[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 12.7.2006

SEC(2006) 926

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION - Résumé analytique -

ANALYSE D’IMPACT DES OPTIONS POLITIQUES RELATIVES À UNE PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL PRÉSENTÉE PAR LA COMMISSION CONCERNANT L’ITINÉRANCE SUR LES RÉSEAUX PUBLICS DE TÉLÉPHONIE MOBILE À L’INTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ {COM(2006) 382 final} {SEC(2006) 925}

Résumé analytique

Contexte

Dans le présent rapport d’analyse d’impact, sont étudiées les possibilités de faire baisser significativement les tarifs de l’itinérance internationale dans l’UE, ainsi que leur incidence sur les consommateurs, les usagers et les entreprises. Les autorités réglementaires nationales (ARN), les États membres, le Parlement européen, les consommateurs et usagers sont préoccupés par le niveau anormalement élevé de ces prix. Et rien ne prouve que le marché soit en mesure d’y remédier à lui seul.

Les tarifs de l’itinérance internationale suscitent l’attention de la Commission depuis un certain temps. La Commission réalise des enquêtes de concurrence en application de l'article 81 ( ex officio ) et de l’article 82 du traité. Le marché de gros de l’itinérance internationale est recensé, en vertu du cadre réglementaire, dans la recommandation de la Commission sur les marchés pertinents. En octobre 2004, la Commission a vivement conseillé aux ARN d’accélérer la procédure d’analyse de ce marché. Dans une position commune adoptée ultérieurement, le groupe des régulateurs européens (GRE) indiquait que le niveau élevé des tarifs de détail semblait résulter du niveau également élevé des tarifs de gros et des marges importantes sur le prix de détail, ainsi qu’à une faible répercussion des réductions consenties sur le prix de gros. En décembre 2005, le GRE a alerté la Commission des difficultés d'application du cadre réglementaire pour réparer ce préjudice causé au consommateur.

De même, la Commission a attiré l'attention, à plusieurs reprises, sur le niveau excessif des tarifs de l’itinérance et lancé un site web qui a révélé des prix anormalement élevés à travers la Communauté.

Consultation

Au cours de la première phase de consultation sur ce sujet, l’approche de l’itinérance internationale adoptée par la Commission a recueilli un large soutien de la part de ministères, d’ARN, d’associations de consommateurs et d'usagers et de certains petits opérateurs de réseau mobile. Les groupes d’opérateurs et la plupart des opérateurs individuels étaient opposés à une action réglementaire et ont souligné la compétitivité effective des marchés de l’itinérance.

La seconde phase de consultation a porté sur un concept concret de réglementation (principe du tarif du pays d’origine) consistant à indexer les prix de détail de l’itinérance sur les tarifs nationaux applicables à des services de téléphonie mobile comparables. En outre, l’abonné ne paierait rien pour recevoir un appel. La majorité des acteurs économiques participant à la seconde phase étaient contre toute forme de réglementation. Toutefois, six opérateurs se sont déclarés favorables à une réglementation du marché de gros. Le GRE a approuvé les objectifs de la Commission mais pas l’approche proposée dans le document de consultation. Il était plutôt partisan de réglementer le marché de gros et d’attendre et voir venir en ce qui concerne le marché de détail. Les dix États membres ayant répondu ont adopté la même position que le GRE.

La nature du problème

Les prix de l’itinérance dans l’UE, qu’il s’agisse des tarifs de gros ou de détail, ne se justifient pas par les coûts sous-jacents de la fourniture du service. Ce problème est aggravé par le manque de transparence des prix de détail et ne peut être résolu à l’aide des instruments réglementaires existants. Le marché européen de l’itinérance internationale est estimé à environ 8,5 milliards d'euros, soit 5,7% des recettes totales du secteur de la téléphonie mobile, elles-mêmes estimées à environ 150 milliards d'euros.

Les tarifs de l’itinérance concernent au moins 147 millions de personnes dans l'UE, dont 110 millions voyagent pour affaires et 37 millions à titre privé. Les groupes de consommateurs pensent que la baisse des tarifs de l’itinérance serait bien accueillie par une très large tranche de consommateurs, dont les PME.

Les services d’itinérance internationale diffèrent des autres services de télécommunications étant donné que le client acquiert les services d’un opérateur dans un État membre mais, lorsqu’il se déplace hors de celui-ci, se connecte au réseau d’un opérateur étranger, lequel facture à l’opérateur d’origine la fourniture en gros du service. La plupart des opérateurs font valoir que la concurrence s’exerce sur le marché de gros et contribue à faire baisser les prix. Cependant, à 1,15 euros la minute, le prix de détail moyen d’un appel en itinérance (privé) est plus de cinq fois supérieur au coût réel de la fourniture en gros du service et supérieur de 50% au tarif interopérateurs (IOT) moyen. Les tarifs de détail de l’itinérance sont, grosso modo, quatre fois supérieurs aux tarifs nationaux.

La transparence constitue toujours un problème important. En outre, nombre d’abonnés ignorent que, pour recevoir des appels, ils paient des tarifs élevés, probablement égaux à quatre fois au moins le coût moyen supporté par l’opérateur.

Évolution technique et économique

Plusieurs progrès techniques, notamment la téléphonie vocale sur internet, pourraient avoir une incidence sur les prix de l’itinérance. Néanmoins, la téléphonie mobile sur internet ne deviendra une réalité qu’à moyen terme. L’orientation du trafic, qui permet aux opérateurs de diriger les abonnés itinérants sur les réseaux de leur choix pour 80% des appels environ, a produit quelques effets mais les tarifs de gros restent élevés.

La justification d’une action de l’UE (test de subsidiarité)

Les ARN ne disposent pas de tous les moyens pour régler ce problème au niveau national. De plus, les tentatives pour rendre les prix plus transparents n’ont pas eu pour effet de les faire baisser. Dans ces circonstances, une pression s’exerce sur les États membres pour qu’ils prennent des mesures afin de régler le problème des tarifs de l’itinérance. Toutefois, étant donné le caractère transfrontalier particulier des services concernés, de telles mesures pourraient donner des résultats divergents et être inefficaces. Par conséquent, il est nécessaire de modifier le cadre réglementaire pour permettre une approche harmonisée.

Objectifs

L’action de l’UE vise à promouvoir le développement d’un marché unique des services d’itinérance à l’échelle de l’Union de sorte que les prix payés pour ces services lorsqu'on voyage dans la Communauté ne soient pas anormalement plus élevés que les prix des communications nationales.

Options politiques et analyse

Aucun changement de politique

Si une nouvelle politique n’était pas instaurée, le recours aux instruments réglementaires existants se poursuivrait, une pression politique continuerait à s’exercer et l’évolution économique et technique suivrait son cours.

Il est peu probable que la poursuite de la politique actuelle entraîne une baisse significative des tarifs de l’itinérance. Malgré les mesures récentes de certains opérateurs, les consommateurs sont toujours confrontés à des prix injustifiés. Les ARN ont déjà fait savoir qu’elles estimaient que les instruments réglementaires existants ne suffisaient pas à régler ce problème. En outre, les décisions de la Commission relevant du droit de la concurrence de l’UE ne sont applicables qu’à leurs destinataires et n’ont aucun effet juridique direct sur tout autre opérateur qui adopterait un comportement analogue.

Autorégulation

Concernant l’itinérance, l’autorégulation consiste en la possibilité pour des opérateurs ou des associations d’adopter, entre eux, des orientations communes au niveau européen (en particulier des codes de conduite).

À cet égard, les services de la Commission n’ont reçu aucune proposition générale d’autorégulation émanant du secteur d’activité. De plus, une telle approche devrait satisfaire aux exigences du droit de la concurrence. L’autorégulation devrait garantir une baisse significative des tarifs en général, très vraisemblablement au niveau des prix de gros et de détail. Cela semble difficile à atteindre étant donné que nombre d’opérateurs ne reconnaissent même pas que les tarifs de l’itinérance posent un problème.

Corégulation

Cette approche implique une réglementation établissant un cadre général et définissant le rôle des opérateurs et des autres acteurs. En ce qui concerne l’itinérance internationale, des objectifs de baisse de prix pourraient être fixés par voie réglementaire.

Cette approche permettrait de combiner une réglementation de la fourniture en gros avec une transparence absolue des prix de détail. Cependant, la transparence des prix reste problématique et il serait facile pour les opérateurs d’y échapper. En outre, parvenir à un accord susceptible de constituer la base d’une approche de corégulation pourrait créer des problèmes de concurrence.

Législation non contraignante

La Commission pourrait formuler une recommandation sur les tarifs appropriés à appliquer à l’itinérance internationale, peut-être sur la base des prix de référence correspondant aux meilleures pratiques.

Même si les approches législatives non contraignantes, sous forme d’analyse comparative, se sont avérées efficaces par le passé, elles impliquent des processus longs, exigent une supervision de la part des ARN et, du fait qu’elles ne sont pas contraignantes, n’offrent aucune garantie de résultat.

Réglementation ciblée

La réglementation pourrait permettre de s’attaquer aux prix de gros, de détail ou des deux. Une réglementation de la fourniture en gros pourrait reposer sur l’orientation en fonction des coûts ou un plafond de prix. Au niveau du marché de détail, il y a plusieurs possibilités, comme l’indexation des prix sur les tarifs du pays d’origine ou du pays visité, ou le plafonnement des prix de détail (sur la base de tarifs de gros réglementés).

L’action réglementaire pourrait aussi prendre la forme de mesures visant à favoriser une concurrence accrue, selon un concept similaire à celui de la présélection sur les réseaux fixes.

Réglementation de la fourniture en gros uniquement

C’est l’approche suggérée par le GRE qui estime que les tarifs de gros de l’itinérance doivent être contrôlés à l’aide d’un prix plafond européen unique. Un relevé des tarifs de détail permettrait de voir si les réductions sur le prix de gros sont répercutées sur le prix de détail. Un certain contrôle des prix de détail pourrait s’avérer nécessaire à un stade ultérieur.

Les services de la Commission sont d’avis que, au niveau des prix de gros, il faudrait peut-être adopter une approche différente de celle du GRE, mais qui serait toujours fondée sur l’utilisation des tarifs de terminaison d'appel mobile (MTR) comme référence. Ils estiment aussi qu’il serait extrêmement complexe de prévoir un mécanisme déclenchant la réglementation des prix de détail en cas de non-répercussion des avantages sur le consommateur, et que cela soulèverait des problèmes procéduraux et juridiques importants.

Dans leurs réponses au cours de la consultation, certains opérateurs de l'UE ont dit craindre qu’on puisse leur demander, en application de l’AGCS, d’offrir à des opérateurs non communautaires des tarifs de gros ne dépassant pas le niveau réglementé. En effet, conformément à l’AGCS, le traitement national doit être accordé aux services et prestataires de services similaires.

Réglementation de la fourniture au détail uniquement

Cette option est envisageable si les tarifs de gros sont effectivement bas et si les marges de détail sont telles qu’une réglementation du seul marché de détail entraînerait une baisse des prix de détail sans provoquer d’effet de ciseau pour certains opérateurs.

Intervenir uniquement au niveau des prix de détail pourrait contraindre certains opérateurs à proposer des services d’itinérance à perte. La réglementation du seul marché de détail profiterait vraisemblablement aux grands opérateurs qui bénéficient déjà d’IOT inférieurs à la moyenne, et ne réglerait pas les problèmes auxquels sont confrontés les petits acteurs économiques.

Réglementation des prix de gros et de détail

Le GRE reconnaît que si les forces du marché se sont avérées incapables de garantir une répercussion significative des gains au niveau des tarifs de gros sur le prix de détail, un contrôle de ce dernier pourrait être nécessaire. Le fait est que les réductions sur le prix de gros ne sont pas automatiquement répercutées sur la facture des abonnés. Malgré quelques gains au niveau des tarifs de gros, les prix de détail moyens sont restés élevés, avec des marges bien supérieures à 200% pour les appels passés par un abonné itinérant.

Les opérateurs ont également réalisé des marges de détail de près de 300% ou 400% pour la réception d’appels par un abonné itinérant, alors même qu’ils auraient pu baisser leurs prix sans qu’il soit nécessaire de réglementer le marché de gros. La théorie économique confirme que les acteurs ne sont pas forcément incités à exploiter les profits monopolistiques réalisés au niveau du marché de gros pour se concurrencer afin d’attirer et retenir une clientèle de détail nationale.

Il y a donc un risque sérieux que la réglementation n’atteigne pas son objectif ultime si elle s’appliquait à la fourniture en gros uniquement.

Principe du tarif du pays d’origine

Les prix de détail de l’itinérance seraient indexés sur les tarifs nationaux applicables à des services de téléphonie mobile comparables. Parallèlement, une action serait nécessaire au niveau de la fourniture en gros, sous la forme d’exigences d’orientation en fonction des coûts ou d’un mécanisme de plafonnement, faute de quoi des distorsions de concurrence pourraient se produire.

Le principe du tarif du pays d’origine était le point de départ retenu par la Commission pour la seconde phase de la consultation. Comme près de 80% des appels en itinérance sont passés vers le pays d’origine de l’abonné, ces appels seraient, en application de ce principe, équivalents à des appels internationaux. L’impact sur les opérateurs ne serait donc pas très important étant donné qu’il n’y a pas de grande différence entre le prix des appels internationaux et celui des appels en itinérance internationaux. Pour la même raison, le gain pour les consommateurs serait également limité. Le principe du tarif du pays d’origine présente aussi un certain nombre de difficultés d’application.

Approche du pays visité

Les abonnés itinérants devraient payer le tarif national réel pour passer une communication à l’intérieur du pays visité et un tarif international équivalant à celui qu’un abonné dans ce pays paierait normalement pour passer un appel international.

Bien que cette option présente des avantages, elle pose aussi un certain nombre de problèmes d’applicabilité et de transparence.

Approche du marché d'origine européen

Afin de tenir compte des commentaires formulés et des problèmes pratiques de mise en œuvre, on pourrait concevoir un tarif du pays d’origine - l’approche du marché d'origine européen - en application duquel l’itinérance à l’intérieur de l’UE coûterait un prix comparable à celui payé chez soi.

Le prix de gros maximum serait fixé en référence à un multiple du tarif moyen européen de terminaison d’appel mobile déterminé pour les opérateurs puissants sur le marché. Comme le GRE l’a indiqué, le MTR constitue une excellente référence de base pour les prix de gros car il procure transparence, simplicité et stabilité.

Au niveau des prix de détail, un plafond serait fixé à 30% de marge en sus du tarif de gros afin de faire en sorte que les économies réalisées soient répercutées sur le consommateur. Une telle marge est raisonnable tout en garantissant une baisse des prix. Une période de transition de 6 mois serait mise en place pour permettre aux opérateurs de s'adapter. Les opérateurs resteraient libres de se concurrencer avec des marges inférieures à ce niveau. Un plafond tarifaire préventif serait fixé pour la réception d’appels, d’un niveau égal au MTR plus une marge de 30%.

Cette approche permet de surmonter les difficultés d’application du principe du tarif du pays d’origine et procure de plus grands avantages aux consommateurs.

Transparence

La transparence des prix constitue toujours un problème très important pour les consommateurs. Même si les récentes initiatives prises par la Commission et les ARN se sont avérées positives, il reste encore à faire. Ces mesures pourraient être complétées par une obligation, imposée aux opérateurs de réseau mobile, de fournir gratuitement accès à des informations personnalisées sur les tarifs de l’itinérance internationale par SMS (Short Message Service) ou appel de téléphonie mobile.

Impact économique

Si l’on s’en tient principalement au surplus du consommateur, l’option politique d’une réglementation des prix de gros et de détail (nonobstant différents effets d’élasticité) est celle qui procure les plus grands avantages. Selon des chiffres indicatifs, le surplus du consommateur pourrait s’établir entre 5,28 et 5,96 milliards d’euros, contre une fourchette de 2,2 à 2,3 milliards d’euros et de 1,50 à 1,55 milliards d’euros pour les options «Réglementation de la fourniture en gros uniquement» et «Aucun changement de politique» respectivement.

Incidences plus générales

Incidences dynamiques

Dans la mesure où les recettes globales de la téléphonie mobile diminueraient du fait de la réglementation prévue par certaines options politiques, on peut raisonnablement supposer une certaine baisse des investissements consécutive à la réduction des redevances d’itinérance. Toutefois, on peut aussi raisonnablement prévoir des coupes budgétaires ciblées plutôt que des réductions globales.

Effets induits

D’après certaines contributions au processus de consultation, il se pourrait que, en réaction à la diminution des recettes de l’itinérance, les opérateurs augmentent le prix d’autres services. On peut raisonnablement supposer que, même si un certain rééquilibrage des tarifs se produira à la marge, une augmentation générale du niveau des prix des autres services est hautement improbable eu égard à la forte concurrence sur les grands marchés.

Effets redistributifs

Le segment de clientèle qui bénéficiera le plus d’une baisse des tarifs de l’itinérance est celui des abonnés se déplaçant très fréquemment. Toutes choses égales par ailleurs, les clients à titre professionnel qui n’opèrent pas actuellement sur des marchés concurrentiels à grande échelle (comme c’est le cas de la plupart des PME), les particuliers voyageant très fréquemment et les personnes vivant dans des régions frontalières sont ceux qui profiteraient le plus d’une baisse des tarifs de l’itinérance.

Effets au niveau des entreprises et consolidation

L’impact des changements de tarifs réglementés au niveau des entreprises variera en fonction, premièrement, de la dépendance de l’entreprise vis-à-vis des recettes de l’itinérance et, deuxièmement, de la nature exacte de l’approche réglementaire retenue.

Évaluation de la charge administrative

Toutes les options réglementaires exposées dans la présente analyse d’impact supposent des coûts administratifs dont l’importance est toutefois variable. La réglementation de la fourniture en gros fondée sur un prix plafond, telle que proposée par le GRE, exigerait un contrôle périodique des tarifs de gros et de détail pour s’assurer que les réductions consenties sur le prix de gros sont répercutées sur le prix de détail. Cela engendrerait des coûts administratifs pour les opérateurs et les ARN, d’un niveau certes proche de celui des coûts actuels. La réglementation des marchés de gros et de détail sous la forme de plafonds de prix impliquerait une charge administrative analogue.

Évaluation et contrôle

Si une action réglementaire s’impose, les ARN devront contrôler et superviser sa mise en œuvre. Le principal indicateur permettant de contrôler la mise en œuvre de la proposition est fourni par les tarifs de détail. Les ARN doivent contrôler les prix de détail de l’itinérance pour les communications vocales, les SMS et MMS (Multimedia Message Service), et rendre compte de leurs conclusions à la Commission sur demande. Un an avant le réexamen du fonctionnement de toute réglementation, la Commission pourrait préparer un rapport d’évaluation concernant l’impact de la mesure sur les marchés et les consommateurs.

Conclusion

L’option réglementaire proposée, qui consiste à combiner réglementation du marché de gros et du marché de détail dans le cadre de ce que les services de la Commission appellent «l’approche du marché d'origine européen», procure en fin de compte les plus grands bénéfices aux consommateurs. Chacune des autres possibilités analysées a ses avantages propres – qu’il s’agisse d’intervenir a minima ou d’offrir une souplesse maximale aux entreprises. Pourtant, seule une réglementation dans le cadre de «l’approche du marché d'origine européen» garantit que les abonnés – où qu’ils se trouvent physiquement dans l’UE – puissent tous utiliser leur téléphone portable comme s’ils étaient chez eux.