FR Journal officiel de l'Union européenne C 389/80

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisants porteurs du marquage CE et modifiant les règlements (CE) no 1069/2009 et (CE) no 1107/2009»

[COM(2016) 0157 final — 2016/0084 (COD)]

(2016/C 389/11)

Rapporteur: M. Cillian LOHAN

Le Conseil, le 8 avril 2016, et le Parlement européen, le 11 avril 2016, ont décidé, conformément aux articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen (CESE) sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisants porteurs du marquage CE et modifiant les règlements (CE) no 1069/2009 et (CE) no 1107/2009»

[COM(2016) 0157 final — 2016/0084 (COD)].

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 30 juin 2016.

Lors de sa 518e session plénière des 13 et 14 juillet 2016 (séance du 14 juillet 2016), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l’unanimité, par 184 voix pour.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à améliorer le fonctionnement du marché intérieur dans le secteur des engrais conformément au plan d’action en faveur de l’économie circulaire. Il estime que cette approche, si elle est largement étendue à d’autres secteurs, peut contribuer à la durabilité de l’environnement en général, y compris au développement économique, ainsi qu’à la création d’emplois et à la protection de l’environnement.

1.2. Le CESE soutient la proposition d’étendre le champ d’application du règlement actuel, de façon à créer des conditions harmonisées et équitables pour les engrais organiques et les engrais à base de déchets et à lever les obstacles à l’innovation. Il recommande néanmoins le maintien et l’application de tous les principes fondamentaux de protection de l’environnement, y compris le principe de précaution.

1.3. Le CESE souscrit à la mise en place d’un système efficace de contrôle, d’étiquetage et de traçabilité destiné à garantir la qualité et la sécurité des produits et engageant toutes les parties concernées. Il propose d’appliquer le système d’étiquetage déjà en usage pour les produits phytopharmaceutiques afin de fournir des informations claires sur l’utilisation et la conservation des engrais. En outre, le CESE recommande l’établissement d’une méthode d’analyse officielle pour vérifier les références de tout système d’étiquetage et garantir une fiabilité suffisante en ce qui concerne l’intégrité de chaque étiquetage appliqué.

1.4. Le CESE observe que la fertilité et la protection des sols constituent un aspect essentiel de la proposition de la Commission, mais note que cet objectif sera difficile à atteindre sans une directive-cadre sur les sols. Il insiste en outre sur la nécessité de garder à l’esprit les différences que présentent les sols des États membres, ce qui devrait se traduire par l’adoption de normes ciblées.

1.5. Le CESE soutient la proposition d’établir des limites afin de réduire la quantité de cadmium et d’autres métaux lourds contenue dans les engrais. Conscient que cette décision augmentera les coûts de production des engrais contenant du phosphate issu de l’exploitation minière du substrat rocheux, il souligne qu’il s’agit là d’une formidable occasion pour les engrais biologiques organiques d’enlever une part de marché significative. Cette évolution ouvrira à son tour de nouvelles possibilités et contribuera à stimuler l’innovation, la croissance et la création d’emplois.

1.6. Le CESE est conscient que les producteurs ont le choix de se conformer à la législation européenne ou à la législation nationale en matière d’étiquetage, mais, en raison de l’impact que la disparité des règles et normes nationales peut avoir en termes de distorsion et de fragmentation du marché, il souligne qu’il importe d’adopter une approche permettant d’éviter une concurrence déloyale et le non-respect des normes de traçabilité, de qualité et de sécurité les plus élevées.

1.7. Le CESE fait observer que certaines définitions et normes concernant les engrais issus de matières premières secondaires ne sont pas claires. Plus spécifiquement, il est essentiel de donner une définition des «matières premières secondaires» dans le contexte des propositions de directives et règlements concernant les principes de l’économie circulaire. Afin d’améliorer la mise en œuvre du nouveau règlement, il recommande une intégration et une harmonisation plus poussées avec la directive existante sur les déchets.

1.8. Le CESE considère que la transition vers une économie circulaire est un défi majeur pour l’Europe et pour les générations futures. Afin de progresser dans cette voie, il recommande d’offrir des incitations pour encourager les entreprises qui cherchent à adapter leur production et de lancer des initiatives visant à soutenir le changement dans le domaine de l’information, de la sensibilisation, de l’éducation et de la formation professionnelle.

1.9. Les stratégies des États membres en matière de traitement, d’infrastructures et de gestion des eaux usées devraient reconnaître la valeur des eaux usées et des boues en tant que matières premières pour le secteur des engrais organiques.

1.10. Une collecte et une production à l’échelle régionale qui s’appuieraient sur des réseaux de distribution dans les différents États membres devraient faire partie intégrante de la structure d’un marché des engrais organiques.

2. Introduction

2.1. La proposition de la Commission a été élaborée afin de fournir des solutions concrètes aux problèmes qui sont apparus au cours de l’évaluation ex post (1) de l’actuel règlement sur les engrais (2), dans le contexte général du plan d’action en faveur de l’économie circulaire (3).

2.2. La proposition vise en particulier à traiter deux problèmes manifestes qui affectent le marché intérieur dans le secteur des engrais: — les conditions de concurrence entre les engrais issus de matières premières organiques ou secondaires provenant du marché intérieur sur le modèle de l’économie circulaire et ceux fabriqués conformément à un modèle d’économie linéaire penchent en faveur de ces derniers (4). Cette distorsion de concurrence (5) freine l’investissement dans des produits plus durables et s’oppose au passage à l’économie circulaire (6), — le règlement actuel ne traite pas les problèmes particuliers ni les limites en ce qui concerne l’incidence des «engrais CE» sur les sols, les eaux intérieures et maritimes et les denrées alimentaires. En l’absence d’orientation à l’échelon de l’Union européenne, les États membres ont fixé des limites unilatérales, en particulier pour la concentration de cadmium dans les engrais phosphatés inorganiques, aggravant ainsi la fragmentation du marché.

2.3. Les points névralgiques de la proposition de la Commission sont les suivants: — rendre l’indication «engrais CE» (7) plus accessible et créer des conditions de concurrence harmonisées et équitables pour les engrais les plus innovants et les plus durables, notamment pour ceux qui sont produits à partir de matériaux organiques (y compris à partir de biodéchets et de sous-produits animaux) ou de matières premières secondaires. Les produits qui visent à améliorer les processus de nutrition des végétaux, tels que les additifs agronomiques et les biostimulants (8), seront eux aussi inclus dans les engrais porteurs du marquage CE, — veiller à la sécurité et à la haute qualité des produits qui sont mis sur le marché en établissant un système adapté de contrôles, d’étiquetage et de traçabilité engageant les fabricants, les importateurs, les distributeurs et les opérateurs économiques (9), qui modernise l’évaluation de la conformité et la surveillance du marché conformément au «nouveau cadre législatif» applicable à la législation sur les produits. La possibilité dont disposent actuellement les fabricants de choisir de se conformer aux nouvelles prescriptions harmonisées ou aux règles nationales (10) sera maintenue, — fixer des limites applicables aux métaux lourds (principalement au cadmium (11)) et aux autres contaminants présents dans les produits fertilisants afin de stimuler l’investissement dans des engrais plus durables.

2.4. Selon la Commission, la proposition serait bénéfique à plus d’un titre: — création de quelque 120 000 emplois grâce au recyclage de biodéchets en engrais organiques, — réduction de la dépendance à l’égard des matières premières étrangères (du phosphate, par exemple): les biodéchets recyclés pourraient remplacer jusqu’à 30 % des engrais inorganiques, — réduction des émissions de gaz à effet de serre et de la consommation d’énergie dues à la fabrication d’engrais inorganiques, — réduction de la pollution causée par un excès de substances nutritives, en particulier de l’eutrophisation des écosystèmes, — utilisation plus rationnelle des ressources, — réduction générale des coûts de mise en conformité pour les opérateurs économiques, — réduction de 65 % des coûts de commercialisation de nouveaux produits supportés par les entreprises.

3. Observations générales

3.1. Le CESE se félicite de la proposition de la Commission, à la fois parce qu’elle résout certains problèmes critiques sur le marché des engrais et parce qu’elle contribue au passage à une économie circulaire.

3.2. Le CESE réitère son soutien à toute initiative visant à boucler la boucle dans le contexte du plan d’action en faveur de l’économie circulaire (12). Il considère que la mise en place de conditions de concurrence harmonisées et équitables pour les engrais d’origine organique est un objectif environnemental important, ainsi qu’un moteur essentiel du développement durable et de la création d’emplois.

3.3. Le CESE reconnaît qu’il est nécessaire de supprimer les obstacles à la libre circulation des matières premières secondaires (notamment d’origine organique) et à l’innovation, tout en maintenant et en appliquant tous les principes fondamentaux de protection de l’environnement, notamment le principe de précaution.

3.4. Le CESE est favorable à la proposition d’établir un système efficace de contrôles, d’étiquetage et de traçabilité pour garantir la sécurité et la qualité de ces produits. Il s’agit plus particulièrement: — d’appliquer le même système d’étiquetage que celui qui est utilisé pour les produits phytopharmaceutiques (13) afin de fournir aux agriculteurs des informations claires sur l’utilisation et la conservation des engrais, — de définir une norme commune pour la présentation et la communication des informations requises, conformément à l’annexe III, — d’établir des méthodologies officielles d’analyse pour vérifier les références de tout système d’étiquetage et garantir une fiabilité suffisante en ce qui concerne l’intégrité de chaque étiquetage appliqué.

3.5. Le CESE est conscient du fait que les producteurs ont le choix de se conformer à la législation européenne ou à la législation nationale en matière d’étiquetage, mais fait néanmoins observer que l’existence de règles et de normes nationales divergentes est l’une des causes principales de la distorsion et de la fragmentation actuelles du marché. C’est la raison pour laquelle il recommande d’adopter une approche ciblée pour éviter tout nouveau risque de concurrence déloyale et de non-conformité avec les normes de traçabilité, de qualité et de sécurité les plus élevées.

3.6. Le CESE observe que la fertilité et la protection des sols constituent un aspect essentiel de la proposition de la Commission, mais note que cet objectif sera difficile à atteindre sans une directive-cadre sur les sols prévoyant la définition et l’application de normes communes pour une utilisation et une protection durables des sols (14). Il insiste en outre sur la nécessité de garder à l’esprit les différences que présentent les sols des États membres, ce qui devrait se traduire par l’adoption de normes ciblées.

3.7. Le CESE approuve la fixation de limites en vue de réduire progressivement la teneur en cadmium et en autres métaux lourds des engrais. Il est par ailleurs conscient qu’une réduction immédiate et radicale de la teneur en cadmium des engrais entraînera une augmentation des coûts de production et, partant, imposera un surcoût aux agriculteurs et aux consommateurs. Dans le droit fil des bouleversements qui accompagnent nécessairement le passage à un modèle d’économie circulaire, ce glissement des coûts et, par conséquent, des prix pourrait constituer un facteur économique de changement au niveau des consommateurs ou des agriculteurs. Il convient de protéger ces derniers d’augmentations brutales des prix et, par conséquent, de leur permettre l’accès à des engrais pour répondre à leurs besoins.

3.8. Le CESE souligne que les coûts de mise en conformité supplémentaires pourraient affecter la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME) (15). En raison de la valeur stratégique du présent règlement, il recommande de prévoir des incitations pour encourager les PME à passer à une production plus durable (16). À cet égard, les directions générales de l’Union européenne responsables de la recherche et de l’agriculture auront un rôle essentiel à jouer.

3.9. Le CESE estime que l’adoption progressive d’engrais plus durables ainsi que le passage à une économie circulaire exigent un investissement considérable de la part de toutes les parties concernées (fabricants, agriculteurs, travailleurs et consommateurs). Les conseils techniques et les meilleures pratiques continuent à évoluer, mais ne sont pas toujours bien diffusés. Comme dans d’autres domaines, l’information, les campagnes de sensibilisation, la formation professionnelle et l’apprentissage tout au long de la vie sont essentiels (17). Le forum pour l’économie circulaire que le CESE a proposé d’organiser dans l’avis NAT/676 sur le paquet «Économie circulaire» pourrait contribuer à obtenir des résultats en la matière.

4. Observations spécifiques

4.1. Le CESE partage l’avis selon lequel les biostimulants des végétaux doivent être inclus dans les fertilisants porteurs du marquage CE plutôt que dans les produits phytopharmaceutiques [article 46, modification du règlement (CE) no 1107/2009]. Il invite néanmoins la Commission à suivre attentivement le processus pour s’assurer que celui-ci n’est pas utilisé pour contourner la législation sur les produits phytopharmaceutiques, ce qui pourrait présenter des risques pour la santé et l’environnement.

4.2. Le CESE estime que les engrais issus de matières premières secondaires pourraient à l’avenir constituer un élément important d’une économie circulaire intégrée (18). Afin d’améliorer l’harmonisation avec l’actuelle directive-cadre sur les déchets (19), il suggère: — d’opérer une distinction plus claire entre les «matières issues de l’agriculture utilisées dans le cadre de l’exploitation agricole» (exclues du champ d’application de la directive-cadre sur les déchets) et les définitions de «déchet», de «sous-produit» et de «fin du statut de déchet». Ces définitions ne sont pas toujours claires, ce qui pourrait constituer un frein à l’innovation, — de donner une meilleure définition des «sous-produits» utilisés comme engrais, — d’introduire une distinction supplémentaire entre les déchets productifs/sous-produits utilisés directement comme engrais dans l’agriculture (à savoir les matières fécales et le digestat) ou comme composants.

4.3. Selon la définition qui en est donnée dans la proposition de la Commission, la «fin du statut de déchet» (20) s’applique aux engrais et non à leurs composants. Le CESE suggère d’appliquer ce concept aux composants, car toutes les opérations de valorisation doivent être effectuées sur les matières de départ et non sur les engrais en tant que produits finaux.

4.4. Le CESE est convaincu que l’application de la théorie du coup de pouce (nudge) pourrait constituer un instrument utile pour atteindre l’objectif général d’un marché intérieur plus performant dans le contexte du passage à une économie circulaire, en associant et en mobilisant les fabricants, les agriculteurs et les consommateurs et en encourageant des comportements et des choix plus durables.

4.5. Les eaux urbaines résiduaires pourraient servir de matières premières secondaires dans ce secteur émergent. Il conviendrait d’encourager l’analyse des infrastructures de traitement des eaux usées au niveau des États membres afin d’évaluer précisément le rapport coût/bénéfice d’un investissement dans le développement d’infrastructures accordant la priorité à la distribution d’eaux résiduaires de qualité, correctement séparées et riches en éléments nutritifs. L’urine peut offrir une source fiable de phosphore et d’azote, qui ne présente pas les concentrations en métaux lourds observées notamment dans les dépôts du substrat rocheux contenant des phosphates.

4.6. Une collecte et une production à l’échelle régionale qui s’appuieraient sur des réseaux de distribution dans les différents États membres devraient faire partie intégrante de la structure d’un marché des engrais organiques. Ce modèle pourrait être complété par une multitude de dispositifs de collecte à l’échelon local et, là où c’est possible, dans les unités de production.

4.7. Le CESE fait observer qu’il serait plus facile d’atteindre des objectifs ambitieux en matière de réduction des teneurs en cadmium en privilégiant fortement les engrais dont le phosphate provient d’autres sources que la roche extraite de mines et contaminée par le cadmium.

4.8. Les dérogations au cadre juridique du règlement REACH (sur l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances) doivent être étendues au-delà des composts, afin de favoriser les nouveaux débouchés commerciaux et l’innovation sur des marchés tels que celui de la struvite et des produits liés.

4.9. Le CESE encourage la Commission à inscrire de nouvelles catégories de matières constitutives dans les annexes afin de tenir compte des avancées technologiques permettant la production d’engrais sûrs et efficaces à partir de matières premières secondaires recyclées telles que le biochar et les cendres.

4.10. Le CESE encourage la Commission à prévoir des incitations pour promouvoir le recyclage des effluents d’élevage en vertu des principes de l’économie circulaire. Il importe, en même temps, de ne pas mettre en place des systèmes qui favoriseraient une production excessive d’effluents d’élevage. Les autres avis relatifs à la réforme de la PAC (21) et à la nécessité de réformer nos systèmes agricoles soulignent qu’il convient, dans le cadre d’une réforme complète de nos systèmes agroalimentaires visant l’adoption d’un modèle durable, de réduire la production d’effluents d’élevage concentrés dans certaines régions.

Bruxelles, le 14 juillet 2016. Le président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) Centre for Strategy and Evaluation Services (CSES), évaluation du règlement (CE) no 2003/2003 relatif aux engrais — rapport final, 2010.

(2) (CE) no 2003/2003.

(3) COM(2015) 614/2.

(4) La Commission estime que les engrais inorganiques représentent 80 % de la valeur du marché, alors que les engrais organiques et organominéraux représentent ensemble 6,5 % de cette valeur; les supports de culture, les amendements du sol et les amendements minéraux basiques représentent quant à eux environ 10,5 % de la valeur du marché. Bien que les biostimulants des végétaux et les additifs agronomiques ne représentent que 3 % de cette valeur, on considère qu’ils ont un fort potentiel de développement commercial.

(5) L’actuel règlement assure la libre circulation uniquement pour les engrais figurant dans l’annexe I. Obtenir l’indication «engrais CE» nécessite en substance un amendement à l’annexe I, mais c’est tellement compliqué que 50 % des engrais actuellement sur le marché sont exclus du champ d’application du règlement — il s’agit en grande majorité de produits obtenus à partir de matières organiques ou de déchets biologiques recyclés provenant de la chaîne alimentaire.

(6) La Commission souligne un triple défi lié à l’utilisation des engrais: 1) des éléments nutritifs sont perdus dans l’environnement, ce qui représente un coût élevé en termes de santé et de limitation des dommages; 2) le phosphore est une matière première clé qui provient de l’extérieur de l’Europe — 90 % des engrais phosphatés sont importés de pays tiers; 3) le cadmium, qui est un composant essentiel des engrais phosphatés, exerce des effets particulièrement dangereux sur l’environnement.

(7) Le règlement sur les engrais de 2003 a établi deux catégories distinctes: les «engrais CE» et les «engrais non-CE» (également connus sous le nom d’«engrais nationaux»). Ces derniers peuvent être commercialisés sur les marchés nationaux parce qu’ils respectent les prescriptions nationales et peuvent également circuler sur le marché de l’Union européenne en vertu du règlement (CE) no 764/2008 sur la reconnaissance mutuelle.

(8) COM(2016) 157 final, considérants 14 et 15.

(9) COM(2016) 157 final, considérants 23 à 27.

(10) Si les fabricants veulent vendre leurs produits dans d’autres pays de l’Union européenne, mais ne souhaitent pas que ceux-ci portent le marquage CE, ils pourront le faire sous réserve de la reconnaissance mutuelle entre les États membres.

(11) La valeur limite pour la teneur en cadmium des engrais sera abaissée de 60 mg/kg à 40 mg/kg après trois ans et à 20 mg/kg après douze ans.

(12) Avis du CESE sur le paquet «Économie circulaire» (JO C 264 du 20.7.2016, p. 98).

(13) Règlement (UE) no 547/2011.

(14) Avis du CESE sur la stratégie thématique en faveur de la protection des sols (JO C 168 du 20.7.2007, p. 29).

(15) Commission européenne, «Examen de l’incidence sur la compétitivité — engrais», 2013. Cette étude indique que pour certaines entreprises, par exemple pour les PME qui produisent du compost, les nouveaux coûts de mise en conformité pourraient atteindre 10 % des coûts de production, ce qui aurait des répercussions directes sur leur compétitivité.

(16) Avis du CESE sur l’utilisation durable du phosphore, paragraphe 3.4.4 (JO C 177 du 11.6.2014, p. 78).

Avis du CESE sur la production biologique et l’étiquetage des produits biologiques, paragraphe 1.1 (JO C 12 du 15.1.2015, p. 75).

(17) Voir la note 12 de bas de page.

(18) Avis du CESE sur «L’économie circulaire: création d’emplois et plan d’action vert pour les PME», paragraphe 2.8 (JO C 230 du 14.7.2015, p. 99).

(19) Directive 2008/98/CE, article 2, paragraphe 1, point f).

(20) COM(2016) 157 final, article 18.

(21) JO C 354 du 28.12.2010, p. 35.