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Bruxelles, le 29.11.2006

COM(2006) 725 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

concernant l'évaluation des plans nationaux d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre pour la deuxième période du système communautaire d'échange de quotas d'émission accompagnant les décisions de la Commission du 29 novembre 2006 relatives aux plans nationaux d'allocation établis par l'Allemagne, la Grèce, l'Irlande, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Slovaquie, la Suède et le Royaume-Uni conformément à la directive 2003/87/CE

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

concernant l'évaluation des plans nationaux d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre pour la deuxième période du système communautaire d'échange de quotas d'émission accompagnant les décisions de la Commission du 29 novembre 2006 relatives aux plans nationaux d'allocation établis par l'Allemagne, la Grèce, l'Irlande, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Slovaquie, la Suède et le Royaume-Uni conformément à la directive 2003/87/CE

1. INTRODUCTION

La lutte contre le changement climatique est un objectif majeur de l'Union européenne. Le système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE) créé par la directive 2003/87/CE est le principal instrument dont dispose l'UE pour atteindre les objectifs qui lui ont été fixés en vertu du protocole de Kyoto pour la période 2008-2012 dans des conditions économiquement avantageuses. Le SCEQE continuera à jouer un rôle essentiel dans les efforts déployés par l'UE pour parvenir à réduire de façon accrue ses émissions de gaz à effet de serre à moyen et long terme.

Des enseignements précieux ont déjà pu être tirés de la première phase du SCEQE (2005-2007). Ces enseignements sont mis à profit dans le cadre du processus de réexamen[1] visant à renforcer le système au-delà de la deuxième période d'échanges (2008-2012), en étudiant son fonctionnement et sa portée, et notamment en l'étendant à d'autres secteurs et à d'autres gaz. La première série de déclarations d'émission ayant fait l'objet d'une vérification indépendante, qui concerne l'année 2005, revêt cependant une importance particulière. Elle a en effet permis de constater que les émissions globales pour 2005, qui dépassaient à peine les 2 milliards de tonnes, étaient sensiblement inférieures à l'allocation annuelle moyenne définie pour la première période, qui avoisinait les 2,2 milliards de tonnes[2].

La première période a toujours été conçue comme une phase d'apprentissage. Dans le même temps, le dernier rapport[3] de l'Agence européenne pour l'environnement souligne qu'un certain nombre d'États membres doivent intensifier sans tarder leurs efforts pour que les engagements pris par l'Europe dans le cadre du protocole de Kyoto puissent être respectés. En conséquence, si les États membres attribuaient des quotas supérieurs au total probable des émissions pour la période 2008-2012 en provenance des installations couvertes par le système, le respect des engagements de Kyoto se trouverait sérieusement compromis, et les avantages environnementaux du SCEQE deviendraient insignifiants, voire inexistants. La mise au point et le déploiement des technologies peu polluantes, qu'elles soient nouvelles ou bien établies, marqueraient le pas, et le développement d'un marché mondial dynamique et liquide serait gravement mis en péril.

C'est pourquoi, lors de son évaluation des plans établis pour la deuxième période, la Commission veille à ce que les critères définis dans la directive soient appliqués de manière correcte et cohérente et à ce que les quotas disponibles dans le cadre du SCEQE soient suffisamment restreints, ce qui permettra d'obtenir des réductions des émissions et de renforcer le marché naissant du carbone. Le SCEQE pourra ainsi déployer son potentiel et produire un maximum d'avantages environnementaux et économiques.

La présente communication définit l'approche adoptée par la Commission lors de l'évaluation des plans d'allocation pour la deuxième période et s'accompagne d'une première série de décisions adressées à 10 États membres.

2. ÉVALUATION DES PLANS NATIONAUX D'ALLOCATION

Pour chaque période d'échanges, chacun des États membres est tenu de notifier à la Commission un plan national d'allocation. La directive impose à la Commission d'évaluer chaque plan suivant des critères uniformes visés à l'annexe III[4] et conformément aux dispositions de l'article 10 de la directive. La Commission adopte une décision distincte dans les trois mois suivant la notification d'un plan complet[5].

Au 29 novembre 2006, 19 États membres avaient notifié leur plan national d'allocation à la Commission. Sur ces dix-neuf plans, dix étaient suffisamment complets pour permettre à la Commission de prendre une décision sur leur compatibilité avec la directive. Ces plans représentent environ la moitié du volume total des quotas attribués pendant la première période d'échanges. Le 12 octobre 2006, la Commission a engagé des procédures d'infraction contre tous les États membres qui n'avaient pas encore soumis leur plan d'allocation. Elle continuera à recourir aux moyens juridiques à sa disposition pour faire en sorte que les plans manquants soient notifiés dans les meilleurs délais.

La Commission s'est particulièrement attachée à évaluer les plans relatifs à la deuxième période de manière cohérente, équitable et transparente. Elle a ainsi répertorié plusieurs questions qu'elle a examinées du point de vue de la compatibilité avec les critères de l'annexe III. Ces questions peuvent être classées comme suit :

- fixation d'un plafond compatible avec les engagements pris par chacun des États membres en vertu du protocole de Kyoto, l'évolution de leurs émissions et leur potentiel de réduction ;

- ajustements a posteriori ;

- cohérence avec les obligations de complémentarité (limite d'utilisation des crédits issus des projets relevant de la mise en œuvre conjointe/du mécanisme de développement propre) ;

- autres questions liées aux différents plans, l'objectif était d'éviter les distorsions de concurrence et du marché intérieur.

Chacune de ces questions est détaillée dans les sections ci-après. Ces sections présentent les éléments communs de l'évaluation de la Commission qui sont repris dans chacune des décisions, et qui en constituent des motivations supplémentaires.

Le tableau 1 fait la synthèse de l'évaluation de la Commission en indiquant les critères qui n'ont pas été respectés.

2.1. Fixation d'un plafond compatible avec les engagements de Kyoto, l'évolution des émissions et le potentiel de réduction

La quantité totale de quotas à allouer (plafond) doit être évaluée au regard des critères (1), (2) et (3) de l'annexe III de la directive 2003/87/CE, qui concernent respectivement le respect de l'engagement de Kyoto, l'évolution des émissions et le potentiel de réduction. Il convient, dans le même temps, d'éviter les distorsions de concurrence et du marché intérieur. En vertu de l'annexe III, la Commission doit, d'une manière générale, veiller à l'application stricte de tous les critères[6].

L'évaluation de la Commission repose sur les meilleures données disponibles. Les données d'émissions sont de grande qualité et ont fait l'objet d'une vérification indépendante. Ces données sont complétées par des prévisions fiables en matière de croissance économique et d'amélioration de l'intensité en carbone. Ce sont essentiellement ces deux facteurs qui détermineront dans quelle mesure l'UE pourra respecter les engagements de Kyoto pour la période 2008-2012. La Commission tient également compte des émissions supplémentaires vérifiées et étayées, comptabilisées dans le plan établi aux fins du SCEQE pour la deuxième période, une fois qu'un État membre a inclus des installations de combustion supplémentaires relevant de secteurs qui étaient exclus du plan relatif à la première période. La Commission évalue notamment la vérification indépendante de ces émissions supplémentaires.

En cas d'utilisation des données d'émissions vérifiées concernant la première année de fonctionnement du SCEQE, la Commission a examiné la représentativité de cette première année et sa validité comme point de référence de l'évaluation. Bien qu'il soit impossible de comparer les émissions totales de gaz à effet de serre pour 2005 avec les moyennes des dernières années, les chiffres n'étant pas disponibles à ce stade, Eurostat[7] a indiqué que la consommation d'énergie dans l'UE à 25 a peu évolué entre 2004 et 2005 (1 637,6 millions de tonnes équivalent pétrole en 2004 contre 1 627,2 millions de tonnes équivalent pétrole en 2005). Les chiffres équivalents concernant les installations couvertes par le système ne sont pas disponibles de manière systématique pour les années antérieures à 2005 et, partant, à l'introduction du SCEQE, faute de vérification indépendante conformément à la directive.

La Commission estime que plusieurs facteurs entrent en ligne de compte chaque année, notamment les conditions météorologiques, qui influencent les émissions des installations relevant du SCEQE, et dont les effets sur les émissions annuelles totales se compensent généralement. Le cas échéant, la Commission a examiné la question de la disponibilité et de la qualité des autres données concernant les émissions et l'utilisation de l'énergie avant 2005. D'une manière générale, la Commission ne dispose pas de suffisamment d'éléments indiquant qu'une nette majorité de circonstances exceptionnelles a clairement fait pencher la balance d'un côté en 2005. Elle estime dès lors que les données d'émissions vérifiées de 2005 peuvent, en principe, être considérées comme représentatives. Dans les cas exceptionnels, toutefois, la Commission examine attentivement dans quelle mesure il est justifié d'ajuster les émissions vérifiées de manière indépendante pour 2005 en leur appliquant un facteur de correction approprié.

Pour déterminer si les critères (2) (évolution des émissions) et (3) (potentiel de réduction) sont respectés, la Commission a tenu compte de l'évolution de la croissance économique et de l'intensité en carbone prévue pour la période 2005-2010[8]. Afin de garantir une évaluation homogène de tous les plans, la Commission applique des valeurs correspondant à l'évolution de la croissance économique[9] et à l'intensité de carbone sur la base d'une méthode unique et cohérente et d'une série d'hypothèses présentées dans l'édition 2005 du rapport ««European Energy and Transport Trends to 2030» (Tendances européennes dans les domaines de l'énergie et des transports à l'horizon 2030)[10].

Pour l'évaluation du critère (3) (potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre), il importe de tenir compte du fait que le SCEQE a introduit, à compter de 2005, un prix par quota qui exercera un effet positif sur l'évolution de l'intensité en carbone.

Les engagements fermes souscrits par l'UE et ses États membres en matière de lutte contre le changement climatique montrent de manière claire et durable aux installations couvertes par le SEQ que l'émission de gaz à effet de serre a un coût économique, et que ce coût va devenir de plus en plus important. Les incitations économiques à long terme en faveur de la réduction des émissions seront donc renforcées. En conséquence, l'intensité en carbone s'améliorera progressivement, à un rythme au moins équivalent à celui indiqué dans le scénario «faible restriction des émissions de carbone/pas de stockage et de piégeage du carbone»[11].

La Commission estime que ce niveau d'amélioration de l'intensité en carbone ne reflète pas bien les tendances les plus probables, parce qu'il ne tient pas compte de tous les facteurs en jeu. Aux incitations économiques créées par le système communautaire devraient s'ajouter les investissements en faveur des technologies permettant d'améliorer l'efficacité énergétique, consentis par les exploitants en vue de réduire leurs factures de combustibles et d'électricité. En outre, l'opinion publique et les politiques et mesures adoptées par l'Union européenne et les États membres inciteront de plus en plus les exploitants à intensifier leurs efforts d'innovation en faveur de méthodes de production économes en énergie et à prendre des mesures efficaces contre le changement climatique. À l'échelon de l'UE, le Plan d'action pour l'efficacité énergétique[12], de même que les efforts entrepris collectivement en vue de réduire la dépendance à l'égard des importations d'énergie, donneront une nouvelle impulsion aux activités visant à améliorer l'efficacité énergétique, ce qui se traduira généralement aussi par une diminution de l'intensité en carbone. C'est pourquoi la Commission juge nécessaire, pour bien refléter la réalité, de fonder son évaluation au regard du critère (3) sur un taux de réduction de l'intensité de carbone supérieur à celui prévu dans le scénario «faible restriction des émissions de carbone» de 0,5 % par an, soit 2,5 % pendant la période 2005-2010.

Dans la pratique , la Commission examine la conformité des plans aux critères (2) et (3) sur la base des formules suivantes:

Plafond annuel moyen maximal autorisé = (CIVE * GTD * CITD) + ADD

où: CIVE = émissions vérifiées de manière indépendante et corrigées pour 2005

GTD = évolution de la croissance entre 2005 et 2010

CITD = évolution de l'intensité en carbone entre 2005 et 2010

ADD = émissions supplémentaires liées à l'interprétation plus large du concept d'«installation de combustion»[13]

CIVE = IVE + AWIVE + EOPT

où: IVE = émissions vérifiées de manière indépendante pour 2005

AWIVE = quota moyen annuel attribué aux installations sans déclaration d'émissions vérifiée de manière indépendante

EOPT = émissions des installations exclues pour 2005[14]

Pour évaluer la conformité d'un plan aux objectifs de Kyoto au regard du critère (1), la Commission a pris en compte les éléments suivants :

- progrès réalisés sur la voie de la réalisation des objectifs de Kyoto et, le cas échéant, écart à combler ;

- recours à l'achat public d'unités de Kyoto, et état d'avancement et de mise en œuvre des mesures prises dans ce sens ;

- recours aux mesures concernant les secteurs ne participant pas au système d'échange, et état d'avancement et de mise en œuvre de ces mesures ;

- fiabilité des projections concernant le secteur des transports[15] utilisées comme base pour l'élaboration du plan national d'allocation.

Progrès réalisés sur la voie de la réalisation des objectifs de Kyoto et écart à combler

L'évaluation du respect des engagements de Kyoto au regard du critère (1) se fonde sur les progrès que l'État membre a réalisés et sur l'écart à combler pendant la période 2008-2012, compte tenu des émissions totales de gaz à effet de serre pour 2004, telles que déclarées dans le rapport sur les progrès accomplis. Comme la Commission l'a indiqué dans sa communication concernant des orientations complémentaires relatives aux plans d'allocation[16], elle juge nécessaire que les États membres ayant un écart à combler utilisent le plan d'allocation établi pour la deuxième période pour accomplir au moins une bonne part des efforts encore à fournir, autrement dit une part qui reflète la contribution des installations couvertes par le SCEQE au total des émissions de gaz à effet de serre.

Intention d'achat public d'unités de Kyoto

Conformément aux deux documents d'orientation[17], la Commission détermine, au vu des éléments énumérés à l'annexe 5 des orientations complémentaires, si les gouvernements ont suffisamment justifié leur intention d'acheter des unités de Kyoto.

La Commission estime que les intentions d'achat public d'unités de Kyoto ne sont suffisamment motivées que si l'État membre a déjà mis en place un programme opérationnel, a signé des contrats ou lancé des offres d'achat de carbone, et a engagé une part significative des ressources budgétaires nécessaires.

Lorsqu'un État membre ayant encore un écart à combler entre ses émissions réelles et les émissions autorisées en vertu du protocole de Kyoto ne motive pas ou pas suffisamment son intention d'acheter des unités de Kyoto, le critère (1) n'est pas rempli et la quantité totale de quotas prévue est réduite proportionnellement. La réduction requise est calculée en se basant sur la part des émissions entrant dans le système d'échange dans l'ensemble des émissions, par rapport à celle des émissions provenant de sources non couvertes par la directive.

Dans la pratique , la Commission détermine la réduction requise sur la base de la formule suivante:

Réduction moyenne annuelle requise = (UNSUB GP) * TSS

où: UNSUB GP = intentions d'achat public d'unités de Kyoto non motivées (moyenne annuelle)

TSS = part des secteurs participant au système d'échange

TSS = CIVE / GHG

où: GHG = émissions totales de gaz à effet de serre en 2004[18]

Recours à d'autres politiques et mesures, et justification de ce recours

Conformément aux orientations complémentaires, la Commission évalue dans quelle mesure l'État membre recourt à d'autres politiques et mesures. Lorsque ce recours est important, la Commission détermine, au vu des éléments énumérés à l'annexe 6 des orientations complémentaires, si la mise en œuvre d'autres politiques et mesures est suffisamment motivée.

La Commission estime qu'une politique ou une mesure est suffisamment motivée s'il est démontré que le potentiel de réduction est réaliste et réalisable pendant la période 2008-2012, si elle dispose de garanties suffisantes quant à la mise en œuvre de cette politique ou mesure après l'adoption de la décision de la Commission relative au plan national d'allocation, et s'il est démontré qu'elle ne fera pas double emploi avec une politique ou mesure existante visant à réduire les émissions dans les installations couvertes par le SCEQE.

Lorsqu'un État membre ayant encore un écart à combler entre ses émissions réelles et les émissions autorisées en vertu du protocole de Kyoto ne motive pas ou pas suffisamment une autre politique ou mesure, le critère (1) n'est pas rempli et la quantité totale de quotas prévue est réduite proportionnellement. La réduction requise est calculée en se basant sur la part des émissions entrant dans le système d'échange dans l'ensemble des émissions, par rapport à celle des émissions provenant de sources non couvertes par la directive.

Dans la pratique , la Commission détermine la réduction requise sur la base de la formule suivante:

Réduction moyenne annuelle requise = (UNSUB PM) * TSS

où: UNSUB PM = politique ou mesure non motivée

Projections des émissions de dioxyde de carbone dans le secteur des transports

Les émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports ont enregistré une augmentation considérable. En outre, les mesures prises dans ce secteur ne produisent les effets attendus qu'au bout d'une longue période. Pour l'évaluation au regard du critère (1), il est dès lors vital d'examiner la fiabilité de l'évolution prévue des émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports.

La Commission a comparé l'évolution des émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports indiquée par les États membres dans leur plan national d'allocation avec celle prévue dans le rapport «European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005».

Lorsqu'un État membre a encore un écart à combler entre ses émissions réelles et les émissions autorisées en vertu du protocole de Kyoto et que l'évolution prévue dans le plan national d'allocation se situe nettement en deçà des prévisions du document «European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005», la Commission considère que le critère (1) n'est pas rempli, et la quantité totale de quotas prévue est réduite proportionnellement. La réduction requise est calculée en se basant sur la part des émissions entrant dans le système d'échange dans l'ensemble des émissions, par rapport à celle des émissions provenant de sources non couvertes par la directive.

Dans la pratique , la Commission détermine la réduction requise sur la base de la formule suivante:

Réduction moyenne annuelle requise = [TRANS EM * (ETT - NAPT)] * TSS

où: TRANS EM = émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports en 2005

ETT = évolution prévue dans le document «European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005» pour la période allant de 2005 à 2010

NAPT = évolution prévue dans le plan national d'allocation pour la période allant de 2005 à 2010

2.2. Ajustements a posteriori

L'article 11 et le critère (10) de l'annexe III de la directive prévoient que chaque État membre doit décider par avance (avant le début de la période d'échanges) de la quantité totale de quotas qu'il allouera et de la répartition de ces quotas entre les exploitants des différentes installations. Cette décision ne peut pas être révisée et aucun quota ne peut être réattribué en augmentant ou en diminuant la quantité déterminée pour chaque exploitant sur la base d'une décision du gouvernement ou d'une règle préétablie.

Ces ajustements «a posteriori» sont contraires au système de plafonnement et d'échange des droits d'émission («cap-and-trade») tel qu'il a été conçu par la directive. Conformément au système communautaire, chaque installation se voit attribuer, en vertu de la décision visée à l'article 11, paragraphe 2, de la directive, une certaine quantité de quotas dont elle peut disposer librement de manière à prendre des décisions économiques optimales. Il existe trois possibilités, qui présentent des légitimités comparables: investir en vue de réduire les émissions et vendre les quotas libérés, réduire le volume de production et vendre les quotas libérés, ou maintenir/augmenter le volume de production et acheter les quotas supplémentaires nécessaires.

La Commission estime que les ajustements a posteriori ne sont justifiés par aucun besoin administratif ou autre. Les États membres doivent utiliser les meilleures données disponibles lors de l'attribution initiale des quotas. Le recours à des prévisions suppose toujours, à un certain degré, une estimation préalable des émissions, dont le volume réel peut finalement s'écarter. Toutefois, il s'agit là d'une caractéristique inhérente aux systèmes de plafonnement et d'échange, qui ne justifie en aucun cas une modification rétroactive de l'allocation initiale. En outre, il est difficile de déterminer avec certitude les causes de ces écarts, qui peuvent fort bien être liés aux réductions des émissions dues aux investissements réels opérés par les exploitants compte tenu des incitations économiques créées par le système.

Comme pour la première période, les décisions de la Commission autorisent des modifications par rapport aux quotas prévus si ces modifications sont liées à une amélioration de la qualité des données à tout moment avant l'adoption de la décision d'allocation en vertu de l'article 11, paragraphe 2.

Les ajustement ne sont autorisés après la décision d'allocation nationale finale que dans les cas suivants:

- lorsqu'une installation est fermée au cours de la période, les États membres peuvent décider qu'il n'existe plus d'exploitant auquel octroyer des quotas; et

- lorsque des quotas sont alloués à de nouveaux entrants à partir de la réserve, qui a été fixée à l'avance, la quantité exacte allouée à chaque nouvel entrant sera déterminée après l'adoption de la décision d'allocation prévue à l'article 11, paragraphe 2.

Comme lors de l'évaluation des plans établis pour la première période, la Commission considère tout autre ajustement comme incompatible avec le critère (10).

2.3. Compatibilité avec les obligations de complémentarité (limite fixée pour la mise en œuvre conjointe/le mécanisme de développement propre)

En plus des actions entreprises au niveau national pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, les États membres peuvent, en vertu du protocole de Kyoto, investir dans des projets relevant de la mise en œuvre conjointe (MOC) ou du mécanisme de développement propre (MDP) et utiliser les crédits ainsi acquis pour atteindre partiellement leurs objectifs de réduction des émissions. Les États membres doivent veiller à ce que les mécanismes de flexibilité de Kyoto soient utilisés en complément des mesures nationales, de manière à resserrer les écarts par habitant entre les émissions des pays industrialisés et celles des pays en voie de développement[19].

En plus de cette utilisation par les États membres, la directive autorise les exploitants des installations couvertes par le SCEQE à employer les crédits issus de la MOC et du MDP pour respecter une partie des obligations qui leur incombent en vertu de la directive. Cette partie doit être compatible avec les obligations de complémentarité de l'État membre et doit être définie dans le plan national d'allocation.

La Commission doit donc déterminer si la limite est compatible avec les obligations de complémentarité des États membres. Les obligations de complémentarité couvrent aussi bien les achats publics que l'utilisation par le secteur privé de crédits issus de la MOC et du MDP, mais l'évaluation effectuée par la Commission en vertu de la directive est limitée à l'utilisation par le secteur privé.

Pour évaluer la compatibilité des limites proposées pour les crédits issus de la MOC/du MDP avec les dispositions de l'annexe III de la directive, la Commission adopte l'approche indiquée ci-après.

L'importance des efforts qu'un État membre doit fournir en vue de réduire ses émissions de gaz à effet de serre est déterminée en évaluant l'ampleur de la réduction à laquelle il doit parvenir par rapport

- aux émissions de l'année de référence,

- aux émissions de gaz à effet de serre en 2004,

- et aux émissions projetées pour 2010[20].

Le chiffre représentant l'effort le plus important est ensuite divisé par deux. Le résultat obtenu est considéré comme étant la quantité maximale de crédits MOC/MDC qu'un État membre peut utiliser en plus des mesures nationales, tout en respectant son engagement de veiller à ce que les mécanismes de Kyoto soient utilisés en complément des mesures nationales.

Les États membres qui n'ont pas l'intention d'acheter d'unités de Kyoto au moyen de fonds publics peuvent autoriser les exploitants d'installations couvertes par le système communautaire à utiliser les crédits MDP/MOC à concurrence de cette limite. Cette limite est un pourcentage qui correspond à une partie du plafond approuvé pour le secteur concerné par l'échange des quotas d'émission. Si les États membres ont autorisé un degré d'utilisation supérieur, la Commission considère que le critère (12) n'est pas respecté.

Lorsqu'un État membre a l'intention d'acheter des unités de Kyoto au moyen de fonds publics, ces achats sont pris en compte. La quantité de crédits MOC/MDP pouvant être utilisée par les installations de cet État membre couvertes par le système communautaire est diminuée de la quantité moyenne annuelle d'achats publics envisagés ou justifiés.

Lorsque, sur la base de l'évaluation effectuée suivant les méthodes précitées, les installations de l'État membre concerné ne pourraient utiliser les crédits MOC/MDP qu'à raison de moins de 10 % de leur allocation, la Commission considère que, au minimum, les installations en question doivent être autorisées à utiliser ces crédits à concurrence de 10 %. Cela représente un bon compromis entre la nécessité d'encourager des réductions au niveau national et celle d'inciter les exploitants à investir dans des projets dans les pays en voie de développement.

Dans la pratique , la Commission évalue la conformité aux obligations de complémentarité sur la base des formules suivantes:

A = émissions de l'année de référence – émissions autorisées en vertu de l'objectif de Kyoto

B = émissions de gaz à effet de serre en 2004 – émissions autorisées en vertu de l'objectif de Kyoto

C = émissions projetées pour 2010 – émissions autorisées en vertu de l'objectif de Kyoto

D = 50 % du chiffre maximal (A, B, C) – quantité moyenne annuelle d'unités de Kyoto achetées au moyen de fonds publics

Limite maximale autorisée (en %) = (D / plafond moyen annuel) ou 10 %

2.4. Aspects particuliers à chacun des plans

Garanties d'allocation au-delà de la période d'échanges

La Commission note que, en vertu de la directive 2003/87/CE, les plans nationaux d'allocation doivent couvrir la période d'échanges correspondante. En conséquence, l'évaluation de la Commission ne porte que sur les aspects des plans qui ont trait à la période d'échanges en question. C'est pourquoi, dans tous les cas où les plans d'allocation couvrant la première période d'échanges (2005-2007) contenaient des dispositions – concernant notamment les garanties d'allocation[21] – ayant trait à la période au-delà de 2007, la Commission a réservé sa position.

La Commission évalue pour la première fois l'application concrète des garanties d'allocation octroyées pendant la première période, qui sont censées être appliquées dans les plans se rapportant à la deuxième période. Elle considère que ces garanties sont incompatibles avec le critère (5) et entraînent une discrimination entre entreprises, dans la mesure où elles favorisent injustement certaines entreprises ou activités, en violation des exigences du traité, et notamment de ses articles 87 et 88. En pareils cas, les installations concernées bénéficieraient d'un traitement préférentiel puisqu'elles se verraient attribuer davantage de quotas gratuits que ne le prévoit la méthode d'allocation générale pour les installations existantes. Le traitement préférentiel d'un groupe d'installations existantes fausse ou risque de fausser la concurrence avec un autre groupe d'installations existantes. Il exerce de surcroît des effets transfrontaliers, dans la mesure où tous les secteurs couverts par la directive 2003/87/CE participent aux échanges à l'échelon de l'UE.

À ce stade, la Commission estime que toute aide d'État éventuelle serait susceptible d'être jugée incompatible avec le marché intérieur au cas où elle ferait l'objet d'une évaluation en application des articles 87 et 88 du traité.

En outre, du point de vue de l'environnement, la Commission craint que les garanties n'entraînent l'octroi, pour une période prolongée, d'une quantité importante de quotas gratuits au profit de modes de production à forte intensité en carbone. Les garanties d'allocation risquent d'encourager les investissements dans des modes de production à forte intensité en carbone et de limiter ainsi les options pour la réalisation des réductions nécessaires des émissions de gaz à effet de serre après 2012. Par ailleurs, les garanties d'allocation s'étendant au-delà de 2012 limitent les possibilités d'harmonisation de la méthode d'allocation dans le marché intérieur, dans le contexte du réexamen du SCEQE.

Mise en réserve

La mise en réserve[22] de quotas est en principe un élément intéressant dans un système d'échange d'émissions et doit être autorisée par les États membres à compter de la deuxième période d'échanges. Entre la première et la deuxième période d'échanges, la mise en réserve était laissée à la discrétion de chaque État membre, et 23 d'entre eux (sur un total de 25) ont décidé de ne pas l'autoriser.

La mise en réserve sur une base discrétionnaire des quotas de la première vers la deuxième période d'échanges soulève la question des aides d'État, étant donné que les États membres délivreraient des quotas gratuitement alors qu'ils auraient pu les vendre sous forme d'«unités de quantité attribuée». Dans le même temps, la mise en réserve par un État membre pour la deuxième période d'échanges n'est conforme au critère ayant trait au potentiel de réduction que si les quotas mis en réserve sont soustraits du plafond jugé compatible avec les critères d'allocation énoncés dans la directive[23].

La Commission est d'avis que toute disposition nationale relative au recours à la mise en réserve sur une base discrétionnaire de la première vers la deuxième période d'échanges doit être notifiée à la Commission en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité. Au stade actuel, la Commission considère que toute délivrance de quotas mis en réserve, pendant la deuxième période d'échanges, qui ne serait pas fondée sur une contrepartie environnementale de la part des bénéficiaires sous forme de réductions des émissions réelles et prouvées pendant la première période d'échanges pourrait constituer une aide d'État susceptible d'être jugée incompatible avec le marché intérieur, dans l'éventualité d'une évaluation en application des articles 87 et 88 du traité.

Mise aux enchères

La directive 2003/87/CE autorise la mise aux enchères ou la vente d'un maximum de 10 % des quotas délivrés par chaque État membre pendant la deuxième période d'échanges.

Comme l'a souligné le Groupe à haut niveau sur la compétitivité, l’énergie et l’environnement[24], du fait du manque de maturité des marchés de l'énergie, la pression concurrentielle n'a pas été suffisamment forte pour limiter la répercussion de la valeur des quotas sur les prix de l'électricité, d'où des bénéfices exceptionnels pour les producteurs d'électricité. Le Groupe a en outre recommandé que les États membres envisagent une allocation différente suivant les secteurs pendant la deuxième période d'allocation du SCEQE, en vue notamment de tenir compte des aspects externes de la compétitivité.

Plusieurs États membres ont l'intention d'augmenter la part des quotas mis aux enchère et de se montrer plus exigeants vis-à-vis des producteurs d'électricité lors de l'allocation des quotas. Dans certains États membres, la mise aux enchères est encore à l'examen. En conséquence, les décisions relatives aux plans de la deuxième période autorisent les États membres à augmenter la part des quotas mis aux enchères, dans les limites fixées à l'article 10 de la directive 2003/87/CE, après l'évaluation de la Commission mais avant l'adoption de la décision nationale finale en matière d'allocation en vertu de l'article 11, paragraphe 2.

En outre, la Commission estime que toute personne de la Communauté doit pouvoir participer aux enchères.

Installations de combustion

Lorsqu'un État membre n'applique pas l'interprétation plus large du concept d'«installation de combustion» prévue au paragraphe 36 des orientations complémentaires, telle que précisée par les «définitions coordonnées» des installations de combustion supplémentaires figurant dans le procès-verbal de la réunion du comité sur le changement climatique du 31 mai 2006, la Commission rejette le plan au motif qu'il ne respecte pas le critère (10).

Lorsqu'un État membre a l'intention d'allouer des quotas supplémentaires pour tenir compte des émissions des installations de combustion qui n'avaient pas été comptabilisées dans le plan de la première période, la Commission examine dans quelle mesure l'allocation prévue pour ces installations a été déterminée conformément aux méthodes générales indiquées dans le plan national d'allocation et sur la base de données d'émissions vérifiées et justifiées.

Si la détermination de l'allocation pour ces émissions supplémentaires résultant de l'application de la méthode générale, sur la base de données d'émissions vérifiées et justifiées, devait aboutir à une quantité inférieure de quotas à allouer pour tenir compte de ces émissions supplémentaires, la Commission exigerait que le plafond indiqué dans la décision de la Commission soit réduit proportionnellement à cet écart.

3. CONCLUSIONS

La réussite du SCEQE est essentielle pour renforcer la crédibilité de l'UE dans l'optique du régime qui sera mis en place pour maîtriser le changement climatique après 2012. Dans le même temps, un recours accru au SCEQE sera déterminant pour le respect des engagements souscrits par l'UE en vertu du protocole de Kyoto pour la période 2008-2012. Un certain nombre des plans nationaux d'allocation de quotas proposés à la Commission auraient pour effet non seulement de compromettre le respect des engagements de l'Europe au titre de Kyoto, mais également de créer des distorsions indues du marché intérieur.

Soucieuse de garantir une évaluation objective et transparente des plans établis pour la deuxième période, conformément à la présente communication, la Commission s'efforce de sauvegarder le respect des engagements de Kyoto, ainsi que la réussite et la croissance futures du marché du carbone.

Tableau 1: Vue d'ensemble des critères non respectés[25]

Allemagne | Grèce | Irlande | Lettonie | Lituanie | Luxembourg | Malte |

(1) Objectif de Kyoto | X | X | X |

(2) Évolution des émissions | X | X | X | X | X | X |

(3) Potentiel de réduction | X | X | X | X | X | X |

(4) Autre législation |

(5) Non-discrimination | X | X |

(6) Nouveaux entrants | X | X | X |

(7) Mesures prises à un stade précoce |

(8) Technologies propres |

(9) Consultation du public |

(10) Liste des installations avec indication des quotas prévus pour chacune d'elles | X | X | X | X | X |

(11) Concurrence extérieure |

(12) Limite MOC/MDP | X | X |

Article 10 |

Tableau 1 (suite): Vue d'ensemble des critères non respectés

République slovaque | Suède | Royaume-Uni |

(1) Objectif de Kyoto |

(2) Évolution des émissions | X | X |

(3) Potentiel de réduction | X | X |

(4) Autre législation |

(5) Non-discrimination | X |

(6) Nouveaux entrants | X |

(7) Mesures prises à un stade précoce |

(8) Technologies propres |

(9) Consultation du public |

(10) Liste des installations avec indication des quotas prévus pour chacune d'elles | X | X |

(11) Concurrence extérieure |

(12) Limite MOC/MDP | X |

Article 10 |

ANNEXE 1 Critères pour les plans nationaux d'allocation énumérés à l'annexe III de la directive 2003/87/CE

1. La quantité totale de quotas à octroyer pour la période considérée est compatible avec l'obligation, pour l'État membre, de limiter ses émissions conformément à la décision 2002/358/CE et au protocole de Kyoto, en tenant compte, d'une part, de la proportion des émissions globales que ces quotas représentent par rapport aux émissions provenant de sources non couvertes par la présente directive et, d'autre part, de sa politique énergétique nationale, et devrait être compatible avec le programme national en matière de changements climatiques. La quantité totale de quotas à allouer ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire, selon toute vraisemblance, à l'application stricte des critères fixés dans l'annexe III. Elle est compatible, pour la période allant jusqu'à 2008, avec un scénario aboutissant à ce que chaque État membre puisse atteindre voire faire mieux que l'objectif qui leur a été assigné en vertu de la décision 2002/358/CE et du protocole de Kyoto. |

2. La quantité totale de quotas à octroyer est compatible avec les évaluations des progrès réels et prévus dans la réalisation des contributions des États membres aux engagements de la Communauté, effectuées en application de la décision 93/389/CEE. |

3. Les quantités de quotas à allouer sont cohérentes avec le potentiel, y compris le potentiel technologique, de réduction des émissions des activités couvertes par le présent système. Les États membres peuvent fonder la répartition des quotas sur la moyenne des émissions de gaz à effet de serre par produit pour chaque activité et sur les progrès réalisables pour chaque activité. |

4. Le plan est cohérent avec les autres instruments législatifs et politiques communautaires. Il convient de tenir compte des inévitables augmentations des émissions résultant de nouvelles exigences législatives. |

5. Conformément aux exigences du traité, notamment ses articles 87 et 88, le plan n'opère pas de discrimination entre entreprises ou secteurs qui soit susceptible d'avantager indûment certaines entreprises ou activités. |

6. Le plan contient des informations sur les moyens qui permettront aux nouveaux entrants de commencer à participer au système communautaire dans l'État membre en question. |

7. Le plan peut tenir compte des mesures prises à un stade précoce et contient des informations sur la manière dont il en est tenu compte. Des référentiels, établis à partir de documents de référence concernant les meilleures techniques disponibles, peuvent être utilisés par les États membres pour élaborer leur plan national d'allocation de quotas et inclure un élément destiné à tenir compte des mesures prises à un stade précoce. |

8. Le plan contient des informations sur la manière dont les technologies propres, notamment les technologies permettant d'améliorer l'efficacité énergétique, sont prises en compte. |

9. Le plan comprend des dispositions permettant au public de formuler des observations et contient des informations sur les modalités en vertu desquelles ces observations seront dûment prises en considération avant toute prise de décision sur l'allocation de quotas. |

10. Le plan contient la liste des installations couvertes par la présente directive avec pour chacune d'elles les quotas que l'on souhaite lui allouer. |

11. Le plan peut contenir des informations sur la manière dont on tiendra compte de l'existence d'une concurrence de la part des pays ou entités extérieurs à l'Union. |

12. Le plan fixe la quantité maximale de REC (réductions d’émissions certifiées) et d'URE (unités de réduction des émissions) que les exploitants peuvent utiliser dans le système communautaire, sous forme de pourcentage des quotas alloués à chaque installation. Ce pourcentage est conforme aux obligations de complémentarité des États membres découlant du protocole de Kyoto et aux décisions adoptées en vertu de la CCNUCC ou du protocole de Kyoto. |

ANNEXE 2 Évolution de la croissance économique entre 2005 et 2010

État membre | Croissance entre 2005 et 2010 |

Allemagne | 9,6 % |

Grèce | 19,9 % |

Irlande | 27,2 % |

Lettonie | 50,0 % |

Lituanie | 37,4 % |

Luxembourg | 27,2 % |

Malte | 11,9 % |

République slovaque | 32,4 % |

Suède | 16,6 % |

Royaume-Uni | 14,3 % |

Source: DG TREN "Energy and Transport Trends to 2030 - Update 2005" et prévisions économiques de la DG ECFIN de l'automne 2006.

[1] COM(2006) 676 – Création d'un marché mondial du carbone.

[2] Ce chiffre inclut les quotas alloués à la réserve pour les nouveaux entrants, qui seront introduits sur le marché communautaire des quotas par mise aux enchères.

[3] Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006 (tendances et projections des émissions de gaz à effet de serre en Europe en 2006, rapport de l'AEE n° 9/2006. Voirhttp://reports.eea.europa.eu/eea_report_2006_9/fr/eea_report_9_2006.pdf

[4] Voir l'annexe 1.

[5] En cas de nécessité, la Commission demande des informations complémentaires à l'État membre avant d'achever son évaluation.

[6] La quantité totale de quotas à allouer ne doit pas être supérieure à celle nécessaire, selon toute vraisemblance, à l'application stricte des critères fixés dans la présente annexe (voir la deuxième phrase du critère (1)).

[7] Aspects statistiques du secteur de l’énergie en 2005, Eurostat, Environnement et énergie, 13/2006.

[8] Le choix de l'année 2010 est dû au fait que cette année se situe au milieu de la période 2008-2012.

[9] Les données liées à l'évolution de la croissance économique appliquées à la première série de plans évalués figurent à l'annexe 2. Ces données tiennent compte des prévisions les plus récentes de la Commission pour les années 2006, 2007 et 2008. Voirhttp://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_transport_trends_20 30_update_2005_en.pdf

[11] Ce scénario a été élaboré dans l'optique du réexamen de la directive 2001/81/CE (directive sur les plafonds d'émission nationaux). Il se fonde sur la même méthode et la même série d'hypothèses que le rapport «European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005», mais tient compte des améliorations prévues de l'intensité de carbone sur la base d'un prix de 12 EUR par quota en 2010 et de 20 EUR en 2020. Voir http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm.

[12] Plan d'action pour l'efficacité énergétique: réaliser le potentiel - COM(2006) 545.

[13] Voir le paragraphe 36 du document COM(2005) 703.

[14] En l'absence de données d'émissions de qualité suffisante, l'évaluation repose sur l'allocation annuelle moyenne que les installations exclues auraient reçue.

[15] Les émissions de dioxyde de carbone du secteur des transports ont enregistré une augmentation considérable. En outre, les mesures prises dans ce secteur ne produisent les effets attendus qu'au bout d'une longue période.

[16] Pour le deuxième document d'orientation, voir la communication de la Commission concernant des orientations complémentaires relatives aux plans d'allocation de la période 2008-2012 du système d'échange de quotas d'émission - COM(2005) 703.

[17] Pour le premier document d'orientation, voir la communication de la Commission sur les orientations visant à aider les États membres à mettre en œuvre les critères qui figurent à l'annexe III de la directive 2003/87/CE - COM(2003) 830.

[18] Rapport sur les progrès accomplis COM(2006) 658 du 27.10.2006, Tableau 1 dans l'annexe SEC(2006) 1412 du 27.10.2006.

[19] Décision 2/CMP.1 de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto intitulée «Principes, nature et champ d’application des mécanismes prévus aux articles 6, 12 et 17 du Protocole de Kyotol» de décembre 2005, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add. 1, p. 4.

[20] Tous les chiffres sont basés sur l'édition 2006 du rapport de la Commission sur les progrès accomplis, tableaux 1 et 2 de l'annexe, SEC(2006) 1412 du 27.10. 2006.

[21] Une garantie d'allocation pourrait être par exemple une disposition en vertu de laquelle un État membre garantirait à un nouvel entrant débutant ses activités en 2006 l'attribution complète et gratuite des quotas nécessaires pour les 14 années à venir, c'est-à-dire jusqu'en 2020, soit jusqu'à la quatrième période d'échanges prévue au titre du SCEQE.

[22] On entend par «mise en réserve» la possibilité de reporter les quotas non utilisés vers la période d'échanges suivante, lorsque l'exploitant n'a pas besoin de ces quotas pour couvrir ses émissions ou qu'il ne les a pas vendus sur le marché. Voir l'article 13, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/87/CE.

[23] Voir critère (3) de l'annexe III de la directive.

[24] Voir http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/doc_06/first_report_02_06_06.pdf

[25] Les plans de la Lettonie, de la Lituanie, du Luxembourg, de Malte, de la République slovaque et de la Suède sont également contraires au principe énoncé dans la deuxième phrase du critère (1) de l'annexe III, dans la mesure où tous les critères n'ont pas été strictement appliqués.