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Bruxelles, le 25.7.2005

COM(2005) 331 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Réexamen du mécanisme de soutien financier à moyen terme auxÉtats membres institué en vertu de l’article 119 du traité

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Réexamen du mécanisme de soutien financier à moyen terme auxÉtats membres institué en vertu de l’article 119 du traité

CONTEXTE

L’article 119 du traité prévoit la mise en place d’un mécanisme de soutien financier à moyen terme en faveur des États membres qui n’ont pas adopté l’euro éprouvant des difficultés ou des menaces graves de difficultés dans leur balance des paiements courants ou dans celle des mouvements de capitaux. Ce mécanisme est régi par le règlement (CE) n° 332/2002 du Conseil du 18 février 2002 (ci-après « le règlement »).[1] Le règlement stipule que le Conseil doit examiner, tous les trois ans, si le mécanisme mis en place demeure adapté, dans son principe, dans ses modalités et dans ses plafonds d’encours des prêts, aux besoins qui ont conduit à sa création. L’examen du Conseil doit s’effectuer sur la base d'un rapport de la Commission et après avis du comité économique et financier (CEF). Trois années s’étant écoulées depuis l’adoption du règlement, la Commission a donc élaboré la présente communication qui constitue son rapport au Conseil sur le fonctionnement du mécanisme.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU MECANISME

Le mécanisme est conçu pour permettre l’octroi d’un soutien financier en temps utile. L’État membre bénéficiaire doit recevoir le soutien assez tôt pour lui permettre de prendre des mesures de politique économique de nature à prévenir l'apparition d'une crise aiguë de balance des paiements et à soutenir ses efforts de convergence. De la sorte, l’accès au mécanisme – associé aux conditions attachées à tout soutien financier – peut servir à renforcer la confiance du marché financier en la capacité de l’État membre bénéficiaire à rétablir la situation de sa balance des paiements[2].

Le mécanisme peut être mis en oeuvre par le Conseil à l’initiative de la Commission (conformément à l’article 119) en accord avec l’État membre souhaitant avoir recours à un financement communautaire, ou suite à la requête directe de l’État membre concerné. Lorsque le mécanisme a été activé, le Conseil examine la situation de l’État membre souhaitant avoir recours à un soutien financier et décide : a) de l’octroi éventuel d’un prêt ou d’une facilité de financement appropriée, de son montant et de sa durée moyenne ; b) des conditions de politique économique dont le soutien financier à moyen terme est assorti en vue de rétablir une situation soutenable de la balance des paiements; c) des modalités techniques du prêt ou de la facilité de financement dont le versement ou le tirage sont en principe effectués par tranches successives. Les décisions du Conseil d’octroi d’un soutien financier par l’intermédiaire du mécanisme sont prises à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, laquelle est présentée après consultation du CEF.

À intervalles réguliers, la Commission vérifie, en collaboration avec le comité économique et financier, que la politique économique de l'État membre bénéficiaire d'un prêt de la Communauté est conforme aux engagements pris dans le programme de redressement ou d'accompagnement et aux autres conditions éventuelles. À cet effet, l'État membre met à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires, et les versements successifs des tranches dépendront des résultats de cette vérification. À la demande de l’État membre bénéficiaire, les prêts peuvent être assortis d’une clause de remboursement anticipé. Dans les cas où des restrictions aux mouvements de capitaux sont introduites ou réintroduites (article 120 du traité CE) pendant la durée du soutien financier, les conditions et les modalités de celui-ci sont réexaminées.

FINANCEMENT DES PRÊTS PAR LE MÉCANISME

L’encours des prêts à octroyer aux États membres dans le cadre du mécanisme de soutien financier à moyen terme est actuellement plafonné à 12 milliards d’euros. La Commission est habilitée à contracter, dans la limite de ce plafond et au nom de la Communauté, les emprunts correspondants sur les marchés des capitaux ou auprès d’institutions financières. Les opérations d’emprunt et de prêt sont réalisées en euros, utilisent la même date de valeur et ne doivent pas impliquer pour la Communauté ni transformation d’échéance, ni risque de change ou de taux d’intérêt, ni aucun autre risque commercial. La BCE prend les mesures nécessaires en vue d’assurer la gestion des prêts[3]. Le Conseil décide également du financement total ou partiel du soutien à moyen terme au moyen d’un recours aux États membres.

À la demande de l'État membre débiteur et si les circonstances permettent une amélioration du taux d'intérêt des prêts, la Commission peut procéder à un refinancement ou à un réarrangement des conditions financières de tout ou partie de ses emprunts initiaux. Ces opérations ne doivent pas conduire à allonger la durée moyenne des emprunts concernés ni à augmenter le montant du capital restant dû. Les frais encourus pour la conclusion et l'exécution de chaque opération sont supportés par l'État membre bénéficiaire Le CEF doit être tenu informé du déroulement de ces opérations. Les prêts accordés au titre du soutien financier à moyen terme peuvent intervenir en consolidation d'un soutien accordé par la Banque centrale européenne dans le cadre de la facilité de financement à très court terme.

ÉVALUATION DU PRINCIPE ET DU PLAFOND DE L’ENCOURS DES PRÊTS OCTROYÉS DANS LE CADRE DU MÉCANISME

Depuis l’adoption du règlement, le mécanisme n’a jamais été utilisé.[4] Aucun des États membres éligibles n’a connu ou risqué de connaître des difficultés de balance des paiements sur cette période. De ce fait, l’adéquation du mécanisme, que ce soit au niveau de son principe, de ses modalités d’application ou du plafonnement de l’encours des prêts, n’a pas pu être testée dans un contexte où un ou plusieurs États membres éprouveraient concrètement un besoin de financement communautaire.

Bien que le besoin d’un soutien financier à moyen terme ne se soit pas fait ressentir depuis l’adoption du règlement, le principe et la logique sous-jacente du mécanisme restent valables. L’élargissement de l’Union, le 1er mai 2004, a fait passer de trois à treize le nombre des États membres éligibles. Aussi longtemps que ces États membres n’ont pas adopté l’euro, ils ont la possibilité de demander un soutien financier à moyen terme à la Communauté s’ils sont confrontés à des problèmes de balance des paiements. Le plafond actuel de 12 milliards d’euros pour l’encours des prêts octroyés dans le cadre du mécanisme avait été décidé par le Conseil en anticipation des futurs élargissements[5]. Bien que le plafond actuel soit en retrait par rapport au plafond de 16 milliards d’euros prévu par le règlement de 1988, la Commission estime néanmoins qu’il reste suffisamment élevé pour répondre aux besoins simultanés de plusieurs États membres. En conséquence, aucune modification du mécanisme, que ce soit au niveau de son principe, de ses modalités d’application ou du plafonnement de l’encours des prêts, n’est proposée à ce stade.

ACTUALISATION DU PROGRAMME EUROPEAN MEDIUM-TERM NOTE (EMTN)

Le règlement qui régit le mécanisme exige la mise en place de procédures et d’instruments appropriés permettant à la Communauté d’assurer la mise en œuvre rapide d’un soutien financier à moyen terme. Dans ce contexte, il convient de noter que la Commission a actualisé son accord cadre – le programme European Medium-Term Note (EMTN) – relatif à des émissions obligataires. La documentation associée au cadre actualisé a maintenant été alignée sur les normes actuelles des marchés financiers. En outre, le programme EMTN actualisé habilite la Commission à émettre directement jusqu’à 4 milliards d’euros de titres au nom de la Communauté et/ou d’Euratom, avec des échéances comprises entre trois mois et trente ans adaptées au projet à financer.[6] La dimension du programme traduit une évaluation réaliste des besoins de financement à court terme et elle peut rapidement être augmentée, si nécessaire, à l’initiative de la Commission.

Le programme EMTN n’est pas uniquement utilisé dans le cadre du mécanisme de soutien financier à moyen terme. Les émissions de EMTN servent également à financer des prêts octroyés, sur une base « back-to-back », (i) par l’UE au titre du soutien financier à des États non membres en graves difficultés financières, et (ii) par l’Euratom à des États membres et à certains pays d’Europe centrale et orientale et de la CEI en vue d’améliorer la sécurité de leurs centrales nucléaires. Le nouveau programme a déjà permis de réaliser un volume d’opérations s’élevant à 1,66 milliards d’euros (juin 2005).

Lors de l’actualisation du programme EMTN, des clauses d’action collective (CAC) ont été introduites dans la documentation associée, conformément à l’accord intervenu au niveau du CEF en septembre 2003. Les CAC visent à renforcer les droits des détenteurs d’obligations en introduisant des dispositions portant sur la représentation collective et sur les accords de restructuration de la dette à la majorité qualifiée et leur application en cas de défaillance de l’émetteur. L’insertion des CAC dans la documentation des EMTN est conforme à la déclaration des États membres et de la Commission par laquelle ils se sont engagés à donner l’exemple en incluant les CAC dans leurs instruments obligataires internationaux afin de soutenir les efforts internationaux visant à promouvoir les restructurations ordonnées en cas de crises de dette.[7]

CONCLUSION

LA PRÉSENTE COMMUNICATION CONSTITUE LE PREMIER RAPPORT TRISANNUEL SUR LE PRINCIPE, LES MODALITÉS ET LES PLAFONDS d’encours des prêts du mécanisme communautaire de soutien financier à moyen terme qui est adressé au Conseil en application du règlement du Conseil pertinent. Aucun des États membres éligibles n’ayant demandé l’activation du mécanisme sur la période examinée, l’adéquation du principe, des modalités et du plafond d’encours des prêts n’a pas pu être testée. La Commission est néanmoins persuadée que le mécanisme demeure adapté aux besoins potentiels des États membres éligibles et ne propose donc à ce stade aucune modification du mécanisme.

[1] Journal officiel L 53 du 23.2.2002, corrigendum: Journal officiel L 349 du 24.12.2002. Le règlement de 2002 a remplacé le règlement (CE) n° 1969/88 du Conseil.

[2] Lorsqu'un État membre qui n'a pas adopté l'euro se propose de faire appel, en dehors de la Communauté, à des sources de financement comportant des conditions de politique économique, il consulte au préalable la Commission et les autres États membres afin d'examiner les possibilités offertes par le mécanisme communautaire de soutien financier à moyen terme. Ces consultations ont lieu au sein du comité économique et financier.

[3] Décision ECB/2003/14 de la Banque centrale européenne du 7 novembre 2003 concernant la gestion des opérations d’emprunt et de prêt réalisées par la Communauté européenne en application du mécanisme de soutien financier à moyen terme [Journal officiel L 297 du 15.11.2003].

[4] La plus récente décision d’activation du mécanisme avait été prise par le Conseil sur la base du précédent règlement, en janvier 1993 : l’Italie avait alors bénéficié d’un prêt de 8 milliards d’euros en quatre tranches dont seules les deux premières (2 milliards d’euros chacune) avaient été versées, le redressement de la situation de la balance des paiements italienne ayant par la suite rendu inutiles les deux tranches restantes.

[5] Au moment de l’adoption du règlement (CE) no 332/2002 du Conseil du 18 février 2002, les pays en voie d’adhésion comprenaient les dix nouveaux États membres plus la Bulgarie et la Roumanie.

[6] Le nouveau programme remplace un programme lui avait été introduit en 1994 et actualisé en 1999 et dont l’enveloppe était plafonnée à 2 milliards d’euros. La mise en œuvre du programme a été confiée à Goldman Sachs et à la Deutsche Bank, qui seront chargés de placer les émissions obligataires auprès des investisseurs européens et internationaux.

[7] Dans le cadre des efforts internationaux visant à promouvoir des restructurations ordonnées en cas de crises de la dette souveraine, les États membres de l’UE se sont accordés pour donner l’exemple en incluant des clauses d’action collective dans leurs émissions obligataires internationales. C’est ainsi que le président du Conseil Ecofin a annoncé, lors de la réunion du CMFI d’avril 2003, que « l’UE va introduire dès la fin de l’année des clauses contractuelles inspirées du cadre élaboré par le G-10, le cas échéant en veillant à ce qu’elles soient en conformité avec le droit applicable et en les adaptant aux pratiques juridiques locales, pour ses obligations d’État émises sous une juridiction étrangère et/ou régies par un droit étranger. Par la suite, les États membres n’émettront plus d’obligations de ce type sans les accompagner de CAC ». À la même occasion, le commissaire chargé des affaires économiques et monétaires a indiqué que les CAC seraient également incluses dans la documentation des émissions obligataires des Communautés.