COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 20.11.1996 
COM(96) 570 final 
(présenté par la Commission) 

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Le monde est en profonde mutation. L'effondrement du bloc de l'Est et la fin du conflit 
Est/ Ouest ont bouleversé la scène politique et économique internationale, ouvrant la voie 
à une coopération renforcée fondée sur des valeurs et des principes communs mais 
conduisant aussi à un remodelage des intérêts géostratégiques et à de nouveaux types de 
risques plus diffus. Au plan économique, l'extension de l'économie de marché et la fin 
des relations exclusives ou privilégiées ont modifié les conditions de l'offre et de la 
demande sur les marchés internationaux. La conclusion des négociations commerciales 
du cycle de l'Uruguay crée un contexte multilatéral nouveau, accélérant le processus de 
mondialisation de l'économie entraîné par les évolutions technologiques et par la 
libéralisation des politiques économiques engagée dans les années 1980. 
L'interdépendance s'accroît et s'étend, au-delà des sphères économiques et financières, 
aux sphères du social et de l'environnement. Simultanément, alors que les politiques 
nationales perdent de leurs marges de manoeuvre, de nouvelles fractures se marquent, 
alimentées par les effets de l'exclusion, par la fragmentation du tissu social au sein des 
pays industrialisés comme au sein des économies en transition et des pays en 
développement, par l'accroissement des inégalités, par la marginalisation des pays les 
plus démunis^. Ces fractures constituent des facteurs d'instabilité, qui se traduisent 
notamment par la montée des extrémismes de types nationalistes ou intégristes. 
Ce nouvel environnement international a conduit l'Union européenne à redéfinir ses 
intérêts politiques et de sécuritét et à donner un nouvel élan à la dimension politique du 
processus d'intégration européenne. Le Traité sur l'Union européenne a donné une base 
institutionnelle à la mise en place d'une politique extérieure et de sécurité commune 
(PESC), politique qui demeure cependant insuffisamment développée pour servir 
efficacement les intérêts communs des Etats membres, et dont les mécanismes font 
actuellement l'objet de discussions dans le cadre de la Conférence Inter-Gouvernementale 
(C1G). Mais le Traité a aussi fourni une base institutionnelle à la politique européenne 
de coopération au développement. 
De profonds changements marqueront l'Union, au moment précisément de la mise en 
place d'un nouveau partenariat avec les pays ACP. 
Au plan interne, l'accompagnement du marché intérieur et la perspective du passage à 
la monnaie unique, la révision du Traité et les autres réformes institutionnelles en 
discussion dans le cadre de la CIG, l'élaboration d'un nouvel accord financier à moyen 
terme, et la perspective de l'élargissement aux pays associés d'Europe centrale et 
orientale, aux Etats baltes, à Chypre et Malte, constituent autant de chantiers pour les 
prochaines années, et préparent l'Europe à affronter les défis du 21ème siècle. 
Dans le cadre de ses relations extérieures, vis-à-vis des pays en développement et des 
économies en transition, l'Union européenne est également engagée dans un ensemble 
d'initiatives nouvelles. 
Elle a conclu des accords d'association avec la plupart des pays européens de l'ancien 
bloc de l'Est candidats à l'adhésion. Parallèlement, elle accorde son soutien au processus 
de transformation économique et politique des républiques de l'ancienne Union soviétique 
et a conclu des accords commerciaux avec plusieurs d'entre elles. 
Dans le contexte de ses relations avec les pays tiers méditerranéens, elle a fixé un 
nouveau cadre de partenariat multilatéral et durable liant 27pays, complémentaire au 
renforcement des relations bilatérales, et qui comporte trois volets: politique et de sécurité 
d'une part, économique et financier d'autre part (prévoyant notamment l'établissement 
progressif d'une zone de libre échange), social, culturel et humain enfin. 
L'Union a également décidé de renforcer ses liens avec l'Amérique latine, dans le cadre 
d'une stratégie en trois dimensions, qui prévoit un approfondissement du dialogue 
politique entre les deux régions, un soutien en vue de renforcer le libre échange et un 
appui institutionnel au processus d'intégration régionale, des actions et programmes de 
coopération financière et technique centrés sur quelques axes prioritaires. 
Enfin elle a adopté une nouvelle stratégie dans ses relations avec les pays d'Asie, visant 
à renforcer la présence économique européenne dans cette région, à améliorer la 
compréhension mutuelle, et à développer une nouvelle approche politique. 
Ces nouvelles orientations constituent les réponses de l'Union aux changements en 
cours sur la scène politique et économique internationale. Elles traduisent la vocation 
universelle des relations extérieures de l'Union, mais aussi leur caractère différencié. 
La convention de Lomé organise depuis 1975 les relations commerciales et financières 
entre VUE et les pays ACP, actuellement au nombre de soixante-dix. Engagée dès 1957, 
la politique de coopération communautaire a connu plusieurs étapes décisives. Après les 
premières années au cours desquelles il s'agissait d'associer les Pays et Territoires 
d'Outre-Mer à la Communauté, les relations de coopération se sont poursuivies dans le 
cadre des conventions de Yaounde, et sont restées principalement centrées sur l'Afrique 
noire francophone jusqu'au milieu des années soixante-dix. Après le premier 
élargissement de la Communauté, dans un contexte économique international qui se 
modifiait sensiblement, l'Europe a commencé à étendre le champ géographique de sa 
politique de coopération: d'une part en ouvrant la première convention de Lomé à 
d'autres pays ACP; d'autre part en nouant progressivement des relations d'association 
et de coopération avec d'autres régions du monde en développement; 
La convention de Lomé a fait l'objet d'adaptations successives,tous les cinq ans, qui ont 
permis d'ajuster le dispositif en fonction des évolutions économiques et politiques, 
u 
d'introduire de nouveaux instruments de coopération et de fixer de nouvelles priorités. 
Les dernières adaptations datent de 1995'. ' 
L'Union a aussi développé progressivement, hors convention de Lomé, d'autres 
instruments spécifiques de coopération avec les pays en développement, en créant des 
lignes budgétaires thématiques (relatives à la désertification, à la lutte contre le sida, ...) 
ou relevant d'autres politiques communautaires - en particulier la politique scientifique 
à travers le programme cadre de recherche et développement (PCRD) -, qui peuvent 
servir d'appui à la politique de coopération au développement. Les pays ACP sont 
notamment éligibles à ces différents instruments. 
VUE a par ailleurs défini de nouvelles orientations générales de politiques dans un 
certain nombre de secteurs ou de domaines de la coopération, à la suite du débat engagé 
en 1992 sur "lesperspectives de la coopération à l'horizon 2000"2, et afin de mettre en 
oeuvre les nouvelles dispositions du Traité concernant la politique européenne de 
coopération3. 
A la veille du 21ème siècle, une réflexion approfondie s'impose sur les orientations 
futures des relations de l'Union européenne avec les pays ACP, La proximité de 
l'échéance de la Convention actuelle, en février 2000, et l'obligation contractuelle 
d'entamer les négociations entre les deux parties au plus tard dix-huit mois avant cette 
date, ainsi que la nécessité de définir, dans le contexte des disciplines renforcées de 
VOMC, un cadre de coopération commerciale en pleine conformité avec les nouvelles 
règles multilatérales, fournissent une occasion privilégiée de procéder à une telle 
réflexion et d'engager un large débat sur l'avenir des relations entre VUE et les ACP. 
^irjconjjpte du 
Le nouveau paysage mondial non seulement modifie les intérêts objectifs de l'Union et 
de ses partenaires en développement, mais implique aussi des responsabilités accrues 
pour un acteur de la taille de VUE. Ces responsabilités sont en premier lieu d'ordre 
politique : l'Union doit soutenir activement les processus d'ouverture engagés 
parallèlement à la fin de la guerre froide au cours de la seconde moitié des années 1980, 
et en particulier contribuer à assurer la permanence des processus de démocratisation 
encore fragiles dans de nombreux pays ACP. Ces responsabilités sont aussi d'ordre 
économique : l'Union doit accompagner les effets de la globalisation, en opérant les 
ajustements nécessaires au plan interne pour redresser les perspectives d'emploi et 
combattre les phénomènes d'exclusion, en participant activement à la coopération 
1 Les trois premières Conventions portaient chacune sur une période de cinq années. La 
quatrième Convention couvre la période allant de mars 1990 à février 2000. Elle est 
assortie d'un protocole financier conclu pour cinq ans. Les négociations relatives au 
second protocole financier se sont accompagnées en 1995 d'une "révision à mi-parcours " 
de la Convention. Le texte de la convention de Lomé IV telle que révisée par l'accord 
signé à Maurice le 4 novembre 1995 a été publié dans "Le Courrier ACP-UE", N°154 
de janvier-février 1996. 
2 SEC(92) 915 du 15 mai 1992 et Déclaration du Conseil de novembre 1992. 
3 Articles 130 U à 130 Y du Traité sur l'Union européenne. 
m 
économique internationale, en contribuant à la formulation et au respect de règtes 
multilatérales, et en facilitant l'insertion progressive des pays en développement dans 
l'économie mondiale. Parmi les différents aspects de la mondialisation, les mutations 
engagées vers la société de l'information contribuent notamment à une nouvelle donne 
économique apportant tout à la fois des perspectives sans précédents dans des domaines 
comme le commerce international, l'éducation ou la santé, et des menaces de 
marginalisation accentuée pour les pays qui n'auraient pas accès aux réseaux mondiaux 
de l'information. 
Pour l'Europe, confrontée aux difficultés d'ajustement de ses systèmes économiques et 
sociaux, à la nécessité de développer son action politique dans un monde devenu 
multipolaire, et de se préparer à l'élargissement à l'Est, la coopération au 
développement et en particulier sa relation avec les pays ACP, prend désormais une 
dimension nouvelle: comment vouloir affirmer un rôle d'acteur mondial, sans une 
stratégie responsable à l'égard des diverses régions du Sud, notamment les plus 
exposées aux risques de pauvreté et de marginalisation? 
Avec pour finalité de contribuer à réduire la pauvreté et les inégalités de développement 
dans le monde, l'action de l'Union est aussi étroitement liée à la poursuite des objectifs 
de paix et de stabilité, à la nécessité de mieux gérer les interdépendances et les menaces 
globales, et de favoriser un mode de développement mondial plus compatible avec les 
valeurs politiques et sociales européennes. 
Enfin, la politique de coopération de l'Union constitue pour l'Europe une voie d'entrée 
dans des régions qui ont un potentiel de développement important et qui commencent à 
s'organiser. 
A l'approche du 21ème siècle, la relation UE-ACP devra se poursuivre sur des bases 
nouvelles, afin de tenir compte de l'évolution des conditions politiques et économiques 
du développement, mais aussi parce que les motivations européennes ont 
fondamentalement changé. La période coloniale et post-coloniale est révolue, et un 
environnement international politiquement plus ouvert permet désormais d'établir de 
manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire. 
^ÊÊÈËÊÈÈÊw^té 
Face à un bilan global mitigé de la coopération UE-ACP et à un certain scepticisme 
quant aux possibilités de développement des pays ACP, dans le contexte de pressions 
budgétaires persistantes dans les pays donateurs et d'une tendance au "repli sur soi" 
engendrée par les difficultés sociales en Europe, les partenaires sont tenus aujourd'hui 
de mettre l'accent sur l'efficacité de leur coopération et de revoir leurs priorités dans le 
souci de mieux refléter les préoccupations des sociétés européennes et des ACP. 
La coopération communautaire représente un apport important pour un grand nombre de 
pays ACP, et il est indéniable qu'elle a contribué à l'amélioration des conditions de vie 
de leurs populations. Elle a souvent été un laboratoire d'idées nouvelles, et a développé 
dans un certain nombre\de domaines une expertise unanimement reconnue: Mais comme 
IV 
toute coopération, elle présente aussi des faiblesses. Un examen critique des résultats de 
la coopération UE-ACP permet de les identifier à trois niveaux. 
Tout d'abord, au niveau du cadre vénérai dans lequel s'insèrent les actions de 
coopération: force est de constater que le principe du partenariat a perdu de sa 
substance et ne s'est que partiellement concrétisé. En termes politiques, la dépendance 
à l'égard de l'aide, les exigences du court terme et la gestion des situations de crise ont 
progressivement dominé la relation entre les deux partenaires. En termes de dialogue sur 
les politiques économiques et sociales, le partenariat s'est avéré difficile à réaliser avec 
des pays présentant de faibles capacités institutionnelles et des systèmes de gestion 
publique souvent peu efficaces; ces pays ont eu tendance à limiter le partenariat à la co­
gestion des ressources au jour le jour. 
Ensuite, au niveau des politiques de coopération: les études d'évaluation engagées par 
VUE ont généralement conclu à la pertinence de la coopération financière et technique 
européenne par rapport aux objectifs communautaires et par rapport aux besoins des pays 
bénéficiaires, ainsi qu 'à des taux d'efficacité relativement élevés, notamment pour ce qui 
concerne les projets d'infrastructures et les interventions dans les secteurs sociaux. 
Cependant, le contexte institutionnel et de politique économique dans le pays 
bénéficiaire a souvent constitué une contrainte majeure, réduisant l'impact de la 
coopération communautaire en termes d'amélioration des conditions de vie et de 
relèvement du niveau de développement. 
L'impact des préférences commerciales a, dans l'ensemble, été décevant. Ce dispositif, 
et en particulier les Protocoles concernant des produits spécifiques, a certes contribué de 
manière significative aux succès commerciaux de certains pays4, qui ont su adopter en 
même temps des politiques de diversification appropriées. Néanmoins dans la majorité 
des pays ACP, les politiques économiques et les conditions structurelles internes 
nécessaires au développement des échanges économiques et commerciaux ont fait 
défaut. En outre trois faits nouveaux doivent désormais être pris en considération pour 
envisager un nouveau régime commercial: les accords de Marrakech et le renforcement 
des mécanismes de règlement des différends qui risquent de mettre en question le maintien 
de régimes préférentiels différenciés et non réciproques; l'accélération des processus de 
libéralisation aux niveaux multilatéral et inter-régionaux; l'importance croissante de 
thèmes nouveaux dans les discussions internationales sur les règles commerciales, tels que 
l'environnement, les politiques de concurrence, les codes d'investissement, les nonnes 
techniques et sanitaires, le respect des droits sociaux fondamentaux, etc. Ces évolutions 
modifient la valeur relative des préférences tarifaires. Un autre élément devrait également 
être pris en considération, à savoir la possibilité d'étendre aux pays ACP les travaux en 
cours visant à simplifier et à harmoniser les règles d'origine en vigueur dans les accords 
préférentiels. . 
Enfin, au niveau de la pratique de la coopération financière et technique: le caractère 
automatique de l'octroi d'une partie - aujourd'hui limitée - des ressources financières, 
et la tendance de VUE, comme d'autres bailleurs de fonds, à se substituer au partenaire 
défaillant, n'ont pas encouragé l'engagement politique réel attendu de la part des 
gouvernements des pays ACP. Une certaine dérive s'est produite dans la mesure où les 
instruments de la coopération ont eu tendance à dominer les politiques plutôt que de 
4 Côte d'Ivoire, Jamaïque, Maurice, Zimbabwe,.. 
v 
les servir. Un manque de flexibilité a pesé sur la capacité de la coopération à s adapter 
à un contexte économique et politique qui change rapidement, et à répercuter des 
initiatives politiques nouvelles traduisant les préoccupations des sociétés européennes et 
ACP ainsi que le souci d'améliorer de manière permanente l'efficacité de l'aide. 
ues, 
Dans un environnement mondial et régional en évolution rapide, les défis pour les pays 
ACP sont multiples: interrompre la marginalisation économique et s'intégrer dans les 
échanges internationaux, opérer la transformation politique, économique et sociale interne 
nécessaire au fonctionnement d'une société démocratique et d'une économie de marché, 
assurer les conditions d'un développement durable et d'une réduction de la pauvreté dans 
le contexte d'une pression démographique qui demeure particulièrement forte. 
Le constat de la différenciation croissante qui se marque entre les pays en 
développement en général et au sein du groupe des ACP en particulier, constitue sans 
doute un élément fondamental, La transition politique et économique a en effet atteint 
des stades très variés d'un pays à Vautre. L'action de l'Union se mesurera en fonction 
de sa capacité à alléger les contraintes qui pèsent sur le développement des pays A CP et, 
en même temps, à appuyer les facteurs de changement qui se manifestent dans un nombre 
croissant de pays. Elle se mesurera surtout, en termes plus politiques, en fonction de sa 
capacité à redonner une motivation forte à sa politique à l'égard des ACP, notamment 
l'Afrique sub-saharienne. L'image négative d'un continent à la dérive que l'on attribue 
souvent à l'Afrique n'est pas le reflet de la réalité africaine. L'Afrique n'est pas 
univoque. Les bouleversements sans précédents au plan politique et l'amélioration récente 
des performances de croissance dans un certain nombre de pays5, qui résulte 
fondamentalement d'une amélioration de la gestion des politiques économiques et de la 
mise en oeuvre de réformes structurelles, constituent à cet égard des signes très 
encourageants. 
Notamment Côte d'Ivoire, Ouganda, Benin, 
VI 
Face à une perte de légitimité qui affecte le principe même de l'aide au développement. 
dans un environnement mondial présentant à la fois des risques et des opportunités 
nouvelles, l'Union et ses partenaires ACP devront chercher à donner de plus grandes 
chances de succès à leur relation de coopération. Ceci impliquera avant tout d'identifier 
les acquis de la coopération UE-ACP qu 'il conviendra de préserver, de progresser dans 
la formulation et dqns la mise en oeuvre de certaines orientations ou initiatives 
récentes, et de définir parmi les différentes options à envisager celles qui traduiront le 
mieux les objectifs et les engagements mutuels. 
pour 
Les difficultés constatées dans la réalisation concrète du "partenariat " ne doivent pas 
remettre en cause sa valeur d'engagement politique mutuel. La situation particulière et 
les défis immenses auxquels sont confrontés nombre de pays ACP justifient de préserver 
la force et les qualités du partenariat actuel, en particulier la prévisibilité de la 
coopération et son caractère contractuel. Mais cet engagement politique doit désormais 
être plus explicite et plus effectif. 
L'Union et ses partenaires ACP sont-ils prêts à un tel renforcement? 
Du côté de VUE, le dialogue politique avec les pays ACP doit avoir sa place dans la 
politique extérieure commune. Un dialogue permettant d'aborder de manière moins 
formaliste les questions de gouvernance, de démocratisation et de droits de l'homme, de 
la consolidation de l'Etat de droit d'une part, le développement d'une véritable politique 
européenne de prévention et de résolution des conflits d'autre part, apparaissent 
aujourd'hui comme les conditions d'une politique européenne plus efficace. Du côté des 
pays ACP, l'engagement d'accomplir les réformes institutionnelles et de mener les 
politiques économiques, sociales et environnementales correspondant aux grands 
engagements pris lors des conférences internationales de Rio, Vienne, Le Caire, 
Copenhague, Pékin, Istanbul ou Rome6, doit fonder la base nouvelle du partenariat. Les 
actions d'appui de VUE - tout comme celles des autres bailleurs de fonds - peuvent avoir 
des conséquences politiques importantes pour ces pays; la pertinence de ces actions 
dépend elle-même d'un ensemble de conditions, notamment politiques. Les responsabilités 
respectives à cet égard doivent pouvoir s'exprimer sur le terrain politique. 
Un engagement politique mutuel sur ces bases impliquerait de définir les modalités du 
dialogue envisagé, en fonction des sujets jugés prioritaires (questions de sécurité 
intérieure, problématique des migrations, lutte contre les trafics illicites, etc) et selon la 
configuration géographique la plus appropriée (dialogue global ou dialogue différencié 
par groupes de pays). 
Les relations Nord-Sud constituent l'un des éléments de l'identité extérieure de l'Union, 
et la relation particulière entre VUE et les ACP s'inscrit dans cette perspective élargie. 
Le lien entre le volet politique et le volet coopération, comme d'ailleurs avec la politique 
6 Sommet de la Terre, Conférence sur les Droits de l'Homme, Conférence sur la 
Population, Sommet Mondial pour le Développement Social; Conférence sur les Femnws, 
Habitat II, Sommet pour l'Alimentation. 
vii 
commerciale multilatérale, relève du principe général de la cohérence de l'action 
extérieure. Le renforcement de la capacité d'action extérieure de l'Union est l'un des 
sujets importants abordé dans le cadre de la conférence inter-gouvernementale (CIG). 
Dans son "Avis " présenté en vue de la CIG, la Commission s'est prononcée en faveur du 
rassemblement des^ "différents éléments des relations extérieures en un tout efficace, par 
des structures et des procédures qui renforcent la cohérence et la continuité de l'action 
extérieure ".7 Chacun de ces éléments doit néanmoins conserver sa spécificité; la politique 
communautaire de coopération au développement doit en particulier garder une 
autonomie suffisante pour répondre à ses objectifs propres, qui s'inscrivent dans le long 
terme et impliquent une continuité d'action. Ce lien impliquera toutefois une sélectivité 
accrue de l'aide communautaire dans l'optique d'en améliorer l'efficacité, et devrait 
conduire à un aménagement des modalités pratiques de la coopération. 
Quelques principes nouveaux faciliteraient une telle ouverture. 
Tout d'abord, le principe delà différenciation: tous les pays ACP ne peuvent, à l'heure 
actuelle, s'engager dans un partenariat politique et économique standardisé avec VUE. 
Une différenciation des politiques et des modalités de coopération est devenue 
indispensable pour des raisons d'efficacité. 
En second lieu, les partenaires européens et ACP doivent s'efforcer de réconcilier deux 
exigences: d'un côté, la responsabilité première des réformes et des politiques de 
développement doit pouvoir être assumée par les pays bénéficiaires; d'un autre côté, VUE 
doit pouvoir rendre compte de l'utilisation des ressources de la coopération vis-à-vis du 
citoyen européen. Dans cette optique, la seule alternative aux actions d'aide 
traditionnelle passe par un approfondissement du dialogue sur les politiques, une 
amélioration de la capacité locale de conception des politiques et de planification, et un 
suivi communautaire centré sur les résultats et les progrès accomplis plutôt que sur les 
moyens engagés. La mise en oeuvre de politiques sectorielles conçues comme cadre 
permettant une meilleure utilisation des ressources et une coordination plus poussée entre 
les bailleurs de fonds, procède de cette démarche. 
Ensuite, VUE et les pays ACP doivent se donner pour ambition de développer de 
nouvelles formes de coopération: VUE constitue un pôle unique capable de proposer un 
large éventail d'outils et d'encourager des partenariats scientifiques, économiques, et 
technologiques. De nouveaux modes de partenariat pourraient notamment être encouragés 
dans des domaines innovants comme celui de la société de l'information; des projets 
pilotes pourraient en effet contribuer à développer les flux d'échanges entre des 
communautés spécifiques (les chercheurs par Internet) ou offrir des occasions concrètes 
de coopération (par exemple dans les services de télécommunications). 
Enfin, dans la même ligne de pensée, une participation plus active des acteurs non 
gouvernementaux (secteurprivé et autres représentants de la société civile) pourrait être 
7 COM(96)90, Avis de la Commission "Renforcer l'Union politique eu préparer 
l'élargissement". 
vin 
envisagée sous la forme d'un dialogue sur les priorités de la coopération, et sous la 
forme d'un accès direct à une partie des ressources disponibles. 
[pourrait être modifiée 
Le groupe "ACP" ne constitue ni un groupement politique ni une entité économique 
à proprement parler. Il s'est constitué pour des raisons à caractère essentiellement 
historique, dans le cadre des seules relations avec VUE. 
Représentera-t-il toujours demain un partenaire pertinent pour l'Union? En d'autres 
termes le cadre qui organise aujourd'hui les relations avec les soixante-dix Etats ACP 
doit-il être maintenu? 
Sans doute, il reviendra pour une part aux pays ACP eux-mêmes de définir leurs positions 
à cet égard, en fonction de leurs intérêts communs et de leur volonté de développer une 
capacité de négociation en tant que groupe politique ou économique sur la scène 
internationale, en dehors de leur relation avec VUE. 
Pour VUE, il s'agira avant tout d'un choix politique, tenant compte de la manière dont 
la coopération avec les pays ACP s'insère dans l'ensemble des relations de l'Union avec 
les pays en développement. 
D'autres facteurs devront également être pris en compte. 
La diversité des situations au sein de la zone ACP, la nécessité de différencier les 
objectifs et les priorités de la coopération, ainsi que, le cas échéant, les régimes 
commerciaux, la perspective d'une réduction des besoins d'aide pour certains pays et 
la possibilité d'une graduation, pourraient motiver un changement de la couverture 
géographique de l'accord de coopération. Une modification du régime de préférences non 
réciproques différenciées (par rapport aux autres pays en développement) pourrait en 
outre devenir incontournable, et impliquer des régimes commerciaux différents selon le 
type d'économies concernées. 
Enfin l'importance que VUE attache aux processus de coopération et d'intégration 
régionale, pour des raisons économiques autant que politiques, doit aussi influencer la 
configuration d'un nouvel accord. 
Quatre options peuvent être envisagées: 
(1) le statu quo, moyennant certaines adaptations. Le principe d'un accord global avec 
J'ensemble des pays A CP pourrait être maintenu, mais en prévoyant des modalités et des 
priorités différentes; 
(2) un accord global complété par des accords bilatéraux. La différenciation serait 
poussée plus loin, l'accord global ne comportant que des engagements de nature très 
générale; 
(3) un éclatement de Lomé en accords régionaux. Un accord avec l'Afrique sub­
saharienne, étendu à l'Afrique du Sud, serait manifestement significatif pour l'Europe; 
lorsque l'état d'avancement de la coopération régionale le permet, des accords sous-
ix 
régionaux pourraient aussi être envisagés. Dans les Caraïbes, différentes possibilités 
s'offrent aux partenaires: l'Union pourrait notamment proposer une coopération élargie 
à l'ensemble des pays du Bassin des Caraïbes et viser, à terme, à intégrer la coopération 
avec ces pays dans le cadre des relations qu'elle a développées avec l'Amérique latine. 
Dans le Pacifique, un élargissement du cadre de coopération à d'autres Etats insulaires 
accroîtrait l'efficacité de la politique européenne, notamment au plan des échanges avec 
les pays de VAPEC 
(4) un accord spécifique avec les pays les moins avancés (PMA) de la zone ACP, 
éventuellement ouvert à d'autres PMA. Cette option, qui n 'exclut pas certains éléments 
des trois options précédentes, permettrait de tenir compte de la spécificité des PMA, et 
d'adopter, en particulier dans le domaine commercial, une politique mieux adaptée aux 
problèmes et aux besoins de ces pays. Concernant le volet politique et le volet de la 
coopération financière toutefois, elle paraît peu adaptée. Elle doit en outre être appréciée 
au regard de l'approche régionale traditionnellement suivie envers les pays ACP. La 
question de la mondialisation des relations de coopération de l'Union ne se pose plus 
dans les mêmes termes qu'en 1957ou en 1975: l'Union entretient désormais des relations 
de coopération avec un grand nombre de pays et est présente dans toutes les régions du 
monde. 
Le débat général sur la cohérence de l'action européenne vis-à-vis des pays en 
développement a débouché, au cours des dernières années, sur un certain nombre 
d'initiatives destinées d'une part à examiner les effets des politiques communautaires 
autres que la coopération sur les objectifs du développement, d'autre part à renforcer la 
coordination entre la Communauté et les Etats membres ainsi au 'avec les autres bailleurs 
de fonds, afin d'améliorer l'efficacité d'ensemble de la coopération. 
Même si la situation actuelle est souvent jugée peu satisfaisante, la cohérence - au sens 
strict, c'est-à-dire la prise en compte des effets externes des autres politiques -, ne peut 
faire l'objet d'un engagement international de la Communauté. La cohérence demeure 
en effet une question d'appréciation politique, face à des objectifs parfois conflictuels. 
Le déficit de coordination par contre pourrait être réduit, non seulement en poursuivant 
activement les efforts de coordination engagés par VUE au niveau des orientations de 
politiques, au niveau opérationnel et dans les enceintes internationales, mais aussi en 
prenant, à l'occasion du renouvellement de l'accord UE-ACP, des engagements 
spécifiques nouveaux. Deux options peuvent être envisagées à cet égard: 
- l'Union pourrait se donner pour objectif de définir une stratégie européenne globale 
vis-à-vis des pays ACP, qui engagerait aussi bien les Etats membres dans leurs actions 
nationales que la Communauté. L'existence d'un cadre de référence commun faciliterait 
la recherche d'une meilleure complémentarité, principe fixé par le Traité, et conduirait 
progressivement à une plus grande efficacité des différentes interventions; 
* Asia Pacific Economie Cooperation. 
- l'Union pourrait aussi proposer à ses partenaires de mettre en place un mécanisme 
d'information, de suivi et de coordination des actions et des politiques de coopération 
des Etats membres et de la Communauté. Il s'agirait donc d'un engagement de la part 
de l'Union d'assurer les conditions d'une meilleure coordination. 
Une coordination européenne renforcée est susceptible de faire progresser les efforts de 
coordination entrepris au niveau de l'ensemble des donateurs, ainsi qu 'au sein du système 
multilatéral dans le cadre du rapprochement inter-institutionnel convenu lors du récent 
Sommet du G7, accordant une attention particulière à l'Afrique. 
Des orientations nouvelles ont été adoptées par l'Union au cours des années récentes, 
visant notamment à intégrer de nouveaux thèmes ou à redéfinir les objectifs poursuivis 
dans différents secteurs ou domaines de la coopération9. Ces orientations conserveront, 
en toute hypothèse, leur pertinence à l'échéance de l'an 2000, même si l'expérience 
acquise d'ici là aura permis d'adapter ou de développer certains aspects. 
Mais au-delà de cet "acquis", VUE et ses partenaires ACP pourraient se fixer de 
nouvelles priorités, tenant compte des objectifs généraux assignés par le Traité à la 
politique communautaire de coopération au développement, des succès et échecs dupasse, 
et des contraintes et des potentialités des pays ACP pour leur développement futur. La 
politique de coopération UE-ACP pourrait ainsi être restructurée autour de trois axes: 
la dimension économique, sociale et environnementale; la dimension institutionnelle; 
le commerce et l'investissement. 
La distinction entre ces trois domaines de l'appui communautaire ne doit certes pas 
conduire à une approche cloisonnée; au contraire, ces différents volets doivent se 
renforcer mutuellement. Ainsi l'amélioration nécessaire de la compétitivité des économies 
ACP passe à la fois par des mesures de politiques externes et par des mesures de 
politiques internes. De même, l'accroissement de l'emploi et le progrès social sont 
intimement liés au développement du secteur privé autant qu'à l'amélioration du 
fonctionnement de l'Etat. 
Pour autant l'Union ne peut - et ne doit - pas tout faire: la différenciation croissante 
entre les pays de la zone ACP doit au contraire l'inciter à adopter une coopération 
modulable et à intervenir dans des domaines qui pourraient être différents d'un pays à 
l'autre. 
9 Voir notamment les textes et résolutions concernant l'égalité Hommes/ Femmes 
(COM(95)423), la santé (COM (94) 77), l'éducation (COM(94)399), la sécurité alimentaire 
(COM(94) 165), la lutte contre la pauvreté (COM(93)518), l'appui à l'ajustement 
structurel (COM (94)447), l'environnement (Rapport de juin 1992 à la Conférence de Rio, 
et suivi de l'Agenda 21 - COM(96)569) ainsi que le lien entre l'aide d'urgence, la 
réhabilitation et le développement (COM(96)153). 
xi 
WÊZÊ^^ nwà promouvoir 
Une stratégie d'appui centrée sur l'amélioration de la compétitivité des économies ACP 
et sur le développement du secteur privé et du commerce pourrait comporter un 
ensemble d'actions destinées à assurer la continuité et accroître la crédibilité des 
réformes entreprises par ces pays. La première de ces actions doit sans aucun doute 
porter sur l'appui à la mise en place d'un cadre macro-économique stable, non 
inflationniste et générateur de croissance. 
Ensuite, parmi les différentes options possibles, les domaines suivants peuvent faire l'objet 
d'une discussion approfondie: 
- une approche plus systématique des causes de la faiblesse de l'investissement dans la 
plupart des pays ACP. VUE pourraitjouer un rôle positif en appuyant certaines reformes 
administratives et institutionnelles susceptibles de faciliter la mobilisation de 
l'investissement privé, en aidant à la mise en place de politiques de la concurrence, au 
développement de marchés des capitaux, à une modernisation du droit des affaires et du 
droit de propriété, à une politique de protection des consommateurs, à l'éducation et à 
la formation, ainsi que par le développement de la coopération industrielle; 
- un appui, adapté aux circonstances locales, dans le domaine de la restructuration des 
entreprises publiques et des privatisations, dans le contexte plus général d'une évolution 
du rôle de l'Etat dans l'économie; 
- une intensification de l'appui à l'ouverture sur les marchés mondiaux et à 
l'intégration régionale. Une stratégie globale dans ce domaine doit à la fois comporter 
un appui au développement des capacités (aux niveaux régional et national) et une aide 
pour faire face aux coûts de transition; 
- la recherche de partenariats entre VUE et les pays ACP, qui mobilisent les ressources 
du secteur privé dans le développement des infrastructures, notamment en matière de. 
télécommunications, et leur exploitation dans des conditions économiques viables; 
- un appui au développement des compétences scientifiques et techniques; 
- une coopération dans le domaine macro-économique et monétaire; 
- une action de soutien permettant d'alléger la charge de la dette extérieure, bien que la 
Communauté, en raison du degré élevé de concessionnalité de son,aide, ne soit qu'une, 
source marginale de l'endettement des ACP. 
Pour VUE, il existe de fortes motivations pour centrer les efforts de coopération avec les 
ACP sur l'objectif de lutte contre la pauvreté. Cet objectif constitue certes déjà un axe 
important de la politique de coopération actuelle. Néanmoins, pour l'avenir, l'Union et 
sesrpartenaires ACP devront s'interroger sur la manière d'accroître l'impact de la 
coopération communautaire sur la réduction de la pauvreté, i 
xu 
Le principe d'une approche multiple impliquant un vaste éventail d'interventions devra 
être maintenu. Mais une orientation plus stratégique pourrait être envisagée par chacun 
des partenaires dans deux directions. 
Tout d'abord, VUE pourrait appuyer un ensemble de reformes et d'initiatives destinées 
à favoriser une croissance équitable et créatrice d'emplois, à améliorer l'accès pour tous 
aux ressources productives notamment à travers l'éducation et la formation 
professionnelle. 
Ensuite VUE pourrait adopter une approche sectorielle plus globale, s'appuyant sur un 
dialogue approfondi sur les politiques ayant des effets sociaux importants, et sur une aide 
accordant une attention particulière au financement des dépenses courantes dans les 
secteurs sociaux. 
L'effort consenti en faveur des objectifs du développement social pourrait en outre figurer 
parmi les critères à prendre en compte pour l'octroi de l'aide communautaire, dans 
l'hypothèse d'une plus grande sélectivité liée à l'appréciation de la "bonne gestion. " 
'S$e^rce:ïâans 
Une stratégie clairement définie devrait permettre de mieux traduire les principes du 
développement durable dans la réalité de la coopération. Outre la poursuite des efforts 
actuels en termes d'études d'impact et d'actions positives spécifiques, une nouvelle 
politique dans ce domaine devrait s'articuler autour de quelques priorités: le lien entre 
la pauvreté et la dégradation dé l'environnement, V"internalisation" des coûts 
environnementaux, le développement des capacités et une approche participative10. 
VUE peut jouer un rôle constructif en incitant, dans le cadre du dialogue sur les 
politiques, et en aidant les gouvernements des pays ACP à développer leurs capacités 
d'analyse et de gestion des problèmes d'environnement. 
Certains thèmes tels que la quantité et la qualité des ressources en eaux, la dégradation 
des sols liée aux pressions démographiques, la destruction des forêts, les problèmes 
d'environnement urbain, méritent une attention particulière. 
L'importance des dysfonctionnements de l'Etat et l'acuité des problèmes de gouvernance 
dans de nombreux pays ACP, la nécessité de réhabiliter ou de renforcer l'Etat de droit 
pour assurer les conditions du développement et d'une réduction des inégalités et de la 
pauvreté, devraient inciter les partenaires à développer le volet institutionnel de leur 
coopération. 
10 Le protocole sur la gestion durable des ressources forestières, introduit dans la 
convention de Lomé IV à l'occasion de sa révision à mi-parcours, constitue un premier 
pas dans ce sens. 
xiu 
Mais VUE doit aussi s'interroger sur la portée d'une telle action. A cet égard, le 
renforcement de la relation politique entre VUE et les pays ACP apparait comme le 
complément indispensable d'une action de coopération visant à appuyer le développement 
des capacités institutionnelles et administratives dans un pays. Il s'agit en effet d'un 
processus fondamentalement politique, dans la mesure où toute réforme dans ce domaine 
affecte les structures de pouvoir et rencontre inévitablement de fortes résistances. 
VUE est-elle prête à soutenir de façon plus stratégique le processus de transition 
politique et social nécessaire? 
A côté de cette dimension politique, l'appui au développement institutionnel a aussi une 
composante plus "technique". De ce point de vue, l'Union est relativement bien placée 
pour développer son action dans ce domaine, notamment parce qu 'elle n 'a pas de modèle 
unique à faire valoir, compte tenu de la diversité des systèmes d'organisation sociale et 
politique des Etats membres, parce que l'expérience de la construction communautaire 
lui a permis de développer un savoir-faire particulier, et enfin parce que le partenariat 
constitue un cadre propice à ce type dé coopération. 
L'action de VUE pourrait se concentrer sur les thèmes liés à ses principaux domaines 
de coopération, et en fonction de la valeur ajoutée qu 'elle est susceptible d'apporter par 
rapport à d'autres bailleurs de fonds. Ces thèmes sont notamment la promotion du respect 
des droits de l'homme, l'appui aux organisations régionales, l'amélioration de la capacité 
d'analyse et de conception des politiques économiques et sociales et de préparation des 
reformes, la gestion budgétaire, l'amélioration des systèmes juridiques, les règles de 
concurrence, la protection des investisseurs, l'éducation et la formation, la protection de 
l'environnement, la politique des consommateurs, le développement des institutions 
émanant de la société civile, etc. 
L'Union pourrait en outre considérer le développement des capacités locales comme l'un 
des critères présidant au choix des modalités de mise en oeuvre de sa coopération 
financière et technique. 
Dans un environnement économique et institutionnel interne généralement peu favorable 
au développement d'un secteur privé compétitif, à une progression de l'investissement et 
à une diversification de la production, la plupart des pays ACP n 'ont pas été en mesure 
d'exploiter l'ensemble des possibilités qu'offraient les préférences spéciales accordées i 
dans le cadre de la convention de Lomé. Les exportations des pays ACP vers VUE n'ont 
pas échappé à la faiblesse générale des performances commerciales de ces pays, et leur 
part du marché communautaire a sensiblement reculé, passant de 6.7% en 1976 à 2.8% 
en 1994. Bien que la situation varie sensiblement d'un pays ou d'une région à l'autre, 
le marché européen représente encore en moyenne plus de 40% des débouchés pour les 
ACP. 
Pour l'avenir, différentes options pourront être envisagées pour définir un (ou des)i 
nouveau(x) régime(s) commerciaux. Elles devront :être xippréciées^en fonction de leurs 
implications pour les relations .UE-ACP, mais; aussi de leur capacité à faciliter la. 
xiv 
diversification des relations économiques extérieures des ACP et à écarter les risques 
d'une marginalisation croissante. 
Quatre options principales peuvent être identifiées: 
(1) le statu quo. Le maintien d'un système contractuel de préférences différenciées non 
réciproques, pourrait être complété par des actions de coopération visant les domaines 
liés au commerce (normes et certification, environnement, concurrence, droits de 
propriété intellectuelle, ..); 
(2) l'application du système de préférences généralisées (SPG) de la Communauté sur 
une base bilatérale ou multilatérale. Ceci conduirait à sortir les dispositions commerciales 
de l'accord de coopération, et donc de la négociation, dans la mesure où il s'agit d'une 
politique unilatérale (éventuellement multilatérale) de VUE. 
(3) une réciprocité uniforme. Après une période de transition, il s'agirait pour tous les 
pays ACP d'accorder la réciprocité à VUE, en conformité avec les règles de l'OMC. 
Comme dans le premier cas défigure, une coopération élargie aux nouveaux domaines 
pourrait être développée. 
(4) une réciprocité différenciée. Des régimes de préférences réciproques pourraient être 
envisagés entre VUE et différents groupes de pays, ou entre VUE et des pays individuels. 
Cette option pourrait également être complétée par une coopération dans les nouveaux 
domaines figurant sur l'agenda de l'OMC. 
Ces différentes options ne sont pas exclusives. Elles pourraient aussi être combinées, 
de façon à permettre d'adapter le régime commercial en fonction du niveau de 
développement des différents pays concernés, et de la volonté d'approfondir les relations. 
Avant de faire un choix en faveur de l'une ou l'autre de ces options, une analyse 
approfondie de leurs effets potentiels, pour VUE et pour les ACP, devra être effectuée. 
,$ur la protection de 
Des propositions ont déjà été examinées dans ce domaine depuis la quatrième convention 
de Lomé. Des accords internationaux sont en voie d'être négociés, et la Commission 
s'efforce de faire progresser les discussions dans le cadre de l'OMC. Des négociations 
sont également en cours au sein de l'OCDE en vue d'un Accord Multilatéral sur 
l'Investissement. 
Dans l'intervalle, une coopération à un niveau sous-régional ou par groupes de pays 
rationaliserait déjà sensiblement les négociations, qui ne se font aujourd'hui que sur un 
plan bilatéral (d'Etat à Etat). Une telle initiative constituerait un stimulant significatif 
pour l'investissement privé. 
xv 
$S?i^ et 
L'évolution vers un partenariat plus "responsable", l'exigence accrue d'efficacité, et la 
prise en compte des niveaux de développement sensiblement différents auxquels sont 
arrivés certains pays ACP, imposent de revoir fondamentalement les modalités de mise 
en oeuvre de l'aide communautaire aux ACP. 
Vers une nouvelle logique instrumentale. 
La convention de Lomé dispose aujourd'hui d'un large éventail d'instruments répondant 
à des objectifs spécifiques et soumis à des procédures de gestion différentes, parfois 
complexes. Leur utilisation simultanée dans un même pays ne favorise pas la transparence 
de la politique menée par VUE. La question se pose sans doute de savoir si VUE ne 
devrait pas s'orienter vers la fixation d'enveloppes financières globales, en distinguant 
éventuellement entre les opérations répondant à des situations de crise et les actions de 
long terme, ainsi qu'entre les actions d'appui au secteur public et au secteur privé. 
Vers une plus grande sélectivité de l'aide. 
Le caractère automatique de l'allocation des ressources d'aide programmable a déjà été 
sensiblement réduit depuis la révision de Lomé IV à mi-parcours, et un critère qualitatif 
nouveau a été introduit, permettant d'adapter les montants d'aide alloués par pays en 
fonction des efforts consentis par un gouvernement dans ses politiques sectorielles et dans 
sa politique macro-économique. Cette évolution traduit l'exigence accrue d'efficacité de 
la part de VUE. Elle correspond aussi à une conception nouvelle du partenariat fondée 
sur des engagements réciproques et selon laquelle l'aide extérieure est destinée à soutenir 
des efforts de réforme interne. VUE devrait donc être tentée de poursuivre dans cette 
voie. En même temps, les avantages de la programmation en termes de prévisibilité des 
flux de financement extérieurs pour les ACP, et parce qu'elle suppose l'existence d'un 
cadre stratégique minimum, devraient l'inciter à maintenir un système de 
programmmation pluri-annuelle. VUE devra décider dans quelle mesure elle souhaite 
compléter le critère des besoins, essentiellement fondé sur des indicateurs de 
développement, par des critères de "performance" ou de "bonne gestion", et donner 
plus de flexibilité à sa politique en adoptant par exemple une programmation glissante. 
Aide-proiets ou aide directe aux budzets. 
L'évaluation des instruments communautaires a permis de dégager un certain nombre de 
conclusions opérationnelles. Elle a notamment souligné Vintérét de renforcer l'approche 
sectorielle et l'appui aux reformes, déjà largement mis en.oeuvre sous Lomé IV, et de , 
mettre l'accent sur l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité locale de v 
conception des politiques économiques et sociales, intégrées dans une stratégie de long 
terme. Dans cette optique, VUE doit-elle définitivement abandonner l'approche-projets, 
et s'efforcer de créer les conditions pour accorder son appui sous la forme d'une aide 
directe aux budgets des Etats concernés et d'un appui aux politiques sectorielles? 
Une telle évolution devrait aussi s'accompagner d'une reforme de la conditionnante, en 
concertation avec l'ensemble des bailleurs de fonds. D'une part, il s'avère nécessaire de 
trouver un consensus sur un ensemble, limité, de critères significatifs, plutôt que dex 
poursuivre dans la voie des années récentes, qui ont vu se multipliendes conditionnantes 
xvi 
souvent très spécifiques. D'autre part, pour être efficace et avoir un réel effet incitatif sur 
les politiques nationales, la conditionnante doit être à la fois réaliste (tenant compte des 
facteurs politiques et institutionnels autant qu'économiques et sociaux), globale (fondée 
sur une appréciation de l'ensemble des politiques macro-économique et sectorielles menée 
par un gouvernement) et rigoureuse. Les services de la Commission ont fait des 
propositions en ce sens aux autres bailleurs de fonds dans le cadre du Programme Spécial 
pour l'Afrique (SPA), en vue d'adopter une nouvelle approche qui permette de mieux 
concilier les objectifs de développement à long terme et les impératifs du court terme, et 
qui favorise l'appropriation des reformes par les pays bénéficiaires. 
Vers un nouveau mode de gestion. 
Le régime de la co-gestion a montré ses limites: il pèse sur l'efficacité du système et il 
ne favorise pas l'appropriation des reformes et des programmes de développement par les 
bénéficiaires. Ce régime doit donc être remis en cause. Quelles sont les alternatives, 
pour assurer à la fois une fiabilité suffisante dans la gestion des ressources, et 
encourager la responsabilité des bénéficiaires, elle-même condition d'une aide plus 
efficace? Une approche différenciée et évolutive pourrait être envisagée, permettant de 
définir le mode de gestion le plus approprié au cas par cas, en fonction de critères tels 
que la qualité du dialogue sur les politiques, les progrès enregistrés dans leur mise en 
oeuvre, le caractère additionnel des ressources communautaires par rapport à l'effort 
national, ou l'existence de mécanismes de coordination des aides extérieures par le pays 
bénéficiaire. 
Enfin, comme elle Va fait de manière constante, la Commission recommande la 
budgétisation du fonds européen de développement (FED)11. La budgétisation donnerait 
un véritable statut communautaire à la partie de l'aide gérée par la Commission, 
facilitant ainsi les synergies positives entre les différents domaines de l'action européenne. 
Parallèlement, les opérations de prêt de la BEI aux pays ACP pourraient être soumises 
aux mêmes modalités que celles qui s'appliquent à ses opérations dans d'autres pays 
tiers, en particulier en ce qui concerne l'approvisionnement du Fonds de Garantie pour 
les opérations externes. 
•l La budgétisation du FED, qui a, à plusieurs reprises, été proposée par la Commission, 
n'est pas abordée en tant que telle dans le cadre de ce Livre Vert. Cette question sera 
discutée en même temps que les aspects financiers du futur partenariat. Voira ce sujet 
le "Rapport sur les possibilités et les modalités de budgétisation du FED " présenté par 
la Commission en 1994 (SEC(94)640 final). 
xvu 

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SOMMAIRE 
Première partie. Un monde en profond bouleversement 
Chapitre I. Prendre la mesure des changements mondiaux qui affectent la relation UE-
ACP p. 1-9 
A. Le contexte mondial et ses conséquences pour les pays ACP, pour l'Europe 
B. Action extérieure de l'Union et politique de coopération au développement 
C. Le rôle de l'Union dans le développement 
Chapitre IL L'expérience de la coopération UE-ACP p. 10-23 
A. Comprendre le cadre actuel des relations ACP/UE à partir de ses origines et de ses 
adaptations 
B. Ombres et lumières de la coopération dans le cadre de la Convention de Lomé 
C. Implications pour le partenariat futur 
Chapitre III. Les évolutions socio-économiques et politiques dans les pays ACP : 
contraintes et potentialités p. 24-40 
A. Les difficultés de politique économique dans un environnement fondamentalement 
instable 
B. Des risques à prévenir, des potentialités à encourager 
C. Implications pour le partenariat futur 
A *• 

Deuxième partie. Eléments pour une vision de la relation UE-ACP à 
l'aube du 21e siècle 
Chapitre IV. Vers un nouveau partenariat p. 41-52 
A. La place du partenariat UE-ACP dans la politique extérieure de l'Union 
B. Revitaliser le partenariat UE-ACP en renforçant sa dimension politique 
C. Ouvrir le cadre de la coopération UE-ACP 
D. La couverture géographique des accords de coopération: options 
E. La coordination des partenaires européens: options 
Chapitre V. Options pour une nouvelle politique de coopération de VUE vis-à-vis des 
pays ACP p.53-76 
A. La dimension socio-économique 
B. La dimension institutionnelle 
C. Le commerce et l'investissement 
Chapitre VI. Options pour une nouvelle pratique de la coopération technique et 
financière p.77-85 
A. Enveloppe globale ou superposition de tiroirs 
B. Octroi de l'aide selon les besoins ou selon les mérites? 
C. Nature des aides 
D. Co-gestion, gestion unilatérale par VUE ou gestion autonome par les pays 
bénéficiaires 
Suivi du Livre Vert p.86 
Encadrés: 
1. Définition des critères d'évaluation (p. 14 bis) 
2.Pays en développement - Indicateurs socio-économiques par grandes régions (p.25 bis) 
3. Stratégies d'intégration commerciale des ACP (p.35 bis) 
4. Les Caraïbes: perspectives d'intégration régionale (p.37 bis) 
5. Analyse des options commerciales (p. 73 bis) 
Tableaux - graphiques 
4C 

PREMIERE PARTIE : UN MONDE EN PROFOND 
BOULEVERSEMENT 
CHAPITRE I. PRENDRE LA MESURE DES CHANGEMENTS MONDIAUX QUI 
AFFECTENT LA RELATION UE - ACP 
A. Le contexte mondial et ses conséquences pour les pays ACPf pour l'Europe 
Le contexte international a connu des changements sans précédent depuis la mise en place 
de la coopération CE-ACP, dont quatre aspects illustrent l'importance. 
1. La globalisation économique et l'interdépendance 
Le développement des échanges, l'unification des marchés de capitaux, la mondialisation 
des réseaux de production et de distribution, comportent à la fois des opportunités et des 
contraintes nouvelles, pour l'Europe et pour les pays ACP. 
L'émergence de nouveaux pôles de développement en Asie et en Amérique latine, qui 
constitue en soi un des facteurs de la globalisation, modifie la géographie de la 
croissance mondiale et l'orientation des flux de capitaux privés. Dans un ensemble de 
pays, qui en 1960 comptaient parmi les moins développés de la planète, et qui 
représentent souvent des masses depopulations considérables, le recul de la pauvreté et 
l'amélioration des indicateurs du développement humain sont significatifs. 
L'accroissement des contraintes économiques impose à tous les Etats et à toutes les 
sociétés, des ajustements et des réformes en profondeur. Ainsi l'Europe est confrontée à 
la nécessité d'améliorer la compétitivité de ses économies, de reformer ses systèmes 
sociaux, et de faire face à une dégradation de la cohésion sociale. Le chômage élevé, 
l'extension de la pauvreté et les phénomènes d'exclusion constituent une préoccupation 
majeure, et comportent le risque d'un repli sur soi des individus et des Etats européens. 
Les contraintes budgétaires liées, dans le long terme, aux pressions sur les systèmes de 
sécurité sociale qu 'entraînent le phénomène de vieillissement démographique, ne facilitent 
pas la réalisation des transformations nécessaires. 
Les pays ACP, qui ne participent que marginalement au commerce mondial (2%) et aux 
flux d'investissements internationaux (moins de 1%), ont impérativement besoin de 
s'intégrer davantage dans les échanges internationaux, de diversifier leurs productions 
et leurs débouchés. Comme dans d'autres régions du monde, la recherche de synergies 
et de coopérations régionales, au plan économique mais aussi politique, serait de nature 
à faciliter cette intégration. 
L'interdépendance croissante entre les systèmes économiques et sociaux des différentes 
régions du monde et l'apparition de risques systémiques nouveaux dans les domaines de 
l'environnement, des phénomènes migratoires, du terrorisme, de la drogue, de la 
A£ 
CHAPITRE J 
criminalité organisée à l'échelle internationale, rendent de plus en plus inadéquat le 
cadre d'action national et transforment fondamentalement la notion de souveraineté. Le 
cadre de régulation mondial ne progresse que très lentement et le double mouvement que 
l'on observe déjà de renforcement du multilatéralisme et d'avancées régionalistes, semble 
appelé à se poursuivre. 
2. L'accélération de la diffusion des innovations technologiques 
L'entrée dans la société de l'information constitue un aspect spectaculaire de la 
globalisation, qui pourrait accélérer les changements, réduire les écarts technologiques 
et ouvrir de nouvelles voies de développement. En même temps le manque 
d'infrastructures de communication de base dans les pays les plus pauvres, la 
concentration de la production de nouvelles technologies dans quelques pays industrialisés 
et l'éventualité d'un mouvement de rejet culturel, comportent un risque d'aggravation des 
écarts entre pays et d'accroissement des inégalités sociales. 
L'Europe est à la recherche d'une compétitivité maximale dans les secteurs de pointe. Les 
pays ACP doivent créer des conditions propices aux transferts de technologies tout en 
adaptant celles-ci à leurs besoins. Les deux perspectives se complètent, car la notion de 
"technologie avancée'' évolue: les technologies les plus avancées peuvent désormais 
concourir, sans transition, à la résolution de problèmes spécifiques des pays en 
développement. 
La dimension technologique joue un rôle primordial dans la marche vers le 
développement durable. Mais le coût de la protection de l'environnement peut, à court 
terme, aller à Vencontre de l'objectif d'accroître la compétitivité des pays ACP. Un 
accord mondial sur les technologies propres ainsi qu'une répartition du coût de la 
protection de l'environnement entre pays industrialisés et pays en développement sont 
indispensables. 
3. La rupture des tendances démographiques 
La croissance de la population mondiale n'a jamais été aussi élevée dans l'histoire de 
l'humanité. De 2 milliards de personnes en 1930, elle est passée à 4 milliards en 1975 
et à près de 6 milliards aujourd'hui. Selon les projections actuelles, elle atteindrait près 
de 8 milliards en Van 2020. Dans l'hypothèse où l'ensemble de la population mondiale. 
s'alignerait sur les niveaux de vie et les modes de consommation actuels des pays 
industrialisés - et de certains nouveaux pays industrialisés - la pression sur 
l'environnement deviendrait insoutenable. En outre la croissance démographique 
s'accompagne d'une accélération de la croissance urbaine, qui concerne essentiellement 
les pays les plus pauvres. 
Le déséquilibre des populations entre le Nord et le Sud se reflétera dans les rapports de 
force au sein du système multilatéral, surtout s'il s'accompagne d'une capacité de 
maîtrise économique, comme on le voit dans la place prise désormais par l'Asie. 
CHAPITRE J 
Alors qu 'au niveau mondial, un ralentissement prochain du rythme de la croissance 
démographique est prévisible, l'Afrique sub-saharienne constitue une exception notable. 
Cette région du monde est encore sujette à une croissance extrêmement forte de la 
population (2.9% par an), difficilement compatible avec les objectifs du développement 
durable. L'accélération de la croissance urbaine se traduit en particulier par de fortes 
pressions sur les infrastructures et les services sociaux, posant notamment des défis 
majeurs en matière d'éducation. De plus en plus, la maîtrise du développement urbain 
et la gestion de l'environnement local deviendront, sur ce continent, une des conditions 
de la stabilité politique. 
Les migrations inter-africaines massives constituent un élément positif d'intégration 
économique; en même temps, dans la mesure où ces mouvements sont souvent incontrôlés, 
ils représentent un facteur important de risque et d'instabilité politique. 
L'accroissement de la pression migratoire Nord-Sud, notamment entre l'Afrique et 
l'Europe, est potentiellement important et renforce la pertinence des objectifs du 
développement. 
4. La fin de la guerre froide et l'émergence d'un monde multipolaire. 
En même temps que la dimension économique joue un rôle croissant dans les relations 
extérieures, la fin de la rivalité Est-Ouest efface les motifs de soutien idéologique et rend 
aux nations moyennes une capacité d'influence et une certaine autonomie en politique 
étrangère. La responsabilité directe des Etats quant à leur sécurité intérieure ou 
extérieure est rétablie aussi bien au Nord qu 'au Sud. 
La nouvelle géopolitique mondiale s'annonce comme une coexistence entre entités 
régionales. L'Asie s'affirme notamment comme un acteur économique de premier ordre 
et devrait dans les prochaines années renforcer sa présence politique sur la scène 
mondiale. 
Alors que l'Union européenne est engagée dans une phase importante 
d'approfondissement du processus d'intégration, elle subit en même temps une 
transformation identitaire. D'une part l'événement fondateur s'éloigne; d'autre part elle 
se prépare à faire face aux questions fondamentales liées à l'élargissement à l'Est, qui 
la rendra plus hétérogène et exigera des efforts particuliers pour faire partager ses 
valeurs de paix, de solidarité et de coopération. 
Dans ce nouveau contexte, aussi bien pour des raisons intérieures que pour répondre aux 
sollicitations extérieures, l'Union européenne affirmera son poids politique au travers 
d'une politique extérieure plus efficace et phis globale. La relation Nord-Sud en sera l'un 
des éléments constitutifs: la personnalité européenne s'y affirmera, offrant au lien 
particulier entre l'Union et les ACP une perspective nouvelle. La fin de la guerre froide 
donnera en effet à la politique de coopération au développement une dimension 
stratégique et de sécurité différente. Simultanément l'Europe sera investie de tâches 
nouvelles qui accroîtront ses charges économiques dans d'autres domaines que le 
développement. Lapolitique de coopération au développement et la politique commerciale 
CHAPITRE / 
multilatérale devraient être appréhendées en cohérence, comme deux facettes de l'identité 
extérieure de l'Union. 
B. Action extérieure de l'Union et politique de coopération au développement 
1. La coopération au développement, l'un des fondements pour une action extérieure 
cohérente 
L'action extérieure de l'Union repose sur trois volets principaux: 
- la politique commerciale commune, fondée sur des principes uniformes, notamment en 
ce qui concerne la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux, ou les mesures de 
défense commerciale, et dans le cadre de laquelle l'Union a adopté une politique générale 
libérale, centrée sur le respect des obligations multilatérales et la construction d'un 
système multilatéral mieux géré, ainsi que sur la recherche active d'un accès plus large 
aux marchés extérieurs1; 
- une coopération systématique et des actions communes en matière de politique 
extérieure, centrée sur les objectifs de paix et de sécurité, de renforcement de la 
démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales; 
- la coopération au développement, qui favorise le développement économique et social 
durable des pays en développement et plus particulièrement des plus défavorisés d'entre 
eux, leur insertion harmonieuse et progressive dans l'économie mondiale, et la lutte 
contre la pauvreté. Selon les termes du Traité sur l'Union européenne, la politique 
communautaire dans ce domaine contribue à l'objectif général de développement et de 
consolidation de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi qu'au respect des droits de 
l'homme et des libertés fondamentales. 
D'autres politiques de l'Union comportent en outre une dimension extérieure parfois 
importante. C'est le cas en particulier de la politique menée dans le domaine de 
l'environnement, de la politique agricole et de la pêche, de la science et de la recherche, 
de la société de Vinformation, ainsi que de l'harmonisation des normes dans le cadre du 
marché intérieur. 
Dans tous ces domaines, l'Union poursuit un certain nombre d'objectifs, répondant à des 
préoccupations spécifiques. < 
La coopération au développement contribue largement à la cohérence de l'action 
extérieure de l'Union, dans la mesure où l'objectif du développement est, à ternie, 
complémentaire de ses objectifs politiques et économiques: 
1 Voir Communication fde la Commission sur "Une stratégie d'accès, au marché pour 
l'Union européenne"'(COM (96) 5 3). 
4 
CHAPITRE! 
- le développement a pour finalité le progrès économique et social équilibré et durable, 
objectif fondateur de l'Union européenne; 
- le développement doit permettre de mieux résoudre les problèmes globaux 
(environnement, démographie, pandémies, trafics illicites) en améliorant la capacité des 
pays en développement à participer à la gestion de ces problèmes; 
- la politique de développement, en particulier le rôle joué par l'Europe auprès des pays 
les plus pauvres, valorise l'identité de l'Europe dans le monde. Celle-ci ne peut être 
accusée de mercantilisme, au moment où les parts de marché dans les économies 
émergentes attirent les convoitises. Concrètement, les producteurs européens bénéficieront 
à moyen ou long terme, de la prospérité de pays partenaires à fort potentiel 
démographique. Il faut aussi considérer la nature planétaire, quadri-continentale de la 
relation UE-ACP qui met les économies européennes en relation avec les régions en voie 
d'organisation de l'Afrique sub-saharienne, de l'Amérique latine, d'Asie et du Pacifique; 
- le développement répond, dans sa dimension politique (démocratie, droits de l'homme 
et libertés fondamentales, Etat de droit), dans sa dimension sociale (améliorer les 
conditions de vie et prévenir la désintégration du tissu social), et dans sa dimension 
environnementale (conflits et déficits alimentaires liés au manque de ressources en eau 
et à la dégradation des sob), à certaines préoccupations sécuritaires de VUE (risques de 
conflits armés, dissémination nucléaire, terrorisme, migrations). L'intégration économique 
régionale et mondiale, soutenue par l'Union dans le cadre de ses actions de coopération, 
constitue en outre un puissant facteur de stabilisation. 
Si la politique de coopération au développement de l'Union est un élément important de 
son action extérieure, elle doit cependant garder une autonomie suffisante pour répondre 
à ses objectifs propres, qui s'inscrivent par nature dans une perspective à long terme 
impliquant une action continue. La coopération peut contribuer aux objectifs de la 
politique extérieure mais ne peut lui être subordonnée. Le lien explicite entre les différents 
volets de l'action extérieure relève du principe de la cohérence. 
2. La perte de légitimité de l'aide et l'exigence d'efficacité 
Un sentiment diffus de déception quant aux résultais concrets de l'aide au développement 
s'est développé au cours des années 1980, alimenté par une conjonction de facteurs: en 
premier lieu les contraintes budgétaires dans les pays donateurs; ensuite la montée du 
chômage et l'aggravation des problèmes sociaux dans les pays industrialisés et les 
réactions de repli sur soi qu 'ils ont entraîné; la perception du rôle marginal qu 'a joué la 
coopération par rapport au commerce et à l'investissement dans les décollages 
économiques de certains pays d'Asie ou d'Amérique latine; enfin l'évidence que, malgré 
certains résultats remarquables illustrés par les progrès des indicateurs de santé, 
d'éducation, d'accès à l'eau potable, la coopération et l'important effort d'aide réalisé 
en faveur de l'Afrique sub-saharienne n'ont pas empêché de nombreux pays de sombrer 
et de rester à l'écart du développement économique et technologique mondial. 
CHAPITRE I 
La montée de la violence, la multiplication des guerres fratricides et la défaillance de 
nombreux Etats africains au cours des années récentes, l'impression de corruption et d'un 
détournement de l'aide au profit des élites au pouvoir, ont eu tendance à conforter ce 
sentiment négatif à l'égard de la coopération. Ces situations de crise ont par ailleurs 
entraîné un accroissement substantiel des interventions à caractère humanitaire, opérant 
une ponction sur les budgets de l'aide au développement; elles ont aussi induit une 
certaine confusion entre l'aide d'urgence et l'aide à plus long terme, entre l'enjeu 
humanitaire et l'enjeu socio-économique. 
Face aux pressions à la baisse sur les budgets de l'aide au développement, mais aussi 
compte tenu de la gravité des situations de pauvreté et de leurs conséquences en termes 
d'instabilité et de multiplication des conflits potentiels, les partenaires de la coopération 
n'ont aujourd'hui pas d'autre alternative que de réexaminer les critères d'allocation de 
Vaide et les modalités de gestion pour accroître la qualité et l'efficacité dans l'utilisation 
des ressources disponibles. 
Outre l'exigence accrue d'efficacité, l'esprit de la coopération a évolué. Les 
transformations économiques mondiales (libéralisation, progrès technologiques, économies 
émergentes) et les leçons à tirer des "success stories" d'Asie, d'Amérique latine, ou 
d'Afrique, ont radicalement modifié la philosophie du développement, en particulier quant 
à la conception du rôle de l'Etat et à la manière d'organiser les relations entre acteurs 
publics et privés. 
Un autre fait nouveau qui imprime une réorientation des politiques de coopération réside 
dans le fait que l'ouverture politique depuis la fin de la guerre froide a permis un large 
consensus sur les principes de la démocratie et de l'économie de marché. Le dialogue au 
niveau mondial s'est approfondi, et s'est enrichi des expériences variées des nouveaux 
acteurs. Les grandes conférences mondiales sur l'environnement, les droits de l'homme, 
les questions de population, le développement social, le rôle et la place des femmes, la 
sécurité alimentaire, ont montré, depuis 1990, la capacité de pays très dissemblables à 
dégager des valeurs et des principes communs sur un ensemble de sujets essentiels pour 
le développement. 
Ces différentes évolutions ont déjà conduit à introduire d'importants changements dans 
la conception de l'aide et de son rôle dans le développement, changements qui ont 
partiellement été intégrés dans la politique de coopération entre VUE et les pays ACP. 
Ces changements relèvent essentiellement de quatre catégories: 
- l'introduction d'une dimension politique plus affirmée (résolution du 28 novembre 1991 
et Article 5 de Lomé IV révisée: droits de l'homme, principes démocratiques, état de 
droit, bonne gestion des affaires publiques); 
- le renforcement des liens entre l'aide d'urgence, Vaide à la réhabilitation et l'aidé au 
développement1; 
2 COM(96) 153"du 30lavril 1996 fLes}liens entre l'aide d'urgence* la réhabilitation el­
le développement". 
CHAPITRE I 
- le développement de nouvelles approches quant à la place de Vaide, une redéfinition des 
rôles respectifs des partenaires: l'accent est mis sur le "policy environment", le 
développement des capacités locales, le rôle de la société civile, et la recherche de 
modalités nouvelles pour élargir la coopération à d'autres acteurs notamment du secteur 
privé; 
- des changements de priorités, par une réduction des interventions dans les secteurs 
productifs et l'intégration de thèmes relativement nouveaux: 
(i) de nouvelles modalités d'appui au développement social (aide budgétaire, sécurisation 
des dépenses sociales), la prise en compte plus systématique de l'impact des actions de 
coopération pour les groupes pauvres* l'accent mis sur le rôle des femmes, sur les 
questions démographiques, sur l'éducation et la formation; 
(ii) les actions en faveur de la préservation de l'environnement, la gestion des ressources 
naturelles, le développement durable à travers une généralisation des études d'impact et 
le financement de projets et de programmes spécifiques; 
(iii) l'introduction de l'instrument d'appui à l'ajustement structurel, intervenant au niveau 
macro-économique et sectoriel; 
(iv) lès réformes institutionnelles, le développement des capacités administratives, le 
renforcement de la société civile, le développement d'approches plus participatives, la 
coopération décentralisée; 
(v) une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans l'économie, des politiques incitatives 
en faveur du développement du secteur privé, l'appui au développement du commerce. 
Ces changements sont de nature à accroître l'efficacité des politiques de coopération. 
Leur mise en oeuvre est toutefois trop récente pour pouvoir en évaluer l'impact réel. 
C. Le rôle de l'Union dans le développement 
L'Union européenne, pôle de stabilité, modèle de coopération et d'intégration régionale, 
première puissance commerciale et principal fournisseur d'aide publique au 
développement, a un rôle important à jouer en faveur du développement des régions 
moins favorisées. 
L'apport de l'action communautaire se situe essentiellement à cinq niveaux: 
- par sa participation active au système multilatéral, dans les domaines de la sécurité, 
du commerce et de l'investissement, de la coopération économique et monétaire, l'action 
de l'Union a un impact non négligeable pour les pays en développement. VUE a toujours 
été préoccupée par l'insertion des pays moins avancés dans les échanges internationaux; 
vis-à-vis des pays ACP, il s'agit aujourd'hui d'un défi majeur; 
- en vertu du principe général de cohérence et de continuité de l'action, communautaire, 
l'Union doit veiller à ce que les pays en développement puissent bénéficier du processus 
d{intégration européenne. L'accès au marché intérieur, bientôt complété par le passage 
à la monnaie unique, et la perspective de l'élargissement, qui comporte à la fois des 
risques de détournement des flux commerciaux et d'investissement et de nouvelles 
CHAPITRE I 
opportunités commerciales, constituent des dimensions importantes dans toute politique 
européenne de région à région; 
- par rapport aux institutions multilatérales intervenant dans les questions de 
développement (Banque Mondiale, FMI, Banques de développement régionales), l'Union 
occupe une place particulière: elle seule déploie en même temps une action politique. 
L'Union est politiquement en mesure de soutenir un mode de développement équitable et 
durable, conforme à ses principes fondateurs et aux valeurs socio-culturelles de son projet 
de société. L'importance que l'Union attache au respect des droits de l'homme, aux 
valeurs sociales, à l'éducation et la formation, à la préservation de l'environnement, sa 
propre expérience d'accompagnement de la libéralisation commerciale par des politiques 
structurelles appropriées, et son appui aux efforts de coopération et d'intégration 
régionale, lui confèrent une identité particulière dans le domaine du développement; 
- l'Union doit exploiter sa capacité de mobiliser suffisamment de ressources d'aide pour 
atteindre un effet de "masse critique", et pour s'engager dans des politiques de 
coopération guidées par des objectifs à long terme. Par rapport aux autres donateurs, 
compte tenu notamment de la forte réduction des budgets d'aide américaine, VUE est 
particulièrement active en matière d'aide publique au développement: dans le contexte 
d'un recul significatif du volume d'aide internationale depuis le début des années quatre-
vingt dix, la contribution de VUE (Communauté + Etats membres) représente une part 
croissante du total (53% en 1995); 
- enfin l'Union, en poursuivant ses efforts de coordination interne3 en vertu du principe 
de la complémentarité entre la politique communautaire de coopération au développement 
et les politiques bilatérales des Etats membres, peut donner une impulsion particulière aux 
efforts de coordination engagés par l'ensemble des bailleurs de fonds au niveau 
international, dans différentes enceintes (Nations Unies, OCDE, initiatives du G7 en 
faveur d'une coordination renforcée entre les institutions multilatérales, Programme 
Spécial pour l'Afrique, Groupes consultatifs, Tables Rondes,...). Un renforcement de la 
coordination tant au niveau des initiatives globales qu'au niveau de chaque pays 
bénéficiaire, est devenu indispensable pour améliorer l'impact et accroître l'efficacité des 
politiques de coopération. 
3 Voiries conclusions du Conseil du 25 mai 1993, la Résolution du 2 décembre 1993 sur 
"les procédures de coordination entre la Communauté et les Etats membres", et les 
différentes résolutions adoptées depuis lors en vue de renforcer la coordination entre la 
Communauté et les Etats membres dans différents domaines de la coopération au 
développement (lutte contre la pauvreté, santé, sécurité alimentaire, éducation, sida, 
égalité hommes/femmes). L'expérience pilote de renforcement de la coordination au 
niveau opérationnel a par ailleurs fait l'objet d'un rapport de la Commission {"rapport 
final sur l'expérience pilote de coordination opérationnelle" COM(95)700),r et de 
conclusions du Conseil le 28 mai 1996. 
8 
CHAPITRE I 
L'accélération récente de la construction européenne doit être regardée au moins en 
partie comme un effort des Européens pour faire face aux grands changements mondiaux 
évoqués dans ce premier chapitre. Cette accélération, loin d'avoir atteint sa forme finale, 
poursuit aujourd'hui deux objectifs: renforcer la capacité d'action des Européens dans 
une Union politique, manifester une solidarité d'appartenance démocratique avec les pays 
d'Europe centrale et orientale. Affirmer ces deux objectifs, qui figurent au coeur de 
l'actuelle conférence inter-gouvernementale (CIG), c 'est d'une certaine manière consacrer 
la nécessité, à l'avenir, d'une politique européenne du développement: comment vouloir 
affirmer un rôle d'acteur mondial, sans une stratégie responsable à l'égard des diverses 
régions du Sud, en particulier les plus exposés aux risques de pauvreté et de 
marginalisation? Comment faire de la solidarité avec les jeunes démocrates de l'Est un 
élément d'identité, sans confirmer une relation de partenaires avec les pays qui cherchent 
leur voie propre dans la mise en oeuvre d'une société juste, attachée aux droits humains 
fondamentaux? 
CHAPITRE II 
CHAPITRE IL L'EXPERIENCE DE LA COOPERATION UE-ACP 
A. Comprendre le cadre actuel des relations entre VUE et les Etats ACP à partir de ses 
origines et de ses adaptations 
1. L'évolution des motivations politiques de l'Europe à l'égard des pavs en développement 
La politique communautaire de coopération au développement trouve ses origines dans 
l'association des Pays et Territoires d'Outre-Mer à la Communauté dès 1957, à l'issue 
d'un compromis entre les Etats membres favorables à une approche mondiale du 
développement, et les Etats membres favorables à une relation Europe-Afrique privilégiée. 
L'association a été conçue comme une approche globale, couvrant à la fois le régime 
commercial et Vaide au développement. 
Après les cinq premières années du régime d'association prévu par le Traité, de 
nombreux pays avaient accédé à l'indépendance, et les motivations de la coopération 
n'avaient pas fondamentalement changé. Les pays européens, dans un.esprit de solidarité 
et soucieux d'assumer leurs responsabilités, préoccupés aussi de préserver leurs intérêts 
économiques et géo-politiques dans le contexte de la guerre froide, et les jeunes Etats 
indépendants, désireux de continuer à bénéficier des préférences commerciales et des 
financements de projets de développement, ont dès lors décidé de poursuivre leurs 
relations de coopération dans le cadre des deux conventions successives de Yaounde 
(1963-69 et 1969-74), qui s'inscrivaient dans la continuité directe de l'association. Au 
cours de cette période euro-africaine 1957-1974, l'aide européenne s'est essentiellement 
concentrée sur l'Afrique noire francophone. 
Au milieu des années soixante-dix, le contexte international, le souhait de plusieurs Etats 
membres de développer une politique mondiale de coopération, ainsi que l'adhésion du 
Royaume-Uni à la Communauté, sont autant d'éléments qui ont induit une profonde 
réorientation de la politique communautaire de coopération. Les préoccupations 
européennes liées au premier choc pétrolier, à savoir la peur de manquer de matières 
premières et le souci de préserver des marchés extérieurs privilégiés, se sont ajoutées aux 
intérêts géo-stratégiques et au sentiment de responsabilité découlant du passé colonial qui 
prévalait encore largement, pour motiver le premier accord de partenariat entre la 
Communauté et les pays ACP. 
C'est ainsi que: la première convention de Lomé signée en 1975 a été ouverte aux.pays 
africains du Commonwealth, et à quelques pays des Caraïbes et du Pacifique, ainsi qu'à 
d'autres pays d'Afrique sub-saharienne désireux de se joindre à cette première 
négociation de groupe à groupe, qui, au total, a concerné quarante-six pays ACP. 
Dans le même temps, l'Europe s'engageait dans une politique de coopération avec 
d'autres régions du monde. Les premiers accords dé coopération avec des pays tiers de 
la région méditerranéenne comportant un volet commercial et une coopération financière 
et technique ont été conclus à partir de.1975, et une*politique d'aide aux pays en 
10 
CHAPITRE II 
développement d'Amérique latine et d'Asie a débuté, qui s'estprogressivement développée 
et structurée au cours des années quatre-vingt et quatre vingt dix. 
L'importance croissante de l'aide alimentaire bénéficiant largement à des pays situés dans 
d'autres régions que l'Afrique noire, a également reflété le processus de mondialisation 
de la politique communautaire de coopération à partir des années soixante-dix. 
2. Depuis 1975. des adaptations successives dans un cadre demeuré inchangé 
La première convention de Lomé a constitué à l'époque, un modèle unique de coopération 
internationale. Le principe du partenariat a été au coeur des Conventions qui ont lié VUE 
et les pays ACP depuis 1975. Il traduit une conception de la coopération basée sur des 
engagements mutuels en vue de la réalisation d'objectifs communs. Des principes tels que 
la négociation globale (de groupe à groupe, et portant sur plusieurs volets de 
coopération), le dialogue avec chaque Etat ACP dans le cadre d'institutions paritaires, 
la contractualité et la préyisibilité des ressources d'aide disponibles, sont devenus le 
fondement de la politique européenne de coopération dans le cadre des accords de Lomé. 
Les conventions successives ont permis aux partenaires d'adapter les objectifs et les 
instruments de la coopération, sans pour autant jamais remettre en cause ni le cadre 
global ni la stratégie poursuivie. Ces adaptations ont néanmoins permis de tirer 
concrètement et progressivement les leçons des succès et des échecs du passé, et de 
traduire, en partie du moins, l'évolution intervenue dans la philosophie du 
développement. La politique de coopération dans le cadre de Lomé a ainsi 
progressivement été réorientée pour tenir compte: 
- de la conception du rôle de l'Etat, autrefois considéré comme le seul capable de 
mobiliser les ressources en capital nécessaires au développement économique, et 
désormais centré sur l'établissement et le maintien d'un cadre légal et administratif qui 
garantisse les droits et les libertés fondamentales, qui soit capable d'assurer les services 
sociaux essentiels et qui soit favorable au développement de l'initiative privée. La nature 
de la convention n'a cependant pas été remise en cause, l'Etat demeurant pratiquement 
le seul partenaire dans la relation de coopération, hormis des co-financements avec les 
ONG depuis 1976 et un nombre limité d'actions de coopération décentralisée initiées sous 
Lomé IV; 
- du passage d'une conception de l'industrialisation basée sur la substitution à 
l'importation, à une conception axée sur le développement de l'exportation comme moteur 
de la croissance. 
L'accent a de plus en plus été mis sur le dialogue sur les politiques, introduit à la suite 
du "Mémorandum Pisani", pour favoriser le passage d'une aide essentiellement accordée 
sous la forme de financement de projets, à un appui technique et financier aux politiques 
sectorielles. 
Parmi les innovations qui ont conféré à la convention de Lomé un caractère de pionnier, 
l'introduction d'instruments comme les mécanismes de compensation des pertes de recettes 
d'exportation dans les années 1970 et plus récemment, en 1990, une approche négociée 
11 
CHAPITRE II 
sur l'ajustement structurel, ont, indépendamment de leur pertinence pour l'avenir. 
constitué la traduction opérationnelle de la pensée du moment sur le développement. 
Parallèlement à la fin du conflit Est/ Ouest, la Convention a aussi été l'un des premiers 
accords de coopération comportant une dimension politique explicite par l'introduction 
d'une clause relative au respect des droits de l'homme, étendue depuis 1995 à 
l'application des principes démocratiques, à la consolidation de l'Etat de droit et à la 
bonne gestion des affaires publiques. 
Les aménagements de la conditionnante sous Lomé IV révisée et le principe d'une 
programmation en deux tranches qui limite le caractère automatique des allocations 
d'aide programmable, reflètent également un changement important dans la conception 
de la politique communautaire de coopération. 
3. La nécessité de revoir le cadre général 
A l'approche du 21ème siècle, la politique de coopération de l'UE vis-à-vis des pays A CP 
devra être reformulée sur des bases nouvelles, non seulement pour tenir compte de 
l'évolution des conditions économiques et politiques du développement et du 
développement rapide intervenant dans d'autres régions du monde, mais aussi parce que 
les motivations européennes ont fondamentalement changé. La période coloniale et post­
coloniale est révolue et un environnement international politiquement plus ouvert permet 
d'établir de manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire. C'est dans 
cette perspective qu 'un regard critique sur la coopération passée peut utilement orienter 
la réflexion sur le futur. 
B, Ombres et lumières de la coopération dans le cadre de la Convention de Lomé 
1. Un bilan global mitigé 
Bien que la coopération représente un apport important pour un grand nombre de pays 
ACP, il est difficile d'en apprécier l'impact et l'efficacité en termes d'amélioration des 
conditions économiques et sociales dans un pays. L'évolution de ces conditions dépend 
en effet d'un large éventail de facteurs exogènes et endogènes, à commencer par la 
conduite des politiques économiques et sociales par le pays lui-même, que l'aide peut 
influencer mais à laquelle elle ne peut durablement se substituer. 
Certaines analyses4 suggèrent que Vaide allouée par l'ensemble des donateurs aux pays 
ACP a probablement eu un impact positif mais faible sur la croissance, sur 
l'investissement et sur l'amélioration des indicateurs de santé, et que cet impact a été 
sensiblement variable d'un pays à l'autre en fonction de la situation initiale et des 
4 "Effectivenesstof Overseas Aid Flows", P. Mosley and J. Hudson, 1996. Cette étude, 
porte sur un échantillon de 29 pays ACP,: représentant 80% de la population totale des* 
pays ACP, et analyse l'impact de Vaide internationale sur une période de trente ans. 
12 
CHAPITRE II 
conditions de politique économique. L'aide a notamment été nettement plus efficace dans 
les pays qui étaient les moins favorisés au départ en termes de capital et de ressources 
humaines, et dans les pays ayant engagé des politiques de stabilisation et des programmes 
d'ajustement structurel. 
La coopération communautaire représente une part importante dans l'ensemble des appuis 
dont ont bénéficié les pays ACP depuis les années soixante. La Communauté est 
aujourd'hui l'un des trois principaux fournisseurs d'aide aux pays ACP5, et accorde à ces 
pays le système commercial le plus préférentiel. Indéniablement, la Convention de Lomé 
a représenté un cadre unique de coopération entre deux groupes de pays. Ses principaux 
avantages résident dans le fait qu'elle a constitué un véritable laboratoire de la 
coopération au développement, qu 'elle a permis de définir, dans un cadre négocié, un 
ensemble de principes et d'objectifs partagés, et qu'elle a mobilisé des ressources 
financières importantes et presqu'entièrement concessionnelles sans lesquelles de 
nombreuses réalisations concrètes n'auraient pu voir le jour. Le caractère prévisible de 
la coopération européenne, s'inscrivant dans une relation de partenariat à long terme, 
était de nature à encourager les gouvernements des pays bénéficiaires à aborder des 
transformations de longue durée. 
A la lumière de vingt années d'expérience, la Convention apparait cependant comme un 
cadre ambitieux mais pas toujours réaliste, reposant sur l'hypothèse de capacités 
institutionnelles et politiques dans les pays ACP qui ne se sont pas vérifiées. Ainsi le 
respect de la souveraineté nationale, qui a initialement conduit à pousser très loin la 
confiance dans les gouvernements bénéficiaires, tend de plus en plus à évoluer vers une 
logique guidée par le souci d'efficacité. Le caractère automatique de l'octroi d'une 
grande partie des ressources financières a affaibli la portée politique de l'aide 
communautaire: il n'a pas encouragé un véritable dialogue sur l'utilisation des 
ressources. La conditionnante telle qu 'elle est appliquée actuellement et la politique de 
substitution qu 'ont d'ailleurs tendance à pratiquer tous les bailleurs de fonds, paraissent 
difficilement compatibles avec l'engagement politique réel que l'on attend de la part des 
gouvernements des pays ACP, qui leur permettrait de s'approprier effectivement les 
réformes et les stratégies sectorielles, et d'en être politiquement responsables devant une 
opinion publique de plus en plus demandeuse de transparence et de participation. 
L'appréciation de l'expérience de la coopération communautaire peut s'articuler autour 
de quelques questions fondamentales: quelles ont été les principales difficultés auxquelles 
s'est heurté le principe du partenariat? quelle a été l'efficacité de la coopération 
financière et technique et quels sont les pays qui en ont le plus bénéficié? quel a été 
l'impact des préférences commerciales? 
Les réponses à ces questions ne sont ni immédiates, ni univoques. Elles concernent à la 
fois des aspects politiques, économiques et de gestion pratique de la coopération. 
5 En Afrique sub-saharienne, l'aide communautaire représente actuellement 10% environ 
de l'aide provenant de la zone de l'OCDE. En y ajoutant l'aide des Etats membres, VUE 
intervient pour plus de 60% dans l'aide totale accordée à cette région. 
13 
CHAPITRE II 
2. L'expérience du partenariat 
Le principe du partenariat inscrit dans la convention de Lomé a perdu de sa substance 
et ne s'est que partiellement concrétisé. Il a eu tendance à se limiter aux aspects 
institutionnels de l'accord de coopération, et à une gestion commune des ressources 
d'aide. 
En termes politiques, la dépendance à l'égard de l'aide, les exigences du court terme et 
la gestion des situations de crise ont progressivement dominé la relation entre les deux 
partenaires. 
Au plan du dialogue sur les orientations de politiques économiques et sectorielles, le 
partenariat s'est avéré difficile à réaliser avec des pays présentant de faibles capacités 
institutionnelles et des systèmes de gestion publique souvent peu efficaces. La pratique de 
la conditionnante a justifié un retrait de responsabilité de la part des pays bénéficiaires, 
dans la mesure où les conditions imposées, liées aux critères appliqués par les institutions 
de Bretton Woods, ont pu être trop spécifiques, trop nombreuses ou trop formalistes. 
Dans le souci d'améliorer l'efficacité des actions de coopération, la Communauté a eu 
tendance à se substituer au partenaire défaillant, en adoptant une approche plus 
interventionniste difficilement compatible avec la nécessité, pourtant reconnue, de 
favoriser l'appropriation des processus de développement par les pays bénéficiaires. Dans 
le contexte d'une ouverture politique et d'une libéralisation économique progressives, les 
acteurs non gouvernementaux, représentants du secteur privé et d'autres segments de la 
société civile, ont, quant à eux, manifesté leur intérêt croissant à participer de manière 
directe à une relation de coopération dont ils se sont, à l'exception des ONG, sentis 
exclus. 
Au plan de la pratique de la coopération, certaines rigidités liées à la structure des 
instruments et aux procédures de la gestion commune des ressources, ont limité la 
capacité d'assurer que les actions de coopération traduisent effectivement les priorités des 
politiques. 
3. L'évaluation des politiques de coopération 
Depuis 1990, faisant suite aux dispositions adoptées par le Conseil sur l'évaluation des 
instruments et programmes d'aide au développement de VUE6, une série d'études 
d'évaluation ont été engagées, concernant des projets, des secteurs d'intervention, des 
pays bénéficiaires ou portant sur des instruments déterminés. Ces évaluations, qui 
concernent l'ensemble des politiques de coopération communautaires et pas seulement la 
coopération avec les ACP, ont permis d'identifier des mesures concrètes pour améliorer 
l'efficacité et l'impact de l'aide communautaire et de corriger un,certain nombre de 
faiblesses7. 
6 Résolution du Conseil Développement de mai 1989, mai 1990, mai 1992, déclaration 
du 24 novembre 1994, et texte adopté le 1er juin 1995 sur les "Modalités et organisation 
de l'évaluation des instruments et programmes de développement de l'Union européenne ". 
7 Exemples de mesures prises dans ce contexte: l'application du cadre logique pour 
14 
Encadré n'1. Définition des critères d'évaluation appliqués par la Commission 
européenne1. 1 
Note: ces critères correspondent globalement aux critères définis par le Comité d'Aide 
au Développement de l'OCDE, lors de l'élaboration des "Principes pour une aide 
efficace". La particularité de l'approche de la Commission est de mettre l'accent sur les 
éléments du contexte, son évolution dans le temps et ses conséquences pour le 
déroulement du programme d'aide. Le critère de pertinence par exemple tient compte 
des politiques du gouvernement, des interventions des autres donateurs, etc. L'efficacité 
se mesure non seulement en fonction des résultats escomptés et de la situation des 
bénéficiaires, mais aussi en fonction des éventuels résultats imprévus. L'efficience n'est 
pas seulement une question d'analyse coûts/bénéfices mais est aussi fonction au cadre 
d'organisation, de gestion et de suivi. Enfin, le critère d'impact ne se limite pas aux 
aspects quantitatifs mais inclut aussi des aspects qualitatifs. 
Pertinence. 
La pertinence d'un programme ou d'une action d'aide concerne la relation entre les 
problèmes à résoudre et les objectifs du programme. Sont donc pris en compte les 
éléments du contexte physique et politique, au niveau général (politiques macro-
économiques et sectorielles) et plus spécifique (diagnostic du problème, bénéficiaires et 
acteurs du projet). Les politiques (explicites et implicites) de l'ensemble des intervenants 
(gouvernements, VUE, les autres bailleurs de fonds et les groupes d'intérêt) sont prises 
en considération. 
Efficience. 
L'efficience concerne la relation entre les activités entreprises et les résultats obtenus. 
La Commission tient compte des facteurs suivants: (i) une analyse coûts-bénéfices et/ou 
coûts-efficacité du projet, sous forme notamment d'analyses comparatives entre 
différents projets poursuivant les mêmes objectifs, ainsi que le caractère adéquat ou non 
des moyens budgétaires mis en oeuvre; Çii) une analyse du cadre d'organisation 
générale et spécifique du projet (programmation des activités, calendrier, gestion 
financière, assistance technique, etc); Çiii) une appréciation des méthodes d'intervention 
(degré d'implication des bénéficiaires, importance accordée à la formation, etc); Çiv) 
une appréciation du suivi effectué par le gouvernement et par la Commission. 
1 Ces critères sont cohérents avec la terminologie du "cadre logique " défini dans le 
manuel de "Gestion du cycle de projetm édité par la Commission en 1993. 
Oli 
r Efficacité. 
L'efficacité concerne la relation entre Us résultats obtenus et les objectif (s) 
spécifîque(s) du projet. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure les résultats du 
programme ont été atteints, dans quelle mesure ils ont contribué à la réalisation de ses 
objectifs spécifiques et pourraient y contribuer à l'avenir, ainsi que de définir l'identité 
des bénéficiaires réels du programme. 
Impact-
L'évaluation de l'impact d'un programme concerne la relation entre les objectifs 
spécifiques et les objectifs généraux du développement, à deux niveaux: d'une part la 
contribution du programme considéré aux objectifs globaux qui lui sont attachés, 
d'autre part sa contribution aux objectifs généraux fixés par le Traité sur l'Union 
européenne, en termes de réduction de la pauvreté, de développement économique et 
social durable, d'intégration dans l'économie mondiale. 
Viabilité / réplicabilité. 
La viabilité concerne le caractère durable des résultats obtenus, en particulier après 
l'arrêt du programme d'aide. La viabilité est notamment appréciée du point de vue 
économique et financier, de l'intégration socio-culturelle, des capacités institutionnelles 
locales, de l'adéquation des choix technologiques, etc. 
Ihb 
CHAPITRE II 
L'évaluation globale de l'ensemble des programmes et instruments de la politique d'aide 
au développement de VUE, décidée par le Conseil en juin 1995, est encore en cours. Il 
est cependant d'ores et déjà possible de dégager un certain nombre d'éléments 
d'appréciation à partir des études sectorielles ou géographiques disponibles. 
Parmi les conclusions des évaluations, il convient de distinguer entre ce qui relève des 
améliorations et adaptations susceptibles d'intervenir dans le cadre actuel, et ce qui remet 
en cause ce cadre ou ses principes fondamentaux, traduisant ainsi les faiblesses de la 
convention de Lomé en tant qu 'instrument de coopération. Seuls les aspects de la seconde 
catégorie sont pertinents dans la discussion ouverte par le Livre Vert. 
L'une des conclusions communes à la plupart des évaluations est que le contexte 
institutionnel et de politique économique dans le pays bénéficiaire a souvent constitué 
une contrainte majeure, réduisant l'impact des interventions de coopération. Même si un 
grand nombre de projets financés par VUE se révèlent pertinents et efficaces, comme 
c'est le cas pour la plupart des projets d'infrastructures ainsi que pour les interventions 
dans les secteurs sociaux, ils ne conduisent pas automatiquement à une amélioration des 
indicateurs de développement au niveau national. En l'absence de politiques incitatives, 
d'institutions sectorielles performantes et de financements suffisants pour les frais de 
fonctionnement et d'entretien, la viabilité des résultats de l'aide est fragile. Ce constat, 
qui concerne tous les bailleurs de fonds, s'est traduit par une tendance de Vaide 
internationale à se concentrer sur les pays démontrant une capacité à l'utiliser de la 
manière la plus efficace, c'est à dire actuellement dans les pays sous ajustement 
structurel. 
La répartition géographique de l'aide communautaire, comme celle des autres bailleurs 
de fonds, reflète cette préoccupation quant à l'utilisation des ressources: celles-ci sont 
écartées des pays où les conditions politiques ne répondent pas aux exigences minimales, 
et l'aide bénéficie davantage aux pays sous ajustement structurel. En même temps, un 
critère fondé sur l'évaluation des besoins relatifs est appliqué pour la répartition des 
ressources programmables: en plus d'une priorité générale aux PMA, ces ressources sont 
affectées en priorité aux pays les plus pauvres (en fonction d'indicateurs du revenu par 
tête, de l'espérance de vie et du taux d'analphabétisme), aux pays insulaires ou aux pays 
enclavés. Mais l'image globale de la répartition de l'aide communautaire par pays ne 
traduit que partiellement ces priorités. En effet, le mode de calcul des dotations de 
certains instruments tels que Stabex et Sysmin, auxquels correspondent des critères 
d'affectation spécifiques, perturbe le ciblage global de l'aide. 
Un autre aspect, à relever est, dans certains cas, un manque de pertinence et d'efficacité 
par manque de consensus sur des priorités politiques. Les Etats ACP n 'ont souvent pas 
été en mesure de définir des politiques sectorielles cohérentes, et Vaide européenne a eu 
tendance à s'appuyer de manière excessive sur les experts chargés de l'assistance 
technique pour fixer les modalités de mise en oeuvre de ses interventions. En outre dans 
certains domaines, comme l'environnement, les préoccupations et les priorités peuvent 
être très différentes entre les pays ACP et les pays de VUE. Dans d'autres secteurs, les 
l'analyse des projets, la négociation de Cadres d'Obligations Mutuelles pour l'usage des 
fonds Stabex. 
15 
CHAPITRE II 
politiques sectorielles ont souvent été définies selon les approches élaborées par les 
bailleurs de fonds, notamment la Banque Mondiale. Par contre dans certains secteurs 
comme la santé, qui a reçu une fraction croissante de Vaide européenne au cours des 
conventions successives, la Communauté a assumé un leadership plus important; par un 
appui institutionnel et technique, Vaide européenne met l'accent sur le développement de 
systèmes de santé au niveau national, centrés sur les soins de santé primaire et sur 
l'accès aux médicaments essentiels. 
VUE a aussi montré sa capacité à imprimer des changements d'orientation importants, 
comme en témoigne par exemple la réforme de Vaide alimentaire récemment adoptée. 
La réforme, motivée à la fois par la gravité croissante des problèmes de sécurité 
alimentaire en Afrique sub-saharienne et par le constat de la faible efficacité de 
l'instrument utilisé et de ses effets secondaires négatifs, vise à passer d'une logique 
d'assistance à une logique de développement, en appuyant les politiques de sécurité 
alimentaire dans un certain nombre de pays prioritaires. 
Par rapport à certains objectifs nouveaux, comme le développement du secteur privé qui 
a été renforcé dans la quatrième Convention de Lomé, l'aide communautaire n'est pas 
encore suffisamment stratégique, dans la mesure où elle s'appuie sur un ensemble 
d'instruments et d'interventions dont la cohérence et la complémentarité sont difficiles à 
assurer. Les actions visant à encourager l'investissement et la compétitivité au niveau des 
entreprises par des mesures d'appui spécifiques demeurent insuffisantes et trop peu 
intégrées aux interventions visant à contribuer à l'amélioration de l'environnement 
institutionnel et dé la politique économique. Dans certains domaines, comme l'appui à 
la coopération régionale et au développement des échanges régionaux, ou encore les 
programmes visant à encourager les échanges entre entreprises, l'appui de la 
Communauté s'avère plus particulièrement pertinent et efficace. 
4. L'évaluation des instruments de coopération financière et technique 
L'efficience et l'impact de la coopération communautaire se trouvent souvent réduits par 
la difficulté d'assurer une bonne cohérence entre les différents instruments, qui 
interagissent dans des domaines souvent proches, tout en répondant à des critères 
spécifiques. Certaines initiatives communautaires récentes, induites par les résultats des 
évaluations, visent cependant à limiter ces inconvénients. Ainsi la réforme de l'aide 
alimentaire devrait notamment permettre de meilleures synergies avec les interventions 
du FED en mettant l'accent sur une politique de sécurité alimentaire s'intégrant dans le, 
cadre plus large de la lutte contre la pauvreté. 
(a) L'aide-projets 
L'aide-projets, dont l'importance relative dans l'ensemble des engagements financiers 
diminue sensiblement, a un impact et une efficacité très variables d'un secteur à Vautre. 
L'évaluation de 335 projets engagés au cours des années 1980 a par exemple conclu à 
un taux d'efficacité de 70% pour le secteur des transports et de moins de 30% pour 
l'agriculture et le développement^ rural. Néanmoins un certain nombre de faiblesses, 
imputables à la nature même de Vinstrument peuvent être identifiées: 
16 
CHAPITRE 11 
- tout d'abord l'aide-projets tend à sous-estimer l'importance du cadre macro-économiqite 
pour assurer un impact satisfaisant en termes d'amélioration des conditions de vie ainsi 
que pour assurer la viabilité des réalisations; 
- ensuite l'aide-projets s'avère peu pertinente et dès lors peu efficace quand elle ne 
s'insère pas dans une politique sectorielle bien déterminée. Dans certains cas, ce type 
d'interventions, en masquant les contraintes réelles, contribue d'ailleurs à retarder les 
réformes nécessaires; 
- par ailleurs le faible niveau d'appropriation des projets de développement par les 
gouvernements et/ou les bénéficiaires, notamment dans la mesure où les mesures 
d'accompagnement s'avèrent insuffisantes, contribue également à réduire leur efficacité; 
- enfin comme pour les autres formes d'intervention, un degré de coordination insuffisant 
entre les donateurs réduit sensiblement l'efficacité de l'ensemble des projets de 
coopération. 
(b) L'appui à l'ajustement structurel 
La Communauté est devenue un acteur important sur ce terrain, fournissant dans les pays 
concernés, entre 10 et 30% des montants totaux de l'aide à l'ajustement, et ce 
exclusivement sous forme de dons, contrairement à la plupart des autres intervenants. 
Les évaluations soulignent la pertinence de cet instrument, qui permet à la Communauté 
de fournir un soutien efficace aux programmes de stabilisation, et à travers lequel elle 
poursuit des objectifs plus larges que la plupart des programmes traditionnels agréés par 
les gouvernements avec les institutions de Bretton Woods: outre la stabilisation macro­
économique et les conditions du développement du secteur privé, la priorité accordée à 
certains secteurs prioritaires en particulier la santé et l'éducation, est clairement signifiée 
par le ciblage des fonds de contrepartie. 
Il existe cependant une marge pour améliorer l'impact de cet instrument, qui est 
potentiellement l'un des plus efficaces, essentiellement sous les aspects suivants: 
- un approfondissement du dialogue sur les politiques. Une coordination accrue au sein 
de VUE augmenterait sensiblement la portée de ce dialogue; 
- une cohérence accrue entre l'appui à l'ajustement structurel ou sectoriel et l'utilisation 
des autres instruments qui devraient être mieux intégrés dans le cadre stratégique global 
négocié; 
- un appui à la programmation et à la gestion des budgets publics dans les pays 
bénéficiaires; 
- une clarification du contenu des conditionnantes, une amélioration des modalités de 
contrôle et de leur portée pratique en cas de non-respect. 
17 
CHAPITRE 11 
5. La coopération "produits de base": les mécanismes de compensation Stabex et Sxsmïn 
Bien que la nécessité d'accorder un soutien particulier à la restructuration de certains 
secteurs ne soit pas nécessairement remise en cause, un ensemble de facteurs confèrent 
à ces deux instruments un caractère devenu mal adapté au contexte actuel: 
- les préoctupations qui ont présidé au lancement de cette forme d'aide ont fortement 
évolué, notamment quant au rôle de l'Etat dans la détermination des prix au producteur 
de matières premières; 
- les critères d'éligibilité, fonction des fluctuations des recettes d'exportation, et le 
caractère initialement automatique des paiements, qui peut contribuer à différer les 
réformes nécessaires, ont été largement remis en cause; 
- l'utilisation des fonds Sysmin et Stabex s'avère plus efficace dans le cadre d'un 
processus de réforme macro-économique et sectorielle, à des fins de diversification. Leur 
utilisation croissante pour promouvoir des reformes dans les secteurs subissant des baisses 
de recettes, rapprochent ces instruments de la facilité d'appui à l'ajustement structurel. 
L'instauration des COM (Cadres d'obligations mutuelles) sous Lomé TV a représenté une 
amélioration sensible, dans la mesure où l'utilisation la plus efficace des ressources est 
systématiquement recherchée. Toutefois la lenteur des déboursements constitue un 
handicap important, auquel il faut s'efforcer de remédier. 
6. L'impact des préférences commerciales 
Trois principes fondamentaux sous-tendent le système des préférences commerciales de 
Lomé: 
i) la stabilité: les préférences s ' étendent sur de longues périodes: la quatrième Convention 
de Lomé a été conclue pour dix ans (1990-2000); 
ii) le caractère contractuel: les préférences ont été convenues d'un commun accord, elles 
ne peuvent pas être modifiées unilatéralement par VUE; 
iii) la non-réciprocité: les pays ACP ne sont pas obligés d'étendre les préférences 
réciproques aux exportations de VUE. 
La stabilité et le caractère contractuel constituent des éléments essentiels des préférences 
commerciales de Lomé, car ils assurent aux exportations des pays ACP vers les marchés 
de VUE un degré de sécurité d'accès inégalé par d'autres accords préférentiels non-
réciproques existants, tels que les systèmes SPG, et réduisent ainsi, pour les opérateurs 
économiques, les risques inhérents aux investissements dans des activités axées sur 
l'exportation. 
Les préférences commerciales de Lomé continuent de représenter une valeur importante 
pour le groupe ACP, dans la mesure où elles accroissent la rentabilité des ventes des 
exportateurs ACP sur le marché de VUE. Au-delà de l'accès généralisé,entièrement en 
franchise de droits pour les produits 'manufacturés et transformés, et en particulier de 
l'exemption de l'application des disciplines de VAME accordée aux préférences octroyées 
18 
CHAPITRE 11 
pour les textiles et les vêtements, les différents pays A CP ont bénéficié des prix généreux 
et de l'accès garanti pour des quantités spécifiques dans le cadre des protocoles de Lomé 
sur les produits de base (bananes, sucre, viande bovine et rhum) ainsi que de règles 
d'origine relativement libérales. Les revenus assurés par les protocoles représentent une 
partie importante des revenus des pays éligibles. 
Toutefois, la valeur des préférences commerciales de Lomé a diminué et continuera à 
s'éroder, en raison de la libéralisation multilatérale découlant de la mise en oeuvre des 
accords du cycle de l'Uruguay, des accords de pré-adhésion avec les PECO et de 
l'apparition d'accords de commerce régionaux au sein de VUE. 
En outre, pour ce qui est de l'impact des préférences commerciales de Lomé, celles-ci 
n'ont en règle générale pas été suffisantes pour promouvoir la croissance et la 
diversification des exportations. Un simple coup d'oeil aux statistiques (voir tableaux) 
semble confirmer ce jugement. Les performances des pays ACP en matière d'exportations 
et pour attirer les investissements étrangers directs se sont détériorées au cours de la 
période pendant laquelle ils bénéficiaient le plus de ces préférences. 
Au cours des Conventions de Lomé, les pays ACP n 'ont pas réussi à augmenter ni même 
à maintenir leur part de marché dans VUE, alors que des exportateurs ne jouissant pas 
de préférences sont arrivés à augmenter leur part de marché. Le marché de l'UE est resté 
relativement important pour les pays ACP qui dépendent encore de l'Union pour environ 
40% de leurs recettes d'exportation. La dépendance commerciale vis-à-vis de l'Europe 
varie selon les régions ACP, et est plus élevée pour l'Afrique (46%) que pour les 
Caraïbes et le Pacifique (respectivement 18% et 23%). 
Par rapport au groupe des PMA, les ACP ont également enregistré une performance 
commerciale globale plus modeste au cours des dix dernières années. Les ACP ne sont 
pas non plus parvenus à diversifier leurs exportations de manière significative et la 
plupart d'entre eux se concentrent toujours sur quelques produits primaires*. Les 
investissements étrangers directs dans les pays ACP africains ont doublé en termes de 
pourcentage du PIB, entre le milieu des années quatre-vingts et le début des années 
quatre-vingt-dix, pour atteindre 1,2%. Toutefois, par rapport à d'autres pays en 
développement, la part des investissements étrangers directs en Afrique a chuté de 6% 
à 4% de tous les investissements étrangers directs dans tous les PMA (à l'exclusion de 
la Chine). En outre, la plupart des investissements étrangers directs en Afrique sont 
concentrés sur les pays producteurs de pétrole. 
Cependant, il existe des réussites individuelles en matière de croissance et de 
diversification-dés exportations. Un certain nombre d'exportations ayant bénéficié d'une 
marge préférentielle relativement importante en termes de préférences tarifaires ou 
d'exemption de quotas se sont développées. Quelques pays, en particulier ceux qui 
utilisent au maximum les préférences, ont pu attirer des investissements étrangers directs 
importants. Les pays ACP qui ont réussi à diversifier leurs exportations en faveur de 
^Globalement, les recettes d'exportation des pays ACP proviennent encore à plus de 80% 
des produits primaires. 
19 
CHAPITRE II 
produits non traditionnels ou ont bénéficié des protocoles, tels que Maurice, le Botswana. 
la Côte d'Ivoire, la Jamaïque et le Zimbabwe, ont tiré profit des préférences de Lomé. 
Les faibles performances globales en matière d'exportations et de croissance des pays 
'A CP, en dépit de l'ampleur et de la profondeur des préférences de Lomé, s'expliquent par 
une multitude de raisons. L'absence de facteurs essentiels tels que l'infrastructure, l'esprit 
d'entreprise, les faibles niveaux de capitaux physiques et humains, les faibles niveaux 
d'épargne et d'investissement, des secteurs financiers non-développés, ont limité, du côté 
des fournisseurs, les profits qu 'auraient pu générer les préférences, La dépendance élevée 
par rapport à un certain nombre de produits de base sujets à des fluctuations de prix 
importantes et une dégradation substantielle des termes des échanges sont également des 
facteurs importants d'explication. 
En outre, il est maintenant communément admis qu'au-delà de la stabilité politique, qui 
est une condition préalable fondamentale de la croissance, et des dotations initiales, des 
politiques saines jouent un rôle primordial pour influencer les exportations et la 
croissance. La stabilité macroéconomique, des taux de change réalistes et stables, des 
institutions saines et une bonne gestion ainsi que des politiques efficaces d'affectation des 
ressources, notamment des régimes d'importation et d'imposition stables et crédibles ainsi 
que des protections commerciales limitées qui permettent une transmission transparente 
des signaux des prix mondiaux aux producteurs nationaux, sont des facteurs déterminants 
pour la compétitivité et donc pour les performances à l'exportation. Ces facteurs du côté 
de l'offre sont maintenant considérés comme beaucoup plus importants que les préférences 
commerciales pour assurer des taux élevés d'exportation et de croissance économique. 
En tant que groupe, les A CP, et notamment les pays d'Afrique subsaharienne, ne sont pas 
arrivés à remplir ces conditions préalables pour réaliser une croissance conditionnée par 
les exportations. Ces pays, faibles en raison de maigres dotations initiales, ont également 
échoué en ce qui concerne les politiques adoptées, ou, s'ils ont adopté les bonnes 
politiques, ils ne les ont pas mises en oeuvre avec suffisamment de conviction et ont 
souvent fait marche arrière.* En conséquence, les politiques économiques des pays 
d'Afrique subsaharienne, et enfin de compte les réformes politiques, ont été victimes 
d'une très faible crédibilité aux yeux des opérateurs économiques, tant nationaux 
qu'étrangers. Cette situation a sapé non seulement la réponse du côté de l'offre aux 
préférences commerciales, mais également à toute réforme politique prospective. 
Enfin, les batailles juridiques menées par VUE et les ACP au sein du GATT après la mise 
en place du marché unique pour les bananes ont poussé en 1994 la Communauté 
européenne à demander une dérogation"pour l'ensemble commercial de la Convention 
de Lomé après qu 'un panel (non adopté par le Conseil du GATT) ait estimé la Convention 
de Lomé incompatible avec le GATT en raison de la non-réciprocité (qui ne permet pas 
de considérer la Convention comme un accord de libre-échange) et de la discrimination 
vis-à-vis d'autres PMA, ce qui signifie qu'elle n'est pas couverte par la clause 
d'habilitation autorisant les systèmes de préférences généralisées. 
Le fait que la dérogation ne soit valable que jusqu'à la fin; de la Convention? actuelle, 
qu 'elle doive être réexaminée tous les.ans et que les questions liées au régime commercial 
concernant les bananes appliqué par VUE n'aient pas encore été réglées, a sapé les 
principes sous-tendant les préférences commerciales de Lomé, en particulier ceux de la 
20 
CHAPITRE II 
non-réciprocité et de la stabilité. La sécurité liée à ces préférences en a été' réduite 
d'autant. 
C. Implications pour le partenariat futur 
La principale conclusion que l'on peut tirer de ce regard critique sur le passé est que 
l'obligation de résultats détermine de plus en plus la conduite de la politique 
communautaire de coopération au développement. Des réorientations importantes sont en 
cours dans de nombreux domaines, qui tiennent compte des conclusions des évaluations 
en vue d'accroître l'efficacité et l'impact de l'action communautaire. La critique selon 
laquelle la coopération communautaire serait moins efficace que d'autres apparaît dénuée 
de tout fondement, aucune étude comparative et objective ne permettant d'établir ce type 
d'appréciation. Tous les bailleurs de fonds sont confrontés à la nécessité de réévaluer 
régulièrement leur action, et de rechercher les moyens d'améliorer l'impact de leurs 
programmes. L'évaluation des principales contraintes qui ont pesé sur l'efficacité de la 
coopération UE-ACP dans le cadre de la convention de Lomé, devrait conduire à définir 
les conditions d'une politique qui aurait de meilleures chances de succès. Dans ce débat, 
les questions suivantes devront notamment être abordées: 
- les fondements du partenariat futur. Les difficultés rencontrées dans la réalisation 
concrète du principe de partenariat ont lourdement pesé sur l'efficacité globale de la 
Convention de Lomé. Dans ce contexte, VUE a eu tendance à adopter des approches plus 
unilatérales et plus interventionnistes, peu propices à l'appropriation des politiques de 
développement par les pays ACP et à la reconnaissance des responsabilités propres à 
chaque partenaire. Cette tendance à la substitution, qui peut se justifier dans une phase 
transitoire déterminée, ne constitue ni un gage d'efficacité, ni à terme une solution viable. 
L'interruption de ce cercle vicieux passe par une revalorisation fondamentale du principe 
de partenariat, qui apparaît davantage comme un objectif à atteindre que comme un 
principe de départ. Une telle transformation ne pourra que reposer sur de nouvelles bases 
politiques et sur un dialogue plus effectif, s'appuyant sur la volonté des gouvernements 
des ACP de s'engager réellement dans un processus de réformes. Elle nécessitera aussi 
une plus grande flexibilité dans la mise en oeuvre de la politique de coopération; 
- les priorités de l'Union et les critères d'affectation des ressources. Si l'analyse de la 
répartition des ressources par pays au cours des décennies passées ne traduit pas de 
priorités claires, c 'est essentiellement en raison delà superposition de critères spécifiques 
attachés aux différents instruments. Lors de la révision de la convention de Lomé IV à mi-
parcours, l'Union a indiqué sa volonté de respecter deux priorités, mettant à la fois 
l'accent sur lés pays les pauvres, conformément aux dispositions du Traité, tout en 
veillant à assurer les conditions d'une utilisation plus efficace des ressources. Ces 
principes et leurs modalités pratiques d'application devront être discutés de manière 
approfondie dans le cadre du futur partenariat; 
- la conditionnante et la sélectivité de l'aide. Une autre question liée à celle des critères 
d'affectation des ressources communautaires, concerne la conditionnante des programmes 
d'aide. La conditionnante renforce le poids du critère de "performance " dans l'allocation 
des ressources, et une approche globale cohérente de ces questions devra être définie. 
Une certaine flexibilité devrait sans doute être envisagée dans la pratique de la 
21 
CHAPITRE 11 
conditionnante, afin de laisser plus d'initiative au pays bénéficiaire tout en affirmant ses 
responsabilités. Les réponses à ces questions influenceront, en finale, le degré de 
sélectivité de l'aide communautaire; 
- le problème du développement des capacités. Les évaluations ont conclu à la nécessité 
d'identifier systématiquement les contraintes institutionnelles ou de politiques économiques 
dans les pays bénéficiaires qui influencent les perspectives de réussite d'une action de 
coopération, et d'examiner les moyens nécessaires pour les surmonter. A partir de ce 
constat, l'Union doit se demande* si l'amélioration du cadre institutionnel et de la 
capacité de concevoir, de mettre en oeuvre et de soutenir dans le temps les politiques 
économiques et sectorielles dans les pays ACP, pourrait acquérir une plus grande priorité 
dans sa politique de coopération. La nécessité de rétablir une capacité de planification 
et d'analyse prospective dans les pays ACP doit être examinée. Cette question doit être 
abordée dans sa dimension institutionnelle propre mais aussi dans sa dimension politique; 
- un nouveau volet commercial. Alors que les préférences commerciales prévues dans la 
Convention de Lomé ont une valeur importante, non seulement en termes de concessions 
concrètes, mais également en ce qui concerne les principes de base (non-réciprocité, 
stabilité, caractère contractuel), sous-tendant le partenariat commercial entre les deux 
parties, pour ce qui est de leur impact, on considère généralement qu 'elles n 'ont pas été 
suffisantes pour promouvoir la croissance et la diversification. 
Un certain nombre de tendances et de caractéristiques du nouveau contexte mondial, 
telles que la libéralisation multilatérale et régionale, et notamment la nécessité de 
respecter les règles de l'OMC, devront être prises en compte. 
En tout état de cause, l'accent devra aussi davantage être mis sur les aspects structurels 
du développement du commerce, sur les conditions d'une diversification de la production 
et la mise en place d'un cadre favorable au développement du secteur exportateur. Les 
préférences ne suffisent pas en soi pour promouvoir la croissance et la diversification; 
mais elles fournissent des opportunités qui peuvent inciter les entreprises et les acteurs 
économiques à développer des filières de production dans un cadre stratégique donné. 
Une approche plus globale de la Coopération commerciale, liée aux interventions d'appui 
à l'ajustement structurel et à l'appui au secteur privé, et prenant en compte la nécessité 
pour les pays ACP de mettre en place les conditions politiques et institutionnelles 
favorables à l'investissement étranger, devrait permettre d'améliorer leur capacité à tirer 
parti d'un régime préférentiel, et, au-delà, à diversifier leurs relations économiques 
extérieures; 
- la remise en-cause des instruments et de la nature des aides. La superposition de 
différents instruments répondant à des logiques différentes pèse sur l'efficacité globale de, 
l'action communautaire. Le passage à une approche thématique et un recentrage de 
l'appui communautaire sur des politiques sectorielles et des réformes négociées devraient 
permettre d'accroître son efficacité et son impact sur les conditions économiques et 
sociales dans les pays ACP. L'aide-projets ne devrait être maintenue que dans des 
conditions de cadrage institutionnel et de politiques bien précises, pour lever des 
contraintes spécifiques clairement identifiées, et dans la mesure pu elle peut comporter 
un transfert de savoir-faire. Le rôle de Vaide-projets; serait alors de mieux cibler, et 
d'accélérer les processus.de réformes convenues au niveaui général ou sectoriel; . , ' 
22 
CHAPITRE H 
- la nécessité de coordination. Toutes les évaluations conduisent à cette conclusion: une 
meilleure coordination entré les donateurs permettrait, en particulier dans le cadre du 
dialogue sur les politiques, d'accroître l'impaa de nombreuses actions de coopération. 
23 
CHAPITRE III 
CHAPITRE III. LES EVOLUTIONS SOCIO-ECONOMIQUES DANS LES PAYS 
ACP: CONTRAINTES ET POTENTIALITES 
A. Les difficultés de politique économique dans un environnement fondamentalement 
instable 
1. Des performances socio-économiques généralement médiocres, mais des situations 
contrastées d'un pavs à l'autre 
Depuis deux ans, la situation économique s'est sensiblement améliorée dans un nombre 
croissant de pays ACP. Bien qu 'encore fragile, ce redressement pourrait s'avérer durable 
et avoir des effets d'entraînement sur d'autres pays dans la mesure où l'amélioration des 
potitiques économiques pourra se poursuivre. 
Sur longue période toutefois, les pays ACP ontjusqu 'à présent connu des performances 
médiocres, globalement inférieures à celles des autres pays en développement. Ceci est 
particulièrement le cas pour l'Afrique sub-saharienne, qui apparaît actuellement comme 
la région du monde qui connaît le plus de difficultés. De nombreux indicateurs illustrent 
ce constat: 
- le produit par tête en Afrique sub-saharienne ne s'est accru qu 'au rythme moyen de 
0.4% par an entre 1960 et 1992, comparé à 2.3 % pour l'ensemble des pays en 
développement. Ce chiffre reflète à la fois une croissance économique moyenne nettement 
plus faible (3.3% par an) et des taux d'accroissement démographique plus élevés (2.9% 
par an). L'écart entre le produit par tête de l'Afrique sub-saharienne et celui des autres 
pays en développement n'a dès lors fait que se creuser: il est actuellement de l'ordre de 
1 à 4, et, si la différence entre les taux de croissance se maintenait au cours des quinze 
prochaines années, cet écart passerait à 1 à 6; 
- dans ce contexte de faible croissance, la persistance de la pauvreté en Afrique sub­
saharienne est particulièrement préoccupante, illustrée par des indicateurs de revenus, 
de santé, de nutrition, d'éducation, d'accès à l'eau potable, très défavorables. En 
considérant la mesure de la pauvreté la plus couramment utilisée, à savoir le niveau du 
revenu ou de la consommation par tête, la Banque Mondiale estime que 1300 millions de 
personnes vivent en-deçà du seuil de pauvreté* dans les pays en développement, dont 515 
millions se trouvent en Asie du Sud et 220 millions en Afrique sub-saharienne. L'ampleur 
dés situations de pauvreté est particulièrement marquée en Afrique sub-saharienne, avec 
un revenu moyen des groupes pauvres inférieur de 15% au seuil de pauvreté. Malgré les 
importants progrès réalisés ces dernières années dans l'analyse du développement social 
(travaux du PNUD et de la Banque Mondiale notamment) il reste difficile d'appréheiuier 
la réalité de la pauvreté et surtout d'en apprécier la dynamique, compte tenu du -manque 
de données fiables sur longue période pour de nombreux pays. Les estimations disponibles 
indiquent qu'entre 1987 et 1993, l'incidence de la pauvreté semble s'être globalement 
9 Définition Banque Mondiale, 1996. A des fins de comparaison entre pays, le seuil de 
pauvreté a été fixé à 1 USD par personne et par jour (aux parités de pouvoir d'achat de 
1985), la conversion en monnaie nationale se faisant sur la base des PPA révisées. 
24 
CHAPITRE III 
maintenue à 39% de la population en Afrique sub-saharienne, les améliorations parfois 
nettes constatées dans certains pays (au Nigeria, au Ghana, en Tanzanie, en Ethiopie) 
ayant été compensées par une aggravation parfois brutale dans d'autres; 
- les niveaux d'éducation et de formation se sont améliorés, à partir d'une situation 
particulièrement faible au début des années soixante. Le taux d'analphabétisme parmi les 
adultes en Afrique sub-saharienne dépasse cependant encore 40%, et les taux de 
scolarisation demeurent sensiblement plus bas que dans les autres pays en développement 
(36% de la population âgée de 6 à 23 ans tous niveaux confondus, comparé à 47% pour 
l'ensemble des PVD en 1990); 
- / 'espérance de vie s'est certes amétiorée (passant de 40 ans en 1960 à 51 ans en 1993) 
et la mortalité infantile a reculé (de 167 à 97pour 1000 naissances vivantes), mais ces 
progrès ont été moindres que dans les autres régions en développement. Le pourcentage 
de la population n 'ayant pas accès aux services de santé demeure important (plus de 40% 
comparé à 20% en moyenne pour les PVD); 
- l'Afrique sub-saharienne est la région du monde où le rythme d'accroissement 
démographique est le puis élevé, et ne diminue pas. Aux taux actuels, la population 
doublerait entre 1992 et 2017. L'accélération de l'urbanisation pose des problèmes de 
plus en plus aigus de conditions de vie en rendant plus difficile la gestion des 
infrastructures (écoles surpeuplées, surcharge des services de santé, quantité et qualité 
de l'eau insuffisantes, problèmes dans la distribution d'eau et d'électricité). Selon les 
récentes projections du FNUAP, d'ici à 2015 près de 20% de la population africaine 
vivront dans des villes de plus de 5 millions d'habitants, comparé à 8% en 1994; 
- la production alimentaire ne permet pas de couvrir les besoins de la population, et ce 
déficit structurel risque de s'aggraver. Au cours des quinze dernières années, la 
production alimentaire par habitant en Afrique sub-saharienne a diminué de 5%. Aux 
rythmes actuels, la croissance démographique est trop rapide pour envisager de combler 
le déficit alimentaire dans un avenir proche, surtout dans les pays à bas revenu. Il existe 
cependant une marge importante pour mieux exploiter le potentiel de production agricole 
dans ces pays. Dans ces conditions, la dépendance à l'égard des importations - et donc 
des possibilités d'exportation - et de l'aidé alimentaire, reste forte; 
- la dégradation de l'environnement naturel représente un frein déplus en plus important 
au développement économique et social. Les groupes pauvres sont les plus directement 
affectés par les effets de la deforestation et de la sur-utilisation des sols. Les problèmes 
de pollution de Veau et de l'air deviennent de plus en plus aigus dans les zones sur­
peuplées; 
- l'exportation reste basée sur l'exploitation primaire des ressources naturelles. L'Afrique 
sub-saharienne a commencé à perdre des parts de marchés internationaux dès les années 
soixante-dix, et ces pertes se sont poursuivies au cours des années quatre-vingt et 
jusqu'en 1993. Cette partie du monde a, dans l'ensemble, attiré très peu d'investissements 
directs étrangers, malgré certaines exceptions10, et elle n'a jusqu'à présent pas bénéficié 
10 Les investissements directs étrangers en Afrique sub-saharienne demeurent concentrés 
'• ] ' - 25 
Encadré n- 2, Pays en développement -
Afrique sub-saharienne 
Moven-Orient. Àfriaue du Nord 
Asie Est & Pacifique 
Asie Sud 
Amériaue latine. Caraibes Indicateurs socio-économiques par grandes régions 
Population 
mio 
1994 
572 
267 
1735 
1220 
471 */o par an 
1990-94 
2.7 
2.8 
1.4 
1.9 
1.8 PNB/téte 
USD 
1994 
460 
1580 
860 
320 
3340 % par an 
1985-94 
-1.2 
-0.4 
6.9 
2.7 
0.6 Mortalité 
infantile 
o/oo 
92 
49 
35 
73 
41 Analphabé 
tlsme 
(+t5 ans) 
•/. 
43 
39 
Yl 
50 
13 Exportation 
% par an 
1990-94 
0.9 
1.1 
14.4 
8.5 APD 
?/o du PNB) 
1994 
12.4 
1.6 
0.8 
1.4 
0.3 Investissements 
Directs 
•/o du PIB en'94 
1.9 
1.6 
Sources: Banque Mondiale: ' Social Indicators of Development", World Development Report 1996 
CNtfCED: World Investment Report 1996 
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£ 
CHAPITRE III 
de l'essor des investissements vers les pays en développement. Ainsi en 1995, sur un total 
de 90 milliards USD d'investissements à destination des pays en développement, 2 
milliards seulement ont concerné l'Afrique sub-saharienne. Alors que l'investissement 
étranger tend à devenir la source majeure de financement extérieur pour de nombreux 
pays en développement, pour l'Afrique sub-saharienne il ne représente qu 'un peu plus de 
10% de ces flux. Au total, cette région se trouve actuellement marginalisée par rapport 
au système économique mondial, représentant 2% du commerce international et moins 
de 1% des investissements directs étrangers; 
- la persistance d'importants déséquitibres macro-économiques, en particulier d'un taux 
d'épargne très insuffisant, dans un contexte de faible croissance, s'est traduite par 
l'accumulation d'un endettement extérieur devenu insoutenable dans un certain nombre 
de pays. L'Afrique sub-saharienne est désormais la région du monde relativement la plus 
endettée avec une dette représentant 270% des recettes d'exportation et 75% du PNB, et 
des arriérés de paiements chroniques. 
Ce bilan global recouvre cependant des situations très contrastées, et, comme dans 
d'autres régions en développement, les écarts entre les pays africains ont tendance à se 
creuser. 
Le niveau moyen du revenu par tête qui était de 460 USD en 1994 en Afrique sub­
saharienne11, recouvre des valeurs qui vont de 80 et 90 USD au kwanda et au 
Mozambique à 600 USD en Côte d'Ivoire ou au Sénégal, et à 3000 USD environ au 
Botswana et à Maurice. 
Les perspectives d'évolution pour les années qui viennent suggèrent en outre une 
différenciation de plus en plus marquée entre les pays qui font preuve d'une capacité à 
mener des politiques crédibles de développement et les pays en proie au cercle vicieux de 
la violence et de la pauvreté. Les pays couverts par le Programme Spécial pour 
l'Afrique12, ont enregistré des performances de croissance particulièrement 
encourageantes ces dernières années; la croissance du PIB y a été en moyenne supérieure 
de 1.5 point à celle des autres pays d'Afrique sub-saharienne pour les années 1994-96 
(en valeurs médianes). Cette accélération de la croissance a été liée à une progression 
de leurs exportations et à une hausse du taux d'investissement, qui est désormais proche 
de 20% du PIB. L'accroissement des investissements privés est notamment significatif 
dans les secteurs pétrotiers et miniers, et dans le secteur du tourisme. Ils n 'ontjusqu 'à 
présent concerné qu'un nombre timitédepays (Nigeria, Angola, Zambie, Namibie, Côte 
d'Ivoire, Swaziland). Dans les Caraïbes, l'investissement étranger s'est par contre 
sensiblement accru depuis le début des années 1990. 
11 Banque Mondiale, méthode Atlas. Y compris l'Afrique du Sud (3040 USD). 
12 Le Programme Spécial pour l'Afrique (SPA), auquel sont éligibles les pays à bas 
revenu fortement endettés engagés dans un programme d'ajustement structurel soutenu 
par la Banque Mondiale, concerne actuelllement une trentaine de pays, représentant 45 
% du PIB de l'Afrique sub-saharienne et 57 % de la population. 
26 
CHAPITRE III 
d'une amélioration notable du climat économique dans ces pays. Autre signe 
encourageant, l'amélioration des performances a été pratiquement continue depuis la mise 
en oeuvre du SPA en 1987. 
Dans les Caraïbes, à l'exception de Haïti, qui figure parmi les pays les plus pauvres de 
la planète avec un revenu moyen de 230 USD par tête, de la Guyana et du Suriname, la 
plupart des pays se situent dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire, certains 
dans la tranche supérieure comme Trinidad & Tobago (3740 USD par tête); la Barbade 
appartient à l'élite économique de la région13. Dans Vensemble cependant, les 
performances de croissance demeurent trop faibles - même en excluant Haïti, la 
croissance moyenne du PNB par tête a été inférieure à 1% par an depuis 1990 -, et 
l'incidence de la pauvreté est élevée. Les indicateurs sociaux révèlent toutefois que, pour 
un même niveau de revenu, la situation en matière de santé et d'éducation est moins 
défavorable qu 'en Afrique sub-saharienne; ceci reflète les progrès accomplis au cours des 
décennies précédentes, par des potitiques qui ont mis l'accent sur les besoins 
fondamentaux. Ces acquis sont toutefois menacés depuis quelques années, par l'effet des 
pressions budgétaires qui ont particulièrement affecté certaines dépenses sociales, dans 
le contexte des efforts de stabilisation macro-économique et d'ajustement structurel. 
L'investissement étranger direct est en hausse depuis le début des années quatre vingt-dix 
dans la plupart des pays des Caraïbes, à l'exception des pays les plus pauvres, en 
réponse à l'amélioration des politiques économiques. Cependant les conditions d'une 
diversification des activités du secteur privé sont encore loin d'être réunies, et la 
dépendance à l'égard des exportations de quelques produits agricoles (essentiellement les 
bananes, le sucre et le riz) et de produits miniers demeure forte. Leur caractère insulaire 
confère en outre à la majorité de ces pays une vulnérabilité particulière aux facteurs 
climatiques et aux phénomènes naturels, et accroît considérablement le coût par habitant 
des investissements et infrastructures économiques et sociales. 
Les huit Etats ACP du Pacifique forment un ensemble relativement hétérogène tant du 
point de vue économique que culturel. Le pays le plus important, PNG, représente 70% 
de la population de l'ensemble, soit un peu plus de 5 miUions de personnes, le plus petit, 
Tuvalu, comptant à peine 9000 habitants. Dans cette région aussi les écarts de niveau de 
vie sont considérables, allant de 710 USD par tête au Kiribati à 2130 USD à Fiji. Le 
caractère insulaire et la très petite taille de ces économies les rendent très vulnérables 
aux facteurs extérieurs; elles sont fortement dépendantes des échanges commerciaux et 
sont exposées aux catastrophes naturelles (cyclones, etc). 
Le constat de la diversité croissante des conditions économiques et sociales incite à sub­
diviser le groupe des Etats ACP en plusieurs catégories de pays. Sur la base des réalités 
d'aujourd'hui, il est en effet possible de distinguer entre: 
13 Les Bahamas (11500 USD) restent un cas extrême. : 
27 
CHAPITRE III 
- les pays qui se trouvent en situation de troubles politiques et économiques graves. Des 
pays comme la Somalie, le Liberia, le Soudan, le Zaïre, le Rwanda, le Burundi, relèvent 
actuellement de cette catégorie; 
- les pays qui ont commencé à engager des reformes, mais n 'ont pas encore pu en tirer 
les fruits en termes de croissance accélérée et qui stagnent. C'est actuellement le cas de 
la majorité des pays d'Afrique sub-saharienne; 
- les pays en émergence, qui ont démontré, au cours des années récentes (depuis 1992-
1993), une certaine capacité à gérer les transformations nécessaires, et où les 
perspectives de croissance paraissent aujourd'hui meilleures (le pôle Côte d'Ivoire / 
Ghana /Mali /Burkina Faso, l'Ouganda, la Namibie). Dans les Caraïbes, la Jamaïque, 
Trinidad & Tobago, la République dominicaine, ont accéléré le processus de reforme en 
vue de rejoindre l'accord de libre-échange nord-américain. Dans le Pacifique, PNG 
participe depuis 1989 au processus de tibéralisation engagé dans le cadre de l'APEC 
(Asia Pacific Economie Cooperation). Les ACP comptent aussi des "success stories", 
exceptionneUes: Bostwana et Maurice. 
Si cette typologie peut être utile en termes d'analyse, il convient toutefois d'en souligner 
les limites quant à ses implications pour la politique de coopération. Ces catégories 
s'avèrent en effet très instables, et sur longue période de nombreux pays africains ont 
connu de brusques renversements de situation et en connaîtront encore. Ainsi, des pays 
qui avaient enregistré d'assez bonnes performances ont connu des bouleversements 
majeurs. Tel est par exemple le cas du Rwanda, ou encore du Nigeria où les 
bouleversements politiques ont imprimé un brusque coup d'arrêt aux réformes. A 
l'inverse, certains pays qui ont connu une longue période de récession figurent 
actuellement parmi les exemples de réformes réussies; le Ghana, l'Ouganda, illustrent ce 
cas de figure. 
Dans ce contexte, il est donc indispensable de porter un diagnostic d'ensemble sur les 
difficultés auxquelles les pays africains ont été et risquent de demeurer confrontés. 
2. Les causes de la moindre croissance en Afrique sub-saharienne 
La moindre croissance du produit par tête en Afrique sub-saharienne par rapport à 
d'autres régions en développement peut être associée à plusieurs facteurs. Du point de 
vue économique, elle résuhe à la fois d'un taux d'investissement plus faible, d'une 
croissance démographique plus forte, et d'une moindre progression de la productivité des 
facteurs, elle-même, liée à des politiques économiques inadéquates. Indéniablement, 
l'Afrique a souffert de mauvaises politiques économiques, caractérisées par des déficits 
publics élevés, des taux de change surévalués, une réglementation excessive des marchés, 
des distorsions induites par le protectionnisme, un secteur public mal géré, toutes ces 
conditions ayant eu pour effet de décourager le secteur privé. Les facteurs extérieurs ont 
sans aucun doute joué un rôle non négligeable dans ces mauvaises performances, en 
raison d'une vulnérabilité particulière des pays ACP aux fluctuations des marchés des 
produits de base, aux conditions monétaires internationales et aux contraintes de 
l'endettement extérieur: 
28 
CHAPITRE III 
En poussant plus loin l'analyse et en cherchant à identifier les éléments qui, sur longue 
période, ont soit réduit l'efficacité des politiques de développement en Afrique, soit 
témoignent de l'adoption par les pays africains de politiques moins favorables à la 
croissance que ne l'ont fait d'autres pays dans d'autres régions, deux types de facteurs 
se profilent: des caractéristiques structurelles défavorables et un environnement présentant 
un degré élevé de risque. La difficuké de mener de bonnes politiques économiques, le fait 
que les ajustements et les réformes s'avèrent puis difficiles en Afrique qu'ailleurs, 
semblent en effet liés à l'existence de handicaps initiaux d'une part, aux facteurs 
d'instabinté qui prévalent en Afrique d'autre part. 
Parmi les handicaps initiaux, présents au début des indépendances et qui semblent avoir 
exercé une influence durable sur les conditions du développement en Afrique sub­
saharienne, les niveaux d'éducation particulièrement bas, même si on les considère 
relativement au niveau du produit par tête, et la croissance démographique plus rapide 
que dans toute autre région en développement, ont sans aucun doute engendré des besoins 
excessivement importants par rapport aux capacités des Etats. 
Sur un autre plan, un esprit d'entreprise relativement peu répandu, explique aujourd'hui 
la faiblesse de réaction de l'offre à des politiques plus incitatives après plusieurs 
décennies d'interventionnisme administratif. 
L'Afrique sub-saharienne a aussi été la région du monde sujette aux plus fortes 
instabilités. Les conditions climatiques engendrent des difficultés particulières, qui se 
reflètent dans l'instabilité d'une production agricole dont l'importance économique et 
sociale demeure forte. L'instabilité des recettes d'exportation, des transferts d'aide 
publique et des flux de financement extérieur, )qui à leur tour induisent une instabilité du 
volume des importations, ainsi que l'instabilité monétaire interne, à laquelle n'ont 
échappé que quelques pays et les pays de la zone franc, constituent autant d'obstacles à 
la croissance. 
A ces différents facteurs d'instabilité économique s'ajoute une forte instabilité politique, 
qui pèse largement sur le climat de l'investissement et sur le développement de l'activité 
économique en général. Le manque de transparence dans la gestion de la chose publique, 
la mentalité rentière et le clientélisme des élites au pouvoir, ont réduit la capacité des 
Etats à assumer leurs responsabilités. Ces problèmes de "governance" compromettent les 
efforts de développement social, qui requièrent continuité des politiques et vision de long 
terme, et contribuent à retarder les effets de l'ajustement structurel, dans la mesure où 
ils alimentent l'attentisme des investisseurs. 
3. L'instabilité politique et les dysfonctionnements de l'Etat 
L'instabilité politique, l'affaiblissement des Etats et leur incapacité à mettre en oeuvre des 
politiques de développement, la criminqlisation croissante des sociétés, la violence 
organisée et la prolifération de conflits armés d'un type nouveau14, avec leurs 
14 Six pays subissent actuellement les effets des guerres civiles* pays dont là population 
29 
CHAPITRE III 
conséquences aux plans humanitaire, social, économique, environnemental, figurent parmi 
les caractéristiques de l'évolution récente dans un certain nombre de pays ACP. 
Les raisons de ces crises remontent en partie à l'héritage des régimes coloniaux, 
caractérisés par un mode de gestion fortement centralisé et interventionniste, et par 
l'établissement de frontières sans rapport avec les affinités sociologiques. 
Elles résuUent aussi de la dérive autoritaire des régimes politiques lors des deux ou trois 
premières décennies de l'indépendance favorisée par le conflit Est-Ouest, et à une 
utilisation du pouvoir très souvent soumise à des intérêts particuliers et de court terme. 
Le mauvais fonctionnement des services publics, le gonflement excessif du secteur para-
étatique, la détérioration des infrastructures, et la difficulté de mobiliser les recettes 
publiques, sont autant de signes les phis évidents des dysfonctionnements accumulés. 
La persistance de la crise économique, précipitée au début des années 1980 par la baisse 
des prix des matières premières, la hausse des prix pétroliers et les perturbations 
monétaires internationales, a diminué les revenus des Etats et la valeur réelle des 
rémunérations, a modifié la structure des rentes et la répartition des richesses, induisant 
un glissement vers les activités informelles mais contribuant aussi à un accroissement sans 
précédent de la fraude et des trafics illicites, qui s'insèrent désormais dans des réseaux 
internationaux. 
C'est dans ce contexte qu'au cours des quinze dernières années, trois facteurs nouveaux 
ont contribué à l'affaiblissement des structures de gouvernement et aux phénomènes de 
désintégration sociale: 
- les premières tentatives d'ajustement et de réformes économiques mises en oeuvre au 
début des années quatre-vingt ont révélé des problèmes d'une autre nature que ce qui 
avait intialement été envisagé. Ainsi les premières interventions, visant notamment à 
réduire la taille du secteur public et à diminuer les déficits, ont réduit l'efficacité des 
services publics et ont contribué à éroder la base économique et sociale de l Etat, et donc 
son autorité politique et sa légitimité. D'une manière générale, l'appui extérieur aux 
réformes économiques a eu des conséquences importantes et non anticipées sur le plan 
politique. Ce n 'est que plus tard que les institutions de Bretton Woods notamment, ainsi 
que VUE dans le cadre de sa politique d'appui à l'ajustement engagée à partir de 1990, 
ont souligné la nécessité d'améliorer le fonctionnement des institutions de l'Etat pour 
accroître l'impact des programmes d'ajustement. Une vue plus globale du rôle de l'Etat 
dans un environnement économique nouveau se développe peu à peu; 
-la fin de la guerre froide et l'effondrement du bloc de l'Est en 1989 s'est traduit par un 
changement important dans l'attitude des pays industrialisés vis-à-vis des Etats ACP en 
raison d'un remodelage de leurs intérêts géostratégiques. Ce changement s'est concrétisé 
de deux façons: d'une part de nombreux pays ont perdu l'assurance du soutien financier 
inconditionnel dont ils bénéficiaient; d'autre part la communauté internationale a 
développé une exigence plus ambitieuse en matière de respect des droits de l'homme et 
totalise 60 miUions de personnes soit 11 % de la population de l'Afrique sub-saharienne. 
30 
CHAPITRE III 
des principes démocratiques. Mais l'approche qui a été adoptée à cet égard, sous la 
forme d'une conditionnante politique probablement trop formaliste venue s'ajouter à la 
conditionnante économique, n 'a pas eu un impact suffisant pour assurer une plus grande 
stabilité politique et une amélioration significative de l'Etat de droit. Dans certains cas, 
la "démocratisation" appuyée par la communauté internationale a conduit à la mise en 
place de structures factices ou d'institutions-façades; 
- enfin la transition vers la démocratie dans les pays ACP, initiée parallèlement à la fin 
de la guerre froide, s'avère particulièrement difficile. Le processus de démocratisation 
ne s'est pas encore accompagné d'un renforcement de l'Etat de droit. En particulier en 
Afrique sub-saharienne, l'absence de modèles d'organisation politique et sociale qui 
puissent répondre aux exigences delà situation actuelle est également manifeste: le mode 
de gouvernement est lié au mode de fonctionnement des sociétés africaines, où la notion 
de groupe prédomine sur celle de l'individu. Par ailleurs, l'intérêt particulier du groupe 
ayant conquis et détenant le pouvoir sans partage ni acceptation du principe de 
l'alternance, supplante souvent l'intérêt général; ceci nefacititepas la tâche de l'Etat qui 
doit encourager le progrès économique et social dans un contexte économique mondial 
de plus en plus concurrentiel, et respecter les principes démocratiques reconnus par la 
communauté internationale. Le retour au pouvoir, par voie d'élections, des anciennes 
élites dirigeantes dans de nombreux pays, témoigne de cette difficuUé, dans le contexte 
de réformes économiques et d'ajustements budgétaires qui, dans le court terme, 
comportent bien souvent des coûts sociaux, décevant ainsi les attentes des populations. 
Cette situation contraste avec l'expérience européenne de l'après-guerre, lorsque le 
progrès social et la mise en place de systèmes sociaux très développés ont pu constituer 
une réponse politique face à la nécessité de renforcer la démocratie. 
Des signes positifs apparaissent néanmoins aussi, dans la mesure où les échéances des 
élections, une plus grande liberté de la presse, la mise en place de structures 
consuUatives qui permettent au secteur privé, aux communautés de base, à des 
organisations de femmes, aux ONG, de faire entendre leurs voix, rendent le débat 
possible et sont des étapes importantes vers une gestion plus transparente. La demande 
croissante des sociétés dans les ACP pour un développement plus participatif et plus 
respectueux des besoins des individus constitue un important facteur de changement. 
Les difficultés de gestion politique existent certes à des degrés très divers d'un pays à 
l'autre. Cependant elles entretiennent un sentiment d'incertitude généralisé, qui affecte 
non seulement les pays touchés par les troubles les plus graves, mais qui tend aussi, en 
Afrique sub-saharienne du moins, à réduire la confiance vis-à-vis de l'ensemble du 
continent. Ce "déficit de confiance " contribue pour une large -part .à la faiblesse et à 
l'instabinté de l'investissement en Afrique, en particulier de l'investissement étranger, en 
même temps qu 'il pèse sur la légitimité de l'aide au développement. 
31 
CHAPITRE III 
B. Des risques à prévenir, des potentialités à encourager 
1. Les conditions de base du développement et les réformes économiques 
Les troubles, parfois profonds, liés à la déstabilisation politique et sociale ainsi que les 
difficuhés rencontrées dans la mise en oeuvre de politiques économiques de croissance, 
qui ont persisté en dépit de quinze années d'ajustement et d'assistance des institutions 
financières internationales, apparaissent comme les deux maux majeurs de l'Afrique sub­
saharienne aujourd'hui. 
Dans de nombreux pays les conditions minimales de paix et d'une gestion économique 
satisfaisante ne sont pas remplies. On peut estimer qu'actuellement, 30% seulement de 
la population d'Afrique sub-saharienne vit dans des pays disposant à peine d'un 
environnement de base raisonnable. Ceci exclut les pays en proie à des guerres civiles, 
et les pays où la gestion économique n 'assure pas un minimum de conditions propices au 
développement15. 
Six aspects, interdépendants, apparaissent fondamentaux dans toute appréciation des 
possibilités de développement futur: 
(i) La paix et la sécurité, conditions minimales du développement. 
Le coût des guerres civiles pèse très lourd dans le bilan d'ensemble des pays ACP16. Or 
à moyen terme, ce type de conflits sera toujours d'actualité. Outre leurs effets 
dévastateurs directs dans les pays concernés, un effet de "contagion " est manifeste, dans 
la mesure où des événements dramatiques dans un pays ont des retombées négatives pour 
l'ensemble de la région, notamment parce qu'ils alimentent le manque de confiance des 
opérateurs économiques. 
Si ce constat global est préoccupant, il fournit aussi quelques motifs d'optimisme: on 
constate en effet que les pays qui assurent ne fût-ce qu'un minimum de stabilité sociale 
15 Ces conditions sont ici définies de la façon suivante: un degré minimal de cohésion 
sociale (l'absence de guerre civile); un minimum de stabilité macro-économique (en 
termes d'inflation, de solde budgétaire, de solde extérieur, et de gestion de la dette); les 
conditions minimales d'une allocation efficace des ressources, fonction du système 
commercial et de change, du secteur financier, des marchés de facteurs et de produits, 
de l'état des parastataux, de la composition des dépenses publiques. Pour l'ensemble de 
ces critères, des seuils minima ont été définis. Ces trois catégories forment une 
hiérarchie: en Vabsence d'un minimum de stabilité sociale, il n'est pas question de 
stabilité macro-économique; en situation de relative stabilité sociale mais en l'absence 
d'un degré minimum de stabilité macro-économique, la question de l'allocation des 
ressources ne se pose pas. ' 
16 Une étude récente (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) estime par exemple que 
le PIB au Mozambique, en Ethiopie et en Ouganda est inférieur d'environ 40% au niveau 
qu'il aurait atteint en l'absence de guerre civile. 
32 
CHAPITRE III 
enregistrent des performances de croissance'7 certes encore modestes par rapport à leur 
potentiel, mais suffisantes pour permettre une progression du revenu par tête. 
(ii) Des réformes économiques et institutionnelles nécessaires. 
Le taux d'investissement demeure trop faible dans de nombreux pays. Or parmi 
l'ensemble des facteurs qui influencent les décisions d'investir, l'appréciation du "risque-
pays", c'est à dire de l'instabilité politique et des risques de revirements de politique 
économique et commerciale, est à ce stade souvent décisive. 
L'engagement de réformes économiques dans un nombre croissant de pays depuis la fin 
des années quatre-vingt contribue à cet égard à établir un cadre plus favorable. Comme 
dans d'autres régions du monde, ces réformes, généralement engagées à l'occasion d'un 
effort de stabilisation macro-économique, vont au-delà de la problématique de 
l'ajustement à court terme et portent sur un ensemble de politiques économiques et de 
transformations institutionnelles. Outre le rétablissement d'un cadre macro-économique 
durablement stable, les réformes visent d'une manière générale à améliorer la 
compétitivité des économies à travers une politique de change plus réaliste, des marchés 
plus efficients, la libéralisation commerciale et l'ouverture à l'investissement étranger. 
La réforme du secteur public a en outre pour objectif de recentrer l'action de celui-ci sur 
ses missions fondamentales, à savoir l'offre de services essentiels et la fourniture des 
infrastructures de base. 
Les réformes de type institutionnel sont plus longues et plus difficiles à réaliser que les 
politiques de libéralisation; elles concernent le développement et la modernisation du 
système financier, les réformes fiscales, la gestion des dépenses publiques, l'amélioration 
du cadre réglementaire et du système juridique, la réforme des entreprises publiques et 
les privatisations. 
Ces constatations, qui concernent surtout l'Afrique sub-saharienne, sont également 
valables pour les pays des Caraïbes, qui font face, à une autre échelle, au même type de 
problématique. Les réformes engagées dans certains de ces pays au cours des dernières 
années pour faciliter le développement du secteur privé et du potentiel d'exportation sont 
encore très incomplètes. La libéralisation du commerce, l'amélioration du cadre 
réglementaire, le développement du système financier, le fonctionnement du marché du 
travail, et la nécessité de retrouver une marge de manoeuvre pour les politiques sociales, 
vont donc continuer à dominer l'agenda des politiques économiques dans cette région 
pendant une période plus ou moins longue. 
Des résuhats tangibles sont déjà perceptibles dans certains domaines. Bien qu 'il soit 
difficile d'identifier avec précision les raisons de l'amélioration des performances de 
croissance, notamment dans les pays couverts par le Programme Spécial pounl'Afrique, 
17 Les huit pays analysés sur la période 1993-95 satisfaisant aux critères de base définis 
ci-dessus, en termes de cohésion sociale et dé politiques économiques minimales (Cap 
Vert, Ethiopie, Gambie, Ghana, Guinée Bissau, Mauritanie, Ouganda, Zambie), ont 
connu une croissance économique moyenne d'un peu plus de 6% par an au cours de ces 
trois ans. Le choix de la période est évidemment déterminant pour l'identification des 
pays satisafisant à ces critères; ainsi les pays de la zone franc par exemple, dans lesquels 
l'environnement macro-économique s'est amélioré après la dévaluation en,1994, n'ont 
pas été considérés ici, mais pourraient l'être dans une analyse ultérieure. 
33 
CHAPITRE III 
il est clair néanmoins que l'appui financier de la communauté internationale'* a joué un 
rôle important, dans la mesure où il a permis une certaine continuité des politiques 
économiques et des réformes. 
(iii) La démocratisation et la libéralisation économique. 
Le double processus de transition économique (vers l'économie de marché) et politique 
(vers un régime pluraliste) présente à la fois des synergies et des difficuUés particulières. 
Synergies dans les cas où les réformes peuvent faire l'objet a" un large débat public entre 
le gouvernement et la société civile, notamment les représentants du secteur privé, et 
engager un gouvernement de manière crédible. DifficuUés dans la mesure où la mise en 
oeuvre de politiques de stabilisation accompagnant la libéralisation est temporairement 
rendue plus difficile par l'ouverture démocratique. Ceci se produit surtout lorsque les 
progrès sont lents et modestes, retardant les effets positifs attendus en termes 
d'amétioration des conditions de Voffre, et prolongeant la période où la politique socio-
économique est dominée par une logique de restriction budgétaire. Dans ces conditions, 
le soutien des électeurs et le consensus en faveur des réformes s'avère plus difficile à 
maintenir, et la continuité des politiques économiques est misé en danger. 
(iv) Les questions liées à la transformation sociale. 
S'il existe un consensus sur un socle minimal de réformes économiques, les réformes 
structurelles, qui ont des implications phis profondes et plus difficiles à cerner dans leurs 
effets distributifs sont en revanche plus controversées et rencontrent une plus forte 
résistance. En Afrique sub-saharienne, cette résistance est entretenue par les groupes 
dominants, et s'appuie sur une des caractéristiques principales du fonctionnement des 
sociétés africaines, à savoir le refus de l'accumulation individuelle. Or les mécanismes 
de solidarité de groupe ont tendance à dériver vers une redistribution de plus en plus 
partielle du produit de l'activité économique, vers une logique prédatrice où les groupes 
proches du pouvoir ne sont plus solidaires que d'une fraction très réduite de la 
population. Ces conditions d'organisation sociale imposent une limite aux prescriptions 
de politique économique des bailleurs de fonds, dans la mesure où, au-delà d'un socle 
minimal commun, l'impact et la viabilité des réformes est difficilement prévisible. 
L'ensemble de la communauté internationale, tous pays confondus, est en outre confrontée 
à la difficuUé de concilier les grands engagements politiques pris à Rio, au Caire, à 
Copenhague et à Pékin, en faveur d'un développement durable centré sur les besoins de 
la personne humaine, et les réalités du développement économique dans un environnement 
mondial déplus en plus concurrentiel; 
(v) La réduction de la pauvreté. 
L'amélioration récente des performances de croissance a sans doute permis d'interrompre 
ou de limiter l'accroissement de la pauvreté dans quelques pays mais pas de la réduire. 
D'une part, une croissance économique plus soutenue est nécessaire. La Banque 
Mondiale estime que, compte tenu de la structure des économies et des taux 
d'accroissement démographique, un taux de croissance du PIB de 5% par an en Afrique 
sub-saharienne permettrait à peine de stabiliser le nombre de personnes vivant en-deçà 
18 Pour les pays du SPA, cet appui d globalement représenté plus de 40% de la valeur 
des importations de biens et services (hors intérêts). 
34 
CHAPITRE III 
du seuil de pauvreté; or au cours des dix dernières années, parmi tes pays de plus d'un 
million d'habitants, seuls six pays d'Afrique sub-saharienne ont dépassé ce seuil. 
D'autre part, il existe une marge importante pour améliorer l'impaa de la croissance sur 
la pauvreté: l'accès aux services sociaux debase doit encore être sensiblement élargi, et 
l'accès aux ressources productives (éducation, formation, propriété de la terre, accès au 
capital et au crédit, ...) demeure très imparfait dans de nombreux pays. Des groupes 
entiers depopulation se trouvent pratiquement exclus du secteur structuré de l'économie. 
Les femmes sont particulièrement vulnérables à cet égard, et une amélioration de leur 
situation socio-économique aurait un effet de levier considérable en termes de réduction 
de la pauvreté. Le secteur informel est certes souvent très dynamique; mais il ne permet 
en général pas d'améliorer les conditions de vie des gens de manière durable. Enfin toute 
transition économique entraîne des changements de positions relatives pour différents 
segments de la population; or les systèmes sociaux existants, largement basés sur les 
sondarités de groupe mais aussi sur des relations de dépendance, ne permettent pas de 
répondre de manière efficace à ces problèmes. 
(vi) L'intégration dans l'économie mondiale. 
L'intégration des pays A CP dans les échanges internationaux dépendra à la fois du succès 
des politiques économiques internes et de l'amélioration de la compétitivité des 
économies, et de l'accès aux marchés étrangers. 
Alors que la mondialisation a réduit les barrières commerciales et les coûts inhérents à 
la pratique du commerce international, l'accès aux marchés internationaux devient de 
plus en plus complexe et dépendant d'autres considérations non bées aux obstacles 
tarifaires. Dans l'équation de l'accès au marché, le niveau des tarifs joue un rôle déplus 
en plus réduit et d'autres aspects tels que les politiques de concurrence, les normes 
techniques, sanitaires etphytosanitaires, les subventions, les politiques antidumping et de 
droits compensatoires, les règlements en matière d'environnement et de politique sociale, 
les lois sur la propriété intellectuelle, les codes en matière d'investissements, etc., sont 
des facteurs dé plus en plus importants déterminant l'accès au marché. 
En conséquence, même si la libéralisation muhilatêrale découlant de l'accord du cycle 
de l'Uruguay a enregistré un succès considérable, il n'en demeure pas moins que de 
nombreux domaines liés au commerce mentionnés ci-dessus sont encore insuffisamment 
réglementés par l'OMC, ce qui donne lieu à des comportements potentiellement 
anticompétitifs de la part d'entreprises multinationales et de pays commerçants qui 
risquent de constituer des barrières effectives empêchant l'accès aux marchés 
internationaux. Le développement de disciplines convenues au niveau multilatéral dans 
ces nouveaux domaines nés au commerce ainsi que le renforcement de la crédibilité des 
règles régissant le règlement de différends pour l'application des nouveaux accords sur 
les ETE et autres barrières non tarifaires constituent un travail considérable qui sera à 
l'ordre du jour de l'OMC pendant les prochaines années. 
La libéralisation muhilatêrale résultant de l'accord du cycle de l'Uruguay n 'a pas réduit 
l'intérêt accru pour le régionalisme apparu à la fin des années quatre-vingts. Les pays 
commerçants, industrialisés comme en développement, semblent percevoir une valeur 
ajoutée dans le fait d'aller, sur une échelle géographique plus réduite, au-delà de 
"l'acquis " du cycle de l'Uruguay perçu comme ne répondant pas encore à la demande 
35 
Encadré n° 3. Stratégies commerciales des ACP 
Un des objectifs majeurs des pays ACP au seuil du vingt-et-unième siècle est d'assurer 
leur intégration optimale dans l'économie mondiale, c'est-à-dire une intégration qui 
réduit au minimum le risque de marginalisation, inversant les courants actuels en ce 
sens, et qui maximise les opportunités offertes par l'environnement mondial de """ 
participer de manière rentable aux marchés internationaux des marchandises, des 
capitaux, des services et de l'emploi. 
Les ACP peuvent envisager plusieurs stratégies d'intégration, en fonction de leurs 
situations et conditions spécifiques, et retenir les modèles ou les voies les mieux 
adaptés afin de s'intégrer dans l'économie mondiale: 
a) la non-réciprocité. Insister sur le maintien du système actuel différencié (par rapport 
aux autres PMA), contractuel de préférences non réciproques de VUE, en demandant 
un élargissement de l'accès au marché et un assouplissement des procédures et des 
règles perçues comme un obstacle au développement des exportations; 
b). le mulxilatératisme. Ignorer tous les traitements préférentiels différenciés reçus, -
rationaliser, réduire et respecter les conditions tarifaires découlant du GATT. Insister 
pour une plus grande libéralisation du commerce, au niveau multilatéral, en se 
concentrant sur les produits et les secteurs présentant un intérêt pour tous les PMA. 
Exploiter à fond les nouvelles disciplines de l'OMC pour défendre les intérêts 
commerciaux; 
c) la libéralisation unilatérale. Poursuivre la ubêralisation autonome des échanges, 
non régis par le GATT, dans le cadre de programmes d'ajustement structurel 
autonomes ou soutenus par les institutions de Bretton Woods, Maintenir toute la 
flexibilité accordée en vertu du GATT, en termes d'engagements et de calendriers^ 
pour la politique commerciale; 
d) une réciprocité Sud-Sud. Elargir et approfondir les processus d'intégration 
économique régionale en cours. Rechercher éventueUement au-delà des pays ACP 
voisins la couverture géographique la plus "naturelle" (en termes de flux commerciaux 
et de complémentarités); 
e) une réciprocité Nord-Sud. S'engager dans des accords d'intégration régionale 
comprenant des économies dévebppées ainsi que des économies en développement afin 
d'ancrer de façon dynamique sa propre économie dans celle des grands blocs 
commerciaux, compensant ainsi les réorientations en matière d'échanges et 
d'investissements dont d'autres PMA pourraient profiter ou avoir déjà profité (les 
Caraïbes dans l'ALENA ou le FTAA). 
Bien entendu, ces différentes options ne s'excluent pas mutuellement. De nombreuses 
combinaisons sont possibles. C'est en fonction des options dont disposent les ACP que 
VUE doit rechercher des possibilités en ce qui concerne les accords commerciaux 
qu'elle souhaiterait conclure avec ses partenaires. 
?>9 
CHAPITRE Ul 
accrue d'échanges plus libres et de plus de certitude et d'harmonisation dans les 
nouveaux domaines liés au commerce. 
Les accords commerciaux Nord-Sud, au-delà des effets normaux de création d'échanges 
et de réorientation des exportations, accroissent la crédibilité politique des PMA 
participants et permettent d'attirer des investissements plus élevés, nationaux et étrangers, 
améliorent les effets en faveur de la compétitivité, assurent un accès amélioré à la 
technologie et enfin, ce qui n 'est pas négligeable, assurent un certain degré de protection 
en ce qui concerne les développements politiques dans les domaines liés au commerce. 
La nbéralisation rmdtilatérale et la tendance croissante en faveur du régionalisme 
modifient les possibihtés économiques pour les PMA. D'une part, ceux qui bénéficient 
d'un traitement préférentiel non réciproque dans le cadre des SPG ou d'autres régimes 
préférentiels tels que Lomé, constatent une érosion de la valeur de leurs préférences. En 
outre, les PMA exclus des blocs régionaux risquent de connaître des réorientations des 
échanges et des investissements à leur détriment. D'autre part, la libéralisation 
muhilatêrale et régionale, dans la mesure où cette dernière peut favoriser un abaissement 
des barrières tarifaires non seulement entre les partenaires mais également vis-à-vis du 
reste du monde, devrait améliorer les débouchés des PMA. 
Les pays en développement à la traîne en matière de croissance et d'intégration sont 
confrontés à la nécessité d'inverser ces tendances négatives et doivent prendre des 
décisions difficiles quant à la mesure et à la vitesse de libéralisation et, en particulier, 
doivent choisir la meilleure stratégie d'intégration dans l'économie mondiale: doivent-ils 
adopter l'option multilatérale, ou la libéralisation unilatérale est-elle la meilleure 
sohition? Doivent-ils s'engager sur la voie du régionalisme (Sud-Sud et/ou Nord-Sud)? 
Doivent-ils adopter une combinaison de ces options? 
2. Des résultats encourageants qui pourraient marquer un tournant \ 
L'amélioration récente des performances de croissance en Afrique sub-saharienne (3.5 
à 4% pour l'ensemble de la région en 1995 et 7% pour les 31 pays du SPA) est certes 
en partie liée à des facteurs de court terme, tels que la remontée des prix des matières 
premières sur les marchés internationaux. Mais elle est aussi encourageante dans la 
mesure où, d'une part, elle concerne un grand nombre de pays, d'autre part, elle est liée 
à l'amélioration de la gestion socio-économique et à l'adoption de réformes qui 
commencent à porter leurs fruits, se traduisant notamment par une augmentation du 
volume des exportations. 
L'émergence de l'Afrique du Sud post-apartheid constitue sans aucun doute l'un des 
éléments favorables les plus évidents. Les perspectives d'évolution dans ce pays restent 
certes fonction de sa capacité à réduire les facteurs de tension sociale et à améliorer la 
situation sur le marché du travail. Mais le potentiel décroissance de l'Afrique du Sud est: 
important, et les évolutions favorables qui se profilent en termes d'investissement étranger-, 
et de relations commerciales sont appelées à rejaillir sur la région tout entière, par les 
effets d'entraînement économique et grâce à une amélioration de la situation interne dans 
les autres pays de la région. 
36 
CHAPITRE III 
Les pays de la zone franc en Afrique de l'Ouest contribuent également à redresser ï 'image 
d'ensemble du continent: la dévaluation de 1994 a eu des effets bénéfiques, d'autant plus 
marqués dans les pays où elle s'est accompagnée d'une politique d'ajustement et de 
réformes. Le processus d'intégration économique régionale en Afrique de l'Ouest ouvre 
en outre des perspectives favorables et pourrait marquer un tournant décisif pour le 
développement économique des pays de la région, d'une part à travers ses effets positifs 
en termes d'intensification des échanges et d'amétiorationde la compétitivité, d'autre part 
dans la mesure où il devrait constituer un point d'ancrage pour des politiques macro­
économiques orientées vers la stabilité, leur conférant ainsi une crédibilité accrue, 
facteur-clé pour dynamiser l'investissement tant interne qu 'étranger. 
En Afrique de l'Est également certains pays ont vu leur situation s'améliorer sensiblement 
au cours des deux dernières années (Kenya, Tanzanie, Ouganda). Ces trois pays se sont 
eux aussi récemment engagés dans un processus de coopération et d'intégration 
régionale, qui porte actuellement sur une coopération en matière de transport, de 
communications et dé paiements. 
Plusieurs pays des Caraïbes ont accompli des progrès significatifs dans la stabilisation 
de leurs économies, et ont profité d'un environnement externe plus favorable dans les 
années 1980 pour engager des réformes fiscales et monétaires, et entreprendre une 
libéralisation commerciale dans le cadre d'un processus de coopération et d'intégration 
régionale visant à terme une insertion dans l'économie de l'Hémisphère occidental (voir 
encadré 4). 
Dans tous ces pays cependant, les perspectives à moyen terme dépendront des progrès 
qui pourront être réalisés dans la conduite des politiques économiques. Mais les 
handicaps structurels demeurent un important facteur de vulnérabilité. Tant que les 
nouveaux investissements n 'auront pas permis une diversification de la structure des 
exportations, l'évolution des termes de l'échange restera fortement tributaire des 
variations des prix des matières premières, risquant à tout moment de remettre en 
question le rythme des réformes et les acquis de l'ajustement. , 
En l'absence de chocs extérieurs majeurs, dans l'hypothèse d'une lente baisse 
tendancielle des prix des matières premières sur longue période, et en tenant compte du 
caractère très précaire de la situation dans les pays aujourd'hui confrontés à des 
phénomènes de désintégration sociale et de déstabilisation politique plus ou moins forte, 
les projections à moyen terme de la Banque Mondiale tablent sur une croissance moyenne 
de 3.8% par an pour les dix prochaines années (1996-2005) pour l'ensemble de l'Afrique 
sub-saharienne (y compris l'Afrique du Sud). Ce chiffre, qui est fondé sur l'hypothèse 
d'une poursuite des réformes à un rythme globalement inchangé, marquerait un progrès 
sensible par rapport aux dix dernières années (1.7% par an entre 1986 et 1995) et 
permettrait une modeste progression du revenu par tête (+ 0.9% par an). Ceci ne 
permettra toutefois pas de réduire de manière significative la pauvreté dans de nombreux 
pays; il s'agit là d'un défi majeur pour les gouvernements de ces pays et pour tous ceux 
qui sont concernés par la coopération au développement. 
Les perspectives de développement de l'économie mondiale font apparaître un ensemble 
de paramètres potentiellement favorables pour les pays ACP: une croissance relativement 
soutenue du commerce mondial (plus de 6% par an selon les projections de la Banque 
' ' ' '" '-..'•" • 37 
Encadré n '4, Les Caraïbes: perspectives d'intégration régionale 
Dans sa définition géographique la plus large, le Bassin des Caraïbes comprend un 
ensemble de trente sept pays et territoires situés dans l'archipel des Antilles et sur la 
bordure maritime du continent latino-américain. Ce sont: les quinze pays ACP 
indépendants des Caraïbes; deux Territoires néerlandais et cinq Territoires britanniques 
(PTOM); trois Départements français d'outre-mer (DOM); deux Territoires associés aux 
Etats-Unis; Cuba et neuf pays hispanophones indépendants d'Amérique centrale et du 
sud riverains de la mer des Caraïbes (Marché Commun d'Amérique Centrale, Mexique, 
Venezuela et Colombie). La grande majorité de ces entités sont regroupées au sein delà 
très récente Association des Etats des Caraïbes qui représente un espace économique 
potentiel de 205 millions d'habitants. 
En raison de leur situation et de leur structure géographique, les Caraïbes se 
distinguent des autres régions de la zone ACP. L'avenir économique des pays de la 
région passe sans doute par une intégration progressive avec les Amériques, équilibrée 
par le maintien de liens étroits et solides avec l'Europe. La recherche de cet équilibre 
est motivée par le double souci de préserver la souveraineté nationale et l'identité 
régionale des pays des Caraïbes face au déferlement économique, culturel et 
technologique des Etats-Unis et d' ouvrir ta possibilité d'alliances commerciales 
alternatives. Néanmoins, la stratégie de libéralisation des échanges engagée dans 
l'hémisphère Ouest et le principe de réciprocité commerciale adopté dans le cadre de 
l'ALENA 1 imposeront aux Caraïbes un changement plus rapide qu'en Afrique. 
La perspective d'accords de libre-échange et d'une plus grande coopération économique 
au sein de l'hémisphère occidental relance l'intérêt d'une stratégie d'intégration 
économique régionale. L'objectif principal de cette intégration serait de fournir un 
cadre économique et commercial permettant une insertion sans à-coup dans le processus 
de libéralisation et de pêparer les opérateurs économiques de la région à affronter la 
concurrence. Parallèllement, les Caraïbes doivent mesurer l'impact du nouvel 
environnement international sur la viabilité politique et la survie économique des petits 
Etats insulaires qui composent la grande majorité des pays de la région. 
La recherche d'une intégration approfondie a depuis longtemps été au coeur des 
préoccupations régionales. Les efforts dans ce domaine remontent à l'expérience 
avortée de la Fédération des West Indies à la fin des années 50 et au début des années 
60. Au cours des dix dernières années, les tendances structurelles de l'économie 
mondiale on déterminé au niveau régional plusieurs types de réponses que reflètent les 
divers cercles, concentriques d'intégration régionale ou sub-régionale. De la petite 
union monétaire des:pays de l'Organisation de la Caraïbe de l'Est (OECS), à la 
Communauté et au Marché unique du CARICOM, jusqu'à la récente et plus vaste 
Association des Etats des Caraïbes (ACS)2, l'évolution des structure régionales a suivi 
un cours à géométrie variable et tendu davantage vers l'élargissement que 
l'approfondissement du processus d'intégration3. 
1 Accord de Libre-Echange^Nord-Américain, en anglais "NAFTA"* 
2 Le Caricom a été créé en 1973, l'OECE en 1981 et VACS en 1995: 
V* 
Si le bilan de ces efforts est mitigé, c'est en raison de la complexité croissante et de la 
multiplicité des défis auxquels sont confrontés les pays des Caraïbes. Ces défis 
concernent principalement : 
-la consolidation de la démocratie, la transition politique en Haiti et l'arrimage de 
Cuba dans son nouvel environnement régional et international; 
-la lutte contre la marginalisation des Caraïbes face à l'émergence des blocs régionaux; 
-le développement durable des pays de la région et en particulier; le développement des 
ressources humaines et l'intégration de la société civile et du secteur privé dans le 
processus de développement; 
la protection des ressources naturelles, de l'environnement et la prévention des 
catastrophes naturelles; la lutte contre les fléaux et menaces socio-économiques et 
culturelles, notamment la drogue, et la gestion des pressions migratoires; 
-la transition économique et, plus spécifiquement; lé passage des économies des 
Caraïbes à l'ère des services et de la technologie; le passage de la protection 
commerciale (Bananes, Sucre, Riz) à l'économie ouverte et compétitive; l'ajustement 
économique et l'atténuation de son impact social négatif; 
-le maintien d'une présence durable dans la région, des partenaires traditionnels des 
Caraïbes; Europe, Etats-Unis, Canada. 
L'une des stratégies possibles pour les Caraïbes, dans ce contexte, demeure la 
promotion d'une forme réaliste et ouverte d'intégration régionale dont la dimension 
reste l'objet des réflexions en cours. ' » • ' • 
3 Dans lé cadre de la coopération régionale CE/ACP, la région Caraïbe couvre les 
Etats ACP regroupés au sein du CAR1F0RUM, mécanisme de coordination créé en 1991 
entre les deux nouveaux membres de la convention de Lomé (Haiti et République dominicaine) 
et les partenaires traditionnels ACP du Caricom qui comprennent; Antigua & Barbuda, 
Bahamas, Barbados, Dominica, Grenada, Guyana, St Lucia, StKitts & Nevis, St Vincent & 
The Grenadines, Suriname, Trinidad & Tobago. La population de cet ensemble s'élève à 21.5 
millions d'habitants: • Â 
^b 

CHAPITRE 111 
Mondiale), un système commercial international qui s'organise en fonction des résultats 
de l'Uruguay Round et des travaux de l'OMC, d'importantes possibilités de 
développement dans le secteur des services, notamment du tourisme, l'émergence de 
nouveaux marchés en forte croissance en Asie de l'Est, en Amérique latine, et 
potentiellement en Europe de l'Est, qui pourraient permettre une diversification des 
relations économiques et commerciales pour les pays A CP. L'amélioration pour les pays 
les plus pauvres de l'accès aux marchés des pays industrialisés, dont le principe poussé 
par VUE a été approuvé lors du récent Sommet du G7, constituera également un facteur 
important. 
C. Implications pour le partenariat futur 
Les conditions du développement tant au plan socio-politique interne qu 'au plan 
économique et politique international, ont radicalement changé. 
L'analyse des contraintes et des potentialités des pays ACP suggère un certain nombre 
de conclusions importantes pour la réflexion sur l'avenir de la coopération, dans l'optique 
d'un appui mieux ciblé et plus efficace pour accompagner ces pays dans leurs politiques 
d'ajustement et de développement. Les aspects suivants devront notamment être pris en 
compte: 
- l'appui aux politiques d'ajustement. Dans une grande partie de l'Afrique sub­
saharienne, les problèmes identifiés dans les années soixante seront toujours présents en 
l'an 2000: tissu économique peu intégré, infrastructures insuffisantes, organisation sociale 
et politique peu propice au développement économique. En dépit des handicaps structurels 
dont souffrent la plupart des pays de la région, les quelques "success stories" montrent 
cependant qu'une amélioration des niveaux de vie est possible, et qu'elle est étroitement 
liée à la réinsertion de ces pays dans les échanges mondiaux. Le principal défi pour les 
pays ACP réside d'une part dans une amélioration de la gestion politique et économique 
interne, pour assurer des conditions plus favorables au développement du secteur privé 
et pour attirer l'investissement étranger; d'autre part dans un élargissement des relations 
économiques extérieures afin de tenir compte des nouvelles donnes de la croissance 
économique mondiale. Les pays les plus pauvres auront cependant encore longtemps 
besoin d'une aide extérieure pour contribuer au financement des investissements et des 
services de base essentiels; 
- l'importance de la crédibilité et de la "good governance". L'impact positif des réformes 
nécessaires ne se réalisera qu 'à condition de gagner en crédibilité. Les aspects politiques 
et institutionnels doivent aller de pair avec les aspects économiques. Le futur partenariat 
s'inscrira dans le cadre d'un processus de transition qui sera long, et qui concerne non 
seulement l'organisation économique mais aussi la transformation d'un modèle de société; 
-la nécessité d'accorder une attention particulière aux aspects environnementaux du 
développement durable. L'accent devrait être mis en priorité sur le renforcement des 
capacités et sur les priorités des pays ACP eux-mêmes, mais il conviendrait également 
d'engager un dialogue sur les conséquences des changements globaux susceptibles 
d'affecter les pays ACP et sur leur rôle pour combattre les évolutions néfastes; 
38 
CHAPITRE III 
- la nécessité d'adopter des approches différenciées. Le rôle, le contenu et les modalités 
de la coopération ne peuvent être identiques dans un pays en proie à un processus de 
désintégration économique et sociale, ou dans un pays engagé dans un programme de 
réformes économiques et institutionnelles. La prévention des conflits, la reconstruction des 
Etats et d'institutions efficaces, doivent occuper une place importante parmi les objectifs 
de la coopération. Dans les pays qui jouissent d'un degré minimal de cohésion sociale, 
la coopération peut contribuer à réduire les risques et les facteurs d'instabilité qui font 
obstacle à l'investissement et à la croissance. Les arrangements commerciaux peuvent 
jouer un rôle important à cet égard, dans la mesure où ils autorisent ou non des 
revirements de politiques. Les modalités d'octroi de l'aide extérieure et notamment de 
l'appui aux réformes peuvent constituer une incitation à procéder aux adaptations 
nécessaires des potitiques, et surtout à en assurer la continuité. Enfin d'autres formes de 
coopération pourraient également être recherchées dans le but de réduire les facteurs 
d'instabinté, notamment dans le domaine monétaire; 
- un régime commercial défini en fonction de certains critères et objectifs. Le nouvel 
accord commercial UE/ACP d'après l'an 2000 doit être évalué en fonction de la capacité 
des ACP de relever les défis, les contraintes et les problèmes auxquels ils seront 
confrontés. Cet accord doit: 
- respecter les règles de l'OMC correspondantes afin d'assurer la sécurité et la 
stabilité nécessaires en termes d'accès aux marchés; 
- encourager une participation plus complète et plus active des pays ACP, 
individuellement ou collectivement, à l'OMC; 
- préserver et, si possible, accroître le niveau actuel d'accès aux marchés de 
l'Union européenne, en assouplissant les règles et procédures contraignantes et 
en garantissant, dans la mesure du possible, les avantages fournis par les 
protocoles sur les produits de base; 
- compenser les effets de la réorientation des échanges et des investissements au 
détriment des ACP, résultant du régionalisme centré sur VUE; 
- assurer au point de vue international une crédibilité accrue, la certitude et la 
stabilité du cadre commercial et réglementaire (régimes d'importation et 
d'exportation) des pays ACP comme conditions préalables à de meilleures 
:t performances à l'exportation et pour attirer les investissements étrangers directs 
et enregistrer ainsi une croissance plus élevée; : 
- encourager la concurrence, une meilleure affectation des ressources et une plus 
grande compétitivité au sein des économies des A CP afin d'améliorer la réponse 
del 'offre aux prix avantageux et aux possibilités d'accès à de nouveaux marchés; 
- promouvoir activement des processus d'intégration régionale entre les 
partenaires ACP et assurer les conditions favorisant leur réussite; . *•• 
39 
CHAPITRE III 
- aider les pays ACP à affronter la muUiplication de réglementations nationales 
et internationales sur les nouveaux domaines liés au commerce qui peuvent 
constituer de nouveaux obstacles entravant l'accès aux marchés: 
- permettre aux différentes régions ACP d'adhérer à plusieurs accords 
commerciaux (se recoupant), en fonction de leurs besoins de développement, tout 
en compensant l'effet d'aspiration qu 'ils pourraient subir de la part de nouveaux 
blocs régionaux; 
- tenir compte des différences entre les pays ACP en ce qui concerne leur niveau 
d'intégration dans l'économie mondiale, leur niveau de développement et les 
besoins qu'ils ressentent. 
- l'importance de réaliser des progrès dans le traitement de la dette extérieure. Cet aspect 
est en effet important pour de nombreux pays, en vue d'une normalisation de leurs 
relations avec les créanciers, afin de restaurer un degré suffisant de crédibilité financière 
et de leur permettre de retrouver l'accès aux marchés des capitaux; 
- l'intérêt d'une politique de coopération qui couvre l'ensemble de la région d'Afrique 
sub-saharienne. Une coopération qui soit potentiellement ouverte à chaque pays, même 
selon des modalités différenciées, peut favoriser les effets de contagion positifs et 
contribuer à améliorer l'image d'ensemble du continent. Cet aspect devra être pris en 
compte lors du choix de la couverture géographique du (ou des) nouvel accord de 
coopération; 
- les difficultés particulières des pavs ACP des Caraïbes et leurs stratégies commerciales 
dans un cadre régional qui évolue rapidement. La diversification des échanges et des 
activités économiques dépendra essentiellement des possibilités d'intégration régionale, 
de l'accès au marché nord-américain (ALENA) et de la participation au projet de zone 
de nbre-échange couvrant l'ensemble de l'hémisphère occidental (FTAA). La transition 
est cependant loin d'être assurée, et le passage d'une économie traditionnellement 
dépendante du secteur primaire et bénéficiant de préférences commerciales particulières, 
à une économie ouverte et compétitive, nécessitera un effort important; 
- les problèmes spécifiques des petites économies insulaires du Pacifique. Ces pays ont 
sans doute vocation à se tourner vers les économies à croissance rapide du "Pacific 
Rim", avec l'appui de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. En même temps, les 
problèmes spécifiques de transport et de communication d'une part, d'environnement et 
de préservation des ressources naturelles, principale ressource exploitable, d'autre part, 
justifient une attention particulière. 
40 
CHAPITRE IV 
Les analyses développées dans cette première partie montrent que les relations de 
coopération entre VUE et les pays ACP doivent désormais se concevoir dans un 
environnement mondial radicalement différent. Elles s'inscrivent également dans la 
perspective d'une transformation profonde de l'Union européenne, et dans le contexte 
d'évohaions socio-économiques et politiques fortement contrastées dans les différents pays 
de la zone ACP. Face à une perte de légitimité qui affecte le principe même de l'aide au 
développement, sur fond de contraintes budgétaires et de crise sociale européenne, les 
leçons que l'on peut tirer des succès et des échecs du passé devront permettre d'améliorer 
l'efficacité et l'impact de la coopération. 
Pour l'Union, il s'agira avant tout de dominer les tendances individualistes et de mettre 
en valeur les solidarités fondamentales. Pour ce faire l'Union doit se donner pour 
principal objectif de "faire mieux", et de donner déplus grandes chances de succès à sa 
coopération avec les pays ACP. De nombreuses initiatives communautaires récentes vont 
dans ce sens et il conviendra de bien identifier les acquis à préserver, d'une politique aux 
facettes muUiples. En revanche, nombre de paramètres devront être remis en cause. 
L'Union devra faire des choix de politique à long terme et envisager différentes options. 
DEUXIEME PARTIE : ELEMENTS POUR UNE VISION DE LA 
RELATION 
UE-ACP A L'AUBE DU 21e SIECLE 
CHAPITRE IV. VERS UN NOUVEAU PARTENARIAT 
A la veille du 21ème siècle, l'Union européenne et les Etats ACP devront jeter les bases 
d'une nouvelle relation de partenariat sous différents aspects:: 
- le souci de répondre aux préoccupations des Européens, par des choix politiques dans 
une perspective de long terme; 
- la nécessité absolue de renforcer la dimension politique de la relation UE-ACP, pour 
lui donner un dynamisme nouveau; 
- l'ouverture du cadre de coopération afin de proposer une réponse européenne mieux 
adaptée aux besoins actuels des pays ACP, de leurs secteurs privés et de. leurs sociétés 
civiles, 
41 
CHAPITRE IV 
- une éventuelle réorganisation du cadre géographique de l'accord de coopération; 
- un effort accru de cohérence au niveau européen. 
A. La place du partenariat UE-ACP dans la politique extérieure de l'Union 
L'Union européenne est un acteur majeur sur la scène internationale. Elle est le premier 
partenaire commercial (VUE réalise 20% des échanges mondiaux19 et un tiers de ses 
importations proviennent des pays en développement) et est amenée à jouer un rôle 
important dans les enceintes multilatérales, notamment au sein de l'OMC et, au niveau 
des Etats membres, au sein des institutions de Bretton Woods. Sur la scène politique, 
l'Union s'efforce de développer sa capacité d'action. L'Union est aussi, depuis 
longtemps, le principal fournisseur d'aide au développement, et sa part dans l'effort 
d'aide international s'est accrue ces dernières années, compte tenu notamment du retrait 
marqué des Etats-Unis dans ce domaine. 
L'Union a les moyens de contribuer à une réduction des inégalités de développement; il 
lui revient de développer, dans ce but, une potitique de développement active et 
cohérente. La relation UE- ACP s'inscrit dans l'action globale de la communauté 
internationale dont la finalité est la réduction de la pauvreté dans le monde. 
Aux justifications fondamentales d'une politique européenne de développement, partie 
intégrante de l'identité de l'Union, s'ajoutent les raisons liées aux intérêts objectifs des 
Européens. Ceux-ci revêtent une importance particulière s'agissant des pays ACP, et 
parmi eux des pays d'Afrique sub-saharienne. 
L'échec relatif du développement de l'Afrique induit sans doute un certain scepticisme 
quant à l'efficacité de la coopération internationale et notamment européenne, voire quant 
aux possibilités réelles de développement de ce continent. 
Mais s'agissant de choix à faire dans une optique de long terme, les motivations et les 
enjeux d'une nouvelle relation de coopération entre VUE et les pays ACP soulèvent des 
questions qui sont essentielles pour l'Europe et pour le citoyen européen. Pour l'Union, 
dans le contexte mondial actuel et prévisible, il s'agit de promouvoir : 
- la paix et la stabilité, en empêchant le développement ou la persistance de zones 
d'instabilité dans le monde. La tendance à la marginalisation de sociétés entières et son 
coroUaire, la déstabilisation politique et la déstructuration des Etats, doit impérativement 
être renversée. La coopération peut et doit contribuer au maintien et au développement 
de l'Etat de droit dans tous les pays, oeuvrer en vue de préserver un degré satisfaisant 
de cohésion sociale; 
.- une coopération internationale plus efficace pour la gestion des menaces globales. Les 
sociétés européennes sont déplus en plus concernées par l'accroissement dé la pression 
19 En ne tenant pas compte des échanges intra-UE. 
42 
CHAPITRE IV 
migratoire qui résuUe essentiellement des écarts de développement et exige une réponse 
pohtique cohérente. L'extension du terrorisme, le problème du contrôle des trafics 
illicites, la timitation des pandémies, sont également des domaines importants qui ne 
peuvent être abordés et maitrisésparl'UEde manière unilatérale. L'Union doit s'efforcer 
d'amener le plus grand nombre de pays possible à assumer leurs responsabilités et à 
participer à la gestion des interdépendances et des problèmes globaux; 
- la solidarité. La lutte contre la pauvreté absolue et pour le respect de la démocratie, 
des droits civils et politiques, ainsi que des droits économiques, sociaux et culturels, 
nécessite une approche coopérative qui dépasse les frontières; 
- lé développement économique et l'intérêt mutuel. L'Union peut aider les pays 
actuellement marginansés par rapport au système économique mondial à développer des 
capacités internes et à assurer les conditions de base d'un développement durable; elle 
peut accompagner les processus de développement dans les pavsplus avancés, y accélérer 
le rythme du progrès économique et social et favoriser leur insertion harmonieuse dans 
l'économie mondiale. Demain les pays ACP pourraient connaître une croissance 
économique importante. Ce serait une imprévoyance que d'y réduire le poids de 
l'influence de l'Europe; 
- les aspects sociaux et environnementaux du développement. L'Union a un intérêt majeur 
à encourager un mode de développement (i) garantissant le progrès social, le respect des 
droits de l'homme, et notamment des droits sociaux fondamentaux; et (ii) attentif aux 
problèmes de dégradation de l'environnement et de destruction des ressources naturelles. 
En l'absence d'une politique déhbérément axée sur des objectifs de développement social 
et sur des objectifs de protection de l'environnement, les contraintes et en même temps 
les opportunités du nouvel environnement économique international risquent de se traduire 
par un mode de développement incompatible avec les valeurs politiques et sociales 
européennes. Il y a là une cohérence à assurer entre les objectifs poursuivis à l'intérieur 
de l'Union et l'influence qu 'elle peut avoir sur le mode de développement dans certaines 
régions du monde. 
B. Revitaliser le partenariat UE-ACP en renforçant sa dimension politique 
L'ancienneté et l'originalité de la relation UE-ACP ont fondé une "culture" dont l'acquis 
est essentiel. Cette culture est largement basée sur l'exercice d'un partenariat singulier 
entre chaque pays ACP et l'Union. Compte tenu du nouveau paysage mondial, <ce 
partenariat devrait être non pas affaibli mais renforcé, en approfondissant sa valeur 
d'engagement politique mutuel. 
L'expérience du partenariat mis en oeuvre dans le cadre de la convention de Lomé, s'est 
heurtée à un certain nombre de difficuUés, qui sont évoquées au chapitre II.B. Il s'est en 
effet avéré difficile de concrétiser les intentions initiales, fondées sur le principe de 
partenaires égaux, dans la mesure où la faiblesse institutionnelle des pays bénéficiaires, 
la dépendance à l'égard de l'aide, la multiplication des «conditionnantes <et la tendance 
de la Communauté comme d'autres bailleurs de fonds-à. se substituera au partenaire 
43 
CHAPITRE IV 
défaillant, tendance motivée par un souci croissant d'efficacité, ont profondément érodè 
le principe du partenariat. 
Le partenariat demeure sans aucun doute la forme idéale d'une relation de coopération 
et tout accord futur entre VUE et les ACP devrait veiller à le réhabiliter. Ceci implique 
de revoir fondamentalement les modalités de la coopération et de bien peser les 
différentes options qui seront envisagées, afin de réconcilier d'une part la nécessité 
d'adopter des approches différenciées, d'assurer un degré suffisant de flexibilité, de 
pratiquer la conditionnante dans une optique incitative et d'opérer une certaine 
sélectivité, avec d'autre part ce qui apparaît davantage comme un objectif et qui 
consistera à réaliser concrètement un partenariat adulte, responsable, efficace et 
prévisible. 
Les défis immenses auxquels sont confrontés nombre de pays ACP justifient de préserver 
les qualités spécifiques de la relation de coopération, en particulier sa prévisibilité et son 
caractère contractuel. Mais désormais un engagement politique mutuel plus explicite et 
réel doit s'attacher au respect de ce "contrat". 
La revitalisation du partenariat passe donc par un renforcement de sa dimension politique 
sous deux aspects: 
- les premières bases d'un volet politique ont été posées par l'introduction dans Lomé IV, 
et dans la convention révisée, d'une clause relative au respect des droits de l'homme. 
assortie d'une disposition permettant la suspension de la convention en cas de violation. 
Cette clause se réfère également aux principes démocratiques, à la consolidation de l'Etat 
de droit et à la bonne gestion des affaires publiques. La Convention prévoit20 une 
procédure de consuhation en cas de manquement à l'une de ces obligations. Cette 
approche s'inscrit dans le cadre général de la politique communautaire dans le domaine 
des droits de l'homme et des libertés fondamentales21, qui constitue un élément essentiel 
du dialogue avec les différents partenaires sur lequel se fonde le partenariat avec les pays 
tiers. Du point de vue formel, les textes actuels paraissent donc relativement complets. 
Mais la mise en pratique de ce volet politique soulève néanmoins un certain nombre de 
questions, quant aux critères à appliquer, et quant aux conséquences du jugement 
politique qui sera opéré, pour la gestion de la coopération - en dehors des cas extrêmes 
entraînant la suspension de la coopération européenne; 
- dans le contexte d'une montée de la violence organisée et d'un accroissement des 
conflits armés en Afrique sub-saharienne, avec toutes leurs conséquences aux plans 
humanitaire, social, économique, environnemental, et les défis qu'ils posent à toute 
politique de développement, la Commission a élaboré une proposition visant à développer 
une politique européenne de prévention et de résolution des conflits22. Des questions telles 
que la mise en place d'une diplomatie préventive, les moyens d'une coopération politique 
20 sauf en cas d'urgence particulière 
21 COM(95) 567 "L'Union européenne et les aspects extérieurs de la politique des droits 
de l'homme: de Rome à Maastricht et au-delà. " 
22 Voir SEC(96)332 "L'Union européenne et le problème des conflits africains: le 
rétablissement de la pave, la prévention des crises et au-delà \ 
44 
CHAPITRE IV 
élargie et d'une analyse politique permaneme devront être abordées. La Commission a 
proposé une stratégie globale, permettant une intervention coordonnée au niveau politique 
et au niveau de la coopération au développement; l'objectiffinal est d'assurer la "stabilité 
structurelle", notion qui englobe les objectifs de développement économique et social 
durable, de démocratie et de respect des droits de l'homme, de mise en place de 
structures politiques viables et d'une capacité à gérer le changement sans recourir à la 
violence. 
Une relation politique plus forte entre VUE et les Etats ACP devrait pouvoir être 
développée dans ces deux domaines, soit globalement avec l'ensemble de ces pays, soit 
de façon différenciée avec des ensembles sous-régionaux ou d'autres groupes de pays. 
Le renforcement de la dimension politique a des implications multiples. Les partenaires 
sont-ils prêts à un tel renforcement, avec toutes ses conséquences? 
Trois aspects peuvent être distingués à cet égard: 
1. L'engagement politique mutuel à la base d'un nouveau partenariat. 
Du côté de VUE, le dialogue politique avec les pays ACP aura sa place dans la politique 
extérieure commune. Les multiples conflits dont souffre l'Afrique sub-saharienne 
représentent à la fois une cause et une conséquence du manque de développement. Ils 
relèvent de l'analyse politique autant que socio-économique. 
Du côté des ACP, les changements et les réformes nécessaires ne se feront pas sans une 
transformation fondamentale de l'organisation politique et sociale. Les actions d'appui 
de VUE aux politiques économiques et aux réformes institutionnelles peuvent avoir des 
conséquences politiques importantes pour ces pays; l'expérience de la coopération passée 
a en outre montré que cet appui ne s'avère pertinent que lorsque certaines conditions, 
notamment politiques, sont remplies. 
L'approfondissement du dialogue politique constitue désormais une condition de 
l'accroissement de l'efficacité de la coopération UE-ACP: une relation politique forte, 
permettant d'aborder de manière moins formaliste, plus franche et donc plus efficace les 
questions essentielles de gouvernance, de démocratisation et de droits de l'homme, de 
l'Etat de droit, apparaît aujourd 'hui comme une nécessité absolue si l'Europe veut donner 
plus de chance de succès à sa politique de coopération: ' • 
2. Les modalités du dialogue politique. 
Ces modalités touchent d'abord à la configuration géographique du dialogue politique : 
celui-ci pourrait être conduit sur une base muhilatêrale, bilatérale ou par ensembles sous-
régionaux. Ceci rejoint la question abordée au chapitre IV,D. 
Elles concernent aussi les priorités du dialogue: les questionsxie sécurité intérieure, la 
problématique des[migrations,la lutte contre lestrafics illicites^... ; 
45 
CHAPITRE IV 
Elles visent enfin le niveau de ce dialogue (rencontres ministérielles et groupes de travail 
aux niveaux techniques) en fonction du degré de coopération recherché. 
3. Les liens entre le volet politique et le volet coopération. 
Bien qu'ils soient à terme complémentaires, les objectifs de la PESC et ceux de la 
coopération au développement s'inscrivent dans des horizons de temps radicalement 
différents. Toute subordination de la politique de coopération aux actions de politique 
extérieure risquerait de mettre en péril les objectifs propres du développement, qui exigent 
une continuité d'action, s'inscrivant dans le moyen et long terme. C'est en vertu du 
principe général de la cohérence de l'action extérieure de l'Union que le lien entre ces 
deux volets devra être assuré. 
De manière plus spécifique, l'approfondissement de la dimension politique de la relation 
conduira à examiner diverses modalités possibles visant à: 
- acccroître la sélectivité de l'aide en fonction non seulement des besoins mais aussi des 
choix institutionnels et de politiques des Etats; 
- aménager les modalités pratiques de la coopération pour faciliter l'appropriation des 
réformes par ces Etats. 
Ces deux questions sont abordées plus en détail au chapitre VI. 
C. Ouvrir le cadre de la coopération UE-ACP 
Le cadre de coopération doit désormais davantage faciliter l'ouverture des pays ACP au 
développement des échanges avec VUE certes mais également avec d'autres partenaires. 
A la lumière de l'expérience passée et compte tenu des contraintes et des perspectives 
dans les pays ACP, il apparaît que l'Union peut faciliter cette ouverture en modifiant le 
cadre de coopération de quatre façons: 
- la différenciation. La diversité des situations des pays ACP impose de moduler la 
politique de coopération de l'Union. Tous ne peuvent, à l'heure actuelle, s'engager dans 
un partenariat politique et économique standardisé avec VUE. Le partenariat ne pourra 
effectivement que résulter d'intérêts mutuels, d'objectifs et de priorités communes, de 
droits et d'obligations réciproques strictement respectés. La différenciation des politiques 
et des modalités de coopération est devenue indispensable pour des raisons d'efficacité; 
- un approfondissement du dialo2ue sur les politiques. Les partenaires européens et des 
ACP doivent s'interroger sur la manière de réconcilier deux exigences: la responsabilité 
des pays bénéficiaires et l'obligation de rendre compte de l'utilisation des ressources de 
la coopération vis-à-vis du citoyen européen. Le dialogue sur les politiques doit se fonder 
sur un double constat: (1) la coopération au développement ne peut être efficace que si 
elle appuie un processus de changement décidé et effectivement mis en oeuvre par les 
46 
CHAPITRE IV 
autorités du pays considéré; (2) VUE ne peut s'engager à soutenir que des'modèles 
d'organisation économique et sociale qui contribuent aux objectifs de sa politique de 
coopération et qui rencontrent les valeurs politiques et sociales qu'elle entend 
promouvoir. Ces priorités et ces objectifs formulés par VUE ne sont sans doute pas 
incompatibles avec les aspirations des sociétés des ACP, ni avec l'élaboration de 
stratégies de développement propres aux pays ACP. Toutefois un accord sur les réformes 
prioritaires et V acceptation des changements socio-politiques nécessaires n'est possible 
que moyennant un approfondissement du dialogue euro-ACP sur les politiques 
économiques et sociales, et une amélioration de la capacité locale d'analyse et de mise 
en oeuvre des politiques de développement. 
Un dialogue phis effectif permettrait de centrer le suivi communautaire sur les résultats 
de la coopération et sur les progrès accomplis secteur par secteur, plutôt que sur les 
moyens engagés. Une telle approche ne peut être que progressive, nécessitant du temps 
et des moyens. En même temps, elle apparaît comme la seule alternative aux actions 
d'aide traditionnelle susceptible d'être efficace à long terme; 
- une coopération destinée à s'élargir et à se renforcer dans d'autres domaines. Les 
partenaires européens et ACP doivent se donner pour objectif ultime de réduire la 
dépendance à l'égard de l'aide et de développer d'autres formes de coopération. Dans 
des domaines tels que la science et la technologie, l'éducation et la formation, la 
coopération industrieUe et économique, il s'agit de susciter les intérêts mutuels et de 
favoriser les échanges d'expériences. VUE constitue à cet égard un pôle unique capable 
de proposer un large éventail de domaines de coopération et une panoplie d'outils. La 
coopération devra en outre être poursuivie dans les domaines traditionnels, en particulier 
en matière culturelle où l'Union est déjà très active. 
Une telle ouverture ne peut toutefois occulter le fait que les pays les plus pauvres auront 
encore longtemps besoin d'une aide extérieure, et que la majeure partie des ressources 
financières devra dès lors leur être consacrée. 
- une participation plus active des acteurs non gouvernementaux aux relations de 
coopération, secteur privé et autres représentants de la société civile (milieux 
académiques, associatifs, ONG développement et ONG environnement, associations de 
consommateurs,..). Une telle participation, non par opposition aux partenaires officiels 
mais dans un souci de complémentarité, est à envisager à deux niveaux: 
(i) en développant un dialogue effectif avec les interlocuteurs sociaux et économiques sur 
les priorités de la coopération, en particulier dans les domaines qui les concernent 
directement; 
(ii) en associant les acteurs concernés dans la mise en oeuvre de certaines actions de 
coopération, ce qui permettrait de réduire le nombre d'intermédiaires, de mieux cibler 
les programmes et d'en accroître l'efficacité et la pertinence. 
Ces différents aspects du partenariat, la nécessite d'en améliorer le fonctionnement réel 
entre des partenaires dont les responsabilités sont par nature très différentes, imposeront 
donc de revoir de manière fondamentale la façon de concevoir et de mobiliser les 
instruments, les outils à mettre en oeuvre. 
47 
CHAPITRE IV 
D. La couverture géographique des accords de coopération : options 
Le "groupe ACP" ne constitue ni un groupement politique ni un groupement économique 
à proprement parler. Il s'est constitué dans le cadre même des relations avec l'Union, 
pour des raisons à caractère essentiellement historique. Aujourd'hui, les membres du 
groupe ACP ont des intérêts et des possibilités de développement qui divergent à maints 
égards, compte tenu de niveaux de revenus et de conditions de vie très différents, de leurs 
structures économiques, de leurs orientations commerciales, de l'attrait relatif qu'ils 
présentent pour les investissements étrangers. 
Dans ce contexte, le groupe ACP constitue-t-U toujours pour l'Union un partenaire 
pertinent? 
Autrement dit, le cadre unique qui structure actuellement les relations avec les soixante-
dix Etats ACP doit-il être maintenu, morcelé, ou étendu? 
Cette question devra être abordée en fonction de quatre considérations. 
En premier lieu, il reviendra pour une part aux pavs ACP eux-mêmes de se positionner 
à cet égard. Leur choix devrait essentiellement dépendre de leur volonté de renforcer 
leurs propres structures de dialogue intra-ACP, de définir leurs objectifs et intérêts 
communs dans les enceintes nudtilatérales et vis-à-vis de leurs différents partenaires, et 
d'améliorer leur capacité de négociation en tant que groupe politique ou économique sur 
la scène internationale, en dehors de leur relation avec VUE. 
En second lieu, le constat de la diversité des situations au sein du groupe ACP et la 
volonté de rendre la coopération future plus apte à répondre à des besoins variés 
pourraient néanmoins imposer de revoir la forme que pourrait prendre un accord de 
coopération. En outre, en ce qui concerne les dispositions commerciales, une modification 
du système de préférences non réciproques discriminatoires actuellement accordées à 
l'ensemble des pays A CP pourrait devenir incontournable, afin d'assurer la compatibilité 
du système avec les règles de l'OMC. Ces préférences pourraient dès lors n'être 
renouvelables que pour les seuls PMA (liste des Nations Unies des pays les moins 
avancés), tandis que de nouvelles dispositions seraient examinées pour les autres pays 
ACP. Ces questions sont abordées plus en détail au chapitre V. Cette nécessaire 
différenciation dans les stratégies de coopération n 'implique toutefois pas nécessairement 
l'abandon du concept A CP. La différenciation pourrait en effet ne porter que sur certains 
volets de la relation (manifestement le volet commercial, mais aussi éventuellement la 
nature des instruments de coopération financière et technique, le volume de l'aide). Mais 
elle pourrait aussi être plus radicale et se traduire par des accords séparés. La 
différenciation, qui caractérise déjà la coopération sous Lomé IV bis, en fonction des 
différents instruments considérés, devra en tout cas être rendue plus explicite. 
En troisième heu, les objectifs de l'Union, sa vision du développement et du rôle de la 
coopération orienteront non seulement le contenu du ou des nouveaux accords mais aussi 
leur configuration géographique. Or la création d'espaces politiques et économiques 
dépassant les timites nationales, démarche reconnue nécessaire pour l'Europe, l'est aussi 
pour les A CP. La voie de In coopération et de l'intégration régionale apparaît souhaitable 
non seulement en raison de la taille économique généralement insuffisante de nombreux 
pays ACP, mais aussi parce qu 'une telle option peut inciter les responsables politiques 
48 
CHAPITRE IV 
à adopter une démarche plus stratégique en faveur du développement de leurs économies. 
Elle est aussi de nature à accélérer les transformations socio-économiques nécessaires au 
développement d'une économie de marché et à la disparition des structures clientélistes 
souvent organisées sur une base nationale. 
Enfin, un autre aspect, qui pourrait quant à lui déboucher sur le principe de la 
graduation, est l'idée que si des relations de coopération doivent pouvoir être conçues et 
approfondies sur une base permanente, la dépendance à l'égard de l'aide extérieure doit 
en revanche progressivement se réduire au fur et à mesure des progrès qui peuvent être 
réalisés dans la mobitisation des ressources internes et l'amélioration de la crédibilité 
d'un pays pour l'investissement privé étranger. 
A la lumière de ces considérations, quatre options pourront être envisagées: 
(1) statu quo adapté: accord global, modalités différenciées. Une première option 
consisterait à maintenir le principe d'un accord global UE-ACP mais prévoyant des 
modalités différentes en fonction de l'évolution du niveau de développement des pays 
bénéficiaires. Le socle commun définirait les caractéristiques de base (objectifs, principes, 
dispositions institutionnelles, durée de l'accord) et porterait sur certains volets de la 
relation (le dialogue politique, les questions de sécurité, les conditions d'accès à la 
coopération financière et technique). Les dispositions commerciales seraient par contre 
différenciées, les priorités et les modalités de gestion de la coopération financière et 
technique aussi. 
(2) accord global complété par des accords bilatéraux. Un accord global comportant des 
engagements généraux, complété par des accords bilatéraux négociés pays par pays - ou 
éventuellement par groupes de pays dans le cas de l'Afrique sub-saharienne - permettrait 
sans doute de mieux adapter l'action de VUE en fonction des circonstances. 
(3) éclatement de Lomé en accords régionaux. Une troisième, option consisterait à 
remplacer la Convention par un ensemble d'accords régionaux. Cette orientation serait 
tout à fait cohérente avec l'approche générale adoptée par VUE au cours des années 
récentes dans ses relations extérieures, en fonction de stratégies différenciées par régions 
et sous-régions. Au sein de la zone ACP, l'Afrique sub-saharienne constitue manifestement 
une région significative pour l'Europe. Dans certaines sous-régions, l'état d'avancement 
de la coopération régionale permettrait en outre d'envisager des accords sous-régionaux. 
Les pays des Caraïbes s'organisent d'ores et déjà à différents niveaux régionaux et sous-
régionaux. L'objectif de l'Union pourrait être, à terme, d'intégrer la coopération avec 
ces pays dans le cadre des relations qu'elle a développées avec l'Amérique latine. 
L'Union pourrait aussi proposer une coopération élargie à l'ensemble des pays du Bassin 
des Caraïbes. L'Association des Etats des Caraïbes, organisation encore embryonnaire 
mais très vaste, regroupant trente-sept pays du Bassin des Caraïbes, pourrait fournir un 
cadre approprié à cet égard. Les niveaux de développement très différents au sein de cette 
région, une vulnérabilité née au caractère insulaire de ces pays et la fragmentation des 
économies, les problèmes spécifiques qui s'y posent notamment dans le domaine de la 
drogue, de Venvironnementy des flux migratoires et des changements démocratiques (Haïti 
et Cuba)* devraient cependant motiver une approcheiparticulière, tant en •matière da 
49 
CHAPITRE IV 
politique étrangère et de sécurité - VUE est physiquement et strategiquement présente 
dans la région23 - qu 'en termes de coopération au développement. 
Les Etats ACP du Pacifique font tous partie d'organisations régionales relativement 
développées, tant au niveau économique et politique que technique. Une coopération 
efficace avec cette région du monde exigerait d'élargir le cadre de coopération à d'autres 
Etats insuMres du Pacifique. Dans ce cadre élargi, l'intérêt communautaire relève de 
deux domaines précis: la préservation de l'environnement et des ressources natureUes 
importantes dont dispose cette région, et la promotion des échanges, notamment avec les 
pays de l'APEC24. 
(4) accord PMA. Une dernière option consisterait à prévoir un accord de coopération 
avec les pays moins avancés (PMA), qui pourrait éventuellement être ouvert aux PMA 
hors ACP, et de considérer d'autres types d'accords avec les pays non PMA. 
Formellement en effet, au niveau des dispositions institutionnelles, la volonté de prendre 
en compte le niveau de développement et les besoins de chaque pays pour définir le type 
de coopération proposée, ne peut se fonder que sur une distinction entre PMA et non 
PMA; une prise en compte plus nuancée de la situation de chaque pays pourra, comme 
c'est déjà partiellement le cas actuellement, intervenir au niveau de la pratique de la 
coopération financière et technique. 
Si cette option peut présenter une certaine pertinence au plan commercial, en revanche 
en ce qui concerne le dialogue politique et les autres domaines de coopération (appui aux 
politiques socio-économiques, coopération scientifique, environnement, etc), elle paraît 
difficilement concevable. 
E. La coordination des partenaires européens : options 
Les relations de VUE avec les Etats ACP ont dès le départ reflété la volonté d'adopter 
une approche globale, dans la mesure où les principaux instruments d'action 
communautaire - la politique commerciale et l'aide - ont été intégrés dans un même cadre 
contractuel. Des dispositions relatives au respect des droits de l'homme, à l'Etat de droit, 
à la bonne gestion des affaires publiques, ainsi que le principe d'un dialogue politique, 
ont en outre été introduits dans l'accord de coopération depuis 1990. 
L'approche intégrée a l'avantage défavoriser une utilisation cohérente des différents 
instruments de coopération et de dialogue concernés. Toutefois la portée de la 
coopération européenne s'est notamment trouvée limitée par trois facteurs relevant de 
l'action même de VUE: les conséquences, qui n 'ontpas été systématiquement anticipées, 
des politiques communautaires ou des Etats membres autres que la coopération au 
23 Départements français d'Amérique (DOM); PTOM britanniques et néerlandais. 
24 VAsia Pacific Economie Cooperation regroupe dix-huit membres: Australie, Brunei 
Darussalam, Canada, Chili, République Populaire de Chine, Hong-Kong, Indonésie, 
Japon, République de Corée, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Papuasie Nouvelle 
Guinée, Philippines, Singapour, Taiwan, Thailande, et Etats-Unis. 
50 
CHAPITRE IV 
développement, pour les pays ACP; la perte d'efficacité et les difficultés rencontrées par 
les pays bénéficiaires de l'aide dues au degré insuffisant de coordination existant entre 
les Etats membres, et entre les Etats membres et la Communauté; l'insuffisance, de plus 
en plus fortement ressentie dans le contexte international actuel, d'une attitude et d'une 
action politique commune des Etats européens à l'égard des ACP. 
Dans quelle mesure l'Union peut-elle améliorer la cohérence - au sens large - de son 
action vis-à-vis des pays ACP? 
Il est clair que le renforcement de la dimension poMque du partenariat, évoqué au point 
B ci-dessus, constitue un point-clé dans le débat sur la cohérence au sens large. Au-delà 
de cette dimension fondamentale, deux aspects peuvent aussi être évoqués: la cohérence 
des autres potitiques communautaires - et nationales - avec les objectifs du 
développement; la complémentarité et la coordination des potitiques de développement de 
la Communauté et des Etats membres. Ces deux aspects avaient été largement soulignés 
dans la communication de la Commission de 199225; les effets des mesures prises par 
VUE depuis lors demeurent cependant trop modestes, set un déficit de cohérence et de 
coordination subsiste. 
Concernant la cohérence au sens strict, c'est-à-dire les effets externes d'autres politiques 
que la coopération au développement, elle ne peut en tout état de cause faire l'objet d'un 
engagement international de la Communauté. Compte tenu d'objectifs parfois conflictuels 
entre préoccupations internes et externes, ou dans le cadre des relations tissées avec 
d'autres pays ayant des intérêts éventuellement concurrents, la cohérence demeure une 
question d'appréciation politique. Le Traité sur l'Union européenne répond à ces 
interrogations, en imposant le principe de la cohérence, en particulier en matière d'action 
extérieure (Article C du Traité), et de manière explicite pour ce qui concerne la 
coopération au développement (Article 130 V). Cette question a été évoquée à plusieurs 
reprises par la Commission et par le Conseil26, et une approche au cas par cas a été 
adoptée à cet égard. 
En revanche concernant la coordination des partenaires européens, différentes options 
peuvent être envisagées pour améliorer la situation. Outre les efforts de coordination 
évoqués au chapitre I.C. qui doivent être poursuivis au niveau opérationnel, au niveau 
des orientations de politiques sectorielles et dans les enceintes internationales, l'Union 
pourrait envisager: 
- soit de définir une stratégie européenne globale vis-à-vis des pays ACP, qui engagerait 
aussi bien les Etats membres dans leurs actions nationales que la Communauté. Il 
s'agirait non pas {d'une:plus grande "communautarisation" de la coopération au 
développement, mais bien d'un rapprochement des stratégies. La-recherche d'une 
meilleure complémentarité entre les différentes interventions nationales et-européenne, 
25 SEC(92)915 du 15 mai 1992 "Lapolitique de coopération au développement à l'horizon 
2000" et Déclaration du Conseil de novembml992 sur le même thème. 
26 voir notamment les conclusions du Conseil Développement dw25 novembre 1994 et du 
20 décembre 1995. 
51 
CHAPITRE IV 
principe fixé par le Traité, serait facilitée par l'existence d'un cadre de référence 
commun; 
- soit de prévoir dans le (ou tes) nouveau(x) accord(s) de coopération, un mécanisme 
d'information, de suivi et de coordination dans les domaines-clé d'intervention des Etats 
membres et de la Communauté. Il s'agirait là d'un engagement de l'Union en faveur 
d'une coordination accrue. 
L'objectif de ces deux options ne serait pas d'uniformiser les politiques de coopération 
européennes, dont l'existence et la diversité en termes d'expériences constitue un gage 
de pluralisme. Mais il s'agirait surtout, d'une part, d'améliorer l'impact et l'efficacité 
des actions européennes en faveur du développement et d'assurer un effet de masse 
critique; d'autre part, d'assumer de manière phts éxpticite la responsabilité potitique 
correspondante. 
Une coordination européenne renforcée est susceptible de faire progresser les efforts de 
coordination entrepris au niveau de l'ensemble des donateurs, ainsi qu 'au sein du système 
multilatéral dans le cadre du rapprochement inter-institutionnel convenu lors du récent 
Sommet du G7, accordant une attention particulière à l'Afrique, sur la base notamment 
de l'Initiative des Nations Unies pour l'Afrique annoncée en mars 1996. 
52 
CHAPITRE V 
CHAPITRE V. OPTIONS POUR UNE NOUVELLE POLITIQUE DE COOPERATION 
DE VUE VIS-A-VIS DES PAYS ACP 
L'échéance de Van 2000 ne remet pas en cause toutes les composantes de la politique de 
coopération mise en oeuvre jusqu'à présent. Au contraire une grande partie des 
orientations qui ont été développées au fil du temps, en particulier celles qui ont été 
adoptées au cours des années récentes, doivent être confirmées et dans certains cas 
approfondies. La politique de coopération est en évolution continue, de nouvelles 
approches sont progressivement introduites dans de nombreux domaines, et il convient 
d'en reconnaître la pertinence. 
Dans la tigne de ces orientations récentes, tenant compte des objectifs généraux assignés 
par le Traité à la potitique communautaire de coopération au développement, de 
l'expérience de la Convention de Lomé et de l'analyse des contraintes et des potentialités 
des pays ACP pour l'avenir, la coopération future entre VUE et les pays ACP doit 
permettre d'appuyer les efforts de ces pays pour assurer les conditions d'un 
développement durable. Ces conditions sont à la fois politiques, économiques et sociales. 
L'amélioration de la compétitivité des économies ACP, indispensable pour accroître 
l'emploi et relever le niveau de vie général, peut être encouragée par un ensemble de 
mesures qui relèvent des politiques externes - en faveur du développement et de la 
diversification des échanges économiques et commerciaux - et des politiques internes - en 
faveur d'une amélioration des capacités d'offre. A partir de ce constat, la politique de 
coopération de VUE vis-à-vis des pays ACP pourrait être restructurée autour de trois axes 
prioritaires: 
- la dimension économique et sociale. La réduction de la pauvreté est au centre de 
nombreuses actions engagées par VUE dans le cadre de sa coopération financière. De 
nombreux pays ACP demeurent parmi les plus pauvres du monde, et la lutte contre les 
situations de stagnation et de marginalisation requiert un éventail de politiques 
sectorielles et générales. Différentes options peuvent être envisagées pour élargir le 
champ d'action de VUE en faveur de la croissance économique, de l'investissement et du 
secteur privé, du développement social et de la réduction de la pauvreté; 
- la dimension institutionnelle et l'appui au secteur public. La manière dont l'Etat assume 
ses fonctions, les questions de "good governance", de gestion politique et économique, 
s'avèrent souvent cruciales pour assurer les conditions du développement dans de 
nombreux pays ACP. Outre leur dimension politique essentielle, qui justifierait un 
renforcement du dialogue politique UE-ACP tel qu'évoqué au chapitre IV.B, ces 
problèmes présentent également des aspects "techniques" importants qui'>.doivent être 
abordés dans te cadre de la coopération. Il,existe désormais un large consensus sur la 
nécessité désoutenir les réformes institutionnelles et le développement des capacités dans 
toute politique de coopération: VUE est certes déjà active dans ce domaine. Mais-elle 
pourrait envisager d'accentuer son appui à la réforme du cadre institutionnel et juridique, 
ainsi qu'à l'amélioration des capacités des services publics; cette capacité apparaît en 
effet comme un domaine d'action susceptible d'avoinun effet de levier important, dans 
la mesure où, dans de nombreux pays ACP, elle concerne directement UJ gestion d'une 
grande partie de l'aide, et elle en détermine souvent l'impact et la viabilité; 
53 
CHAPITRE V 
- le commerce et l'investissement. L'accord commercial de Lomé, qui met l'accent 
essentiellement sur les préférences tarifaires et contingentaires, a été insuffisant pour 
permettre aux pays ACP et ce, en contraste avec les performances bien meilleures du 
groupe des PMA, de préserver, et encore moins d'améliorer, leur participation aux 
marchés mondiaux de biens, de services et de capitaux. Les avantages tarifaires ne sont 
donc ni suffisants ni ne constituent une condition nécessaire pour de bonnes performances 
en matière d'exportations et de croissance. Les facteurs du côté de l'offre, notamment une 
bonne gestion et des politiques macroéconomiques et microéconomiques saines, des 
potitiques en matière de commerce intérieur et d'investissement notoirement stables, sûres 
et efficaces, sont déterminants, plus que des préférences tarifaires unilatérales, pour 
réaliser de bons résuUats en matière d'exportations et de croissance économique. 
L'impact limité des "préférences Lomé", l'érosion prévisible des marges préférentielles, 
et la nécessité de prévoir des dispositions compatibles avec les nouvelles règles de 
l'OMC, imposent d'examiner les différentes options devant lesquelles se trouveront VUE 
et les pays ACP pour définir de nouveaux régimes d'échanges. L'objectif recherché est 
de contribuer à une meilleure insertion des pays ACP dans les échanges économiques et 
commerciaux internationaux, de les aider à mieux tirer parti des possibilités de 
développement qu'ils peuvent offrir et d'écarter les risques d'une marginalisation 
croissante. 
Pour chacun des trois axes de coopération ainsi identifiés, un acquis communautaire 
existe à des degrés divers. Dans les sections qui suivent, cet acquis fait l'objet d'un bref 
rappel, en référence aux textes du Conseil considérés comme les plus significatifs dans 
ces domaines. Mais des options nouvelles devront aussi être considérées, soit par 
nécessité institutionnelle - comme dans le Cas des dispositions commerciales - soit pour 
approfondir, renforcer et en finale accroître l'efficacité de l'action de VUE par rapport 
aux objectifs qu 'elle poursuit à travers sa politique de coopération au développement. 
A, La dimension socio-économique 
Les analyses développées aux chapitres I et III ont souligné le fait que les conditions du 
développement économique et social sont en pleine évolution, au niveau international et 
au plan interne dans les pays ACP. En particulier la demande de démocratisation et 
d'une participation accrue du secteur privé et de la société civile s'y exprime déplus en 
puts fortement. La plupart des pays ACP sont engagés dans la voie de l'économie de 
marché et de l'ouverture commerciale, s'efforcent d'assurer des conditions plus favorables 
au développement du secteur privé, et reconnaissent les effets bénéfiques de 
l'investissement étranger. Un certain nombre d'entre eux ont entrepris, avec des succès 
inégaux et à des degrés divers, des réformes économiques allant dans ce sens. Les 
investisseurs privés sont cependant demeurés très réservés, et l'investissement étranger 
n'a en particulier été significatif que dans un nombre timité de pays et de secteurs. Les 
perspectives de croissance se sont néanmoins améliorées dans un grand nombre de pays, 
sans pour autant permettre de réduire de manière significative l'incidence de la pauvreté. 
Cette analyse a notamment conclu à l'importance d'assurer une plus grande crédibilité 
à la politique de réforme afin d'en accélérer les effets positifs attendus, en réduisant le 
degré de risque et d'instabilité qui caractérise l'environnement économique. Les réformes 
économiques et institutionnelles nécessaires devront en outre s'accompagner d'une 
54 
CHAPITREV 
transformation profonde du fonctionnement de la société, ce qui suppose inévitablement 
des processus longs et progressifs. 
Les pays A CP ont besoin d'accélérer leur croissance économique. Mais il existe aussi une 
marge importante pour améliorer l'impact de la croissance sur la réduction de la 
pauvreté. La participation du plus grand nombre à l'activité économique, l'accès aux 
ressources productives (la terre, le capital et le crédit, la formation, l'information) et aux 
services sociaux de base (éducation, santé, nutrition, eau potable), l'amélioration de la 
situation socio-économique des femmes et des jeunes, sont autant de dimensions 
essentielles et complémentaires de toute stratégie de hate contre la pauvreté, et qui 
relèvent en premier tieu des politiques économiques et sociales internes. Le rôle de la 
coopération est d'encourager l'évohaion potitique nécessaire, et de soutenir, par une 
assistance financière et technique, les efforts entrepris. Aucune action en faveur de 
l'allégement de la pauvreté n 'est réellement efficace et ne peut avoir des effets durables, 
en l'absence d'un engagement et d'une volonté claire du pays bénéficiaire. 
Le concept du développement durable, la centrante du développement social et humain, 
ont été largement débattus au niveau international au cours des dernières années; lors des 
grandes conférences internationales de Rio. Le Caire. Copenhague. Pékin, et Rome27 
notamment, un grand nombre de pays ont adopté des principes et des valeurs communes, 
et ont identifié des objectifs prioritaires. Le cadre stratégique général, les grandes 
orientations des politiques économiques et sociales sont donc tracées. Les références 
européennes quant à elles sont claires: VUE répercute dans ses relations de coopération, 
sa vision du développement économique et social, elle-même issue d'expériences 
nationales diversifiées. La question pour VUE est donc désormais de rechercher les 
moyens les plus efficaces d'encourager la mise en oeuvre de ces stratégies, le respect des 
principes annoncés. 
L'analyse de la situation socio-économique dans la zone ACP a aussi mis en évidence la 
différenciation croissante entre ces pays. L'UE doit envisager une coopération modulable. 
permettant au fur et à mesure qu'un pays ou un groupe de pays progresse dans la voie 
de la stabilisation et des réformes, de passer d'une politique centrée sur l'appui au 
processus de réforme à une relation s'élargissant à de nouveaux domaines de coopération 
et à l'établissement de partenariats plus diversifiés, à l'instar de ce que VUE propose 
dans d'autres régions en développement (coopération économique plus avancée, 
coopération scientifique, technique, etc). 
Les options en matière d'appui au développement socio-économique devront donc être 
appréciées dans cette perspective: non seulement des priorités stratégiques différentes 
devront être adoptées vis-à-vis de choqué pays, mais les domaines de coopération 
pourront être différents d'un pays à l'autre. 
Ces options peuvent être regroupées autour de deux axes prioritaires, qui relèvent tous 
deux d'un objectif de démarginalisation: l'intégration des pavs ACP dans le système 
27 Sommet de la Terré, Conférence sun la Population,^ Sommet* Mondial pour le 
Développement Social, Conférence sur les Femmes, Sommet pour d'Alimentation, i 
55 
CHAPITRE V 
économique imernational et l'intégration des populations pauvres dans la vie économique 
et sociale. 
1. Stimuler la croissance économique par la compétitivité et le développement du 
secteur privé. 
Bon nombre de potitiques actuelles de coopération de la CE sont axées sur la promotion 
d'une croissance plus rapide et d'investissements privés plus élevés dans les pays ACP 
et visent une intégration puis vaste dans l'économie mondiale par l'intermédiaire du 
commerce et des investissements. Ces potitiques impliquent le soutien financier et 
technique aux réformes d'ajustement structurel, le soutien sectoriel dans les donmines de 
l'infrastructure, de l'agriculture, de l'industrie, des services et du développement des 
ressources humaines et le soutien direct du secteur privé grâce à l'encouragement du 
développement des entreprises, aux investissements, au développement des échanges et 
à l'aide financière et technique octroyée par la BEI et le CDI. Un secteur privé robuste 
est essentiel pour améliorer en permanence et de façon durable le niveau de vie et les 
possibilités. 
Pour la CE, la question est de savoir, compte tenu des taux de croissance modestes 
réalisés par de nombreux pays partenaires dans le passé, ce qu 'elle peut faire de plus 
pour promouvoir une croissance économique plus rapide, une plus grande compétitivité 
des entreprises des ACP, de meilleures performances à l'exportation et des niveaux plus 
élevés d'investissements privés, et quelles nouvelles politiques et approches elle peut 
adopter. 
Il existe plusieurs solutions pour améliorer l'efficacité de l'assistance future: 
a) Un soutien plus systématique et plus complet en faveur du développement du 
secteur privé 
La réponse positive que l'on attendait du secteur privé aux réformes économiques a été 
faible et lente dans un certain nombre de pays, particulièrement en Afrique 
subsaharienne. Souvent, les réformes n 'ont pas réussi à inspirer la confiance et à 
produire les résultats attendus et en conséquence à timiter à des niveaux raisonnables les 
coûts et les risques pour les investisseurs. L'expérience des dernières années montre que 
les pays qui font preuve d'une volonté crédible de mettre en oeuvre des politiques et des 
réformes politiques saines et qui offrent un environnement transparent et favorable pour 
les entreprises réussissent également à attirer les investissements, à créer des emplois et 
des entreprises innovatrices, à augmenter leurs recettes d'exportation et à enregistrer une 
croissance économique durable. En conséquence, les tâches à effectuer consistent: (i) à 
convaincre les autorités publiques et le secteur privé que les réformes sont réelles et 
durables et que des politiques économiques stables et prévisibles seront mises en oeuvre; 
(ii) à s'attaquer aux politiques et aux institutions qui sont encore à l'origine de frais 
élevés, d'une faible productivité et d'un manque de compétitivité; (iii) à renforcer les 
systèmes financiers et les institutions de façon à permettre au secteur privé d'investir 
davantage et d'avoir un meilleur accès aux services financiers; (iv) à développer 
l'infrastructure économique et (v) à renforcer les capacités du secteur privé à gérer des 
56 
CHAPITRE V 
entreprises, former des employés, développer et commercialiser des produits et à réaliser 
des gains d'efficacité. 
Un certain nombre d'options s'offrent à la CE pour développer son plan d'action afin de 
contribuer à la réalisation de ces tâches: 
Renforcer la confiance La CE peut souligner le fait que les réformes 
économiques qu'elle soutient ainsi que l'assistance qu'elle fournit pour promouvoir les 
secteurs productifs de l'économie sont conçues dans le but de soutenir les objectifs 
globaux de développement des ACP et en particulier ceux du secteur privé. Après 
consuhation avec la population, ces arguments doivent être correctement expliqués aux 
partenaires non-gouvernementaux. 
Elle peut fournir des ressources pour aider les gouvernements partenaires à affiner 
leurs relations avec le secteur privé, à améliorer leurs communications avec ce secteur, 
à le consuUer au sujet de ses politiques prévues et à écouter ses griefs et ses propositions. 
Certains pays ACP ont déjà des instances consultatives réunissant le gouvernement et le 
secteur privé qui peuvent jouer un rôle important pour renforcer la confiance, à condition 
de disposer de ressources adaptées. Dans ce contexte, le renforcement des organisations 
professionnelles et des chambres de commerce est crucial, pour qu 'elles soient en mesure 
de remplir correctement leur rôle et de fournir des services utiles aux entreprises. 
Environnement politique et institutionnel La CE peut aider les gouvernements 
partenaires à poursuivre leurs réformes administratives et institutionnelles (notamment les 
réformes de l'administration fiscale) et à renforcer l'Etat de droit et l'administration de 
la justice qui ont un impact sur les entreprises. Elle peut aider les gouvernements à 
identifier les pratiques réglementaires et administratives inefficaces et sources de retard, 
qui sont un obstacle à l'investissement et à la création d'emplois et qui augmentent 
inutilement les coûts et les risques inhérents à la conduite normale d'affaires. 
Elle peut apporter une contribution technique plus énergique à la planification et 
à Ut mise en oeuvre de la privatisation des entreprises publiques (voir plus loin sous-
paragraphe b)) et rechercher avec les gouvernements partenaires dès solutions créatives 
et durables aux déficiences infrastructures qui constituent des obstacles pour le secteur 
privé. 
Elle peut soutenir l'introduction de politiques, de règles et de pratiques régissant 
la concurrence, la protection des consommateurs28 et la réglementation des monopoles, 
la recherche, l'information et les transferts de technologie qui complètent les réformes 
économiques et la privatisation. 
Systèmes financiers et institutions La CE peut mettre plus de moyens en oeuvre 
pour soutenir les marchés locaux des capitaux et améliorer l'accès des entreprises aux 
services financiers. Elle peut fournir des services de conseil techniques et un soutien 
28 Des réflexions sont en cours au sein de la Commission quant au rôle d'une politique; 
des consommateurs dans le cadre de la politique de développement (COM(95)519 
"Priorités pour la politique des consommateurs''). 
57 
CHAPITRE V 
financier pour la restruauration d'institutions financières faibles et pour le renforcement 
du cadre juridique et réglementaire au sein duquel des nouveaux services financiers, 
fondés sur une base saine, peuvent être mis en place au service des entreprises, des 
petites entreprises, des agricuheurs et des épargnants. Une attention particulière doit 
être accordée à des questions teUes que (i) le renforcement de la formation de capitaux 
nationaux, (ii) le soutien de la diversification des institutions et des services financiers et 
(iii) l'amélioration des systèmes et réseaux de paiement. 
Ressources et capacités du secteur privé Le FED soutient directement les 
entreprises privées par l'intermédiaire des programmes indicatifs nationaux, par le 
développement des entreprises et du commerce et par l'action de la Banque européenne 
d'investissement (BEI) et du Centre pour le développement industriel (CDI). Le CDI a 
récemment actualisé son portefeuille d'instruments à la himière de l'expérience positive 
du dispositif financier ECIP opérationnel dans les pays ALA et delà Méditerranée et en 
Afrique du Sud. 
Les programmes nationaux de la CE assurent le soutien financier et technique des 
microentreprises, des PME et des entreprises artisanales sous la forme de lignes de 
crédit, de fonds de garantie, de services consuUatifs, de formations et d'assistance 
technologique. Ces programmes ont fait leurs preuves et devraient probablement encore 
pouvoir se développer (notamment grâce à des financements adéquats). La BEI a 
également joué un rôle important dans l'octroi de prêts et de capitaux à risque. La CE 
soutient également des entreprises plus importantes grâce à ses actions dans le domaine 
des investissements industriels et du développement du commerce. 
La Commission, en coUaboration avec le CDI, pourrait élargir la portée de son 
assistance en finançant des services de consuhation et de conseil (locaux et externes) 
destinés, moyennant une participation aux frais, à des entrepreneurs locaux cherchant à 
développer leurs affaires. Elle pourrait également mettre plus de moyens en oeuvre pour 
accroître les capacités des associations commerciales et professionnelles locales à assurer 
à leurs membres des services de renforcement des capacités. 
La BEI octroie également des prêts et des capitaux à risque, subventionnés par 
des ressources FED, à des projets plus importants du secteur privé dans les domaines de 
l'infrastructure, de l'industrie, des mines et de Vagro-industrie. Une partie de ces 
ressources est rétrocédée par des intermédiaires financiers locaux à des petites et 
moyennes entreprises privées. 
Une option .pour augmenter le soutien aux entreprises officielles consisterait à 
orienter davantage de ressources FED vers la Commission et la BEI, conformément au 
rôle des deux institutions et à satisfaire les demandes croissantes d'opérations privées 
dans les pays ACP. En outre, les fonds FED pourraient également être nùs à la 
disposition d'autres institutions de financement du développement basées dans VUE 
(comme par exemple les institutions EDFI), dont certaines sont activement engagées dans 
le développement de services financiers innovateurs pour le secteur privé dans les pays 
ACP. Toutefois, le but à plus long terme doit être d'encourager la croissance des 
marchés de capitaux locaux et régionaux et, en ce qui concerne les entreprises plus 
importantes et mieux établies dans les pays ACP, de financer leur développement à partir 
des sources du marché, et non à partir de crédits officiels. Dans ce contexte, le 
58 
CHAPITRES 
développement de l'épargne locale et sa canalisation vers les investissements productifs 
sont d'une importance cruciale. 
Le CDI a toujours été le principal instrument de la Convention de Lomé assurant 
des services de conseil techniques au secteur des petites et moyennes industries, 
particulièrement pour ce qui concerne la préparation et l'évaluation de projets ainsi que 
pour arranger des financements et des partenariats. Il possède des antennes locales sur 
de nombreux marchés ACP et est bien placé pour jouer un rôle d'intermédiaire entre les 
nouvelles entreprises en expansion d'une part et le savoir-faire financier, technologique 
et de gestion d'autre part. 
La Commission pourrait, dans le cadre d'une politique d'accroissement de la 
fourniture de nouvelles technologies orientées par la demande et de services de conseil 
à l'intention du secteur privé des pays ACP, encourager le CDI, ainsi que d'autres 
fournisseurs potentiels de services de VUE et des pays partenaires, à accroître leurs 
capacités pour assister les entreprises, moyennant un partage des frais, ce qui 
constituerait une option prometteuse pour l'avenir. 
Promotion des investissements La Convention de Lomé a longtemps reconnu 
l'importance des investissements étrangers directs pour la croissance et la compétitivité 
des économies des ACP. La Commission fournit une assistance technique pour la 
rédaction de codes en matière d'investissements et de bis et de règlements pour protéger 
les investissements et pour les initiatives de promotion des investissements lancées par les 
gouvernements. Elle a financé des investissements sectoriels et des forums de partenariat 
pour faire connaître les opportunités aux investisseurs étrangers potentiels et promouvoir 
les partenariats. Ces activités complètent utilement les réformes et les mesures de 
renforcement de la confiance qui améliorent l'environnement favorable au développement 
du secteur privé. 
Les efforts visant à constituer une "vitrine" attrayante pour les possibilités 
d'investissements dans des pays qui offrent un environnement politique et institutionnel 
satisfaisant doivent indubitablement être poursuivis. Les options pour des actions de 
protection des investissements font l'objet d'une analyse plus détaillée dans la section V. C 
ci-dessous. 
Pour mettre en oeuvre ce plan d'action, la CE devra faire preuve de souplesse, 
d'empirisme et de pragmatisme en ce qui concerne les priorités réelles et les besoins 
ressentis par les parties intéressées, et ce, pays par pays. Elle devra être sélective et 
cibler avec attention le choix de ses programmes. Dans son approche du développement 
du secteur privé,' la CE doit cependant être cohérente et bien coordonnée avec d'autres 
acteurs (locaux et étrangers) poursuivant les mêmes objectifs. Lorsque le développement 
du secteur privé et le soutien d'une plus grande compétitivité sont des traits marquants 
de ses stratégies de coopération, elle doit, en collaboration avec les autres parties 
intéressées, chercher a élaborer des stratégies de développement du secteur privé sur 
lesquelles peuvent s'appuyer des programmes et des projets individuels. 
Les modifications possibles des instruments delcoopération visant à soutenir une 
politique élargie et recentrée d'encouragement du secteur privé sont examinée? dans le 
chapitre VI.A ci-dessous.\ Une approche consiste à envisager^ lorsque c'est possible, 
l'affectation d'une partie de l'assistance' nationale programmable au soutien du 
59 
CHAPITRE V 
développement du secteur privé, grâce à des actions visant à améliorer l'environnement 
potitique et institutionnel et grâce à des mesures de soutien direct des entreprises. Le 
secteur privé pourrait être invité à participer à la définition des priorités pour l'utilisation 
de cette enveloppe de ressources. 
b) appuver des pro2rammes de restructuration des entreprises publiques et de 
privatisations. 
Les privatisations constituent souvent l'un des volets des réformes visant à relancer 
l'investissement, à assurer un environnement plus concurrentiel et à développer des 
structures économiques puis flexibles et puis diversifiées. Les privatisations ne constituent 
pas pour autant une solution en soi, et une approche au cas par cas doit pouvoir être 
adoptée. Ces programmes sont généralement complexes et difficiles à réaliser, exigeant 
des capacités d'analyse et administratives importantes. Une assistance technique, 
notamment pour évaluer les différentes options (restructuration, réhabilitation de l'outil 
économique, etc) et un accompagnement des plans sociaux lorsqu'ils s'avèrent 
nécessaires, peuvent contribuer à améliorer la situation. 
VUE est bien placée pour soutenir des programmes de privatisation dans la mesure où 
elle peut mobiliser l'expertise développée dans les différents Etats membres et valoriser 
l'expérience acquise dans une grande variété de pays. VUE pourrait envisager de 
développer ce type d'appui dans les pays où manifestement les privatisations faciliteraient 
l'entrée de nouveaux investisseurs privés et contribueraient à des gains de compétitivité. 
c) poursuivre et intensifier l'appui à l'intégration régionale 
Depuis la première Convention de Lomé, la Communauté a soutenu de nombreuses formes 
de coopération régionale. En termes de financement, les principaux domaines ont été les 
suivants: transports et communications, environnement, contrôle des maladies animales 
et formation. Progressivement, le soutien a été unifié dans le cadre de l'objectif général 
de renforcement de l'intégration économique. Le raisonnement sous-jacent est que pour 
les pays ACP, l'intégration économique régionale est une étape indispensable vers leur 
intégration réussie dans l'économie mondiale. Parallèlement, VUE a attiré l'attention sur 
les effets négatifs qu'entraînent la formulation et la mise en oeuvre déprogrammes de 
réforme économique dans un contexte purement national. Actuellement, la nécessité de 
tenir compte de la "dimension régionale de l'ajustement" est universellement reconnue. 
Au cours de ces dernières années, la CE a soutenu activement plusieurs organisations 
régionales, notamment la récente UEMOÀ (Afrique occidentale) et la SADC (Afrique 
australe) récemment transformée et élargie. En collaboration avec trois autres bailleurs 
de fonds (Banque africaine de développement, FMI et Banque mondiale), la CE soutient 
l'initiative transfrontalière en Afrique orientale et australe et dans l'Océan indien, à 
laquelle 14 pays participent activement. 
Deux aspects importants de cette initiative doivent être soulignés: la participation du 
secteur privé et la cohérence de l'agenda politique national et régional. 
60 
CHAPITRE V 
Par l'intermédiaire de ses programmes indicatifs régionaux, la CE soutient des initiatives 
en matière d'infrastructure, d'environnement, de santé et autres qui présentent un intérêt 
pour plus d'un pays et se prêtent extrêmement bien à la conception et à la mise en oeuvre 
sur une base régionale. 
Afin d'améliorer les performances passées, il est nécessaire de soutenir l'intégration 
économique régionale dans le cadre d'une stratégie cohérente. Compte tenu de 
l'expérience récente de VUE, une telle stratégie devrait reposer sur les trois éléments de 
base suivants: 
1. renforcement des capacités (entre autres l'assistance technique, la formation 
et la recherche interne) dans le domaine de l'intégration économique régionale tant au 
niveau des institutions régionales que des gouvernements nationaux: 
2. assistance au secteur privé pour faciliter la restructuration dans le marché 
régional puis vaste et le marché mondial, ce qui impliquerait également des améliorations 
dans le secteur financier afin de faciliter et de garantir les paiements; 
3. soutien aux gouvernements souhaitant réellement effectuer une intégration 
régionale afin de neutraliser les effets de la transition sur les ressources budgétaires 
(soutien de la balance des paiements ou budgétaire, en complément au soutien à 
l'ajustement économique national et complètement en ligne avec celui-ci). 
Les instruments disponibles à l'heure actuelle conviennent parfaitement pour soutenir une 
telle stratégie cohérente. 
Il existe pour VUE une autre nouvelle voie pour promouvoir l'intégration économique 
régionale qui mérite d'être étudiée plus avant, à savoir celle de la politique commerciale. 
VUE participe à l'heure actuelle à des négociations pour réaliser une zone de libre-
échange (ZLE) avec plusieurs (groupements de) pays en développement. Compte tenu du 
poids de VUE dans les questions commerciales, les dispositions de ces ZLE affecteront 
l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale. Il est possible 
d'exploiter ces dispositions d'une façon qui favorise une plus grande cohérence 
économique des pays en développement. Conformément aux conclusions de la Commission 
et du Conseil de juin 1995 sur les zones de libre-échange, ces accords doivent respecter 
les dispositions correspondantes de l'OMC et tenir compte des conséquences pour les 
politiques communes de l'Union et pour ses principaux partenaires commerciaux. 
d) intensifier les actions d'appui au développement du commerce. 
Le développement du commerce constitue un volet particulière'une potitique plus globale 
centrée sur la compétitivité et le développement du secteur privé. Outre les instruments 
propres au régime commercial et de l'investissement, qui seront discutés au chapitre 
V. C., un large éventail d'actions de coopération peuvent contribuer au développement du 
commerce. Cette dimension a été introduite dans la Convention de Lomé lors de la 
révision de 1995 et VUE a entrepris de développer ce domaine dé coopération autour de 
différents programmes d'appui: définition déprogrammes intégrés de développement du 
commerce au niveau national ou régional, programmes pluriannuels d'appui aux 
associations de commerce regroupant des opérateurs des ACP et des* opérateurs 
européens, programmes, d'appui, aux entreprises dans des secteurs déterminés* et 
programmes d'appui au développement des infrastructures et des services liés \au 
61 
CHAPITRE V 
commerce (transport et communications, intermédiaires financiers et autres, chambres de 
commerce, etc). 
Compte tenu du fait que les nouveaux défis posés par la mondialisation et la compétition 
modifieront les paramètres de base des échanges internationaux, TUE doit en 
conséquence renforcer et intensifier ses engagements en vue de soutenir les Etats ACP 
dans leurs efforts pour bénéficier des avantages potentiels découlant des nouvelles 
possibilités d'échanges. 
Un accent particulier doit être mis sur le secteur privé et ce soutien devra se concentrer 
sur la demande des clients et la participation. La priorité doit être accordée à la création 
de réseaux de partenariat internationaux, à la promotion dès investissements et au 
développement d'industries et d'institutions de services de soutien. 
Le renforcement des mécanismes d'amélioration des réseaux entre les secteurs privés 
européens et ACP doit faire l'objet d'une plus grande attention. 
En outre, compte tenu de la révolution de la technologie de l'information globale qui 
caractérisera le prochain millénaire, TUE doit intensifier son soutien aux Etats ACP pour 
leur permettre d'accéder aux matériels et logiciels qui y sont associés et pour en faciliter 
l'utilisation optimale. 
e) soutenir le développement des compétences scientifiques et techniques comme élément 
stratégique d'un développement durable. 
Le développement accéléré de technologies de plus en plus complexes, en matière de 
santé, d'alimentation et de communications notamment, et le fossé scientifique et 
technologique grandissant qui sépare la plupart des pays ACP du monde industrialisé, 
devraient motiver une action particulière de l'UE dans ce domaine. Bien que cette 
dimension soit présente dans la convention de Lomé, elle n'a en effet jusqu'à présent pas 
donné lieu à un plan d'action cohérent et durable. 
Compte tenu de l'expérience communautaire, l'UE est bien placée pour développer des 
partenariats scientifiques et technologiques rassemblant des institutions publiques de 
recherche & développement et des entreprises privées des secteurs concernés, au Nord 
et au Sud. Ces actions devraient s'appuyer sur un dialogue sur les enjeux de la R&D 
avec les pays ACP, en particulier dans un cadre régional, visant à encourager ces pays 
à faire évoluer leurs cadres réglementaires (droits de propriété intellectuelle, circulation 
des biens et des personnes, code des investissements, ...) et à les aider à assurer les 
implications budgétaires d'une politique visant à développer les partenariats Recherche-
Entreprises. 
fi aider les pavs ACP à se préparer aux mutations en cours dans le domaine de 
l'information 
L'évolution engagée vers la société de l'information concerne non seulement les 
économies avancées ou émergentes mais également les économies et les sociétés ouvertes 
ou désireuses de s'ouvrir sur l'extérieur. Comme l'ont reconnu les participants à la 
62 
CHAPITRE V 
récente conférence de Midrand29, ces changements doivent s'intégrer dans une vision 
commune du futur partagée par les pays industrialisés et les pays en développement. 
Mais la Conférence a également, dans les conclusions dé sa Présidence, insisté sur la 
responsabiuté des pays et sur le rôle irremplaçable que doit jouer le secteur privé. 
La première étape réside dans Vamélioration des services de télécommunications qui, 
avec Veau et l'électricité, sont utilisés par la totalité des branches de l'économie. 
Ce domaine constitue un champ particutièrement attractif pour le secteur privé en raison 
de son potentiel de croissance (la totalité des Etats étant sous-équipés) et de l'apparition 
récente de nouvelles technologies qui répondent avec plus de flexibilité aux besoins de 
pays tels que les ACP, notamment les transmissions sateintes, la téléphonie cellulaire 
mobile et fixe. L'expérience européenne de transition est suffisamment riche et diversifiée 
pour offrir un appui sur mesure aux pays qui le souhaiteraient. 
A cela, s'ajoute le développement de nouveaux services, dont INTERNET qui est déjà 
accessible dans de nombreux pays et qui représente une réelle opportunité d'intégrer ses 
utilisateurs, chercheurs, universitaires, ou entrepreneurs dans les réseaux des échanges 
mondiaux de l'information. 
Dans une étape uhérieure, des apptications télématiques notamment en matière de santé, 
d'éducation, de réseaux de la recherche mais aussi de commerce électronique, pourront 
contribuer à la solution de certains problèmes dans les pays ACP. Ces actions seront 
d'autant plus efficaces que les acteurs concernés auront été préparés et associés à la 
définition de leur contenu et aux modalités de leur usage grâce à des projets pilotes. 
Ainsi, à des modes d'usage principalement individuels dans les économies avancées 
peuvent se substituer des modèles communautaires, comme l'illustrent bien les expériences 
de télé-boutique. 
g) proposer une coopération monétaire 
Le degré élevé d'instabilité politique et économique constitue, dans de nombreux pays 
ACP, un frein majeur à la progression de l'investissement et à l'accélération de la 
croissance. Un environnement monétaire et financier stable est un élément indispensable 
d'une politique économique visant à la poursuite d'un objectif de croissance équilibrée 
et durable. Ceci implique non seulement l'existence d'institutions efficaces et 
indépendantes, .la mise en oeuvre d'une politique monétaire et de change orientées vers 
la stabilité et des potitiques budgétaires soutenables, mais aussi un élargissement du rôle 
du système bancaire dans l'affectation de l'épargne. 
L'Europe pourrait soutenir les efforts de modernisation et d'adaptation des pays ACP 
dans ces domaines. Les objectifs prioritaires seraient la consolidation des institutions et 
29 La conférence sur la société de l'information (ISAD) s'est tenue, en mai d996, à 
l'initiative du Président Mandela, des membres du G7, de pays en développement et de 
pays industrialisés. 
63 
CHAPITRE.V 
la modernisation des modes de gestion des politiques monétaire et budgétaire, le 
développement du système bancaire, la réalisation de la convertibilité courante et la 
tibératisation progressive des mouvements de capitaux, en tenant compte des degrés de 
développement et de stabitité macro-économique atteints. En outre, l'Union devrait 
continuer à encourager les efforts de coopération régionale dans le domaine de la 
politique macro-économique et monétaire. 
L'Union monétaire et l'introduction de VEURO ouvriront des opportunités nouvelles aux 
pays ACP, notamment à ceux pour lesquels VUE représente le principal partenaire 
commercial. La crédibilité et l'efficacité de leur politique monétaire seraient accrues s'ils 
choisissaient d'orienter leur politique de change en se référant à une monnaie stable, tout 
en tenant compte de la nécessité de préserver la compétitivité de leurs économies. En 
outre, le choix d'une même référence externe contribuerait à une plus grande stabilité des 
taux de change bilatéraux entre ces pays. Ceci faciliterait les échanges économiques et 
commerciaux entre eux, ainsi que la mise en oeuvre des projets d'intégration régionale. 
Ces différents éléments permettront de poser les bases d'un renforcement progressif de 
la coopération dans le domaine macro-économique et monétaire entre VUE et les pays 
ACP. 
h) entreprendre une action de soutien de l'UE permettant d'alléger la charge de la dette 
extérieure 
Compte tenu de l'importance de la problématique de la dette extérieure pour un grand 
nombre de pays ACP, la Communauté peut difficilement rester insensible aux initiatives 
internationales en la matière. La coopération financière de la Communauté, presque 
exclusivement octroyée sous forme de dons, n 'a pas d'effet d'accroissement de la dette. 
Néanmoins, la Communauté pourrait intervenir en tant que créancier, mais aussi en tant 
que donateur, en développant des mécanismes de soutien et des instruments destinés à 
réduire la contrainte de la dette des pays ACP poursuivant des programmes d'ajustement 
et de réforme. 
2. Favoriser l'accroissement de l'emploi et soutenir les politiques sociales dans le cadre 
de la lutte contre la pauvreté. 
Il existe de fortes motivations du côté européen pour centrer les efforts de coopération 
avec les ACP sur l'objectif de lutte contre la pauvreté: il s'agit non seulement de donner 
la priorité à une problématique qui prend des dimensions particulièrement préoccupantes 
dans un grand nombre de ces pays, et qui engendre une série d'interdépendances 
négatives auxquelles se trouve confrontée l'Europe, en termes depressions migratoires, 
et d'autres questions d'ordre sécuritaire; mais il s'agit aussi de concrétiser, dans sa 
dimension extérieure, l'un des principes fondateurs de l'Union ^ le progrès social -
largement présent dans le Traité et dans son Protocole sur la politique sociale30, et 
30 Le Protocole sur la politique sociale se réfère à la mise en oeuvre, à partir de l'acquis 
64 
CHAPITRE V 
développé sous différents aspects (emploi, éducation & formation, égalité hommes/ 
femmes, etc) dans les politiques communautaires. 
La bate contre la pauvreté constitue déjà un axe prioritaire dans la politique de 
coopération actuelle, qui a été renforcé ces dernières années par un certain nombre 
d'orientations nouvelles: 
- dans la mise en oeuvre de l'instrument d'appui à l'ajustement structurel dans les pays 
ACP et dans l'utilisation des fonds de contrepartie, la priorité est accordée aux dépenses 
dans les secteurs sociaux; 
- une résolution sur la lutte contre la pauvreté a été adoptée en 1993, qui définit un 
ensemble de principes pour mieux appréhender cet objectif dans les politiques de 
coopération de l'Union. L'approche retenue insiste en particulier sur la nécessité 
d'intégrer l'objectif de réduction de la pauvreté dans l'ensemble des politiques internes 
menées dans les PVD ainsi que dans l'ensemble des actions de coopération, tout en 
prévoyant aussi la possibilité d'actions ciblées sur les groupes pauvres; 
- l'accent mis sur le rôle des femmes constitue une dimension essentielle de toute stratégie 
de réduction de la pauvreté. La résolution adoptée en novembre 1995 sur ce thème,, tout 
en abordant la problématique de la participation des femmes de manière plus large, est 
de ce point de vue largement complémentaire de la résolution de 1993 sur la pauvreté; 
- les interventions de la Communauté dans les secteurs sociaux contribuent largement à 
cet objectif, surtout depuis l'adoption des nouvelles résolutions sur la santé et sur 
l'éducation et la formation, qui accordent une priorité très claire aux soins de santé de 
base et à l'éducation et formation primaire, bénéficiant davantage aux populations les 
plus pauvres; 
- les changements récemment adoptés en matière d'aide alimentaire et plus 
particulièrement l'accent mis sur l'appui aux politiques de sécurité alimentaire et le 
problème de l'accès aux produits alimentaires (notamment à travers le maintien de 
productions et de modes de consommation alimentaires beaux), constituent un autre volet 
important de la lutte contre la pauvreté; 
-ces domaines (santé, éducation, sécurité alimentaire, femmes et développement) sont par 
ailleurs des domaines prioritaires pour le renforcement de la coordination entre les Etats 
membres et la Communauté, au niveau opérationnel et dans la définition des orientations 
de politiques; 
- la préservation de l'environnement est un autre domaine important dans la 
problématique de la pauvreté, tant en milieu rural (problèmes de dégradation des sols, 
exploitation durable des ressources naturelles) qu'en milieu urbain où des problèmes 
aigus d'assainissement et d'infrastructures se posent de plus en plus, dans le contexte 
d'une urbanisation qui est particulièrement rapide dans les pays ACP. La portée du lien 
entre pauvreté et environnement a été largement reconnue lors du Sommet de la Terre. 
communautaire, de la charte sociale de 1989. 
65 
CHAPITRE V 
Les préoccupations environnementales imprègnent de plus en plus les politiques de 
coopération communautaire, à travers la systématisation des études d'impact ainsi que 
par des programmes spécifiques; 
- enfin une série d'autres actions de coopération peuvent contribuer à la réduction de la 
pauvreté: il s'agit des interventions dans le secteur du développement rural, de la 
formation professionneUe, dans le domaine des micro-réalisations et des actions d'appui 
au développement de l'initiative privée qui privilégient souvent l'objectif de création 
d'emplois, des cofinancements à travers les ONG, de l'appui aux politiques 
démographiques, ou encore d'une politique des consommateurs31. 
Ces orientations doivent sans aucun doute être maintenues et confirmées. Pour l'avenir 
cependant, l'UE et ses partenaires ACP devront déterminer dans quelle mesure et 
comment l'impact de la coopération communautaire sur la réduction de la pauvreté 
pourrait être amélioré. 
Le maintien d'une approche large, imptiquant un vaste éventail d'interventions, est sans 
nul doute indispensable compte tenu de la diversité des situations de pauvreté dans les 
pays ACP. L'Union pourrait toutefois proposer à ses partenaires une approche plus 
stratégique dans deux directions: 
a) l'accès aux ressources productives, l'emploi et le développement des ressources 
humaines. Le rythme de création d'emploi dépend d'un ensemble de paramètres qui 
peuvent, directement ou indirectement, être influencés par un large éventail de mesures 
ou de politiques générales et sectorielles. L'UEpeut soutenir ces politiques par une action 
centrée sur: 
- un appui à l'amélioration des capacités d'analyse et à la conception des politiques en 
faveur d'un accroissement des emplois productifs; 
- un appui aux réformes visant à améliorer l'accès aux ressources productives, en 
particulier en matière d'éducation et déformation professionnelle, d'accès au crédit, 
d'accès à la propriété et à la terre. Ce type d'appui est susceptible d'avoir un effet de 
levier considérable, dans la mesure où il peut rapidement conduire à une amélioration 
des conditions de vie par un meilleur accès aux activités génératrices de revenus; 
- un appui aux potitiques du marché du travail, ayant pour objet le développement d'une 
main d'oeuvre capable, mobile et motivée. 
b) l'appui aux politiques sociales. L'UE est déjà largement engagée dans des actions de 
coopération dans les secteurs sociaux, et s'efforce d'améliorer l'impact de son aide par 
une approche sectorielle plus globale, s'écartant progressivement de Vapproche-projets. 
Cette tendance pourrait être accentuée et s'appuyer sur: 
31 Les pays en développement sont particulièrement concernés par des problèmes tels que 
le transfert de productions malsaines ou dangereuses, la sécurité des produits, l'usage des 
médicaments, etc. 
66 
CHAPITRE V 
- un dialogue approfondi et continu sur les politiques sociales, permettant de dégager une 
stratégie générale et des priorités, et d'examiner les liens, souvent complémentaires mais 
parfois aussi conflictuels, entre les objectifs économiques et les objectifs sociaux: 
- une aide financière accordant une attention particulière au financement des dépenses 
courantes dans ces secteurs, en étroite liaison avec le dialogue macro-économique et les 
processus d'ajustement structurel. 
Les discussions engagées au sein de la communauté internationale autour du concept du 
20/2&2 ont mis en avant l'utitité d'engagements mutuels concrets entre bénéficiaires et 
donateurs en faveur du développement social. Tout en reconnaissant la pertinence de ce 
principe d'engagement mutuel, l'UE, compte tenu de la nature de ses politiques, 
privilégie une approche plus globale et circonstanciée. 
Dans le cadre du futur partenariat UE-ACP, dans l'hypothèse d'une plus grande 
sélectivité de l'aide qui serait liée à l'évaluation de la "bonne gestion ", l'effort consenti 
en matière de politiques sociales et de politiques destinées à favoriser l'accès aux 
ressources productives et l'accroissement de l'emploi, pourrait faire partie intégrante des 
critères à prendre en compte. 
3. Intégrer la protection de l'environnement dans le processus de développement. 
Un des principaux enseignements de la théorie et de la pratique du développement 
durable est que Von ne peut pas concevoir d'action environnementale efficace si les 
politiques sociales et économiques restent inchangées. Au contraire, les préoccupations 
environnementales doivent être intégrées dans la conception, la mise en oeuvre et 
l'évaluation de l'ensemble des politiques, programmes et projets. 
Bien que la Communauté dispose d'un vaste éventail de déclarations politiques sur la 
gestion de l'environnement, il lui manque toujours une stratégie claire et la détermination 
nécessaire pour la rendre opérationnelle. Si l'on considère le consensus émergeant du 
processus de Rio, quatre priorités pour la coopération au développement se dégagent: 
* répondre aux besoins et lutter contre la pauvreté. Bien que la relation de cause à effet 
entre la pauvreté et la dégradation de l'environnement soit complexe, tant la pauvreté que 
la pollution peuvent être considérées comme le résultat deforces économiques et sociales 
tendant à répercuter les coûts humains et environnementaux sur les générations actuelles 
et futures ; 
32 Le concept du "20/20" a été introduit par le PNUD dans son Rapport sur le 
Développement Humain de 1994; il est évoqué dans le Programme d'Action issu du 
Sommet Mondial pour le Développement Social (Copenhague, mars 1995). Il préconise 
des engagements mutuels entre bénéficiaires et donateurs sur, le principe de consacrer 
20% au moins des ressources budgétaires internes et des ressources d'aide extérieure aux 
secteurs sociaux de base. 
67 
CHAPITRE V 
* utiliser les forces du marché pour refléter les coûts et les avantages pour 
l'environnement. L'Agenda 21 est fondé sur la reconnaissance du fait que les marchés 
doivent progressivement internaliser les coûts sociaux et environnementaux, afin que les 
prix révèlent la "vérité écologique"; 
* intégrer les objectifs de l'environnement dans la formulation d'une politique globale et 
dans des systèmes de gestion, afin que la protection de l'environnement devienne partie 
intégrante du processus de développement et non un objectif isolé. Ceci exige le 
renforcement des capacités environnementales et l'adoption d'une approche en 
participation; 
* sensibitiser les portefeuities d'investissement à la "cause verte", en évaluant l'impact 
sur l'environnement pendant toute la durée du projet et en finançant des investissements 
prioritaires dans le domaine de la conservation de l'environnement et delà hate contre 
la pollution. 
Certains thèmes méritent une attention particulière: 
- pour de nombreux ACP la quantité et la qualité des ressources en eaux devient un 
problème critique tant dans les zones urbaines que dans les zones rurales. Les liens entre 
l'eau, la pression démographique et la dégradation des sols acquièrent une importance 
croissante; 
- la deforestation devient un problème majeur dans de nombreux pays, qui a des effets 
au plan local mais aussi au plan global, dans la mesure où elle affecte la bio-diversité; 
- les pays ACP insulaires sont particulièrement exposés aux menaces potentielles liées au 
changement climatique, et en particuner à un accroissement de la fréquence des violentes 
tempêtes. En outre en Afrique sub-saharienne, les problèmes de sécheresse pourraient 
également s'aggraver; 
- un appui au développement des capacités des pays ACP en matière de politiques 
environnementales, tant au stade de la formulation des politiques que de leur mise en 
oeuvre, est nécessaire, notamment pour ce qui concerne le suivi des Conventions 
internationales déjà ratifiées ou des conventions à venir. 
B, La dimension institutionnelle 
4 
L'analyse des évolutions socio-économiques et potitiques dans les pays ACP présentée au 
chapitre III, montre l'importance des dysfonctionnements de l'Etat et l'acuité des 
problèmes de "governance \ Ces problèmes entravent le développement dans de nombreux 
pays, y retardent la mise en oeuvre des programmes d'ajustement structurel ou en 
empêchent la réalisation complète, alimentent l'instabilité et le "déficit de confiance "qui 
pèse sur l'investissement et sur la légitimité de l'aide au développement. Cette analyse 
a aussi montré la nécessité de réhabiliter ou de renforcer l'Etat de droit, pour assurer 
les conditions minimales nécessaires au développement et à la réduction des inégalités et 
68 
CHAPITRE V 
de la pauvreté. Le caractère essentiel de ces éléments a, depuis 1995, été reconnu dans 
les textes de la convention de Lomé IV bis. 
Mais la réforme des systèmes administratifs et juridiques, l'amélioration des capacités 
d'analyse et de conception des politiques de développement, le renforcement des 
institutions émanant de la société civile susceptibles déjouer le rôle de contre-pouvoir, 
n'ont jusqu'à présent pas fait l'objet d'une politique déterminée de la part de l'UE. Les 
actions communautaires d'appui institutionnel et à la "governance" ont principalement 
consisté à encourager des processus électoraux démocratiques, à fournir une assistance 
technique née aux projets ou programmes de coopération, et une aide financière ciblée 
destinée à faciliter ou à compenser les conséquences de certaines réformes. Au cours des 
années récentes, une attention plus grande a cependant été accordée à l'ensemble du 
paysage institutionnel, et non plus seulement à l'agence ou l'institution chargée de la mise 
en oeuvre d'un projet déterminé. L'instrument d'appui à l'ajustement structurel et les 
actions d'appui aux politiques sectorieUes ont favorisé cette évolution, dans la mesure où 
elle a permis à la Communauté déjouer un rôle phis actif pour l'amélioration du "policy 
environment" au niveau sectoriel ou plus général. Cette tendance est appelée à 
s'accentuer à l'avenir, notamment pour tenir compte des concussions des études 
d'évaluation qui ont montré que, pour accroître l'efficacité de la coopération 
communautaire, la prise en compte des aspects institutionnels devrait être plus 
systématique et abordée de manière plus approfondie. 
Mais ne faut-il pas aller au-delà de ces adaptations, qui pourraient en tout état de cause 
déjà être introduites dans le cadre de la politique actuelle? L'évolution du rôle de l'Etat 
dans le nouvel environnement économique et politique international, vers une structure 
chargée d'assurer un certain nombre de conditions-cadres nécessaires pour que prenne 
place un développement répondant aux critères du développement durable et équitable, 
incite en effet à repenser cette dimension des relations UE-ACP: VUE ne doit-elle pas 
soutenir de façon plus stratégique le processus de transition politique et social 
nécessaire? 
Le développement des institutions dans un pays est fondamentalement un processus 
politique; une réforme ne peut aboutir sans appropriation locale et impose de surmonter 
de nombreux obstacles, dans la mesure où elle affecte les structures de pouvoir et 
rencontre inévitablement de fortes résistances. Le développement institutionnel a donc 
deux dimensions complémentaires: une dimension politique et une dimension plus 
"technique". 
Dans ces conditions, l'UE doit-elle jouer un rôle plus actif dans Je domaine du 
développement institutionnel, et s'impliquer dans le dialogue qui a lieu sur ces 
questions avec d'autres bailleurs de fonds? Comment peut-elle jouer ce rôle ? 
1. Il existe des raisons décisives pour approfondir l'action de l'UE dans ce domaine et 
lui donner une plus grande priorité, au point d'en faire un axe stratégique dans ses 
relations avec les ACP: 
69 
CHAPITRE V 
- les pays ACP sont aujourd'hui confrontés à la nécessité de redéfinir leurs conceptions 
des fonctions de l'Etat, et d'améliorer la manière dont l'Etat assume ces fonctions, avec 
pour finalité de servir l'intérêt général. La dimension potitique qui sous-tend l'action de 
l'UE dans ce domaine est exempte de considérations relatives à des intérêts purement 
nationaux. L'UE n'a pas de modèle unique à faire valoir - les Etats membres ont eux-
mêmes développé des systèmes d'organisation sociale et politique diversifiés; 
- le caractère essentiel pour l'Union du respect des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales, et de l'application des principes démocratiques. Or les difficultés 
rencontrées dans le cadre des potitiques actuelles d'appui à la démocratisation, évoquées 
au chapitre III, doivent inciter à une approche moins formaliste et plus constructive; 
- l'efficacité et l'impact de l'aide communautaire dépendent largement de ces aspects 
institutionnels. L'impact de la plupart des actions de coopération communautaire, dans 
les domaines économiques et sociaux, se trouverait amétiorépar une action plus décisive 
dans le domaine du développement institutionnel. Les études d'évaluation ont en effet 
montré que l'impact et la viabitité des programmes d'aide communautaire sont souvent 
affectés par une insuffisante prise en compte des contraintes et obstacles liés au cadre 
institutionnel. En outre dans la mesure où l'UE appuie les réformes économiques, elle a 
intérêt, pour des raisons d'efficacité, à intervenir également dans les volets institutionnels 
qui y sont ties. L'existence et le fonctionnement d'un cadre juridique prévisible, des 
processus de décision et de gestion administrative et budgétaire transparents, et des 
services publics de qualité, constituent des conditions indispensables au succès des 
politiques d'ajustement dans les pays ACP. 
La relation de partenariat que l'UE vise à développer avec les pays ACP, constitue un 
cadre propice pour aborder les questions du développement institutionnel dans la mesure 
où il permet aux pays concernés d'assumer la responsabilité première des reformes, et 
où VUE peut assurer un appui à la fois technique, financier et politique, sur la base 
d'engagements réciproques à moyen terme. 
En outre l'expérience de l'Union en matière de réformes, engendrées par la construction 
européenne elle-même, lui ont permis de développer un savoir-faire particulier. 
2. Concernant le contenu et les modalités d'une action européenne dans le domaine 
institutionnel et du renforcement des capacités, trois options complémentaires pourraient 
être envisagés pour développer l'action de l'UE: 
- l'UE pourrait réexaminer les moyens de mobiliser l'expertise locale et européenne, et 
d'assurer un transfert de savoir-faire entre l'Europe et les ACP. La mise en place d'un 
réseau d'analyse et d'assistance technique spécialisé permettrait d'assurer un appui 
continu sur des périodes de temps suffisamment longues, et d'accumuler une réelle 
expérience et un savoir-faire; 
- l'UE pourrait développer des compétences spécifiques dans certains secteurs, en 
fonction de la valeur ajoutée qu'elle est susceptible d'apporter par rapport aux 
70 
CHAPITRE.V 
interventions des autres bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux. Plusieurs secteurs 
peuvent être identifiés, qui sont associés aux principaux domaines d'action de VUE: 
(a) la promotion du respect des droits de l'homme; 
(b) l'appui aux organisations régionales; 
(c) la restructuration des services publics en concertation avec les acteurs directement 
concernés, l'amélioration de la capacité d'analyse et de conception des politiques 
économiques et sociales, de préparation des réformes, un soutien à la décentralisation des 
administrations publiques; 
(d) la gestion budgétaire, en tiaison avec les actions d'appui à l'ajustement structurel; 
(e) le développement de certaines capacités nécessaires aufonctionnement d'une économie 
de marché, telles que le droit des affaires, le droit relatif à la protection des 
consommateurs et les associations de consommateurs, la protection des investisseurs, la 
préservation de l'environnement, les règles de concurrence, etc. 
ff) la coopération décentralisée, non comme une aUernative à l'appui au secteur public 
mais bien comme un domaine d'action complémentaire, visant à améliorer les interactions 
entre le secteur public et le secteur privé, et à rapprocher l'action de l'UE des acteurs 
de la société civile; 
(g) le renforcement des institutions parlementaires, de nature à contribuer à la 
transparence des politiques et à la bonne gestion des affaires publiques. 
- enfin l'UE pourrait opter pour une nouvelle pratique de l'aide en vue d'en réduire les 
effets négatifs sur le développement des capacités locales* 
L'intérêt d'utiliser davantage l'expertise locale a déjà été reconnu dans la Convention de 
Lomé. Mais d'autres changements plus fondamentaux doivent être envisagés. Dans 
certaines circonstances, et pour une période transitoire, un certain degré de substitution 
est sans doute inévitable. Mais un signal politique clair en faveur d'un changement 
d'approche et d'une réduction des effets négatifs de l'aide sur le développement de la 
capacité institutionnelle et administrative locale, pourrait donner lieu à une série de 
modifications (simplification des procédures, réduction de l'éventail des instruments, \ 
abandon de l'approche-projets,. ;.). Il s'agit bien là d'une réorientation stratégique, dans 
la mesure où le développement des capacités locales deviendrait l'un des principaux 
critères présidant au choix des modalités pratiques de coopération. Différentes options 
à cet égard sont discutées au chapitre VI. * 
71 
CHAPITRE V 
C. Le commerce et l'investissement 
L'intégration adéquate du groupe ACP dans l'économie mondiale et plus particulièrement 
la définition de sa place dans le réseau en évolution des relations économiques extérieures 
de VUE, en tant que dimension majeure de son intégration dans l'économie mondiale, 
constituent le défi à relever pour les nouvelles relations UE/ACP après Van 2000. 
L'absence d'un cadre adéquat risque d'entraîner l'éclatement du groupe ACP, le 
relâchement des liens actuels entre certains pays et régions ACP et l'UE et la poursuite 
de la marginalisation des pays ACP les plus pauvres. 
Accords commerciaux 
De nombreuses options sont possibles pour les futures relations commerciales UE/ACP 
après l'an 2000. En principe, ces options devraient permettre aux pays ACP d'aménager 
les stratégies d'intégration qu'ils préfèrent. Ces options devraient également être 
examinées compte tenu des dimensions du principe de partenariat sous-tendant les 
relations commerciales UE/ACP: 
i) accord commercial unique ou accords commerciaux mutiiples 
ii) différencié ou généralisé 
iii) réciproque ou non-réciproque 
iv) contractuel (assurant la sécurité à long terme, bilatéral ou muhilatéral) ou 
unilatéral (à la discrétion politique de l'UE) 
Etant donné que le principe de partenariat revêt une valeur politique importante pour les 
pays ACP ainsi que pour les membres de VUE, les différentes options envisagées 
devraient être évaluées compte tenu de leur impact sur ce principe: est-ce qu 'elles le 
saperont ou au contraire le renforceront? Seront-elles cause de rétrécissement ou 
d'élargissement? Ces considérations politiques importantes doivent être prises en compte 
lors de l'évaluation des différentes options; il faut également tenir compte des contraintes 
techniques concernant plus particulièrement la négociation des ZLE (voir encadré n° 5 
pour l'analyse des options commerciales). 
Le menu qui pourrait être proposé pour examen aux pays ACP pourrait comprendre les 
éléments suivants: 
i) "Statu quo". Le système actuel non-réciproque, différencié (en ce qui concerne les 
autres PMA), contractuel et uniforme axé strictement sur les conditions d'accès 
aux marchés est préservé. Une variante de "statu quo amélioré" pourrait 
comprendre des améliorations en ce qui concerne l'accès aux marchés, ainsi 
qu 'un assouplissement des règles et procédures, des accords sur les questions liées 
au commerce (normes, environnement, politique de la concurrence, propriété 
intellectuelle, etc.) et un accord sur les services. Une autre variante consisterait 
à limiter cette option uniquement aux pays ACP les moins avancés, tout en 
proposant au groupe plus avancé une des options ci-dessous en fonction de leurs 
souhaits ou de leurs capacités. Enfin, un élément de réciprocité pourrait être 
introduit dans cette option en demandant à tous les pays ACP de soumettre une 
offre de droits consolidée au GATT. 
72 
CHAPITRE V 
ii) "Intégration dans le SPG\ Cette option consiste à étiminer le volet commercial 
de la Convention de Lomé qui serait ainsi réduite à un système d'aide. Les pays 
ACP les moins avancés seront regroupés avec les pays hors ACP les moins 
avancés, et les pays ACP les plus avancés entreraient progressivement dans le 
système normal. Pour éviter une perte de préférences trop importante pour les 
PMA-ACP, les préférences générales accordées aux pays les moins avancés 
pourraient être relevées afin d'atteindre la parité avec le niveau des préférences 
horizontales de Lomé. Etant donné qu 'elles sont une politique unilatérale de l'UE, 
les concessions octroyées ne feront pas l'objet d'une négociation avec les pays 
ACP. Rien ne peut leur être demandé en échange. Ou alors, l'accord préférentiel 
UE/PMA pourrait être intégré (etfinalement consolidé au GATT) dans un régime 
préférentiel en faveur des PMA. 
iii) "Réciprocité uniforme". Demander à tous les ACP d'étendre la réciprocité (en 
accord avec les règles de l'OMC), après une période de transition commune, aux 
exportations de l'UE. Variante: prévoir des périodes de transition différentes pour 
les PMA-ACP d'une part, et pour les ACP plus avancés d'autre part. Variante 
améliorée: cette option pourrait également comprendre des accords sur les 
domaines liés au commerce et un accord sur les services. Elle implique également 
l'intégration totale des pays ACP dans le cadre de l'OMC. 
iv) "Réciprocité différenciée". La réciprocité à géométrie variable (en accord avec 
les règles de l'OMC) avec l'UE d'une part, et avec des groupes régionaux 
homogènes de pays ACP ou avec des pays ACP individuels d'autre part, sur le 
modèle des accords commerciaux régionaux Nord-Sud. Dans sa version améliorée, 
cette option inclurait également les accords sur les domaines liés au commerce, 
un accord sur les services et l'intégration totale dans le cadre de l'OMC. Une 
autre variante envisagerait des accords commerciaux régionaux entre VUE, d'une 
part, et une zone d'intégration régionale composée de pays ACP et hors ACP, 
d'autre part. 
Enfin, deux options supplémentaires combinant les quatre options ci-dessus peuvent 
également être envisagées: 
v) "Différenciation dans un cadre unique". Cette option engloberait les options i) à 
iv) qui représenteraient les éléments d'un menu unique pour VUE et les ACP à 
sélectionner en fonction du niveau de développement, des besoins ressentis et de 
la volonté des ACP d'approfondir la relation, des conditions politiques,et du, 
niveau de réciprocité que les ACP seraient prêts à octroyer à VUE. Elle > 
maintiendrait, pour tous les pays ACP, le caractère contractuel de la relation 
actuelle mais pourrait nécessiter des modifications majeures en ce qui concerne 
certaines préférences horizontales de la relation actuelle (les protocoles sur les 
produits de base et les préférences agricoles), notamment en ce qui concerne 
l'éligibilité du pays. 
Cette option envisagerait un ensemble d'accords commerciaux organisés en quatre 
tiroirs: 
a) des 71E de région à ré2ion. selon le modèle de l'option iv);. 
73 
Encadré n * 5. Analyse des options commerciales 
Le "statu quo", qui a l'avantage d'être déjà connu, maintient le caractère unique et 
contractuel de l'accord commercial actuel, offrant donc une sécurité à long terme (jusqu'à 
un certain point, voir ci-dessous). Compte tenu au fait qu'il préserve les caractéristiques de 
différenciation (par rapport à d'autres PMA), il continuera de transmettre le message selon 
lequel la relation commerciale avec les ACP est toujours au sommet de la pyramide des 
privilèges commerciaux de l'UE. Cette option présente également l'avantage spécifique que, 
par rapport à un certain nombre de produits agricoles de base qui sont sensibles sur le 
marché de l'Union et qui présentent une importance capitale (décisive même) pour plusieurs 
pays ACP, elle permet à l'Union de proposer des dispositions d'accès sous réserve de 
limitations précises. Ces limitations fournissent aux ACP un cadre clair de planification et 
permettent au marché agricole de l'Union d'absorber les quantités concernées. Cette option 
pourrait également fournir un moment de répit pour l'évolution de la politique agricole 
commune dans le cadre de la prochaine étape de l'OMC et de l'élargissement de l'Union. 
Les aspects négatifs de cette option sont les suivants: 
- étant différenciée, elle sera toujours soumise à l'obtention d'une dérogation aux règles de 
l'OMC, qui devra être réexaminée tous les ans. En conséquence, la sécurité des préférences, 
qui est un des principaux atouts du paquet commercial de Lomé, sera gravement entamée; 
- cette solution ne permettra pas nonplus, compte tenu de la sécurité réduite des préférences, 
d'attirer des niveaux importants d'investissements étrangers directs, ni de compenser l'effet 
de réorientation que peuvent avoir sur les investissements européens d'autres accords 
commerciaux régionaux dépendant de l'UE; 
- cette option ne fournira pas la sécurité et la crédibilité nécessaires aux régimes 
commerciaux (importations et exportations) et réglementaires des pays ACP pour réduire le 
niveau de risque et donc rendre les pays ACP plus attrayants pour les investissements; 
- elle ne donnera pas d'élan supplémentaire aux processus d'intégration régionale en cours 
entre les pays ACP; 
- elle empêchera tout pays ou groupe de pays ACP d'adhérer à des accords commerciaux 
régionaux comprenant d'autres économies développées, parce qu'il serait politiquement et 
économiquement inacceptable pour l'UE de subir une discrimination sur les marchés A CPpar 
rapport à d'autres économies développées. 
Quoi qu'il en soit, cette option doit être examinée compte tenu de sa contribution à une 
participation accrue des pays ACP au commerce mondial. En outre, elle doit être complétée 
par l'exigence pour les pays ACP de soumettre un tarif douanier consolidé au GATT, qui 
pourrait s'avérer utile pour demander une dérogation à l'article XXV. 5. 
^1t\ 
La deuxième option, l'intégration dans le SPG aura pour atout majeur, du point de vue de 
VUE, l'harmonisation de la politique commerciale préférentielle non réciproque de VUE et 
sa conformité totale aux règles de l'OMC. Elle créera des conditions égales, en ce qui 
concerne l'accès au marché de VUE, pour tous les PMA autres que ceux engagés dans un 
accord commercial régional avec l'UE. Elle permettra également à certains pays ou groupes 
de pays ACP de s'engager dans le régionalisme avec d'autres économies développées (les 
Caraïbes au sein de VALENA ou du FTAA, les ACP du Pacifique dans le cadre de l'APEC). 
En ce qui concerne les inconvénients, cette option comporte les risques suivants: 
- elle morcellera définitivement le système de Lomé à plusieurs égards. Elle traitera différents 
types de pays ACP de manière différente en fonction de leur niveau de développement. Elle 
ne liera plus Vaide aux politiques commerciales qui sont maintenant intégrées dans la 
Convention de Lomé; 
- elle réduira sérieusement, du moins pour les pays ACP les plus avancés, la marge 
préférentielle dont ils bénéficient en vertu des accords de Lomé, étant donné que les 
préférences sur les produits agricoles devront être alignées sur les niveaux des SPG et que 
les avantages relatif s aux quantités fixées pour les produits couverts par les protocoles sur 
les produits de base ne pourront plus être accordés. La poursuite du protocole relatif au 
sucre pourrait poser, dans le cadre de cette option, certains problèmes, et non des moindres, 
de nature juridique; 
- elle réduira la sécurité en ce qui concerne les conditions d'accès au marché, mais le taux 
réduit de préférences, toujours susceptible d'un changement de politique de la part de l'UE 
ou soumis au mécanisme d'intégration progressive dans les $PG, sera indiscutable dans le 
cadre de l'OMC. Les pays ACP les plus avancés auront plus de difficultés à attirer les 
investissements étrangers directs dans le cadre de cette option. Toutefois, l'option des SPG 
multilatérales pour les PMA (ACP et hors ACP), consolidée au GATT, permettrait d'avoir un 
degré de sécurité élevé; 
- elle n'exercera pas d'attrait supplémentaire sur les investissements étrangers directs, et ne 
compensera pas non plus les effets de réorientation du commerce et des investissements 
découlant des accords régionaux conclus avec l'UE et impliquant d'autres PMA; 
- elle sera neutre en ce qui concerne la viabilité des processus d'intégration régionale Sud-
Sud en cours. Elle n'assurera pas de protection supplémentaire contre l'apparition de 
règlements de l'UE concernant les domaines liés au commerce. 
Enfin, cette option affaiblira fondamentalement le principe du partenariat représenté dans la 
Convention de Lomé qui serait réduit à des dimensions politiques, institutionnelles et d'aide. 
^U 
I La troisième option, celle de la "réciprocité uniforme" (dans le sens de l'article XXIV du 
GATT), serait conforme aux règles de l'OMC. Elle renforcerait fondamentalement le principe 
du partenariat, étant donné qu'elle rendrait plus égal le contrat entre les deux parties et le 
transformerait en contrat à durée indéfinie (du moins en ce qui concerne la partie de la 
Convention relative au commerce), 
- Elle maintiendra, et améliorera même, la sécurité et la prévisibilité des préférences, et en 
ouvrant et "délimitant" le régime des importations des pays ACP, elle donnera de la 
crédibilité, aux yeux des investisseurs nationaux et étrangers, à leurs politiques commerciales. 
En conséquence, on peut s'attendre à un attrait supplémentaire pour les investissements 
étrangers directs, ainsi qu'à une bonne réaction de la part des investisseurs nationaux; 
- elle permettra également de créer des conditions égales par rapport à d'autres PMA 
s'engageant dans des ZLE avec l'UE et permettra à certains pays ACP d'adhérer à des 
accords commerciaux régionaux avec d'autres économies développées et de profiter de la 
dynamique de l'économie régionale; 
- en ce qui concerne les désavantages, cette option, en imposant un cadre horizontal 
uniforme, n'abordera pas la question existante de la différenciation marquée entre les pays 
ACP, en ce qui concerne le niveau d'intégration et dé développement, ainsi qu'en ce qui 
concerne les besoins et la capacité de participer à des négociations de libre-échange avec 
l'UE. 
Le problème principal est sans conteste la faisabilité: comment tous les pays ACP pourraient-
ils s'accorder sur un seul "plan" et un seul "programme" (ainsi que le requiert l'article 
XXIV.5. (c)) pour la formation d'une zone de libre-échange UE/ACP, qui tienne compte de 
leurs systèmes commerciaux, de leurs besoins différents en matière de restructuration 
industrielle, de changements de la politique fiscale qui seraient nécessaires pour accompagner 
le démantèlement des tarifs, etc. ? Il serait impossible qu'une seul cadre puisse intégrer les 
besoins et les conditions de tous les pays ACP. En outre, de nombreux pays ACP ne disposent 
pas des compétences humaines et des capacités administratives nécessaires pour s'engager 
dans des négociations de libre-échange avec l'UE. 
"La réciprocité différenciée" comprendrait tous les avantages de l'option précédente tout en 
tenant compte des niveaux d'intégration et de développement différents, ainsi que des besoins, 
des conditions, des capacités et de la volonté des différents groupes de pays ACP. Pour 
chaque région ACP, un "plan " et un "programme "pour arriver au libre-échange avec VUE, 
adapté à leurs besoins et capacités particuliers, pourraient être définis. Cette option donnerait 
un élan important au processus d'intégration régionale en cours dans les pays ACP. 
- Le grand inconvénient de cette option serait la perte du caractère unique de la relation et 
la fragmentation du principe de partenariat, qui serait cependant renforcé dans le cadre de 
chaque accord. En outre, étant donné que cette approche doit reposer sur des processus 
existants d'intégration régionale entre les pays ACP (UEMOA, SADC, CARICOM, etc.), les 
pays jiCP qui ne sont pas partie ou qui ne désirent pas se joindre à un de ces processus 
devraient entamer des négociations uniques concernant une ZLE avec l'UE. Cette option 
pourrait également intégrer des ZLE impliquant d'une part VUE, et de Vautre, des pays ACP 
et hors ACP qui constituent des zones régionales "naturelles". 
-ne 
- Cette option impliquerait également la fin des protocoles sur les produits de base et du 
régime agricole prèféremiel. La négociation des préférences relevant de ces instruments 
particuliers poserait certains problèmes. 
- Ici aussi, la faisabilité est un problème majeur, étant donné qu 'on ne peut pas s'attendre 
à ce que tous les pays ACP, ou tous les groupements ACP d'intégration régionale, 
remplissent les conditions (politiques, commerciales, administratives et autres), soient 
capables, ou désireux, d'entamer des négociations sur des ZLE avec VUE. En outre, si les 
accords négociés ne remplissent pas totalement les conditions de l'article XXIV, une 
dérogation (art. XXIV. 10) devrait être demandée. Si trop d'accords de ce type devaient être 
examinés, la gestion au sein de l'OMC des dérogations correspondantes pourrait constituer 
un problème majeur pour l'UE. Dans le cadre de cette option, et conformément aux 
conclusions de ta Commission et du Conseil de juin 1995 sur les zones de libre-échange, ces 
accords devraient être conformes aux dispositions correspondantes de l'OMC et tenir compte 
des conséquences pour les politiques communes de l'Union et pour ses principaux partenaires 
commerciaux. 
-?s> 
CHAPITRE V 
b) des ZLE bilatérales, comme à l'option iv) mais avec des pays ACP volontaires 
ne participant à aucun processus d'intégration régionale et suffisamment grands 
et capables (Nigeria, Zaïre, par exemple) et pour autant que les conditions 
politiques soient favorables; 
c) des préférences non réciproques, maintenues pour les ACP les moins 
développés (établies unilatéralement ou dans un cadre multilatéral), ceux dont le 
revenu par habitant est inférieur à un niveau reconnu internationalement et qui 
ne participent à aucun processus d'intégration régionale relevant de l'option a) 
ci-dessus; 
d) l'intégration progressive dans le SPG. compte tenu des préférences 
horizontales, non réciproques, pour les pays ACP ne souhaitant pas relever des 
options a) ou b), mais ayant un niveau de développement qui les rendrait 
inéligibles pour l'option c); les pays ACP intégrés progressivement pourraient, 
peut-être, maintenir les préférences en vertu des protocoles sur les produits de 
base, mais uniquement pendant une période de transition (une dérogation pourrait 
être demandée dans ce cas). 
Dans ce contexte, les pays ACP seraient en mesure, en accord avec VUE, de 
sélectionner l'option commerciale la mieux adaptée à la stratégie d'intégration 
retenue et à leurs besoins et capacités. Toutefois, les questions des effets de 
réorientation du commerce et des investissements entre groupes de pays ACP 
seraient inévitables étant donné que le schéma de préférences et l'attrait pour les 
investissements étrangers directs varieraient pour chaque groupe en fonction de 
l'option sélectionnée. 
Cette option cadre préserverait le caractère unique de la Convention de Lomé existante 
mais permettrait d'ajouter des notions de réciprocité, de différenciation et d'intégration 
progressive au principe du partenariat, à titre de dimensions de base additionnelles. Ces 
notions seraient des éléments dynamiques internes faisant passer les différents pays ACP 
d'un stade donné de la relation à des stades plus élevés, en fonction de leurs conditions 
individuelles et dé leurs souhaits. En ce qui concerne la conformité à l'OMC, ce cadre 
unique devra, très probablement, être accompagné d'une demande de dérogation à 
l'article XXIV. 10 (à savoir une dérogation en ce qui concerne les conditions minimales 
de conformité des ZLE). 
vi) "Différenciation débouchant sur une multiplicité d'accords ". Dans ce système, les 
alternatives i) à iv) débouchent naturellement sur une multiplicité d'accords 
commerciaux, coexistant éventuellement avec un paquet d'aide unique. Le 
caractère unique de la Convention de Lomé est évidemment la première victime 
de cette approche. L'aspect contractuel et la sécurité, et certainement la force et 
l'étendue du principe de partenariat, varieront selon les accords, et le niveau 
actuel de préférences subira probablement une érosion pour certains groupes de 
pays ACP ou connaîtra une extension pour d'autres groupes en fonction de 
l'option retenue. 
Ce cadre multiple sera relativement incompatible avec la préservation des 
avantages octroyés dans le cadre des protocoles sur les produits de base ainsi 
74 
CHAPITRE V 
qu 'avec le système horizontal de préférences agricoles. Les questions relatives au 
traitement inégal et à la réorientation des échanges et des investissements entre 
groupes de pays ACP s'aggraveront encore plus que dans le cas de l'option du 
cadre unique ci-dessus. 
Les avantages et les inconvénients associés à chaque option s'appliqueront en 
conséquence à chaque groupe de pays ACP concernés. En ce qui concerne le 
respect des règles de l'OMC, une dérogation à l'article XXV.5 devrait être 
demandée pour le système non préférentiel en faveur des pays ACP les moins 
avancés, ce qui peut être plus facile à obtenir. 
Par ailleurs, quelle que soit l'option choisie, l'UE est engagée dans un processus 
d'harmonisation des règles d'origine appliquées dans le cadre des régimes préférentiels33. 
Protection et encouragement des investissements 
Dans le cadre des dispositions de la quatrième Convention de Lomé, les pays A CP 
se sont engagés à accorder un traitement juste et équitable aux investisseurs privés, à 
créer et à maintenir un climat d'investissement prévisible et sûr, à améliorer 
l'environnement des entreprises et à mettre en place un cadre juridique, administratif et 
financier propre à favoriser l'émergence et le développement d'un secteur privé 
dynamique (article 258 c-g). Les pays se sont efforcés, individuellement, de mettre ces 
objectifs en oeuvre, mais n'ont pas toujours obtenu le résultat désiré de reprise de 
l'investissement du secteur privé. Les investisseurs hésitent encore. L'environnement 
commercial et le contexte politique et institutionnel n 'inspirent pas toujours suffisamment 
confiance. 
Les pays continueront, au niveau national, de mettre en oeuvre des mesures pour 
renforcer la confiance. Toutefois, la transparence et la prévisibilité de ces mesures 
peuvent être améliorées si elles sont perçues comme s'inscrivant dans un cadre commun, 
bien compris et internationalement accepté de droits et d'obligations. En 1992, la CE a 
proposé aux ACP d'examiner un ensemble de principes de protection des investissements 
couvrant, entre autres, le traitement national, le principe de la nation la plus favorisée, 
le traitement juste et équitable, la protection complète de la loi, la compensation en cas 
d'expropriation et le transfert de revenus et de capitaux. Les projets de principes 
donnaient un effet textuel aux objectifs de la quatrième Convention de Lomé. Ils n'ont 
toutefois pas été largement discutés ou mis en oeuvre. Depuis 1992, des discussions 
détaillées sont en cours au sein de l'OCDE sur la proposition d'.accord^multilatéral sur 
les investissements qui établit un cadre plus ambitieux et plus complet pour la protection 
des investisseurs. 
33 L'harmonisation des règles d'origine a été décidée par les Chefs d'Etat et de 
Gouvernement lors du Conseil européen d'Essen en 1994, considérant que la disparité 
des règles constituait un obstacle aux relations commerciales entre VUE et les pays tiers, 
alors qu'un jeu,unique de dispositions emmatière d'origine :serait de nature à faciliter et 
développer les échanges commerciaux i % 
75 
CHAPITRE V 
La question des normes de protection des investissements a maintenant été 
examinée au sein de l'OMC où des négociations sur les principes acceptables par un 
ensemble plus vaste de pays devraient bientôt commencer. Si ces négociations débouchent 
sur un accord sur des principes transparents et applicables, les investisseurs et les 
marchés de capitaux pourraient être attirés par les risques réduits et investir dans les 
pays qui acceptent de respecter ces principes. 
Les pays ACP souhaitant accélérer la reprise de confiance des investisseurs 
pourraient adopter et appliquer une norme reconnue internationalement de protection des 
investisseurs ayant force de loi. La CE serait évidemment ouverte à toute demande 
d'assistance pour introduire cette norme dans les pays ayant choisi de l'adopter. Plus il 
y aura de pays ACP désireux de respecter cette norme, plus les investisseurs 
internationaux auront confiance dans les pays ACP en tant que groupe. 
Plusieurs solutions s'offrent aux pays ACP désireux de regagner la confiance des 
investisseurs grâce à une protection plus crédible des investissements: 
a. Poursuivre les politiques actuelles de conclusion d'accords bilatéraux de 
protection des investissements avec des pays de VUE et les pays d'origine 
d'autres investisseurs étrangers. Ces accords couvrent les éléments de base 
de la compensation en cas d'expropriation, mais sont par ailleurs de 
portée limitée, offrant peu de recours contre les décisions discriminatoires 
ou discrétionnaires prises par les gouvernements des pays hôtes. Ils n 'ont 
pas vraiment réussi à attirer de nouveaux investissements, particulièrement 
en Afrique. 
b. Conclure des accords régionaux de protection des investissements. Un 
exemple à suivre pourrait être celui de VUEMOA dont les membres 
introduisent un code d'investissement commun, un droit commercial 
commun et des normes communes de protection des investissements. Grâce 
aux accords régionaux, il devrait être relativement facile de contrôler le 
respect des règles et des engagements, et le recours judiciaire devrait être 
relativement accessible pour les investisseurs s'estimant lésés. Les accords 
régionaux fructueux pourraient être étendus à d'autres Etats ACP 
intéressés, créant ainsi une pratique ACP reconnue. , 
c. Adhérer à une norme reconnue internationalement de protection des 
investisseurs, éventuellement basée sur les principes pouvant être convenus 
au sein de l'OMC. L'avantage pour les ACP d'adopter des normes 
internationales de protection des investissement est que celles-ci sont plus 
connues des investisseurs, et renforcent donc l'effet de confiance. 
Toutefois, étant donné qu'il n'existe à l'heure actuelle aucun modèle reconnu au niveau 
international, la solution la plus avantageuse pour les pays ACP consiste, entre-temps, 
à participer (avec le soutien de la CE) à des accords régionaux qui répondent aux 
principes de base décrits ci-dessus. Dans leur intérêt à plus long terme, les pays de la 
CE et des ACP devraient collaborer simultanément en vue d'un accord sur une norme 
internationale plus étendue. 
76 
CHAPITRE VI 
CHAPITRE VI. OPTIONS POUR UNE NOUVELLE PRATIQUE DE LA 
COOPERATION FINANCIERE ET TECHNIQUE 
Trois éléments conduisent à revoir fondamentalement les modalités pratiques de mise en 
oeuvre de la coopération financière et technique: l'évolution vers un partenariat fondé sur 
des droits et des obligations réciproques, et sur un partage plus explicite des 
responsabilités de chacun des partenaires; la nécessité d'adapter la coopération 
communautaire pour tenir compte du fait que certains pays ACP sont arrivés à un stade 
de développement sensiblement plus avancé que d'autres; enfin la nécessité de réconcilier 
les "acquis" de la coopération actuelle en termes de prévisibilité, et les exigences d'une 
efficacité et d'une pertinence accrues de Vaide. 
Ces objectifs imposent de concevoir une nouvelle logique instrumentale, de définir les 
futurs critères d'octroi de l'aide, de modifier la nature des interventions d'appui et de 
promouvoir un nouveau mode de gestion des ressources. La Commission recommande en 
outre, comme elle l'a déjà fait, l'intégration du Fond européen de développement (FED) 
dans le budget34, également demandée depuis longtemps par le Parlement européen, afin 
de contribuer à la rationalisation, la cohérence et la transparence des actions extérieures 
communautaires. 
A. Enveloppe globale ou superposition de tiroirs? 
L'une des principales critiques formulées à V encontre de la coopération mise en oeuvre 
dans le cadre de la convention de Lomé concerne la multiplicité des instruments qui ont 
progressivement été mis en place et adaptés lors de chaque négociation successive. La 
coopération avec les pays ACP souffre actuellement d'un excès d'instruments, dont 
l'affectation est pré-déterminée et dont il est de plus en plus difficile d'assurer une 
utilisation cohérente. 
L'élaboration de documents de stratégie par pays limite sans aucun doute les risques 
d'incohérence. Mais Vutilisation simultanée d'un grand nombre d'instruments répondant 
à des logiques spécifiques, selon des procédures et des modalités de gestion parfois 
différentes, rend inévitablement moins transparente la politique menée par VUE à l'égard 
d'un pays. En dépit d'un important effort d'information de la part de la Communauté, la 
complexité du système constitue souvent un obstacle à l'accès aux différentes facilités de 
financement et d'assistance technique, notamment pour les acteurs de la société civile. 
Les instruments du FED autant que l'éventail des lignes budgétaires spécifiquesr tendent 
en outre à créer d'importantes rigidités dans la mise en oeuvre des orientations de 
politique. Il est en effet difficile dans le système actuel de réorienter ou d'adapter dans 
des délais raisonnables la politique de coopération. Or ceci apparaît de plus en plus 
comme une nécessité, face à un contexte économique et politique qui peut changer 
rapidement, pour réagir à des préoccupations nouvelles liées à des initiatives politiques 
et tenant compte des opinions publiques européennes ou.des ACP, ou encore afin de 
34 Voir notamment le "Rapport sur les possibilités let les modalités 4e budgétisation du 
FED " présenté par la Commission (SEC(94)640 final). 
77 
CHAPITRE VI 
répercuter les conclusions des études d'évaluation pour améliorer l'efficacité et l'impact 
de la coopération. 
Dans ces conditions, le maintien d'un éventait d'instruments spécifiques se justifie-t-il 
ou faut-il changer radicalement d'approche, et s'orienter vers la fixation d'enveloppes 
financières globales, qui permettraient une pratique plus souple de la coopération pour 
répondre à des besoins de plus en plus différenciés et évolutifs? 
Trois options peuvent être envisagées; 
(1) maintien des tiroirs actuels. 
Cette option présente cependant les inconvénients évoqués ci-dessus, et n 'encourage pas 
une évolution des rapports entre donateur et bénéficiaires vers l'autonomie et la 
responsabilité. 
(2) rassemblement de toutes les actions de coopération au sein d'une enveloppe financière 
globale. 
Ceci assurerait un maximum de flexibilité dans l'organisation et l'évolution des appuis 
financiers. 
(3) définition de deux ou trois enveloppes différentes, regroupant toutes les activités de 
même nature: 
- une première enveloppe serait destinée à financer l'ensemble des opérations d'appui au 
secteur public à long terme. Cette enveloppe indicative globale permettrait, selon les 
besoins et selon une appréciation du type d'intervention le plus approprié, d'appuyer des 
politiques sectorielles, des réformes institutionnelles, de fournir un soutien au budget, ou 
de financer des actions plus ponctuelles; 
- une seconde enveloppe concernerait les ressources destinées à faire face aux situations 
de crise, par nature imprévisibles, et toutes les actions à très court terme; 
- enfin une troisième enveloppe pourrait s'avérer nécessaire pour les actions d'appui 
direct aux acteurs non gouvernementaux, secteur privé, milieu associatif, associations de 
consommateurs, ONG, etc. Ces actions nécessitent en effet des modalités de gestion 
différentes, tout en respectant les critères d'éligibilité de VUE. 
La distinction explicite entre les opérations à court et à long terme contribuerait à une 
meilleure visibilité de l'action communautaire, en évitant la confusion que peuvent 
engendrer des instruments de type Stabex et aide alimentaire, qui comportent tous deux 
à la fois une composante "crise" et une composante d'appui à des objectifs de long ternie. 
Dans l'ensemble, une telle évolution permettrait d'améliorer lafiexibilité, la cohérence 
et la transparence de la politique de coopération communautaire. La capacité de moduler 
et d'adapter la politique de coopération vis-à-vis d'un pays ou d'un groupe de pays est 
78 
CHAPITRE VI 
cependant également liée aux mécanismes de programmation; ceux-ci sont évoqués au 
chapitre VLB. ci-dessous. 
B. Octroi de Vaide selon les besoins ou selon les mérites? 
Les ressources d'aide programmables sont actuellement allouées en fonction d'une 
appréciation des besoins relatifs de chaque pays, sur la base d'indicateurs du 
développement humain, de la taille du pays, de paramètres géographiques tels que 
Venclavement et l'insularité. La partie non programmable de Vaide répond quant à elle 
à des critères spécifiques (appui aux programmes d'ajustement structurel, mécanismes de 
compensation des recettes d'exportation, ..). 
Le caractère automatique du mode d'allocation des ressources programmables a déjà été 
sensiblement réduit lors de la révision de Lomé IV à mi-parcours. Un système 
d'allocation en deux tranches a en effet été adopté - la première tranche représentant 
70% des ressources programmables -permettant de revoir l'attribution des ressources en 
fonction d'une appréciation de la manière dont les engagements des pays bénéficiaires 
(notamment de politiques sectorielles) auront été respectés, de la cohérence générale de 
la politique de développement menée par le gouvernement, et afin de tenir compte 
d'éventuels événements extérieurs non prévus initialement. 
Le nouveau système d'allocation par tranches introduit donc un critère qualitatif nouveau 
dans l'allocation des ressources, qui permet désormais d'adapter les montants d'aide 
alloués par pays en fonction des efforts consentis par un gouvernement dans ses politiques 
sectorielles et dans sa politique générale. 
Cette évolution traduit l'exigence accrue d'efficacité de la part de l'UE; elle correspond 
aussi à une conception nouvelle du partenariat, fondée sur des engagements réciproques 
et selon laquelle l'aide extérieure est destinée à soutenir des efforts de reforme interne. 
De ce point de vue, l'UE devrait donc être incitée à poursuivre dans cette voie. L'utilité 
d'une programmation sur plusieurs années, en termes de prévisibilité des flux de 
financement extérieurs pour les pays en développement, et parce qu'elle suppose 
l'existence d'un cadre stratégique minimum, incite cependant à maintenir un système de 
programmation de type pluri-annuel. Plusieurs options devront dès lors être envisagées 
pour concilier flexibilité et prévisibilité, efficacité et responsabilité. 
* Deux questions devront être abordées: quels sont les critères qui doivent présider à la 
répartition des ressources programmables entre les différents pays ACP? comment la 
programmation peut-elle être aménagée pour redonner plus de flexibilité à la politique 
de coopération? 
L'écart croissant entre les différents pays ACP, entre les pays les plus pauvres et ceux 
qui disposent de davantage de moyens pour assurer leur développement, entre ceux qui 
demeurent en proie à de profonds troubles socio-politiques et ceux qui sont engagés.dans 
la voie des réformes et du progrès économique et social, confère à cette question une 
' pertinence accrue. 
79 
CHAPITRE VI 
- combiner des critères incitatifs et les indicateurs de dévelnpppmpnt 
L'importance primordiale attachée à la conduite des politiques internes, l'approche 
incitative que tend à développer VUE à travers sa politique de coopération, suggèrent de 
compléter le critère des "besoins ", - qui est un critère de type palliatif -, par un critère 
de bonne gestion, fondé sur une appréciation de la manière dont l'Etat, les autorités 
locales, assument leurs responsabilités. Aux indicateurs socio-économiques et des niveaux 
de pauvreté, s'ajouteraient ainsi des critères de performance concernant à la fois la 
gestion politique et la gestion économique. Cette option implique de définir des critères 
de "governance " qui soient acceptés par les partenaires. Comme pour la conditionnante, 
évoquée au point C. ci-dessous, une appréciation de politique générale semble préférable 
à des critères très spécifiques, et la prise en considération des conditions historiques, 
politiques et institutionnelles ne doit pas être isolée des critères de type socio-économique. 
En tout état de cause, ces critères devraient pouvoir être convenus à l'avance entre les 
parties, de façon à éviter tout jugement discrétionnaire. 
Cette option se traduirait inévitablement par une plus grande sélectivité de l'aide. Elle 
permettrait à VUE de concentrer ses efforts sur les pays les plus pauvres et sur les pays 
où l'impact de son intervention est susceptible d'être le plus grand. 
- adopter une programmation glissante. 
L'introduction de critères incitatifs pour l'octroi de l'aide modifierait la manière de 
concevoir le caractère contractuel de la relation UE-ACP. Il ne serait en tout cas pas 
pertinent d'adopter des critères de performance, tout en maintenant un système 
d'allocations fixées pour cinq ans: les conditions de "governance" peuvent évoluer très 
rapidement dans un pays, dans le sens positif ou négatif. Cette option serait également 
plus compatible avec un autre mécanisme de financement que le FED, où les Etats 
membres fixent à l'avance le montant de leur contribution. Les dispositions budgétaires 
qui, tout en permettant une programmation pluri-annuelle des dépenses, offrent une plus 
grande souplesse, seraient sans doute plus appropriées. 
La prévisibilité des flux pourrait néanmoins être préservée par l'adoption d'un système 
de programmation glissante sur trois, quatre ou cinq ans, avec révision sur une base 
régulière, par exemple annuelle. Cette formule a notamment été adoptée dans le cadre 
du partenariat Euro-Med. Elle permet de concilier les objectifs de la prévisibilité avec 
ceux de lafiexibilité, dans une conception du "contrat" entre donateur et bénéficiaire 
axée sur l'exigence d'efficacité. 
C. Nature des aides. 
La revue critique de l'expérience de la coopération passée et actuelle, qui fait l'objet du 
chapitre II, et qui se fonde essentiellement sur les résultats des études d'évaluation 
réalisées récemment, a permis de dégager un certain nombre de conclusions 
opérationnelles. Elle a souligné l'intérêt de renforcer l'approche sectorielle et l'appui aux 
réformes, de mettre l'accent sur l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité 
locale de conception des politiques économiques et sociales dans une stratégie de long 
terme, et de ne maintenir l'aide-projets que pour des opérations très spécifiques, 
directement liées aux processus de réformes. 
80 
CHAPITRE VI 
L'intention de favoriser un meilleur partage des responsabilités et d'inciter les 
gouvernements des pays ACP à mettre en oeuvre des politiques durables de 
développement, à réduire l'instabilité et à définir leur propre stratégie de développement, 
suggère de dispenser Vaide communautaire sous la forme d'une aide globale au budget 
de ces pays, au lieu de financer un ensemble de projets individuels. Une telle option ne 
peut sans doute être envisagée que parallèlement à l'introduction de critères de 
performance en matière de politique économique et sociale pour la fixation des enveloppes 
financières, et ne peut concerner que les pays capables de démontrer une capacité 
suffisante de gestion des ressources. 
Par ailleurs, les études d'évaluation tendent à suggérer l'abandon ou l'adaptation de 
certains instruments (les systèmes Stabex et le Sysmin). Le principe même de la 
compensation n 'est pas remis en cause, dans la mesure où il apparaît justifié d'octroyer 
une aide spéciale pour maintenir le cap dans la gestion macro-économique ainsi que pour 
réduire les risques auxquels font face les exportateurs dans certains secteurs, en 
particulier le secteur agricole. Ces instruments sont en outre déplus en plus utilisés pour 
soutenir des reformes économiques et institutionnelles dans les secteurs affectés. Mais le 
caractère automatique de ces instruments en réduisent la pertinence. 
Enfin, les derniers développements de l'économie mondiale ont accru l'offre de ressources 
à investir recherchant des placements rentables dans les pays en développement ainsi que 
le nombre de pays en développement offrant aux investisseurs de bonnes possibilités 
d'investissement. Les pays en développement prospères bénéficient d'un financement 
extérieur et d'un soutien professionnel et technique extérieur essentiellement aux 
conditions du marché. Il semble raisonnable pour la CE de vouloir, après Lomé, 
concentrer ses subventions sur l'assistance aux pays les plus pauvres et les moins bien 
placés pour attirer les investissements étrangers directs et de portefeuille. L'UE pourrait 
donc envisager de développer un instrument destiné à faciliter l'accès des pays ACP aux 
marchés des capitaux. 
Une série de questions se posent donc quant à la nature des aides que devrait pouvoir 
fournir VUE: 
L'appui aux réformes macro-économiques et aux politiques sectorielles doit-il être 
renforcé? 
L'aide-projets doit-elle progressivement être remplacée par une aide directe aux 
budgets? 
L'UE doit-elfe maintenir les mécanismes de compensation des recettes d'exportation? 
Quel type de conditionnante VUE doit-elle envisager? 
L'UE doit-elle envisager de nouvelles modalités d'intervention en vue de faciliter l'accès 
pour les pays ACP aux capitaux privés -qu'il s'agisse d'investissements directs, de 
financement de projets ou d'emprunts d'Etat? 
- vers une aide directe aux budgets. 
L'UE pourrait envisager de modifier ses modalités d'xippui afin d'intervenir par une aide 
directe au budget des pays ACP. Un tel instrument constituerait un bon complément à la 
81 
CHAPITRE VI 
facilité d'appui à l'ajustement structurel, qui demeure notamment important pour 
améliorer les processus de programmation et de gestion budgétaire dans les pavs 
partenaires. 
A cet égard, une rationalisation des différents instruments d'appui macro-économique 
sous la forme d'une aide directe au budget s'insérant dans un cadre macro-économique 
approprié pourrait être envisagée pour les raisons suivantes: 
- une telle évolution consacrerait le principe d'un partenariat adulte, fondé sur une 
relation de confiance et laissant la responsabilité de la gestion des ressources pour le 
développement aux autorités nationales; 
- contrairement à Vaide-projets, l'aide budgétaire n 'interfère pas de façon dispersée dans 
le processus d'allocation des dépenses. 
Les imperfections de la gestion budgétaire, le manque de transparence dans les décisions 
d'affectation, constituent les principaux obstacles au passage à une aide budgétaire. Un 
certain nombre de conditions minimales doivent donc être identifiées à cet égard. 
L'évolution vers l'aide budgétaire apparait ainsi comme un processus, marquant une 
étape dans le développement des capacités locales, susceptible d'accroître sensiblement 
l'efficacité de la coopération. 
- de l'appui à Vajustement structurel à l'appui aux politiques sectorielles. 
Il a déjà été souligné plus haut que les reformes entreprises par les ACP et soutenues par 
l'UE, relèvent d'un processus de longue haleine, en particulier dans leur dimension 
institutionnelle. En outre le concept même d'ajustement acquiert, partout, un caractère 
permanent, dans unmonde en évolution rapide qui impose des adaptations et des remises 
en cause continues des politiques économiques et des systèmes sociaux. Différents stades 
peuvent néanmoins être identifiés, en particulier le passage d'une première phase de 
réformes structurelles qui concernent le fonctionnement général de l'économie et du 
secteur public, à une phase complémentaire centrée sur des aspects sectoriels plus 
spécifiques. 
Au fur et à mesure que des progrès pourront être réalisés dans la mise en oeuvre des 
reformes, VUE devra donc, pour répondre de manière appropriée aux priorités du 
moment, être en mesure de réorienter son aide vers l'appui à l'ajustement sectoriel et 
institutionnel. 
Les instruments utilisés par la Communauté pour soutenir l'effort de reforme pourraient 
donc être adaptés en fonction de la phase spécifique du processus d'ajustement structurel. 
Ainsi, dans le cadre de la conditionnante générale, une aide directe au budget pourrait 
être explicitement dirigée vers l'appui aux réformes dans des secteurs spécifiques. 
- maintenir une possibilité de compensation des recettes d'exportation. 
Concernant les mécanismes de compensation en cas de forte chute des recettes 
d'exportation, VUE pourrait envisager de répondre aux difficultés rencontrées par un 
secteur particulier, par l'octroi d'un supplément de ressources venant s'ajouter à 
l'enveloppe globale destinée à ce pays. En fonction de la nature du problème, de type 
structurel ou conjoncturel, ce supplément de ressources pourrait ainsi être intégré dans 
les appuis sectoriels, ou dans les appuis macro-économiques. 
82 
CHAPITRE VI 
- vers une réforme de la conditionnante. 
La question de la conditionnante est un autre aspect essentiel dans toute discussion sur 
la nature des aides octroyées. Explicitemem ou implicitement, la conditionnante est 
présente dans tout programme de coopération. Elle imptique un certain degré de 
sélectivité de Vaide et a pour but essentiel d'inciter les pays bénéficiaires à infléchir leurs 
potitiques ou à mettre en oeuvre certaines réformes. Elle peut être fonction des résultats 
escomptés ou des moyens à affecter à un objectif déterminé. Compte tenu notamment du 
caractère expérimental de nombreuses réformes, en particulier dans le domaine 
institutionnel, une approche fondée sur une appréciation rigoureuse de l'impact global 
de la potitique d'un gouvernement parait de loin préférable à la seule superposition de 
conditionnantes très spécifiques. 
Dans le cadre du Programme Spécial pour l'Afrique, la Commission a proposé aux autres 
bailleurs de fonds une nouvelle approche de la conditionnante en matière d'appui à 
l'ajustement structurel, qui répond aux critères généraux suivants: 
- favoriser l'appropriation des réformes par les pays bénéficiaires; 
- appliquer des conditions réalistes, qui permettent de tenir compte du contexte politique 
et administratif; 
- procéder à une évaluation globale des efforts entrepris, en fonction des objectifs du 
développement durable, et ne pas se timiter à une appréciation partielle de quelques 
indicateurs spécifiques. Cette évaluation devrait se faire en liaison avec l'ensemble des 
donateurs. 
Cette approche globale et concertée devra aussi permettre d'éviter les "stop and go " dans 
les versements de l'aide. 
Le respect de ces principes devrait permettre d'éviter les inconvénients de la pratique 
actuelle, et défaire évoluer la relation entre bailleur de fonds et bénéficiaire vers un 
rapport de partenariat comportant des engagements réciproques en faveur des objectifs 
de long terme. 
-faciliter l'accès aux capitaux destinés à l'investissement 
A l'heure actuelle, VUE utilise toute une série d'instruments afin d'aider les pays à 
trouver les capitaux nécessaires pour réaliser des investissements: aides non 
remboursables du FED, capital à risque également financé par le FED et certains prêts 
sur ressources propres de la Banque européenne d'investissement. 
Afin d'accroître la disponibilité des sources de financement à taux privilégié destinées aux 
investissements, particulièrement aux investissements en matière d'infrastructure, une 
première solution consisterait à faciliter l'accès aux prêts de la BEI. Dans le cadre de 
la budgétisation proposée du FED, les prêts de la BEI aux pays ACP pourraient alors, 
être sujets aux mêmes modalités que celles qui s'appliquent aux prêts à d'autres pays tiers 
(en particulier en ce qui concerne la fourniture du Fonds de garantie pour les actions 
extérieures). 
Une autre solution à examiner consisterait à adapter les instruments i existants afin 
d'améliorer l'accès à des sources privées de financement; Par exemple, les. garanties 
83 
CHAPITRE VI 
partielles (éventuellement par l'intermédiaire de la BEI) constituent un instrument déjà 
utitisé avec un certain succès par plusieurs agences multilatérales pour mobiliser des 
capitaux à long terme afin de couvrir une partie ou la totalité du risque politique et/ou 
commercial. 
L'application de ces options dans le cadre de la coopération après-Lomé requiert un 
examen et des constations supplémentaires. La plupart des pays ACP les plus avancés 
ont déjà enregistré de bons résultats en ce qui concerne leur solvabilité nationale et ne 
verraient sans doute que peu d'avantages dans des garanties extérieures pour leurs 
emprunts nationaux. D'autre part, ils peuvent trouver Vidée des garanties, par exemple 
pour de grands projets d'infrastructure financés par le secteur privé, très attrayante en 
raison des nombreux risques contractuels qui continuent d'empêcher le marché de 
financer de tels projets et en raison de l'importance de l'infrastructure pour soutenir 
l'expansion économique. 
La fourniture de garanties ou de prêts financés par le marché par l'intermédiaire de la 
BEI pourrait présenter des avantages tant pour les pays solvables, ou presque solvables, 
que pour les pays ACP plus pauvres. Les premiers recevraient des financements extérieurs 
plus importants et leur évaluation financière devrait s'améliorer au fil du temps, ce qui 
leur donnerait à l'avenir accès à des financements plus importants et plus avantageux. 
Les pays moins avancés pourraient s'attendre à recevoir une plus grande partie des fonds 
FED disponibles au fur et à mesuré que les besoins de financement officiel des pays plus 
avancés diminueraient. 
D. Co-gestion, gestion unilatérale par VUE ou gestion autonome par les pays 
bénéficiaires? 
Le régime de la co-gestion qui est appliqué dans le cadre de la Convention de Lomé, qui 
porte à la fois sur la décision d'engager une action de coopération et sur le suivi des 
dépenses, a montré ses limites. D'une part, au plan pratique, les nombreux aller-retour 
entre ordonnateur national et ordonnateur principal (la Communauté) allongent les délais, 
nuisant ainsi à l'efficacité de la coopération. En outre ce régime ne facilite pas les 
cofinancements avec d'autres bailleurs de fonds. 
D'autre part, d'un point de vue fonctionnel, le régime de la co-gestion ne favorise pas 
l'appropriation par les bénéficiaires des programmes de développement et des réformes 
soutenues par VUE. Or il s'agit là d'une condition qui est largement reconnue comme un 
élément essentiel de l'efficacité de l'aide, qui a notamment été mise en évidence par 
toutes les études d'évaluation entreprises par la Communauté. Le glissement progressif 
d'une aide auparavant plus centrée sur les infrastructures vers l'appui aux politiques 
socio-économiques et aux réformes institutionnelles ne fait qu'en renforcer la nécessité. 
Le principe de la gestion conjointe des ressources doit donc être remis en cause. Quelles 
sont les alternatives à envisager, qui permettraient de répondre à la fois à Vexigence 
d'assurer un système fiable de gestion des ressources de Vaide communautaire, et à la 
84 
CHAPITRE VI 
nécessité de faciliter la prise de responsabilité par les bénéficiaires, elle-même condition 
d'une coopération plus efficace? 
Une approche différenciée et évolutive devrait être adoptée, en établissant un lien entre 
la "bonne gestion " dans le pays bénéficiaire et un accroissement de ses responsabilités 
dans la gestion administrative et financière de l'aide. 
Ce nouveau principe de gestion aurait pour finalité d'augmenter progressivement la 
responsabilité des pays bénéficiaires dans la gestion des programmes, le contrôle des 
dépenses, leur justification et l'évaluation de leur impact économique et social. L'aide 
budgétaire directe constitue la forme la plus avancée dans cette voie. 
Dans les pays où les conditions institutionnelles et administratives ne permettraient pas 
dans l'immédiat d'envisager ce processus, une gestion unilatérale par l'UE devrait 
systématiquement s'accompagner d'un appui au développement et au renforcement des 
capacités locales nécessaires pour assumer ces tâches; cet appui devrait veiller à ne pas 
se traduire par la création d'unités spécifiques mais bien à opérer dans le cadre des 
structures locales existantes. 
Ici encore un certain nombre de critères devraient pouvoir être définis pour définir le 
mode de gestion approprié dans chaque cas, en fonction notamment de la qualité du 
dialogue UE-ACP, du caractère additionnel des ressources communautaires par rapport 
à l'effort national, et de l'existence d'unités ou de mécanismes de coordination des aides 
extérieures. 
Cette question, comme de nombreux autres aspects de la relation UE-ACP évoqués dans 
ce Livre Vert, devra immanquablement être abordée selon une approche différenciée, 
autorisant des formules adaptées au contexte de chaque pays ou de chaque groupe de 
pays. Le caractère évolutif du système choisi devra être pris en considération, dans la. 
mesure où une gestion plus autonome par les bénéficiaires devrait progressivement 
pouvoir être envisagée partout, au fur et à mesure que des progrès dans la "governance " 
seront observés dans les pays ACP. 
D'une manière générale, les changements qui pourront être introduits dans le mode de 
gestion des ressources devraient avoir pour but de recentrer l'effort de concertation et de 
dialogue dans la pratique quotidienne de la coopération, sur les questions de fond, sur 
les conditions qui affectent l'impact des programmes de coopération et déterminent la 
manière dont-ceux-ci peuvent contribuer.au développement durable dans le pays, 
concerné. C'est bien là que peut s'affirmer la responsabilité de chacun des partenaires 
devant les électeurs européens et les électeurs des pays ACP. 
85 
SUIVI 
SUIVI DU LIVRE VERT 
Le Livre Vert constitue une étape dans le processus de consultation entrepris par la 
Commission sur l'avenir des relations entre l'UE et les pays ACP, et dans le débat qui 
s'est engagé à ce sujet entre tous les acteurs concernés par le développement. Il vise à 
sensibitiser l'opinion à la nécessité pour l'Europe de mener une politique de coopération 
efficace vis-à-vis de ces pays, et il fournit une grille de lecture des principales questions 
sur lesquelles l'UE devra prendre position avant d'entamer lés négociations avec les 
ACP. Cette grille de lecture ne prétend être ni unique ni exhaustive. Elle trace un 
ensemble de pistes et présente différentes options. 
Par la publication de ce Livre Vert, la Commission invite tous les acteurs concernés à 
examiner les options et les arguments présentés, et à exprimer leurs réactions et 
suggestions. La Commission continuera à stimuler le débat, par l'organisation de 
rencontres et de séminaires. Des contributions pourront également Uii être transmises par 
écrit, adressées à la Direction Générale du Développement. 
Tenant compte des dispositions institutionnelles, la Commissionformulera des propositions 
concrètes pour le renouvellement des relations UE-ACP au cours du second semestre de 
l'année 1997. 
86 
Livre Vert sur les relations entre l'Union européenne et les pays ACP 
Annexe 
Tableaux - Graphiques 
Evolution des flux financiers vers l'ensemble des pays ACP 
Evolution des flux financiers de VUE vers l'ensemble des pays ACP 
Aide publique au développemem en provenance des pays de l'OCDE, 1990-95 
APD par rapport au PIB (1995) 
Fonds européen de développemem (FED): répartition de l'aide par instrument 
Le commerce entre VUE et les pays en développemem - période 1976-1994 
Dépendance des pays ACP des marchés de l'UE, des Etats-Unis, du Japon 
Perspectives économiques pour les pays en développement 
Performances économiques des pays concernés par le Programme Spécial pour l'Afrique 
(SPA) 
%T 
EVOLUTION DES FLUX FINANCIERS VERS L'ENSEMBLE DES PAYS ACP 
Apports nets toutes provenances vers les Pays ACP (millions de S US courant) 
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 
APD 8306 8647 9579 11505 13353 14968 15941 18808 18275 19561 17639 
Autres APD 1972 2644 1583 2156 2988 2169 2370 3068 1604 1620 1126 
Apports privés nets 2983 -247 -259 1006 779 436 2059 •1057 339 1094 1439 
Ressources totales 13261 11044 10903 14667 17120 17573 20370 20819 20218 22275 20204 
source: OCDE-DAC 
25000 
20000 4 -
g 15000 4 
•8 
i 10000 H 
5000 4-•APD 
Autres APD 
- Apports privés nets 
Ressources totales 
Années 
EVOLUTION DES FLUX FINANCIERS DE L'UE VERS LES PAYS ACP 
Apports nets de l'UE vers les Pays ACP (millions de $ US courant) 
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 
APD 1992 1993 | 
Pays membres UE 2653 2812 2869 4289 5184 5906 5951 7387 6555 7081 6449 
Institutions UE 591 700 657 854 915 1462 1458 1655 1713 2432 1671 
Total APD UE 3244 3512 3526 5143 6099 7368 7409 9042 8268 9513 8120 
Autres APD (AAPD) 
Pays membres UE 752 1375 606 843 1863 1252 1290 1352 789 743 314 
Institutions UE 56 23 43 51 40 23 45 44 188 •48 
Total AAPD UE 808 1398 649 894 1903 1250 1313 1397 833 931 266 
Apports privés nets (APN) 
2522 \ | -1431 -899 \ -729 \ 1091 \ -1275~T APN Pays membres UE 356 400 116 599 1619 
Ressources totales 
Pays membres UE 5926 4543 3875 4989 6147 6428 8332 7463 7460 8423 8382 
Institutions UE 647 723 700 906 955 1460 1481 1700 1757 2620 1623 
Total ressources UE 6573 5266 4575 5895 7102 7888 9813 9163 9217 11043 10005 
*>4 source: OCDE-DAC 
•Total APD UE 
•Total AAPD UE 
•APN Pays membres UE 
•Total ressources UE 
1993 
Aide publique au Développement (APD) versements des pays du CAD X990-19VS 
(Versements ueta aux prix et taux de change courants en milliaiu de USD") 
Payi 
Australie ! 
Autriche 
Belgique 
Canada 
Durwn&tk 
Finlande 
France 
Allemagne 
friande 
Italie 
Japon 
Luxemburg 
Pays-Bot 
Nouvelle Zelaade 
Norvège 
Portugal 
EfP,»fflîf 
SuWe 
Suinc 
Royaume-Uni 
Etats-Unis 
TOTAL CAD 
Mem»: 
membra d£ l'UEQ) 
.AmtCE1* Total APD 
\990 
955 
394 
«89 
2.470 
1.171 
846 
6.874 
6.320 
57 
3.395 
9.054 
25 
2.526 
95 
1.205 
148 
965 
1.998 
750 
2.630 
10.194 
£2.961 Total APD 
1991 
1.050 
343 
831 
2.604 
1.200 
930 
7.386 
6.890 
72 
3.347 
10.945 
42 
2.517 
100 
1.178 
213 
1.262 
2.116 
863 
3.184 
9-407 
56.680 Total APD 
1992 
1.011 
531 
840 
2.515 
1.392 
644 
8.162 
6.963 
70 
4.122 
11.119 
38 
2.742 
97 
1.226 
302 
1.518 
2.453 
1.139 
3.153 
10.(13 
60.850 ToUl APD 
1993 
953 
544 
810 
2.373 
1.340 
355 
7.915 
6.954 
81 
3.043 
11.259 
50 
2.525 
98 
1.014 
248 
1304 
1.769 
793 
2.920 
10.123 
56.471 Total APD 
1994 
1.091 
655 
726 
2.250 
1.446 
290 
8.466 
6.818 
109 
2.705 
13.239 
59 
2.517 
110 
1.137 
308 
1.305 
1.819 
982 
3.197 
9.927 
59.156 ToUl APD 
1995 
1.136 
747 
1.033 
2.113 
1.628 
387 
8.439 
7.481 
143 
1.521 
14.354 
n.c. 
3.321 
123 
1.247 
269 
1.309 
1.887 
1.084 
3.185 
7.303 
58.710 1995 APD 
en %du 
Total CAD 
1,9% 
1.3% 
1.8% 
3,6% 
2,8% 
0,7% 
14,4% 
12,7% 
0,2% 
2.6% 
24.4% 
5,7% 
. 0,2% 
2,1% 
0,5% 
2,2% 
3,2% 
1,8% 
5.4% 
12.4% 
100,0% 
25.000 
5.021 26.944 
3.818 29.302 
4.461 27.190 
3.948 2Z6SC 
4.825 31.4U 
S.50I 53,5% 
9.4% 
source: OCDE - CAD 
(1) - Ensemble dos pays membres de l'UE à U fin 1994 (a l'exclusion de l'Autriche, U Finlande et la Suéde), hormis la Grec 
(2) - Le. la put de l'aide des membre» de ITJE gérée par la CE (FED & Budget général), est comprise oi-dossua -
c non-membre du CAD, 
<SjO 
Décaissement de l'APD des membres du CAD 
(Déboursements nets en millions de S US courant) 
Etats Unis 
Japon 
Pays membres UE» 
Total autres Pays PAC 
TOTAL 
•Dont CE 1990 
10.194 
9.054 
25.000 
8.713 
52.961 
3.028 1991 
9.407 
10.945 
26.944 
9.384 
56.680 
3.818 1992 
10.813 
11.119 
29.302 
9.616 
60.850 
4.461 1993 
10.123 
11.259 
27.190 
7.899 
56.471 
3.948 1994 
9.927 
13.239 
27.656 
8.334 
59.156 
4.825 1995 
7.303 
14.354 
31.350 
5.703 
58.710 
5.501 APD 1995 
par rapport 
au CAD 
total (%) 
12% 
24% 
53% 
10°/ 
100% 
9% 
L'aide communautaire est incluse dans l'aide totale des Etats membres (La Grèce n'est pas encore membre du CAD) 
1990 1991 1992 Années 1993 1994 1995 •Etats Unis 
•Japon 
•Pays 
membres 
UE* 
i 
Total autres 
Pays DAC 
••Dont CE 
source: OCDE - DAC 
«M 
APD par rapport au PIB national en 1995 
(source OCDE-DAQ 
I I 
Luxembourg (chiffre 1994) 
TOTAL CAD 
0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0,90% 1,00% 
7$J 
Répartition annuelle de l'aide par instrument 
(Décisions tous FED confondus) 
Aide programmable 
Ajustement structurel 
Capitaux à risques 
Bonification d'intérêts 
Aide d'urgence 
Aide aux réfugiés 
Sysmin 
Stabex 
TOTAL 1993 
1014,39 
378,00 
53,65 
21,51 
83,15 
29,30 
50,03 
JJ7 
1631,20 1994 
1041,94 
222,35 
214,43 
53,85 
249,98 
25,61 
57,25 
615,12 
2480,53 1995 
828,58 
145.50 
256,82 
35,53 
33.68 
4,40 
84.49 
131,09 
1520,09 
en millions (fécus 
Pourcentage des décisions 
par instruments en 1995 
Aide d'urgence 
réfugiés 
3% 
Bonification d'intérêts 
2% 
Capitaux i risques 
17% 
Ajustement structurel 
10% Aide programmable 
55% 
Le FED (Fonds Européen de Développement) est le principal instrument financier de la Convention 
de Lomé accordant des subventions à des programmes d'aide destinés aux 70 pays d'Afrique, des 
Caraïbes et du Pacifique (ACP) signataires de cette Convention. Les crédits du FED font l'objet 
de contributions ad hoc de la part des Etats membres et ne sont donc pas inscrits au budget de 
l'Union. Un FED distinct est attaché à l'exécution de chacune des Conventions et notamment: le 
oeme FED pour Lomé m et le 7ème FED pour les cinq premières années d'application de Lomé 
IV Le 8ème FED qui vient d'être institué, s'appliquera aux cinq dernières années de Lomé IV Ses 
interventions s'inscrivent dans une programmation quinquennale des besoins prioritaires autour 
d'axes principaux tels la formation, l'autosuffisance alimentaire, les infrastructures, les 
investissements industriels... 
source: Commission européenne - Infofinance 1995 
w 
Le commerce entre TUE et les PVD - période 1976-1994 ( en milliards d'écus) 
Importations dans TUE 
ACP 
Asia 
Amérique Latine 
Méditerranée 
Tous PVD 
Extra-CE 1976 
10,5 
6,7 
8.3 
9,6 
70,7 
157,7 1980 
19,4 
16 
13,7 
16,4 
114,3 
269,9 1985 
26,8 
26 
25,8 
32,3 
128,9 
399,7 1990 
21,9 
50.9 
25,7 
29.8 
143,8 
461,5 1992 
18,0 
66,4 
24.8 
30,3 
145.6 
487,6 1994 
18.6 
84.3 
27.6 
30.8 
160,7 
540 
•':••' 
Exportations de l'UE 
ACP 
Asia 
Amérique Latine 
Méditerranée 
Tous PVD 
Extra-CE 
Monde 1976 
9,6 
7,5 
7,7 
12,3 
550,9 
141,3 
292,9 1980 
15,7 
13,1 
12 
19,8 
83,4 
221,1 
475,1 1985 
17,4 
29,4 
13,5 
29,8 
121,7 
380,8 
811,8 1990 
16,6 
41 
15,6 
28,5 
134,2 
415,3 
1076,6 1992 
17,0 
47,1 
20,4 
28,6 
153,1 
436,1 
1137.8 1994 
14,9 
70,5 
29,6 
33,1 
184,4 
539 
Part des importations 
extra-UE (%) 
ACP 
Asia 
Amérique Latine 
Méditerranée 
Tous PVD 
Extra-CE 1976 
6,7 
4,2 
5,3 
6,1 
44,8 
100 1980 
7,2 
5,9 
5,1 
6,1 
42,4 
100 1985 
6,7 
6,5 
6,5 
8,1 
34,7 
100 1990 
4,7 
U 
5,6 
6,5 
31,2 
100 1992 
3,7 
13.6 
5.1 
6,2 
29.9 
100 1994 
2,8 
13,1 
5,4 
6.1 
34,2 
100 
source: EUROSTAT - ODI - mars 1996 
e% 
Dépendance des pays ACP des marchés des Etats Unis (US), de TUE et du Japon 
Pays 
ANGOLA 
BENIN 
BOTSWANA 
BURKINA FASO 
BURUNDI 
CAMEROUN 
CAP VERT 
CENTRAFRIQUE 
COMORES 
CONGO 
CÔTE D'IVOIRE 
DJIBOUTI 
ERTTHREE* 
ETHIOPIE 
GABON 
GAMBIE 
GHANA 
GUINEE 
GUINEE BISSAU 
GUINEE EQUAT. 
KENYA 
LESOTHO 
LIBERIA 
MADAGASCAR 
MALAWI 
MALI 
MAURICE 
MAURITANIE 
MOZAMBIQUE 
NAMIBIE** 
NIGER 
NIGERIA 
OUGANDA 
RWANDA 
SAO TOME et PRINCIPE 
SENEGAL 
SEYCHELLES 
SIERRA LEONE 
SOMALIE 
SOUDAN 
SWAZILAND 
TANZANIE 
TCHAD 
TOGO 
ZAIRE 
ZAMBIE Exportations ACP en millions de SUS 
US 
moyenne 
1990-92 
1453,92 
11,75 
0,00 
0,26 
6,03 
76,59 
0,02 
0,55 
6,75 
330,98 
149,52 
0,02 
8,09 
583,35 
1,08 
87,64 
97,28 
0,03 
0,10 
50,48 
0,00 
7,30 
34,85 
47,17 
1,16 
96,26 
7,46 
15,04 
2,74 
3661,32 
11,29 
4,26 
0,14 
8,07 
0,75 
38,72 
1,77 
9,29 
0,00 
9,33 
0,18 
3,40 
191,87 
37,94 Japon 
moyenne 
1990-92 
20,89 
0,93 
5,96 
5,76 
2,26 
10,57 
0,39 
0,14 
0,37 
2,04 
26,05 
0,05 
47,71 
117,98 
47,77 
68,40 
3,23 
. 0,14 
0,01 
20,09 
0,08 
16,26 
33,61 
64,89 
4,63 
3,25 
132,41 
18,21 
0,16 
8,56 
4,56 
1,00 
0,02 
12,39 
0,45 
2,51 
0,23 
31,23 
5,77 
25,39 
9,05 
0,73 
78,18 
338,06 UE 
moyenne 
1990-92 
1260,30 
54,23 
98,61 
53,95 
57,12 
1543,48 
6,69 
109,86 
18,62 
785,72 
1963,90 
4,76 
129,72 
1208,74 
120,96 
645,71 
379,61 
7,47 
40,91 
657,62 
23,93 
624,42 
209,36 
195,33 
92,79 
1004,63 
295,99 
92,25 
210,02 
5571,01 
147,76 
69,79 
3,89 
398,71 
55,40 
213,77 
28,47 
137,16 
150,69 
215,57 
65,08 
97,06 
1126,72 
363,55 OCDE 
moyenne 
1990-92 
3466,14 
77,11 
199,19 
61,18 
73,99 
1708,58 
7,24 
113,43 
27,73 
1280,67 
2293,10 
5,36 
213,85 
2229,50 
173,41 
908,31 
582,40 
7,86 
41,13 
830,62 
27,52 
1151,92 
311,30 
355,34 
108,26 
1198,65 
444,78 
148,78 
237,18 
12280,55 
177,13 
87,51 
4,40 
433,56 
57,18 
280,75 
32,42 
195,49 
195,07 
272,63 
76,67 
145,28 
1558,71 
768,65 Monde 
moyenne 
1990-92 
3873,30 
109.70 
345,00 
171,00 
119,00 
2075,00 
12,30 
133,70 
29,00 
1314,00 
3525,30 
59,00 
342,30 
2700,70 
198,70 
1228,30 
687,30 
30,30 
41,30 
1387,30 
68,30 
1178,70 
783,00 
413,00 
317,70 
1267,00 
552,70 
391,70 
263,00 
14190,00 
197,00 
122,00 
14,30 
717,70 
94,30 
292,00 
131,30 
444,00 
365,70 
465,00 
95,70 
289.00 
1767,00 
1300,70 US par 
rapport au 
monde (%) 
37.54 
10.71 
0.00 
0,15 
5,07 
3,69 
0,17 
0,41 
23,26 
25,19 
4,24 
0,03 
2,36 
21,60 
0,55 
7,13 
14,15 
0,11 
0,23 
3,64 
0,00 
0,62 
4.45 
11.42 
0.36 
7,60 
1.35 
3,84 
1,04 
25.80 
5.73 
3,49 
0,95 
1,12 
0.79 
13,26 
1,35 
2,09 
0.00 
2,01 
0.19 
1,18 
10,86 
2.92 UEpar 
rapport au 
monde (*/•) 
32.54 
49.43 
28.58 
31.55 
48.00 
74.38 
54,37 
82,17 
64.22 
59,80 
55,71 
8.06 
37.90 
44.76 
60.88 
52,57 
55,23 
24,66 
99,05 
47,40 
35,03 
52.97 
26,74 
47.29 
29,21 
79r29 
53.55 
23.55 
79.85 
39.26 
75.00 
57,20 
27.20 
55,55 
58,75 
73.21 
21.68 
30,89 
41,21 
46.36 
68.00 
33,58 
63.76 
27.95 
• - • - - --
«? 5' 
Pays 
ZIMBABWE 
AFRIQUE 
ANTIGUA 
BAHAMAS 
BARBADE 
BELIZE 
DOMINIQUE 
GRENADE 
GUYANA 
HAITI 
JAMAÏQUE 
REP. DOMINICAINE 
ST KITTS& NEVIS*** 
ST VINCENT 
STE. LUCIE 
SURINAME*** 
TRINITE & TOBAGO 
CARAÏBES 
FIDJI 
KIRIBATI*** 
PAPUASIE N. GUINEE 
SALOMON 
SAMOA OCCID. 
TONGA 
TUVALU*** 
VANUATU 
PACIFIQUE 
TOTAL ACP us 
moyenne 
1990-92 
69,43 
7124,18 
3,48 
365,13 
21,28 
36,74 
3,64 
5,51 
71,31 
135,94 
420,71 
1488,05 
4,12 
17,73 
610,04 
3183,68 
41,51 
35,75 
0,52 
0,00 
3,33 
2,40 
83,51 
10391,37 Japon 
moyenne 
1990-92 
144,48 
1316,85 
0,32 
17,26 
0,86 
1,44 
1,99 
1,05 
16,27 
1,83 
16,36 
18,51 
7,17 
0,08 
25,26 
108,40 
34,91 
358,08 
45,41 
2,49 
10,78 
5,09 
456,76 
1882,01 UE 
moyenne 
1990-92 
586.93 
21128,26 
10,42 
239,29 
44,03 
49,46 
48,21 
12,11 
151,42 
35,21 
328,09 
182,43 
71,47 
103,52 
. 218,52 
1494,18 
138,16 
272,64 
21,18 
1,19 
0,70 
15,04 
448^)1 
23071,35 OCDE 
moyenne 
1990-92 
912,16 
35762,69 
17,54 
988,17 
88,10 
111,17 
57,23 
22,69 
265,86 
301,46 
1249,83 
2328,53 
92,98 
131,28 
1250,64 
6905,48 
318,83 
798,22 
69,00 
18,24 
19,09 
25,08 
1248,46 
43916,63 Monde 
moyenne 
1990-92 
1616,00 
45719,30 
26.70 
1038,00 
149,30 
131,70 
111,30 
38,70 
329,00 
311,70 
1496,30 
2418,30 
120,00 
147,00 
1903,00 
8221,00 
397,00 
1375,30 
93,30 
14,70 
20,30 
28,30 
1928,90 
55869,20 US par ' 
rappon au 
monde (%) 
4.30 
15,58 
13.03 
35.18 
14.26 
27,89 
3.27 
14.23 
21,67 
43,61 
28.12 
61,53 
3.44 
12,06 
32,06 
38,73 
10,46 
2.60 
0.56 
0,00 
16.41 
8.49 
4,33 
19,00 UEpar 
rapport au 
monde (%) 
36.32 
46,21 
39,04 
23.05 
29.49 
37.56 
43.31 
31.30 
46.02 
11.30 
21,93 
7.54 
59.56 
70,42 
11,48 
18,18 
34.80 
19.82 
22.70 
8.10 
3.43 
53.15 
23,27 
41,0(1 
source: EUROSTAT - ODI - mars 1996 
* L'Erythrée est devenu le 70ème Etat ACP en octobrel993, suite à son indépendance 
** La Namibie est devenu le 69ème Etat ACP en décembre 1990, suite à son indépendance 
*** Chiffres non disponibles 
4 
% 
Perspectives économiques pour les pays en développement 
Mi 
V Evolution du PIB en termes réels 
Pays en développement* 
Asie Est 
Asie Sud 
Afrique sub-saharienne 
Amérique latine et Caraibes 
Moyen-Orient et Afrique du Nord Prévisions 
1986-95 1991-94 1995(est.) 1996-97 1996-2005 
4,2 5 4,9 5,1 5,4 
8,1 
5,1 
1.8 
2,4 
1.1 9,4 
3.9 
0.7 
3,6 
2,4 9,2 
5.5 
3.8 
0.9 
2,5 8.2 
5.5 
3.7 
2,6 
3,2 7,9 
5,4 
3,8 
3,8 
2,9 
* hors Eur. Est et ex-URSS. 
Source: Banque Mondiale, Perspectives Economiques Mondiales 
Performances économiques des pays concernés par le SPA 
Evolutions en % par an SPA-1 
1988-90 SPA-2 
1991-93 SPA-3 
1994-96 
PIB . moyenne pondérée 
médiane 
Exportations 
Importations 5.2 
3.8 
X.3 
2,5 3.5 
1.6 
0.6 
-2,3 5.1 
4.1 
6,8 
12,5 
Agrégats en % du PIB 
Epargne 
Investissement 
dont investissement privé 3.7 
19,3 2.2 
18,8 
9.2 5,9 
19,8 
10,6 
SPA-1 21 pays 
SPA-2 27 pays 
SPA-3 31 pays 
Source: Banque Mondiale - SPA Phase Four May 1996, 


ISSN 0254-1491 
COM(96) 570 final 
DOCUMENTS 
FR 11 
N° de catalogue : CB-CO-96-604-FR-C 
ISBN 92-78-11794-3 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg