FR Journal officiel de l'Union européenne C 218/82

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles»

COM(2011) 8 final — 2011/0006 (COD)

2011/C 218/15

Rapporteur: M. WUERMELING

Le 3 février et le 2 mars 2011, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles

COM(2011) 8 final — 2011/0006 COD.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 avril 2011.

Lors de sa 471e session plénière des 4 et 5 mai 2011 (séance du 5 mai 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 111 voix pour, une voix contre et quatre abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se félicite vivement de la proposition de la Commission européenne de directive modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE. Il soutient les efforts de la Commission pour modifier la législation sectorielle afin de permettre au Système européen de surveillance financière (SESF) de fonctionner efficacement. Le Comité renouvelle son ferme soutien aux nouvelles règles de surveillance en matière d'assurance («Solvabilité II»), en particulier au vu des expériences de la récente crise financière.

1.2 Toutefois, la recherche de normes de solvabilité saines devrait tenir compte de la nécessité d'assurer une réduction des capacités des marchés d'assurance à gérer les risques de leurs clients et à assumer leur rôle de pourvoyeurs de financement des collectivités et entreprises de toutes tailles.

1.3 Le CESE accueille favorablement la modification apportée à la directive Solvabilité II concernant les règles transitoires s'ajoutant à la prorogation de deux mois de la date de mise en œuvre.

1.4 Le CESE souligne qu'il convient que soit acquis le principe d'une transition du système actuel (Solvabilité I) vers le nouveau système (Solvabilité II). Il y a lieu que la transition vers le nouveau régime se fasse en douceur. Il convient d'éviter que le marché ne soit désorganisé, et ce en adoptant une approche qui lie de manière cohérente les mesures de surveillance à des règles transitoires. Solvabilité II ne doit pas donner lieu à une concentration du marché, surtout pour les assureurs petits et moyens.

1.5 Les mesures transitoires telles qu'énoncées dans la proposition actuelle doivent permettre un processus d'introduction/suppression progressives qui tienne compte de la capacité des entreprises à mettre en œuvre les changements. La durée de la transition est définie comme un maximum susceptible d'être raccourci par la Commission si suffisamment d'éléments tangibles le permettent et lorsque ce sera le cas. Il est évident que les périodes transitoires seront différentes selon les domaines.

1.6 Le calendrier de mise en œuvre devrait refléter de manière réaliste les capacités des autorités de surveillance comme celles des entreprises d'assurance, y compris celles de petite taille, afin d'atteindre les objectifs fixés par la directive Solvabilité II. Le CESE invite instamment la Commission et l'AEAPP à s'assurer que le nouveau régime n'engendre aucune surcharge administrative et qu'il ne soit pas d'une complexité ingérable, ce qui pourrait avoir un impact négatif sur la qualité du service fourni aux consommateurs.

1.7 Le CESE approuve la légitimation démocratique de la future réglementation européenne («règlement uniforme») à l'intention des assureurs. La définition du champ d’application qu’il convient de donner aux normes techniques est aussi à considérer comme un instrument supplémentaire de convergence prudentielle et en vue de l’élaboration d'un règlement uniforme.

1.8 Le CESE estime qu'il y a lieu de poser une distinction claire entre, d'une part, les questions purement techniques et, de l'autre, les questions politiques qui relèvent des institutions communautaires investies d’un mandat politique.

1.9 Cependant, le CESE souligne le statut d'organe autonome de l'AEAPP. Dans le cadre de sa mission visant à contribuer à l'élaboration d'un règlement uniforme, l'AEAPP agit conformément au mandat lui ayant été conféré par les instances législatives dotées de responsabilité politique.

1.10 Le CESE estime que le secteur de l'assurance doit continuer à proposer aux consommateurs des pensions à long terme garanties, et doit rester un partenaire fiable pour les assurances-vieillesse. Par conséquent, une courbe des taux adéquate est indispensable pour le calcul du capital de solvabilité. Le CESE est en faveur d'une solution permettant de pérenniser la viabilité économique de ces produits.

1.11 Le CESE recommande en outre que les méthodes utilisées pour de tels calculs ne soient pas considérées comme une question purement technique, mais soient définies sous le contrôle du Parlement et du Conseil, pour refléter les incidences politiques que la définition de telles méthodes est susceptible d'avoir pour le niveau global de préparation des citoyens face à l'accroissement de l'espérance de vie et au niveau bas du taux de remplacement par les générations plus jeunes.

1.12 Le CESE insiste sur l'importance d'une consultation continue des groupes de parties intéressées de l'AEAPP, qui incluent des représentants des syndicats du secteur, des consommateurs de services financiers ainsi que des universitaires spécialistes de la réglementation et de la surveillance.

2. Contexte et observations générales

2.1 Le 19 janvier 2011, la Commission a adopté une proposition de directive visant à modifier deux directives antérieures relatives aux activités du secteur des services financiers, la directive sur le prospectus et la directive Solvabilité II. Cette proposition est intitulée «Directive Omnibus II», car c'est la deuxième directive qui regroupe diverses modifications à des directives existantes afin de les adapter à la nouvelle structure européenne de surveillance financière.

2.2 La directive Solvabilité II a trait à l’accès aux activités de l’assurance directe et de la réassurance et leur exercice. Cette réforme minutieusement préparée de la surveillance de l'assurance en Europe vise à renforcer durablement le secteur de l'assurance et à accroître sa compétitivité: les exigences en matière de capital pour les assureurs seront bien davantage fondées sur le risque (premier pilier). Les exigences en matière de gestion qualitative des risques (deuxième pilier) et les informations devant être communiquées par les assureurs (troisième pilier) seront aussi modernisées.

2.3 La directive Omnibus II vise à adapter le dispositif de surveillance européen, suite aux conclusions du groupe de haut niveau présidé par M. Jacques de LAROSIÈRE et à la communication de la Commission de mai 2009, qui proposait de mettre en place un Système européen de surveillance financière (SESF), consistant dans un réseau d'autorités nationales de surveillance travaillant de manière coordonnée avec les nouvelles autorités européennes de surveillance.

2.4 Le CESE a adopté des avis (entre autres CESE 100/2010 et 446/2010) sur la nouvelle architecture de surveillance, a exprimé un large soutien aux réformes et a insisté sur la nécessaire distinction à poser entre questions techniques et questions politiques, lesquelles ont été considérées comme étant du ressort des institutions communautaires dotées d'un mandat politique. Les avis du CESE ont souligné que les nouvelles autorités devaient maintenir un dialogue avec les organes représentatifs des secteurs des services financiers, les syndicats, les consommateurs de services financiers et, de même, avec le CESE en tant que représentant de la société civile organisée en Europe.

2.5 Le CESE a fait part de son soutien général aux travaux menés par la Commission pour doter les autorités récemment mises en place de compétences leur permettant de définir des normes techniques et de résoudre les divergences entre organes nationaux de surveillance, ce que la proposition à l'examen entend faire dans le domaine des marchés financiers, des assurances et des pensions professionnelles.

2.6 Le CESE salue les objectifs généraux de la directive, qui sont de protéger tous les consommateurs de services financiers et garantir la stabilité des marchés par une approche flexible; il se félicite aussi de l'engagement exprimé par la directive en faveur des principes de nécessité et de proportionnalité dans la progression vers la convergence prudentielle, ainsi que de l'élaboration d'un règlement uniforme. Ces objectifs sont susceptibles de contribuer au processus consistant à faire en sorte que le marché unique trouve davantage sa traduction dans la réalité et que l'Europe conserve un rôle de précurseur en matière de normes internationales, sans perdre le contact avec la réalité des marchés des services financiers internationaux.

2.7 Omnibus II modifie principalement la directive Solvabilité II, conférant de nouvelles compétences pour des normes techniques contraignantes et alignant les procédures en matière de mesures d'exécution avec le traité de Lisbonne. La proposition comporte des modifications de portée générale qui sont communes à la plupart des législations sectorielles, notamment la directive «Omnibus I», et nécessaires au bon fonctionnement des directives compte tenu des nouvelles autorités, par exemple modifier le nom «CECAPP» en «AEAPP» et garantir l’existence de canaux adaptés pour l’échange d’informations.

2.8 Elle ajuste aussi le régime existant de compétences d'exécution («niveau 2») au traité de Lisbonne. La directive Solvabilité II est entrée en vigueur avant le nouveau traité. Par conséquent, il y a lieu de procéder à la transformation des mandats de niveau 2 existants en mandats pour les actes délégués, les mesures d'application ou les normes techniques de réglementation. Il convient de prévoir des procédures de contrôle appropriées.

2.9 Des dispositions transitoires sont introduites dans la directive Solvabilité II aussi. Elles s'avèrent nécessaires pour permettre que la transition vers le nouveau régime se fasse en douceur. Il convient d'éviter que le marché ne soit désorganisé, et il devrait aussi être possible de tenir compte des incidences qui se feront jour sur l'éventail des produits d'assurance importants.

3. Modifications apportées à la directive Solvabilité II

3.1 Dans son avis consacré à la directive Solvabilité II (CESE 976/2008), le CESE saluait les efforts déterminants fournis pour renforcer le secteur de l'assurance et le rendre plus compétitif grâce à une meilleure allocation des capitaux, une meilleure gestion des risques, et une amélioration de la communication d'informations. À cet égard, aux yeux du CESE, Solvabilité II représente aussi la réponse adéquate au vu des expériences de la récente crise financière. Il soutient la Commission dans son approche consistant à n'apporter aucune modification fondamentale à la directive Solvabilité II. Toutefois, dans les cas où l'aménagement des mesures d'exécution semble inapproprié, de plus amples changements peuvent s'avérer nécessaires dans des domaines particuliers dont le champ est limité.

3.2 Au fil du temps, la crise causée par l'échange de dérivés de crédit ayant soulevé des inquiétudes quant au bien-fondé de toutes les activités financières, un certain nombre de craintes sont apparues concernant le fait que les ajustements des normes de solvabilité applicables aux activités d'assurance ne se ressentent des hypothèses inspirées par une tendance à un souci extrême d'éviter les risques. Le CESE prend acte des déclarations faites par la Commission pour confirmer son attachement à une vision équilibrée concernant ces normes. Il exhorte la Commission à éviter de créer des problèmes de volatilité dans un secteur où les engagements à long terme constituent la règle.

3.3 Plusieurs vagues d'études d'impact quantitatives ont été réalisées depuis le lancement du processus de réforme de Solvabilité II, dont la plus récente, désignée par le nom de QIS 5, a vu la participation de près des deux tiers du marché européen de l'assurance. Les résultats ont récemment été publiés par l'AEAPP et nécessitent une analyse complémentaire plus poussée. Grâce aux études d'impact qui ont été effectuées, il apparaît toutefois clairement que la date retenue et l'ampleur de la migration vers le nouveau régime sont susceptibles d'avoir de graves conséquences sur la disponibilité et l'accessibilité économique de l'assurance pour les collectivités, les entreprises et les ménages, ainsi que sur les conditions de fonctionnement des entreprises d'assurances.

3.4 Le Comité renouvelle le soutien qu'il a apporté précédemment aux principes de proportionnalité et de flexibilité. Il a insisté sur le fait que cette approche devrait conduire à des exigences claires et appropriées, tandis que la diversité du marché de l'assurance, tant sur le plan de la taille que de la nature des entreprises d'assurances, justifierait que l'on y accorde l'attention voulue. Au stade actuel, le CESE s'inquiète de ce que la mise en œuvre de Solvabilité II n'introduise un degré de complexité que les petites et moyennes compagnies d'assurances ne seront pas en mesure de supporter.

3.5 Pour garantir la stabilité des marchés d'assurance, il sera nécessaire de concevoir de manière adéquate les règles transitoires de Solvabilité II et la surveillance financière de l'UE. Ces objectifs seront mis en péril si l'on ne s'oriente pas dès à présent dans la bonne direction.

Report au 1er janvier 2013

3.6 Le CESE approuve la prorogation de deux mois de la date de mise en œuvre de Solvabilité II, qui entrera désormais en vigueur le 1er janvier 2013.

3.7 Le CESE convient avec la Commission qu'il est plus indiqué de lancer le nouveau régime Solvabilité II et ses nouvelles exigences de calcul, de rapport et autres au moment qui marque le début normal de l'exercice pour la plupart des entreprises d'assurance (soit le 1er janvier) plutôt que de démarrer Solvabilité II en cours d'exercice, ainsi qu'il était proposé dans la directive Solvabilité II (soit le 1er novembre). Par la suite, les autres échéances prévues par la directive Solvabilité II, notamment en ce qui concerne les dispositions transitoires et la clause de réexamen, doivent elles aussi être repoussées de deux mois, comme prévu dans Omnibus 2.

Régime transitoire

3.8 La proposition de la Commission répond à la demande de rendre la transition entre les normes renforcées de Solvabilité I et les normes de Solvabilité II plus harmonieuse et d'éviter de désorganiser le marché. Les groupes ayant des activités tant au sein de l'UE qu'à l'extérieur devraient pouvoir gérer plus efficacement le développement de leurs affaires.

3.9 Il est important que la transition concerne à la fois les trois piliers de Solvabilité II: le CESE convient avec la Commission qu'il devrait être possible de mettre en place des dispositions transitoires en ce qui concerne les calculs, la gouvernance et les informations communiquées. Il est nécessaire de tenir compte des effets de la transition sur les produits d'assurance les plus importants pour les marchés nationaux. La cinquième étude d'impact quantitative (QIS 5) devrait être considérée comme une source essentielle de réflexions pour les dispositions transitoires. Cette étude révèle qu'un concept transitoire cohérent (entrée et sortie progressives) est nécessaire de toute urgence afin que les compagnies et les autorités de surveillance disposent de suffisamment de temps pour se préparer à cette fin.

3.10 Le CESE préconise de procéder à une évaluation en bonne et due forme de la façon dont ces dispositions transitoires pourraient être articulées de manière cohérente avec l'action des autorités de surveillance en cas de non-respect des nouvelles règles. Une transition harmonieuse devrait également tenir compte des niveaux actuels de contrôle qui garantissent que la protection des assurés ne sera pas moindre que ce qu'elle est aujourd'hui.

3.11 Le CESE recommande que la transition fasse plus explicitement référence aux normes renforcées de Solvabilité I à titre de niveau minimum (optionnel).

3.12 En ce qui concerne la communication d'informations, le CESE préconise de définir de façon plus détaillée non seulement les méthodes mais aussi le contenu et le calendrier de la communication d'informations au cours de la période transitoire. Compte tenu du fait qu'il existe des doutes quant à ce qui devrait figurer dans les rapports trimestriels voire dans la déclaration initiale, il semble plus indiqué de permettre un ajustement des normes relatives à la communication des informations au-delà de la date du 1er janvier 2013. Cela sera capital pour les petites et moyennes entreprises. Plus particulièrement, les mutuelles et autres assureurs n'ayant pas accès au marché des actions ne devraient pas se voir imposer les mêmes obligations en matière de communication d'informations que les compagnies internationales cotées qui ont appliqué d'emblée le système IFRS, ni devoir travailler avec le même calendrier serré.

Veiller à des garanties de long terme pour les retraites

3.13 Le CESE a souligné l'importance que revêtent des assurances-pension saines et bien gérées et autres formes d'assurance-vieillesse dans le contexte de sociétés européennes vieillissantes, et tout dernièrement dans son avis consacré au livre vert de la Commission intitulé «Vers des systèmes de retraite adéquats, viables et sûrs en Europe» (CESE 72/2011).

3.14 La formulation des politiques sur le calcul des taux d'intérêt pour les retraites revêt une importance capitale pour les conditions dans lesquelles une telle protection pourra être obtenue par les consommateurs. Le CESE est préoccupé par la courbe des taux actuellement en débat. Elle conduira probablement à une chute marquée de l'offre et à une augmentation des prix des produits de retraite.

3.15 À cet égard, le CESE adopte une position critique vis-à-vis du fait que, selon la proposition Omnibus II présentée par la Commission, la courbe des taux et la prime d'illiquidité ne seront pas arrêtées par des organes législatifs. La courbe des taux et le risque de taux d'intérêt déterminent l'avenir de l'assurance-vieillesse privée. Une décision politique aussi importante ne saurait être prise uniquement au niveau administratif de l'AEAPP.

Défis pour l'AEAPP

3.16 De manière plus fondamentale, puisqu'aussi bien la proposition que les mesures d'exécution doivent encore être adoptées, le calendrier pour le lancement effectif de Solvabilité II apparaît comme une véritable gageure. Les compagnies d'assurance ne peuvent être tenues responsables pour des instructions qui doivent être publiées à un stade tardif. Le CESE encourage donc la Commission à publier ces instructions sans délai ou à prévoir des périodes d'adaptation raisonnables.

3.17 De même, le CESE est bien conscient de la charge de travail considérable que l'AEAPP s'est imposée, en particulier parce qu'elle se trouve toujours dans une phase d'expansion et n'a pas encore atteint les niveaux d'effectifs envisagés. C'est pourquoi le CESE estime que la proposition à l'examen est susceptible d'excéder les capacités disponibles de cette Autorité, et il attend de la Commission qu'elle prenne dûment en considération l'équilibre des priorités qui doivent être fixées.

3.18 Le CESE est d'avis qu'il convient d'examiner avec soin si l'AEAPP disposera, au moment où Solvabilité II entrera en vigueur, des ressources suffisantes pour les pouvoirs et les missions qui lui ont été confiés par la seconde directive Omnibus, notamment en ce qui concerne les données techniques d'entrée et la médiation à caractère contraignant. La proposition visant à ce que l'AEAPP élabore des projets de mesures d'exécution pour le 31 décembre 2011 au plus tard apparaît quelque peu ambitieuse.

3.19 Le CESE est conscient du fait que l'AEAPP est en train d'augmenter ses effectifs et ses connaissances. Le régime transitoire devrait être en rapport avec les ressources octroyées à l'AEAPP afin d'éviter des perturbations. Les ressources devraient être en adéquation avec les pouvoirs et les tâches.

3.20 Cela pourrait affecter l'équilibre des responsabilités entre les organes de surveillance des États membres, qui doivent mener à bien la surveillance quotidienne des compagnies relevant de leur compétence de manière cohérente, et la nouvelle Autorité.

3.21 Plus particulièrement, le CESE estime que le contrôleur du groupe devrait se voir confirmer dans son rôle de chef de file s'agissant de l'approbation des modèles internes pour l'ensemble du groupe, et que la directive ne devrait laisser planer aucun doute quant aux pouvoirs et responsabilités respectifs en place.

3.22 Le CESE est convaincu que la Commission aborde à juste titre les différents rôles, variés, des autorités nationales de surveillance et de la nouvelle autorité de surveillance des assurances de l'UE, l'AEAPP. Il est important d'inscrire la possibilité pour l'AEAPP de régler les différends de façon équilibrée dans les domaines dans lesquels la directive Solvabilité II ou d'autres législations sectorielles prévoient d'ores et déjà une prise de décision conjointe.

Compétence d'exécution

3.23 Le CESE défend le point de vue selon lequel pour fonctionner, le «système Lamfalussy» d'application de la réglementation financière à différents niveaux juridiques nécessite un système en cascade cohérent pour garantir que les normes techniques s'appuient sur les mesures d'exécution, afin qu'aucune question ne soit réglementée sans base politiquement responsable, notamment eu égard à la subsidiarité, et que l'élément central des mesures d'exécution demeure uniforme et clair.

3.24 Le CESE prend bonne note de la proposition de la Commission relative aux normes techniques contraignantes (niveau 3) dans les domaines où les mesures d'exécution (niveau 2) ont déjà été prévues. Il convient de limiter l'ampleur des normes techniques contraignantes supplémentaires. Il serait souhaitable que le futur équilibre obtenu entre les institutions européennes par délégation de pouvoirs puisse se caractériser par une plus grande clarté.

3.25 Le CESE estime que pour garantir la qualité des règles harmonisées, il peut s'avérer capital de déterminer des priorités parmi les normes techniques contraignantes. Certaines normes techniques d'exécution peuvent ne pas être nécessaires dès le lancement de Solvabilité II et l'AEAPP disposerait ainsi de davantage de temps pour les développer en tenant compte des pratiques du secteur et des expériences des organes de surveillance. D'autres normes techniques d'exécution pourraient quant à elles être traitées comme étant optionnelles («peut») et devraient être mises en place uniquement si un besoin d'harmonisation se fait sentir à l'avenir.

3.26 Il convient d'examiner soigneusement la délimitation des normes techniques. Il convient de soulever la question de savoir si la densité de la réglementation prévue est véritablement nécessaire au niveau européen au regard de la subsidiarité. S'il y a le moindre doute, pour les mesures individuelles d'exécution (niveau 2), aucune norme technique supplémentaire (niveau 3) ne devrait être prévue, par exemple, le niveau 3 pourrait ne pas apparaître nécessaire en ce qui concerne l'évaluation interne des risques et de la solvabilité (ORSA), le classement des fonds propres ou des fonds cantonnés.

3.27 Les règles à plusieurs niveaux ne seraient pas transparentes. En outre, il est possible qu'il existe des écarts nationaux pour les mêmes sujets de réglementation. Cela supposerait une trop grande complexité – notamment pour les PME. Enfin, il convient aussi d'accorder une attention minutieuse à l'extension envisagée de certaines mesures d'exécution sur le plan du contenu.