FR Journal officiel de l'Union européenne C 248/113

Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert — Moins de démarches administratives pour les citoyens — promouvoir la libre circulation des documents publics et la reconnaissance des effets des actes d’état civil»

COM(2010) 747 final

2011/C 248/19

Rapporteur: M. HERNÁNDEZ BATALLER

Le 14 décembre 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le

«Livre vert — Moins de démarches administratives pour les citoyens: Promouvoir la libre circulation des documents publics et la reconnaissance des effets des actes d’état civil»

COM(2010) 747 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 mai 2011.

Lors de sa 472e session plénière des 15 et 16 juin 2011 (séance du 15 juin 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 127 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE accueille favorablement le livre vert de la Commission et reconnaît la nécessité de faciliter la circulation des documents publics dans toute l'Union européenne, dans la mesure où elle facilite la vie des citoyens européens et leur permet, en supprimant les obstacles existants, d'exercer leurs droits plus efficacement.

1.2 Le CESE appuie les initiatives de la Commission visant à favoriser la libre circulation des documents publics, dès lors qu'elles représentent une mesure d'appoint à la citoyenneté européenne, en étendant les droits économiques et sociaux des citoyens.

1.3 S'agissant des actes d'état civil, le CESE considère que la Commission devrait:

— établir un régime supranational optionnel du certificat européen d'état civil,

— engager les travaux nécessaires à l'harmonisation des règles de conflit de lois et

— en mettant en œuvre les mesures préalables ci-dessus, instaurer la reconnaissance mutuelle à travers la définition de conditions minimales à remplir par les actes d'état civil et un consensus sur la présomption de leur validité générale au sein de l'UE, une fois constatée la légalité de leur délivrance par l'autorité compétente concernée.

1.4 Le CESE invite à cette fin les autres institutions et organes compétents de l'UE à appuyer sans délai les propositions de la Commission en la matière, de sorte que des dispositions supranationales puissent dans la mesure du possible être adoptées au cours de l'actuelle législature.

1.5 Il apparaît en conséquence envisageable de plaider pour la mise en œuvre généralisée de documents administratifs utilisant des formulaires standards et plurilingues, qui pourraient s'inspirer des modèles utilisés par la CIEC, ce qui permettrait entre autres avantages d'éviter de devoir faire traduire le document dans l'État de destination.

2. Introduction

2.1 Les démarches administratives requises pour pouvoir utiliser des documents publics en dehors de l'État membre où ils ont été délivrés peuvent signifier pour l'intéressé une importante perte de temps et des coûts élevés, liés en substance à la nécessité de prouver l'authenticité de ces documents ou d'en produire une traduction certifiée.

2.1.1 Une des sources de ces difficultés réside dans l'obligation pour les citoyens de présenter aux autorités d'un autre État membre des documents publics apportant la preuve requise pour le bénéfice d'un droit ou l'assujettissement à une obligation. Ces documents peuvent être de nature très diverse. Il peut s’agir de documents administratifs, d'actes notariés, d'actes d'état civil, de contrats divers ou de décisions judiciaires.

2.1.2 À cet égard, la méthode traditionnelle d'authentification des documents publics destinés à être utilisés à l'étranger est appelée «légalisation» et consiste, selon la procédure ordinaire, en la légalisation d'un document par les autorités compétentes de l'État qui le délivre et ensuite par l'ambassade ou le consulat de l'État où il va être utilisé. Sous sa forme simplifiée, cette formalité consiste en une «apostille», à savoir l'émission d'un certificat d'authentification par l'État qui délivre le document.

2.1.3 Dans le cadre du programme de Stockholm (1), le Conseil européen a invité la Commission à poursuivre ses travaux afin d'assurer le plein exercice du droit à la libre circulation. À cette fin, le plan d'action du programme de Stockholm prévoit deux propositions législatives concernant:

— la libre circulation des documents par la suppression de la légalisation des documents entre les États membres et

— la reconnaissance des effets de certains documents d'état civil, afin qu'un statut juridique attribué dans un État membre puisse être reconnu avec les mêmes conséquences juridiques dans un autre État membre.

3. Le Livre vert de la Commission

3.1 La Commission lance une consultation sur des questions couvrant la libre circulation des documents publics et sur la reconnaissance des effets des actes d'état civil.

3.2 Les documents publics

3.2.1 La Commission souhaite lancer une réflexion concernant tous les documents publics qui nécessitent des formalités administratives pour pouvoir être utilisés en dehors de l'État où ils sont délivrés. Ces formalités couvrent la preuve de l'authenticité ou la production d'une traduction certifiée. La fonction commune à tous ces documents est d'établir une preuve de faits actés par une autorité publique.

3.2.2 Actuellement, les formalités administratives telles que la légalisation et l'apostille des documents publics dans les États membres de l'Union sont caractérisées par un cadre juridique fragmenté entre plusieurs sources:

— des droits nationaux très différents les uns des autres;

— de nombreuses conventions internationales multilatérales ou bilatérales, qui ont été ratifiées par un nombre à la fois varié et limité de pays et qui sont inaptes à offrir les solutions nécessaires à la libre circulation des citoyens européens;

— un droit de l'Union morcelé qui ne traite que de certains aspects limités des questions qui se posent.

3.3 Solutions possibles pour faciliter la libre circulation des documents publics entre les États membres:

3.3.1 La suppression des formalités administratives: Il est proposé de supprimer la légalisation et l'apostille pour l'ensemble des documents publics, afin d'assurer leur libre circulation.

3.3.2 La coopération entre les autorités nationales compétentes: 3.3.2.1 En cas de doutes fondés sur l’authenticité d’un document ou lorsqu'un document n'existe pas dans un autre État membre, les autorités compétentes nationales pourraient échanger les informations nécessaires et trouver les solutions adéquates. 3.3.2.2 Le portail e-Justice pourrait informer les citoyens sur l'existence des actes d'état civil et leurs implications juridiques. Il pourrait également être envisagé d’offrir au citoyen la possibilité de demander et de recevoir un acte d'état civil en ligne via un système sécurisé.

3.3.3 Limiter les traductions pour les documents publics: La mise en place de formulaires standards optionnels, à tout le moins pour les documents publics les plus courants, pourrait être envisagée dans de nombreux secteurs administratifs, afin de répondre aux demandes de traduction et d’éviter des coûts.

3.3.4 Le certificat européen d’état civil: Ce certificat européen coexisterait avec les actes d'état civil des États membres, dans la mesure où il ne serait pas obligatoire, mais optionnel. Le format et les mentions du certificat seraient uniformisés grâce à un support unique, le certificat européen.

3.4 La reconnaissance mutuelle des effets des actes d’état civil:

3.4.1 Les actes d'état civil sont les écrits établis par une autorité afin d'attester des événements de la vie de chaque citoyen, tels que la naissance ou la filiation.

3.4.2 La continuité et la permanence de la situation d'état civil de tout citoyen européen qui exerce son droit à la libre circulation devraient pouvoir lui être garanties. La situation juridique attestée par un acte d’état civil doit pouvoir produire les effets civils attachés à cette situation.

3.4.3 La question se pose de la nécessité d'une action de l'Union visant à offrir une plus grande sécurité juridique aux citoyens européens en matière d'état civil et à supprimer les obstacles auxquels ils sont confrontés lorsqu'ils demandent la reconnaissance, dans un État membre, d'une situation juridique créée dans un autre État membre.

3.4.4 L'intervention de l'Union développée dans le droit dérivé (2) est jusque-là restée très ciblée et il n'existe pas à ce jour de règles sur la reconnaissance dans un État membre de situations liées à l'état civil et créées dans un autre État membre. De surcroît, l'Union européenne n'est pas compétente pour intervenir dans le droit matériel de la famille des États membres, le TFUE n'offrant aucune base juridique pour mettre en œuvre une telle solution.

3.4.5 Pour résoudre ces problèmes, la Commission propose trois options différentes: 3.4.5.1 Assister les autorités nationales dans la recherche de solutions pratiques: Le rôle principal de l'Union européenne dans ce domaine consisterait à assister les autorités nationales afin qu’elles coopèrent plus efficacement. 3.4.5.2 Reconnaissance de plein droit: Cette reconnaissance serait faite sans harmonisation des règles existantes et laisserait subsister les systèmes juridiques des États membres. Cette solution impliquerait que chaque État membre, dans le respect de la confiance réciproque, accepte et reconnaisse les effets d'une situation juridique créée dans un autre État membre. 3.4.5.3 Reconnaissance basée sur l'harmonisation des règles de conflit de loi: Il s'agirait de développer au niveau de l’Union un corps de règles communes dont la fonction serait de prévoir le droit applicable à une situation transfrontière lorsqu’un événement d’état civil est concerné.

4. Observations générales

4.1 Le Livre vert élaboré par la Commission européenne trouve sa justification législative dans la nécessité d'améliorer et d'approfondir le fonctionnement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, et d'établir à cet égard des liens plus étroits avec l'exercice des droits reconnus aux citoyens conformément au statut de la citoyenneté de l'Union et aux libertés économiques fondamentales.

4.2 Dans cet esprit, le Comité accueille favorablement cette initiative de la Commission qui, en accord avec les principes et les valeurs constitutionnels ainsi que les objectifs de l'Union européenne consacrés par le TUE et le TFUE suite à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, privilégie une approche juridique qui confère aux citoyens un rôle accru dans le processus d'intégration européenne.

4.3 Il revient en conséquence aux institutions et organes de l'Union de permettre aux ressortissants des États membres et d'une manière générale à l'ensemble des citoyens d'exercer dans toute la mesure du possible, et dans les limites imparties par les traités et le cadre juridique en vigueur, les droits et les libertés dont ils bénéficient.

4.3.1 Cela favorisera l'établissement d'un traitement plus égalitaire, conformément au principe consacré à l'article 9 du TUE, et contribuera à l'élimination des obstacles à l'exercice de ces droits et libertés, obstacles qui ne sont pas justifiés par des raisons d'ordre public et qui souvent protègent de simples intérêts corporatistes (ce qui signifie l'interférence possible de bureaucrates, de notaires, de responsables de l'enregistrement, etc.) ou dissimulent des craintes infondées quant à la souveraineté des États membres de l'UE.

4.4 Pour autant, l'adoption future de mesures visant à lever les obstacles résultant des formalités administratives ou linguistiques nécessite d'évaluer avec soin leur portée matérielle. En effet, outre les effets souhaitables qui peuvent en résulter pour l'individu en termes de suppression des entraves et obstacles administratifs et des coûts économiques ainsi que de réduction des délais pour l'utilisation des documents publics par les citoyens en dehors de l'État qui les a délivrés, ces mesures peuvent entraîner de sérieux conflits juridiques en raison des effets qui peuvent en résulter dans des domaines très sensibles comme celui de l'état civil.

4.5 Il convient d'analyser séparément dans le cadre de cette évaluation la viabilité de ces mesures, en examinant d'une part les aspects relatifs à des questions purement procédurales et linguistiques et d'autre part les questions plus fondamentales concernant la situation juridique des intéressés.

4.6 Le plein l'exercice des droits relatifs à la liberté de circulation et de résidence, ainsi qu'à la liberté d'établissement, à la libre prestation de services et à la libre circulation des travailleurs au sein du marché unique, entre autres, exige l'adoption de mécanismes et d'actes législatifs supranationaux qui éliminent ou limitent à des cas bien spécifiques les formalités administratives requises pour l'authentification des documents publics.

4.6.1 L'ingérence des autorités d'États membres autres que l'État de délivrance du document public original dissimule souvent des intérêts contraires à la législation de l'UE et donne lieu à un traitement discriminatoire et à des charges injustifiées pour les particuliers.

4.6.2 Il est à l'évidence possible d'assurer l'ordre public et la sauvegarde des intérêts financiers des États membres par des moyens moins coûteux pour le citoyen et qui en tout état de cause ne portent pas atteinte aux droits qui lui sont reconnus par la législation de l'Union. Lorsqu'il existe des doutes fondés quant à l'authenticité d'un document, ou lorsqu'un tel document n'existe pas dans un autre État membre, les autorités nationales compétentes échangent des informations et s'efforcent de trouver une solution.

4.6.2.1 Le Comité souligne néanmoins dans cet esprit qu'il est selon lui du devoir des administrations publiques de faciliter par tous les moyens possibles aux citoyens la régularisation transnationale de tous les documents publics attestant d'états ou de situations et devant remplir certaines conditions ou exigences pour permettre l'exercice des droits et des libertés reconnus par l'UE.

4.6.3 Cela est attesté par diverses expériences en cours au sein de l'UE, à savoir notamment:

— la coopération administrative entre les officiers de l'état civil mise en œuvre par les onze États membres parties à la Convention no 3 de la CIEC (3) et dont les résultats positifs justifient que le Comité invite tous les États membres de l'UE à adhérer à cette convention en tant qu'étape préalable à l'adoption prévisible de règles supranationales dans ce domaine;

— l'échange d'informations dans le domaine des qualifications professionnelles au moyen du système électronique d'information sur le marché intérieur (IMI);

— l'automatisation et la suppression progressives de l'«exequatur» dans le cadre de l'utilisation généralisée des procédures électroniques, e-Justice, etc.

4.6.3.1 À la lumière de ces expériences, il apparaît cohérent que la Commission européenne lie ses propositions de réglementation présentées dans le Livre vert sur la libre circulation des documents publics à d'autres initiatives telles que l'«Europe numérique» et «e-2020». Le CESE considère que ce serait là une bonne occasion d'encourager la création d'un réseau de registres d'état civil qui facilite l'application du principe de la présentation unique des documents en simplifiant l'ensemble des formalités administratives.

4.6.3.2 Le CESE estime que l'on pourrait également examiner la création à court terme d'une base électronique rassemblant les modèles de documents publics les plus couramment délivrés par les États membres. Cette base serait gérée par la Commission européenne, de manière à faciliter la reconnaissance mutuelle et l'équivalence automatique de ces documents avec les documents correspondants dans les autres langues officielles, sur l'ensemble du territoire de l'UE.

4.6.4 De manière analogue, les expériences menées dans d'autres domaines d'action de l'UE montrent qu'il est possible d'utiliser des documents élaborés avec des formats, des techniques et des matériaux identiques ou similaires, comme c'est le cas du passeport européen (4) et des documents concernant les mesures d'assistance visées à l'article 20, paragraphe 2, lettre c) du TFUE; les différentes catégories de modèles de permis de conduire de véhicules à moteur et de cyclomoteurs, etc.

4.6.5 Il apparaît en conséquence envisageable de plaider pour la mise en œuvre généralisée de documents administratifs utilisant des formulaires standards et plurilingues, qui pourraient s'inspirer des modèles utilisés par la CIEC, ce qui permettrait entre autres avantages d'éviter de devoir faire traduire le document dans l'État de destination.

4.7 Une coopération administrative plus étroite et l'émission de documents dont la validité serait reconnue dans tous les États membres de l'UE sont sans aucun doute des objectifs réalisables dans un environnement caractérisé par la confiance mutuelle, à défaut d'une reconnaissance mutuelle, et sont tout à fait souhaitables afin de faciliter l'exercice des droits liés à la citoyenneté précédemment évoqués ainsi que celui des libertés économiques fondamentales de l'UE. L'adoption de dispositions européennes pleinement applicables dans l'ensemble des États membres est une tâche institutionnelle qui entre dans le champ de compétence de l'UE et qui s'avère nécessaire aux fins d'un approfondissement du processus d'intégration.

4.8 Néanmoins, la question des actes établissant l'état civil des personnes présente certains aspects plus complexes qui nécessitent d'explorer diverses pistes possibles dans le domaine de la politique législative.

4.8.1 Il s'agit de trouver une solution commune, comme par exemple l'adoption d'un certificat européen d'état civil, en réponse à la situation problématique actuelle, à savoir que les actes d'état civil dressés par les autorités compétentes des États membres ne réservent pas un traitement identique aux différentes situations d'état civil et que ces situations ne produisent pas des effets exigibles de plein droit dans les États concernés.

4.8.2 Les différentes traditions juridiques, culturelles et religieuses des États membres ne confèrent pas la même dimension au statut juridique de la personne. Il en résulte des disparités dans des domaines aussi divers que le certificat de capacité de mariage exigé dans certains États pour pouvoir se marier, la reconnaissance des unions contractées entre personnes de même sexe, la détermination de l'ordre des noms de famille ou l'attribution du genre après un changement de sexe.

4.9 Compte tenu du fait que ce sont actuellement les États membres qui sont compétents dans ce domaine, que le traité de Lisbonne n'offre pas de bases spécifiques pour l'adoption de mesures supranationales d'harmonisation législative en la matière et qu'il ne prévoit pas non plus, à la différence des dispositions de l'article 77, paragraphe 3, du TFUE relatives aux visas et autres titres de séjour de courte durée, de clause palliant l'absence d'attribution de compétences, un strict respect du principe de subsidiarité s'impose.

4.10 En conséquence, l'application éventuelle du principe de reconnaissance mutuelle au moyen de certaines dispositions législatives supranationales fondées sur les dispositions générales de l'article 81, paragraphe 1, du TFUE, devrait être envisagée à la lumière de la procédure législative spéciale visée à l'article 81, paragraphe 3, du TFUE et prévoir la participation obligatoire des parlements nationaux des États membres.

4.10.1 Il n'apparaît dès lors pas souhaitable de procéder à un examen détaillé ou à une évaluation sélective des options juridiques à appliquer par l'Union en fonction de la situation d'état civil devant être reconnue, étant donné qu'il serait probablement plus facile d'appliquer cette procédure à la filiation, à l'adoption ou à l'ordre des noms d'une personne qu'à la reconnaissance d'un mariage.

4.10.2 Quelle que soit, en substance, l'option législative qui sera retenue par l'Union européenne, et quel que soit le délai nécessaire pour procéder à son adoption, il y a lieu de favoriser en priorité les personnes qui demandent la reconnaissance d'une situation juridique ou des effets d'un acte d'état civil en élaborant des critères ou des lignes directrices européens contraignants qui aident les autorités compétentes des États membres à trouver des solutions cohérentes, souples et n'entraînant pas de discriminations en raison de la nationalité.

4.11 Étant donné l'urgente nécessité de faciliter la circulation des documents publics, les États membres et les institutions de l'UE devront soutenir les initiatives de la Commission visant à faciliter la libre circulation des documents publics et à établir un régime supranational optionnel du certificat européen d'état civil, en engageant les travaux nécessaires à l'harmonisation des règles de conflit de lois, tout en instaurant la reconnaissance mutuelle par le biais de la définition des conditions minimales à remplir par les actes d'état civil et d'un consensus sur la présomption de leur validité générale au sein de l'UE, une fois constatée la légalité de leur délivrance par l'autorité compétente concernée.

4.12 Afin de garantir l'efficacité maximale des futures mesures adoptées par l'UE en matière de libre circulation des documents publics, le Comité invite la Commission à examiner la possibilité de prévoir dans ses futures propositions législatives l'extension de leur champ d'application aux citoyens de l'espace économique européen, aux pays tiers avec lesquels l'UE a conclu des accords d'association actuellement en vigueur (selon un régime de réciprocité avec les citoyens des États membres) et aux ressortissants de pays tiers résidents de longue durée qui sont régulièrement établis ou domiciliés sur le territoire d'un État de l'Union.

Bruxelles, le 15 juin 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) COM (2004) 401 final.

(2) Règlement (CE) n ° 2201/2003, art. 21, par. 2.

(3) Conformément à cette Convention, tout officier de l'état civil doit, lorsqu'il dresse un acte de mariage, en donner avis à l'officier de l'état civil du lieu de naissance de chaque conjoint.

(4) JOC C 241 du 19.9.1981 et C 179 du 26.7.1982.