Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE» () (97/C 355/01)

Le 10 juin 1997, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 juillet 1997 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Au cours de sa 348e session plénière des 1er et 2 octobre 1997 (séance du 1er octobre 1997), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité avec 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive à l'examen a pour objectif de contribuer à l'amélioration de l'environnement dans la Communauté, en réduisant les émissions de SO2, qui agissent en tant que précurseur des pluies acides, et qui ont une incidence sur la qualité de l'air dans de nombreuses régions de l'Union européenne.

1.2. La base juridique finalement retenue pour cette directive est l'article 130 S, bien que soient également cités dans les considérants les articles 130 T (maintien de mesures de protection renforcées dans certains États membres) et 129 A (protection de la santé).

1.3. Avant la proposition à l'examen, l'Union européenne avait déjà pris certaines initiatives en la matière, à savoir la directive 93/12/CEE () concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides, la directive 88/609/CEE () relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion, et signé le deuxième protocole à la convention CEE-ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance CPATLD, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre. Ces initiatives ont entraîné des engagements à long terme de la part des États membres et de leurs industries, qu'il s'agit à présent d'intégrer et de compléter grâce à la proposition de directive actuelle.

1.4. En vue de réaliser ces objectifs, la proposition de directive suggère une réduction substantielle de la teneur en soufre des combustibles, avec une période transitoire d'application qui prendra fin le 1er janvier 1999 pour le gazole et le 1er janvier 2000 pour le fioul. Cette réduction de la teneur en soufre, selon les études qui ont été réalisées en vue de la préparation de la directive, ne sera pas homogène pour tous les pays, et sera plus onéreuse pour certains États membres, notamment ceux du sud de l'Union européenne.

1.5. Selon les données statistiques disponibles, les émissions totales de SO2 de l'UE-15 s'élevaient en 1993 à 15,35 millions de tonnes par an, dont environ 34,7 % provenaient du pétrole, 63 % du charbon et 2,5 % d'autres combustibles.

1.6. Selon les chiffres présentés dans le rapport de Dobris (), les concentrations urbaines de SO2 (liées à la teneur en soufre des gazoles utilisés pour les véhicules et le chauffage) sont plus élevées en Espagne et au Portugal, tandis que les dépassements des niveaux de «charge critique» (liée aux pluies acides provoquées pour la plupart par les émissions provenant des installations industrielles et de production d'électricité utilisant le charbon ou le fioul lourd) sont enregistrés dans des pays tels que l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique et le Royaume-Uni.

1.7. Selon les données fournies par la Commission européenne, le passage du scénario de référence à celui d'une réduction de 50 % pris pour base de l'élaboration de la proposition de directive à l'examen coûterait 759 millions d'ECU pour le fioul lourd, ce qui permettrait de passer de 2,12 millions de Tm de SO2 d'émissions à 0,988 million, soit une réduction de 53,4 %. Concernant l'ensemble des sources d'énergie, pétrole inclus, le coût estimé est de 2 940 millions d'ECU, ce qui permettrait de réduire les émissions de 5,60 à 2,70 millions de Tm, soit une réduction de 51,8 %.

1.8. Il reste à examiner la capacité des raffineries européennes à produire la variété de produits existants, sur la base de caractéristiques techniques différentes d'un pays à l'autre (comme le soufre, la viscosité, la densité ou le point de congélation), en évaluant si de telles différences ont constitué une entrave importante au marché unique pour ces produits.

1.9. L'expérience passée laisse supposer que les raffineries européennes disposent d'un degré élevé de flexibilité qui leur permet de s'adapter à ces différences de caractéristiques entre pays, comme le démontre l'importance du volume d'échanges intracommunautaires de ces produits, et que, par conséquent, ces différences ne constituent pas un obstacle potentiel au marché intérieur.

2. Observations générales

2.1. Le Comité approuve () la base juridique retenue, à savoir l'article 130 S, étant donné qu'elle permet de concilier, dans les limites établies dans la directive, l'objectif de protection de l'environnement, d'une part, et l'état de la qualité de l'air dans les diverses régions de l'Union européenne et le contrôle de la pollution transfrontière par le SO2, d'autre part. Le Comité considère en outre que la directive à l'examen constitue un bon point de départ vers l'établissement de niveaux de protection plus élevés à l'avenir, notamment à la lumière des possibilités ouvertes par l'article 130 T.

2.2. Le Comité souhaite attirer l'attention sur les implications possibles de la directive sur le libre choix par les États membres d'un système déterminé en matière de sources d'énergie. Dans ce cas, le troisième tiret du deuxième paragraphe de l'article 130 S exigerait que la directive soit approuvée à l'unanimité. Le Comité ne partage pas ce point de vue et estime opportun qu'il soit mentionné expressément dans les considérants de la proposition de directive que cette dernière n'implique pas de limitations significatives au libre choix, de la part des États membres, d'un système énergétique déterminé, et que par conséquent, il n'est pas nécessaire qu'elle soit approuvée à l'unanimité.

2.3. Le Comité approuve expressément tant les exemptions accordées à l'Autriche et à la Finlande leur permettant de conserver des niveaux plus stricts pour la commercialisation de ces combustibles, conformément aux dispositions de l'article 130 T du Traité, que celles concédées en ce qui concerne le gazole à usage maritime à la Grèce, et à l'Espagne pour les îles Canaries. Seulement dans ce dernier cas, il souhaite indiquer à la Commission l'opportunité de permettre une exemption similaire, si elle est demandée, pour d'autres régions ultrapériphériques ou des départements et territoires d'outre-mer.

2.4. La Commission européenne, dans le cadre de sa stratégie de lutte contre l'acidification, a prévu diverses actions, notamment la révision prochaine de la directive 88/609/CEE sur les grandes installations de combustion. Précisément du fait du caractère global de cette stratégie, le Comité n'approuve pas l'ordre de présentation retenu par la Commission, qui a proposé la directive à l'examen avant la révision de la directive 88/609/CEE.

2.5. Cette affirmation se fonde sur le fait que les plafonds d'émissions individuels ainsi fixés pour les produits pétroliers vont modifier indirectement les critères de réduction des émissions de SO2 pour les grandes installations «existantes» telles que définies à l'article 2(10) de la directive 88/609/CEE (celles qui sont entrées en activité avant 1987). Les critères de réduction établis dans cette directive pour les installations qu'elle définit comme «existantes» sont basés sur un pourcentage national de réduction pour chaque État membre et non sur des plafonds individuels pour chaque installation de combustion. Il semblerait donc plus logique que lesdites installations «existantes» restent expressément exclues du champ d'application de la proposition à l'examen, étant donné qu'elles sont réglementées par la directive 88/609/CEE, qui sera révisée prochainement, comme indiqué au paragraphe 2.4.

2.6. Par ailleurs, au vu des pourcentages de la contribution aux émissions de SO2 des combustibles solides, il semblerait urgent en matière de protection de l'environnement de réglementer l'utilisation des combustibles solides tant dans les grandes installations de combustion que dans les petites installations, le chauffage domestique et d'autres applications. Le Comité demande donc à la Commission de présenter une directive dans ce sens.

2.7. Pour toutes ces raisons, le Comité considère que la proposition actuelle, ainsi que la révision de la directive 88/609/CEE concernant les grandes installations de combustion, et qu'une éventuelle directive sur l'utilisation des combustibles solides dans les installations non couvertes par la directive 88/609/CEE devraient être présentées au Conseil, et approuvées et mises en oeuvre en même temps.

2.8. En dernier lieu, il semble opportun d'assouplir l'usage par les raffineries des diverses fractions résiduelles lourdes en vue de produire de la chaleur, qui autrement ne trouveraient pas de débouché sur le marché. À cet égard, et dès lors que la combustion du mélange produit un niveau d'émissions de SO2 conforme à la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (), à la directive 88/609/CEE, déjà mentionnée, et aux plafonds d'émission qui auront été fixés par les autorités compétentes, il semblerait opportun que les raffineries puissent utiliser sans restriction tout type de sous-produits, indépendamment de la teneur en soufre de chacun.

2.9. Le Comité souhaite soutenir la proposition de décision du Conseil concernant la conclusion par la Communauté européenne du protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre.

3. Observations particulières

3.1. Ajouter un nouveau considérant formulé comme suit:

«considérant que la présente proposition ne va pas entraver de manière significative le libre choix par les États membres des sources de production d'énergie».

3.2. Article premier

Sur base de l'explication présentée au paragraphe 2.8, ajouter un nouveau point d) au deuxième paragraphe :

«destinés à être utilisés par l'industrie du raffinage pour produire de la chaleur».

3.3. Article 3

Rédiger le premier alinéa du troisième paragraphe comme suit:

«3. Les paragraphes 1 et 2 ne s'appliquent pas aux fiouls lourds utilisés dans les grandes installations de combustion d'une puissance thermique nominale supérieure ou égale à 50 MW telles que définies comme "existantes" à l'article 2(10) de la directive 88/609/CEE.»

3.4. Article 7

Dans le texte espagnol, remplacer au premier paragraphe «comercializados en su territorio» («commercialisés sur leur territoire») par «utilizados en su territorio» («utilisés sur leur territoire»).

Bruxelles, le 1er octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 190 du 21. 6. 1997, p. 9.

() JO L 74 du 27. 3.1993 - Avis CES JO C 14 du 20. 1. 1992.

() JO L 336 du 7. 12. 1988 - Avis CES JO C 25 du 28. 1. 1985.

() L'État de l'environnement en Europe en 1994, publié par l'Agence européenne pour l'environnement.

() Sous réserve de l'approbation de l'Assemblée.

() JO L 257 du 10. 10. 1996 - Avis CES JO C 195 du 18. 7. 1994.