FR Journal officiel de l’Union européenne C 339/45

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Politique de qualité des produits agricoles»

COM(2009) 234 final

(2010/C 339/10)

Rapporteur: M. József KAPUVÁRI

Le 28 mai 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions – Politique de qualité des produits agricoles»

COM(2009) 234 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 décembre 2009.

Lors de sa 459e session plénière des 20 et 21 janvier 2010 (séance du 20 janvier 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 145 voix pour, aucune voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le grand nombre de systèmes de certification, qui continue d'augmenter, ne favorise pas la réalisation des objectifs de la politique de qualité de l'Union européenne. Par conséquent, il importe non seulement de procéder à une harmonisation et à une simplification des systèmes existants, mais aussi d'en réduire le nombre. Le CESE recommande la définition d'un système qui aurait la préférence au niveau communautaire. Pour ce faire, la Commission devrait déterminer le système le plus approprié.

1.2 La politique de qualité de l'Union européenne est un élément central, recouvrant lui-même d'autres composants, au sein d'un système particulièrement complexe. Sachant que la politique de qualité est également en rapport avec tous les autres éléments, instruments et objectifs de la politique agricole commune, il convient de tenir compte de ces paramètres lorsqu'on l'appréhende. Toutefois, les trois principales questions à traiter dans le cadre du développement de la politique de qualité (information, cohérence et simplification) reflètent une approche trop restreinte. Le CESE recommande que la Commission s'efforce d'exploiter les possibilités offertes par la politique de qualité conformément aux conceptions politiques et stratégiques à long terme définies pour le secteur agroalimentaire de l'UE. En effet, la politique de qualité est un instrument auquel on peut recourir de manière encore plus efficace pour créer de nouvelles sources de revenus et de nouveaux moyens afin que les agriculteurs deviennent plus compétitifs. Simultanément, il s'agit d'un domaine où les coopérations internes à la chaîne agroalimentaire peuvent aussi être considérablement développées, ce dont nous avons véritablement besoin. En effet, en raison de la répartition inégale des revenus dans la chaîne alimentaire, les partenaires stratégiques ont plutôt tendance à se traiter de plus en plus en adversaires. C'est principalement le cas dans les secteurs et les pays où la transformation n'est pas aux mains des producteurs.

1.3 Le 18 septembre 2008, le CESE a adopté l'avis sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires (1). Dans cet avis, le CESE souligne entre autres qu'il souhaiterait que soit obligatoire l'indication de l'origine des denrées alimentaires et des produits de première transformation ainsi que, sur base d'une évaluation au cas par cas, des produits de seconde transformation, et celle des principaux ingrédients utilisés pour leur élaboration.

1.4 Si les consommateurs de l'UE choisissent durablement et sciemment, dans une plus large mesure, les produits intérieurs, l'avenir de l'agriculture et de l'industrie agroalimentaire communautaires deviendra plus prévisible. Compte tenu du processus d'ouverture des marchés lié aux négociations de l'OMC, cet élément est désormais l'un des facteurs les plus importants, si ce n'est le plus important, pour l'économie agricole de l'Union européenne. C'est en gardant tout cela à l'esprit qu'il convient de modifier la politique de qualité relative aux produits agricoles et agroalimentaires.

1.5 Dans ce contexte, il est essentiel de clarifier ce que signifie pour le consommateur européen la bonne qualité, la «qualité européenne». À cette fin, il serait utile de réaliser, à partir d'un questionnaire élaboré de manière professionnelle, une étude qui permettra ensuite de poser des principes fondamentaux et généraux.

1.6 Le CESE estime que la qualité «européenne» est dans une large mesure le résultat du modèle agricole européen. Le modèle agricole européen reflète une politique qui concerne des questions fondamentales, importantes pour l'ensemble de la société. Le CESE soutient la politique selon laquelle les dispositions de base sur lesquelles l'agriculture européenne est fondée devraient être maintenues (2). Le CESE revendique une réforme adéquate de la PAC afin que notre agriculture bénéficie de conditions équitables.

2. Observations générales

2.1 La politique de qualité des produits agricoles de l'Union européenne doit non seulement contribuer à la réalisation des objectifs de la PAC, mais également jouer un rôle essentiel dans le processus de développement durable de l'agriculture et de l'industrie agroalimentaire européennes, et ce en créant les conditions permettant de produire des denrées alimentaires de «qualité européenne». La prise de conscience de cette «qualité européenne» au sein du marché intérieur et son introduction sur les marchés tiers ne suffisent pas pour que l'agriculture et l'industrie de la transformation alimentaire de l'UE puissent se maintenir et se développer.

2.2 Par ailleurs, ce dont il est question ici va bien au-delà de l'information correcte des consommateurs sur les caractéristiques des produits liées au procédé de production. Si les consommateurs de l'UE choisissent durablement et sciemment, dans une plus large mesure, les produits intérieurs, l'avenir de l'agriculture et de l'industrie agroalimentaire communautaires deviendra plus prévisible. Compte tenu du processus d'ouverture des marchés lié aux négociations de l'OMC, cet élément est désormais l'un des facteurs les plus importants, si ce n'est le plus important, pour l'économie agricole de l'Union européenne. C'est en gardant tout cela à l'esprit qu'il convient de modifier la politique de qualité relative aux produits agricoles et agroalimentaires. Il conviendrait de renforcer la protection des valeurs résultant du modèle agricole européen en dehors de l'UE.

2.3 Dans ce contexte, il est essentiel de clarifier ce que signifie pour le consommateur européen la bonne qualité, la «qualité européenne». À cette fin, il serait utile de réaliser, à partir d'un questionnaire élaboré de manière professionnelle, une étude qui permettra ensuite de poser des principes généraux.

2.4 Dans ce contexte, comme nous l'avons déjà indiqué, il est essentiel de clarifier ce que signifie pour le consommateur européen la bonne qualité, la «qualité européenne». Parmi les propriétés des denrées alimentaires, les caractéristiques non chiffrables peuvent également être jugées tout aussi valables et sont susceptibles de former une partie de la politique de qualité. Le CESE envisage la «qualité européenne» dans un sens plus large. Cela implique une production favorable à l'environnement, le respect des règles du bien-être animal, des méthodes de production durables et le maintien des zones rurales.

2.5 La préférence accordée aux denrées alimentaires de haute qualité et produites au sein de l'UE est l'un des principes de base de l'UE, mais il semblerait que, ces derniers temps, ce principe soit légèrement passé au second plan. Dans le cas des produits agricoles et agroalimentaires, la motivation positive à l'égard des produits intérieurs est particulièrement importante. Il s'agit en effet d'articles stratégiques et fiables qui constituent la base du bien-être des citoyens européens, pour autant que l'on respecte ou que l'on améliore leurs conditions de production. Cette question est tout à fait actuelle, parce que le caractère disproportionné de la répartition des revenus dans la filière agroalimentaire et la perte de rentabilité font que ce sont précisément la qualité et les valeurs nutritives qui sont mises en péril. Ce thème, qui est également à l'ordre du jour de bon nombre d'instances importantes de l'Union européenne, est en lien étroit avec la politique de qualité, ou plus exactement avec son approche complexe (3).

3. Observations particulières

3.1 Mesures actuelles en matière de qualité des produits agricoles

3.1.1 Comme l'explique la communication, l'un des objectifs essentiels de la politique de qualité des produits agricoles est d'informer les consommateurs sur leurs propriétés. À nos yeux, les consommateurs européens sont convaincus que les denrées alimentaires produites dans les États membres répondent aux exigences de base, mais n'ont que peu d'informations sur les autres propriétés précieuses de ces denrées. Comme le constate la communication, cette situation s'est installée parce que la politique de qualité a été élaborée au coup par coup, secteur par secteur, au fil du temps et progressivement. La communication de certaines mesures aux citoyens ne s'est pas faite de manière assez efficace ou, plus exactement, n'a pas été suffisamment transparente.

3.1.2 Le CESE approuve et soutient les efforts déployés pour créer, à partir des différents instruments, un système unique et élaborer une politique d'ensemble en la matière. À cette fin, il faut non seulement améliorer l'efficacité, mais il convient également que les consommateurs européens acceptent le niveau de prix des denrées ainsi produites, qu'ils le considèrent équitable et qu'ils accordent la préférence à ces produits.

3.2 Évolution de la politique

3.2.1 Le CESE constate avec satisfaction que les consultations organisées par la Commission dans le domaine de la politique de qualité ont véritablement été menées sur une large base et qu'elles ont permis à toutes les parties prenantes de participer à la fixation des lignes stratégiques relatives à son développement ultérieur.

3.2.2 Le Comité approuve les trois lignes stratégiques principales, à savoir l'exigence d'information, de cohérence et de simplification. Le développement de la politique en la matière doit être au service de la simplification et de la transparence, mais il est au moins aussi important que tous les acteurs de la chaîne agroalimentaire, et surtout les consommateurs, disposent d'une information adaptée.

3.2.3 Lors du développement ultérieur de la politique en la matière, il conviendra de s'efforcer de réduire les coûts liés à la politique de qualité et de maintenir à un niveau adéquat les coûts engendrés à cet égard pour les producteurs et les transformateurs.

3.2.4 Le CESE a adopté le 18 septembre 2008 l'avis sur laproposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires (1). Dans cet avis, le CESE a entre autres insisté sur le fait qu'il souhaiterait que soit obligatoire l'indication de l'origine des denrées alimentaires et des produits de première transformation ainsi que, sur base d'une évaluation au cas par cas, des produits de seconde transformation, et celle des principaux ingrédients utilisés pour leur élaboration.

D'un autre côté, le CESE estime que l'indication de l'origine ne devrait pas entraîner de coûts supplémentaires dans la chaîne alimentaire, qu'elle doit présenter un avantage compétitif pour les producteurs et remplir les exigences d'applicabilité. On peut se poser la question de savoir si l'indication obligatoire de l'origine, comme sur la viande de bœuf fraîche, présente une valeur ajoutée pour les consommateurs.

3.3 Mesures de l’Union européenne en matière de qualité des produits agricoles

3.3.1 Exigences de l’Union européenne en matière de production

3.3.1.1 Du point de vue de la politique de qualité des produits agricoles, le système des exigences de production est un instrument important. La spécificité du système est que, premièrement, ces exigences sont très complexes. De ce fait, mais aussi en raison de connaissances trop succinctes, les consommateurs ne peuvent pas les connaître de manière détaillée. Deuxièmement, les denrées alimentaires produites selon les exigences de production sont pour la plupart des matières premières dont la majorité n'arrive pas directement jusqu'au consommateur. Troisièmement, tous les producteurs doivent respecter les exigences de production de l'Union européenne.

C'est ce qui fait la différence par rapport à la plupart des produits importés. Le respect de ces exigences est contrôlé (et conditionne l'octroi de la subvention directe, principe de la conditionnalité), ce qui est nécessaire du point de vue environnemental et social, mais implique une information moins pertinente pour le consommateur. Le système d'exigences de production est important et il convient d'encourager son respect, dans l'intérêt de la qualité des produits alimentaires. Toutefois, les instruments d'information des consommateurs ne sont pas tout à fait adaptés.

3.3.1.2 Le CESE convient que, dans une situation normale, les produits fabriqués sur le territoire européen répondent aux exigences fondamentales de l'Union. De ce fait, il n'est pas nécessaire de mentionner cet élément séparément. C'est précisément dans cette optique que le système de contrôle a été développé, et il fonctionne bien. Il y a lieu de faire prendre conscience de cette situation normale au consommateur européen.

3.3.2 Normes de commercialisation

3.3.2.1 Les normes de commercialisation sont, par nature, des questions techniques, à propos desquelles le Comité ne souhaite pas apporter de contribution majeure. Plus exactement, celles-ci ont été examinées dans l'avis auquel il est fait référence avec précision ci-après. Toutes les parties prenantes ont eu la possibilité de se prononcer à cet égard lors d'une vaste consultation.

Le Comité fait cependant observer que le label «exigences européennes» mentionné précédemment n'est pas une méthode adaptée à la communication avec le consommateur, parce qu'il figurerait quasiment sur tous les produits et qu'il ne permettrait dès lors plus aux consommateurs d'opérer un choix en connaissance de cause. Par contre, le label faisant référence au lieu de production, l'indication de l'origine, apporte une information qui se distingue des autres et qui motive la décision des acheteurs. Dans le cas des produits transformés, c'est l'indication du lieu de production du principal produit agricole qui est l'information importante pour le consommateur, parce qu'elle représente la valeur ajoutée de la production européenne. Ces produits ont conservé leur position sur le marché même en situation de crise économique, tant pour ce qui est du volume que pour ce qui est des prix.

3.3.2.2 Le CESE soutient la mise en œuvre des axes de réglementation définis dans ce chapitre de la communication. L'essentiel est que toute indication ou toute norme soit cependant adaptée à la réalité et renforce la confiance des consommateurs dans les produits achetés.

3.3.3 Indications géographiques

3.3.3.1 En 2008, le CESE s'est penché sur cette question dans son avis d'initiative sur les «Indications et dénominations géographiques» (4). Aujourdhui, le Comité est toujours pleinement d'accord avec les éléments qui ont été examinés dans ce document et estime qu'ils devraient être traités en annexe au présent avis.

3.3.3.2 La mise en place de systèmes d'indications géographiques s'est avérée être une initiative fructueuse et a servi les intérêts des consommateurs ainsi que des producteurs-transformateurs. Pour cette raison, le Comité estime que les trois systèmes d'enregistrement de l''indication géographique (pour les vins, les spiritueux, les produits agricoles et denrées alimentaires) devraient être maintenus sous leur forme actuelle, de même que les deux instruments en place (l'AOP – appellation d'origine protégée et l'IGP – indication géographique protégée).

3.3.3.3 Le Comité soutient notamment le fait que les entreprises qui disposent du droit de fabriquer des produits dotés d'une indication géographique particulière obtiennent aussi des autorisations dans le domaine du contrôle. Par ce biais – en allant au-delà objectifs déclarés – on peut atteindre un niveau de coopération plus élevé, ce qui favorisera l'amélioration de l'efficacité, tant dans le domaine de la production que dans celui de la distribution, voire permettra aussi d'exclure de la production certaines entreprises qui ne respectent pas ces réglementations. Le CESE estime que la législation européenne devrait être modifiée de manière à ce que les États membres puissent permettre aux organisations qu'ils désignent ou qu'ils reconnaissent en matière de gestion, de protection et/ou de promotion de l'indication géographique d'adapter le potentiel de production aux exigences du marché sur la base de principes équitables et non-discriminatoires. Grâce à cela, il sera également possible de mieux répartir la valeur ajoutée dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire.

3.3.3.4 La protection de nos indications géographiques au niveau international reste très problématique. Il est dès lors très important que l'agriculture européenne bénéficie du soutien de la Commission européenne qui est un acteur clé dans les relations commerciales internationales.

3.3.4 Spécialités traditionnelles

3.3.4.1 Le Comité estime que les conceptions relatives à la création d'un système de spécialités traditionnelles ne sont pas étayées comme il se doit. Ce système devrait être maintenu, étant donné qu'il représente un instrument de protection du patrimoine agroalimentaire européen.

3.3.4.2 En tout état de cause, le Comité considère qu'il est important et impératif de définir exactement la catégorie des «spécialités traditionnelles». La caractéristique traditionnelle particulière pour les denrées alimentaires est celle qui résulte des matières premières traditionnelles ainsi que des technologies et ingrédients traditionnels utilisés au cours de la production. La différence de qualité par rapport aux produits ordinaires réside dans le mode de fabrication qui est particulier (savoir-faire local). Dans le cas des produits à caractère local, il est difficile de séparer ces facteurs de l'environnement local; de ce fait, il est plus judicieux d'utiliser l'appellation «traditionnel et à caractère local».

3.3.4.3 Ce système conceptuel exprime la transmission (tradition), au fil du temps (de générations en générations), des connaissances de production (savoir faire local) et de la pratique acquises à partir des connaissances et de la pratique des communautés locales (caractéristique locale). Par conséquent, la qualité des produits «traditionnels et à caractère local» présente également une dimension chronologique (historique) et spatiale (lien géographique). Par ailleurs, la tradition est également la manifestation d'une culture liée à la vie des communautés locales et, dès lors, la culture est la troisième dimension de la qualité des produits «traditionnels et à caractère local». Dans l'avis NAT/372 déjà mentionné, le CESE s'est prononcé de manière détaillée sur cette question, en mettant l'accent sur le fait que la politique de qualité et le développement rural, c'est-à-dire le deuxième pilier de la PAC, sont étroitement liés entre eux.

3.3.5 Agriculture biologique

3.3.5.1 La création d'un logo unique pour les produits biologiques à l'échelle européenne éviterait aux producteurs de l'agriculture biologique une série de démarches pour rejoindre des systèmes dont le coût se répercute sur le prix de ces produits particuliers. D'un autre côté, les consommateurs s'y retrouveraient plus facilement dans les produits.

3.3.5.2 Le CESE soutient les efforts déployés en ce sens et mentionnés dans la communication de la Commission.

4. Évolution du cadre communautaire pour la politique de qualité

4.1 Cohérence des nouveaux systèmes de l’Union européenne

4.1.1 Les modes de production qui présentent une plus grande valeur ajoutée et grâce auxquels le niveau de «qualité européenne» peut augmenter, méritent que l'UE élabore un système d'étiquetage adapté. Dès lors, le Comité soutient toute initiative en ce sens.

4.2 Lignes directrices applicables aux systèmes privés et nationaux de certification de la qualité alimentaire

4.2.1 Il convient d'intervenir dans ces systèmes en vigueur dans l'UE uniquement au niveau des lignes directrices.

4.2.2 L'introduction de systèmes privés de certification de la qualité des produits alimentaires ne doit en aucun cas entraîner une augmentation des coûts de production ni/ou de la taxation publique. Le CESE donne toutefois la préférence à un système de certification mis en œuvre par des structures publiques, avec des règles et normes européennes, ou en tout cas en collaboration entre les secteurs public et privé.

Bruxelles, le 20 janvier 2010. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 77 du 31.3.2009, p. 81.

(2) JO C 368 du 20.12.1999, p. 76-86.

(3) Nous nous référons à la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe», COM(2009) 591 final du 28.10.2009.

(4) JO C 204 du 9 août 2008, p. 57.