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I .4 COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(94) 360 final 
Bruxelles, le 27.07.1994 
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen 
Evolution et avenir de la politique communautaire dans le secteur 
des fruits et légumes 
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0 Résumé et principales conclusions 
L'objectif principal de la réforme doit être, aux yeux de la Commission, d'aider et d'encourager les 
producteurs de l'Union, pour relever avec succès les défis des prochaines années, à développer et à 
renforcer les atouts dont ils disposent: 
la qualité de leurs produits, destinés essentiellement au marché du frais et souvent hautement 
périssables; 
leur dynamisme et capacité d'adaptation face à un marché en pleine évolution; 
les services qu'ils peuvent et savent offrir en lien avec leur production. La protection de 
l'environnement naturel et l'offre au consommateur d'une palette de produits diversifiés et 
sains, doivent faire partie intégrante de ces services. 
Globalement, et en dépit de quelques problèmes de déséquilibres structurels indéniables, l'organisation 
commune de marché actuellement en vigueur constitue un cadre de fonctionnement qui répond à 
l'objectif et qui a fait ses preuves. L'ensemble de ses éléments positifs -orientation vers le marché, 
décentralisation dans la gestion et regroupement de l'offre souvent "atomisé"- méritent d'être 
renforcés. La Commission s'oriente donc vers des propositions de réforme qui consolideraient les 
acquis positifs de l'actuelle O.C.M. tout en la simplifiant et en éliminant les dérives et faiblesses qui 
ont pu être observées. 
L'objectif poursuivi par la Commission est de réorienter la dépense budgétaire en privilégiant les 
mesures positives qui contribuent à construire l'avenir et qui intègrent les préoccupations 
environnementales. 
Dans ce sens, elle propose de combiner différents types de mesures. 
un meilleur regroupement de l'offre face à une distribution de plus en plus concentré; 
un nouveau mode de gestion des excédents conjoncturels et l'élimination progressive des 
excédents structurels; 
une relation plus équilibrée entre produits frais et produits transformés; 
la redéfinition de la normalisation; 
une approche spécifique pour résoudre les problèmes spécifiques qui se posent pour certains 
"petits" produits à l'échelle communautaire mais importants à l'échelle régionale ou locale, et 
le renforcement des contrôles. 
La mise en oeuvre réussie des conclusions de l'Uruguay Round fait partie intégrante de la nouvelle 
donne pour le secteur des fruits et légumes. La Commission veillera à ce que la mise en oeuvre des 
conclusions de l'Uruguay Round permette d'assurer la préférence communautaire autorisée par ces 
conclusions. 
I- Analyse de la situation actuelle et de son évolution prévisible 
Dans le cadre des engagements qu'elle a souscrits auprès du Parlement Européen et eu Conseil, en 
particulier lors des décisions de prix agricoles pour la campagne de commercialisation 1993/94, la 
Commission a procédé à une analyse approfondie de la situation actuelle et de l'évolution prévisible 
du secteur des fruits et légumes communautaire et de l'organisation commune de marché. Cette 
analyse a permis de dégager un certain nombre d'orientations pour l'avenir 
Lors de ses réflexions sur les orientations futures, la Commission a tenu compte de la déclaration 
conjointe faite su Conseil de septembre 1993, et selon laquelle la Commission et le Conseil 
"s'engagent pour les secteurs dont les organisations communes de marché n'ont pas été modifiées...à 
prendre les dispositions nécessaires pour assurer les revenus agricoles et la préférence communautaire. 
Seront pris en compte dans ces secteurs les conditions et les principes agricoles et financiers qui ont 
été appliqués pour l'ensemble du secteur agricole fi sera aussi tenu compte du contexte de {Uruguay 
Round." A cette occasion, la Commission await rappelé la nécessité de respecter, pour l'ensemble de 
la politique agricole commune, le cadre financier établi pour les années à venir. 
Ces engagements et déclarations ne peuvent trouver leur traduction en mesures concrètes qu'en 
relation étroite avec les caractéristiques spécifiques du secteur et les défis économiques auxquels il 
est confronté. 
Le secteur des fruits et légumes se distingue des autres grands secteurs dotés d'une organisation 
commune de marché à la lois par la multiplicité et la diversité des produits qu'il convie, par le 
caractère périssable de la plupart de ces produits (nécessité de mise en marché rapide, possibilités de 
stockage limitées), par une plus forte orientation vers le marché (rôle plus limité de l'intervention) et 
par une décentralisation assez marquée de la régulation du marché qui, en bonne partie, est confiée 
aux organisations de producteurs. 
Globalement, et en dépit de quelques problèmes d'excédents structurels indéniables, cetie forme 
d'organisation a fait ses preuves et l'ensemble de ses éléments positifs oui répondent bien à la 
spécificité du secteur -orientation vers le marché, décentralisation, regroupement d'une offre trop 
atomisée- méritent d'être maintenus, voire renforcés. 
Cette conclusion générale mérite d^ètrt soulignée au moment où des risques de tensions accrues se 
dessinent à moyen terme pour la plupart des fruits et légumes, tant à l'échelle mondiale qu'à l'échelle 
communautaire et où la demande est en train de connaître un processus de concentration à grande 
échelle. 
La Commission est convaincue que le secteur des fruits et légumes de l'Union dispose de nombreux 
atouts face à ces nouveaux défis. Le cadre de fonctionnement que représente l'organisation commune 
de marché peut et doit être adapté en vue d'aider et d'inciter les producteurs à valoriser au maximum 
ces atouts. 
Situation mondiale 
A l'échelle mondiale, on observe une tendance lourde à l'augmentation de la production; la 
consommation augmente également, mais à un rythme moins élevé. Certes, des potentialités 
considérables semblent encore exister dans de nombreux pays en voie de développement en ce qui 
concerne la consommation, mais les pays concernés manquent souvent de devises ou préfèrent 
développer leur production indigène. Des risques d'excédents croissants existent donc à l'échelle 
mondiale, plus encore pour les fruits que pour les légumes. Devant une telle situation, les quelques 
grands marchés sol vables feront l'objet d'une attention croissante de la part de tous les pays 
exportateurs. 
Ceci vaut tout particulièrement pour le marché européen, pour les raisons suivantes: 
il représente un pouvoir d'achat élevé; 
les prix y sont relativement attractifs; 
les importations de fruits et légumes y sont en hausse. 
L'Union européenne est un acteur de premier ordre sur le marché mondial. En fait, avec des 
importations pour environ 1 950 mio ECU, elle est de loin le plus grand importateur à l'échelle 
mondiale. Avec un déficit commercial en fruits et légumes de quelques 1 280 mio ECU, elle est 
également le plus grand "importateur net". Son degré d'auto-approvisionnement en produits frais se 
situe à moins de 40% (tous les chiffres : moyenne 1990-92), et ce malgré le fait que la production 
communautaire est essentiellement destinée au marché du frais . 
Modifications suite à l'Uruguay Round 
Actuellement, à l'importation, les produits sont soumis à des droits de douane "ad valorem", associés 
pour un nombre limité de produits à un système de prix de référence. Les prix de référence visent à 
éviter que des produits importés ne soient vendus sur le marché communautaire à des prix inférieurs 
à un certain seuil. Ils sont fixés chaque campagne par la Commission avec la particularité qu'ils ne 
peuvent jamais baisser en écus agricoles. Dans la pratique, il y a eu une quasi stabilité depuis 1986. 
Le mécanisme consiste en un suivi des prix de marché des principaux produits importés, origine par 
origine. 
Le nouveau système conclu au GATT prévoit l'introduction des prix d'entrée qui s'appliqueront à tous 
les produits qui ont actuellement des prix de référence sauf les laitues pommées, les chicorées-scaroles 
et les aubergines. Les niveaux des prix d'entrée ont été calculés à partir des prix de référence, sans 
modification du niveau de la protection totale. 
La Commission fera prochainement une communication relative à la mise en pratique des accords 
GATT pour l'ensemble des secteurs agricoles, et donc aussi pour les fruits et légumes. Il reste 
toutefois, que le principal problème que pose l'accord GATT dans ce cas est celui du contrôle du 
respect de ces prix d'entrée. La Communauté devra donc se doter d'instruments pour s'assurer du 
correct fonctionnement du régime des prix d'entrée. Ils devront être conformes aux règles du GATT 
et permettre à la Communauté de faire respecter les éléments de son offre. 
Suite à l'accord du GATT, la concurrence sera plus intense, aussi bien sur le marché communautaire 
que sur les nouveaux marchés qui s'ouvriront. Les producteurs communautaires disposent d'atouts 
incontestables dans cette situation. La qualité de leurs produits, leur dynamisme face à un marché en 
pleine évolution, les services incorporés au produit qu'ils peuvent offrir, sont des éléments clés à faire 
valoir. Dans un monde plus ouvert, le renforcement de la compétitivité de la production 
communautaire est donc un des défis les plus importants pour l'avenir. La Commission souhaite, avec 
les orientations d'adaptation de 1' O.CM. qu'elle soumet dans ce document de réflexion, aider et 
encourager les producteurs communautaires à relever ces défis. 
Situation communautaire 
A l'échelle communautaire, la production de la plupart des fruits et légumes, destinés essentiellement 
au marché du frais, connaît une tendance marquée à la hausse. Plus que par une extension des 
superficies, l'augmentation de la production semble être engendrée par une hausse des rendements La 
consommation augmente, elle aussi, mais cette augmentation est plus favorable à certains produits 
transformés (légumes surgelés, jus de fruits,) ainsi qu'à certaines "spécialités" souvent plus "exotiques" 
(surtout dans le cas des fruits). Par contre, pour de nombreux fruits et légumes traditionnels (et 
récemment pour le kiwi), la consommation n'augmente que lentement, voire stagne parfois ou est 
même en légère régression (cas des poires), et des risques croissants de saturation existent. Pour 
certains produits, des excédents structurels se manifestent déjà. 
La plus grande dépendance des producteurs de fruits et légumes vis-à-vis du marché influencera aussi 
les évolutions futures, comme elle a influencé les évolutions passées: si un marché devient 
excédentaire, une pression sur les prix se fera sentir et conduira progressivement aux ajustements 
nécessaires. Dans ces conditions, il ne suffit donc pas de prolonger simplement les tendances afin 
d'arriver à une prévision pour l'avenir. En revanche, l'analyse des tendances peut donner une idée où 
et quand des problèmes d'ajustement risquent de se poser. Une telle analyse a été tentée par les 
services de la Commission. Les principaux résultats en sont repris dans l'annexe 1. Ils conduisent à 
la conclusion qu'il faut effectivement s'attendre à des tensions accrues dans les années à venir. D sera 
d'autant plus important que les mécanismes de l'O.CM. puissent promouvoir une adaptation rapide 
et efficace du secteur à la nouvelle donne. 
La situation du secteur dans l'Union 
Les fruits et les légumes occupent, en moyenne 1990-92, 4.3% de la superficie agricole utile (SAU) de la 
Communauté mais représentent 16% de la production finale totale de l'agriculture communautaire (PFA). Le 
poids relatif du secteur pour l'économie agricole s'est plutôt accru au cours de ces dix dernières années. Il est 
particulièrement important pour l'Espagne (27% de la PFA nationale), l'Italie (27%), la Grèce (23%), le 
Portugal (18%) et la Belgique (17%), mais aussi pour les Pays-Bas (13%), la France (12%) et le Royaume-Uni 
(11%). 
Une autre caractéristique spécifique du secteur des fruits et légumes par rapport aux autres cultures arables est 
son grand besoin en main d'oeuvre (forte intensité du travail) et le rôle qu'il joue par là-même pour l'emploi 
rural dans certaines régions. 1.8 millions d'exploitations d'une dimension moyenne de 1.3 ha produisent des 
fruits et légumes frais. Les exploitations "professionnelles" spécialisées dans la production de légumes sont 
d'environ 100 000 avec une superficie moyenne de 4.2 ha, pour les fruits ces chiffres sont respectivement de 
350 000 exploitations et 7.9 ha. 
En règle générale, le revenu des exploitations spécialisées en légumes est nettement supérieur au revenu 
moyen et à celui des exploitations spécialisées en fruticulture. Pour ces dernières, la situation se présente de 
façon plus nuancée. Elles conservent un revenu supérieur à celui des exploitations moyennes dans le Nord de 
l'Union alors que le contraire est observé dans le Sud et notamment en Espagne, Grèce et Portugal. 
L'importance du Sud dans la production de fruits conduit à ce que cette situation peu favorable se retrouve 
également au niveau de la moyenne pour l'ensemble de l'Union. 
Tant les fruits que les légumes génèrent une forte valeur ajoutée à l'hectare, bien supérieure à celle des 
exploitations moyennes. Or, leur surface est, en moyenne, nettement plus petite et leurs besoins en main 
d'oeuvre beaucoup plus grands. Ces deux caractéristiques expliquent en bonne partie pourquoi ces exploitations 
sont bien moins placées en ce qui concerne leur revenu par unité de travail. Il reste néanmoins un avantage net 
pour les spécialistes horticoles tandis que la situation des spécialistes fruticoles se présente, à nouveau, comme 
moins favorable. 
Les régions les plus importantes pour le secteur, c'est-à-dire celles dont la valeur de la production de fruits et 
légumes représente plus de 2.5% du total communautaire et plus de 25% de la valeur de la production agricole 
totale de la région sont les suivantes : Kentriki Ellada (2.6% et 29%), Comunidad Valenciana (4.6% et 67%), 
Andalucia (4.6% et 30.2%), Murcia (2.5% et 64%), Provence-Alpes-Côte d'Azur (2.9% et 46%), Emilie-
Romagne (4.3% et 27%), Lazio (2.5% et 37%), Campania (3.9% et 43%), Puglia (4.3% et 42%) et Sicilia 
(5.9% et 54%). 
L'Union est de loin le premier importateur mondial. Son degré d'auto-approvisionnement se situe à moins de 
40%. L'union importe avant tout des fruits, frais et surtout transformés (jus d'agrumes et, dans une moindre 
mesure, de pommes). Le principal légume frais est la tomate. L'autre caractéristique importante du commerce 
est le poids du commerce intracommunautaire, qui dépasse 70% des volumes qui circulent entre les Etats 
membres. Les principaux expéditeurs sont l'Espagne et l'Italie, alors que l'Allemagne est de loin le principal 
récepteur. 
La "délocalisation" de la production 
Dans une situation où des risques d'excédents se présentent un peu partout, certaines organisations 
professionnelles se plaignent de la "délocalisation" de la production à laquelle le secteur des fruits 
et légumes devrait faire face, selon elles, notamment à la suite de la réforme de la PAC. Or, en ce 
qui concerne plus particulièrement la réforme de 1992, sa mise en oeuvre ne vient que de commencer. 
Mis à part quelques cas qui, à ce stade, restent nécessairement anecdotiques, il est donc trop tôt pour 
tirer des conclusions sur le terrain. Certaines réflexions sont néanmoins possibles, mais elles restent 
théoriques et sont parfois à la limite de la spéculation. 
Bien qu'il y ait de grands bassins de production, notamment pour les fruits, qui se sont confirmés au 
fil du temps, la distribution géographique de la production de fruits et légumes n'a jamais été figée. 
Le développement des infrastructures de transport, les progrès techniques au niveau de la production, 
du conditionnement, du stockage et du transport ont favorisé l'émergence de "nouveaux" producteurs 
et de "nouvelles" régions de production, parfois bien plus compétitives que les anciennes. Les 
"délocalisations" qui peuvent en résulter ne sont alors qu'une expression de la dynamique du secteur 
et les producteurs "traditionnels" d'aujourd'hui sont bien souvent les "intrus" d'hier. 
La rentabilité relative d'une production à un endroit donné dépend de nombreux facteurs et il est 
souvent difficile, voir impossible, d'isoler l'impact de chacun d'eux. Cela étant dit, le prix que l'on 
peut obtenir pour des productions alternatives, leur niveau et leur sécurité est, sans aucun doute, un 
de ces facteurs. Ainsi, l'on observe chez les producteurs céréaliers, depuis la deuxième moitié des 
années 80 et face à une baisse continue des prix des céréales, un intérêt croissant pour diversifier leurs 
activités agricoles. 
Globalement, la superficie céréalière a diminué au cours de la dernière décennie (début des années 
80- début des années 90) de quelques 2,5 mio ha, mais cette diminution semble avoir été absorbée 
presque totalement par une augmentation des superficies d'oléagineux ainsi que par le retrait 
(volontaire) des terres à partir de 1989. Au total, la superficie consacrée aux grandes cultures (et au 
retrait volontaire) a même augmenté durant la période. Par contre, la superficie consacrée aux fruits 
ou légumes a plutôt diminué. Selon les dernières informations disponibles, cette diminution semble 
particulièrement marquée pour la campagne 1993/94, alors que les superficies consacrées aux céréales, 
y compris le retrait, sont plutôt en hausse dans cette première campagne de mise en oeuvre de la 
réforme de 1992. 
Il n'est donc pas possible de déceler à ce niveau global des mouvements significatifs entre grandes 
cultures et fruits et légumes. Toutefois, cela n'exclut pas que certains producteurs de céréales se soient 
effectivement orientés vers les fruits et légumes. Certaines études confirment une telle évolution, mais 
elle semble être restée marginale et il n'est pas toujours certain que la baisse du prix réel des céréales 
ait été le facteur déterminant du mouvement. En outre, il existe également de nombreux exemples de 
mouvements dans le sens inverse, des fruits et légumes vers les grandes cultures. 
En conclusion, il n'y a globalement aucun phénomène net de délocalisation que l'on pourrait 
clairement imputer à la réforme de la P.A.C. Ceci n'exclut pas que des risques pourraient exister à 
l'avenir et plaide donc en faveur d'un suivi étroit de l'évolution. 
IL Les défis et faiblesses de I* O.GM. 
L'analyse approfondie des mécanismes de I' O.CM permet de déceler un certain nombre de faiblesses 
qui s'expriment notamment à travers: 
le fonctionnement encore peu satisfaisant de certaines organisations de producteurs; 
l'importance que des retraits subventionnés devenus structurels ont pour certaines productions 
et dans certaines régions de l'Union; 
les critiques auxquelles est parfois confrontée la normalisation à l'échelle communautaire; 
des lacunes statistiques importantes. 
Les organisations de producteurs 
Les organisations de producteurs constituent un des éléments clé de 1* O.CM et assurent le 
fonctionnement décentralisé de ses mécanismes. Sauf cas de "crise grave", relativement limités jusqu'à 
présent, les retraits subventionnés sont réservés aux organisations de producteurs qui les effectuent 
selon les régies communautaires. En outre, certaines organisations retirent parfois de façon autonome 
des produits qui ne bénéficient pas de soutien communautaire. 
Cela étant dit, le rôle des organisations de producteurs doit aller bien au-delà de la gestion 
décentralisée du retrait. Face à une demande toujours plus concentrée (centrales d'achat et grande 
distribution), le regroupement de l'offre par le biais des organisations de producteurs apparaît comme 
une nécessité économique en vue de renforcer la position des producteurs sur le marché. 
C'est pour ces raisons que 1' O.CM. actuelle du marché comprend depuis le début des mesures 
tendant à promouvoir les organisations de producteurs. Le bilan de cette politique est contrasté. D'une 
part, il existe aujourd'hui dans de nombreuses régions d'authentiques organisations de producteurs qui 
assurent efficacement la commercialisation de la production de leurs membres et qui ont su consolider 
leur position sur le marché. 
D'autre part, on observe toujours: 
des organisations de producteurs, ou bien sans grandes ambitions commerciales qui ne 
justifient leur existence que par le retrait qu'elles gèrent ou les subventions structurelles 
qu'elles reçoivent, ou bien qui rencontrent des difficultés objectives pour jouer leur rôle 
commercial et 
des régions où les organisations de producteurs sont minoritaires et où l'on trouve d'autres 
opérateurs commerciaux qui semblent jouer leur rôle d'une manière jugée plutôt satisfaisante 
par un grand nombre de producteurs locaux. 
Selon l'avis de la Commission, le regroupement de l'offre, autrement atomisée, restera nécessaire aussi 
pour l'avenir. Ce regroupement doit se réaliser sur base volontaire, grâce aux services spécifiques de 
commercialisation efficace que les organisations de producteurs sauront offrir à leurs membres et non 
parce qu'elles ont le monopole du retrait 
Les retraits subventionnés 
Le système des retraits subventionnés a été conçu pour faire face à des excédents conjoncturels de 
produits frais et périssables, excédents liés aux aléas climatiques. 
Pour les 5 dernières années (1989 à 1993), les dépenses budgétaires pour les retraits étaient, en 
moyenne, de l'ordre de 310 Mio Ecu par an. Plus de 90% ont été dépensés pour les fruits et ce, 
presqu'exclusivement pour les pêches, les nectarines, les pommes et les agrumes. Dans le cas des 
légumes, le système n'a été appliqué en pratique que pour les tomates d'été et pour les choux-fleurs, 
plus quelques faibles quantités d'aubergines. 
Quant à l'évolution des retraits, la tendance est plutôt à la hausse et il faut s'attendre à ce que 
l'augmentation tendancielle des retraits se poursuive, tant en volumes qu'en dépenses, en dépit de 
l'existence d'un régime de seuils d'intervention (stabilisateurs). En cas de dépassement dédits seuils, 
des abattements sont prévus sur les prix institutionnels applicables l'année suivante. Le dépassement 
doit parfois être constaté campagne par campagne (cas des légumes, des pêches et des agrumes) ou 
en moyenne de plusieurs campagnes (cas des pommes). Dans tous les cas, la réduction ne peut 
dépasser 20%. Ce butoir est déjà atteint dans la pratique pour certains produits. Ainsi, par exemple, 
la pénalisation calculée sans butoir en 1992/93 (et applicable en 1993/94) aurait été de 25% pour les 
pêches et 95% pour les nectarines. 
Dans certains cas où les coûts de production sont bas, le retrait semble être devenu progressivement 
un débouché en soi. Parfois, on a l'impression que des producteurs se sont engagés dans un cercle 
vicieux: on produit pour le retrait, on essaie donc de minimiser les coûts d'entretien et de pousser la 
quantité et non la qualité; on s'éloigne ainsi de plus en plus des exigences du marché et on aboutit 
finalement à une production qui ne peut aller qu'au retrait. Dans le cas des agrumes, et plus 
particulièrement des oranges, le rôle du retrait a été remplacé en partie par la transformation. Mais 
il s'agit là aussi d'un débouché fortement subventionné et utilisé systématiquement pour une 
production initialement destinée au marché du frais mais qui s'est progressivement éloignée du 
marché. 
De tels cercles vicieux doivent être cassés, dans l'intérêt même du secteur. D paraît important de 
revoir le régime de retrait, et dans certains cas le régime d'aides à la transformation, de façon telle 
que les tentations d'en faire un débouché systématique et subventionné disparaissent et que les 
producteurs eux-mêmes soient davantage responsabilisés et incités à s'orienter vers le marché. 
Les retraits sont difficilement compréhensibles par l'opinion publique. Il faut les limiter strictement 
aux excédents conjoncturels et utiliser, dans la mesure du possible, les produits retirés à des fins 
humanitaires. Des quantités de fruits et légumes trouvent déjà de telles destinations dans le cadre, par 
exemple, de la distribution gratuite de produits agricoles aux plus démunis. 
Par ailleurs, on ne peut exclure que l'utilisation systématique des retraits comme débouché 
subventionné soit lié à des phénomènes de fraudes. Fraudes sur les qualités d'abord qui, selon certains 
témoignages, ne correspondent pas parfois aux normes requises. Fraudes aussi sur les quantités: on 
déclarerait alors plus de quantités au retrait que celles effectivement retirées. 
Les normes de qualité 
Les no mies de qualité sont un système de classification qui contribue à la transparence^ du marché 
en permettant de connaître certaines caractéristiques d'un produit commercialisé. Les normes 
diminuent ainsi les coûts de transaction des produits et permettent le développement d'un commerce 
sans présence physique du produit. 
La question se pose de savoir ce qui se passerait si le caractère obligatoire des normes était supprimé. 
Il semble que, dans une première étape, peu de changements se produiraient. Les grands opérateurs 
commerciaux continueraient de toutes façon à faire référence aux normes car ils en ont absolument 
besoin pour leurs transactions, mais un effritement progressif devrait se produire sur les marchés 
locaux et régionaux,xe qui diminuerait la transparence du marché. 
De plus, la normalisation a aussi été utilisée comme instrument de gestion du marché. A titre 
d'exemple, elle a ainsi conduit à deux mesures qui ont fait l'objet d'une certaine polémique: 
l'interdiction de principe de la commercialisation sur le marché du frais des produits de la 
catégorie III et 
la fixation du calibre minimum des pommes communautaires des variétés à gros fruits en 
1990 à 65 mm au lieu des 60 mm initiaux (repris d'ailleurs dans les normes internationales 
en vigueur). Cela se justifiait avant tout par la volonté de limiter l'offre sur le marché en 
éliminant des pommes de petit calibre. 
Le COPA-COGECA, après avoir diagnostiqué une crise grave sur .le marché européen du kiwi, 
demande maintenant le relèvement du calibre minimum de la norme CEE de 65 grammes à 70 
grammes pièce. 
Cette utilisation des normes pour la gestion du marché présente certains avantages: 
étant appliquée tant aux produits commercialisés qu'aux produits à retirer, elle limite les 
volumes disponibles sur le marché sans qu'il y ait retrait subventionné, ce qui en situation 
excédentaire comme c'est le cas pour de nombreux produits, contribue à l'équilibre du marché, 
diminue les dépenses budgétaires et améliore les prix perçus par les producteurs. 
c'est dans certains cas (le kiwi, par exemple) le seul instrument actuellement existant pour 
gérer le marché. 
Ces avantages sont cependant parfois mal perçus par les consommateurs qui ne peuvent pas disposer 
d'une marchandise apte à la consommation et parfois traditionnellement consommée dans leurs 
régions. 
10 
Des lacunes statistiques importantes 
I>ors de ses travaux d'analyse, la Commission a constaté des lacunes importantes en ce qui concerne 
l'information statistique disponible. I^es quelques points suivants méritent d'être signalés: 
-la structure du verger d'arbres fruitiers est établie tous les 5 ans à travers les enquêtes de base: les 
résultats ne sont toutefois connus qu'avec plusieurs années de retard. Par ailleurs, l'estimation des 
superficies établie sur ta base des enquêtes intermédiaires (portant sur tes changements du verger) n'est 
pas toujours cohérente avec les résultats des enquêtes de base suivantes; 
-dans les statistiques annuelles sur la superficie et la production, il n'y a pas d'homogénéité entre Etats 
membres dans la prise en compte des jardins familiaux ainsi que des arbres d'alignement; 
-pour les mêmes variables statistiques (superficies, production, rendements), tes sources officielles 
disponibles donnent dans certains cas des résultats sensiblement différents; 
-on ne dispose pas, dans ce secteur, de chiffres fiables sur la consommation. D'une part, les bilans 
d'approvisionnement ne sont pas établis par tous tes Etats membres et la fiabilité de certains postes est 
assez douteuse. D'autre part, tes estimations issues des enquêtes auprès des consommateurs ne sont pas 
systématiquement mises à la disposition de la Commission et, en tout état de cause, ne permettent pas 
d'assurer un suivi satisfaisant de révolution de la consommation dans ce secteur, 
-certains des problèmes mentionnés ci-dessus sont dûs à l'absence d'une obligation juridique pour les Etats 
membres de fournir à la Commission tes informations relatives aux statistiques annuelles de superficie et 
de production et aux bilans d'approvisionnement; 
-les différences dans l'estimation du commerce intracommunautaire sur base des expéditions d'une part et 
des réceptions d'autre part sont parfois trop importantes; dans le passé, elles ont pu atteindre, dans certains 
cas, 50%; 
-dans de nombreux cas, et notamment dans celui de certains produits transformés, tes seules données 
disponibles sont celtes provenant de l'industrie. 
.1 1 
1IL. Quelles orientations pour l'avenir? 
L'objectif de la présente communicalion n'est pas de soumettre des propositions détaillées de réforme 
De même qu'en 1991 pour la réforme de la PAC1 et en 1993 pour la politique viti-vinicole2, le souci 
de la Commission , au stade actuel, est de livrer à la réflexion de chacun quelques orientations. 
La présente communication se situe à cet égard dans la ligne définie en décembre 1992 au Conseil 
Européen d'Edimbourg sur la transparence des décisions communautaires, impliquant notamment la 
consultation la plus large possible. 
L'objectif principal de la réforme doit être, aux yeux de la Commission, d'aider et d'encourager les 
producteurs de l'Union, à relever avec succès les défis des prochaines années, à développer et à 
renforcer les atouts dont ils disposent: 
-la qualité de leurs produits, destinés essentiellement au marché du frais et souvent hautement 
périssables; 
-leur dynamisme et capacité d'adaptation face à un marché en pleine évolution; 
-les services qu'ils peuvent et savent offrir en lien avec leur production. La protection de 
l'environnement et l'offre au consommateur d'une palette de produits diversifiés et sains, doivent faire 
partie intégrante de ces services. 
Globalement, et en dépit de quelques problèmes de déséquilibres ponctuels, mais de taille, 
l'organisation commune de marché actuellement en vigueur constitue un cadre de fonctionnement qui 
répond à l'objectif et qui a fait ses preuves. L'ensemble de ses éléments positifs -orientation vers le 
marché, décentralisation dans la gestion et regroupement de l'offre souvent "atomisé"- méritent d'être 
renforcés. La Commission s'oriente donc vers des propositions de réforme qui consolideraient les 
acquis positifs de l'actuelle O.CM tout en la simplifiant et en éliminant les dérives et faiblesses qui 
ont pu être observées. 
Par contre, l'instauration de quotas de production et la mise en place d'une politique de "droits à 
produire", préconisée par certains, risquerait d'entraver la dynamique indispensable pour suivre le 
marché, surtout à un moment où la concurrence de l'extérieur se renforce. Une telle approche 
nécessiterait, par ailleurs, la mise sur pied d'un système de données statistiques et de surveillance 
continue qui n'existe pas. 
Le même problème se poserait également dans le cas d'une instauration généralisée d'aides à l'hectare. 
Il n'existe ni casier, ni cadastre ni données historiques suffisamment fiables pour mettre en oeuvre un 
tel système , et les premières expériences avec des projets pilotes pour la mise sur pied d'un casier 
agrumicole n'ont fait que confirmer ces problèmes. Il faudrait de nombreuses années de travail et des 
dépenses importantes avant de disposer d'un instrument efficace pour la gestion. L'expérience du 
casier viticole confirme également cette analyse. C'est une raison de plus pour la Commission de 
déconseiller un engagement dans cette voie et de s'orienter plutôt vers l'adaptation du cadre existant. 
^OMOl) 100 du 1.02.1991 
2COM(93) 380 du 22.07.1993 
12 
L'objectif poursuivi par la Commission est de réorienter la dépense budgétaire en privilégiant les 
mesures positives qui contribuent à construire l'avenir et qui intègrent les preoccupations 
environnementales. 
Dans ce sens, elle propose de combiner différents types de mesures: 
-un meilleur regroupement de l'offre face à une distribution de plus en plus concentré; 
- un nouveau mode de gestion des excédents conjoncturels et l'élimination progressive des excédents 
structurels; 
-une relation plus équilibrée entre produits frais et produits transformés; 
- la redéfinition de la normalisation; 
-une approche spécifique pour résoudre les problèmes spécifiques qui se posent pour certains "petits" 
produits à l'échelle communautaire mais importants à l'échelle régionale ou locale, et 
-le renforcement des contrôles 
La mise en oeuvre réussie des conclusions de IUruguay Round fait partie intégrante de la nouvelle 
donne pour le secteur des fruits et légumes. La Commission veillera à ce que la mise en oeuvre des 
conclusions de l'Uruguay Round permette d'assurer la préférence communautaire autorisée par ces 
conclusions. Les travaux à cet égard sont en cours et la Commission va soumettre au Conseil et au 
Parlement Européen une proposition cadre et décidera prochainement des mesures concrètes à prendre. 
En vue d'accompagner cette mise en oeuvre et, plus généralement, en vue d'assurer le fonctionnement 
régulier du marché, la Commission se propose d'ouvrir des consultations avec nos principaux 
partenaires de manière à éviter que des perturbations graves de marché ne causent préjudice à 
l'ensemble des fournisseurs, fussent-ils communautaires ou de pays tiers. 
Quant à l'ouverture de nouveaux marchés, la Commission veillera strictement à ce que les conclusions 
de l'Uruguay Round soient pleinement mises en oeuvre par tes partenaires de l'Union au GATT, 
notamment en ce qui concerne l'accès à leurs marchés. Elle encouragera, dans le cadre de la réforme, 
les producteurs à s'intéresser à ces nouveaux marchés et elle les aidera à faire connaître les produits 
communautaires aux nouveaux consommateurs potentiels. 
13 
1. Une meilleure organisation de l'offre communautaire 
L'organisation de l'offre est un élément essentiel de la compétitivité des producteurs communautaires 
et ce pour les raisons suivantes: 
- le rôle chaque fois plus important que joue la grande distribution, qui dépasse dans certains 
Etats membres 60% des ventes aux ménages de fruits et légumes. En général, les centrales d'achats: 
.disposent d'une grande capacité de négociation des prix à la baisse; 
.cherchent à obtenir de grands volumes, de qualité uniforme, normalisée et standardisée; 
.travaillent "à flux tendus", transférant ainsi une bonne partie de la gestion des stocks aux 
groupements de producteurs et aux négociants locaux. 
-l'évolution constante de la demande. Les producteurs doivent être à l'écoute des demandes des 
consommateurs et pouvoir ainsi s'adapter aux signaux du marché. 
-l'importance croissante, aux yeux des consommateurs, de la qualité intrinsèque des produits et 
de la nécessité de protéger l'environnement le respect d'une réglementation en plein développement 
sur les résidus, en particulier pour les pesticides et de nitrates, exige des efforts d'organisation de la 
part des producteurs. 
-l'intégration au niveau communautaire des préoccupations environnementales dans les pratiques 
culturales et la nécessité de développer notamment les méthodes de lutte intégrée. 
- la réduction des coûts de production, transaction et commercialisation exige aussi des efforts et des 
économies d'échelle. 
Les organisations de producteurs sont déjà un des piliers de l'O.CM. actuelle. La Commission estime 
qu'il faut encore renforcer leur rôle actif comme opérateur commercial, pour autant que les O.P. 
puissent être crédibles dans ce rôle. Il s'agit, par exemple: 
- d'instaurer une plus grande rigueur au niveau des critères communautaires pour la 
reconnaissance par les Etats membres des organisations de producteurs. 
Seraient reconnues comme organisations de producteurs les groupements qui réalisent un chiffre 
d'affaire minimal avec la commercialisation de fruits et légumes et commercialisent effectivement 
sur le marché un pourcentage élevé (80%) de la production commercialisable de leurs 
adhérents. Ils doivent disposer d'une dimension économique minimale qui leur permette de justifier 
l'existence d'un département commercial. 
-mettre en place un co-financement public pour la constitution de fonds de roulement en faveur des 
organisations de producteurs reconnues par les Etats membres sur la base des nouveaux critères, à 
condition qu'elles: 
constituent de tels fonds sur base des cotisations effectives des adhérents, fondé sur les quantités 
effectivement commercialisées sur le marché; 
s'engagent à promouvoir l'utilisation des techniques de lutte intégrée ou d'autres techniques 
respectueuses de l'environnement parmi leurs membres; 
.assurent le respect des normes de qualité et des dispositions phytosanitaires par leurs membres, 
et 
.se soumettent aux contrôles nationaux et communautaires en ce qui concerne la gestion correcte 
des fonds publics. 
14 
L'apport public à ces fonds de roulement serait fait en commun par le budget communautaire et les 
budgets nationaux et/ou régionaux, avec une plus grande participation de la Communauté dans les 
régions à objectif 1, de manière à responsabiliser l'ensemble des administrations publiques sur leur 
correcte utilisation. Il suivrait le critère d"'un écu d'apport public pour chaque écu d'apport privé". La 
participation communautaire serait augmentée si l'organisation de producteur coopère avec d'autres 
organisations de producteurs d'autres Etats membres en vue notamment de compléter sa gamme de 
produits et/ou de prolonger ses périodes de livraison. 
Compte tenu des problèmes spécifiques de certaines régions où les organisations de producteurs 
n'existent pas ou existent peu, des modalités particulières d'adaptation de ce critère d'"un écu d'apport 
public pour chaque écu d'apport privé", seront envisagées pour une période limitée. 
Le fonds de roulement pourrait servir, entre autres, à: 
-améliorer la qualité des produits; 
-promouvoir et inciter l'utilisation par les producteurs des techniques de lutte intégrée ou toutes autres 
techniques respectueuses de l'environnement y compris le recyclage des plastiques et emballages 
utilisés. Les Etats membres encadreront l'élaboration de cahiers de charge pour ces techniques. 
-améliorer la mise en valeur commerciale des produits et, en particulier, mettre en route ou 
développer le département commercial; 
-promouvoir les produits sur les différents marchés. 
L'apport public au fond de roulement serait calculé en fonction du chiffre d'affaires effectif du 
groupement, obtenu sur le marché des fruits et légumes, mais dégressif en fonction de sa taille. La 
base de calcul n'est donc pas limité aux seuls produits actuels qui disposent de retraits subventionnés 
mais couvre la production communautaire dans toute sa variété et diversité. 
Une partie de ces Fonds pourrait servir le cas échéant à: 
-majorer d'un pourcentage limité les indemnités de retrait communautaires prévues pour les produits 
qui bénéficient actuellement d'un prix de retrait (voir point 2 ci-dessous); 
-payer une compensation aux producteurs adhérents pour les produits retirés du marché qui ne 
bénéficient pas actuellement de prix de retrait; 
-majorer d'un pourcentage limité pour les producteurs adhérents les prix obtenus pour les produits 
vendus à la transformation. 
Les mesures adéquates seront prises pour éviter que ces dispositions n'entraînent des retraits massifs 
sur certains produits. De plus, cette possibilité serait aussi conditionnée à l'utilisation de techniques 
respectueuses de l'environnement. 
15 
Comme dans le cas de la réforme viti-vinicole3, la Commission estime dans la ligne de sa 
Communication de 1990 sur les interprofessions4, qu'il convient d'offrir aux Etats membres qui le 
souhaitent un cadre communautaire léger pour les interprofessions dans le secteur des fruits et 
légumes. 
2. Un nouveau mode de gestion des excédents conjoncturels 
La réforme vise non seulement à responsabiliser davantage les producteurs de la gestion du marché 
mais aussi à diminuer l'attractivité des retraits et des organisations de producteurs principalement 
conçues pour le retrait. 
L'apparition d'excédents conjoncturels est inhérent à la production de fruits et légumes. Les 
organisations de producteurs seraient libres de retirer au moment qu'elles jugent opportun les produits 
et les volumes qu'elles considèrent opportuns. Pour les produits qui bénéficient actuellement d'un 
soutien communautaire au retrait (prix de retrait), le producteur serait compensé par une indemnité 
de retrait communautaire, fixé à un niveau clairement non rémunérateur, c'est à dire sensiblement 
inférieur aux prix de retraits actuels dans la plupart des cas. Les régimes pour les fruits et légumes 
transformés seront ajustés en conséquence. 
Les organisations de producteurs pourraient compléter l'indemnité de retrait perçue par leurs membres. 
Elles pourraient utiliser à cet égard une partie limitée et décroissante des fonds de roulement 
(mentionné ci-dessus au point 1). De même, elles pourraient utiliser cette partie du fond de roulement 
pour payer à leurs producteurs adhérents une compensation de retrait pour les produits retirés qui ne 
bénéficient pas actuellement de prix de retrait. 
Tant l'indemnité communautaire de retrait que les possibilités de majoration ou de compensation sur 
base du fond de roulement, seraient conditionnées à la définition préalable et à l'utilisation de 
techniques respectueuses de l'environnement. 
Cette plus grande rigueur en matière de retrait permettra la suppression du régime des seuils 
d'intervention pour les produits frais, à la fin de la période transitoire. 
Les producteurs non membres du groupement pourraient aussi retirer les produits pour lesquels une 
indemnité communautaire est prévue via les organisations de producteurs. Ils recevraient ladite 
indemnité diminué d'un montant forfaitaire pour prendre en compte les frais de gestion encourus par 
l'organisation de producteurs. 
3.Une relation équilibrée entre produits frais et transformés 
L'hétérogénéité n'est pas seulement une caractéristique des produits frais, elle se reflète aussi dans 
l'énorme complexité et diversité des relations entre produits qui sont consommés en frais et produits 
qui sont consommés après une transformation. Pour certains de ces produits, les orientations proposées 
dans la présente communication pour les produits frais auront aussi des conséquences pour les 
produits transformés. Dans d'autres cas, les nouvelles orientations pour les produits frais n'auront 
guère d'impact sur les produits transformés. 
3CQM<93) 380 du 22.07.1993 
4SEC(90) 562 du 26.10.1990 
16 
A titre indicatif, on peut distinguer 5 situations: 
1. Les produits qui ne disposent que de retrait mais pas d'aide à la transformation. C'est le cas des 
choux-fleurs et des pommes, soumis à un système de seuils d'intervention. 
2. Les produits qui ont des retraits mais ni aides à la transformation ni seuils. Il s'agit des abricots 
et des raisins de table. 
La fixation d'indemnités de retrait à des niveaux non rémunérateurs (plus bas que jusqu'à présent), 
et la possibilité de compléter les prix obtenus pour les produits vendus à l'industrie, sont de nature 
à faciliter une relation plus stable et fluide entre la production et la transformation. 
3. Les agrumes, pour lesquels le régime d'aide à la transformation est inclus dans l'OCM des 
produits frais. Le seuil couvre l'ensemble de l'écoulement subventionné, indépendamment de la 
forme qu'il adopte, retrait ou transformation avec aide. 
4. Les produits destinés à la fois au frais et à la transformation mais pour lesquels les deux 
marchés sont normalement distincts. Ils disposent à la fois de retrait et d'aides à la 
transformation, mais incluse dans l'OCM des produits transformés: il existe alors 2 stabilisateurs 
différents, l'un pour le frais, l'autre pour le transformé.Dans le cas des tomates, le stabilisateur 
pour le transformé prend la forme d'un quota par industrie; dans le cas des pêches et des poires, 
il s'agit de seuils d'intervention . 
Dans le cas de ces deux groupes, la fixation d'indemnités de retrait à des niveaux plus bas conduira 
également à une diminution des prix minimums et des aides à la transformation. Les sommes ainsi 
libérées seront disponibles pour les fonds de roulement des organisations de producteurs. Comme 
indiqué au point III. 1, les fonds de. roulement pourront être utilisés en partie pour majorer les prix 
obtenus pour les ventes à la transformation. Dans ce sens, une partie du soutien public accordé 
actuellement aux industries de transformation (avec un bénéfice indirect pour les producteurs) sera 
transformé en soutien direct aux producteurs. 
5. Les produits qui n'ont que l'aide à la transformation dans le cadre de l'OCM des transformés 
soumise à un seuil de garantie. Il s'agit, par exemple, des pruneaux, des figues et des raisins secs 
(dans ce dernier cas, jusqu'à la fin de la présente campagne 1993/94. Le système sera alors 
totalement remplacé par une superficie maximale garantie). 
Ces produits ne seront pas touchés directement par la réforme de 1' O.CM. des produits frais. 
Cela étant dit, la Commission passera les différents produits transformés en revue et proposera, le cas 
échéant, les aménagements nécessaires afin d'assurer le bon fonctionnement de l'ensemble du secteur 
des fruits et légumes à la suite de la réforme. Elle se laissera guider, dans ce contexte, par les 
principes suivants: 
- la politique à suivre dans le cas des fruits et légumes transformés doit être cohérente avec celle 
suivie pour les produits frais. La recherche de la compétitivité et de débouchés réels sur le marché 
doit donc être poursuivie; 
17 
-le cadre communautaire pour le marché des fruits et légumes transformés doit laisser suffisamment 
de marge aux industries et aux producteurs concernés pour s'adapter aux besoins du marché, pour 
ouvrir de nouveaux créneaux valorisants et pour faire jouer leur compétitivité relati ve.Tout système 
rigide, comme par exemple les quotas de production ou de transformation, risquerait d'entraver les 
ajustements nécessaires et de créer, à terme, un handicap de plus en plus grave pour les industries de 
transformation face à un marché en évolution continue. 
-le futur de l'industrie communautaire de la transformation ne peut pas se concevoir comme 
gestionnaire des excédents du marché du frais. Là où faire se peut, une différenciation doit être 
établie entre produits destinés au marché du frais et aux industries de transformation. La voie des 
contrats plunannuels entre l'industrie et les producteurs mérite dans ce contexte d'être explorée. 
4. I* redéfinition du rôle de la normalisation 
La normalisation joue un rôle important comme système de classification qui contribue à la 
transparence du marché. Ce rôle, à l'échelle communautaire et mondiale, n'est d'ailleurs remis en cause 
par aucun interlocuteur. L'absence d'un cadre communautaire pourrait ainsi inciter les régions ou les 
Etats membres à créer leur propre cadre ce qui pourrait conduire à terme à des distorsions 
importantes. 
Pour ces raisons, le maintien et l'actualisation de la normalisation en tant que cadre de référence 
communautaire dont le respect est obligatoire, paraissent souhaitables et sont effectivement souhaités 
par la grande majorité des opérateurs en vue d'assurer un minimum de transparence commerciale. Ceci 
n'exclut nullement que les opérateurs complètent ce cadre par les spécifications supplémentaires de 
leurs cahiers des charges. 
Dans cette perspective, l'ensemble des normes en vigueur mériterait d'être revu, simplifié, actualisé 
et développé, et ce en lien étroit avec les travaux de normalisation des grandes enceintes 
internationales et auxquels l'Union participe. 
Cela étant dit, la normalisation a été critiquée à maintes reprises pour sa complexité et le rôle que 
l'Union joue dans l'établissement des nonnes commerciales a été mis en cause. Au nom du principe 
de la subsidiarité, la Commission est souvent présentée comme un organe éloigné des réalités et 
désireux d'imposer des réglementations pointilleuses, excessives et inutiles. Ces critiques contredisent 
les demandes également adressées à la Commission d'actualiser et de développer ses travaux en 
matière de normalisation. La Commission suggère donc l'ouverture d'un débat sur ces questions. 
Il ne fait, en revanche, aucun doute que la Commission doit veiller sur la santé des consommateurs 
dans le cadre du marché unique. En ce qui concerne la qualité sanitaire, des limites maximales de 
résidus ont été établies pour les pesticides et les produits phytosanitaires de manière horizontale pour 
tous les fruits et légumes par la directive 90/642. En ce qui concerne les limites dans la teneur en 
nitrates (importante dans le cas des légumes) et en aflatoxine (pour les légumes et les fruits à coque), 
des propositions de directives seront bientôt transmises au Conseil. De plus, une proposition de 
directive est en cours d'élaboration pour harmoniser aussi de façon horizontale les autres aspects 
relatifs à la qualité sanitaire des végétaux 
En ce qui concerne finalement la qualité organoleptique des produits, tant recherchée par le 
consommateur, il semble encore aujourd'hui difficile de définir des critères objectifs et mesurables. 
5. Une approche spécifique pour des problèmes spécifiques 
La Commission juge également nécessaire une réflexion sur l'avenir de produits comme rail, les 
asperges, les champignons, les fruits rouges et autres dont les problèmes ne pourront pas toujours être 
résolus par les seuls instruments généraux de !' O.CM Ils n'ont pas une importance économique 
décisive à l'échelle communautaire et même nationale mais il n'en est souvent pas de même à l'échelle 
régionale ou locale. Face à une forte concurrence internationale, la survie économique de ces 
productions risque même d'être mise en cause, avec toutes les conséquences sociales qui en découlent. 
La création de fonds de roulement, proposée dans cette Communication, serait un pas important pour 
donner aux organisations de producteurs concernés les moyens d'affronter ces problèmes. Il se peut, 
toutefois, que d'autres mesures soient nécessaires. Si besoin en est, la Commission se propose 
d'étudier en étroite collaboration avec les régions, les Etats membres et les acteurs économiques 
concernés, la situation spécifique de chacun des secteurs concernés en vue de préparer, le cas échéant, 
les dispositions qui s'imposent, étant entendu que ces dispositions doivent en tout état de cause 
respecter les contraintes découlant de l'Uruguay Round et les engagements internationaux de l'Union. 
Ceci est d'ailleurs déjà le cas pour des produits comme les fruits à coque ou les raisins secs. 
6. Un renforcement des contrôles 
Le renforcement des contrôles est une exigence maintes fois exprimée par l'ensemble des Institutions 
Européennes, que ce soit le Parlement, le Conseil, la Cour des Comptes, le Comité Economique et 
Social ou la Commission. Une mise en oeuvre efficace des accords au GATT et des orientations 
proposées n'est possible que s'il existe des dispositifs de contrôle adéquats tant au niveau national que 
de l'Union Européenne. 
Plus généralement, les orientations proposées vont dans le sens d'une simplification de la 
réglementation communautaire et d'une responsabilité accrue des producteurs et de leurs organisations: 
leur mise en oeuvre nécessitera donc, de la part des différentes administrations, des efforts de contrôle 
plus importants qu'aujourd'hui 
Ce renforcement des contrôles touchera plus particulièrement la bonne gestion des fonds de roulement 
par les organisations de producteurs, le respect des normes de qualité commerciales et sanitaires, et 
le fonctionnement correct du régime des prix d'entrée. L'existence d'un noyau, réduit mais 
opérationnel, d'inspecteurs communautaires, contribuera à garantir aux producteurs communautaires 
et des pays tiers, aux consommateurs et aux opérateurs de la filière l'application uniforme et non 
discriminatoire des contrôles. Le renforcement des contacts entre les contrôleurs nationaux et les 
inspecteurs communautaires, et la réalisation d'activités communes de formation et d'information à 
l'échelle communautaire, contribueront aussi à cet objectif. La multiplication des organismes 
compétents pour les différents aspects du contrôles, la nécessité de responsabiliser les acteurs de la 
bonne gestion de la filière et l'importance des engagements internationaux de l'Union rendent 
indispensable ce travail de coordination et cohésion. 
19 
7. Une transition nécessaire 
Une fois définis les objectifs à poursuivre et les instruments à utiliser, la Commission est consciente 
qu'une période transitoire ainsi que des mesures d'accompagnement seront nécessaires. 
La baisse des prix de retrait jusqu'à des niveaux non rémunérateurs se ferait ainsi progressivement 
sur 4 ans. 
La mise en pratique des orientations proposées par la Commission posera un certain nombre de 
problèmes de transition dans certaines régions de la Communauté, pour certains producteurs et pour 
certaines productions. Il s'agit notamment: 
-de la faiblesse, voire l'inexistence, des organisations de producteurs dans certaines régions de la 
Communauté; 
-du rôle accru que la réforme devrait donner aux organisations de producteurs qui contribuent 
efficacement au regroupement de l'offre communautaire et de la nécessité de renforcer les critères 
pour la reconnaissance de telles organisations. 
Cette rigueur accrue, aussi indispensable soit-elle, nécessitera d'apporter une solution au problème d'un 
grand nombre d'organisations qui ne remplissent pas (ou pas encore) les nouveaux critères et 
qui, dès lors, ne pourraient bénéficier de la contribution communautaire au fond de roulement II peut 
s'agir, par exemple, d'une dimension économique trop réduite ou d'un pourcentage insuffisant de la 
production de leurs membres effectivement commercialisé. 
-de la fixation d'indemnités de retrait a des niveaux non rémunérateurs, qui est de nature à poser des 
problèmes pour certaines régions et groupements où les retraits ont pris une importance excessive. 
Pour répondre à ce type de problème, la Commission propose la mise sur pied de programmes 
d'adaptation sur 4 ans, avec un financement communautaire, pour: 
-aider les organisations de producteurs à augmenter leur taille commerciale, par exemple en se 
regroupant entres elles ou en incorporant de nouveaux membres; faciliter leur création là où ils 
n'existent pas. 
-faciliter la reprise de contact avec le marché des producteurs traditionnellement tributaires des 
retraits; 
-reconvertir et/ou arracher des plantations, après remembrement éventuel, vers des variétés plus 
adaptées au marché ou d'autres utilisations telles que boisement et aménagement améliorant la 
protection de l'environnement. 
Si l'arrachage est inséré dans certaines limites dans des programmes d'adaptation dont dépend l'avenir 
même de l'organisation de producteurs, les garanties de son succès sont meilleures. Par contre, la 
Commission n'est pas convaincu que l'arrachage subventionné à grande échelle puisse à lui tout seul 
résoudre les problèmes d'excédent structurel. En tout état de cause, une telle mesure pour être efficace 
devrait s'accompagner d'un régime de droit de plantation, avec des mesures de contrôle adéquates. Or, 
il ne faut pas sous-estimer les difficultés liés à l'absence d'un véritable cadastre et à la méconnaissance 
statistique du secteur signalée auparavant. 
A la fin de la période transitoire, la Commission établira un rapport évaluant sur la réalisation des 
programmes d'adaptation. 
20 
IV CONCUlStQNS 
Telles sont les réflexions qu'msptre à la Commission l'analyse de la politique communautaire dans 
le secteur des fruits et légumes Une réforme des mécanismes actuels est nécessaire pour aider et 
encourager les producteurs communautaires à exploiter tous les atouts dont as disposent et à mobiliser 
ainsi au maximum le dynamisme du secteur. Cest là la meilleure voie pour offrir une perspective 
réelle d'avenir an secteur et, plus particulièrement, aux jeunes agriculteurs. 
L'objectif poucsiâvî par la Commission est de réorienter la dépense budgétaire en privilégiant les 
mesures positives qui contribuent à construire faveak et oui intègrent tes préoccupations 
environnementales. 
Dans ce sens, die propose de combiner différents types de 
-un meilleur regroupement de l'offre face à une distribution de pros en plus concentré; 
-un nouveau mode de gestion des excédents conjoncturels et rélmtmanon progressive des excédents 
structurels; 
-une relation plus équilibrée entre produits frais et produits fransformés; 
-la redéfinition de la normalisation; 
-une approche spécifique pour résoudre les problèmes spécifiques qui se posent pour certains "petits" 
produits à l'échelle communautaire mais importants à l'échelle régionale on locale, et 
-le renforcement des contrôles. 
La mise en oeuvre réussie des conclusions de rUruguay Round fait partie intégrante de la nouvelle 
donne pour le secteur des fruits et légumes. La Commission veûlera à ce one te mise en oeuvre des 
conclusions de rUruguay Round permette d'assurer la préférence commimautarre autorisée par ces 
conclusions. 
La Commission souhaite qu'un large débat soit ouvert an sein de fUnion Européenne sur les 
perspectives ont sont tncées dans ce document. La Commission, le moment venu, présentera les 
propositions déminées ont s'imposent. Elle saisira cette occasion pour revoir l'ensemble des textes 
réglementaires en vue de leur mise à jour. 
21 
Tableau Superficie et Production de fruits et legumes dans I*Union 
moyenne 1990-92 (OOOt et %) 
r 1 MioHa I % SAU 
Superficies Fruits 3.64 
Légumes 1.91 
• Total | 5.55 4.3 
Fruits 
2. Pommes de table 
Poires de table 
Pêches 
Abricots 
Cerises 
Prunes 
Nectarines + Brugnons 
Fruits à coque 
Fraises 
Kiwis 
Baies sauf Kiwis 
Oranges 
Mandarines 
Satsumas i 
Clementines ] 
Citrons 
Raisins de table 
Autres 
TOTAL OOOt 
8143 
2474 
3089 
569 
513 
889 
863 
772 
648 
444 
522 
5550 
340 
427 
1277 
1491 
2221 
1151 | % 
25.9 
7.9 
9.8 
1.8 
1.6 
2.8 
2.7 
2.5 
2-1 
1.4 
1.7 
17.7 
1.1 
1.4 
4.1 
4.8 
7.1 
3.7 Légumes 
31383 J 100.0 Choux-fleurs 
Choux blancs 
Autres choux 
Céleris 
Poireaux 
Laitues 
Chicorées et Scarole 
Epinards 
Asperges 
Endives 
Artichauts 
Tomates 
Concombres 
Aubergines 
Courges et Citrouille 
Poivrons 
Carottes 
Ail 
Oignons j 
Petits pois i 
Haricots verts j 
Champignons j 
Autres 
TOTAL ! OOOt 
2197 
1912 
1517 
534 
731 
2432 
599 
423 
232 
667 
1002 
13140J 
1348! 
561 j 
842 ! 
1473] 
3030 i 
339; 
3070; 
723 j 
1003; 
7391 
8194; 4.7 
4.1 
3.2i 
1.1 
1.6 
5.21 
1.3 
0.9 
0.5 
1.41 
2.1 
28.1 
2.9 
1.2 
1.8 
3.2 
6.5 
0.7 
6.6 
1.5 
2.1 
1.6 
17.5 
46708 j 100.0 
BELGIQUE 
DANEMARK 
ALLEMAGNE (• 
GRECE 
ESPAGNE 
FRANCE 
IRLANDE 
ITALIE 
LUXEMBOURG 
PAYS-BAS 
PORTUGAL 
UK 
EUR-12 FRUITS I LEGUMES 
OOOt 
412 
72 
3017 
3454 
8540 
3405 
17 
10567 
8 
539 
859 
494 
31383 EUR-12Ï 
1.3 
0.2 
9.6 
11.0 
27.2 
10.8 
0.1 
33.7 
0.03 
1.7 
2.7 
1.6 
100.0 OOOt 
1253 
261 
2147 
4000 
11048 
5655 
233 
12610 
2 
3657 
2048 
3793 
46708 % EUR-12 
2.7 
0.6 
4.6 
8.6 
23.7 
12.1 
0.5 
27.0 
0.00 
7.8 
4.4 
8.1 
100.0 TOTAL 
(*) D5 exclus pour les fruits, inclus pour les légumes. OOOt 
1665 
333 
5164 
7454 
19588 
9060 
250 
23177 
10.025 
4196 
2907 
4287 
78091 % EUR-12 
2.1 
0.4 
6.6 
9.5 
25.1 
11.6 
0.3 
29.7 
0.01 
5.4 
3.7 
5.5 
100.0 
^2_ 
Principales mesures pour les produits irais, MEctis 
Restit. 
Retratts 
Transf. 
agrumes 
I Fruits a 
1 cogue 
f Autres 
1 Total 1968 
49 
169 
54 
11 
• 
283 1989 
63 
284 
128 
• 
22 
: 
497 1990 
67 
304 
230 
34 
35 
670 ] 1991 
• 
77 
¥87 
129 
35 
61 i 
489 1992 
92 
188 
229 
46 
53 
606 | 1993 J 
15$ I 
597 
179 
81 I 
63 1 
1076 | 
X^ EvolutkKi ées déoenses totales en FECKÎA-Gar»îée. MEcus 
1988 
1989 1 
1990 : 
1991 
1992 
1993 FjetL. 
283 
497 
670 
489 
€08 
1J076 F-crL 
427 
522 
583 
618 
654 
'SOO FjtAL-
7fô 
ijtn9 
t£S3 
t#KI7 
W62 
fJ672 FCOGA 
27,687 
25*75 
26.475 
31,865 
32,114 
35.590 % 
2.6 
33 
4.7 
3J5 
3-9 
4.7 
AfiQ| FR^ETTFtANSFORMES ENVOÛTÉE 
ANNEXE 1 
Production et consommation - un premier bilan 
Vers des tensions accrues 
A quelgues exceptions près, l'augmentation de la production n'a 
pas conduit, jusqu'à présent, à des excédents structurels. 
D'abord, dans la plupart des cas, l'augmentation de la 
production est allée de pair avec une augmentation de la 
demande ce qui a atténué (voire parfois neutralisé) ses effets 
sur l'équilibre des marchés. Ensuite, de nombreux fruits et 
légumes ne bénéficient pas d'un soutien interne spécifique par 
le biais de l'intervention (retrait) pu des aides à la 
transformation. Dans ces cas, la production tend à s'ajuster 
systématiquement à la demande. En effet, bien plus que dans 
d'autres secteurs agricoles, la production de fruits et légumes 
est guidée par l'évolution du marché. D'où, pour la plupart des 
produits, des excédents de production bien moins préoccupants 
que dans d'autres secteurs. 
Les exceptions à cette règle générale sont cependant de taille, 
surtout quand on tient compte du fait que le gros de la 
production communautaire est destinée au marché du frais. 
Ainsi, les retraits sont assez importants et deviennent 
systématiques pour certaines variétés de pommes et de pêches. 
Dans le cas des agrumes, les retraits sont encore relativement 
modestes, mais ils augmentent et une grande partie des fruits 
non vendables sur le marché du frais vont, grâce à des aides, 
vers la transformation. La transformation représente également 
un débouché de secours subventionné pour une partie des pêches. 
Le retrait et la transformation subventionnée sont nettement 
moins importants pour les légumes, à l'exception des choux-
fleurs et dans une moindre mesure de la tomate. Dans le cas des 
tomates, la transformation a connu un succès tel que le système 
d'aide a dû être verrouillé par des quotas à la transformation. 
Par contre, le retrait n'y joue qu'un rôle limité pour les 
tomates d'été. 
La plus grande dépendance des producteurs de fruits et légumes 
du marché influencera aussi les évolutions futures: si le 
marché intérieur devient excédentaire, une pression sur les 
prix se fera sentir et conduira progressivement aux ajustements 
nécessaires. Il ne suffit donc pas de prolonger simplement les 
tendances afin d'arriver à une prévision. Par contre, l'analyse 
des tendances peut donner une idée où et quand des problèmes 
d'ajustement risquent de se poser. Une telle analyse a été 
tentée ci-dessous, dans le tableau 1 pour les fruits et dans le 
tableau 2 pour les léqumes. 
4-
Pour l'interprétation du tableau I* il faut se rappeler que les 
utilisations, comprennent également les jus de fruits (^traduits 
en équivalent frais), qui sont produits en grande partie à 
partir de jus concentrés importés,, la production communautaire 
n'étant pas; cojBpêtitive sans aide massive» La consommation de 
jus est particulièrement importante dans le cas des agrumes où 
elle ^est estimée à quelque 5.0$ en. 2990/92 et quelque 55% en 
2000. Sans elle, la consommation d'agaruHnes serait de S.a mio t 
en 2000 aœ lieu de* I9~7/ mio t. Quant aux raisins de table* le 
tableau 2 ne tient pas encore compte des conséquences de la 
réforme witicole aefcirelleflieïït proposée. IL*inter&JLet&aa de la 
vinification de raisins de table conduirait, selon nos 
estimations, à un léger excédent de la praductian de l'ordre de. 
200 000» t:. 
En conclusion, il ressort clés tableaux 2. et 2 qae la situation 
de marché risque d'être tendue potttr pratiquement tous les 
principaux fruits et légumes produits dans la Communauté. 
2f 
1. PRODUCTION ET CONSOMMATION PREVISIBLES 
DE FRUITS FRAIS ET TRANSFORMES (OOOt) (*) 
POMMES 
POIRES 
PECHES (1) ^ 
RAISINS * 
AGRUMES 
ORANGES 
CITRONS 
AUTRES AGRUMES 
SOUS-TOTAL 
PAR TÊTE 
AUTRES FRUITS (2) 
FRUITS TROPICAUX (3) 
TOTAL 
PAR TÊTE 
TOTAL hors jus et 
hors fruits.tropicaux (4) 
PAR TÊTE PRODUCTION 
1990-92 
8143 
2474 
3951 
2221 
9177 
5550 
1490 
2137 
25966 
6279 
32245 2000 
10000 
2450 
4555 
2430 
10700 
6219 
1670 
2811 
30135 
7530 
37665 DIF. % 
22.8 
-1.0 
15.3 
9.4 
16.6 
12.1 
12.1 
31.5 
16.1 
19.9 
16.8 UTILISATION 
1990-92 1 2000 
8540 
2751 
3155 
2305 
16920 
12845 
1445 
2630 
33671 
97.5 
6303 
4037 
44011 
127.5 
29274 
84.8 8820 
2356 
3600 
2700 
19685 
15060 
1630 
2995 
37161 
104.1 
6815 
5360 
49336 
138.2 
30386 
85.1 DIF. % 
3.3 
-14.4 
14.1 
17.1 
16.3 
17.2 
12.8 
13.9 
10.4 
' 6.7 
8.1 
32.8 
12.1 
8.4 
3.8 
0.4 %/an 
1.10 
0.73 
3.20 
1.28 
0.90 
0.42 
0.04 
ATTENTION : les chiffres des utilisations comprennent également la consommation de 
jus de fruits produits à base de jus importés concentrés et traduits en équivalent-frais. 
(*) pour les importations nettes de jus de pomme (530000, de poires transformées (40000t) 
de jus d'orange (550.OOOt) les facteurs de conversion utilisés pour la transformation 
en équivalent-frais sont respectivement de 8, 8.5 et 12.5 alors que pour EUROSTAT 
ce facteur est 1.6. 
(1) y compris nectarines 
(2) production estimée sur base de l'évolution du sous-total fruits, consommation 
calcul identique mais hors jus. 
(3) sur base des importations U.E. 
(4) 1990-92-= total - 2120 (pommes) - 8580 (agrumes) - tropicaux 
2000 = idem mais + 27% pour les jus. 
2. PRODUCTION ET CONSOMMATION PREVISIBLES 
DE LEGUMES FRAIS ET TRANSFORMES 
TOMATES 
CHOUX-FLEURS 
LAITUES 
CAROTTES 
OIGNONS 
SOUS-TOTAL 
PAR TÊTE 
AUTRES LEGUMES 
TOTAL 
PAR TÊTE 
dont frais 
PAR TÊTE 
dont transformés 
PAR TÊTE PRODUCTION (OOOt) 
1990-92 1 2000 
13222 
2197 
2432 
3030 
3070 
23951 
22757 
46708 14050 
2500 
2742 
3630 
3440 
26362 
25138 
51500 DIF. % 
6.3 
13.8 
12.7 
19.8 
12.1 
10.1 
10.5 
10.3 UTILISATION (OOOt et kq/tête) 
1990-92 
13465 
2045 
ND 
ND 
ND 
45880 
132.9 
33880 
98.1 
12000 
34.8 2000 
13925 
2285 
ND 
ND 
ND 
50300 
140.9 
36100 
101.1 
14200 
39.8 DIF. % | %/an 
3.4 
11.7 
9.6 
6.0 
3.0 
14.4 0.37 
1.24 
1.03 
0.65 
0.33 
1.51 
ND : non disponible 11-
BSN 0254-1491 
COM(94) 360 final 
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FR 03 
N° de catalogue : CB-CO-94-377-FR-C 
ISBN 92-77-72241-X 
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L-2985 Luxembourg 
il-