AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2, alinéa c) du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement MODIFIANT LA PROPOSITION DE LA COMMISSION en application de l'article 250, paragraphe 2, du traité CE

EXPOSÉ DES MOTIFS

L'article 251, paragraphe 2, point c), du traité instituant la Communauté européenne prévoit que la Commission émet un avis sur les amendements proposés par le Parlement européen en deuxième lecture.

La Commission émet donc l'avis suivant sur les dix-sept amendements adoptés par le Parlement européen.

1. Procédure

Transmission de la proposition au Conseil et au Parlement européen (COM(1996) 511 final) (en application de l'article 175, paragraphe 1, du traité)

Avis du Comité économique et social

Avis du Comité des régions

Avis du Parlement européen - première lecture

Proposition modifiée de la Commission (COM(1999)73 final)

Adoption de la position commune

Communication de la Commission au Parlement européen concernant la position commune (SEC (2000) 568 final)

Avis du Parlement européen - deuxième lecture // 25 mars 1997

28 mai 1997

20 novembre 1997

20 octobre 1998

18 février 1999

30 mars 2000

7 avril 2000

6 septembre 2000

Le texte adopté en deuxième lecture par le Parlement européen renforce la position commune sur certains plans, mais il y introduit également d'importantes limitations.

La position commune est renforcée dans des domaines tels que l'informations et la participation du public, la surveillances des incidences de la mise en ouvre des plans et programmes sur l'environnement, ainsi que la qualité et le contenu du rapport environnemental; on a ajouté de nouveaux plans et programmes au champ d'application de la proposition.

Des limitations ont été introduites dans la position commune en ce qui concerne la marge de manoeuvre accordée pour le filtrage des plans et programmes et pour la mise en oeuvre de la directive dans les cas où des obligations en matière d'évaluation découlent simultanément de la directive et d'autres dispositions de la législation communautaire. En outre, la portée de la position commune est considérablement réduite en ce qui concerne les plans et programmes faisant partie d'une ensemble hiérarchisé.

2. Objectif de la proposition de la Commission

L'objet de la proposition est de fournir un niveau élevé de protection de l'environnement et de contribuer à l'intégration des considérations environnementales dans la planification, en vue de promouvoir le développement durable.

La proposition permettra de déterminer les incidences notables probables de certains plans et programmes sur l'environnement, de les décrire et de les évaluer au moment de leur préparation et avant leur adoption. Un rapport environnemental sera établi, le public et les autorités concernées seront informés et pourront formuler des remarques. En cas d'incidences transfrontières notables, l'État membre susceptible d'être affecté sera consulté, sa population et ses autorités environnementales auront la possibilité de formuler des remarques. Enfin, les résultats de l'ensemble du processus devront être pris en compte dans la décision finale. Après l'adoption du plan ou du programme, le public et les autorités environnementales concernées ainsi que l'État membre consulté seront informés.

3. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement

Le Parlement a adopté 17 amendements. La Commission accepte un amendement (l'amendement 1) dans son intégralité, un amendement en partie et en principe (la partie de l'amendement 9 exigeant de motiver la décision de ne pas prévoir d'ESIE) et sept amendements en principe (les amendements 15, 17, 18, 20, 23, 24 et 25).

Les huit amendements restants (7, 10, 11, 14, 16, 19, 22 et 27) et la deuxième partie de l'amendement 9 (exigeant de motiver la décision de prévoir une ESIE) ne sont pas acceptables.

La position de la Commission à l'égard des amendements adoptés par le Parlement européen est la suivante:

3.1. Amendement accepté par la Commission

L'amendement 1 est jugé acceptable par la Commission. Il renvoie à la convention des Nations unies sur la diversité biologique, est conforme à l'esprit et à la lettre de cette convention et s'inscrit bien dans le contexte de la directive.

3.2. Amendements acceptés en principe par la Commission

L'amendement 9 requiert que soit mise à la disposition du public la motivation de la décision d'exiger ou non une ESIE en cas de filtrage des plans et programmes. La Commission considère que cette justification n'est opportune que lorsqu'il a été décidé qu'une étude n'était pas nécessaire. Dans ce cas, en effet, une justification apporterait des informations utiles au public et conférerait une plus grande transparence à la prise de décision. C'est pourquoi cet amendement est partiellement accepté dans son principe. Il pourrait être reformulé en ce sens de la manière suivante: "de même que les raisons de ne pas prévoir d'étude d'impact sur l'environnement conformément aux articles 4 à 9."

L'amendement 15 définit de façon plus détaillée le public à consulter. La Commission accepte cet amendement en principe. Il faudrait veiller, cependant, à ce que sa formulation soit suffisamment claire et conforme à la convention de la CEE des Nations unies sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. A cette fin, la Commission propose d'ajouter après l'expression "le processus décisionnel" les termes "soumis à la présente directive".

L'amendement 17 ajoute "les mesures arrêtées pour contrôler..." aux informations qui doivent être diffusées concernant la décision adoptée (voir également les amendements 18 et 25), ce qui contribue à rendre le processus décisionnel plus transparent. La Commission accepte cet amendement en principe, mais estime que sa formulation devrait être alignée sur celle des amendements 18 et 25. Pour se faire, on peut remplacer le membre de phrase commençant par "la mise en oeuvre de..." dans l'amendement par "les incidences de la mise en oeuvre de plans ou de programmes sur l'environnement et des mesures adoptées pour prévenir, réduire et autant que possible compenser toute incidence négative notable sur l'environnement".

L'amendement 18 exige l'établissement de systèmes de contrôle (voir également amendements les 17 et 25). La Commission accepte cet amendement en principe et suggère de l'aligner sur les amendements 17 et 25 en le formulant de la manière suivante: "Les États membres établissent des systèmes adaptés pour surveiller les incidences de la mise en oeuvre de plans ou de programmes sur l'environnement et l'efficacité des mesures adoptées pour prévenir, réduire et autant que possible compenser toute incidence négative notable sur l'environnement et de toute action correctrice qui s'imposerait."

L'amendement 20 propose de renforcer la clause relative à la qualité des rapports environnementaux. Dans la mesure où la qualité de ces rapports sera déterminante pour atteindre les objectifs de la future directive, la Commission accepte cet amendement en principe, mais estime que sa formulation devrait être simplifiée de la manière suivante: "Les États membres s'assurent que les mesures nécessaires sont prises en vue de garantir que les rapports sur les incidences environnementales sont d'une qualité adéquate. Les États membres communiquent à la Commission la nature de ces mesures."

L'amendement 23 étend le champ d'application de la directive aux planifications qui ont débuté avant la date de transposition de la directive et aux cas où l'adoption du plan devrait avoir lieu plus d'un an après cette date. La Commission accepte cet amendement en principe à condition que l'élément temporel soit clarifié. Il suffirait pour cela d'ajouter le mot "après" après l'expression "a lieu".

L'amendement 24 précise les aspects environnementaux qui doivent être abordés dans le rapport environnemental. La Commission accepte le principe de cet amendement, mais estime que la formulation de ces aspects devrait s'aligner sur les autres dispositions de la législation communautaire. En particulier, il conviendrait d'utiliser l'expression "patrimoine culturel" plutôt que "patrimoine architectural et archéologique", car cette expression est conforme à la directive 85/337/CEE et couvre un plus grand nombre d'aspects.

L'amendement 25 étend les exigences relatives au contenu informatif du rapport environnemental. Celui-ci devrait contenir des informations sur les mesures envisagées pour surveiller les incidences de la mise en oeuvre des plans ou des programmes sur l'environnement, mais aussi des informations sur les mesures permettant de contrôler l'efficacité des mesures d'atténuation. A cette fin et pour aligner cet amendement sur l'amendement 18 et plus particulièrement sur l'amendement 17, il convient d'introduire une modification technique dans la première partie de l'annexe I, point i). Le texte de l'annexe I, point i), devrait alors être le suivant: "Une description des mesures envisagées pour surveiller les incidences de la mise en oeuvre du plan ou du programme sur l'environnement y compris l'efficacité de toute mesure visant à prévenir, réduire ou compenser toute incidence négative sur l'environnement".

3.3. Amendements rejetés par la Commission

L'amendement 7 abandonne la possibilité de procéder à un filtrage des plans et des programmes en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant cette approche avec un examen au cas par cas. Cela signifierait que tous les plans ou programmes faisant l'objet du filtrage devraient subir un examen au cas par cas, même lorsqu'il est, par exemple, pratiquement certain qu'ils seront susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. En pareils cas, un examen serait à l'évidence superflu, c'est pourquoi la procédure de filtrage doit rester souple. Cet amendement ne peut dès lors être accepté par la Commission.

L'amendement 9 exige que soit mise à la disposition du public de la motivation de la décision d'exiger ou non une EIE en cas de filtrage des plans et programmes. La Commission ne peut accepter la partie de l'amendement requérant une justification dans le cas d'une décision positive. Une telle exigence créerait des contraintes administratives inutiles sachant, en particulier, que la procédure d'EIE elle-même confère déjà des droits d'information et de consultation au public. Dès lors, seule l'exigence de motiver une décision de ne pas prévoir d'EIE peut être justifiée.

L'amendement 10 inclut dans le champ d'application de la directive l'ensemble des plans et programmes qui seront adoptés à l'avenir en vertu des Fonds structurels en place et des règlements en vigueur en matière de développement rural ou en vertu de nouveaux règlements communautaires. La Commission ne saurait accepter cet amendement qui soulève plusieurs difficultés. Premièrement, on ne peut prévoir que tous les plans ou programmes à venir financés au titre de règlements existants ou de nouveaux règlements auront une incidence notable sur l'environnement; or la directive devrait se centrer sur ce type de plans ou programmes. Deuxièmement, en ce qui concerne le règlement relatif aux fonds structurels, la clause proposée ne pourrait s'appliquer, en pratique, qu'à la période postérieure à 2006 puisque presque tous les plans et programmes relevant de l'actuelle période de programmation des fonds structurels (2000-2006) ont déjà été adoptés ou le seront bien avant l'adoption définitive de la directive. On ne peut prévoir quel sera le contenu des règlement relatifs aux fonds structurels adoptés après 2006. C'est pourquoi, pour les six années à venir, les conséquences pratiques de cette proposition seraient insignifiantes; quant à la prochaine période de programmation, toute proposition est incontestablement prématurée. Troisièmement, en ce qui concerne les fonds structurels, l'amendement rendrait sans objet le rapport de réexamen prévu dans ce domaine à l'article 11, paragraphe 4, de la directive. Le contenu et la forme des plans qui relèveront des fonds structurels ainsi que les conclusions du rapport de la Commission sur le lien existant entre ces règlements et la directive ne sont pas encore connus et ne sauraient être anticipés.

L'amendement 11 transforme l'obligation contenue dans la position commune de procéder à une évaluation à différents niveaux d'un ensemble hiérarchisé en la possibilité de n'effectuer cette évaluation qu'à un seul niveau; l'amendement précise que les objectifs, le contenu et le champ d'application de la directive n'en seront pas affectés. La Commission ne peut accepter cet amendement, car autoriser les États membres à définir le niveau auquel l'évaluation sera menée réduirait considérablement la portée de la directive et irait à l'encontre de ses objectifs. En outre, la dernière phrase de l'amendement en contredit la première partie et générerait, si elle était adoptée, une incertitude juridique. Enfin, cet amendement pourrait empêcher l'application harmonisée de la directive dans les États membres.

L'amendement 14 prévoit une consultation du public "dans un délai suffisant qui doit être défini par les États membres", au lieu de "dans des délais suffisants" comme l'indique la position commune. Cet amendement n'est pas acceptable car il ne constitue pas une amélioration de la directive. L'article 6, paragraphe 5, prévoit déjà que les modalités précises relatives à l'information et à la consultation seront fixées par les États membres.

L'amendement 16 propose d'ouvrir les consultations transfrontières à des États tiers. La directive traite des relations entre les États membres. Les relations entre les États membres et les pays tiers relèvent du droit international. Dans le cadre de la convention de la CEE des Nations unies sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, on envisage actuellement que les parties lors de leur prochaine réunion décident d'entamer des négociations sur un protocole relatif aux EIE transfrontières abordant ces questions. Cet amendement est dès lors rejeté par la Commission.

L'amendement 19 rend obligatoire le recours à des procédures coordonnées ou communes lorsque l'obligation d'effectuer une évaluation des incidences de plans ou de programmes sur l'environnement découle simultanément de la directive et d'autres dispositions communautaires. La Commission ne peut accepter cet amendement car les États membres devraient, conformément au principe de subsidiarité, avoir le choix quant à la manière de transposer les exigences de la directive dans leurs systèmes de planification nationaux.

L'amendement 22 propose d'étendre l'obligation faite à la Commission de faire rapport sur le lien existant entre la directive et les règlements relatifs aux fonds structurels et au développement rural, au lien existant entre la directive et d'autres textes législatifs communautaires. Étant donné que cet aspect est déjà couvert par le rapport visé à l'article 11, paragraphe 3, et que ce lien est déjà évoqué en termes généraux à l'article 10 de la position commune, l'amendement ferait double emploi. C'est pourquoi la Commission rejette l'amendement.

L'amendement 27 ajoute "qui sont financés par l'Union européenne" à la définition des plans et programmes. La Commission ne peut accepter cet amendement car le simple fait que des plans ou des programmes soient financés par l'Union européenne n'implique pas nécessairement qu'ils sont susceptibles d'avoir une incidence notable sur l'environnement. En outre, cet ajout n'apporte rien à la définition des plans et programmes.

3.4. Proposition modifiée

En application de l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué ci-dessus.