Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

Depuis l'accident de Seveso en juillet 1976 jusqu'à ceux de Baia Mare et Baia Borsa en janvier 2000, qui ont entraîné une forte pollution fluviale en Roumanie [1], la liste est longue de tous les cas de fortes pollutions ou d'autres dommages causés à l'environnement [2]. En pareil cas, il est impératif que les éléments endommagés du patrimoine naturel soient réparés; la meilleure solution serait évidemment que les dommages ne surviennent pas: la prévention est également un objectif important en la matière. Mais lorsqu'un dommage environnemental survient malgré tout, il se pose inévitablement la question de savoir qui va payer. Le principe selon lequel c'est le pollueur qui doit payer est à la base de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement [3]; il en ressort que dans de nombreux cas, c'est l'exploitant qui a provoqué le dommage qui doit être tenu pour responsable, et donc supporter les conséquences financières.

[1] Voir le rapport de la task force internationale pour l'évaluation de l'accident de Baia Mare (décembre 2000).

[2] On peut également citer la forte pollution du Rhin due à l'incendie de l'usine Sandoz à Bâle, en 1986, et la rupture de la digue de rétention des déchets au complexe minier d'Aznalcollar en Espagne, le 25.4.1998, qui a provoqué l'écoulement d'eaux et de boues toxiques vers le parc national de Doñana. On déplore également de nombreuses marées noires, depuis les naufrages du Torrey Canion et de l'Amoco Cadiz en 1967 et 1978 respectivement, jusqu'à celui de l'Erika en 1999.

[3] Voir article 174, paragraphe 2 du traité CE.

La Commission a par conséquent décidé de soumettre la présente proposition au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne afin que soit adopté un régime communautaire complet dans le domaine de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux.

La Commission remplit ainsi l'engagement qu'elle a pris dans sa proposition au Conseil européen de Gothenburg, "Développement durable en Europe pour un monde meilleur : stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable" [4] et entame la mise en oeuvre d'un action prévue dans le sixième programme d'action pour l'environnement [5].

[4] COM(2001) 264 final du 15.5.2001, p. 13: "Mesures au niveau de l'UE: [...] Mettre en place, d'ici à 2003, la législation de l'UE sur la responsabilité environnementale de plein droit".

[5] Voir l'article 3, point 8 de la position commune arrêtée par le Conseil le 17.9.2001 en vue de l'adoption d'une décision du Parlement européen et du Conseil établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement.

2. Aperçu général de la proposition

La proposition vise à établir un cadre pour la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Les dommages environnementaux sont définis dans la présente proposition en référence à la biodiversité protégée aux niveaux communautaire et national, aux eaux couvertes par la directive cadre dans le domaine de l'eau, et à la santé humaine, lorsque la source de la menace sanitaire pour l'homme est une contamination du sol. La proposition laisse aux États membres le choix du moment où ces mesures doivent être prises par l'exploitant concerné, par les autorités compétentes ou par un tiers agissant en leur nom. Les modalités institutionnelles et procédurales applicables pour atteindre les résultats prescrits sont laissées dans une très large mesure au libre choix des États membres, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La proposition fixe néanmoins certaines règles concernant les objectifs de réparation ainsi que les moyens de la détermination et de la sélection des mesures de réparation appropriées, afin que les États membres s'appuient sur une base commune minimale à cet égard, et soient ainsi en mesure de mettre en oeuvre le régime proposé d'une manière efficace.

Dans tous les cas où cela est possible, conformément au principe du pollueur-payeur, l'exploitant qui a provoqué un dommage environnemental ou qui est confronté à la menace imminente de la survenue d'un tel dommage doit en fin de compte supporter le coût associé à ces mesures. Lorsque les mesures ont été prises par les autorités compétentes ou par un tiers agissant en leur nom, le coût associé doit être récupéré auprès de l'exploitant. Lorsque le dommage est dû à certaines activités qui peuvent être considérées comme présentant un risque potentiel ou effectif pour l'homme et l'environnement, l'exploitant doit être tenu pour responsable de plein droit, sous réserve de la possibilité de se prévaloir de certains moyens de défense; ces activités sont énumérées dans une annexe à la proposition. Dans le cas particulier des dommages à la biodiversité causés par des activités autres que celles figurant dans ladite annexe, l'exploitant ne doit être tenu pour responsable que s'il est en faute ou s'il a fait preuve de négligence. Dans certains cas où aucun exploitant ne peut être tenu pour responsable, les États membres doivent adopter toutes les dispositions nécessaires pour garantir que les mesures de prévention ou de réparation nécessaires sont financées par toute source qu'ils jugent appropriée et qui peut par conséquent être sollicitée. Là encore, les modalités institutionnelles et procédurales applicables pour atteindre les résultats prescrits sont laissées dans une très large mesure au libre choix des États membres, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Étant donné que les actifs environnementaux (la biodiversité et les eaux dans la plupart des cas) sont souvent exempts de droits de propriété qui inciteraient à une mise en oeuvre correcte et au respect du régime proposé, des dispositions autorisent des entités qualifiées, ainsi que les personnes ayant un intérêt suffisant, à demander aux autorités compétentes d'engager une action appropriée, et éventuellement à mettre en cause leur action ou inaction subséquente.

Enfin, des dispositions appropriées concernant les dommages transfrontières, la sécurité financière, la relation au droit national, la révision du régime et l'application temporelle du régime sont prévues.

En termes concrets, lorsque survient un dommage environnemental, les États membres sont tenus de veiller à ce que ce dommage soit réparé. Cela implique d'évaluer la gravité et l'étendue du dommage et de déterminer les mesures de réparation les plus appropriées, en coopération, autant que possible, avec l'exploitant dont la responsabilité est engagée aux termes de la proposition, c'est-à-dire de l'exploitant dont l'activité a causé le dommage.

L'autorité compétente peut obliger l'exploitant à prendre les mesures de réparation nécessaires, auquel cas ces mesures seront financées directement par l'exploitant. L'autorité compétente peut aussi mettre elle-même en oeuvre les mesures, ou confier cette tâche à un tiers. Une combinaison des deux approches est également possible.

Lorsque la réparation a été effectuée par l'autorité compétente ou par un tiers agissant en son nom, l'autorité compétente doit, conformément au principe du pollueur-payeur, recouvrer le coût de la réparation auprès des exploitants responsables.

Les exploitants potentiellement responsables aux termes de la directive en ce qui concerne les coûts de la réparation des dommages environnementaux sont les exploitants des activités figurant sur la liste de l'annexe I et qui ont causé un dommage environnemental. Les exploitants d'activités ne figurant pas sur la liste de l'annexe I peuvent également être responsables aux termes de la directive en ce qui concerne les coûts de la réparation de dommages à la biodiversité, mais seulement s'il est établi qu'ils ont commis une négligence.

L'insolvabilité des exploitants est un facteur susceptible d'empêcher le recouvrement des coûts en application du principe du pollueur-payeur, mais l'incidence de ce facteur peut être limitée par une assurance financière adéquate couvrant les dommages potentiels.

Lorsqu'une des dérogations prévues à l'article 9, paragraphe 1 s'applique, le régime prévu dans la présente proposition ne s'applique pas, et la question relève du droit national. Dans certains cas, l'exploitant ne pourra invoquer une dérogation s'il a commis une négligence. Le régime s'applique alors comme décrit plus haut.

La proposition visant des objectifs dans le domaine de l'environnement, sa base est l'article 175, paragraphe 1 du traité CE. En ce qui concerne la base juridique, le fait que la proposition contienne des dispositions concernant les recours judiciaires ne doit pas influer sur le choix de la base juridique, car les dispositions concernant les voies de recours sont purement accessoires par rapport aux objectifs environnementaux, et visent simplement à assurer le bon fonctionnement du système. Il faut également remarquer que les dispositions en matière de recours ne relèvent d'aucun des domaines d'action visés à l'article 65 du traité CE, qui concerne uniquement la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière.

3. Nécessité de l'intervention communautaire

Une action communautaire est nécessaire pour faire face efficacement au problèmes des sites pollués et des pertes de biodiversité dans la Communauté.

Les sites pollués représentent une menace pour la santé humaine et pour l'environnement du fait des rejets de polluants dans les eaux souterraines ou de surface, de leur absorption par les plantes, du contact direct de personnes avec ces sites, et des incendies ou des explosions dus aux gaz de décharge. On compte déjà dans la Communauté quelque 300 000 sites pollués ou soupçonnés de l'être [6]. Il n'a pas été possible de quantifier les risques présentés par cette pollution, mais les coûts associés au nettoyage donnent une idée de l'ampleur du problème.

[6] Management of contaminated site in Western Europe (Gestion des sites pollués en Europe de l'Ouest, AEE, juin 2000).

Selon les estimations publiées par l'Agence européenne de l'environnement, les coûts de la dépollution partielle (c'est-à-dire ne concernant que quelques États membres, régions ou sites) vont de 55 à 106 milliards d'euros [7], soit entre 0,6 et 1,25% du PIB de l'UE. Ce chiffre est élevé, mais il représente l'effet cumulatif sur de nombreuses années, et non des incidences annuelles [8].

[7] Autriche 1,5 milliard d'euros, 300 sites prioritaires; Flandres 6,9 milliards d'euros pour une dépollution totale; Danemark 1,1 milliard d'euros pour une dépollution totale; Finlande 0,9 milliard d'euros pour une dépollution totale; Bavière 2,5 milliards d'euros pour une dépollution totale; Saxe-Anhalt 1,6-2,6 milliards d'euros, dépollution à grande échelle; Schleswig-Holstein, 0,1 milliard d'euros, 26 sites prioritaires; Espagne, 0,8 milliard d'euros, dépollution partielle; Suède, 3,5 milliards d'euros, dépollution totale; Royaume-Uni, 13-39 milliards d'euros, 10 000 hectares de terres polluées (chiffres tirés de Management of contaminated site in Western Europe, AEE, juin 2000).

[8] Il faut noter que le régime proposé n'étant pas rétroactif, les coûts de nettoyage des sites pollués n'entrent pas dans le champ de la proposition, puisque que ces sites ont été pollués avant son entrée en vigueur.

On se trouve ainsi face à un problème environnemental très important dû en grande partie au fait que la plupart des États membres n'ont que récemment instauré un régime de responsabilité pour les dommages environnementaux, si bien que la majorité des frais de dépollution de ces sites seront vraisemblablement couverts par des fonds publics, la responsabilité des pollueurs étant difficile à établir. Un régime de responsabilité devrait à l'avenir garantir que ceux qui polluent assurent le nettoyage ou en supportent les frais, et encourager ainsi une meilleure prévention par les parties potentiellement responsables, au bénéfice de la société toute entière.

Il est donc nécessaire, afin de prévenir de nouvelles pollutions et de garantir l'application du principe du pollueur-payeur, de fixer des règles de responsabilité en cas de pollution d'un site malgré les mesures de prévention mises en oeuvre.

La question essentielle qui se pose ici n'est cependant pas de savoir s'il est souhaitable d'établir des règles en matière de responsabilité (en effet, de nombreux États membres appliquent déjà de telles règles, selon des approches différentes toutefois), mais plutôt de savoir s'il convient d'instaurer des règles au niveau communautaire au lieu de laisser définir des solutions au seul niveau national. Une action communautaire est nécessaire pour les raisons suivantes:

* Tous les États membres n'ont pas adopté de législation sur la question [9]. Sans action communautaire, il n'est donc absolument pas garanti que le principe du pollueur-payeur soit effectivement appliqué dans l'ensemble de la Communauté. Or sa non-application risque de perpétuer les comportements à l'origine du nombre actuel de sites pollués.

[9] Le Portugal et la Grèce, notamment, n'ont aucune législation spécifique sur les sites pollués.

* Dans la plupart des cas, la législation spécifique nationale ne fait pas obligation aux pouvoirs publics de veiller à ce que les sites orphelins [10] pollués après l'entrée en vigueur de la législation soient effectivement dépollués. [11] De ce fait, la législation nationale ne garantit pas que l'objectif environnemental (la dépollution) est atteint.

[10] C'est-à-dire les sites pour lesquels les parties responsables sont introuvables ou insolvables.

[11] Si les autorités compétentes étaient tenues de dépolluer les sites orphelins, elles seraient encouragées à veiller à ce que des mécanismes d'assurance financière opérationnels soient en place. Ainsi, cette obligation faite aux pouvoirs publics non seulement assure la dépollution, mais encourage aussi la création de mécanismes de financement compatibles avec le principe du pollueur-payeur.

* En l'absence d'un cadre harmonisé au niveau communautaire, les acteurs économiques pourraient exploiter les différences entre les États membres en réalisant des montages juridiques artificiels (par exemple en confiant les opérations à risques à des sociétés juridiquement distinctes et sous-capitalisées, en déplaçant les "guichets" dans la Communauté de façon à tirer parti des vides juridiques en matière de responsabilité sans adopter une réelle stratégie de prévention) dans l'espoir de se soustraire à ses responsabilités, comportements qui saperaient l'efficacité des règles des États membres en matière de responsabilité, et entraîneraient des gaspillages de ressources [12].

[12] L'absence de tels comportements aux États-Unis (voir l'étude sur l'effet préventif de la responsabilité environnementale réalisée dans le cadre de l'évaluation économique du présent projet) peut s'expliquer par l'existence dans ce pays d'une loi fédérale d'harmonisation qui, tout en laissant aux États une grande liberté dans le traitement local des problèmes, garantit également que les différences d'approche au niveau des États ne se nuisent pas mutuellement.

Dans le cas de la biodiversité, on travaille encore au développement d'indicateurs fiables de l'étendue et de l'importance des dommages à la biodiversité et du rythme des pertes de biodiversité au cours des dernières années. Néanmoins, la proposition de la Commission européenne concernant une stratégie de l'Union européenne pour un développement durable, adoptée le 15 mai 2001, constate que les pertes de biodiversité se sont accélérées considérablement dans la Communauté au cours des dernières décennies, au point qu'elles représentent une des menaces les plus graves, voire irréversibles, pour le bien-être futur de la société européenne, ce qui nécessite d'agir de toute urgence.

Les deux principaux instruments juridiques communautaires en matière de protection de la biodiversité sont les directives "habitats" et "oiseaux sauvages" [13]. Ces directives ne prévoient aucune disposition relative à la responsabilité appliquant le principe du pollueur-payeur afin d'encourager un comportement efficacement préventif des parties privées (et publiques). Très peu d'État membres, voire aucun, ne comble cette lacune en imposant aux parties privées la responsabilité pour les dommages à la biodiversité. Aussi l'action communautaire visant à protéger et à restaurer la biodiversité est-elle justifiée par deux principaux motifs: garantir que des moyens d'intérêt public soient utilisés pour financer la réparation des dommages à la biodiversité dans la Communauté, et encourager ainsi des mesures efficaces de prévention.

[13] Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21.5.1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206 du 22.7.1992, p. 7), et directive du Conseil, du 2.4.1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103 du 25.4.1979, p. 1).

4. L'évaluation économique de la proposition: coûts et bénéfices

Cette évaluation porte sur les questions essentielles de rentabilité soulevées par la proposition: les coûts et bénéfices, notamment la répartition des coûts entre les acteurs économiques et les incidences attendues sur la compétitivité industrielle, l'effet sur la prévention, l'assurance financière des responsabilités potentielles et l'évaluation des dommages aux ressources naturelles. L'impact économique de la proposition apparaissant principalement au niveau de la répartition des coûts plutôt que par l'imposition de coûts globaux additionnels, nous utiliserons ci-après le terme "dépenses financières" toutes les fois que le terme "coûts" pourrait porter à confusion. La présente section expose les résultats de l'évaluation.

Le principal bénéfice attendu de la proposition est une meilleure application des normes de protection environnementale en conformité avec le principe du pollueur-payeur. Il devrait en résulter un bénéfice indirect mais tout aussi important: l'instauration progressive de niveaux de prévention supérieurs. Les bénéfices environnementaux devraient être obtenus de manière rentable, dans le respect des principes de l'efficacité sociale et économique.

La responsabilité impose aux parties responsables de réparer les dommages causés. Le dommage est défini en référence aux normes de protection existantes inscrites dans la législation en matière d'environnement. De ce fait, la responsabilité assure l'application des normes en vigueur et constitue un élément puissamment dissuasif contre le non-respect de ces normes.

Les pollueurs potentiels étant responsables des coûts de réparation des dommages qu'ils peuvent causer, la responsabilité incite à éviter les dommages. Lorsqu'un euro dépensé pour la prévention permet d'éviter des dommages dont les coûts de réparation seraient supérieurs, les parties potentiellement responsables sont encouragées à investir dans la prévention plutôt que de supporter les coûts plus élevés de la réparation. La proposition devrait donc conduire l'économie à des niveaux de prévention socialement efficace en matière d'environnement.

L'application des normes en vigueur et l'amélioration de l'efficacité des niveaux de prévention constituent en eux-mêmes des objectifs valables. Des mécanismes d'exécution sont indispensables pour atteindre les objectifs prévus par la législation. En outre, la responsabilité, correctement conçue, complète plutôt qu'elle ne remplace les autres instruments opérationnels, comme nous l'indiquons ci-après. À ce propos, la proposition devrait satisfaire à un test de rentabilité [14]; les objectifs de la proposition devraient être poursuivis dans le plein respect des principes de l'efficacité économique et de l'équité sociale, en réduisant au minimum les coûts de mise en oeuvre.

[14] Bien que nous n'ayons pas entrepris d'analyse coût-bénéfice quantitative, étant donné que la proposition n'impose pas de coûts globaux additionnels significatifs, certains éléments portent à penser que les bénéfices de la dépollution des sites sont substantiels. Une évaluation récente des bénéfices de la dépollution de sites contaminés aux Pays-Bas (voir Howarth et al: Valueing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM report 481505 024, mars 2001) indique une valeur annuelle comprise entre 3,4 milliards d'euros (aux prix de 2000) et 842 millions. Ces estimations prennent en compte uniquement les bénéfices pour les propriétaires résultant de l'évolution de la valeur des terrains, ce qui ne représentent qu'une partie des bénéfices sociaux. On peut donc penser que ces chiffres constituent une estimation pessimiste des bénéfices de la dépollution. À titre de comparaison, les dépenses financières estimées nécessaires en relation avec la présente proposition pour l'ensemble de la CE (hypothèse de base) sont de l'ordre de 1,5 milliard d'euros.

La proposition a été élaborée dans le respect de ces principes. Tout d'abord, elle ne s'applique pas aux émissions autorisées par des permis, ni aux dommages qui ne peuvent être prévus sur la base de l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment des émissions ou des activités à l'origine des dommages. En second lieu, lorsque la responsabilité est invoquée afin de garantir la dépollution ou la réparation des dommages, l'objectif est de parvenir à des solutions rentables, c'est-à-dire qu'en cas de dommages aux ressources naturelles par exemple, la réparation vise, aux termes de la proposition, à trouver des équivalents, plutôt qu'à restaurer à l'identique, sans considération de coût, la situation préexistante.

La proposition devrait cependant entraîner des dépenses financières importantes, qui ont été estimées et sont présentées plus loin, après un exposé succinct des résultats des études commandées sur la prévention, l'assurance financière et l'évaluation des dommages environnementaux.

Effet de la prévention

L'étude (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/preventive.htm) menée sur ce sujet suggère que les incitations positives en faveur d'un niveau efficace de prévention résultant de la responsabilité devraient prévaloir pour autant qu'une politique cohérente, tant dans sa conception que dans son application, soit en place au niveau communautaire. Des différences importantes en matière de responsabilité au niveau des États (comme aux États-Unis) ou des États membres (comme dans la Communauté) pourraient affaiblir notablement les effets positifs sur la prévention en l'absence d'un cadre commun (loi fédérale relative à la responsabilité aux États-Unis, la directive proposée dans la Communauté). L'étude suggère de ce fait qu'une action communautaire est nécessaire.

L'assurance financière des responsabilités environnementales

L'assurance financière de la responsabilité environnementale profite à toutes les parties prenantes: pour les pouvoirs publics et la population en général, elle constitue la manière la plus efficace, voire la seule, de garantir la réparation effective des dommages conformément au principe du pollueur-payeur; pour les exploitants industriels, elle permet de répartir les risques et de gérer les aléas; pour les assureurs, elle constitue un marché important. Toutefois, lorsque le livre blanc sur la responsabilité environnementale a été adopté en février 2000, de nombreuses parties intéressées ont exprimé des doutes sur la possibilité d'assurer les responsabilités qui seraient créées par un instrument communautaire sur le sujet. La Commission s'est alors attelée à clarifier cette question.

En ce qui concerne l'assurance en relation avec les coûts de dépollution, une couverture est possible dans la Communauté depuis déjà quelque temps, sans que ce produit d'assurance soit toujours commercialisé sous la même appellation (on parle aussi bien d'assurance pour responsabilité environnementale que d'assurance pour dommages à l'environnement ou d'assurance "dépollution et responsabilité environnementale"). L'offre de telles polices d'assurance est bien établie sur le marché et leurs conditions sont plus ou moins standard [15].

[15] Il est même possible de trouver des informations à ce sujet sur l'internet. Par exemple, un assureur bien connu sur le marché européen indique en ligne les caractéristiques d'une police "Environmental impairment liability", ainsi que le montant de la prime (minimum de 5 000 USD pour un montant assuré de 1 000 000 USD).

On observe ainsi que les assureurs sont déjà présents sur le marché des coûts de la dépollution en Europe. Le secteur des assurances étant mondialisé, les assureurs connaissent bien les tendances dans les différentes parties du monde, et sont en mesure de transférer rapidement à d'autres marchés l'expérience acquise sur un marché donné. La responsabilité environnementale, notamment pour les coûts des opérations de dépollution, est en vigueur aux États-Unis depuis une vingtaine d'années déjà, ce qui a suscité une offre d'assurance [16]. Les produits initialement développés pour le marché américain, et l'expérience acquise là-bas ont donc pu être rapidement transposés sur le marché européen lorsque les pays de l'UE ont commencé à imposer une responsabilité pour les coûts de la dépollution.

[16] L'ampleur et la grande variété des produits offerts par les assureurs spécialisés dans les risques environnementaux indique que les assureurs s'adaptent rapidement aux exigences réglementaires dans le domaine, voire même anticipent les besoins.

Cela étant, l'assurance dépollution est sans doute actuellement moins répandue dans l'UE qu'aux États-Unis, étant donné que le marché européen reste moins étendu et plus fragmenté. Les prix sont donc vraisemblablement plus élevés. L'expérience américaine suggère néanmoins que le montant des primes baissera rapidement une fois que les exigences réglementaires seront harmonisées et à mesure que les assureurs acquerront davantage d'expérience (la prime annuelle moyenne pour la couverture d'une citerne enterrée neuve était de 1 000 USD en 1989 sur le marché privé américain; elle était de 400 USD sur ce même marché en 1997). Nos investigations ont fait apparaître (voir http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm), que le montant de la prime est actuellement souvent compris, aux États-Unis, entre 1,0 et 1,5% du montant assuré. Ces tarifs sont encore inférieurs pour les grandes entreprises affichant de bonnes performances environnementales.

Globalement, au moment de l'adoption du livre blanc, on ne pouvait raisonnablement douter de la possibilité d'assurer la responsabilité pour la dépollution dans la Communauté, ni de l'existence de telles polices [17]. L'assurabilité de la responsabilité en matière de biodiversité était en revanche plus controversée. Ce type de responsabilité était mal connue dans la Communauté, et d'aucuns considéraient que la biodiversité ne pouvait être ni évaluée ni assurée.

[17] Sauf, bien entendu, pour les cas où la survenue et le moment de la pollution et des responsabilités associés sont connues d'avance avec certitude, comme pour toutes les polices d'assurance.

À ce propos, la Commission a réalisé une étude sur les problèmes associés à la responsabilité pour les dommages aux ressources naturelles (notion voisine des dommages à la biodiversité) dans le cas des États-Unis. Ce type de responsabilité est en vigueur aux États-Unis depuis plus de vingt ans, comme la responsabilité pour la dépollution, ce qui fait de ce pays le terrain idéal d'une étude sur le sujet. Les conclusions de cette étude démontrent que les craintes concernant l'assurabilité des dommages à la biodiversité sont infondées.

Cette étude (disponible sur http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) donne deux indications essentielles. La première est que les responsabilités qui seraient instaurées par la proposition de la Commission, y compris en ce qui concerne les dommages à la biodiversité, peuvent faire l'objet d'une assurance financière. En effet, la responsabilité pour les dommages aux ressources naturelles est actuellement assurable aux États-Unis, et les marchés d'assurance associés se sont développés au fil du temps sans difficulté majeure [18]. Il y a donc de bonnes raisons de penser que les choses se passeront de la même façon dans l'UE pour ce qui est des dommages à la biodiversité, d'autant plus que la proposition de la Commission représente un meilleur compromis entre les objectifs environnementaux, sociaux et économiques que l'approche américaine (comme l'indique ci-après la section consacrée aux différences entre le Superfund et la proposition).

[18] La loi américaine fait même obligation de contracter une assurance financière pour une partie des responsabilités en cas de dommages aux ressources naturelles. Notre étude indique que le marché de l'assurance privée a réagi rapidement à l'entrée en vigueur des prescriptions réglementaires par une offre de nouveaux produits. La réglementation a ainsi été mise en oeuvre et exécutée avec succès.

La seconde indication clé donnée par l'étude est que la réussite d'une politique fondée sur la responsabilité en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux conformément au principe du pollueur-payeur passe nécessairement par des dispositions réglementaires incitant les exploitants à contracter une assurance financière pour leurs responsabilités potentielles. La proposition tient compte de cet élément en créant un cadre communautaire qui permet la mise en place de telles incitations de manière cohérente dans l'ensemble de la CE, tout en laissant aux États membres le libre choix des modalités de la mise en oeuvre de ce cadre.

Une deuxième étude a été réalisée sur les questions générales liées à la responsabilité environnementale (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm). L'étude analyse le modèle économique de la responsabilité environnementale, ainsi que les cas des Pays-Bas et de la Belgique. Elle présente également des données précieuses concernant l'assurabilité de la responsabilité pour la dépollution sur le marché européen.

Une question importante abordée dans ces études est celle de savoir s'il convient de restreindre la responsabilité (fixation de montants maximaux). De telles limites présentent des avantages, mais aussi des inconvénients. La limitation des montants réduira les coûts de mise en conformité et améliorera l'assurabilité, mais elle affaiblira du même coup l'effet incitatif et rendra le recouvrement des coûts plus difficile. L'expérience américaine, où la responsabilité environnementale est généralement limitée [19], semble indiquer que si une conclusion doit être tirée, c'est que les limites sont parfois trop basses. C'est pourquoi la proposition ne prévoit aucune limite à la responsabilité. Cela n'empêche cependant pas les États membres de limiter les exigences en matière d'assurance financière dans leurs dispositions de transposition de la directive.

[19] Ces limites concernent toutefois le plus souvent les "rejets de substances dangereuses" ou les incidents liés à un rejet. En pratique, la pollution et les dommages sont souvent causés par plusieurs rejets, et par conséquent les limites prévues par le régime américain de responsabilité n'ont pas d'effet aussi important qu'on pourrait le penser pour les exploitants individuels.

Évaluation des dommages affectant des ressources naturelles

L'évaluation des dommages affectant des ressources naturelles demeure un sujet de controverse, mais elle est indispensable pour atteindre les objectifs environnementaux de la proposition. Les difficultés associées à cet exercice et le débat qu'il suscite ont conduit à retenir une approche qui favorise la réparation plutôt que les mesures pécuniaires, essentiellement du fait que les coûts de réparation sont plus faciles à estimer, reposent sur un nombre plus réduit de méthodes d'évaluation économique non testées, et sont vérifiables ex post.

La réparation vise à trouver des équivalents aux ressources endommagées plutôt qu'à nécessairement les restaurer à l'identique. C'est pourquoi la proposition fait explicitement référence à l'option du moindre coût parmi les formules susceptibles d'apporter des bénéfices environnementaux équivalents. L'option retenue dans la proposition a été définie sur la base de l'étude sur l'évaluation et la réparation des dommages affectant des ressources naturelles (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm) et est analogue à l'approche rentable testée et éprouvée avec succès sur une longue période dans le cadre de la loi de 1990 sur la pollution par le pétrole aux États-Unis [20] (on trouvera une synthèse de cette approche à l'adresse http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tpenveco.pdf). Le marché américain de l'assurance, confronté à la même approche en matière d'évaluation des dommages, s'est développé sans difficulté, comme on l'a déjà indiqué.

[20] 33 U.S.C. 40.

Dépenses financières potentielles associées au projet de directive

L'estimation des dépenses financières associées à la proposition s'inspire du modèle du CERCLA aux États-Unis [21] (également connu sous le nom de Superfund) [22], pour les raisons suivantes:

[21] 42 U.S.C. 103. Le CERCLA (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act - Loi générale sur les mesures correctives et compensatoires et la responsabiilté dans le domaine de l'environnement) est en vigueur depuis plus de 20 ans, et l'on dispose d'un corpus de données de coûts de mise en oeuvre relativement important.

[22] Notre modèle intègre des donnés relatives aux coûts des programmes publics américains en matière de responsabilité fondées sur le CERCLA. Pour une analyse complète du CERCLA, voir http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm

* Le Superfund a une longue histoire derrière lui et a suscité la constitution de corpus de données précieuses et accessibles au public en ce qui concerne le nombre de sites pollués, les coûts de la dépollution par type de site, la réparation des sites pollués par industrie, le rythme de détection de nouveaux sites pollués, le nombre d'incidents entraînant des dommages aux ressources naturelles et les coûts associés. On dispose ainsi notamment de données sur le nombre de sites qui ont été pollués avant l'entrée en vigueur de la loi, et par la suite [23]. Il est donc relativement simple de réaliser des estimations de dépenses financières à partir de l'expérience américaine.

[23] Voir note 24.

* Les économies des États-Unis et de l'Union européenne ont des intensités de pollution voisines (si l'on tient compte des différences de taille) du fait que ces deux entités se trouvent globalement au même stade de développement économique et appliquent des exigences analogues en matière de protection de l'environnement.

* Il existe aux États-Unis plusieurs sources de données et d'analyses qui ont été confrontées et examinées par des pairs sur une longue période, ce qui confère aux données américaines une grande fiabilité.

* Les données disponibles pour l'Europe sont au contraire principalement des informations brutes provenant d'une seule source, ce qui donne des marges d'erreur plus importantes. En outre, ces données n'existent que pour quelques États membres ou régions, les estimations des coûts de la dépollution sont partielles et n'indiquent pas toujours le nombre de sites auquel elles correspondent. On dispose de très peu de données concernant les incidents ayant entraîné des dommages aux ressources naturelles et les coûts associés. Les données disponibles ne sont pas ventilées par type de site, industrie responsable ou date, ce qui rend pratiquement impossible de procéder à des estimations des coûts de dépollution dans le cas d'une proposition non rétroactive.

En outre, et peut-être encore plus décisif, le CERCLA est suffisamment proche, par ces objectifs et ces moyens de la présente proposition pour constituer une référence valable pour l'extrapolation des coûts; il pourrait s'agir du meilleur modèle disponible, du fait que les modèles existant en Europe sont plus éloignés de la présente proposition. Il existe néanmoins des différences importantes entre le Superfund et la proposition, mais les principales d'entre elles ont pu être clairement établies, et leur incidence sur les coûts a été estimée.

Le CERCLA est une loi qui habilite l'Agence américaine de protection de l'environnement (EPA) à répertorier les sites pollués qui nécessitent des opérations de nettoyage, puis à soit lancer ces opérations et ensuite obliger les parties responsables de la pollution à payer, dans le cadre d'une action en responsabilité, soit obliger d'emblée les parties responsables à se charger des opérations de dépollution [24]. Les actions correctives en relation avec les sites pollués sont essentiellement motivées par la menace que cette pollution représente pour la santé humaine ou la qualité de la vie (par exemple: le bien-être des communautés avoisinantes), ainsi que pour l'environnement, et notamment les ressources naturelles. Cela correspond étroitement aux objectifs et aux moyens définis dans la présente proposition.

[24] Lorsque les parties responsables ne peuvent être identifiées ou ne sont pas solvables, le coût de la dépollution est couvert grâce à un Fonds fiduciaire financé par les accises sur le pétrole et certains produits chimiques de base, ainsi que par un impôt sur les sociétés lié à l'environnement (depuis 1996, ce Fonds est alimenté uniquement par les recettes publiques générales, car les taxes précitées ont été supprimées). C'est également ce Fonds qui explique que le CERCLA est également connu sous le nom de "Superfund".

Dans le cadre du CERCLA, comme dans la présente proposition, les parties responsables ont également à répondre des dommages affectant des ressources naturelles. Les autorités compétentes ont pour mission de réparer ces dommages, soit directement, soit en remplaçant les ressources endommagées par une ressource équivalente. Comme dans le cas de la dépollution de sites, les autorités compétentes peuvent soit lancer les opérations de réparation puis obliger les parties responsables à payer dans le cadre d'une action en responsabilité, soit obliger d'emblée les parties responsables à entreprendre la réparation.

Pour ce qui est des différences entre le CERCLA et la proposition, la différence essentielle tient probablement au fait que le CERCLA est un programme rétroactif, c'est-à-dire qu'il crée une responsabilité également pour les déchets éliminés en toute légalité avant son entrée en vigueur. Aux fins de la présente analyse, et du fait que la proposition n'est pas conçue pour être rétroactive, le CERCLA a été dépouillé de ses éléments rétroactifs, c'est-à-dire que seuls les coûts associés à la dépollution de sites pollués par des déchets éliminés après l'entrée en vigueur du programme sont pris en compte.

On a ainsi abouti au tableau figurant à la fin de la présente section [25] qui fait apparaître un ordre de grandeur approximatif pour les coûts annuels associés à la proposition, abstraction faite de toutes les différences entre le CERCLA et la proposition, sauf la rétroactivité (qui fait l'objet de quelques précisions ci-après).

[25] Tableau principalement tiré de Footing the bill for Superfund Cleanups (Acquitter la facture des dépollutions dans le cadre du Superfund), par Katherine Probst et al, Resources for the Future, 1995. Nous avons également utilisé une étude plus récente (juillet 2001) publiée sur le coût futur du Superfund par Katherine Probst et al, Superfund's Future, What Will It Cost* (Combien va coûter l'avenir du Superfund*). Cette dernière étude souligne la relative stabilité et permanence des dépenses associées au Superfund, ce qui porte à penser que notre approche par estimation est bien fondée. De nouveaux sites pollués apparaissent à un rythme à peu près constant et assez soutenu; nous avons donc supposé que les coûts de dépollution resteront à peu près constants.

Le tableau présente trois hypothèses: de base, haute, basse. La première hypothèse est fondée sur la séparation entre les dépenses financières associées à la "pollution ancienne" (due à des activités menées avant l'entrée en vigueur du Superfund) et la "pollution nouvelle" (due à des activités qui se sont déroulées après l'entrée en vigueur du Superfund), récemment apparue dans la liste des priorités nationales du Superfund. La répartition est d'environ 1/3 de "pollution nouvelle" et 2/3 de "pollution ancienne". L'hypothèse haute suppose un nombre à peu près égal de sites "anciens" et de sites "nouveaux". L'hypothèse basse suppose que les régimes de responsabilité ont un effet fort et relativement rapide sur le rythme d'apparition de sites nouvellement pollués, qui se ralentit: la part de sites "nouveaux" est alors supposé se stabiliser à 20% du total des sites.

Il y a de bonnes raisons de penser que le scénario de base est le plus plausible pour l'avenir prévisible [26], mais néanmoins les hypothèses haute et basse constituent une utile analyse de sensibilité de nos conclusions.

[26] Une très forte proportion des coûts du Superfund est en effet liée aux déchets déposés avant son entrée en vigueur. Il n'y a pas de raison majeure que cela change dans un avenir proche, bien que l'on soit intuitivement porté à penser que le part des dépenses liées aux sites "nouveaux" va forcément augmenter notablement d'ici peu. Cela s'explique par la façon dont les sites pollués sont "découverts" et (pour certains) inclus dans le Superfund. Katherin Probst et al fait le développement suivant dans l'ouvrage de 2001 cité à la note précédente: "Les informations concernant les sites pollués sont incomplètes et non concluantes pour différentes raisons. Pour une part, il n'est pas dans l'intérêt des propriétaires fonciers de communiquer aux autorités réglementaires des informations concernant la pollution des sites; ces données pourraient en effet réduire la valeur de leur terrain, et engager leur responsabilité pour les coûts de la dépollution. Il n'est pas davantage dans l'intérêt de la plupart des gestionnaires de programmes fédéraux ou des États d'aider à la création d'une liste complète et publique des sites pollués s'ils n'ont pas les ressources nécessaires pour s'en occuper ensuite". Il ressort de cette citation que non seulement le processus de découverte des nouveaux sites pollués est lent, mais aussi qu'étant donné le niveau à peu près constant du financement public du Superfund, de nombreux sites identifiés restent longtemps absents de la liste des sites à dépolluer. Ce tableau général semble corroboré par les informations communiquées dans le rapport de novembre 1988 du General Accounting Office, "Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites"(Déchets dangereux: risques non traités sur de nombreux sites potentiellement éligibles pour le Superfund): à l'époque, 85% des sites potentiellement éligibles pour figurer sur la liste nationale prioritaire (Superfund) avaient été découverts avant 1990. 42% avaient été découverts avant 1985. Ce même rapport considère qu'en octobre 1997, on comptait 1789 sites déjà identifiés et potentiellement éligibles pour le Superfund. RFF (Resources for the Future) estime qu'à partir de 2001 et jusqu'en 2009, entre 23 et 49 sites seront ajoutés chaque année au Superfund. Si l'on prend le point médian de cette gamme (36) et que l'on suppose que la totalité des 1789 sites seront en définitive mis sur le Superfund, il faudrait compter près de 50 ans pour traiter l'ensemble de ces sites. Il est clair qu'à un moment donné, tous les sites pollués seront "nouveaux". Mais aux fins de la présente analyse, l'hypothèse de base demeure la plus pertinente, tout d'abord parce qu'il ressort de ce qui précède que la répartition 1/3-2/3 va vraisemblablement perdurer encore pendant très longtemps, et en second lieu parce que l'instauration de dispositions relatives à la responsabilité va sans doute aboutir à une meilleure prévention, et donc à une baisse de la pollution à l'avenir (ce qui correspond à l'hypothèse basse).

Ces dépenses peuvent encore paraître élevées, mais les coûts associés ne disparaîtraient pas en l'absence d'une législation communautaire en matière de responsabilité. Il s'agit de coûts réels correspondant à des dommages environnementaux indépendants de l'existence d'une législation. Les coûts sociaux seraient même plus élevés en l'absence d'un régime correct de responsabilité environnementale, car il n'y aurait alors aucune incitation efficace à la prévention.

Les dépenses totales indiquées devraient être inférieures à 1,5% des dépenses totales de la Communauté en relation avec la protection de l'environnement, soit 0,02% du produit intérieur brut (PIB). Pour fixer les idées, il est intéressant de noter que le coût par personne s'établit à moins de 4 euros (3 euros en incluant la population des 12 pays candidats à l'adhésion).

Nous avons jusqu'ici supposé que la seule différence entre le Superfund et la présente proposition tenait à la rétroactivité. Il existe cependant d'autres différences fondamentales. Certaines sont susceptibles de modifier le montant total des dépenses financières indiqué plus haut. Les autres ne sont susceptibles que de modifier la répartition de ces dépenses entre les acteurs économiques, mais pas le total. Pour des raisons de clarté, les différences susceptibles d'affecter le total des dépenses seront présentées séparément de celles qui n'influent que sur leur répartition.

Quatre différences sont susceptibles de modifier le total des dépenses par rapport à nos estimations. La première est que le Superfund ne couvre pas la dépollution lorsque la cause est un rejet autorisé de substance dangereuse. Il prévoit un moyen de défense contre les responsabilités potentielles dans le cas où des installations ou des projets relevant d'un permis ou d'une licence d'exploitation causent des dommages aux ressources naturelles identifiés et autorisés dans des évaluations d'impact environnemental. Il ne s'applique pas aux dommages causés par l'application de pesticides agréés. La proposition prévoit des dérogations et des moyens de défense de portée comparable [27], en allant au-delà du Superfund en ce qu'elle ne s'applique pas aux dommages non prévisibles sur la base de l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment de l'émission ou de l'activité en cause. Outre qu'elle réduit les dépenses totales, cette dérogation additionnelle proposée par la Commission devrait également permettre d'obtenir un meilleur équilibre entre les objectifs environnementaux d'une part et les objectifs économiques et sociaux d'autre part. En particulier, la proposition de la Commission devrait mieux préserver les mesures incitatives en faveur de l'innovation, car contrairement au Superfund, elle ne pénalise pas rétrospectivement les activités innovantes.

[27] Sauf dans le cas des pesticides. Toutefois, une large part des dommages en cause peuvent être de caractère diffus, type de dommage auquel la proposition ne s'applique pas.

La deuxième différence est que l'approche proposée en matière d'évaluation des dommages à la biodiversité repose moins que le Superfund sur des estimations pécuniaires [28]. En effet, la proposition de la Commission s'appuie davantage sur la réparation, dont les coûts sont plus faciles à estimer que des montants monétaires liés à la valeur des ressources naturelles. Contrairement au Superfund, la proposition de la Commission donne également explicitement la préférence à l'option du moindre coût. Cette différence devrait donc réduire les dépenses liées à la proposition par rapport à nos estimations et au Superfund.

[28] Le ministère de l'intérieur américain a récemment proposé de modifier l'approche du Superfund à ce sujet. La nouvelle méthode d'estimation proposée pour le Superfund est assez voisine de celle de la Commission, et moins controversée.

Troisième différence, alors que nos estimations supposent que toutes les dépenses de dépollution seront nouvelles, comme c'était initialement le cas pour le Superfund, les États membres ont en fait déjà adopté une législation concernant la responsabilité en matière de dépollution, même si la portée et le niveau d'exigence de ces mesures nationales ne correspondent pas à la proposition, et varie considérablement d'un État membre à l'autre [29]. En tout état de cause, il est clair que cet élément va dans le sens d'une baisse des dépenses associées à la proposition par rapport à nos estimations précédentes.

[29] Par exemple, les législations nationales existantes n'imposent pas aux pouvoirs publics l'obligation générale de dépolluer et réparer même lorsque le responsable est introuvable ou insolvable. La proposition couvre également les dommages environnementaux de manière bien plus systématique que dans les systèmes nationaux.

Quatrième différence, la proposition instaure une responsabilité pour les dommages causés par des activités, alors que le Superfund se fonde sur les substances dangereuses. La première approche est apparemment plus large que la seconde, mais en pratique les deux donnent des résultats analogues, et toutes choses égales par ailleurs, entraînent des dépenses à peu près équivalentes. Cela s'explique par le fait que l'incidence négative de nombreuses activités sur la santé publique et l'environnement tient essentiellement au rejet de substances dangereuses. Les activités (et leur intensité) peuvent avoir des incidences sur la biodiversité supérieures à celles liées au rejet de substances dangereuses. Toutefois, cela ne devrait pas influer sur les dépenses liées à la présente proposition car, d'une part, les dérogations prévues aux termes des directives "habitats" et "cadre communautaire dans le domaine de l'eau" s'appliquent, et d'autre part, les coûts associés aux dommages à la biodiversité devraient selon les projections représenter une faible part des coûts totaux.

Ainsi, compte tenu des quatre différences essentielles entre la proposition et le Superfund susceptibles d'influer sur l'ampleur globale des dépenses, on peut conclure que leur incidence combinée est de réduire les dépenses liées à la proposition par rapport aux estimations figurant dans le tableau ci-après, qui représentent donc un plafond ayant peu de chances d'être dépassé en tout état de cause.

Deux autres différences importantes sont susceptibles d'influer sur la répartition des dépenses. La première est que, dans le Superfund, la responsabilité incombe à un large éventail de parties, depuis les producteurs et les transporteurs de substances dangereuses jusqu'aux exploitants de sites d'élimination des déchets. La proposition ne prévoit de responsabilité que pour les exploitants. Cela n'induit cependant pas de baisse des dépenses totales par rapport au Superfund (car en l'absence de parties privées responsables, l'autorité compétente doit veiller à ce que les réparation soient faites), mais augmente la part supportée par les autorités compétentes.

La seconde différence de ce type est que le Superfund prévoit la responsabilité solidaire pour les cas où un même dommage est causé par plusieurs exploitants, alors que la proposition laisse les États membres libres de choisir entre responsabilité solidaire et responsabilité proportionnelle [30]. Les estimations sont donc fondées sur la responsabilité solidaire. Ce type de responsabilité est parfois considérée comme facilitant le recouvrement des coûts auprès des parties privées responsables, et donc associée à des niveaux plus élevés de dépollution et de réparation (et de dépenses) que la responsabilité proportionnelle. Toutefois, étant donné que la proposition place une obligation résiduelle sur les États membres, qui sont tenues de veiller à ce que la dépollution et la réparation soient effectuées, les dépenses totales dans le cas de la responsabilité proportionnelle devraient être égales à celles dans le cas de la responsabilité solidaire. La responsabilité solidaire devrait néanmoins accroître la part des dépenses des parties privées, alors que la responsabilité proportionnelle devrait avoir l'effet inverse.

[30] Sauf pour les exploitants qui peuvent prouver la partie du dommage dont ils sont responsables. Ces exploitants ne peuvent alors être tenus responsables que des coûts associés à cette partie du dommage.

L'évaluation réalisée touche également à la question de l'impact direct des coûts sur la compétitivité externe de l'industrie. Cet impact devrait rester négligeable. En premier lieu, la responsabilité a peu de chances d'affecter toutes les entreprises d'un secteur donné de la même manière. Les firmes qui adopteront des pratiques préventive rentables n'auront probablement pas à supporter de coûts importants liés à leur responsabilité environnementale, et par conséquent leur compétitivité devrait être inchangée. En d'autres termes, certaines entreprises peuvent être touchées, mais pas des secteurs industriels entiers, car il restera dans tous les secteurs des entreprises non affectées. Celles-ci sont alors susceptibles de reprendre à leur compte les parts de marché perdues par ceux de leurs concurrents dont la responsabilité est engagée. Cela étant, dans les secteurs où la pollution ne peut être réduite car le niveau atteint correspond aux meilleures techniques et pratiques disponibles, l'impact peut être général est se traduire par des différentiels de coût à l'échelle de tout un secteur (toutes choses égales par ailleurs [31]) par rapport à des pays tiers où les politiques d'internalisation des coûts sont moins strictes.

[31] À vrai dire, toutes les choses sont rarement égales par ailleurs, et les coûts associés à la protection de l'environnement sont souvent sans rapport avec les autres différentiels de coût (tels que les coûts du travail, la disponibilité des infrastructures, etc.).

En second lieu, même dans le cas de l'impact bien plus important du Superfund en termes de coût, les industries américaines confrontées à des coûts de dépollution élevés [32] n'ont pas connu de dégradation notable de leur compétitivité internationale. L'industrie chimique en est un bon exemple. Alors que ce secteur supporte la plus grosse part (25%) des coûts de dépollution dans le cadre du Superfund, loin devant le deuxième secteur au palmarès, ces coûts n'en représentent pas moins une fraction très réduite de ses profits (environ 2% [33]). Il existe des industries où l'impact relatif des coûts de dépollution sur les profits ou la valeur ajoutée est plus important, le meilleur exemple étant l'industrie minière, mais cela tient davantage au fait que le taux de profit y demeure faible, probablement en raison de facteurs structurels, qu'à l'incidence des dépenses environnementales.

[32] Industries chimiques, mines, métallurgie de base, filière bois, transformation des métaux à l'exclusion de l'industrie mécanique, et raffinage du pétrole.

[33] Données pour 1991 et 1992.

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5. Consultation publique

Les travaux préparatoires à la présente proposition se sont appuyés, entre autres, sur plusieurs initiatives antérieures ayant suscité de larges débats avec les parties prenantes. On peut notamment mentionner le livre vert de 1993 (COM(93) 47 final), une audition commune avec le Parlement européen cette même année, une résolution du Parlement européen demandant une directive communautaire et un avis du Comité économique et social, et enfin le livre blanc sur la responsabilité environnementale du 9 février 2000 [34]. Les parties prenantes ont également été consultées sur un document de travail diffusé en juillet 2001 [35]. À la lumière de la consultation publique, les propositions énoncées dans le document de travail ont été révisées. Pour plus de précisions concernant le processus de consultation publique et ses résultats, voir l'annexe du présent exposé des motifs.

[34] COM(2000) 66 final. Le livre blanc a suscité de nombreuses réactions de la part des États membres ainsi que d'un large éventail de parties concernées. Des résumés de ces commentaires sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm. Il a également fait l'objet d'un avis du Comité économique et social et du Comité des régions (avis du 12.7.2000 (JO C 268 du 19.9.2000, p. 19) et du Comité des régions (avis du 14.6.2000, JO C 317 du 6.11.2000, p. 28). Le Parlement européen n'a pas adopté de position officielle concernant le livre blanc mais la commission de l'environnement, de la santé publique et de la politique des consommateurs a adopté le 12.9.2000, à l'intention de la commission des affaires juridiques et du marché intérieur, un avis relatif au livre blanc sur la responsabilité environnementale (doc.PE 290.139). Le Conseil "Environnement" a également débattu de la responsabilité environnementale en avril et décembre 2000 (voir le communiqué de presse du Conseil n° 486 du 18.12.2000 (document n: 14668/00).

[35] Le texte intégral des commentaires reçus (en principe dans leur langue originale), pour lesquels la confidentialité n'a pas été demandée, peut être obtenu à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Il est clair cependant qu'il n'était pas possible de tenir compte de toutes les suggestions formulées par les parties concernées. En premier lieu, l'industrie et les organisations non gouvernementales (ONG) environnementales ont des vues opposées sur le sujet et que, surtout, il n'était pas question d'accepter des suggestions incompatibles avec les objectifs de la proposition et avec les raisons qui la motivent.

Comme indiqué plus haut, la Commission est d'avis qu'un instrument communautaire en matière de responsabilité est nécessaire, et elle considère également qu'il y a lieu, au sujet des dommages environnementaux, de permettre aux groupes d'intérêt public et aux ONG d'agir pour l'environnement, en l'absence d'intérêt particulier en relation, par exemple, avec la biodiversité.

De même, la Commission est d'avis que certaines des suggestions formulées par les ONG ne peuvent être intégrées à la proposition, notamment en ce qui concerne le champ d'application du régime proposé. La Commission doit tenir compte, lorsqu'elle propose un nouvel instrument législatif, de tous les intérêts en jeu, et trouver un équilibre entre tous, à la lumière des objectifs en matière d'environnement et du contexte socio-économique général. Opter pour un régime entièrement rétroactif ou un régime dans lequel les principes habituels en matière de charge de la preuve et de lien de causalité seraient fortement modifiés n'est pas apparu souhaitable.

En ce qui concerne les dommages traditionnels (dommages corporels et dommages aux biens), ils n'entrent pas dans le champ de la proposition, bien que le livre blanc sur la responsabilité environnementale en évoquait la possibilité. Cela s'explique par diverses raisons. La première est qu'il n'apparaît pas nécessaire de le faire pour atteindre des objectifs environnementaux ambitieux et appliquer de manière significative le principe du pollueur-payeur et les principes de la prévention. La deuxième est que les dommages traditionnels relèvent uniquement de la responsabilité civile [36]. Les systèmes juridiques nationaux (législation et jurisprudence) sont très développés en ce qui concerne les dommages traditionnels, qui constituent leur domaine d'application par excellence. Cela étant, les développements récents et à venir au niveau international en la matière pourraient obliger la Commission à revoir la question, du moins si la Communauté souhaite adhérer aux instruments internationaux relatifs à la responsabilité civile qui compléteront les accords internationaux dans le domaine de l'environnement. Il faut cependant remarquer que les diverses initiatives internationales sectorielles [37] n'apparaissent pas parfaitement cohérentes entre elles, si bien qu'il est difficile à ce stade de formuler une position générale sur la façon dont il convient d'appréhender ces initiatives du point de vue de la Communauté. Il convient de poursuivre les réflexions à ce sujet à la lumière des développements en cours au niveau international.

[36] Voir à ce sujet l'étude des derniers développements en matière de droit de la responsabilité environnementale dans les États membres et dans certains pays de la zone OCDE (http://europa.eu.int/comm/environment/liability/legalstudy.htm)), qui souligne que, dans la plupart des pays, les sites pollués et, lorsqu'il s'en observe, les dommages à la biodiversité ont été jusqu'à présent abordés dans le cadre du droit public/administratif, alors que les dommages aux personnes et aux biens relèvent du droit civil et privé. La Commission est d'avis qu'il serait difficile d'établir un cadre juridique commun pour la responsabilité civile et publique/administrative. C'est pourquoi la proposition ne s'applique pas aux dommages traditionnels.

[37] Un instrument sectoriel a été signé mais n'est pas encore entré en vigueur: il s'agit du protocole de Bâle de 1999 relatif à la responsabilité et à la réparation des dommages résultant des mouvements transfrontières et de leur élimination. Plusieurs initiatives sont en cours ou prévues: un instrument conjoint en matière de responsabilité en application de la convention d'Helsinki de 1992 sur les effets transfrontières des accidents industriels et de la convention d'Helsinki de 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux, et un ou plusieurs instruments éventuels à moyen terme dans le cadre de la convention sur la diversité biologique et du protocole de Cartagène sur la biosécurité. Pour être complet, on peut également citer le seul mécanisme international de responsabilité environnementale actuellement existant, à savoir la convention de Lugano de 1993 sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement. Cette convention n'est cependant pas encore entrée en vigueur et il est peu probable que la Communauté y adhère dans un proche avenir.

En ce qui concerne la sécurité financière, le régime proposé n'en fait pas une obligation. Le champ clos des activités dangereuses, la limitation à certaines ressources naturelles et aux dommages importants sont autant d'aspects qui contribuent à permettre de mieux calculer et gérer les risques auxquels s'applique le régime. Celui-ci assure la souplesse nécessaire pour les premières années de son application, car il comporte à l'évidence plusieurs inconnues pour les assureurs et autres fournisseurs de sécurité financière.

Il convient de noter, en relation avec la définition de la biodiversité aux fins de la proposition, que la définition de la "diversité biologique" à l'article 2 de la convention sur la diversité biologique ne pouvait pas être considérée à ce stade comme une base appropriée pour le régime proposé, notamment en ce qui concerne la responsabilité liée aux organismes génétiquement modifiés. La définition de la convention va en effet au-delà des espèces et des habitats et englobe la notion de "variabilité" si bien que l'on pourrait considérer que les dommages à la biodiversité comprennent les atteintes à la "variabilité des organismes vivants". Une telle approche soulève la question délicate de la quantification d'un dommage et du seuil à partir duquel la responsabilité serait engagée [38]. Cela ne préjuge cependant pas d'éventuels nouveaux développements sur cette question, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre de la convention sur la diversité biologique et du protocole sur la biosécurité.

[38] Il convient de noter que des questions similaires sont soulevées au sein du comité intergouvernemental pour le protocole de Cartagène sur la biosécurité (voir la note du secrétaire exécutif sur la "responsabilité et la réparation des dommages résultant des mouvements transfrontières d'organismes vivants modifiés, analyse des instruments existants et détermination des éléments") [UNEP/CBD/ICCP/2/3 - para. 77, page 24] - http://www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp).

La Commission n'ignore pas, en tout état de cause, que toute action législative, en particulier dans ce domaine, ne peut être qu'un processus itératif dans lequel l'expérience acquise dans la mise en oeuvre du régime et l'évolution juridique et technique dans le domaine doivent être passées en revues, et le régime adapté en cas de besoin.

6. Contenu de la proposition

6.1. Article premier - Objet

La proposition vise à établir un cadre fondé sur la responsabilité environnementale dans lequel les dommages environnementaux sont prévenus ou réparés.

6.2. Article 2 - Définitions

Il convient de définir de manière appropriée les notions nécessaires à la bonne interprétation et à l'application correcte du régime prévu dans la proposition.

Les dommages environnementaux doivent être définis dans toute la mesure du possible en référence aux dispositions pertinentes au droit communautaire en matière d'environnement (les directives "habitats" et "cadre communautaire dans le domaine de l'eau"), afin que des critères communs puissent être utilisés et une application uniforme promue. Il convient néanmoins de tenir compte de situations spécifiques où les directives communautaires dans le domaine de l'environnement prévoient certaines dérogations au niveau de la protection de l'environnement. Il convient également de définir la biodiversité en référence aux zones de protection ou de conservation désignées en application de dispositions de portée nationale ou régionale en matière de conservation de la nature. Les dommages environnementaux devraient également englober les situations où la santé humaine est potentiellement ou effectivement gravement touchée du fait de la contamination des sols.

Les dommages affectant les eaux, les sols et les habitats par suite d'un rejet accidentel ou volontaire de substances, matières ou rayonnements dans l'air doivent être intégrés à la définition des dommages, car ces éléments transmis par voie aérienne peuvent entraîner des dommages environnementaux au sens de la directive.

6.3. Article 3 - Champ d'application (en relation avec l'annexe I)

Les activités professionnelles qui présentent un risque pour la santé humaine et l'environnement doivent être couvertes. Ces activités doivent en principe être déterminées en référence à la législation communautaire prévoyant des obligations réglementaires, notamment des procédures spécifiques d'enregistrement et d'autorisation, en relation avec certaines activités ou pratiques considérées comme présentant un risque potentiel ou effectif pour l'homme et l'environnement.

En ce qui concerne les substances et les préparations dangereuses, la proposition s'applique aux organismes et micro-organismes, ainsi qu'aux produits phytosanitaires et biocides, et à leur fabrication, utilisation et diffusion dans l'environnement.

Il convient de bien tenir compte des dispositions de la législation communautaire en matière de transport liées aux marchandises dangereuses ou polluantes pertinentes aux fins de la présente proposition; il y a notamment lieu d'étendre ces dispositions à d'autres modes de transport en l'absence de dispositions plus spécifiques. Néanmoins, pour ce qui est de l'existence de dispositions communautaires spécifiques applicables aux produits phytosanitaires et biocides ainsi qu'aux organismes et aux micro-organismes génétiquement modifiés, toutes les activités de transport les concernant doivent être couvertes par la directive, que les dispositions communautaires précitées en matière de transport puissent s'appliquer ou non. Le fait que tous les modes de transport ne sont pas actuellement régis par la législation communautaire en matière de transports, ou que le transport n'est pratiquement pas régi par la législation spécifique aux produits phytosanitaires et biocides et aux organismes et micro-organismes génétiquement modifiés n'est pas déterminant ici, car le transport de ces produits, organismes et micro-organismes présente un risque, effectif ou potentiel, pour l'homme et l'environnement.

La présente proposition doit également s'appliquer, en ce qui concerne les dommages importants affectant la biodiversité, à toutes les activités professionnelles autres que celles déjà visées directement ou indirectement en référence à la législation communautaire comme présentant un risque effectif ou potentiel pour l'homme ou l'environnement.

Il existe plusieurs conventions internationales traitant de la question de la responsabilité civile en relation avec des domaines spécifiques telles que la pollution par le pétrole et les dommages nucléaires. La plupart des États membres sont parties à ces conventions qui, même s'ils ne prévoient pas nécessairement les mêmes dispositions que la proposition, ont l'avantage d'assurer une harmonisation au niveau mondial ou régional. Pour autant que ces conventions présentent des défauts, la Communauté doit s'efforcer, conformément à sa mission de promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement (article 174, paragraphe 1 du traité CE), d'améliorer les arrangements internationaux en vigueur. À la suite du naufrage de l'Erika, la Communauté s'est engagée à améliorer la sécurité maritime et le fonctionnement du Fonds d'indemnisation des pollutions par le pétrole (IOPC) en ce qui concerne les questions de responsabilité [39]. Lorsque l'examen du fonctionnement de l'IOPC entrepris sous les auspices de l'Organisation maritime internationale sera achevé, la Communauté devra déterminer si les résultats atteints dans ce cadre sont ou non satisfaisants; dans la négative, il faudra envisager une initiative communautaire spécifique en la matière.

[39] Voir COM(2000) 802 final du 6.12.2000.

Il convient donc de bien tenir compte de la législation Euratom et des conventions internationales en vigueur dans le domaine des dommages nucléaires, des dommages pétroliers ainsi que des dommages causés par le transport de substances toxiques ou polluantes et de marchandises dangereuses.

Dans les cas où le droit communautaire a déjà établi un cadre réglementaire dont l'un des objectifs est de prévenir les accidents [40], il convient que le régime proposé ne porte pas atteinte aux prescriptions déjà en vigueur, car il a vocation à les compléter et non à les remplacer.

[40] Voir la directive 96/61/CE du Conseil du 24.9.1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257 du 10.10.1996, p. 26) et la directive 96/82/CE du Conseil du 9.12.1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (JO L 10 du 14.1.1997, p. 13.).

Le régime proposé, qui ne prévoit pas de règles supplémentaires concernant les conflits de lois lorsqu'il spécifie les pouvoirs des autorités compétentes, s'applique sans préjudice des règles en matière de compétence internationale des tribunaux, telles que prévues, notamment, dans le règlement (CE) 44/2001 du Conseil du 22.12.2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale [41]. Étant donné le champ d'application de la proposition et l'exclusion de ce champ des dommages traditionnels, il ne devrait pas y avoir de problèmes de compatibilité en relation avec les dispositions relatives à la protection de la santé et à la sécurité des travailleurs sur le lieu de travail. Cela est également vrai pour la législation communautaire dans le domaine de la responsabilité liée aux produits [42], de la sécurité des produits [43], qui ne couvre pas les dommages à l'environnement. La législation sur la responsabilité liée aux produits et la sécurité des produits s'applique donc entièrement. En l'absence de possibilité de chevauchement, il n'est pas nécessaire de prévoir dans la proposition une disposition spécifique visant à clarifier la relation entre la proposition et ces dispositions.

[41] JO L 12 du 16.1.2001, p. 1.

[42] JO L 210 du 7.8.1985, p. 29. Directive modifiée par la directive 1999/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 10.5.1999 (JO L 141 du 4.6.1999, p. 20).

[43] Directive 92/59/CEE du Conseil, du 29.6.1992, relative à la sécurité générale des produits (JO L 228 du 11.8.1995, p. 24).

Enfin, il convient de souligner que la proposition ne s'applique pas à la pollution diffuse, ni aux activités menées uniquement aux fins de la défense nationale.

6.4. Article 4 - Prévention

Outre l'effet préventif général associé au régime proposé [44], il est également nécessaire d'établir un cadre réglementaire pour l'adoption de mesures préventives particulières en cas de menace imminente de dommages environnementaux. La prévention implique alors que l'autorité compétente demande à l'exploitant de prendre les mesures préventives nécessaires, ou bien qu'elle prenne elle-même ces mesures, soit immédiatement, soit lorsque l'exploitant ne se conforme pas à sa demande. Lorsqu'un opérateur a connaissance ou devrait avoir connaissance d'une menace imminente, il doit agir immédiatement sans attendre que l'autorité compétente le lui demande. Si les mesures préventives prises par l'exploitant restent sans effet, celui-ci en informe l'autorité compétente.

[44] Il s'agit de l'effet préventif associé à la responsabilité d'un point de vue économique (voir la section 2 plus haut).

6.5. Article 5 - Réparation (en relation avec l'annexe II)

La réparation suppose, dans le cadre du régime proposé, que l'autorité compétente demande à l'exploitant de prendre les mesures de réparation nécessaires, ou bien qu'elle prenne elle-même ces mesures, soit immédiatement, soit lorsque l'exploitant ne se conforme pas à sa demande. La réparation doit intervenir d'une manière effective et permettre d'atteindre les objectifs de réparation, conformément aux critères minimaux sur la base desquels les mesures de réparation doivent être déterminées et sélectionnées. En règle générale, la valeur des dommages doit correspondre à celles des mesures de réparation, de manière qu'une appréciation pécuniaire ne soit pas nécessaire. Il convient cependant que les autorités compétentes aient la faculté de recourir, au besoin, à des techniques d'évaluation monétaire. Les recherches effectuées dans le cadre des programmes communautaires de recherche et développement peuvent fournir des informations et des outils précieux en ce qui concerne la caractérisation et l'évaluation des dommages environnementaux. La coopération active de l'exploitant et des autres parties intéressées devrait contribuer au besoin à la rentabilité des mesures prises.

Plusieurs cas de dommages environnementaux peuvent survenir dans un court laps de temps. En pareil cas, l'autorité compétente doit être habilitée à décider d'un ordre de priorité des réparations. Pour statuer en la matière, l'autorité compétente doit tenir compte, notamment, de la nature, de l'étendue, de la gravité et des possibilités de régénération naturelle pour les différents dommages en cause.

6.6. Article 6 - Dispositions complémentaires en relation avec la prévention et la réparation

Étant donné l'importance d'assurer une prévention et une réparation appropriées, les États membre doivent veiller à ce que des mesures de réparation ou de prévention soient prises lorsque le principe du pollueur-payeur ne peut être appliqué. En pareil cas, les États membres doivent adopter les dispositions qu'ils jugent adéquates en conformité avec leurs systèmes juridiques, pour autant qu'elles garantissent le financement des mesures de prévention ou de réparation nécessaires. Ces mécanismes financiers de remplacement doivent dans tous les cas s'appliquer sans préjudice de la responsabilité de l'exploitant concerné si celui-ci est connu par la suite ou s'il retrouve des moyens financiers suffisants pour supporter le coût des mesures prises.

6.7. Article 7 - Recouvrement des coûts

L'action communautaire devrait se fonder sur le principe du pollueur-payeur, comme le prévoit l'article 174, paragraphe 2 du traité CE. L'exploitant qui provoque des dommages environnementaux ou crée une menace imminente de tels dommages doit donc, en principe, en répondre financièrement. Lorsque les mesures de prévention ou de réparation sont prises par les autorités compétentes ou par un tiers agissant en leur nom, le coût correspondant doit être recouvré auprès de l'exploitant.

6.8. Article 8 - Répartition des coûts en relation avec certains dommages à la biodiversité

Lorsque des dommages affectant la biodiversité ont été causés par un exploitant lors d'une activité professionnelle autre que celles citées dans la présente proposition comme présentant un risque effectif ou potentiel pour l'homme et l'environnement, cet exploitant n'est pas financièrement responsable s'il n'a pas commis de faute ni de négligence.

6.9. Article 9 - Dérogations et moyens de défense

La présente directive ne doit pas s'appliquer aux dommages ni à la menace imminente de dommages dus à certains événements indépendants de la volonté de l'exploitant, ou à des émissions ou à des événements spécifiques qui sont autorisés en vertu des dispositions législatives et réglementaires applicables ou d'un permis. La même approche s'applique également lorsqu'un dommage a été causé par des émissions ou des activités qui n'étaient pas considérées comme néfastes en l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment de l'émission ou de l'activité. Il peut cependant être justifié dans certains cas que les États membres soient tenus d'agir en relation avec un dommage alors même que l'exploitant n'est pas tenu de supporter le coût de la prévention ou de la réparation. Lorsque le dommage a été causé volontairement par un tiers, les États membres doivent être tenus de veiller à la réparation du dommage en question, étant entendu que le tiers qui a causé le dommage doit en supporter le coût. De même, lorsqu'un dommage a été causé en se conformant à une injonction obligatoire émanant des pouvoirs publics, les États membres doivent également être tenus de veiller à la réparation du dommage. Les liquidateurs assurent une mission d'une grande importance au bénéfice de la collectivité des créanciers et ne doivent pas, à ce titre, être tenus pour financièrement responsables dans la mesure où ils agissent en conformité avec les dispositions nationales pertinentes et ne commettent aucune faute ni négligence.

6.10. Article 10 - Répartition des coûts en relation avec certaines mesures préventives

Il est clair que les exploitants doivent toujours supporter le coût des mesures qu'ils sont amenés à prendre en tout état de cause parce que la législation ou la réglementation (autre que le régime proposé) le prévoit, ou que le permis qui régit leurs activités le leur impose.

6.11. Article 11 - Répartition des coûts en cas de causalité multipartite

Plusieurs exploitants peuvent causer un même dommage. En pareil cas, les États membres devraient prévoir soit la responsabilité financière solidaire, soit une répartition de la responsabilité financière sur une base équitable et raisonnable. Si un exploitant peut prouver qu'il n'a causé qu'une partie du dommage, cet exploitant ne devrait être tenu de supporter que les coûts liés à cette partie du dommage.

6.12. Article 12 - Délais de prescription pour le recouvrement

Les autorités compétentes devraient être habilitées à recouvrer les coûts auprès d'un exploitant au moins pendant une période de cinq ans à compter de la date d'exécution des mesures de prévention ou de réparation.

6.13. Article 13 - Autorité compétente

D'un État membre à l'autre, les pouvoirs nécessaires pour la mise en oeuvre et l'application du régime proposé peuvent être conférés aux tribunaux, à des institutions juridictionnelles ou a des autorités administratives. Conformément au principe de subsidiarité, les États membres doivent être libres de maintenir leurs structures institutionnelles dans la mesure où elles sont compatibles avec les objectifs de la proposition. Certaines des missions à assurer, en particulier l'identification de l'exploitant qui a causé le dommage ou la menace imminente de dommage, l'évaluation de l'importance des dommages et la détermination des mesures de réparation à mettre en oeuvre devraient néanmoins revenir en tout cas à des autorités administratives ou à des tiers agissant en leur nom, car ces missions exigent des compétences particulières et des modes opératoires qui ne sont pas toujours entièrement compatibles avec la façon dont travaillent les organes judiciaires. Cela ne signifie cependant pas que les conclusions de l'autorité compétente sur ces différents thèmes ne puissent être révisées par les tribunaux si l'exploitant conteste leur bien-fondé. Il convient de prévoir des dispositions permettant à l'exploitant d'utiliser des voies de recours. L'exploitant devrait être associé à la procédure, car sa connaissance de l'activité qui a causé le dommage est en général précieuse.

6.14. Article 14 - Demande d'action

La protection de l'environnement est un intérêt diffus au nom duquel les particuliers n'ont pas toujours la volonté ou la possibilité d'agir. Il convient donc que des entités qualifiées reçoivent un statut particulier permettant d'assurer le bon fonctionnement du régime proposé. Les personnes affectées ou susceptibles d'être affectées par des dommages environnementaux, ainsi que les entités qualifiées, devraient donc être habilitées à solliciter l'action des autorités compétentes dans certaines conditions et circonstances. L'exploitant devrait avoir la possibilité de faire connaître ses vues concernant la demande d'action et les observations qui l'accompagnent. Les autorités compétentes devraient informer le demandeur du résultat de sa demande d'action dans des délais appropriés.

6.15. Article 15 - Voies de recours

Il est important de garantir qu'un recours puisse être introduit contre l'action ou l'inaction des autorités publiques en cas d'infraction aux règles fixées dans le régime proposé.

6.16. Article 16 - Sécurité financière

Il est généralement admis que l'assurance ou d'autres formes de sécurité financière obligatoires renforcent l'efficacité des régimes de responsabilité. Il convient donc d'encourager la prise d'assurance ou d'autres formes de sécurité financière.

6.17. Article 17 - Coopération entre les États membres

En cas de dommage transfrontière, les États membres concernés doivent coopérer activement afin de prévenir ou de réparer le dommage.

6.18. Article 18 - Relations avec le droit national

Les États membres doivent rester libres de maintenir ou d'adopter des dispositions plus strictes que celles prévues dans le régime proposé. En outre, les États membres doivent pouvoir traiter la question du "double recouvrement".

6.19. Article 19 - Application temporelle

Le régime proposé ne doit pas avoir d'effet rétroactif. Des arrangements appropriés sont nécessaires pour les cas où il est probable que le dommage a été causé avant la date d'entrée en vigueur du régime, sans qu'il y ait de certitude à ce sujet. En tout état de cause, les États membres demeurent libres de réglementer les dommages auxquels le régime proposé ne s'applique pas.

6.20. Article 20 - Révision (en relation avec l'annexe III)

Les États membres doivent faire rapport à la Commission sur l'expérience acquise dans l'application du régime proposé, afin de permettre à la Commission d'envisager les éventuelles modifications nécessaires, en tenant compte de l'impact sur le développement durable. Il convient de donner quelques indications de base sur le contenu des rapports nationaux.

6.21. Articles 21 à 23 - Mise en oeuvre, entrée en vigueur et destinataires.

Ces dispositions sont standard dans une directive.

Annexe : Consultation publique

Le 9 février 2000 [45], la Commission européenne a adopté un Livre blanc sur la responsabilité environnementale. Ce Livre blanc visait à examiner comment le principe du pollueur-payeur, qui est un des grands principes en matière d'environnement dans le traité CE, peut être utilisé au mieux pour favoriser la réalisation de la politique communautaire en matière d'environnement. Il examine comment un régime communautaire de la responsabilité environnementale peut être conçu au mieux. Après avoir examiné différentes options pour une action communautaire, la Commission conclut que la meilleure option est une directive-cadre sur la responsabilité environnementale.

[45] COM(2000) 66 final.

Le Livre blanc repose sur un Livre vert de la Commission de 1993 (COM(93) 47 final), une audition commune avec le Parlement européen de l'année dernière, une résolution du Parlement demandant une directive communautaire et un avis du Comité économique et social de 1994.

Le Livre blanc a suscité de nombreux commentaires de la part des États membres et une large gamme de parties intéressées [46]. Le Livre blanc a également fait l'objet d'avis du Comité économique et social [47] et du Comité des régions [48]. Le Parlement européen n'a pas adopté d'avis officiel sur le Livre blanc [49]. Le Conseil de l'Environnement a également examiné la question de la responsabilité environnementale en avril et décembre 2000 [50].

[46] On peut trouver un résumé de ces commentaires au site internet suivant: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.

[47] Avis du 12.7.2000 (JO C 268 du 19.9.2000, p. 19).

[48] Avis du 14.6.2000 (JO C 317 du 6.11.2000, p. 28).

[49] Le Comité de l'Environnement, de la Santé publique et de la politique des consommateurs a adopté, le 12.9.2000, un avis pour le Comité des Affaires juridiques et du Marche intérieur sur le Libre blanc sur la responsabilité environnementale (doc. PE 290.139).

[50] Voir communication à la presse du Conseil n° 486 du 18.12.2000 (doc. n° 14668/00).

Le 25 juillet 2001, la direction générale de l'environnement a publié un document de travail définissant les principes sur lesquels le futur régime pourrait reposer.

Ce document a été envoyé:

* aux États membres;

* aux pays de l'EEE;

* aux pays candidats à l'adhésion;

* à certaines organisations internationales (AELE et PNUE);

* aux associations européennes d'autorités locales et régionales (CCRE - Conseil des communes et des régions d'Europe et ARE - Assemblée des régions d'Europe);

* aux ONG environnementales européennes (BEE - Bureau européen de l'environnement, WWF - Fonds mondial pour la nature, Greenpeace, BirdLife, Amis de la terre et International Friends of Nature) et à l'association des consommateurs (BEUC);

* aux fédérations et associations industrielles et professionnelles européennes: Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Conseil européen de l'industrie chimique (CEFIC), Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME), Table ronde des industriels européens (ERT), Centre européen des entreprises à participation publique et des Entreprises d'intérêt économique général (CEEP), Réseau pour les sols contaminés par l'industrie en Europe (NICOLE), Association européenne des bio-industries (EuropaBio), Fédération européenne des activités du déchet et de l'environnement (FEAD), Organisme de liaison des industries métalliques européennes (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité des organisations professionnelles agricoles de l'UE & Comité de la coopération agricole de l'UE (COPA / COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité européen des assurances (CEA), Fédération bancaire de l'UE, Association internationale des producteurs de pétrole et de gaz (OGP), Association de l'industrie pétrolière européenne (AIPE), Union pétrolière européenne indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), Fédération européenne de la propriété immobilière (EPF), Forum atomique européen (FORATOM).

Cinq réunions ont été organisées avec les États membres, les pays candidats, les ONG environnementales, l'industrie et les autorités locales et régionales.

Des observations ont été demandées par le truchement de la publication du document de travail sur le site internet de la DG Environnement.

La Belgique, le Danemark, la France et les Pays-Bas ont envoyé des observations écrites, de même que la Pologne. Quatre ONG (BirdLife International, WWF EPO - World Wildlife Fund European Policy Office, BEE - Bureau européen de l'environnement et Amis de la terre Europe) ont envoyé des observations communes. L'ECSA - Association d'armateurs de la Communauté européenne, ICS - Chambre internationale de la marine marchande et INTERTANKO - Association internationale des armateurs indépendants de pétroliers ont également présenté des observations communes. Les parties intéressées suivantes ont également envoyé des observations: AFEP-AGREF - Association française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR - Bureau international des producteurs d'assurances et de réassurances; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Confederation of British Industry; CEA - Comité européen des assurances; CEEP - Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général; CEFIC - Conseil européen de l'industrie chimique; CEMBUREAU - Association européenne du ciment; CCRE - Conseil des communes et régions d'Europe; CLECAT - European Organisation for Forwarding and Logistics; CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; ECGA - European Carbon and Graphite Association; EELA - European Environmental Law Association; EFCA - European Federation of Engineering Consultancy Associations; ELO - Organisation européenne de la propriété rurale; EPF - Fédération européenne de la propriété immobilière; ERT Groupe environnemental de l'ERT; ESA - Environmental Services Association; EURELECTRIC - Union of the Electricity Industry; EuroGeoSurveys - Association des services de géologie de l'Union européenne; EUROMINES - Association européenne des industries minières; AIPE - Association de l'industrie pétrolière européenne; FBE - Fédération bancaire de l'Union européenne; FEAD - Fédération européenne de la gestion des déchets et des services environnementaux; FIEC - Fédération de l'industrie européenne de la construction; FLA - Finance and Leasing Association; FORATOM - Forum atomique européen; Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC - Irish Business & Employers Confederation; IoD - Institute of Directors; ITOPF - International Tanker Owners Pollution Federation; IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; MEDEF - Mouvement des entreprises de France; Leaseurope ; NFU - National Farmers' Union; NICOLE - Réseau pour les sols contaminés par l'industrie en Europe; NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP - International Association of Oil and Gas Producers; RUIZ Marta (juriste); SMMT - The Society of Motor Manufacturers and Traders; Suez; Syngenta International; Thames Water ;TVO - Teollisuuden Voima; UEAPME - Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises; UEPC - Union européenne des promoteurs-constructeurs; UIC - Union des industries chimiques; UKELA - UK Environmental Law Association (avec des observations séparées provenant du groupe de travail sur la législation écossaise de l'UKELA); UNICE - Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe; VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.

Résumé des principaux avis des parties intéressées

Les principaux avis des parties intéressées peuvent être résumés comme suit [51]:

[51] Le texte intégral des propositions reçues (en principe dans leur langue d'origine), pour lesquelles aucune demande de confidentialité n'a été faite, peut être consulté au site suivant: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

États membres

* Dans l'ensemble, le recours aux mécanismes du droit public a été bien accueilli, bien que d'aucuns regrettent que la responsabilité civile et les dommages traditionnels ne soient plus couverts.

* Le besoin d'un régime juridique aussi précis que possible, avec des définitions, a été souligné.

* La nécessité d'assurer la mise en oeuvre complète du principe du pollueur-payeur et l'importance de prendre dûment en compte le nouveau rôle que doivent jouer les pouvoirs publics en ce qui concerne les "dommages orphelins" (c'est-à-dire dans les cas où le pollueur ne dispose pas des moyens financiers nécessaires pour réparer les dommages) ont été soulignées, notamment en ce qui concerne les conséquences financières potentielles pour les pouvoirs publics.

* L'attention a été attirée sur la situation particulière du propriétaire ou de l'occupant de terrains ayant subi des dommages environnementaux provoqués par un tiers.

* Des préoccupations ont été exprimées quant aux propositions sortant du domaine environnemental, relatives à des questions relevant davantage du droit des sociétés ou du droit civil.

* Le besoin de clarifier le rapport avec les conventions internationales a été évoqué. Il a également été fait mention de différentes initiatives au niveau international dans le domaine de la responsabilité civile, à la lumière de quoi le besoin pour la Commission de poursuivre ses réflexions à ce propos a été souligné.

* Des doutes ont été exprimés en ce qui concerne l'inclusion des pertes provisoires.

* Le futur régime communautaire ne doit pas empêcher les États membres d'adopter des dispositions plus sévères.

Pays candidats

* D'une manière générale, les propositions présentées dans le document de travail n'ont pas soulevé d'objections. Certains commentaires indiquent même que les propositions doivent avoir une portée plus grande.

* Certaines préoccupations ont été exprimées quant aux conséquences financières potentielles pour les pouvoirs publics.

Les entreprises et les associations professionnelles

Les entreprises se félicitent que les dommages traditionnels (dommages individuels et dommages aux biens) soient laissés de côté, et que la faculté de poursuivre directement les opérateurs ne doive pas être accordée aux ONG. Elle ont toutefois réitéré les préoccupations qu'elles avaient déjà exprimées auparavant. Les points principaux sont les suivants: les entreprises

* insistent sur le fait qu'il faut qu'il existe des dispositions claires et précises, d'une manière générale, et, des définitions claires et précises, en particulier;

* sont généralement opposées à tout allégement/tout renversement de la charge de la preuve,

* sont hostiles d'une façon générale à une responsabilité solidaire,

* souhaitent voir la responsabilité stricte restreinte à un nombre limité d'activités (certains représentants des entreprises considèrent qu'il n'y a aucune raison de s'écarter de la responsabilité reposant sur la faute),

* insistent pour que la conformité avec un permis/l'état de l'art/un risque de développement soit retenue comme défense,

* sont hostiles d'une manière générale à l'octroi d'un statut privilégié quelconque aux ONG en matière d'accès à la justice,

* s'inquiètent des difficultés en matière d'évaluation des dommages environnementaux,

* s'inquiètent de la difficulté pour les opérateurs de trouver une couverture d'assurance adéquate, mais se félicitent que la sécurité financière ne soit pas rendue obligatoire,

* invitent la Commission à tenir compte des conventions internationales existantes dans les domaines concernés (par exemple pollution pétrolière, dommages nucléaires),

* sont préoccupées en ce qui concerne l'utilisation de techniques d'évaluation économique,

* sont préoccupées par les nouvelles propositions contenues dans le document de travail intitulé "piercing the corporate veil".

Organisations non gouvernementales dans le domaine de l'environnement

* L'intention de la Commission de présenter à bref délai une proposition législative est bien accueillie, mais on craint que cette proposition ne soit pas suffisamment ambitieuse. Les commentaires des ONG dans le domaine de l'environnement indiquent les directions suivantes:

* D'une façon générale, les ONG estiment qu'il faut procéder à un large examen de l'approche minimaliste fixée dans le document de travail pour prendre en compte les nouveaux développements dans le domaine des organismes génétiquement modifiés (OGM), de la politique intégrée de produits (IPP), revoir la politique communautaire dans le domaine des substances chimiques dangereuses et la nécessité d'assurer le suivi de la marée noire provoquée par le pétrolier Erika.

* Elles estiment que la portée de la responsabilité stricte est trop limitée (toutes les activités potentiellement dangereuses doivent être couvertes, ou, à tout le moins, celles qu'elles ont énumérées dans leurs observations).

* Elles tiennent à ce que soient couverts les dommages occasionnés à la biodiversité en dehors des zones protégées et les dommages dans des zones protégées au titre de conventions internationales auxquelles la Communauté et les États membres sont parties contractantes. La responsabilité doit également s'appliquer aux espèces protégées par le droit national et à tous les types de zones protégées au niveau national et sous-national. La responsabilité doit s'appliquer à toutes les espèces d'oiseaux protégées par la directive sur les oiseaux sauvages.

* Elles considèrent que si l'on veut maintenir la distinction entre responsabilité stricte et responsabilité reposant sur la faute, il faut absolument étendre le régime de la responsabilité reposant sur la faute à la pollution de l'eau résultant d'activités pouvant être classées comme non dangereuses (en cas de pollution de l'eau par des boues d'épuration ou des eaux usées, par exemple).

* Elles insistent pour que soit couverte la contamination des sols nuisible pour l'environnement et potentiellement dangereuse pour la santé humaine.

* Elles estiment que les dommages traditionnels doivent être couverts.

* Elles demandent que les seuils de gravité (significance thresholds) soient suffisamment abaissés pour que le futur régime puisse être applicable aux cas qui se situent entre "négligeables" et "exceptionnels".

* Elles demandent que la Commission cherche des solutions pour les dommages historiques, notamment en ce qui concerne la contamination des sols.

* Elles estiment que le respect d'un "ordre public" ne permet pas d'exempter de la responsabilité des activités couvertes par une licence ou autorisées, notamment en ce qui concerne les végétaux génétiquement modifiés cultivés à des fins commerciales.

* Elles se félicitent de la responsabilité solidaire dans les cas où une répartition est impossible.

* Elles se félicitent de la responsabilité en matière de contrôle des personnes morales et des personnes fournissant une sécurité financière.

* Elles estiment que les citoyens et les groupes concernés doivent avoir la capacité juridique et pouvoir poursuivre directement les opérateurs, au moins dans certains cas. Il faut prévoir des facilités financières adéquates (c'est-à-dire une réduction des frais de justice et des indemnisations) pour les personnes qui entament des poursuites