Avis du Comité économique et social sur «L'Europe en tant qu'entité économique - un défi politique»

(98/C 284/13)

Le 29 janvier 1998, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, qui était chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 juin 1998 (rapporteur: M. Lars Nyberg).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 2 juillet), le Comité économique et social a adopté par 87 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Contexte

1.1. Lors du Conseil européen de Cannes, qui s'est tenu en juin 1995, il a été décidé que serait élaborée une étude sur l'Europe en tant qu'entité économique. Il en est résulté tout d'abord un rapport partiel et ensuite un rapport final qui a été soumis au Conseil européen de décembre 1996. En vue du Conseil européen de décembre 1997, un rapport de suivi avait été élaboré. Il fut alors décidé que de tels rapports seraient élaborés régulièrement.

1.2. À l'origine de la décision prise à Cannes de réaliser l'étude en question, se trouvait la constatation que l'Union européenne, en tant qu'entité économique, offre encore plus de latitude de manoeuvre et apporte aussi une valeur ajoutée susceptible de créer de l'emploi de manière durable.

1.3. Les raisons pour lesquelles le Comité économique et social élabore maintenant un avis d'initiative sont les suivantes. D'une part, les Institutions de l'Union européenne n'ont pas, jusqu'à présent, tiré, au plan de la politique économique, les conséquences des faits qui sont présentés dans ces rapports. D'autre part, le chapitre sur l'emploi qui figure dans le Traité d'Amsterdam, ainsi que les lignes directrices pour la politique de l'emploi, ont créé, au niveau de l'Union européenne, un instrument de politique du marché de l'emploi, de politique d'éducation et de formation, et d'autres politiques structurelles. Cela aura des conséquences positives pour l'emploi, mais n'est pas suffisant. Il faut que l'on dispose également d'une politique économique stimulant la demande à son extrême limite dans l'économie européenne sans pour cela laisser s'envoler l'inflation. Dans le présent avis, le Comité n'aborde pas les défis auxquels nous sommes confrontés en matière de développement au sein de l'économie mondiale, mais se concentre sur les effets de synergie auxquels l'on peut aboutir dans le cadre de la politique économique et sur la manière de tirer meilleur profit du potentiel de demande inhérent qui existe dans l'UE.

2. Déclarations du CES concernant une politique économique coordonnée

2.1. Dans l'avis d'avril 1997 sur le rapport économique annuel de la Commission, les relations entre facteurs économiques ont été évoquées de la manière suivante:

«La meilleure politique de relance passe par une augmentation des investissements induite par une augmentation de la demande. Les conditions techniques pour stimuler les investissements, à savoir des intérêts à long terme bas, sont pratiquement remplies dans la presque totalité des États membres... La poursuite de la politique de conventions salariales modérées ... devrait dès lors être accompagnée par des mesures tendant à stimuler la demande. La demande doit être encouragée par une augmentation des salaires réels n'excédant pas les gains de productivité, par la promotion des exportations, par l'amélioration des capacités d'innovation et par des mesures d'encouragement de l'emploi. Étant donné les relations entre la demande, le niveau d'emploi et l'évolution des investissements, il faut éviter de tomber dans un cercle vicieux. (1)

(1)JO C 206 du 7.7.1997.»2.2. Dans les deux avis du CES qui ont été adoptés préalablement au Sommet sur l'emploi de novembre 1997, se trouvent des idées pouvant servir de point de départ au raisonnement développé dans le présent avis ().

«Dans le contexte futur de l'UEM, une combinaison idéale des politiques (policy mix) nécessiterait une interaction optimale entre les partenaires sociaux responsables d'un développement stable des salaires, les autorités budgétaires qui se sont engagées vis-à-vis du Pacte de croissance et de stabilité et la Banque centrale européenne qui détermine la politique monétaire. Par conséquent, la politique monétaire ne devrait pas se focaliser uniquement sur la stabilité des prix (...), mais devrait également soutenir les objectifs de la Communauté repris à l'article 2, comprenant "une croissance durable, non inflationniste et respectueuse de l'environnement, (...) un niveau élevé de création d'emplois et de protection sociale...". La Banque centrale européenne doit prendre sérieusement en compte le titre révisé du Pacte de croissance et de stabilité et devrait adopter une approche de la politique monétaire qui ne soit pas centrée exclusivement sur la stabilité des prix.»

3. La demande intérieure de l'UE = 92 % du PNB

3.1. Le rapport sur l'Europe comme entité économique destiné au Sommet de Dublin consiste en trois parties: l'évolution de l'emploi dans l'Union européenne, les statistiques économiques relatives à l'Union européenne dans son ensemble, telles que l'on a l'habitude de les présenter pour chaque pays, et enfin un examen des effets de renforcement que produit la coordination des politiques économiques et structurelles.

3.2. L'emploi en Europe

3.2.1. Le rapport décrit uniquement les grandes évolutions qui se sont produites en matière d'emploi. Alors qu'au cours de deux décennies, se sont créés 8 millions d'emplois, le chômage n'en a pas moins augmenté, et le taux d'emploi a diminué en raison du fait que 28 millions de personnes supplémentaires se trouvaient dans le même temps en âge de travailler.

3.2.2. Ainsi, le problème réside dans la création d'un nombre d'emplois insuffisant en raison de la faible demande de main-d'oeuvre. Au vu de l'analyse que fait le rapport à cet égard, l'on est amené à penser que ce sont, d'une part, des facteurs structurels ainsi que la répartition des marchés des biens et des services, la concurrence insuffisante et le niveau trop élevé des coûts de certains types de main-d'oeuvre et, d'autre part, de grands problèmes économiques (investissement insuffisant, politique macroéconomique instable, ainsi que l'instabilité des marchés des devises) qui expliquent ce phénomène.

3.2.3. C'est dans l'industrie manufacturière que l'on constate les pertes d'emplois les plus importantes. Dans le secteur agricole, la tendance est à une lente courbe descendante. En revanche, dans le secteur des services, l'augmentation du nombre de personnes occupées a été constante, y compris pendant les années où la situation économique était défavorable. Cela a entraîné une évolution notable de la main-d'oeuvre au profit du secteur des services qui, au cours des vingt dernières années, a vu sa part du marché de l'emploi passer de 50 % à 65 %. Dans le même temps, le taux d'emploi des femmes est passé de 43 % à 50 %. Ces évolutions vont sans aucun doute se poursuivre.

3.2.4. Le faible taux d'emploi, c'est-à-dire environ 60 %, que connaît l'Union européenne n'est pas seulement un problème, mais comporte aussi un potentiel de croissance plus forte. En plus des 18 millions de chômeurs, l'on estime que 9 millions de personnes entreraient sur le marché de l'emploi s'il existait des emplois pour elles. Par comparaison avec les années antérieures, le nombre des personnes en âge de travailler n'augmentera pas beaucoup au cours des années à venir. En revanche, il va se produire un déplacement vers une part moins importante des jeunes travailleurs, qui sont ceux possédant une formation mieux adaptée au monde du travail d'aujourd'hui. L'augmentation de la proportion de personnes plus âgées renforce, même si ces personnes ont plus d'expérience, la nécessité d'une formation accrue pour ceux qui exercent déjà une activité professionnelle. Il faut en conclure que moyennant une démarche appropriée dans le domaine macroéconomique et dans celui de la politique du marché du travail, la main-d'oeuvre qui existe et la main-d'oeuvre potentielle nous offrent des possibilités de forte croissance économique.

3.3. Le PIB de l'Union européenne

3.3.1. Ce passage est le passage central et novateur du rapport. Lorsque l'on rassemble, comme le fait le rapport, les éléments composant le PIB des différents États membres, l'on aboutit à la constatation que le PIB de l'Union européenne résulte pour 92 % de la consommation et des investissements à l'intérieur de l'Union européenne, tandis que 8 % seulement sont dus à la demande du monde extérieur à l'Union européenne. L'on peut comparer ces chiffres avec la part du commerce extérieur pour les USA (8,3 %) et le Japon (8,6 %). L'image nouvelle qui apparaît ainsi renverse du tout au tout l'idée de la forte dépendance, du point de vue de la demande, dans laquelle se trouverait tel ou tel pays vis-à-vis de l'étranger pour ce qui concerne ses exportations, y compris les exportations à destination d'autres pays membres. Le schéma n° 1, qui représente le commerce extérieur de l'Union européenne dans son ensemble et pour chacun des quinze États membres, figure dans le rapport pour illustrer cette différence.

Les exportations (y compris les exportations internes à l'Union européenne) représentent 23 % du PIB. Les chiffres concernant les pays considérés individuellement sont malheureusement calculés d'une autre façon que les chiffres totaux. La part des exportations dans le PIB est biaisée par le fait que les chiffres englobent les importations reprises dans les exportations. Si une marchandise est exportée une première fois pour être transformée dans un autre pays et qu'elle est ensuite réimportée en vue de la finition avant l'exportation définitive, elle est donc comptabilisée à deux reprises dans les statistiques ().

3.3.2. Le rapport constate que la consommation est l'élément le plus stable lorsque que l'on recherche le moteur de la croissance.

3.3.3. En un peu plus de vingt ans, la part des investissements dans le PIB est passée de 24 % à 19 %. Ici et là, il est possible de créer de la croissance par d'autres moyens, mais l'on ne peut obtenir une hausse durable de la croissance que si la part des investissements augmente, elle aussi. L'on a pu dire que l'une des raisons de la diminution de la part des investissements était la chute de la rentabilité. Toutefois, l'on ne trouve aucun commentaire concernant la période plus problématique des années quatre-vingts et quatre-vingt-dix, pendant laquelle la rentabilité a de nouveau été en hausse sans que l'on constate d'augmentation de la part des investissements.

3.3.4. Le commerce extérieur de l'Union européenne, bien qu'il représente 8 % seulement du PIB, a eu des incidences positives sur l'emploi et sur la croissance. Cela est peut-être vrai surtout pour ce qui concerne les premières années de la décennie quatre-vingt-dix, période où l'augmentation des exportations a compensé une baisse de la demande intérieure. Cependant, la concurrence internationale crée la nécessité d'apporter continuellement des modifications à la production afin de pouvoir bénéficier d'avantages comparatifs ainsi que des innovations en matière de nouvelles technologies.

3.4. Compétitivité

3.4.1. Pour l'Union européenne dans son ensemble, c'est l'augmentation de la productivité qui détermine la compétitivité et, du même coup, une hausse des salaires réels et des bénéfices. Il faut donc privilégier la productivité et les investissements pour avoir une perspective positive en matière de compétitivité.

3.4.2. Fréquemment, l'on envisage au contraire des mesures négatives en cas de dégradation de la compétitivité nationale: dévaluations, moins d'avantages sociaux, réduction des impôts pour des raisons de compétitivité ou augmentation des aides publiques. De telles mesures peuvent assurément apporter des améliorations passagères mais peuvent aller, à long terme, jusqu'à réduire les incitations au changement et à provoquer une baisse des investissements. C'est pourquoi, d'après le rapport, la compétitivité doit se jouer entre les entreprises, et non entre les nations.

3.4.3. Le rapport considère que l'augmentation normale de 2 % de la productivité est due environ pour moitié à des progrès techniques, et pour moitié au remplacement de la main-d'oeuvre par du capital fixe. L'on évoque certains phénomènes auxquels l'on peut penser pour expliquer le fait qu'au cours des vingt dernières années, la hausse de la productivité ait été moins forte que ce qu'elle avait été précédemment. Les mutations technologiques se sont poursuivies et les marchés des biens sont mesurables. Il est possible de trouver des améliorations de la productivité dans l'informatique, par exemple, sans que l'on dispose, à ce sujet, d'indications précises. Le temps de planification s'est raccourci, ce qui a entraîné une diminution des investissements.

3.5. Potentiel d'accroissement de la population active

3.5.1. Outre les 18 millions de chômeurs et les 9 millions de personnes qui entreraient sur le marché du travail s'il y avait des emplois pour elles, il est possible que la population active augmente encore davantage si le taux d'emploi des femmes continue d'augmenter. Même s'il existait des emplois en nombre suffisant, tous les candidats ne pourraient pas occuper ces emplois directement. Le plus gros problème qui se pose est celui du niveau de formation et des compétences spécialisées dont a besoin, aujourd'hui, le marché du travail, problème auquel il faut aussi ajouter celui de la garde des enfants, celui des transports, et d'autres du même ordre.

3.5.2. Il apparaît que ce sont les améliorations de la qualité de la main-d'oeuvre qui constituent, à long terme, la clé de la croissance économique et d'une hausse de la productivité.

3.6. Rapprochement des politiques économiques

3.6.1. Progressivement, une plus grande similitude est apparue entre les politiques économiques des pays membres. Cela est dû avant tout au marché intérieur, qui a eu pour résultat un élargissement des marchés, davantage de concurrence et une productivité accrue. Ce n'est pas seulement la circulation transnationale des marchandises qui a augmenté, mais aussi les investissements directs.

3.6.2. Le processus d'évolution vers l'UEM a également résulté en une politique économique plus homogène, ce qui, selon le rapport, a eu pour conséquences: de faibles taux d'inflation, une réduction des déficits budgétaires, une forte croissance de la productivité, de hauts niveaux de profits, des balances commerciales excédentaires, des hausses substantielles des salaires et une réduction des risques d'instabilité et de turbulences monétaires.

3.6.3. Dans une moindre mesure, l'on citera le rapprochement des niveaux de revenus et de la croissance dans les «pays de la cohésion», comme le mentionne le rapport.

3.6.4. La déréglementation à l'échelle mondiale des marchés financiers a amélioré la mobilité des capitaux, ce qui peut avoir pour effet une meilleure allocation des ressources. Mais cela impose des limites plus rigoureuses à l'action des entreprises et des gouvernements.

3.6.5. Dans l'ensemble, l'on peut, comme le fait le rapport, constater que tout cela a créé de nouvelles conditions macroéconomiques pour les politiques économiques des pays membres.

3.7. Conclusions du rapport

3.7.1. La conclusion générale du rapport est qu'au moyen d'une politique qui soit aussi bien macroéconomique que structurelle, nous pouvons renforcer les effets de la croissance sans que cela soit cause d'inflation.

3.7.2. L'on entend mettre l'accent sur l'interaction entre la politique macroéconomique et la politique structurelle. La première doit fournir le cadre général de la croissance économique, tandis que la seconde doit améliorer l'efficacité des marchés, tant en ce qui concerne les marchandises et les services qu'en ce qui concerne le marché du travail.

3.7.3. Dans le document de suivi du rapport, document qui porte sur 1997, il est dit que la demande intérieure semble maintenant autoentretenue de sorte que la croissance prévue pour 1997-1999 débouche non seulement sur une consommation accrue mais également sur une hausse des investissements. Il est dit que la politique macroéconomique doit être coordonnée pour que la situation favorable puisse persister.

3.7.4. L'on a complété l'importance accordée aux investissements en ressources humaines et à la politique active du marché du travail, par l'idée que les investissements d'infrastructures sont importants pour la compétitivité. L'on estime la portée de la politique du marché du travail à 1,5 % du PIB, dont moins d'un tiers consiste en mesures actives. Les investissements publics ont diminué, au cours des vingt dernières années, pour passer de 4 % à 2,3 % du PIB.

4. Il y a lieu de compléter l'image de l'économie de l'Europe

4.1. 18 millions de chômeurs et 57 millions de pauvres

4.1.1. Les 18 millions de personnes environ qui sont sans emploi représentent plus de 10 % de la population active. C'est la quantité de chômeurs et l'effet de cette situation sur les dépenses publiques, en premier lieu, qui se sont trouvés au centre du débat. Mais chaque chômeur représente aussi une dépense «sociale». Outre les conséquences économiques qui en découlent pour les budgets publics, ces effets sont inacceptables pour le système social que nous voulons pour l'Europe.

4.1.2. Pour les budgets publics encore, les problèmes se sont amplifiés puisque l'on est parti d'un problème d'indemnisation du chômage pour arriver à un problème qui englobe les familles des chômeurs. L'on peut considérer que pour la grande majorité des 57 millions de pauvres que compte actuellement, selon les estimations, l'Union européenne, l'origine de la situation se trouve dans le fait qu'un ou plusieurs membres d'une famille pauvre sont au chômage. Les autres dépenses sociales, les pertes de recettes fiscales, mais aussi les coûts de la criminalité ainsi que d'autres phénomènes, sont à considérer comme des dépenses publiques ayant un lien direct avec le chômage.

4.1.3. Le chiffre de 57 millions résulte du calcul du nombre de personnes qui, dans un pays, dispose de moins de la moitié du revenu moyen. Cela signifie qu'en se basant sur cette définition, il y a des pauvres dans tous les pays, mais que le niveau de pauvreté est différent selon le niveau de revenus des habitants des pays considérés. Dans chaque pays, le nombre de pauvres dépend de la répartition des revenus. Le chômage est le plus souvent à l'origine de la pauvreté. Le schéma n°2 montre une estimation de la pauvreté dans différents pays de l'Union européenne qui date de 1992 ().

4.2. Les pauvres et la demande

4.2.1. Les effets directs de la pauvreté sur l'économie se manifestent sur une grande échelle, mais plus importants encore, peut-être, sont les effets qui résultent de l'inhibition de la demande. Cette conséquence évidente de la pauvreté n'est presque jamais évoquée. Qu'est-ce que cela signifie pour la croissance et pour l'emploi? Dans l'Union européenne, plus de 10 % de la population a un niveau de revenus inférieur à ce qui serait le cas si toutes les demandes d'emploi pouvaient être satisfaites. Pour pouvoir déterminer quelle est l'importance de la demande qui est perdue de cette manière, il faudrait que l'on sache quelle est la mesure dans laquelle le revenu des chômeurs est inférieur à ce qu'il serait dans le cas où ils auraient un emploi. Un calcul fondé sur une hypothèse de 10 % de pauvres sans travail qui perdent 20 % de leur revenu potentiel donne une perte de 2 % du PIB.

4.2.1.1. Sur la base de ce calcul, l'on peut dire que si la demande augmentait parmi les pauvres, près de la moitié d'entre eux contribueraient néanmoins au budget de l'État, notamment sous forme d'impôts. À partir d'un tel exemple, il est permis de dire que sur les 3 % de déficit budgétaire constatés dans la plupart des pays, au moins 1 % est dû à ces problèmes de répartition des revenus.

4.2.2. D'autres réflexions encore sont possibles à partir du problème de la pauvreté. La manière dont une personne utilise ses revenus diffère selon l'importance de ces revenus. Un revenu faible entraîne une épargne réduite, une demande accrue en produits de première nécessité ainsi qu'une plus grande dépendance vis-à-vis des services publics. Ces facteurs ont des conséquences sur les investissements, la production et la dimension des services publics.

4.2.3. Au vu de ces brèves réflexions, il apparaît clairement que le moment est venu d'accorder de nouveau une priorité accrue à la question de la répartition des revenus. La lutte contre l'inflation et l'assainissement des finances publiques se trouvaient au centre des préoccupations, mais à présent, la lutte contre le chômage par le moyen d'une politique active du marché du travail et par le traitement prioritaire du développement des compétences doit pouvoir figurer davantage au rang des priorités dans le cadre des négociations européennes. Pour pouvoir résoudre les problèmes à long terme grâce à un accroissement de la demande, il faut cependant aussi inscrire à l'ordre du jour les questions de répartition des revenus.

4.3. D'importants besoins d'éducation et de formation

4.3.1. De nos jours, le marché du travail exige des salariés une formation plus approfondie que ce n'était le cas précédemment. La Commission cite habituellement des chiffres selon lesquels 10 % de toutes les technologies sont remplacées chaque année, tandis que sur le marché du travail, le taux de renouvellement naturel est de 2 à 3 % (par le jeu des nouveaux arrivants et des départs en retraite). La question de savoir dans quelle mesure ces chiffres sont réalistes, voire même s'ils sont utilisables comme hypothèses de travail, n'a pas d'importance décisive, étant donné qu'ils mettent en lumière un problème qui, de toute façon, a une telle ampleur qu'il appelle des actions politiques.

4.3.2. Il faut que les nouveaux arrivants possèdent une formation correspondant à la demande du marché du travail. Mais c'est parmi ceux qui ont déjà un emploi et parmi les chômeurs qu'il convient de mener l'action décisive.

4.3.3. Tout le monde semble maintenant partager le sentiment selon lequel la politique du marché du travail doit être active et consister, dans une mesure importante, en éducation et en formation. Cela fait partie des orientations issues du Sommet sur l'emploi. Quant à la question de savoir quels sont ceux qui bénéficieront des actions entreprises, le choix est clair: ce sont les chômeurs.

4.3.4. Mais la majorité des 90 % restants de la main-d'oeuvre, c'est-à-dire les gens qui ont des emplois, ont besoin de la même chose: de l'éducation et de la formation. Des actions importantes ont été entreprises dans le cadre de l'objectif 4 des Fonds structurels en vue d'un tel développement des compétences. Toutefois, la portée de ces actions est clairement insuffisante, surtout compte tenu des estimations de la Commission en ce qui concerne les besoins. Il faut, en l'occurrence, que de puissantes initiatives soient prises dans le cadre des lignes directrices pour la politique de l'emploi.

4.4. L'ampleur et le sens des investissements

4.4.1. La diminution de la part des investissements dans le PIB est claire: cette part est passée de 24 % à 19 %. Les investissements privés sont passés de 20 % à un peu moins de 17 %, et les investissements publics de 4 % à un peu moins de 2,5 % du PIB. De ce fait, la réduction des investissements privés a eu un effet deux fois plus important sur la croissance du PIB que les investissements publics. Par ailleurs, les investissements publics se sont trouvés presque réduits de moitié. Cette réduction des investissements publics peut résulter en partie de la privatisation.

4.4.2. L'on aurait cependant besoin de savoir de quel type sont les investissements qui ont diminué ou augmenté, aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public. Il est nécessaire de savoir pourquoi des changements sont survenus et quelles ont été leurs conséquences. Il est le plus souvent souhaitable de réduire les investissements dans les secteurs qui appartiennent au passé, tandis qu'il y a lieu de les augmenter dans les secteurs d'avenir. L'évolution porte-t-elle la marque de ce type de changements?

4.4.3. Il ressort des statistiques que les réductions de dépenses auxquelles l'on a procédé pour satisfaire à l'obligation de convergence s'appliquent aux investissements. Cela est fâcheux par rapport à l'importance capitale des investissements pour la croissance et l'emploi. Nous encourageons par conséquent la Commission à proposer aux États membres de rechercher des moyens d'éviter ces effets négatifs sur les investissements.

4.4.4. Les pays membres doivent considérer les investissements publics du point de vue de leur impact sur l'emploi et la productivité. Nous en avons besoin pour relever le niveau général de la demande tout en renforçant, au moyen des investissements, la capacité de l'économie, de telle sorte qu'il n'y ait pas à craindre d'effets inflationnistes.

4.4.5. Même si les investissements publics (par exemple, les investissements d'infrastructures) sont fort importants pour la compétitivité, il faut qu'ils s'accompagnent d'investissements privés pour que les investissements puissent retrouver la part qui leur revient dans le PIB.

4.4.6. Les problèmes sont encore plus grands lorsqu'il s'agit d'obtenir des statistiques sur les investissements dans l'éducation et la formation, aussi bien dans le cadre de l'enseignement public que dans celui des entreprises. Ce n'est que si l'on dispose d'éléments factuels concernant l'évolution suivie par ces investissements, et concernant les besoins d'investissements dans l'acquisition de divers types de compétences, que l'on peut déterminer quelle est l'ampleur des investissements supplémentaires à réaliser.

4.4.7. Ainsi, il nous sera également possible de déterminer si la baisse des investissements traditionnels a véritablement de quoi inquiéter. Il se peut très bien que les investissements en ressources humaines prennent le relais des investissements en capital fixe. Si tel est le cas, le recul des investissements en capital fixe serait acceptable. Mais en l'absence de statistiques et d'analyses suffisantes, il est trop tôt pour que l'on puisse tirer de telles conclusions.

4.4.8. Un autre aspect réside dans le fait que l'augmentation de la part des services entraîne une diminution de la part des investissements à capital fixe et un accroissement de la part des investissements immatériels, ce qui n'apparaît pas non plus dans les statistiques.

4.4.9. L'argument pouvant justifier l'idée que, malgré ces réflexions, nous ne devons pas accepter un recul des investissements en capital fixe est que l'on voit encore, tout simplement, la nécessité de tels investissements. Les réseaux transeuropéens en sont un exemple. L'équipement de logements en eau courante, en systèmes d'évacuation des eaux usées, etc., ainsi que les soins de santé pour les personnes âgées constituent d'autres exemples. Du fait de l'augmentation plus rapide de la productivité par rapport à la croissance économique, il a été difficile de créer un nombre suffisant d'emplois. Cela plaide également en faveur d'un accroissement de la part des investissements.

4.4.10. Pour résumer, il existe un important besoin de statistiques nouvelles dans le secteur des investissements qu'il incombe à la Commission de combler. Même en l'absence de telles statistiques, l'on peut constater que le sens des initiatives politiques est très clair. Il faut que les investissements en capital fixe remontent au-dessus des 19 % du PIB, qui représentent leur niveau actuel, et il faut aussi engager une offensive en matière d'éducation et de formation. Il importe également d'accélérer le passage du stade de l'innovation à la production pratique par le biais des investissements.

5. L'essor d'une politique économique plus coordonnée

5.1. L'UEM

5.1.1. Ce que les préparatifs de l'UEM ont permis de réaliser constitue le point de départ des travaux futurs. Pour aboutir à la convergence, il a fallu consentir des sacrifices, notamment sous la forme du chômage. À cet égard, les conséquences ont encore été aggravées par la politique conjoncturellement erronée, qui a, ainsi, été menée pendant la période de conjoncture défavorable du début des années quatre-vingt-dix.

5.1.2. Lorsque la convergence est réalisée, la situation devient autre: certains nouveaux effets secondaires à caractère négatif ne se font pas sentir, dans l'Union européenne, en même temps qu'apparaissent les conséquences positives de ce qui a été réalisé. Les aspects positifs sont notamment l'abaissement des taux d'intérêt, le fait que les entreprises n'ont pas besoin de consacrer autant d'efforts à se préparer aux fluctuations des cours des devises, et le fait que les mesures que l'on prend en cas de chocs économiques généralisés peuvent être plus efficaces. Toutes ces conséquences de la stabilité sont bénéfiques pour la croissance et pour l'emploi. Du même coup, les facteurs réels influent sur les décisions d'investissements davantage que ce n'était le cas en période de forte inflation et d'instabilité des cours des monnaies. Dans une certaine mesure, le pouvoir des marchés monétaires et financiers sur la politique s'est trouvé réduit.

5.1.3. Le Comité économique et social a présenté dans plusieurs avis son sentiment sur différents aspects de l'UEM. Nous entendons seulement attirer ici l'attention sur le lien qui existe entre les investissements publics et le calcul de l'équilibre budgétaire, et aussi sur la coordination économique plus poussée qui doit intervenir dans le sillage de l'UEM.

5.2. Des ambitions accrues pour l'emploi

5.2.1. Pendant plusieurs années, l'emploi a été la première priorité du Conseil européen. Pour que les ambitions poursuivies dans ce domaine puissent se réaliser, il faut qu'elles influent sur le reste des travaux du Conseil des ministres. Un premier processus a démarré après le Conseil européen d'Essen avec le programme ponctuel qui a été présenté aux États membres. Cependant, c'est avant tout dans, et par, le projet de nouveau Traité d'Amsterdam et par le Sommet extraordinaire sur l'emploi qu'ont été prises les initiatives décisives.

5.2.2. Sur le plan des principes, l'aspect important des nouvelles règles du Traité d'Amsterdam, qui sont déjà appliquées, est que ce sont toujours les États membres qui mettent en oeuvre les mesures destinées à réduire le chômage et à faire augmenter l'emploi, mais que c'est le Conseil des ministres qui fixe les orientations auxquelles doivent se conformer ces mesures. En outre, le Conseil des ministres est chargé de contrôler ce que font les pays membres, et aussi de leur adresser des recommandations s'il est possible d'apporter des améliorations aux actions entreprises. Ainsi, l'Union européenne a acquis un rôle nouveau en ce qui concerne l'orientation et la surveillance de la politique de l'emploi.

5.2.3. Depuis de nombreuses années, la politique de l'emploi de l'Union européenne utilise aussi comme instruments les Fonds structurels. Par le biais des différents objectifs, sont mobilisés des moyens financiers devant permettre aux pays membres d'améliorer la situation de l'emploi. L'efficacité de cette méthode, en ce qui concerne la création d'emploi, n'a pas été à la hauteur de ce que l'on attendait. C'est pourquoi il a été décidé de donner maintenant la priorité à l'emploi. Sur le plan des principes, la différence entre les Fonds structurels et le chapitre sur l'emploi dans le cadre du Traité d'Amsterdam est que les Fonds structurels interviennent et octroient des moyens destinés à financer directement des mesures nationales relatives à l'emploi. En influant aussi par là, de façon directe, sur les mesures de création d'emplois, la politique de l'Union européenne a relevé le niveau de ses ambitions.

5.2.4. Dans les chapitres qui suivent, nous examinons la question de savoir si, et comment, le niveau de ces ambitions en matière d'emploi peut encore être relevé par une poursuite du renforcement de la coordination dans le domaine de la politique économique. Selon nous, la majeure partie de la mise en oeuvre pratique d'une coordination accrue passera par les États membres. La méthode consistant à octroyer aux pays membres des financements de l'Union européenne par l'intermédiaire des Fonds structurels et des institutions de l'UE est cependant satisfaisante, et il y a lieu d'accroître le financement de projets nationaux grâce à la BEI et au FEI. En revanche, un renforcement de l'intervention directe de l'Union européenne dans la mise en oeuvre pratique ne constitue guère la méthode la meilleure. Au contraire, nous pensons que la méthode utilisée dans le chapitre sur l'emploi du Traité d'Amsterdam - à savoir débattre de l'orientation de la politique et surveiller la politique que conduisent ensuite les pays membres - représente la meilleure voie possible de progrès. Mais cela ne signifie pas que, selon nous, le Traité d'Amsterdam représente, en soi, la manière optimale de tirer parti d'une telle méthode.

6. Possibilités d'accroissement de la production et de l'emploi en Europe

6.1. Est il possible d'accroître la production et l'emploi dans l'Union européenne? Que peut-on faire dans les limites de l'actuelle capacité de production? Que peut-on faire pour développer cette capacité? Nous mettons l'accent sur l'organisation du marché du travail et sur la manière dont on exploite la capacité disponible.

6.2. Utilisation de la capacité disponible

6.2.1. Le schéma n° 3 représente l'évolution de l'utilisation de la capacité du secteur industriel en Allemagne (de l'Ouest) après 1970. En moyenne, pour la période, l'utilisation de la capacité a été d'un peu plus de 84 %, et elle est actuellement de 87 %. Ce niveau est celui des années soixante. Les années soixante se caractérisent par le plein emploi et par un niveau relativement élevé de la demande et de la production, tandis que l'Allemagne (de l'Ouest) d'aujourd'hui connaît un chômage important et que le niveau de la demande et de la production y est relativement bas.

6.2.2. L'évolution de l'emploi, dans les années quatre-vingt-dix, en Allemagne et en Europe n'est donc pas liée à une sous-utilisation de la capacité de production, mais plutôt au faible niveau de la demande. Aussi n'est-il pas possible de faire augmenter la production et l'emploi en Europe uniquement en utilisant mieux la capacité de production. Cela ne revient pas à dire qu'il n'est pas du tout possible de faire augmenter la production en utilisant mieux la capacité de production.

6.2.3. Au plan socio-économique aussi, l'on peut parler d'utilisation de la capacité, si l'on considère l'excédent d'épargne du secteur privé et si l'on considère le chômage. Il existe dans l'Union européenne un important excédent d'épargne. Cet excédent est estimé à 5 % du PIB de l'Union européenne, ce qui équivaut à 350 milliards d'écus (16 % du PIB de l'Allemagne). Outre l'incertitude par rapport à l'avenir qui explique le désir d'épargner, les déficits importants des budgets publics ont rendu nécessaire une forte épargne privée.

6.2.4. Au contraire, lorsque les déficits diminuent, une «activation» de cet excédent d'épargne devient nécessaire pour accroître la production et l'emploi en Europe. Si l'on parvient à augmenter les investissements, l'on obtient des effets positifs en ce qui concerne la capacité de production et, du même coup, la croissance potentielle. Toutefois, il faut que ce phénomène respecte certaines règles du jeu. La plus essentielle de ces règles est la stabilité des prix. Cela souligne l'importance du fonctionnement du marché du travail, et donc l'importance de la politique du marché du travail.

6.3. Le marché européen du travail

6.3.1. L'objectif principal de la politique monétaire est la stabilité des prix. Une augmentation de l'emploi en Europe qui aurait pour résultats une hausse des salaires et une pression inflationniste accrue serait suivie, en termes de politique monétaire, de mesures de rigueur destinées à lutter contre ces effets, de telle sorte que l'augmentation de l'emploi serait anéantie. Le fonctionnement du marché européen de l'emploi est donc d'une importance décisive afin d'éviter qu'une augmentation de l'emploi n'entraîne une telle politique.

6.3.2. Il existe une différence importante dans la proportion de chômeurs de longue durée par rapport au nombre total de chômeurs. La proportion de jeunes qui sont au chômage est un aspect où apparaissent des différences. Pour certains des pays considérés, l'on constate de grandes disparités sur le marché du travail en ce qui concerne divers groupes. De telles différences signifient que, d'un pays à l'autre, la politique optimale du marché du travail n'est pas la même. De façon générale, toutefois, tous les pays européens accordent un rôle décisif à l'éducation et au développement des compétences. L'éducation et le développement des compétences ont des effets à la fois dans le court et dans le long terme.

6.3.3. En premier lieu, l'éducation permet de mieux répondre aux besoins de l'économie et d'éviter des goulots d'étranglement qui, sans cela, entraînent une pression salariale et inflationniste. Étant donné que le chômage n'est pas réparti de façon égale, les efforts déployés pour accroître l'emploi peuvent être mis en échec par la pénurie de certains types de main-d'oeuvre. En même temps, il peut exister un chômage important pour des groupes ne possédant pas de qualifications.

6.3.4. En deuxième lieu, l'éducation rend l'individu plus enclin à oser s'essayer à d'autres emplois, ce qui est important pour le marché de l'emploi en Europe. Un niveau d'éducation plus élevé augmente le nombre de déplacements volontaires sur le marché de l'emploi, au même titre qu'un système social fonctionnant correctement, offrant non seulement une sécurité suffisante mais également une motivation au travail.

6.3.5. En troisième lieu, l'éducation améliore les possibilités de croissance. De plus hauts niveaux de qualification augmentent la productivité: à long terme, c'est le niveau d'éducation de la population qui détermine le niveau de vie élevé d'un pays. L'accroissement de la productivité qui résulte des efforts d'éducation permet également des hausses de salaires plus importantes.

6.3.6. Dans l'examen des problèmes structurels du marché du travail, un facteur important est la rapidité avec laquelle l'emploi augmente, ainsi que la répartition de cette augmentation de l'emploi. Le chômage «naturel» (NAIRU: non-accelerating inflation rate of unemployment, ce qui signifie: taux d'inflation du chômage sans accélération) n'est pas constant. Si le chômage connaît une diminution rapide, des goulots d'étranglement peuvent apparaître qui provoquent une pression inflationniste alors même que le niveau de chômage est encore relativement élevé. Un phénomène correspondant se produit alors que le niveau de chômage est élevé, si l'augmentation de l'emploi ne concerne que certaines professions. En revanche, si l'augmentation est répartie de manière équilibrée entre les professions, la politique du marché du travail et de la politique d'éducation et de formation peuvent suivre le rythme et satisfaire la demande de main-d'oeuvre nouvelle qui se manifeste dans l'économie. Dans ce cas, il n'apparaît pas, alors que le chômage est encore important, de goulots d'étranglement. Il est donc possible d'influer de façon positive sur le chômage naturel s'il y a adaptation de la politique en fonction du type de changements survenant sur le marché du travail.

6.3.7. Pour pouvoir influer de façon positive sur le chômage naturel, il faut que la politique conjoncturelle s'accompagne de mesures de politique structurelle. C'est pendant les périodes d'emploi accru que les mesures de politique structurelle sur le marché de l'emploi font le plus sentir leurs effets. En soi, la politique structurelle ne crée pas d'emplois, mais elle peut les consolider. S'il est possible d'accroître, par des interventions de politique structurelle, la flexibilité du marché du travail, il est ainsi également possible d'éviter qu'une amélioration de la conjoncture ne soit réduite à néant par des goulots d'étranglement.

6.3.8. Ces considérations sont maintenant d'actualité, puisque de plus en plus de pays européens commencent à voir diminuer leur taux de chômage. Cela est visible dans le schéma n° 4 qui s'appuie sur des estimations de l'OCDE concernant le chômage pour la période 1994-1998.

6.3.9. Comme on l'a indiqué précédemment, il existe des différences entre les marchés du travail des pays membres. Cependant, il existe aussi d'importants éléments qui rapprochent ces pays, notamment au plan des incidences salariales. Au Danemark, le Arbejderbevegelsens Erhvervsråd (conseil économique des travailleurs) a essayé (en 1997) de calculer les incidences salariales au niveau international. Les résultats de ces calculs montrent que les augmentations de salaires qui interviennent chez les partenaires commerciaux jouent un rôle considérable dans la structure des salaires. Cela signifie qu'outre les effets directs des échanges intraeuropéens, une mesure de politique économique qui est prise dans un pays peut avoir des conséquences pour les autres pays par l'intermédiaire de la fixation des salaires. Ainsi, le succès d'une politique destinée à éviter les goulots d'étranglement a des incidences non seulement sur l'évolution des salaires dans le pays où est menée cette politique, mais aussi sur les salaires des autres pays de l'Union européenne. De ce fait, la nécessité de réagir par des contre-mesures de politique monétaire se trouve réduite encore davantage.

6.4. L'interaction entre croissance et inflation

6.4.1. Les effets d'une demande accrue sur l'emploi sont illustrés au moyen d'estimations que permet de dériver un modèle économique international élaboré par le conseil économique des travailleurs, au Danemark. La question principale est de savoir quelle est la signification de la réaction du marché du travail pour l'emploi et la croissance? ()

>TABLE>

6.4.2. Le tableau indique qu'un nombre assez considérable d'emplois est en jeu: près de deux millions selon la réaction du marché du travail. Dans ce cas, une stratégie dans laquelle la stimulation de politique financière s'accompagne de mesures de politique structurelle permettant d'améliorer les réactions qui se manifestent sur le marché du travail entraîne une augmentation de l'emploi. Cela se révèle particulièrement efficace en période d'augmentation de l'emploi.

6.4.3. Cette corrélation n'existe pas seulement entre une politique financière coordonnée et la politique structurelle. En cas d'augmentation de la demande générale dans le secteur privé, l'effet qui s'exerce sur la croissance et l'emploi devient, de la même manière, fonction des réactions qui se manifestent sur le marché du travail. Cela apparaît dans le tableau 2, où la mesure qui joue le rôle de catalyseur est une réduction de l'excédent d'épargne dans le secteur privé. Ici encore, l'effet de cette augmentation de la demande dépend donc de la capacité du marché du travail à suivre le rythme des changements.

>TABLE>

6.4.4. La situation du marché du travail revêt une importance essentielle du point de vue de l'effet qui s'exerce sur l'équilibre budgétaire. Les différences concernant les budgets publics qui apparaissent au tableau 2 reflètent à la fois les effets s'exerçant au niveau de l'emploi et les effets s'exerçant au niveau des taux d'intérêt. Plus l'effet qui s'exerce sur l'emploi est important, plus l'on réalise d'économies sur les transferts sociaux et plus les recettes fiscales augmentent. Plus l'effet inflationniste dû aux modifications salariales est faible, moins les taux d'intérêt sont affectés, ce qui réduit également les coûts liés aux taux d'intérêt pour les budgets publics. Par conséquent, en période d'augmentation de la croissance et de l'emploi, la politique structurelle exerce aussi des effets positifs sur le solde budgétaire.

6.4.5. Dans la pratique, la politique structurelle et la politique conjoncturelle se conditionnent mutuellement de cette manière. Une amélioration de la conjoncture ne peut être durable que si sont prises à sa suite des mesures de politique structurelle. De la même manière, un effet notable et positif de la politique structurelle suppose que la production et l'emploi soient sur une courbe ascendante.

7. Possibilités politiques

7.1. Lors du Sommet sur l'emploi, les chefs d'État et de gouvernement ont indiqué qu'une politique de l'emploi doit reposer sur trois piliers: la mobilisation de l'ensemble des politiques communautaires, la coordination des politiques des États membres dans le domaine de l'emploi ainsi qu'une politique macroéconomique coordonnée ().

7.2. Pour donner un exemple du contenu du débat politique, nous faisons référence à une partie de ce qui a été dit par Franco Modigliani, prix Nobel d'économie, et par Giorgio La Malfa, homme politique italien.

- Il faut que l'Union européenne attaque rapidement le chômage au moyen d'investissements massifs. Si l'on ne le fait pas, l'avenir de l'UEM sera mis en péril.

- La rigidité du marché du travail constitue une explication aux problèmes qui se posent, mais ce n'est pas la seule, et ce n'est vraisemblablement pas la plus importante. Les pays qui ont les chiffres de chômage les plus bas sont souvent ceux dont le taux d'inflation se situe au-dessous de la moyenne.

- Il faut se fixer un objectif de niveau d'emploi que l'on puisse atteindre par une augmentation progressive, mais de grande ampleur, des investissements. À long terme, cette démarche se finance au moyen de la réduction du besoin d'indemnisation du chômage.

- Des accords sont nécessaires entre les employeurs, les travailleurs et les gouvernements afin d'éviter des effets inflationnistes en période d'augmentation de l'emploi.

- Il faut que cette politique soit appliquée selon des modalités communes, étant donné que les effets d'une augmentation des investissements dans un pays se font sentir, pour une large part, dans d'autres pays.

7.3. Un pour tous. Tous pour un

7.3.1. Afin d'illustrer les différences existant entre une politique de stimulation isolée dans un seul pays et une politique commune, nous avons réalisé une série de calculs économétriques. En 1981, la France a engagé une politique de création d'emplois basée sur des stimulants à la consommation privée et aux investissements privés et publics. Les principaux moyens utilisés ont été une augmentation des salaires minimaux ainsi que des transferts sociaux. Le système fiscal a été modifié afin d'encourager les investissements. L'objectif était de réduire le taux de chômage après la seconde crise pétrolière. La politique des changes a entraîné la chute du franc.

>TABLE>

7.3.2. Au cours de ces trois années, la croissance au sein de l'UE était respectivement de 0,2 %, 0,8 % et 1,6 %. Malgré un accroissement annuel du volume de l'emploi dans le secteur public en France, le volume de l'emploi dans le privé a diminué, de manière qu'au total, l'évolution est demeurée négative. Le chômage s'est encore accru fortement en raison de l'augmentation de la main-d'oeuvre disponible.

7.3.3. La nouvelle politique française, qui n'a pas d'équivalent dans d'autres pays, a entraîné une détérioration de la balance des paiements. Le renforcement de la confiance des consommateurs a joué un rôle décisif dans cette évolution.

7.3.4. En vue de faire apparaître les différences entre un changement politique isolé et un changement commun de la politique dans l'ensemble des États membres (au nombre de 9 en l'occurrence), une simulation a été réalisée selon le modèle économique danois de l'Arbejderrörelsens Erhvervsräd (Conseil économique des mouvements ouvriers) dans lequel le changement est représenté par une augmentation des investissements de 0,5 % du PNB dans tous les pays. L'évolution française comprend également certains autres éléments.

>TABLE>

7.3.5. Dans le cas d'une expansion commune, la croissance est plus élevée et la détérioration de la balance des paiements et du solde budgétaire est moindre. Les conséquences d'une expansion de la politique financière s'observent avant tout dans le fait qu'une demande croissante entraîne une augmentation de la production et par là même un accroissement des revenus. Ces conséquences se trouvent renforcées si la confiance des consommateurs est également influencée. C'est ce qui s'est passé en France en 1982. Selon notre modèle, dans le cas d'une expansion française isolée, le renforcement de la confiance des consommateurs a par conséquent encore rehaussé l'augmentation du PNB de 0,7 % supplémentaire, a détérioré la balance des paiements de 0,2 % supplémentaire et a amélioré le solde budgétaire de 0,4 %. Dans la pratique, ces effets positifs ont été neutralisés, notamment par l'augmentation des transferts en raison de l'accroissement du chômage et des taux d'intérêts plus élevés.

7.3.6. Nous avons également observé dans le modèle l'impact sur l'emploi, dans les autres pays, de la dévaluation du franc français qui s'est ensuivie. D'après ce calcul, la chute du cours du franc a entraîné à court terme la création de 82 000 emplois en France. En Allemagne, 34 000 emplois ont été perdus, 18 000 en Italie, 12 000 en Grande-Bretagne et 12 000 dans les autres États membres. Cela signifie que pratiquement tous les emplois créés en France ont correspondu à des pertes d'emploi dans d'autres pays et que ces dernières se sont réparties de manière inégale étant donné qu'elles suivent le modèle commercial.

7.3.7. En résumé, stimuler son économie de manière isolée a des répercussions en termes de coût, en particulier pour la balance des paiements. Dans le cas où l'expansion se réalise de manière commune, l'impact sur l'économie est renforcée et les effets sur la balance des paiements sont en grande partie neutralisés. Le cas français indique également qu'une expansion de la politique financière peut briser une spirale négative; la confiance des consommateurs s'est accrue. En outre, il démontre qu'une politique que l'on pourrait qualifier de téméraire pour un seul pays peut s'avérer efficace lorsqu'elle est menée en commun.

7.3.8. Les effets provoqués par la modification des taux de change disparaîtront lors de la mise en place de l'UEM. Les conséquences résultant d'une augmentation de la production dans un pays en raison de l'expansion dans d'autres pays, sont celles qui demeureront. C'est pourquoi nous avons réalisé une nouvelle enquête en prenant cette fois comme point de départ la situation économique actuelle et le nombre actuel d'États membres. Nous nous sommes basés ici sur une expansion de 1 % du PNB. L'on peut affirmer que le tableau ci-dessous plaide clairement en faveur d'une coopération. L'impact sur le PNB et sur l'emploi est plus important lorsque plusieurs pays participent à l'expansion et les effets négatifs sur le budget de l'État et sur la balance des paiements sont quelque peu réduits. Si l'on songe à la part importante de la demande qui existe au sein de l'UE, c'est en influençant celle-ci que l'impact sur l'emploi sera le plus important.

>TABLE>

7.4. La politique économique a pu se fonder sur l'idée que les différents pays se font concurrence les uns aux autres. Dans ce cas, la croissance doit venir des marchés d'exportation, c'est-à-dire de la demande existant dans d'autres pays. Dans une telle démarche, les pays se comportent comme des entreprises privées. Cette situation s'est en partie modifiée sous l'effet du marché intérieur et de l'UEM. Mais la compétitivité continue d'être envisagée de façon défensive et d'inspirer des mesures dirigées contre les pays voisins.

7.4.1. Pour ce qui est des entreprises, nous souhaitons une concurrence aussi complète que possible, mais souvent, les entreprises elles-mêmes essaient d'éviter la concurrence en créant des monopoles, ainsi que par d'autres moyens. Pour ce qui est des pays membres, nous souhaitons une large coopération, et non la concurrence qui apparaît entre eux s'ils essaient de se prendre, les uns aux autres, la production et l'emploi. La législation européenne en matière de concurrence est extrêmement importante mais il y a lieu d'établir des règles du jeu plus uniformes entre les pays afin de permettre une concurrence plus authentique entre les entreprises.

8. Convergence économique - et non pas seulement monétaire?

8.1. Nous avons décrit la manière dont des conventions salariales intervenant dans un pays entraînent des conséquences dans d'autres pays. Le schéma n° 5 montre qu'il ne s'agit pas là d'un raisonnement purement théorique. Pour les pays qui sont repris dans le schéma, et au premier chef les pays de l'Union européenne, les différences de rythme des hausses salariales se sont progressivement atténuées, de telle sorte que pour les années 1990, ces différences accusent des variations très faibles. Ce changement s'est produit sans qu'aient été conclus des accords transnationaux, mais la seule autre solution, en l'absence d'augmentations des salaires vers le même niveau que ceux des pays voisins, s'appelle le chômage.

8.2. Ce ne sont pas seulement les différences entre les pays qui ont marqué un changement radical; c'est aussi le niveau des hausses salariales. Période après période, les hausses salariales se sont amenuisées. Cela a pour conséquence que nous pouvons parler de convergence non seulement en ce qui concerne l'inflation, mais aussi en ce qui concerne les hausses salariales. La diminution du rythme de l'inflation et des hausses salariales nominales a constamment évolué dans la même direction. La question de savoir dans quelle mesure la diminution des hausses salariales a rendu possible le ralentissement du rythme de l'inflation, ou bien si la réduction de l'inflation est la cause de hausses salariales plus faibles, est une question dont il appartient à d'autres de débattre. Ce qui importe, c'est de constater qu'aussi bien l'inflation que les hausses salariales paraissent maintenant s'être établies à un niveau peu élevé.

8.3. Cela est positif pour la stabilité des marchés des produits et du marché du travail. Certaines relations entre divers facteurs économiques doivent être maintenues, même dans cette situation, pour que les économies puissent fonctionner de façon satisfaisante et pour que le chômage puisse diminuer. La relation entre l'inflation et les hausses salariales exerce une influence décisive sur l'évolution de la demande et sur l'emploi (la consommation représente 60 % du PIB). Pour les économies qui sont en croissance, une hausse des salaires réels est indispensable pour que la croissance ne soit pas seulement occasionnelle. Pour motiver les investissements accrus, il faut en outre (à part l'existence d'une demande des produits) que les investissements soient rentables. Ainsi, dans la situation économique actuelle et suivant un calcul s'étalant sur une plus longue période, il est nécessaire que l'augmentation de la productivité soit supérieure à la hausse des salaires réels.

8.4. Malgré la convergence des hausses salariales, l'on constate des différences considérables dans la manière dont se passe la fixation des salaires. Au cours des dernières années, l'on a pu observer une relation entre une évolution positive de l'emploi et la conclusion de conventions tripartites - ou autres - portant, entre autres, sur les salaires et s'appliquant au niveau national. L'on trouve des exemples de ce phénomène en Irlande, aux Pays-Bas, au Danemark, en Autriche, en Norvège et en Finlande, même si les systèmes de conclusion et la portée des conventions sont différents.

8.5. Nous voulons également faire observer qu'il existe une convergence en ce qui concerne le droit du travail ainsi que les politiques environnementale et fiscale sous forme de normes minima.

8.6. En cas d'utilisation de la méthode des règles minima, ces règles sont arrêtées à l'échelon de l'Union européenne. Toutefois, il est rare que ces règles minima fixent les niveaux qui seront d'application dans différents pays, étant donné que les pays ont la liberté de fixer des niveaux supérieurs au minima prescrit. L'Union européenne définit la direction dans laquelle doit s'orienter la réglementation, mais elle ne dit pas jusqu'où doit aller cette réglementation.

8.7. En ce qui concerne la progression vers l'UEM, ainsi que les orientations relatives à l'emploi, l'Union européenne définit la direction à prendre, mais non la nature des mesures à mettre en oeuvre. Les critères de convergence au sein de l'UEM définissent le but que les pays doivent atteindre, mais non la manière dont ils doivent y parvenir. Les orientations relatives à l'emploi indiquent sous 19 points la direction à suivre par les mesures «structurelles». Les pays membres ont le choix des mesures précises, et ce n'est que si, au niveau de l'Union européenne, l'on estime insuffisants les résultats obtenus que l'on est en droit de critiquer les mesures choisies.

8.8. La convergence à laquelle l'on est parvenu avec l'aide des critères de convergence va maintenant être suivie aussi d'une convergence accrue dans les domaines de la politique du marché du travail et du développement des compétences, qui sont des domaines auxquels font référence les lignes directrices pour la politique de l'emploi. Mais les États membres continueront à l'avenir à présenter de fortes différences quant au niveau économique, aux structures économiques, aux règles sociales et même la situation dans le cycle conjoncturel pourra varier. C'est pourquoi des décisions politiques importantes vont aussi continuer d'intervenir dans les pays membres. Les questions de savoir si l'on choisira des mesures concernant les dépenses ou les recettes du secteur public, si l'on choisira des mesures ciblées ou générales, si l'on choisira d'agir dans le secteur public ou de stimuler l'activité du secteur privé sont autant de décisions qui continueront d'appartenir aux États membres, y compris dans une économie qui sera à l'avenir encore plus convergente.

9. Conclusions

9.1. Pour réduire le chômage de façon décisive, il est nécessaire d'augmenter la croissance de l'économie, une croissance qui doit être durable du point de vue de l'environnement, mais également sous d'autres aspects. Dans le même temps, une augmentation de la croissance entraîne une diminution du chômage. Mais comment peut-on y parvenir? Dans le débat politique, l'on a opposé l'augmentation de la demande à des assouplissements de la réglementation du marché du travail. Ce dont on a besoin, c'est plutôt d'une interaction entre une augmentation de la demande et des modifications structurelles sous forme d'une politique active du marché du travail et d'actions dans le domaine de l'éducation et du développement des compétences. Il n'y a pas à orienter la politique vers une réduction de la pression économique qui provoque des mutations structurelles dans l'économie. Pour amener la production à s'écarter des secteurs non rentables, il faut une pression des coûts, ainsi qu'une possibilité de profits qui pousse la production vers les secteurs d'avenir.

9.2. La politique du marché du travail, et les actions orientées vers l'éducation et la formation et le développement des compétences rendent l'individu plus fort sur le marché du travail. Cependant, sans une croissance alimentée par la demande, cela ne crée pas d'emplois nouveaux. C'est bien plutôt le contraire qui risque de se produire lorsqu'une main-d'oeuvre plus efficace permet de produire avec moins de ressources humaines de quoi répondre à la demande qui existe déjà. Les difficultés qu'il y a à mener, à l'échelon national, une politique de croissance alimentée par la demande sont évidentes. Mais l'intégration économique a pour conséquence qu'il est possible de mener une telle politique à l'échelon de l'Union européenne. Les problèmes d'équilibre qui se posent lorsqu'un pays, tel la France en 1982, applique une politique économique d'expansion s'aplanissent d'autant plus que le nombre de pays qui adhèrent à cette politique est plus grand. Si tous les États membres adhèrent à la même politique, l'on obtient un maximum d'effets positifs, tout en réduisant au minimum les effets négatifs.

9.3. Selon certaines estimations, il serait possible, par des investissements publics massifs et coordonnés dans l'ensemble des quinze pays membres de l'Union européenne, de créer environ 5 millions d'emplois. Donc, les problèmes que peut causer à des pays envisagés séparément, en termes d'équilibre budgétaire et de balance commerciale ainsi que de fuite des capitaux, une politique d'expansion économique alimentée par la demande sont susceptibles d'être résolus par la coordination de la politique à l'échelon de l'Union européenne. Mais un problème demeure, à savoir celui de l'inflation.

9.4. Les appréciations concernant l'inflation et l'équilibre budgétaire sont assurées au premier chef par les banques centrales, dans la position d'indépendance qui leur a été octroyée. Le marché financier mondial renforce cette politique. La politique de la rigueur à court terme a, outre la réduction sensible des hausses salariales et la réduction de l'inflation, causé aussi le plus souvent, dans la pratique, l'augmentation du chômage. Avec le même raisonnement, une politique plus orientée vers l'expansion économique réduit le chômage, mais risque, si aucune autre mesure n'est prise, de ranimer simultanément l'inflation.

9.5. Dans ce contexte, il n'est pas possible d'agir pour traiter le problème du chômage sans agir, dans le même temps, pour traiter le problème de l'inflation. Ainsi, une politique de croissance durable alimentée par la demande doit s'accompagner de mesures destinées à combattre l'inflation. Dans le cadre d'une réflexion réaliste et crédible, l'on ne peut pas échapper à cette constatation. Il faut que les responsables politiques présentent de nouvelles solutions qui permettent à la fois d'obtenir une croissance alimentée par la demande et de lutter contre l'inflation.

9.5.1. L'on peut parfois faire valoir l'argument que l'inflation ne constitue pas actuellement un problème de très grande importance. Mais ce qui est essentiel, c'est la manière dont on est arrivé à maîtriser l'inflation. La maîtrise de l'inflation a été obtenue au moyen d'une politique ayant comme effets secondaires le chômage et une demande faible. C'est pour cette raison que les banques centrales, dans une situation économique qui, par ailleurs, resterait inchangée, n'autoriseront pas cette inflation et, partant, une augmentation si forte de l'emploi. De la même manière, une politique inverse réduisant le chômage de moitié aurait comme effet secondaire une inflation forte.

9.5.2. Il est donc nécessaire de trouver d'autres méthodes pour contenir l'inflation. La seule autre solution possible, qui n'ait pas de conséquences humaines et sociales inacceptables pour nous, dans le modèle social européen, consiste à modifier les processus de négociation et de fixation des salaires, de telle sorte que le rythme actuel des hausses salariales puisse également être maintenu en cas de réduction du chômage de 50 %.

9.5.2.1. Les partenaires sociaux ont donc un rôle essentiel à jouer dans la lutte contre l'inflation. Le coût de la main-d'oeuvre constitue l'élément dominant des coûts de production si l'on prend en compte les étapes antérieures de la production. C'est pourquoi les hausses salariales qui dépassent sensiblement pendant un temps assez long l'augmentation de la productivité se traduisent toujours par une hausse des prix.

9.5.2.2. C'est pourquoi il convient que les pays membres soient conséquents et rendent compte, non seulement dans de «larges orientations économiques» (Broad Economic Guidelines), mais aussi dans leurs plans annuels d'action pour l'emploi, de ce que font le gouvernement, les partenaires et l'industrie pour contenir l'inflation.

9.5.2.3. Il est, au premier chef, de la responsabilité collective des partenaires sociaux de faire en sorte qu'à terme, l'évolution des salaires se maintienne dans les limites qui sont compatibles avec un faible taux d'inflation, un accroissement de la productivité et une demande suffisante. La méthode appropriée consiste à faire en sorte de maintenir les hausses des salaires réels à des niveaux nominaux peu élevés afin de faire augmenter le pouvoir d'achat tout en contenant l'inflation.

9.5.2.4. Il y a lieu de mettre en place une législation qui, d'une part, permette aux partenaires sociaux de prendre leurs responsabilités en matière de fixation des salaires et, d'autre part, offre suffisamment de garanties pour le développement de la fixation des salaires dans l'intérêt de tous ().

9.5.2.5. Le processus de convergence a déjà eu pour résultat une forte harmonisation des hausses salariales, de l'inflation et des déficits budgétaires entre les pays membres. Cela crée déjà pour les partenaires sociaux une obligation d'échanger dans une plus large mesure des informations en vue des négociations. Le CES propose dès lors que les partenaires sociaux étudient la possibilité de constituer, dans le cadre du dialogue social et en plus des groupes s'occupant de l'économie, du marché du travail et de l'éducation, un groupe chargé d'examiner en commun la fixation des salaires, sans bien entendu intervenir directement dans les négociations au plan national.

9.5.3. Dans les pays où l'on ne parvient pas à stabiliser le processus de fixation des salaires, il faut prévoir une dégradation de la sécurité de l'emploi, une moins bonne indemnisation du chômage, l'échec des efforts visant à réduire le chômage, et une baisse progressive des salaires réels. Une dégradation de la compétitivité affecte irrémédiablement les conditions sociales faites à la main-d'oeuvre. Sans la possibilité d'avoir recours à la dévaluation, l'on est directement contraint de prendre uniquement les facteurs réels en considération.

9.6. Cependant, cela ne suffit pas. Il est également nécessaire d'agir pour traiter les problèmes structurels du marché du travail. Dans l'Union européenne, il existe un décalage, en ce sens que les besoins de qualifications professionnelles et de compétences ne sont pas satisfaits par les systèmes d'éducation et de formation. Ce problème constitue l'obstacle le plus important à un accroissement de la flexibilité du marché du travail.

9.6.1. Dans une situation où les investissements augmentent et où l'activité économique s'accroît, le fossé qui sépare l'offre et la demande de main-d'oeuvre qualifiée non seulement devient un obstacle à la croissance, mais provoque aussi une hausse de l'inflation en cas d'apparition de goulots d'étranglement.

9.6.2. Le renforcement de la position de l'individu sur le marché du travail par l'amélioration des connaissances et des qualifications fait que les personnes osent prendre le risque de tenter le passage à un nouvel emploi. Il est probable que pendant le processus de convergence, les investissements publics dans le domaine de l'éducation ont diminué, et c'est pourquoi il faut commencer par les ramener à leurs niveaux antérieurs. À long terme, il convient que ces investissements augmentent encore davantage.

9.7. Le nouveau Traité nous donne de meilleures possibilités d'adopter une conduite commune afin de lutter contre le chômage. Mais alors, il ne suffit pas d'agir d'un côté seulement: le côté de la politique structurelle, avec des hausses salariales nominales faibles et une faible inflation. Il faut aussi une politique d'expansion économique alimentée par la demande. Cela est remarquablement susceptible de se concilier avec la politique évoquée plus haut. Pour s'exprimer à la manière des économistes, l'on peut dire qu'une telle politique provoque l'abaissement du taux de chômage «naturel» (NAIRU) et qu'alors, les banques centrales peuvent permettre que la demande atteigne un niveau plus élevé sans avoir à y mettre un frein. Cela suppose que l'on cesse de considérer le commerce extérieur total de 23 % comme une limitation à la politique, et que l'on agisse plutôt sur la base d'une limite considérablement inférieure de 8 %.

9.8. À cet égard, toutes les parties concernées ont des rôles importants à jouer: les partenaires sociaux et les autres groupes d'intérêt, l'industrie, les gouvernements et les Institutions de l'Union européenne. Dans ce contexte, il devrait être possible de développer la coopération tripartite qui a lieu dans le cadre du dialogue social pour en faire un partenariat pour l'emploi, où les salariés prendraient leurs responsabilités, où les employeurs et l'industrie prendraient les leurs et où les gouvernements et l'Union européenne s'engageraient à tirer parti de cette situation pour mener une politique plus orientée vers l'expansion économique en vue d'accroître l'emploi.

Bruxelles, le 2 juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Avis du CES du 1.10.1997 sur le «Conseil européen sur l'emploi» - JO C 355 du 21.11.1997 et avis du CES du 30.10.1997 sur la communication de la Commission «Proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 1998» - JO C 19 du 21.1.1998.

() Les données concernant l'Europe en tant qu'entité économique se rapportent uniquement au commerce de marchandises. Les estimations réalisées pour la prochaine révision du rapport indiquent d'une part que les exportations en dehors de l'UE s'élèvent plutôt à 9 %. D'autre part, l'inclusion du commerce des services a comme résultat que la part des exportations en dehors de l'UE atteint un total d'environ 11 %. Puisque ces chiffres ne modifient pas fondamentalement les analyses, nous nous sommes basés sur les chiffres ayant été publiés.

() Pour une description plus détaillée de la manière dont on peut évaluer la pauvreté, voir l'avis du CES du 1.7.1998 sur «Le coût de la pauvreté et de l'exclusion sociale en Europe».

() Dans l'hypothèse normale, les hausses de salaire sont identiques à ce qu'elles ont été historiquement.

Dans «l'hypothèse de flexibilité», l'on constate davantage de flexibilité sur le marché du travail, par exemple sous l'effet d'une politique active du marché du travail et sous l'effet du développement des compétences. Cela détermine une hausse plus faible des salaires que dans d'autres situations, lorsque le chômage diminue. Le besoin d'une réaction sous forme de contre-mesures de politique monétaire se fait moins sentir et, de même, la dégradation de la compétitivité européenne est moindre. En conséquence, les effets qui s'exercent sur la croissance et l'emploi sont plus importants.

Dans «l'hypothèse du goulot d'étranglement», le marché du travail ne parvient pas à suivre le mouvement, et il en résulte la nécessité de réagir sous forme de contre-mesures de politique monétaire, ce qui dégrade la position concurrentielle. Dans cette hypothèse, l'on a considéré que l'augmentation supplémentaire des salaires serait d'1-4 % par an.

() «En premier lieu, la poursuite et le développement d'une politique macroéconomique coordonnée, s'appuyant sur un marché intérieur performant qui créera les bases d'une croissance durable, un nouveau dynamisme et un climat de confiance favorable à la relance de l'emploi. En ce qui concerne le contexte macroéconomique, il est essentiel pour l'Union de poursuivre une politique de croissance axée sur la stabilité, l'assainissement des finances publiques, la modération salariale et les réformes structurelles.»

() Voir les avis du CES sur «La politique de l'emploi et le rôle des organisations socioprofessionnelles dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire» (en préparation) et sur «L'emploi et l'euro» (en préparation).

ANNEXES STATISTIQUES à l'avis du Comité économique et social

1. Commerce européen - Exportations de marchandises au prix courant - Statistiques du commerce extérieur

États membres

Commerce avec les autres États membres et en dehors de l'UE - % du PIB

L'Europe en tant qu'Entité économique

Commerce en dehors de l'UE

Marché des exportations - 8 % du PIB

Marché intérieur 92 % du PIB

Source: Services de la Commission. L'année de référence n'a pas été communiquée.

2. Taux de pauvreté exprimés en pourcentage du revenu moyen disponible, national ou communautaire 1992

(Pas de chiffre pour l'Autriche)

Source: ECHP 1994 and Nordic SLCs.

3. Taux d'utilisation de la capacité en Allemagne (de l'Ouest) (en %), 1960-1997

Source: EcoWin.

4. Évolution du chômage (en %), 1994-1998

Source: OCDE, Perspectives économiques, n° 62.

5. Salaire horaire dans l'industrie manufacturière

Moyenne 1976-1980

Moyenne 1981-1985

Moyenne 1986-1990

Moyenne 1991-1995

Source: OCDE, Perspectives de l'emploi, 1997.