P6_TA(2006)0056

Clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'UE

Résolution du Parlement européen sur la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'Union européenne (2005/2057(INI))

Le Parlement européen,

- vu les articles 3, 6, 11 et 19 du traité sur l'Union européenne et les articles 177, 300 et 310 du traité instituant la Communauté européenne,

- vu sa résolution du 12 février 2004 sur l'initiative visant à donner une nouvelle impulsion aux actions menées par l'Union européenne dans le domaine des Droits de l'homme et de la démocratisation, en coopération avec les partenaires méditerranéens [1],

- vu sa résolution du 25 avril 2002 sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Le rôle de l'Union européenne dans la promotion des Droits de l'homme et de la démocratisation dans les pays tiers (COM(2001)0252) [2],

- vu sa résolution du 20 septembre 1996 sur la communication de la Commission sur la prise en compte du respect des principes démocratiques et des Droits de l'homme dans les accords entre la Communauté et les pays tiers (COM(1995)0216) [3],

- vu ses résolutions antérieures sur les Droits de l'homme dans le monde du 28 avril 2005 [4], 22 avril 2004 [5], 4 septembre 2003 [6], 25 avril 2002 [7], 5 juillet 2001 [8], 16 mars 2000 [9], 17 décembre 1998 [10], 12 décembre 1996 [11], 26 avril 1995 [12], 12 mars 1993 [13], 12 septembre 1991 [14], 18 janvier 1989 [15], 12 mars 1987 [16], 22 octobre 1985 [17], 22 mai 1984 [18] et du 17 mai 1983 [19],

- vu l'accord de partenariat (accord de Cotonou) entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et l'Union européenne, signé à Cotonou le 23 juin 2000 [20] et modifié à Luxembourg le 25 juin 2005 [21],

- vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée le 7 décembre 2000 à Nice [22],

- vu la proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (COM(2005)0280),

- vu la déclaration universelle des Droits de l'homme (1948) et d'autres instruments des Nations unies dans le domaine des Droits de l'homme, en particulier les pactes internationaux sur les droits civils et politiques (1966) et sur les droits économiques, sociaux et culturels (1966), la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (1965), la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants (1984), la Convention relative aux droits de l'enfant (1989), la déclaration de Vienne et le programme d'action de la Conférence mondiale sur les Droits de l'homme (1993) ainsi que la déclaration des Nations unies sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et de protéger les Droits de l'homme et les libertés fondamentales universellement reconnus (1998),

- vu les conventions établies dans le cadre de l'Organisation internationale du travail (OIT),

- vu les normes des Nations unies de 2003 sur la responsabilité en matière de Droits de l'homme des sociétés transnationales et autres entreprises, qui lient ces normes à la responsabilité spécifique du monde des affaires dans le domaine des Droits de l'homme;

- vu l'ensemble des accords entre l'Union européenne et les pays tiers,

- vu l'article 45 de son règlement,

- vu le rapport de la commission des affaires étrangères et les avis de la commission du commerce international et de la commission du développement (A6-0004/2006),

A. considérant qu'il est nécessaire de maintenir et de promouvoir l'universalité, l'individualité et l'indivisibilité des Droits de l'homme, non seulement en tant que droits civils et politiques, mais également en tant que droits économiques, sociaux et culturels; qu'à cette fin, l'Union européenne doit continuer à se doter d'instruments cohérents,

B. considérant que le développement et la consolidation de la démocratie et de l'État de droit ainsi que le respect des Droits de l'homme et des libertés fondamentales constituent un objectif général de la politique étrangère et de sécurité commune et doivent faire partie intégrante de la politique extérieure de l'Union européenne,

C. considérant que les efforts destinés à promouvoir le respect des Droits de l'homme et de la démocratie en tant qu'objectifs fondamentaux des politiques de l'Union européenne dans le domaine des relations extérieures échoueront si les principes essentiels ne reçoivent pas une priorité suffisante par rapport aux intérêts économiques, politiques ou de sécurité,

D. soulignant que l'Union européenne doit être à même de réagir rapidement et efficacement en cas de violations graves et persistantes des Droits de l'homme et des principes démocratiques; que ceci n'a souvent pas été le cas, indépendamment d'évaluations objectives de la situation des Droits de l'homme et de la démocratie dans les pays tiers,

E. considérant que le caractère juridiquement contraignant de la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie devrait en faire un instrument important de la politique européenne de promotion des droits fondamentaux et que, dix ans après sa première formulation, il est nécessaire d'évaluer de quelle manière elle a été appliquée et comment elle peut être améliorée,

F. considérant que la clause a maintenant été introduite dans plus de 50 accords et qu'elle s'applique à plus de 120 États; rappelant, en outre, que la clause n'est pas le seul moyen que l'Union européenne a de promouvoir les droits fondamentaux et que l'ensemble de la politique extérieure européenne, dans sa dimension politique, économique et commerciale devrait se fonder sur la promotion des principes démocratiques fondamentaux,

G. soulignant l'importance, dans ce contexte, de l'accord de Cotonou, qui a renforcé la clause sur les Droits de l'homme et la démocratie, clause insérée par la Communauté européenne en tant qu'"élément essentiel" de tous ses accords avec des pays tiers, et qui se fonde maintenant sur le respect des Droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit, ainsi que sur la bonne gouvernance et sur la saine gestion des affaires publiques,

H. considérant que l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-Union européenne constitue un forum unique de dialogue entre parlementaires des pays ACP et de l'Union européenne, en particulier sur les questions relatives aux Droits de l'homme et à la démocratie;

I. considérant que cette clause ne figure toujours pas dans une série d'accords avec des pays développés et d'accords sectoriels, tels ceux sur les textiles, l'agriculture et la pêche,

J. considérant que les Droits de l'homme doivent constituer un élément important du mandat de négociation octroyé par le Conseil à la Commission pour les accords extérieurs, et que la procédure de définition de ce mandat de négociation devrait être davantage transparente;

K. considérant que le Parlement européen doit donner son avis conforme avant qu'un accord n'entre en vigueur, mais pas pour engager une consultation ou suspendre partiellement un accord, et que cela réduit son rôle politique et institutionnel,

L. soulignant que la société civile et le système international des ONG des Droits de l'homme ont beaucoup à apporter à l'ensemble de la procédure d'élaboration, de mise en œuvre et d'évaluation de la clause sur les Droits de l'homme et la démocratie, dans les accords entre l'Union européenne et les pays tiers,

M. convaincu que l'Union européenne doit élaborer de nouvelles procédures et de nouveaux critères concernant l'application de la clause sur les Droits de l'homme et la démocratie, laquelle clause doit être appliquée sans discrimination selon les États ni selon leurs niveaux de développement,

N. considérant que la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie s'applique tant à l'Union européenne qu'au pays tiers concerné, mais que la dimension de réciprocité de la clause n'a pas été pleinement exploitée,

O. rappelant que les aides humanitaires d'urgence doivent néanmoins demeurer exclues de toute application "négative" éventuelle de la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie, au nom du principe fondamental de la solidarité entre les peuples;

1. se félicite de la pratique générale suivie depuis 1992 par la Communauté européenne qui consiste à introduire des clauses relatives aux Droits de l'homme et à la démocratie — les clauses dites sur les "éléments essentiels" et de "non-exécution" — dans ses accords internationaux;

2. demande plus de transparence lors de l'application de la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie, élément clé de la politique extérieure de l'Union européenne, et que le Parlement européen soit davantage impliqué; rappelle que les sanctions ne peuvent être infligées en fonction des pays où des violations des Droits de l'homme ont été commises, mais en fonction de la violation proprement dite;

3. estime qu'il est de la responsabilité de l'Union, lorsqu'elle signe un accord international avec un pays tiers comprenant une clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie, de veiller à ce que le pays tiers en question respecte les normes internationales en matière de Droits de l'homme lors de la signature de cet accord;

4. souligne qu'un des éléments qui ont compromis l'application de la clause est le caractère générique de sa formulation, dès lors qu'elle ne prévoit pas de modalités précises concernant les interventions "positives" ou "négatives" dans le cadre de la coopération Union européenne -pays tiers, laissant le Conseil et les impératifs nationaux des États membres l'emporter sur les exigences plus générales concernant les Droits de l'homme;

5. se félicite cependant de l'expérience acquise jusqu'à présent avec la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie figurant aux article 9 et 96 de l'accord de Cotonou, qui a même conduit à la suspension temporaire de la coopération économique et commerciale avec certains États ACP en raison de violations graves des Droits de l'homme, renforçant ainsi la détermination et la crédibilité de l'Union européenne; est favorable à un développement de cette expérience et à sa généralisation dans les accords entre l'Union européenne et des pays tiers;

6. souligne que dans l'accord de Cotonou, le contenu politique et juridique de la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie est précisé de façon efficace et que les mécanismes de consultation et d'échange réciproque d'informations avant la suspension temporaire de la coopération bilatérale sont établis en détail;

7. préconise l'élaboration d'une nouvelle "clause modèle", destinée à améliorer la formulation actuelle de ce qui est connu comme l'"article 2", de manière à garantir une approche plus cohérente, efficace et transparente à la politique européenne des Droits de l'homme dans les accords avec des pays tiers; la clause devrait tenir compte des principes suivants:

a) la promotion de la démocratie, des Droits de l'homme, y compris des droits des minorités, de l'État de droit et de la bonne gouvernance constitue un pilier fondamental de la coopération multilatérale, ceci valant pour les accords conclus aussi bien avec des pays en développement qu'avec des pays industrialisés;

b) en ce qui concerne la formulation juridique de ces droits, les parties devraient se référer en particulier à leurs obligations et à leurs engagements internationaux qui ont déjà été ratifiés, et il doit être clairement établi que les parties sont tenues de se conformer aux normes qui constituent un "élément essentiel" de l'accord; en particulier, les parties devraient s'engager à promouvoir les droits fondamentaux tels qu'établis dans la déclaration des Droits de l'homme des Nations unies de 1948, dans les deux conventions internationales sur les droits civils et politiques et sur les droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que dans les pactes des Nations unies, internationalement reconnus et dans les normes juridiques du "jus cogens" internationalement reconnus;

fait observer que, dans ses relations avec les pays tiers et dans le contexte de la promotion des principes démocratiques et des droits humains à travers la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie, l'Union européenne est appelée, tout en s'assurant que les autorités du pays tiers respectent les droits fondamentaux de leurs citoyens de ne pas faire l'objet d'une arrestation arbitraire, de ne pas être torturés ou exécutés et, en priorité, d'avoir accès à des tribunaux impartiaux, à prêter une attention particulière à la mise en œuvre des politiques pour l'égalité des genres et pour les droits de la femme;

souligne que, conformément aux traités européens, dans ses relations avec les pays tiers et dans le contexte de la promotion des principes démocratiques et des Droits de l'homme à travers la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie, l'Union européenne s'engage aussi contre toute discrimination fondée sur l'orientation sexuelle ou relative aux droits des personnes handicapées;

c) les parties devraient se référer aux conventions des Nations unies qui les lient et aux conventions de leurs agences spécialisées pour déterminer les droits sectoriels que la coopération devrait promouvoir, en particulier ceux de l'OIT qui a établi un corpus juridique sur les droits fondamentaux, accepté au plan international;

d) la clause devrait contenir une procédure de consultation entre les parties, qui identifie les mécanismes politiques et juridiques applicables en cas de demande de suspension de la coopération bilatérale pour des raisons de violations répétées et/ou systématiques des Droits de l'homme en contravention au droit international; il va de soi que la suspension de la coopération constitue une solution extrême dans les relations entre l' Union européenne et les pays tiers, et qu'un système clair de sanctions devrait donc être élaboré afin de proposer une ligne de conduite alternative, mais l'approche positive essentielle acceptée en ce qui concerne les Droits de l'homme ne devrait pas exclure la possibilité de devoir invoquer une suspension temporaire de la coopération sur la base d'une violation de la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie;

e) la clause devrait également détailler un mécanisme permettant de suspendre à titre temporaire un accord de coopération, ainsi qu'un "mécanisme d'alerte" en cas de violation de la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie;

f) la clause devrait reposer sur la réciprocité, et donc fournir une base juridique permettant aux parties de débattre et d'agir ensemble, tant en ce qui concerne le territoire de l'Union européenne que celui du pays tiers; elle devrait constituer un instrument bidirectionnel rendant l'Union européenne et le pays tiers responsables l'un devant l'autre de toutes leurs politiques liées aux Droits de l'homme et aux libertés fondamentales;

8. demande d'étendre la clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie à tous les nouveaux accords entre l'Union européenne et des pays tiers, qu'ils soient industrialisés ou en développement, y compris en ce qui concerne les accords sectoriels, les échanges commerciaux et l'assistance technique ou financière, à l'instar de ce qui a été fait avec les États ACP;

9. demande l'extension de la dimension positive de la clause relative aux Droits de l'homme, ce qui implique la nécessité de prendre des mesures efficaces pour contribuer à l'exercice des Droits de l'homme par les parties respectives et en leur sein, de prévoir une évaluation et un suivi permanents de l'impact de l'accord lui-même sur l'exercice des Droits de l'homme, ainsi que d'adopter une approche axée sur les Droits de l'homme lors de la mise en œuvre de tous les aspects de l'accord;

10. souligne qu'il n'est plus disposé à donner son avis conforme à de nouveaux accords internationaux ne contenant pas de clause relative aux Droits de l'homme et à la démocratie;

11. estime qu'il doit participer à la définition du mandat de négociation des nouveaux accords avec des pays tiers, en particulier en matière de promotion des Droits de l'homme; estime qu'à cette fin, la Commission et le Conseil devraient impliquer dans une plus large mesure le Parlement européen, par l'intermédiaire de ses commissions compétentes, à l'élaboration du mandat de négociation des accords entre l'Union européenne et les pays tiers; souligne à cet égard la nécessité d'améliorer l'échange interinstitutionnel d'informations et d'accéder à la base de données de la Commission et du Conseil;

12. en ce qui concerne la nécessité d'un mécanisme efficace de contrôle du respect des Droits de l'homme et des principes démocratiques de la part des partenaires:

a) demande au Conseil et à la Commission d'engager des procédures de dialogue structuré dans le contexte de cette évaluation périodique du respect des obligations qui incombent aux partenaires dans le domaine des Droits de l'homme; estime que l'intégration systématique des questions relatives aux Droits de l'homme dans les ordres du jour du Conseil d'association fait partie de ce dialogue;

b) recommande qu'un rôle accru soit dévolu aux chefs des délégations extérieures de la Commission dans les pays tiers; demande que des "documents stratégiques pluriannuels par pays" soient élaborés sous la responsabilité des chefs de délégation, et que les documents de stratégie par pays prêtent une plus grande attention à la situation des Droits de l'homme, qu'ils identifient les priorités et précisent les moyens et les instruments engagés par l'Union européenne pour faire respecter la clause sur la démocratie et les Droits de l'homme et pour améliorer le niveau du respect des droits fondamentaux; demande également que la formulation de ces stratégies soit régulièrement examinée, en particulier avec le Parlement européen, et fasse l'objet de débats au sein des délégations compétentes de ce dernier et en séance plénière, particulièrement en ce qui concerne leur mise en œuvre; recommande que les documents de stratégie par pays et les plans d'action de la Commission contiennent des critères clairs pour l'évaluation des progrès en matière de Droits de l'homme et un calendrier dans lequel les changements devraient être accomplis;

c) si l'un des gouvernements concernés, le Parlement européen ou les parlements nationaux concernés ou, dans le cas des pays ACP, l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE, demandent que la clause sur les Droits de l'homme et la démocratie soit appliquée, par la suspension d'un accord bilatéral ou l'instauration d'un dialogue ou d'autres mesures appropriées, le Conseil d'association devrait automatiquement inscrire ce débat à son ordre du jour; fait observer qu'à diverses reprises, le Parlement européen s'est formellement exprimé dans ce sens, mais que le Conseil d'association a tout simplement ignoré ces demandes;

d) recommande que soit établi un "dialogue structuré" entre le Conseil d'association et/ou sa sous-commission des Droits de l'homme, le Parlement européen, l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-Union européenne, le cas échéant, et les ONG et/ou les acteurs non étatiques indépendants et démocratiques, dans les débats sur les violations des clauses relatives aux Droits de l'homme et à la démocratie dans les accords conclus avec l'Union européenne, y compris en ce qui concerne les propositions visant à améliorer la mise en œuvre de la clause (sans exclusive);

e) déplore que le Parlement européen ne soit pas associé au processus de décision concernant l'engagement d'une consultation ou la suspension d'un accord; insiste de ce fait vivement sur la nécessité d'une prise de décision conjointe avec la Commission et le Conseil à ce propos, tout comme pour la décision relative à la suspension d'éventuelles mesures négatives appropriées déjà imposées à un pays ("suspension de la suspension");

f) propose que la Commission élabore, avec les sous-commissions des Droits de l'homme, un rapport annuel, qui sera débattu au Parlement européen, sur l'application des clauses relatives aux Droits de l'homme et à la démocratie figurant dans les accords en vigueur, lequel rapport inclura une analyse au cas par cas de chaque processus de consultation et des autres mesures appropriées établies ou refusées par le Conseil au cours de l'année concernée et sera assorti de recommandations détaillées, ainsi que d'une évaluation de l'efficacité et de la cohérence des mesures prises;

13. en faisant observer que les Conseils d'association régissent en règle générale les relations entre l'Union européenne et les pays tiers, demande la mise en place généralisée, au titre des accords d'association, de sous-commissions des Droits de l'homme chargées

a) de vérifier le respect, l'application et la mise en œuvre de la clause sur les Droits de l'homme et la démocratie,

b) de proposer des actions positives spécifiques pour améliorer la démocratie et les Droits de l'homme;

c) d'évaluer et de surveiller les effets directs et indirects de la mise en œuvre de l'accord sur le plein exercice des droits fondamentaux dans les États parties et d'élaborer des recommandations spécifiques y afférentes;

estime que de telles sous-commissions devraient se réunir à intervalles réguliers (et en tous cas lors de chaque réunion du Conseil d'association) ainsi que comprendre et consulter des représentants des parlements et des organisations de la société civile; estime à cet égard qu'une approche au cas par cas n'est pas la méthode la plus appropriée à adopter à l'égard des pays partenaires pour la mise en place de souscommissions des Droits de l'homme et la définition de leur mandat; souligne à nouveau la nécessité de traiter des cas individuels au sein de ces sous-commissions;

14. demande que le Parlement européen soit associé aux Conseils d'association et aux sous-commissions des Droits de l'homme, et que les délégations interparlementaires du Parlement européen jouent un rôle accru dans ce contexte, et inscrivent systématiquement à leur ordre du jour leurs visites destinées à débattre de la clause des Droits de l'homme;

15. souligne que les critères relatifs à l'engagement d'une procédure de consultation ou à l'application de mesures appropriées doivent être objectifs et transparents;

16. souligne qu'aucune mesure ne peut être levée tant que subsistent les raisons qui ont présidé à son application et demande l'introduction de mesures complémentaires si les mesures existantes ne produisent pas de résultat après un délai important;

17. reconnaissant que l'unanimité requise au sein du Conseil pour engager une procédure de consultation a rendu l'application de la clause plus difficile, demande la suppression de l'unanimité pour engager une procédure de consultation, ainsi que la révision de l'article 300, paragraphe 2, du traité CE qui limite le rôle du Parlement européen dans ces cas;

18. souligne l'importance de faire connaître aux opinions publiques l'existence de cette clause des Droits de l'homme dans les accords entre l'Union européenne et les pays tiers;

19. estime que, pour le cas particulier des pays avec lesquels l'Union européenne partage des valeurs fondamentales et des politiques communes sur le long terme, comme les pays concernés par la "nouvelle politique de voisinage", l'on pourrait envisager la signature d'accords qui vont au delà de la clause sur les Droits de l'homme et la démocratie, accords basés sur la mise en commun d'institutions de promotion des principes démocratiques et des Droits de l'homme, sur l'exemple du Conseil de l'Europe et/ou d'autres accords régionaux;

20. en ce qui concerne plus particulièrement les pays couverts par la politique européenne de voisinage, avec lesquels l'Union européenne entretient des liens particulièrement étroits à travers des accords d'association, la clause devrait spécifier que les signataires de ces accords devraient s'accorder — sur une base mutuelle — le droit d'observer leurs élections législatives et présidentielles; demande au Conseil et à la Commission d'encourager davantage les pays concernés à admettre des observateurs internationaux lors de leurs élections, dans un souci de transparence;

21. souligne que, pour que des élections soient considérées comme démocratiques, libres et équitables, certaines conditions doivent être remplies au préalable, notamment le respect des droits civiques et politiques, le respect de la liberté d'expression et d'information, un accès égal aux médias publics et le respect du pluralisme politique, de façon à offrir un véritable choix aux électeurs;

22. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

[1] JO C 97 E du 22.4.2004, p. 656.

[2] JO C 131 E du 5.6.2003, p. 147.

[3] JO C 320 du 28.10.1996, p. 261.

[4] Textes adoptés de ce jour, P6_TA(2005)0150.

[5] JO C 104 E du 30.4.2004, p. 1048.

[6] JO C 76 E du 25.3.2004, p. 386.

[7] JO C 131 E du 5.6.2003, p. 138.

[8] JO C 65 E du 14.3.2002, p. 336.

[9] JO C 377 du 29.12.2000, p. 336.

[10] JO C 98 du 9.4.1999, p. 267.

[11] JO C 20 du 20.1.1997, p. 161.

[12] JO C 126 du 22.5.1995, p. 15.

[13] JO C 115 du 26.4.1993, p. 214.

[14] JO C 267 du 14.10.1991, p. 165.

[15] JO C 47 du 27.2.1989, p. 61.

[16] JO C 99 du 13.4.1987, p. 157.

[17] JO C 343 du 31.12.1985, p. 29.

[18] JO C 172 du 2.7.1984, p. 36.

[19] JO C 161 du 10.6.1983, p. 58.

[20] JO L 317 du 15.12.2000, p. 3.

[21] JO L 287 du 28.10.2005, p. 1.

[22] JO C 364 du 18.12.2000, p. 1.

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