COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - CAPACITÉ DE PRÊT ET DE GARANTIE CE/EURATOM POUR LES ACTIONS EXTÉRIEURES

1. INTRODUCTION

Le mécanisme du Fonds de garantie couvre les prêts en faveur de pays tiers par le biais de trois instruments très différents: garanties couvrant les prêts extérieurs de la BEI, les prêts extérieurs de l'Euratom et les prêts de la CE au titre de l'assistance macro-financière. Ce mécanisme a été conçu pour protéger le budget communautaire de l'impact direct des défaillances sur les prêts octroyés par le biais de l'un ou l'autre de ces instruments et pour agir comme une contrainte limitant le montant des prêts et garanties CE/Euratom.

Le mécanisme du Fonds de garantie a bien rempli sa fonction d'amortissement des chocs. Le total des encours de prêts s'élève actuellement à environ 15 milliards d'euros, dont plus de 13 milliards sous la forme de prêts BEI garantis. Le Fonds de garantie a versé un total cumulé de 459 millions d'euros pour couvrir des défaillances qui, en son absence, auraient été directement à la charge du budget.

Le montant annuel des prêts et garanties est limité par la réserve de provisionnement du Fonds de garantie, dont le plafond est fixé dans les perspectives financières 2000-2006. Cette réserve et les règles du Fonds de garantie restreignent la capacité globale de prêts et de garanties à environ trois milliards d'euros par an. En principe, chaque fois qu'un nouveau prêt ou garantie de prêt est décidé, une certaine fraction du montant de ce prêt ou de cette garantie doit être provisionné sur la réserve. C'est donc le taux de provisionnement, ainsi que le montant de la réserve, qui déterminent le montant global des prêts et garanties qui peuvent être octroyés. Ainsi, si tous les prêts et garanties doivent être intégralement provisionnés et que le taux de provisionnement est de 10%, une réserve d'un montant de 100 euros limite la capacité de prêt et de garantie à 1000 euros par an.

En pratique, la situation n'est pas aussi simple.

* En premier lieu, pour les prêts extérieurs garantis de la BEI, la garantie de la CE porte sur un portefeuille de prêts plutôt que sur des prêts pris individuellement. Ainsi, la CE apportant une garantie globale, il n'est pas jugé nécessaire de fixer le niveau de cette garantie à 100% du montant total du portefeuille de prêt. Selon les règles actuelles, la majorité des enveloppes de prêts en faveur de pays tiers de la BEI ne sont garanties qu'à hauteur de 65% par la CE et elles sont donc provisionnées au niveau du Fonds de garantie sur la base de ce pourcentage. En pratique, cela suppose néanmoins que les prêts individuels de la BEI restent intégralement garantis aussi longtemps que les défaillances n'auront pas dépassé 65% du portefeuille global.

* En second lieu, les opérations de prêt - même au niveau d'un projet particulier ou d'un pays particulier dans le cas de l'assistance macrofinancière - peuvent se dérouler sur plusieurs années, chaque partie du prêt faisant l'objet d'incertitudes considérables: de ce fait, les règles sur le calendrier du provisionnement sont compliquées.

En 2001, la réserve pour garanties a été totalement épuisée et la situation pour les années 2002 à 2004, alors que l'élargissement devait apporter un certain répit, risque d'être intenable. Compte tenu des fortes pressions qui s'exercent pour accroître le volume des prêts au niveau des trois instruments, il convient dès maintenant d'examiner le dosage des priorités entre ces instruments et d'évaluer s'il y a lieu de prévoir un assouplissement du mécanisme de garantie.

2. SITUATION ACTUELLE

Le tableau de l'annexe 1 donne une idée de la situation générale. Il montre que la réserve de garantie devrait être soumise à de très fortes pressions dans les années à venir.

L'expansion des activités de prêts extérieurs de la BEI a été très importante ces dernières années, avec l'augmentation des enveloppes destinées à l'Europe centrale et orientale, aux Balkans occidentaux, à la Méditerranée et à l'Afrique du Sud. Plus récemment, le mandat général de prêt de la BEI a été étendu pour inclure la Croatie et une action spéciale d'Union douanière avec la Turquie. De plus, une nouvelle action spéciale de prêts en faveur de la partie russe de la mer Baltique a été lancée. De ce fait, les besoins de provisionnement se sont accrus et devraient atteindre 3,152 milliards d'euros en 2003 et 2004, contre 2210 millions seulement en 2000. Le tableau montre également qu'il sera indispensable d'augmenter le provisionnement dans les années à venir pour couvrir l'extension des opérations de prêt de la BEI à la RFY et la "facilité de reconstruction" à la Turquie. De plus, selon des indications préliminaires, certains jugeraient approprié de faire bénéficier l'Ukraine, la Moldova et certains pays d'Asie centrale des prêts de la BEI, les Russes continuant pour leur part à faire pression pour bénéficier sans restriction des opérations de prêt de la BEI. Si l'on prend en compte tous les éléments ci-dessus, il apparaît qu'une enveloppe de garantie supplémentaire de l'ordre de 300-400 millions d'euros par an pourrait s'avérer nécessaire.

Un provisionnement portant sur environ 500 millions d'euros a déjà été effectué dans le cadre du prêt Euratom de 657 millions d'euros qui est proposé pour K2/R4, et un prêt Euratom d'environ 210 millions d'euros en Bulgarie a lui aussi fait l'objet d'un provisionnement. Cependant, le problème de la sécurité des centrales nucléaires de conception soviétique devenant de plus en plus critique, on peut s'attendre à de nouvelles pressions en faveur d'une extension de la couverture des prêts Euratom, ce qui obligerait à accroître le provisionnement. Potentiellement, ces nouveaux engagements Euratom pourraient être de l'ordre de 200-300 millions d'euros par an. Toute opération de prêt Euratom supplémentaire exigerait également un relèvement du plafond fixé pour les prêts Euratom, ces derniers relèvant d'une procédure législative distincte.

Le volume des prêts d'assistance macroéconomique varie très fortement d'une année à l'autre. À l'heure actuelle, l'assistance macroéconomique tend à se concentrer sur les pays à bas revenus des Balkans occidentaux et inclut de plus en plus fréquemment un élément non remboursable. En 2001, il a toutefois été nécessaire de provisionner 225 millions d'euros de prêts à la RFY. Si l'on considère un horizon à plus long terme, il apparaît qu'une enveloppe annuelle de l'ordre de 400-500 millions d'euros pourrait être suffisante pour faire face aux besoins potentiels de l'aide macroéconomique, mais pour l'instant, pratiquement aucun provisionnement indicatif pour les années 2002-2004 n'a été effectué. Un montant très faible a été inclus dans le tableau pour l'Ukraine, pour laquelle on a estimé que le provisionnement précédent pouvait être réactivé et que seul le montant supplémentaire de 18 millions d'euros de prêt avait besoin d'être provisionné. De plus, un certain nombre de discussions exploratoires ont déjà eu lieu sur de nouvelles opérations concernant la Bosnie-Herzégovine, l'ARYM et la RFY. Chacune de ces opérations ne devrait porter que sur des montants relativement modestes, mais leur total cumulé pourrait provoquer des tensions intolérables au niveau du mécanisme de garantie. Il en va de même pour une assistance éventuelle à une économie comme la Turquie, pour laquelle les montants seraient d'évidence beaucoup plus importants, ou pour toute nouvelle extension du champ géographique de l'instrument.

3. La NÉCESSITÉ D'AGIR

Il est difficile d'évaluer la probabilité que l'une ou l'autre de ces nouvelles opérations de prêt ou de garantie dans le cadre des trois instruments soit effectivement entreprise et, dans ces conditions, il n'est pas facile de mettre en place des procédures efficaces pour définir les priorités parmi toutes ces actions. Toutefois, l'étroitesse des marges existantes - même sur la seule base des opérations déjà décidées - nous impose d'agir.

Pour la Commission, il convient d'abord de faire un bilan de l'utilisation de ces trois instruments et d'engager une discussion sur les priorités qui fondent leur utilisation.

Si, sur cette base, il était décidé d'accroître la capacité de prêt et de garantie, cela impliquerait soit un relèvement du plafond actuel de la réserve de garantie, soit une modification des règles de fonctionnement du mécanisme de garantie. Un relèvement éventuel du plafond de réserve exigeant une révision des perspectives financières en vigueur (2000-2006), il pourrait être utile d'examiner plus avant la seconde solution. Cette option supposerait un ajustement du mécanisme de garantie, en particulier sur la période 2002-2004, en vue d'accroître la capacité de prêt et de garantie, ce qui pourrait être effectué en combinant une diminution du taux de provisionnement du Fonds de garantie et une baisse du pourcentage de garantie octroyée aux enveloppes de prêts BEI.

Le premier ajustement pourrait consister en un abaissement (dans le règlement du Fonds de garantie) du taux de provisionnement s'appliquant à toute nouvelle initiative de prêt ou de garantie en faveur de pays tiers qui, du niveau actuel de 9%, passerait à 8%. Une telle variation ne compromettrait en rien la fonction d'amortisseur des chocs du Fonds de garantie. Le Fonds a aujourd'hui atteint son niveau - cible et, chaque année, d'importantes sommes (165 millions d'euros en 2001) dépassant ce montant sont reversées au budget communautaire. Un taux de provisionnement de 8% pour les nouvelles opérations de prêt ou de garantie serait suffisant pour conserver le montant du Fonds au niveau projeté grâce notamment aux revenus d'intérêt produits par les actifs du Fonds.

Quant au deuxième ajustement, il pourrait consister en une réduction (dans la décision établissant le mandat général de la BEI pour les prêts aux pays tiers) de la garantie "globalisée" qu'accorde la CE à la BEI. Un abaissement de la garantie de 65% à 60%, voire à 50%, n'apporterait pas de grande différence et, surtout, n'affecterait pas l'accès de la Banque aux marchés financiers aux conditions les plus favorables. Le risque que la BEI perde un montant dépassant 50% du portefeuille garanti reste négligeable. La BEI a déjà accepté des propositions similaires de la Commission en 1999 et en 1996.

Le tableau de l'annexe 2 montre les effets quantitatifs d'une variation du taux de provisionnement et/ou du pourcentage de garantie de la BEI sur la capacité de prêt et de garantie de la CE.

Si le Conseil et le Parlement approuvent ces orientations de base, la Commission présentera les propositions législatives appropriées.

ANNEXE 1

Montants indicatifs des prêts et garanties de prêts à provisionner au titre de la réserve de garantie

(millions d'euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 2

Capacité de prêt et de garantie de la CE sur la base du mécanisme du Fonds de garantie (chiffres 2002)

(millions d'euros)

>EMPLACEMENT TABLE>