Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur une 'Stratégie d'information et de communication pour l'Union européenne'"

(COM(2002) 350 final)

(2003/C 85/27)

Le 2 juillet 2002, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité CE, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

Le Comité économique et social européen a décidé de désigner M. Ehnmark en tant que rapporteur général chargé d'élaborer cet avis.

Lors de sa 396e session plénière des 22 et 23 janvier 2003 (séance du 23 janvier), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 32 voix pour et 1 voix contre et 1 abstention).

1. Résumé de l'avis

1.1. L'Union européenne entre dans une période cruciale de mutation. Ses citoyens ont le sentiment de ne pas être bien informés sur les activités de l'UE et sur les changements en cours de réalisation ou de discussion. Afin d'améliorer cette situation, la Commission européenne a présenté une proposition relative à une politique d'information et de communication nouvelle et redynamisée, qui met en évidence quatre thèmes prioritaires en matière d'information, et qui vise à une meilleure coordination des activités d'information entre le niveau de l'UE et le niveau national.

1.2. Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition. Il s'agit là d'un bon programme de poursuite du développement des activités d'information et de communication. Il importe que l'action en matière d'information s'applique aux activités de l'UE, en même temps qu'elle met en évidence les valeurs et les conceptions sur lesquelles s'appuie le développement de l'Union. Toutefois, le CESE souhaite examiner principalement trois points:

- La stratégie ne prend pas en compte le rôle que peuvent jouer les partenaires sociaux et la société civile organisée dans l'ensemble des travaux qui relèvent des activités d'information et de communication de l'UE.

- Les quatre thèmes d'information sont bien choisis, mais l'environnement et le développement durable ne figurent pas dans la liste - en dépit du fait que les citoyens de l'UE considèrent à l'évidence les questions d'environnement comme un domaine où une compétence particulière devrait revenir à l'UE.

- La stratégie devrait aussi viser plus clairement le secteur de l'enseignement et les catégories jeunes de la population.

1.3. Enfin, le CESE souligne qu'il convient de prêter attention aux problèmes quotidiens, dans la mesure où ils donnent, à l'échelon de l'individu, une forme concrète à ce que fait l'UE. Le CESE lui-même va développer davantage ses activités d'information et de communication.

2. Faire tomber les barrières de l'ignorance

2.1. Pour l'avenir de l'Union européenne, il est d'une importance capitale que ses citoyens aient une bonne connaissance et une bonne compréhension des conceptions qui ont donné forme au développement de l'Union, ainsi que des objectifs et des travaux des institutions de l'UE. Tout spécialement pendant la période actuelle d'élargissement et de débat sur l'avenir de l'Union, il est essentiel de faire tomber les barrières de l'ignorance qui existent dans de larges catégories de populations. Ce n'est que moyennant le soutien solide de citoyens bien informés que l'Union sera en mesure d'affronter les défis qui l'attendent.

2.2. À maintes reprises, des enquêtes ont indiqué que les barrières de l'ignorance restent considérables. Pour ne prendre qu'un exemple: selon l'Eurobaromètre, au printemps 2002 encore, parmi l'opinion publique de l'UE, 83 % des personnes estimaient être insuffisamment ou pas du tout informées à propos de l'élargissement. D'autres études aboutissent au même résultat. Bien qu'il existe des différences considérables d'un État membre à l'autre, l'on a globalement l'impression que l'Union aborde une période de transition d'importance vitale avec des citoyens qui ne sont pas informés comme il le faudrait.

2.3. Faire en sorte que se développe la connaissance de l'Union est une oeuvre de longue haleine. Susciter une compréhension de l'Union l'est probablement plus encore. Il faudra du temps pour que s'installent dans les mentalités l'Union et les conceptions sur lesquelles elle repose.

2.4. La Commission européenne a présenté une stratégie ambitieuse d'information et de communication, la mise en oeuvre devant avoir lieu graduellement au cours de l'année 2003. Essentiellement, il s'agit d'un programme d'action évolutive visant à promouvoir dans le grand public une connaissance et une compréhension de l'Union, ainsi que de ses institutions et de leurs travaux.

2.5. Le Comité économique et social européen accueille favorablement cette proposition. Celle-ci constitue un progrès important en matière d'information des citoyens à propos des activités de l'UE. Cette proposition aborde spécifiquement les questions de fond qui se posent dans le débat sur l'Union et en ce qui concerne le développement de l'Union, et elle a pour but de permettre d'entrer en contact avec d'importantes catégories de la société.

2.6. Le CESE insiste sur le fait que l'information destinée au grand public à propos de l'Union européenne et de ses activités devrait être objective et viser spécialement des situations précises et des publics précis. Toutefois, la proposition de stratégie ne rend pas compte des distinctions que l'on peut faire entre une information générale sur les activités de l'UE, une information sur la législation adoptée au niveau de l'UE et appliquée au niveau national, ou une information relative à des questions à propos desquelles les institutions de l'UE invitent à débattre et à dialoguer dans le cadre de travaux préparatoires à de futurs textes de droit. L'information sur les droits et les devoirs des citoyens est différente d'une information plus générale qui porte sur des activités. Il faut que les démarches adoptées en matière de communication soient souples et qu'elles se rapportent à des situations précises. Il conviendrait de prendre davantage en compte ces questions lors des travaux ultérieurs de définition de la stratégie.

2.7. L'accord récent sur la participation de la population à l'évolution future des travaux de l'UE dans le domaine de l'environnement constitue un très bon exemple de la manière dont il est possible d'intégrer dans les travaux des institutions de l'UE le dialogue et la consultation. Il conviendrait de développer davantage cette réflexion en tant qu'aspect particulier de la manière dont la participation de la population aux travaux de l'UE peut apporter un enrichissement en termes de connaissance, de compréhension et de soutien.

2.8. En dernière analyse, faire tomber les barrières de l'ignorance revient largement à ouvrir des voies de participation et de dialogue. Associer les citoyens aux débats et aux consultations est une méthode efficace de créer une disponibilité et un intérêt vis-à-vis de la réception d'information. Les débats qui ont eu lieu récemment à propos de la gouvernance ont mis en évidence la nécessité d'une transparence et d'une participation accrues. Une stratégie active d'information et de communication est un instrument essentiel au service de cette entreprise.

3. Un programme évolutif

3.1. Le CESE adhère à l'optique générale de la stratégie d'information et de communication. Il importe que la stratégie souligne la nécessité d'informer à propos des valeurs et des conceptions sur lesquelles repose le développement de l'Union. Il est essentiel de placer les activités d'information et de communication dans une perspective élargie, afin d'éviter la fragmentation. Informer sur les structures et structurer l'information: il s'agit là, en matière de communication, d'un enseignement que l'on a pu tirer en de nombreuses circonstances.

3.2. La stratégie se fonde sur une coopération étroite qui s'établit entre le niveau de l'UE et le niveau national. La stratégie prévoit une certaine mesure d'organisation commune des efforts d'information entre le niveau de l'UE et le niveau national.

3.3. Pour réussir, une stratégie d'information et de communication a besoin d'une démarche pluridimensionnelle. En particulier, il est d'une importance vitale de se gagner le soutien d'autres institutions et d'autres organisations qui ont la capacité d'entrer en contact avec les citoyens. Une multiplicité d'acteurs et l'adoption de stratégies fonctionnant en deux ou trois temps augmentent les chances de faire passer les messages.

3.4. La stratégie privilégie la coopération entre les institutions de l'UE et les gouvernements des États membres, et évoque plus incidemment la nécessité de coopérer aussi avec d'autres institutions que les gouvernements des États membres. Le CESE aurait souhaité que la stratégie proposée fasse une plus grande place à cet aspect. Étant donné que l'objectif poursuivi est d'améliorer la connaissance et la compréhension au sein de la population en général (et non pas seulement parmi les leaders d'opinion), il sera d'une importance fondamentale d'agir par l'intermédiaire d'une multiplicité d'acteurs (organisations, réseaux, institutions tant au niveau local et régional qu'au niveau national). De fait, il est probable que le succès de l'effort total d'information dépendra largement de la participation d'une multiplicité d'acteurs, au niveau national et au niveau local.

3.5. En particulier, le CESE aurait apprécié une analyse de la manière dont les partenaires sociaux et la société civile organisée peuvent jouer un rôle actif pour ce qui est de promouvoir la connaissance et la compréhension des activités de l'UE. Les multiplicateurs d'opinion possèdent une capacité d'entrer en contact avec "la base", dont peu d'acteurs, en dehors d'eux, peuvent se targuer. Il conviendrait, dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie d'information et de communication, d'inviter la société civile organisée à participer activement.

3.6. Le CESE marque sa satisfaction sur l'engagement ferme qui est pris vis-à-vis de l'importance du Parlement européen agissant en coopération avec les Parlements nationaux.

3.7. Parmi les questions de fond auxquelles doit se consacrer la stratégie de l'information à l'horizon d'une ou deux années, l'élargissement vient en première place. Toutefois, il vaut la peine de relever que la stratégie d'information et de communication ne fait pas état de la nécessité d'efforts précis et ciblés qui seraient à mener dans les nouveaux États membres, ainsi que dans les trois pays candidats.

3.8. Il sera nécessaire de procéder à des évaluations et à un suivi systématiques. Il conviendrait de s'efforcer tout particulièrement d'associer des établissements et des chercheurs du monde universitaire aux travaux d'évaluation.

4. Thèmes d'information prioritaires

4.1. Les principaux thèmes d'information sur lesquels la Commission propose de développer une action privilégient les politiques de l'UE qui sont prioritaires pour les années à venir. Au total, la Commission propose quatre thèmes d'information prioritaires:

- l'élargissement

- l'avenir de l'Union européenne

- l'espace de liberté, de sécurité et de justice

- le rôle de l'Union européenne dans le monde.

4.2. Le CESE est très favorable au choix qui a été fait de ces quatre thèmes d'information prioritaires. Ils sont tous en première ligne du débat qui se déroule actuellement dans les États membres à propos de l'UE, et ils sont étroitement liés les uns aux autres. Ils traduisent aussi ce que l'on sait par expérience, à savoir que de nombreux sujets sont sources d'obscurité, et non de clarté. Le dernier des quatre thèmes devrait tenir compte, entre autres aspects, des conséquences que comportent, à l'échelle mondiale, la construction de l'Union européenne ainsi que les priorités et les actes de cette Union. Le développement durable peut être évoqué seulement à titre d'exemple.

4.3. Toutefois, dans cet esprit, le CESE se doit de faire part d'un certain étonnement qu'il éprouve à constater que le secteur de l'environnement, qui est un secteur important, ne figure pas expressément dans la liste des priorités. Un certain nombre de sondages indiquent que les citoyens de l'UE considèrent les questions d'environnement comme un domaine où l'UE devrait disposer d'une compétence particulière. Cette faveur dont bénéficie "à la base" le domaine en question constitue un argument qui plaide fortement pour l'inscription de l'environnement dans la liste des thèmes prioritaires.

4.4. Les questions d'environnement font aussi partie de la politique plus large du développement durable. À plusieurs reprises, les Conseils européens ont mis l'accent sur l'importance qu'il y a à définir des politiques de développement durable et sur la faveur que manifeste le grand public vis-à-vis de cette démarche. Le CESE trouverait logique que les questions qui concernent le développement durable soient intégrées à la mise en oeuvre de la stratégie. Compte tenu du caractère évolutif des thèmes prioritaires en matière de travaux d'information et de communication, il conviendra de considérer le développement durable comme un thème globalement prioritaire à partir de l'année 2004.

4.5. L'environnement et le développement durable sont des questions qui touchent étroitement à la vie quotidienne des citoyens de l'UE. La sécurité des aliments, la protection des consommateurs et les droits des citoyens sont aussi des questions qui ont un intérêt quotidien. Même à à supposer que ces questions fassent l'objet d'efforts d'information plus spécifiques déployés par diverses Directions générales de la Commission, ou par d'autres institutions de l'UE, il convient de les intégrer également à l'effort global d'information et de communication. Les problèmes quotidiens donnent, à l'échelon de l'individu, une forme concrète aux activités de l'UE. La valeur qu'il faut leur accorder n'est pas à sous-estimer.

5. Cibler l'information

5.1. La proposition de stratégie met, entièrement à juste titre, l'accent sur le fait que l'information doit s'adresser à des publics précis, pour des situations précises. Le CESE ne peut que marquer son accord sur ce point. Toutefois, la mesure dans laquelle il est réellement possible de cibler ainsi l'information est une question à la fois de ressources et d'organisation.

5.2. L'un des aspects essentiels à cet égard est le fait que l'on devra adapter l'information non seulement à certains publics, mais aussi à certains publics d'États membres particuliers. Pour ne prendre qu'un exemple, il existe d'un État membre à l'autre certaines différences évidentes en matière de discours s'adressant aux partenaires sociaux. Les cadres de référence sont différents, de même que la manière dont on s'exprime, et de même aussi que les moyens de communication et que les acteurs: il en résulte une nécessité d'adaptation aux publics des différents États membres.

5.3. L'une des réponses à ce besoin d'information plus ciblée consiste à mettre en place une coopération entre les institutions de l'UE, les institutions de niveau national et la société civile, y compris les partenaires sociaux. La société civile organisée a la capacité non seulement d'entrer en contact avec certain publics, mais aussi de définir des démarches spécifiquement adaptées aux publics qui sont les siens. De par ses structures, la société civile organisée est en mesure d'entrer en contact à la fois avec les leaders d'opinion et avec le grand public.

5.4. La stratégie met en évidence le fait qu'il convient de viser particulièrement les catégories jeunes de la population et le secteur de l'enseignement. Le CESE marque son accord à cet égard. Toutefois, il eût été utile de développer davantage la réflexion sur ces questions. Le CESE propose que l'on définisse, pour une partie précise de la stratégie d'information et de communication, les grandes lignes d'une action visant à fournir aux établissements scolaires une information qui soit appropriée et qui soit une source d'inspiration à propos des activités de l'Union européenne. Il faut considérer le secteur de l'enseignement scolaire, dans sa totalité, comme l'une des catégories de public auxquelles doit fondamentalement s'adresser l'ensemble de la stratégie. Si ce volet de la stratégie échoue, l'on devra à coup sûr s'attendre à des problèmes (voir l'avis du CESE sur "La dimension européenne de l'éducation")(1).

5.5. Le CESE souhaiterait aussi que l'on développe davantage un plan de coopération avec les organismes de jeunesse des États membres. Cela créerait des possibilités d'entrer en contact avec des catégories plus larges de la population des jeunes que par l'utilisation des moyens de communication de masse ou d'autres méthodes de communication plus générales.

5.6. Une autre catégorie importante de public qui mérite une attention particulière est celle des retraités, population dont beaucoup de membres sont actifs au sein de diverses organisations. Les retraités représentent un précieux potentiel en matière d'information et de communication, potentiel susceptible de se réaliser sous forme de conférences et sous forme d'écrits, et ils peuvent, compte tenu de leur expérience, enrichir les efforts d'information d'une perspective à plus longue portée.

6. Aspects organisationnels

6.1. Le CESE est fortement favorable à la création d'une instance de coordination entre les institutions de l'UE pour la mise en oeuvre de la stratégie d'information et de communication. Cela est essentiel pour permettre de réaliser des effets de synergie et de faire bon usage des ressources disponibles.

6.2. Chaque institution de l'UE met au point sa propre stratégie d'information et de communication à l'intérieur du cadre global que définissent la stratégie de la Commission et l'instance de coordination. Le fait que l'on déploie des efforts renouvelés pour parvenir à une planification commune entre les institutions de l'UE ne signifie pas, bien sûr, que chaque institution ne continuerait pas à maîtriser sa propre planification.

6.3. La proposition de stratégie esquisse diverses formes de coordination entre le niveau de l'UE et le niveau national (principalement le niveau gouvernemental). La Commission envisage la possibilité d'élaborer un "memorandum of understanding" avec chaque État membre. Ce mémorandum aurait pour vocation de "sceller sur un plan politique l'engagement contractuel réciproque de l'Union européenne et des États membres de travailler ensemble à une meilleure diffusion de l'information générale sur les affaires européennes".

6.4. Il est possible que se manifeste à l'avenir le besoin d'une telle formalisation de la coopération relative à la diffusion d'informations générales à propos des activités de l'UE. Toutefois, le CESE souhaiterait que les institutions concernées jugent approprié de coopérer sans formalisation, car l'on pourrait, en soi, interpréter cette formalisation comme un pas de trop dans le sens de la coordination des activités d'information et de communication.

6.5. Le CESE voudrait, en outre, insister sur l'importance qu'il y a à disposer de réseaux de coopération étroite entre d'une part, les personnels qui, au sein des institutions de l'UE, sont affectés à l'information et à la communication et d'autre part, les institutions concernées au niveau national. Les États membres réexaminent déjà actuellement leurs propres solutions d'organisation au niveau national, dans le domaine de l'information sur les activités de l'UE. Il convient que l'évolution future de la stratégie globale d'information et de communication tienne compte des démarches et des solutions adoptées au niveau national des différents pays.

7. Le rôle du CESE

7.1. De par ses membres et par les organisations qu'il représente, le CESE dispose d'un réseau sans égal de contacts qui s'étendent à tous les horizons de la société. Au fil des années, le CESE a développé sa capacité de jouer le rôle de trait d'union entre les institutions de l'UE et le grand public des États membres. En particulier, le CESE s'est efforcé de développer sa capacité d'organiser et de mener des forums et des auditions à propos d'une large gamme de questions d'actualité ayant une importance spécifique.

7.2. Récemment, le CESE a organisé des manifestations de grande envergure, sous forme d'auditions et de débats, concernant des questions telles que: les droits de l'homme au travail, des stratégies de développement durable pour l'UE et les politiques agricoles au sein de l'UE.

7.3. Le CESE a mis au point sa propre stratégie d'information et de communication, stratégie dont les grandes lignes ont été décrites par le groupe "Communication", que le CESE a constitué voici quelques années.

7.4. Le CESE a le statut d'observateur au sein du "Groupe Interinstitutionnel de l'Information". Le CESE trouverait naturel d'être associé aux travaux du groupe en tant que membre à part entière.

7.5. Le CESE a l'intention de développer encore davantage sa capacité de travailler activement à "jeter des passerelles" et à jouer un rôle en matière d'information pour toutes les activités de l'UE auxquelles participe le CESE lui-même. Les enjeux qui nous attendent sont importants. Les citoyens de l'Union ont le droit d'être informés, et d'être consultés, à propos des questions qui sont importantes pour l'avenir.

Bruxelles, le 23 janvier 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 139 du 11.5.2001, p. 85.