Rapport spécial no 4/2002

relatif aux actions locales pour l'emploi, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 263/02)

TABLE DES MATIÈRES

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GLOSSAIRE

Document unique de programmation Document soumis par un État membre et approuvé par la Commission, définissant un ensemble de priorités et de mesures pluriannuelles, mises en oeuvre avec un cofinancement national et communautaire

Feder Fonds européen de développement régional

Fonds structurels Fonds communautaires destinés au soutien de programmes de développement économique dans les 15 États membres

FSE Fonds social européen

Objectifs Les Fonds structurels répondent à trois objectifs

Objectif n° 1 Développement et ajustement structurel des régions en retard de développement

Objectif n° 2 Reconversion des régions ou des zones gravement affectées par le déclin industriel

Objectif n° 3 Lutte contre le chômage de longue durée et promotion de l'insertion professionnelle

ONG Organisation non gouvernementale: organisations dotées d'une responsabilité déléguée pour la gestion et la mise en oeuvre de programmes financés par le gouvernement et l'Union européenne

PAN Plan d'action national: les plans d'action nationaux sont élaborés par chaque État membre afin de mettre en oeuvre les lignes directrices pour l'emploi qui sont adoptées par le Conseil

PTE Pacte territorial pour l'emploi: partenariats constitués d'acteurs locaux et régionaux, créés en vue de renforcer les politiques structurelles pour l'emploi et de partager des expériences avec d'autres régions

SEE Stratégie européenne pour l'emploi: elle regroupe les politiques nationales des États membres en matière d'emploi et prévoit l'élaboration de lignes directrices pour l'emploi, adoptées chaque année par le Conseil sur proposition de la Commission

Troisième système Activité économique des coopératives, des mutuelles et des associations

SYNTHÈSE

I. La politique d'emploi local encourage la création d'emplois à l'échelon local. Elle couvre un large éventail d'actions et d'activités relevant d'une typologie très variée: certaines d'entre elles s'inscrivent dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE), qui rapproche les politiques nationales de l'emploi des États membres; d'autres sont financées dans le cadre du Fonds social européen (FSE), qui est géré par la Commission en partenariat avec les États membres; d'autres encore sont directement gérées par la Commission. Bien que chaque filière relève d'une base juridique différente et possède ses propres objectifs spécifiques, chacune d'entre elles poursuit le même objectif général commun qui consiste à promouvoir une stratégie locale en faveur de la création d'emplois. Ces divers types d'actions diffèrent également quant à la répartition des responsabilités concernant leur réalisation, comme dans le cas des programmes opérationnels du FSE pour lesquels les États membres ont une responsabilité partagée, en vertu du principe de subsidiarité, et dans celui des actions innovatrices et préparatoires dont la Commission assume la responsabilité globale. Pour la période 1994-1999, la Commission a estimé que l'emploi local avait représenté environ 10 % de l'ensemble des interventions du FSE, soit 5000 millions d'euros, sur un total global de quelque 20455 millions d'euros de financement communautaire consacré au développement local.

II. Bien que le traité prévoie une stratégie coordonnée, il n'établit aucune base juridiquement contraignante pour une politique européenne de l'emploi proprement dite. Par conséquent, la définition des priorités et des actions en matière d'emploi, y compris l'accent mis sur les actions locales pour l'emploi dans chaque État membre, demeure une prérogative exclusive des gouvernements nationaux.

III. L'audit de la Cour a porté sur le rôle de la Commission (DG Emploi et affaires sociales) en matière de formulation de la politique et de collecte des informations dans le domaine de l'emploi local, ainsi que sur la gestion par la Commission des actions innovatrices qu'elle a financées directement pendant la période 1994-2001. Des projets en matière d'emploi local ont également fait l'objet d'une visite sur place dans six États membres (Allemagne, Espagne, France, Autriche, Finlande et Royaume-Uni).

IV. L'examen de la formulation de la politique communautaire a conduit aux constatations suivantes:

a) les textes d'orientation ne donnent pas de définition de l'emploi local; il n'existe pas non plus d'indications précises quant à la portée et aux modalités d'application de la politique dans les États membres;

b) la politique de la Communauté dans le domaine du soutien à l'emploi local par le biais d'actions innovatrices et préparatoires s'est développée de manière décousue, manquant de structure et de cohérence.

V. Un manque d'informations nécessaires au suivi et à l'évaluation de l'emploi local a été constaté dans les cas suivants:

a) en ce qui concerne le concours du FSE, il existe un manque d'informations sur la mesure dans laquelle les programmes opérationnels approuvés par la Commission pour la période 2000-2006 abordaient le thème horizontal de l'emploi local;

b) le suivi par la Commission des activités en matière d'emploi local dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi a été entravé par le manque d'informations disponibles dans les plans d'actions nationaux annuels des États membres. La Commission devrait insister pour que les États membres fournissent davantage d'informations sur les actions en faveur de l'emploi local.

VI. Des déficiences affectaient les procédures de gestion financière de la Commission relatives à ses propres actions innovatrices et préparatoires en matière d'emploi local, notamment:

a) les règles financières en matière de paiements aux projets n'ont pas toujours été respectées;

b) certaines conventions de subvention ont été signées après que les projets concernés ont été réalisés;

c) un certain chevauchement entre les actions innovatrices au titre de l'article 6 et les actions préparatoires en faveur de l'engagement local pour l'emploi a été constaté durant la période 2000-2001, réduisant le rapport coût/efficacité du volume limité des crédits.

VII. L'audit a également mis au jour des obstacles à une mise en oeuvre efficace des actions locales pour l'emploi dans les États membres:

a) dans certains États membres, des retards et des complications administratives sont intervenus dans la mise en place des mécanismes de subvention globale destinés à la mise en oeuvre des dispositions relatives aux petites subventions dans le cadre du FSE, retards et complications liés en particulier aux obligations imposées par les nouvelles règles de contrôle financier, ainsi qu'aux dispositions légales et administratives existantes dans les États membres;

b) dans certains États membres, des restrictions administratives nationales ont interdit le paiement d'acomptes au titre du FSE aux bénéficiaires finals dans les secteurs associatif et local;

c) certaines actions gérées par la Commission en matière d'emploi local étaient limitées à des organisations sans but lucratif, restreignant le renforcement des capacités du secteur privé dans ce domaine.

VIII. La Cour recommande que:

a) une évaluation complète de la valeur ajoutée potentielle de la politique d'emploi local soit entreprise à tous les niveaux de sa mise en oeuvre;

b) la Commission donne des orientations plus précises aux États membres concernant l'emploi local dans le cadre des programmes du FSE;

c) la Commission insiste sur le fait que, dans le cadre de la SEE, les États membres communiquent davantage d'informations en matière d'actions locales pour l'emploi;

d) les actions gérées par la Commission dans le domaine des actions innovatrices soient rationalisées, et que les procédures de gestion financière soient renforcées afin de garantir la régularité et le bon rapport coût/efficacité des interventions;

e) même si l'efficacité de la stratégie globale en matière d'emploi local relève au premier chef de la responsabilité des États membres, la Commission veille à disposer d'informations de gestion suffisantes pour jouer son rôle de soutien et de coordination.

INTRODUCTION

1. L'origine du soutien communautaire aux actions locales pour l'emploi remonte au livre blanc consacré à la croissance, la compétitivité et l'emploi, présenté par la Commission en 1993. Celui-ci reconnaissait la nécessité d'exploiter de nouveaux gisements d'emploi au niveau local. Cet accent nouveau mis sur le "local" prévoyait d'étendre les pratiques de développement dans ce domaine à toute l'Europe, de manière à contribuer à l'objectif global d'une réduction de 50 % du chômage dans et par les États membres, à l'horizon 2000.

2. Dans le prolongement du Conseil européen d'Essen en 1994, qui a confirmé cette politique, la Commission a réalisé plusieurs études(1) dans ce domaine. En 1997, le sommet extraordinaire de Luxembourg sur l'emploi a approuvé la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) qui prévoyait l'élaboration de lignes directrices pour l'emploi, adoptées chaque année par le Conseil sur proposition de la Commission. Ces lignes directrices, dont les États membres doivent tenir compte dans l'élaboration de leurs politiques nationales de l'emploi, ont intégré une dimension locale de plus en plus marquée.

3. En vertu de l'article 2, paragraphe 2, du règlement du Conseil relatif au Fonds social européen(2) (FSE), ce dernier prend en considération la promotion d'initiatives locales en matière d'emploi, notamment les initiatives visant à promouvoir l'emploi local et les pactes territoriaux pour l'emploi. Pour la période 1994-1999, la Commission a estimé que l'emploi local avait représenté environ 10 % de l'ensemble des interventions du FSE, soit 5000 millions d'euros, sur un total global de quelque 20455 millions d'euros de financement communautaire consacré au développement local. Le tableau 1 présente une estimation des dépenses totales dans le domaine du développement local durant la période 1989-1999, pour l'ensemble des trois Fonds structurels.

Tableau 1

Estimation des dépenses totales dans le domaine du développement local dans le cadre des Fonds structurels de 1989 à 1999

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Source:

SEC(1994) 2199 de la Commission.

4. Les lignes directrices pour les politiques de l'emploi(3) contiennent des indications concernant le contenu des actions locales et régionales pour l'emploi. Elles indiquent en effet que "tous les acteurs à l'échelon régional et local, y compris les partenaires sociaux, doivent être mobilisés pour mettre en oeuvre la stratégie européenne pour l'emploi en identifiant le potentiel de création d'emplois au niveau local et en renforçant les partenariats dans cette optique". En particulier, "les États membres tiendront compte, le cas échéant, de la dimension du développement régional dans leur politique globale en matière d'emploi, encourageront les autorités locales et régionales à définir des stratégies pour l'emploi en vue d'exploiter pleinement les possibilités que peut offrir la création d'emplois à l'échelon local et favoriseront, à cette fin, les partenariats avec tous les acteurs concernés, y compris les représentants de la société civile (...) et, renforceront le rôle des services publics de l'emploi à tous les niveaux dans l'identification des possibilités d'emploi locales et l'amélioration du fonctionnement des marchés du travail locaux". Il s'agit soit d'actions s'inscrivant dans le cadre des programmes des Fonds structurels, soit d'actions financées directement par la Commission, telles que les actions innovatrices(4) ou les activités de création d'emploi dans le cadre du "troisième système"(5). Ce "troisième système" fait référence à l'activité économique de coopératives, de mutuelles et d'associations, qui représente, selon les estimations, près de 7 % de l'emploi salarié total dans les États membres(6).

OBJECTIFS ET ÉTENDUE DE L'AUDIT

5. En 2001, la Cour a réalisé un audit dans le domaine de l'emploi local, qui a porté sur le cadre juridique et politique, sur les systèmes d'information mis en place par la Commission pour contrôler ce domaine politique, sur sa gestion financière des actions innovatrices financées directement, ainsi que sur la mise en oeuvre d'un échantillon de projets locaux pour l'emploi dans une sélection d'États membres.

6. Eu égard à l'ampleur du sujet et à la diversité des conditions économiques et politiques, d'une part, et compte tenu des ressources limitées de la Cour, d'autre part, celle-ci n'a pas essayé d'évaluer le rapport coût/avantages à l'échelle de l'Europe dans ce domaine. Elle a plutôt examiné des questions relatives à l'adéquation du cadre réglementaire, ainsi qu'à l'efficience et à l'efficacité du rôle de la Commission dans ce domaine.

7. L'audit a visé à répondre aux principales questions suivantes:

a) existait-il une politique communautaire cohérente et claire en matière de promotion des actions locales pour l'emploi?

b) des informations appropriées étaient-elle disponibles pour la formulation et la mise en oeuvre de la politique d'emploi local?

c) les projets locaux en matière d'emploi étaient-ils bien gérés?

d) quels ont été les principaux obstacles au développement de l'emploi local dans les États membres?

8. L'audit a comporté une analyse des documents d'orientation publiés par la Commission dans ce domaine, ainsi qu'une analyse des stratégies des États membres en faveur de l'emploi pour 2000 et 2001. Conformément à l'objectif principal de l'audit qui consistait à examiner la gestion stratégique et opérationnelle de la Commission, le contrôle des projets a été centré sur le domaine spécifique des actions innovatrices, financées directement par la Commission (DG Emploi et affaires sociales) durant la période 1994-2001, parmi lesquelles 50 projets ont donné lieu à un audit financier à la Commission. En outre, 12 projets supplémentaires sélectionnés à la fois parmi les programmes des Fonds structurels et les projets financés directement par la Commission ont fait l'objet d'une visite dans six États membres (Allemagne, Espagne, France, Autriche, Finlande et Royaume-Uni), afin de vérifier les obstacles au développement de l'emploi local.

9. L'audit de la Cour a consisté à examiner trois éléments distincts touchant aux "actions locales pour l'emploi", ainsi que la synergie et les interactions entre eux:

a) les obligations politiques contenues dans la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) et dans les plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN);

b) les obligations juridiques prévues par le règlement relatif au FSE;

c) les obligations opérationnelles et les règles relatives aux actions innovatrices et préparatoires gérées par la Commission.

Bien que chaque filière relève d'une base juridique différente et possède ses propres objectifs spécifiques, chacune d'entre elles poursuit le même objectif général commun qui consiste à promouvoir une stratégie locale en faveur de la création d'emplois. Ces divers types d'actions diffèrent également quant à la répartition des responsabilités concernant leur réalisation, comme dans le cas des programmes opérationnels du FSE pour lesquels les États membres ont une responsabilité partagée, en vertu du principe de subsidiarité, et dans celui des actions innovatrices et préparatoires dont la Commission assume la responsabilité globale.

NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE PLUS CLAIRE

10. Conformément aux principes de proportionnalité et de subsidiarité définis par le protocole d'Amsterdam, le choix du niveau d'intervention de la Communauté (du communautaire au local) et des instruments doit être proportionné aux objectifs visés. Avant de lancer une initiative, la Commission est donc tenue de vérifier qu'une intervention est réellement nécessaire, que le niveau européen est le plus adéquat, et que les mesures choisies sont proportionnées aux objectifs. En outre, comme la Commission l'a reconnu récemment elle-même(7), une bonne gestion implique que les mesures doivent "intervenir au bon moment; elles doivent produire les résultats requis, à partir d'objectifs clairs et d'une évaluation de leur impact futur et de l'expérience antérieure, là où elle existe".

11. L'audit de la Cour a visé à déterminer s'il existait une politique cohérente et claire en matière de promotion des actions locales pour l'emploi, et si la Commission avait élaboré des objectifs bien définis pour son rôle de soutien de la promotion de l'emploi local, dans le cadre des différents contextes décrits au point 9.

Dispositions réglementaires concernant l'emploi local en l'absence de cadre légal européen

12. Le traité CE, titre VIII, énonce les principes et les procédures d'une stratégie européenne coordonnée pour l'emploi(8) (SEE). Les lignes directrices(9) correspondantes en matière d'emploi stipulent que:

a) "Tous les acteurs à l'échelon régional et local, y compris les partenaires sociaux, doivent être mobilisés pour mettre en oeuvre la stratégie européenne pour l'emploi en identifiant le potentiel de création d'emplois au niveau local et en renforçant les partenariats dans cette optique.";

b) "Les États membres tiendront compte, le cas échéant, de la dimension du développement régional dans leur politique globale en matière d'emploi (et) encourageront les autorités locales et régionales à définir des stratégies pour l'emploi (...)".

13. Chaque État membre définit un "cadre de référence" de sa politique de développement de l'emploi et des ressources humaines, qui structure la programmation du FSE, notamment dans le cadre des programmes(10)"objectif n°3". Les cadres communautaires d'appui et/ou les documents uniques de programmation définissent la stratégie et les priorités des programmes horizontaux au titre de l'objectif n°3 et des programmes spécifiques au titre des objectifs n°1 et n°2.

14. Toutefois, bien que le traité prévoie cette stratégie coordonnée, il n'établit aucune base juridiquement contraignante pour une politique européenne de l'emploi proprement dite. Par conséquent, la définition des priorités et des actions en matière d'emploi, y compris l'accent mis sur les actions locales pour l'emploi dans chaque État membre, demeure une prérogative exclusive des gouvernements nationaux.

15. L'article 146 du traité CE, titre XI, fournit la base du règlement (CE) n° 1784/1999(11) du Parlement européen et du Conseil qui, pour la période de programmation 2000-2006 des fonds structurels, requiert que le FSE prenne en considération la promotion d'initiatives locales en matière d'emploi, notamment les initiatives visant à promouvoir l'emploi local et les pactes territoriaux pour l'emploi. De la même manière, l'article 161 du traité est à la base du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil qui, en son article 8, a prévu la procédure de partenariat qui préside à l'élaboration des actions communautaires. Enfin, l'article 127 du traité CE exige que la Communauté "contribue à la réalisation d'un niveau d'emploi élevé en encourageant la coopération entre les États membres et en soutenant et, au besoin, en complétant leur action. Ce faisant, elle respecte pleinement les compétences des États membres en la matière".

Nécessité d'une meilleure formulation de la politique

16. Selon le contexte, la Commission poursuit des objectifs différents au regard de l'emploi local:

a) dans le contexte de la SEE, elle établit la base sur laquelle les participants peuvent définir ensemble une stratégie cadre commune;

b) dans le cadre du FSE, elle s'assure que les États membres prennent en considération la promotion d'initiatives locales en matière d'emploi;

c) en ce qui concerne les actions expérimentales relevant de sa propre initiative et gérées directement par elle, elle encourage les meilleures pratiques et leur diffusion.

17. Dans le cadre de l'élaboration d'une stratégie commune en faveur des acteurs locaux et de sa mise en oeuvre, la Commission a publié, en avril 2000, une première communication intitulée "Agir au niveau local pour l'emploi"(12), qui a servi de base à une campagne de consultation dans l'ensemble des États membres. En février 2001, les services de la Commission ont soumis au comité européen de l'emploi un document de consultation en vue de la publication d'une deuxième communication(13) présentant le détail de son projet de campagne de suivi. Conformément à l'engagement de la Commission en faveur d'une approche plus décentralisée de la politique régionale(14), l'établissement de plans d'action locaux par les acteurs locaux et un calendrier pour la mise en oeuvre de la stratégie définie dans le document étaient envisagés. Le principal objectif de ce dernier consistait à aider les acteurs aux différents niveaux à bénéficier d'un meilleur accès au processus de prise de décision.

18. En dépit des efforts décrits aux points précédents, la Cour a constaté que le cadre d'une politique communautaire cohérente en matière d'emploi local n'a pas été établi. En particulier, les objectifs en matière de promotion de l'emploi local n'étaient pas clairement définis et n'étaient pas assortis de critères pertinents et mesurables permettant d'évaluer leur degré de réalisation. En premier lieu, l'audit n'a pas permis de faire apparaître de données empiriques suffisantes pour apprécier l'opportunité de la promotion d'actions locales en matière d'emploi à l'échelle européenne. Alors qu'une étude comparative générale sur l'emploi dans le secteur des services aux États-Unis et en Europe (réalisée par la Commission en 1998) mettait en évidence le potentiel de création d'emplois à l'échelon local dans ce secteur aux États-Unis, aucune étude de suivi au plan régional ou local n'a été entreprise en vue de déterminer le potentiel réel de création d'emplois au plan local.

19. En deuxième lieu, la Commission n'a pas défini ce qui constituait une "action locale en matière d'emploi" en se fondant sur le fait qu'une telle démarche ne relevait pas de la compétence de la Communauté et serait incompatible avec le principe de subsidiarité.

20. En troisième lieu, les communications de la Commission ne définissaient pas de cadre commun pour le soutien aux actions locales en matière d'emploi, financé par le budget de l'Union européenne, ni de plan d'action intégrant les résultats visés, que ce soit en termes qualitatifs ou quantitatifs. Ainsi, dans sa deuxième communication de novembre 2001, la Commission n'a pas inclus de plan d'action assorti d'un calendrier pour l'élaboration de plans d'action locaux, à la différence de ce qu'elle avait proposé au départ.

21. Enfin, ces communications manquaient de précision en ce qui concerne la définition de la politique. Elles n'établissaient pas de distinction claire entre les avantages directs et les avantages liés à la démarche(15) qui étaient recherchés. Elles ne définissaient aucun but précis à atteindre sur la base d'objectifs et de dotations financières correspondantes. En outre, l'absence de distinction entre les termes "régional", "local" et "territorial", ajoutée à l'absence de définition statistique du terme "local", ont rendu difficile la définition du champ et des modalités d'application de la politique pour sa mise en oeuvre dans et/ou par les États membres.

AMÉLIORATION DE L'INFORMATION ET DE LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE

22. Des informations fiables sont indispensables si l'on veut que les décisions prises concordent avec les objectifs fixés au plan politique et qu'elles soient fondées sur des données quantifiables et exactes, de manière à permettre des comparaisons entre les réalisations effectives et les plans. Dans le contexte de l'emploi local, cela signifie, en premier lieu, que des orientations adéquates et claires devraient être communiquées aux autorités chargées de la mise en oeuvre; en deuxième lieu, que les différents programmes d'action devraient faire l'objet d'une appréciation; en troisième lieu, que les actions devraient faire l'objet d'un suivi adéquat au niveau approprié, débouchant sur un retour d'information et sur des actions correctrices; et que, enfin, une évaluation devrait être réalisée pour déterminer dans quelle mesure les actions prennent en compte les objectifs stratégiques.

23. Dans le contexte de la mise en oeuvre de la SEE et du FSE, la Commission a notamment pour mission essentielle de compléter les actions nationales et d'encourager la coopération entre les États membres. Toutefois, si ces derniers sont chargés au premier chef de la participation des acteurs régionaux et locaux à la mise en oeuvre des actions locales pour l'emploi, il revient à la Commission de veiller à ce que les situations locales et régionales soient prises en considération dans le cadre de l'élaboration de la politique de soutien financier de la Communauté, tout en respectant strictement les règles constitutionnelles et administratives nationales. Ce n'est pas une tâche facile étant donné la diversité des niveaux de pouvoir des gouvernements locaux et des administrations décentralisées dans les États membres.

24. L'audit de la Cour a visé à établir si des orientations suffisantes avaient été fournies aux États membres concernant l'emploi local dans le cadre des programmes du FSE pour la période de programmation 2000-2006, si les informations et les contrôles étaient suffisants pour évaluer le respect, par les États membres, de leurs obligations en matière de rapport conformément aux lignes directrices de la SEE, et si une évaluation adéquate avait été réalisée par la Commission en ce qui concerne l'incidence du financement communautaire sur l'emploi local.

Les États membres utilisent peu les petites subventions

25. Conformément à l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, la Commission a publié à l'intention des États membres de brèves orientations(16) stratégiques, relatives aux priorités des programmes des Fonds structurels de la période de programmation 2000-2006 au titre des objectifs n°1, n°2 et n°3. Cette communication contenait des orientations relatives au développement local(17). Toutefois, ces orientations étaient trop générales et manquaient de cohérence, car elles étaient abordées dans le cadre de différents chapitres du document. Une seconde note explicative, sous la forme d'un document de travail des services constitué de questions et réponses(18), visant à donner des lignes directrices aux agents de la Commission, contenait des informations supplémentaires concernant les obligations en matière d'information(19). Ce document a été communiqué aux États membres, mais uniquement par le bais du site Internet du comité FSE.

26. Conformément au règlement (CE) n° 1784/1999(20) les États membres doivent prévoir qu'un montant raisonnable des crédits du FSE alloués à l'intervention au titre des objectifs n° 1 et n° 3 soit mis à la disposition, sous la forme de petites subventions dans le cadre d'un mécanisme de subventions globales(21) à des organismes intermédiaires, en vue de soutenir des actions locales de développement. Ces intermédiaires sont responsables de l'attribution des interventions communautaires aux bénéficiaires finals sous la forme de subventions individuelles. Cette structure administrative permet donc à des organismes qui connaissent bien la situation locale de rendre les fonds disponibles plus rapidement et en fonction des besoins de financement particuliers des projets.

27. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994 (points 4.39 - 4.60), dans lequel était examinée l'utilisation des subventions globales en tant qu'instrument de développement local dans le cadre du Fonds européen de développement régional, la Cour faisait état de cas où les règles de désignation des organismes intermédiaires n'avaient pas été respectées, ainsi que de situations où l'absence de dispositions précises concernant les intermédiaires avait abouti à un contrôle de mauvaise qualité, ainsi qu'à des dépenses inéligibles.

28. Le présent audit de la Cour a fait apparaître des difficultés similaires dans l'établissement de ces mécanismes de subvention globale pour la période de programmation 2000-2006. Deux États membres(22) qui ont eu des difficultés à interpréter et à mettre en oeuvre les mécanismes de subvention globale, ont été amenés soit à refuser de sélectionner un organisme intermédiaire soit à reporter la décision, essentiellement en raison de l'incertitude quant à la répartition des responsabilités entre les parties, en cas de corrections financières et au regard de l'application pratique du règlement (CE) n° 438/2001 relatif au contrôle financier des Fonds structurels(23).

29. Des différences ont également été constatées dans la fixation du plafond des frais administratifs de ces organismes intermédiaires. Alors que, dans le cadre des conventions financées directement par la Commission, ces frais étaient limités à 7 % du montant total de la subvention(24), dans le cas de deux organismes intermédiaires(25) financés par les Fonds structurels, au Royaume-Uni et en France, les programmes de financement prévoyaient un plafond de 20 % du budget. Dans le cas de l'intermédiaire du Royaume-Uni, l'autorité administrative régionale l'a ramené ultérieurement à une limite inférieure, en l'occurrence, 12 %. Un organisme intermédiaire allemand(26) s'est vu octroyer des frais administratifs représentant 30 % de la subvention.

Information insuffisante sur les actions locales pour l'emploi dans le cadre du FSE

30. La Commission a procédé à une évaluation ex ante pour déterminer la manière dont les États membres avaient tenu compte de la priorité horizontale des actions locales en matière d'emploi dans les programmes de la période 2000-2006, visées à l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1784/1999. Les États membres n'étaient pas tenus de fournir d'indicateurs de performance relatifs à cette priorité, mais ils étaient censés donner dans le corps des programmes une description de la manière dont ils entendaient remplir cette obligation.

31. La Cour a constaté que la Commission ne disposait pas d'informations précises lui permettant de déterminer dans quelle mesure les programmes opérationnels approuvés par elle abordaient le thème horizontal de l'emploi local.

Information insuffisante sur les actions locales pour l'emploi dans le cadre des lignes directrices de la SEE

32. Le traité(27) prévoit que le Conseil élabore chaque année des lignes directrices sur la base desquelles les États membres doivent établir et soumettre un rapport annuel (Plan d'action national pour l'emploi - PAN) qui présente l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la stratégie pour l'emploi. Ces rapports sont examinés par la Commission et conduisent à la formulation de recommandations du Conseil aux États membres, ainsi qu'à l'élaboration d'un rapport conjoint sur l'emploi(28). Alors que les PAN constituent les principaux outils utilisés par la Commission pour contrôler les politiques des États membres en matière d'emploi local, ils ne reposent pas, contrairement aux programmes opérationnels de la Communauté, sur une base juridique contraignante.

33. L'examen par la Cour des PAN pour 2000 et 2001 a montré que, en matière d'emploi local, des informations essentielles, indispensables pour un suivi efficace de la politique, faisaient défaut. Pour plus d'un tiers des critères(29) fondamentaux identifiés par la Cour, les informations fournies par les États membres dans les PAN étaient soit incomplètes soit de mauvaise qualité.

34. De la même façon, la Cour n'a guère constaté de progrès en ce qui concerne l'introduction dans les PAN d'objectifs et d'indicateurs quantifiés permettant d'évaluer l'impact sur l'emploi local. Certes, quelques PAN fournissent des données budgétaires générales, mais celles-ci sont généralement circonscrites aux opérations du FSE. Ce point a déjà été soulevé par la Cour(30) et souligné également par la Commission(31). Cette dernière a aussi fait observer ultérieurement(32) que les activités du FSE décrites dans les PAN étaient indépendantes de la stratégie pour l'emploi et qu'il n'était donc pas toujours facile de préciser la véritable contribution novatrice du FSE.

35. En ce qui concerne les informations relatives aux progrès réalisés en matière d'emploi local, la Cour a constaté que:

a) dans la grande majorité des cas(33), il existe peu d'indications de la participation d'acteurs locaux dans le processus d'élaboration des PAN(34). Lorsque des plans régionaux existaient, ceux-ci ne constituaient pas toujours une véritable "approche fondée sur les besoins locaux" de la planification, dans la mesure où les plans régionaux n'alimentaient pas l'élaboration des PAN, mais existaient de manière indépendante;

b) seul un tiers des États membres(35) a fait état d'initiatives visant les nouveaux gisements d'emplois locaux;

c) l'interprétation de la notion "d'économie sociale" a connu de grandes variations entre les différents États membres(36).

d) Il existe toujours un déficit considérable de coordination et de synergie entre le FSE et le FEDER dans les documents de planification stratégique, comme la Cour(37) l'observait déjà en 2001. Cette coordination et cette synergie sont importantes dans la mesure où les Fonds structurels soutiennent différents types d'activités: infrastructures et mise en place de partenariats, dans le cas du FEDER, et soutien à la formation, dans le cas du FSE;

e) en ce qui concerne les pactes territoriaux pour l'emploi, un manque de coordination entre les services de la Commission a été constaté, ainsi qu'une insuffisance de suivi de leur part. Alors que la DG Politique régionale assumait un rôle de chef de file, une seule réunion de coordination s'est tenue entre les services en 2001. La DG Emploi et affaires sociales ne disposait que d'informations de suivi limitées concernant les PTE.

Meilleure évaluation des actions locales

36. La Commission a réalisé un grand nombre d'études dans le domaine de l'emploi local durant la période 1996-2001. Les résultats de ces études et de ces évaluations, principalement dans le domaine des actions innovatrices visées à l'article 6, indiquent que les impacts ont été positifs, tant au plan qualitatif que quantitatif, en fonction du type d'actions et de l'étendue du territoire.

37. Les progrès les plus notables dans le domaine de la création d'emploi local correspondent principalement à des actions soutenues par le FEDER. Cela s'explique par le fait que le FSE a eu en général pour fonction essentielle de soutenir les mesures nationales visant à équilibrer l'offre et la demande de travail et de recyclage professionnel, plutôt que de poursuivre des objectifs thématiques.

38. Alors que certains États membres (par exemple, les Pays-Bas et la Finlande) ont une longue tradition d'actions locales pour l'emploi, dans d'autres (par exemple, la France et l'Espagne), cette approche est relativement nouvelle et n'a été intégrée que récemment dans les PAN. On peut donc considérer que certains projets à caractère local rencontrés dans les programmes opérationnels sont des actions locales pour l'emploi par hasard et non par dessein, dans la mesure où ils ne découlent pas d'une structure visible et systématique, s'appuyant sur une "approche fondée sur les besoins locaux" et sur un partenariat local institutionnalisé.

39. Il existe néanmoins un intérêt accru de la plupart des États membres pour la dimension régionale de leurs politiques et de leurs stratégies en matière d'emploi. Ainsi, certains programmes nationaux ont été conçus d'une manière plus souple, de manière à permettre la prise en compte des spécificités régionales, et quelques régions ont développé leurs propres programmes pour compléter certaines volets des programmes nationaux. Dans le cadre de l'objectif n°3 au Royaume-Uni, chaque région possédait un plan d'action régional reposant sur la priorité du PAN jugée la plus pertinente pour la région en question.

40. Toutefois, comme le montrent les évaluations de projets pilotes et de pactes pour l'emploi, l'une des difficultés en matière d'évaluation de l'impact réside dans l'imputabilité des fonds qui ont permis les créations d'emplois. Ces fonds doivent en effet être ventilés entre les différents partenariats qui ont mis en oeuvre les actions: le programme national de création d'emplois, le programme régional qui a financé le projet et le service public local de l'emploi qui a soutenu la création de la société ou de l'association. Il n'existe guère de données empiriques attestant l'effet de déplacement des actions locales créatrices d'emploi, et indiquant si cette incidence s'est traduite par une véritable valeur ajoutée économique, en particulier, dans le secteur public.

41. Cependant, la Cour a observé que, en vertu des orientations de la Commission pour les actions innovatrices de 2001(38), la recherche est encouragée en vue de favoriser les méthodes d'étalonnage des performances des stratégies locales pour l'emploi et de développer des outils méthodologiques permettant d'évaluer les performances en matière de développement local. Toutefois, le travail de développement en vue de l'élaboration d'indicateurs de l'incidence sur l'emploi dans le secteur de l'économie sociale est difficile en raison du manque de statistiques pertinentes dans la majorité des États membres.

42. Bien que des évaluations aient été réalisées dans certains domaines spécifiques de l'emploi local, il n'existe pas de vue d'ensemble claire ni d'inventaire de l'état actuel de la situation dans les États membres, permettant de mettre en perspective les objectifs définis et l'état d'avancement de leur mise en oeuvre. Il n'existe pas non plus de données sur le niveau des dépenses communautaires consacrées à l'emploi local dans les États membres.

NÉCESSITÉ D'UNE AMÉLIORATION DE LA GESTION DES PROJETS PAR LA COMMISSION

43. La Commission gère directement une série d'actions locales pour l'emploi, essentiellement par le biais des actions innovatrices au titre de l'article 6 du règlement (CE) n° 1784/1999(39), ainsi que des "actions préparatoires en faveur de l'engagement local pour l'emploi".

44. L'audit de la Cour a visé à déterminer dans quelle mesure la Commission avait veillé à ce que les crédits ne soient attribués qu'à des projets remplissant les obligations juridiques, financières et réglementaires prévues par les régimes de subvention, et présentant un bon rapport coût/avantages.

Renforcement indispensable des contrôles financiers des projets innovateurs

45. Durant la période 1994-1998, la Commission a financé 201 actions innovatrices au titre de l'article 6, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) n° 1784/1999, pour un montant total moyen de 20,7 millions d'euros par an, avec une subvention moyenne par projet de 55,5 % du coût total (tableau 2). La Cour a relevé que le taux de subvention avait augmenté sensiblement (de 50 % à 83 %) entre 1997 et 1998.

Tableau 2

Projets au titre de l'article 6 financés de 1994 à 1998

>TABLE>

Source:

Cour des comptes.

46. La Cour a sélectionné et examiné 13 actions approuvées durant la période 1996-1997 et achevées durant la période 1999-2000, afin de déterminer comment elles ont été gérées et quelle a été leur contribution au développement d'approches nouvelles et innovatrices.

47. La Cour a observé que:

a) Le contrôle et le suivi par la Commission de 6 des 13 projets ont connu des retards significatifs. Dans le cas d'un projet(40) auquel 282000 euros avaient été accordés, une procédure de recouvrement n'a été engagée que près de deux ans après la date à laquelle le rapport final afférent au projet aurait dû être soumis;

b) Les évaluations ex ante des projets n'expliquaient pas toujours la raison du taux de subvention accordé, comme dans le cas d'un projet(41) visant à améliorer la coordination et l'échange d'expériences, qui a reçu une subvention d'un million d'euros, représentant 100 % du coût total du projet;

c) Dans 6 des 13 cas examinés, les promoteurs du projet ont bénéficié, après l'échéance du contrat, d'un délai de six mois pour achever les dépenses, et d'une année pour soumettre à la Commission leur rapport et leur demande de paiement finals. Ce délai supplémentaire a rendu plus difficiles l'évaluation et l'utilisation des résultats par la Commission dans un laps de temps raisonnable après l'achèvement effectif des projets.

48. En outre, seuls 34 des 201 projets approuvés au titre de l'article 6 ont été contrôlés par la Commission durant la période 1994-2001, ce qui, dans ce domaine à haut risque des contrats de gré à gré, réduit la probabilité de détecter des dépenses inéligibles ou irrégulières. L'analyse par la Cour d'un échantillon de rapports d'audit a montré que les auditeurs de la Commission avaient relevé dans la grande majorité des cas des insuffisances graves et des erreurs importantes, nécessitant de nombreuses opérations de recouvrement de montants indûment versés. À la lumière de ces résultats, une stratégie de contrôle plus active aurait été justifiée dans ce domaine.

Nécessité de mieux cibler les actions préparatoires

49. La Cour a également examiné 37 projets représentant un montant total de 5,6 millions d'euros, dans le cadre de la mesure "Actions préparatoires en faveur de l'engagement local pour l'emploi"(42) de la Commission pour l'exercice 2000. Cette mesure pilote, qui a pris effet le 1er janvier 2000, avait pour objectif le soutien des acteurs locaux dans la réalisation de plans locaux en matière d'emploi basés sur les lignes directrices pour l'emploi. Un examen de l'exécution financière du budget des exercices 2000 et 2001(43) (tableau 3), a montré qu'en ce qui concerne les engagements, le taux de consommation des crédits était faible en 2000 (46,6 %). En matière de paiements, seul 1,6 % des crédits disponibles en 2000 avait été utilisé, le reste ayant été annulé. Si, en 2001, 99,8 % des fonds ont été engagés, 96,3 % d'entre eux l'ont été aux mois de novembre et décembre. En fait, en dépit de l'introduction de cette nouvelle mesure, le financement global en faveur des actions innovatrices a baissé au cours de la période 1998-2001(44).

Tableau 3

Ligne budgétaire B5-5 0 3: actions préparatoires en faveur de l'engagement local pour l'emploi

>TABLE>

Source:

Cour des comptes.

50. La faiblesse du taux d'exécution budgétaire en 2000 est due en partie au fait que tous les crédits devaient être engagés et dépensés avant la fin de 2001. Par conséquent, la durée maximale des projets était limitée à neuf mois, avec un délai de présentation des candidatures réduit à sept semaines. Cette restriction a découragé de nombreux candidats potentiels, en particulier dans le domaine de l'économie sociale. En outre, en 2000, on a enregistré peu de projets pour lesquels le montant maximal de cofinancement disponible était demandé.

51. Les faiblesses suivantes ont été relevées dans la gestion opérationnelle de la mesure:

a) de nombreux projets portaient sur les mêmes thématiques que les actions innovatrices existantes, visées à l'article 6, et que les projets pilotes financés dans le cadre du "roisième système" et du "Marché de l'emploi"(45);

b) dix-sept conventions de subvention des projets (représentant un montant de 2600000 euros, soit 46 % de la totalité des engagements) n'ont été approuvées par la Commission que le 30 décembre 2000 pour des actions commençant à cette même date et s'achevant le 30 septembre 2001. Comme ces conventions n'ont été signées par les bénéficiaires qu'en janvier 2001, les dépenses avaient dû être imputées sur le budget 2001. Par ailleurs, certaines conventions de subvention pour des conférences ont été approuvées par la Commission après la tenue des conférences(46) en question.

52. En dépit des faiblesses exposées ci-dessus et du fait qu'il s'agit d'un domaine innovateur où, par nature, le risque est plus élevé que la normale, aucune des actions préparatoires n'a été contrôlée par la Commission ni en 2000 ni en 2001.

OBSTACLES AU DÉVELOPPEMENT D'ACTIONS LOCALES

53. La Cour a examiné la mise en oeuvre de diverses actions locales pour l'emploi dans les États membres, en l'occurrence, des pactes territoriaux pour l'emploi, des organismes bénéficiaires de subvention globale, ainsi que le rôle des secteurs associatif et privé dans la promotion de l'emploi local, en vue d'évaluer les obstacles à l'obtention de résultats efficients et efficaces dans ce domaine.

Manque de soutien pour le suivi des pactes territoriaux pour l'emploi

54. La Cour a contrôlé sur place trois pactes territoriaux pour l'emploi (PTE)(47), dont le but était de coordonner les actions locales en matière d'emploi et de diffuser les bonnes pratiques à travers une "approche fondée sur les besoins locaux" du développement local. Dans le cas du pacte du Royaume-Uni, il a été constaté que:

a) il n'existait pas de document stratégique commun et global dont tous les partenaires du pacte étaient signataires;

b) le conseil regroupant les principaux représentants des partenaires du PTE ne s'est jamais réuni. Il a été remplacé par une équipe de direction composée uniquement de représentants de l'autorité locale et du coordinateur du pacte, ce qui a réduit la représentativité locale du projet;

c) le PTE n'est pas parvenu à établir un lien avec les programmes opérationnels. C'est pourquoi, après avoir utilisé son financement initial pour réaliser des études préliminaires, il n'a pu obtenir le financement de projets auprès de ces programmes. Le PTE n'a donc pas tiré le meilleur bénéfice de ces études. En outre, l'objectif de 30000 emplois créés, qui avait été approuvé par la Commission, n'était pas réaliste, ce qui n'est pas surprenant au regard de la nature du pacte et des crédits limités qui lui ont été accordés (200000 euros).

55. Conformément à son intention(48) de faire passer les actions locales de développement du stade d'initiatives individuelles à une forme de soutien plus stratégique, la Commission a incité les États membres à poursuivre le financement de pactes territoriaux pour l'emploi existants et à soutenir de nouveaux pactes dans le cadre des programmes opérationnels [point 54 c)]. Toutefois, dans certains États membres(49), la poursuite du financement des PTE a souffert d'un manque de soutien de la part des administrations nationales.

Retards dans l'utilisation des subventions globales par les États membres

56. L'introduction des mécanismes de subventions globales en vue de la gestion des petites subventions (point 26) dans le cadre de la période de programmation du FSE 2000-2006, a provoqué des retards significatifs dans l'exécution des mesures relatives aux actions locales pour l'emploi. Ces retards s'expliquent par la nécessité d'obtenir l'approbation d'autorités de gestion à différents niveaux et de conclure des conventions juridiques avec elles, ainsi que par la difficulté de désigner des organismes intermédiaires expérimentés. Dans deux cas(50), des retards beaucoup plus importants (15 à 18 mois) que pour d'autres mesures des programmes ont été enregistrés.

57. De la même manière, dans le cas du programme "objectif n°3" pour la France, l'obligation d'attendre l'adoption formelle des programmes opérationnels par la Commission pour désigner les intermédiaires chargés de répartir les subventions globales a repoussé à novembre 2000 le lancement de la procédure de sélection des intermédiaires.

58. Dans certains cas également, la possibilité de recours aux subventions globales était légalement restreinte. En Autriche, le recours aux subventions globales a été reporté, et, en Finlande, la législation nationale interdisait aux organes de l'État de déléguer leurs fonctions de gestion financière à des organisations non gouvernementales.

Obstacles à la participation du secteur associatif aux programmes du FSE

59. Le "troisième système", qui fait référence à l'activité des coopératives, des mutuelles et des associations, est une approche du développement économique local qui regroupe plusieurs filières de développement dans les communautés locales. La valeur ajoutée potentielle de ces actions tient à leur capacité de combiner des buts économiques et sociaux, en mettant en concordance les besoins locaux avec les ressources locales.

60. Plusieurs obstacles ont entravé la participation des associations bénévoles dans ce secteur. En premier lieu, le temps consacré gratuitement par les bénévoles aux activités de ces associations constitue un apport important aux projets réalisés dans le cadre du FSE(51). Cependant, si le programme prévoit uniquement un financement par les autorités publiques et par le FSE, cet apport réduit la contribution publique au programme et, de ce fait, le taux de financement correspondant. C'est le cas même si les associations bénévoles sont des organisations sans but lucratif financées par le secteur public ou par des organismes philanthropiques. Cette situation limite donc l'intérêt d'une participation à ces actions pour les petits groupes de bénévoles.

61. En second lieu, les secteurs bénévole et associatif ont besoin du versement d'acomptes(52) pour être en mesure d'assumer leurs fonctions. Cela n'a pas toujours été possible(53), en raison de réglementations nationales interdisant le versement d'acomptes aux bénéficiaires finals. Cette restriction, combinée au manque de ressources propres de ces associations, a ainsi conduit dans le cas de l'Espagne à une absence totale d'actions en 2000 et pendant une partie de 2001.

Manque de financement privé pour les actions locales

62. Un autre obstacle au développement d'un emploi local efficient était le manque de financement privé de ces actions. Nombre d'organisations non gouvernementales et d'intermédiaires n'ont pas mandat pour chercher un financement commercial. Cette situation renforce parfois l'exclusion du secteur associatif et des entreprises privées du développement de l'emploi local. Dans le cadre d'un grand projet financé par la Commission, intitulé "Capital local à finalité sociale"(54), la Cour a observé que les structures intermédiaires participantes étaient limitées à des associations sans but lucratif et à des consortiums.

63. En outre, étant donné le caractère presque exclusivement public des partenariats et le fait que les autres interventions innovatrices visent, elles aussi, au premier chef les autorités locales et le secteur des ONG, un risque existe que la capacité participative du secteur privé dans ce domaine ne soit pas développée de manière équivalente, limitant ainsi le renforcement des capacités des acteurs locaux. En outre, le sentiment que le secteur public bénéficie d'un avantage compétitif en matière de crédits du FSE, contribue, lui aussi, à limiter les progrès dans ce domaine.

64. En matière d'amélioration de l'accès au processus de prise de décision à l'échelon local, qui est l'un des principaux objectifs de la politique communautaire dans ce domaine, un changement fondamental ne pourra intervenir uniquement en légiférant. Il faudra une stratégie définie et concertée, prévoyant des orientations en matière de méthodologies, la mise en réseau d'associations, mais surtout un accord politique en faveur de ce changement de la part des États membres.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

65. Bien que le traité CE ait défini une politique européenne globale en matière d'emploi, il n'existe pas de politique claire et globale, à l'échelle de la Communauté, en matière de création d'emploi local. La Commission a certes réalisé des progrès dans le domaine de l'élaboration de la politique et de la diffusion des meilleures pratiques. Cependant, en raison de la pauvreté des données empiriques disponibles concernant les créations d'emplois dans ce domaine, toute nouvelle politique devra reposer sur une analyse qui se concentre sur l'amélioration de l'efficacité des interventions sur le marché du travail en termes de création d'emplois (points 10 à 15).

66. Alors que la stratégie européenne pour l'emploi et les règlements établissant la programmation 2000-2006 ont apporté une reconnaissance et un cadre juridique pour de tels développements dans les États membres, la politique de la Communauté dans le domaine des actions locales pour l'emploi s'est développée de manière décousue, manquant de structure et de cohérence. Ce domaine d'intervention étant déjà complexe, le choix de l'approche large actuelle est une source potentielle de confusion et de dilution des efforts et de l'impact des actions entreprises (points 16 à 21).

67. Les informations permettant de suivre et d'évaluer les progrès en matière d'emploi local par le biais de la SEE et du concours du FSE sont insuffisantes (points 22 à 42).

68. Des faiblesses affectent également la gestion par la Commission du financement direct des actions innovatrices en matière d'emploi local (points 43 à 52).

69. Bien que des progrès aient été réalisés dans le domaine de l'emploi local dans de nombreux États membres, des obstacles à la pleine participation des secteurs associatif et privé aux actions locales pour l'emploi demeurent (points 53 à 64).

70. Des difficultés sont également apparues dans la mise en place des structures de gestion décentralisées dans certains États membres. Elles sont la conséquence d'un conflit entre les modalités d'application des nouveaux règlements financiers et les dispositifs juridiques et administratifs existants des États membres (points 25 à 29 et 56 à 58).

71. En termes politiques et juridiques, la stratégie européenne pour l'emploi consiste à coordonner des stratégies nationales dont la réalisation et l'efficacité relèvent au premier chef de la responsabilité des États membres. Le rôle difficile et à la fois capital de la Commission est de faciliter et de soutenir cet élément "coordination". Pour qu'elle puisse s'acquitter de sa mission en matière d'orientation des politiques nationales de l'emploi, il est essentiel que les États membres fournissent des informations pertinentes et que la Commission les collecte, les traite et les diffuse. Ceci vaut en particulier dans le domaine des actions locales pour l'emploi, pour lequel il existe une base juridique spécifique dans le cadre de la réglementation FSE.

72. La Cour recommande que:

a) une évaluation complète de la valeur ajoutée potentielle de la politique d'emploi local soit entreprise à tous les niveaux de sa mise en oeuvre(55);

b) la Commission donne des orientations plus précises aux États membres concernant l'emploi local dans le cadre des programmes du FSE;

c) la Commission insiste sur le fait que, dans le cadre de la SEE, les États membres communiquent davantage d'informations en matière d'actions locales pour l'emploi;

d) les actions gérées par la Commission dans le domaine des actions innovatrices soient rationalisées, et que les procédures de gestion financière soient renforcées afin de garantir la régularité et le bon rapport coût/efficacité des interventions;

e) même si l'efficacité de la stratégie globale en matière d'emploi local relève au premier chef de la responsabilité des États membres, la Commission veille à disposer d'informations de gestion exactes afin de jouer son rôle de soutien et de coordination.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 17 et 18 juillet 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) SEC(1996) 2061 de novembre 1996: "Premier rapport sur les initiatives locales de développement et d'emploi"; SEC(1998) 25 "Deuxième rapport sur les initiatives locales de développement et d'emploi"; COM(1995) 273 "Une stratégie européenne d'encouragement aux initiatives locales de développement et d'emploi".

(2) Article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1784/1999 du Parlement et du Conseil (JO L 213 du 13.8.1999).

(3) Dernière édition: lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2002 (JO L 60 du 1.3.2002, p. 66).

(4) Conformément à l'article 22, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999), ainsi qu'à l'article 6 du règlement (CE) n° 1784/1999 du Parlement et du Conseil (JO L 213 du 13.8.1999), le Fonds social européen (2000-2006) peut financer des actions innovatrices telles que des études.

(5) Ligne budgétaire B5-5 0 1 de l'exercice 2000.

(6) Communication de la Commission "Agir au niveau local pour l'emploi - Donner une dimension locale à la stratégie européenne pour l'emploi" [COM(2000) 196 final du 7 avril 2000].

(7) Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne [COM(2001) 428 final du 25 juillet 2001].

(8) La SEE repose sur quatre piliers et 19 lignes directrices européennes pour l'emploi:

Pilier 1: améliorer la capacité d'insertion professionnelle,

Pilier 2: développer l'esprit d'entreprise et la création d'emploi,

Pilier 3: encourager la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs,

Pilier 4: renforcer les politiques d'égalité des chances.

(9) Décision 2001/63/CE du Conseildu 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001. Elle a été confirmée dans la proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2002 [COM(2001) 511 final du 12 septembre 2001].

(10) Les plans d'action nationaux sont élaborés par chaque État membre afin de mettre en oeuvre les lignes directrices pour l'emploi qui sont adoptées par le Conseil.

(11) L'article 2, paragraphe 2, point a), stipule que "dans le cadre des domaines (...), le Fonds prend en considération la promotion d'initiatives locales en matière d'emploi, notamment les initiatives visant à promouvoir l'emploi local et les pactes territoriaux pour l'emploi (...)".

L'article 3, paragraphe 1, point d), fait référence au développement de nouveaux gisements d'emplois, y compris dans le secteur de l'économie sociale (Troisième secteur).

L'article 4, paragraphe 2, prévoit qu'un montant raisonnable des crédits du Fonds alloués à l'intervention au titre des objectifs n° 1 et n° 3 est mis à disposition sous la forme de petites subventions, assorties de modalités spéciales d'accès pour les organisations non gouvernementales et les partenariats locaux.

(12) Communication de la Commission "Agir au niveau local pour l'emploi - Donner une dimension locale à la stratégie européenne pour l'emploi" [COM(2000) 196 final du 7 avril 2000].

(13) Document de service interne EMCO/07/01 ayant servi de base à la communication de la Commission "Renforcer la dimension locale de la stratégie européenne pour l'emploi" [COM(2001) 629 final du 6 novembre 2001].

(14) Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale [COM(2001) 24 final du 31 janvier 2001].

(15) Les avantages directs sont quantifiables. Il s'agit, par exemple de créations d'emplois ou de personnes formées. Les avantages liés à la démarche sont qualitatifs. Ils comprennent la création de partenariats et d'intermédiaires réunissant les différents acteurs locaux. Les deux catégories d'avantages figurent souvent dans les objectifs déclarés des interventions des Fonds structurels dans les programmes opérationnels.

(16) Communication de la Commission - Les fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion - Orientations pour les programmes de la période 2000-2006 - Économie sociale: des services créateurs d'emplois - COM(1999) 344 final (JO C 267 du 22.9.1999, p. 13).

(17) Partie 1, section II "Entreprises compétitives pour assurer la création d'emplois"; partie 2: "La stratégie européenne pour l'emploi", en particulier, le renforcement de la contribution du Fonds social européen aux pactes territoriaux dans les zones éligibles à l'objectif n°3 et l'évaluation locale ou régionale des besoins résultant d'une programmation de la base vers le sommet et de l'intégration du FSE dans les activités soutenues par d'autres fonds.

(18) "ESF 2000: Questions and Answers".

(19) Alors que le règlement et les lignes directrices officielles demandaient uniquement que les programmes présentent un résumé des mesures envisagées, cette note explicative complémentaire exigeait que les programmes fournissent beaucoup plus de détails.

(20) Article 4.

(21) Articles 9, sous i), et 27 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999).

(22) Allemagne et Autriche.

(23) Règlement (CE) n° 438/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 63 du 3.2.2001, p. 21). Ce règlement exige une séparation claire des fonctions entre les autorités de gestion et celles chargées du paiement, ainsi qu'un contrôle indépendant portant sur 5 % au moins des dépenses éligibles, sur la base d'un échantillon représentatif des opérations approuvées.

(24) "Vade-mecum des subventions de la Commission", dispositions financières, point 11.3 (DG Budget, 15 juillet 1999).

(25) DOCUP du programme objectif n°3 pour la région du Yorkshire and the Humber au Royaume-Uni et du programme objectif n°3 pour la France.

(26) L'intermédiaire choisi pour le DOCUP du programme objectif n°3 pour l'Allemagne (niveau fédéral).

(27) Article 128 du traité.

(28) Le rapport conjoint sur l'emploi est élaboré par le Conseil et la Commission à l'intention du Conseil européen.

(29) Connaissance du PAN à l'échelon local; participation locale à l'élaboration du PAN; nouveaux gisements d'emploi; économie sociale; partenariats locaux; services publics de l'emploi et participation des partenaires sociaux.

(30) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999, point 3.134.

(31) Communication de la Commission au Conseil européen de Cardiff en 1998.

(32) Document des services de la Commission [SEC(2001) 1398 du 16 novembre 2001] sur l'évaluation de la mise en oeuvre des lignes directrices en matière d'emploi pour 2001 (document des services de la Commission accompagnant le rapport conjoint sur l'emploi - Rapport conjoint sur l'emploi [COM(2001) 438 final du 12 septembre 2001].

(33) À l'exception de deux États membres (France et Pays-Bas en 2000).

(34) Comme le confirmaient les rapports conjoints sur l'emploi 2000 (point 4.4) et 2001 (point 3.3).

(35) Belgique, Espagne, France, Pays-Bas et Portugal dans les PAN 2000.

(36) Rapport conjoint sur l'emploi 2001, point 3.3.

(37) Le rapport spécial de la Cour n° 12/2001, point 17, relatif à certaines interventions structurelles en faveur de l'emploi, en particulier à l'impact sur l'emploi des aides du FEDER et aux mesures du FSE contre le chômage de longue durée, relevait le fait que les lignes directrices pour l'emploi, les PAN et le rapport conjoint pour l'emploi ne mentionnaient pas de manière explicite le Fonds européen de développement régional (FEDER), alors que son impact sur l'emploi était considérable (JO C 334 du 28.11.2001).

(38) Communication de la Commission sur la mise en oeuvre des actions innovatrices au titre de l'article 6 du règlement relatif au Fonds social européen pour la période de programmation 2000-2006 [COM(2000) 894 du 12 janvier 2001].

(39) Projets pilotes et de démonstration, et échanges d'expérience, soumis à un plafond de 0,4 % de l'intervention annuelle du FSE.

(40) Projet n° 970751 ATO.

(41) Projet n° 960019B 0.

(42) Ligne budgétaire B5-5 0 3 - 12 millions d'euros en 2000.

(43) Données au 31 décembre 2001.

(44) Les engagements sont passés de 53 millions d'euros en 1998 à 47 millions d'euros en 2001, tandis que les paiements passaient de 39 millions d'euros en 1998 à 23 millions d'euros en 2001.

(45) Ligne budgétaire B5-5 0 2.

(46) Ainsi, dans le cas du conseil municipal de Glasgow, la convention de subvention a été signée deux mois après la conférence.

(47) PTE de trois villes au Royaume-Uni; le PTE de Tampere en Finlande et le PTE de Catalogne dans le cadre de l'objectif n°2.

(48) Communication de la Commission sur la mise en oeuvre des actions innovatrices au titre de l'article 6 du règlement relatif au Fonds social européen pour la période de programmation 2000-2006 [COM(2000) 894 du 12 janvier 2001].

(49) Le Royaume-Uni (le DOCUP du programme 2000-2006 au titre de l'objectif n°2 pour les East Midlands ne prévoit pas de dotations pour les PTE) et la Finlande (le rapport de l'OCDE indiquait que plusieurs partenariats fortement dépendants du financement national cesseraient d'exister sous leur forme actuelle suite à l'arrêt du soutien).

(50) Espagne (PO objectif n°3), ainsi que le pacte territorial pour l'emploi de Catalogne dans le cadre de l'objectif n°2.

(51) DOCUP des objectifs n°1, n°2 et n°3 pour la région du Yorkshire and the Humber, au Royaume-Uni, PO de l'objectif n°3 pour l'Espagne.

(52) Par exemple, concernant le projet de plan objectif 2 2000-2006 pour la région du Yorkshire and the Humber, au Royaume-Uni, la Commission a indiqué qu'un tel mécanisme de financement était nécessaire pour permettre aux secteurs d'assumer leurs fonctions. L'interprétation que la Commission fait de l'article 32, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999), vient également à l'appui de cette position.

(53) Par exemple, au Royaume-Uni, il existait une décision du gouvernement central s'appliquant aux instances régionales et interdisant le versement d'acomptes, et dans les DOCUP pour les programmes objectif n°3 pour l'Allemagne (Bavière) et pour l'Espagne, le versement d'acomptes à des bénéficiaires finals de subvention était également interdit.

(54) Le capital local à finalité sociale est défini par la Commission dans le document "Évaluation de l'action pilote 'Capital local à finalité sociale'" (contrat VC/2000/0220) comme un soutien fourni par un organisme intermédiaire, agissant au niveau régional ou local, en faveur de personnes qui mettent en commun leurs moyens en vue de réaliser des microprojets qui favorisent l'emploi et la cohésion sociale. Le principe directeur est de mobiliser le potentiel indigène pour trouver des réponses locales à des besoins locaux (évaluation de l'action pilote "capital local à finalité sociale" - article 6 du FSE, contrat VC/2000/0220).

(55) Livre blanc consacré à la croissance, la compétitivité et l'emploi, publié par la Commission en 1993, chapitre 8, point 8.2.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

I et II. La Commission s'efforce de promouvoir un cadre plus favorable pour l'emploi local dans les différentes composantes de cette politique, se fondant sur l'hypothèse que l'efficacité de l'élaboration et de la mise en oeeuvre de la politique peut être améliorée en élargissant la base des personnes et des institutions associées. La Commission doit tenir compte des principes de proportionnalité et de subsidiarité, ainsi que de la méthode ouverte de coordination établie à Lisbonne, qui présentent une importance particulière dans le domaine du développement local, notamment en respectant pleinement les dispositions nationales administratives et constitutionnelles des États membres.

IV. La Commission, tout en reconnaissant naturellement la nécessité d'améliorer la formulation de la politique communautaire, souhaite souligner les points suivants:

a) en raison de la grande diversité des activités, et surtout des situations, entre les États membres (taille, compétence, ressources du niveau infra-régional), une définition unique, au niveau communautaire, d'une politique ou action en faveur de l'emploi local ne serait pas fonctionnelle, ni souhaitable, et n'entrerait pas dans le champ d'application du règlement FSE ou de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE);

b) la Commission fournit des orientations politiques et encourage les échanges d'expériences par des mesures innovatrices et préparatoires, y compris pour les acteurs locaux eux-mêmes, comme le montre sa communication de novembre 2001(1).

V. Les informations destinées au suivi et à l'évaluation de la politique sont, de façon générale, utiles. Toutefois, différentes exigences et responsabilités se manifestent dans les composantes de la politique de l'emploi local. À cet égard:

a) il est normal que les États membres ne fournissent pas d'informations spécifiques sur les actions locales pour l'emploi en tant que telles dans leurs programmes opérationnels, étant donné la nature et les objectifs de ces programmes dans le cadre du règlement FSE;

b) la Commission considère que les informations en matière d'emploi local fournies par les États membres dans leurs plans d'action nationaux (PAN) permettent une évaluation des tendances fondamentales relatives à la dimension territoriale de la stratégie européenne pour l'emploi. Toutefois, la Commission continuera bien entendu à plaider pour le développement de la dimension locale de la SEE.

VI. a) et b) En ce qui concerne les projets directement gérés, la Commission rappelle que les demandes officielles de financement de l'Union européenne sont parvenues à la Commission bien avant le début des projets, que les engagements comptables ont été validés avant le lancement des actions et que les conventions de subvention ont été envoyées aux promoteurs en temps utile.

c) La Commission partage l'analyse de la Cour sur le chevauchement entre les actions de l'article 6 et les mesures préparatoires depuis la création de la ligne budgétaire B5-503 en 2000 par l'autorité budgétaire, malgré les réserves de la Commission. Elle s'est toutefois efforcée de mettre en oeuvre ces lignes budgétaires le mieux possible avec les ressources humaines disponibles et de limiter les chevauchements éventuels, notamment par une sélection conjointe des projets, avec la participation de tous les services concernés.

VII. a) et b) En ce qui concerne les petites subventions, les complexités et les restrictions mentionnées par la Cour devraient être traitées individuellement par les États membres et/ou les autorités de gestion concernées. La Commission a plaidé pour une plus grande simplification dans ce domaine, mais elle ne dispose d'aucune autorité sur les mécanismes nationaux ou les modalités administratives.

c) Quant au fait que certaines actions locales pour l'emploi étaient limitées à des organisations sans but lucratif, la Commission souligne que les actions locales pour l'emploi ne sauraient s'adresser à tous les acteurs en permanence. Les organisations sans but lucratif constituent une priorité légitime et un groupe cible pour le développement local de l'emploi.

VIII. À l'égard des recommandations de la Cour, la Commission souhaite faire observer ce qui suit.

a) Une évaluation thématique du développement local a été annoncée par la Commission dans sa communication de novembre 2001 et elle est en cours. Toutefois, si la Commission reconnaît la nécessité d'évaluer la valeur ajoutée et l'efficacité des mesures du marché du travail, elle estime qu'une analyse approfondie des interventions sur le marché du travail constituerait une méthode un peu limitée pour évaluer les résultats de la politique de l'emploi local.

b) La Commission considère que les obligations imposées en matière de rapports aux États membres par les règlements du FSE et des fonds structurels sont généralement adéquates, étant donné qu'elles doivent être en harmonie avec les principes de partenariat renforcé et de simplification, consacrés par les règlements, et éviter de surcharger les États membres d'obligations supplémentaires.

c) La Commission considère que les informations sur l'emploi local fournies par les États membres dans leurs plans d'action nationaux (PAN) permettent une évaluation des tendances fondamentales relatives à la dimension territoriale de la stratégie européenne pour l'emploi. La Commission continuera à plaider pour le développement de la dimension locale de la SEE.

d) La Commission est d'accord avec la recommandation générale de la Cour de rationaliser le soutien budgétaire et d'améliorer les procédures de gestion financière.

e) La Commission continuera à remplir sa fonction de facilitation et de coordination, tout en respectant les principes de proportionnalité et de subsidiarité, qui sont particulièrement importants dans le domaine des actions locales pour l'emploi.

INTRODUCTION

1. Les actions locales pour l'emploi se sont développées pendant des décennies dans les États membres. Depuis le livre blanc de 1993, la Commission s'efforce de fournir un cadre plus favorable pour l'action locale, se fondant sur l'hypothèse que l'efficacité de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique peut être améliorée en élargissant la base des personnes et des institutions associées. Toutefois, les progrès dans la politique menée reposent essentiellement sur des décisions prises dans les États membres.

2. Dans la stratégie européenne pour l'emploi (SEE), la ligne directrice 11 indique notamment que les États membres - par opposition à la Commission ou aux acteurs locaux eux-mêmes - "tiendront compte, le cas échéant, de la dimension du développement régional dans leur politique globale en matière d'emploi" et "encourageront les autorités locales et régionales à définir des stratégies pour l'emploi". Toutefois, les lignes directrices ne comprennent aucune action locale pour l'emploi qui doive être entreprise ou gérée par la Commission.

3. Le règlement du Fonds social européen (FSE) prévoit que, dans ses cinq domaines politiques, le Fonds "prend en considération", entre autres, "la promotion d'initiatives locales en matière d'emploi" (article 2, paragraphe 2).

4. Les politiques et actions en faveur de l'emploi local couvrent un très large éventail et de nombreux types d'actions, pour la plupart incluses dans les programmes FSE et gérées par les États membres. Ainsi, une grande partie des fonds consacrés aux cinq domaines politiques du FSE, tels que la formation tout au long de la vie ou l'égalité des chances, ont un impact direct ou indirect sur la création d'emplois au niveau local. Par conséquent, il serait impossible de quantifier ou d'inclure les activités de ce vaste domaine dans un cadre communautaire clair couvrant tous les niveaux d'action.

OBJECTIFS ET ÉTENDUE DE L'AUDIT

6. Les actions locales pour l'emploi et l'ensemble de circonstances économiques, politiques et administratives au sein des États membres sont effectivement très vastes et très diverses. Ceci ne permet pas une évaluation du rapport coût/avantages - ou une définition stricte - de toutes les activités en matière d'emploi, en particulier en ce qui concerne les programmes du FSE. La Commission doit également tenir compte du fait que les ressources humaines sont limitées.

9. Les actions locales pour l'emploi comprennent trois composants qui, s'ils ciblent tous l'emploi local, ont des bases juridiques distinctes et des objectifs spécifiques et comportent des exigences et des responsabilités différentes: le processus politique de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE), les exigences juridiques du règlement FSE et les règles opérationnelles concernant les actions innovatrices et préparatoires. Les politiques et actions communautaires doivent nécessairement s'adapter à la nature de chacun de ces trois composants.

NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE DE LA COMMISSION PLUS CLAIRE

10. Les principes de proportionnalité et de subsidiarité du protocole d'Amsterdam, ainsi que la méthode ouverte de coordination établie à Lisbonne présentent une importance particulière dans le domaine du développement local. Comme elle l'a indiqué dans sa communication de novembre 2001, la Commission, lorsqu'elle établit sa politique, ses lignes directrices et ses mesures, tient compte de ces principes, notamment en respectant pleinement les dispositions nationales administratives et constitutionnelles des États membres; la Commission doit aussi, bien entendu, éviter une approche normative vis-à-vis des acteurs nationaux, régionaux et locaux.

14. La capacité de la Commission à veiller ce qu'il soit tenu compte des circonstances régionales et locales, lors de l'élaboration des propositions de politiques et de la mise au point des opérations, est limitée par l'absence d'une base juridique exécutoire et par le règlement FSE lui-même (point 3) - et restreinte essentiellement aux conseils non normatifs, aux orientations et aux actions expérimentales dans le cadre des actions innovatrices et des mesures préparatoires.

15. Les fonds structurels sont des instruments financiers visant à renforcer la cohésion économique et sociale; les règlements en la matière définissent le champ de leur intervention mais non le cadre juridique des politiques nationales et/ou communautaires qu'ils cofinancent. L'article 2 du règlement du FSE définit le champ des activités des États membres visant à développer le marché du travail et les ressources humaines qui sont soutenues et complétées par le FSE. La mise en oeuvre et les règles applicables à ces politiques et opérations relèvent de la seule responsabilité des États membres. L'article 8 du règlement (CE) n° 1260/99 de la Commission renforce cette approche, notamment au paragraphe 1, lorsqu'il prévoit que les actions sont conçues en partenariat "avec les autorités et les organismes désignés par l'État membre dans le cadre des règles nationales et pratiques actuelles".

Le principe de partenariat visé à l'article 8 vise à renforcer le rôle des partenaires régionaux et locaux dans la définition, la gestion, le suivi et l'évaluation des actions cofinancées par les fonds structurels au niveau de l'État membre; il est complété par le principe de subsidiarité, visé au paragraphe 2, qui réduit considérablement le rôle de la Commission dans la mise en oeuvre des actions.

Toutefois, la priorité horizontale de l'emploi local a été prise en compte dans les négociations avec les États membres, et fera l'objet d'une attention particulière de la Commission dans l'évaluation à mi-parcours.

17. Les discussions au sein du comité de l'emploi sur le document des services de la Commission ont montré que les États membres sont fermement opposés à un plan d'action et un calendrier de la Commission pour la préparation de plans d'action locaux. La Commission, afin de respecter les compétences des États membres, a donc revu sa position préliminaire et produit la communication de novembre 2001 sur l'emploi local.

18. Plusieurs autres facteurs limitent la capacité de la Communauté à formuler une politique complète, à l'échelle européenne, de promotion des actions locales pour l'emploi, avec des objectifs, des critères et des résultats mesurables. Tout d'abord, les politiques de l'emploi sont nationales et le degré d'autonomie locale et de décentralisation varie considérablement d'un État membre à l'autre. Ensuite, il appartient essentiellement aux États membres de décider comment tenir compte spécifiquement des circonstances régionales et locales conformément au règlement FSE et à leur dispositions constitutionnelles et administratives. Plus généralement, ce sont les États membres qui sont les mieux placés pour s'adapter à leurs réalités et leurs besoins locaux.

Toutefois, la Commission apporte des orientations politiques et promeut la recherche dans son domaine de compétence - y compris pour les acteurs locaux eux-mêmes, comme indiqué dans la communication de novembre 2001 et noté par la Cour (point 41). Elle tire les enseignements d'actions expérimentales, ainsi que de nombreuses contributions pertinentes autres que les études mentionnées par la Cour au point 18. Par exemple le programme de l'OCDE pour le développement économique et la création d'emplois locaux, dont la Commission est un membre fondateur et actif, depuis son lancement en 1982.

19. En raison de la grande diversité des activités, et avant tout des situations, parmi les États membres (taille, compétence, ressources du niveau infra-régional), une définition communautaire d'une "action locale pour l'emploi" ou d'un territoire ne serait pas fonctionnelle ni souhaitable et n'entrerait pas dans le champ d'application du règlement FSE ni de la SEE. Les termes "action locale pour l'emploi" couvrent des activités radicalement différentes, telles que les mesures innovatrices et les programmes opérationnels du FSE.

20 et 21. L'objectif principal de la communication de la Commission de novembre 2001 était de contribuer à renforcer la dimension locale de la SEE, en analysant les tendances récentes des PAN des États membres, ainsi que les résultats de la consultation des acteurs locaux, en exploitant l'expérience acquise et en faisant un meilleur usage des instruments existants. La communication a également proposé une série d'orientations non normatives pour des stratégies d'emploi local - conformément au principe de subsidiarité - plutôt qu'un plan d'action. Elle a été accueillie favorablement par le Parlement européen, le Comité des régions et le Comité économique et social(2). Les États membres se sont fermement opposés à une approche plus interventionniste de la Commission.

En raison de la nature même des actions locales pour l'emploi, du fait que l'emploi local ne constitue pas l'un des domaines politiques du règlement FSE et du manque de données statistiques signalé par la Cour, les avantages quantifiables directs mentionnés à la note de bas de page du point 21(nombre d'emplois créés, de personnes formées) ne peuvent être déterminés de façon objective - en particulier en ce qui concerne les programmes opérationnels des fonds structurels, qui constituent la majeure partie du financement communautaire au profit de l'emploi local.

MANQUE D'INFORMATIONS PRÉCISES ET D'ACTIONS ADÉQUATES EN MATIÈRE DE GESTION

22. La Commission partage les considérations générales de bonne gestion évoquées par la Cour. Au delà de ces principes généraux, qui par ailleurs s'appliquent à la mise en oeuvre, au suivi et à l'évaluation de toute politique, il importe de souligner que, dans le cas des actions locales, le contenu, les procédures et la responsabilité pour l'application concrète de ces principes varient selon qu'il s'agit de l'une ou l'autre des composantes des actions locales détaillées par la Cour au point 9 du présent rapport.

25. Les mandats de négociation de la Commission avec tous les États membres ont fourni des orientations claires et cohérentes pour cette nouvelle priorité horizontale, qui ont été suivies par la Commission, en respectant le principe de subsidiarité et les termes du règlement sur les fonds structurels.

Les lignes directrices sur l'évaluation ex ante du FSE (30 avril 1999) ont également apporté des orientations politiques étendues, soulignant en particulier la nécessité d'évaluer, pour chaque domaine politique, de quelle façon et par quel type d'activités les priorités horizontales avaient été intégrées. Ces lignes directrices couvrent également l'intégration d'initiatives de création d'emplois locaux et de pactes territoriaux pour l'emploi dans les stratégies nationales et/ou régionales.

En ce qui concerne les lignes directrices politiques transmises aux États membres sur les priorités des fonds structurels, les orientations fournies par la Commission en matière de développement local étaient suffisantes; elles ne doivent pas être excessivement spécifiques. La première note d'orientation mentionnée par la Cour comprenait des lignes directrices politiques nécessairement brèves à l'intention des États membres et concernait l'ensemble des fonds structurels. La seconde note était un document de travail plus détaillé destiné à aider les services de la Commission dans les négociations bilatérales, et ne concernait que le FSE; elle a été transmise aux États membres par souci de transparence.

27. Comme indiqué dans les réponses au rapport annuel 1994, et confirmé par la pratique des dernières années, la Commission s'est efforcée en accord avec les États membres d'améliorer les règles d'application des subventions globales ainsi que d'accroître les mécanismes nécessaires pour garantir un suivi et un contrôle adéquats de ces formes d'intervention.

28. Certains États membres ont rencontré des difficultés dans l'application des dispositions relatives aux petites subventions. Le règlement FSE (article 4, paragraphe 2) dispose que les petites organisations doivent disposer de "modalités spéciales d'accès" aux crédits du FSE, afin de réduire les difficultés qu'elles éprouvent à obtenir des financements du FSE. La participation accrue des petites organisations dépend de la mise en place de ces conditions d'accès simplifiées par les États membres concernés. En outre, le règlement du FSE prévoit une exception aux règles générales de cofinancement, qui permet de faire financer jusqu'à 100 % par le FSE des régimes de petites subventions. Enfin, la Commission a lancé des projets pilotes au titre de l'article 6 FSE, "capital local à finalité sociale", et a régulièrement informé les États membres, par l'intermédiaire du comité du FSE, des progrès réalisés et de l'évaluation des résultats.

29. Les dispositions relatives aux contrats gérés directement par la Commission, figurant dans le "Vade-mecum des subventions de la Commission" mentionné par la Cour (note... de bas de page), sont distinctes des dispositions des fonds structurels relatives aux petites subventions: comme expliqué au point 1.2, le "vade-mecum" s'applique aux subventions non réglementées, c'est-à-dire celles qui relèvent d'un règlement ne comportant pas de dispositions sur les procédures d'attribution/de gestion, ou qui ne relèvent d'aucun règlement spécifique: "Le vade-mecum ne porte pas sur l'assistance financière apportée par l'intermédiaire des États ou des organes qu'ils ont désignés, par exemple au titre de la PAC ou des Fonds structurels." Les dispositions propres des fonds structurels relatives aux petites subventions concernent des crédits gérés par des organismes intermédiaires dans les États membres, selon les procédures nationales.

Quant à la substance, la comparaison entre les deux niveaux de plafonnement ne semble pas entièrement adéquate, dans la mesure où les frais des organismes intermédiaires sont étroitement et directement liés à l'action elle-même. En effet, ces organismes sont également responsables directement de la mise en oeuvre et de la gestion du dispositif (information, animation, appui au montage, instruction, sélection, gestion financière, suivi de la réalisation, contrôle, évaluation, etc.). Le plafond cité de 20 % de frais de mise en oeuvre procède de l'expérimentation relative à l'article 6 du règlement FSE de la période 1994/1999, qui montre l'ampleur des coûts administratifs des organismes intermédiaires.

Dans le cas de l'organisme intermédiaire allemand visé par la Cour, la possibilité d'atteindre 30 % dans des cas justifiés a été acceptée, à la demande du BMA (ministère fédéral de l'emploi), au motif que la coordination de la mesure complexe "capital local à finalité sociale" pour l'ensemble de l'Allemagne pouvait être considérée comme un cas justifié.

30. Les lignes directrices pour l'évaluation ex ante du FSE ont apporté des orientations politiques développées pour l'établissement des programmes; la Commission analysera dans le cadre de l'évaluation à mi-parcours en 2003, comme prévu dans le règlement sur les fonds structurels, la façon dont les États membres ont tenu compte de la priorité horizontale des actions locales pour l'emploi.

31. Les programmes opérationnels des États membres ne sont pas conçus pour inclure des informations spécifiques ou statistiques sur des actions individuelles. Le règlement exige que le FSE tienne compte de l'emploi local mais, comme il ne s'agit pas de l'un des domaines politiques du FSE, ceci n'implique pas de recueillir des informations spécifiques sur l'emploi local en tant que tel. Toutefois, au cours des réunions annuelles avec les autorités de gestion, la Commission souligne systématiquement l'importance d'intégrer dans les programmes opérationnels des informations sur la façon dont les priorités horizontales, y compris l'emploi local, ont été prises en compte par les États membres.

33. Dans l'ensemble, tant la Commission que les États membres ont jugé que les informations fournies dans les PAN permettent une évaluation des tendances de base concernant le développement d'une dimension territoriale de la SEE. La dimension territoriale des lignes directrices a été développée au fil du temps et les États membres et la Commission recherchent donc les pratiques les plus appropriées en matière de rapports dans ce domaine. À cet égard, l'évaluation de l'impact de la SEE lancée par la Commission devrait apporter des informations utiles et des orientations pour l'avenir. La Commission s'efforce d'améliorer la dimension territoriale de la SEE et la connaissance des politiques régionales et locales de l'emploi, à travers le processus des PAN; l'évolution de la ligne directrice sur l'emploi local depuis 1997 montre les progrès réalisés dans ce domaine. Toutefois, l'analyse des PAN ne devrait pas comporter d'informations de gestion détaillées: il s'agit de documents politiques, comptant un maximum de 25 pages au total; en outre, le Conseil européen de Barcelone a récemment souligné la nécessité de simplifier le processus de la SEE et les PAN.

34. Il n'a pas encore été possible de se mettre d'accord sur des objectifs quantifiés concernant l'impact des actions locales pour l'emploi, comme c'est le cas pour d'autre aspects de la SEE. Toutefois, la Commission a récemment lancé une étude pour identifier la portée et les limites d'indicateurs dans le domaine de l'action locale pour l'emploi, dans des documents analytiques plus courts et plus ciblés.

35. a) et b) La Commission a reconnu que les États membres n'indiquent pas dans les PAN dans quelle mesure il existe une approche coordonnée en termes d'interventions Feder-FSE. Toutefois, le potentiel de synergies entre les deux fonds est limité par la nature de leurs interventions respectives.

d) et e) La coordination entre le FSE et le Feder se réalise à plusieurs niveaux pendant la procédure de programmation et le suivi des interventions. La grande majorité des programmes et DOCUP des objectifs n°1 et n°2 concernent au moins les deux Fonds et les services qui les gèrent sont étroitement associés, y compris pour l'évaluation. Le service chef de file consulte systématiquement les services associés lors de la préparation des décisions d'approbation des programmes et des participations aux comités de suivi et aux rencontres annuelles avec les autorités de gestion. Les documents d'orientation, notes informatives et autres documents destinés aux États membres ou aux bénéficiaires sont toujours rédigés en commun par les services concernés. Par ailleurs, chaque pacte territorial pour l'emploi avait un comité de suivi dans lequel les quatre Fonds (éventuellement trois) étaient représentés.

36. La communication de la Commission de 2001 sur le développement local a annoncé une stratégie d'évaluation globale des actions de développement local; elle a été lancée et sera mise en oeuvre cette année. La Commission soutient activement le développement d'instruments méthodologiques. Plusieurs évaluations sont en cours: projets en matière de capital local à finalité sociale, évaluation des mesures préparatoires pour 2000, évaluation des pactes territoriaux pour l'emploi. La Commission a fourni des orientations générales aux promoteurs intéressés et aux autres acteurs, par des activités de sensibilisation et d'autres instruments.

38. Les constatations préliminaires d'une étude de la Commission sur la dimension locale et régionale des PAN pour la période 1998-2001 indiquent que la SEE et les fonds structurels ont renforcé le rôle des acteurs régionaux et locaux dans la promotion de l'emploi. Toutefois, la nécessité d'une approche plus stratégique dans le développement de l'emploi au niveau local semble largement acceptée, ce qui se reflète de plus en plus dans les PAN.

39. La Commission a analysé cet intérêt accru pour la dimension régionale de l'emploi dans les États membres dans son évaluation en cours des PAN et dans sa communication de novembre 2001.

40 et 41. La Commission est effectivement en train de développer des outils méthodologiques en vue d'améliorer la compréhension et la mesure de l'impact des stratégies d'emploi local: plusieurs projets au titre de l'article 6, "capital local à finalité sociale", visent à élaborer des indicateurs, et les résultats de leur évaluation sont attendus pour la fin de 2002. Plusieurs projets, financés au titre de l'appel à propositions B5-5 0 3 pour l'année 2000, ont apporté des résultats intéressants à cet égard; les résultats de l'évaluation sont attendus en 2002. D'autres données devraient être obtenues des projets 2001 en matière de suivi, de référenciation et d'évaluation. Le programme de l'OCDE pour le développement économique et la création d'emplois locaux (Leed), auquel la Commission participe activement, contribuera aussi à faire progresser les choses dans ce domaine. La Commission encourage les discussions et les échanges d'expériences sur la façon d'évaluer la priorité horizontale du FSE en matière de développement local. Enfin, au printemps 2002, la Commission a lancé une étude en vue de l'élaboration d'indicateurs de performance de l'emploi local; les résultats devraient être disponibles en 2003. Toutefois, il convient de tenir compte des difficultés mentionnées par la Cour au point 41 en ce qui concerne le manque de statistiques pertinentes.

42. La façon dont les priorités politiques, y compris le développement local, ont été mises en oeuvre par les États membres sera examinée dans l'évaluation à mi-parcours des fonds structurels.

Les États membres ne donnent pas le détail - il n'y sont du reste pas tenus - des dépenses effectives consacrées aux actions locales, et ne fournissent pas d'indicateurs de performance; par conséquent, la Commission n'est pas à même d'établir l'inventaire suggéré par la Cour. En outre, ce qui est plus important, un inventaire de toutes les dépenses classées sous "action locale pour l'emploi" dans les programmes et mesures des États membres ne constituerait pas forcément un facteur déterminant pour améliorer la politique communautaire, ni un moyen de tracer un "état de la situation" clair. Ainsi, de nombreuses interventions et dépenses du FSE qui ont un impact considérable sur l'emploi local sont classées sous d'autres priorités dans les programmes et mesures (comme l'égalité des chances, l'insertion sociale, etc.). Nous renvoyons également à la réponse au point 31.

INSUFFISANCES DANS LA GESTION DES PROJETS PAR LA COMMISSION

45. L'augmentation du cofinancement communautaire auquel la Cour fait référence se justifie par la nature particulière de l'appel à propositions de 1998 et des projets financés dans ce cadre. S'agissant d'expérimenter l'approche des petites subventions, il était en effet difficile de demander aux organismes intermédiaires un cofinancement trop important et, de ce fait, le taux de cofinancement du FSE fut élevé.

47. La Commission précise que:

a) ce délai dans le suivi des projets a été dû à des problèmes techniques et ne correspond pas à une déficience systématique;

b) les mesures innovatrices peuvent, d'après le règlement FSE, être financées à 100 % si la Commission en décide ainsi. En général, pour des raisons opérationnelles, il est souhaitable qu'il y ait une implication financière du promoteur et des acteurs locaux, régionaux ou nationaux. Toutefois, dans certains cas, la nature des actions requiert un financement à 100 %.

Le fait que la Commission ait décidé de financer à 100 % le projet 960019B0 est dû à sa nature. Il s'agissait de créer un réseau transnational composé d'ONG dont les moyens financiers étaient réservés à des activités strictement nationales et qui ne pouvaient donc pas dégager de moyens financiers au niveau européen. La Commission avait adopté, à l'époque visée par l'audit de la Cour, les décisions qui régissent les contributions sur base du modèle standard utilisé en 1994-1995.

c) Pour l'appel de 1998, la période entre fin des activités, clôture des paiements et remise du rapport final a été réduite à deux intervalles de trois mois. Par conséquent, la Commission reçoit le rapport final au plus tard six mois après la fin des actions.

Dans la nouvelle période de programmation, le rapport final doit être remis trois mois après la fin de la période contractuelle.

48. La Commission ne sous-estime pas l'importance d'un suivi approprié et la nécessité de visites de suivi ou de contrôle sur place. S'agissant des projets issus de l'appel à projets de 1998, la grande majorité des promoteurs a été rencontrée par les représentants de la Commission, en cours de période contractuelle.

La Commission, sur la base de sa propre analyse de risques et considérant les ressources humaines limitées dont elle dispose, a estimé que l'audit d'actions appartenant aux mesures générales du FSE devait prendre le pas sur les mesures innovatrices de l'article - notamment en raison du volume des crédits concernés.

Dans le cas d'espèce, la réalisation d'audits sur 17 % du nombre total de projets semblait largement conforme aux critères de bonne gestion.

Toutefois, les constatations des auditeurs de la Commission dans les 34 cas mentionnés au point 48 ont fait l'objet d'un suivi approprié et les montants indûment versés sont récupérés lorsque nécessaire.

49 et 50. La Commission est d'accord avec les conclusions de la Cour sur les mesures préparatoires pour l'année 2000. Les engagements tardifs étaient dus aux dispositions réglementaires et administratives concernant les appels de propositions et à la brièveté du délai de présentation des demandes.

Il convient toutefois de faire observer que, à partir de 2001, l'état de la gestion s'est considérablement amélioré. 99,8 % des fonds disponibles ont été engagés en 2001; tous les projets sélectionnés sont en cours et le premier versement des fonds relatifs à tous ces projets a été effectué en juillet 2002. Le délai de soumission a été porté à quinze semaines en 2002 par la Commission et 130 demandes ont été reçues.

51. a) La Commission est d'accord avec la remarque de la Cour sur les chevauchements. C'est pourquoi elle a exprimé à plusieurs reprises à l'autorité budgétaire son opposition à la création de la ligne budgétaire B5-5 0 3 0. Cependant, une fois la ligne créée, la Commission a eu l'obligation de la mettre en oeuvre avec toute la diligence possible; 99,8 % des fonds disponibles ont été engagés en 2001.

b) Il convient de faire observer que l'engagement des crédits à la fin de l'année est autorisé par le principe d'annualité; ceci implique que les conventions sont signées par le bénéficiaire en 2001, pour des raisons techniques évidentes. Bien que cette pratique ne soit pas à recommander, elle reste exceptionnelle et correspond aux efforts visant à mettre en oeuvre ce qui a été décidé par l'autorité budgétaire en décembre 1999 dans un délai très court au regard des procédures à appliquer (appel de propositions/analyse des propositions/procédure d'engagement).

La Commission accepte la remarque de la Cour sur la signature tardive de certaines conventions concernant des conférences mais attire également son attention sur le fait que ces manifestations ont été organisées avec la présidence du Conseil ou avec les administrations des États membres.

52. La Commission ne peut consacrer que des ressources humaines limitées aux audits de ce type de projets, qui représentent un volume extrêmement faible par comparaison aux programmes FSE. Néanmoins, un échantillon de 4 projets (sur 37) approuvés en 2000 a été établi pour des contrôles sur place en 2002. En outre, la Commission planifie actuellement plusieurs missions d'audit concernant des