Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 76/308/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ainsi que de prélèvements agricoles et de droits de douane, et relative à la taxe sur la valeur ajoutée et à certains droits d'accise» () (1999/C 101/08)

Le 28 juillet 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 100 A du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 décembre 1998 (rapporteur: M. Bento Gonçalves).

Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté par 119 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Champ d'application de la proposition

La communication et la proposition de directive à l'examen visent essentiellement à modifier, entre autres, les directives du Conseil 76/308/CEE et 79/1071/CEE relatives au sujet en épigraphe, en vue d'améliorer les procédures relatives à l'assistance mutuelle, entre les États membres, en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations relevant du système de financement du FEOGA, ainsi que des opérations suivantes:

- prélèvements agricoles et droits de douane;

- taxe sur la valeur ajoutée (TVA);

- droits à l'importation et à l'exportation;

- certains droits d'accise;

- impôts sur la fortune et le revenu;

- frais et intérêts relatifs au recouvrement de ces crédits.

1.2. Objectif et base juridique

La Commission motive sa proposition en arguant de son importance pour assurer le fonctionnement normal du marché intérieur prévu à l'article 7 A du Traité et faire face à la menace que le non-respect des obligations fiscales et l'aggravation constante de la fraude font peser sur les intérêts financiers de la Communauté et des États membres. La base juridique de la proposition est l'article 100 A du Traité.

2. Contenu essentiel de la communication et de la proposition de directive

2.1. La Commission expose les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des procédures d'assistance mutuelle entre les États membres en matière de recouvrement de créances. Elle énumère certaines de ces difficultés, parmi lesquelles:

- la difficulté de retrouver les débiteurs dans la Communauté;

- l'existence de différences notables d'un État membre à un autre en ce qui concerne les pouvoirs en matière de recouvrement;

- l'absence d'égalité juridique pour les créances des autres États membres;

- la lenteur, la complexité et le caractère bureaucratique des accords d'assistance mutuelle;

- l'absence de priorité administrative pour les créances des autres États membres.

2.1.1. Ces procédures ont été mises au point en vue de l'application des prélèvements agricoles et des droits de douane en tant que recettes communautaires dont la dimension était limitée. Les problèmes ont commencé à apparaître lorsqu'ont été inclus dans ces procédures des impôts essentiellement nationaux comme la TVA et certains droits d'accise.

2.2. Ces procédures, lancées en 1976, ont subi quatre modifications. L'une d'elles, présentée en 1990, n'a toutefois jamais été adoptée et est remplacée par la proposition à l'examen.

2.3. Une fois encore, la proposition à l'examen vise à trouver des solutions ponctuelles pour la concrétisation des objectifs de la Commission et du Conseil, dans un souci d'amélioration de l'efficacité des recouvrements.

3. Observations générales

3.1. La Commission motive sa proposition en s'appuyant sur des données obtenues au moyen d'une analyse détaillée de l'évolution des problèmes depuis les années 70. Des indications de plus en plus nombreuses donnent à penser que les fraudeurs exploitent de mieux en mieux les lacunes du système grâce à une amélioration des techniques qu'ils utilisent, ce qui entraîne une augmentation constante du volume des fraudes. Il est également reconnu que les montants recouvrés auprès des fraudeurs ne dépassent pas 3 à 5 % des créances.

3.1.1. Par ailleurs, l'absence de coopération efficace entre les administrations de chaque État membre en matière d'assistance mutuelle entraîne la prescription de nombreuses créances, et l'irrécouvrabilité d'autres, en l'absence d'avoirs des entreprises débitrices, facteur qui est aggravé par la grande volatilité temporelle de celles-ci. Tout cela engendre une baisse des recettes fiscales qui rend le système actuel non viable, du fait de l'absence de justice fiscale, des distorsions de concurrence et de l'iniquité entre les États membres et entre les entreprises que ces éléments suscitent.

3.1.1.1. La proposition à l'examen envisage également que les créances trop anciennes soient exclues de son champ d'application.

Bien qu'il comprenne les motivations de la Commission, le Comité considère que cette hypothèse est inacceptable du point de vue de la justice fiscale, car elle récompenserait les fraudeurs et punirait ceux qui se conforment aux règles. De même, certains États membres de l'Union seraient punis en termes de recettes fiscales, au bénéfice d'autres États membres.

3.1.1.2. Il faut que les gouvernements des États membres fassent preuve de plus de détermination pour accroître l'efficacité du recouvrement des créances et lutter ainsi contre la fraude.

3.2. La Commission précise par ailleurs que le principal sujet de préoccupation actuel est le recouvrement de la TVA et des impôts directs, compte tenu de l'importance des montants concernés.

3.3. Mesures visant à améliorer le système

3.3.1. Certaines actions stratégiques visant à améliorer l'efficacité du système sont présentées:

- stratégie intégrée pour un meilleur fonctionnement des accords de recouvrement et actions à mener en ce qui concerne l'actualisation et l'application du cadre juridique;

- la mise en oeuvre de mesures administratives dans le contexte du programme Fiscalis, surtout en ce qui concerne la TVA et certains droits d'accise;

- la formation professionnelle continue des agents des administrations pourra contribuer à améliorer la situation actuelle. Toutefois on peut légitimement avoir des doutes quant à son efficacité, vu l'évolution négative de ce dossier. On peut d'ailleurs se demander si la question ne se pose pas aujourd'hui en termes de décisions de caractère politique qu'il conviendrait de prendre au plus haut niveau?!...

3.4. Retards dans la mise en oeuvre du régime définitif de la TVA:

- Une autre question qui se pose légitimement est celle des raisons qui sont à l'origine de l'absence de mise en oeuvre du régime qui aurait dû remplacer en 1996 le «régime transitoire de la TVA» créé en 1993;

- le régime définitif, qui devait entrer en vigueur en 1996, reposait sur le principe de «l'imposition dans le pays d'origine», qui est susceptible d'être une réponse plus adéquate pour faire face à la situation actuelle.

4. Observations particulières

4.1. Article premier

Les 25 articles de la proposition antérieure ont été réduits au nombre de quatre.

Relevons les modifications suivantes:

4.1.1. Le titre de la directive est remplacé par le texte suivant: «Directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances».

4.1.2. En ce qui concerne le fond de la proposition, les éléments suivants peuvent être mis en exergue:

4.1.2.1. «Droits à l'importation»: notion plus large qui recouvre les droits de douane de pays tiers, les prélèvements agricoles et autres impositions à l'importation fixés dans le cadre de la politique agricole commune ou celui des régimes spécifiques applicables à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles (premier tiret de l'article 1er, paragraphe 3 de la proposition).

4.1.2.2. Idem pour les «droits à l'exportation» (deuxième tiret de l'article 1er, paragraphe 3 de la proposition).

4.1.2.3. «Impôts sur le revenu et sur la fortune» (troisième tiret de l'article 1er, paragraphe 3 de la proposition).

4.1.3. Au paragraphe 4, point a), la proposition de modification de la directive 76/608/CEE précise et élargit la sphère des informations qui permettront l'identification par les États membres requérants des entités débitrices (modifications apportées à l'article 4, paragraphe 2 de la directive 76/308/CEE).

4.1.4. Le paragraphe 4, point b) supprime le point b) du paragraphe 3, article 4 de la directive 76/308/CEE. En conséquence, les États membres auxquels elles sont requises n'ont plus la possibilité de ne pas fournir au requérant des informations sur l'entité débitrice lorsqu'elles révèlent un secret industriel, commercial ou professionnel (modifications apportées à l'article 4, paragraphe 3 de la directive 76/308/CEE).

De l'avis du Comité, cette modification ne contribue pas à améliorer la lutte contre la fraude. Il convient plutôt de trouver un cadre juridique qui permette de contourner les obstacles de manière à ce que l'information requise soit fournie obligatoirement lorsqu'elle est nécessaire pour lutter contre la fraude.

4.1.5. Le Comité souscrit au principe de la modification prévue au paragraphe 6 de l'article premier de la proposition de directive, quoique la date de réception de la demande du requérant par l'autorité requise doive être respectée, de sorte que celle-ci ne puisse entraver l'exercice des procédures de recouvrement forcé.

4.1.6. Le Comité souscrit à la suppression de l'article 14 évoquée au paragraphe 12 de la proposition de directive, en vue d'améliorer les procédures d'assistance mutuelle pour le recouvrement des créances.

4.1.7. Les propositions relatives aux articles 22 et 25 (paragraphes 15 et 16 de la proposition) visent à améliorer les procédures d'assistance mutuelle entre les États membres, ainsi que l'information sur l'évolution des procédures, en habilitant la Commission à fournir au Parlement européen et au Conseil des informations sur les résultats obtenus.

4.2. Articles 2 et 3

Ces articles visent les dispositions législatives, réglementaires et administratives que les États membres devront adopter pour mettre en oeuvre la directive proposée, ainsi que la date d'entrée en vigueur de celle-ci, et n'appellent aucune observation de la part du Comité.

5. Conclusions

5.1. Le Comité souscrit au contenu de la proposition, conforme aux orientations qu'il a préconisées dans ses avis sur la fiscalité générale de l'Union européenne, avis dans lesquels la plupart des problèmes apparus dans le domaine de la fiscalité et dans celui des fraudes détectées mais non sanctionnées avaient été prévus avec justesse ().

5.1.1. Toutes les mesures parcellaires et transitoires prises dans le domaine de la fiscalité ont entraîné une augmentation des fraudes, ont créé de graves distorsions de concurrence et ont préservé un système dans lequel certains États membres sont avantagés et d'autres pénalisés.

5.1.2. Cette évolution est contraire aux orientations et aux engagements arrêtés lors de la création du marché intérieur, lorsque fut institué un régime transitoire qui aurait dû rester en vigueur jusqu'en 1996. Des orientations ont été établies pour préparer l'environnement fiscal de l'UE, de manière à ce que tous les agents économiques et les États membres puissent exercer leurs activités sans contraintes bureaucratiques et dans un cadre de transparence et d'équité fiscale.

5.1.3. Le Comité n'est pas convaincu que les propositions de la Commission soient suffisantes pour permettre le recouvrement de créances dont le paiement a été évité frauduleusement. En effet, le Comité estime que le noeud du problème se situe au niveau des États membres, vu que toutes les mesures visant à lutter contre les effets des fraudes sont vouées à l'échec tant que ces États continueront à donner la priorité au recouvrement des créances nationales. Le fait est que l'Union européenne se prépare à entrer dans le XXIe siècle avec un système fiscal qui ne serait même pas approprié pour le XIXe siècle!...

5.2. Comme cela est mentionné dans le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1997 ():

- «La lutte contre la fraude dénote en règle générale dans les États membres une absence de stratégie intégrée, ...»;

- «Les instruments de coopération entre États membres ne sont pas pleinement utilisés»;

- «La lenteur des procédures, voire la méconnaissance des instruments existants, notamment au niveau des administrations locales, expliquent souvent cette sous-utilisation»;

- «En l'absence d'alternative viable, l'actuel système "transitoire" durera encore plusieurs années».

Dans ces circonstances, le Comité considère que le problème de la fraude ne pourra être résolu qu'au moyen de décisions politiques prises au plus haut niveau.

5.3. Parmi les observations formulées précédemment, relevons en particulier:

- la constatation par la Cour des comptes de l'incapacité des administrations nationales à lutter avec succès contre la fraude et sa croissance continue;

- l'affirmation par la même instance de la prolongation du système fiscal transitoire;

- la prise de conscience croissante par les citoyens européens de l'incapacité politique de leur gouvernement et des instances communautaires de faire face conjointement au problème;

- le marché intérieur et l'Union monétaire, déjà institués, ne seront efficaces qu'avec l'institution du pilier de la fiscalité;

- les gouvernements des États membres doivent adopter des prises de position fermes en vue d'éliminer les problèmes sociaux, économiques et politiques engendrés par cette situation et, partant, de créer les conditions permettant aux citoyens et aux agents économiques de l'espace européen de bénéficier de cet espace dans des conditions de transparence et d'équité.

Bruxelles, le 27 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 269 du 28.8.1998, p. 16.

() JO C 237 du 12.9.1988; JO C 82 du 19.2.1996 - JO C 204 du 15.7.1996 et JO C 296 du 29.9.1997.

() JO C 349 du 17.11.1998.