Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, sur le programme de convergence de la Slovénie, 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents cités dans le texte sont disponibles en ligne à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés qui peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 ont une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la Slovénie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des résultats des prévisions du printemps 2004 et en prenant en considération le code de conduite [2] et les principes établis dans la communication de Commission au Conseil et au Parlement européen, du 27 novembre 2002, relative au renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Les résultats de cette évaluation sont les suivants:

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le programme de convergence slovène, couvrant la période 2003-2007, a été présenté le 14 mai 2004. La Slovénie aspire à une participation précoce au MC II, à la fin de 2004 au plus tard, afin de pouvoir introduire l'euro au début de 2007.

Le programme respecte dans une large mesure les exigences d'information du « code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » [4].

[4] La délimitation du périmètre des « administrations publiques » n'est pas encore complètement appliquée et la comptabilité sur base d'engagements doit encore être améliorée.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme de convergence a été révisé à la baisse depuis la présentation, en 2003, du programme économique de préadhésion, mais il demeure légèrement plus optimiste que les prévisions du printemps 2004 de la Commission pour la période allant jusqu'en 2005. Le taux de croissance projeté pour 2004 se situe ainsi en haut de la fourchette actuelle des prévisions ; pour le reste de la période couverte, le rythme de la croissance - qui se rapproche du taux potentiel, estimé à 3,7% par les autorités nationales, puis le dépasse légèrement à partir de 2006 - semble plausible et est globalement compatible avec les projections de la Commission. La projection concernant l'inflation, qui devrait atteindre 3,3% en 2004 puis se tasser pour passer en dessous de 3% à la fin de 2005, semble plutôt optimiste en ce qui concerne l'évolution future des prix, les services de la Commission ayant une analyse plus prudente du processus de désinflation.

Le reflux progressif de l'inflation, amorcé en 2001, s'est accéléré à partir du second semestre 2003. La progression annuelle des prix à la consommation a été ramenée à 4,6% en fin d'année, d'où une moyenne annuelle de 5,7% contre 7,5% l'année précédente. Le processus de désinflation s'est poursuivi en 2004; toutefois, le rythme de hausse des prix à la consommation a atteint 3,9% en mai en glissement annuel, soit 0,3 points de pourcentage de plus que le mois précédent. Il conviendrait donc de renforcer l'efficacité à long terme de la lutte contre l'inflation qui, avec une moyenne mobile calculée sur 12 mois de 4,7%, est encore relativement élevée. Pour ce faire, une bonne coordination des politiques économiques est considérée comme essentielle pour parvenir à réduire durablement l'inflation. La modération salariale et la modification du système d'indexation des salaires en particulier, ont été identifiés comme des éléments indispensables pour soutenir le processus de désinflation. La nouvelle méthode d'ajustement des salaires applicable en 2004-2005 introduit des mécanismes d'indexation prospectifs (elle prend en compte l'inflation anticipée plutôt que l'inflation intérieure effective, ainsi que les anticipations concernant l'inflation dans l'UE et l'évolution du taux de change euro/tolar) et devrait dorénavant permettre de contenir les hausses de salaires et d'atténuer les tensions inflationnistes. La Banque de Slovénie a pour principal objectif la stabilité des prix et conduit la politique monétaire en combinant action sur les taux d'intérêt et gestion du taux de change. Depuis 2003, les taux d'intérêt ont au total été réduits de 350 points de base, le taux à court terme se situant actuellement à environ 2% ; parallèlement, la dépréciation du tolar par rapport à l'euro s'est ralentie et est maintenant de l'ordre de 0,1% par mois.

Sans se référer explicitement au pacte de stabilité et de croissance, le programme s'efforce de parvenir à une position budgétaire stable, proche de l'équilibre. Toutefois, avec une projection de déficit de 0,9% du PIB en 2007, une telle position ne serait obtenue qu'à la fin de la période couverte par le programme moyennant une réduction graduelle du déficit des administrations publiques. Optant pour une trajectoire plus progressive que le programme de préadhésion de 2003, le programme de convergence concentre l'effort d'assainissement budgétaire à la fin de la période couverte, reportant ainsi la réduction du déficit en toute fin de programme, l'essentiel de l'ajustement étant alors opéré moyennant des coupes dans les dépenses.

La trajectoire d'assainissement semble crédible mais les objectifs budgétaires retenus manquent plutôt d'ambition. Le programme de convergence pêche par l'absence d'informations détaillées, en particulier sur l'impact quantitatif des mesures budgétaires programmées. La stratégie d'assainissement reste cependant globalement inchangée par rapport au programme de préadhésion de 2003. Elle prévoit une restructuration des dépenses et des recettes des administrations publiques destinée à assouplir la mécanique budgétaire. C'est ainsi qu'une réduction des dépenses obligatoires du budget est jugée indispensable pour faire face aux obligations financières découlant des participations à l'UE et à l'OTAN, que les autorités semblent considérer comme des sources de pressions supplémentaires sur le budget, bien que la part des dépenses obligatoires dans le budget représente plus de 80% de celui-ci. Le gouvernement compte atteindre les objectifs qu'il s'est fixé en réduisant progressivement le déficit structurel et, en cas de conjoncture difficile, en laissant jouer les stabilisateurs automatiques dans une mesure limitée (à hauteur de 0,2% du PIB selon le décret d'application du budget 2004). Étant donné que le déficit budgétaire projeté est à peine inférieur à 2% du PIB sur la période 2004-2005, la marge de sûreté risque d'être insuffisante pour éviter un dépassement du seuil de 3% fixé pour le déficit dans l'éventualité où les autorités ne parviendraient pas à maîtriser le jeu des stabilisateurs automatiques. Dans l'hypothèse de difficultés liées à une évolution économique plus défavorable que prévu, comme cela s'est déjà produit par le passé, les résultats budgétaires pourraient être plus médiocres qu'escompté.

La dette publique brute est relativement faible et devrait le rester sur l'horizon du programme. En 2003, le ratio dette-PIB s'est élevé à 28,6%. Compte tenu de la persistance du déficit primaire, le gouvernement s'attend à ce que ce ratio augmente sur les deux premières années de la période couverte. Selon les projections, après avoir culminé à 29,5% du PIB en 2005, il reviendrait à 28,4% dès 2007, la croissance du PIB nominal, alors plus élevée que le taux d'intérêt, étant censée faciliter la stabilisation de la dette. De plus, les autorités considèrent que la structure par échéances et par devises du portefeuille de dettes est appropriée, avec un calendrier des remboursements homogène sur le long terme, une part croissante de la dette libellée en tolars et une dette externe principalement libellée en euros.

Le programme examine brièvement le calendrier de réformes structurelles du gouvernement, qui met l'accent sur un renforcement de la compétitivité de l'économie obtenu moyennant une augmentation de la part des dépenses de R&D dans le budget. Il annonce également d'autres mesures destinées à soutenir la croissance économique, notamment la promotion des investissements créateurs d'emplois et la suppression des rigidités structurelles affectant le marché du travail. Toutefois, le programme ne rentre pas dans les détails du processus de restructuration, les objectifs des politiques semblent plutôt généraux et ne sont qu'exceptionnellement accompagnés de mesures élaborées dans le détail. Leurs implications budgétaires ne peuvent pas être évaluées clairement car aucun effort n'a été fait pour quantifier les réformes structurelles programmées dans les projections sur les principaux agrégats budgétaires.

La Slovénie est exposée à des risques de déséquilibres budgétaires en raison des coûts liés au vieillissement démographique. Pour assurer une assise durable à ses finances publiques, il est donc essentiel qu'elle applique intégralement la réforme des retraites, qu'elle mette en place un système de santé stable et qu'elle veille parallèlement à dégager un excédent primaire approprié.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence de la Slovénie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, sur le programme de convergence de la Slovénie, 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents cités dans le texte sont disponibles en ligne à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet 2004], le Conseil a examiné le programme de convergence de la Slovénie, qui couvre la période 2004-2007. Le programme est globalement conforme aux exigences en matière d'information du « code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence ».

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vis à doter le pays de finances publiques saines, avec un solde budgétaire proche de l'équilibre. Pour ce faire, le programme projette une réduction progressive du déficit public sur la période couverte, s'accompagnant d'une réduction du ratio recettes-PIB et du ratio dépenses primaires-PIB, moyennant pour ce dernier une maîtrise accrue des dépenses obligatoires. Selon la trajectoire d'ajustement retenue, le déficit serait réduit de moitié sur les quatre prochaines années et passerait juste en dessous de 1% en 2007. Bien que les autorités optent pour une politique de réduction graduelle du déficit structurel, elles n'excluent pas de laisser jouer les stabilisateurs automatiques - dans une mesure limitée toutefois - en cas de conditions économiques défavorables.

Pour les années postérieures à 2005, le scénario économique qui est à la base du programme paraît refléter des hypothèses de croissance plausibles, en prévoyant une croissance du PIB réel légèrement supérieure au taux de croissance potentiel. Concernant 2004, les hypothèses de croissance sont en revanche plutôt optimistes. Les projections concernant l'inflation se placent dans le haut de la fourchette actuelle des prévisions pour 2004, mais paraissent plus réalistes pour les années suivantes, sous réserve que les politiques économiques continuent à faire l'objet d'une coordination visant à assurer une baisse durable de l'inflation.

Le déficit des administrations publiques, censé augmenter très légèrement en 2004 (1,9% du PIB) pour ensuite diminuer progressivement pour revenir à 0,9% du PIB en 2007, resterait inférieur chaque année à la valeur de référence de 3% du PIB. Les objectifs budgétaires présentés dans le programme ne sont pas suffisants pour assurer le respect de l'objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance, à savoir l'obtention d'une position budgétaire proche de l'équilibre ; cet objectif ne sera en effet approché qu'à la fin de la période couverte. De plus, les résultats budgétaires pourraient être plus médiocres que prévu, eu égard en particulier aux risques de surestimation des données macroéconomiques - liés à la prévision optimiste de croissance pour 2004 mentionnée plus haut - qui pourraient provoquer, comme par le passé, un dérapage des dépenses. Les orientations budgétaires du programme, notamment sur les premières années de la période couverte, risquent donc de ne pas assurer une marge de sécurité suffisante pour éviter tout franchissement de la valeur de référence de 3% du PIB dans le contexte de fluctuations macroéconomiques normales.

La dette publique brute est relativement faible et devrait le rester à l'avenir. Après avoir culminé à 29,5% du PIB en 2005, le ratio de la dette est censé revenir en 2007 à un niveau de 28,4% du PIB. La Slovénie est exposée à des risques de déséquilibre budgétaire en raison des coûts du vieillissement démographique. Pour assurer une assise durable à ses finances publiques, il est essentiel qu'elle applique intégralement la réforme des retraites, qu'elle mette en place un système de santé stable et qu'elle veille parallèlement à dégager un excédent primaire approprié.

Principales projections du programme de convergence de la Slovénie

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