Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif à une aide communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale, au cours de la période de préadhésion» () (1999/C 101/16)

Le 24 avril 1998, le Conseil, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section «Relations extérieures», chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 décembre 1998 (rapporteur: M. Kienle).

Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté par 59 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Conseil européen de Cardiff (les 15 et 16 juin 1998) s'est félicité des progrès réalisés depuis le sommet de Luxembourg dans la préparation de l'élargissement. Il a également encouragé à poursuivre sans attendre les partenariats pour l'adhésion. Le Conseil européen a notamment fait siennes les priorités fixées dans le cadre des partenariats pour l'adhésion dans le domaine de l'agriculture, de l'environnement et des transports.

1.2. Dans le cadre de l'Agenda 2000, le montant annuel des aides de préadhésion accordées à l'ensemble des 10 PECO candidats à l'adhésion devrait se monter dès l'an 2000 à 3 milliards d'écus, dont:

- 1,5 milliard d'écus pour le programme Phare;

- 1 milliard d'écus pour les interventions structurelles, notamment dans le domaine de l'environnement et des transports (ISPA);

- 500 millions d'écus d'aides au secteur agricole (SAPARD).

1.3. Le programme Phare, qui a déjà encouragé le processus de passage à l'économie de marché dans les États d'Europe centrale et orientale en pleine réforme, doit donc se poursuivre. Les nouveaux instruments d'aide de préadhésion, à savoir les interventions structurelles et les aides en faveur de l'agriculture, doivent encourager la poursuite du processus d'adaptation de préadhésion et permettre notamment la reprise de l'acquis communautaire.

1.4. Les aides de préadhésion en faveur de l'agriculture doivent respecter les priorités de la réforme de la Politique agricole commune et servir essentiellement, dans chaque pays à sa manière, à la restructuration et à la modernisation de la production agricole ainsi qu'à la transformation et la commercialisation des denrées alimentaires. Parmi les mesures d'aide prévues à l'article 2, on peut citer:

- les investissements dans les exploitations agricoles;

- l'amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche;

- l'amélioration des structures pour le contrôle de la qualité et les contrôles vétérinaires et phytosanitaires;

- les méthodes de production agricole visant la protection de l'environnement et l'entretien de l'espace naturel;

- la création de groupements de producteurs;

- la rénovation et le développement des villages ainsi que la protection et la conservation du patrimoine rural;

- l'établissement et la mise à jour des registres fonciers;

- le développement des infrastructures rurales;

- la gestion des ressources hydrauliques;

- la sylviculture, y compris le boisement.

1.5. Les aides sont mises en oeuvre sous forme de programmes pluriannuels établis selon les orientations et les principes des programmes opérationnels appliqués dans le cadre de la politique structurelle.

1.6. Les aides de préadhésion en faveur de l'agriculture et des zones rurales (500 millions d'écus à prix constants de 1997) doivent être, selon la proposition de l'Agenda 2000, financées par la section garantie du FEOGA.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social se déclare également, dans le présent avis, favorable à l'élargissement de l'Union européenne qu'il considère comme un événement historique unique permettant d'unifier les peuples européens dans une maison commune. On citera les avis suivants adoptés jusqu'ici par le Comité, qui revêtent une importance particulière dans le débat sur les aides de préadhésion en faveur de l'agriculture et des zones rurales:

- Avis d'initiative sur «Les implications pour la PAC de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale» (rapporteur: M. Bastian), CES 1505/96 ();

- «Les aspects agricoles de la communication de la Commission "Agenda 2000"» (rapporteur: M. Bastian), CES 1396/97 ();

- «Renforcement de la stratégie de préadhésion» (rapporteur: M. Hamro-Drotz), CES 456/98 ().

2.2. Il convient de ne pas oublier que dans les 10 pays candidats à l'adhésion, l'agriculture joue un rôle extrêmement important. Cette remarque s'applique autant pour la contribution au produit intérieur brut que pour le pourcentage de la main-d'oeuvre agricole. Selon les indications de la Commission, 22,5 % de la population active des PECO travaillent dans l'agriculture, alors que ce pourcentage n'est que d'environ 5,1 % dans l'UE (des 15). Mais dans les premières années, tous les (15) États membres de l'UE avaient eux-aussi un pourcentage de main-d'oeuvre agricole bien plus élevé qu'aujourd'hui. Cela montre bien que l'agriculture et les régions agricoles des PECO ont encore de grands problèmes d'adaptation devant eux, d'autant plus que les possibilités d'autres emplois à la campagne sont extrêmement réduites. Il est évident qu'en Pologne par exemple de nombreux agriculteurs ne produisent pratiquement pas pour le marché et ne retirent que de très faibles revenus de leur activité agricole.

2.3. L'agriculture dans la plupart des PECO commence tout juste à se remettre de la grave crise d'adaptation qui a débuté dans les années 1989/1990 et qui a duré plusieurs années. Le dernier rapport de la DG VI de la Commission européenne du 2 octobre 1998 sur la situation et les prévisions en matière de développement dans les PECO décrit sans aucune complaisance les profondes faiblesses des structures agricoles et les graves problèmes d'adaptation que rencontre l'industrie agro-alimentaire de ces pays.

2.3.1. Il est particulièrement évident qu'il ne suffit pas de régler la réforme agraire et la privatisation «sur le papier». Il s'agit maintenant pour les PECO de poursuivre leurs efforts pour arriver à la clarification définitive des droits de propriété, la restructuration des entreprises ainsi que la mise en place et le bon fonctionnement des marchés de l'immobilier. Ils ne doivent pas non plus relâcher leurs efforts pour moderniser les secteurs en amont et en aval de l'agriculture. La même remarque s'applique en ce qui concerne l'intégration de l'acquis communautaire en matière de création d'organisations de marché, de circuits de distribution ainsi que de mise en place de l'appareil administratif nécessaire.

2.4. Le Comité économique et social accepte dans l'ensemble les réflexions du projet relatif à une aide communautaire en faveur de l'agriculture et du développement rural au cours de la période de préadhésion.

2.5. Le Comité voit cependant confirmées ses évaluations précédentes selon lesquelles le redémarrage de l'agriculture dans les pays candidats à l'adhésion est beaucoup moins rapide que ne l'avait prévu la Commission européenne précédemment.

2.6. À cet égard, il faut aujourd'hui de toute urgence se demander s'il ne convient pas de poser le respect des «critères de Copenhague (de 1993)» comme une condition préalable à toute adhésion. Le Comité est convaincu qu'une adhésion précipitée aurait fatalement des conséquences incalculables pour l'emploi dans les zones rurales. Il convient donc de prévoir également des périodes de transition pour la politique agricole commune.

2.7. Le Comité est convaincu que s'il est souhaitable d'établir la liste des mesures prévue à l'article 2 du projet de règlement, celle-ci est cependant bien trop vaste, étant donné les moyens financiers limités à disposition. Cela donne l'impression, fausse bien sûr, d'avoir trouvé la «poule aux oeufs d'or». D'autre part, cela augmente le risque d'une mauvaise attribution des aides, voire, si c'est l'administration de l'UE qui fixe les modalités, celui que les bénéficiaires ne le ressentent comme un «Diktat». Les chances de réussite s'en trouveraient amoindries d'autant. Il conviendrait de rappeler que les PECO ont aussi fait des expériences négatives avec les sociétés de conseil étrangères.

2.7.1. C'est pourquoi le Comité recommande expressément une bien meilleure concentration des mesures sur la préparation de la reprise de l'acquis communautaire et par là même de la PAC. Il conviendrait également d'établir une distinction claire entre les aides de préadhésion, ISPA, SAPARD et le programme Phare.

2.8. Le Comité se félicite de ce qu'il est prévu une étroite coopération entre les partenaires socio-économiques à tous les stades, de l'élaboration à la mise en oeuvre, du financement à l'évaluation des mesures. Il convient de tirer les enseignements des expériences, parfois pleines de désillusions, réalisées jusqu'à maintenant, par exemple dans le cadre du programme Phare. Jusqu'ici, les structures sociales pluralistes ne se mettent que très lentement en place dans les PECO. Les groupements d'intérêts professionnels ne sont pas non plus très développés, ont un faible degré d'organisation ou s'affrontent mutuellement.

2.8.1. Le Comité insiste d'autant plus pour que l'on accorde la plus grande priorité aux ressources humaines, en insistant particulièrement sur le renforcement des forces sociales. L'instauration d'un dialogue social intensif, surtout entre les partenaires socio-économiques, est le préalable à tout changement économiquement bénéfique et socialement supportable. Un autre objectif important devrait être la création d'organisations dynamiques qui soient suffisamment représentatives. Le Comité estime souhaitable d'accorder davantage d'importance à la création et au maintien de jumelages de villes et villages entre l'est et l'ouest de l'Europe, ainsi qu'à l'échange de jeunes stagiaires.

2.8.2. Le Comité constitue, du fait de son expérience et de ses compétences, le forum idéal pour un échange de vue et d'expériences intensif, particulièrement aux premiers stades du programme. Il conviendrait ici de faire aussi appel aux comités consultatifs mixtes qui existent déjà au sein du CES ou sont en cours d'établissement.

2.9. Le Comité s'est toujours prononcé positivement sur les aides de préadhésion en faveur de l'agriculture des pays candidats. Bien que le Comité soit parfaitement conscient que cette action communautaire ne peut que venir compléter les actions des États eux-mêmes et en aucun cas remplacer les efforts individuels des pays candidats, il s'interroge entre-temps de plus en plus sur la dotation financière proposée de 500 millions d'écus par an pour l'ensemble des 10 PECO candidats à l'adhésion, qui lui paraît par trop insuffisante.

2.10. Le Comité signale que, dans les prochaines années, le nombre des personnes employées dans l'agriculture des PECO connaîtra une baisse importante. Les mesures sociales de compensation et la création d'emplois qui s'imposent de toute urgence dépassent cependant de loin les possibilités de la Politique agricole commune. C'est pourquoi le Comité réitère avec force sa proposition de mettre en outre en place, par le programme Phare, l'ISPA et le SAPARD et pour la période de préadhésion, un fonds distinct qui serait financé à partir du budget communautaire général avec une dotation importante. Étant donné les débats politiques menés actuellement sur un gel éventuel du budget de l'UE, le Comité fait observer que ce gel aurait inévitablement de graves conséquences sur le programme de préadhésion proposé.

Bruxelles, le 27 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 150 du 16.5.1998, p. 14.

() JO C 75 du 10.3.1997.

() JO C 73 du 9.3.1998.

() JO C 157 du 25.5.1998.