TREIZIÈME RAPPORT ANNUEL sur le contrôle de l'application du droit communautaire - 1995 - (96/C 303/01) COM(96) 600 final

TABLE DES MATIÈRES

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AVANT-PROPOS .......... 8

ESPACE SANS FRONTIÈRES

1. Introduction .......... 16

2. Situation dans les différents secteurs .......... 17

2.1. Élimination des frontières physiques .......... 17

2.1.1. Affaires douanières .......... 17

2.1.1.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables

dans le domaine des affaires douanières .......... 17

2.1.2. Libre circulation des produits agricoles .......... 17

2.2. Elimination des frontières techniques .......... 18

2.2.1. Libre circulation des marchandises .......... 18

2.2.1.1. Les articles 30 et suivants du traité .......... 18

2.2.1.2. Les règles de prévention prévues par la directive 83/189/CEE .......... 21

2.2.2. Bilan en matière d'état d'application des directives par secteur dans le cadre de la libre

circulation des marchandises .......... 21

2.2.2.1. Denrées alimentaires .......... 21

2.2.2.2. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans

le domaine des denrées alimentaires .......... 22

2.2.2.3. Produits pharmaceutiques .......... 22

2.2.2.4. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans

le domaine des produits pharmaceutiques .......... 22

2.2.2.5. Produits chimiques .......... 22

2.2.2.6. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans

le domaine des produits chimiques .......... 23

2.2.2.7. Véhicules à moteur, tracteurs, motocycles .......... 23

2.2.2.8. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans

le domaine des véhicules à moteur, des tracteurs et des motocycles .......... 23

2.2.2.9. Produits de construction .......... 24

2.2.2.10. Biens d'équipement (mécanique, équipements de protection individuelle, préemballages,

métrologie, électrotechnique et appareils médicaux) .......... 24

2.2.2.11. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables

dans le domaine des biens d'équipement (mécanique, équipements de protection individuelle,

préemballages, métrologie, électrotechnique et appareils médicaux) .......... 24

2.2.3. Libre circulation des personnes, droit d'établissement et droit de vote .......... 24

2.2.3.1. Interdiction des discriminations .......... 24

2.2.3.2. Entrée et séjour .......... 25

2.2.3.3. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine

du droit de séjour .......... 25

2.2.3.4. Droit de vote et d'éligibilité .......... 26

2.2.3.5. Droits syndicaux .......... 26

2.2.3.6. Accès aux emplois dans la fonction publique .......... 26

2.2.3.7. Sécurité sociale des travailleurs migrants .......... 26

2.2.3.8. Reconnaissance des diplômes .......... 26

2.2.3.9. État des communications des mesures d'exécution dans le domaine de la reconnaissance des

diplômes .......... 28

2.2.3.10. Agents commerciaux indépendants .......... 28

2.2.4. Libre prestation des services .......... 28

2.2.4.1. Audiovisuel .......... 28

2.2.4.2. Télécommunications .......... 28

2.2.4.3. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans

le domaine des télécommunications .......... 29

2.2.4.4. Services financiers .......... 29

2.2.4.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine

des services financiers .......... 31

2.2.5. Libre circulation des capitaux .......... 31

2.2.6. Droit des sociétés .......... 32

2.2.6.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine

du droit des sociétés .......... 33

2.2.7. Propriété intellectuelle et industrielle .......... 33

2.2.7.1. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans

le domaine de la propriété intellectuelle et industrielle .......... 34

2.2.8. Marchés publics .......... 34

2.2.8.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine

des marchés publics .......... 36

2.3. Élimination des frontières fiscales .......... 36

2.3.1. Fiscalité directe .......... 36

2.3.1.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine

de la fiscalité directe .......... 37

2.3.2. Fiscalité indirecte .......... 37

2.3.2.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine

de la fiscalité indirecte .......... 38

PROTECTION DES CONSOMMATEURS ET SÉCURITÉ DES PRODUITS

1. Introduction .......... 39

2. Situation dans les différents secteurs .......... 39

2.1. Produits cosmétiques .......... 39

2.2. Produits textiles .......... 39

2.3. Sécurité et santé .......... 39

2.4. Protection des intérêts économiques .......... 39

2.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine de

la politique des consommateurs et de la sécurité des produits .......... 40

CONCURRENCE

1. Introduction .......... 40

2. Situation dans les différents secteurs .......... 40

2.1. Entreprises publiques .......... 40

2.2. Monopoles .......... 41

2.3. État des communications des mesures nationales d'exécution dans le domaine de la politique de

la concurrence .......... 41

EMPLOI ET POLITIQUE SOCIALE

1. Introduction .......... 42

2. Situation dans les différents secteurs .......... 42

2.1. Égalité de traitement entre hommes et femmes .......... 42

2.2. Conditions de travail .......... 43

2.3. Santé et sécurité sur le lieu de travail .......... 43

2.4. Santé publique .......... 43

2.5. État des communications des mesures nationales d'exécution dans le domaine de l'emploi et de

la politique sociale .......... 43

AGRICULTURE

1. Introduction .......... 43

2. Situation dans les différents secteurs .......... 43

2.1. Marchés .......... 43

2.2. Harmonisation .......... 44

2.3. État des communications des mesures nationales d'exécution dans le domaine de l'agriculture

.......... 46

PÊCHE

1. Introduction .......... 46

2. Situation dans les différents secteurs .......... 47

2.1. Marchés .......... 47

2.2. Ressources .......... 47

2.3. Comptabilité avec le droit communautaire des législations nationales en matière d'octroi de

pavillon .......... 47

ENVIRONNEMENT

1. Introduction .......... 48

1.1. Situation générale .......... 48

1.2. Communication des mesures nationales d'exécution .......... 48

1.3. Conformité des mesures nationales d'exécution .......... 48

1.4. Correcte application des directives .......... 49

1.5. Liberté d'accès à l'information .......... 49

1.6. Évaluation de l'impact environnemental .......... 50

1.7. Actions à entreprendre .......... 51

2. Situation dans les différents secteurs .......... 51

2.1. Air .......... 51

2.2. Chimie .......... 52

2.3. Eau .......... 52

2.4. Bruit .......... 53

2.5. Déchets .......... 53

2.6. Nature .......... 54

2.7. Radioprotection .......... 54

2.8. État des communications des mesures nationales d'exécution dans le domaine de l'environnement

.......... 55

TRANSPORTS

1. Introduction .......... 56

2. Situation dans les différents secteurs .......... 56

2.1. Transports par route .......... 56

2.2. Transports combinés .......... 56

2.3. Transports par voie navigable .......... 57

2.4. Transports par chemin de fer .......... 57

2.5. Transports maritimes .......... 57

2.6. Transports aériens .......... 57

2.7. Heure d'été .......... 58

2.8. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des

transports .......... 58

ÉNERGIE

1. Introduction .......... 58

2. Situation dans les différents secteurs .......... 59

2.1. Transparence des prix .......... 59

2.2. Marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel .......... 59

2.3. Efficacité énergétique .......... 59

2.4. Hydrocarbure .......... 59

2.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le

domaine de l'énergie .......... 59

PERSONNEL DES COMMUNAUTÉS .......... 60

QUESTIONS STATISTIQUES .......... 60

ANNEXES

Annexe I: Infractions présumées de 1991 à 1995 .......... 61

Annexe II: Infractions constatées de 1991 à 1995 .......... 68

Annexe III: Infractions aux traités, règlements et décisions .......... 76

Annexe IV: État d'application des directives .......... 89

Annexe V: Arrêts de la Cour de justice non exécutés .......... 174

Annexe VI: Application du droit communautaire par les juridictions nationales .......... 178

AVANT PROPOS

Le rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire est élaboré chaque année par la Commission européenne suite aux demandes successives du Parlement européen (résolution du 9 février 1983) et des États membres (déclaration n° 19, point 2, annexée au traité signé à Maastricht le 7 février 1992). Ce rapport répond également aux demandes exprimées au sein du Conseil européen ou du Conseil pour des secteurs spécifiques.

L'Union européenne ne serait pas une authentique Union de droit, fondée sur le droit et construite par le droit, si le respect et l'application effective de ce droit par - et dans - les États membres ne faisaient pas l'objet d'un contrôle permanent. Cette mission de contrôle a été confiée à la Commission par l'article 155 du traité (1).

Traditionnellement, le rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire a pour point central l'analyse des procédures d'infraction traitées par la Commission, sur le fondement de l'article 169 du traité, pendant l'année écoulée.

Tel est bien l'objet du présent rapport, qui reflète la situation au 31 décembre 1995.

Il est toutefois capital de rappeler, en commençant, que la mission de contrôle de l'application du droit communautaire que l'article 155 traité confère à la Commission «gardienne du traité» ne se résume pas aux procédures d'infraction. Quand elle exerce des recours contentieux contre d'autres institutions (articles 173 et 175), quand elle contrôle la légalité des aides accordées par les États (article 93), quand elle lutte contre les fraudes au budget communautaire, quand elle veille au respect des principes d'interdiction des ententes et d'abus de position dominante posés par les articles 85 et 86 du traité, la Commission remplit aussi sa mission de contrôle de l'application du droit communautaire. Ces activités font l'objet de rapports distincts.

On ne soulignera jamais assez l'originalité des procédures d'infraction fondées sur l'article 169 du traité.

Cette procédure - que seule la Commission peut déclencher - est destinée à règler un litige entre la Communauté et un État membre et les particuliers ne peuvent y être parties. Procédure qualifiée d'«objective», elle a pour fonction d'amener un État membre à revenir à une situation conforme au droit communautaire. Elle n'a pas pour objectif premier d'assurer la protection juridique du particulier qui se prévaut du droit communautaire. Celui-ci dispose de voies de droit devant les administrations nationales et devant les juridictions nationales qualifiées de «juridictions communautaires de droit commun» qui peuvent aller aujourd'hui jusqu'à la mise en cause par un particulier de la responsabilité pécuniaire d'un État membre pour violation du droit communautaire (2). La plainte adressée à la Commission est toutefois un outil irremplaçable, non seulement pour la Commission mais aussi pour le citoyen communautaire. Ceci est particulièrement évident lorsque le citoyen ne parvient pas à faire respecter au niveau national les droits qu'il tient du droit communautaire.

Même s'il n'en a pas la maîtrise, le citoyen communautaire joue un rôle clé dans les procédures d'infraction. Les plaintes adressées à la Commission sont une source privilégiée d'informations pour engager ce type de procédure, par exemple lorsqu'elles font état d'une pratique administrative contraire au droit communautaire ou lorsqu'elles révèlent des infractions dans des domaines où la Commission ne pourrait pas les détecter, faute de pouvoir d'inspection. Ce sont encore les plaintes qui contribuent à signaler à la Commission l'existence d'infractions dans des opérations bénéficiant d'un cofinancement communautaire (3).

Il est donc primordial que la Commission rende des comptes non seulement aux plaignants - qui n'ont parfois pas d'autres recours que la Commission - mais aussi à l'ensemble des citoyens communautaires et au Parlement européen. Le rapport annuel est la traduction de cette volonté de transparence de la Commission.

L'année 1995 est d'abord la première année de la Communauté à quinze. Ce rapport intègre les résultats concernant l'application du droit communautaire en Autriche, en Suède et en Finlande. Pour la première fois la Communauté accueillait trois nouveaux États anciens membres de l'Espace économique européen. Cette appartenance explique sans doute le très fort taux de communication des mesures de transposition des directives communautaires par les nouveaux États membres. Ceuxci avaient déjà incorporé une partie de l'acquis communautaire dans leur législation nationale depuis le premier janvier 1994, date d'entrée en vigueur du traité sur l'Espace économique européen. Conformément à l'article 172 paragraphe 1 du traité d'adhésion, l'autorité de surveillance AELE a transmis à la Commission toute la législation qui lui avait été communiquée par ces États (1). En un an, les nouveaux États membres ont intégré l'acquis communautaire au point que le taux global de communication des mesures nationales de transposition des directives est supérieur à la moyenne communautaire en Suède et en Finlande (2) et de 84,2 en Autriche.

L'année 1995 est aussi une année d'intense activité de la Commission en matière de contrôle de l'application du droit communautaire. Jamais la Commission n'avait, en une année, pris autant de décisions dans le cadre de l'article 169 du traité: 5 068 décisions (contre 4 802 en 1994).

I. L'ÉVOLUTION DES PROCÉDURES D'INFRACTION EN 1995

L'année 1995 aura été marquée par sept grandes tendances:

A. Les dossiers d'infraction enregistrés en 1995: un recul du nombre des plaintes et une augmentation du nombre des cas décelés d'office.

B. Le rôle important du Parlement européen dans le déclenchement des procédures d'infractions C. Les procédures ouvertes en 1995: une stabilité du nombre des mises en demeure D. Les procédures concernant les infractions constatées: une diminution du nombre des avis motivés et une stabilité du nombre des saisines.

E. La forte augmentation du nombre des classements.

F. Un début d'apurement du passif: un grand nombre des dossiers les plus anciens ont été règlés.

G. Une plus grande transparence des procédures d'infraction.

A. Les dossiers d'infraction enregistrés en 1995

- le recul du nombre des plaintes

L'analyse des statistiques nous conduit à une constatation étonnante: le nombre des plaintes déposées à la Commission n'augmente plus. Les chiffres des 5 dernières années (1991: 1 051; 1992: 1 185; 1993: 1 040; 1994: 1 145; 1995: 978) montrent bien qu'il s'agit d'une tendance lourde et non d'un accident (3). La situation est toutefois disparate d'un secteur à l'autre: en matière de douane et de fiscalité indirecte, le nombre des plaintes est stable. Ce chiffre a augmenté en matière de marchés publics où il est passé de 100 à 137 en une année et dans le domaine des transports. En revanche, il a baissé dans le domaine de l'agriculture (127 au lieu de 191).

Le caractère constant du nombre des plaintes traduit, compte tenu de l'élargissement de la Communauté et de l'accroissement de sa population, un recul du nombre des plaintes. Ce recul est d'autant plus net que l'accroissement des compétences de l'Union devrait être source de difficultés, de contentieux et donc de plaintes supplémentaires.

Ce recul du nombre des plaintes doit être interprété avec beaucoup de prudence.

On pourrait y voir le signe que les citoyens communautaires qui se prévalent du droit communautaire ont trouvé satisfaction devant les administrations ou les juridictions nationales sans avoir besoin de saisir la Commission. Une telle explication pèche sans doute par excès d'optimisme. Elle est en tout cas difficilement démontrable et nécessiterait une étude qui dépasse le cadre du présent rapport.

Le recul du nombre des plaintes est peut-être aussi un indice d'une meilleure application du droit communautaire par les États membres, compte tenu de l'expérience acquise et de l'effet dissuasif des procédures en manquement.

Une autre explication peut être mise en avant: la possibilité offerte aux particuliers de porter plainte devant la Commission européenne est encore insuffisamment connue par les citoyens des nouveaux États membres. Les nouvelles adhésions ne se sont donc pas encore traduites par une augmentation proportionnelle du nombre des plaintes.

Le rôle exact de la Commission est également parfois ignoré comme le révèlent certaines plaintes qui ne relèvent manifestement pas de sa compétence.

- l'augmentation du nombre des cas décelés d'office

De 1994 à 1995, le nombre des cas décelés d'office est passé de 277 à 320.

Voyons-y le signe que nous vivons une période de consolidation.

L'activité législative de la Communauté est moins intense qu'elle n'a été (1). Elle est aussi peut-être davantage focalisée sur certains objectifs.

Dans la ligne définie par le programme de travail de la Commission en 1995, la Commission a mis l'accent sur l'application effective des règles existantes en procédant à un contrôle en profondeur des conditions d'application du droit communautaire dans les États membres, comme le démontre l'augmentation sensible du nombre des cas décelés d'office ainsi que l'augmentation globale du nombre des dossiers d'infractions examinés par la Commission sur l'ensemble de l'année. La Commission a examiné plus de 4 800 dossiers d'infractions en 1994. Ce chiffre a fait un bond à 5 068 dossiers en 1995.

B. Le rôle important du Parlement européen dans le déclenchement des procédures d'infraction La Commission établit systématiquement une fiche d'infraction présumée dès qu'une question parlementaire (2) ou un pétition signale un manquement au droit communautaire.

Sur l'ensemble des nouveaux dossiers d'infractions enregistrés par la Commission au cours de l'année 1995, 30 ont pour origine une question écrite ou orale d'un membre du Parlement européen et 4 une pétition.

On rappellera, à cet égard, les chiffres des années 1992 (45 questions parlementaires et 33 pétitions) et 1993 (30 questions parlementaires et 23 pétitions) (3). Ces chiffres traduisent d'ailleurs mal l'importance tant qualitative que quantitative du rôle du Parlement dans l'identification des infractions. En effet, en plus des cas visés par les chiffres cités ci-dessus, les parlementaires signalent des cas d'infractions présumées qui peuvent avoir été décelés antérieurement par les services de la Commission ou avoir fait l'objet d'une plainte déjà enregistrée.

Un tiers de ces dossiers concerne des infractions aux réglementations communautaires en matière d'environnement (essentiellement, projets industriels engagés sans étude d'impact environnemental préalable), un autre tiers concerne le marché intérieur (citons pêle mêle les obstacles à la liberté d'établissement des dentistes ou les violations aux directives «marchés publics»). Un parlementaire européen a, par exemple, signalé à la Commission une série de marchés de services de conseil en gestion et en aménagement de l'environnement passés sans publication au Journal officiel des Communautés européennes.

L'intérêt du Parlement européen porte principalement sur les deux domaines (environnement et marché intérieur) qui représentent à eux seuls plus de 60 % du stock des dossiers ouverts à la Commission.

C. Les procédures ouvertes en 1995: Une stabilité du nombre des mises en demeure La Commission a ouvert 1 016 procédures d'infraction en 1995, contre 974 en 1994 et 1 209 en 1993.

Ce chiffre est certainement à relier au fait que le nombre des plaintes n'augmente plus. Il est également à relier au fait que les contacts préliminaires entre la Commission et les États membres - conscients de l'importance de leurs obligations nées du droit communautaire - sont de plus en plus fructueux.

D. Les procédures concernant les infractions constatées

- une très forte baisse du nombre des avis motivés

La baisse sensible du nombre des avis motivés envoyés (192) s'explique par le nombre exceptionnellement élevé d'avis motivés envoyés en 1994 (546 contre 352 en 1993) et par des retards techniques internes à la Commission, aujourd'hui résorbés.

- une stabilité du nombre des saisines

La Cour de justice a été saisie de 72 nouveaux recours en manquement au cours de l'année 1995 (contre 64 en 1992, 44 en 1993 et 89 en 1994).

La Commission s'efforce d'utiliser à plein la phase précontentieuse de la procédure d'infraction pour obtenir de l'État membre incriminé une régularisation ou pour négocier une solution acceptable. Comme le dit la Cour de justice, le recours en constation de manquement devant elle n'est que «l'ultima ratio permettant de faire prévaloir les intérêts communautaires consacrés par les traités contre l'inertie et la résistance des États membres» (4).

La relative stabilité du nombre des saisines est aussi la conséquence du fort taux de régularisation par les États membres après l'envoi de l'avis motivé.

E. La forte augmentation du nombre des classements

Pris globalement, le nombre total des classements des procédures d'infractions présumées et des procédures d'infractions constatées est passé de 1 811 en 1994 à 2 045 en 1995. Citons, à cet égard, les chiffres particulièrement significatifs relevés dans le domaine de la libre circulation des marchandises où 238 classements ont été enregistrés pour seulement 2 saisines. La Commission récolte ici les fruits d'une longue tradition de dialogue avec les États membres dans le cadre des «réunions-paquet».

Le nombre des classements décidés après l'ouverture de la procédure s'élevait à 1 344 en 1995 pour 668 en 1994.

Ces chiffres ne sont pas l'aveu d'une quelconque faiblesse de la Commission mais sont le signe que son action envers les États membres, soit pour faciliter une transposition adéquate et dans les délais des directives communautaires soit pour assurer l'application effective du droit communautaire directement applicable, est efficace. La politique suivie par la Commission dans le domaine de l'environnement est exemplaire: 182 dossiers ayant dépassé le stade de la mise en demeure ont été classés en 1995. Ce chiffre n'était que de 70 l'année précédente. Les exemples cités en matière de marchés publics et de TVA doivent également être relevés (1).

F. L'apurement du passif: un grand nombre des dossiers les plus anciens ont été règlés Grâce au principe de l'examen global de l'ensemble des dossiers en cours, la Commission réexamine périodiquement l'ensemble des dossiers. C'est ainsi qu'en 1995, comme les années précédentes, tous les dossiers les plus anciens ont été systématiquement réexaminés.

Sur 1 545 dossiers ouverts en 1992, 161 sont encore en cours en 1995. Sur 1 340 dossiers ouverts en 1993, 225 sont encore en cours en 1995 alors que ce chiffre était de 404 un an plus tôt. Le nombre des dossiers ouverts en 1994 encore en cours a été divisé par deux en un an, passant de 1 136 à 670 (voir infra tableau 1.3).

Il est clair que cet effort doit être poursuivi. La procédure d'infraction est structurée en étapes successives qui doivent permettre à l'État membre de mettre fin à l'infraction avant la saisine de la Cour. Cette procédure prend donc nécessairement du temps. Il n'en demeure pas moins que les délais d'instruction des dossiers sont encore trop longs et que la Commission s'efforce de les réduire.

G. Une plus grande transparence des procédures d'infraction

La procédure d'infraction est toute entière orientée, par le traité lui-même, vers l'objectif d'une régularisation, avant la saisine de la Cour, de la situation infractionnelle incriminée. C'est pourquoi cette procédure est traditionnellement confidentielle et placée sous le signe de la discrétion qui permet plus facilement à l'État membre de se mettre en règle.

L'achèvement du marché intérieur et l'intérêt sans cesse croissant du Parlement européen pour le contrôle de l'application du droit communautaire, ainsi que la volonté qu'a la Commission de rendre son action lisible ont conduit la Commission à renforcer sa politique de transparence.

C'est ainsi qu'elle a développé sa politique en matière de communiqués de presse. Elle a décidé, lors de sa réunion du 19 juillet 1995, de publier 22 communiqués de presse couvrant 58 cas d'infraction sans attendre l'émission formelle de l'avis motivé ou le dépôt du recours devant la Cour de justice. La transparence sur l'activité de la Commission concernant le contrôle de l'application du droit communautaire, notamment en matière de marché unique, a été considérée comme une priorité politique. Cette opération a été renouvelée au cours du second semestre 1995 et a rencontré un écho favorable.

II. L'ANALYSE DES RÉSULTATS DE L'ANNÉE 1995

A. La réglementation directement applicable

Le traitement des infractions aux normes communautaires autres que les directives se poursuit à un rythme soutenu. 89 mises en demeure ont été décidées en 1995 contre 67 en 1994.

Tout en renvoyant aux analyses sectorielles, quelques faits saillants de l'année 1995 doivent être relevés.

Par une série d'arrêts rendus en 1995, la Cour de justice a précisé les limites du champ d'application de l'article 30, tel qu'interprété par l'arrêt Keck et Mithouard du 24 novembre 1993 (2) (voir infra point 2.2.1.1).

Le grand nombre de procédures d'infraction ouvertes touchant à la libre circulation des personnes doit être souligné, notamment en ce qui concerne les discriminations en matière d'accès à l'emploi et de droit de séjour [article 48 du traité et règlement (CEE) n° 1612/68 (3)]. En matière de concurrence, on notera que la Commission est parvenue à mettre fin de manière effective au monopole des opérations portuaires dans le port de Gênes.

Dans le domaine de l'emploi et de la politique sociale, l'importance du contentieux concernant l'article 119 du traité sur l'égalité de traitement entre hommes et femmes ne faiblit pas. L'arrêt Kalanke du 17 octobre 1995 concernant les discriminations positives en faveur des femmes a donné lieu à une communication interprétative de la Commission (1).

Dans le domaine de la pêche et de l'aquaculture, la Commission examine systématiquement les législations nationales pour apprécier leur compatibilité avec le droit communautaire en matière de d'octroi de pavillon et de mesures techniques de conservation des ressources.

B. Les directives

1. La communication des mesures de transposition

Le nombre de procédures ouvertes en 1995 pour défaut de communication des mesures de transposition augmente légèrement par rapport à l'année précédente (799 au lieu de 732).

Le tableau repris ci-dessous offre une vision générale de l'état de mise en oeuvre de l'ensemble des directives applicables au 31 décembre 1995. On notera que le nombre des directives entrées en vigueur au cours de l'année écoulée augmente moins que les années précédentes (une quarantaine au lieu d'une soixantaine en 1994). Il faut y voir les premiers effets d'une activité législative de la Communauté moins intense. La Communauté légifère moins pour légiférer mieux. Cette tendance devrait s'accentuer dans les prochaines années (voir sur ce point le document présenté par la Commission au Conseil européen de Madrid de décembre 1995 «Mieux légiférer»: la Commission a pris l'initiative de 25 propositions de textes en 1995 contre 61 en 1990 et 51 en 1992. Elle en prévoit 19 pour l'année 1996) (2).

>TABLE>

Au 31 décembre 1995, les États membres avaient en moyenne communiqué 90,7 % des mesures nationales d'exécution nécessaires à la mise en oeuvre de l'ensemble des directives communautaires applicables. Ce chiffre est en baisse par rapport à l'année précédente (91,89 %) en raison de la prise en compte des trois nouveaux États membres. Les «performances» individuelles des douze autres États membres sont toutes en hausse. On peut donc constater:

- un taux de communication élevé dans les trois nouveaux États membres.

- la Suède est en sixième position;

- le résutat de l'Autriche s'explique pour une très large part par un retard dans la communication des mesures de transposition dans le domaine de l'agriculture (point 2.3);

- la situation finlandaise s'explique essentiellement par le statut spécial dont jouissent les îles Aland en vertu du droit international (5). Elles disposent, notamment, de leur autonomie dans certains domaines comme l'agriculture et l'environnement et doivent adopter des mesures spécifiques de transposition.

Abstraction faite de la situation des îles AAland, le taux finlandais est supérieur à la moyenne communautaire.

- une amélioration du taux de communication des mesures nationales de transposition des directives dans la totalité des douze autres États membres avec, pour la première fois, un taux record de près de 98 % dans un État membre (Danemark).

Ces taux moyens élevés cachent toutefois une réalité contrastée.

Le taux de communication est de 100 % dans le domaine douanier et dans le domaine du droit de séjour (sauf dans ce dernier cas la Belgique et l'Allemagne).

Le taux de communication est partout supérieur à 90 % dans les domaines des biens d'équipement et des véhicules à moteur ainsi qu'en matière de reconnaissance des diplômes.

Les taux de communication sont très contrastés d'un État membre à l'autre dans les domaines des télécommunications et des services financiers.

Les secteurs dans lesquels les difficultés les plus grandes persistent et dans lesquels les mesures de transposition de directives déjà anciennes n'ont toujours pas été communiquées sont l'environnement (points 1.2 et 2.8), les transports (point 2.8), l'énergie (point 2.5).

Dans le domaine de l'agriculture, les retards dans la communication des mesures nationales de transposition demeurent considérables en ce qui concerne, notamment, les directives adoptées dans le cadre du livre blanc sur le marché intérieur. Le nombre des saisines de la Cour est passé de 34 en 1994 à 57 en 1995 (points 1 et 2.2). Toutefois l'évolution apparaît positive: le nombre des procédures nouvelles engagées pour défaut de communication des mesures de transposition est en diminution par rapport à 1994. Tel est également le cas des avis motivés.

Dans le domaine de la protection des consommateurs, les mesures nationales de transposition de l'importante directive 92/59/CEE (1) relative à la sécurité générale des produits n'ont toujours pas été communiquées par cinq États membres.

2. La conformité des mesures de transposition

La Commission part du principe que beaucoup de cas de mauvaise application des directives communautaires seraient évités si les mesures nationales prises pour leur transposition étaient conformes aux exigences posées par la directive.

C'est pourquoi, le contrôle de la «qualité» des mesures nationales d'exécution des directives communautaires est l'une des tâches prioritaires de la Commission en matière de contrôle de l'application du droit communautaire. La Commission procède, autant que possible, à l'examen systématique des législations existantes, comme le montre, par exemple, son action dans le domaine de la libre circulation des marchandises (voir infra point 2.2.1).

Le nombre des nouveaux dossiers enregistrés pour défaut de conformité est passé de 54 en 1994 à 63 en 1995. 23 mises en demeure ont été décidées (contre 32 l'année précédente).

En matière de marchés publics, le nombre des dossiers en cours d'examen pour défaut de conformité de la législation nationale a doublé en un an, passant de 14 cas en 1994 à 30 cas en 1995.

La détermination des principales causes de non conformité a fait l'objet d'une analyse approfondie dans le domaine de l'environnement (point 1.3) où l'on a relevé que le contrôle de la conformité des mesures nationales d'exécution peut nécessiter des analyses particulièrement délicates du droit national notamment lorsque l'autorité compétente pour transposer n'est pas au niveau national mais au niveau régional ou provincial - ce qui peut impliquer l'adoption de plusieurs textes pour un même État membre. De plus, les directives peuvent mettre à la charge des États membres des obligations complexes nécessitant l'adoption ou la modification de plusieurs textes juridiques.

3. L'application des mesures de transposition

Les plaintes portant sur des cas ponctuels de mauvaise application d'un texte national pris pour l'exécution d'une directive sont une source d'information précieuse pour la Commission, surtout lorsqu'elles révèlent des défauts de conformité de ce texte avec la directive ou lorsqu'elles mettent en évidence des infractions répétées ou des problèmes de nature horizontale, telles des pratiques administratives incompatibles avec la directive. C'est ainsi que plus de 40 plaintes concernaient, en 1995, les directives sur la reconnaissance des diplômes à des fins professionnelles.

Certes, dans de nombreux cas, les plaintes dénonçant une mauvaise application d'une législation nationale conforme à la directive communautaire qu'elle transpose pourraient être traitées et solutionnées au niveau national par les administrations et les juridictions nationales (2). La Commission apparaît toutefois comme l'indispensable recours, notamment lorsque les voies de droit nationales sont épuisées, illusoires ou inefficaces.

Une meilleure application du droit communautaire passe d'abord par une politique de prévention des infractions.

La plus grande implication des instances nationales, et notamment des parlements nationaux, dans le processus législatif communautaire va dans ce sens. Elle devrait atténuer les difficultés de mise en oeuvre effective du droit communautaire au plan national.

Le maintien de contacts réguliers avec les autorités nationales, dans le cadre des comités institutionnels notamment, permet d'éviter des infractions (1).

L'information en temps utile de la Commission, telle la procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques prévue par la directive 83/189/CEE (2) permet aussi de prévenir de nouvelles entraves aux échanges (3). Dans un arrêt récent, la Cour de justice a renforcé l'effet utile de cette procédure d'information (4).

Les efforts faits par la Commission pour diffuser le droit communautaire, pour le rendre lisible et accessible font également partie intégrante de cette politique.

Le chantier du contrôle de l'application du droit communautaire n'en reste pas moins un chantier sans fin pour lequel la Commission s'est fixée deux objectifs prioritaires:

- mettre le contrôle de l'application du droit communautaire au centre de son action. Le programme de travail de la Commission pour 1996 s'inscrit résolument dans cette optique (5);

- trouver un répartition satisfaisante entre le contrôle de l'application du droit communautaire au plan communautaire et le rôle dévolu en la matière aux autorités nationales, juridictionnelles notamment.

En effet, le travail de la Commission serait vain sans des citoyens communautaires vigilants et attentifs au respect de leurs droits, sans des autorités judiciaires et administratives nationales qui mettent le respect du droit communautaire au rang de priorité. C'est en ce sens que s'exprimait la Commission dans l'avis qu'elle a rendu le 28 février 1996 pour préparer la Conférence intergouvernementale prévue par l'article N, paragraphe 2, du traité de Maastricht:

Consolider une Union de droit, c'est notamment assurer la mise en oeuvre et le respect du droit communautaire, dont la responsabilité incombe d'abord aux autorités nationales. Ceci s'impose d'autant plus dans une Communauté élargie comportant des systèmes juridiques et administratifs nationaux plus hétérogènes.

La Commission considère que:

- ses moyens d'assurer l'application du droit communautaire devraient être rendus plus efficaces, notamment pour ce qui concerne le marché intérieur;

- le rôle de la Cour de justice devrait être renforcé, en particulier en ce qui concerne le respect de ses arrêts (6)

Enfin, la Commission se félicite de la vigilance du Parlement européen concernant le contrôle de l'application du droit communautaire. Son rôle dans la détection des infractions a été souligné. En intervenant auprès des pouvoirs politiques nationaux et en sensibilisant l'opinion publique, le Parlement européen peut jouer un rôle plus grand encore pour qu'il soit mis fin aux infractions mises en évidence dans le présent rapport.

La Commission a besoin d'être continuellement soutenue par un Parlement européen qui attache autant de prix à l'application effective de la législation communautaire qu'à son élaboration.

ANNEXE

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