IRLANDE

Procédure concernant les déficits excessifs et dernières recommandations en date

Le 27 avril 2009, le Conseil a constaté, conformément à l’article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne, l’existence d’un déficit excessif en Irlande, et a émis des recommandations pour que soit mis un terme à ce déficit en 2013 au plus tard. Il a également fixé la date limite du 27 octobre 2009 pour qu’une action suivie d’effets soit engagée.

Le 2 décembre 2009, le Conseil a conclu que les autorités irlandaises avaient engagé une action suivie d'effets conformément à sa recommandation du 27 avril 2009, mais que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences très défavorables pour les finances publiques s'étaient produits en Irlande. Il a donc adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité, repoussant l'échéance pour la correction du déficit excessif à 2014.

Le 13 juillet 2010, le Conseil a conclu que les autorités irlandaises avaient engagé une action suivie d'effets conformément à ses recommandations.

Le 7 décembre 2010, le Conseil a reconnu que la position budgétaire de l'Irlande s'était fortement dégradée en raison de l'incidence de la crise sur les recettes publiques et sur le secteur financier, ce qui a rendu nécessaire la mise en place de mesures de soutien de grande ampleur à ce secteur. Il a donc adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité, repoussant l'échéance pour la correction du déficit excessif à 2015. Parallèlement, les autorités irlandaises ayant demandé une assistance financière de l'Union européenne, des États membres dont la monnaie est l'euro et du Fonds monétaire international (FMI), le Conseil a accordé une assistance financière de l'Union à l'Irlande[1]. Le protocole d'accord relatif aux conditions spécifiques de politique économique de cette assistance (ci-après le «protocole d'accord») a été signé par la Commission et les autorités irlandaises le 16 décembre 2010.

Le Conseil a recommandé aux autorités irlandaises de ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d’une manière crédible et durable en prenant des mesures à moyen terme. À cet effet, elles devraient: a) mettre en œuvre des mesures limitant le déficit public à 10,6 % du PIB prévu en 2011, 8,6 % du PIB en 2012, 7,5 % en 2013, 5,1 % du PIB en 2014 et 2,9 % du PIB en 2015, la trajectoire prévisionnelle du déficit annuel n’intégrant pas les éventuels effets directs de mesures potentielles d’aide en faveur des banques dans le cadre de la stratégie du gouvernement pour le secteur financier, telle qu'exposée dans le mémorandum des politiques économiques et financières et précisée dans le protocole d’accord signé par la Commission et les autorités irlandaises. L’Irlande devrait être prête à prendre des mesures d’assainissement supplémentaires pour ramener le déficit sous les 3 % du PIB d’ici à 2015, au cas où les risques qui pèsent sur les objectifs de déficit se matérialiseraient. Elle devrait en outre parvenir à une amélioration du solde structurel d'au moins 9½ % du PIB sur la période 2011-2015[2].

De plus, les autorités irlandaises devraient saisir les opportunités qui s’offrent à elles, notamment celles découlant d’une amélioration des conditions économiques, pour accélérer la réduction du taux d’endettement brut et le rapprocher de la valeur de référence de 60 % du PIB.

Pour limiter les risques qui pèsent sur l'ajustement, l'Irlande devrait établir un conseil consultatif budgétaire chargé d’évaluer de manière indépendante la position et les prévisions budgétaires du gouvernement. Elle devrait adopter une loi de responsabilité budgétaire instaurant un cadre de dépenses à moyen terme comportant des plafonds de dépenses pluriannuels contraignants dans chaque domaine. Enfin, pour réduire les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques, les autorités irlandaises devraient engager des réformes supplémentaires du système de sécurité sociale.

Le Conseil a fixé au gouvernement irlandais la date limite du 7 juin 2011 pour engager une action suivie d’effets et préciser les mesures nécessaires pour progresser dans la correction du déficit excessif. L’évaluation de l’action engagée tiendra compte de l’évolution de la situation économique par rapport aux perspectives économiques décrites dans les prévisions de l’automne 2010 des services de la Commission.

Évaluation de l'action engagée

Le Conseil a fondé sa recommandation du 7 décembre 2010 sur des projections qui ont servi de base au programme d'assistance financière en faveur de l'Irlande. Ces projections ont complété le document de travail des services de la Commission «European Economic Forecast Autumn 2010» du 29 novembre 2010 par des mesures détaillées dans le budget 2011 adopté le 7 décembre 2010.

D'après les toutes dernières prévisions de la Commission préparées durant l'été 2011, dans le cadre du réexamen du programme d'assistance financière pour l'Irlande, les perspectives relatives à l'activité réelle en Irlande sont globalement semblables à celles anticipées au moment où le Conseil a émis sa recommandation, en décembre 2010. Le PIB réel a reculé de 0,4 % en 2010, mais devrait renouer avec un taux de croissance positif de 0,6 % du PIB en 2011 et de 1,9 % en 2012. Les prévisions concernant la composition de la croissance du PIB ont toutefois été ajustées pour tenir compte du fait que la faiblesse de la demande intérieure, plus marquée que prévu, serait compensée par une demande extérieure plus vigoureuse.

Le ratio du déficit public au PIB s'est établi à 32 % en 2010, ce qui est conforme aux projections du 7 décembre 2010. À la suite de révisions des statistiques publiques, les recettes et dépenses des administrations publiques ont été réduites d'environ 0,8 % du PIB en 2009 et leur composition pour les années 2009 et 2010 a été modifiée, sans grande incidence toutefois sur l'équilibre général. Ces modifications s'expliquent en grande partie par les révisions des comptes détaillés des autorités locales pour 2009, prises en compte dans la notification de mars 2011 au titre de la PDE, faisant apparaître des recettes et dépenses en capital moins élevées que prévu et se compensant globalement.

Le budget 2011 a introduit des mesures d'assainissement budgétaire représentant 3,8 % du PIB: des mesures structurelles relatives aux recettes et aux dépenses (respectivement de 0,9 % et 2,5 % du PIB) et des mesures ponctuelles s'élevant à 0,4 % du PIB. Le déficit public est estimé à 10,2 % du PIB – ce qui est inférieur à l'objectif de 10,6 % du PIB fixé par le Conseil[3]. La bonne surprise enregistrée fin 2010 dans le volet des recettes fiscales a été répercutée sur 2011, et les résultats du premier semestre 2011 indiquent que les recettes sont supérieures d'environ 0,4 % du PIB aux prévisions établies par les services de la Commission au moment où le Conseil a émis ses recommandations. La raison en est une élasticité de l'impôt sur le revenu et de la fiscalité indirecte un peu plus forte en dépit de conditions du marché du travail et d'une consommation privée moins favorables que prévu. Un effet de dénominateur négatif de 0,1 % du PIB, limité par rapport aux prévisions de décembre 2010, est compensé par l'effet positif du train de mesures annoncé par le nouveau gouvernement le 10 mai 2011 («Jobs Initiative»). Ces mesures sont conçues pour n'avoir aucune incidence budgétaire sur la période 2011-2014, mais elles auront pour effet de réduire le déficit de 0,1 % du PIB en 2011, en raison principalement de la taxe sur les fonds de pension (appliquée le 30 juin de chaque année de la période 2011-2014), qui compense largement le coût des réductions temporaires de certains taux de TVA dans le domaine du tourisme et des cotisations sociales sur les bas salaires. Des injections de capitaux ponctuelles dans le secteur financier pourraient avoir pour effet d'aggraver le déficit de 12 % du PIB en 2011; ces opérations ne seraient pas prises en compte pour évaluer le respect de l'objectif de déficit fixé dans la recommandation du Conseil. L'Office central de statistiques irlandais décidera de leur classification au cas par cas, après consultation d'Eurostat le cas échéant.

Pour 2012, le déficit public devrait atteindre 8,6 % du PIB – objectif inscrit dans la décision relative à la PDE. Le respect de cet objectif suppose un assainissement budgétaire de 2,6 % du PIB comprenant l'effet sur l'ensemble de l'année des mesures budgétaires de 2011 (0,7 % du PIB) et des nouvelles mesures (1,9 % du PIB) adoptées au titre du programme d'assistance financière et présentées dans la version actualisée d'avril 2011 du programme de stabilité. Par rapport aux prévisions de décembre 2010 sur lesquelles repose la recommandation du Conseil, les recettes fiscales ont été meilleures qu'escompté en 2011 et dépasseront aussi les prévisions en 2012. Après avoir eu un effet positif en 2011, la «Jobs Initiative» aura un effet net négatif sur les recettes en 2012: elle creusera le déficit de 0,3 % du PIB par rapport à l'année précédente. Les dépenses d'intérêt plus élevées liées au financement du programme d'assistance s'élèvent à 0,1 % du PIB, dans l'hypothèse où seraient maintenus les taux d'intérêt moyens appliqués jusqu'ici dans le cadre du programme.

Le programme de stabilité des autorités vise une réduction progressive du déficit, qui serait ramené sous les 3 % du PIB d’ici à 2015 (délai fixé par le Conseil). Pour atteindre ces objectifs, des mesures générales d'assainissement ont déjà été définies par le gouvernement précédent dans le plan de redressement national de novembre 2010 et inscrites dans le protocole d'accord relatif aux conditions spécifiques de politique économique. Le gouvernement actuel a indiqué que la composition détaillée de l'ajustement serait modifiée sur la base des résultats de l'examen global des dépenses actuellement en cours. Conformément aux conditions du programme d'assistance financière, un plan budgétaire à moyen terme (2012-2015), définissant des mesures générales en matière de recettes et de dépenses pour chaque année et respectant les objectifs fixés par le Conseil, sera présenté au parlement d'ici à fin octobre 2011 dans les perspectives prébudgétaires du gouvernement. D'autres précisions seront fournies dans le budget 2012, au début de décembre 2011.

Le ratio de la dette brute au PIB devrait atteindre son niveau le plus haut (un peu moins de 120 %) en 2013 et diminuer par la suite pour s'établir à un niveau légèrement inférieur aux projections sur lesquelles repose la recommandation du Conseil, étant donné que, suite aux tests de résistance de mars 2011, le coût des recapitalisations bancaires sera moins important que prévu. La dynamique de la dette est influencée par plusieurs opérations hors budget, notamment l'injection de capitaux dans les banques en 2011 (qui s'est traduite par un accroissement net de la dette d'environ 6 points de pourcentage du PIB), par l'hypothèse d'un maintien d'importantes réserves de liquidités, et par des écarts entre intérêts courus et intérêts versés[4].

En ce qui concerne la recommandation du Conseil de limiter les risques qui pèsent sur l'ajustement, les autorités irlandaises ont créé un conseil consultatif budgétaire, composé de cinq membres, et présenteront un projet de loi en matière de responsabilité budgétaire d'ici à la fin 2011. Cette loi donnera un mandat légal clair au conseil consultatif budgétaire et instaurera des règles budgétaires visant à préserver la discipline budgétaire sur toute la durée du cycle, et servira de base à l'évaluation du caractère approprié des objectifs officiels et des résultats.

En ce qui concerne la recommandation du Conseil de réduire les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques, une loi repoussant l'âge de départ à la retraite à 66 ans en 2014, 67 ans en 2021 et 68 ans en 2028, a été adoptée en juin 2011. De plus, un ensemble de réformes concernant le régime de retraite des nouveaux fonctionnaires devrait être soumis à l'approbation du parlement d'ici à fin septembre 2011. Il s’agira notamment de revoir la retraite anticipée de certaines catégories de fonctionnaires et l’indexation des retraites sur les prix à la consommation. Les retraites seront fondées sur le salaire moyen de l’ensemble de la carrière. L’âge de départ en retraite des nouveaux fonctionnaires sera également aligné sur l’âge légal de la retraite.

Conclusions

Sur la base des informations disponibles, il apparaît que l’Irlande a pris des mesures lui assurant des progrès adéquats vers la correction de son déficit excessif, dans les délais fixés par le Conseil. En particulier, le déficit public devrait être inférieur à l'objectif de 10,6 % du PIB en 2011, conformément à la recommandation du Conseil. Pour ce qui concerne l'après-2011, les autorités présenteront un plan budgétaire à moyen terme pour la période 2012-2015, comme suite aux résultats de l'examen global des dépenses actuellement en cours. Ce plan exposera les mesures générales en matière de dépenses et de recettes pour chaque année et servira de base à une trajectoire du déficit budgétaire conforme aux recommandations du Conseil. Afin de renforcer la crédibilité des objectifs budgétaires à moyen terme, il importera de définir des mesures spécifiques. La mise en œuvre de ces mesures et la correction du déficit excessif devraient permettre au taux d'endettement de se rapprocher de la valeur de référence de 60 % du PIB.

Au vu de l’évaluation qui précède, la Commission considère qu’aucune mesure supplémentaire ne s’impose pour le moment aux fins de la procédure concernant le déficit excessif en Irlande. Elle continuera à suivre de près l'évolution budgétaire en Irlande, à un rythme trimestriel, conformément au traité et au pacte de stabilité et de croissance, et aux conditions définies dans le programme d'assistance financière en faveur de l'Irlande.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

[1] JO L 30 du 4.2.2011, p. 34.

[2] La trajectoire de déficit devrait aussi être compatible avec la conclusion préliminaire d’Eurostat sur le traitement comptable selon le SEC 95 de la date d’enregistrement des paiements d’intérêts sur les billets à ordre payables à Anglo Irish Bank (Preliminary view on the ESA95 accounting treatment of time of recording of interest payments on promissory notes payable to Anglo Irish Bank), de sorte qu’une révision de cette conclusion entraînerait une révision de la trajectoire de déficit. Voir: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] Les prévisions budgétaires figurant dans le présent document ne tiennent pas compte des économies qui pourraient résulter des modifications apportées aux modalités de l'assistance financière de l'Union à l'Irlande annoncées à l'issue de la réunion des chefs d'État ou de gouvernement de la zone euro et des institutions de l'Union européenne le 21 juillet 2011 (voirhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/123978.pdf).

[4] L'Irlande financera une partie du coût unique des recapitalisations bancaires, qui représente au total 12 % du PIB en 2011, par des ressources existantes, ce qui explique l'augmentation moins forte de la dette publique brute.