Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil permettant la participation volontaire des organisations à un système communautaire de management environnemental et d'audit"(1)

(1999/C 209/11)

Le Conseil a décidé, le 11 décembre 1998, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 mai 1999 (rapporteur: M. Pezzini).

Lors de sa 364e session plénière des 26 et 27 mai 1999 (séance du 26 mai), le Comité économique et social a adopté par 71 voix, 3 voix contre et 5 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La révision du règlement en objet, basée sur une étude d'évaluation de son application dans les États membres, ainsi que sur les développements de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement qui valorisent les instruments volontaires et la responsabilité des différents acteurs en matière de promotion du développement durable, contient plusieurs éléments novateurs importants qu'il convient d'examiner.

1.2. Le Comité note avec satisfaction que certaines de ces nouveautés correspondent à des suggestions formulées dans son avis sur la proposition originale(2), en particulier s'agissant de la participation des travailleurs, du soutien à apporter aux PME, de l'opportunité d'un logo et de l'intérêt qu'il y aurait à élargir progressivement le champ d'application.

1.3. Les principaux éléments de nouveauté sont les suivants:

- élargir le champ d'application (article 3);

- établir un lien entre la norme ISO 14001 et l'EMAS, afin de faciliter le passage de l'une à l'autre et d'éviter une duplication du travail (annexe I);

- associer les travailleurs à l'application de l'EMAS (article 1);

- accroître la participation des PME (article 10, § 1);

- utiliser l'EMAS dans la mise en oeuvre et le contrôle de la législation environnementale, avec les distinctions nécessaires (article 10, § 2);

- adopter un logo visible (article 8);

- élaborer une stratégie de promotion (article 11);

- assurer la cohérence de la mise en oeuvre entre les États membres en créant notamment une assemblée des organismes compétents et une assemblée des organismes d'agrément (articles 4 et 5).

1.4. Il faut par ailleurs souligner d'importants éléments de continuité, surtout en ce qui concerne la valeur ajoutée de l'EMAS, qui impose d'aller au-delà du respect pur et simple de la réglementation en vigueur en matière d'environnement (troisième considérant), ainsi que l'accent placé avec vigueur sur la subsidiarité, qui laisse aux États membres une grande marge de manoeuvre pour les mesures de mise en oeuvre.

1.5. Le Comité prend acte que la Conférence sur la révision du règlement EMAS, organisée par la présidence allemande en janvier 1999, a constitué une occasion utile de réflexion et a permis d'améliorer les résultats obtenus en matière d'environnement. Par ailleurs, la Conférence a confirmé la nécessité de surmonter certains obstacles de taille qui entravent le développement homogène de l'EMAS au sein des États membres, dans la mesure où une diminution des demandes de certification a été enregistrée dans certains pays, notamment en Allemagne, qui occupait une position phare dans l'application du système.

1.6. En particulier, le Comité reconnaît la nécessité de développer l'EMAS, principalement en facilitant l'accès des PME au système sans pour autant perdre de vue l'objectif d'amélioration permanente des résultats en matière d'environnement grâce à une transparence maximale vis-à-vis du public.

1.7. Le Comité a eu l'occasion de proposer l'examen détaillé du problème du déséquilibre géographique dans la mise en oeuvre de l'EMAS, en accordant une attention particulière aux obstacles que rencontrent certains pays ainsi qu'aux moyens d'y remédier. Pour ce faire, le Comité s'est notamment appuyé sur l'audition organisée en collaboration avec l'Agence nationale italienne pour la protection de l'environnement (ANPA) le 16 mars 1999 à Rome, à laquelle les partenaires socioéconomiques et les organisations impliqués dans l'EMAS ont apporté une contribution non négligeable et de qualité.

1.8. Cette audition a permis de mettre en évidence la nécessité pour les États membres et la Commission de renforcer la promotion de l'EMAS, ainsi que la nécessité d'un engagement accru des parties intéressées, en particulier des associations professionnelles et des ONG, grâce à l'instauration de mécanismes de partenariat visant la diffusion dudit système.

1.9. À cet égard, le CES jugera de l'opportunité d'un supplément d'avis afin d'approfondir tous les aspects des modalités d'application qui n'ont pas été abordés dans le règlement et qui, dans la pratique, ne facilitent pas la participation à l'EMAS, en particulier en ce qui concerne les PME.

2. Observations générales

2.1. Selon le Comité, le système EMAS est l'un des moyens au service de l'objectif principal de promotion des modes de production et de consommation (développement) durables, dont il convient de confirmer les principes de base en vertu desquels il doit:

- reposer sur les lois du marché;

- prévoir une participation des entreprises sur une base volontaire;

- promouvoir la responsabilité partagée dans le domaine de la protection de l'environnement;

- offrir un cadre pour la gestion efficace des effets environnementaux induits;

- améliorer les résultats obtenus en matière d'environnement, en particulier pour l'industrie mais également pour d'autres secteurs;

- garantir la crédibilité et la transparence des résultats;

- compléter l'approche normative fondée sur la contrainte.

2.1.1. L'EMAS doit être complémentaire, c'est-à-dire qu'il doit être associé à d'autres instruments de la politique environnementale dans le cadre de la promotion du "développement durable" de la part des pouvoirs publics, avec la participation active de tous les partenaires. Il est évident que cet instrument est principalement destiné aux entreprises, mais gagne en visibilité et en valeur ajoutée lorsqu'il est intégré à une plus vaste échelle, notamment en ce qui concerne les citoyens, destinataires de la déclaration environnementale.

2.1.2. Il ne faut pas négliger l'évolution "environnementale" des marchés publics (achats "verts"), qui tendent à promouvoir des méthodes de production et des services respectueux de l'environnement, ni d'une façon plus générale la définition de la Commission de la politique intégrée des produits (PIP), qui a fait l'objet d'un Livre vert. Une telle évolution pourrait offrir un cadre plus favorable à la certification EMAS.

2.1.3. En effet, si la participation à l'EMAS a lieu sur une base volontaire pour les entreprises et les organisations, il est en revanche du devoir des pouvoirs publics de promouvoir cet instrument en assurant sa diffusion dans le cadre de leurs engagements envers les citoyens en faveur d'un développement respectueux de l'environnement, par exemple en l'incluant en tant qu'élément préférentiel, parmi d'autres conditions, aux critères d'attribution des marchés publics.

2.2. Déséquilibre géographique et subsidiarité

2.2.1. Vu qu'il existe entre les États membres un important déséquilibre géographique en termes de réussite de l'EMAS, qui peut avoir des effets négatifs sur les relations entre les entreprises et le marché, il convient de mieux réfléchir à l'expérience passée en vue d'identifier des instruments permettant de promouvoir une plus grande homogénéité. Il ne s'agit pas ici de faire l'apologie de la rigidité dans l'application des règles, mais bien d'identifier des mesures d'incitation compatibles avec règles de la compétitivité et de la concurrence.

2.2.2. Quatre États - l'Autriche, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède - ont un niveau de densité relative (rapport entre le nombre des entreprises qui adoptent l'EMAS et le nombre total d'entreprises par pays) de loin supérieur au reste du territoire de l'Union européenne.

2.2.2.1. Cette "anomalie positive" devrait nourrir quelques réflexions, car il ne fait pas de doute que ces résultats ont été atteints grâce à des instruments et des moyens qui n'étaient pas explicitement prévus par le règlement et qui pourraient être utilement diffusés. La décentralisation administrative et le recours aux chambres de commerce constituent par exemple des éléments importants de cette expérience.

2.2.2.2. La décentralisation administrative, le recours aux chambres de commerce, aux organisations d'employeurs, aux syndicats ainsi qu'aux associations pour la promotion du système, la qualité et la quantité des vérificateurs, la diffusion de l'information, l'application de nouvelles technologies environnementales avancées, l'existence d'un cadre législatif consolidé et effectivement appliqué en matière d'environnement peuvent par exemple constituer des éléments importants de cette expérience. Il est clair qu'une tradition profondément ancrée de respect de l'environnement favorise la diffusion de pratiques volontaires visant la préservation de l'environnement tel que l'EMAS.

2.2.3. Parmi les instruments qu'il convient d'envisager, mentionnons:

- remboursements fiscaux rétroactifs pour une gestion ayant engendré des résultats environnementaux tangibles;

- décentralisation administrative des activités de contrôle et de certification;

- transfert vers l'EMAS de tâches prévues par les législations nationales dans le domaine de l'environnement;

- mesures d'incitation visant à ce que les grandes entreprises s'impliquent dans la mise en oeuvre des programmes EMAS par leurs sous-traitants;

- introduction du nom des entreprises sous-traitantes dans la déclaration environnementale;

- implication de l'administration publique au niveau territorial en présence d'activités répandues d'un même secteur, en les considérant comme des instruments de coordination en vue d'une certification collective;

- une plus grande responsabilité de gestion aux associations patronales décentralisées, en vue de favoriser en particulier la participation des PME, qui devraient être appuyées au moyen de mesures d'aide financière et technique;

- visibilité et publicité accrues des résultats obtenus;

- initiatives ciblées d'information et d'éducation, en particulier pour les organisations professionnelles représentant les PME.

2.2.4. L'assemblée des organismes compétents et l'assemblée des organismes d'agrément pourront indubitablement favoriser les échanges d'expériences, mais la pression du marché unique poussera elle-aussi à l'harmonisation. Ce n'est pas par hasard si les sociétés enregistrées en Italie sont essentiellement des grandes multinationales ou des entreprises qui approvisionnent les marchés d'Europe centrale et du Nord.

2.2.5. La nécessité d'assurer des conditions de concurrence homogènes à l'intérieur du marché unique a été une motivation essentielle pour l'adoption de l'EMAS (cf. point 5 de l'exposé des motifs); la Commission donne des limites très restrictives à son action, eu égard à la subsidiarité; il ne faut toutefois pas négliger les tâches qui lui sont attribuées à l'article 10, § 4 (promotion d'une approche cohérente) et à l'article 11 (promotion de l'information au niveau communautaire); on peut se demander, vu la non-homogénéité des résultats, si elle s'est pleinement acquittée de ces tâches compte tenu de la nécessité de renforcer la prise de conscience des enjeux environnementaux parmi les citoyens et les acteurs des différents secteurs.

2.3. Extension du champ d'application

2.3.1. Il s'agit d'un objectif ambitieux justifié par une série de projets pilotes; en outre, la constatation, plusieurs fois réaffirmée, que toute activité humaine, à son échelle, a une incidence sur l'environnement écologique, plaide en sa faveur.

2.3.2. L'opportunité de la proposition d'extension, dont le CES approuve le principe, ne peut néanmoins être jugée que si l'on repousse deux positions simplistes.

2.3.2.1. La première consiste à considérer cette extension comme impossible, vu que les effets environnementaux de certains secteurs, par exemple les services, ne peuvent être physiquement reliés à un site géographique. C'est en effet oublier qu'il existe des effets induits.

2.3.2.2. La seconde de ces positions est celle de la Commission, qui se base sur l'hypothèse que tous les problèmes sont résolus pour affirmer que:

a) les projets pilotes démontrent qu'il existe une demande de certification environnementale en dehors du secteur manufacturier;

b) d'autres secteurs ont eux-aussi un impact environnemental - direct ou indirect - marquant;

c) les systèmes de management EMAS peuvent être appliqués à tous les secteurs de la sphère économique.

2.3.3. Or, il faut souligner que l'extension immédiate et généralisée de l'EMAS pose un problème qui n'est pas facile à résoudre en raison des différences qui existent en matière d'impact environnemental entre le secteur industriel manufacturier et les autres secteurs, notamment celui des services, et qui, en tout état de cause, doit être abordé de façon rationnelle, en se basant sur trois concepts clés:

- l'affirmation explicite que l'EMAS peut être appliqué à tous les secteurs, afin d'exclure toute ambiguïté par rapport à d'éventuelles dérogations ou exclusions de complaisance;

- une recherche plus approfondie, toujours sur la base de projets concrets, qui aboutisse à la définition de critères de référence spécifiques permettant une évaluation correcte des prestations environnementales dans les différents secteurs concernés et comprenant une définition claire du site certifié, comme le Comité l'avait d'ailleurs souhaité dans son avis relatif au règlement original(3);

- l'établissement d'une progressivité temporelle et de priorités pour l'extension aux secteurs exclus; dans l'immédiat, il faudrait étudier les possibilités d'application dans le secteur public et celui des services.

2.4. Participation du personnel

2.4.1. Cette participation, quoiqu'insérée à l'article 1, point d) du fait qu'elle est considérée comme un facteur essentiel de réussite de l'EMAS, reste une déclaration de principe d'ordre général. Le dispositif ne contient pas d'autres détails sur les modalités de cette participation, à la différence de ce qui est prévu dans le règlement de 1993 (articles 3, § 1, et 7, § 2).

2.4.2. Le nouveau règlement devrait garantir la participation et la consultation des travailleurs, via leurs organismes représentatifs au niveau de l'entreprise, aussi bien durant la préparation des programmes que lors de leur mise en oeuvre, en particulier en ce qui concerne les problèmes de qualification professionnelle et d'organisation du travail.

2.5. Utilisation de l'EMAS dans la mise en oeuvre et dans le contrôle de la législation environnementale

2.5.1. La formulation de l'article 110, § 2 offre aux États membres la possibilité d'utiliser l'enregistrement dans le cadre de l'EMAS pour la mise en oeuvre et le contrôle de la législation environnementale, en vue d'éviter d'inutiles duplications des efforts.

2.5.2. Il s'agit d'un instrument intéressant, à la lumière notamment des considérations formulées dans l'avis du CES sur la mise en oeuvre de la législation environnementale(4).

2.5.3. Sans oublier que la valeur ajoutée de l'EMAS réside dans le fait qu'il va au-delà de la conformité à la législation, l'adhésion au système pourrait se faire par étapes, dans le cadre d'un dialogue entre entreprises et autorités compétentes, en favorisant la conformité et en contribuant à éclaircir les zones grises.

2.5.4. La volonté d'éviter d'inutiles duplications des efforts constitue assurément un facteur encourageant pour les entreprises, ainsi qu'une motivation pour que les autorités en matière environnementale favorisent la diffusion du système EMAS.

2.5.5. Le Comité reste cependant perplexe face à l'absence totale de référence à une implication de l'Agence européenne pour l'environnement, qui pourrait jouer un rôle utile dans l'étalonnage des expériences et fournir un support technique et scientifique à l'élaboration de lignes directrices.

2.6. Comment favoriser la participation des PME et des entreprises d'artisanat

2.6.1. Il convient de tenir compte des dynamiques particulières qui sont à la base des comportements et des choix des petites entreprises. Celles-ci doivent s'acquitter d'un grand nombre de tâches et les gérer en établissant des priorités sur la base du temps et du petit nombre de collaborateurs dont elles disposent. Cela signifie que les tâches facultatives qui supposent des efforts importants en temps et en ressources tendent à être négligées, à moins que leur utilité pour l'entreprise ne soit démontrée.

2.6.2. Il apparaît donc nécessaire que des procédures spécifiques soient prévues, que la rédaction des documents soit simplifiée et que les cycles d'audit et de contrôle soient proportionnés à la taille et au type des entreprises. À cet égard, le CES constate que des vérifications trop fréquentes impliquent une bureaucratie et des coûts excessifs, surtout pour les PME.

2.6.3. Il est évident que le budget de la grande majorité des micro-entreprises ne permet pas d'affecter une personne à des tâches administratives coûteuses; il faut donc que les autorités compétentes en matière environnementale prévoient des structures de service et d'aide susceptibles de favoriser la participation, et ce au niveau territorial qui convient.

2.6.4. En particulier, il faut résoudre le problème de la formation d'auditeurs internes rodés aux problèmes des petites entreprises. Celles-ci, contrairement aux grandes entreprises dotées de systèmes de gestion de la qualité, disposent plus rarement d'agents propres pouvant être affectés à la réalisation d'audits. La formation doit responsabiliser les associations du secteur en question tout en garantissant à ces dernières une aide appropriée de la part des pouvoirs publics. L'audit interne joue un rôle fondamental dans la mesure où il fournit l'occasion de procéder, en collaboration avec les autorités environnementales compétentes, à l'alignement sur la législation en vigueur comme premier pas préalable à la certification EMAS (voir article 10, paragraphe 2).

2.6.5. De même, il est souhaitable que des lignes directrices soient définies afin de faciliter la tâche des vérificateurs vis-à-vis des PME grâce à l'harmonisation des critères de contrôle.

2.7. Visibilité et crédibilité de l'EMAS

2.7.1. L'EMAS est un instrument volontaire qui accrédite aux yeux du public, grâce à la transparence du processus et à son contrôle par les autorités compétentes, les efforts d'amélioration des performances environnementales des différents acteurs économiques. En tant qu'instrument de développement durable, il suppose la participation de tous les acteurs concernés et une information adéquate du public. La diffusion du système EMAS est optimale lorsque les pouvoirs publics poursuivent activement une politique en faveur du développement durable impliquant l'ensemble des structures de formation et d'éducation, et en particulier les établissements d'enseignement.

2.7.2. Un effort s'impose pour le distinguer des systèmes privés de certification, par une valorisation des facteurs de valeur ajoutée qu'il offre aux citoyens, une réduction de son caractère bureaucratique et un renforcement des éléments consultatifs et informatifs. C'est la raison pour laquelle le CES estime que l'adoption d'un logo, comme le prévoit la proposition de règlement, sera d'une grande utilité.

2.7.3. Étant donné que la Commission est responsable de la promotion de l'EMAS au niveau communautaire, le Comité propose que la publication du nouveau règlement soit accompagnée de lignes directrices indiquant les meilleures pratiques, les obstacles les plus fréquemment rencontrés, ainsi que toute information permettant d'améliorer la connaissance et l'utilisation de cet instrument. Le Comité s'engage dès à présent à contribuer activement à la rédaction des lignes directrices en question si sa participation est requise.

2.7.4. Le Comité considère qu'il est fondamental que tous les États membres garantissent une vaste consultation ainsi que la participation active des acteurs économiques et sociaux concernés. En effet, les meilleurs résultats sont atteints lorsque ces mécanismes fonctionnent en synergie avec les autorités compétentes. Par conséquent, l'exigence formulée par le Comité devrait figurer dans le texte de la proposition, de sorte que le règlement fasse référence de façon explicite à l'approche participative et à la nécessité d'une culture forte et favorable au partage des responsabilités en termes de développement durable. L'article 2 devrait inclure une définition des parties intéressées, auxquelles la déclaration environnementale devrait être adressée. La consultation des parties intéressées par les organismes compétents devrait être prévue explicitement (article 5). Enfin, leur participation active doit être stipulée à l'article 11, paragraphe 1, concernant l'information au public et la promotion du système.

2.7.5. Enfin, le CES constate que la proposition ne prévoit aucun rapport comparatif des résultats au niveau européen, alors que cet instrument pourrait se révéler très utile pour favoriser l'adhésion à l'EMAS. Cette tâche, assortie d'une échéance, pourrait être confiée à l'Agence européenne pour l'environnement, qui fixerait des indicateurs de réussite afin de faciliter le contrôle de qualité de l'EMAS au niveau européen.

2.8. Observations particulières

2.8.1. Définition de l'organisation et du site (article 2, points l et m)

2.8.1.1. S'il est possible de déterminer avec précision la délimitation géographique d'un site et d'en identifier l'impact environnemental, il n'en va pas de même pour l'organisation. Le risque qu'une organisation soit certifiée en tant que telle tout en ayant des sites non conformes à la législation environnementale en vigueur doit être supprimé. Il est par conséquent nécessaire de définir des critères de référence spécifiques, en particulier pour les services. Par exemple: quelle est la procédure à suivre pour une organisation dont les activités sont délocalisées dans plusieurs sites?

2.8.2. Meilleure technologie disponible (MTD)

2.8.2.1. L'article 3a de l'EMAS I prévoyait l'obligation pour l'entreprise de déclarer sa propre politique de protection de l'environnement en vue d'une amélioration constante de ses performances environnementales via l'utilisation des MTD. Dans le nouveau texte, ce point important a été supprimé. Il faudrait inclure à l'annexe I, point B. 2, de l'EMAS II une référence aux MTD comme instrument permettant l'amélioration constante des performances des organisations intéressées par la certification et comme indicateurs importants pour le vérificateur. Cette référence ne concerne évidemment que les secteurs faisant déjà largement usage des MTD.

2.8.3. Conformité avec la législation environnementale

2.8.3.1. L'EMAS I ne permettait pas l'enregistrement des entreprises non conformes à la législation environnementale. La proposition de révision manque quant à elle de clarté en ce qui concerne la nécessité pour une organisation certifiée dans le cadre de l'EMAS d'être soumise à des contrôles systématiques de conformité avec les dispositions environnementales nationales, même si toute une série de dispositions y font référence (articles 3, point b, et 6, paragraphe 1, point e, annexes I B, paragraphe 1, II, paragraphe 2.6, et V, paragraphe 5.4.3). En particulier, la proposition ne stipule pas clairement si la déclaration environnementale doit contenir les informations relatives à la conformité de l'entreprise avec la législation environnementale nationale. Ce type d'information devrait figurer au paragraphe 3.2 de l'annexe III relative au contenu de la déclaration environnementale.

2.8.4. Utilisation de l'EMAS dans les contrôles de la conformité avec la législation environnementale

2.8.4.1. L'article 10.2 relatif à la duplication des contrôles doit être lu à la lumière de l'article 1, paragraphe 3. L'EMAS ne se substitue pas aux contrôles environnementaux normaux et ne constitue pas une duplication dans la mesure où les domaines couverts par l'EMAS et les contrôles environnementaux sont différents et complémentaires. L'enregistrement, instrument volontaire au service des entreprises, ne peut remplacer ni les contrôles ni la supervision de la part des pouvoirs publics. Elle peut toutefois être utilisée, dans le cadre de la subsidiarité, afin d'éviter toute duplication inutile et de simplifier les procédures administratives prévues par les législations nationales.

2.8.5. Déclaration environnementale (annexe III)

2.8.5.1. La proposition de la Commission propose une approche réductrice en comparaison avec la version précédente du règlement. Conformément à l'annexe III, paragraphe 3.2, l'organisation ne fait part que de ses objectifs généraux, sans décrire ni sa politique environnementale ni ses objectifs spécifiques. Par ailleurs, la déclaration environnementale peut être partiellement modulée (ciblée). Cela ne devrait pas être permis, et la déclaration devrait être unique et complète.

2.8.5.2. Il est important d'examiner le contenu de la déclaration environnementale à la lumière du paragraphe 3 de l'annexe I, relatif à la communication externe, dans la mesure où "un dialogue ouvert avec les parties intéressées, notamment les collectivités locales et les clients, en ce qui concerne l'impact environnemental" doit exister. C'est à cette demande que doit répondre la déclaration environnementale.

2.8.6. Participation des travailleurs

2.8.6.1. Afin d'éviter toute interprétation laxiste, le texte des annexes II et V devrait être modifié de façon à remplacer "le personnel" par "les travailleurs". Il faudrait également garantir, conformément au droit contractuel à l'information et à la consultation, la transmission des résultats aux représentants des travailleurs au sein des entreprises.

2.9. Comité de gestion (article 14)

2.9.1. La proposition visant à faire du comité de réglementation un comité de gestion contribue au renforcement de l'initiative de la Commission, à sa rapidité et à son efficacité, surtout au niveau international.

Bruxelles, le 26 mai 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 400 du 22.12.1998, p. 7.

(2) JO C 332 du 16.12.1992.

(3) JO C 332 du 16.12.1992.

(4) JO C 73 du 9.3.1998; JO C 95 du 30.3.1998.