EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

La présente proposition apporte des modifications à la législation relative au système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (ci-après dénommé «SEQE de l’UE») en ce qui concerne son application au secteur de l’aviation, afin de garantir que:

(1)l’aviation contribue à la réalisation de l’objectif de réduction des émissions à l’horizon 2030 conformément au pacte vert pour l’Europe;

(2)le SEQE de l’UE est modifié comme il convient sur la question du régime de compensation et de réduction du carbone pour l’aviation internationale de l’OACI;

(3)l’allocation des quotas d’émission dans le secteur de l’aviation est révisée afin d’augmenter la mise aux enchères.

L’objectif est de réviser le SEQE de l’UE sur le plan des émissions de l’aviation d’une manière efficace au regard des coûts et cohérente, conformément à l’objectif climatique accru de l’Union, tout en tenant compte de la nécessité d’une transition juste et du fait que tous les secteurs doivent contribuer aux efforts de l’UE en matière de climat.

Le pacte vert pour l’Europe , adopté par la Commission en décembre 2019, tout comme la loi sur le climat et le plan cible en matière de climat, visent à renforcer l’engagement de l’Union en matière de climat au titre de l’accord de Paris, conformément à l’objectif de l’UE consistant à atteindre la neutralité climatique à l’échelle de l’ensemble de son économie d’ici à 2050. L’Union revoit actuellement à la hausse son engagement en faveur de la décarbonation pour toute son économie, et entend réaliser une réduction d’au moins 55 % (contre 40 % précédemment) par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2030, sans recourir aux crédits internationaux. Pour atteindre cet objectif climatique accru, tous les secteurs, y compris l’aviation, doivent apporter une contribution suffisante aux efforts nécessaires en matière de réduction des émissions de l’Union.

Le pacte vert pour l’Europe vise à transformer l’Union en une société juste et prospère, dotée d’une économie moderne, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive, caractérisée par l’absence d’émission nette de gaz à effet de serre d’ici 2050 et dans laquelle la croissance économique est dissociée de l’utilisation des ressources. L’objectif de neutralité climatique a été approuvé par le Conseil européen et le Parlement européen et est inscrit de manière juridiquement contraignante dans la loi européenne sur le climat, qui a fait l’objet d’un accord politique. Le pacte vert pour l’Europe vise aussi à protéger, préserver et consolider le patrimoine naturel de l’UE, ainsi qu’à protéger la santé et le bien-être des citoyens des risques et incidences liés à l’environnement. Dans le même temps, cette transition doit être juste et inclusive.

Au-delà de l’augmentation de l’ambition de l’UE consistant à réduire, d’ici à 2030, les émissions de gaz à effet de serre pour l’ensemble de l’économie d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990, la communication relative au plan cible en matière de climat à l’horizon 2030 indique que «l’Union européenne, conformément à son engagement international en faveur d’une action à l’échelle de l’économie au titre de l’accord de Paris, devrait continuer à réglementer au moins les émissions de l’aviation intra-UE dans le SEQE de l’UE». Dans ses conclusions de décembre 2020, le Conseil européen «invite la Commission à évaluer la manière dont tous les secteurs économiques peuvent contribuer au mieux à la réalisation de l’objectif fixé pour 2030 et à présenter les propositions nécessaires, accompagnées d’un examen approfondi de l’impact environnemental, économique et social au niveau des États membres» .

Les émissions de l’aviation représentent entre 2 et 3 % des émissions mondiales de CO2, et ont considérablement augmenté depuis 1990, tant au niveau de l’UE qu’à l’échelle mondiale. Au niveau de l’Union, les émissions de CO2 de l’aviation représentaient 3,7 % du total des émissions de l’ensemble de l’économie ou 15,7 % des émissions de CO2 du secteur des transports en 201849. Cette même année, l’UE était responsable de 15 % des émissions mondiales de CO2 imputables au secteur de l’aviation. En outre, on estime que les incidences de l’aviation sur le climat qui ne sont pas liées au CO2 sont, au total, au moins aussi importantes que celles résultant uniquement des émissions de CO2 .

En dépit de la récente réduction du trafic due à la pandémie de COVID-19, les incidences de l’aviation sur le climat devraient continuer d’augmenter, car la croissance enregistrée dans ce secteur est supérieure à la moyenne de celle des autres secteurs économiques. Avant la pandémie de COVID-19, Eurocontrol avait prévu, à l’horizon 2040, une augmentation annuelle des émissions de l’aviation européenne de 53 % par rapport aux niveaux de 201753. Avant la crise de la COVID-19, l’OACI avait estimé que, d’ici à 2040, les émissions de l’aviation internationale pourraient augmenter de 150 % par rapport à 202054.

Le SEQE de l’UE constitue un outil essentiel pour lutter contre les émissions de CO2 résultant de l’aviation en Europe. Dans leurs réponses à la consultation publique sur la mise à jour des règles du SEQE applicables au secteur de l’aviation, 91 % des participants affirment que l’aviation devrait contribuer davantage à l’action pour le climat, et 88 % d’entre eux pensent que des mesures fondées sur le marché peuvent s’avérer efficaces pour lutter contre les émissions de l’aviation conformément aux objectifs climatiques. Entre 2013 et 2020, l’aviation a réalisé une économie nette estimée à 193,4 Mt CO2 grâce au SEQE de l’UE, principalement en finançant la réduction des émissions dans d’autres secteurs39. Cette économie constitue la contribution de l’aviation à l’objectif climatique de l’UE à l’horizon 2020, et devrait se poursuivre jusqu’en 2030.

Compte tenu des émissions actuelles et prévues du secteur de l’aviation, et au vu du renforcement de l’ambition climatique de l’UE à l’horizon 2030, il convient de revoir nettement à la hausse la contribution climatique, notamment pour atteindre le niveau nécessaire à la neutralité climatique de l’UE à l’horizon 2050. Cette nécessité est également soulignée dans le rapport 2019 sur l’environnement de l’aviation européenne.

La Commission a préparé un certain nombre d’analyses d’impact pour étayer les révisions des principaux instruments législatifs envisagées dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55» (Fit for 55). L’analyse d’impact relative à la révision des règles du SEQE de l’UE applicables au secteur de l’aviation traite différents scénarios qui permettraient à ladite révision de contribuer de manière efficace et efficiente à la réalisation de l’objectif actualisé dans le cadre du paquet plus large. Par conséquent, la révision des règles en matière d’aviation doit aller de pair avec la révision du SEQE de l’UE pour les installations fixes et son extension à d’autres secteurs. Pour certains éléments du SEQE, le lien entre les révisions est particulièrement évident: c’est le cas des dispositions concernant la quantité totale de quotas alloués à l’aviation et l’application d’un facteur de réduction linéaire à ces quotas, ainsi que des dispositions relatives à la réserve de stabilité du marché. Les choix concernant le champ d’application du SEQE de l’UE et la mise en œuvre du régime de compensation et de réduction du carbone pour l’aviation internationale (CORSIA) influeront sur le niveau de réduction des émissions dans les secteurs relevant du SEQE et sur la demande de quotas de l’UE. Les choix concernant la part des quotas du secteur de l’aviation à mettre aux enchères auront une incidence sur le montant des recettes de la mise aux enchères disponible pour lutter contre le changement climatique, ainsi que sur les éléments de distribution.

Pour que le secteur de l’aviation contribue à la réalisation des objectifs de l’accord de Paris, il est également nécessaire de mener une action mondiale à plus grande échelle. L’UE a approuvé le CORSIA de l’OACI et travaille avec d’autres pour encourager une participation suffisante et garantir la bonne mise en œuvre de ce régime. La révision du SEQE de l’UE pour l’aviation devrait garantir que le CORSIA est mis en œuvre de manière appropriée par l’intermédiaire dudit système d’échange de quotas, et la mise en œuvre du CORSIA doit garantir l’égalité de traitement des compagnies aériennes. Dans le même temps, toute modification de la directive relative au SEQE de l’UE doit être compatible avec l’ambition de neutralité climatique de l’UE à l’horizon 2050, l’engagement de l’Union en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle de l’économie pour 2030, et l’objectif de préservation de l’intégrité environnementale et de l’efficacité de l’action de l’Union pour le climat.

Depuis 2012, de nombreux quotas ont été alloués à titre gratuit au secteur de l’aviation. Dans sa communication relative au pacte vert pour l’Europe70, la Commission a annoncé qu’elle allait proposer de réduire le nombre de quotas alloués gratuitement aux compagnies aériennes. Elle a réaffirmé cette ambition dans la communication intitulée «Accroître les ambitions de l’Europe en matière de climat pour 2030». Étant donné que l’allocation de quotas à titre gratuit constitue une dérogation au principe du «pollueur-payeur», la méthode par défaut dans le SEQE de l’UE est la mise aux enchères. Par ailleurs, l’analyse sous-jacente suggère qu’une augmentation de la part mise aux enchères dans le secteur de l’aviation n’entraîne qu’un faible risque de fuite de carbone et une incidence très limitée sur les prix à la consommation.

Les principales modifications juridiques sont les suivantes: