Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la mise en place d'un Fonds d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes et d'autres mesures complémentaires

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1 Situation et problèmes actuels

L'indemnisation des victimes des déversements accidentels d'hydrocarbures par des pétroliers constitue un aspect essentiel du cadre réglementaire général applicable à la pollution marine par les hydrocarbures et revêt dès lors une importance considérable pour la Commission européenne. Comme elle l'a souligné dans sa communication du 21 mars 2000 sur la sécurité maritime du transport pétrolier (COM(2000) 142 final), la Commission estime en effet que, bien qu'il se soit révélé relativement efficace au cours des dernières décennies, le régime international de responsabilité et de compensation présente un certain nombre de lacunes. La plus grave de ces lacunes, à laquelle il convient de remédier de toute urgence, est le niveau insuffisant des limites actuelles de responsabilité et de compensation. Certains accidents survenus récemment, et notamment le naufrage de l'Erika en décembre 1999 et la marée noire qui en a résulté, ont clairement démontré l'insuffisance des limites existantes, insuffisance qui peut avoir pour conséquences une indemnisation incomplète des victimes et des retards importants dans le versement des indemnités. C'est pourquoi la Commission a décidé d'agir au plus vite afin de créer un mécanisme permettant de relever les limites d'indemnisation et de garantir ainsi une indemnisation appropriée des victimes en cas de marée noire dans les eaux européennes. Les autres lacunes du système actuel doivent également être corrigées, mais la Commission estime qu'elles ne nécessitent pas une intervention aussi rapide. Outre la question de la responsabilité et de l'indemnisation, la Commission propose d'introduire une sanction pénale frappant tout protagoniste du transport d'hydrocarbures par mer convaincu de négligence grave.

2 Contexte

Le transport d'hydrocarbures par mer est une activité intrinsèquement dangereuse qui comporte des risques considérables pour le milieu marin. C'est en mars 1967, lors du naufrage du pétrolier Torrey Canyon, navire de 120 000 tonnes de port en lourd battant pavillon libérien venu s'écraser sur le récif de Seven Stones au large de Land's End (Royaume-Uni), que l'on a pris conscience de l'ampleur des menaces que constitue pour l'environnement la croissance rapide du trafic des pétroliers et de leur capacité. À l'époque, 119 000 tonnes de pétrole brut ont été déversées dans la mer, causant une grave pollution le long des côtes du sud-ouest de l'Angleterre et du nord de la France.

Cette catastrophe a amené la communauté internationale à élaborer, par l'intermédiaire de l'Organisation maritime internationale, un certain nombre d'instruments visant à renforcer la sûreté des pétroliers et à améliorer la protection du milieu marin, dont deux conventions établissant des règles détaillées en matière de responsabilité et d'indemnisation en cas de dommage par pollution causé par des pétroliers.

La convention internationale de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (CLC) et la convention internationale de 1971 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (convention FIPOL) sont entrées en vigueur respectivement en 1975 et en 1978. Ces deux conventions ont institué un système à deux niveaux de responsabilité, reposant sur une responsabilité objective mais limitée pour le propriétaire du navire et sur un fonds, alimenté par les entités réceptionnant des hydrocarbures, qui fournit aux victimes de dommages par pollution par les hydrocarbures une indemnisation complémentaire lorsqu'elles ne peuvent pas être indemnisées complètement par le propriétaire.

Ce régime n'a été révisé sur le fond qu'une seule fois, au début des années 1980. Cette révision a débouché sur les protocoles de 1984 aux deux conventions, lesquels ne sont jamais entrés en vigueur faute d'un taux de ratification suffisant par les États réceptionnant les hydrocarbures. Au début des années 1990, de nouveaux efforts ont été entrepris pour mettre les modifications en vigueur. Les protocoles de 1992 qui en ont résulté ont repris en substance les amendements de 1984, mais modifié les dispositions relatives à la mise en oeuvre. Ces protocoles aux Conventions CLC et FIPOL sont entrés en vigueur en 1996. Tous les États membres côtiers de l'UE sont maintenant parties aux deux protocoles de 1992, à l'exception du Portugal, qui n'a pas encore parachevé les procédures de ratification.

Les États-Unis ne participent pas à ce régime international de responsabilité et d'indemnisation. L'accident de l'Exxon Valdez survenu en 1989 en Alaska a mis fin aux discussions concernant une éventuelle adhésion des États-Unis au système. Les États-Unis ont en effet décidé de créer, dans le cadre de l'Oil Pollution Act (loi sur la pollution par les hydrocarbures) de 1990 sur la pollution par les hydrocarbures, un système de responsabilité fédéral distinct, avec possibilité pour les différents États d'introduire une législation plus stricte.

3 Résumé du système international de responsabilité et d'indemnisation de 1992

Le régime de 1992 couvre les dommages par pollution causés par des déversements d'hydrocarbures persistants provenant de pétroliers naviguant dans les eaux côtières (jusqu'à 200 milles marins de la côte) des États participants. Les préjudices couverts par le régime comprennent les biens et, dans une certaine mesure, les pertes économiques et les coûts de remise en état de l'environnement, ainsi que les mesures de prévention, y compris les coûts de dépollution.

Le premier niveau est celui de la responsabilité du propriétaire du navire, laquelle est régie par la Convention CLC. La responsabilité du propriétaire est objective et n'est dès lors pas conditionnée par une faute ou une négligence de sa part. Le propriétaire est en principe autorisé à limiter sa responsabilité à un montant en rapport avec le tonnage du navire. Ce montant s'élève actuellement à 90 millions d'euros maximum pour les plus gros navires et, dans le cas de l'Erika, à seulement 13 millions d'euros environ. Le propriétaire du navire ne perd son droit de limiter sa responsabilité que s'il est établi que le dommage par pollution "résulte de son fait ou de son omission personnels, commis avec l'intention de provoquer un tel dommage, ou commis témérairement et avec conscience qu'un tel dommage en résulterait probablement". La Convention CLC exige également des propriétaires qu'ils souscrivent une assurance en responsabilité et accorde aux requérants le droit d'intenter une action directe contre l'assureur dans les limites de la responsabilité du propriétaire. La responsabilité était ainsi "canalisée" vers le seul propriétaire, bon nombre d'autres parties, dont le gérant, l'exploitant du navire et l'affréteur, sont expressément protégées contre toute action en responsabilité, à moins qu'ils ne se rendent coupables d'une négligence semblable à celle que le propriétaire devrait commettre pour être privé de son droit de limiter sa responsabilité (voir ci-dessus).

Le régime CLC est complété par le Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL) institué par la Convention FIPOL afin d'indemniser les victimes lorsque la responsabilité du propriétaire ne suffit pas à couvrir les dommages. Il est possible de recourir au FIPOL dans trois cas: lorsque les dommages dépassent la responsabilité maximale du propriétaire (c'est le cas le plus fréquent); lorsque le propriétaire peut invoquer à sa décharge l'un des motifs prévus dans la Convention CLC [1]; et lorsque le propriétaire (et son assureur) est dans l'impossibilité matérielle de remplir ses obligations. Le montant maximal de l'indemnisation autorisée par le FIPOL s'élève à environ 200 millions d'euros. Le FIPOL est financé par les contributions des entreprises ou autres entités recevant des hydrocarbures transportés par mer. En cas de déversement d'hydrocarbures, par conséquent, toutes les entités recevant des hydrocarbures établies dans les États parties à la convention FIPOL contribuent à l'indemnisation et aux dépenses administratives supportées par le Fonds, indépendamment de l'endroit où la pollution s'est produite. Le FIPOL ne verse aucune indemnisation si la pollution résulte d'un acte de guerre ou a été causée par un navire de guerre. Il faut également qu'il soit prouvé que les hydrocarbures proviennent d'un pétrolier.

[1] En vertu de l'article III, paragraphe 2, le propriétaire n'est pas responsable s'il prouve que le dommage par pollution

Les victimes de déversements d'hydrocarbures peuvent introduire leur demande d'indemnisation directement auprès du FIPOL et, pour autant que la demande soit légitime et réponde aux critères applicables, le Fonds indemnise directement les requérants. Si le total des demandes jugées recevables dépasse la limite maximale d'indemnisation du Fonds, les demandes sont toutes réduites en proportion. Les requérants peuvent également transmettre leur demande d'indemnisation aux tribunaux de l'État où les dommages se sont produits. Depuis sa création en 1978, le Fonds d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures a traité quelque 100 affaires, dont la plupart sont restées dans les limites d'indemnisation prévues, les victimes ayant ainsi pu être indemnisées totalement sur la base de l'évaluation du Fonds quant à la recevabilité des demandes.

4 Évaluation du régime international de responsabilité et d'indemnisation

4.1 Critères d'évaluation

Dans sa communication sur la sécurité maritime du transport pétrolier, la Commission a fixé trois critères permettant de déterminer si un système d'indemnisation est pleinement satisfaisant:

(1) le régime doit assurer une indemnisation rapide des victimes sans qu'il soit nécessaire d'entamer des procédures judiciaires longues et complexes;

(2) le montant maximal de l'indemnisation doit être fixé à un niveau suffisamment élevé pour faire face aux demandes recevables résultant de toute catastrophe prévisible causée par un accident de pétrolier;

(3) le régime doit décourager les exploitants de pétroliers et propriétaires de cargaisons de transporter des hydrocarbures autrement que dans des pétroliers d'une qualité irréprochable.

L'accident de l'Erika a amené la Commission à examiner le système international existant, fondé sur les Conventions CLC et FIPOL, à la lumière de ces critères. Sa conclusion est que le système international est satisfaisant sur certains points, mais pas sur tous.

4.2 Procédures d'indemnisation

Pour ce qui est de la rapidité d'indemnisation et de la fonctionnalité générale du système, la Commission reconnaît que le système international existant de responsabilité et d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures présente des avantages importants, qui permettent notamment de garantir l'indemnisation rapide des victimes en cas d'événements où sont impliquées un certain nombre de parties relevant de juridictions différentes. Du fait de la structure du système, les requérants n'éprouvent généralement aucune difficulté à identifier la partie responsable et n'ont pas besoin, pour obtenir une indemnisation, de prouver que le propriétaire du navire s'est rendu coupable d'une faute ou d'une négligence. De même, le propriétaire étant tenu de contracter une assurance et les requérants étant habilités à intenter une action directe contre l'assureur, les questions relatives à la nationalité du navire ou de son propriétaire, ou encore à la situation financière de ce dernier, n'interviennent pas dans l'indemnisation, dans la mesure où elle ne dépasse pas les limites prévues. Tous ces facteurs contribuent à un traitement rapide des demandes et facilitent la gestion générale du système.

Pour ce qui est du financement du Fonds également, le mécanisme prévu pour la contribution des propriétaires de cargaisons est relativement simple. Les dépenses du FIPOL sont supportées collectivement par les principales entités recevant du pétrole brut et/ou du fioul lourd établies dans les États participants, suivant une proportion correspondant aux quantités d'hydrocarbures reçues par chaque entreprise. Les quantités d'hydrocarbures reçues sont notifiées par les gouvernements des États parties au FIPOL, lequel facture directement les dépenses aux entreprises concernées, sur la base d'une estimation des dépenses pour l'année suivante. Ces paiements ne relèvent donc pas des gouvernements, à moins qu'ils n'en aient accepté volontairement la responsabilité. D'une manière générale, ce système a fonctionné de manière satisfaisante et a dans l'ensemble permis de récolter les moyens nécessaires dans un délai raisonnable. Un problème reste cependant à résoudre: certains États omettant de notifier les quantités d'hydrocarbures reçues, le FIPOL éprouve certaines difficultés à recueillir les contributions des entités concernées dans les États en cause.

Compte tenu de l'inventivité considérable nécessaire à l'élaboration du régime international de responsabilité et d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures, ce système s'est généralement révélé efficace. Les quelque 100 demandes d'indemnisation pour pollution par les hydrocarbures traitées par le FIPOL ont pour la plupart été réglées de manière satisfaisante, dans la mesure où les procédures d'évaluation et de versement des indemnisations ont été menées à bien sans trop de difficultés. Dans l'ensemble, les requérants ont choisi d'adresser leur demande directement au Fonds, sans passer par les tribunaux, ce qui indique que l'évaluation des demandes effectuée par le FIPOL est fort bien acceptée.

Toutes les affaires n'ont cependant pas été rapides et simples à régler. Dans la majeure partie (pour ne pas dire la totalité) des cas concernant des pollutions par les hydrocarbures risquant de dépasser les limites d'indemnisation maximales, des retards considérables ont été enregistrés dans le versement de l'indemnisation, du fait de l'incertitude qui régnait quant au coût final de la marée noire. S'il apparaît que le total des demandes recevables risque de dépasser le montant maximal d'indemnisation disponible, les demandes recevables sont satisfaites au "prorata", c'est-à-dire que les requérants ne reçoivent qu'un certain pourcentage de leur indemnisation jusqu'à ce que toutes les demandes susceptibles d'être introduites à la suite de l'événement de pollution aient été soumises et évaluées, ce qui prend généralement plusieurs années. En outre, les marées noires de grande ampleur et les mécontentements qui s'ensuivent au niveau des procédures d'indemnisation ont tendance à renforcer le rôle des tribunaux nationaux dans le règlement des litiges, d'où une complexité et des retards accrus. En conséquence, les procédures d'indemnisation menées dans le cas de pollutions de ce type se sont généralement caractérisées par leur complexité et leur lenteur. Plusieurs grandes marées noires survenues en Europe dans les années 1990, telles que celles provoquées par le naufrage de l'Aegean Sea (Espagne, 1992), du Braer (Royaume-Uni, 1993), du Sea Empress (Royaume-Uni, 1996) ont soulevé des difficultés telles que les victimes ne savent toujours pas si et quand elles seront totalement indemnisées. Rien ne laisse à penser qu'il en aille différemment dans le cas du naufrage de l'Erika.

La Commission estime que de tels retards dans le versement de l'indemnisation sont inacceptables. Elle reconnaît cependant le lien étroit existant entre la longueur des procédures et le risque d'atteindre le plafond fixé pour l'indemnisation. Étant donné que, comme nous l'avons dit plus haut, toute possibilité que le plafond soit atteint a des conséquences notables, la Commission est d'avis que les retards inacceptables constatés dans le versement des indemnisations résulte essentiellement du niveau insuffisant des limites d'indemnisation plutôt que de défaillances inhérentes aux procédures d'indemnisation proprement dites. D'autres éléments du système qui sont susceptibles de contribuer à retarder les versements ou de compliquer de quelque manière que ce soit l'indemnisation des victimes sont actuellement examinés par un groupe de travail au sein du FIPOL [2]. La Commission participe à ces travaux et espère qu'ils déboucheront sur des mesures complémentaires permettant d'espérer une indemnisation équitable et rapide des victimes. C'est pourquoi, en conclusion, la Commission estime que le système international d'indemnisation existant, mis à part quelques exceptions importantes, satisfait au premier critère, à savoir l'efficacité des procédures d'indemnisation des victimes de déversements d'hydrocarbures.

[2] Parmi les points devant être examinés dans ce contexte figurent la question du traitement prioritaire de certaines demandes et un réexamen plus général des procédures de soumission et de traitement des demandes.

4.3 Les limites sont-elles fixées à un niveau suffisant-

Le niveau insuffisant des limites d'indemnisation est, aux yeux de la Commission, le principal défaut du système international. En effet, du fait de l'insuffisance de ces limites, les victimes des marées noires importantes risquent de ne pas être totalement indemnisées, même si la recevabilité de leurs demandes a été établie. Cela est discutable sur le principe. En outre, comme nous l'avons expliqué ci-dessus, des limites insuffisantes se traduisent presque inévitablement par un certain degré d'incertitude et par des retards dans le traitement des demandes. Dans la pratique, le niveau insuffisant des limites d'indemnisation a pour conséquence que les victimes d'une marée noire provoquant des dégâts très importants seront moins indemnisées que les victimes d'un accident de moindre gravité, ce que la Commission trouve difficilement justifiable.

Sur les quelque 100 marées noires traitées jusqu'ici par le FIPOL, dix environ ont soulevé de sérieux doutes quant à la suffisance des limites et/ou la diligence avec laquelle les demandes ont été traitées. Ce chiffre peut paraître relativement peu élevé, surtout si l'on tient compte du fait que, pour une part importante des marées noires causées par des pétroliers, le FIPOL n'intervient pas, l'affaire étant réglée avec le propriétaire dans le cadre de la convention CLC si la totalité des demandes ne dépasse pas la limite de responsabilité du propriétaire. Il convient également d'observer que les affaires les plus problématiques se sont produites sous l'«ancien» régime, avant l'entrée en vigueur des protocoles de 1992 qui ont plus que doublé le montant maximal disponible pour l'indemnisation.

De telles statistiques ne sont cependant pas d'une grande utilité si, comme la Commission, on estime que les victimes de toutes les marées noires doivent être indemnisées suffisamment et avec diligence. Il est inacceptable que des citoyens et autres victimes ayant souffert des conséquences dramatiques d'une marée noire de grande ampleur ne soient pas indemnisés totalement. Les plafonds doivent donc être suffisants pour couvrir toute catastrophe prévisible. Le fossé qui sépare l'objectif poursuivi de la situation actuelle est mis en évidence par le fait que les deux grandes marées noires (Nakhodka, Japon, 1997 et Erika, France, 1999) qui se sont produites depuis l'entrée en vigueur du nouveau régime (1992) font sérieusement douter de la suffisance des nouvelles limites, malgré les quantités relativement limitées de fioul déversées à ces deux occasions [3]. Les demandes d'indemnisation consécutives à l'accident de l'Erika vont probablement dépasser largement le plafond fixé, ce qui signifie que les victimes devront compter sur des engagements volontaires du gouvernement et de la compagnie pétrolière concernée pour obtenir ne serait-ce qu'une indemnisation de base. La Commission voit difficilement comment de tels plafonds pourraient être jugés satisfaisants.

[3] L'accident du Nakhodka a causé le rejet de quelque 6 200 tonnes de fioul moyen, contre 19 000 tonnes environ de fioul lourd pour le naufrage de l'Erika.

Il n'est pas vraiment étonnant que les plafonds soient insuffisants, dans la mesure où ils ont été établis au début des années 1980 et ne sont entrés en vigueur en Europe que 12 à 20 ans plus tard, selon les dates de ratification par les différents États membres. À la suite de l'accident de l'Erika, le processus de relèvement des plafonds fixés par les Conventions CLC et FIPOL va être engagé, conformément à une procédure d'amendement simplifiée spécifique prévue dans lesdites conventions. L'augmentation maximale possible dans le cadre de cette procédure dépend de plusieurs facteurs et ne permettra pas, à l'heure actuelle, de relever les limites en vigueur de plus de 50 % environ. Les premières décisions relatives à l'approbation de cette augmentation ont été prises en octobre 2000 et les modifications, si elles sont finalement adoptées, n'entreront pas en vigueur avant le 1er novembre 2003.

La Commission estime qu'un relèvement des limites existantes de 50 % (le montant total atteignant alors quelque 300 millions d'euros) entrant en vigueur dans trois ans est insuffisant pour garantir une protection adéquate des victimes éventuelles d'une marée noire de grande ampleur survenant en Europe. Comme nous l'avons déjà observé plus haut, elle est d'avis que le système d'indemnisation devrait couvrir entièrement toute catastrophe prévisible, non seulement à l'heure actuelle mais également pour un certain temps. Or, il semble que l'augmentation proposée ne couvrirait même pas la totalité des demandes d'indemnisation introduites à la suite du naufrage de l'Erika.

Il convient également d'évaluer si les limites sont suffisantes au niveau des types de dommages couverts par le régime. Si la gamme des dommages à couvrir est élargie, il est évident que les montants devront être relevés en conséquence. Dans la mesure où, comme nous le verrons ci-après, la Commission estime que l'indemnisation pour les dommages environnementaux doit être étendue, il est justifié de relever sensiblement les limites globales.

Il semblerait qu'un plafond global d'un milliard d'euros permettrait de couvrir toutes les catastrophes prévisibles. Cette limite se rapproche davantage du plafond de l'Oil Spill Liability Trust Fund (Fonds de responsabilité pour les marées noires) établi par la législation fédérale américaine et des pratiques en vigueur dans le domaine des assurances en ce qui concerne la couverture de la responsabilité civile des propriétaires de navires en cas de pollution par les hydrocarbures, qui entrent en jeu si la limitation prévue par la convention CLC n'est pas applicable.

En conclusion, les limites maximales existantes prévues par les Conventions CLC et FIPOL sont loin d'être suffisantes. Pour garantir une indemnisation appropriée des citoyens européens en cas de marée noire, ainsi qu'une meilleure correspondance entre ces limites et celles de l'US Oil Spill Liability Trust Fund, le plafond devrait être fixé à un milliard d'euros. L'argument selon lequel les accidents d'une telle gravité sont rares ne saurait, aux yeux de la Commission, justifier la fixation de limites inférieures au coût d'accidents de pollution par les hydrocarbures parfaitement concevables et le risque d'une indemnisation insuffisante des victimes.

4.4 Responsabilités

4.4.1 Généralités

Pour qu'un système de responsabilité et d'indemnisation soit approprié, il faut non seulement qu'il garantisse une indemnisation suffisante, mais aussi qu'il respecte un juste équilibre entre les responsabilités des acteurs concernés et les risques qu'ils courent de voir leur responsabilité engagée. En outre, un système de responsabilité doit, dans la mesure du possible, contribuer à dissuader les parties prenantes de prendre délibérément des risques qui pourraient avoir des conséquences catastrophiques pour la protection de la vie humaine et de l'environnement.

La Commission estime que le régime international de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures présente un certain nombre de lacunes à cet égard. La conception du système de responsabilité incite peu les acteurs à s'assurer que les hydrocarbures ne sont transportés qu'à bord de pétroliers d'une qualité irréprochable. Le fait que des navires dans un état déplorable continuent à être utilisés pour transporter des produits pétroliers en Europe et ailleurs témoigne de ce que ni les transporteurs ni les propriétaires de cargaisons ne sont suffisamment incités à abandonner la pratique intolérable qui consiste à employer délibérément des bâtiments de mauvaise qualité pour le transport d'hydrocarbures en mer.

Ces lacunes, qui sont toutes incompatibles avec les développements intervenus récemment aux niveaux international et communautaire dans le domaine de la responsabilité environnementale, sont abordées plus en détail ci-dessous.

4.4.2 Circonstances dans lesquelles le propriétaire perd le droit de limiter sa responsabilité

Le droit des propriétaires de navires de limiter leur responsabilité est quasiment inaliénable. Comme nous l'avons déjà indiqué, le propriétaire ne perd son droit de limiter sa responsabilité que s'il est établi que les dommages dus à la pollution "résultent de son fait ou de son omission personnels, commis avec l'intention de provoquer un tel dommage, ou commis témérairement et avec conscience qu'un tel dommage en résulterait probablement". Une négligence, voire une négligence grave, de la part du propriétaire ne correspond pas à cette définition. Il est dès lors évident que, dans la plupart des cas, il serait très difficile de franchir ce seuil. S'il est vrai que la phrase citée a des équivalents dans d'autres conventions sur la responsabilité maritime, la Commission ne voit pas pourquoi un seuil aussi difficilement franchissable devrait être repris dans le régime de responsabilité en cas de pollution. Elle estime en effet que, étant donné les risques considérables liés au transport d'hydrocarbures par mer, la responsabilité du propriétaire devrait plus souvent être illimitée.

Le problème de la quasi-inaliénabilité des droits du propriétaire est encore aggravé par les méthodes au moyen desquelles sa responsabilité est établie. Elle est en effet calculée uniquement sur la base de la taille du navire, sans qu'il soit tenu compte d'autres facteurs tels que la nature de la cargaison transportée et la quantité d'hydrocarbures déversée. Ainsi, le propriétaire de l'Erika pouvait partir du principe qu'il était en droit de limiter sa responsabilité à quelque 13 millions d'euros, droit qu'il n'avait que très peu de chances de perdre du fait de ses actes avant ou pendant l'événement de pollution.

Dans bon nombre de régimes de responsabilité environnementale établis dans les années 1990, la tendance a été à abolir les limites en matière de responsabilité. Il en va de même du régime communautaire de responsabilité environnementale mis en place actuellement, comme le souligne le Livre blanc de la Commission sur la responsabilité environnementale (COM(2000) 66 final). Toutefois, ces règles prévoyant une responsabilité illimitée ne sont généralement pas assorties de l'obligation de contracter une assurance. Cela ne pose pas de problème pour les sources terrestres de pollution, dans la mesure où il est facile d'identifier la personne responsable et la juridiction dont elle relève. Dans le cas de la pollution marine, cependant, la situation est différente, étant donné que le pollueur peut être de n'importe quelle nationalité et, pour diverses autres raisons, difficile à retrouver. L'assurance obligatoire et le droit pour les plaignants d'intenter une action directe jouent dès lors un rôle déterminant dans la protection des victimes. Une responsabilité potentiellement illimitée ne signifie toutefois pas nécessairement que cette responsabilité doive être entièrement couverte par l'assurance. On peut tout à fait imaginer un système dans lequel l'assurance obligatoire ne s'appliquerait que jusqu'aux limites de la responsabilité objective (sans faute), la responsabilité avec faute étant assumée par le propriétaire lui-même. C'est par exemple le cas dans le protocole de Bâle sur la responsabilité et l'indemnisation en cas de dommages résultant de mouvements transfrontières et de l'élimination de déchets dangereux [4]. Il est par ailleurs à noter que, même dans le système international d'indemnisation en cas de marée noire, le seuil appliqué jusqu'en 1996 dans le cadre de la Convention CLC pour la perte du droit de limitation de la responsabilité, à savoir celui du "fait ou de l'omission personnels" du propriétaire, était très nettement inférieur. Il ne semble pas que cette formulation ait causé des difficultés majeures dans le régime international de responsabilité en cas de pollution par les hydrocarbures au cours de ses 25 ans d'existence.

[4] Le protocole de Bâle sur la responsabilité et l'indemnisation en cas de dommages résultant de mouvements transfrontieres et de l'éliminationde déchets dangereux prévoit une responsabilité objective jusqu'à certaines limites minimales, couverte par l'assurance. L'article 5 de ce protocole prévoit que, sans préjudice de la responsabilité objective, "Est responsable des dommages toute personne dont le non respect des dispositions de la Convention, la préméditation, l'imprudence, la négligence ou les omissions délictueuses sont à l'origine desdits dommages ou y ont contribué." L'article 12, paragraphe 12, prévoit en outre que "Il n'existe pas de limitation de la responsabilité financière au titre de l'article 5".

C'est pourquoi la Commission estime que le seuil actuel dont le franchissement entraîne la perte du droit de limiter la responsabilité doit être rabaissé au niveau de celui d'autres régimes comparables. La responsabilité illimitée devrait à tout le moins intervenir en cas de négligence grave attestée de la part du propriétaire. L'introduction d'une telle mesure garantirait une meilleure correspondance entre la responsabilité assumée par le propriétaire et les actes de celui-ci et produirait à la fois des effets préventifs et des effets répressifs.

4.4.3 Protection des parties autres que le propriétaire

Seul le propriétaire voit sa responsabilité engagée en cas de pollution par les hydrocarbures. Ce système présente certains avantages dans la mesure où il clarifie la question de la partie responsable, ce qui facilite l'identification de la personne à laquelle les demandes d'indemnisation doivent être soumises. Il permet également d'éviter l'assurance multiple et contribue ainsi à relever les niveaux théoriques de la responsabilité à assurer. Toutefois, la canalisation de la responsabilité prévue dans la convention CLC va plus loin, puisqu'elle interdit expressément les demandes d'indemnisation adressées à divers autres acteurs (dont les exploitants, les gérants et les affréteurs) qui peuvent pourtant fort bien exercer sur le transport une influence aussi grande que le propriétaire du navire. Ces personnes sont protégées contre toute demande d'indemnisation à moins que le dommage ne "résulte de son fait ou de son omission personnels, commis avec l'intention de provoquer un tel dommage, ou commis témérairement et avec conscience qu'un tel dommage en résulterait probablement" (conditions qui sont les mêmes que celles entraînant pour le propriétaire la perte du droit de limiter sa responsabilité). Ainsi protégées, ces personnes peuvent agir avec la quasi-certitude d'être protégées contre toute demande d'indemnisation en cas d'événement de pollution par les hydrocarbures.

La Commission estime qu'une telle protection des principaux acteurs est contreproductive eu égard aux efforts entrepris pour responsabiliser les opérateurs dans tous les domaines du secteur maritime. C'est pourquoi elle est d'avis qu'il convient d'éliminer de la convention CLC l'interdiction frappant les demandes d'indemnisation à l'encontre de toute une série d'acteurs importants du transport des hydrocarbures par mer et que, dans la mesure où l'on juge nécessaire de protéger certains acteurs, le seuil devrait au moins être rabaissé au niveau de celui préconisé ci-dessus pour le propriétaire. Quant aux détails pratiques d'une telle mesure, il convient d'observer que, là aussi, le régime applicable jusqu'en 1996, date à laquelle les protocoles de 1992 sont entrés en vigueur, canalisait la responsabilité de manière beaucoup plus stricte, puisqu'il n'excluait que les préposés ou mandataires du propriétaire du navire, et encore uniquement dans la mesure où les dommages ne résultaient pas de leur fait ou de leur omission personnels.

4.4.4 Dommages environnementaux

Les dommages couverts par le régime CLC/FIPOL existant sont essentiellement les dommages et pertes matériels et les pertes économiques. Pour ce qui des dommages environnementaux, le régime couvre les mesures préventives, dont les coûts de dépollution, et les "mesures raisonnables de remise en état qui ont été effectivement prises ou qui le seront". Les pertes causées à l'environnement en tant que tel ne font l'objet d'aucune indemnisation, principalement en raison des difficultés liées à l'évaluation et à la quantification de ce type de dommages.

La Commission reconnaît que la couverture des dommages causés à l'environnement proprement dit soulève certains problèmes et estime que l'évaluation de ces dommages doit être quantifiable, vérifiable et prévisible afin d'éviter des interprétations divergentes par les diverses parties au régime. Il est cependant tout aussi important de garantir la cohérence avec l'indemnisation des dommages environnementaux causés par d'autres sources de pollution. Du point de vue communautaire, rien ne justifie une variation importante de l'indemnisation pour les dommages environnementaux suivant que le pollueur était un pétrolier, un autre navire ou une usine [5]. Dans le contexte de la proposition de directive sur la responsabilité environnementale qui sera présentée prochainement, la Commission mène actuellement une étude sur l'évaluation des dommages causés à l'environnement qui pourrait constituer une base utile pour l'évaluation des dommages dans ladite directive. Sans préjudice de toute proposition soumise ultérieurement dans le cadre d'un régime communautaire de responsabilité environnementale, la Commission estime que la couverture actuelle des coûts de remise en état pourrait être étendue de manière à inclure au moins les coûts liés à l'évaluation des dommages environnementaux causés par l'incident et ceux liés à l'introduction dans l'environnement de composantes équivalentes à celles qui ont été endommagées, lorsque la remise en état de l'environnement pollué est jugée irréalisable [6]. La position de la Commission sera réexaminée à la lumière de la future proposition concernant un régime communautaire de responsabilité environnementale.

[5] Dans son Livre blanc sur la responsabilité environnementale, la Commission annonce son intention de couvrir les "dommages causés à la biodiversité" dans un instrument futur. Ces dommages couvriraient les dommages importants causés à des ressources naturelles protégées par le droit communautaire dans les zones du réseau Natura 2000. Dans ce contexte, elle juge nécessaire d'instaurer un système d'évaluation des ressources naturelles (paragraphe 4.5.1 du document COM (2000) 66 final).

[6] Dans le même esprit, l'article 2, paragraphe 8, de la Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement définit les "mesures de remise en état" comme étant "toute mesure raisonnable visant à réhabiliter ou à restaurer les composantes endommagées ou détruites de l'environnement, ou à introduire, si c'est raisonnable, l'équivalent de ces composantes dans l'environnement".

4.5 Conclusion

L'évaluation ci-dessus amène la Commission à conclure que le régime international de responsabilité et d'indemnisation satisfait au premier critère, mais présente d'importantes lacunes quant aux deux autres. Ces lacunes sont d'autant plus importantes que le régime international interdit expressément toute demande d'indemnisation supplémentaire introduite sur une base autre que le régime établi par la convention. Il serait donc très difficile à la Communauté d'imposer des responsabilités individuelles supplémentaires aux propriétaires de navires ou à l'une quelconque des parties ainsi protégées sans contrevenir aux conventions internationales. Si de telles responsabilités étaient introduites au niveau communautaire, les États membres devraient par conséquent dénoncer les conventions avant de pouvoir mettre en oeuvre les règles communautaires.

La Communauté reconnaît qu'un régime international de responsabilité et d'indemnisation offre des avantages importants, tant en termes d'uniformité et de simplicité qu'en termes de partage des coûts liés aux marées noires - où qu'elles se produisent - entre toutes les entités recevant des hydrocarbures au niveau mondial. Elle conclut donc qu'il serait contreproductif, au stade actuel, d'introduire des mesures qui imposeraient aux États membres de dénoncer le régime international. Comme elle l'a souligné dans son Rapport sur le Conseil européen de Biarritz (COM(2000) 603 Final), la Commission est d'avis qu'il faut déployer des efforts considérables pour modifier les conventions suivant les orientations ci-dessus, tout en s'attaquant en toute priorité, au niveau communautaire, au problème de l'insuffisance des limites existantes.

5. Action proposée

Toute une série de mesures sont nécessaires pour améliorer le régime existant de responsabilité et d'indemnisation. Certaines d'entre elles exigent l'adoption d'instruments communautaires et d'autres peuvent être abordées au niveau national.

5.1 Création d'un fonds d'indemnisation complémentaire en Europe

Il faut avant tout relever les limites d'indemnisation du système existant, étant donné que c'est là la mesure la plus directement liée à l'indemnisation appropriée des victimes d'une marée noire. Pour remédier à la situation actuelle, la Commission propose de compléter le système international à deux niveaux en vigueur actuellement par un fonds européen complémentaire («troisième niveau») qui aurait pour vocation d'indemniser les victimes de marées noires survenues dans les eaux européennes dont les demandes sont recevables au titre du régime international, mais dépassent les limites du FIPOL.

Le Fonds d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes (Fonds COPE) complétera donc les moyens financiers du FIPOL lorsque des demandes d'indemnisation recevables au titre du régime précité ne peuvent être pleinement satisfaites en raison de l'insuffisance des ressources. L'indemnisation au titre du Fonds COPE reposerait donc sur les mêmes principes et règles que le FIPOL, mais avec un plafond fixé à un niveau présumé suffisant pour toute catastrophe prévisible, à savoir un milliard d'euros.

Le Fonds COPE sera financé par les entités européennes recevant des hydrocarbures suivant des procédures semblables à celles appliquées pour les contributions au FIPOL. Les moyens financiers ainsi débloqués par lesdites entités seront disponibles pour couvrir les dommages par pollution causés dans tous les États membres. Le Fonds COPE a pour vocation de garantir aux citoyens européens une indemnisation appropriée, en attendant que les plafonds du régime international soient fixés à un niveau suffisamment élevé. Outre le fait qu'il multipliera par cinq les montants disponibles pour indemniser les victimes, le Fonds COPE pourra également servir à accélérer l'indemnisation totale des victimes d'une marée noire en Europe. Grâce à ces moyens, les demandes d'indemnisation pourront être satisfaites dès que leur éligibilité aura été confirmée, sans attendre l'issue de la longue procédure d'établissement des coûts définitifs de l'accident et en évitant le problème du calcul au prorata inhérent au régime international, décrit au point 4.2. Les victimes pourront ainsi percevoir l'intégralité de leurs indemnités plus tôt, tandis que le règlement financier définitif se fera de manière bilatérale entre le FIPOL et le Fonds COPE, une fois que les coûts totaux seront connus. De par sa nature, le Fonds COPE ne serait activé qu'en cas de déversement d'hydrocarbures dans les eaux communautaires dont le coût dépasserait, ou risquerait de dépasser, les limites maximales internationales.

5.2 Correction des autres lacunes du système international dans le cadre de l'OMI

Afin d'établir un lien plus étroit entre la responsabilité assumée par les diverses parties concernées et leurs actes, la Commission préconise d'entreprendre en parallèle un remaniement profond du système existant.

D'après la Commission, la correction des lacunes décrite au point 4 peut être menée à bien au niveau international. Les premières mesures dans ce sens ont d'ailleurs déjà été prises. La Commission estime que ces travaux devraient aboutir à une modification des instruments juridiques existants, et notamment à l'introduction de plafonds sensiblement plus élevés et à des progrès au niveau des lacunes visées au point 4.4, tout en préservant la "convivialité" du système à l'égard des requérants sollicitant une indemnisation.

C'est pourquoi la Commission invite le Conseil à faire avancer ce dossier le plus rapidement possible afin de procéder à un réexamen complet du régime international de responsabilité et d'indemnisation. Elle va quant à elle soumettre une demande à l'Organisation maritime internationale ou, le cas échéant, au FIPOL, en vue de modifier la convention sur la responsabilité de la manière suivante:

- la responsabilité du propriétaire devrait être illimitée s'il est établi que les dommages causés par la pollution résultent d'une négligence grave de sa part;

- l'interdiction des demandes d'indemnisation à l'encontre de l'affréteur, du gérant et de l'exploitant du navire doit être éliminée de l'article III.4(c) de la convention sur la responsabilité;

- il convient de réexaminer l'indemnisation pour les dommages causés à l'environnement en tant que tel et de l'étendre en s'inspirant de régimes d'indemnisation comparables institués dans le cadre du droit communautaire.

À côté des mesures destinées à améliorer le régime international de responsabilité existant en matière de pollution par les hydrocarbures, il est nécessaire de progresser en ce qui concerne le régime de responsabilité et d'indemnisation applicable en cas de pollution par des substances dangereuses et nocives. Une convention internationale sur ce thème a été adoptée en 1996 mais elle n'a été ratifiée par aucun État membre et n'est pas entrée en vigueur [7]. Le naufrage du chimiquier Ievoli Sun au large des Îles anglo-normandes le 31 octobre 2000 est l'événement qui a mis en lumière le plus récemment la situation très insatisfaisante sur le plan réglementaire qui caractérise le régime de responsabilité et d'indemnisation applicable aux substances dangereuses autres que les hydrocarbures. Ce problème doit être traité en priorité aux niveaux international et européen.

[7] Les États suivants ont signé la Convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses: Canada, Danemark, Finlande, Allemagne, Pays-Bas, Norvège, Suède et Royaume-Uni. Seule la Fédération de Russie l'a ratifiée.

Au cas où les efforts déployés pour apporter les améliorations requises aux règles internationales en matière de responsabilité et d'indemnisation échoueraient, la Commission présentera une proposition de législation communautaire introduisant un régime communautaire de responsabilité et d'indemnisation en cas de pollution maritime.

5.3 Introduction, dans la législation des États membres, de sanctions en cas de négligence grave

La Commission reconnaît que les règles de responsabilité sont limitées quant à leurs effets sur la responsabilité individuelle des acteurs impliqués dans des événements de pollution par les hydrocarbures. Cela est d'autant plus vrai lorsque les responsabilités sont couvertes par des assurances, ce qui est généralement le cas.

C'est pourquoi la Commission propose, comme elle l'avait annoncé au paragraphe 5.b.iv) de sa communication sur la sécurité maritime des transports pétroliers (COM(2000) 142 final), d'inclure dans le présent règlement un article relatif aux pénalités financières ou sanctions à imposer lorsqu'il est établi qu'une personne assurant le transport d'hydrocarbures en mer s'est rendue coupable d'une négligence grave. Cette mesure est de nature pénale et donc sans rapport avec la réparation des dommages. Elle vise en fait à garantir l'application, à l'échelle communautaire, de sanctions dissuasives à l'encontre des personnes assurant le transport d'hydrocarbures par mer qui commettraient de telles négligences.

JUSTIFICATION DU CHOIX D'UN RÈGLEMENT

Le traité prévoit la mise en place d'une politique commune des transports et les mesures envisagées pour mettre en oeuvre cette politique comprennent des dispositions visant à renforcer la sécurité et la protection de l'environnement dans le transport maritime. L'indemnisation appropriée des victimes de marées noires et l'introduction de sanctions en cas de négligence grave lors du transport d'hydrocarbures par mer font partie intégrante de ces mesures.

Bien qu'il existe des conventions internationales régissant la responsabilité et l'indemnisation en cas de marée noire auxquelles tous les États membres intéressés sont parties ou seront très bientôt parties, les accidents survenus récemment, et notamment le naufrage de l'Erika en 1999, ont permis de constater que ces mécanismes ne suffisaient pas à assurer une indemnisation appropriée des victimes.

Le règlement prévoit l'institution d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes (le Fonds COPE). Seuls les États membres ayant une façade maritime et des ports seront directement concernés par le fonds. L'Autriche et le Luxembourg ne seront concernés qu'indirectement par cette partie de la proposition.

Étant donné qu'il existe d'ores et déjà un système international d'indemnisation en cas de marées noires qui fonctionne relativement bien, le moyen le plus efficace de relever les plafonds d'indemnisation est de se fonder sur le système international et de le compléter, de manière à éviter les doubles emplois et les lourdeurs administratives. C'est pourquoi le Fonds COPE s'inspire largement des procédures et des évaluations menées dans le cadre du système international. Il est entendu que le fonctionnement efficace du système suppose un échange d'informations, au cas par cas ou sur une base plus permanente, entre le fonds européen proposé et le Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures.

Une marée noire peut causer des dommages considérables. Lors des accidents dans lesquels les plafonds d'indemnisation sont dépassés, le régime international existant ne permet pas d'indemniser entièrement les victimes. Une action communautaire dans ce domaine améliorera les possibilités d'indemnisation complète des victimes d'une marée noire survenue en Europe en instituant un fonds alimenté par toutes les entités recevant des hydrocarbures dans les États membres. Le montant maximal disponible pour l'indemnisation passera de 200 millions d'euros à l'heure actuelle à un milliard d'euros. En outre, les coûts des marées noires dans les eaux de l'Union européenne seront ainsi répartis entre tous les États membres côtiers.

La mesure proposée offre donc comme valeur ajoutée concrète un plafond d'indemnisation cinq fois plus élevé que le plafond existant, une meilleure garantie de la disponibilité des fonds nécessaires à l'indemnisation appropriée des victimes, et un partage des risques liés aux marées noires entre tous les États membres côtiers. Un autre avantage offert par cette mesure est que les moyens d'indemnisation supplémentaires peuvent servir à accélérer l'indemnisation des victimes de marées noires en Europe dans le cadre du Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, en procédant au paiement d'avances à ces victimes dès que leurs demandes ont été évaluées et approuvées par le FIPOL.

La création d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures exige l'adoption d'une mesure réglementaire. Il est peu probable que les parties tenues d'alimenter le fonds, à savoir les entités européennes recevant des hydrocarbures, débloquent des montants potentiellement très élevés si elles n'y sont pas contraintes par la loi. En outre, les exigences concernant l'alimentation du fonds et le versement de l'indemnisation ne pourront être mises en oeuvre de manière uniforme et harmonisée que si elles sont identiques pour tous les États membres et toutes les entités concernés. La mise en oeuvre uniforme des obligations suppose des règles harmonisées, d'où la nécessité de garantir une application uniforme de ces dispositions au moyen d'un règlement.

CONTENU DU RÈGLEMENT

Le règlement proposé complète le régime international à deux niveaux existant en matière de responsabilité et d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures causée par des pétroliers, régime instauré par la Convention CLC et la Convention FIPOL, en instituant un fonds européen complémentaire, le Fonds COPE, afin d'indemniser les victimes des marées noires survenant dans les eaux européennes. Le Fonds COPE n'indemnisera que les victimes qui, bien que leur demande ait été jugée recevable, n'ont pas pu être pleinement indemnisées par le régime international en raison du niveau insuffisant des plafonds d'indemnisation.

L'indemnisation au titre du Fonds COPE reposera donc sur les mêmes principes et règles que le système international actuel, mais sera soumise à un plafond jugé suffisant pour toute catastrophe prévisible, à savoir un milliard d'euros.

Le Fonds COPE sera alimenté par les entités européennes qui reçoivent des hydrocarbures. Toute personne qui, dans un État membre, reçoit plus de 150 000 tonnes de pétrole brut et/ou de fioul lourd par an devra verser au Fonds COPE une contribution proportionnelle aux quantités de pétrole reçues. Ce ne sera donc plus le contribuable, mais l'industrie pétrolière, et indirectement peut-être les consommateurs, qui supporteront les dépenses liées aux marées noires coûteuses dans les eaux européennes.

Le Fonds COPE ne sera activé que s'il s'est produit, dans les eaux de l'UE, un accident dépassant, ou risquant de dépasser, la limite maximale prévue par le FIPOL. En l'absence d'accident, aucune contribution ne devra être versée au Fonds COPE.

Le Fonds COPE sera représenté par la Commission. Toute décision importante concernant le fonctionnement du Fonds COPE sera prise par la Commission, assistée par le comité du Fonds COPE, qui sera un un comité de gestion au sens de l'article 4 de la décision 1999/468/CE du Conseil.

Enfin, le règlement proposé comprend un article introduisant des sanctions financières en cas de négligence grave commise par tout protagoniste du secteur du transport d'hydrocarbures par mer.

CONSIDÉRATIONS SPÉCIFIQUES

Article premier

L'objet du règlement est d'assurer une indemnisation appropriée pour les dommages par pollution dans les eaux de l'Union européenne résultant d'événements dans lesquels sont impliqués des pétroliers. Le règlement est donc essentiellement consacré aux points que la Commission juge les plus préoccupants dans le régime international actuel de responsabilité et d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures, à savoir l'insuffisance des plafonds d'indemnisation. Il vise par ailleurs à instaurer l'imposition d'une sanction financière à toute personne convaincue d'avoir contribué à une pollution par hydrocarbures par ses actes ou omissions fautifs, qu'ils soient intentionnels ou imputables à une négligence grave (voir article 10).

Article 2

Cet article définit le champ d'application géographique du règlement. Ce champ d'application couvre les dommages par pollution survenus dans une zone ne s'étendant pas au-delà de 200 milles marins de la côte. Il correspond à celui prévu dans le régime international, ce qui est essentiel étant donné le lien très étroit existant entre le règlement et ce régime.

Article 3

L'article 3 contient les définitions des principaux concepts du règlement qui, dans l'ensemble, reprennent les définitions essentielles de la Convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de 1992 et de la Convention portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de 1971, modifiée par le protocole de 1992.

Certaines de ces définitions peuvent être jugées inutiles, étant donné que le lien étroit entre la mesure proposée et le système international d'indemnisation est établi dans un autre article du règlement. Toutefois, dans un souci de clarté, les définitions internationales relatives aux responsabilités des principales parties concernées ont été reprises à l'article 3.

Article 4

L'article 4 institue le Fonds COPE et définit ses principales responsabilités.

Article 5

Cet article indique les conditions et les modalités d'indemnisation du Fonds COPE et constitue à ce titre l'un des articles les plus importants du règlement.

Les paragraphes 1 et 2 établissent le lien étroit existant entre le Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL). Ce lien signifie en substance qu'il ne sera recouru au Fonds COPE que lorsque les victimes d'une marée noire dans les eaux européennes ont vu leurs demandes d'indemnisation approuvées au titre du FIPOL, mais n'ont pas pu être indemnisées complètement parce que la totalité des demandes d'indemnisation recevables dépasse le montant des indemnités disponibles dans le cadre de la convention FIPOL.

Le paragraphe 3 garantit que toute décision d'indemnisation au titre du Fonds COPE est approuvée par la Commission, assistée par le comité du Fonds COPE. Si la Commission n'est pas en mesure d'approuver les demandes, il n'est pas versé d'indemnisation.

En principe, cependant, les requérants qui répondent aux critères des paragraphes 1 et 2 seront indemnisés au titre du Fonds COPE. La principale exception à cette règle est définie au paragraphe 4, lequel confère à la Commission un certain pouvoir discrétionnaire quant à la mesure dans laquelle les personnes les plus directement impliquées dans l'accident seront indemnisées pour les dépenses qu'elles ont engagées. Ce mécanisme vise à établir un lien entre les actes des personnes concernées et leur droit à l'indemnisation. Il est cependant jugé important de maintenir la possibilité d'indemniser les personnes les plus impliquées dans l'événement. Faute de cela, les propriétaires des navires, les propriétaires des cargaisons et les autres parties importantes, qui sont en principe bien placées pour intervenir immédiatement en cas d'incident, seraient dissuadées de contribuer à limiter les dommages.

Le paragraphe 5 fixe le plafond d'indemnisation du Fonds COPE à un milliard d'euros, y compris la part versée dans le cadre des conventions CLC et FIPOL. Ce plafond est réputé suffisant pour couvrir complètement tout accident prévisible faisant intervenir un pétrolier et correspond au niveau d'indemnisation maximal prévu actuellement par l'Oil Spill Liability Trust Fund aux États-Unis.

Le paragraphe 6 prévoit que, dans le cas - très improbable - où ce plafond d'un milliard d'euros serait dépassé, l'indemnisation serait répartie au prorata entre les requérants. Dans la pratique, cela signifie que chaque requérant ne recevrait qu'une proportion donnée de ses demandes fondées, cette proportion étant la même pour tous les requérants.

Article 6

L'article 6 traite de l'alimentation du Fonds COPE. Les contributions au Fonds COPE ne seront recueillies qu'à la suite d'un événement survenu dans les eaux européennes et dont la gravité est telle que les limites d'indemnisation maximales du FIPOL sont dépassées ou risquent de l'être.

Conformément aux pratiques employées pour le FIPOL, pratiques qui ont d'ailleurs fait leurs preuves, le règlement établit une symétrie entre les personnes astreintes à contribuer au FIPOL et celles astreintes à contribuer au Fonds COPE. Le système de contribution repose sur la quantité d'hydrocarbures reçue par chaque entité, de sorte que la contribution au Fonds COPE est proportionnée aux quantités d'hydrocarbures reçues. Les contributions sont versées directement à la Commission par les entités qui reçoivent des hydrocarbures.

Le délai fixé pour la collecte des contributions est relativement court, ce qui est justifié par la nécessité de disposer des fonds disponibles aussi rapidement que possible une fois que l'accident s'est produit et que les demandes d'indemnisation ont été évaluées dans le cadre du FIPOL.

Afin de garantir que le Fonds COPE ne récolte pas irrégulièrement des fonds, le paragraphe 9 prévoit que tout surplus éventuel de contributions perçues pour un événement particulier et qui n'a pas été employé à l'indemnisation pour des dommages en rapport avec cet événement ou à un but étroitement lié à cette indemnisation est restitué aux personnes qui ont versé les contributions en question.

Le paragraphe 10 prévoit que les États membres qui ne remplissent pas leurs obligations à l'égard du Fonds COPE sont astreints à indemniser le Fonds COPE pour toute perte qui en résulterait.

Article 7

L'article 7 établit le droit de subrogation par le Fonds COPE. Il prévoit pour le Fonds COPE la possibilité de recouvrer une partie au moins de ses dépenses en introduisant un recours contre les diverses parties impliquées dans les événements de pollution, dans la mesure où une telle action n'est pas interdite par les conventions internationales.

Article 8

L'article 8 prévoit que le Fonds COPE sera représenté par la Commission. À cet effet, il impose à la Commission un certain nombre de tâches spécifiques nécessaires au fonctionnement du Fonds.

Article 9

Pour gérer le Fonds COPE, la Commission sera assistée par le comité du Fonds COPE, ce qui signifie que les principales décisions relatives au fonctionnement du Fonds COPE seront prises par la Commission suivant des procédures de comitologie établies. Le comité du Fonds COPE est un comité de gestion au sens de l'article 4 de la décision 1999/468/CE [8] du Conseil. Cet article prévoit que le Conseil doit statuer dans un délai d'un mois, compte tenu des décisions urgentes que le comité du Fonds COPE peut être amené à prendre.

[8] Décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission, JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

Article 10

L'article 10 prévoit des sanctions financières à imposer à tout protagoniste du transport d'hydrocarbures en mer convaincu de négligence grave. Cette mesure est de nature pénale et est donc sans rapport avec l'indemnisation des victimes. Du fait qu'il couvre tout événement de pollution par les hydrocarbures en mer, cet article, contrairement aux autres dispositions du règlement, couvre la pollution causée par tous les navires, qu'ils soient ou non des pétroliers. La nature exacte des sanctions à infliger (sanctions pénales ou administratives, dommages-intérêts punitifs, etc.) n'est pas spécifiée, pour permettre aux États membres d'appliquer le type de sanctions le mieux adapté à leur système juridique.

Article 11

Sans commentaire.

2000/0326 (COD)

Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la mise en place d'un Fonds d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes et d'autres mesures complémentaires

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 80, paragraphe 2 et son article 175, paragraphe 1,

vu la proposition de la Commission [9],

[9] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité économique et social [10],

[10] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité des régions [11],

[11] JO C [...] du [...], p. [...].

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité [12],

[12] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Il convient de garantir une indemnisation équitable des personnes qui subissent des dommages du fait de pollutions résultant de fuites ou de rejets d'hydrocarbures provenant de pétroliers dans les eaux européennes.

(2) Le régime international de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures en provenance de navires, tel qu'il a été établi par la Convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de 1992 et par la Convention internationale portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de 1971, modifiée par le protocole de 1992, offre certaines garanties importantes à cet égard.

(3) L'indemnisation maximale prévue par le régime international est jugée insuffisante pour couvrir intégralement les coûts des accidents de pétroliers prévisibles en Europe.

(4) Une première mesure pour améliorer la protection des victimes en cas de déversement d'hydrocarbures en Europe consiste à accroître considérablement le montant maximal des indemnités disponibles pour faire face à de tels déversements. Cela peut se faire en complétant le régime international par l'institution d'un fonds européen chargé d'indemniser les requérants qui n'ont pas pu être complètement indemnisés dans le cadre du régime d'indemnisation international parce que le montant total des demandes d'indemnisation jugées recevables dépasse le montant des indemnités disponibles dans le cadre de la Convention FIPOL.

(5) Un fonds européen d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures doit reposer sur les mêmes règles, principes et procédures que ceux du FIPOL afin d'éviter toute incertitude pour les victimes qui demandent à être indemnisées et d'éviter toute inefficacité ou double emploi par rapport au travail effectué dans le cadre du FIPOL.

(6) Compte tenu du principe du pollueur payeur, les coûts des déversements d'hydrocarbures devraient être supportés par le secteur d'activité impliqué dans le transport d'hydrocarbures par mer.

(7) Des mesures harmonisées à l'échelon communautaire pour assurer une indemnisation supplémentaire en cas de déversement d'hydrocarbures en Europe permettront de répartir les coûts de ces déversements entre tous les États membres côtiers.

(8) Un fonds d'indemnisation communautaire (Fonds COPE) reposant sur le régime international existant est le moyen le plus efficace pour atteindre ces objectifs.

(9) Le Fonds COPE aura la possibilité de demander le remboursement de ses dépenses aux parties impliquées dans les événements de pollutions par hydrocarbures, dans la mesure où le droit international l'y autorise.

(10) Les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du présent règlement étant des mesures de gestion au sens de l'article 2 de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission [13], il convient que ces mesures soient arrêtées selon la procédure de gestion prévue à l'article 4 de ladite décision.

[13] JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

(11) Étant donné qu'une indemnisation équitable des victimes de déversements d'hydrocarbures ne constitue pas nécessairement une mesure suffisamment dissuasive pour contraindre les exploitants du secteur du transport maritime d'hydrocarbures à agir avec diligence, il faut prévoir une disposition distincte pour imposer des sanctions financières à toute personne ayant contribué à un événement de pollution par hydrocarbures par ses actes ou omissions fautifs, intentionnels ou imputables à une négligence grave.

(12) Compte tenu du principe de subsidiarité, un règlement du Parlement européen et du Conseil constitue l'instrument juridique le plus approprié, étant donné qu'il est contraignant dans tous ses éléments et directement applicable dans tous les États membres, ce qui réduit au maximum le risque d'une divergence d'application de cet instrument entre les États membres.

(13) Il convient d'entreprendre une révision du régime international actuel de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures parallèlement aux mesures prévues dans le présent règlement, afin de lier plus étroitement les responsabilités et les actes des protagonistes du secteur du transport d'hydrocarbures par mer et leur exposition à la responsabilité. Plus précisément, la responsabilité du propriétaire de navire devrait être illimitée s'il était établi que les dommages causés par la pollution résultent d'une négligence grave de sa part; le régime de responsabilité ne devrait pas protéger explicitement certains autres acteurs essentiels du transport d'hydrocarbures par mer; enfin, il convient de réexaminer l'indemnisation pour les dommages causés à l'environnement en tant que tel et de l'étendre en s'inspirant de régimes d'indemnisation comparables institués dans le cadre du droit communautaire,

ONT ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier Objectif

L'objet du présent règlement est d'assurer une indemnisation équitable pour les dommages par pollution dans les eaux de l'Union européenne résultant du transport d'hydrocarbures par mer, en complétant à l'échelon communautaire le régime international de responsabilité et d'indemnisation existant, et d'instaurer l'imposition de sanctions financières à toute personne convaincue d'avoir contribué à un événement de pollution par hydrocarbures par ses actes ou omissions fautifs, qu'ils soient intentionnels ou imputables à une négligence grave.

Article 2 Champ d'application

Le présent règlement s'applique:

1. aux dommages par pollution survenus:

(a) sur le territoire, y compris la mer territoriale, d'un État membre, et

(b) dans la zone économique exclusive d'un État membre établie conformément au droit international ou, si un État membre n'a pas établi cette zone, dans une zone située au-delà de la mer territoriale de cet État et adjacente à celle-ci, déterminée par cet État conformément au droit international et ne s'étendant pas au-delà de 200 miles marins des lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale;

2. aux mesures de sauvegarde, où qu'elles soient prises, destinées à éviter ou à réduire de tels dommages.

Article 3 Définitions

Aux fins du présent règlement, on entend par:

1. "Convention CLC": la Convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, dans sa version de 1992;

2. "Convention FIPOL": la Convention internationale portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de 1971, modifiée par son protocole de 1992;

3. "hydrocarbures": les hydrocarbures minéraux persistants, notamment le pétrole brut, le fioul, l'huile diesel lourde et l'huile de graissage, qu'ils soient transportés à bord d'un navire en tant que cargaison ou dans les soutes de ce navire;

4. "hydrocarbures donnant lieu à contribution": le pétrole brut et le fioul, tels qu'ils sont définis aux points a) et b) ci-dessous:

a) "pétrole brut": tout mélange liquide d'hydrocarbures provenant du sol, soit à l'état naturel, soit traité pour permettre son transport. Cette définition englobe les pétroles bruts débarrassés de certains distillats (parfois qualifiés de «bruts étêtés») et ceux auxquels ont été ajoutés certains distillats (quelquefois connus sous le nom de bruts «fluxés» ou «reconstitués»);

b) "fioul": les distillats lourds ou résidus de pétrole brut ou mélanges de ces produits destinés à être utilisés comme carburants pour la production de chaleur ou d'énergie, d'une qualité équivalente à la spécification applicable au fioul numéro quatre (désignation D 396-69) de l'«American Society for Testing and Materials» ou plus lourds que ce fioul;

5. "tonne": s'appliquant aux hydrocarbures, tonne métrique;

6. "installation terminale": tout emplacement de stockage d'hydrocarbures en vrac permettant la réception d'hydrocarbures transportés par voie d'eau, y compris toute installation située au large et reliée à cet emplacement;

7. "événement": tout fait ou tout ensemble de faits ayant la même origine et dont résulte une pollution ou qui constitue une menace grave et imminente de pollution. Lorsqu'un événement consiste en une succession de faits, on considère qu'il est survenu à la date du premier de ces faits;

8. "personne": toute personne physique ou toute personne morale de droit public ou de droit privé, y compris un État et ses subdivisions politiques;

9. "FIPOL": le fonds institué par la Convention FIPOL.

Article 4 Institution d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes

Un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes, ci-après dénommé «Fonds COPE», est créé aux fins suivantes:

a) assurer une indemnisation pour les dommages par pollution dans la mesure où la protection qui découle de la Convention CLC et de la Convention FIPOL est insuffisante;

b) faire réaliser les tâches connexes exposées dans le présent règlement.

Article 5 Indemnisation

1. Le Fonds COPE indemnise toute personne ayant droit à une indemnité pour des dommages dus à la pollution en vertu de la Convention FIPOL, mais qui n'a pas pu être indemnisée complètement et de manière équitable dans le cadre de cette convention, parce que la totalité des demandes d'indemnisation recevables dépasse le montant des indemnités disponibles dans le cadre de la Convention FIPOL.

2. Les droits d'une personne à être indemnisée dans le cadre de la Convention FIPOL sont déterminés conformément aux dispositions de la Convention FIPOL et selon la procédure prévue par celle-ci.

3. Le Fonds COPE ne verse aucune indemnité avant que les résultats de l'évaluation des droits visée au paragraphe 2 n'aient été approuvés par la Commission, statuant conformément à la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2.

4. Par dérogation aux dispositions des paragraphes 1 et 2, la Commission peut décider de ne pas verser d'indemnité au propriétaire, au gérant ou à l'exploitant d'un navire impliqué dans un événement ou à leurs représentants. De la même manière, la Commission peut décider de ne pas indemniser une personne liée par une relation contractuelle avec le transporteur concernant le transport au cours duquel un événement s'est produit, ou toute autre personne impliquée directement ou indirectement dans ce transport. La Commission, statuant conformément à l'article 9, paragraphe 2, détermine quels sont les requérants qui appartiennent à ces catégories, le cas échéant, et prend ses décisions en conséquence.

5. Le montant global des indemnités payables par le Fonds COPE est limité à l'égard de tout événement, de sorte que la somme de ce montant et du montant des indemnités effectivement payées en vertu de la Convention CLC et de la Convention FIPOL pour des dommages par pollution qui entrent dans le champ d'application du présent règlement ne dépasse pas la somme d'un milliard d'euros.

6. Lorsque le montant des demandes d'indemnisation recevables dépasse le montant global des indemnités payables en vertu du paragraphe 5, le montant disponible est réparti de telle manière que la proportion entre chaque demande d'indemnisation recevable et le montant des indemnités effectivement perçues par les requérants en vertu du présent règlement soit identique pour tous les requérants.

Article 6 Contributions des entités qui reçoivent des hydrocarbures

1. Toute personne qui reçoit des quantités totales annuelles de plus de 150 000 tonnes d'hydrocarbures donnant lieu à contribution transportés par mer jusqu'à destination dans des ports ou installations terminales situés sur le territoire d'un État membre, et qui est astreinte à contribuer au FIPOL, est aussi astreinte à contribuer au Fonds COPE.

2. Les contributions ne sont collectées qu'à la suite d'un événement entrant dans le champ d'application du présent règlement et pour lequel les limites d'indemnisation maximales du FIPOL sont dépassées ou risquent d'être dépassées. Le montant total des contributions à percevoir pour chaque événement de ce type est fixé par la Commission, statuant conformément à la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2. Sur la base de cette décision, la Commission calcule pour chaque personne visée au paragraphe 1 le montant de sa contribution, sur la base d'une somme fixe pour chaque tonne d'hydrocarbures donnant lieu à contribution reçue par cette personne.

3. Les sommes visées au paragraphe 2 sont calculées en divisant le montant total des contributions demandées par le volume total des hydrocarbures donnant lieu à contribution reçu dans tous les États membres au cours de l'année concernée.

4. Les États membres veillent à ce que toute personne qui reçoit des hydrocarbures donnant lieu à contribution sur son territoire dans des quantités telles qu'elle est astreinte à contribuer au Fonds COPE figure sur une liste à établir et à tenir à jour par la Commission conformément aux dispositions suivantes du présent article.

5. Chaque État membre communique à la Commission le nom et l'adresse de toute personne astreinte, pour ce qui le concerne, à contribuer au Fonds COPE en application du présent article, ainsi que les informations relatives aux quantités d'hydrocarbures donnant lieu à contribution reçues par chacune de ces personnes au cours de l'année civile précédente.

6. Afin de vérifier, à tout moment, qui sont les personnes astreintes à contribuer au Fonds COPE et d'établir le cas échéant les quantités d'hydrocarbures à prendre en compte pour chacune de ces personnes lorsqu'il faut déterminer le montant de leur contribution, la liste constitue une preuve suffisante à première vue des faits qui y sont indiqués.

7. Les contributions sont versées à la Commission et la collecte est complètement achevée au plus tard un an après que la Commission a pris la décision de percevoir les contributions.

8. Les contributions visées dans le présent article sont employées exclusivement aux fins de l'indemnisation pour les dommages dus à la pollution conformément à l'article 5.

9. Tout surplus éventuel de contributions perçues pour un événement particulier et qui n'a pas été affecté à l'indemnisation pour des dommages en rapport avec cet événement ou à un but étroitement lié à cette indemnisation est restitué à la personne qui a versé la contribution, au plus tard six mois après la fin de la procédure d'indemnisation relative à cet événement.

10. Si un État membre ne remplit pas ses obligations relatives au Fonds COPE et qu'il en résulte une perte financière pour celui-ci, cet État membre est astreint à indemniser le Fonds COPE pour cette perte.

Article 7 Subrogation

À l'égard de toute indemnité qu'il paie conformément à l'article 5, le Fonds COPE est subrogé dans les droits de la personne ainsi indemnisée dont celle-ci peut bénéficier en vertu de la Convention CLC ou de la Convention FIPOL.

Article 8 Représentation et gestion du Fonds COPE

1. La Commission est le représentant du Fonds COPE. À ce titre, elle accomplit les tâches exposées dans le présent règlement ou nécessaires par ailleurs au bon fonctionnement du Fonds COPE.

2. La Commission, statuant conformément à la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2, prend les décisions suivantes relatives au fonctionnement du Fonds COPE:

a. elle fixe les contributions à prélever conformément à l'article 6;

b. elle approuve le règlement des demandes d'indemnisation conformément à l'article 5, paragraphe 3 et se prononce sur la répartition entre les requérants du montant disponible au titre de la réparation des dommages conformément à l'article 5, paragraphe 6;

c. elle prend les décisions relatives au paiement des indemnités aux requérants visés à l'article 5, paragraphe 4;

d. elle fixe les conditions dans lesquelles peuvent être effectués des versements provisoires afin que les victimes de dommages par pollution soient indemnisées le plus rapidement possible.

Article 9 Comité

1. La Commission est assistée par un comité du Fonds COPE composé de représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.

2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, la procédure de gestion prévue à l'article 4 de la décision 1999/468/CE s'applique, dans le respect des dispositions des articles 7 et 8 de celle-ci. La période prévue à l'article 4, paragraphe 3, de la décision 1999/468/CE est fixée à un mois.

Article 10 Sanctions

1. Les États membres arrêtent un système de sanctions financières à imposer à toute personne convaincue par un tribunal d'avoir contribué, par ses actes ou omissions fautifs, qu'ils soient intentionnels ou imputables à une négligence grave, à un événement ayant causé ou menaçant de causer une pollution par hydrocarbures dans une zone visée à l'article 2, paragraphe 1.

2. Les sanctions infligées conformément au paragraphe 1 sont sans incidence sur la responsabilité civile des parties concernées visées dans le présent règlement ou ailleurs, et sont indépendantes des dommages causés par l'événement. Leur montant est fixé à un niveau suffisamment élevé pour dissuader les personnes concernées de commettre une infraction ou de persister dans une infraction.

3. Les sanctions visées au paragraphe 1 ne sont pas assurables.

4. Le défendeur dispose d'un droit de recours contre les sanctions visées au paragraphe 1.

Article 11 Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. Il est applicable le [12 mois après la date de son entrée en vigueur].

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

La Présidente Le Président

FICHE FINANCIÈRE

1. INTITULÉ DE L'ACTION

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'institution d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes et l'adoption de mesures connexes.

2. LIGNE(S) BUDGÉTAIRE(S) CONCERNÉE(S)

B2-702: Actions de préparation, d'évaluation et de promotion de la sécurité des transports.

3. BASE JURIDIQUE

Sécurité des transports maritimes et protection de l'environnement: article 80, paragraphe 2, et article 175, paragraphe 1, du traité.

4. DESCRIPTION DE L'ACTION

4.1 Objectif général de l'action

Assurer une indemnisation équitable des victimes de dommages par pollution provoqués par les pétroliers dans les eaux européennes et instaurer un système de sanctions financières dissuasives à l'encontre des personnes impliquées dans la fourniture et l'utilisation de navires inférieurs aux normes.

4.2 Période couverte par l'action et modalités prévues pour son renouvellement

Indéterminée

5. CLASSIFICATION DE LA DÉPENSE/RECETTE

5.1 DNO

5.2 CD

5.3 Type de recettes visées: recettes préaffectées (contributions au Fonds COPE)

6. TYPE DE LA DÉPENSE/RECETTE

Dépenses opérationnelles et administratives pour le suivi et le contrôle de l'application du règlement.

La plus grande partie des dépenses opérationnelles (versement d'indemnités aux victimes de déversements d'hydrocarbures en Europe) et des recettes (contributions versées par les entités recevant des hydrocarbures) du Fonds COPE passeront par le budget en tant que recettes préaffectées. Le fonctionnement du Fonds COPE est conçu de telle manière que les recettes soient égales aux dépenses.

En outre, les réunions avec des experts du secteur concerné et la réalisation d'une étude sur l'incidence, la mise en oeuvre et la conception d'un régime européen potentiel de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures peuvent entraîner certaines dépenses.

7. INCIDENCE FINANCIÈRE

7.1 Mode de calcul du coût total de l'action (lien entre les coûts individuels et le coût total)

Les coûts individuels consistent en un montant annuel de 5 000 euros pour l'organisation, une fois par an en moyenne, d'une réunion d'une journée à laquelle participeront des experts du secteur concerné. Les services de la Commission ont par ailleurs l'intention de conclure un contrat pour la réalisation d'une étude sur l'incidence d'un régime européen potentiel de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Le coût d'une telle étude est estimé à 100 000 euros.

7.2 Dépenses opérationnelles d'études, d'experts, etc., incluses en partie B du budget

CE en Mio EUR (prix courants)

>EMPLACEMENT TABLE>

7.3 Échéancier crédits d'engagement / crédits de paiement

Mio EUR

>EMPLACEMENT TABLE>

8. DISPOSITIONS ANTI-FRAUDE PRÉVUES

Contrôle du respect des procédures pour l'invitation des experts des États membres aux réunions du comité du Fonds COPE.

9. ÉLÉMENTS D'ANALYSE COÛT-EFFICACITÉ

9.1 Objectifs spécifiques quantifiables, population visée

Institution d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes (Fonds COPE) visant à assurer une indemnisation équitable des victimes de dommages par pollution provoqués par les pétroliers dans les eaux européennes.

Mise en place d'un système de sanctions financières à imposer à toute personne convaincue par un tribunal d'avoir contribué, par ses actes ou omissions fautifs, qu'ils soient intentionnels ou imputables à une négligence grave, à un événement ayant causé ou menaçant de causer une pollution par hydrocarbures dans les eaux européennes.

Aucune contribution financière de la Communauté n'est prévue dans la présente proposition.

Le Fonds COPE sera financé par les entités qui reçoivent des hydrocarbures en Europe. Les bénéficiaires de ce Fonds sont les victimes de dommages résultant d'un déversement d'hydrocarbures en Europe qui n'ont pu être totalement indemnisées par le régime international de responsabilité et d'indemnisation, en raison des plafonds d'indemnisation trop bas. Toutes les contributions qui ont été collectées mais n'ont pas été utilisées à cette fin sont restituées aux entités qui reçoivent des hydrocarbures.

9.2 Justification de l'action

L'avantage de l'institution d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures est de multiplier par cinq le montant disponible pour l'indemnisation par rapport à la situation existante, avec une solide garantie que des moyens d'indemnisation équitable seront effectivement disponibles, et le partage des risques liés aux déversements d'hydrocarbures entre tous les États membres côtiers.

L'intérêt de partir des procédures et des pratiques du régime d'indemnisation international existant est d'éviter la mise en place d'une organisation parallèle qui reproduirait le travail déjà effectué par les organismes internationaux.

Les effets dérivés et multiplicateurs attendus sont la possibilité que le cadre communautaire puisse être reconnu dans le monde entier et donner une impulsion à l'action au niveau international en vue d'élever les niveaux d'indemnisation dans le cadre du régime international de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures qui a été établi par l'Organisation maritime internationale.

Le principal facteur d'incertitude est la fréquence des accidents qui donnent lieu à une indemnisation par le Fonds COPE (c'est-à-dire les accidents provoquant des dommages dans les eaux de l'Union européenne et pour lesquels le coût de la totalité des demandes dépasse le montant maximal d'indemnisation prévu par le système international, soit 200 millions d'euros). Il est improbable que de tels accidents surviennent fréquemment, étant donné que depuis 22 ans que le FIPOL est en activité, le dépassement de son plafond d'indemnisation n'a risqué de se produire que pour un petit nombre d'accidents. En outre, ce plafond a été plus que doublé en 1996 lorsque les protocoles de 1992 à la Convention CLC et à la Convention FIPOL sont entrés en vigueur. De plus, des mesures ont été prises récemment pour augmenter les indemnités maximales offertes par le régime international de 50 % supplémentaires, portant ainsi le plafond de 200 à 300 millions d'euros. À la lumière de l'expérience, un seul événement impliquant un pétrolier, celui de l'Erika en décembre 1999, aurait déclenché jusqu'ici l'intervention du Fonds COPE s'il avait été mis en place. Cependant, le type et la quantité d'hydrocarbures rejetés par l'Erika n'étaient pas exceptionnels et la répétition d'un accident analogue est totalement concevable.

9.3 Suivi et évaluation de l'action

Les principaux indicateurs d'impact en ce qui concerne le Fonds COPE sont la fréquence à laquelle il est activé et la mesure dans laquelle il peut assurer une indemnisation équitable des victimes de déversements d'hydrocarbures. Les rapports fournis par les États membres seront examinés afin de mesurer leur succès dans l'emploi des sanctions financières à l'encontre de toute personne impliquée dans le transport d'hydrocarbures par mer en cas de négligence grave.

La fréquence à laquelle il faut procéder à une évaluation dépend des activités du Fonds COPE. Ce n'est qu'après le règlement d'un accident déclenchant l'action du Fonds COPE qu'une évaluation sera nécessaire.

En ce qui concerne les sanctions infligées aux personnes impliquées dans des accidents dans les eaux européennes, en revanche, des évaluations plus fréquentes s'imposent. Elles se feront sous la forme de rapports réguliers sur la mise en oeuvre de l'article 10 du règlement, établis par les États membres.

10. DÉPENSES ADMINISTRATIVES (PARTIE A DE LA SECTION III DU BUDGET GÉNÉRAL)

10.1 Incidence sur le nombre d'emplois

L'incidence de la présente proposition sur la partie A du budget est limitée d'un point de vue général. Cependant, lorsqu'un déversement d'hydrocarbures déclenchant l'intervention du Fonds COPE se sera produit, même le personnel de la Commission sera largement concerné par l'exécution des différentes tâches qu'impliquent la représentation du Fonds, la préparation des réunions du comité du Fonds COPE, l'établissement des faits, la coordination avec le FIPOL, etc. Étant donné que ces pics d'activité devraient être relativement rares, l'incidence globale de la proposition sur le nombre d'emplois reste toutefois limitée.

>EMPLACEMENT TABLE>

10.2 Incidence financière globale des ressources humaines supplémentaires

108 000 euros par an

10.3 Augmentation d'autres dépenses de fonctionnement découlant de l'action, notamment frais induits des réunions de comités et groupes d'experts

EUR

>EMPLACEMENT TABLE>

Les dépenses précitées sous la ligne budgétaire A7 seront couvertes par des crédits relevant de l'enveloppe globale de la DG TREN.

FICHE D'ÉVALUATION D'IMPACT IMPACT DE LA PROPOSITION SUR LES ENTREPRISES ET, EN PARTICULIER, SUR LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES (PME)

Titre de la proposition

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'institution d'un fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes et l'adoption de mesures connexes

Numéro de référence du document

COM(....)......final du

La proposition

1. Compte tenu du principe de subsidiarité, pourquoi une législation communautaire est-elle nécessaire dans ce domaine et quels sont ses principaux objectifs-

Le traité prévoit l'établissement d'une politique commune des transports et, parmi les mesures envisagées pour la mise en oeuvre d'une telle politique, figurent des mesures visant à améliorer la sécurité et la protection de l'environnement dans le cadre du transport maritime. L'indemnisation équitable des victimes de déversements d'hydrocarbures en mer et l'introduction de sanctions financières en cas de négligence grave dans le transport d'hydrocarbures par mer font partie intégrante de ces mesures.

Bien qu'il existe des conventions internationales réglementant les responsabilités et l'indemnisation en cas de déversement d'hydrocarbures, auxquelles tous les États membres concernés sont parties ou vont l'être dans un proche avenir, des accidents survenus récemment, et surtout le naufrage de l'Erika en 1999, ont mis en évidence l'insuffisance des mécanismes de ces conventions pour assurer une indemnisation équitable des victimes.

Le règlement implique la création d'un Fonds d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes (le Fonds COPE). Étant donné qu'il existe déjà un système international qui fonctionne relativement bien pour indemniser les victimes de déversements d'hydrocarbures, la solution la plus efficace pour élever les plafonds d'indemnisation consiste à partir du système international et à le compléter, ce qui permet d'éviter les doubles emplois et une charge administrative excessive. Le Fonds COPE repose donc largement sur les procédures et les évaluations pratiquées dans le cadre du système international.

Un déversement d'hydrocarbures peut causer d'énormes dommages. Lorsque, pour un accident donné, les plafonds d'indemnisation internationaux sont dépassés, les victimes ne sont pas indemnisées intégralement par le système international existant. Une action communautaire dans ce domaine, consistant à créer un fonds auxquels contribueront les entités qui reçoivent des hydrocarbures dans tous les États membres concernés, améliorera considérablement les possibilités d'indemniser totalement les victimes d'un déversement d'hydrocarbures en Europe. Le montant maximal disponible des indemnités passera donc de 200 millions d'euros actuellement à un milliard d'euros. En outre, les coûts des déversements d'hydrocarbures dans les eaux de l'Union européenne seraient répartis entre tous les États côtiers de l'Union européenne. La valeur ajoutée concrète de la mesure proposée est donc de multiplier par cinq le montant disponible pour l'indemnisation par rapport à la situation actuelle, avec une garantie beaucoup plus solide que des moyens d'indemnisation équitable seront effectivement disponibles, et le partage des risques liés aux déversements d'hydrocarbures entre tous les États membres côtiers. Un autre avantage, moins direct, est le fait que la garantie de moyens d'indemnisation supplémentaires va vraisemblablement hâter l'indemnisation des victimes par le FIPOL en cas de déversement d'hydrocarbures en Europe, même dans le cas de déversements pour lesquels le plafond des indemnités offertes par ce Fonds n'est pas atteint.

La création d'un fonds d'indemnisation en cas de déversement d'hydrocarbures passe par une réglementation. Il est peu probable que les parties astreintes à contribuer au fonds, à savoir les entités qui reçoivent des hydrocarbures en Europe, y versent des sommes potentiellement élevées si elles n'y sont pas contraintes juridiquement. Par ailleurs, les exigences relatives à la contribution au fonds et au paiement d'indemnités par celui-ci ne peuvent être appliquées d'une manière unifiée et harmonisée que si elles sont identiques pour tous les États membres et pour toutes les entités concernées. L'existence de règles harmonisées est donc indispensable pour assurer la mise en oeuvre uniforme des obligations prévues. L'application uniforme de ces dispositions passe nécessairement par l'adoption d'un règlement.

Enfin, la proposition comprend un article prévoyant que les États membres imposent des sanctions financières à toute personne impliquée dans le transport d'hydrocarbures par mer et convaincue de négligence grave dans son comportement. Par nature, une telle mesure doit être réglementée et un instrument communautaire est le meilleur moyen d'assurer l'application harmonisée de ces sanctions dans l'ensemble de la Communauté.

L'impact sur les entreprises

2. Qui sera touché par la proposition-

- Quels secteurs d'entreprises-

- Quelles tailles d'entreprises (part des petites et moyennes entreprises)-

- Y a-t-il dans la Communauté des zones géographiques particulières où ces entreprises sont implantées-

Le secteur d'activité le plus touché par la présente proposition est celui des entreprises établies dans la Communauté et qui reçoivent annuellement plus de 150 000 tonnes de fioul lourd et/ou de pétrole brut par mer. Ces entités verseront leurs contributions au Fonds COPE selon des procédures qui existent déjà à l'échelon international.

Ainsi, étant donné la nature des contributions au Fonds COPE, les effets de la proposition sont concentrés sur les gros importateurs et négociants en produits pétroliers, tandis que les petites et moyennes entreprises ne seraient concernées que si elles dépassaient le seuil fixé. De manière analogue, seules les entreprises établies dans les États membres équipés de ports et de terminaux pétroliers seraient directement concernées.

L'autre objectif de la proposition, à savoir l'instauration de sanctions financières communautaires à l'encontre de toute personne impliquée dans le transport d'hydrocarbures par mer en cas de négligence grave, concerne un ensemble plus vaste d'acteurs du secteur maritime. Les propriétaires de navires, les propriétaires de cargaisons, les affréteurs, les sociétés de classification, les gérants et les exploitants peuvent tous faire l'objet de ces sanctions financières, mais uniquement si un tribunal les a convaincus de négligence grave.

3. Quelles mesures les entreprises devront-elles prendre pour se conformer à la proposition-

La proposition n'aura pas d'incidence sur les entreprises sauf si une catastrophe pétrolière majeure survient dans les eaux européennes, ou si des entreprises sont convaincues de négligence grave par un tribunal.

Si un déversement d'hydrocarbures de grande ampleur survient, les entités qui reçoivent des hydrocarbures devront verser leurs contributions au Fonds COPE. Le niveau des contributions sera fixé par la Commission, assistée par le comité du Fonds COPE, et le Fonds COPE facturera directement ces contributions aux entités qui reçoivent des hydrocarbures, sur la base des informations fournies par les États membres concernant les hydrocarbures donnant lieu à contribution.

4. Quels effets économiques la proposition est-elle susceptible d'avoir:

- sur l'emploi-

- sur les investissements et la création de nouvelles entreprises-

- sur la compétitivité des entreprises-

Étant donné que les contributions au Fonds COPE sont calculées d'après les quantités de fioul lourd et/ou de pétrole brut reçues annuellement, le montant des contributions exigées variera considérablement d'un État membre à l'autre et d'une entreprise à l'autre. Les entités qui reçoivent le plus d'hydrocarbures verseront les contributions les plus élevées tandis que les plus petites entreprises paieront moins, en fonction de la part des quantités totales d'hydrocarbures reçues dans l'État membre concerné qui leur est destinée.

Le scénario le plus défavorable serait la survenance d'un déversement d'hydrocarbures dans les eaux européennes qui provoquerait des dommages dont le coût atteindrait ou dépasserait le milliard d'euros. Si un tel accident se produisait avant que le plafond actuel du FIPOL ne soit porté de 200 à 300 millions d'euros, la part à supporter par le Fonds COPE se monterait à 800 millions d'euros.

L'incidence économique d'un accident de ce type sur les entités qui reçoivent des hydrocarbures peut être décrite de la manière suivante. Le montant total demandé par le Fonds COPE (800 millions d'euros) devra être partagé entre les importateurs de 623 millions de tonnes d'hydrocarbures donnant lieu à contribution (voir le tableau ci-dessus). Cela impliquerait un coût supplémentaire de 1,28 euro par tonne d'hydrocarbures reçue (ce qui correspond à 0,18 euro par baril). En ce qui concerne les prix pétroliers, on observerait une augmentation temporaire de 0,5 % par rapport aux prix actuels (en prenant l'hypothèse d'un baril à 35 euros). Il est peu probable que cette augmentation soit répercutée jusqu'au niveau du prix des combustibles, compte tenu de tous les facteurs qui déterminent ces prix.

Cela étant dit, les conséquences financières sur les entités qui reçoivent des hydrocarbures, considérées individuellement, risquent d'être plus sensibles. On ne dispose pas de données sur les quantités d'hydrocarbures reçues par les différentes entreprises. Toutefois, les chiffres généraux sur les hydrocarbures donnant lieu à contribution reçus dans les États membres de l'UE et de l'EEE donnent une indication du pourcentage des contributions totales au Fonds COPE qui devraient être versées par les entreprises établies dans ces pays. Les chiffres suivants, concernant 1999, reposent sur les informations les plus récentes sur les fournitures d'hydrocarbures ayant servi à calculer les contributions au FIPOL.

>EMPLACEMENT TABLE>

La probabilité d'un accident correspondant au scénario le plus grave exposé ci-dessus n'est cependant pas élevée, si on se réfère aux coûts des déversements d'hydrocarbures survenus jusqu'ici. Sur les quelque 100 déversements d'hydrocarbures qu'a eus à traiter le FIPOL au cours de ses 25 ans de fonctionnement, le plafond d'indemnisation actuel de 200 millions d'euros n'est apparu sensiblement insuffisant que pour un seul accident, celui de l'Erika; même dans ce cas, les coûts totaux seront probablement inférieurs à 400 millions d'euros. Le règlement prévoit en outre la possibilité, pour le Fonds COPE et les contributeurs, de récupérer au moins une partie des indemnités payées.

Le Fonds COPE n'aura pas d'incidence financière sur les entités qui reçoivent des hydrocarbures tant qu'il ne se produit pas, dans les eaux européennes, de déversement d'hydrocarbures pour lequel le plafond d'indemnisation du système international serait dépassé. Étant donné la probabilité limitée que survienne un accident déclenchant l'intervention du Fonds COPE, combinée aux conséquences potentiellement très coûteuses d'un tel accident, il est concevable que les entités qui reçoivent des hydrocarbures en Europe décident de répartir leurs risques en contractant une assurance. Dans ce cas, la proposition aurait aussi certains effets sur le secteur de l'assurance en Europe.

Les effets décrits ci-dessus mis à part, il est peu probable que la proposition ait des conséquences sensibles sur l'emploi ou l'investissement, étant donné qu'elle repose sur des structures et des procédures qui existent déjà dans le cadre du régime international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures.

5. La proposition contient-elle des mesures visant à tenir compte de la situation spécifique des petites et moyennes entreprises (exigences réduites ou différentes, etc.)-

Étant donné que les contributions au Fonds COPE dépendent, comme expliqué ci-dessus, des quantités d'hydr