concernant la mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation et comprenant une évaluation de la performance de la politique agricole commune 2014-2020

·les indicateurs d’impact sur la biodiversité (par exemple l’indice des oiseaux des terres agricoles) et l’eau (captage, par exemple) étaient incomplets et de mauvaise qualité en raison de l’absence de base juridique pour la collecte de données ou du recours à des enquêtes volontaires;

·la qualité des données s’est améliorée, grâce à une automatisation et à une interopérabilité accrues, à une diffusion en temps utile et à de nouveaux tableaux de bord, y compris des fonctionnalités de recherche et de téléchargement.

Les évaluations sont le principal outil permettant d’évaluer les résultats et les incidences tangibles de la politique. Elles fournissent des éléments probants pour la prise de décision et renforcent la transparence, l’apprentissage et la responsabilité. De 2014 à 2020, la direction générale de l’agriculture et du développement rural a réalisé plus de 20 évaluations thématiques sur différents aspects de la PAC . Les évaluations se sont appuyées sur les travaux préparatoires (études d’appui) réalisés par des contractants externes indépendants et sur les enseignements tirés de nombreuses consultations des parties prenantes.

Il s’agit notamment de données sur les réalisations et les résultats transmises dans les rapports annuels sur la mise en œuvre de la PAC (collectées par les États membres) et de données de suivi du contexte dans lequel la PAC fonctionne à l’aide de statistiques (provenant principalement d’Eurostat). La périodicité des données varie en fonction de la source.

Depuis 2018, la Commission européenne publie des tableaux de bord des indicateurs thématiques et contextuels sur son portail de données agroalimentaires sur les indicateurs de la PAC , et les accompagne de visuels dynamiques et d’un accès aux données sous-jacentes.

Des indicateurs sont utilisés pour suivre la mise en œuvre de la PAC au niveau de l’UE et des États membres. Ils sous-tendent l’évaluation de la responsabilité et de l’efficacité des dépenses de l’UE et soutiennent les évaluations. Le CCSE comprend plus de 200 indicateurs et environ 900 sous-indicateurs.

Le rapport, accompagné d’un document de travail des services de la Commission comportant des faits et des chiffres, repose sur un ensemble d’indicateurs, d’évaluations et d’expériences tirés du CCSE.

Le présent rapport résume la performance de la politique agricole commune (PAC) au cours de la période 2014-2020. Étant donné qu’il coïncide avec l’approbation de la PAC pour la période 2023-2027, le présent rapport étayera l’évaluation des plans stratégiques relevant de la PAC. Il alimentera également le débat sur l’évolution future des politiques, y compris sur les défis et les ambitions découlant du pacte vert . Il complète le rapport 2018 sur le cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE) ( COM/2018/790 final ).

La PAC a également contribué à améliorer l’organisation de la chaîne d’approvisionnement, le nombre d’organisations de producteurs et d’associations d’organisations de producteurs reconnues ayant augmenté, en 2020, de 7 % par rapport à 2016 et la part de la production de fruits et légumes commercialisée par ces organisations augmentant de 2,3 points de pourcentage entre 2014 et 2019 (pour atteindre 45,6 %).

La productivité totale des facteurs de l’agriculture de l’UE a augmenté de 6 % entre 2013 et 2019 (UE-27). La PAC a soutenu d’importants gains de productivité du travail (+ 24 % de 2013 à 2020). En augmentant le montant relatif du capital disponible pour les exploitations agricoles et en renforçant ainsi leur compétitivité, le soutien aux investissements agricoles a eu un effet positif indirect sur le revenu agricole.

Parfois, les mauvaises conditions de travail pour les travailleurs saisonniers dans l’agriculture ont entraîné des demandes de conditionner les paiements au titre de la PAC au respect de la législation sur les conditions de travail. L’écart entre le revenu agricole et le salaire moyen a diminué dans l’ensemble de l’économie, mais il reste considérable. Cela nuit à l’attractivité de l’agriculture en tant que profession et réduit le renouvellement des générations.

Une analyse des revenus et de la répartition des paiements directs par revenu montre qu’il est possible de mieux cibler l’aide vers ceux qui en ont le plus besoin. Dans certains cas, la politique a eu un effet trop limité sur la réduction des disparités entre les régions d’un État membre, sur la réduction progressive des paiements et sur le plafonnement du niveau des paiements par exploitation. Les paiements directs perçus par les petites exploitations restent inférieurs au revenu moyen national ou proches de celui-ci dans un certain nombre d’États membres. En outre, rien ne prouve que les dispositions actuellement en place pour soutenir les agriculteurs actifs aient été efficaces.

Les paiements directs et le soutien au développement rural représentent près de 50 % des revenus des agriculteurs dans les zones de montagne et le financement de la PAC contribue à rendre les exploitations agricoles viables dans les zones rurales les plus reculées. Néanmoins, le niveau élevé de l’aide totale au revenu dans les zones de montagne ne compense pas entièrement l’écart de revenus par rapport aux zones non montagneuses.

La PAC 2014-2020 a entraîné une redistribution importante des paiements directs en faveur des petits agriculteurs et des zones soumises à des contraintes naturelles. Entre 2017 et 2019, les paiements à l’hectare aux agriculteurs de la catégorie la plus petite (produisant moins de 8 000 EUR de la production standard) ont augmenté de 18 % par rapport à la période 2011-2013.

20 % des bénéficiaires de la PAC reçoivent 80 % des paiements directs, ce qui a soulevé des questions quant à l’équité de la distribution des paiements directs. Toutefois, ce ratio reflète essentiellement la répartition (et, dans certains États membres, la concentration) de la propriété foncière; la plupart des grands bénéficiaires sont des exploitations familiales de 20 à 100 hectares et reçoivent plus de 7 500 EUR. Environ la moitié de l’ensemble des bénéficiaires sont de très petites exploitations de moins de 5 hectares.

La PAC dans son ensemble a contribué à soutenir et à stabiliser les revenus agricoles. Les mesures de marché ont contribué à limiter la volatilité des prix intérieurs de la plupart des produits agricoles et facilité la reprise des prix dans les secteurs touchés par une crise du marché. Depuis 2014, la volatilité des prix de l’UE est inférieure à celle des prix de tous les produits sur le marché international (à l’exception du beurre et du lait écrémé en poudre ces dernières années). L’aide directe au revenu – qui représente environ 25 % du revenu des facteurs de l’UE (moyenne 2014-2018) et atteint plus de 6 millions de bénéficiaires (2019) – a permis aux agriculteurs de mieux faire face à la baisse des revenus causée par la chute des prix agricoles.

Les évaluations reposaient sur une approche méthodologique solide et rigoureuse, y compris des analyses quantitatives et qualitatives. Les États membres devaient apprendre à générer des données probantes pour que la politique soit davantage axée sur les résultats. Néanmoins, il n’y avait que des objectifs quantifiés pour les dépenses de développement rural. La plupart des évaluations n’ont pas permis de quantifier la contribution de la PAC aux indicateurs d’impact en raison de la limitation des données, du décalage avant la concrétisation des incidences, de facteurs externes et de la difficulté d’établir le lien de causalité.

·des informations insuffisamment structurées et détaillées sur les choix des États membres en matière de mise en œuvre, la conditionnalité (utilisation par hectare non disponible), les pratiques environnementales et LEADER.

·faible fréquence: pour certains indicateurs, les données ne sont disponibles que tous les quatre à six ans, avec un décalage entre la collecte et la publication;

L’UE représentait 18 % des exportations agroalimentaires mondiales en 2019. Des facteurs externes (y compris l’embargo russe sur les importations de produits de l’UE) ont, dans une certaine mesure, affaibli la position concurrentielle du secteur agricole de l’UE au cours de la plupart des années pendant la période 2014-2020, mais le commerce agroalimentaire de l’UE a fait preuve d’un degré élevé de résilience. La position concurrentielle de l’UE s’est légèrement renforcée depuis 2018, augmentant d’un point de pourcentage la part de l’UE dans les exportations mondiales.

Les exportations de l’UE se composent principalement de produits à haute valeur ajoutée, laquelle repose sur la garantie de la qualité et la réputation des produits certifiés par les systèmes de qualité de l’UE. Cela représente un avantage économique évident pour les producteurs en termes de commercialisation et d’augmentation des ventes. Le soutien aux programmes de promotion a permis de sensibiliser et de mieux faire connaître les produits de l’UE, en particulier sur les marchés présentant le potentiel de croissance le plus élevé. Les politiques sectorielles ont également été efficaces pour promouvoir la compétitivité; par exemple, la politique vitivinicole de l’UE a joué un rôle essentiel dans ce secteur en remettant l’accent sur la compétitivité et la qualité plutôt que sur la quantité.

Concurrence loyale et ouverture

Le marché de l’UE s’est de plus en plus ouvert entre 2014 et 2020. Les importations agroalimentaires ont augmenté et le marché de l’UE est resté le premier importateur en provenance de pays moins développés.

Les normes de commercialisation ont permis de créer des conditions de concurrence équitables pour les producteurs de produits agricoles.

Les règles en matière d’aides d’État en faveur du secteur agricole ont contribué à faire en sorte que les effets positifs de ces aides sur les bénéficiaires, et surtout sur les politiques publiques concernées, l’emportent sur leurs effets négatifs sur la concurrence et les échanges. Les effets du soutien couplé facultatif sur les décisions des agriculteurs et la production agricole n’ont pas entraîné de distorsions de concurrence, à quelques exceptions limitées.

Qualité et étiquetage

La PAC a contribué à approvisionner le marché de l’UE en produits de qualité standardisés et garantis, ce qui a permis aux consommateurs de bénéficier d’un bon rapport qualité-prix. La valeur totale estimée des ventes de produits relevant des systèmes relatifs aux indications géographiques ou aux spécialités traditionnelles garanties s’est élevée à 77 milliards d’EUR dans l’UE-28 en 2017, soit 7 % du total des ventes de denrées alimentaires et de boissons.

Les mesures de la PAC ont permis de fournir aux consommateurs des informations utiles et transparentes sur la qualité et les labels biologiques et sur l’origine des produits agricoles. Toutefois, il est possible d’améliorer la compréhension par les consommateurs des règles d’étiquetage et des systèmes de qualité de l’UE et de renforcer la cohérence des normes de commercialisation avec l’évolution des préoccupations du public en matière de santé, de nutrition, d’environnement et de climat.

1.5.Une gestion durable des ressources naturelles et des mesures en faveur du climat

Gestion durable des ressources naturelles

La PAC fournit un niveau élevé de «protection de base» en matière d’environnement grâce à la conditionnalité obligatoire (sur 84 % des terres agricoles de l’UE en 2019) et aux obligations d’écologisation (80 %, contre 76 % en 2015). Elle prévoit également des engagements plus ciblés mais volontaires dans le cadre du développement rural (12 à 15 % pour les mesures agro-environnementales et climatiques et 3 à 5 % pour l’agriculture biologique). L’aide au revenu et l’aide de la PAC en faveur des zones à handicaps naturels contribuent à prévenir l’abandon des terres, à ralentir l’intensification et la spécialisation des systèmes agricoles et à maintenir la diversification des cultures et les prairies permanentes.

Toutes les exploitations reçoivent des paiements de base, quel que soit leur degré d’utilisation des intrants. En conséquence, ces paiements sont souvent perçus comme contraires à la gestion durable des ressources naturelles. Les faits ne corroborent pas toujours cette perception. En dissociant l’aide de la production et en la liant au respect des pratiques environnementales et climatiques courantes, les paiements de base ne constituent pas une incitation à accroître l’intensité de production. La preuve en est que le niveau des paiements directs par hectare reçus par les 10 % d’exploitations les plus intensives a chuté de 12 % à 451 EUR par hectare (entre 2017 et 2019) par rapport au niveau antérieur à la réforme de la PAC de 2011 à 2013. En revanche, les paiements directs ont augmenté de 23 % pour les 10 % d’exploitations de l’UE les plus extensives, pour atteindre 154 EUR par hectare. À 1 900 EUR, les paiements directs par travailleur dans les exploitations les plus intensives sont inférieurs de près de 78 % à ceux des exploitations les plus extensives (7 700 EUR).

Le nouveau régime de verdissement introduit par la réforme de la PAC de 2013 a tenté de résoudre ce problème par une incitation supplémentaire, liant 30 % des aides directes à des pratiques favorisant la gestion durable des ressources naturelles. L’«écologisation» a permis d’éviter de nouveaux dommages environnementaux, mais l’incitation à modifier les pratiques agricoles (en particulier l’obligation de diversifier les cultures ou de maintenir des surfaces d’intérêt écologique) n’était pas pertinente pour tous les agriculteurs. Bien que le régime de verdissement ait le potentiel de promouvoir des pratiques environnementales et climatiques, les choix opérés par les États membres et les agriculteurs n’ont pas pleinement libéré ce potentiel.

Compte tenu de leur conception adaptée et ciblée, les mesures volontaires dans le cadre du développement rural ont été les plus adéquates pour encourager la gestion durable des ressources naturelles. Les choix de mise en œuvre ont fortement influencé l’impact global de ces mesures. En outre, leur utilisation par les agriculteurs et les sylviculteurs a été limitée, notamment en raison de la complexité des conditions d’éligibilité et des primes trop faibles pour stimuler le changement, en particulier dans certaines zones de production. Les engagements agro-environnementaux et climatiques ont soutenu des pratiques qui limitent la perte de matières organiques des sols, favorisent la biodiversité des sols et réduisent la pollution des sols (même si la réduction du travail du sol sur les terres arables était limitée à des zones spécifiques).

En 2019, 8 % des terres agricoles de l’UE étaient consacrées à l’agriculture biologique. 66 % de ces terres sont exploitées avec un soutien de la PAC. L’agriculture biologique présente clairement des avantages pour la biodiversité, le sol et l’eau, l’atténuation du changement climatique et le bien-être des animaux, tout en réduisant l’utilisation de pesticides chimiques et d’anti-microbiens.

De nombreux facteurs externes ont une incidence sur l’environnement et il faut du temps pour voir les résultats des mesures. Il est donc très difficile d’évaluer l’impact net de la PAC sur la période 2014-2020 et, par conséquent, le lien de causalité entre les mesures mises en œuvre et les résultats obtenus. L’absence d’indicateurs pertinents rend plus difficile l’estimation de la contribution globale de la PAC à la biodiversité et aux paysages (par exemple, bien que la baisse de l’indice des oiseaux agricoles ait ralenti, la mesure dans laquelle la perte de biodiversité peut être attribuée à la PAC n’apparaît pas clairement). La PAC recèle un grand potentiel pour promouvoir des pratiques qui améliorent la qualité des sols et de l’eau et réduisent l’utilisation de pesticides et d’engrais sur une grande partie des terres arables de l’UE. La contribution significative de cette politique à l’évolution durable des pratiques des agriculteurs en encourageant les cultures de capture, de couverture et de fixation de l’azote en témoigne.

Changement climatique et émissions de gaz à effet de serre

Dans le cadre de la PAC couvrant la période 2014-2020, les États membres n’ont accordé à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à celui-ci qu’un budget limité et une priorité faible.