TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 2

2. Budget de l’ISPA 2

3. Nouveaux projets ISPA 3

4. Nouveaux engagements 3

5. Projets financés entre 2005 et 2010 3

6. Paiements 3

7. Tableaux récapitulatifs 4

8. Formes et méthodes de fourniture de l’assistance technique 5

9. Assistance technique à l’initiative du pays bénéficiaire 5

10. Assistance technique à l’initiative de la Commission 7

11. Exécution 7

12. Suivi des projets 8

13. Gestion et contrôle financiers (incluant l’EDIS) 8

14. Évaluation des risques 9

15. Constatations de la Cour des comptes européenne 10

16. Partenaires de cofinancement – BEI et BERD 10

17. Marchés publics 10

18. Politique en matière de concurrence 11

19. Politique de l’environnement 11

20. politique des transports 11

21. Coordination avec l’instrument IAP 12

22. Mesures de publicité 12

Introduction

La Croatie, à laquelle le Conseil européen de Bruxelles de juin 2004 a accordé le statut de pays candidat, bénéficie du concours de l’ISPA depuis le 1er janvier 2005. Elle s’inscrit ainsi dans le sillage des précédents pays bénéficiaires de l’aide de l’ISPA depuis la création de cet instrument, en l’an 2000. Le 1er janvier 2007, la Bulgarie et la Roumanie sont devenues membres de l’Union européenne et ont cessé de recevoir des crédits de préadhésion, dont ceux de l’ISPA. Depuis l’adhésion de ces deux pays, la Croatie est le seul pays bénéficiaire du financement de l’ISPA.

Le présent rapport couvre donc uniquement les activités financées par l’ISPA en Croatie.

L’année 2010 a été caractérisée par l’aboutissement des deux premiers projets ISPA. Quatre projets ISPA ayant pris du retard, la date de fin d’admissibilité de ceux-ci a dû être prorogée d’un an, jusqu’à la fin de 2011. En raison de prix du marché moins élevés que prévu, quatre mesures ont été révisées de manière à ce que les fonds de l'ISPA puissent couvrir davantage de travaux et à ce que le taux de cofinancement puisse être accru.

En 2010, les autorités nationales se sont consacrées à la concrétisation des projets proprement dits, à leur gestion et à leur suivi, ainsi qu’à l’aspect financier.

Cette même année, parallèlement aux activités financées par l’ISPA, des programmes opérationnels financés par l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) ont été menés et la future politique de cohésion a fait l’objet de préparatifs de grande ampleur (négociations d’adhésion au titre du chapitre 22 «Politique régionale et coordination des instruments structurels»). Ces activités menées sur trois fronts ont largement mobilisé les autorités nationales.

BUDGET DE L’ISPA

Conformément au système comptable de la Commission, établi sur la base des activités, les ressources allouées à l’ISPA relevaient de deux lignes budgétaires: la ligne B13 01 04 02 (dépenses de gestion administrative) et la ligne 13 05 01 01 (dépenses opérationnelles). La première concerne les crédits destinés aux dépenses administratives pour l’assistance technique (AT), qui visent essentiellement au renforcement de la délégation de l’Union européenne auprès de la République de Croatie. Elle a été close en 2006. La seconde englobe les crédits de paiement ouverts pour la mise en place et le fonctionnement effectifs de l’ISPA en Croatie.

La ligne budgétaire 13 05 01 01 couvre toutes les dépenses liées au cofinancement des projets d’infrastructure (mesures). Un montant total de 14 659 692,82 EUR a été versé au titre de cette ligne en 2010.

Tableau 1 : Budget de l’ISPA en 2010 (en euros)

Ligne budgétaire | Paiements effectués |

Dépenses de gestion administrative: ligne B13 01 04 02 (close en 2006) | 0 |

Dépenses opérationnelles: ligne 13 05 01 01 | 14 659 692,82 |

Total | 14 659 692,82 |

Financement des projets

NOUVEAUX PROJETS ISPA

Aucun nouveau projet ISPA n’a été adopté en 2010.

NOUVEAUX ENGAGEMENTS

L’ISPA ayant pris fin en 2006, aucun nouvel engagement n’a été effectué en 2010, que ce soit dans le secteur de l’environnement ou dans celui des transports.

PROJETS FINANCÉS ENTRE 2005 ET 2010

En 2005 et en 2006, la Commission européenne a approuvé au total six projets proposés par la Croatie. Trois de ces projets concernent l’environnement, deux autres concernent les transports et le dernier constitue une mesure horizontale d’assistance technique (organisation des comités de suivi obligatoires et aide aux agences exécutives de l’ISPA). Le montant total des dépenses d’investissements admissibles de ces projets s’élève à 107 474 736 EUR, dont 59 000 000 EUR alloués par l’ISPA (soit 54,8 %). Fin 2006, la Commission avait engagé la totalité des crédits ISPA réservés à la Croatie pour la période 2005-2006, crédits répartis de façon équilibrée entre le secteur de l’environnement et celui des transports.

Tableau 2 : Projets en Croatie approuvés en 2005 et en 2006[1] (en euros)

Transports | 2 | 60 924 700 | 29 271 310 | 48 | 29 271 310 |

Mesures horizontales d’AT | 1 | 262 335 | 262 335 | 100 | 262 335 |

Environnement | 7 877 349,62 | 4 001 450,43 | 11 878 800,05 |

Transports | 12 758 806,09 | 10 658 242,39 | 23 417 048,00 |

AT | 209 868,00 | 0 | 209 868,00 |

Total | 20 846 023,71 | 14 659 692,82 | 35 505 716,05 |

TABLEAUX RÉCAPITULATIFS

Le tableau 4 ci-dessous fournit une synthèse des interventions de l’ISPA pour 2010 et pour la période 2005-2010.

Tableau 4 : Projets approuvés en Croatie pour la période 2005-2010 (en euros)

Sous-secteur | Nombre de projets | Coûts admissibles | Participation de l’ISPA | 2010 | 2005 – 2010 |

Eau | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Eau et eaux usées (y compris leur traitement) | 1 | 36 000 000 | 22 500 000 | 0 | 2 950 858,49 | 22 500 000 | 9 668 557,17 |

Station d’épuration des eaux usées | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Déchets solides | 1 | 8 823 601 | 6 000 049 | 0 | 837 193,08 | 6 000 049 | 1 437 198,08 |

Qualité de l’air | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Mesures horizontales | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 213 398,86 | 966 306 | 773 044,80 |

Total du secteur | 3 | 46 287 701 | 29 466 355 | 0 | 4 001 450,43 | 29 466 355 | 11 878 800,05 |

Transports |

Transport routier | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Transport ferroviaire | 1 | 60 182 962 | 28 789 180 | 0 | 10 465 390,39 | 28 789 180 | 23 031 344,00 |

Transports routier et ferroviaire | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Navigation intérieure | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Aéroports | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Mesures horizontales | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 192 852,00 | 482 130 | 385 704,00 |

Total du secteur | 2 | 60 924 700 | 29 271 310 | 0 | 10 658 242,39 | 29 271 310 | 23 417 048 |

Mesures horizontales |

AT | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 0 | 262 335 | 209 868 |

Total du secteur | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 213 398,86 | 966 306 | 773 044,80 |

Transports |

Total du secteur | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 192 852,00 | 482 130 | 385 704,00 |

Mesures horizontales d’AT |

Total | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 0 | 262 335 | 209 868,00 |

TOTAL |3 | 2 468 173 |1 710 771 |0 |406 250,86 |1 710 771 |1 368 616,80 | | ASSISTANCE TECHNIQUE À L’INITIATIVE DE LA COMMISSION

Depuis le lancement de l’ISPA, les mesures d’assistance technique prises à l’initiative de la Commission ou pour le compte de cette dernière visent plus particulièrement à permettre à la délégation de l’Union européenne de mener à bien ses procédures de contrôle ex ante (y compris l’évaluation de projets) conformément aux normes applicables à la gestion des fonds de l’Union. Aucune mesure d’assistance technique de ce type n’a été financée par l’ISPA depuis 2006; à compter de cette date, ces mesures ont toutes été financées par l’IAP.

Gestion et exécution

EXÉCUTION

Les deux premiers projets en Croatie ont été approuvés en décembre 2005 et quatre autres projets ont été acceptés en juillet et septembre 2006. À la fin de 2010, les six projets ISPA étaient en cours d’exécution. Deux mesures ISPA ont été achevées; quant aux quatre autres, leur date de fin d’admissibilité a été prorogée jusqu’au 31 décembre 2011[2]. Le montant des marchés attribués à la fin de 2010 équivaut à 95,8 % des montants alloués.

À la fin de 2010, deux marchés étaient en cours d’évaluation (travaux et fournitures). Trois marchés devaient encore faire l’objet d’une procédure d’adjudication: un marché de fournitures, un contrat-cadre et un marché de travaux. Le marché de travaux risque de se prolonger au-delà de la date de fin d’admissibilité.

La plupart des projets ISPA entrent à présent dans la phase finale d’exécution. Aussi veille-t-on particulièrement à ce que les mesures soient achevées dans les délais impartis et à ce que la mesure financée par l’ISPA soit pleinement opérationnelle et remplisse bien ses objectifs.

SUIVI DES PROJETS

Le suivi global et l’évaluation de l’état d’avancement des projets ISPA et de l’efficacité de l’intervention de l’ISPA prennent des formes diverses: réunions périodiques dans les locaux de la délégation de l’Union, rapports de suivi des organes chargés de l’exécution des projets, visites sur place par le personnel de la Commission et suivi formel lors des réunions semestrielles du comité de suivi de l’ISPA en Croatie, ainsi que réception des rapports annuels de l’agence exécutive sur chaque projet ISPA.

Deux réunions du comité de suivi de l’ISPA se sont tenues en Croatie en juin et novembre 2010, au cours desquelles une attention particulière a été accordée aux retards pris par les projets environnementaux. Le comité de suivi s’est aussi penché attentivement sur la prorogation des dates de fin d’admissibilité de quatre mesures ISPA.

GESTION ET CONTRÔLE FINANCIERS (INCLUANT L’EDIS)

Les principales dispositions régissant la gestion et le contrôle financiers, de même que le traitement des irrégularités, sont établies par le règlement ISPA[3] et par l’annexe III du protocole de financement, tels qu’applicables en vertu du régime de contrôle ex ante de la Commission. Elles portent pour l’essentiel sur la mise en place de systèmes et de procédures internes de contrôle financier de nature à garantir la transparence et l’absence de discrimination dans la passation des marchés, l’exactitude des dépenses déclarées, des capacités d’audit internes appropriées, une piste d’audit suffisante et un traitement adéquat des irrégularités.

La délégation de l’Union européenne à Zagreb est restée le principal garant d’une gestion et d’un contrôle financiers rigoureux. Le nombre de documents ISPA rejetés reste élevé, ce qui prouve à suffisance que les autorités croates ont encore des efforts à fournir avant que l’on puisse se fier à leur aptitude à gérer correctement les fonds ISPA de manière indépendante.

DIS

L’exigence d’accréditation DIS (système de gestion décentralisée) de l’ACFP, agence exécutive de l’ISPA en Croatie, est régie par les dispositions de l’article 164 du règlement financier[4]. La Commission a accordé cette accréditation le 13 février 2006.

EDIS

L’Instrument d’aide de préadhésion (IAP) ayant succédé à l’ISPA en 2006, il est devenu inutile de faire passer l’ISPA au régime EDIS (système de gestion décentralisée étendue), qui requiert uniquement des contrôles ex post de la part de la Commission. Aussi les autorités croates ont-elles concentré leurs efforts récents sur la préparation des structures IPA en vue du passage à la gestion décentralisée sans contrôles ex ante, puisque ces structures resteront en place après l’adhésion. D’ici là, la délégation de l’Union européenne en Croatie conservera son rôle majeur dans la supervision de la gestion, de l’exécution et du suivi des mesures ISPA.

ÉVALUATION DES RISQUES

La stratégie d’audit prévue pour 2010 était fondée sur les résultats d’une analyse de l’état d’avancement des interventions de l’ISPA et sur les objectifs connexes de la direction chargée de l’audit au sein de la direction générale de la politique régionale. La stratégie d’audit fixe les objectifs définis par les directeurs de la DG Politique régionale. La définition de ces objectifs repose sur un dialogue approfondi avec les directions opérationnelles, dialogue qui donne lieu à un échange d’informations sur les risques encourus. La stratégie d’audit détermine ensuite les actions qui doivent permettre d’atteindre les objectifs, compte tenu des risques mis en évidence. En règle générale, l’application de la stratégie réduit ces risques au maximum. Un audit relatif à l’ISPA a été mené en Croatie en 2010.

En mars 2010, l’unité de la DG REGIO chargée de l’audit a effectué un audit de la mesure ISPA relative à la remise en état de la ligne ferroviaire reliant Vinkovci à la ville frontière de Tovarnik. L’audit portait sur l’agence exécutive (l’ACFP), sur le bénéficiaire final (les chemins de fer croates) et sur l’ordonnateur national. Ses conclusions font état 1) de retards dans l’exécution du marché relatif à la signalisation, 2) de délais trop longs entre les réunions d’évaluation des offres et la signature du contrat pour trois marchés, et 3) d’un nombre toujours élevé de refus par la délégation de l’Union à l’occasion des contrôles ex ante.

Dans le système d’approbation ex ante, la priorité est de vérifier que des procédures de contrôle suffisantes sont en place pour l’exécution des projets et les paiements qui y sont liés. Il reste que la gestion des fonds de préadhésion comporte un risque intrinsèque, puisque ces fonds sont distribués par l’intermédiaire de toute une série d’organismes et de systèmes. L’admissibilité des dépenses est subordonnée au respect des règles et des conditions fixées par l’Union et les pays, ce qui peut rendre l’exercice complexe et mener à des erreurs d’interprétation.

CONSTATATIONS DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

Au printemps 2010, la Cour des comptes européenne a entamé un audit de performance de l’aide de préadhésion accordée à la Croatie. L’audit a porté sur tous les types d’instruments de préadhésion, dont l’ISPA. L’équipe chargée de l’audit a effectué une mission de deux semaines en Croatie en octobre 2010. Le rapport d’audit n’est pas encore terminé[5].

PARTENAIRES DE COFINANCEMENT – BEI ET BERD

La Commission a maintenu des contacts réguliers avec ces institutions de prêt, qui ont une expérience avérée de la préparation et de l’exécution de projets tant à l’échelon national que pour la coordination horizontale des questions de stratégie et de méthodologie relatives à la programmation et à la réalisation des projets. La Banque européenne d’investissement n’intervient dans aucun des projets ISPA en Croatie.

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement est la seule institution financière internationale à participer activement à un projet ISPA dans ce pays; cette participation prend la forme d’un prêt de 10 000 000 EUR destiné à un projet approuvé en 2005 dans le secteur de l’environnement: le programme de distribution et d’assainissement des eaux de Karlovac. Des représentants de la BERD ont donc pris part aux deux réunions du comité de suivi de l’ISPA qui se sont tenues en Croatie en 2010.

Contribution aux politiques de l’Union

MARCHÉS PUBLICS

Le respect des obligations juridiques de rigueur, d’équité et de transparence applicables aux marchés publics, telles qu’elles sont inscrites dans les règles PRAG, s’est révélé être un enjeu majeur dans la réalisation des projets ISPA. La difficulté de respecter les principes PRAG a entraîné des retards dans l’exécution des projets ISPA. La délégation de l’Union européenne à Zagreb a continué d’intervenir pour veiller à ce que les procédures soient bien appliquées et à ce que les erreurs soient corrigées.

Dès lors qu’il a été décidé de ne pas passer au régime EDIS (voir point 15), l’approbation ex ante par la Commission, qui régit les procédures d’appels d’offres et de passation des marchés pour les projets ISPA, reste donc totalement justifiée. Dans le système actuel d’approbation ex ante et conformément à la décision DIS sur l’octroi des compétences de gestion, l’ACFP assume seule la fonction de pouvoir adjudicateur responsable de l’exécution des projets, tandis que la Commission approuve chaque étape de la procédure de passation des marchés publics. Aussi, bien que la Commission ne soit pas une partie contractante, elle partage la responsabilité de veiller à la bonne exécution de la passation des marchés (sans approbation de la Commission, les contrats conclus entre les bénéficiaires et les contractants ne sont pas valables).

POLITIQUE EN MATIÈRE DE CONCURRENCE

L’aide de l’ISPA est avant tout destinée à couvrir des dépenses publiques ou équivalentes relatives à des services collectifs et elle n’entraîne généralement pas de problème d’incompatibilité avec la réglementation de l’Union européenne en matière de concurrence. Tant que les règles d’attribution des marchés publics sont respectées, et pour autant que le libre accès à ce type d’infrastructure soit garanti à tous les opérateurs réunissant les conditions techniques et juridiques nécessaires, cette aide ne confère aucun avantage particulier à des entreprises données.

POLITIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

En soutenant directement des projets prioritaires dans le domaine de l’environnement, l’ISPA joue un rôle dans la politique environnementale et le respect des normes de l’Union en Croatie. L’expérience acquise grâce à l’élaboration et la réalisation de projets renforce la capacité administrative du pays dans le domaine de l’environnement. Aujourd’hui, grâce aux projets environnementaux financés par l’ISPA et à l’expérience acquise, le nombre de projets environnementaux financés par l’IAP est plus élevé.

POLITIQUE DES TRANSPORTS

Les réseaux de transport en Croatie, approuvés conformément à l’évaluation des besoins en infrastructures de transport ( Transport Infrastructure Needs Assessment – TINA) et à l’étude sur les infrastructures dans la région des Balkans ( Regional Balkans Infrastructure Study – REBIS), se sont développés autour des corridors paneuropéens de transport. Plusieurs de ces corridors traversent en effet le territoire croate, dont le corridor VII (le Danube), le corridor X (Salzbourg-Ljubljana-Zagreb-Belgrade-Niš-Skopje-Vélès-Thessalonique, y compris la branche Xa) et le corridor V, qui a deux branches en Croatie (Vb: Budapest, Zagreb, Rijeka et Vc: Budapest, Sarajevo, Ploče). Ces réseaux ont servi de base à la planification de la stratégie de transport national élaborée pour l’ISPA. Ainsi, le seul projet ISPA dans le secteur des transports (infrastructure ferroviaire) fait partie des réseaux TINA et REBIS et porte sur la construction ou la remise en état de tronçons, de points nodaux ou de bretelles d’accès des réseaux. Les réseaux RTE-T en Croatie ont été conçus à partir des recommandations de l’Observatoire des transports de l’Europe du Sud-Est (SEETO).

Coordination entre les instruments de préadhésion

COORDINATION AVEC L’INSTRUMENT IAP

Pour garantir la bonne coordination des activités, la complémentarité des actions financées et la continuité des politiques menées, les mesures ISPA et les programmes IAP sont gérés dans le cadre du volet «développement régional» par les mêmes services de la Commission.

Publicité

MESURES DE PUBLICITÉ

Le comité de suivi de l’ISPA s’est réuni en juin 2010 à Karlovac, où des investissements dans le secteur de la distribution et de l’assainissement des eaux bénéficient du concours de l’ISPA. Une conférence de presse a été organisée en marge de la réunion, suivie d’une visite sur le site du projet. De plus, le concours de l’Union à tous les projets d’investissement fait l’objet de mesures de publicité sur des panneaux d’affichage et dans la presse.

[1] Aucun projet n’a été approuvé depuis 2006, année où le programme ISPA a pris fin.

[2] À la suite de la modification des lignes directrices relatives à la clôture des projets relevant du Fonds de cohésion et des anciens projets ISPA 2000-2006 adoptées pour proroger jusqu’au 31 décembre 2011 la date de fin d’admissibilité des dépenses, des dispositions analogues ont été prises pour les projets ISPA actuellement en cours d’exécution en Croatie, où quatre mesures ISPA ont bénéficié d’une prorogation d’un an.

[3] Règlement (CE) n° 1267/1999 du Conseil du 21 juin 1999 établissant un instrument structurel de préadhésion (JO L 161 du 26.6.1999, p. 73).

[4] Dispositions qui ont toutefois été supprimées avec effet au 1er mai 2007 en vertu du règlement (CE, Euratom) n° 1995/2006 (JO L 390 du 30.12.2006, p. 1).

[5] Au moment de la rédaction du présent rapport, les services de la Commission avaient reçu le relevé des premières constatations.