COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie

2002/0185 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie

1- HISTORIQUE DU DOSSIER

Date de transmission de la proposition au PE et au Conseil (document COM(2002)415 final - 2002/0185 (COD)): // 22 juillet 2002

Date de l'avis du Comité économique et social européen: // 26 février 2003

Date de l'avis du Comité des Régions: // 9 avril 2003

Date de l'avis du Parlement européen, en première lecture: // 13 mai 2003

Date de transmission de la proposition modifiée: // 24 juillet 2003

Date d'adoption de la position commune: // 8 septembre 2003

2 OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

L'objectif de la directive proposée est d'accroître l'utilisation de la cogénération en vue de renforcer l'efficacité énergétique et la sécurité de l'approvisionnement. La cogénération désigne la production simultanée de chaleur et d'électricité et peut permettre des économies d'énergie considérables par rapport aux processus classiques dans lesquels l'électricité et la chaleur sont produites séparément.

La directive proposée est une directive-cadre visant à déterminer, harmoniser et renforcer le rôle de la cogénération sur le marché intérieur de l'énergie. Elle est destinée à compléter les directives traitant du marchant intérieur du gaz et de l'électricité et la directive sur la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables. La proposition de directive relative à la cogénération vise à mettre en place des règles du jeu équitables et à harmoniser les définitions de la cogénération afin de renforcer la transparence. Elle ne prévoit pas l'harmonisation des programmes de soutien des États membres, mais établit un cadre qui, d'une part, permettra d'éviter les distorsions du marché et, d'autre part, élargira les possibilités offertes aux États membres pour élaborer un ensemble de mesures approprié.

L'un des objectifs essentiels de la proposition est de garantir que seule la cogénération permettant de réelles économies d'énergie par rapport à la production séparée de chaleur et d'énergie soit considérée comme cogénération à haut rendement et puisse à ce titre bénéficier d'un soutien.

La proposition vise à (1) fournir une méthodologie commune permettant d'identifier la cogénération à haut rendement et de calculer la quantité d'électricité issue de la cogénération, (2) mettre en place un système de garantie d'origine pour l'électricité issue de la cogénération, (3) imposer aux États membres d'analyser leur potentiel national de cogénération à haut rendement, et (4) définir des conditions équitables d'accès au réseau électrique pour les cogénérateurs.

3 COMMENTAIRES CONCERNANT LA POSITION COMMUNE

(a) Remarques générales

La proposition de directive relative à la promotion de la cogénération présentée par la Commission est la suite logique de plusieurs initiatives. En 1997, la Commission a présenté une stratégie en faveur de la cogénération qui soulignait les avantages de cette technologie. Le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique et le Plan d'action sur l'efficacité énergétique publiés en 2000 soulignaient eux aussi l'importance d'une utilisation accrue de la cogénération. Tant le Parlement européen que le Conseil ont, dans des résolutions adoptées en 2000 et 2001, reconnu que la cogénération pouvait contribuer de manière appréciable au renforcement de l'efficacité énergétique et de la sécurité de l'approvisionnement.

La présidence danoise et, tout récemment, la présidence grecque, ont traité cette proposition comme une priorité essentielle et intensifié les travaux la concernant dans le cadre des discussions au sein du Conseil. Pendant ces deux présidences, les États membres ont coopéré de manière constructive et ont démontré leur volonté de trouver des compromis sur ce dossier d'une grande complexité technique.

Lors de la préparation de la première lecture au Parlement européen, le Conseil a été constamment tenu informé des positions exprimées au Parlement, ce qui a permis aux États membres de bénéficier d'orientations utiles pour l'élaboration et la négociation de la position commune.

D'une manière générale, lorsque la position commune s'écarte de la proposition de la Commission, c'est pour clarifier le champ d'application et les concepts définis dans le texte original.

Le Parlement européen a adopté 74 amendements, dont 49 ont été acceptés intégralement, acceptés dans leur principe ou acceptés en partie par la Commission et pris en compte dans la proposition modifiée de la Commission du 23 juillet 2003.

La position commune reprend, sur le fond, en partie ou dans leur principe, 24 des amendements adoptés par le Parlement européen, que la Commission juge tous acceptables.

(b) Différences entre la proposition initiale de la Commission et la position commune du Conseil

La procédure législative au Conseil a donné lieu à des modifications de la proposition initiale de la Commission. Les principales différences sont décrites ci-dessous.

Critères de rendement et valeurs de référence

Selon la position commune, peut être considérée comme cogénération à haut rendement la cogénération permettant de réaliser des économies d'énergie primaire d'au moins 10% par rapport à la production séparée de chaleur et d'électricité. Les valeurs de rendement obtenues pour la production séparée respectivement de chaleur et d'électricité revêtent une importance capitale lorsqu'il s'agit de comparer un procédé de cogénération et un procédé de production séparée de chaleur et d'électricité. La proposition de la Commission prévoyait que ces valeurs soient fixées au niveau national et harmonisées à une date ultérieure. Toutefois, le Conseil a proposé une procédure visant à établir des valeurs de référence harmonisées pour le rendement sur une période de deux ans. Cette proposition, qui est conforme aux amendements du Parlement européen (amendement 42), renforcera la cohérence du marché intérieur et réduira les distorsions du marché. La proposition de créer un comité chargé d'assister la Commission est justifiée compte tenu de la complexité technique de la question et de la nécessité d'adapter la législation au progrès technique.

Autres méthodes de calcul possibles

Dans la proposition de la Commission, la principale méthode employée pour quantifier l'électricité issue de la cogénération et calculer les économies d'énergie primaire afin de déterminer si un processus peut être qualifié de cogénération à haut rendement comportait deux étapes. La première étape consistait à soustraire de la production totale l'électricité non issue de la cogénération (annexe II), à la suite de quoi, dans la deuxième étape, l'électricité issue uniquement de la cogénération servait de base au calcul des économies d'énergie primaire (annexe III). Le Conseil a approuvé deux méthodes de remplacement pour tenir compte des systèmes existant dans les États membres.

L'une de ces méthodes (article 12, paragraphe 2) autorise les États membres à inverser l'ordre des étapes. Dans ce cas, les économies d'énergie primaire sont ainsi calculées en premier lieu (annexe III). Le processus de cogénération est considéré comme à haut rendement dès lors qu'il satisfait au critère des 10%, même si la totalité de la production n'est pas issue de la cogénération. Cette méthode comporte des restrictions pour les unités de cogénération d'une puissance supérieure à 25 MW. Toutefois, en cas de délivrance d'une garantie d'origine, il convient d'appliquer la méthode plus précise de détermination de la quantité d'électricité issue de la cogénération (annexe II).

L'autre méthode (article 12, paragraphe 3) permet aux États membres de ne pas calculer les économies d'énergie primaire pour chaque processus de cogénération. Le concept de «cogénération à haut rendement» peut être appliqué aux processus de cogénération dès lors qu'il est prouvé que, au niveau national, la cogénération satisfait, en moyenne, au critère de rendement des 10%. S'il est délivré une garantie d'origine pour la quantité correspondante d'électricité issue de la cogénération, les économies d'énergie primaire indiquées ne peuvent pas dépasser la valeur par défaut de 10%. Cette méthode de remplacement peut être employée jusqu'en 2010.

La Commission juge ces méthodes de remplacement acceptables dans la mesure où elles garantissent une certaine marge de manoeuvre aux États membres qui mènent déjà une politique de promotion active de la cogénération, tout en maintenant l'objectif essentiel consistant à réaliser des économies d'énergie primaire. L'adoption d'une approche trop stricte pour la définition de la cogénération à haut rendement exigerait des contrôles et des mesures plus rigoureux et risquerait d'être perçue par le secteur concerné comme un nouvel obstacle à l'utilisation accrue de la cogénération. La position commune est une solution équilibrée qui, par rapport à la situation actuelle, représente un progrès considérable vers une conception plus harmonisée de la cogénération.

Réseau électrique et questions tarifaires

La position commune clarifie le parallélisme entre la directive proposée et la directive relative à l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables (2001/77/CE), les paragraphes 1, 2 et 5 de l'article 7 de cette dernière s'appliquant aussi à l'électricité issue de la cogénération. Le principal message de la directive à cet égard est que l'électricité issue de la cogénération doit bénéficier d'un accès au réseau dans des conditions équitables, objectives et non discriminatoires. Bien que la position commune s'écarte de la proposition initiale de la Commission, elle est acceptable dans la mesure où la directive sur le marché intérieur de l'électricité (2003/54/CE) adoptée récemment impose également le respect du principe de la non-discrimination.

Garantie d'origine

Dans sa position commune, le Conseil a rendu la proposition plus précise puisqu'elle prévoit désormais que seul le producteur de l'électricité peut solliciter une garantie d'origine. Elle prévoit en outre que la quantité d'électricité couverte par cette garantie soit déterminée conformément à l'annexe II et que l'obligation pour les États membres de délivrer une garantie d'origine soit limitée aux demandes concernant l'électricité produite dans le cadre d'un processus de cogénération à haut rendement au sens de l'annexe III.

Modification de la directive concernant le rendement des chaudières (92/42/CEE)

La position commune contient une modification de la directive 92/42/CEE du Conseil concernant les exigences de rendement pour les nouvelles chaudières à eau chaude alimentées en combustibles liquides ou gazeux. Cette modification est justifiée dans la mesure où la directive sur les chaudières adoptée en 1992 ne prévoyait pas la possibilité que les petites unités de cogénération entrent dans son champ d'application. L'exclusion des unités de cogénération du champ d'application de cette directive (92/42/CEE) est justifiée et la Commission se félicite de cette contribution du Conseil.

(c) Amendements à cette proposition proposés par le Parlement

Les amendements ci-dessous du Parlement européen sont intégrés, sur le fond, en partie ou dans leur principe, dans la position commune du Conseil: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78, 79.

La section suivante explique, pour un certain nombre de points essentiels, la manière dont les amendements ont été intégrés et l'avis de la Commission sur les amendements qui n'ont pas été intégrés.

Définitions et calculs

L'amendement 69 concernant l'inclusion de méthodes mises au point par le CEN/CENELEC est pris en considération au considérant 14 de la position commune. Bien que la Commission soit favorable à l'élaboration de méthodes destinées à faciliter la mise en oeuvre de la directive par les États membres, elle ne juge pas approprié d'établir un lien formel avec un processus de normalisation qui vient d'être lancé et dans le cadre duquel la réalisation d'un large consensus n'est pas garantie au stade actuel.

Les amendements 67 et 71 du Parlement européen n'ont pas été intégrés en tant que tels, mais ils confirment la nécessité d'une approche en deux étapes pour 1) définir l'électricité issue de la cogénération et 2) garantir que les processus de cogénération soutenus entraînent réellement des économies d'énergie primaire. Le principe d'une approche en deux étapes est conforme à la position commune et constitue une base solide dans l'optique d'un consensus.

La formule proposée à l'amendement 71 pour le calcul des économies d'énergie primaire est différente de celle utilisée dans la position commune. La Commission juge plus cohérent d'imputer les économies d'énergie réalisées à l'ensemble du processus de cogénération, plutôt que de les imputer uniquement à l'électricité issue du processus de cogénération, comme le propose l'amendement 71.

Bien que la méthode détaillée de quantification de l'électricité issue de la cogénération proposée à l'amendement 70 soit envisageable, la Commission juge inopportun de l'intégrer dans la directive, étant donné que cette méthode n'est pas finalisée et fait encore l'objet d'examens et d'adaptations dans le cadre du processus de normalisation susmentionné.

Valeurs de référence harmonisées

Les amendements 42 et 63 concernant l'établissement de valeurs de référence harmonisées pour la production séparée et la création d'un comité chargé d'assister la Commission sont pris en compte aux articles 4 et 14 de la position commune. Les amendements à ce sujet soulignent que les préoccupations du Parlement sont du même ordre que celles du Conseil. La Commission est en mesure d'accepter la création de ce comité, qui constituera selon elle un forum utile pour l'examen de ces questions complexes.

Micro-cogénération

Divers amendements du Parlement (23, 34, 38, 41, 52, 54 et 83) prévoient un soutien spécifique en faveur de la micro-cogénération. Le Parlement souhaite limiter la définition de la micro-cogénération aux unités d'une puissance inférieure à 50 kWe, alors que la position commune, dans ses articles 3 et 8 et son annexe III, reconnaît la nécessité de promouvoir le secteur de la cogénération à petite échelle, défini comme couvrant les unités de plus de 1 MWe. La Commission est en mesure d'accepter le seuil de 1 MWe étant donné que la fixation d'une limite de capacité trop basse pourrait entraîner des contraintes indésirables à plus long terme. Le Conseil préconise d'autoriser les États membres à faciliter particulièrement l'accès au réseau des petites unités de cogénération (article 8) et peut accepter que la cogénération à petite échelle soit qualifiée de cogénération à haut rendement dès lors qu'elle permet de réaliser des économies d'énergie, primaire, même si le seuil des 10% n'est pas atteint. La Commission juge cependant important, d'une part, de ne pas promouvoir les petites unités de cogénération pour la simple raison qu'elles sont petites et, d'autre part, de tenter d'éliminer les obstacles qui sont relativement plus difficiles à surmonter pour les petites unités.

Objectifs

Le Parlement, dans son amendement 43, propose que l'Union européenne et chaque État membre considéré individuellement réalisent d'ici à 2012 une production d'électricité par cogénération représentant au moins 18 % de la production totale d'électricité enregistrée respectivement dans l'UE et au niveau national. Ce chiffre de 18% avait été introduit dans la stratégie communautaire de 1997 visant à promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité et se fondait sur une définition différente (et moins stricte) de la cogénération et sur les conditions qui régnaient avant la libéralisation du marché. La Commission ne saurait recommander l'utilisation de ce chiffre dépassé comme base pour la contribution future de la cogénération. Le Parlement européen est convenu de la nécessité d'analyser de manière approfondie le potentiel de cogénération à haut rendement et c'est le résultat de cette analyse qui servira finalement de base à la fixation d'objectifs ou de repères pour les stratégies nationales en matière de cogénération.

Autres éléments

La position commune reflète les observations formulées par le Parlement dans son amendement 15 puisque la référence à un seuil de capacité pour l'aide publique a été supprimée (considérant 24). La Commission peut accepter cette modification de sa proposition dans la mesure où le texte souligne que l'aide publique doit respecter les orientations relatives aux aides d'État dans le domaine de la protection de l'environnement et permet ainsi d'éviter des distorsions néfastes du marché.

Dans ses amendements 18 et 22, le Parlement proposait de supprimer la division de la cogénération en trois catégories. Ces amendements sont repris intégralement dans la position commune (article 3 et annexe IV) et sont acceptables pour la Commission dans la mesure où ils simplifient la proposition et où les différentes applications de la cogénération peuvent être intégrées dans l'approche générale.

Enfin, le Parlement a proposé de raccourcir la période de mise en oeuvre afin d'accélérer le processus et de profiter plus rapidement des avantages d'une utilisation accrue de la cogénération. En principe, la Commission se féliciterait d'une mise en oeuvre plus rapide, mais les souhaits formulés par les États membres au sein du Conseil vont dans la direction inverse. Le fait de reconnaître la nécessité d'établir des valeurs de référence harmonisées n'est pas sans conséquences pour le calendrier de mise en oeuvre. Le délai de deux ans fixé pour l'établissement des valeurs de référence harmonisées est relativement court et ce processus exercera un impact sur la mise en place du système de garantie d'origine, ainsi que sur l'achèvement de l'analyse des potentiels nationaux. Selon la position commune, la proposition pourrait être mise en oeuvre dans le délai de deux ans fixé pour la transposition.

4 CONCLUSION

La Commission estime que, d'une manière générale, la position commune adoptée [par le Conseil le 8 septembre 2003] est fidèle à l'esprit de la proposition de la Commission du 22 juillet 2002. Cette proposition faisait suite aux préoccupations formulées par le Conseil et le Parlement européen quant à la nécessité d'arrêter des mesures visant à promouvoir l'instrument efficace que constitue la cogénération dans le domaine des économies d'énergie et de la sécurité de l'approvisionnement.

La Commission est d'avis que la position commune réussit à respecter l'esprit et l'intention de la proposition de la Commission et d'une grande partie des amendements du Parlement européen. Un équilibre exploitable et acceptable a été atteint dans la définition de la cogénération de manière à combiner le degré d'harmonisation nécessaire à la mise en place de règles du jeu équitables et une certaine souplesse au niveau national, compte tenu des réalités très différentes auxquelles la cogénération est confrontée dans les différents États membres.

La position commune a enrichi la proposition de la Commission en prévoyant la création d'un comité chargé d'assister la Commission sur les questions d'ordre technique et de jouer un rôle important dans le réexamen de la directive, qui devra être adaptée en fonction du progrès technique.

Pour ce qui est de la question soulevée par le Parlement européen concernant l'établissement d'objectifs pour l'utilisation accrue de la cogénération, la Commission approuve l'intention qui sous-tend cette position, dans la mesure où il importe d'encourager les États membres à consolider et à développer le rôle de la cogénération. La position commune traite de cette question, puisque les États membres sont tenus d'analyser les potentiels nationaux de cogénération à haut rendement, ainsi que les obstacles qui entravent l'utilisation accrue de la cogénération. La Commission juge ces analyses indispensables dans l'optique des mesures futures et estime qu'elles constitueront des objectifs de facto pour les efforts au niveau national. La Commission tient par ailleurs à souligner que ces analyses doivent être publiées et que les rapports ne manqueront dès lors pas d'être contestés et examinés au sein du secteur concerné.

En conséquence, la Commission recommande au Parlement d'adopter la position commune.