Avis du Comité économique et social sur "La Pologne sur la voie de l'adhésion"

(2000/C 51/17)

Conformément à l'article 23 du Règlement intérieur, le Comité économique et social a décidé, lors de sa session plénière, le 25 février 1999, de rendre un avis sur "La Pologne sur la voie de l'adhésion".

La section "Relations extérieures", chargée de l'élaboration des travaux en la matière, a adopté son avis le 24 novembre 1999 (Rapporteur: M. Ribbe).

Lors de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 9 décembre), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 104 voix pour, 14 voix contre et 5 abstentions le présent avis.

1. Introduction

Depuis que la Pologne s'est engagée sur la voie de la démocratie et de l'économie de marché, le Comité économique et social approuve l'association entre ce pays et l'Union européenne dans le cadre de l'Accord européen et appuie formellement l'adhésion de la Pologne à l'UE.

L'accord d'association avec la Pologne, signé le 16 décembre 1991, est entré en vigueur le 1er février 1994. La Pologne a présenté sa demande d'adhésion à l'UE le 5 avril 1994. Un an plus tard, le Conseil a décidé de consulter la Commission européenne, qui, sur la base des critères d'adhésion définis par le Conseil européen de Copenhague de juin 1993, a alors élaboré un avis sur la demande d'adhésion de la Pologne et l'a publié le 15 juillet 1997.

Conformément aux conclusions du Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997, les négociations d'adhésion avec la Pologne ont été ouvertes officiellement le 30 mars 1998. La Commission a été chargée de présenter des rapports réguliers sur les progrès réalisés par chaque pays candidat dans la poursuite des réformes.

Le dernier rapport a été présenté le 13 octobre 1999. Il en a été tenu compte dans le présent avis.

2. Objectif de l'avis d'initiative

2.1. Le Comité reconnaît et salue formellement les efforts importants fournis à la fois par le gouvernement polonais et la Commission européenne, en particulier la DG "Élargissement", dans le cadre du processus d'adhésion. Un énorme travail de base a été réalisé des deux côtés pour que les négociations d'adhésion soient menées à bonne fin et pour assurer la reprise de l'acquis communautaire par la Pologne. Le Comité est optimiste eu égard aux progrès déjà réalisés. Les programmes adoptés dans le cadre de l'Agenda 2000 contribueront encore à l'intensification du processus d'adhésion.

Toutefois, certains problèmes, constatés par le Comité notamment lors de sa visite en Pologne (juin 1999), ne bénéficient toujours pas d'une attention suffisante. C'est à ces problèmes que le Comité souhaite consacrer le présent avis.

Les analyses, parfois critiques, et les propositions du CES doivent contribuer à accroître encore l'efficacité des efforts d'adhésion.

2.2. Le présent document n'a pas pour objet de donner un aperçu de l'état actuel des négociations avec la Pologne. Le CES renvoie à ce propos aux différentes publications de la Commission.

2.3. L'avis d'initiative du CES a donc pour objectif de donner une image aussi objective que possible de la situation actuelle en Pologne en ce qui concerne le processus d'adhésion et d'évoquer les problèmes qui se présentent ou susceptibles de se présenter dans le cadre du processus d'intégration, mais qui, de l'avis du CES, ne sont pas encore suffisamment pris en considération. Dans ce contexte, il apparaît essentiel de procéder à l'analyse de la société civile organisée, de décrire le rôle que celle-ci joue actuellement et de formuler des recommandations visant à l'améliorer - notamment par le biais d'initiatives communautaires supplémentaires.

2.4. Cet avis d'initiative repose sur la conviction que le succès de l'immense et important défi de l'intégration des États d'Europe centrale et orientale dans l'Union passe par l'instauration d'un dialogue approfondi et structuré avec le plus grand nombre possible de partenaires représentatifs de la société civile organisée.

3. Remarques générales préliminaires

3.1. Le développement économique de la Pologne présente actuellement de grandes différences. Depuis des années, l'ensemble du pays connaît un essor économique constant. Après les difficultés économiques rencontrées lors du lancement de la mutation économique et sociale qui a eu lieu au début des années 90, ce dynamisme remarquable enregistre aujourd'hui des taux de croissance de 5 % à 7 % en moyenne. La stabilité de la situation monétaire et budgétaire ne cesse d'attirer des investisseurs étrangers en grand nombre. Le secteur des petites et moyennes entreprises (PME) connaît lui aussi une expansion soutenue. Toutefois, l'activité économique principale se concentre encore essentiellement, pour l'instant, dans les agglomérations traditionnelles. La ville de Varsovie, par exemple, enregistre un boom économique hors du commun en attirant à elle seule 40 % de tous les investissements étrangers. Le quasi plein emploi et une pénurie de main-d'oeuvre qualifiée caractérisent déjà le marché du travail local. Il est toutefois possible d'observer des indicateurs comparables à Poznan, à Szczecin, à Gdansk, à Lodz, en basse et haute Silésie, à Cracovie et dans d'autres grandes villes.

3.2. La situation de la plupart des régions rurales est diamétralement opposée. Là, le taux de chômage se situe largement au-dessus de la moyenne nationale, comme par exemple dans la Mazurie du nord (dans la ville et le district de Goldap, le taux de chômage est constamment de 30%) et en Poméranie. Les causes de ce phénomène résident entre autres dans le démantèlement des puissants groupements coopératifs de production agricole et/ou des exploitations agricoles d'État, dont des milliers de travailleurs sont aujourd'hui dans le désarroi(1). Depuis des années, de graves problèmes sociaux ainsi que des troubles psychologiques pèsent sur la cohésion de la population rurale. En outre, un fort taux de chômage frappe les régions rurales du sud-est et de l'est qui comptent de nombreuses petites et microexploitations agricoles ne disposant aujourd'hui que de faibles ressources.

Actuellement, en Pologne, on observe une tendance à la nette augmentation des disparités régionales qui constituent un grand risque de tension sociale. Ce risque ne doit en aucun cas être sous-estimé dans le contexte du référendum prévu sur l'adhésion à l'UE.

3.3. Ce processus d'accroissement des différences prononcées entre les régions ainsi qu'entre la ville et la campagne s'accélère sous l'effet des disparités marquantes qui caractérisent le domaine de l'éducation. Alors que dans les villes, à peine 10 % de la population disposent d'un niveau de formation élevé et 34,1 % d'un diplôme de fin d'études secondaires, dans les zones rurales, le pourcentage correspondant n'atteint respectivement que 1,9 % et 15,4 %. Dans les zones rurales, le pourcentage des individus sans diplôme de fin d'études secondaires ou en possession d'un certificat de fin d'étude élémentaire est de respectivement 10,8 % et de 43,8 % contre seulement 3,8 % et 27,6 % dans les villes. Cette situation peu enviable aura également une incidence négative durable sur le développement économique des zones rurales. La réforme de l'éducation mise en oeuvre actuellement tient certes compte de cette situation. Ce triste record ne s'inversera pas - en tout cas pas à court terme -, d'autant qu'il semblerait que les crédits nécessaires à la réforme de l'éducation fassent actuellement défaut.

3.4. Un objectif essentiel de la politique de l'UE étant de supprimer les disparités régionales, les programmes de l'UE au titre du partenariat pour l'adhésion de la Pologne devraient également traiter en priorité ces tâches importantes au cours de la phase d'adhésion en soutenant de manière flexible et néanmoins ciblée les efforts des autorités polonaises. Il ne semble pas improbable que le résultat du référendum sur l'adhésion de la Pologne soit très fortement influencé par les problèmes des zones rurales et de l'agriculture.

3.5. Au début de l'année 1999, quatre grands projets de réforme fondamentaux ont été mis en oeuvre en Pologne, après leur adoption par le Parlement, dans les domaines suivants :

- la réforme administrative et structurelle qui s'est traduite par la réduction du nombre des voïvodies (régions) de 49 à 16 et par l'introduction des powiats (districts),

- la réforme des retraites,

- la réforme de la santé, et

- la réforme de l'éducation.

3.6. La réforme administrative n'a pas seulement contribué à assigner aux communes et aux régions plus d'autonomie, elle s'avérait également impérative pour la mise en oeuvre de nombreuses prérogatives résultant de l'adoption de l'acquis communautaire. Toutefois, le CES estime que des mesures urgentes doivent encore être prises, non seulement pour organiser les unités administratives correspondantes, mais également pour former le personnel de façon appropriée. À cela s'ajoute une répartition des tâches faisant encore dans la pratique l'objet de frictions entre le pouvoir central (les voïvodies) et les collectivités territoriales élues, le Sejmik (Conseil) et son président de région, le Marszalek (maréchal), lequel doit représenter les intérêts régionaux. À cet égard, la question partiellement non résolue du financement des différentes missions régionales revêt un caractère particulièrement explosif.

3.7. La Pologne s'est fixé comme objectif de remplir toutes les conditions d'adhésion pour le 31 décembre 2002. Le Comité approuve et soutient formellement cet objectif sans aucun doute ambitieux, tout en constatant que d'énormes efforts devront encore être fournis pour atteindre cet objectif à tous les niveaux et dans tous les secteurs, c'est-à-dire pour que l'acquis communautaire soit non seulement accepté et transposé dans la législation, mais également mis en oeuvre. À cet égard, les observations sur le retard dans certains domaines tels que l'environnement, figurant dans le rapport de la Commission du 13 octobre 1999 précédemment mentionné, préoccupent beaucoup le Comité.

3.8. Il convient de souligner expressément que l'adhésion est bien plus un processus social qu'administratif. Il ne s'agit pas seulement de la transposition et de la mise en oeuvre de l'acquis, mais également de l'établissement d'un nouveau modèle social. Le CES note l'importance que revêt l'intégration harmonieuse et organisée de la Pologne et de ses citoyens (ainsi que de ses structures administratives) pour la réussite du processus d'intégration. À cet égard, un rôle catalyseur important incombe à la société civile organisée. L'adhésion souhaitée et reconnue judicieuse de toutes parts ne doit pas se transformer en un tour de force irréalisable pour qui que ce soit dans les délais impartis, même si le Comité accepte et approuve fondamentalement le souhait de la Pologne d'adhérer à l'UE le plus rapidement possible.

3.9. Les instances gouvernementales polonaises soulignent sans cesse que l'intégration de la Pologne dans l'UE constitue une étape essentielle dans l'histoire récente de la Pologne. De ce point de vue, le recul dramatique des partisans de l'UE dans la société polonaise doit être pris très au sérieux.(2) Il convient de réagir à cette tendance avec plus d'énergie en mettant en oeuvre des campagnes d'information soigneusement planifiées, mais aussi et surtout accompagnées d'une politique pragmatique; la politique d'aide de l'UE devrait adapter sa stratégie à cet effet (cf. ci-après).

3.10. En d'autres termes, les négociateurs des deux parties doivent être convaincus que :

- l'intégration a un sens,

- les ressources humaines et les moyens financiers qui seront engagés pendant la phase de préadhésion et lors de l'adhésion qui suivra représentent l'investissement optimal dans l'avenir de l'Europe et,

- des coupes budgétaires prévues et en partie radicales sont nécessaires dans certains secteurs (agriculture, industrie lourde, etc.).

Il importe de réussir à convaincre les personnes concernées que les prétendus perdants font finalement bien partie des gagnants, car ils sont associés à un processus qui est facteur de paix et de garantie pour l'avenir, lequel contribue à un développement global acceptable sur le plan social et environnemental (dans le sens de la Conférence de Rio en 1992).

3.11. Néanmoins, il s'agit également de prendre très au sérieux les craintes des personnes supposées plus faibles et des prétendus perdants, peut-être plus sérieusement que cela n'a été le cas jusqu'à présent, même si ces craintes reposent sur une connaissance insuffisante de l'UE et/ou des conséquences de l'adhésion. Par le biais de programmes et d'initiatives, le gouvernement polonais ainsi que l'UE doivent ouvrir la voie à des perspectives concrètes, afin de contrer la perte de confiance dans le bien-fondé de l'adhésion.

3.12. L'intensification d'un dialogue structuré avec la société civile organisée est absolument nécessaire. Du point de vue du CES, des carences considérables sont à déplorer en la matière. Beaucoup de groupes ont encore une connaissance très lacunaire des vraies conséquences de l'adhésion. C'est ainsi que le débat en société est souvent alimenté par des spéculations et des présomptions, ce qui crée un climat d'insécurité au sein de la population et donne lieu à une tendance à la résistance au processus d'intégration ou à une léthargie politique dangereuse à long terme. Il y a lieu de remédier à cette situation par une politique d'information ciblée, continue, ouverte et en rupture complète avec toute propagande, en veillant à la participation intensive de la société civile organisée à ce processus. À cet égard, le Comité économique et social offre son soutien à la Commission et au gouvernement polonais. Par exemple, des initiatives en la matière pourraient être lancées dans le cadre de comités consultatifs mixtes.

3.13. Le gouvernement polonais peut à ce stade être pleinement convaincu du bien-fondé général et de la nécessité d'un renforcement accru de ce dialogue. Le Comité estime toutefois que le développement de ce dialogue progresse assez lentement, pour de multiples raisons, qui ont certainement aussi une origine historique. Un dialogue qui fonctionne est un processus démocratique permanent, qui n'existait pas dans le régime politique traditionnel des pays d'Europe centrale et orientale. Le gouvernement, les employeurs et les travailleurs ainsi que les autres partenaires de la société doivent tout d'abord définir et découvrir leur rôle, processus qui demande sans aucun doute du temps. Le gouvernement ne peut pas ignorer les difficultés à cet égard, résultant du faible niveau d'organisation de la société civile; ces difficultés ne peuvent toutefois pas être invoquées en guise d'excuse.

3.14. L'atomisation des différents groupes de la société civile est en effet un problème à prendre au sérieux que le gouvernement ne peut résoudre à lui seul. C'est la raison pour laquelle l'UE doit se donner pour mission prioritaire le soutien de structures efficaces pour la société civile et ce, par exemple, à partir du programme Phare, ou le cas échéant, à partir de nouveaux sous-programmes (tels que le programme de jumelage, qui ne devrait plus à l'avenir être limité au secteur administratif) qu'il conviendrait de mettre en oeuvre massivement par le biais du programme Phare.

4. Observations particulières

4.1. Partenaires sociaux/société civile organisée

4.1.1. Les normes sociales et environnementales, le dialogue social ainsi que le dialogue dans et avec la société civile organisée font depuis des décennies partie intégrante de l'économie, de la société et de la culture politique européennes, ils sont importants pour le fonctionnement de l'économie de marché, et plus encore de la société démocratique, civile. Ils appartiennent aussi en partie à l'acquis communautaire. Rien ne remplace un partenariat social et un dialogue fonctionnels dans et avec la société civile organisée. Aucun gouvernement, aucun parlement, ne peut à lui seul venir à bout des questions qui, dans les économies démocratiques fonctionnelles, sont réglées entre les partenaires sociaux et avec la société civile organisée.

4.1.2. Cependant, à l'inverse d'un règlement ou d'une directive, une telle "culture" ne peut pas être transposée dans des pays et des sociétés n'ayant pas (encore) pu la développer en raison de leur passé politique.

4.1.3. Il ne fait aucun doute que les responsables politiques d'un pays comme la Pologne, dans lequel le changement politique a été dans une large mesure initié par une partie de la société civile (l'Église et les syndicats), sont conscients de l'importance de ce dialogue. L'on peut en revanche se demander si c'est également le cas de tous les autres, par exemple la nouvelle génération d'employeurs. Bien des acteurs de la nouvelle économie, en pleine ascension ne sont sans doute pas toujours pleinement conscients de leur responsabilité sociale et de leurs obligations envers la société.

4.1.4. Le développement de la société civile organisée dans les pays candidats à l'adhésion est l'une des missions principales du CES; bien que, juridiquement, cette mission ne trouve guère sa place dans l'acquis communautaire, elle est indispensable pour la réussite du processus d'intégration. Toutefois, les gouvernements ne peuvent mener à bien seuls cette mission. Par conséquent, il convient de procéder à un transfert intensif des connaissances, auquel la Commission européenne se doit elle aussi de porter un intérêt fondamental.

Selon le CES, la situation des partenaires sociaux en Pologne est la suivante :

4.1.5. Le gouvernement polonais a créé le cadre réglementaire du dialogue social dans la constitution et par diverses lois, ce dont le CES se félicite. En Pologne, l'emploi et les relations de travail sont donc réglementés par une législation du travail étendue. Les syndicats et les employeurs disposent ainsi de moyens analogues à ceux de leurs homologues d'Europe occidentale pour l'organisation de leurs relations. Dans la pratique, le CES constate toutefois de nombreuses difficultés, qu'il convient d'examiner brièvement ci-après.

4.1.6. Depuis 1994, il existe en Pologne, du point de vue formel, une commission tripartite à laquelle s'ajoutent des groupes de travail tripartites sectoriels. Jusqu'à présent, la commission tripartite n'a toutefois pas été en mesure d'assumer les tâches qui lui sont assignées. La situation de départ des partenaires associés est par trop inégale pour cela.

4.1.6.1. Les syndicats polonais sont atomisés et influencés par les partis politiques. Cela se traduit en particulier par des liens excessivement étroits entre les deux grandes confédérations de syndicats NSZZ "S" (Solidarnosc) et OPZZ (Alliance des syndicats de Pologne) et les partis politiques. Le syndicat NSZZ "S" est proche de la coalition gouvernementale composée de la coalition AWS (Action électorale Solidarnosc) et de l'Union de la Liberté (UW) et comprend la plus grande partie des députés issus de la majorité gouvernementale ainsi qu'une grande partie des membres du gouvernement et de hauts fonctionnaires. Le syndicat OPZZ est lui, dans une moindre mesure, affilié à l'Alliance de la gauche démocratique (SLD).

4.1.6.2. À ces grandes organisations centrales, il faut encore ajouter beaucoup d'autres syndicats qui interviennent parfois uniquement au niveau de l'entreprise ou d'un secteur industriel et qui ne peuvent exercer une réelle influence au niveau national que dans des cas exceptionnels.

4.1.6.3. L'influence et le degré d'organisation des syndicats sont particulièrement importants dans les entreprises publiques qui subsistent encore (industrie lourde, chemins de fer, etc.), mais plutôt faibles dans les nouvelles entreprises privées. Alors que les restructurations d'entreprises publiques donnent souvent lieu à des conflits entre le gouvernement et les syndicats (cf. paragraphe 4.2 - Industrie lourde/industrie minière), surtout parce que ces derniers voient diminuer leur emprise, il est plutôt exceptionnel que les négociations entre les entreprises privées et leurs travailleurs soient influencées par les syndicats; ces négociations aboutissent presque exclusivement à des accords d'entreprise.

4.1.6.4. Les employeurs sont, d'une façon générale, beaucoup moins organisés et donnent une image très hétérogène. Dans le secteur public, l'État est fréquemment tiraillé entre son rôle d'employeur et celui de réformateur. Dans le secteur privé, la majorité des employeurs sont réticents à l'idée de se retrouver associés aux structures régionales, voire nationales. Ils ne comptent pas parmi les partenaires privilégiés des syndicats jusqu'ici prépondérants et ne sont pas intéressés par des accords extra-conventionnels. La plupart des accords collectifs restent encore aujourd'hui conclus au niveau des entreprises. En raison des faiblesses de plus en plus nettes des syndicats, on enregistre toutefois une augmentation significative des ruptures de contrat.

4.1.7. L'influence du syndicat "S" sur le gouvernement s'étant renforcée depuis 1997, c'est-à-dire depuis que les forces politiques proches de "Solidarnosc" assument des responsabilités au gouvernement, la plupart des conflits réels ou potentiels ont davantage été réglés par la voie législative plutôt que par le biais de négociations avec les partenaires sociaux, et les employeurs ne voient pas d'intérêt suffisant à "se soumettre" à la puissance apparente des syndicats. En d'autres termes, beaucoup d'employeurs ne voient pas la nécessité d'une organisation propre, ils préfèrent au contraire gérer leurs intérêts au niveau des entreprises directement avec les travailleurs, que ce soit par le biais ou non de fédérations syndicales.

4.1.8. Par ailleurs, on observe une diminution sensible des syndicats organisés dans le secteur privé, tendance qui s'étendra probablement aux autres secteurs de l'économie qui restent encore à privatiser. Face à cette puissance seulement apparente des syndicats en place, on peut donc s'attendre à ce que le système des partenaires sociaux encore faible puisse devenir totalement marginalisé en Pologne. Cela peut se produire au détriment des travailleurs, ce qui pourrait conduire, de nouveau, à l'émergence de troubles sociaux, dans la mesure où un système correspondant faisant office de catalyseur ne fonctionne pas ou fait totalement défaut.

4.1.9. .De ce point de vue, il est important de constater que les partis politiques et les syndicats concernés ont commencé à éprouver leur indépendance et à définir leur véritable rôle.

4.1.9.1 .Avec la fondation de la SLD (Alliance de la gauche démocratique) en tant que nouveau parti national de gauche, la gauche a expliqué que "son" syndicat, l'OPZZ, n'est plus automatiquement membre, mais que désormais l'adhésion est purement individuelle et non plus collective. Les syndicalistes restent bien entendu libres d'adhérer au parti, mais l'organisation centrale en tant que telle ne pourra plus jouer qu'un rôle mineur au sein du nouveau parti.

4.1.9.2. On observe également cette même tendance dans la coalition de droite de l'AWS. Le syndicat NSZZ Solidarnosc est encore tout simplement trop puissant à l'heure actuelle pour être exclu de l'organisation du processus politique de la droite. Cela semble toutefois ne plus être qu'une question de temps et le NSZZ "S" sera également contraint de se consacrer exclusivement à des tâches syndicales. La question est de savoir s'il disposera ensuite encore d'un nombre suffisant de membres pour pouvoir exercer sa mission.

4.1.10. Cette description montre en substance que le système polonais de partenariat social est encore en construction et que le cadre juridique qui a été créé n'est pas encore correctement mis en oeuvre. Le CES suivra avec intérêt l'évolution de la situation.

4.1.11. La situation des autres groupes et organisations de la société civile organisée est également problématique. Le niveau d'organisation est parfois très faible. Il existe souvent une profonde aversion à l'égard des structures organisationnelles centralisées, ce qui n'est souvent que trop compréhensible eu égard aux expériences du passé avec les structures centrales. Toutefois, étant donné que les décisions politiques sont bien sûr aussi prises à des niveaux centralisés, les groupes et organisations seraient bien avisés d'opposer aux actuelles structures politiques réelles de décision des structures organisationnelles propres équivalentes, afin de pouvoir participer avec succès au dialogue social.

4.1.12. Un autre problème réside certainement dans le fait que la sensibilisation de la population à certaines questions fait parfois défaut. En dépit de l'engagement très louable des organisations de protection des consommateurs, les questions de protection des consommateurs retiennent jusqu'ici une attention toute relative. En corrélation avec le faible niveau d'organisation décrit précédemment et le manque de ressources financières, cela ne fait que renforcer la nécessité d'améliorer le rôle des organisations de protection du consommateur et de l'environnement, par exemple.

4.1.13. L'on constate cependant des développements très positifs, qu'il convient de poursuivre. Ainsi, les chambres régionales ont obtenu un rôle important dans le dialogue. La législation polonaise prévoit des chambres régionales comme les chambres d'agriculture. Des élections démocratiques ont eu lieu, et aujourd'hui, par exemple, ces chambres d'agriculture sont prêtes à fonctionner dans toutes les voïvodies. De par leur statut et leur composition représentative, elles peuvent contribuer à la création de structures organisationnelles pour le personnel qualifié de ce secteur et jouer un rôle d'interlocuteur important vis-à-vis des autorités régionales et nationales. Ces chambres ne peuvent bien sûr pas remplacer, par exemple, les organisations libres d'agriculteurs.

4.1.14. Le rôle des femmes dans la société polonaise est une préoccupation majeure du Comité. Non seulement, l'égalité de traitement est loin d'être totalement mise en oeuvre, comme le prouve la Commission européenne(3) en avançant le faible taux de participation des femmes aux processus de décision politique(4). L'on observe également une tendance favorable aux représentations plus traditionnelles et conservatrices de la famille, qui pose d'importantes difficultés aux femmes souhaitant organiser leur vie de manière autonome et indépendante.

4.2. Industrie lourde/Industrie minière/avenir industriel

Dans ce chapitre, le Comité souhaite apporter des éclaircissements sur les problèmes que pose à la Pologne la mutation structurelle nécessaire et sur le rôle joué à cet égard par le gouvernement / les partenaires sociaux.

4.2.1. La question de l'industrie lourde du pays préoccupe beaucoup les responsables de la Pologne et de l'Union européenne. Il a été jusqu'à présent impossible de lancer la privatisation du secteur sidérurgique qui avait pourtant été prévue. La réforme structurelle nécessaire dans le secteur sidérurgique, qui devrait également entraîner une réduction de la main-d'oeuvre, semble avoir pris un retard important en raison des intérêts personnels des responsables en place.

4.2.2. La situation de l'industrie minière est très dramatique. Ce secteur comporte un risque d'explosion sociale pour le pays tout aussi élevé que dans l'agriculture.

4.2.2.1. Sous la République populaire de Pologne, l'industrie minière était le secteur privilégié de l'ensemble de l'économie. Les mineurs recevaient comparativement les salaires les plus élevés. Ils jouissaient, en outre, dans les circonstances de l'époque, d'un nombre exceptionnellement élevé de privilèges. Par ailleurs, l'industrie minière incarnait l'exemple classique de l'irrationalité du système économique de l'époque.

4.2.2.2. La politique préconisée de l'énergie bon marché et des subventions sans cesse accrues sans tenir compte des conséquences en termes de coût et de production mettait les entreprises dans l'impossibilité d'établir des comptes d'exploitation rationnels et engendrait des conséquences dévastatrices pour l'ensemble de l'économie. L'activité des mines de charbon était sans cesse déficitaire. Leurs recettes dépendaient exclusivement du montant des subventions de l'État et non des prix et des coûts du marché. Aujourd'hui encore, cette mentalité est restée en grande partie intacte chez le personnel et les directions d'entreprises minières.

4.2.2.3. Au cours de ces 20 dernières années, le prix officiel du charbon était compris entre 40 et 90% des coûts réels d'extraction. Cette relation déterminait la base du montant des subventions d'État qui comprenait encore le versement d'un "bénéfice" garanti par l'État à chaque exploitation minière.

4.2.2.4. Après le renversement du régime en 1989, les disparités mentionnées ci-dessus ont certes été réduites, mais le secteur du charbon continue d'enregistrer de lourdes pertes. La principale cause de ce marasme de l'industrie minière réside dans le maintien des structures traditionnelles de l'économie planifiée appartenant au passé, à savoir le maintien du statut particulier accordé à tous les employés, ce qui n'était plus justifié.

4.2.2.5. De plus, la structure de l'économie dont l'État détient le monopole joue un rôle crucial dans la fixation, en outre, des prix du charbon et de l'électricité sans tenir compte des critères qui régissent l'économie de marché. Malgré des intérêts différents et parfois divergents, l'important lobby du secteur du charbon incite les comités directeurs des entreprises minières, les directions des puits, les entreprises de distribution et les syndicats tout puissants à poursuivre un objectif unique. Pour ces groupes, les règles de l'économie de marché ne paraissent pas jouer un grand rôle. Les pertes enregistrées par les mines augmentent et, malgré cela, les revenus des employés, c'est-à-dire les salaires, et les traitements des mineurs, et tout particulièrement les primes octroyées aux membres du comité directeur des entreprises minières, augmentent aussi.

4.2.2.6. Après le tournant historique de 1989, tous les gouvernements de Pologne ont essayé de prendre à bras le corps le problème de l'industrie minière. En 1999, un cinquième programme de réforme a déjà été présenté. Sous sa forme actuelle, il semble contribuer avec succès à la baisse significative du nombre des actifs dans le secteur minier et à l'augmentation de la productivité de l'extraction charbonnière, ce qui malheureusement, compte tenu des prix actuellement peu élevés du charbon sur le marché mondial, n'est que d'un intérêt limité.

4.2.2.7. Le plan social mis en oeuvre dans le cadre du programme de réforme (valable à partir de juin 1998) visant à amortir "en douceur" l'impact des licenciements nécessaires prévoit :

- la mise à la retraite avec 75 % du précédent salaire pour les mineurs ayant travaillé pendant 20 ans au fond;

- une indemnité de licenciement équivalente à 24 traitements mensuels, soit environ 50000 PLZ pour les mineurs ayant travaillé moins de 20 ans au fond et qui souhaitent cesser définitivement leur activité;

- une aide sociale de 2 ans et 65 % du salaire assortis d'une offre de requalification;

- une subvention aux employeurs des autres branches qui embaucheront des mineurs licenciés.

4.2.2.8. On peut se réjouir du succès de ce plan social, car le gouvernement est ainsi parvenu à faire baisser le nombre des actifs du secteur minier de 243000 en 1997 à 207000 à la fin 1998. Toutefois, le gouvernement ne s'attendant pas à ce qu'un nombre aussi élevé de mineurs manifeste un intérêt pour la retraite anticipée avec indemnité de licenciement, les moyens financiers ne sont par conséquent plus suffisants.

4.2.2.9. Les syndicats, sous la houlette de NSZZ "Solidarnosc", revendiquent inexorablement une compensation financière à la sortie de l'industrie minière. Le syndicat OPZZ et toute une série de petites organisations dissidentes luttent en revanche énergiquement contre chaque tentative de fermeture et de démantèlement. Les syndicats ne sont pas disposés à faire des concessions au gouvernement dans cette situation difficile. Au contraire, après une grève de la faim de plusieurs semaines dans les puits, organisée et soutenue, fin 1998, par le syndicat NSZZ "Solidarnosc", ils ont non seulement pu obtenir que le gouvernement réaffirme son engagement à oeuvrer dans ce sens, mais également qu'en cas de retraite anticipée, les prestations soient adaptées au taux actuel de l'inflation. Cet accord s'est heurté à une violente critique dans l'opinion publique polonaise. D'une part, parce que d'autres groupes de travailleurs fortement pénalisés sur le plan social n'ont pas pu imposer à long terme leurs revendications respectives, car les réserves financières du gouvernement ont été presque exclusivement attribuées aux mineurs. D'autre part, la critique a fustigé l'imbrication trop étroite des intérêts entre les syndicalistes de NSZZ "Solidarnosc" associés au gouvernement, et ce même syndicat en tant que représentant des intérêts des travailleurs.

4.2.2.10. En Pologne, la question en suspens n'est pas de savoir si le secteur minier devra être adapté aux nouvelles conditions cadres économiques, mais plutôt de savoir comment il faudra financer ce processus d'adaptation eu égard à la démesure et à l'urgence des exigences. Le contribuable polonais ne sera plus longtemps en mesure de supporter les coûts nécessaires. À cet égard, le précédent de la CECA, qui inventa des dispositifs économiques et sociaux spécifiques pour affronter ce type de problèmes de reconversion et de réadaptation, mériterait d'être étudié.

4.3. Agriculture et développement rural

Les disparités économiques entre les agglomérations et les zones rurales croissent sans cesse. Simultanément, l'on constate que les "citadins" soit ne voient pas, soit ne comprennent pas, soit tout simplement ignorent les problèmes de l'agriculture et des zones rurales, ce qui par ailleurs ne s'applique pas uniquement à la Pologne.

4.3.1. Toutes les analyses réalisées sur l'agriculture polonaise font apparaître en premier lieu le taux élevé des actifs(5) dans ce secteur, d'une part, et le problème qui résulte de la petite taille des exploitations, d'autre part. L'avenir de la majeure partie des exploitations agricoles actuelles (le Parlement européen parle de 1 à 1,5 million d'exploitations sur les 2 millions existantes actuellement) n'est pas considéré comme un problème agraire, mais comme un problème social. Cela s'explique par le fait qu'une partie des exploitations ne produit pas pour le marché, mais pratique certaines formes d'autoapprovisionnement ou commercialise sa production elle-même.

4.3.2. L'on s'accorde à reconnaître qu'une mutation structurelle radicale doit accompagner ce type d'agriculture(6) extrêmement artisanale. À cet égard, il apparaît toutefois important de réussir à organiser cette mutation structurelle et de la rendre, autant que faire se peut, acceptable sur le plan social et environnemental. Les programmes visant à assurer la formation continue des travailleurs au sein même du processus de production agricole, mais également à leur offrir une qualification dans les secteurs non agricoles revêtent en l'occurrence une importance particulière.

4.3.3. Les exploitations polonaises peuvent sûrement être classifiées en trois catégories. D'une part, les entreprises qui peuvent se développer et devenir des unités tout à fait rentables grâce au capital. Une seconde catégorie d'exploitations qui continueront à exister en exerçant des activités à titre complémentaire. Enfin, une troisième catégorie où les exploitations devraient disparaître au plus tard avec le changement de génération, d'autant que les successeurs potentiels se sont déjà souvent reconvertis dans d'autres activités.

4.3.4. Il est impérativement nécessaire de définir clairement des stratégies de développement pour ces trois catégories. Il convient d'ailleurs de tenir compte des disparités agricoles et structurelles au niveau régional ainsi que des différences de potentiel lors de la création d'emplois agricoles et non agricoles; à cet égard, il y a lieu d'attirer une nouvelle fois l'attention sur les importants écarts en matière d'éducation entre la ville et la campagne. De telles stratégies de développement sont cependant inexistantes. La question reste posée de savoir si c'est la raison pour laquelle le dialogue entre le gouvernement et les organisations d'agriculteurs est pratiquement inexistant.

4.3.5. Le plan présenté récemment par le gouvernement polonais sur le développement rural ne donne par ailleurs que peu d'indications en faveur d'initiatives concrètes. Ce plan donne également lieu à des conflits : autant il est justifié de constater, du point de vue de l'économie rurale, qu'une exploitation comptant par exemple 3 vaches et 4 hectares ne survivra pas à long terme, autant il est absurde d'inviter le propriétaire de cette exploitation à abandonner l'agriculture sans pouvoir lui offrir d'autres perspectives de revenus ou une couverture sociale.

4.3.6. Des études approfondies sur les conséquences écologiques potentielles de la mutation structurelle du point de vue de l'économie rurale font également défaut, d'où l'absence de stratégies pour obtenir en Pologne ce à quoi l'UE s'emploie actuellement : l'intégration de la protection de l'environnement dans l'agriculture(7). Deux tendances vont se dessiner : l'abandon des terrains à rendement marginal exploités jusqu'à présent de manière extensive ainsi que l'utilisation plus intensive des sols de meilleure qualité. Ces deux tendances auront pour conséquence des mutations écologiques dont les retombées doivent être analysées de façon détaillée.

4.3.7. Dans les domaines de la transformation et de la distribution - contrairement à la production - d'imposantes restructurations commencent déjà à être mises en oeuvre ou sont actuellement en train d'être introduites. À cet égard, il est frappant de constater que des entreprises occidentales s'y sont fortement engagées, ce qui facilite le financement de ce processus en général. Toutefois, on assiste parallèlement à la création d'un système marqué par un nombre limité d'acteurs sur le marché et relativement centralisé qui n'est pas toujours compatible avec les nécessités économiques au niveau régional. En outre, ce système multiplie les problèmes manifestes de commercialisation que connaissent les petites et moyennes exploitations agricoles qui sont à peine organisées.

4.3.8. En ce qui concerne le développement rural, il serait très utile que, dans le secteur de la transformation et de la distribution, l'UE et le gouvernement polonais s'attachent davantage à promouvoir la création de petites et moyennes structures (par exemple des boucheries plus petites (rattachées à des abattoirs), des boulangeries ou également des laiteries de petite et moyenne taille), les structures coopératives existant encore actuellement, par exemple dans le secteur laitier, devant être considérées comme le point de départ des transformations. Il conviendrait que l'UE veille à ce que les structures correspondantes reçoivent une attention toute particulière dans le cadre de l'aide Phare et plus particulièrement dans le cadre du programme Sapard.

4.3.9. Ces initiatives locales doivent également être considérées du point de vue de la confiance qu'elles peuvent procurer aux habitants de ces régions.

4.3.10. Aussi bien les représentants du ministère que les représentants des organisations agricoles ont une nouvelle fois mis l'accent sur les problèmes auxquels la Pologne est confrontée à propos de l'accès au marché agricole de l'UE, d'une part, et de la politique de l'UE en matière de restitutions à l'exportation, d'autre part - en cas de baisse simultanée des droits de douane polonais à l'importation(8). Une quantité plus faible de produits polonais étant écoulée sur le marché russe et sur le marché asiatique en raison des crises économiques, les difficultés de commercialisation de l'agroalimentaire polonais causées par la PAC pèsent d'autant plus lourdement. Les négociations actuelles portant sur des concessions mutuelles à la fois pour les produits agricoles et les produits agricoles transformés devraient aborder ce point.

4.3.11. La position de négociation de la Commission européenne qui se profile à l'horizon, et qui ne prévoit pas de paiements compensatoires pour l'agriculture dans le cadre des négociations agricoles avec la Pologne, pourrait donner matière à d'important conflits. Le Comité est favorable à ce que l'agriculture des pays d'Europe centrale et orientale soit intégrée progressivement, après l'adhésion, dans le système existant de paiements compensatoires de l'UE, en particulier les secteurs dans lesquels les niveaux de prix sont déjà analogues à ceux de l'UE. En ce qui concerne la durée des dispositions transitoires nécessaires, il convient de tenir compte des différences de prix effectives, mais notamment aussi des différences des coûts de production.

4.3.12. Le CES tient à souligner qu'une attention toute particulière doit également être accordée aux exploitations qui, dans le cadre du développement de l'agriculture polonaise, n'exerceront à l'avenir que des activités à titre complémentaire. Aussi longtemps que l'on ne parviendra pas à développer suffisamment les emplois non agricoles comme alternative au secteur agricole, il faudra considérer les exploitations agricoles non seulement du seul point de vue de la rentabilité, mais également reconnaître leur atout sur le plan social.

4.3.13. Les énormes problèmes structurels de l'agriculture polonaise ne seront pas résolus en quelques années, même au prix d'efforts importants. L'on ne peut pas non plus partir du principe que les exploitations agricoles, pour la plupart de petite taille et ayant une très faible productivité, pourront dans un avenir proche faire face un tant soit peu à l'énorme pression de la concurrence dans le marché intérieur. L'agriculture polonaise aura besoin d'un laps de temps plus long pour procéder à l'adaptation structurelle nécessaire et au renforcement de la compétitivité qui s'impose. Le Comité préconise dès lors des délais transitoires appropriés à cette exigence.

4.4. Transports

4.4.1. En Pologne, l'évolution des transports est marquée par une forte augmentation des transports individuels et par un déclin rapide des transports publics de personnes et de marchandises. Cette tendance s'observe tant au niveau régional qu'au niveau national. Le réseau routier polonais n'est pas à la hauteur de cette évolution. Il n'est adapté ni à la quantité des trajets ni au poids des véhicules (charge par essieu supérieure à 10 tonnes).

4.4.2. Les modifications de la répartition modale et la dégradation de l'offre qui en résulte dans les transports publics ont de graves conséquences sur le plan social et écologique. D'une part, pour tous ceux qui ne possèdent pas leur propre véhicule, les possibilités de mobilité s'aggravent et, d'autre part, les conséquences de l'augmentation des transports sur l'environnement se font sévèrement sentir (comme la pollution atmosphérique, le bruit, etc.). Cela est notamment le cas dans les grandes villes où les transports sont souvent au bord de l'asphyxie.

4.4.3. Jusqu'à présent, la Pologne n'avait ni le temps ni l'argent pour adapter son infrastructure routière à une croissance exponentielle. Les particuliers s'empressent d'acheter des voitures, mais l'infrastructure (financée principalement au moyen de fonds publics) ne pourra être développée que lentement. Si l'on considère la prévision financière de l'UE pour les investissements à réaliser en Pologne pour les futurs projets de transport d'importance européenne(9), la Pologne devrait dépenser environ 1,5 % de son produit intérieur brut à cette seule fin. Actuellement, la part de l'ensemble des investissements (!) en matière de transports représente 0,7 % du PIB. Les infrastructures de transport actuelles devant être réorganisées également en dehors de ces axes de transport(10) - les possibilités financières de l'État étant toutefois extrêmement limitées(11) - le gouvernement polonais se heurte à un conflit évident entre les gros investissements (par exemple, dans les projets TINA) et la nécessité absolue, également pour le développement économique, d'investir dans l'entretien et dans l'élargissement en dehors des axes européens de transport, ainsi qu'à un conflit entre une politique orientée plutôt vers les routes et une politique axée sur les chemins de fer. En attendant, il y a même des difficultés à réunir les cofinancements nécessaires pour les projets devant être mis en oeuvre grâce à l'aide occidentale.

4.4.4. Même si le réseau ferroviaire polonais ainsi que les structures des transports publics urbains étaient comparativement bien développés (et le sont encore pour la plupart), un démantèlement massif du réseau est toutefois imminent(12). Les réseaux sont techniquement dépassés et souvent mal gérés par les entreprises. Pour ce qui est notamment des transports urbains où les bus et les gares constituaient jusqu'à présent l'épine dorsale des transports, on observe aujourd'hui des restructurations de toute sorte. En Pologne, le gouvernement central s'est entièrement dégagé de toute responsabilité concernant les transports publics urbains de proximité. Pour les réalisations nécessaires, l'État n'accorde pas de financement, les municipalités disposant de peu de moyens financiers doivent donc faire face seules à ce problème. Il faut ajouter à cela que leurs entreprises de transport doivent en plus assumer financièrement les mesures de politique sociale prises par le gouvernement central mais qu'il ne finance pas (tarifs réduits pour les élèves, les étudiants, les handicapés, les retraités, etc.).

4.4.5. L'aménagement prévu de l'Oder en voie navigable "de dimension européenne" a déclenché d'importantes discussions. Tandis que ses adversaires font état de la surcapacité actuelle des voies ferrées et refusent un tel investissement dont ils doutent de l'intérêt pour les transports et pour l'environnement, ses partisans justifient une telle mesure en avançant qu'une voie navigable de ce type est dans "l'intérêt de l'Europe". La Commission devrait informer le plus rapidement possible le gouvernement polonais de sa position et/ou de son évaluation de ce projet, et également lui indiquer si l'UE pourrait y contribuer financièrement et, le cas échéant, dans quelle mesure.

4.4.6. Le développement des transports en Pologne n'est pas compatible avec les exigences formulées par l'UE en faveur d'une politique des transports "durable" et acceptable sur le plan social et environnemental. Jusqu'à présent, il n'existe aucune stratégie pour le développement coordonné et intégré des modes de transport. Les idées contenues, par exemple, dans le Livre blanc de la Commission sur les réseaux des citoyens sont inconnues de la plupart des instances décisionnelles. À cet égard, il importe à juste titre que ceux-ci soient mis en oeuvre dans les pays candidats à l'adhésion.

4.4.7. Dans le cadre des entretiens bilatéraux et des programmes de l'UE existants, il convient par conséquent de saisir toutes les opportunités et d'exploiter tous les instruments disponibles de manière à éviter la répétition des dérives que beaucoup d'États membres déplorent aujourd'hui dans le domaine des transports. Parallèlement, il convient de communiquer aux pays candidats comme la Pologne les solutions positives envisagées par l'UE dans le cadre notamment du programme Eltis. Le CES recommande donc vivement à la Commission de ne pas réserver essentiellement les programmes Phare et ISPA aux projets transeuropéens de transport, mais de prévoir également des projets pilotes dans le domaine des transports publics urbains, la mise en place d'initiatives visant à développer les transports dans les zones rurales et/ou des projets destinés aux cyclistes et aux piétons. Il y a également lieu de critiquer le fait que les RTE éludent les problèmes de transports urbains en se cantonnant exclusivement aux liaisons qui relient les centres urbains entre eux. Le CES recommande une réorientation urgente de cette politique.

4.5. Protection de l'environnement

4.5.1. Au cours de ces dernières années, la Pologne a déjà réalisé d'importants progrès en matière d'environnement. Ces progrès ont été accomplis grâce à des lois, parfois strictes, sur l'environnement et grâce à des moyens de financement innovateurs. Le principe du "pollueur-payeur" dont il est souvent question dans les pays occidentaux est une réalité en Pologne. De là proviennent des recettes destinées aux "fonds pour l'environnement" qui existent au niveau de l'État, des voïvodies (régions), des powiats (districts) et des gminas (communes). Comme autre instrument important de financement, il faut mentionner l'Ecofonds polonais (allégement de la dette contre projets environnementaux), apparu en 1991, dont le caractère exemplaire a été reconnu par l'OCDE. Actuellement, la part des investissements étrangers réalisés en Pologne pour la protection de l'environnement représente à peine 5 %.

4.5.2. Il incombe à la Pologne de procéder à l'adoption juridique de l'acquis communautaire environnemental et, dès lors, à la mise en place nécessaire d'une administration environnementale opérationnelle. Beaucoup d'efforts doivent encore être déployés pour la mise en place d'une administration environnementale efficace (y compris un système de surveillance et de contrôle). À cet égard, le rapport de la Commission du 13 octobre 1999, qui constate dans ce domaine un retard considérable et très peu de progrès réalisés ces derniers temps, devrait inciter les responsables polonais à agir rapidement. Le CES estime que toutes les conditions juridiques et administratives liées à la reprise de l'acquis doivent être remplies au moment de l'adhésion.

4.5.3. La perspective de la transposition et de la mise en oeuvre technique du droit communautaire en matière d'environnement est un autre problème. En dépit de nombreux progrès, de multiples efforts et des investissements(13) comparativement assez élevés, la Pologne est encore loin de pouvoir répondre à toutes les normes environnementales de l'UE. Ce développement est en outre compliqué par le fait que certaines avancées réalisées sur le plan environnemental, par exemple, en matière de pollution atmosphérique urbaine (remplacement du charbon à usage domestique par le gaz) sont contrariées par l'apparition de nouvelles pollutions (par exemple, l'augmentation du trafic automobile).

4.5.4. Les infrastructures techniques comme les stations de filtrage et d'épuration en quantité suffisante, etc. font souvent défaut. Les investissements nécessaires sont estimés à plus de 30 à 40 milliards de dollars, et il y a fort à parier qu'il faudra nettement plus de temps que prévu avant l'application du volet environnement de l'acquis communautaire. Il est peu probable que la Pologne puisse transposer à temps la directive sur les eaux usées des agglomérations, par exemple. Il faut être attentif à l'argument selon lequel la Pologne en retirerait par exemple des avantages concurrentiels, du fait que quelques entreprises ne seraient pas obligées (dans un premier temps) de satisfaire à certaines dispositions quant à la protection de l'environnement. Parallèlement, il faut toutefois remarquer que la transposition de nombreuses directives relatives à la protection de l'environnement pose également des difficultés dans les États membres eux-mêmes(14).

4.5.5. Si aucun délai transitoire n'est octroyé dans le domaine d'investissement qu'est la protection de l'environnement, l'adoption de l'acquis environnemental n'ira pas de soi. À cet égard, il conviendrait de négocier avec la Pologne des plans d'action clairs, vérifiables, voire contraignants, et de conditionner le transfert de crédits vers la Pologne (par exemple, des Fonds structurels) au respect de cet accord sur l'environnement.

4.5.6. Le CES accueille favorablement le soutien que la Commission apporte aux mesures environnementales dans le cadre des programmes Phare(15) et ISPA(16) (à partir de l'an 2000). Il convient toutefois de bien réfléchir aux projets dans lesquels il faudra investir. Deux stratégies (présentées de façon simplifiée) sont envisageables : soit la participation à de gros investissements, soit la mise en place de petits et moyens projets exclusivement. L'apparition de nouveaux petits projets innovateurs et créateurs d'emplois faisant souvent défaut en Pologne, il conviendrait ici de créer une nouvelle priorité pour les aides de l'UE. La mise en place par l'UE elle-même de projets pilotes aurait en outre l'avantage de rendre plus lisible l'effet positif de l'aide consentie par l'UE auprès de l'opinion publique, ce qui aboutira à une meilleure acceptation de l'adhésion.

4.5.7. Le CES souligne la nécessité de veiller au maintien des éléments de protection de l'environnement lors de la mise en oeuvre de chaque mesure. Le Comité rappelle qu'il déplore le fait que, dans le cadre de leur participation aux projets Life, les pays candidats à l'adhésion soient traités différemment des États membres de l'UE ou des pays tiers(17).

4.6. Aides de l'UE

4.6.1. Les aides à l'adhésion sont accordées à la Pologne dans le cadre de trois programmes de l'UE : Phare, ISPA et Sapard(18) (les deux derniers à partir de 2000).

4.6.2. Ces aides sont très importantes pour les pays candidats à l'adhésion et très appréciées par eux. Étant donné l'ensemble des investissements à réaliser et les fonds communautaires mis à la disposition de ces pays après leur adhésion, les 3 milliards d'euros disponibles actuellement chaque année restent néanmoins une somme relativement faible dont l'utilisation doit être planifiée selon une stratégie bien définie. Par ailleurs, les pays candidats connaissent actuellement encore des difficultés à absorber convenablement les crédits mis à leur disposition.

4.6.3. Il importe que l'aide soit employée de façon à obtenir un effet, si possible, de complémentarité, en promouvant ainsi des initiatives pilotes et en mettant en oeuvre des mesures qui bénéficient d'un écho favorable auprès d'un public large : l'UE nous aide, elle nous apporte quelque chose de positif.

4.6.4. Dans ce même ordre d'idée, l'action probablement la mieux réussie fut l'aide octroyée aux victimes des inondations de 1997 au titre du programme Phare. À l'avenir, la Commission devrait développer davantage de plus petits projets qui proviennent de la base à l'image de l'aide qui avait été accordée lors de cette catastrophe et les mettre en oeuvre avec les autorités polonaises. En particulier, la concentration des ressources de l'ISPA sur les agglomérations, dont la capacité de financement est bien plus importante que celle des petites villes et/ou des zones rurales, devrait être remise en question.

4.6.5. Le CES est largement conscient du fait que ces "petits projets" sont sensiblement plus difficiles à gérer pour la Commission, ils nécessitent plus de dépenses au niveau de l'administration et de la coordination ainsi que les frais de contrôle, imposant par conséquent plus de personnel. Les effectifs du personnel étant souvent insuffisants, la DG Politique régionale pourrait être confrontée à d'importants problèmes si elle n'accroît pas de manière importante le personnel pour une mise en oeuvre réussie du programme ISPA (avec un milliard d'euros par an). Ainsi, il convient également d'examiner dans quelle mesure la mise en oeuvre des programmes d'aide peut être laissée aux mains d'instances polonaises et si le rôle des services de l'UE peut se limiter à vérifier la régularité de l'exécution des projets.

5. Remarques et recommandations particulières

5.1. Le CES observe avec la plus grande inquiétude que l'enthousiasme de la population polonaise envers l'adhésion à l'UE est en chute libre. Selon lui, c'est un signe à prendre au sérieux, qui révèle des lacunes au niveau de la communication passée avec les citoyens. Il y a lieu de contrer ce développement de toute urgence par diverses mesures, entre autres par une stratégie d'information à développer et à mettre en oeuvre avec la société civile. Le nouveau comité consultatif conjoint devrait être utilisé à cette fin.

5.2. Pour le CES, le développement du dialogue social avec la société civile organisée revêt une importance fondamentale. Les carences étant considérables dans ce domaine, le CES propose soit le lancement d'un programme spécifique, soit l'ouverture, par exemple, du programme de jumelage qui existe dans le cadre du programme Phare à des initiatives équivalentes émanant des organisations non gouvernementales et d'autres groupes de la société civile organisée.

5.3. Le CES recommande au Conseil et à la Commission d'aborder les thèmes suivants lors des négociations avec le gouvernement polonais et de vérifier les possibilités de mise en oeuvre correspondantes :

- il y a lieu de réfléchir aux moyens de sensibiliser les partenaires sociaux et la société civile organisée afin qu'ils se dotent de structures plus efficaces, en créant par exemple des organisations centrales; il est absolument nécessaire pour ces organisations qu'elles coordonnent mieux leur travail et qu'elles développent leur capacité à structurer davantage leur dialogue avec les responsables politiques;

- en ce qui concerne la nécessité absolue de mettre au point des stratégies de développement adéquates et conformes aux normes sociales et environnementales pour les secteurs clés (par exemple, l'industrie lourde, l'agriculture, la réforme des transports ferroviaires), ces stratégies doivent être examinées avec les groupes concernés et mises en oeuvre dans le cadre d'un dialogue structuré cofinancé par l'UE;

- l'intensification absolument indispensable du transfert d'informations vers la société civile et du dialogue avec celle-ci (employeurs, syndicats, commerce, industrie, organisations du secteur de l'agriculture, consommateurs, défenseurs de l'environnement, etc.) sur l'adhésion à l'UE et les conséquences de cette adhésion;

- comment élaborer une campagne d'éducation, portant à la fois sur la qualification au sein du secteur agricole et sur l'orientation professionnelle en dehors de cette branche, spécialement destinée aux zones économiquement défavorisées, et absolument nécessaire pour accompagner la mutation structurelle dans l'agriculture et éviter que les disparités économiques entre la ville et la campagne ne deviennent encore plus importantes à long terme;

- comment améliorer, dans le cadre d'un dialogue social, le développement actuel des transports en Pologne, non conforme aux exigences formulées par l'UE en faveur d'une politique des transports "durable" et acceptable sur le plan social et environnemental;

- lors de la répartition des fonds de l'ISPA, comment tenir compte également des besoins des plus petites villes et des zones rurales;

- comment améliorer les conditions générales pour les PME dans le cadre du développement des structures de transformation et de commercialisation, et de surcroît poursuivre le développement des structures coopératives;

- comment clarifier la répartition des tâches entre les différents niveaux décisionnels et administratifs, qui n'est pas toujours bien définie, et comment financer ces tâches;

- comment approfondir les relations existantes entre des groupes polonais et des groupes de l'UE, et comment établir des nouvelles relations lorsque celles-ci n'existent pas encore.

Bruxelles, le 9 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Environ 20 % de la surface cultivable étaient auparavant exploités par des entreprises d'État et/ou des grandes coopératives, principalement dans l'ouest et le nord de la Pologne. 80 % des terres arables sont exploitées principalement par de très petites exploitations privées.

(2) Selon les derniers sondages, environ 46% de la population seulement se dit encore actuellement favorable à l'adhésion, contre 83 % en 1997.

(3) Cf. le Rapport annuel de 1998 de la Commission sur l'égalité des chances.

(4) Seulement 12,7 % des députés du Parlement national sont des femmes.

(5) En Pologne, environ 25 % de tous les emplois sont issus du secteur agricole, dont environ la moitié sont occupés dans les exploitations qui exercent des activités à titre permanent ou principal et le reste dans les exploitations qui exercent des activités à titre complémentaire ou dans les exploitations qui consomment leur propre production et qui ne la commercialisent pas sur le marché officiel.

(6) La taille moyenne des exploitations polonaises est d'environ 7,5 ha. 95 % des fermiers ne possèdent que 5 vaches, voire moins encore.

(7) En raison du capital relativement peu élevé investi dans les exploitations et le peu de moyens dont elles disposent, les exploitations agricoles polonaises ne sont guère confrontées aux problèmes environnementaux. Les principaux problèmes sont l'érosion provoquée par le vent et par l'eau.

(8) L'on peut citer comme autres exemples les importations de viande porcine en provenance du Danemark ou les anciennes exportations de blé ou de fécule de pomme de terre de l'UE vers la Pologne.

(9) Cf. le rapport TINA.

(10) Voir l'étude de la BERD sur l'évolution du système routier en Pologne.

(11) Par comparaison avec les investissements réalisés dans la construction des routes au milieu des années 80, ces investissements ont reculé de 75 %.

(12) Avec le Programme de Partenariat et de Coordination 8000 km sur 23000 devront être fermés.

(13) Près de 2 % du PIB est consacré à des investissements en faveur de l'environnement.

(14) La Cour européenne de justice a constaté qu'une grande partie des 40000 stations d'épuration qui existent en Europe devait être réaménagée et modernisée et que 40000 nouvelles stations supplémentaires devraient être construites. Les travaux ne seront pas achevés dans les délais fixés.

(15) Soit environ 170 millions d'euros depuis l'introduction de ce programme.

(16) ISPA : Instrument structurel de préadhésion, règlement 1267/99, JO L 161/1999.

(17) Cf. l'avis du CES concernant l'instrument financier pour l'environnement (LIFE III), JO C 209 du 22.7.1999.

(18) Sapard: Mesures spéciales de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural, règlement 1268/99, JO L 161/1999.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, ayant recueilli au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats.

Paragraphes 4.1.6.1 et 4.1.6.2

Supprimer et remplacer par :

"(4.1.6.1. nouveau) Le paysage syndical polonais est caractérisé par l'existence de deux grandes confédérations, NZZ Solidarnosc et OPZZ, dont les composantes professionnelles et territoriales jouissent en général d'une grande autonomie. À ces structures assez lâches s'ajoutent beaucoup d'autres groupements syndicaux et des syndicats, existant parfois seulement au niveau de l'entreprise.

(4.1.6.2. nouveau) Les relations complexes qu'entretiennent les grandes confédérations avec le monde politique, SOLIDARNOSC avec l'AWS et OPZZ avec SLD, ont pour effet de rendre parfois difficile le dialogue purement social en politisant certaines questions."

Exposé des motifs

Car cette formulation rend mieux compte du contexte sociopolitique et évite les affirmations tranchées et par trop simplificatrices.

Résultat du vote

Voix contre: 53; voix pour: 41; abstentions: 9.

Paragraphe 4.1.7

Supprimer la première partie de la phrase, jusqu'à "gouvernement", et commencer la phrase avec "La plupart ...".

Exposé des motifs

Car la définition des rapports "Solidarnosc/gouvernement est trop mécaniste, simpliste au point d'en devenir inexacte".

Résultat du vote

Voix contre: 62; voix pour: 39; abstentions: 8.

Paragraphes 4.1.9.1. et 4.1.9.2.

Supprimer.

Exposé des votes

Car le 4.1.9. se suffit à lui-même

Résultat du vote

Voix contre: 62; voix pour: 41; abstentions: 9.