COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 12.03.1998 
COM(1998) 146 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
Démocratisation, Etat de droit, respect des Droits de PHomme 
et bonne gestion des affaires publiques : 
les enjeux du partenariat entre l'Union Européenne et les ACP 

RESUME 
1. La présente Communication s'inscrit dans et prolonge les précédentes communications de la 
Commission sur les Droits de l'Homme, la démocratisation et l'État de droit et notamment 
celle de mai 1995 sur la prise en compte du respect de principes démocratiques dans les 
accords entre la Communauté et les pays tiers, celle de novembre 1995 sur "L'UE et les 
aspects extérieurs de la politique des Droits de l'Homme : de Rome à Maastricht et au-delà" 
ainsi que celle de mars 1996 sur "l'Union Européenne et le problème des conflits africains : le 
rétablissement de la paix, la prévention des conflits et au-delà". 
2. Elle répond à une triple exigence : 
- clarifier vis-à-vis des partenaires ACP la façon dont la Communauté Européenne comprend 
le contenu de la Convention de Lomé IV révisée qui comporte en ses art. 5, 224m et 366bis 
un dispositif sur Droits de l'Homme, Démocratie, État de droit et bonne gestion des affaires 
publiques; 
- contribuer à renforcer le débat dans les pays ACP, afin qu'en opérant les choix politiques et 
sociaux qui leur incombent, les éléments essentiels de la Convention de Lomé soient 
respectés; 
- préparer et faciliter les discussions qui se tiendront, au Conseil d'abord, avec les ACP 
ensuite, sur les relations futures ACP/CE. 
La Convention de Lomé est la première à avoir fait référence au respect des droits de l'homme'. 
A ce titre, elle a joué un rôle d'avant-garde dans la prise en compte de ces principes fondamentaux 
dans le cadre de la coopération avec les pays tiers. 
Ces raisons expliquent pourquoi la Commission a estimé nécessaire de faire une Communication 
spécifique relative aux pays ACP. 
3. Cette Communication se propose donc, dans le respect des orientations générales en matière 
de droits de l'homme : 
* de clarifier les concepts inscrits dans l'article 5 de la Convention de Lomé IV révisée; 
d'établir un plan d'action visant à : * 
systématiser le dialogue avec les pays ACP et renforcer le débat dans ces mêmes pays 
sur ces questions dans l'optique d'une véritable appropriation de celles-ci ; 
cf. Lomé III : le préambule, l'article 4t, la déclaration commune ad. art. 4 
mettre l'accent sur un certain nombre de mesures concrètes, d'actions prioritaires visant 
au renforcement d'une culture démocratique et d'un environnement institutionnel plus 
approprié favorisant la bonne gestion des affaires publiques, y compris des lignes 
directrices pour prévenir et lutter contre la corruption. 
4. L'ensemble de ces éléments permettra d'établir un cadre opérationnel concret qui devra 
inspirer le dialogue entre la Communauté Européenne et les ACP ainsi que la programmation 
et la mise en oeuvre des moyens financiers prévus spécifiquement dans ce contexte, mais 
aussi influencer la mise en oeuvre de programmes FED en créant un environnement 
institutionnel efficace, transparent et équitable. 
>) 
SOMMAIRE 
I. Introduction 1 
(i) Le contexte général 1 
(ii) La Convention de Lomé IV 2 
(iii) Evolution dans les Etats ACP 3 
(iv) Objectifs de la présente communication 3 
II. Des objectifs renforcés de coopération et de partenariat 5 
A. Les Droits de l'homme, l'Etat de droit et les principes démocratiques 5 
Les Droits de l'homme 5 
L'Etat de droit 5 
Les principes démocratiques 6 
(i) la légitimité 7 
(ii) la légalité 7 
(iii) l'application effective 8 
B. La bonne gestion des affaires publiques 9 
(i) Définition 9 
(ii) Les aspects de la bonne gestion des affaires publiques 10 
(iii) La corruption, première entrave à une bonne gestion des 
affaires publiques 11 
III. Plan d'action 12 
A. L'approfondissement du dialogue avec les pays ACP 12 
(i) le développement d'un cadre d'analyse 13 
(ii) le soutien à des réseaux régionaux et nationaux de concertation 14 
B. Le renforcement des mesures d'appui dans des domaines prioritaires 14 
(i) Les réformes institutionnelles et administratives 15 
(ii) L'éducation aux droits de l'Homme et éducation civique 16 
(iii) Le renforcement de la société civile et de la participation des 
femmes au processus de démocratisation et de développement 16 
(iv) Mesures de prévention et de lutte contre la fraude et la corruption 17 
Mesures de prévention 18 
Des sanctions 19 
C. La clause de non-exécution 20 
D. Conclusion 21 
Annexe 1 : Principales étapes dans la prise en compte des Droits de l'homme, 
principes démocratiques et Etat de droit dans les relations extérieures 22 
\\\ 
DEMOCRATISATION, ETAT DE DROIT, RESPECT DES DROITS DE L'HOMME 
ET BONNE GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES : 
LES ENJEUX DU PARTENARIAT ENTRE L'UNION EUROPEENNE ET LES ACP 
I. INTRODUCTION 
(i) Le contexte général 
1. Durant la dernière décennie, la prise en compte des Droits de l'homme, de l'Etat de droit et 
des principes démocratiques dans la politique de l'Union européenne en général et dans le cadre 
de ses relations extérieures en particulier a pris une importance grandissante. 
2. Cette deuxième dimension a fait l'objet d'une communication au Conseil de l'Union 
Européenne et au Parlement Européen en novembre 19952 sur "L'Union Européenne et les 
aspects extérieurs de la politique des Droits de l'homme : de Rome à Maastricht et au-delà". Tout 
en rappelant l'acquis, les fondements et les priorités de l'action menée par la Communauté et ses 
Etats membres - dont les étapes les plus importantes sont reprises à l'annexe 1 -, cette 
communication esquisse les stratégies à mettre en oeuvre pour l'avenir dans un cadre cohérent et 
coordonné. Mettant en exergue les principes d'universalité, d'indivisibilité et d'interdépendance 
qui forment la clef de voûte du système international de protection des droits de l'homme, la 
communication définit les domaines d'action prioritaires relevant d'une approche positive, 
concrète et constructive dans ce domaine, dont notamment : 
* le soutien aux processus de démocratisation comme processus à long terme couvrant les 
phases de développement de la société civile, la mise en oeuvre des réformes 
institutionnelles et la consolidation de la transition; 
* la promotion et le renforcement de l'Etat de droit; 
* le soutien aux institutions locales et régionales; 
* la promotion d'une société civile pluraliste dans le cadre d'un développement social et 
humain durable. 
Cette même communication, reconnaît la nécessité d'une part d'approfondir la réflexion sur ces 
différents thèmes, d'autre part de disposer d'une gamme d'instruments à utiliser selon les 
caractéristiques propres des pays concernés, enfin de renforcer la capacité d'analyse et d'expertise 
dans ces domaines de manière à pouvoir mieux cibler les interventions en fonction des différentes 
situations. 
L'objectif de la présente Communication est justement d'approfondir la réflexion dans le cadre 
spécifique de la Convention de Lomé tout en maintenant la cohérence de l'approche vis-à-yis de 
l'ensemble des pays en développement. 
COM(95) 567 final du 22.11.1995 
(ii) La Convention de Lomé IV 
3. La Convention de Lomé IV telle que révisée par l'accord signé à Maurice le 4 novembre 
1995 a confirmé ces orientations dans ses articles 5, 224m et 366 bis d'une part, en indiquant que 
la politique de développement et la coopération sont étroitement liées au respect des droits et 
libertés fondamentales de l'homme ainsi qu'à la reconnaissance et à l'application des principes 
démocratiques, à la consolidation de l'Etat de droit et à la bonne gestion des affaires publiques et, 
d'autre part, en faisant du respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat 
de droit un élément essentiel de la Convention. Ces nouvelles dispositions complètent la 
Convention de Lomé dans sa portée économique, sociale, commerciale par une dimension 
institutionnelle et politique qui inscrit les droits de l'homme, les principes démocratiques, l'Etat de 
droit et la bonne gestion des affaires publiques comme sujets d'intérêts communs et éléments 
fondamentaux du dialogue entre les parties et les consacre comme partie intégrante de la politique 
de coopération. 
4. Pour prendre en compte le renforcement de cette orientation, il a été prévu au Protocole 
Financier du 8è FED (art. 3 al. 2) un montant incitatif de 80 millions d'Ecus à l'intérieur de 
l'enveloppe régionale. Ce montant est destiné à compléter le financement de "réformes 
institutionnelles et administratives dans le contexte de la démocratisation et de l'Etat de droit 
(article 224 m)" programmées par les Etats ACP et financées sur leur Programme Indicatif 
National (PIN) ou sur le Programme Indicatif Régional (PIR). Il vient s'ajouter aux crédits inscrits 
au budget général des Communautés et spécifiquement prévus pour les actions positives d'appui 
dans les domaines des droits de l'homme et de la démocratisation. Dans ce cadre, des actions ont 
été financées depuis 1992 en faveur des pays en développement pour un montant total de 526 
MECU dont 214 MECU en faveur des ACP. 
5. En même temps et comme corollaire de cette approche positive, conformément à la décision 
du Conseil de mai 19953, la Convention prévoit la possibilité de prendre des mesures appropriées 
en cas de violations graves et persistantes des droits de l'homme ou d'interruption du processus 
démocratique (article 366 bis). Elle introduit à cet effet une clause dite de "non-exécution" ainsi 
qu'un mécanisme précis de consultation entre les parties sur une base paritaire. Le dialogue est ici 
privilégié comme moyen de parvenir à une solution avant toute adoption de mesure négative, sauf 
en cas d'urgence spéciale. Au niveau des mesures, il est souligné que la suspension de la 
coopération serait un dernier recours. 
L'article 366 bis établit également que toute mesure "est levée dès que les raisons qui l'ont 
motivée disparaissent". Pour pouvoir être compris et appliqué correctement, l'ensemble de cet 
article, et notamment le processus de prise et de levée de mesures négatives, doit tenir compte du 
contexte général du pays et de la nature des violations qui auront été constatées : il sera également 
nécessaire d'effectuer une analyse précise des conditions minimales permettant de remédier aux 
violations constatées. A ce sujet, la Commission a transmis au Conseil le 21 février 1996 une 
proposition de décision "relative à la procédure cadre de mise en oeuvre de l'article 366bis de la 
Convention de Lomé"4. 
* COM(95) 216final du 23.05.1995 
* COM(96) 69 final du 21.02.1996 
(iii) Evolution dans les Etats ACP 
6. En peu d'années, un nombre important d'Etats ACP a accompli des progrès sensibles dans la 
mise en chantier de réformes impliquant une réorganisation profonde des modes de dévolution et 
d'exercice du pouvoir politique ainsi que des rapports entre les pouvoirs publics et les citoyens. 
Ces réformes ont notamment modifié de façon radicale le paysage institutionnel et la pratique 
politique dans le sens d'une participation accrue des gouvernés à la gestion des affaires publiques 
et de l'exercice effectif des libertés civiles fondamentales. Ces avancées ont été réalisées dans des 
conditions socio-économiques souvent difficiles alors que les gouvernements des pays intéressés 
menaient de surcroît des programmes d'ajustement structurel. Ces processus ont produit des 
résultats très divers en générant pour chaque pays une dynamique propre. 
De fait, il paraît inévitable que des réformes procédant d'une inspiration commune et tendant vers 
des objectifs identiques devront être modulées en tenant compte de la situation historique du pays 
et des circonstances en termes de séquence, de contenu et de rythme d'exécution. Il appartient à 
l'Union européenne et à ses partenaires ACP de trouver des voies appropriées face à cette 
dynamique multiple et variée. L'Union européenne et les pays ACP assumeront ensemble cette 
nouvelle responsabilité d'ordre politique. Cet engagement nécessite une compréhension commune, 
concrète et opérationnelle des concepts tels que droits de l'homme, démocratie, Etat de droit et 
bonne gestion des affaires publiques, ce qui permettrait d'approfondir le dialogue et de renforcer 
le partenariat actuel sur ces questions. 
7. Par ailleurs, l'Union Européenne insiste de plus en plus sur la prévention des conflits et sur la 
consolidation de la paix, particulièrement en Afrique. La communication de la Commission du 6 
mars 19965 à ce sujet et la position commune décidée par le Conseil en date du 2 juin 19976 sur la 
prévention des conflits en Afrique reconnaissent l'importance d'un gouvernement démocratique 
pour le développement des capacités d'un Etat à prévenir et à résoudre les conflits. Dans ce 
contexte, la légitimité et les capacités d'un Gouvernement à concevoir des politiques et à les 
mettre en oeuvre dans un contexte institutionnel respectueux des droits de l'homme, des principes 
démocratiques et de l'Etat de droit constituent un facteur primordial de stabilité structurelle. Un 
système démocratique permet d'établir des mécanismes à travers lesquels les différents groupes 
d'intérêt trouvent des solutions pacifiques aux tensions qui peuvent les opposer. 
(iv) Objectifs de la présente communication 
8. Les appuis aux processus de démocratisation, au respect des droits de l'homme et de l'Etat de 
droit ainsi qu'à la bonne gestion des affaires publiques ne peuvent être conçus en dehors de 
l'ensemble des actions de coopération. Ils doivent y être rattachés, à la fois cadre et composantes 
des politiques de coopération. 
Si l'on veut atteindre des résultats significatifs, il convient de préciser le sens de ces concepts, de 
proposer certains instruments et des modalités d'actions, mais aussi de mobiliser des moyens 
financiers suffisants. Il convient également de mettre en oeuvre une action harmonisée des Etats 
membres et des autres bailleurs de fonds dans le cadre d'une approche cohérente où les différents 
partenaires poursuivent des objectifs communs à travers des actions coordonnées. 
* SEC(96) 332 final du 6.3.96 
6 JOLI53 du 11.61997, p. 1 
9. La nécessité de cette réflexion devient d'autant plus importante, à la lumière du projet de 
directives de négociations sur les futures relations entre la Communauté Européenne et les ACP 
où tous ces aspects sont ultérieurement approfondis. C'est une des raisons qui militent en faveur 
de l'inscription de la présente communication dans l'espace géographique couvert par la 
Convention de Lomé. 
En outre, cette même Convention contient un dispositif qui crée un lien fort entre le dialogue 
politique, la mobilisation des ressources financières importantes à utiliser dans ces domaines et le 
développement. 
Enfin, le cadre conventionnel particulier de Lomé, qui permet d'échanger des vues et de trouver 
un accord sur une base de partenariat entre les 71 pays ACP et la Communauté Européenne, 
constitue un cadre exceptionnel pour engager cette première réflexion concrète. Lors de la 
Convention de Lomé III, ce même cadre avait déjà joué un rôle d'avant-garde en affirmant 
l'attachement des parties contractantes aux principes de la Charte des Nations Unies et leur foi 
dans les droits fondamentaux de l'Homme ainsi que dans la dignité de la personne humaine. 
10. C'est dans ce contexte que, pour mettre en oeuvre et maintenir le cap des réformes 
institutionnelles dans le cadre du respect des droits de l'Homme, des principes démocratiques, de 
l'Etat de droit et de la bonne gestion des affaires publiques tout en respectant les exigences 
propres à chaque cas de figure, ainsi que conférer une meilleure visibilité à l'action de l'UE, la 
présente communication se propose : 
* 
* de clarifier les concepts inscrits dans l'article 5 de la Convention de Lomé IV révisée; 
d'établir un plan d'action visant à : 
- fixer les objectifs et les critères qui encadrent le dialogue avec les pays ACP et 
renforcer le débat dans ces mêmes pays sur ces questions dans l'optique d'une 
véritable appropriation de celles-ci ; 
- proposer un certain nombre de mesures concrètes, d'actions prioritaires visant au 
renforcement d'une culture démocratique et d'un environnement institutionnel 
plus approprié favorisant la bonne gestion des affaires publiques, y compris des 
lignes directrices pour prévenir et lutter contre la corruption. 
II. DES OBJECTIFS RENFORCES DE COOPERATION ET DE PARTENARIAT 
1. L'article 5 de la Convention de Lomé révisée établit que "le respect des Droits de l'homme, 
des principes démocratiques et de l'Etat de droit sur lequel se fondent les relations entre les Etats 
ACP et la Communauté ainsi que toutes les dispositions de la présente Convention et qui inspire 
les politiques internes et internationales des parties contractantes, constitue un élément essentiel 
de la présente Convention". 
Ce même article fait référence à la bonne gestion des affaires publiques comme objectif de la 
coopération, même si la bonne gestion n'est pas à considérer comme un élément essentiel de la 
Convention. 
2. Les objectifs de l'article 5 constituent, à la lumière de l'expérience historique des peuples, la 
condition nécessaire d'un développement économique et social durable. Il est en effet apparu 
clairement au cours de ces dernières décennies qu'il ne peut y avoir de développement humain 
durable sans un environnement institutionnel et politique respectueux des Droits de l'homme, des 
principes démocratiques et de l'Etat de droit. Ce lien entre développement et droits de l'homme 
est explicitement reconnu dans la déclaration des Nations Unies sur le droit au développement. 
Dès lors, s'il est vrai qu'il appartient à chaque pays de décider le modèle politique et économique 
sur la base duquel organiser la vie collective, il n'est pas moins vrai que, quel que soit le modèle 
politique et économique choisi, ce modèle doit s'inscrire dans le cadre des principes généraux en 
matière de droits de l'Homme et dans le respect des conventions et des instruments juridiques 
internationaux et régionaux dans ces matières. 
A. Les Droits de l'homme, l'Etat de droit et les principes démocratiques 
Les Droits de l'homme 
3. Les Droits de l'homme sont universels, indivisibles et interdépendants. Ils s'imposent à 
toute entité étatique et ne peuvent être assujettis à limitation. Ils doivent êtres respectés et promus 
dans leur globalité, qu'il s'agisse des droits civils et politiques ou des droits économiques, sociaux 
et culturels. Ils font l'objet de conventions et instruments internationaux et régionaux qui forment 
un cadre juridique établi au niveau international (Charte des Nations Unies, Déclaration 
Universelle des Droits de l'Homme, Convention Américaine relative aux Droits de l'homme de 
1969, Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, adoptée en juin 1981, 
etc.)..L'ensemble des engagements contenus dans ces instruments a été réaffirmé par les Etats 
participants dans le cadre des conclusions de la Conférence de Vienne sur les droits de l'homme 
en 1993. 
L'Etat de droit 
4. La primauté du Droit constitue un principe fondamental de tout système démocratique, visant 
à favoriser et promouvoir les droits civils et politiques ainsi que les droits économiques, sociaux et 
culturels. Cela implique également la possibilité de recours, qui permet à chaque citoyen de 
défendre ses droits. Ce principe de limitation du pouvoir de l'Etat trouve son épanouissement 
dans le cadre d'un régime représentatif, tirant son autorité de la souveraineté populaire. Il devra 
inspirer la structure de l'Etat et les compétences des différents pouvoirs. Il se référera par 
exemple à : 
* un pouvoir législatif respectant et donnant plein effet aux Droits de l'homme et libertés 
fondamentales; 
* un pouvoir judiciaire indépendant; 
* des mécanismes de recours juridiques efficaces et accessibles; 
* un système juridique qui assure l'égalité devant la loi 
* un système carcéral respectueux de la personne humaine; 
* une police au service du droit; 
* un exécutif efficace faisant respecter la loi et capable d'établir les conditions sociales et 
économiques nécessaires à la vie d'une collectivité. 
Les principes démocratiques 
5. En choisissant l'expression "principes démocratiques" plutôt que "démocratie", l'article 5 de 
la Convention de Lomé IV a voulu mettre l'accent sur les principes qui doivent inspirer le système 
d'organisation de l'Etat et garantir la jouissance des droits et libertés fondamentales et qui sont 
universellement reconnus tout en laissant à chaque Etat et à chaque société le droit de choisir et de 
développer un modèle propre. C'est bien à travers un système de gouvernement démocratique que 
les droits de l'homme pourront s'épanouir dans le respect et la reconnaissance des cultures 
spécifiques qui composent l'Etat, puisqu'un tel système fonde le pouvoir politique sur la volonté 
des populations et sur l'effort volontaire et individuel de chaque personne à la vie de la 
communauté. 
Un Etat démocratique est dès lors une condition préalable à l'exercice des droits de l'homme. 
C'est le propre d'un régime démocratique que de formaliser, quel qu'en soit le système ou le 
modèle adopté, le déroulement non-violent d'une dialectique entre les aspirations d'une majorité 
et celles, différentes, d'une minorité grâce à un ensemble de règles acceptées par tous et fondées 
sur le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
C'est de l'adaptation permanente de ces règles à l'histoire et aux cultures et modes de pensées 
spécifiques de chaque pays que dépendront le renforcement du processus démocratique et son 
appropriation par les pays concernés. 
La notion de "principes démocratiques" permet en outre de mettre l'accent sur le "processus 
dynamique" menant à une démocratie. Le processus de démocratisation est en effet un processus 
graduel et constant, qui doit tenir compte du contexte socio-économique et culturel de chaque 
pays. 
6. Les principes démocratiques sont interdépendants et indivisibles, chacun étant susceptible 
d'applications qui intègrent partiellement les autres. L'ensemble qu'ils constituent et leurs 
manifestations spécifiques sera le fruit d'une culture démocratique originale au niveau de chaque 
pays. 
Par exemple, l'organisation d'élections, qui représente un élément fondamental et une étape dans 
la voie de la démocratisation, devra s'inscrire logiquement dans le processus spécifique d'un pays, 
de son histoire et de sa culture. Prises de manière ciblée comme une fin en soi, des élections 
seules ne garantissent pas nécessairement le caractère démocratique d'un pays ni ne lui donnent la 
stabilité politique nécessaire à son épanouissement. Elles devront se situer dans un contexte 
général où différents éléments interviendront pour préparer et consolider une progression vers la 
démocratisation. 
Ceci nous amène à privilégier une conception plurielle, évolutive et interactive des principes 
démocratiques qui sont autant d'objectifs à atteindre et à respecter et qui deviennent des 
composantes à part entière de la coopération au développement. 
7. Ces principes peuvent s'articuler autour des trois caractéristiques suivantes : 
a) la légitimité 
b) la légalité 
c) l'application effective 
Ces principes sont à la fois des objectifs à atteindre dans le cadre de la progression vers un Etat de 
droit véritable et des domaines d'intervention où les moyens financiers disponibles pourront être 
utilisés. 
i) La légitimité 
&. Cette notion, fondatrice de l'autorité de l'Etat, implique que les dirigeants aux niveaux 
national et local sont librement désignés à travers des mécanismes reconnus et acceptés par les 
citoyens. Ces mécanismes devraient répondre à des critères de non-discrimination et être mis en 
oeuvre régulièrement. 
L'élection des dirigeants d'un pays au suffrage universel libre et indépendant et au vote secret 
constitue le mécanisme de légitimité par excellence. Pour exemple, des appuis spécifiques dans ce 
domaine ont fait l'objet et pourront continuer à faire l'objet de contributions de la part de la 
Communauté et concernent principalement les processus de consultation des populations et les 
mécanismes de désignation des dirigeants et des responsables publics (recensements, fichiers 
électoraux, commissions électorales, élections locales ou nationales, observation électorale, 
éducation électorale, etc.) 
ii) La légalité 
9. La légalité implique l'existence de règles clairement définies applicables à tous les citoyens 
sans discrimination aucune, et qui se traduira par: 
* un système constitutionnel, législatif et réglementaire adapté; 
* la reconnaissance des droits et l'homme et des libertés fondamentales et individuelles 
telles qu'énoncées ci-dessus au point II.A.3. 
Toute action d'appui dans ce domaine aura pour objectif l'élaboration de règles et lois adaptées, y 
compris la traduction dans la législation nationale des principes de la Déclaration Universelle des 
Droits de l'Homme 
iii) L'application effective 
10. L'application effective se réfère aux comportements et à la pratique des autorités, des 
institutions et des sujets de droit dans le respect de l'Etat de droit et des principes démocratiques. 
C'est dans ce contexte que l'organisation institutionnelle de l'Etat, la transparence des institutions 
et des décisions, la capacité institutionnelle, l'existence d'organes de contrôle, prennent tout leur 
sens. Il s'agit donc d'un parcours à long terme qui s'attachera tant à la structure de l'Etat et de son 
administration, qu'à la formation d'une culture démocratique permettant aux différents acteurs de 
la société d'interagir et de se renforcer mutuellement. Un accent particulier doit être mis ici sur le 
renforcement des capacités et la participation des citoyens aux processus de prise de décision. 
En dernière analyse, c'est dans-1'application effective que le système démocratique trouvera sa 
réalisation concrète et permettra d'établir les mécanismes nécessaires à la recherche du consensus 
et à la solution pacifique des conflits opposant les différents groupes d'intérêt. 
11. L'application effective se traduira notamment par : 
* 
* 
* la promotion et la protection des libertés fondamentales, qui constituent l'objet même 
de tout système démocratique puisqu'il se fonde sur la protection des libertés des citoyens 
et des groupes vis-à-vis du pouvoir de l'Etat; 
l'indépendance des pouvoirs, qui est un principe de limitation des pouvoirs de l'Etat et 
qui se référera plus précisément à : 
- l'indépendance du législatif et du judiciaire par rapport à l'exécutif; 
- le fonctionnement effectif des trois pouvoirs; 
des mécanismes institutionnels de participation au niveau des prises de décision et des 
choix de développement tant au niveau national et régional que local, ce qui peut 
notamment impliquer : 
- l'existence de mécanismes de consultation et de participation à la prise de décision; 
- la reconnaissance de la démocratie au niveau local et du principe de la libre 
administration des populations qui peuvent se traduire par une décentralisation 
administrative; 
- le recours à des "consultations" sur des questions majeures ; 
le pluralisme politique et institutionnel (Etat et société civile, entendue comme 
l'ensemble des institutions et des associations sociales et économiques d'un pays qui sont 
indépendantes de l'état) qui constitue une garantie d'un équilibre des pouvoirs et qui se 
traduira essentiellement par : 
- un système politique libre et ouvert; 
- la reconnaissance du rôle et d'un statut de l'opposition y inclus le droit d'exercer 
effectivement des activités politiques; 
- des acteurs de la société civile dynamiques et libres de s'organiser; 
- l'indépendance et la liberté des médias ; 
la transparence et l'intégrité des institutions : un pouvoir démocratique est un pouvoir 
"confié", limité entre autres par la souveraineté populaire. Les institutions démocratiques 
et leurs responsables ont en conséquence le devoir de rendre des comptes sur leurs 
décisions et sur leur gestion dont ils assumeront l'entière responsabilité. Ces principes se 
traduiront notamment par : 
- des mécanismes de contrôle opérants et indépendants; 
- la publicité des actes; 
- l'information et la communication sur les activités des institutions; 
- l'accessibilité des citoyens aux services administratifs; 
- une réglementation destinée à favoriser la lutte contre la corruption. 
B. La bonne gestion des affaires publiques 
12. La gestion des affaires publiques représente généralement l'exercice du pouvoir politique, 
économique et administratif dans le cadre de la gestion des affaires d'un pays. Dans ce sens, la 
bonne gestion des affaires publiques se référera à une gestion publique transparente, responsable, 
participative, équitable et respectueuse des droits de l'homme et de l'Etat de droit. Elle couvre 
ainsi toutes les activités de l'Etat dans ses relations avec la société civile, dans son rôle à l'égard 
de l'établissement d'un environnement propice au développement économique et social et dans 
ses responsabilités pour une répartition équitable des ressources. 
Dans cette approche générale, la bonne gestion des affaires publiques recouvre à la fois une 
dimension politique en se référant au comportement de l'Etat dans son action strictement politique 
et une dimension relative aux capacités institutionnelles en se référant à la gestion économique et 
sociale des ressources. 
13. L'article 5 de la convention de Lomé IV fait également référence à la notion de bonne 
gestion des affaires publiques parmi les objectifs de la coopération en vue d'un développement 
équitable et durable. 
La bonne gestion des affaires publiques y est associée aux objectifs de respect des droits de 
l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit qu'elle complète, tout en en étant 
distincte puisque le même article ne fait pas de la bonne gestion des affaires publiques un des 
éléments essentiels de la Convention. «La politique de développement et la coopération sont 
étroitement liées au respect et à la jouissance des droits et libertés fondamentales de l'homme, 
ainsi qu'à la reconnaissance et à l'application des principes démocratiques, à la consolidation de 
l'Etat de droit et à la bonne gestion des affaires publiques^». 
(i) Définition 
14. Dans le respect de cette approche, la bonne gestion des affaires publiques vise dès lors la 
gestion transparente et responsable de l'ensemble des ressources d'un pays aux fins d'un 
développement économique et social équitable et durable. En ce sens, les ressources d'un pays 
comprennent les ressources humaines (connaissances, compétence et capacités), les ressources 
7 Convention de Lomé IV révisée, article 5, al. 1, §2. 
9 
naturelles et les ressources économiques et financières internes et externes, y compris les 
ressources de l'aide au développement. 
La notion de bonne gestion des affaires publiques reste entendue dans le cadre d'un 
environnement politique et institutionnel respectueux des droits de l'homme, des principes 
démocratiques et de l'Etat de droit. Mais elle rend spécifiquement compte à la fois du rôle des 
pouvoirs publics dans la gestion des ressources, dans la promotion d'un environnement favorable 
aux initiatives économiques et sociales et dans la décision en matière de répartition des ressources. 
La bonne gestion des affaires publiques implique dès lors l'existence d'institutions compétentes 
et efficaces qui respectent les principes démocratiques. Cette notion vient ainsi compléter les 
objectifs de démocratisation dans le domaine de la gestion des ressources. 
(ii) Les aspects de la bonne gestion des affaires publiques 
15. Une gestion transparente et responsable des ressources aux fins d'un développement 
équitable et durable recouvre quatre dimensions liées et complémentaires qui recoupent forcément 
nécessairement des principes démocratiques : 
• L'équité et la primauté du droit dans le domaine de la gestion et de la répartition des 
ressources impliquent un système judiciaire indépendant et accessible qui garantit à tous les 
citoyens un accès minimum aux ressources en leur reconnaissant le droit d'agir contre les 
inégalités. Dans le cadre spécifique de la gestion des affaires publiques, cette dimension 
concerne notamment l'environnement juridique et réglementaire afin que ce dernier soit 
incitatif pour les initiatives et l'investissement du secteur privé. 
• La capacité institutionnelle à gérer les ressources du pays de manière efficace en vue du 
développement économique et social et, en conséquence, à définir, à mettre en oeuvre et à 
contrôler des politiques qui répondent aux besoins des populations. L'Etat et les institutions de 
la société civile doivent être capables de mettre en oeuvre un modèle équitable de 
développement et de garantir une exploitation judicieuse de toutes les ressources au profit de 
l'intérêt général. Le développement des capacités des institutions publiques et privées est 
essentiel car il conditionne directement le développement économique et social, et notamment 
l'efficacité de la coopération au développement. 
La transparence, soit le fait de rendre des comptes et d'organiser des procédures et des 
mécanismes de contrôles opérants en matière de gestion et de répartition des ressources, 
renvoit à une gestion des ressources qui soit visible et soumise à des procédures de contrôle. 
Elle constitue également un facteur important de confiance entre les différents acteurs du 
développement ainsi qu'une garantie de l'intégrité des institutions. 
La participation des citoyens aux processus de prise de décision en matière de gestion et 
d'allocation des ressources. Le développement sans participation de la société civile est 
impensable. Cette participation devra permettre la concertation entre les différents acteurs du 
développement pour toutes les décisions importantes en matière de gestion et de distribution 
des ressources et en matière de programmation du développement. Cette dimension se réfère 
également à la place qu'il s'agit de donner à l'initiative privée, à l'entreprise et à la société-
civile dans le développement. 
10 
(iii) La corruption, première entrave à une bonne gestion des affaires publiques 
16. La corruption, qui peut être définie comme l'abus de pouvoir ou l'incivisme au niveau du 
processus de prise de décision en vue d'en tirer des bénéfices ou des avantages indus**, constitue 
une entrave majeure au développement en général et à une bonne gestion des affaires publiques en 
particulier : 
* Les critères de choix des projets de développement dans un environnement de corruption ne 
sont pas directement liés à des objectifs de développement ni à l'intérêt général mais bien à 
des intérêts particuliers, entraînant une baisse qualitative proportionnelle dans la réalisation 
des marchés sinon même une inadéquation entre les objectifs et les actions. La corruption 
entraîne au premier chef un accroissement des coûts, voire un détournement des ressources. 
* Le renchérissement non négligeable (de 10% à 20%9) des coûts des prestations et des 
fournitures crée des surprix injustifiés qui grèvent les ressources internes et externes des 
économies, accroissent en proportion la dette et diminuent l'efficacité de la coopération. Ceci 
comporte, en outre que les surprix illicites sont finalement supportés par les citoyens (prix 
plus élevés, taxes, perte ou diminution du service public ...). 
* La corruption débouche inéluctablement sur un système économique qui privilégie le 
bénéfice immédiat, l'arbitraire et les intérêts particuliers. Elle détruit toute idée de 
transparence, d'équité, d'Etat de droit et de participation. 
* La corruption décourage également les investisseurs privés nationaux et internationaux en 
occasionnant des coûts de transactions élevés et en ne procurant aucune garantie ni aucune 
visibilité sur la sécurité de leurs investissements. 
* La corruption est un obstacle aux réformes, à l'ouverture et à la libéralisation de l'économie 
dans la mesure où elle sert des intérêts qui sont opposés à la réduction des contrôles 
économiques et des monopoles. 
* La faiblesse de la fonction publique ouvre la porte au pouvoir corrupteur de la criminalité 
organisée. 
La corruption constitue un problème "horizontal" de la bonne gestion des affaires publiques. Elle 
en sape toutes les dimensions et doit en conséquence constituer un volet d'action prioritaire. 
# Cette définition de la corruption est reprise de la Communication de la Commission au Conseil et au 
Parlement sur une politique anticorruption de l'Union(COM(97) 192 final du 21.5.97) . 
9 Cette fourchette est évaluée par Transparency International, ONG active dans le domaine de la lutte 
contre la corruption internationale 
II 
III. PLAN D'ACTION 
1. Le processus de démocratisation est un cheminement long et complexe qui englobe tous les 
acteurs de la société et qui implique aussi bien des réformes aux niveaux constitutionnel et 
législatif qu'au niveau des institutions de l'Etat et de la société civile. 
Un tel processus ne peut être valablement ni durablement engagé dans un pays sans une prise en 
compte des spécificités sociales, économiques, politiques et culturelles du pays. Il devra également 
s'appuyer sur la volonté politique réelle et déterminée des dirigeants et l'appropriation du 
processus par les citoyens ou, tout du moins, leur forte participation au processus. 
La prise en compte de cette dimension politique et institutionnelle dans la coopération au 
développement nécessite une série de mesures concrètes se situant à différents niveaux : 
* un approfondissement du dialogue avec et dans les pays ACP sur les questions des Droits de 
l'homme, des principes démocratiques, de l'Etat de droit et de la bonne gestion des affaires 
publiques; 
* un renforcement des appuis dans des domaines prioritaires, y inclus la définition et la mise en 
place de mesures de prévention et de lutte contre la corruption; 
A. L'approfondissement du dialogue avec les pays ACP 
2. C'est essentiellement grâce et au sein d'un dialogue entre la Communauté et les pays ACP 
sur ces questions que la dimension politique et institutionnelle de la coopération pourra être 
développée dans le respect de la souveraineté et des spécificités des pays concernés. 
Un dialogue de nature permanente devrait être établi avec les pays ACP. Les modalités de ce 
dialogue devraient être définies notamment dans le cadre de la revalorisation du partenariat entre 
la Communauté Européenne et les pays ACP (Communication de la Commission sur les directives 
de négociation relatives à l'accord de partenariat pour le développement avec les ACP)10 Ainsi 
que la Commission l'a proposé dans ce cadre, les modalités du dialogue politique devraient être 
définies avec un maximum de flexibilité. Ce dialogue devrait être mené au niveau et au moment 
les plus appropriés en fonction des sujets à traiter. Il pourra notamment prendre la forme 
d'échanges et de consultations au sein des institutions communes ainsi que dans le cadre de 
rencontres entre représentants d'un pays ou d'une région ACP et représentants de l'Union 
européenne. 
Ce dialogue doit permettre : 
de mieux définir les notions auxquelles il sera fait référence et les moyens de les analyser; 
de définir des stratégies de mise en oeuvre de la coopération dans ces domaines tout en les 
renforçant comme complément indispensable de l'aide et de la coopération économique; 
d'identifier des actions d'appuis et des priorités dans ce domaine; 
d'initier dans les pays ACP une réflexion plus approfondie et un débat sur ces questions entre 
les responsables publics et politiques et les citoyens. 
10 DOCSEC(98)U9 du 28.1.1998 
12 
(i) Le développement d'un cadre d'analyse 
Pour initier ce dialogue, il apparaît indispensable de proposer un cadre d'analyse de ces questions. 
Ce cadre d'analyse servira comme base du dialogue. Il établira un profil évolutif du processus de 
démocratisation, d'édification d'un Etat de droit, de la prise en compte des droits de l'homme et 
de la qualité de la gestion des affaires publiques dans un pays. 
Son exploitation devrait aider le pays et ses partenaires à : 
mieux identifier les actions à mener 
évaluer les actions déjà engagées 
mieux évaluer, le cas échéant, un éventuel recul ou une violation d'un élément essentiel de la 
Convention. 
En même temps qu'un tel cadre d'analyse permettra forcément de mieux préciser cette dimension 
de la politique du développement, il sera lui-même l'occasion et l'objet du dialogue entre la 
Communauté et les pays ACP. Il serait en effet difficile et sans effets d'engager un dialogue qui 
serait purement théorique. Il est indispensable d'ancrer ce dialogue dans les réalités propres du 
processus spécifique d'un pays, sur la base de valeurs universellement admises. Le cadre 
d'analyse sera ainsi dans un premier temps le cadre du dialogue entre la Communauté et les pays 
ACP. 
Ce cadre d'analyse consistera en un instrument méthodologique qui permettra d'établir un profil 
évolutif du processus de démocratisation d'un pays. Il sera établi à partir des principes 
démocratiques et d'Etat de droit ainsi que des dimensions de la bonne gestion des affaires 
publiques tels que définis dans la présente communication et posés comme des objectifs à 
atteindre. 
Le cadre d'analyse évaluera donc l'évolution d'un pays dans l'atteinte ou non de ces objectifs, et 
permettra d'apprécier et de suivre les progrès réalisés dans chaque pays, et de mieux les encadrer. 
Le point de départ de l'analyse devra prendre en compte, dans le respect des critères de 
Copenhague, tant les résolutions appropriées adoptées par le Parlement Européen, que celles 
adoptées dans le cadre des NU, ainsi que les rapports des rapporteurs spéciaux et thématiques des 
NU. 
En vue de garantir un maximum d'objectivité, d'éviter de se référer à toute idée pré-établie et de 
porter un jugement de valeurs sur ces questions qui peuvent être sensibles, une telle analyse 
respectera certains principes stratégiques . 
L'évaluation reposera sur l'observation d'une dynamique d'un processus en train de se 
développer dans un pays donné; 
c'est l'évolution d'un pays dans la réalisation de certains objectifs dans le temps qui sera 
évaluée; 
les profils de pays différents ne sont pas comparables. La seule référence d'un pays sera le 
pays lui-même. Ce sont les profils d'un même pays à des moments différents qui seront 
comparés et permettront l'analyse; 
l'exercice doit être réalisé avec les pays concernés sinon par eux-mêmes; 
13 
l'exercice doit être répété régulièrement afin de permettre la comparaison et l'analyse 
évolutive; 
l'exercice doit considérer l'ensemble des objectifs comme étant indissociables et formant un 
tout. 
(ii) le soutien à des réseaux régionaux et nationaux de concertation 
4. Comme complément à son dialogue avec les pays ACÎ*, l'UE devrait agir comme catalyseur 
d'un débat sur ces questions dans les pays ACP eux-mêmes. L'instauration d'un débat nécessite 
de mobiliser les interlocuteurs. Pour ce faire, il y a lieu de soutenir la création ou le renforcement 
de réseaux sur la base d'une approche régionale et nationale, selon le cas. Ces réseaux auraient 
pour but de : 
compléter l'approche ici proposée pour la définition des principes démocratiques; 
traduire cette approche dans les contextes propres des régions concernées; 
valider une grille d'analyse, définir des éléments d'appréciation adaptés et préparer 
l'exercice d'évaluation dans les différents pays de la région; 
identifier des actions prioritaires d'appui; 
définir les modalités d'un développement des réseaux régionaux d'appui à la démocratie; 
définir les modalités pour ouvrir et accélérer les débats dans les pays eux-mêmes. 
Ces rencontres regrouperont les acteurs concernés par les questions de démocratisation et de 
gestion des affaires publiques, c'est-à-dire les représentants de l'Etat y compris les représentants 
du pouvoir judiciaire, les représentants des partis politiques et ceux de la société civile (ONG, 
institutions socio-économiques, syndicats, mouvements féminins, milieux académiques, chefs 
coutumiers, responsables de médias, etc.) ainsi que les représentants des partenaires au 
développement. 
Des projets pilotes peuvent être lancés dans ce sens afin de tester l'approche proposée. 
B. Le renforcement des mesures d'appui dans des domaines prioritaires 
5. La prise en compte des nouveaux objectifs de la coopération au développement implique 
également de définir des priorités. Néanmoins, la notion d'action prioritaire ne peut être entendue 
dans un sens uniformisé. Chaque pays constitue un cas particulier et présente une dynamique de 
démocratisation propre. De même qu'il ne peut exister de modèle démocratique à reproduire,il ne 
peut exister des actions prioritaires à reproduire dans tous les pays. Compte tenu de ses 
spécificités culturelles, sociales et économiques en effet, chaque pays se caractérise par une 
dynamique propre de son processus politique. Dans la mise en oeuvre de ces priorités, il 
conviendrait de valoriser pleinement les organisations intéressées travaillant dans ces domaines, 
afin de profiter de leur expertise. 
Ceci étant, il existe certains types d'actions qui peuvent être considérées comme prioritaires dans 
le cheminement vers la démocratisation et l'Etat de droit. Celles-ci apparaissent comme des 
composantes essentielles en vue de permettre une plus grande efficacité des politiques de 
développement et une meilleure gestion des affaires publiques. Ces types d'action peuvent être 
réparties en 4 catégories. 
14 
(i) Les réformes institutionnelles et administratives 
6. Les réformes institutionnelles dans le contexte de la démocratisation et de l'Etat de droit sont 
explicitement prévues comme champ d'application de la coopération à l'article 224 m de la 
Convention de Lomé révisée et constituent dès lors une priorité agréée par la Communauté 
européenne et par les Etats ACP eux-mêmes. 
Parmi ces réformes, un accent particulier doit être mis sur : 
* les réformes constitutionnelles visant à doter l'Etat des fondements et des structures 
appropriées qui respectent les droits de l'homme, les libertés fondamentales et les principes 
démocratiques et l'Etat de droit. 
* les réformes du système judiciaire en vue d'une justice indépendante et performante qui 
constitue la base et la garantie d'un Etat de droit et d'un environnement favorable au 
développement. Cette priorité doit faire l'objet d'une attention particulière avec la mise en 
oeuvre de programmes d'appui et de développement de la justice. De même, il sera important 
de veiller à ce que les mesures prévues dans le cadre des programmes d'ajustement structurel 
restent compatibles avec les réformes institutionnelles qui viennent compléter ces 
programmes. Cette préoccupation est cohérente avec les programmes d'ajustement structurel 
de la "deuxième génération" qui incluent dorénavant la réforme judiciaire parmi leurs 
objectifs. 
* les réformes de décentralisation administrative en vue du développement et de l'ancrage 
de la démocratie au niveau local. Aucun processus de démocratisation ne sera réel sans une 
appropriation de celui-ci par les populations à la base. Ces réformes participent à l'enjeu 
fondamental qui consiste à ce que les citoyens redeviennent responsables de leur 
développement et non les assistés d'un Etat mais bien les partenaires de celui-ci dans une 
nouvelle conception et répartition de leurs rôles respectifs et dans un environnement 
favorable à l'initiative et à la valorisation des savoir-faire et des cultures locales. Ces 
réformes doivent également s'articuler avec une approche décentralisée de la coopération. 
* l'appui au pouvoir législatif dont la performance conditionne directement le processus 
démocratique. Cet appui doit permettre l'exercice d'un travail parlementaire indépendant et 
productif tant dans son rôle de contrôle du pouvoir exécutif que dans son rôle de législateur. 
Dans ce contexte, l'appui à la promotion du parlementarisme et la coopération parlementaire 
régionale pourraient constituer des voies permettant de renforcer l'efficacité des Parlements 
nationaux et de créer des liens forts entre Parlements d'une même région, ce qui à terme 
pourrait également contribuer à rendre plus effective la participation des membres des 
Parlements ACP à l'Assemblée paritaire ACP-CE. 
* l'appui à la mise en place de mécanismes adaptés de contrôle et de suivi budgétaire 
indispensables pour la nécessaire transparence des institutions en particulier et la bonne 
gestion des affaires publiques en général et notamment dans la passation des marchés publics. 
* l'appui aux systèmes régionaux de protection des droits de l'homme et à leurs organes 
de contrôle (notamment la Commission africaine des droits de l'homme, la Commission 
interaméricaine des droits de l'homme et la Cour interaméricaine des droits de l'homme). 
75 
(ii) L'éducation aux droits de l'Homme et éducation civique 
7. Présentée comme une condition de l'épanouissement de l'individu et comme catalyseur des 
processus de démocratisation à l'article 26 de la Déclaration universelle et réitérée parmi les 
priorités dans la conclusion de la Conférence de Vienne sur les droits de l'Homme. En conformité 
avec l'approche des NU, qui a fait de l'éducation des Droits de l'homme le thème de la décennie, 
l'éducation doit mettre un accent particulier sur les droits de l'Homme et les principes 
démocratiques. L'éducation civique participe directement à l'objectif d'appropriation du processus 
de démocratisation par les populations 
Elle consistera à : 
* promouvoir une culture démocratique notamment dans les instances d'éducation en rapport 
avec les jeunes à travers des programmes institutionnels; 
* sensibiliser les citoyens sur leurs droits et leurs devoirs fondamentaux; 
* ouvrir le débat sur les modalités spécifiques de mise en oeuvre des principes démocratiques 
dans les pays concernés. 
(iii) Le renforcement de la société civile et de la participation des femmes au processus de 
démocratisation et de développement 
8. Aucune redéfinition des missions de l'Etat dans un contexte de démocratisation n'est possible 
sans le renforcement concomitant de la société civile. Ce renforcement suppose d'une part un 
développement institutionnel qui permette à des logiques et des mécanismes de limitation des 
pouvoirs d'exister et d'équilibrer sinon de "valider" le jeu démocratique, d'autre part de garantir la 
participation et l'égalité de toutes les composantes de la société: femmes, minorités, etc. 
Dans ce contexte, l'accent est mis sur : 
* L'appui aux médias libres et indépendants, qui constituent une exigence incontournable 
pour l'édification d'un système pluraliste respectueux des principes démocratiques et une de 
ses principales manifestations. Cet appui peut se situer autour d'un certain nombre d'axes 
essentiels tels que la défense de la liberté de la presse (appui aux organisations nationales, 
régionales ou internationales et protection des victimes de violations), les aspects 
déontologiques de la profession (formation des journalistes, amélioration du cadre législatif et 
réglementaire), l'accès aux sources d'information (appui à la création de centres de 
documentation, échanges entre journaux et radios Nord/Sud et Sud/Sud, accès partagé entre 
plusieurs organes de presse à une agence internationale de presse ou une photothèque). 
* Les questions de genre revêtent une importance déterminante pour la réalisation de tous les 
objectifs en matière de développement durable dans les pays concernés. La prise en compte 
du rôle des femmes dans le processus démocratique pour un développement durable implique 
au préalable le respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine ainsi que la lutte 
contre toute forme d'abus ou d'exploitation dont elles peuvent faire l'objet dans le cadre 
familial, sur le lieu de travail, dans la communauté ou dans la société. Cela présuppose 
notamment le développement de l'infonnation sur leurs droits ainsi que la garantie d'accès à 
l'appareil judiciaire. 
16 
Par ailleurs, les processus de démocratisation en cours ou escomptés sont des occasions 
d'impliquer directement les femmes qui constituent plus de la moitié des populations 
concernées dans la vie politique nationale et locale. Il s'agit de les préparer à exercer leurs 
responsabilités à la fois d'électrices et de candidates potentielles. La résolution du Conseil du 
20/12/1995 sur l'intégration des questions d'égalité des sexes dans la coopération au 
développement a convenu à ce sujet de promouvoir, à tous les niveaux, le partage du pouvoir 
politique et la participation pleine et égale des femmes à la prise de décision. Toute 
dynamique de renforcement de la société civile doit inclure nécessairement les institutions ou 
groupements représentatifs des femmes dont le rôle dans le développement est indéniable, 
qu'il s'agisse des institutions sociales ou économiques, et favoriser l'accès des femmes à la 
prise de décision dans tous les secteurs. 
La prise en compte des droits des minorités ethniques, religieuses et culturellesdans le but de 
contribuer à la stabilité politique et sociale du pays. A cet effet, la Conférence de Vienne sur 
les droits de l'homme en 1993 a souligné l'importance de la protection et promotion des 
droits des personnes appartenant aux minorités, à savoir, entre autres, le droit à pratiquer sa 
propre culture et religion et utiliser sa propre langue. 
(iv) Mesures de prévention et de lutte contre la fraude et la corruption 
9. La problématique de la bonne gestion des affaires publiques conditionne directement 
l'efficacité de l'aide et est intimement liée à la mise en oeuvre de certains des éléments essentiels. 
Dans le cadre de la Communication de la Commission au Conseil sur les directives de négociation 
relatives à l'accord de partenariat pour le développement avec les ACPU, il est dès lors proposé 
de faire de la bonne gestion des affaires publiques un élément essentiel du nouvel accord. 
Plusieurs des mesures déjà citées dans le cadre du point II concernant la dimension d'effectivité et 
l'Etat de droit ainsi que les actions prioritaires identifiées ci-dessus auront un impact fort sur une 
amélioration de la bonne gestion des affaires publiques : il n'est dès lors pas nécessaire d'y 
revenir. 
En revanche, dans le cadre spécifique de la bonne gestion des ressources, y compris les ressources 
d'aide au développement, une attention particulière doit être accordée à la lutte contre la 
corruption internationale. 
Dans le cadre de l'OCDE, une convention à cet effet a été signée le 17.12.1997. La Commission a 
transmis au Conseil des Ministres une communication "sur la politique anti-corruption de 
l'UE"12. Des débats internationaux se succèdent sur ce thème. La Coalition Mondiale pour 
l'Afrique, réunie à Maputo les 1er et 2 novembre 1997, y a consacré son débat. 
Dans la lutte contre la fraude et la corruption la Communauté a développé une stratégie qui vise à 
combattre la grande délinquance financière au détriment des finances européennes. Un cadre 
11 cf. footnote n° 10. 
12 COM(97) 192 final du 21.5.1997. 
17 
juridique nouveau a été mis en place pour la protection des intérêts financiers13 y compris dans le 
domaine pénal. Dans la mise en oeuvre de la coopération financière et technique avec les pays 
ACP, ces standards de protection de l'Union européenne contre la fraude et la corruption sont déjà 
pris en compte et seront renforcés. 
La lutte contre la corruption implique des mesures de prévention ainsi que des sanctions, elle 
s'adresse tant à la corruption active qu'à la corruption passive, toute action risquant d'être 
inefficace si elle ne s'attaque pas à ces deux volets parallèlement. 
La communication de la Commission citée plus haut a d'ores et déjà identifié un certain nombre 
de principes et d'actions devant faire l'objet de la politique intégrée de l'UE à cet égard. Dans ce 
cadre sont abordées notamment les questions de la pénalisation de la corruption internationale, la 
suppression de la déductibilité fiscale de la corruption et de l'amélioration des procédures relatives 
aux marchés publics sur base de la transparence et à l'efficacité des directives comptables. La 
communication aborde également la prévention de la corruption dans les pays tiers bénéficiant 
d'assistance communautaire. 
Ces actions ont également reçu un soutien politique de la part du Conseil Européen, qui a adopté 
en juin 1997 un plan d'action de lutte contre le crime organisé, comportant, tant au plan interne à 
l'Union que dans les relations de celle-ci au niveau international, l'engagement de lutter contre la 
corruption et les pratiques qui la favorisent. 
Dans le prolongement de ce qui précède, des lignes directrices pour une lutte contre la corruption 
dans le cadre de la politique de développement devraient s'articuler comme suit : 
Mesures de prévention 
10. Ces mesures consistent essentiellement à mettre en place des conditions de transparence 
visant la création d'un environnement intègre. Elles peuvent être multiples : 
* Mesures directes relatives à la réglementation, consistant essentiellement à apporter un appui 
(assistance technique) à l'élaboration de législations et de réglementations adaptées qui 
prennent en compte le problème de la corruption; 
* Mesures relatives aux moyens de contrôle, consistant à fournir une aide aux pays afin de 
mettre en place des institutions et des mécanismes de contrôle efficaces et indépendants : 
Cour des Comptes, Contrôle Général d'Etat, Institutions relatives aux marchés publics, audits 
internes et externes, etc. 
* L'amélioration de l'efficacité des clauses spécifiques anti-corruption dans les procédures 
relatives au financement du développement (FED) et la coordination avec le CAD et la 
Banque Mondiale à cet égard. 
* Le financement d'actions directes de lutte contre la corruption : envoi d'assistances 
techniques, financement de projets (séminaires, etc.) et d'institutions spécifiques (comme par 
13 Règlements, convention et protocoles relatifs à la protection des intérêts financiers et convention 
corruption. 
18 
exemple la Cellule de moralisation de la vie publique récemment créée au Bénin) et d'ONG 
directement engagées dans ce combat. 
La sensibilisation est un instrument important de lutte contre la corruption : aucune stratégie 
de lutte contre la corruption ne peut être menée si le phénomène n'est pas ouvertement 
dévoilé dans ses réalités ainsi que dans ses effets, en général et en particulier. Ceci passe 
nécessairement par un travail de communication à différents niveaux via les supports 
existants : des actions avec et sur les médias nationaux et internationaux, des actions de 
formation et d'information (séminaires, inclusion de ce volet dans certains programmes de 
formation, etc.). Ce volet d'actions de communication intéresse également les institutions 
elles-même les plus concernées : services des douanes, Ministères des finances, etc. qui 
doivent intégrer des stratégies de communication associées à des programmes internes de 
lutte contre la corruption. Des actions de ce type, notamment en Ouganda, ont donné des 
résultats encourageants. 
Des mesures incitatives visant à réduire la tentation de la corruption auprès des agents 
publics, incluant par exemple une partie de la rémunération liée au mérite et aux 
performances. 
L'appui de la Communauté Européenne aux programmes d'ajustement structurels de la 
deuxième génération, au titre desquels une priorité est accordée à l'amélioration du 
fonctionnement de l'administration et des institutions publiques. Ces programmes 
comportent dès lors un volet relatif aux actions de réforme de la fonction publique et des 
systèmes de contrôle, notamment en matière anti-fraude, en y incluant l'examen de la 
définition des objectifs, des tâches et des ressources humaines. 
L'UE, tout comme les pays ACP, doivent également mettre en place les moyens de prévenir 
les atteintes à l'Etat de droit et au dysfonctionnement des mécanismes économiques qui 
peuvent résulter de l'influence et de l'activité des groupes liés au crime organisé, agissant 
notamment via la corruption des fonctionnaires ou la participation à des activités 
économiques, en particulier celles relevant du secteur public ou para-public. A cet égard, 
l'UE et les pays ACP devront s'engager notament à stimuler, ratifier et mettre en oeuvre les 
conventions internationales en matière de lutte contre la corruption, contre les activités 
illicites et plus généralement celles contribuant à la lutte contre la criminalité organisée 
internationale. 
Des sanctions 
11. Quoique l'approche négative ne soit pas privilégiée, aucune politique de lutte contre la 
corruption ne sera efficace sans l'existence de sanctions précises et opérationnelles : 
* L'introduction claire de mécanismes de sanctions disciplinaires des agents de la fonction 
publique, en cas de mauvaises pratiques notamment. 
* La définition claire des crimes de fraude et de corruption dans les lois nationales et 
l'application de ces lois. 
19 
La protection des aviseurs de fraude. Ceci doit faire l'objet d'un point particulier du Code 
d'Intégrité destiné aux agents et institutions impliqués dans l'aide au développement. 
L'établissement, dans le respect du droit communautaire et en particulier des principes de la 
directive en matière de protection des données à caractère personnel, d'une liste "noire" par 
la Commission. Cette liste comprendrait les noms, références et griefs particuliers retenus 
contre toutes les entreprises, institutions et particuliers ayant été directement impliqués dans 
une pratique de corruption dans le cadre des procédures d'adjudication ou d'exécution des 
contrats et marchés relatifs à la coopération au développement. Les critères et modalités 
d'établissement d'une telle liste sont actuellement à l'étude au sein des services de la 
Commission. 
C. La clause de non-exécution 
12. L'approche de la Communauté Européenne dans les domaines politiques de coopération est, à 
l'instar des autres domaines, principalement une approche positive. Cette approche s'accompagne 
toutefois de la possibilité de prendre des mesures appropriées en cas de manquement à une 
obligation concernant l'un des éléments essentiels de la Convention de Lomé. 
L'article 366bis de la Convention explicite la marche à suivre dans ces cas et précise les 
"moments" et les "acteurs" de ce processus, tout en prévoyant une consultation entre les parties 
sur base paritaire avant toute prise de mesure, sauf en cas d'urgence. 
Pour la mise en oeuvre d'un tel dispositif, il est nécessaire de pouvoir évaluer le manquement à 
une obligation en matière de respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de 
l'Etat de droit. La décision d'engager des consultations avec un pays dépendra d'une appréciation 
politique au cas par cas mais cette appréciation devrait tenir compte d'une analyse approfondie de 
la situation du pays concerné. 
13. Outre les résolutions et les rapports dont il est fait mention au point III, (i) para. 2, cette 
analyse devra prendre en compte les rapports faits par les chefs de délégations des Etats membres 
et de la Commission. Elle devra se fonder sur un certain nombre d'éléments permettant de 
connaître l'évolution du pays en matière de respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit et 
de progression dans la voie de la démocratisation, afin de pouvoir mieux apprécier le recul ou le 
non respect d'un ou de plusieurs éléments essentiels. Une telle appréciation est importante dans le 
contexte des consultations entre les parties qui sont effectuées "en vue d'examiner de façon 
approfondie la situation et, le cas échéant d'y remédier". 
Elle doit également permettre d'identifier les mesures à prendre pour rétablir, voire améliorer la 
situation qui a provoqué la violation d'un des éléments essentiels. 
14. L'art. 366bis établit que si malgré tous les efforts déployés, aucune solution n'est trouvée, des 
mesures appropriées pourront être prises par la partie qui a invoqué la violation. Â cet égard, il est 
spécifié que la suspension de l'application totale ou partielle de la Convention peut être envisagée 
dans le cadre de ces mesures, étant entendu que "la suspension devrait être un dernier recours". 
Les mesures appropriées visent à exercer une pression afin d'améliorer la situation qui a incité 
l'invocation de l'article 366bis. Cet objectif doit être réalisé tout en tenant compte du besoin de 
perturber le moins possible le fonctionnement de la Convention. La décision sur les mesures 
20 
appropriées doit, dans la mesure du possible être accompagnée de mesures positives d'intérêt 
immédiat destinées à créer un cadre favorable pour assurer le rétablissement et l'amélioration de la 
situation. 
Bien qu'il soit difficile de préciser ces mesures en dehors du contexte particulier dans lequel elles 
doivent s'appliquer, un certain nombre de critères peut toutefois leur être appliqué : 
* la mesure sera proportionnelle à la violation; 
* dans le choix de ces mesures il est crucial d'éviter de pénaliser la population ; en outre, de 
telles mesures devraient s'accompagner d'actions accrues directement en faveur de cette 
population; ainsi, si la mesure prévoit la suspension de la coopération, il sera opportun 
d'examiner au cas par cas les projets en cours afin de déterminer ceux qui ne devraient pas 
être affectés car bénéficiant directement aux couches les plus défavorisées de la population. 
* la décision sur les mesures appropriées doit être coordonnée et cohérente avec les mesures 
adoptées par les Etats membres; 
15. La problématique du manquement ou de la violation d'un des éléments essentiels devra être 
reliée enfin à celle de la prévention de ces violations, elle-même liée à la prévention des 
conflits. Un recul en matière de respect des principes démocratiques, des droits de l'homme et de 
l'Etat de droit implique la mise en cause de la légalité d'un système et la possibilité des résolutions 
pacifiques des tensions et conflits à l'intérieur d'un pays. 
D. Conclusion 
16. L'ensemble des éléments repris ci-dessus permet d'établir un cadre opérationnel concret qui 
devra inspirer le dialogue entre l'UE et les ACP ainsi que la programmation et la mise en oeuvre 
des moyens financiers prévus spécifiquement dans ce contexte, mais aussi influencer la mise en 
oeuvre de programmes FED en créant un environnement institutionnel efficace, transparent et 
équitable. 
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ANNEXE 1 
Principales étapes dans la prise en compte des Droits de l'homme, 
principes démocratiques et Etat de droit dans les relations extérieures 
Dispositions dans le Traité 
1. Le Traité sur l'UE entré en vigueur le 1er novembre 1993 a inscrit pour la première fois le 
respect des Droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit comme élément 
essentiel de l'appartenance à l'UE et comme principe de base de son action, (art. F2) 
L'article 130 U du Traité de la Communauté Européenne établit également un lien étroit entre la 
politique de développement, les principes démocratiques, l'Etat de droit et le respect des droits de 
l'homme en spécifiant que "la politique de la Communauté (dans le domaine de la coopération au 
développement) contribue à l'objectif général de développement et de consolidation de la 
démocratie et de l'Etat de droit, ainsi qu'à l'objectif du respect des droits de l'homme et des 
libertés fondamentales. 
Ces dispositions représentent un tournant important dans l'histoire de la Communauté et reflètent 
son évolution vers une entité politique, consciente de ses responsabilités internationales dans ces 
domaines. 
Evolution de la prise en compte des Droits de l'homme, des principes démocratiques, de 
l'Etat de droit et de la bonne gestion des affaires publiques dans les relations extérieures 
2. Dans la résolution du Conseil du 28 novembre 1991 sur les droits de l'homme, la démocratie 
et le développement, le Conseil rappelait que le respect des droits de l'homme, l'Etat de droit et 
l'existence d'institutions politiques efficaces, responsables et bénéficiant d'une légitimité 
démocratique sont le fondement d'un développement équitable ; il soulignait par ailleurs son 
attachement aux principes de la démocratie représentative, de l'Etat de droit, de la justice sociale 
et du respect des droits de l'homme. 
Cette résolution prolongeait et précisait la déclaration des Ministres des Affaires Etrangères de la 
Communauté sur les droits de l'homme du 21 juillet 1986 qui affirmait que le respect, la 
promotion et la sauvegarde des droits de l'homme constituent un facteur essentiel des relations 
internationales et l'une des pierres angulaires de la coopération européenne. 
La même résolution introduisait également la notion de bonne gestion publique en se référant à 
certains principes généraux de gestion sans lesquels il ne peut exister de développement équitable, 
efficace ni durable et dont le respect jouera également un rôle décisif dans les relations entre la 
Communauté, ses Etats membres et les Etats ACP en matière de coopération au développement. 
22 
Le 18 novembre 1992, une deuxième résolution rappelait la résolution de 1991 et précisait certains 
éléments de sa mise en oeuvre qui devait faire l'objet d'un examen annuel par le Conseil. Une 
autre résolution relative au développement humain et social réaffirmait en novembre 1996 
l'importance de la promotion de la bonne gestion des affaires publiques dans le cadre d'un 
développement centré sur l'Homme. 
3. Dans sa résolution sur la démocratie, les droits de l'homme et le développement dans les pays 
ACP adoptée le 31 mars 1993 à Gaborone, l'Assemblée paritaire ACP-CE invitait le Parlement et 
la Commission à prendre des mesures positives d'accompagnement en faveur des pays ACP 
engagés dans le processus démocratique ainsi qu'à arrêter les critères et les moyens à employer 
pour évaluer dans quelle mesure la démocratie et les droits de l'homme sont respectés. 
4. Le Conseil Affaires Générales a, en mai 1995, pris note de la communication de la 
Commission sur la prise en compte du respect des principes démocratiques et des Droits de 
l'homme dans les accords entre la CE et les pays tiers ^ et a approuvé un dispositif à insérer à cet 
effet dans tous les accords conclus par la CE avec ces pays. Cette décision vise à rendre plus 
uniforme et cohérente au niveau de l'UE l'approche en matière des Droits de l'homme et des 
principes démocratiques. En application de cette décision, tous les accords de coopération, 
d'association ou de libre échange conclus par la Communauté avec les pays tiers contiennent 
désormais une clause relative au respect des droits de l'homme. La portée de cette clause s'inspire 
de la Déclaration Universelle des droits de l'homme adoptée à l'Assemblée Générale des Nations 
Unies dans sa résolution 217A (III) du 10 décembre 1948. 
" COM(95) 216 final du 23.5.1995 
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ISSN 0254-1491 
COM(98) 146 final 
DOCUMENTS 
FR 11 06 oi 
N° de catalogue : CB-CO-98-156-FR-C 
ISBN 92-78-31999-6 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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