COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 20.5.2020 COM(2020) 207 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL relatif à l’utilisation des formes d’expression et de présentation complémentaires de la déclaration nutritionnelle



TABLE DES MATIÈRES 1.Introduction 2.Contexte historique 3.Cadre juridique de l’UE concernant l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages 3.1.Formes d’expression et de présentation complémentaires au titre du règlement ICDA 3.2.Autres systèmes d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages 3.3.Profil nutritionnel 4.Systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages mis en œuvre ou élaborés à l’échelle de l’UE 4.1.Différents formats pour les systèmes d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages 4.2.Systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages approuvés ou en cours d’examen par les États membres et le Royaume-Uni 4.3.Systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages mis au point par des opérateurs privés de l’UE 5.Situation à l’échelon international 6.Intérêt, compréhension et réaction du consommateur et effet sur la santé 7.Effet sur les exploitants du secteur alimentaire et sur le marché intérieur 8.Positions et points de vue

8.1.Conseil, Parlement européen et Comité des régions 8.2.Experts des États membres de l’UE appartenant aux autorités nationales compétentes 8.3.Parties prenantes 8.4.Organisations internationales 9.Conclusions 1.Introduction Le présent rapport répond à l’obligation imposée à la Commission par l’article 35, paragraphe 5, du règlement (UE) nº 1169/2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires (ci-après le «règlement ICDA»). Conformément à cette disposition, la Commission est tenue de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l’utilisation des formes d’expression et de présentation complémentaires de la déclaration nutritionnelle, sur leur effet sur le marché intérieur et sur l’opportunité de poursuivre l’harmonisation de ces formes d’expression et de présentation. Cette disposition prévoit également que la Commission peut accompagner le rapport d’une proposition de modification des dispositions pertinentes de la législation de l’Union. Depuis décembre 2016, le règlement ICDA exige que figure sur la grande majorité des denrées alimentaires préemballées une déclaration nutritionnelle, souvent apposée au dos des emballages alimentaires, afin de permettre aux consommateurs d’effectuer des choix éclairés qui tiennent compte du critère «santé». Cette déclaration peut s’accompagner d’une répétition facultative de ses éléments clés dans le champ de vision principal (appelé la «face avant de l’emballage»), afin d’aider les consommateurs à voir d’un seul coup d’œil les informations nutritionnelles essentielles lors de l’achat de produits alimentaires. Pour cette répétition, d’autres formes d’expression et/ou de présentation (par exemple, des représentations graphiques ou des symboles) peuvent être utilisées sur la face avant de l’emballage, en plus de celles qui figurent dans la déclaration nutritionnelle (par exemple, des mots ou des chiffres). Sur la base de l’expérience acquise concernant ces formes d’expression et/ou de présentation complémentaires de la déclaration nutritionnelle, la Commission a été invitée à adopter, au plus tard le 13 décembre 2017, un rapport sur leur utilisation et leur effet. Compte tenu de l’expérience limitée dans ce domaine au cours des dernières années et de certaines évolutions récentes à l’échelon national, l’adoption du rapport a été reportée en vue d’y incorporer les expériences relatives aux systèmes mis en place récemment. Le présent rapport va au-delà du champ d’application de l’article 35 du règlement ICDA (c’est-à-dire des formes d’expression et/ou de présentation complémentaires répétant les informations qui figurent dans la déclaration nutritionnelle) et porte également sur les systèmes qui fournissent, sur la face avant des emballages, des informations sur la qualité nutritionnelle globale des aliments, car une telle distinction ne serait pas pertinente du point de vue du consommateur. Ce rapport présente les principaux systèmes d’étiquetage nutritionnel figurant sur la face avant des emballages qui sont actuellement mis en œuvre ou en cours d’élaboration à l’échelle de l’Union européenne (ci-après l’«UE»), ainsi que certains des systèmes mis en œuvre au niveau international. Il aborde également la compréhension, par le consommateur, des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages, ainsi que l’efficacité et les effets de tels systèmes. Le présent rapport s’appuie sur des revues de littérature et des données recueillies et analysées par le Centre commun de recherche dans ce domaine ainsi que sur une consultation approfondie que la Commission a menée auprès des autorités nationales compétentes et des acteurs concernés. 2.Contexte historique En vertu de la proposition de règlement élaborée par la Commission concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires et présentée en janvier 2008, les exploitants du secteur alimentaire étaient censés avoir l’obligation de faire figurer des informations détaillées sur la valeur énergétique, les matières grasses, les acides gras saturés, les glucides, les sucres et le sel sur la face avant de l’emballage des denrées alimentaires transformées préemballées. En outre, la mise au point de systèmes nationaux instaurés à titre volontaire a été autorisée afin de déclarer ces éléments obligatoires au moyen d’autres formats de présentation (par exemple, des représentations graphiques). Les colégislateurs ont décidé de conserver le concept de l’étiquetage sur la face avant de l’emballage mais d’en supprimer le caractère contraignant. Ils sont convenus qu’en l’absence d’un système nutritionnel sur la face avant de l’emballage qui soit compréhensible et acceptable pour tous les consommateurs de l’UE, les États membres et les exploitants du secteur alimentaire devraient avoir le choix d’élaborer leurs propres systèmes, adaptés à leurs consommateurs, à condition de respecter certains critères. L’objectif était de recueillir des expériences sur le fonctionnement des différents systèmes des États membres, afin de prendre une décision en toute connaissance de cause concernant une éventuelle poursuite de l’harmonisation à un stade ultérieur. Dans ce contexte, le règlement ICDA, adopté en 2011, imposait à la Commission de fournir le présent rapport sur l’utilisation et l’effet des différents systèmes et sur l’opportunité d’en poursuivre l’harmonisation. Compte tenu des taux croissants de surcharge pondérale et d’obésité dans la plupart des États membres de l’UE et d’une charge de morbidité considérable imputable aux risques alimentaires, les autorités publiques se montrent de plus en plus intéressées par l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages depuis l’adoption du règlement ICDA. Les objectifs stratégiques de l’étiquetage sur la face avant des emballages sont généralement doubles: 1) fournir des informations complémentaires au consommateur afin de l’aider à choisir des denrées alimentaires plus saines et 2) encourager les exploitants du secteur alimentaire à reformuler les produits (modifier leur composition) pour les rendre plus sains (Kanter et al., 2018). L’étiquetage sur la face avant de l’emballage est donc de plus en plus considéré comme un outil permettant de soutenir les stratégies de prévention de l’obésité et d’autres maladies non transmissibles liées au régime alimentaire. Dans l’ensemble de l’UE, plusieurs systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages ont été élaborés et sont actuellement mis en œuvre. 3.Cadre juridique de l’UE concernant l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages 1.1.Formes d’expression et de présentation complémentaires au titre du règlement ICDA Le règlement ICDA autorise la répétition facultative, sur la face avant de l’emballage, des informations fournies dans la déclaration nutritionnelle, c’est-à-dire soit la valeur énergétique uniquement, soit la valeur énergétique ainsi que les quantités de matières grasses, d’acides gras saturés, de sucres et de sel (article 30, paragraphe 3). Conformément à l’article 35 du règlement ICDA, d’autres formes d’expression et/ou de présentation complémentaires de la déclaration nutritionnelle (par exemple des représentations graphiques ou des symboles) peuvent être utilisées par les exploitants du secteur alimentaire ou recommandées par les États membres, à condition qu’elles respectent les critères énoncés dans le règlement. Parmi ces critères figure l’exigence que ces formes d’expression et/ou de présentation complémentaires se fondent sur de solides études scientifiquement valides menées auprès des consommateurs et qu’elles n’induisent pas le consommateur en erreur. Ces formes devraient être le résultat de la consultation d’un large éventail de groupes d’intérêts, viser à faciliter la compréhension par le consommateur de la contribution de la denrée alimentaire à l’apport en énergie et en nutriments d’un régime alimentaire, ou de l’importance, à cet égard, de la denrée considérée et être étayées par des éléments scientifiquement valides prouvant que le consommateur moyen les comprend. En outre, elles doivent être objectives et non discriminatoires et ne pas faire obstacle à la libre circulation des marchandises. Dans le cas des autres formes d’expression, elles devraient être fondées, soit sur les apports de référence harmonisés, soit sur des avis scientifiques généralement admis concernant les apports. Les États membres sont tenus d’assurer un suivi de l’utilisation des formes d’expression et de présentation complémentaires sur leur territoire et de communiquer ces informations à la Commission. Afin de faciliter ce suivi, les États membres peuvent exiger des exploitants du secteur alimentaire qui mettent sur le marché sur leur territoire des denrées alimentaires sur lesquelles sont apposées ces informations qu’ils leur notifient l’utilisation de formes d’expression et/ou de présentation complémentaires et leur fournissent les éléments pertinents démontrant le respect des exigences prévues par la législation de l’UE.

1.2.Autres systèmes d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages Certains systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages élaborés par les États membres ou les exploitants du secteur alimentaire ne relèvent pas de l’article 35 du règlement ICDA, car ils ne reprennent pas les informations fournies dans la déclaration nutritionnelle en tant que telles mais fournissent des informations sur la qualité nutritionnelle globale des denrées alimentaires (par exemple, au moyen d’un symbole ou d’une lettre). Ces systèmes sont considérés comme des «informations [...] fournies à titre volontaire» au sens de l’article 36 du règlement ICDA, qui ne doivent pas induire le consommateur en erreur, ne doivent pas être ambiguës ou déroutantes pour le consommateur et doivent être fondées, le cas échéant, sur les données scientifiques pertinentes. En outre, lorsqu’un tel système attribue un message globalement positif (par exemple, au moyen de la couleur verte), il répond également à la définition juridique d’une «allégation nutritionnelle», car il fournit des informations sur la qualité nutritionnelle bénéfique d’une denrée alimentaire au sens du règlement (CE) nº 1924/2006 concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (règlement sur les allégations). Selon ce règlement, les allégations doivent reposer sur des preuves scientifiques, ne doivent pas être trompeuses et ne sont autorisées que si l’on peut s’attendre à ce que le consommateur moyen comprenne les effets bénéfiques exposés dans l’allégation. Les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages qui relèvent du champ d’application du règlement sur les allégations ne peuvent être utilisés sur le territoire d’un État membre que s’ils ont été adoptés par l’État membre en question conformément à l’article 23 du règlement sur les allégations établissant la procédure de notification à la Commission. 1.3.Profil nutritionnel Le profil nutritionnel est la catégorisation des denrées alimentaires en fonction de leur composition nutritionnelle, à l’aide de critères prédéfinis. Il a diverses applications à travers le monde. Il est utilisé par exemple pour réglementer la promotion commerciale des denrées alimentaires auprès des enfants. Le profil nutritionnel est également couramment utilisé dans les systèmes d’étiquetage nutritionnel figurant sur la face avant des emballages. La plupart des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages sont fondés sur des critères de profil nutritionnel qui peuvent être de simples seuils nutritionnels, par exemple pour définir le niveau auquel un système attribuera une couleur verte, orange ou rouge, ou des algorithmes plus complexes permettant d’obtenir un score synthétique. Les critères du profil nutritionnel peuvent s’appliquer à toutes les catégories de denrées alimentaires ou être spécifiques à différentes catégories de produits. Les critères du profil nutritionnel ne figurent pas en tant que tels sur les étiquettes. Dans l’UE, la notion de profil nutritionnel est également utilisée dans le contexte des allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires, où l’expression «profils nutritionnels» correspond à des seuils de nutriments tels que les matières grasses, le sel et les sucres au-delà desquels les allégations nutritionnelles et de santé font l’objet de restrictions ou d’interdictions, ce qui empêche de diffuser un message positif du point de vue de la santé en ce qui concerne les denrées alimentaires présentant une forte quantité de ces nutriments. Conformément au règlement sur les allégations, la Commission devait définir des «profils nutritionnels» avant 2009, mais ces profils n’ont pas encore été établis compte tenu de la grande controverse suscitée par le sujet, ce qui a été démontré par la divergence et la polarisation des points de vue en 2009, lorsque la Commission a tenté cet exercice. Une évaluation du règlement sur les allégations est notamment axée sur les profils nutritionnels et plus particulièrement sur la question de savoir si l’instauration de «profils nutritionnels» visant à éviter des allégations attrayantes concernant des aliments trop salés, trop gras ou trop sucrés répond toujours à cet objectif ou s’il est possible d’envisager une autre solution afin d’atteindre ce même objectif. 4.Systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages mis en œuvre ou élaborés à l’échelle de l’UE 1.4.Différents formats pour les systèmes d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages Dans les années 80, certains gouvernements ont commencé à élaborer des étiquettes nutritionnelles sur la face avant des emballages dans le contexte des stratégies de prévention de l’obésité et d’autres maladies non transmissibles liées à l’alimentation. Au début du XXIe siècle, parallèlement à l’épidémie d’obésité émergente à l’échelle mondiale et à la plus grande abondance de denrées alimentaires transformées sur le marché, le nombre d’initiatives en matière d’étiquetage sur la face avant des emballages a augmenté régulièrement (Kanter et al., 2018). L’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages a été mis en œuvre de nombreuses façons différentes et divers formats sont actuellement utilisés à travers le monde. La littérature propose différentes typologies pour classer ces formats en catégories en fonction de leurs principales caractéristiques. Les systèmes peuvent être répartis entre systèmes «spécifiques à des nutriments», qui fournissent des informations nutritionnelles plus ou moins détaillées sur des nutriments particuliers, et systèmes d’«indicateurs synthétiques», qui donnent plutôt une appréciation synthétique de l’ensemble de la qualité et du caractère sain du produit sur le plan nutritionnel (Savoie et al., 2013). La catégorie «spécifiques à des nutriments» peut être subdivisée en deux sous-catégories: les «systèmes numériques» et les «systèmes à code de couleurs». Les systèmes d’«indicateurs synthétiques» peuvent être subdivisés en deux sous-catégories: les indicateurs «positifs» (logos de validation) qui peuvent figurer uniquement sur les denrées alimentaires répondant à certains critères nutritionnels et les indicateurs «de notation» qui fournissent des informations globales et notées sur la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires et qui peuvent être apposés sur tous les produits alimentaires (Julia et Hercberg, 2017). Une autre typologie concerne le degré de «caractère direct» du système, c’est-à-dire la mesure dans laquelle l’étiquette indique directement si le produit est satisfaisant sur le plan nutritionnel pour le consommateur ou non (Hodgkins et al., 2012). Une autre classification comporte deux catégories, les systèmes fournissant un condensé des informations (version réduite des informations nutritionnelles figurant au dos de l’emballage) et les systèmes fournissant une évaluation des informations (évaluation des informations nutritionnelles pour le consommateur) (Newman et al., 2014). Par définition, tous les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations, qu’ils soient spécifiques à des nutriments ou présentent des indicateurs synthétiques, s’appuient sur des modèles de profils nutritionnels. Le tableau 1 classe les systèmes publics (mis en œuvre ou proposés) et certains systèmes privés en fonction de différentes typologies et fournit également des informations sur leur concepteur et les cas dans lesquels les systèmes sont utilisés ou proposés/annoncés. 1.5.Systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages approuvés ou en cours d’examen par les États membres et le Royaume-Uni Étiquettes synthétiques - Logos positifs Le logo «Keyhole» (trou de serrure), mis au point par l’Agence nationale suédoise de sécurité des aliments et instauré en Suède en 1989, a été le premier système de logo figurant sur la face avant des emballages à être mis en œuvre au sein de l’UE. Le «Keyhole» est une étiquette facultative gratuite dont la couleur verte symbolique permet de repérer le choix le plus sain parmi 33 catégories de denrées alimentaires définies (par exemple, pain, fromage, plats préparés), selon des critères nutritionnels tels que la teneur en matières grasses, en sucres, en sel, en céréales complètes ou en fibres. Ce logo ne peut pas figurer sur des produits dont la valeur nutritionnelle est faible, tels que les produits de grignotage salés ou les boissons rafraîchissantes sans alcool. Le Danemark et la Lituanie ont introduit l’étiquette «Keyhole» respectivement en 2009 et 2013. Elle a également été adoptée par des pays tiers (par exemple, la Norvège et l’Islande). Tableau 1 – Typologies et formats des systèmes d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages mis en œuvre/proposés/annoncés au niveau de l’UE et du Royaume-Uni Taxonomies mises en avant dans la littérature Exemples de systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages Concepteur État membre de l’UE Étiquettes spécifiques à des nutriments Numériques Non directives Fournissant un condensé des informations (non interprétatives) Étiquette avec apports de référence Privé Dans l’ensemble de l’UE NutrInform Battery Public IT À code de couleurs Semi-directives Fournissant une évaluation des informations (interprétatives) Étiquette sur la face avant des emballages au Royaume-Uni Public UK Autres étiquettes de type «feux tricolores» Privé (détaillants) PT, ES Étiquettes synthétiques Logos positifs (de validation) Directives Fournissant une évaluation des informations (interprétatives) Keyhole Public SE, DK, ET, LT Logos Cœur/Santé ONG Public FI, SI HR Choix sain Privé CZ, PL Abandon progressif aux Pays-Bas (NL) Indicateurs de notation Nutri-Score Public FR, BE ES, DE, NL, LU En 2000, la Finlande a approuvé le «Symbole du cœur - Meilleur choix». Les critères d’utilisation du symbole (teneur en matières grasses, en sel, en sucres et/ou en fibres) sont définis pour neuf catégories principales de denrées alimentaires. Le droit d’utilisation de l’étiquette est accordé par des experts désignés par les associations finlandaises de lutte contre les maladies cardiaques et le diabète et est soumis à paiement. En Slovénie, le logo «Aliment protecteur» (aussi appelé «Petit cœur») a été mis en place en 1992 par la Société de santé cardiovasculaire et les pouvoirs publics en ont fait la promotion (Miklavec et al., 2016). Il s’applique aux denrées alimentaires préemballées qui répondent à des critères nutritionnels précis. Dans le cadre du programme national 2015 «Mode de vie sain», l’institut de santé publique de Croatie a pour mandat d’accorder le droit d’utiliser le logo «Mode de vie sain» sur les denrées alimentaires qui répondent à des critères nutritionnels particuliers. Étiquettes synthétiques - Indicateurs de notation

En octobre 2017, la France a adopté le système Nutri-Score après une série d’études expérimentales et à grande échelle. Fondé sur le modèle de profil nutritionnel de la «Food Standards Agency» du Royaume-Uni, le système Nutri-Score indique la qualité nutritionnelle globale d’une denrée alimentaire donnée. L’étiquette est représentée par une échelle de cinq couleurs, allant du vert foncé indiquant la plus haute qualité nutritionnelle à l’orange foncé pour les produits de moindre qualité nutritionnelle, associée aux lettres de A à E. L’algorithme utilisé pour calculer le score nutritionnel tient compte à la fois des éléments négatifs (sucres, graisses saturées, sel et calories) et des éléments positifs (protéines, fibres, fruits, légumes, légumineuses et fruits à coque). La Belgique a également adopté le Nutri-Score (mars 2019) En mars 2020, l’Allemagne a notifié à la Commission un projet de réglementation nationale sur l’utilisation du Nutri-Score. L’Espagne (novembre 2018), les Pays-Bas (novembre 2019) et le Luxembourg (février 2020) ont annoncé leur décision d’adopter le système. Étiquettes spécifiques à des nutriments En janvier 2020, l’Italie a notifié à la Commission un projet de décret recommandant l’utilisation du système facultatif d’étiquetage sur la face avant des emballages «NutrInform Battery». Ce système se fonde sur l’étiquette avec apports de référence (décrite ci-après) en y ajoutant le symbole d’une pile qui indique la valeur énergétique et les quantités de nutriments d’une portion individuelle sous forme de pourcentage de l’apport journalier. Le système n’est pas encore présent sur le marché de l’UE. En 2013, le Royaume-Uni a officiellement mis en place un système facultatif d’étiquetage sur la face avant des emballages, le système dit des «feux tricolores», après plusieurs années de recherche et de consultation des parties prenantes. Le système combine un code de couleurs et des apports de référence exprimés en pourcentage et s’appuie sur un guide adopté par les autorités compétentes du Royaume-Uni. Il fournit des renseignements sur la teneur en matières grasses, en acides gras saturés, en sucres et en sel, ainsi que sur la valeur énergétique par portion de la denrée alimentaire concernée. Des couleurs sont utilisées pour classer cette teneur en nutriments: «faible» (vert), «moyenne» (orange) ou «élevée» (rouge); les seuils de couleur reposent sur 100 g/ml de denrée alimentaire/boisson (pour les produits vendus en grandes portions, des seuils de portion s’appliquent pour la couleur rouge). 1.6.Systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages mis au point par des opérateurs privés de l’UE Étiquettes spécifiques à des nutriments Parallèlement aux systèmes approuvés par les pouvoirs publics, l’association européenne du secteur de l’agroalimentaire a mis au point le système des repères nutritionnels journaliers (RNJ), introduit en 2006 et rebaptisé par la suite étiquette des apports de référence. L’étiquette fournit des informations numériques concernant la valeur énergétique et la quantité de nutriments que présente une portion d’une denrée alimentaire ainsi que leur part en pourcentage de l’apport journalier de référence. Ce système est utilisé dans l’ensemble de l’UE (Storcksdieck genannt Bonsmann et al., 2010). Certains détaillants (par exemple, au Portugal et en Espagne) ont mis au point leur propre étiquette nutritionnelle sur la face avant de l’emballage. Elle est fondée sur un format à feux tricolores qui ajoute des couleurs à l’étiquette des apports de référence. En 2017, six multinationales du secteur de l’agroalimentaire ont mis au point l’«étiquetage nutritionnel évolué», en s’appuyant sur l’étiquette des apports de référence et en y ajoutant des couleurs semblables au système britannique d’étiquetage sur la face avant des emballages mais avec une marge de tolérance plus grande entre l’orange et le rouge pour les produits considérés comme étant consommés en petites portions. En novembre 2018, les entreprises ont communiqué leur décision de suspendre ou de cesser les essais relatifs à l’étiquetage nutritionnel évolué pour les denrées alimentaires. Étiquettes synthétiques – Logos positifs Le logo «Healthy Choice» (ou choix sain symbolisé par une coche), propriété de la Choices International Foundation, permet de repérer les options les plus saines parmi les catégories de denrées alimentaires. Les critères propres à chaque catégorie sont fondés sur la teneur en acides gras saturés et trans, en sucre ajouté, en sel et en fibres alimentaires et/ou sur la valeur énergétique. Ces critères s’appliquent à toutes les denrées alimentaires, y compris les produits de grignotage et les boissons rafraîchissantes sans alcool. Les entreprises qui versent une cotisation à l’organisation nationale Choices peuvent utiliser le logo sur les produits éligibles. Ce système est en vigueur en République tchèque et en Pologne. Le logo a été approuvé par le gouvernement néerlandais en 2013, avant d’être retiré en 2017.



5.Situation à l’échelon international Actuellement, plus d’une quarantaine de pays à travers le monde ont mis en place un système d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages des denrées alimentaires. Alors que la plupart des pays tiers ont mis en place des étiquettes nutritionnelles facultatives sur la face avant des emballages, certains pays les ont rendues obligatoires. Dans l’ensemble, les pays de la même région géographique ont tendance à choisir des étiquettes similaires, tout en adaptant certains aspects aux circonstances nationales. Des formats à feux tricolores spécifiques à des nutriments ont été introduits, au-delà du Royaume-Uni, par quelques pays seulement sur une base volontaire (par exemple, la Corée du Sud) ou obligatoire (par exemple, l’Équateur). L’Inde envisage également de rendre l’étiquetage obligatoire. Un certain nombre de pays asiatiques (par exemple, la Malaisie, Singapour et la Thaïlande) utilisent des logos positifs de choix sain avec différents formats et critères (certains sont fondés sur les critères de Choices International). Certains pays africains (par exemple, le Nigeria et le Zimbabwe) ont également introduit des logos de choix sain. Le système de classification «Health Star Rating» est mis en œuvre en Australie et en Nouvelle-Zélande. Il s’agit d’un système facultatif d’étiquetage sur la face avant des emballages qui classe les produits d’une demi-étoile à cinq étoiles en fonction de leur caractère sain, lequel dépend des nutriments négatifs et positifs ainsi que d’autres ingrédients. Le système d’avertissement chilien, mis en place en 2016, est un système obligatoire fondé sur les nutriments qui indique les produits présentant une valeur énergétique élevée et une teneur importante en sucres, en acides gras saturés et/ou en sodium. D’autres pays d’Amérique du Sud (par exemple, le Brésil, le Pérou et l’Uruguay) ainsi que le Canada et Israël ont mis au point des systèmes d’alerte similaires ou sont en train de le faire. L’industrie agroalimentaire a élaboré au niveau international différentes variantes du système des apports de référence spécifiques à des nutriments, qui sont largement utilisées par les entreprises du monde entier.

L'illustration 1 présente quelques exemples d’étiquettes utilisées sur la face avant des emballages des denrées alimentaires, qui sont mises en œuvre en dehors de l’UE. Illustration 1 - Exemples de systèmes utilisés dans les pays tiers Les directives du Codex alimentarius concernant l’étiquetage nutritionnel ne fournissent que des orientations limitées au sujet de l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages, qui constitue une forme de «renseignements nutritionnels supplémentaires». Ces directives indiquent que ce type de renseignements nutritionnels devrait avoir pour but de permettre au consommateur de mieux comprendre quelle est la valeur nutritionnelle des aliments et de l’aider à interpréter la déclaration des éléments nutritifs. Il n’existe pas, au niveau international, de lignes directrices relatives aux bonnes pratiques en matière d’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages et un large éventail d’étiquettes ont été mises au point. Étant donné que la multiplication des étiquettes pourrait engendrer des problèmes pour les échanges commerciaux internationaux, le comité du Codex sur l’étiquetage des denrées alimentaires a décidé, en octobre 2017, d’entreprendre de nouveaux travaux en vue d’élaborer des directives concernant les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages à l’intention des gouvernements qui souhaitent appliquer ce type d’étiquetage, ce qui faciliterait l’harmonisation de tels systèmes et, par conséquent, les échanges commerciaux internationaux. Ces travaux sont en cours. 6.Intérêt, compréhension et réaction du consommateur et effet sur la santé Un objectif stratégique important de l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages est d’aider les consommateurs à choisir des denrées alimentaires plus saines (Kanter et al., 2018). La plupart des consommateurs déclarent en effet qu’ils trouvent que l’étiquetage sur la face avant des emballages est utile (par exemple, 71 % des personnes interrogées dans le cadre d’une enquête réalisée auprès de consommateurs néerlandais et 78 % dans le cadre d’une enquête réalisée auprès de consommateurs allemands). Les éléments disponibles semblent indiquer que l’étiquetage sur la face avant des emballages comble une lacune en matière d’informations ou répond à un besoin non satisfait des consommateurs, les personnes âgées et les personnes en surpoids ou atteintes d’obésité étant plus susceptibles de mentionner la nécessité d’un tel étiquetage (Centre commun de recherche, 2020). Cependant, le fait que la présence d’étiquettes sur la face avant des emballages entraîne ou non une évolution du comportement d’achat des citoyens dépend d’un certain nombre de facteurs. Pour être efficace, une étiquette sur la face avant de l’emballage doit attirer l’attention, puis être acceptée et comprise par les consommateurs avant qu’elle puisse éventuellement influer sur leurs choix en matière de denrées alimentaires (Grunert et Wills, 2007) et par conséquent sur leur régime alimentaire et leur santé. Attention des consommateurs Avant d’être en mesure d’accepter et de comprendre une étiquette sur la face avant des emballages, les consommateurs doivent dans un premier temps y prêter attention. Il a été démontré que les étiquettes figurant sur la face avant des emballages font l’objet d’une plus grande attention que celles qui sont situées à l’arrière (Becker et al., 2015). Le nombre de consommateurs qui déclarent regarder les étiquettes sur la face avant de l’emballage est très élevé [par exemple 60 % des personnes interrogées dans le cadre d’une étude réalisée auprès de consommateurs belges (Möser et al., 2010)], mais il ressort nettement de la littérature que l’utilisation autodéclarée des étiquettes est supérieure à une utilisation qu’on peut déduire des études portant sur des observations en magasin (Grunert et al., 2010). Plusieurs caractéristiques clés peuvent accroître l’attention portée aux étiquettes nutritionnelles sur la face avant des emballages. Une taille accrue de l’étiquette permet d’attirer l’attention plus rapidement. L’attention est également plus grande si les autres informations figurant sur l’emballage de la denrée alimentaire sont limitées et lorsque le type d’étiquette et son emplacement sur l’emballage ne changent pas. La couleur semble accroître l’attention tant qu’il existe un contraste entre l’étiquette et l’emballage. Outre les caractéristiques spécifiques de l’étiquette, l’attention portée à l’étiquetage sur la face avant de l’emballage semble également dépendre des caractéristiques du consommateur, telles que son âge, son niveau d’éducation et ses motivations en matière de santé. La signalétique en rayon ou la mise à disposition d’un dépliant d’information peuvent améliorer considérablement l’attention des consommateurs. (Centre commun de recherche, 2020) Acceptation par les consommateurs Même si le consommateur remarque les étiquettes, s’il ne les accepte pas, il en ignorera le message. L’attrait et l’appréciation semblent être des aspects importants pour l’acceptabilité (Ducrot et al., 2015a). En général, les consommateurs préfèrent les étiquettes qui présentent peu de chiffres et utilisent des graphiques et des symboles (Campos et al., 2011), en particulier les consommateurs issus de milieux socio-économiques plus modestes (Méjean et al., 2013). La couleur est également clairement désignée comme une caractéristique importante (Babio et al., 2014). La mesure dans laquelle le système d’étiquetage sur la face avant des emballages peut avoir un caractère directif joue aussi un rôle: certains consommateurs aiment les étiquettes directives parce qu’elles leur permettent de prendre une décision rapidement, tandis que d’autres peuvent réagir négativement lorsqu’on leur affirme qu’une denrée alimentaire est «saine» sans fournir d’informations nutritionnelles détaillées (Grunert et Wills, 2007; Hodgkins et al., 2012). Par conséquent, certains chercheurs estiment qu’un système combinant à la fois des éléments directifs et non directifs peut constituer un format efficace (Hodgkins et al., 2012). La confiance constitue un autre aspect important pour l’acceptabilité. Des études montrent que si un logo est avalisé par un organisme crédible, il inspire plus confiance aux consommateurs et est mieux accepté (De la Cruz-Góngora et al., 2017). Pour ce qui est de l’acceptabilité des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages, la littérature indique qu’aucun système ne se distingue clairement. Au contraire, différentes études révèlent que divers systèmes peuvent être privilégiés, peut-être en raison des caractéristiques spécifiques des étiquettes étudiées ou de différences culturelles (Centre commun de recherche, 2020). La littérature pertinente montre que ce n’est pas parce qu’une étiquette est plébiscitée qu’elle permet la meilleure compréhension objective et qu’elle aide le consommateur à déterminer l’option la plus saine (Ducrot et al., 2015b; Gregori et al., 2014). Compréhension par les consommateurs Il ressort clairement de la littérature que, dans un contexte expérimental, la plupart des étiquettes nutritionnelles sur la face avant des emballages ont un effet positif sur la capacité des consommateurs à déterminer l’option la plus saine par rapport à une situation où il n’y a pas d’étiquette (par exemple, Cecchini et Warin, 2016; Roseman et al., 2018; Hawley et al., 2013). La majorité des études indiquent que les systèmes fournissant une évaluation des informations qui utilisent des codes de couleurs, et en particulier des codes de couleurs associés à un indicateur de notation selon une étude internationale récente (Egnell et al., 2018c), aident le plus les consommateurs d’âges, de statuts socio-économiques et de milieux culturels différents à déterminer les produits plus sains (Centre commun de recherche, 2020; Egnell et al., 2018a; Ducrot et al., 2015a). Lorsque des étiquettes à code de couleurs spécifiques à des nutriments sont utilisées pour déterminer le caractère sain des denrées alimentaires, il semble plus important pour les consommateurs d’éviter les étiquettes rouges que d’en choisir des vertes (Scarborough et al., 2015). Les systèmes fournissant une évaluation des informations semblent aider les consommateurs à mieux apprécier le caractère sain des produits que les systèmes fournissant un condensé des informations (Centre commun de recherche, 2020) et semblent être plus efficaces que les étiquettes de ce dernier système lorsque les consommateurs doivent comparer des produits difficiles à comparer (Newman et al., 2018). Effet sur le comportement d’achat Nonobstant les études approfondies et les données montrant que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages améliorent la compréhension des informations nutritionnelles, les études scientifiques qui évaluent véritablement si l’étiquetage sur la face avant des emballages a un effet sur les décisions d’achat des denrées alimentaires par les consommateurs sont beaucoup plus rares. La plupart des études portent sur des enquêtes ou des expériences et examinent l’intention d’achat en fonction des étiquettes sur la face avant des emballages, plutôt que le comportement d’achat effectif dans des situations réelles.

Des études concernant les intentions d’achat indiquent que l’étiquetage sur la face avant des emballages peut améliorer la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires choisies et des paniers d’achat (Centre commun de recherche, 2020). Des études expérimentales comparatives donnent un aperçu de l’efficacité relative des différentes étiquettes sur le comportement d’achat, mais parmi ces études, très peu comportent des comparaisons entre pays en vue d’étudier l’effet des différences culturelles. Les résultats préliminaires d’une étude internationale montrent que sur les cinq étiquettes sur la face avant des emballages ayant été testées, les étiquettes Nutri-Score et les étiquettes de type «feux tricolores» ont engendré les améliorations les plus fréquentes et les plus importantes en matière de choix de denrées alimentaires plus saines par le consommateur dans les différents pays. On ne dispose que de peu d’études en situation réelle sur les comportements d’achat et il est difficile d’obtenir des données concernant l’effet sur les comportements d’achat effectifs (Centre commun de recherche, 2020). Une explication possible est que les décisions d’achat sont influencées par une multitude de facteurs autres que l’étiquetage sur la face avant des emballages, notamment le prix (par exemple, les promotions), le goût attendu, les habitudes, etc. (par exemple, Grunert et al., 2010; Boztuğ et al., 2015). Certaines études en situation réelle confirment que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations peuvent améliorer la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires choisies; les systèmes intégrant un code de couleurs et/ou associant un code de couleurs et un indicateur de notation semblent être les plus prometteurs (Centre commun de recherche, 2020). Plusieurs études montrent également que l’effet des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages peut être substantiel si leur introduction est associée à des campagnes de sensibilisation et/ou de communication (par exemple, Graham et al., 2017; Julia et al., 2016). Il est également prouvé que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages sont efficaces pour aider les consommateurs «motivés», c’est-à-dire ceux qui sont soucieux de leur santé (par exemple, Finkelstein et al., 2018; Ni Mhurchu et al., 2018). Le type de système d’étiquetage peut influencer l’effet sur le comportement d’achat en fonction du type de consommateur: l’étiquetage fournissant une évaluation des informations semble plus efficace sur les consommateurs ayant des motivations hédonistes, tandis que les systèmes fournissant un condensé des informations pourraient être plus efficaces sur les consommateurs soucieux de leur santé (Hamlin, 2015; Sanjari et al., 2017). La catégorie de denrée alimentaire semble également avoir un effet sur l’efficacité des étiquettes sur la face avant des emballages (Ni Mhurchu et al., 2018; Nikolova et Inman, 2014). Par exemple, les consommateurs sont moins enclins à lire les étiquettes des produits alimentaires «mauvais pour la santé» parce que, par l’achat de tels produits, ils cherchent à se faire plaisir et à éviter les informations décourageantes (Talati et al., 2016). Les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages peuvent également avoir des effets involontaires sur les achats. Certaines études ont décelé une évolution du comportement d’achat due à la présence d’une étiquette sur la face avant des emballages, mais sans aucun lien avec le caractère sain des denrées alimentaires que le système mentionne (Sacks et al., 2009; Hamlin, 2015; Hamlin et McNeill, 2016). Effet sur l’alimentation et la santé Afin de mesurer directement si les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages améliorent l’alimentation et la santé des consommateurs dans la vie réelle, il serait nécessaire d’observer leurs choix alimentaires quotidiens à long terme et d’évaluer l’effet de tels systèmes sur la santé dans le cadre d’essais contrôlés randomisés menés sur plusieurs années. Compte tenu de la difficulté de mettre en place de telles études et de prouver l’existence d’un lien de cause à effet, il n’existe pas suffisamment de données empiriques pour tirer des conclusions sur l’effet de l’utilisation de l’étiquetage sur la face avant des emballages sur le caractère sain des régimes alimentaires et sur la santé elle-même (Cecchini et Warin, 2016; Hersey et al., 2013; Crocket et al., 2018). Les chercheurs ont plutôt recours à des approches de modélisation afin d’appliquer les effets sur le comportement d’achat par extrapolation à l’ensemble de l’alimentation et à l’état de santé lié à l’alimentation (Centre commun de recherche, 2020). Les scénarios modélisés consistant à remplacer des denrées alimentaires couramment consommées par des denrées alimentaires plus saines, définies comme telles par les étiquettes sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations (sur la base de modèles de profils nutritionnels), indiquent des diminutions possibles de l’apport en calories et en nutriments néfastes pour la santé publique (par exemple, Amcoff et al., 2015; Roodenburg et al., 2013; Cecchini et Warin, 2016). Certaines études portant sur les liens entre la qualité de l’alimentation (de volontaires) et les maladies liées à l’alimentation suggèrent que la qualité de l’alimentation, évaluée par l’indice nutritionnel sous-jacent au système Nutri-Score, est associée à une diminution des risques de maladies cardiovasculaires (Adriouch et al., 2016 et 2017), de cancers (Deschasaux et al., 2018) et de surpoids (Julia et al., 2015). Une autre étude, qui portait sur cinq étiquettes différentes sur la face avant des emballages, conclut que les étiquettes nutritionnelles sur la face avant des emballages peuvent contribuer à réduire la mortalité due aux maladies non transmissibles liées à l’alimentation, avec des effets variables en fonction du type d’étiquette testé, le Nutri-Score apparaissant comme le plus efficace (Egnell et al., 2019). La littérature fait également état de certains effets involontaires potentiels de l’étiquetage sur l’alimentation. Par exemple, le fait de percevoir une denrée alimentaire comme étant saine pourrait en augmenter la consommation en raison d’une baisse du sentiment de culpabilité (Chandon et Wansink, 2007) et des portions trop grosses peuvent aussi être ingérées si l’étiquette sur la face avant de l’emballage ne signale pas que le caractère sain de la denrée alimentaire est limité (Egnell et al., 2018b). Autres effets sur le consommateur Des études ont montré que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages peuvent accroître la propension des consommateurs à acheter des produits plus sains (Centre commun de recherche, 2020). Selon Crosetto et al. (2018), les améliorations nutritionnelles du panier d’achat, lors de l’acquisition de produits plus sains portant une étiquette, peuvent représenter un coût économique, mais les ménages à faible revenu semblent les moins touchés en ce qui concerne les coûts liés aux améliorations nutritionnelles du panier d’achat. La confusion et le sentiment de défiance chez le consommateur constituent un autre aspect qu’il convient de prendre en compte. Les revues de littérature montrent à quel point la confusion des consommateurs à l’égard des systèmes d’étiquetage constitue un obstacle majeur à leur adoption et à leur utilisation efficace (Cowburn et Stockley, 2005; Grunert et Wills, 2007). La confusion des consommateurs est susceptible d’augmenter en raison de la coexistence sur le marché d’un éventail de formats d’étiquettes sur la face avant des emballages (Harbaugh et al., 2011; Draper et al., 2013; Malam et al., 2009). Le fait que les systèmes facultatifs n’exigent pas la présence d’étiquettes sur la face avant de tous les emballages pourrait également semer la confusion et biaiser la perception des consommateurs en faveur de produits portant ce type d’étiquette qui sont aussi, voire potentiellement moins, bénéfiques pour la santé que les produits sans étiquettes (Talati et al., 2016). Des travaux de recherche indiquent également que les consommateurs perdent confiance et se méfient de l’étiquette sur la face avant de l’emballage lorsque celle-ci signale qu’un produit «mauvais pour la santé» est relativement nutritif (Harbaugh et al., 2011). 7.Effet sur les exploitants du secteur alimentaire et sur le marché intérieur Les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages peuvent avoir des conséquences pour les fabricants de produits alimentaires, et les fournisseurs de tels produits en général, de différentes manières. L’introduction d’étiquettes sur la face avant des emballages peut inciter les entreprises à reformuler des produits existants et à mettre au point de nouveaux produits afin d’obtenir un classement (plus) favorable sur les étiquettes figurant sur la face avant des emballages. D’autres questions liées à l’étiquetage sur la face avant des emballages, telles que les obstacles potentiels à la libre circulation des produits alimentaires sur le marché intérieur, sont également pertinentes pour les fournisseurs de produits alimentaires. Effet sur le comportement en matière d’offre, notamment la reformulation et l’innovation Tant que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages sont susceptibles d’influer sur les choix des consommateurs, les producteurs ont un intérêt à adapter la composition nutritionnelle de leurs produits aux exigences nécessaires afin d’obtenir un classement (plus) favorable. Il est prouvé que l’étiquetage sur la face avant des emballages influence effectivement la composition des produits. Par exemple, l’adoption du logo «Healthy Choice» aux Pays-Bas (Vyth et al., 2010), du symbole du programme «Visez santé» au Canada (Dummer et al., 2012) et du «Health Star Rating» en Nouvelle-Zélande (Ni Mhurchu et al., 2017) aurait permis d’améliorer le profil nutritionnel des produits alimentaires commercialisés. Toutefois, ces preuves de reformulation ou d’innovation sont en grande partie fondées sur des données autodéclarées. Les études scientifiques examinant l’effet de l’étiquetage sur la face avant des emballages sur la mise au point de produits plus sains sont rares, bien qu’il existe des données probantes sur le rôle qu’un étiquetage facultatif peut jouer pour étoffer l’offre de produits plus sains sur le marché (par exemple l’étude de Liu et al. sur les céréales prêtes à consommer, 2015). Un risque potentiel signalé, associé à la réaction des producteurs aux systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages, est que la reformulation ne concerne que les nutriments qui relèvent du système d’étiquetage sur la face avant des emballages (Vyth et al., 2010; Carter et al., 2013). Il conviendrait également d’accorder une attention particulière aux ingrédients de substitution potentiels, de sorte que toute reformulation effectuée puisse également s’accompagner de bienfaits véritables pour la santé publique. La reformulation peut avoir des répercussions sur le goût et d’autres caractéristiques des produits, ce qui pourrait entraîner une baisse de la demande et donc annuler les avantages potentiels pour les entreprises d’un meilleur classement au titre de l’étiquetage sur la face avant des emballages. Les fabricants évalueront donc stratégiquement les avantages de la différenciation nutritionnelle des produits lorsqu’ils en modifient la composition ou introduisent des innovations alimentaires (Van Camp et al., 2012). Toutefois, même si les fabricants décident de ne pas reformuler leurs produits, ou s’ils ne sont pas en mesure de le faire en raison de la composition spécifique du produit ou des normes particulières le concernant, ils peuvent néanmoins choisir de faire figurer une étiquette facultative sur la face avant des emballages, notamment pour des raisons de transparence. Cette stratégie peut également être choisie par les détaillants (Machleit et Mantel, 2001) dans le but d’influencer positivement la perception qu’ont les clients de l’attention que le détaillant porte à leur santé (Newman et al., 2014). L’étiquetage sur la face avant des emballages pourrait également permettre aux détaillants de différencier davantage les produits qu’ils vendent sous leur marque de distributeur des marques nationales. Ainsi qu’il ressort d’une étude réalisée par Van Camp et al. (2012) au Royaume-Uni, les produits sous marque de distributeur étaient les plus susceptibles de faire l’objet d’un étiquetage sur la face avant des emballages. Effet sur les PME Pour les PME en particulier, les redevances potentielles et/ou les procédures de certification peuvent constituer des obstacles importants à l’application des étiquettes sur la face avant des emballages. Par conséquent, certains systèmes sont spécifiquement conçus pour encourager leur adoption par les PME (gratuité, absence de certification, mise à disposition des données pour le calcul du classement, etc.). Il peut être plus difficile pour les PME de reformuler leurs produits que pour les grandes entreprises en raison de ressources financières et/ou humaines moindres, même s’il y a lieu de noter que l’amélioration continue des produits n’est que partiellement liée à, et influencée par, l’étiquetage sur la face avant des emballages. En ce qui concerne les logos positifs (par exemple, les logos «Keyhole», «Healthy Choice»), les petits producteurs indiquent apprécier l’effet qu’un logo connu peut avoir sur leurs propres marques moins connues et le fait qu’il permet d’améliorer l’image de leurs produits du point de vue de la qualité et de la santé.

Effet sur le marché intérieur Le règlement ICDA prévoit, parmi les exigences relatives aux systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages mis au point par les États membres ou les exploitants du secteur alimentaire en vertu de l’article 35, que leur mise en œuvre ne fait pas obstacle à la libre circulation des marchandises sur le marché intérieur de l’UE. Le même principe s’applique aux systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages relevant d’autres dispositions réglementaires (voir point 3.2). Certains fabricants de denrées alimentaires font valoir que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages recommandés par certains États membres pourraient avoir un effet sur les ventes de produits spécifiques importés d’autres États membres, ou que certains systèmes, bien que facultatifs, pourraient devenir de facto obligatoires en raison des pressions exercées sur les fabricants de denrées alimentaires afin qu’ils appliquent l’étiquette recommandée. Des plaintes officielles émanant d’opérateurs économiques ont été reçues dans ce contexte en 2013 à l’encontre du système britannique de type «feux tricolores». Jusqu’à présent, la Commission européenne n’a reçu aucune autre plainte ou donnée concernant l’effet éventuel sur le marché intérieur de systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages. Le fait qu’un système d’étiquetage sur la face avant des emballages soit recommandé par un État membre pourrait inciter les consommateurs à s’attendre à ce que les étiquettes du système officiel figurent sur les produits alimentaires commercialisés dans le pays concerné, y compris ceux provenant d’autres pays. En conséquence, le consommateur moyen pourrait accorder sa préférence aux produits sur lesquels figure l’étiquette du système officiel plutôt qu’aux produits sur lesquels elle ne figure pas ou sur lesquels est apposée une étiquette d’un autre système existant, et une pression pourrait s’exercer sur les exploitants du secteur alimentaire de l’UE pour qu’ils apposent sur tous les produits présents sur le marché national l’étiquette du système officiel encouragé par l’État membre concerné. Pour autant que l’on puisse en juger, la littérature n’aborde l’effet sur les échanges commerciaux entre États membres et/ou sur les ventes de produits importés de l’étiquetage sur la face avant des emballages qui a été introduit sur le marché de l’UE. Les études concernant l’effet sur les décisions d’achat de la mise en place de l’étiquetage sur la face avant des emballages examinent davantage les effets sur la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires achetées que les conséquences sur les ventes de produits spécifiques (importés). Enfin, un effet potentiel pourrait provenir du fait que tous les États membres ne recommandent pas les mêmes systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages. Cela peut entraîner des coûts supplémentaires liés à l’étiquetage pour les exploitants du secteur alimentaire qui souhaitent utiliser l’étiquette recommandée et qui se retrouvent dès lors contraints de modifier l’emballage en fonction du marché national concerné. Sur la base des informations et des études disponibles et compte tenu de la difficulté de recueillir des données sur l’effet à long terme de systèmes mis au point assez récemment, les éléments probants indiquant que les recommandations des États membres en faveur de l’utilisation d’un système spécifique d’étiquetage sur la face avant des emballages sont susceptibles ou non d’entraver la libre circulation des produits alimentaires sont à ce jour limités et peu concluants. 8.Positions et points de vue 1.7.Conseil, Parlement européen et Comité des régions Dans ses conclusions adoptées le 6 juin 2017, le Conseil invite les États membres et la Commission à encourager l’étiquetage à titre volontaire des denrées alimentaires, conformément aux principes définis dans le règlement (UE) nº 1169/2011, notamment dans son article 35, paragraphe 1, afin d’aider tous les consommateurs, en particulier ceux appartenant à des groupes socio-économiques défavorisés, à choisir des options saines, et à promouvoir des campagnes d’éducation et d’information visant à permettre aux consommateurs de mieux comprendre les informations sur les denrées alimentaires, notamment l’étiquetage nutritionnel. Dans ses conclusions adoptées le 22 juin 2018, le Conseil invite la Commission à continuer d’ériger la santé publique en priorité, notamment en traitant les questions présentant une importance transfrontière, telles que l’étiquetage des denrées alimentaires, entre autres, avec l’objectif ultime d’améliorer les résultats sanitaires dans l’UE. Depuis l’adoption du règlement ICDA, aucune résolution spécifique du Parlement européen n’a été adoptée en ce qui concerne l’étiquetage sur la face avant des emballages. Dans son avis adopté le 4 juillet 2018, le Comité européen des régions «demande qu’après examen des systèmes d’étiquetage alimentaire en usage, la Commission propose de créer un mécanisme obligatoire de signalétique unique à l’échelle de toute l’Europe qui, sous la forme de codes de couleur à apposer sur la face antérieure des conditionnements alimentaires dans l’ensemble de l’UE, donnerait au consommateur, pour une portion de 100 grammes du produit concerné, des informations claires sur sa teneur en sucre, sel et matières grasses, de manière à promouvoir des modèles plus sains en matière d’alimentation.» 1.8.Experts des États membres de l’UE appartenant aux autorités nationales compétentes Dans le cadre de la phase de préparation du présent rapport, des réunions conjointes rassemblant des experts des États membres appartenant aux autorités nationales compétentes, des parties prenantes et la Commission ont été organisées au cours de l’année 2018 afin d’échanger des points de vue sur les questions abordées dans le rapport et de recueillir des données ainsi que des informations. Les experts de quelques autorités nationales compétentes de l’UE se sont déclarés favorables à des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant, sous forme de condensé, des informations spécifiques à des nutriments, sur la base de la taille des portions et sans évaluation des denrées alimentaires. Ils craignent en effet que, dans le cadre des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations, certains produits traditionnels et certaines spécialités régionales (par exemple, les fromages, les huiles comestibles, les produits carnés) se voient apposer des étiquettes qui dissuadent les consommateurs de les acheter. Les experts de plusieurs autorités compétentes nationales des États membres, y compris des pays où des étiquettes fournissant une évaluation des informations sont déjà en place, privilégiaient les systèmes fournissant une évaluation des informations, affirmant que de tels systèmes aident les consommateurs à faire des choix alimentaires plus sains. Les experts d’autres autorités nationales compétentes n’ont pas exprimé de préférence spécifique pour les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant un condensé ou une évaluation des informations. Les experts de nombreuses autorités nationales compétentes de l’UE ont explicitement exprimé leur soutien en faveur de l’harmonisation de l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages dans l’ensemble de l’UE, soulignant qu’une multitude de systèmes au sein de l’Union est source de confusion pour le consommateur et pourrait conduire à une fragmentation du marché. De manière générale, la plupart des experts des États membres sont convenus que tout système devrait s’appuyer sur des recherches scientifiques approfondies ainsi que sur des éléments de preuve démontrant que le consommateur comprend de manière objective le système, tout en tenant compte des différents groupes socio-économiques. En 2014, un plan d’action volontaire de l’UE relatif à l’obésité infantile pour la période 2014-2020 a été adopté à l’échelle de l’UE par les représentants des gouvernements de l’UE. Ce plan d’action fait référence à la mise au point, à titre volontaire, de systèmes d’étiquetage des denrées alimentaires qui soient faciles à comprendre pour le consommateur. 1.9.Parties prenantes Les représentants des consommateurs et les associations de santé publique considèrent que l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages peut jouer un rôle clé pour aider les consommateurs à choisir des denrées alimentaires plus saines en toute connaissance de cause. Au cours des négociations relatives au règlement ICDA, ils se sont prononcés en faveur de la mise en place d’un système harmonisé et obligatoire d’étiquetage sur la face avant des emballages. Ils sont toujours favorables à une approche commune en ce qui concerne l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages et préfèrent qu’un tel étiquetage se fasse à l’aide d’un code de couleurs; les représentants des consommateurs soutiennent en particulier le Nutri-Score. Les associations de diététiciens ont adopté une position similaire en ce qui concerne les systèmes à code de couleurs et sont favorables à l’introduction d’un système d’étiquetage unique et solide dans l’ensemble de l’UE. En 2008, lors des négociations relatives au règlement ICDA, l’industrie agroalimentaire européenne s’était prononcée en faveur de la fourniture, à titre volontaire, d’informations sur la face avant des emballages et privilégiait alors le système des repères nutritionnels journaliers (désormais appelé «apports de référence»). De nombreux secteurs s’étaient déclarés particulièrement opposés à la mise en place d’un système de type «feux tricolores» sur la face avant des emballages, soulignant qu’un tel système est trop subjectif et pourrait semer la confusion chez le consommateur quant à la signification des couleurs. Aujourd’hui encore, certains secteurs s’opposent aux systèmes à code de couleurs pour les mêmes motifs, et en particulier des secteurs spécifiques spécialisés dans des produits alimentaires dont la composition ne pourrait être modifiée que marginalement (voire pas du tout) (par exemple, les produits carnés) afin d’éviter un étiquetage défavorable. D’autres entreprises du secteur agroalimentaire ont changé d’avis en ce qui concerne les systèmes à code de couleurs et utilisent désormais des étiquettes à code de couleurs (spécifiques à des nutriments ou synthétiques). En outre, plusieurs détaillants dans l’ensemble de l’UE utilisent actuellement différents systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages, notamment des systèmes à code de couleurs.

Les agriculteurs de l’UE et leurs coopératives estiment que la mise à disposition d’informations nutritionnelles permet aux consommateurs d’adopter un régime alimentaire plus sain et plus équilibré. Toutefois, ils s’opposent aux systèmes à code de couleurs qui sont uniquement axés sur les nutriments négatifs car ils considèrent que de tels systèmes ne tiendraient pas compte de l’apport nutritionnel global des produits agricoles riches en nutriments essentiels. Ils craignent que de tels systèmes n’aient pour effet de placer sous un jour négatif certains produits agricoles qu’il est difficile de reformuler en raison de caractéristiques traditionnelles ou liées à leur composition. De nombreuses parties prenantes sont favorables à une approche harmonisée de l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages dans l’ensemble de l’UE et la plupart d’entre elles conviennent qu’un tel système devrait être fondé sur des données scientifiques et factuelles. Une initiative citoyenne européenne intitulée «PRO-NUTRISCORE» demandant à la Commission d’«imposer l’étiquetage simplifié “Nutriscore” sur les produits alimentaires» a été enregistrée le 8 mai 2019. 1.10.Organisations internationales Le rapport de mars 2016 de la Commission de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sur les moyens de mettre fin à l’obésité de l’enfant préconise de «mettre en place un étiquetage interprétatif sur la face avant de l’emballage et [d’]améliorer [...] l’éducation du public». Son plan de mise en œuvre de 2017 recommande en outre d’«adopter ou [de] mettre au point selon les besoins un système d’étiquetage interprétatif obligatoire sur la face avant de l’emballage sur la base des meilleures données disponibles pour déterminer la salubrité des aliments et des boissons». En mai 2019, l’OMS a publié son projet de rapport intitulé «Guiding principles and framework manual for front-of-pack labelling for promoting healthy diets» (Principes directeurs et manuel cadre relatifs à l’étiquetage sur la face avant des emballages en vue de promouvoir une alimentation saine). Dans son plan d’action pour une politique alimentaire et nutritionnelle 2015-2020, l’OMS Europe appelle les pays à «étiqueter davantage les aliments de manière à rendre la tâche du consommateur plus aisée, en plaçant sur le devant de l’emballage des étiquettes faciles à comprendre ou explicatives lui permettant d’opérer des choix sains». Dans son rapport d’octobre 2018, l’OMS/Europe souligne en outre que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages comportant une appréciation sur l’absence de caractère sain des produits, qui peuvent également mettre en avant des choix meilleurs pour la santé, semblent plus efficaces et que les initiatives d’éducation du public sont importantes pour améliorer la sensibilisation et la compréhension. Dans son rapport sur l’obésité intitulé «Obesity Update 2017», l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) souligne que l’étiquetage sur la face avant des emballages peut aider les citoyens à choisir des denrées alimentaires plus saines et peut inciter les fabricants de denrées alimentaires à reformuler leurs produits. 9.Conclusions L’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages vise à aider les consommateurs dans leurs choix en matière de denrées alimentaires en leur fournissant des informations nutritionnelles en un seul coup d’œil. En outre, il est de plus en plus considéré comme un outil permettant d’appuyer les stratégies de prévention des maladies non transmissibles liées à l’alimentation. Dans le cadre de la réglementation actuelle de l’UE, il est possible de faire figurer, à titre volontaire, des informations nutritionnelles sur la face avant des emballages conformément aux exigences du droit de l’Union. Divers systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages ont été élaborés par des institutions publiques, des ONG œuvrant dans le domaine de la santé et/ou le secteur privé. La plupart des systèmes existants sont des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations (interprétatifs) qui, qu’ils soient spécifiques à des nutriments ou fondés sur des indicateurs synthétiques, s’appuient sur des modèles de profils nutritionnels. Les études examinées pour élaborer le présent rapport confirment le potentiel des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages pour aider le consommateur à choisir des denrées alimentaires en tenant compte du critère «santé». La plupart des consommateurs déclarent trouver utile l’étiquetage sur la face avant des emballages est utile et affirment le regarder lors de leurs achats, même si le pourcentage de consommateurs qui le font effectivement est plus faible. Des études montrent que la plupart des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages ont un effet positif sur la capacité des consommateurs à repérer l’option la plus saine par rapport à une situation où il n’y a pas d’étiquetage et que les consommateurs comprennent mieux les étiquettes sur la face avant des emballages lorsqu’elles comportent un code de couleurs, en particulier lorsque les couleurs sont associées à un indicateur synthétique. En ce qui concerne l’effet sur le comportement d’achat, des études expérimentales portant sur les intentions d’achat des consommateurs indiquent que les étiquettes sur la face avant des emballages, en particulier celles à code de couleurs, peuvent améliorer le caractère sain du panier des consommateurs. Il est difficile d’obtenir des données probantes provenant d’études en situation réelle (en magasin) concernant l’effet sur le comportement d’achat effectif, car les décisions d’achat en temps réel sont influencées par une multitude de facteurs. Certaines études confirment que les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations qui utilisent un code de couleurs et/ou un code de couleurs associé à un indicateur de notation peuvent améliorer la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires choisies en situation réelle. Plusieurs autres études montrent également que l’effet des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages peut être substantiel si leur introduction est associée à des campagnes de sensibilisation et/ou de communication. En ce qui concerne l’effet potentiel de l’étiquetage sur la face avant des emballages sur l’alimentation et la santé des consommateurs, il n’existe pas suffisamment de données empiriques pour tirer des conclusions, mais des études de modélisation indiquent un effet positif, en particulier dans le cas des étiquettes fournissant une évaluation des informations. En ce qui concerne l’effet potentiel de l’étiquetage sur la face avant des emballages sur la reformulation des denrées alimentaires, quelques études, fondées en grande partie sur des données autodéclarées, indiquent qu’une telle reformulation pourrait être liée aux étiquettes figurant sur la face avant des emballages fournissant une évaluation des informations, même s’il y a lieu de noter qu’il est difficile de reformuler certains produits agricoles alimentaires en raison de caractéristiques traditionnelles ou liées à leur composition. En ce qui concerne l’effet potentiel sur le marché intérieur, les données provenant de l’expérience acquise jusqu’à présent et démontrant que les systèmes spécifiques d’étiquetage sur la face avant des emballages recommandés par les États membres ou mis en œuvre à titre volontaire par des exploitants du secteur alimentaire peuvent ou non entraver la libre circulation des produits sur le marché de l’UE sont limitées et peu concluantes à ce stade. Le fait qu’un système d’étiquetage sur la face avant des emballages soit recommandé par un État membre pourrait inciter le consommateur moyen à accorder sa préférence aux produits sur lesquels figure l’étiquette du système officiel et exercer une pression sur les exploitants du secteur alimentaire de l’UE pour qu’ils apposent sur tous les produits présents sur le marché national l’étiquette du système officiellement recommandé. L’utilisation de différents systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages sur le marché intérieur pourrait engendrer certains coûts pour les entreprises et générer chez le consommateur de la confusion et un sentiment de défiance. Les points de vue sur les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages – et sur la manière dont ils devraient (ou non) être réglementés – varient selon les États membres et les groupes d’intérêts. Des experts de plusieurs États membres, des organisations de consommateurs, des ONG opérant dans le domaine de la santé ainsi que certains secteurs industriels sont favorables aux systèmes qui évaluent la qualité nutritionnelle du produit, tandis que des experts de quelques États membres et une partie de l’industrie sont favorables aux systèmes fondés sur un condensé des informations (non interprétatifs). Les experts de nombreux États membres de l’UE et les parties prenantes sont favorables à une approche harmonisée commune, faisant valoir que la coexistence d’un éventail de systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages sur le marché de l’UE peut conduire à la fragmentation du marché et être source de confusion pour le consommateur. Le présent rapport expose les principales questions qu’il y a lieu de prendre en considération en ce qui concerne l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages. L’une des questions concerne les modèles de profils nutritionnels sur lesquels se fondent la plupart des systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages. Le concept de profil nutritionnel est également utilisé par la législation de l’UE applicable à l’utilisation des allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires. Le document de travail des services de la Commission sur l’évaluation du règlement sur les allégations conclut que l’objectif spécifique poursuivi par la fixation de profils nutritionnels reste pertinent et nécessaire pour protéger le consommateur en limitant l’utilisation des allégations sur les denrées alimentaires riches en graisses, en sucres et en sel, comme l’exige la législation. Compte tenu du lien étroit entre le profil nutritionnel et l’étiquetage nutritionnel sur la face avant des emballages, des synergies pourraient être établies par le lancement d’une réflexion commune sur ces deux sujets. Le pacte vert pour l’Europe, adopté par la Commission le 11 décembre 2019, annonce qu’une stratégie intitulée «De la ferme à la table» proposera des actions visant à aider les consommateurs à opter pour une alimentation saine et durable. En particulier, la Commission étudiera de nouveaux moyens de mieux informer les consommateurs sur la valeur nutritionnelle des denrées alimentaires. Compte tenu de cette priorité politique, des éléments qui précèdent et des possibilités offertes par les systèmes d’étiquetage sur la face avant des emballages pour aider les consommateurs à choisir des denrées alimentaires en tenant compte du critère «santé», il semble approprié d’instaurer un étiquetage nutritionnel obligatoire harmonisé sur la face avant des emballages à l’échelle de l’UE. La Commission élaborera en temps utile une proposition législative en conformité avec les objectifs de la stratégie «De la ferme à la table» et avec les principes d’une meilleure réglementation.





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