RAPPORT DE LA COMMISSION - 4ème rapport de la Commission sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles (2000-2002) (Article 18 5 du règlement [CE, EURATOM] n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Cadre juridique et objectifs des contrôles

2.1. Cadre juridique

2.2. Objectifs des contrôles

3. Fonctionnement du système de contrôle au niveau communautaire

3.1. Contrôle réglementaire

3.2. Contrôle documentaire

3.3. Contrôle sur place

4. Activité de contrôle de la Commission en 2000-2002

4.1. Méthodologie de contrôle

4.2. Procédures pour l'exécution des contrôles

4.3. Déroulement des contrôles

4.4. Principaux résultats de l'activité de contrôle

4.5. Les suites données aux actions de contrôle de la Commission

4.6. Application du principe de la responsabilité financière

4.7. Application de l'article 17 2 du règlement n° 1150/2000

5. Evaluation du système de contrôle

5.1. Appréciation d'ensemble

5.2. Relation avec la Cour des Comptes

5.3. Joint Audit Arrangement

5.4. Ouverture sur les pays adhérents

6. Conclusion

RAPPORT DE LA COMMISSION - 4ème rapport de la Commission sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles (2000-2002) (Article 18 5 du règlement [CE, EURATOM] n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000)

1. Introduction

Le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres fait l'objet, tous les trois ans, d'un rapport au Parlement européen et au Conseil, conformément à l'article 18 5 du règlement (CE, EURATOM) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000 [1] portant application de la décision 94/728/CE, EURATOM du Conseil [2] relative au système des ressources propres des Communautés (ci-après dénommé règlement n° 1150/2000), décision remplacée par la décision 2000/597/CE, EURATOM du Conseil du 29 septembre 2000 [3].

[1] JO L 130 du 31.05.2000, p. 1-9.

[2] JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

[3] JO L 253 du 07.10.2000, p. 0042-0046

Un premier rapport [4] portant sur la période 1989-1992 a été adressé à l'Autorité budgétaire le 04.01.1994. Le deuxième rapport [5], relatif à la période 1993-1996, lui a été adressé le 08.12.1997. Un troisième rapport [6] couvrant les années 1997 à 1999 lui a été transmis le 05.02.2001.

[4] Doc COM (93) 691 du 04.01.1994.

[5] Doc COM (97) 673 du 01.12.1997.

[6] Doc COM (01) 32 du 05.02.2001.

Le présent rapport présente et analyse le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles pour la période couvrant les années 2000, 2001 et 2002. Il fait état du suivi réservé aux différents dossiers jusqu'au 31.12.2002. Ce rapport est structuré comme suit : exposé des objectifs généraux de la Commission, qui sous-tendent son action de contrôle en matière de ressources propres traditionnelles, présentation du cadre juridique et réglementaire dans lequel s'inscrivent les différentes modalités de contrôle et description du système de contrôle opéré au niveau communautaire.

Le rapport expose ensuite l'activité de contrôle de la Commission telle que conduite entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002, ainsi qu'une évaluation des résultats de ces contrôles. A ce titre, il tire les conclusions et appréciations résultant des actions de contrôle de la Commission [7]. Le rapport fait enfin état des suites, notamment financières et réglementaires, réservées à ces contrôles, ainsi que de leur impact éventuel sur l'évolution des dispositions réglementaires. Pour illustrer certaines situations dans le suivi des missions de contrôle, la Commission a pu estimer utile de faire référence à des dossiers particuliers.

[7] Le rapport porte sur les contrôles effectués par les institutions communautaires (Commission et Cour des Comptes). Il ne couvre pas les contrôles effectués par les Etats membres dont les résultats sont mis en évidence dans le rapport annuel établi au titre de l'article 280 du Traité.

In fine, ce quatrième rapport fait le point sur les résultats d'autres actions de la Commission visant à l'amélioration des modalités de perception des ressources propres traditionnelles, notamment en matière de responsabilité financière des Etats membres et de Joint audit Arrangement. De même, il aborde l'aspect ressources propres traditionnelles s'agissant de l'application des accords commerciaux préférentiels et de la préparation des pays adhérents.

2. Cadre juridique et objectifs des contrôles

2.1. Cadre juridique

Trois textes réglementaires fondent le contrôle du système de perception des ressources propres.

La décision 2000/597/CE, EURATOM du Conseil du 29 septembre 2000 constitue la base juridique du système des ressources propres des Communautés, en portant notamment définition des ressources propres inscrites au budget des Communautés.

Le dispositif juridique portant application de la décision n° 2000/597 [8] repose sur la mise en oeuvre du règlement n° 1150/2000 du 22 mai 2000. Ce règlement établit le système de perception des ressources propres traditionnelles (art. 2), les règles de comptabilisation de ces ressources en comptabilité normale (dite comptabilité "A") ou en comptabilité séparée (dite comptabilité "B") (art. 6 3) ainsi que les conditions de leur mise à disposition de la Commission (art. 10). Il contient également des règles relatives à la communication par les Etats membres de certaines informations : communication à la Commission des cas de fraude et irrégularités supérieurs à EUR10 000 (art.6 5), demandes de dispense de mise à disposition pour des montants supérieurs à EUR10 000 (art. 17 2). Les dispositions relatives aux contrôles figurent dans l'article 18 ( 2 et 3).

[8] Qui remplace la décision n° 94/728/CE, EURATOM - JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

Des travaux de modification du règlement n° 1150/2000 sont en cours visant tout d'abord à intégrer les dispositions de la décision ressources propres 2000/597/CE, EURATOM du Conseil du 29 septembre 2000 [9]. Par ailleurs, la nouvelle proposition reprend en partie le projet de modification transmis au Conseil en 1997 - et toujours en cours d'examen - s'agissant de l'article 17 2. Le projet de modification est exposé au paragraphe 4.5.1 du présent rapport.

[9] JO L 253 du 07.10.2000.

Le règlement n° 1026/1999 du Conseil du 10 mai 1999 [10] s'applique dans le cadre des missions de contrôle conduites au titre de l'article 18 paragraphes 2 et 3 du règlement n° 1150/2000 avec les administrations des Etats membres [11]. Ce règlement définit les droits et obligations auxquels sont tenus, dans l'exercice de leurs pouvoirs d'investigation, les agents mandatés par la Commission pour diligenter ces contrôles.

[10] JO L 126 du 20.05.1999, p. 1-3.

[11] En application de l'article 18 2 du règlement n° 1150/00.

2.2. Objectifs des contrôles

Les contrôles de la Commission, qu'ils soient documentaires, réglementaires ou conduits sur place, reposent sur trois objectifs précis [12] :

[12] Une description précise de ces trois objectifs est faite dans le troisième rapport de la Commission (COM (2001)32 du 05.02.2001).

- maintenir des conditions équivalentes en matière de concurrence entre les opérateurs, quel que soit le lieu de dédouanement des marchandises dans l'Union européenne. La Commission doit veiller à l'application uniforme de la réglementation communautaire par l'ensemble des Etats membres pour s'assurer que d'éventuels dysfonctionnements en la matière n'entraînent des distorsions de concurrence ;

- améliorer la situation en matière de recouvrement. La Commission doit contrôler que les Etats membres s'acquittent bien de leurs obligations en matière de perception des ressources propres. Cet objectif vise non seulement le respect de leurs responsabilités vis à vis du budget communautaire mais également à une juste répartition de la charge financière entre Etats membres ;

- informer l'Autorité budgétaire. Sur base des résultats des contrôles, la Commission est en mesure de juger de l'efficacité et de la diligence des Etats membres dans le recouvrement, de prendre les mesures nécessaires à redresser la situation et, sur cette base, à informer l'Autorité budgétaire, in fine, de l'exécution du budget en recettes.

3. Fonctionnement du système de contrôle au niveau communautaire

Le système de perception des ressources propres traditionnelles fait l'objet par la Commission de plusieurs types de contrôle : les contrôles propres à la direction générale des Budgets, en tant qu'ordonnatrice des recettes, et les contrôles au regard du recouvrement des créances communautaires. La Commission donne par ailleurs suite, d'une part, aux observations que lui adresse la Cour des comptes dans le cadre de ses contrôles au titre de l'article 248 du Traité, et formulées dans le cadre de son rapport annuel, de rapports spéciaux ou de lettres de secteur, et, d'autre part, aux demandes du Parlement européen dans le cadre de la procédure de décharge sur l'exécution du budget.

L'Union a confié aux Etats membres la perception des ressources propres traditionnelles. Ils assument ainsi la responsabilité de la mise en oeuvre de ce système, moyennant, à titre de frais de perception, et selon les modalités inscrites dans la décision 2000/597/CE, EURATOM du Conseil du 29 septembre 2000, 25 % [13] de tout montant des ressources propres constatées. La Commission veille à l'application correcte de la réglementation communautaire par les Etats membres et rend compte à l'Autorité budgétaire. Cette complémentarité des tâches entre les Etats membres et la Commission résulte de la répartition institutionnelle des missions telle qu'elle existe actuellement au sein de l'Union européenne.

[13] A compter du 01.01.2001.

Les Etats membres doivent eux-mêmes effectuer des contrôles [14] et en rendre compte à la Commission. Mais les vérifications effectuées par les autorités nationales ne dispensent pas la Commission d'exercer ses prérogatives en la matière. Les contrôles opérés par la Commission lui permettent ainsi, d'une part, de s'assurer que les Etats membres se conforment bien à leurs obligations communautaires - et au même niveau les uns par rapport aux autres- et, d'autre part, de vérifier que les ressources propres versées à la Commission par les Etats membres correspondent bien à celles légalement dues. A cet effet et concrètement, les recettes communautaires sont suivies depuis leur fait générateur jusqu'à leur inscription dans la comptabilité de la Commission à travers les procédures de constatation, de comptabilisation et de mise à disposition.

[14] Article 18.1 du Règlement n° 1552/89.

Pour atteindre cet objectif, la Commission [15] dispose de trois types de contrôles de nature complémentaire : le contrôle réglementaire, le contrôle documentaire et les contrôles sur place dans les Etats membres. De façon schématique, le système de contrôle des ressources propres traditionnelles de la Communauté, tel qu'il est prévu au niveau communautaire et mis en oeuvre par la Commission, se présente de la manière suivante :

[15] Les contrôles initiés par la Commission, notamment ceux conduits par la DG BUDG (B/03) ne sont qu'une partie des contrôles effectués par les Institutions communautaires. En effet, la Cour des comptes européenne a une compétence en la matière (art.248 du Traité) et le Parlement européen bénéficie également de la possibilité d'exercer des fonctions de contrôle (art.276 du Traité).

>TABLE>

3.1. Contrôle réglementaire

Le contrôle réglementaire consiste en la vérification des dispositions réglementaires et administratives des Etats membres dans le domaine douanier et comptable. Ces vérifications sont notamment effectuées lors de la préparation des missions de contrôle, dans le cadre du suivi de telles actions ou lors de l'examen des dossiers présentés par les Etats membres en vertu de l'article 17 2 du règlement n° 1150/2000 (procédure de mise en non-valeur).

3.2. Contrôle documentaire

Le contrôle documentaire porte sur l'analyse des relevés de la comptabilité "A" et de la comptabilité "B", relevés communiqués sur base de l'article 6 4 du règlement n° 1150/2000, ainsi que du rapport annuel visé à l'article 7 dudit règlement. Il vise également l'analyse des données annuelles fournies par les Etats membres au titre de l'article 17 3 de ce règlement - s'agissant des résultats de leurs contrôles et des moyens mis à disposition pour se faire - et l'analyse et le suivi des cas de mise en non-valeur présentés par les Etats membres sur base de l'article 17 2 ; ce dernier contrôle vise à examiner si, exceptionnellement, les Etats membres peuvent être dispensés de mettre à disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés.

La Commission exerce également une action de surveillance de l'activité de recouvrement des Etats membres dans le domaine des ressources propres traditionnelles sur la base des informations que ceux-ci lui adressent par le biais du logiciel Ownres. Ces informations portent principalement sur les cas de fraude et d'irrégularités - portant sur des montants de droits supérieurs à EUR10 000 - communiqués au titre de l'article 6 5 du règlement n° 1150/2000. L'ensemble des informations transmises par le logiciel Ownres fait également l'objet d'une analyse par l'Office de lutte antifraude (OLAF).

Compte tenu du nombre très élevé des communications des cas de fraudes et irrégularités (ci-après dénommées « fiches fraude » et « fiches Assistance mutuelle »), la Commission avait mis en place deux procédures d'exploitation des données, l'une dénommée Echantillon A, et consistant en une exploitation statistique des « fiches fraude », et l'autre dite Echantillon B et consistant en un examen approfondi de certains dossiers particulièrement difficiles ayant fait l'objet de communications dans le cadre de l'Assistance mutuelle.

Du fait que le rapport élaboré dans le cadre de l'article 17 3 du règlement n° 1150/2000 repose, depuis 1999, sur la seule exploitation des montants supérieurs à EUR10 000, la procédure de l'Echantillon A, échantillon établi sur les mêmes données, n'avait plus lieu d'être. La Commission exerce son activité de surveillance du recouvrement sur base de la procédure de l'Echantillon B, qui a pour objet de suivre, jusqu'à apurement définitif, les opérations de recouvrement relatives à un certain nombre de cas représentatifs.

Deux rapports de ce type, B94 et B98, ont été établis [16]. Un troisième rapport de ce type devait paraître en 2001 ; toutefois, l'échantillon originel a dû être révisé du fait de quatre dossiers relatifs à des irrégularités en matière d'origine et dont le traitement ne se justifiait plus eu égard à l'adoption de l'arrêt du Tribunal de Première Instance sur les TV turques [17]. Un nouvel échantillon a donc été défini mais nécessitant une récolte d'informations supplémentaires. Le troisième rapport, qui sera nommé rapport B2003, devrait paraître au cours de l'année 2003.

[16] Rapports de la Commission sur le Recouvrement des ressources propres traditionnelles provenant des cas de fraude et d'irrégularités (« Echantillon A94 », COM (95) 398 final du 6 septembre 1995, « Echantillon B94 », COM (97) 259 final du 9 juin 1997 et « Echantillon B98 », COM (1999) 160 final du 21 avril 1999. Le premier rapport B94 porte sur six cas représentant un montant de droits d'environ 124 MECU, le second, B98, porte sur neuf cas pour un montant de droits d'environ 136 MECU.

[17] Arrêt du 10 mai 2001, "Kaufring AG", Aff. T-186/97, T-187/97, T-190/97 à T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97 à T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 et T-147/99, recueil 2001 p. II - 01337.

3.3. Contrôle sur place

Par année, la Commission effectue 22 à 25 missions de contrôle dans les Etats membres - missions associées ou autonomes selon le cas - afin de s'assurer sur le terrain de la régularité/légalité des systèmes et des actions des autorités nationales en matière de perception des ressources propres traditionnelles. Chaque mission est suivie d'un rapport qui, assorti des observations de l'Etat membre concerné et de leur analyse par la Commission, est discuté au sein du Comité Consultatif Ressources Propres. Les conséquences éventuelles réglementaires et/ou financières résultant de ces observations sont suivies jusqu'à leur apurement final. La Cour des Comptes est systématiquement informée du programme de contrôle de la Commission et des résultats de ces contrôles.

4. Activité de contrôle de la Commission en 2000-2002

4.1. Méthodologie de contrôle

Depuis 1999, la Commission a procédé à une réorientation graduelle de son approche dans l'exécution des contrôles. L'objectif assigné dès lors à ces contrôles est moins de s'assurer de la régularité des transactions sous-jacentes, que de procéder à un contrôle des systèmes eux-mêmes - c'est-à-dire de l'ensemble des procédures nationales mises en application par l'Etat membre pour assurer un dédouanement correct sur le plan comptable comme sur le plan douanier. Cette méthodologie vise à contrôler la conformité des procédures, et des actions conduites dans le cadre de ces procédures, par rapport à la norme communautaire. Dans la mesure où cette méthodologie de contrôle est structurée selon des étapes clairement définies, les actions de contrôle menées par la Commission s'apparentent à un audit partiel.

L'approche structurée de contrôle telle que mise en oeuvre par la Commission permet d'identifier les défauts de structure susceptibles de porter un préjudice aux intérêts financiers de l'Union, de même que les anomalies plus ponctuelles. La vérification d'un échantillon des transactions sous-jacentes a pour objet de confirmer ou non les conclusions de l'analyse du système et de donner une qualification fondée des capacités du système contrôlé quant au respect des dispositions communautaires dans le domaine de la perception des ressources propres, voire au regard de l'aspect antifraude. Cette nouvelle approche a fait l'objet d'une présentation en Comité Consultatif Ressources Propres et recueille un réel consensus de la part des Etats membres dans la mesure où elle contribue à une évaluation plus pertinente de la gestion effective par leurs autorités douanières des diverses procédures douanières et comptables.

4.2. Procédures pour l'exécution des contrôles

Les thèmes retenus pour les contrôles ont été déterminés après sélection parmi une série de thèmes variés présentant tous un intérêt en termes de ressources propres traditionnelles. Cette sélection est faite d'une façon objective, en prenant en considération un ensemble de critères reposant sur une analyse des risques liés aux régimes douaniers ou procédures comptables et considérés comme potentiellement vulnérables en terme d'incidences sur les ressources propres.

Il est tenu compte notamment des indicateurs suivants : intérêt de l'Autorité budgétaire et des autres institutions (principalement Parlement européen, Conseil et Cour des Comptes européenne), résultats de contrôle de la Cour des Comptes européenne et recommandations formulées par cette institution, résultats de contrôle de la Commission et suivi réservé à ses observations, sensibilité/intérêt de la part des Etats membres et, éventuellement, intérêt manifesté par les médias, impact présumé en termes de ressources propres, nombre de cas de fraude ou irrégularité détectés, temps écoulé depuis le dernier contrôle de la Commission, informations ponctuelles venant d'autres sources.

Par ailleurs, pour mettre en valeur la nouvelle approche, la Commission a développé pour les thèmes de contrôle des questionnaires structurés spécialement conçus pour cette action ainsi que des check-lists à utiliser sur place pour assurer la cohérence du contrôle. Ces outils ont effectivement contribué à augmenter l'efficacité des contrôles dans la mesure où ils permettent de mieux structurer l'action mais surtout de faire, parmi les anomalies observées lors des contrôles dans les Etats membres, la distinction entre erreurs structurelles et erreurs ponctuelles. En outre, ces outils rendent possible l'uniformisation de l'approche de contrôle quel que soit l'Etat membre contrôlé tout en augmentant leur qualité.

4.3. Déroulement des contrôles

Les contrôles de la Commission sont réalisés sur base d'un programme annuel élaboré par la Direction générale du Budget et présenté lors du Comité Consultatif Ressources propres ; les Etats membres sont alors informés des thèmes faisant l'objet de contrôles associés. D'autres services de la Commission peuvent participer à la réalisation de ce programme selon les thèmes retenus. Les effectifs du service ordonnateur (DG BUDG/B/03) appelés à effectuer les contrôles sur place étaient de huit en 2000-2002. Ces contrôles sur place - et leur suivi - représentent plus de 35 % de l'activité de l'unité chargée du contrôle de la perception des ressources propres traditionnelles. L'exécution des contrôles s'opère en étroite coordination avec les autorités nationales concernées, selon la méthodologie décrite ci-dessus, garantissant la transparence et la circulation de l'information. Chaque contrôle donne lieu à l'établissement d'un rapport reprenant le déroulement du contrôle et les anomalies éventuellement relevées. L'Etat membre dispose de trois mois pour formuler ses observations. Chaque rapport fait l'objet d'une présentation lors du Comité Consultatif Ressources propres. La Commission assure le suivi des points litigieux jusqu'à apurement complet du dossier.

4.4. Principaux résultats de l'activité de contrôle

Au cours de la période 2000-2002, la Commission a effectué 65 contrôles (contre 70 pour la période 1997-1999) au titre de l'article 18 2 et 3, se répartissant en 43 contrôles associés et en 22 contrôles autonomes. Sept de ces contrôles ont été conduits selon l'approche du Joint Audit Arrangement.

304 anomalies (contre 246 anomalies pour la période 1997-1999) ont été relevées se répartissant en 153 anomalies ayant un impact financier (50,30% des anomalies), en 92 anomalies ayant un impact réglementaire (30,30%) et 59 autres (19,40%). Sur ces 304 anomalies, 147 anomalies découlent directement de l'application de la réglementation comptable (contre 185 anomalies pour la période 1997-1999) et se décomposent en 53 anomalies portent sur la gestion de la comptabilité B et en 94 anomalies portant notamment sur des retards dans l'inscription en comptabilité A, des retards dans la mise à disposition ou encore l'absence de toute mise à disposition de ressources propres. La Commission a pris les mesures utiles quant aux conséquences financières des anomalies observées.

4.4.1 Gestion des procédures douanières

- La Commission a initié une action de contrôle dans le domaine du transit communautaire. Les vérifications faites sous l'angle du Joint Audit Arrangement dans trois Etats membres (DK, NL, A), ont révélé quelques anomalies pour lesquelles ceux-ci ont pris d'ores et déjà les mesures appropriées. Ces observations ne sont pas de nature à remettre en cause les systèmes nationaux s'agissant de leur conformité à la réglementation communautaire. Le travail d'audit réalisé par les services internes compétents ont démontré à cette occasion la validité et l'efficacité de cette approche à la fois pour la Commission et les Etats membres. Les vérifications classiques faites dans trois Etats membres (DK, IRL, UK) ont révélé des anomalies à conséquence financière ; les procédures en place dans un de ces trois Etats membres (UK) ont fait l'objet d'observations critiques de la part de la Commission ;

- S'agissant des vérifications en matière de perfectionnement actif effectuées dans quatre Etats membres (F, IRL, FIN, S) et de transformation sous douane effectuée dans un Etat membre (EL), la gestion des procédures dans les Etats membres contrôlés n'appelle pas d'observation particulière de la Commission. Pour ce qui concerne les zones franches et territoires spéciaux, le contrôle a porté sur les procédures applicables dans la zone franche de Madère, dans les territoires du Gers et de la Haute-Savoie ainsi que sur les envois de marchandises à destination du Vatican) Au cours de ce contrôle, des défaillances importantes ont été constatées dans les trois Etats membres visés (FR, I, P) ;

- Les contrôles conduits dans cinq Etats membres (D, E, IT, NL P), et relatifs au système de dédouanement des bananes fraîches, compte tenu des détournements de trafic observés dans certains ports communautaires [18], ont mis en évidence des erreurs de système importantes. Les normes pour les contrôles physiques prévues par les dispositions communautaires ne sont respectées par aucun des cinq Etats membres contrôlés. De plus, en dépit de règles claires et harmonisées pour la déclaration du poids des bananes, des anomalies systématiques et sérieuses ont été constatées, notamment en ce qui concerne le respect de ces règles par la douane.

[18] Règlement (CE) n° 89/97 de la Commission du 20 janvier 1997 (créant l'article 290 bis du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993) - JO L 017 du 21.01.1997, p. 0028-0029.

Compte tenu des conclusions de ces contrôles, les services compétents de la Commission assurent depuis lors un suivi tout particulier de ce dossier, ce qui n'exclut pas de nouvelles missions de contrôles en 2003. Ce suivi s'avère d'autant plus nécessaire que l'Espagne, qui avait corrigé sa pratique antérieure pour se conformer à la réglementation communautaire, a fait part au Comité Consultatif Ressources Propres en juillet 2002, de possibles détournements de trafic vers d'autres Etats membres qui offriraient des avantages ou facilités indus à leurs importateurs, ses propres importations de bananes semblant en effet avoir diminué de plus de 80% ;

- Les contrôles effectués dans six Etats membres (B, D, E, F, NL, UK) et portant sur le système de dédouanement des céréales [19] ont mis en évidence des erreurs systématiques ; en particulier, les dispositions communautaires pour la destination particulière ne sont pas respectées par certains des six Etats membres contrôlés ;

[19] Règlement (CE) n° 1249/96 de la Commission du 28.06.1996 - JO L 161 du 29.06.1996, p. 0125-0130.

- Le contrôle sur les régimes préférentiels effectué dans un Etat membre (NL) dans le cadre du Joint Audit Arrangement a permis de relever des faiblesses d'ordre structurel (par exemple, des lacunes en matière de garantie et des retards dans le recouvrement). Pour autant, le système global de cet Etat membre est conforme à la réglementation communautaire. L'audit réalisé par le service interne national compétent a par ailleurs démontré les potentialités importantes de cette approche à la fois pour la Commission et les Etats membres ;

- Une action de contrôle a été conduite dans onze Etats membres (B, D, EL, E, F, IRL, IT, LUX, P, S, UK) sur le thème des bureaux d importance moyenne. En effet, les actions de contrôle sont, la plupart du temps, effectuées dans les grands bureaux de douane qui se distinguent, en particulier, par le volume de l'activité douanière, la gamme étendue des procédures traitées et les moyens dont ils disposent. Cette approche a parfois conduit à accorder moins d'attention aux bureaux d'importance moyenne, alors que ceux-ci traitent néanmoins de la palette complète des régimes et destinations douaniers. Ces bureaux, qui constituent par ailleurs des maillons essentiels du paysage douanier dans la plupart des Etats membres, jouent à ce titre un rôle non négligeable en termes de perception et de contrôle des ressources propres traditionnelles. Les conclusions tirées du contrôle des bureaux de douane d'importance moyenne sont jugées satisfaisantes. D'une part, le contrôle a permis de constater qu'en général les procédures nationales s'avèrent appropriées, malgré la constatation de quelques erreurs structurelles, telles que des retards dans la chaîne de communication interne. D'autre part, les agents mandatés ont pu formuler les recommandations nécessaires pour changer certaines pratiques et expliquer le rôle de la Commission, qui est notamment de veiller à l'application uniforme de la réglementation communautaire.

4.4.2 Gestion des procédures comptables

- La gestion de la comptabilité séparée - y compris de la procédure de mise en non-valeur - constitue un thème récurrent de l'action de contrôle de la Commission dans l'ensemble des Etats membres. Le contrôle - contrôle classique ou dans le cadre du Joint Audit Arrangement (uniquement pour NL et A) - conduit au cours de la période 2000-2002 sur ce thème a confirmé le manque de fiabilité de ce support comptable. Depuis 1996, la Commission et la Cour des Comptes européenne émettent des réserves sur la façon dont certaines autorités (locales) utilisent la comptabilité séparée. Sur les 147 anomalies de nature comptable relevées au cours des contrôles, 53 anomalies concernent directement la gestion de la comptabilité séparée. Des erreurs systématiques perdurent (inscription de montants garantis et non contestés, montants mis en non-valeur présentés comme annulations), ainsi que des erreurs ponctuelles (à titre d'exemple : apurement tardif et inscription tardive de droits dus). Mais les contrôles et les recommandations de la Commission commencent à porter leurs fruits, certains Etats membres (notamment B et UK) ayant déjà consenti à des mesures de gestion plus fiables ;

- Une action de contrôle spécifique sur l'application de la procédure de mise en non-valeur a été effectuée dans un Etat membre (EL). Objectif : tester l'infrastructure administrative en matière de gestion des dettes douanières en souffrance et des procédures établies afin d'identifier les raisons qui empêchent l'administration nationale d'assurer la pleine application de la procédure de mise en non-valeur.

Sur la base de l'analyse du système, la Commission a constaté que, par manque de transparence, surtout quant aux structures administratives permettant le passage d'informations systématiques entre les bureaux de douanes, d'une part, et, d'autre part, les Tribunaux/curateurs, il existe, dans cet Etat membre, une situation de fait qui empêche la pleine application de la réglementation communautaire en matière de procédure de mise en non-valeur. Cette situation conduit au gonflement du solde de la comptabilité séparée ;

- Pour le traitement des droits antidumping, de manière générale, la plupart des quinze Etats membres ont mis en place des systèmes qui permettent d'assurer une application correcte des mesures antidumping. Des anomalies ont néanmoins été relevées, notamment des retards dans la prise en compte de droits antidumping provisoires devenus définitifs et l'absence de perception de droits antidumping définitifs ;

- Le contrôle relatif aux importations à destination de Saint-Marin a permis de constater que les procédures comptables italiennes pour le dédouanement des marchandises destinées à la République de Saint-Marin, dans le cadre de l'accord intérimaire de commerce et d'union douanière, sont satisfaisantes quant à l'affectation des droits perçus, soit à la République de Saint-Marin, soit à l'Union européenne.

4.4.3 Autres procédures

- La Commission a par ailleurs contrôlé, dans l'ensemble des Etats membres, la gestion des cas de fraude et irrégularités par le système OWNRES. Ce contrôle a révélé certaines faiblesses, pour la plupart de nature ponctuelle (communication tardive des fiches fraude, absence de communication et/ou de mise à jour) ;

- A l'exception d'un Etat membre (UK) qui a fait l'objet de remarques critiques, le contrôle dans tous les Etats membres du traitement des messages d'Assistance mutuelle a permis de conclure qu'en général, les systèmes nationaux sont appropriés, malgré quelques erreurs structurelles sous forme de retards dans la chaîne de communication interne et de retour d'information à la Commission. Quelques lacunes ponctuelles ont également été détectées. Sur base des résultats des contrôles, la Commission réfléchit à une amélioration des fiches Assistance mutuelle.

4.5. Les suites données aux actions de contrôle de la Commission

4.5.1 Suites réglementaires

Lorsque des inadaptations ou des carences dans les dispositions réglementaires ou administratives nationales sont constatées à l'occasion des contrôles opérés dans les Etats membres, ceux-ci sont invités à prendre les mesures nécessaires, y compris d'ordre législatif ou réglementaire, le cas échéant, pour se conformer aux exigences communautaires. Ces rectifications, opérées dans le domaine douanier comme dans le domaine financier, représentent une conséquence immédiate et non négligeable de l'activité de contrôle de la Commission. Par ailleurs, les anomalies relevées constituent une source essentielle d'information quant aux problèmes rencontrés par les Etats membres dans l'application de la réglementation douanière et leur impact en termes de ressources propres.

L'analyse de ces anomalies peut conduire à la mise en oeuvre de réformes des dispositions existantes et faire évoluer la législation communautaire vers une plus grande lisibilité :

- Certains points de la réglementation constituent une source de divergence entre la Commission et les Etats membres, notamment s'agissant des modalités de contestation de la dette douanière par l'opérateur et s'agissant de la portée et de la comptabilisation des garanties. La Commission n'a dès lors comme option pour régler certains dossiers en suspens que le recours à la procédure d'infraction telle que prévue à l'article 226 du Traité CE. A la date du 31.12.2002, 19 dossiers étaient ouverts, à un degré plus ou moins avancé de la procédure (mise en demeure, avis motivé, saisine) concernant 11 Etats membres. Les conclusions qui résulteront de l'examen des procédures d'infraction par la Cour de justice doivent permettre de clarifier les questions litigieuses et de mettre définitivement un terme aux divergences d'interprétation ;

- Par ailleurs, la Commission a pris les initiatives visant à une modification du règlement n° 1150/2000. La modification proposée, et qui devrait intervenir au courant de l'année 2003, comporte un volet technique pour intégrer les dispositions retenues par la décision 2000/597/CE, EURATOM du Conseil du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres. Il s'agit notamment du taux de frais de perception des ressources propres traditionnelles (art. 10 1) et du taux unique pour les intérêts de retard (art. 11). Elle comporte surtout un volet de fond ; la proposition vise à incorporer une refonte profonde de l'article 17 2, relatif à la procédure de mise en non-valeur. Les contrôles de la Cour des comptes européenne et de la Commission ont relevé des anomalies récurrentes dans la tenue de la comptabilité séparée qui ne permettent pas à cette comptabilité de refléter la réalité budgétaire. Il convient donc d'apurer la comptabilité séparée des montants dont le recouvrement s'avère aléatoire et dont le maintien en fausse le solde. Aux fins de nettoyer la comptabilité séparée de ces montants, la Commission a élaboré une version révisée d'une proposition faite en 1997 et pour laquelle le Conseil avait manifesté une opinion favorable. Toutefois, il n'avait pas définitivement statué, un autre point de la proposition n'ayant pas encore fait l'objet d'un accord [20] ;

[20] La proposition de 1997 serait retirée avant l'accord du Conseil sur le texte réactualisé.

- A signaler par ailleurs, et ceci pour la première fois, qu'une clause de coopération administrative en matière de recouvrement des droits a été intégrée dans le projet de législation "pont" concernant l'Union douanière CE/Andorre. Cette initiative a reçu un accord politique lors de la réunion du Groupe Union Douanière le 18/10/2002 ; l'adoption formelle est attendue pour la fin du mois de janvier 2003. La problématique sous-jacente avait été mise en exergue en 2000 à la suite de l'examen de cas de mise en non-valeur présentés par l'Allemagne dans le cadre de l'article 17 2 du règlement n° 1150/2000.

D'autres initiatives ont été prises, susceptibles d'intéresser le domaine des ressources propres traditionnelles :

- S'agissant du transit, le règlement (CE) n° 2787/2000 de la Commission du 15 décembre 2000 [21] a modifié, à compter du 01.07.2001, les dispositions d'application du Code des douanes communautaire [22] en introduisant un article 450 bis. Au sens de cet article, le délai au terme duquel une dette douanière est réputée exister est de dix mois (contre 14 mois auparavant) à compter de l'acceptation de la déclaration de placement sous le régime du transit. Par conséquent, le non-apurement du régime du transit à l'issue de ce délai donne lieu à la constatation d'une dette douanière ;

[21] JO L 330 du 27.12.2000.

[22] Règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 - JO L 253 du 11.10.1993, p. 1.

- Par sa communication du 07.11.2001 (doc SEC(2001) 2029 final) relative à l'Etanchéité de la législation et de la gestion des contrats à la fraude, la Commission a exprimé sa volonté, dans le but de préserver les intérêts financiers communautaires, de développer une culture de prévention et de renforcer les textes sous l'angle de leur étanchéité à la fraude ou à toute autre activité illégale. A cette fin, le document a identifié un certain nombre de mesures ainsi que les domaines nécessitant une action particulière au regard de ce principe. La modification du règlement n° 1150/2000 a été identifiée parmi les projets législatifs 2003 à soumettre à une procédure de consultation OLAF/ Etanchéité à la fraude ;

- Sur base des conséquences découlant de l'arrêt TV turques du Tribunal de Première Instance et des pertes considérables de ressources propres traditionnelles enregistrées par le budget communautaire, la Commission a élaboré un projet de Livre vert relatif à l'avenir des règles d'origine dans les régimes commerciaux préférentiels. La Commission a décidé, notamment, de définir, à partir d'une analyse approfondie de l'évolution du contexte économique et juridique de ces régimes, de nouvelles orientations pour assurer le fonctionnement optimal des régimes préférentiels via une meilleure gestion et un meilleur contrôle de l'origine préférentielle ; ceci pouvant aller jusqu'à une redéfinition des procédures à appliquer en la matière. L'objectif du Livre vert est d'aider la Commission à formuler ces orientations, en tenant compte des différents intérêts en jeu et des contributions attendues de l'ensemble des acteurs des régimes préférentiels.

4.5.2 Suites financières

Au cours de la période de référence (2000-2002), les montants supplémentaires (montants en principal) versés à la Commission, suite aux observations figurant dans les rapports de contrôles autonomes ou associés de la Commission, s'élèvent à EUR140 936 094,49 ; ceux versés suite aux contrôles de la Cour des Comptes s'élèvent à EUR2 284 794,00. Soit un montant total de EUR143 220 888,49 [23].

[23] Dont EUR119 254 808,77 versés au titre de dossiers relatifs à du matériel militaire et EUR38 582 485,48 versés au titre de lettres d'appel de fond antérieures à la période de référence.

En outre, des intérêts de retard ont été exigés, au titre de l'article 11 du règlement n° 1150/2000, pour mise à disposition tardive des ressources propres constatées lors des contrôles de la Commission ou de la Cour des Comptes. Pour la période 2000-2002, le montant total des intérêts de retard versé par les Etats membres s'élève à EUR16 991 189,11 dont EUR12 656 552,42 [24] résultent d'une action de la Commission.

[24] Dont EUR566 241,63 versés au titre de lettres d'appel de fond antérieures à la période de référence.

Ces chiffres demeurent partiels notamment pour l'année 2002, le recouvrement des créances effectué à la suite des contrôles de la Commission étant fonction des procédures nationales de collecte des informations comptables nécessaires à l'établissement des ordres de recouvrement.

Mention doit être faite du suivi du contrôle sur le Système de Recouvrement Cumulatif Riz (SRC) [25] qui a notablement progressé au cours de la période de référence. Lors du contrôle mené en 1999, la Commission a constaté que les prix du riz américain importé par la succursale belge d'un grand groupe américain étaient plus élevés que ceux des riz semblables importés par la concurrence européenne. L'OLAF a lancé des enquêtes supplémentaires, dont les résultats confirmaient les conclusions initiales, à savoir que les prix déclarés étaient trop élevés par rapport à la qualité du riz importé. Quand l'administration belge a fixé les remboursements pour l'importateur, elle s'est conformée aux conclusions du rapport d'enquête de l'OLAF. La firme en question a contesté, devant les tribunaux et par plainte déposée par les Etats-Unis à l'OMC à Genève, la décision prise par l'administration belge. En parallèle, des contacts étroits ont été initiés par le groupe américain avec la Commission. En effet, le groupe a fourni des éléments d'information supplémentaires, sur base desquels l'OLAF a procédé à un réexamen ; le montant des droits finalement dus devait être réduit d'environ 81% comparativement au montant mentionné dans le rapport initial.

[25] Dossier mentionné dans le troisième rapport de la Commission COM (2001) 32 final.

Sur l'examen des éléments de preuve supplémentaires fournis par l'importateur et l'application correcte de la législation SRC, les autorités belges ont été invitées, en novembre 2001, à prendre la décision de rembourser un montant additionnel à la firme importatrice, soit la somme de EUR8 696 810 (contre-valeur de BEF350 828 447). L'administration belge a donné suite à cette invitation ; le dossier a pu être clôturé. Cette conclusion s'impose aussi pour les quelques dossiers encore pendants concernant les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

4.5.3 Suites en matière d'organisation

Attachée à maintenir, voire améliorer le niveau actuel de la qualité de ses contrôles, la Commission développe par ailleurs une série d'initiatives en matière d'organisation des contrôles :

- Les réunions en Comité Consultatif Ressources propres et les observations de la Commission dans les rapports de mission sont autant d'occasions pour la Commission de rappeler les bases essentielles visant à la bonne application des réglementations douanière et financière. De même, lors des contrôles, les agents mandatés de la Commission sont-ils déjà en mesure de donner certaines recommandations, voire conseils - le rôle de la Commission ne devant pas nécessairement se restreindre à sanctionner les anomalies.

La plupart des Etats membres prennent de manière générale les mesures adéquates dans les meilleurs délais, s'agissant notamment de remédier aux défaillances observées principalement en matière de gestion de la comptabilité séparée. A titre d'exemple, ces mesures visent à améliorer l'informatisation du suivi de la gestion des procédures ou à mieux prendre en compte les avantages à tirer de l'analyse de risque ;

- Par ailleurs, compte tenu des anomalies observées en matière de communication des fiches fraude et irrégularité par le biais du système Ownres actuel, la Commission a pris les initiatives nécessaires pour développer une nouvelle application reposant sur Internet. Les Etats membres disposeront ainsi d'un outil plus fonctionnel leur permettant de communiquer à la Commission - et de mettre à jour - en temps réel les données relatives aux fraudes et irrégularités. La nouvelle application ne nécessitera aucune installation particulière, hormis un accès à Internet et un mot de passe attribué par la Commission. Un séminaire de présentation et de formation est prévu courant mai 2003. L'application WEB pourrait être opérationnelle dès juillet 2003. Avec la nouvelle application, les Etats membres, en tant que gestionnaires principaux de l'outil, seront de ce fait complètement responsables de la bonne gestion des données ;

- En outre, pour mettre en valeur la nouvelle approche des contrôles, la Commission poursuit, pour assurer un meilleur traitement des thèmes de contrôle programmés chaque année, le développement de questionnaires structurés spécialement conçus pour l'action de contrôle ainsi que des modules de contrôle à utiliser sur place. Au cours de la période considérée, et à titre d'exemples, des outils de contrôle ont été spécialement conçus pour le contrôle de la comptabilité séparée, les méthodes de travail des bureaux de douane de taille moyenne et le régime d'importation des céréales. Ces outils ont effectivement contribué à augmenter l'efficacité des vérifications dans la mesure où ils permettent de mieux structurer l'action mais surtout de faire la distinction (fondée) entre les erreurs structurelles et ponctuelles. En outre, ces outils rendent possible l'uniformisation de l'approche de contrôle tout en augmentant leur qualité. Dans cette optique, la Commission a préparé un outil adapté au thème général de contrôle prévu pour 2003 et relatif aux déclarations en douane électroniques ;

- La Commission améliore également l'outil que constituent les check-lists, outil conçu pour le seul usage de ses agents mandatés, et qui leur permet ainsi, avant le contrôle, de disposer d'un répertoire de toutes les phases préparatoires aux missions - dont on ne peut faire l'économie - ainsi que de la liste de tous les éléments devant être analysés au cours de la mission. Cet outil garantit ainsi que les missions sont soigneusement structurées et que, quel que soit l'Etat membre contrôlé ou l'équipe de contrôleurs, l'approche est faite de manière uniforme. De plus, la structure des rapports de mission a été modifiée pour tenir compte des éléments pertinents résultant de l'usage de ces check-lists.

4.5.4 Elaboration de rapports thématiques

Certains thèmes spécifiques de contrôle ont donné lieu à l'élaboration de rapports thématiques sur base des réponses des Etats membres aux questionnaires adressés préalablement à la mission de contrôle et des résultats des missions de contrôle. Ces rapports permettent d'avoir une vue générale à la fois sur l'approche théorique par les Etats membres de certaines réglementations et sur l'application pratique en résultant sur le terrain par les bureaux chargés du dédouanement.

Au cours de la période considérée, les missions de contrôle ont donné lieu à l'établissement de trois rapports thématiques, disponibles sur simple demande [26]. Les deux premiers rapports, respectivement consacrés au traitement des droits antidumping et au traitement des messages d'assistance mutuelle ont résulté d'une enquête conduite dans l'ensemble des Etats membres. Les anomalies relevées à cette occasion n'ont pas été estimées de nature à remettre en cause le fonctionnement des procédures, même si des remarques appropriées ont été formulées pour en améliorer le fonctionnement. Par contre, le troisième rapport, portant sur le dédouanement des bananes fraîches, et résultant d'une enquête conduite dans cinq Etats membres, a permis de conclure que les systèmes de dédouanement dans aucun des Etats membres contrôlés n'étaient en mesure de garantir la bonne application de la réglementation communautaire en la matière et la correcte perception des ressources propres traditionnelles.

[26] Ces rapports sont disponibles à la DG BUDGET au Secrétariat de l'Unité BUDG/B/3 (tél. : 02 295 06 63).

Ces trois rapports ont été présentés aux Etats membres et discutés en Comité consultatif des ressources propres. Ils constituent un élément de réflexion pour les services de la Commission quant aux difficultés pratiques éventuelles que peuvent présenter certaines dispositions réglementaires et permettent de formuler des recommandations à l'attention des Etats membres susceptibles d'améliorer l'efficacité de leurs systèmes de gestion des procédures douanières et comptables, voire de les modifier au fond. Le dédouanement des céréales ainsi que le contrôle des bureaux de douane de taille moyenne feront également l'objet d'un rapport thématique à publier dans le courant de l'année 2003.

4.6. Application du principe de la responsabilité financière

Parallèlement au développement d'une approche plus structurelle des ses contrôles, et afin d'assurer une gestion plus saine et plus efficace des finances communautaires, la Commission a amélioré son approche en matière de recouvrement sur base de l'application du principe de la responsabilité financière. Ce principe comporte deux volets, l'un interne, l'autre externe.

4.6.1 Responsabilité financière interne

Le principe de la responsabilité financière interne se présente moins sur le mode du suivi du recouvrement que sur une responsabilisation des Etats membres dans leurs actions de recouvrement. Les Etats membres ont pour mission d'assurer la perception des ressources propres traditionnelles dans les meilleures conditions ; selon le principe d'une telle responsabilité, par ailleurs rétribuée (25% des ressources perçues), la Commission considère que les Etats membres doivent assumer les pertes en ressources propres traditionnelles résultant de leurs propres erreurs en compensant le budget communautaire par leur responsabilité financière.

Les cas de responsabilité financière sont identifiés notamment sur base des articles 220 2.b (erreurs administratives non décelables par le redevable) et 221 3 (prescription résultant de l'inactivité de l'administration nationale) du Code des douanes communautaire, sur base des articles 869 et 889 des dispositions d'application du Code, sur base de la confiance légitime du débiteur envers une administration nationale lui ayant fourni une autorisation erronée et sur base du manque de diligence dans le recouvrement des créances aboutissant à un non-recouvrement (art. 17 2 du règlement n° 1150/2000). A la fin de 2002, le nombre total de dossiers est de 114 représentant un montant cumulé en principal de EUR50 861 860,00.

Quatre Etats membres (F, IT, A, UK) ont mis à disposition le montant de EUR7 471 501,00 résultant de leurs erreurs administratives, évitant ainsi que le contribuable n'ait à supporter la charge de ces erreurs, par une compensation par le biais de la quatrième ressource. Les autres Etats membres, bien que sensibles au principe de la responsabilité financière, continuent cependant à invoquer l'absence de base juridique explicite justifiant l'action de la Commission en la matière. Afin de trancher les divergences d'interprétation entre ces Etats membres et la Commission, un cas témoin de responsabilité financière fait actuellement l'objet d'une procédure d'infraction au titre de l'article 226 du Traité CE pour laquelle la Cour de justice a été saisie le 8 novembre 2002. La Commission appliquera mutatis mutandis la décision de justice qui sera rendue à tous les autres cas de responsabilité financière. Au cours de l'exercice suivant, la Commission entend continuer à identifier les cas de responsabilité financière des Etats membres en raison de certaines de leurs erreurs et à maintenir le dialogue avec les Etats membres qui n'ont pas encore mis à disposition les montants pour lesquels la Commission considère qu'ils sont responsables.

4.6.2 Responsabilité financière externe

Parallèlement au développement de l'approche de la responsabilité des administrations des Etats membres pour leurs erreurs administratives, qui empêchent la prise en compte des droits de douane, la Commission a entamé une action pour développer son pendant externe. L'objectif recherché étant de responsabiliser les partenaires des accords internationaux de commerce que l'Union a conclus ou va conclure avec des pays tiers [27].

[27] Le volet externe de la responsabilité financière ne vise pas les mesures autonomes du type Système de Préférences Généralisées. Dans la mesure où il ne s'agit pas d'un instrument négocié, la Commission ne peut "imposer" unilatéralement une telle clause.

Dans le cadre de tels accords, le bénéfice des préférences tarifaires repose sur la production par les importateurs de la Communauté de certificats d'origine validés par les autorités compétentes de ces pays tiers. L'absence de validité de ces documents entraîne ipso facto la perception de droits à taux plein lors de l'importation dans l'Union. Le problème se pose notamment lorsque la délivrance de tels certificats repose sur des "erreurs administratives" des autorités compétentes qui délivrent des certificats d'origine alors qu'elles savaient ou devraient raisonnablement savoir que les produits en question étaient non originaires de leur pays.

Le recouvrement des droits s'avère alors extrêmement difficile, voire impossible, du fait que l'importateur communautaire peut se prévaloir de sa bonne foi et de la confiance légitime dans les documents validés par les autorités compétentes des partenaires commerciaux de l'Union. Les administrations des Etats membres invoquent pour leur part le fait qu'elles ont été induites en erreur par les informations reçues des autorités tierces compétentes. La « facture » in fine est donc présentée aux contribuables de l'Union européenne par le biais de la quatrième ressource (PNB).

Compte tenu des intérêts en jeu, la Commission considère opportun d'introduire systématiquement une clause reposant sur le concept de responsabilité financière [28] des pays bénéficiaires des préférences (Etats membres de l'Union aussi bien que pays tiers, puisqu'il s'agit d'accords réciproques). Une telle clause doit permettre de faire assumer directement la perte de ressources propres traditionnelles par les administrations qui, du fait de leur comportement, portent la responsabilité totale d'une perte de ressources au détriment du budget de l'autre partie à l'accord. Cette clause figure déjà dans les directives de négociation avec les pays arabes du Golfe, l'Albanie et les pays du groupe ACP.

[28] Communication à la Commission du 17.07.2001 (Doc C(2001) 1954).

Les discussions appropriées sont programmées pour le début de l'année 2003 au niveau du Conseil, entre les Etats membres et la Commission, de manière à fixer le cadre juridique de la mise en oeuvre d'une telle approche.

4.7. Application de l'article 17 2 du règlement n° 1150/2000

L'examen par la Commission des dossiers présentés par les Etats membres dans le cadre de l'article 17 2, dès lors que le montant des ressources propres traditionnelles concernées dépassent le seuil de EUR10 000 et que leur recouvrement s'avère aléatoire, vise à apprécier la diligence démontrée par les Etats membres dans le recouvrement de ces créances communautaires.

Sur le plan de la communication de ces cas, la Commission, après avis favorable du Comité consultatif des ressources propres, a adopté la Décision C(2002) 416 final du 13.03.2002 modifiant la décision n° 97/245/CE, EURATOM [29] du 20.03.1997 établissant les modalités de communication de certaines informations adressées à la Commission dans le cadre du système des ressources propres des Communautés. Cette modification, qui porte essentiellement sur l'annexe 6 de la décision du 20.03.1997, vise à améliorer encore le dispositif d'information de la Commission par les Etats membres en ce qui concerne le suivi de l'action de ces derniers en matière de recouvrement des ressources propres.

[29] JO L 97 du 12.04.1997, p.12.

Dans la pratique, et pour la période visée, 426 demandes de mise en non-valeur (dont 317 demandes pour la seule Allemagne) représentant un montant total de EUR148 103 290,28 [30] ont été adressées à la Commission par l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Irlande, l'Italie, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni. Confrontée à la quantité de dossiers transmis entre 2000 et 2002, la Commission a développé une base de données pour améliorer la gestion de la procédure de mise en non-valeur. Cette méthodologie a permis de déboucher, dans des délais très courts, sur des conclusions opérationnelles en matière de responsabilité financière.

[30] Soit 327 cas pour un montant de EUR42 650 456,00 en 2000, 12 cas pour un montant de EUR2 434 780,85 en 2001 et 87 cas pour un montant de EUR103 018 053,43 en 2002.

S'agissant du traitement des dossiers, la Commission a examiné au cours de la même période 424 dossiers représentant un montant de EUR98 008 529,14 (voir tableau ci-dessous). L'examen de ces dossiers est assuré par un groupe interservices qui s'est réuni sept fois en 2000-2002 ; les représentants des services de la Commission ont reçu communication systématique de ces dossiers et toute information pertinente utile à leur examen, préalablement aux réunions.

>TABLE>

Compte tenu du nombre d'Etats membres ayant communiqué des cas de mise en non-valeur, la Commission estime toujours qu'un problème de fond persiste à ce niveau. Elle espère qu'avec le projet de refonte de l'article 17 2 intégré dans le projet de modification du règlement n° 1150/2000, et tel que décrit ci-dessus, les Etats membres sauront mieux appréhender la notion de montants définitivement irrécouvrables et prendre les mesures visant à nettoyer la comptabilité séparée pour obtenir une situation comptable plus objective.

En ce qui concerne l'Allemagne, 115 dossiers avaient été transmis à la Commission en 1997. A l'époque, la Commission n'avait pu toutefois les traiter car ils n'étaient pas présentés sur le modèle communautaire prescrit par la Décision de la Commission de mars 1997 - formulaire spécialement conçu pour faciliter le traitement des demandes de mises en non-valeur. Par conséquent, elle a demandé à l'Etat membre de représenter ces cas en respectant les dispositions de la décision susmentionnée. En mai 2000, l'Allemagne a finalement communiqué une liste plus complète de 282 cas pour la période 1994-1998 puis 35 autres cas. La Commission examine l'ouverture d'une procédure d'infraction au titre de l'article 226 du Traité CE contre l'Etat membre, compte tenu de son refus de lui communiquer des informations complémentaires nécessaires à l'examen de certains dossiers ainsi que de son refus de procéder à la mise à disposition des montants pour les dossiers où la dispense a été refusée.

5. Evaluation du système de contrôle

5.1. Appréciation d'ensemble

Les anomalies observées dans le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles au cours de la période 2000-2002 confirment, comme les exercices précédents, tout l'intérêt que peut tirer la Commission des contrôles qu'elle effectue. Rectification par les Etats membres des procédures nationales non conformes, régularisation comptable des dossiers antérieurs (dans la limite du délai de prescription), corrections ponctuelles des anomalies observées, explication des textes communautaires, amélioration concertée de la réglementation communautaire en cas de dysfonctionnements persistants, etc. constituent les outils traditionnels par lesquels la Commission donne suite à ses actions de contrôles.

Les retombées financières constituent des retombées visibles des vérifications opérées sur le terrain ; toutefois, elles ne justifient pas à elles seules l'intérêt de ces vérifications. En effet, le contrôle spécifique de l'ordonnateur, au travers de l'ensemble des informations recueillies auprès des Etats membres, et après analyse, peut permettre d'influencer le processus d'amélioration de la réglementation de sorte que les intérêts financiers de l'Union soient bien pris en compte.

A la panoplie des outils cités plus haut, s'ajoute un certain nombre d'actions complémentaires au système classique de vérifications qui lui permet d'élargir son champ de contrôle. Ces actions sont décrites ci-après.

5.2. Relation avec la Cour des Comptes

La Commission est en relation étroite et régulière avec la Cour des comptes en ce qui concerne le suivi des travaux de la Cour - qui représente 20 % environ de l'activité de l'unité du contrôle des ressources propres traditionnelles - sur base notamment d'une information mutuelle des actions de contrôle programmées et de la communication de tout rapport de contrôle envoyé aux Etats membres ainsi que des réponses de ces derniers. Dans le cadre de la préparation de ses propres contrôles, la Cour bénéficie des informations et de l'expérience de la direction générale Budget.

S'agissant, d'une part, de l'exploitation des rapports (annuels/spéciaux) et Lettres de secteurs émanant de la Cour des Comptes et, d'autre part, du suivi administratif et financier des observations figurant dans les rapports de la Cour, l'unité responsable des ressources propres traditionnelles au sein de la Commission a créé en 1998 une task force ad hoc en la matière. Cette task force a vu ses taches et ses responsabilités réorganisées au cours de la période considérée afin d'assurer un suivi plus efficace encore et dans le respect de délais plus serrés. De même, cette cellule veille scrupuleusement à ce que les réponses des Etats membres soient faites dans les temps impartis.

Pour la période considérée, la Commission a assuré le suivi des rapports spéciaux de la Cour établis respectivement en matière de sécurité et garanties et de valeur en douane. Elle a également donné suite aux rapports annuels 1999 [31], 2000 et 2001. Une contribution a par ailleurs été fournie s'agissant de l'élaboration des réponses aux questions concernant l'aspect ressources propres traditionnelles figurant dans le questionnaire [32] établi par M. Blak, membre du Parlement européen dans le cadre de la décharge 1999. Elle a également assuré le suivi des rapports annuels servant de base pour la décharge. A ceci, il convient de mentionner le suivi quasi permanent du dossier "Beurre Nouvelle Zélande" (Rapport Spécial 1/98). A noter que la Commission a repris la fonction de coordination de l'ancien Groupe "Zepter" et a répondu à toutes les demandes de renseignements formulées par la Cour quant au suivi de ce dossier.

[31] Le Parlement européen a noté et salué les efforts et les initiatives de la Commission pour donner suite aux observations de la Cour des comptes européenne - Voir document PE 294.389 du 10.01.2001.

[32] Voir document PE 294.293 du 30.11.2000.

En outre, et pour la période 2000-2002, la Commission a traité 53 Lettres de secteur ; à l'issue de la période considérée, 30 Lettres restent ouvertes [33], en attente des réponses des Etats membres ou de la mise à disposition des ressources propres concernées, ou parce que le suivi a pu donner lieu à des formalités visant l'ouverture de procédures d'infraction [34] au titre de l'article 226 du Traité CE.

[33] Ces 30 Lettres se répartissent ainsi : 5 pour l'Allemagne, 4 pour la Belgique, la France, l'Italie et le Royaume-Uni, 3 pour l'Espagne, 2 pour les Pays-Bas et la Suède, 1 pour le Danemark et l'Autriche.

[34] Depuis 1997, 40 Lettres restent à clôturer.

Par ailleurs, la Cour des Comptes procède régulièrement à des actions d'audit des services de la Commission. Le domaine des ressources propres traditionnelles a donné lieu à la réalisation de deux audits de sa part durant la période concernée. Les observations éventuelles de la Cour constituent pour la Commission une contribution importante à l'évaluation de ses actions et de leurs résultats.

5.3. Joint Audit Arrangement

Le processus du Joint Audit Arrangement - terme générique désignant la coopération établie entre la Commission et les services d'audit interne de certains Etats membres pour faciliter l'échange d'expériences, d'expertises et de techniques en matière d'audit interne - a démarré en 1994 et connu diverses phases de développement toutes menées à bien. Créé sous les auspices du Comité consultatif Ressources propres, le sous-groupe Audit réunit pour des échanges de vue les délégations de tous les Etats membres.

Dans le cadre de ce Comité, les Etats membres participants, de leur propre initiative, et en collaboration étroite avec la Commission, ont développé des documents de travail incorporant des plans d'audit et des outils d'audit qui constituent des modules d'audit. Ces modules se présentent sous forme de grilles structurées permettant d'évaluer les contrôles clés réalisés dans chaque Etat membre pour s'assurer que les ressources propres sont dûment constatées, comptabilisées et mises à la disposition de la Commission. De même, le module [35] permet de mesurer les capacités d'un système et de révéler, le cas échéant, des défaillances structurelles auxquelles remédier.

[35] Sont actuellement disponibles les modules suivants : Libre pratique, y compris la comptabilité A ; Transit externe (T1 et TIR) ; Entreposage ; Systèmes des Préférences Généralisés ; Perfectionnement actif ; Comptabilité séparée.

A ce jour, participent activement à cette initiative la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni. Sur base des modules susvisés, la Commission a développé, en collaboration avec des Etats membres volontaires, une méthodologie alternative pour améliorer les contrôles associés (soit ceux effectués dans le cadre de l'article 18 2 du règlement n° 1150/2000) qui demandent une collaboration plus étroite. Le Danemark, les Pays-Bas et l'Autriche se sont portés volontaires pour recourir à cette approche. Sept contrôles de cette nature ont déjà été réalisés avec ces Etats membres.

Selon cette approche, le contrôle est conduit par le service d'audit interne de l'Etat membre concerné à partir d'un module approprié couvrant le domaine douanier et/ou comptable présélectionné. A l'issue de ses travaux, ce service établit un rapport envoyé à la fois à l'administration nationale et à la Commission. Cette dernière, à son tour, examine les résultats des travaux d'audit effectués et rend une brève visite à l'Etat membre pour s'entretenir avec l'équipe d'audit interne et contrôler les documents de travail et la méthodologie utilisée.

A l'issue de cette visite, la Commission peut adopter les lignes principales du rapport. La Commission établit ensuite son propre rapport. Les éventuelles anomalies - ponctuelles ou structurelles - font l'objet d'une régularisation budgétaire dans des conditions normales. Au cas où l'analyse des systèmes permettrait de qualifier l'anomalie comme structurelle, la Commission sera informée des mesures proposées par l'Etat membre en vue de pallier les faiblesses sous-jacentes du système.

La Commission et les Etats membres ont trouvé un substantiel bénéfice à réaliser les contrôles dans le cadre de cette approche. Pour la Commission, elle offre suffisamment de garantie quant à une réelle efficacité des systèmes de contrôles internes dans les Etats membres. Elle lui permet également de ménager des ressources qu'elle peut mieux investir dans d'autres secteurs, notamment à destination des pays candidats. Quant aux Etats membres, une telle approche signifie moins de perturbation dans le travail quotidien des bureaux et un meilleur investissement dans leurs propres administrations. Par ailleurs, la Commission a présenté le processus du Joint audit Arrangement et ses avantages lors de la 5ème réunion du Contact Group for Financial Control Organisations à Malte en octobre 2002.

5.4. Ouverture sur les pays adhérents

A l'horizon 2004, la Commission s'est attachée, au cours de la période de référence, à définir une stratégie d'approche de la problématique notamment par le biais de visites préalables d'information, puis à conduire les actions sous-jacentes nécessaires auprès des administrations des dix pays candidats afin de s'assurer que leurs systèmes douaniers et comptables répondent aux exigences communautaires s'agissant du traitement opérationnel des ressources propres.

Des membres de la Commission ont ainsi participé activement à des séminaires pour mobiliser les fonctionnaires des administrations des Etats candidats à l'adhésion au système des ressources propres traditionnelles. Ces séminaires se sont tenus en Lituanie (octobre 2000), à Malte (février 2001), à Chypre (février 2001), en Pologne (mars 2001) et en Bulgarie (octobre 2001). Ils se sont révélés fort utiles en mettant en évidence les différents aspects que les Etats candidats doivent prendre en considération lors des travaux de réforme, afin qu'ils puissent se préparer dans les meilleures conditions. A ces séminaires s'ajoutent divers travaux préparatoires.

Ainsi, la Commission a élaboré un guide pratique répertoriant les mesures concrètes qui devraient être prises par les autorités de ces pays pour intégrer l'acquis communautaire dans leurs législations nationales. Cette check-list constitue une aide technique précieuse visant à faciliter leur préparation à l'adhésion dans le domaine spécifique des ressources propres traditionnelles. Cette check-list a permis à la Commission de développer un questionnaire envoyé aux 10 pays candidats du Laeken Group - c'est-à-dire tous les pays candidats avec lesquels la Commission était en train de négociation, à l'exclusion de la Roumanie et de la Bulgarie - afin de procéder à une première évaluation des progrès réalisés par les pays candidats dans la préparation du calcul et du paiement des ressources propres. Pour chaque condition administrative devant être remplie, il a été demandé aux pays visés de préciser s'ils avaient déjà une réglementation nationale et les infrastructures sous-jacentes pour remplir la condition posée. De plus, ces pays ont été invités à simuler des relevés comptables en matière de ressources propres traditionnelles.

Ces travaux ont été complétés par des visites sur place pour apporter une assistance technique tout autant qu'un suivi aux réponses données au questionnaire. Ces visites ont notamment permis de lever les possibles malentendus s'agissant des aspects très techniques du fonctionnement du système des ressources propres et de faire le bilan des progrès déjà réalisés et des actions à planifier - en vue d'une application complète de ce système dès les premiers jours de l'adhésion. Elles ont également créé l'opportunité, d'une part, de présenter et de préparer conjointement une méthode uniforme de calcul des ressources (et des dépenses) et, d'autre part, de faciliter les négociations sur le chapitre budgétaire par la création d'une terminologie et d'une méthodologie communes.

Sur base des (projets de) réglementations nationales des pays candidats et des réponses au questionnaire de la Commission, celle-ci a pu se former une opinion positive quant à la qualité des procédures nationales mises en place et des progrès accomplis dans la perspective d'une adhésion future. Compte tenu du calendrier et des efforts qui restent à consentir, et de l'intérêt manifesté par la Cour des comptes européenne pour les travaux préparatoires conduits par la Commission, cette dernière considère ce thème comme une priorité absolue. C'est pourquoi une assistance technique ciblée sur les domaines nécessitant encore des efforts soutenus d'adaptation sera apportée par la Commission tout au long de l'année 2003. Par ailleurs, sera privilégiée l'évaluation en temps réel des systèmes de perception.

Bien entendu, cette ouverture sur les pays candidats et l'investissement demandée à la Commission - en effectifs constants - se traduira nécessairement par une réorientation de l'exécution des contrôles à destination des Quinze Etats membres actuels. Ainsi, le nombre de missions dites classiques sera réduit, en principe, à une seule mission de contrôle par Etat membre ; dans certains Etats membres, le contrôle sera effectué selon l'approche du Joint Audit Arrangement. Ceci n'exclut naturellement pas des missions supplémentaires de courte durée visant à approfondir certains aspects abordés lors des programmes de contrôle précédents. Par ailleurs, la Commission réfléchit à l'opportunité d'associer les Etats membres aux missions de contrôle.

6. Conclusion

Les résultats enregistrés au cours des années 2000 à 2002, ainsi que les perspectives qui s'ouvrent, confirment la nécessité des contrôles conduits par la Commission au titre des ressources propres traditionnelles. Cette action de contrôle permet effectivement de garantir une égalité de traitement entre les Etats membres tant au niveau de l'application des réglementations d'ordre douanier et comptable que sur le plan de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne ; à savoir que pour le non-respect de ces réglementations, les Etats membres assument les mêmes conséquences.

Tout en apportant les mesures nécessaires pour améliorer encore la conduite de ses missions classiques, la Commission entend parallèlement développer son action dans les trois domaines suivants :

- Monitoring à destination des pays adhérents, visant à obtenir un degré acceptable d'assurance que les systèmes de perception des ressources propres traditionnelles de ces pays répondent aux exigences communautaires, et ceci au plus tard au moment de leur adhésion ;

- Responsabilité financière interne des Etats membres, principe en fonction duquel les Etats membres doivent assumer la responsabilité de leurs erreurs. Les diverses procédures d'infraction portées devant la Cour de justice devraient permettre de fixer définitivement certaines lignes de conduites ;

- Responsabilité financière externe ; une réflexion appropriée sur ce point doit se poursuivre afin de pouvoir remédier aux effets négatifs en termes financiers résultant d'une mauvaise gestion des accords préférentiels.