FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 07.03.2005 
COM(2005) 75 final 
  
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARL EMENT EUROPEENNE 
Initiative européenne pour la croissance 
Rapport de faisabilité sur un instrument de garantie de prêt UE pour des projets de 
RTE dans le domaine des transports 
     
{SEC(2005) 323} 
 
FR 2   FR COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARL EMENT EUROPEENNE 
Initiative européenne pour la croissance 
Rapport de faisabilité sur un instrument de garantie de prêt UE pour des projets de 
RTE dans le domaine des transports 
Table des matières 
1. Résumé...................................................................................................................... ... 3 
2. Coopération avec la BEI .............................................................................................. 4 3. Consultation des acteurs du marché............................................................................. 5 3.1. Exercice de consultatio n des acteurs du marché.......................................................... 5 
3.2. Réaction du marché...................................................................................................... 5 3.2.1. Demande du marché et impact de  l’instrument de garantie......................................... 5 
3.2.2. Taille de l’instrument et diversification des risques .................................................... 6 3.2.3. Partage des risques ..................................................................................................... .. 7 
4. Remarques finales ........................................................................................................ 8  
 
FR 3   FR 1. RESUME  
Dans le cadre de l’initiativ e européenne pour la croissance, la Commission a, dans sa 
communication du 11 novembre 2003, déterminé des domaines éventuels d’action et fixé des 
décisions clefs que le Conseil et le Parlement eu ropéen devaient prendre. L’idée d’évaluer la 
création d’un éventuel nouvel outil financier, c’ est-à-dire un instrument européen de garantie, 
destiné à favoriser des projets de RTE dans le domaine des transports a,  en particulier, été 
proposée en vue de suscit er une participation plus large du secteur privé. La présente 
proposition de la Commission a été soutenue par la Banque européenne d’investissement 
(BEI). 
Le Conseil ECOFIN du 25 novembre 2003 a adopté le rapport final sur l’ initiative européenne 
pour la croissance1 qui insiste sur le fait qu’avant tout e décision concernant un instrument 
européen de garantie, il faut résoudre des quest ions concernant, entre autres, «le financement 
de l’instrument, la diversification pertinen te du risque ainsi que la gestion du risque 
budgétaire et son administration». 
Le Conseil européen du 12 décembre 2003 a approuvé l’ini tiative européen ne pour la 
croissance sur la base des rapports présentés par la Commission, la BEI et le Conseil ECOFIN. Le Conseil a invité “la Commission, conformément au rapport ECOFIN, …, et en 
coopération avec les États membres, à examiner plus  avant la nécessité de mettre au point un 
instrument européen spécifique de garant ie pour certains risques postérieurs à la 
construction dans des projets de RTE concernant  les transports, à établir un rapport sur les 
résultats de cet examen et, le cas échéant , à présenter une proposition à cet égard”.  
Suite à cette demande, les services de la Com mission ont effectué, en collaboration avec la 
BEI, un exercice de consultation des acteurs du marché afin d'examiner la faisabilité d’un 
instrument de garantie de pr êt pour des projets concernant les transports. D’une manière 
générale, les participants à la consultation ont estimé que le concept global d’un instrument 
européen de garantie de prêt couvrant les ris ques immédiats postérieurs à la construction liés 
au financement de projets dans le domaine de s transports serait a pprécié et utile. Un 
programme UE de garantie pour  des projets de portée europ éenne pourrait jouer un rôle 
constructif, à savoir : compléter les ressources fi nancières existantes en comblant certaines 
lacunes du marché, en particulier pour des pr ojets très importants et/ou transfrontières.  
Sous réserve de certaines  modifications techniques du concep t original de la Commission en 
vue de mieux répondre aux besoins du marché, on a estimé que l’instrument de garantie avait 
pour rôle essentiel de lancer un signal positif aux bailleurs de fonds du secteur privé. Un tel signal pourrait faciliter la conclusion satisfaisa nte de paquets financiers. Plusieurs institutions 
ont insisté sur le fait que si, dans la situation actuelle du marc hé, cet instrument est appliqué 
aux projets d’infrastructure à péage, il serait plus utile pour les projets routiers PPP qui sont normalement financés par un grand nombre d’utilis ateurs. Pour que la ga rantie UE ajoute une 
valeur aux projets dont les fl ux de trafic dépendent d’un nombre restreint de décideurs 
importants, la nature de la gara ntie devrait être adaptée afin de tenir compte du fait que les 
recettes seraient basées sur la dis ponibilité plutôt que sur le trafic. 
                                                
 
1 ECOFIN du 25 novembre 2003, 15352/03 
 
FR 4   FR Au vu de l’exercice de consulta tion des acteurs du marché, la Co mmission en est arrivée à la 
conclusion qu’il conviendrait de mettre en place un nouvel instrument européen de garantie de 
prêt pour encourager les projets de RTE dans le domaine des transports, en particulier les 
projets transfrontières prioritair es. Le projet d’instrument de garantie est présenté dans la 
Communication de la Commi ssion au Conseil COM(2005)76. 
Le rapport de faisabilité est divisé en quatre sections. Après le résumé, la section 2 décrit 
brièvement les rôles complémentaires de la Commission et de la BEI dans le cadre du 
financement des projets d’infrastructure de tr ansport. La section 3 présente l'exercice de 
consultation des acteurs du marché et la section 4 conclut le rapport. Ce  rapport de faisabilité 
est accompagné d’un document de travail des se rvices de la Commi ssion (SEC(2005)323) qui 
contient l’aide-mémoire de l’exercice de c onsultation des acteurs du marché et donne un 
aperçu des programmes de financem ent public pour les projets d’in frastructure dans le secteur 
des transports. 
2. COOPERATION AVEC LA BEI 
La communication de la Commission de novembre 2003 précisait le rôle renforcé que la BEI 
et la Commission ont été appel ées à jouer dans le développe ment de projets RTE-T, en 
particulier les projets figurant su r la liste de «démarrages rapide s» (Quick Start List). Parmi 
les formes spécifiques d’intervention de la BE I, on peut citer un engagement de prêter 
50 milliards d’euros au titre d’un mécanisme d’i nvestissement dans les RTE pour soutenir des 
projets prioritaires concernant les RTE ainsi qu’un ensemble de mesures innovantes destinées 
à faciliter l’accès au fi nancement privé pour l’initiative eu ropéenne de croissance. A cet 
égard, une attention particulière  a été accordée à la capacité  de la BEI d’accroître la 
disponibilité de financements par l’emprunt  pour les premières phases préparatoires des 
projets, au titre du mécanisme de financem ent structuré (MFS), av ec une attribution de 
réserves globales de 500 millions d’euros. Cela permettrait un volume de financement global 
de 4 à 5 milliards d’euros (dont une part im portante pourrait être engagée d’ici 2006) en 
fonction de la composition du portefeuille MFS. Tandis qu’il est prévu d’utiliser des produits 
MFS pour les opérations relevant de l’initiative i2i2, mais aussi des PPP et des RTE, une part 
importante devrait être disponible pour ces derniè res. Cela faciliterait le financement de 
projets prioritaires par le MFS en étendant la portée du financement de la BEI par l'octroi de 
prêts ou de garanties privilégiés  (incluant les risques survenan t avant l'achèvement et pendant 
la phase de démarrage), de prêts et garan ties non privilégiés ainsi que de financements 
intermédiaires et de  produits dérivés. 
Il existe un lien complémentaire clair entre la sé rie d’instruments, menti onnée ci-dessus, de la 
BEI et l’instrument européen de garantie, et en particulier entre le MFS et l’instrument 
européen de garantie. L’utilis ation combinée de ces ressources de la BEI et des ressources 
complémentaires de la Commission pourrait accroît re considérablement le volume de l’aide 
communautaire totale disponible pour les projets de RTE dans le domaine des transports et 
attirer davantage le secteur privé.  
                                                 
2 L’initiative “i2i” (Initiative Innovation 2000) a été lancée par la BEI après le Sommet de Lisbonne. 
 
FR 5   FR 3. CONSULTATION DES ACTEURS DU MARCHE  
3.1. Exercice de consultation des acteurs du marché 
La première phase de consultation des acteurs  du marché a été effectuée, en mars 2004, par 
une équipe des services de la Commission en étroite collaborat ion avec la BEI. Durant cet 
exercice, des autorités publique s (essentiellement des ministèr es), des Task-forces pour les 
partenariats public-privé (PPP), de s institutions financières, des conseillers et des assureurs à 
branche d’activité unique3 ont été interrogés afin de recueillir  leur avis sur le concept original 
d’instrument de garantie de la Commission4. L’équipe a rencontré de s experts d’organisations 
et d’institutions de France, d’ Allemagne, d’Irlande, d’Italie, du Portugal, d'Espagne et du 
Royaume-Uni. Une visite de l’unité «Transport»  de la BERD a également été organisée. Les 
institutions consultées sont  les acteurs principaux sur le s marchés de financement des 
infrastructures de transport de l’Un ion européenne et des pays voisins. 
Avant les réunions, un document de consultation comportant 10 questions a été envoyé aux 
participants afin de créer une  base cohérente pour la consu ltation des acteurs du marché 
(annexe 1 du document de travail des serv ices de la Commi ssion SEC(2005)323). Le 
document portait sur trois thèmes principaux: 
– demande du marché et impact de l’instrument de garantie; 
– taille de l’instrument et diversification des risques; 
– partage des risques entre les États me mbres, le secteur privé et l’UE. 
Au terme de la première phase de la consultation des acteurs du marché, le projet de 
l’instrument prévu a été mis au point afin de  mieux répondre à la demande du marché. Puis 
l’équipe a pris contact avec une autre sélect ion d’agences de notation, de conseillers et 
d’assureurs à branche d’activit é unique afin de recueillir d’autres commentaires sur 
l’efficacité et l’impact du projet mis à jour. 
3.2. Réaction du marché 
3.2.1.  Demande du marché et impact de l’instrument de garantie 
Les projets transfrontières et les projets à l ong terme de grande envergure impliquant un 
certain nombre de participants (autorités publique s, si possible de différents pays/différentes 
régions, des bailleurs de fonds, des institutions fi nancières, etc.) sont onéreux et complexes. 
Les participants à l'exercice de consultation des acteurs  du marché ont estimé que 
"l'approbation" d'une garantie UE serait uni versellement considérée comme l'envoi d' un signal 
positif fort aux marchés privés  du crédit et des capitaux  pour un projet sp écifique. Selon le 
contexte, ce type d'engagement européen pourra it conforter l’importance de projets, attirer 
davantage les bailleurs de fonds et permettre de poursuivre les négociations si des difficultés 
financières interviennent pendant la durée de vie des projets. Qu elques participants ont estimé 
                                                 
3 Ces assureurs proposent une couverture pour une seule ligne de protection, c’est-à-dire qu’ils assurent 
un risque financier individuel lié à une transaction financière. 
4 Proposition originale : la garantie de la Commission concerne une part de la créance privilégiée durant 
la période de démarrage d’un projet d’infrastructure de transport. La part restante durant cette même 
période devrait être couverte par les États membres et le secteur privé. 
 
FR 6   FR que l'engagement communautaire pourrait accélé rer les procédures de décision des autorités 
publiques et aboutir à des projets exécutés plus rapidement et de meilleur e qualité. La garantie 
serait particulièrement utile dans les régions de l'objectif I où il est plus difficile d'attirer les 
prêts des banques commerciales et les investisseurs pour le  financement de projets 
d'infrastructure de transport. 
Toutefois, la réponse a été plus nuancée à propos de la valeur ajoutée économique5 du projet 
original , surtout si la Commission maintenait les exigences (initialement envisagées) selon 
lesquelles la garantie est partie lle en ce qui concerne les montan ts et la période et limitée aux 
créances privilégiées et aux projets éligibles dont  la qualité est de nature à intéresser les 
investisseurs6. Compte tenu de ces restrictions, le coût de la garantie UE devrait être très bas 
pour avoir un impact sensible sur les coûts fina nciers. De même, du fait de ces restrictions 
rigoureuses, l’impact de la gara ntie sur la qualité/la notation du projet devrait être limité ou 
négligeable.  
Une majorité d’instituti ons a souligné que la dette de rang inférieur et le financement 
intermédiaire7 seraient requis pour les dettes privilég iées afin d’obteni r la notation "sans 
risque" et pour attirer les banques commerciales afin  qu’elles financent le s projets qui sont 
soumis à d'importants risques liés au trafic. De nombreux participants ont proposé que la 
Communauté fournisse un instrument intermédiair e. Il a été suggéré qu’une forme technique 
potentiellement attractive pour un instrument de  ce type constituerait une garantie totale pour 
certaines tranches non privilégiées spécifiques de crédit à moyen terme qui contribuent souvent à garantir une réserve su ffisante de liquidités durant la phase initiale d’exploitation. 
Ces moyens sont souvent fournis par des banques sous forme de crédits stand-by 
généralement disponibles pour couvrir des dé ficits de recettes d’ex ploitation jusqu’à un 
plafond prédéfini.  Ces structures, lorsqu’elles co mportent un degré approprié de 
subordination, atténuent le risque  pour les créanciers de premie r rang en soutenant en temps 
utile le service de la dette privilégiée et, de plus, peuvent faciliter les négociations de 
restructuration en accordant du temps supplémen taire pour que les bailleurs de fonds, les 
créanciers et les autorités nationales puissent agir si le projet connaît des difficultés.  
3.2.2.  Taille de l’instrument et diversification des risques 
Les participants ont signalé qu’une ligne nor male de crédit stand-by pour des projets 
comportant de faibles risques peut atteindre ju squ’à 10% de la créance et se limiter à une 
courte période de temps. Toutefois, des projet s comportant davantage de  risques nécessiteront 
                                                
 
5 Dans ce contexte, la valeur ajoutée économique signifie des coûts de financement réduits et un volume 
de financement privé disponible pour le projet. 
6 Les agences de notation attribuent des notations de  crédit pour déterminer la qualité d’une entité, d’un 
projet, d’un titre, etc. Ces agences  de notation ont créé des systèmes de classement pour indiquer la 
qualité relative du crédit. Les notations vont de"AAA" pour des transactions de la plus haute qualité en 
passant par "C" pour atteindre "D" synonyme de dé faillance. La "valeur d’investissement" englobe les 
notations "AAA jusqu’à BBB" (Agence Standard & Poors) ou "Aaa jusqu’à Baa" (Agence Moody's). 
Les notations "BB" et en dessous sont dites "spéculatives" et présentent un risque plus élevé de défaillance. 
7 Le financement intermédiaire se réfère généralement  à un niveau de financement qui se situe entre la 
dette privilégiée et les fonds propres. En termes de priorité de paiement, il est subordonné à la dette 
privilégiée, mais prioritaire par rapport aux actions ordinaires ou aux fonds propres. Tandis qu’il est 
assorti d’un niveau de risque plus élevé que la dette privilégiée, sa rémunération est également plus 
élevée. 
 
FR 7   FR des montants plus élevés et des périodes plus longues afin de couvrir le risque d’éventuels 
retards de démarrage8.  
Les organismes consultés ont estimé que la caractéristique positive de l’instrument de garantie 
était d’englober dans un seul portefeuille plusieurs projets dont  la situation géographique, le 
secteur et la taille sont différents, et donc d’êt re davantage diversifié au niveau européen qu’il 
ne pourrait l’être au niveau national. 
De plus, étant donné que ces projets ne se chev aucheront que partiellement dans le temps et 
que les critères de sélection seront fixés de manière à garantir au moins un remboursement 
annuel partiel et, éventuellement, un recouvremen t total des montants versés au titre de la 
garantie, il devrait en résulter un important e ffet de levier. Dans le projet d’instrument, on 
pourrait également envisager une  libération anticipée de la garantie lorsque les projets 
atteignent un niveau de performance suffisa mment élevé. Une libération partielle serait 
également possible sur la base de seuils de  performance fixés préalablement et/ou du 
calendrier de remboursement des crédits.  
3.2.3.  Partage des risques  
La proposition initiale de la Commission prévoy ait un partage formel des risques entre la 
Communauté et les autorités, les institutions fi nancières, les banques et les actionnaires des 
États membres. Cette proposition a été bien accue illie par les institutions commerciales. De 
l’avis général, le partage de s risques entre les acteurs du se cteur public et du secteur privé 
garantirait le contrôle adéquat et indépendant  de tout risque de mauvaise gestion, ce qui 
réduirait le ri sque global. 
De nombreuses autorités nationale s ont souligné que la partic ipation des États membres au 
partage des risques devrait respecter les cara ctéristiques nationales prédominantes. Étant 
donné que tous les pays n’émettent pas de ga rantie pour des projets d’investissement 
nationaux, cet instrument serait inapplicable dans de nombreux pays en cas de stricte 
limitation au partage de la garantie. Cert aines institutions ont donc suggéré que la 
Communauté couvre la totalité du risque de la ligne de crédit stand-by. Une gara ntie complète 
entraînerait une pondération à risque zéro9 pour la ligne de crédit de  base et minimiserait le 
coût pour le promoteur. Étant donné que les ban ques doivent assumer le risque pendant toute 
la durée de la dette et que le volume de cette de tte représente, dans tous les cas, plusieurs fois 
le volume de la ligne de crédit stand-by, certaines institutions ont mis en cause la disposition complémentaire qui prévoit le partage du ris que du crédit stand-by. Elles ont invoqué le fait 
que les actionnaires participent normalement au pa rtage des risques par le biais de restrictions 
                                                
 
8 Les premières années de la période opérationn elle sont appelées "période de démarrage". 
9 Les normes de fonds propres permettent de mesu rer le montant du capital d'une banque exprimé en 
pourcentage des crédits accordés en fonction des risq ues pondérés. Les prêts accordés par une banque 
sont pondérés en fonction de leur degré de risque. D’une manière générale, on peut dire que les prêts accordés aux gouvernements sont asso rtis d’une pondér ation de 0% tandis que les prêts aux individus 
sans sûreté sont pondérés à 100%. Les banques peuvent tirer avantage de la qualité de la signature de la 
Commission européenne de sorte qu'elles n'ont pas à allouer de capitaux pour la ligne de crédit stand-by qui est totalement garantie par la Commission. Il s'agit là d'un avantage substantiel pour les banques, 
qui mettent le crédit stand-by à disposition, et pour l'emprunteur, qui peut profiter de coûts de 
financement réduits pour sa ligne de crédit. 
 
FR 8   FR en ce qui concerne la distri bution des dividendes et que d’autres mesures techniques 
pourraient être prises pour protéger la  Commission (par exemple : "cash-sweep"10).  
4. REMARQUES FINALES  
Suite à l’exercice de consultation des acteurs  du marché, la Commission a conclu qu’il 
conviendrait de mettre en place un nouvel instrume nt européen de garantie de prêt en vue 
d’encourager des projets de RTE dans le domai ne des transports, en particulier des projets 
transfrontières prioritaires.  
Le projet d’instrument de garantie est présen té dans la communication de la Commission au 
Conseil COM(2005)76. 
                                                 
10 Par "cash sweep" on entend tous les fonds disponibles qui, après déduction des coûts d’exploitation, est 
entièrement utilisé pour réduire le montant de la dette.