Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

concernant le programme national de réforme de la Finlande pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Finlande pour la période 2012-2017

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], et notamment son article 5, paragraphe 2,

vu le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques[2], et notamment son article 6, paragraphe 1,

vu la recommandation de la Commission européenne[3],

vu les résolutions du Parlement européen[4],

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l’avis du comité de l’emploi,

après consultation du comité économique et financier,

considérant ce qui suit:

(1) Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l'Europe.

(2) Sur la base des propositions de la Commission, le Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres[5], qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d’économie et d’emploi.

(3) Le 29 juin 2012, les chefs d’État ou de gouvernement ont adopté un Pacte pour la croissance et l’emploi qui fournit, au niveau des États membres, de l’UE et de la zone euro, un cadre d’action cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.

(4) Le 6 juillet 2012, le Conseil a adopté une recommandation relative au programme national de réforme de la Finlande pour 2012 et a émis un avis sur la version actualisée du programme de stabilité de la Finlande pour la période 2011-2015.

(5) Le 28 novembre 2012, la Commission a adopté l’examen annuel de la croissance[6], qui marque le lancement du semestre européen 2013 de coordination des politiques économiques. Le 28 novembre 2012 également, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) n° 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d’alerte[7], dans lequel la Finlande est mentionnée parmi les États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi.

(6) Le 14 mars 2013, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité de prendre des mesures en faveur d’un assainissement budgétaire différencié et propice à la croissance, de rétablir des conditions normales d'octroi de crédits à l'économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et de moderniser l’administration publique.

(7) Le 10 avril 2013, la Commission a publié les résultats de son bilan approfondi[8] concernant la Finlande, conformément à l’article 5 du règlement (UE) n° 1176/2011. Son analyse l'amène à conclure que la Finlande connaît des déséquilibres macroéconomiques qui requièrent une surveillance et l'adoption de mesures. Il convient notamment de rester attentif à la forte détérioration du compte courant et aux médiocres performances à l’exportation, liées à la restructuration du secteur industriel, ainsi qu’à des facteurs de compétitivité coûts et hors coûts.

(8) Le 18 avril 2013, la Finlande a présenté son programme de stabilité 2013 qui couvre la période 2012-2017, ainsi que son programme national de réforme pour 2013. Vu leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(9) Sur la base de l’évaluation du programme de stabilité 2013 réalisée conformément au règlement (CE) n° 1466/97, le Conseil considère que les finances publiques de la Finlande ont été dans l’ensemble saines et que le pays a accompli des efforts pour accroître les recettes et maîtriser les dépenses de façon à s’acheminer vers l’objectif à moyen terme (OMT). Le scénario macroéconomique sous-tendant les prévisions budgétaires contenues dans le programme est plausible. Les prévisions de croissance pour 2013 sont similaires aux prévisions de printemps de la Commission, tandis que les chiffres pour 2014 tablent sur une croissance supérieure (de 0,6 point de pourcentage) à celle prévue par la Commission. L’objectif de la stratégie budgétaire définie dans le programme est de ramener les finances de l’administration centrale à l’équilibre et d’infléchir à la baisse, d’ici à 2015, le ratio dette de l’État/PIB. Le programme inclut une modification de l’OMT, fixé désormais à – 0,5 % au lieu de 0,5 %. Ce nouvel objectif est conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. Le programme prévoit que le pays atteindra cet OMT d’ici à 2014 et s’y conformera jusqu’en 2017. Si l’on se fonde sur le solde structurel (recalculé) sur la base des informations contenues dans le programme, on constate que la Finlande n’a pas atteint en 2012 l’OMT précédemment applicable et qu’elle ne devrait pas atteindre le nouvel OMT en 2013. Le programme prévoit une amélioration du solde structurel (recalculé) qui de – 1 % du PIB en 2012 s’établira à – 0,9 % du PIB en 2013. Sur la période 2014-2017, il resterait compris entre – 0,6 % et – 0,7 % du PIB. En 2012, les dépenses nettes du pays ont augmenté de 0,4 %, ce qui reste inférieur au taux de référence prévu par le critère des dépenses. Compte tenu de la croissance négative du PIB réel en 2012, l’ajustement structurel, bien que limité, est jugé suffisant. En 2013, le solde structurel (recalculé) de la Finlande est en amélioration et les dépenses nettes ne devraient s’écarter que de 0,1 % du PIB par rapport au critère des dépenses, ce qui est jugé correct étant donné l’important écart de production négatif du pays. En 2014, le solde structurel (recalculé) devrait continuer à s’améliorer pour atteindre – 0,6 % du PIB, se rapprochant ainsi suffisamment de l’OMT (en outre, selon les prévisions de printemps de la Commission, la Finlande atteindrait pleinement cet objectif en 2014). Globalement, elle respecterait ainsi le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. L’endettement brut consolidé des administrations publiques représentait 53 % du PIB en 2012 et, conformément au programme, restera inférieur à 60 % du PIB sur la durée du programme. Ce dernier prévoit une réduction de l’endettement en 2016 et 2017. La viabilité à long terme reste l’enjeu majeur de la politique budgétaire. Le pays a pris conscience de l’écart de viabilité lié au vieillissement de la population, qui concerne les retraites, les soins de santé et les soins de longue durée, et qui doit faire l’objet d’une surveillance permanente.

(10) La croissance de la productivité dans les services publics n’a pas été comparable à celle observée dans l’économie au sens large, tandis que le fardeau que fait peser le vieillissement de la population s’alourdit. Si les principes qui guideront la réforme des municipalités ont été fixés, les fusions se feront sur une base volontaire, et pourront être encouragées par le pouvoir central au moyen d’incitations financières. La réforme en cours des services sociaux et de santé ne devrait pas entraîner de réduction sensible du nombre actuel de centres de santé municipaux.

(11) Des mesures ont été mises en œuvre pour réduire le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, telles que la garantie pour les jeunes, le programme temporaire visant à développer les compétences des jeunes adultes et le programme pilote pour les chômeurs de longue durée. Ces mesures ont été complétées en 2013 par un nouveau soutien financier aux programmes d’apprentissage dans le cadre de la garantie pour la jeunesse; ce dispositif est positif compte tenu de l’augmentation prévue du taux de chômage. Ces mesures doivent à présent être mises en œuvre en mettant clairement l’accent sur l’amélioration du niveau de compétences et la position sur le marché du travail des groupes cibles. Il importe d’accroître le taux d’emploi des travailleurs âgés afin de garantir la viabilité des finances publiques et de répondre à la demande de main-d’œuvre dans le futur. La population en âge de travailler diminue en Finlande. Plusieurs mesures ont été adoptées pour lutter contre les passerelles vers une retraite anticipée, telles que le relèvement de l’âge ouvrant droit à une retraite partielle, la suppression de la possibilité de toucher une retraite réduite et l’augmentation de l’âge de départ à la retraite après une période de chômage. L’augmentation de l’espérance de vie a toutefois été plus rapide qu’on ne l’avait prévu lors de la réforme du système de retraites de 2005, de sorte qu’à terme, la fourchette à l’intérieur de laquelle se situe l’âge légal de départ à la retraite pourrait s’avérer trop basse et les retraites pourraient s’avérer insuffisantes. Dans son programme, le gouvernement s’est engagé à porter, d’ici à 2025, l’âge effectif de départ à la retraite à 62,4 ans, ce qui reste tôt compte tenu de l’espérance de vie et des enjeux démographiques. La mise en œuvre des lignes d’action convenues demeure une priorité à court terme.

(12) Les obstacles d’ordre réglementaire dans le secteur des services en Finlande restent restrictifs, et le degré de concentration du marché est élevé dans des secteurs importants tels que le commerce de détail. Les modifications qu’il est prévu d’apporter à la loi sur la concurrence en ce qui concerne la position dominante des opérateurs du commerce de détail, les objectifs du programme visant à encourager une concurrence saine en instaurant une surveillance plus étroite de ce secteur et la suppression des restrictions indues à la concurrence figurant dans la législation actuelle, telle que celle sur l’aménagement du territoire et la construction, devraient permettre de remédier aux problèmes actuellement observés. La fusion entre l’autorité de concurrence et l’agence de protection des consommateurs, parallèlement à l’augmentation du budget de l’entité fusionnée et à l’extension de ses pouvoirs pour lui permettre de garantir la neutralité sur le plan de la concurrence entre acteurs publics et privés, devrait également améliorer l’efficacité et les effets positifs de la politique de concurrence de manière plus générale. En Finlande, les amendes prévues par le droit de la concurrence ont toujours été faibles et l’enquête prévue en 2013 devrait jeter les bases de nouvelles réformes permettant d’améliorer leur effet de dissuasion.

(13) La croissance de la productivité en Finlande reste inférieure à celle des salaires tandis que la compétitivité internationale a faibli, comme en atteste le recul de la part de marché des exportations finlandaises. Si les investissements dans la recherche, le développement et l’innovation restent importants, une question fondamentale demeure la concrétisation efficace de cette recherche sous la forme d’innovations et de la création d’entreprises à forte croissance à même de pénétrer les marchés d’exportation à croissance rapide et de renforcer la compétitivité internationale. À court terme, la Finlande devrait mettre en œuvre les politiques et les mesures récemment adoptées en vue d’améliorer le système de recherche et d’innovation, telles que le nouveau plan d’action, et proposer de nouvelles réformes, s’il y a lieu, en se fondant sur les évaluations disponibles et le rapport de prospective en cours d’élaboration. Les prix de l’énergie et les coûts de la main-d’œuvre figurent parmi les prix des facteurs de production qui augmentent les coûts pour les producteurs finlandais. Ces dernières années, la croissance des salaires a été faible du fait de l’accord salarial tripartite en vigueur, qui expire en 2013. Il est préoccupant par conséquent que les partenaires sociaux n’aient encore conclu aucun nouvel accord.

(14) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a effectué une analyse complète de la politique économique de la Finlande. Elle a examiné le programme de stabilité et le programme national de réforme et a présenté un bilan approfondi. Pour ce faire, elle a tenu compte non seulement du bien-fondé de ces programmes dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique viable en Finlande, mais aussi de leur conformité aux règles et orientations de l’Union européenne, compte tenu de la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’UE par la contribution de l’Union aux futures décisions nationales. Ses recommandations dans le cadre du semestre européen se reflètent dans les recommandations 1 à 5 ci-après.

(15) Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité de la Finlande et la recommandation figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[9].

(16) À la lumière des résultats du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme de la Finlande et son programme de stabilité. Ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE) n° 1176/2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques se reflètent dans les recommandations 3, 4 et 5 ci-après.

(17) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a aussi effectué une analyse de la politique économique de l’ensemble de la zone euro. Sur cette base, le Conseil a adressé des recommandations spécifiques aux États membres dont la monnaie est l’euro. La Finlande devrait également veiller à ce que ces recommandations soient mises en œuvre intégralement et dans les délais,

RECOMMANDE que la Finlande s’attache, au cours de la période 2013-2014:

1. à mettre en œuvre une politique budgétaire propice à la croissance et à préserver une situation budgétaire saine conformément à ses prévisions, en garantissant le respect de l’OMT pendant la durée du programme; à continuer d’évaluer une fois par an l’ampleur de l’écart de viabilité lié au vieillissement et à moduler les recettes et les dépenses publiques en fonction des objectifs et des besoins à long terme; à veiller au rapport coût-efficacité des systèmes de soins de longue durée et à leur viabilité et à mettre davantage l’accent sur la prévention, la réadaptation et l’autonomie;

2. à garantir la mise en œuvre effective des réformes administratives en cours qui portent sur la structure des municipalités, de façon à obtenir des gains de productivité et des économies de coûts dans la fourniture des services publics, notamment des services sociaux et de santé;

3. à prendre de nouvelles mesures afin de relever le taux d’emploi des travailleurs âgés, notamment en améliorant leur employabilité et en réduisant les possibilités de sortie précoce du marché du travail et à aligner l’âge minimum légal de départ à la retraite sur l’espérance de vie; à mettre en œuvre les mesures actuelles destinées à améliorer la situation sur le marché du travail des jeunes et des chômeurs de longue durée et à suivre étroitement leur impact, en mettant particulièrement l’accent sur le développement des compétences spécifiques nécessaires pour un emploi donné;

4. à poursuivre les efforts déployés en vue de renforcer la concurrence sur les marchés des produits et des services, en particulier dans le secteur du détail, en mettant en œuvre le nouveau programme visant à encourager une concurrence saine;

5. à stimuler sa capacité à proposer des produits et des services novateurs et à donner naissance à des entreprises innovantes dans un environnement en mutation rapide, et à poursuivre la diversification de son industrie vers des secteurs plus économes en énergie; dans l’environnement actuel caractérisé par une faible croissance, à œuvrer à un parallélisme entre l’évolution des salaires réels et celle de la productivité, tout en respectant pleinement le rôle des partenaires sociaux et les pratiques nationales.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 du 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2013) 376 final.

[4] P7_TA(2013)0052 et P7_TA(2013)0053.

[5] Décision 2013/208/UE du Conseil du 22 avril 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 123 final.

[9] Conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97.