Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE» () (98/C 284/04)

Le 11 mars 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de l'élaboration des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 juin 1998 (rapporteur: M. Sepi).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité a adopté par 135 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Comité a déjà fait état à plusieurs reprises de la nécessité d'élaborer des actes normatifs pour régler le domaine de la concurrence de manière exhaustive et recevable sur le plan juridique.

1.2. Dans son avis consacré au vingt-deuxième rapport sur la politique de concurrence (), il avait par ailleurs souligné que pour assurer à toutes les parties intéressées une action transparente et une sécurité juridique accrue, il importait absolument que la Commission lance une initiative de normalisation.

1.3. Le Comité souligne qu'en raison des résultats positifs qu'elle a produits pour brider les prix et améliorer la compétitivité, la concurrence est un thème qui, dans tous les pays de l'UE, retient de plus en plus l'attention des acteurs économiques et juridiques mais aussi, d'une manière plus générale, de l'opinion publique.

1.4. C'est précisément dans ce contexte que se fait sentir la nécessité d'une législation susceptible de coiffer l'action de la Communauté et de la rendre transparente et ordonnée.

1.5. Par ailleurs, le règlement envisagé fait suite à celui qui porte sur l'application des articles 92 et 93 du traité pour «certaines catégories d'aides d'État horizontales» ().

1.6. Le Comité encourage la Commission à donner une extension de plus en plus large à cette oeuvre de codification, de manière à bâtir un corpus de dispositions qui, dans la perspective de l'élargissement, homogénéise et clarifie tout le contenu de la question.

1.7. Dans cette oeuvre de codification, il faudra tenir compte, pour certains secteurs névralgiques de l'industrie européenne, de la situation en matière d'octroi d'aides dans les pays concurrents.

1.8. La proposition de règlement cherche à trouver le fragile point d'équilibre entre l'efficacité et la transparence. D'une manière générale, le Comité souligne que les institutions communautaires doivent se montrer plus attentives à cette dernière et aux droits des tiers.

2. Le document de la Commission

2.1. Fondamentalement, la proposition de règlement porte sur la procédure; tout en codifiant une pratique déjà expérimentée sur le terrain, elle «clarifie aussi certains aspects et renforce les règles», afin d'instaurer un système de contrôle plus efficace.

2.2. Le document de la Commission confirme que le dispositif de contrôle repose sur la notification et la clause de suspension («standstill») prévues par l'article 93, paragraphe 3, du traité. Par ailleurs, c'est à la seule Commission qu'il appartient de trancher en la matière (articles 2 et 3).

2.3. L'article 4 fixe la procédure régissant l'examen d'une notification par la Commission et détermine le délai au-delà duquel l'aide concernée sera réputée avoir été autorisée même si aucune décision formelle n'est intervenue.

2.4. Selon un mécanisme analogue, une notification passera pour avoir été retirée si l'État membre ne fournit pas les informations que la Commission aura demandées après l'avoir soumise à un premier examen (article 5).

2.5. Au terme de la procédure formelle d'examen, la Commission peut décider que l'aide est compatible, elle peut l'approuver sous certaines conditions, ou elle peut la déclarer incompatible (article 7; article 11).

2.5.1. Si l'aide a été octroyée illégalement et qu'elle est incompatible avec le marché commun, la Commission décide que l'État membre doit récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire (article 14).

2.6. Les articles 10 et 11 traitent de la procédure de suspension ou de récupération à titre provisoire qui s'applique lorsque des aides sont considérées comme illégales sur la base de certaines informations, «quelle qu'en soit la source».

2.7. La récupération des aides est gouvernée par l'article 14, qui prévoit l'utilisation des instruments juridiques dont dispose l'État membre concerné et précise que «les recours offerts par le droit national n'ont pas d'effet suspensif».

2.8. Outre les aides illégales, le texte sanctionne celles qui font l'objet d'une «application abusive» (article 15) et celles qui existaient antérieurement mais ne sont plus compatibles «avec le marché commun».

2.9. Après avoir disposé que la Commission peut demander aux États de prendre les «mesures utiles» pour garantir que les aides soient compatibles avec le marché commun, le règlement institue deux systèmes de contrôle: l'examen des rapports annuels transmis par les États et les inspections sur place (articles 19 et 20).

2.10. Pour certains cas d'espèce, la proposition de règlement établit également un régime de coopération avec les autorités nationales «indépendantes» chargées de la surveillance de la concurrence (article 27).

2.11. Les dispositions communes établissent quant à elles que les États membres sont les destinataires exclusifs des décisions qui seront arrêtées et que celles-ci sont publiées sous forme succincte dans le Journal officiel, même s'il est également possible d'obtenir un exemplaire de leur texte intégral dans la langue faisant foi (article 25).

2.12. Pour terminer, le texte prévoit la constitution d'un comité consultatif formé de représentants des États membres. L'aide qu'il a pour mission d'apporter à la Commission porte uniquement sur les «dispositions d'application» et ne concerne donc pas les décisions (article 27).

3. Observations générales

3.1. Le Comité souligne, pour s'en féliciter, toute l'importance de ce règlement, qui articule et rationalise, en les structurant de manière organique, un éventail de pratiques et de principes exprimés dans les arrêts de la Cour de justice.

3.2. Il estime toutefois qu'à l'avenir, ce type d'initiative de structuration juridique de l'action communautaire dans le domaine de la concurrence devra être approfondie, de manière à offrir d'ici quelques années la sécurité juridique accrue requise face à l'évolution accélérée qui résultera de la concrétisation du marché intérieur et de la monnaie unique.

3.3. Le Comité estime qu'après l'instauration du «code de conduite fiscale», le champ d'application du règlement à l'examen devra être étendu aux dispositions fiscales qui entraînent des distorsions de concurrence entre les États membres.

3.4. Un effort particulier doit être consenti pour clarifier et préciser les notions de droit utilisées, de façon que tout un chacun puisse en faire une lecture univoque et qu'elles puissent être traduites de manière uniforme dans les différentes langues. C'est ainsi, pour ne citer que cet exemple, que la proposition de règlement à l'examen devrait définir de manière plus explicite la différence entre les aides illégales et celles qui font l'objet d'une «application abusive», étant entendu que les unes et les autres doivent produire les mêmes effets juridiques.

3.5. En matière de concurrence, c'est à la Commission qu'il revient d'élaborer la réglementation et de contrôler son application. Le Comité s'est déjà prononcé en faveur de cette réunion des compétences, tout en estimant qu'en ce domaine, il y a lieu d'établir plus précisément la procédure de recours et l'obligation qui incombe à la Commission de se prononcer à la demande de tout intéressé. Par ailleurs, il semble que le libellé flou de l'article 10, paragraphe 1, sur les origines des informations de la Commission lui accorde une marge d'appréciation excessive. Le Comité juge qu'il faut donner aux tiers intéressés un droit de recours assorti d'une obligation, pour la Commission, de fournir une réponse à tout demandeur.

3.6. L'introduction de dispositions formelles offre par ailleurs une occasion exceptionnelle de créer une culture nouvelle de plus grande transparence, qui assure aux tierces parties le droit d'être informées, d'être écoutées et de formuler des observations avant que les décisions ne soient prises. Par leurs contributions pertinentes, ces tiers élèveront le niveau de qualité du travail à la Commission, renforceront les contrôles et contribueront à estomper les distorsions de concurrence dans le marché unique.

3.7. Une procédure devenue plus transparente et préservant mieux les droits des tiers permettra de contrôler plus sévèrement les aides d'État. Dans certaines affaires importantes, les concurrents des bénéficiaires des subventions et les autres parties qui en subissent les retombées pourraient aider à réaliser des enquêtes plus complètes et, grâce aux informations ainsi fournies, la Commission serait mieux armée pour jauger l'impact d'une aide donnée sur le marché. De cette manière, l'extension donnée aux droits des tierces parties pourrait avoir pour effet de concourir à faire baisser le volume total des subventions.

3.8. La Cour de justice et le traité incluent dans leur définition des aides d'État les soutiens non financiers qui faussent la concurrence. L'application du règlement qui fait l'objet du présent avis à certains de ces concours, surtout lorsque les États membres concernés jugent bon de ne pas les notifier, exige que la Commission se montre fort attentive et introduise des dispositions qui permettent de cerner ces cas d'espèce.

3.9. Le Comité demande à la Commission d'évaluer jusqu'à quel point il serait important de communiquer au public, fût-ce sous forme résumée, les notifications des États membres relatives aux aides nouvelles.

3.10. En présentant cette proposition, la Commission aborde des points délicats des politiques structurelles nationales. Un règlement d'une telle portée politique devrait contenir des dispositions claires, qui tiennent davantage compte des impératifs de transparence et d'information, y compris vis-à-vis de l'opinion publique.

4. Observations particulières

4.1. Selon l'acception donnée au terme par la Cour de justice, les mesures qui «sans être des subventions au sens strict du mot, sont d'une même nature et ont des effets identiques» (article 2) revêtent une nature d'aide d'État. La définition donnée par le règlement en son article 2 devrait être clarifiée.

4.2. Le paragraphe 6 de l'article 4 aboutit en fait à une double notification, qui alourdit inutilement la procédure.

4.3. En ce qui concerne les droits des parties intéressées en général, on déplorera que la proposition ne comporte pas de clause par laquelle la Commission serait autorisée à faire savoir publiquement que telle ou telle aide lui a été notifiée et à fournir les informations essentielles sur la subvention ainsi octroyée. S'il n'est pas défendable de prôner la publication de toutes les notifications, il serait utile de prévoir un paragraphe laissant une certaine latitude à la Commission pour publier les cas particulièrement complexes. L'absence d'une telle disposition dessert la cause de la transparence et lèse les droits des parties intéressées.

4.3.1. Le Comité est d'avis que toutes les parties intéressées qui ont émis des observations doivent recevoir le texte de la décision finale. De plus, il conviendrait d'établir que la Commission peut être avisée par quiconque y a intérêt de cas d'aides illégales ou d'application abusive des aides. Si la Commission juge insuffisantes les informations dont elle dispose, elle devrait être tenue d'en informer les intéressés. Elle devrait être obligée de leur transmettre le texte intégral de ses décisions. Il semble que certains arrêts de la Cour de justice aillent dans ce sens ().

4.4. Chaque État membre disposant en la matière de procédures judiciaires et administratives qui lui sont propres, la question du recouvrement des aides illégales est ardue. Le Comité soutient dès lors l'effort déployé par la Commission en vue de rendre son action plus efficace, notamment grâce à l'injonction de suspendre l'aide ou de la récupérer provisoirement (article 11), ainsi que par le paragraphe 3 de l'article 14 qui prévoit que «les recours offerts par le droit national n'ont pas d'effet suspensif». Ces deux dispositions permettent effectivement à la Commission d'agir avec plus d'efficacité.

4.5. Le règlement n'envisage pas le cas où les procédures judiciaires nationales ne permettent pas l'exécution immédiate et effective. Pour le respect de l'équité la plus élémentaire, il faut alors que les États membres s'engagent à autoriser la récupération immédiate, tandis que la Commission doit veiller à empêcher l'instauration ou l'application de procédures de temporisation.

4.6. Le Comité juge que les aides appliquées de manière non abusive devront être récupérées à partir du moment où elles seront devenues incompatibles avec les règles communautaires, c'est-à-dire lorsqu'elles seront devenues fondamentalement illégales.

4.7. Le Comité attache une haute importance à l'inspection in situ prévue par l'article 20. Celui-ci dispose toutefois que la nomination des experts devra faire l'objet d'un accord avec l'État membre. Or, cette opération pourrait donner lieu à des manoeuvres dilatoires et à des retards. Pour ce motif, il serait utile de fixer un délai à respecter en la matière et, en toute hypothèse, de donner à la Commission le pouvoir de trancher en dernier ressort pour cette désignation.

4.8. Eu égard à la définition donnée par le traité, l'article 25 du règlement proposé par la Commission ne fait état que de rapports avec les autorités nationales. Dans la mesure où, dans certains États membres, bon nombre d'aides sont arrêtées ou mises en oeuvre par des pouvoirs décentralisés, il devrait être possible, pour couper court aux détours administratifs provoqués par ces relations exclusives, de défendre une interprétation du traité qui, dans le cas de ces pays, autorise un dialogue direct avec les autorités locales. Par ailleurs, une souplesse analogue est de mise en ce qui concerne le concept d'«aide d'État» du traité, qu'il convient d'interpréter au sens large, en y incluant toute forme de subvention publique.

4.9. La publication au Journal officiel d'une «communication succincte» sur la décision accélère la procédure mais en réduit la transparence. Étant donné le poids croissant que les questions de traduction sont appelées à prendre dans les années qui viennent, il se peut toutefois qu'il faille recommander d'opter pour une telle parution sous forme abrégée. Pour que les décisions soient efficaces, il est en effet primordial qu'elles soient publiées en temps voulu. Une publication intégrale dans toutes les langues et intervenant dans des délais raisonnables requiert une augmentation importante des ressources techniques allouées à la Commission.

4.10. Le Comité regrette dès lors que la proposition de règlement n'assigne pas à l'examen formel de seconde phase des délais à respecter, grâce auxquels les parties concernées jouiraient d'une plus grande sécurité juridique; de même, on fera remarquer que le texte ne précise pas clairement à quel moment prend cours le délai de deux mois. La Commission ne peut, pour justifier l'absence de telles limites, invoquer l'insuffisance de ses moyens. La remarque est d'autant plus pertinente que la Commission envisage à l'avenir d'accorder des exemptions groupées.

4.10.1. Le texte ne précise pas le moment à partir duquel la notification d'une aide est complète et à partir duquel, par conséquent, prend cours le délai de deux mois prévu pour l'examen provisoire. Aussi le Comité serait-il favorable à ce qu'une réglementation vienne préciser juridiquement ce point. Il pourrait être utile d'instaurer un formulaire obligatoire que la Commission pourrait remettre pour notifier des aides. Le Comité se féliciterait de toute autre initiative visant à assurer une sécurité juridique dans ce domaine.

4.10.2. Pour ces mêmes motifs, le Comité recommande par ailleurs qu'une aide versée illégalement depuis plus de dix années auparavant soit traitée comme une aide existante. Au-delà de ce délai, elle ne devrait donc plus être notifiée ni récupérée. Une telle disposition est défendable parce qu'après un tel laps de temps, une aide ne risque plus de provoquer de distorsion de concurrence ou de causer un préjudice direct aux concurrents de son bénéficiaire.

4.11. La Commission devra s'organiser de telle manière que les procédures soient rapides et transparentes et que la sécurité juridique et le fonctionnement normal des entreprises ne puissent en aucun cas être mis en péril.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 116 du 16.4.1998, p. 13.

() JO C 34 du 2.2.1994.

() JO C 129 du 27.4.1998.

() Arrêt Sytraval.