Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 142 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l’Irlande pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

Le premier programme de stabilité de l’Irlande, couvrant la période 1999-2001, a été présenté le 2 décembre 1998 et examiné par le Conseil le 18 janvier 1999. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. La Finlande a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 1er décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte à la fois des prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3], approuvée par le Conseil. Cette évaluation est la suivante :

- La nouvelle mise à jour du programme de stabilité irlandais, qui couvre la période allant jusqu’à 2007, a été publiée et transmise à la Commission le 1er décembre 2004, date qui coïncide avec la présentation par le gouvernement de son budget 2005. L’actualisation est conforme aux normes du «code de conduite»[4] sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

- Les anticipations concernant l’économie irlandaise ont été revues à la hausse par rapport à celles figurant dans l’actualisation de 2003. Il est maintenant estimé que la croissance du PIB réel s’est accélérée pour atteindre 5,3% en 2004, contre une prévision de seulement 3,3% dans le programme précédent, sous l’effet du dynamisme accru de la demande intérieure et de la contribution externe. Pour la période 2005-2007, le rythme annuel de croissance du PIB réel devrait rester de l’ordre de 5,2% selon l’actualisation. Le taux de croissance potentiel, obtenu en appliquant la méthodologie commune aux données présentées dans le programme, dépassera dans un premier temps les taux de croissance projetés pour s’en rapprocher progressivement les années suivantes. L’actualisation table sur une inflation IPCH orientée à la baisse qui refluerait sous les 2% à la fin de la période couverte, alors que les prévisions de l’automne 2004 des services de la Commission (publiées avant le budget irlandais) pronostiquaient un profil d’inflation à la fois plus élevé et stable. Au total, sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique à la base du programme semble crédible et globalement compatible avec l’évaluation des services de la Commission figurant dans les prévisions de l’automne 2004, même si la projection concernant l’inflation IPCH semble sous-estimée.

- L’actualisation estime l’excédent des administrations publiques à 0,9% du PIB en 2004, un niveau sensiblement plus élevé que dans les prévisions officielles antérieures (2 points de pourcentage au dessus de l’objectif de déficit de l’actualisation 2003). Ce bon résultat s’explique par des recettes fiscales plus abondantes que prévu, du fait notamment de l’impact de facteurs exceptionnels comme les recettes recouvrées dans le cadre des vérifications spéciales entreprises par les services fiscaux (estimées à 0,5% du PIB dans l’actualisation), et par des dépenses inférieures aux montants budgétisés, en particulier au niveau de l’investissement public. Pour la période 2005-2007, la stratégie budgétaire repose sur un déficit public de 0,8% du PIB en 2005 et de 0,6% les deux années suivantes du programme. Par rapport à l’actualisation précédente, les ratios déficit/PIB envisagés en 2005 et 2006 sont plus proches de l’équilibre (de 0,6 et 0,5 point de pourcentage respectivement) et s’inscrivent dans un scénario macroéconomique plus favorable. Après une hausse initiale du ratio dépenses/PIB en 2005 sous l’effet de mesures budgétaires récentes, le ratio des dépenses et celui des recettes s’orientent tous deux à la baisse. Après une correction de l’impact estimé de la conjoncture effectuée conformément à la méthodologie commune, on constate que le solde budgétaire structurel est excédentaire sur toute la période couverte, à l’exception d’un léger déficit de 0,2% du PIB en 2005. Toutefois, en raison des caractéristiques particulières de l’économie irlandaise, ces calculs sont affectés d’une marge d’incertitude anormalement élevée. Les projections sur les déficits budgétaires irlandais devraient être mieux étayées, d’autant qu’avec le programme d’investissement public assez important qui est actuellement en cours, le ratio investissement public/PIB devrait presque atteindre 4% sur la période couverte, soit un niveau très supérieur à la moyenne de l’UE de ces dernières années.

- Les risques affectant les projections budgétaires paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, la prévision concernant les recettes paraît crédible et l’existence de réserves pour imprévus laisse penser que les résultats pourraient être meilleurs que projeté. En ce qui concerne les dépenses, l’Irlande a également enregistré récemment des progrès encourageants dans le respect des objectifs de dépense, ce qui tend à suggérer que les diverses mesures prises pour renforcer les contrôles se sont avérées efficaces. D’un autre côté, il n’est pas non plus exclu que le solde des administrations publiques soit au final moins favorable que ce qui est projeté dans l’actualisation. En particulier, le taux de croissance des dépenses paraît bien sage sur les dernières années du programme. Sur la base de l’évaluation des risques qui précède, les orientations budgétaires du programme semblent suffisantes pour conserver sur toute la période couverte une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire conformément aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. De plus, il existe une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de 3% du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

- Il est estimé que la dette publique brute ne représentait plus que 30,5% du PIB en 2004, un niveau très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Selon les projections, le ratio de la dette se stabiliserait globalement aux alentours de 30% du PIB sur la période 2005-2007. Comme dans le programme précédent, tant le solde primaire que l’interaction entre paiements d’intérêts et croissance du PIB nominal devraient contribuer à la réduction du ratio de la dette, mais cet effet sera en partie annulé par d’importants ajustements stock-flux. Ces derniers sont principalement imputables à l’impact de l’acquisition d’actifs non publics par le fonds national de réserve des retraites ( National Pensions Reserve Fund - NPRF) , fonds créé en 2001 pour préfinancer les futurs engagements de retraite et qui reçoit chaque année l’équivalent de 1% du PIB en ressources publiques. Sans l’accumulation d’actifs non publics dans ce fonds, le ratio de la dette brute diminuerait sur toute la période couverte par le programme.

- L’actualisation fait le point sur le programme de réforme structurelle du gouvernement, lequel vise à améliorer la qualité des services publics, à renforcer l’efficacité de la dépense publique et à subvenir aux besoins en infrastructures de l’économie irlandaise. L’actualisation examine également la réforme en cours des services de santé, toujours dans l’optique d’un meilleur rapport valeur/coût des services publics. Au total, les politiques économiques exposées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations spécifiques des grandes orientations de politique économique 2003-2005 adressées au pays dans le domaine des finances publiques, lesquelles invitaient les autorités irlandaises à rendre la dépense publique plus efficace, à améliorer le cadre budgétaire de moyen terme et à classer par priorités les éléments d’infrastructure du Plan national de développement.

- L’Irlande semble être dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques en dépit des coûts budgétaires futurs, plutôt élevés, associés au vieillissement démographique. La faiblesse relative de la dette publique irlandaise, les réformes du système de retraite déjà adoptées et l’accumulation d’actifs au sein du NPRF sont autant d’éléments qui contribuent à assurer la viabilité budgétaire et à mieux faire face à l’impact du vieillissement. La stratégie exposée dans le programme actualisé est principalement fondée sur le respect du cadre imposé par le pacte de stabilité et de croissance et la poursuite de l’accumulation d’actifs au sein du NPRF. La faiblesse relative du taux des prélèvements obligatoires en Irlande devrait faciliter le comblement de tout écart de viabilité qui apparaîtrait sur le long terme.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de l’Irlande et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l’Irlande pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

Le [17 février 2005], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l’Irlande, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme est conforme aux normes du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

Le scénario macroéconomique qui est à la base du programme prévoit que la croissance du PIB réel, de 5,3% en 2004, se stabiliserait aux alentours de 5,2% en moyenne sur le reste de la période couverte. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble construit sur des hypothèses de croissance réalistes. Les projections du programme concernant l’inflation IPCH paraissent en revanche quelque peu sous-estimées.

Après avoir initialement enregistré un excédent non programmé en 2004, du fait de recettes plus abondantes que prévu, dont des recettes exceptionnelles, et d’une certaine sous-exécution des dépenses budgétisées, la stratégie exposée dans l’actualisation projette l’apparition d’un déficit faible et stable à compter de 2005. Les ratios des dépenses et des recettes par rapport au PIB sont tous deux orientés à la baisse sur la période couverte, même si le premier s’accroît en 2005 sous l’effet de mesures budgétaires récentes. Parallèlement, le programme d’investissement public assez important qui a été engagé devrait porter le ratio investissement public/PIB à près de 4% en moyenne. Après une correction de l’impact estimé de la conjoncture effectuée conformément à la méthodologie commune, on constate que le solde budgétaire structurel est excédentaire sur toute la période couverte, à l’exception d’un léger déficit en 2005. Il convient toutefois de signaler que l’estimation de l’écart de production, et donc des soldes corrigés des variations conjoncturelles, présente des marges d’incertitude anormalement élevées en raison des caractéristiques particulières de l’économie irlandaise. Par rapport à l’actualisation précédente, l’actuelle prévoit de dégager des soldes des administrations publiques plus solides dans le cadre d’un scénario macroéconomique plus favorable.

Les risques affectant les projections budgétaires paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, la prévision concernant les recettes paraît crédible et l’inclusion de réserves pour imprévus dans les projections pour 2006 et 2007 laisse penser que les résultats pourraient être meilleurs que projeté. En ce qui concerne les dépenses, l’Irlande a également enregistré récemment des progrès encourageants dans le respect des objectifs de dépense, ce qui tend à suggérer que les diverses mesures prises pour renforcer les contrôles se sont avérées efficaces. D’un autre côté, il n’est pas non plus exclu que les déficits nominaux soient plus élevés que projeté. En particulier, le rythme de croissance des dépenses envisagé paraît bien sage sur les dernières années du programme.

Sur la base de l’évaluation des risques qui précède, les orientations budgétaires du programme semblent suffisantes pour conserver sur toute la période couverte par le programme une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire conformément aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. De plus, il existe une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de 3% du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur cette période.

Il est estimé que la dette publique brute ne représentait plus que 30,5% du PIB en 2004, un niveau très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Selon les projections du programme, le ratio de la dette se stabiliserait globalement aux alentours de 30% du PIB sur la période 2005-2007. En l’absence d’acquisition d’actifs non publics par le National Pensions Reserve Fund (NPRF) , le ratio dette/PIB diminuerait sensiblement tout au long de la période couverte.

La stratégie budgétaire exposée dans le programme actualisé semble placer l’Irlande dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques. La faiblesse relative de la dette publique irlandaise, les réformes du système de retraite déjà adoptées et l’accumulation d’actifs au sein du NPRF sont autant d’éléments qui contribuent à assurer la viabilité budgétaire et à mieux faire face à l’impact du vieillissement. La stratégie exposée est principalement fondée sur le respect du cadre imposé par le pacte de stabilité et de croissance et la poursuite de l’accumulation d’actifs au sein du NPRF. La modestie relative du taux des prélèvements obligatoires en Irlande devrait faciliter le comblement de tout écart de viabilité qui apparaîtrait sur le long terme.

L’actualisation fait le point sur le programme de réforme structurelle du gouvernement, lequel vise à améliorer la qualité des services publics, à renforcer l’efficacité de la dépense publique et à subvenir aux besoins en infrastructures de l’économie irlandaise. Au total, les politiques économiques exposées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations spécifiques des grandes orientations de politique économique 2003-2005 adressées au pays dans le domaine des finances publiques, lesquelles invitaient les autorités irlandaises à rendre la dépense publique plus efficace, à améliorer le cadre budgétaire de moyen terme et à classer par priorités les éléments d’infrastructure du Plan national de développement.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (variation en %) | PS décembre 2004 | 5.3 | 5.1 | 5.2 | 5.4 |

COM oct. 20042 | 5.2 | 4.8 | 5.0 | n.d. |

PS décembre 2003 | 3.3 | 4.7 | 5.2 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS décembre 2004 | 2.3 | 2.1 | 2.0 | 1.9 |

COM oct. 20042 | 2.3 | 2.4 | 2.4 | n.d. |

PS décembre 2003 | 2.3 | 2.0 | 2.0 | n.d. |

Solde des administrations publiques (% du PIB) | PS décembre 2004 | 0.9 | -0.8 | -0.6 | -0.6 |

COM oct. 2004 | -0.2 | -0.6 | -0.5 | n.d. |

PS décembre 2003 | -1.1 | -1.4 | -1.1 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS décembre 2004 | 2.1 | 0.6 | 0.6 | 0.7 |

COM oct.20042 | 1.2 | 0.7 | 0.8 | n.d. |

PS décembre 2003 | 0.3 | 0.1 | 0.3 | n.d. |

Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB) | PS décembre 20041 | 1.2 | -0.2 | 0.1 | 0.0 |

COM oct. 20042 | 0.1 | 0.0 | 0.3 | n.d. |

PS décembre 20031 | -0.7 | -0.8 | -0.5 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS décembre 2004 | 30.5 | 30.1 | 30.1 | 30.0 |

COM oct. 20042 | 30.7 | 30.7 | 30.6 | n.d. |

PS décembre 2003 | 33.3 | 33.5 | 33.3 | n.d. |

Notes: 1 Calculs des services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme. 2 Prévisions d’automne 2004 des services de la Commission. Sources: Programmes de stabilité actualisés de l’Irlande, décembre 2003 et décembre 2004 (PS); prévisions d’automne 2004 des services de la Commissions (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p.1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.