COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Création d'un Fonds européen pour l'eau

1. CONTEXTE

L'eau est indispensable à la vie et au développement humain sur notre planète. Chaque année, l'eau insalubre fait plus de victimes dans le monde que la guerre. En Afrique, près de 40% de la population n'a pas accès à une source d'approvisionnement en eau salubre et la proportion de personnes ne disposant pas de services d'assainissement appropriés est encore plus importante.

L'eau est capitale pour la santé de l'homme, le développement rural durable et la sécurité alimentaire (70% des réserves d'eau sont utilisées pour les besoins de la production agricole), la protection de l'environnement (la pollution de l'eau et la mauvaise gestion des ressources compromettent les possibilités de développement économique), les questions d'égalité entre hommes et femmes ainsi que la gestion des ressources terrestres. Par conséquent, elle joue un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté, le développement durable et la réalisation des objectifs de développement du Millénaire.

Avec la réforme récente de la politique communautaire de l'eau et la nouvelle directive-cadre sur l'eau, l'UE dispose de l'une des politiques les plus développées au monde dans ce domaine et possède une expérience et des connaissances étendues.

En mai 2002, le Conseil a adopté une résolution portant approbation de la Communication sur "La gestion de l'eau dans les pays en développement", qui met en relief la nécessité d'intégrer la gestion durable des ressources en eau dans les stratégies de développement national et régional et d'aider les pays partenaires à élaborer des solutions durables.

L'initiative européenne sur l'eau, qui a été lancée lors du Sommet mondial du développement durable, joue un rôle de catalyseur qui nous permettra d'élaborer d'autres actions à l'avenir en vue de réaliser les objectifs de développement du Millénaire en matière d'eau et d'assainissement en encourageant la bonne gestion des affaires publiques, la gestion durable des ressources en eau (notamment une gestion rationnelle des ressources hydriques destinées à la production agricole), la recherche, le transfert de connaissances et le renforcement de la coordination ainsi que des partenariats. Le Président Prodi, le Premier ministre Rasmussen et des chefs d'État africains ont signé à Johannesburg un partenariat stratégique UE-Afrique dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

La réalisation des objectifs de développement du Millénaire et des objectifs fixés lors du sommet mondial du développement durable suppose de mobiliser des fonds substantiels provenant de sources publiques et privées, locales et internationales, et de mettre en place des mécanismes de financement novateurs. C'est ce qui ressort de l'analyse financière de l'initiative relative à l'eau ainsi que du Panel mondial sur le financement des infrastructures de l'eau (rapport Camdessus). Le rapport insiste notamment sur l'importance de cette question ainsi que sur la nécessité de prendre des mesures d'urgence dans ce domaine. Il indique en outre que tous les fonds doivent être doublés, quelle que soit leur source.

Le troisième forum mondial de l'eau qui s'est tenu à Kyoto (du 16 au 23 mars 2003) a été l'occasion de mettre une nouvelle fois en lumière la nécessité de relever ce défi majeur. Ses conclusions ont toutefois été décevantes en raison du manque de confiance affiché par les différents acteurs (publics, privés et ONG) et du manque de clarté de leurs rôles respectifs. En outre, aucune décision majeure n'y a été prise en ce qui concerne la mise à disposition de fonds en vue d'investissements dans le secteur de l'eau.

2. POURQUOI UN FONDS?

Comme l'indique le rapport Camdessus, il est essentiel de mobiliser un niveau suffisant de ressources pour pouvoir réaliser les objectifs de développement du Millénaire dans le domaine de l'eau et de l'assainissement. Le niveau actuel de financement s'est révélé insuffisant pour répondre aux besoins d'investissements nécessaires à la réalisation de ces objectifs et de nouveaux mécanismes de financement novateurs doivent être mis en place d'urgence pour attirer davantage d'investissements privés.

La création d'un fonds spécifique pour l'eau pourrait contribuer sensiblement à résoudre les problèmes en facilitant la mobilisation de fonds provenant d'un large éventail de sources. Le Fonds visera avant tout à atteindre les objectifs fixés en matière d'approvisionnement en eau et d'assainissement de l'eau dans le cadre d'une gestion cohérente des ressources hydriques. Le cofinancement avec d'autres sources communautaires de financement ne doit pas être exclu.

La mobilisation d'un niveau de ressources suffisant doit également comprendre:

- un cofinancement optimal avec diverses sources de financement (locales/internationales, privées/publiques), en tenant compte de leurs faiblesses et de leurs atouts respectifs;

- le recours à des techniques d'ingénierie financière, notamment la mise en place de nouveaux instruments garantissant et facilitant la mobilisation de fonds provenant d'un large éventail de sources, en respectant les principes de transparence, de fiabilité et de pertinence par rapport aux contextes socio-économiques donnés.

L'utilisation éventuelle de la réserve d'un milliard d'euros, prévue par l'accord de Cotonou et subordonnée au respect de certaines conditions, pourrait être envisagée afin de mobiliser les ressources nécessaires tout en respectant les bases juridiques applicables au FED. Il conviendra d'accorder toute l'attention voulue aux procédures à suivre ainsi qu'aux dispositions juridiques qu'il sera peut-être nécessaire de modifier afin que la réserve puisse être utilisée à cet effet.

Un cofinancement sera proposé aux autorités des pays ACP, agissant de concert avec la BEI et d'autres institutions financières publiques de l'UE faisant intervenir, le cas échéant, des acteurs privés/publics de ces pays ou de l'UE. Dans ce contexte, et en particulier pour les projets sur le terrain, les organisations de la société civile de l'UE peuvent jouer un rôle important. L'accès au cofinancement du Fonds pourrait être étendu à d'autres institutions financières internationales, notamment la Banque africaine de développement et le Groupe de la Banque mondiale (dont l'agence internationale de coopération financière et l'agence multilatérale de garantie des investissements).

3. RÔLE DU FONDS

Diverses initiatives existent pour financer conseils et activités à l'échelle nationale et multinationale en vue de mettre en place des partenariats entre le public et le privé. Le Fonds européen pour l'eau qu'il est envisagé de créer ne doit ni rivaliser avec ces initiatives ni financer des activités du secteur privé générant un retour sur investissement raisonnable. Son objectif premier consistera à mettre à disposition des ressources financières à des conditions favorables, dont l'effet de levier est - par nature - supérieur à celui d'un prêt; ces ressources viendront compléter les autres instruments financiers communautaires et internationaux.

Le Fonds doit jouer le rôle de catalyseur (en promouvant des initiatives, en fournissant des informations, en faisant office d'organisme centralisateur, en renforçant les capacités de recherche et de gestion des pays ACP), d'une part, et être un instrument qui complète les ressources financières manquantes destinées à des projets et des activités viables, d'autre part. Nombreux sont les plans et les projets dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement, mais comme l'indique le rapport Camdessus, la plupart d'entre eux ne peuvent être réalisés en raison du manque de flexibilité des instruments existants. Le Fonds communautaire proposé doit être à même de fournir des réponses très souples à des situations variées.

Le Fonds doit oeuvrer à la réalisation des objectifs de développement du Millénaire et des objectifs fixés lors du sommet mondial du développement durable et doit cibler ses activités sur les pays qui poursuivent une politique nationale rationnelle dans le domaine de l'eau ou qui sont fermement déterminés à en élaborer une en se fondant sur les principes de bonne gestion des affaires publiques, ainsi que sur les pays qui font des dépenses sociales une priorité et où des indicateurs sont adoptés dans le cadre de la stratégie de réduction de la pauvreté. Une assistance sera fournie aux pays ne répondant pas à ces critères dans le cadre des projets visant à renforcer les capacités afin de les aider à élaborer une politique nationale et à définir les indicateurs y afférents.

Dans ce contexte, les activités entreprises dans le cadre du Fonds devront s'appuyer sur les connaissances acquises par le biais des actions de recherche européennes et internationales dans le domaine de l'eau et de la coopération technique. La recherche revêt une importance capitale car elle permet de définir des approches fondées sur les connaissances acquises et sur lesquelles on s'appuiera pour élaborer des politiques et des instruments de mise en oeuvre novateurs, qui couvrent divers domaines, en particulier les réformes institutionnelles, les analyses socio-économiques, la planification et la gestion cohérente des ressources hydriques ainsi que le transfert des technologies appropriées.

Le Fonds couvrira un large éventail d'actions, mais sera principalement axé sur:

* le cofinancement d'investissements avec les autorités locales et les institutions financières

Un grand nombre de projets d'envergure dans le domaine de l'eau ont des durées de remboursement longues et présentent des risques élevés, qui les rendent peu attrayants pour les opérateurs commerciaux ou même des institutions financières internationales. Le Fonds fournira des subventions qui viendront compléter le financement local et international en vue de financer les investissements initiaux. Ce financement peut compléter les deux autres sources de financement fondamentales que sont:

- les consommateurs: des droits d'utilisation (fixés en fonction de la capacité à payer de la population et adaptés aux besoins des personnes défavorisées) doivent au moins couvrir les coûts d'exploitation et les principaux frais d'entretien. La mise en place d'un système de financement croisé des droits pourrait apporter, en partie, une solution;

- les contribuables: leur contribution doit être fonction de la situation des finances publiques et de la dette des autorités bénéficiaires (État et collectivités);

Une gestion efficace du Fonds nécessitera une "ingénierie financière" adéquate, garantissant dans le même temps une exploitation optimale des dons et une satisfaction optimale des besoins des consommateurs (défavorisés).

Le Fonds cofinancera avant tout des investissements dans le domaine de la distribution et de l'assainissement de l'eau. Ces projets seront réalisés dans le cadre d'une gestion cohérente des ressources hydriques à l'échelon des bassins hydrographiques. Il pourra également permettre de financer des projets prévoyant la création de bassins hydrographiques transfrontières.

* le renforcement du "mécanisme d'investissement" du 9me FED géré par la BEI

La "facilité d'investissement" est l'outil adéquat pour assister des projets faisant intervenir des opérateurs commerciaux (publics/privés) ou toute autre forme d'intervention privée. Des instruments financiers facilitant l'intervention d'opérateurs de l'UE, tels que des garanties, l'assurance de risques, des prêts assortis de conditions favorables etc., doivent être prévus. Accessible à la BEI ainsi qu'à d'autres institutions financières publiques de l'UE, la facilité d'investissement doit encourager le cofinancement et la complémentarité entre ces diverses sources de financement et avec le Fonds.

* le cofinancement et le renforcement des capacités pour les projets de proximité

Outre les projets sectoriels et les projets à grande échelle, des ressources doivent être mises de côté pour des actions de proximité, mises en oeuvre par les autorités locales et/ou des organisations sur le terrain, en coopération avec des ONG de l'UE, par exemple. Dans les communautés défavorisées, la mise en place de partenariats nécessite un appui considérable de la société civile; par conséquent, il est indispensable de renforcer les capacités à ce niveau également.

* Toutes formes d'assistance technique et de mécanismes pour renforcer les capacités à plus long terme, pour l'élaboration d'activités contribuant à la durabilité institutionnelle, écologique, sociale et financière du secteur et améliorer les systèmes d'information, telles que:

(1) L'élaboration d'une politique relative à l'eau en vue d'une réforme du secteur

Une assistance technique pourrait être fournie pour soutenir les efforts des gouvernements en vue d'adopter des politiques de gestion des ressources en eau cohérentes et de mettre en oeuvre des stratégies de gestion de l'eau qui sont conformes à leurs stratégies de lutte contre la pauvreté tout en veillant à la protection et à la conservation de l'intégrité écologique de leurs ressources hydriques.

(2) Le renforcement et la réforme de la gestion de l'eau

Une assistance technique pourrait être fournie en vue d'améliorer les capacités de gestion de l'eau des institutions compétentes aux niveaux national et municipal. Elle couvrirait une formation à la gestion et le renforcement des autorités réglementaires.

(3) La gestion des cours d'eau transfrontaliers

Une assistance technique devrait être fournie pour développer les plans de gestion des bassins hydrographiques des grands cours d'eau transfrontaliers et les accords internationaux nécessaires, en complément du renforcement des capacités des institutions des ACP aux niveaux local/régional par le biais d'investissements relatifs aux programmes de recherche sur l'eau et à la capacité de gestion.

4. GESTION DU FONDS

Le mode opératoire d'un Fonds comme celui qu'il est proposé de mettre en place devrait répondre au principe selon lequel les décisions de financement sont prises en fonction de l'intérêt des propositions de projets reçues et non sur la base d'enveloppes nationales prédéfinies. Compte tenu de l'origine des fonds (FED), il doit être clair, dès le départ, que ces ressources ne peuvent être utilisées que dans des pays ACP.

L'élaboration du projet et la mise en oeuvre technique des projets d'investissement incomberont aux autorités internationales, nationales ou locales et aux institutions de l'UE qui les cofinancent. La "structure de gestion" du fonds devrait répondre à ce principe et donc être légère et souple. Dans le même temps, elle devrait satisfaire aux principes rationnels de transparence et de responsabilité. Par ailleurs, elle devrait mettre l'accent sur les choix stratégiques des projets à financer ainsi que sur un contrôle général de l'utilisation des fonds. Les fonds devraient pouvoir être gérés en étroite collaboration avec les institutions financières, mais sans perdre de vue la manière dont ils peuvent être utilisés pour créer un effet de levier maximum sur le montant des autres types de financement susceptibles d'être mobilisés.

Pour maintenir l'accent sur les problèmes de l'Afrique et garantir des relations privilégiées avec les institutions africaines, un lien devrait être établi avec, entre autres, la Banque de développement africain, l'OUA, le NEPAD, la conférence ministérielle africaine sur l'eau, l'agence africaine de l'eau et des experts africains en général. Des liens similaires seront noués avec des institutions établies dans les Caraïbes et le Pacifique.

Dès que la décision de principe aura été prise et que la source de financement dans le cadre du FED aura été précisée et obtenue, il conviendra de rechercher une méthode de mise en oeuvre satisfaisante dans le cadre des règles financières applicables afin de réaliser les objectifs susmentionnés. Plusieurs options sont disponibles, en accord avec les articles 14 et 15 du règlement financier du FED et les dispositions applicables des bases juridiques du FED.

La création d'une agence d'exécution, visée aux articles précités du règlement financier du FED, pourrait constituer une solution appropriée pour la gestion du nouveau Fonds. Toutefois, son utilisation dans le cadre du FED devrait être examinée très attentivement, conformément à l'article 15 du règlement financier du FED ainsi qu'au règlement n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002 arrêtant les conditions à remplir pour pouvoir faire appel à des agences exécutives.

5. CADRE RÉGLEMENTAIRE

Aux fins du financement du Fonds européen pour l'eau, il est prévu d'utiliser la somme d'un milliard d'euros octroyée sous certaines conditions conformément à l'article 2, paragraphe 2 de l'accord interne relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du protocole financier de l'accord de Cotonou de décembre 2000.

Aux fins de cette proposition, un engagement et un soutien politiques au plus haut niveau, tant de la part de l'UE que des pays ACP, seront nécessaires notamment pour remédier aux problèmes exposés ci-après :

À l'heure actuelle, l'utilisation de la réserve est subordonnée à un examen des résultats d'ensemble et de la mise en oeuvre, effectué à mi-parcours. Le déblocage de la somme en question intervient sur décision du Conseil, après que celui-ci aura examiné dans quelle mesure les engagements ont été respectés et les décaissements effectués en 2004 conformément au protocole financier de l'accord de Cotonou.

L'accord interne concernant le 9me FED précise dans son article 2, paragraphe 2, que cette décision sera prise sur proposition de la Commission. La Commission prévoit de soumettre sa proposition en temps utile pour que les fonds puissent être débloqués au début de 2004.

Compte tenu des principes d'appropriation et de partenariat de l'accord de Cotonou, l'utilisation éventuelle de la somme d'un milliard d'euros octroyée sous certaines conditions devra faire l'objet d'un échange de vues avec le groupe ACP. La réunion du Conseil conjoint de mai 2003 constitue une excellente occasion pour ce type d'échange étant donné que le suivi de Johannesburg et de Monterrey figurera à l'ordre du jour. À l'issue de cet échange de vue, une décision conjointe ACP-CE du Conseil des ministres sur l'utilisation de cette somme d'un milliard d'euros sera nécessaire.

Conformément au protocole financier, lorsque cette somme sera débloquée, elle sera répartie proportionnellement entre les trois enveloppes (développement à long terme, coopération régionale et mécanisme d'investissement). La situation est simple en ce qui concerne le budget affecté à la coopération régionale car la Communauté est autorisée à informer chaque région ACP concernée du montant des ressources octroyées pour la coopération entre les pays ACP. Pour ce qui est du mécanisme d'investissement, il n'y a pas de contraintes majeures dans la mesure où les propositions formulées sont conformes aux conditions régissant l'octroi de prêts au titre de ce mécanisme. Les fonds de l'enveloppe à long terme sont censés s'ajouter aux programmes indicatifs nationaux.

Afin que les ressources financières soient utilisées selon l'intérêt des activités proposées ainsi que l'appropriation et l'engagement des intervenants concernés, et non affectées sur la base d'une décision préalable, il est nécessaire de convenir - avec les pays ACP partenaires - d'une approche plus souple, approuvée par le Conseil conjoint UE/ACP.

6. CONCLUSIONS

La mobilisation de ressources considérables est essentielle pour pouvoir réaliser les objectifs de développement du Millénaire ainsi que les objectifs fixés lors du sommet mondial du développement durable. Une approche souple devra être adoptée afin de relever ces défis de façon constructive et de garantir que le fonds qu'il est proposé de créer permettra d'utiliser efficacement et de manière innovante la somme d'un milliard d'euros octroyée sous certaines conditions pour la réalisation des objectifs prioritaires.

La création d'un Fonds européen pour l'eau permettra de réaliser les objectifs de développement du Millénaire, à savoir réduire de moitié le nombre de personnes n'ayant pas accès à une source d'approvisionnement en eau potable et ne disposant pas de services d'assainissement appropriés d'ici 2015.

En conséquence, la Commission propose :

* d'approuver les recommandations exposées dans la présente communication;

* d'envisager le déblocage de la somme d'un milliard d'euros à certaines conditions de façon à ce qu'une décision puisse être prise au début de 2004;

* d'élaborer, conjointement avec les partenaires au sein de l'UE et des pays ACP, la décision du Conseil conjoint ACP-UE relative à l'utilisation de la somme d'un milliard d'euros octroyée sous certaines conditions au titre du FED pour financer le Fonds européen pour l'eau en se fondant sur l'approche exposée dans la présente communication;

* d'examiner la méthode la plus appropriée pour la mise en oeuvre d'un éventuel Fonds pour l'eau financé au titre du FED, par exemple le recours éventuel à une agence exécutive, sur la base d'une analyse coûts/avantages des différentes options.

ANNEXE

FICHE FINANCIERE LÉGISLATIVE

Domaine politique : Développement et relations avec les États ACP

Activité : Politique de coopération au développement et stratégies sectorielles

Intitulé de l'action :

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen

sur l'établissement d'un fonds Européen pour l'eau

1. LIGNE BUDGÉTAIRE (S) + RUBRIQUE (S)

Non applicable comme il est proposé un financement par le Fonds Européen de Développement.

Cette communication n'a aucune conséquence nette sur les ressources humaines et administratives à ce stade.

2. FIGURES GLOBALES

Non applicable. Voir ci-dessus.

4. BASE LEGALE

Articles 14 et 15 du Règlement Financier du 9ème FED.

5. DESCRIPTION ET RAISONS

5.1.1. Objectifs poursuivis

Établir un Fonds Européen pour l'eau pour les pays ACP, en utilisant le milliard d'euros conditionnel prévu dans l'accord de Cotonou, à utiliser en priorité en cofinancement avec d'autres sources de financement de l'UE.

Ce fonds contribuera à la réalisation des objectifs de développement du Millénaire pour l'eau et l'assainissement.

5.3. Méthodes de mise en oeuvre

Les options de mise en oeuvre, y compris l'établissement d'une agence exécutive, seront étudiées.