COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 21.4.2022 COM(2022) 173 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur les progrès accomplis dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 2009/71 Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté des installations nucléaires modifiées par la directive 2014/87/Euratom {SWD(2022) 107 final}



I. INTRODUCTION La directive 2009/71/Euratom du Conseil établissant un cadre communautaire pour la sûreté des installations nucléaires a constitué une avancée majeure dans la réalisation d’un cadre juridiquement contraignant en matière de sûreté nucléaire au sein de l’Union européenne. À la suite de l’accident nucléaire de Fukushima de 2011, la directive 2014/87/Euratom du Conseil modifiant la directive 2009/71/Euratom du Conseil (la directive de 2009, telle que modifiée en 2014, est dénommée ci-après la «directive») a renforcé le cadre juridique de l’Union en matière de sûreté nucléaire en réponse à un mandat donné par le Conseil européen. Elle a consolidé les dispositions existantes et a introduit de nouvelles exigences, en mettant l’accent sur l’indépendance des régulateurs et sur un objectif de sûreté nucléaire de haut niveau à l’échelle de l’Union, visant à: -renforcer les compétences et l’indépendance des autorités de réglementation compétentes, par exemple au moyen de dispositions imposant de prévoir des ressources humaines et financières suffisantes ou se rapportant à la prévention et à la résolution des conflits d’intérêts; -prévenir les accidents et en atténuer les conséquences s’ils surviennent et éviter les rejets radioactifs précoces et de grande ampleur. En outre, les modifications portent également sur: -l’accroissement de la transparence, en garantissant l’information du public par les autorités de réglementation et les titulaires d’autorisation sur les conditions normales de fonctionnement, les incidents et les accidents, et le renforcement de la coopération entre les régulateurs; -la création de possibilités de participation du public au processus de prise de décision relatif à l’autorisation des installations nucléaires; -la mise en œuvre de l’objectif de sûreté nucléaire grâce à la défense en profondeur et à des mesures visant à promouvoir et à renforcer une culture efficace en matière de sûreté nucléaire; -la réalisation d’une évaluation initiale spécifique de l’installation, complétée par des examens périodiques de la sûreté, au moins tous les dix ans; -l’adoption d’exigences spécifiques relatives à la gestion des accidents et à la préparation aux situations et aux interventions d’urgence sur site; -la mise en place d’un système européen d’examens thématiques par les pairs, ayant lieu au moins tous les six ans. La directive exigeait que les États membres soumettent à la Commission la deuxième et dernière série de rapports nationaux avant le 22 juillet 2020; tous les États membres se sont conformés à cette obligation avant la fin de 2020. Ce deuxième rapport au Conseil et au Parlement européen sur les progrès réalisés est adopté par la Commission conformément à l’article 9, paragraphe 2, de la directive. Ce deuxième rapport sur les progrès réalisés, plus de dix ans après l’accident nucléaire de Fukushima, reconnaît les progrès accomplis par les États membres dans le cadre de la mise en œuvre de la directive. Dans le même temps, il recense les domaines dans lesquels le changement profond du cadre réglementaire et des pratiques que prévoit la directive ne s’est pas encore pleinement concrétisé. Des améliorations supplémentaires sont souhaitables dans ces domaines et, à cet égard, le rapport présente un certain nombre d’observations adressées aux États membres (sections II et III sur la gouvernance de la sûreté nucléaire et la sûreté des installations nucléaires, respectivement), résultant des bonnes pratiques et des défis recensés dans l’évaluation et correspondant aux domaines thématiques de la directive, en tenant dûment compte des spécificités nationales. Dans le droit fil de ces observations, le rapport formule des recommandations clés spécifiques (section IV sur les conclusions et perspectives) dans les domaines dans lesquels il est possible de mettre en œuvre de nouvelles mesures au niveau de l’Union en vue d’améliorer de manière continue la sûreté nucléaire dans l’Union. Le rapport s’appuie principalement sur l’analyse des rapports nationaux de 2020 effectuée par les services de la Commission. Néanmoins, afin de présenter une large vue d’ensemble de la sûreté nucléaire dans l’Union, le rapport tient également compte de sources supplémentaires, notamment les mesures nationales prises par les États membres pour transposer la directive, les résultats des évaluations globales des risques et de la sûreté des centrales nucléaires («tests de résistance de l’Union») menées dans l’Union et du premier examen thématique par les pairs, les conclusions des examens internationaux par les pairs, les problèmes soulevés par les citoyens de l’Union et d’autres institutions de l’Union au moyen de plaintes, de pétitions et de questions et les conclusions des études commandées. Un document de travail des services de la Commission accompagne et étaye le présent rapport. Il décrit plus en détail les analyses thématiques des approches nationales mises en œuvre (et synthétisées dans le rapport) et donne une vue d’ensemble des types d’installations nucléaires, tels qu’ils ont été communiqués par les États membres. II. GOUVERNANCE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE (articles 4, 5, 7 et 8 de la directive) 2.1.CADRE LÉGISLATIF, RÉGLEMENTAIRE ET ORGANISATIONNEL (article 4)

Tous les États membres ont mis en place des cadres nationaux pour mener à bien les activités couvertes par la directive, dont le champ d’application et le niveau de détail varient fortement selon les profils nucléaires nationaux. Un examen de la répartition des responsabilités révèle que si, dans la majorité des États membres, une seule autorité de réglementation concentre les compétences en matière de sûreté nucléaire, dans certains autres États membres, les compétences réglementaires de base (élaboration de règles, octroi d’autorisations, évaluation, inspection et application des règles) sont partagées entre plusieurs entités. En outre, les régulateurs travaillent en coordination avec les ministères et d’autres autorités et coopèrent avec les autorités régionales ou locales. Cependant, dans certains rapports nationaux, il est difficile de déterminer avec précision la répartition des responsabilités en matière de sûreté nucléaire entre les différents organismes nationaux. Les États membres ont adopté des exigences nationales en matière de sûreté nucléaire, qui sont soit autonomes, soit liées à des dispositions en matière de radioprotection. Dans la plupart des cas, ces exigences sont intégrées dans des actes juridiquement contraignants, tandis que des instruments ultérieurs juridiquement non contraignants (par exemple, des recommandations, des lignes directrices) servent généralement à fournir des détails supplémentaires et des orientations relatives à la mise en œuvre. De manière générale, ces exigences concernent toutes les étapes du cycle de vie des installations nucléaires, comme l’exige la directive. Tous les États membres ont mis en place des systèmes d’octroi d’autorisations et l’exploitation d’installations nucléaires sans autorisation est interdite. Les processus d’octroi d’autorisations varient d’un pays à l’autre, leurs principales différences portant sur le rôle de l’autorité de réglementation, les types de documents exigés pour la demande et les étapes du cycle de vie couvertes par la ou les autorisations. Les procédures de modification et de renouvellement des autorisations sont également décrites. Les États membres disposent d’un système de contrôle réglementaire assuré en permanence par les autorités de réglementation, soutenu par des procédures, des stratégies, des plans et des dispositifs de suivi. Cette surveillance des mécanismes est relayée par des mesures de police visant à remédier aux violations constatées. Outre les régulateurs, d’autres organes chargés de l’application de la législation peuvent être impliqués. En ce qui concerne les sanctions, la plupart des États membres suivent une approche graduée, allant de l’émission d’un avertissement à la suspension ou à la révocation de l’autorisation, voire à des amendes ou des sanctions pénales, en fonction de la gravité de la violation. Observations ·Lorsque plusieurs autorités sont impliquées dans la mise en œuvre et le contrôle de l’application des exigences de la directive, une répartition claire, rationalisée et bien documentée des responsabilités permettrait de clarifier la façon dont les tâches sont réparties afin d’éviter les éventuelles omissions ou les doubles emplois superflus. ·Une collaboration renforcée entre les autorités de réglementation en ce qui concerne les pratiques d’octroi des autorisations, bien qu’elle ne soit pas explicitement requise par la directive, pourrait profiter à tous les acteurs, car elle permettrait de cerner les points communs potentiels entre ces pratiques en vue de promouvoir la cohérence et l’utilisation optimale des ressources. 2.2. AUTORITÉ DE RÉGLEMENTATION COMPÉTENTE (article 5) Une autorité de réglementation forte et effectivement indépendante de toute influence indue dans sa prise de décision réglementaire est un impératif fondamental pour atteindre un niveau élevé de sûreté nucléaire. La directive exige que l’indépendance des régulateurs soit assurée par la séparation fonctionnelle, l’absence d’instructions extérieures, des décisions solides et transparentes, des ressources financières et humaines appropriées et la prévention des conflits d’intérêts. Le statut juridique et la structure des autorités de réglementation diffèrent d’un État membre à l’autre. On distingue trois régimes organisationnels principaux, à savoir les régulateurs prenant la forme d’autorités indépendantes dotées de la personnalité juridique et disposant de canaux de communication avec le gouvernement/président/premier ministre, les régulateurs prenant la forme d’autorités indépendantes supervisées par un ministère ne s’occupant pas de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire, et les régulateurs faisant partie intégrante d’un ministère ne s’occupant pas de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire, ayant un mandat précis et des responsabilités distinctes. Il ressort de ce qui précède que les États membres qui ont opté pour le premier régime ont pu non seulement constater les avantages de la séparation fonctionnelle des autorités, mais aussi ceux de leur séparation juridique vis-à-vis de toute autre structure gouvernementale. L’absence d’instructions résulte soit d’interdictions expresses en ce sens, soit, implicitement, de l’architecture réglementaire globale. Les décisions réglementaires sont fondées sur des dispositions en matière de sûreté nucléaire qui intègrent les exigences internationales et européennes, ainsi que les enseignements tirés de l’expérience acquise dans le cadre de l’exploitation. La transparence est assurée par un large éventail d’outils de communication, tels que les sites web, les rapports d’activité annuels, la publication de documents relatifs à la sûreté, tels que les décisions réglementaires et les rapports d’inspection, les médias sociaux, les communiqués de presse, les réunions avec les parties prenantes, y compris les autorités locales, et les consultations publiques. En ce qui concerne les ressources financières des régulateurs, deux principaux modèles de financement sont identifiés, l’un consistant à utiliser le budget de l’État ou une combinaison de fonds budgétaires et l’autre à recouvrer les frais encourus auprès des exploitants. Le plus souvent, les régulateurs interviennent au stade de la planification des besoins et de la mise en œuvre autonome des fonds alloués. La majorité des États membres s’appuient sur les procédures budgétaires nationales générales. Des possibilités de demander des ressources supplémentaires ou des clauses de flexibilité sont parfois prévues. Dans certains cas, il est fait état de la transparence des dépenses budgétaires, grâce à la publication de rapports annuels ou de conclusions d’audit. Toutefois, seuls quelques États membres prévoient des dispositions spécifiques exigeant que les ressources financières allouées soient suffisantes pour mener à bien les missions réglementaires. Il sera donc nécessaire d’assurer un suivi plus poussé de cette question pour garantir une mise en œuvre efficace des dispositions de la directive. En ce qui concerne les ressources humaines des régulateurs, ces derniers jouent généralement un rôle clé pour ce qui est d’évaluer leurs propres besoins et, si nécessaire, de demander des ressources supplémentaires. En ce qui concerne les qualifications du personnel, plusieurs tendances communes ont pu être identifiées, comme les conditions en matière d’éducation et d’expertise exigées lors du recrutement, la formation initiale destinée aux nouveaux arrivants et la formation continue donnée par des intervenants internes aussi bien qu’externes. Il est fréquent que l’on fasse appel à une expertise extérieure pour étayer les décisions réglementaires. Plusieurs États membres soulignent les difficultés rencontrées pour attirer et retenir un personnel qualifié et/ou en nombre suffisant. De même que pour les ressources financières, les exigences selon lesquelles les régulateurs devraient disposer d’un personnel en nombre suffisant, dûment qualifié et formé, pourraient être précisées davantage dans certains États membres et leur mise en œuvre mérite donc un suivi plus approfondi. La promotion de conditions d’emploi plus attrayantes au sein des autorités de réglementation pourrait améliorer la situation en ce qui concerne le recrutement et le maintien d’un personnel possédant les qualifications et l’expertise adéquates. En règle générale, les États membres disposent de règles sur la prévention et la résolution des conflits d’intérêts qui sont incluses dans les mesures relevant du cadre général s’appliquant à l’ensemble de la fonction publique. Bien que de nombreux États membres aient adopté des exigences plus spécifiques applicables aux autorités de réglementation, la force juridique et le niveau de détail de ces exigences varient. En particulier, les situations de rotation du personnel de direction entre l’industrie nucléaire et les autorités de réglementation et le recours à une expertise externe ne sont souvent pas expressément abordées dans les règles spécifiques. La diffusion d’informations relatives à la sûreté nucléaire par les autorités de réglementation, sans besoin de validation de la part d’autres organismes, est explicitement prévue dans la législation nationale ou peut être déduite du cadre institutionnel. En ce qui concerne leurs principales missions réglementaires, les régulateurs participent, à des degrés divers, à la formulation des exigences nationales en matière de sûreté nucléaire, en fonction de l’architecture du système juridique national. Les régulateurs sont chargés de superviser la mise en œuvre de ces exigences sur le terrain en exerçant leurs compétences consistant à réaliser les évaluations prévues dans la réglementation et à prendre des mesures de police. Observations ·Le fait que les autorités de réglementation constituent des entités juridiques autonomes, juridiquement distinctes de tout autre organisme public ou privé, lorsque ce n’est pas encore le cas, représenterait un nouveau pas en avant dans le cadre des efforts entrepris pour renforcer l’indépendance des régulateurs.

·Des dispositions juridiques spécifiques exigeant que des ressources financières et humaines suffisantes et ciblées (c’est-à-dire un personnel qualifié et en nombre suffisant) soient mises à la disposition des régulateurs, soutenues par des mécanismes, critères et procédures efficaces, permettraient de renforcer leurs capacités réglementaires. Ces mesures pourraient être renforcées par des mécanismes de flexibilité permettant aux régulateurs de bénéficier de ressources additionnelles en cas de charge de travail supplémentaire ou en raison de circonstances imprévues, comme dans le cas de réponses à des événements liés à la sûreté nucléaire ou à des situations d’urgence non nucléaires. ·Des exigences juridiques claires définissant les conditions, les procédures et les raisons de la nomination, de la suspension et du licenciement des personnes occupant des postes de direction au sein des autorités de réglementation renforceraient la transparence et l’indépendance des autorités de réglementation. La question de la nomination de personnes occupant des postes de direction au sein des autorités de réglementation à la fonction de représentants dans les entités de gestion ou de surveillance des titulaires d’autorisation pourrait être réexaminée; si ces approches sont maintenues, elles pourraient bénéficier d’un ensemble de règles spécifiques couvrant les conflits d’intérêts. ·L’élaboration de règles et de procédures spécifiques relatives aux conflits d’intérêts, adaptées aux autorités de réglementation, portant par exemple sur la rotation du personnel de direction entre l’industrie nucléaire et les autorités de réglementation (dans un sens comme dans l’autre) et sur le recours à une expertise externe contribuerait à renforcer l’autonomie des autorités de réglementation et de l'obligation de rendre des comptes qui leur incombe dans leur processus de prise de décision. 2.3. COMPÉTENCES ET QUALIFICATIONS EN MATIÈRE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (article 7) Les États membres fixent des exigences en matière d’éducation et de formation, destinées principalement aux autorités de réglementation et aux titulaires d’autorisation (y compris les contractants et les sous-traitants), au moyen de programmes de formation internes, nationaux et internationaux, qui portent notamment sur la question de la préparation aux situations et aux interventions d’urgence sur site. Un certain nombre d’États membres mettent en lumière les défis associés au vieillissement et au départ à la retraite de la main-d’œuvre actuelle de l’industrie nucléaire et les difficultés rencontrées pour recruter de nouveaux membres du personnel; des solutions pour remédier à cette situation sont recherchées, notamment des partenariats public-privé et l’élaboration de programmes universitaires. Observation ·Dans le contexte du vieillissement de la main-d’œuvre dans le domaine nucléaire, la mise en œuvre d’une planification systématique à long terme des ressources humaines, fondée sur une évaluation des besoins actuels et futurs du programme nucléaire, soutenue par des activités visant à retenir et à attirer de nouveaux talents, ainsi que par des partenariats en matière d’éducation et de formation, contribuerait à préserver et à transférer les connaissances liées à la sûreté nucléaire.



2.4. TRANSPARENCE (article 8) Dans la plupart des cas, les États membres ont adopté des dispositions juridiques spécifiques, permettant aux autorités de réglementation et aux titulaires d’autorisation de diffuser des informations relatives à la sûreté nucléaire, en complément de la législation générale sur le droit de libre accès à l’information. Ces deux acteurs utilisent un large éventail de méthodes pour diffuser des informations, tant dans des conditions normales de fonctionnement qu’en cas d’incidents ou d’accidents, en utilisant des dispositifs nationaux, complétés par des accords de coopération internationaux, régionaux et bilatéraux. Certaines autorités de réglementation s’engagent dans une coopération réglementaire renforcée, prenant la forme, par exemple, d’exercices transfrontaliers, d’inspections conjointes, d’échanges de personnel, de la participation mutuelle d’experts à des exercices nationaux de planification d’urgence et d’activités de formation communes. Tous les États membres dotés d’installations nucléaires ont mis en place des procédures de consultation du public au cours des phases principales de l’octroi d’une autorisation, notamment pour le choix du site, la construction et le déclassement. Toutefois, ces consultations sont généralement menées dans le cadre de la législation environnementale de l’Union sur les évaluations des incidences sur l’environnement ou des traités internationaux «environnementaux», tels que les conventions d’Espoo et d’Aarhus. Cette situation pourrait susciter des doutes quant à la question de savoir si tous les aspects significatifs en matière de sûreté sont couverts. Un petit nombre d’États membres mènent des consultations publiques spécifiques liées à la sûreté nucléaire, notamment en ce qui concerne les changements opérationnels majeurs ou les décisions relatives à l’exploitation à long terme. Les États membres ont mis au point diverses modalités de consultation, par exemple des annonces dans la presse invitant le public à envoyer leurs réponses dans des délais définis, des résumés non techniques, des audiences publiques, des groupes d’experts indépendants, des organisations spécialisées dans l’information du public et des rapports sur la manière dont les observations du public ont été prises en compte. Observations ·Le renforcement de la coopération entre les autorités de réglementation, en particulier celles des pays voisins, notamment en organisant régulièrement des exercices conjoints portant sur l’échange d’informations et les modalités opérationnelles, contribuerait également à l’uniformité et à la cohérence des mesures réglementaires, y compris en cas d’incidents et d’accidents. ·Un processus autonome de consultation publique sur l’autorisation des installations nucléaires du point de vue de la sûreté nucléaire renforcerait l’efficacité de la participation du public sur les questions de sûreté nucléaire. III. SÛRETÉ DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES (articles 6 et articles 8 bis à 8 sexies de la directive) 3.1. TITULAIRES D’AUTORISATION (article 6)

Si tous les États membres dotés d’installations nucléaires confirment que leurs cadres nationaux attribuent la responsabilité première en matière de sûreté nucléaire au titulaire de l’autorisation, ils fournissent moins de détails concernant la responsabilité des titulaires d’autorisation à l’égard des activités des contractants et sous-traitants, qui pourraient affecter la sûreté nucléaire d’une installation nucléaire. Les États membres dotés d’installations nucléaires ont mis en place divers processus permettant aux titulaires d’autorisation d’évaluer régulièrement et d’améliorer en permanence la sûreté, par exemple en menant des travaux systématiques d’inspection et de maintenance des équipements liés à la sûreté, en mettant en œuvre des examens périodiques de la sûreté décennaux, en effectuant une évaluation systématique des événements et en mettant en place des retours d’information en matière d’expérience d’exploitation, un examen de la réglementation et un contrôle de la conformité. L’application des principes de la défense en profondeur fait partie intégrante de la démonstration de sûreté. La mise en œuvre des niveaux de référence de l’Association des responsables des autorités de sûreté nucléaire des pays d’Europe de l’Ouest (WENRA), les résultats des examens européens par les pairs (tests de résistance de l’Union et examens thématiques par les pairs), les examens internationaux par les pairs [par exemple, l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (WANO), les Questions de sûreté concernant l’exploitation à long terme (SALTO)] sont également mentionnés dans certains rapports. Plusieurs États membres ont élaboré des guides ou des instructions réglementaires à l’intention des titulaires d’autorisation, qui couvrent des sujets connexes tels que la vérification de l’état des centrales, la gestion du vieillissement des composants, les examens périodiques de la sûreté, les évaluations probabilistes et déterministes de la sûreté, les conditions hors dimensionnement, l’évaluation des dangers internes et externes, ainsi que les risques d’endommagement du cœur et de rejet de substances radioactives. Toutefois, des différences méthodologiques existent. En ce qui concerne les ressources financières et humaines des titulaires d’autorisation, les mesures adoptées par les États membres sont diverses et comprennent des contrôles de la viabilité financière des titulaires d’autorisation, qui ont lieu avant l’octroi d’une autorisation et de manière régulière; la définition des fonctions critiques pour la sûreté et le niveau d’éducation et de formation requis; des conditions d’autorisation spécifiques pour les ressources humaines et financières; des exigences relatives aux systèmes de gestion des titulaires d’autorisation; un examen des remaniements de personnel/changements opérationnels susceptibles d’affecter la sûreté; des exigences relatives aux contractants. Certains États membres ont indiqué qu’ils affectaient des ressources financières pour couvrir toutes les étapes du cycle de vie d’une installation. Observations ·Une définition claire de la responsabilité des titulaires d’autorisation à l’égard des activités des contractants et sous-traitants concernés permettrait de clarifier la question de l’obligation de rendre des comptes et de la responsabilité en matière de sûreté et d’améliorer la mise en œuvre sur le terrain en cas de sous-traitance. ·Il serait utile que les autorités de réglementation partagent leurs expériences sur les pratiques nationales en matière d’évaluation de la sûreté et qu’elles élaborent des guides et des instructions réglementaires fondés sur les bonnes pratiques recensées. ·L’échange d’informations et d’expériences entre les autorités de réglementation sur les approches qu’elles ont adoptées pour contrôler l’adéquation des ressources financières des titulaires d’autorisation contribuerait à accroître leurs capacités d’évaluation dans ce domaine. 3.2. OBJECTIF DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET SA MISE EN ŒUVRE

(article 8 bis et 8 ter) Compte tenu des progrès techniques accomplis au niveau international grâce aux dispositions de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et de la WENRA et en réponse aux enseignements tirés de l’accident nucléaire de Fukushima et des tests de résistance de l’Union, l’objectif de sûreté nucléaire exige que les installations nucléaires soient conçues, situées, construites, mises en service, exploitées et déclassées de manière à prévenir les accidents et, en cas de survenance d’un accident, à en atténuer les conséquences et à éviter les rejets radioactifs précoces et de grande ampleur. Cet objectif s’applique pleinement à toutes les nouvelles installations nucléaires et doit être utilisé comme une référence pour les installations existantes, grâce à la mise en œuvre en temps voulu de mesures d’amélioration de la sûreté raisonnablement possibles. Une culture efficace en matière de sûreté nucléaire, tant chez les régulateurs que chez les titulaires d’autorisation, conjuguée à l’application de la défense en profondeur, sont des éléments fondamentaux pour mettre en œuvre l’objectif de sûreté et donc pour atteindre un niveau élevé de sûreté nucléaire et améliorer ce niveau en permanence. En général, les États membres disposant d’installations nucléaires ont adopté des exigences permettant d’atteindre un objectif élevé en matière de sûreté nucléaire, reprenant les termes utilisés dans la directive. Cependant, les modalités d’application des États membres diffèrent: dans certains cas, la mise en œuvre est facilitée par des règlements plus détaillés et des orientations réglementaires qui déterminent l’interprétation quantitative des termes ou définissent des critères réglementaires pour leur démonstration. Certains pays, en particulier ceux qui poursuivent la construction de nouvelles centrales nucléaires, soulignent qu’ils ont transposé dans leur réglementation nationale les objectifs de sûreté pour les nouvelles centrales nucléaires établis par la WENRA, qui appellent explicitement à l’«élimination concrète» des accidents liés à un cœur en fusion qui entraîneraient des rejets précoces ou de grande ampleur. Les approches varient en ce qui concerne l’interprétation et la quantification de la prévention des accidents et de l’évitement des rejets précoces et de grande ampleur. Alors que certains pays se concentrent sur l’évitement des séquences d’accidents qui conduisent à des rejets précoces ou de grande ampleur, d’autres font référence à l’évitement des rejets radioactifs qui en découlent. D’autres encore ont recours à des acceptions beaucoup plus anciennes du concept d’élimination concrète, qui concernaient principalement les rejets précoces et de grande ampleur. Pour ce qui est de la quantification, certains États membres définissent des critères relatifs aux limites des rejets radioactifs, tandis que d’autres exigent une analyse pour démontrer que les critères de risque et les limites de dose radiologique qui en découlent sont respectés. Du point de vue de la technique juridique, dans certains cas, les dispositions pertinentes transposant l’objectif de sûreté nucléaire sont incluses dans un grand nombre d’instruments différents, créant ainsi une fragmentation ayant une incidence sur le niveau de clarté et d’assurance quant à la manière dont l’objectif doit être appliqué au niveau national. Selon les rapports des États membres, la nouvelle génération de réacteurs de puissance dont la construction est actuellement autorisée dans l’Union est conçue avec un arsenal solide de dispositifs de sûreté permettant de prévenir les accidents graves et d’en atténuer les effets et ainsi d’éviter des rejets radioactifs importants. En ce qui concerne les réacteurs de puissance existants, dont le nombre est supérieur à cent, les États membres indiquent que des mesures d’amélioration de la sûreté raisonnablement possibles ont été recensées et mises en œuvre, comme l’exige la directive. Parmi les exemples de mesures, citons l’utilisation de systèmes de sûreté en casemates, de recombineurs d’hydrogène passifs, d’un système de ventilation à filtres dans l’enceinte de confinement et de procédures de gestion des accidents. L’utilisation d’équipements fixes et mobiles supplémentaires et de mesures procédurales fondées sur les conclusions des tests de résistance de l’Union et résultant des récents examens périodiques de la sûreté a permis d’accroître encore la robustesse des installations. Certains États membres expliquent qu’il n’est pas possible de formuler des critères exhaustifs et sans ambiguïté pour déterminer les mesures d’amélioration de la sûreté raisonnablement possibles et que ces mesures d’amélioration et leur opportunité doivent être évaluées au cas par cas. Seuls quelques États membres ont choisi d’aller plus loin et d’élaborer des exigences ou des orientations réglementaires plus détaillées, intégrant souvent des objectifs quantitatifs ou des critères de conception. Par conséquent, les différences entre les approches des États membres vis-à-vis de la mise en œuvre des mesures d’amélioration de la sûreté et l’élaboration d’approches plus systématiques pour apprécier ce qui est raisonnablement possible pourraient faire l’objet de travaux supplémentaires. Les mesures relatives à la défense en profondeur et la réduction au minimum de l’impact des risques externes extrêmes d’origine naturelle ou humaine involontaire sont mises en œuvre conformément aux normes et aux orientations élaborées par l’AIEA et la WENRA, un concept plus innovant s’appliquant à la conception des nouveaux réacteurs. Progrès dans la mise en œuvre des tests de résistance de l’Union à la suite de l’accident de Fukushima Près de onze ans après l’accident de Fukushima, plusieurs États membres n’ont pas encore signalé l’achèvement de leurs plans d’action nationaux post-Fukushima. Certaines des actions en cours concernent des améliorations importantes de la sûreté, on peut citer, par exemple, la mise en place d’un centre d’urgence, de dispositifs de refroidissement supplémentaires, de mesures de prévention de la surpression de l’enceinte de confinement, d’une alimentation électrique de secours, de mesures de renforcement sismique et d’une installation d’entreposage de combustible usé. Fin 2021, les États membres concernés ont fait rapport au groupe des régulateurs européens dans le domaine de la sûreté nucléaire (ENSREG) sur les progrès accomplis dans la résolution des actions encore en suspens. L’ENSREG publiera un rapport d’avancement en 2022. Observations

·Parvenir à une meilleure compréhension réciproque, entre les autorités de réglementation, des méthodes permettant de démontrer que les rejets précoces et de grande ampleur ont été évités en partageant les différentes approches nationales, notamment en échangeant des informations relatives aux approches quantitatives et qualitatives permettant de démontrer que ces rejets sont évités, en se penchant, dans un premier temps, sur les critères d’acceptation radiologique, contribuerait à assurer une mise en œuvre cohérente de l’objectif de sûreté nucléaire. ·L’échange d’expériences entre les autorités de réglementation sur les similitudes et les différences des analyses au cas par cas pour l’application de l’objectif de sûreté nucléaire, axé sur le processus décisionnel en vue d’identifier les améliorations de la sûreté raisonnablement possibles, renforcerait la cohérence et la transparence des approches réglementaires. Ces échanges pourraient tenir compte des approches nationales pour mettre en œuvre les mesures d’amélioration de la sûreté en réponse aux conclusions des tests de résistance de l’Union. ·Le développement et la formalisation des systèmes de gestion spécifiques des autorités de réglementation, parallèlement aux systèmes des titulaires d’autorisation, contribueraient à renforcer la culture de sûreté des autorités de réglementation. 3.3. ÉVALUATIONS INITIALES ET EXAMENS PÉRIODIQUES DE LA SÛRETÉ (article 8 quater) En ce qui concerne l’évaluation initiale, la plupart des États membres fournissent des informations sur les éléments qui doivent être fournis dans les rapports d’analyse de la sûreté associés à une demande d’autorisation pour la construction ou l’exploitation d’une installation. Pour ce qui est des examens périodiques de la sûreté, tous les États membres dotés d’installations nucléaires indiquent que des examens décennaux sont effectués systématiquement, en tenant compte des normes nouvelles/révisées et des progrès techniques et scientifiques. Certains États membres donnent des exemples de mesures prises dans les centrales nucléaires, notamment le renforcement de la défense en profondeur. Bien que les facteurs de sûreté définis dans les normes de l’AIEA et les niveaux de référence de la WENRA soient fréquemment cités, peu de détails sont fournis sur la méthodologie du processus d’examen et, en particulier, sur la manière dont l’objectif de sûreté est utilisé comme référence pour déterminer les améliorations à apporter dans le domaine de la sûreté, y compris dans le contexte de l’exploitation à long terme. Peu d’États membres font état de mesures prises dans d’autres installations, comme les réacteurs de recherche. Observation ·L’échange d’informations entre les autorités de réglementation sur les pratiques réglementaires concernant la portée et les méthodologies des examens périodiques de la sûreté décennaux, et plus particulièrement sur la manière dont l’objectif de sûreté nucléaire est systématiquement pris en compte, serait bénéfique pour renforcer l’efficacité des processus nationaux et accroître la cohérence entre les approches nationales. 3.4. PRÉPARATION AUX SITUATIONS ET AUX INTERVENTIONS D’URGENCE SUR SITE [article 6, point e), et article 8 quinquies] Les États membres ont souligné que les procédures de préparation aux situations et aux interventions d’urgence sur site couvrent tous les états de fonctionnement et tous les accidents. Plusieurs mesures applicables aux situations d’urgence ont été mises en place à la suite de l’accident nucléaire de Fukushima. Par exemple, des capacités supplémentaires ont été déployées pour faire face à des événements naturels extrêmes entraînant notamment une perte totale de l’alimentation électrique et/ou du refroidissement dans les centrales, des protocoles organisant une assistance mutuelle entre les unités d’un même site ont été élaborés et des équipes de réaction rapide ont été constituées. Cependant, tous les États membres ne rendent pas compte explicitement de la manière dont ils traitent les situations touchant simultanément plusieurs unités, ce qui était l’un des enseignements essentiels tirés de l’accident nucléaire de Fukushima. Les pays indiquent également que les plans d’urgence sur site, ainsi que leur coordination et leur cohérence avec les dispositifs nationaux de préparation aux situations et aux interventions d’urgence hors site, sont régulièrement testés et vérifiés par les autorités compétentes afin de s’assurer de l’adéquation des interfaces, de la pertinence et de la redondance des équipements d’urgence, des compétences du personnel et de l’efficacité de la réponse. Observation ·Le perfectionnement des procédures et des dispositifs de préparation aux situations et aux interventions d’urgence sur site, en tenant compte des sites comportant plusieurs unités, permettrait d’appliquer l’un des enseignements tirés de l’accident nucléaire de Fukushima. 3.5. EXAMENS PAR LES PAIRS (article 8 sexies) L’obligation d’organiser, tous les dix ans, un examen international par les pairs du cadre national et de l’autorité de réglementation a commencé à s’appliquer à la date limite de transposition de la directive de 2009, à savoir le 22 juillet 2011, et il a été convenu de la mettre en œuvre par l’intermédiaire du service intégré d’examen de la réglementation (IRRS) de l’AIEA, auquel la Commission apporte un soutien financier. Au cours de la période de dix ans allant jusqu’au 22 juillet 2021, tous les États membres devaient, au minimum, avoir effectué une première mission IRRS. En mars 2022, tous les États membres avaient accueilli une première mission IRRS, même si deux d’entre eux l’avaient reportée de 2020 à 2021 et 2022 respectivement, en raison de la pandémie de COVID-19. En outre, presque tous les États membres, à l’exception de trois, ont organisé des missions IRSS de suivi, dont il était recommandé qu’elles aient lieu au plus tard quatre ans après la mission initiale. Si les rapports d’examen par les pairs sont toujours publiés sur le site web de l’AIEA, ils ne sont pas systématiquement transmis à la Commission. Les 28 missions IRRS menées de 2015 à 2019 dans les États membres de l’Union ont donné lieu à des recommandations, des suggestions et des bonnes pratiques sur des thèmes tels que la coordination et la coopération entre les autorités, les effectifs et les compétences des organismes de réglementation et la mise en place du système de gestion de l’organisme de réglementation. Les missions de suivi ont révélé que des progrès satisfaisants avaient été accomplis dans la mise en œuvre des recommandations et des suggestions, ce qui démontre l’importance de l’approche fondée sur l’examen par les pairs pour l’accroissement du niveau général de la sûreté nucléaire. En ce qui concerne les examens thématiques par les pairs, l’ENSREG a choisi la gestion du vieillissement des centrales nucléaires et des grands réacteurs de recherche comme sujet du premier examen thématique par les pairs organisé en 2017-2018. Seize États membres de l’Union ainsi que la Norvège, la Suisse et l’Ukraine ont pris part à l’exercice; le public a également eu la possibilité de participer à cette tâche. L’ENSREG a élaboré un plan d’action établissant le suivi requis, à la fois au niveau de l’Union et au niveau des différents États membres. En conséquence, dès septembre 2019, les États membres avaient publié leurs plans d’action nationaux dans le cadre de l’examen thématique par les pairs, qu’ils ont mis à jour en 2021, les progrès accomplis étant décrits dans le rapport de synthèse de l’ENSREG de novembre 2021. La prochaine mise à jour des plans d’action nationaux est prévue pour la fin de 2023, suivie d’un rapport de synthèse de l’ENSREG à publier au plus tard en mai 2024. Les conclusions et recommandations des examens thématiques par les pairs portaient sur les programmes de gestion du vieillissement établis par les titulaires d’autorisation et plus particulièrement sur les effets du vieillissement sur les cuves sous pression des réacteurs, les câbles électriques, les canalisations dissimulées et les enceintes de confinement en béton. L’ENSREG a choisi le thème de la protection contre les incendies dans les installations nucléaires pour le 2e examen thématique par les pairs, qui devrait avoir lieu en 2023-2024. Le mandat et les spécifications techniques devraient être adoptés au cours du premier semestre de 2022. Observations ·Sur la base des enseignements tirés, l’amélioration de la méthodologie des examens thématiques par les pairs par le renforcement de la cohérence dans la détermination des conclusions techniques et par la formulation de recommandations ambitieuses pour répondre aux observations de l’examen par les pairs renforcerait l’efficacité du processus d’examen par les pairs. ·La participation au processus d’examen thématique par les pairs des États membres qui ne possèdent pas d’installations correspondantes est essentielle, étant donné que la sûreté nucléaire est une préoccupation à l’échelle de l’Union et que son impact ne s’arrête pas aux frontières nationales.

IV. CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES La Commission conclut que, dans l’ensemble, la mise en œuvre des obligations de la directive est satisfaisante, même si des améliorations sont possibles, comme cela est décrit dans les sections précédentes du présent rapport et résumé ci-dessous. Progrès tangibles Les États membres ont amélioré leurs dispositions législatives, organisationnelles et réglementaires en matière de sûreté nucléaire en renforçant la gouvernance de la sûreté nucléaire et en mettant en œuvre des mesures pour prévenir les accidents et atténuer leurs conséquences dans leurs installations nucléaires. L’indépendance et les pouvoirs des autorités de réglementation ont été renforcés. La transparence sur les questions de sûreté nucléaire a été améliorée, comme en témoignent les dispositifs d’information et de coopération des États membres. La construction de nouveaux réacteurs dans l’Union tire parti de caractéristiques de conception plus robustes visant à prévenir les accidents graves et à en atténuer les effets, tandis que les centrales nucléaires existantes, qui constituent la majorité des installations nucléaires en exploitation dans l’Union, font l’objet d’améliorations continues en matière de sûreté, comme l’exige la directive. Les installations nucléaires sont soumises au niveau national à des examens périodiques de la sûreté, dans le but d’évaluer, de vérifier et d’améliorer la sûreté nucléaire tout au long de leur durée de vie. Le premier examen thématique par les pairs, axé sur la gestion du vieillissement des réacteurs, a démontré les avantages de la coopération pour partager les connaissances et échanger les bonnes pratiques. Les États membres se sont également engagés à organiser des examens internationaux par les pairs de leurs cadres nationaux. En réponse aux leçons tirées de l’accident nucléaire de Fukushima et des tests de résistance de l’Union, les États membres ont, dans l’ensemble, mis en œuvre d’importantes mesures d’amélioration de la sûreté. Toutefois, près de dix ans après l’accident de Fukushima, la mise en œuvre de certaines mesures d’amélioration de la sûreté n’est pas encore achevée dans certains États membres; ces mesures d’amélioration en suspens devraient donc être mises en œuvre en priorité. Les enjeux à venir Si la directive a permis de renforcer la sûreté nucléaire dans les États membres, il est encore possible d’améliorer sa mise en œuvre dans un certain nombre de domaines clés, conformément aux observations présentées dans les sections II et III du présent rapport. En particulier, la nature extrêmement générale des dispositions de la directive laisse place à l’interprétation, ce qui conduit à l’adoption d’approches réglementaires différentes pour identifier les améliorations nécessaires en matière de sûreté. La sûreté nucléaire dans l’Union bénéficierait d’une application plus cohérente de l’objectif de sûreté nucléaire, fondée sur une approche plus systématique afin d’apprécier ce qui est raisonnablement possible. La cohérence entre les approches nationales et l’efficacité des processus nationaux pourraient être améliorées par une mise en œuvre plus cohérente des évaluations de la sûreté et en particulier des examens périodiques de la sûreté, y compris dans le contexte de l’exploitation à long terme. Il est également possible de renforcer encore l’indépendance effective de l’autorité de réglementation compétente de toute influence indue dans sa prise de décision réglementaire en améliorant l’efficacité des dispositifs nationaux actuellement en place dans un certain nombre de domaines, tels que la séparation fonctionnelle, les ressources financières et humaines et les conflits d’intérêts. La participation du public au processus décisionnel relatif aux étapes pertinentes du cycle de vie des installations nucléaires pourrait être renforcée, de même que l’introduction formelle de dispositions relatives à la culture de sûreté dans la documentation des systèmes de gestion de certaines autorités de réglementation. Des efforts supplémentaires devraient également être déployés pour assurer la durabilité et le développement de l’expertise et des compétences en matière de sûreté nucléaire. Recommandations pour une action future au niveau de l’Union Pour améliorer l’efficacité et la cohérence des approches nationales, certaines des observations présentées dans les sections II et III du présent rapport peuvent être soutenues par une action plus coordonnée et collaborative au niveau de l’Union, basée sur un échange structuré de points de vue et d’expériences. Les recommandations suivantes sont donc adressées aux États membres pour qu’ils travaillent ensemble à l’élaboration d’approches communes au niveau de l’Union: -renforcer l’indépendance des autorités de réglementation de toute influence indue dans leur prise de décision réglementaire en élaborant un ensemble de principes directeurs communs qui sous-tendent des éléments essentiels, tels que: ola séparation effective de tout autre organisme ou organisation s’occupant de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire; odes crédits budgétaires dédiés et appropriés; oun nombre approprié de membres du personnel possédant les qualifications, l’expérience et l’expertise nécessaires, et la préservation des connaissances; ola prévention et la résolution des conflits d’intérêts; -renforcer les capacités des titulaires d’autorisation à exercer leur responsabilité première en matière de sûreté nucléaire en élaborant un ensemble de principes directeurs communs qui sous-tendent des éléments essentiels, tels que: