Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses"

(COM(2001) 624 final - 201/0257 COD)

(2002/C 149/05)

Le 21 décembre 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de solliciter l'avis du Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 avril 2002 (rapporteur: M. Levaux).

Lors de sa 390e session plénière des 24 et 25 avril 2002 (séance du 24 avril), le Comité économique et social a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Objectif de la proposition

1.1. La proposition à l'examen a pour objectif la mise à jour de la directive du Conseil, dite directive Seveso II, du 9 décembre 1996 qui vise à prévenir les accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et à limiter leurs conséquences pour l'homme et pour l'environnement.

1.2. Cette mise à jour est faite pour prendre en compte certains accidents industriels de grande ampleur survenus récemment, par exemple:

- celui de Baia Mare, en Roumanie, en janvier 2000, avec un déversement de lagunes cyanurées dans le Danube;

- celui d'Enschede, aux Pays-Bas, en mai 2000, avec une série d'explosions dans un stock de pièces d'artifice.

1.2.1. La Commission s'est interrogée sur la nécessité de modification immédiate de la directive Seveso II suite à l'explosion survenue le 21 septembre sur le site AZF à Toulouse. Dans ce cas, il a été constaté qu'à la différence des sites sur lesquels sont survenus les accidents cités précédemment, celui de Toulouse était pleinement soumis aux obligations imposées par la directive. De plus l'attente des résultats complets de l'enquête aurait conduit à retarder l'application des modifications, objet du présent projet de directive.

1.2.2. En conséquence la Commission a reporté sa décision quant à l'échéance d'une nouvelle révision de la directive Seveso II en soulignant dès à présent que les conséquences de l'accident de Toulouse, comme celui d'Enschede, ont été aggravées par le fait que les établissements concernés étaient situés à proximité de zones habitées. Le Comité souligne que, malheureusement, ces zones ont parfois été créés après l'implantation de l'établissement.

1.2.3. La Commission précise que l'article 12 de la directive Seveso II, concernant l'aménagement du territoire, vise, à long terme, à séparer les établissements industriels dangereux des zones habitées et que, dans la pratique, des États membres ignorent ou n'imposent pas cette séparation.

1.2.4. À cet effet la Commission indique qu'elle renforcera sa coopération avec les États membres pour assurer un suivi approprié des accidents sur plusieurs aspects spécifiques et, qu'au vu des résultats des travaux en cours et des enquêtes, elle examinera s'il est nécessaire de modifier la proposition ou s'il faut proposer une nouvelle modification de la directive Seveso II.

1.3. La mise à jour proposée a également pour objet de tenir compte des résultats de deux groupes de travail techniques:

- TWG 7, "sur les substances dangereuses pour l'environnement";

- TWG 8, "sur les carcinogènes".

1.4. Enfin la mise à jour permet d'apporter des modifications rédactionnelles à l'annexe I de la directive Seveso II pour corriger quelques légères inexactitudes ou ambiguïtés.

2. Observations générales

2.1. Le Comité partage les points de vue évoqués dans l'exposé des motifs de la proposition de directive. Particulièrement détaillé et argumenté, ce texte donne un bon éclairage sur:

- le caractère pragmatique de la démarche visant à prendre en compte les conséquences des accidents au fur et à mesure de leur survenance;

- les modalités de concertation mises en oeuvre pour élaborer les modifications qui permettent d'associer très en amont, un maximum de parties intéressées.

2.1.1. Sur ce point, le Comité remarque que la Commission souligne, à juste titre, tout l'intérêt du processus de consultation continue engagé pour la mise en oeuvre de la directive Seveso II et sur les modifications et les améliorations qu'on pourrait y apporter.

2.1.2. La Commission rappelle la tenue de conférences et de séminaires et mentionne que pour l'élaboration de la présente proposition, la Commission a consulté les États dans l'espace économique européen, les pays candidats à l'adhésion, les ONG environnementales, les fédérations et les associations industrielles européennes et nationales, et enfin certaines organisations internationales, dont l'ONU.

2.1.3. Le Comité pour sa part remarque qu'il n'a été que tardivement associé à ce processus de consultation continue. Ainsi est-il appelé à émettre un avis dans des délais réduits, sans pouvoir disposer de l'ensemble des informations accumulées dans la phase de consultation.

2.2. Concernant l'accident AZF à Toulouse, survenu le 21 septembre 2001, le Comité approuve la décision de la Commission de ne pas retarder la présente proposition et de différer, dans l'attente des résultats d'enquête, la prise en compte des conséquences de cette récente catastrophe.

2.2.1. Pour autant et sans anticiper sur le résultat des enquêtes ni sur les propositions futures de la Commission, le Comité souligne que l'accident de Toulouse s'est produit sur un site entièrement soumis aux obligations imposées par la directive Seveso II. Le Comité souligne que cette "entière soumission" n'a pas permis d'éviter l'accident ni d'en limiter les conséquences catastrophiques. Avec la Commission, il estime donc qu'il est impératif de s'interroger rapidement sur les modifications de la directive qu'il faut nécessairement envisager.

2.2.2. S'agissant de l'article 12, concernant l'aménagement du territoire et donc la localisation des sites industriels dangereux par rapport aux zones habitées ou fréquentées par le public, le bon sens et l'expérience des accidents conduisent, évidemment, pour l'implantation de sites futurs à imposer des règles strictes d'éloignement et de protection. Le Comité approuve une nouvelle fois - comme il l'a déjà fait dans son avis du 2 juin 1994(1) - les décisions de 1996 qui seront réexaminées à la lumière des événements récents.

2.2.3. Cependant pour les sites existants le Comité s'interroge sur la pertinence de la présentation de la démarche de la Commission qui, dans son exposé introductif (point 1, paragraphe 5), souhaite "dans un proche avenir renforcer sa coopération avec les États membres pour assurer un suivi approprié des accidents ...".

2.2.4. Rechercher et utiliser des enseignements après la survenance d'accidents est certes utile et indispensable mais, ainsi présentée, la démarche minimise le côté prioritaire d'une politique de prévention qui précisément constitue le fondement de la directive Seveso II.

2.2.5. Le Comité souligne que cette politique de prévention doit comporter un volet systématique d'informations destinées d'abord aux populations adultes situées à proximité, mais également à tous les élèves des établissements scolaires.

2.2.6. Au surplus, l'expression "Dans un proche avenir" s'agissant de risques particulièrement graves est inappropriée. Le Comité estime au contraire qu'il faut affirmer l'urgence des décisions à prendre et donc imposer aux industriels concernés une planification des modalités à mettre en oeuvre afin qu'ils programment en conséquence leurs investissements.

2.2.7. Enfin le Comité s'étonne que la Commission n'envisage de renforcer sa coopération qu'avec les États membres alors que, dans ce domaine, plusieurs pays candidats présentent des retards certains et que, dès aujourd'hui, ils doivent redresser cette situation préoccupante pour la sécurité de leurs populations.

2.3. Concernant l'accident de Baia Mare, le Comité partage avec la Commission la nécessité de modifier le champ d'application de la directive Seveso II. La survenance de cet accident a démontré l'existence de risques graves alors même que dans les directives Seveso I en 1980 et Seveso II en 96 une absence d'expérience pouvait justifier les exclusions retenues.

2.3.1. Le Comité apprécie l'argumentaire développé par la Commission dans le point 3.1 de l'exposé des motifs. Toutefois, pour mieux apprécier le champ de ces exclusions, il regrette que la Commission n'ait pas indiqué combien de sites de stockage et de traitement de substances dangereuses liés aux activités minières auraient été concernés; il en est de même pour les décharges dont l'usage est lié au traitement des minerais. Le Comité estime que, dans une démarche de transparence indispensable pour mieux faire accepter des mesures ou des réglementations nécessairement contraignantes, il est indispensable d'informer complètement le public et les industriels.

2.4. Concernant les modifications liées à l'accident d'Enschede, le Comité approuve les propositions de la Commission qui tiennent compte des enseignements tirés d'un accident dramatique.

2.4.1. Le Comité signale qu'au cours de l'élaboration du présent avis, s'agissant des explosifs et plus particulièrement des produits pyrotechniques, il a relevé que de nombreux problèmes existent quant aux produits de cette nature importés en Europe et en provenance notamment de la zone asiatique. Les déclarations douanières qui permettent de classer ces produits en différentes catégories sont souvent erronées et, de ce fait, leur acheminement, leur transport et leur stockage sont réalisés dans des conditions non réglementaires ce qui peut également provoquer de graves accidents.

2.4.2. Le Comité souhaite que la Commission, qui a connaissance de ces problèmes, les intègre dans une réflexion concernant une prochaine révision de la directive Seveso II.

2.4.3. De même, le Comité a fait le constat qu'à la différence des accidents qui se produisent dans les sites compris dans le champ d'application de la directive Seveso II, il n'existe pas au niveau européen de recensement ni de suivi systématique des accidents liés au transport des substances dangereuses par pipelines, routes, fer, voies fluviales et maritimes.

2.4.4. Le Comité note que ce problème ne relève pas directement de la problématique de la directive Seveso II mais, s'agissant de substances dangereuses, il rappelle qu'en dehors de leur présence sur les sites sur lesquels elles sont utilisées ou stockées ces mêmes substances doivent aussi être transportées et peuvent, pendant cette phase, provoquer des accidents majeurs.

2.4.5. Le Comité propose que la Commission examine la possibilité de créer, sur le modèle utilisé pour le suivi des accidents sur site impliquant des substances dangereuses, un suivi similaire pour les accidents en phase de transport. Par extension du champ d'attribution une telle mission pourrait être confiée au Bureau des risques d'accidents majeurs (MAHB - Major Accident Hazars Bureau) ou à un autre organisme compétent en la matière.

3. Observations particulières

3.1. La proposition de directive comporte 4 articles.

3.2. L'article premier en réduisant les exclusions prévues à l'article 4, points e) et f) élargit le champ d'application de la directive Seveso II aux opérations de traitement chimique et thermique et au stockage liés aux opérations minières. Le Comité, en constatant que les activités minières proprement dites (exploitation, prospection, extraction et traitement) ainsi que les activités des carrières restent exclues du champ d'application, approuve la proposition de la Commission qui résulte d'un consensus équilibré élaboré au cours de la consultation préalable des parties intéressées. Toutefois, en cas de retraitements des stériles contenant des substances dangereuses, le Comité approuve soit une application à celles-ci de la directive Seveso II soit d'élaborer une réglementation spécifique.

3.3. Le même article élargit le champ d'application aux installations d'éliminations des stériles qui sont utilisées en relation avec le traitement chimique et thermique des minéraux et qui contiennent des substances dangereuses. Le Comité note que les autres décharges de déchets restent exclues du champ d'application et approuve la proposition de la Commission dans les mêmes conditions que ci-dessus.

3.4. Concernant la mise à jour de l'annexe I de la directive Seveso II, après avoir pris connaissance de l'exposé des motifs, le Comité approuve dans leur ensemble les propositions de la Commission.

3.4.1. Toutefois, le Comité souligne que la Commission a ajouté l'hydrazine à la liste des carcinogènes à l'issue d'un débat qui a montré qu'il existait, pour cette substance, certains désaccords, les seuils retenus résultant d'un compromis, obtenu lors des rencontres avec les professionnels.

3.4.2. Aussi le Comité suggère à la Commission de mieux préciser le texte proposé dont la rédaction actuelle est difficilement accessible et de veiller, à l'occasion d'une prochaine modification, au réexamen de la position prise concernant l'hydrazine pour en vérifier le bien fondé au vu de nouveaux travaux.

3.4.3. Par ailleurs, le Comité suggère d'ajouter dans les notes de la partie 2 de l'annexe I une référence à la directive du Conseil 91/689/CEE du 12 décembre 1991 relative aux déchets dangereux(2), dans le but de garantir une classification complète et logique des substances et préparations dangereuses.

3.5. L'article 2 fixe à 12 mois le délai de transposition de la directive. Compte tenu de la nature des modifications proposées et de l'importance de la directive Seveso II au regard de la maîtrise des conséquences des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, le Comité approuve ce délai qu'il considère très court mais raisonnable.

3.5.1. Il souhaite qu'en fonction de la situation réelle des installations existantes, chaque pays membre fixe, en concertation avec les parties intéressées, des délais réalistes pour que les établissements concernés appliquent les nouvelles dispositions. Ces délais seront compatibles avec les conditions économiques particulières et la nécessaire préservation des emplois.

4. Conclusions

Le Comité souhaite insister sur trois points.

4.1. Selon les États concernés, de grandes différences subsistent quant à l'évaluation des risques. Aussi la Commission pour favoriser l'harmonisation devrait-elle organiser avec les États des échanges entre les inspecteurs chargés de détecter ces risques.

4.2. Les infrastructures de transport traversent des zones où la densité de population est élevée et un accident majeur pourrait avoir des conséquences dramatiques. Il n'existe aucune base de données et la Commission en se servant du modèle utilisé pour les sites devrait confier un suivi des accidents survenus en phase de transport au Bureau des risques d'accidents majeurs (MAHB).

4.3. La Commission dans l'exposé des motifs souligne que "l'obligation d'informer le public sur les risques industriels et sur le comportement à adopter en cas d'accident demeure toutefois fondamentale afin de limiter les conséquences des accidents majeurs". Toutefois, tout en respectant la subsidiarité, la Commission devrait élargir son message de sensibilisation vers les autorités locales et vers le grand public, en préconisant d'utiliser les lignes directrices publiées par la Commission(3). De plus, elle devrait également suggérer aux États de relayer ce message vers les jeunes, via les établissements scolaires.

Bruxelles, le 24 avril 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis du Comité économique et social du 2 juin 1994 sur la "Proposition de directive du Conseil concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses" (COM(94) 4 final - SYN 94/0014) - CES 760/94, JO C 295 du 22.10.1994.

(2) JO L 377 du 31.12.1991, p. 20.

(3) Lignes directrices présentant les points d'information qui devraient être présentés au public, directive 82/501/CEE - Annexe VII, publiée par la Commission européenne (disponible en anglais, en français, en allemand et en espagnol à l'adresse http://mahbsrv.jrc.it/GuidanceDocs.html - Informations destinées au public).