RAPPORT DE LA COMMISSION



RAPPORT ANNUEL 2015

SUR LA SUBSIDIARITÉ ET LA PROPORTIONNALITÉ

1. introduction

Le présent document constitue le 23e rapport annuel sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans le processus législatif de l'UE. Il est présenté conformément à l'article 9 du protocole (n° 2) du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Le rapport examine la manière dont les institutions et les organes de l’UE ont appliqué ces deux principes en 2015 et la façon dont la pratique a évolué par rapport aux années précédentes. Il fournit également une analyse des propositions de la Commission ayant fait l’objet d’avis motivés pendant l’année. Étant donné les liens étroits qui existent entre le mécanisme de contrôle de la subsidiarité et le dialogue politique entre les parlements nationaux et la Commission, le présent rapport doit être considéré comme complémentaire du rapport annuel 2015 de la Commission sur les relations avec les parlements nationaux.

2. application des principes par les institutions

2.1. La Commission

Avant d’entrer en fonction au mois de novembre 2014, la Commission Juncker s’est engagée à se faire «plus grande et plus ambitieuse à l'égard des grands enjeux, et plus petite et plus modeste à l'égard des enjeux moins importants». Elle a aussi entrepris de placer la subsidiarité au cœur du processus démocratique européen. En conséquence, la Commission dans son programme de travail 2015 a présenté un nombre limité de nouvelles initiatives et annoncé le retrait d’un grand nombre de propositions pendantes. Les travaux ont pu ainsi être axés sur les dix priorités exposées dans les orientations politiques.

Une des premières mesures pour concrétiser l'engagement pris est l’adoption, par la Commission, en mai 2015 d’un nouveau train de mesures concernant l’amélioration de la réglementation. Cette nouvelle politique cherche à instaurer une manière de travailler plus transparente et inclusive afin d'élaborer de meilleures propositions et de veiller à ce que les règles existantes permettent d'atteindre plus efficacement les objectifs poursuivis . Elle énonce des engagements renforcés quant à la manière de procéder de la Commission pour ce qui est de l'élaboration de ses mesures stratégiques, de l'information et de la consultation, de la vérification de la qualité de ses mesures et de leur évaluation. Ce nouveau cadre «Mieux légiférer» permet également à la Commission d’appliquer les principes de subsidiarité et de proportionnalité d’une manière plus intégrée et plus complète que par le passé.

La nouvelle initiative «Mieux légiférer» contribue à garantir que lors de l’élaboration de nouvelles politiques, la Commission en évalue la conformité avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Cette évaluation intervient désormais à différentes phases du cycle de prise de décision. Dès le stade du processus de planification des politiques, des feuilles de route ou des analyses d’impact initiales sont publiées pour toutes les principales nouvelles initiatives. Elles fournissent une description préliminaire de l’initiative et du travail d’évaluation existant. Elles présentent également les plans de la Commission pour l’évaluation de l’impact et le travail de consultation. Les feuilles de route ou les analyses d’impact initiales comprennent également une justification initiale des actions pour ce qui concerne la subsidiarité et la proportionnalité. Ces aspects sont ensuite développés plus avant et analysés dans des évaluations d’impact complètes pour les initiatives pour lesquelles elles sont effectuées.

En 2015, la Commission a également introduit de nouveaux mécanismes de consultation et de retour d'informations pour les nouvelles initiatives stratégiques. Ces mécanismes s’appliquent tout au long du processus: de la création à l’adoption en passant par la préparation. En outre, les consultations en vue de l’évaluation des mesures stratégiques existantes ont été renforcées. En conséquence, les possibilités, pour le public et d’autres parties prenantes, de suivre et de commenter ces initiatives se sont multipliées. Les États membres et les parties prenantes – comme les collectivités locales et régionales, les entreprises, les organisations et des membres du grand public – peuvent donner leurs avis à un stade précoce sur la manière dont la Commission élabore des propositions spécifiques et sur le mode de traitement des questions relatives à la subsidiarité et à la proportionnalité. La nouvelle politique «Mieux légiférer» permet ainsi à la Commission de prendre en compte les préoccupations que peuvent avoir les parties prenantes en ce qui concerne les questions liées à la subsidiarité et à la proportionnalité dès la toute première phase de conception. De plus, immédiatement après que la Commission adopte une proposition et avant que ne commence le processus législatif, les parties prenantes et les États membres peuvent une fois encore avoir leur mot à dire sur les propositions spécifiques et les analyses d’impact dont elles sont assorties, y compris les propositions relatives à la subsidiarité et à la proportionnalité, dans le cadre de leur contribution au processus législatif.

Par ailleurs, la Commission a lancé en 2015 le site web «Lighten the load – Have your say» (Aidez-nous à réduire les formalités – Donnez votre avis) et la nouvelle plateforme REFIT (programme pour une réglementation affûtée et performante). Ils fournissent de nouvelles manières de communiquer avec la Commission sur d’éventuelles charges ou inefficacités excessives découlant des mesures réglementaires existantes. Ces communications peuvent comprendre des questions sur la subsidiarité ou la proportionnalité.

Enfin, l’exposé des motifs accompagnant chaque proposition législative indique comment la proposition se conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Analyse de subsidiarité

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation et la «boîte à outils» qui les accompagne requièrent qu’une analyse de subsidiarité soit effectuée lorsqu'on envisage une nouvelle initiative dans des domaines dans lesquels l’UE n’a pas de compétence exclusive et qu'on évalue la pertinence et la valeur ajoutée européenne d’une intervention existante. La Commission traite de la subsidiarité pour les initiatives à la fois législatives et non législatives. L’objectif de cette analyse est double: premièrement, elle cherche à évaluer si l’action au niveau national est suffisante pour réaliser l’objectif pertinent; deuxièmement elle examine si l’action de l’UE fournirait une valeur ajoutée par rapport à l’action des États membres.

Dans le cadre des nouvelles lignes directrices et de la boîte à outils, une partie déterminante de l’analyse réside dans l’évaluation de l’«intérêt pour l’Union» de l’initiative envisagée. Plus l’intérêt est élevé, plus il y a de chances qu'une action entreprise au niveau des États membres seuls soit insuffisante. Au nombre des considérations déterminantes figurent l’étendue géographique, le nombre d’entreprises ou d’autres acteurs touchés, le nombre d’États membres concernés et l’impact économique. Qui plus est, l’analyse détermine en termes qualitatifs et, dans la mesure du possible, quantitatifs s’il existe un problème transfrontière important: elle évalue par exemple la mesure dans laquelle un problème environnemental est dû aux activités d’autres États membres. Les situations qui présentent de l’intérêt pour l’Union comprennent les effets transfrontaliers (comme la pollution) ou les obstacles à la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. L’analyse couvre également tant les avantages que les désavantages que l’action de l’Union peut avoir par rapport à l’action menée par les États membres.

Analyse de proportionnalité

En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. Le respect du principe de proportionnalité consiste à s’assurer que l’approche et l'effet d’une politique correspondent à l’objectif poursuivi. Il est clairement fait référence à la proportionnalité dans les analyses d’impact, les évaluations et les bilans de qualité.