Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission "Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables - Livre blanc établissant une stratégie et un plan d'action communautaires"»

(98/C 214/14)

Le 19 décembre 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière a adopté son avis le 7 avril 1998 (rapporteur: M. Morgan).

Lors de sa 354e session plénière des 29 et 30 avril 1998 (séance du 29 avril), le Comité économique et social a adopté par 106 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social accueille favorablement le Livre blanc comme une suite à la fois constructive et positive du Livre vert qui l'a précédé ().

Le Livre blanc comporte quatre chapitres:

- présentation du contexte;

- plan d'action;

- campagne pour le décollage des sources d'énergie renouvelables;

- suivi et mise en oeuvre.

Notre avis suivra le même schéma.

2. Présentation du contexte

2.1. Les deux premières sections de ce chapitre reprennent les arguments du Livre vert et rapportent les propositions qu'il a suscitées. Dans ce contexte, nous n'avons rien à ajouter à notre avis émis en réponse au Livre vert.

2.2. La troisième section du premier chapitre reprend les objectifs stratégiques sous une forme qui recueille l'entière approbation du Comité.

2.3. Nous nous félicitons de constater que la stratégie et le plan d'action établis dans le Livre blanc fixent comme objectif une pénétration de 12 % des énergies renouvelables dans l'Union européenne d'ici 2010. Nous avons déjà apporté notre soutien à cet objectif ambitieux et radical. Toutefois, nous n'avons pas du tout essayé d'évaluer ou de vérifier les affirmations contenues dans le document en matière de création d'emplois, de production d'électricité, de réduction des émissions de CO2, etc. Nous les avons simplement acceptées comme une base du programme.

2.3.1. En ce qui concerne les objectifs et les stratégies des États membres, nous ne pouvons que soutenir une conclusion proche de nos observations sur le Livre vert. Les passages concernés sont les suivants:

«La réalisation de l'objectif indicatif global de 12 % pour l'Union dépendra largement du succès et de l'expansion des diverses technologies relatives aux énergies renouvelables. Les points de vue exprimés au cours de la consultation sur le Livre vert confirment qu'il est important d'analyser comment chaque secteur peut contribuer à atteindre l'objectif global et d'estimer ensuite la contribution probable de chaque source d'énergie renouvelable.»

«Il est donc important que chaque État membre définisse sa propre stratégie et, dans le cadre de cette stratégie, propose sa contribution à l'objectif global fixé pour 2010, indique la contribution prévue des différentes technologies et précise les mesures qu'il entend introduire pour réussir un déploiement optimisé.»

2.3.2. L'Annexe III au Livre blanc résume les programmes et actions actuels des États membres pour le développement des sources d'énergie renouvelables. Le Comité estime qu'ils ne constituent pas encore une réponse appropriée au potentiel ni à la nécessité de déploiement des énergies renouvelables. L'envergure du programme qu'implique l'objectif de 12 % demandera une approche radicale et révolutionnaire de cette perspective, qui n'est pas encore établie au niveau des États membres.

2.3.3. Dans l'Annexe II, le Livre blanc fixe les objectifs des différentes technologies, respectant ainsi l'approche recommandée par le Comité et apportant le cadre nécessaire au plan d'action. C'est là un progrès substantiel par rapport à l'utilisation faite antérieurement des prévisions de TERES II.

2.4. La quatrième section de ce chapitre présente une évaluation préliminaire des coûts et des bénéfices. Elle montre que les objectifs du plan d'action nécessitent un supplément d'investissement net de 74 milliards d'écus. Il s'agit d'un montant important qui semble hors de proportion comparé avec les autres investissements dans le secteur de l'énergie et qui nécessitera un engagement important.

2.5. Il est impossible d'évaluer dans le cadre du Livre blanc la rentabilité économique d'un tel investissement. Il n'est pas possible non plus de prévoir à un niveau global les niveaux de soutien des prix que les États membres devront assurer. En conséquence, bien que le Livre blanc détaille un certain nombre d'avantages d'intérêt général importants, notamment une réduction des émissions de CO2, il est impossible de calculer leur répercussion en termes de bénéfices pour les entreprises ou d'avantages pour les consommateurs. Ces points seront importants dans la phase de suivi et de mise en oeuvre de ce programme (Chapitre 4).

2.6. Il est également important de comprendre l'incertitude qui entoure les propositions du Livre blanc. Il s'agit de nouvelles technologies. Nous émettons des hypothèses sur des améliorations de performances. Nous émettons des suppositions concernant des taux de pénétration des marchés. D'expérience, on sait que les projets technologiques présentant de telles caractéristiques ont un coût nettement plus élevé que les estimations initiales. Ces projets ont tendance à générer des retours sur les investissements plus tard que prévu au départ.

2.6.1. Il y a deux manières de considérer les coûts dont le détail figure au Tableau 5 du Livre blanc. Les chiffres en valeur absolue sont très élevés; néanmoins, dans le contexte d'un investissement général en matière d'énergie, ils semblent considérés par la Commission comme assez raisonnables. Quoi qu'il en soit, compte tenu du risque technologique qui entoure l'ensemble de ce programme, il faut se préoccuper de la faisabilité de l'objectif de 12 % d'énergies renouvelables dans le scénario général de l'énergie européenne.

2.6.2. Le programme doit être dirigé et contrôlé de manière rigoureuse, sans quoi il y aura peu de chances de réaliser les changements radicaux que nécessitent les objectifs. Dans ce domaine, la Commission doit agir à l'unisson et chaque DG concernée devra intensifier son action pour réaliser les ambitions de ce projet. Il est probable que le comité des directeurs généraux dont il est question dans la proposition de programme-cadre pluriannuel pour des actions dans le secteur de l'énergie (1998-2002) () offrira un forum utile pour cibler les engagements.

2.6.3. Les États membres devront coordonner les actions et les initiatives gouvernementales dans plusieurs administrations nationales à la fois. Comme le précise le Livre vert, la coordination et la coopération entre les États membres est indispensable.

2.6.4. Si les coûts figurant au tableau 5 sont absolument énormes, il faut reconnaître qu'ils ne font pas l'objet de budgets spécifiques. Ils dépendent soit des budgets d'autres programmes communautaires, soit de programmes en perspective qui doivent encore être arrêtés définitivement. Lorsqu'ils se prononceront sur l'acceptation du Livre blanc, la Commission et le Conseil devraient considérer sérieusement les sources des fonds autant que leur engagement.

3. Le plan d'action

3.1. Le chapitre 2 décrit les principales caractéristiques du plan d'action. Il détaille plus profondément les actions décrites dans le Livre vert et nous l'approuvons d'une manière générale. Nous convenons que le plan dépend fortement de l'action menée par les États membres et nous accueillons favorablement la proposition visant à instaurer un système de révision permanente. Le plan d'action décrit:

- les mesures relatives au marché intérieur;

- le renforcement des politiques communautaires.

Comparé au Livre vert et à la réponse du Comité, les actions principales sont les mesures relatives au marché intérieur.

3.2. Mesures relatives au marché intérieur

3.2.1. Accès non discriminatoire des énergies renouvelables au marché intérieur de l'électricité

3.2.1.1. Nous approuvons l'opinion selon laquelle un accès non discriminatoire des énergies renouvelables au marché intérieur de l'électricité est un point central et fondamental pour l'ensemble du projet des énergies renouvelables.

3.2.1.2. En référence à la proposition de directive sur l'accès non discriminatoire des sources d'énergie renouvelables au marché de l'électricité (voir section 2.2.1 du Livre blanc, Accès non discriminatoire au marché de l'électricité, et l'annexe I sur les plans d'action concernés), le Livre blanc souligne qu'une occasion se présentera d'inclure les obligations concernant l'accès des énergies renouvelables lorsque la directive sur le marché intérieur de l'électricité sera transposée dans les législations nationales. La Commission devrait communiquer cette exigence spécifique aux États membres. Si les États membres n'incorporent pas cette obligation dans leur législation nationale, nous recommandons l'élaboration d'une autre directive. À cet égard, nous avons pris acte du projet de rapport préparé par M. Linkohr, membre du PE, sur l'élaboration d'une directive relative à l'accès au réseau de l'électricité provenant de sources d'énergie non renouvelables dans l'Union européenne. Il s'agit d'une initiative positive.

3.2.1.3. Le Livre blanc préconise l'examen d'un certain nombre de questions dans le cadre de cette obligation législative. Outre ces points, nous tenons à souligner les problèmes contractuels potentiels. Lors d'investissements dans des projets d'énergies renouvelables, il faudra que les contrats prennent en compte les périodes d'amortissement nécessaires.

3.2.2. Mesures fiscales et financières

3.2.2.1. De toute évidence, en termes de prix, les énergies renouvelables concurrenceront encore difficilement les combustibles fossiles pendant presque toute - sinon toute - la période qui nous sépare de 2010. En conséquence, il sera nécessaire pour les États membres d'élaborer, avec des garanties, une programmation de prix à long terme. Avec le soutien de contrats à prix garantis, les promoteurs de projets d'énergies renouvelables auront la possibilité de récolter des fonds dans le secteur privé. Ces programmes de soutien des prix sont, dans la pratique, des aides publiques financées par les impôts, mais ils sont essentiels pour attirer des capitaux privés et pour accroître la production d'énergies renouvelables.

3.2.2.2. Outre un programme de soutien des prix, d'autres mesures peuvent être prises par les États membres pour encourager le financement de l'investissement dans les énergies renouvelables par le secteur privé, par exemple:

- les formules souples d'amortissement des investissements;

- le traitement fiscal favorable en cas de financement par des tiers;

- les aides au démarrage, dans certaines circonstances, en faveur de nouveaux sites de production.

3.2.2.3. Tous les projets d'énergies renouvelables ne seront pas interconnectés. Il sera donc nécessaire de fournir des incitants financiers aux consommateurs pour qu'ils achètent des équipements et des services utilisant des énergies renouvelables. Il est clair que les services publics ont un rôle à jouer dans ce contexte.

3.2.2.4. Dans le cadre général des mesures fiscales et financières, le Comité souhaite réaffirmer sa position concernant le rapport entre une taxe sur le carbone et la promotion des énergies renouvelables. De nombreux motifs peuvent amener les États membres à vouloir introduire une taxe sur le carbone; la promotion des énergies renouvelables n'en fait pas partie. Vouloir taxer 94 % des sources d'énergie dans le but de ne pas en taxer 6 %, c'est le monde à l'envers. Les technologies basées sur les énergies renouvelables devraient être encouragées via des mesures fiscales positives.

3.2.3. Nouvelle initiative dans le domaine de la bioénergie pour le transport, la production de chaleur et d'électricité

D'ici à 2010, des changements considérables devraient intervenir dans l'efficacité et l'utilisation des carburants. La traction électrique et les piles à combustible pour le transport routier devraient connaître des progrès importants. Le programme en faveur des biocarburants devrait tenir compte du rythme prévisible de ces autres évolutions.

3.2.4. Conséquences sur la planification urbaine et rurale d'une amélioration de la réglementation concernant les bâtiments

3.2.4.1. Nous approuvons sans réserves le point stipulant qu'«il importe d'adopter une approche globale et d'associer des mesures relatives à l'usage rationnel de l'énergie (tant au niveau de l'enveloppe que du chauffage, de l'éclairage, de la ventilation et de la climatisation) à l'utilisation de technologies exploitant des sources d'énergie renouvelables».

3.2.4.2. Les mesures spécifiques proposées entraîneront pour certains pays des changements importants de la réglementation et des technologies concernant les bâtiments ainsi que du marché immobilier. Par conséquent, la fermeté sera de rigueur dans l'introduction de ces changements après consultation avec des experts du secteur, et les résultats devront faire l'objet d'un suivi.

3.2.4.3. Dans de nombreux États membres de l'UE, le potentiel en énergie solaire photovoltaïque est très limité. Nous approuvons cependant l'inclusion de l'énergie photovoltaïque dans la campagne pour le décollage des sources d'énergie renouvelables. Le Livre blanc explique que non seulement le potentiel dans le bâtiment est important mais que l'occasion existe également de créer une base d'exportation technologique.

3.2.4.4. La technologie du bâtiment occupe une importance colossale dans l'utilisation énergétique de l'UE. Le Comité prépare actuellement un «avis d'initiative» sur l'ensemble de ce domaine. De toute évidence, il existe des possibilités considérables d'économiser l'énergie, qui ne sont pas reprises dans le Livre blanc. Il devrait être possible de modifier les réglementations en matière de bâtiments de façon à englober non seulement l'isolation mais également de meilleures performances thermiques (solaire passif).

3.2.4.5. Marchés publics

Dans ce contexte, la nécessité d'une action coordonnée et informée est évidente. Tous les bâtiments affectés aux administrations centrales et locales et aux pouvoirs publics doivent être vérifiés dans la perspective de l'efficacité énergétique et si possible de l'énergie photovoltaïque. Les entreprises privées et les particuliers devraient être encouragés à suivre cet exemple. Les architectes et les entrepreneurs, ainsi que les autres professions concernées, doivent y être associés. La communication doit se faire avec le grand public, notamment avec les occupants, au sujet des nouvelles normes.

3.2.4.6. Les réglementations en matière de planification et les attitudes des autorités de planification locales devront être modifiées au bénéfice des sources d'énergie renouvelables, de leurs équipements et de leur conception.

3.3. Renforcement des politiques communautaires

3.3.1. Les actions proposées dans le cadre des autres politiques communautaires sont conformes au Livre vert et à la réponse du Comité à ce dernier. Les plans détaillés sont plus fournis et complets que précédemment et constituent une base saine pour une action au niveau de la Commission et des États membres.

3.3.2. L'une des préoccupations spécifiques est l'obligation de la PAC de prévoir pour les cultures agricoles destinées à la production d'énergie des dispositions équivalentes à celles qui existent pour les cultures alimentaires. Cela ne signifie pas nécessairement que nous proposions des subventions supplémentaires. Ce que nous proposons est une équivalence de traitement. Il serait absurde de demander à un agriculteur de planter des espèces végétales à long terme destinées à la production de biocarburants si la demande est incertaine l'année où sa culture arrive à maturité et si cette même superficie ou une superficie semblable peut être utilisée pour des plantations à court terme à des fins alimentaires avec un bénéfice garanti. Il est également important d'examiner l'impact environnemental de ces politiques.

3.3.3. Compte tenu de l'accent que nous avons mis dans notre avis sur le Livre vert sur les possibilités d'exportation, nous nous réjouissons de l'attention accordée à cet aspect dans le Livre blanc. Nous soutenons en particulier le choix de la technologie photovoltaïque pour la campagne de décollage.

3.4. Renforcer la coopération entre les États membres

Le Comité approuve la nécessité d'un renforcement de la coopération entre les États membres; nous marquons en effet notre accord sur la déclaration selon laquelle «actuellement on observe des disparités considérables en ce qui concerne l'avancement de la mise en oeuvre des énergies renouvelables dans les différents États membres, et entre les technologies elles-mêmes». Pour atteindre l'objectif de 12 %, tous les États membres devraient exploiter au maximum les possibilités d'énergies renouvelables existant sur leur territoire.

3.5. Mesures de soutien

3.5.1. Promotion ciblée

3.5.1.1. Nous manifestons notre accord sur le fait que les programmes d'actions conçus pour atteindre les objectifs de pénétration pour les technologies visées fourniront un cadre mieux ciblé dans le cadre de Altener II.

3.5.1.2. Nous appuyons l'idée qu'un effort soutenu est nécessaire pour exploiter tout le potentiel, l'influence et l'expérience des associations et organismes de toute nature, tels que les groupes de citoyens, les organisations non gouvernementales et les autres groupes d'intérêts particuliers.

3.5.1.3. Nous nous réjouissons de constater le niveau général d'intérêt montré dans le Livre blanc pour la nécessité de responsabiliser et de stimuler les personnes, les autorités locales et d'autres organisations à tous les échelons de la société. C'était là une préoccupation majeure dans nos conclusions sur le Livre vert. Nous sommes heureux de cette réponse. Les mêmes raisons nous amènent à approuver les propositions concernant l'acceptabilité sur le marché et la protection du consommateur.

3.5.1.4. Dans le contexte de la coordination nécessaire des actions évoquée au paragraphe 2.6.3 ci-dessus, les projets soutenus par Altener II et par le 5e programme-cadre doivent être spécifiquement en rapport avec l'initiative du Livre blanc.

3.6. Annexe I au Livre blanc

Nous avons étudié le plan d'action provisoire indicatif en faveur des sources d'énergie renouvelables pour la période 1998-2010. Nous avons commenté dans les points ci-dessus de nombreux exemples précis, sans toutefois essayer de devancer les contenus d'aucune proposition de directive ni d'aucune proposition de directive révisée. Pour cela, il faudra attendre la publication, en temps voulu, des projets de documents. Le Comité a cependant soumis des avis sur Altener II et sur le cinquième programme-cadre, et continue de travailler à ce dernier.

4. Campagne pour le décollage des sources d'énergie renouvelables

4.1. Cette campagne comporte de nombreux aspects positifs. Nous nous félicitons de l'attention portée aux projets de grande envergure dans les différents secteurs de l'énergie renouvelable. De même, nous accueillons favorablement la reconnaissance du fait que le facteur clé du succès de cette campagne est la qualité des plans d'action des États membres et que ces plans impliquent l'association active de beaucoup de parties. Un aspect urgent des plans d'action des États membres sera la soumission de demandes auprès des Fonds structurels en faveur de projets d'énergies renouvelables.

4.2. La liste des parties intéressées reste incomplète et devra être développée afin d'inclure, par exemple, les organisations non gouvernementales, le secteur de la construction et de ses sous-traitants ainsi que, le moment venu, les aéroports et l'industrie des voyages. D'autres parties intéressées sont, il va de soi, les clients de tous ces secteurs.

4.3. Le Livre blanc suggère qu'une communication ait lieu avec tous les acteurs intéressés. Il est probable qu'une participation ne suffise pas: l'éducation et la formation seront également nécessaires. Le Comité se préoccupe de ce que de nombreux acteurs intéressés ne sont pas suffisamment informés pour jouer leur rôle pleinement. Il sera nécessaire pour les États membres de mettre en place des plans de communication, d'information et d'éducation. Nous estimons que la Commission a raison de proposer un nombre limité de campagnes à grand impact, qui frapperont aussi bien l'imagination du public que celle du monde politique.

4.4. Nous approuvons le choix de trois technologies dans la campagne pour le décollage des sources d'énergie renouvelables, mais nous sommes fort préoccupés par le projet de la biomasse. Cela en raison de:

a) l'envergure même du projet: le taux de croissance est important et le résultat attendu pour 2010 représente une large part du total des sources d'énergie renouvelables; et

b) la complexité des projets de biomasse: du fait de la procédure de contrats à deux niveaux.

Les responsables d'installations ont besoin de prix garantis dans leurs contrats de vente d'électricité pour être à même de soutenir l'investissement dans la production à partir de sources d'énergie renouvelables. Il leur faut également des contrats fermes garantissant la fourniture de biocarburants à des fins de production.

4.4.1. Dans la mesure où le carburant provient de déchets, une nouvelle réglementation est nécessaire pour exiger des générateurs à déchets, par exemple dans l'industrie alimentaire, capables de produire de l'énergie à partir de déchets.

4.4.2. Dans la mesure où le carburant provient de l'agriculture, nous sommes préoccupés par le fait qu'aucun encouragement concret n'existe en faveur des agriculteurs. Il semble au contraire que l'Agenda 2000 rendra la fourniture de biomasse d'origine agricole encore plus problématique. Le passage à une culture agricole à grande échelle exigera une planification et une mise en oeuvre détaillées de la part des producteurs. En outre, il faudra formuler le cadre contractuel à long terme dont les producteurs auront besoin. Sur le plan technique, il faudra établir les projets nécessaires à la recherche, au développement et à l'installation des centrales électriques étant donné la dépendance énorme de la croissance en volume de la biomasse en tant qu'énergie renouvelable. L'ensemble de ce domaine requiert une définition plus poussée et davantage de précision.

4.5. Tout en reconnaissant la logique qui a présidé au choix des technologies pour la campagne de décollage, le Comité tient également à insister sur la nécessité de continuer à soutenir d'autres technologies présentant un potentiel, telles que l'énergie thermique solaire.

4.6. Une dernière mise en garde concernant la campagne de décollage, comme le Comité l'a déjà déclaré dans notre avis sur le précédent Livre vert, porte sur le fait que le programme ne reconnaît toujours pas les problèmes d'échelle dans le domaine de l'énergie renouvelable. Au fur et à mesure que les quantités augmentent, les problèmes croissent de manière exponentielle. On citera comme exemples: l'impact de volumes d'électricité variables sur la capacité du réseau, l'impact de la production intensive de cultures à but énergétique sur de grandes superficies et l'impact des parcs d'éoliennes sur l'environnement.

4.7. Moins de 13 ans nous séparent actuellement de l'an 2010. Durant cette période, les énergies renouvelables, compte non tenu de l'énergie hydroélectrique, sont censées croître dans un rapport de 1 à 5. Aussi le succès de la mise en oeuvre de la campagne pour leur décollage est-il particulièrement crucial. Elle doit être efficace en termes de volumes et de délais. Lorsque la campagne aura été formellement acceptée par le Conseil des ministres, il faudra de toute urgence mettre en place des plans d'action dans les États membres.

5. Suivi et mise en oeuvre

5.1. Dans nos conclusions sur le Livre vert, nous avons déjà approuvé la proposition d'améliorer la collecte et le calcul des données.

5.2. Il ne fait aucun doute que la mise en oeuvre par les États membres doit être coordonnée au niveau de l'UE, et ce pour diverses raisons: premièrement, il est essentiel de savoir que la somme des plans d'action et des objectifs des États membres répond à l'objectif communautaire d'une pénétration de 12 % d'ici 2010; deuxièmement, il faudra faire en sorte que les pays se portent candidats aux Fonds structurels disponibles; troisièmement, le progrès des technologies clés dans l'Union devra faire l'objet de contrôles, notamment en ce qui concerne les campagnes d'actions clés; quatrièmement enfin, la Commission et les États membres devront s'assurer ensemble que toute harmonisation ou normalisation nécessaire au fonctionnement du marché intérieur sera mise en oeuvre dès que la nécessité s'en fera sentir.

5.3. Dans ce contexte, le Comité économique et social accueille favorablement l'intention de la Commission de procéder régulièrement à une communication afin d'évaluer le succès de la stratégie, et de recommander une révision des orientations et/ou de nouvelles actions si la pénétration des sources d'énergie renouvelables ne semble pas être en progression suffisante. Il est toutefois essentiel que les statistiques de la Commission reposent sur des bases saines.

6. Conclusion

6.1. Le Comité économique et social approuve la stratégie et le plan d'action de l'UE définis dans le Livre blanc à l'examen et soutient les propositions visant à les mettre en oeuvre d'ici 2010. Toutefois, l'envergure et le caractère radical de ce programme ne lui permettront de réussir que si un changement d'attitude fondamental se produit dans un certain nombre de domaines.

6.2. En particulier, le succès du programme de la biomasse dépendra d'un changement significatif de la PAC incluant de nouvelles dispositions financières pour encourager les agriculteurs à produire des cultures à but énergétique.

6.3. Le programme de l'énergie photovoltaïque implique un changement révolutionnaire dans le secteur de la construction; cela concerne la technologie, l'architecture et les pouvoirs planificateurs.

6.4. Pour le succès global du programme, il est impératif que toutes les administrations concernées dans chaque État membre et que toutes les DG de la Commission concernées comprennent bien l'entreprise radicale et ambitieuse que ce programme représente et agissent en conséquence pour le mettre en oeuvre.

Bruxelles, le 29 avril 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 206 du 7.7.1997.

() COM(97) 550 final, avis du CES en cours d'élaboration.