Avis du Comité économique et social sur le «Projet de communication interprétative de la Commission - Liberté de prestation de services et intérêt général dans le secteur des assurances»

(98/C 407/08)

Le 24 mars 1998, le Comité économique et social a décidé, conformément au paragraphe 2 de l'article 23 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le projet susmentionné.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a rendu son avis le 8 juillet 1998 (rapporteur M. Ataíde Ferreira).

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 108 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dans son avis d'initiative sur «Les consommateurs dans le marché des assurances» (), le Comité attirait l'attention sur certaines difficultés d'interprétation qui constituaient un obstacle à la concrétisation effective du marché unique des assurances, soulignant à ce propos celle liée à l'absence de «frontière précise entre la liberté d'établissement et la libre prestation de services, et aux notions de "temporalité", "régularité", "périodicité", "continuité" et "fréquence" qui sont associées à leur définition», ainsi que celle liée au «concept d'"intérêt général", lequel donne lieu à des interprétations très divergentes qui permettent à chaque État membre de défendre des exceptions variées à la libre prestation de services».

1.1.1. Le Comité a jugé opportun de compléter l'avis susmentionné par le présent document relatif au «Projet de communication interprétative de la Commission - Liberté de prestation de services et intérêt général dans le secteur des assurances» ().

1.2. La doctrine relative à l'«intérêt général», comme le reconnaît la Commission dans son projet de communication, est largement fondée sur la jurisprudence de la Cour de justice.

1.2.1. Cependant, c'est dans les principes fondamentaux du droit constitutionnel et du droit administratif commun aux pays occidentaux qu'il faut chercher l'origine de la notion d'«intérêt général», défini comme «le bien public» ou «l'intérêt public», qu'il appartient à l'administration de chaque État de rechercher.

1.2.2. Ce concept est à l'origine de toute une doctrine qui justifie l'établissement de limitations ou de restrictions du libre exercice de l'initiative privée et des intérêts des particuliers, mais dont les limites, bien définies par la loi, sont les conditions de l'exercice légitime du pouvoir de l'administration publique d'imposer des restrictions (exercice contraignant).

1.2.3. Autrement dit, la doctrine constitutionnelle et administrative définit clairement que la loi doit non seulement fournir une définition typique de la finalité et des principes de l'intérêt général, mais également des moyens proportionnés pour son application.

1.3. Au niveau communautaire, les principes du droit constitutionnel qui définissent «l'intérêt général» comme base de la limitation des libertés consacrées par le Traité de Rome se trouvent notamment aux articles 36, 48, 56, 73 D, 77, 90, deuxième paragraphe, 128, 129, 129 A et 130 R du Traité.

Au niveau sectoriel, de nombreux règlements et directives font référence à «l'intérêt général», notamment, la directive 91/440/CEE et le règlement (CEE) n° 1893/91 pour les transports ferroviaires, le règlement (CEE) n° 2408/92 pour les transports aériens, la directive 97/67/CE du 15 décembre 1997 pour les services postaux, les directives 98/10/CE du 26 février 1998 et 97/33/CE du 30 juin 1997 pour les télécommunications, la directive 96/19/CE du 13 mars 1996, entrée en vigueur en 1997, pour le gaz et l'électricité, et la deuxième directive bancaire 89/649/CEE du 15 décembre 1989 pour les activités bancaires.

Revêtent un intérêt particulier pour le thème abordé dans le présent avis les troisièmes directives sur les assurances, en particulier les articles 28, 32 (4e paragraphe) et 41 des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE, du 18 juin et du 10 novembre 1992 respectivement, ainsi que l'article 54 de la directive 92/49/CEE ().

1.3.1. Il ressort de l'analyse des principes susmentionnés que tant dans le droit primaire que dans le droit dérivé, «l'intérêt général» au niveau national est opposé à «l'intérêt européen» ou à «l'intérêt communautaire», puisque le premier justifie principalement des dérogations à certaines dispositions du Traité, tandis que le second restreint les interventions nationales et constitue la base et le fondement de l'attribution de certaines compétences à l'Union européenne (voir articles 126, 128, 129 B, 130, 130 A et 130 F du Traité).

Par ailleurs, «l'intérêt général» a deux aspects: l'intérêt économique (notamment dans les articles 77, 90 et 92 du Traité et dans les dispositions de droit dérivé citées) et l'intérêt non économique, incluant les exceptions aux libertés fondamentales (articles 36, 48, 56, 73 D du Traité), la protection des consommateurs (article 129 A du Traité), la protection de l'environnement (article 130 R du Traité), la protection de la santé (article 129 du Traité), la promotion et la protection de la culture (article 128 du Traité).

1.3.2. Le cadre juridique communautaire contient ainsi des éléments fondamentaux pour la délimitation du contexte dans lequel les États membres peuvent préserver «le bien public» ou «l'intérêt général» national. Ces dispositions sont néanmoins dispersées et non systématisées, et il est donc fondamental pour les comprendre et en saisir la portée de se référer à l'interprétation de la jurisprudence de la Cour de justice.

D'autre part, le droit dérivé récent va dans le sens d'une restriction de plus en plus grande de la capacité d'intervention des États membres, en particulier dans les domaines clés de l'économie, et se dirige de plus en plus vers une définition communautaire uniforme de l'intérêt général et des mesures visant à le sauvegarder, ce qui pourrait contredire une certaine interprétation du principe de subsidiarité ().

1.4. Concernant spécifiquement le secteur des assurances et, d'une certaine manière, à l'instar de ce qui se passe dans le secteur bancaire (), la différence, d'un État membre à l'autre, d'interprétation et d'application de la notion d'intérêt général est de nature à créer des obstacles à la libre prestation de services, créant des entraves injustifiables à la réalisation du marché intérieur des assurances et sans que soient en cause des intérêts non économiques généraux, tels que, notamment, la santé publique, l'ordre public, la sécurité routière ou même la protection des consommateurs, mais seulement les intérêts économiques particuliers des entreprises nationales ou établies et opérant dans les espaces nationaux.

2. Brève synthèse de l'approche de la Commission dans son projet de communication

2.1. La Commission poursuit un objectif de transparence et de clarification des règles communautaires qu'elle a pour mission de faire respecter et elle reconnaît que le projet actuel sera transformé «en communication interprétative, permettant aux opérateurs économiques et aux États membres de connaître la position que la Commission serait susceptible d'adopter si un problème était porté à sa connaissance».

2.2. À cet effet, la Commission s'efforce tout d'abord de clarifier la distinction entre les régimes juridiques du droit d'établissement (DE) et de la libre prestation de services (LPS) dans le secteur des assurances.

2.2.1. Se fondant avant tout sur le droit primaire (), la Commission indique comme critère distinctif essentiel le caractère temporaire ou durable de la présence de l'entreprise prestataire de service originaire d'un État membre (État d'origine) dans un autre État membre (État de prestation du service).

2.2.2. Néanmoins, selon la jurisprudence la plus récente de la Cour de justice, ce caractère temporaire de la prestation de services est à apprécier non seulement en fonction de la durée de la prestation, mais aussi de sa fréquence, de sa périodicité et de sa continuité, afin d'éviter qu'un établissement d'un État membre donné dont l'activité serait entièrement ou principalement tournée vers le territoire d'un autre État membre puisse échapper aux dispositions qui lui seraient applicables s'il était établi dans cet État membre. La Commission estime cependant que cette réserve ne sera applicable qu'en cas de déplacement et de présence permanente du prestataire de service de l'État membre d'origine vers celui d'accueil, et non lorsque le prestataire de service est sollicité, dans son État membre d'origine, par des résidents de l'autre État membre, où est situé le risque.

2.2.3. Toujours en s'appuyant sur la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission considère ainsi que c'est le DE qui prévaut dès lors que l'entreprise d'assurance maintient une présence durable dans l'État membre d'accueil.

2.2.3.1. Selon la jurisprudence en la matière, une présence permanente peut être une succursale ou une agence, un bureau géré par le personnel de l'entreprise, ou même un mandataire permanent agissant au nom de l'entreprise d'assurance.

2.2.3.2. Cette orientation se trouve d'ailleurs consacrée expressément à l'alinéa b) de l'article premier des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE, ainsi qu'à l'article 3 des directives 88/357/CEE et 90/619/CEE.

2.2.3.3. Toutefois, plus récemment, la tendance de la jurisprudence de la Cour de justice a plutôt été de considérer que le fait que l'entreprise d'assurance possède un bureau dans l'État membre d'accueil n'entraîne pas nécessairement l'application du DE, étant donné qu'il est nécessaire d'évaluer le caractère temporaire ou non de la prestation de services en fonction de sa durée, de sa fréquence, de sa périodicité et de sa continuité.

2.2.4. Certaines situations mentionnées par la Commission tombent cependant dans une zone grise, à savoir:

a) Le recours à des intermédiaires indépendants - le DE ne sera applicable que si les intermédiaires de manière cumulative: (i) sont soumis à la direction et au contrôle de l'entreprise d'assurance qu'ils représentent (mandat d'exclusivité), (ii) peuvent engager l'entreprise d'assurances et conclure des affaires au nom de cette dernière et (iii) sont dotés d'un mandat durable, et non occasionnel ou ponctuel, pour des affaires concrètes.

b) La présence permanente du personnel propre de l'établissement dans le pays d'accueil - le DE ne sera applicable que si ce personnel effectue des activités d'assurance, signant des contrats, réglant des sinistres et payant des indemnités de manière régulière et continue. La simple activité de prospection, de marketing ou de publicité ne relève pas du DE.

2.2.5. Une des principales conséquences de cette distinction est la différence de régime quant au contenu de la procédure de notification selon qu'il s'agit de DE ou de LPS. C'est seulement dans le cas du DE qu'il est obligatoire de suivre la procédure de notification prévue à l'article 10 des directives 73/239/CEE et 79/267/CEE, tel que rédigé à l'article 32 des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE, tandis que pour la LPS, le régime à appliquer est celui stipulé aux articles 11 et 14 des directives précitées, tel que rédigé dans les articles 34 et 35 des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE.

2.2.5.1. Dans le cas particulier de la publicité, la Commission considère même qu'il n'y a pas obligation d'information préalable, telle que prévue aux articles 34 et suivants des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE, dès lors que sont respectées les dispositions d'intérêt général mentionnées à l'article 41 de ces directives.

2.2.6. La Commission considère en outre que la procédure de notification et d'information préalable prévue dans les directives tant en DE qu'en LPS ne constitue pas une mesure visant la protection des consommateurs mais un simple processus d'échange d'information entre les autorités de contrôle des États membres, et qu'elle ne peut pas être considérée comme une condition de forme affectant la validité des contrats d'assurance conclus par des entreprises n'ayant pas accompli cette formalité, aucun type de sanction n'étant par ailleurs mentionné concernant cette lacune ().

2.3. Dans la deuxième partie de son projet de communication, la Commission commence par décrire le champ d'application de l'intérêt général pour ce qui est des assurances, tant dans le cadre du DE que de la LPS (), et s'efforce de définir la notion d'intérêt général telle qu'elle ressort de la jurisprudence de la Cour de justice.

2.3.1. Sur base notamment de l'application faite par les troisièmes directives de la notion d'intérêt général, la Commission met en évidence les domaines non harmonisés au niveau communautaire () où il est fait expressément mention de l'intérêt général, à savoir:

- création d'une succursale (article 10, quatrième paragraphe, des directives 73/239/CEE et 79/267/CEE, tel que rédigé dans l'article 32 des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE);

- conclusion de contrats d'assurance (article 28 des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE), tant en DE qu'en LPS;

- publicité (article 41 des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE);

- assurance maladie souscrite en substitution à la couverture fournie par un régime légal de sécurité sociale (article 54, premier paragraphe, de la directive 92/49/CEE) ().

2.3.2. En ce qui concerne ces domaines, et toujours sur base de la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission établit une distinction essentielle entre mesures restrictives de nature discriminatoire et non discriminatoire.

2.3.2.1. Dans le premier cas, la mesure ne pourra être justifiée que par les raisons reprises à l'article 56 du Traité, c'est-à-dire des raisons d'intérêt général de nature non économique (ordre public, sécurité publique, santé publique), selon une jurisprudence constante de la Cour de justice ().

2.3.2.2. Dans le deuxième cas, c'est-à-dire si les mesures ne présentent pas un caractère discriminatoire, des raisons d'intérêt général de nature économique peuvent être invoquées.

2.3.2.2.1. La Commission, se fondant sur la jurisprudence de la Cour, énumère, dans ce cas-là, à titre purement indicatif, les domaines couverts par l'intérêt général (paragraphe IV, 2, a).

2.3.2.2.2. Cependant, il n'est pas suffisant, dans l'absolu, qu'une mesure relève de l'un de ces domaines. Elle doit également respecter des critères déterminés, à savoir:

(i) la nécessité,

(ii) la proportionnalité, et

(iii) la non-duplication des règles du pays d'origine ().

2.3.2.2.3. Étant donné toutefois la restriction des libertés fondamentales qu'il entraîne, l'intérêt général doit toujours faire l'objet d'une interprétation restrictive et avoir un caractère exceptionnel. Ainsi, la Commission estime par exemple qu'il est abusif et excessif d'inclure des parties entières de la législation nationale dans la liste des dispositions considérées d'intérêt général.

2.3.2.2.4. Par ailleurs, même si la réserve liée à l'intérêt général fonctionne tant pour le DE que pour la LPS, la manière d'apprécier concrètement sa proportionnalité peut varier en fonction du mode de prestation du service (en DE ou en LPS).

2.3.2.3. La Commission donne ensuite une série d'exemples (neuf) de réglementations nationales dont le respect a été exigé par des États membres d'accueil, sur base de l'intérêt général, et qui, pour la Commission, ne sont justifiées ni par les principes des troisièmes directives, ni, notamment, en vertu de la protection des consommateurs, de la garantie de la transparence, de réserves liées à l'activité bancaire, de la souveraineté linguistique ou de la discipline du marché. Il s'agit de:

i) l'obligation de notification ou d'information préalable concernant les conditions générales des polices d'assurance et autres documents contractuels;

ii) l'interdiction des opérations de capitalisation exercées par des compagnies d'assurance dans les pays où ces opérations sont réservées aux institutions de crédit;

iii) les systèmes uniformes obligatoires de bonus/malus affectant les primes d'assurance automobile;

iv) l'obligation, sans exception, d'utiliser la langue du pays d'accueil comme condition de la validité des contrats ();

v) l'imposition sans distinction de codes de conduite d'associations professionnelles dont les entreprises des États d'origine ne sont pas membres ();

vi) l'imposition par l'État d'accueil de taux d'intérêt techniques maximaux en matière d'assurance vie à des entreprises originaires d'un autre État membre, tant en DE qu'en LPS;

vii) l'imposition sans distinction des conditions types ou minimales dans certaines assurances, sans en analyser la nécessité, la proportionnalité, ni même l'effet discriminatoire;

viii) les franchises obligatoires;

ix) l'obligation générale et absolue de prévoir une valeur de rachat ou une participation aux bénéfices dans les contrats d'assurance vie.

2.3.2.4. En revanche, la Commission accepte et reconnaît la légitimité de l'interdiction des techniques de vente non sollicitée d'assurances par téléphone (publicité gênante).

2.3.3. La Commission considère également que les réglementations nationales qui ont pour objectif affirmé la protection des consommateurs ne peuvent être considérées, en bloc, comme relevant de la notion d'intérêt général, et doivent être analysées, concrètement, à la lumière des critères fixés par la Cour de justice, en vérifiant notamment si leur application n'entraîne pas un traitement discriminatoire par rapport aux entreprises nationales de l'État d'accueil.

2.3.4. Enfin, tant en ce qui concerne l'application de la législation nationale de l'État d'accueil aux contrats d'assurance auxquels elle s'applique obligatoirement (notamment ceux qui couvrent des risques de masse, des assurances vie et non-vie à souscription obligatoire), que dans les cas où les règles de conflit prévoient des dispositions «impératives» ou «d'ordre public» dans l'État d'accueil, la Commission considère tout de même que ces règles doivent être examinées en fonction des critères qui définissent la légitimité de la notion d'intérêt général si leur application entraîne des entraves au libre exercice de l'activité d'assurance, et toujours conformément au principe de la primauté du droit communautaire sur les règles nationales de droit privé.

3. Définition de l'intérêt général pour la Cour de justice

3.1. La Commission analyse en profondeur la position de la Cour de justice des Communautés concernant, d'une part, la notion d'intérêt général et, d'autre part, la distinction entre LPS et DE ().

Cependant, notamment en ce qui concerne le concept d'intérêt général, certains aspects demandent à être précisés et clarifiés, du fait de l'incidence directe qu'ils ont sur le secteur des assurances.

3.2. Ainsi, les troisièmes directives imposent aux entreprises d'assurance exerçant leur activité dans un autre État membre, dans le cadre de l'agrément unique, de respecter les dispositions adoptées par l'État membre d'accueil en matière d'intérêt général, quelle que soit la manière dont cette activité est exercée (en DE ou en LPS).

3.2.1. Néanmoins, la Cour de justice a attiré l'attention sur le fait que les États membres ne peuvent obliger les prestataires de services à respecter toutes les conditions exigées d'un établissement, ce qui pourrait remettre en cause la raison d'être de la LPS ().

3.2.2. En la matière, la Cour part du principe que l'article 59 du Traité exige non seulement l'élimination de toute forme de discrimination, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s'applique indistinctement aux prestataires de services nationaux et étrangers, susceptible d'entraver le libre exercice de l'activité ().

3.2.3. La Cour de justice va jusqu'à affirmer explicitement la nécessité de renforcer le marché intérieur des assurances, en particulier celui des assurances directes non-vie tant du point de vue de la LPS que du DE, afin de permettre aux entreprises d'assurance communautaires de couvrir plus facilement les risques situés sur le territoire de la Communauté ().

3.3. Par ailleurs, la Cour a considéré non seulement qu'il faut apprécier l'intérêt invoqué, de manière abstraite, à la lumière de l'intérêt public, mais également et plus concrètement, que l'imposition de règles restrictives, sur base de l'intérêt général, doit obéir à des critères déterminés, sous peine de restreindre la libre prestation de services au sein de la Communauté, et de remettre en cause le fonctionnement du marché unique des assurances (). Les critères mis en évidence par la Cour de justice (), et qui ont un caractère cumulatif, sont les suivants:

a) Les règles invoquées par l'État membre doivent poursuivre impérativement un objectif d'intérêt général.

b) Elles ne doivent pas porter sur des domaines déjà harmonisés par la législation communautaire.

c) Elles doivent respecter le principe de la non-discrimination sur base de la nationalité.

d) Elles doivent être objectivement nécessaires au vu de l'intérêt à sauvegarder.

e) Elles doivent être proportionnées à l'objectif poursuivi, c'est-à-dire ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif, qui par ailleurs ne peut être poursuivi par le biais de règles moins restrictives.

f) L'intérêt invoqué ne doit pas être sauvegardé par des règles auxquelles le prestataire est déjà soumis dans son État membre d'origine.

3.4. La Cour de justice a exprimé, à plusieurs reprises, sa préoccupation quant au fait que les États membres doivent respecter les conditions dans lesquelles l'intérêt général peut être invoqué, en particulier en appliquant les règles de façon non discriminatoire (), et en évitant une double protection de l'objectif poursuivi. Concernant la nature des raisons invoquées, qui peuvent être liées tant à des intérêts économiques, notamment des raisons d'ordre fiscal (), ou à des intérêts d'un autre ordre, c'est à l'État membre de démontrer que la restriction constitue un moyen adéquat et nécessaire pour protéger l'intérêt invoqué.

3.5. En outre, la Cour a étendu le champ d'application de la notion d'intérêt général au droit d'établissement () en ce qui concerne les conditions d'accès et d'exercice (). Par ailleurs, elle considère que toutes les pratiques dissimulées entraînant un traitement discriminatoire () ne peuvent être justifiées sur base de l'intérêt général.

3.6. Dès lors qu'il s'agit de règles discriminatoires, la jurisprudence de la Cour de justice () affirme qu'il n'est pas suffisant d'invoquer l'intérêt général. La Cour considère que l'imposition de règles impliquant un traitement discriminatoire des opérateurs d'autres États membres ne peut se fonder que sur les motifs prévus à l'article 56 du Traité (). L'interprétation jurisprudentielle de la notion d'ordre public est manifestement restrictive et revêt un caractère exceptionnel.

3.7. Les motifs invoqués sur base de l'article 56 du Traité ne peuvent porter sur des domaines à caractère économique (), ni poursuivre notamment des objectifs fiscaux, étant donné qu'ils ont pour objectif de protéger les opérateurs économiques nationaux.

L'avis de la Cour de justice est conclusif quant à l'impossibilité manifeste pour un État membre d'imposer de telles mesures lorsqu'elles impliquent un traitement discriminatoire pour un agent économique, ayant reçu l'agrément unique, agissant sur son territoire soit en régime de LPS soit au titre du DE. Cette impossibilité résulte tant d'une lecture restrictive de l'article 56 du Traité que des critères imposés pour l'invocation de l'intérêt général de l'État, et se justifie par l'incompatibilité avec les principes fondamentaux du Traité.

3.8. En ce qui concerne les domaines couverts par la notion d'intérêt général, la Cour de justice a pris certaines positions, notamment concernant les droits des consommateurs, défendant le point de vue selon lequel la protection de ces droits est susceptible de justifier certaines restrictions de la LPS (), dès lors que l'État membre apporte la preuve que la législation nationale poursuit cet objectif de manière adéquate, nécessaire et proportionnée. Cependant, de l'avis de la Cour de justice, il demeure pertinent de contrôler ces règles afin d'éviter qu'elles soient utilisées pour entraver la libre concurrence du marché unique européen ().

3.9. L'invocation de l'intérêt général ne doit pas avoir pour objectif la création d'obstacles au libre exercice de l'activité d'assurance. Ainsi, il ne suffit pas que le domaine invoqué soit couvert par la notion d'intérêt général (), il faut aussi respecter certains principes quant à l'application des règles invoquées.

3.9.1. Certaines règles nationales dans le domaine fiscal, qui ont pour effet de créer des obstacles à la LPS, entraînent des situations de distorsion de concurrence susceptibles d'affecter l'exercice de l'activité par des opérateurs d'autres États membres. La Cour de justice tend à accepter l'invocation de l'intérêt général liée à la cohérence du système fiscal, si les règles ne sont pas discriminatoires (). En effet, l'objectif de la protection du contrôle et de la cohérence fiscale ne peut être poursuivi sur base du motif impérieux de l'intérêt général qu'à condition que cela ne se traduise pas par des mesures discriminatoires et qu'il soit tenu compte de la sphère économique ().

3.9.2. Outre la justification, par l'État membre, de motifs fondés sur l'intérêt général et le respect des critères exigés pour l'imposition de certaines règles, la Cour de justice () considère que l'application de ces règles doit répondre aux principes de la non-discrimination et de la non-duplication (), de la nécessité, de l'adéquation, et de la proportionnalité, dans la mesure où l'intérêt général constitue une exception aux principes fondamentaux du Traité en matière de libre circulation.

3.9.3. La jurisprudence communautaire considère que toute règle juridique nationale doit être compatible avec le droit communautaire (), et que l'imposition de règles impératives sur base de l'intérêt général doit rester exceptionnelle. L'État membre ne peut imposer un ensemble indifférencié de règles du seul fait qu'elles sont considérées comme impératives. Les États membres doivent chercher à mettre leur législation en conformité avec le droit communautaire. Le recours à la notion d'intérêt général constitue une soupape de sécurité du système.

3.10. Toujours dans ce domaine, la Cour () a examiné l'interdiction du démarchage téléphonique en matière de services transfrontaliers en tant que règle restreignant la LPS, l'analyse de la jurisprudence fixée dans l'arrêt Alpine Investments concernant des services offerts par téléphone à des destinataires d'autres États membres étant particulièrement intéressante. Dans cet arrêt, l'intérêt général est invoqué face à un ressortissant national qui met en question les conditions d'application de cette restriction.

3.10.1. La Cour de justice part de l'interprétation de l'article 59 du Traité dans le sens que la LPS n'implique pas nécessairement le déplacement du prestataire de service dans l'État où se situe le destinataire.

3.10.2. Par ailleurs, elle confirme que l'interdiction d'imposer des restrictions à la LPS lie tant l'État membre d'accueil que celui d'origine pour ce qui est des règles restrictives imposées au commerce transfrontalier, même si ces dernières s'appliquent indistinctement aux ressortissants nationaux et aux étrangers.

3.10.3. Cet arrêt porte sur l'utilisation du «cold calling» qui n'est pas actuellement interdite par la législation communautaire, mais qui pourrait l'être par la législation interne d'un État membre. Or cette interdiction dépasse les situations purement internes et peut couvrir des situations transfrontalières en empêchant les opérateurs nationaux de contacter des clients potentiels situés dans un autre État membre, avec des répercussions sur le commerce intracommunautaire.

3.10.4. Devant une restriction imposée à la LPS par un État membre à ses ressortissants, la position de la Cour de justice est que la LPS peut être invoquée par une entreprise contre l'État où elle est établie dès lors que cette restriction a une incidence sur les services prestés dans un autre État membre.

3.10.5. La question est de savoir si devant une restriction de la LPS imposée à ses ressortissants, l'État peut invoquer des motifs d'intérêt général. La jurisprudence de la Cour de justice tend à déclarer que la LPS empêche l'application de toute législation nationale qui, sans justification objective, aurait pour effet de rendre plus difficile la prestation de services au sein de la Communauté.

4. Observations concernant le projet de communication

4.1. Le Comité considère que le projet de communication de la Commission répond à la nécessité de clarifier l'interprétation de concepts fondamentaux, dont les incertitudes et les divergences sont susceptibles de nuire à la réalisation du marché unique des assurances. Mais il ne permettra pas de modifier la législation, ce qui est pourtant nécessaire et ce qu'a déjà recommandé le Comité dans son avis précédent en la matière, et doit avant tout contribuer à une sécurité juridique, tant dans les cas examinés par la Commission dans une phase précontentieuse, que dans les cas qui viendraient à lui être soumis ultérieurement.

4.2. Le projet de communication appelle donc des observations quant à la manière dont les deux questions ont été abordées par la Commission:

4.3. La notion d'intérêt général

4.3.1. La Commission fonde toute son interprétation de la notion d'intérêt général sur la jurisprudence de la Cour de justice. Or, comme il a déjà été dit, la Commission a non seulement omis, dans son énumération de cette jurisprudence, certains arrêts importants, comme l'arrêt Keck et Mithouard (novembre 1993) Fédération française des compagnies d'assurances (novembre 1995) et Jessica Safir (avril 1998), mais elle en fait également une interprétation qui ne tient pas complètement compte de la spécificité du secteur en question et ce, surtout en ce qui concerne les situations d'opérateurs, tant publics que privés, qui agissent selon une logique de solidarité, en vertu de l'intérêt général dont ils se soucient, et qui ne sont pas de ce fait soumis aux règles de la concurrence ().

4.3.2. Ainsi, et bien que, en vertu des troisièmes directives, l'intérêt général s'applique, indistinctement, au DE et à la LPS, la Commission semble ne pas avoir suffisamment mis en évidence l'avis de la Cour de justice elle-même, selon lequel les prestataires de services doivent pouvoir opérer dans un cadre juridique plus libre et moins restrictif en LPS qu'en DE (), en particulier lorsque la prestation de services n'implique pas le déplacement du prestataire dans l'État du destinataire ().

4.3.2.1. Au contraire, étant donné qu'il importe d'établir une distinction entre ces situations, il aurait semblé justifié que la Commission indique clairement sur quels éléments il y a lieu de fonder une distinction adéquate entre régimes du DE et de la LPS, du point de vue de l'intérêt général, notamment à travers une série d'exemples positifs significatifs tirés de la jurisprudence et de la pratique des États membres. De même, la Commission aurait dû tirer parti de certains enseignements, notamment de ceux des arrêts Keck et Mithouard, pour intégrer à sa communication les orientations interprétatives concernant les critères de l'intérêt général, notamment pour ce qui a trait au contrôle de la proportionnalité.

4.3.2.2. Par ailleurs, la même restriction, imposée sur base de l'intérêt général, peut selon les circonstances être considérée comme proportionnée pour une succursale établie dans un État d'accueil et non proportionnée en situation de LPS ().

4.3.3. Par ailleurs, la Commission n'a pas non plus pris position sur la question de la charge de la preuve en cas de litige en matière d'intérêt général. Le Comité est d'avis que c'est aux autorités de contrôle qu'il appartiendra de démontrer, au cas par cas, que les règles qu'elles souhaitent imposer aux entreprises d'autres États membres respectent les exigences cumulatives définies par la Cour de justice.

4.3.4. La Commission, bien que mentionnant la pratique de certains États membres de communiquer en bloc les dispositions législatives qu'ils considèrent d'intérêt général, sans préciser, concrètement, les règles qui, dans cet ensemble de législation, constituent effectivement des principes fondamentaux d'intérêt général (), ne prend pas position sur cette pratique.

4.3.4.1. Ce mode d'«information» des opérateurs d'assurance des pays d'origine, allié à l'opacité des législations nationales et à la difficulté de les interpréter, bien mise en évidence par les décisions contradictoires des divers tribunaux nationaux, notamment pour ceux qui opèrent en LPS, compromet sérieusement la concrétisation effective d'un marché unique des assurances.

4.3.4.2. D'autre part, la Commission n'a pas abordé la question, omise dans la réglementation des troisièmes directives, de savoir qui doit informer les entreprises prestataires en LPS () quant aux règles d'intérêt général, sujet particulièrement important si l'on retient la position selon laquelle le contenu, ou tout du moins, l'intensité de ces règles (proportionnalité) n'est pas la même en DE et en LPS. Le Comité estime que le devoir d'informer qui incombe aux autorités de contrôle doit être transformé en obligation légale.

4.3.4.3. La Commission n'a pas pris position quant à l'obligation pour les autorités du pays d'accueil de fournir des listes définies et détaillées des règles considérées d'intérêt général, pour le secteur des assurances, avec l'interprétation qu'en font, en fait, non seulement les tribunaux nationaux mais aussi l'administration publique () elle-même, concernant la manière nécessairement spécifique, claire et inéquivoque de les appliquer dans la pratique ().

4.3.4.4. Enfin, la Commission n'a pas non plus considéré l'opportunité de rendre obligatoire pour les États membres, avant l'introduction de nouvelles réglementations considérées «d'intérêt général», la notification à la Commission et aux autres États membres de leur intention, dûment justifiée et détaillée, de manière à permettre à la Commission de lancer tout de suite les mécanismes légaux si elle considère que la mesure ne se justifie pas ().

4.3.5. La Commission ne semble également pas considérer comme contraire aux troisièmes directives le fait que dans certains États membres d'accueil, les opérateurs sont tenus, même a posteriori, de communiquer, systématiquement, aux autorités de contrôle les conditions des contrats d'assurance qu'ils commercialisent.

4.3.6. La Commission ne prend pas non plus en considération les situations où certains États membres limitent la faculté des compagnies d'assurance de réaliser des investissements en actions d'autres sociétés, même au-delà de ce qui concerne les réserves techniques.

4.3.7. La position de la Commission concernant la question de la langue du contrat semble trop simpliste, et elle oublie que dans certains pays, en vertu du droit général, tous les documents contractuels doivent obligatoirement être produits dans la langue de ce pays pour pouvoir être valablement invoqués devant les tribunaux. En outre, pour les contrats d'assurance non-vie, notamment, des tiers sont concernés dans le pays d'accueil où le risque est situé, et cet élément est déterminant pour la désignation de la loi applicable et du tribunal compétent ().

4.3.8. La Commission n'a pas pris position sur l'interdiction en vigueur dans certains États membres qui empêche les compagnies d'assurance vie de gérer des fonds collectifs de retraite, bien que cette activité soit expressément prévue dans l'annexe à la première directive, branche VII.

4.3.9. Par ailleurs, la Commission porte la même appréciation sur les situations liées au droit de rachat et de participation aux bénéfices, qui néanmoins correspondent à des motivations diverses, en vertu de quoi ils ne devraient pas être traités de la même façon, étant donné qu'il peut exister des raisons valables, d'intérêt général, concernant le mode de tarification, notamment les premières années, pour garantir le droit de rachat.

4.3.10. La Commission ne se prononce pas sur l'obligation de désigner un représentant fiscal dans l'État membre d'accueil, même s'il n'y a pas eu perception de primes, soumise à taxation.

4.3.11. La Commission, même si elle pose la question, ne propose pas de réponse concrète quant à la simplification et à la clarification des règles de conflit entre lois définissant la loi applicable aux contrats d'assurance, dont la complexité peut être considérée comme un obstacle à la réalisation du marché unique des assurances, et compte tenu également de la proposition de la Commission du 22 décembre 1997 de modification de la Convention de Bruxelles (COM(97) 609 final) ().

4.3.12. Une autre question que la Commission aurait pu soulever, dans le cadre des restrictions à la libre circulation des capitaux, ayant une influence directe sur le marché des assurances, tant en DE qu'en LPS, a trait à la nécessité d'empêcher que la souscription d'un contrat d'assurance puisse servir au blanchiment de capitaux ().

4.4. La distinction entre «DE» et «LPS»

4.4.1. Par ailleurs, en ce qui concerne la distinction entre DE et LPS, l'interprétation de la Commission suscite aussi des doutes de plusieurs ordres. Tout d'abord, il doit être bien clair que l'analyse de la Commission européenne doit viser les trois configurations de LPS identifiées par la Cour de justice: 1) déplacement de l'assureur dans l'État membre du preneur; 2) déplacement de l'assuré dans l'État membre de l'assureur; 3) aucun déplacement, ni du preneur, ni de l'assureur.

4.4.2. Ensuite, en qui concerne le concept de prestation temporaire ou occasionnelle de services, et ce que représentent les critères de «fréquence», «régularité», «périodicité» ou «continuité», bien que la décision, en dernière analyse, relève d'une appréciation de chaque cas par la Cour de justice, le projet de la Commission ne réalise aucun progrès quant à une définition du contenu des concepts susmentionnés susceptible de contribuer à clarifier la distinction. Cette clarification pourrait se faire sous forme d'exemples significatifs tirés de la jurisprudence.

4.4.3. On peut même se demander si, en la matière, étant donné que cette distinction est établie expressément dans les directives sur les assurances, il ne vaudrait pas mieux considérer comme relevant du DE uniquement les cas où l'entreprise d'origine établit une succursale ou une agence dotée de pouvoir de représentation et de conclusion de contrats d'assurance, tous les autres cas où cette présence physique («établissement») dotée de ces pouvoirs n'existe pas étant considérés comme LPS ().

4.4.3.1. La distinction concernant qui prend l'initiative d'établir les contacts en vue de la conclusion des contrats serait ainsi superflue.

4.4.3.2. Toutefois, en admettant comme critère distinctif le caractère continu ou fréquent de l'activité du prestataire de services, ce critère devrait alors s'appliquer dans le sens de l'assujettissement au régime du DE, que le prestataire se déplace ou non dans l'État d'accueil, dès lors que dans les deux cas, la finalité de son activité se destine, principalement ou exclusivement, à ce marché, et que son objectif est d'échapper à l'application des dispositions législatives, réglementaires, fiscales ou professionnelles applicables aux assureurs qui s'établissent dans cet État membre (fraude) (). Dans ce dernier cas, et dans le but d'éviter que les opérations de LPS soient systématiquement requalifiées comme étant des opérations de DE, il serait utile de définir correctement les éléments constitutifs de l'intention de contourner les règles applicables.

4.4.4. En revanche, la Commission ne prend pas clairement position quant au recours pour la conclusion de contrats d'assurance à des courtiers, qui, du fait de leur indépendance (), ne peuvent, semble-t-il, être considérés que comme des opérateurs en LPS. À chaque fois que la Commission utilise l'expression «intermédiaire indépendant», elle devra plutôt faire référence à la notion de «personne indépendante», conformément à ce qui est déjà stipulé à l'article 3 des deuxièmes directives vie et non-vie.

4.4.4.1. Par ailleurs, concernant les autres intermédiaires d'assurance, le critère de l'exclusivité ne semble pas acceptable, étant donné qu'il exclurait du DE des établissements permanents d'assurance, seulement parce qu'ils travaillent pour plus d'une entreprise (). Plus l'existence d'un mandat exclusif pourra constituer un «indice» de l'assujettissement d'une personne indépendante au régime du DE, plus il devra toujours être évalué en fonction de la nature et de l'étendue des fonctions qui lui sont confiées ().

4.4.4.2. Il semble également clairement établi, notamment par l'arrêt Gebhard, que la seule existence d'une structure permanente n'est pas un critère distinctif d'un cas de DE; il est en effet indispensable que cette structure ait de manière cumulative le pouvoir de représenter et d'engager la compagnie d'assurance dans la conclusion des contrats d'assurance.

4.4.4.3. Toutefois, il ressort aussi clairement de la jurisprudence de la Cour, et en particulier de l'arrêt Shearson Lehman Hutton, que ni le caractère exclusif, en l'absence de contrôle et de direction de la société-mère, ni la relation de dépendance vis-à-vis de la société-mère située dans un autre État membre ne sont des critères déterminants du fait qu'il s'agit d'une succursale, d'une agence ou d'un établissement ().

4.4.4.4. Il semble en définitive que, dans la ligne des exceptions consacrées à juste titre par la Commission en matière d'assujettissement au régime du DE, il faudra envisager le cas du recours dans l'État d'accueil à une personne chargée uniquement de la gestion et du règlement des sinistres (un avocat, par exemple), indépendamment du caractère, temporaire ou permanent, du mandat (notamment légal) ().

4.4.5. Concernant la publicité, la Commission est d'avis que, quelle que soit la forme qu'elle prenne, elle ne doit jamais relever de la procédure de notification prévue à l'article 34 des troisièmes directives.

4.4.5.1. La situation doit cependant être analysée de manière plus détaillée, en particulier les cas où «le message publicitaire est une démarche commerciale assimilable à une véritable sollicitation de contracter à distance, ou s'il précède un déplacement physique» en vue de la signature d'un contrat, comme signalé dans l'avis du CES pour le secteur bancaire (). La Commission devrait, par ailleurs, énoncer avec précision dans quelles circonstances un message publicitaire présente ces caractéristiques. Parmi les critères qui permettraient de déceler qu'il existe dans le message publicitaire une intention de souscrire un contrat pourraient ainsi figurer la référence à des coordonnées téléphoniques, postales, électroniques, etc., l'indication des marchés sur lesquels les produits sont disponibles.

4.4.6. En outre, le Comité estime que, dans l'objectif de la transparence du marché, devraient être considérés comme une obligation la publication de listes d'opérateurs dans le domaine des assurances qui auraient communiqué leur intention d'exercer leur activité en régime de LPS, ou le libre accès à celles-ci.

4.4.7. La Commission fait allusion à «l'utilisation de (...) nouvelles technologies pour effectuer des activités d'assurance dans le marché unique». Toutefois, tout au long de son projet, elle semble oublier cette réalité, qui revêt d'ores et déjà une importance accrue avec la possibilité d'information, de négociation, et de conclusion des contrats d'assurance à distance, via Internet ou des terminaux interactifs, sans parler de l'utilisation de machines électroniques.

4.4.7.1. La Commission aurait pu se pencher sur ces situations, et s'efforcer de progresser dans l'examen et l'interprétation de situations qui n'appartiennent déjà plus à l'avenir, mais au présent.

4.4.8. La Commission estime à juste tire que les procédures de notification et d'information préalables, prévues aux articles 34 et 35 des troisièmes directives, ne peuvent être considérées comme étant une formalité essentielle pour la validité des contrats, mais il semble qu'on ne puisse plus légitimement affirmer que ces procédures ne peuvent constituer une mesure de défense des consommateurs.

4.4.8.1. Au contraire, la motivation essentielle de l'opposition d'un État membre à l'exercice d'une activité en régime de DE ou de LPS peut être la nécessité de protéger le consommateur, à l'instar de ce qui se produit lorsque l'autorité de contrôle empêche l'opérateur d'assurer pour des risques inhabituels dans son État d'origine, pour la couverture desquels il ne dispose pas par conséquent de la capacité technique et/ou financière nécessaire, et qui peuvent de ce fait mettre en péril sa solvabilité globale (). Cet empêchement, qui est d'ailleurs toujours susceptible de faire l'objet d'un recours devant les tribunaux, se fonde sur l'absence de notification à l'État membre d'établissement ou dans lequel la prestation de services a lieu.

4.4.8.2. Il apparaît ainsi nécessaire de préciser que l'exercice de l'activité en régime de LPS ou de DE peut être un motif d'engagement des procédures, y compris d'urgence, prévues à l'article 40 des directives 92/94/CEE et 92/96/CEE, lorsque les conditions inhérentes à la notification de l'État membre d'origine n'ont pas été remplies et que les démarches ultérieures n'ont pas été accomplies.

4.5. Le Comité marque pleinement son accord sur tous les autres aspects, qui ont été correctement analysés par la Commission, étant entendu que le projet à l'examen constitue l'indispensable point de départ d'une communication interprétative dans ce domaine.

4.5.1. Il ne peut pas néanmoins ne pas rappeler que d'autres aspects, également essentiels pour la réalisation du marché unique des assurances, ne sont pas abordés dans la communication à l'examen, notamment l'harmonisation des aspects fondamentaux du contrat d'assurance et du régime fiscal, direct ou indirect, comme il l'a déjà mentionné dans l'avis que vient compléter le présent avis.

5. Conclusions

5.1. Le Comité estime opportun que la Commission, comme elle l'a fait pour l'activité bancaire, présente une communication interprétative sur l'intérêt général et les régimes de LPS et DE en matière d'assurance.

5.2. Il considère que le document soumis au débat public constitue, à cet égard, une bonne base de travail, sous réserve qu'il soit tenu compte de ce qui précède. Le Comité se réserve le droit d'émettre un avis sur la version définitive du document et souligne que les travaux déjà réalisés par la Commission sont d'une extrême utilité dans le contexte des actions de simplification menées dans le cadre du programme SLIM.

5.3. La définition par voie interprétative, des grandes lignes directrices du marché intérieur des assurances, où l'intérêt général devra prendre une dimension européenne, ne doit pas affecter la sécurité de la relation contractuelle d'assurance, notamment en ce qui concerne la protection des consommateurs, et il y a lieu de garantir aux autorités de contrôle les moyens nécessaires pour assurer la rigueur de l'activité d'assurance.

5.4. De nombreux problèmes qui se posent au marché des assurances ne pourront être résolus par la voie d'une simple communication interprétative, mais imposent des actes législatifs, notamment de droit international. Le Comité a déjà attiré l'attention de la Commission sur cette nécessité dans son avis d'initiative sur «Les consommateurs dans le marché des assurances» (), ce qu'il réitère aujourd'hui.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 95 du 30.3.1998, paragraphe 2.3.1.2.1.

() JO C 365 du 3.12.1997, p. 7.

() Article 28 - L'État membre où le risque est situé (de l'engagement) ne peut empêcher le preneur d'assurance de souscrire un contrat conclu avec une entreprise d'assurance agréée dans les conditions énoncées à l'article 6 de la directive 73/239/CEE (79/267/CEE) pour autant qu'il ne soit pas en opposition avec les dispositions légales d'intérêt général en vigueur dans l'État membre où le risque est situé (de l'engagement).

Article 32, paragraphe 4 - Avant que la succursale de l'entreprise d'assurance ne commence à exercer ses activités, l'autorité compétente de l'État membre de la succursale dispose de deux mois à compter de la réception de la communication visée au paragraphe 3 pour indiquer à l'autorité compétente de l'État membre d'origine, le cas échéant, les conditions dans lesquelles, pour des raisons d'intérêt général, ces activités doivent être exercées dans l'État membre de la succursale.

Article 41 - La présente directive n'empêche pas les entreprises d'assurance dont le siège social est situé dans un État membre de faire de la publicité pour leurs services, par tous les moyens de communication disponibles, dans l'État membre de la succursale ou de la prestation de services, pour autant qu'elles respectent les règles éventuelles régissant la forme et le contenu de cette publicité arrêtées pour des raisons d'intérêt général.

Article 54, paragraphe 1 - Nonobstant toute disposition contraire, tout État membre, dans lequel les contrats relatifs à la branche 2 du titre A de l'annexe de la directive 73/239/CEE peuvent se substituer partiellement ou entièrement à la couverture «maladie» fournie par le régime légal de sécurité sociale, peut exiger que le contrat soit conforme aux dispositions légales spécifiques protégeant dans cet État membre l'intérêt général pour cette branche d'assurance et que les conditions générales et spécifiques de cette assurance soient communiquées aux autorités compétentes de cet État membre préalablement à leur utilisation.

() Voir à cet égard l'avis du CES sur la communication de la Commission «Les services d'intérêt général en Europe», rapporteur: J.J. van Dijk (CES 605/97 du 29.5.1997, JO C 287 du 22.9.1997, p. 85); voir aussi Lionel Monnier, dans «Services publics, missions publiques et réglementation dans l'Union européenne», CIRIEC, Paris, p. 195.

() Voir Communication interprétative de la Commission «Liberté de prestation de services et intérêt général dans la deuxième directive bancaire» (SEC(97) 1193 final du 20.6.1997) et avis du CES 542/96 du 24.4.1996, - JO C 204 du 15.7.1996, p. 66.

() Article 60, 3e alinéa, du Traité - «Sans préjudice des dispositions du chapitre relatif au droit d'établissement, le prestataire peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans le pays où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants.» - voir la Communication interprétative de la Commission relative à la libre circulation transfrontière des services, JO C 334 du 9.12.1993, p. 3.

() L'on peut se demander si la Commission devrait s'avancer dans le cadre d'une communication interprétative sur cette question, qui constitue néanmoins une lacune dénoncée dans le Protocole de collaboration entre autorités de contrôle pour l'application des directives sur les assurances, révisé lors de la 109e conférence des autorités de contrôle en octobre 1997 (DT/119/93, rév. 4).

() Voir les considérants 19 de la directive 92/49/CEE et 20 de la directive 92/96/CEE: «considérant (...) qu'il incombe à l'État membre où le risque est situé de veiller à ce qu'il n'y ait aucun obstacle à la commercialisation sur son territoire des produits d'assurance offerts dans la Communauté, pour autant que ceux-ci ne soient pas contraires aux dispositions légales d'intérêt général en vigueur dans l'État membre où le risque est situé et, dans la mesure où l'intérêt général n'est pas sauvegardé par les règles de l'État membre d'origine, étant entendu que ces dispositions doivent s'appliquer de façon non discriminatoire à toute entreprise opérant dans cet État membre et être objectivement nécessaires et proportionnées à l'objectif poursuivi».

() Il est important de rappeler que les troisièmes directives sur les assurances n'ont réalisé qu'une harmonisation partielle des conditions d'accès et d'exercice de l'activité, des éléments essentiels tels que le droit du contrat et la fiscalité ayant été laissés de côté.

() Principes déjà mentionnés à la note 1, p. 39.

() Voir par exemple arrêt Svensson et Gustavsson/ministre du Logement et de l'Urbanisme, Affaire C-1184/93 Rec. I, p. 3977; voir aussi les Conclusions de l'avocat général dans l'Affaire C-17/92, Fedicine/État espagnol, Rec. I, p. 2258, Point 18.

() Voir l'arrêt Union royale belge des sociétés de football asbl/J.M. Bosman (Affaire C-415/93) où il est mentionné expressément que: les mesures doivent être objectivement nécessaires; le résultat ne peut être obtenu par le biais de règles moins restrictives; l'intérêt n'est pas déjà sauvegardé par des règles de l'État d'origine (in Rec. I, p. 4999). Dans le même sens, l'arrêt Commission/Allemagne du 4 décembre 1986 (Affaire 205/84, Rec. p. 3803, point 37).

() La Commission, tout en acceptant le principe, énonce une série d'exceptions qui méritent une analyse attentive et détaillée (paragraphe IV, 2 c, IV).

() La Commission exclut les codes établis par les autorités nationales, qui doivent être examinés à la lumière des articles 52 et 59 du Traité.

() Voir notamment les arrêts suivants: Affaire 33/74, Arrêt Van Binsbergen du 3.12.1974, Rec. 1974, p. 1299; Affaire 33/78, Arrêt Somafer, du 22.11.1978, Rec. p. 2183; Affaire 139/80, Arrêt du 18.3.1981, Rec. p. 819, Arrêt Blanckaert/Luisa Trost; Affaire 89/91, Arrêt du 19.1.1993, Rec. I p. 165, Arrêt Shearson; Affaire C-23/93, Arrêt TV10 du 5.10.1994, Rec. p. 4795; Affaire C-55/94, Arrêt Gebhard du 30.11.1995, Rec. I p. 4165; Affaire 205/84, Arrêt Commission contre Allemagne, du 4.12.1986, Rec. I p. 3755; Affaire 262/82, Arrêt Luisi et Carbonne, Rec. 1984, p. 377; Affaire C-76/90, Arrêt Sager, du 21.2.1991, Rec. I p. 4221; Affaire 14/76, Arrêt Bloos, du 6.10.1976, Rec. I p. 1497; Affaire C-439/93, Arrêt Lloyd's Register, Rec. 1995 p. 961; Affaire C148/91, Arrêt Veronica du 03/02/1993, Rec. I, p. 487.

() Arrêt Sager déjà cité.

() Affaire C-330/91, Arrêt Commerzbank, du 31.7.1993, Rec. I, p. 4017.

() Affaire C-238/94, Arrêt Garcia, du 26.3.1996, Rec. I, p. 1673.

() Affaire C-384/93, Arrêt Alpine Investments du 10.5.1995, Rec. I, p. 1141.

() Arrêt Sager déjà cité.

() Affaire C-415/93, Arrêt Bosman, du 20.9.1995, Rec. I, p. 4921.

() Affaire C-250/95, Arrêt Futura, du 15.5.1997, Rec. I, p. 2471.

() Arrêt Gebhard déjà cité.

() Affaire 19/92, Arrêt Kraus du 31.3.1993, Rec. I, p. 1663.

() Affaire C-1/93, Arrêt Halliburton, du 12.4.1994, Rec. I, p. 1137.

() Affaire C-17/92, Arrêt Federación de Distribuidores Cinematográficos, du 4.5.1993, Rec. I, p. 2239.

() Affaire C-334/93, Arrêt Alpine Investments, du 10.5.1995, Rec. I, p. 1141.

() Affaire C-484/93, Arrêt Svensson, du 14.11.1995, Rec. I, p. 3955.

() Arrêt Svensson et Affaire 205/84, déjà cités.

() Affaire 339/89, Arrêt Alsthom Atlantique, du 24.1.1991; Affaire 93/92, Arrêt CMC Motorradcenter, du 13.10.1993; Affaire 398/92, Arrêt Munck et Fester, du 10.2.1994; Arrêt Reisebüro Broede, déjà cité; Affaire 177/94, Arrêt Gianfranco Pertini, du 1.2.1996.

() Parmi les domaines que la Cour de justice considère d'intérêt général figurent: Les règles professionnelles destinées à protéger le destinataire des services: Affaire 110/78 et Affaire 111/78, Arrêt Vanwesemael, du 18.1.1979, Rec. I p. 35. La protection des travailleurs: Arrêt Guiot, du 28.3.1996, Rec. I p. 1905. La protection des consommateurs: Affaire 205/84, déjà citée. La protection du secteur financier national: Arrêt Alpine Investments, déjà cité. La prévention de la fraude: Affaire C-275/92, Arrêt Schindler, du 24.3.1994, Rec. I p. 1039. L'ordre social, Arrêt Schindler, déjà cité. La protection de la propriété intellectuelle: Affaire 62/79, Arrêt Coditel, Rec. 1980, p. 881. La conservation du patrimoine historique et artistique national: Affaire C-180/89, Arrêt Commission contre Italie, du 26.2.1991, Rec. I p. 709. La sauvegarde du secteur audiovisuel: Affaire C-353/89, Arrêt Commission contre Pays-Bas, du 25.7.1991, Rec.I p. 4069, Arrêt Gouda et Affaire 148/91, déjà cités. La cohérence fiscale: Affaire C-204/90, Arrêt Bachmann, du 28.1.1992, Rec. I p. 249. La sécurité routière: Affaire C-55/93, Arrêt Gerrit, du 5.1.1994, Rec. I p. 4837. La protection des créanciers: Affaire C-3/95. La protection de la bonne administration de la justice: Affaire C-3/95.

() Arrêt Commerzbank et Arrêt Bachmann, déjà cités.

() Affaire C-49/89 du 13.12.1989, Rec. I, p. 4441; cf. également Arrêt Jessica Safir - Affaire C-118/96 du 28.4.1998 non encore publié.

() Affaire 304/84.

() Arrêt Reisebüro.

() Affaire 82/71, arrêt Sail, du 21.3.1997, Rec. I, p. 119.

() Arrêt Alpine Investments, déjà cité.

() Affaire C-244/94 du 16.11.1995. Arrêt Fédération française des compagnies d'assurances, Rec. I, p. 4013.

() Voir Arrêt Sager, déjà cité, où il est dit expressément qu'un État membre:«ne peut subordonner la réalisation de la prestation des services sur son territoire à l'observation de toutes les conditions requises pour un établissement, sous peine de priver de tout effet utile les dispositions du traité destinées précisément à assurer la libre prestation de services». Voir également arrêt du 26.2.1991, Affaire 180/89, Commission/Italie, point 15, et la Communication interprétative de la Commission relative à la libre circulation transfrontière des services (93/C 334/03) - JO C 334 du 9.12.1993.

() Voir arrêt Alpine Investments déjà cité.

() Voir JO C 204 du 15.7.1996, p. 66 (Avis du CES sur la liberté de prestation de services et l'intérêt général dans la deuxième directive bancaire).

() C'est le cas, par exemple, de l'État portugais, qui considère en général comme dispositions d'ordre public les règles sur la publicité et la réglementation fiscale, ou de l'État allemand, qui s'en remet généralement au Code civil!

() Au paragraphe 2.3 du Protocole de collaboration entre autorités de contrôle pour l'application des directives sur les assurances, révisé lors de la 109e conférence des autorités de contrôle en octobre 1997, ce devoir d'information de la part de l'autorité de contrôle des États d'accueil figure en tant que faculté, qu'il conviendrait de transformer en obligation.

() Voir à cet égard la position défendue à juste titre par le Comité, idem (41).

() Voir Arrêt Keck - Affaire C-267-268/91 du 24.11.1993, Rec. I, p. 6097.

() Il est jugé que ce domaine devrait faire l'objet d'un débat au sein du Protocole de collaboration entre autorités de contrôle, déjà cité.

() Sur cette question, voir l'approche pragmatique intéressante du Comité européen des assurances (CEA) dans sa communication du 20 novembre 1995.

() JO C 33 du 31.1.1998, p. 20 ; voir à ce propos le procès-verbal de la conférence sur le droit comparé réalisée à l'Institut universitaire européen de Florence les 23 et 24 mai 1991, publié sous le titre «International Insurance Contract Law in the EC» (F. Reichert-Faciliddes et H.U. Jessurun d'Oliveira, Kluwer Law and Taxation Publishers, Boston, 1993) et les rapports Jenard et Sehosser - JO C 59 du 5.3.1979.

() En matière générale, cette question fait l'objet d'une harmonisation par la directive 91/308/CE du 10.6.1991 - JO L 166 du 26.6.1991.

() Voir l'arrêt R. Gebhard/Conseil de l'Ordre des avocats et procureurs de Milan (Affaire C-55/94) où, à propos de la notion de DE, et rappelant les conclusions de l'Avocat général dans l'affaire 81/87, arrêt Daily Mail du 27 septembre 1988, il est dit que «S'établir c'est s'intégrer à une économie nationale». L'activité doit être principalement tournée vers le marché de l'État où elle se concentre (Rec. I, 4171 et 4173).

() Voir sur ce concept l'arrêt TV 10 SA/Commissariat pour les Médias (Affaire 23/93), Rec. I, 4803 et 4811; voir aussi P. Troberg qui, à ce propos, parle d'«établissement caché» dans le Kommentar zum EWG-Vertrag, «Artikel 59», Groehen, Thesing Ehlermam 4e éd. Page 1063, et l'arrêt Binsbergen, Affaire 33/74 du 3 décembre 1974, Rec. p. 1299, point 13.

() Voir la directive 77/92/CE du 31 janvier 1977 et la recommandation (CEE) n° 92/48 du 28.1.1991, ainsi que le projet de document de travail de la Commission pour la révision de la directive et de la recommandation.

() Contrairement à ce que prétend la Commission, il ne peut être déduit des arrêts de Bloos du 6 octobre 1976 et Blaukant et Willems du 18 mars 1981 (Affaires 14/76 et 139/80 Rec. Jurisp. pp. 1497 et 819) que le caractère exclusif du mandat soit une condition nécessaire pour l'application du régime du DE - JO C 204 du 15.7.1996, p. 66.

() Sur cette question, il est important de rappeler l'arrêt Commission/Allemagne du 4 décembre 1986, où il est rappelé expressément que: «La profession d'intermédiaire dans le secteur des assurances ne fait l'objet d'aucune réglementation communautaire permettant a la cour de constater qu'un tel intermédiaire exerce ses activités dans l'intérêt de l'une ou de l'autre partie au contrat d'assurance. En outre, la circonstance que le contrat d'assurance a été négocié a l'aide d'un intermédiaire non mandaté par l'entreprise d'assurance étrangère ne saurait changer la nature de ce contrat en tant que prestation de service fournie par cette dernière entreprise au preneur d'assurance» (Rec., p. 5799).

() Arrêt Shearson Lehman Hutton/TUB mbH, Affaire C-89/91 du 19.1.1993, Conclusions de l'Avocat général, in Rec. I, 170, points 42 et 45.

() Voir à cet égard l'article 6 de la directive LPS automobile (directive 90/618/CEE du 8.11.1990), se référant à l'article 12 A, paragraphe 4, de la directive 88/357/CEE, ainsi que l'article 12, alinéa 4, du projet de 4e directive automobile du 15.10.1997.

() JO C 204 du 15.7.1996, p. 66. Il n'y a pas de raison d'établir une distinction pour les assurances, dès lors que la publicité révèle clairement l'intention de l'assureur de couvrir des risques dans l'État d'accueil, et ce, indépendamment de tout déplacement physique.

() Voir arrêt Svensson déjà cité.