COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Les réponses aux défis de la mondialisation: étude sur le système monétaire et financier international et sur le financement du développement [ SEC (2002) 185 ]

Le présent rapport répond à la demande d'une étude sur les réponses aux défis de la mondialisation que les ministres des finances ont adressée le 16 octobre à la Commission. Conformément au mandat de cette étude, la Commission s'est intéressée plus particulièrement à deux grandes questions: celle de la réforme de l'architecture financière et monétaire internationale en tant que réponse aux crises financières au niveau mondial, et celle du financement et de la stimulation du développement comme moyen de réduction des inégalités au niveau de la planète. Ce rapport passe en revue certains faits saillants et certaines caractéristiques économiques du processus de mondialisation en cours, mais il n'aborde pas de nombreux autres aspects importants de cette mondialisation dans les domaines de la politique sociale, de la santé et de l'environnement. Ces sujets sont traités dans la communication de la Commission "Vers un partenariat mondial pour le développement durable", qui définit les paramètres de l'approche globale et équilibrée que doit suivre l'UE pour parvenir à un pacte planétaire.

Vu le peu de temps imparti pour cette étude et l'ampleur du mandat, le rapport ne comporte pas de recherches originales mais se fonde sur des publications existantes. Il s'efforce de refléter certains débats en cours entre universitaires, décideurs et groupes non gouvernementaux, susceptibles d'alimenter une discussion politique au niveau de la Commission et du Conseil.

Mondialisation: où en sommes-nous*

La mondialisation est un processus qui se poursuit depuis longtemps, fût-ce de façon non linéaire. La mondialisation de l'après-guerre comporte plusieurs facettes. Dans la sphère économique et financière, qui constitue l'objet de la présente communication, elle se caractérise par une forte expansion des échanges de biens et de services et, plus récemment, par une intensification marquée des flux de capitaux. Plusieurs facteurs sont à l'origine de cette expansion, au rang desquels figurent le progrès technique, qui a entraîné une réduction impressionnante des coûts de transport et un développement sans précédent des capacités de traitement de l'information, mais aussi des mesures relevant de l'action publique, telles que la diminution des restrictions quantitatives et tarifaires aux échanges et la libéralisation des mouvements de capitaux.

Au cours des cinquante dernières années, le processus de mondialisation s'est accompagné d'une multiplication par six de la production mondiale, tandis que la population de la planète se trouvait multipliée deux fois et demie environ. Une telle évolution se traduit par une amélioration considérable du revenu d'une part substantielle des citoyens du monde et par une augmentation des ressources permettant de répondre à des défis politiques. Les cinquante dernières années ont également été le témoin d'améliorations majeures d'autres indicateurs du bien-être humain et de la qualité de vie dans un grand nombre de pays, notamment d'un allongement considérable de l'espérance de vie à la naissance.

Même si une corrélation n'implique pas une causalité, il ne fait guère de doute que l'augmentation substantielle du revenu mondial par habitant qui a été enregistrée n'aurait pas été possible sans une intégration économique de plus en plus poussée. Des études récentes de la Banque mondiale confirment que la performance de croissance des pays en développement qui ont ouvert leurs économies au cours des vingt dernières années a été supérieure à celles de ceux qui n'ont pas poursuivi cette intégration.

Toutefois, malgré l'augmentation générale des revenus et du bien-être, le fossé entre les pays plus riches et plus pauvres et, à l'intérieur des différents pays, entre les segments plus riches et plus pauvres de la population, s'est probablement creusé. En particulier, il faut reconnaître que si la mondialisation est vraisemblablement bénéfique dans l'ensemble pour les pays qui sont en mesure d'y participer, elle n'en crée pas moins des problèmes pour certaines catégories de la population, ce dont atteste, par exemple, la réduction des salaires relatifs des travailleurs peu qualifiés des pays industriels et les moins bonnes possibilités d'emploi qui s'offrent à eux. Les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer pour résoudre les difficultés rencontrées par les perdants éventuels de la mondialisation, tout en veillant à ce que les pays qui s'intègrent dans l'économie mondiale puissent en recueillir les avantages globaux qu'elle apporte.

Il reste également un groupe de pays, très pauvres pour la plupart, qui sont moins bien intégrés dans l'économie mondiale et qui continuent, dans une très large mesure, de ne pouvoir accéder aux bienfaits de la mondialisation. L'Asie du sud et l'Afrique sub-saharienne sont très en retard sur des régions comme l'Asie de l'est et le Pacifique. Leur part dans le commerce mondial a diminué, leurs termes de l'échange se sont détériorés et elles restent incapables d'attirer les capitaux étrangers. L'amélioration de leur niveau de vie et de leur situation économique est l'un des grands défis qui se posent à l'économie mondiale.

De plus, la mondialisation est associée à d'autre défis comme les maladies transmissibles, le réchauffement climatique, la perte de biodiversité ou l'absence de sécurité internationale. S'attaquer à ces problèmes - c'est-à-dire approvisionner le monde en biens publics mondiaux - peut être considéré comme faisant partie intégrante d'une stratégie visant à maximiser les avantages de la mondialisation et à en minimiser les effets négatifs. Ces biens publics mondiaux profitent de la même manière aux pays en développement et aux pays industriels. Ils constituent une tâche supplémentaire par rapport à la réduction de la pauvreté et il faudrait étudier leur financement.

L'internationalisation croissante de l'activité économique entraînée par la mondialisation amène à s'interroger sur le niveau approprié auquel doivent être prises les décisions politiques et sur la capacité des gouvernements nationaux à fixer des règles et des normes. Dans ce contexte, le rapport constate que dans beaucoup de pays développés, il y a eu au cours du 20e siècle un renforcement considérable du rôle de l'État dans l'activité économique. Cela tient en partie à la mise en place dans l'après-guerre de filets de sécurité et de systèmes de protection sociale qui sont considérés comme contribuant fortement à réduire le risque dans les sociétés exposées à la concurrence internationale.

Le rapport souligne le fait que depuis le fin de la seconde guerre mondiale, des progrès majeurs ont été réalisés dans la mise en place d'un ensemble d'institutions et enceintes régionales et internationales exerçant une gouvernance financière et économique au niveau international. Les mécanismes institutionnels actuels semblent constituer un ensemble beaucoup plus solide d'institutions et d'enceintes chargées de répondre aux défis mondiaux que ce qui existait lors des précédentes vagues de mondialisation. Toutefois, de nouveaux défis émergents font apparaître un certain nombre d'inadéquations du système, et des propositions de réforme de différents aspects de ce système de gouvernance sont actuellemenent à l'examen.

Le système monétaire et financier international dans un univers mondialisé

L'étude de la Commission s'intéresse de plus près à l'évolution et au fonctionnement du système monétaire et financier international et constate que, dans l'ensemble, le système a fonctionné de manière satisfaisante au cours de la deuxième moitié du siècle dernier. Il a soutenu la forte croissance des échanges de biens et de services en canalisant l'épargne vers l'investissement productif, grâce à des marchés financiers ouverts et fonctionnant bien, et en offrant des systèmes de compensation et de règlement efficaces. Il a ainsi contribué à la croissance économique mondiale et permis aux pays menant des politiques saines d'améliorer le niveau de vie de leur population. Ce système a également été en mesure de faire face aux périodes de déséquilibre des balances de paiement et il a permis d'assurer la stabilité monétaire dans les périodes de tensions financières.

Il n'en reste pas moins que plusieurs événements récents ont mis en lumière un certain nombre de faiblesses systémiques réelles ou potentielles, qui posent de nouveaux défis aux autorités responsables. Bien que l'intégration des marchés financiers et le cadre institutionnel et réglementaire dans lequel ils fonctionnent aient stimulé la croissance économique, le système monétaire et financier international continue de connaître des crises. À l'exception de la crise du mécanisme de change européen en 1993, les crises des années 90 ont principalement affecté les économies de marché émergentes avec, dans la plupart des cas, de sérieuses conséquences en termes de pertes de production et de bien-être et de détérioration des conditions sociales et de l'emploi. On estime également que l'évolution de l'environnement financier international permet un certain nombre d'abus en matière de blanchiment d'argent, de financement d'activités illégales et de fraude fiscale.

Ces dernières années, de nombreuses propositions ont été faites en vue d'adapter le système monétaire et financier international aux évolutions et aux défis de l'économie mondialisée. Le rapport fait le point sur le débat actuel et propose une analyse succincte des avantages et des inconvénients de ces propositions, de leur faisabilité politique et pratique, ainsi qu'une évaluation des conditions indispensables à leur mise en oeuvre. Les propositions de réforme ont été regroupées en quatre catégories: modalités de prévention et de gestion des crises, initiatives visant à réduire les usages abusifs du système financier international, coopération régionale et mondiale et réforme du cadre institutionnel.

Modalités de prévention et de gestion des crises

Les solutions proposées sont nombreuses: elles vont des plus modestes, consistant par exemple à accroître et à améliorer l'information fournie aux participants du marché, à des propositions très ambitieuses, comme la création d'une monnaie unique mondiale. Certaines initiatives sont d'ores et déjà en train d'être mises en oeuvre car elles ont rencontré un large consensus au sein de la communauté financière internationale, alors que d'autres n'ont pas encore obtenu un soutien politique suffisant ou impliqueraient une interférence trop poussée de la puissance publique avec les marchés. Si la plupart des modifications proposées pourraient être apportées dans le cadre des structures existantes, certaines parmi les plus ambitieuses exigeraient la création d'une institution nouvelle ou une réforme beaucoup plus radicale du système financier international.

Au niveau de la prévention des crises, les propositions qui recueillent l'assentiment général visent notamment à obtenir une plus grande transparence dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques, ainsi qu'à améliorer l'information fournie aux participants du marché; à développer et approfondir les marchés financiers tout en renforçant les systèmes financiers nationaux, afin de rendre les pays moins vulnérables aux crises; enfin, à étoffer les réserves de change des économies de marché émergentes. La mise en oeuvre de ces mesures par de nombreux pays contribue déjà à rendre le système un peu plus prévisible et plus résistant aux chocs.

Des progrès sont également accomplis sur d'autres fronts, mais à un rythme plus lent, car il s'agit de propositions moins consensuelles, ou plus difficiles à mettre en pratique. Ces propositions incluent la mise en place de systèmes d'alerte avancée; l'introduction de clauses d'action collective dans les nouvelles émissions obligataires internationales des économies de marché émergentes; la création de clubs de créanciers; la mise au point et l'utilisation par les économies de marché émergentes d'instruments de financement pouvant servir de première ligne de défense en cas de crise; et la nécessité d'assurer une libéralisation rigoureuse et ordonnée des opérations en capital.

Enfin, il existe un certain nombre de propositions qui doivent encore recueillir un soutien suffisant de la part des décideurs politiques et qui nécessitent souvent d'importantes modifications institutionnelles, dont il convient de peser soigneusement les avantages. Parmi les propositions les plus en vue, figurent la création d'une agence internationale de garantie de la dette, la mise en place d'une autorité de surveillance prudentielle internationale ou l'instauration d'une taxe sur les opérations de change.

Sans vouloir prétendre à l'exhaustivité, le rapport accorde une attention particulière à l'utilisation d'une taxe sur les opérations de change comme instrument de stabilisation des marchés des changes. Les partisans d'une taxe sur les opérations de change internationales affirment qu'elle contribuerait à stabiliser les taux de change en réduisant l'arbitrage et la spéculation. Or, la littérature spécialisée suggère qu'elle pourrait au contraire accroître la volatilité étant donné que l'on peut s'attendre à ce que son introduction soit suivie d'une baisse sensible des volumes de transaction.

Au niveau de la résolution des crises, l'une des priorités inscrites à l'agenda international consiste à trouver le bon dosage entre les mesures d'assainissement à prendre par le pays débiteur, les financements publics et les financements privés. Ce dosage est devenu beaucoup plus complexe qu'il y a vingt ans. La question se pose également de savoir s'il doit être adapté à la situation spécifique de chaque pays, et dans quelle mesure. Cela montre à quel point il est important de clarifier et de développer les règles d'implication du secteur privé, aussi bien dans la prévention que dans la résolution des crises financières. La communauté internationale a aussi reconnu récemment la nécessité d'examiner comment la mise en place d'un cadre juridique plus clair et plus solide pour le moratoire, la restructuration et la réduction de la dette pourrait contribuer à une résolution ordonnée des crises. Là encore, certaines propositions requièrent des changements institutionnels plus profonds.

Réduire les utilisations abusives du système financier international

L'utilisation du système financier international à des fins illicites est devenu un sujet de préoccupation majeur. Ce système, qui a pour caractéristique d'être très ouvert et décentralisé, est en effet utilisé pour des activités criminelles, dont le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, à des fins de fraude fiscale et pour contourner certaines législations. Dans certains cas, des sociétés sont expressément créées à cet effet. Ce problème d'abus est accentué par le fait qu'il existe un certain nombre de pays et de territoires qui ont trouvé un avantage comparatif dans l'application d'un traitement fiscal et réglementaire favorable aux capitaux des non-résidents. Les abus financiers peuvent menacer la crédibilité et compromettre l'intégrité du système financier international et affecter tous les pays, quel que soit leur stade de développement.

Pour relever ces défis, la coopération internationale s'est intensifiée dans le cadre des enceintes et organisations existantes: réunions des ministres des finances du G7, travaux de l'OCDE sur les pratiques fiscales dommageables et du Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Le Forum de stabilité financière créé en 1999 s'est penché sur tout un ensemble de questions, dont les activités des institutions à fort effet de levier et des centres financiers offshore. Des mesures spécifiques ont été prises contre le financement du terrorisme. Conformément aux résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU, des actifs de certaines personnes et organisations liées aux Taliban ont été gelés. Une plus grande transparence des sociétés et une meilleure intégration des systèmes de surveillance sont considérés comme des conditions nécessaires pour empêcher l'utilisation de véhicules juridiques à des fins illicites.

Un problème commun à la plupart des propositions citées est la question de savoir comment faire respecter ces dispositions par les partenaires tiers non signataires. D'aucuns font valoir qu'un meilleur respect des règles et pratiques internationales pourrait résulter d'une meilleure coordination entre les institutions existantes engagées dans des projets en la matière. De plus, la lutte contre les pratiques déloyales doit s'inscrire dans le contexte plus large d'une approche cohérente et durable du développement.

La coopération régionale et mondiale

L'étude passe également en revue les initiatives visant à renforcer la stabilité du système monétaire international par une coordination macroéconomique renforcée dans le contexte de groupements régionaux et dans les trois grandes zones monétaires (G3). La coopération régionale dans les domaines macroéconomique et monétaire est souvent considérée comme un moyen de renforcer l'intégration économique, la croissance et la stabilité. L'introduction de l'euro est un exemple d'intégration régionale réussie qui non seulement a été bénéfique à l'Europe, mais qui devrait aussi contribuer à la stabilité du système monétaire et financier international. Bien que l'expérience européenne ne puisse pas être transposée directement, elle constitue un exemple pour les autres régions du monde. Alors que les économies asiatiques ont progressé vers le renforcement de la coopération financière et monétaire au sein de la région, la coopération monétaire n'a jusqu'à présent joué aucun rôle, ou n'a joué qu'un rôle négligeable, dans l'élaboration des systèmes d'intégration économique régionale des Amériques. Cela pose la question de la compatibilité de systèmes de change différents avec l'objectif d'intégration régionale.

Dans un contexte d'interdépendance économique et financière croissante, et compte tenu du fait que les ondes de choc peuvent être plus soudaines et plus fortes entre les trois grandes zones monétaires, un certain nombre de propositions plaident pour une coordination des taux de change entre les pays du G3. Les auteurs de ces propositions font valoir que la définition d'objectifs de taux de change entre les monnaies du G3 augmenterait la stabilité globale du système monétaire et financier international, ce qui réduirait le nombre de crises et stimulerait la croissance, aussi bien dans les grandes zones monétaires que dans les économies émergentes et les pays en développement. Pour d'autres, cela réduirait sensiblement la marge de manoeuvre dont disposent les autorités monétaires pour réagir indépendamment aux chocs extérieurs et aux priorités de la politique interne.

Vers une meilleure gouvernance du système monétaire et financier international

Le débat sur l'amélioration de la gouvernance du système monétaire et financier international se concentre souvent sur le Fonds monétaire international (FMI), qui détient un grand pouvoir de décision en ce qui concerne le système monétaire et financier international. Au cours des cinquante dernières années, cette institution a su faire face à un accroissement substantiel du nombre de ses membres, qui en a fait une institution quasi universelle, et de son mandat. Récemment, cependant, des voix se sont fait entendre du côté des économies de marché émergentes, des ONG et des parlements nationaux, qui appellent à une plus grande légitimité, à une responsabilisation accrue et à une meilleure gouvernance du Fonds.

Des progrès ont été accomplis en ce sens, notamment en rendant le processus de décision du FMI plus transparent, en créant, en dehors du FMI, des groupes tels que le Forum de stabilité financière et le G20, et, enfin, en transformant le Comité intérimaire du Fonds en un Comité monétaire et financier international à vocation permanente. En revanche, les propositions ayant davantage d'implications institutionnelles, telles que la transformation du Comité monétaire et financier international en un Collège investi de pouvoirs décisionnels et la redistribution des pouvoirs décisionnels au sein du Fonds, n'ont guère progressé ou sont encore à l'examen.

Le rapport examine également les propositions de création de nouveaux organismes à vocation planétaire, tels qu'un groupe de gouvernance mondiale ou un conseil de sécurité économique de l'ONU. De telles initiatives auraient besoin d'un ample soutien politique pour voir le jour.

Promotion et financement du développement

Un certain nombre de pays pauvres n'ont pour l'essentiel pas été en mesure de tirer parti des avantages de la mondialisation. Ils se retrouvent prisonniers de situations qui se caractérisent par la faiblesse des revenus et la pauvreté, les niveaux médiocres de l'éducation et de l'investissement et, parfois, un endettement élevé. L'aide internationale est donc cruciale pour ces pays. Le rapport examine quatre instruments de développement existants : l'aide publique au développement; l'annulation totale ou partielle de la dette; les mesures commerciales; et la promotion de l'investissement direct étranger. Il s'intéresse ensuite à quelques sources de financement alternatives du développement, notamment aux propositions visant à instaurer des taxes internationales.

Aide publique au développement

D'une manière générale, l'évolution de l'aide publique au développement (APD) a été décevante. Mesurée sur la base de leur PNB, l'aide publique des principaux pays donateurs a diminué, passant de 0,33 % en 1990 à 0,22 % en 2000 (0,33 % pour la CE), et s'est donc encore plus éloignée de l'objectif de 0,7 % qui avait été préconisé à l'origine dans le rapport Pearson de 1969. La mesure de l'APD a également été contestée, les volumes calculés étant considérés comme surestimés par rapport à ceux que l'on obtiendrait en appliquant strictement la définition d'origine. La Banque mondiale a récemment estimé que les niveaux actuels d'APD devraient être doublés pour pouvoir aider les pays à bas revenu à atteindre les objectifs de développement du millénaire, à savoir une réduction de moitié de la pauvreté entre 1990 et 2015.

À côté des préoccupations relatives au niveau d'APD, il est indispensable d'assurer une utilisation effective des ressources APD existantes. Le débat sur l'efficacité et la qualité de l'aide a conduit à l'identification d'un certain nombre d'éléments importants, comme la prioritisation, la coordination, la conditionnalité et l'appropriation (ownership) des politiques, la cohérence entre les différentes politiques et le déliement de l'aide, des notions qui sont de plus en plus souvent prises en compte par l'UE et d'autres sources majeures d'aide bilatérale et multilatérale.

Le débat sur la conditionnalité et l'appropriation des politiques, par exemple, est parti de la constatation du fait que les réformes économiques peuvent être soutenues mais ne peuvent pas "être achetées". Cela signifie que la conditionnalité des prêts à l'ajustement stimulera mieux les réformes si ces prêts sont cohérents avec le programme du gouvernement concerné. En conséquence, les donateurs bilatéraux et multilatéraux favorisent maintenant les partenariats avec les gouvernements, les agences de coopération au développement, la société civile et le secteur privé, de manière à stimuler une appropriation nationale du processus. On observe également une tendance à réorienter l'aide vers des pays qui sont à la fois parmi les plus pauvres et qui mènent des politiques appropriées, où l'efficacité de l'aide est considérée comme le plus grande.

Le débat sur l'efficacité se concentre aussi sur l'exigence de certains pays donateurs que le pays bénéficiaire réserve ses marchés publics à leurs entreprises. Plusieurs études réalisées par l'OCDE ont démontré que l'aide liée accroît de 15 à 30 % le coût de nombreux biens et services destinés aux pays bénéficiaires. Les arguments en faveur du "déliement" de l'aide sont donc sérieux et ont encore été renforcés lorsque, en mai 2001, les donateurs ont entériné une recommandation du CAD (Comité d'assistance au développement) invitant au déliement, à partir du 1er janvier 2002, de l'aide publique accordée aux pays les moins avancés.

La fragmentation et la coordination médiocre de l'aide ont fréquemment été un obstacle majeur compromettant son efficacité. Dans de nombreux pays parmi les plus pauvres, la mise en oeuvre de stratégies de réduction de la pauvreté coordonnées par le pays bénéficiaire devrait permettre de disposer d'une base commune pour améliorer l'action des donateurs au niveau du pays. Dans les pays donateurs, le renforcement de la cohérence entre les politiques de développement et les politiques commerciale, de sécurité, d'investissement, sociale et de protection de l'environnement continue à constituer un défi majeur.

Allégement de la dette

Le rapport passe en revue les progrès réalisés dans l'allégement de la dette des pays en développement car l'importance relative de leur dette par rapport au PNB avait doublé entre 1981 et 1998 pour connaître une légère baisse dans les années suivantes. Après une série d'allégements de la dette par des donateurs bilatéraux publics et des créanciers privés, l'initiative sur la dette des PPTE lancée en 1996 concernait pour la première fois la dette auprès des institutions multilatérales. Cette initiative PPTE a été renforcée en 1999 en vue de rendre l'allégement de ces dettes à la fois plus important, plus général et plus rapide. On admet généralement que cette initiative constitue un pas important dans la bonne direction pour contribuer à réduire la pauvreté.

Outre le problème d'assurer une mise en oeuvre rapide de cette initiative, un débat se poursuit sur la question de savoir si cette action est suffisante pour assurer un développement durable et la réduction de la pauvreté, d'autant que la capacité des pays bénéficiaires à mettre en oeuvre les politiques appropriées reste un élément clé de son impact à long terme. On peut également se demander si cette initiative couvre un nombre suffisant de pays. Pour les pays pauvres connaissant des conflits armés, en principe éligibles mais pas encore admis à en bénéficier, le G7 a lancé une initiative en vue de renforcer le dialogue politique. Il a également été proposé d'étendre l'initiative à des pays autres que les 42 PPTE, mais cette proposition se heurte à d'importantes contraintes de financement.

Mesures commerciales

Comme plusieurs études examinées dans le rapport l'ont montré, l'ouverture aux échanges est une condition nécessaire, mais pas suffisante, de la croissance économique et, partant, de la réduction de la pauvreté. Les progrès à ce niveau sont subordonnés à des politiques d'accompagnement appropriées, soutenues par un renforcement des capacités dans le domaine du commerce, et à de nouveaux efforts de libéralisation des échanges par tous les pays, y compris par les pays en développement.

Bien qu'un certain nombre de pays en développement se soient mieux intégrés à l'économie mondiale ces dernières années, ils sont trop souvent désavantagés au niveau de l'accès aux marchés. Ce sont les produits agricoles et les produits industriels à forte intensité en travail (comme les textiles), pour lesquels les pays en développement disposent souvent d'un avantage comparatif, qui sont fréquemment les plus lourdement frappés par les barrières douanières des pays développés et en développement, bien que l'impact de ces pics tarifaires soit dans une certaine mesure compensé par un accès préférentiel aux économies développées. Des initiatives comme l'initiative "tout sauf les armes" de l'UE, lancée au début de 2001, contribuent à supprimer ces distorsions qui affectent les exportations des pays les moins développés vers l'UE. L'adoption de ces initiatives par d'autres pays développés importants, conformément aux engagements pris à la 3e conférence des Nations unies sur les PMA en 2001, procurerait des avantages supplémentaires aux PMA.

Au niveau multilatéral, la conférence ministérielle de l'OMC à Doha a lancé, en novembre 2001, un ambitieux cycle de négociations sur la libéralisation des échanges sur la base de règles multilatérales rigoureuses et transparentes - le plan d'action de Doha pour le développement - qui ouvre des perspectives de gains significatifs pour tous les membres de l'OMC, avec une attention particulière aux besoins des pays en développement. Au niveau régional, les accords commerciaux régionaux peuvent stimuler fortement l'intégration dans l'économie mondiale et renforcer la coopération réglementaire, en assurant la pérennité des réformes et en apportant la clarté et la cohérence aux investisseurs potentiels. Une telle coopération réglementaire devrait autant que possible être fondée sur des normes multilatérales fixées de commun accord et une attention particulière devrait être consacrée aux surcoûts administratifs potentiels pour les pays en développement et à la fourniture d'une assistance technique adéquate.

Promotion de l'investissement direct étranger (IDE)

Ces dernières années, l'investissement direct étranger (IDE) a de plus en plus suscité l'intérêt des décideurs politiques en raison de l'importance croissante qu'il acquiert pour les pays tant développés qu'en développement. Les flux d'investissement directs vers les pays en développement ont été multipliés par sept entre 1990 et 2000, bien qu'ils aient été concentrés sur un nombre limité de pays (la part des pays à revenu moyen est de 93 pour cent) et qu'ils représentent moins d'un cinquième des flux mondiaux. L'IDE peut potentiellement jouer un rôle essentiel dans le développement économique et donc dans la réduction de la pauvreté par la création d'emplois, les transferts de technologie, les augmentations de la productivité et l'amélioration de la capacité d'exportation. Toutefois, selon les études passées en revue, certaines conditions bien précises doivent être réunies pour que ce potentiel se réalise. L'une d'entre elles fait appel à la notion de "capacité d'absorption", étant donné qu'il a été démontré qu'un niveau minimum de connaissances est nécessaire pour absorber la technologie étrangère. De même, pour éviter tout comportement monopolistique de la part des puissantes sociétés multinationales, un recours approprié aux règles de concurrence et leur mise en oeuvre effective peuvent constituer un instrument utile. Enfin, un régime commercial libéralisé est un complément nécessaire pour maximiser l'efficacité des potentialités de l'IDE et pouvoir tirer le meilleur parti de celles-ci sur le plan du renforcement de la capacité d'exportation du pays d'accueil.

On peut s'interroger sur le point de savoir s'il est souhaitable que les gouvernements mènent une politique active de promotion de l'investissement. En effet, l'IDE est déterminé essentiellement par des facteurs exogènes, comme la situation géographique du pays, la taille du marché et ses ressources naturelles. Ensuite, d'autres conditions sont indispensables, telles que des fondamentaux économiques, politiques et réglementaires (comme l'État de droit) qui assurent un environnement stable aux investisseurs étrangers. Ces facteurs relèvent principalement de la responsabilité des gouvernements locaux. Le principal rôle que doivent jouer les institutions internationales - et également le principal défi qu'elles doivent relever - est de créer des mécanismes qui favorisent l'IDE plus globalement. Nombreux sont ceux qui estiment également que les pays en développement tireraient profit d'un encadrement multilatéral des investissements qui serait efficace par rapport à son coût, transparent et stable et qui éviterait toute discrimination.

Instruments de financement alternatifs

Le rapport examine plusieurs sources alternatives de financement qui ont été proposées, notamment les taxes internationales, l'"A-Taxe" et l'allocation de droits de tirages spéciaux (DTS). En plus de générer des ressources pour financer le développement, les taxes internationales pourraient peut-être constituer également un moyen de contribuer à l'offre de biens publics mondiaux. Les taxes examinées dans le rapport sont une taxe sur les opérations de change internationales, une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone, une taxe sur le carburant d'aviation et une taxe sur les exportations d'armes.

Toutes les propositions de taxes internationales examinées dans le rapport poursuivent un double objectif. Si elles visent à collecter des recettes pour financer le développement et/ou l'offre de biens publics mondiaux, elles ont aussi pour but de provoquer des changements de comportement en modifiant les prix relatifs, et donc de corriger les distorsions économiques au niveau international et de contribuer à la réalisation d'objectifs politiques au niveau mondial, telles que la stabilité financière, la protection de l'environnement mondial et la prévention des conflits.

Alors qu'en tant que source de recettes supplémentaires, une taxe sur les opérations de change peut paraître attrayante, sa faisabilité n'est toutefois pas démontrée. Diverses propositions ont été présentées, mais même si elle était appliquée dans le cadre du système de règlement, des questions telles que celles de son application effective et de son assiette doivent être examinées. Pour pouvoir être durablement instituée, une telle taxe exigerait très probablement une approche multilatérale, et il faudrait que les grands centres financiers internationaux s'y soumettent.

Une taxe internationale sur le carbone et une taxe sur la consommation de carburant d'aviation ont été examinées en tant que moyens d'internaliser les effets environnementaux négatifs du dioxyde de carbone et d'autres types d'émissions en augmentant les coûts d'émission [1]. En termes de recettes potentielles, une taxe sur le dioxyde de carbone instituée au niveau mondial pourrait être la plus prometteuse; au niveau international, toutefois, ce sont maintenant les instruments économiques autres que les taxes, comme les échanges de droits d'émission, qui suscitent principalement l'intérêt des milieux politiques.

[1] L'Union européenne est favorable à une initiative internationale relative à une taxe sur le carburant d'aviation dans le contexte de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Toutefois, l'OACI a actuellement pour politique de recommander l'exonération réciproque de toutes les taxes sur le carburant embarqué dans les avions en liaison avec des services aériens internationaux.

On s'accorde généralement à considérer que la prolifération des armes au niveau international a de graves implications négatives pour la sécurité internationale et la taxation du commerce des armes a été proposée comme moyen de freiner ce commerce. Si l'assiette de cette taxe peut en principe être définie (la production ou le commerce), les défis et les obstacles ne manquent pas dans la pratique, comme par exemple le manque de transparence du commerce international des armes et le caractère volontaire des accords cadre internationaux existants. Étant donné que l'on ne dispose généralement pas de données sûres et fiables sur le marché international de l'armement, le volume de recettes potentielles générées par une taxe sur les ventes d'armes est sans doute limité.

Les taxes internationales doivent être administrées. Leur collecte au niveau national exigera une très grande coordination entre les pays, et l'institution d'une nouvelle organisation internationale soulève un grand nombre d'autres problèmes, liés notamment au contrôle démocratique et à la transparence.

Même si des travaux plus approfondis sont nécessaires pour valider ces conclusions provisoires sur les taxes internationales, il semble d'ores et déjà que pour pouvoir améliorer le financement du développement et offrir des biens publics mondiaux à court et à moyen terme, des contributions plus substantielles des budgets nationaux et une utilisation des ressources encore plus efficace qu'actuellement seront indispensables.

Proposé en tant qu'alternative à un financement obligatoire par le biais de la fiscalité, le système de la "1 % A-Taxe" prôné par le gouvernement italien est fondé sur la décision prise librement par les consommateurs et les vendeurs d'affecter 1 % de la valeur des achats effectués au niveau du commerce de détail à un projet de développement international. Le gouvernement exonérerait cette contribution (l'"A-Taxe") de la TVA et de l'impôt sur les sociétés. Cette source de contributions volontaires accrues n'est pas aussi prévisible que les recettes fiscales, mais elle présente l'avantage de pouvoir être introduite unilatéralement.

Une allocation de DTS (soit une allocation sélective réservée aux pays pauvres, soit une allocation générale dans le cadre de laquelle les pays industrialisés mettent leurs nouveaux DTS en commun pour permettre aux pays en développement de les utiliser) a également été proposée comme moyen de financement additionnel du développement. En fin de compte, toutefois, les DTS ne sont pas gratuits. Ils constituent un droit pour un pays d'obtenir un crédit à court terme d'un autre pays, celui dont il achète la monnaie, à un taux d'intérêt déterminé. L'utilisation, comme moyen d'accorder des crédits à long terme aux pays en développement, d'une allocation de DTS, qui avait été conçue dans les années soixante comme instrument destiné à compenser la pénurie de liquidités internationales ressentie à l'époque, ne semble pas être la bonne approche.