Introduction

Avec l’appui de la coalition internationale de lutte contre Daech, le peuple, le gouvernement et les forces armées de l’Iraq sont parvenus à mettre un terme à la mainmise territoriale effective exercée par Daech sur leur pays. Pendant les années qui ont précédé et suivi 2003, l’Iraq a été le théâtre de conflits, mais ce sont les actes terroristes commis par Daech depuis 2014 qui ont constitué la manifestation de violence interne la plus atroce à ce jour. Le pays doit à présent saisir la nouvelle occasion qui s’offre à lui de mettre en place un système politique responsable et ouvert à tous, au service de l’ensemble des communautés, des régions et des confessions, un système qui préserve la diversité du pays et en renforce l’ordre démocratique. Cela est essentiel pour restaurer la confiance entre le peuple et son gouvernement et pour éviter un retour au sectarisme, qui divise, et au séparatisme.

Les trois années de lutte contre Daech ont laissé leurs stigmates sur le pays. On citera notamment le grand nombre de victimes civiles et militaires, les importants traumatismes et souffrances humaines engendrés, les millions de personnes encore déplacées, la destruction du tissu social, surtout dans les communautés frappées par le conflit, la destruction massive des infrastructures publiques et privées et la précarité de la situation financière et économique. Le gouvernement et le peuple iraquiens doivent désormais relever nombre de défis. Il est capital que l’Iraq relève ces défis dans l'intérêt du pays lui-même, du Moyen-Orient et de la communauté internationale tout entière, qui ont tous subi les conséquences de la crise et sont tous susceptibles de pâtir d’une instabilité qui perdurerait en Iraq.

Il est de l'intérêt vital de l’UE en particulier de veiller à ce que l’Iraq ressorte renforcé de cette crise. Ne pas lutter contre les causes profondes de la crise aurait pour effet de nuire à l’unité du pays, à sa sécurité, à son ordre démocratique, ainsi qu’à son développement économique et ruinerait les efforts du gouvernement iraquien en matière de réformes et de réconciliation. Pareil scénario ne ferait très probablement qu’accroître le clivage confessionnel et les tensions ethniques. Non seulement l’Iraq resterait un refuge pour le terrorisme constituant une menace directe et continue pour la sécurité de l’UE, mais le pays plongerait alors dans une nouvelle crise dont les conséquences humanitaires auraient des retentissements sur les pays voisins et l’UE, notamment sous la forme d’une migration irrégulière. Il est dès lors essentiel que l’UE et la communauté internationale continuent d’apporter leur soutien à l’Iraq en ces heures critiques.

En mettant l’accent sur les moyens de contribuer à relever les défis spécifiques auxquels l’Iraq fait désormais face, la présente communication, fondée sur les objectifs plus larges de la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'UE et s'appuyant sur les enseignements tirés de la mise en œuvre de la stratégie régionale de l'UE de 2015 pour la Syrie et l'Iraq ainsi que pour la menace que constitue Daech, constitue, après le combat territorial contre Daech, l’étape logique suivante de l’engagement de l’UE. Elle répond à la demande du Conseil des affaires étrangères de l'UE du 19 juin 2017 concernant la présentation, par la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et la Commission européenne, d’une stratégie fixant des orientations pour les prochaines étapes de l’engagement de l’UE avec l’Iraq. Cette stratégie pour l’Iraq a trois grands objectifs:

1) définir les défis considérables auxquels l’Iraq est confronté;

2) déterminer les intérêts et les objectifs stratégiques de l’UE dans ses relations avec l’Iraq;

3) recenser les priorités de l’action de l’UE en se fondant sur le soutien actuel de l’Union, en mettant avant tout l’accent sur l’octroi d'un soutien de l'UE pour relever les défis les plus immédiats liés aux déplacements continus de populations, à la stabilisation et à la réconciliation, conformément aux priorités du gouvernement iraquien. La bonne mise en œuvre de la stratégie reposera en dernier lieu sur la volonté politique des décideurs politiques du pays.

1. Défis à relever par l’Iraq et contexte régional

1.1 Le défi humanitaire, de la gouvernance locale et de la stabilisation: l’Iraq doit faire face à un défi humanitaire aussi massif qu’immédiat. Pendant les trois années de conflit qu’a connu le pays, d'effroyables violations des droits de l'homme fondamentaux des populations locales, y compris des minorités, ont eu lieu, qui sont susceptibles de constituer des crimes contre l’humanité, tout en ayant nui gravement au tissu social du pays. Plus de 3 millions d’Iraquiens restent déplacés à l’intérieur du pays, et des millions d’autres ont toujours un impérieux besoin d'aide humanitaire. Il s’agit notamment des groupes vulnérables, tels que les enfants n’ayant pas reçu d’enseignement à temps plein depuis plusieurs années et les femmes soumises à des violences sexuelles. Le conflit a engendré une destruction généralisée des infrastructures civiles, y compris des systèmes d'adduction d’eau, des installations sanitaires et des écoles, tout en entraînant de graves pénuries de services de première nécessité. Il a également eu de graves répercussions sur l’environnement, du fait de la pollution des sols et des eaux souterraines, et des retombées sur la santé humaine et les moyens de subsistance.

Les premiers efforts iraquiens et internationaux visant à stabiliser les zones libérées ont été couronnés de succès, deux millions de personnes déplacées ayant d’ores et déjà regagné leur lieu d’origine, dans l'ordre et le calme pour la plupart. Beaucoup reste à faire cependant pour que les trois millions de citoyens toujours déplacés retournent chez eux. Afin de permettre le retour sûr, volontaire, digne et non discriminatoire des personnes déplacées, le gouvernement iraquien doit garantir la sécurité, mener des actions de déminage, restaurer les services et les infrastructures de base, offrir des moyens de subsistance et garantir de toute urgence la mise en place d’une gouvernance civile responsable et représentative dans les zones libérées afin de restaurer la confiance. Il est crucial également de résoudre les problèmes liés aux documents d'identité, au droit au logement, aux droits fonciers et aux droits de propriété, afin de garantir une stabilisation à long terme réussie. Il faudra pour cela relever des défis sur les plans politique, sécuritaire, financier et logistique. Dans certaines régions récemment libérées, déjà, le rétablissement de l’état de droit dans le respect total des droits de l’homme s’est heurté à des difficultés. Pour garantir l’efficacité des processus de stabilisation et de reconstruction, il convient parallèlement de rechercher une réconciliation politique, de répondre aux revendications et de remédier aux vulnérabilités qui ont favorisé l’émergence de Daech. Ces mesures devraient aussi permettre de limiter le risque éventuel de voir ces processus jouer un rôle de catalyseur dans de nouvelles tensions entre communautés.

1.2 Le défi de la sécurité est double: défendre la société iraquienne face à des attaques terroristes persistantes et empêcher la fragmentation de facto des structures de sécurité. L’effondrement de pans entiers de l’armée iraquienne en 2014 face à la rapide expansion de Daech a contraint les autorités politiques et religieuses iraquiennes à inciter les citoyens iraquiens à rejoindre des groupes armés existants ou nouvellement créés, sous la bannière des «Forces de mobilisation populaire», recourant à ce procédé exceptionnel et urgent aux fins d’aider les forces de sécurité iraquiennes à stopper l’expansion de Daech et à regagner le terrain perdu. Si l’Iraq a conservé une armée nationale très qualifiée, celle-ci n’en est pas moins réduite à un petit noyau nécessitant un soutien structurel supplémentaire. Composées notamment des Peshmerga de la région du Kurdistan iraquien, les forces gouvernementales iraquiennes ont reçu un important soutien international, dont du matériel et des formations au combat immédiat contre Daech. Toutefois, après des années de conflit, qui ont entraîné la militarisation de la police iraquienne, il importe de réformer cette dernière afin de doter le pays de forces de l'ordre civiles responsables et respectueuses de l’état de droit et des droits de l’homme, propres à établir la confiance entre toutes les communautés. Une réforme effective et en profondeur du secteur de la sécurité, tant dans la sphère militaire que civile, fait désormais partie des priorités absolues, son but étant de consolider les prérogatives et la légitimité de l’État et de permettre un contrôle efficace du territoire, tout en faisant obstacle aux menaces terroristes et criminelles. Elle devrait prévoir des mécanismes propres permettant la réinsertion dans la société d’une part importante des soldats mobilisés. La consolidation de l’état de droit et l’amélioration des normes en matière de droits de l’homme sont également essentielles pour limiter le risque de voir resurgir de nouveaux cycles de violence.

1.3 Le défi politique: dans une certaine mesure, le succès initial de Daech a révélé la fragmentation politique de l’Iraq consécutive aux situations de crise précédentes, fragmentation qu’il a en définitive contribué à renforcer. Le maintien et le renforcement de l’unité, de la sécurité et du développement du pays sont dès lors plus importants que jamais: la réforme politique et la réconciliation nationale devraient rester au cœur des efforts de la classe politique iraquienne. Le gouvernement a déjà présenté, en septembre 2014, un programme de réformes ambitieux pour parer aux besoins les plus pressants; il doit être mis en place à tous les niveaux du pays. Les piliers de ce programme sont la lutte contre la corruption et la distribution équitable de la richesse nationale, la consolidation de l’état de droit et le respect absolu des droits de l'homme, ainsi que la réconciliation nationale et l'ouverture politique. Toutefois, sa mise en œuvre a été retardée, non seulement par la nécessité de mettre l’accent sur la campagne contre Daech, mais aussi par les divisions politiques au sein du pays et par le problème permanent et systématique de la corruption et du népotisme. Le gouvernement iraquien devra à tout prix restaurer la confiance dans le système politique, lutter contre la fragmentation du pays et en consolider l’unité, en s’appuyant sur les initiatives qu’il a déjà prises. Plutôt qu’une simple politique des retours, une politique nationale globale en matière de réintégration sociale, politique et économique des populations, en particulier dans les régions touchées par le conflit, devra être mise en œuvre si l’on veut éviter de reproduire les conditions ayant mené à la montée de Daech. La situation des nombreuses minorités en Iraq doit également être traitée d’urgence, afin de préserver la diversité de la société iraquienne, de même que son unité et sa stabilité. Il sera tout aussi essentiel de régler les problèmes de la pauvreté et de l’exclusion sociale dans les régions qui n’ont pas été directement touchées par le conflit, y compris dans le sud du pays, car la stabilisation de l’Iraq passera par des progrès et un développement équilibrés dans l’ensemble du pays. Pour la stabilité à long terme du pays, il est fondamental de faire à nouveau preuve de détermination dans la recherche de solutions politiques négociées aux différends, qu’ils soient récents ou de longue date. L’une des priorités absolues consiste à faire en sorte que les relations entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de la région du Kurdistan disposent de bases viables et stables, ce qui passe par un dialogue constructif sur toutes les questions pertinentes qui se posent sur les plans politique, sécuritaire et économique. Un tel dialogue doit avoir pour principe directeur que les parties évitent toute action unilatérale et veillent à la mise en œuvre intégrale de la Constitution iraquienne.

1.4. Le défi économique et financier: les réformes politiques et la réconciliation doivent être étayées par des politiques cohérentes en matière de développement économique et social qui bénéficient à tous les Iraquiens, et reposent sur un modèle équitable en matière de distribution des richesses et sur l'équité entre les générations. Jusqu’ici, les recettes pétrolières iraquiennes n’ont pas profité à l’ensemble du pays en raison de l’optimisation de la rente, de la faible efficacité des entreprises publiques et de l’accent mis sur la consommation à court terme par un secteur public surdimensionné, dans un climat de corruption généralisée. En conséquence, l’Iraq souffre de faiblesses macroéconomiques persistantes qui demandent à être palliées de toute urgence, sachant qu’un cadre budgétaire et monétaire sain est un facteur décisif pour la stabilité dans le pays. Si l’Iraq est classé parmi les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, ce classement repose toutefois sur le produit intérieur brut (PIB) par habitant, qui a chuté de 7 021 dollars US (USD) en 2013 à 4 533 USD en 2016 et qui ne reflète pas la dure réalité, à savoir qu’un quart de la population vit désormais en dessous du seuil de pauvreté. Au cours des trois dernières années, l’augmentation moyenne de la production pétrolière, qui avoisinait les 4,5 millions de barils par jour en 2017, a soutenu l’économie et les recettes de l'État. Toutefois, le choc combiné de la baisse des prix du pétrole et du conflit armé a fait entrer en récession l’économie non pétrolière et a conduit à un énorme déficit des finances publiques de 14 % du PIB en 2016. Parallèlement, le gouvernement a conclu un accord de confirmation avec le Fonds monétaire international (FMI) en juillet 2016, qui lui fournit une aide de 5 300 000 000 USD, dont 2 100 000 000 USD ont été décaissés à ce jour. Le G7, UE comprise, a soutenu cet arrangement, qui est subordonné à un programme de réformes budgétaires et économiques. Fin 2017, la poursuite de l’accord de confirmation du FMI est remise en question, car la politique budgétaire du gouvernement iraquien ne tient pas suffisamment compte du programme de réformes convenu. L’échec du programme compromettrait la capacité de l’Iraq à faire face à ses obligations financières et réduirait à néant l’important appui fourni par le G7.

L’économie iraquienne a globalement été en récession en 2017; si les perspectives pour 2018 sont légèrement plus favorables, elles dépendront de la situation sécuritaire du pays et du marché pétrolier. Pour 2017, l’Iraq avait convenu avec l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) de réduire de 6 % sa production de pétrole, ce qui a eu pour effet de limiter la croissance du PIB et de réduire les recettes publiques. Comme l’accord avec l’OPEP est reconduit, les recettes pétrolières ne devraient pas progresser sensiblement en 2018 et des mesures d’austérité plus strictes seront nécessaires pour satisfaire aux conditions de l’accord de confirmation et maintenir les finances publiques à flot. L’Iraq n’a, dès lors, d’autre choix que de parvenir à la stabilité macroéconomique indispensable et de s’acquitter de ses obligations financières en accélérant les réformes en matière budgétaire et de gouvernance qui étaient déjà en souffrance dès avant la crise sécuritaire. Le pays devra faire face à l’avenir à de lourdes charges économiques et financières pour relever les défis liés à la situation humanitaire, à la stabilisation et à la reconstruction (la facture de la reconstruction après Daech étant actuellement estimée par le gouvernement iraquien à 150 000 000 000 USD). Les coûts sociaux de la reconstruction seront considérables, notamment pour la réintégration des millions de personnes déplacées dans le pays, des personnes handicapées et traumatisées, des vétérans et des jeunes dont l’éducation a été interrompue. Le pays doit, de plus, mener un combat de longue haleine afin de créer des emplois pour une population jeune qui ne cesse de croître. La faiblesse des prix du pétrole est l’occasion de promouvoir la diversification économique, mais pareille transformation structurelle s’étale généralement sur de nombreuses années et il importe de prendre des mesures immédiates pour intégrer sur le marché du travail une population jeune en constante augmentation. Le secteur public ne peut plus leur fournir un emploi, comme il le faisait à l’ère des prix du pétrole élevés, d’où l’importance de développer un secteur privé solide et de favoriser les investissements directs étrangers (IDE), qui pourraient devenir un puissant moteur de la croissance et de la création d’emplois.

1.5 Le défi de la migration: l’Iraq est à la fois un pays d’accueil pour les réfugiés et un pays d’origine pour d’importants flux migratoires. Il accueille 250 000 réfugiés syriens, qui viennent s’ajouter aux 3 millions de personnes déplacées à l’intérieur du pays. Le grand nombre de ces derniers, associé aux conditions difficiles du retour vers les zones libérées et à une situation politique et économique volatile, augmente encore le risque d’un gonflement des flux migratoires, tant au sein de l’Iraq que vers l’Europe. Entre 2014 et 2016, plus de 135 000 Iraquiens sont arrivés clandestinement dans l’UE. Le nombre de demandes d’asile introduites par des ressortissants iraquiens dans l’UE s’est élevé à 125 286 en 2016. Une fois la déclaration UE-Turquie mise en œuvre, le nombre d’arrivées irrégulières dans l’UE a sensiblement baissé, mais le risque de migration irrégulière vers l’UE demeure élevé. Près de 7 500 Iraquiens sont arrivés irrégulièrement dans l’UE en 2017 (entre janvier et septembre). Jusqu’à présent, seule une faible proportion des Iraquiens séjournant clandestinement dans l’UE est retournée en Iraq. On note toutefois une tendance soutenue aux retours volontaires de l’UE vers l’Iraq. Dans le même temps, en raison notamment de l’amélioration de la situation en Iraq et de la défaite de Daech, le taux de reconnaissance des demandes d'asile est à la baisse, ce qui entraîne une augmentation du nombre d’Iraquiens faisant l'objet d'une décision de retour de l’UE.

1.6 Le défi régional: les relations de l’Iraq avec ses voisins joueront un rôle important dans la stabilité du pays et dans son programme de réformes politiques et économiques. L’Iraq a toujours été à la croisée des différences confessionnelles dans la région et il est dans son intérêt fondamental de ne pas les exacerber. L’ordre post-Daech offre à l’Iraq de nouvelles possibilités de rééquilibrer le dialogue avec l’ensemble de ses voisins et de réintégrer l’économie régionale, en s’appuyant sur les mesures positives prises jusqu’à présent par le gouvernement iraquien pour nouer le dialogue avec tous les pays voisins. Une telle évolution pourrait jouer un rôle déterminant dans l’apaisement et le désamorçage des tensions régionales, dans l’intérêt général de l’Iraq et de la région tout entière, y compris dans le contexte de la crise en Syrie.