Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Conseil portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés"

(2000/C 168/07)

Le 6 mars 2000, le Conseil, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter, le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 avril 2000 (rapporteuse: Mme zu Eulenburg).

Lors de sa 372e session plénière du 27 avril 2000, le Comité a adopté l'avis suivant par 107 voix pour, avec une abstention.

Observations générales

1. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

La proposition de décision prévoit de rassembler dans un même instrument juridique les mesures concernant l'accueil des demandeurs d'asile, l'intégration des réfugiés et leur rapatriement volontaire vers leur pays d'origine, et ce pour une période de cinq ans.

Le projet de Fonds européen pour les réfugiés se fonde sur l'article 63 paragraphe 2 alinéa b) du TCE. Il a pour but de contribuer à répartir de manière équilibrée les efforts consentis par les États membres pour accueillir les réfugiés et les personnes déplacées ainsi que les conséquences résultant de cet accueil.

En conséquence, la répartition des ressources entre les États membres doit être proportionnelle d'une part au nombre de demandeurs d'asile qu'ils accueillent (2/3) et d'autre part au nombre de réfugiés qu'ils hébergent sur leur territoire (1/3). Dans le cadre du cofinancement, le niveau du concours financier provenant du Fonds européen pour les réfugiés (FER) s'élève à 50 %. Il peut toutefois atteindre 75 % pour les États membres relevant du Fonds de cohésion, afin de les aider à rattraper leur retard d'équipement en la matière.

Les groupes cibles favorisés par les actions financées dans le cadre du FER sont au nombre de deux: les réfugiés (personnes bénéficiant du statut de réfugié et demandeurs d'asile) et les personnes déplacées (personnes bénéficiant d'une forme de protection au niveau international ou en ayant fait la demande).

Certaines mesures de soutien concrètes et ciblées seront prioritaires, et notamment les actions suivantes:

- en ce qui concerne les conditions d'accueil: la création ou l'adaptation d'infrastructures et de services pour le logement, l'aide matérielle (par exemple en vêtements ou en aliments), une assistance sociale ou une assistance à caractère administratif dans le cadre de la procédure d'asile;

- en ce qui concerne l'intégration: aide au logement, prestations sociales et médicales, cours de langue, aide à l'acquisition d'une autonomie suffisante pour permettre aux intéressés de gérer leur existence par leurs propres moyens, notamment en ce qui concerne la recherche d'un emploi.

- en ce qui concerne le rapatriement volontaire et la réinsertion dans le pays d'origine: information sur les programmes de retour et sur la situation dans le pays d'origine, actions de formation à caractère général ou professionnel, aide à la réinstallation;

- en ce qui concerne les mesures d'urgence: accueil et hébergement, distribution des aides financières, conseils médicaux, psychologiques ou autres.

La gestion des projets et des programmes est déléguée aux États membres dans le cadre de demandes de cofinancement adoptées en concertation avec la Commission. Toutefois, il est prévu de réserver une tranche correspondant à 10 % des crédits disponibles pour le soutien par la Commission à des projets innovants ou transfrontaliers visant à promouvoir les échanges d'expériences et la coopération au niveau communautaire. Ces actions peuvent être financées à 100 %.

2. Évaluation de la proposition de la Commission

2.1. Vote de principe

Le Comité économique et social se félicite de la proposition de décision du Conseil portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés présentée par la Commission des Communautés européennes.

Le Comité, comme il le précisait dans son avis sur la "Proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés"(1) des 20 et 21 octobre 1999, et "étant donné l'importance considérable que le thème de l'immigration et de l'intégration conservera à l'avenir pour l'Union européenne et ses États membres, continuera de suivre ce programme avec attention et d'agir pour que les instruments d'aide européens bénéficient d'une dotation appropriée".

Le Comité est d'avis que la création d'un Fonds européen pour les réfugiés constitue un instrument nécessaire permettant de réagir de manière cohérente aux défis posés à l'Union européenne et à ses États membres par l'accueil, l'intégration et le rapatriement volontaire des réfugiés et des personnes déplacées.

Le Comité se félicite en outre de la proposition de la Commission visant à doter les mesures d'urgence d'une rubrique budgétaire propre dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés.

2.2. Début de l'action

Du point de vue du Comité, il est souhaitable que cette proposition soit adoptée rapidement, afin d'assurer la continuité nécessaire avec les mesures actuelles relevant des lignes budgétaires visant à favoriser l'intégration, l'accueil et le rapatriement volontaire. Toute absence de continuité dans cet important champ d'action risquerait de porter préjudice aux actions positives qui ont été menées dans le cadre des projets de l'Union européenne ainsi qu'aux réseaux et aux actions de coopération en faveur des réfugiés.

2.3. Allocation des ressources

Les ressources allouées au Fonds européen pour les réfugiés ne correspondent pas aux besoins réels. Comme le constate la Commission dans sa fiche financière, le montant actuel est beaucoup trop modeste pour couvrir les besoins sur le terrain.

Les 26 millions d'euros prévus pour les mesures structurelles et les 10 millions d'euros destinés aux actions d'urgence sont beaucoup trop insuffisants pour permettre au Fonds européen pour les réfugiés de contribuer à une répartition équilibrée de la responsabilité entre les États membres. Le Comité invite dès lors les États membres à tout faire pour obtenir une dotation correspondant aux besoins.

2.4. Groupes cibles visés par les mesures financées par le Fonds européen pour les réfugiés (article 2)

La proposition de la Commission est en retrait par rapport à la définition des groupes cibles qui figure dans des propositions antérieures. Le Comité estime qu'il y a lieu de reformuler un certain nombre de points et de procéder à des adaptations.

Sont notamment désignés comme groupes cibles des mesures financées par le FER les réfugiés (bénéficiaires du droit d'asile et demandeurs d'asile) et les personnes déplacées admises au bénéfice d'un régime de protection temporaire ou ayant sollicité leur admission à une forme de protection internationale (article 2) - ces deux groupes étant composés soit de ressortissants de pays tiers, soit d'apatrides.

Compte tenu de la diversité des formes de protection accordées aux réfugiés, aux demandeurs d'asile et aux personnes déplacées dans les États membres de l'Union européenne, la définition des groupes cibles en fonction de leur statut de séjour revêt une signification particulière.

Du point de vue du Comité, il y a lieu dès lors de prendre pour base une définition large, qui permette également d'intégrer les personnes bénéficiant de formes complémentaires de protection comme par exemple les réfugiés "de fait", qui ne relèvent pas de la Convention de Genève et ne sont pas des personnes déplacées, aux groupes cibles éligibles au sens des mesures financées par le Fonds européen pour les réfugiés.

Une telle définition correspond aux mesures communes prises jusqu'ici par le Conseil.

Il y a lieu de supprimer la limitation aux ressortissants d'un pays tiers, afin que les demandeurs d'asile ressortissants d'un État membre de l'UE - même si leur nombre se limite à quelques cas individuels - ne soient pas exclus par principe des prestations accordées au titre du Fonds européen pour les réfugiés.

2.5. Missions (article 3)

En ce qui concerne les actions relatives à l'accueil des réfugiés, la proposition reste en deçà de l'action commune 1999/290/JHA du 26 avril 1999 destinée à soutenir l'accueil et le rapatriement volontaire des réfugiés et des demandeurs d'asile.

La proposition à l'examen ne fait pas explicitement mention des mesures relatives à l'assistance en matière de procédure d'asile, aux conseils juridiques, aux mesures facilitant l'accès aux procédures juridiques et à l'assistance juridique. La question des personnes ayant des besoins particuliers en matière de protection n'est pas abordée non plus. De l'avis du Comité, la proposition de la Commission devrait être plus précise.

S'agissant des mesures relatives à l'intégration des réfugiés, le texte de l'article 3 s'écarte tant de l'exposé des motifs que de la fiche financière de la proposition à l'examen. Le Comité estime que le rôle de l'emploi et celui de l'éducation et de la formation, notamment, devraient être traités plus en détails. De même, il estime qu'il y a lieu de promouvoir les mesures permettant de faciliter le regroupement familial, comme par exemple la prise en charge des frais de transport pour les réfugiés sans ressources ainsi que le conseil et les structures d'aide aux familles dont les membres ont été séparés pendant une longue période.

La proposition à l'examen présente une lacune par rapport à l'action commune 1999/290/JHA, s'agissant plus particulièrement des actions relatives à l'information et à la sensibilisation de l'opinion publique. Compte tenu de l'intérêt de telles mesures pour la prise de conscience en général et pour la lutte contre les préjugés, le Comité préconise d'intégrer des actions appropriées à la proposition de décision à l'examen.

2.6. Actions communautaires (article 4)

Il est prévu de consacrer à la promotion de la coopération au niveau communautaire 10 % des ressources restant de la compétence de la Commission.

Le Comité se félicite de l'intention exprimée dans la proposition de la Commission de réserver des ressources pour le soutien aux actions innovantes transfrontalières.

La promotion de la coopération transnationale, des échanges d'expériences transfrontaliers et du transfert de savoir-faire ne devrait pas toutefois, de l'avis du Comité, faire partie de la tranche de 10 % pour les mesures mises en oeuvre au niveau communautaire.

Le Comité se féliciterait que les États membres, lors de la sélection des projets et de l'établissement des demandes de cofinancement au niveau national, prévoient et soutiennent dans le cadre d'initiatives propres des actions transnationales afin que les expériences de ces dernières années au niveau européen et transnational ne soient pas perdues du fait de l'instauration de nouvelles procédures administratives.

S'agissant plus particulièrement de la promotion des structures dans les États membres qui n'ont adopté jusqu'ici que très peu de mesures relatives à l'accueil et à l'intégration des réfugiés et des personnes déplacées, la coopération transnationale dans le domaine des transferts d'expériences et de modèles ayant fait leurs preuves peut constituer un apport important.

2.7. Critères de sélection (article 8) et comité consultatif (article 19)

La proposition à l'examen mentionne notamment (article 8), parmi les organisations qui entrent en ligne de compte pour l'aide au titre du FER, les organisations non gouvernementales (ONG) et les partenaires sociaux. Ces deux catégories de partenaires jouent depuis des années déjà un rôle central dans la conception et la mise en oeuvre des projets.

Il faudrait veiller dès lors à ce que les ressources ne soient pas exclusivement destinées à des organismes publics. Le meilleur moyen d'y parvenir est d'inviter tous les groupes intéressés à formuler des propositions.

Il y a lieu, tant au niveau national qu'à celui de la Commission européenne, de tenir compte des ONG et des partenaires sociaux dans la composition du comité prévu à l'article 19. Les ONG et les organisations de réfugiés, de même que les partenaires sociaux pourraient obtenir un statut d'observateurs. Une participation du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) devrait également être envisagée.

La prise de position du Comité économique et social sur le rôle des organisations non gouvernementales exprimée dans son avis sur la "Proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés" des 20 et 21 octobre 1999 ("L'intégration des réfugiés étant assurée dans un grand nombre d'États membres de l'UE grâce à des initiatives et des programmes correspondants d'organisations non gouvernementales, il conviendrait si possible de les mentionner explicitement") s'applique également à la proposition relative au Fonds européen pour les réfugiés.

2.8. Répartition des ressources disponibles (article 9)

La proposition de la Commission propose un mode de répartition qui prend comme base le nombre moyen de demandeurs d'asile (65 %) et de réfugiés reconnus et personnes déplacées recevant une protection temporaire (35 %).

Cette forme de répartition nous conduit à penser qu'une grande partie des ressources disponibles ira aux pays qui disposent déjà de structures d'accueil et d'intégration complexes pour les réfugiés et les personnes déplacées, et que les pays moins expérimentés en la matière ne participeront au Fonds européen pour les réfugiés que dans une mesure bien moindre.

Une telle procédure reviendrait non seulement à nier les dispositions de l'article 11 concernant les États membres qui relèvent du Fonds de cohésion, mais serait de plus contraire à l'intention - formulée dans l'exposé des motifs - du Fonds européen pour les réfugiés d'encourager "les États membres dont les infrastructures et les services consacrés à l'asile et aux réfugiés sont les moins développés à combler leur retard dans ce domaine".

Le CES estime dès lors qu'il y a lieu de compléter le mode de répartition proposé par une procédure selon laquelle la Commission déciderait de la répartition des ressources sur la base des besoins des États membres et de la qualité des demandes formulées. Le Comité propose également de mettre un montant minimal à la disposition des pays n'accueillant qu'un petit nombre de réfugiés, indépendamment du quota.

2.9. Calendrier (article 10)

La durée de validité de l'instrument juridique proposé est de cinq ans.

Toutefois, comme les décisions relatives à la dotation budgétaire et à la quote-part des États membres sont prises annuellement, les États membres ne peuvent pas contracter d'engagements financiers pour des projets pluriannuels.

Les expériences des dernières années ont montré que les projets d'une durée d'un an sont peu efficaces. Il convient donc en tout état de cause de soutenir par principe les projets pluriannuels.

Le Comité préconise dès lors que le Fonds pour les réfugiés soit géré de telle manière que les projets pluriannuels soient sélectionnés en priorité et que les décisions relatives aux dotations soient adoptées chaque année.

2.10. Structure de financement (article 11)

Le plafonnement à 50 % ou à 75 % pour le concours financier du coût total de chaque action particulière, prévu par la proposition de décision à l'examen, limite l'aide de la Commission aux mesures nationales. Il convient d'attirer l'attention sur le fait que l'aide publique, en particulier pour les actions menées par des ONG et des partenaires sociaux, peut atteindre 100 % dans le cas d'un cofinancement national.

2.11. Rapports et évaluation

La proposition prévoit que les autorités compétentes des États membres adressent chaque année un rapport à la Commission et un premier rapport à mi-parcours pour le 31 décembre 2002. De l'avis du Comité, les nouvelles modalités d'application et l'allocation des ressources à compter de 2001 devraient faire l'objet d'une évaluation dès l'année 2001 sur la base d'un rapport annuel et d'une évaluation du nouveau système par la Commission. Cette évaluation devrait concerner tant la répartition des crédits que la mise en oeuvre des plans d'action nationaux et la répartition équitable des charges entre les États membres visée par le Fonds pour les réfugiés.

2.12. Répartition des ressources / Fiche financière, article 2

En ce qui concerne la répartition des ressources entre les trois domaines d'action (conditions d'accueil, intégration et rapatriement volontaire), le Comité se félicite de la clef de répartition indicative entre les domaines d'action (accueil: 36 %; intégration: 36 %; rapatriement volontaire: 18 %) et invite les États membres à orienter leurs actions en conséquence. Le Comité estime que l'aide actuelle doit être poursuivie, notamment en ce qui concerne les mesures relatives à l'intégration.

Observations particulières

3. Propositions visant à modifier et à compléter la proposition de la Commission

3.1. Article 2

Aux fins de la décision à l'examen, les groupes cibles se composent des catégories ci-après:

1) les "réfugiés", compris comme tout ressortissant d'un pays tiers ou tout apatride bénéficiant du statut défini par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et autorisé, en cette qualité, à résider sur le territoire d'un État membre;

2) les "personnes déplacées", comprises comme tout ressortissant d'un pays tiers ou tout apatride bénéficiant dans un État membre d'un régime de protection temporaire ou subsidiaire, ou de toute autre forme de protection internationale garantie par un État membre;

3) les "demandeurs d'asile", compris comme tout ressortissant d'un pays tiers ou tout apatride ayant demandé le statut de réfugié ou de personne déplacée au sens des paragraphes 1 et 2;

4) les "demandeurs d'asile déboutés", compris comme tout ressortissant d'un pays tiers ou tout apatride dont la demande de statut de réfugié ou de personne déplacée au sens des paragraphes 1 et 2 a été rejetée, et qui ne réside pas cependant de manière illégale sur le territoire d'un État membre;

5) tout ressortissant d'un pays tiers ou tout apatride n'ayant plus besoin de la protection internationale et entrant en ligne de compte pour un retour volontaire.

3.2. Article 3, paragraphe 2

Modifier comme suit:

2. "En ce qui concerne les conditions d'accueil des réfugiés et des personnes déplacées et les procédures, les actions peuvent concerner la création ou l'amélioration d'infrastructures, la garantie de soins de base, l'amélioration des procédures administratives et juridiques de demande d'asile (y compris la fourniture de services de conseils, et notamment de conseils juridiques), le soutien particulier à des groupes ayant besoin d'une protection (comme par exemple les mineurs isolés, les victimes de violations des droits de l'homme comme par exemple les traitements dégradants, les tortures et les viols et les personnes nécessitant un traitement médical particulier), de même que la formation générale et professionnelle, l'aide matérielle et l'assistance sociale."

3.3. Article 3, paragraphe 3

3. "En ce qui concerne l'intégration dans la société de l'État membre de résidence des réfugiés et des personnes déplacées pouvant prétendre à l'intégration sur la base de leur statut ou du fait d'une certaine durée de séjour ainsi que de leur famille, il peut s'agir d'actions d'assistance sociale dans des domaines tels que le logement, les moyens de subsistance et les soins médicaux, ainsi que d'actions visant à faciliter le regroupement familial. Il convient plus particulièrement de promouvoir les actions d'aide à la formation générale et professionnelle ainsi que toutes les mesures qui favorisent une intégration rapide et durable sur le marché du travail. Dans l'intérêt de l'intégration, il y a lieu de donner la préférence aux actions permettant aux réfugiés de mener une existence autonome dans la société de l'État membre d'accueil."

3.4. Article 3, paragraphe 5 (nouveau)

5. "En ce qui concerne les programmes et les actions concrets financés par le Fonds européen pour les réfugiés, il y a lieu de prévoir un certain pourcentage de l'aide afin d'informer l'opinion publique sur les obligations des États membres envers les personnes qui recherchent une protection internationale, ainsi que sur la politique communautaire envers les réfugiés."

3.5. Article 7, Paragraphe 7 e) (nouveau)

La description de la coopération transnationale prévue pour les actions.

3.6. Article 8 a) (ancien article 8)

Modifier comme suit:

"Les actions sont présentées, à la suite d'un appel à propositions ouvert à tous les acteurs intéressés, par des administrations publiques (nationales, régionales ou locales, centrales ou déconcentrées), des établissements d'enseignement et de recherche, des organismes de formation, des partenaires sociaux, des organisations gouvernementales, des organisations internationales et leurs structures nationales ou des organisations non gouvernementales, individuellement ou en partenariat, en vue d'un financement par le Fonds."

Dernier paragraphe

Ajouter le texte suivant:

"L'autorité responsable doit consulter les organisations non gouvernementales, les organisations de réfugiés et les partenaires sociaux avant la phase finale de sélection des projets."

3.7. Article 8 b) (nouveau)

"Mesures transnationales: les actions à caractère transnational revêtent une importance particulière, notamment en ce qui concerne les échanges d'expériences et les transferts de connaissances en matière de développement de structures. Le Comité invite dès lors les responsables des projets nationaux à prévoir des actions de coopération transnationale dans le cadre des actions nationales."

3.8. Article 9

Ajouter un nouvel article comme suit:

"Lors de la répartition des moyens disponibles entre les États membres, un certain montant de base pour l'aide structurelle est mis à la disposition des pays dont le système d'asile est peu développé.

Les moyens restants sont répartis entre les États membres comme suit:

a) au nombre moyen des personnes ayant sollicité leur admission à une forme de protection internationale enregistrées au cours des trois années précédentes, pour 65 % de leur volume,

b) au nombre des personnes admises au bénéfice du statut de réfugié ou d'un régime de protection temporaire au cours des trois années précédentes, pour 35 % de leur volume.

Les chiffres de référence sont les derniers chiffres établis par l'Office statistique des Communautés européennes.

La Commission doit décider de la répartition des ressources sur la base de la qualité des dossiers retenus par les États membres, des besoins existant dans l'État membre en question et de la pertinence des actions proposées compte tenu des directives existantes.

La Commission doit tenir compte de la nécessité de promouvoir un travail efficace en matière d'accueil et d'intégration dans les États membres où ce travail n'était que peu développé par le passé."

3.9. Article 11

Ajouter le texte suivant:

"L'intervention des pouvoirs publics, s'agissant notamment des mesures mises en oeuvre par les ONG et les partenaires sociaux, peut atteindre 100 % dans le cas d'un cofinancement national correspondant."

3.10. Article 18

Modifier comme suit:

"3. La Commission présente au Parlement européen et au Conseil les rapports annuels des États membres, de même qu'un rapport de mi-parcours au plus tard le 31 décembre 2002 et un rapport final au plus tard le 1er juin 2005.

La Commission présente en outre au Parlement européen et au Conseil, au plus tard le 31 mars 2001, une évaluation de l'adéquation du nouveau système aux objectifs du Fonds européen pour les réfugiés et de sa mise en oeuvre par les États membres."

3.11. Article 19

Ajouter le texte suivant:

"Les organisations non gouvernementales, les organisations de réfugiés et les partenaires sociaux sont associés en tant qu'observateurs aux travaux du comité. Le CES, dans la mesure où il ne peut être représenté au sein de ce comité pour des raisons tenant à la 'comitologie' est consulté par ce dernier."

Bruxelles, le 27 avril 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 368 du 20.12.1999.