Le détachement de travailleurs joue donc un rôle essentiel dans le marché intérieur, notamment dans le domaine de la prestation transfrontière de services. La Commission est déterminée à renforcer le marché intérieur, ce qui signifie notamment qu’il convient de faciliter la libre prestation des services, en général, et la libre prestation de services des entreprises détachant des travailleurs, en particulier. Cet objectif ne peut être atteint que si le cadre législatif applicable au détachement prévoit des règles claires, équitables et pouvant être appliquées et respectées.

La proposition de directive modifiant la directive de 1996 concernant le détachement de travailleurs, présentée par la Commission le 8 mars 2016, est fondée sur une base juridique du marché intérieur, à savoir l’article 53, paragraphe 1, et l’article 62 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Le détachement de travailleurs est, par définition, de nature transfrontière. Toute activité de détachement a des effets dans deux États membres au moins. Les dispositions relatives au détachement créent nécessairement des droits et des obligations entre des personnes établies dans différents États membres – à savoir un employeur dans l’État membre d’origine et un travailleur résidant temporairement dans un autre État membre. Dans certaines conditions, le bénéficiaire du service dans le second État membre peut être en outre tenu conjointement responsable.

Dans la continuité de son engagement visant à garantir que les parlements nationaux font clairement entendre leur voix dans le processus décisionnel de l’UE, la Commission a soigneusement analysé les avis motivés. Avant de tirer ses conclusions, elle a dialogué directement avec les parlements nationaux à propos des questions soulevées, notamment lors de la réunion de la Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union européenne (COSAC) qui s’est tenue le 13 juin 2016, où un échange préliminaire a mis l’accent sur les questions de procédure, et lors de la réunion du 11 juillet 2016, durant laquelle une discussion de fond s’est déroulée dans le cadre d’un débat plus vaste sur la dimension sociale de l’UE.

En outre, six parlements nationaux (les Cortes Generales espagnoles, la Camera dei Deputati italienne, l’Assembleia da República portugaise, la House of Commons britannique, le Sénat français, le Senato della Repubblica italien) ont transmis des avis dans le cadre du dialogue politique, considérant essentiellement la proposition comme compatible avec le principe de subsidiarité.

Dans ce contexte, la Commission tient à rappeler que l’une de ses priorités est de renforcer les liens avec les parlements nationaux et d’instaurer un nouveau partenariat avec ceux-ci, afin de rapprocher l’Union européenne des citoyens. La Commission attache une grande importance à l’approfondissement des connaissances nationales spécifiques au sein de l’institution, au renforcement de la compréhension mutuelle et à l’établissement de canaux de communication efficaces entre l’échelon national et le niveau européen.

Le protocole nº 2 aux traités, qui concerne l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, donne aux parlements nationaux la possibilité d’émettre des avis motivés lorsqu’ils considèrent qu’une proposition législative n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Lorsque les avis motivés émis par les parlements nationaux représentent au moins un tiers de l’ensemble des voix qui leur sont attribuées, la proposition doit être réexaminée par la Commission. Sur la base de ce réexamen, la Commission peut décider de maintenir la proposition, de la modifier ou de la retirer, et elle doit motiver sa décision.

En substance, la proposition vise à faire en sorte que la libre prestation des services au sein de l’Union se fasse dans des conditions qui garantissent l’égalité de traitement des entreprises ainsi que le respect des droits des travailleurs. La Commission a estimé que la directive 96/71/CE, adoptée il y a de cela vingt ans, ne permet plus d’assurer le respect de telles conditions, compte tenu de la situation économique et sociale prévalant actuellement dans les États membres. C’est pourquoi, elle a soumis une proposition d’action législative. La proposition de la Commission vise à résoudre les problèmes spécifiques identifiés en apportant un nombre limité de modifications ciblées à la directive 96/71/CE.

Dans ce contexte et conformément à son programme de travail 2016, la Commission a adopté le 8 mars 2016 une proposition de révision ciblée de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs. Les raisons motivant les mesures envisagées ainsi que les choix politiques figurant dans la proposition sont expliqués dans l’exposé des motifs, dans les considérants de la proposition de directive et dans le rapport d’analyse d’impact accompagnant la proposition.

Dans le cadre de ses orientations politiques, la Commission s’est engagée à œuvrer en faveur d’un marché intérieur plus approfondi et plus équitable. L’Union a établi un marché intérieur dont elle assure le fonctionnement sur les bases d’une économie sociale de marché hautement compétitive, tendant au plein emploi et au progrès social.

L’assemblée nationale bulgare, le sénat tchèque, le parlement estonien, l’assemblée nationale hongroise, la diète lituanienne, la diète lettone, la chambre des députés roumaine ainsi que le conseil national slovaque font valoir que l’alignement des salaires dans les États membres devrait être la conséquence du développement économique et non celle d’une action législative de l’Union. À cet égard, il convient de noter que la proposition n’a pas pour objectif d’aligner les salaires dans les États membres. La proposition vise simplement à faire en sorte que les dispositions contraignantes en matière de rémunération dans l’État membre d’accueil s’appliquent aussi aux travailleurs détachés dans cet État membre. De plus, le fait que le développement économique puisse entraîner une plus grande convergence des salaires dans la durée n’exclut pas la nécessité de s’assurer – également dans l’intervalle – que les entreprises sont traitées équitablement et que les travailleurs détachés bénéficient d’une protection adéquate.

L’objectif de la proposition est d’offrir des conditions plus équitables aux prestataires de services nationaux et transfrontières et de faire en sorte que les travailleurs exerçant leur activité sur le même site soient protégés par les mêmes règles, qu’il s’agisse de travailleurs locaux ou détachés, dans tous les secteurs de l’économie. Cet objectif ne peut être pleinement atteint par les États membres ayant la faculté, mais non l’obligation, d’appliquer de telles règles dans des secteurs autres que le secteur de la construction. En effet, dans de telles circonstances, les États membres peuvent choisir de ne pas appliquer ces règles, manquant ainsi d’offrir des conditions de concurrence homogènes et une protection adéquate des travailleurs détachés dans ces autres secteurs. L’obligation pour l’ensemble des États membres d’appliquer ces règles dans tous les secteurs de l’économie ne peut pas être établie au niveau national, mais doit être prévue au niveau de l’Union. La Commission considère donc que l’objectif de la proposition sur ce point peut être mieux atteint au niveau de l’Union.

La proposition ne porte sur aucune des questions abordées par la directive d’exécution de 2014 visant à renforcer les instruments destinés à combattre et sanctionner les contournements ainsi que les fraudes relatives au détachement de travailleurs. Au lieu de cela, elle met l’accent sur les questions liées au cadre réglementaire de l’Union fixé par la directive initiale de 1996. Par conséquent, la proposition de révision ciblée de la directive de 1996 ainsi que la directive d’exécution sont complémentaires et se renforcent mutuellement.

L’ensemble des avis motivés, à l’exception de celui du parlement danois, font valoir que l’objectif de l’action pourrait être mieux atteint au niveau des États membres ou que la Commission n’a pas suffisamment prouvé que l’action devrait être menée au niveau de l’Union.

Certains des parlements nationaux ayant émis un avis motivé soutiennent que tel est notamment le cas de certaines des règles proposées: l’extension de l’applicabilité d’accords collectifs généralement contraignants en dehors du secteur de la construction (assemblée nationale bulgare, chambre des députés et sénat tchèques) et les dispositions relatives aux chaînes de sous-traitance et aux travailleurs intérimaires (diète et sénat polonais). L’assemblée nationale hongroise estime qu’en introduisant la notion de «rémunération» en lieu et place de celle actuellement utilisée de «taux de salaire minimal», la proposition n’apporte pas de valeur ajoutée, en raison de la prétendue absence de clarté de la notion de rémunération.

Comme cela est rappelé au point 3, les objectifs de la proposition sont de faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur, en particulier la libre prestation des services, tout en garantissant des conditions de concurrence plus équitables entre les prestataires de services nationaux et transfrontières, une protection adéquate des travailleurs détachés ainsi que la clarté et la prévisibilité du cadre juridique applicable aux travailleurs détachés. La Commission considère que ces objectifs sont interdépendants et peuvent donc être mieux réalisés au niveau de l’Union. Si les États membres agissaient de façon unilatérale, au niveau national, sur les modifications ciblées proposées par le projet d’acte législatif, leur action pourrait conduire à une fragmentation du marché intérieur en ce qui concerne la libre prestation de services.

Déjà en 1996, en adoptant la directive initiale, puis, de nouveau en 2014, avec la directive d’exécution, le législateur de l’Union a décidé que l’objectif visant à faciliter la libre prestation de services, tout en garantissant des conditions de concurrence plus équitables entre les prestataires de services nationaux et transfrontières ainsi qu’une protection adéquate des travailleurs détachés, était mieux atteint au niveau de l’Union. Le législateur a établi un cadre réglementaire pour le détachement des travailleurs au niveau de l’Union, en tenant compte de la nature transfrontière inhérente au détachement des travailleurs et en prenant en considération le fait que si les États membres agissaient de façon unilatérale, au niveau national, leur action pourrait conduire à une fragmentation du marché intérieur en ce qui concerne la libre prestation de services.

En présentant sa proposition, la Commission facilite l’exercice des droits consacrés par l’article 57 du TFUE, selon lequel toute personne fournissant un service peut, pour l’exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans l’État membre où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que cet État impose à ses propres ressortissants.

Une action individuelle par les États membres ne permettrait pas d’atteindre un autre objectif important des mesures: apporter une cohérence juridique dans l’ensemble du marché intérieur et clarifier le cadre juridique applicable aux travailleurs détachés, puisque la protection qui leur est accordée varierait en fonction de l’approche de l’État membre d’accueil. En effet, le fait que le cadre juridique au niveau de l’Union ne soit pas suffisamment harmonisé contribue à un manque de connaissances des droits tant par les travailleurs que par les entreprises et les agences d’intérim utilisatrices.

Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que les objectifs de sa proposition peuvent être mieux réalisés au niveau de l’Union.

4.2.3. Absence de reconnaissance explicite des compétences des États membres

Pour le parlement danois, la préoccupation concernant la subsidiarité tient au fait que la proposition, contrairement à la directive 96/71/CE, ne ferait pas explicitement référence à la compétence des États membres en ce qui concerne la définition de la rémunération et des conditions de travail et d’emploi.

Toutefois, la proposition de la Commission respecte pleinement et sans équivoque la compétence des États de fixer la rémunération et les autres conditions de travail et d’emploi, conformément aux lois et pratiques nationales, et elle insiste explicitement sur ce point. Le considérant 12 confirme qu’il «relève de la compétence des États membres de fixer les règles relatives à la rémunération conformément à leur législation et à leurs pratiques». En outre, le texte proposé pour modifier l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, indique clairement que les conditions de travail et d’emploi applicables aux travailleurs détachés sont celles qui sont, dans l’État membre sur le territoire duquel le travail est exécuté, fixées par la loi ou par des conventions collectives d’application générale Dans la modification proposée, la rémunération comprend «tous les éléments de la rémunération rendus obligatoires par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales, par des conventions collectives ou des sentences arbitrales déclarées d’application générale et/ou, en l’absence d’un système permettant que les conventions collectives ou sentences arbitrales soient déclarées d’application générale, par d’autres conventions collectives ou sentences arbitrales au sens du paragraphe 8, deuxième alinéa, dans l’État membre sur le territoire duquel le travailleur est détaché».

Par conséquent, la proposition ne réglemente pas la rémunération, pas plus qu’elle ne définit la rémunération ou ses éléments constitutifs au niveau de l’Union. Elle prévoit simplement que des règles contraignantes en matière de rémunération, telles que définies par les États membres, s’appliquent de manière non discriminatoire aux prestataires de services locaux et transfrontières, ainsi qu’aux travailleurs locaux et détachés.

Le parlement danois fait également valoir que la proposition suscite des doutes quant à la compétence des États membres pour déterminer les conditions applicables aux travailleurs intérimaires. Le parlement danois ne conteste pas la possibilité pour l’Union d’agir dans ce domaine ou le fait que la possibilité actuellement donnée par la directive de 1996 est rendue obligatoire par la proposition. C’est l’approche consistant à faire expressément référence à l’article 5 de la directive 2008/104/CE qui est susceptible de porter atteinte à la compétence nationale, d’après le parlement danois.

Afin de faciliter la prestation transfrontière de services par des entreprises de travail intérimaire, tout en assurant des conditions équitables et une protection adéquate des travailleurs intérimaires, il convient de prévoir que les travailleurs intérimaires transfrontières bénéficient des mêmes droits que ceux qui sont prévus par la directive 2008/104/CE pour les travailleurs intérimaires nationaux. Ce principe laisse intacte la compétence de chaque État membre de déterminer ces droits.

4.2.4. Manque de justification

Plusieurs parlements nationaux font valoir que la Commission n’a pas satisfait à l’exigence de l’article 5 du protocole nº 2 du traité, qui prévoit que les projets d’actes législatifs sont motivés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, considérant que la justification figurant dans l’exposé des motifs de la proposition est trop succincte.

Ce point a été mentionné par l’assemblée nationale bulgare, la chambre des députés tchèque, le sénat tchèque, le parlement croate, l’assemblée nationale hongroise, la diète lettone, la diète polonaise, le sénat roumain et le conseil national slovaque.

Selon la jurisprudence de la Cour de justice, l’obligation de motiver les actes juridiques, consacrée par l’article 296, deuxième alinéa, du TFUE, impose que tous les actes concernés contiennent un exposé des raisons qui ont amené l’institution à les arrêter, de manière telle que la Cour puisse exercer son contrôle et que tant les États membres que les intéressés connaissent les conditions dans lesquelles les institutions de l’Union ont fait application du traité. Dans le même arrêt, la Cour a admis qu’une motivation implicite et assez limitée pouvait être suffisante pour justifier le respect du principe de subsidiarité. Dans un arrêt plus récent, la Cour a précisé que le respect de l’obligation de motivation en ce qui concerne le respect du principe de subsidiarité doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte attaqué, mais aussi de son contexte et des circonstances de l’espèce. La Cour examine, notamment, si la proposition de la Commission et son analyse d’impact comportent suffisamment d’éléments faisant apparaître d’une façon claire et non équivoque les avantages liés à une action entreprise au niveau de l’Union, plutôt qu’au niveau des États membres.

En l’espèce, en ce qui concerne la subsidiarité, l’exposé des motifs précisait: «Une modification d’une directive existante nécessite l’adoption d’une nouvelle directive». Bien que cette indication soit succincte, elle est complétée par les considérants de la proposition de directive et le rapport d’analyse d’impact qui l’accompagne.

Les considérants de la proposition de directive précisent les raisons pour lesquelles une action au niveau de l’Union est nécessaire afin d’améliorer le cadre réglementaire de l’Union concernant le détachement de travailleurs à certains égards.

Comme cela a déjà été indiqué, le considérant 12 précise qu’il «relève de la compétence des États membres de fixer les règles relatives à la rémunération conformément à leur législation et à leurs pratiques».