Avis no 13/2002

sur un projet de règlement de la Commission portant modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

(présenté en vertu de l'article 279 du traité CE)

(2003/C 12/03)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4, et son article 279,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 160 C, paragraphe 4, et son article 183,

vu le projet de règlement de la Commission(1) portant modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes(2),

vu la demande d'avis sur ce projet de règlement adressée par la Commission à la Cour des comptes le 25 juillet 2002,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

INTRODUCTION

1. Faisant suite à l'adoption d'un nouveau règlement financier en juin 2002, la Commission a présenté un projet de refonte des modalités d'exécution du règlement financier en juillet 2002. L'adoption de ce projet viendra clore le processus de refonte de la réglementation financière que la Commission se propose d'achever d'ici la fin de l'année 2002. La Commission prévoit en effet l'entrée en vigueur de ces nouveaux instruments, destinés à améliorer la qualité de la gestion financière et la présentation des états financiers des Communautés, au début de l'année 2003.

2. La Cour a examiné le projet de la Commission dans le cadre fixé par le nouveau règlement financier. Elle a articulé son analyse autour des objectifs suivants:

a) assurer que les modalités d'exécution ne comportent pas d'exceptions aux principes fondamentaux figurant dans le règlement financier (les exceptions prévues explicitement par le règlement financier mises à part);

b) assurer que l'ensemble des questions et domaines importants soit traité de façon adaptée;

c) et assurer que la mise en oeuvre pratique des dispositions soit facilement réalisable.

La Cour a en outre examiné la suite donnée par la Commission dans le présent projet à plusieurs problèmes essentiels qu'elle avait soulevés dans son avis(3) sur la refonte du règlement financier, concernant notamment les dispositions relatives à la comptabilité et à la reddition des comptes ainsi qu'aux opérations de dépenses.

3. Des commentaires spécifiques relatifs à des articles particuliers, comprenant, le cas échéant, des propositions de modification du texte, se trouvent dans un tableau de deux colonnes joint en annexe au présent avis (des observations d'une importance relativement mineure concernant la terminologie employée ont été transmises à la Commission). Les efforts de simplification et de clarification consentis dans le nouveau règlement financier, lequel doit se limiter aux seuls principes fondamentaux, se traduisent par une structure plus logique et une augmentation du nombre de dispositions dans les modalités d'exécution proposées. Le tableau ci-joint indique néanmoins que certaines dispositions, y compris celles évoquées aux points 4 à 12, demeurent inadaptées, incomplètes ou peu claires.

COMPTABILITÉ ET REDDITION DES COMPTES

4. Le développement, dans le règlement financier, de la disposition existante prévoyant la tenue d'un compte de résultat économique [article 126, paragraphe 1, point a)] et d'un compte de résultat de l'exécution budgétaire [article 127, point a)] représente une avancée majeure dans l'évolution des pratiques de présentation des états financiers au sein des Communautés. Les modalités d'exécution devraient prévoir l'insertion d'un tableau en annexe des états financiers qui montrerait clairement le lien entre les deux comptes de résultat.

5. L'article 205 fait référence à l'article 132 du règlement financier qui comprend des dispositions communes aux comptabilités générale et budgétaire. Plusieurs articles du projet (articles 211, 212, 213 et 215, paragraphe 2), qui font actuellement référence à l'article 135 du règlement financier et ne s'appliquent donc qu'à la comptabilité générale (sur laquelle se fonde le bilan), sont pertinents tant pour la comptabilité générale que pour la comptabilité budgétaire et devraient être intégrés à ce titre dans l'article 205. Le plus important de ces articles est celui qui prévoit la passation des écritures selon la méthode dite "en partie double". L'article 134 du règlement financier prévoit l'application de cette méthode à la comptabilité générale. La Cour est d'avis que la Commission devrait également l'introduire, de façon appropriée, pour la comptabilité budgétaire. Cela aboutirait à un système comptable totalement intégré, garantissant la discipline comptable nécessaire pour résoudre une grande part des problèmes liés à l'approche actuelle, qui est fragmentaire et qui manque de cohérence. La Commission doit encore relever un défi: celui de prévoir également l'intégration adéquate des informations nécessaires à l'établissement des états financiers, produites par les systèmes comptables auxiliaires.

RECETTES AFFECTÉES

6. Les articles 11 à 13 comportent des dispositions portant sur trois des dix cas de recettes affectées prévus par l'article 18, paragraphe 1, du règlement financier. Aucun article, cependant, que ce soit dans le règlement financier ou dans les modalités d'exécution, ne définit de structure budgétaire applicable d'une façon générale à tous les cas de recettes affectées, couvrant le traitement des dépenses budgétaires correspondantes ainsi que les recettes affectées proprement dites. Il conviendrait d'insérer un tel article dans les modalités d'exécution.

ENGAGEMENT DE DÉPENSES

7. Pour assurer l'intégralité des enregistrements et le suivi adéquat des engagements, les articles 88 et 92 devraient:

a) prévoir l'enregistrement des engagements budgétaires dans le système comptable central;

b) préciser s'il convient d'enregistrer un ou deux niveau(x) d'engagements juridiques, lorsque des conventions de financement sont concernées;

c) prévoir que le système comptable central empêche automatiquement le montant cumulé des engagements juridiques de dépasser le montant de l'engagement budgétaire correspondant.

PAIEMENT DES DÉPENSES

8. L'article 81 du règlement financier prévoit que la comptabilité distingue les différents types de paiement (préfinancement, paiement intermédiaire, etc.) au moment de leur exécution. Dans son avis sur la refonte du règlement financier(4), la Cour insiste sur l'importance d'enregistrer également les modifications subséquentes de la nature des différents types de paiements (tel un préfinancement absorbé par des remboursements de dépenses) pour que la comptabilité de la Commission fournisse des informations quant à la mesure dans laquelle les paiements budgétaires correspondent aux dépenses au niveau des bénéficiaires finals. Une disposition à cet égard devrait être formulée explicitement à l'article 102 des modalités d'exécution.

9. S'agissant de l'article 178, paragraphe 1, la Cour est d'avis qu'il serait de loin préférable de ne pas raisonner en termes de renouvellement des paiements de préfinancement, mais d'établir le principe que les paiements de préfinancement sont effectués une seule fois au début d'une opération et que tous les paiements suivants sont effectués à titre de remboursement du montant correspondant à la participation communautaire aux dépenses encourues par le destinataire de la subvention. Le moment venu, les paiements de préfinancement seraient absorbés par les dépenses encourues. Une approche de ce type, préconisée par la Cour dans son avis sur la refonte du règlement financier(5), permettrait d'identifier relativement facilement, aux fins de gestion et de suivi, les paiements de préfinancement qui n'auraient pas encore été absorbés par les dépenses encourues et de montrer dans quelle mesure les paiements budgétaires correspondent aux dépenses au niveau des bénéficiaires finals (point 8).

AUDIT DES SUBVENTIONS

10. Les audits conformes au mandat défini par l'ordonnateur devraient être obligatoires pour les subventions dépassant les limites monétaires fixées à l'article 178, paragraphe 2.

AUDIT INTERNE

11. Les articles 106 à 111 relatifs à l'auditeur interne comprennent des redondances par rapport aux articles 85 et 86 du règlement financier, des éléments contradictoires et des dispositions susceptibles de restreindre les compétences de l'institution en ce qui concerne la création d'une nouvelle fonction d'audit interne et la garantie de son indépendance. Ces articles ne respectent pas tout à fait les normes internationales d'audit interne généralement reconnues. Ils devraient être supprimés. La Cour est d'avis que les modalités d'exécution devraient être limitées aux dispositions concernant les responsabilités de l'auditeur interne comme l'article 87 du règlement financier le prévoit explicitement. En tout état de cause, si les articles 106 à 111 ne sont pas supprimés, la Cour se réserve le droit de définir ses propres règles concernant son auditeur interne, en se fondant exclusivement sur les articles 85 et 86 du règlement financier.

RÈGLES INTERNES DE CHAQUE INSTITUTION

12. Les article 51 et 59 du règlement financier renvoient aux règles internes des institutions. Il importe que les modalités d'exécution prévoient que chaque institution se dote de telles règles internes "pour la bonne exécution de sa section du budget", comportant non seulement la répartition des compétences, mais aussi les règles et les procédures à suivre. Une telle disposition figure à l'article 9 des modalités d'exécution actuellement en vigueur.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 24 octobre 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Document SEC(2002) 835 final de la Commission.

(2) JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

(3) Avis n° 2/2001 (JO C 162 du 5.6.2001).

(4) Avis n° 2/2001, point 32 (JO C 162 du 5.6.2001).

(5) Avis n° 2/2001, point 33 (JO C 162 du 5.6.2001).

ANNEXE

COMMENTAIRES DE LA COUR CONCERNANT LE PROJET DE LA COMMISSION

>TABLE>