GLOSSAIRE

7e PC : le septième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (ci-après "7e PC") est le principal instrument utilisé par l’Union européenne pour soutenir la recherche et l’innovation. Les objectifs généraux du 7e PC ont été répartis en quatre programmes spécifiques: "Coopération", "Idées", "Personnes" et "Capacités".

Base de données EMI : la base de données "Experts Management Back-office Internal for FP7" (ci-après "base de données EMI") est la principale source d’information utilisée par les directions générales de la "famille recherche" de la Commission pour identifier les experts, ainsi que pour vérifier l’existence d’éventuels conflits d’intérêts.

BEI : Banque européenne d’investissement.

Bioéconomie fondée sur la connaissance : le thème "Alimentation, agriculture et pêche, et biotechnologies" est l’un des thèmes du programme spécifique "Coopération".

Comité de clarification pour la recherche : le comité de clarification pour la recherche a été institué entre les directions générales chargées de mettre en œuvre les actions indirectes relevant du 7e PC. Il a pour mandat d’adopter des positions définitives sur les questions horizontales liées à la mise en œuvre au sujet desquelles les services n’ont pu parvenir à un consensus.

Contrôles ex ante : les contrôles ex ante sont des contrôles préventifs effectués avant la signature d’une convention de subvention ou avant de procéder au paiement.

Contrôles ex post : les contrôles ex post sont des contrôles de détection exercés après que le paiement a été effectué.

DFG : la Deutsche Forschungsgemeinschaft ("Communauté allemande de la recherche") finance des projets de recherche dans tous les domaines de la science et des sciences humaines. Son budget annuel avoisine les 2,5 milliards d’euros.

DG : direction générale.

DG Énergie (ENER) : direction générale de l’énergie (Commission).

DG Entreprises et industrie (ENTR) : direction générale des entreprises et de l’industrie (Commission).

DG Mobilité et transports (MOVE) : direction générale de la mobilité et des transports (Commission).

DG Recherche et innovation (RTD) : direction générale de la recherche et de l’innovation (Commission).

DG Réseaux de communication, contenu et technologies (CNECT) : direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies (Commission). Ancienne direction générale de la société de l’information et des médias (DG INFSO).

EER : l’espace européen de la recherche regroupe l’ensemble des activités, programmes et politiques liés à la recherche et au développement en Europe et impliquant une perspective transnationale. Conjointement, ils permettent aux chercheurs, instituts de recherche et entreprises d’accroître la circulation, la concurrence et la coopération par-delà les frontières. Il s’agit essentiellement d’améliorer l’organisation et la coordination de l’effort de recherche en Europe afin de pouvoir exploiter pleinement les synergies et les complémentarités transnationales.

ERCEA : l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche a été créée pour gérer exclusivement le programme spécifique "Idées" selon les orientations stratégiques définies par le Conseil européen de la recherche.

FNS : le Fonds national suisse est un organisme fédéral suisse encourageant la recherche scientifique. Son budget annuel avoisine les 700 millions de francs suisses (580 millions d’euros).

Fonds de garantie des participants : Le Fonds de garantie des participants constitue une garantie dans laquelle l’UE peut puiser en cas de pertes financières liées aux projets du 7e PC. Il appartient aux bénéficiaires, qui y contribuent à concurrence de 5 % de la contribution totale de l’UE à leur projet.

Horizon 2020 : "Horizon 2020" est le nouveau programme de l’UE en faveur de la recherche et de l’innovation. Il succédera au 7e PC et couvrira les années 2014 à 2020. La Commission a proposé un budget de 80 milliards d’euros pour cette période.

IPC : indicateurs de performance clés.

ITC : les initiatives technologiques conjointes sont des partenariats public-privé à long terme. Elles combinent des investissements du secteur privé et des financements publics européens. Elles jouissent du statut juridique d’entreprises communes au sens de l’article 187 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

MFPR : le mécanisme de financement avec partage des risques est un instrument financier visant à améliorer l’accès au financement des investissements dans la RDI par l’emprunt, à des conditions acceptables pour les entreprises privées ou les institutions publiques qui promeuvent les activités dans ce domaine.

NMP : les "nanosciences, nanotechnologies, matériaux et nouvelles technologies de production" (dits "NMP") constituent l’un des thèmes du programme spécifique "Coopération".

NSF : la National Science Foundation ("Fondation nationale pour la science") est une agence fédérale américaine indépendante qui vise à favoriser les progrès scientifiques, la santé, la prospérité et le bien-être au niveau national et contribue à garantir la sécurité nationale. Son budget annuel s’élève à environ 6,9 milliards de dollars (5,2 milliards d’euros, chiffre de 2010).

Outil BPM : outil de gestion des processus opérationnels (Business process management).

PIC : le programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité est un programme de la Commission visant à soutenir les activités liées à l’innovation (notamment l’éco-innovation), à améliorer l’accès au financement et à proposer des services d’aide aux entreprises dans les différentes régions.

PME : petites et moyennes entreprises.

RDI : recherche-développement-innovation.

REA : Agence exécutive pour la recherche.

Règles de participation : les règles de participation font référence à l’ensemble des documents qui, combinés, fixent les conditions du financement de la recherche au titre du 7e PC. Il s’agit notamment du règlement (CE) no 1906/2006 définissant les règles de participation, ainsi que des modalités d’application adoptées par la commission et de documents d’orientation non contraignants.

RES : service de renseignements sur la recherche (Research Enquiry Service). Il s’agit d’un service de messagerie permettant de répondre aux questions posées sur les différents aspects de la recherche européenne.

Stratégie Europe 2020 : la stratégie Europe 2020 est la stratégie de croissance de l’UE pour la décennie en cours; elle vise à faire de l’Union une économie intelligente, durable et solidaire.

TIC : les "technologies de l’information et des communications" constituent l’un des thèmes du programme spécifique "Coopération".

TSB : le Technology Strategy Board (organisme chargé de la stratégie en matière de technologie) est une agence du Royaume-Uni pour l’innovation, dont l’objectif est d’accélérer la croissance économique en stimulant et en soutenant l’innovation émanant des entreprises. Son budget annuel est de l’ordre de 250 millions d’euros.

TTG : "Time to grant" (délai d’engagement). Il s’agit du délai nécessaire à la sélection d’une proposition et à la négociation d’un contrat.

TTP : "Time to pay" (délai de paiement). Il s’agit du délai nécessaire pour effectuer un paiement en faveur d’un consortium de bénéficiaires.

SYNTHÈSE

I. Le septième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (7e PC) est l’un des instruments majeurs de l’UE pour le financement de la recherche et constitue la contribution de l’Union à la stratégie Europe 2020. Il vise à renforcer la compétitivité industrielle, à répondre aux besoins de recherche dans le cadre d’autres politiques de l’UE et à contribuer ainsi à la création d’une société de la connaissance. Il couvre la période 2007-2013 et son budget total s’élève à plus de 50 milliards d’euros. Ce budget est principalement exécuté par les directions générales de la Commission ou par ses agences exécutives, sous la forme de subventions versées aux bénéficiaires finals (voir points 1 à 13).

II. Pour vérifier si la Commission a assuré une mise en œuvre efficiente du septième programme-cadre de recherche, la Cour a cherché à répondre aux questions suivantes (voir points 14 à 16):

a) Les règles de participation ont-elles permis une mise en œuvre efficiente du 7e PC?

b) La Commission a-t-elle réussi à simplifier les processus du 7e PC sans compromettre la qualité des dépenses?

c) La Commission a-t-elle bien géré la mise sur pied de nouveaux instruments?

III. Dans le cadre du 7e PC, la Commission a apporté un certain nombre de changements qui ont permis de simplifier les règles de participation. En particulier, la Commission a rationalisé les conditions posées et amélioré ses documents d’orientation à l’intention des bénéficiaires de manière satisfaisante. La Commission est parvenue, dans certains cas, à mettre les dispositions du 7e PC en adéquation avec les pratiques des bénéficiaires, mais des efforts supplémentaires seront nécessaires à l’avenir. Les bénéficiaires du 7e PC sont confrontés à des incohérences concernant certains aspects des règles de participation. La création du comité de clarification pour la recherche est un pas dans la bonne direction pour corriger ces incohérences, mais les dispositifs permettant de mettre au jour les pratiques divergentes sont déficients (voir points 17 à 44).

IV. Les processus de la Commission visent à garantir que les fonds sont investis dans une recherche de qualité, mais ils n’accordent pas la même importance à l’efficience. L’audit de la Cour a permis de constater que:

a) la gestion, par la Commission, des processus du 7e PC est rigoureuse dans trois domaines sur cinq, à savoir la conception des processus, les activités d’amélioration et les informations de gestion, mais elle l’est moins en ce qui concerne les outils et les ressources. Les outils existants ne permettent pas une mise en œuvre efficiente et il semble que certains thèmes du programme spécifique "Coopération" mobilisent trop de ressources humaines, au détriment des autres (voir points 45 à 55);

b) les délais de traitement ont été raccourcis dans le cadre du 7e PC, mais ils n’ont été ramenés à près de neuf mois qu’en 2012. L’audit a permis de mettre en évidence des bonnes pratiques pour raccourcir encore les délais d’engagement. L’attention portée à ce problème par les responsables et l’existence d’un environnement propice à un partage efficace des bonnes pratiques revêtent une importance fondamentale (voir points 56 à 66);

c) les contrôles portant sur la qualité de la sélection et du suivi des projets fonctionnent convenablement. Cependant, le modèle de contrôle financier du 7e PC ne tient pas suffisamment compte du risque d’erreurs. Il s’en suit que les bénéficiaires du 7e PC présentant un risque faible sont soumis à de trop nombreux contrôles (voir points 67 à 83).

V. L’examen, par la Cour, du mécanisme de financement avec partage des risques et des initiatives technologiques conjointes montre que ces deux instruments ont répondu aux besoins pour lesquels ils ont été conçus. Ils ont permis d’attirer des groupes de bénéficiaires particuliers, comme les petites et moyennes entreprises (PME). Toutefois, la mise en œuvre des initiatives technologiques conjointes a pâti de la complexité excessive du cadre juridique et la Commission n’a pas suffisamment fait la preuve que les financements octroyés par l’intermédiaire du mécanisme de financement avec partage des risques donnent lieu à des investissements supérieurs à ceux que les bénéficiaires auraient réalisés sans aide publique (voir points 84 à 97).

VI. Sur la base de ces observations, la Cour formule un certain nombre de recommandations, essentiellement adressées à la Commission (voir points 98 à 103):

a) s’agissant des règles de participation, la Commission devrait consentir des efforts supplémentaires pour s’assurer que les pratiques des bénéficiaires peuvent être utilisées dans le cadre d’"Horizon 2020" et pour gérer le 7e PC de façon plus cohérente;

b) pour améliorer la gestion des processus, la Commission devrait déployer des outils informatiques intégrant toutes les fonctionnalités et examiner le problème des déséquilibres en matière de charge de travail du personnel;

c) pour raccourcir les délais de traitement, la Commission devrait veiller à ce que les processus soient automatisés et appliqués de manière uniforme dans tous ses services;

d) la Commission devrait s’assurer que les contrôles qu’elle opère avant et après paiement soient davantage fondés sur une analyse des risques afin de mieux orienter ses activités de contrôle;

e) l’autorité budgétaire et la Commission devraient rendre le cadre juridique des initiatives technologiques conjointes plus adapté aux effectifs de celles-ci. Afin de maximiser l’incidence du mécanisme de financement avec partage des risques, la Commission devrait mieux cibler les bénéficiaires ayant difficilement accès au financement.

INTRODUCTION

CONTEXTE

1. Le septième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (7e PC) constitue l’un des instruments majeurs de l’UE pour financer la recherche et contribuer à la stratégie Europe 2020. Il vise à renforcer la compétitivité industrielle et à répondre aux besoins en matière de recherche dans le cadre d’autres politiques de l’Union [1], de manière à favoriser l’avènement d’une société de la connaissance et la constitution d’un espace européen de la recherche, ainsi qu’à compléter les actions menées aux niveaux national et régional [2].

2. Le 7e PC comporte plusieurs régimes de financement regroupés dans quatre programmes spécifiques (voir figure 1), qui ont pour rôle de soutenir les activités de recherche, y compris la recherche fondamentale et appliquée, ainsi que les activités d’enseignement et d’innovation. S’agissant de la période 2007-2013, le 7e PC est doté de plus de 50 milliards d’euros [3] pour soutenir ces activités. La plupart des crédits sont dépensés sous la forme de subventions versées aux bénéficiaires finals dans les États membres et en dehors de l’UE. Les activités à subventionner sont sélectionnées à la suite d’appels à propositions concurrentiels. Les bénéficiaires forment en général des consortiums de partenaires, sur la base de conventions de subvention conclues avec la Commission.

FIGURE 1

BUDGET 2007-2013 DU 7e PC (EN MILLIARDS D’EUROS)

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Note: Les lignes discontinues indiquent qu’il s’agit d’un des nouveaux instruments du 7e PC.

* Un programme spécifique est consacré au soutien des activités non-nucléaire du Centre commun de recherche, qui est une direction générale menant des activités de recherche directement pour le compte de la Commission.

3. Le 7e PC est un programme complexe de financement de la recherche. Son budget annuel augmente chaque année et devrait atteindre 11 milliards d’euros en 2013. Son budget et ses caractéristiques intrinsèques (voir encadré 1) font du 7e PC l’un des plus grands programmes de recherche au monde.

4. Ces caractéristiques ont des conséquences directes sur la manière dont le 7e PC doit être géré. Par exemple, en raison du caractère transnational du 7e PC et de la participation conjointe d’entités des milieux universitaire et industriel aux différents projets, les membres d’un même consortium peuvent être soumis à des règles différentes sur le plan fiscal, juridique, comptable ou financier. Les règles relatives au 7e PC doivent donc être suffisamment flexibles pour tenir compte de ces différences, tout en étant suffisamment précises pour éviter qu’elles soient mal interprétées. Les règles régissant les programmes nationaux de financement de la recherche ne doivent tenir compte que de la législation nationale applicable en la matière.

ENCADRÉ 1

CARACTÉRISTIQUES DU 7e PC

Les bénéficiaires du 7e PC sont originaires des États membres de l’UE, des pays associés et des pays candidats à l’adhésion (14 [4]), ainsi que des pays partenaires en matière de coopération internationale.

Il est géré par 19 entités indépendantes: huit services de la Commission (six directions générales et deux agences exécutives), la Banque européenne d’investissement (BEI), cinq initiatives technologiques conjointes et cinq initiatives au titre de l’article 185 [5].

Dans les huit services de la Commission, la mise en œuvre du 7e PC occupe plus de 2500 agents.

La contribution de l’UE s’élève en moyenne à 1,75 million d’euros par projet. Les projets donnent généralement lieu à une collaboration transnationale entre cinq ou six participants. Les projets collaboratifs, qui absorbent environ deux tiers du budget du 7e PC, comptent en moyenne onze participants. Dans la plupart des projets, les membres des consortiums sont issus tant du monde universitaire que du secteur privé.

Chaque année, environ 15000 propositions sont évaluées, 2500 nouvelles conventions de subvention passées et quelque 10000 paiements effectués. Le portefeuille du 7e PC comprend environ 14000 conventions de subvention (chiffres de 2011).

Source: Cinquième rapport de suivi du 7e PC, budget général de l’UE 2012 et communication de la Commission sur la simplification de la mise en œuvre des programmes-cadres de recherche (COM(2010) 187).

5. Le 7e PC a introduit un certain nombre de nouveaux instruments par rapport au 6e PC. Les plus importants sont le soutien à la recherche exploratoire [6], les initiatives technologiques conjointes (ITC) et le mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR). Le soutien à la recherche exploratoire a été mis en place pour financer la recherche fondamentale [7], tandis que les deux autres instruments ont été créés pour soutenir les activités d’innovation proches du marché dans le but de stimuler la participation de l’industrie, qui n’a cessé de diminuer depuis le 4e PC [8].

CADRE RÉGLEMENTAIRE

6. Les actions financées par le 7e PC et leurs objectifs sont précisés dans la décision no 1982/2006/CE, ainsi que dans les décisions relatives à quatre programmes spécifiques. Le règlement régissant le 7e PC [9] fixe les règles de participation. Les modalités d’application adoptées par la Commission et les documents d’orientation non contraignants complètent ce cadre (dans la suite du rapport, le terme "règles de participation" fait référence à la structure hiérarchique présentée à la figure 2).

7. Les règles de participation exposent les conditions relatives à la sélection des projets, à la participation d’entités à ces projets et à leur financement. Ensemble, elles fixent les conditions de financement, dont les taux de financement et les conditions d’éligibilité des coûts.

8. Les règles de participation actuelles sont le résultat de l’expérience acquise au cours des vingt années couvertes par les programmes-cadres précédents. La simplification est devenue le principal ressort du 6e PC [10] et elle constitue un engagement de la Commission pour le 7e PC [11].

FIGURE 2

HIÉRARCHISATION DES RÈGLES DE PARTICIPATION AU 7e PC

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Source: Cour des comptes européenne, CORDIS.

MISE EN ŒUVRE

9. La mise en œuvre de 58 %, en valeur, du 7e PC fait l’objet d’une gestion centralisée directe [12] assurée par six directions générales. Pour le reste, elle a été déléguée à deux agences exécutives (l’Agence exécutive pour la recherche (REA) et l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche (ERCEA)), à la BEI, aux ITC et aux structures de mise en œuvre des initiatives visées à l’article 185. Alors que les agences exécutives appliquent les mêmes procédures que la Commission, les autres entités peuvent organiser leurs processus internes différemment. La figure 3 présente une répartition du budget par mode de gestion et par entité responsable.

FIGURE 3

ENTITÉS RESPONSABLES DE LA MISE EN ŒUVRE

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Source: Cour des comptes européenne.

10. Quelle que soit l’entité chargée de la mise en œuvre, l’exécution des subventions s’articule généralement autour des trois étapes suivantes:

a) détermination des thèmes de recherche à soutenir et établissement des programmes de travail relatifs à leur mise en œuvre;

b) sélection de projets, le plus souvent sur concours, et négociation avec les lauréats;

c) contrôle de la mise en œuvre du volet scientifique des projets et remboursement des coûts éligibles aux bénéficiaires.

11. La simplification opérée dans le cadre du 7e PC a concerné non seulement les règles, mais aussi les processus internes des directions générales et des agences exécutives. Depuis le dernier audit effectué par la Cour dans ce domaine [13] en 2004, la Commission a mis en place plusieurs nouveaux systèmes destinés à simplifier le processus d’exécution des subventions (par exemple, un portail à l’usage des participants, un guichet d’enregistrement unique et un module de négociation).

NOUVEAUX INSTRUMENTS RELEVANT DU 7e PC

12. Les ITC sont des partenariats public-privé à long terme. Elles allient investissements du secteur privé et financements publics européens et nationaux. Elles visent à soutenir la recherche coopérative en Europe, dans les domaines de la recherche industrielle où des objectifs économiques et technologiques communs apparaissent clairement. La contribution de l’UE aux ITC, au titre du 7e PC, s’élève à plus de 3 milliards d’euros. Les ITC bipartites sont des partenariats entre l’UE et les associations industrielles, tandis que les ITC tripartites rassemblent l’UE, des fédérations industrielles et les États membres participants (voir tableau 1). Par exemple, l’entreprise commune européenne pour la mise en œuvre de l’initiative technologique conjointe sur la nanoélectronique (ENIAC) regroupe la Commission, les États membres participants [14] et l’ANEAS, une association représentant des acteurs européens dans le domaine de la nanoélectronique.

13. Le mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR) est un instrument financier visant à améliorer l’accès au financement par emprunt des investissements dans la recherche, le développement et l’innovation (RDI), à des conditions acceptables pour les entreprises privées et les institutions publiques qui promeuvent les activités dans ce domaine. Le MFPR cible également des entités fortement orientées vers la recherche et des infrastructures de recherche européennes. La Commission, par l’intermédiaire de la direction générale (DG) de la recherche et de l’innovation, supervise le MFPR en ce qui concerne l’éligibilité des projets et la dotation budgétaire au titre du 7e PC, tandis que la BEI est chargée de ses opérations courantes. L’UE et la BEI financent conjointement cet instrument. La contribution maximale de l’UE au MFPR au titre du 7e PC a été fixée à un milliard d’euros.

TABLEAU 1

VUE D’ENSEMBLE DES INITIATIVES TECHNOLOGIQUES CONJOINTES

Source: Décisions du Conseil relatives à l’établissement des ITC.

Initiative technologique conjointe | Objectif stratégique | Contribution maximale de l’UE (en millions d’euros) |

ITC bipartites | Initiative en matière de médicaments innovants (IMI) | Accélérer le développement de médicaments plus efficaces et plus sûrs pour les patients. | 1000 |

Clean Sky | Mettre au point des technologies innovantes en vue d’accroître considérablement la performance environnementale des avions et du transport aérien et, partant, de concevoir des avions moins bruyants et plus économes en carburant. | 800 |

Entreprise commune Piles à combustible et Hydrogène (FCH) | Accélérer la mise sur le marché des technologies énergétiques fondées sur les piles à combustible et l’hydrogène en Europe. | 470 |

ITC tripartites | Entreprise commune ENIAC | Centrer les efforts sur la nanoélectronique pour améliorer l’intégration et la miniaturisation des dispositifs et augmenter leurs fonctionnalités. | 450 |

Artemis | Relever les défis structurels et en matière de recherche dans le domaine des systèmes informatiques embarqués. | 420 |

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

14. La Cour a examiné si la Commission avait assuré une mise en œuvre efficiente du 7e PC. Pour ce faire, elle s’est posé les trois sous-questions suivantes:

a) Les règles de participation ont-elles permis une mise en œuvre efficiente du 7e PC?

b) La Commission a-t-elle réussi à simplifier les processus du 7e PC sans compromettre la qualité des dépenses?

c) La Commission a-t-elle bien géré la mise en place des nouveaux instruments?

15. L’audit a porté sur la mise en œuvre du 7e PC entre 2007 et le premier semestre 2012. Les critères d’audit et les méthodes de collecte des informations probantes sont décrits à l’annexe I. L’étendue de l’audit a couvert:

a) pour la première sous-question d’audit, les règles de participation au 7e PC dans son ensemble;

b) pour la deuxième sous-question, les processus internes des DG Recherche et innovation, Réseaux de communication, contenu et technologies et Entreprises et industrie, ainsi que de l’Agence exécutive pour la recherche, en ce qui concerne les projets de collaboration relevant du programme spécifique "Coopération" [15]. L’analyse des procédures internes a ainsi couvert l’exécution de près de deux tiers du budget du 7e PC;

c) pour la troisième sous-question, l’analyse de deux nouveaux instruments, à savoir les ITC et le MFPR.

16. La Cour a procédé au suivi des recommandations formulées dans son rapport spécial no 1/2004 relatif à la gestion des actions indirectes de RDT relevant du cinquième programme-cadre en matière de recherche et de développement technologique (1998-2002). Les résultats, y compris les références aux observations correspondantes du présent rapport, figurent à l’annexe II.

OBSERVATIONS

LA COMMISSION A PRIS UN CERTAIN NOMBRE DE MESURES POUR SIMPLIFIER LES RÈGLES DE PARTICIPATION, MAIS DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES SONT NÉCESSAIRES

17. Dès le début du 7e PC, la Commission a présenté une série de mesures pour simplifier certains aspects des règles de participation. Cette partie du présent rapport se fonde sur les principes ci-après pour évaluer les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ce programme de simplification:

a) rationalisation des conditions grâce à un meilleur équilibre entre les risques et le contrôle;

b) optimisation des méthodes de remboursement des bénéficiaires pour leurs travaux de recherche;

c) orientation des bénéficiaires dans le dédale du programme;

d) alignement des dispositions sur les pratiques des bénéficiaires;

e) mesures visant à éviter les doubles emplois et les incohérences.

18. Ces principes proviennent de divers documents de la Commission [16] proposant des mesures de simplification, ainsi que de prises de position des autorités législatives [17] concernant les règles de participation. Ils ont donc déterminé l’évolution de ces dernières depuis 2005, c’est-à-dire depuis que la Commission a commencé l’élaboration du 7e PC. Le tableau 2 donne une vue d’ensemble de l’avancement du programme de simplification.

TABLEAU 2

ÉTAT D’AVANCEMENT DU PROGRAMME DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE SIMPLIFICATION

Source: Cour des comptes européenne.

Principes et exemples de mesures prévues | Évaluation de la Cour |

Rationalisation des conditions: remplacement des garanties bancaires par le Fonds de garantie des participants;recours moins fréquent aux certificats d’audit pour les demandes de paiement;rationalisation des périodes couvertes par les rapports. | Satisfaisant Les garanties bancaires ne sont plus nécessaires, ce qui soulage les bénéficiaires de la charge administrative correspondante. Du fait de l’introduction d’un seuil, seuls 6 % des demandes de remboursement, représentant un tiers des coûts financés au titre de 7e PC, nécessitent un certificat d’audit. À certains égards (par exemple la longueur des périodes couvertes par les rapports), le 7e PC soutient largement la comparaison avec les systèmes de financement nationaux. Cependant les exigences en matière d’établissement des rapports peuvent encore être rationalisées si: les périodes couvertes par les rapports sont également allongées pour les projets du thème "technologies de l’information et des communications";la taille des rapports est strictement limitée, à l’instar de ce qui se fait dans certaines agences nationales de financement de la recherche (FNS, DFG et TSB). |

Optimisation des méthodes de remboursement: recours plus fréquent aux taux forfaitaires;simplification du modèle de financement fondé sur les frais réels. | Partiellement satisfaisant Le 7e PC prévoit de nouvelles méthodes de financement sur la base de taux forfaitaires au lieu des frais réels. Le modèle de financement du 7e PC fondé sur les frais réels reste complexe (voir point 20). |

Orientation des bénéficiaires dans le dédale du programme: amélioration des documents d’orientation;outils électroniques communs pour l’interaction avec les bénéficiaires;outils d’orientation supplémentaire, par exemple des guichets (helpdesks). | Satisfaisant Les documents d’orientation sont plus courts et plus clairs que ceux du 6e PC, comme le confirment les réponses des bénéficiaires à l’enquête de la Cour. De nouveaux outils informatiques facilitent l’interaction entre la Commission et les bénéficiaires. Des guichets spécialisés ont été mis en place à l’intention des bénéficiaires. |

Alignement des dispositions sur les pratiques des bénéficiaires: certification des méthodes de calcul des coûts utilisées par les bénéficiaires;tolérance accrue à l’égard des méthodes appliquées par les bénéficiaires. | Insuffisant Les bénéficiaires n’ont guère adhéré au système de certification, les méthodes de calcul des coûts moyens de personnel ont été adoptées tardivement, les bénéficiaires doivent supporter seuls le risque d’interprétation erronée des dispositions du 7e PC et ces dernières ne reflètent pas toujours la pratique générale dans le domaine de la recherche (voir points 21 à 29). |

Mesures visant à éviter les doubles emplois et les incohérences: mise en place d’un bureau d’enregistrement électronique pour les bénéficiaires (guichet d’enregistrement unique);évaluation cohérente de la viabilité financière;bureau central unique (Service de renseignements sur la recherche);comité de clarification pour la recherche. | Insuffisant La plupart des mesures prévues ont été adoptées, mais des incohérences en affectent encore la mise en œuvre (voir points 30 à 44). |

LE PROGRAMME DE SIMPLIFICATION A BIEN AVANCÉ

19. En ce qui concerne les cinq principes, la Commission a rationalisé les conditions et amélioré ses différents documents d’orientation de manière satisfaisante. Elle est parvenue, dans certains cas, à mettre les dispositions du 7e PC en adéquation avec les pratiques des bénéficiaires (par exemple en acceptant les méthodes de calcul des coûts moyens de personnel), mais des efforts supplémentaires seront nécessaires à l’avenir. Les bénéficiaires du 7e PC sont confrontés à des incohérences concernant certains aspects des règles de participation (voir points 21 et 30 respectivement).

20. S’agissant du modèle de financement, de nouvelles modalités, fondées sur des taux forfaitaires au lieu des frais réels, ont été introduites. Le financement sur la base des frais réels reste le principal modèle dans le cadre du 7e PC. Par comparaison avec les organismes nationaux de financement, le modèle de financement du 7e PC est complexe compte tenu du nombre élevé de combinaisons de catégories de coûts, de méthodes de calcul des coûts et de taux de remboursement. Cela représente une charge pour les bénéficiaires et a des conséquences importantes sur les processus administratifs à la Commission. Dans son rapport spécial no 1/2004, la Cour a recommandé la simplification du modèle de financement (voir annexe II). Cette simplification est un élément majeur de la proposition relative aux règles de participation au programme Horizon 2020 [18].

L’OBJECTIF CONSISTANT À AMÉLIORER L’ALIGNEMENT DES DISPOSITIONS DU 7e PC SUR LES PRATIQUES DES BÉNÉFICIAIRES N’A PAS ÉTÉ ENTIÈREMENT ATTEINT

21. Au début du 7e PC, la Commission a indiqué que le modèle de financement fondé sur les coûts réels s’appuierait sur les principes de comptabilité et de gestion habituellement appliqués par les bénéficiaires [19]. Les autorités législatives et la Commission elle-même ont récemment rappelé la nécessité de mettre davantage les règles relatives au 7e PC en adéquation avec les pratiques générales des entreprises [20].

UN MEILLEUR ALIGNEMENT SUR LES PRATIQUES DES BÉNÉFICIAIRES EST NÉCESSAIRE

22. Pour améliorer l’alignement des règles de participation au 7e PC sur les pratiques des bénéficiaires, la réglementation devrait prévoir un mécanisme permettant de reconnaître la validité de ces pratiques en temps utile et d’adapter les interprétations et les pratiques de la Commission en conséquence, pour autant que cela ne compromette pas les objectifs généraux et de contrôle du 7e PC.

23. Au début du 7e PC, la Commission a mis en place un mécanisme de certification pour l’approbation des méthodes de calcul des coûts, afin de donner aux bénéficiaires l’assurance que leurs méthodes étaient valables. Cependant, les conditions posées étaient strictes, si bien que les bénéficiaires n’ont guère adhéré au système. La Commission avait estimé que 350 certificats seraient délivrés au maximum [21]. Fin mars 2012, la Commission avait accepté 71 demandes de certification des méthodes, ce qui correspond à 20 % du nombre escompté. Les résultats de l’enquête de la Cour indiquent que les réticences à demander la certification ex ante étaient principalement dues à la longueur et à la complexité de la procédure, à la difficulté de répondre aux critères de certification et au fait que le certificat était peu utilisé. Cette faible participation a sapé les efforts de simplification consentis par la Commission [22].

24. Pour faciliter l’alignement des dispositions du 7e PC sur les pratiques des bénéficiaires en matière de coûts de personnel, la Commission a introduit, en 2011, la possibilité pour les bénéficiaires d’appliquer, sous certaines conditions, leurs procédures internes pour imputer les coûts moyens de personnel. Lors de ses entretiens avec des représentants d’organismes de recherche et des participants, la Cour a pu constater leur réaction positive au fait que les méthodes de calcul des coûts moyens de personnel soient plus largement acceptées. Le problème lié à l’acceptation des coûts moyens de personnel avait été constaté relativement tôt [23]; cependant, il a fallu 21 mois pour que les règles soient modifiées, ce qui est long pour un programme-cadre d’une durée de sept ans finançant des projets d’une durée moyenne de 36 mois.

25. Bien que les règles du 7e PC soient moins normatives et davantage fondées sur des principes, il existe des cas où ceux-ci sont difficilement conciliables avec la situation que vivent réellement les bénéficiaires. Le cas échéant, ces derniers ont le choix entre trois options. Ils peuvent:

contacter l’agent de la Commission responsable du projet,

s’adresser à leur point de contact national [24], qui transmettra la requête au service de renseignements sur la recherche (RES),

contacter eux-mêmes le RES.

26. Les responsables de projets ne peuvent se référer qu’aux règlements en vigueur et aux orientations existantes. Le RES peut fournir des orientations plus adaptées aux situations spécifiques des bénéficiaires, qui sont élaborées par la DG Recherche et innovation en cas de question juridique complexe. Toutefois, ces orientations font toujours l’objet d’une clause de non-responsabilité, ce qui peut réduire considérablement leur utilité en cas de désaccords avec la Commission par la suite. La validité de l’interprétation peut être contestée jusqu’à cinq ans après la clôture du projet. Même s’il existe des raisons valables pour prévoir une clause de non-responsabilité, le système actuel fait que ce sont les bénéficiaires qui supportent intégralement les risques en cas de mauvaise interprétation des dispositions du 7e PC.

LES DISPOSITIONS DU 7e PC NE REFLÈTENT PAS TOUJOURS LA PRATIQUE GÉNÉRALE DES BÉNÉFICIAIRES

27. Pour évaluer la mesure dans laquelle le 7e PC est aligné sur les pratiques générales des bénéficiaires, la Cour a comparé les dispositions du programme-cadre à celles en vigueur dans les organismes nationaux de financement de la recherche, ainsi qu’aux pratiques internes des bénéficiaires. Les auditeurs de la Cour ont centré leur analyse sur les frais de personnel, ceux-ci constituant souvent la plus importante catégorie de coûts directs liés à la réalisation d’un projet.

28. Certains organismes nationaux de financement de la recherche (comme la Deutsche Forschungsgemeinschaft) acceptent les montants forfaitaires et les catégories de coûts sans poser de conditions en matière d’enregistrement des temps de travail. D’autres (comme le Fonds national suisse) s’appuient sur les coûts budgétisés, calculés sur la base des catégories de salaires et de temps de travail prédéfinis. D’autres encore imposent des conditions similaires à celles du 7e PC pour l’enregistrement des temps de travail (comme le ministère de l’énergie des États-Unis) et réclament un système vérifiable de répartition du temps de travail pour justifier les coûts de personnel. Toutefois, dans certains cas, les règles des organismes nationaux de financement prennent davantage en considération les pratiques habituelles des bénéficiaires en matière de comptabilité et de gestion.

29. L’enquête conduite par la Cour auprès des bénéficiaires montre que, si ces derniers réagissent de manière positive au fait que leurs méthodes de calcul des coûts moyens de personnel soient plus largement acceptées, il n’en demeure pas moins que les exigences du 7e PC relatives aux coûts de personnel sont, le plus souvent, incompatibles avec leurs pratiques. S’agissant de l’enregistrement du temps de travail, 29 % des répondants ont confirmé que leur système interne ne leur permettait pas de respecter les conditions de la Commission (voir figure 4). La part des bénéficiaires ayant mis en place un système d’enregistrement du temps de travail pour participer aux projets de l’UE est de 30 %. Certains bénéficiaires ont indiqué que, pour leurs besoins internes, ils appliquaient des méthodes autres que l’enregistrement du temps de travail (voir encadré 2).

FIGURE 4

PRATIQUES DES BÉNÉFICIAIRES DU 7E PC EN MATIÈRE D’ENREGISTREMENT DU TEMPS DE TRAVAIL

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Source: Cour des comptes européenne.

ENCADRÉ 2

EXEMPLES DE MÉTHODES DIFFÉRENTES POUR REMPLIR LES CONDITIONS EN MATIÈRE D’ENREGISTREMENT DU TEMPS DE TRAVAIL

Approche fondée sur les réalisations: le personnel d’une unité de recherche spécifique est affecté exclusivement aux travaux de recherche; aucun relevé de temps de travail n’est nécessaire. Le suivi est par exemple assuré sur la base de l’avancement des travaux, de la qualité des résultats ou du franchissement de certaines étapes.

Approche fondée sur d’autres éléments probants: des éléments probants suffisants sont obtenus à partir des contrats de travail (par exemple, titulaire d’un doctorat affecté à temps plein à un projet bien précis) ou d’un document interne attestant l’affectation à temps plein à un projet ou à une tâche (par exemple pour une période déterminée).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l’analyse des réponses données à son questionnaire.

DES INCOHÉRENCES ÉVITABLES RÉDUISENT L’EFFICIENCE

30. Il n’est pas toujours possible de garantir l’uniformité de la mise en œuvre de programmes dont les objectifs peuvent être différents. Toutefois, cette dernière ne devrait varier que sur un nombre limité de points lorsqu’il s’agit du même instrument de financement relevant du même programme spécifique. Au début du 7e PC, la Commission a déclaré que la cohérence serait l’un des trois principes sur lesquels reposerait la mise en œuvre du programme-cadre [25]. Elle avait également indiqué que:"Une interprétation uniforme, concernant en particulier les dispositions juridiques et financières des projets, doit être assurée par tous les services concernés de la Commission" [26].

31. La cohérence de la mise en œuvre réduit la charge administrative qui incombe aux bénéficiaires. Elle permet à ceux-ci de mieux connaître et respecter les conditions fixées et à la Commission de gérer plus facilement le programme.

MALGRÉ L’INTRODUCTION DE CERTAINES MESURES D’HARMONISATION…

32. Pour garantir une mise en œuvre plus cohérente, la Commission a prévu, dans les actes préparatoires [27]:

de mettre en place un bureau d’enregistrement électronique (guichet d’enregistrement unique);

d’assurer une évaluation cohérente de la viabilité financière des participants;

d’établir un bureau central unique.

33. Le guichet d’enregistrement unique évite aux bénéficiaires de se voir réclamer les mêmes informations sur leur statut juridique et sur leur situation financière à chaque nouveau projet. L’arriéré initial, dû au fait qu’un grand nombre de bénéficiaires ont été inscrits en même temps, a été résorbé et aucun retard important n’est à signaler actuellement. Selon l’évaluation intermédiaire du 7e PC, le guichet d’enregistrement unique a été couronné de succès [28]. Le contrôle de validation financière est à présent effectué par l’équipe de validation de l’Agence exécutive pour la recherche, qui assure la cohérence en utilisant les mêmes ratios financiers [29].

34. Le bureau central unique [30] n’a pas été mis en place. Au lieu de cela, la Commission a d’abord créé le RES pour répondre aux questions des bénéficiaires. En 2011, la Commission a institué le comité de clarification pour la recherche, qui a pour mandat d’arrêter des positions définitives sur des questions horizontales liées à la mise en œuvre au sujet desquelles les services ne peuvent parvenir à un consensus [31].

… UN MANQUE DE COHÉRENCE AFFECTE CERTAINS ASPECTS DE LA MISE EN ŒUVRE DU 7e PC

35. Malgré ces progrès, un manque de cohérence affecte certains aspects de la mise en œuvre du 7e PC. Limitée aux projets collaboratifs relevant du programme spécifique "Coopération", la comparaison des règles et des procédures effectuée par la Cour a fait apparaître des pratiques qui entraînent des différences dans le traitement d’une situation fondamentalement identique par différents services, voire par différentes unités d’un même service (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

EXEMPLES DE PRATIQUES DIVERGENTES

1. Utilisation de taux forfaitaires pour les frais de séjour liés à des déplacements — refusée par la DG Réseaux de communication, contenu et technologies, mais acceptée par les autres services.

2. Auditions lors de l’évaluation des grands projets — la DG Réseaux de communication, contenu et technologies, la DG Entreprises et industrie et l’Agence exécutive pour la recherche y ont recours, mais pas la DG Recherche et innovation.

3. Obligation de conclure et de produire un accord de consortium — varie d’un thème à l’autre.

4. Traitement des cas de sous-traitance non prévus — varie d’un service à l’autre.

5. Détermination du budget de gestion — varie d’un service à l’autre.

6. Procédure appliquée en cas de changement de la raison sociale du bénéficiaire — modification officielle imposée uniquement par la DG Réseaux de communication, contenu et technologies.

7. Fréquence des rapports — fréquence plus élevée à la DG Réseaux de communication, contenu et technologies que dans les autres services.

8. Recours à l’évaluation scientifique pour le suivi des projets — plus courant à la DG Réseaux de communication, contenu et technologies que dans les autres services.

9. Possibilité d’effectuer plusieurs paiements par période — les paiements partiels sont utilisés à la DG Recherche et innovation et à la DG Entreprises et industrie, mais pas à la DG Réseaux de communication, contenu et technologies.

Cas de pratiques divergentes examinés et résolus au sein du comité de clarification pour la recherche

10. Éligibilité des coûts liés à la certification des états financiers, alors que celle-ci n’était pas obligatoire.

11. Traitement d’un ajustement en faveur du bénéficiaire pour des projets clôturés.

Source: Cour des comptes européenne. Cette liste se fonde sur l’analyse des règles, de documents internes de la Commission et de réponses des bénéficiaires, ainsi que sur des entretiens avec des responsables de la Commission.

36. L’enquête de la Cour montre que les bénéficiaires estiment qu’un manque de cohérence affecte la mise en œuvre du 7e PC: 51 % des bénéficiaires ont affirmé qu’ils étaient, au moins occasionnellement, soumis à un traitement différent qui n’était pas justifié au regard du cadre juridique ou des caractéristiques du programme spécifique et 15 % des bénéficiaires ont indiqué qu’ils en avaient fait l’expérience dans pratiquement tous les projets. Les remarques des bénéficiaires montrent que l’interprétation peut varier suivant le responsable de projets (voir encadré 4).

LES MÉCANISMES PERMETTANT DE METTRE AU JOUR LES PRATIQUES DIVERGENTES SONT DÉFICIENTS

37. Au 30 septembre 2011, le comité de clarification pour la recherche avait examiné et résolu trois questions liées à l’amélioration de la coordination entre les services. Deux de ces questions concernaient directement l’harmonisation des procédures du 7e PC. Cependant, l’analyse de la Cour (voir encadré 3) a permis de relever neuf exemples de règles et procédures divergentes, qui n’ont pas été examinées par ledit comité. Cela semble indiquer que, bien que le comité de clarification pour la recherche parvienne à adopter des positions communes, les dispositifs mis en place ne permettent pas de détecter tous les cas de procédures divergentes dans la mise en œuvre du 7e PC.

ENCADRÉ 4

EXEMPLES DE REMARQUES DE BÉNÉFICIAIRES SUR LES PRATIQUES DIVERGENTES

Pour chaque projet, les négociations se déroulent selon les règles telles qu’elles sont interprétées par le responsable de projets. Elles diffèrent donc en fonction de cette interprétation et l’organisme chef de file doit s’adapter et suivre les instructions du responsable de projets.

Il est arrivé, dans certains cas, que des responsables de projets ne travaillant pas dans la même unité traitent une même situation de manière différente.

Les renseignements demandés en ce qui concerne le contenu de la candidature, l’établissement des rapports techniques (réalisations prévues, étapes, rapports d’avancement) et financiers, ainsi que l’utilisation des outils informatiques du 7e PC et l’organisation des processus varient selon le responsable de projets. Cela vaut pour l’ensemble des phases de la mise en œuvre des projets.

Source: Questionnaire de la Cour des comptes européenne.

38. Il existe essentiellement deux voies pour soumettre une question au comité de clarification pour la recherche:

une décision d’un groupe de travail interne de la Commission ou des directeurs généraux de la "famille recherche" ou de leurs représentants;

l’introduction d’une demande par un bénéficiaire sur le site web du RES.

39. Dans les deux cas, le comité de clarification pour la recherche n’agit qu’à l’initiative d’agents de la Commission ou de bénéficiaires. La tentative de recensement de toutes les différences dans l’application des procédures actuelles du 7e PC a donné des résultats modestes. L’harmonisation des procédures du 7e PC est susceptible d’être encore améliorée, puisque, compte tenu du caractère pluriannuel de nombreux projets, certaines d’entre elles s’appliqueront jusqu’en 2018, soit cinq ans après 2013.

L’EXPÉRIENCE DU 7e PC MONTRE À QUEL POINT IL SERA DIFFICILE DE POURSUIVRE DES OBJECTIFS SIMILAIRES DANS LE CADRE DE L’ESPACE EUROPÉEN DE LA RECHERCHE

40. Le programme-cadre ne constitue qu’une partie des dépenses publiques consacrées à la recherche en Europe [32]. L’idée sous-jacente à l’espace européen de la recherche (EER) est qu’il importe de mieux organiser et coordonner l’effort de recherche en Europe. L’harmonisation des règles est l’un des aspects à prendre en considération pour l’amélioration de la coordination dans le cadre de l’EER. S’agissant de ce dernier, les règles de participation au 7e PC devraient fournir un cadre cohérent permettant d’assurer une mise en œuvre aussi efficiente que possible [33]. Le 7e PC devrait être mis en œuvre de manière à ce que les synergies et la complémentarité avec les politiques et les programmes de l’Union soient garanties [34].

41. Le 7e PC comprend des instruments comme les ITC, qui disposent de leurs propres ensembles de règles et de procédures en matière d’appels à propositions et de dispositions financières (par exemple en ce qui concerne les critères d’éligibilité et les règles de financement). De même, les initiatives au titre de l’article 185 ont droit à leurs propres règles, qui doivent être similaires à celles du 7e PC, mais qui peuvent s’en écarter sur des points de détail.

42. S’agissant des autres programmes financés ou cofinancés par l’Union, des ensembles de règles différents sont appliqués en matière de participation. Les règles relatives au programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité (PIC) se fondent sur d’autres critères d’éligibilité, sur un autre modèle de financement, sur d’autres systèmes de coûts, sur d’autres procédures, etc. Le mode de gestion partagée, qui s’applique aux Fonds structurels, limite les possibilités pour la Commission d’imposer un alignement des règles fixées par les autorités régionales ou les États membres sur les règles de participation au 7e PC. De nouvelles synergies pourraient toutefois encore être créées dans certains cas. L’approbation des méthodes de calcul des coûts indirects et des coûts de personnel est possible tant dans le cadre des Fonds structurels que dans celui du 7e PC, mais l’approbation octroyée par la Commission pour un programme ne vaut pas pour les autres. La TVA non récupérable est éligible au titre des Fonds structurels, mais pas au titre du 7e PC. Si certains bénéficiaires du 7e PC [35] peuvent se voir appliquer un taux forfaitaire de 60 % pour le remboursement de leurs coûts indirects, la réglementation applicable aux Fonds structurels [36] plafonne ce taux à 20 %.

43. Avec la fusion du PIC et du 7e PC dans le cadre d’"Horizon 2020", certains des problèmes mis au jour devraient être résolus. Mais, les Fonds structurels couvrant une large gamme d’activités, pas nécessairement liées à la recherche, l’harmonisation en matière de recherche pourrait multiplier les incohérences avec d’autres activités.

44. Le cas du 7e PC montre à quel point il est difficile d’atteindre l’objectif de l’EER consistant à améliorer la coordination par l’harmonisation des règles. Les bénéficiaires du 7e PC sont confrontés à des différences de traitement dues à la relative autonomie dont jouissent les directions générales de la Commission et les autres entités chargées de la mise en œuvre. Par ailleurs, les agences de financement pour les Fonds structurels ou pour les programmes nationaux jouissent d’un degré d’autonomie encore plus élevé. Une harmonisation des règles sera donc très difficile à réaliser, étant donné que celle-ci n’a pu l’être complètement dans le cadre des programmes pour lesquels la Commission est en mesure de prendre les décisions.

L’ATTENTION S’EST PORTÉE ESSENTIELLEMENT SUR LA QUALITÉ DES DÉPENSES ET MOINS SUR L’EFFICIENCE

LA COMMISSION A CONÇU DES PROCESSUS VALABLES, MAIS ELLE N’A PAS ENTIÈREMENT ADAPTÉ LES RESSOURCES POUR FACILITER LEUR EXÉCUTION

45. S’ils sont valables, les processus [37] permettent d’améliorer l’efficacité d’une organisation. Pour évaluer la performance dans ce domaine, l’audit a été centré sur cinq éléments [38] caractéristiques d’une bonne gestion des processus: la conception de ceux-ci, les améliorations apportées, les outils disponibles, l’information et le personnel (voir figure 5).

FIGURE 5

CINQ ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS D’UNE GESTION SOLIDE DES PROCESSUS

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Source: Cour des comptes européenne.

LA CONCEPTION DES PROCESSUS, LES ACTIVITÉS D’AMÉLIORATION ET LES INFORMATIONS DE GESTION SONT DES DOMAINES SOLIDES PRÉSENTANT PEU DE FAIBLESSES

46. Tous les services ont adopté l’approche des processus pour la gestion de leurs activités opérationnelles. Les procédures et les rôles de l’ensemble des utilisateurs impliqués dans les processus internes ont été documentés et diffusés. Tous les services ont mis en place des comités internes ou ont affecté du personnel spécifique, auxquels les activités d’amélioration ont été confiées. Un certain nombre d’activités d’amélioration ont été menées depuis le lancement du 7e PC, dont certaines sont encore en cours. Tous les services peuvent donner des exemples de bonnes pratiques en matière de conception des processus et d’amélioration.

47. L’information est également l’un des domaines forts. Conformément à une recommandation formulée précédemment par la Cour (voir annexe II), la Commission a mis en place un système pour collecter des indicateurs de performance clés utilisés pour l’ensemble du 7e PC, qui constituent l’élément central des rapports annuels de suivi relatifs au 7e PC. Lorsqu’ils sont utilisés à des fins internes, les IPC relatifs aux processus ou d’autres informations de gestion, comme la consommation budgétaire, les délais de paiement, les délais d’engagement et les vacances d’emploi, sont communiqués aux managers tous les trimestres, tous les mois et parfois même en temps réel. Cependant, certaines données importantes, telles que la charge de travail ou l’utilisation des ressources humaines, ne sont pas collectées d’une manière qui permette une comparaison aisée entre les différents services. En outre, les interdépendances entre les différents systèmes de mesure de la performance, comme les avantages d’un taux d’erreur moins élevé ou d’un meilleur suivi des projets si des rapports sont établis ou des analyses scientifiques effectuées plus fréquemment [39], n’ont pas été suffisamment examinées.

LES OUTILS EXISTANTS NE PERMETTENT PAS UNE MISE EN ŒUVRE EFFICIENTE DES PROCESSUS

48. L’existence d’un système d’information intégré faciliterait la mise en œuvre des processus [40]. Il conviendrait de veiller à l’interopérabilité des systèmes et d’exploiter les synergies possibles entre les systèmes d’information des différentes DG [41]. C’est pourquoi, l’audit a été centré sur la manière dont les outils informatiques de guichet (front-office), d’arrière-guichet (back-office) et de gestion des processus opérationnels (outils BMP) [42] facilitaient la mise en œuvre du 7e PC et sur la question de savoir dans quelle mesure il existait des outils communs à toute la famille "Recherche".

49. Le portail à l’usage des participants a permis d’améliorer les outils de guichet et toute la famille "Recherche" se sert généralement des mêmes outils pour interagir avec les bénéficiaires. Cependant, les outils d’arrière-guichet correspondants n’ont pas été harmonisés dans la même mesure. La maintenance et la poursuite du développement de multiples outils d’arrière-guichet qui ont essentiellement le même objectif, ne représentent pas une utilisation économique des ressources.

50. Les outils BPM sont les moins développés, à l’exception d’iFlow utilisé par la DG Réseaux de communication, contenu et technologies, qui est un outil électronique d’organisation des tâches qui interagit avec les autres outils d’arrière-guichet et permet d’automatiser les processus. Cet outil contribue à réduire la durée des processus (voir point 63). Les autres services (DG Recherche et innovation, DG Entreprises et industrie et REA) s’appuient davantage sur des flux papier, des outils locaux qui couvrent des phases spécifiques de la mise en œuvre des subventions, ou utilisent des feuilles de calcul Excel.

51. Les différents outils utilisés pour la gestion des subventions ont été développés sous la forme de modules largement indépendants, sans tenir compte de la possibilité de les relier entre eux. Cette situation a rendu nécessaire la mise en place de mécanismes de synchronisation entre les systèmes. En outre, si un membre de l’encadrement souhaite obtenir une vision d’ensemble des projets faisant partie du portefeuille dont il est responsable, il doit souvent compiler manuellement les données provenant de plusieurs — jusqu’à six — systèmes différents.

52. Bien que les outils électroniques du 7e PC supportent en général avantageusement la comparaison avec ceux de la plupart des agences nationales de financement visitées, certains outils nationaux sont des exemples de bonnes pratiques. Par exemple, l’outil de gestion des subventions du Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) comprend toutes les fonctionnalités de guichet et d’arrière-guichet. Cela réduit la complexité et la redondance des données et améliore la gestion "juste-à-temps" des données. Le FNS et la National Science Foundation ("Fondation nationale pour la science") utilisent des sources de données externes, comme des bases de données de références bibliographiques, pour améliorer la précision de leurs systèmes.

IL CONVIENT D’EXPLIQUER POURQUOI L’EMPLOI DES RESSOURCES HUMAINES VARIE SELON LES SERVICES

53. L’affectation du personnel devrait s’effectuer en fonction des objectifs et des priorités de la DG. Chaque fois que cela est nécessaire — au moins une fois par an — l’encadrement devrait mettre les structures organisationnelles et la répartition du personnel en adéquation avec les priorités et la charge de travail [43].

54. Dans les huit services de la Commission, plus de 2500 membres du personnel sont affectés à la mise en œuvre du 7e PC. La gestion de la réalisation du programme spécifique "Coopération" concerne directement 1500 (60 %) d’entre eux. Cette proportion correspond à la partie du budget allouée à ce programme (61 %). Toutefois, à l’intérieur de ce programme, certains éléments indiquent que l’utilisation des ressources humaines varie considérablement d’un thème à un autre (voir tableau 3), alors que le degré de complexité de la gestion des projets n’est pas sensiblement différent.

TABLEAU 3

INDICATEURS DE L’UTILISATION DES RESSOURCES HUMAINES POUR LES DIFFÉRENTS THÈMES DU PROGRAMME SPÉCIFIQUE "COOPÉRATION"

Note: Les indicateurs d’emploi des effectifs ont été calculés sur la base du nombre total d’agents affectés aux différents thèmes, selon les informations fournies dans les rapports d’activité annuels.

Source: Cour des comptes européenne.

Thème | Budget par membre du personnel (en millions d’euros) | Contrats par membre du personnel | Participants par membre du personnel |

Énergie (DG Recherche et innovation, DG Énergie) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Environnement (DG Recherche et innovation) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Santé (DG Recherche et innovation) | 35,7 | 4,1 | 48 |

TIC (DG Réseaux de communication, contenu et technologies) | 12,5 | 2,1 | 20 |

Bioéconomie fondée sur la connaissance (DG Recherche et innovation) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (DG Recherche et innovation) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Sciences humaines et sociales (DG Recherche et innovation) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Espace et sécurité (REA, DG Entreprises et industrie) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Transports (DG Recherche et innovation) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. La Commission ne dispose pas d’une base suffisante pour comparer de manière transparente et objective les différences en matière d’emploi des ressources humaines entre les différents thèmes du programme spécifique "Coopération".

LA DURÉE DES PROCESSUS PEUT ENCORE ÊTRE RÉDUITE

56. Les processus et procédures qu’une DG applique pour exercer et contrôler ses activités doivent être efficients [44]. Le respect des délais est l’une des caractéristiques principales d’un processus efficient. Son importance a été soulignée dans la décision relative au 7e PC: "La participation aux actions du septième programme-cadre devrait être facilitée par […] le recours approprié à des procédures simples et rapides" [45], ainsi que dans les règles de participation: "La contribution financière de la Communauté devrait parvenir aux participants sans retard injustifié" [46]. C’est pourquoi cette section est centrée sur deux indicateurs clés concernant les délais liés aux processus du 7e PC:

a) délai d’engagement — laps de temps nécessaire à la sélection d’une proposition et à la négociation d’un contrat;

b) délai de paiement — laps de temps nécessaire pour effectuer un paiement en faveur d’un consortium de bénéficiaires.

LE DÉLAI D’ENGAGEMENT SE RÉDUIT, MAIS DES DIFFÉRENCES ENTRE LES SERVICES ONT PU ÊTRE CONSTATÉES AU COURS DES CINQ PREMIÈRES ANNÉES DU 7e PC

57. Lors du lancement du 7e PC, la Commission avait indiqué, dans son analyse d’impact, que des efforts devaient être consentis afin de réduire les délais nécessaires à la signature d’un contrat [47]. Pour des projets présentant à peu près les mêmes caractéristiques (sur le plan de leur complexité, de leur taille ou de l’expérience des bénéficiaires par exemple), le délai d’engagement ne devrait pas différer de manière significative. Il importe que le délai d’engagement soit court parce que:

a) cela permet un démarrage plus rapide des projets, ce qui est très important dans les domaines de la recherche et de l’innovation, où les idées peuvent rapidement devenir obsolètes;

b) cela permet de mettre les fonds à disposition plus rapidement et augmente donc "la disponibilité des fonds pour l’ensemble des bénéficiaires" [48], notamment les PME.

58. Pour les projets négociés avec succès dans le cadre du 7e PC, le délai moyen d’engagement a atteint 333 jours calendrier [49]. Au cours du 7e PC, la tendance a nettement été de raccourcir les délais d’engagement. En outre, avec l’amélioration constante des procédures internes, les statistiques relatives aux délais d’engagement par service commencent à converger, bien que des différences subsistent entre services. Même si seuls les projets similaires sont pris en considération (par exemple les projets relevant du programme spécifique "Coopération"), le délai d’engagement se situe autour de 260 jours pour la DG Réseaux de communication, contenu et technologies, de 315 jours pour la DG Recherche et innovation et de 380 jours pour la REA et la DG Entreprises et industrie [50] (voir figure 6).

59. Les délais d’engagement sont encore plus longs pour le 7e PC que pour les agences nationales de financement, où ils sont en moyenne de cinq à sept mois. Cependant, les projets financés par les agences nationales de financement sont généralement dotés de budgets plus restreints et concernent souvent un seul participant.

FIGURE 6

ÉVOLUTION DU DÉLAI D’ENGAGEMENT POUR LE PROGRAMME SPÉCIFIQUE "COOPÉRATION"

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Source: Cour des comptes européenne.

CERTAINES CAUSES DE LA LONGUEUR DES DÉLAIS D’ENGAGEMENT RELÈVENT DU CONTRÔLE DE LA COMMISSION

60. Les agents de la Commission ont mentionné un certain nombre de facteurs pouvant, selon eux, influer sur le délai d’engagement [51]. S’agissant des facteurs quantifiables pour lesquels des données étaient facilement disponibles, la Cour a procédé à une analyse de régression multiple pour estimer leur incidence relative. Il en ressort que parmi les éléments susceptibles d’avoir une incidence sur le délai d’engagement, l’attribution d’un dossier à un service en particulier constituait un facteur important. Par exemple, si une proposition était négociée par la DG Réseaux de communication, contenu et technologies, le délai d’engagement était réduit de 29 %, toutes choses étant égales par ailleurs. Le rôle des autres facteurs (par exemple la charge de travail des agents, le nombre de participants, l’expérience que le consortium possède en matière de 7e PC) n’était pas significatif.

61. La constatation selon laquelle l’attribution d’un dossier à un service est une variable influant sur le délai d’engagement indique qu’aucune cause unique ne permet d’en expliquer les variations. Cette attribution s’effectue principalement en fonction des différentes caractéristiques des services, comme les procédures internes, les systèmes informatiques, la structure organisationnelle interne, la gestion des priorités ou les éléments qui ne se retrouvent dans aucun autre service. Elle résulte donc de la combinaison d’une multitude de facteurs qui ont tous une incidence sur le délai d’engagement.

62. La Cour a également analysé les principales causes de la longueur des délais d’engagement au niveau des projets individuels. L’annexe III présente une synthèse de ces causes, en les subdivisant en causes inévitables, causes qui auraient pu en partie être évitées par la Commission et causes qui auraient pu être évitées. L’analyse montre que seules quelques-unes sont réellement inévitables, mais qu’elles peuvent avoir une incidence considérable sur le délai d’engagement. Au cours du 7e PC, la Commission a commencé à remédier à quelques-unes des causes évitables; certaines persistent toutefois, comme la mauvaise communication entre les agents responsables de la négociation des projets, le remplacement de ces agents ou l’octroi de délais très longs pour la présentation des informations requises.

CERTAINES PRATIQUES PERMETTENT D’ÉVITER L’ALLONGEMENT DES DÉLAIS D’ENGAGEMENT

63. Le partage de bonnes pratiques entre services est un moyen d’améliorer la rapidité des procédures. Lors des entretiens, les agents de la Commission ont été nombreux à signaler des pratiques qui permettent d’atténuer les causes des retards. Certains enseignements peuvent également être tirés des pratiques des agences nationales de financement. L’encadré 5 synthétise les bonnes pratiques recensées au cours de l’audit.

ENCADRÉ 5

PRATIQUES QUI PERMETTENT DE RÉDUIRE LES DÉLAIS D’ENGAGEMENT

Automatisation des processus

Mesure des progrès réalisés par rapport aux objectifs fixés pour chaque étape du processus

Des outils de traçabilité automatiques, qui facilitent la collecte d’informations de suivi

Cohérence des processus

Garantir que chaque proposition ou projet passe par les mêmes étapes et fasse l’objet des mêmes contrôles, qui doivent être réalisés de manière identique

Mise en adéquation de la structure organisationnelle avec les processus

Proximité organisationnelle entre les différentes personnes impliquées dans la négociation

Entière responsabilité de la sélection et de la négociation des propositions confiée à une seule équipe

Centralisation des fonctions d’appui

Traitement simultané

Capacité des responsables à faire preuve de résolution

Mettre un terme aux négociations qui s’étendent au-delà des délais fixés

Mettre l’accent sur l’efficience des processus

Source: Cour des comptes européenne.

64. Le personnel d’encadrement des unités opérationnelles de la Commission a indiqué que les enseignements tirés des négociations étaient diffusés au sein de leurs unités ou directions. Des éléments probants montrent qu’une partie de ces informations sont partagées, dans un service donné, par l’intermédiaire de comités internes. Cependant, les différences persistantes entre les délais d’engagement dans les différents services attestent que des barrières organisationnelles inhérentes à ceux-ci empêchent le partage efficace et la mise en œuvre rapide des enseignements tirés. Par exemple, la répartition des responsabilités au sein des directions opérationnelles de la DG Recherche et innovation n’est pas aussi normalisée que dans les autres DG. Les différences entre les structures organisationnelles empêchent un partage efficace des bonnes pratiques, car ce qui fonctionne bien dans une direction n’est pas toujours pertinent pour les autres, organisées différemment.

LES DÉLAIS DE PAIEMENT VARIENT CONSIDÉRABLEMENT SELON LES DIRECTIONS

65. D’une manière générale, les paiements devraient être effectués le plus rapidement possible [52]. Les paiements intermédiaires et finals devraient avoir lieu dans un délai de 90 jours calendaires à partir de la date d’approbation du rapport périodique [53]. Les bénéficiaires doivent présenter un rapport périodique ainsi qu’une déclaration de dépenses dans un délai de 60 jours suivant la fin de la période de déclaration. Les services de la Commission déterminent à quel moment le rapport périodique est acceptable et donne droit à un paiement (partiel); ils peuvent suspendre le délai en cas de corrections ou s’ils jugent nécessaire de demander des informations complémentaires au consortium.

66. En moyenne, plus de 85 % des paiements liés aux subventions de recherche sont effectués dans les délais. Cependant, cet indicateur ne donne pas à lui seul une image complète de la situation en matière de respect des délais. Par exemple, les directions E et I de la DG Recherche et innovation présentent des résultats très similaires. En 2010 et 2011, elles ont toutes deux effectué respectivement environ 95 % et 92 % des paiements dans les délais fixés par la réglementation. Toutefois, les coordonnateurs des projets gérés par la direction I reçoivent les paiements correspondant à leurs déclarations de dépenses en moyenne moins de sept mois après la fin de la période de déclaration, alors que ce délai est de 10,5 mois pour la direction E. Une différence de plus de trois mois sur un portefeuille de projets est difficile à attribuer à des facteurs externes, étant donné que les directions gèrent des projets de même nature avec des modalités de participation similaires.

LES CONTRÔLES DE QUALITÉ SONT SOLIDES ET NE PRÉSENTENT GUÈRE D’INSUFFISANCES

67. Le contrôle interne peut globalement être défini comme un processus visant à fournir à l’encadrement une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de la DG. Les contrôles de qualité ont pour but de garantir que le 7e PC finance des projets de qualité élevée.

LES CONTRÔLES DE LA QUALITÉ FONCTIONNENT BIEN

68. S’agissant du 7e PC, les fonds sont alloués sur la base d’appels de mise en concurrence et au terme d’évaluations par les pairs indépendantes et fondées sur le mérite [54]. Plus les contrôles relatifs à la sélection et à la mise en œuvre des projets sont fiables, plus le 7e PC a de chances de financer des projets de qualité élevée. Les contrôles clés ci-après ont une incidence déterminante sur la qualité du processus de sélection et de mise en œuvre des projets du 7e PC:

a) les projets sont sélectionnés par des experts compétents dans le domaine en cause et qui ne sont pas confrontés à un conflit d’intérêts susceptible de nuire à leur objectivité;

b) la Commission guide les experts tout au long du processus d’évaluation;

c) l’évaluation est effectuée sur la base des meilleures pratiques internationales dans le domaine concerné;

d) les recommandations formulées au cours de l’évaluation sont dûment prises en considération avant la signature de la convention de subvention;

e) les responsables de projets assurent le suivi de la mise en œuvre des projets sur le plan scientifique;

f) les progrès scientifiques réalisés dans le cadre du portefeuille de projets sont mesurés par rapport aux objectifs.

69. La Commission évalue les propositions avec l’aide d’experts indépendants de manière à garantir que seules celles dont la qualité est la plus élevée soient sélectionnées en vue d’un financement. L’approche de la Commission est très similaire à celles suivies par les agences nationales de financement, bien que les procédures d’évaluation diffèrent sur certains points. Par exemple, seule la Commission fixe des critères stricts concernant la composition du groupe d’experts chargés de l’évaluation (provenance géographique différente, proportion d’experts industriels et parité hommes-femmes).

70. Au cours du 7e PC, les contrôles de la qualité se sont améliorés en ce qui concerne les orientations fournies aux experts et la documentation de la phase de négociation des projets, pendant laquelle les recommandations des experts sont prises en considération. La Commission a également expérimenté des outils permettant de détecter les cas de plagiat, ce en quoi elle est en avance sur les agences nationales de financement.

LE PRINCIPAL OUTIL DE SÉLECTION DES EXPERTS PRÉSENTE QUELQUES INSUFFISANCES

71. Les experts auxquels il est fait appel pour l’évaluation des propositions sont choisis dans la base de données EMI établie par la Commission à cet effet. Tous les experts qui prennent part aux évaluations sont tenus de s’enregistrer dans cette base de données. Les unités opérationnelles doivent également s’assurer que les experts chargés des évaluations ne sont pas confrontés à un conflit d’intérêts susceptible de nuire à leur objectivité. Dès lors que la base de données EMI représente la principale source d’information utilisée par tous les services pour identifier les experts, ainsi que pour vérifier l’existence éventuelle de conflits d’intérêt, il conviendrait qu’elle contienne des informations exactes et complètes. Elle recense quelque 100000 experts.

72. L’enregistrement dans la base de données et l’actualisation des informations sur la carrière de l’expert sont effectués uniquement sur la base du volontariat. Le risque existe que les experts encodent des informations non fiables ou dépassées concernant leur expérience professionnelle. C’est pourquoi, d’autres sources [55] sont fréquemment utilisées pour l’identification d’experts appropriés. Certains services se servent principalement de l’EMI; d’autres s’appuient sur l’EMI et sur d’autres sources; ou essentiellement sur les autres sources pour trouver des experts compétents qui doivent ensuite s’enregistrer dans l’EMI.

73. L’examen de la base de données EMI a fait apparaître des insuffisances qui en limitent l’utilité aussi bien comme outil de sélection des experts que comme moyen de garantir l’absence de conflits d’intérêts. En particulier:

a) aucune information n’est disponible concernant la performance des experts ayant déjà participé précédemment à des évaluations. Il peut s’agir d’une faiblesse majeure, notamment dans les cas où les experts n’auraient pas respecté les règles d’évaluation et/ou le code de conduite applicable;

b) les services doivent s’assurer que les experts ne sont pas "impliqué[s] dans un contrat ou une recherche en collaboration avec un organisme candidat, ou [ne] l’[ont pas] été au cours des trois dernières années" [56]. Toutefois, les experts qui s’enregistrent dans la base de données EMI ne sont en aucun cas tenus de fournir des informations concernant leur activité professionnelle au cours des trois dernières années.

74. Un contrôle de la qualité des informations enregistrées dans l’EMI par chaque expert ne présenterait pas un bon rapport coût-avantages. Cependant, certaines agences nationales de financement ont élaboré des moyens rentables pour améliorer la fiabilité de leurs bases de données d’experts:

a) établir un lien entre la base de données d’experts et des bases de données de références bibliographiques, ou d’autres sources externes d’information. Par exemple, le FNS utilise un module de balayage du web, lié à la base d’experts, qui permet d’améliorer la fiabilité des données en effectuant des recherches ciblées sur certaines sources disponibles sur Internet.

b) utiliser les informations disponibles en interne sur les experts: par exemple, lors de la sélection de ceux-ci, les responsables de projets du FNS peuvent consulter la liste des projets auxquels ils ont déjà participé.

75. Au moment de l’audit, les DG de la Commission prévoyaient une remise à niveau des outils de gestion des experts pour y inclure de nouvelles fonctionnalités, notamment l’indication des dates de début et de fin des activités professionnelles antérieures des experts. La Commission compte sur ces nouvelles fonctionnalités pour améliorer la qualité des données.

LES CONTRÔLES FINANCIERS ONT ÉTÉ RATIONALISÉS, MAIS NE SONT TOUJOURS PAS FONDÉS SUR LES RISQUES

76. L’objectif des contrôles financiers est de vérifier que les opérations du 7e PC sont conformes aux conditions d’admissibilité et que les coûts encourus sont directement liés à l’objectif du projet.

LE MODÈLE DE CONTRÔLE FINANCIER DU 7e PC DIFFÈRE NETTEMENT DE CEUX DES AGENCES NATIONALES DE FINANCEMENT; IL ATTACHE NOTAMMENT MOINS D’IMPORTANCE AU NIVEAU DE RISQUE

77. Le système de contrôle doit être conçu de manière à ce qu’il soit efficient [57]. Cela signifie que les avantages des contrôles doivent plus que compenser les coûts des contrôles [58]. Il incombe à la Commission non seulement de s’assurer que les fonds sont bien dépensés — ce qui implique des contrôles solides et une mesure effective de la performance — mais également veiller à l’allégement de la charge administrative pour les bénéficiaires des fonds et à la réduction des coûts administratifs, lorsque cela est possible.

78. S’agissant des 6e et 7e PC, la Commission a décidé d’abandonner les contrôles ex ante détaillés [59] et de se fier davantage aux contrôles ex post [60], afin de faciliter la tâche des bénéficiaires en ce qui concerne la présentation d’éléments probants avant paiement. Par conséquent, la plupart des erreurs significatives mises au jour sont détectées lors des contrôles ex post. Comme la Cour l’a souligné [61], les contrôles ex ante se limitent souvent à un contrôle administratif des déclarations de coûts des bénéficiaires, ainsi que des produits et services fournis par ces derniers. Pour l’essentiel, tous les paiements font l’objet des mêmes contrôles ex ante.

79. D’une manière générale, la plupart des agences nationales de financement effectuent des contrôles ex ante plus approfondis que ceux de la Commission. S’ils donnent de meilleurs résultats, ces contrôles plus approfondis nécessitent plus de ressources humaines et alourdissent la charge administrative pour les bénéficiaires. Certaines agences nationales de financement procèdent à des vérifications ex ante différentes selon le type de bénéficiaire [62] ou selon son profil de risque [63]. Ainsi, les agences peuvent focaliser leurs ressources limitées sur les bénéficiaires qu’elles considèrent comme présentant les risques les plus élevés. L’autre avantage est que la charge des contrôles ex ante est moindre en ce qui concerne les bénéficiaires à moins haut risque.

80. Le système de contrôles ex post de la Commission diffère considérablement des modèles de contrôle habituellement appliqués dans les agences nationales de financement. Aucune de celles-ci ne s’appuie dans une telle mesure sur un échantillon représentatif de contrôles ex post. Elles utilisent plutôt une stratégie de contrôle ex post fondée sur les risques. Certaines agences de financement [64] privilégient les contrôles au niveau d’une institution, ce qui leur permet d’obtenir un certain degré d’assurance concernant l’environnement de contrôle du bénéficiaire et de réduire les travaux d’audit. Les contrôles ex post de la Commission se concentrent sur les projets pris individuellement.

81. Les contrôles ex post peuvent fournir des renseignements sur les pratiques des bénéficiaires et les risques y afférents. Par exemple, le FNS délivre des notes de risque aux bénéficiaires en fonction de leur performance passée. Ces notes permettent à l’agence d’approfondir ses vérifications ex ante pour les bénéficiaires présentant davantage de risques et d’augmenter les travaux d’audit dans les domaines considérés comme problématiques (par exemple les salaires ou les équipements). La Commission n’utilise pas les informations obtenues dans le cadre des vérifications ex post pour modifier le degré d’approfondissement et la cible des vérifications ex ante en vue d’en améliorer l’efficacité.

L’INTRODUCTION D’UN UNIQUE ÉCHANTILLON REPRÉSENTATIF CONSTITUE UNE AMÉLIORATION

82. Les DG de la famille "Recherche" ont adopté une stratégie commune en matière de vérifications ex post [65]. Jusqu’à la fin novembre 2011, la méthodologie d’échantillonnage s’est traduite par la sélection de huit échantillons représentatifs de 161 contrôles ex post pour chaque service de la famille "Recherche" [66]. Cette stratégie de contrôle ex post a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des parties prenantes en raison de la charge administrative inutile qu’elle crée pour les bénéficiaires [67]. Elle crée une situation où un même bénéficiaire pouvait être contrôlé plusieurs fois au cours du 7e PC.

83. Il n’existe plus à présent qu’un unique échantillon représentatif commun à toute la famille "Recherche". La Commission prévoit que cela réduira la charge administrative pour les bénéficiaires, ainsi que le nombre de cas où un même bénéficiaire est contrôlé plusieurs fois par différents services de la famille "Recherche". Toutefois, l’échantillon représentatif unique ne couvre que les services de la Commission (92 % du budget du 7e PC). Il ne comprend pas les parties du 7e PC mises en œuvre par des entités indépendantes (par exemple les ITC, les initiatives au titre de l’article 185), qui resteront responsables de la réalisation de leurs propres contrôles ex post.

LES NOUVEAUX INSTRUMENTS RÉPONDENT AUX BESOINS POUR LESQUELS ILS ONT ÉTÉ CONÇUS MAIS DES INSUFFISANCES AFFECTENT LEUR MISE EN ŒUVRE

LES DEUX INSTRUMENTS ONT PERMIS DE RENFORCER LE CADRE DE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE…

84. Les ITC et le MFPR ont été créés pour atteindre des objectifs qui ne pouvaient l’être aisément avec les seuls instruments traditionnels fondés sur les subventions. Les ITC ont été mises en place pour soutenir des investissements industriels à long terme dans des domaines de recherche bien définis. L’objectif premier du MFPR [68] était de stimuler "dans toute l’Europe, les investissements du secteur privé dans la recherche, le développement technologique et la démonstration ainsi que dans l’innovation". À cette fin, il était prévu de mobiliser ces investissements privés avec pour objectif d’octroyer des prêts supplémentaires de RDT à hauteur de 10 milliards d’euros.

85. Entre 2008 et 2011, les ITC ont engagé 1,4 milliard d’euros dans des projets de recherche, soit près de 90 % du budget correspondant. Cependant, en raison de la nature pluriannuelle des projets financés par les ITC, les paiements sont beaucoup moins élevés [69]. Les modalités de participation montrent que les ITC ont réussi à susciter l’intérêt d’une grande variété de bénéficiaires et que leurs appels à proposition ont permis de rétablir l’équilibre entre le secteur universitaire et le secteur privé en attirant davantage de participants issus de ce dernier que ne l’ont fait les appels lancés dans le cadre du programme spécifique "Coopération".

86. Certaines ITC ont particulièrement bien réussi à faire participer des PME à leurs projets. Par exemple, 38 % des fonds de l’UE alloués par Clean Sky sont allés à des PME; dans plus de 40 % des cas, une PME a participé aux projets financés par l’ENIAC, bien que le taux de financement des PME par l’ENIAC ne soit que d’environ 19 %. En moyenne, 21 % des fonds versés par les ITC ont bénéficié à des PME.

87. Fin 2011, 96 opérations pour un montant total de 9,5 milliards d’euros avaient été approuvées dans le cadre du MFPR. Dès lors que toutes les opérations approuvées n’ont pas effectivement mené à la signature d’un prêt entre la BEI et l’emprunteur potentiel, les prêts pour les projets signés se sont élevés à 7,3 milliards d’euros et les paiements à près de 5 milliards d’euros [70]. Selon la DG Recherche et innovation, l’effet de levier de la contribution de l’UE est de 6,6 (chaque euro de la contribution de l’UE a généré plus de 6 euros de prêt au titre du MFPR). En outre, la DG Recherche et innovation considère que le MFPR a un effet multiplicateur de 28 sur les investissements totaux de RDT (chaque euro du budget de l’UE a contribué au financement de 28 euros en investissements de RDT). La couverture géographique du MFPR est également très diversifiée. Fin 2011, le portefeuille du MFPR comprenait des projets signés dans 21 pays différents [71]. Toutefois, trois États membres (l’Allemagne, l’Espagne et la Suède) représentaient plus de la moitié du total des opérations du MFPR.

88. La Cour a demandé l’avis des experts des différents secteurs industriels (pour les ITC) et des bénéficiaires (pour le MFPR) sur les deux instruments. La réaction était généralement positive et les personnes interrogées s’accordaient à dire que les instruments étaient utiles. Par exemple, les experts participant aux ITC ont indiqué que ces dernières apportaient une valeur ajoutée en favorisant des activités de recherche et qu’elles avaient réussi à instaurer un climat de confiance mutuelle entre les parties prenantes.

... MAIS LE FONCTIONNEMENT DES ITC A PÂTI DE LA COMPLEXITÉ EXCESSIVE DU CADRE RÉGLEMENTAIRE...

89. L’organisation doit être adaptée à la nature du défi technologique, aux particularités des relations entre les parties prenantes et aux besoins de financement de l’initiative [72].

LES ITC SONT SOUMISES À DES EXIGENCES QUI NE CONVIENNENT PAS À LEUR TAILLE

90. Les ITC sont de petites organisations, instituées en tant qu’organismes de l’Union. Le statut légal des organismes de l’Union impose à ceux-ci des conditions qui ne devraient normalement s’appliquer qu’à des organisations disposant de ressources humaines beaucoup plus importantes. En conséquence, 52 % de leurs effectifs en moyenne sont affectés à des tâches administratives. En comparaison, seuls 22 % des effectifs [73] se consacrent à des tâches administratives dans les agences de l’UE, qui sont soumises aux mêmes exigences réglementaires.

91. Une ITC doit appliquer un règlement financier similaire à celui des institutions de l’UE. Le statut des fonctionnaires [74] s’applique également au personnel des ITC. Ce cadre réglementaire implique qu’un certain nombre de fonctions doivent être pourvues dans chaque ITC: un délégué à la protection des données, un responsable de la sécurité informatique au niveau local, un coordonnateur du contrôle interne, un comptable (et un remplaçant), un ordonnateur (et un remplaçant), des agents initiateurs (et des remplaçants), des agents de vérification (et des remplaçants), un auditeur interne, un gestionnaire informatique et un comité du personnel. Ces exigences sont difficiles à satisfaire dans une entité qui emploie entre 13 et 31 personnes.

92. Le règlement financier n’autorise pas une ITC à conclure un contrat de niveau de service avec une autre ITC. Le partage de services entre ITC pour réduire les coûts est de ce fait impossible. Par exemple, la fonction d’auditeur interne pourrait être partagée entre les ITC. Par ailleurs, le cadre juridique requiert l’approbation du conseil d’administration pour toute une série de décisions. En conséquence, un trop grand nombre de décisions administratives (comme les commandes de services de restauration et l’achat de fournitures de bureau) doivent être traitées au niveau du conseil d’administration, ce qui l’empêche de centrer toute son attention sur les questions stratégiques [75].

LES CONDITIONS IMPOSÉES AUX ITC ONT ENTRAÎNÉ DES DÉMARRAGES TARDIFS

93. En raison du temps nécessaire à l’établissement et à l’entrée en vigueur des règlements intérieurs ainsi qu’au recrutement du personnel, le démarrage des ITC a été plus lent que prévu [76]. En moyenne, il a fallu deux ans aux ITC pour acquérir leur autonomie financière. Cela signifie que la Commission a assumé ces responsabilités en moyenne pendant un tiers de la durée de vie opérationnelle prévue des ITC. Dans leur très grande majorité, les experts des différents secteurs industriels ont estimé que le temps nécessaire à la mise en place de la structure opérationnelle des ITC n’était pas raisonnable.

... ET LE RISQUE INDUIT PAR LE MFPR ET L’EFFET D’ÉVICTION DE CE DERNIER DOIVENT ÊTRE DÛMENT PRIS EN CONSIDÉRATION

LA COMMISSION N’A PAS SUFFISAMMENT FAIT LA PREUVE QUE LES FINANCEMENTS DU MFPR DONNENT LIEU À DES INVESTISSEMENTS SUPÉRIEURS À CEUX QUE LES BÉNÉFICIAIRES AURAIENT RÉALISÉS SANS AIDE PUBLIQUE

94. L’objectif du MFPR est de "financer des actions de RDT européennes présentant un risque plus élevé, qui ne seraient pas possibles en l’absence de ce soutien communautaire" [77]. Pour satisfaire à cette condition, la BEI vise à financer les projets relevant du MFPR qui ont obtenu en interne une note égale ou inférieure à D. La BEI ne financerait normalement pas des projets comportant un tel risque.

95. La disponibilité de fonds pour financer par l’emprunt les projets de RDT très risqués a été particulièrement précieuse dans les moments de crise financière. Le MFPR restait l’un des rares instruments financiers disponibles pour permettre aux entreprises faisant publiquement appel à l’épargne de continuer leurs activités de RDT. Cela a été confirmé par les réponses apportées à l’enquête de la Cour par les bénéficiaires du MFPR. Ces derniers ont également indiqué que les prêts contribuaient à éviter la "fuite des cerveaux" et à maintenir le niveau d’emploi dans l’UE.

96. Une enquête effectuée auprès des bénéficiaires du MFPR a montré que l’accès aux financements n’était pas un obstacle majeur à l’investissement dans la RDT. Plus de la moitié des bénéficiaires du MFPR (56 %) a déclaré que le fait que le taux d’intérêt soit inférieur était un facteur important, voire décisif, pour contracter un prêt au titre du MFPR (voir figure 7). Cela révèle que l’effet d’éviction du MFPR pourrait être important et qu’un certain nombre de projets relevant du MFPR aurait été financé par des banques commerciales [78], à un coût certes supérieur pour les bénéficiaires. Eu égard à la durée relativement longue des prêts, il est encore trop tôt pour évaluer les risques pris par la BEI dans le cadre du MFPR. Cependant, le taux de créances douteuses [79], qui est actuellement faible, pourrait indiquer que les prêts du MFPR ne sont pas nécessairement aussi risqués qu’on ne l’avait pensé lors de sa mise en place.

FIGURE 7

MOTIFS POUR CONTRACTER UN EMPRUNT AUPRÈS DU MFPR

+++++ TIFF +++++

Source: Questionnaire de la Cour des comptes européenne adressé aux bénéficiaires du MFPR.

AVEC LA RÉVISION DES PARAMÈTRES DU MFPR EN 2011, LE BUDGET DE L’UE SUPPORTE LA PLUS GRANDE PARTIE DU RISQUE.

97. En vertu de l’accord initial de coopération entre la BEI et la Commission européenne, une perte maximale de 50 % de la valeur nominale du prêt pouvait être imputée sur le budget de l’UE. Un amendement de décembre 2011 a introduit une nouvelle approche fondée sur la "tranche de première perte du portefeuille". Si elle applique cette nouvelle approche, la BEI peut prélever jusqu’à 95 % de la valeur du prêt douteux sur la contribution de l’UE, dans la limite du montant total de cette dernière. La BEI supporte donc le risque résiduel de 5 % du montant du prêt douteux et toutes les créances irrécouvrables dont le montant excède la contribution de l’UE. Ainsi, l’accord de coopération révisé a modifié le partage des risques entre la BEI et l’UE, au détriment de celle-ci. Si les prêts s’avèrent effectivement peu risqués, le montant total des pertes ne dépassera pas la contribution maximale de l’UE et cette dernière devra supporter 95 % des pertes sur les prêts douteux (exemple illustratif à l’encadré 6). La décision du Conseil ne détermine pas tout à fait clairement le niveau de risque que l’UE pourrait accepter.

ENCADRÉ 6

EXEMPLE PERMETTANT DE COMPARER L’ACCORD DE COOPÉRATION INITIAL ET L’ACCORD RÉVISÉ

Accord de coopération initial

La contribution maximale de l’UE permettant de couvrir les pertes d’un prêt donné était fixée à 50 %. C’est-à-dire que pour un prêt de 100 millions d’euros, le montant maximal bloqué pour couvrir les risques de défaut de paiement s’élevait à 50 millions d’euros. Si l’emprunteur ne remboursait pas le prêt, la perte pour l’UE s’élevait à 50 millions d’euros et le solde était à la charge de la BEI.

Accord de coopération révisé

Pour le même emprunt, le montant de la contribution de l’UE qui doit être bloqué est fixé à 95 millions d’euros. Si l’emprunteur ne rembourse pas le prêt, la perte pour l’UE s’élève à 95 millions d’euros et la BEI ne prend à sa charge que le solde de 5 millions d’euros.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

98. Au cours du 7e PC, la Commission a apporté un certain nombre de changements qui ont permis de simplifier les règles de participation. La Commission a notamment réussi à rationaliser les conditions posées et à améliorer ses documents d’orientation à l’intention des bénéficiaires. Le modèle de financement du 7e PC reste complexe, mais sa simplification représente un élément important de la proposition de la Commission relative aux règles de participation définies dans le cadre du programme Horizon 2020 (voir points 17 à 20).

99. Dans certains cas, la Commission a réussi à mettre les dispositions du 7e PC en adéquation avec les pratiques des bénéficiaires, mais des efforts supplémentaires seront nécessaires à l’avenir pour maximiser les avantages. La Cour observe que, malgré l’importance que la Commission accorde à la cohérence des actes préparatoires au 7e PC, certains aspects de la mise en œuvre de celui-ci manquaient précisément de cohérence. Les bénéficiaires du 7e PC doivent faire face aux différences de traitement résultant de la relative autonomie des services de la Commission. La création du comité de clarification pour la recherche, un comité de haut niveau auquel incombe une responsabilité générale, est un pas dans la bonne direction pour remédier à l’incohérence de certaines règles, mais les mécanismes permettant de mettre au jour les pratiques divergentes sont déficients (voir points 21 à 44).

RECOMMANDATION 1

Afin de mieux mettre en adéquation les dispositions du 7e PC avec les pratiques des bénéficiaires, il conviendrait que, dans le cadre d’Horizon 2020, la Commission:

- consente plus d’efforts pour assurer que les pratiques des bénéficiaires soient acceptables;

- limite les conditions que les bénéficiaires doivent remplir pour obtenir la certification de leur méthode de calcul des coûts;

- garantisse que les certificats relatifs à la méthodologie procurent des avantages évidents sur le plan de la réduction de la charge administrative, afin que l’obtention d’un tel certificat représente clairement une optimisation des ressources pour les bénéficiaires;

- accepte, lorsqu’elles sont justifiées, les pratiques nationales en vigueur, comme les méthodes de calcul du coût moyen du personnel, l’objectif étant de simplifier davantage la tâche des bénéficiaires qui les appliquent.

RECOMMANDATION 2

La Commission devrait rendre la gestion du 7e PC plus cohérente. L’introduction du comité de clarification pour la recherche constitue une avancée. La Commission devrait effectuer une analyse plus approfondie des procédures afin de repérer et d’éliminer toute divergence. Les exceptions devront être clairement justifiées. La Commission devrait veiller à ce que la mise en œuvre des autres instruments en lien avec la recherche (ITC et Fonds structurels) soit plus cohérente avec les programmes-cadres (7e PC et Horizon 2020), ce qui constituerait un bon exemple de marche à suivre pour atteindre l’objectif de l’espace européen de la recherche, à savoir une meilleure harmonisation par la mise en adéquation des règles.

100. La gestion, par la Commission, des processus du 7e PC n’est pas suffisamment solide dans certains domaines clés. D’une part, la conception des processus, leur amélioration et les informations fournies sont des domaines forts présentant peu d’insuffisances. D’autre part, la Commission n’a pas parfaitement adapté les ressources à l’appui des processus du 7e PC. Le manque d’harmonisation des outils d’arrière-guichet et l’absence d’outils de gestion des processus opérationnels peuvent faire obstacle à une mise en œuvre efficiente. Il existe quelques exemples d’outils avancés à la Commission, dont les autres services pourraient tirer des enseignements. En outre, certains éléments indiquent que l’emploi des ressources humaines varie entre les différents thèmes du programme spécifique "Coopération". Dans son analyse, la Cour s’est servie d’indicateurs de base relatifs à la charge de travail, qui montrent que trop de ressources humaines sont affectées à la mise en œuvre de certains thèmes au détriment des autres ou d’autres activités de la Commission (voir points 45 à 55).

RECOMMANDATION 3

Pour améliorer l’efficience des processus, la Commission devrait veiller à ce que les ressources soient correctement adaptées:

- la Commission a déjà commencé à développer une nouvelle génération d’outils informatiques pour Horizon 2020. Afin de permettre une application efficiente des processus, la Commission devrait mettre en place des outils qui intègrent des fonctionnalités de guichet, d’arrière-guichet et de flux de travail et dont l’architecture soit flexible et permette des actualisations rapides sans incidence négative sur le bon fonctionnement des opérations;

- s’agissant du personnel, les DG de la Commission devraient adopter des indicateurs de charge de travail qui serviraient de base à une évaluation objective des ressources humaines nécessaires à la gestion du programme-cadre. Sur la base de ces indicateurs, la Commission devrait mener une étude pour déterminer quels sont les services ou les directions en sureffectif, dont une partie des agents peut être réaffectée là où les effectifs sont insuffisants ou à d’autres activités de la Commission.

101. Les délais de traitement ont été raccourcis au cours du 7e PC, mais l’actuel délai de quelque neuf mois n’a été atteint qu’en 2012. L’audit a permis de mettre en évidence un certain nombre de causes de l’allongement des délais d’engagement, ainsi que des bonnes pratiques sur la manière d’éviter les causes qui peuvent l’être. L’attention que l’encadrement porte à ce problème et l’existence d’un environnement propice au partage des bonnes pratiques sont, en l’occurrence, essentielles. La variation importante des délais de paiement entre les directions suggère également que des améliorations sont possibles (voir points 56 à 66).

RECOMMANDATION 4

La réduction des délais de traitement, notamment des délais d’engagement, implique que les processus soient automatisés autant que possible et mis en œuvre de manière cohérente dans tous les services de la Commission. À cette fin, il conviendrait que la Commission détermine si une répartition plus uniforme des responsabilités entre les services permettrait d’améliorer l’efficience des processus. En vue des changements prévus dans le cadre d’Horizon 2020, la Commission devrait veiller à ce que la répartition des responsabilités soit optimale. Cela facilitera l’échange de bonnes pratiques entre services, créera des conditions identiques pour tous et, par suite, permettra de comparer directement la performance des différentes entités organisationnelles qui mettent en œuvre un même programme. Un autre avantage sera la réduction de la complexité, ce qui peut augmenter l’efficience du programme-cadre (par exemple la mise en place d’outils électroniques de gestion des flux sera facilitée).

102. Les contrôles portant sur la qualité de la sélection et du suivi des projets fonctionnent correctement. L’approche de la Commission en matière d’évaluation est fondée sur les meilleures pratiques internationales. L’audit a permis de mettre au jour une lacune spécifique dans les contrôles de la qualité, qui concerne le principal outil de sélection des experts. S’agissant des contrôles financiers, le modèle du 7e PC diffère considérablement de celui des agences nationales de financement. Il s’appuie davantage sur les contrôles après paiement et attache moins d’importance au risque d’erreur. Fondées sur les risques, les stratégies de contrôle des agences nationales de financement leur permettent de centrer leurs contrôles sur les bénéficiaires à très haut risque et de moins contrôler ceux présentant un risque moindre (voir points 67 à 83).

RECOMMANDATION 5

La Commission devrait faire en sorte que ses activités de contrôle soient davantage fondées sur une analyse des risques. Son