Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action de la douane communautaire (Douane 2000) (95/C 346/04) COM(95) 119 final - 95/0087(COD)

(Présentée par la Commission le 6 avril 1995) LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 100 A et 113,

vu la proposition de la Commission,

vu l'avis du Comité économique et social,

vu l'avis du Comité des régions,

considérant que l'achèvement du marché intérieur, effectif depuis le 1er janvier 1993, l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, l'élargissement de l'Union à de nouveaux États et le développement rapide des échanges commerciaux de la Communauté avec le reste du monde, notamment du fait des accords signés dans le cadre du GATT en avril 1994 et approuvés par le Conseil le 19 décembre 1994, nécessitent que soit clairement identifiées et mises en oeuvre des orientations stratégiques permettant de mieux définir le rôle que la douane est appelée à jouer dans l'Union européenne;

considérant que l'existence d'une frontière extérieure unique, en permettant aux marchandises de circuler librement, sans formalités de nature douanière, dans l'ensemble du territoire de la Communauté, rend nécessaire la mise en oeuvre de procédures et de contrôles d'une efficacité équivalente en tout point de cette frontière extérieure lors de l'entrée ou de la sortie de ce territoire afin de garantir l'application des politiques communautaires et de protéger les intérêts légitimes des citoyens et des opérateurs économiques ainsi que les intérêts financiers de la Communauté, en respectant les exigences de rapidité et de fluidité du commerce extérieur;

considérant que la mise en oeuvre de ces procédures et de ces contrôles à la frontière extérieure de l'Union européenne incombe aux administrations douanières des États membres; que l'efficacité de l'action de ces administrations douanières est une condition essentielle pour garantir une bonne gestion du marché intérieur; que, toutefois, dans certains cas il peut s'avérer nécessaire de convenir au niveau communautaire des critères qui déterminent le niveau des contrôles à accomplir;

considérant qu'un résultat équivalent de l'action douanière dans l'application du droit communautaire ne peut être obtenu que par une coopération et une collaboration renforcées entre les administrations douanières des États membres ainsi qu'entre celles-ci et la Commission; que le développement de cette coopération ne peut que renforcer l'efficacité d'instruments de gestion des frontières du marché unique tels que le règlement (CEE) n° 339/93 du Conseil, du 8 février 1993, relatif aux contrôles de conformité des produits importés de pays tiers aux règles applicables en matière de sécurité des produits (1);

considérant que, dans sa communication du 16 février 1994 au Parlement européen et au Conseil sur le développement de la coopération administrative pour la mise en oeuvre de l'application de la législation communautaire dans le cadre du marché intérieur (2), la Commission a identifié la douane au nombre des domaines à couvrir par la Communauté; que, dans sa résolution du 16 juin 1994 sur le même sujet (3), le Conseil a invité la Commission et les États membres à poursuivre activement les travaux dans ce domaine;

considérant qu'il convient de souligner la nécessité de l'action douanière en ce qui concerne la lutte contre le développement des trafics illicites ainsi que contre la fraude et que la Communauté doit pouvoir, dans le cadre de ses compétences propres, soutenir l'action de ses États membres; que, sans préjudice des obligations découlant du règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil, du 19 mai 1981, relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière ou agricole (4), ou de tout autre règlement qui le remplacerait, il convient d'exploiter toutes les possibilités offertes par la réglementation communautaire en matière de coopération administrative;

considérant que l'action individuelle de chaque administration ne peut permettre d'atteindre un tel résultat et qu'il est indispensable que les dispositions en matière douanière soient appliquées de façon uniforme afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur; qu'un cadre communautaire est donc nécessaire pour établir des plans et des priorités en vue de parvenir à une action coordonnée de la Communauté et des États membres pour assurer l'adaptation des administrations douanières aux tâches qui sont les leurs dans le cadre d'un marché sans frontières intérieures;

considérant que la mise en oeuvre d'un programme d'action communautaire constitue une des actions les plus appropriées pour réaliser ces objectifs;

considérant que les objectifs de ce programme d'action doivent s'inscrire dans un cadre commun à la Communauté et aux États membres pour guider leur action;

considérant qu'une première initiative a été mise en oeuvre avec le programme d'action communautaire dans le domaine de la formation professionnelle des fonctionnaires des administrations douanières (Matthaeus) (5);

considérant qu'il convient de tenir compte, dans les domaines de la formation et de la coopération technique, de la dimension externe de l'action de la Communauté et des États membres;

considérant que le financement du programme d'action sera partagé entre la Communauté et les États membres et que la contribution communautaire figurera au budget de la Commission; que la présente décision établit, pour l'ensemble de la durée du programme, une enveloppe financière qui constitue la référence privilégiée, au sens du point 1 de la déclaration du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 6 mars 1995, pour l'autorité budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle;

considérant qu'il y a lieu de prévoir un programme d'une durée de cinq ans;

considérant que ce programme d'action se fonde sur l'expérience acquise au cours de l'action pilote initiée par la Commission en 1994,

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Établissement du programme

1. La présente décision établit un programme d'action pour la douane communautaire qui appuie et complète les actions engagées par et dans les États membres, dans le respect des responsabilités qui leur incombent en ce qui concerne la mise en oeuvre du droit communautaire.

2. Le programme d'action est dénommé «programme "Douane 2000"» et est mis en oeuvre pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000.

3. L'action de la Communauté se fonde sur un cadre commun d'objectifs pour la mise en oeuvre du présent programme.

4. La procédure de suivi et d'évaluation prévue à l'article 15 vise à analyser les résultats obtenus et à tirer des enseignements pour la poursuite de l'action de la Communauté.

Article 2

Cadre commun d'objectifs

Le cadre commun d'objectifs prévu à l'article 1er paragraphe 3, au sein duquel la Communauté et les États membres établissent des plans et des priorités en vue de définir et de mettre en oeuvre une action coordonnée pour garantir l'adéquation de l'action douanière aux besoins du marché intérieur de l'Union européenne, comporte les objectifs suivants:

1) garantir une application uniforme du droit communautaire pour atteindre des résultats équivalents en tout point de la frontière de l'Union européenne, et éviter ainsi des distorsions préjudiciables au bon fonctionnement du marché intérieur qui pourraient apparaître du fait d'une application hétérogène des procédures douanières dans les différentes parties de l'Union européenne, ainsi que pour protéger les intérêts financiers de la Communauté;

2) fournir un niveau équivalent de protection aux citoyens et aux opérateurs économiques de l'Union européenne, quel que soit le point de franchissement de la frontière extérieure par les marchandises, tout en assurant la fluidité nécessaire aux opérations de commerce international;

3) renforcer la prise en compte de la dimension communautaire dans l'organisation des services et la mise en place des infrastructures et des équipements, et promouvoir l'utilisation en commun de moyens matériels de fonctionnement concourant à la mise en oeuvre de la réglementation communautaire;

4) encourager et soutenir les initiatives que les États membres proposeraient de mettre en oeuvre, seuls ou conjointement, pour améliorer l'efficacité globale des administrations douanières dans la réalisation de leurs missions;

5) valoriser la formation donnée aux fonctionnaires des administrations douanières en soutenant l'enseignement de matières leur permettant de s'adapter à l'évolution des tâches et des technologies en adéquation avec la dimension communautaire de leur mission;

6) concourir, par des actions appropriées de formation, d'assistance et de coopération techniques, à la mise en place ou au développement de services douaniers de qualité dans les pays tiers qui en font la demande et, par là même, contribuer au développement du commerce extérieur de l'Union européenne;

7) favoriser la transparence et l'efficacité de l'action douanière au profit du commerce légitime par un renforcement des relations entre les administrations douanières de l'Union européenne, les milieux économiques, juridiques et scientifiques et les opérateurs du commerce international.

Article 3

Actions communes spécifiques

1. Aux fins, notamment, de la mise en oeuvre de la stratégie définie aux articles 5 (paragraphes 1, 3, 4, 5, 6), 6 et 9, la Commission met en place des actions de suivi dans des secteurs particuliers de la législation douanière communautaire.

Elle détermine les secteurs chaque année, en partenariat avec les États membres.

Ces actions sont menées par des équipes communes composées d'experts douaniers des États membres et de la Commission.

Les équipes ainsi constituées effectuent, sur la base d'une approche thématique, des visites de points particuliers de la frontière extérieure. À l'issue de ces visites, elles établissent un rapport analysant les méthodes de travail ainsi que les éventuelles difficultés de mise en oeuvre de la réglementation observées dans les différents sites étudiés et comportant éventuellement des suggestions d'adaptation, tant de la réglementation communautaire que des méthodes de travail employées, de nature à améliorer l'efficacité de l'action douanière dans son ensemble.

2. En complément de ces actions de suivi, la Commission, en partenariat avec les États membres, recourt également, notamment:

a) à des études complémentaires de nature à faire apparaître les points de vue des différents acteurs du commerce international;

b) à l'organisation de groupes de travail et de séminaires chargés d'étudier les moyens d'améliorer de façon coordonnée l'action des administrations douanières.

Article 4

Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour assurer, sur le plan national, la coordination et l'organisation de la mise en oeuvre des actions du présent programme, en particulier en prévoyant les structures et les mécanismes appropriés.

Article 5

Contrôle de la frontière externe

Conformément aux objectifs définis à l'article 2 paragraphes 1 à 4, les États membres et la Commission:

1) s'assurent que les contrôles effectués à la frontière extérieure garantissent la fluidité du trafic, protègent les intérêts financiers de la Communauté, assurent une application effective, efficace et homogène des réglementations communautaires et des politiques communes, fournissent un niveau équivalent de protection et permettent de vérifier que les procédures relatives à la conformité aux normes techniques, à la sécurité des produits importés et aux produits dangereux ont été respectées, quel que soit le point de franchissement de la frontière extérieure;

2) collaborent en vue d'obtenir des résultats équivalents, tant en ce qui concerne le contrôle que la simplification des échanges à la frontière extérieure, afin d'éviter des distorsions de concurrence pouvant générer des détournements de trafic et pour garantir le traitement identique de tous les opérateurs;

3) mettent en place, pour la réalisation de ces objectifs, de nouvelles méthodes de travail, des équipements et des moyens matériels les plus adéquats afin de renforcer l'efficacité des contrôles à la frontière extérieure;

4) veillent à ce que les sanctions appliquées pour des infractions à la réglementation communautaire aient un caractère effectif, proportionné et dissuasif;

5) exploitent toutes les possibilités prévues par la législation communautaire organisant la coopération administrative, ainsi que les accords d'assistance mutuelle conclus avec les pays tiers;

6) recourent aux mécanismes appropriés d'analyse et d'évaluation pour apprécier l'application des contrôles et de procédures mises en oeuvre à la frontière extérieure;

7) procèdent à une réflexion approfondie sur la définition et l'exercice des pouvoirs des agents des services douaniers ainsi que sur les possibilités d'utilisation coordonnée des ressources disponibles.

Article 6

Suivi de l'application de la législation douanière communautaire et de son adéquation permanente aux réalités évolutives du commerce international 1. La Commission, en partenariat avec les États membres et en étroite concertation avec les partenaires économiques, met en place un suivi permanent de la réglementation et des procédures communautaires, telles qu'elles ressortent notamment du code des douanes communautaire et de ses dispositions d'application.

2. Ce suivi a pour objectif d'assurer l'adéquation de cette réglementation et de ces procédures à la protection des intérêts légitimes de l'Union européenne et de ses membres tout en répondant aux nécessités des opérateurs du commerce international.

3. Par la mise en oeuvre d'actions communes, telles que décrites à l'article 3, la Commission et les États membres s'attachent à identifier les difficultés d'application de cette réglementation ainsi que les éventuels dysfonctionnements que les pratiques divergentes pourraient entraîner dans le cadre du marché intérieur.

Article 7

Lutte contre la fraude Aux fins de la réalisation des objectifs définis à l'article 2 paragraphes 1 à 3 et à l'article 5 paragraphes 2 et 4, la Commission et les États membres mettent tout en oeuvre pour utiliser de la façon la plus rationnelle et efficace leurs moyens d'action en matière de lutte contre la fraude et contre les trafics illicites. Cette action s'entend au sens large comme couvrant toutes les réglementations ou dispositions applicables dans les échanges de marchandises quelles qu'elles soient entre la Communauté et les pays tiers, y compris le séjour et le transit de marchandises se rapportant à de tels échanges.

À cet effet, la Commission et les États membres élaborent, mettent en oeuvre et développent une politique de lutte contre la fraude en matière douanière au niveau communautaire afin de tenir compte des développements de la construction européenne, des engagements internationaux de la Communauté, de l'évolution des réalités douanières et autres dans ce contexte, ainsi que de la nécessité d'utiliser leurs ressources de façon optimale et complémentaire.

Cette politique visera notamment:

- l'exploitation maximale du dispositif législatif actuel et, en tant que de besoin, sa modification,

- l'amélioration du recueil, de l'analyse, de la diffusion et de l'exploitation du renseignement au niveau de la Communauté, en recourant au maximum à l'informatique,

- l'élimination d'obstacles à l'action et à la coopération efficaces en matière de lutte contre la fraude, notamment en ce qui concerne les pouvoirs d'investigation des enquêteurs des douanes,

- l'application de sanctions efficaces,

- la poursuite et le développement des actions coordonnées, notamment des missions communautaires d'enquêtes ou de contrôle dans des pays tiers,

- le développement de la coopération avec des pays tiers et avec les organisations internationales compétentes, ainsi qu'avec les milieux professionnels concernés,

- le recours accru, au bénéfice de l'ensemble de la Communauté, aux compétences des personnels de la Commission et des États membres dans les pays tiers,

- le suivi financier des cas d'irrégularité.

Article 8

Rôle des administrations douanières dans les politiques communes

Dans l'accomplissement de leur mission, les services des États membres et de la Commission chargés de l'application de la réglementation douanière prennent toutes les mesures nécessaires à l'exercice optimal des responsabilités qui leur incombent en vertu des dispositions applicables pour l'exécution des politiques communes, notamment dans le cadre du contrôle de la mise en oeuvre de la politique commerciale commune, de la politique agricole commune et de la politique commune de la pêche.

La Commission et les États membres veilleront tout particulièrement à ce que les administrations douanières puissent intervenir efficacement aux fins de la bonne application d'autres dispositions communautaires ayant une incidence sur le contrôle de la frontière extérieure, notamment celles relatives à la coopération au développement, ainsi qu'à la protection de la propriété intellectuelle, de l'environnement, des consommateurs et du patrimoine culturel.

Article 9

Amélioration des méthodes de travail

La Commission soutient les actions visant à améliorer les méthodes de travail des administrations douanières. En partenariat avec les États membres, elle encourage le développement et l'application de nouvelles méthodes de travail, notamment dans les domaines suivants:

1) l'analyse du risque, en vue de déterminer si les marchandises soumises au contrôle douanier doivent faire l'objet d'un examen documentaire ou physique avant de donner la mainlevée;

2) le recours aux méthodes de vérification des comptes des entreprises (audit);

3) les procédures simplifiées de mise sous une destination douanière et d'apurement;

4) le développement coordonné du recours au traitement informatisé des procédures douanières en tenant compte de l'état actuel d'informatisation des administrations nationales et des intérêts des opérateurs économiques de l'Union européenne, ainsi que des développements intervenants, en cette matière, dans l'environnement international.

Article 10

Pouvoirs des agents des services douaniers

La Commission, en collaboration avec les États membres, procédera à l'examen de l'adéquation des pouvoirs dont disposent les agents des services douaniers des États membres pour la mise en oeuvre du droit communautaire et le contrôle de la frontière extérieure.

Article 11

Utilisation rationnelle et coordonnée des ressources

1. Aux fins de la mise en oeuvre de l'article 2 paragraphe 3, la Commission mettra en place un cadre communautaire de consultation et de coordination afin d'assurer la prise en compte des nécessités du marché intérieur et de permettre ainsi d'optimiser la définition des besoins et l'allocation des ressources entre les États membres.

2. Au sein de ce cadre communautaire de consultation et de coordination, la Commission, en partenariat avec les États membres, identifiera les moyens permettant l'octroi de ressources suffisantes à l'action douanière, notamment grâce à l'utilisation de tous les instruments de financement communautaires disponibles, au partage ou à la mise en commun des équipements, à des opérations communes et à d'autres arrangements ou actions qui s'avéreraient nécessaires à la réalisation des objectifs du présent programme.

3. Pour aider à l'identification de ces possibilités d'action, la Commission organise des réunions d'experts ainsi que des séminaires associant, en tant que de besoin, des représentants des milieux économiques concernés.

Article 12

Sanctions douanières et dispositions d'effet équivalent

La Commission, en étroite collaboration avec les États membres, et dans le respect des principes du point 4 de l'article 5, procède à la détermination des irrégularités douanières, sur la base des obligations résultant du code des douanes communautaire et de ses dispositions d'application, ainsi qu'à une étude comparée de leur qualification et de leur classification dans l'ordre juridique des États membres en tenant compte de leur degré de gravité, afin d'identifier le besoin d'harmonisation minimal nécessaire pour éviter des distorsions de traitement des opérateurs économiques et pour protéger efficacement les intérêts financiers de la Communauté.

Article 13

Formation et assistance technique

1. Dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article 2 paragraphe 5, la formation des fonctionnaires des administrations douanières est assurée par les États membres, en conformité avec les règles adoptées par le Conseil dans la décision du 20 juin 1991 instaurant le programme Matthaeus.

2. Dans la mise en oeuvre de ce programme, les États membres et la Commission mettent en oeuvre les mesures nécessaires à la mise en place d'un véritable tronc commun de formation portant sur les matières du code des douanes communautaire.

Un effort particulier doit être consenti en matière de formation donnée aux agents de douanes lors de leur entrée en service, afin d'élaborer et de présenter des modules pédagogiques communs portant sur l'ensemble de la réglementation et des procédures douanières. Des actions spécifiques doivent être initialisées et conduites en matière de formation permanente, afin de fournir aux personnels des administrations douanières les niveaux de formation nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches.

3. Cette formation est complétée par des actions visant à ouvrir les douanes de l'Union européenne aux meilleures méthodes et techniques de travail développées dans des administrations douanières des pays tiers et plus généralement par une coopération accrue avec ces pays.

À cette fin, en fonction des besoins identifiés et sur une base réciproque, des échanges de fonctionnaires avec ces administrations ainsi que des séminaires de formation pourront être organisés, le budget communautaire prenant en charge la part du coût de ces opérations correspondant aux fonctionnaires des administrations de l'Union européenne, ainsi qu'une contribution, à déterminer cas par cas, aux coûts liés à l'organisation des séminaires.

4. Dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article 2 paragraphe 6, la Commission assure la coordination des actions de formation, d'assistance et de coopération techniques de la Communauté et des États membres au bénéfice d'administrations douanières tierces, pour assurer la cohérence de l'action communautaire de formation, tant externe qu'interne. Également, la Communauté assure la mise en oeuvre des actions de formation, d'assistance et de coopération techniques au bénéfice d'administrations des pays tiers. Dans ce cadre, elle prend en charge les frais afférents à ces actions.

Article 14

Relations avec les opérateurs du commerce extérieur

1. Dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article 2 paragraphe 7, la Commission met en place des actions, ou apporte son soutien aux initiatives des États membres visant à améliorer et renforcer les relations entre les administrations douanières de l'Union européenne et les opérateurs du commerce extérieur.

2. Ces actions peuvent prendre la forme, notamment:

- de mise au point, d'édition et de diffusion de supports d'information destinés à assurer une meilleure connaissance, par les opérateurs, des procédures douanières, en particulier des procédures simplifiées de dédouanement, qui visent à renforcer la compétitivité de l'économie communautaire,

- de séminaires permettant d'établir un dialogue approfondi entre les milieux professionnels et administratifs, notamment sur les sujets évoqués aux paragraphes 1 et 2 de l'article 2,

- d'actions de formation visant à assurer une meilleure connaissance du droit communautaire par les divers opérateurs intervenant dans le commerce extérieur.

Article 15

Suivi, évaluation et rapports

1. Le présent programme fait l'objet d'un suivi permanent, réalisé en partenariat entre la Communauté et les États membres, au sein du groupe d'experts de la politique douanière (titulaires et suppléants), composé des directeurs généraux des douanes de la Commission et des États membres de l'Union européenne, ou de leurs représentants.

Il est assuré au moyen des rapports visés au paragraphe 3 et d'activités spécifiques.

2. Le présent programme fait l'objet d'une évaluation périodique réalisée en partenariat entre la Commission et les États membres.

3. Les États membres transmettent à la Commission, au plus tard le 31 décembre 1997 et au plus tard le 31 décembre 2000, des rapports sur la mise en oeuvre et l'impact du programme.

4. La Commission présentera au Parlement européen et au Conseil:

- au plus tard le 31 décembre 1998, un rapport intérimaire sur la mise en oeuvre du présent programme,

- au plus tard le 30 juin 1999, une communication sur l'opportunité de la poursuite du présent programme, accompagnée, le cas échéant d'une proposition appropriée,

- au plus tard le 30 juin 2001, un rapport final sur la mise en oeuvre du présent programme.

Ces rapports seront également transmis, pour information, au Comité économique et social et au Comité des régions.

Article 16

Financement

1. Le financement des actions du programme est partagé entre la Communauté et les États membres.

L'enveloppe financière pour l'exécution du présent programme, pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000, est établie à 139 670 000 écus.

Les crédits annuels sont autorisés par l'autorité budgétaire dans la limite des perspectives financières.

2. Les États membres contribuent à la réalisation du programme. Ils prennent en charge les frais liés à l'organisation administrative et à la coordination des actions liées à la mise en oeuvre du programme d'action sur leur territoire, notamment celles découlant de l'article 4 de la présente décision.

Les États membres veilleront, à cet égard, à ce que l'utilisation des montants retenus au titre de frais de perception des ressources propres en application de l'article 2 paragraphe 3 de la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil (6) tiennent le plus grand compte des objectifs de la présente décision.

Article 17

La présente décision est applicable à partir du 1er janvier 1996.

Article 18

Les États membres sont destinataires de la présente décision.

(1) JO n° L 40 du 17. 2. 1993, p. 1.

(2) COM(94) 29 final du 16 février 1994.

(3) JO n° C 179 du 1. 7. 1994, p. 1. Résolution 94/C 179/01.

(4) JO n° L 144 du 2. 6. 1981, p. 1.

(5) JO n° L 187 du 13. 7. 1991, p. 41. Décision 91/341/CEE du Conseil.

(6) JO n° L 158 du 15. 7. 1988.