Bruxelles, le 10.12.2004

COM(2004)793 final

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RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre d'une aide financière exceptionnelle en faveur de l'Arménie, de la Géorgie et du Tadjikistan

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1. INTRODUCTION

La décision 97/787/CE du Conseil du 17 novembre 1997 portant attribution d'une aide financière exceptionnelle à l'Arménie et à la Géorgie, telle que modifiée par la décision 2000/244/CE du Conseil du 20 mars 2000 visant à étendre cette aide au Tadjikistan, dispose à l'article 1er, paragraphe 3, que la période durant laquelle le volet «dons» de l'aide est mis à la disposition des pays bénéficiaires en tranches successives prend fin en 2004. Elle prévoit également, à l'article 5, paragraphe 2, que «Avant le 31 décembre 2004, le Conseil examine l'application de la présente décision jusqu'à cette date sur la base d'un rapport détaillé de la Commission, qui est également soumis au Parlement européen» . Le présent rapport est élaboré en application de cette disposition de la décision du Conseil.

2. CONTEXTE ET PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME D'AIDE FINANCIÈRE EXCEPTIONNELLE EN FAVEUR DE L'ARMÉNIE, DE LA GÉORGIE ET DU TADJIKISTAN

Le programme d'aide financière exceptionnelle à l'Arménie, à la Géorgie et au Tadjikistan visait à accorder un soutien financier à ces trois pays, alors confrontés à des défis sociaux et économiques d'envergure dans le cadre des mesures de réforme et de transition vers l'économie de marché mises en œuvre avec l'appui des institutions financières internationales (IFI). Lors de la préparation de ce programme, l'Arménie et la Géorgie étaient déjà en train de mettre en œuvre de vastes programmes d'ajustement et de réforme au titre de la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) préférentielle du FMI. Quant au Tadjikistan, il commençait tout juste à élaborer un programme similaire.

La mise en œuvre de ces programmes se caractérisait tout particulièrement par l'existence d'importants arriérés de paiements extérieurs provenant des prêts que la Communauté avait accordés à ces trois pays au début des années 90. L'Arménie, la Géorgie et le Tadjikistan devaient de toute évidence régler ces arriérés afin de pouvoir consacrer toutes les ressources financières dont ils disposent pour épauler les réformes et atténuer le coût social des mesures d'austérité qu'elles impliquent.

En novembre 1997, le Conseil a adopté une première décision concernant un programme d'aide financière exceptionnelle en faveur de l'Arménie et de la Géorgie (décision 97/787/CE du Conseil). À ce titre, la Communauté a mis à la disposition de ces deux pays un financement composé de prêts à long terme et de dons. Le volet «prêts» s'élevait à un maximum de 170 millions d'euros pour une durée ne pouvant dépasser quinze ans et avec un délai de grâce de dix ans, tandis que le volet «dons» consistait en un montant de 85 millions d'euros à verser en tranches successives au cours de la période 1997-2002. L'Arménie et la Géorgie devaient respectivement bénéficier de 28 et 110 millions d'euros de prêts et de 30 et 55 millions d'euros de dons.

Lors de l'adoption de la décision d'accorder une aide financière exceptionnelle à l'Arménie et à la Géorgie, le Conseil avait également convenu d'envisager une mesure similaire en faveur du Tadjikistan lorsque les circonstances le permettraient. Ce pays ayant, peu de temps après, entamé un programme d'ajustement et de réforme avec le soutien des IFI (un accord de financement avec le FMI dans le cadre de la FASR a été approuvé par le conseil d'administration du Fonds en juin 1998), la Commission a soumis une proposition en vue d'étendre le programme au Tadjikistan. En mars 2000, le Conseil a adopté une décision modifiant la décision 97/787/CE (décision 2000/244/CE du Conseil) qui accorde au Tadjikistan une aide financière globale pouvant aller jusqu'à 95 millions d'euros (60 millions d'euros sous forme de prêts et 35 millions d'euros sous forme de dons). Cette même décision du Conseil a permis de relever le montant global des dons accordés à la Géorgie à 65 millions d'euros, ainsi que d'étendre la période de mise en œuvre du programme jusqu'en 2004.

Le programme d'aide financière exceptionnelle était destiné à compléter le financement des IFI. Les versements étaient subordonnés à une mise en œuvre satisfaisante, par les bénéficiaires, de leurs accords financiers avec le FMI. Parallèlement, l'objectif explicite du programme d'épauler la viabilité financière des pays bénéficiaires, tout en leur permettant de réduire leurs dettes extérieures. Dans la pratique, les décaissements sont précédés de remboursements de la dette. Les prêts et les premières tranches de dons ont donc été versés après que les bénéficiaires ont honoré l'intégralité de leurs obligations existantes envers la Communauté. Le décaissement des tranches de dons suivantes est lié au remboursement anticipé à la Communauté de la dette provenant des prêts accordés au début de la mise en œuvre du programme. Le programme d'aide financière exceptionnelle visait également à permettre aux pays bénéficiaires de ramener leurs obligations financières envers la Communauté à zéro ou à un niveau nettement inférieur à leur niveau de départ au terme de la période de mise en œuvre du programme.

Le versement des tranches de dons (excepté la première) dépend également de la réalisation des mesures structurelles convenues par les deux parties. Les conditions structurelles attachées à l'aide financière exceptionnelle sont liées aux programmes économiques des autorités et visent tout particulièrement à améliorer la viabilité extérieure des pays bénéficiaires. Par ces conditions, la Commission peut cibler des domaines spécifiques tels que la réforme des finances publiques, de l'administration publique (y compris la lutte contre la corruption) et du secteur financier, les privatisations, la gouvernance d'entreprise, etc. Il peut aussi s'agir de mesures spécifiques reflétant les priorités de la Communauté dans ses relations bilatérales avec les bénéficiaires, telles que des mesures touchant à la politique commerciale ou divers domaines de la coopération économique couverts par les accords de coopération bilatéraux. Le tableau 1 de l'annexe du présent rapport reprend les domaines des politiques structurelles que la Commission a ciblés par le biais des conditions structurelles attachées au versement des dons en faveur des trois pays.

3. MISE EN œUVRE DE LA DÉCISION 1997/2000

3.1. Cadre institutionnel

À la suite de l'adoption par le Conseil de la décision d'accorder une aide financière exceptionnelle à l'Arménie et à la Géorgie, la Commission et les autorités de ces deux pays ont négocié les modalités de l'opération. Les paramètres généraux, tels que les montants maximums et le calendrier des tranches annuelles de dons et des remboursements anticipés de la dette ont été définis dans des protocoles d'accord conclus, au nom de la Communauté, par la Commission ainsi que par les autorités et les banques centrales des pays bénéficiaires. Les conditions financières spécifiques des prêts ont été arrêtées dans les accords de prêt conclus au même moment. Les protocoles d'accord et les accords de prêt ont finalement été signés en décembre 1997 (avec la Géorgie) et en décembre 1998 (avec l'Arménie). Après l'adoption de la décision 2000/244/CE du Conseil, le protocole d'accord et l'accord de prêt entre la Commission et les autorités du Tadjikistan ont été conclus en janvier 2001. En outre, afin de tenir compte de l'extension de la durée du programme et du relèvement du montant global des dons accordés à la Géorgie, les nouveaux protocoles d'accord ont été signés avec l'Arménie (août 2001) et la Géorgie (juillet 2001).

Le tableau 2 de l'annexe résume les paramètres de base des opérations d'aide financière exceptionnelle en faveur des trois pays, tels qu'ils ont été définis dans les protocoles d'accord (protocoles d'accord révisés pour l'Arménie et la Géorgie). Il était prévu qu'au terme de la mise en œuvre du programme, l'Arménie aurait honoré l'intégralité de ses engagements financiers envers la Communauté et que les obligations de la Géorgie et du Tadjikistan seraient réduites à des niveaux viables.

La mise en œuvre du programme d'aide financière exceptionnelle entre 1998 (premiers versements en faveur de la Géorgie et de l'Arménie) et le troisième trimestre de 2004 ainsi que les intentions de la Commission pour le reste de l'année en cours et le début de 2005 sont détaillées ci-dessous. Les tableaux 3 et 4 de l'annexe présentent les résultats quantitatifs du programme.

3.2. Arménie

La mise en œuvre du programme d'aide financière exceptionnelle en faveur de l’Arménie a débuté en décembre 1998, lorsque l’Arménie a réglé ses arriérés à la Communauté (51 millions d'euros), ce qui a permis à la Commission de décaisser le nouveau prêt (28 millions d'euros) et la première tranche de dons (8 millions d'euros).

Une autre tranche de dons, d'un montant de 4 millions d'euros, a été versée à l'Arménie en 1999-2000. Le versement, s’appuyant sur les résultats de l'examen des conditions attachées à l'aide en juillet 1999, a été effectué en décembre 1999. L'Arménie avait pour sa part réduit de 5 millions d'euros sa position débitrice nette envers la Communauté. La mise en œuvre du programme a été interrompue en 2000, au vu de l'incapacité du pays de conclure un nouvel accord de financement avec le FMI après l'expiration de la FASR en décembre 1999. Elle n'a repris qu'en 2001, à la suite de l'approbation par le conseil d'administration du FMI d'un nouveau programme de trois ans dans le cadre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC, qui a remplacé la FASR) en mai 2001. Cet accord expire en décembre 2004.

Dans le cadre politique établi par la FRPC, la Commission a mené à bien trois missions de contrôle correspondant à trois tranches annuelles du programme d'aide financière exceptionnelle, en juin 2001, juin 2002 et décembre 2003. Dans chaque cas, les montants des tranches de dons et des remboursements anticipés de la dette ont été respectivement fixés à 5,5 et 7 millions d'euros. Les paiements correspondants (par l'Arménie et la Commission) ont été effectués au début de 2002, à la fin de 2002 et en juin 2004. Du fait de ces opérations, les dettes de l'Arménie envers la Communauté ont été réduites à 2 millions d'euros. Le décaissement de la dernière tranche au titre de l'aide financière exceptionnelle (1,5 million d'euros) devrait avoir lieu en 2005, lorsque l'Arménie aura remboursé la dernière partie du prêt communautaire de 1998. Ainsi, au début de l'année prochaine, le programme d'aide financière exceptionnelle en faveur de l'Arménie devrait avoir pleinement atteint ses objectifs en termes de versement des dons et de remboursement anticipé de la dette (l'Arménie aura honoré tous ses titres de créance envers la Communauté).

3.3. Géorgie

La mise en œuvre du programme d'aide financière exceptionnelle en faveur de la Géorgie a débuté en juillet 1998, lorsque la Géorgie a réglé ses arriérés à la Communauté (131 millions d'euros) et la Commission a par la suite versé le prêt de 110 millions d'euros et la première tranche de dons de 10 millions d'euros.

La deuxième tranche de dons (9 millions d'euros) a été décaissée en septembre 1999, après que la Géorgie a réduit sa position débitrice nette envers la Communauté de 10 millions d'euros. La mise en œuvre du programme a été interrompue en 2000, en raison de l'incapacité des autorités géorgiennes de conclure un nouvel accord de financement avec le FMI (la FASR de 1996 a expiré en août 1999). Elle n'a repris qu'en 2001, après l'approbation par le conseil d'administration du FMI d'une nouvelle FRPC de trois ans en janvier 2001. Compte tenu des résultats mitigés de la Géorgie sur le plan macroéconomique et des réformes structurelles, la Commission a décidé de ne verser qu'une partie de la tranche de 2001 (6 millions d'euros) et de subordonner le paiement du reste (soit 5,5 millions d'euros) à la réalisation de nouveaux progrès sur le front des réformes structurelles. Avant le versement de la première sous-tranche en décembre 2001, la Géorgie a remboursé 8 millions d'euros de sa dette à la Communauté. La situation politique s'est ensuite considérablement détériorée au second semestre 2001, de sorte que les réformes structurelles n'ont pratiquement pas progressé cette année-là. La mise en œuvre du programme d'aide financière exceptionnelle a une fois de plus marqué le pas et n’a été relancée qu’en 2004, après le changement politique en Géorgie en novembre 2003.

Le nouveau gouvernement de la Géorgie a pris de nouvelles mesures d'ajustement et de réforme. La stratégie des nouvelles autorités a reçu un soutien de la part des IFI (un nouveau programme de trois ans au titre de la FRPC et de nouveaux crédits d'ajustement ont été respectivement approuvés par le FMI et la Banque mondiale en juin dernier). Le programme d'aide financière exceptionnelle est aussi de nouveau sur les rails. La première étape consistera à verser une tranche de dons de 6,5 millions d'euros, sur la base des résultats de l'examen politique qui avait été entamé à la fin de 2002 et au début de 2003, mais qui n'avait jamais été achevé (ce décaissement avait été annulé, puisque peu de temps après l'examen, le programme financé par le FMI a dévié de son cap). Avant ce paiement, la Géorgie remboursera un montant identique du prêt communautaire de 1998. À la suite de cette opération, les versements de l'aide financière exceptionnelle en faveur de la Géorgie se chiffreront à 31,5 millions d'euros (sur un montant maximal de 65 millions d'euros), tandis que le pays aura réduit sa position débitrice envers la Communauté de 24,5 millions d'euros.

Les autorités géorgiennes sont disposées à tirer parti de l'environnement économique favorable pour réduire plus avant la position débitrice nette du pays envers la Communauté, améliorant ainsi la viabilité de la dette à moyen terme. Dans cette perspective, elles ont déjà demandé à l'UE de poursuivre la mise en œuvre de l'aide financière exceptionnelle et espèrent que le soutien de la Communauté pourra les aider à ramener la dette extérieure du pays à des niveaux plus viables.

3.4. Tadjikistan

La mise en œuvre du programme au Tadjikistan a débuté en mars 2001 lorsque la Communauté a débloqué le nouveau prêt (d'un montant de 60 millions d'euros) et la première tranche de dons (d'un montant de 7 millions d'euros). Préalablement à ces décaissements, le Tadjikistan avait réglé ses arriérés envers la Communauté, qui s'élevaient à près de 79 millions d'euros.

Une tranche supplémentaire de 7 millions d'euros a été débloquée avant la fin de 2001 (en décembre). Le montant du remboursement anticipé de la dette du pays à la Communauté a été fixé à 8 millions d'euros, ce qui est sensiblement inférieur au montant maximal des remboursements anticipés défini dans le protocole d'accord bilatéral de janvier (12 millions d'euros). La Commission a estimé que la situation financière du pays justifiait de limiter la réduction de sa position débitrice nette.

La Commission a effectué deux autres examens au Tadjikistan, en 2002 (juin) et en 2004 (mars et juin). La troisième tranche annuelle a été décaissée au début de 2003, après l'approbation par le FMI en décembre 2002 d'un nouvel accord au titre de la FRPC, qui remplace l'ancien programme FASR/FRPC ayant pris fin en décembre 2001. Ce nouvel accord expire en décembre 2005. La quatrième tranche devrait être versée avant la fin de 2004. Le déblocage de ces deux tranches, d'un montant de 7 millions d'euros, est lié à des remboursements anticipés de 8 millions d'euros (soit des montants compatibles avec les contraintes financières du pays).

La Commission envisage de décaisser une tranche supplémentaire de 7 millions d'euros au début de 2005. Le montant du remboursement anticipé de la dette correspondant sera déterminé lors de l'examen du programme. Compte tenu des opérations de 2004 et du début de 2005, l'intégralité des dons affectés au Tadjikistan sera utilisée. L'endettement du Tadjikistan envers la Communauté devrait diminuer pour s'établir à 28 millions d'euros (pour autant que le remboursement anticipé de la dette équivaille une fois de plus à 8 millions d'euros).

À l'avenir, le Tadjikistan devrait poursuivre sa politique de remboursements anticipés à la Communauté, en vue d'améliorer la viabilité de sa dette à moyen terme, ce qui pourrait nécessiter le maintien du programme d'aide financière exceptionnelle.

4. RÉSULTATS ÉCONOMIQUES DU PROGRAMME D'AIDE FINANCIÈRE EXCEPTIONNELLE

En contribuant aux processus de réforme et d'ajustement entrepris par les trois pays dans le contexte plus large du soutien apporté par les IFI, le programme d'aide financière exceptionnelle a été très bénéfique pour l'Arménie, la Géorgie et le Tadjikistan. La contribution du programme d’aide financière exceptionnelle a été la plus décisive dans le soutien aux trois pays dans la réduction de leur dette extérieure et de ce fait dans l’amélioration des perspectives à moyen et long terme de la situation financière extérieure. Durant la première phase de mise en œuvre du programme (décaissement des prêts et des premières tranches de dons), l'Arménie, la Géorgie et le Tadjikistan ont pu régler leurs importants arriérés envers la Communauté et normaliser ainsi leurs relations financières avec l'Union européenne et la communauté des bailleurs de fonds en général. Les dons décaissés ultérieurement ont permis aux trois pays de réduire plus avant leur position débitrice envers la Communauté, contribuant ainsi à l'amélioration durable de leur situation financière. Ceci vaut essentiellement pour l'Arménie et le Tadjikistan. La dette de l'Arménie vis-à-vis de la Communauté, qui dépassait les 50 millions d'euros lors du lancement du programme, devrait être ramenée à zéro, tandis que la dette du Tadjikistan, qui avoisinait les 80 millions d'euros, descendra en dessous de 30 millions d'euros. Les résultats du programme sont nettement plus modestes en ce qui concerne la Géorgie, puisque ce pays devra encore plus de 85 millions d'euros à la Communauté (contre plus de 130 millions d'euros en 1998).

La contribution de l’aide financière exceptionnelle aux autres aspects des processus d'ajustement et de réforme passait principalement par le soutien aux politiques structurelles particulières dans le contexte de conditionnalités spécifiques (cf. également section 2 et tableau 1 de l’annexe). Cette contribution doit être évaluée dans un cadre plus général de l’évaluation des avancements des réformes économiques pendant les années de mise en œuvre du programme.

En Arménie , la reprise économique a débuté dès 1995 et s’est accélérée sous le programme soutenu par le FMI (sous FASR/FRPC) dans les années 1996-1999. C’est en ce moment crucial pour l’économie Arménienne que la mise en œuvre du programme d’aide financière exceptionnelle a débuté. Depuis 1998 la croissance annuelle en Arménie a avoisiné 9% et les déséquilibres macroéconomiques ont été réduits de façon drastique. L’Arménie a également mis en œuvre avec succès un large éventail de réformes structurelles dans les domaines tels que fiscalité et gestion des finances publiques, restructuration des entreprises, privatisation et secteur bancaire. La Communauté a donné son appui à certaines parmi les réformes structurelles essentielles à travers la conditionnalité attachée au décaissement de l’élément don de l’aide financière exceptionnelle. Compte tenu de ses résultats macroéconomiques en amélioration et des progrès dans les réformes structurelles, l’Arménie est probablement en route pour un développement plus durable et la croissance.

Pendant la plus grande partie de la période couverte par l’aide financière exceptionnelle, les résultats obtenus par la Géorgie dans la mise en œuvre des politiques d’ajustement et de réforme ont été décevants, en dépit de quelques succès (p.ex. dans la régulation et supervision du secteur bancaire). Plus particulièrement, après la première vague des réformes lors de la mise en oeuvre du premier programme FASR/FRPC du FMI (1996-1999), la qualité de la gouvernance et le la gestion macroéconomique (principalement dans le domaine fiscal) s’est très peu améliorée. En l’absence d’un environnement de politiques économiques adéquates, la Géorgie a progressé bien moins que l’Arménie sur la voie de reprise économique et de l’amélioration durable de l’activité. Toutefois, la situation est bien différente maintenant. Suite au changement politique en 2003, les nouvelles autorités de la Géorgie se sont engagées dans un programme d’ajustement et de réforme ambitieux. Les objectifs principaux du programme sont des améliorations dans deux domaines de politique économique où la Géorgie a été le plus critiquée dans le passé récent – gouvernance et gestion fiscale – et où des progrès significatifs ont été obtenus depuis douze mois.

Durant les quatre années de mise en œuvre du programme d’aide financière exceptionnelle au Tadjikistan , le pays a réalisé des progrès impressionnants. La situation économique générale y a connu une amélioration marquée : la croissance approche 10% par an, les politiques monétaire et budgétaire ont été renforcées, le déficit de la balance courante a reculé et la dette extérieure a été ramenée à un niveau plus viable. En outre, un grand nombre de réformes structurelles de première génération, telles que la libéralisation des prix et du commerce et la privatisation, ont été menées à bien. La Communauté a apporté son soutien à certaines politiques structurelles les plus significatives à travers la conditionnalité de son aide financière. Les conditions économiques devront rester favorables au Tadjikistan dans le futur proche, ce qui devrait faciliter la mise en œuvre de la plupart des réformes structurelles prévues dans le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté et le programme sous la FRPC, à condition toutefois que le soutien financier des IFI et de la communauté des donateurs n’est pas interrompu.

Le document de travail des services de la Commission, qui figure en annexe, décrit plus en détail les développements et les politiques propres à chaque pays durant la période de mise en œuvre du programme d'aide financière exceptionnelle Il porte tout autant sur la gestion macroéconomique et financière que sur les réformes structurelles.

5. CONCLUSION

La Commission évalue les résultats de la mise en œuvre du programme comme suit. Le programme d'aide financière exceptionnelle a de toute évidence aidé l'Arménie, la Géorgie et le Tadjikistan à progresser sur la voie des réformes et de l’amélioration durable de la situation financière. Toutefois, les objectifs originaux du programme n'ont pas été pleinement atteints dans le cas de la Géorgie et, dans une moindre mesure, du Tadjikistan. En dépit de certaines améliorations, les obligations financières de ces deux pays envers la Communauté demeurant importantes et, d'une manière plus générale, la viabilité de la dette à moyen et long terme demeure aléatoire. Les ratios de la dette aux recettes et au PIB restent élevés, même si l'on se fonde sur une croissance rapide des recettes des administrations publiques par rapport au PIB. Enfin, les deux pays continuent de dépendre de l'aide extérieure pour la mise en œuvre de réformes structurelles dans le contexte de leurs stratégies de réduction de la pauvreté et de croissance.

Toutefois, compte tenu des développements économiques récents favorables en Géorgie et au Tadjikistan et d’une meilleure qualité de l’environnement de politique économique dans les deux pays, les perspectives d’obtenir un progrès sur la voie des réformes et de consolidation durable de la situation financière se sont nettement améliorées. Dans ces conditions, le soutien financier international aux deux pays a de bien meilleures chances de succès.

Afin de compléter le programme d'aide financière exceptionnelle, la Commission envisage de proposer des actions de suivi destinées à soutenir la poursuite et l’accélération des réformes économiques et, plus particulièrement, à aider la Géorgie et le Tadjikistan à mettre en œuvre des politiques plus ambitieuses de réduction de dette. La Commission décidera de soumettre ou non des propositions de telles actions après avoir soigneusement pris en considération une série de paramètres comprenant, en plus des besoins de financement associés aux remboursements anticipés de la dette, la qualité globale de la politique économique, la détermination politique des autorités et la cohérence d'une éventuelle aide de la Communauté avec les programmes d'allégement de la dette des créanciers officiels (dans le cas de Géorgie).

La Commission entend également intégrer étroitement les actions de suivi en matière d'aide financière dans le cadre global des relations de l’Union Européenne avec les pays de la région et de son soutien aux réformes économiques et politiques.

ANNEXE

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