Avis du Comité économique et social sur le «Livre blanc de la Commission sur "La gestion du trafic aérien - Vers un espace aérien européen sans frontières"»

(97/C 56/05)

Le 12 mars 1996, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur le «Livre blanc de la Commission sur "La gestion du trafic aérien - Vers un espace aérien européen sans frontières"».

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 octobre 1996 (rapporteur: M. Moreland).

Le Comité économique et social, lors de sa 339e session plénière des 30 et 31 octobre 1996 (séance du 31 octobre 1996), a adopté l'avis suivant par 56 voix pour et une voix contre.

1. Proposition de la Commission

1.1. Il s'agit d'un «Livre blanc» (c'est-à-dire la position définitive de la Commission par opposition à un document de consultation) sur l'avenir de la gestion du trafic aérien en Europe. Avant de tirer ses conclusions, la Commission examine d'abord les antécédents et les lacunes du système actuel.

1.2. Malgré une amélioration notable au début des années 90, le nombre de retards augmente depuis 1994. La Commission indique (paragraphe 9 du Livre blanc) que «le coût des retards dus à l'ATC pesant sur les compagnies aériennes s'est stabilisé aux alentours de 2 000 millions d'ECU annuellement». La Commission estime que la situation peut être améliorée par une prise de décision plus efficace et par une meilleure utilisation des ressources.

1.3. Actuellement, les services et fonctions relèvent de la responsabilité des États. Le centre de contrôle d'EUROCONTROL installé à Maastricht assure le contrôle du trafic aérien pour l'espace aérien supérieur des pays du Benelux et de l'Allemagne septentrionale. EUROCONTROL a également été chargé de créer et ensuite de faire fonctionner un Organisme central de gestion des courants de trafic aérien (CFMU) qui fournit des services de gestion des flux de trafic aérien couvrant la quasi-totalité de l'Europe. Toutefois, le cadre réglementaire dans lequel la fonction opérationnelle est assurée reste essentiellement une prérogative nationale. Deux États membres ne font pas partie d'EUROCONTROL (l'Espagne et la Finlande) et huit États extérieurs à l'UE sont membres d'EUROCONTROL.

1.4. Les précédents efforts de la Commission visant à instaurer un système unique de gestion du trafic aérien n'ont pas été repris par le Conseil. Ce dernier a vu une issue dans la coopération multilatérale dans le cadre de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) et a demandé à la Commission d'aider EUROCONTROL à cet égard.

1.5. La Commission pense que cette approche ne s'est pas révélée appropriée pour relever le défi que représentait l'augmentation du trafic aérien. Elle estime que:

a) la gestion du trafic aérien est trop éclatée: outre les différentes administrations nationales, la CEAC et EUROCONTROL, d'autres organismes sont responsables de la gestion du trafic aérien;

b) il y a un manque de mécanismes de prise de décision;

c) il y a un manque d'aides à la décision: les informations dont disposent les décideurs sont inadéquates;

d) il y a un manque de moyens de suivi des décisions;

e) il y a un manque d'outils de mise en oeuvre et de soutien;

f) il y a une maîtrise insuffisante des coûts.

1.6. La Commission examine trois autres solutions:

1.6.1. «Une structure européenne monolithique»

L'élaboration des politiques et la fourniture de services seraient placées sous l'égide d'un seul organisme.

1.6.2. «Une solution limitée à la Communauté»

Ceci pourrait impliquer la transformation d'EUROCONTROL en agence communautaire. Sur la base des dispositions existantes du Traité, la Communauté pourrait fournir le cadre réglementaire permettant d'entreprendre des actions pour combler les lacunes de la situation actuelle.

1.6.3. «Une solution européenne plus large»

Ceci permettrait d'impliquer les États non membres. La Commission deviendrait membre d'EUROCONTROL. Néanmoins, la Commission prévoit de «réinventer» EUROCONTROL en l'investissant de plus de pouvoir pour présenter des décisions liant les participants et en lui donnant un rôle en matière de contrôle et de fourniture de mécanismes de soutien.

La Commission envisage que l'EUROCONTROL «réinventé» ait une fonction réglementaire mais que les fonctions plus opérationnelles restent décentralisées au niveau national. La gestion centrale des flux de trafic aérien resterait une activité de l'EUROCONTROL «réinventé».

1.7. La Commission conclut que la troisième option est la plus appropriée et indique qu'elle «fera des recommandations de façon à permettre que la Communauté devienne membre d'EUROCONTROL et à garantir que les conditions relatives à cette option sont remplies intégralement».

2. Avis du Comité

2.1. Observations générales

Le Comité partage dans les grandes lignes l'opinion de la Commission sur les lacunes du système actuel de gestion du trafic aérien en Europe et soutient énergiquement la nécessité d'agir pour améliorer ce système non seulement afin de réduire les retards, mais également dans l'intérêt de la sécurité aérienne et dans le but d'uniformiser les systèmes nationaux de gestion. Le Comité estime que la situation demande une solution multinationale et approuve la conclusion de la Commission selon laquelle il faut créer un système de gestion du trafic aérien «qui dépasse les frontières nationales». Parmi les trois options proposées par la Commission, «une solution européenne plus large» est celle qui devrait servir de base à toute action positive.

2.2. L'amélioration du système de gestion du trafic aérien devrait être l'objectif premier du Conseil lorsqu'il examinera le Livre blanc. Dans ce contexte, EUROCONTROL devrait être «réinventé» () avec des pouvoirs réglementaires renforcés.

2.3. Bien qu'un EUROCONTROL «réinventé» doive établir des procédures pour une meilleure gestion, la plupart des fonctions opérationnelles devraient relever de la responsabilité des autorités des États participants. Dans ce contexte, il importe que tous les États membres améliorent leur système national de gestion du trafic aérien (ATM - «Air Traffic Management») afin que celui-ci devienne rentable et soit axé sur le client. En effet, indépendamment des progrès préconisés par le Livre blanc, des améliorations des organisations nationales de gestion du trafic aérien sont essentielles et contribueront à améliorer le système global en Europe.

2.4. Les retards en matière de trafic aérien ne sont pas dus uniquement à la gestion du trafic aérien (voir annexe). La majorité des heures perdues par les passagers est liée à d'autres facteurs tels que les créneaux, la capacité des aéroports, la gestion des compagnies et des aéroports, les services d'assistance au sol, la sécurité des compagnies et des aéroports et la météo. Il arrive que des retards soient imputés à tort à des déficiences dans la gestion du trafic aérien. Le Comité estime que l'attention portée à la gestion du trafic aérien ne doit pas empêcher de veiller à la diminution des retards dus à d'autres causes.

3. Observations spécifiques

3.1. La Communauté en tant que membre d'EUROCONTROL

3.1.1. Actuellement, EUROCONTROL assume certaines fonctions réglementaires, gère le programme européen d'amélioration du contrôle du trafic aérien (ATC) et fournit des services opérationnels. Comme indiqué au point 2.2, l'EUROCONTROL «réinventé» devrait avoir une responsabilité réglementaire couvrant tous les aspects pertinents de l'ATC. Le Livre blanc n'indique pas clairement un partage précis des fonctions opérationnelles entre la responsabilité «multinationale» et la responsabilité nationale. Il faut que la Commission précise son point de vue sur les différences entre les fonctions opérationnelles et réglementaires et sur le rôle des organismes responsables de leur exécution. Le Comité estime que la gestion centrale des flux de trafic aérien devrait relever de la responsabilité de l'EUROCONTROL «réinventé», et que tous les autres services opérationnels devraient être fournis par les autorités nationales.

En tout état de cause, le Comité saluerait l'adhésion des États membres et des autres États européens qui ne sont pas membres actuellement. En effet, le Comité estime que la compétence d'EUROCONTROL devrait couvrir tous les pays européens.

3.1.2. Il est clair que les principales caractéristiques d'un EUROCONTROL «réinventé» sont l'autorité et la capacité à prendre des décisions qui seraient contraignantes pour les prestataires de services, ainsi que le pouvoir de faire respecter ces décisions. Cela exigera, entre autres, le recours à un vote à la majorité (déjà en vigueur au sein de la commission permanente d'EUROCONTROL) et devrait en outre encourager les prestataires de services à coopérer.

3.1.3. La proposition de la Commission (que la Communauté soit membre de l'EUROCONTROL «réinventé») constitue une solution politique possible. Ceci suscite toutefois des questions qui appellent une réponse:

a) Quel serait le rôle de la Commission? Serait-elle mandatée par le Conseil pour le représenter aux réunions d'EUROCONTROL? Comment le Conseil définirait-il le contenu du mandat de la Commission?

b) Quelle serait la répartition des voix entre l'Union européenne et les États non membres de l'UE? (Actuellement, les États membres de l'UE ont 69 voix sur 83 à la commission permanente d'EUROCONTROL.)

c) Comment seront traités les cas qui relèvent de la compétence exclusive de la Communauté ou des États membres ou pour lesquels il existe une compétence partagée? Quel sera l'impact du fonctionnement de l'EUROCONTROL réinventé dans chacun de ces cas?

d) De quelle juridiction relèverait l'espace militaire ? Cela dépendra-t-il d'un progrès substantiel dans la compétence de l'Union européenne en matière de défense ?

3.1.4. Il serait possible d'envisager des variantes de la proposition de la Commission. Toutefois, il est indispensable que la Commission soit impliquée, particulièrement s'il est nécessaire de transposer les décisions d'EUROCONTROL en lois communautaires ou en autres actions.

3.1.5. L'étude INSTAR (Institutional Arrangements) de la CEAC est terminée et le travail suivant, à savoir le développement d'une stratégie institutionnelle, est en cours (Étude INSTRAT). Les décisions finales devraient attendre le résultat de ce travail mais devraient également tenir compte d'autres opinions comme le présent avis et celui du Parlement européen (en particulier parce que la CEAC, de par sa nature, reflète la position des conseils d'administration nationaux de l'aviation civile plutôt que d'adopter une vue plus large). Les incidences sur les ressources humaines devraient également être prises en considération (le Comité pourrait envisager de donner un «Supplément d'avis» lorsque cette phase du travail sera terminée).

3.1.6. Toute nouvelle structure devrait être soumise à l'obligation démocratique propre de rendre des comptes. Elle devrait fournir des rapports annuels sur ses activités au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social.

3.2. Espace aérien militaire

3.2.1. Une gestion souple de l'espace aérien doit être complètement intégrée dans l'organisation du trafic aérien. La tendance à se diriger vers une gestion souple de l'espace aérien civil et militaire dans la plupart des États membres est la bienvenue et devrait être acceptée par tous les États concernés par la gestion du trafic aérien en Europe. Le Comité serait partisan d'une collaboration encore plus étroite entre les systèmes de gestion du trafic aérien civil et militaire afin d'exploiter pleinement l'espace aérien disponible.

3.3. Sécurité

Le Comité remarque que l'attention est concentrée sur la réduction des retards. Bien que la sécurité ne soit pas ignorée par la Commission, le Comité pense qu'il convient de considérer avec prudence la suggestion selon laquelle tous les aspects de l'ATC liés à la sécurité devraient être placés sous la responsabilité d'une autre autorité plutôt que d'être partie intégrante d'un EUROCONTROL «réinventé».

3.4. Équipements d'avionique embarqués

La gestion opérationnelle du trafic aérien devrait tenir compte au maximum des développements futurs de l'avionique. La future organisation du contrôle du trafic aérien en Europe devrait également tenir compte des conséquences organisationnelles de l'introduction en Europe, dans un avenir proche, de la navigation par satellite. Les nouvelles technologies joueront un rôle important dans le schéma institutionnel. En outre, un financement commun sera nécessaire, ce qui demandera une gestion commune de l'espace aérien.

Bruxelles, le 31 octobre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Le mot «réinventé» est le terme utilisé par la Commission. «Développé» ou «considérablement renforcé» seraient plus appropriés pour décrire le futur EUROCONTROL tel qu'il est envisagé.

ANNEXE

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