Avis du Conseil

du 12 mars 2001

relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2001-2004

(2001/C 109/04)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques(1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le 12 mars 2001, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Portugal portant sur la période 2001-2004. Le Conseil note que cette actualisation maintient les objectifs budgétaires du programme actualisé précédent, c'est-à-dire que, selon les projections, le solde des administrations publiques devrait s'améliorer, le déficit estimé de 1,4 % du produit intérieur brut (PIB) en 2000 laissant la place à une situation d'équilibre en 2004, tandis que la dette brute consolidée des administrations publiques devrait être ramenée à moins de 50 % du PIB d'ici à la fin de la période couverte par le programme. La présente actualisation repose, pour la période 2001-2004, sur une hypothèse de croissance moyenne annuelle de 3,25 %, taux légèrement inférieur aux projections de croissance du programme actualisé précédent.

En ce qui concerne l'exécution du budget de 2000, le Conseil note que le dépassement des dépenses primaires courantes et le montant plus faible que prévu des recettes des taxes sur les huiles minérales (0,5 % du PIB) n'ont été que partiellement compensées par des dépenses en capital inférieures aux projections et par des recettes fiscales supérieures aux montants budgétisés dans certains secteurs (impôt sur le revenu et TVA). Le déficit envisagé de 1,5 % du PIB a été atteint uniquement grâce au produit de la vente des licences de système universel de télécommunications mobiles (UMTS), qui n'avaient pas été budgétisées à l'origine et qui ont représenté 0,4 % du PIB. Le dépassement des dépenses primaires courantes en 2000 n'était pas conforme aux grandes orientations des politiques économiques pour cette année-là dans la mesure où celles-ci recommandaient un respect rigoureux de l'objectif budgétaire par une stricte maîtrise des dépenses. Le Conseil note avec préoccupation qu'un tel dépassement avait déjà été constaté dans l'exécution du budget des années précédentes. Il note également que la situation budgétaire sous-jacente, déduction faite du produit des UMTS, n'a guère changé de 1999 à 2000, ce qui n'est pas satisfaisant dans la situation actuelle de demande excédentaire qui caractérise l'économie portugaise et compte tenu de la nécessité de parvenir à une situation budgétaire conforme au pacte de stabilité et de croissance.Ces deux éléments exigent en effet une orientation plus restrictive de la politique budgétaire, comme le préconisaient les grandes orientations des politiques économiques.

Le Conseil note que le scénario de croissance sur lequel se fonde la dernière actualisation est plus réaliste que la précédente. Il considère que la situation actuelle de demande excédentaire, qui s'est traduite par un déséquilibre extérieur de plus en plus important, présente le risque d'une évolution à la baisse de la croissance économique. Pour obtenir un profil de croissance plus équilibré et durable, il est par conséquent essentiel que se concrétise la recomposition projetée de la croissance, avec réduction de la demande intérieure et une augmentation des exportations. Dans ce contexte, le Conseil exhorte les autorités portugaises à surveiller étroitement l'évolution des prix et des salaires afin de renforcer la compétitivité économique. Il est crucial, en particulier, d'éviter que l'accélération actuelle de la hausse des prix à la consommation n'engendre une spirale des prix et des salaires. Le Conseil recommande que les autorités portugaises se tiennent prêtes à mener une politique budgétaire plus rigoureuse si les pressions inflationnistes devaient persister.

En ce qui concerne les finances publiques, le Conseil note que, abstraction faite du produit des licences UMTS, l'amélioration projetée du solde des administrations publiques en 2001 s'élève à 0,7 % du PIB. Il est donc opportun d'opérer un resserrement approprié de la politique budgétaire en 2001 et de maîtriser les dépenses courantes, notamment en renforçant les procédures budgétaires. En l'absence de tels mécanismes de contrôle renforcés, le Portugal court le risque d'un dépassement persistant des dépenses, en particulier dans le domaine des soins de santé et des rémunérations dans la fonction publique. Le Conseil se félicite des efforts déployés dans ce sens et encourage le gouvernement portugais à mettre en oeuvre, rapidement et avec détermination, les mesures annoncées, dans le cadre du programme prévu d'assainissement des finances publiques. En outre, il considère que la maîtrise des dépenses totales ne devrait pas se faire au détriment de l'investissement public, vu les besoins de rattrapage du Portugal et compte tenu du fait que les grandes orientations des politiques économiques pour 2000 préconisent la réorientation des dépenses publiques de manière à consacrer une part plus importante à l'accumulation de capital, tant humain que physique, ainsi qu'à l'innovation et aux technologies de l'information.

Le Conseil note que, selon le programme actualisé, l'effort global d'assainissement se répartit de façon plus ou moins égale sur la période 2001-2004. De plus, la réduction du ratio du déficit résulte de variations cumulatives similaires de trois quarts de point de pourcentage du PIB à la fois du côté des revenus et du côté des dépenses du budget. Le Conseil prend acte de ce que les autorités portugaises entendent assurer davantage de rentrées fiscales ces prochaines années en élargissant l'assiette de l'impôt et en gérant plus efficacement les recettes fiscales grâce à la réforme fiscale en cours. Toutefois, cette stratégie d'assainissement budgétaire devrait aller de pair avec une diminution de la pression fiscale, comme le préconisaient les grandes orientations des politiques économiques et comme le Conseil l'avait déjà indiqué dans son avis sur l'actualisation précédente(2). En fait, la pression fiscale au Portugal a fortement augmenté ces dernières années et pourrait avoir atteint un niveau de nature à empêcher une croissance plus dynamique. En outre, tout en reconnaissant que l'amélioration du ratio des recettes est obtenue malgré l'actuelle baisse des taux d'imposition, le Conseil considère que la stratégie qui consiste à s'appuyer continuellement sur une plus grande efficacité du recouvrement de l'impôt n'est pas sans risques car les mesures visant à accroître cette efficacité peuvent, par leur coût, entraîner une perte de recettes.

Pour le Conseil, la position budgétaire qui sous-tend les objectifs de déficit à moyen terme du programme de stabilité révisé du Portugal n'est conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance que pour la période postérieure à 2002. Le Conseil rappelle donc la recommandation qu'il avait déjà formulée dans son avis sur l'actualisation précédente, selon laquelle la réduction du ratio du déficit doit être plus rapide si le Portugal veut pouvoir disposer d'une marge de sécurité accrue pour laisser jouer les stabilisateurs automatiques en cas de ralentissement conjoncturel. Par conséquent, les autorités portugaises doivent tout mettre en oeuvre pour obtenir des résultats meilleurs que ceux projetés. Le Conseil attend du gouvernement portugais que, dans la prochaine actualisation de son programme, il introduise des mesures concrètes pour mener à bien la politique plus ambitieuse qui est la sienne en matière d'assainissement budgétaire.

Le Conseil se félicite des mesures de réformes structurelles et budgétaires projetées que décrit le programme actualisé. Ces mesures sont globalement conformes aux grandes orientations des politiques économiques. Parmi les réformes les plus urgentes figure la mise en oeuvre de la nouvelle loi d'encadrement budgétaire. Il est également nécessaire, pour étayer l'assainissement budgétaire de prendre des mesures supplémentaires dans le domaine de la santé visant à mieux maîtriser les dépenses de santé et en accroître l'efficacité. En outre, le Conseil encourage les autorités portugaises à mettre rapidement en oeuvre les textes d'application de la loi-cadre sur la sécurité sociale récemment adoptée, si l'on veut que soit assurée la viabilité à long terme des finances publiques. Une mise en oeuvre rapide et déterminée de ces réformes, dont certaines étaient déjà annoncées dans les programmes actualisés précédents, est nécessaire si l'on entend renforcer la crédibilité globale de la stratégie de politique économique. Le Portugal se doit aussi de définir une stratégie globale qui permette de relever les défis budgétaires posés par le vieillissement de la population. Le Conseil invite donc les autorités portugaises à aborder ce problème de manière plus approfondie dans la prochaine actualisation de leur programme de stabilité.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

(2) JO C 111 du 18.4.2000, p. 3.