sur l'application du règlement (UE) n° 98/2013 du Parlement européen et du Conseil sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs, et sur la délégation de pouvoir qu'il prévoit

Parmi les États membres qui maintiennent des régimes de licence, il existe des différences importantes en ce qui concerne les procédures de demande de licences, les critères sur la base desquels les licences sont accordées ou refusées, et la durée et le type de validité. Certains États membres considèrent que les demandes de licence doivent être acceptées, à moins qu’il existe un motif de les rejeter, tandis que d’autres appliquent l’approche inverse et refusent d’accorder des licences, à moins qu’il existe un motif précis de le faire. En conséquence, il existe de grandes disparités entre les pourcentages de licences accordées ou refusées dans les États membres qui ont communiqué ces informations à la Commission. À ce jour, nous n’avons pas connaissance de cas où des États membres auraient mutuellement reconnu leurs licences.

L’article 4, paragraphe 1, du règlement interdit la mise à disposition, l’introduction, la détention et l’utilisation des précurseurs d’explosifs faisant l’objet de restrictions (énumérés à l’annexe I du règlement) pour les membres du grand public. Les États membres peuvent toutefois maintenir ou établir des régimes de licence et/ou d’enregistrement autorisant les précurseurs d’explosifs faisant l’objet de restrictions à être mis, de façon contrôlée, à la disposition de membres du grand public (article 4, paragraphes 2 et 3).

Enfin, la Suisse n’est pas liée par les dispositions du règlement, mais envisage néanmoins d’adopter des mesures destinées à contrôler et à limiter les précurseurs d’explosifs au niveau national. Elle a d’ailleurs déjà désigné un point de contact national auprès duquel les transactions suspectes, les disparitions importantes et les vols importants peuvent être signalés.

Présentant un intérêt pour l'EEE, le règlement est également applicable à l’Islande, au Liechtenstein et à la Norvège. L’Autorité de surveillance AELE (ASA) a compétence pour contrôler l’application du règlement dans ces pays. Alors que la Norvège et le Liechtenstein sont en conformité avec le règlement, le 17 novembre 2016, l’ASA a saisi la Cour AELE d’un recours en manquement contre l’Islande, au motif que cette dernière n’avait pas pris les mesures nécessaires pour transposer le règlement dans son ordre juridique interne.

Afin de faire en sorte que tous les États membres se mettent en totale conformité avec le règlement, la Commission a mené des discussions bilatérales sur les préoccupations en matière de conformité et engagé des procédures d’infraction à l’encontre de certains États membres, et poursuivra ces discussions en tant que de besoin.

tous les États membres ont mis en place un ou plusieurs points de contact nationaux en indiquant clairement le numéro de téléphone et l’adresse électronique auxquels les transactions suspectes, les disparitions importantes et les vols importants peuvent être signalés (article 9, paragraphe 2);

La Commission a élaboré le présent rapport sur la base des discussions et des consultations qui se sont tenues au sein du comité permanent sur les précurseurs (le «comité»), groupe d’experts de la Commission qui réunit les représentants des autorités compétentes des États membres de l’UE et des pays de l’EEE ainsi que ceux de l’industrie chimique et du secteur de la vente au détail, et sur la base de ses propres considérations.

Le présent rapport vise à satisfaire aux exigences énoncées dans ces deux articles. Dans un souci de simplification de cet exercice d’information, et compte tenu du fait que la délégation de pouvoir sert à apporter des modifications législatives, la Commission juge utile et pertinent de regrouper les deux rapports requis en un seul. Le présent rapport vise également à communiquer des informations susceptibles de permettre aux opérateurs économiques et aux autorités nationales de mieux respecter les dispositions du règlement, et d’accroître la transparence du processus d’élaboration des politiques de la Commission.

En vertu de l’article 18, paragraphe 1, du règlement, la Commission est tenue de présenter au Parlement européen et au Conseil, au plus tard le 2 septembre 2017, un rapport portant examen de tout problème qui s’est produit en raison de la mise en œuvre du règlement, ainsi que de l’opportunité et de la possibilité de proposer des modifications législatives de nature à renforcer et à harmoniser encore le système, notamment la possibilité d’étendre le champ d’application du règlement aux utilisateurs professionnels et celle d’inclure dans l’annexe II des précurseurs d’explosifs non classifiés.

Le règlement (UE) n° 98/2013 sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs (le «règlement») est entré en vigueur le 1er mars 2013 et est devenu applicable le 2 septembre 2014. Il établit des règles harmonisées concernant la mise à disposition, l’introduction, la détention et l’utilisation de substances ou mélanges chimiques susceptibles d’être utilisés d’une manière détournée pour la fabrication artisanale illicite d’explosifs. Les contrôles et restrictions qu’il prévoit s’appliquent aux substances énumérées dans ses annexes ainsi qu’aux mélanges ou substances qui les contiennent.

Certains États membres proposent, dans la mesure du possible, des substances de substitution ou des niveaux de concentration qui peuvent être utilisés à des fins légitimes. Il ressort des expériences signalées par les États membres que des solutions de substitution existent pour de nombreuses utilisations légitimes connues, sinon la plupart d'entre elles.

Certains États membres sont allés au-delà des exigences minimales fixées dans le règlement et ont adopté des mesures qui, par exemple, imposent aux opérateurs économiques de s’enregistrer auprès des autorités compétentes et de déclarer régulièrement toutes les transactions, y compris les importations, étendent le champ d’application du règlement aux utilisateurs professionnels, fixent les conditions de stockage, prévoient l’échange d’informations transfrontières pertinentes avec les autres États membres, ou définissent le rôle des autorités douanières.

De surcroît, plusieurs États membres appliquent des restrictions et contrôles à des précurseurs d’explosifs qui ne sont pas énumérés dans le règlement ou des restrictions plus sévères à des substances qui le sont. Dans tous les cas constatés actuellement, les États membres avaient déjà mis ces restrictions et contrôles en place avant l’adoption du règlement.

Parallèlement à l’adoption et à l’application de leurs mesures nationales, la plupart des États membres auraient mené des campagnes de sensibilisation auprès des opérateurs économiques intervenant dans la chaîne d’approvisionnement des précurseurs d’explosifs énumérés dans le règlement. Ces campagnes visent à sensibiliser le public cible à l’obligation d'appliquer les restrictions et de signaler les transactions suspectes. Plusieurs États membres font participer activement les fournisseurs et les marchés en ligne.

Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions à partir des données obtenues sur les licences, l’enregistrement, les signalements de transactions suspectes et le contrôle de l’application. À l’avenir, la Commission entend recueillir et analyser les données pertinentes pour dégager les tendances au niveau de l’UE en termes de menaces et pour recenser les bonnes pratiques et les domaines qui pourraient être renforcés ou harmonisés.

2.3. Le comité permanent sur les précurseurs

Depuis sa création dans le cadre du plan d’action de l’UE de 2008 visant à renforcer la sécurité des explosifs, le comité a participé activement au renforcement de la protection de l’Europe contre l’utilisation de précurseurs d’explosifs pour la fabrication artisanale d’explosifs.

Depuis l’adoption du règlement en 2013, le comité s’est réuni régulièrement pour faciliter et contrôler sa mise en œuvre. Son rôle le plus important est celui de plateforme d’échange d’informations et de points de vue sur le règlement et sa mise en œuvre pratique entre les États membres et les représentants des opérateurs économiques de la chaîne d’approvisionnement.

Au nombre de ses autres réalisations peuvent être cités l’adoption et le réexamen régulier des lignes directrices et les travaux préparatoires pour les trois actes délégués qui ont permis d’ajouter à l’annexe II des substances représentant une menace (voir section 4). Le comité a également permis d’accroître l’échange transfrontière d’informations sur les signalements de transactions suspectes, de disparitions et de vols, ainsi que sur l’octroi et le refus de licences, et a soutenu les efforts de sensibilisation déployés par l’industrie chimique et le secteur de la vente au détail. Au cours de la période 2013-2015, quatre membres du comité ont codirigé un projet sur la sécurité des ventes de substances chimiques à haut risque, qui a bénéficié d'un financement de l’Union et a permis l’élaboration de matériel d’orientation à l’intention des détaillants, tant sur sites que sur l’internet, et à l’intention des autorités compétentes et répressives.

3. RÉEXAMEN

D’après le rapport d’Europol de 2016 sur la situation et les tendances du terrorisme en Europe, les explosifs de fabrication artisanale demeurent une arme privilégiée des terroristes, à côté des armes à feu conventionnelles, en raison de leur disponibilité, de leur simplicité et de leur efficacité. Toutefois, ce rapport et ceux de 2015, 2014 et 2013 constataient tous un recul de l’utilisation des explosifs improvisés ou de fabrication artisanale par rapport à celle des armes à feu et/ou des engins incendiaires.

L’entrée en vigueur du règlement a contribué à réduire la menace que représentent les précurseurs d’explosifs en Europe. Les réunions et consultations qui se sont tenues au sein du comité et l’étude réalisée par un consortium d’experts indépendant ont révélé:

une diminution des quantités de précurseurs d’explosifs disponibles sur le marché – Cette diminution tient au fait que, d'une part, de nombreux opérateurs économiques appliquent les restrictions et que, d’autre part, certains fabricants ont cessé de produire des précurseurs d'explosifs et certains opérateurs économiques ont cessé d’en commercialiser. La chaîne d’approvisionnement n’a pas signalé de perturbations ou de pertes économiques majeures qui en auraient découlé. En outre, dans certains États membres qui maintiennent les régimes de licence, les autorités ont signalé que le nombre de demandes de licence était actuellement considérablement plus bas que pendant la première année d’application du règlement, ce qui laisse penser que les membres du grand public sont parvenus à adopter des substances de substitution (non sensibles) pour poursuivre leurs activités non professionnelles légitimes.

un renforcement de la capacité des autorités compétentes et répressives à enquêter sur les incidents suspects impliquant des précurseurs d’explosifs – Les États membres ont indiqué une augmentation du nombre de signalements de transactions suspectes, disparitions et vols, du fait de la prise de conscience accrue chez les opérateurs économiques qui traitent des précurseurs d’explosifs. En outre, certains États membres ont, de manière ad hoc, échangé des informations sur les signalements et les refus de licence. Enfin, les autorités compétentes des États membres qui maintiennent un régime de licence ont une meilleure connaissance des membres du grand public qui sont en possession de substances faisant l’objet de restrictions et de la finalité de l’utilisation qu’ils entendent en faire.

Il n’est pas encore possible d’apprécier plus précisément l’incidence du règlement. Le nombre d’incidents signalés par les États membres semble cependant montrer que l’application du règlement a contribué à leurs efforts de prévention des attentats terroristes impliquant des explosifs de fabrication artisanale.

3.1. Les défis posés par l’application du règlement

Malgré l’incidence globalement positive du règlement, que ce soit pour réduire l’accès aux précurseurs d’explosifs ou pour en accroître le contrôle, son application a donné lieu à plusieurs problèmes et défis. Les exemples mentionnés dans cette section ne reflètent pas nécessairement l’expérience de l’ensemble ou de la plupart des États membres et des opérateurs économiques. Ils ont eu toutefois une incidence suffisamment étendue pour ne pas être imputables aux circonstances particulières d’un État membre ou d’un opérateur en particulier.

Le principal défi pour les autorités compétentes des États membres réside dans le grand nombre d’opérateurs concernés par les restrictions et les contrôles prévus dans le règlement. Étant donné que bon nombre des substances et mélanges chimiques concernés par le règlement sont des produits ménagers, la chaîne d’approvisionnement est considérablement plus importante que celle d’autres produits faisant l’objet de contrôles spécifiques (par exemple, les précurseurs de drogues). Par conséquent, il a été difficile pour les autorités compétentes d’atteindre tous les opérateurs économiques intervenant dans la chaîne d’approvisionnement des précurseurs d’explosifs pour les informer de leurs devoirs. Cependant, les autorités compétentes ont, en collaboration avec les associations qui représentent l’industrie chimique et le secteur de la vente au détail, mené des campagnes de sensibilisation et noué un dialogue avec un large éventail d’opérateurs — des fabricants aux détaillants, des grandes entreprises aux petits magasins indépendants et des vendeurs en ligne aux marchés.

Un autre défi pour les autorités des États membres réside dans l’application des restrictions et des contrôles aux ventes en ligne, aux importations et aux mouvements intra-UE. Les produits ayant un grand volume sont souvent transportés et vendus en plus grandes quantités (par exemple, les engrais) et sont, dès lors, relativement faciles à identifier et à contrôler. Inversement, d’autres produits sont vendus en petites quantités et représentent de faibles volumes, et sont ainsi plus difficiles à intercepter lorsqu’ils sont expédiés ou transportés vers et à travers l’Europe. Pour remédier à ce problème, les autorités répressives et douanières redoublent d’efforts pour déceler les cas d’acquisition et de détention illicites, par exemple en renforçant la coopération et l’échange d’informations interservices au niveau de l’UE.

Un défi majeur pour les opérateurs économiques, notamment dans le secteur de la vente au détail, a résidé dans l’identification des produits relevant du champ d’application du règlement. Les produits contenant des précurseurs d’explosifs faisant l’objet de restrictions doivent, en effet, être étiquetés en conséquence. Lorsque cela n’est pas fait très tôt dans la chaîne d’approvisionnement, il est ensuite difficile, pour les opérateurs situés au niveau de la vente au détail, de vérifier que l’étiquette est bien apposée et que la restriction s’applique effectivement. Qui plus est, les précurseurs d’explosifs énumérés à l’annexe II du règlement qui ne font pas l’objet de restrictions ne doivent pas être étiquetés. Les opérateurs économiques, notamment ceux qui présentent une forte rotation de leur personnel, doivent consacrer un temps considérable à l’identification des produits concernés et à la formation de leur personnel en conséquence.