Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: impact et efficacité du marché unique»

(97/C 206/14)

Le 21 avril 1995, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 avril 1997 (rapporteur: M. Pasotti).

Au cours de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 23 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 59 voix pour, 8 voix contre et 7 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le document de la Commission est le fruit d'un travail d'analyse considérable sur le fonctionnement du marché unique. On peut se faire une idée de l'étendue de ce travail en consultant l'Annexe 1 de la communication de la Commission, intitulée: Sources d'information.

Le document parcourt dans sa structure le programme relatif au marché unique et se pose en instance de suivi «politique» du parcours accompli jusqu'ici.

Comme toutes les synthèses, mais surtout en raison du point de vue adopté, la communication mentionne les principaux résultats de l'analyse théorique; le Comité souhaite que soient également diffusées le plus largement possible les études analytiques qui sous-tendent ces résultats, afin d'étayer surtout les chapitres les plus «techniques» du document.

1.2. Dans le chapitre intitulé «Résumé», la Commission juge nécessaire de récapituler les résultats du programme relatif au marché unique. Le Comité attache une grande importance à tous les efforts visant à dégager, parmi les citoyens d'Europe, un fort consensus en faveur du marché unique; il est regrettable que les données rigoureuses sur lesquelles la Commission s'appuie n'aient pu être publiées en même temps que sont présentés les chiffres sur les effets économiques du marché unique en termes de croissance, de création d'emplois et d'inflation. Cela risque d'amoindrir l'impact politique du document à l'examen.

1.3. Pour ce qui est en particulier du chômage, les chiffres présentés attestent de la gravité persistante du problème. Il est cependant utile de rappeler que dans le pacte de confiance présenté par la Commission «Mesures en faveur de l'emploi en Europe», le marché unique est présenté comme une condition nécessaire mais insuffisante pour stimuler la création d'emplois et parvenir à une croissance durable. Bien que les effets du marché unique sur l'emploi soient à considérer comme un objectif de fond du processus d'intégration européenne, les replacer de façon rigide dans un rapport de cause à effet avec le programme relatif au marché unique revient à ne pas rendre suffisamment compte de la complexité de la relation existante, et surtout à occulter le rapport de complémentarité qui doit s'instaurer entre le programme relatif au marché unique et les autres politiques de l'UE.

2. L'approche du Comité

2.1. La contribution du Comité aux travaux de la Commission ne peut venir que du côté des opérateurs du marché, qu'ils soient travailleurs, consommateurs ou producteurs de biens et fournisseurs de services (ils seront appelés «acteurs» dans la suite du texte, par commodité).

De ce point de vue, bien que la conjoncture économique difficile et les ajustements structurels que le monde industriel a connus ces dernières années aient probablement limité le déploiement des effets les plus positifs en influençant les appréciations sur les actions menées, des progrès considérables ont été réalisés.

2.2. Dans le processus de définition et de mise en oeuvre des politiques économiques, le suivi des actions menées est un élément indispensable pour identifier les facteurs critiques. Cela vaut notamment, au niveau communautaire, pour la complexité des relations entre les sujets impliqués, pour les différences, parfois profondes, entre les pays, et, surtout dans le cas qui nous occupe, pour l'étendue du champ d'application et l'échéancier de référence. Dans cette perspective, la crédibilité politique des thèses contenues dans le document de la Commission dépend fondamentalement de la solidité des analyses techniques qui les sous-tendent.

2.3. Parallèlement à la publication des études analytiques, pour les compléter empiriquement et assister la Commission dans son activité de suivi, le Comité a jugé utile de dégager, à travers une audition des acteurs, des appréciations indépendantes sur le parcours suivi pour la réalisation du marché unique. Du point de vue de la méthode retenue, cette audition était étroitement liée à l'initiative analogue menée par le Comité en 1994 et a contribué, avec cette dernière, à mettre au point une analyse dynamique du marché unique relevant de la compétence directe du Comité.

2.4. L'audition a par ailleurs fourni des éléments d'appréciation qualitatifs (qualité de la vie, effets sur les catégories sociales les plus faibles, protection de l'environnement) du processus de réalisation du programme relatif au marché unique, qui servent à compléter l'approche quantitative suivie par le document de la Commission.

2.5. L'avis du Comité est divisé en deux parties:

- une évaluation de certains facteurs critiques du programme relatif au marché unique;

- une synthèse des résultats de l'audition sur l'impact du marché unique sur les catégories concernées.

3. Observations générales

3.1. Un grand progrès culturel

3.1.1. Il convient de souligner avant toute chose les changements intervenus dans les mentalités: aujourd'hui, nous nous sentons davantage citoyens d'Europe, entre autres grâce au marché unique, parce qu'il entre chaque jour dans notre vie sous forme de produits, de garanties, de règles et de modes de production, avec une intensité qui n'est peut-être pas suffisamment rendue par le document de la Commission.

3.1.2. S'il ne fait aucun doute que les anciennes barrières douanières «physiques» ont fait place à des barrières «virtuelles», faites de contraintes et de normes techniques, il est tout aussi incontestable qu'alors que les douanes se trouvaient autrefois aux frontières de chaque pays, aujourd'hui, une fois conquise la «citoyenneté» dans le marché unique, il est plus facile de se déplacer, de vendre, d'acheter, bref, de vivre, que par le passé.

3.1.3. Le même statut de citoyen européen, les mêmes politiques économiques, le degré supérieur de concurrence tendent à créer un environnement dans lequel sont valorisées, avec une égalité des chances de départ, les différentes capacités des acteurs. Peu à peu, on assiste à la disparition de rentes de position protégées, les chances augmentent pour les entreprises de marché, l'espace pour les accords monopolistiques se réduit.

3.1.4. Les acteurs impliqués dans le processus d'internationalisation pensent désormais en termes de marché unique: pour les PME, tous les problèmes et les obstacles énumérés dans le document sont réels, et nous en ajouterons probablement d'autres dans notre analyse, mais il est un fait qu'aujourd'hui, quand un chef d'entreprise veut exporter ne serait-ce qu'une infime partie de son chiffre d'affaires, s'il doit réaliser un investissement ou étudier un nouveau produit, il le fait en pensant au marché unique.

3.1.5. Ce profond changement opéré dans la mentalité des acteurs est peut-être le résultat le plus indiscutable des efforts jusqu'ici déployés.

3.2. Intensité et profondeur du Marché unique: un critère d'analyse des résultats

3.2.1. Quel est le degré de pénétration du marché unique en Europe? Tout au long de son document, la Commission procède à un bilan du fonctionnement du marché unique. Dans certains secteurs, et pour certains acteurs, l'efficacité de l'action menée est presque présentée comme extraordinaire. Quant à la liberté de circulation et au fonctionnement des marchés des capitaux, l'intégration a atteint des niveaux élevés. S'agissant de la liberté des grands groupes industriels et financiers, il est probable que les obstacles identifiés par la Commission comme étant encore à éliminer, aillent jusqu'à se transformer en opportunités d'investissement. Pour ces groupes et pour de nombreuses sociétés de dimensions adaptées à l'étendue du marché unique, l'intensité de fonctionnement de ce dernier est très élevée; toutefois, si on descend dans l'échelle, si on s'aventure dans les profondeurs de la structure européenne dans toute sa complexité, alors on se rend compte que profondeur et intensité sont des paramètres inversement proportionnels: lorsque la première augmente, la seconde diminue. Or, il s'agit là d'une indication qui ne peut pas ne pas se traduire dans un critère d'analyse, un paramètre: le degré de fonctionnement du marché unique est celui rapporté à la dernière des entreprises, au dernier des consommateurs, au dernier des acteurs du marché unique.

3.2.2. Il ne faut pas voir là un critère «extrême»: il le serait si nous pensions à une Europe où le marché unique a pour résultat, important mais limité, l'optimisation des ressources économiques.

3.2.3. L'Europe à laquelle le Comité pense est une Europe plus vaste, plus forte, également du point de vue social: à preuve, on constate que ceux pour lesquels a été atteinte la plus grande intensité de fonctionnement sont ceux-là mêmes qui opéraient déjà dans les différents pays communautaires, même abstraction faite de l'application des règles communes. Inversement, les contraintes les plus lourdes, les coûts les plus élevés entraînés par l'application des règles, les plus grands problèmes causés à cette dernière par les lenteurs et l'indécision des gouvernements et des administrations nationales pèsent encore pour une bonne part sur les acteurs qui ont toujours eu des difficultés à bouger librement. Les petites et moyennes entreprises, en particulier, composante fondamentale de la structure productive européenne qui, à travers toutes les difficultés de la phase de restructuration des grandes entreprises, a continué de fournir une contribution concrète au maintien de l'emploi et à la croissance, risque de ne pas pouvoir profiter pleinement des avantages que le programme relatif au marché unique entend leur apporter. C'est pour cette raison que le critère pour mesurer le fonctionnement du marché unique est l'intensité marginale.

3.3. Le calendrier du marché unique

3.3.1. Un autre paramètre pour jauger le fonctionnement du marché unique est le temps écoulé et le temps encore disponible.

Les actions visant à mettre en place le marché unique se sont succédé à un rythme de plus en plus rapide depuis 1987. Pouvons-nous aujourd'hui, neuf ans après, indiquer aux acteurs une date à laquelle considérer comme terminé ce gigantesque processus? Il est difficile de faire un choix «mathématique» mais nous avons un but à la fois technique et historique: l'introduction de la monnaie unique.

3.3.2. Un fonctionnement efficace du marché unique est une condition nécessaire, quoique insuffisante, pour le passage à la monnaie unique. C'est l'une des décisions les plus lourdes de conséquences que l'Union eût jamais à prendre. Et d'une telle complexité technique que personne, en dépit des efforts intellectuels déployés à ce jour, n'est en mesure d'affirmer avec certitude que tous les aspects ont été analysés.

3.3.3. Aussi, arriver à cette date sans avoir mené à terme le programme que la Commission propose au dernier chapitre de son document pourrait avoir des conséquences très coûteuses.

3.3.4. S'il fallait ajouter aux coûts, aux incertitudes, aux difficultés que comportera l'introduction de l'Euro les coûts et les difficultés liés à un marché unique d'une intensité insuffisante, la combinaison des deux processus pourrait «intoxiquer» les acteurs les moins intégrés, avec des conséquences difficilement prévisibles mais sûrement néfastes.

3.3.5. Pour ces raisons, la réalisation du programme relatif au marché unique devrait être aussi avancée que possible au moment de l'introduction de la monnaie unique. Dès lors que l'échéance de 1999 laisse moins de deux ans pour l'achèvement de ce programme, il convient de faire en sorte que, même s'il reste encore beaucoup à faire, le processus d'intégration se poursuive parallèlement à celui de l'introduction de la monnaie unique.

Dans cette perspective, le Comité se félicite que la Commission ait annoncé la présentation d'un plan d'action en vue d'achever le MU à temps pour l'arrivée de la monnaie unique, comme le Comité le demande depuis 1995 déjà.

3.3.6. Le Comité considère que ce sont les entreprises, petites et moyennes, qui sont aujourd'hui les acteurs économiques les plus pénalisés par les problèmes et obstacles qui subsistent. De ce fait, ces entreprises, petites et moyennes, n'ont pu, généralement, tirer tout le bénéfice escompté d'un marché unique. Il importe donc de concentrer les efforts législatifs sur des mesures de simplification administrative, d'information et de transparence, qui permettraient de lever les obstacles et d'assurer une concurrence réelle pour tous.

3.4. Fiscalité: risques et chances

3.4.1. La question des rapports entre marché unique et Union monétaire rappelle logiquement, par ailleurs, celle du rapport entre cette dernière et les autres instruments de politique économique à la disposition des États membres: la politique fiscale et budgétaire. Les variations de valeur entre les monnaies sont en effet un mécanisme d'ajustement pour les écarts entre la structure et l'évolution des différentes économies nationales. Étant donné que ces écarts sont physiologiques, la suppression de ce mécanisme présuppose, pour la réalisation des objectifs de convergence économique de l'Union européenne, l'existence de mécanismes de remplacement, comme la mobilité des facteurs et l'effet de compensation propre à des politiques fiscales et budgétaires compatibles.

3.4.2. Tout en reconnaissant qu'un certain degré de disparité entre les législations fiscales des États membres est une donnée «physiologique» de l'Union, la globalisation des marchés et la mobilité internationale des capitaux rendent désormais évidentes - comme il ressortait déjà de l'avis que le Comité a consacré l'année dernière au marché unique - les limites auxquelles se heurtent les actions des États membres, en termes d'efficacité, faute de concertation.

3.4.3. Le caractère délicat des questions liées à la politique fiscale est évident. Pour preuve, en premier lieu, le principe de l'unanimité requis pour les décisions en la matière dont le Comité reconnaît, en principe, le bien-fondé. Cela ne doit pas pour autant amener à sous-estimer les conséquences d'un manque persistant de décisions, face auquel il deviendrait souhaitable d'introduire des décisions à la majorité qualifiée, tout au moins pour les questions les plus importantes. Il existe en effet un risque de voir les divergences «physiologiques» entre les traitements fiscaux et les législations sociales des États membres exposées ci-dessus, se transformer en moyens déguisés de fausser la concurrence entre États membres. Dans ce sens, la communication de la Commission signale, par exemple, comment l'absence d'une stratégie harmonisée en matière de taxation des revenus du capital reste un facteur grave de distorsion du marché, surtout en ce qui concerne les aspects liés à l'emploi.

3.4.4. D'autres domaines importants, comme l'introduction d'un système TVA basé sur le principe de l'origine, la suppression de la double imposition et, d'une manière plus générale, l'harmonisation du système de taxation des sociétés, constituent autant de cas très importants de non-mise en oeuvre des mesures initialement prévues par le Livre blanc. Le passage à un système d'imposition indirecte communautaire cohérent et fortement intégré dans le marché unique constituerait dès lors le premier signal important vers une conception du système fiscal comme ne relevant plus du domaine exclusif et absolu des gouvernements nationaux. Le Comité consacre à cette matière un avis ad hoc.

3.4.5. Le Comité souhaite donc vivement qu'un large débat puisse se développer à partir des indications en matière de fiscalité contenues dans les lignes d'action future identifiées par la Commission pour l'achèvement du marché unique, afin que certaines taxes spécifiques et certaines politiques budgétaires soient coordonnées au niveau communautaire.

3.5. Des acteurs aux régulateurs

3.5.1. Le marché unique est un ensemble de règles: on ne peut parler du marché unique sans se référer explicitement à l'administration publique. Si les acteurs ont progressé dans leur acceptation du marché unique, il est difficile d'en dire autant de la plupart des administrations publiques des États membres et d'autres pays faisant partie de l'EEE. Alors que onze années se sont écoulées depuis l'accord sur le Livre blanc, seulement un peu plus de la moitié des mesures qu'il contient ont été transposées dans chaque État membre, et ce non sans présenter d'importantes disparités dans les systèmes d'application.

3.5.2. L'association active et à part entière des administrations publiques dans la réalisation du programme relatif au marché unique doit donc constituer un des objectifs prioritaires des actions à venir dans ce domaine. À cette fin, une poussée déterminante pourrait provenir des «acteurs», ceux-là mêmes qui sont quotidiennement confrontés aux difficultés découlant des problèmes de transposition et d'application. Or, le manque de moyens de recours efficaces limite considérablement cette possibilité. À l'heure actuelle, alors que des progrès importants ont été réalisés, il est encore compliqué, pour les particuliers, d'accéder aux différents systèmes de recours en justice pour faire valoir leurs droits. Les recours auprès de la Commission sont relativement plus simples, mais les temps de réponse restent lents.

3.5.3. Il semble par ailleurs que les États membres et d'autres pays appartenant à l'EEE ne soient pas très enclins à introduire des simplifications dans leurs législations nationales, par exemple en ce qui concerne les réglementations techniques, alors qu'il reste encore beaucoup à faire dans le secteur des services d'intérêt général, pour lesquels ils maintiennent des traitements différenciés, et qui nécessitent, pour commencer, une définition claire. La portée négative de cette situation se perçoit aisément. En particulier, les coûts résultant du respect des réglementations européennes, auxquelles s'ajoutent souvent - en les compliquant - les réglementations nationales, sont un problème pour la plupart des petites entreprises.

3.5.4 Le Comité réaffirme par conséquent avec force la nécessité d'une collaboration entre les administrations publiques des États membres et d'autres pays appartenant à l'EEE, tant entre eux que vis-à-vis de l'Union européenne, en vue de relancer efficacement les efforts tendant à la réalisation du marché unique. Le Comité souhaite que la Commission associe toujours davantage les «acteurs» sociaux à ce processus, en mettant à profit leurs expériences. Pour compléter ce qui précède, le Comité souhaite en outre que soient exploitées toujours davantage les possibilités offertes par l'instrument du règlement en étendant autant que faire se peut son utilisation. On pourrait, à la limite, prévoir que, pour les matières dans lesquelles les dommages causés aux opérateurs par les lenteurs de la transposition sont les plus marqués, les directives contiennent explicitement un délai pour la transposition voulue au terme duquel l'Union pourrait intervenir avec un règlement si la transposition n'est toujours pas terminée.

4. Les perspectives futures du marché unique

4.1. Ainsi qu'il ressort clairement des indications figurant dans les conclusions de la communication de la Commission, il est nécessaire que nous nous engagions pleinement à parachever un marché unique qui fonctionne. Les thèmes tels que l'application effective du droit communautaire, la mise en oeuvre complète des mesures du Livre blanc et la nécessité de simplifier les législations nationales et communautaires ont déjà été rappelés précédemment.

4.2. En conclusion, le programme relatif au marché unique doit être vu dans une perspective plus large, à savoir celle de l'ensemble des politiques communautaires, en assurant une coordination qui soit la plus étroite possible entre ces instruments, de manière à relever les défis auxquels l'UE est confrontée en matière d'emploi et de globalisation de l'économie mondiale.

4.3. Dans cette perspective, il convient d'accorder une attention particulière au rôle que le marché unique peut jouer, d'une part, dans le développement des accords actuellement en vigueur - comme avec l'Espace économique européen (EEE) et avec la Suisse - et, d'autre part, dans les procédures de préadhésion des pays d'Europe centrale.

5. Comme ceci avait été le cas pour le programme 1992 avec l'Acte unique, la Conférence intergouvernementale sur la réforme du Traité devrait donner au plan d'action 1999 les moyens de réussir. Ces révisions devraient notamment concerner:

- l'inscription dans le Traité d'une nouvelle échéance liée à la mise en place de la monnaie unique pour achever le marché unique;

- des extensions du vote à majorité qualifiée au Conseil concernant notamment la libre circulation des personnes, la coopération douanière et la fiscalité directement liée au fonctionnement du marché unique;

- un élargissement des compétences communautaires au domaine de la propriété intellectuelle et industrielle et à certaines questions relevant actuellement du troisième pilier, notamment la libre circulation des personnes et la coopération douanière;

- un renforcement des pouvoirs d'impulsion et de contrôle de la Commission européenne intéressant le fonctionnement du marché unique;

- un code de conduite des États pour le fonctionnement du marché unique, assurant une meilleure autodiscipline et un souci constant d'eurocompatibilité des dispositions nationales, afin de limiter la naissance des entraves à la source.

6. Audition organisée au Comité économique et social

6.1. Le Comité économique et social a organisé le 5 mars une audition publique «Quel marché unique pour la monnaie unique?». Cette audition avait un double objectif:

- faire le point sur l'évolution des entraves aux échanges intracommunautaires, dont 62 avaient été recensées lors d'une précédente audition en juin 1994;

- contribuer au plan d'action 1999 que prépare la Commission pour réaliser des progrès décisifs dans l'achèvement du marché unique d'ici la mise en place de l'euro, comme le Comité économique et social l'avait revendiqué dès 1995.

6.2. Les quatre sessions consacrées respectivement à la libre circulation des produits, la libre prestation des services, l'harmonisation fiscale et la libre circulation des personnes ont permis de dégager plusieurs conclusions:

- la suppression des contrôles aux frontières intracommunautaires a bien progressé, mais fait plus fortement ressentir encore le maintien de frontières juridiques, techniques et fiscales entre les États;

- plus de la moitié des entraves recensées par le Comité en 1994 demeurent inchangées, et seuls des progrès partiels ont été réalisés sur la plupart des autres, tandis que de nouvelles entraves sont également apparues;

- il y a eu au cours des dernières années moins de nouvelles réglementations communautaires, mais plus de nouvelles réglementations nationales (1 à 2 par jour) pouvant créer de nouvelles entraves aux échanges;

- on constate aussi un problème majeur d'adéquation entre la réglementation communautaire et les réglementations nationales: les règles communes, qui sont le plus souvent des directives, demeurent incomplètes, parfois mal appliquées, et laissent une marge trop importante à des dérogations et des prescriptions supplémentaires au niveau national;

- la mise en place de la monnaie unique constitue une étape essentielle dans l'achèvement du marché unique mais va mettre en évidence ses lacunes et ses dysfonctionnements. Ceci justifie pleinement la mise en place d'un programme d'urgence pour y remédier;

- la Conférence intergouvernementale sur la révision du Traité devrait donner à ce programme les moyens de réussir. Les États devraient adopter un code de bonne conduite pour remédier à la création de nouvelles entraves à la source. Les utilisateurs devraient être pleinement informés de leurs droits et de leurs moyens de recours, dont l'accès devrait être simplifié;

- en élaborant son programme d'action 1999, la Commission européenne devra également contribuer à définir plus clairement le concept même de «marché unique»: il faudrait préciser ce qui a vocation à être pleinement unifié, ce qui doit être soumis à des reconnaissances mutuelles efficaces, et ce qui restera durablement divers d'un État à l'autre. Une comparaison avec le fonctionnement du marché intérieur des États-Unis, y compris sur le plan fiscal, pourrait donner des éléments comparatifs utiles, en tenant compte du contexte spécifique de l'Europe.

Bruxelles, le 23 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS