Rapport spécial L ’aide de préadhésion 
de l’UE à la SerbieFR 2014  n° 19
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014
ISBN 978-92-872-1831-5
doi: 10.2865/61425
© Union européenne, 2014
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
L ’aide de préadhésion 
de l’UE à la Serbie
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2014  n° 19
02
 Table des matières
Points
 Acronymes
I–VII  Synthèse
1–6 Introduction
1–4 Contexte
5–6 L ’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie
7–8 Étendue et approche de l’audit
9–71 Observations
9–48 Première partie – La gestion des projets IAP par la Commission
9–22 Les décisions de financement ont résulté de stratégies pertinentes
23–38 La Commission a commencé à corriger les faiblesses qui affectent la conception des projets  
et qui ont contribué aux retards dans leur mise en œuvre
39–48 Les projets IAP ont généralement donné lieu aux réalisations prévues, mais les autres résultats  
ne sont pas nécessairement durables
49–71 Deuxième partie – La gestion par la Commission de l’aide autre que financière  
en faveur de la gouvernance
49–63 La Commission a donné une grande place aux questions de gouvernance  
dans son dialogue avec la Serbie, avec des effets de plus en plus positifs
64–71 Lorsque la Commission a approuvé le système serbe destiné à la gestion des fonds de l’UE,  
elle n’a pas pleinement tenu compte de la gestion des finances publiques en Serbie
03 Table des matières
72–81 Conclusions et recommandations
72–79 Conclusions
80–81 Recommandations
 Annexe I –  Liste des projets IAP audités
 Annexe II –  Liste des projets IAP examinés pour évaluer l’intégration de la gouvernance  
et de la lutte contre la corruption en tant que questions transversales
 Réponses de la Commission
04
 Acronymes
AI: Accord intérimaire sur le commerce et les mesures d’accompagnement
ASA : Accord de stabilisation et d’association
CFIP : Cadre financier indicatif pluriannuel
DIPP : Documents indicatifs de planification pluriannuelle
DIS: Système de mise en œuvre décentralisée ( Decentralised Implementation System )
DPR : Dialogue permanent renforcé
GFP : Gestion des finances publiques
IAP: Instrument d’aide de préadhésion
NAD : Document d’évaluation des besoins ( Needs Assessment Document )
NIPAC : Coordinateur IAP national ( National IPA Coordinator )
OSC : Organisation de la société civile
PE: Parlement européen
PEFA : Dépenses publiques et responsabilité financière ( Public Expenditure and Financial Accountability )
PME : Petites et moyennes entreprises
RAP : Réforme de l’administration publique
ROM : Suivi axé sur les résultats ( Results‑Oriented Monitoring )
SCSS : Sous‑comité de suivi sectoriel
SEIO : Office pour l’intégration européenne de la République de Serbie ( Republic of Serbia European Integration Office )
SIGMA : Soutien à l’amélioration de l’administration et de la gestion ( Support for Improvement in Governance and 
Management )
05
 Synthèse
I
Depuis 2007, le soutien financier de l’UE à la Serbie 
au titre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) 
s’élève à quelque 170 millions d’euros par an. Un quart 
de ce financement a été consacré au domaine de la 
gouvernance, qui, selon la Commission, est le plus 
problématique pour la Serbie. En outre, l’UE octroie 
à celle‑ci des moyens non financiers afin de l’aider 
à préparer son adhésion.
II
L’audit a eu pour objectif d’évaluer si la Commission 
gère de manière efficace l’aide à la préadhésion 
accordée à la Serbie et, plus précisément, son soutien 
dans le domaine clé que constitue la gouvernance. Il 
a couvert la période 2007 ‑2013 et a visé à répondre 
aux deux questions suivantes:
a) La Commission a‑t‑elle géré efficacement les 
projets IAP?
b) La Commission a‑t‑elle géré efficacement l’aide 
autre que financière destinée à la gouvernance?
III
L’audit a comporté l’examen du processus de pro ‑
grammation de l’IAP et celui de 15 projets financés 
par ce dernier dans le cadre de ses programmes 
annuels 2007, 2008 et 2009 pour la Serbie, l’accent 
étant mis sur les résultats des projets. Pour ce qui est 
de l’aide autre que financière, l’audit a porté sur le dia ‑
logue UE‑Serbie relatif aux questions de gouvernance 
ainsi que sur la coopération en vue de la préparation 
de la Serbie à la gestion décentralisée des fonds de 
l’UE. La Cour a également examiné un deuxième 
échantillon, composé de dix projets IAP provenant des 
programmes annuels 2010, 2011 et 2012, afin de déter ‑
miner si la gouvernance et la lutte contre la corruption 
ont été intégrées en tant que questions transversales 
dans les projets où la bonne gouvernance n’était pas 
un objectif prioritaire.IV
L’audit a montré que, globalement, la Commission 
gère le soutien à la préadhésion de la Serbie avec effi ‑
cacité. Grâce à l’aide financière à la préadhésion et aux 
autres formes de soutien, la Serbie est mieux à même 
de mener des réformes socio‑économiques et d’amé ‑
liorer la gouvernance dans le pays. Forte de l’expé ‑
rience acquise dans d’autres pays bénéficiaires de 
l’IAP , la Commission accorde une place de plus en plus 
importante aux questions de gouvernance lorsqu’elle 
planifie son aide, financière et autre, à la Serbie.
V
La Commission a géré efficacement les projets IAP . La 
programmation de l’aide financière au titre de l’IAP 
repose sur un cadre stratégique cohérent, et l’ap ‑
proche visant à sélectionner les projets les plus per ‑
tinents pour la préparation de la Serbie à l’adhésion 
devient graduellement meilleure. Dans l’ensemble, les 
projets audités ont produit les réalisations escomp ‑
tées, mais leur conception, leur mise en œuvre et leur 
durabilité étaient insuffisantes. Lors de l’élaboration 
des derniers programmes annuels de l’IAP , la Com ‑
mission a pris des mesures pour remédier aux insuffi ‑
sances affectant les projets IAP antérieurs, recensées 
par la Cour.
Synthèse 06
VI
La Commission a géré efficacement l’aide autre que 
financière octroyée à la Serbie dans le domaine de 
la gouvernance. L’audit a montré que le dialogue 
structuré entre l’UE et la Serbie couvrait de manière 
adéquate les principaux aspects de la gouvernance 
et qu’il permettait d’établir un lien entre les priorités 
concrètes et l’élaboration des politiques correspon ‑
dantes. La conception des projets ne faisait générale ‑
ment pas ressortir explicitement l’importance accor ‑
dée à la gouvernance dans le dialogue, mais, grâce 
aux activités visant au renforcement des capacités 
administratives, la plupart des projets examinés par 
la Cour ont concouru indirectement à une meilleure 
gouvernance et/ou à la lutte contre la corruption. 
S’agissant de la préparation de la Serbie à la gestion 
décentralisée des fonds de l’UE, l’audit a révélé que 
l’approche de la Commission permettait de soutenir 
efficacement la gouvernance, mais seulement dans le 
cadre restreint des structures de gestion de l’IAP . En 
application du règlement IAP , les travaux d’audit de la 
Commission relatifs aux structures IAP nationales n’ont 
pas été intégrés dans une évaluation complète de la 
gestion des finances publiques au niveau du pays.VII
Dans le présent rapport, la Cour formule des recom ‑
mandations concrètes pour améliorer la programma ‑
tion, la conception et la mise en œuvre des projets IAP 
en Serbie. S’agissant de l’aide autre que financière, la 
Cour recommande à la Commission d’aider les auto ‑
rités serbes à rationaliser davantage leurs stratégies 
nationales et à parachever l’établissement d’une 
véritable feuille de route en matière de gestion des 
finances publiques, d’améliorer le mécanisme de 
consultation des organisations de la société civile, 
d’évaluer systématiquement, lors de la conception des 
projets, les besoins en matière de mesures de lutte 
contre la corruption ou d’autres mesures de bonne 
gouvernance, et d’entreprendre des démarches pour 
intégrer ses travaux d’audit des structures IAP natio ‑
nales dans l’évaluation de la gestion des finances 
publiques à l’échelle du pays.
07
 Introduction
Contexte
 01 
Après la chute du régime de Slobodan 
Milošević en octobre 2000, la Serbie, le 
plus grand pays des Balkans occiden ‑
taux, tant par sa population que par sa 
superficie1, s’est engagée sur la voie de 
la préadhésion à l’UE dans le cadre du processus de stabilisation et d’asso ‑
ciation. La figure 1 fournit une chro ‑
nologie des principaux événements 
qui ont marqué les relations UE‑Serbie 
entre 1999  et 2014.1 L a superficie du territoire 
serbe est de 77 474 km² et la 
population de la Serbie, de 7,2 millions d’habitants (données de 2014, CIA, The World Factbook ).Figure 1Les grandes dates des relations UE‑Serbie
2014•  2 1  janvier  – La première conférence intergouvernementale (Conseil de l’Union européenne, Commission européenne et Serbie) est tenue. 
Elle marque le lancement officiel des négociations d’adhésion de la Serbie.
2013•  1er septembre  – L’accord de stabilisation et d’association UE‑Serbie entre en vigueur. L’examen analytique de l’acquis (« screening ») débute.
•  2 8  juin  – Le Conseil européen décide d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la Serbie.
2012 •  1er mars  – Le Conseil européen confirme le statut de pays candidat à  l’UE de la Serbie.
2011•  1 4  octobre  – La Commission rend son avis sur la demande d’adhésion de la Serbie à  l’UE.
•  2 0  juillet  – Arrestation de Goran Hadžić, le dernier fugitif recherché par le Tribunal pénal international pour l’ex‑Yougoslavie (TPIY).
•  2 6  mai  – Arrestation de Ratko Mladić.
2010•  1er février  – L’accord intérimaire sur le commerce et les mesures d’accompagnement (qui fait partie de l’accord de stabilisation  
et d’association UE‑Serbie) entre en vigueur.
2009•  2 2  décembre  – La Serbie pose sa candidature à  l’adhésion à  l’UE.
•  1 9  décembre  – Les citoyens de Serbie peuvent accéder à  l’espace Schengen sans visa.
2008•  2 1  juillet  – Arrestation de Radovan Karadžić.
•  2 9  avril  – L’accord de stabilisation et d’association UE‑Serbie ainsi que l’accord intérimaire sur le commerce et les mesures  
d’accompagnement sont signés.
2006•  3  mai  – L’UE suspend les négociations relatives à  l’accord de stabilisation et d’association UE‑Serbie au motif que la Serbie ne coopère pas 
pleinement avec le Tribunal pénal international pour l’ex‑Yougoslavie (TPIY).
2005•  1er octobre  – La Serbie engage des négociations avec l’UE en vue de la signature du traité international appelé «accord de stabilisation  
et d’association».
2003 •  1er juin  – Le Conseil européen de Thessalonique confirme qu’une perspective européenne s’offre aux pays des Balkans occidentaux.
2001 •  1er avril  – Arrestation de Slobodan Milošević.
2000•  1er juin  – Le Conseil européen de Santa Maria da Feira déclare que tous les pays concernés par le processus de stabilisation et d’association 
sont des candidats potentiels à  l’adhésion à  l’UE.
1999•  2 6  mai  – La Commission soumet une proposition concernant le processus de stabilisation et d’association, c’est‑à‑dire la politique de l’UE 
à l’égard des pays des Balkans occidentaux, dont l’objectif à  terme est l’adhésion à  l’UE.
08 Introduction
02 
Le processus de stabilisation et d’asso ‑
ciation amorcé par l’UE après une dé ‑
cennie de troubles et de conflits armés 
dans l’ancienne République socialiste 
fédérative de Yougoslavie était fondé 
sur l’idée que seule une réelle pers ‑
pective d’intégration dans l’UE pou ‑
vait permettre d’instaurer la paix, la 
stabilité et la démocratie dans les pays 
des Balkans. Il réunit des engagements 
contractuels, à savoir les accords de 
stabilisation et d’association (ASA), des 
mesures commerciales donnant à la 
région un libre accès aux marchés de 
l’Union pour la quasi‑totalité des biens, 
et une aide financière substantielle 
provenant du budget de l’UE.
03 
L’Union a insisté pour que la Serbie 
livre les criminels de guerre présumés 
au Tribunal pénal international de 
La Haye et trouve une solution durable 
à la question de ses relations avec le 
Kosovo pour pouvoir prétendre à des 
progrès notables vers l’adhésion à l’UE. 
La Serbie a présenté sa demande 
d’adhésion à l’UE le 22 décembre 2009. 
Le 1er mars 2012, le Conseil européen 
lui a accordé le statut de pays candidat 
en se basant sur les conclusions du 
conseil Affaires générales du 28 février, 
qui prenait notamment acte des 
progrès qu’elle avait accomplis dans 
son dialogue avec le Kosovo2. Le fait 
que la Serbie avait progressé sur la 
voie du respect des critères politiques 
de Copenhague3 et qu’elle avait livré 
plusieurs criminels de guerre présu ‑
més à la justice a également joué un 
rôle déterminant dans la décision du 
Conseil.04 
Les négociations d’adhésion avec la 
Serbie ont officiellement commencé 
le 1er janvier 2014. Préalablement 
à cela, la Commission européenne 
avait indiqué que, de son point de vue, 
les questions de gouvernance consti ‑
tuaient le plus grand défi à relever 
pour la Serbie, et elle avait décidé 
que ce domaine, principale source de 
difficultés, serait abordé à un stade 
précoce des négociations chapitre par 
chapitre4.2 Le dialogue entre Belgrade et 
Pristina a été mené grâce 
à l’entremise de la Haute 
Représentante de l’Union pour 
les affaires étrangères et la 
politique de sécurité et 
vice‑présidente de la 
Commission Catherine 
Ashton, avec le soutien du 
Service européen pour l’action 
extérieure.
3 Les critères de Copenhague 
fixés par le Conseil européen 
en juin 1993 comprennent:
a)  des critères politiques: des 
institutions stables 
garantissant la 
démocratie, l’état de droit, 
les droits de l’homme 
ainsi que le respect des 
minorités et leur 
protection;
b) des critères économiques: 
institution d’une 
économie de marché 
viable et capacité à faire 
face à la pression 
concurrentielle et aux 
forces du marché 
à l’intérieur de l’Union;
c) la capacité à assumer les 
obligations découlant de 
l’adhésion, notamment de 
souscrire aux objectifs de 
l’union politique, 
économique et 
monétaire.
4 Pour faciliter les négociations 
d’adhésion, le processus est 
divisé en 35 chapitres 
correspondant aux politiques 
de l’UE. Les négociations 
relatives aux différents 
chapitres ne sont pas limitées 
aux aspects réglementaires et 
législatifs, mais couvrent 
également la mise en place 
des structures administratives 
nécessaires et les progrès 
réalisés en matière de 
renforcement de leurs 
capacités de gestion. Les 
principaux chapitres se 
rapportant à la gouvernance 
sont le chapitre 23 (Appareil 
judiciaire et droits 
fondamentaux) et le 
chapitre 24 (Justice, liberté et 
sécurité).
09 Introduction
L ’aide de préadhésion  
de l’UE à la Serbie
05 
Aider les pays bénéficiaires à renfor ‑
cer leurs capacités administratives et 
soutenir l’adoption ainsi que la mise en 
œuvre de l’acquis communautaire sont 
deux des objectifs prioritaires de l’aide 
de préadhésion de l’UE5. Pour renfor ‑
cer les capacités administratives, la 
Commission finance des activités telles 
que le renforcement des capacités 
institutionnelles, la mise en place de 
systèmes de gestion et les formations.06 
Entre 2007 et 2013, l’UE a soutenu la 
Serbie dans le domaine des capacités 
administratives grâce au volet I (Aide 
à la transition et renforcement des ins ‑
titutions) de l’IAP6. Le financement IAP 
(environ 170 millions d’euros par an en 
moyenne) a été réparti à parts à peu 
près égales entre des secteurs très 
divers, répertoriés dans le tableau 1 . 
Un quart des fonds ont été consacrés 
au domaine de la gouvernance [sec ‑
teurs Justice et affaires intérieures, qui 
inclut la lutte contre la corruption, et 
Réforme de l’administration publique, 
qui comprend la réforme de la gestion 
des finances publiques (GFP)]; ceci 
témoigne du fait que la Commission 
reconnaît l’importance de remédier 
aux insuffisances dans ce domaine.5 L’acquis désigne l’ensemble 
des principes, politiques, lois, 
pratiques, obligations et 
objectifs adoptés ou élaborés 
au sein de l’Union 
européenne.
6 L’IAP a été institué par le 
règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil du 17 juillet 2006 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 210 du 31.7.2006, p. 82) et 
par le règlement (CE) 
n° 718/2007 de la Commission 
du 12 juin 2007 portant 
application du règlement (CE) 
n° 1085/2006 du Conseil 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 170 du 29.6.2007, p. 1).Tableau 1Aide accordée à la Serbie au titre de l’IAP (2007 ‑2013)
SecteurDotation   
(millions d’euros )Pourcentage de 
la dotation totale
Justice et affaires intérieures 117 9,7 %
Réforme de l'administration publique 164 13,6  %
Développement social 171 14,2  %
Développement du secteur privé 109 9,1 %
Transports 146 12,1  %
Environnement, changement climatique et énergie 192 16,0  %
Agriculture et développement rural 109 9,1 %
Autres activités horizontales dans le cadre de l’acquis de l’UE 195 16,2  %
Total 1 203
Source : Document indicatif de planification pluriannuelle pour la Serbie, 2011 ‑2013.
10
 Étendue et approche 
de l’audit
07 
L’audit a eu pour objectif d’évaluer si la 
Commission gère de manière efficace 
l’aide à la préadhésion accordée à la 
Serbie et, plus précisément, son sou ‑
tien dans le domaine clé que consti ‑
tue la gouvernance. Il a été articulé 
autour des deux questions principales 
suivantes:
a) La Commission a‑t‑elle géré effica ‑
cement les projets IAP?
b) La Commission a‑t‑elle géré effica ‑
cement l’aide autre que financière 
destinée à la gouvernance?
08 
Les travaux d’audit, réalisés entre 
mai 2013 et janvier 2014, ont comporté:
a) l’examen de 15 projets financés par 
l’IAP , l’accent étant mis sur leurs 
résultats (voir annexe I )7. L’échan ‑
tillon était composé de huit projets 
se rapportant à la gouvernance 
(pour tenir compte de l’importance 
attachée à cet aspect dans l’audit) 
et de sept projets relevant d’autres 
domaines d’intervention, à savoir 
le développement social, les 
transports, l’énergie, le développe ‑
ment rural et le développement du 
secteur privé;b) l’examen documentaire d’un 
deuxième échantillon composé de 
dix projets IAP sélectionnés dans 
les programmes annuels 2010, 
2011 et 2012 (voir annexe II ) pour 
évaluer l’intégration de la gou ‑
vernance et de la lutte contre la 
corruption en tant que questions 
transversales dans les projets où la 
bonne gouvernance n’était pas un 
objectif prioritaire;
c) l’examen du processus de 
programmation de l’IAP , des 
mécanismes de dialogue sur les 
questions de gouvernance et 
des procédures en place, afin 
d’apprécier dans quelle mesure la 
Serbie est prête à gérer un système 
de mise en œuvre décentralisée 
(Decentralised Implementation Sys ‑
tem , DIS) pour l’aide accordée au 
titre de l’IAP;
d) des visites d’audit effectuées du 
17 au 28 juin 2013 auprès de la 
délégation de l’Union européenne 
à Belgrade, auprès des ministères, 
agences8 et autorités régionales 
ou locales serbes concernés, ainsi 
qu’auprès d’entreprises publiques. 
Des sites de projets ont été visités 
à Belgrade, à Horgos, à Kragujevac, 
à Kraljevo, à Leskovac, à Niš, à Novi 
Sad, à Obrenovac, à Prokuplje, 
à Subotica et à Ušće.7 Les 15 projets IAP audités ont 
été sélectionnés dans les 
programmes annuels 2007, 
2008 et 2009 de l’IAP pour la 
Serbie, car, au moment de 
l’audit (à la mi ‑2013), ces 
projets auraient dû avoir 
produit leurs résultats 
escomptés. Le seul 
programme d’appui 
budgétaire destiné à la Serbie 
qui ait été mis en place à ce 
jour, financé au titre de 
l’IAP 2009 pour un montant de 
100 millions d’euros, 
a également été inclus dans 
l’étendue de l’audit.
8 Notamment l’Office pour 
l’intégration européenne de la 
République de Serbie, l’agence 
de lutte contre la corruption et 
l’autorité des marchés publics.
11
 Observations
Première partie – La 
gestion des projets IAP 
par la Commission
Les décisions de financement 
ont résulté de stratégies 
pertinentes
09 
La Cour a cherché à déterminer si les 
documents de stratégie étaient cohé ‑
rents, s’ils contenaient des priorités et 
des indicateurs de performance claire ‑
ment définis, et si la Commission et les 
autorités serbes avaient mis au point 
une procédure permettant de sélec ‑
tionner les meilleurs projets à financer 
au titre de l’IAP . La Cour s’est égale ‑
ment attachée à savoir si les organisa ‑
tions de la société civile participaient 
de manière adéquate à l’aide IAP à la 
gouvernance, et si la coordination des 
donateurs était satisfaisante.
L ’aide IAP repose sur un 
ensemble de documents  
de stratégie cohérent
10 
Le cadre de programmation de l’IAP , 
complexe, regroupe un grand nombre 
de documents définissant des objec ‑
tifs politiques ainsi que des priorités 
stratégiques (voir points 13 et 14, et 
figure 3 ). Cependant, pour ce qui 
a trait à l’évaluation des besoins et des 
priorités du pays, le contenu de ces 
documents concorde généralement. 
En outre, les documents de program ‑
mation de l’IAP relatifs à la Serbie 
cadrent bien avec la stratégie natio ‑
nale en matière d’intégration à l’UE, 
de même qu’avec les évaluations des 
besoins de la Serbie.11 
Les autorités serbes ont élaboré plus 
de 70 stratégies et plans d’action 
nationaux pour remédier à différents 
problèmes politiques et socio‑écono ‑
miques, mais la qualité de ces docu ‑
ments n’était pas toujours uniforme. 
En outre, deux éléments importants 
relatifs à la gouvernance n’étaient pas 
couverts par la vaste palette des stra ‑
tégies nationales:
 — la décentralisation territoriale 
constituant une question politi ‑
quement sensible en Serbie, le 
processus de décentralisation 
a été mené à bien sans cadre 
stratégique définissant les priorités 
nationales et fixant un calendrier 
pour leur mise en œuvre;
 — il n’existait pas de stratégie globale 
pour coordonner l’application de 
la réforme de la GFP .
12 
Le gouvernement de coalition au 
pouvoir entre juillet 2012 et le prin ‑
temps 2014 a fourni des efforts 
substantiels afin de consolider le 
cadre stratégique de la Serbie pour 
les préparatifs de l’adhésion à l’UE 
en adoptant, en décembre 2012, 
un plan d’action qui visait à donner 
suite aux conclusions des rapports 
d’avancement de la Commission et, en 
février 2013, le plan national de rap ‑
prochement de l’acquis. Entre‑temps, 
la Commission et l’Office pour l’inté ‑
gration européenne de la République 
de Serbie ( Republic of Serbia European 
Integration Office , SEIO) ont également 
pris des mesures destinées à appor ‑
ter davantage de cohérence au cadre 
stratégique serbe, par exemple en 
s’appliquant à consolider les multiples 
stratégies nationales dans le document 
d’évaluation des besoins (NAD) 2011 ‑
2013. L’alignement entre les stratégies 
nationales et les objectifs de l’IAP est 
devenu encore plus cohérent grâce 
à l’approche sectorielle depuis 2012.
12 Observations
Les documents de stratégie 
contenaient des priorités 
pertinentes, et la définition 
des objectifs et des indicateurs 
de performance devenait 
graduellement meilleure
13 
Le dernier partenariat européen avec 
la Serbie, préparé en 20079, a servi 
de cadre politique pour promouvoir 
les réformes et, grâce à une clause 
de conditionnalité, pour justifier 
une suspension éventuelle de l’aide 
financière10. Il a défini un large éventail 
de priorités à court et à moyen terme 
couvrant les critères d’adhésion et 
l’application des normes de l’UE, sans 
toutefois que ces priorités soient hié ‑
rarchisées en fonction de leur impor ‑
tance pour le versement de fonds de 
l’UE à la Serbie ou pour l’adhésion de 
cette dernière à l’Union.
14 
Plusieurs objectifs et indicateurs de 
performance ont été définis dans les 
documents indicatifs de planification 
pluriannuelle (DIPP), le NAD de la Ser ‑
bie et les documents de programma ‑
tion adoptés ultérieurement. Toutefois, 
ils étaient souvent trop généraux, 
si bien qu’il a été difficile d’évaluer 
objectivement les progrès réalisés 
dans les domaines d’intervention11. 
Les sous‑comités de suivi sectoriels 
(SCSS, voir point 58) créés récemment 
ont confirmé la gravité du problème. 
Par exemple, le SCSS consacré à l’état 
de droit et celui chargé de la réforme 
de l’administration publique ont tous 
les deux indiqué, en novembre 2012, 
qu’il n’était généralement pas possible 
de mesurer les progrès parce que les 
indicateurs n’étaient pas suffisam ‑
ment bien définis, et ont recommandé 
d’améliorer la définition des indica ‑
teurs au cours des prochains cycles de 
programmation12.15 
Cependant, avec le passage pro ‑
gressif à une approche sectorielle, 
des changements ont été introduits 
lors des processus de programma ‑
tion 2012 et 2013 de l’IAP . Les groupes 
de travail sectoriels ont défini, pour la 
période allant jusqu’à 2020, des indi ‑
cateurs RACER13, des références et des 
valeurs cibles liés au dernier NAD de 
la Serbie, à intégrer dans les fiches de 
secteur et de projet de 201314.
La Commission, conjointement 
avec les autorités serbes, 
améliore progressivement  
sa méthode de sélection  
des projets pertinents
16 
Au début de la période de program ‑
mation 2007 ‑2013, la hiérarchisation 
des projets opérée par le SEIO, la délé ‑
gation de l’UE et les services centraux 
de la Commission n’a pas empêché la 
sélection de projets insuffisamment 
développés ou hasardeux. Ces pro ‑
jets n’auraient pas dû être retenus ou 
auraient dû être mis en réserve pour 
un programme annuel ultérieur15. 
Les problèmes en rapport avec la 
programmation, recensés lors des 
travaux de suivi de la Commission, 
comprennent le soutien insuffisant 
des autorités nationales, un manque 
de coordination interinstitutionnelle, 
des faiblesses dans la conception des 
projets, une définition médiocre des 
termes de référence, des solutions 
de financement non durables et une 
exploitation insuffisante des enseigne ‑
ments tirés des projets précédents.9 Décision 2008/213/CE du Conseil 
du 18 février 2008 relative aux 
principes, aux priorités et aux 
conditions figurant dans le 
partenariat européen avec la 
Serbie, y compris le Kosovo selon le 
statut défini par la résolution 1244 
du Conseil de sécurité des Nations 
unies du 10 juin 1999 et abrogeant 
la décision 2006/56/CE (JO L 80 du 
19.3.2008, p. 46).
10 L’aide est subordonnée aux 
progrès accomplis pour respecter 
les critères de Copenhague et 
concrétiser les priorités spécifiques 
des partenariats européens 
eux‑mêmes (annexe 1, point 5, de 
la décision 2008/213/CE du 
Conseil).
11 Le rapport d’évaluation de 
l’aide IAP au secteur de l’agriculture 
et du développement rural 
pendant la période 2007 ‑2011 
concluait que la mesure des 
performances et de l’incidence 
escomptées restait à améliorer, car 
les indicateurs figurant dans les 
documents de programmation 
n’étaient pas suffisamment 
appropriés et mesurables (rapport 
d’évaluation établi par 
AESA Consortium en janvier 2013).
12 Procès‑verbaux de la réunion du 
15 novembre 2012 du SCSS 
consacré à l’état de droit et de la 
réunion du 16 novembre 2012 du 
SCSS consacré à la réforme de 
l’administration publique.
13 RACER signifie pertinents 
(«Relevant »), c’est‑à‑dire étroite ‑
ment liés aux objectifs de 
l’intervention, acceptés (« Accep ‑
ted») par l’ensemble des parties 
prenantes, crédibles (« Credible ») 
pour les profanes et faciles 
à interpréter, faciles (« Easy ») 
à surveiller, la collecte de données 
devant être possible moyennant 
peu de frais, et résistants (« Robust ») 
à la manipulation.
14 Les fiches de secteur et de projet 
sont des documents standardisés 
présentés à la Commission par le 
pays bénéficiaire de l’IAP, pour une 
année donnée, à l’issue de 
discussions. Elles énoncent 
clairement, au niveau du secteur 
ou du projet, les axes prioritaires, 
les objectifs, les opérations 
envisagées, les résultats escomptés 
ainsi que les indicateurs objective ‑
ment vérifiables y afférents, et les 
modalités de mise en œuvre 
prévues, assorties de grandes 
étapes.
15 Entre mai 2009 et mai 2013, le 
nombre de projets IAP jugés 
hasardeux par la délégation de l’UE 
était de 14 par mois en moyenne.
13 Observations
17 
Le niveau de cofinancement des 
projets et l’effet de levier attendu 
du financement IAP ne faisaient pas 
partie des critères appliqués lors du 
processus de sélection. Jusqu’en 2012, 
la Commission européenne n’a pas dif ‑
fusé de lignes directrices concernant le 
cofinancement parallèle pour l’IAP . La 
Serbie s’est engagée à cofinancer les 
programmes annuels 2007 à 2012 de 
l’IAP à hauteur de 289 millions d’euros, 
soit 24 % de la dotation globale (natio ‑
nale et attribuée par l’Union) de cet 
instrument16. Cependant, il s’est avéré 
difficile de déterminer si elle avait 
honoré son engagement en matière 
de cofinancement, et il n’existait pas 
de lignes directrices concernant les 
mesures à prendre en cas de non‑  
respect d’engagements de ce type.
18 
La délégation de l’UE ainsi que les 
autorités serbes ont déployé de réels 
efforts pour résoudre les problèmes 
recensés et en tenir compte lors des 
exercices de programmation ulté ‑
rieurs. En outre, la Commission et 
le SEIO ont amélioré le processus 
de sélection dans le cadre des pro ‑
grammes 2012 et 2013 de l’IAP , avec 
notamment:
a) des exigences plus strictes pour ce 
qui est de la maturité des projets;
b) un accord conclu en 2012 entre la 
Commission et les autorités serbes, 
concernant des lignes directrices 
en matière de cofinancement 
parallèle.La participation des 
organisations de la société 
civile au financement IAP en 
faveur de la gouvernance 
a progressivement augmenté
19 
Dans la stratégie de l’UE en matière 
d’élargissement, le renforcement des 
OSC et de leur participation à l’élabora ‑
tion des politiques est préconisé. Dans 
les programmes annuels 2007 à 2010 
de l’IAP pour la Serbie, quatre projets 
de soutien à la société civile ont ainsi 
été approuvés, pour un montant total 
de 9 millions d’euros.
20 
Depuis 2007, le statut des OSC ainsi 
que la coopération du gouvernement 
avec ces organisations se sont forte ‑
ment améliorés. Les OSC de Serbie 
sont maintenant très actives dans 
le domaine de la gouvernance et 
de la lutte contre la corruption17. De 
manière plus générale, il est possible, 
depuis 2010, de consulter régulière ‑
ment les OSC au sujet de la program ‑
mation de l’IAP; toutefois, au moment 
de l’audit, le recours à ce mécanisme 
de consultation n’était pas encore très 
répandu.16 Sur la base des données 
contenues dans les programmes 
annuels de l’IAP pour la Serbie. Ce 
haut niveau de cofinancement 
résulte essentiellement du fait 
que, en 2011, les autorités serbes 
se sont engagées à affecter 
122 millions d’euros au 
programme d’investissement 
environnemental municipal 
financé par prêts et subventions 
(Municipal Environment 
Grant‑Loan Investment 
Programme , MEGLIP) dans le 
secteur Environnement, 
changement climatique et 
énergie.
17 Voir par exemple les résultats du 
projet 15 (dialogue au niveau de la 
société civile) dans l’ encadré 8 .
14 Observations
La coordination avec les 
autres donateurs n’a été que 
partiellement efficace, mais  
va en s’améliorant
21 
Bien que des efforts aient été accom ‑
plis, la coordination des premiers pro ‑
jets IAP avec ceux des autres donateurs 
afin de veiller à leur complémentarité 
et d’éviter les chevauchements n’était 
pas soumise à une discipline stricte, en 
particulier dans le secteur de l’état de 
droit (voir encadré 1 ).
18 Le partenariat de la 
Commission avec les 
organisations internationales 
n’est pas limité à la production 
d’informations à utiliser dans 
le cadre du dialogue. En effet, 
plusieurs projets IAP sont mis 
en œuvre en collaboration 
avec ces organisations, par 
exemple le projet de 2010 
relatif au corridor X avec la 
Banque mondiale, le projet 
de 2007 relatif à la bonne 
gouvernance locale et le 
projet de 2010 relatif à la lutte 
contre le blanchiment 
d’argent avec le Conseil de 
l’Europe, le projet de 2008 
relatif au système 
d’information hospitalier avec 
le Bureau des Nations unies 
pour les services d’appui aux 
projets, le projet de 2010 relatif 
au soutien à la société civile 
avec l’OSCE et le projet 
de 2012 relatif au soutien au 
développement des PME avec 
la BERD.Exemples d’insuffisances en matière de coordination dans le secteur de l’état de droit
Le projet 3 (système judiciaire) est un exemple type de mauvaise coordination, depuis la conception jusqu’à 
la mise en œuvre. En effet, le système de gestion des affaires financé par l’UE et un autre système financé par 
l’Agence des États‑Unis pour le développement international (USAID) ont été utilisés simultanément. Le fait 
que d’importants investissements informatiques au titre de l’IAP ont été mis en œuvre sans véritable stratégie 
informatique est révélateur du manque de coordination et d’appropriation au niveau local en ce qui concerne 
les questions informatiques dans le secteur de l’état de droit.Encadré 1
22 
Toutefois, depuis le passage à l’ap ‑
proche sectorielle, la documentation 
relative à l’IAP atteste une coordina ‑
tion améliorée et plus systématique 
des donateurs. Les groupes de travail 
sectoriels les consultent désormais 
de manière régulière et, dans le cadre 
de son dialogue avec la Serbie, la 
Commission exploite largement la 
participation des organisations inter ‑
nationales dans leurs domaines de 
compétence respectifs, notamment 
celle de la Banque mondiale (rapports 
établis dans le cadre de l’initiative 
PEFA, relative aux dépenses publiques 
et à la responsabilité financière), de la 
Banque européenne pour la recons ‑
truction et le développement (BERD), 
de l’Organisation de coopération et de 
développement économiques (évalua ‑
tions réalisées dans le cadre de l’initia ‑
tive SIGMA), de l’Organisation pour la 
sécurité et la coopération en Europe 
(OSCE), du Conseil de l’Europe et des 
organisations des Nations unies18.La Commission a commencé 
à corriger les faiblesses qui 
affectent la conception des 
projets et qui ont contribué 
aux retards dans leur mise  
en œuvre
23 
La Cour s’est attachée à déterminer si 
les 15 projets audités (voir annexe I ) 
ont ciblé des objectifs précis, s’ils ont 
reposé sur une évaluation précise 
des besoins et si la conditionnalité 
appropriée a été intégrée dans leur 
conception. Elle a également cherché 
à savoir si les projets ont été mis en 
œuvre dans les délais prévus, s’ils ont 
fait l’objet d’un suivi adéquat et si des 
mesures correctrices ont été prises le 
cas échéant.
15 Observations
Dans la conception des projets 
et des contrats, la Commission 
n’a dans un premier temps 
pas accordé toute l’attention 
requise à une définition précise 
des objectifs des projets, 
à l’évaluation précise des 
besoins et aux enseignements 
tirés des projets précédents
24 
Pour tous les projets audités, les 
priorités définies dans les docu ‑
ments de stratégie de l’IAP avaient 
été respectées, mais pour près de la 
moitié d’entre eux, les objectifs visés 
étaient trop vagues ou irréalistes (voir 
encadré 2 ). Cependant, la Commission 
a adapté souplement la liste des objec ‑
tifs et des éléments livrables attendus 
lorsque cela s’est avéré nécessaire eu 
égard au long délai – jusqu’à quatre 
ou cinq ans – entre l’élaboration des 
grandes lignes du projet et l’obtention 
de ses réalisations effectives19. Cette souplesse a permis de compenser en 
grande partie, mais pas totalement, 
les conséquences défavorables du 
manque de précision ou de réalisme 
affectant les objectifs initiaux des 
projets.
25 
Certains projets audités ont été conçus 
et mis en œuvre sans qu’il ait été tenu 
compte d’une évaluation précise des 
besoins, ce qui, dans certains cas, s’est 
traduit par une utilisation inefficiente 
des fonds de l’IAP (voir encadré 3 ). 
En 2012, la Commission a commencé 
à prendre des mesures pour insister 
davantage sur l’évaluation des besoins 
dans la conception des interventions, 
comme l’a montré l’examen, par la 
Cour, des fiches de secteur et de pro ‑
jet 2012 de l’IAP .19 Ces longs délais d’exécution 
sont également mentionnés 
au point 11 du projet de 
rapport de la commission du 
contrôle budgétaire du 
Parlement européen sur les 
fonds de préadhésion de 
l’Union européenne du 
20 juin  2013 [référence 
2011/2033(INI), p. 25].
Exemple d’évaluation insuffisante des besoins
Dans le projet 14 (développement rural), 40 % de l’équipement informatique fourni était inutilisé, et une partie 
de cet équipement se trouvait toujours dans l’entrepôt de l’organisme payeur au moment de la visite d’audit.Exemples d’objectifs vagues ou irréalistes pour certains projets
En l’absence de données de référence, il a été difficile d’évaluer le degré de réalisation des objectifs de cer ‑
tains projets tels que celui de renforcer le rôle du ministère de la santé, dans le projet 10 (services médicaux 
d’urgence), ou celui visant à faciliter le processus d’adhésion en promouvant et en renforçant la connaissance 
mutuelle ainsi que la compréhension du processus d’intégration de la Serbie à l’UE, dans le projet 15 (dialogue 
Serbie‑UE au niveau de la société civile).
Le projet 7 (soutien à l’autorité des marchés publics) comprenait un élément relatif aux marchés publics en 
ligne qui s’est avéré irréaliste par la suite.Encadré 3 Encadré 2
16 Observations
26 
Lors de la conception des projets 
audités, il n’a guère été tenu compte 
des enseignements tirés de la mise 
en œuvre des projets précédents. 
La section correspondante, dans les 
fiches de projet, a plutôt été rédigée 
pour la forme. De plus, aucune des 
fiches de projet auditées ne mention ‑
nait d’enseignements spécifiques tirés 
de projets similaires dans d’autres pays 
bénéficiaires. En fait, les mécanismes 
visant à dégager les leçons de l’expé ‑
rience, à la Commission, exploitaient 
principalement les conclusions des 
évaluations au niveau macro, parfois 
plusieurs années après les événements 
considérés, et ne permettaient donc 
pas d’obtenir des réponses à temps 
pour la conception.
Il était peu à peu remédié 
aux faiblesses au niveau des 
conditions à remplir pour 
lancer les projets et de la 
détermination de l’ordre  
des opérations
27 
Une attention insuffisante à la condi ‑
tionnalité et à l’ordre des opérations 
dans la conception des projets a sou ‑
vent compromis le bon déroulement 
et la réalisation ponctuelle des pro ‑
jets IAP (voir encadré 4 ).28 
La Commission a généralement vérifié 
si la législation nationale nécessaire 
à l’efficacité de l’intervention était 
en place. Toutefois, deux des projets 
audités comportaient des éléments 
qui n’étaient pas suffisamment bien 
alignés sur la législation serbe exis ‑
tante ou en projet et qui étaient donc 
inutiles (voir encadré 5 ).
29 
En ce qui concerne les projets regrou ‑
pant plusieurs contrats complémen ‑
taires (contrats de fournitures et 
contrats de renforcement des capaci ‑
tés), une analyse de marché approfon ‑
die réalisée à titre préparatoire ne figu ‑
rait pas parmi les conditions requises, 
en particulier dans le cas d’équipe ‑
ments spécialisés ou sensibles. Par 
exemple, aucune étude de marché n’a 
été exigée dans le cadre du projet 1 
(réforme de la police). Or, l’inexécution 
du contrat de fourniture a gravement 
compromis l’utilité et l’efficacité de 
l’autre volet du double contrat.
Exemples d’insuffisances affectant la conditionnalité et le déroulement des projets
Les deux contrats de services composant le projet 9 (développement régional) ont été mal coordonnés dans 
le temps. Les stratégies de développement régional ont été élaborées avant le plan national correspondant et 
ont donc dû être redéfinies en fonction de ce plan.
S’agissant du projet 12 (pont Žeželj), l’obtention des permis de construire nécessaires ne constituait pas 
un préalable au projet, mais une activité à mener dans le cadre de ce dernier. Ceci a posé un problème car, 
en Serbie, l’obtention d’un permis de construire est un processus laborieux. Ainsi, le projet a été lancé en 
mars 2011, mais les contractants n’ont obtenu les permis requis qu’en avril 2012, ce qui a retardé le projet.Encadré 4
17 Observations
30 
Cependant, s’agissant des appels 
à propositions, la conditionnalité, 
stricte, a été appliquée avec rigueur, 
comme dans le cas du projet 15 
(dialogue Serbie‑UE au niveau de la 
société civile), qui a bénéficié d’un fort 
engagement parmi les OSC et leurs 
partenaires de projet.
31 
Par rapport à l’IAP 2007 et 2008, les 
documents de programmation pos ‑
térieurs à 2012 dénotent une plus 
grande insistance sur la conditionna ‑
lité. L’absence de permis ou d’étude de 
faisabilité a pu se traduire par la mise 
en attente de propositions de projet20 
ou par la réduction de leur ampleur.Des retards ont affecté la mise 
en œuvre des projets audités, 
mais, globalement, la capacité 
d’absorption de l’IAP a été 
jugée bonne par la Commission
32 
Tous les projets audités ont connu 
des retards, parfois importants, au 
niveau de leur mise en œuvre, ce qui 
peut donner à penser que la capa ‑
cité de certains partenaires de projet 
serbes à réaliser les interventions 
correspondantes a été surestimée. La 
capacité d’absorption s’est souvent 
avérée limitée dans les grands projets 
d’infrastructure tels que le projet 12 
(pont Žeželj, voir point 43). Une meil ‑
leure absorption des fonds de l’IAP 
s’est traduite par le succès des appels 
à propositions, en particulier en ce qui 
concerne le programme de subven ‑
tions intégré dans le projet 5 (pro ‑
gramme de soutien aux municipalités), 
pour lequel ont été présentés plus de 
200 projets. Parmi ceux‑ci, 67 ont été 
financés, et la plupart de leurs activités 
ont été réalisées dans les délais prévus.20 Ainsi, le projet de transport 
intermodal a été reporté 
pendant plusieurs années 
depuis l’IAP 2011 en raison de 
l’absence de certains permis.Exemples d’incompatibilités avec la législation
L’un des éléments du projet 1 (réforme de la police) a dû être abandonné parce que le bénéficiaire a déclaré 
que la législation serbe n’autorisait pas les tests d’intégrité chez les policiers.
S’agissant du projet 10 (services médicaux d’urgence), les défibrillateurs qui ont été commandés pour être mis 
à la disposition du public n’ont pratiquement pas été utilisés, car, en vertu de la législation serbe, leur emploi 
est réservé au personnel médical.Encadré 5
18 Observations
33 
Cependant, bien que les contrats de 
l’échantillon audité aient subi des 
retards et aient fait l’objet de proro ‑
gations sans frais, les forts taux de 
passation de contrats et de paiement 
communiqués par la délégation de 
l’UE pour le cycle de programma ‑
tion 2007 ‑2013 donnent à penser que 
la capacité d’absorption au niveau 
national pour l’IAP dans son ensemble 
est plutôt élevée.
Les interventions au titre de 
l’IAP ont fait l’objet d’un suivi 
au niveau du contrat, mais non 
au niveau du projet
34 
Les interventions au titre de l’IAP n’ont 
pas fait l’objet d’un suivi systématique 
au niveau du projet. Les comités de 
pilotage, fallacieusement appelés 
«comités de pilotage de projets», n’ont 
toutefois été responsables que de 
certains contrats, et non de l’ensemble 
du projet correspondant.
35 
Les pratiques relatives aux vérifications 
sur place de la délégation de l’Union 
ont d’abord varié, mais, en 2011, 
celle‑ci a amélioré la situation en intro ‑
duisant un mécanisme formel de suivi 
interne. Le mécanisme de suivi externe 
axé sur les résultats ( Result‑Oriented 
Monitoring , ROM) instauré en 2009 
est désormais couramment utilisé 
pour les projets de renforcement des 
capacités. La Cour a constaté que 
les rapports ROM relatifs aux projets 
audités ont généralement apporté 
des informations appropriées sur leur 
avancement.36 
S’agissant des projets comprenant à la 
fois une composante nationale et une 
composante IAP , comme le projet 6 
(soutien à l’administration douanière), 
celles‑ci ont été gérées séparément, 
sans aucun échange formel d’infor ‑
mations entre les autorités serbes et 
la délégation de l’UE. En outre, les 
contraintes de temps applicables à la 
composante nationale étaient moins 
strictes que celles imposées à la com ‑
posante IAP . Depuis 2012, l’accord rela ‑
tif au cofinancement parallèle conclu 
avec les autorités serbes a permis à la 
Commission d’intensifier ses efforts 
pour remédier à ce manque de coordi ‑
nation (voir points 17 et 18).
L ’approche de la Commission en 
matière de mesures correctrices 
a été assez limitée
37 
Les mesures correctrices prises par la 
Commission, le cas échéant, au cours 
du processus de mise en œuvre, n’ont 
pas permis de résoudre les difficultés 
qui ont entraîné des retards (voir point  
16). Elles ont essentiellement consisté 
à prolonger souplement la durée 
des contrats sans imposer de frais 
supplémentaires ou à apporter des 
modifications aux activités prévues 
dans leur cadre. Lorsque, par exemple, 
un projet est resté en suspens parce 
que les autorités serbes ne se sont pas 
suffisamment investies, les ressources 
financées par l’IAP ont été réaffectées 
à de nouvelles activités. La Commis ‑
sion n’a pas envisagé une réaction plus 
sévère telle que le report de la mise en 
œuvre jusqu’à ce que les problèmes 
aient été résolus ou même l’abandon 
du projet.
19 Observations
38 
Les conditions intégrées dans la 
conception des projets n’ont géné ‑
ralement pas été assez restrictives 
pour entraîner automatiquement des 
mesures correctrices (voir points 27 
à 29)21. Cependant, la délégation de 
l’UE a pris en charge et résolu de 
sérieux problèmes qui concernaient les 
bénéficiaires et étaient susceptibles de 
compromettre les procédures d’appels 
d’offres, de passation de contrats et de 
mise en œuvre. Les questions qu’il n’a 
pas été possible de régler au niveau de 
la délégation ont été transmises aux 
comités de suivi et, en dernier recours, 
au comité mixte de suivi de l’IAP .
Les projets IAP ont 
généralement donné lieu  
aux réalisations prévues, 
mais les autres résultats  
ne sont pas nécessairement 
durables
39 
La Cour a examiné si les réalisations 
prévues ainsi que les autres résultats 
ont été obtenus, et si les procédures 
d’appels d’offres et de marchés publics 
ont été mises en œuvre correctement. 
Elle a également cherché à détermi ‑
ner si la durabilité des réalisations des 
projets et des autres résultats avait des 
chances d’être maintenue après la fin 
du financement au titre de l’IAP .
40 
Le tableau 2  (pour les projets se 
rapportant à la gouvernance) et le 
tableau 3  (pour les projets relevant 
d’autres domaines) donnent un aperçu 
détaillé des constatations de la Cour 
en ce qui concerne les réalisations 
et les autres résultats des projets. 
Lors de son évaluation, la Cour a pris 
en considération, le cas échéant, les 
conclusions pertinentes des rapports 
et évaluations ROM22.Les projets IAP ont permis 
d’obtenir l’essentiel des 
réalisations et des autres 
résultats prévus
41 
Malgré des retards systématiques, les 
projets audités qui étaient achevés au 
moment de l’audit avaient donné lieu 
à la plupart des réalisations prévues 
initialement ou après réexamen au 
cours de leur mise en œuvre. De fait, 
l’obtention des réalisations escomp ‑
tées était une condition préalable au 
versement du paiement final par la 
Commission; ceci explique que les 
réalisations non obtenues à l’achève ‑
ment des projets aient été très peu 
nombreuses (voir encadrés 7 , 9 et 10). 
Toutefois, certaines des constatations 
d’audit ont amené à s’interroger sur 
l’utilité de certaines réalisations (sou ‑
vent secondaires) à moyen ou à long 
terme (voir point 48).
42 
Les projets ont généralement permis 
d’obtenir non seulement les réali ‑
sations à court terme, mais encore 
de bons résultats à long terme, et 
ont ainsi contribué à la concrétisa ‑
tion des objectifs de l’aide IAP . Dans 
l’ensemble, les huit projets IAP audités 
qui se rapportaient à la gouvernance 
ont aidé à renforcer les capacités des 
institutions bénéficiaires et/ou à amé ‑
liorer le cadre juridique national (voir 
encadré 6 ). La Cour a constaté que 
de graves insuffisances affectaient les 
résultats de quatre projets relevant 
du domaine de la gouvernance (voir 
encadré 7 ).21 Ceci est confirmé dans le 
projet de rapport d’évaluation 
de la mise en œuvre et du 
financement, par l’IAP et par 
d’autres donateurs, de l’aide 
au secteur de l’état de droit en 
Serbie ( Evaluation of the rule of 
law sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia ) de mai 2013, 
qui couvre la période 2007 ‑
2011: le fait qu’un projet soit 
mis en route alors que les 
conditions nécessaires à la 
réalisation de ses activités ne 
sont pas réunies dénote 
toujours une faiblesse de 
conception (p. 24), et il 
conviendrait d’introduire une 
conditionnalité assortie de la 
possibilité de suspendre la 
mise en œuvre du projet, 
à titre de sanction (p. 59).
22 Notamment le rapport 
d’évaluation intermédiaire et 
de méta‑évaluation de 
l’aide IAP consacré à la Serbie 
(ECORYS, Interim evaluation 
and meta‑evaluation of IPA 
assistance, Country Report 
Serbia , août 2013). Voir 
également les évaluations 
visées dans les notes 22, 24, 
28 et 30.
20 Observations
Exemples de projets dans le domaine de la gouvernance ayant produit  
des résultats tangibles
Le projet 2 (lutte contre la corruption) a contribué avec succès au renforcement des capacités administratives 
de l’agence de lutte contre la corruption, notamment grâce à l’apport de solutions informatiques. Il a égale ‑
ment permis d’améliorer le cadre juridique et institutionnel de la lutte contre la corruption dans la mesure où 
l’un des volets consistait à participer à l’élaboration et à la révision d’une stratégie et d’un plan d’action en la 
matière.
Le projet 5 (programme de soutien aux municipalités) a contribué au renforcement des capacités des admi ‑
nistrations locales et à l’amélioration des services aux citoyens, comme l’ont confirmé les contrôles sur place 
opérés par la Cour à Kraljevo (système d’information géographique) et à Niš (centre d’appel et centre des 
permis de construire). Le projet a également permis d’améliorer la communication et la coopération entre les 
municipalités et les entreprises de services publics intervenant sur leur territoire.
Exemples de projets dans le domaine de la gouvernance ayant produit  
des résultats mitigés
Dans le cadre du projet 5 (programme de soutien aux municipalités), le module consacré au soutien de 
l’initiative relative à l’émission d’obligations municipales a produit des résultats limités. La conférence perma ‑
nente des villes et des municipalités encourageait le remplacement des prêts bancaires traditionnels par des 
obligations municipales, mais s’est heurtée à l’opposition des banques et à la résistance au changement des 
municipalités. Le volume des obligations municipales est resté très faible. À la mi ‑2013, seules deux municipa ‑
lités en avaient émis: celle de Novi Sad, pour 35 millions d’euros, et celle de Pančevo, pour 1 million d’euros. Le 
marché secondaire financé par l’IAP n’a jamais eu d’activité, car le nombre d’émissions était trop faible.
Le projet 8 (contrôle interne des finances publiques) a permis d’établir une unité centrale d’harmonisation au 
ministère des finances; cependant, au moment de l’audit, cette unité consacrait toutes ses ressources à des 
activités de formation et n’exerçait pas encore les autres responsabilités classiques des cellules de ce type, 
par exemple l’élaboration de stratégies et de normes en matière d’audit interne. En particulier, elle n’avait pas 
encore apporté de soutien aux gestionnaires financiers et aux auditeurs internes en ce qui concerne l’évalua ‑
tion des risques et la gestion de la fraude. Les unités d’audit interne prévues avaient été mises en place, mais 
rencontraient des problèmes de personnel. Toutefois, le projet a permis d’élaborer un système de certification 
pour les auditeurs internes.
Exemples de projets IAP relevant d’autres domaines que la gouvernance  
ayant produit de bons résultats
Les éléments du projet 13 (société Electric Power of Serbia) financés par l’IAP ont donné les résultats escomp ‑
tés, pour ce qui est du renforcement des capacités en matière de marchés publics et de la mise en place de 
systèmes antipollution conformes à l’acquis.
Les subventions aux OSC incluses dans le projet 15 (dialogue au niveau de la société civile) ont permis d’obte ‑
nir des résultats durables tels que l’élaboration de méthodologies pratiques en matière de lutte contre la 
corruption dans le secteur de la santé et de surveillance des procédures de marchés publics par les citoyens, 
et la réalisation d’une enquête sur le système national d’intégrité.Encadré 6 Encadré 7 Encadré 8
21 Observations
43 
Sur les sept projets audités relevant 
d’autres domaines d’intervention 
que celui de la gouvernance, quatre 
avaient produit ou étaient en bonne 
voie pour produire les autres résultats 
prévus (voir encadré 8 ), et deux ont 
été jugés partiellement efficaces (voir 
encadré 9 ). Le septième projet, à sa ‑
voir le projet 12 (pont Žeželj), était en 
cours au moment de l’audit et devait, 
selon les prévisions, avoir 18 mois de 
retard. Les grands projets d’infrastruc ‑
ture figurent souvent dans les listes 
de projets au point mort, ce qui est 
révélateur d’un problème récurrent de 
lenteur et de dépassement des délais23. 
Dans le passé, l’UE avait déjà financé 
deux autres projets visant à soutenir 
la reconstruction du pont Žeželj: un 
projet CARDS de 200424 portant sur 
le financement de la spécification de 
conception détaillée et un projet IAP 
de 2008 concernant la supervision de 
la reconstruction. Malgré des subsides 
importants et une substantielle aide 
technique de l’Union, les autorités 
serbes continuent de planifier et 
d’exécuter médiocrement les projets 
d’investissement. La disponibilité des 
permis de construire reste une ques ‑
tion sérieuse, à laquelle la Commission 
s’attaque progressivement dans la 
programmation de l’IAP (voir point 31).23 Maxima Consulting, Evaluation 
of effectiveness and efficiency of 
development assistance to the 
Republic of Serbia per sector  
(Évaluation de l’efficacité et de 
l’efficience de l’aide au 
développement apportée à la 
République de Serbie, par 
secteur), référence SWE14/
OC01 ‑18, 2014, p. 80.
24 Au cours de la période 2000 ‑
2006, les programmes de 
soutien à la Serbie ont 
essentiellement été financés 
au titre du règlement (CE) 
n° 2666/2000 du Conseil du 
5 décembre 2000 relatif 
à l’aide à l’Albanie, à la 
Bosnie‑et‑Herzégovine, à la 
Croatie, à la République 
fédérale de Yougoslavie et 
à l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine et 
abrogeant le règlement (CE) 
n° 1628/96 ainsi que modifiant 
les règlements (CEE) 
n° 3906/89 et (CEE) n° 1360/90 
et les décisions 97/256/CE 
et 1999/311/CE [règlement 
CARDS (JO L 306 du 7.12.2000, 
p. 1)]. L’acronyme «CARDS» 
désigne l’assistance 
communautaire à la 
reconstruction, au 
développement et à la 
stabilisation ( Community 
Assistance for Reconstruction, 
Development and Stabilization ).
Exemples de projets IAP partiellement efficaces dans des domaines autres  
que la gouvernance
Le projet 11 (compétitivité du secteur privé) a en partie produit les résultats escomptés en ce qui concerne 
le renforcement des institutions: au niveau gouvernemental, une révision de la stratégie de formation de 
grappes s’impose, et il est nécessaire d’élaborer des mesures efficaces pour le soutien au développement de 
la chaîne d’approvisionnement locale. Une réalisation partielle des objectifs a également été constatée pour 
l’internationalisation: cinq des huit objectifs ont été atteints.
Le projet 14 (développement rural) s’est lui aussi avéré partiellement efficace. L’organisme payeur et l’auto ‑
rité de gestion avaient bien été mis en place, mais leur accréditation avait été retardée (d’un an et demi, au 
moment de l’audit) par des événements extérieurs au projet. L’organisme payeur était incapable d’assurer les 
activités prévues au titre du projet, particulièrement la formation. Le deuxième élément du projet (Leader) 
a également produit des résultats partiels. Les efforts pour créer les structures locales prévues ont porté leurs 
fruits, mais le projet n’a pas permis de développer une masse critique de personnel qualifié.Encadré 9
22 Observations
Les procédures d’appels 
d’offres et de marchés publics 
ont généralement été efficaces
44 
Les procédures d’appels d’offres et de 
marchés publics se sont généralement 
avérées appropriées pour garantir 
l’obtention, en temps opportun, des 
réalisations escomptées25. Toutefois, 
pour quatre projets audités, l’achat 
de tout ou partie de l’équipement 
prévu a posé de sérieux problèmes, en 
particulier lorsqu’il s’agissait d’équi ‑
pement spécialisé ou sensible (voir 
encadré 10 ).
45 
La Commission n’a pas demandé de 
document de suivi synthétique concer ‑
nant l’historique des appels d’offres 
infructueux ni analysé les raisons pour 
lesquelles certaines de ces procédures 
n’ont pas abouti, parfois à plusieurs 
reprises. Aucun élément probant per ‑
mettant d’attester le respect des dis ‑
positions du guide de programmation 
de l’IAP de 2008 en matière d’équipe ‑
ment spécialisé26 n’a été trouvé.Les perspectives de durabilité 
des projets IAP n’ont pas été 
pleinement satisfaisantes
46 
Dans les deux tiers des projets audités, 
la Cour a détecté des problèmes liés 
à la durabilité de certaines réalisations 
et d’autres résultats. La durabilité 
des avantages apportés par les biens 
achetés a été particulièrement mena ‑
cée lorsque des décisions cruciales 
n’ont pas été prises ou lorsque les 
ressources budgétaires du bénéficiaire 
étaient insuffisantes et que ce dernier 
était tributaire des donateurs (voir 
encadré 11 ). Celle des projets relatifs 
à la gouvernance a été essentiellement 
compromise en raison de questions 
de ressources humaines aggravées par 
les mesures d’austérité adoptées par 
le gouvernement serbe à la suite de la 
crise mondiale (voir encadré 12 ).25 Dès lors que c’est la délégation 
de l’UE qui a mis en œuvre les 
procédures de marchés 
publics dans le cadre de la 
gestion centralisée, ces projets 
ne permettent pas de tirer de 
conclusions sur les capacités 
administratives des autorités 
serbes en ce qui concerne les 
marchés publics.
26 Pour les projets ou les 
éléments de projets 
d’investissement portant sur 
de l’équipement spécialisé ou 
bénéficiant d’un budget 
substantiel, l’approbation 
finale de la fiche de projet est 
subordonnée à la présentation 
préalable d’une étude de 
marché appropriée. S’il s’avère 
nécessaire de déroger à cette 
règle, le coordinateur 
national IAP doit justifier cette 
exception, par écrit, auprès de 
la Commission européenne 
(point 7.2 du guide de 
programmation de l’IAP).
Exemples de problèmes affectant les appels d’offres et les marchés publics
Dans le cas du projet 1 (réforme de la police), la procédure d’appel d’offres concernant l’équipement néces ‑
saire à la surveillance discrète est arrivée à expiration et les fonds qui y étaient affectés ont finalement été 
dégagés. L’équipement n’ayant pas été acheté, le bénéficiaire n’a pas pu tenir ses engagements, et le service 
de contrôle interne n’est toujours pas en mesure de lutter efficacement contre la corruption dans la police, ce 
qui constituait un objectif fondamental du projet.
Dans le projet 6 (soutien à l’administration douanière), le deuxième lot d’équipement financé par l’IAP (vête ‑
ments) a finalement été supprimé de l’appel d’offres en raison de difficultés pour respecter les règles d’origine 
de l’Union et a été financé directement par la Serbie.Encadré 10
23 Observations
Exemples de problèmes de ressources humaines affectant des projets relevant  
du domaine de la gouvernance
La durabilité des résultats du projet 8 (contrôle interne des finances publiques) est subordonnée à la capacité 
du ministère des finances de constituer une équipe permanente composée d’un nombre suffisant d’auditeurs 
internes spécialisés dans l’audit du secteur public. Étant en compétition avec le secteur privé et l’institution 
supérieure de contrôle, le ministère a rencontré des difficultés pour finaliser son plan de recrutement et limi ‑
ter la rotation du personnel28.
Cette rotation compromet également les capacités institutionnelles des nouveaux organismes chargés de 
mettre en œuvre le volet Développement rural de l’IAP , financés grâce au projet 14 (développement rural)29.
28 Les unités d’audit interne rencontrées lors de l’audit étaient confrontées à des problèmes de personnel. Au ministère de la justice, deux auditeurs 
internes (non certifiés) étaient en fonction, au lieu des huit prévus. Au ministère des finances, un seul auditeur interne (le chef d’unité) travaillait, 
alors que trois étaient prévus.
29 Voir le rapport d’évaluation de l’aide de l’IAP et d’autres donateurs au secteur de l’agriculture et du développement rural ( Evaluation of Agriculture 
and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors ), évaluation sectorielle, janvier 2013, p. 37 ‑39.Exemples de risques pour la durabilité
Au moment de l’audit, les autorités serbes n’avaient toujours pas choisi quel système (système SAPS de l’UE 
ou système AVP des États‑Unis) introduire sur le réseau des tribunaux serbes, alors que cette décision était 
cruciale pour la durabilité du projet 3 (système judiciaire). Il n’était pas certain qu’un financement serait dispo ‑
nible pour un déploiement national, et des problèmes liés à la durée de vie des logiciels ainsi que du matériel 
insuffisant ou obsolète étaient en outre susceptibles de le compromettre. Quelque 70 % du budget informa ‑
tique alloué à l’appareil judiciaire serbe ont été versés par l’IAP ou par d’autres donateurs, les 30 % restants 
provenant du budget de l’État. Ceci ne constitue pas une solution durable pour assurer le développement 
informatique ou susciter l’adhésion des bénéficiaires.
Le principal élément de nature à compromettre la durabilité du projet 9 (développement régional) a résidé 
dans le manque de clarté des rôles et des responsabilités de l’État et des régions en matière de politique 
de développement régional. Un consensus ne s’est pas dégagé clairement en ce qui concerne le degré de 
décentralisation et la manière dont la place à occuper par la régionalisation pourrait s’y inscrire27. Les agences 
de développement régional bénéficiant du soutien risquaient fortement de ne pas pouvoir survivre sans des 
rôles et des responsabilités clairement définis. En outre, elles connaissaient de graves problèmes financiers et 
dépendaient toujours des donateurs.
Le remplacement des ambulances financées par l’IAP , qui devaient arriver prochainement en fin de vie utile et 
dont les frais d’entretien augmentaient constamment, n’a été ni anticipé, ni prévu au calendrier. Il n’était donc 
pas certain que les capacités renforcées obtenues grâce au projet 10 (services médicaux d’urgence) pourraient 
être maintenues à long terme.
27 IBF International Consulting, Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies  (évaluation 
ex ante du plan national de développement régional et des stratégies de développement régional), juillet 2012, p. 7.Encadré 12 Encadré 11
24 Observations
47 
La législation, qui a nui à l’efficacité 
de certains éléments des projets (voir 
point 28), a pu favoriser la durabilité de 
certains projets considérés dans leur 
globalité. Par exemple, la nouvelle loi 
serbe sur les marchés publics a appor ‑
té une garantie de durabilité pour bon 
nombre des résultats du projet 7 (sou ‑
tien à l’autorité des marchés publics), 
ainsi que pour certaines des actions 
financées par des subventions audi ‑
tées dans le cadre du projet 15 (dia ‑
logue au niveau de la société civile). Tableau 2Projets IAP relevant du domaine de la gouvernance – Évaluation  
des réalisations et des autres résultats
Critères d’auditProjet1. Réforme de la police
2. Lutte contre la corruption
3. Système judiciaire
4. Ministère public  
et système pénal
5. Programme de soutien 
aux municipalités
6. Administration  
des douanes serbe
7. Autorité des marchés 
publics
8. Contrôle interne des 
finances publiques, 
phase  3
Les réalisations prévues ont été obtenues.
Les autres résultats escomptés ont été produits.s.o.
Projet  
en cours
Les procédures d’appels d’offres et de marchés 
publics ont été organisées de manière à garantir 
l’obtention, en temps opportun, des réalisations 
escomptées.
La législation nationale nécessaire à l’efficacité de 
l’intervention était en place.
Le projet avait de bonnes perspectives de durabilité 
après la fin du financement au titre de l’IAP , en parti ‑
culier parce que le financement post ‑IAP était garanti, 
et parce que le bénéficiaire s’était suffisamment 
approprié le projet pour en assurer la continuité et 
qu’il possédait les capacités nécessaires à cet effet.
Satisfaisant
Partiellement satisfaisant
Insuffisant
25 Observations
48 
Les efforts de suivi concernant la dura ‑
bilité sont inappropriés. L’incidence 
et l’utilité des contrats sont rarement 
évaluées après l’expiration de ceux‑ci. 
Des exercices ROM ex post visant 
à contrôler la durabilité à moyen et 
à long terme des résultats des pro ‑
jets IAP n’ont pas encore été lancés 
en Serbie. La personne à qui incombe 
la responsabilité en ce qui concerne 
l’incidence et la durabilité à moyen ou 
à long terme des résultats escomp ‑
tés n’est pas définie dans les projets/contrats eux‑mêmes pour la période 
post‑contractuelle. Un mécanisme de 
suivi approprié fait particulièrement 
défaut dans les cas où l’utilité pra ‑
tique de certains éléments livrables 
ne peut être évaluée que plusieurs 
années après le projet: documents 
d’orientation, protocoles, procédures, 
manuels, analyses, études diverses, 
etc., ou lorsque cela est expressément 
mentionné, comme dans le projet 1 
(réforme de la police) et le projet 10 
(services médicaux d’urgence).Tableau 3Projets IAP relevant d’autres domaines que la gouvernance – Évaluation  
des réalisations et des autres résultats
Critères d’auditProjet9. Programme 
de développe -
ment régional
10. Services 
médicaux 
d’urgence
11. Compétiti -
vité du secteur 
privé
12. Pont Žeželj
13. Société 
Electric Power 
of Serbia
14. Politiques de 
développement 
rural
15. Société civile
Les réalisations prévues ont été obtenues.s.o.
Projet  
en cours
Les autres résultats escomptés ont été produits.s.o.
Projet  
en cours
Les procédures d’appels d’offres et de marchés publics 
ont été organisées de manière à garantir l’obtention, 
en temps opportun, des réalisations escomptées.
La législation nationale nécessaire à l’efficacité de 
l’intervention était en place.s.o.
Le projet avait de bonnes perspectives de durabilité 
après la fin du financement au titre de l’IAP , en parti ‑
culier parce que le financement post ‑IAP était garanti, 
et parce que le bénéficiaire s’était suffisamment 
approprié le projet pour en assurer la continuité et 
qu’il possédait les capacités nécessaires à cet effet.
Satisfaisant
Partiellement satisfaisant
Insuffisant
26 Observations
Deuxième partie –  
La gestion par la 
Commission de l’aide 
autre que financière en 
faveur de la gouvernance
La Commission a accordé  
une grande place aux 
questions de gouvernance 
dans son dialogue avec  
la Serbie, avec des effets  
de plus en plus positifs
49 
La Cour a cherché à déterminer si les 
questions essentielles en matière de 
gouvernance ont été véritablement 
abordées dans le cadre du dialogue 
UE‑Serbie, si des actions ont été défi ‑
nies et si un suivi en a été assuré. Elle 
s’est également attachée à savoir si les 
priorités politiques ont été prises en 
considération lors de l’élaboration des 
politiques et de la conception des pro ‑
jets. La Cour a examiné dix projets IAP 
récents dans des secteurs autres que 
la gouvernance (voir annexe II ) afin 
d’évaluer dans quelle mesure la gou ‑
vernance et la lutte contre la corrup ‑
tion ont été intégrées dans ces projets 
en tant que questions transversales.
La Commission et la Serbie 
entretenaient un dialogue 
structuré sur la gouvernance
50 
L’accord de stabilisation et d’associa ‑
tion (voir point 2) inclut des disposi ‑
tions relatives au dialogue UE‑Serbie 
en ce qui concerne les questions 
politiques et les politiques de coopé ‑
ration30. La Commission a mis en place 
un système complexe de réunions et 
de documents officiels et moins for ‑
mels, à plusieurs niveaux, permettant 
un dialogue permanent approfondi 
avec les partenaires serbes. La figure 2  
représente les structures mises en 
place pour le dialogue permanent renforcé (DPR), le dialogue dans le 
cadre de l’accord intérimaire et le dia ‑
logue de haut niveau relevant de l’IAP . 
La figure 3  illustre la complexité du 
dialogue général sur les politiques et 
de la programmation de l’IAP .
51 
Les principaux critères politiques men ‑
tionnés dans le DPR sont la réforme de 
l’administration publique (RAP) et celle 
du secteur de la justice, y compris la 
lutte contre la corruption. Ces aspects 
ont invariablement donné lieu à un 
traitement approfondi au cours des 
réunions dans le contexte du DPR, qu’il 
se soit agi de réunions plénières ou de 
réunions de sous‑groupes désignés. 
Un signe révélateur de l’importance 
que gardent la réforme judiciaire et 
la lutte contre la corruption pour le 
statut de pays candidat de la Serbie 
réside dans le traitement précoce 
réservé aux chapitres correspondants 
de l’acquis (chapitres 23 et 24) dans le 
cadre du processus de négociation, 
à la lumière de l’expérience acquise 
lors des précédentes adhésions.30 Voir notamment les titres II 
et VIII de l’ASA.
27 Observations
Structures de dialogue UE‑Serbie (jusqu’à septembre 2013)Figure 2
Structure de dialogue de l’IAPStructure de dialogue 
de l’accord intérimaire (AI)
États membres 
de l’UE uniquement
Gouvernement 
de SerbieCommissionÉtats membres 
de l’UE
Gouvernement 
de Serbie 
(NIPAC et SEIO)CommissionComité annuel 
de l’IAP
Gouvernement 
de SerbieCommissionComité annuel 
de l’AI
Transports
Marché intérieur 
et concurrence
Commerce, 
douane et ﬁscalité
Agriculture et 
pêche
StatistiquesSous-
comités AIRéunion plénière 
annuelle sur le DPR 
dans le cadre de l’ASA
Justice, liberté, 
sécurité
Transports, énergie, 
environnement, politique régionale
Marché intérieurPolitique sociale, 
société de l’information, audiovisuel, recherche et innovation
Questions 
économiques et ﬁnancières, statistiques
Agriculture, pêche, 
sécurité alimentaire
IndustrieSous-comités 
DPRComité mixte 
de suivi de 
l’IAP
Groupes de travail 
sectoriels/sous-
comités de suivi 
sectoriels
État de droitRéforme de 
l’administration publique
OSC et médiaDéveloppement 
économique
TransportsDéveloppement 
social
Agriculture et 
développement rural
Environnement et 
énergieStructure de dialogue permanent 
renforcé (DPR) dans le cadre de l’accord 
de stabilisation et d’association (ASA)
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission et par le Service européen pour l’action extérieure.
28 Observations
Éléments essentiels du dialogue UE‑Serbie relatif aux questions politiques et à l’IAPFigure 3
Dialogue politique Dialogue sur les politiques Mise en œuvre et suivi
Rapport d’audit Évaluations Rapports ROMRapports annuels 
d’avancement 
de la CommissionRapports 
intermédiaires et ﬁnals 
sur les contratsCommissionÉtablissement de rapports, suivi et évaluationPropositions de projetsSerbieÉvaluation des besoins 
de la SerbieProgramme serbe 
d’intégration à l’UE
Programme 
annuel de l’IAPDécision 
de ﬁnancementDIPP CFIPSerbie
CommissionCommissionCommunications 
de la CommissionDocument 
de stratégie 
d’élargissementConclusions 
du ConseilRapports 
du PEPartenariat 
européenAI ASA
Révision des contratsAppels d’oﬀres, 
marchés publicsDécision de lancement 
des contratsCommissionMise en œuvre des projets/contratsPlaniﬁcation IAPCadre stratégique politique
Plans d’action 
nationaux serbesStratégies 
nationales serbes
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission et le Service européen pour l’action extérieure.
29 Observations
52 
La réforme de la GFP a généralement 
été abordée dans le contexte de celle 
de l’administration publique lors des 
réunions plénières consacrées au 
DPR, mais avec un peu moins d’insis ‑
tance que pour les autres aspects de 
la gouvernance. Toutefois, certaines 
questions relevant de la GFP (par 
exemple, l’institution supérieure 
de contrôle, le contrôle interne des 
finances publiques, l’unité centrale 
d’harmonisation, l’audit interne et la 
loi sur le système budgétaire) ont été 
traitées plus en détail au niveau des 
sous‑groupes intervenant dans le DPR.
53 
La Commission a également eu l’occa ‑
sion de débattre des questions de GFP 
avec les autorités serbes lors de la défi ‑
nition des modalités du programme 
d’appui budgétaire général à l’inten ‑
tion de la Serbie au titre du volet I 
de l’IAP pour 2009. Ce programme 
visait à soutenir la stabilité macrofi ‑
nancière de la Serbie à court terme 
et à permettre au pays de poursuivre 
les réformes structurelles malgré la 
crise économique31. Les conditions de 
paiement portaient notamment sur la 
fiabilité des procédures financières et 
administratives en Serbie, sur la pré ‑
sentation par le gouvernement serbe 
d’une nouvelle loi en matière budgé ‑
taire et sur l’adoption d’un document 
de stratégie relatif au contrôle finan ‑
cier dans le secteur public. Une autre 
condition résidait dans le lancement 
d’une nouvelle évaluation PEFA en 
vue de l’établissement d’une feuille de 
route de la GFP . La Commission a esti ‑
mé que toutes ces conditions étaient 
remplies à la fin de 2010. Bien que la 
Serbie n’ait pas élaboré de feuille de 
route spécifique concernant la GFP , 
la Cour a constaté que sa stratégie en 
matière de RAP pour 2013 ‑2016 venait 
remédier à certains problèmes de GFP . 
En outre, la loi de 2012 relative aux 
marchés publics a permis de corriger 
plusieurs insuffisances relevées au 
cours des années précédentes.Le dialogue a notamment 
porté sur la mise en place 
systématique et le suivi 
d’actions relatives à la bonne 
gouvernance
54 
Les structures à plusieurs niveaux (voir 
figures 2  et 3) ont fourni une bonne 
base pour un dialogue ouvert visant 
à s’entendre sur des priorités, à les 
arrêter, et à en assurer le suivi ainsi que 
le contrôle. Les actions se rapportant 
aux questions essentielles en matière 
de gouvernance ont en particulier 
été réexaminées annuellement, à la 
fois lors des réunions plénières et lors 
des réunions de sous‑comités dans le 
cadre du DPR.
55 
C’est dans les rapports annuels d’avan ‑
cement que la Commission présente 
les résultats de son processus de suivi. 
L’analyse menée par la Cour a mon ‑
tré que ces rapports présentent une 
évaluation objective des progrès 
accomplis dans les domaines clés de la 
gouvernance en Serbie. Ils indiquent 
qu’entre 2007 et 2013, des résultats 
tangibles ont été obtenus dans la 
lutte contre la corruption; ces résul ‑
tats allaient de la mise en place d’un 
cadre institutionnel – en partie grâce 
à l’aide IAP – jusqu’à des enquêtes en 
matière de corruption impliquant des 
personnes en vue, en passant par la 
participation accrue des OSC. Des pro ‑
grès ont également été observés dans 
la RAP , dans le volet «contrôle finan ‑
cier» de la réforme de la GFP , et surtout 
dans le domaine des marchés publics. 
Parmi les éléments clés de la bonne 
gouvernance, la grande absente était 
la réforme du secteur de la justice, 
où les progrès signalés depuis 2007 
étaient limités.31 100 millions d’euros provenant 
de l’enveloppe 2009 de l’IAP 
pour la Serbie étaient destinés 
à l’appui budgétaire. Ils 
s’ajoutaient à un programme 
révisé du FMI se montant 
à 2,9 milliards d’euros et à des 
prêts au titre de la politique de 
développement accordés par 
la Banque mondiale.
30 Observations
56 
Du côté serbe, depuis 2010, les plans 
d’action nationaux visant la mise en 
œuvre des recommandations de la 
Commission font apparaître des objec ‑
tifs et des tâches clairs, et prévoient 
un contrôle adéquat ainsi que des 
synthèses systématiques et aisément 
comparables des actions de suivi.
Le dialogue a permis de lier 
l’élaboration des politiques  
aux priorités en la matière
57 
Les principaux documents de pro ‑
grammation de l’IAP pour la Serbie 
relatifs à la période 2007 ‑201332, qui, 
fondamentalement, ont été établis 
à partir des documents clés du dia ‑
logue, ont suffisamment traité des do ‑
maines essentiels de la gouvernance, 
bien qu’ils insistent un peu moins sur 
la réforme de la GFP . Dans le cadre 
du dialogue, l’aide IAP en général ou 
certains projets IAP en particulier sont 
souvent cités comme des outils impor ‑
tants pour améliorer la gouvernance 
en Serbie. Le comité mixte de suivi 
de l’IAP (voir figure 2 ), créé en 2008, 
a abordé certains aspects relevant de 
la mise en œuvre du dialogue de haut 
niveau, et a aussi examiné le niveau 
stratégique de l’aide financière33.58 
En 2012, huit sous‑comités de suivi 
sectoriels sont entrés en fonction 
sous la supervision du comité mixte 
de suivi. Leurs travaux portent princi ‑
palement sur le contexte dans lequel 
est fournie l’aide IAP . Ces sous‑comités 
sont dirigés par la Commission et les 
autorités serbes (SEIO), présentent une 
structure transparente et ont mis en 
place un outil de suivi efficace qui per ‑
met d’effectuer facilement des com ‑
paraisons. Leur intervention s’est aussi 
traduite par une nette amélioration de 
la coordination entre la détermination 
des besoins nationaux et l’aide IAP . 
Ainsi, les projets ayant trait à la RAP 
relevant des derniers programmes IAP 
nationaux ont couvert la quasi‑totalité 
des priorités définies dans la section 
correspondante du NAD de la Serbie 
pour la période 2011 ‑201334.
La conception des projets n’a 
généralement pas fait ressortir 
explicitement l’importance 
accordée à la gouvernance  
dans le dialogue et le processus 
de programmation
59 
La bonne gouvernance a été spécifi ‑
quement prise en considération à un 
niveau élevé dans la programmation 
de l’IAP , et ce, eu égard aux problèmes 
de gouvernance rencontrés lors des 
précédentes adhésions, qui ont été 
interprétés comme le signe d’une pré ‑
paration insuffisante des pays concer ‑
nés. Toutefois, au niveau de la plani ‑
fication des projets, la Commission et 
les autorités serbes n’ont générale ‑
ment pas fait ressortir explicitement 
l’importance accordée à cet aspect.32 ASA, stratégies 
d’élargissement de la 
Commission, partenariat 
européen, DIPP et 
programmes IAP nationaux 
annuels.
33 La présidence du comité mixte 
de suivi de l’IAP est assurée 
conjointement par un 
représentant de haut niveau 
(directeur) de la Commission 
et par le coordinateur 
national IAP, qui est 
actuellement le ministre 
responsable de l’intégration 
européenne.
34 L’attention accrue portée à la 
gouvernance dans la 
formulation des politiques se 
reflète en outre dans la 
stratégie d’élargissement 2013 ‑
2014 de l’UE, qui prévoit de 
nouveaux efforts substantiels 
pour développer la gestion et 
le contrôle des finances dans 
le secteur public.
31 Observations
60 
Moins de la moitié des documents de 
conception de projets relatifs à la pé ‑
riode 2007 ‑2012 faisaient expressément 
référence à la bonne gouvernance. 
S’agissant des projets dans lesquels la 
gouvernance était prise en considé ‑
ration, mais ne figurait pas parmi les 
objectifs principaux, la documentation 
mentionnait le plus souvent, en termes 
généraux, le besoin de transparence. 
La Commission et les autorités serbes 
n’ont évoqué explicitement les risques 
de corruption ou de conflits d’inté ‑
rêts que dans quelques documents 
de conception de projets. Cependant, 
à partir de 2011, il a davantage été fait 
mention de la bonne gouvernance 
dans la conception des projets.
61 
Ni la bonne gouvernance, ni la lutte 
contre la corruption ne figuraient 
parmi les questions transversales 
mentionnées dans la conception 
des projets. En fait, les documents 
de conception de projets relatifs à la 
période 2007 ‑2011 se limitaient stric ‑
tement à trois critères transversaux: 
l’égalité des chances, l’environnement 
et les minorités. Une quatrième ques ‑
tion transversale, la participation de la 
société civile et des parties prenantes, 
a été ajoutée en 2012.
62 
Hormis le projet E (renforcement de la 
législation au niveau central), dont la 
fiche abordait brièvement la question 
de la corruption, et le projet I (soutien 
au développement des PME), qui visait 
explicitement à combattre la corrup ‑
tion et l’économie informelle grâce 
à la mise en place de services électro ‑
niques, aucun des projets examinés 
(voir annexe II ) ne comportait, dans sa 
conception, d’évaluation formelle de la 
nécessité de prendre des mesures de 
lutte contre la corruption et d’autres 
mesures de bonne gouvernance spéci ‑
fiques du secteur bénéficiaire.63 
Toutefois, bien qu’il n’ait pas été 
expressément fait référence à la lutte 
contre la corruption ou à la gouver ‑
nance dans leur conception, la plupart 
des projets examinés ont concouru 
indirectement à la lutte contre la 
corruption et à une meilleure gou ‑
vernance. Dans certains projets [par 
exemple, le projet A (infrastructures 
municipales) et le projet B (supervision 
de la construction routière le long du 
corridor X)], les activités contribuant 
à la diffusion des connaissances sur les 
bonnes pratiques en matière de mar ‑
chés publics et de contrats ainsi qu’au 
respect de ces pratiques se situaient 
dans le droit fil de la stratégie natio ‑
nale de lutte contre la corruption. Les 
activités se rapportant à la gestion 
financière, au contrôle et à l’audit au 
niveau local, et celles visant la consti ‑
tution d’une réserve de projets répon ‑
dant aux normes de l’UE menées dans 
le cadre du projet A (infrastructures 
municipales) favorisaient également 
la bonne gouvernance. L’on peut 
en outre considérer que les projets 
soutenant le renforcement des capa ‑
cités administratives dans le secteur 
de l’environnement et de l’énergie 
[projets D (renforcement du service 
d’inspection de l’environnement) et H 
(agence de l’énergie)] ainsi que dans 
celui de l’agriculture [projets C (ges ‑
tion efficace des terres) et J (soutien 
à l’agriculture)] contribuent à endiguer 
la corruption.
32 Observations
Lorsque la Commission 
a approuvé le système serbe 
destiné à la gestion des 
fonds de l’UE, elle n’a pas 
pleinement tenu compte 
de la gestion des finances 
publiques en Serbie
64 
La Cour s’est employée à déterminer 
si la Commission a systématiquement 
évalué les risques au niveau des orga ‑
nismes chargés de la mise en œuvre de 
l’IAP , si les autorités serbes ont pris des 
mesures d’atténuation appropriées et 
en ont assuré le suivi le cas échéant, et 
si la Commission a tenu compte de ces 
questions dans son évaluation appro ‑
fondie des problèmes de GFP .
Les organismes chargés  
de la mise en œuvre de l’IAP 
ont été soumis à une analyse 
systématique des risques, mais 
aucune évaluation complète 
de la gestion des finances 
publiques n’a été réalisée avant 
la décentralisation de la gestion 
des fonds de l’UE
65 
Le règlement IAP dispose que, dans 
toute la mesure du possible, la gestion 
des fonds de l’UE doit être décentra ‑
lisée de la Commission vers le pays 
candidat pour permettre au pays 
bénéficiaire de s’approprier davantage 
la gestion de l’aide de l’Union. À cet 
effet, la mise en œuvre de l’aide de 
préadhésion est confiée à de nouveaux 
organismes nationaux, collectivement 
appelés «système de mise en œuvre 
décentralisée». Avant de prendre 
la décision de confier des compé ‑
tences en matière de gestion35 à un 
pays bénéficiaire, la Commission doit 
s’assurer que le pays concerné satisfait 
aux conditions établies, en particulier 
en ce qui concerne ses systèmes de 
gestion et de contrôle36.66 
Pour procéder à la décentralisation, 
d’abord avec, puis sans contrôles 
ex ante de la Commission, la Serbie 
applique une feuille de route détail ‑
lée comportant des références et des 
délais indicatifs. En vertu de cette 
feuille de route, les structures de mise 
en œuvre de l’IAP37 ont été soumises 
à des évaluations systématiques des 
risques dans le contexte de leur accré ‑
ditation par les autorités serbes et par 
la Commission. Toutefois, le processus 
d’accréditation concernait uniquement 
les structures mises en place en vue de 
la gestion décentralisée des fonds de 
l’IAP . Il n’existait aucune obligation lé ‑
gale de réaliser une évaluation globale 
des progrès d’ensemble enregistrés 
en matière de GFP , de prévention de la 
corruption et de lutte contre ce phé ‑
nomène en Serbie. Par conséquent, 
la procédure d’accréditation du DIS 
a efficacement contribué à soutenir la 
gouvernance dans le cadre restreint 
des structures de gestion de l’IAP , 
mais elle ne s’est pas inscrite dans une 
stratégie générale de GFP au niveau du 
pays.
67 
Une capacité d’audit interne suffi ‑
samment développée au ministère 
des finances et dans les ministères 
verticaux devrait apporter sa pierre 
à l’édifice que constitue le système 
de gestion et de contrôle requis pour 
la gestion décentralisée. Malgré des 
progrès récents38, la capacité d’audit 
interne nationale commence tout 
juste à fournir un soutien efficace à la 
gestion décentralisée des fonds de 
l’UE. Le rapport SIGMA de 201339 indi ‑
quait qu’aucune politique en matière 
de fraude et d’irrégularités dans la 
gestion financière n’avait été adoptée, 
et que l’unité centrale d’harmonisa ‑
tion40 établie au ministère des finances 
n’avait pas apporté aux gestionnaires 
financiers et aux auditeurs internes 
un soutien méthodologique suffisant 
en ce qui concerne l’évaluation des 
risques et la fraude.35 Dans le cadre de la gestion 
décentralisée, la Commission 
confie la gestion de certaines 
actions au pays bénéficiaire, 
tout en conservant la 
responsabilité finale de 
l’exécution du budget général.
36 Article 56, paragraphe 2, du 
règlement (CE, Euratom) 
n° 1605/2002 du Conseil du 
25 juin 2002 portant 
règlement financier applicable 
au budget général des 
Communautés européennes 
(JO L 248 du 16.9.2002, p. 1), et 
articles 11 et 19 du règlement 
d’application de l’IAP 
(règlement (CE) n° 718/2007).
37 Pour les besoins de la gestion 
décentralisée, la Serbie est 
tenue de mettre en place des 
structures chargées des 
marchés publics, des contrats, 
des paiements, du suivi et de 
l’établissement de rapports 
concernant les 
programmes IAP.
38 Voir les conclusions sur le 
projet 8 (contrôle interne des 
finances publiques) dans les 
encadrés 7  et 12.
39 Public administration reform 
coordination, implementation 
and priorities  (Coordination, 
mise en œuvre et priorités de 
la réforme de l’administration 
publique), rapport 
d’évaluation SIGMA relatif à la 
Serbie, avril 2013.
40 Le rôle de l’unité centrale 
d’harmonisation consiste 
à développer et à harmoniser 
la fonction d’audit interne du 
service public. Voir encadrés 7  
et 12.
33 Observations
68 
Dans sa stratégie d’élargissement 
pour 2013, la Commission a pris des 
mesures allant dans la bonne direction 
en soulignant la nécessité de traiter 
d’abord les fondamentaux avec les 
pays concernés par l’élargissement. 
Elle a expressément déclaré que les 
systèmes de gestion des finances 
publiques devront être considérable ‑
ment renforcés pour réduire le risque 
de fraude et de corruption. En outre, 
l’appui budgétaire sectoriel au titre de 
l’IAP est subordonné au respect des 
normes requises en matière de GFP .
Des mesures d’atténuation  
des risques ont été prises  
et un suivi en a été assuré
69 
Les mesures prises pour atténuer les 
risques détectés au niveau des orga ‑
nismes de mise en œuvre de l’IAP 
étaient appropriées et la Commission 
a assuré le suivi de leur application. 
Après avoir délégué les compétences 
en matière de gestion, la Commission 
continue de surveiller le système en 
s’assurant des suites données aux 
éventuelles questions en suspens 
(par exemple, constatations d’audit 
restantes dans des domaines à risque 
moyen ou faible). Les risques sont 
considérablement limités par le fait 
que la Commission a la possibilité de 
suspendre ou de retirer sa délégation 
de compétences en matière de gestion 
si les conditions ne sont plus remplies.70 
Les risques liés à la rotation du per ‑
sonnel41 et aux changements d’ordre 
politique qui, survenant au cours de 
la mise en œuvre de la gestion décen ‑
tralisée, pourraient se solder par une 
perte d’expertise et de synergies, 
sont difficiles à maîtriser au stade 
de la délégation de compétences et 
nécessitent, dès lors, un suivi attentif. 
En outre, une fois recrutés, les agents 
passent la majeure partie de leur 
temps en formation et ont peu d’occa ‑
sions d’acquérir de la pratique, car il 
n’y a pas encore d’opérations. Ceci 
aggrave les risques de démotivation et 
de forte rotation du personnel.
71 
Un autre risque affectant les struc ‑
tures IAP est la limitation de la pro ‑
tection actuelle des lanceurs d’alerte, 
comme cela a été constaté dans la 
stratégie nationale de lutte contre la 
corruption pour la période 2013 ‑2018. 
Les autorités serbes élaborent actuel ‑
lement une nouvelle législation sur la 
dénonciation des dysfonctionnements 
afin d’obtenir la confiance des lanceurs 
d’alerte potentiels.41 D’après l’estimation fournie 
dans le rapport SIGMA 
de 2013, le taux de rotation 
atteint 15 à 20 % par an. Selon 
ce rapport, les changements 
de gouvernement entraînent 
une rotation accrue du 
personnel, particulièrement 
au niveau de l’encadrement 
supérieur.
34
 Conclusions  
et recommandations
Conclusions
72 
Globalement, la Commission gère le 
soutien à la préadhésion de la Serbie 
avec efficacité. Grâce à l’aide financière 
à la préadhésion et aux autres formes 
de soutien, la Serbie est mieux à même 
de mener des réformes socio‑écono ‑
miques et d’améliorer la gouvernance 
dans le pays. Forte de l’expérience ac ‑
quise dans d’autres pays bénéficiaires 
de l’IAP , la Commission accorde une 
place de plus en plus importante aux 
questions de gouvernance lorsqu’elle 
planifie son aide, financière et autre, 
à la Serbie.
La Commission a‑t‑elle géré 
efficacement les projets IAP?
73 
Globalement, la Commission gère 
efficacement les projets IAP en Serbie. 
La programmation de l’aide IAP repose 
sur un cadre stratégique cohérent, 
et l’approche visant à sélectionner 
les projets les plus pertinents pour la 
préparation de la Serbie à l’adhésion 
devient graduellement meilleure (voir 
points 9 à 22).
74 
Les projets audités, tant dans le 
domaine de la gouvernance que dans 
d’autres domaines, ont produit la plu ‑
part des réalisations escomptées (voir 
points 39 à 43), mais ont été affectés 
par des problèmes concernant:a) leur conception. Toute l’attention 
requise n’a pas été portée à la défi ‑
nition des objectifs, à l’évaluation 
des besoins, aux enseignements 
tirés des projets précédents, aux 
conditions à remplir pour lancer 
les projets et à la détermination de 
l’ordre des opérations (voir points 
24 à 31);
b) leur réalisation. Les projets audi ‑
tés relevant des programmes IAP 
antérieurs ont connu des retards, 
parfois importants; les interven ‑
tions ont fait l’objet d’un suivi 
systématique au niveau du contrat, 
mais non à celui du projet, et les 
mesures correctrices prises par la 
Commission ont, pour l’essentiel, 
consisté en une simple modifi ‑
cation des activités; certaines 
procédures d’appels d’offres et 
de marchés publics n’ont pas été 
pleinement efficientes ou efficaces 
(voir points 32 à 38, 44 et 45);
c) leur durabilité. Les perspectives 
de durabilité des résultats étaient 
incertaines pour les deux tiers des 
projets; en particulier, la durabilité 
des projets relevant du domaine 
de la gouvernance était menacée 
par des problèmes de personnel 
(voir points 46 à 48).
75 
L’approche de gestion souple adop ‑
tée par la Commission a permis de 
compenser les conséquences défavo ‑
rables de certaines de ces faiblesses de 
conception et, lors de l’élaboration des 
derniers programmes annuels de l’IAP , 
la Commission a pris des mesures pour 
remédier aux insuffisances qui ont 
affecté les programmes IAP antérieurs 
(voir points 27 à 31 et 38).
35 Conclusions et recommandations 
La Commission a‑t‑elle géré 
efficacement l’aide autre  
que financière destinée  
à la gouvernance?
76 
Globalement, la Commission a géré 
avec efficacité l’aide autre que finan ‑
cière à la Serbie dans le domaine de la 
gouvernance. Elle a efficacement tiré 
parti de son dialogue avec la Serbie 
pour résoudre les problèmes de gou ‑
vernance et lutter contre la corruption. 
Elle a progressivement amélioré son 
approche pour que ces questions 
soient prises en considération lors de 
l’élaboration des politiques et de la 
conception des projets. La Commission 
a apporté un soutien efficace à la gou ‑
vernance dans le contexte du finance ‑
ment de l’UE, mais n’a pas pleinement 
tenu compte de la GFP au niveau du 
pays (voir points 50 à 71).
77 
En ce qui concerne les questions de 
gouvernance, la Commission a établi 
un dialogue structuré avec la Serbie. 
Celui‑ci couvre de manière adéquate 
les principaux aspects de la gouver ‑
nance, inclut la définition et le suivi 
des actions, et permet de lier l’élabora ‑
tion des politiques aux priorités en la 
matière. La stratégie d’élargissement 
de l’UE ainsi que le règlement sur l’IAP 
révisé insistent de plus en plus forte ‑
ment sur la gouvernance financière 
et économique dans les pays en voie 
d’adhésion (voir points 50 à 58).78 
La Cour a constaté que la conception 
des projets ne faisait ressortir que 
partiellement l’importance accordée 
à la gouvernance dans le dialogue et 
le processus de programmation. Dans 
la documentation relative aux projets, 
les sections consacrées à la condi ‑
tionnalité, aux enseignements tirés 
de l’expérience passée et aux aspects 
transversaux n’accordaient qu’une 
place limitée (quand elles en accor ‑
daient une) à la prise en considération 
des risques en matière de gouver ‑
nance. Toutefois, même si, dans la 
plupart des projets récents qui ont été 
examinés, il n’a pas été expressément 
fait mention de la nécessité d’adopter 
des mesures de lutte contre la corrup ‑
tion ou d’autres mesures de bonne 
gouvernance, la Cour a observé que, 
grâce aux activités visant le renforce ‑
ment des capacités administratives, la 
plupart de ces projets avaient concou ‑
ru indirectement à la lutte contre la 
corruption et à une meilleure gouver ‑
nance (voir points 59 à 63).
79 
Lors de l’approbation du DIS, la 
Commission a évalué les structures 
serbes vouées à gérer les fonds de 
l’UE. Elle a systématiquement mesuré 
les risques au sein des structures IAP et 
assuré le suivi des mesures d’atténua ‑
tion prises. Cependant, en vertu des 
exigences légales, le processus d’accré ‑
ditation concernait uniquement les 
organismes de mise en œuvre de l’IAP , 
si bien que le DIS n’était pas lié à une 
évaluation préliminaire globale de la 
GFP et de la lutte contre la corruption 
au niveau du pays (voir points 65 à 71).
36 Conclusions et recommandations 
Recommandations
80 
Pour améliorer la programmation, la 
conception et la mise en œuvre des 
projets IAP , la Commission devrait:
a) rendre les processus de hiérarchi ‑
sation et de sélection des projets 
plus transparents et les documen ‑
ter plus systématiquement, de 
manière à retracer les différentes 
étapes de la hiérarchisation raison ‑
née des projets;
b) mettre davantage à profit l’expé ‑
rience acquise en développant 
une base de données spécialisée 
où seraient enregistrés les ensei ‑
gnements tirés des précédents 
projets en Serbie et dans d’autres 
pays ayant bénéficié de l’aide 
de pré  adhésion. L’historique ou 
la typologie des appels d’offres 
infructueux ou répétés devraient 
en faire partie. Il faudrait égale ‑
ment envisager d’y consigner les 
recommandations importantes 
des rapports finals sur les contrats. 
La base de données pourrait être 
divisée en groupes correspondant 
aux grands secteurs utilisés lors de 
la programmation de l’IAP;
c) documenter systématiquement 
l’évaluation des besoins en insis ‑
tant sur les réalisations attendues 
des projets et des contrats, notam ‑
ment afin que le bénéficiaire 
s’approprie davantage les besoins 
recensés;d) renforcer le principe de condition ‑
nalité. En particulier, il conviendrait 
de vérifier à l’avance, à l’aide de 
critères spécifiques et mesurables, 
si le bénéficiaire est capable de 
mener à bien un projet de haute 
qualité, si les éléments du projet 
sont conformes au droit natio ‑
nal et si les permis de construire 
nécessaires sont disponibles. Une 
conditionnalité plus stricte devrait 
aider à réduire le nombre des pro ‑
jets qui ne sont pas prêts à être mis 
en œuvre, notamment parmi les 
projets d’infrastructure de grande 
ampleur;
e) instaurer un système d’établis ‑
sement périodique de rapports 
d’avancement synthétiques afin de 
constituer une piste d’audit appro ‑
priée pour l’ensemble du projet 
plutôt que pour les différents 
contrats. Les rapports de synthèse 
devraient comprendre une liste 
complète des contrats pour un 
projet/secteur donné;
f) mettre en place un système pour 
contrôler l’utilité des réalisations 
des projets (y compris les études, 
analyses, procédures, protocoles 
et supports de formation) à moyen 
et à long terme. Une insistance 
accrue sur l’utilité finale devrait 
aider à recentrer sur des résultats 
plus durables les efforts actuel ‑
lement axés sur les réalisations 
et le respect des objectifs chif ‑
frés en matière de contrats et de 
paiements.
37 Conclusions et recommandations 
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 21 octobre 2014.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Président
81 
S’agissant de son dialogue structuré 
avec la Serbie sur les questions de 
gouvernance et le processus DIS, la 
Commission devrait:
a) affirmer la nécessité que les autori ‑
tés serbes rationalisent davantage 
leur ensemble de stratégies natio ‑
nales et parachèvent une véritable 
feuille de route en matière de GFP , 
et, le cas échéant, leur apporter un 
appui technique en la matière;
b) dans le cadre de la programma ‑
tion de l’IAP , prendre des mesures 
visant à améliorer le mécanisme de 
consultation des OSC actives dans 
le domaine de la gouvernance;c) établir des lignes directrices afin 
de garantir que, le cas échéant, 
les besoins en matière de mesures 
de lutte contre la corruption 
ou d’autres mesures de bonne 
gouvernance sectorielles soient 
évalués lors de la conception du 
projet;
d) lors de son évaluation des 
réformes de la GFP à l’échelle 
du pays, vérifier que les travaux 
d’audit qu’elle réalise dans le 
contexte du processus d’accrédi ‑
tation du DIS sont pleinement pris 
en considération.
38
 Annexes
Liste des projets IAP audités
Réf. IntituléNuméro du programme 
national/du projetBudget  
(millions d’euros)1
Projets relatifs à la gouvernance
Justice et affaires intérieures – Lutte contre la corruption et capacités administratives
1. Police Reform: Internal Affairs  (réforme de la police: affaires intérieures) 2007 /6 1,0
2. Fight against corruption  (lutte contre la corruption) 2008 /5 2,5
3.Improvement of efficiency and transparency of Judiciary System   
(amélioration de l’efficacité et de la transparence du système judiciaire)2007 /4 2,6
4.Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system)  [amélioration de 
la transparence et de l’efficacité (ministère public et système pénal)]2008 /8 4,5
Réforme de l’administration publique (RAP)
5. Municipal Support Programme  (programme de soutien aux municipalités) 2007 /2 22,5
6.Harmonization of the Serbian Customs Enforcement Division with the standards, organization 
and operational methodology of EU enforcement agencies  (alignement de la division chargée de 
l’application des lois au sein de l’administration douanière serbe sur les normes, l’organisation et la 
méthodologie opérationnelle des autorités répressives de l’UE)2008 /6 4,4
Gestion des finances publiques
7. Support to Public Procurement Office  (soutien à l’autorité des marchés publics) 2007 /7 2,0
8.Support to the Development of Public Internal Financial Control (PIFC) Phase 3  (soutien au 
développement du contrôle interne des finances publiques, phase 3)2008 /2 2,0
Projets relevant d’autres domaines que la gouvernance
Développement social
9.Regional Economic and Social Development Programme  (programme de développement 
socio ‑économique régional)2007 /13 23,3
10.Health Sector Reform Emergency Medical Services  (réforme du secteur médical – services 
médicaux d’urgence)2007 /16 10,0
Développement du secteur privé
11. Support to Private Sector Competitiveness  (soutien à la compétitivité du secteur privé) 2007 /22 3,5
Transports
12. Žeželj Bridge – Rebuilding Serbian infrastructure  (pont Žeželj – reconstruction des infrastructures serbes) 2009 /4 30,0
Environnement, changement climatique et énergie
13.Environmental protection at the Electric Power of Serbia company  (protection de l’environne ‑
ment dans la société Electric Power Industry of Serbia)2008 /17 11,0
Agriculture et développement rural
14.Capacity building to implement Rural Development policies to EU standards  (renforcement des 
capacités pour mettre en œuvre les politiques de développement rural selon les normes de l’UE)2007 /32 4,4
Autres activités horizontales dans le cadre de l’acquis de l’UE
15.Support to Civil Society I  (soutien à la société civile I)
Support to Civil Society II  (soutien à la société civile II)2007 /12
2008 /112,0
2,5
Total 128,4
1 Compte non tenu du cofinancement national.Annexe I
39 Annexes Annexe IIListe des projets IAP examinés pour évaluer l’intégration de la gouvernance  
et de la lutte contre la corruption en tant que questions transversales
Réf. IntituléNuméro du programme 
national/du projetBudget 
(millions d’euros)
A.Municipal Infrastructure Support Programme – MISP 2010  (programme de 
soutien aux infrastructures municipales – MISP 2010)2010 /3 31,1
B.Supervision of road construction works along corridor X  (supervision de la 
construction routière le long du corridor X) (tronçons Grdelica – Vladičin Han et 
Pirot – Čiflik)2010 /15 10,0
C.Institutional capacity-building and support for agriculture and rural development 
in Serbia  (renforcement des capacités institutionnelles et soutien à l’agriculture 
et au développement rural en Serbie)2010 /20 2,8
D.Strengthening the Serbian Environmental Inspectorate and relevant stakeholders  
(renforcement du service d’inspection de l’environnement et des parties 
prenantes concernées)2010 /23 2,5
E.Strengthening legislation, policy and coordination capacities at central level  
(renforcement des capacités en matière de législation, de politiques et de 
coordination au niveau central)2011 /3 6,5
F.Socioeconomic development in the Danube region  (développement socio ‑ 
économique dans la région du Danube)2011 /13 18,5
G.Municipal Environment Grant-Loan Investment Programme (MEGLIP)   
(programme d’investissement environnemental municipal financé par prêts  
et subventions)2011 /17 19,1
H.Capacity-building for the Energy Agency  (renforcement des capacités pour 
l’agence de l’énergie)2011 /19 1,5
I. Support for SME development  (soutien au développement des PME) 2012 /7 6,2
J.Support for agriculture and rural development  (soutien à l’agriculture  
et au développement rural) (en particulier les mesures 1.4 et 2)2012 /10 15,6
Total 113,8
40
11 Premier tiret
Le soutien – limité – apporté par l’IAP au processus de 
décentralisation était fondé sur la stratégie de réforme 
de l’administration publique (RAP) adoptée par le 
gouvernement serbe en 2004, ainsi que sur les plans 
d’action qui y sont associés. Les domaines spécifiques 
couverts par l’IAP découlent directement des plans 
d’action élaborés dans le cadre de la stratégie en 
matière de RAP . Le projet 5 (programme de soutien 
aux municipalités) se concentrait sur le renforcement 
des capacités des administrations locales dans des 
domaines prioritaires de l’intégration à l’Union euro ‑
péenne. Par ailleurs, conformément au plan d’action 
de la stratégie en matière de RAP , le projet avait été 
conçu de manière à soutenir l’élaboration de la straté ‑
gie de décentralisation, comme le réclamait le minis ‑
tère compétent de l’époque. Le projet a malheureuse ‑
ment souffert d’un manque d’engagement politique. 
Néanmoins, les résultats de cette composante du 
projet sont encore utilisés par le nouveau Conseil de 
décentralisation, qui a été convoqué à l’automne 2013 
en vue de procéder à l’élaboration de la stratégie. 
Dans le cadre du nouveau gouvernement, c’est le 
ministère du développement régional et des collecti ‑
vités locales qui hérite de la responsabilité d’élaborer 
la stratégie de décentralisation.
La Commission reconnaît que tout soutien supplé ‑
mentaire de l’IAP II en faveur du processus de décen ‑
tralisation devra s’appuyer sur une stratégie natio ‑
nale claire ainsi que sur les plans d’action qui y sont 
associés.
11 Deuxième tiret
La Commission reconnaît qu’il n’existe pas de straté ‑
gie globale couvrant tous les principaux aspects de 
la GFP . En revanche, différents aspects de la GFP sont 
couverts par des stratégies spécifiques telles que 
la stratégie budgétaire ou la stratégie de contrôle 
interne des finances publiques (PIFC). Par conséquent, 
il existe une base stratégique permettant de soute ‑
nir des projets IAP spécifiques, même en l’absence 
d’une stratégie globale formelle. La nouvelle stratégie Synthèse
IV
L’IAP est axé sur les besoins. Ses priorités sont donc 
définies sur la base d’évaluations visant à mesurer le 
niveau de respect des critères fixés par l’UE, notam ‑
ment dans le document de stratégie de la Commis ‑
sion sur l’élargissement et dans les rapports annuels. 
Les critères d’allocation prennent en considération 
la capacité de la Serbie à utiliser et à gérer les fonds 
ainsi que son respect des conditions d’adhésion. L’IAP 
introduit ainsi un lien entre le cadre politique pour 
l’élargissement et le processus budgétaire de l’UE.
VI
La Commission reconnaît que le système de mise en 
œuvre décentralisée (Decentralised Implementation 
System, DIS) a été conçu spécifiquement pour la 
gestion des fonds de l’IAP . La Serbie prépare actuelle ‑
ment un vaste programme de réforme de la gestion 
des finances publiques (GFP). Celui‑ci s’appuiera sur 
un diagnostic détaillé des sous‑systèmes de la GFP . Par 
conséquent, une évaluation des dépenses publiques 
et de la responsabilité financière (PEFA) devra être 
réalisée.
Observations
11
La Commission a déjà aidé le gouvernement à amé ‑
liorer la qualité de ses documents stratégiques par 
l’intermédiaire de plusieurs mesures d’atténuation 
financées par l’IAP . Au cours de l’année écoulée, la 
Commission a mené un certain nombre d’évaluations 
sectorielles sur l’IAP précédent et sur l’aide appor ‑
tée par d’autres bailleurs de fonds à la Serbie en vue 
d’appuyer les préparatifs de l’IAP II, dont l’objectif 
est de soutenir la mise en œuvre de stratégies et de 
programmes sectoriels cohérents au moyen d’une 
approche appropriée.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 41
16
La Commission reconnaît que, dans le cadre des pro ‑
grammes IAP précédents, certains projets avaient été 
retenus en raison de leur importance pour la Serbie, 
moyennant la fourniture de garanties par le gouver ‑
nement concernant leur bonne mise en œuvre. Des 
exigences beaucoup plus strictes concernant le niveau 
de développement des projets ont déjà été introduites 
dans le cadre des programmes IAP 2012 et 2013 et seront 
appliquées de manière encore plus systématique dans 
le cadre de l’IAP II. Par l’intermédiaire de l’IAP , la Com ‑
mission a soutenu le développement d’une nouvelle 
méthodologie pour la sélection des projets d’investisse ‑
ment qui seront inclus dans le réservoir de projets unique 
au niveau national. Cette méthodologie vise à aider le 
gouvernement serbe à évaluer a) la hiérarchisation et b) 
la maturité des projets/programmes dans le secteur des 
infrastructures.
20
La Commission reconnaît l’importance des organisa ‑
tions de la société civile (OSC) et continuera d’encou ‑
rager et de soutenir leur participation à la programma ‑
tion de l’IAP .
Encadré 3 
Les fournitures comprenaient également les intrants 
d’un jumelage parallèle visant à soutenir le plan de 
développement institutionnel de l’organisme payeur. 
Celui‑ci s’était vu accorder 105 ordinateurs pour l’infor ‑
matisation du ministère de l’agriculture. Mais le gou ‑
vernement a été remanié trois fois pendant la durée 
de ce projet, causant des retards dans les recrutements 
prévus par l’organisme payeur.
26
Des mesures ont été prises afin de renforcer la capa ‑
cité à retenir les enseignements tirés d’expériences 
précédentes et ainsi d’améliorer le processus de 
programmation de l’IAP II (2014 ‑2020). Ces enseigne ‑
ments, ainsi que les recommandations formulées 
dans le cadre des évaluations sectorielles réalisées en 
Serbie au titre du volet I de l’IAP , ont été appliqués lors 
de la conception du programme IAP 2014. Un tableau 
reprenant les recommandations formulées pour 
chaque secteur séparément ainsi que pour la pro ‑
grammation dans son ensemble a été créé pour servir 
de point de départ aux groupes de travail sectoriels 
dans le cadre du processus de programmation 2014.d’élargissement «Priorité aux fondamentaux» adop ‑
tée en octobre 2013 met l’accent sur la gouvernance 
économique ainsi que sur la gestion des finances 
publiques. Elle impose aux pays de l’élargissement 
de préparer des plans d’action spécifiques en matière 
de GFP . Par conséquent, l’aide octroyée au titre de 
l’IAP II dans ce domaine sera fondée sur un cadre plus 
cohérent qu’auparavant. Il est important de noter que 
la nouvelle stratégie serbe en matière de RAP pour la 
période 2013 ‑2016 englobe également la GFP . Il s’agit 
d’une amélioration par rapport à la situation passée, 
car cela met en évidence le fait que la GFP concerne 
tous les utilisateurs du budget, et pas seulement le 
ministère des finances. De plus, cela souligne la néces ‑
sité d’assurer une coordination et une certaine cohé ‑
rence lors de la mise en œuvre. Enfin, l’évaluation PEFA 
contribuera à fournir une meilleure vue d’ensemble 
des systèmes de GFP en place.
13
Les partenariats européens visent à offrir un cadre 
général de référence plutôt qu’un cadre politique. 
Leur objectif est d’indiquer les domaines de réforme 
prioritaires et de fournir des lignes directrices géné ‑
rales pour guider l’assistance financière dans ces 
domaines, en supposant que le pays respectera les 
principes et les priorités définis. Ces principes, qui ont 
été convenus de manière cohérente et en concerta ‑
tion avec la Serbie, sont reflétés dans les programmes 
nationaux établis durant les premières années de la 
programmation de l’IAP . Un cadre plus spécifique et 
adapté au contexte de l’adhésion a été fourni par la 
stratégie d’élargissement actualisée chaque année et 
par les rapports annuels d’avancement spécifiques par 
pays.
14
La Commission a admis la nécessité d’améliorer les 
indicateurs utilisés pour la programmation de l’aide 
IAP et a tenté de résoudre ce problème dans le cadre 
de l’IAP II. Les documents indicatifs de stratégie par 
pays, qui définiront l’orientation stratégique à long 
terme du financement IAP accordé à chaque pays, 
possèdent une annexe détaillant les indicateurs à dif ‑
férents niveaux. Ceux‑ci comprennent entre autres 
des indicateurs dans le domaine de la gouvernance 
économique et de la lutte contre la corruption.
Réponses de la Commission 42
n’existerait probablement pas et que les municipalités 
continueraient de devoir payer les taux d’intérêt très 
élevés appliqués aux prêts bancaires. Par conséquent, 
l’assistance dans le domaine de l’émission d’obliga ‑
tions municipales constitue un point de départ impor ‑
tant pour la création d’un marché du crédit accessible 
aux administrations locales, pour le financement 
des infrastructures municipales et pour la réalisation 
d’économies dans les budgets locaux.
Encadré 7 – Réponse au deuxième 
paragraphe
L’assistance financière de l’IAP aide le gouvernement 
à satisfaire aux critères de l’Union et vient compléter 
le dialogue politique. La Commission a souligné les 
manquements liés aux activités de l’unité centrale 
d’harmonisation et aux effectifs des unités d’audit 
interne dans les structures appropriées du dialogue 
politique avec les autorités serbes, en particulier dans 
le sous‑comité compétent de l’ASA, ainsi que dans le 
rapport d’examen analytique de l’acquis («screening») 
relatif au chapitre 32. On s’attend donc à une amélio ‑
ration à court terme dans le cadre des négociations 
d’adhésion. Si le projet de 2008 n’a pas permis de 
résoudre tous les problèmes, il a grandement contri ‑
bué à atteindre un niveau de préparation suffisant 
pour permettre à la Commission de proposer l’ouver ‑
ture du chapitre 32.
43
Il ne serait pas correct de tirer des conclusions géné ‑
ralisées concernant l’efficacité de l’aide européenne 
dans le domaine des travaux publics à partir de ce 
seul projet. L’ingénieur a estimé que la majorité des 
retards étaient imputables au contractant. Par ailleurs, 
ce type de problèmes est moins fréquent depuis 
l’IAP 2011 grâce à l’amélioration des liens entre les 
éléments politiques et la programmation.
45
La Commission reconnaît qu’il n’existe pas de docu ‑
ment de suivi synthétique concernant l’historique des 
appels d’offres infructueux. Cependant, les raisons 
pour lesquelles certaines procédures sont annulées 
ou n’aboutissent pas sont analysées au cas par cas et 
prises en considération avant une éventuelle relance.27
Les conditions de programmation sont utilisées de 
manière plus ciblée depuis l’IAP 2012. Ces conditions 
sont définies de manière claire et mesurable dans 
des fiches de secteur/de projet, puis sont appliquées 
durant la phase de mise en œuvre. De nombreux 
projets ont été reportés à une autre période de pro ‑
grammation au motif que les conditions préalables 
essentielles n’étaient pas réunies. La Commission pré ‑
voit toutefois d’appliquer ces conditions de manière 
encore plus rigoureuse et a clairement indiqué au 
gouvernement serbe que seuls les projets parvenus 
à maturité seraient envisagés dans le cadre de la 
programmation.
33
Les rapports de l’ordonnateur subdélégué indiquent 
en effet la réalisation d’objectifs élevés et de forts taux 
de passation de contrats. Ces derniers ont été stables 
d’année en année, ce qui témoigne d’une forte capa ‑
cité d’absorption.
37
La Commission a réagi, en particulier lors des premiers 
comités de suivi, de façon à préserver la bonne mise 
en œuvre des projets en cours, ce qui a conduit à une 
gestion souple des contrats. Ce processus a évolué 
vers des mécanismes de suivi plus rigoureux et des 
décisions plus strictes au cas par cas lorsque des diffi ‑
cultés apparaissent en cours de mise en œuvre.
Encadré 7 – Réponse au premier 
paragraphe
Le volume des obligations municipales pour la ville de 
Novi Sad représente le deuxième plus grand emprunt 
réalisé par une administration locale en Serbie. Les 
résultats obtenus dans le cadre de ce programme 
influencent encore le marché en 2014. Par exemple, 
la ville de Sabac et la municipalité de Stara Pazova 
envisagent à leur tour d’émettre des obligations 
municipales. La conférence permanente des villes 
et municipalités continue de recevoir des demandes 
d’assistance concernant des questions en lien avec 
l’émission d’obligations municipales, en tant que 
solution pouvant se substituer aux prêts tradition ‑
nels. La Commission pense que, sans cette assistance, 
le marché des obligations municipales en Serbie 
Réponses de la Commission 43
est primordial d’organiser un séquençage des activités 
indiquant, par exemple, que l’adoption d’un cadre stra ‑
tégique/législatif est une condition préalable essentielle 
à l’octroi de toute aide supplémentaire.
Encadré 11 – Réponse au troisième 
paragraphe
Le projet peut être considéré comme un soutien 
ponctuel du gouvernement aux structures munici ‑
pales, qui ont alors seulement commencé à assumer 
la responsabilité liée à l’entretien et au remplacement 
des équipements et des infrastructures dans leurs 
institutions de santé.
Au moment de l’achat, le ministère de la santé avait 
prévu d’acquérir un nombre plus important de véhi ‑
cules afin de couvrir des besoins croissants (la flotte 
aurait dû se composer de 1 000 véhicules, alors que 
la Serbie en possédait à peine 400, parmi lesquels 
les 252 véhicules offerts par l’UE). Cependant, les 
ressources financières se sont faites de plus en plus 
rares et les budgets mis à la disposition des municipa ‑
lités n’ont guère permis plus que des réparations ou 
quelques achats par‑ci par‑là.
Le marché public passé par l’UE pourrait être consi ‑
déré comme une aide d’urgence à la réhabilitation, 
étant donné qu’aucun achat n’avait été effectué 
depuis 1991 et que ces véhicules étaient vivement 
nécessaires pour le bon fonctionnement du système 
de santé. Dans le cas contraire, les répercussions sur 
la prestation des services et la santé de la population 
auraient pu être catastrophiques. 
Ces véhicules restent les plus récents dont dispose le 
pays et sont encore utilisés au maximum. Les capa ‑
cités renforcées obtenues grâce au projet sont donc 
maintenues. Le renouvellement des véhicules dépend 
de l’évolution économique future du pays. 
Encadré 12 – Réponse au premier 
paragraphe
La Commission reconnaît que le recrutement d’audi ‑
teurs internes pose problème dans certains ministères. 
Cependant, la Serbie a informé la Commission qu’une 
fonction d’audit interne avait été établie au sein de 
76 utilisateurs du budget (55 au niveau du gouver ‑
nement central et 21 au niveau des administrations 
locales). Ces utilisateurs représentent 90 % des fonds 
publics. Tous les ministères ont mis en place une unité 
d’audit interne, mais des postes restent à pourvoir Encadré 10 – Réponse au premier 
paragraphe
La procédure d’appel d’offres concernant le projet de 
réforme de la police n’a pas abouti, car la seule can ‑
didature reçue avait été déposée après la date limite 
officielle. Après l’échec de la procédure, le bénéficiaire 
(l’unité des affaires internes du ministère de l’intérieur) 
n’en est pas moins resté engagé en faveur de ce projet, 
mais les problèmes liés au manque d’autonomie de 
l’unité, de personnel adéquat et de soutien de la part 
des responsables du ministère de l’intérieur ont conti ‑
nué de miner la capacité du service de contrôle interne 
de lutter efficacement contre la corruption dans la 
police. Ces problèmes ont fait l’objet de lettres spéci ‑
fiques envoyées au ministre par le chef de la délégation 
et l’ambassadeur du jumelage.
Encadré 11 – Réponse au premier 
paragraphe
La Commission a déjà appliqué les enseignements 
tirés de cette expérience. Dans le cadre du pro ‑
gramme IAP 2012, le volet consacré à l’informatisation 
de la justice prévoit une analyse des besoins en tant 
que première activité. Toute assistance supplémentaire 
ne pourra être déployée qu’après finalisation de cette 
analyse.
Encadré 11 – Réponse au deuxième 
paragraphe
La Commission reconnaît que l’absence d’un cadre 
politique régional clair peut présenter un risque pour 
la durabilité. Il n’était cependant pas possible de pro ‑
poser un modèle européen commun, étant donné que 
les aspects organisationnels doivent être définis au 
niveau national sur décision politique du gouvernement 
serbe. La durabilité est devenue un sujet de préoccupa ‑
tion lorsqu’il est apparu que la Serbie ne réussirait pas 
à mettre en place un cadre politique et législatif régional, 
ainsi que des mécanismes de financement clairs, suffi ‑
samment tôt dans le processus. La Commission souhaite 
souligner que les agences de développement régional 
bénéficiant d’un soutien de l’Union ont continué de fonc ‑
tionner après la fin du projet et du financement de l’UE. 
Bien qu’elles dépendent encore largement du projet, la 
plupart de ces agences ont acquis une certaine recon ‑
naissance au niveau régional et bénéficient du soutien de 
programmes de coopération transfrontalière, de fonds 
nationaux, de financements de donateurs internationaux 
ainsi que de recettes propres provenant de la prestation 
de divers services aux entreprises. Un enseignement 
important pouvant être tiré du programme est qu’il 
Réponses de la Commission 44
Commission aborde ces questions de manière transver ‑
sale. La Commission reconnaît toutefois que des réfé ‑
rences explicites auraient permis de clarifier les choses.
66
La Serbie prépare actuellement un vaste programme 
de réforme de la gestion des finances publiques (GFP). 
Celui‑ci s’appuiera sur un diagnostic détaillé des 
sous‑systèmes de la GFP . Par conséquent, une évalua ‑
tion des dépenses publiques et de la responsabilité 
financière (PEFA) devra être réalisée. La mise en place 
d’un programme global et fiable de réforme de la GFP 
constitue l’une des principales exigences découlant des 
négociations d’adhésion de la Serbie avec l’Union euro ‑
péenne. Dans le même temps, elle représente égale ‑
ment un élément essentiel dans le cadre de la planifica ‑
tion et de la mise en œuvre de réformes à long terme.
L’évaluation PEFA fournira au gouvernement serbe un 
instantané de ses performances générales en matière 
de GFP . Elle lui permettra d’évaluer la situation actuelle 
dans certains domaines clés et l’aidera à situer les limites 
et les risques susceptibles d’entraver la bonne mise en 
œuvre d’une nouvelle stratégie de réforme de la GFP . 
Elle englobera également une évaluation des structures 
de gestion de l’IAP au sein des autorités serbes.
67
La Commission reconnaît que des efforts supplémen ‑
taires doivent être déployés en vue de préserver les 
intérêts financiers de l’UE. La fonction d’audit interne 
a été progressivement établie de manière à s’adapter 
à un système de gestion décentralisée. Le nombre 
d’auditeurs internes et d’audits réalisés s’est accru 
au fil du temps. Un système d’audit interne efficace 
et performant doit cependant encore être établi 
conformément aux exigences de la loi sur le système 
budgétaire pour de nombreuses autorités budgétaires 
et de nombreux bénéficiaires. Le contrôle interne se 
concentre sur la vérification ex post de la conformité 
à la législation et sur la détection de possibles irré ‑
gularités, comme le prouvent les travaux réalisés par 
les auditeurs internes, par les inspecteurs du budget 
centralisé ainsi que par l’institution supérieure de 
contrôle. Conformément au principe de responsabilité 
des gestionnaires, l’accent devrait toutefois progres ‑
sivement se déplacer vers la responsabilisation des 
gestionnaires en ce qui concerne l’établissement et 
l’application de structures de gestion et de contrôle 
financiers, soutenues par une fonction d’audit interne, 
afin de prévenir les irrégularités.dans deux d’entre eux. Les plus petits utilisateurs 
peuvent soit créer une unité d’audit interne com ‑
mune, soit conclure un accord avec des utilisateurs 
qui possèdent une fonction d’audit interne en vue 
d’utiliser leurs auditeurs.
Cette question sera abordée dans le cadre du cha ‑
pitre 32 des négociations. Des progrès sont donc 
attendus et feront l’objet d’un suivi attentif avant la 
clôture du chapitre.
Encadré 12 – Réponse au deuxième 
paragraphe
La Commission reconnaît que la difficulté de retenir le 
personnel qualifié dans des structures administratives 
clés constitue un défi commun à l’ensemble des pays 
candidats. Cette question sera examinée dans toutes 
ses dimensions au cours des négociations. En effet, un 
chapitre ne peut être clos que lorsque la législation 
est pleinement alignée sur celle de l’UE et que les 
capacités administratives sont jugées suffisantes pour 
permettre l’application des politiques européennes.
48
Des mesures ont déjà été prises en vue d’atténuer les 
lacunes qui persistent dans le domaine de la dura ‑
bilité. Le calendrier du suivi ROM pour 2014 prévoit 
un certain nombre d’exercices ROM ex post visant 
à contrôler la durabilité à moyen et à long terme des 
résultats des projets IAP .
59
L’ouverture officielle des négociations d’adhésion 
avec la Serbie en janvier 2014 en commençant par les 
chapitres relatifs à l’État de droit (chapitre 23 «Appareil 
judiciaire et droits fondamentaux» et chapitre 24 «Jus ‑
tice, liberté et sécurité») démontre l’importance accor ‑
dée à la nécessité d’assurer un climat démocratique 
sain et prévisible favorisant une amélioration globale 
de l’environnement de gouvernance. Cela implique en 
particulier et en priorité une lutte efficace et dissua ‑
sive contre la corruption à tous les niveaux et dans 
tous les secteurs, y compris au niveau des projets.
61
Lors de chaque période de programmation, des ques ‑
tions transversales ont été abordées dans le contexte 
plus général de l’État de droit. Même si cela n’était pas 
spécifiquement mentionné les années précédentes, la 
Réponses de la Commission 45
74 b)
La Commission reconnaît l’existence de problèmes 
isolés dans la réalisation de certains projets plus 
anciens. Ces problèmes ont été réglés par le pouvoir 
adjudicateur de manière à garantir l’exécution des 
contrats et la promotion d’un comportement financier 
responsable dans le cadre de la gestion des contrats. 
La complexité et l’exigence technique des procédures 
d’appels d’offres ont conduit à certains échecs et ont 
été réduites lors de la relance de la procédure.
74 c)
La Commission reconnaît que la difficulté de recruter 
et de retenir le personnel qualifié dans des struc ‑
tures administratives clés constitue un défi commun 
à l’ensemble des pays candidats. Cette question sera 
examinée au cours des négociations. En effet, un 
chapitre ne peut être clos que lorsque la législation 
est pleinement alignée sur celle de l’UE et que les 
capacités administratives sont jugées suffisantes pour 
permettre l’application des politiques européennes.
76
La Serbie prépare actuellement un vaste programme 
de réforme de la gestion des finances publiques (GFP). 
Celui‑ci s’appuiera sur un diagnostic détaillé des 
sous‑systèmes de la GFP . Par conséquent, une évalua ‑
tion des dépenses publiques et de la responsabilité 
financière (PEFA) devra être réalisée. La mise en place 
d’un programme global et fiable de réforme de la GFP 
constitue l’une des principales exigences découlant 
des négociations d’adhésion de la Serbie avec l’Union 
européenne. Dans le même temps, elle représente 
également un élément essentiel dans le cadre de 
la planification et de la mise en œuvre de réformes 
à long terme.
78
Lors de chaque période de programmation, des ques ‑
tions transversales ont été abordées dans le contexte 
plus général de l’État de droit. Même si cela n’était pas 
spécifiquement mentionné les années précédentes, 
la Commission aborde ces questions de manière 
transversale. La Commission reconnaît toutefois que 
des références explicites auraient permis de clarifier 
les choses.70
La Commission a pris des mesures afin d’atténuer les 
risques liés à la rotation du personnel. Les membres 
du personnel sont activement impliqués dans les 
tâches exercées par la délégation en vertu de l’orga ‑
nisation centralisée actuelle afin d’acquérir une 
expérience pratique fondée sur des cas réels avant 
d’effectuer eux‑mêmes les transactions lorsque le sys ‑
tème décentralisé sera enfin mis en place. Ces tâches 
comprennent l’observation des comités d’évaluation, 
ainsi que la participation à des contrôles sur place et 
à des missions de vérification.
71
Le renforcement de la protection des lanceurs d’alerte 
est un élément important déjà mis en lumière dans le 
rapport de screening relatif au chapitre 23. Le déve ‑
loppement d’un système efficace de protection des 
lanceurs d’alerte devrait figurer en bonne place dans 
le plan d’action que la Serbie prépare actuellement 
en vue de satisfaire aux critères d’ouverture pour ce 
chapitre. Un projet de loi sur la protection des lanceurs 
d’alerte est en cours d’adoption.
Conclusions et recommandations
74 a)
La Commission admet que certains projets IAP , sur ‑
tout parmi les plus anciens, ont été affectés par des 
problèmes de conception. C’est pourquoi la Commis ‑
sion a amélioré ses fiches de secteur à cet égard. Les 
évaluations sectorielles financées par l’IAP ont tenu 
compte des enseignements tirés de la mise en œuvre 
de l’IAP I (2007 ‑2012). Les recommandations formulées 
dans le cadre de ces évaluations ont été examinées au 
sein de différents groupes de travail et sont en train 
d’être traduites dans la programmation de l’IAP II. Cer ‑
taines des recommandations spécifiques formulées 
dans les évaluations sectorielles ont déjà été reprises 
dans le règlement instituant l’IAP II [règlement (UE) 
nº 231/2014], le règlement énonçant des règles com ‑
munes de mise en œuvre [règlement (UE) nº 236/2014] 
et les projets d’accords‑cadres qui seront conclus avec 
chaque bénéficiaire.
Réponses de la Commission 46
conclusions et recommandations formulées lors d’éva ‑
luations antérieures portant à la fois sur les secteurs et 
les formes d’aide. Par ailleurs, la Commission entend 
examiner – dans le contexte de l’établissement d’un 
cadre de surveillance et de déclaration afin de satis ‑
faire aux exigences découlant du cadre juridique de 
l’IAP II – la possibilité de créer (éventuellement sur la 
base d’outils existants) un outil de déclaration efficace 
et rentable, pouvant également être utilisé dans le 
cadre des procédures d’appels d’offres. De plus, la 
nouvelle version des orientations stratégiques sur 
l’évaluation de la DG Élargissement prévoit un examen 
des pratiques et outils actuels de surveillance, ainsi 
que le renforcement des synergies entre les fonctions 
d’évaluation et de surveillance, ce qui contribuera 
à garantir le suivi cohérent des conclusions et recom ‑
mandations antérieures.
80 c)
La Commission accepte cette recommandation et 
entend l’appliquer en améliorant le cadre logique 
des interventions dans les documents d’action de 
l’IAP II, en particulier en ce qui concerne les résultats 
et les produits des activités, ainsi qu’en améliorant la 
documentation sur l’évaluation des besoins jointe en 
annexe aux documents d’action.
80 d)
La Commission accepte la recommandation. En réalité, 
elle est déjà largement prise en compte, étant donné 
que les conditions de programmation sont utilisées de 
manière plus ciblée depuis l’IAP 2012. Ces conditions 
sont définies de manière claire et mesurable dans 
des fiches de secteur/de projet, puis sont appliquées 
durant la phase de mise en œuvre. De nombreux 
projets ont été reportés à une autre période de pro ‑
grammation au motif que les conditions préalables 
essentielles n’étaient pas réunies. La Commission pré ‑
voit toutefois d’appliquer ces conditions de manière 
encore plus rigoureuse et a clairement indiqué au 
gouvernement serbe que seuls les projets parvenus 
à maturité seraient envisagés dans le cadre de la 
programmation. Cette approche s’appliquera égale ‑
ment aux infrastructures, grâce à l’établissement du 
réservoir de projets unique, qui inclura une évaluation 
individuelle de tous les projets afin de mesurer leur 
niveau de maturité (et le respect des conditions).80 a)
La Commission accepte la recommandation. Les pro ‑
cessus de hiérarchisation et de sélection des projets 
ont déjà été améliorés tout au long de la durée de vie 
de l’IAP I. Des progrès supplémentaires sont attendus 
en ce qui concerne les projets de l’IAP II, grâce à la 
nouvelle méthodologie mise au point et à l’adoption 
d’une approche sectorielle qui permettra d’accroître 
les liens entre les priorités stratégiques et la program ‑
mation de l’aide. Les principales priorités de program ‑
mation seront traduites dans le document de stratégie 
par pays, tandis que les écarts par rapport à ces prio ‑
rités seront évalués chaque année dans le document 
de stratégie de la Commission et dans les rapports 
d’avancement. Avec l’ouverture des négociations 
d’adhésion, la programmation dans chaque secteur 
devrait être directement liée aux priorités recensées 
dans les chapitres correspondants, d’abord dans les 
rapports de screening puis dans les critères d’ouver ‑
ture ou de clôture, le cas échéant. Une autre améliora ‑
tion nette dans le domaine de l’investissement devrait 
découler de la création d’un réservoir de projets stra ‑
tégiques unique au niveau national dans les domaines 
des transports, de l’énergie, de l’environnement et des 
infrastructures économiques. Ce réservoir de projets 
devra être adopté par le gouvernement et servira de 
base unique pour attribuer l’aide de l’IAP à des projets 
d’infrastructures.
80 b)
La Commission accepte la recommandation. Les ensei ‑
gnements tirés de la mise en œuvre de projets qui 
s’appliquent à plusieurs pays ou à plusieurs secteurs 
sont déjà partagés dans le contexte des évaluations 
sectorielles thématiques. Par exemple, les évaluations 
sectorielles financées par l’IAP ont tenu compte des 
enseignements tirés de la mise en œuvre de l’IAP I 
(2007 ‑2012). Par conséquent, certaines des recomman ‑
dations spécifiques formulées dans les évaluations 
sectorielles ont déjà été reprises dans le règlement 
instituant l’IAP II [règlement (UE) nº 231/2014], le 
règlement énonçant des règles communes de mise 
en œuvre [règlement (UE) nº 236/2014] et les projets 
d’accords‑cadres qui seront conclus avec chaque 
bénéficiaire. Elles sont également intégrées dans la 
programmation de l’IAP II lorsqu’il y a lieu. À des fins 
de surveillance interne et de déclaration, un tableau 
spécifique a été dressé pour illustrer l’évolution des 
mesures prises en vue d’appliquer les principales 
Réponses de la Commission 47
81 b)
La Commission accepte la recommandation et se 
réjouit de la participation plus active des OSC dans les 
processus d’élaboration des politiques et de pro ‑
grammation. En réalité, la Commission estime que ces 
mesures sont déjà globalement en place. Elle a déjà 
fourni une aide IAP pour l’établissement d’un Office 
chargé de la coopération avec la société civile, office 
qui a été créé en 2010. En 2010 toujours, les autori ‑
tés nationales ont également établi un mécanisme 
baptisé SECO (organisations sectorielles de la société 
civile), dont le but était d’encourager la participation 
de la société civile dans la planification, la program ‑
mation et le suivi de l’aide IAP . Le mécanisme SECO est 
organisé sur une base sectorielle. Pour chaque secteur, 
des OSC représentatives ont été enregistrées. L’aide de 
l’IAP a été fournie sous la forme d’un appui technique 
portant sur la conception du mécanisme SECO et le 
renforcement de son influence dans l’élaboration des 
politiques au sens large. Bien qu’elles aient été régu ‑
lièrement consultées à propos de la programmation 
de l’IAP , les OSC n’ont eu en fait qu’un recours somme 
toute limité à ce mécanisme.
81 c)
La Commission accepte la recommandation et établira 
des lignes directrices afin de garantir que, le cas 
échéant, les besoins en matière de mesures de lutte 
contre la corruption ou d’autres mesures de bonne 
gouvernance sectorielles soient évalués lors de la 
conception du projet.
81 d)
La Commission accepte la recommandation et veillera 
à ce que les travaux d’audit réalisés depuis mars 2014 
dans le contexte du processus d’accréditation et de 
délégation des compétences en matière de gestion 
soient pleinement pris en considération dans le cadre 
de la réforme de la GFP .80 e)
La Commission accepte la recommandation. Il est 
prévu d’inclure dans le rapport 2014 de l’ordonna ‑
teur subdélégué une piste d’audit améliorée pour 
l’ensemble du projet, c’est‑à‑dire pour les contrats qui 
sont inclus dans la stratégie d’assurance annuelle 2014 
et pour le plan d’audit à compter de cette année. Les 
résultats, les conclusions et les recommandations 
des audits et des contrôles sur place seront présentés 
dans les rapports de synthèse, qui comprendront des 
données détaillées concernant l’ensemble du projet/
secteur. Ces rapports seront améliorés de manière 
à faciliter et à garantir la mise en œuvre de recomman ‑
dations données.
80 f) 
La Commission accepte la recommandation et 
envisage d’établir un système visant à inclure des 
exemples de ces contrôles dans ses plans annuels 
d’audits et de vérifications sur place.
81 a)
La Commission accepte la recommandation. La 
Commission soutient actuellement une évaluation des 
dépenses publiques et de la responsabilité financière 
afin de fournir au gouvernement serbe un instantané 
de ses performances générales en matière de GFP . 
L’évaluation PEFA permettra à ce dernier d’évaluer 
la situation dans certains domaines clés et l’aidera 
à situer les limites et les risques susceptibles d’entra ‑
ver la bonne mise en œuvre de la nouvelle stratégie 
de réforme de la GFP . Elle englobera également 
l’évaluation des structures de gestion de l’IAP au sein 
des autorités serbes. La Serbie prépare actuellement 
un vaste programme de réforme de la gestion des 
finances publiques (GFP). Celui‑ci s’appuiera sur un 
diagnostic détaillé des sous‑systèmes de la GFP . Les 
progrès seront étroitement pilotés et surveillés durant 
les négociations dans le cadre du chapitre 32 sur le 
contrôle financier.

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QJ-AB-14-019-FR-N  ISSN 1977-5695
Ce rapport évalue si le soutien de l’UE – quelque 
1,2 milliard d’euros pour la période 2007-2013 – 
a contribué efficacement à la préparation de la 
Serbie en vue de son adhésion. Les projets 
audités ont produit les réalisations escomptées, 
mais leur conception, leur mise en œuvre et leur 
durabilité étaient insuffisantes. Globalement, la 
Cour conclut que la Commission accorde à juste 
titre une place de plus en plus importante aux 
questions de gouvernance lorsqu’elle planifie 
son aide à la Serbie, et que le soutien de l’UE aide 
efficacement ce pays à mettre en œuvre les 
réformes structurelles et à améliorer la gestion 
des finances publiques. 
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E