Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative aux exigences en matière d'assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs"

(COM(2002) 521 final - 2002/0234 (COD))

(2003/C 95/05)

Le 14 octobre 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 80 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 février 2003 (rapporteur: M. Santillán Cabeza).

Lors de sa 397e session plénière des 26 et 27 février 2003 (séance du 26 février), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 112 voix pour et 2 abstentions.

1. Contexte

1.1. Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis ont eu un impact considérable sur le secteur du transport aérien et en ont exposé la vulnérabilité, causant des dommages imprévisibles et dépassant toute prévision raisonnable.

1.2. Immédiatement après ces événements, le 10 octobre 2001, la Commission a adopté une communication sur les conséquences de ces attentats(1), suivie d'une autre communication adoptée le 2 juillet 2002(2).

1.3. Dans ces deux communications, la Commission procédait à une analyse approfondie de la situation des assurances dans le secteur aérien et estimait qu'il était nécessaire de prendre des mesures législatives en la matière.

1.4. Cette proposition de règlement prend en compte ces considérations.

2. Proposition de la Commission

2.1. Objectif

2.1.1. Le règlement proposé a pour objet de "définir les exigences minimales en matière d'assurance à respecter par les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs vis-à-vis des passagers, des bagages, du courrier, des marchandises et des tiers pour être autorisés à exploiter des services à l'intérieur, à destination ou en provenance de la Communauté ou de survoler le territoire des États membres assujetti au traité" (article premier).

2.2. Champ d'application

2.2.1. Le champ d'application du règlement prévoit que celui-ci couvrira tous les transporteurs aériens, tant de la Communauté que de pays tiers, les exploitants d'aéronefs ne disposant pas d'une licence d'exploitation et les aéronefs d'État. Le règlement est également applicable aux vols en provenance de la Communauté ou à destination de celle-ci ainsi qu'au survol du territoire communautaire

2.2.2. "Le règlement ne s'applique pas aux transports par air de passagers, de courrier ou de marchandises effectués par des aéronefs non motorisés ou des aéronefs ultralégers motorisés, ni aux vols locaux ne donnant pas lieu à des transports entre des aéroports différents. Dans de tels cas, les législations nationales concernant les exigences en matière d'assurance en cas d'accident s'appliquent" (article 2).

2.3. Principes d'assurance

Dans ce domaine, le règlement à l'examen établit une distinction entre a) la responsabilité des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs vis-à-vis des passagers, des bagages, des marchandises, du courrier et b) la responsabilité à l'égard des tiers.

2.3.1. La responsabilité des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs vis-à-vis des passagers, des bagages, des marchandises, et du courrier

2.3.1.1. Pour ce cas, la proposition prévoit l'obligation de couvrir les responsabilités définies dans la Convention de Montréal de 1999, qui s'applique aux transporteurs aériens l'ayant ratifiée(3) et dans le règlement (CE) n° 2027/97(4), modifié par le règlement (CE) n° 889/2002(5).

2.3.1.2. Les transporteurs aériens communautaires "enregistrés dans la Communauté" et les exploitants d'aéronefs exploitant des aéronefs immatriculés dans la Communauté, ainsi que les autres transporteurs aériens et exploitants d'aéronefs exploitant des services aériens à destination de la Communauté et/ou qui survolent le territoire communautaire "devront avoir une assurance" quant à "leur responsabilité à l'égard de dommages survenus dans le territoire d'un État membre pour lesquels existe un droit à compensation" (article 4).

2.3.1.3. En revanche, les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs enregistrés dans un pays tiers pourront fournir, en lieu et place de l'assurance, une garantie en espèces ou bancaire (article 5, paragraphe 2).

2.3.1.4. Exigences minimales en matière d'assurance DTS

a) Passagers: l'exigence d'assurance minimale s'élève à 250000 droits de tirage spéciaux (DTS)(6).

b) Bagages: soumis aux mêmes limites que la responsabilité à l'égard des passagers, à condition qu'il s'agisse de bagages enregistrés qui étaient sous la garde du transporteur aérien et ne présentaient pas de vice propre.

c) Marchandises: 17000 DTS par tonne (ou 17 DTS par kg).

d) Courrier: assurance minimale à fixer par les administrations nationales.

2.3.2. Responsabilité à l'égard des tiers

2.3.2.1. Les exigences en matière d'assurance sont fonction de la masse maximale au décollage des aéronefs (MTOW) telle qu'elle figure dans le certificat de navigabilité, qui reflète les risques potentiels que recèle chaque type d'appareil. Une classification des aéronefs est proposée à cette fin(7).

2.3.2.2. L'assurance est réputée couvrir "tout dommage causé à des tiers par un aéronef en vol ou au sol, accidentellement ou en raison d'actes de guerre et/ou de terrorisme".

2.3.2.3. La responsabilité à l'égard des tiers pourra être invoquée en particulier "si le dommage est dû à un acte de guerre, de piraterie aérienne, de sabotage ou de terrorisme ou à des troubles civils ou sociaux visant à perturber l'exploitation de l'aéronef et est imputable à la négligence ou à d'autres actes ou omissions délictueux du transporteur aérien ou de ses employés ou de ses agents ou de l'exploitant de l'aéronef" (article 7, paragraphe 1).

2.3.2.4. Exigences minimales en matière d'assurance

2.3.2.4.1. Elles sont établies en fonction des catégories d'aéronefs suivantes:

>TABLE>

2.3.2.4.2. Ces valeurs peuvent être modifiées, conformément à la procédure énoncée à l'article 5 de la décision n° 468/1999/CE(8).

2.4. Application des exigences en matière d'assurance (ou garanties)

2.4.1. Afin de garantir le respect des dispositions du règlement en la matière, les États membres disposent d'un large éventail de possibilités et peuvent notamment:

- procéder à des inspections régulières;

- exiger des preuves supplémentaires;

- refuser l'accès aux voies aériennes à destination de la Communauté;

- refuser l'autorisation de décollage d'un aéronef (article 8).

3. Observations générales

3.1. L'objectif de la proposition à l'examen est de mettre en place un cadre juridique définissant les conditions de l'assurance et fixant des montants minimaux à respecter à tout moment par les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs tant de la Communauté que de pays tiers pour couvrir leur responsabilité vis-à-vis des passagers, des bagages, des marchandises, du courrier et des tiers.

3.2. Le Comité économique et social européen soutient la proposition de la Commission et il partage sa position concernant la nécessité de mettre en place un cadre juridique global couvrant les différents aspects de la responsabilité des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs. Le règlement proposé constitue une avancée pour les ayants droit pouvant prétendre à une indemnisation, et complète le nouveau cadre des responsabilités des compagnies aériennes en cas d'accident (voir paragraphe 2.3.1.1 du présent avis).

3.3. Les règles communautaires applicables dans le domaine de l'octroi des licences de transporteurs aériens(9) se bornent à exiger que les transporteurs aériens "soient assurés pour couvrir leur responsabilité en cas d'accident, notamment en ce qui concerne les voyageurs, les bagages, les marchandises, le courrier et les tiers", sans fixer de critères, de conditions ni de montants à respecter par les autorités des États membres compétentes en matière d'octroi de licences. En même temps, la Communauté, eu égard à l'importance d'assurer des compensations adéquates aux voyageurs victimes d'accidents, a décidé le 5 avril 2001 de conclure et de ratifier(10) la Convention de Montréal pour l'unification de certaines règles relatives au transport aérien international, qui remplace la Convention de Varsovie de 1929, qui portait sur la même matière, et de modifier les règles communautaires sur la responsabilité du transporteur aérien(11).

3.4. En ce qui concerne l'assurance couvrant la responsabilité à l'égard des tiers, il n'existe actuellement aucune règle communautaire qui en fixe la limite et les seules obligations en matière de compensation dérivent du droit international public, à savoir la Convention de Rome de 1933 pour l'unification de certaines règles relatives aux dommages causés aux tiers à la surface par des aéronefs étrangers, telle qu'elle a été amendée pour la première fois en 1952 et ultérieurement par un protocole signé à Montréal le 23 septembre 1978. Cette convention a incité la Conférence européenne de l'aviation civile à établir, à travers la résolution (CEAC/25-1) les exigences minimales en matière d'assurance pour les transporteurs aériens(12).

3.5. Par conséquent, le CESE estime que la proposition de règlement constitue une avancée certaine en ce qui concerne l'objectif de fournir la sécurité juridique vis-à-vis des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs tant communautaires que non communautaires effectuant des transports aériens à destination ou à l'intérieur de la Communauté, et d'assurer une application transparente, non discriminatoire et harmonisée d'exigences minimales en matière d'assurance.

3.6. Le CESE approuve l'adoption du principe de la responsabilité objective prévue par la proposition de règlement(13).

3.7. Dans son avis sur le règlement (CE) n° 889/2002(14), le CESE a déjà souligné que la Convention de Varsovie constitue une étape importante dans l'histoire de l'aviation internationale dans la mesure où elle réglemente notamment les rapports entre les transporteurs aériens et les passagers en matière d'accidents survenant dans le cadre du trafic aérien international. Normalement, la charge de la preuve incombe à la partie demanderesse, mais la Convention de Varsovie a pour effet de renverser la charge de la preuve. Afin d'atténuer les effets de cette mesure, la responsabilité des transporteurs aériens a été limitée sauf si le demandeur peut prouver qu'il y a eu négligence grave.

3.8. Toutefois, selon la proposition à l'examen, le principe de la responsabilité objective n'est pas applicable dans le cas d'actes de guerre ou de terrorisme.

3.9. Le CESE a déjà abordé la question des répercussions en matière d'assurances des actes terroristes dans les transports aériens dans son avis exploratoire sur la sécurité des transports.

4. Montants minimaux des assurances dans le nouveau système

4.1. Passagers

La situation actuelle reste inchangée.

4.1.1. Conformément aux dispositions de la Convention de Montréal et du règlement (CEE) n° 2027/97, modifié par le règlement (CE) n° 889/2002, la responsabilité à l'égard des passagers est fondée sur le principe de la responsabilité objective, qu'il y ait faute ou non de la part du transporteur aérien concerné, pour les sinistres d'un montant inférieur ou égal à 100000 DTS.

4.1.2. Pour les montants supérieurs (jusqu'à l'exigence minimale de 250000 DTS et au-delà), l'assurance des passagers et de leurs bagages couvre la responsabilité délictuelle et quasi-délictuelle.

4.1.3. En ce qui concerne les transporteurs aériens soumis à la Convention de Varsovie, la responsabilité à l'égard des passagers est illimitée et fondée sur la présomption de responsabilité de la part du transporteur en cas de blessure ou de décès, sous certaines réserves, assortie d'une limitation de la responsabilité, sauf exceptions (dol).

4.2. Marchandises

Les exigences minimales en matière d'assurance prévues par le règlement à l'examen correspondent aux montants prévus par la Convention de Montréal, qui limite la responsabilité du transporteur aérien, notamment en cas d'actes de guerre ou de conflit armé.

4.2.1. En ce qui concerne les transporteurs aériens assujettis à la Convention de Varsovie, les marchandises qu'ils transportent sont couvertes par un régime de responsabilité illimitée assorti de certaines conditions (négligence, faute et dol).

4.3. Responsabilité à l'égard de tiers

La proposition de la Commission augmente considérablement les montants minimaux fixés dans la résolution CEAC/25-1.

4.3.1. À titre d'exemple, l'assurance minimale pour un avion Airbus A320 (180 passagers) est selon la résolution CEAC de 50 millions de DTS tandis que la proposition de règlement prévoit qu'elle sera de 400 millions de DTS.

4.4. Le Comité marque son accord quant aux couvertures minimales d'assurance proposées dans le règlement, tout en signalant que, dans la pratique, nombre de transporteurs aériens souscrivent déjà des assurances pour des montants supérieurs à ceux qu'il est prévu d'établir.

4.5. Révision des montants (article 7, paragraphe 5)

Le Comité se félicite que la Commission ait prévu la possibilité de modifier les montants en fonction de l'évolution de la législation internationale. Il convient de rappeler que les limites définies par la Convention de Varsovie sont désormais dépassées mais qu'il a été impossible de trouver un accord entre tous les États signataires afin de les relever.

5. Observations particulières

5.1. Champ d'application du règlement

Le Comité souligne le manque de concordance entre les articles 1.2 a), 2 b) et 4 de la proposition de règlement.

Pour éviter toute confusion, la formulation des articles 2 a), 2 b) et 4 devrait être cohérente avec celle de l'article 1 et, par conséquent, corrigée comme suit: "... Communauté ou qui survolent ...".

5.2. Exclusions (voir paragraphe 2.2.2 du présent avis)

L'Union européenne a d'une part dû envisager la possibilité d'un attentat perpétré à partir d'un aéronef ultraléger motorisé et d'autre part connu un accident grave lors du vol d'essai d'un avion qui devait décoller et atterrir au même endroit.

Par conséquent, le Comité estime que ces deux cas doivent être inclus au champ d'application du règlement et qu'il convient donc de modifier la formulation du dernier paragraphe de l'article 2(15).

5.3. Définitions (article 3)

Le Comité suggère:

- d'inclure une définition de l'"assuré";

- de clarifier le concept de "troubles civils ou sociaux";

- de remplacer le terme d'"incident" par celui de "sinistre" à la lettre f).

5.4. Responsabilité objective pour dommages causés à des passagers

Le libellé de l'article 6.1 n'est pas suffisamment clair quant à savoir si le principe de responsabilité objective correspond à un montant de 100000 DTS (voir paragraphe 4.1.1 du présent avis) ou si, au contraire, celui-ci peut faire l'objet d'un montant de 250000 DTS. Il s'agit d'une question très importante qui doit être parfaitement explicitée dans le texte.

De même, il n'apparaît pas correct que le même montant en matière de responsabilité porte conjointement sur l'assurance pour les dommages corporels et pour les dégâts matériels aux bagages, dont la couverture est d'ailleurs assurée, techniquement parlant, par des polices distinctes, répondant à des procédures de tarification différentes.

5.5. Exigences minimales en matière de responsabilité à l'égard des tiers (article 7, paragraphe 2, du règlement, voir paragraphe 2.3.2.5.1 du présent avis)

Le CESE suggère de prévoir une disposition particulière pour les aéronefs de taille très réduite, et de créer une sous-catégorie dans celle des aéronefs d'une MTOW inférieure à 25000 kg.

5.6. Rapport (article 10)

Le Comité juge opportun d'ajouter le terme "rapport et 'évaluation' ...", tant en ce qui concerne le titre que le texte de l'article 10. Il s'agit de mettre l'accent sur la nécessité d'évaluer, au niveau de la Commission, le degré de fonctionnement et les mesures de contrôles adoptées par les États membres dans un domaine aussi important pour les citoyens de l'Union européenne.

5.7. Évolution du marché des assurances dans le domaine de l'aviation

L'exposé des motifs de la proposition de règlement (n° 18) stipule que la Commission est obligée "de présenter des rapports sur l'évolution du marché de l'assurance, en prenant en considération les incidents de toute nature susceptibles d'avoir des répercussions importantes sur les conditions en matière d'assurance". Toutefois, le texte ne reflète pas cette obligation.

Il convient par conséquent d'introduire un nouveau paragraphe à l'article 10 portant sur l'obligation pour la Commission de présenter un rapport annuel sur l'évolution du marché de l'assurance.

5.8. Terrorisme et actes de guerre

Les attentats du 11 septembre aux États-Unis ont causé des dommages assurés(16) évalués à 40 milliards de dollars et ont incité les compagnies d'assurance à exclure ce type d'événements de la couverture et à solliciter l'aide du gouvernement. Les compagnies d'assurance ont ensuite réintégré progressivement les actes terroristes dans la couverture, mais moyennant un prix extrêmement élevé et en limitant les montants.

5.9. En conséquence, le Congrès américain a approuvé une nouvelle législation selon laquelle le gouvernement s'engage, en cas d'acte terroriste, à assumer 90 % du coûts si les dommages s'élèvent à plus de dix milliards de dollars(17).

5.10. Dans l'UE, les attentats ont eu pour conséquence la mise en oeuvre de diverses initiatives, parmi lesquelles la proposition de règlement à l'examen. Le Conseil "Transports et télécommunications" du 17 juin 2002 a estimé que toute solution concernant les assurances dans le domaine de l'aviation doit être soumise à des conditions telles que le marché ne s'en trouve pas inutilement restreint et que les risques pour les gouvernements soient limités au maximum. Dans ces conditions, il estime que les systèmes de "mutualisation" doivent être examinés soigneusement(18).

5.11. Il y a lieu de signaler que l'OACI a demandé l'avis des États contractants sur la création d'un système mondial d'assurances qui couvre les risques de guerre dans le secteur aérien (Globaltime).

5.12. Il convient de se rappeler que la majorité des victimes des attentats du 11 septembre ne figuraient pas parmi les passagers des avions impliqués et n'étaient pas directement impliquées dans le transport aérien, et que dans ce cas, c'est une responsabilité extracontractuelle que doivent assumer les compagnies concernées.

6. Conclusions

6.1. Tout en émettant un avis favorable, le Comité se doit de signaler que:

a) le succès du règlement proposé dépendra de la volonté des États membres d'exiger fermement des exploitants aériens le respect de l'obligation de souscrire des assurances (ou, le cas échéant, des garanties).

b) Il existe actuellement une situation de désavantage concurrentiel pour les transporteurs aériens de l'UE face à ceux des EUA en matière d'assurances en raison de l'aide publique dont ces derniers bénéficient(19). Les autorités compétentes devraient examiner cette question.

c) Il y a lieu de garder à l'esprit la responsabilité en cas de dommage dû à des attentats terroristes ou à des actes de guerre, dont l'ampleur peut dépasser toute prévision raisonnable.

d) L'instauration d'un système mondial dans le cadre de l'OACI permettrait d'éviter que des passagers et des marchandises bénéficient de conditions de protection inférieures ou discriminatoires lorsqu'ils ne sont pas couverts par les normes européennes. Cela permettrait également d'éviter des situations de concurrence déloyale.

6.2. Dans sa communication du 2 juillet 2002(20), la Commission a prudemment exprimé une position favorable au système de fonds Globaltime proposé par l'OACI et expliqué que l'adhésion à un tel système devrait être assortie de conditions établies par le conseil transport. Cette position a été suivie par douze États membres et exprimée dans leur réponse à l'OACI du 15 octobre 2002. L'OACI a ensuite donné à ses membres un nouveau délai (14 février 2003) pour réfléchir à une position et permettre d'autres révisions du systèmes de manière à parvenir à une réponse finale favorable du plus grand nombre d'États possible( et d'au moins 15 % des États contributeurs.

6.3. Selon ce système, les États seraient considérés comme garants ou bailleurs en dernier recours. La limite de la responsabilité serait fixée à 1,5 milliard de dollars par aéronef et par accident, et pourrait aller jusqu'à 2 milliards de dollars si la responsabilité envers les passagers est incluse. Pour les petites compagnies (régionales), cette limite serait ramenée à 500 millions de dollars.

6.4. En outre, l'on ne sait pas ce qu'il adviendra des systèmes de fonds mutuels dans le cas d'une escalade de la situation politique internationale concernant le Proche-Orient et le Moyen-Orient.

Bruxelles, le 26 février 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2001) 574 final du 10.10.2001.

(2) COM(2002) 320 final du 2.7.2002.

(3) La Convention de Varsovie de 1929 continue de coexister avec la Convention de Montréal, et elle est applicable aux transporteurs aériens liés par elle.

(4) Règlement (CE) n° 2027 du 9 octobre 1997 du Conseil relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident (JO L 85 du 17.10.1997, p. 1) - Avis CESE: JO C 212 du 22.7.1996, p. 38.

(5) Règlement (CE) n° 889/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 13 mai 2002, modifiant le règlement (CE) n° 2027 du 9 octobre 1997 du Conseil relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident (JO L 140 du 30.5.2002, p. 2), Avis CESE: JO C 123 du 25.4.2001, p. 47.

(6) Droits de tirage spéciaux, tels que les définit le Fonds monétaire international. Au 8.1.2003, le taux de change du DTS était de 0,7672006 DTS/EUR - DTS/EUR 1,30344.

(7) Voir annexe à la proposition de règlement reprenant les principaux types d'aéronefs.

(8) Décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission. JO L 184 du 17.7.1999.

(9) Règlement (CEE) n° 2407/92 du Conseil du 23 juillet 1992, JO L 240 du 24.8.1992.

(10) Décision du Conseil du 5.4.2001 sur la ratification de la Convention de Montréal, JO L 194 du 18.7.2001.

(11) Règlement (CE) n° 2027/97 du Conseil relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident, JO L 285 du 17.10.1997.

(12) Les 38 États membres de la CEAC sont les suivants: Albanie, Arménie, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldavie, Monaco, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, ex-République yougoslave de Macédoine, Turquie, Ukraine et Royaume-Uni.

(13) Toutefois, comme le précise le texte, la proposition de la Commission assortit la responsabilité objective de limitations.

(14) "Responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident" (JO C 123 du 25.4.2001).

(15) Concernant l'inclusion d'hélicoptères, il est nécessaire de considérer l'article 7 du règlement (CEE) n° 2407/92 du Conseil sur l'octroi de licence aux tansporteurs aériens (voir en particulier le 7ème considérant de la proposition). Dans le cadre de l'application de ce règlement, toute compagnie qui offre des services de transports aériens de passagers, de courrier et de fret à titre onéreux (article 2, définitions et article 4, licence d'exploitation) peut obtenir peut obtenir une licence d'exploitation. Pour cette raison, les compagnies qui exploitent un avion ou un hélicoptère sont traitées exactement de la même façon dès lors qu'elles offrent des services de transports aériens à titre onéreux. Ces deux catégories de compagnies sont considérées comme des "transporteurs aériens". Toutefois, selon les mêmes interprétations, la Convention de Rome ne s'applique pas aux hélicoptères parce qu'ils ne sont pas considérés comme "moyens de transports aériens" dans plusieurs pays (hors UE).

(16) Il convient de distinguer les pertes assurées des pertes économiques globales qui, selon les estimations, pourraient dépasser 80 milliards de dollars. Les pertes subies par l'industrie de l'aviation s'élèvent à 4 milliards de dollars.

(17) En cas de dommage inférieur au cours de la première année de l'entrée en vigueur de la législation, les compagnies d'assurances rembourseront un montant maximal à hauteur de 7 % de leurs primes par dommage, le gouvernement prenant à sa charge le reste des coûts. Dès la 3e année, il sera exigé des assureurs qu'ils paient jusqu'à 15 % de leurs primes, tandis que la quote-part de 90 % revenant au gouvernement devra couvrir les dommages d'une valeur pouvant aller jusqu'à 15 milliards de dollars.

(18) Voir "Analyse des régimes d'assurance dans le secteur de l'aviation", document de travail des services de la Commission, SEC(2002) 1030.

(19) D'après les estimations, les transporteurs aériens européens doivent supporter un coût de 1,30 dollar US par passager contre 0,10 pour les transporteurs nord-américains.

(20) Voir "réponse coordonnée à la circulaire de l'OACI adressée à ses Etats membres (LE4/64-02/55)". Document de travail des services de la Commission, SEC(2002) 1031.