FR Journal officiel de l'Union européenne C 271/86

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance du marché des produits et modifiant les directives du Conseil 89/686/CEE et 93/15/CEE, les directives du Parlement européen et du Conseil 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 1999/5/CE, 2000/9/CE, 2000/14/CE, 2001/95/CE, 2004/108/CE, 2006/42/CE, 2006/95/CE, 2007/23/CE, 2008/57/CE, 2009/48/CE, 2009/105/CE, 2009/142/CE et 2011/65/UE, ainsi que les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 305/2011, (CE) no 764/2008 et (CE) no 765/2008»

COM(2013) 75 final – 2013/0048 (COD)

2013/C 271/16

Rapporteur général: M. LEMERCIER

Le 8 et le 12 mars 2013 respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance du marché des produits et modifiant les directives du Conseil 89/686/CEE et 93/15/CEE, les directives du Parlement européen et du Conseil 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 1999/5/CE, 2000/9/CE, 2000/14/CE, 2001/95/CE, 2004/108/CE, 2006/42/CE, 2006/95/CE, 2007/23/CE, 2008/57/CE, 2009/48/CE, 2009/105/CE, 2009/142/CE et 2011/65/UE, ainsi que les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 305/2011, (CE) no 764/2008 et (CE) no 765/2008»

COM(2013) 75 final – 2013/0048 (COD).

Le 12 février 2013, le Bureau du Comité a chargé la section spécialisée «Marché unique, production et consommation» de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 490e session plénière des 22 et 23 mai 2013 (séance du 22 mai 2013) de nommer M. LEMERCIER rapporteur général, et a adopté le présent avis par 116 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité apprécie positivement les dispositions du règlement proposé. Les dispositions actuelles applicables à la surveillance du marché et au contrôle des produits, sont trop dispersées dans de nombreux textes, aux contenus différents, ce qui complique indûment la tâche des autorités de surveillance et des fabricants, ainsi que celle des associations de consommateurs et des organisations de travailleurs. Le Comité est satisfait de noter que les dispositions verticales antérieures seront abrogées, pour être regroupées dans un règlement horizontal, unique et renforcé.

1.2 Le Comité exprime son accord avec la base juridique, mais il estime nécessaire de se référer également à l'article 12 TFUE qui précise que la protection des consommateurs est une politique transversale qui doit être «prise en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de l'Union».

1.3 L'instrument proposé est un règlement. Le Comité considère que c'est la forme la plus adaptée pour faciliter la coopération et les échanges entre les États membres et entre l'État membre et l'UE. Il considère que le paquet proposé par la Commission satisfait aux exigences de proportionnalité et de subsidiarité établies par les traités. Les États membres restent pleinement responsables de la surveillance de leurs marchés nationaux et des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, et doivent en assurer le financement.

1.4 Le CESE appuie l'affirmation de la Commission selon laquelle les produits qui circulent dans l'Union doivent répondre aux exigences qui assurent un niveau élevé de protection des intérêts publics tels que la santé et la sécurité en général, la santé et la sécurité sur le lieu de travail, la protection des consommateurs, la protection de l'environnement et la sécurité publique.

1.5 Le Comité estime que le respect de secrets de fabrication ou le respect de secrets commerciaux ne peuvent faire obstacle au lancement d'alertes lorsque la santé ou la sécurité des usagers pourraient être affectées par un des composants du produit en cause. La pratique constante du système RAPEX, qui consiste à faire prévaloir l'intérêt public par rapport aux intérêts privés, devra donc continuer d'être respectée par les organes de surveillance-contrôle.

1.6 Les personnes membres ou employées des organes de surveillance et des douanes devront présenter toutes les garanties d'honnêteté et d'indépendance et être protégées contre les pressions ou les tentatives de corruption éventuelles dans l'exercice de leurs fonctions. Les personnes signalant des défauts ou des risques relatifs à un produit devront bénéficier d'une protection, notamment contre des poursuites; leur identité devrait rester confidentielle.

1.7 Le Comité demande d'inclure une base juridique dans la proposition de règlement concernant une base de données paneuropéenne des blessures qu'il conviendrait de considérer comme troisième pilier du système d'échange d'informations de surveillance, complémentaire aux systèmes RAPEX et ICSMS.

1.8 Enfin, le Comité souhaiterait vivement figurer parmi les destinataires des rapports périodiques que la Commission établira tous les cinq ans pour assurer le suivi de l'exécution du règlement.

2. Introduction: les propositions de la Commission

2.1 La meilleure législation pour la sécurité des produits et l'harmonisation des règles dans le marché intérieur ne suffisent pas à offrir des garanties absolues de sécurité aux consommateurs pour les produits de consommation et aux travailleurs pour les produits destinés à un usage professionnel.

2.2 Comme le montrent de récents scandales, les fraudes pour augmenter les profits ou pour réduire les coûts de production restent d'actualité en Europe; de plus, les produits importés ne répondent pas toujours aux normes européennes et peuvent faire une concurrence déloyale aux produits d'origine européenne.

2.3 La surveillance des marchés comme le contrôle de la conformité des produits sont essentiels et exigent des services et des personnels qualifiés (douanes, services techniques, inspections, etc.) opérant sur le territoire de chaque État membre.

2.4 La directive 2001/95/CE «sécurité générale des produits», «DSGP» dont la transposition devait être achevée en 2004 et le règlement (CE) no 765/2008 entré en vigueur en 2010 «accréditation, surveillance des marchés», ainsi que les directives et décisions d'harmonisation sectorielle ont permis des progrès évidents. Cependant les dispositions en matière de surveillance du marché sont dispersées et se chevauchent, ce qui peut créer la confusion entre les règles de surveillance proprement dites et les obligations des opérateurs, compliquant leur tâche comme celle des législateurs et des fonctionnaires nationaux.

2.5 La Commission propose de clarifier le cadre règlementaire de la surveillance du marché en réunissant les dispositions pertinentes de ces dispositions dans un seul instrument juridique d'application horizontale pour tous les secteurs. Le nouveau règlement concernant la surveillance du marché des produits serait accompagné par un plan d'action pluriannuel pour la surveillance du marché couvrant la période 2013-2015.

2.6 Il s'agit d'une action majeure de l'Agenda du Consommateur Européen et de l'Acte pour le Marché Unique I et II. Cela répond aussi aux exigences du Nouveau Cadre Législatif.

2.7 Il faut déterminer, selon les mêmes modalités dans chaque pays, si les produits mis sur le marché y compris ceux provenant de pays tiers sont sûrs, et s'ils peuvent être mis sur le marché unique ou sinon procéder à leur retrait et à leur interdiction s'ils sont dangereux ou non conformes.

2.8 Or, la surveillance du marché et les contrôles de conformité ne sont pas assez efficaces, et un grand nombre de produits non conformes sont répandus sur le marché, en raison principalement d'un manque de coordination entre les autorités de surveillance nationales, et de la qualité et de la fiabilité des informations échangées.

2.9 Il revient donc à l'UE d'agir pour garantir une meilleure coordination des actions et rendre efficace la surveillance transfrontière du marché afin de protéger les citoyens. La Commission soutient que ce droit d'agir résulte des dispositions des articles 114, (bon fonctionnement du marché unique) et des articles 168 § 1 (protection de la santé) et 169 § 1 (protection des consommateurs) du TFUE. Il convient aussi de simplifier le cadre juridique applicable et d'en éliminer les ambiguïtés actuelles.

2.10 Une simplification de la procédure RAPEX, la mise en place d'un règlement relatif à la sécurité des produits remplaçant la DSGP, et un règlement nouveau relatif à la surveillance remplaçant les dispositions actuellement dispersées dans plusieurs textes de niveaux différents est nécessaire.

2.11 L'amélioration de la coordination et de l'efficacité des actions de surveillance et de contrôle serait effectuée non seulement par la procédure normale d'évaluation de la législation, mais encore par des enquêtes «Eurobaromètre» sur la perception des consommateurs, par les systèmes d'information GRAS-RAPEX et ICSMS, et la mise en place d'indicateurs permettant le suivi par les pairs. Les procédures de notification par les États seront rationalisées, avec un seul système de notification pour l'ensemble des produits.

2.12 Les contrôles aux frontières seront renforcés, et la circulation de tout produit suspect de présenter un risque devra être suspendue jusqu'à plus ample détermination de son statut par l'autorité de surveillance.

2.13 Le système de notification RAPEX pour les produits présentant un risque sera amélioré du point de vue des délais de notification et de la pertinence des informations sur les risques du produit notifié.

2.14 La Commission pourra décider de mesures restrictives appropriées envers les produits dangereux, qui seront d'application directe, quand les mesures d'urgence standard s'avèreraient insuffisantes ou inadaptées.

2.15 Un Plan d'action pluriannuel (PAP) sur la surveillance du marché est prévu par l'Acte pour le Marché Unique. Ce Plan devrait concerner les domaines où une coordination assurée par la Commission pourrait apporter une réelle valeur ajoutée et des améliorations sensibles.

2.16 Le PAP est l'outil principal d'action au niveau communautaire; il encouragera à une communication et à une coopération accrues. Des moyens informatiques permettront l'accès facile aux informations et aux meilleures pratiques au travers d'enquêtes et études stockées sur le système. Les besoins seront identifiés et des outils de formation, d'assistance technique et de conseil seront offerts dans ce cadre.

2.17 La Commission élaborera une approche commune des contrôles documentaires et techniques, des examens effectués en laboratoire. Une coordination renforcée des actions et programmes conjoints améliorera l'efficacité de la surveillance.

2.18 La mise en commun de ressources permettra une synergie et évitera les doubles emplois. Les données recueillies lors du travail des autorités nationales seront conservées dans la base ICSMS administrée par la Commission qui offrira les moyens et les formations nécessaires à l'utilisation de tout le potentiel de cette base de données.

2.19 Toutes les parties concernées devront être informées et consultées de manière régulière et souple.

2.20 Le rapport élaboré par la Commission en application du règlement (CE) no 765/2008 permet d'informer les institutions et les parties prenantes et d'évaluer les activités d'accréditation, de surveillance et de contrôle du marché qui font l'objet d'un financement communautaire.

2.21 Les moyens et les prérogatives des services de douanes et les contrôles aux frontières extérieures de l'Union et de l'Espace Économique Européen sur les produits entrant devraient être renforcés, ce qui demande l'affectation de ressources supplémentaires, notamment en formation et en outils techniques.

3. Observations générales

3.1 Le Comité accueille favorablement l'initiative de renforcement de la surveillance et des contrôles de la sécurité des produits mis sur le marché, qu'ils soient d'origine communautaire, de pays EEE ou de pays tiers. En garantissant une meilleure sécurité des produits, elle constitue une action-clé de l'Acte pour le Marché Unique et répond à la nouvelle approche.

3.2 Le Comité remarque néanmoins que les procédures d'information et de consultation des acteurs économiques et sociaux restent très floues. Sans alourdir ni figer des procédures bureaucratiques, un cadre souple et approprié pourrait être mieux défini à différents niveaux.

3.2.1 Les entreprises concernées attendent beaucoup des informations juridiques et techniques qui leur permettraient de disposer de la sécurité juridique indispensable aux décisions d'investissement dans la fabrication ou de commercialisation de produits. L'information recueillie par les divers organes de surveillance et de contrôle doit leur être accessible pour les produits qu'ils présentent au contrôle ou à une évaluation de la conformité.

3.2.2 Les consommateurs et les travailleurs veulent légitimement s'assurer de l'innocuité des produits présents sur le marché, qu'ils doivent utiliser dans leur travail ou pour leur consommation. Ils sont en droit de connaître les actions mises en œuvre à cette fin aux niveaux national, communautaire ou sectoriel pour garantir que leur santé et leur sécurité ne sont pas mises en jeu.

3.2.3 Le Comité est convaincu que la confiance dans la sécurité des produits est essentielle au bon fonctionnement du marché unique et à la libre circulation des marchandises, ce qui a un impact favorable sur la croissance et l'emploi.

3.3 Il estime que la surveillance et les contrôles, et en particulier aux frontières extérieures de l'Union, relèvent principalement de la compétence des États membres, l'Union assurant les coordinations et les mesures indispensables à une action commune efficace, ainsi qu'à la normalisation des produits. Cette surveillance et les contrôles ont un impact sur les entreprises, et ont un coût important, tant pour les États membres que pour les opérateurs économiques pour la mise en conformité (normalisation, norme CE). Le Comité invite les États membres et la Commission à prendre dûment en considération, dans leurs activités, les charges administratives pesant sur les entreprises, et en particulier les PME, afin de ne pas obérer leur situation économique dans une période de crise et de chômage important.

3.4 La libre circulation des produits non alimentaires visés dans le projet de règlement ne peut souffrir de laxisme ou d'insuffisance dans le cadre réglementaire ni dans le nombre et la qualité des moyens et contrôles. Il convient donc que les États membres et la Commission affectent à la mise en œuvre des moyens de surveillance et de contrôle des ressources suffisantes pour en garantir la pleine efficacité. Même s'il reconnait que les budgets souffrent actuellement de contraintes, le Comité estime que les intérêts publics en jeu demandent que tous les efforts soient faits afin de garantir la santé et la sécurité des consommateurs comme la protection de l'environnement vis-à-vis de produits défectueux ou dangereux. Le bon fonctionnement du marché intérieur est indispensable à la reprise économique et à la création de nouveaux emplois.

3.4.1 À cet égard, le Comité considère que le système actuel de surveillance et de contrôle du marché présente de sérieuses lacunes ou insuffisances. La coopération entre les organes nationaux compétents, la Commission et les parties concernées doit être renforcée. L'organisation de consultations périodiques s'avère nécessaire. À l'initiative des organisations de consommateurs ou de travailleurs – comportant une garantie d'immunité pour ceux-ci – l'exercice d'un droit d'alerte vis-à-vis de certains produits doit être mis en place. Les organes compétents, autorités de surveillance, organismes techniques de certification, services douaniers, services de répression des fraudes, doivent coopérer et mettre à disposition les informations recueillies en vue d'éviter les doubles emplois, le gaspillage des ressources disponibles, et afin de renforcer sans cesse l'efficacité des contrôles effectués.

3.5 L'efficacité du système communautaire d'échange rapide d'informations (RAPEX) dépend entièrement de la célérité de l'envoi des notifications et de la pertinence des informations techniques concernant les produits douteux. Les lignes directrices établies pour la gestion de RAPEX devront être mises à jour de façon continue, et être suffisamment claires pour qu'il n'y ait pas de doute sur la nature et l'étendue des informations à notifier; des critères permettant d'identifier les risques graves doivent être établis dans le cadre de ces lignes directrices, et les mesures à prendre en conséquence doivent être clairement définies, comme la suspension provisoire, l'exigence de modifications techniques, jusqu'à l'interdiction pure et simple.

3.6 Même les risques modérés ou non vérifiés scientifiquement devraient faire l'objet de notifications dans RAPEX, afin d'envisager des mesures d'exécution, comme la suspension provisoire, en application du principe de précaution, le cas échéant, ou d'autres mesures appropriées comme des exigences supplémentaires d'information des consommateurs ou de mise en garde des utilisateurs qui s'ajouteraient aux exigences normales d'étiquetage des produits.

3.7 Lorsque, en cas de risques avérés, la Commission envisage l'adoption d'actes d'exécution concernant un produit ou une catégorie de produit en vue d'instaurer des conditions uniformes de contrôle de ces produits, le Comité souhaiterait que les organisations de consommateurs et celles d'employeurs et de salariés soient avisées et que leur avis soit pris en considération dans toute la mesure du possible. Il convient de noter que ces organisations peuvent rapidement répercuter les dispositions prises par la Commission auprès de leurs membres, ce qui aidera de manière importante à leur compréhension et à leur application rapide.

3.8 En ce qui concerne le Forum de la Commission et des États membres, nouvellement créé par le règlement, le Comité note que les organisations de la société civile seraient invitées à titre consultatif aux sous-organes sectoriels que pourrait créer le Forum. Il considère qu'en dépit de leur caractère consultatif, les opinions et propositions émanant de ces organisations devraient être dûment considérées et prises en compte dans toute la mesure du possible, compte tenu de leur rôle actif auprès des consommateurs et des milieux économiques et sociaux qu'elles représentent.

3.9 Il devrait en aller de même lorsque, face à certains risques, les autorités de surveillance d'un États membre lancent une alerte sur les risques présentés par certains produits et éventuellement les moyens de s'en prémunir; elles devraient coopérer avec les opérateurs économiques, afin d'écarter les risques présentés par certains produits, mais aussi avec les organisations compétentes de la société civile, qui peuvent apporter leurs connaissances et leurs moyens d'information auprès de leurs membres.

3.10 Finalement, le Comité considère que la proposition à l'étude répond, dans son ensemble, aux exigences du Nouveau Cadre Législatif (nouvelle approche) ainsi qu'à celles de la subsidiarité et de la proportionnalité. Il approuve également la base juridique sur laquelle les DG responsables ont établi leur proposition. Le Comité se réfère également à l'article 12 TFUE qui précise que la protection des consommateurs doit être «prise en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de l'Union».

4. Observations particulières

4.1 Le Comité reste préoccupé par les possibles différences d'interprétation de la règlementation d'un pays à l'autre; l'action communautaire doit viser à rendre les interprétations et les pratiques vraiment uniformes, pour la sécurité juridique des opérateurs et la sécurité des utilisateurs.

4.2 Il est aussi préoccupé de l'application des dispositions concernant la confidentialité qui pourraient faire obstacle à la meilleure information sur les composants ou produits dangereux qui pourraient affecter la santé, la sécurité des personnes et la qualité de l'environnement, par exemple en matière de secrets de fabrication. Les intérêts publics en jeu sont en général supérieurs aux intérêts privés qui seraient protégés abusivement par une compréhension trop absolue du concept de confidentialité. Les informations doivent, en toutes circonstances, circuler entre les organes des États membres et ceux de l'Union chargés du système de surveillance et de contrôle. Il convient cependant de respecter les données personnelles protégées par la loi et de ne pas compromettre les enquêtes en cours.

4.3 Comme le règlement l'exige, les autorités publient des informations sur les produits dangereux et les risques qu'ils comportent, les mesures éventuelles de prévention, les décisions prises à l'égard des opérateurs, sur un site web spécialisé. Le Comité demande que la publication ne soit pas entravée par une notion excessive de confidentialité vis-à-vis de secrets commerciaux lorsque la santé et la sécurité des utilisateurs sont en jeu; c'est d'ailleurs la pratique suivie par la Commission dans la gestion du système RAPEX, pratique qui doit être maintenue.

4.4 Le Comité insiste sur les exigences d'indépendance et de transparence des organes de surveillance et de contrôle. Les agents de ces organes doivent être protégés de toute ingérence et de toute tentative de corruption dans l'exercice de leurs fonctions. Ils doivent être impartiaux et accueillir toutes les plaintes formulées par les consommateurs et usagers ou leurs organisations, et y donner suite le cas échéant. Les laboratoires de contrôle doivent aussi opérer en toute indépendance, ainsi que les organes chargés de la délivrance de labels normatifs, qui sont indispensables pour le choix des décideurs d'entreprises et des consommateurs.

4.5 Le Comité estime que le règlement proposé devrait également contenir des dispositions concernant la création d'une base de données paneuropéenne des blessures couvrant l'ensemble des lésions. Cette base de données permettrait: — d'aider les autorités de surveillance du marché à prendre des décisions d'évaluation des risques mieux informées; — de fournir une base pour mener des actions préventives et des campagnes publiques de sensibilisation ainsi que de permettre aux normalisateurs de développer de meilleures normes applicables aux produits; — d'aider les fabricants à appliquer la notion de sécurité aux nouveaux produits; — d'évaluer l'efficacité des mesures préventives et de définir des priorités dans l'élaboration des politiques.

4.5.1 Le Comité suggère dès lors: — d'inclure dans la proposition une disposition tirée du règlement (CE) no 765/2008 qui impose aux États membres de contrôler les accidents et les préjudices pour la santé que ces produits sont suspectés d'avoir provoqués; — d'établir une base juridique pour la création d'une base de données des blessures, selon laquelle la Commission européenne serait chargée d'appuyer la coordination de la collecte des données des États membres et d'assurer le bon fonctionnement de cette base de données.