A4-0006/99

Recommandation du Parlement européen au Conseil sur le programme d'activités au sein de la coopération Schengen d'ici juin 1999

Le Parlement européen,

- vu l'article 94 de son règlement,

- vu l'article 7A et 100 C du traité CE et l'article K.6, troisième alinéa, du traité UE,

- vu le traité d' Amsterdam et en particulier les articles 61, 62 et 63 du traité CE, les articles 30, 31, 43, 44 et 45 du traité UE ainsi que les protocoles et déclarations ayant trait à la reprise de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, et en particulier les protocoles et déclarations concernant la position du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark,

- vu les conclusions de la présidence à l'occasion du Conseil européen des 11 et 12 décembre 1998 à Vienne,

- vu les propositions législatives relatives à la libre circulation et aux mesures politiques connexes, actuellement envisagées,

- vu l'Union traditionnelle nordique des passeports entre le Danemark, la Finlande, la Suède, la Norvège, l'Islande et les îles Féroé, et le territoire de transit communautaire entre le Royaume-Uni et l'Irlande,

- vu la proposition de recommandation de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures (A4-0006/99),

A. ayant pris connaissance, à travers la commission parlementaire compétente:

a) des travaux menés en 1997 au sein de la coopération Schengen, ainsi que du programme d'activité de la présidence allemande pour la période allant de juillet 1998 à juin 1999,

b) des rapports de l'Autorité commune de contrôle (ACC) pour la période allant de mars 1997 à mars 1998 ainsi que du fonctionnement du réseau SIRENE,

B. rappelant que:

a) l'accord de Schengen et la convention d'application subséquente (CS) ont pour objectif de créer un espace garantissant la pleine liberté de circulation des personnes et conciliant raisonnablement les principes de liberté et de sécurité,

b) en conséquence, les mesures compensatoires en matière de coopération policière et judiciaire ne peuvent en aucun cas prévaloir sur la consolidation de cet espace de liberté et de sécurité et le maintien de la libre circulation des personnes,

c) le fonctionnement de l'Union nordique des passeports et du territoire commun de transit Royaume-Uni - Irlande montre que la liberté de voyager peut être réalisée sans structures sophistiquées,

C. conscient du fait que:

a) l¨intégration de Schengen dans l'Union doit concilier l¨efficacité et le respect de la logique juridique et institutionnelle de l¨Union et que, par conséquent, les objectifs définis au premier pilier priment les mesures à définir dans le cadre du troisième pilier,

b) le traité d'Amsterdam fixe un objectif plus ambitieux que la simple libre circulation des personnes puisqu'il englobe la liberté de vivre dans un espace de sécurité et de justice dans lequel tous les droits fondamentaux sont garantis,

D. s'adressant à la présidence allemande sous sa double responsabilité de présidence de la coopération Schengen et de présidence du Conseil;

formule les recommandations qui suivent :

I. l'intégration de Schengen dans le traité de l'Union.

1. juge essentiel que les Etats membres parties à l'accord de Schengen progressent dans l'effort d'intégration et de coopération renforcée dans le cadre de l¨Union; estime toutefois que, dans la phase de transition d¨ici l¨entrée en vigueur du nouveau traité, les Etats de Schengen devraient s¨inspirer des méthodes de travail de l¨Union en ce qui concerne:

- le respect des droits fondamentaux des citoyens et des ressortissants des pays tiers,

- l¨intégration dans les méthodes de travail des règles élémentaires de sécurité juridique qui donnent la primauté aux actes formels par rapport à la "soft law¨,

- la transparence et le contrôle démocratique du processus décisionnel,

- les contrôles juridiques et d¨efficacité sur les activités décidées au sein d¨une coopération renforcée;

2. s'interroge sur le fait qu'à plus d'un an de la signature du traité d'Amsterdam, les États de Schengen n'aient encore défini ni leur acquis, ni les éléments de l'acquis qui sont devenus redondants et que, à l'avenir, des questions vont se poser quant à la portée d'instructions utilisées quotidiennement par les services (telles que les dispositions reprises dans le manuel «frontières extérieures» et dans les «instructions consulaires»);

3. juge primordial que l'acquis de Schengen soit défini en temps utile afin de permettre aux Etats membres de l'Union de répartir cet acquis entre les premier et troisième piliers dès l'entrée en vigueur du traité: en effet, le recours à la clause de sauvegarde (prévue par l'article 2, paragraphe 1, quatrième alinéa du protocole de Schengen), selon lequel l'ensemble de Schengen sera considéré comme fondé sur le troisième pilier, serait à considérer comme un très grave échec, dont la présidence et le Conseil porteraient l'entière responsabilité des points de vue institutionnel et politique, et constitue une entrave grave à la communautarisation de certains domaines réalisée par le traité d'Amsterdam;

4. s'inquiète de la création d'une «commission permanente chargée de l'application de l'accord de Schengen¨ quelques mois avant l'entrée en vigueur du traité, qui risque de préjuger des tâches des institutions dans la mise en oeuvre des politiques au niveau européen et à celui des Etats membres; estime que, lors de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, il appartiendra à la Commission de reprendre ces compétences; en tout cas exhorte les États membres parties à l'accord de Schengen à adopter les mesures nécessaires afin que la commission permanente chargée de l'application de l'accord remplisse les missions qui lui ont été confiées en matière de contrôle du respect des conditions de la part des États candidats et de création des bases nécessaires à l'application correcte de la convention en coordination avec les travaux préparatoires d'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union;

5. exhorte les États membres à coopérer le plus possible dans le cadre des travaux actuellement en cours en vue d'intégrer l'acquis de Schengen dans l'Union; s'interroge, au niveau des travaux concernant la reprise de l'acquis de Schengen, sur les objections à l'inclusion des dispositions Schengen dans le premier pilier, notamment quant à l'inclusion dans le premier pilier des dispositions de la convention de Schengen (CS) en matière de sanctions (article 3, paragraphe 2, article 26, paragraphes 2 et 3, et article 27, paragraphe 1), de conditions d'admission des étrangers (article 5 CS), de contrôle et de surveillance des frontières (articles 7 et 8 CS), extradition (article 60), armes et munitions (articles 77 à 91); considère comme néfaste pour la sécurité juridique la définition d'une clause «balai» qui couvrirait toutes les dispositions qui n'auraient pas pu être identifiées; se joint à l'appel du Conseil européen de Vienne et invite la Commission à proposer une initiative pour l'intégration de l'acquis de Schengen dans le traité;

6. estime que l¨accord à conclure avec la Norvège et l¨Islande devra s¨inscrire rigoureusement dans le cadre institutionnel de l¨Union et dans le respect des lois en vigueur en Norvège et en Islande, pour autant qu¨elles soient compatibles avec les principes communautaires, de façon à assurer la libre circulation des personnes conformément à l¨Union nordique des passeports, qui a prouvé son efficacité au cours des quarante dernières années;

7. estime qu'il devrait être informé sur le contenu de l'acquis de Schengen et consulté sur le projet de décision qui intègre cet acquis dans le traité sur l'Union ainsi que sur l' accord avec la Norvège et l'Islande, parce que cette décision préjuge des bases juridiques des propositions futures visant à développer l'acquis de Schengen et préjuge donc du rôle des institutions européennes par rapport à ces futures propositions; charge sa commission compétente d'examiner l'opportunité d'un recours devant la Cour de justice si le Conseil ne le consulte pas;

8. demande au Conseil et à la Commission de négocier avec lui un accord interinstitutionnel concernant son association à la définition des stratégies ainsi qu'aux mesures législatives prévues au troisième pilier;

9. estime que, même si les textes des décisions et déclarations du comité exécutif et du groupe central de Schengen sont du ressort des États de Schengen jusqu'à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, ces derniers devraient s'inspirer du principe d'information et d'accès à la documentation d'ores et déjà envisagé et consacré par le traité d'Amsterdam, et dès lors:

- revoir et publier les règles de classification des documents et déclasser tous les documents qui ne satisferaient pas à des critères objectifs;

- faire traduire dans toutes les langues officielles et publier au journal officiel les textes déjà adoptés,

- l'informer et informer d'une manière identique les parlements nationaux: un document qui est public dans un Etat membre doit l'être en effet également dans les autres Etats pour éviter les discriminations entre citoyens européens,

- rendre accessibles aux citoyens des informations plus abondantes et plus pertinentes sur les effets de la mise en oeuvre de l¨accord,

- établir un recueil des jurisprudences nationales et européenne sur Schengen ainsi qu'un recueil des "meilleures pratiques¨,

10. estime que les informations traitées dans le cadre de la coopération Schengen doivent être conformes aux règles sur la protection des données prévues par la directive 95/46/CE ((JO L 281 du 23.11.1995, p. 31.)) et soumises à l'autorité de contrôle prévue par l'article 286 du traité CE, qui devrait s'inspirer de l'expérience et des méthodes de travail développées par l'Autorité commune de contrôle de Schengen (ACC);

11. considère toutefois que, dans l'attente d'une réglementation générale sur la protection des données et des autorités de contrôle applicable aux premier et troisième piliers, il serait d'ores et déjà souhaitable d'entamer la transformation du Système d'information Schengen (SIS) en Système d'information européen (SIE), dont le noyau serait constitué des données liées à la circulation des personnes ainsi qu'à l'immigration, conformément au nouveau titre IV du traité CE; estime, pour des raisons évidentes de subsidiarité et d'efficacité, que:

a) ce système devrait être développé en tant que réseau transeuropéen (cfr. codécision IDA II) et financé par le budget de l'Union conformément à l' article 129 C du traité,

b) il devrait être géré par une agence sous le contrôle fonctionnel de la Commission (pour les données du titre IV) et du Conseil (pour les données du titre VI),

c) il devrait être contrôlé par l'autorité prévue au nouvel article 286 du traité CE (voir point précédent),

d) il devrait intégrer les données déjà gérées au sein du Système informatique douanier pour éviter les doubles emplois et assurer la cohérence entre les données,

e) il devrait assurer la séparation fonctionnelle (niveau d'accès, système de sécurité...) exigée par les services utilisateurs finaux, qu'ils agissent dans le cadre communautaire ou dans le cadre du troisième pilier,

f) il y aurait lieu d'examiner les liens avec les systèmes informatiques d'Europol,

estime qu'entre-temps, il faudrait prévoir, au moyen d'une convention signée avec l'Etat membre qui assure la gestion du SIS, la maintenance évolutive du système;

12. regrette la décision du Conseil d'intégrer le secrétariat Schengen dans le secrétariat du Conseil; estime qu'une intégration au sein de la Commission aurait donné une plus grande cohérence entre la politique en matière de sécurité et de justice et celle concernant la libre circulation des personnes;

II. Autres priorités reprises dans le programme de la présidence allemande.

13. soutient l'engagement de la présidence allemande d'améliorer la coopération internationale en cas de poursuites pénales, à condition que cette coopération soit dûment consignée et fasse l'objet d'un contrôle juridique; constate qu'une telle démarche pourra rendre plus transparente une pratique établie informellement dans les régions frontalières; demande que les droits des personnes concernées soient garantis;

14. soutient les décisions des Etats de Schengen visant à :

a) supprimer la liste grise, qui comporte actuellement 23 Etats,

b) harmoniser leurs politiques en matière de visas avant le 1er janvier 1999 en prévoyant l¨harmonisation des procédures et des modalités de prise en charge, à condition que celle-ci contribue à la transparence des procédures et raccourcisse les délais et que le droit de recours des personnes concernées soit garanti,

c) appliquer uniformément les dispositions en matière de visas et à autoriser l'accès aux données relatives aux visas aux représentants diplomatiques à l'étranger, pourvu que soient respectés les critères stricts de fiabilité et de mise à jour des données,

d) introduire dans les meilleurs délais des modèles uniformisés de titres de séjours pour les étrangers;

III. Evaluation du fonctionnement de Schengen: le rapport annuel du comité exécutif et de l¨Autorité commune de contrôle.

15. estime qu¨une évaluation effective du fonctionnement de Schengen est subordonnée à une solution satisfaisante aux problèmes concernant tant le droit des citoyens à la libre circulation, à la sécurité et à l¨accès à la justice que la coopération entre Etats membres en matière de lutte contre la criminalité; s'inquiète toutefois de l'absence de tout système de vérification systématique et fiable de l'efficacité des activités menées au niveau de la coopération Schengen et des mesures d'application prises au sein de chaque Etat membre;

extension de l¨espace Schengen

16. se réjouit des progrès accomplis en ce qui concerne l¨intégration de l¨Italie et de l¨Autriche dans le système Schengen et espère que la Grèce pourra y accéder prochainement;

17. invite le Royaume-Uni ainsi que l'Irlande à s'associer aux politiques prévues au titre IV du traité; invite ces deux États membres à suivre une approche cohérente concernant l'option «opting-in» de l'acquis de Schengen; invite les États membres de Schengen à encourager l'option «opting-in» de ces deux États membres en restant suffisamment attentifs aux impératifs d'ouverture, de transparence et de sécurité juridique;

18. rappelle qu'à la différence du Royaume-Uni et de l'Irlande, tous les nouveaux États membres ont été invités à mettre en place un régime de contrôle aux frontières extérieures de Schengen; souhaite que, lors de l¨évaluation de l¨application des normes de Schengen par les pays candidats, le fonctionnement indépendant et impartial de la justice et le respect des droits de la personne ainsi que des principes de l¨Etat de droit soient également pris en considération, de même que leur lien avec des minorités ethniques en-dehors de l'Union européenne;

application de l¨article 2, paragraphe 2. de la convention

19. déplore que la France continue à recourir à la disposition dérogatoire prévue à l'article 2, paragraphe 2, de la convention concernant ses frontières terrestres avec la Belgique et le Luxembourg, malgré les efforts concertés de la France et des pays Benelux dans la lutte contre le trafic de drogue; demande dès lors que le gouvernement français supprime enfin les contrôles à ses frontières avec la Belgique et le Luxembourg;

20. prend acte de l'intention de la Belgique et des Pays-Bas d'effectuer des contrôles à leurs frontières intérieures lors de la Coupe européenne de football en l'an 2000; estime que les mesures prises pour limiter la libre circulation des personnes doivent viser exclusivement des individus qui, par leur comportement passé et leurs condamnations éventuelles, peuvent représenter un grave danger pour la sécurité publique;

21. déplore le manque de solidarité entre les États de Schengen lorsque l'Europe se voit confrontée à un afflux de Kurdes en provenance des territoires kurdes d'Iraq et de Turquie;

politique d¨asile

22. estime positive l'entrée en vigueur, le 1er septembre 1997, de la convention de Dublin; constate que des problèmes subsistent en ce qui concerne la détermination de l¨Etat responsable du traitement de la demande d¨asile;

fonctionnement du système «information Schengen»

23. constate que l¨incident survenu au bureau SIRENE belge, où des données personnelles ont été dérobées, a démontré l¨insuffisance de la protection des bases de données SIRENE et N-SIS; exige qu'à tous les niveaux, des mesures soient prises afin de chiffrer les informations, d¨améliorer le traçage et de réduire le nombre d'utilisateurs privilégiés;

24. réitère sa demande visant à améliorer la coordination entre les Etats de Schengen en ce qui concerne la saisie de données dans le SIS et la limitation du fichage policier à la prévention de risques réels ou de comportements criminels spécifiques, en respectant les dispositions internationales prévues en la matière dans le cadre du Conseil de l¨Europe;

fonctionnement de l¨Autorité commune de contrôle (ACC)

25. se réjouit de la reconnaissance par le comité exécutif du rôle important de l'ACC, demande néanmoins que celle-ci soit dotée d¨une structure indépendante et d¨un budget suffisant pour accomplir sa tâche de protection des droits des citoyens; insiste pour qu¨un "users' account¨ lui soit accordé afin de faciliter le contrôle sur le C-SIS;

26. constate que l¨ACC démontre dans ses avis que des problèmes graves subsistent en ce qui concerne:

- les conditions de sécurité pour le traitement et la transmission de données personnelles informatisées;

- la conservation illicite de données concernant des avis de recherches;

- le non-respect du principe de la finalisation des données;

- le non-respect des droits des personnes en cas d¨abus concernant les données portant sur l¨identité;

- l'absence de droit de recours pour les personnes auxquelles l¨accès au territoire est signalé comme refusé;

27. demande que les avis de l¨ACC soient sérieusement pris en compte par le comité exécutif et que les recommandations qu'ils contiennent soient suivies dans les plus brefs délais; se réjouit de l¨engagement de la présidence de raccourcir le délai de réponse dont dispose le comité exécutif;

28. charge son Président de transmettre la présente recommandation au Conseil, à la Commission, au comité exécutif de Schengen, aux gouvernements et aux parlements des Etats membres de l'Union, aux gouvernements et aux parlements de Norvège et d'Islande ainsi qu'à ceux des Etats candidats à l'adhésion.