relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, au sein du Comité de la gouvernance publique de l’OCDE et du Conseil de l’OCDE sur le projet de recommandation sur la lutte contre le commerce illicite et le renforcement de la transparence dans les zones franches

ANNEXE

Recommandation sur la lutte contre le commerce illicite et le renforcement de la transparence dans les zones franches

1.Ce document présente un projet de recommandation sur la lutte contre le commerce illicite et le renforcement de la transparence dans les zones franches (ci-après le «projet de recommandation»), reproduit en annexe, qui a été élaboré par la Task-force pour contrecarrer le commerce illicite (ci-après le «TF-CIT»), un organe subsidiaire du Forum de haut niveau sur le risque (ci-après le «FHNR») du Comité de la gouvernance publique (ci-après le «PGC») de l’OCDE. Cette recommandation vise à aider les pouvoirs publics et les responsables de l’action publique à réduire et à décourager les échanges illicites à travers et à l’intérieur des zones franches.

2.L’OCDE a réalisé de nombreux travaux sur le commerce illicite, sous la forme d’études thématiques et de comparaisons de données entre pays, afin d’améliorer la compréhension et la cartographie des marchés illicites. Les résultats obtenus fournissent une base factuelle à l’appui des politiques intersectorielles de gestion des risques.

3.Comme prévu dans le programme de travail et budget 2017-2018 du PGC [GOV/PGC(2016)9/FINAL], l’OCDE, en collaboration avec l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle (EUIPO), a analysé les itinéraires suivis par les produits de contrefaçon échangés de manière illicite d’un pays à l’autre et s’est intéressée à différents types de marchandises illicites. Ces travaux ont mis en évidence un certain nombre de lacunes dans l’intervention des pouvoirs publics – en particulier concernant les zones franches – et montré que la surveillance pouvait être renforcée et l’application pratique du droit améliorée. Dans les conclusions politiques de la RCM de 2017, le Conseil s’est félicité de la poursuite des travaux de la Task-force de l’OCDE pour contrecarrer le commerce illicite, et a reconnu la nécessité de mener une coopération internationale et de nouer des partenariats afin de lutter contre la corruption internationale et le commerce illicite.

Raison d’être du projet de recommandation

4.De très nombreuses zones franches ont été créées ces dernières décennies dans le but d’attirer des entreprises et des investissements nouveaux. L’objectif est de faciliter la croissance des échanges et de l’économie en supprimant les droits de douane, les contingents et d’autres taxes, et en réduisant les formalités administratives, y compris certaines procédures douanières et obligations de déclaration. L’ampleur et la nature des zones franches varient d’un pays à l’autre, en fonction du régime et du type d’activité autorisés, de même que les appellations qui servent à les désigner: zones franches, zones d’entreprises, zones d’exportation, zones économiques spéciales ou zones de commerce international par exemple. Ayant proliféré dans le contexte dynamique de la mondialisation, les zones franches jouent désormais un rôle central dans les activités de nombreux pays et producteurs de premier plan.

5.Dans certains pays, ces évolutions sont cependant plus rapides que l’adoption de normes et de réglementations pour le contrôle effectif des activités conduites dans les zones franches. Des réseaux criminels trouvent ainsi des moyens de profiter des lacunes de la surveillance dans certaines zones franches pour introduire en contrebande ou détourner des produits illicites vers le marché national, créer des installations de production de produits de contrefaçon et de contrebande, faire transiter des produits illicites et faciliter la fourniture de services illicites. Certains pays traitent les zones franches à toutes fins comme si elles se situaient en dehors du territoire douanier national, de sorte que l’entrée et la sortie des marchandises ne donnent lieu qu’à des contrôles minimaux. Bien que les conditions de création des zones franches soient réglementées, les contrôles ou interventions des services douaniers sont souvent insuffisants ou inexistants. Même lorsque les législations prévoient explicitement que les autorités douanières doivent exercer des contrôles dans la zone franche, il arrive que leur application soit très limitée.

6.De nombreuses zones franches procurent des avantages économiques aux économies locales, mais tout porte à croire qu’il s’y déroule des échanges illicites, par exemple de produits de contrefaçon, d’espèces sauvages protégées ou d’armes non contrôlées. Les analyses de l’OCDE mettent en évidence une corrélation positive entre la taille de la zone franche, compte tenu du nombre d’emplois et d’entreprises installées à l’intérieur de la zone, et la valeur des échanges illicites de produits de contrefaçon. Elles montrent que certaines zones franches constituent d’importants points de transbordement de produits illicites dont le lieu d’origine est dissimulé par reconditionnement ou ré-étiquetage, et qui peuvent ainsi pénétrer les filières commerciales légitimes.

7.À la réunion du Conseil au niveau des ministres de 2017, les ministres ont reconnu «la nécessité de mener une coopération internationale et de nouer des partenariats afin de lutter contre la corruption internationale et le commerce illicite, y compris en renforçant la mise en œuvre des normes existantes» et se sont félicités «de la poursuite des travaux de l’OCDE sur le commerce illicite, y compris par le biais de la Task-force pour contrecarrer le commerce illicite».

8.Pour faire face à ces problèmes et donner suite à la déclaration des ministres, le TF-CIT a élaboré un projet de recommandation du Conseil de l’OCDE qui propose des mesures destinées à renforcer la transparence des zones franches de façon à en réduire l’utilisation abusive et l’attrait pour les organisations criminelles qui en tirent profit à l’heure actuelle.

9.Le projet de recommandation se fonde sur six années d’analyses et de consultations d’experts à l’OCDE, en particulier:

10.Des réunions du TF-CIT sur les problèmes d’application des lois que posent les zones franches sur différents marchés illicites, et deux ateliers organisés conjointement avec des organisations intergouvernementales, le premier avec l’Organisation mondiale des douanes (OMD), à Bruxelles, en novembre 2016, et le deuxième avec l’EUIPO, à Alicante, en septembre 2017;

11.Un rapport de l’OCDE intitulé «Governance Frameworks to Counter Illicit Trade» qui rend compte, entre autres, des grandes lignes des débatsainsi qu’un rapport conjoint de l’OCDE et de l’EUIPO intitulé «Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones» publiés en mars 2018, qui font apparaître des corrélations statistiques entre la taille des zones franches (sur la base du nombre d’entreprises installées dans la zone, des effectifs et de la contribution à la valeur totale des exportations) et la valeur des produits contrefaits qui arrivent d’un territoire particulier.

12.L’analyse met en évidence les principaux éléments susceptibles de favoriser le commerce illicite dans les zones franches:

·La surveillance exercée par les autorités répressives dans les zones franches est parfois insuffisante en raison d’une erreur très répandue selon laquelle les entreprises installées dans ces zones exercent en fait leurs activités en dehors du territoire national. Cette erreur conduit à croire à tort que les autorités répressives et les services douaniers nationaux ne sont pas habilités à accéder aux locaux ni à des informations sur les opérateurs économiques présents dans ces zones.

·Même dans les économies où les services douaniers et les autorités répressives sont compétents pour accéder à une zone franche, il existe peu d’incitations à surveiller les activités et les transbordements qui s’y déroulent, à moins que les fuites vers le marché local ne soient importantes.

13.Il est facile d’introduire de l’argent liquide en grandes quantités dans les zones franches en déclarant que ces sommes sont destinées à des opérations de détail à l’intérieur de la zone, mais il n’existe pas de procédure officielle de vérification pour confirmer que cet argent a effectivement servi à des transactions légales. En outre, le manque d’intégration des systèmes de suivi électronique des marchandises avec les autorités compétentes empêche de procéder rapidement à des analyses des risques.

14.Même si des observations ponctuelles confirmant l’utilisation abusive des zones franches pour la réalisation d’échanges illicites ont mis certaines d’entre elles sous les feux des projecteurs à l’échelle internationale, les risques que présentent ces zones restent peu connus à haut niveau.