Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche

Table des matières

1. Introduction

2. Le concept de diversité biologique

3. Objectifs globaux du plan d'action

4. Plan d'action pour les pêcheries

4.1. Importance pour le secteur de la pêche

4.2. Cadre juridique relatif à la pêche

4.2.1. Cadre juridique communautaire

4.2.2. Cadre juridique international

4.3. Mesures de protection de la diversité biologique

4.3.1. Conservation et utilisation durable des stocks de poisson commercialement importants grâce à une réduction globale de la pression de pêche

4.3.2. Mesures techniques pour les stocks de poisson exploités à des fins commerciales

4.4. Recherche, indicateurs de résultats, surveillance et évaluation

4.4.1. Recherche et avis intégrés

4.4.2. Collecte des données

4.4.3. Indicateurs, surveillance et évaluation

5. Aquaculture

5.1. Introduction

5.2. Cadre juridique relatif à l'aquaculture

5.2.1. Cadre juridique communautaire

5.2.2. Cadre juridique international

5.3. Mesures de protection de la diversité biologique

5.3.1. Réduction de l'incidence sur l'environnement

5.3.2. Introduction de nouvelles espèces, santé animale et animaux d'aquaculture génétiquement modifiés

5.4. Recherche dans le domaine de l'aquaculture

6. Information, éducation, formation et sensibilisation

7. Mise en oeuvre et calendrier

Annexe I: Liste des abréviations utilisées dans le plan d'action

Annexe II: Mise en oeuvre des mesures nécessaires à la réalisation des priorités du plan d'action: objectifs visés et calendrier

1. Introduction

1. Le présent document propose une série d'objectifs et de mesures de gestion ayant trait à la conservation et à l'utilisation durable de la diversité biologique dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture. Ayant de multiples incidences sur la diversité biologique marine, côtière, estuarienne et même terrestre, le secteur de la pêche, qui englobe l'aquaculture, est en effet directement soumis à l'exigence de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique de formuler et de mettre en oeuvre des actions destinées à assurer cette conservation et cette utilisation durable dans tous les domaines politiques de l'Union. La stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique [1] a été adoptée par la Commission en février 1998 sous la forme d'une communication au Conseil et au Parlement que le Conseil a approuvée en février et le Parlement en octobre 1998.

[1] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen COM(1998)42 final.

2. Les préoccupations liées à l'incidence de la pêche et de l'aquaculture sur la diversité biologique ont principalement porté sur les effets de la surexploitation, sur l'impact physique des activités halieutiques sur l'habitat, sur la charge excessive en matières nutritives et sur la propagation des maladies. Les inquiétudes quant aux effets génétiques éventuels de plusieurs décennies de pêche intensive et sélective en termes de taille des captures ont été moins vives.

3. Les pressions importantes exercées de longue date par les activités halieutiques font que les stocks reproducteurs de nombreuses populations de poissons benthiques se situent aujourd'hui à des niveaux critiques, voire même proches de l'effondrement (stocks de morues et de colins notamment). Cette pêche intensive peut également être à l'origine d'un abaissement de la variabilité génétique ainsi que d'une simplification et d'une perte d'efficacité des réseaux alimentaires lorsque le flux énergétique a été fortement perturbé au sein de l'écosystème. Ces évolutions peuvent diminuer la résilience et la stabilité de l'écosystème en question, de même que sa capacité d'adaptation aux changements survenant naturellement dans l'environnement.

4. La gravité de la situation n'a pas encore été totalement mesurée faute d'une connaissance suffisante de l'impact réel de la pêche, y compris l'aquaculture, sur la diversité biologique en général et sur la diversité génétique, fonctionnelle et écosystémique en particulier. En d'autres termes, des dommages importants sont peut-être occasionnés sans que l'on s'en aperçoive. Le rétablissement extrêmement lent de certains stocks de l'Atlantique Nord et la régression des zones de frai semblent indiquer que de tels changements se sont effectivement produits.

5. Les recherches se multiplient toutefois à ce sujet ainsi qu'à propos d'autres aspects de la diversité biologique, et ces travaux vont permettre de mieux comprendre les phénomènes en jeu et, partant, de mieux étayer les futures actions en matière de pêche et de diversité biologique. Les chapitres qui suivent vont décrire la dépendance du secteur de la pêche à l'égard de la diversité biologique mais également la menace qu'il peut constituer pour elle, avant de proposer des actions visant à prévenir l'impact potentiel de la pêche et de l'aquaculture sur le milieu naturel.

6. La communication évoquée plus haut a été une étape importante du processus d'intégration des préoccupations environnementales dans le secteur de la pêche. Une étape supplémentaire a été franchie avec la communication concernant la gestion halieutique et la conservation de la nature en milieu marin [2], qui expose les grands problèmes liés aux interactions entre la pêche et l'environnement, et propose un cadre stratégique communautaire en vue d'une utilisation durable des ressources halieutiques et de la diversité biologique.

[2] Communication concernant la gestion halieutique et la conservation de la nature en milieu marin COM(1999)363.

2. Le concept de diversité biologique

7. Une définition assez large de ce concept est fournie à l'article 2 de la convention des Nations unies sur la diversité biologique [3]: "On entend par "diversité biologique" la variabilité des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces ainsi que celle des écosystèmes".

[3] Convention des Nations unies sur la diversité biologique adoptée le 5 juin et 1992 et entrée en vigueur le 29 décembre 1993.

8. La complexité de la diversité biologique ressort clairement de cette définition et exclut toute simplification excessive qui tendrait à définir cette notion comme le nombre d'espèces présentes dans un écosystème donné ou encore comme l'ensemble des espèces prélevées à des fins commerciales. Il convient donc de ne pas restreindre la diversité biologique à une notion d'espèces mais de l'élargir à des concepts tels que:

* la variabilité génétique au sein des espèces;

* la variabilité au niveau de la structure de taille / d'âge et de la qualité de reproduction des espèces;

* la diversité des espèces;

* la diversité des écosystèmes (en termes de communautés, d'habitats et de fonctions).

9. La connaissance scientifique de ces divers éléments est encore limitée, en particulier lorsqu'il s'agit de comprendre, de mesurer et de prévoir la réaction des écosytèmes aux interventions humaines ou aux variations naturelles. Et si un volume considérable d'informations a été constitué au fil des quelques dernières décennies à propos des espèces de poisson commercialement importantes ou de l'hydrographie, les données relatives aux espèces non ciblées ou à des paramètres indispensables à la description des fonctions et interactions complexes au sein des espèces, de même qu'entre les espèces et leur environnement, restent encore incomplètes ou manquantes.

10. Les récentes avancées dans la formulation d'une approche de précaution pour la gestion des stocks de poisson commercialement importants ont démontré la possibilité de développer, dans les nombreux cas où il existe des données adéquates et une analyse fiable des risques, un concept opérationnel de durabilité pour un stock individuel sur la base d'un cadre quantitatif comprenant des points de références et des limites biologiques ainsi que des modèles de gestion. Dans certaines zones dotées de modèles multispécifiques, des stratégies de capture peuvent être développées en tenant compte de cette multiplicité. Si l'application de l'approche de précaution devrait assurer la durabilité, elle ne garantit pas nécessairement la durabilité génétique pour autant.

11. Les connaissances scientifiques ne sont pas encore suffisantes que pour pouvoir assurer aux écosystèmes, dans le milieu marin du moins, une durabilité du même ordre que celle des stocks individuels. Mais des travaux de recherche de plus en plus poussés permettent de mieux comprendre et d'identifier progressivement les données à collecter. D'autres travaux ont par ailleurs été entrepris en vue de définir un éventail plus large d'objectifs écologiques ainsi qu'une série d'indicateurs ayant trait à l'environnement.

12. L'évolution historique tend à démontrer que les écosystèmes, ou une partie de ceux-ci tels les stocks de poissons, sont capables de reconstitution lorsque les pressions anthropiques s'atténuent - à condition toutefois que l'habitat et, surtout, les ressources génétiques n'aient pas subi de dommages irréversibles. Le plus souvent, en effet, à partir du moment où les activités humaines sont modifiées en vue de réduire leur impact négatif sur l'environnement, les stocks de poisson peuvent se reconstituer et repeupler des habitats antérieurement appauvris, étant entendu qu'il peut s'agir d'un processus de longue haleine.

13. Le but de la conservation et de l'utilisation durable de la diversité biologique doit donc être la sauvegarde des ressources génétiques naturelles dans la perspective de leur exploitation par les générations actuelles et futures.

3. Objectifs globaux du plan d'action

14. La communication de la Commission de 1998 demande que les plans d'action en faveur de la diversité biologique soient des instruments pratiques permettant d'intégrer la diversité biologique dans des domaines de politique sectorielle et intersectorielle. Certains de ces plans d'action peuvent prendre la forme d'instruments juridiques mais ils doivent également faire partie intégrante des politiques sectorielles en vigueur et tenir compte des accords existants et des initiatives internationales.

15. L'objectif global doit donc être la définition et l'identification, dans le cadre juridique en place, de mesures cohérentes visant à préserver ou à réhabiliter la diversité biologique là où elle apparaît menacée par les activités de pêche [4] ou d'aquaculture. La communication de la Commission décrit quatre lignes d'action pour ce qui concerne le secteur halieutique:

[4] Les termes "pêcheries", "pêche" et "stocks de poissons" désignent ici, le cas échéant, non seulement les espèces de poisson mais également les crustacés, les mollusques et les autres organismes aquatiques.

(1) encourager la conservation et l'utilisation durable des stocks de poisson et des zones d'alimentation;

(2) favoriser le contrôle des taux d'exploitation et l'instauration de mesures techniques à l'appui de la conservation et de l'utilisation durable des stocks de poisson. Parmi les mesures applicables figurent notamment les zones d'exclusion (principalement pour la protection des bancs de juvéniles) et la dimension des mailles de filets. Chaque mesure doit être appliquée en fonction de l'intérêt qu'elle présente et des effets positifs escomptés sur la conservation;

(3) réduire l'impact des activités de pêche et des autres activités humaines sur les espèces non visées ainsi que sur les écosystèmes marins et côtiers en vue d'une exploitation durable de la diversité biologique marine et côtière;

(4) éviter les pratiques piscicoles qui pourraient gêner la conservation des habitats du fait de l'occupation de zones sensibles telles que les mangroves dans certains pays tiers et les zones de balancement des marées dans la Communauté, de la pollution par les flux d'entrée et de sortie des exploitations piscicoles et de la contamination génétique due aux possibles libérations ou fuites d'espèces ou de variétés d'élevage.

16. Des synergies manifestes entre l'intérêt des pêcheries et la conservation de la diversité biologique ne manqueront pas d'apparaître dès la phase initiale dans la mesure où une atténuation, aussi légère soit-elle, de la pression de pêche se traduira par une durabilité et une rentabilité accrues des pêcheries ainsi que par une meilleure conservation de la diversité biologique. Complétés de limites pour les espèces non ciblées et la protection des habitats, les taux de pêche ne seront pas seulement adaptés à l'état des espèces visées mais également déterminés par l'état d'autres espèces ou habitats. Cette évolution sera synonyme de diminution de l'exploitation, des possibilités de pêche et de l'emploi dans le secteur halieutique, et des conflits ne manqueront pas de naître entre les objectifs implicitement fixés dans le secteur de la pêche et ceux imposés par les préoccupations ayant trait à la diversité biologique.

17. La disponibilité limitée d'informations scientifiques concernant les aspects inhérents à la diversité biologique, et plus particulièrement sans doute l'impact de la pêche sur cette diversité biologique, restreint de toute évidence la portée des mesures applicables à ce stade. Une approche positive et réaliste s'impose néanmoins dans la limite des données scientifiques disponibles. Aussi le plan d'action propose-t-il des mesures qui permettront d'atteindre le niveau initial de protection nécessaire. Il conviendrait en outre que les effets des mesures adoptées puissent être mesurés et suivis à des fins d'évaluation. Il conviendra par ailleurs de revoir les actions initiées au titre du plan à la lumière des nouvelles informations scientifiques et de poursuivre leur élaboration au fil du temps. Un appui à la recherche, à la surveillance et à l'évaluation s'avère donc indispensable au développement futur du plan d'action.

18. La réalisation simultanée de tous les objectifs est impossible mais d'importantes avancées peuvent être faites sur la base des connaissances actuelles. Les actions entreprises aujourd'hui prépareront le terrain pour de nouvelles initiatives à prendre lorsque les résultats des recherches en cours et proposées seront disponibles. L'intégration des objectifs de la diversité biologique dans le secteur de la pêche exige en effet une stratégie de longue haleine.

19. Une distinction relativement claire peut être établie entre les aspects liés aux pêcheries et ceux liés à l'aquaculture. Le quatrième chapitre du plan d'action dans le secteur halieutique s'intéresse aux interactions entre la pêche et le milieu naturel (organismes sauvages) tandis que le cinquième concerne l'aquaculture. Les multiples acronymes utilisés dans le texte sont explicités à l'annexe 1.

20. Si la présente communication concerne la pêche et l'aquaculture en zones marines et côtières, il convient de rappeler que ces activités sont également importantes en eau douce - sans oublier que certains stocks de poisson migrent entre les zones d'eau douce, les zones côtières et les zones marines. Des mesures compatibles doivent donc être instaurées également pour les zones d'eau douce à l'intention des espèces migratrices telles que les salmonidés et les anguilles, et des mesures de gestion et de conservation de ces espèces dans le cadre de la PCP seraient sans doute la manière la plus efficace d'atteindre ce but. De même, les actions proposées pour l'aquaculture devraient également s'appliquer aux milieux marin, côtier et dulçaquicole.

21. En ce qui concerne toutefois les espèces de poisson et les pêcheries se trouvant intégralement en milieu dulçaquicole, l'élaboration de plans d'action en faveur de la diversité biologique devrait continuer de relever de la responsabilité de chacun des États membres. L'isolement géographique plus marqué et l'hétérogénéité plus grande des habitats en eau douce réclame en effet des plans régionaux ou locaux adaptés à la spécificité de chaque système, et il conviendrait que les États membres revoient les plans existants ou élaborent leurs propres plans d'action - démarche pour laquelle le présent plan d'action pourrait utilement servir de ligne directrice. Un suivi au niveau communautaire des plans nationaux adoptés dans le secteur de la pêche pourrait également être envisagé. La Commission pourrait ainsi examiner les plans élaborés par les États membres.

4. Plan d'action pour les pêcheries

4.1. Importance pour le secteur de la pêche

22. La situation actuelle, caractérisée pour de nombreux stocks de poisson par une surpêche qui se répercute tant sur leur potentiel de croissance que - ce qui est plus inquiétant encore - sur leur repeuplement naturel, atteste clairement que les taux actuels de capture sont insoutenables pour bon nombre de ces stocks. Ces prélèvements excessifs sont à l'origine du niveau historiquement bas des populations reproductrices parmi lesquelles quelques classes d'âge seulement dominent. La production s'en trouve diminuée et seules les prises largement en deçà du niveau maximum de rendement viable à long terme sont autorisées. Le problème fondamental réside dans le déséquilibre de capacité entre les flottes de pêche et les ressources halieutiques qu'elles exploitent.

23. En dehors des effets économiques ou biologiques négatifs directs de la surpêche sur les espèces cibles, des inquiétudes ont été exprimées quant aux répercussions sur d'autres éléments constitutifs de l'écosystème. Le prélèvement sélectif de certaines espèces et les changements induits dans la structure des taille des populations risquent en effet de modifier les interactions entre prédateurs et proies et, partant, le cheminement du flux énergétique dans le réseau alimentaire. Et même si ce flux énergétique n'est pas affecté et qu'aucun grand changement fonctionnel ne s'opère, la structure des communautés de poissons peut se trouver modifiée avec le risque d'un remplacement d'espèces de grande valeur commerciale par des espèces moins recherchées.

24. Une récente étude du CIEM établit que, lorsque des modifications majeures sont observées au niveau du réseau alimentaire, ce n'est pas l'activité même de la pêche qui en est la cause mais la surpêche, qui s'accompagne généralement d'un bouleversement environnemental important - un constat qui ne permet guère d'isoler aisément le rôle de la surexploitation parmi les facteurs qui sous-tendent la modification du réseau alimentaire. On peut toutefois conclure que, même si des facteurs environnementaux influencent largement la structure de ce réseau, la capacité de résistance de l'écosystème aux chocs écologiques peut être sensiblement renforcée en évitant la surexploitation des ressources. En d'autres termes, une gestion durable des pêcheries atténuerait considérablement le risque d'un impact majeur et irréversible sur l'écosystème.

25. La pêche a également des conséquences physiques sur l'habitat. La pêche au filet et au chalut de mer à double panneau perturbe les fonds marins, réduit la diversité des habitats et provoque le recyclage dans la colonne d'eau des nutriments enfermés dans les sédiments - un processus susceptible d'engendrer une production locale accrue et une plus grande disponibilité d'énergie à des niveaux inférieurs du réseau alimentaire. Des études scientifiques font penser que ces variations en termes de disponibilité des ressources pourraient avoir une influence sur le transfert d'énergie en amont et affecter l'abondance relative des espèces prédatrices. Les répercussions de telles évolutions sont mal connues et nécessitent un complément de recherche. Mais on ne peut écarter le risque de voir l'abondance relative des espèces de poissons évoluer de manière défavorable, ce qui pourrait être préjudiciable au secteur de la pêche.

26. Si les répercussions des impacts à court ou moyen terme peuvent être identifiées et que des mesures de gestion peuvent être étudiées pour y remédier, il s'avère beaucoup plus difficile de cerner et d'atténuer les effets des évolutions de la diversité biologique à plus long terme (évolution de la diversité génétique, par exemple).

27. On prend aujourd'hui conscience que plusieurs dizaines d'années de capture à des taux excessifs peuvent avoir affecté la diversité génétique de certains stocks prélevés à des fins commerciales. La réversibilité de tels changements est un processus de longue haleine, et ces phénomènes sont parfois même irréversibles. Les stocks concernés risquent dès lors de ne pas réagir comme prévu aux initiatives de gestion entreprises ou de perdre de leur capacité d'adaptation aux changements naturels survenant dans leur environnement.

28. Le secteur de l'aquaculture dépend, lui aussi, de la conservation de la diversité biologique, fondement même du développement et de l'utilisation de nouvelles espèces.

29. Tant les pêcheries que les exploitations piscicoles dépendent de la qualité des écosystèmes aquatiques dans la mesure où les poissons sauvages comme les poissons d'élevage sont exposés à des contaminants par leur régime alimentaire et par l'eau. Or les contaminants persistants et bio-accumulables peuvent constituer une menace pour les animaux de la chaîne alimentaire et affecter les poissons, les oiseaux de mer, les phoques et les cétacés; ils peuvent même conduire, dans les cas graves, à des restrictions au niveau de la consommation par l'homme. Si la pêche figure en bonne place parmi les activités humaines qui ont un impact sur le milieu aquatique, il convient toutefois de rappeler le rôle d'autres facteurs importants tels que la contamination, la modification ou la perte d'habitats, l'eutrophisation et l'introduction d'espèces allogènes.

30. La durabilité et le développement futur du secteur halieutique dépend donc dans une large mesure de la viabilité de l'écosystème aquatique et, partant, du maintien de sa diversité biologique et de sa production.

4.2. Cadre juridique relatif à la pêche

4.2.1. Cadre juridique communautaire

31. Le cadre juridique de la politique européenne de la pêche intègre le concept de la conservation des ressources aquatiques marines vivantes, et a évolué au fur et à mesure que des preuves scientifiques ont confirmé l'impact de la pêche sur les stocks de poisson commercialement importants et que les modalités pratiques d'une stratégie visant à gérer cette problématique complexe ont été mieux maîtrisées.

32. L'article 2 de l'instrument réglementaire de base de la PCP, à savoir le règlement (CEE) n° 3760/92 [5] du Conseil, précise à cet égard que "les objectifs généraux de la politique commune de la pêche sont de protéger et de conserver les ressources aquatiques marines vivantes, disponibles et accessibles, et de prévoir une exploitation rationnelle et responsable sur une base durable, dans des conditions économiques et sociales appropriées pour le secteur, compte tenu de ses conséquences pour l'écosystème marin et compte tenu notamment des besoins à la fois des producteurs et des consommateurs".

[5] Règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture, JO L 389 du 31.12.1992 , p.14

33. Le règlement (CEE) n° 3760/92 prévoit également des instruments de gestion pouvant servir à renforcer la protection de la diversité biologique marine. Son article 4 dispose en effet que le Conseil peut:

(1) établir des zones où les activités de pêche sont interdites ou limitées;

(2) limiter les taux d'exploitation (des modalités d'exécution plus précises sont décrites à l'article 8 du même règlement);

(3) fixer des limites quantitatives pour les captures (en relation avec le point 2) ci-dessus);

(4) limiter le temps passé en mer (en relation avec le point 2) ci-dessus);

(5) fixer le nombre de navires autorisés à pêcher (en relation avec le point 2) ci-dessus);

(6) fixer des mesures techniques concernant les engins de pêche et leur mode d'utilisation;

(7) fixer une taille ou un poids minimal des individus qui peuvent être capturés;

(8) établir des mesures d'encouragement, y compris des mesures à caractère économique, afin de promouvoir une pêche plus sélective.

34. En principe, "afin d'assurer l'exploitation rationnelle et responsable des ressources sur une base durable", le Conseil peut arrêter toute autre mesure "fixant les conditions d'accès aux zones et aux ressources et d'exercice des activités d'exploitation", ce qui comprend des mesures de protection de la diversité biologique relevant des concepts de "pêche responsable" et de "durabilité" évoqués à l'article 2 du règlement (CEE) n° 3760/92.

35. Si de nombreux instruments législatifs dérivés de la PCP instaurant des mesures quantitatives, techniques ou structurelles de conservation cherchent à mettre ces concepts en oeuvre, c'est le règlement de base qui apparaît comme l'instrument privilégié pour intégrer les objectifs de diversité biologique dans la politique communautaire de conservation. La Cour de justice des Communautés européennes a confirmé d'ailleurs que les mesures conçues pour assurer la protection des lieux de pêche, la conservation et l'exploitation équilibrée des ressources et la limitation de l'effort de pêche peuvent, dans une large mesure, intégrer des éléments environnementaux. [6] Le cadre juridique de la PCP peut donc favoriser l'intégration poussée des préoccupations liées à l'environnement dans la politique de la pêche, comme le réclament les dispositions pertinentes du traité CE, modifié par le traité d'Amsterdam (article 6) et le "processus de Cardiff".

[6] Voir l'arrêt de la Cour du 24 novembre 1993 (Établissements Armand Mondiet SA / Armement Islais SARL), Affaire C-405/92, Rec. 1993, p. I-6133.

36. Le "processus de Cardiff" est un mécanisme d'intégration des préoccupations liées à l'environnement et au développement durable dans les politiques communautaires; c'est dans ce cadre que le Conseil "Pêche" est appelé à élaborer une stratégie globale de développement durable. Le secteur halieutique est tenu par ailleurs de mettre au point une stratégie sectorielle détaillée et de définir des objectifs et des indicateurs permettant de suivre les progrès accomplis. Les consultations à propos du plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le secteur de la pêche offrent une première occasion de contribuer à ce processus et d'instaurer une approche systématique de l'intégration de la diversité biologique dans la politique de la pêche.

4.2.2. Cadre juridique international

37. Outre la convention sur la diversité biologique, le mandat de Djakarta et d'autres accords internationaux relatifs à la faune et la flore sauvages, tels que la convention de Bonn, la Communauté est liée par les dispositions internationales relatives à la pêche de la convention de 1982 des NU sur le droit de la mer. Elle a signé l'accord des Nations unies relatif à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et s'est également engagée à appliquer le code de conduite pour une pêche responsable de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture [7]. Ce dernier stipule, en son article 6 notamment, que la protection de la diversité biologique relève de ce concept de pêche responsable. La Communauté coopère avec plusieurs organisations régionales en matière de pêche telles que la CIPB, l'OCSAN, la CPANE, l'OPANO et la CCAMLR, qui traitent également d'aspects tels que la conservation des écosystèmes, la diversité biologique et l'application de l'approche de précaution à la pêche. La Communauté s'est également montrée très active dans le cadre du processus de l'Agenda 21 pour la région de la mer Baltique [8] par l'intermédiaire de la CIPB qui représente le secteur de la pêche. "Baltique 21" est l'une des premières initiatives visant à définir des objectifs et des indicateurs à des fins de développement durable et de conservation de la diversité biologique. L'un de ses principes directeurs est l'intégration plus poussée des mesures relatives à la pêche et à la protection, la conservation et la gestion de l'environnement en s'appuyant, dans la mesure où les connaissances scientifiques le permettent, sur une approche écosystémique. La Communauté participe par ailleurs activement aux plans d'action internationaux de la FAO en faveur des requins et des oiseaux de mer [9], et applique les recommandations de la CITES.

[7] Code de conduite pour une pêche responsable, FAO 1995

[8] Rapport de la session extraordinaire "Baltique 21", secteur Pêche, Varsovie, 16-20 février 1998

[9] Plan d'action international visant à réduire les captures accidentelles d'oiseaux de mer par les palangriers et Plan d'action international pour la conservation et la gestion des requins, FAO 1999.

38. Il existe d'autres conventions pour la protection de l'environnement et des écosystèmes dans les trois mers régionales européennes, à savoir la mer Baltique, la mer Méditerranée et l'Atlantique du Nord-Est. Deux exemples en sont fournis par les conventions pour la prévention de la pollution marine dans l'Atlantique du Nord-Est (OSPAR) et dans la Baltique (HELCOM), qui obligent les parties à protéger, conserver et restaurer les écosystèmes et la diversité biologique de la zone marine en y prévenant et en y limitant les influences humaines autres que la pêche.

4.3. Mesures de protection de la diversité biologique

39. Concrètement, le présent plan d'action devrait conduire, s'il y a lieu, à l'application du principe de précaution défini dans la communication qui y est consacrée [10] et des dispositions du code de conduite pour une pêche responsable de la FAO. Le plan pourrait également reprendre à son compte les dispositions pertinentes de la communication relative au principe de précaution [11]. L'élément central de ces arrangements est la prévention de dommages irréversibles tels que la réduction de la variabilité génétique d'une population. Le principe veut aussi que l'insuffisance d'informations scientifiques complètes ne puisse être invoquée pour remettre à plus tard les actions jugées nécessaires, à partir du moment où une évaluation scientifique préliminaire objective fournit des motifs raisonnables de craindre le risque d'effets irréversibles sur l'environnement. L'application du principe de précaution a été désignée "approche de précaution" (AP) de la gestion de la pêche - une approche qui remporte un réel succès et dans laquelle les organisations régionales en matière de pêche, tant communautaires qu'internationales, ont d'ores et déjà acquis une expérience considérable. Au vu de cette expérience, l'AP constitue un instrument privilégié pour la réalisation des objectifs décrits dans la présente communication.

[10] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Application du principe précaution et mécanismes pluriannuels de fixation des TAC. COM (2000) 803 du 1.12.2000.

[11] Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution COM (2000) 1 final du 2.2.2000.

40. Les actions suivantes pourraient en découler:

* l'adoption d'objectifs de gestion conformes à l'approche de précaution pour les stocks de poisson commercialement importants, les espèces non visées et les habitats;

* l'adoption de mesures pour prévenir l'épuisement de stocks locaux génétiquement distincts;

* l'application renforcée des mesures techniques de conservation existantes et la mise au point de mesures nouvelles en vue de réduire l'incidence de la pêche sur les composants des écosystèmes n'ayant que peu ou pas de valeur commerciale;

* la poursuite de recherches fondamentales destinées à étayer et faire progresser l'intégration des préoccupations liées à la diversité biologique dans les politiques de pêche.

41. Il est important, en outre:

* de relever le niveau de cohérence entre les instruments de la PCP et les instruments environnementaux et leur mise en oeuvre;

* de veiller à ce que les politiques et instruments dans le domaine de la pêche ne causent pas de dommage à l'environnement de pays tiers ou de zones situées en dehors des limites de la juridiction nationale, et d'aider les pays tiers à assurer la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique;

* intensifier la participation des pêcheurs à la restauration des habitats et à la réduction des contaminants persistants et des excès de nutriments libérés dans les cours d'eau, les estuaires et les mers;

42. Ces différentes actions sont examinées dans les paragraphes suivants.

4.3.1. Conservation et utilisation durable des stocks de poisson commercialement importants grâce à une réduction globale de la pression de pêche

Motivation

Stocks de poisson exploités à des fins commerciales

43. Si plusieurs facteurs interviennent dans les possibilités de conservation et d'utilisation durable des stocks de poisson, l'élément le plus important est incontestablement le degré d'intensité - et la nature - de la pêche qui sera finalement pratiquée. La réduction de la pression de pêche aura pour effet, dans un premier temps, d'abaisser les captures à un niveau inférieur à celui d'aujourd'hui. A moyen et long termes, cette réduction de la pression aboutira à des stocks de poisson constitués, en moyenne, d'une proportion plus élevée d'individus plus âgés et plus grands et de biomasse plus importante. Cette évolution devrait également renforcer la diversité génétique au sein de chacun de ces stocks de poisson. Enfin, elle devrait permettre à terme des captures plus stables, ce qui présente des avantages économiques pour les pêcheries, et favoriser, par conséquent, le développement durable.

Autres organismes et habitats

44. Une réduction globale de la pression de pêche contribuera à la protection d'autres éléments des écosystèmes marins dans la mesure où elle bénéficiera non seulement aux espèces commercialement importantes mais également aux espèces sans grande ou sans aucune valeur commerciale qui sont capturées avec elles. Ainsi, par exemple, la réduction de la pression de pêche engendrée par une diminution de la fréquence de passage des engins de pêche remorqués sur les fonds marins sera bénéfique pour les habitats ainsi que pour la faune et la flore benthiques. Certains de ces habitats et espèces sont toutefois extrêmement fragiles, rares ou représentatifs et pourraient être fortement affectés en dépit de la réduction générale de l'effort de pêche. Il convient donc d'identifier les zones concernées afin d'en protéger les habitats et certaines espèces conformément aux exigences de la directive "Habitats", et le plan d'action s'inspirera du processus Natura 2000 pour atteindre cet objectif.

45. La gestion de la pêche a longtemps fait appel aux zones fermées ou aux zones d'interdiction de captures, tant au sein de l'UE qu'ailleurs, et il est important d'en préciser le but car les modalités diffèrent selon que l'interdiction s'inscrit dans une gestion traditionnelle des pêcheries ou dans une gestion écologique. Dans le premier cas, les interdictions servent principalement:

* à prévenir, dans les situations d'urgence, les mortalités élevées par pêche lorsque les poissons sont particulièrement vulnérables du fait qu'ils forment des bancs très denses;

* à renforcer la protection des juvéniles lorsque la sélection des engins n'assure pas une protection suffisante;

* d'unique moyen d'empêcher, dans certains cas, l'épuisement ou la disparition des stocks reproducteurs locaux.

46. Les fermetures sont jugées efficaces dans de telles situations, même si les preuves scientifiques dans ce sens restent peu convaincantes. Il en irait de même pour les espèces non visées ou les prises accessoires.

47. L'expérience acquise en matière de fermetures fait apparaître une réelle difficulté d'en mesurer les effets et montre que les zones d'interdiction de captures ne sont pas une panacée universelle permettant de résoudre tous les problèmes écologiques et de gestion des pêches. En termes de réduction de la pression générale de pêche, les fermetures s'avèrent moins efficaces que la limitation de l'effort de pêche dans la mesure où elles peuvent avoir pour effet de redistribuer l'effort de pêche vers des zones ou des périodes qui restent ouvertes. Pour éviter ce phénomène, les zones de fermeture doivent couvrir une proportion très importante de la distribution des stocks qu'elles visent à protéger - ce qui pose la question de savoir si le recours à d'autres outils de gestion (abaissement du TAC, meilleure sélection, etc.), voire à une combinaison de ceux-ci, ne serait pas plus efficace et moins discriminatoire à l'égard des pêcheurs proches de la zone fermée.

48. L'expérience en matière de fermetures de zones marines à des fins écologiques est plus limitée, même si plusieurs sont en place depuis de nombreuses années. Si certaines d'entre elles visaient à protéger des stocks individuels, elles ont également été instaurées sur d'importantes superficies autour d'installations en mer (pétrole et gaz notamment) où la pêche n'est pas autorisée.

49. Il n'est pas inutile de rappeler que les organismes marins sont relativement plus mobiles que les organismes terrestres, et que les zones de fermeture sont donc sans doute davantage indiquées pour la protection d'habitats sensibles ou représentatifs tels que des récifs coralliens et des zones d'alimentation importantes pour les oiseaux de mer pendant la saison de nidification.

50. De l'avis général, toutefois, les zones fermées peuvent - à condition d'être bien définies - constituer un outil complémentaire précieux pour une meilleure protection des stocks et des habitats sensibles. Le plan propose, dès lors, d'y recourir pour la protection des poissons et des habitats pour autant que ces fermetures aient des objectifs précis et qu'elles reposent sur un fondement biologique dûment étayé. Il s'avère tout aussi important d'encourager la recherche en vue d'évaluer et de suivre les effets de l'instauration de ces zones, et des études pilotes doivent donc faire partie intégrante de l'action visée ici.

51. De l'avis général également, les effets de la forte pression exercée sur les stocks de poisson commercialement importants par l'intensité de leur exploitation sont plus étendus encore puisqu'ils se traduisent également par des réseaux alimentaires plus restreints et moins complexes ainsi que par des écosystèmes généralement moins diversifiés du point de vue biologique. Les habitats marins sont également touchés. Bien que le caractère réversible de ces effets puisse être mis en doute dans les cas où la situation primitive a été profondément altérée, on considère généralement que l'atténuation de la pression de pêche sur les stocks de poisson commercialement importants contribuera à moyen terme à l'accroissement de la diversité biologique globale des écosystèmes marins.

52. Il peut arriver, cependant, que les opérations de pêche aient des effets positifs sur l'environnement pour certaines populations ou qu'elles accroissent la productivité. Ainsi, par exemple, les taux élevés de rejet de poissons dans certaines zones sont à l'origine d'un accroissement des populations d'espèces d'oiseaux marins nécrophages. La diminution de l'abondance de poissons prédateurs causée par les activités halieutiques pourrait, par ailleurs, accroître l'abondance des espèces de poissons proies. Une légère perturbation physique peut, en outre, renforcer la diversité biologique et la productivité de l'écosystème. Ces différents effets peuvent être considérés comme positifs pour autant que la pêche ne soit pas intensive au point que les populations perdent leur capacité de rétablissement. Il convient donc que les répercussions d'une modification des pratiques de pêche et de la distribution soient toujours examinées de manière approfondie, sans préjuger de leur caractère négatif ou positif.

Mesures de réduction globale de la pression de pêche

53. L'atténuation de la pression de pêche peut être obtenue par:

(1) la limitation à des niveaux adéquats des captures d'espèces exploitées à des fins commerciales ou

(2) la réduction de la capacité de pêche (taille et efficacité des flottes / des engins) ou

(3) la réduction de l'activité des flottes ou

(4) une combinaison quelconque des actions 1), 2) et 3).

54. La limitation des captures est appliquée depuis 1983 par la politique commune de la pêche sous la forme de totaux admissibles des captures (TAC). En pratique cependant, et jusqu'à une date récente, ces totaux étaient le plus souvent fixés en réponse aux fluctuations de la taille des stocks d'une année par rapport à l'autre sans réel souci de ramener la pression de pêche à un niveau soutenable. C'est en 1996 que furent introduites pour la première fois des limites de prises basées sur des plans de gestion à long terme conformes à l'approche de précaution; elles concernaient quelques stocks exploités par l'Union européenne. Elles ont été étendues à onze stocks entre-temps et le processus devrait se poursuivre dans le cadre du présent plan d'action. Les TAC relèveront désormais de plus en plus souvent d'une approche pluriannuelle s'inscrivant dans un objectif de durabilité défini par des limites et des niveaux de référence.

55. De même, une succession de programmes d'orientation pluriannuels (POP) ont été mis en oeuvre pour réduire la capacité de pêche tandis que des limitations étaient fixées pour l'activité des flottes dans la partie occidentale des eaux communautaires (CIEM, sous-zones VI à IX). En dépit de ces divers efforts, la surcapacité reste un problème fondamental en termes de développement durable du secteur de la pêche [12]. Elle engendre une difficulté de contrôle et d'application, des taux d'exploitation excessifs et, partant, un abaissement des stocks reproducteurs et de la structure des taille des populations. La capacité excédentaire constitue donc une menace pour la diversité biologique. La PCP a montré qu'elle était en mesure de stabiliser les taux de mortalité par pêche mais à un niveau trop élevé. Par conséquent, plus de la moitié des stocks communautaires de poisson restent excessivement exploités par rapport à leur potentiel à long terme et plusieurs stocks (morue, par exemple) se trouvent en situation critique. On parvient désormais à prévenir les effondrements de longue durée des stocks et à favoriser leur reconstitution, mais pas à empêcher l'apparition de nouvelles crises. Cette situation ne peut durer et il convient, à l'aide des instruments disponibles, d'atténuer définitivement la pression de pêche par le biais d'une limitation des captures et d'une réduction de la capacité. Le réexamen du POP en 2001 offre la possibilité d'aborder le problème de la capacité dans une perspective de court et de long termes, et de rétablir l'équilibre recherché entre la capacité et les ressources.

[12] Rapport de la Commission au Conseil: Préparation de l'évaluation à mi-parcours des programmes d'orientation pluriannuels (POP); COM (2000) 272 final du 10.5.2000.

56. Il ressort de l'analyse des instruments juridiques que les actions ci-après pourraient être mises en oeuvre, et que leur application adéquate devrait permettre d'atteindre les objectifs fixés. La révision de la PCP en 2002 sera néanmoins l'occasion d'envisager la nécessité d'un renforcement des instruments existants, y compris les instruments financiers, ou de la mise au point d'un éventail plus large d'instruments de gestion dans un cadre structurel ou institutionnel différent.

Action I - Réduction globale de la pression de pêche pour favoriser la conservation et l'utilisation durable des stocks de poisson commercialement importants

Mise en oeuvre de plans de gestion à long terme conformes à l'approche de précaution pour les stocks prélevés à des fins commerciales:

* définition de la limite de précaution et des niveaux de référence en termes de taux de mortalité par pêche et de biomasse des stocks;

* lorsque l'insuffisance de données disponibles ne permet pas d'établir les niveaux de précaution pour un stock donné, il convient de fixer pour ce type de stocks des règles d'exploitation tenant compte de l'historique, du rendement et des conséquences biologiques probables de leur exploitation;

* instauration, le cas échéant, de mesures de gestion correctives connexes;

* intégration, dans la mesure du possible, de considérations multiespèces dans les plans de gestion;

* prévention, dans la mesure du possible, de l'épuisement local de stocks de poisson pouvant constituer des entités fonctionnellement distinctes en termes génétiques ou de comportement; réduction de la surcapacité et de l'effort des flottes de pêche.

4.3.2. Mesures techniques pour les stocks de poisson exploités à des fins commerciales

Motivation

57. Les mesures techniques, telles que la définition de la dimension des mailles des filets des engins de pêche et l'instauration de zones fermées à la pêche, sont largement utilisées en tant qu'instruments complémentaires pour la réglementation de l'exploitation et la conservation des espèces de poissons et de crustacés commercialement importantes. Ces mesures sont actuellement définies, en ce qui concerne les eaux communautaires, dans le règlement 850/98 [13] du Conseil entré en vigueur au 1er janvier 2000, qui constitue une révision fondamentale des réglementations antérieures. Des mesures similaires ont été définies pour les régions de la Baltique [14] et de la Méditerranée [15]. Ces mesures font l'objet d'améliorations permanentes et le plan d'action agira, lui aussi, dans ce sens..

[13] Règlement (CE) n° 850/98 du Conseil visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins. JO L 125 du 27.4.1998, p.1

[14] Règlement (CE) n° 88/98 du Conseil fixant certaines mesures techniques de conservation des ressources halieutiques dans les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l'Oresund. JO L 9 du 15.1.1998, p.1

[15] Règlement (CE) n° 1626/94 du Conseil prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche en Méditerranée. JO L 171 du 6.7.1997, p.7

58. Le premier objectif de ces mesures est de protéger les juvéniles et les reproducteurs et, partant, de réduire les rejets par le biais de restrictions sur les types d'engins autorisés, par la spécification précise des filets autorisés et des lieux où les espèces peuvent être ciblées, et par la fixation de tailles minimales pour les espèces pêchées à des fins commerciales et des fermetures de zones ciblées (temps réel, saisonnières ou permanentes) pour supprimer la mortalité excessive au niveau des juvéniles et des reproducteurs. Il s'agit d'un complément logique de la gestion à long terme de la pêche de stocks à des fins commerciales qui va dans le sens de la conservation de la diversité biologique et de l'utilisation durable des ressources.

59. La gestion de certains stocks s'effectue principalement au travers de réglementations en matière de TAC et de quotas applicables à un groupe d'espèces ou à un groupe de populations connus pour être des sous-populations distinctes. Un deuxième objectif consiste ici à maintenir la diversité génétique et fonctionnelle en évitant les appauvrissements locaux de ces sous-populations. Des mesures telles que des restrictions géographiques sur les prises et des périodes et zones de fermeture seront adoptées à cette fin.

Action II - Mesures techniques visant à améliorer la conservation et l'utilisation durable des stocks de poisson exploités à des fins commerciales

* meilleure sélectivité en termes de taille en vue de diminuer les rejets de juvéniles;

* meilleure sélectivité des espèces;

* instauration de zones ou de périodes de fermeture pour favoriser la survie de juvéniles ou la concentration de poissons adultes, y compris des sous-populations;

* le cas échéant, modification des tailles minimales des captures ou instauration de nouvelles tailles minimales pour les poissons, les mollusques et les crustacés;

* instauration de zones ou de périodes de fermeture pour favoriser la survie de populations locales dans la perspective du maintien de la diversité génétique.

4.3.2.1. Mesures techniques relatives à d'autres organismes et aux habitats

60. Si toutes les activités halieutiques ont un impact sur les écosystèmes, la gravité et l'estimation du temps nécessaire à l'inversion de leurs effets sur les espèces non ciblées restent souvent mal définies.

61. Les effets sur les écosystèmes peuvent être répartis en quatre grands groupes:

(1) l'incidence de la pêche sur la démographie des stocks de poisson exploités commercialement (aspect abordé à la section précédente);

(2) la perturbation et les dommages physiques aux organismes marins;

(3) les dommages physiques aux fonds marins et structures associées;

(4) la perturbation des réseaux alimentaires marins.

62. Étant donné que la réduction de l'effort de pêche et de la mortalité est l'effet recherché par plusieurs éléments existants de la PCP, il va de soi que l'impact des activités halieutiques sur l'environnement s'en trouvera atténué, même en l'absence de toute autre mesure. Des dispositions supplémentaires visant à atténuer l'impact éventuel sur des espèces non ciblées et l'habitat devraient cependant être envisagées en accordant une attention particulière à l'impact sur les espèces énumérées dans les directives 79/409/CEE ("Oiseaux") et 92/43/CEE ("Habitats").

Action III - Mesures techniques visant à réduire l'impact sur les espèces non ciblées et l'habitat.

* introduction et promotion de l'utilisation d'engins plus sélectifs qui limitent ou suppriment les prises accessoires d'espèces non ciblées;

* introduction et promotion de techniques de pêche ayant un impact physique réduit sur l'environnement;

* instauration, le cas échéant, de zones et de périodes de fermeture pour renforcer la protection des espèces ou des habitats, y compris des zones d'interdiction de captures;

* imposition, s'il y a lieu, de limites sur les prises accessoires ou accidentelles, en particulier pour ce qui concerne les espèces énumérées dans les instruments juridiques environnementaux.

63. L'IFOP offre d'ores et déjà certaines possibilités de financement de projets de pêche expérimentale ayant pour but d'encourager la protection des ressources et le recours à des techniques plus sélectives (article 17 du règlement (CE) n°2792/1999 du Conseil). Les actions de ce type doivent être encouragées car elles serviront, en outre, à renforcer l'information et la sensibilisation ainsi que l'implication de l'industrie dans le processus.

4.4. Recherche, indicateurs de résultats, surveillance et évaluation

4.4.1. Recherche et avis intégrés

64. La PCP est sans doute l'une des politiques communautaires qui repose le plus largement sur des avis scientifiques et le travail de la Commission dans ce domaine est directement lié à la disponibilité en temps utile d'informations scientifiques de qualité. Le CIEM, le Conseil scientifique de l'OPANO et la CICTA sont les principaux organismes consultatifs auxquels la Commission recourt à cette fin. En ce qui concerne la Méditerranée, le CGPM devrait développer sa fonction consultative. Les avis fournis par ces organisations sont évalués et complétés de l'opinion du CSTEP. Les avis portent traditionnellement sur une espèce particulière mais peuvent, dans certains cas, concerner plusieurs espèces.

65. L'intégration des répercussions environnementales, économiques ou sociales dans ces avis à caractère scientifique est un processus de longue haleine, qui s'explique par la complexité des avis eux-mêmes mais également par l'absence d'un cadre approprié, de méthodes adéquates et de données suffisantes pour étayer leur formulation. Il convient, de toute évidence, de renforcer l'intégration de ces avis dans la perspective d'une gestion basée sur les écosystèmes. Les organismes consultatifs scientifiques existants sont probablement les mieux placés pour réaliser cet objectif, parallèlement à une meilleure coordination entre le secteur de la pêche et celui de l'environnement sur le plan des recherches et de l'information.

66. La recherche halieutique est très onéreuse et cette dépense publique doit être dûment justifiée. Le maintien de ces travaux au profit de la future PCP exige une optimisation des ressources financières et, partant, une meilleure définition des priorités. Or la priorité accordée à la recherche halieutique semble d'ores et déjà perdre du terrain - un recul qui s'accompagne nécessairement d'une perte d'intérêt de la part des milieux scientifiques dans la mesure où d'autres domaines de recherche sont perçus comme plus stimulants ou plus valorisants.

67. Le fonctionnement de routine de la PCP exige une surveillance permanente de l'état des stocks de poisson commercialement importants, y compris la collecte de données et une évaluation régulière. Les États membres sont tenus de soutenir ces activités, qui bénéficient en outre d'une aide de la Commission. Ce n'est que récemment que les longues séries chronologiques tirées des enquêtes et autres données collectées à l'appui de la recherche halieutique classique servent à étudier des questions qui ont trait à la diversité biologique (évolution des communautés et structures d'espèces, par exemple). Il est donc important, du point de vue de la diversité biologique également, de poursuivre les processus traditionnels de surveillance et d'évaluation des pêches.

Action IV - Priorités de recherche assurant le soutien traditionnel à la PCP

* Étude de méthodes visant à rendre les programmes d'évaluation et d'échantillonnage plus efficaces (moins chers);

* Étude de techniques de pêche plus sélectives et davantage respectueuses de l'environnement;

* Étude de systèmes alternatifs de gestion, y compris d'autres mesures de contrôle et de mise en oeuvre.

68. La PCP doit être adaptée aux nouveaux défis qu'implique l'intégration des préoccupations environnementales, économiques et sociales. Elle comporte actuellement l'obligation de répondre aux besoins de la société, ce qui inclut une dimension environnementale en termes de diversité biologique, de développement durable et de gestion des écosystèmes, mais également à la demande des consommateurs qui attendent que la pêche et l'aquaculture leur fournissent des produits de qualité garantie. Ces nouvelles exigences renforcent la nécessité d'une évaluation des implications en termes de coûts, de l'efficacité environnementale et des retombées économiques et sociales de la PCP. Il faudra, pour y répondre, pousser plus loin la collecte de données nouvelles et leur analyse.

69. Pour que la question de la diversité biologique aquatique puisse être efficacement abordée, l'étude des ressources génétiques naturelles doit passer par l'analyse et l'application des techniques moléculaires existantes. Seule cette démarche permettra de mesurer les conséquences génétiques éventuellement irréversibles engendrées par certaines mesures de gestion, et d'assurer une meilleure conservation de ces ressources. Le recours à ce type de méthode permettra, en effet, de suivre l'évolution des stocks dans le temps et dans l'espace et d'aboutir ainsi à une réelle amélioration en termes de gestion et de conservation. Une quantité très importante d'échantillons biologiques ont été préservés et il semble que l'on pourrait étendre l'analyse aux dernières décennies pour examiner les changements potentiels en termes de variabilité génétique.

70. Les effets immédiats de la pêche sur d'autres organismes que les espèces de poisson commercialement importantes ne sont encore ni clairement définis ni réellement quantifiés. Une évaluation quantitative des effets directs et indirects de la pêche sur les interactions au sein des réseaux alimentaires s'impose donc. Les effets de pressions anthropiques telles que la pollution, l'eutrophisation et la destruction des habitats ne sont, en outre, pas davantage cernés, qu'il s'agisse de stocks de poisson commercialement importants ou d'autres organismes.

71. Les priorités de recherche énumérées ci-après visent à faire mieux comprendre la variabilité génétique au fil du temps et à améliorer les conseils intégrés fournis à l'appui de la conservation de la diversité biologique.

Action V. Recherche visant à accroître les connaissances en matière de diversité biologique

* Développement et application de techniques moléculaires à l'identification des stocks, à la quantification de leur variabilité génétique et des changements entre les populations et à l'intérieur de celles-ci, et au suivi des évolutions génétiques;

* Mise au point d'une modélisation quantitative des effets des pressions anthropiques sur les populations d'espèces n'ayant que peu ou pas d'importance commerciale, y compris les effets de la destruction des habitats;

* Élaboration d'indicateurs de la santé des écosystèmes marins, basés sur leur diversité biologique, tant en ce qui concerne les stocks de poisson que d'autres espèces. Ces indicateurs pourraient être, à des fins de gestion, les étalons ou normes de référence par rapport auxquels l'impact de la pêche ou d'autres activités humaines sur l'environnement pourrait être évalué;

* identification des nouvelles données à collecter sur une base régulière;

* identification des habitats et biotopes clés ainsi que des mesures de conservation et de gestion requises pour minimiser l'impact de la pêche à leur encontre;

* étude de l'interaction entre les espèces ainsi que des relations entre prédateurs et proies afin de mieux comprendre l'impact des activités halieutiques.

72. Certaines de ces priorités de recherche figurent dans le 5ème programme cadre; elles sont prévues dans le programme thématique 1 "Qualité de la vie et gestion des ressources du vivant", sous la cinquième action clé "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et de la sylviculture et développement intégré des zones rurales, y compris des zones montagneuses". Des axes de recherche importants ayant trait à la compréhension de la diversité biologique sont également repris dans le programme thématique 4 "Énergie, environnement et développement durable", troisième action clé "Gestion durables des écosystèmes".

73. Il est trop tôt pour évaluer les résultats complets du 5ème programme cadre mais il est probable que le plan d'action réclamera des recherches stratégiques complémentaires. La mise en branle du 6ème programme cadre va ouvrir de nouvelles possibilités de faire le point sur les progrès accomplis et de mettre l'accent sur les priorités de recherche susceptibles d'étayer le plan d'action.

4.4.2. Collecte des données

74. La Commission a admis la nécessité d'assurer la collecte des données de base à l'appui de la PCP. Sur proposition de la Commission, le Conseil a approuvé en juin 2000 un cadre destiné à la collecte et à la gestion des données nécessaires à la conduite de cette politique [16]. Ce nouveau cadre pour la collecte et l'analyse de données biologiques et économiques sera principalement axé sur les stocks de poisson commercialisables et sur les navires de pêche. Le nouveau programme de collecte sera mis en oeuvre dans le courant de l'année 2001.

[16] Règlement (CE) n° 1543/2000 du Conseil du 29 juin 2000 instituant un cadre communautaire pour la collecte et la gestion des données nécessaires à la conduite de la politique commune de la pêche, JO L 176 du 15.7.2000, p.1.

75. Les données environnementales ne sont pas couvertes par ce règlement. Il est également indispensable de veiller à une normalisation des séries de données et du matériel d'enquête afin que les informations soient compatibles et comparables. Ces informations sont essentielles pour évaluer l'incidence des politiques de pêche sur l'environnement ainsi que l'efficacité des efforts menés pour y intégrer une dimension environnementale. Le plan d'action propose donc que le cadre instauré pour la collecte des données soit revu en 2003 et que les données supplémentaires à collecter soient définies entre-temps.

4.4.3. Indicateurs, surveillance et évaluation

Stocks de poisson exploités commercialement

76. L'incidence des activités halieutiques sur les principales espèces visées dans les eaux communautaires est à l'étude depuis de nombreuses années. La poursuite de cette surveillance et de cette évaluation de l'état des espèces cibles, de l'évolution de la biomasse et de la mortalité par pêche permettra de mesurer l'influence des actions proposées par le plan. Ces espèces cibles pourraient ainsi servir, conjointement à d'autres longues séries chronologiques (enquêtes et séries benthos éventuellement), de valeurs de substitution pour les effets plus étendus jusqu'à ce que des indicateurs plus spécifiques soient mis au point. Il est donc impératif de poursuivre et d'élargir ces études.

77. L'intensité de l'activité de pêche se mesure en taux de prélèvement, ou taux de mortalité par pêche, lequel est directement lié à la proportion numérique du stock prélevé chaque année par pêche. Le taux de mortalité par pêche est en rapport avec l'effort total de pêche - défini par la législation communautaire comme le produit de la capacité (kilowatts) et de l'activité (jours) - déployé par les flottes et constitue donc un bon indicateur de la pression de pêche.

78. Les taux de mortalité par pêche sont évalués chaque année pour un grand nombre de stocks de poisson à l'intérieur (et à l'extérieur) des eaux communautaires par les scientifiques du Conseil international pour l'exploration des mers (CIEM) et d'autres organismes scientifiques. Des estimations de la biomasse des poissons adultes (biomasse des stocks reproducteurs) et des juvéniles sont établies en conjugaison avec l'estimation des taux de mortalité. Ces informations sont disponibles pour les stocks qui forment l'essentiel du volume des prises ou qui génèrent l'essentiel des recettes de la pêche.

79. Toute estimation du taux de mortalité par pêche ou de la biomasse des stocks reproducteurs peut être comparée aujourd'hui à des points de référence scientifiquement désignés comme niveaux de précaution. Suivant cette procédure, les stocks de poisson ont été classés dans la décision 97/413/CE du Conseil du 26 juin 1997 comme:

(1) sous-exploités lorsque des gains au niveau du rendement à long terme peuvent être réalisés si la mortalité par pêche est accrue, à condition qu'à ce taux plus élevé, la biomasse des poissons adultes reste supérieure au niveau auquel la reconstitution des stocks est mise en péril, ce qui implique un faible impact sur la diversité biologique;

(2) pleinement exploités lorsqu'aucun gain substantiel (ou aucune perte substantielle) au niveau du rendement à long terme n'est réalisé par un accroissement modéré du taux de mortalité par pêche et lorsque la biomasse des poissons adultes reste supérieure aux niveaux auxquels la reconstitution des stocks est mise en péril, ce qui implique un impact modéré sur la diversité biologique;

(3) surexploités lorsque des gains modérés à substantiels au niveau du rendement à long terme sont engendrés par la réduction du taux de mortalité par pêche, et lorsque cette réduction entraîne un abaissement significatif de la probabilité que la biomasse de poissons adultes tombe à des niveaux auxquels la reconstitution des stocks est mise en péril, ce qui peut avoir un impact sur la diversité biologique;

(4) présentant un risque d'épuisement lorsque le taux de mortalité par pêche est élevé au point que la biomasse de poissons adultes se trouve déjà, ou risque de se trouver très prochainement, à des niveaux auxquels la reconstitution des stocks est mise en péril, ce qui constitue une menace pour la diversité biologique.

80. D'autres classifications, tout aussi légitimes et basées sur des niveaux de référence de précaution, sont également envisageables. Le comité scientifique, technique et économique de la pêche fournit dans son 10ème rapport [17] certaines lignes directrices concernant la classification des stocks.

[17] 10ème rapport du comité scientifique, technique et économique de la pêche (SEC (2000, en préparation) 3-7 avril 2000.

Action VI - Surveillance et évaluation de l'état des stocks commercialement importants

* Surveillance des paramètres clés concernant les stocks importants de poissons, de crustacés et de mollusques, y compris la poursuite des enquêtes;

* Évaluation des évolutions de ces stocks dans le temps.

Autres organismes et habitats

81. L'Agence européenne pour l'environnement développe un système paneuropéen de surveillance de l'état et de l'évolution de la diversité biologique. Un récent rapport rédigé dans le cadre du code de conduite pour une pêche responsable de la FAO fournit, en outre, une évaluation relativement complète des travaux internationaux en cours concernant les indicateurs de la pêche, y compris des indicateurs sociaux, environnementaux et économiques. Ce rapport insiste sur la nécessité d'indicateurs de durabilité allant au-delà des données traditionnelles sur les stocks individuels et souligne les développements encore limités à ce jour dans ce domaine. Le plan d'action compte bénéficier de ces développements mais d'autres indicateurs doivent être mis au point entre-temps pour suivre l'impact potentiel et l'efficacité des mesures adoptées selon les axes décrits plus haut.

82. Le rassemblement de statistiques sur la répartition de ces impacts (pêche, eutrophisation, pollution, destruction des habitats, etc.) dans les eaux communautaires permettrait d'appliquer une approche plus objective et davantage quantitative à l'établissement des priorités pour ce qui concerne les mesures de conservation de la diversité biologique.

Action VII - Surveillance d'autres organismes et des habitats.

* Surveillance des indicateurs de diversité biologique (définis par l'AEE) signalant l'état de santé des écosystèmes marins, tant en ce qui concerne les stocks de poisson que d'autres espèces. Ces indicateurs pourraient, au niveau de la gestion, servir d'étalons ou de normes de référence par rapport auxquels l'impact de la pêche ou d'autres activités humaines sur l'environnement serait évalué;

* Poursuite des enquêtes halieutiques traditionnelles avec un échantillonnage plus large d'espèces non commerciales;

* Suivi à long terme des changements environnementaux et climatiques ainsi que de leurs effets sur les habitats, communautés et populations de poissons.

5. Aquaculture

5.1. Introduction

83. Le deuxième rapport d'évaluation de l'Agence européenne pour l'environnement, intitulé "L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIème siècle" signale que: "L'aquaculture marine est un secteur en expansion dans la frange côtière où la diversité biologique est riche (estuaires, marais littoraux) et où les pressions anthropiques sont complexes et de plus en plus fortes. Bien que qu'il ait été considéré comme négligeable dans un premier temps, son impact sur la diversité par le biais de l'alimentation (apport supplémentaire de nutriments), des organismes nuisibles et des espèces d'élevage retournant à la vie sauvage (avec les changements génétiques qui en résultent au sein des populations naturelles) est aujourd'hui considéré comme important localement."

84. L'aquaculture [18] est principalement exercée en zone côtière et en eau douce. Elle va de la production intensive en cages, voire en milieu fermé, à l'aquaculture extensive de crustacés et mollusques naturels et au pacage en mer (saumon dans la Baltique, par exemple). Les incidences potentielles sur l'environnement peuvent être diverses mais se traduisent essentiellement par:

[18] Bien que le pacage marin ne soit pas couvert par la définition de l'aquaculture fournie dans le règlement (CE) n° 2792/1999 du Conseil, il est inclus dans ce terme aux fins de la présente communication.

* des impacts physiques sur les habitats, des modifications au niveau des habitats naturels ou semi-naturels;

* un impact chimique sur l'eau et les sédiments, y compris l'eutrophisation, l'appauvrissement en oxygène et les effets de l'utilisation de produits pharmaceutiques et de produits anti-encrassement des coques de navires;

* l'introduction d'organismes pathogènes, y compris des virus, des bactéries, des champignons et des parasites;

* l'introduction d'organismes non indigènes, voire même d'organismes génétiquement modifiés.

85. L'impact physique de l'aquaculture se limite le plus souvent à des perturbations locales aux alentours du site. Les effets des nutriments libérés par les exploitations piscicoles dans le milieu naturel sont, eux aussi, essentiellement locaux et peu importants au niveau régional par rapport au taux de renouvellement naturel des substances nutritives dans les masses d'eau ouvertes. Leur impact sur la diversité biologique restant donc localisé autour des exploitations piscicoles et de leurs environs immédiats, son ampleur globale va dépendre du nombre de sites, de leur développement et de leur emplacement géographique. Ce type d'effet pourrait être atténué, de manière générale, par l'intégration de l'aquaculture dans la gestion des zones côtières et des bassins hydrographiques et une utilisation plus efficace des aliments. Il convient de reconnaître, dans ce contexte, la nécessité d'un effort de grande envergure pour réduire la quantité d'aliments utilisés et, partant, leur libération involontaire dans le milieu naturel.

86. La préoccupation environnementale est plus grande en ce qui concerne les répercussions engendrées par le retour en milieu naturel des poissons d'élevage et la propagation des maladies, parasites, etc. Ainsi la multitude des stocks de rivière de saumons de l'Atlantique est-elle particulièrement menacée en termes de diversité biologique, des individus échappés des exploitations venant se mélanger à eux, voire même les remplacer. Ces derniers semblent toutefois avoir un taux de reproduction inférieur à celui des poissons sauvages.

87. L'abondance des salmonidés dans les zones d'aquaculture est également menacée par le pou de mer venant des exploitations d'élevage de saumons, car les jeunes poissons sauvages des espèces migratrices (les truites de mer en particulier) peuvent être fortement contaminés par ces ectoparasites. Il convient toutefois de souligner que la diminution de l'abondance des salmonidés à l'état sauvage a également d'autres causes telles que la surpêche, la pollution et le changement climatique, qui ne sont nullement liés aux activités piscicoles. La pondération de ces divers facteurs reste toutefois mal définie.

88. L'introduction en Europe d'espèces allogènes à des fins de culture s'est accompagnée de diverses menaces pour la diversité biologique sous la forme de maladies (Bonamia chez l'huître; Gaffkemia chez le homard) ou d'une concurrence (araignée de mer et crabe des Moluques dans la mer de Barents par exemple).

89. L'aquaculture peut également avoir des effets positifs sur la diversité biologique en mettant notamment sur le marché des poissons et des crustacés d'élevage dont le prix et la qualité permettent de réduire la pression de pêche exercée sur les mêmes espèces vivant à l'état sauvage - une contribution qui, au travers de l'atténuation de la surpêche, participe à la lutte contre l'une des menaces pesant sur la diversité biologique marine. Par ailleurs, le développement de la production piscicole a augmenté la demande d'aliments et, partant, celle de matières premières à base de poisson (même si l'aquaculture reste un consommateur mineur de l'ensemble de la production de farines de poisson). Les propositions d'action décrites ci-après traduisent à la fois ces aspects positifs et négatifs de l'élevage des poissons et des crustacés.

5.2. Cadre juridique relatif à l'aquaculture

5.2.1. Cadre juridique communautaire

90. La législation européenne portant spécifiquement sur la limitation des effets de l'aquaculture sur la diversité biologique est nettement moins avancée qu'en ce qui concerne la pêche. On peut toutefois utilement citer à cet égard la législation communautaire sur la santé des animaux aquatiques [19] et celle relative à l'évaluation de l'incidence sur l'environnement (EIE) [20]; le document "Aquaculture and the Environment in the European Community", publiée par la Commission en 1995 (CU-88-95-993-EN-C), constitue également une référence utile.

[19] Directive 91/67/CEE modifiée du Conseil.

[20] Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 175 du 5.7.1985, p.40). Directive modifiée par la directive 97/11/CE (JO L 73 du 14.3.1997, p.5).

91. La plupart des aspects préoccupants des activités piscicoles sont régis par des dispositions législatives nationales, lesquelles sont largement influencées par les directives communautaires horizontales relatives à l'eau (législation sur les rejets consolidée et actualisée par la directive cadre sur l'eau, par exemple), à la protection des habitats et aux oiseaux sauvages. Ces directives exigent que les nouveaux projets, y compris les nouvelles exploitations piscicoles, fassent l'objet d'une évaluation préalable à partir du moment où ils risquent d'avoir un impact important sur l'environnement. Il convient de noter à l'appui de la mise en oeuvre du présent plan d'action, que l'Instrument financier d'orientation de la pêche impose, en ce qui concerne le financement de projets d'aquaculture, des exigences plus rigoureuses en termes d'EIE que la directive 85/337/CEE18 du Conseil, mais que ces projets peuvent bénéficier d'une intervention plus élevée de l'aide publique (jusqu'à 10% de plus) lorsque les investissements portent sur l'emploi de techniques qui réduisent fortement l'impact sur l'environnement [21].

[21] Règlement (CE) n° 2792/1999 du Conseil.

92. La directive 90/220/CEE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement couvre la libération d'organismes vivants génétiquement modifiés tant à des fins expérimentales que pour leur mise sur le marché, ce qui inclut la dissémination de poissons ou de mollusques et crustacés génétiquement modifiés (leur utilisation en tant qu'aliment requérant une autorisation en vertu du règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires). La directive 90/219/CEE couvre pour sa part l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés, même si la majorité des États membres en a étendu la portée aux végétaux et animaux lors de la transposition dans leur droit national.

5.2.2. Cadre juridique international

93. Plusieurs conventions internationales - la convention OSPAR, la convention de Berne et la convention HELCOM notamment - comportent des dispositions relatives à l'aquaculture. La Communauté s'est en outre engagée à respecter les principes de l'approche de précaution, les lignes directrices du code de conduite pour une pêche responsable de la FAO (dont l'article 9 concerne le développement de l'aquaculture) et d'autres accords ou principes directeurs internationaux tels que le code de conduite du CIEM pour les introductions et transferts d'organismes marins. L'OSCAN et l'industrie elle-même se penchent sur les questions de diversité biologique. Ces divers protocoles et résolutions n'ont pas de caractère juridique contraignant mais orientent utilement les bonnes pratiques environnementales telles que le code de conduite de la FEAP [22], les initiatives de l'OCSAN et la résolution d'Oslo, laquelle concerne également les introductions et transferts ainsi que les poissons transgéniques. Le code de conduite de la FEAP condamne expressément le recours aux OGM en aquaculture.

[22] FEPA: Fédération des producteurs aquacoles

5.3. Mesures de protection de la diversité biologique

94. Le plan d'action pour l'aquaculture appliquera, ainsi que de besoin, l'approche de précaution.

95. Les principales mesures de précaution relatives à l'aquaculture consistent en:

* des lignes directrices pour les produits de l'aquaculture basées notamment sur des critères chimiques, physiques et biologiques;

* des lignes directrices pour l'utilisation, le confinement et le transport des organismes d'élevage;

* l'intégration de l'aquaculture dans la gestion des bassins hydrographiques et des zones côtières en tant que secteur utilisateur des ressources naturelles;

* l'application de procédures rigoureuses en matière d'EIE à l'implantation géographique des activités d'élevage;

* l'efficacité accrue de l'utilisation des ressources et de la productivité en général au niveau des exploitations pour en réduire les effets potentiels;

* l'évaluation de l'incidence sur l'environnement.

5.3.1. Réduction de l'incidence sur l'environnement

96. Des mesures doivent être prises pour atténuer les problèmes localisés (présence sur les fonds marins d'une couche anoxique susceptible de provoquer une perte locale importante de diversité biologique), de même que pour promouvoir l'utilisation minimale de médicaments vétérinaires en aquaculture (tenant compte des exigences du bien-être animal).

97. Des mesures préventives pourraient bénéficier d'une aide publique pour ce qui concerne les frais de collecte d'informations sur l'environnement. Ainsi, l'IFOP peut intervenir dans les frais de collecte de données et de modélisation dans le cadre de l'élaboration de plans de gestion intégrée des zones côtières. Il peut également financer le coût d'une EIE requise préalablement à l'autorisation d'un projet lié à l'aquaculture.

98. Le rétablissement des bancs de crustacés et de mollusques aux endroits où l'effort de pêche est ramené à des niveaux écologiquement viables va se traduire par une amélioration en termes d'eutrophisation des eaux littorales engendrée par les activités anthropiques; cette conchyliculture associée au développement de la culture des algues marines va intensifier la réduction d'azote, phénomène qui peut à son tour prévenir la prolifération excessive d'algues.

99. Les éléments suivants du plan d'action visent à l'harmonisation du développement de l'aquaculture et de la conservation environnementale en tant que moyen de favoriser la diversité biologique:

Action VIII - Réduction de l'incidence sur l'environnement

Promouvoir des mesures destinées à réduire l'incidence directe des déchets rejetés par les exploitations piscicoles sur l'environnement

* Encourager les bonnes pratiques d'EIE en ce qui concerne les projets d'aquaculture en veillant à ce que les projets d'élevage de poissons soient dûment soumis aux dispositions relatives à cette évaluation de l'incidence sur l'environnement;

* Encourager la conchyliculture et le rétablissement des bancs naturels de mollusques et de crustacés. La conchyliculture ne demande ni aliments supplémentaires ni apport énergétique direct pour promouvoir la croissance.

* Encourager des méthodes de récolte des bancs de mollusques et de crustacés qui soient respectueuses de l'environnement.

* Encourager le développement de technologies offshore sûres et de systèmes fiables de recyclage de l'eau.

5.3.2. Introduction de nouvelles espèces, santé animale et animaux d'aquaculture génétiquement modifiés

100. Le code de conduite de la FAO prévoit la nécessité de conserver les ressources génétiques et de réduire au minimum les effets négatifs de l'introduction d'espèces non natives ou de stocks génétiquement modifiés utilisés en aquaculture (article 9.3.1).

101. En encourageant un respect rigoureux du code de conduite du CIEM pour les introductions et transferts d'organismes marins (1994 ou révisions ultérieures), ces actions visent à prévenir le déplacement simultané d'organismes nuisibles, et à réduire l'impact écologique et environnemental ainsi que les effets génétiques négatifs; elles encouragent également les bonnes pratiques en ce qui concerne les structures de quarantaine utilisées dans ce contexte. Le code du CIEM permet le contrôle des transferts de stocks à l'intérieur de régions données. La liste des maladies surveillées pourrait toutefois s'avérer trop restreinte pour empêcher la transmission de maladies et la propagation d'organismes nuisibles en Europe, et ne pas tenir pleinement compte des variations géographiques sur le territoire européen. Le transfert d'animaux vivants élevés en systèmes aquatiques ouverts (mers, lacs et cours d'eau) a déjà provoqué et continuera de provoquer la propagation des maladies et des organismes nuisibles, et ces derniers risquent d'avoir un impact négatif sur la diversité biologique naturelle aux niveaux local et régional. Il convient donc que le réexamen de la législation sanitaire relative aux animaux aquatiques accorde une attention particulière à la prévention du transfert d'organismes nuisibles et de parasites susceptibles d'accompagner les espèces d'aquaculture autorisées par ailleurs à circuler au sein de la Communauté.

102. On connaît finalement assez mal le risque sanitaire que les poissons d'élevage peuvent représenter pour les stocks naturels. Des manifestations importantes d'effets préjudiciables ont été constatées pour une série de parasites (Gyrodactylus, Martelia refringes, pou de mer) et il conviendrait sans doute d'actualiser la législation vétérinaire - mais il semble que ce soit l'inverse qui se produise le plus souvent et que ce sont les stocks naturels qui sont porteurs des maladies (sans en être apparemment trop affectés) et qui les transmettent aux poissons d'élevage "stressés" en venant chercher leur nourriture à proximité des filets.

103. Les salmonidés, qui présentent des génotypes locaux très caractéristiques, illustrent parfaitement la perte de diversité génétique subie à plusieurs niveaux par les espèces sauvages. La surpêche, la pollution, le changement climatique, la construction de barrages et les programmes de repeuplement des écloseries sont autant de facteurs qui ont contribué à la réduction de la diversité génétique de ces poissons. Une approche de précaution s'impose lors de l'élaboration de lignes directrices visant à limiter le nombre de poissons s'échappant des élevages afin d'empêcher une perte supplémentaire de la diversité génétique du saumon de l'Atlantique. La décision prise en février 2000 par l'OPANO et l'industrie de l'élevage du saumon dans l'Atlantique Nord de procéder à la rédaction de ces lignes directrices mérite un soutien tout particulier.

104. L'une des conditions préalables imposées par l'Union européenne aux demandes d'autorisation relatives à la dissémination volontaire d'OGM en vertu de la directive 90/220/CEE est l'évaluation complète des risques pour la santé de l'homme et l'environnement; ces demandes sont examinées au cas par cas. S'il s'agit de la dissémination volontaire de poissons, l'évaluation devra, de toute évidence, tenir compte du type d'environnement (eaux) dans lequel leur libération est envisagée. L'autorisation ne sera accordée que s'il n'y a aucune raison de penser que la dissémination peut présenter des risques pour l'environnement ou la santé de l'homme. Aucune demande n'a encore été formulée à ce jour pour la dissémination de poissons ou de mollusques et crustacés génétiquement modifiés aux fins de leur mise sur le marché, et aucun agrément n'a dès lors encore été étudié ou accordé.

105. La directive 90/220/CEE fait actuellement l'objet d'une révision et il est proposé d'y intégrer une série de dispositions nouvelles afin d'instaurer un cadre réglementaire plus efficace et plus transparent en ce qui concerne la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement. Ces dispositions nouvelles, après adoption et transposition dans le droit national, s'appliqueront à la dissémination d'OGM tant à des fins expérimentales que de mise sur le marché, et couvriront les poissons, mollusques et crustacés génétiquement modifiés.

106. La législation communautaire est exhaustive et a pour philosophie d'autoriser ce qui est - en principe - sûr. Étant donné la difficulté de maintenir les organismes aquatiques en captivité, en milieu marin surtout, la procédure d'évaluation des risques va probablement exclure d'avance la dissémination volontaire dans l'environnement de produits de la pêche génétiquement modifiés.

Action IX - Limiter l'introduction de nouvelles espèces et assurer la santé animale

* Évaluer minutieusement l'incidence potentielle de nouvelles espèces non indigènes en aquaculture et encourager le respect du code CIEM/CECPI.

* Revoir la législation sanitaire communautaire en vigueur concernant les animaux aquatiques en vue d'en assurer la mise à jour et de maintenir ainsi la diversité biologique dans l'environnement aquatique.

* Promouvoir l'élaboration de lignes directrices sur le confinement des poissons élevés en aquaculture.

5.4. Recherche dans le domaine de l'aquaculture

107. Le 5ème programme cadre répond aux besoins de recherche en matière d'aquaculture dans le programme thématique 1 "Qualité de la vie et gestion des ressources du vivant", sous la cinquième action clé "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et de la sylviculture et développement intégré des zones rurales, y compris des zones montagneuses". D'importantes priorités de recherche ayant trait à la compréhension de la diversité biologique figurent également dans le programme thématique 4 "Énergie, environnement et développement durable", sous la troisième action clé "Gestion durable des écosystèmes marins".

108. La recherche se concentrera sur les méthodes et stratégies permettant d'évaluer - ou de réduire lorsqu'ils sont indésirables - les effets des interactions entre l'environnement, la pêche et l'aquaculture. Elle a pour objectif global de mieux comprendre l'impact des changements environnementaux, qu'ils soient anthropiques ou non, sur la dynamique des ressources vivantes récoltées à des fins commerciales et sur l'aquaculture, une attention particulière étant accordée aux effets des algues toxiques. En ce qui concerne l'aquaculture, la recherche s'intéressera prioritairement aux effets des rejets des exploitations ainsi qu'aux interactions entre les espèces de poisson sauvages, d'élevage et d'agrément avec un accent spécial sur l'aspect génétique, y compris les OGM, et les maladies.

109. Le programme accorde également une place prioritaire à la recherche pluridisciplinaire couvrant plusieurs domaines de la génétique aquacole, et notamment les bases génétiques et l'héritabilité. La mise au point d'outils pour faciliter l'identification des populations sources offrant les caractères les plus avantageux, en recourant notamment à la cartographie du génome, devrait également bénéficier à la conservation et à l'utilisation durable de la diversité biologique.

110. Outre les activités de recherche décrites ci-dessus, il convient d'insister, dans le cadre du présent plan d'action, sur la nécessité de consolider les connaissances sur les points suivants:

Action X - Recherche visant à approfondir les connaissances relatives à l'aquaculture.

* Impact génétique sur les populations sauvages des poissons d'élevage échappés des exploitations piscicoles ou libérés par celles-ci à des fins de repeuplement.

* Modélisation quantitative de la transmission de maladies et du transfert de parasites parmi les poissons d'élevage ainsi qu'entre ceux-ci et les populations sauvages.

* Amélioration des techniques d'élevage en vue d'atténuer le stress et de réduire au minimum la nécessité de traitements médicaux.

* Améliorations technologiques des installations d'élevage afin de limiter le nombre de poissons s'échappant des exploitations piscicoles situées en mer (et notamment offshore) et à terre.

* Solutions alternatives à la farine et aux huiles de poisson dans l'alimentation des poissons.

* Nécessité d'étudier les effets potentiellement causés à la diversité biologique par l'utilisation d'animaux d'aquaculture génétiquement modifiés.

111. Outre les activités de recherche en cours au titre du 5ème programme cadre, l'élaboration du 6ème programme cadre, aujourd'hui amorcée, devrait offrir des possibilités supplémentaires de renforcer les priorités de recherche étayant le présent plan d'action.

6. Information, éducation, formation et sensibilisation

112. L'éducation, la formation et la sensibilisation sont des éléments indispensables à l'aboutissement positif des actions proposées par le plan. Il s'avère plus particulièrement nécessaire, en ce qui concerne le secteur halieutique, de faire connaître les avantages que la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique peuvent apporter à l'industrie de la pêche comme au milieu naturel. Les besoins à cet égard sont divers puisqu'ils vont des campagnes de mobilisation de l'opinion publique à l'approfondissement des connaissances techniques relatives à la pêche et à la diversité biologique dans les milieux scientifiques et administratifs comme au sein de l'industrie et des organismes de défense de l'environnement.

113. Il convient également de définir et d'expliquer au secteur halieutique et au grand public des concepts tels que l'approche de précaution, la durabilité, le développement durable, la diversité biologique et la gestion des écosystèmes.

114. Une action est d'ores et déjà en cours pour répondre au besoin d'une information objective et claire. La DG "Pêche" a en effet amélioré les procédures d'élaboration des politiques qui relèvent de sa compétence en informant davantage l'opinion publique et en associant des ONG opérant dans les domaines de l'environnement et du développement au processus officiel de consultation. La circulation des informations entre les décideurs, les acteurs et d'autres groupes d'intérêt doit cependant s'intensifier davantage. Les options suivantes pourraient, par exemple, être retenues:

* financer des campagnes d'information et autres actions de sensibilisation portant sur la pêche et l'environnement;

* intensifier le recours aux TI pour faire connaître les éléments d'information ainsi que les raisons d'agir au niveau de la gestion et de vouloir intégrer les préoccupations environnementales dans la PCP;

* rédiger une communication concernant l'application de l'approche de précaution à la gestion de la pêche;

* encourager la formation professionnelle en vue de renforcer la sensibilisation et les capacités à l'égard d'une meilleure gestion des écosystèmes; et

* améliorer les capacités de surveillance et d'évaluation, couvrant notamment les ressources, la formation et l'échange de connaissances entre les différents groupes techniques.

115. La DG "Pêche" participe aux travaux de la Commission en vue de l'élaboration d'une stratégie globale de développement communautaire durable. Le présent plan d'action est appelé à constituer un élément important de ce processus.

7. Mise en oeuvre et calendrier

116. Les actions proposées dans le cadre du plan se concentrent sur une stratégie de court à moyen terme capable d'améliorer sensiblement la conservation de la diversité biologique sur la base des connaissances actuelles concernant la pêche et les écosystèmes marins.

117. Le plan d'action met en évidence la nécessité d'encourager la formulation d'avis intégrés et de priorités de recherche pour développer cette stratégie dans la perspective d'une approche plus holistique. Des limites et points de référence devront également être établis pour les espèces non ciblées et les habitats afin d'offrir des garanties suffisantes quant à la sauvegarde de la structure et du fonctionnement des écosystèmes. Le plan d'action préfigure donc un processus pouvant progressivement évoluer vers un système de gestion des écosystèmes. L'application, dans un premier temps, de l'approche de précaution aux espèces commercialement importantes et ultérieurement aux espèces non ciblées est l'une des clés de la réalisation des ambitions plus larges du plan.

118. Le règlement de base de la PCP et ses instruments dérivés offrent d'ores et déjà les outils permettant de mener à bien la plupart des actions proposées par le présent plan. Le principal obstacle à sa réalisation ne réside donc pas dans un manque d'instruments de gestion mais dans l'insuffisance de la mobilisation et des connaissances scientifiques. Car même si les processus fondamentaux qui sous-tendent les interactions au niveau des espèces, les variations naturelles et l'impact de la pêche sur les espèces non ciblées et l'environnement sont aujourd'hui largement connus, les organismes consultatifs concernés ne sont pas encore parvenus à intégrer cette connaissance dans les avis opérationnels adressés aux gestionnaires de la pêche. Il faut donc espérer que des connaissances scientifiques plus approfondies permettraient aux décideurs de mieux utiliser les instruments déjà disponibles et d'en concevoir de nouveaux pour la gestion des écosystèmes.

119. L'option de procéder à des évaluations de l'incidence sur l'environnement (EIE) réalistes et utiles pour orienter les gestionnaires du secteur halieutique ne répond pas, dès lors, à la portée plus large du plan. L'absence de méthodes pour la surveillance et l'évaluation de l'impact des mesures adoptées en faveur de la diversité biologique (impact écologique de l'instauration des zones maritimes et côtières d'interdiction de pêche proposées dans le cadre du réseau Natura 2000, par exemple) exige en outre une mise en oeuvre progressive s'inscrivant dans des priorités et un calendrier réalistes. Il s'avère donc impératif que des zones de ce type soient identifiées et sélectionnées aux fins d'études pilotes.

120. Une meilleure coordination des connaissances déjà acquises fournirait toutefois une base scientifique suffisante pour un recours plus fréquent à la fermeture temporaire ou permanente de certaines zones en vue de protéger des habitats et espèces fragiles, sensibles ou représentatifs. Le plan propose dès lors que ces mesures soient appliquées de manière plus systématique afin de renforcer la protection et la conservation d'habitats et d'espèces non cibles. L'interdiction conditionnelle de certaines activités de pêche dans une zone au large de la côte britannique afin d'améliorer le taux de reproduction des oiseaux marins illustre cette démarche. Il a été demandé par ailleurs au CIEM d'évaluer l'impact environnemental de la pêche en eaux profondes et de recommander d'éventuelles mesures en vue de le réduire ou de le supprimer.

121. Des preuves irréfutables (biologiques et économiques) montrent néanmoins que la pression de pêche est excessive pour plusieurs stocks de poisson et qu'une réduction importante s'impose. Comme indiqué au point 4.3.1, des actions dans ce sens renforceraient la diversité biologique au sens large tout en assurant davantage de durabilité au secteur de la pêche.

122. La priorité absolue est donc l'établissement de plans de gestion à plus long terme pour les stocks exclusifs de l'Union européenne et la poursuite du processus entrepris au niveau international dans le cadre de la CPANE, de la CIPB et d'accord bilatéraux. Des plans de gestion de ce type ont été instaurés pour onze stocks environ et l'ambition du plan d'action est le développement d'ici à cinq ans de plans de récolte s'inscrivant dans une gestion à long terme pour l'ensemble des grands stocks, y compris les salmonidés et les anguilles.

123. La réduction de la capacité des flottes doit, elle aussi, être plus poussée afin d'étayer ces plans de gestion par la suppression définitive de l'excédent de capacité. La révision du POP proposée pour 2001 offre une occasion unique à cet égard. La réduction de la capacité des flottes ne peut être réalisée à court terme mais revêt une importance déterminante pour la stratégie à moyen terme d'atténuation de la pression de pêche et, partant, de l'impact sur l'environnement.

124. Le deuxième axe prioritaire est l'application de l'approche de précaution aux espèces non ciblées et la définition pour elles de limites et points de référence comme pour les stocks commercialement importants. Cette application devra s'accompagner d'une définition des meilleures pratiques de pêche, voire même de l'imposition de restrictions en ce qui concerne les méthodes de pêches inadmissibles. L'accord sur la suppression progressive de la pêche au filet dérivant en fournit un excellent exemple. Il n'est guère aisé de fixer un calendrier pour ce type d'action mais la science devrait être en mesure de fournir au cours des cinq prochaines années suffisamment de données pour la mise en oeuvre de dispositions complémentaires, en particulier pour ce qui concerne les espèces et habitats identifiés par la directive "Habitats".

125. L'expérience acquise dans le cadre de la PCP confirme, elle aussi, qu'il conviendra de faire appel à diverses combinaisons d'instruments de gestion pour parvenir à réduire la pression de pêche. Les zones fermées ou interdites de captures ne sont pas le remède universel à tous les problèmes écologiques et halieutiques. L'expérience montre également que les changements radicaux apportés trop rapidement aux systèmes de gestion ont peu de chance d'aboutir et risquent même de créer des difficultés supplémentaires de mise en oeuvre. Les mesures doivent être adaptées à chaque cas - en d'autres termes, tenir compte de la spécificité de la biologie de l'espèce et des pêcheries. Le temps nécessaire pour ramener les taux de récolte à un niveau soutenable sera dès lors variable.

126. Des outils complémentaires devront être utilisés à l'appui de ces mesures. L'engagement ferme à l'égard d'une plus grande sélectivité est un processus de longue haleine et de nouvelles améliorations de la sélectivité des engins peuvent être attendues au fur et à mesure que les conclusions de travaux de recherche déjà en cours seront disponibles. Il est proposé, en outre, de faire davantage appel aux possibilités existantes de soutenir financièrement la pêche expérimentale dans le but d'introduire des méthodes et engins de pêche plus sélectifs.

127. Les actions proposées aboutiront à une réduction considérable de la pression de pêche et auront un impact majeur sur le secteur halieutique en termes d'intensité et de type d'exploitation des pêcheries en place et, partant, d'emploi et de rendement à court terme. Cette atténuation de la pression de pêche se traduira en effet, dans un premier temps du moins, par une diminution des prises jusqu'à ce que les stocks se soient reconstitués et se soient stabilisés à des niveaux écologiquement viables. L'instauration d'objectifs supplémentaires concernant les écosystèmes va probablement requérir un abaissement plus important encore de la pression de pêche. Il convient de trouver un équilibre raisonnable entre les préoccupations liées à la diversité biologique et les intérêts du secteur halieutique. Il sera pour cela nécessaire d'évaluer non seulement l'efficacité environnementale mais aussi les retombées économiques et sociales des actions envisagées.

128. Les changements structurels et financiers exigés par les ajustements qui déboucheront sur la future PCP 2002 font l'objet du processus de réexamen actuel. Ces questions seront donc plus opportunément abordées dans le cadre de ce processus.

129. Les actions proposées sont récapitulées à l'annexe 2.

Annexe I: Liste des abréviations utilisées dans le plan d'action

CCAMLR Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique

CECPI Commission consultative européenne de la pêcherie dans les eaux intérieures

CGPM Conseil général de la pêche pour la Méditerranée

CICTA Convention internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique

CIEM Conseil international pour l'exploration des mers

CIPB Commission internationale des pêches de la Baltique

CPANE Commission des pêches de l'Atlantique du Nord-Est

CSTEP Comité scientifique, technique et