FR Journal officiel de l'Union européenne C 185/31

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux statistiques communautaires sur la migration et la protection internationale»

(COM(2005) 375 final — 2005/0156 (COD))

(2006/C 185/06)

Le 15 novembre 2005, le Conseil, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 22 février 2006 (rapporteuse: Mme Sciberras).

Lors de sa 426ème session plénière des 20 et 21 avril 2006 (séance du 20 avril 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 131 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1 Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur en 1999, poursuit notamment l'objectif de maintenir et de développer l'Union «en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène» (1).

1.2 Avancée notable, la politique relative à la migration passait ainsi du troisième pilier de l'Union européenne, fondé sur la coopération intergouvernementale, au premier pilier, dont les politiques sont élaborées à l'initiative de la Commission européenne. Le 1er mai 2004 a également marqué le début d'une nouvelle phase dans le domaine de la politique migratoire des 25 États membres, poursuivant ce changement graduel de la politique nationale vers la politique collective.

1.3 Le 17 décembre 2005, la présidence britannique est parvenue à conclure un accord sur les perspectives financières pour 2007-2013, cadre régissant les finances de l'Union pour la prochaine période (2).

1.4 La rubrique «Citoyenneté, liberté, sécurité et justice» aborde la question de la sécurité des citoyens de l'UE dans les 25 États membres et prévoit des dépenses pour plusieurs initiatives dans des domaines tels que la protection des frontières. Une augmentation significative des dépenses au titre de cette rubrique est prévue au cours des huit prochaines années. Toutefois, il y a également des initiatives dans le domaine des politiques sociales, qui se traduisent par des projets sociaux tels que le Fonds européen pour les réfugiés et le Fonds d'intégration, dont l'objectif est d'améliorer la fourniture de services aux populations immigrantes des États membres.

1.5 Le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003 a également mis l'accent sur «la nécessité d'envisager des moyens juridiques permettant à des ressortissants de pays tiers d'immigrer dans l'Union, en tenant compte de la capacité d'accueil des États membres» (3).

1.6 Les délibérations sur le sujet, notamment l'évaluation de la capacité d'accueil de chaque État membre, doivent non seulement tenir compte de la population, de la taille et de la situation économique de chaque État membre, mais aussi de sa population immigrante et des flux migratoires actuels. Or, ces derniers ne peuvent pas être correctement évalués si les métadonnées statistiques (règles applicables à la collecte de données) ne sont pas harmonisées sur l'ensemble des États membres. Cette harmonisation est en effet nécessaire pour garantir une cohérence interne des statistiques à l'échelle de l'UE.

1.7 Le manque d'harmonisation des statistiques est en partie imputable aux écarts de définitions du concept de migration. Ces écarts pourraient à leur tour découler des différences entre législations relatives à la migration, mais aussi d'insuffisances et de carences en matière de collecte des données, entravant la mise en œuvre d'une harmonisation progressive.

1.8 En outre, l'immigration illégale et le travail non déclaré sont deux phénomènes courants et en augmentation, ce qui est en partie imputable aux restrictions imposées sur les canaux légaux d'immigration. En raison de cette immigration non enregistrée, les mesures statistiques sont plus susceptibles d'être imprécises. De ce point de vue, la portée et la méthode des calculs statistiques sont particulièrement susceptibles de varier d'une autorité statistique nationale à l'autre, ce qui rend l'harmonisation des métadonnées entre États membres d'autant plus essentielle. Aux États-Unis, par exemple, la question de la sous-estimation du nombre d'immigrants illégaux a suscité un débat, visant à déterminer s'il conviendrait d'ajuster les données des recensements en utilisant les données sur les résidents non enregistrés collectées à l'aide de techniques d'échantillonnage. Mais il existe également d'autres méthodes pour la production de statistiques. En France, par exemple, les collectivités locales participent à la collecte des données.

1.9 Le projet de traité constitutionnel reconnaît «le droit des États membres de fixer les volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers, en provenance de pays tiers, sur leur territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié» (4). Le CESE a considéré que cette contrainte constitutionnelle n'était pas un obstacle à un niveau élevé d'harmonisation législative pour l'admission de migrants. Le CESE a par ailleurs souligné la nécessité que l'UE se dote d'une politique active pour la migration économique et d'une législation harmonisée. (5)

1.10 L'évolution démographique et l'application de la stratégie de Lisbonne justifient en partie que l'on poursuive le développement d'un cadre légal pour l'immigration. Le CESE a fait observer que «compte tenu de l'évolution démographique dans l'Union et de la stratégie de Lisbonne, l'Europe doit disposer de politiques actives pour l'admission de migrants économiques… Indépendamment des besoins et des caractéristiques spécifiques à chaque pays, l'ouverture de voies à la migration économique est une caractéristique commune à tous les États membres» (6). L'Union européenne et les États membres doivent disposer d'une législation qui permette la migration de main-d'œuvre par des voies légales et transparentes. Bien que l'accent porte, en l'occurrence, sur les aspects économiques de l'immigration, le Comité reconnaît qu'il ne faut pas réduire le problème à cette dimension, les États membres devant également adopter des politiques actives pour l'admission de migrants non économiques.

1.11 Les flux migratoires importants posent également des problèmes d'ajustement aux pays d'accueil, en raison de la pression qu'ils exercent sur les services publics et des conséquences possibles sur le marché de l'emploi. Ces conséquences varient en fonction de la capacité d'absorption du pays d'accueil. Afin que l'opinion publique puisse être dûment informée des conséquences des flux migratoires, il est nécessaire de disposer de données statistiques précises et cohérentes pour tous les États membres. Par ailleurs, la précision statistique peut contribuer à lutter contre les tendances xénophobes au sein de l'opinion publique, et à renverser des affirmations telles que «les immigrés prennent les emplois des locaux» et «ils nous envahissent».

1.12 L'existence de données statistiques fiables peut contribuer à promouvoir un cadre légal commun et à protéger, de la sorte, les droits des migrants. Le Comité encourage la Commission à souligner l'importance d'une collecte et d'une interprétation précises des données statistiques pour en éviter de mauvaises interprétations.

1.13 Les travailleurs migrants constituent une large part de la main-d'œuvre. Aussi, pour atteindre l'objectif de mobilité de la main-d'œuvre sur l'ensemble de l'UE, faut-il prendre en considération les implications des restrictions imposées à la circulation des travailleurs entre États membres et la réinstallation de travailleurs migrants originaires de pays non membres de l'UE. En outre, ces flux intraeuropéens atténueraient les difficultés d'ajustement auxquelles sont confrontées les communautés d'accueil dotées d'une plus faible capacité d'absorption.

1.14 Le Comité part du principe que pour garantir le respect des droits de l'homme et la protection de la dignité humaine de chaque individu, les processus de collecte/traitement des données à des fins statistiques et/ou tout autre usage officiel de données personnelles recueillies de la sorte devraient être hautement protégés contre tout détournement de procédure ou autre violation.

2. Importance des données statistiques dans le cadre légal

2.1 L'existence de données statistiques qui reflètent la position politique, sociale et économique ainsi que l'attitude nationale des pays de l'UE envers la question de l'immigration peut influencer et contribuer à la formulation, à l'analyse et à la révision de la politique migratoire dans ces pays.

2.2 Il est très important de disposer de données statistiques précises pour décrire les populations immigrantes des États membres de l'UE, notamment sur leur taille et d'autres caractéristiques démographiques. Le Comité demande instamment à la Commission de souligner la nécessité de disposer de données statistiques précises dans ce domaine, pour que les États membres puissent reconnaître l'importance de cette question et y allouer plus de ressources.

3. Données sur l'immigration

3.1 Il faut garder à l'esprit les caractéristiques du paysage migratoire: en premier lieu, il apparaît que les flux migratoires prédominants vont d'Est en Ouest, en quête de meilleures conditions de vie. En deuxième lieu, l'on constate qu'il y a plus d'immigrants en provenance de pays non membres de l'UE vers les nouveaux États membres de l'Union. Ils sont attirés, de toute évidence, par les avantages potentiels qui découlent de l'adhésion de ces pays à l'UE, et du fait que ces pays offrent une porte d'entrée vers l'Occident. La production de données statistiques sur les modèles de migration est essentielle pour que les États membres puissent analyser les flux migratoires passés et actuels, prévoir les flux futurs, analyser leur impact réel sur les aspects démographiques, sociaux et économiques ainsi que leur potentiel. Ces données influenceront à leur tour les politiques dans ces domaines.

4. Avantages des données statistiques

4.1 La plupart des États membres de l'UE disposent de statistiques complètes sur les pays d'origine des demandeurs d'asile. En revanche, il serait nécessaire de disposer statistiques plus approfondies fondées sur des critères cohérents pour tous les États membres, qui permettraient d'effectuer des comparaisons entre États à l'avenir.

4.2 La proposition de règlement visant à créer un cadre commun pour la collecte et l'établissement de statistiques s'avère particulièrement nécessaire dans les pays qui, loin de disposer d'une base de données centrale en matière de migration et d'asile, laissent au soin des différentes autorités la tâche de gérer leurs propres bases.

4.3 L'un des principaux rôles des statistiques est l'influence qu'elles exercent sur l'élaboration et la révision des politiques. A titre d'exemple, des statistiques révélant la présence d'enfants, de mineurs non accompagnés, de femmes enceintes et de personnes handicapées parmi les immigrants en situation irrégulière ont conduit à l'élaboration de politiques nationales sur la relaxe des «groupes vulnérables» et sur les «mineurs non accompagnés». Il apparaît dès lors qu'une ventilation plus détaillée des statistiques, ajoutant des informations démographiques et socio-économiques, comprenant la langue parlée, au simple nombre d'immigrants, a un impact sur les politiques. Ces dernières peuvent à leur tour avoir des implications sur l'intégration des immigrants au marché du travail.

4.4 Des statistiques plus précises et complètes permettent d'établir des projections plus fines et, partant, offrent une bonne base, par exemple, pour la planification future des ressources. Elles constituent aussi un outil solide pour étayer l'allocation de ressources. Par exemple, si des statistiques annuelles indiquent une tendance croissante à l'entrée, dans un pays, de mineurs non accompagnés en situation irrégulière, il faudra prévoir/accroître les ressources nécessaires pour fournir les infrastructures d'accueil et les services de soutien adaptés à ce groupe.

4.5 La production de statistiques fiables contribuera à garantir que les services offerts répondent aux besoins de leurs bénéficiaires et que la répartition des ressources entre États membres soit juste et proportionnée.

4.6 Par ailleurs, une étude comparative de toutes les lois sur l'immigration en vigueur dans les 25 États membres de l'UE aiderait indubitablement la Commission européenne à mieux coordonner la politique d'immigration à l'échelle européenne. Bien que l'immigration s'inscrive dans le pilier Justice et affaires intérieures, les citoyens européens exercent une pression sans cesse croissante, surtout dans les pays touchés par ce phénomène humain, pour que ce domaine soit traité au niveau de l'UE. L'objet d'une telle analyse serait d'œuvrer en faveur d'une harmonisation statistique afin de renforcer la cohérence des politiques d'immigration au sein de l'UE.

4.7 La production de données et d'enquêtes statistiques fiables sur les caractéristiques des immigrants illégaux aiderait les États membres de l'UE à analyser les causes sous-jacentes de l'immigration irrégulière. Ces données pourraient inclure le bagage socio-économique des immigrants, leur base de compétence, leurs aspirations et les motifs qui les ont poussés à émigrer. Ces enquêtes pourraient conduire à améliorer le niveau d'informations disponibles sur les immigrants et à prévoir des initiatives telles que des programmes d'éducation et de formation. La collecte de statistiques sur des données telles que le nombre d'immigrants informés sur les demandes de protection internationale, le nombre de demandes introduites, acceptées et rejetées pour les différents types de statuts (article 4), est également impérative dans la formulation des politiques concernant la protection des immigrants. La collecte et le traitement des données devraient être placés sous le contrôle des autorités publiques des États membres dotées de nouveaux moyens en hommes, en qualifications et en outils. Elles seraient alors soumises à mettre en œuvre la confidentialité des données personnelles sollicitées et à la production de rapports annuels à leur Parlement. La collecte de ces informations et de ces données statistiques requiert un effort conjoint des États membres pour recruter des interprètes professionnels capables de communiquer avec les immigrants afin d'obtenir toutes les informations nécessaires à la réalisation d'une enquête efficace. Les données collectées aideraient également les États membres à mettre en oeuvre les politiques appropriées. Les programmes précédemment mentionnés contribuent à l'intégration des immigrants dans les sociétés des États membres, des fonds étant disponibles pour la collecte de données sur le contexte social des immigrants, entre autres critères. Ces outils statistiques aideraient également des entités telles que l'observatoire européen à protéger les droits de l'homme.

4.8 Il faudrait également disposer de statistiques sur les centres fermés et les centres ouverts pour immigrants illégaux afin que la Commission européenne puisse proposer une politique commune en la matière.

4.9 Les États membres devraient également coopérer en matière de collecte de données relatives au travail (légal ou illégal) et au logement des immigrants. Ces données permettraient de dégager des tendances, au niveau de l'UE à 25, susceptibles de déboucher sur des politiques visant à améliorer les conditions de vie et de travail de ces travailleurs immigrants. Les États membres seraient alors tenus de mettre en œuvre la confidentialité des données personnelles sollicitées et les services compétents tenus à la production de rapports annuels à leur Parlement.

4.10 Les statistiques pourraient également être utilisées pour des campagnes de sensibilisation et d'intégration. Les données statistiques, en particulier, sur le contexte social et éducatif des immigrants, pourraient aider les citoyens européens à intégrer ces immigrants. Le Comité encourage dès lors la Commission à reconnaître l'importance des données socio-éducatives.

4.11 Les statistiques sur les dépenses encourues par les pays d'accueil en matière de contrôle, de détention, de rapatriement et d'intégration des immigrants sont également essentielles pour que l'UE à 25 puisse créer un fonds commun et élaborer une politique commune en matière d'immigration, fondés sur la solidarité. Les statistiques peuvent également contribuer à une meilleure évaluation des besoins de financement.

4.12 Le Comité encourage la Commission à introduire de nouveaux critères d'arrivée, incluant l'arrivée par air, terre ou mer, pour disposer de statistiques plus complètes sur la prévention d'entrées et de séjours irréguliers (article 5) et l'amélioration des sources de données et de normes de qualité (article 9).

5. La nécessité d'assurer la protection internationale des immigrants en situation irrégulière

5.1 Ces dernières années, l'Europe a été le témoin d'un afflux d'immigrants en situation irrégulière en provenance de l'Afrique subsaharienne et d'autres pays africains. Dans bien des cas, les immigrants en situation irrégulière et les demandeurs d'asile ont fui leur pays d'origine pour échapper à des persécutions fondées sur la religion, la race et la politique, entre autres, mais aussi pour fuir la guerre civile, la famine, la pauvreté, les catastrophes naturelles, voire encore pour des raisons économiques. Nombre d'entre eux ont vu les leurs se faire tuer, torturer, soumettre à d'autres atrocités ou ils en ont été séparés. Souvent traumatisés, vulnérabilisés par les expériences vécues pendant leur voyage, ces immigrants ont besoin de protection. La production de données statistiques de qualité sur les raisons de l'émigration peut permettre d'identifier les causes de l'immigration et contribuer au développement et à l'évaluation des politiques d'asile et de lutte contre la traite d'êtres humains.

5.2 Les pays d'accueil des immigrants en situation irrégulière et tous les individus qui seront amenés à travailler avec eux doivent respecter les obligations internationales en matière de droits de l'homme ainsi que la législation nationale relative à l'immigration et aux réfugiés afin de pouvoir leur offrir une protection adéquate. Les forces de sécurité (l'armée et la police) du pays d'accueil sont, dans un premier temps, obligées d'assurer les opérations de sauvetage et l'application des normes minimales européennes pour l'accueil: assistance médicale, le cas échéant, détermination, dans la mesure du possible, du pays d'origine de l'immigrant en situation irrégulière et d'autres données démographiques. L'immigrant a également le droit fondamental d'être informé sur les démarches à suivre pour introduire une demande d'asile. La collecte de statistiques sur des données telles que le nombre d'immigrants informés sur les demandes de protection internationale, le nombre de demandes introduites, acceptées et rejetées pour les différents types de statuts (article 4), est également impérative dans la formulation des politiques concernant la protection des immigrants.

5.3 Les pays d'accueil doivent observer les obligations internationales en matière de droits de l'homme qui leur incombent en tant que signataires de conventions/déclarations/traités internationaux et/ou régionaux. Au titre des exigences fondamentales de l'acquis communautaire, les États membres de l'UE sont parties à la Convention relative au statut des réfugiés (1951) ainsi qu'au protocole et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (1967). Le document fondamental, à l'origine de toutes ces conventions, est la Déclaration universelle des droits de l'homme, de 1948 (DUDH), qui inclut le droit de demander asile. La Convention sur le statut des réfugiés constitue une partie essentielle du cadre international des droits de l'homme. D'autres conventions sont venues s'ajouter ultérieurement, dont la Convention contre la torture (1984) et la Convention relative aux droits de l'enfant (7). Les États membres doivent également observer les directives européennes, notamment la directive 2003/9/CE relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile (8), la directive 2004/83/CE sur les normes minimales relative aux conditions et au statut (9) et 2005/85/EC relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (10).

5.4 Il est dès lors essentiel que les pays d'accueil respectent ces conventions, pour s'assurer avant tout que les demandeurs d'asile reçoivent une protection minimale et ne soient pas refoulés avant le traitement de leur demande d'asile et la détermination de leur statut de réfugié humanitaire ou autre.

5.5 Les études comparatives sur l'application, par les États membres, des définitions sur l'immigration figurant à l'article 2 et de l'article 4 (tous deux issus de la source précédemment mentionnée) contribuent dans une large mesure à garantir la protection internationale des immigrants.

Bruxelles, le 20 avril 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Article 1, point b).

(2) Avis CESE du 19.1.2006 sur les droits fondamentaux et la justice, rapporteuse: Mme King (JO C 69 du 21.3.2006).

Avis CESE du 14.2.2006 sur la gestion des flux migratoires, rapporteuse: Mme Le Nouail-Marlière (JO C 88 du 11.4.2006).

Avis CESE du 14.12.2005 sur la proposition de décision du Conseil établissant le programme spécifique «Prévention, préparation et gestion des conséquences en matière de terrorisme», pour la période 2007-2013, rapporteur: M. Cabra de Luna (JO C 65 du 17.3.2006).

(3) Point 30 des conclusions de la présidence.

(4) Article III-267-5.

(5) Avis du Comité économique et social européen du 9.6.2005 sur le Livre vert «Sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques», rapporteur: M. Pariza Castaños (JO C 286 du 17.11.2005).

(6) Point 1.5 de SOC/199 (voir note en bas de page 4).

(7) Mackey, Allan (Juge à l'immigration, RU). Article intitulé «Policies serving migratory purposes and the need to assure protection to asylum seekers and refugees», présenté à l'occasion du séminaire TAIEX, Malte, 15-16 décembre 2005.

(8) Avis du CESE du 7.11.2001 sur la «Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres» Rapporteurs: M. Mengozzi et M. Pariza (JO C 48 du 21.2.2002).

(9) Avis du CESE du 13.5.2002 sur la «Proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts». Rapporteuse: Mme Le Nouail-Marlière (JO C 221 du 17.9.2002).

(10) Avis du CESE du 6.4.2001 sur la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. Rapporteur: M. Melícias (JO C 193 du 10.7.2001).