Avis du Comité des régions sur la "Réforme de la PAC - Développement de la compétitivité rurale"

(2000/C 317/03)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 15 septembre 1999, conformément à l'article 265, cinquième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur le thème "Réforme de la PAC - Développement de la compétitivité rurale" et de charger la commission 2 "Agriculture, développement rural, pêche" de sa préparation;

vu le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements(1);

vu le projet d'avis (CdR 526/99 rév. 2) adopté par la commission 2, le 4 mai 2000 (rapporteuse: Mme Mitchell [Membre du conseil du Dumfries et du Galloway, RU/ELDR)],

a adopté le présent avis à l'unanimité lors de sa 34e session plénière des 14 et 15 juin 2000 (séance du 14 juin).

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions est favorable au principe d'une politique de développement rural qui soit durable, globale et intégrée. Il espère que les États membres s'efforceront également, dans leurs cadres politiques nationaux, de soutenir les communautés rurales viables, d'entretenir l'espace naturel et d'encourager des modèles d'agriculture soutenables et efficaces. À cette fin, il est nécessaire de trouver un meilleur équilibre entre les mesures visant à promouvoir le bien-être de l'agriculture et celles contribuant à développer durablement le milieu rural.

1.2. Les règlements sur le Développement rural (RDR) et sur les Fonds structurels (RFS) de la Commission, approuvés récemment, fournissent un cadre en vue de la réalisation des objectifs précités. Il existe toutefois un rôle, une opportunité et une nécessité pour les gouvernements nationaux, régionaux et locaux de:

- soutenir les actions au titre des règlements sur le Développement rural et sur les Fonds structurels;

- promouvoir et favoriser le déploiement d'actions parallèles susceptibles de contribuer au développement d'exploitations agricoles et d'entreprises rurales efficaces et durables.

1.3. En dépit des discussions récemment avortées dans le cadre de l'OMC, il est clair que l'agriculture européenne continuera d'être fortement contrainte et défiée à l'échelle internationale. Dans le même temps, il est avéré que l'agriculture, ainsi que les industries de soutien et les entreprises rurales connexes, continueront de jouer un rôle central à long terme dans la survie sociale, culturelle et économique de l'Europe rurale. Ensemble, ces facteurs renforcent la nécessité d'adopter des mesures destinées à soutenir l'efficacité, la compétitivité et la diversité accrues des exploitations agricoles et des entreprises rurales en Europe. Ce faisant, l'on espère permettre à de nombreuses exploitations agricoles de se considérer comme des entreprises rurales viables et durables, et de ne plus être vues comme "une industrie à part".

1.4. De nombreuses collectivités territoriales ont déjà pris des initiatives en vue de renforcer l'efficacité et la compétitivité accrues des exploitations agricoles et des entreprises rurales, en commanditant des études et des projets de recherche sur le milieu rural et agricole, dont la plupart englobent une série de propositions de développement d'actions de soutien et de partenariats entre organismes compétents, destinées à apporter des réponses innovantes aux besoins locaux.

1.5. Le Comité des régions est d'avis qu'il faut encourager les collectivités territoriales à soutenir le développement de l'économie rurale dans ce sens; toutefois, il est également conscient des possibilités d'actions renforcées en la matière, qui, directement et à travers les actions au titre du RFS, pourraient contribuer au développement rural, en parallèle avec les actions prévues dans le cadre du RDR, soit via une intervention intégrée telle que celles prévues dans certaines zones, soit en coordonnant de façon appropriée les mesures prises dans le cadre du RDR et du RFS et qui seront appliquées dans toutes les zones rurales européennes.

1.6. Le rôle essentiel des pouvoirs locaux en matière d'aménagement du territoire et de maîtrise foncière est reconnu. Les collectivités territoriales doivent prendre en considération et soutenir les nouvelles approches du développement rural et envisager la manière dont celles-ci pourraient être encouragées au niveau local. Dans le même temps, un tel développement devrait être à la fois fluide et durable. Le rôle des collectivités locales et régionales est essentiel dans la fourniture de services aux individus, aux familles, aux entreprises et aux communautés locales. À défaut d'une révision positive de ces services, aucun développement ne sera possible dans les zones rurales.

1.7. En reconnaissant l'importance des pouvoirs locaux et régionaux, le Comité des régions affirme également que les ministères de l'Agriculture des États membres ont un rôle clé à jouer en soutenant et en favorisant l'apport de réponses plus créatives à la reconversion de l'agriculture. Un partenariat plus étroit avec les services publics locaux et régionaux est nécessaire. Un assouplissement de l'interprétation et de la mise en oeuvre du règlement sur le développement rural et du régime des aides d'État notamment, contribuera également à un développement positif.

2. Le règlement relatif au développement rural

2.1. Le Comité des régions considère que le règlement sur le développement rural, adopté dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, devrait mettre l'accent sur le soutien à apporter aux initiatives locales qui sont complémentaires aux cadres stratégiques élaborés aux niveaux national, régional et local. Il y a lieu de promouvoir une approche de partenariat stratégique, multisectorielle, et appuyée par le pouvoir local, laquelle optimiserait la régénération économique, sociale, culturelle et environnementale de l'économie rurale. Une coordination des stratégies avec d'autres organismes et partenaires est indispensable; en outre, elle devrait favoriser l'application de méthodes de travail conjointes et d'un travail en partenariat transnational stratégique. Il est toutefois nécessaire d'adopter une démarche coordonnée en ce qui concerne l'utilisation des Fonds structurels communautaires, l'initiative Leader+ et le RDR.

Si le règlement sur le développement rural et l'encadrement communautaire des aides à l'agriculture constituent un nouveau contexte, il est important que leurs modalités de mise en oeuvre aux niveaux national et régional ne soient pas un frein à l'intervention des collectivités territoriales dans ce secteur.

2.2. Le Comité des régions relève et se félicite que le champ d'application du règlement sur le développement rural est étendu, lui permettant ainsi d'apporter son concours dans une série de domaines d'action. La portée des dispositions qu'il contient est suffisamment vaste pour soutenir à la fois les activités agricoles et extra-agricoles, ainsi que pour renforcer un volet environnemental dynamique. En équilibrant et en intégrant correctement ces trois éléments, une formidable opportunité s'offre à nous de promouvoir un développement durable des zones rurales en Europe.

2.3. Les actions de développement rural mises en oeuvre dans le cadre du RDR devraient être intégrées, ou du moins coordonnées, avec les actions au titre du RFS, de façon à contribuer à la réalisation, dans les zones rurales, de l'objectif prioritaire au niveau européen de reconversion économique et sociale des zones en difficulté sur le plan structurel.

2.4. En corollaire du point 2.2 ci-dessus, le Comité des régions soutient certains principes essentiels dans le cadre du présent avis:

- le développement rural doit concerner les activités agricoles et extra-agricoles;

- l'importance croissante de la pluriactivité et de la multiplicité des sources de revenus dans les exploitations agricoles est reconnue;

- les agriculteurs doivent être libres de pouvoir déployer des activités de diversification (et être initialement aidés à cette fin) à la fois dans le cadre de leur activités agricoles traditionnelles que parallèlement à celles-ci;

- le CdR reconnaît que la pluriactivité et la diversification bénéficient d'un soutien optimal dans les zones rurales où l'économie est dynamique et bien développée. Une part du financement au titre du développement rural sera spécifiquement consacrée à la régénération économique des communautés rurales et des bourgs, en particulier celles et ceux où des emplois locaux sont maintenus ou créés.

2.5. Le Comité des régions estime que le règlement sur le développement rural, tel qu'adopté par la Commission européenne, devrait être étoffé (dans les années à venir) en vue de devenir un instrument essentiel de l'adaptation de l'agriculture. Toutefois, il est notoire que les ressources disponibles dans les États membres et la capacité de réaction de ceux-ci au cours des premières années varient considérablement. De même, il est juste de dire que certaines régions sont plus aptes que d'autres à faire face aux pressions extérieures dont l'agriculture et l'économie rurale font actuellement l'objet.

3. Améliorer la compétitivité et l'efficacité des zones rurales

3.1. Règlement sur les Fonds structurels

3.1.1. Afin de renforcer la cohésion économique et sociale, la Communauté propose de réduire les disparités entre les niveaux de développement des différentes régions et de rattraper le retard des régions défavorisées, y compris les zones rurales, grâce au Fonds européen de développement régional (Feder) et au Fonds social européen (FSE), qui contribueront ainsi à la mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l'emploi.

3.2. Diminution des coûts liés à la production agricole

3.2.1. L'efficacité du secteur agricole, ainsi que la compétitivité et la durabilité de l'économie rurale, peuvent être assurées grâce à une diminution des coûts liés à la production agricole, à une valorisation de la production, à des coopérations horizontales et verticales, à des fusions d'exploitations ou à l'apport de revenus supplémentaires provenant d'activités agricoles ou extra agricoles. Il est entendu que la diminution des coûts de la production ne doit pas être obtenue au détriment de la protection de l'environnement, de la diversité des produits, du maintien de l'emploi et d'une activité équilibrée dans les zones rurales. Tenir compte de la spécificité des territoires, maintenir et développer un monde rural vivant, arrêter et faire reculer la pollution des terres et des eaux sont des exigences incontournables qui imposent à l'Union européenne non seulement de maintenir les aides accordées aux projets régionaux allant dans ce sens mais de les augmenter progressivement de façon importante. Ces nécessités doivent être prises en compte de façon concrète et durable par toutes les institutions qui établissent les règles du commerce international, notamment par l'OMC.

3.2.2. Le Comité des régions fait observer que dans certaines zones, les pressions économiques peuvent requérir une fusion des exploitations. S'il est vrai que ces pressions sont bien connues, il importe cependant de maintenir un équilibre entre les pressions économiques visant à préserver des exploitations viables et la nécessité, dans des zones plus rurales, de soutenir des activités à faible échelle pour lesquelles une fusion n'offre pas une solution viable ni souhaitable. C'est pourquoi, il y a lieu de tout mettre en oeuvre afin de favoriser la survie des petites et microexploitations agricoles.

3.2.3. Une part importante des actions prévues dans le cadre des Fonds structurels affectera les zones rurales relevant de l'objectif 1, et 28 % de la population bénéficiant des aides au titre de l'objectif 2 se concentreront dans les zones rurales en déclin. Cependant, à quelques exceptions près, les actions prévues dans le cadre des Fonds structurels concernent le niveau régional, et comprennent des stratégies et des actions homogènes destinées aux zones rurales, industrielles, urbaines et de pêche.

3.2.4. Le Comité des régions souligne que les coûts de production peuvent également être réduits par le biais du travail coopératif. L'ampleur et la nature du travail coopératif varient toutefois considérablement à travers l'Europe rurale; or, l'une des principales raisons d'être du présent avis tient au souhait du Comité des régions d'encourager les échanges d'exemples réussis de bonnes pratiques afin de favoriser la qualité globale et le rythme de l'ajustement entre les régions. Les actions collectives visant les activités connexes, telles celles déployées par les syndicats de matériel et de main-d'oeuvre agricoles, les activités collectives de développement rural (comme par exemple les remembrements et les rénovations de communes rurales), ainsi que la commercialisation et la valorisation des matières premières (en particulier, aux niveaux local et régional) sont des exemples d'activités qui doivent être encouragées dans l'ensemble des exploitations agricoles ou dans le cadre de certains secteurs industriels.

3.2.5. Le développement des zones rurales dépend généralement du lancement de nombreux microprojets d'investissement et de fourniture de services dont la gestion est plus onéreuse que dans les zones industrielles et urbaines, où le développement se base souvent sur des projets de grande envergure. Par ailleurs, l'exode et le vieillissement de la population rurale ainsi que la carence d'infrastructures et de services qui caractérise les zones rurales constituent autant d'obstacles supplémentaires à l'élaboration de nouveaux projets d'investissement. Cela entraîne une faible capacité compétitive en ce qui concerne l'utilisation des ressources octroyées dans le cadre des aides et des actions horizontales, qui ne tiennent pas compte des spécificités du monde rural. C'est pourquoi le développement des zones rurales, dont la programmation est intégrée à celle des zones industrielles, urbaines et de pêche, devra s'accompagner d'une stratégie et de mesures spécifiques afin de garantir l'application appropriée des Fonds structurels à ces zones. Il faudra définir des procédures de suivi et d'évaluation des résultats obtenus dans les zones rurales, capables de repérer ce type de situation et permettant, le cas échéant, de garantir le développement des actions nécessaires en temps utile.

3.3. Valorisation de la production

3.3.1. Dans un marché mondial sans cesse plus concurrentiel, la qualité constitue la clé du succès. Les consommateurs ont de plus en plus tendance à acheter des produits locaux et frais, dont l'origine peut être retracée. Le Comité des régions reconnaît que l'Europe a un héritage particulièrement riche dans le domaine de la production alimentaire locale, qui recèle un potentiel commercial exceptionnel tant aux niveaux local et interrégional qu'au-delà. Les initiatives prises en vue de commercialiser des denrées alimentaires locales devraient dès lors être encouragées plus avant, de même que les mesures de soutien aux marchés agricoles, afin de réduire la chaîne alimentaire. Si les initiatives de commercialisation des produits locaux doivent être encouragées, il conviendra d'aborder la question de la réglementation des aides d'État en s'inscrivant ici aussi dans une optique d'assouplissement en termes d'approche et de mise en oeuvre. Il y a lieu de cerner clairement la commercialisation de produits destinés à la vente locale et non à l'exportation, afin de leur octroyer le bénéfice des mesures de soutien et d'éviter les problèmes sérieux de délocalisation. Le Comité des régions fait remarquer à cet égard que des réseaux opérationnels chargés de veiller à la qualité de la production des produits alimentaires et au contrôle officiel des denrées alimentaires existent depuis longtemps déjà dans de nombreux États membres.

3.3.2. Par ailleurs, le Comité des régions reconnaît que l'importance grandissante et le potentiel commercial extraordinaire des technologies de l'information et de la communication (TIC) constituent un instrument essentiel en faveur du développement des zones rurales et de la commercialisation de denrées alimentaires locales. Les échanges d'expériences dans ce domaine auront de nombreuses retombées positives, y compris commerciales, avec la possibilité de collaborations interrégionales par le biais de l'Internet.

Un exemple de bonnes pratiques en la matière concerne le projet "Rural Market Place", soutenu par le programme Leader II: il s'agit d'un projet de commercialisation de produits régionaux via Internet grâce à une collaboration entre des régions d'Autriche, de France, d'Espagne et de Grèce.

3.3.3. Le Comité des régions note que les cultures biologiques et les cultures non alimentaires peuvent conduire à une diversification des activités agricoles et offrir une alternative, souvent à haute valeur ajoutée, ou une source de revenus complémentaires à ceux procurés par les cultures alimentaires. C'est également souvent le cas pour la production de denrées alimentaires et de boissons dans un créneau local du marché.

3.4. Apport de revenus supplémentaires

3.4.1. Le Comité des régions reconnaît qu'une diversification des activités tant agricoles qu'extra agricoles peut constituer une source de revenus supplémentaires. Il existe déjà un catalogue relativement bien fourni de mesures de soutien à la diversification des activités agricoles, même si d'aucuns affirmeront peut-être, à juste titre, que les ressources allouées à cette fin sont insuffisantes. Toutefois, il y a lieu de reconnaître l'importance croissante de la diversification des activités extra agricoles (et de l'accès des agriculteurs à de telles mesures) si l'on veut permettre à l'agriculture de lutter pour sa survie en usant de tous les moyens à sa disposition. Le catalogue des mesures possibles est défini, dans les grandes lignes, dans le règlement sur le développement rural et dans le règlement (CE) n° 1783/1999 relatif au Fonds européen de développement régional; néanmoins, une fois encore, les ministères de l'agriculture des États membres devront faire preuve de flexibilité et d'innovation s'ils veulent que des mesures locales efficaces, davantage orientées "du bas vers le haut", soient encouragées. Ces mesures pourraient concerner le tourisme, les activités sportives et de détente dans des exploitations agricoles, la gestion et la vente de produits/d'artisanat, les locations résidentielles, le soutien et le développement de l'industrie légère et des microentreprises, les services contractuels spécialisés et les revenus provenant d'entreprises ou d'activités dans le domaine de l'environnement, et les activités générales de rénovation des villages et des bourgs. Le Comité est d'avis que la présence d'un réseau à large bande bien développé et fonctionnant de façon satisfaisante constitue un préalable important à l'amélioration de la compétitivité rurale.

En outre, des approches novatrices en matière de réforme agraire dans certaines régions pourraient accroître les opportunités commerciales de certaines exploitations agricoles; elles mériteraient d'être examinées.

Afin de garantir dans les faits la pluriactivité de l'exploitation agricole, les différents États membres sont invités à modifier comme il convient, dans leur législation, les aspects relatifs au fisc, à la sécurité sociale et à l'organisation de la profession.

3.4.2. La réussite du RDR, du RFS ou d'autres activités locales de diversification dépendra toutefois de la capacité du secteur agricole et de la population rurale à faire face aux changements. En guise de préalables à ces changements, il convient de citer le renforcement efficace des capacités, la formation, ainsi que les activités de développement et de soutien en faveur des exploitations agricoles et autres entreprises rurales. Le Comité des régions est d'avis que le soutien à la formation devrait être complémentaire tout en portant sur la diversification, la restructuration, et les actions et projets nouveaux de collaboration dans la mesure où l'on ne peut remplacer les activités classiques de formation dans le domaine de l'agriculture. Les possibilités de formation et de requalification devraient également bénéficier aux emplois ne relevant pas du secteur agricole afin que les agriculteurs et ouvriers agricoles soient mieux à même d'occuper des emplois de substitution à temps plein ou partiel.

3.4.3. La restructuration des exploitations agricoles, la diversification vers des activités autres que les activités courantes ou traditionnelles, ou le développement de nouvelles méthodes de collaboration ou de coopération nécessiteront également une planification d'entreprise judicieuse. Il importera, en outre, de garantir l'accès à des mécanismes souples de financement et d'ingénierie financière. L'accès aux prêts à taux réduit et aux plans d'investissement devrait être encouragé afin de contribuer à la création d'entreprises et d'accompagner ces plans de développement subventionnés. Il est nécessaire d'intégrer, de coordonner et de préciser les actions qui sont menées dans ce domaine tantôt au titre des Fonds structurels tantôt au titre du règlement sur le développement rural.

3.4.4. Afin de garantir un développement durable, il est indispensable que l'activité agricole soit déployée dans un souci de protection de l'environnement. De nombreux conseils locaux et régionaux considèrent que la qualité de l'environnement représente une part importante de l'attrait d'une région tant sur le plan du tourisme que des investissements étrangers. Alors que cette mesure relève de la compétence nationale, il est primordial de veiller à ce que toute politique agri-environnementale soit intégrée aux travaux en cours aux niveaux local ou régional. Les paiements effectués au titre de la protection de l'environnement constituent une source utile, durable et complémentaire de revenus agricoles.

3.4.5. L'un des problèmes notoires affectant l'agriculture européenne est le nombre croissant d'agriculteurs âgés et l'effet négatif induit sur une industrie qui nécessite d'être réorganisée. L'aide à l'installation de jeunes agriculteurs désireux de reprendre des exploitations agricoles ou de rester dans ce secteur d'activité afin de développer leurs compétences entrepreneuriales en milieu rural, contribuera également à restructurer l'industrie et, dans le même temps, à garantir la viabilité de nos communautés rurales. Le rajeunissement des exploitations agricoles doit devenir un objectif spécifique de la politique agricole européenne. Le Comité propose que l'on passe en revue toutes les règles communautaires existantes en la matière afin de les modifier ou de les coordonner, le cas échéant, pour obtenir une politique européenne spécifique en faveur des jeunes agriculteurs. Le Comité des régions salue le programme d'échange de jeunes agriculteurs mis en place par le Conseil européen des jeunes agriculteurs (CEJA), qu'il considère comme un bon exemple d'échange d'expériences.

4. Conclusions

4.1. Par le présent avis, le Comité des régions reconnaît l'existence des pressions actuelles et futures en faveur d'un changement dans nos communautés rurales, et le lien étroit qui les unit toujours à l'avenir de l'agriculture et de ses industries connexes. Il n'entend cependant pas s'étendre sur l'opportunité de la réforme de la PAC, cette question ayant été examinée par le biais d'autres canaux.

4.2. Le Comité des régions soutient les effets bénéfiques potentiels des règlements sur le développement rural et sur les Fonds structurels, et recherche des moyens de promouvoir des activités parallèles de soutien au niveau local qui, espère-t-il, augmenteront les chances de réussite dudit règlement. En outre, le Comité des régions entend décrire les avantages découlant d'un renforcement de l'efficacité et de la compétitivité des exploitations agricoles et autres entreprises rurales grâce à la promotion d'échanges d'expériences effectués de manière plus proactive, en particulier en ce qui concerne les méthodes de travail coopératives, la diminution des coûts liés à la production, la valorisation de la dimension locale et le développement de sources efficaces de revenus supplémentaires.

4.3. Les mesures proposées, exposées en détail ci-dessus, se heurtent toutefois souvent à des contraintes en termes d'échelle ou de masse critique; par ailleurs, le Comité des régions reconnaît que des actions coopératives menées à travers les régions/États membres pourraient constituer un autre moyen de garantir un succès croissant des entreprises. Dans cette optique, les échanges d'expériences pourraient favoriser de telles relations commerciales ou ouvrir la voie vers des marchés nouveaux et viables.

4.4. Le Comité des régions reconnaît que de telles mesures peuvent être facilitées au niveau local par les collectivités territoriales et que ce rôle devrait être encouragé et développé plus avant.

4.5. L'intégration et la coordination des actions prévues dans le cadre du règlement sur le développement rural, du règlement sur les Fonds structurels et des initiatives communautaires y relatives telles que Leader+ et Interreg permettront d'en améliorer l'efficacité, et auront un effet multiplicateur sur les retombées des Fonds communautaires, nationaux, régionaux et locaux sur le développement de la compétitivité des zones rurales.

4.6. La compétitivité des zones rurales relevant des objectifs 1 et 2 sera influencée par la programmation du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen, qui devra prévoir pour ces zones une dotation adaptée à l'importance de leur population et de leur territoire. Cette dotation devra permettre aux zones concernées d'une part de remédier aux lacunes en termes d'infrastructures et de services, et d'autre part de diversifier leurs activités, grâce à une stratégie et des mesures spécifiques destinées à résoudre les problèmes qui leur sont propres, mesures qui sont différentes de celles prévues pour les zones industrielles, urbaines et de pêche. Ces recommandations devront également être prises en considération lors du suivi et de l'évaluation.

Bruxelles, le 14 juin 2000.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO L 160 du 26.6.1999, p. 80.