Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE, en ce qui concerne la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre"(1)

(1999/C 209/06)

Le 31 mars 1999, le Conseil, conformément à l'article 99 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 mai 1999 (rapporteur: M. Lustenhouwer).

Lors de sa 364e session plénière des 26 et 27 mai 1999 (séance du 26 mai), le Comité économique et social a adopté par 108 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Observations générales

1.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission et se félicite de ce que la Commission ait donné suite dans un si bref délai à la demande du Conseil des 11 et 12 décembre 1998 de formuler une telle proposition.

1.2. Cette proposition de la Commission répond au souhait exprimé par le Comité dans son avis sur le "Conseil européen sur l'emploi"(2). Ainsi que le Comité le faisait déjà observer à l'époque, la situation du marché du travail est la raison qui pousse certains États membres à demander de pouvoir introduire un taux de TVA réduit comme instrument permettant de créer des emplois. La Commission a par ailleurs indiqué que la proposition est également motivée par le souhait de parvenir à un meilleur équilibre entre la taxe sur le facteur "travail" et la taxe sur d'autres facteurs (de production).

1.3. Un effet important qui, selon la Commission, découlera de l'introduction d'un faible taux de TVA dans ces secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre sera la contribution de celui-ci à la lutte contre le travail au noir, car la différence de prix entre travail "noir" et travail "blanc" s'estompera considérablement du fait de l'application du taux de TVA réduit. Le CES, qui s'est récemment prononcé en faveur d'une intensification de la lutte, au niveau communautaire et national, contre le travail au noir(3), estime dès lors que, dans cette perspective également, la proposition de la Commission mérite d'être soutenue. Même si la création d'emplois supplémentaires découlant de cette mesure s'avérera peut-être limitée, le glissement du travail "noir" vers le circuit du travail "blanc" est en soi une raison suffisamment importante pour soutenir cette proposition.

1.4. La Commission souligne encore un motif qui est à la base de sa proposition, à savoir le fait qu'un taux de TVA réduit entraînera une diminution des prix à la consommation et stimulera ainsi la demande pour des services à forte intensité de main-d'oeuvre.

2. Observations particulières

2.1. La Commission opte pour un système permettant aux États membres de solliciter du Conseil l'autorisation d'appliquer, sous certaines conditions strictement définies, un taux de TVA réduit à des services à forte intensité de main-d'oeuvre ne figurant pas dans l'annexe H de la directive 77/388/CEE. Le Conseil ne peut accorder une telle autorisation qu'à l'unanimité et pour un laps de temps limité, à savoir entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002 au plus tard.

2.2. Le Comité approuve cette approche. Elle donne en effet la possibilité aux États membres d'avoir recours à cette option lorsque la situation de l'emploi et la conjoncture dans les secteurs concernés se prêtent à une mise en oeuvre efficace d'un tel instrument. Il convient néanmoins de mettre dans chaque cas en balance, d'une part les éventuels effets positifs, et, d'autre part, les charges administratives et de contrôle supplémentaires ainsi que les éventuelles distorsions de concurrence. Il ne faut pas non plus oublier que le déficit fiscal doit être "financé" soit par une augmentation des impôts dans un autre secteur soit par des économies équivalentes. C'est pourquoi le Comité estime que les États membres, avant d'arrêter la liste des services qu'ils souhaitent prendre en considération pour l'application du taux de TVA réduit, doivent se concerter avec les représentants des employeurs et des travailleurs des secteurs concernés et entendre leur point de vue sur les possibles effets d'une telle mesure. Le caractère optionnel de cette possibilité - à des conditions strictes énoncées ci-dessous -, plutôt qu'une introduction globale d'un tel système, en permet, estime le Comité, une application plus flexible et plus ciblée. La prise de décision à l'unanimité permet en outre d'éviter des applications non souhaitées.

2.2.1. Compte tenu du type de services qui tomberaient sous l'effet d'un taux de TVA réduit, la Commission propose d'appliquer des conditions strictes. Le Comité considère que ces conditions sont en tout cas justifiées. La création d'emplois ne portera en effet ses fruits que si les services concernés sont véritablement des services à forte intensité de main-d'oeuvre et si le taux de TVA a un effet direct important sur le prix final à la consommation. En limitant ces services aux seuls services locaux, la distorsion de la concurrence pourra être évitée dans une large mesure (quoiqu'il ne faille jamais entièrement exclure la substitution et que des effets transfrontaliers pourraient se produire, à une échelle réduite, dans les régions frontalières), sans que le fonctionnement du marché intérieur ne soit entravé. En ce qui concerne la distorsion de la concurrence, le Comité exhorte les États membres à veiller à ce que les différences de traitement fiscal, telles qu'elles existent dans certains États membres entre les entreprises du secteur marchand et les activités du secteur associatif, ne débouchent pas, à travers l'application du taux réduit de TVA, sur une discrimination encore plus grande.

2.2.2. Le Comité se rend compte qu'il sera toujours possible de discuter sur ce qu'est véritablement un service à forte intensité de main-d'oeuvre et de la façon dont ce concept doit être interprété. Il n'existe en tout cas pas de critères univoques, même s'il s'agit clairement de services où la part des charges salariales constitue un élément prédominant dans le prix final à la consommation du service. C'est pourquoi, le Comité considère que les services à caractère social ou ayant une fonction sociale importante ne doivent pas être exclus de l'application du taux de TVA réduit. Les services tels que les soins aux personnes âgées, aux handicapés et aux enfants, ainsi que ceux à caractère écologique, ne peuvent être d'avance privés de cet instrument. Sur ce point, l'unanimité exigée dans les décisions du Conseil pourra être un gage d'une interprétation réaliste et socialement acceptable de ce concept.

2.3. Le Comité approuve le fait que l'État membre souhaitant introduire une telle mesure doive, en vertu de l'article 1, paragraphe b), de la proposition, répondre à certaines exigences. Les États membres devront être en mesure de fournir une estimation des effets attendus de cette mesure sur l'emploi et des mesures d'accompagnement qui devront éventuellement être envisagées, par exemple pour éviter des distorsions de la concurrence.

2.4. L'article 1, paragraphe c), introduit un mécanisme correcteur qui suscite quelques questions de la part du Comité. Un tel mécanisme permettrait au Conseil de statuer à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission, sur l'annulation d'une autorisation de dérogation à l'application du taux normal de TVA, au motif qu'elle induit malgré tout une distorsion de la concurrence. On pourrait se demander se demande si ce mécanisme correcteur est vraiment nécessaire. Car l'"expérience" consistant à permettre l'application d'un taux réduit de TVA ne pourra se dérouler, dans un premier temps, que pendant trois ans, ce qui est une période très limitée, au cours de laquelle il est peu probable qu'interviennent des distorsions de concurrence considérables. Tout bien pesé, le Comité en arrive à la conclusion que la Commission a eu raison de proposer ce mécanisme correcteur. Un contrôle sûr visant à anticiper l'élimination des obstacles à la concurrence est également indiqué dans cette expérience dans la mesure où tous les effets ne peuvent être prévus à l'avance. Le Comité se demande si, afin de parvenir à la sécurité juridique pour les entreprises et les associations concernées qui pourront exercer leur activité à un taux de TVA réduit à compter du 1er janvier 2000, il ne serait pas souhaitable de prévoir la possibilité d'une correction tant positive (en complétant la liste des activités bénéficiant du taux réduit de TVA) que négative (en supprimant de la liste un certain nombre d'activités) à une période fixe, plus particulièrement au 1er janvier 2001. En effet, au bout d'un an, les éventuelles distorsions de concurrence seront visibles tant dans l'intérieur du pays que dans les régions frontalières.

2.5. L'article 1, paragraphe d), oblige les États membres qui ont reçu l'autorisation d'appliquer le taux de TVA réduit à établir, pour octobre 2002 au plus tard, un rapport d'évaluation circonstancié. Hormis le fait que juin 2002 eût peut-être été un délai plus approprié eu égard au temps nécessaire à la formulation d'une réglementation définitive sur la question, le Comité considère que ce rapport devra en tout cas estimer l'impact sur le budget des États membres concernés. Une projection des conséquences budgétaires permettra en tout cas de se rendre compte de l'efficacité de la mesure en termes de coûts par emploi créé. Le Comité souhaite en outre être informé des rapports d'évaluation qu'élaboreront les États membres et être consulté avant que la Commission et le Conseil ne tirent leurs conclusions pour l'avenir.

3. Conclusions

En conclusion, le Comité approuve dans ses grandes lignes la proposition de la Commission. Celle-ci prend en considération le souhait pressant du Comité d'utiliser également la TVA comme instrument de lutte contre le chômage. Elle répond également au souhait de diverses organisations d'artisans et de PME de disposer d'un instrument dans la lutte contre le travail au noir. Naturellement des objections de toutes sortes peuvent être opposées à cette proposition. Comme il a été dit, on peut émettre des critiques sur le concept de "forte intensité de main-d'oeuvre", on ne sait pas toujours avec précision quels services sont de nature essentiellement locale, on peut craindre les retombées dans les régions frontalières, on peut rester sceptique en ce qui concerne l'effet de cette mesure sur l'emploi, etc. Toutes ces critiques se sont déjà exprimées lors de la discussion qui a précédé la présentation de cette proposition. Le Comité partage l'opinion du Conseil européen: la stimulation de l'emploi est capitale et l'on ne peut négliger de mettre la moindre mesure à l'essai. La mesure ici proposée mérite par conséquent le bénéfice du doute et devra faire ses preuves dans le cadre d'une expérience.

C'est pourquoi, le Comité demande au Conseil d'adopter au plus vite la proposition à l'examen afin de permettre comme prévu, son entrée en vigueur au 1er janvier 2000 (cf. article 2, paragraphe 1).

Bruxelles, le 26 mai 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 102 du 13.4.1999, p. 10.

(2) JO C 355 du 21.11.1997.

(3) JO C 101 du 12.4.1999.