RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - L'ETAT DU MARCHE INTERIEUR DES SERVICES - Rapport présenté dans le cadre de la première phase de la stratégie pour le Marché intérieur des services

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

INTRODUCTION

I. Les frontières du Marché intérieur des services

A. Les frontières juridiques

1. Les difficultés relatives à l'établissement des opérateurs de services

2. Les difficultés relatives à l'utilisation d'inputs pour prester des services

3. Les difficultés relatives à la promotion des services

4. Difficultés relatives à la distribution des services

5. Les difficultés relatives à la vente des services

6. Les difficultés relatives à l'après-vente des services

B Les frontières non juridiques

1. Les difficultés relatives au manque d'informations

2. Les difficultés d'ordre culturel et linguistique

II. Les caractéristiques communes des frontières juridiques

A. Le caractère évolutif des frontières

1. Les pratiques administratives

2. La régionalisation des frontières

3. La mise en oeuvre des instruments communautaires

4. Les règles collectives non-étatiques

5. Le comportement des opérateurs

B. Le caractère horizontal des frontières

1. L'application d'un régime unique à l'établissement et à la prestation de services

2. L'insécurité juridique entourant la liberté d'établissement et la libre prestation de services

3. L'application du même type d'exigences dans des domaines différents

C. L'origine commune des frontières

1. Le manque de confiance mutuelle entre Etats membres

2. Les résistances à la modernisation des cadres juridiques nationaux

3. La protection d'intérêts économiques nationaux

III. L'impact des frontieres

A. Les effets en chaîne sur l'ensemble de l'économie et sur la compétitivité européenne

1. Le rôle clé des services dans l'économie

2. L'interdépendance des services

3. La demande de services transfrontaliers

4. Les coûts des frontières

5. Les pertes en termes de croissance et de performances de l'économie européenne

B. Les principales victimes

1. Les petites et moyennes entreprises

2. Les utilisateurs des services, en particulier les consommateurs

C. La faible crédibilité du Marché intérieur des services

1. La perception du Marché intérieur comme un espace risqué

2. Les stratégies de « l'arrangement »

3. Les stratégies du « marché noir »

CONCLUSIONS

ANNEXE

Avertissement

Le présent rapport a pour objet de présenter les difficultés concernant les activités de services entre Etats membres qui ont été perçues comme telles par les parties intéressées lors des consultations menées par la Commission et les Etats membres, ou qui ressortent de plaintes, de questions écrites et orales du Parlement, de pétitions au Parlement, ou d'études et enquêtes. Ces consultations, accompagnées par des études spécifiques, se poursuivront pour obtenir davantage d'informations, en particulier sur la situation des consommateurs dans le Marché intérieur des services.

Le rapport n'a pas pour objet :

- de se prononcer sur la compatibilité des mesures, à l'origine des difficultés, au regard du droit communautaire, en particulier des principes de la libre prestation des services et/ou de la liberté d'établissement ainsi que du droit communautaire dérivé. Ces mesures peuvent, en effet, être justifiées par des objectifs d'intérêt général tels que la protection de la santé, des consommateurs, des travailleurs ou de l'environnement. Le rapport ne préjuge pas de la position que prendra la Commission sur les plaintes en cours d'examen ou qui lui seraient adressées dans le futur. Certaines difficultés inventoriées peuvent déjà avoir été justifiées par la Cour ou, au contraire, condamnées par celle-ci. D'autres peuvent être couvertes par des instruments communautaires existant et découler de la mauvaise application de ces derniers, ou encore faire l'objet d'initiatives de la Commission visant à les régler;

- de déterminer le type de mesures à prendre pour résoudre les difficultés, en particulier, les besoins d'harmonisation ou d'adaptation des règles en vigueur ou les procédures d'infraction qu'il faudrait entamer à l'encontre de certains Etats membres.

Au cours de la deuxième phase de la mise en oeuvre de la stratégie pour le Marché intérieur des services, la Commission procédera à une évaluation juridique et économique en vue de déterminer les initiatives à proposer au niveau communautaire destinées à résoudre les difficultés rencontrées tant par les prestataires que par les destinataires de services. Cette évaluation se fera en consultation de toutes les parties intéressées, y compris les organisations de consommateurs.

Résumé

Le Conseil Européen de Lisbonne a adopté un programme de réformes économiques destiné à faire de l'Union Européenne, à l'horizon 2010, l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du Monde. Un élément clé de ce programme est la réalisation d'un Marché intérieur pour les services. Dans ce but, la Commission a adopté une « Stratégie pour le Marché intérieur des services » organisée en deux phases. Ce rapport, qui achève la première phase, dresse un inventaire aussi complet que possible des frontières qui subsistent dans le Marché intérieur des services. Ce rapport analyse aussi les caractéristiques communes de ces frontières et fait une première évaluation de leur impact économique.

La consultation à grande échelle sur laquelle se base ce rapport a impliqué le Parlement Européen, le Comité économique et social, le Comité des Régions, les Etats membres et les parties intéressées et s'est déroulée durant l'année 2001 et au début de l'année 2002. Ce rapport servira de fondement aux actions qui seront entreprises en 2003 dans le cadre de la seconde phase. En raison de l'interdépendance entre les différentes activités de services, ce rapport, conformément à la stratégie pour le Marché intérieur des services, adopte une approche horizontale plutôt que sectorielle. Le rapport couvre ainsi une large variété d'activités, par exemple, les services de conseil aux entreprises, de certifications, d'agences immobilières, d'ingénierie, de construction, de distribution, de tourisme, de loisirs ou de transports. En outre, puisque les difficultés que peuvent rencontrer un consommateur ou un prestataire à un moment donné de son activité peuvent avoir des conséquences négatives sur l'ensemble de l'activité transfrontalière, ce rapport identifie les difficultés tout le long des différentes étapes d'une prestation de services : de l'établissement du prestataire et l'utilisation des inputs nécessaires à la fourniture du service, en passant par la promotion et la distribution du service, jusqu'à la vente et l'après-vente du service. Le rapport couvre l'ensemble des difficultés perçues comme des obstacles par les prestataires et les utilisateurs de services mais ne se prononce pas à ce stade sur leur compatibilité avec le droit communautaire, cette question faisant l'objet de la deuxième phase de la stratégie qui traitera des solutions à apporter.

Un élément clé de l'état des lieux du Marché intérieur des services concerne la consommation des services. A cet égard, le rapport souligne que les destinataires des services, et plus particulièrement les consommateurs, sont les principales victimes des dysfonctionnements du Marché intérieur des services. Les consommateurs peuvent, notamment, être empêchés d'accéder ou d'acheter facilement des services dans d'autres Etats membres, ou vont en payer le prix fort, ou encore souffrent d'un manque de confiance pour acheter des services dans d'autres Etats membres. La deuxième phase de la stratégie pour le Marché intérieur des services permettra d'approfondir le type et l'impact des difficultés auxquelles se heurtent les consommateurs de services en vue d'y apporter les solutions appropriées.

Les services sont les moteurs de la croissance économique.

La croissance économique repose essentiellement sur les services. Ils représentent 70% du PNB et des emplois dans la majorité des Etats membres. Dans les économies modernes, les services apparaissent dans tous les domaines, y compris dans les secteurs manufacturiers traditionnels comme l'industrie automobile qui offrent des services financiers, de consulting, de formation ou de location. Plusieurs facteurs liés à la demande ont contribué au développement d'un nombre toujours croissant de services différents allant des secteurs les plus traditionnels des services tels que les transports, le commerce de détail, les télécommunications, le tourisme, les professions réglementées à des services développés plus récemment tels que la gestion des déchets, la conservation de l'énergie, les services aux entreprises, y compris la consultation en management, le traitement des données et les essais et analyses techniques.

Le potentiel de croissance des services ne peut cependant pas être pleinement réalisé du fait que le développement des activités de services entre Etats membres reste entravé, au sein du Marché intérieur, par un grand nombre de frontières.

Les frontières du Marché intérieur affectent plus sévèrement les services que les marchandises...

Les services sont beaucoup plus exposés et affectés que les marchandises par les frontières qui subsistent dans le Marché intérieur. En raison de son caractère complexe, immatériel, et du fait qu'elle repose sur le savoir-faire et les qualifications du prestataire, la fourniture des services est souvent soumise à des règles beaucoup plus complexes couvrant l'ensemble de l'activité. En outre, si certains services peuvent être fournis à distance, de nombreux autres nécessitent encore la présence permanente ou temporaire du prestataire de services dans l'Etat membre où le service est fourni. Alors que dans le cas des marchandises, ce sont ces dernières qui sont exportées, dans le cas de la prestation de services ce sont souvent le prestataire lui-même, son personnel, son équipement et son matériel qui doivent franchir les frontières nationales. En conséquence, certaines étapes, voire toutes, de la prestation de services peuvent se dérouler dans l'Etat membre de prestation et peuvent faire l'objet de règles différentes de celles de l'Etat membre d'origine du prestataire. Cela signifie également que les difficultés rencontrées lors de chacune de ces étapes ne peuvent être considérées isolément et que c'est leur impact cumulé qui doit être pris en compte.

...et produisent leurs effets à chaque étape de la prestation de services

Les obstacles à l'établissement du prestataire dans un autre Etat membre peuvent résulter, par exemple, d'exigences d'autorisations ou de qualifications professionnelles ou de restrictions sur la forme juridique du prestataire de services ou l'association entre des professions différentes. Les contributions ont fait ressortir plus particulièrement les difficultés relatives au nombre d'autorisations requises, à la longueur et à la bureaucratie des procédures, au pouvoir discrétionnaire des autorités locales et à la duplication de conditions déjà remplies par le prestataire dans son Etat membre d'origine. Ensuite, les problèmes auxquels sont confrontés les prestataires lorsqu'ils s'engagent dans des activités transfrontalières concernent l'utilisation des inputs nécessaires à la fourniture du service. A cet égard, une variété de difficultés apparaissent concernant le détachement des travailleurs, l'utilisation par le prestataire d'équipements ou de matériels ou l'utilisation de services professionnels transfrontaliers. La promotion des services est rendue particulièrement difficile par les règles restrictives et détaillées relatives aux communications commerciales qui vont de l'interdiction pure et simple de la publicité dans le cas de certaines professions à un contrôle strict de leur contenu dans d'autres cas. La profonde divergence des législations des Etats membres à cet égard empêche les activités de promotion pan-européenne d'un grand nombre d'activités de services.

La distribution des services au-delà des frontières nationales se heurte à une grande variété d'obstacles, y compris l'obligation pour le prestataire d'être établi ou résident dans l'Etat membre où le service est fourni, ce qui empêche la prestation de services depuis le lieu d'origine du prestataire. En outre, les exigences relatives aux autorisations, enregistrements, ou déclarations se combinent avec celles relatives aux qualifications professionnelles et avec d'autres conditions d'exercice des activités très différentes de celles de l'Etat membre d'origine du prestataire. Les problèmes qui sont directement ou indirectement liés à la vente transfrontalière des services découlent des différences en matière de droit des contrats, de prix fixés ou recommandés pour certains services, des obligations en termes d'imposition et de remboursement de la TVA soumise dans les Etats membres à des taux différents, des systèmes de classification et des procédures différentes. Finalement, au moment de l'après-vente des services, les prestataires peuvent aussi être confrontés à des difficultés particulières en raison des divergences entre les Etats membres relatives à la responsabilité et à l'assurance professionnelles, ou aux garanties financières, ou à des difficultés concernant les services d'entretien ou de réparation lorsqu'ils nécessitent le détachement transfrontalier de personnel. En fin de compte, tous les prestataires de services sont confrontés, à une étape ou l'autre de leur activité à des frontières. Le plus souvent, plusieurs étapes, voire même l'ensemble des étapes, sont concernées. Dans les pays candidats, des problèmes ont également été signalés ce qui multipliera les difficultés lors de l'élargissement.

...y inclus à l'égard des consommateurs

Manque de transparence ou de confiance, règles divergentes entre Etats Membres : tous ces éléments ont pour effet d'empêcher les consommateurs, qui constituent une grande partie de la demande, de bénéficier pleinement des avantages du Marché intérieur et de jouer leur rôle en tant que partie constituante du marché. Du côté des consommateurs, la difficulté d'obtenir des informations, les problèmes d'accès aux services transfrontaliers, et la faible protection contre, par exemple, des comportements abusifs, contribuent à une fragmentation du Marché intérieur dans le secteur des services.

Le manque d'information, les frontières d'ordre culturel et linguistique viennent s'ajouter à ces difficultés.

Les opérateurs économiques et les consommateurs ont des difficultés pour obtenir des informations précises sur le cadre réglementaire, les autorités compétentes et les procédures dans les autres Etats membres. En outre, les entreprises et les consommateurs ne sont souvent pas conscients du fait que les principes du Marché intérieur leur permettent de contester des mesures qui ne sont ni justifiées ni proportionnées et de demander le respect de leur droit de prester et de recevoir des services. La consultation a également mis en évidence la question des frontières linguistiques et culturelles et la tendance d'un grand nombre d'entreprises à continuer à penser seulement en terme de marché national, ce qui a pour effet de rendre la vie particulièrement difficile aux consommateurs.

Les frontières ont des caractéristiques communes à travers toutes les activités de services.

Malgré leur apparente diversité, les frontières ont de nombreux points communs tant dans leur origine que dans leurs effets. Il est manifeste que si les précédents programmes relatifs au Marché intérieur ont permis, avec succès, de faire disparaître les frontières physiques et techniques, ces dernières ont été remplacées par des « frontières juridiques » provenant de règles nationales, régionales et locales. En outre, de nouvelles frontières découlent du comportement des administrations et notamment de leur pouvoir discrétionnaire ou de procédures lourdes et non transparentes qui avantagent les opérateurs locaux. Un certain nombre de difficultés découlent de la mauvaise application de certains instruments de l'Union européenne. A l'évidence, les Etats membres manquent de confiance à l'égard de la qualité des régimes juridiques des autres Etats membres et sont réticents à modifier, même lorsque c'est nécessaire, leurs propres régimes pour faciliter les activités transfrontalières.

Beaucoup des frontières identifiées sont horizontales et affectent toute une série d'activités de services. Un point commun entre ces frontières est que les Etats membres appliquent un régime unique tant aux prestataires de services qui veulent s'établir sur leur territoire qu'à ceux qui veulent prester leurs services depuis leur pays d'origine. Pour ces derniers, qui sont déjà soumis aux règles et au contrôle de leur pays d'établissement, il peut en résulter une duplication des règles et des contraintes disproportionnées. Un autre trait commun est l'incertitude juridique qui découlent de l'application au cas par cas, par les autorités nationales, d'exigences peu claires dont le résultat est souvent imprévisible.

Les frontières du Marché intérieur des services ont un impact sur l'ensemble de l'économie...

L'impact des frontières identifiées dans ce rapport se fait sentir dans tous les secteurs de l'économie. Les obstacles auxquels est confronté un service donné ont un effet en chaîne sur les autres activités de services et sur les activités industrielles en raison de l'intégration des services dans l'activité manufacturière. Les services sont étroitement entremêlés les uns aux autres. Ils sont souvent fournis et utilisés de manière combinée avec d'autres et constituent des input pour chaque étape de l'activité d'un autre service. Par exemple, un commerce de détail établi dans un Etat membre qui veut s'établir dans d'autres Etats membres peut vouloir utiliser les services d'agents immobiliers, de décorateurs, d'architectes, d'ingénieurs, d'entreprises en bâtiment, de banques, de compagnies d'assurance avec lesquels il a l'habitude de travailler dans son pays d'origine. Dans la plupart des cas, cela s'avère impossible du fait des difficultés auxquelles est confronté chacun de ces prestataires de services, par exemple le fait qu'ils ne disposent pas des autorisations ou des qualifications requises dans les autres Etats membres. L'établissement des commerces de détail en question pourra en être retardé ou rendu plus onéreux et difficile, ce qui aura un impact négatif sur les services qu'ils offrent eux-mêmes aux producteurs et aux consommateurs.. L'interdépendance des services nécessite de procéder, au cours de la deuxième phase, à une évaluation économique plus approfondie des difficultés identifiées qui ne se limite pas à l'impact sur une activité donnée, mais qui appréhende les effets sur l'ensemble de l'économie.

Les frontières du Marché intérieur des services reviennent très cher aux entreprises engagées dans des activités entre Etats membres. Un prestataire de services qui veut pénétrer un marché en s'établissant ou en offrant des services transfrontaliers devra supporter des coûts importants d'assistance juridique. Une telle assistance est indispensable pour examiner dans quelle mesure ce prestataire peut exporter son business model ou si certaines de ses composantes, comme sa stratégie de promotion, doivent être adaptées. Ces coûts s'ajoutent à ceux engendrés par les différences linguistiques et culturelles en termes d'habitudes commerciales et de consommation. Compte tenu du fait que des obstacles peuvent affecter chaque étape de la prestation de services, ces coûts vont s'accumuler tout le long de l'activité. En outre, les coûts liés aux adaptations à apporter au business model vont s'ajouter à ceux de l'assistance juridique. L'impossibilité d'utiliser le même business model dans l'ensemble du Marché intérieur empêche les entreprises de tirer avantage des économies d'échelle. La conséquence de tous ces effets négatifs est une mauvaise allocation des ressources de l'entreprise qui limite les investissements dans l'innovation et la différenciation des services. Etant donné le rôle clé des services, ce sont les performances de l'économie dans son ensemble qui sont affectées.

...mais ce sont surtout les PME et, en fin de compte, les consommateurs qui sont particulièrement affectés.

Les petites et moyennes entreprises (PME) jouent un rôle important dans le domaine des services, mais leurs possibilités de croissance au-delà des frontières nationales sont sérieusement compromises. Elles ont plus de mal que leurs concurrentes plus grandes à faire face aux frontières notamment en raison du fait que les frais d'assistance juridique sont fixes et ne sont pas proportionnés à la taille de l'entreprise. En conséquence, les PME seront découragées de s'engager dans des activités transfrontalières ou seront placées dans une situation de concurrence désavantageuse par rapport aux opérateurs locaux. Les PME originaires des petits Etats membres ou des Etats membres périphériques semblent être particulièrement pénalisées. En outre, les PME peuvent devenir une cible intéressante à acquérir pour de plus grandes entreprises du fait de leur connaissance locale, de leur expérience et de leur potentiel d'innovation.

Ce sont cependant les utilisateurs de services et en particuliers les consommateurs qui paient le prix de ces restrictions en n'étant pas en mesure de profiter d'une plus grande variété de services, de meilleure qualité et à un prix plus compétitif. Finalement, cette situation a également un effet sur leur qualité de vie. Ils sont directement affectés lorsque des exigences administratives ou réglementaires les empêchent d'utiliser des services en provenance d'autres Etats membres et ils sont indirectement affectés lorsque les frontières existantes dissuadent les entreprises d'offrir leurs services à des clients installés dans d'autres Etats membres ou entraînent des prix plus élevés ou des services moins diversifiés ou de moins bonne qualité. Finalement, les citoyens européens souffrent du manque à gagner en termes de création d'emplois dans l'ensemble du secteur des services.

Ces frontières doivent disparaître rapidement pour répondre à l'objectif de réforme économique.

Dix ans après ce qui aurait dû être l'achèvement du Marché Intérieur, force est de constater qu'il y a encore un grand décalage entre la vision d'une Europe économique intégrée et la réalité dont les citoyens européens et les prestataires de services font l'expérience. La gamme des frontières perçues comme affectant la prestation et l'utilisation des services, bien plus large que prévue, agit comme un frein sur l'économie européenne et sur son potentiel en termes de croissance, de compétitivité et de création d'emplois.

Il est clair que l'objectif fixé par le Conseil de Lisbonne de faire de l'économie européenne, l'économie la plus compétitive du monde ne pourra être atteint que si des changements fondamentaux sont apportés afin de faire disparaître les frontières du Marché intérieur des services dans un futur proche. La nature et la portée des problèmes à résoudre demandent un effort majeur et un engagement politique clair de la part des institutions européennes et des Etats membres afin que le Marché intérieur fonctionne aussi pour les services. Ce rapport doit servir de support aux actions à entreprendre en 2003, dans le cadre de la seconde phase de la stratégie pour le Marché intérieur des services, à la lumière des discussions à venir avec le Parlement Européen, les Etats membres et les parties intéressées.

Ce rapport et les réactions qu'il suscitera formeront une base du travail à entreprendre dans le cadre de la prochaine étape de la stratégie pour un Marché intérieur des services. Il comprendra des actions non législatives et législatives dont la portée et le contenu nécessitent des analyses supplémentaires. En ce qui concerne d'éventuelles propositions législatives, un bon équilibre doit être trouvé entre la nécessité, d'une part, d'éviter une réglementation trop détaillée et de trop grande ampleur au niveau européen et, d'autre part, de protéger les objectifs d'intérêt général concernés. En ce qui concerne les mesures non réglementaires, la Commission se penchera en priorité sur les besoins de mesures concrètes d'information et d'assistance nécessaires pour que les consommateurs et les entreprises puissent tirer partie de toutes les potentialités du Marché intérieur.

INTRODUCTION

Les services sont omniprésents dans l'économie moderne. Ils génèrent quasiment 70% du PNB et des emplois et offrent un potentiel de croissance et de création d'emplois considérable. La réalisation de ce potentiel ainsi que la volonté d'offrir aux citoyens et aux entreprises européennes des services plus compétitifs et de meilleure qualité sont au coeur des objectifs de la réforme de l'économie de l'Union européenne. Toutefois, il reste beaucoup à faire pour que le Marché intérieur des services fonctionne.

Les Chefs d'Etat et de gouvernement européens ont reconnu ce défi. Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a invité la Commission et les Etats membres à mettre en oeuvre une stratégie visant à supprimer les obstacles à la libre circulation des services [1]. La nécessité d'agir dans ce domaine a également été mise en évidence lors des Sommets européens de Stockholm et de Barcelone en 2001 et 2002, tandis que le Conseil Marché intérieur, Consommateurs et Tourisme a souligné, dans ses conclusions relatives à la révision des priorités de l'Union européenne pour la réforme économique, que l'amélioration du fonctionnement du Marché intérieur des services reste « un défi stratégique majeur pour la Communauté » [2].

[1] Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Lisbonne, 24.3.2000, 17. Plus récemment, le Conseil ECOFIN, dans sa Recommandation 10093/02 du 21 juin 2002 concernant les grandes orientations des politiques économiques des Etats Membres et de la Communauté, estime qu'il faut relancer les réformes structurelles et, en particulier, « créer un Marché intérieur des services qui fonctionne efficacement, en éliminant les obstacles aux échanges transfrontaliers et à l'entrée sur le marché ».

[2] 2412ème réunion du Conseil (Marché intérieur/Consommateurs/Tourisme) à Bruxelles le 1er mars 2002, document 6496/02 MI 35.

En réponse à l'appel lancé au Sommet de Lisbonne, la Commission a, en décembre 2000, défini une stratégie d'ensemble [3]. Cette stratégie pour le Marché intérieur des services reconnaît l'impact de la société de l'information sur les modes de prestation et d'utilisation des services. Alors qu'un nombre croissant d'entreprises font appel à une combinaison de techniques pour satisfaire les besoins de leur clientèle et fournissent des services en ligne et hors ligne, il est essentiel d'assurer l'essor du Marché intérieur des services hors ligne afin de compléter le Marché intérieur des services en ligne [4].

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Une stratégie pour le Marché intérieur des services, COM (2000) 888 final, 29.12.2000.

[4] Il faut noter que dans le cadre du plan d'action e-Europe 2005, la Commission, en coopération avec les États membres, réexaminera la législation applicable afin de recenser et d'éliminer le cas échéant les facteurs qui empêchent les entreprises de se lancer dans les affaires électroniques et les consommateurs de bénéficier du Marché intérieur. Ce réexamen visera notamment à s'assurer que la fourniture hors ligne de biens et de services puisse, comme les activités en ligne, bénéficer d'un véritable Maché intérieur. Un sommet des affaires électroniques qui sera organisé en 2003 marquera le lancement de ce réexamen ouvert à toutes les parties intéressées, en donnant à des représentants de haut niveau des milieux économiques la possibilité de décrire les difficultés rencontrées dans le cadre des affaires électroniques.

La stratégie a pour objectif de permettre aux services d'être fournis à travers l'Union Européenne aussi facilement qu'à l'intérieur d'un même Etat membre. Elle repose avant tout sur une approche horizontale qui traverse tous les secteurs de l'économie concernés par les services et propose deux phases : la première, qui s'achève avec la présentation du présent rapport, consiste à identifier et à analyser les difficultés qui peuvent entraver la liberté d'établissement et de prestation des services tout en accélérant les travaux sur un certain nombre d'initiatives déjà lancées. Parmi celles-ci, des mesures d'accompagnement ont été initiées dans le but de fournir une vision complète de l'emploi dans le secteur des services et de la valeur ajoutée de ce dernier. La collecte d'informations et l'analyse économique sont complétées par des études sur la productivité dans les services et sur l' « économie immatérielle ». A la lumière de cette analyse, la deuxième phase portera sur l'élaboration de solutions adaptées aux problèmes identifiés. Cette approche a été soutenue par le Parlement européen [5], le Comité économique et social [6] et le Comité des régions [7].

[5] Résolution du Parlement européen sur la Communication de la Commission « Une stratégie pour le marché intérieur des services », A5-0310/2001, 4.10.2001.

[6] Avis du Comité économique et social sur la Communication de la Commission « Une stratégie pour le marché intérieur des services » (supplément d'avis), CES 1472/2001 fin, 28.11.2001.

[7] Avis du Comité des régions sur la Communication de la Commission « Une stratégie pour le marché intérieur des services », CDR 134/2001 fin, 27.06.2001.

La stratégie pour le Marché intérieur des services est cohérente avec toute une série d'autres initiatives visant à améliorer le fonctionnement du Marché intérieur des services.

En ce qui concerne les initiatives relatives au Marché intérieur, la « réactualisation 2002 de la Stratégie pour le Marché intérieur » [8] les passe en revue. Elle montre que des progrès ont été réalisés dans de nombreux domaines. On peut citer notamment les progrès dans la mise en oeuvre du Plan d'action pour les services financiers, l'adoption du règlement sur les paiements transfrontaliers effectués en euros, l'adoption du paquet sur les services et réseaux de communications électroniques et de la directive relative aux services postaux, l'adoption prochaine du paquet législatif pour les marchés publics, ou encore la présentation par la Commission de propositions visant à harmoniser les règles sur les promotions de vente et à établir un régime uniforme, transparent et flexible sur la reconnaissance des qualifications professionnelles.

[8] Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, Réactualisation 2002 sur la stratégie pour le Marché intérieur, Tenir les engagements, COM (2002) 171 final, 11.04.2002.

En ce qui concerne le domaine de la protection des consommateurs, le développement de la politique des consommateurs au niveau de l'Union européenne a été le corollaire essentiel de l'établissement progressif du Marché intérieur. La libre circulation des marchandises et des services a nécessité l'adoption de règles communautaires visant à assurer une protection suffisante des intérêts des consommateurs et l'élimination des obstacles réglementaires ainsi que des distorsions de concurrence. La stratégie adoptée par la Commission le 12 mai 2002, en particulier, l'approche communautaire visant un haut niveau commun de protection des consommateurs [9], a pour objet de remédier aux aspects liés notamment au manque de confiance des consommateurs vis-à-vis des achats transfrontaliers. Par ailleurs, la consultation lancée par le livre vert sur la protection des consommateurs [10] a reconnu que les règles existantes de l'Union européenne en matière de protection des consommateurs ne répondent pas aux défis posés par un marché en constante évolution et qu'elles devaient être réformées. Un certain nombre de réponses ont indiqué que les disparités entre les règles nationales, en particulier dans le domaine des pratiques de commercialisation, donnent lieu à des distorsions de concurrence importantes. La majorité des réponses à la consultation exprimant une préférence ont souhaité que la réforme s'effectue sur la base d'une directive-cadre sur les pratiques commerciales loyales dans les relations entre entreprises et consommateurs. Afin de réduire la fragmentation juridique et, ainsi, d'améliorer la confiance des consommateurs, la directive-cadre devrait être accompagnée par la révision, en temps utile, des directives relatives à la protection des consommateurs et par le remplacement de leurs clauses d'harmonisation minimale par des règles d'harmonisation maximale.

[9] Stratégie pour la politique des consommateurs COM (2002) 208 ; voir aussi la Communication sur le suivi du livre vert sur la protection des consommateurs COM (2002) 289 et, notamment, le projet actuellement en consultation, d'une directive-cadre sur les pratiques commerciales.

[10] COM (2001) 531 final.

Il faut noter que la protection du consommateur peut entraîner des obligations pour les services d'intérêt général tels que les transports, l'énergie (électricité, gaz), les télécommunications et les services postaux. A cet égard, la communication de la Commission « Les services d'intérêt général en Europe » souligne l'importance de ces services et le rôle des obligations de service public ou d'autres obligations relatives à la protection du consommateur auxquelles certaines activités peuvent être soumises.

En ce qui concerne le droit des contrats, on peut citer les futures initiatives [11] qui feront suite à la consultation lancée par la Communication sur le droit des contrats européens [12] afin de résoudre des problèmes juridiques affectant le fonctionnement du Marché intérieur.

[11] Suite à la demande du Conseil et du Parlement Européen, la Commission présentera ces initiatives avant la fin de l'année 2002.

[12] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen concernant le droit européen des contrats, COM (2001) 398 final, 11.07. 2001.

En ce qui concerne la mise en oeuvre du dialogue social européen, des approches communes concernant notamment les compétences, les qualifications et la promotion de la qualité ont été lancées ou réalisées dans plusieurs domaines, comme ceux des services aux personnes, des services de nettoyage, de sécurité privée et de construction.

En ce qui concerne la libre circulation des personnes, la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, telle qu'elle est devenue réalité sur la base de l'acquis de Schengen intégré dans l'Union européenne par le traité d'Amsterdam [13], est de nature à faciliter les prises de contact entre prestataires de services et leurs clients potentiels [14]. Cette suppression des contrôles devrait aussi contribuer progressivement à ce que les citoyens et l'ensemble des acteurs économiques prennent mieux conscience de toutes les dimensions de l'espace sans frontières intérieures.

[13] JO L 239 du 22 septembre 2000

[14] La libre circulation, sans contrôle des personnes aux frontières intérieures entre les Etats membres, bénéficie naturellement aux citoyens de l'Union et aux membres de leur famille, mais elle permet également aux étrangers titulaires d'un titre de séjour délivré par un Etat membre (Article 21 de la Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985, signée le 19 juin 1990 à Schengen) de circuler librement sans visa sur le territoire des Etats membres pendant une période de trois mois au maximum. Toutefois, ce cadre juridique n'assure pas qu'un prestataire de services ressortissant d'un pays tiers puisse fournir son service dans un Etat membre autre que celui dans lequel il est établi.

En ce qui concerne la dimension internationale, il y a une synergie entre la politique du Marché intérieur et la politique commerciale extérieure, y compris les négociations sur les services dans le contexte du GATS. Plus particulièrement, il faudra tenir compte des résultats des discussions en cours sur les réglementations nationales sous l'angle de l'article VI :4 du GATS.

Le présent rapport constitue une étape essentielle dans le processus de création d'un véritable Marché intérieur des services en présentant une vue d'ensemble de la réalité du Marché intérieur d'aujourd'hui. Pour la première fois depuis 1962 et les « programmes généraux » pour la suppression des restrictions à la liberté d'établissement et à la libre circulation des services [15], la Commission s'est engagée dans une analyse de l'ensemble des difficultés existant dans le Marché intérieur des services. Les progrès réalisés depuis les programmes généraux restent limités. Le Livre Blanc sur l'achèvement du Marché intérieur adopté par la Commission en 1985 [16] indiquait que « les progrès en matière de libre prestation des services d'un Etat membre à l'autre ont été beaucoup plus lents que ceux réalisés en faveur de la libre circulation des marchandises ». Le rapport Cecchini de 1992 [17] concluait, quant à lui, que le potentiel considérable de croissance du secteur des services « est freiné artificiellement par des réglementations et des pratiques qui empêchent de manière significative la libre circulation des services et ainsi le jeu de la concurrence entre les entreprises de services ».

[15] Programmes généraux pour la suppression des restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services, JO C 2, 15.1.1962.

[16] L'achèvement du Marché intérieur : Livre Blanc de la Commission au Conseil européen (Milan, 28-29 juin 1985), COM (85) 310, 14.06.1985.

[17] « The European Challenge, 1992: The Benefits of a Single Market », Paolo Cecchini, Wildwood House, pour la Commission européenne, 1988.

Des mesures ont déjà été adoptées pour supprimer les difficultés les plus flagrantes qui limitent le développement des services dans le Marché intérieur. Ces mesures sont le résultat de la mise en oeuvre par la Commission de son rôle de gardienne du Traité et de l'exercice de son pouvoir d'initiative pour faire des propositions d'harmonisation visant à faire fonctionner le Marché intérieur. Ces mesures ont permis d'atteindre dans le Marché intérieur un niveau d'intégration économique plus élevé par rapport aux intégrations régionales qui peuvent exister ailleurs dans le monde. Malgré les progrès déjà réalisés, les parties intéressées ont pu identifier un large éventail de difficultés qui subsistent et qui font l'objet de ce rapport.

Le présent rapport repose en premier lieu sur la consultation à grande échelle des parties intéressées mais prend également appui sur d'autres sources d'information telles que les questions écrites et les pétitions du Parlement européen, les plaintes déposées auprès de la Commission, des études économiques et statistiques ainsi que les contributions des Etats membres. La consultation qui s'est déroulée tout au long de l'année 2001 ainsi qu'au début de l'année 2002 a été lancée en vue de recueillir des informations de première main sur les difficultés qui empêchent le développement de la prestation transfrontalière de services au sein de l'Union européenne. Cette consultation portait sur les problèmes rencontrés tant lors de la prestation et de l'utilisation de services, que lors d'un établissement dans un autre Etat membre. La jurisprudence de la Cour a clairement fait apparaître que toute mesure qui a pour effet d'empêcher, de gêner ou de rendre moins attrayante la prestation transfrontalière de services ou l'utilisation de services transfrontaliers ou encore l'établissement dans un autre Etat membre peut constituer une restriction. Ont donc été repris parmi les exemples de difficultés figurant dans le présent rapport, non seulement les interdictions, les discriminations ou les conditions impossibles à remplir mais aussi différents types d'exigences qui, lorsqu'elles s'appliquent aux entreprises d'autres Etats membres, entravent la liberté d'établissement ou la libre prestation de services. Certaines de ces difficultés découlent de la complexité, de la lourdeur ou du manque de transparence des réglementations ou des pratiques ; la plupart sont simplement la conséquence des divergences importantes entre les réglementations nationales.

Ce rapport a essentiellement pour objectif de décrire la réalité du Marché intérieur telle qu'elle est perçue par les prestataires et les utilisateurs de services. Il ne cherche pas, à ce stade, à prendre position sur le caractère justifié ou non de chaque obstacle.

En outre, le présent rapport couvre des domaines qui font déjà l'objet d'instruments ou d'initiatives au niveau communautaire. Par ailleurs, il reflète des commentaires faits dans le cadre de la consultation sur les obstacles rencontrés par les entreprises de l'Union européenne dans les pays candidats à l'adhésion. Dans ces pays les entreprises sont confrontées aux mêmes obstacles que ceux rencontrés dans les États membres. Cependant, s'y ajoutent des problèmes découlant d'exigences de nationalité et de restrictions sur la propriété d'entreprises de certains secteurs par des non-nationaux, de même que des restrictions à l'accès à la propriété immobilière.

En ligne avec la stratégie pour le Marché intérieur des services, ce rapport porte sur les difficultés que peut rencontrer un opérateur tout le long de son activité : de l'établissement et l'utilisation des inputs nécessaires à la fourniture d'un service, en passant par la promotion, la distribution, jusqu'à la vente et les activités d'après-vente. Il est clair que les prestataires de services sont bien plus exposés que les fabricants de marchandises aux obstacles présents à chaque étape de leur activité. En effet, la prestation de services requiert souvent la présence permanente ou temporaire du prestataire dans l'État membre de destination du service. En conséquence, certaines étapes de son activité, et parfois même toutes, se situent dans cet État et sont soumises à des exigences différentes de celles de l'État membre d'origine. Par exemple, une entreprise désireuse de s'établir ou de prester un service dans un autre État membre peut rencontrer des difficultés pour obtenir une autorisation, y inclus pour une reconnaissance d'équivalence de ses qualifications, pour détacher des employés ou utiliser son équipement, pour promouvoir et distribuer ses services, pour conclure des contrats avec ses clients et leur fournir des garanties et des services après-vente. Des obstacles lors de l'une de ces étapes peuvent suffire à rendre toute l'activité transfrontalière moins attrayante.

De plus, en accord avec l'approche horizontale de la stratégie pour le Marché intérieur des services, ce rapport couvre des obstacles affectant une très grande variété d'activités économiques. La raison en est que non seulement un certain nombre de ces obstacles, comme les procédures d'autorisation, affectent des secteurs différents de manière similaire, mais aussi les services sont imbriqués entre eux de façon complexe et un obstacle affectant l'un d'entre eux a des effets en chaîne sur toute une série d'autres services. Une approche globale est nécessaire pour évaluer les frontières du Marché intérieur des services et l'ensemble de leur impact.

Les services jouent un rôle clé dans l'économie et la vie de tout citoyen. Les frontières du Marché intérieur des services n'affectent dès lors pas seulement la compétitivité des prestataires de services, mais elles privent également les destinataires des services, c'est-à-dire les entreprises et les consommateurs de l'Union européenne, d'un accès à une gamme plus large de services d'une meilleure qualité, plus innovants et à un meilleur prix.

I. Les frontières du Marché intérieur des services

Au regard de la définition du "Marché intérieur" dans le traité CE (« un espace sans frontières intérieures») et de l'objectif fixé dans la communication « Une stratégie pour le Marché intérieur des services » de rendre la prestation des services entre Etats membres aussi facile que ceux fournis dans un même Etat membre, force est de constater que le Marché intérieur des services est loin d'être une réalité. Deux grandes catégories de problèmes peuvent être distinguées : ceux qui découlent directement ou indirectement de contraintes juridiques et ceux qui découlent de facteurs non juridiques.

A. Les frontières juridiques

L'expression « frontières juridiques » recouvre tous les obstacles au développement des activités de services entre Etats membres qui découlent directement ou indirectement d'une contrainte juridique et qui ont pour effet d'interdire, de gêner ou de rendre moins attrayantes de telles activités. Il peut s'agir aussi bien de difficultés liées à la divergence des réglementations nationales, que de problèmes provenant des comportements d'autorités nationales, ou encore de l'insécurité juridique provoquée par la complexité de certaines situations transfrontalières. Dans tous les cas le résultat est le même : les consommateurs et les entreprises sont dissuadés d'utiliser des services provenant d'autres Etats membres et les prestataires de services sont dissuadés d'offrir leur service dans d'autres Etats membres [18].

[18] Ces «effets frontières» et le fait qu'ils se substituent largement aux « frontières techniques », aux «frontières physiques» et aux "frontières fiscales" inventoriées dans le livre blanc de 1985 sur l'achèvement du Marché intérieur, déjà cité, expliquent l'emploi de l'expression «frontières juridiques».

L'inventaire des obstacles ci-après présente les difficultés que peut rencontrer un prestataire de services quand il souhaite exercer la liberté d'établissement ou de prestation des services pour développer ses activités dans d'autres Etats membres. Il s'agit des difficultés signalées au cours de la consultation par les parties intéressées et les Etats membres ainsi que celles qui ressortent des plaintes auprès de la Commission, des questions écrites et pétitions du Parlement européen, de cas récents soumis à la Cour, et des études ou enquêtes dont la Commission a eu connaissance. Cette méthode qui vise à dresser un état de la réalité du fonctionnement du Marché intérieur des services a trois conséquences importantes:

- l'inventaire ne prend pas position sur la compatibilité des obstacles signalés avec le droit communautaire, cette question faisant l'objet de la deuxième phase de la stratégie qui va porter sur les solutions, notamment en termes de besoins d'harmonisation. L'inventaire n'a pas pour objet de mettre en cause la nécessité ou le contenu des règles nationales en tant que telles mais uniquement de relever les problèmes qu'elles ont pu provoquer lorsqu'elles ont été appliquées à des activités transfrontalières ;

- les difficultés signalées peuvent déjà faire l'objet d'initiatives communautaires en cours, d'instruments ou mesures communautaires, de procédures d'infraction ou d'arrêts de la Cour ;

- certaines difficultés pourraient ne pas avoir été signalées, même si ce risque a été minimisé par la prise en compte d'une multitude de sources d'informations.

Afin de dresser un inventaire aussi large que possible de toutes les difficultés qui gênent le développement des activités de services entre Etats membres [19], la méthode utilisée a consisté à identifier les problèmes que peut rencontrer un prestataire de service à n'importe quelle étape de son activité, que ce soit lors de son établissement dans un autre Etat membre (étape 1), lorsqu'il détache du personnel ou utilise de l'équipement dans un autre Etat membre (étape 2), lors de la promotion de son service dans d'autres Etats membres (étape 3), lorsqu'il veut distribuer son service dans un autre Etat membre (étape 4), lors de la vente de son service (étape 5) ou enfin, après la fourniture de son service dans un autre Etat membre (étape 6). L'inventaire ci-dessous présente l'ensemble des difficultés identifiées pour des activités transfrontalières à chaque étape de cette chaîne économique.

[19] L'inventaire a pris en compte aussi les difficultés qui ont été signalées dans les pays candidats. Il faut noter qu'un grand nombre des difficultés inventoriées dans les Etats membres se retrouvent dans les pays candidats.

1. Les difficultés relatives à l'établissement des opérateurs de services

Les consultations ont fait apparaître qu'un ressortissant d'un Etat membre, ou une entreprise déjà établie dans un Etat membre, désirant s'établir dans un autre Etat membre pour y exercer une activité de service peut être confronté à un grand nombre de difficultés. Ces dernières ont un impact particulièrement important en matière de services car, contrairement aux marchandises qui peuvent circuler entre Etats membres sans déplacement du fabricant (à l'aide de réseaux de distribution), les prestations de services reposent sur un savoir-faire qui nécessite une relation directe entre le prestataire et son client. Même si le déplacement physique temporaire du prestataire ou la fourniture du service à distance peuvent permettre cette relation (et sont préférés par les PME), l'établissement dans le marché en cause reste une stratégie commerciale importante [20], en particulier dans les cas où l'opérateur a l'intention de s'implanter durablement dans un pays ou lorsqu'il veut s'adapter à des conditions spécifiques du marché ou renforcer la confiance du client. En outre, la complexité de la régulation des services, liée au fait que la qualité du service dépend directement des caractéristiques du prestataire, entraîne une série d'exigences qui ne se retrouvent pas dans les réglementations relatives aux marchandises, par exemple les règles spécifiques relatives à la forme juridique du prestataire ou les limites fixées aux activités multidisciplinaires.

[20] Voir notamment l'étude « Service internationalisation-characteristics, Potential, Barriers », A. Henten, T. Vad, CRIC workshop, Manchester 1-3.10.2001, 3 qui souligne que le secteur des services est plus dépendant de l'établissement transfrontalier que le domaine de la fabrication des marchandises.

(i) Monopoles et autres limites quantitatives à l'accès aux activités

Les régimes de monopole dans certains Etats membres ont été signalés car ils ont pour effet d'empêcher l'établissement de prestataire de services provenant d'autres Etats membres qui ne prévoient pas de tels monopoles. Il peut s'agir de monopole confié à une entité particulière, comme ceux des secteurs partiellement libéralisés (services postaux, énergies, etc.), du monopole de la distribution de certains produits [21], qui peut affecter particulièrement les services de distribution, ou d'activités réservées exclusivement à certains opérateurs [22].

[21] Par exemple, l'alcool et le tabac.

[22] Par exemple, les activités de jeux ou la distribution des produits pharmaceutiques. Voir aussi l'étude de l'OCDE « Regulatory reform in road freight and retail distribution » Economic Department working papers n°255, 10.08.2000, 39 et suiv., et l'étude faite pour la Commission « Barriers to Trade in Business Services », Centre for Strategy and Evaluation Services, janvier 2001, page 15.

Les limites quantitatives à l'accès aux activités de services qui existent dans certains Etats membres, comme les quotas ou numerus clausus sur le nombre de prestataires [23], les surfaces maximales [24], ou la distance géographique [25] limitent le nombre de prestataires de services et peuvent avantager les opérateurs nationaux déjà établis vis-à-vis des nouveaux entrants.

[23] Par exemple, des réglementations nationales prévoient qu'il ne peut y avoir qu'un prestataire de services de ramonage par district ou par commune.

[24] Par exemple, pour les services de distribution.

[25] Par exemple, dans un Etat membre, les laboratoires médicaux ne peuvent effectuer des analyses que sur des échantillons collectés à moins de 60km de distance ; dans un autre, la distance entre les opticiens est fixée à 350 mètres ; dans un autre, les surfaces commerciales doivent être situées en centre ville, ce qui empêche l'implantation de nouveaux entrants.

Par exemple, parmi les difficultés qui ont été signalées figurent des règles d'un Etat membre qui prévoient une limite de 1 opticien pour 10 000 habitants ou de 1 auto-école pour 15 000 habitants.

Des limites territoriales peuvent restreindre, dans certains Etats membres, l'autorisation pour des activités de services [26] à une région ou une localité donnée ce qui oblige les prestataires souhaitant couvrir l'ensemble du territoire national à s'établir dans plusieurs régions.

[26] Par exemple, les services de sécurité privée ; voir en ce qui concerne les difficultés rencontrées par ce type de services : l'étude faite pour la CoESS/UNI-Europa et financée par la Commission "A comparative overview of legislation concerning the private security industry in the European Union". ECOTEC, mai 2002. Il faut noter que dans le cadre du dialogue social, les partenaires sociaux européens pour le secteur de la sécurité privée, CoESS (employeurs) et UNI-Europa (syndicats) ont signé, le 13 décembre 2001, une déclaration conjointe sur l'harmonisation européenne des législations gouvernant le secteur de la sécurité privée.

(ii) Exigences de nationalité ou de résidence

Des exigences de nationalité subsistent dans quelques Etats membres à l'encontre des actionnaires, des dirigeants ou du personnel d'entreprises de services [27] et de certaines professions réglementées [28].

[27] Par exemple, les entreprises de « engineering », les aéro-clubs, les ONGs.

[28] Par exemple, les « chartered surveyors ».

Les exigences de résidence soulèvent des problèmes, notamment celles qui visent les dirigeants d'entreprises de services [29]. Par exemple, selon les pays, les 2/3 des membres du conseil de direction, ou la moitié, ou au moins une personne de la direction doivent être résidents.

[29] Il peut s'agir d'une obligation de résidence qui s'applique à l'égard d'un demandeur d'une licence de service de télécommunications (avant même qu'il ait obtenu la licence).

L'exigence d'un établissement unique qui oblige, directement ou indirectement, un prestataire qui veut s'établir dans un Etat membre à renoncer à son établissement dans un autre Etat membre a été aussi signalée, par exemple pour les laboratoires médicaux. Cela revient, en effet, à interdire l'exportation d'un business model au moyen de l'établissement dans plusieurs Etats membres.

(iii) Procédures d'autorisation ou d'enregistrement

L'accès à un nombre important d'activités de services [30] est soumis à un régime d'autorisation préalable qui soulève souvent des difficultés pour les opérateurs d'autres Etats membres.

[30] Par exemple, les services financiers, les professions réglementées, les artisans, les services de sécurité privée, les organismes de certification, les laboratoires de contrôles de l'eau potable, les organisateurs de foires, les fournisseurs de services de télécommunications, les agences de travail intérimaire et de placement d'artistes, le transport et le traitement de déchets.

L'absence de prise en compte des exigences déjà remplies par le prestataire dans un Etat membre où il est établi, par exemple les cautions ou garanties déjà déposées [31], peut avoir pour effet de dupliquer et d'additionner les contraintes à l'encontre des opérateurs présents dans plusieurs Etats membres.

[31] Par exemple, pour les agences de travail intérimaire ou les services de sécurité privée.

Le cumul d'autorisations nécessaires pour certaines activités peut amplifier considérablement les effets restrictifs à l'égard d'un opérateur d'un autre Etat membre, ne serait-ce qu'en multipliant le nombre de services administratifs à contacter, de formulaires et de certificats à fournir [32].

[32] Une contribution a même indiqué qu'il fallait être un « collectionneur de licences » pour pouvoir créer une activité de boulangerie dans un pays puisque les autorisations peuvent varier selon le type de produits et d'activités fournis par une même boulangerie. Compte tenu de ces difficultés, cet opérateur a préféré abandonner son projet d'établissement. Le cumul et la duplication des autorisations avaient été aussi identifiés dans le "Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des Régions sur l'action concertée avec les États membres dans le domaine de la politique d'entreprise" COM (1999) 569 final, 2.1.1.

Par exemple, dans un Etat membre l'ouverture d'un hôtel ou restaurant nécessite 7 licences différentes au niveau local et national [33]; dans un autre, l'ouverture d'une surface commerciale nécessite à la fois un permis de construire, un permis environnemental et un permis socio-économique et, de manière plus générale, de satisfaire à des règles en matière d'urbanisme parfois très complexes.

[33] Voir, par exemple, l'étude « Tackling the impact of increasing regulation - A case study of hotels and restaurants ». Better Regulation Task force (UK), juin 2000.

Les procédures et conditions attachées à ces régimes peuvent avoir des effets restrictifs, voire discriminatoires, à l'égard des opérateurs des autres Etats membres, notamment lorsque ces procédures font intervenir des organes composés de concurrents [34] ou que le demandeur doit apporter la preuve que sa demande d'autorisation est justifiée par un besoin réel [35].

[34] Par exemple, celles applicables aux services de distribution.

[35] Par exemple, dans un Etat membre, il s'agit du besoin réel de la part des consommateurs au regard des commerces existants ; dans un autre pays, c'est le critère de l'absence d'effets négatifs sur les commerces existants dans le centre ville ; dans un autre, l'octroi de la licence est lié à une condition relative à l'intérêt de l'activité de l'agent artistique « au regard des besoins de placement d'artistes du spectacle ».

L'obligation d'enregistrement de certains prestataires de services auprès d'une autorité administrative, d'un ordre professionnel, d'une chambre des métiers, ou d'une association professionnelle est fréquente et peut s'avèrer très coûteuse pour un opérateur présent dans plusieurs pays, notamment à cause des cotisations annuelles à payer et quand, en outre, elle est liée à la participation à un régime d'assurance maladie spécifique.

Le caractère bureaucratique des procédures d'autorisation ou d'enregistrement, leur longueur, la charge de la preuve, la certification des traductions, le prix ou les taxes à payer, l'attitude peu constructive de certaines autorités, ou la difficulté des recours administratifs, ont été très souvent signalés en raison de leur effet dissuasif pour les prestataires d'autres Etats membres [36], en particulier à l'égard des PME et des start up [37].

[36] Par exemple, les difficultés lors de l'ouverture des commerces de distribution provoquées par les régimes d'autorisation ou d'enregistrement et les formalités administratives qui les accompagnent ont été identifiées dans l'étude de l'OCDE déjà citée ( 39 et suiv.) comme étant une des principales restrictions à l'accès au marché dans le secteur de la distribution ; une étude franco-anglaise sur le secteur des services au Royaume Uni et en France souligne les effets négatifs sur l'emploi au niveau local des régimes de licence et de numerus clausus applicables à certaines activités : « Le secteur des services au Royaume Uni et en France. Réduire les obstacles à la croissance de la production et de l'emploi . Rapport franco-anglais », Department of Trade and Industry et Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 2000, page 89.

[37] Une enquête auprès des entreprises annexée au tableau d'affichage du Marché intérieur de novembre 2000 montre que la simplification des procédures administratives figure comme le premier objectif prioritaire pour les entreprises (91% des interviewés) http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/score/business.htm. Voir aussi : « Rapport sur la mise en oeuvre de la Charte Européenne des Petites Entreprises », COM (2002) 68 final, qui souligne, notamment, que "la réduction du nombre total de démarches nécessaires au démarrage d'une entreprise pourrait constituer un important objectif de simplification" 4 des conclusions ; « Report of the Business Environment Simplification Task Force- Best » volume 1, OPOCE 1998 ; « Etude comparative internationale des dispositions légales et administratives nécessaires pour la formation des PME dans six pays de l'Union européenne », Logotech, Observatoire de l'innovation en Europe, EIMS Publication n°27, mars 1996.

(iv) Limites aux activités pluridisciplinaires

Un certain nombre d'activités de services sont soumises à des règles qui visent à assurer l'indépendance et l'autonomie entre des activités différentes en empêchant leur exercice conjoint. La disparité des règles nationales dans ce domaine peut avoir un effet restrictif particulièrement fort en empêchant d'exporter dans un autre Etat membre un savoir-faire consistant précisément à traiter de manière pluridisciplinaire, innovante et moins coûteuse les différents besoins d'une demande d'un client. Ces limites peuvent prendre plusieurs formes ; il peut s'agir :

- d'exigences sur la structure ou la direction des entreprises de services qui, par exemple, empêchent des associations entre des professions différentes [38] ;

[38] Par exemple, dans de nombreux Etats membres, les avocats ne peuvent pas avoir de partenariat avec des non avocats, comme les experts comptables, les conseillers fiscaux ou les agents en brevets. D'autre formes de limites peuvent exister comme, dans un Etat membre, l'obligation pour les entreprises fournissant des conseils fiscaux d'avoir comme actionnaires et membres du conseil de direction uniquement des conseillers, consultants ou agents fiscaux. Voir, par exemple, pour les règles en la matière applicables au Royaume-Uni, le rapport "Competition in professions", Office of Fair Trading, March 2001, 30.

- des limites à l'exercice d'activités pluridisciplinaires qui consistent à fixer des incompatibilités d'exercice d'activités différentes [39], ou à obliger le prestataire à se dédier exclusivement à une seule activité [40], ou à l'obliger à fournir des activités différentes dans des locaux différents [41].

[39] Voir, par exemple, les études de cas concernant les incompatibilités entre une activité de commissaire aux comptes et celle d'expert comptable dans l'enquête faite pour la Commission « Barriers to Trade in Business Services », déjà citée, « Appendices, case studies 6 ». Voir aussi l'arrêt du 9 février 2002, Wouters, C-309/99, portant sur une interdiction de collaborations intégrées entre avocats et experts comptables.

[40] Par exemple, dans un Etat membre, une telle exigence s'applique aux agences de travail intérimaire.

[41] Par exemple, dans un Etat membre, les activités immobilières et les activités d'assurances.

Dans un Etat membre, par exemple, il est interdit aux agences immobilières de pouvoir mener d'autres activités professionnelles comme les services de gestion de propriété, de consultation financière, ou de nettoyage.

(v) Forme juridique et structure interne des opérateurs économiques

Il s'agit d'obstacles particulièrement restrictifs à l'égard des opérateurs qui sont déjà établis dans un Etat membre et qui ne sont pas soumis à ce genre d'exigences dans leur pays d'origine. La divergence des règles en question signifie qu'ils pourront être contraints de créer une entité juridique « sur mesure ».

Des exigences sur la forme juridique peuvent imposer au prestataire de service une forme particulière ou, au contraire, l'interdire [42]. La situation peut devenir très complexe pour certaines activités qui sont soumises à l'obligation d'avoir des formes juridiques différentes selon les Etats membres.

[42] Par exemple, dans un Etat membre, les organisateurs de foires ne doivent pas avoir un but lucratif.

Par exemple, un avocat qui veut s'établir dans un autre Etat membre doit dissoudre sa société unipersonnelle dans l'Etat membre dans lequel il est déjà établi car dans l'autre Etat membre les avocats ne peuvent exploiter que des sociétés ayant une forme de responsabilité limitée [43].

[43] D'autres activités sont confrontées à ce genre de problèmes comme les commissaires au compte.

Le capital des entreprises de services, outre les règles discriminatoires frappant les actionnaires (déjà visées ci-dessus), est soumis dans certains Etats membres à des restrictions, comme un montant minimum du capital pour les sociétés de services de sécurité privée ou les agences de travail intérimaire [44] .

[44] Il peut s'agir aussi de limite maximale de participation capitalistique, comme dans le secteur des médias, ou d'obligation de trouver d'autres actionnaires ou co-investisseurs pour certains secteurs d'activités. Il faut noter que le rapport franco-anglais déjà cité a aussi identifié (page 36) les exigences de capitalisation minimum comme étant un des obstacles principaux aux activités de services.

Le nombre d'employés d'entreprises de services peut être imposé en termes de nombre minimum [45] ;

[45] Par exemple, dans un Etat membre, les agences de travail intérimaire doivent respecter un ratio minimum de 12 employés pour 100 contrats conclus l'année précédente, dans d'autres Etats membres, les services de sécurité privée doivent disposer d'un nombre minimal d'employés déterminé selon les activités et le territoire couvert.

(vi) Qualifications professionnelles

La disparité des régimes de qualifications professionnelles peut entraîner plusieurs types de difficultés pour un prestataire de services qui veut s'établir dans un autre Etat membre, en particulier lorsqu'il s'agit d'une profession qui ne bénéficie pas d'un régime de reconnaissance automatique des qualifications professionnelles [46].

[46] Il faut noter qu'indépendamment des problèmes de reconnaissance des qualifications professionnelles, la disparité de règles sur la formation professionnelle des salariés peut soulever certaines difficultés comme pour les entreprises de services de sécurité privée qui dans certains Etats membres sont soumis à des exigences spécifiques.

La disparité des activités considérées comme « professions réglementées » selon les Etats membres peut entraîner des difficultés car beaucoup de services [47] ne sont pas réglementés dans tous les Etats membres et certains peuvent même l'être uniquement dans un seul Etat membre [48]. Ainsi, un prestataire d'un Etat membre qui n'exige pas de titre professionnel souhaitant s'établir dans un pays qui l'exige ne pourra pas bénéficier facilement d'une reconnaissance de ses qualifications professionnelles.

[47] Par exemple, les ingénieurs et les « ingénieurs consultants », les conseillers fiscaux, les agents immobiliers, les « surveyors », les architectes paysagistes, les syndics de co-propriété, les consultants, les artisans.

[48] Par exemple, un Etat membre a établi un titre spécifique pour les services qui consistent à éditer des documents du droit du travail qui n'existe dans aucun autre Etat membre et qui est soumis à une autorisation et à une obligation d'inscription dans un registre national spécifique à cette nouvelle profession.

Les tests d'aptitude que demandent certains Etats membres pour les activités qui ne sont pas soumises à une reconnaissance automatique peuvent être source de difficultés, notamment pour les PME [49], en raison d'un manque de transparence et de prévisibilité.

[49] Voir « Report of the Business Environment Simplification Task Force », déjà cité, page 65, qui estime que dans certains domaines l'exigence de tests d'aptitude "has tended to become the rule rather than the exception".

La différence dans le champ des activités permises par une qualification professionnelle peut entraîner des difficultés et il peut aussi arriver qu'une même activité demande des titres professionnels différents, les dénominations ne correspondant pas [50].

[50] Par exemple, le titre de « charpentier » obtenu dans un Etat membre n'autorise pas à exercer la profession de « menuisier-charpentier » dans un autre.

Par exemple, les chartered building surveyors peuvent dessiner les plans d'un bâtiment dans un pays, alors que dans un autre cette fonction est réservée aux architectes.

(vii) Conditions d'exercice des activités de services

La décision de s'établir dans un Etat membre particulier peut dépendre non seulement de la disparité des conditions d'accès aux activités de service mais aussi des conditions de leur exercice, comme le régime de responsabilité professionnelle, les règles en matière d'heures d'ouverture des magasins qui affectent les stratégies d'établissement des services de distribution [51] ou les règles sur la taxation et l'utilisation d'infrastructures qui peuvent affecter l'établissement des opérateurs de télécommunication [52].

[51] Ce type d'effets restrictifs a été aussi identifié dans l'étude de l'OCDE déjà citée, 49-51.

[52] Par exemple la taxation de pylône de transmission GSM ou la fixation des seuils d'émissions électromagnétiques.

Les différents régimes de l'impôt sur les sociétés entraînent des obstacles qui pénalisent l'établissement transfrontalier des prestataires de services [53]. Alors que les entreprises voudraient considérer le Marché intérieur comme un seul marché, de nombreux problèmes proviennent du fait que les entreprises sont tenues de se conformer à quinze régimes fiscaux différents Cette situation nuit à l'efficacité économique des stratégies et des structures d'entreprise. La multiplicité des lois, conventions et pratiques fiscales induit d'importants coûts de mise en conformité et constitue de ce fait une frontière à l'établissement qui affecte particulièrement les PME.

[53] Voir l 'étude « Fiscalité des sociétés dans le Marché intérieur », SEC(2001)1681 qui, entre autre, étudie en détail les principales dispositions fiscales susceptibles de freiner l'activité économique transfrontalière dans le Marché intérieur. Sur la base de cette analyse, la Commission a présenté une stratégie pour supprimer les obstacles fiscaux entravant l'activité économique transfrontalière. Communication de la Commission : « Vers un Marché intérieur sans entraves fiscales - Une stratégie pour permettre aux entreprises d'être imposées sur la base d'une assiette consolidée de l'impôt sur les sociétés couvrant l'ensemble de leurs activités dans l'Union Européenne. » (COM(2001) 582 final)

En particulier, il ressort que les prestataires de services sont particulièrement affectés par les problèmes liés au traitement fiscal des prix de transfert au sein d'un groupe de sociétés, des flux transfrontaliers de revenus entre sociétés associées, de la compensation transfrontalière des pertes et des opérations transfrontalières de restructuration. Ces difficultés se traduisent notamment par des risques de double imposition et des coûts de conformité élevés.

2. Les difficultés relatives à l'utilisation d'inputs pour prester des services

L'utilisation transfrontalière des inputs par les prestataires de services peut prendre deux formes. Pour offrir ses services, une entreprise déjà établie dans un Etat membre peut avoir besoin de se déplacer dans un autre Etat membre et d'y utiliser ses propres inputs, c'est-à-dire son personnel, son matériel ou encore les services aux entreprises auxquels elle a recours de façon habituelle sur son marché domestique. Par ailleurs, une entreprise peut avoir besoin de recourir à des inputs en provenance d'autres Etats membres. Dans les deux cas, les contributions ont révélé des difficultés. En particulier, le recrutement transfrontalier ou le détachement du personnel peuvent être problématiques [54], ce qui va à l'encontre de l'objectif de faciliter la mobilité des travailleurs [55].

[54] Alors que les ressources humaines sont l'un des « inputs » les plus importants pour la prestation de services, les contributions ont fait apparaître que l'utilisation et le déplacement transfrontalier de personnel restent à l'origine de difficultés importantes pour les prestataires de services, difficultés que ne connaissent guère les producteurs de marchandises. Sur le faible niveau de mobilité des travailleurs dans les zones frontalières, voir l'étude faite pour la Commission « Scientific Report on the Mobility of Cross-border Workers within the EEA », MKW Wirtschaftsforschung GmbH, November 2001, 1.3.

[55] Voir à cet égard la « Communication de la Commission au Conseil, au Parlement Européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, Plan d'action de la Commission en matière de compétences et de mobilité », COM (2002) 72 du 13.02.2002.

(i) Détachement de travailleurs (salariés ou intérimaires) dans un autre Etat membre

La prestation de services entre Etats membres nécessite souvent le déplacement à titre temporaire, dans un autre Etat membre, du personnel du prestataire. Elle peut se heurter, à cet égard, à des difficultés. Il faut noter que la directive 96/71/CE [56] prévoit une liste commune de règles de protection minimale que doivent observer, dans le pays d'accueil, les employeurs qui détachent des travailleurs dans le cadre de la libre prestation de services.

[56] Directive 96/71/CE du Parlement et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services (JO L 18 du 21.1.1997, page 1) ; cette directive vise à garantir à la fois le respect des libertés fondamentales du traité et la protection des travailleurs. En outre, elle oblige les Etats membres à mettre en oeuvre une coopération entre les administrations nationales et à désigner des bureaux de liaison.

Les régimes de déclaration préalable auxquels sont soumis, dans plusieurs Etats membres, les détachements transfrontaliers de personnel (salarié ou intérimaire), en particulier dans le secteur de la construction [57], peuvent entraîner des difficultés à l'égard des opérateurs d'autres Etats membres en raison des charges administratives qu'ils peuvent occasionner [58]. Il faut y ajouter, dans certains Etats membres, l'obligation, au-delà d'un certain délai (en général 3 mois), d'enregistrer ou immatriculer les travailleurs détachés auprès des instances de travail, des autorités administratives compétentes ou de la police [59].

[57] Ces formalités doivent être remplies pour chaque chantier individuel. Un prestataire détachant régulièrement du personnel pour de courtes périodes ne peut pas obtenir une autorisation qui serait valable par exemple pour un an ; dans un Etat membre, l'obligation de déclaration préalable doit être remplie, avant le début de chaque chantier individuel, pour chaque travailleur intérimaire mis à disposition par une agence de travail intérimaire établie dans un autre Etat membre.

[58] Par exemple, les coûts de traduction, dans la langue du pays d'accueil, de certains documents de travail.

[59] Par exemple, l'obligation de demander un permis de séjour.

La lourdeur et la complexité des formalités administratives [60], les contrôles pointilleux et quasi-systématiques dont peuvent faire l'objet des travailleurs détachés, les charges administratives et les retards (immobilisation des chantiers) que cela peut engendrer, peuvent entraîner des difficultés dans le cas de détachements réguliers et de courte durée.

[60] Par exemple, l'obligation d'établir et de tenir à disposition des autorités de contrôle certains documents sociaux et de travail ou de les conserver pendant une certaine période dans le pays d'accueil, voire auprès d'un mandataire social, ainsi que de traduire l'ensemble de ces documents dans la langue du pays d'accueil.

Par exemple, il a été signalé que pour l'installation d'un ascenseur par deux ouvriers détachés pour une durée de dix jours, une entreprise a dû accomplir une série de démarches administratives (notamment l'envoi à l'inspection du travail de données sur les travailleurs détachés et les mesures de sécurité, tenue de documents dans la langue du pays d'accueil) alors que cette entreprise estimait avoir déjà rempli des exigences similaires dans son pays d'établissement.

L'application aux travailleurs détachés [61] des dispositions du pays d'accueil relatives au droit du travail , sans qu'il soit tenu compte des obligations et des charges dont l'employeur s'est déjà acquitté dans le pays d'établissement, peut entraîner une duplication des prélèvements ainsi que des coûts et charges administratives supplémentaires pour les prestataires d'autres Etats membres. Ces cas de duplications, notamment en matière de rémunération minimale [62] ou de congés payés [63], auraient des effets restrictifs particulièrement forts dans le cas de prestations de courte durée et à l'égard des PME et des prestataires établis dans une zone frontalière qui voudraient, dans le cadre de leur prestation de services, régulièrement détacher des travailleurs dans plusieurs Etats membres.

[61] Qu'ils soient ressortissants d'un Etat membre ou de pays tiers.

[62] En ce qui concerne plus spécifiquement les rémunérations, plusieurs contributions montrent que des restrictions résultent des disparités dans les modalités de calcul des salaires. Des contributions signalent, par exemple, des difficultés liées à l'absence de comptabilisation par le pays d'accueil de l'ensemble des éléments constitutifs du salaire du pays d'établissement (par exemple, treizième ou quatorzième mois) qui peut entraîner un salaire plus élevé que celui imposé par la loi dans le pays d'accueil.

[63] Par exemple, l'obligation de cotiser à une institution tierce (caisse de congés payés) alors que les travailleurs détachés bénéficient déjà d'une protection comparable en vertu des dispositions nationales garantissant les indemnités de congés payés. Dans un cas de figure de ce type, le paiement du marché a fait l'objet d'une saisie jusqu'au terme de la procédure devant les tribunaux.

Par exemple, il a été signalé que , l'exécution de travaux dans un autre Etat membre par une petite entreprise artisanale s'est avérée économiquement inintéressante, car elle a été soumise à l'obligation de verser une provision trimestrielle pour toute cotisation au titre de la sécurité sociale pour ses travailleurs détachés, ce qui a conduit à une immobilisation de trésorerie d'un montant trop important pour elle, même si cette somme allait ensuite lui être remboursée [64].

[64] Voir "Artisanat, Petites entreprises et zones frontalières - Analyse de cas particuliers d'entreprises travaillant en pays limitrophes (seconde action expérimentale)", Conseil Interrégional des Chambres des Metiers Saar-Lor-Lux, 1996.

Ces effets restrictifs sont renforcés par l'existence de sanctions lourdes [65], y compris de nature pénale, dont l'application est parfois perçue comme discriminatoire par les prestataires ne respectant pas les obligations de déclaration préalable ou les dispositions du droit du travail.

[65] Par exemple, dans un Etat membre, la peine minimale s'élève à 1000 EUR, y compris pour de simples erreurs matérielles, et peut aller jusqu'à 26 000 EUR.

Les procédures et conditions de détachement des ressortissants des pays tiers qui s'apparentent, dans plusieurs Etats membres, à des régimes d'autorisation de facto [66], la lenteur et la lourdeur de ces procédures, ont également été signalées [67] comme pouvant rendre la prestation de services difficile, voire illusoire dans certains cas [68]. De telles difficultés peuvent affecter tout particulièrement les secteurs, de pointe, dans lesquels les opérateurs cherchent à combler leurs besoins en compétences en faisant appel à du personnel ressortissant de pays tiers, par exemple des concepteurs de logiciels.

[66] Cela va de l'obligation d'obtenir, dans le pays d'accueil, un permis de travail, dont l'octroi dépend de l'examen de la situation sur le marché de l'emploi du pays d'accueil, au « visa de travail » ou au titre de séjour, sans lesquels un détachement ne peut avoir lieu.

[67] Voir, à cet égard, notamment l'étude « Managing mobility matters - a European perspective », PriceWaterhouse Coopers, 2002, 2.5, ainsi que le « Report of High Level Panel on free movement of persons » présidé par Mme Simone Veil et présenté à la Commission le 18.9.1997 (Rapport Veil), chapitre 6.

[68] Par ailleurs, le fait que les ressortissants des pays tiers qui sont assurés dans un Etat membre ne sont pas, en principe, couverts par les dispositions du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté en matière de sécurité sociale, peut également rendre plus difficile et onéreux leur détachement dans un autre Etat membre. Une proposition de la Commission visant à étendre le champ d'application du règlement 1408/71 aux ressortissants de pays tiers a fait l'objet d'un accord des Ministres lors du Conseil du 3.6.2002.

Le détachement de personnel de pays tiers est, dans plusieurs Etats membres, soumis à l'obligation que le travailleur en question fasse partie, depuis au moins un an, sinon plus, du personnel de l'entreprise qui détache. Parfois même, ce travailleur doit être titulaire d'un contrat à durée indéterminée. En outre, les délais d'octroi du ou des documents requis pour le détachement peuvent être longs (jusqu'à 6 mois dans certains cas).

(ii) Utilisation d'agences de travail intérimaire ou de travailleurs intérimaires d'autres Etats membres

Les entreprises qui peuvent avoir besoin de faire appel à une agence de travail intérimaire établie dans un autre Etat membre ou d'avoir recours à des travailleurs intérimaires dans un autre Etat membre [69], peuvent être confrontées à une série de difficultés .

[69] Par exemple pour combler des besoins de compétences, faire face à une charge de travail accrue, notamment saisonnière, ou bénéficier d'une certaine souplesse dans la gestion de leur ressources.

Les régimes d'autorisation préalable [70] ou les exigences d'établissement [71], imposés aux agences de travail intérimaire peuvent empêcher les opérateurs d'avoir recours à une agence qui est établie dans un autre Etat membre et qui ne dispose pas de cette autorisation. Cela a pour effet de limiter l'accès des opérateurs à des travailleurs intérimaires en provenance d'autres Etats membres [72]. Cela peut aussi empêcher un prestataire de faire appel à des travailleurs, mis à sa disposition par une agence de son Etat membre, pour prester un service dans un autre Etat membre dans lequel une telle autorisation est exigée. De tels régimes peuvent, en outre, avoir pour effet de retarder, voire de remettre en cause l'exécution d'un contrat dans les délais requis [73].

[70] Les conditions et procédures d'autorisation, leur longueur, les cautions et garanties qui y sont liées, peuvent également amplifier les effets restrictifs de ces régimes d'autorisation. L'octroi d'une autorisation peut être lié à la qualité ou à la structure du prestataire ou au montant du capital social minimum de l'agence. Elle peut également être subordonnée au versement de cautions, de garanties ou de droits. Dans un Etat membre, une entreprise utilisatrice qui avait à faire face à un accroissement ponctuel de sa charge de travail, n'a pas pu faire appel à une agence établie dans un Etat membre en raison des délais d'octroi de la licence requise (4 mois). Par ailleurs, l'obligation, requise dans certains Etats membres, de consulter au préalable les organisations syndicales, même dans les cas d'urgence, peut ralentir considérablement la procédure.

[71] Il peut être exigé d'avoir un représentant local voire d'être « actif » dans plusieurs régions d'un même Etat membre.

[72] Ont été cités en particulier les secteurs « niches » (comme les hautes technologies, l'aviation civile) mais aussi les secteurs du bâtiment et de la construction, du tourisme et de l'hôtellerie ainsi que de la santé.

[73] Par exemple, une compagnie aérienne n'a pas pu faire appel aux services d'une agence de travail intérimaire spécialisée dans la mise à disposition de pilotes de lignes parce que l'agence en question n'était pas établie dans l'Etat membre de la compagnie aérienne.

Les interdictions imposées à certains secteurs ou les restrictions au recours au travail intérimaire [74] (telles que la nécessité de justifier le besoin particulier de recourir au travail intérimaire) varient d'un Etat membre à l'autre. Cela peut entraver le détachement, dans le cadre de la prestation transfrontalière d'un service, des travailleurs intérimaires employés par une entreprise [75].

[74] Ces interdictions touchent plusieurs secteurs (la construction, la marine marchande, le secteur public, les déménagements ou les activités de basse qualification) mais peuvent aussi être limitées par des considérations particulières (accroissement de la charge de travail de l'entreprise, exécution de tâches spécifiques et extraordinaires, remplacement d'employés ou activités saisonnières, lancement d'une nouvelle activité).

[75] S'ajoutent à cela des dispositions fiscales et sociales spécifiques à l'emploi intérimaire qui ont pour effet de rendre plus coûteux les travailleurs mis à disposition par une agence établie dans un autre Etat membre. Par exemple, l'entreprise utilisatrice pourra être soumise à un double prélèvement fiscal dès le 1er jour de la prestation ou à des cotisations de sécurité sociale plus élevées. Dans certains Etats membres, elle pourra également être tenue de verser une indemnité de fin de contrat.

(iii) Autres difficultés relatives à l'utilisation transfrontalière de travailleurs

Des contributions ont montré que des opérateurs rencontrent des difficultés [76] lorsqu'ils souhaitent recruter ou employer du personnel dans un ou plusieurs autres Etats membres afin notamment de combler leurs besoins en compétences [77]. C'est particulièrement le cas pour les entreprises établies dans plusieurs Etats membres ou qui emploient des travailleurs frontaliers. Ces difficultés découlent des obstacles à la mobilité transfrontalière des travailleurs au sein du Marché intérieur.

[76] Il convient de noter que les difficultés relatives aux exigences de nationalité, de résidence, aux qualifications professionnelles, qui ont été relevées dans la partie concernant l'établissement d'un prestataire de service, sont également un frein à la mobilité des travailleurs.

[77] Notamment dans les secteurs relatifs aux technologies de l'information, à la communication, à la construction, à la santé ou au tourisme.

La disparité des régimes nationaux en matière de rémunération, de fiscalité [78] et de protection sociale est perçue comme une source de difficultés importantes [79] pour les entreprises qui emploient ou cherchent à recruter du personnel migrant ou frontalier [80], et peut entraîner des coûts et des charges administratives supplémentaires.

[78] Les disparités en matière de fiscalité (niveau et structure des impôts) sont citées dans plusieurs contributions comme étant un obstacle majeur à la mobilité des travailleurs, les travailleurs migrants ou frontaliers étant souvent soumis à une fiscalité plus lourde malgré les accords bilatéraux relatifs à la double taxation (voir le Rapport Veil déjà cité ainsi que l'étude précitée « Managing mobility matters - a European perspective »).

[79] Les disparités, en matière en particulier d'impôts sur le revenu et de droits de pension, ont été identifiées dans l'étude précitée « Barriers to trade in Business services » ( 4) ainsi que dans l'étude précitée « Managing mobility matters - a European perspective », comme ayant un impact négatif sur la capacité des opérateurs à exercer leurs activités dans plusieurs Etats membres et en particulier à recruter localement du personnel dans un autre Etat membre.

[80] Par exemple, une entreprise qui souhaite recruter du personnel qualifié ne sera pas toujours en mesure d'informer les candidats du montant exact des taxes et cotisations auxquelles ils seront soumis, même si l'opération a été facilitée par le passage à l'euro.

Par exemple, les cotisations retraites payées par les employés migrants à des organismes de retraite situés dans l'Etat membre de résidence ne sont pas forcément déductibles des impôts payés à l'Etat membre dans lequel ils exercent leurs activités.

La complexité des réglementations en matière de sécurité sociale qui existent dans tous les Etats membres, peut dissuader les entreprises d'employer des travailleurs migrants ou frontaliers [81] et engendrer des frais et charges administratives supplémentaires.

[81] Ont été signalés avant tout des problèmes d'application du règlement 1408/71 relatif à la coordination des systèmes de sécurité sociale (difficultés pour déterminer le régime applicable, en particulier aux travailleurs frontaliers, non application des dispositions du réglement aux prestations qui reposent sur des conventions collectives, par exemple dans le cas des régimes de retraite professionnels. Par ailleurs, des problèmes de double prélèvement de cotisations se sont posés malgré la mise en oeuvre des formulaires E 101 et E 128 utilisés en cas de détachement. Il est à souligner que la Commission a fait une proposition de simplification de ce règlement.

La diversité des régimes de retraites et les obstacles au transfert des retraitescomplémentaires [82]peuvent avoir un effet restrictif sur la mobilité des travailleurs frontaliers ou migrants et se traduire par des coûts administratifs et financiers importants, en empêchant par exemple les opérateurs établis dans plusieurs Etats membres de centraliser leurs systèmes de gestion de pension.

[82] Les difficultés en matière de transférabilité des droits acquis en matière de retraites complémentaires pour les travailleurs migrants sont notamment citées dans le Plan d'action précité de la Commission en matière de compétences et de mobilité.

(iv) Utilisation transfrontalière des services aux entreprises

Outre la main d'oeuvre, une entreprise a normalement également recours à toute une gamme de « services aux entreprises », comme input nécessaire à la prestation de ses services. Cela peut aller des services d'assistance juridique et de comptabilité, en passant par des services de marketing, de concepteurs de sites web, de leasing et de location de matériel ou de transport jusqu'aux services après-vente.

L'utilisation transfrontalière de services aux entreprises peut se heurter à des difficultés qui peuvent empêcher une entreprise de recourir à des prestataires d'autres Etats membres dont les services sont plus intéressants en termes de qualité, de prix, etc. Elles peuvent également empêcher une entreprise de recourir aux prestataires de services avec lesquels elle a l'habitude de traiter lorsqu'elle fournit des services dans un autre Etat membre.

Par exemple, une entreprise de transport de déchets peut être empêchée d'utiliser pour ses activités transfrontalières l'assistance de son consultant en matière d'environnement puisque celui-ci n'a pas le droit de prester son service dans d'autres Etats membres.

Dans la mesure où de telles difficultés affectent les prestataires de services aux entreprises, elles seront traitées sous l'angle de la distribution des services.

(v) Utilisation transfrontalière d'équipements et matériels

Des problèmes relatifs à l'utilisation d'équipements techniques dans le cadre d'une prestation de services transfrontaliers ont été signalés [83]. Ces problèmes sont susceptibles de gêner sérieusement, voire de compromettre la possibilité pour un professionnel de profiter de la libre prestation des services, en imposant des restrictions concernant l'utilisation de son équipement ou de matériel spécifique à l'exercice de son activité [84]. Ces difficultés peuvent affecter, en particulier, l'équipement technique des laboratoires, l'utilisation de véhicules professionnels, le matériel des stands de foires, les machines à utiliser pour les cantonniers, le matériel de chantier utilisé par les constructeurs, les véhicules de transport de fonds ou les standards techniques pour les signatures électroniques. Dans certains cas, les Etats membres imposent une infrastructure et un matériel non transportables dans le pays où le service est presté.

[83] Par exemple, les équipements utilisés par les laboratoires d'analyse, les exposants dans les foires, les certificateurs, les opticiens, les podologues, les constructeurs (qui sont confrontés à des législations divergentes en ce qui concerne le matériel pour bâtir et à des inspections multiples relatives aux grues en location, avec de sérieuses conséquences en terme de coûts et de délais additionnels). Il peut s'agir aussi de difficultés telles que la nécessité pour les sociétés d'envoi de SMS de devoir se connecter avec chaque opérateur qui intervient dans l'acheminement de messages distribués au niveau transfrontalier.

[84] Le fait, par exemple, d'exiger qu'un podologue établi dans un autre Etat membre dispose de matériel non transportable et d'une infrastructure durable dans le pays de prestation équivaut à lui ôter la possibilité de se prévaloir de la libre prestation de services sans établissement.

Par exemple, l'introduction de l'euro a accentué les besoins de transports de fonds transfrontaliers, les banques centrales faisant fabriquer une partie croissante de la monnaie dans un autre Etat participant et les banques commerciales ainsi que la grande distribution pouvant avoir un intérêt à s'approvisionner dans d'autres Etats membres. Or, les différences des règles nationales sur le transport de fonds, y compris les exigences techniques relatives à l'équipement et aux véhicules, rendent difficile la prestation de ce type de service entre Etats membres.

3. Les difficultés relatives à la promotion des services

Cette étape est déterminante, en particulier pour la prestation transfrontalière de services, puisque les opérateurs doivent impérativement promouvoir leur service pour pouvoir pénétrer un nouveau marché dans un autre Etat membre. Dans ce domaine, en effet, il est essentiel de faire la promotion du savoir-faire et de la spécialisation car ils constituent le principal élément de différenciation des opérateurs. Toutefois, la communication commerciale pour de nombreuses activités de services [85] est régie par des règles strictes et complexes dont les divergences entre Etats membres peuvent rendre difficile la promotion transfrontalière du savoir-faire du prestataire, voire impossible lorsque celui-ci veut faire une promotion pan-européenne.

[85] Les secteurs les plus variés (professions réglementées, secteurs de la distribution, des télécommunications, presse, édition ou cinéma, service financier) sont concernés par des interdictions ou des limitations à l'utilisation de communications commerciales.

(i) Procédures d'autorisation, d'enregistrement ou de déclaration

Une autorisation préalable peut être requise pour effectuer des communications relatives à certains services. Ces mécanismes d'autorisation peuvent entraîner des délais et des charges administratives supplémentaires en cas de promotion transfrontalière.

Pour les services financiers, un visa préalable de toutes ou certaines formes de publicités pour l'ensemble ou certains types de services financiers est requis dans certains Etats Membres.

Les services de distribution sont confrontés à des exigences d'autorisation pour faire la promotion de certains produits [86], de certaines formes de promotions [87], ou de l'utilisation de certains supports [88].

[86] Par exemple, la publicité pour les médicaments disponibles sans prescription médicale peut faire l'objet d'une autorisation préalable, ou encore l'annonce des prix des fruits et légumes faite en dehors des points de vente peut être subordonnée à l'existence d'un accord interprofessionnel. Voir l'étude de l'OCDE "Assessing barriers to trade in services: retail trade services", OCDE, 2.10.2000.

[87] Par exemple, certains Etats membres prévoient une autorisation préalable des jeux et concours.

[88] Par exemple, pour l'affichage ambulant, notamment pour la circulation des véhicules porteurs des messages commerciaux pour chaque arrondissement d'une grande ville.

Une déclaration auprès d'un organisme déterminé peut également être requise pour certaines formes de promotion des ventes ou de publicité pour certains services [89] et peut entraîner des délais et des charges administratives supplémentaires en cas de promotion transfrontalière.

[89] Par exemple, dans certains Etats membres l'organisateur d'un jeu ou concours promotionnel doit effectuer une déclaration auprès des autorités publiques. Dans d'autres Etats, toute publicité pour un établissement d'enseignement doit faire l'objet d'un dépôt préalable auprès du ministre de l'Education nationale.

(ii) Interdiction de communication commerciale

Les interdictions de communication commerciale pour certains types de services, certaines catégories de destinataires ou certains supports de communication frappent particulièrement les prestataires de services en provenance d'autres Etats membres puisque, contrairement aux opérateurs nationaux, ils ne disposent guère d'autres moyens pour faire connaître leurs produits ou services.

Certaines professions réglementées sont soumises à une interdiction totale de publicité, par la loi ou par des codes de déontologie, ce qui limite leurs chances de développer une clientèle en dehors des frontières de leur Etat d'établissement.

Certaines professions, par exemple les médecins, les experts-comptables ou les ingénieurs, sont interdits de toute forme de publicité dans certains Etats membres, ce qui empêche même la communication d'informations factuelles.

Des interdictions pour d'autres services peuvent être fixées en fonction des supports de communication [90] ou de destinataires particuliers [91].

[90] Par exemple, la publicité à la télévision peut être totalement interdite pour certains secteurs, comme dans un Etat membre pour la distribution, la presse, l'édition et le cinéma.

[91] Certaines interdictions de communication visent souvent à protéger les mineurs. Par exemple, dans certains Etats membres, la publicité télévisée à destination des enfants est interdite totalement ou à certaines heures. Dans d'autres Etats membres la publicité télévisée pour les jouets est interdite entre 7h et 22h.

(iii) Contenu des communications commerciales

Le type de message qui peut être communiqué peut être aussi restreint et susciter des difficultés dans un contexte transfrontalier. Dans certains Etats membres, la communication commerciale des professions réglementées n'est pas seulement limitée à des informations factuelles, mais ces dernières sont elles-mêmes soumises à des limitations [92]. Par exemple, dans certains Etats membres, certains types d'informations comme les prix ou une comparaison entre les services rendus et le prix ne peuvent pas être faire l'objet d'une communication commerciale.

[92] De nombreuses professions sont concernées par ces types de restrictions : auditeurs, médecins, pharmaciens, architectes, experts comptables, notaires, avocats.

En outre, dans certains Etats membres, des professions comme les avocats ne peuvent pas dans leurs communications au public mentionner leur spécialisation, ce qui limite leur possibilité d'attirer de nouveaux clients d'autres Etats membres.

Des restrictions sur le contenu tenant au public visé, très variables d'un Etat membre à l'autre, peuvent également exister pour certains services, notamment pour les communications faites à destination des mineurs [93].

[93] Par exemple, dans un Etat membre, une réglementation en matiè