Lignes directrices relatives à l’application des mesures établissant un lien entre l’efficacité des Fonds structurels et d’investissement européens et une bonne gouvernance économique conformément à l’article 23 du règlement (UE) no 1303/2013

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

en ce qui concerne le paragraphe 1, la notion de «réexamen» et les types de «modifications» des accords de partenariat et des programmes correspondants que peut demander la Commission, ainsi que la clarification de ce qui peut constituer une «action suivie d’effets» aux fins du paragraphe 6;

Ce lien a été considérablement étoffé. Il s’appuie sur un renforcement et un élargissement du champ d’application de la gouvernance économique, en réponse à la crise économique et financière, et sur l’objectif consistant à accroître l’efficacité des dépenses de l’Union dans un contexte de contraintes budgétaires. L’article 23 du règlement (UE) no 1303/2013 (le règlement portant dispositions communes, ci-après le «RDC», concernant les cinq Fonds ESI) fixe les dispositions établissant un lien entre l’efficacité des Fonds et une bonne gouvernance économique.

Au cours de la période 2014-2020, le soutien apporté au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (ci-après les «Fonds ESI») est étroitement lié au respect de la gouvernance économique de l’Union européenne. Auparavant, les conditions applicables à l’accès à l’assistance des Fonds étaient limitées à un seul d’entre eux – le Fonds de cohésion [article 4 du règlement (CE) no 1084/2006] – et à une seule procédure de gouvernance économique – la procédure de déficit excessif.

3.Examen et nature des modifications apportées aux accords de partenariat et aux programmes en vertu de l’article 23

en ce qui concerne le paragraphe 6, une indication des circonstances qui peuvent donner lieu à la suspension des paiements, y compris les critères qui peuvent se révéler pertinents en vue de déterminer les programmes qui pourraient être suspendus ou le niveau de suspension des paiements».

La présente communication procède du suivi de cet engagement pris par la Commission et contient des lignes directrices relatives à l’application de certaines dispositions de l’article 23, paragraphes 1 et 6, du règlement. Par conséquent, son champ d’application se limite au premier volet. Les lignes directrices visent à renforcer la prévisibilité en ce qui concerne les modalités de mise en œuvre de certaines dispositions spécifiques de l’article 23.

2.Contexte de révision des accords de partenariat et des programmes en vertu de l’article 23

En 2014, les États membres négocient leurs accords de partenariat et leurs programmes avec la Commission. Ces discussions détermineront la stratégie pluriannuelle de mise en œuvre des dotations que les États membres reçoivent des cinq Fonds ESI au cours des sept années de la période de programmation (2014-2020). La Commission prévoit de valider les accords de partenariat et la plupart des programmes dans le courant de l’année 2014, conformément aux articles 16 et 29 du RDC.

Les États membres et la Commission doivent mettre l’accent sur la définition des priorités dès le début de la période. À cet effet, il convient d’apporter une réponse adaptée aux difficultés recensées dans les recommandations pertinentes spécifiques à chaque pays, dans les recommandations pertinentes du Conseil ou dans le cadre de programmes d’ajustement macroéconomique, en y consacrant des ressources suffisantes tout en tenant compte des dotations financières destinées à chaque État membre. Lors des négociations, la Commission doit donc se montrer vigilante et veiller à ce que la conception des nouveaux programmes tienne compte des recommandations pertinentes spécifiques à chaque pays et des recommandations pertinentes du Conseil qui ont été formulées pour chaque État membre et, le cas échéant, du protocole d’accord dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique.

Une reprogrammation en vertu de l’article 23 n’est possible qu’à partir de 2015 et seulement jusqu’en 2019. Cette option ne devrait être utilisée que lorsqu’elle pourrait avoir une incidence supérieure à la dotation initiale des fonds dans le cadre de la mise en œuvre des recommandations pertinentes spécifiques à chaque pays, des recommandations pertinentes du Conseil ou des programmes d’ajustement économique. Les Fonds ESI soutiennent généralement des stratégies d’investissement pluriannuelles exigeant un certain degré de prévisibilité et de continuité. Il convient d’éviter les reprogrammations fréquentes, qui perturberaient la prévisibilité de la gestion des fonds et pourraient nuire à la crédibilité des accords de partenariat et des programmes adoptés. En outre, si les recommandations par pays sont mises à jour chaque année, les difficultés sous-jacentes rencontrées par les États membres relèvent par nature du long terme et n’évoluent pas considérablement d’une année à l’autre. C’est pourquoi les pouvoirs de reprogrammation accordés à la Commission sont utilisés avec discernement, la stabilité devant toujours être privilégiée par rapport à des reprogrammations trop fréquentes.

En vertu de l’article 23, paragraphe 1, une reprogrammation peut être demandée par la Commission:

pour soutenir la mise en œuvre de recommandations par pays (y compris celles liées au volet préventif de la procédure concernant les déséquilibres économiques) ou de recommandations du Conseil, à condition que ces recommandations soient pertinentes dans le contexte des Fonds ESI;

pour soutenir la mise en œuvre de recommandations pertinentes du Conseil adressées à un État membre dans le cadre du volet correctif de la procédure concernant les déséquilibres économiques, pour autant que la reprogrammation soit réputée nécessaire pour contribuer à la correction des déséquilibres économiques;

pour maximiser les effets sur la croissance et la compétitivité des Fonds ESI dans les États membres bénéficiant d’une assistance financière dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), du mécanisme de soutien à la balance des paiements, du Fonds européen de stabilité financière ou du mécanisme européen de stabilité. Dans ces deux derniers cas, l’assistance financière doit être accompagnée d’un programme d’ajustement macroéconomique.

Une demande de reprogrammation peut concerner individuellement un Fonds ESI donné ou plusieurs Fonds structurels (c’est-à-dire le FEDER et le FSE). Néanmoins, dans les deux cas, d’importantes limitations juridiques viennent plafonner les montants susceptibles d’être soumis à la procédure de reprogrammation.

Premièrement, la reprogrammation ne peut affecter les plafonds annuels fixés par le cadre financier pluriannuel, ni les tranches annuelles des engagements financiers du programme pour les exercices précédant celui au cours duquel la reprogrammation est adoptée. Deuxièmement, un transfert entre Fonds ESI n’est possible qu’entre le FEDER et le FSE et doit respecter la part minimale octroyée au FSE (article 92, paragraphe 4, du RDC). Troisièmement, toute reprogrammation entre Fonds ou au sein d’un Fonds donné doit respecter les parts fixées pour les différents Fonds ESI au titre des exigences de concentration thématique. La reprogrammation devrait en outre tenir compte de la volonté de consacrer au moins 20% du budget de l'Union aux objectifs liés au changement climatique. Quatrièmement, tout transfert de ressources entre Fonds structurels ou au sein d’un Fonds structurel donné doit respecter les dotations financières par catégorie de région. Enfin, l’article 23 ne s’applique pas aux programmes relevant de l’objectif de coopération territoriale européenne.

3.Examen et nature des modifications apportées aux accords de partenariat et aux programmes en vertu de l’article 23

Le règlement ne fixe pas de date limite pour les demandes de reprogrammation de la Commission. Pour le cas où une demande de reprogrammation serait amorcée dans le contexte du semestre européen, elle est formulée aussi rapidement que possible après l’adoption par le Conseil des recommandations pertinentes spécifiques à chaque pays et, en tout état de cause, au plus tard quatre mois après leur adoption par le Conseil. Cette disposition est compatible avec les délais indiqués pour les reprogrammations et permet d’éviter toute interférence avec le cycle suivant de recommandations par pays. Dans le cadre des demandes de reprogrammation visant à répondre à des recommandations du Conseil dans un contexte de déséquilibres macroéconomiques excessifs, la Commission envisage des délais analogues. À l’instar des demandes de reprogrammation adoptées en vue de maximiser les effets sur la croissance et la compétitivité des programmes d’ajustement macroéconomique, la Commission les adopte aussi rapidement que possible après la signature du protocole d’accord ou, le cas échéant, du protocole d’accord supplémentaire.

La demande de reprogrammation de la Commission est motivée en bonne et due forme. Elle fait référence à la recommandation pertinente spécifique à chaque pays ou à la recommandation pertinente du Conseil (ou à la mesure du protocole d’accord lorsque l’État membre concerné est soumis à un programme d’ajustement macroéconomique) qui a déclenché la demande et expose les motifs sur lesquels elle repose. Elle explique pourquoi une intervention au niveau de l’Union est nécessaire, la manière dont les financements européens pourraient contribuer à remédier aux problèmes structurels relevés et pourquoi les dotations financières prévues sont inadaptées. Elle mentionne également les objectifs thématiques et les priorités prévus par le RDC et les règlements pertinents relatifs aux Fonds concernés.

Dans toute demande de reprogrammation, la Commission invite un État membre à réviser son accord de partenariat et ses programmes. Cette mesure vise à apporter une réponse adéquate aux problèmes sur le plan de l’économie et de l’emploi recensés dans la recommandation pertinente spécifique à chaque pays, la recommandation pertinente du Conseil ou le protocole d’accord (dans le cas d’un État membre bénéficiant d’une assistance financière), conformément au contenu de la demande de reprogrammation. Le contenu de cette demande est exposé plus en détail ci-dessous.

Le règlement ne mentionne pas le degré de précision que doit revêtir la demande, c’est-à-dire si elle doit faire référence aux programmes et aux priorités qui seraient positivement et négativement affectés par la demande de reprogrammation.

De manière générale, lorsque la meilleure réponse à apporter à la recommandation pertinente spécifique à chaque pays ou à la recommandation pertinente du Conseil qui donne lieu à la demande de reprogrammation prend la forme d’une plus grande concentration des financements des Fonds ESI, la Commission désigne les programmes et les priorités devant être renforcés. Elle laisse à la discrétion de l’État membre concerné le choix des programmes et priorités devant être revus à la baisse en conséquence. Cependant, en cas d’absence de réaction ou de réaction insuffisante de l’État membre concerné, la Commission détermine les programmes et les priorités devant être revus à la baisse. En outre, la Commission peut désigner, dans sa demande, les programmes ou les priorités d’importance critique devant être préservés de toute révision à la baisse. Par ailleurs, la Commission peut également désigner ponctuellement, dans sa demande de reprogrammation, les programmes et les priorités devant être revus à la baisse, auquel cas elle en expose les raisons sous-jacentes.

À l’inverse, lorsque la meilleure réponse à apporter à la recommandation pertinente spécifique à chaque pays ou à la recommandation pertinente du Conseil qui donne lieu à la demande de reprogrammation prend la forme d’une réduction des dotations des Fonds ESI dans un secteur spécifique, la demande de la Commission désigne clairement les programmes et les priorités devant être revus à la baisse. Elle laisse à la discrétion de l’État membre concerné le choix des programmes et des priorités auxquels davantage de ressources devraient être consacrées. Conformément à l’article 18 du RDC et aux règles spécifiques aux Fonds concernés, les États membres concentrent le soutien apporté sur les interventions apportant la plus forte valeur ajoutée en matière de croissance intelligente, durable et inclusive, en tenant compte notamment des recommandations pertinentes spécifiques à chaque pays et des recommandations pertinentes du Conseil adoptées en vertu de l’article 121, paragraphe 2, et de l’article 148, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Lorsque la demande de reprogrammation est motivée par une combinaison des deux scénarios visés ci-dessus, la demande de la Commission désigne tant les programmes et/ou les priorités devant être affectés positivement (et auxquels davantage de ressources doivent donc être consacrées) que ceux devant être affectés négativement (et donc être revus à la baisse).