COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Les actions découlant du troisième rapport de cohésion

2.1. Les actions dans le cadre général de la réforme de la politique de cohésion

2.2. Le programme spécifique de compensation des surcoûts

2.3. Le plan d'action pour le grand voisinage

2.3.1 Coopération transnationale et transfrontalière

2.3.2 Les actions de politique commerciale et douanière

3. La mise en oeuvre de la stratégie de développement dans les autres politiques communautaires

3.1. Les actions liées à la compétitivité et à la croissance

3.2. Les actions liées aux contraintes des régions ultrapériphériques

3.2.1. L'accessibilité

3.2.2. Les aides d'Etat

3.2.3. Les productions traditionnelles de l'agriculture et de la pêche

4. Vers un instrument d'évaluation systématique des handicaps des régions

ultrapériphériques et des mesures communautaires

5. Conclusions

1. Introduction

Le Conseil européen de Séville [1] a invité la Commission à présenter un rapport contenant une approche globale et cohérente des particularités de la situation des régions ultrapériphériques. Il a en outre demandé au Conseil et à la Commission d'approfondir la mise en oeuvre de l'article 299 paragraphe 2 du traité et à adopter les mesures adéquates pour la prise en compte de leurs besoins spécifiques, en particulier dans le domaine de la politique des transports et de la réforme de la politique régionale. Cette communication présente les principaux éléments de cette stratégie qui seront plus amplement développés dans un rapport à venir.

[1] Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002, paragraphe 58 des conclusions du Conseil

L'Union européenne comprend parmi les régions européennes, sept régions ultrapériphériques :

- la communauté autonome espagnole des Îles Canaries ;

- les quatre départements français d'outre-mer (DOM) : Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion ;

- les régions autonomes portugaises des Açores et de Madère.

Depuis la mise en oeuvre des programmes d'orientation spécifique à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) en 1989 et 1991, les régions ultrapériphériques ont fait l'objet de mesures spécifiques fondées d'une part, sur la reconnaissance des particularités de ces régions et, d'autre part, sur l'objectif de leur développement socio-économique dans un souci de convergence et d'intégration par rapport au reste de l'Union européenne.

La reconnaissance dans l'article 299 paragraphe 2 du traité, d'un statut spécifique à l'ultrapériphérie, trouve son fondement dans les principes d'égalité et de proportionnalité permettant de traiter de façon différente la situation distincte de ces régions. Grâce à ce statut, l'Union européenne permet aux citoyens originaires des régions ultrapériphériques de bénéficier des mêmes opportunités que celles prévalant dans l'ensemble de l'Union en modulant l'action communautaire. Par ailleurs, il convient de rappeler que la politique de cohésion est, depuis 1989, solidaire des disparités économiques et sociales dont sont affectées les régions ultrapériphériques puisque celles-ci bénéficient du soutien des Fonds structurels et, pour les régions ultrapériphériques portugaises et espagnole, du Fonds de Cohésion avec une intensité financière plus élevée.

En effet, les régions ultrapériphériques doivent faire face à des contraintes spécifiques énumérées dans le traité - éloignement, insularité, faible superficie, relief et climat difficiles, dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits - qui constituent autant de facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement au développement de ces régions. Elles possèdent des caractéristiques communes qui accentuent leur isolement et fragilisent les conditions socio-économiques de leur développement (notamment la très faible diversification économique orientée principalement vers le tourisme et l'agriculture).

La demande du Conseil européen de Séville a en outre été relayée à plusieurs reprises par le Parlement européen, le Comité économique et social européen et le Comité des régions qui ont constamment placé au rang des priorités à développer, la nécessité de mise en oeuvre d'une véritable stratégie à l'égard des régions ultrapériphériques.

Les régions ultrapériphériques et les trois Etats membres concernés ont également adressé régulièrement aux institutions européennes des memoranda qui ont fait l'objet d'un examen attentif par la Commission dans le cadre des relations de partenariat avec ces régions Sur cette base, la Commission a préparé une stratégie de développement à l'égard des régions ultrapériphériques.

Cette communication présente les recommandations opérationnelles contenues dans le document des services de la Commission intitulé « Un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques : bilan et perspectives ».

De ce constat, la Commission a retenu trois priorités d'action qui guideront la future stratégie de développement à l'égard de ces régions : la compétitivité, l'accessibilité et la compensation des autres contraintes, l'intégration dans la zone régionale (incluant notamment la dimension de la justice et des affaires intérieures). Ces priorités sont concomitantes aux efforts déployés pas la Communauté dans le cadre de la stratégie de Lisbonne et de Göteborg pour une Union européenne compétitive et capable d'un développement économique durable. Les priorités en faveur des régions ultrapériphériques seront donc mises en place à travers des instruments privilégiés : la politique de cohésion économique et sociale à travers ses instruments financiers et les autres politiques communautaires.

Pour développer ce plan d'action, la Commission envisage de consolider les relations de partenariat en associant systématiquement les représentants des autorités nationales directement concernées dans le cadre des rencontres entre la Commission et le comité de suivi des régions ultrapériphériques. Elle envisage en outre, de multiplier les forums thématiques et ciblés associant notamment les socioprofessionnels et les organisations non gouvernementales.

2. Les actions découlant du troisième rapport de cohesion

La Commission a adopté le 18 février 2004, le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale. Les conclusions de ce rapport contiennent les propositions de la Commission pour une politique de cohésion réformée après 2006, en ce compris, le cadre général de la réforme de la politique de cohésion, le programme spécifique de compensation des surcoûts et le plan d'action pour le grand voisinage. Le futur statut des régions ultrapériphériques s'inscrit dans ce contexte [2].

[2] Extraits des conclusions du 3ième rapport sur la cohésion du 18/2/2004 : « La Commission a l'intention, dans le cadre de l'objectif de convergence, d'établir un programme spécifique destiné à compenser les contraintes particulières que connaissent les régions ultrapériphériques, conformément à l'article 299, paragraphe 2, du traité et comme l'a demandé le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002. De plus, une action «grand voisinage» visant à faciliter la coopération avec les pays voisins sera intégrée au titre des nouveaux programmes de «coopération territoriale européenne». Conformément à la demande du Conseil, la Commission présentera prochainement un rapport sur une stratégie d'ensemble pour les régions ultrapériphériques».

2.1. Les actions dans le cadre général de la réforme de la politique de cohésion

Quant à l'action des Fonds structurels, il est prévu qu'à l'occasion de la réforme de la future politique de cohésion, les régions ultrapériphériques soient éligibles à chacun des objectif en fonction de leur niveau relatif de développement.

Il convient de souligner qu'il est prématuré, à ce stade, de préjuger du futur statut des sept régions ultrapériphériques dans le cadre de la politique de cohésion réformée. En effet, l'éligibilité de chacune des régions de l'Union aux objectifs de cette politique, ne sera connue que lors de l'adoption des perspectives financières, en fonction des données statistiques de PIB par habitant des trois dernières années disponibles au moment où la décision est prise. Néanmoins, toutes les régions ultrapériphériques devraient, compte tenu des tendances qui se dessinent de leurs niveaux de développement actuels, être éligibles à la future politique de cohésion, soit au titre de l'objectif « Convergence », soit de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » et bénéficieront de l'objectif « Coopération territoriale européenne ».

Par ailleurs, au-delà des règles communes de programmation, de gestion, de contrôle et d'évaluation des projets cofinancés, la Commission proposera de maintenir, dans le cadre de la future réglementation relative à la politique de cohésion, une majoration des taux d'intervention en faveur des régions ultrapériphériques. Ainsi notamment, le plafond des interventions effectuées au titre des priorités « Convergence » et « Compétitivité régionale et emploi » sera porté à 85%.

2.2. Le programme spécifique de compensation des surcoûts

Les conclusions du troisième rapport de cohésion du 18 février 2004 énoncent que « (...) la Commission a l'intention, dans le cadre de l'objectif de convergence, d'établir un programme spécifique destiné à tenir compte des contraintes particulières que connaissent les régions ultrapériphériques, conformément à l'article 299, paragraphe 2, du traité et comme l'a demandé le Conseil européen de Séville, tenu les 21 et 22 juin 2002 ».

L'action de la politique de cohésion doit intervenir tant pour réduire les effets provoqués par les handicaps énumérés à l'article 299 paragraphe 2 du traité, que pour améliorer les conditions de compétitivité des ces économies enclavées.

Le bilan des mesures prises par l'Union à l'égard des régions ultrapériphériques, quoique très positif, laisse cependant apparaître la persistance de contraintes par rapport au développement et à l'intégration que connaissent les autres régions européennes. Le déficit d'accessibilité des régions ultrapériphériques ainsi que les handicaps de compétitivité de leurs entreprises par rapport aux opportunités du grand marché, demeurent.

Bien que l'élimination progressive des barrières commerciales à l'intérieur du marché unique européen ait permis le renforcement des économies d'échelle et des économies externes pour la plupart des régions européennes, les barrières naturelles aux échanges qui persistent dans le régions ultrapériphériques affaiblissent la position des entreprises implantées dans ces régions par rapport à la situation des régions qui bénéficient pleinement de l'accès au marché communautaire. Les entreprises des régions ultrapériphériques restent impliquées dans un marché local limité, fragmenté et éloigné qui ne leur permet pas de bénéficier de manière comparable des économies d'échelle et des économies externes.

En outre, il apparaît que certaines politiques communautaires ne prennent pas suffisamment en compte les particularités des régions ultrapériphériques. Le caractère inadapté de certains instruments communautaires résulte essentiellement du fait qu'ils ont été conçus sur un plan communautaire global sans intégrer la dimension spécifique des régions ultrapériphériques. Trois secteurs peuvent, à des degrés divers, illustrer ce propos : l'environnement, les transports et le marché intérieur.

En matière de développement durable, les obligations liées à la préservation de l'environnement sont intégrées dans toutes les politiques communautaires dans un esprit de synergie. Soucieuses de préserver leur écosystème, les régions ultrapériphériques mobilisent, notamment dans le cadre de leurs programmes régionaux, un volume de crédits important visant à développer des infrastructures liées à l'environnement appropriées. S'agissant du respect des préoccupations environnementales, il convient de relever que certaines obligations demeurent disproportionnées eu égard, notamment, à l'éloignement et à l'exiguïté du territoire des régions ultra périphériques. A titre d'exemple, certaines catégories de déchets ne peuvent pas être traitées sur place et nécessitent d'être envoyées vers des centres de traitement sur le continent européen. Il en résulte systématiquement un surcoût à la seule charge des régions ultrapériphériques.

La refonte des orientations relative aux réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) s'inscrit dans une logique qui est manifestement centrée sur le réseau du continent européen dans la perspective de l'élargissement. Ainsi, alors même que le RTE-T est formulé pour mieux intégrer les régions centrales et périphériques de l'UE, en renforçant les liaisons à haute capacité afin de préserver la compétitivité de l'économie européenne, les régions ultrapériphériques demeurent isolées et éloignées dans leur marchés locaux, sans que les projets d'interconnexion entre les régions ultrapériphériques et le continent aient été considérés comme des projets prioritaires. Quant au financement des infrastructures de transport au titre des Fonds structurels, il résout le problème de réalisation d'infrastructures modernes et de capacité mais n'a pas vocation à apporter une réponse satisfaisante aux problèmes d'accessibilité notamment interne, aux surcoûts liés à la situation géographique des régions ultrapériphériques, aux effets de la concurrence limitée et à l'absence de concurrence intermodale dans le reste des régions continentales.

Un dernier exemple concerne le processus de construction du marché unique qui n'a pas eu les effets positifs supposés dans ces régions éloignées. Les effets de la libéralisation économique des secteurs réglementés, notamment les services d'intérêt général, ont eu certaines conséquences sur la concurrence et sur les prix de ces services dans les régions ultrapériphériques. En raison de l'étroitesse de leurs marchés, des situations de monopoles de fait se sont créées qui pénalisent la compétitivité de l'ensemble de l'économie des régions ultrapériphériques et ont produit des effets inflationnistes. En outre, le maintien de systèmes de péréquation pour une application homogène des tarifs pratiqués sur l'ensemble des territoires nationaux, a été rendu plus difficile. Il ne faut pas pour autant en tirer la conclusion que cet effort de libéralisation ne doit pas être poursuivi dans les régions ultrapériphériques, mais plutôt qu'il doit être soutenu en ayant recours aux instruments nationaux et communautaires disponibles pour améliorer la concurrence (notamment les articles 81 et 82 du Traité CE, les obligations de service public ou d'autres instruments de libéralisation régulée).

Ces éléments recommandent la création d'un programme spécifique de compensation des contraintes des régions ultrapériphériques adapté aux particularités des régions ultrapériphériques. Ce programme serait financé par le Fonds européen de développement régional (FEDER) dans le cadre des Perspectives financières pour la période 2007 - 2013. Les objectifs poursuivis visent, dans un premier temps, la réduction du déficit d'accessibilité de ces régions non seulement par rapport au continent européen mais aussi entre les régions ultrapériphériques et à l'intérieur de leur territoire et, dans un second temps, le soutien à la compétitivité de leurs entreprises. Les objectifs du programme seront axés sur les trois domaines suivants :

(1) Le déficit d'accessibilité dû au grand éloignement, à la fragmentation et au relief de leur territoire : l'objectif poursuivi sera de réduire les effets des principales contraintes qui affectent ces régions, à savoir l'éloignement, la fragmentation, le relief difficile et, donc, l'amélioration de la capacité d'accès économique de ces régions, notamment au marché communautaire. Une attention particulière sera accordée au transport de fret, à l'approvisionnement énergétique et à l'accès aux réseaux et aux services des TIC.

(2) L'étroitesse du marché régional, les ruptures de charges et l'absence ou l'insuffisance de diversification économique : l'objectif poursuivi visera la prise en compte de plusieurs contraintes relatives à la taille réduite des marchés de ces régions. En ce qui concerne le problème de l'insuffisance de diversification économique, un appui renforcé sera accordé aux secteurs innovants, y compris par des actions dans le domaine de la recherche et de l'innovation (pour celles qui n'ont pas déjà fait l'objet d'un financement au titre du PCRD ou encore au titre des instruments de la politique de cohésion), de la formation de capital humain ou de la promotion des productions locales en dehors de ces régions.

(3) Les difficultés environnementales et climatiques (y compris les cyclones et l'activité volcanique et sismique) et la préservation de la biodiversité : les actions devraient être ciblées sur la valorisation des conditions environnementales, le traitement des déchets et la correction des surcoûts liés aux conditions particulières climatiques.

Les modalités d'intervention de ce programme seront strictement définies. De manière générale, les principes applicables qui découlent du cadre général de la réforme de la politique de cohésion seront applicables au programme spécifique pour les RUP : programmation, partenariat, additionalité, évaluation et coordination avec les autres instruments financiers communautaires existants. Par ailleurs, le respect des autres politiques communautaires (notamment, la politique de la concurrence et les règles des marchés publics) devra être garanti.

La Commission proposera l'adaptation des normes d'éligibilité des dépenses au titre du FEDER, sur la base de l'article 299 paragraphe 2 du traité, afin de tenir compte des aides au fonctionnement destinées à la prise en compte des surcoûts. En ce qui concerne plus particulièrement les actifs mobiles de transport, la Commission pourrait adopter une position d'ouverture visant à autoriser leur cofinancement, limité aux actifs affectés exclusivement aux liaisons à l'intérieur des régions ultrapériphériques et entre les régions ultrapériphériques de la même zone géographique.

Le taux maximal de cofinancement serait au maximum de 50% du coût total éligible.

Afin d'assurer un impact économique réel du programme spécifique pour les régions ultrapériphériques, il conviendra également que les crédits communautaires alloués ne se substituent pas aux dépenses structurelles publiques ou assimilables des Etats membres concernés.

2.3. Le plan d'action pour le grand voisinage

Le troisième rapport de cohésion du 18 février 2004 énonce qu'une action «grand voisinage» visant à faciliter la coopération avec les pays voisins sera intégrée au titre des nouveaux programmes de «coopération territoriale européenne».

En effet, l'une des pistes d'intervention les plus prometteuses a trait au renforcement des liens économiques, sociaux et culturels des régions ultrapériphériques avec les territoires voisins. L'objectif poursuivi consiste à mieux intégrer les régions ultrapériphériques dans leur espace socio-économique et culturel en réduisant les barrières qui limitent les possibilités d'échanges avec le milieu géographique de ces régions, très éloignées du continent européen, mais très proches des marchés géographiques de la Caraïbe, d'Amérique et d'Afrique, et notamment des pays ACP. [3]

[3] Pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, parties à l'Accord de Partenariat ACP-CE signé à Cotonou le 23 juin 2000 (JO L 317 du 15.12.2000, p. 3)

Dans cette perspective, il convient de promouvoir les échanges des biens, des services et le déplacement des personnes de façon cohérente, en facilitant également les échanges d'expériences. La Commission propose que le plan d'action pour le grand voisinage s'appuie sur 2 grands axes: (1) la coopération transnationale et transfrontalière, et (2) les échanges commerciaux et les mesures douanières. Par ailleurs, le plan d'action pour le grand voisinage devra être accompagné d'une sensibilisation de l'ensemble des acteurs concernés, y compris des délégations de la Commission dans les pays tiers, sur l'importance du défi auquel font face les régions ultrapériphériques et les pays de leur zone géographique.

2.3.1 Coopération transnationale et transfrontalière :

La Commission a mené une réflexion à la fois sur la façon d'améliorer la coopération entre régions ultrapériphériques et leurs voisins, et sur les domaines prioritaires de cette coopération.

Dans le cadre de l'objectif de « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion réformée, la Commission propose de renforcer la coopération transnationale et transfrontalière au bénéfice des régions ultrapériphériques. Ainsi, une partie des montants alloués au titre de la coopération transfrontalière dans les régions ultrapériphériques pourrait être allouée à des projets mis en oeuvre dans les pays tiers voisins (notamment des pays « ACP » et du bassin méditerranéen). Cette dérogation aux règles territoriales d'éligibilité se ferait sur la base de l'article 299 paragraphe 2 du Traité. Elle est justifiée par rapport aux contraintes propres des régions ultrapériphériques et à l'efficacité de l'action de coopération.

En outre, les programmes de coopération pourront être coordonnés au niveau de la programmation et de l'exécution avec les programmes indicatifs régionaux (PIR) financés au titre du Fonds européen de développement (FED), dans le cas des pays « ACP » . Dans le cas des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et en l'absence de PIR, les actions financées pourront être sollicitées par les autorités des PTOM et faire partie des domaines de coopération cités par la décision d'association des PTOM à l'UE [4]. Finalement, l'éventuelle budgétisation du FED permettra de renforcer cette stratégie de coordination, en ouvrant la possibilité de réserver une enveloppe spécifique dans le cadre des PIR pour renforcer la coopération entre les régions ultrapériphériques et les pays « ACP ».

[4] Décision du Conseil du 27.11.2001 (JO L 314 du 30.11.2001, p. 1)

En ce qui concerne les modalités de gestion, il n'y aura pas d'exception particulière au système de gestion prévu pour l'ensemble de l'objectif de coopération, sauf pour les deux cas suivants sur la base de l'article 299 paragraphe 2 du Traité :

- Dans le cas de l'intervention du FEDER dans les pays tiers les autorités nationales des États membres concernés seront responsables financièrement de sa mise en oeuvre et du respect des dispositions du traité et des actes arrêtés en vertu de celui-ci, ainsi qu'aux politiques et actions communautaires, y compris notamment, celles concernant les règles de la concurrence, la passation des marchés publics, la protection et l'amélioration de l'environnement, dans le cadre de l'exécution des projets.

- De plus, il convient de prévoir une intervention communautaire limitée, au titre du FEDER, permettant le financement des aides au fonctionnement. Il s'agira seulement et après une étude au cas par cas, des aides au démarrage du service de transport entre les régions ultrapériphériques et les pays tiers voisins. Ces aides seront strictement encadrées pour éviter de créer une distorsion de concurrence avec les transporteurs non communautaires sur les lignes affectées et déclencher une réaction négative des pays tiers concernés.

Parmi les domaines d'action prioritaires de l'objectif « coopération territoriale européenne », il convient de mettre l'accent sur la prise en compte des trois orientations suivantes :

- La facilitation des échanges liés au transport, aux services et aux technologies d'information et de communication. La coordination avec les accords et les programmes existants devrait ici être mieux assurée.

- La facilitation des échanges de personnes : pour être effective, la coopération devrait s'appuyer sur une circulation des ressortissants réguliers des États tiers environnants facilitée. Ce type d'échange est nécessaire pour faciliter l'intégration économique des régions ultrapériphériques dans leur zone autant que pour permettre aux pays voisins de tirer le meilleur parti possible de cette coopération pour leur développement.

- Ces échanges devront aussi tenir compte de la problématique de la lutte contre l'immigration clandestine. Les actions générales déjà envisagées par la Commission dans le cadre de la Politique de justice et affaires intérieurs et pour les territoires couverts par la Convention de Schengen - agence européenne visant à améliorer la gestion de la coopération opérationnelle, programme d'assistance technique et financière aux Etats tiers en matière d'asile et d'immigration [5] et actions préparatoires pour 2004 et 2005 pour des programmes de retour intégrés - seront appelées à accorder une attention particulière aux besoins spécifiques des régions ultrapériphériques et des Etats environnants. Enfin, il conviendra de tenir compte, dans le cadre de la coopération avec les Etats « ACP » de la zone Caraïbes et de l'Océan Indien, des flux migratoires (cf. article 13 4 de l'Accord de Cotonou).

[5] Règlement (CE) n° 491/2004 du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2004 établissant un programme d'assistance technique et financière en faveur des pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile (AENEAS). JO L 80 du 18.3.2004, p. 1.

- L'échange d'expérience en matière d'intégration régionale : pour optimiser le volet commercial de ce plan d'action (voir ci-dessous), la coopération devrait aussi porter sur des échanges d'expérience en matière d'intégration régionale, sur le soutien à la coopération économique et aux échanges commerciaux entre régions ultrapériphériques et leurs voisins. L'objectif est d'accompagner et d'anticiper la constitution des accords de partenariats économiques entre pays ACP car les régions ultrapériphériques ont tout intérêt à suivre et éventuellement s'associer aux processus d'intégration régionale en cours dans leur zones géographiques.

2.3.2 Les actions de politique commerciale et douanière

La politique commerciale peut être mise au service d'une meilleure intégration des régions ultrapériphériques dans l'économie régionale, tant dans les secteurs des biens et des services, que dans d'autres domaines liés au commerce (droits de propriété intellectuelle, mesures sanitaires et phytosanitaires, etc.). Il convient de distinguer entre les accords avec les pays ACP , les autres accords et mesures de l'Union..

(1) ACP : L'accord de Cotonou prévoit dès à présent la conclusion d'accords de partenariat économique (APE) « ACP-UE » qui établiront, d'ici fin 2007, une coopération économique et commerciale renforcée, y compris des zones de libre échange entre les pays « ACP » (regroupés autour de blocs commerciaux) et l'Union européenne, compatibles avec les règles de l'OMC. L'intérêt principal de l'UE dans ces accords est de renforcer des processus d'intégration économique des États « ACP » pour ainsi promouvoir leur développement durable. Dans ce cadre, il est essentiel d'associer les régions ultrapériphériques.

Il convient, donc, de s'orienter vers une prise en compte des intérêts spécifiques des régions ultrapériphériques dans les négociations des APE « ACP-UE ». Ceci nécessitera préalablement d'une identification précise des intérêts de chaque région ultrapériphérique dans le cadre des échanges commerciaux régionaux, en tenant compte de la complémentarité économique entre les régions ultrapériphériques et les pays ACP. Pour ce faire, la Commission invitera les régions et les États membres à lui communiquer les secteurs et les types d'échanges qu'ils jugent importants pour les régions ultrapériphériques. La Commission évaluera ces communications dans le cadre de ses compétences. La même approche pourra être suivie pour le commerce des services et les domaines liés au commerce, afin d'identifier les intérêts spécifiques des régions ultrapériphériques.

Ce nouveau contexte de relations commerciales renforcées avec leurs voisins devrait conduire les régions ultrapériphériques françaises et les Îles Canaries à lancer également une réflexion sur la coordination entre les instruments commerciaux et douaniers et les instruments fiscaux tels que l'octroi de mer et l'« Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias ».

(2) Autres accords et mesures : En ce qui concerne les nouveaux accords préférentiels de l'UE avec d'autres pays tiers, la Commission effectuera une analyse d'impact des effets de ces accords sur l'économie des régions ultrapériphériques. La Commission tirera les conclusions pertinentes sur les mesures que peuvent prendre les régions ultrapériphériques en vue de saisir les opportunités de promouvoir leurs activités économiques et commerciales et de faire face aux défis d'ajustement et à d'autres questions découlant des mesures et accords commerciaux.

Dans ce contexte, la Commission est prête à examiner la réduction, voire l'élimination, des droits du tarif douanier commun pour permettre l'approvisionnement des matières premières non agricoles, afin de faciliter la production dans les régions ultrapériphériques. Par ailleurs, dans des circonstances particulières et dûment justifiées à cet égard, la Commission est prête à examiner des demandes de suspension temporaire de droits dans les mêmes domaines. Pour les produits de la pêche, les éventuelles suspensions temporaires des droits du tarif douanier commun, viseront les biens destinés au marché local. Pour contribuer à l'intégration régionale, il conviendrait de vérifier si les matières premières pour lesquelles des suspensions sont sollicitées, ne sont pas disponibles dans la zone géographique concernée.

3. La mise en oeuvre de la stratégie de développement dans les autres politiques communautaires

Les instruments mis en oeuvre dans le cadre d'autres politiques communautaires contribuent à mettre en place la stratégie de développement à l'égard des régions ultrapériphériques et à compléter de manière cohérente le plan d'action pour le grand voisinage.

3.1. Les actions liées à la compétitivité et à la croissance

Dans les régions ultrapériphériques, l'existence de surcoûts de production est liée à la permanence de handicaps dont la présence et l'accumulation nuisent gravement au développement de certains secteurs. Au niveau de l'économie locale, ces surcoûts emportent des conséquences sur la plupart des secteurs productifs de biens et des services, à savoir, une diversification très restreinte, une faiblesse de l'économie à créer des emplois et la forte dépendance par rapport au reste de l'Union européenne. Le Conseil a fait état de ces handicaps économiques notamment lors de l'adoption de deux régimes fiscaux particuliers propres aux Canaries et aux départements français d'outre-mer : la taxe « Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias » en 2001 et l'octroi de mer en 2004.

- Le développement du capital humain constitue la clé de voûte en faveur de la cohésion économique et sociale. Le capital humain est une condition essentielle du développement économique et de la compétitivité dans la société de la connaissance. Une impulsion forte doit donc être menée dans ce domaine. Les régions ultrapériphériques sont invitées à suivre au plan local, les spécificités et l'évolution de leurs marchés du travail et à établir une stratégie dans un plan régional pour l'emploi. Les actions innovatrices financées par le Fonds social européen n'ont pas à ce jour fait l'objet de sollicitation de la part des régions ultrapériphériques. La Commission incite fortement ces régions à exploiter cette possibilité pour l'avenir.

- Les services d'intérêt général jouent un rôle déterminant dans la réalisation des objectifs poursuivis par l'Union européenne. L'existence d'un réseau de services d'intérêt général constitue un élément essentiel de la cohésion sociale. La disponibilité de services efficaces dans les régions ultrapériphériques constitue une condition clé pour l'implantation des activités de production, tant pour les entreprises qui les utilisent, que pour les travailleurs exerçant dans ces régions.

Or, ces régions très éloignées du continent européen et isolées dans la zone géographique où elles évoluent, ont pour particularité de subir les conséquences de l'exiguïté de leurs marchés, notamment l'absence d'une réelle concurrence entre les acteurs économiques qu'ils soient publics ou privés. Les seules forces du marché ne suffisent pas dans ces territoires à assurer une répartition optimale des ressources au bénéfice de la société. Il serait souhaitable de disposer d'une analyse permettant de cerner de manière précise et au cas par cas, leur fonctionnement en ce qui concerne les régions ultrapériphériques.

Le fonctionnement dans les régions ultrapériphériques des secteurs tels que les services de transport, de télécommunications (fixes et mobiles) ou le secteur de l'électricité et du gaz fera l'objet d'un examen approfondi dans le cadre d'un groupe de travail chargé de formuler des suggestions appropriées.

- L'innovation, la société de l'information et la recherche et le développement technologique : la Commission s'engage à veiller à ce que la situation particulière des régions ultrapériphériques soit prise en compte pour atteindre les objectifs de la stratégie de Lisbonne. Les réformes engagées doivent permettre à ces régions éloignées du continent européen d'améliorer leurs performances économiques, de participer à la stimulation de la croissance, de créer des emplois et d'éloigner les risques d'exclusion.

Les entreprises des régions ultrapériphériques sont appelées à rompre leur isolement et à mieux faire face aux pressions exercées sur les marchés, en adoptant une politique d'innovation performante qui prendrait la forme d'inventions au sens large du terme, de transposition dans leurs propres processus de production d'idées émanant d'un autre secteur d'activité, et de reconfiguration de produits et de services existants permettant d'adapter l'offre à la demande de nouveaux marchés inexploités à ce jour.

La Commission invite les régions ultrapériphériques à soumettre un programme spécifique de réseau « Actions innovatrices » en incluant d'autres régions européennes ayant des problématiques similaires à celles que connaissent les régions ultrapériphériques (les îles, les régions de petite taille, les zones touristiques, etc.) ou ayant des approches novatrices susceptibles d'être transposées dans les régions ultrapériphériques (accès à internet par le haut débit, par satellites, etc.). La Commission cofinance ainsi des programmes spécifiques concernant la création et les activités de réseaux impliquant au minimum cinq régions d'au moins cinq Etats membres.

S'agissant des nouvelles technologies de l'information et de la communication et plus précisément le contrôle des tarifs et des prix des services de télécommunications, la Commission veillera à ce que pour la période 2003-2005, les régions ultrapériphériques ne souffrent pas de pratiques discriminatoires et encouragera une réduction des prix grâce à une meilleure concurrence. Ainsi, une étude sera lancée à court terme, portant sur les contraintes d'accès aux services de télécommunications subies par les régions ultrapériphériques. Concomitamment, la Commission continuera à fournir des orientations notamment en vue d'améliorer l'effectivité de la directive « télécommunications » dans les régions ultrapériphériques, à développer l'accès aux réseaux à large bande et à éliminer les discriminations tarifaires.

Les lignes directrices relatives aux critères et modalités de mise en oeuvre des Fonds structurels en faveur des communications électroniques du 28 juillet 2003 [6] devraient permettre le développement d'initiatives axées sur le déploiement de la large bande dans les régions ultrapériphériques et le développement des services à des prix abordables dans ces régions. Dans ce même esprit, l'un des projets « quickstart » de l'initiative européenne de croissance [7] porte sur la couverture européenne des régions reculées et rurales. Ce projet est éligible aux Fonds structurels pour la période 2000-2006.

[6] SEC(2003) 895

[7] COM(2003) 690 final.

Afin d'atteindre les objectifs de Lisbonne et de bien intégrer les régions ultrapériphériques dans l'Espace Européen de la Recherche, un accroissement substantiel des activités de recherche et de développement technologique (RDT) dans les domaines qui présentent un intérêt particulier pour ces régions serait souhaitable. Le programme-cadre de recherche et de développement technologique (PCRDT) offre aux régions ultrapériphériques de nombreuses possibilités d'augmenter leur capacité de RDT, notamment par une participation à des projets ou à des activités de coordination des programmes de recherche et d'innovation aux plans national et régional (schéma ERA-NET, ouvert aux régions), de même qu'à des actions visant les infrastructures de recherche. La participation actuelle des régions ultrapériphériques à ces activités et projets pourrait être sensiblement accrue par la mise en place des mesures appropriées d'information et de promotion.

Bien qu'il existe des supports d'information performants (le site CORDIS [8] par exemple) accessibles à tous les organismes souhaitant participer au PCRDT, des actions d'information dans le domaine de RDT, répondant aux besoins spécifiques des régions ultrapériphériques devront être renforcées.

[8] http:// www.cordis.lu

Des analyses et des études à caractère prospectif dans le domaine de la recherche et de l'innovation, et en relation avec les données socio-économiques de développement, devraient donner lieu à l'établissement de tableaux de bord pourvus en indicateurs, ainsi qu'à un observatoire de l'évolution de ces données dans les sept régions ultrapériphériques pour favoriser les échanges et les mises en exemplarités de bonnes pratiques, par un groupe d'experts intra-régionaux issus des régions ultrapériphériques en coordination avec des experts internationaux, à l'instar du « Mutual Learning Platform » devant être mis en oeuvre par la Commission pour ses approches dans la dimension régionale de la recherche.

Si l'on arrive à une concentration des efforts à travers la spécialisation régionale de la recherche, il sera plus facile pour les groupes de recherche des régions ultrapériphériques d'intensifier leurs efforts à des fins de participation et de réponse plus active aux appels du PCRDT.

Enfin, les régions ultrapériphériques sont invitées à exploiter pleinement les possibilités de cofinancement additionnel des Fonds structurels des projets cofinancés par le 6ème PCRDT [9]. Afin que les organismes ayant reçu le cofinancement au titre du 6ème Programme cadre puissent obtenir le cofinancement supplémentaire au titre des Fonds structurels, ils doivent en faire la demande aux autorités de gestion d'un des programmes des Fonds structurels. Au cas où ces programmes ne prévoiraient pas de mesures permettant le financement des projets en question, les autorités de gestion peuvent demander la modification les programmes suivant les procédures prévues, dans le cadre de la gestion des Fonds structurels.

[9] La possibilité de recevoir un cofinancement additionnel est limitée aux seuls organismes ressortissant des régions en retard de développement (objectif 1) ou bénéficiaires du soutien transitoire au titre de l'objectif 1 - Décision 1513/2002/CE du 27.06.2002 concernant le sixième programme cadre, JO L 232/1 du 29.08.02, annexe III

- L'environnement : la Commission encouragera systématiquement les demandes concrètes des régions ultrapériphériques visant à l'amélioration de l'environnement au moyen de tous les instruments disponibles, en ce compris le 6ème Programme d'action communautaire pour l'environnement qui permet de tenir compte du souci de préservation de l'environnement des régions ultrapériphériques.

3.2. Les actions liées aux contraintes des régions ultrapériphériques

3.2.1. L'accessibilité

La réduction des effets de l'accessibilité des régions ultrapériphériques au territoire communautaire constitue l'une des principales priorités de l'action de la Communauté à l'égard des régions ultrapériphériques. De manière générale, le recours aux instruments existants dans le domaine du transport aérien et du transport maritime (obligations de service public, aides à caractère social et aides à finalité régionale) est vivement encouragé. Les liaisons visées sont celles qui relient les régions ultrapériphériques au continent européen (dans les deux sens), les régions ultrapériphériques entre elles ainsi que les liaisons à l'intérieur des régions ultrapériphériques.

Dans tous les cas, la Commission sera attentive aux conditions de concurrence induites par le système mis en place. Les aides consenties devront éviter d'être utilisées pour renforcer la position dominante des opérateurs de transport.

Les recommandations de la Commission en ce domaine sont les suivantes :

- S'agissant de la procédure de mise en place des obligations de service public (OSP), il pourra être envisagé d'introduire des assouplissements, notamment en vue d'obtenir un allongement du délai de concession en matière d'OSP aériennes.

- La Commission est prête à examiner toute suggestion de la part des régions ultrapériphériques visant à améliorer la viabilité des services de navigation à courte distance entre certaines régions ultrapériphériques et l'Europe continentale.

- S'agissant du transport local, la mise en oeuvre de systèmes alternatifs de transport public combinés avec une meilleure intégration entre les différents modes publics de transport existants et cofinancés au niveau communautaire pourraient réduire les graves problèmes de congestion existants.

- Le règlement de la Commission relatif aux aides de minimis sera modifié afin d'en élargir le champ d'application aux entreprises du secteur des transports (tous les modes de transport seraient couverts, y compris le transport fluvial, à l'exception des aides en faveur de l'achat du matériel roulant des compagnies de transport routier).

- Concernant les aides d'Etat au transport maritime, la Commission vient d'autoriser l'octroi d'aides au fonctionnement pour le lancement de services de navigation à courte distance entre les ports de l'Union européenne [10]. Ces aides au démarrage, limitées aux trois premières années de mise en service, ne pourraient dépasser 30% du coût total des nouveaux services mis en place. De même, il est envisagé d'introduire des règles simplifiées (régime de minimis) pour l'octroi de contrats de service public (OSP) pour la desserte des petites îles ayant un trafic de moins de 100.000 passagers par an. Cette simplification consisterait en une exemption des notifications et des appels d'offres pour le transport d'intérêt purement local.

[10] JO C 13 du 17.1.2004, page 3.

- Dans le cadre de la révision des lignes directrices des aides d'Etat à finalité régionale, il est proposé d'autoriser la compensation des surcoûts occasionnés par le transport de marchandises à l'intérieur du marché de l'Union et non plus uniquement à l'intérieur des frontières nationales du pays concerné si un tel régime est proposé par un État membre en faveur d'une région ultrapériphérique. Le calcul de ces surcoûts reposerait sur les coûts de transport occasionnés entre une région ultrapériphérique et son Etat d'appartenance, sans qu'il n'y ait toutefois transit obligatoire entre cette région ultrapériphérique et sa métropole d'origine avant de parvenir à sa destination dans un des Etats membres de l'Union.

3.2.2. Les aides d'Etat

Afin de garantir l'efficacité et la cohérence de la stratégie de développement en faveur des régions ultrapériphériques, il convient d'assurer parallèlement la prise en compte de la situation particulière des régions ultrapériphériques dans le cadre de la révision des lignes directrices pour les aides d'Etat à finalité régionale. C'est pourquoi, la Commission a l'intention de proposer ce qui suit :

- Les régions ultrapériphériques éligibles à l'objectif de « convergence », bénéficient d'un traitement spécifique et seront éligibles à l'article 87.3 a) du traité.

- Les régions ultrapériphériques éligibles à l'objectif de « convergence », mais qui subiront, au titre de la politique de cohésion, « l'effet d'éviction statistique » ou qui ne relèveront pas du nouvel objectif « convergence », bénéficieront d'un régime d'aides d'État spécifique transitoire fixant des limites à l'aide qui seront comparables, pour commencer, à celles définies en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), puis seront soumises à une réduction progressive.

- En outre la Commission envisage d'accorder aux régions ultrapériphériques une majoration de 10 points de pourcentage par rapport à l'intensité de l'aide régionale à l'investissement initial qu'elle fixera pour les régions éligibles à la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), à situation socio-économique comparable.

En ce qui concerne les aides au fonctionnement, le principe de non dégressivité et de non limitation dans le temps au bénéfice de l'ensemble des régions ultrapériphériques serait maintenu, quelle que soit la finalité de l'aide (environnement, recherche et développement, ...) et sans préjudice des adaptations complémentaires qui pourraient être envisagées par la Commission. Les dispositions qui visent à s'assurer que l'aide consentie est proportionnelle aux handicaps à pallier seraient également maintenues.

En termes de procédures, un projet de règlement de la Commission définit de manière précise les formalités à accomplir visant les obligations de notification et de contrôle des aides d'Etat.

3.2.3. Les productions traditionnelles de l'agriculture et de la pêche

La production agricole des régions ultrapériphériques se caractérise par une fragilité extrême, compte tenu des facteurs naturels et économiques de la production. Elle continue de constituer une partie importante de l'économie locale, notamment en termes d'emplois, et favorise aussi le soutien de l'industrie agroalimentaire locale qui représente la partie la plus importante de la production industrielle de ces régions.

Dans le domaine agricole, les orientations peuvent se décliner comme suit :

- Dans le cadre du futur Fonds de développement rural, la Commission veillera à ce que, l'effort communautaire au niveau de l'allocation régionale des ressources financières et de l'intensité des aides, tienne compte des handicaps spécifiques des régions ultrapériphériques.

- En ce qui concerne le secteur de la banane, la Commission a déjà lancé un exercice d'évaluation de l'OCM en vue du rapport à présenter au Conseil et au Parlement européen avant la fin de 2004. Dans ce cadre, des améliorations possibles des mécanismes d'aide aux producteurs communautaires seront considérées. En ce qui concerne le volet externe de l'OCM et au stade actuel de la réflexion sur la réforme de l'OCM banane, la Commission a l'intention d'établir, sur la base des informations les plus récentes, un niveau tarifaire approprié.

- Dans le secteur du sucre, et dans le cadre de la reforme de l'OCM du secteur, la Commission veillera à un traitement différencié des régions ultrapériphériques fondé sur leurs caractéristiques spécifiques.

- S'agissant des règlements (CE) n° 1452/2001, 1453/2001 et 1454/2001 du Conseil (règlements des mesures POSEI dans le secteur agricole) et suite à la réforme de la Politique agricole commune de 2003, il reste le besoin, d'une part, d'assurer une stabilité des ressources allouées au maintien du soutien des régions ultrapériphériques et, d'autre part, de décentraliser, autant que possible, la prise de décision et de simplifier les modalités de gestion.

Dans le secteur de la pêche, la Commission attache une importance particulière à ce que la politique commune de la pêche prenne en compte les spécificités des régions ultrapériphériques. La cohérence entre les volets interne et externe de la PCP constitue également une préoccupation constante. Les autres orientation se résument comme suit :

- Dans le cadre du futur Instrument financier d'orientation de la pêche, la Commission veillera à ce que, l'effort communautaire, après 2006, au titre de la politique commune de pêche (au niveau de l'allocation régionale des ressources financières et de l'intensité des aides) tienne compte des handicaps spécifiques des régions ultrapériphériques et des besoins identifiés.

- La création de conseils consultatifs régionaux devrait constituer un forum d'expression qui permettra aux régions ultrapériphériques de participer activement aux débats sur une exploitation durable des ressources de la pêche dans ces parties des océans. Il convient dans ce cadre, de prévoir une instance similaire pour les régions ultrapériphériques, en particulier pour les plus isolées (notamment Guyane et Île de la Réunion) dans leur zone maritime proche, voisine avec les Etats tiers.

- Les lignes directrices pour l'examen des aides d'Etat dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture feront l'objet d'une révision en 2004. A cette occasion, une attention particulière sera accordée au maintien du traitement favorable actuellement réservé aux régions ultrapériphériques.

4. Vers un instrument d'évaluation systématique des handicaps des régions ultrapériphériques et des mesures communautaires

La Commission dispose déjà de nombreux éléments et de données précises quantifiées concernant les surcoûts et les contraintes auxquels les régions ultrapériphériques doivent faire face, à l'occasion de la mise en oeuvre des politiques communautaires. Toutefois, l'ensemble de ces données doit être consolidé dans un système global et horizontal d'évaluation plurisectorielle des handicaps des régions ultrapériphériques ainsi que des mesures communautaires, en particulier le futur programme spécifique de prise en compte des contraintes. A cette occasion, la Commission veillera à ce que les compensations de surcoûts prévus par le biais de plusieurs instruments, respectent les règles de cumul des aides d'Etat.

La Commission a également l'intention d'approfondir l'analyse des facteurs de compétitivité des régions ultrapériphériques.

Cet exercice à mener conjointement avec les autorités nationales et régionales, impliquera la nécessité de récolter régulièrement des données statistiques sur les régions ultrapériphériques. Il importe à cet effet, de prévoir la mise en réseau des instituts statistiques concernés.

Cette analyse pourrait également déboucher sur une adaptation des programmes existants dans les différents secteurs tels que notamment, l'agriculture et la pêche et l'appréciation des actions relevant de la concurrence, de la fiscalité et de la politique régionale.

5. Conclusions

L'Union européenne doit affronter l'un des plus grands défis qu'elle ait jamais connu dans son histoire : l'élargissement qui suppose des remaniements profonds au niveau institutionnel, une réaffirmation de ses valeurs fondamentales et une réflexion profonde sur les mécanismes permettant d'assurer sa cohésion économique, sociale et territoriale.

Pour assurer une égalité d'opportunités à toutes ses régions et tous ses citoyens, et pour développer sa croissance, elle doit mettre en place et garantir des mécanismes pertinents et efficaces.

C'est dans ce contexte que ses régions ultrapériphériques doivent non seulement maintenir l'acquis des développements qu'elles ont atteint, notamment grâce à l'action des mesures communautaires, mais en outre, s'inscrire dans une stratégie d'adaptation aux réalités européennes et à leurs réalités spécifiques.

Les présentes recommandations de la Commission abordent de manière transversale les principales questions qui affectent le développement et l'intégration des régions ultrapériphériques. Elles s'articulent autour de trois piliers d'analyse et de mesures : l'accessibilité des régions ultrapériphériques, leur compétitivité, et leur coopération avec le reste des régions européennes et leur intégration dans leur zone.

Sur cette base, la Commission développera à l'égard des régions ultrapériphériques les actions décrites dans cette communication. Cette stratégie sera progressivement mise en place en fonction des différents calendriers des politiques concernées par les mesures à prendre. Ainsi, outre des propositions d'actions dans les différentes politiques communautaires, deux initiatives nouvelles seront proposées : un programme spécifique de prise en compte des surcoûts et un plan d'action pour le grand voisinage. La Commission présentera, dans le cadre de la future réglementation relative à la politique de cohésion, les dispositions législatives appropriées permettant d'instituer ces deux initiatives. Comme en témoigne le bilan figurant dans le rapport de la Commission qui détaille les mesures, la Commission a déjà agi en proposant au Conseil des mesures variées et en poursuivant le programme d'actions qu'elle avait décrit dans son rapport de mars 2000. Elle se doit à présent de poursuivre cet effort, dans le cadre du processus de Lisbonne et de Göteborg, afin que les régions ultrapériphériques puissent atteindre le plein essor.