Aide d'État - Royaume-Uni

Aide C 12/03 (ex 778/02) - Exonération de la taxe de changement climatique pour le méthane des mines de charbon

Invitation à présenter des observations en application de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE

(2003/C 69/05)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Par lettre du 5 février 2003 reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié au Royaume-Uni sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant la mesure précitée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations dans un délai d'un mois à compter de la publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante: Commission européenne Direction générale de la concurrence

Direction G

B - 1049 Bruxelles télécopieur (32-2) 296 12 42.

Ces observations seront communiquées au Royaume-Uni. L'identité des intéressés ayant présenté des observations peut rester confidentielle sur demande écrite et motivée.

RÉSUMÉ

1. Description

Le 5 décembre 2002, le Royaume-Uni a notifié l'exonération de la taxe de changement climatique imposée aux fournisseurs d'électricité produite à partir du méthane qui se dégage dans les mines de charbon désaffectées.

Le méthane des mines de charbon est un puissant gaz à effet de serre, qui se répand actuellement dans l'atmosphère. À l'heure actuelle, il existe quatre sites d'extraction du méthane des mines de charbon, utilisé pour produire de l'électricité, la capacité totale de production étant de 35 mégawatts (MW).

L'objectif de ce régime d'exonération est d'inciter l'industrie à mettre en place de nouvelles installations sur quelque 40 autres sites de mines de charbon désaffectées, ce qui permettrait d'accroître la capacité d'environ 175 MW. N'étant pas certain de l'ampleur exacte des effets positifs du régime sur l'environnement, le gouvernement britannique a l'intention de dresser un bilan du régime d'exonération en 2004 ou 2005. Dans la notification, le régime est cependant prévu pour une durée de dix ans.

L'aide est accordée sous la forme d'une exonération fiscale équivalente à un taux forfaitaire de 4,30 livres sterling (GBP) par mégawattheure (MWh) d'électricité produite à partir du méthane des mines de charbon. Puisque les 40 sites qui, d'après les estimations, bénéficieraient de l'exonération ne seront pas tous non rentables au point qu'il faille leur accorder un soutien intégral, la mesure entraînera certaines dépenses inutiles.

Le régime profitera directement aux producteurs et aux fournisseurs d'électricité utilisant le méthane des mines de charbon, mais l'exonération fiscale devrait être partagée avec l'entreprise chargée d'extraire le gaz. Trois entreprises extraient actuellement le méthane des mines de charbon pour le vendre aux producteurs d'électricité au Royaume-Uni. Il existe également trois producteurs d'électricité collaborant avec ces entreprises.

2. Appréciation

2.1. Position de l'État membre

Selon le gouvernement britannique, de la même manière que la Commission a décidé que l'exonération fiscale pour l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables ne constituait pas une aide d'État(1), la mesure en cause s'inscrit aussi dans la logique et dans la nature de ce régime fiscal. Si, toutefois, l'exonération constituait bel et bien une aide d'État, elle pourrait être approuvée en application du titre F intitulé "Politiques, mesures et instruments en vue de la réduction des gaz à effet de serre", points 68 à 71, de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement.

2.2 Examen préliminaire de la Commission

2.2.1. Existence d'une aide d'État

La mesure accordera un avantage aux producteurs d'électricité utilisant comme matière première le méthane des mines de charbon; elle est par conséquent sélective. Cet avantage est accordé au moyen de ressources d'État puisque l'État subit une perte de recettes fiscales. Les bénéficiaires exercent une activité économique sur des marchés où ont lieu des échanges entre États membres. Il en résulte que le régime fausse ou menace de fausser la concurrence et pourrait affecter les échanges entre État membres.

La Commission n'est pas certaine que l'avantage sélectif accordé par la mesure soit justifié par la logique et la nature du régime fiscal lui-même. La taxe est due en raison de l'effet négatif de la consommation d'énergie sur le changement climatique. Il est donc dans la nature du régime fiscal d'exonérer la consommation d'énergie dont la production est dénuée d'effet négatif. C'est, par exemple le, cas de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables, car ces sources n'entraînent pas d'émissions de CO2 (cycle long du carbone). La production d'électricité à partir du méthane des mines de charbon a, comme la production d'électricité à partir d'autres sources fossiles, des effets négatifs sur l'environnement et n'est donc pas de la même nature que la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables. En réalité, la production d'électricité à partir du méthane des mines de charbon ne diffère pas, sur le plan des émissions de CO2, de la production d'électricité à partir du gaz naturel. Néanmoins, il est vrai que l'utilisation du méthane des mines de charbon pour produire de l'électricité permet d'éviter que ce méthane ne se propage dans l'atmosphère dans la mesure où, si le méthane n'est pas utilisé, des fuites se produisent. À l'issue d'un examen préliminaire, la Commission estime que cet élément ne modifie pas la nature de l'aide en ce qui concerne l'existence d'une aide d'État.

2.2.2. Compatibilité de l'aide avec les règles sur les aides d'État

L'aide ne semble pas être compatible avec l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (ci-après dénommé l'"encadrement")(2).

La mesure prévoit une exonération complète et nouvelle d'une taxe écologique existante pour une durée de dix ans. Dans le cas d'une telle exonération, le point 51.2 de l'encadrement prévoit que la dérogation pour les entreprises concernées doit être devenue nécessaire en raison d'une modification significative des conditions économiques, qui a placé les entreprises dans une situation concurrentielle particulièrement difficile. Cette condition ne semble pas être remplie.

Le méthane des mines de charbon, utilisé pour produire de l'électricité, n'est pas une source d'énergie renouvelable au sens de l'encadrement et de la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité(3). En tout état de cause, la Commission est d'avis que les dispositions du point E.3.3 de l'encadrement ne sont pas respectées.

Le point 51.3 de l'encadrement dispose que les États membres peuvent également encourager la mise au point de procédés de production d'électricité à partir d'énergies traditionnelles, par exemple le gaz, permettant d'atteindre une efficacité énergétique très sensiblement supérieure à l'efficacité énergétique obtenue avec les procédés traditionnels de production. En pareille hypothèse, des exonérations totales de taxes peuvent être approuvées pour une période de cinq ans. La Commission doute que cette disposition s'applique dans le cas présent. Quoi qu'il en soit, la durée de dix ans notifiée excède la durée de cinq ans autorisée.

Les conditions énoncées dans les dispositions relatives à la gestion des déchets et aux économies d'énergie (points 42 à 46 de l'encadrement) ne semblent pas être satisfaites non plus. L'aide n'est pas dégressive, elle ne se limite pas à la stricte compensation des surcoûts de production par rapport aux prix du marché des produits ou services en cause et sa durée dépasse cinq ans. Il est aussi peu probable que l'on puisse considérer la mesure comme ayant pour but de gérer des déchets ou d'économiser de l'énergie.

Le titre F de l'encadrement, intitulé "Politiques, mesures et instruments en vue de la réduction des gaz à effet de serre", est applicable aux aides d'État dans le cadre de politiques et mesures communes et coordonnées au niveau communautaire, y compris des instruments économiques, et également en recourant aux instruments institués par le protocole de Kyoto lui-même, à savoir les permis négociables, l'application conjointe et le mécanisme de développement propre. La Commission doute que ce titre s'applique dans le cas présent.

De même, le règlement (CE) n° 1407/2002 du Conseil du 23 juillet 2002 concernant les aides d'État à l'industrie houillère(4) ne semble pas s'appliquer non plus.

Cela étant, la Commission reconnaît l'effet écologique positif sur la protection du climat que peut entraîner la mesure, même si l'encadrement n'a pas envisagé de telles aides. Au stade actuel, la Commission doute cependant que, compte tenu de la manière dont la mesure est conçue, une surcompensation puisse avoir lieu.

Pour toutes ces raisons, la Commission doute, au stade actuel, que la mesure soit compatible avec l'article 87 du traité CE.

La quantité d'électricité susceptible d'être produite à partir du méthane des mines de charbon au Royaume-Uni n'est pas négligeable. La Commission envisage les possibilités offertes par la production d'électricité à partir du méthane des mines de charbon, non seulement au Royaume-Uni, mais aussi dans d'autres États membres. Elle tient aussi compte du fait que les États membres examinent actuellement la possibilité d'une exonération facultative de l'écotaxe sur l'électricité produite à partir du méthane des mines de charbon dans le cadre du projet de directive sur la taxation des produits énergétiques(5). Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission souhaite donner aux tiers la possibilité de formuler des observations au sujet de la mesure.

TEXTE DE LA LETTRE

"The Commission wishes to inform the United Kingdom that, having examined the information supplied by your authorities on the measure referred to above, it has decided to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty.

1. Description of the measure

By letter of 5 December 2002, registered by the Secretariat General on the same day (SG(2002) A/11958), the United Kingdom notified the exemption from Climate Change Levy (CCL) charged to suppliers of electricity produced from Coal Mine Methane (CMM) from abandoned coal-mines.

The basic legislation for the CCL is contained in Schedule 6 to the Finance Act 2000. Section 126 of the Finance Act 2002 amends Schedule 6 to the Finance Act 2002 by inserting a new subparagraph (4A) after subparagraph (4) of paragraph 19 of Schedule 6 of the Finance Act 2000(6). It will exempt from CCL supplies of electricity generated from CMM from a day to be appointed by Treasury Order. The relevant secondary legislation (Regulations 46 to 51 of the CCL (General) Regulations 2001 - SI 2001/838) will include CMM within their scope.

CMM is a potent greenhouse gas, currently venting into the atmosphere. At present, there are four CMM extraction sites being utilised for electricity generation with a total generating capacity of 35 MW.

The aim of the scheme is to incentivise the industry to develop further installations at about 40 further sites of abandoned coal-mines, with around 175 MW added capacity. Because of the uncertainty over the exact level of the environmental benefit from the scheme, the Government intends to hold a review of the exemption in 2004/05. The scheme however is notified for a duration of ten years.

The minimum value of the exemption in its first year of operation will be around GBP 1 million. If the uptake of electricity generation plants fuelled by CMM occurs as planned, revenue foregone rises to GBP 6,3 million per annum.

The aid operates by giving a tax exemption equal to a flat rate of GBP 4,30 per MWh of electricity generation from CMM. As the estimated 40 plants incentivised by the exemption will not be all uneconomical up to point of the full support level, the measure will involve some dead-weight loss.

The scheme will directly benefit the generators/suppliers of electricity derived from CMM, but the tax exemption is likely to be shared with the company which extracts the gas. There are three companies who currently extract CMM to sell to electricity generators in the United Kingdom. These are Alkane Energy, StrataGas and Octagon Energy. The electricity generators working with them are Clarke Energy, Scottish and Southern Energy and Warwick Energy.

2. Assessment

2.1. The Member State's position

The United Kingdom Government argues that in the same way as the Commission decided that the tax exemption for electricity from renewable sources did not constitute State aid(7), also the current measure is in the logic and nature of the tax scheme. This for the following reason: There are two main ways to reduce greenhouse gas emissions relating to a given level of non-domestic energy consumption. The first is to promote the use of technologies that do not contribute negatively to long-cycle greenhouse gas emissions, and this is the logic behind the exemption for certain renewable energy sources. The second is to promote the use of technologies which decrease the greenhouse gas emissions from given levels of production from other sources. Allowing CMM to escape into the atmosphere rather than harness and make use of it has a significant detrimental effect. By exempting CMM derived electricity from the CCL, significant greenhouse gas savings will be made. The environmental benefit in terms of carbon equivalent emissions avoided per kWh is as much as nine times greater than the carbon avoided from renewable sources when they are compared to what is currently considered to be the marginal fossil fuel energy source (Combined Cycle Gas Turbine). If however the exemption does constitute State aid, it could be approved under section F 'Policies, Measures and Instruments for Reducing Greenhouse Gases', points 68-71 of the Community Guidelines on State aid for environmental protection(8).

2.2. The Commission's preliminary assessment

2.2.1. The existence of State aid

The CCL on electricity is charged to suppliers of electricity. The measure exempts from the levy electricity from CMM. It is assumed that most if not the whole tax exemption is passed on to the electricity generators using CMM as input by the suppliers through higher purchase prices(9). These generators, which represent a specific category of undertakings are therefore granted an advantage. The advantage is granted through state resources as the State suffers a loss of tax revenues. The recipients exercise an economic activity on markets on which there is trade between Member States. The scheme thereby distorts or threatens to distort competition and could affect trade between Member States.

The Commission does not think at this stage that the selective advantage which the measure grants, is justified by the logic and nature of the tax system itself. The United Kingdom argues that an exemption for technologies which decrease the greenhouse gas emissions from given levels of production from other sources is in the nature of a climate change tax system.

The Commission considers the following. The tax is due because of the harmful effect of the use of energy on climate change. It is therefore in the nature of the tax to exempt the use of energy which production has no harmful effect. This is the case e.g. for electricity from renewable sources, as these sources do not contribute to long-cycle CO2. Electricity production from CMM has, like electricity production from other fossil sources, harmful effects and is therefore of a different nature than electricity from renewable sources. In fact, electricity production from CMM is not different in terms of CO2 emissions than electricity production from natural gas. It would therefore be in the nature and logic of the tax system to tax electricity produced from CCM. However, it is true that the use of CMM for electricity production avoids CMM released in the atmosphere as the unused CMM is leaking. The Commission is therefore of the preliminary opinion that this does not alter the nature of the support in terms of State aid. The Commission considers that the overall effect on greenhouse gasemissions should be taken into account when assessing the compatibility of the measure with State aid rules.

In conclusion, the Commission thinks at this stage that the tax exemption involves State aid to electricity generators using CMM (see also footnote 4). Such an aid which is not linked to investment is operating aid.

2.2.2. Compatibility of the aid with State aid rules

The Commission at this stage has doubts that the aid is compatible with the Community guidelines on State aid for environmental protection (thereafter the guidelines).

2.2.2.1. The measure envisages a full exemption from an existing environmental tax for a duration of 10 years. Point 51.2 of the guidelines allows tax exemptions from an existing environmental tax for 10 years if the following two conditions are fulfilled at the same time:

- the tax in question must have an appreciable positive impact in terms of environmental protection and

- the derogations for the firms concerned must have been decided on when the tax was adopted or must have become necessary as a result of a significant change in economic conditions that placed the firms in a particularly difficult competitive situation.

The exemption in question is newly introduced and the United Kingdom has not demonstrated a significant change in economic conditions in the abovementioned sense. Therefore the Commission has doubts that the measure complies with point 51.2 of the guidelines.

2.2.2.2. CMM and electricity production from CMM are not renewable energy sources within the meaning of the environmental guidelines and Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September 2001 on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market(10). In any case, the United Kingdom has not invoked compatibility with the relevant provisions in section E.3.3 of the guidelines related to renewable energy sources and the Commission has doubts that these provisions are respected.

2.2.2.3. Under point 51.3 of the guidelines Member States may also encourage the development of processes for producing electric power from conventional energy sources such as gas that have an energy efficiency very much higher than the energy efficiency obtained with conventional production processes. In such cases, given the importance of such techniques for environmental protection and provided that the primary energy used reduces significantly the negative effects in terms of environmental protection, a total exemption may be approved for a period of five years where aid is non-degressive. The Commission doubts that this provision is applicable in the present case as it is primarily targeted at supporting particularly efficient generating techniques rather than the use of certain input fuels. In any case, the notified duration of 10 years exceeds the duration of five years permitted under point 51.3 of the guidelines. The conditions of point 51.1 which could allow a ten year duration under point 51.3 do not seem either to be met.

2.2.2.4. The provisions related to waste management and energy saving (points 42 to 46 of the guidelines) do also not seem to be fulfilled. The aid is not degressive, it is not strictly limited to compensating for extra production costs by comparison with the market prices of the relevant product or service, and the aid is not limited to five years. Furthermore it is questionable if the measure could be considered as aiming at managing waste or saving energy.

2.2.2.5. The United Kingdom invoked the application of Section F of the guidelines 'Policies, Measures and Instruments for reducing Greenhouse Gases'. This section is applicable to State aid potentially involved in common and coordinated policies and measures, including economic instruments, and also by means of the instruments established by the Kyoto Protocol itself, namely international emissions trading, joint implementation and the clean development mechanism. The Commission doubts that this section is applicable in the present case.

Equally, Council Regulation (EC) No 1407/2002 of 23 July 2002 on State aid to the coal industry(11) does not seem applicable.

Finally, no other legal text based on Article 87(2) or (3) appears to be relevant.

However, climate protection is a Community objective. The Commission recognises the environmental benefit for climate protection that can result from the measure, even if support for such a measure has not been envisaged by the environmental aid guidelines. The Commission at the current stage though has doubts that the design of the measure may lead to overcompensation.

For all these reasons, the Commission at the current stage has doubts that the measure is compatible with Article 87 of the EC Treaty.

The quantity of electricity which could be produced from CMM in the United Kingdom is not negligible. The Commission considers the potential for electricity generation from CMM not only in the United Kingdom but also in other Member States. The Commission also considers that Member States are currently discussing the possibility for a facultative exemption from energy taxation of electricity produced from CMM in the context of the draft directive for the taxation of energy products(12). For these reasons, the Commission wants to give third parties the possibility to comment on the measure.

In the light of the foregoing considerations, the Commission, acting under the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty, requests the United Kingdom to submit its comments and to provide all such information as may help to assess the aid/measure, within one month of the date of receipt of this letter. In particular information should be provided as may help to assess if the aid may be compatible directly with Article 87(3)(c) of the EC Treaty.

The Commission wishes to remind the United Kingdom that Article 88(3) of the EC Treaty has suspensory effect, and would draw your attention to Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999, which provides that all unlawful aid may be recovered from the recipient."

(1) Décision de la Commission sur l'aide d'État C 18/01 (ex N 123/2000), publiée au JO C 185 du 30.6.2001, p. 22.

(2) JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

(3) JO L 283 du 27.10.2001, p. 33.

(4) JO L 205 du 2.8.2002, p. 1.

(5) Fisc. 311 Rév. 1 ADD du 9.12.2002.

(6) The new subparagraph (4) provides for CMM to be regarded as a renewable source in the context of the CCL, in order to allow electricity derived from it to benefit from the same exemption as renewable sources. However, the United Kingdom authorities explained that this drafting serves administrative simplicity and clarity and should not be taken to imply that the Government in fact considers CMM to be a renewable source of energy.

(7) Commission decision on State aid C 18/01 (ex N 123/2000), published in OJ C 185, 30.6.2001, p. 22.

(8) OJ C 37, 3.2.2001, p. 3.

(9) It cannot be excluded that suppliers do not pass on the entire benefit of the exemption and keep a small part of it through their price negotiations with electricity generators using CMM. This is nevertheless supposed to be minimal. In all previous cases concerning exemptions or reductions from eco-taxes on electricity charged to suppliers, the Commission has considered that the real beneficiaries of the aid are the producers of electricity.

(10) OJ L 283, 27.10.2001, p. 33.

(11) OJ L 205 of 2.8.2002, p. 1.

(12) Fisc 311 Rev 1 ADD of 9.12.2002.