FR Journal officiel de l'Union européenne C 109/1

Avis du Comité des régions du 11 février 2004 sur la «Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres» et la «Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres»

(2004/C 109/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS

VU la «proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres» et la «proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres» (COM(2003) 502 final - 2003/0193 (CNS) - 2003/0194 (CNS));

VU la décision du Conseil du 18 septembre 2003 de le consulter, conformément aux dispositions de l'article 265, paragraphe 1, du Traité instituant la Communauté européenne;

VU la décision de son Bureau du 19 juin 2003 de charger la commission des relations extérieures de préparer un avis en la matière;

VU les articles 61 et 62 du traité instituant la Communauté européenne (1);

VU le protocole au Traité sur l'Union européenne et au Traité instituant la Communauté européenne concernant l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne;

VU le protocole au Traité instituant la Communauté européenne sur les relations extérieures des États membres en ce qui concerne le franchissement des frontières extérieures;

VU la proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante (COM(2001) 386 final du 11 juillet 2001);

VU la Communication de la Commission sur l'impact de l'élargissement dans les régions limitrophes des pays candidats — Action communautaire en faveur des régions frontalières (COM(2001) 437 final du 25 juillet 2001);

VU la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (COM(2002) 233 final du 7 mai 2002);

VU la Communication de la Commission «le développement de l'acquis sur le petit trafic frontalier» (SEC(2002) 947 du 9 septembre 2002);

VU la Communication de la Commission «L'Europe élargie — Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud» (COM(2003) 104 final du 11 mars 2003);

VU la Communication de la Commission «Jeter les bases d'un nouvel instrument de voisinage» (COM(2003) 393 final du 1er juillet 2003);

VU le «Plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne», (Conseil européen JAI) du 13 juin 2002;

VU son avis du 13 mars 2002 sur la «Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante» (COM(2001) 386 final — 2001/0154 CNS) et la «Proposition de directive du Conseil relative aux conditions dans lesquelles les ressortissants de pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois, introduisant une autorisation spécifique de voyage et fixant les conditions d'entrée en vue d'un déplacement d'une durée maximale de six mois» (COM(2001) 388 final — 2001/0155 CNS) (CdR 386/2001 fin (2));

VU son avis du 16 mai 2002 sur la politique de l'immigration: «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une politique commune en matière d'immigration clandestine» (COM(2001) 672 final), «Proposition de décision du Conseil portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (ARGO)» (COM(2001) 567 final — 2001/0230 CNS), «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur une méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matière d'immigration» (COM(2001) 387 final) et sur la politique du droit d'asile: «Proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts» (COM(2001) 510 final — 2001/0207 CNS), «Document de travail de la Commission — Rapport entre la sauvegarde de la sécurité intérieure et le respect des obligations et des instruments internationaux en matière de protection» (COM(2001) 743 final), «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique commune d'asile, introduisant une méthode ouverte de coordination» (COM(2001) 710 final) (CdR 93/2002 fin (3));

VU son avis du 13 février 2003 sur le document «Vers l'Union élargie — Document de stratégie et Rapport de la Commission européenne sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats sur la voie de l'adhésion» (COM(2002) 700 final et SEC(2002) 1400 — 1412) et le «Rapport de la Commission au Conseil — Expliquer l'élargissement de l'Europe» (COM(2002) 281 final) (CdR 325/2002 fin (4));

VU son avis du 9 avril 2003 sur la «Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat» (COM(2002) 548 final — 2002/0242 CNS) (CdR 2/2003 fin (5));

VU son avis du 13 mars 2002 sur le thème «Stratégies pour la promotion de la coopération transfrontière et interrégionale dans une Europe élargie un document fondamental et d'orientation pour l'avenir» (CdR 181/2000 fin (6));

VU son avis sur le thème «Le deuxième plan d'action pour la dimension septentrionale, 2004-2006« (COM(2003) 343 final) (CdR 102/2003 fin (7));

VU l'article III-166 du projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe que la Convention a remis au Président du Conseil européen le 18 juin 2003, à Rome, CONV850/03 (8);

VU son projet d'avis (CdR 277/2003 rév. 1) adopté le 27 novembre 2003 par sa commission des relations extérieures (rapporteur: M. Karsten NEUMANN, membre du Parlement de Mecklembourg-Poméranie occidentale (DE/PSE)).

CONSIDÉRANT:

«Une Europe séparée par des murs ne peut pas se réconcilier par-delà les frontières. Un continent qui enlève à ses frontières leur fonction de séparation le peut».

(Richard von WEIZSÄCKER, ancien Président de la République fédérale d'Allemagne

1) Le Comité des régions se félicite des réglementations proposées pour susciter des accords bilatéraux sur le petit trafic frontalier dans la perspective de l'élargissement, étant donné que les passages de frontières entre les États membres actuels et les futurs États membres d'une part et entre les futurs États membres et nos futurs voisins d'autre part revêtent souvent une importance régionale.

2) Le Comité des régions met l'accent sur le fait qu'avec le prochain élargissement, cette mesure accessoire peut garantir que les frontières nouvellement créées ou en création entre les nouveaux États membres et leurs voisins ne constituent pas un obstacle extrême au commerce, aux échanges sociaux et culturels ou à la coopération régionale pour les habitants des régions frontalières.

3) Le Comité des régions note que les autorités communales, régionales et locales des régions frontalières ont toujours été et seront toujours les pionnières de l'entente et de la coopération par-delà les frontières, parce que les problèmes et les risques liés à la séparation sont en premier lieu des problèmes communaux qui peuvent être éliminés ou tout au moins réduits par une étroite coopération communale. Les intérêts et les problèmes régionaux peuvent être extrêmement divers: souvent, ils peuvent être résolus facilement au niveau local mais peuvent aussi exercer durablement une influence négative sur les relations entre les pays voisins et constituer un obstacle aux relations de bon voisinage.

4) Le Comité des régions fonde sa conviction sur les expériences multiples et toujours positives engrangées dans le domaine du petit trafic frontalier dans les régions d'Europe qui appliquent partiellement une telle réglementation depuis plusieurs décennies.

5) Le Comité des régions se félicite de la politique d'association des pays candidats telle qu'elle a été pratiquée jusqu'ici à l'élaboration de la proposition de la Commission et insiste sur la nécessité de poursuivre le dialogue avec ces pays en matière de réglementation du trafic transfrontalier.

6) Pour l'avenir de l'intégration européenne, il serait souhaitable qu'une stratégie cohérente qui tienne notamment compte de l'élargissement soit élaborée et que les présentes recommandations donnent une impulsion importante dans ce sens. Cela impliquerait que les pays candidats et les États membres frontaliers de ces pays candidats utilisent pleinement la réglementation, si cela n'a pas déjà été fait par le biais d'accords bilatéraux.

a adopté au cours de sa 53ème session plénière des 11 et 12 février 2004 (séance du 11 février) l'avis suivant à l'unanimité.

1. Observations du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1 se félicite de la proposition de la Commission de créer, par deux propositions de règlement qui seront examinées simultanément, un cadre cohérent concernant les dispositions en matière de droit des visas visant à faciliter comme prévu les procédures applicables aux frontaliers dans le cadre du petit trafic frontalier, pendant la période transitoire qu'il est à l'heure actuelle difficile de définir et qui s'étendra jusqu'à la pleine application de l'acquis de Schengen dans les pays candidats, et de prévoir des dispositions qui soient le plus flexible possible pour permettre par anticipation une adaptation progressive et flexible des réglementations en fonction du niveau de transposition de l'acquis de Schengen dans les États membres;

1.2 constate avec satisfaction que les documents qui font l'objet de cet avis font partie d'une série de mesures qui, en raison de l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne avec le Traité d'Amsterdam et la compétence générale ainsi conférée en matière de «mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres» conformément à l'article 62, point 2, font partie, en vertu de l'article 61, des mesures d'accompagnement visant à garantir la libre circulation des personnes conformément à l'article 14 (ex article 7a) qui doivent être arrêtées dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam;

1.3 fait référence à son avis sur «le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier» (COM(2003) 323 final, CdR 250/2003 fin), et souligne l'importance que revêt une politique des visas bien pensée pour prévenir l'immigration illégale, lutter contre le trafic et la traite des êtres humains, notamment celle des femmes qui est contraire à la dignité humaine, et s'appuyant sur un système d'information efficace et un système de protection des frontières intégré et efficace aux frontières extérieures;

1.4 partage la conception de la Commission dans sa Communication intitulée «Jeter les bases d'un nouvel instrument de voisinage», selon laquelle une gestion efficace des frontières est un élément clé pour assurer une prospérité et une sécurité communes et selon laquelle il conviendra de faciliter le commerce et la circulation tout en protégeant les frontières;

1.5 rappelle que les autorités locales et régionales jouent un rôle de premier plan pour garantir la stabilité et la sécurité, notamment dans les régions frontalières;

1.6 partage la conception de la Commission selon laquelle, au vu des liens sociaux et culturels qui dépassent depuis longtemps les frontières extérieures de l'Union, il est important que les nouvelles frontières extérieures de l'Union ne soient pas perçues comme un obstacle aux contacts et aux mesures de coopération existants au niveau local; par ailleurs, le Comité note que ces frontières peuvent servir à créer des relations pacifiques et de bon voisinage entre l'UE et ses nouveaux voisins;

1.7 souligne que la coopération régionale et transfrontalière des autorités communales, locales et régionales revêt une importance décisive dans les défis complexes à relever sur le long terme, même s'il s'agit d'agir au niveau national;

1.8 estime que des progrès réels en matière de coopération transfrontalière s'installent plus vite là où des encouragements financiers ambitieux et qu'il est urgent de poursuivre sont liés à une étroite coopération des acteurs locaux et régionaux des régions frontalières qui doit être maintenue après le financement;

1.9 réitère son appel pour que les régions frontalières continuent à bénéficier d'une attention particulière et à être dotées, en raison de leur situation périphérique, de moyens et d'instruments adaptés, conformément à l'approche «action communautaire pour la région frontalière»;

1.10 est convaincu que la facilitation des possibilités de traverser les frontières dans le cadre du petit trafic frontalier a contribué et continuera à contribuer, sur la base des propositions de règlements, à une coopération sans anicroche entre les acteurs locaux des régions frontalières, que ces acteurs soient des administrations ou des organisations;

1.11 souhaite par conséquent demander que le modèle concluant des Eurégions soit également prolongé aux futures frontières extérieures et que, comme aux frontières extérieures actuelles, des possibilités de petit trafic frontalier soient offertes, tout au moins aux habitants des communes couvertes par la zone des communes bénéficiant des mesures d'encouragement spécifiques de l'Union européenne et des États membres, en vue de renforcer la valeur ajoutée résultant des projets financés par la Communauté et de faciliter la coopération dans ces projets;

1.12 demande par conséquent que l'on examine la question de savoir si la fixation par les directives d'un champ d'application spatial, même s'il ne s'agit que d'une extension maximale, serait véritablement nécessaire toute proportion gardée, ou si la décision de fixer le champ d'application spatial de manière bilatérale ne devrait pas revenir plus logiquement aux États membres qui agiraient en connaissant les conditions locales concrètes, les zones d'imbrication économiques, sociales et culturelles dans le cadre du principe de subsidiarité, sachant qu'aucun autre effet ne serait à craindre pour les intérêts d'autres États membres;

1.13 souligne qu'à l'instar de toutes les mesures visant à éliminer les frontières intérieures entre les États membres dans le cadre de la convention d'application Schengen, le petit trafic frontalier doit être réglementé à l'aune du droit national et en tenant compte des intérêts de toutes les parties concernées;

1.14 souligne par conséquent que les contrôles doivent être effectués à chaque passage de frontière, même s'il est proposé de faciliter la traversée des frontières, parce que la validité limitée du visa dans l'espace et dans le temps ne peut pas être vérifiée de manière efficace sans contrôle à la frontière;

1.15 souligne que la délivrance d'un visa de courte durée spécial de type «L» doit être subordonnée aux mêmes conditions que la délivrance d'un visa de court séjour, mais ne permettre toutefois de ne séjourner que dans la zone frontalière, à la différence du visa de court séjour;

1.16 demande d'examiner comment, dans le cas du visa spécial et de la dérogation à l'obligation d'apposer un cachet d'entrée et de sortie prévu à l'article 16, doit être vérifié le respect de la validité temporelle mentionnée à l'article 9 de la proposition, et dans quelle mesure une telle vérification est nécessaire et appropriée pour vérifier que les objectifs du règlement sont bien atteints;

1.17 constate que la coopération des consulats au niveau local, qui est réglementée par l'instruction consulaire commune, et la politique en matière de visa doivent également contribuer à la protection des frontières extérieures;

1.18 fait observer que les règlements sont des actes juridiques qui se fondent sur l'acquis Schengen au sens de l'article 3, point 1 de l'acte d'adhésion et doivent par conséquent être repris dans leur intégralité par tous les candidats à l'adhésion, même s'ils ne sont pas directement intégrés dans le système de par leur adhésion à l'Union européenne;

1.19 fait remarquer avec insistance que la mise en place d'une réglementation pour le petit trafic frontalier dépendra également en grande partie de conditions locales: voilà pourquoi dans les régions frontalières, une consultation des autorités locales et régionales à titre préalable et complémentaire est indispensable au succès des mesures prévues, en dépit de la compétence nationale;

1.20 souligne que parallèlement aux mesures prévues, il est nécessaire de prendre une série de mesures pratiques en vue de développer les points de passage frontaliers, afin de réglementer de manière plus efficace le passage des frontières extérieures et de pouvoir ainsi y concentrer les forces garantes de la sécurité;

1.21 fait observer que de telles mesures ne sont pas superflues, dans la perspective de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, mais qu'elles peuvent, en comblant les écarts, créer dans le réseau de circulation transfrontalier régional de bonnes conditions pour profiter des chances économiques, politiques, sociales et culturelles que représente l'élargissement de l'UE;

1.22 se félicite de l'applicabilité à la frontière avec le territoire de Kaliningrad et propose de créer bientôt une réglementation appropriée, complément souhaitable à la réglementation en matière de transit entre les pays candidats, l'UE et la Russie en se fondant sur les compromis obtenus;

1.23 propose d'harmoniser dans un avenir proche les dispositions applicables au petit trafic frontalier en matière de visas avec les dispositions douanières correspondantes, et notamment celles qui concernent l'exemption de l'imposition à l'importation;

1.24 constate que dans le résultat de l'examen annoncé, la Commission s'est écartée des exigences mentionnées dans la communication «Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne» et qui consistaient à conclure un accord entre la Communauté et les États voisins. La Commission laisse bien plus aux pays voisins le soin de conclure cet accord et permet ainsi de tenir compte des divers intérêts locaux et régionaux dans les régions frontalières ainsi que des intérêts de tous les États membres;

1.25 souhaiterait que la participation des autorités communales, régionales et locales à la négociation de cet accord bilatéral soit tout aussi naturellement garantie que l'association du Comité des régions au développement de l'acquis communautaire en matière de coopération transfrontalière.

2. Recommandations du Comité des régions

2.1 sur la proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres (2003/0193 CNS)

Recommandation 1

concernant l'article 3 (b)

Texte proposé par la Commission Modification par le CdR (b) «zone frontalière», une zone qui ne peut excéder 50 kilomètres de profondeur à vol d'oiseau à compter de la frontière. À l'intérieur de cette zone, les communes qui doivent être considérées comme faisant partie de la zone frontalière peuvent être précisées par les États concernés. (b) «zone frontalière»: une zone qui ne peut excéder 50 kilomètres de profondeur à vol d'oiseau à compter de la frontière. À l'intérieur de cette zone, les communes qui doivent être considérées comme faisant partie de la zone frontalière peuvent être précisées fixées par les États concernés, étant entendu qu'elles doivent en règle générale se trouver au moins partiellement dans une zone qui n'excède pas 50 kilomètres à compter de la frontière.

Exposé des motifs

La fixation d'une limite maximale ne semble pas nécessaire pour atteindre l'objectif du règlement et n'est donc pas adaptée. Dans le cadre du principe de subsidiarité, la décision de fixer de manière bilatérale le champ d'application spatial du règlement devrait revenir aux États membres qui connaissent les conditions concrètes au niveau local et les zones d'imbrication économiques, sociales et culturelles d'autant plus qu'une telle démarche n'aurait pas de répercussions risquant de porter atteinte aux intérêts des autres États membres. Pour réaliser les objectifs du règlement, une règle édictée conformément au texte recommandé ci-dessus devrait suffire. Cela pourrait s'avérer judicieux, notamment dans des zones périphériques où des communes d'importance sont précisément éloignées de plus de 50 kilomètres de la frontière terrestre, tout en étant étroitement liées à la zone frontalière voisine d'un point de vue économique et subventionnées par la Commission européenne par exemple via une Eurégion, comme l'Eurégion de Poméranie avec l'île de Rügen (Allemagne) et l'agglomération urbaine de Stettin (Pologne) qui sont néanmoins éloignées d'environ 200 kilomètres. Il y a lieu de tenir compte de l'insularité dans le calcul de la distance par rapport aux frontières terrestres, si la formulation «50 kilomètres de profondeur à vol d'oiseau à compter de la frontière» se fonde sur la frontière terrestre la plus proche, au titre de l'article 1.

Recommandation 2

(Concernant l'article 18 c)

Texte proposé par la Commission Modification par le CdR c) permettre aux frontaliers de franchir leur frontière en dehors des points de passage autorisés et des heures d'ouverture fixées. c) permettre aux frontaliers de franchir leur frontière en dehors des points de passage autorisés et des heures d'ouverture fixées.

Exposé des motifs

La proposition donne l'impression qu'il devient possible de franchir les frontières extérieures sans que l'autorisation particulière ne soit contrôlée. En principe, la mise en place de cette procédure aux frontières intérieures peut être judicieuse, sans accroissement notable de la criminalité. Le risque qu'elle comporte est cependant d'inciter aux abus dans la mesure où un contrôle aux frontières n'est pas garanti et où des contrôles à l'intérieur du pays ne peuvent pas garantir que les limitations spatiales et temporelles du permis de séjour soient respectées. Augmenter les exigences à satisfaire pour obtenir un visa ne permet pas de lutter contre ce risque, d'autant plus que l'on souhaite délivrer un grand nombre de visas de ce type dans le cadre du petit trafic transfrontalier. Des mesures comme celles qui sont prévues au point a) et b) peuvent déjà faciliter le franchissement des frontières tout en respectant la nécessité de lutter contre la criminalité transfrontalière et l'immigration illégale.

Dans la mesure où la Commission mentionne dans son exposé des motifs que cette possibilité est déjà envisagée à l'article 3, paragraphe 1, de la convention d'application de l'accord de Schengen et au point 1.3, partie I, du manuel commun, ne mentionne pas la suppression de parties du règlement par la décision CE 352/2002 du Conseil du 9 mai 2002 selon laquelle, depuis le 1er juin 2002, cette possibilité n'existe plus que pour «les personnes pour lesquelles des accords bilatéraux sur le petit trafic frontalier - appelé en Italie petit trafic frontalier ou trafic d'excursion - prévoient des autorisations correspondantes, ou pour les marins qui se rendent à terre conformément au point 6.5.2». Par ailleurs, cette possibilité n'a pas été exploitée par le comité exécutif, à juste titre. Il en résulte que le recours prévu à cette autorisation ne se justifie pas.

2.2. sur la proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres (2003/0194 CNS)

Recommandation 3

(Concernant l'article 5, point 2, paragraphe c)

Texte proposé par la Commission Modification par le CdR c) permettent aux frontaliers de franchir leur frontière en dehors des points de passage autorisés et des heures d'ouverture fixées. c) permettent aux frontaliers de franchir leur frontière en dehors des points de passage autorisés et des heures d'ouverture fixées.

Exposé des motifs

Voir l'exposé des motifs concernant la recommandation 2

Tant que la deuxième phase du système Schengen n'a pas été mise en place, le contenu de l'exposé des motifs de la recommandation 2 vaut ici aussi.

Bruxelles, le 11 février 2004. Le président du Comité des régions Peter STRAUB

(1) JO C 325 du 24.12. 2002, p. 57.

(2) JO C 192 du 12.8.2002, p. 20.

(3) JO C 278 du 14.8.2002, p. 44.

(4) JO C 128 du 29.5.2003, p. 56.

(5) Bulletin 6 (2003) 1.4.7.

(6) JO C 192 du 12.8.2002, p. 37.

(7) JO C 23 du 27.1.2004, p. 27.

(8) JO C 169 du 18.7.2003, p. 58.