Les principaux thèmes abordés à l'occasion du «semestre européen» consisteront à gérer le retour à la discipline budgétaire et à la stabilité macroéconomique, tout en mettant en place des réformes structurelles. À la lumière des conclusions du Conseil européen de mars, la Commission évaluera les programmes nationaux de réforme et les programmes de stabilité et/ou de convergence d'ici juin 2011 avant de faire à chaque État membre des recommandations intégrées spécifiques, en se basant sur les lignes directrices intégrées «Europe 2020», tout en fournissant des orientations en matière de politique budgétaire dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Les recommandations et les avis du Conseil sur les programmes de stabilité et de convergence seront adoptés par le Conseil en juillet 2011. Il appartiendra dès lors à l'UE et aux États membres de transformer ces recommandations et avis en décisions concrètes au moment d'établir leurs budgets nationaux pour 2012 au cours du second semestre de cette année.

L'examen thématique montre qu'alors que l'urgence de procéder à un assainissement budgétaire et la nécessité de remettre de l'ordre dans les secteurs bancaire et financier font l'objet d'un consensus général, beaucoup moins d'énergie a été consacrée à la définition des réformes nécessaires à la correction des déséquilibres et au redémarrage de la croissance et de la création d'emplois. C'est également le cas pour ce qui est des objectifs nationaux préliminaires, qui montrent que l'UE risque fort de ne pas atteindre les grands objectifs définis à son niveau. Néanmoins, les données préliminaires révèlent que les fossés ne sont pas larges au point de ne pouvoir être comblés par une action déterminée au cours des années à venir. Ce qui importe le plus dans les premières années est d'engendrer une dynamique en faveur d'objectifs mobilisant les ressources des États membres, quel que soit leur point de départ. Dans les prochains mois, il conviendrait avant toute chose de progresser dans les réformes structurelles en prenant des dispositions au niveau national et en donnant la priorité aux mesures favorisant la croissance dans le cadre des initiatives phares, conformément aux messages clés du présent examen annuel de la croissance.

Pour ce premier examen annuel de la croissance, le suivi et l'évaluation des progrès accomplis pose un défi particulier, étant donné que la stratégie Europe 2020 n'a été mise en place que très récemment. Dans les mois suivant l'adoption de la stratégie et son approbation par le Conseil européen en juin 2010, les mesures prises au niveau de l'UE ont naturellement consisté à en fixer le cadre et à lancer les sept initiatives phares qui lui sont associées. Les États membres ont commencé, pour leur part, à prendre les premières mesures destinées à mettre en œuvre leurs propres programmes de réforme. Prenant en considération le caractère innovant du premier cycle de mise en œuvre d'Europe 2020, les États membres ont présenté des ébauches de programmes nationaux de réforme donnant une idée des documents finaux à soumettre en avril 2011.

–des informations sur la participation et les contributions des différentes parties prenantes. Il convient également de mentionner à cet égard les efforts consentis en termes de communication visant à rapprocher les programmes de réforme des parties prenantes et des citoyens, ainsi que les mécanismes mis en place dans les États membres pour suivre la mise en œuvre des réformes.

–des mesures visant à supprimer les freins à la croissance, dont des détails sur l'échéance, les effets escomptés et les conséquences budgétaires. Ces mesures porteront sur les moteurs de croissance ou sur les conditions-cadres pour favoriser la croissance et peuvent notamment avoir pour objectif de soutenir le marché intérieur, l'environnement des entreprises, la croissance et l’internationalisation des PME, les réformes structurelles dans les marchés de service (la directive sur les services, par exemple), l'adoption d'une société et d'une économie numériques, de meilleures conditions pour les consommateurs, etc. Les bénéfices, notamment en termes de productivité, d'un recours plus généralisé aux technologies de l'information et des communications sont bien connus et nécessitent donc dans de nombreux cas des mesures stratégiques ciblées;

–les implications budgétaires des réformes – y compris, au besoin, des indications plus claires sur les plans visant à utiliser les Fonds structuraux de manière à soutenir un investissement propice à la croissance et sur les progrès réalisés à cet égard au niveau national;

–de plus amples précisions sur les mesures à long terme, allant au-delà de celles déjà en préparation, notamment un plan cohérent de réforme des systèmes de recherche et d'innovation, fondé sur une analyse des atouts et des faiblesses de chaque État membre;

–des objectifs ambitieux et réalistes couvrant l'ensemble des cinq grands objectifs de l'UE, assortis de trajectoires jusqu'en 2020 visant à la réalisation des objectifs, et un examen à miparcours en 2014;

L'objectif est que les programmes nationaux de réforme finaux correspondent à un programme de réforme ciblé, que les États membres et différents acteurs au sein des États membres se sont approprié politiquement, tout en suivant certains critères communs permettant des synergies et un meilleur suivi. Les programmes nationaux de réforme finaux devraient notamment prévoir ce qui suit:

Parallèlement, des consultations nationales devraient être parachevées, afin de garantir une forte appropriation des programmes nationaux de réforme. Ces consultations devraient associer aux préparatifs des acteurs politiques (parlements nationaux, autorités régionales et locales), ainsi que des partenaires sociaux et d'autres parties prenantes. Seul dans un nombre restreint de cas, les projets de programmes nationaux de réforme ont déjà fait l'objet de consultations à différents niveaux. Si certains États membres ont fait savoir qu'ils engageraient des consultations avant de finaliser leurs programmes nationaux de réforme, la plupart d'entre eux n'ont fourni aucune indication sur leur processus de consultation.

Le délai entre la soumission des projets de programmes nationaux de réforme et des programmes nationaux de réforme finaux sera mis à profit pour procéder à un échange entre la Commission et les États membres, ainsi qu'à une évaluation par les pairs, au sein du Conseil. En novembre 2010, les aspects des projets de programmes nationaux de réforme ayant trait à l'emploi ont fait l'objet d'une évaluation par les pairs au sein du comité de l'emploi, et, en décembre, leurs aspects macroéconomiques ont fait l'objet d'un examen horizontal par le comité de politique économique.

Toutefois, à ce stade, les politiques présentées dans les projets de programmes nationaux de réforme sont loin d'apporter une réponse claire aux importants défis macroéconomiques et aux freins à la croissance. Les actions stratégiques se réfèrent souvent aux instruments susceptibles d'être utilisés pour relever ces défis plutôt qu'à des mesures concrètes. Si les mesures d'assainissement budgétaire ont été décrites par le menu, il n'a en revanche guère été fait cas des réformes structurelles susceptibles de stimuler la croissance à moyen et long terme. De nombreux projets de programmes nationaux de réforme donnent un aperçu des mesures planifiées devant permettre aux États membres d'atteindre leurs objectifs nationaux. La liste des mesures incluait souvent, toutefois, des mesures déjà mises en œuvre ou à un stade déjà avancé. Les actions stratégiques prévues ont souvent été présentées en des termes plutôt vagues, peu de détails étant fournis quant à la nature précise des mesures, au délai de mise en œuvre, à l'incidence escomptée, au risque de mise en œuvre incomplète ou d'échec de mise en œuvre, au coût budgétaire et à l'utilisation des Fonds structurels de l'UE. Cette tendance générale ne concerne pas les programmes présentés par les États membres recevant une aide financière, dont les mesures sont exposées plus en détail.

–les États membres, enfin, reconnaissent la nécessité de promouvoir leurs capacités d'innovation et de renforcer l'investissement dans le capital humain, afin d'augmenter leur potentiel de croissance et de réduire les déséquilibres sur le marché du travail.

–la plupart des États membres ont également reconnu qu'ils faisaient face à des défis relatifs à l'amélioration de la productivité et à la facilitation de la transition vers une production et des exportations à plus forte valeur ajoutée Ces défis portent sur l'augmentation des investissements en capital, sur la nécessité de se doter d'un environnement législatif des entreprises et d'une administration plus efficaces, et sur la promotion d'une concurrence accrue;

–tous les États membres ont aussi noté qu'il était nécessaire d'améliorer la participation au marché du travail et/ou les conditions d'emploi et de remédier au mauvais fonctionnement et à la mauvaise segmentation des marchés du travail, à l'insuffisante mobilité professionnelle et géographique des travailleurs, au manque d'incitations à travailler et à l'exclusion de différents groupes d'âge;

–s'il importe à chaque État membre d'apporter des solutions aux écarts de compétitivité et aux déséquilibres de sa balance courante, cela l'est d'autant plus pour le bon fonctionnement de l'UEM. Au sein de la zone euro, des actions sont ainsi menées pour réduire les déséquilibres internes, en renforçant, par exemple, les conditions de la demande intérieure, en procédant à des ajustements des prix et des salaires relatifs, en augmentant la flexibilité des salaires et en réaffectant des ressources du secteur non marchand au secteur marchand;

–la plupart des États membres ont mis en avant la nécessité de disposer d'un secteur financier stable et opérationnel, capable d'assurer une intermédiation financière sans l'aide de l'État. Parmi les défis dans ce domaine, on citera le surendettement des ménages et la nécessité d'assurer une surveillance réglementaire efficace et de disposer d'un secteur bancaire performant;

–la grande majorité des États membres fait face à d'importants défis budgétaires alors qu'ils s'emploient à réduire leurs déficits structurels et leur endettement souvent important et à contenir les coûts induits par une population vieillissante. Dans de nombreux pays, le renforcement de la qualité des finances publiques et du cadre institutionnel au moyen d'un meilleur contrôle budgétaire pourrait être bénéfique en termes de durabilité;

Les projets de programmes nationaux de réforme varient quant à leur niveau de détail et à leur degré de préparation, certains étant plus complets et plus avancés que d'autres. De manière générale, les pressions exercées sur la croissance et l'emploi potentiels ne sont pas pleinement prises en compte dans les projets de programmes nationaux de réforme. Les scénarios macroéconomiques présentés par les États membres ont tendance à être trop optimistes au regard de l'évaluation faite par la Commission. Dans le même temps, les scénarios en matière d'emploi sont trop pessimistes, étant influencés par des facteurs négatifs à court terme. Un examen préliminaire des projets de programmes nationaux de réforme fait apparaître les principaux points suivants:

–une énumération des principaux obstacles à la croissance et à l'emploi. Les projets de programmes nationaux de réforme ont confirmé le plus souvent l'existence des obstacles à la croissance recensés en juin 2010 par le comité de politique économique et en octobre 2010 par le comité de l'emploi. Dans certains cas, quelques défis supplémentaires ont été rajoutés;

Les objectifs d'Europe 2020 sont au cœur des programmes nationaux de réforme, qui devraient représenter un programme de réforme d'une bien plus grande ampleur. Les États membres ont été invités à transmettre leurs projets de programmes nationaux de réforme d'ici au 12 novembre 2010 et à inclure les quatre composantes suivantes:

L’analyse préliminaire montre que la pauvreté relative demeure un problème important dans la plupart des pays de l'UE. L'amélioration du niveau de vie global est un facteur important de réduction de la pauvreté et de l'exclusion dans les pays ayant un PIB par habitant relativement faible et des taux de privation matérielle élevés. La lutte contre l’exclusion du marché du travail constitue une priorité pour tous les pays, y compris ceux dotés de systèmes élaborés de sécurité sociale qui protègent relativement bien la population de la pauvreté monétaire, mais incitent ou aident peu les personnes les plus éloignées du marché du travail à y participer à nouveau.

La croissance ne peut être durable que si ses bénéfices profitent à toutes les composantes de la société. Or, ces dix dernières années ont vu les inégalités croître en Europe et de plus en plus de gens connaître la pauvreté et l'exclusion sociale. La crise économique a accru de façon spectaculaire le nombre de personnes vivant ou risquant de tomber sous le seuil de pauvreté. Renverser cette tendance et faire en sorte que croissance et cohésion sociale aillent de pair est un objectif clé de la stratégie Europe 2020. Le grand objectif de l’UE est de réduire de 25 % le nombre d'Européens vivant au-dessous du seuil de pauvreté, afin d’extraire au moins 20 millions de personnes de la pauvreté. L’objectif est défini en fonction de trois indicateurs qui reflètent les multiples facettes de la pauvreté et de l'exclusion en Europe. Ainsi, le concept initial de pauvreté monétaire relative est élargi pour tenir compte de la dimension non monétaire de la pauvreté et des situations d’exclusion du marché du travail. Cela permet aussi de mieux rendre compte de la diversité des situations et des priorités dans les États membres.

En ce qui concerne la déscolarisation précoce, certains États membres se sont fixé des objectifs très ambitieux, mais, au total, les efforts envisagés ne permettraient probablement pas d'atteindre l'objectif européen de 10 % en 2020. Sur la base des objectifs inscrits dans les projets de PNR et compte non tenu des pays qui n'ont pas encore défini les leurs (le Royaume-Uni pour les deux objectifs, les Pays-Bas pour l'enseignement supérieur), on estime qu’en 2020, 10,5 % des jeunes quitteraient prématurément le système d’enseignement. L'objectif européen commun de 10 % serait donc manqué. En chiffres absolus, cela signifie que d’ici à 2020, environ 200 000 jeunes Européens supplémentaires abandonneraient l'enseignement et la formation.

Tous les projets de PNR fixent des objectifs nationaux en matière de réduction du pourcentage de jeunes qui quittent l'école prématurément et d’augmentation du nombre de diplômés du supérieur, à l'exception du Royaume-Uni (qui ne fixe pas d'objectifs) et des Pays-Bas (qui fixent un objectif pour la déscolarisation précoce, mais pas pour l’enseignement supérieur).

L’objectif en matière d’éducation établi par la stratégie Europe 2020 est double: en 2020, moins de 10 % de la population âgée de 18 à 24 ans devrait avoir quitté l'école prématurément et au moins 40 % des jeunes adultes de l’UE (30-34 ans) devraient avoir achevé des études supérieures ou d’un niveau équivalent. L’analyse des projets de PNR révèle qu’en moyenne, une plus grande attention y est accordée à l’analyse des défis actuels et des réponses possibles qu’à la définition de plans et mesures de réforme concrets. La plupart des projets de PNR n'indiquent pas clairement si les mesures décrites sont mises en place, ou au moins ajustées, en fonction des priorités de la stratégie Europe 2020.

Encourager l'innovation et la croissance nécessite aussi de disposer d'une main-d'œuvre qualifiée et formée. Un niveau élevé de qualification de la population est également essentiel pour relever les défis des changements démographiques et de l’inclusion sociale en Europe. Investir dans des services de bonne qualité dans les domaines de l’enseignement, de la formation et de l’apprentissage tout au long de la vie constitue donc un élément crucial d’une croissance intelligente, durable et inclusive.

Cependant, l'évaluation préliminaire montre que les efforts cumulés n’entraîneraient qu’une réduction de la consommation d’énergie de moins de 10 % et seraient donc loin de permettre à l’UE d’atteindre son objectif global, qui est de 20 % d’ici à 2020. Ce constat est inquiétant, car l’efficacité énergétique est la solution présentant le meilleur rapport coût/efficacité pour réduire les émissions, améliorer la sécurité énergétique et la compétitivité et rendre la consommation d’énergie plus abordable tout en créant de l’emploi. De la même façon, en matière d'atténuation des changements climatiques, les mesures existantes ou prévues ne sont pas encore suffisantes pour atteindre les grands objectifs fixés pour 2020.

Parvenir à une croissance durable veut dire transformer l’Europe en une économie et une société compétitive, ne gaspillant pas de ressources et émettant peu de CO2. Cette vision soutient le triple objectif exposé dans la stratégie Europe 2020: réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20 % par rapport aux niveaux de 1990, ou de 30 % si les conditions sont favorables; faire passer la part des sources d’énergie renouvelables dans la consommation finale d’énergie de l’UE à 20 %; augmenter de 20 % l’efficacité énergétique.

Tant en ce qui concerne les ressources investies, en particulier celles du secteur privé, qu’en ce qui concerne l'efficacité des dépenses, l'Europe est nettement à la traîne par rapport aux États-Unis et aux autres économies avancées. Cet écart a une incidence négative sur les perspectives de croissance, notamment pour les secteurs qui ont le plus grand potentiel. L’objectif indiqué dans la stratégie Europe 2020 est d’améliorer notamment les conditions des investissements dans la R&D afin d’élever le niveau des investissements (privés et publics combinés) à 3 % du PIB au moins.

L’analyse des projets de PNR montre que les États membres se sont approprié cet objectif et ont, en grande partie, entrepris de remédier aux goulets d’étranglement sur le marché du travail. La plupart des États membres ont choisi un objectif précis, mais l’Autriche, la Belgique, Chypre, l’Italie et la Slovaquie ont proposé une fourchette cible. Les Pays-Bas et le Royaume-Uni n'ont pas encore fixé d’objectif national officiel. Les taux proposés comme objectif vont de 62,9 % (Malte) à 80 % (Suède).

Le grand objectif de l’UE est un taux d’emploi de 75 % pour les femmes et les hommes de 20 à 64 ans, à atteindre notamment grâce à une plus grande participation des jeunes, des travailleurs âgés et des travailleurs peu qualifiés, ainsi qu’à une meilleure intégration des migrants légaux. La faible participation au marché du travail est depuis longtemps l’une des principales faiblesses structurelles de l’Europe. Avant la crise, les taux d’emploi en Europe étaient inférieurs de plusieurs points de pourcentage à ceux des États-Unis et du Japon. La crise a provoqué une forte aggravation du chômage, tandis que l’évolution démographique risque de faire encore diminuer la main-d’œuvre disponible. L’augmentation de la participation au marché du travail aurait une incidence importante sur la future croissance de l’Europe.

Si aucune conclusion définitive ne peut être tirée des chiffres préliminaires fournis dans les projets de PNR, certaines tendances générales se dégagent néanmoins. Il existe un risque que les objectifs nationaux soient fixés de façon peu ambitieuse et trop centrée sur le court terme, et que l'élaboration des trajectoires de réforme jusqu'en 2020 ne fasse pas l'objet d'une attention suffisante. Le but de la fixation d'objectifs n'est pas simplement numérique: il s'agit de susciter un élan dans lequel chaque État membre s’engage à faire des efforts pour accomplir des progrès mesurables dans des domaines clés qui sont résumés par les cinq grands objectifs. Dans la plupart des cas, l’agrégation des objectifs nationaux provisoires montre que l’UE doit encore parcourir du chemin pour atteindre les grands objectifs convenus par le Conseil européen. Certains États membres éprouvent peut-être des difficultés à prendre des engagements ambitieux dans une conjoncture économique incertaine, ce qui est compréhensible. Cependant, du point de vue de la logique des programmes nationaux de réforme à long terme, l'important est d'établir une trajectoire qui prend en compte les circonstances actuelles, mais vise à atteindre le résultat recherché à la fin de la période. La Commission, reconnaissant d'une part que cette nouvelle approche est mise en œuvre cette année pour la première fois, et d'autre part que prendre des mesures ambitieuses en temps d'assainissement budgétaire constitue un défi particulier pour de nombreux États membres, propose de réaliser une évaluation à mi-parcours en 2014. Cela permettra à l’UE de vérifier si le niveau de progrès souhaité peut être atteint, et pourquoi, et de prendre des mesures supplémentaires si nécessaire.

À l’automne 2010, les États membres ont travaillé en étroite coopération avec la Commission pour établir des objectifs nationaux et élaborer des stratégies destinées à les mettre en œuvre. Ils étaient invités à présenter pour la mi-novembre leur projet de programme national de réforme (PNR) en indiquant les objectifs nationaux envisagés ainsi que les réformes nécessaires pour les atteindre et lever les obstacles de longue date à la croissance. Le fait que chaque État membre fixe son propre niveau d'ambition par rapport aux objectifs généraux d'Europe 2020 constitue un élément important de cette stratégie: ainsi, les États s’approprient les objectifs nationaux en ce que ceux-ci font l'objet d'un débat politique interne.

Le Conseil européen de juin 2010, qui a adopté la stratégie Europe 2020 et ses cinq grands objectifs de l’UE, a appelé les États membres à agir maintenant «pour mettre en œuvre ces priorités à leur niveau. En concertation étroite avec la Commission, ils devraient arrêter rapidement leurs objectifs nationaux, en tenant compte des positions de départ et des situations qui sont les leurs et conformément à leurs procédures nationales de décision. Ils devraient également recenser les principaux freins à la croissance et indiquer, dans leurs programmes nationaux de réforme, comment ils entendent s'y attaquer».

En ce qui concerne l’accès au financement, en particulier pour les PME et les jeunes entreprises innovantes, un train de mesures visant à lever les obstacles, notamment fiscaux, qui découlent de divergences entre réglementations nationales, prévoyant entre autres un passeport pour les gestionnaires de fonds de capital-risque, peut contribuer à réduire les coûts de financement pour les jeunes entreprises grâce à des primes de risque plus faibles, encourageant ainsi l’innovation. La Commission se penchera aussi sur l'attractivité de l'UE pour les investisseurs étrangers à long terme.

Afin de débloquer la situation actuelle, dans laquelle il n'est pas toujours possible d'accéder licitement à des contenus mis en ligne dans un autre pays de l'Union, la Commission proposera un cadre européen de protection de la propriété intellectuelle qui renforcera le commerce électronique, et notamment les industries numériques.

Pour faciliter les opérations transfrontalières dans le marché unique, la Commission présentera en outre, en 2011, un instrument juridique dans le domaine du droit européen des contrats, qui sera facile à utiliser et pour lequel les entreprises et les consommateurs pourront opter lorsqu’ils réalisent une opération, ainsi qu’un règlement qui simplifiera le recouvrement transfrontalier des créances, y compris au moyen de saisies bancaires. Cela devrait contribuer à améliorer la situation en la matière dans l’UE, où seuls 37 % des créances transfrontalières sont recouvrées.

En matière de normalisation, il est essentiel que l’UE joue un rôle de précurseur au niveau mondial. À cette fin, la Commission proposera des mesures pour accélérer et moderniser la normalisation en Europe, y compris en matière de TIC. En effet, il s’agit d’un enjeu particulièrement important pour ce secteur interconnecté en pleine évolution. La Commission élaborera aussi des normes européennes spécifiques afin de contribuer à l'émergence d'un marché de technologies et de produits novateurs ne gaspillant pas de ressources et émettant peu de CO2.

L’industrie et le secteur manufacturier représentent une source importante d’innovation et de développement technologique dans le secteur privé et réalisent la plus grande partie des exportations de l’UE. Leur reprise est essentielle à la croissance économique. Parallèlement, un marché unique fonctionnel des biens et services respectueux de l'environnement offre des possibilités considérables de croissance, d’innovation et d’emploi.

Du point de vue microéconomique, le renforcement de la concurrence dans les secteurs des transports et de l’énergie pourrait entraîner une augmentation de l’efficience économique grâce à l’arrivée de nouveaux fournisseurs et aux baisses de prix, et une utilisation plus rationnelle du travail et du capital grâce à l'innovation. Du point de vue macroéconomique, ces mesures pourraient conduire à une augmentation de l’activité: les gains réalisés dans les secteurs des transports et de l'énergie pourraient se répercuter sur le reste de l'économie, vu l'importance de ces services dans les coûts de production des autres secteurs d'activité.

L'amélioration des infrastructures dans les domaines de l'énergie durable, des transports et des technologies de l'information (en particulier les technologies haut débit) peut contribuer à la croissance et à l’emploi, dans le respect des objectifs de «décarbonisation» à long terme. Dans cette perspective, le recours à des mécanismes de financement innovants, y compris des emprunts obligataires européens pour financer des projets, peut accroître la capacité d’ajustement de l’économie.

Des mesures visant à rendre les marchés publics plus ouverts et plus performants peuvent réduire nettement les coûts engagés par le secteur public et encourager la concurrence sur les marchés concernés. L’utilisation pertinente des économies qui résulteraient de telles mesures pourrait avoir des avantages notables au niveau macroéconomique. Un meilleur accès aux marchés publics des pays tiers pourrait aussi engendrer des gains supplémentaires en Europe.

Étant donné l'importance des secteurs de services, en tant que tels et en tant que prestataires pour les autres secteurs, la consolidation du marché intérieur des services est un puissant vecteur de croissance et d'emploi pour les économies de l'UE. La mise en œuvre pleine et entière de la directive «services» accroîtra la concurrence, modernisera le cadre réglementaire et fera progresser les réformes structurelles importantes. Des mesures supplémentaires devraient donc être prises pour approfondir le marché intérieur des services.

La stratégie Europe 2020 présente une gamme étendue de réformes politiques à mettre en œuvre dans les années à venir. Accélérer la reprise économique et la création d’emplois représente un défi considérable et urgent, et les efforts de l’UE en 2011 et 2012 devront dès lors se concentrer sur l’adoption de mesures qui permettent de soutenir le plus directement les réformes des États membres, qui ne nécessitent pas de grands investissements publics et qui ont l’incidence la plus marquée sur la croissance et la création d’emplois. La Commission se concentrera donc sur un certain nombre de mesures prioritaires au niveau de l’UE pour encourager la croissance. Ces mesures, sélectionnées parmi celles qui sont liées aux initiatives phares, doivent présenter des avantages économiques évidents à court ou moyen terme et se prêter à une adoption relativement rapide. Par exemple, il conviendrait en priorité de franchir un nouveau cap dans le marché unique en exploitant tout le potentiel du secteur des services, en attirant des capitaux privés pour financer des entreprises novatrices à croissance rapide, en modernisant les régimes de normalisation et de propriété intellectuelle et en permettant l’accès à l'énergie avec un bon rapport coût/efficacité. La Commission proposera également des mesures concernant la TVA, une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés et une fiscalité commune de l’énergie pour améliorer l’environnement fiscal des entreprises et renforcer la lutte contre la double imposition, et réalisera le programme de l’UE en matière de climat et d’énergie.

–enfin, la communication intitulée «Commerce, croissance et monde des affaires — la politique commerciale au cœur de la stratégie Europe 2020» indique la voie à suivre pour que la politique en matière de commerce et d'investissements constitue un puissant moteur de croissance..

La réalisation de la stratégie Europe 2020 s’appuie aussi sur la mobilisation efficace et le recentrage de tous les instruments et outils de l'UE afin de soutenir les réformes. Ainsi, la stratégie préconise des actions visant à renforcer le marché intérieur, le budget de l’UE et les instruments pour l’action économique extérieure pour les adapter aux objectifs d’Europe 2020:

Elle a présenté les sept initiatives phares prévues d’Europe 2020. Chacune de ces initiatives traite de questions particulières et contient des mesures visant des domaines précis. Leur véritable valeur réside dans le fait qu’elles sont étroitement liées et qu’elles se soutiennent l’une l’autre. Ainsi, certaines mesures clés concernent plusieurs initiatives phares (par exemple, la nécessité d'établir un nouveau système de protection des droits de propriété intellectuelle apparaît dans les initiatives «Une Union de l’innovation», «Politique industrielle» et «Stratégie numérique»).

Les actions au niveau de l’UE contribueront aussi à faire augmenter la croissance de manière intelligente, durable et inclusive. La Commission a conçu un programme ambitieux qui consiste en sept initiatives phares et, parallèlement, en actions dans des domaines transversaux qui contribuent à la réalisation de la stratégie.

Pour être efficaces, les réformes doivent améliorer le fonctionnement des marchés du travail et des produits, encourager l’innovation et améliorer les conditions-cadres de l'activité commerciale en Europe. Cela permettra d’attirer davantage d’investissements du secteur privé et, ainsi, de contribuer à améliorer la qualité des finances publiques En ce qui concerne le marché du travail, les efforts de réforme devraient viser en premier lieu la faible participation de certains groupes au marché du travail et le mauvais fonctionnement de ce marché. Ces politiques devraient également avoir des incidences positives sur l’assainissement budgétaire, car elles entraîneraient des recettes fiscales plus élevées et une diminution des dépenses publiques consacrées aux transferts sociaux, et contribueraient à réduire le risque de déséquilibres macroéconomiques. Les réformes structurelles peuvent générer des gains importants, même à court terme. L’amélioration des conditions-cadres et les réformes des marchés des produits et du travail encouragent la hausse de la production comme celle de l'emploi.

L’analyse de la situation macroéconomique et du marché du travail dans l'UE montre que les États membres doivent agir en 2011 et 2012 afin d’éviter le glissement vers une croissance médiocre et peu porteuse d'emploi (scénario dit de la «décennie perdue»). Le plus urgent est de briser le cercle vicieux que constituent dette insoutenable, perturbations sur les marchés financiers et faible croissance économique, qui s'est installé dans certains États membres. La première priorité est de remettre les politiques budgétaires sur les rails tout en protégeant les politiques qui favorisent la croissance, mais aussi de remettre rapidement le secteur financier sur pied pour trouver le chemin de la reprise. La deuxième priorité est de réduire le chômage sans tarder et de mettre en place des réformes efficaces du marché du travail, pour des emplois plus nombreux et de meilleure qualité. Ces priorités ne pourront être réalisées que si elles s’accompagnent d’un grand effort pour donner un coup de fouet à la croissance.

Dans le cadre de ce nouveau cycle de coordination des politiques, la Commission évaluera, dans un examen annuel de la croissance, les défis économiques que connaît l'UE et recommandera des actions prioritaires pour les relever. Sur cette base, le Conseil européen de printemps fournira des orientations concernant les principaux défis à venir. Les États membres, tenant compte de ces orientations, élaboreront alors leur stratégie budgétaire à moyen terme dans le cadre de leur programme de stabilité ou de convergence et exposeront, dans leur programme national de réforme, les mesures nécessaires pour tendre vers les objectifs de la stratégie Europe 2020 et supprimer les obstacles à la croissance. Ces deux documents seront soumis simultanément, à la mi-avril au plus tard. La dernière phase du «semestre» est l’émission par le Conseil, avant l’été et sur la base de recommandations de la Commission, d’orientations politiques pour chaque pays. Les États membres pourront donc tenir compte de ces contributions lors de l’élaboration de leur budget pour l’année suivante.

Le Conseil européen de juin 2010 a instauré le concept de «semestre européen» pour regrouper les politiques macroéconomiques et les réformes structurelles dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Le «semestre européen» est une période, au début de chaque année, au cours de laquelle les États membres présentent à la fois leurs programmes prévus par le pacte de stabilité et de croissance et ceux prévus par Europe 2020, et reçoivent des orientations et recommandations avant la finalisation de leur budget national. Cette façon de procéder renforcera la coordination en amont des politiques économiques et de la surveillance économique dans l’UE et permettra de combiner les avantages d’un agenda commun au niveau de l’UE et ceux d’une action sur mesure au niveau national. L’UE peut ainsi tirer des leçons des évolutions nationales en temps utile, tandis que les États membres peuvent incorporer les orientations et le point de vue européens à leurs politiques nationales pour l'année suivante.

L’Europe doit renforcer la coordination des réformes et des politiques économiques pour faire en sorte qu’ajustement macroéconomique, assainissement budgétaire et réformes des politiques aillent de pair. L’assainissement budgétaire est une condition essentielle mais non suffisante à la croissance. En l’absence de politiques proactives, la croissance potentielle restera probablement faible durant la prochaine décennie. L'environnement des entreprises, en particulier des PME, sera crucial pour la croissance. Or, sans croissance, l’assainissement budgétaire sera encore plus difficile.

L’UE et ses États membres ont la responsabilité collective d’entreprendre les réformes structurelles, tournées vers l’avenir, qui sont nécessaires mais difficiles, tout en redressant leur situation budgétaire et en rétablissant des conditions macroéconomiques saines.

Europe 2020 est la stratégie convenue par l’UE et ses États membres pour aider «l'Europe à se remettre de la crise et à en sortir plus forte, tant sur le plan interne qu'au niveau international». Sortir l’Europe de la crise nécessite un programme de réformes coordonné et global, visant l’assainissement budgétaire, le retour à des conditions macroéconomiques saines et la réalisation en priorité des mesures favorisant la croissance.

Cependant, si l’Europe a contenu et absorbé les effets de la crise mondiale relativement mieux que les autres parties du monde, le rythme de sa sortie de crise risque d’être plus lent. La crise a encore aggravé l’écart avec les États-Unis en matière de productivité du travail. La compétitivité en termes de prix et de coûts reste problématique. Des pays à économie émergente retrouvent la croissance plus rapidement que l'UE, bien que certains d'entre eux doivent aussi faire face à d'importants défis sur le plan économique.

Lorsque les perspectives commencent à s'améliorer, il est temps d’agir avec résolution. Sortir l’Europe de la crise n'a jamais signifié remettre simplement les choses dans leur état antérieur. La crise a mis au jour les faiblesses fondamentales de l’économie européenne et a révélé des déséquilibres internes croissants. Une reprise fondée sur une croissance durable et génératrice d'emplois ne sera possible que si les lacunes structurelles sous-jacentes sont comblées. L’Europe peut tirer parti de la crise pour lancer une transformation profonde de sa structure économique.

La présentation de cet examen annuel de la croissance, qui marque le début du premier «semestre européen», a lieu alors que l'Union européenne se trouve à un tournant. En effet, elle émerge lentement de la récession où elle était plongée depuis deux ans. La reprise se consolide et s’accélère, même si des incertitudes demeurent sur les marchés souverains et si la remise en état et la réforme du secteur financier doivent encore se poursuivre.

Annexe: Tableau 1. Indicateurs nationaux de croissance et d'emploi, de situation budgétaire, de situation sur les marchés financiers et de déséquilibres macroéconomiques

Tous les États membres devraient faire prioritairement porter leurs efforts sur les réformes structurelles supprimant les principales entraves à la croissance à moyen terme. Dans les programmes nationaux de réforme présentés par les États membres, les mesures prévues ne paraissent pas assez ambitieuses et risquent donc de ne pas avoir d'incidence sensible sur la croissance et l'emploi à moyen terme. Les États membres, dans leurs programmes de réforme finaux, devront présenter des plans de réforme beaucoup plus précis qui soient plus ambitieux et qui prévoient l'adoption rapide des mesures essentielles.

Les États membres présentant une balance courante très excédentaire devront déterminer les causes de la faiblesse de la demande intérieure et y remédier, par exemple une plus grande libéralisation du secteur des services et une amélioration des conditions d'investissement.

Des mesures favorisant la réallocation des ressources entre entreprises et entre secteurs sont indispensables. Elles comprennent une législation sur la protection de l'emploi qui n'entrave pas la réallocation des ressources entre secteurs, de meilleures incitations financières pour le retour à l'emploi et des politiques actives du marché du travail qui ciblent mieux les plus vulnérables. Il sera également important d'éliminer les entraves à l'entrée et à la sortie (conditions de démarrage) et à l'investissement (par exemple harmonisation de l'assiette de l'impôt des sociétés) afin de favoriser la réallocation sectorielle en direction d'activités à plus grande valeur ajoutée et à croissance plus rapide.

Dans les États membres présentant une balance courante très déficitaire ou un niveau d'endettement élevé, il est important d'adopter des mesures réformant les systèmes de formation des salaires et les marchés de services afin d'améliorer la réactivité des prix et des salaires. Des améliorations de l'environnement des entreprises, par une concurrence accrue (par exemple via la directive services) et par des réductions des charges administratives, seront également utiles dans ce contexte.

Des mesures doivent être mises en place pour prévenir l'apparition de nouveaux déséquilibres. Les causes de la croissance excessive du crédit et des bulles des prix des actifs doivent être analysées. L'un des principaux défis, pour les décideurs politiques, sera donc de concevoir et de mettre en œuvre des réformes structurelles limitant les risques d'excès dans les domaines du crédit et des prix des actifs, mais aussi d'élaborer des instruments spécifiques pour limiter la demande si nécessaire. Des mesures réglementaires réduisant la procyclicité de l'offre de crédit semblent particulièrement pertinentes dans ce contexte, et une analyse plus approfondie est nécessaire. Sans préjudice du marché intérieur, il pourrait notamment en découler que les exigences de fonds propres réglementaires des banques tiennent compte des surévaluations régionales des prix des actifs. Il faudrait examiner les caractéristiques structurelles des marchés immobiliers qui augmentent le risque de formation de bulles, notamment les incitations fiscales à l'endettement hypothécaire. En outre, une amélioration de la flexibilité et des capacités d'ajustement des économies par les marchés de produits rendra celles-ci plus résilientes et facilitera les ajustements nécessaires en cas de chocs importants.

Dans les États membres présentant une balance courante très excédentaire, il faudra déterminer les causes de la faiblesse persistante de la demande intérieure. Les données récentes sont encourageantes et indiquent qu'un ajustement est en cours, la demande intérieure gagnant du terrain et le processus de redressement des bilans des entreprises étant en cours d'achèvement. Toutefois, lorsque cette demande intérieure reste quelque peu atone du fait d'une défaillance politique ou des marchés, des mesures appropriées devraient être mises en place, par exemple une plus grande libéralisation du secteur des services et une amélioration des conditions d'investissement.

Les rigidités nominales devront être combattues par la mise en œuvre de mesures structurelles favorisant la réallocation de la main d'œuvre entre les entreprises et entre les secteurs. Pour placer l'économie sur une trajectoire plus durable, il faudra mettre fin à tous les excès du passé, et non se limiter à l'amélioration de la compétitivité des prix du secteur des exportations et à la réduction des prix relatifs des biens et services non exportables. Le rééquilibrage des prix sera associé à une réaffectation des ressources en capitaux et en main d'œuvre du secteur des biens et services non exportables à celui des biens et services exportables, directement exposé à la concurrence étrangère. En ce qui concerne la main d'œuvre, cette réaffectation comprendra une adaptation de la législation sur la protection de l'emploi et de meilleures incitations financières pour passer du chômage à l'emploi. Elle sera favorisée par un ajustement relatif des salaires entre le secteur des biens et services exportables et celui des biens et services non exportables. Des politiques actives en matière de marché de l'emploi apporteront un appui à ces réformes: renforcement des agences de placement de main d'œuvre, fourniture de formations et ciblage plus précis des politiques actives du marché de l'emploi à destination des groupes les plus vulnérables. L'amélioration de l'environnement des entreprises, qui suppose une plus grande concurrence dans le secteur des services réglementés et une réduction supplémentaire des charges administratives, pourra favoriser la mobilité des capitaux en direction des secteurs les plus productifs.

Pour les États membres présentant une balance courante très déficitaire, une compétitivité faible et une capacité d'ajustement réduite, des ajustements importants des prix et des coûts seront nécessaires pour rétablir la compétitivité intérieure et extérieure. La situation en matière d'actifs extérieurs nets, qui mesure le niveau de dette extérieure (graphiques 21 et 22) est un outil important d'évaluation de la viabilité des déficits des balances courantes. En dépit de la réduction des déficits de la balance courante à la suite de la crise, les États membres présentant un déficit important ont continué à voir leur dette croître à l'égard du reste du monde. Les mécanismes de marché pourraient entraîner un tel ajustement, qui se traduirait alors par une forte contraction de la demande intérieure et une forte augmentation du chômage, mais l'ajustement serait moins douloureux et plus rapide s'il était obtenu à l'aide de politiques salariales appropriées. Celles-ci consisteraient notamment à modifier les règles d'indexation des salaires, à envoyer des signaux adéquats en matière d'évolutions des salaires du secteur public et à assurer la mise en place de mécanismes de formation des salaires plus efficaces. Une réforme des marchés des produits sera également nécessaire pour remédier aux rigidités nominales et pour réduire le coût final des marchandises par une réduction de la rente intégrée (autrement dit, une baisse de la différence entre coût et prix de vente). La pleine mise en œuvre de la directive services, qui renforcera la concurrence dans les domaines qui en relèvent, est un élément politique particulièrement important. Les mesures visant à renforcer la compétitivité autrement que par les prix sont également déterminantes à cet égard.

Les déséquilibres extérieurs doivent être corrigés, surtout dans la zone euro, au moyen de vastes réformes structurelles visant à accélérer et à renforcer l'ajustement. La correction des déséquilibres est cruciale pour l'UE, et plus encore pour la zone euro où la politique monétaire est commune. Les déséquilibres dans certains États membres de la zone euro peuvent également nuire à la crédibilité de la monnaie unique. Des mesures de politique économique seront nécessaires dans de nombreux domaines, notamment ceux de la main d'œuvre et des marchés des produits et des services. Les mesures adoptées devront être différentes selon les États membres et tenir compte des vulnérabilités et des besoins spécifiques de chaque pays tout en évitant les retombées négatives sur les autres pays de l'UE. D'une manière générale, les politiques structurelles doivent viser à rendre les économies plus flexibles afin de répondre aux besoins d'ajustement de l'UE.

Des mesures urgentes doivent être prises, tant au niveau national qu'européen. Les politiques adoptées au niveau européen contribueront à augmenter la croissance, par exemple en renforçant le marché unique et en créant de meilleures conditions d'investissement. Dans tous les États membres, pour faire disparaître les principales entraves à la croissance à moyen terme, il faudrait mettre en œuvre de manière rapide les réformes structurelles (pour plus de détails, voir le rapport sur l'état d'avancement de la stratégie Europe 2020 annexé à l'examen annuel de la croissance).

Les crises financières et économiques passées ont montré que les réactions politiques ont un effet majeur. Ainsi, les récessions prononcées qu'ont connues la Suède et la Finlande en 1991 ont été d'assez courte durée et n'ont pas réduit la croissance potentielle de la production. C'est notamment le résultat d'une importante restructuration de leurs économies. A contrario, au Japon, la réaction politique trop timorée à la crise financière, associée à la montée de la pression concurrentielle de pays émergents, a contribué au ralentissement de la croissance potentielle à long terme pendant les années 1990.

De même que par le passé, les perspectives de croissance sont encore plus mauvaises dans la zone euro. Au cours de la période 2001-2010, la croissance potentielle moyenne a été de 1,6 % dans la zone euro, alors qu'elle était de 1,8 % dans l'UE-27 (voir graphique 20). L'évolution de la croissance de la production et de la productivité sera particulièrement peu flatteuse dans la zone euro au cours de la décennie à venir, avec des chiffres respectifs moyens de 1¼ %. Toutefois, le taux d'utilisation de la main d'œuvre prévu est très proche de celui attendu pour l'UE dans son ensemble.

En l'absence de politiques résolues, la croissance potentielle risque de rester faible au cours de la décennie à venir. La croissance potentielle moyenne prévue dans l'UE-27 pour la période 2011-2020 en l'absence de changements de politiques est d'environ 1½ % (voir graphique 19). C'est beaucoup moins que les taux constatés dans l'UE au cours des deux dernières décennies, qui étaient eux-mêmes très inférieurs aux taux des États-Unis. La cause en est une nette sous-utilisation de la main d'œuvre suite à la crise, combinée, en fin de période, à une contraction de la main d'œuvre causée par le vieillissement de la population et à une croissance de la productivité relativement faible dans l'UE 27. La plupart des États membres ont fortement subi l'incidence de la crise, tant en ce qui concerne l'accumulation de capital que le taux d'utilisation de la main d'œuvre, et devraient enregistrer une baisse de leurs ressources en main d'œuvre à la fin de la décennie du fait du vieillissement de la population.

Les réformes structurelles peuvent servir à atteindre deux objectifs: rétablir les moteurs principaux de la croissance, et prévenir ou corriger les déséquilibres afin de créer des conditions favorables à la croissance économique De telles réformes peuvent stimuler l'utilisation et la productivité de la main d'œuvre. Elles peuvent également contribuer à rétablir la compétitivité et à limiter les déséquilibres extérieurs à court terme en réduisant les rigidités des prix et des salaires. Il est essentiel de faciliter la réallocation de la main d'œuvre et des capitaux entre les secteurs et les entreprises afin de favoriser la croissance et de réduire les déséquilibres externes. Si de nombreuses mesures structurelles sont susceptibles de favoriser à la fois la croissance et les ajustements macroéconomiques, certaines d'entre elles, telles que les politiques en faveur de l'éducation, ne sont amorties qu'à plus long terme et sont donc plutôt propres à renforcer les moteurs de la croissance à long terme. Pour autant, les mesures en ce sens ne doivent pas être remises à plus tard.

Les banques devront progressivement accroître leurs fonds propres afin d'améliorer leur capacité de résistance aux chocs, conformément au cadre Bâle III récemment convenu. En outre, une nouvelle série de tests de résistance européens, plus stricte et plus ambitieuse, sera menée en 2011 afin d'évaluer la résilience du secteur bancaire.

La mise en œuvre des réformes financières doit se poursuivre, notamment le renforcement du cadre réglementaire et de surveillance, ainsi que les réponses aux défaillances du marché mises en lumière par la crise. Au niveau de l'UE, le cadre réglementaire doit encore être renforcé, tandis que le comité européen du risque systémique et les autorités européennes de surveillance, qui sont opérationnels à partir de début 2011, devraient améliorer la qualité de la surveillance.

Des progrès doivent être faits en direction d'un mécanisme permanent de résolution des crises de la dette souveraine afin d'apporter l'équilibre et la stabilité nécessaire sur les marchés financiers. Le nouveau mécanisme européen de stabilité, qui entrera en vigueur en 2013, stabilisera les marchés et complétera le nouveau cadre de gouvernance économique renforcée afin de parvenir à une surveillance économique efficace et rigoureuse prévoyant également l'examen de l'efficacité des mécanismes de secours en vigueur.

La restructuration des banques, en particulier de celles qui ont reçu des aides publiques importantes, est essentielle pour rétablir leur viabilité à long terme et pour assurer le bon fonctionnement de l'offre de crédit. Une telle restructuration contribuera à garantir la stabilité financière et la fourniture de crédit à l'économie réelle. L'aide publique au secteur bancaire en général doit être progressivement abandonnée, en tenant compte de la nécessité de préserver la stabilité financière.

Les règles de Bâle III imposent des exigences de fonds propres plus strictes aux banques, ce qui renforcera la stabilité macrofinancière. En septembre 2010, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a annoncé des règles beaucoup plus strictes pour la définition des fonds propres. D'une manière générale, selon cette nouvelle définition, les fonds propres des banques seront moindres, ce qui accroît l'écart par rapport aux exigences réglementaires. Outre ces définitions plus strictes, les exigences de fonds propres seront progressivement relevées.

Un «mécanisme européen de stabilisation» permanent sera mis en place par les États membres de la zone euro pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. Il remplacera le mécanisme européen de stabilisation existant, qui est constitué du Fonds européen de stabilité financière et du mécanisme européen de stabilisation financière et qui restera en vigueur jusqu'en juin 2013.

La crise a révélé une lacune du cadre réglementaire de l'UE pour le secteur bancaire et mis en exergue la nécessité de mesures européennes. L'interconnexion des banques et des établissements financiers des différents États membres, ainsi que de pays hors EU, rend nécessaire un suivi des évolutions dans le secteur financier à une échelle internationale. L'importance des actifs du secteur bancaire rapportés au PIB fait ressortir la vulnérabilité de certains États membres en cas de crise systémique, ainsi que l'inadéquation flagrante des moyens budgétaires pour répondre à des turbulences financières majeures (graphique 18). Le cadre réglementaire et de surveillance européen a donc été renforcé et devrait bientôt être achevé. En octobre 2010, la Commission a présenté les objectifs du cadre juridique pour la gestion des crises dans le secteur financier, qui fera l'objet d'une proposition au printemps 2011. L'objectif général est de permettre la défaillance d'une banque, quelle que soit sa taille, en assurant la continuité des services bancaires essentiels, en réduisant autant que possible l'impact de la défaillance sur le système financier et en évitant tout coût pour les contribuables. C'est un élément essentiel pour éviter l'aléa moral découlant de la perception selon laquelle certaines banques seraient «too big to fail» (trop importantes pour que leur disparition soit envisageable). Il s'agira par ailleurs, non seulement de mettre à disposition des autorités des outils communs et des compétences leur permettant de remédier à une crise bancaire, mais aussi d'assurer une coopération harmonieuse entre les États membres et les institutions européennes tant avant que pendant une crise éventuelle.

La confiance dans le secteur bancaire est une condition de la stabilité financière. L'un des moyens de maintenir la confiance en ce qui concerne la vitesse des stratégies de sortie est d'effectuer un test de résistance. L'objectif de ce test est de mesurer la capacité du secteur bancaire à résister à des événements peu probables mais ayant un fort impact. Il consiste à mesurer la sensibilité de la réserve de fonds propres à des situations économiques et financières défavorables. Le prochain test de résistance européen, basé sur des hypothèses rigoureuses, sera mené en 2011. Ses résultats seront disponibles en juin 2011. Une bonne coopération entre autorités nationales de surveillance et autorités de l'UE est déterminante dans ce contexte, ainsi qu'une communication claire et transparente des résultats et de leurs implications.

En mettant rapidement fin à tout soutien public important aux banques, on évitera d'éventuelles distorsions de la concurrence dans le secteur financier. Dans plus de la moitié des États membres, l'aide gouvernementale a dépassé 5 % du PIB, notamment sous la forme d'injections de capitaux, d'interventions sur les liquidités, de rachat d'actifs et de garanties (voir graphique 16). Des stratégies de sortie ont été mises en place en vue de mettre fin au soutien aux banques tout en préservant une marge de manœuvre afin de pouvoir répondre à d'éventuels problèmes de stabilité macrofinancière. Les effets transfrontaliers des interventions publiques doivent être pris en considération compte tenu du degré élevé d'intégration financière dans l'UE dont témoigne la proportion d'actifs étrangers du secteur bancaire, laquelle dépasse 50 % du PIB dans de nombreux États membres (voir graphique 17).

Le redressement des bilans des banques est indispensable pour améliorer l'efficacité des coûts, rétablir la compétitivité et revenir à des pratiques de prêt normales. Or, dans un contexte de reprise lente, de fortes expositions au secteur immobilier et de tensions sur le marché de la dette souveraine, les perspectives de rentabilité des banques sont incertaines. L'effet en retour négatif de l'économie réelle vers le secteur financier a été accentué dans certains États membres par le taux d'endettement élevé des ménages et du secteur des entreprises non financières. En conséquence, le niveau des prêts improductifs a considérablement augmenté, et pourrait encore s'accroître à court terme (graphique 15). Ces derniers temps, on a constaté une certaine amélioration de la situation générale du secteur bancaire, avec des bénéfices plus élevés et un renforcement des réserves de fonds propres, qui résulte toutefois, dans certains cas, d'injections de capitaux des pouvoirs publics.

Il existe une corrélation forte entre une expansion saine du crédit et un développement économique soutenu. Depuis le début de la crise financière, la croissance du crédit, notamment aux entreprises, est modeste, les banques ayant resserré leurs critères de prêt et les demandes de financement des entreprises étant moindres du fait des mauvaises perspectives économiques. Depuis début 2010, on constate une remontée des prêts, qui coïncide avec une reprise timide (voir graphique 14). L'enquête de la BCE sur les prêts bancaires (Bank Lending Survey) d'octobre 2010 montre que les banques ont cessé de resserrer les conditions d'octroi du crédit aux entreprises, et qu'un assouplissement devrait également avoir lieu pour les ménages. Toutefois, les conditions de prêt ne sont pas compatibles avec une reprise économique forte, en particulier en ce qui concerne les prêts aux établissements non financiers (voir le tableau en annexe).

Les États membres sont encouragés à améliorer leurs cadres budgétaires nationaux dans les domaines des systèmes de comptabilité et de statistiques publiques, des prévisions macroéconomiques et budgétaires, des règles budgétaires chiffrées, des cadres budgétaires à moyen terme, de la transparence des finances publiques et de l'exhaustivité des cadres budgétaires.

Des réformes des systèmes des retraites, visant notamment à augmenter l'âge effectif de départ à la retraite, doivent être rapidement adoptées et mises en œuvre afin d'assurer la viabilité des finances publiques et d'accroître la population active. Les systèmes de soins de santé doivent faire l'objet d'une surveillance rigoureuse et, le cas échéant, être réformés afin d'être rendus plus efficaces et afin que leur viabilité soit assurée, notamment compte tenu du vieillissement de la population.

Lorsqu'une contribution fiscale est nécessaire, les distorsions économiques doivent être réduites autant que possible. Quel que soit le niveau global de la charge fiscale, les systèmes fiscaux devraient être examinés en vue de favoriser davantage l'emploi, l'environnement et la croissance, par exemple au moyen de «réformes fiscales vertes» augmentant les taxes environnementales tout en réduisant d'autres taxes qui provoquent plus de distorsions. Un élargissement de l'assiette fiscale est préférable à une augmentation des impôts.

Tous les États membres devraient en premier lieu ajuster leurs dépenses publiques tout en préservant les dépenses qui favorisent la croissance, notamment celles en matière d'infrastructures publiques, d'éducation et de recherche et d'innovation. Tous les États membres, et surtout ceux faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif, devraient mener une politique budgétaire prudente en maintenant rigoureusement la croissance de leurs dépenses publiques sous le rythme de croissance à moyen terme de leur PIB, tout en veillant à améliorer l'efficacité des dépenses publiques. Lorsque la nécessité d'un ajustement est particulièrement impérieuse, les dépenses devraient être réduites. Tous les États membres doivent montrer que leurs programmes de stabilité ou de convergence sont fondés sur des prévisions de croissance et de recettes prudentes.

Il est impératif que l'assainissement soit engagé – ou poursuivi – en 2011 dans tous les États membres. Le rythme d’assainissement devra être ambitieux et dépasser nettement le chiffre de 0,5 % du PIB par an en termes structurels dans la plupart des États membres. Les États membres dont les déficits budgétaires structurels ou les ratios de la dette publique sont très importants ou dont la situation financière est très difficile devraient anticiper leur effort d'ajustement en 2011. Si la croissance économique ou les recettes se révèlent plus élevées que prévu, l'assainissement budgétaires devrait être accéléré.

(4)Mesures d'accompagnement: d'une manière générale, les politiques budgétaires interagissent avec d'autres instruments de politique économique. C'est également vrai en matière d'assainissement budgétaire. La mise en œuvre complémentaire de réformes structurelles augmentera les chances d'aboutir à un ajustement budgétaire durable, ce qui protégera également la croissance économique à court terme. Les réformes structurelles apportent un appui à l'assainissement budgétaire à la fois directement, par un plafonnement ou une limitation des évolutions en matière de dépenses, et indirectement, par une amélioration du fonctionnement des marchés qui, en fin de compte, favorise l'activité économique. En dernière analyse, c'est la dimension de la réforme structurelle qui donne à l'ajustement budgétaire son caractère durable. Certaines réformes structurelles, notamment celles des systèmes de retraite, peuvent avoir un effet positif sur les finances publiques dès le moyen terme dans la mesure où elles réduisent les dépenses et accroissent l'offre de main d'œuvre.

(3)Institutions budgétaires: le succès de l'assainissement budgétaire dépend aussi de la capacité des pouvoirs publics à mettre en œuvre de manière effective les mesures convenues au moyen de cadres budgétaires nationaux adaptés. La qualité des dispositifs institutionnels et des procédures régissant les politiques budgétaires, notamment les règles budgétaires et les cadres budgétaires pluriannuels, influe sur la capacité des pouvoirs publics à élaborer et mettre en œuvre de manière effective des programmes d'assainissement budgétaire sans provoquer de frictions politiques ou économiques excessives.

(2)Crédibilité de la stratégie: dès lors que des plans convaincants et crédibles sont mis en place, ménages et entreprises peuvent anticiper d'éventuelles baisses des taux d'intérêts réels et de la charge fiscale, ce qui favorise les dépenses de consommation et d'investissement. En pratique, la crédibilité d'un plan d'ajustement pluriannuel peut être renforcée par la mise en place rapide d'une législation fixant de manière juridiquement contraignante un calendrier de mesures qui contribuent à cet ajustement pluriannuel.

(1)Composition de l'ajustement budgétaire: le facteur le plus important qui détermine la réussite ou l'échec d'un assainissement budgétaire est la composition de l'ajustement. Les ajustements des dépenses, notamment des dépenses primaires courantes, sont plus susceptibles d'améliorer à long terme les finances publiques et d'avoir une incidence plus mesurée et parfois même légèrement positive sur la croissance économique à court terme que les ajustements des recettes. Une modération des dépenses provoque moins de distorsions de la croissance qu'une augmentation de la charge fiscale, qui est déjà élevée dans l'UE, même s'il existe d'importantes différences selon les États membres dans ce domaine. En termes de crédibilité, les réductions des dépenses sont le signe d'un engagement plus fort des pouvoirs publics en faveur d'une poursuite de l'assainissement. Les augmentations des recettes et les baisses des dépenses d'investissement sont peut-être plus faciles à mettre en œuvre politiquement, mais elles pèsent sur les perspectives de croissance à moyen et long terme et finissent souvent par être abandonnées. Dans de nombreux États membres, la modération des dépenses devra être complétée par des mesures augmentant les recettes. La qualité de la fiscalité doit également être prise en considération, les recettes devant être perçues efficacement et de manière à réduire autant que possible les effets négatifs sur la croissance, tout en tenant compte de considérations d'équité. Un élargissement de l'assiette fiscale, par exemple par la suppression d'exemptions fiscales ou de crédits d'impôts nuisibles à l'environnement, est préférable à une augmentation des taux d'imposition. Certaines dépenses fiscales existantes peuvent être économiquement injustifiées ou fournir des incitations qui ne correspondent pas à leur but premier. Les taxes sur les biens immobiliers sont celles qui provoquent le moins de distorsions, suivies par les taxes à la consommation, y compris celles liées à l'environnement. L'impôt sur le revenu des personnes et des entreprises, quant à lui, risque plus de nuire à la croissance.

Il existe de nombreux exemples d'assainissements budgétaires qui ont eu à la fois un effet positif durable sur les finances publiques et une incidence favorable sur la croissance économique. Les leçons du passé portent sur cinq aspects de la politique budgétaire, qui sont corrélés: la composition de l'ajustement budgétaire, la crédibilité de la stratégie adoptée, le contexte institutionnel, les initiatives d'accompagnement et la répartition de l'effort sur l'ensemble de la société.

Si l'urgence n'est pas la même dans tous les États membres, l'assainissement n'en reste pas moins une priorité pour chacun d'eux. En 2010, les politiques budgétaires ont continué de soutenir la demande globale dans l'UE et dans la zone euro. Un retour progressif de la croissance étant attendu, il est temps de réorienter ces politiques. Les États membres dont les déficits budgétaires structurels ou les ratios de la dette publique au PIB sont très importants devraient concentrer leur effort d'ajustement sur 2011 et 2012. Ce devrait notamment être le cas pour ceux qui se trouvent dans une situation financière difficile: certains États membres tels que la Grèce et l'Irlande fourniront un effort particulièrement soutenu au cours de ces deux années, tandis que l'Espagne et le Portugal pourront attendre 2012 pour fournir un tel effort.

En conséquence, les décideurs en matière de politique budgétaire de l'UE sont confrontés à un double défi majeur: rétablir la viabilité à long terme des finances publiques tout en protégeant ou en encourageant à court terme la croissance économique et l'emploi. Dans la situation actuelle, il existe des raisons de croire qu'un assainissement des finances publiques aura une incidence positive sur la croissance économique à moyen terme. Tout retard dans l'ajustement budgétaire ne ferait que repousser et aggraver le problème. Un tel atermoiement ne ferait que compromettre notre capacité à décider de notre avenir et hypothéquerait les générations futures.

L'effort d'ajustement nécessaire pour remettre les finances publiques sur la voie de la viabilité à long terme est très important et doit être complété par des mesures qui favorisent la croissance. Des simulations simples montrent que pour de nombreux États membres de l'UE, une amélioration annuelle de 0,5 % du PIB du solde budgétaire structurel (la valeur de référence habituelle dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance) sera loin de suffire pour ramener, même à plus long terme, le ratio de la dette au PIB sous le seuil de 60 % prévu par le traité (voir graphique 13). Seul un ajustement budgétaire d'au moins 1 % du PIB par an permettrait de ramener le ratio de la dette au PIB sur une trajectoire nettement descendante au cours des deux décennies à venir. Toutefois, l'assainissement budgétaire, quoiqu'absolument nécessaire, pourra ne pas être suffisant pour enrayer rapidement et de manière durable la spirale de la dette. Une plus forte croissance de la production est indispensable pour augmenter les recettes budgétaires et réduire les dépenses liées au chômage, et réduira également automatiquement le niveau de la dette en proportion du PIB.

Il ne suffira pas de mettre fin aux mesures discrétionnaires de relance budgétaire adoptées pendant la crise pour rétablir la viabilité à long terme des finances publiques. Le ratio de la dette au PIB ne sera pas seulement aggravé par l'accumulation de déficits publics, mais aussi par les passifs éventuels dus notamment au vieillissement de la population et à la lenteur de la croissance à moyen terme attendue dans la zone euro et dans l'UE. En outre, les taux d'endettement ont désormais atteint dans l'UE des niveaux au-delà desquels de nouveaux emprunts du gouvernement pèseront sur la croissance économique plutôt que de l'encourager. Le service de la dette publique, lorsque celle-ci est élevée, contraint à augmenter des impôts pouvant créer des distorsions ou se substitue à des dépenses publiques productives en raison de l'augmentation des dépenses en intérêts, voire les deux à la fois. En outre, l'accumulation de la dette est susceptible d'accroître encore la prime de risque demandée pour les obligations d'État, augmentant à son tour la charge du service de la dette, ce qui pourrait entraîner les finances publiques sur une pente dangereuse et, en fin de compte, susciter sur les marchés financiers des inquiétudes quant à la solvabilité des gouvernements.

Si les finances publiques de tous les États membres ont subi l'incidence de la crise, leur situation effective est très différente selon les pays. Comme le montre le graphique 12, l'écart entre le déficit structurel (c’est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles et des mesures exceptionnelles) et l'objectif à moyen terme est particulièrement important (supérieur à cinq points de pourcentage du PIB) dans douze États membres. Les États membres qui ont adopté des politiques budgétaires plus prudentes avant la crise sont en relativement meilleure posture. Ils ont disposé d'une plus grande marge de manœuvre budgétaire pour lutter contre la récession et, en conséquence, ont accumulé des déséquilibres budgétaires moindres pendant la crise.

Les États membres de l'UE se trouvent dans des situations budgétaires et extérieures très différentes, nécessitant des mesures spécifiques. Le graphique 11 montre, à simple titre d'illustration et selon différents indicateurs, que certains États membres sont confrontés à la nécessité urgente d'assainir leurs finances publiques et de corriger leurs déséquilibres extérieurs. Une approche uniforme serait inefficace, les priorités des États membres en 2011-2012 devant notamment être fixées en fonction des risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques et de la recherche d'une correction des déséquilibres. Les États membres dont les déséquilibres budgétaires et/ou macroéconomiques sont très prononcés ont une marge de manœuvre moindre et devront corriger ces déséquilibres en toute priorité. Les États membres sans problèmes macroéconomiques majeurs ni risques manifestes devront viser à renforcer les moteurs de la croissance à long terme tout en prévenant l'apparition de déséquilibres futurs.

** Importation nette de biens et de services, ou déficit de la balance des biens et des services, qui est directement influencée par la compétitivité des prix. Pour le Luxembourg, cette valeur dépasse 30 % du PIB, au-delà des limites du graphique.

Graphique 10: Balances des biens et des services et évolution prévue jusqu'en 2010

La crise n'a corrigé que partiellement et provisoirement les importants déséquilibres macroéconomiques qui prévalaient dans de nombreux États membres. La récession actuelle ayant réduit les excès de demande et fait disparaître ou atténué certains facteurs de divergence (notamment les bulles immobilières et l'expansion du crédit), les déficits des balances courantes ont diminué. Toutefois, ces balances courantes restent fortement déséquilibrées, en particulier dans la zone euro, et ces déséquilibres ne devraient pas se résorber de sitôt, comme l'illustre le graphique 9. Le graphique 10 montre que les États membres de l'UE dont la balance des biens et des services était largement déficitaire ou excédentaire au début de la crise se trouvaient généralement encore dans une situation de déficit ou d'excédent deux ans plus tard, au moment de la reprise économique. C'est en partie la conséquence de faiblesses structurelles, notamment de la demande intérieure dans les pays excédentaires et de la compétitivité des prix et des coûts dans les pays déficitaires, souvent associée, dans ces derniers, à des niveaux d'endettement élevés.

Ces récentes pressions supplémentaires s'ajoutent aux effets négatifs du vieillissement de la population sur les finances publiques. Ces effets sont attendus depuis longtemps et, en l'absence de réformes adoptées rapidement, produiront inexorablement une importante charge à long terme pour les finances publiques qui aggravera encore une situation budgétaire déjà préoccupante. Dans l'hypothèse de politiques inchangées, la part des finances publiques consacrée aux personnes âgées sous la forme de retraites et d'autres prestations de vieillesse (soins de santé, prise en charge de longue durée) devrait augmenter d'environ 4½ points de pourcentage dans l'UE au cours des 50 prochaines années. Dans environ un tiers des États membres, l'augmentation des dépenses publiques dans les domaines liés au vieillissement devrait dépasser 7 points de pourcentage du PIB.

Cette forte dégradation des finances publiques découle d'une baisse des recettes et de pressions accrues sur les dépenses, ainsi que de mesures de relance discrétionnaires. Dans certains États membres, les finances publiques étaient devenues tributaires de recettes de nature provisoires ou très conjoncturelle. Ce facteur, s'ajoutant à la forte contraction de l'activité économique, a contribué à l'effondrement des recettes publiques, tandis que le niveau des dépenses publiques est resté globalement inchangé par rapport à ce qui était planifié. Les États membres ont pleinement laissé jouer les stabilisateurs économiques, ce qui a atténué l'effet de la crise sur l'économie réelle, mais n'a pas suffi à enrayer la chute de la demande et à prévenir tout risque d'effondrement des systèmes financiers. Aussi la plupart des gouvernements de l'UE ont-ils également mis en place des mesures budgétaires discrétionnaires dans le cadre du plan européen pour la relance économique, qui a été lancé par la Commission européenne en décembre 2008.

La crise a eu de graves répercussions sur les finances publiques dans la zone euro et dans l'UE. Le ratio de la dette au PIB a explosé dans presque tous les États membres, effaçant les modestes progrès accomplis avant la crise (voir graphique 8). Il est estimé que fin 2010, la dette publique brute était passée à 84 % du PIB dans la zone euro et à 79 % du PIB dans l'UE, soit 20 points de pourcentage de plus que les niveaux de 2007. À politiques inchangées, l'augmentation devrait se poursuivre.

La crise a provoqué une contraction supplémentaire de la croissance potentielle du fait de la forte croissance du chômage structurel et du net recul du taux d'investissement. La croissance potentielle prévue de la production dans l'UE-27, à l'horizon 2010-2012, est particulièrement faible (1,1 %) compte tenu à la fois de la faible croissance de la productivité et du faible taux d'utilisation de la main d'œuvre. Le scénario devrait être encore plus morose dans la zone euro, avec des situations globalement analogues mais plus prononcées. Le moindre taux d'utilisation de la main d'œuvre est lié à la nette augmentation du NAWRU (voir graphique 7), mais aussi à la poursuite de la baisse du nombre moyen d'heures travaillées par travailleur et à la contraction de la population active. La croissance potentielle subira également l'incidence de la moindre accumulation de capital, conséquence de taux d'investissement historiquement bas dans le sillage de la crise, et de la faiblesse de la croissance de la productivité totale des facteurs, qui se rétablit progressivement, mais pour ne revenir qu'à sa trajectoire lente d'avant la crise.

La crise a eu un coût social élevé en Europe, avec une forte augmentation du chômage. Les chômeurs représentaient 7 % de la population active de l'UE-27 en 2008. En 2010, ils étaient presque 10 %, avec la perspective d'un taux de chômage restant supérieur à 9 % en 2012, comme le montre le graphique 7. Ce taux est particulièrement élevé, dépassant 12 %, en Estonie, en Irlande, en Grèce, en Slovaquie, en Lettonie, en Lituanie et en Espagne. Le chômage de longue durée (les personnes au chômage depuis plus d'un an) a nettement augmenté, représentant désormais environ 40 % du chômage total dans l'UE. Les risques d'exclusion durable du marché du travail sont donc manifestes. Le taux de chômage est particulièrement élevé chez les travailleurs peu qualifiés, les migrants et les jeunes. Le taux de chômage des jeunes dépasse 20 % dans plus de la moitié des États membres de l'UE et atteint 42 % dans un pays (l'Espagne).

La forte contraction du PIB a effacé en moyenne quatre ans de croissance. La perte de production en 2008 et 2009 a ramené le PIB de l'UE à son niveau de 2006. Selon les prévisions économiques de la Commission de l'automne 2010, l'UE ne devrait retrouver le niveau de production du premier trimestre 2008, moment où la crise a commencé à toucher l'économie réelle, qu'au deuxième trimestre 2012 (voir graphique 6). Fin 2011, seuls dix États membres devraient avoir retrouvé leur niveau de production de 2008. Onze États membres risquent quant à eux de ne pas avoir retrouvé fin 2012 leur niveau de production d'avant la crise. Par ailleurs, l'emploi devrait être lui aussi inférieur à ses niveaux d'avant la crise (de plus de 1 %) fin 2012.

Au cours des années qui ont précédé la crise, plusieurs États membres de l'UE se sont écartés des principes de base d'une politique budgétaire prudente. Les recettes supplémentaires importantes résultant de la croissance économique des années 2003-2007 n'ont été que partiellement employées pour accélérer l'assainissement budgétaire. Une part non négligeable de ces recettes a servi à augmenter les dépenses. Le taux de croissance de ces dépenses a systématiquement dépassé le taux de croissance moyen dans 12 pays membres de l'UE au cours de la période économique favorable qui a précédé la crise (2003-2007), parfois dans des proportions importantes (voir graphique 4). La crise a révélé au grand jour le caractère non viable de telles politiques, l'effondrement des recettes publiques ayant fait apparaître des positions budgétaires sous-jacentes fragiles qui, dans de nombreux cas, ont laissé une marge de manœuvre budgétaire faible ou inexistante pour réagir à la contraction économique.

Divers «goulots d'étranglement» ont entravé la croissance dans l'UE au cours de la dernière décennie. Une décomposition de la croissance montre qu'avant la crise (2001-2007), la productivité de la main d'œuvre était le principal facteur de croissance, tandis que le taux d'utilisation de la main d'œuvre et l'accroissement de la population d'âge actif n'ont représenté qu'un quart de la croissance totale. En particulier, une plus faible participation des jeunes et des hommes d'âge moyen au marché du travail, ainsi qu'une baisse du nombre d'heures travaillées par personne, ont freiné la croissance dans l'UE-27 (voir graphique 2). La crise a encore aggravé cette situation. Elle a entraîné une contraction du PIB, avec une forte augmentation du chômage et une chute de la productivité globale des facteurs, qui s'explique essentiellement par un net recul du taux d'utilisation des capacités. L'UE et la zone euro accusent un net retard sur les États-Unis et le Japon tant en ce qui concerne la productivité globale des facteurs que le taux d'utilisation de la main d'œuvre. Concernant ce dernier facteur, la différence est particulièrement marquée pour les plus jeunes et les plus âgés, comme le montre la différence frappante des taux d'emploi (voir graphique 3).

Si l'UE est une zone riche, sa croissance économique, par rapport à des repères internationaux, a été faible au cours de la décennie écoulée (voir graphique 1). En PIB par habitant, l'UE-27 est beaucoup plus riche que la moyenne du G-20, mais reste loin derrière de nombreux pays de l'OCDE non-UE et de l'OCDE dans son ensemble. En outre, sa croissance est très décevante depuis 2000, inférieure à celle de toutes les économies développées hors le Japon, et nettement plus basse que celle de la plupart des économies émergentes. En conséquence, l'écart par rapport à d'autres économies développées s'accroît. Le rattrapage ne pouvant expliquer la différence, la faible croissance de l'UE doit être liée à des faiblesses structurelles. Toutefois, au-delà de l'image peu flatteuse que renvoient les indicateurs de type PIB, il faut également relever les forces de l'UE en termes de niveau de vie, notamment une inégalité des revenus relativement faible, une espérance de vie élevée et d'assez bonnes performances environnementales (telles que mesurées en émissions de CO2 par unité produite, par exemple).

L'économie européenne émerge lentement de la pire récession qu'elle ait connue depuis des décennies. La crise économique a considérablement réduit l'activité économique dans l'UE, avec des millions d'emplois perdus et un coût humain très lourd. Les faiblesses structurelles antérieures à la crise et qui n'avaient pas été corrigées sont apparues au grand jour.

Le présent document d'appui vise par conséquent à préciser les mesures qui sont les plus susceptibles d'avoir des effets macroéconomiques positifs, et dont la mise en œuvre pourrait être envisagée par les États membres dans les deux années à venir. La première partie présente le contexte en analysant les déséquilibres et les faiblesses qui sont apparus avant la crise et en examinant le bilan de la pire crise économique qui se soit produite depuis la grande dépression des années 30. La deuxième partie est consacrée à la nécessité de remettre d'aplomb les finances publiques. La troisième partie plaide pour un rétablissement rapide du secteur financier. La dernière partie, enfin, souligne l'urgence de réformes structurelles pour corriger les déséquilibres macroéconomiques et pour relancer les moteurs de la croissance.

L'action des États membres en 2011-2012 sera déterminante pour éviter une situation de «décennie perdue». Les priorités politiques et le calendrier de leur mise en œuvre devront être définis en fonction des situations nationales, en tenant notamment compte des risques qui pèsent sur la viabilité budgétaire et de la nécessité de corriger les déséquilibres excessifs. Le plus urgent est de sortir du cercle vicieux de dette insoutenable, de désorganisation des marchés financiers et de croissance faible dans lequel sont enfermés certains États membres. Si les projets de programmes nationaux de réforme présentés en novembre reconnaissent l'urgence d'une réponse intégrée aux défis macroéconomiques, ils ne proposent pas toujours des mesures appropriées pour y faire face.

La Commission propose que, lors de ses prochaines réunions, le Conseil européen examine régulièrement sa mise en œuvre, afin de repérer les problèmes au niveau tant national qu’européen et de convenir rapidement de mesures correctives. Les propositions formulées dans la présente communication devraient déjà permettre au Conseil européen, lors de sa prochaine réunion, d’adopter des mesures concrètes pour poursuivre et accélérer les efforts visant à relancer rapidement la croissance et à la renforcer, et de convenir d’un calendrier d’exécution de la réponse globale à la crise. Concernant ce dernier aspect, le Conseil européen a déjà posé deux jalons: l’achèvement des travaux relatifs au mécanisme européen de stabilité (MES) permanent d’ici au mois de mars et l’adoption du paquet législatif sur le renforcement de la gouvernance économique dans l’UE d’ici au mois de juin. Parallèlement, la publication des résultats d’un nouveau test de résistance donnera des indications sur la stratégie à suivre pour parachever le rétablissement du secteur bancaire.

Sur la base des orientations définies par le Conseil européen, les États membres devraient présenter, d’ici à la mi-avril, leurs engagements nationaux dans le cadre des stratégies budgétaires à moyen terme au titre des programmes de stabilité et de convergence et exposer, dans leurs programmes nationaux de réforme, les mesures nécessaires pour concrétiser la réponse globale à la crise inscrite dans la stratégie Europe 2020. S’appuyant sur les recommandations de la Commission, le Conseil formulera, avant l’été, des orientations politiques pour chaque pays, dont les États membres devront tenir compte lors de l’élaboration de leur budget pour 2012 et dans la mise en œuvre de leur politique en matière de croissance. Fidèle à la ligne de conduite intégrée en matière de coordination des politiques, le Conseil évaluera conjointement les stratégies dans les domaines du budget et de la croissance, en s’intéressant à leur ambition, à leur cohérence et à leurs répercussions au niveau de l’Union, y compris en ce qui concerne les interdépendances dans la zone euro.

Les échanges sont également un moteur essentiel de la croissance. Le potentiel encore inexploité d’exportation des marchandises et des services de l’UE est considérable, mais les exportations européennes ont été durement touchées par l’effondrement du commerce mondial. Les résultats positifs de certains États membres en matière d’exportation montrent que la réussite sur les marchés internationaux repose non seulement sur la compétitivité des prix, mais également sur d’autres facteurs plus larges, tels que la spécialisation sectorielle, l’innovation et les niveaux de compétences permettant de renforcer la compétitivité réelle.

En favorisant une hausse des recettes fiscales et une diminution des dépenses publiques liées aux transferts sociaux, de telles mesures pourraient également avoir des effets positifs sur l’assainissement budgétaire et contribuer à limiter les risques futurs de déséquilibres macroéconomiques. Les réformes structurelles apporteront déjà des bénéfices à court terme: les réformes des marchés de produits et du travail entraînent des gains de production et des améliorations sur le front de l’emploi.

Pour 2011/2012, le plus urgent est d’éviter la création d’un cercle vicieux alimenté par une dette insoutenable, des marchés financiers perturbés et une croissance économique faible. La première priorité de l’examen annuel de la croissance est de placer les politiques budgétaires sur des bases solides grâce à un assainissement budgétaire rigoureux et de rétablir le fonctionnement normal du secteur financier. Sa deuxième priorité est de réduire rapidement le chômage au moyen de réformes des marchés du travail. L’accomplissement de ces deux objectifs ne sera toutefois utile qu’à condition de concentrer parallèlement notre action immédiate sur la croissance.

Les États membres doivent renforcer leurs mesures en matière d’efficacité énergétique, ce qui permettra de réaliser d’importantes économies et de créer des emplois dans les secteurs de la construction et des services.

L’énergie est un des leviers clefs de la croissance. Pour les entreprises, son prix est un élément de coût essentiel. Pour les ménages, les factures d’énergie sont un poste important du budget et une source de difficultés particulières pour les ménages à faible revenu. Si l’on se base sur les plans actuels des États membres, l’objectif d’une augmentation de 20 % de l’efficacité énergétique figurant dans la stratégie Europe 2020 pourrait être très largement compromis, ce qui serait synonyme de possibilités de croissance gâchées dans de nombreux secteurs et de nombreuses régions, mais également de perspectives de création d’emplois perdues.

en vue de faciliter l’accès au financement des PME et des jeunes entreprises innovantes, la Commission présentera des propositions afin de permettre aux fonds de capital-risque établis dans un État membre d’exercer leurs activités sans restrictions sur tout le territoire de l’Union européenne, et de supprimer les entraves fiscales restantes aux activités transfrontalières.

La Commission présentera des propositions portant sur des émissions obligataires de l’UE destinées à financer la mise en place de partenariats public-privé pour la réalisation d’investissements prioritaires, notamment dans les domaines de l’énergie, des transports et des TIC, et inclura également ces instruments de financement novateurs dans ses propositions à venir concernant le prochain cadre financier pluriannuel.

Des formules novatrices doivent être trouvées pour mobiliser sans plus tarder une plus grande part de l’épargne privée dans l’UE et à l’étranger.

même s’il s’agit là d’une question sensible, il est nécessaire de progresser dans le domaine de la fiscalité car une avancée sur ce plan aurait une incidence économique importante en ce sens qu’elle permettrait de stimuler la croissance et la création d’emplois, de réduire les lourdeurs administratives et de supprimer les obstacles au sein du marché unique. Il convient de mettre fin à un traitement fiscal qui pénalise le commerce ou les investissements transfrontaliers. La Commission proposera notamment en 2011 des mesures visant à moderniser le régime de TVA, à instaurer une assiette consolidée commune de l’impôt sur les sociétés et à élaborer une approche européenne coordonnée à l’égard de l’imposition du secteur financier. Progresser sur le chapitre de la fiscalité suppose également d’alléger au maximum la fiscalité du travail et d’adapter le cadre européen de taxation des produits énergétiques conformément aux objectifs poursuivis par l’UE dans le domaine de l’énergie et du climat.

outre les efforts qu’elle continuera de déployer en vue de la conclusion du cycle de Doha, la Commission progressera dans les négociations relatives à la conclusion d’accords de libre-échange avec des partenaires tels que l’Inde, le Canada et le Mercosur, intensifiera les travaux consacrés à la convergence des réglementations menés avec ses principaux partenaires et ménagera un accès plus symétrique au secteur des marchés publics dans les pays développés et les grandes économies émergentes;

les États membres devraient recenser et supprimer les restrictions indues qui pèsent sur les services professionnels, telles que les quotas et l’affiliation obligatoire («closed shops»), ainsi que les restrictions excessives qui frappent le secteur du commerce de détail, en ce qui concerne par exemple les heures d’ouverture et le zonage;

Les barrières à l’entrée sur le marché et les obstacles à l’esprit d’entreprise restent considérables au sein du marché unique. Les services transfrontaliers ne représentent que 5 % du PIB, soit moins d’un tiers du commerce des biens et seuls 7 % des consommateurs achètent en ligne du fait des nombreuses restrictions qui empêchent le développement des ventes en ligne transfrontalières.

L’Union européenne n’atteindra les objectifs ambitieux en matière de croissance durable et inclusive qu’elle s’est fixés dans la stratégie Europe 2020 que si elle procède à des réformes structurelles urgentes des marchés de services et de produits afin d’améliorer l’environnement dans lequel évoluent les entreprises. Pour rester compétitifs dans une économie mondialisée, les États membres doivent procéder de toute urgence aux réformes structurelles approfondies nécessaires pour renforcer l’excellence de notre recherche et notre capacité d’innovation, afin de transformer nos idées en produits et en services qui répondent à la demande de marchés à forte croissance, en tirant parti des capacités technologiques de nos entreprises et en aidant les PME à se développer et à s’internationaliser. Le programme de réforme de l’UE devra également exploiter de nouvelles sources de croissance en transformant les limites du développement classique axé sur les ressources en de nouvelles opportunités économiques grâce à une efficacité accrue des ressources. Il doit également exploiter la position de précurseur qu’occupe l’UE dans le domaine des biens et des services environnementaux compétitifs.

Dans certains États membres, la législation relative à la protection de l’emploi crée des rigidités sur le marché du travail et empêche une participation plus importante au marché du travail. Il conviendrait de réformer ce type de législation pour réduire la surprotection des travailleurs bénéficiant de contrats à durée indéterminée et offrir une protection aux travailleurs exclus ou en marge du marché du travail. Il importe parallèlement de réduire le décrochage scolaire et d’améliorer le niveau d’étude afin d’aider les jeunes à avoir accès au marché du travail.

Les États membres devraient concevoir les prestations de façon à récompenser le retour au travail des chômeurs ou inciter ces derniers à se lancer dans une activité indépendante au moyen d’une aide limitée dans le temps et de conditions liant plus étroitement la formation et la recherche d’un emploi aux prestations;

ils devraient en priorité réduire les systèmes de retraite anticipée et recourir à des incitations ciblées afin d’embaucher les travailleurs âgés et promouvoir l’apprentissage tout au long de la vie;

les abattements fiscaux, les formules souples de travail et les structures de garde des enfants devraient être conçus de façon à faciliter la participation des secondes sources de revenus. Il y a lieu d’accélérer les efforts pour réduire le travail non déclaré à la fois en renforçant l’application des règles existantes et en réexaminant les systèmes de prestation sociale.

Des taux de chômage élevés conjugués à une faible participation au marché du travail et à un nombre moins important d’heures travaillées que dans d’autres pays du monde affaiblissent les performances économiques de l’UE. Le faible taux de participation des catégories à bas revenus, des jeunes et des secondes sources de revenus est inquiétant. Les personnes les plus vulnérables risquent de se voir exclues durablement du marché du travail. Pour remédier à cette situation, les prestations devraient être liées plus étroitement à la formation et à la recherche d’un emploi.

Le risque existe que l’on assiste à un retour de la croissance sans une création d’emplois suffisamment dynamique. Il est impératif de lutter contre le chômage et d’empêcher une exclusion à long terme du marché du travail. L’un des cinq objectifs que poursuit la stratégie Europe 2020 est de porter le taux d’emploi à 75 % d’ici 2020. Selon les données dont on dispose actuellement, l’Union européenne se situera en deçà de cet objectif de 2-2,4 %, écart qui peut être comblé par l’adoption de mesures visant à créer des emplois et à augmenter la participation de la main-d’œuvre. Compte tenu du vieillissement de la population de l’UE et de l’utilisation relativement faible de la main-d’œuvre par rapport à ce qui se passe dans d’autres pays du monde, des réformes sont nécessaires pour développer les compétences et créer des incitations au travail.

Conformément à l’accord de Bâle III signé récemment, les banques seront invitées à consolider progressivement leurs fonds propres de manière à améliorer leur capacité de résistance aux chocs. La Commission élabore aussi un cadre global de résolution des crises bancaires. Un nouveau test de résistance, plus ambitieux et rigoureux, sera, en outre, organisé au niveau de l’UE en 2011.

Au niveau de l’UE, il convient de continuer à renforcer le cadre de régulation, tout en améliorant la qualité des actions de surveillance du Comité européen du risque systémique (CERS) et des autorités de surveillance européennes, qui sont opérationnels depuis le début de 2011. Il y a lieu d’accélérer la restructuration du secteur bancaire pour préserver la stabilité financière et soutenir l’octroi de crédits à l’économie réelle.

Il convient que les États membres qui présentent d’importants excédents de leur balance courante identifient les raisons pour lesquelles leur demande intérieure reste obstinément faible et prennent des mesures pour y remédier (notamment l’intensification de la libéralisation du secteur des services et l’amélioration des conditions d’investissement). Toutefois, lorsque cette demande intérieure reste atone du fait d’une défaillance politique ou des marchés, des mesures appropriées devraient être mises en place.

Il convient que les États membres dont les déficits de la balance courante sont importants et les niveaux d’endettement élevés présentent des mesures correctives concrètes dans leurs programmes nationaux de réforme (parmi lesquelles pourrait figurer une modération salariale stricte et soutenue passant notamment par la révision des clauses d’indexation inscrites dans les systèmes de négociation des salaires).

Il se pourrait que certains États membres doivent augmenter leurs impôts. La fiscalité indirecte est plus propice à la croissance que la fiscalité directe et un élargissement de la base d’imposition est préférable à une augmentation des taux d’imposition. Il convient également de supprimer toutes les subventions injustifiées, par exemple lorsqu’elles nuisent à l’environnement.

Les États membres qui présentent des déficits budgétaires structurels importants, une dette publique considérable et de graves difficultés financières doivent mobiliser leurs efforts dès 2011. Si la croissance économique ou les recettes s’avèrent plus élevées que prévu, il convient d’accélérer l’assainissement budgétaire.

Il convient que tous les États membres, en particulier ceux qui font l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs, maintiennent l’augmentation de leurs dépenses publiques rigoureusement au-dessous du taux de croissance du PIB à moyen terme, tout en accordant la priorité aux dépenses propices à une croissance durable dans des domaines tels que la recherche et l’innovation, l’éducation et l’énergie. Il importe que tous les États membres montrent que leurs programmes de stabilité ou de convergence s’appuient sur des prévisions prudentes de croissance et de recettes.

Pour l’UE, le plus urgent est de restaurer un climat de confiance en évitant d’entrer dans un cercle vicieux créé par une dette insoutenable, des marchés financiers perturbés et une croissance économique faible. Restaurer la viabilité des dépenses publiques est une condition sine qua non de croissance future. Des ajustements annuels du solde budgétaire structurel de l’ordre de 0,5 % du PIB ne suffiront, de toute évidence, pas pour rapprocher le taux d’endettement des 60 % requis. Il conviendrait donc de fournir un effort d’assainissement plus important fondé sur les règles budgétaires renforcées proposées par la Commission.

Il faut, par ailleurs, progresser dans l’établissement d’un mécanisme permanent de résolution des crises de la dette souveraine afin de garantir la sécurité et la stabilité des marchés. Le mécanisme européen de stabilité, créé récemment, devrait compléter, en 2013, le nouveau cadre pour le renforcement de la gouvernance économique, le but étant de mettre en place une surveillance économique efficace et rigoureuse, et notamment d’examiner l’efficacité des actuels dispositifs financiers.

Vu l’urgence, la Commission a décidé de présenter dix actions prioritaires. Elle poursuivra ses travaux dans plusieurs autres domaines d’action, y compris les échanges commerciaux et toute une série de politiques internes, qu’elle n’examine pas dans la présente communication. En revanche, elle met l’accent sur une approche intégrée de la reprise, axée sur des mesures clefs