FR Journal officiel de l’Union européenne C 54/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 8/2004

relatif à la gestion et la supervision par la Commission de mesures de lutte et de dépenses concernant la fièvre aphteuse, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 54/01)

TABLE DES MATIÈRES

I-VII RÉSUMÉ

1-15 INTRODUCTION

1-5 Historique

6-7 Les principales caractéristiques des mesures de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse

8-11 L'impact budgétaire

12-15 L'audit de la Cour

16-43 L'ACTION DE LA COMMISSION AVANT LA CRISE

16-20 Un processus d'analyse insuffisamment mis à jour

21-43 Une supervision par la Commission insuffisante à certains égards et des lacunes de la réglementation, non complétées à temps

22-23 Une vérification non systématique du caractère conforme de la transposition des directives communautaires dans le droit national

24-25 Une bonne supervision des contrôles vétérinaires et sanitaires aux frontières de l'Union européenne mais une règlementation ne couvrant pas suffisamment certains risques

26-28 Des contrôles et une interdiction tardifs de l'alimentation animale en déchets de cuisine

29-34 Des critères et des contrôles insuffisants pour les plans d'urgence des États membres

35-37 Une identification incomplète et un traçage insuffisant des animaux des espèces sensibles à la fièvre aphteuse

38-41 Des lacunes du système ANIMO non redressées avant la crise

42-43 Les restrictions aux mouvements des animaux sur la totalité du territoire des États membres

44-58 L'ACTION DE LA COMMISSION PENDANT LA CRISE

44-45 Une supervision efficace par la Commission

46-58 Les déficiences du dispositif de lutte et de son application dans les États membres

48-49 Des services vétérinaires réduits

50-56 L'insuffisante incitation à une notification immédiate de la maladie et à un respect des restrictions aux mouvements des animaux

57-58 Les délais pour les abattages

59-89 L'ACTION DE LA COMMISSION CONCERNANT LE SYSTÈME DE REMBOURSEMENT

60-73 Les directives sur les procédures et le calcul de l'indemnisation des éleveurs par les États membres n'ont pas été proposées par la Commission

62-66 Des systèmes d'indemnisation variés et des évaluations hétérogènes

67-71 Des cas constatés de doubles paiements de primes animales

72-73 Des versements hétérogènes des primes d'abattage

74-83 Les règles et les procédures sur l'éligibilité au remboursement communautaire des dépenses des États membres ont été précisées tardivement

82-83 Les délais pour le remboursement des dépenses des États membres

84-85 Les taux de cofinancement n'ont été alignés que pour les porcins

86-89 L'absence de contribution des éleveurs au financement communautaire du système de lutte

90-100 LA GESTION DE LA COMMISSION APRÈS LA CRISE

90-97 L'action dans le domaine vétérinaire

98-100 L'action dans le domaine financier

101-106 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Réponses de la Commission

RÉSUMÉ

I. La nécessité d'achever le marché unique tout comme celle de favoriser le commerce des animaux d'élevage en général ont exigé que la Communauté établisse une politique commune de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse. Elle a donc, à partir de 1992, généralisé à tous les États membres l'abandon de la vaccination prophylactique du bétail contre cette maladie tout en mettant en place un système complexe de moyens de prévention et de lutte visant tant à limiter l'introduction du virus que sa propagation sur le territoire communautaire. En cas d'épizootie, les animaux contaminés devaient être abattus, leurs carcasses détruites, les installations et les équipements désinfectés. L'ensemble de ces dépenses, prises en charge par les États membres, devenait alors partiellement remboursable à partir d'un Fonds vétérinaire d'urgence, créé à dessein au sein du FEOGA-Garantie.

II. La crise de 2001 a conduit les États membres à demander un remboursement de 1 616 millions d'euros au Fonds vétérinaire d'urgence. Ce coût, tout comme l'ampleur de l'épizootie, ont motivé l'audit de la Cour dont les trois objectifs étaient les suivants: s'assurer, d'une part, que le processus d'analyse de la Commission, à la base de la stratégie d'éradication, était à jour et, d'autre part, que la mise en œuvre de la stratégie avait été efficace et enfin que le système de remboursement des dépenses des États membres pour l'indemnisation des éleveurs et l'abattage de leurs animaux était adéquat, rapide et non discriminatoire. Dans la mesure où certains enseignements tirés des épizooties précédentes pouvaient bénéficier à la stratégie de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse, la Cour a examiné l'action de la Commission avant, pendant et après la crise.

III. Le présent rapport souligne que la Commission n'a pas, avant la crise de 2001, révisé sa stratégie à la lueur de l'évolution des facteurs de risque.

IV. Il montre également que faute d'évaluation exhaustive et de contrôles réalisés par la Commission avant 2001, certaines faiblesses du dispositif de prévention et de lutte, notamment en matière de protection aux frontières, d'alimentation animale, de plans d'urgence, d'identification ovine, de système d'informations entre États membres (ANIMO) concernant les mouvements des animaux, n'ont pas été corrigées à temps. Le Parlement a critiqué (1) l'absence de vérifications par la Commission des plans d'urgence dans les États membres avant la crise, tout en reconnaissant l'action positive de la Commission pendant la crise. Effectivement, pendant la crise, la Commission a rapidement relevé les déficiences du dispositif et de son application dans les États membres en matière d'encadrement vétérinaire, de notification de la maladie et de rapidité des abattages mais il était trop tard pour y remédier. Plus particulièrement, la Cour a observé la grande dépendance de l'efficacité du dispositif mis en place à l'égard d'une notification immédiate de la maladie par les éleveurs et de leur respect des restrictions de mouvements.

V. L'audit a révélé que le système de financement communautaire était perfectible. Les indemnisations que les États membres ont versées à leurs éleveurs ne sont toujours pas suffisamment définies au niveau communautaire bien qu'elles soient remboursées à raison de 60 % des montants admis comme éligibles par la Commission. Faute d'un cadre communautaire mieux défini, les États membres ont pu mettre en place des systèmes variés, occasionnant des traitements différents entre éleveurs de la Communauté.

VI. Depuis lors, nombre de lacunes ont été comblées par la récente révision de la réglementation communautaire. Néanmoins, le cadre financier n'a pas été révisé et les mesures communautaires restent encore minimales en matière de notification de la maladie, de supervision des exploitations et de rapidité des abattages. Leur application par les États membres risque donc de se révéler encore insuffisante pour enrayer une future épidémie, tout en déclenchant le remboursement communautaire.

VII. La Cour recommande à la Commission de mettre à jour, hors période de crise, ses analyses et évaluations de la stratégie. Elle préconise d'étudier les moyens permettant d'associer les éleveurs au système de lutte en vue de les impliquer davantage dans une notification rapide de la maladie et le respect des restrictions de mouvement. Enfin, elle invite la Commission à clarifier le cadre financier applicable aux épizooties, tout en réduisant au maximum les risques financiers pour le budget communautaire.

INTRODUCTION

Historique

1. La fièvre aphteuse est une maladie animale, sans danger pour l'homme, mais extrêmement contagieuse pour les espèces animales à onglons. Dans les pays les moins avancés, elle peut détruire quasiment en une nuit l'approvisionnement en nourriture et les moyens de subsistance des éleveurs parce qu'un grand nombre d'espèces à onglons, dont les bovins, les porcins et les ovins, sont touchées. Le virus peut être transmis par contact direct entre animaux et par l'alimentation animale, par contact indirect avec des supports divers, voitures, camions, personnes et même par voie aérienne (le vent). Parmi les animaux adultes infectés, la maladie entraîne un taux de mortalité réduit. Même si la plupart des animaux guérissent sous trois ou quatre semaines, ils restent sévèrement affectés: la croissance des jeunes est ralentie, le taux d'avortement augmente tandis que la production laitière diminue de façon significative et de manière permanente. Les pays indemnes de la maladie sont obligés de mettre en place des mesures de sécurité afin de se protéger contre le virus et d'éviter les embargos de leurs exportations de produits animaux.

2. L'achèvement du marché intérieur au sein de la Communauté était prévu pour janvier 1993. En conséquence, la libre circulation des animaux et des produits agricoles constituant un élément fondamental des organisations communes des marchés, les règles d'échange des animaux et des produits animaux devaient y être harmonisées. Cela impliquait également que soit établie une politique commune de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse. Or, dans un rapport sur les politiques des États membres dans le domaine de la lutte contre la fièvre aphteuse (2), la Commission indiquait en 1989 que certains d'entre eux, n'ayant pas recours à la vaccination prophylactique de leur bétail (3), pouvaient imposer des restrictions aux échanges d'animaux avec ceux de leurs partenaires communautaires qui la pratiquaient. Ces restrictions étaient justifiées par le fait que des animaux vaccinés, même sous une apparence clinique normale, pouvaient être porteurs du virus.

3. Afin de lever les obstacles vétérinaires et zootechniques au développement des échanges intracommunautaires des animaux et des produits animaux, la Commission a pris en compte les règles sanitaires applicables aux échanges internationaux d'animaux et de leurs produits, telles que définies par l'Office international des épizooties (OIE) (4). Ces règles prévoyaient, en cas d'épizootie de fièvre aphteuse, un retour beaucoup plus rapide à la liberté des échanges commerciaux en cas de recours au seul abattage (trois mois) qu'en cas de recours à tout type de vaccination (douze à vingt-quatre mois).

4. En raison de ces considérations commerciales, le même rapport de la Commission aboutissait à la conclusion qu'une politique de non-vaccination était préférable à une politique de vaccination prophylactique. C'est pourquoi, au niveau communautaire, cette politique d'élimination totale fut complétée en 1990 (5) par l'interdiction de la vaccination prophylactique de même que par l'interdiction de l'importation sur le territoire communautaire d'animaux vaccinés. Toutefois, il était encore possible de recourir à la vaccination, mais uniquement à titre d'urgence lorsque la présence de la fièvre aphteuse a été confirmée et menace de prendre un caractère extensif.

5. Depuis l'adoption de cette nouvelle stratégie, plusieurs foyers (outbreaks) se sont encore manifestés dans l'Union, en 1993 en Italie (57 foyers) et en 1994, 1996 et 2000 en Grèce (respectivement 95, 39 et 14 foyers). Des épidémies sont survenues dans les zones avoisinantes (Albanie, Macédoine, Kosovo, Algérie, Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan, Turquie et Iran). En outre, le 21 février 2001, une crise sans précédent a frappé sur une période de dix mois le Royaume-Uni. Ont été constatés 2 034 foyers d'infection, s'étendant à 10 124 exploitations et l'abattage de quelque quatre millions d'animaux (6). En outre, plus de deux millions d'animaux ont été abattus en raison de problèmes de bien-être résultant de leur confinement dans les exploitations, à la suite des restrictions de mouvements (7). La fièvre aphteuse n'a pas pu être contenue au Royaume-Uni: elle s'est propagée le 13 mars 2001 à la France (2 foyers), le 20 mars 2001 à l'Irlande (1 foyer), et le 21 mars aux Pays-Bas (26 foyers). Le Royaume-Uni a dû recourir à des abattages jusqu'en septembre 2001. En janvier 2002, il a pu recouvrer son statut de pays indemne de fièvre aphteuse, ne pratiquant pas la vaccination, ce qui lui a permis de reprendre ses échanges commerciaux.

Les principales caractéristiques des mesures de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse

6. Un ensemble complexe de moyens de prévention et de lutte vise à limiter les risques d'introduction du virus sur le territoire communautaire et sa propagation (encadré no 1). Ces moyens de prévention et de lutte sont prévus dans des directives communautaires (8). Les États membres ont la responsabilité de les mettre en vigueur et d'appliquer les règles qui en découlent. La Commission, en revanche, est chargée de contrôler la mise en œuvre des prescriptions communautaires par les États membres. En outre, la Commission soutient les pays tiers dans leurs efforts pour contrôler et éradiquer les épizooties. Au sein de la Commission, c'est la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs qui assume la gestion directe et le contrôle des dépenses communautaires vétérinaires (9). Le système de prévention porte sur la collaboration avec les organismes internationaux et le soutien substantiel avec les pays voisins dans la lutte, des contrôles vétérinaires, zootechniques et sanitaires de l'élevage et de la viande dans l'Union et à ses frontières, sur l'élaboration par les États membres de plans d'urgence comportant les moyens nécessaires pour faire face à une crise éventuelle, sur des systèmes d'identification et de traçabilité des animaux. Le système de lutte repose sur une notification sans délai de la maladie, la mise en place de restrictions aux mouvements des animaux et des hommes, le lancement d'enquêtes épidémiologiques en vue d'identifier les animaux suspects, l'application par les États membres de leur plan d'urgence et la mise en œuvre des abattages nécessaires, suivis de la destruction des animaux et de la désinfection des sites et matériels contaminés.

7. Après la crise de 2001, la Commission a présenté une proposition de directive modifiant le système de la lutte contre la fièvre aphteuse (10). Celle-ci a été adoptée par le Conseil le 29 septembre 2003 (11).

L'impact budgétaire

8. Les conditions applicables à la participation financière de la Communauté aux dépenses d'éradication de certaines maladies animales contagieuses graves, dont la fièvre aphteuse, ont été définies en 1990 par le Conseil (12). Cette participation, qui est obligatoire si les États membres ont mis en œuvre les mesures communautaires prévues, s'opère sous forme de remboursement, à raison de 60 %, des dépenses liées à la fièvre aphteuse encourues par les États membres pour l'indemnisation des éleveurs pour l'abattage et la destruction des animaux ainsi que la désinfection des installations et des équipements. Elle est inscrite au budget (13), à la ligne dénommée «Fonds d'urgence vétérinaire ainsi que pour d'autres maladies animales présentant un risque pour la santé publique» (14).

9. Depuis l'adoption de la nouvelle stratégie, les crédits du Fonds, toutes maladies animales confondues, ont été multipliés par quatre en 1999, puis ont doublé en 2000 pour atteindre le montant cumulé de 978,1 millions d'euros pour les exercices 2001, 2002 et 2003 (15), principalement en raison de la crise de la fièvre aphteuse de 2001. En ce qui concerne la seule crise de 2001, le montant global des dépenses déclarées par les États membres pour l'indemnisation des abattages, la destruction des animaux, la désinfection des exploitations et du matériel a atteint quelque 2 693,4 millions d’euros, dont 1 616 millions ont été réclamés au remboursement communautaire. Le montant déclaré pour la seule indemnisation des abattages s'est élevé à 1 775,1 millions d'euros, dont 1 065,2 millions ont été réclamés en remboursement (voir tableau). Tableau Les demandes de remboursement présentées par les États membres concernant leurs dépenses d'indemnisation pour l'abattage des animaux Pays Nombre d'animaux indemnisés Montant des indemnisations (en euros) Ovins Caprins Bovins Porcins Autres Total Ovins Caprins Bovins Porcins Autres Total France 48 573 206 1 406 10 138 — 60 323 5 739 074 23 651 1 697 635 1 868 433 — 9 328 794 Irlande 50 172 98 1 172 70 15 51 527 7 359 366 18 658 859 862 9 800 11 443 8 259 129 Pays-Bas 39 011 9 654 90 842 136 545 1 134 277 186 3 965 380 1 363 801 65 247 745 16 339 358 586 037 87 502 322 Royaume-Uni (16) 2 449 424 — 579 637 135 084 2 438 3 166 583 625 586 405 — 1 018 384 592 22 415 862 3 660 692 1 670 047 551 Total 2 587 180 9 958 673 057 281 837 3 587 3 555 619 642 650 225 1 406 110 1 086 189 835 40 633 454 4 258 172 1 775 137 795 NB: Les demandes de remboursement des États membres ont trait à 3,5 millions d'animaux. Le nombre le plus élevé concerne le Royaume-Uni, avec 3 166 583 animaux, représentant 89 % du total. Les indemnisations versées s'élèvent à 1 775,1 millions d'euros dont 1 670 pour le Royaume-Uni, soit 94 % du total des montants indemnisés par les pays touchés par la fièvre aphteuse en 2001. La catégorie d'animaux la plus touchée par la fièvre aphteuse 2001 a été celle des ovins, soit 2 587 180 ovins. Le nombre d'ovins indemnisés au Royaume-Uni représente 94,53 % de ce total. Les indemnisations les plus élevées, par catégorie d'animaux, sont celles des bovins totalisant 1 086 189 835 euros dont 93,8 % ont été versées au Royaume-Uni. Source: France: demandes de remboursement (5 octobre 2001 et 6 décembre 2002). Irlande: demande de remboursement (6 février 2002). Pays-Bas: demande de remboursement (avril 2002). Royaume-Uni: demandes de remboursement (décembre 2001 et 26 février 2003) et demande de remboursement de l'Irlande du Nord.

10. Suivant ses décisions d'octroi de concours (17) concernant la fièvre aphteuse, la Commission a consenti des paiements aux États membres d'un montant de 433,5 millions d'euros (18) pour les dépenses d'abattage et de 32,1 millions d'euros pour les autres frais, ce qui porte le remboursement total communautaire, au 31 décembre 2003, à 465,6 millions d'euros (graphique 1).

11. La Commission n'a pas encore achevé son examen des dépenses des États membres ni procédé au remboursement des soldes dus pour la compensation de ces dépenses au titre de 2001, excepté pour la France et l'Irlande. En conséquence, il y a eu une sous-exécution des crédits budgétaires disponibles pour le Fonds d'urgence vétérinaire de plus de 48 % pour les exercices 2001 à 2003 (graphique 2).

L'audit de la Cour

12. À la suite des crises de la peste porcine et de l'encéphalopathie spongiforme bovine, la Cour avait examiné les mesures communautaires de lutte contre ces maladies animales (23).

13. Devant l'ampleur de la crise de la fièvre aphteuse et de sa charge budgétaire, la Cour a décidé de procéder à un nouvel audit avec pour objectif d'établir si: a) le processus d'analyse de la Commission ayant abouti à la détermination de la stratégie de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse était suffisamment à jour; b) la Commission, sur la base de ses contrôles et de ses évaluations, avait présenté au Conseil des adaptations de la stratégie communautaire; c) le système de remboursement des dépenses des États membres, mis en place par la Commission, avait été adéquat, rapide et non discriminatoire.

14. En vue de répondre à ces questions, la Cour a apprécié l'action de la Commission au regard de son processus d'analyse, de sa supervision de la mise en œuvre des mesures communautaires par les États membres ainsi que de ses éventuelles propositions d'adaptation de la réglementation communautaire. Dans la mesure où certains enseignements tirés des épizooties précédentes pouvaient bénéficier à la stratégie de prévention et de lutte contre la fièvre aphteuse, la Cour a d'abord examiné l'action de la Commission avant et pendant la crise. Elle a ensuite analysé le système de remboursement, notamment au regard de ses recommandations antérieures. Cet examen a été limité aux dépenses d'indemnisation pour les abattages des animaux (24). Enfin la Cour a entrepris une revue des leçons tirées par la Commission après la crise de 2001.

15. Les travaux d'audit se sont déroulés au niveau de la Commission et des États membres (25) affectés par la fièvre aphteuse (France, Irlande, Pays-Bas et Royaume-Uni). Ces missions ont concerné essentiellement les ministères de l'agriculture compétents pour les aspects vétérinaires et sanitaires, ainsi que leurs services déconcentrés régionaux (26). Les travaux des instances visitées, ainsi que ceux du Parlement européen, de la conférence internationale sur la prévention et la lutte en matière de fièvre aphteuse ou d'autres enquêtes publiques réalisées dans les États membres, ont été pris en compte (27) dans le présent rapport.

L'ACTION DE LA COMMISSION AVANT LA CRISE

Un processus d'analyse insuffisamment mis à jour

16. Dans son rapport de 1989 (28), déjà cité (point 2), la Commission avait procédé à une analyse coût-profit des différentes politiques suivies par les États membres en matière de lutte contre la fièvre aphteuse (politique de vaccination prophylactique ou politique d'abattage systématique), en vue de définir la stratégie à suivre au niveau communautaire. Elle avait notamment évalué les risques d'apparition de la fièvre aphteuse dans la Communauté selon que l'une ou l'autre politique serait appliquée après 1992 ainsi que les conséquences économiques des deux options possibles. La Commission avait projeté sur une période de dix ans (de 1993 à 2002), les coûts en fonction de trois scénarios différents d'ampleur de crises. En ce qui concerne la politique de non-vaccination, elle avait retenu un scénario intermédiaire comportant l'apparition de 13 épizooties de 20 foyers. Le coût prévisionnel sur cette même période s'élevait à 35 millions d'euros. En revanche, le coût du scénario optimiste avait été évalué à 0,3 million d'euros et celui du scénario pessimiste à 955 millions d'euros.

17. Par ailleurs, le rapport de 1989 mettait primordialement l'accent sur des considérations d'ordre commercial, de coûts et de profits agricoles et budgétaires, sans prendre en compte les plus amples coûts sociaux et environnementaux.

18. Avant 2001, les épizooties survenues dans l'Union européenne n'étaient pas de nature à alerter la Commission sur la nécessité de vérifier la validité du dispositif communautaire. En effet, d'une part, 3 épizooties avaient comporté plus de 20 foyers (maximum possible dans le scénario retenu par la Commission), mais, d'autre part, il n'y avait eu que 4 crises en huit ans (contre 13 en dix ans dans ce même scénario). En revanche, depuis 1993, certains risques favorisant la propagation du virus avaient augmenté: les mouvements des animaux s'étaient développés (29) avec la réalisation du marché unique, le nombre d'abattoirs avait diminué (30), favorisant le rassemblement des animaux et donc le risque de contamination, tandis que la densité des cheptels, notamment ovins, caprins et porcins sur les exploitations s'était accrue (31). Dès février 1998, la FAO (32) attirait l'attention des 33 États membres de la commission de lutte contre la fièvre aphteuse sur le fait que «le transport des animaux sur de longues distances et la densité croissante des populations animales pourraient provoquer, à tout moment, de nouvelles épizooties dévastatrices en Europe» (33).

19. Au surplus, en 1997-1998, l'épidémie de peste porcine avait engendré des coûts significatifs pour la Communauté (34), les États membres et les éleveurs. À la lumière de cette expérience, les mesures prévues à la directive 85/511/CEE contre la fièvre aphteuse avaient été jugées incomplètes par la Commission elle-même (35). Sur la base des avis des experts, les services de la Commission avaient alors entamé une révision de la directive lorsque, le 20 février 2001, l'épizootie apparue au Royaume-Uni avait interrompu leurs travaux.

20. Depuis son adoption en 1990, la stratégie n'a fait l'objet d'aucune évaluation exhaustive par la Commission. Par ailleurs, la Commission n'a pas soumis de rapport tous les trois ans au Conseil et au Parlement sur les conditions d'application de la décision 90/424/CEE concernant les actions communautaires d'éradication et l'aide financière accordée à ce titre (36). Elle n'a pas non plus remis à jour l'étude réalisée par la direction générale de l'agriculture en 1992 sur les services vétérinaires des États membres, alors qu'une actualisation de cette étude lui aurait permis de vérifier si leur état était suffisant pour assurer la réussite de la stratégie (points 48 et 49).

Une supervision par la Commission insuffisante à certains égards et des lacunes de la réglementation, non complétées à temps

21. En temps normal, la supervision de la Commission dans le domaine vétérinaire et sanitaire prend essentiellement deux formes: d'une part, la vérification par ses services de Bruxelles de la transposition des directives dans le droit national et, d'autre part, les contrôles sur place, confiés aux inspecteurs de l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de Dublin (37). Pendant la période qui a précédé la crise de 2001, ces contrôles réglementaires auraient dû porter, selon la Cour, sur les mesures essentielles de la prévention et de la lutte contre la fièvre aphteuse, définies dans les directives communautaires et sur leur intégration dans le droit national des États membres. Parmi ces mesures, l'on compte: a) les contrôles vétérinaires et sanitaires aux frontières concernant les importations d'animaux et de produits animaux; b) les contrôles de l'alimentation animale destinés à éviter une contamination des animaux ou des produits animaux; c) la mise en place de plans d'urgence par les États membres permettant de mobiliser des moyens humains, en matériel et une organisation adéquate en cas de déclenchement d'une crise; d) l'établissement par les États membres de systèmes d'identification et de traçage des mouvements des animaux ainsi que d'un système d'information entre États membres (ANIMO), essentiels pour retrouver et abattre rapidement les animaux contaminés.

Une vérification non systématique du caractère conforme de la transposition des directives communautaires dans le droit national

22. La Commission vérifie de manière quasiment systématique la transposition formelle par les États membres dans les délais impartis des directives communautaires. En revanche, les contrôles de conformité ne sont pas opérés de façon systématique. En pratique, ils ne sont effectués que lors des inspections de l'OAV (38) dans les États membres ou à la suite de plaintes déposées par des tiers. De ce fait, les risques d'une transposition non conforme sont élevés et peuvent encore subsister actuellement.

23. Un nombre important de mises en demeure a été adressé par la Commission aux États membres pour non-transposition à temps des directives. Lors de la communication des mesures nationales adoptées, les affaires ont été classées par la Commission, sans opérer alors une vérification de leur conformité. En conséquence, aucun dossier d'infraction n'a jamais été ouvert par la Commission pour non-conformité. En ce qui concerne la directive sur l'identification des animaux, notamment en matière ovine, à transposer par les États membres pour le 1er janvier 1995, la Commission avait adressé entre 1993 et 1996 des mises en demeure aux États membres pour non-communication des mesures nationales. Entre 1994 et 1997, elle avait classé les dossiers, à la suite de la transposition formelle du droit communautaire dans les États membres, sans procéder à un examen de leur conformité. Toutefois, au cours de la crise de 2001, l'OAV a relevé dans tous les États membres affectés par la fièvre aphteuse (excepté aux Pays-Bas) des manquements importants à cette directive comportant des effets négatifs sur la propagation de l'épidémie en 2001 (point 35).

Une bonne supervision des contrôles vétérinaires et sanitaires aux frontières de l'Union européenne mais une réglementation ne couvrant pas suffisamment certains risques

24. L'OAV avait réalisé avant la crise de nombreux contrôles vétérinaires et sanitaires des postes d'inspection frontaliers (PIF) des États membres afin de contrôler que seuls des produits conformes aux normes communautaires en matière de santé animale et de sécurité alimentaire entrent, par le biais des PIF, sur le territoire communautaire. Les mesures de redressement demandées par l'OAV, telles que le renforcement des personnels et des contrôles vétérinaires, l'amélioration de l'hygiène des installations et des équipements, le renforcement des systèmes d'enregistrement des lots introduits, des certificats vétérinaires ainsi que des registres, ont été prises relativement rapidement par les États membres afin de lever les suspensions temporaires d'agrément des postes d'inspection frontaliers, prononcées par la Commission en cas de carences constatées.

25. Toutefois, même s'il est impossible de se prémunir entièrement contre des sources de contamination extérieures, à l'époque de la crise, la réglementation communautaire présentait un certain nombre de lacunes en termes de protection aux frontières, notamment en matière de transport de denrées par les voyageurs et des possibilités de stockage dans les zones franches de produits non conformes à la réglementation communautaire [point 91 a)]. La Commission avait proposé, avant la crise, de limiter l'introduction sur le territoire communautaire aux seuls produits d'origine animale qui répondent aux normes européennes en matière de santé animale mais cette proposition n'a été adoptée qu'en 2002 (39). Ce n'est qu'après la crise, en novembre 2002, que la Commission a proposé de renforcer le contrôle des importations de produits d'origine animale destinés à la consommation personnelle, décision qu'elle a adoptée en décembre 2002 (40).

Des contrôles et une interdiction tardifs de l'alimentation animale en déchets de cuisine

26. Les inspections de l'OAV concernant l'alimentation animale ont été réalisées tardivement, en partie après la crise. L'OAV a souligné les lacunes dans les contrôles par les États membres du traitement des déchets utilisés pour l'alimentation animale. De ce fait, les risques liés à ce type d'alimentation ont été mis en évidence, mais en partie seulement après la crise.

27. Toutefois, déjà en 1997-1998, les risques liés à ce type d'alimentation animale avaient été illustrés lors de l'apparition de la peste porcine en Allemagne, à la suite de l'utilisation, pour l'alimentation des porcs, d'eaux grasses et de déchets de cuisine, insuffisamment traités et donc en infraction avec la législation communautaire. De ce fait, certains États membres avaient interdit sur leur territoire, avant la crise de la fièvre aphteuse de 2001, l'utilisation de déchets de cuisine même traités (France et Pays-Bas), tandis que d'autres ne l'avaient pas fait (Allemagne et Royaume-Uni). Au niveau communautaire, en février 2001, l'utilisation des déchets de cuisine traités dans l'alimentation des porcs restait légale (41) et ceci malgré les propositions de la Commission.

28. Au Royaume-Uni, l'éleveur, à l'origine de la crise, était agréé pour utiliser des déchets de cuisine dans l'alimentation de ses porcs à la seule condition qu'ils soient traités. En pratique, cet éleveur récoltait les déchets de cuisine auprès des restaurants, hôtels, écoles et casernes militaires du voisinage, les stockait devant son exploitation avant de les transporter auprès de deux établissements de traitement, proches de son exploitation. Une fois traités, les déchets de cuisine étaient donnés aux porcs. Toutefois, les contrôles effectués par le ministère après le déclenchement de la crise ont relevé que des déchets anormaux subsistaient dans les bacs à alimentation, démontrant visiblement un traitement insuffisant des déchets de cuisine (42). L'exacte provenance du virus de type «pan Asiatique O» n'a pas pu être établie avec certitude. L'entrée du virus par les postes d'inspection frontaliers a généralement été écartée et les soupçons (43) ont porté sur des cargaisons illégales de produits, présentées comme non alimentaires, vendues en gros à des restaurants ou des cantines.

Des critères et des contrôles insuffisants pour les plans d'urgence des États membres

29. En 1990, le Conseil (44) a exigé des États membres qu'ils établissent des plans d'urgence précisant les mesures à mettre en œuvre en cas d'apparition d'un foyer de fièvre aphteuse. Ces plans devaient permettre l'accès aux installations, équipements, personnel et tous autres matériaux appropriés qui sont nécessaires pour une élimination rapide et efficace d'un foyer. La Commission devait établir les critères à suivre pour l'établissement de ces plans, procéder à l'examen de ces plans afin de déterminer s'ils permettaient d'atteindre l'objectif fixé et suggérer à l'État membre d'y apporter d'éventuels amendements. Par ailleurs, le Conseil avait prévu que les plans pouvaient être ultérieurement complétés ou amendés, pour tenir compte de l'évolution de la situation.

30. En 1991, la Commission avait fixé les critères minimaux auxquels devaient répondre les plans d'urgence des États membres (45). Ces critères devaient viser à ce que les plans d'urgence permettent de mobiliser rapidement les moyens nécessaires pour assurer, en cas d'apparition de la fièvre aphteuse, son éradication rapide et efficace. Bien que la Commission ait requis des États membres la mise en place d'une organisation de base pour gérer les crises, telle que les cellules de crise, les centres locaux d'urgence, le personnel chargé des mesures d'urgence, la Cour a constaté qu'une série d'informations ou de conditions importantes pour une lutte ainsi que pour une organisation financière et administrative efficaces n'avaient alors pas été requises par la Commission, notamment: a) les indications de personnel et de moyens nécessaires pour différents scénarios (optimiste, intermédiaire et pessimiste) et comment ces personnels et moyens seraient mobilisés; b) un réexamen des plans d'urgence à la lumière de l'expérience, leur diffusion aux éleveurs ainsi que la réalisation d'exercices de simulation régulière; c) les critères à partir desquels la vaccination d'urgence serait utilisée; d) des informations sur les procédures mises en place pour enregistrer le nombre d'animaux abattus, leur valeur, les paiements effectués et les contrôles croisés opérés avec les bases de données existantes des vétérinaires ou concernant l'identification des animaux; e) le système de recrutement d'urgence des évaluateurs et les principes généraux de leur rémunération; f) le système de compensation des éleveurs et son intervention avant ou après abattage.

31. Depuis 1991, la Commission n'a pas révisé ces critères. Entre 1993 et 1995, elle avait adopté les plans des États membres. Toutefois au cours de ce processus, la Commission s'était limitée à un examen sur papier, sans vérification sur le terrain du caractère effectif des mesures énoncées. Contrairement à la réponse de la Commission au point 33, ses orientations de 1995 pour la préparation des programmes d'urgence (46) se limitaient à demander aux États membres d'avoir des services vétérinaires d'une capacité suffisante pour traiter, à tout moment, jusqu'à dix foyers d'infection et ne leur demandaient pas de prévoir une expansion de leurs services en fonction de la situation épidémiologique. En outre, les premières inspections sur place de ces plans par la Commission (OAV) n'ont été effectuées dans les États membres affectés par la fièvre aphteuse qu'à la fin de 2001 et pendant l'exercice 2002, après la crise. Le Parlement a également relevé que la Commission n'avait pas, avant la crise, «procédé dans des délais souhaitables à la vérification des plans d'alerte des États membres». Il a en outre précisé que «abstraction faite des vérifications effectuées dans le contexte de l'approbation des plans d'alerte, ni la mise en œuvre de celui du Royaume-Uni ni celle des Pays-Bas et de la France n'avaient été vérifiées avant que l'épidémie se déclare en 2001» (47).

32. En conséquence, les plans des États membres, bien qu'adoptés par la Commission, n'étaient pas adaptables à une crise de grande ampleur sans précédent et difficilement prévisible. En effet, ils n'avaient pas suffisamment prévu ni un scénario pessimiste ni la montée en puissance des moyens nécessaires pour y faire face ni l'organisation administrative et financière nécessaire.

33. À titre d'exemple, le plan du Royaume-Uni remis à la Commission n'avait pas été revu substantiellement depuis son adoption en 1991. Conformément aux orientations de la Commission, un scénario pessimiste n'y était pas prévu (48) et même dans le plan national, décliné au plan local, ce scénario ne couvrait que dix foyers simultanément (49), sans mise en place des procédures pour augmenter rapidement les ressources nécessaires pour faire face aux abattages et aux destructions. Le système de recrutement d'urgence et les principes généraux de la rémunération des évaluateurs n'étaient pas indiqués. Le plan n'avait pas été distribué aux éleveurs ou à leurs représentants. Pour ce qui est de la France, le plan a permis de traiter les deux foyers qui se sont produits simultanément avec succès mais la montée en puissance des moyens nécessaires pour un scénario plus pessimiste faisait défaut. Le plan d'urgence irlandais était prévu pour traiter 10 foyers simultanément. Seuls les Pays-Bas, qui avaient tiré les leçons de la crise de la peste porcine, avaient prévu la montée en puissance des moyens nécessaires pour le traitement de leurs 26 foyers, en recourant à la vaccination d'urgence dès que les ressources se sont révélées insuffisantes pour procéder sans délais aux abattages.

34. L'audit interne de la Commission a relevé que la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs, qui est confrontée constamment à des crises dans le secteur animal, avait mis en place des méthodes normalisées de routine standardisées et jugées efficaces, sans toutefois documenter par écrit ces procédures de travail. Par ailleurs, des équipements et des manuels dédiés à la gestion des crises n'étaient pas disponibles. Bien que la Commission ait réagi avec diligence pendant la crise (point 44), la Cour estime qu'une bonne préparation de la Commission, notamment du point de vue des modalités financières de remboursement à accorder aux États membres (points 74 à 81) aurait permis d'éviter certains des problèmes rencontrés au cours de la crise de 2001.

Une identification incomplète et un traçage insuffisant des animaux des espèces sensibles à la fièvre aphteuse

35. Au niveau communautaire, le système d'identification et d'enregistrement individuel des bovins est obligatoire (50). Toutefois, la Cour a constaté que ce système ne permet pas de garantir la traçabilité des bovins faisant l'objet de mouvements intra- ou extracommunautaires, qui sont de l'ordre de 3 millions de têtes par an (environ 4 % du cheptel). De plus, sa mise en place dans les États membres présente encore des faiblesses (51). Pour les ovins, principalement concernés par la crise de 2001, ainsi que pour les porcins, l'identification n'était, à partir du 1er janvier 1995 et jusqu'en novembre 2003, obligatoire que par lot (52). L'OAV, au cours de la crise, a relevé que le système d'identification par lots avait été mal appliqué dans trois des quatre États membres affectés par la fièvre aphteuse (53).

36. Le fait que la réglementation communautaire n'exigeait pas l'identification individuelle des ovins et que, en outre, leur identification par lot présentait des lacunes a entravé le traçage des animaux suspects et retardé ainsi leur abattage. Au Royaume-Uni, des moutons qui auraient dû être abattus ne l'ont pas été, contribuant ainsi aux risques de propagation du virus.

37. En outre, la réglementation communautaire (54) permettait aux États membres de ne pas recenser sur la liste obligatoire de toutes les exploitations sur leur territoire détenant des animaux — liste qu'ils doivent dresser et tenir à jour — les petites exploitations détenant un maximum de trois animaux des espèces ovine et caprine pour lesquels les éleveurs ne demandent pas de primes. Ainsi, aux Pays-Bas, l'autorité compétente a découvert au cours de la crise que 18 000 petites exploitations ou des particuliers n’ayant qu’un nombre très limité d'animaux n'étaient pas enregistrés ni connus, ce qui constitue un risque supplémentaire de ne pas retracer à temps tous les animaux à abattre. Le même problème a été relevé par l'OAV en France.

Des lacunes du système ANIMO non redressées avant la crise

38. En 1990, la réglementation communautaire (55) a introduit un système informatisé de liaison entre autorités vétérinaires, en vue notamment de faciliter les échanges d'information sur les mouvements d'animaux entre les autorités compétentes des régions d'origine et les autorités compétentes de l'État membre de destination. Ce système s'appelle ANIMO (56). En 1991, la Commission avait mis au point le modèle de message à transmettre au moyen de ce système (57).

39. Or, avant la crise de 2001, l'OAV avait déjà relevé l'absence de mention sur les messages ANIMO des points de transit utilisés durant le transport d'animaux entre un État membre expéditeur et un État membre destinataire. L'exploitation d'origine ne figurait pas non plus sur le modèle de message. La Cour avait également constaté les déficiences de ce système dans son rapport spécial sur la peste porcine (58). Malgré les modifications réglementaires préconisées en la matière par l'OAV et la Cour, le système ANIMO n'avait pas fait l'objet d'une proposition de révision par la Commission.

40. Pendant la crise de 2001, à la suite de la confirmation du premier foyer au Royaume-Uni, les autres États membres avaient justement besoin de retrouver les ovins qu'ils avaient importés de ce pays au cours du mois précédent pour procéder à une surveillance accrue de ces animaux, potentiellement porteurs du virus. Connaître l'exploitation d'origine et les points de transit des animaux était crucial. Cependant, les messages ANIMO ne comportaient toujours pas ces informations essentielles.

41. Ces deux lacunes ont retardé la localisation et l'abattage des animaux suspects d'être contaminés durant la crise de 2001 (encadré no 2). Le ministère de l'agriculture des Pays-Bas a précisé à la Cour que la mention obligatoire des points de transit aurait rendu la lutte contre la maladie beaucoup plus efficace, en particulier durant la phase critique initiale de la crise. Durant la crise, les autorités du Royaume-Uni ont éprouvé des difficultés à remonter à l'exploitation d'origine des moutons exportés vers les autres États membres et à déterminer si ces moutons provenaient d'une exploitation contaminée, étant donné que ces éléments n'étaient pas indiqués dans les messages ANIMO. Ils n'ont pu établir ce lien qu'après une période courant de six à seize jours, après la confirmation de la contamination des exploitations d'origine. De ce fait, ils n'ont pu avertir à temps les États membres qui avaient importé des ovins du risque de contamination encouru. Faute d'information suffisante, les États membres destinataires ont dû procéder à l'abattage préventif de l'ensemble des moutons importés du Royaume-Uni qu'ils avaient pu identifier, n'étant pas en mesure de distinguer les ovins suspects de ceux qui ne l'étaient pas. L'absence de traçage des ovins a mis en évidence les difficultés de l'autorité compétente en France pour retrouver les exploitations françaises destinataires in fine des moutons importés du Royaume-Uni. Par ailleurs, le ministère n'était pas sûr d'avoir abattu la totalité des moutons importés, de ce fait des risques de contamination pouvaient persister. Aux Pays-Bas, l'absence de mention des points de transit sur les messages ANIMO n'a permis de retracer les animaux en provenance d'Irlande qu'au bout d'une journée. Or, ces animaux avaient transité via le point d'arrêt contigu à l'exploitation en France (Mayenne) qui s'est révélée être un foyer trois semaines plus tard, à la suite de l'importation de moutons britanniques infectés. Le temps nécessaire pour retrouver les documents a retardé les mesures de protection.

Les restrictions aux mouvements des animaux sur la totalité du territoire des États membres

42. Pour limiter les risques de propagation de l'épizootie, la directive 85/511/CEE impose de restreindre immédiatement le mouvement des animaux dans les zones de protection et de surveillance d'un rayon minimal de 10 kilomètres, établies autour des exploitations contaminées. Ces mesures ont été mises en œuvre au Royaume-Uni mais n'ont pas été suffisantes en elles-mêmes pour contenir la propagation de l'épizootie étant donné l'ampleur de la contamination, avant même la détection du premier foyer.

43. Le Royaume-Uni n'a bloqué les mouvements des animaux sur la totalité de son territoire que trois jours après la confirmation officielle de l'épidémie. La Commission, quant à elle, sur la base des dispositions de l'article 10, point 4, de la directive 90/425/CEE, a adopté la décision 2001/190/CE imposant une interdiction des mouvements des animaux dans les États membres autres que le Royaume-Uni. Suivant le rapport du NAO, entre la confirmation du premier foyer et l'introduction du blocage des mouvements des animaux au Royaume-Uni, plus de 62 exploitations auraient été infectées dans 7 autres comtés (59), avec une amplification de l'épidémie — et donc de ses coûts — évaluée par des épidémiologistes universitaires à plus du double de ce qu'elle aurait été, en cas de restriction adoptée le jour même de la confirmation de la maladie (60).

L'ACTION DE LA COMMISSION PENDANT LA CRISE

Une supervision efficace par la Commission

44. Pendant la crise, les services de la Commission ont été disponibles 24 heures sur 24. La Commission a pu prendre avec diligence les mesures nécessaires qui s'imposaient d'urgence, telles que la notification de l'existence de la maladie aux États membres, la surveillance, y compris l'abattage, des ovins importés avant le déclenchement de la crise, la fermeture des marchés, etc. De nombreuses décisions prises par la Commission durant la crise dans le domaine vétérinaire ont été jugées promptes et appropriées par les États membres.

45. Une comparaison entre les dates des inspections réalisées par l'OAV et les crises survenues montre que l'OAV a réussi, en ce qui concerne la crise elle-même, à effectuer ses inspections au moment opportun, quitte à repousser d'autres missions prévues à des dates ultérieures. Au cours de la crise, les procédures normales ont été accélérées et les rapports d'inspection de l'OAV ont été disponibles dans un délai de deux mois, après prise en compte des commentaires des autres services de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs ainsi que des réponses des États membres.

Les déficiences du dispositif de lutte et de son application dans les États membres

46. Toutefois, certaines déficiences du dispositif de lutte relevées par l'OAV au Royaume-Uni, pays le plus touché par la crise, n'ont pu être redressées à temps car elles imposaient une révision en profondeur des mesures concernées par la Commission et par les États membres. Elles méritent l'attention car elles pourraient éventuellement concerner d'autres États membres. Ce sont principalement: a) un déficit important de vétérinaires d'État; b) un dispositif de lutte dont l'efficacité dépend de la notification immédiate de la maladie par les éleveurs; c) des délais inacceptables dans certains cas pour l'identification des cas suspects, leur confirmation, leur abattage et leur destruction (61).

47. Au cours de son audit, la Cour a également relevé des défaillances similaires à celles constatées par l'OAV. Elles sont exposées ci-dessous.

Des services vétérinaires réduits

48. Dans son rapport de 1989, la Commission avait estimé (62) que le succès de l'abandon de la vaccination prophylactique était conditionné par l'existence d'un système de surveillance vétérinaire étatique efficace. Toutefois, alors qu'une série de contrôles des maladies, éligibles au financement communautaire, a été instaurée par le Conseil, aucun financement communautaire n'est prévu pour des contrôles vétérinaires des maladies non endémiques, ce qui exclut la fièvre aphteuse. À la suite de la crise de 2001, qui avait mis en lumière la diminution générale des effectifs des services vétérinaires d'État, le Parlement européen (63) et la conférence internationale de décembre 2001 (64) ont soulevé la question de la surveillance épidémiologique des cheptels et de son financement comme moyen efficace de prévention de la maladie. Cette question qui concerne en fait l'ensemble des épizooties n'a pas encore trouvé de réponse au niveau communautaire.

49. Dans la région de Cumbria, la plus affectée par la fièvre aphteuse, et qui compte quatre millions d'ovins, plus de 880 000 bovins et 170 000 porcins, le nombre de vétérinaires d'État était passé de 27 en 1967 à seulement 9 en 2001 (65). Les statistiques (66) montrent que le Royaume-Uni détenait 9,5 vétérinaires d'État pour chaque million d'animaux (bovins, ovins et porcins) contre une moyenne supérieure à 20 vétérinaires par million d'animaux pour les autres États membres. En raison de la réduction du nombre de vétérinaires d'État au Royaume-Uni et du retard pour le recours aux effectifs supplémentaires (67), l'efficacité des mesures de lutte contre l'épidémie a été sensiblement réduite. Le NAO a constaté (68) que jusqu'en avril 2001, l'augmentation du nombre de vétérinaires d'État employés au Royaume-Uni pendant la crise restait inférieure à celle du nombre de foyers infectés. D'où les retards dans les abattages, décrits aux points 57 et 58 et à l'encadré no 3.

L'insuffisante incitation à une notification immédiate de la maladie et à un respect des restrictions aux mouvements des animaux

50. La notification immédiate de la maladie est fondamentale pour son éradication rapide. La réglementation communautaire vise à la fois la notification de la maladie par l'éleveur à son autorité de tutelle et celle de l'État membre à la Commission. En ce qui concerne la première de ces notifications, la directive 85/511/CEE impose aux États membres de veiller à ce que la suspicion ou l'existence de la fièvre aphteuse leur soient notifiées immédiatement.

51. Paradoxalement, alors que concrètement le succès de la lutte communautaire contre la fièvre aphteuse repose en grande partie sur les éleveurs eux-mêmes puisqu'ils sont les premiers à pouvoir constater l'état physique de leur bétail et à en pouvoir notifier les maladies, la réglementation communautaire ne requérait pas des États membres qu'ils associent les éleveurs au dispositif de lutte, qu'ils les consultent sur les plans d'urgence, les informent sur la nature des différentes épizooties et des mesures à mettre en place immédiatement, les responsabilisent ou les incitent par tout autre moyen à une notification rapide de la maladie.

52. En 2001, l'éleveur dont l'exploitation a été considérée par les experts du laboratoire national de référence, après une enquête épidémiologique détaillée, comme étant à l'origine de l'épizootie, n'a pas informé l'autorité compétente du Royaume-Uni de la contamination de son bétail. La maladie a été détectée environ un mois après son apparition dans une autre région, alors que d'après des estimations établies depuis lors, il existait déjà 57 exploitations contaminées (69). Or, entre-temps (entre le 1er et le 21 février 2001) 49 796 têtes de bétail avaient été exportées vers les autres États membres, amplifiant les risques d'une propagation de l'épizootie au-delà des frontières du Royaume-Uni.

53. En ce qui concerne la notification de l'État membre à la Commission et aux autres États membres, il était essentiel au cours de la crise que ceux-ci la reçoivent le plus tôt possible afin de prendre les mesures de précaution nécessaires. Cette notification obligatoire de la maladie par l'État membre concerné à la Commission et aux autres États membres est par ailleurs exigée (70). Toutefois, elle n'est requise, pour le premier foyer, que dans les vingt-quatre heures suivant la confirmation de la maladie, obtenue sur la base d'une analyse des échantillons prélevés sur les animaux, effectuée par un laboratoire national spécifique. Ce délai de vingt-quatre heures peut donc encore s'ajouter au temps nécessaire pour réaliser les analyses, alors même que la confirmation est scientifiquement acquise.

54. Pour pallier cet inconvénient, le Conseil (71) a donné à la Commission la possibilité d'établir un système d'alerte permettant à l'État membre affecté par l'épizootie de signaler rapidement à la Commission et aux autres États membres l'apparition d'un foyer de fièvre aphteuse. Le 20 février, cinq heures après la confirmation officielle de la maladie par le laboratoire national de référence, le Royaume-Uni, suivant les prescriptions réglementaires communautaires, a notifié, l'existence du premier foyer à la Commission, démontrant que le délai réglementaire de vingt-quatre heures pourrait être raccourci, étant donné les moyens de communication modernes. La Commission a alors immédiatement informé les services vétérinaires des autres États membres et a bloqué les exportations du Royaume-Uni le lendemain. Entre-temps l'exportation de quelque 287 porcins d'Irlande du Nord vers la République d'Irlande ont encore eu lieu, avant la mise en œuvre pratique du blocage des exportations le 21 février à 17 heures.

55. Tout comme la notification immédiate de la maladie, le respect des restrictions des mouvements des animaux par les éleveurs est essentiel pour contenir la fièvre aphteuse. Les États membres ont constaté sur leur territoire des infractions dans ces domaines et traduit les éleveurs concernés en justice.

56. Au Royaume-Uni et en France, les éleveurs qui n'avaient pas notifié la maladie ou respecté les mesures de restriction des mouvements des animaux ont été traduits devant les tribunaux concernés de ces États membres et condamnés à payer des amendes. En l'absence de dispositions réglementaires communautaires sur une conditionnalité du versement liée au respect des conditions essentielles du dispositif de lutte, telles que la notification ou le respect des restrictions de mouvements, ces éleveurs ont eu droit à la totalité de leur compensation (72). Cette absence a permis aux États membres de réclamer à la Commission les sommes payées à ces éleveurs (point 77).

Les délais pour les abattages

57. Pour avoir droit à un remboursement communautaire, les États membres doivent procéder à un abattage immédiat des animaux infectés, imposé par la directive 85/511/CEE, dès la confirmation officielle de la maladie. L'abattage immédiat est essentiel pour éviter la propagation du virus.

58. Toutefois, pour les foyers secondaires, la réglementation communautaire permet sans l'imposer aux États membres, en cas d'extension de l'épizootie, de procéder à l'abattage des animaux, dès la détection des signes cliniques de la maladie par un vétérinaire autorisé. Elle n'impose pas non plus de procéder à l'abattage des animaux avant l'évaluation de leur valeur et la conclusion des procédures administratives afférentes. Il s'ensuit que les abattages ont été réalisés plus ou moins rapidement, selon les pratiques suivies par les États membres et leurs effectifs vétérinaires disponibles (encadré no 3), accroissant ainsi le risque de propagation de l'épizootie. Au Royaume-Uni, l'autorité compétente, conformément à la réglementation communautaire, a attendu la confirmation de l'infection par le laboratoire pour procéder à l'abattage des animaux du premier foyer: entre-temps, trois autres foyers étaient apparus. Pour les cent premiers foyers, les délais entre la confirmation de la contamination et l'abattage ont dépassé, dans la plupart des cas, les vingt-quatre heures, jusqu'à atteindre sept jours. Par la suite le Royaume-Uni a procédé à l'abattage sur la base des signes cliniques d'infection. Dans 78 % de ces cas, l'analyse subséquente a confirmé le diagnostic des vétérinaires (voir rapport du NAO, tableau 38, p. 63). En revanche, dans les autres États membres, les abattages pour les foyers ont été effectués dès la suspicion, avant d'obtenir le résultat final des analyses de laboratoire. Aux Pays-Bas, en France et en Irlande, des abattages préventifs ont été effectués, notamment des ovins importés du Royaume-Uni. Au Royaume-Uni l'abattage des animaux était effectué après l'évaluation et l'acceptation de celle-ci par l'éleveur, retardant de ce fait l'abattage des animaux infectés. En revanche, en France, l'évaluation de la valeur des animaux se faisait après leur abattage, pour ne pas retarder l'éradication de l'épizootie.

L'ACTION DE LA COMMISSION CONCERNANT LE SYSTÈME DE REMBOURSEMENT

59. La Cour et les autorités de décharge avaient, préalablement à la crise, fait part à la Commission de recommandations dont certaines coïncidaient avec les constatations de l'OAV, évoquées au point 46. Dans le domaine financier, la Commission n'a pas mis à profit les recommandations que la Cour avait formulées dès 1996, ainsi que celles des autorités de décharge dans le cadre de la peste porcine et de l'ESB, pour les adapter à la fièvre aphteuse (encadré no 4). Préciser les règles et les procédures en matière d'éligibilité des dépenses des États membres et d'indemnités à verser aux éleveurs (rapport spécial no 1/2000, point 80): en réponse au suivi du rapport annuel de la Cour de 1995, la Commission s'était engagée à adresser des directives aux États membres sur les procédures et le calcul de l'indemnisation; cela n'a pas été réalisé. Aligner les taux de cofinancement applicables aux mesures vétérinaires et aux mesures de soutien de marché, (rapport spécial no 1/2000, point 79): la Commission s'était engagée à le faire pour la peste porcine; toutefois, les taux de cofinancement restent encore variables en fonction de la nature des maladies animales. Soumettre au Conseil une proposition de révision de la réglementation en vue d'augmenter la contribution des propriétaires d'élevages intensifs de porcs aux mesures de lutte (rapport spécial no 1/2000, point 81): la Commission a réalisé une étude comparative d'autres formes de financement mais n'a pas contribué à la mise en place de régimes dans les États membres comportant des contributions des éleveurs pour la fièvre aphteuse.

Les directives sur les procédures et le calcul de l'indemnisation des éleveurs par les États membres n'ont pas été proposées par la Commission

60. La réglementation (73) confie à la Commission le soin de prendre les mesures d'application nécessaires concernant la participation financière spécifique de la Communauté pour l'éradication de la fièvre aphteuse. Elle conditionne le remboursement communautaire des dépenses des États membres à une «indemnisation adéquate» des éleveurs notamment, sans toutefois préciser ce que signifie cette expression. En décembre 2000, le Conseil a confié (74) la gestion directe de ces dépenses à la seule Commission. Paradoxalement, bien qu'elle se soit engagée à présenter des directives organisant le régime d'indemnisation des éleveurs dans les États membres, la Commission estime qu'elle n'a pas la compétence juridique pour le faire. En conséquence, le dispositif réglementaire reste incomplet dans la mesure où la Commission n'a pas présenté ces directives. Sur la base du dispositif juridique actuel, la Commission se limite à déterminer l'éligibilité au remboursement communautaire des dépenses des États membres, sans encadrer leur calcul des indemnités à verser à leurs éleveurs.

61. En revanche, dans le cadre des abattages obligatoires pour les bovins atteints d'encéphalite spongiforme (75), la Commission a délimité le montant des compensations à verser par les États membres aux éleveurs (76). Ils sont autorisés à verser la valeur marchande objective en cours pour chaque animal, établie sur la base d'un système d'évaluation individuelle et objective, approuvé par eux. Même si ce système ne rencontre pas entièrement le souci d'un système d'indemnisation harmonisé, équitable et économe, il reste toujours préférable à l'absence de définition des indemnisations des États membres à leurs éleveurs, prévalant dans le domaine de la fièvre aphteuse. En effet, l'absence d'encadrement des indemnisations a rendu possibles les incohérences et inégalités de traitement des éleveurs, en fonction de leur localisation géographique et/ou de la méthode d'abattage choisie, décrites ci-après.

Des systèmes d'indemnisation variés et des évaluations hétérogènes

62. En ce qui concerne la compensation des pertes directes des éleveurs, c'est-à-dire la valeur brute de leur bétail abattu, celle-ci n'avait pas été fixée à l'avance (excepté aux Pays-Bas), ce qui a conduit les États membres à devoir la fixer durant la crise alors que certaines références de prix n'étaient pas disponibles, en raison de la clôture des marchés. La plupart des États membres ont établi des grilles de prix pour servir de références aux évaluateurs assermentés, chargés de procéder à l'évaluation des animaux, sans toutefois indiquer qu'il s'agissait de plafonds. Des références de prix pour certaines catégories d'animaux faisaient défaut.

63. En ce qui concerne les pertes d'exploitation (77), trois États membres (Irlande, Pays-Bas, Royaume-Uni), ne les ont pas compensées, laissant les agriculteurs sans ressources pendant au minimum trois semaines après l'abattage des animaux et la désinfection totale de leur exploitation. En revanche, en France, elles ont été remboursées aux éleveurs par les autorités françaises qui ont considéré qu'une «indemnisation adéquate» des éleveurs devait couvrir la totalité des pertes (animaux et revenus). Toutefois, la Commission ne les a pas admises au remboursement communautaire.

64. Les contrats conclus par les États membres avec les évaluateurs étaient variés et les instructions aux évaluateurs insuffisantes dans certains cas. En l'absence d'instructions de la Commission aux États membres concernant l'évaluation de la valeur des bovins, le système d'identification et d'enregistrement des bovins (SIEB) (78), qui contient des données importantes relatives à la valeur des animaux (race, âge, sexe) n'avait pas été utilisé par les évaluateurs pour déterminer la valeur des bovins, leur laissant une grande marge d'appréciation. L'identification des bovins n'était pas reprise sur les formulaires d'évaluation, une trace de la revue des évaluations par des évaluateurs seniors ou par le ministère faisait défaut.

65. Les systèmes adoptés par les États membres sont exposés dans l'encadré no 5. Le Royaume-Uni, l'Irlande et les Pays-Bas ont opté pour un système d'indemnisation fondé sur la valeur des animaux excluant les pertes d'exploitation, tandis que la France les a incluses, ce qui représente un supplément de l'ordre de 30 % de la valeur des animaux. Au Royaume-Uni, le système a fluctué entre une évaluation de la valeur des animaux confiée uniquement à des évaluateurs et un système mixte où les fermiers pouvaient soit opter pour une évaluation établie sur la base d'une grille de prix, soit établie par les évaluateurs. Cette grille standard de prix ne comportait pas de références de prix pour toutes les catégories d'animaux, ni de plafond. À la suite d’une augmentation très forte des montants évalués, l'utilisation de la grille standard a été abandonnée. Des orientations précises n'avaient pas été données aux évaluateurs et les instructions concernant l'inclusion des primes animales encore dues dans le montant de l'indemnisation, peu précises, ont donné lieu à des pratiques différentes. En Irlande, l'autorité compétente a produit une liste mensuelle des prix précis pour toutes les catégories de bovins. Pour les ovins, en revanche, la grille de prix établie par l'autorité compétente était incomplète et ne prévoyait pas de plafond. Aux Pays-Bas, la grille de prix de référence, préfixée par l'autorité compétente et les procédures d'évaluation à suivre, déjà prévues dans le plan d'urgence, ont contribué à une évaluation plus précise et homogène de la valeur des animaux. En France, un barème forfaitaire avait été fixé pour les ovins, mais pour les autres catégories d'animaux, l'encadrement national insuffisant a permis aux préfectures d'opter pour des systèmes variables.

66. En l'absence de précisions réglementaires communautaires, les systèmes mis en place dans les États membres ont abouti à des indemnisations non homogènes des éleveurs. Des évaluations élevées de la valeur des animaux par rapport à leur valeur au début de la crise ont été détectées au Royaume-Uni par le NAO tout comme par la Commission et la Cour. Des suppléments d'un montant global de 4,2 millions d'euros ont été accordés à certains éleveurs par rapport à l'évaluation initiale de leurs animaux (France, Irlande, Royaume-Uni). Dans d'autres cas, les indemnisations ont été réduites (Pays-Bas). Les moyennes des indemnisations versées aux éleveurs ont été sensiblement plus élevées au Royaume-Uni pour les bovins et les ovins que dans les autres États membres tandis qu'elles ont été plus élevées pour les porcins en France (encadré no 6 et graphique 3). Au Royaume-Uni, les indemnisations versées ont été élevées: le National Audit Office a constaté que la grille standardisée de prix utilisée durant une partie de la crise pour évaluer les animaux, avait été fondée sur les prix les plus élevés en vigueur juste avant la crise. Le contrat conclu avec les évaluateurs, liant la rémunération à l'estimation de la valeur des animaux comportait un risque inhérent d'accroissement indu de l'estimation de la valeur et donc des indemnisations payées. La Commission a calculé que, en moyenne, les bovins avaient été compensés à plus de deux fois leur valeur, les ovins à plus de deux fois et demi et les porcins à presque deux fois leur valeur, ce qui aboutit à une surévaluation de 811,7 millions d'euros du montant déclaré par l'autorité compétente. Pour la France, la Commission a estimé que la surévaluation des animaux, résultant principalement de l'inclusion des pertes d'exploitation dans la compensation et de la valeur trop élevée accordée aux porcins s'élevait à 1,1 million d'euros du montant déclaré. Des suppléments en Irlande (0,5 million d'euros) et au Royaume-Uni (1,7 million d'euros) ont été versés aux agriculteurs qui avaient fait appel, sans que toutefois les évaluations jugées très élevées par l'autorité compétente aboutissent à une révision à la baisse des indemnisations versées. En France, le barème forfaitaire pour les ovins a été revu à la hausse, ce qui, ajouté à l'indemnisation de la destruction des carcasses, a comporté un supplément de près de 2 millions d'euros. Aux Pays-Bas, le ministère a décidé de réduire l'indemnisation des animaux infectés de 50 % de leur valeur. Ceci a eu pour conséquence qu'un éleveur percevait sur la même ferme 50 % de la valeur de ses animaux infectés et 100 % de la valeur de ses autres animaux. Une grille de prix préfixée a été établie servant de guide pour l'évaluation.

Des cas constatés de doubles paiements de primes animales

67. Cinq mois après le début de la crise de la fièvre aphteuse, alors que les États membres avaient déjà procédé à l'octroi des compensations, la Commission a élaboré un règlement dérogatoire (79) concernant le versement par les États membres des primes communautaires animales et d'abattage par tête de bétail (80), au titre des mesures de soutien de marché. Ce règlement autorisait les États membres à verser ces primes aux éleveurs, en sus des compensations de fièvre aphteuse, sans qu'ils aient à respecter les conditions de rétention des animaux au sein de leurs exploitations, nécessaires en temps normal pour le contrôle (identification et comptage des animaux).

68. Toutefois, la Commission n'avait pas tenu compte, lors de l'élaboration de ce règlement dérogatoire, des pratiques de vente en vigueur en temps normal, notamment en Irlande et au Royaume-Uni, consistant à inclure dans le prix de vente des animaux le montant des primes animales encore dues dont bénéficierait le prochain acquéreur. De fait, suivant leurs pratiques de vente habituelles et considérant qu'«une indemnisation adéquate» des éleveurs devait prendre en compte le montant des primes encore dues aux éleveurs, les évaluateurs en Irlande et au Royaume-Uni les avaient incluses dans l'évaluation des animaux, retenues pour la compensation de la fièvre aphteuse. Toutefois, faute de prise en considération de ces pratiques, la Commission n'avait pas interdit aux États membres de procéder au versement subséquent des primes animales en cas de leur inclusion préalable dans la compensation de la fièvre aphteuse.

69. Après l'octroi aux éleveurs des compensations pour la fièvre aphteuse, les États membres, en application du règlement dérogatoire, ont alors procédé au versement des primes animales encore dues. Étant donné que l'Irlande et le Royaume-Uni avaient déjà inclus le montant de certaines de ces primes dans l'indemnisation de la fièvre aphteuse versée au préalable aux éleveurs, cela impliquait que certains d'entre eux avaient pu percevoir deux fois le montant des primes.

70. Comme dans la pratique les fiches d'évaluation des animaux ne donnaient qu'un montant global sans distinguer les primes de la valeur intrinsèque des animaux, il était difficile pour tout contrôleur d'évaluer de façon précise l'ampleur des doubles paiements. Toutefois, partant du fait que les évaluateurs avaient reçu l'instruction d'inclure le montant des primes dans l'évaluation des animaux, et que cette inclusion a été directement confirmée par certains d'entre eux, la Cour a pu estimer que les primes animales (81) versées au Royaume-Uni, faisant double emploi avec celles incorporées dans les indemnisations de fièvre aphteuse, pouvaient atteindre un montant de l'ordre de 10 millions de livres sterling (plus de 16 millions d'euros) (82).

71. En Irlande, des primes bovines, également versées en complément des indemnisations, ont été relevées par la Cour, toutefois pour des montants moins importants (83). En France certaines préfectures ont inclus les primes bovines dans les indemnisations, d'autres non. En revanche, le ministère de l'agriculture des Pays-Bas a signalé à la Cour qu'il n'avait inclus aucune prime dans les indemnisations de fièvre aphteuse.

Des versements hétérogènes des primes d'abattage

72. Toujours dans le cadre des mesures de soutien au marché, le versement d'une prime à l'abattage des bovins est prévu par un règlement du Conseil (84) requérant une attestation de l'abattoir confirmant l'abattage de l'animal. Toutefois, ce règlement ne précise pas la nature de l'abattage, à savoir s'il s'agit d'un abattage en vue d'une consommation humaine (FEOGA-Garantie-soutien de marché) ou d'un abattage sanitaire (FEOGA-Garantie-vétérinaire). Selon les interprétations, il était possible de verser la prime à l'abattage en supplément à la compensation de la fièvre aphteuse, mais uniquement à la petite minorité d'éleveurs dont les animaux contaminés avaient été abattus en abattoir. Cela aboutissait à un traitement inégal des éleveurs au sein des États membres, en fonction de la localisation des abattages effectués.

73. Questionnée à ce sujet par l'un des États membres, la Commission n'avait pas tranché ni donné de réponse sur l'interprétation à retenir, avant l'expiration du délai réglementaire pour le versement des primes d'abattage de 2001, fixé au 30 juin 2002. De ce fait, les États membres ont adopté des décisions variées, aboutissant à des traitements inégaux des éleveurs. Les Pays-Bas, où une partie significative des abattages avaient eu lieu en abattoir, n'ont pas payé les primes d'abattage aux éleveurs en sus des indemnisations de fièvre aphteuse, procurant de ce fait une économie de l'ordre de 3,5 millions d'euros au budget communautaire. En Irlande, où une partie des abattages avait également été effectuée en abattoir, les primes ont en revanche été versées; toutefois elles ont été récupérées, à la suite de la visite de la Cour. Au Royaume-Uni les primes n'ont pas été versées pour éviter un double emploi possible avec la compensation de la fièvre aphteuse qui les incluait déjà. En France, la question ne s'est pas posée du fait que les animaux contaminés n'avaient pas été abattus en abattoir, si bien que les primes d'abattage n'ont pas non plus été versées.

Les règles et les procédures sur l'éligibilité au remboursement communautaire des dépenses des États membres ont été précisées tardivement

74. En vertu de la décision 90/424/CEE, la Commission est chargée de fixer les modalités d'exécution de la participation financière de la Communauté aux dépenses des États membres avec l'aide du comité vétérinaire permanent (85). La Commission est en outre chargée de définir, avec l'aide de ce même comité, la nature de mesures supplémentaires qui seraient nécessaires pour éradiquer une épizootie et la participation financière communautaire qui en découle.

75. La Commission n'a pas proposé de modalités d'exécution de la participation financière de la Communauté avant la crise, malgré son engagement antérieur pris en réponse au suivi du rapport annuel de la Cour de 1995 de «communiquer aux États membres des directives tant en ce qui concerne les procédures que le calcul de l'indemnisation dans la perspective d'un cofinancement communautaire des mesures vétérinaires […]» (encadré no 4). Elle n'a pas non plus spécifié aux États membres la nature des informations probantes qu'ils devaient conserver pour l'admission de leurs dépenses au remboursement communautaire, se privant ainsi d'instruments précieux pour son propre contrôle.

76. Elle a indiqué aux États membres six mois après le déclenchement de la crise (86) qu'elle ne rembourserait que l'indemnisation des animaux «à la valeur qu'ils avaient avant leur contamination», alors que tous les États membres concernés avaient déjà procédé au versement d'une grande partie des compensations aux éleveurs, selon des méthodes différentes (points 62 à 66). Elle n'a pas non plus indiqué comment cette valeur serait déterminée ni sur la base de quels documents.

77. De même, à défaut d'instructions de la Commission, les États membres ont maintenu dans leurs demandes de remboursement les compensations versées aux éleveurs qui n'avaient pas respecté les dispositions nationales d'application des directives communautaires en matière de notification et de restrictions de mouvements (quelque 972 876 euros au Royaume-Uni et 58 769 euros en France — voir point 56).

78. Faute d'orientations de la Commission concernant les contrôles à réaliser par les États membres et l'information probante à conserver, les dossiers des bénéficiaires examinés sur place étaient incomplets: des certificats d'abattage faisaient défaut dans de nombreux cas, un contrôle croisé entre le nombre de bovins identifiés dans les bases nationales et le nombre de bovins abattus n'avait pas été effectué ou laissait apparaître de nombreuses discordances dans la plupart des États membres contrôlés. Même si nombre de ces défaillances peuvent être imputées à l'ampleur de la crise, des plans d'urgence plus complets (points 30 à 32) et des critères plus précis de la Commission auraient pu en réduire l'importance. Pour les autres catégories d'animaux, non enregistrées puisque la réglementation communautaire ne prévoit une identification individuelle que pour les bovins (87), une assurance sur la fiabilité du nombre déclaré ne pouvait être obtenue.

79. La Commission a précisé postérieurement à la crise les critères d'éligibilité spécifiés dans la décision 90/424/CEE ainsi que les documents nécessaires pour obtenir le remboursement communautaire (encadré no 7). Comme la Commission l'indique elle-même dans sa réponse à ce point, elle n'a pas sensiblement changé depuis 1990 les règles d'éligibilité de la décision 90/424/CEE. Cette décision n'est pas suffisamment précise et permet différentes interprétations. Abattages préventifs réalisés dans les États membres qui avaient importé des ovins du Royaume-Uni le mois précédant la crise: ces abattages ont été remboursés en France malgré l'absence de décision de la Commission concernant leur remboursement. Abattages préventifs partiels, pratiqués autour des foyers en Irlande, en France et au Royaume-Uni (zone d'abattage des 3 kilomètres en Cumbria pour un montant de dépenses totales de l'ordre de 112,3 millions d'euros): des décisions de remboursement ont été prises par la Commission en juillet 2002 pour la France, en décembre 2003 pour le Royaume-Uni et l'Irlande, et sont en cours de finalisation pour les Pays-Bas, au moment où a été rédigé le présent rapport Abattages préventifs pratiqués par les États membres qui n'avaient pas eu de foyers, (Belgique, Allemagne, Espagne et Portugal): la décision n'a été prise par la Commission qu'en août 2003, soit près de deux ans après la fin de la crise (88). Décisions relatives au financement des frais annexes précisant les informations à fournir à la Commission (frais de vétérinaires, frais de destruction, de désinfection): elles n'ont été prises qu'en 2003 (89).

80. La participation communautaire aux dépenses des États membres intervient à condition que les États membres aient mis en œuvre immédiatement les mesures communautaires, telles que la mise sous séquestre des exploitations dès la suspicion et l'abattage de tous les animaux, leur destruction et le nettoyage et la désinfection, dès la confirmation officielle de la maladie (90). Or, les rapports financiers, exigés par la Commission dans ses décisions d'octroi de concours financiers aux États membres pour déterminer le remboursement dû, ne comportent qu'une partie des éléments nécessaires à l'appréciation de l'éligibilité de leurs dépenses, visées à la décision 90/424/CEE (91).

81. De nombreuses modifications des demandes de remboursement ont été présentées par les États membres. Leurs demandes étaient hétérogènes et comportaient encore de nombreuses erreurs, conduisant les services de la Commission à devoir prolonger leurs contrôles, et de ce fait, à retarder leurs remboursements finals.

Les délais pour le remboursement des dépenses des États membres

82. En raison des systèmes variés d'indemnisation adoptés par les États membres (points 62 à 73) et des modifications des demandes de remboursement présentées par les États membres, l'identification par la Commission, au sein des demandes de remboursement, de la valeur éligible de chaque animal ou du moins de chaque catégorie d'animal s'est révélée être une tâche complexe. À cela s'ajoutait l'absence d'assurance sur l'exactitude du nombre d'animaux abattus.

83. De ce fait, les remboursements communautaires n'étaient pas réalisés au 1er octobre 2003, soit plus de deux ans après la fin de l'épizootie ni pour l'Irlande ni pour les Pays-Bas ni pour le Royaume-Uni, alors que les éleveurs avaient en général été indemnisés dans un délai de trois mois, suivant les abattages pratiqués en 2001.

Les taux de cofinancement n'ont été alignés que pour les porcins

84. La décision 90/424/CEE définit la participation communautaire comme égale à 60 % des frais éligibles engagés par l'État membre (voir tableau) pour la lutte contre la fièvre aphteuse.

85. La gestion et la réglementation spécifique concernant les taux de remboursement et les compensations à verser aux éleveurs restent partagées entre les directions générales de l'agriculture et de la santé et de la protection des consommateurs: la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs gère les compensations relatives à la plupart des maladies animales, excepté les compensations pour les bovins abattus pour cause d'encéphalite spongiforme transmissible (EST), lesquelles restent gérées par la direction générale de l'agriculture. Même si les taux de remboursement appliqués par les directions générales de l'agriculture et de la santé et de la protection des consommateurs ont été alignés pour le secteur porcin, ils ne l'ont pas été pour la fièvre aphteuse et l'EST: le taux est de 60 % pour la fièvre aphteuse tandis qu'il est de 70 % pour l'EST. Pour les autres maladies animales, y compris pour la peste porcine, il est de 50 %. Il s'ensuit que les taux de remboursement pour les mêmes catégories d'animaux varient selon la maladie, cause de l'abattage. La Cour n'a pas pu trouver de raison pour ces différents taux, qui persistent depuis 1996.

L'absence de contribution des éleveurs au financement communautaire du système de lutte

86. En réponse au rapport spécial de la Cour sur la peste porcine (92), la Commission avait reconnu que «les producteurs devraient être davantage impliqués dans la prise en charge des coûts d'éradication des maladies animales» et avait l'intention «d'examiner les possibilités d'aider les États membres à la mise en place de ces régimes dans le cadre de la révision de la législation communautaire en la matière». La Commission n'a proposé une telle aide ni pour la peste porcine ni pour la fièvre aphteuse.

87. L'ensemble de la profession (éleveurs concernés ou non par l'épizootie) ne participe pas aux frais communautaires d'éradication, bien qu'une partie d'entre eux, c'est-à-dire les éleveurs qui ne sont ni touchés par les mesures de restriction de mouvement ni par les abattages, aient pu réaliser des bénéfices résultant des hausses de prix comme le démontre une étude universitaire réalisée pour le compte du ministère de l'agriculture en Irlande (93). Cette étude a quantifié les bénéfices de la filière en Irlande à quelque 107 millions d'euros pour 2001, dus essentiellement à l'augmentation du volume et des prix des exportations vers le Royaume-Uni.

88. Toutefois, indépendamment de la Commission, des initiatives ont été prises dans certains États membres soit par le secteur public, soit par la profession, partiellement en vue de diminuer les dépenses nationales d'éradication ou de les compléter. Aux Pays-Bas, à la suite de la crise de la peste porcine, un fonds de la santé des animaux a été créé, chargé de payer les indemnisations en cas d'épidémie. Ce fonds est alimenté par trois sources: les éleveurs, le budget européen (le cas échéant) et le budget agricole néerlandais. La plus grosse part des contributions provient des éleveurs. Au Royaume-Uni, un système similaire est actuellement à l'étude. En France, les éleveurs, adhérents aux groupements de défense sanitaire, constituent volontairement des caisses de péréquation destinées à compenser, en cas de crise, ceux d'entre eux qui auraient subi des pertes en raison des mesures de restriction de la circulation des animaux, pertes non compensées par un remboursement communautaire (94).

89. Ce sont donc des initiatives intéressantes mais de nature différente qui sont en voie d'être développées dans les États membres. Elles risquent, en l'absence de cadre communautaire, de créer des inégalités de traitement des éleveurs. Par ailleurs, si certaines de ces initiatives peuvent aboutir à réduire la participation des États membres au système de lutte, aucune d'entre elles ne garantit que la charge communautaire puisse être réduite.

LA GESTION DE LA COMMISSION APRÈS LA CRISE

L'action dans le domaine vétérinaire

90. En décembre 2002, la Commission a présenté une nouvelle proposition de directive. Adoptée par le Conseil en septembre 2003 (95), celle-ci apporte des modifications importantes aux mesures incomplètes de la directive 85/511/CEE, notamment: a) sans remettre en cause la politique en vigueur depuis 1992 qui accorde la priorité à l'abattage des animaux contaminés par le virus, elle présente la vaccination d'urgence comme un moyen de lutte important en cas d'épizootie et fixe les conditions applicables à la mise sur le marché éventuelle de viande d'animaux vaccinés sur le territoire de l'Union lors d'une épizootie; b) elle complète les exigences communautaires en matière de plans d'urgence et exige le réexamen de ces plans par les États membres tous les cinq ans à la lumière d'exercices d'alerte en temps réel (96); de leur côté, la plupart des États membres avaient déjà procédé à la révision de leurs plans, à la lumière de l'expérience de la crise; c) elle fournit cinq critères non cumulatifs à partir desquels un foyer de fièvre aphteuse peut être déclaré dans une exploitation (97); cela devrait contribuer à un déclenchement plus rapide des mesures de précaution; d) elle oblige les États membres à mettre en place des systèmes de sanctions applicables en cas de violations des dispositions nationales prises en application des directives communautaires (98); e) elle requiert des États membres des informations sur les dates auxquelles les mesures communautaires ont été mises en œuvre, ce qui devrait permettre à la Commission de déterminer la mesure dans laquelle le remboursement communautaire est dû.

91. Parallèlement, des mesures complémentaires ont été adoptées qui devraient renforcer les mesures de prévention et de lutte: a) concernant les contrôles aux frontières, des précautions supplémentaires ont été adoptées après la crise par la Commission, renforçant le contrôle des bagages des passagers et leur information (99); b) l'interdiction de l'entreposage dans les zones franches de produits non conformes aux exigences vétérinaires communautaires a été adoptée après la crise sur la base de propositions antérieures de la Commission (100); c) en ce qui concerne l'alimentation animale, la Commission a réussi à faire adopter au niveau de l'Union européenne une interdiction généralisée d'utilisation des déchets de cuisine et de table (101), qu'elle avait déjà proposée avant la crise; d) la Commission a introduit après la crise une proposition d'identification individuelle des ovins (102) qui a été adoptée en décembre 2003 (103).

92. Toutefois, les mesures adoptées jusqu'à présent n'ont pas suffisamment pris en compte certains aspects et restent minimales à ces égards: a) l'intérêt d'une notification rapide par les éleveurs n'a pas été renforcé par des mesures incitatives ou par l'application d'une conditionnalité au versement de leurs indemnisations; b) le délai pour la notification par les États membres à la Commission du premier foyer n'a pas été réduit et reste toujours de vingt-quatre heures après la confirmation de la maladie tandis que l'expérience a prouvé que ce délai pouvait être raccourci; c) l'abattage des animaux est obligatoire dès la confirmation du foyer, obtenue plus rapidement désormais, mais il n'est pas précisé qu'il doit intervenir immédiatement, avant la conclusion des procédures administratives relatives à la détermination de la valeur des animaux.

93. Par ailleurs, tout comme pour la peste porcine (104), la Commission n'a pas mis à jour son étude initiale alors que plusieurs des données manquantes à l'époque sont disponibles depuis la crise de 2001 (105). L'analyse coût-bénéfice de la stratégie communautaire utilisant la vaccination d'urgence et autorisant la consommation de viande d'animaux vaccinés sur le territoire européen n'a pas été actualisée malgré les changements opérés par l'Office international des épizooties (point 3) concernant les délais pour reprendre les activités commerciales après une épizootie.

94. En effet, en 2002, l'Office a réduit de douze à six mois le délai pour reprendre les activités commerciales, en cas de recours à la vaccination pendant une crise, ce qui a rapproché, en termes de conséquences commerciales, la pratique de la vaccination de celle de l'abattage sans recours à la vaccination, dont le délai n'est que de trois mois. Cet élément est significatif dans la mesure où le changement de politique opéré au niveau communautaire accorde une place plus importante à la vaccination d'urgence qu'auparavant.

95. Au cours de l'audit, la Cour a relevé que de nombreux pays, dont certains avaient conclu des accords vétérinaires avec la Communauté, avaient continué à bloquer les exportations de l'Union européenne après leur recouvrement du statut de zone indemne (106).

96. Or, la Commission n'a pas quantifié le coût au niveau communautaire des blocages des exportations. Ces blocages risquent de devenir plus importants avec le recours de l'Union européenne à la vaccination d'urgence car les pays tiers, qui ne la pratiquent pas, risquent d'accepter plus difficilement des exportations en provenance des zones pratiquant la vaccination.

97. Par ailleurs, la Commission n'a toujours pas mis à jour son étude sur les services vétérinaires des États membres. Malgré les recommandations du Parlement (107) concernant la mise en place par les États membres d'inspections régulières des exploitations, et celles de la conférence internationale, la Commission n'a jusqu'à présent pas présenté de proposition incitant les États membres à mettre en place un tel système.

L'action dans le domaine financier

98. Dans un mémorandum d'avril 2002 (108), la présidence espagnole du Conseil avait exposé que les programmes d'assurances agricoles dans le secteur de l'élevage pourraient constituer une solution de rechange aux mécanismes actuels couverts par le Fonds d'urgence. Faisant suite à ce mémorandum et aux recommandations antérieures de la Cour et des autorités de décharge (point 59 et encadré no 4), la Commission a, en janvier 2003, commandité une étude sur les assurances visant à couvrir les risques liés aux maladies animales.

99. Tout en relevant les incohérences du système actuel, l'étude milite clairement pour une mise en place généralisée dans les États membres de régimes de financement gérés par les éleveurs eux-mêmes avec leur propre participation financière, pour stimuler leur participation à la lutte. Pour la compensation des pertes indirectes (les pertes d'exploitation), l'étude suggère la mise en place d'un système volontaire d'assurances entre éleveurs, une sorte de mutuelle.

100. En raison des résultats récents de cette étude (mai 2003), la Commission n'a pas encore proposé de modifier le système actuel ni établi des modalités d'exécution de la participation financière aux dépenses des États membres.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

101. La nécessité d'achever le marché unique a conduit la Communauté à bannir la vaccination prophylactique des animaux contre la fièvre aphteuse. Ce choix, justifié alors par des considérations commerciales, supposait de disposer en contrepartie d'un système de prévention et de lutte contre la maladie qui permette de recouvrer rapidement le statut de zone indemne. À cet effet, la Communauté a mis en place un dispositif de prévention et de lutte qui prend effectivement en compte les risques liés à la libre circulation des animaux et des produits animaux et dont la finalité vise tant à limiter les risques d'introduction du virus que sa propagation sur le territoire de la Communauté (point 6).

102. Si, par nature, un tel dispositif ne peut être complètement efficace en toutes circonstances, il n'en demeure pas moins que, faute d'évaluation exhaustive et de contrôles réalisés en temps opportun par la Commission, certaines faiblesses du dispositif et des défaillances dans sa mise en œuvre par les États membres n'ont pu être corrigées à temps. En effet, avant la crise de 2001, les lacunes de la réglementation communautaire n'ont pas été comblées, malgré certaines propositions de la Commission, antérieures à la crise (points 18 à 43). Pendant la crise de 2001, devant faire face à une épizootie de grande ampleur, la Commission a rapidement relevé les déficiences du dispositif de prévention et de lutte ainsi que celles de son application par certains États membres, plus particulièrement l'encadrement insuffisant des vétérinaires d'État et les systèmes applicables en matière de notification de la maladie et d'exécution des abattages. Toutefois, il était impossible d'y remédier immédiatement (points 48 à 58). Ces faiblesses n'ont pu que contribuer à l'accroissement de la charge financière de l'épizootie de 2001. Par ailleurs, en application du code zoosanitaire de l'OIE, un État membre a été privé officiellement du statut de zone indemne pendant onze mois et l'Union l'a été en pratique pendant plus d'un an, du fait des blocages de ses exportations par des pays tiers.

103. L'audit a mis en évidence que l'efficacité du dispositif de lutte dépendait, en grande partie, d'une notification rapide de la maladie par les éleveurs et de leur respect des restrictions de mouvements.

104. La Cour relève par ailleurs que le système de financement demeure perfectible: l'étendue de l'indemnisation et du remboursement est mal définie, certains États membres n'ont toujours pas été remboursés et les éleveurs sont traités de manière inégale selon le lieu d'implantation de leur exploitation ou encore selon la méthode d'abattage (points 60 à 73). Les règles et les procédures sur l'éligibilité au remboursement communautaire des dépenses des États membres ont été précisées tardivement (points 74 à 83). À la suite des contrôles de la Commission, les paiements pour le Royaume-Uni et la France ont été réduits respectivement de 58,1 et de 2,7 %, soit de 573,2 millions d'euros et 0,1 million d'euros.

105. Le Conseil et la Commission ont depuis lors remédié à nombre de lacunes législatives (points 90 et 91). Les textes adoptés témoignent que la Commission a tiré et tire encore des enseignements de la crise. Cependant, certaines faiblesses perdurent et risquent encore de compromettre l'efficacité de la prévention et de la lutte communautaire contre la maladie. C'est notamment le cas en matière de programmes de surveillance, de notification de la fièvre aphteuse ainsi que de rapidité des abattages (point 92). Certes, la réglementation communautaire requiert désormais des États membres la mise en place de sanctions en cas de violation des dispositions nationales prises en exécution des directives communautaires. Toutefois, elle ne prévoit pas de mesures de nature à inciter les éleveurs à participer activement à la prévention et à la lutte. En particulier, ils ne contribuent pas au financement communautaire du dispositif de prévention et de lutte. Par ailleurs, le système de financement n'a toujours pas été révisé. Or, malgré ces lacunes, le dispositif actuel permet de déclencher le remboursement aux États membres, laissant subsister un risque financier important pour le budget communautaire.

106. Sur la base de ces constats, la Cour recommande: a) d'évaluer régulièrement, hors période de crise, le dispositif de prévention et de lutte et de renforcer la supervision de son application; b) d'étudier les moyens permettant d'impliquer davantage les éleveurs dans une notification rapide de la maladie et le respect des restrictions de mouvement; c) de clarifier le cadre financier applicable aux épizooties, tout en réduisant au maximum les risques financiers pour le budget communautaire.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg le 21 juillet 2004. Par la Cour des comptes Juan Manuel FABRA VALLÉS Président

(1) Résolution du Parlement européen du 17 décembre 2002, paragraphe 54.

(2) «Rapport de la Commission au Conseil relatif à une étude effectuée par la Commission sur les politiques actuelles des États membres dans le domaine de la lutte contre la fièvre aphteuse», Commission des Communautés européennes, SEC(89) 1731 final du 18 octobre 1989.

(3) La vaccination prophylactique est une vaccination préventive du bétail. Elle ne doit pas être confondue avec la vaccination d'urgence possible en cas d'apparition d'un foyer. En 1988, deux politiques différentes étaient mises en œuvre: huit États membres (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal) pratiquaient une vaccination prophylactique de leur bétail, suivie d'une élimination partielle ou totale des animaux contaminés en cas d'apparition de la maladie. Au contraire, les autres États membres (Danemark, Grèce, Irlande et Royaume-Uni) n'avaient pas recours à la vaccination prophylactique et procédaient à l'élimination totale des animaux en cas d'apparition d'un foyer.

(4) Organisation intergouvernementale, créée en 1924, dont les normes sont reconnues par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en tant que règles sanitaires internationales de référence.

(5) Directive 90/423/CEE du Conseil du 26 juin 1990 modifiant la directive 85/511/CEE établissant des mesures communautaires de lutte contre la fièvre aphteuse, la directive 64/432/CEE relative à des problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine et la directive 72/462/CEE concernant des problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l'importation d'animaux des espèces bovine et porcine, viandes fraîches ou de produits à base de viande en provenance de pays tiers (JO L 224 du 18.8.1990, p. 13).

(6) Statistics on foot and mouth disease, DEFRA, Royaume-Uni, 12 décembre 2002.

(7) Livestock Welfare Disposal Scheme, aide d'État mise en place par le Royaume-Uni, 22 mars 2001, gérée par le «Rural Payments Agency» et acceptée par la Commission.

(8) Directive 90/423/CEE et directive 85/511/CEE du Conseil du 18 novembre 1985 établissant des mesures communautaires de lutte contre la fièvre aphteuse (JO L 315 du 26.11.1985, p. 11).

(9) Bien qu'imputé à la section «Garantie» du FEOGA, le remboursement communautaire des dépenses vétérinaires encourues par les États membres est considéré comme une subvention. De ce fait, il n'est pas soumis à la procédure d'apurement des comptes des États membres, ni à l'intervention des organismes certificateurs des comptes de leurs organismes payeurs, mais à la gestion directe et au contrôle financier de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs.

(10) Proposition de directive du Conseil établissant des mesures communautaires de lutte contre la fièvre aphteuse et modifiant la directive 92/46/CEE — COM(2002) 736 final du 13 décembre 2002.

(11) Directive 2003/85/CE du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des mesures communautaires de lutte contre la fièvre aphteuse, abrogeant la directive 85/511/CEE et les décisions 89/531/CEE et 91/655/CEE et modifiant la directive 92/46/CEE (JO L 306 du 22.11.2003, p. 1).

(12) Décision 90/424/CEE du Conseil du 26 juin 1990 relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire (JO L 224 du 18.8.1990, p. 19).

(13) Il s'agit de la ligne B1-3 3 2 du budget. Pour l'exercice 2004, la nomenclature budgétaire a été modifiée. Le Fonds d'urgence est désormais inscrit à l'article 17 04 03 du budget.

(14) Cette série de maladies animales ne couvre pas l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).

(15) De 5 millions d'euros entre 1995 et 1998, le budget annuel du fonds d'urgence vétérinaire s'est élevé à 20 millions d'euros en 1999 avant d'atteindre le montant de 41 millions d'euros pour les exercices 2000 et 2001. La crise de la fièvre aphteuse a nécessité un virement additionnel de 400 millions d'euros aux crédits initiaux de 41 millions du Fonds pour 2001, soit un supplément de près de dix fois son montant initial. Pour les exercices 2001, 2002 et 2003, les crédits définitifs inscrits au budget ont atteint le montant de 978,1 millions d'euros.

(16) Taux de change: 1 euro = 0,62380 livre sterling (3 décembre 2001).

NB:

Les demandes de remboursement des États membres ont trait à 3,5 millions d'animaux.

Le nombre le plus élevé concerne le Royaume-Uni, avec 3 166 583 animaux, représentant 89 % du total.

Les indemnisations versées s'élèvent à 1 775,1 millions d'euros dont 1 670 pour le Royaume-Uni,