FR Journal officiel de l'Union européenne C 68/52

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Le sixième programme d'action de l'UE pour l'environnement – évaluation finale»

COM(2011) 531 final

2012/C 68/10

Rapporteur: M. CHIRIACO

Le 31 août 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Le sixième programme d'action de l'UE pour l'environnement – Évaluation finale»

COM(2011) 531 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 décembre 2011.

Lors de sa 477e session plénière des 18 et 19 janvier 2012 (séance du 18 janvier 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 174 voix pour, 4 voix contre et 8 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE accueille favorablement l'initiative de la Commission, dont l'objet est de présenter une évaluation du 6e programme d'action de l'UE pour l'environnement (PAE). La Commission estime que ce programme s'est avéré utile dans la mesure où il a permis d'établir un cadre global pour la politique de l'UE en matière d'environnement. Une telle conclusion ne saurait être approuvée sans restriction. Bien qu'il ait joué un rôle important dans l'élaboration des politiques, le 6e PAE n'a eu qu'un impact limité sur l'adoption d'instruments spécifiques. Indépendamment de la difficulté inhérente à la collecte d'informations aux fins d'une analyse de la mise en œuvre des actions contenues dans le programme, l'on relève des retards importants dans l'adoption des instruments législatifs, une difficulté à définir des objectifs concrets et des mécanismes de contrôle et de suivi insuffisants.

1.2 Le CESE invite en conséquence la Commission à améliorer les instruments disponibles, y compris les mécanismes de suivi et d'évaluation, afin de garantir une application efficace de la législation existante. Parallèlement, le CESE appelle de ses vœux une plus grande cohérence de l'ensemble des initiatives législatives et des programmes en matière d'environnement et une meilleure intégration de la dimension environnementale dans les politiques sectorielles connexes. Comme il l'a indiqué dans un récent avis (1), le CESE demande à la Commission d'adopter une démarche plus claire et plus concrète face aux enjeux environnementaux, en expliquant notamment ce qu'elle entend par «utilisation efficace des ressources» et «économie verte» et en précisant quels sont les changements concrets, en termes quantitatifs et qualitatifs, attendus de la part des producteurs et des consommateurs.

1.3 Le CESE estime en outre qu'il conviendrait de prêter davantage attention à la dimension internationale. En effet, les enjeux environnementaux ont une portée mondiale qui nécessite une approche fondée sur le renforcement de la coopération multilatérale et de meilleurs instruments de gouvernance mondiale.

1.4 Enfin, la communication de la Commission ne propose pas de vision à long terme, ne fait aucunement référence à un nouveau programme d'action éventuel et n'indique pas quelle devrait être la valeur ajoutée du 7e PAE. Le CESE considère que ce programme devrait être cohérent et complémentaire par rapport à la stratégie Europe 2020 et aux initiatives phares, identifier des objectifs et des priorités définis de manière réaliste et sur la base d'un large consensus politique et prévoir des instruments propres à assurer l'efficacité des mesures proposées.

2. Contenu essentiel de la communication

2.1 Le contexte politique

2.1.1 Depuis le début des années 1970, les programmes d'action pour l'environnement orientent le développement de la politique de l'UE dans ce domaine. Aussi y a-t-il lieu de considérer le 6e programme d'action de l'UE pour l'environnement (PAE) comme faisant partie intégrante d'un processus continu et en constante évolution.

2.1.2 Le 6e PAE met une fois de plus en évidence l'importance des concepts de croissance verte et d'économie à faible intensité de carbone et efficace dans l'utilisation des ressources, comme confirmé également par la stratégie Europe 2020 (2) - qui constitue le cadre approprié pour garantir l'intégration des objectifs environnementaux dans le programme de travail de l'UE en matière socioéconomique -, ainsi que par la nouvelle stratégie ayant pour but d'enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques dans l'UE d'ici à 2020 (3), les travaux préparatoires à la conférence «Rio+ 20» (4), la feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l'horizon 2050 (5), le livre blanc sur le transport (6), la communication sur la stratégie Énergie 2020 (7) et le plan 2011 pour l'efficacité énergétique (8).

2.2 Constatations générales

2.2.1 La conclusion générale de la Commission est que le 6e PAE a été utile, car il a permis d'établir un cadre global pour la politique en matière d'environnement. En effet, la grande majorité des actions présentées dans le programme ont été achevées ou sont en voie d'achèvement.

2.2.2 Ce programme ayant été adopté dans le cadre de la procédure de codécision, les parties prenantes lui accordent davantage de légitimité qu'aux programmes précédents, ce qui leur a permis de s'approprier plus facilement les propositions stratégiques qui ont suivi.

2.2.3 Les sept stratégies thématiques (9) du 6e PAE – air, pesticides, prévention et recyclage des déchets, ressources naturelles, sols, milieu marin, environnement urbain – ont été élaborées dans le but de renforcer l'intégration des politiques en la matière et d'améliorer les connaissances de base. Bien que les progrès enregistrés dans les différents domaines soient variables, la préparation de ces stratégies a dans certains cas contribué à consolider la volonté politique d'adopter des objectifs et des calendriers efficaces et de les réaliser. Toutefois, rien ne prouve que le 6e PAE ait pu favoriser l'adoption d'instruments spécifiques en matière d'environnement.

2.3 Domaines prioritaires

2.3.1 Nature et biodiversité: le 6e PAE a été à l'origine de l'élaboration des stratégies thématiques sur la protection des sols et sur la protection et la conservation du milieu marin. Il a mis en évidence la nécessité de constituer une base de connaissances plus solide, d'améliorer le financement et d'intensifier les activités en cours. Néanmoins, il aurait été possible de réaliser davantage de progrès en vue de la réalisation de l'objectif visant à mettre un terme à l'appauvrissement de la biodiversité d'ici à 2010 si l'UE et les États membres lui avaient accordé l'attention politique et les ressources financières nécessaires.

2.3.2 Environnement et santé: le 6e PAE a permis de dresser un bilan utile des engagements existants et des actions planifiées et de faire le point sur les liens entre les facteurs environnementaux et la santé humaine. En particulier, le programme a contribué à la mise en œuvre d'actions qui, sans lui, n'auraient peut-être pas été entreprises, par exemple dans le domaine de l'environnement urbain, ou qui auraient été plus longues à entreprendre ou auraient été moins globales sans l'impulsion du programme, par exemple en ce qui concerne les pesticides. Par ailleurs, il existe des lacunes dans la législation et il convient d'intégrer les résultats des recherches et les informations sur l'incidence de la qualité de l'environnement sur la santé dans l'objectif stratégique élargi visant l'amélioration de la santé publique.

2.3.3 Ressources naturelles et déchets: le 6e PAE a renforcé le lien unissant la politique en matière de déchets et celle en matière de ressources et a contribué à améliorer la gestion des déchets et à évoluer vers une politique basée sur la consommation et la production durables. L'utilisation des ressources n'augmente plus au même rythme que la croissance économique. Mais dans l'absolu, l'utilisation des ressources continue d'augmenter, ce qui est incompatible avec l'objectif visant à respecter la capacité de charge de l'environnement à plus long terme. En outre, des différences substantielles quant à la productivité des ressources subsistent entre les États membres et d'une manière générale, la dépendance à l'égard des importations augmente.

2.3.4 Changements climatiques: le 6e PAE a apporté une réelle contribution dans le domaine du changement climatique. En dépit du fait que les ambitions relatives à l'action de la communauté internationale n'ont pas été satisfaites et que les objectifs quantifiables en particulier tendaient vers l'idéal et étaient plus difficiles à réaliser, le 6e PAE a permis de réaliser les objectifs politiques essentiels.

2.3.5 Questions internationales: le 6e PAE a confirmé les engagements de l'UE à prendre en compte les considérations environnementales dans toutes ses relations extérieures et à conférer une dimension externe à sa stratégie en matière de développement durable. En dépit des efforts consentis par l'UE pour renforcer la coopération multilatérale et pour prouver son engagement à l'égard des conventions et accords internationaux, peu d'avancées ont été faites en vue d'améliorer la gouvernance mondiale en matière d'environnement. Les enjeux environnementaux, qui acquièrent de plus en plus une dimension planétaire, exigent un effort plus cohésif et plus ciblé au sein de l'UE, de sorte que cette dernière puisse jouer de manière plus efficace son rôle dans l'élaboration des politiques internationales et qu'elle puisse continuer à œuvrer en faveur d'une meilleure gouvernance environnementale dans le monde.

2.4 L'efficacité des approches et des instruments stratégiques

2.4.1 Le 6e PAE faisait la promotion active de principes et d'instruments ayant pour but d'améliorer le processus d'élaboration des politiques, tels que les analyses d'impact intégrées, et l'utilisation accrue d'instruments basés sur le marché. Il soulignait également l'importance de disposer de bases scientifiques solides pour la formulation des politiques. Malgré de récents développements positifs, les informations environnementales, en particulier les données et statistiques officielles, restent incomplètes et ne sont pas toujours disponibles en temps voulu.

2.4.2 La nature changeante des enjeux environnementaux exige une meilleure cohérence entre i) la phase de formulation des politiques et celle de leur mise en œuvre; ii) le niveau européen, national et régional; iii) les domaines prioritaires d'intervention.

2.4.3 Une mise en œuvre inappropriée de la législation environnementale compromet la réalisation des objectifs et la crédibilité de la politique en matière d'environnement. Elle n'aide pas non plus à obtenir l'engagement d'autres secteurs à améliorer leur performance. En outre, il y a lieu d'accorder la priorité aux politiques dont la valeur ajoutée pour la création d'une économie verte est évidente et qui peuvent être mises en œuvre à court ou à moyen terme.

2.5 Les enjeux à venir

2.5.1 Les principaux piliers de la politique et de la législation en matière d'environnement sont aujourd'hui en place, sauf dans le domaine des sols. Toutefois, étant donné les manquements constatés quant à leur mise en œuvre, leur potentiel d'amélioration n'a pas encore pu être pleinement exploité. La politique traditionnelle en matière d'environnement conserve un rôle très important dans la protection de l'environnement. Cependant, le contexte évolutif et l'interconnexion croissante des enjeux environnementaux supposent d'être flexible et de pouvoir s'adapter.

2.5.2 L'enjeu capital sous-jacent pour la politique environnementale future consiste à passer, moyennant l'adoption d'une vision à plus long terme, de la réparation des dommages à leur prévention et à poursuivre l'intégration de l'environnement dans toutes les politiques concernées.

2.5.3 Pour atteindre l'objectif de la stratégie Europe 2020 d'une économie verte, utilisant rationnellement les ressources, compétitive et à faible intensité de carbone, l'intégration des considérations liées à l'environnement et aux faibles émissions de carbone dans les modèles d'activité d'autres secteurs et la garantie de la cohérence, de la formulation des politiques à leur mise en œuvre, sont essentielles. De plus, il y a lieu de lutter contre les obstacles à la bonne exécution de la législation existante, en particulier les problèmes de gouvernance à tous les niveaux dans les États membres, dans le but de protéger l'environnement et de limiter les conséquences négatives sur la santé publique.

2.5.4 La pression environnementale se fait de plus en plus mondiale et systémique par nature. Étant donné les interconnexions complexes, nous avons besoin d'une base de connaissances plus complète et il faut également examiner de manière approfondie le potentiel de changement du comportement des consommateurs.

3. Observations générales

3.1 Le 6e PAE représente un engagement politique formel du Parlement, du Conseil et de la Commission et constitue un indicateur important de l'état d'avancement de la politique de l'UE en matière d'environnement. À la suite de l'adoption du 6e PAE, l'UE a engagé avec succès de multiples initiatives, a atteint des résultats ambitieux et a élaboré un certain nombre de stratégies et de programmes multisectoriels. Cependant, il est difficile de dire dans quelle mesure le cadre général établi par ce programme a influé sur le développement des politiques correspondantes. Il serait opportun de réfléchir à cette question en étudiant la mise en œuvre des actions prévues par le programme et leurs interactions et interdépendances avec la stratégie européenne en faveur du développement durable et la stratégie de Lisbonne (10).

3.2 Le débat qui, ces dernières années, s'est engagé au sein des institutions européennes et de la société civile, concernant l'évaluation des résultats atteints et les perspectives d'avenir de la politique environnementale européenne (11), a permis de mettre en avant deux aspects essentiels: la définition des nouvelles priorités et le renforcement des instruments disponibles pour assurer l'efficacité des mesures proposées.

3.3 Il convient notamment de ne pas réduire le débat à l'opportunité ou non de lancer un nouveau programme, mais plutôt de se concentrer sur la forme qu'il doit revêtir, ainsi que sur son but, son contenu et son calendrier. Avant toute chose, il faut s'interroger sur les mesures à prendre pour faire des prochaines actions en matière d'environnement un instrument stratégique plus visible, important et efficace, en tirant les leçons de l'expérience et en évitant les pièges qui ont nui à l'efficacité du 6e PAE.

3.4 Compte tenu de l'expérience acquise à ce jour dans d'autres contextes (par exemple le FEDER, le FSE et le FEADER), il conviendrait d'envisager la possibilité d'expérimenter, également en ce qui concerne le programme en matière d'environnement, un renforcement croissant des instruments de suivi et d'évaluation, dans leurs diverses composantes (ex ante, in itinere et ex post).

4. Observations particulières

4.1 Les stratégies thématiques

4.1.1 L'introduction des stratégies thématiques a donné lieu à une approche plus stratégique, en permettant de surmonter certaines lacunes du 5e PAE, telles que l'absence de compétence du programme dans plusieurs domaines. Cependant, le processus d'élaboration des stratégies thématiques a de fait ralenti le processus décisionnel dans son ensemble et l'adoption des mesures correspondantes.

4.1.2 Bon nombre des instruments législatifs qui accompagnent les stratégies thématiques en sont encore aux premiers stades de leur mise en œuvre. Le retard pris par leur adoption, l'absence d'objectifs concrets, la délégation aux États membres de la responsabilité non seulement de leur application, mais aussi des spécifications supplémentaires à fournir concernant la plupart des mesures prévues, et enfin les insuffisances du mécanisme de contrôle et de suivi, ont dans certains cas sérieusement compromis la possibilité d'atteindre les objectifs du programme avant son terme.

4.2 Cohérence et intégration

4.2.1 Aujourd'hui, les défis environnementaux ne peuvent à l'évidence être relevés uniquement au moyen de politiques environnementales spécifiques: c'est l'ensemble de l'économie et de la société qui doivent être mises à contribution. Une cohérence accrue est donc de mise, aussi bien entre les thématiques directement liées (comme le changement climatique, l'énergie, la protection de la santé) qu'entre les différentes politiques sectorielles (l'alimentation, les transports, le bâtiment, l'innovation). S'agissant en particulier du processus de réforme de la PAC actuellement en cours, comme l'a également souligné le CESE (12), ce principe s'est concrétisé par l'introduction de l'«écologisation» du paiement unique.

4.2.2 Il est en outre essentiel de soutenir et de développer l'intégration de la politique environnementale dans le cadre des «métastratégies» (Europe 2020), ainsi que dans celui des instruments financiers. Concernant en particulier la feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources (13), l'importance cruciale de ce programme pour une transition plus aisée vers une «économie verte» et celle de la complémentarité des deux initiatives, s'agissant notamment de la mise en œuvre des mesures, des ressources naturelles et de la gestion des écosystèmes, ont été reconnues lors d'un récent atelier organisé à Bruxelles (14).

4.3 Objectifs prioritaires

4.3.1 Les objectifs prioritaires sont à définir en se référant spécifiquement aux problématiques environnementales telles que la rareté des ressources naturelles, la pollution atmosphérique, la biodiversité et l'environnement urbain.

4.3.2 Il convient notamment de rechercher et d'encourager de nouveaux comportements dans le domaine de la consommation, du commerce et de la production. Les changements technologiques doivent en effet aller de pair avec un changement des habitudes.

4.4 De meilleurs instruments

4.4.1 Doter la politique environnementale européenne de meilleurs instruments signifie avant tout améliorer la réglementation grâce à l'adoption de mesures législatives et le choix de règles univoques et non facultatives, également en ce qui concerne les aspects économiques. Par ailleurs, comme l'a déjà soutenu le CESE dans son avis de 2001, il est essentiel d'assurer une mise en œuvre efficace de la législation existante pour éviter les distorsions du marché et préserver la compétitivité des entreprises européennes (15). S'agissant en particulier du programme d'aide en faveur des PME (ECAP - Environmental Compliance Assistance Programme (programme d'aide au respect de l'environnement)), le CESE a souligné qu'il était important que l'évaluation d'impact environnemental fasse l'objet d'une gestion intégrée et transversale de la part de l'entreprise (16).

4.4.2 En second lieu, il convient d'améliorer les instruments d'évaluation de l'état de l'environnement, ainsi que de la mise en œuvre des stratégies et de leur efficacité (17), par le biais d'études d'impact indépendantes, ouvertes et réalisées en temps opportun.

4.4.3 Enfin, il est essentiel d'améliorer la phase de mise en œuvre grâce à la mise au point de mécanismes internationaux d'assistance, de contrôle et de sanction, ce qui en d'autres termes signifie légiférer, transposer dans la réglementation, mettre en œuvre, contrôler et sanctionner (18).

4.5 Le rôle des protagonistes

4.5.1 La participation des collectivités territoriales devrait intervenir dès le stade de l'élaboration des politiques. Dans un avis récent, le Comité des régions (19) a défendu la nécessité d'une participation proactive des collectivités territoriales et a proposé le développement de méthodes innovantes de gouvernance à multiniveaux, y compris la mobilisation des plates-formes et des réseaux existants.

Bruxelles, le 18 janvier 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO C 376 du 22.12.2011, p. 97.

(2) COM(2010) 2020 final du 3.3.2010.

(3) COM(2011) 244 final du 3.5.2011.

(4) COM(2011) 363 final du 20.6.2011.

(5) COM(2011) final 112 du 8.3.2011.

(6) COM(2011) 144 final du 28.3.2011.

(7) COM(2010) 639 final.

(8) COM(2011) 109 final du 8.3.2011.

(9) COM(2005) 446 final (pollution atmosphérique); COM(2006) 372 final (utilisation durable des pesticides); COM(2005) 666 final (prévention et recyclage des déchets); COM(2005) 670 final (utilisation durable des ressources naturelles); COM(2006) 231 final (protection des sols); COM(2005) 504 final (protection et conservation du milieu marin); et COM(2005) 718 final (environnement urbain).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future (Orientations stratégiques de la politique environnementale de l'UE dans le cadre du 6e PAE et implications pour l'avenir), rapport final, IEEP, mai 2010.

(11) Toutes les contributions relatives aux manifestations et aux études préparatoires sont disponibles à l'adresse www.eapdebate.org.

(12) JO C 132 du 3.5.2011, p. 63-70.

(13) COM(2011) 571 final.

(14) Atelier d'experts: «The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?» (L'avenir de la politique environnementale européenne: quel rôle assigner à la feuille de route pour une utilisation efficace des ressources et au programme d'action pour l'environnement?), Bruxelles, 13.9.2011.

(15) JO C 221 du 7.8.2001 p. 80-85.

(16) JO C 211 du 19.8.2008, p. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy (La question de l'évaluation dans le cadre de la politique européenne de l'environnement), Bruxelles Environnement, 11.6.2010.

(18) «Better instruments for European Environmental Policy» (De meilleurs instruments pour la politique européenne de l'environnement), atelier organisé par le ministère espagnol de l'environnement, en collaboration avec Bruxelles Environnement, Madrid, 20.05.2010.

(19) Avis du Comité des régions des 5 et 6 octobre 2010.