sans tenir compte de 
situations contingentes peut parfois s’avérer contre-productif.
Réponses	de	la	Commission	 47
VII	Quatrième	tiret
Le fait que des affaires n’aient pas été portées devant la Cour de justice ne signifie pas nécessairement que la Com -
mission n’a pas pris de mesures contre les infractions. Cela signifie plutôt que la conformité a été obtenue avant 
le renvoi devant la Cour. L’objectif de la procédure d’infraction est d’obtenir la conformité au stade le plus précoce 
possible. Dans ce contexte, l’outil EU Pilot est un instrument efficace de résolution des problèmes avant l’ouverture 
d’une procédure d’infraction formelle et, finalement, le renvoi devant la Cour de justice, s’il y a lieu. De manière 
générale, après l’introduction d’EU Pilot, le nombre de procédures d’infraction et, partant, de renvois devant la Cour 
de justice, a considérablement baissé. Comme il est mentionné dans la réponse, cette affirmation est valable pour la 
procédure d’infraction en général.
VIII	Premier	tiret
La Commission aide les États membres à mettre en œuvre le droit de l’Union grâce à un large éventail d’outils 
permettant de favoriser la conformité (plans de mise en œuvre pour les initiatives législatives majeures, réseaux et 
réunions de comités d’experts, orientations). Le paquet «mieux légiférer», adopté en mai 2015, a confirmé le sou -
tien apporté par la Commission aux États membres lors de la mise en œuvre (lignes directrices «mieux légiférer», 
pages 33-35). À cet égard, toutes les propositions de directives importantes sont accompagnées de plans de mise en 
œuvre qui décrivent les défis posés par cette dernière et les mesures de soutien pertinentes qui doivent être prises 
par la Commission.
Le manuel relatif à la mise en œuvre de la directive «services» a été publié 7 mois après l’adoption de celle-ci et 
29 mois avant la date limite de transposition. Des consultations et des discussions approfondies ayant eu lieu avec 
les États membres avant la publication du manuel, ces derniers en connaissaient le contenu à l’avance. Publier le 
manuel sans une consultation en bonne et due forme aurait posé bien davantage de problèmes que le retard de sa 
publication.
VIII	Deuxième	tiret
Selon le nouveau programme «Mieux légiférer», la Commission améliore son approche de l’évaluation, afin d’étof -
fer la base de connaissances sur laquelle reposent toutes les propositions de législation, sans remettre en cause les 
décisions politiques. Elle a ouvert son processus décisionnel au regard et aux contributions du public, grâce à un 
portail internet qui permet de suivre les initiatives et les nouvelles consultations publiques lorsque la Commission 
procède à une évaluation des politiques existantes ou envisage de nouvelles propositions.
VIII	Quatrième	tiret
Dans sa stratégie pour le marché unique des biens et des services du 28 octobre 2015, la Commission a annoncé 
plusieurs actions visant à améliorer les effets de la directive «services», notamment une réforme de la procédure de 
notification. Elle envisage plusieurs options législatives, notamment des éléments tels qu’une période de statu quo 
ou l’accès des parties prenantes aux notifications, pour une plus grande transparence. La stratégie pour le marché 
unique souligne le fait que l’information sur un site internet accessible au public n’existe pas encore. Une proposi -
tion en la matière est prévue pour 2016.
VIII	Cinquième 	tiret
La stratégie pour le marché unique annonce une révision dans ce sens de la législation en matière de protection 
du consommateur ainsi qu’une législation créant un cadre plus précis qui ira au-delà de l’article 20 de la directive 
«services».
Réponses	de	la	Commission	 48
Introduction
11
La Commission note que la DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME (GROW) résulte de la fusion des 
anciennes DG Marché intérieur et services (MARKT) et Entreprises et industrie (ENTR).
Observations
14
La Commission a recensé les domaines dans lesquels la directive n’avait pas été mise en œuvre et elle a pris les 
mesures nécessaires, par exemple la politique de tolérance zéro et les dossiers relatifs à la forme juridique, à la 
détention de capital et aux tarifs. Il incombe aux États membres de recenser les restrictions et les obstacles présents 
sur leur territoire.
La Commission a jugé utile d’appliquer l’outil EU Pilot de manière systématique afin d’éviter des procédures judi -
ciaires interminables et d’obtenir rapidement des États membres qu’ils se conforment à la directive.
Certaines dispositions importantes de la directive nécessitent que l’État membre réalise une évaluation de la pro -
portionnalité au cas par cas; la Commission doit tenir compte de cet élément et veiller à ne pas aller au-delà de la 
portée de la directive «services».
15
En ce qui concerne l’impact économique de la directive «services», l’étude de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_
finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) reposait sur une évaluation des obstacles existant 
dans le secteur des services à deux moments dans le temps: avant l’introduction de la directive et après son intro -
duction (fin 2011).
La Commission a actualisé cette étude afin de tenir compte des réformes nationales qui ont eu lieu entre 2012 et 
2014 (disponible à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/
en/renditions/native ). De plus, des évaluations plus détaillées ont récemment été réalisées sur les obstacles qui 
subsistent et sur le potentiel économique que représenterait leur suppression dans les secteurs prioritaires des 
services commerciaux et du commerce de détail. Elles ont été publiées dans le document de travail sur la stratégie 
pour le marché unique (voir sections 2.3 et 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/
translations/en/renditions/native ).
17
Le manuel a été publié 7 mois après l’adoption de la directive «services» et 29 mois avant la date limite de transpo -
sition. Des consultations et des discussions approfondies ayant eu lieu avec les États membres avant la publication 
du manuel, ces derniers en connaissaient le contenu à l’avance. Publier le manuel sans une consultation en bonne et 
due forme aurait posé bien davantage de problèmes que le léger retard de sa publication.
Réponses	de	la	Commission	 49
28
La Commission estime que davantage devrait être fait pour améliorer la mise en œuvre ambitieuse de la directive 
«services». En 2015, ses services ont réalisé un suivi de l’évaluation de 2012 pour examiner les progrès enregistrés 
entre 2012 et 2014. L’exercice a révélé que les mesures adoptées pendant cette période n’apporteront que 0,1 % au 
PIB de l’Union (sur les 1,8 % potentiels identifiés par l’étude de 2012).
La Commission estime qu’il y a lieu d’adopter des mesures additionnelles afin de réduire encore les restrictions 
relatives à la forme juridique, comme l’ont montré les recommandations adressées à chaque pays dans le cadre du 
semestre européen et comme l’a fait récemment la Commission au moyen d’actions ciblant ces restrictions dans 
plusieurs États membres.
29
La Commission a établi ses priorités dans sa communication sur la mise en œuvre de la directive «services» de 20122. 
Dans cette communication, elle explique qu’elle se concentre sur le contrôle de l’application mais qu’il ne s’agit pas 
là de son seul champ d’action. Elle a également défini des secteurs prioritaires et un ensemble d’actions pour les 
années à venir, notamment un plan d’action pour le commerce de détail, une réforme de la directive sur les qua -
lifications professionnelles et un examen par les pairs portant sur la forme juridique et la détention de capital. Le 
Conseil européen a salué cet ensemble d’actions dans ses conclusions du 23 octobre 2013. Comme il le souligne, les 
États membres jouent un rôle central dans la mise en œuvre de la directive «services».
Au cours de l’été 2012, la Commission a contacté les États membres et les a interrogés sur la manière dont ils comp -
taient supprimer les infractions manifestes (dossiers «tolérance zéro»).
36
Les tests de performance ne visaient pas à recenser les obstacles incompatibles avec la directive «services». À la 
suite des tests de performance, la directive sur les qualifications professionnelles a été modifiée en 2013 (voir 
proposition initiale COM(2011) 883 final, section 4.11, et communication de la Commission de 2011 COM(2011) 20, 
section 4.2) et la directive concernant les voyages à forfait modifiée était en cours d’adoption en 2015 (voir proposi -
tion initiale de la Commission COM(2013) 512, section 1.4).
37
Une évaluation détaillée des réformes entreprises par les États membres depuis l’introduction de la directive «ser -
vices» jusqu’à fin 2011 et de leur impact économique potentiel a été publiée en 2012.
Cette étude ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) 
explique en détail les données économiques utilisées pour réaliser l’évaluation, ainsi que leurs sources (voir les 
pages 19-20 et 67-68). Certaines données peuvent manquer ou être indisponibles pour un ou plusieurs États 
membres. Il s’agit toutefois d’un problème très fréquemment rencontré dans tous les types d’étude économique ou 
d’analyse économétrique.
38
Voir la réponse de la Commission au point 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Réponses	de	la	Commission	 50
39
Voir la réponse de la Commission aux points 37 et 38.
40
Voir la réponse de la Commission aux points 37 à 39.
Réponse	commune	aux	points 41	et	42
La Commission a lancé une initiative pour que les données relatives aux comptes nationaux publiées par Eurostat 
soient plus complètes et soumises plus rapidement. Cependant, il existe plusieurs autres types de statistiques por -
tant sur les secteurs des services (par exemple les statistiques structurelles sur les entreprises, publiées par Eurostat) 
qui permettent d’analyser en profondeur les marchés de services.
43
En ce qui concerne les services d’information ou les mécanismes de coopération, la directive «services» ne prévoit 
que des guichets uniques. Pour ce qui a trait à l’utilisation de l’IMI, plus de 6 000 autorités compétentes sont enre -
gistrées dans le système pour le domaine des services. Le nombre d’échanges d’informations entre les autorités 
demeure relativement bas car les États membres sous-estiment le potentiel du système (et ne connaissent pas les 
obligations légales découlant de la directive «services», tout particulièrement au niveau local).
Le réseau des centres européens des consommateurs n’a pas été créé aux fins de la directive «services». Il est res -
ponsable d’un vaste éventail d’activités.  L’un de ses rôles principaux consiste à défendre les droits des consomma -
teurs dans un contexte transfrontalier. Les centres européens des consommateurs participent également, dans la 
limite de leurs ressources, à la défense des droits des consommateurs conférés par la directive «services».
46
Il incombe aux États membres de mettre en place les guichets uniques et d’en assurer le bon fonctionnement. La 
Commission a apporté son soutien tout au long de ce processus, par le biais de deux groupes d’experts:
– EUGO – ce groupe constituait une plateforme d’échange des bonnes pratiques et a organisé un exercice de 
comparaison afin de fournir aux États membres des informations sur leurs performances et les améliorations 
nécessaires (organisé chaque année via des études comparatives ou des tests auprès des utilisateurs),
– le groupe d’experts «procédures électroniques» – ce groupe a été mis en place pour discuter des questions liées 
à l’interopérabilité des procédures électroniques et des outils spécifiques fournis par la Commission afin de faci -
liter le respecter les obligations prévues à l’article 8 de la directive «services». Ce sous-groupe technique n’existe 
plus. Les questions relatives aux procédures électroniques sont désormais traitées dans le cadre du règlement 
(UE) nº 910/2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques 
au sein du marché intérieur (règlement eIDAS).
47
Le tableau d’affichage du marché unique permet d’établir des rapports annuels sur les performances des guichets 
uniques. Ces rapports reposent sur les études externes mentionnées par la Cour ainsi que sur les tests auprès 
des utilisateurs réalisés par la Commission en collaboration avec les États membres. Des tels tests ont été réalisés 
conjointement avec les États membres en 2011, 2013 et 2015. En 2013, la Commission a également fait participer 
des entreprises (via le réseau Enterprise Europe, Eurochambres et Business Europe) aux tests. Elle n’a pas poursuivi 
l’opération en 2015, car des tests auprès des entreprises étaient réalisés par le prestataire externe dans le cadre de 
l’étude.
Réponses	de	la	Commission	 51
51
La Commission continuera à soutenir les États membres en donnant des orientations et en leur adressant des 
recommandations fondées sur les bonnes pratiques.
52
Suite à la récente étude sur les guichets uniques, la Commission a décidé d’ouvrir 10 enquêtes EU Pilot contre 
10 États membres. Ces enquêtes sont actuellement en cours (décembre 2015).
54
Le réseau EUGO a été créé pour coordonner les actions des autorités régissant les guichets uniques, ce qui a permis 
de faire mieux connaître aux entrepreneurs et aux entreprises les modes d’obtention d’informations détaillées sur la 
façon de 	faire des affaires à l’étranger et de remplir des formalités administratives pour la création d’une entreprise 
ou la prestation de services dans un cadre transfrontalier.
55
La Commission a œuvré pour élargir l’accès aux guichets uniques, en améliorant par exemple la signalisation à partir 
du site internet L’Europe est à vous – Entreprises. Dans le cadre du programme COSME, elle a proposé de financer 
des projets transfrontaliers destinés à faire mieux connaître les guichets uniques, en insistant particulièrement sur 
les activités en ligne.
60
La clarté et la qualité des notifications envoyées via l’IMI, concernant notamment les évaluations de proportion -
nalité des législations nationales requises par la directive «services», varient selon l’État membre notifiant. Afin 
de faciliter l’évaluation des notifications, la Commission fournit une traduction en langue anglaise à tous les États 
membres et la diffuse dans le système IMI.
Il convient de noter que, la directive «services» n’imposant pas de notifier les projets de mesure, les mesures noti -
fiées sont déjà adoptées dans la majorité des cas. Dès lors, le seul outil utile dont la Commission dispose pour s’atta -
quer à ces mesures est la procédure d’infraction, alors que son action serait bien plus efficace au stade de projet. 
Dans le cadre de la stratégie pour le marché unique, la Commission a annoncé une initiative législative qui traitera 
ces problèmes.
61
La Commission a connaissance du fait que plusieurs exigences qui auraient dû être notifiées par les États membres 
ne l’ont pas été. Contrairement au régime institué par la directive «transparence» (ex 98/34/CE, actuellement 
2015/1535/UE), complété par la jurisprudence de la CJUE (affaire C-194/94, CIA Security), qui énonce que les mesures 
nationales non notifiées ne sont pas applicables, la directive «services» ne prévoit aucune sanction de ce genre. 
La Commission envisage d’intégrer dans le cadre de son action législative en vertu de la stratégie pour le marché 
unique une disposition qui permettrait d’annuler une exigence non notifiée, ce qui devrait encourager les États 
membres à procéder aux notifications.
Réponses	de	la	Commission	 52
62
Bien que les directives «services» et «transparence» imposent toutes deux l’obligation de notifier les exigences 
nouvelles, la directive «services» ne contient aucune obligation de notifier les projets de mesures et n’introduit 
aucune période de statu quo, ce qui limite sérieusement la possibilité d’intervention de la Commission. Les chiffres 
montrent que la grande majorité des mesures notifiées ont déjà été adoptées par les États membres. De plus, les 
notifications réalisées en application de la directive «services» ne sont pas transparentes pour les parties intéres -
sées, ni pour le monde des affaires en général; il leur est donc impossible d’exprimer leurs réactions face aux projets 
de mesures. Afin d’améliorer la procédure de notification pour les services, la Commission envisage plusieurs 
options législatives, comprenant des éléments tels qu’une période de statu quo ou l’accès des parties prenantes aux 
notifications, afin de garantir une plus grande transparence. La diffusion d’informations sur un site internet acces -
sible au public pourrait constituer un moyen d’assurer cette transparence.
66
Un certain nombre de centres européens des consommateurs (CEC) disposent d’un guichet relevant de la directive 
«services», mais les activités de ces guichets sont séparées de celles des CEC, qui sont des structures cofinancées par 
la Commission européenne et les États membres destinées à aider les consommateurs qui rencontrent des pro -
blèmes lors de leurs achats transfrontaliers.
67
Au niveau de l’Union, des brochures ont été publiées afin de mieux informer les consommateurs, notamment la 
brochure Acheter des services partout dans l’UE3, qui leur donne des indications claires sur leurs droits. Les plus gros 
efforts d’information doivent néanmoins être accomplis au niveau national, afin de tenir compte des besoins spéci -
fiques des citoyens des différents États membres en matière de communication.
Les 222 plaintes liées à l’article 20 rapportées par les CEC ne représentent qu’une partie des plaintes des consom -
mateurs puisque celles-ci ne sont pas toutes adressées aux CEC mais peuvent être déposées auprès des autorités 
nationales, des associations de consommateurs ou de la Commission (par exemple, environ 1 000 plaintes ont été 
formulées directement auprès du service « L’Europe vous conseille »).
75
Le guide de la Commission de 2012 n’a pas été efficace pour apporter une sécurité juridique aux commerçants et 
consommateurs ou pour clarifier les dispositions de l’article 20, point 2. Il est donc nécessaire de prendre davantage 
de mesures pour que ces principes produisent leurs effets et d’élaborer des règles concrètes pour lutter contre les dis -
criminations fondées sur la nationalité ou le lieu de résidence des acteurs du marché. Dans sa stratégie pour le marché 
unique, la Commission annonçait qu’elle adopterait des mesures législatives en vue de lutter contre les différences de 
traitement non justifiées des consommateurs en fonction de leur lieu de résidence ou de leur nationalité en matière 
d’accès, de prix ou d’autres conditions de vente. Cela implique notamment d’identifier et d’interdire des formes spéci -
fiques de discrimination basées sur la résidence qui ne sont pas justifiées par des facteurs objectifs et vérifiables.
76
Des «balayages» sont réalisés en vertu de l’article 9 du règlement (CE) nº 2006/2004 relatif à la coopération en 
matière de protection des consommateurs (CPC), lequel comporte une annexe détaillant le droit matériel concerné. 
À l’heure actuelle, la directive «services» ne figure pas dans cette annexe et il n’est donc pas possible de réaliser ces 
actions de contrôle pour vérifier si les entreprises respectent les dispositions relatives aux consommateurs conte -
nues dans la directive (par exemple l’article 20). Dans le cadre de la stratégie pour le marché unique, l’objectif est 
d’inclure l’article 20 dans l’annexe du règlement CPC. Il serait dès lors soumis à l’ensemble des dispositions prévues 
par le règlement: non seulement à celles relatives aux «balayages» (article 9) mais aussi aux dispositions générales, 
comme les demandes d’assistance mutuelle (articles 6 à 8).
3 http://bookshop.europa.eu/fr/acheter-des-services-partout-dans-l-ue-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Réponses	de	la	Commission	 53
77
L’évaluation externe recommande en effet d’élargir le champ des «balayages», car ils constituent de puissants outils 
d’exécution. Cet aspect est pris en compte dans l’examen du règlement CPC puisque l’une des mesures qui sera 
proposée vise à améliorer l’efficacité des actions coordonnées (au titre de l’article 9 du règlement) telles que les 
«balayages». L’évaluation externe a établi une différence claire entre le cadre actuel du règlement CPC et les objec -
tifs à atteindre pour renforcer ses mécanismes de coopération proprement dits et la portée de son annexe. Étant 
donné que l’annexe du règlement CPC ne comprend actuellement aucune des dispositions de la directive «ser -
vices», il n’existe aucune recommandation spécifique concernant les «balayages» en lien avec la directive.
En ce qui concerne la portée de l’annexe, l’évaluation externe ne recommande pas de tenir compte de l’intégralité 
de la directive «services», pour les raisons mentionnées par la Cour et copiées du rapport de l’évaluation externe. 
Toutefois, lors de la préparation de l’analyse du règlement CPC, l’appréciation de l’évaluation externe portant sur 
l’importante dimension transfrontalière de cette directive a été prise en compte et la Commission entend proposer 
d’inclure l’article 20 uniquement (comme il est expliqué dans la réponse de la Commission au point 76).
82
Les problèmes de mise en œuvre liés à la directive «services» sont bien souvent des problèmes structurels liés au 
règlement et non à des manquements administratifs. Cela étant dit, la stratégie pour le marché unique prévoit de 
renforcer Solvit afin de pouvoir résoudre davantage de problèmes structurels et de problèmes ne revêtant pas 
nécessairement une dimension transfrontalière.
83
La Commission participe au fonctionnement de Solvit:
a) en organisant régulièrement des formations et des événements de réseau, en collaboration avec les centres Solvit 
nationaux;
b) en rédigeant et en mettant à jour le manuel de traitement des affaires Solvit, en collaboration avec les centres 
Solvit nationaux;
c) en fournissant une aide au traitement des affaires, sur demande des centres Solvit. Dans les cas complexes, cette 
assistance peut comprendre une aide juridique informelle;
d) en gérant et en alimentant la base de données Solvit et une interface publique, et en apportant une formation et 
une documentation spécifiques destinées à faciliter son utilisation par les centres Solvit ;
e) en surveillant la qualité et les performances des centres Solvit et les affaires qu’ils traitent;
f) en assurant une bonne articulation du traitement des plaintes et de Solvit ;
g) en informant les centres Solvit, à leur demande, de la suite donnée par la Commission aux affaires non résolues, 
lorsqu’une plainte lui a été adressée.
89
EU Pilot est avant tout un outil visant à obtenir la conformité des États membres et à éviter l’ouverture d’une procé -
dure d’infraction. Une analyse poussée et un dialogue continu sont nécessaires à cette fin.
Réponses	de	la	Commission	 54
90
Un dossier dure 16,6 mois à compter de l’enregistrement de la première plainte. La durée moyenne d’un dossier 
dans EU Pilot est donc de 11 mois.
Encadré	4 –	Exemples	de	retards	au	niveau	de	la	procédure	EU Pilot
La Commission a ouvert un dossier EU Pilot en novembre 2012 et a envoyé une lettre de mise en demeure (la pre -
mière étape de la procédure d’infraction) en octobre 2013. L’étape EU Pilot a donc duré seulement 11 mois.
Le troisième dossier a été ouvert en mars 2012 et clôturé en mai 2013, pour être traité dans le cadre de la procédure 
d’infraction. Le léger retard de clôture du dossier EU Pilot s’explique par le fait que la Commission a présenté une 
demande d’informations complémentaires en février 2013.
93
EU Pilot est un système grâce auquel la Commission et les États membres peuvent discuter, à un stade précoce, 
des infractions potentielles au droit de l’Union. Il constitue une phase de dialogue informel mais structuré entre 
la Commission et l’État membre concerné, dont l’objectif est de trouver rapidement des solutions et d’éviter de 
recourir aux procédures d’infraction formelles. Si ce dialogue bilatéral aboutit à une conclusion satisfaisante, le 
dossier EU Pilot est clos. Si, au contraire, une violation potentielle du droit de l’Union a été détectée mais qu’aucune 
solution n’a pu être trouvée à ce stade précoce, la Commission peut ouvrir une procédure d’infraction (par l’envoi 
d’une lettre de mise en demeure à l’État membre). Ce dialogue est protégé par la confidentialité. La Commission 
n’indique pas si un dossier EU Pilot sur un sujet particulier est ou a été ouvert à l’encontre d’un État membre pré -
cis. La Commission échange des bonnes pratiques avec les États membres concernant l’application du droit de 
l’Union, y compris pour le fonctionnement d’EU Pilot, via des forums spécialisés. Elle publie des informations sur les 
affaires d’infraction, c’est-à-dire lorsque la Commission a ouvert une procédure formelle pour violation du droit de 
l’Union par l’envoi d’une lettre de mise en demeure. Une fois la procédure ouverte et la lettre de mise en demeure 
envoyée, la Commission publie le titre et le numéro de l’affaire ( http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infrin -
gements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en ). Il en va de même pour le stade de l’avis motivé, 
au cours duquel un bref communiqué de presse est également publié. Lors du renvoi devant la Cour de justice, la 
Commission publie un communiqué de presse plus détaillé. La Commission publie des informations agrégées sur 
EU Pilot dans le Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union (COM(2015) 329). Si elle venait 
à publier des informations spécifiques sur un dossier EU Pilot, elle enfreindrait ses obligations en matière de confi -
dentialité vis-à-vis des États membres dans le cadre de l’action précontentieuse (ce qui pourrait nuire à la confiance 
que les autorités nationales accordent à ces affaires et à d’autres). La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) 
a confirmé la pratique de la Commission consistant à traiter les enquêtes EU Pilot en cours de manière confidentielle 
(arrêts Petrie (affaire T-191/99), Spirlea (affaire T-306/12) et ClientEarth/Commission (T-424/14 et T-425/14)).
En conséquence, la Commission estime que sa politique de diffusion actuelle assure un équilibre adéquat entre la 
nécessité de promouvoir les bonnes pratiques en matière d’application du droit de l’Union et les relations confiden -
tielles entre la Commission et les États membres. Elle s’engage à réfléchir aux meilleures manières de diffuser des 
informations agrégées sur EU Pilot.
Réponses	de	la	Commission	 55
97
La Commission a ouvert plusieurs dossiers d’infraction au cours du premier semestre de 2015, dans le cadre des -
quels la proportionnalité d’une mesure nationale devait faire l’objet d’une évaluation. Elle a, par exemple, ouvert 
8 dossiers concernant la forme juridique et la détention de capital, ou les tarifs (qui sont des obligations condition -
nelles prévues à l’article 15 de la directive «services»). Un certain nombre de dossiers ont également été ouverts sur 
la base des limites quantitatives ou territoriales (article 15 de la directive «services») ou sur la base de l’article 20, 
paragraphe 2 (non-discrimination dans l’accès aux services). 10 dossiers EU Pilot ont en outre été ouverts au cours 
du second semestre de 2015 pour non-conformité à l’article 8 de la directive «services» portant sur les guichets 
uniques. Une fois encore, une évaluation de la proportionnalité s’avère nécessaire. Lorsque la Commission poursuit 
un État membre devant la Cour de justice, il lui incombe de prouver l’infraction au droit de l’Union et de montrer 
qu’elle a donné aux États membres la possibilité de présenter leurs arguments avant tout renvoi devant la Cour. Si la 
Commission n’apporte pas ces preuves, la Cour de justice peut rendre un arrêt contre elle, en déclarant son action 
soit irrecevable soit sans fondement.
98
La politique de tolérance zéro a été élaborée juste après l’exercice d’évaluation mutuelle, pour traiter les obligations 
inconditionnelles, c’est-à-dire celles qui ne dépendaient pas d’une analyse de proportionnalité. Au début de la mise 
en œuvre de la directive «services», la Commission estimait que ces obligations étaient prioritaires. Cependant, 
comme l’indique la réponse de la Commission au point 97, cette dernière a ensuite ouvert des dossiers d’infraction 
contre des exigences non justifiées.
99
La Commission a ouvert bien plus de neuf dossiers d’infraction pour non-conformité de la législation nationale, et 
neuf dossiers d’infraction fondés sur la politique de tolérance zéro, ce qui signifie que, pour certaines mesures com -
prises dans la directive «services», que la Commission peut définir comme étant des obligations inconditionnelles, 
les États membres ne devraient avoir aucun dossier d’infraction pour non-conformité avec la législation nationale. 
Le principe de «tolérance zéro» est donc appliqué lorsqu’il n’y a aucune procédure d’infraction ouverte contre les 
États membres. La Commission a lancé environ 40 enquêtes, même si seulement 9 dossiers d’infraction ont été 
ouverts. Ces 9 dossiers peuvent donc être considérés comme un bon résultat, puisque les autres ont été résolus 
au cours des étapes précédentes de l’enquête. Il faut tenir compte du fait que la Commission a fondé les dossiers 
relatifs à la tolérance zéro sur le rapport concernant les obstacles nationaux, qui est à l’origine de l’ensemble 
de mesures en faveur de la mise en œuvre de 2012. Après un examen approfondi de ce rapport, la Commission 
a recensé les obligations inconditionnelles qui n’étaient pas respectées par les États membres. Les 40 enquêtes 
ouvertes sont le résultat de cet exercice.
100
La Commission confirme que son objectif pour le délai nécessaire à la clôture d’un dossier d’infraction était de 
18 mois et que la durée moyenne des dossiers relatifs à la directive «services» était de 19,6 mois. Il s’agit souvent 
d’affaires politiquement très sensibles. La durée des dossiers liés à la directive «services» est inférieure à la durée 
moyenne de ceux liés à d’autres directives régissant le marché intérieur.
101
Comme l’explique la réponse de la Commission au point 99, les prétendus dossiers «pour non-conformité» sont des 
dossiers «tolérance zéro» ouverts par la Commission de sa propre initiative.
Réponses	de	la	Commission	 56
104
La durée des dossiers d’infraction liés à la directive «services» est inférieure à la moyenne. De plus, la Commission 
estime que les modifications législatives introduites dans les États membres ne sont pas uniquement la consé -
quence de l’ouverture des procédures d’infraction: depuis l’introduction d’EU Pilot, nombre de dossiers ont été 
résolus avant l’ouverture d’une telle procédure. Le succès d’EU Pilot explique le nombre plus limité de procédures 
d’infraction, et donc, de renvois devant la Cour de justice. En ce qui concerne la documentation disponible, les 
décisions prises par la Commission dans les dossiers d’infraction sont accessibles au public sur son site internet. De 
plus, le rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l’application du droit de l’Union fournit un récapitulatif 
complet des procédures d’infraction traitées par la Commission au cours de l’année précédente. Comme le recon -
naît la Cour de justice, le climat de confiance mutuelle qui règne entre la Commission et l’État membre concerné 
doit être préservé tant que ces procédures sont en cours. Cette règle est également appliquée dans le cadre des 
demandes d’accès aux documents (voir l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1049/2001 relatif à l’accès aux 
documents). Cependant, conformément à la jurisprudence, dès que l’enquête est clôturée, et dans la mesure où il 
n’existe aucun lien avec d’autres enquêtes en cours, la Commission n’applique plus une présomption aussi générale 
et examine chaque demande en vue d’accorder un accès aussi large que possible, conformément au règlement (CE)
nº 1049/2001.
Encadré	6 –	Cas	d’infraction	porté	devant	la	Cour	de	justice
Comme le mentionne le rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union (2014)4, la baisse géné -
rale du nombre de procédures d’infraction peut être mise en rapport avec l’augmentation importante des déci -
sions préjudicielles posées au titre de l’article 267 du TFUE depuis 2010. La Cour de justice a traité des questions de 
conformité du droit national avec le droit de l’Union dans environ la moitié des arrêts qu’elle a rendus en vertu de 
l’article 267 du TFUE depuis 2010 et elle a décelé des non-conformités dans un grand nombre de cas. Les décisions 
préjudicielles sont certes distinctes des décisions portant sur les infractions, mais elles donnent à la Commission 
une possibilité supplémentaire de mettre fin, de manière plus systématique, aux violations du droit de l’Union com -
mises dans le cadre des législations nationales ou de leur application.
L’avocat général a rendu ses conclusions en septembre 2015.
107
La stratégie de contrôle de l’application dans les domaines couverts par la directive «services» repose sur différents 
instruments: infractions, responsabilité sociale des entreprises (RSE) et dialogue avec les États membres. L’action 
de la Commission doit envisager l’ensemble des différents instruments. Depuis 2007, la Commission a défini leurs 
priorités par des mesures d’exécution et a établi ses priorités dans la communication de 2012. Ces priorités ont été 
suivies, en tenant bien évidemment compte des obligations qu’impose à la Commission son rôle de gardienne du 
traité. Une politique plus complète, basée sur les priorités, sera davantage développée dans le cadre de la stratégie 
pour le marché unique.
108
Dans le cadre du semestre européen, la RSE est liée à des questions et problèmes qui ont fait l’objet d’une analyse 
et d’une discussion entre les États membres et la Commission, ainsi qu’au niveau du Conseil. L’adhésion au niveau 
politique est donc plus forte. Les procédures d’infraction peuvent également avoir des incidences politiques.
110
Voir la réponse de la Commission au point 108.
4  COM(2015) 329 final.
Réponses	de	la	Commission	 57
Conclusions 	et	recommandations
111
La Commission engage bel et bien des poursuites judiciaires lorsque cela est nécessaire. Elle a défini ses secteurs 
prioritaires et a œuvré dans leur sens.
L’application de la directive repose en grande partie sur une évaluation de la proportionnalité qui doit être effec -
tuée par les États membres au cas par cas, un fait dont la Commission doit tenir compte (par exemple l’article 15 
et l’article 39 imposent aux États membres d’évaluer certaines exigences). Les actions ne sont donc pas décidées 
selon le niveau de confiance mais par la base juridique. La durée d’une procédure judiciaire n’a jamais dissuadé 
la Commission d’ouvrir un dossier d’infraction. En ce qui concerne les obligations inconditionnelles contenues 
dans la directive, la Commission a agi rapidement et lancé un nombre considérable d’enquêtes de sa propre initia -
tive. Sur les 80 dossiers EU Pilot ouverts en moyenne chaque année, plus de 30 le sont de la propre initiative de la 
Commission.
112
Le manuel a été publié 7 mois après l’adoption de la directive «services» et 29 mois avant la date limite de transpo -
sition. Des consultations et des discussions approfondies ayant eu lieu avec les États membres avant la publication 
du manuel, ces derniers en connaissaient le contenu à l’avance. Publier le manuel sans une consultation en bonne et 
due forme aurait posé bien davantage de problèmes que le léger retard de sa publication.
Recommandation n° 	1
La Commission accepte la recommandation. Le paquet «mieux légiférer», adopté le 19 mai 2015, établit un cadre 
général pour simplifier le droit de l’Union et le rendre plus efficace. La Commission aide les États membres à mettre 
en œuvre le droit de l’Union grâce à un large éventail d’outils permettant de favoriser la conformité (plans de mise 
en œuvre pour les initiatives législatives majeures, réseaux et réunions de comités d’experts, orientations). Elle 
estime que la préparation des orientations ne devrait pas interférer avec le processus politique menant à un accord 
entre le Parlement européen et le Conseil sur une nouvelle législation.
113
La Commission a établi ses priorités dans sa communication sur la mise en œuvre de la directive «services» de 20125. 
Dans cette communication, la Commission explique qu’elle se concentre sur le contrôle de l’application mais qu’il ne 
s’agit pas là de son seul champ d’action. Elle a également défini des secteurs prioritaires et un ensemble d’actions 
pour les années à venir, notamment un plan d’action pour le commerce de détail, une réforme de la directive sur les 
qualifications professionnelles et un examen par les pairs portant sur la forme juridique et la détention de capital. 
Le Conseil européen a salué cet ensemble d’actions dans ses conclusions du 23 octobre 2013. Comme il le souligne, 
les États membres ont également un rôle à jouer dans la mise en œuvre de la directive «services».
Les tests de performance ne visaient pas à recenser les obstacles incompatibles avec la directive «services». Ils se 
concentraient plutôt sur les éventuelles incompatibilités entre différents actes de la législation de l’Union, afin 
de les éviter. À la suite des tests de performance, la directive sur les qualifications professionnelles a été modifiée 
en 2013 (voir proposition initiale COM(2011) 883 final, section 4.11, et communication de la Commission de 2011 
COM(2011) 20, section 4.2) et la directive concernant les voyages à forfait modifiée était en cours d’adoption en 2015 
(voir proposition initiale de la Commission COM(2013) 512, section 1.4).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Réponses	de	la	Commission	 58
Recommandation n° 	2
La Commission accepte la recommandation. La Commission a défini ses priorités dans la communication de 2012 et 
a œuvré dans leur sens. Dans sa communication de juin 2012, elle appelait les États membres à introduire davantage 
de réformes nationales ambitieuses en matière de services. Elle a conforté cet appel en adressant des recommanda -
tions à chaque pays dans le cadre du semestre européen.
114
L’étude de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) 
reposait sur une évaluation des obstacles existant dans le secteur des services à deux moments dans le temps: avant 
l’introduction de la directive et après son introduction (fin 2011). Les incidences estimées n’étaient donc pas fondées 
sur des évaluations théoriques ex ante mais sur les réformes nationales qui avaient effectivement été réalisées. Les 
élasticités calculées pour estimer l’impact économique de la suppression des obstacles étaient basées sur des com -
paraisons par pays des données économiques alors disponibles. Toutefois, cela ne signifie pas que ces élasticités 
sont inexactes ou non fiables.
La Commission a actualisé cette étude afin de tenir compte des réformes nationales qui ont eu lieu entre 2012 et 
2014 (disponible à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/
en/renditions/native ). De plus, des évaluations plus détaillées ont récemment été réalisées sur les obstacles qui 
subsistent et sur le potentiel économique que représenterait leur suppression dans les secteurs prioritaires des 
services commerciaux et du commerce de détail. Elles ont été publiées dans le document de travail sur la stratégie 
pour le marché unique (voir sections 2.3 et 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/
translations/en/renditions/native ).
Recommandation n° 	3
La Commission accepte la recommandation. Le 19 mai 2015, elle a adopté le paquet «mieux légiférer» afin de garan -
tir l’efficacité de son action. Ce dernier comprend également des lignes directrices expliquant comment réaliser des 
analyses d’impact afin d’examiner les éventuelles conséquences économiques, sociales et environnementales des 
modes d’action proposés. La Commission suit ces lignes directrices.
115
La Commission continuera à soutenir les États membres en donnant des orientations et en leur adressant des 
recommandations fondées sur les bonnes pratiques.
116
La Commission a œuvré pour élargir l’accès aux guichets uniques, par exemple avec L’Europe est à vous – Entre -
prises. Dans le cadre du programme COSME, elle a proposé de financer des projets de transfrontaliers destinés 
à faire mieux connaître les guichets uniques, en insistant particulièrement sur les activités en ligne.
Recommandation n° 	4
La Commission accepte la recommandation. Bien que la recommandation s’adresse aux États membres, la Commis -
sion continuera à les soutenir en donnant des orientations et en leur adressant des recommandations fondées sur 
les bonnes pratiques.
Réponses	de	la	Commission	 59
117
La clarté et la qualité des notifications envoyées via l’IMI, concernant notamment les évaluations de proportion -
nalité des législations nationales requises par la directive «services», varient selon l’État membre notifiant. Afin 
de faciliter l’évaluation des notifications, la Commission fournit une traduction en langue anglaise à tous les États 
membres et la diffuse dans le système IMI.
Les services de la Commission évaluent toutes les notifications soumises par les États membres dans le système IMI. 
Lorsque l’évaluation des exigences nationales soulève des questions de compatibilité avec la directive «services», ils 
envoient des commentaires à l’État membre concerné via l’IMI.
Il convient de noter que, la directive «services» n’imposant pas de notifier les projets de mesure, les mesures noti -
fiées sont déjà adoptées dans la majorité des cas. Dès lors, le seul outil utile dont la Commission dispose pour s’atta -
quer à ces mesures est la procédure d’infraction, alors que son action serait bien plus efficace au stade de projet.
Recommandation n° 	5
La Commission accepte la recommandation.
118
Actuellement, la Commission n’est pas en mesure de mieux utiliser le règlement sur la coopération en matière de 
protection des consommateurs. Celui-ci doit être modifié formellement pour pouvoir servir à la mise en œuvre de 
l’article 20 de la directive «services».
Recommandation n° 	6
La Commission accepte la recommandation.
119
EU Pilot est un système grâce auquel la Commission et les États membres peuvent discuter des infractions poten -
tielles au droit de l’Union liées à une transposition incorrecte ou à une mauvaise application de l’acquis de l’Union. 
Un dossier EU Pilot est clos si les discussions avec l’État membre aboutissent à une conclusion satisfaisante, ou il 
peut donner lieu à une procédure d’infraction (par l’envoi d’une lettre de mise en demeure à l’État membre) si la 
Commission estime que l’État membre enfreint effectivement le droit de l’Union. EU Pilot n’est pas un outil destiné 
à résoudre des cas individuels, mais des problèmes généraux posés par l’application du droit de l’Union.
Réponses	de	la	Commission	 60
Recommandation n° 	7
La Commission accepte la première partie de la recommandation. La Commission s’engage à limiter autant que pos -
sible le temps nécessaire pour enquêter, dans le cadre d’EU Pilot, sur les infractions présumées au droit de l’Union. 
En ce qui concerne la seconde partie de la recommandation, la Commission n’indique pas si un dossier EU Pilot sur 
un sujet particulier est ouvert à l’encontre d’un État membre précis. La Commission échange des bonnes pratiques 
avec les États membres concernant l’application du droit de l’Union, y compris pour le fonctionnement d’EU Pilot, 
via des forums spécialisés. Elle publie des informations agrégées sur EU Pilot dans le Rapport annuel sur le contrôle 
de l’application du droit de l’Union (COM(2015) 329). Si la Commission venait à publier des informations spécifiques 
sur un dossier EU Pilot, elle enfreindrait ses obligations en matière de confidentialité vis-à-vis des États membres 
dans le cadre de l’action précontentieuse (ce qui pourrait nuire à la confiance que les autorités nationales accordent 
à ces affaires et à d’autres). La Cour de justice de l’Union européenne a confirmé la pratique de la Commission 
consistant à traiter les enquêtes EU Pilot en cours de manière confidentielle (arrêts Petrie (affaire T-191/99), Spir -
lea (affaire T-306/12) et ClientEarth/Commission (T-424/14 et T-425/14)). Ces arrêts ont été rendus dans le cadre de 
demandes d’accès à des documents.
En conséquence, la Commission estime que sa politique de diffusion actuelle assure un équilibre adéquat entre la 
nécessité de promouvoir les bonnes pratiques en matière d’application du droit de l’Union et les relations confiden -
tielles entre la Commission et les États membres. La Commission s’engage à réfléchir aux meilleures manières de 
diffuser des informations agrégées sur EU Pilot.
120
La stratégie de contrôle de l’application dans les domaines couverts par la directive «services» repose sur différents 
instruments: infractions, RSE et dialogue avec les États membres. L’action de la Commission doit envisager l’en -
semble des différents instruments. Depuis 2007, la Commission a défini leurs priorités par des mesures d’exécution 
et a établi ses priorités dans la communication de 2012. Ces priorités ont été suivies, en tenant bien évidemment 
compte des obligations qu’impose à la Commission son rôle de gardienne du traité.
Recommandation n° 	8
La Commission accepte la recommandation. La Commission estime que l’objectif de la procédure d’infraction est de 
mettre fin à une violation du droit de l’Union et de garantir la conformité au stade le plus précoce possible, et elle 
s’engage à limiter autant que possible le temps nécessaire pour atteindre cet objectif. La manière la plus efficace 
de l’atteindre n’est cependant pas toujours liée à la célérité de la procédure d’infraction. En effet, poursuivre cette 
procédure sans tenir compte des situations contingentes peut parfois s’avérer contre-productif.
Après l’introduction d’EU Pilot, le nombre de procédures d’infraction, et donc celui des renvois devant la Cour de 
justice, ont considérablement baissé car des solutions sont souvent trouvées dans le cadre d’EU Pilot. L’objectif pre -
mier de la politique de la Commission est de convaincre les États membres de prendre des mesures pour résoudre 
les problèmes de conformité.
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(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
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 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Il est généralement admis que le marché des services n’a 
pas atteint son plein potentiel sur le plan des échanges au 
sein de l’UE. La directive sur les services vise à réduire les 
obstacles légaux et administratifs pour les prestataires et 
pour les destinataires des services, mais plusieurs années 
après la date limite de transposition (fin 2009) des 
obstacles injustifiés persistent encore. L’audit a révélé que 
si la Commission a certes réussi à mettre en évidence des 
problèmes dans les États membres, elle n’a pas 
suffisamment contesté le bien-fondé de certains types 
d’obstacles, et les mesures prises n’ont pas entraîné de 
résultats assez rapidement. Les prestataires de services et 
les consommateurs continuent à se voir privés du degré 
d’accès au marché intérieur des services visé par la 
directive.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E