Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Conseil concernant l'organisation de la coopération sur des objectifs communautaires convenus dans le domaine de l'énergie» () (97/C 206/22)

Le 27 janvier 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 avril 1997 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Lors de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 23 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 79 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de décision à l'examen, présentée par la Commission a pour but l'établissement d'objectifs généraux de la Communauté dans le secteur de l'énergie et la création d'un cadre de coopération sur ces objectifs convenus dans le domaine de l'énergie.

1.2. Cette proposition comprend une liste d'objectifs énergétiques, essentiellement la compétitivité, la protection de l'environnement, la sécurité de l'approvisionnement, les relations extérieures en matière d'énergie et la promotion de l'efficacité énergétique ainsi que des énergies renouvelables.

1.3. La proposition a pour origine la résolution du Conseil «Énergie» du 7 mai 1996 sur le Livre blanc «Une politique de l'énergie pour l'Union européenne», qui invitait la Commission à instaurer un processus de coopération entre la Communauté et les États membres afin de garantir la compatibilité de la politique communautaire et des politiques nationales en matière d'énergie avec certains objectifs communautaires convenus dans le domaine de l'énergie. Ces objectifs énergétiques ont été identifiés dans la résolution du Conseil sur le Livre vert «Pour une politique énergétique de l'Union européenne» du 23 novembre 1995.

1.4. Comme il apparaît dans de nombreux avis du Comité économique et social, l'énergie est un des éléments clés de la compétitivité de l'économie communautaire et de la qualité de vie des citoyens. Vu son caractère stratégique et indispensable pour la croissance économique et la prospérité, elle sera amenée à jouer un grand rôle dans le processus de convergence économique.

1.4.1. De même, l'actuelle mondialisation de l'économie et du commerce, où l'énergie joue un rôle de tout premier plan, le développement du marché intérieur et l'interaction de l'énergie et de l'environnement ont montré la nécessité de rechercher une vision commune en matière d'énergie.

1.5. C'est dans cette perspective que fut publié le Livre vert «Pour une politique énergétique de l'Union européenne» sur lequel le Comité s'est prononcé dans son avis du 5 juillet 1995 et dont les observations reflètent l'opinion actuelle du Comité.

1.5.1. Au Livre vert a succédé le Livre blanc «Une politique de l'énergie pour l'Union européenne», sur lequel le Comité n'a pas été consulté, et où sont fixés des objectifs énergétiques communs ainsi qu'un programme de travail indicatif pour une période de cinq ans.

1.6. Le Comité a insisté pour que la prise de décisions en matière d'énergie au niveau communautaire se situe dans le contexte d'une analyse commune de la situation énergétique et des tendances futures, ce qui exige une coopération étroite entre les États membres et la Communauté en termes d'études et d'analyses énergétiques, sans préjudice des travaux réalisés par l'Agence internationale de l'énergie.

1.7. Il y a lieu de rappeler que le Comité a exprimé dans ses précédents avis concernant une politique énergétique communautaire () son accord avec la Commission sur la nécessité de créer une politique commune de la Communauté européenne dans le domaine de l'énergie, ainsi que sur l'importance de définir des objectifs énergétiques communautaires et de garantir la cohérence des politiques énergétiques nationales avec ces derniers, au service de cette même politique.

2. Observations générales

2.1. Dans la ligne de ses précédents avis, le Comité accueille favorablement cette initiative de la Commission visant à renforcer la coopération entre les États membres en matière d'énergie autour d'objectifs définis d'un commun accord, qui répond à la demande réalisée par le Conseil dans sa résolution du 7 mai 1996 sur le Livre blanc «Une politique énergétique pour l'Union européenne».

2.2. Le Comité tient à faire observer que cette initiative doit être vue comme un pas important vers une approche concertée des problèmes énergétiques. Rappelons à cet égard que le Comité s'est déclaré favorable à l'introduction d'un chapitre «Énergie» dans le Traité dans son avis d'initiative sur la «Politique énergétique communautaire» du 14 septembre 1994 ().

2.3. Aussi considère-t-il que la proposition de décision à l'examen établit un cadre de coopération ambitieux, qui comprend une liste d'objectifs communautaires convenus dans le secteur de l'énergie, ainsi que les principaux instruments susceptibles de contribuer à leur réalisation. Néanmoins, dans une phase ultérieure, il faudra, pour que ce cadre de coopération puisse être appliqué, définir et préciser comment il sera mis en oeuvre, et délimiter les compétences des États membres et celles de la Communauté.

2.4. À cet égard, le Comité déplore la généralité et l'étendue de la proposition de décision, ce qui exigera une mise en oeuvre et des aménagements ultérieurs afin de pouvoir atteindre les objectifs poursuivis par cette proposition. Le grand nombre d'instruments, de programmes et de responsabilités des États membres et de la Communauté en matière d'énergie rend nécessaire l'établissement d'une coopération adéquate basée sur la définition d'objectifs communs et de méthodes de travail garantissant le dialogue et la transparence.

2.5. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel il ne s'agit pas d'établir des objectifs énergétiques sectoriels rigides, mais de centrer ses efforts sur une politique de coopération dans le domaine de l'énergie. L'objectif ne consiste pas à adapter les politiques énergétiques nationales à un moule communautaire, mais bien plutôt à vérifier la conformité des mesures et politiques nationales du secteur de l'énergie avec les objectifs énergétiques communautaires convenus.

2.5.1. Les secteurs de l'énergie et les politiques énergétiques des États membres continueront de refléter leur dotation en ressources, leurs opinions politiques et conditions sociales et économiques respectives, mais cette diversité devra répondre à des objectifs définis en commun, au niveau communautaire.

2.6. La création d'un véritable marché intérieur de l'énergie exige une cohérence suffisante des politiques énergétiques des États membres autour de certains objectifs communs.

2.7. Le Comité estime également que ce cadre de coopération ne devra pas se limiter à un échange constant d'informations et à une approche coopérative concernant les études et analyses en matière d'énergie en vue de réaliser des rapports périodiques évaluant l'évolution du secteur, mais qu'il devra aussi être la référence à partir de laquelle le Conseil examinera la situation du secteur de l'énergie et sur laquelle la Commission se fondera pour préparer de nouvelles propositions pertinentes, afin d'assurer la compatibilité des politiques nationales avec les objectifs communautaires convenus.

2.8. L'absence d'une politique énergétique commune ou d'une coopération plus importante dans le domaine de l'énergie entraîne un chevauchement des mesures communautaires et nationales. Les politiques énergétiques nationales et les actions communautaires en matière d'énergie, qui se complètent mutuellement, doivent être considérées de manière globale, leur efficacité dépendant de leur cohérence.

3. Observations particulières

3.1. Cadre de coopération

3.1.1. Le texte de la proposition fixe un cadre de coopération au travers de trois articles. Le premier d'entre eux établit les objectifs à atteindre dans le cadre de coopération proposé, l'article 2 se réfère aux actions que la Commission devra mener à bien pour les atteindre, et l'article 3 enfin invite les États membres à informer annuellement la Commission des mesures adoptées relativement aux objectifs énergétiques fixés d'un commun accord en annexe.

3.1.2. À cet égard, le Comité estime que, si l'on souhaite vérifier la compatibilité des politiques énergétiques nationales avec les objectifs énergétiques convenus, il sera nécessaire à l'avenir de définir plus clairement et plus précisément comment seront établis cette coopération, cet échange d'informations et cet examen commun des politiques énergétiques nationales.

3.1.3. Ce cadre de coopération devra également mobiliser et prendre en compte tous les niveaux d'action, locaux, régionaux, nationaux et communautaires.

3.1.4. Le Comité apporte son soutien à l'objectif de renforcement de la transparence des actions en matière d'énergie par la publication périodique d'un rapport sur le développement et l'évolution de la politique énergétique au niveau communautaire comme au niveau des États membres, concernant les objectifs établis d'un commun accord. Ce rapport servira de base à l'évaluation et à la mise à jour de ces objectifs énergétiques.

3.1.5. Enfin, le Comité demande à la Commission de délimiter avec plus de précision le rôle qu'elle jouera dans ce cadre de coopération, rôle qui devrait, indépendamment de l'échange d'information et de ses fonctions d'analyse et d'étude, viser au soutien des mesures prises par les États membres en matière d'énergie, toujours dans le respect du principe de subsidiarité.

3.2. Objectifs

3.2.1. Le Comité approuve globalement les objectifs repris en annexe, conformément au Livre vert et au Livre blanc sur la politique énergétique communautaire et aux résolutions du Conseil à leur sujet.

3.2.2. Le Comité estime que les objectifs repris en annexe doivent être suffisamment flexibles et généraux pour répondre aux évolutions pouvant intervenir sur le marché de l'énergie et constituent, par leur généralité, une ligne indicative pour l'action communautaire et les politiques énergétiques des États membres.

3.2.3. Le Comité tient pour essentiel de ce point de vue de parvenir à un consensus sur des objectifs énergétiques communautaires clairs pouvant être appliqués dans le but de relever les défis actuels et futurs dans ce secteur. Ces objectifs serviront de référence pour vérifier le degré de compatibilité des politiques énergétiques des États membres et des actions communautaires avec ces mêmes objectifs.

3.2.4. C'est pourquoi, le Comité tient à souligner la nécessité de revoir la rédaction de ces objectifs afin d'introduire une plus grande clarté, de réduire l'ambiguïté et d'éviter les contradictions ou les chevauchements entre tel ou tel d'entre eux.

3.2.5. Il faudra en tout état de cause prévoir la mise à jour périodique de ces objectifs à la lumière des analyses et rapports de la Commission. La politique énergétique doit être élaborée dans le cadre des perspectives économiques à long terme pour le secteur de l'énergie et en tenant compte du risque politique lié aux approvisionnements en énergie extérieurs à la Communauté; la flexibilité et la capacité d'adaptation sont donc nécessaires à la définition et à l'application d'objectifs énergétiques au niveau communautaire.

3.2.6. Le Comité tient cependant à signaler que la recherche simultanée de plusieurs des objectifs cités en annexe à la proposition peut se heurter à l'obstacle que pourraient représenter des contradictions entre certains de ces objectifs. Il est donc nécessaire de fixer entre eux, dans la mesure du possible et avec la flexibilité et l'adaptabilité requises par les objectifs eux-mêmes, un ordre de priorités et un équilibre.

3.2.7. Il convient en premier lieu, afin de clarifier la proposition, de distinguer entre trois niveaux d'objectifs que doivent poursuivre les politiques et les actions en matière d'énergie, et qui doivent s'intégrer les uns aux autres si on veut obtenir un équilibre adéquat entre ces trois niveaux.

3.2.7.1. Ainsi, à un premier niveau, les mesures énergétiques, comme toutes les mesures communautaires, doivent aider à remplir les objectifs généraux du Traité, rappelés à l'article 2, parmi lesquels l'établissement d'un marché commun, un développement harmonieux des activités économiques, la protection de l'environnement, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de vie et la cohésion économique sociale.

3.2.7.2. Pourtant, au-delà de ces objectifs, les politiques énergétiques doivent tendre à réaliser des objectifs conciliant compétitivité, sécurité de l'approvisionnement et protection de l'environnement.

3.2.7.3. Enfin, et plus spécifiquement dans le cadre général fixé par les deux autres niveaux, les politiques énergétiques des États membres et les actions de la Communauté devront être cohérentes avec les objectifs énergétiques spécifiques établis dans l'annexe de la proposition de décision.

3.2.8. La recherche de tous ces objectifs devra en tout cas tenir compte du principe de subsidiarité, du principe de proportionnalité et du renforcement de la cohésion économique sociale.

3.2.8.1. Le principe de subsidiarité implique, comme prévu dans l'article 3 B du Traité, que dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient que dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres, et peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire. L'action communautaire devra se concentrer dans les domaines où l'on peut obtenir une véritable valeur ajoutée.

3.2.8.2. De même, la Communauté interviendra au titre de sa compétence exclusive lorsque certaines politiques nationales créent des entraves aux échanges et autres distorsions du marché empêchant la réalisation des objectifs énergétiques convenus, sans préjudice des objectifs du Traité et des critères liés au service public et à l'intérêt général.

3.2.9. Observations particulières sur chacun des objectifs définis en annexe

3.2.9.1. Objectifs énergétiques fixés par les Traités

Le Comité ajoute également, en accord avec son précédent avis sur le Livre vert «Pour une politique énergétique de l'Union européenne» (), qu'il serait opportun d'adjoindre aux objectifs d'intégration des marchés, de développement durable, de protection de l'environnement et de sécurité de l'approvisionnement, les deux autres objectifs généraux importants que sont la création d'emplois et la cohésion économique sociale, dont il faudra particulièrement tenir compte dans les politiques énergétiques.

3.2.9.2. Intégration du marché communautaire de l'énergie

Le Comité se trouve d'accord avec la Commission pour affirmer que l'intégration du marché est l'élément central de toutes les actions communautaires en matière d'énergie, attendu qu'un marché fragmenté laisserait ces actions aux États. Cette intégration du marché énergétique devra envisager la participation de toutes les sources d'énergie, pour déterminer la structure énergétique communautaire.

3.2.9.2.1. Le Comité tient en outre à souligner l'importance du développement des réseaux transeuropéens dans la mesure où ils contribuent à la sécurité de l'approvisionnement, à la réalisation du marché unique et au renforcement de la cohésion économique sociale. La résolution du Conseil relative au Livre vert «Une politique énergétique pour l'Union européenne» cite comme objectif particulier «le développement si besoin est, et dans des conditions de viabilité économique satisfaisante, des infrastructures énergétiques requises, notamment la création de réseaux transeuropéens». Il est important d'insister à cet égard sur la nécessité de mobiliser les ressources financières suffisantes pour pouvoir réaliser cet objectif.

3.2.9.3. Transparence et non-distorsion de la tarification de l'énergie

Le Comité est d'accord avec la Commission pour souligner la nécessité de la transparence et de la non-distorsion de la tarification de l'énergie.

3.2.9.4. Développement durable: intégration des objectifs énergétiques et environnementaux

Étant donné la dimension internationale croissante de bien des questions liées à l'environnement et la grande sensibilisation de l'opinion publique, la Communauté jouera un rôle de plus en plus important en la matière. L'intégration des objectifs énergétiques et des objectifs écologiques est essentielle, mais au prix d'un nécessaire équilibre entre ces objectifs. L'analyse coûts-bénéfices et les mesures garantissant des conditions uniformes de concurrence doivent figurer dans l'élaboration de toute action ou initiative en matière d'environnement. Le Comité tient également à signaler l'importance des accords de volontariat dans ce contexte et le fait que l'utilisation des différents instruments économiques dans ce domaine devra prendre en compte la compétitivité industrielle.

3.2.9.5. Renforcer la sécurité de l'approvisionnement

Il est nécessaire de mentionner plus clairement les actions qui permettent d'atteindre cet objectif. Le Comité tient donc à signaler qu'il faudra, pour réaliser cet objectif, accroître l'utilisation des sources d'énergie domestiques, la diversité des sources d'énergie, la flexibilité de l'interconnexion des réseaux, la coopération internationale pour le resserrement des liens économiques et politiques de l'Union avec ses zones d'approvisionnement, la coopération énergétique avec les pays tiers et le maintien des mesures de sécurité, de stockage et de solidarité pour faire face à une interruption des fournitures. Compte tenu de la dépendance persistante de l'Union à l'égard des importations énergétiques dans un avenir prévisible, la coopération avec d'autres régions grandes consommatrices d'énergie demeurera essentielle.

3.2.9.6. Optique concertée des relations énergétiques extérieures

Le Comité tient à souligner l'importance d'une coordination des relations énergétiques extérieures avec les pays tiers fournisseurs et les pays en voie de développement. Ainsi, les relations avec les pays tiers sont appelées à se renforcer, non seulement en vertu de la sécurité de l'approvisionnement, mais aussi parce que la coopération dans le secteur de l'énergie peut contribuer au développement économique et à la stabilité politique. Il faut absolument souligner le rôle du Traité de la charte de l'énergie, et mettre l'accent sur la coopération avec les pays du Bassin méditerranéen.

3.2.9.6.1. S'il est bien clair que la Communauté a assumé par le passé d'importantes responsabilités internationales au travers d'accords bilatéraux et multilatéraux, il convient d'accroître ces responsabilités si l'on veut affronter les problèmes provenant de sa grande dépendance extérieure et au fait que bien des questions énergétiques, liées en particulier à l'environnement, revêtent une dimension internationale.

3.2.9.7. Promotion des sources d'énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique

Le Comité approuve les objectifs de promotion de l'utilisation des sources d'énergie renouvelables et de l'efficacité énergétique, susceptibles d'apporter une importante contribution à un environnement plus sain, et qui, alliés au développement de sources locales, permettront la réduction de la dépendance énergétique de la Communauté vis-à-vis des sources extérieures et favoriseront la croissance économique et l'emploi. Il renvoie pour cela à son avis relatif au Livre vert sur les «énergies renouvelables» pour ce qui est de son opinion en la matière.

3.2.9.8. Nouvelles propositions

Il conviendrait également d'inclure parmi les objectifs:

a) favoriser l'établissement d'un niveau élevé de protection des consommateurs et promouvoir pour cela l'information et la participation des usagers en matière de politique énergétique;

b) renforcer la compétitivité de l'industrie communautaire face à nos principaux concurrents, ce qui implique un approvisionnement énergétique dont le coût n'est pas excessif.

3.3. Instruments à la disposition de la Communauté en matière d'énergie

3.3.1. Le Comité estime qu'outre la formulation d'objectifs énergétiques communautaires, leur application pratique se révèle elle aussi déterminante, et que la définition des instruments correspondants est par conséquent indispensable.

3.3.2. Du fait de la réticence des États membres à perdre certaines de leurs compétences dans le domaine de l'énergie, il est nécessaire que la politique communautaire se concentre principalement sur des instruments horizontaux grâce auxquels il serait plus aisé et plus profitable de parvenir à un consensus ou à une meilleure coordination au niveau communautaire.

3.3.3. Le Comité est conscient de ce que la réalisation des objectifs de la Communauté exige l'utilisation coordonnée de tous les instruments disponibles contenus dans les Traités, dans le respect du principe de subsidiarité.

3.3.4. Il réitère en outre, comme il l'a déjà fait dans son avis sur le Livre vert, qu'il est particulièrement important de définir au mieux, en vue de l'application de ces instruments, les responsabilités et les compétences de la Communauté et des États membres.

3.3.5. Relativement aux instruments mentionnés en annexe, le Comité tient à souligner l'importance d'inclure parmi eux la politique commerciale de la Communauté et la politique extérieure et de sécurité commune.

3.3.5.1. Il y a lieu de rappeler à cet égard que le Traité affirme au début de l'article J que: «Il est institué une politique étrangère et de sécurité commune» et que: «L'Union et ses États membres définissent et mettent en oeuvre une politique étrangère et de sécurité commune, ...couvrant tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité». Conformément à l'article J.1.4, les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l'Union, et s'abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l'Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force cohérente dans les relations internationales.

3.3.5.2. L'un des objectifs de cette politique est la promotion de la coopération internationale. En vue d'atteindre ces objectifs et de mettre en oeuvre cette politique, divers instruments sont prévus: la coopération systématique entre gouvernements, les positions communes, les actions communes et les moyens financiers, instruments essentiels pour assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique face à la forte et croissante dépendance énergétique de la Communauté vis-à-vis de l'extérieur.

3.3.6. Le développement des réseaux transeuropéens doit être lui aussi davantage pris en compte dans le secteur de l'énergie, dans la mesure où non seulement ils favorisent la réalisation du marché intérieur de l'énergie, mais où ils augmentent également la flexibilité et la sécurité de l'approvisionnement et favorisent la cohésion économique et sociale.

3.3.7. Le Comité insiste enfin sur l'importance d'un renforcement des actions et mesures en matière de recherche et de développement, ainsi que de la diffusion des technologies nouvelles et perfectionnées dans le secteur de l'énergie, soulignant la nécessité que les programmes communautaires de recherche et de développement viennent soutenir les mesures prises au niveau national par les différents États membres.

Bruxelles, le 24 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

n°C 27 du 28. 1. 1997, p. 9.

n° C 393 du 31. 12. 1994; JO n° C 256 du 2. 10. 1995.

n° C 256 du 2. 10. 1995.

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