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AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
du 24 avril 2002
sollicité par le ministère belge des Finances
sur un avant-projet de loi relative à la surveillan ce du secteur financier et aux services financiers
(CON/2002/13)
1. Le 18 mars 2002, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la
part du ministère belge des Finances portant sur un avant-projet de loi relative à la surveillance dusecteur financier et aux services financiers (ci-après dénommé « avant-projet de loi »). Lavant-projet de loi vise à introduire un régime complet relatif à larchitecture de surveillance du secteurfinancier, comprenant notamment des dispositions concernant la coordination de la fonction desurveillance. En outre, il prévoit des règles spécifiques relatives aux marchés secondairesdinstruments financiers.
2. La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de larticle 105, paragraphe 4, du traité
instituant la Communauté européenne (ci-après dénommé le « traité ») et de larticle 2,paragraphe 1, sixième tiret, de la décision 98/415/CE du Conseil du 29 juin 1998 relative à laconsultation de la Banque centrale européenne par les autorités nationales au sujet de projets deréglementation
1, étant donné que lavant-projet de loi énonce des règles applicables aux
établissements financiers qui pourraient avoir une incidence sensible sur la stabilité desétablissements et marchés financiers. Conformément à larticle 17.5, première phrase, du règlementintérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil desgouverneurs de la BCE. 
3. La BCE remarque quà larticle 2, 10°, g), la définition de l« intermédiaire qualifié » inclut
également la Banque centrale européenne, la Banque Nationale de Belgique (BNB) et les autresbanques centrales des États membres de lEspace économique européen. Lavant-projet de loiutilise la notion d« intermédiaire qualifié » à larticle 6, § 1
er, qui énumère les entités qui peuvent
être admises en tant que membres dun marché réglementé belge (à condition quelles satisfassentaux conditions énoncées à larticle 6, § 2). De plus, selon larticle 27, § 1
er, les intermédiaires
qualifiés actifs en Belgique doivent adopter un code de conduite interne pour assurer le respect desdispositions des articles 24 et 25. La notion est en outre utilisée à larticle 31, concernant un
                                                     
1 JO L 189 du 3.7.1990, p. 42.
2privilège sur les instruments financiers et fonds. La BCE souligne quen principe, la législation
nationale ne saurait imposer des obligations à la BCE et aux banques centrales de lEurosystèmeconcernant les opérations conduites dans le cadre des missions de lEurosystème et quil serait utileque la législation belge confirme expressément ce point.
4. Afin dassurer un contrôle adéquat externe, public et indépendant et doctroyer aux entreprises du
marché les moyens appropriés pour exercer leurs activités en vertu du droit privé et sanscontraintes liées au statut public, la BCE constate que lavant-projet de loi envisage daccroîtreencore la séparation entre le contrôle du respect de la législation dordre public conféré à laCommission bancaire et financière (CBF) et les activités des entreprises de marché privées. A cettefin, et conformément à lavis de la BCE du 22 novembre 2001 sur une proposition de directive sur
les opérations dinitiés et les manipulations de marché
2, la BCE souhaite souligner limportance
quelle attache à une claire délimitation et définition dune éventuelle délégation de pouvoirs auxopérateurs du marché, de manière à éviter les problèmes identifiés dans lexposé des motifs delavant-projet de loi belge (inefficacité de la structure de surveillance, nature confidentielle desmissions de service public et risque de conflits dintérêts). Par conséquent, la BCE accueillefavorablement la proposition selon laquelle les autorités publiques assument en dernier ressort laresponsabilité du contrôle de la conformité à la législation communautaire et nationale. Audemeurant, cette démarche est conforme aux vues exprimées par la Commission dans sesorientations récemment modifiées concernant la révision de la directive sur les servicesdinvestissement.
5. La BCE prend acte de ce que la compétence de la BNB, consistant à veiller au bon fonctionnement
des systèmes de compensation et de paiements et à sassurer de leur efficacité et de leur solidité,conformément à larticle 8 de la loi fixant le statut organique de la BNB, a été expressément
reconnue par larticle 33 de lavant-projet de loi. La BCE remarque également que les articles 22et 23 de lavant-projet de loi, qui prévoient un cadre général relatif à la compensation et à laliquidation, confèrent au Roi la compétence dadopter une législation plus détaillée prenant laforme darrêtés royaux. Conformément à la décision 98/415/CE du Conseil, la BCE devraégalement être  consultée sur de tels arrêtés royaux.
6. Lavant-projet de loi met en place un cadre complet pour lutter contre les abus de marché. Outre les
articles 39 et 40 qui prévoient des sanctions pénales, larticle 25 énumère les diverses infractionsliées aux marchés financiers qui donnent lieu à des sanctions administratives infligées par unorgane administratif indépendant, la CBF. Lavant-projet de loi nexige pas quune preuvespécifique de lutilisation de moyens frauduleux soit rapportée pour que les infractions soientétablies et donc que des sanctions soient infligées, tout en octroyant des garanties suffisantes à lapersonne qui a effectué une transaction suspecte. Lefficacité du cadre juridique de la lutte contreles abus de marché est en outre améliorée par le fait que lavant-projet de loi permet au Roi
                                                     
2 Avis de la BCE CON/2001/38, publié au JO C 24 du 26.1.2002, p. 8.
3délargir le champ dapplication des interdictions afin de sadapter aux développements rapides des
marchés. De plus, il est à remarquer que ces dispositions anticipent en partie la proposition dedirective de la Commission sur les opérations dinitiés et les manipulations de marché, notammenten ce que lavant-projet de loi désigne la CBF comme lautorité administrative unique compétentepour traiter des infractions liées aux marchés financiers en Belgique. La BCE accueillefavorablement ces dispositions qui devraient renforcer la confiance des investisseurs dans lesmarchés financiers et donc contribuer à la stabilité financière de ces marchés.
7. En outre, sagissant des dispositions relatives aux abus de marché, la BCE remarque que lavant-
projet de loi exclut la BCE, la BNB et les BCN de lEurosystème du champ dapplication des
règles relatives aux interdictions donnant lieu à sanctions administratives (article 25, § 1er, 1°). Les
dispositions concernant les infractions donnant lieu à sanctions pénales prévoient une exclusionidentique (article 40, § 6, 1°). Conformément à la proposition de directive de la Commission sur lesopérations dinitiés et les manipulations de marché, lexclusion pourrait être étendue à toutes lesBCN des États membres de la Communauté européenne, y compris celles des États membresnayant pas encore adopté leuro. De plus, il est à noter que lavis de la BCE sur la propositionprécitée demandait que lexclusion soit étendue non seulement aux opérations de politiquemonétaire et de change, mais aussi aux opérations effectuées par les banques centrales, ou pour leurcompte, en matière de gestion des réserves de change, afin de permettre au SEBC dexercer sesmissions fondamentales dans le cadre de larticle 105, paragraphe 2, du traité. La BCE estime quelexclusion figurant dans lavant-projet de loi devrait être modifiée en conséquence.
8. Dune manière générale, la BCE accueille favorablement les dispositions énoncées aux
chapitres III à V de lavant-projet de loi, qui concernent la réforme de la structure de la surveillancefinancière en Belgique. Lobjectif de ces dispositions est dinstaurer un cadre de surveillanceflexible et actualisé, prenant notamment en compte le principe de bonne corporate governance  des
autorités de surveillance et la nécessité de coopération et déchange dinformations en matière desurveillance. La BCE estime que lun des principaux mérites de la nouvelle structure est lerenforcement envisagé des mécanismes de coopération entre les autorités de surveillance ainsiquentre ces dernières et la banque centrale. Lavant-projet de loi souligne à juste titre la nécessitédopérer des synergies en vue dadopter une démarche appropriée en matière de gestion des risquessystémiques de stabilité financière et de surveillance (macro) prudentielle. En effet, ces synergiesreprésentent une condition essentielle pour permettre, dune part, aux banques centrales decontrôler de manière appropriée les risques pour la stabilité financière au niveau national et, dautrepart, à lEurosystème de contribuer de manière appropriée au processus de contrôle dans la zoneeuro. Dans ce contexte, la BCE souhaite formuler quatre observations spécifiques. 
9. Premièrement, lefficacité globale du processus de coordination. La séparation des institutions de
surveillance financière est préservée car la CBF et lOffice de Contrôle des Assurances (OCA)
demeurent des personnes morales séparées, distinctes de la BNB. Cependant, la nouvelle structureentraîne linstauration de deux organes pour promouvoir la coordination : le Conseil de
4surveillance de lAutorité des services financiers et le Comité de stabilité financière, chacun étant
composé de membres de la BNB, la CBF et lOCA. La BCE constate que linstauration de ces deuxorganes est destinée à assurer une coordination efficace entre les trois institutions au regard delenvironnement dynamique dans lequel les banques et autres établissements financiers évoluent età conférer une dimension internationale à la surveillance. La BCE souhaite souligner que lesdispositions relatives aux deux organes pourraient mieux clarifier leurs compétences particulièresen matière consultative et décisionnelle. Ceci permettrait déviter que de possibles incertitudesconcernant les rôles respectifs précis de chacun de ces organes ne réduisent lefficacité duprocessus de coordination. En particulier, les compétences et les responsabilités des deux organesainsi que leur contribution à la coopération en matière de surveillance devraient être clairementdifférenciées. Il est également utile de remarquer que le terme « Autorité » dans la dénomination dupremier organe pourrait savérer trompeuse puisquil ne sagit pas de créer une autorité des servicesfinanciers en tant que telle.
10. Deuxièmement, la nature du Comité de stabilité financière. La BCE constate que ce Comité est
présenté comme un lieu de discussion et de consensus entre les trois institutions sur les questions
liées à la stabilité financière. Toutefois, la lecture combinée des articles pertinents de lavant-projetde loi et des commentaires de ces articles pourrait soulever des incertitudes quant à la question desavoir si ce comité dispose ou non de compétences de décision. Un article énonce que lesdélibérations au sein de ce comité ne portent pas préjudice à la responsabilité de lun ou lautrecomité de direction pour les questions faisant lobjet de ces délibérations. Cette disposition sembleindiquer que le comité ne possède pas de fonctions décisionnelles. Dautre part, les commentairesdes articles introduisent la notion de « double majorité », concernant le comité lui-même et lescomités de direction de la BNB, la CBF et lOCA. Or, lintroduction de cette notion pourrait êtreinterprétée comme une attribution de compétences de décision au comité, ce qui serait susceptibledentraîner, dans des circonstances particulières et sans doute improbables, un blocage desdécisions dans les cas où lavis du comité divergerait de celui des comités de direction desinstitutions qui le patronnent. La BCE apprécierait que soit clarifiée cette question en vue degarantir des processus de décision efficaces et transparents. 
11. Troisièmement, les missions de la banque centrale. La BCE remarque que les questions dintérêt
commun qui peuvent faire lobjet dun examen par le Comité de stabilité financière, conformément
à larticle 117, § 3, concernent lexercice des missions légales de chacune des autorités participantau comité. Tout en reconnaissant le mérite de linstauration du Comité de stabilité financière entant quorgane de coordination des politiques, la BCE considère essentiel de clarifier, par unedisposition spécifique, le fait que les fonctions attribuées à ce comité ne sauraient compromettrelexercice indépendant des missions de la banque centrale, conformément à ses statuts. Cela vaut,tout dabord, sagissant de la préservation de la « stabilité du système financier dans son
ensemble » et sagissant de la « gestion de crise » qui peuvent concerner directement certainesfonctions de la banque centrale. Dans ce cadre, la BCE serait également en faveur de lattribution à
5la banque centrale de la compétence légale de contribuer à la stabilité du système financier. Le
cadre institutionnel proposé dans lavant-projet de loi ne pourrait que profiter de linclusionexpresse dune telle compétence dans les statuts et  la législation organique de la BNB. Les banques
centrales se trouvent généralement dans une position favorable pour contribuer au maintien de lastabilité financière, tant de manière continue quen cas de situation de crise, compte tenu de leurconnaissance des évolutions des marchés monétaires et financiers et de leur participation auxopérations relatives aux systèmes de paiement et à la politique monétaire. Cela clarifieraitégalement la contribution de la banque centrale aux activités du Comité de stabilité financière. Parailleurs, la considération précitée est applicable à la fonction du Comité de stabilité financièreconsistant à examiner les questions liées aux interactions entre le contrôle prudentiel et« loversight » des systèmes de paiement. La BCE remarque que cette fonction est sans préjudicede la responsabilité exclusive de la BNB, en vertu de la loi fixant son statut organique, de veiller aubon fonctionnement des systèmes de compensation et de paiements et de sassurer de leur efficacitéet de leur solidité, conformément aux dispositions  de larticle 105, paragraphe 2, du traité. Enfin, la
BCE estime que la mise en commun de la gestion du personnel dans le cadre des activités duComité de stabilité financière, prévue par larticle 118, devrait être effectuée de manière à ne pascompromettre lautonomie de la banque centrale dans lexercice de ses missions légales, en cecompris sa contribution souhaitable au maintien de la stabilité financière. Dans ce contexte, il est ànoter que lavant-projet de loi contient des références à de futurs arrêtés royaux, qui pourraient êtreutilisés pour introduire des modifications substantielles de la structure institutionnelle prévue et deses mécanismes de coordination. La BCE présume que les autorités belges la consulteront lorsquede telles mesures seront proposées, pour autant quelles relèvent de sa compétence.
12. Quatrièmement, la corporate governance  des autorités de surveillance. La BCE reconnaît quil est
souhaitable et nécessaire daméliorer les structures organisationnelles de la CBF et de lOCA au
moyen de la création, au sein de ces deux institutions, du conseil de surveillance, du comité dedirection, du président et du secrétaire général. Lavant-projet de loi est destiné à redéfinir lesstructures actuelles à laune des exigences de bonne corporate governance , afin de bénéficier à
lavenir de procédures intra-institutionnelles efficaces, transparentes et prévisibles. A cette fin,lavant-projet de loi vise à établir une séparation claire entre les fonctions de direction et celles decontrôle ainsi quune répartition claire des responsabilités en matière denquête et de décision.Dans ce contexte, la BCE souligne la nécessité dinsérer dans lavant-projet de loi une dispositionénonçant que les membres des comités de direction agissent librement, à titre personnel. Une telledisposition permettrait déviter la survenance de toute charge de coordination inter-institutionnelleen amont de la prise de décision. 
613. La BCE confirme quelle ne voit pas dobjection à ce que les autorités nationales compétentes
rendent le présent avis public, si elles le jugent bon.
Fait à Francfort-sur-le-Main, le 24 avril 2002.
Le président de la BCE
[signé]
Willem F. DUISENBERG