évaluant l’application et le champ d’application de la directive 2011/61/UE du Parlement européen et du Conseil sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs

Par le présent rapport, la Commission s’acquitte du mandat de fournir au Parlement européen et au Conseil une évaluation du fonctionnement de la directive. En outre, le rapport réexamine les méthodes de calcul de l’effet de levier, comme l’exige l’article 6 du règlement délégué de la Commission (UE) nº 231/2013 (le «règlement GFIA»), qui complète la directive. Le document de travail des services de la Commission [SWD(2020)110: «Commission Staff Working Document Assessing the application and the scope of Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council on Alternative Investment Fund Managers» (document de travail des services de la Commission évaluant l’application et le champ d’application de la directive 2011/61/UE du Parlement européen et du Conseil sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs)] fournit des informations complémentaires sur ses conclusions. Un rapport indépendant de KPMG a également été publié.

Le présent rapport est établi conformément à l’article 69 de la directive GFIA, qui impose à la Commission de réexaminer l’application et le champ d’application de cette directive, en mettant l’accent sur l’expérience acquise dans ce cadre. Son incidence sur les investisseurs, les FIA et les gestionnaires de FIA dans l’Union et dans des pays tiers doit être évaluée afin de déterminer dans quelle mesure ses objectifs ont pu être atteints.

La directive GFIA a pour but d’instaurer une approche cohérente de la surveillance des risques pesant sur le système financier, d’assurer un niveau élevé de protection aux investisseurs et de faciliter l’intégration des marchés de fonds d'investissement alternatifs (FIA) de l’UE. Elle impose aux GFIA de prendre des mesures pour gérer leurs risques et garantir toute la transparence voulue sur l’activité des FIA qu’ils gèrent et leur permet, avec un agrément unique, de gérer de tels fonds et de les commercialiser auprès d’investisseurs professionnels dans toute l’Union.

La directive sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (ci-après la «directive GFIA» ou la «directive») a été adoptée à la suite de la crise financière mondiale, qui avait mis en évidence certaines faiblesses des marchés financiers internationaux et de leur réglementation. Les dirigeants du G20 se sont donc entendus sur la nécessité de réglementer davantage le secteur financier, afin de minimiser le risque et l’ampleur de nouvelles crises. Cela incluait aussi le secteur de la gestion des investissements alternatifs, dans lequel il fallait renforcer la coordination de la surveillance prudentielle et accroître la transparence à l’égard des investisseurs. Pour soutenir les objectifs du G20, l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) a publié des principes de haut niveau sur la réglementation des fonds spéculatifs, afin de guider l’élaboration de normes internationales dans ce domaine.

Cette étude empirique couvrait 15 États membres de l’UE. Elle examinait si les différentes dispositions de la directive étaient efficaces, efficientes, cohérentes et pertinentes et allaient dans le sens des mesures prises par l’UE pour atteindre les objectifs généraux, spécifiques et opérationnels visés par la directive.

Dans ce rapport, les constatations de KPMG sont complétées par des informations provenant d’autres sources, notamment des actualisations de données et des informations obtenues dans le cadre de divers travaux menés par la Commission, par l’AEMF et par le Comité européen du risque systémique (CERS). Les interactions qu’a eues la Commission avec les parties prenantes, notamment les autorités nationales compétentes (ANC), les représentants du secteur et les associations de protection des investisseurs, lors de consultations publiques et de réunions bilatérales et multilatérales, ont été prises en compte. Le rapport s'appuie aussi sur des publications universitaires et statistiques. Les rapports statistiques annuels de l’AEMF sur les FIA dans l’UE, par exemple, ont été particulièrement utiles pour la description des marchés de FIA de l’UE. Des exemples précis de règles particulières de l’Union peu efficaces ont également été pris en compte.

Le 27 septembre 2019, la Commission a consulté le groupe d’experts du Comité européen des valeurs mobilières (EGESC), qui représente les États membres, pour obtenir un retour d’informations, dans les domaines technique et politique, sur des questions de fond concernant l’application et le champ d’application de la directive. Les membres de ce groupe d’experts ont été invités à transmettre leurs observations par écrit, et celles-ci sont prises en compte dans le présent rapport.

Le 22 octobre 2019, la Commission a présenté les principaux éléments du présent rapport au comité permanent de l’AEMF sur les services de gestion de portefeuille (IMSC) et lui a demandé des informations sur l’expérience acquise par les ANC dans le cadre de leur mission de surveillance.

2. ÉVALUATION DE L’APPLICATION ET DU CHAMP D’APPLICATION DE LA DIRECTIVE GFIA

La directive GFIA, qui constitue l’un des piliers de l’union des marchés des capitaux (UMC), permet un meilleur suivi des risques pesant sur le système financier et facilite la levée de fonds transfrontière pour l’investissement dans des actifs alternatifs. Elle a joué un rôle important dans la création d’un marché intérieur pour les FIA et dans le renforcement du cadre de réglementation et de surveillance des gestionnaires de ces fonds dans l’Union. Ces gestionnaires font maintenant preuve d’une plus grande transparence à l’égard des investisseurs et des autorités de surveillance.

2.1 Incidence sur les FIA et les gestionnaires de FIA

Le marché des FIA de l’UE suit en effet une trajectoire de croissance ininterrompue, à en juger par le volume d’actifs nets des FIA et d’actifs sous gestion, et par l’activité transfrontière non négligeable de leurs gestionnaires. Depuis l’adoption de la directive, en 2011, le volume total des actifs nets des FIA a plus que doublé, puisqu’il est passé de 2 300 à 5 900 milliards d’EUR. La distribution transfrontière de FIA a pratiquement doublé entre juin 2017 et octobre 2019, passant de 3 % à 5,8 % du volume de ces fonds. Ces chiffres confirment le rôle important du passeport mis en place pour les GFIA. Selon la majorité des gestionnaires, des pouvoirs publics et des investisseurs institutionnels qui ont répondu à l’enquête générale, la directive GFIA a amélioré l’accès aux marchés nationaux, même si 34 % ont aussi fait état d’un allongement des délais de commercialisation.

Le présent rapport constate que l’efficacité du passeport mis en place pour les gestionnaires de FIA de l’UE pâtit d’une surrèglementation au niveau national, de divergences entre les règles de commercialisation nationales, des interprétations variables que les autorités de surveillance nationales font de la directive et, enfin, de son champ d’application limité. Les GFIA de taille modeste qui ne peuvent respecter toutes les exigences de la directive doivent renoncer à lever des capitaux dans d’autres États membres, ou surmonter d’importants obstacles pour accéder à ces marchés. En outre, ce passeport ne les autorise à commercialiser les fonds qu’auprès d’investisseurs professionnels, ce qui restreint encore leurs possibilités d’exercer des activités dans d’autres États membres, puisque le démarchage d’investisseurs semi-professionnels ou de détail n’est possible que dans le cadre de réglementations nationales variables (et souvent restrictives). La distribution de fonds alternatifs est soumise aux règles de la directive MiFID II, qui établissent une distinction entre les investisseurs de détail et les investisseurs professionnels; toute modification apportée aux définitions des types d’investisseurs dans la directive GFIA doit donc tenir compte des interactions entre les dispositions applicables de ces deux directives.