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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, 4.12.2008 
SEC(2008) 2951  
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
Document accompagnant la   
 
proposition de  
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
concernant les droits des passagers voyage ant par mer ou par voie de navigation 
intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération entre les 
autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de 
protection des consommateurs  
 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT  
{COM(2008) 816 final} 
{SEC(2008) 2950} 
 
FR 2   FR DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
concernant les droits des passagers voyage ant par mer ou par voie de navigation 
intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération entre les 
autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de 
protection des consommateurs  
1. QUESTIONS DE PROCEDURE ET CONSULTATION DES PARTIES INTERESSEES  
Organisation  
La présente analyse d’impact a été menée dans le  but d’examiner la situation concernant la 
protection des droits des passagers dans le se cteur maritime et la nécessité d’établir une 
législation accordant des droits généraux aux pa ssagers. Elle se concentre sur les principales 
sources de préoccupation mises en avant par la  Commission dans ses do cuments stratégiques, 
à savoir: les droits des personnes à mobilité réduite (ci-après les PMR), la qualité du service, l’assistance aux voyageurs et leur indemnisation en cas d' interruption du voyage due à un 
retard ou une annulation, le droit à l'information, et les questions de non-discrimination. 
Consultation et expertise 
En 2005-2006, la DG TREN avait commandé une ét ude indépendante portant sur l'examen du 
niveau actuel de protection des droits des pass agers en cas d’incident dans le domaine du 
transport maritime dans l’UE. La Commissi on européenne avait également lancé une 
consultation publique en 2006. Ces deux actions ont  permis de conclure qu’il devrait y avoir 
un niveau minimum commun de protection des droits des passagers dans toute l’UE, 
indépendamment du mode de tran sport ou du fait qu'un voyage ait lieu intégralement dans un 
seul État membre ou traverse une frontière intérieure ou extérieure. 
2. D
EFINITION DU PROBLEME  
Les problèmes des PMR en tant que passagers 
Une grande majorité (79 %) des citoyens de l’Union européenne cons idère qu’être handicapé 
représente un inconvénient. Dans l'ensemble des États membres, il existe un net consensus 
(91 %) sur le fait qu'il faudrait faire plus d'effo rts, et que davantage de moyens financiers 
doivent être mis en œuvre pour am éliorer l'accessibilité. Dans le s services de transport, les 
droits des PMR ne peuvent pas se limiter à l’ accessibilité aux moyens de transport; ils 
devraient également inclure la non-discrimination, une assistan ce continue tout au long du 
voyage et l'information. 
Les problèmes du secteur maritime pour les voyageurs de l'UE 
La protection effective des dr oits des passagers voyageant pa r mer ou par voie de navigation 
intérieure concerne tout le secteur maritime, c’est-à-dire le trafic national, le trafic intracommunautaire, le trafic international et le trafic des navires de croisière. 
 
FR 3   FR L’ouverture du marché n’a pas eu l’effet escomp té d’accroissement de la qualité des normes 
et des services, y compris l'amélioration des droits des passagers et des moyens de règlement des litiges accessibles pour les usagers. Les voyageurs, qui doivent faire face à différentes 
procédures et délais en  fonction des compagnies, doivent êt re en mesure de recourir à des 
procédures communes pour exprimer leur mécont entement lorsque c'est nécessaire. L’absence 
de procédures communes isole les voyageurs et les empêche d’exprimer leur mécontentement 
lorsqu’ils en ont besoin. 
Les facteurs sous-jacents du problème  
– L'étendue et l'intensité de la protection de s droits des passagers manquent d'uniformité.  
– Il n’existe pas de cadre commun prévoyant des solutions immédiates et  prédéfinies en cas 
d’annulation et de retard.  
– Les voyageurs en général et les PMR en pa rticulier ne sont pas informés en cas 
d’événement critique. 
– Il existe une discrimination potentielle enve rs les PMR ainsi qu’ un manque d'équipements 
spécifiques dans le secteur du transport maritime.  
Qui est concerné et de quelle manière? 
Le nombre de voyageurs utilisant le transpor t maritime est en augmentation en raison de 
l’ouverture des marchés dans ce s ecteur, ce qui a conduit à une offr e plus large de destinations 
touristiques à des prix toujours plus bas. En 2006, le nombre total annuel de passagers 
maritimes pour les pays considérés était estimé à 199 millions, dont près de 60 % en trafic national et 35 % en trafic intracommunautaire, le reste étant réparti entre le trafic international 
et les croisières. Le nombre total de PMR da ns l’UE des 27 était d’environ 136,2 millions de 
personnes en 2005
1.  
L’UE est-elle en droit d'intervenir? 
La protection des voyageurs, et notamment la  protection des groupes de voyageurs les plus 
vulnérables, entre dans le cadre  des politiques communes du marché  intérieur et des transports 
de l’Union européenne. On estime que le marché  unique est établi lors que les consommateurs 
et les entreprises peuvent prof iter d’un maximum d’avantages. Puisque le marché commun est 
maintenant en place dans le transport mariti me, la protection des droits des passagers 
maritimes au sein de ce marché commun européen doit également être mise en œuvre. Cette dimension européenne a déjà ét é reconnue et le législateur eu ropéen est déjà intervenu au 
niveau communautaire aussi bi en dans le secteur du tran sport aérien que du transport 
ferroviaire
2. De plus, une proposition de règlement su r les droits des passagers voyageant en 
bus et en autocar fait actuellement l' objet d'une consultation interservices. 
                                                 
1 Analyse de PwC des données d’Eurostat et de la plate-forme OSSATE (One-S top-Shop for Accessible 
Tourism in Europe): «Accessibility Market and Stak eholder Analysis» (Analyse de l’accessibilité du 
marché et des parties prenantes).  
2 Règlements (CE) n° 261/2004, JO L 46, et (CE) n° 1107/2006, JO L 204, concernant le transport aérien; 
pour le transport ferroviaire, voir le règlement 1371/2007. 
 
FR 4   FR Les voyageurs et les entreprises ont besoin d’ un ensemble commun de principes qui régissent 
les questions de responsabil ité pour tous les modes de tr ansport: responsabilité en cas 
d’accident, information et qualité, protecti on des personnes handicapées et des personnes à 
mobilité réduite, assistance et remboursem ent en cas de retard et d'annulation. 
3. OBJECTIFS  
Les objectifs généraux de l’établissement de dr oits pour les passagers  sont fondés sur les 
objectifs généraux de l’UE comprenant un haut niveau de protection des consommateurs, une 
meilleure cohésion sociale et économique, l’intégration sociale des différents groupes sociaux et la libre circulation des personnes au sein de l’Union européenne.  
4. O
PTIONS  
«Statu quo» (Option 1)  
Aucune action n’est entreprise au niveau de l’ UE, et la situation exis tante perdure, avec ses 
lois nationales et internationales divergentes. 
Action législative communautaire destinée  à améliorer les droits des personnes 
voyageant par bateau (Option 2) 
Une autre option qui pourrait être envisagée es t une action réglementair e au niveau de l’UE, 
car une telle réglementation est applicable de manière obligatoire et immédiate. Un tel 
règlement ne s’appliquerait pas seulement aux trajets internationaux impliquant au moins un 
port de l’UE, mais également à tout service inté rieur sur le territoire d’un seul État membre. 
Cet acte communautaire: 
• établirait des droits pour les PMR: accessibil ité dans les ports, assistance dans les 
ports et à bord des navires, et exigences relatives à la fourniture d'informations; 
• établirait des droits pour les passagers en cas d’interruption du voyage à cause 
d’une annulation ou d’un retard; 
• établirait les normes applicables à la four niture d'informations concernant les 
droits des passagers maritimes au public  et notamment aux voyageurs, y compris 
les PMR; 
• prévoirait des dispositions pour  le traitement des plaintes  ainsi que le suivi et le 
contrôle de l'application des droits des passagers.  
Coordination communautaire et échange des me illeures pratiques afin d'améliorer les 
législations nation ales (Option 3) 
Dans ce scénario, le règlement de l’UE se cont ente d'encourager la mise en place d'un cadre 
juridique commun peu contraignant  pour tous les États membres. Ce cadre serait fondé sur les 
meilleures pratiques et constituerait une référenc e pour les lois nationales visant à renforcer 
les droits des passagers voyageant par me r et par voie de navigation intérieure. 
 
FR 5   FR Accords volontaires (Option 4) 
L’efficacité des accords volontaires dans le tran sport de passagers est très discutable: les 
points de vue très tranchés exprimés par les organisations de consommateurs confirment que 
les quelques rares codes de conduite qui ont ét é développés n’ont pas tenu leurs promesses. 
Les expériences passées dans le domaine de la  réglementation du transport aérien semblent 
également confirmer le succès très limité des accords de ce type.  
5. ANALYSE DE L ’IMPACT ECONOMIQUE  
Option 1: statu quo  
Avec cette option stratégique, les opérateurs, le s ports, les administrations et les autorités 
locales ne supportent aucun coût supplémentair e. Cependant, à terme, ils pourraient être 
perdants, car il n'y aurait pas d'augmentation du trafic. Sans mesures en faveur des passagers 
voyageant par bateau, il est peu probable que le nombre de voyageurs augmente.  
Autre impact sur les opérateurs, les ports, les admi nistrations et les autorités locales au sein de 
l’UE et à l’extérieur de l’UE: le coût imputab le aux divergences entre les différentes lois 
nationales. 
Option 2: intervention législative communautaire 
(1) Coût des mesures concernant les PMR 
Un niveau acceptable d’accessibilité dans les ports peut être atteint avec un coût minimal pour 
les opérateurs lors de travaux de rénovatio n importants dans les terminaux ou de la 
construction de terminaux neufs. 
En ce qui concerne le coût de l'assistance dans les ports, le s opérateurs des navires n’auront 
probablement que le coût des cours de formati on à supporter. Les tran sporteurs sont déjà 
tenus de prévoir des cours de formation sur «l’assistance à bo rd des navires» pour leur 
personnel. Le coût annuel estimé de la form ation des employés chargés de l’accueil des 
passagers est d’environ 2,9 millions d’euros. N éanmoins, dans l’intérêt d’une plus grande 
sensibilisation, le personnel admi nistratif devrait également assist er à ces cours de formation. 
Dans ce cas, le coût supplémentaire serait d’environ 1 million d’euros.  
Les obligations d’information peuvent être co nsidérées comme un coût  d’ordre secondaire, 
car cet aspect peut être ajouté aux autres in formations déjà dispensées/diffusées par les 
opérateurs.  
(2) Coût des mesures en cas d’interrupti on du voyage à cause d’une annulation ou d’un 
retard 
Les actions ciblées sur l’élaboration de régi mes d’indemnisation et sur la fourniture 
d’informations destinées à sensibiliser les passage rs à leurs droits ne de vraient pas générer de 
dépenses excessives, bien que cela soit difficile  à prévoir. Cependant, les incidences sur les 
recettes et les bénéfices ne devraient pas être  significatives; de surcroît, l’impact sur la 
compétitivité des entreprises de la Communauté devrait être léger, car tous les opérateurs du secteur seraient concernés. 
 
FR 6   FR (3) Coûts résultant des obligations d'information 
Il semble que l’obligation de f ournir des informations ne devr ait pas donner lieu à des coûts 
supplémentaires particuliers pour les opérateurs. 
(4) Coûts liés au service de traiteme nt des plaintes et à son contrôle 
La procédure de gestion du règlement des litiges  ne devrait pas générer de charge économique 
majeure supplémentaire pour les opérateurs.  
(5) Impact sur les passagers maritimes  L'accroissement des coûts peut entraîner soit un e réduction des marges d'exploitation pour les 
exploitants des navires, soit une  augmentation des tarifs pour les passagers. Une incidence 
éventuelle sur le prix des bill ets dépendra des coûts supplément aires auxquels les exploitants 
de navires seront confrontés.  
(6) Impact sur le secteur du tourisme  Les mesures proposées devraient av oir un impact posit if sur la position concurrentielle des 
entreprises de l'UE.  
Option 3: coordination communautaire et échange des meilleures pratiques afin 
d'améliorer les législations nationales 
Les bénéfices et les coûts prévus résultant des mesures proposées dépendront de l'ambition 
avec laquelle les États membres de l'UE s'engage ront à adopter des règl es nationales et à les 
mettre en application. L'impact sur le secteur du tourisme devrait être positif lorsque les 
mesures nationales s'appliqueront. Cependant, le s recettes supplémentaires potentielles issues 
du tourisme seraient inférieure s à celles apportées par l’option 2, car les services seraient 
entièrement accessibles uniquement dans les États membres qui adhèrent intégralement aux recommandations de l’UE.  
Option 4: accords volontaires 
Les types de coûts sont les mêmes que pour les autres options. Cependant, le coût total devrait 
être inférieur à celui des autr es options, car peu d'opérateurs sont susceptibles de se porter 
volontaires pour supporter un quelc onque coût supplémentaire. 
6. A
NALYSE DE L ’IMPACT SOCIAL  
Option 1: statu quo 
La confiance des voyageurs envers  les autres modes de transpor t, fondée sur des droits déjà 
approuvés au niveau communautaire, se muerait en  défiance si le transport maritime refusait 
de fournir aux passagers ce niveau minimal d’unifor mité, de clarté et d’efficacité au regard de 
leurs droits. Des conséquences sociales né gatives pourraient, à terme, conduire à des 
licenciements et à un déficit d’intégra tion des personnes âgées et handicapées.  
 
FR 7   FR Option 2: action législative communautaire 
Avec cette option, les passagers voyageant par mer et par voie de navigation intérieure 
bénéficieront d’une qualité de service accrue. Il s profiteront également d’une assistance s’ils 
sont confrontés à des désagréments durant leur voyage.  
En ce qui concerne l’augmentation des emploi s dans les ports, un nombre accru de passagers 
voyageant par bateau nécessitera probablement des ressources supplémentaires en personnel 
dans les ports et les terminaux de passagers. Le nombre potentiel d'employés supplémentaires à embaucher dans les ports serait d'environ 176 400 dans l'hypothèse la plus modérée. Le 
nombre d’emplois supplémentaires dans le sect eur du tourisme pourrait varier entre quelque 
12 000 et plus de 24 000 emplois à temps plein. 
Option 3: coordination communautaire et échange des meilleures pratiques afin 
d'améliorer les législations nationales 
Avec cette option, les bénéfices et les coûts pr obables dépendront du niveau d’engagement 
dont feront preuve les États membres de l’UE da ns l’adoption et la mise en application des 
nouvelles règles. 
Option 4: accords volontaires 
Les bénéfices et les coûts probables dépendron t du niveau d’engagement  des opérateurs en 
faveur de l’adoption de droits pour les passage rs, de leur acceptation s’ils sont adoptés de 
manière collective et, dans tous les cas,  de leur respect dans la pratique. 
7. I
MPACT SUR L ’ENVIRONNEMENT  
Option 1: statu quo 
Si le transport maritime ne répond pas aux attentes des voyage urs, ces dernie rs exprimeront 
probablement leur mécontentement en optant pour  un autre mode de transport si celui-ci est 
disponible. Le transport de marchandises par bateau est huit fois moins polluant que le 
transport aérien, lequel peut être considéré comm e la seule solution de transport alternative. 
L'incidence environnementale de l’option «ne  rien faire» est donc considérable.  
Option 2: intervention législative communautaire 
Une qualité de service aux passagers fortement accrue entraînerait une augmentation de la 
demande en faveur du transport maritime. Si le nombre de voyageurs venait à croître, les 
principaux effets se traduiraient par une augm entation des coefficients d’occupation moyens 
et une meilleure gestion possible de la flotte eur opéenne existante. Cependant, si le nombre de 
services de transport maritime devait se multipli er, l'impact positif sur l'environnement serait 
marginal, car la plupart des nouv eaux voyageurs viendraient d'autr es modes de transport (plus 
polluants).  
 
FR 8   FR Option 3: coordination communautaire et échange des meilleures pratiques afin 
d'améliorer les législations nationales 
Dans les pays qui n’adoptent pas les mesures proposées par l’UE, le se rvice ne devrait pas 
s’améliorer. Les voyageurs exprimeront probabl ement leur mécontentement en optant pour 
d’autres modes de transport plus po lluants que le transport maritime. 
Option 4: accords volontaires 
Les services maritimes ne devraient pas s’améliorer. Le résultat serait similaire à celui de 
l’option 3 ci-dessus. 
8. FRAIS ADMINISTRATIFS  
L’entité chargée du contrôle de l’application et  du suivi des règles proposées et du traitement 
des plaintes serait très similaire, du point de vue de son champ d'activité, de ses missions et de 
sa structure, à celle désignée par chaque État membre pour faire appliquer le «règlement sur 
les droits et obligations des voya geurs ferroviaires internationaux»3 ou le «règlement sur les 
droits des passagers aériens».4 L’expérience déjà acquise dans le transport aérien s'avère donc 
très précieuse dans ce cas. Le coût total pr évu serait de l’ordre de 568 000 € pour l’UE.  
9. COMPARAISON ENTRE LES OPTIONS  
D’après les conclusions de l’analyse d’impact , parmi les quatre options examinées, l’action 
législative communautaire est l’option qui pe rmet d’accomplir l’ensemble des objectifs.  
À en juger par l’exemple des autres modes de tran sport, il est évident qu’un réel progrès dans 
la protection des voyageurs ne peut être obte nu qu'au niveau communautaire. Le bénéfice 
pour les voyageurs est clair, mais l'harmonisa tion des droits fondamentaux confère également 
un avantage considérable au secteur des tr ansports, qui opère su r un marché unique. Des 
règles nationales fragmentées insc rites dans des textes de loi et  des contrats déconnectés les 
uns des autres tendent à générer des coûts d’ adaptation et à restreindre la flexibilité 
géographique des opérateurs dans  l’utilisation du personnel et des moyens de transport. 
                                                 
3 COM (2004) 143 final. 
4 Règlement (CE) 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des 
règles communes en matière d'indemnisation et  d'assistance des passagers en cas de refus 
d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) 
n° 295/91.