Avis du Comité économique et social sur "La coopération douanière au sein du marché unique (OMU)"

(2000/C 268/13)

Le 27 mai 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "La coopération douanière au sein du marché unique".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 mai 2000 (rapporteur: M. Giesecke).

Lors de sa 374e session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 13 juillet), le Comité a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Dans le cadre des efforts accrus déployés ces dernières années par l'UE pour protéger l'espace communautaire contre la montée de la criminalité organisée, l'Union européenne a considérablement renforcé la lutte contre les fraudes préjudiciables aux finances communautaires et la protection de ses frontières extérieures. Le Comité a suivi avec attention, examiné et généralement approuvé les mesures proposées dans les différents domaines et recommandé leur mise en oeuvre, cela également dans le secteur douanier, un secteur résolument tourné vers les réalisations concrètes:

- avis sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action de la douane communautaire ('Douane 2000')"(1) et sur la

- "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision du 19 décembre 1996 portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté ('Douane 2000')"(2);

- avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 établissant le code des douanes communautaires (Transit)"(3);

- avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire"(4);

- avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3295/94, fixant des mesures en vue d'interdire la mise en libre pratique, l'exportation, la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates"(5).

1.2. Le rapport annuel 1998 "Protection des intérêts financiers des Communautés et lutte contre la fraude"(6) récemment présenté par la Commission européenne fournit une nouvelle occasion de dresser une sorte de bilan intermédiaire de l'efficacité des mesures adoptées jusqu'ici, de signaler les améliorations possibles et surtout de réclamer les mesures encore en attente ou non adoptées.

1.3. Au cours de la dernière décennie, le cadre politique et les possibilités techniques ont plus évolué dans le secteur des douanes que dans toute autre administration. Outre les fonctions douanières classiques, l'administration des douanes est chargée de tâches de plus en plus ambitieuses dans le domaine du contrôle des échanges extérieurs. En outre, le passage au marché unique européen et l'intégration des accords de Schengen dans le traité d'Amsterdam ainsi que l'ouverture des frontières à l'Est ont rendu nécessaire une révision totale des stratégies douanières. C'est pourquoi l'ensemble des administrations douanières est actuellement en plein remaniement.

1.4. En raison de l'ouverture des frontières au sein de l'UE et de l'expansion effrénée des mouvements de voyageurs et de marchandises entre l'UE et ses voisins de l'Est, cette dernière est confrontée non seulement à des pressions migratoires accrues mais aussi à des défis considérables. En particulier, la fiscalité élevée sur certains produits d'importation comme le tabac et l'alcool, les avantages douaniers parfois très importants accordés aux pays en voie de développement moins favorisés, mais aussi les subventions élevées aux exportations agricoles ont eu pour conséquence une augmentation rapide de la criminalité transfrontalière, qui a pris une forme organisée.

1.5. De nombreux indices donnent à penser que les réseaux internationaux de contrebande appliquent les mêmes stratégies ou des stratégies similaires, qu'il s'agisse de trafic de drogue ou d'êtres humains, de trafic d'armes ou de blanchiment d'argent ou encore qu'il s'agisse de contourner la protection européenne des consommateurs ou la protection de la propriété intellectuelle. De plus, il est de plus en plus souvent fait état d'actes de violence perpétrés à l'encontre de fonctionnaires des douanes.

1.6. Ce nouveau type de menace qui pèse sur la sécurité intérieure des États membres de l'UE nécessite une coopération internationale renforcée avec les pays qui sont potentiellement à l'origine ou les vecteurs de cette importation de la criminalité. Les accords depuis lors conclus par l'Union avec 33 pays tiers semblent constituer à cet égard un bon point de départ et produisent déjà des effets manifestes. Il y a toutefois lieu d'entretenir et de développer ces relations.

1.7. Dans la perspective de l'élargissement prévu de l'UE et compte tenu notamment du grand nombre d'États candidats à l'adhésion et de la grande diversité de leurs traditions juridiques et administratives, les stratégies de préadhésion doivent prêter une attention particulière à ces questions(7).

1.8. En élaborant tous ses avis, le Comité était conscient du dilemme suivant, à savoir la nécessité de contrer les stratégies de fraude en constante évolution par des stratégies de défense tout aussi flexibles et efficaces. Ces stratégies doivent toutefois toujours satisfaire aux critères suivants: elles doivent entraver aussi peu que possible les échanges internationaux et la circulation des personnes, car en ces temps de mondialisation croissante, les procédures douanières représentent un important facteur de la localisation des entreprises. C'est pourquoi le Comité a toujours insisté pour que les améliorations opérationnelles soient autant que possible réalisées en collaboration avec l'économie. Le Comité n'ignore pas que ce processus se heurte à des réserves de la part de certains États membres. Par ailleurs, la politique de réforme doit tenir compte du temps et des ressources nécessaires pour mener à bien ces aménagements au niveau du personnel et des équipements des administrations douanières.

1.8.1. Le Comité est conscient des risques en termes de criminalité transfrontalière nés de la suppression des contrôles frontaliers entre les États membres, mais la crainte de la criminalité ne doit pas servir de prétexte pour refuser le développement des échanges et ne doit pas conduire à annuler dans les faits les facilités déjà accordées en instaurant un système de contrôle visant à lutter contre la fraude. Il convient d'établir un rapport équilibré entre les intérêts commerciaux d'une part et la lutte contre la fraude d'autre part.

1.9. À ce propos, le Comité s'est résolument engagé en faveur du développement et de l'utilisation de contrôles "intelligents" reposant sur une large utilisation de l'informatique et des analyses professionnelles des risques. Les contrôles physiques doivent bien sûr continuer et continueront de jouer un rôle dans ce système.

2. Observations générales

2.1. Le Comité est d'avis que les analyses de la Commission et de la Cour des comptes et le vaste rapport d'enquête du Parlement européen mettent suffisamment en lumière les lacunes des douanes européennes. Il a également l'impression que les mesures qui peuvent actuellement être prises au niveau de l'Union le sont avec détermination et vont dans le bon sens. Certaines décisions auraient toutefois pu être prises plus rapidement.

2.1.1. Mais certains États membres restent à des degrés divers en deçà du rythme d'adaptation très rapide imposé. La Commission devrait malgré tout faire pression pour que les mesures prévues soient rapidement appliquées. Les coopérations douanières nécessitent que les États membres soient dotés d'infrastructures à peu près équivalentes.

2.2. Le Comité souligne que les nouvelles stratégies de défense et les travaux du nouvel OLAF n'auront de chances d'aboutir que si l'on avance beaucoup plus vite dans le développement, jusque-là assez lent, d'un droit pénal européen, conformément aux revendications du Sommet de Tampere. Dans l'état actuel des choses, il est extrêmement difficile d'engager une poursuite pénale efficace. Les procédures de demande d'assistance et de commission rogatoire restent, en dépit des multiples améliorations apportées, un instrument beaucoup trop lourd à manier. Le rapport de la Commission(8) fait état de l'extrême lenteur des réponses aux demandes de renseignements et de procédures internes complexes.

2.3. L'attention du Comité a souvent été attirée sur le fait que la coopération des administrations douanières de l'UE est plus aisée que celle d'autres administrations. Cela serait dû aux décennies d'expérience acquises dans le cadre de l'union douanière, mais aussi à l'existence de bases juridiques relativement claires. Cela étant, il est encore possible d'améliorer considérablement le système. De plus, il existe encore des différences trop marquées entre les approches et les méthodes des différentes administrations.

2.3.1. Le Comité relève encore des différences notables entre les administrations douanières nationales en ce qui concerne l'application des dispositions communautaires. La raison en est la diversité des structures et des traditions administratives, les différents niveaux de formation et des équipements très inégaux. Alors que certains pays utilisent des systèmes de balayage électronique, d'autres États par exemple ne disposent pas de chiens limiers pour la détection des drogues et des armes.

2.3.2. Le Comité juge appropriées et extrêmement importantes les mesures prises en matière de ressources humaines, telles que séminaires, échanges de fonctionnaires, mesures communes de formation et de perfectionnement. Il conviendrait de créer le plus rapidement possible une académie européenne des douanes, afin de susciter surtout un sentiment de solidarité particulier, un "esprit de corps" chez les douaniers européens.

2.3.3. Concernant les questions importantes relatives au personnel et à la formation, le Comité appelle de ses voeux une coopération plus étroite entre les organisations professionnelles des douaniers.

2.3.4. Les différences en termes d'équipement matériel constituent aux yeux du Comité un problème plus préoccupant, car elles relèvent exclusivement de la compétence des États membres. Les écarts dans ce domaine peuvent entraîner des déplacements importants des flux de marchandises. Il revient à la Commission de mettre sans cesse l'accent sur ces insuffisances.

2.3.4.1. Le Comité accueille favorablement dans ce contexte la proposition de la Commission de relever de 10 à 25 % à compter de 2001 la part des recettes douanières retenue par les États membres pour les dépenses administratives. Il demande avec insistance que ces ressources soient effectivement mises à disposition dans le but d'améliorer l'équipement des services douaniers. L'utilisation de ces moyens devrait faire l'objet d'un suivi par la Commission.

2.3.5. Le Comité propose que la Commission élabore en coopération avec les États membres une recommandation relative à l'équipement des différents services douaniers (aéroports, ports, routes, chemins de fer et douane intérieure), qui devrait déboucher sur une proposition de dotation minimale en équipements.

2.4. Les différents régimes nationaux en matière de taxe sur le chiffre d'affaires influent également sur le fonctionnement du marché intérieur. Il y a lieu de coordonner les intérêts en la matière en tenant compte de la législation douanière unique. L'organisation des administrations nationales varie suivant les États membres, de même que les autorités compétentes en matière de chiffre d'affaires (à l'importation). Les autorités compétentes doivent coopérer plus étroitement en matière de taxation et de contrôle. Il faut également regretter les différences constatées en ce qui concerne les compétences en matière de contentieux fiscal. Il en résulte un plus grand nombre de démarches à accomplir, ce qui complique le travail de l'administration par comparaison avec l'administration douanière plus harmonisée.

2.5. Des interdictions et restrictions, tant supranationales que nationales (le contenu de ces dernières étant variable), influencent le trafic extra- et intracommunautaire de marchandises. Le Comité part de l'hypothèse que des domaines essentiels échappent à une harmonisation rapide. Pour ces domaines, il réclame principalement de la transparence et une large coordination des dispositions en vigueur.

2.6. Les dispositions restrictives sur la protection des données et sur le secret fiscal appliquées dans certains États membres continuent de faire obstacle, au sein du marché intérieur européen, à une coopération moderne et informatisée des administrations douanières et financières entre elles et avec les institutions bruxelloises. Le Comité estime que ces dispositions ne devraient pas entraver un tel échange d'informations.

3. Observations particulières

3.1. Le Comité a pris position plus précisément sur les mesures adoptées par l'UE à travers les avis suivants:

3.2. Avis sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action de la douane communautaire ('Douane 2000')" et sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision du 19 décembre 1996 portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté ('Douane 2000')"

3.2.1. Le flux d'informations entre la Commission et les États membres d'une part et entre les administrations des États membres ainsi qu'au sein des administrations nationales d'autre part constitue un élément essentiel. Alors que, selon les estimations d'Interpol, les échanges d'informations permettent de réprimer au total environ 80 % des cas de fraude, le niveau de communication atteint dans le secteur douanier reste bien en-deçà de ces chiffres! Il semble au Comité qu'à ce jour, la communication au niveau des activités internationales horizontales, de bureau de douane à bureau de douane, soit particulièrement peu développée. Dans les faits, il n'y a pas de communication entre les bureaux de douane intérieurs. La communication via les différents bureaux centraux de liaison (CLO) est difficile et sera espérons-le très prochainement complétée par une communication directe supplémentaire dans le cadre des relations de travail. Le futur système NSTI - Nouveau système de transit informatisé - en est certainement un bon exemple. Dans l'attente de son introduction, le Comité propose d'inviter les fonctionnaires des douanes à informer directement leurs collègues des autres États membres en cas d'anomalies à signaler. Le fait que les bureaux de douane ne soient pas tous reliés à Internet, mais seulement à l'Intranet national, est l'un des principaux obstacles à une telle communication.

3.2.2. Le Comité juge insuffisante la communication verticale en ce qui concerne les flux d'information en provenance des États membres et à destination des services de la Commission et de l'OLAF. Indépendamment des dispositions juridiques, les avantages de flux d'information fondés sur la réciprocité ne sont pas encore toujours bien perçus.

La lutte contre la criminalité ne doit pas s'effectuer seulement aux frontières. La coopération au niveau national et communautaire entre les services de dédouanement, les bureaux de recherches douanières ainsi que la coopération avec les services des pays tiers constituent une composante essentielle de la lutte contre la fraude.

3.2.3. L'intensification de la coopération de l'UE avec de nombreux pays tiers requiert également un développement de la coopération avec les autorités compétentes en matière de douane et de commerce des États partenaires. Le Comité accueille favorablement les mesures de formation et de perfectionnement mises en oeuvre jusqu'ici, qui favorisent la communication.

3.2.4. Le Comité déplore que tous les systèmes de dédouanement informatisés existant dans les États membres soient conçus dans une optique strictement nationale. Il estime tout à fait nécessaire d'assurer, dans ce domaine précisément, une coordination communautaire des systèmes nationaux. L'adoption de solutions nationales isolées nuit au fonctionnement d'une union douanière. En tant que gardienne du droit européen, la Commission se doit selon le Comité de veiller au bon fonctionnement de l'union douanière dans ce domaine également.

3.2.5. Les contrôles physiques sur les marchandises sont un élément de contrôle indispensable pour les administrations douanières. Ces contrôles gênent fortement la circulation des marchandises. Les divergences existant entre les contrôles pratiqués sur les marchandises sont souvent à l'origine de détournements du trafic. Ce phénomène s'observe notamment dans les ports, qui utilisent aujourd'hui déjà des systèmes de balayage électronique des conteneurs. Le Comité préconise l'introduction des systèmes de contrôle les plus modernes partout où le volume de marchandises manutentionnées le justifie. Les expériences passées montrent que les coûts relativement élevés de tels systèmes de contrôle sont rapidement amortis du fait des rentrées supplémentaires réalisées grâce à eux.

3.2.5.1. L'information et la communication correspondante entre l'administration et les milieux économiques concernés doivent être améliorées à tous les niveaux. Une information détaillée et précoce des opérateurs économiques concernant les innovations à venir ainsi que les modifications de la législation douanière européenne et des autres législations concernées est la condition requise pour que l'économie puisse se préparer aux nouvelles conditions et prendre en temps utile les dispositions nécessaires. Le Comité signale à cet égard que les banques de données existantes ne peuvent être que partiellement interrogées par les opérateurs. Alors que les journaux officiels récents peuvent être consultés pour les 45 derniers jours dans la banque de données EUR.LEX par exemple, la banque de données CELEX ne peut être interrogée que moyennant paiement, même en ce qui concerne les autorités douanières nationales.

3.2.5.2. Dans le cas de mouvements de marchandises répétitifs de même type, une coopération plus étroite pourrait selon le Comité être instaurée entre les entreprises concernées et leurs bureaux de douane, sur la base des rapports de confiance établis, par analogie avec la coopération mise en oeuvre sur la base d'un mémorandum d'entente.

3.2.6. Le Comité est favorable à la définition de profils de risque via des analyses techniques appropriées réalisées dans tous les États membres. Il escompte que cela permettra de soulager les entreprises en règle avec la législation douanière, mais regrette que, dans certains États membres, cette définition soit élaborée sans coopération avec les entreprises concernées, voire sans connaissance de celles-ci. Le Comité considère que, grâce au système de l'analyse des risques, les administrations douanières pourraient consacrer plus de temps au contrôle des mouvements de marchandises présentant des risques.

3.2.7. L'intervention d'unités de contrôle mobiles sur les itinéraires de transport jusqu'au lieu de destination représente selon le Comité, grâce à l'effet de surprise, un complément efficace des contrôles frontaliers par sondage.

3.2.8. Le Comité se félicite de la mise en place du Système d'information douanier (SID). À condition que ce système central d'information institué auprès de l'OLAF soit suffisamment "alimenté" par les États membres, il peut représenter un instrument d'orientation très valable pour les services douaniers des États membres.

3.3. Avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 établissant le code des douanes communautaires (Transit)"

3.3.1. Le Comité a pris note du fait qu'en raison notamment de l'augmentation du montant des garanties fixé pour le transport de produits sensibles, le volume total des fraudes a sensiblement diminué. Il se félicite également des progrès accomplis dans les autres domaines réformés du système de transit, dans lesquels, une fois achevés les aménagements législatifs, l'heure est à présent surtout à la mise en oeuvre pratique des procédures. Le NSTI (Nouveau système de transit informatisé) semble à cet égard tout à fait en mesure de satisfaire les exigences de tous les opérateurs concernés. Le Comité espère une mise en oeuvre uniforme de ce système dans tous les États relevant du régime de transit communautaire et commun, indépendamment des différents systèmes informatiques utilisés.

3.3.2. Le Comité estime que le recul du volume de fraudes parle en faveur du maintien des différentes conditions imposées au transport de produits sensibles et non sensibles. S'agissant toutefois du transport de produits sensibles, des facilités devraient être accordées aux transporteurs ayant fourni des preuves tangibles de leur fiabilité.

3.3.3. La transmission de l'exemplaire de renvoi par le bureau de destination au bureau de départ continue de poser un gros problème en matière de transit. Dans l'attente de la confirmation par voie électronique de la fin d'une opération de transit dans le cadre du NSTI, le Comité demande à tous les bureaux de douane concernés de veiller à ce que les exemplaires de renvoi soient transmis dans les meilleurs délais.

3.3.4 Étant donné qu'une grande partie des échanges extérieures s'effectuent sur la base de ces procédures douanières, le Comité attire l'attention sur la nécessité de continuer de mettre l'accent à l'avenir sur leur simplicité d'application.

3.4. Avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire"

3.4.1. D'après le Comité, le système de dédouanement électronique ne peut fonctionner que si l'on renonce à la présentation de documents justificatifs sous forme papier lors des différentes phases de la procédure. Les documents papier tels que les factures commerciales ou les certificats à fin préférentielle doivent être conservés dans l'éventualité d'un contrôle ultérieur. Mais l'on assiste d'ores et déjà au développement de la transmission par voie exclusivement électronique de documents commerciaux comportant une signature numérique. Ces documents électroniques doivent être archivés séparément pour les différentes opérations douanières. Le Comité accueille favorablement à cet égard la décision du Conseil "Marché intérieur" du 16 mars 2000, dont il faut espérer qu'elle sera prochainement approuvée par le Parlement.

3.4.2. Le Comité a été informé que des fraudes énormes ont été découvertes lors de la présentation de certificats à fin préférentielle. Il déplore dans ce contexte le peu de cas fait jusqu'ici par la jurisprudence de la protection de la confiance légitime dont doit bénéficier l'importateur. L'article 220 du Code des douanes faisant foi à cet égard devrait plutôt être interprété en ce sens que l'administration doit prouver la mauvaise foi de l'intéressé, contrairement à ce que prévoit la décision du Conseil "Marché intérieur" évoquée ci-dessus, selon laquelle c'est à l'importateur de prouver sa bonne foi, ce qui devrait poser des problèmes précisément aux petits et moyens importateurs.

S'agissant des litiges antérieurs encore en suspens, le Comité suggère à la Commission d'opter pour une décision à l'amiable qui soit économiquement acceptable.

3.4.3. Le Comité est d'avis que dans tous les pays appartenant à la zone euro, les déclarations en douane devraient pouvoir être libellées en euros, même durant la phase transitoire.

3.5. Avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3295/94, fixant des mesures en vue d'interdire la mise en libre pratique, l'exportation, la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates"

3.5.1. Le Comité relève une nette augmentation du nombre d'interventions dans ce domaine. Il souligne l'importance de ces activités pour les entreprises européennes. Elles supposent notamment un haut niveau de formation ainsi que des informations actualisées et compréhensibles sur les produits sensibles et leur pays d'origine.

3.5.2. La condition d'une prévention efficace de la mise en libre pratique et du placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates est une coopération étroite et confiante entre les entreprises concernées et les administrations douanières. Le Comité est d'avis que les entreprises devraient être mieux informées encore sur les possibilités existantes. À ce propos, il accueille favorablement l'initiative de la Commission d'élaborer des dispositions d'application uniformes, qui permettent aux entreprises de présenter une demande de protection unique pour l'ensemble de l'UE.

Bruxelles, le 13 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 301 du 13.11.1995, p. 5.

(2) JO C 138 du 18.5.1999, p. 1.

(3) JO C 73 du 9.3.1998, p. 17.

(4) JO C 101 du 12.4.1999, p. 6.

(5) JO C 284 du 14.9.1998, p. 3.

(6) COM(1999) 590 final.

(7) Le document "Protection des intérêts financiers des Communautés" (COM(1998) 278) énumère les tâches à accomplir à cet égard.

(8) COM(2000) 28 final du 28 janvier 2000.