Avis du Comité économique et social sur le "XXVIIIe Rapport sur la politique de concurrence (1998)"

(2000/C 51/01)

Le 31 mai 1999, la Commission, conformément aux dispositions de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur le "XXVIIIe Rapport sur la politique de concurrence (1998)".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 novembre 1999 (rapporteur: M. Bagliano).

Lors de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 8 décembre), le Comité a adopté par 97 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions le présent avis.

1. Le "XXVIIIe Rapport annuel sur la politique de concurrence" revêt une importance cruciale non seulement parce qu'il fait état d'une activité administrative et législative exceptionnelle de la part de la Commission, mais surtout parce qu'il commente déjà - en ce qui concerne les actions et les initiatives - le revirement et le changement qui constituent désormais les principales caractéristiques de la nouvelle politique communautaire de concurrence. Ce rapport 1998 peut être lu à deux niveaux: celui de la modernisation, et celui de la coopération, à savoir les deux lignes directrices de la vision prospective présentée par la Commission comme base d'une nouvelle politique de concurrence.

1.1. L'action de contrôle ainsi que les initiatives et les propositions formulées par la Commission s'inscrivent dans le cadre de la nouvelle philosophie de "modernisation" désormais imposée par la globalisation: il faut tenir compte du monde extérieur, qui évolue et change rapidement, plus rapidement que par le passé. La Commission a clairement manifesté cette volonté dans sa nouvelle approche réglementaire et législative des "accords verticaux" ainsi que dans la préparation d'un Livre blanc, extrêmement innovant, adopté formellement début 1999.

1.2. Par ailleurs, cette modernisation est nécessaire et urgente - alors que le processus de réalisation du "marché unique" se trouve dans une phase importante et délicate - en raison de la forte incidence sur la politique de concurrence des nombreuses restructurations en cours au niveau européen, qui s'explique par la multiplication des initiatives en matière de fusion d'entreprises. Parallèlement, il convient de mentionner les effets positifs, et extrêmement stimulants pour l'économie communautaire, de l'introduction de la "monnaie unique" et de l'accélération du processus de libéralisation dans le secteur public.

1.3. Le chemin à parcourir est donc tout tracé, en cohérence avec le passé mais surtout dans la perspective d'une adaptation rapide et constante aux mutations en cours et à venir: parmi celles-ci, les multiples problèmes liés à l'élargissement de l'Union européenne occupent une position prioritaire. Afin de faire face à ces nouveaux engagements et aux responsabilités croissantes, il est fondamental de mettre au point une nouvelle façon de concevoir et de mettre en oeuvre la "coopération", non seulement "avec" les pouvoirs publics et les autorités judiciaires nationaux et "avec" les États membres, mais également "entre" eux. Tous les acteurs concernés d'une façon ou d'une autre doivent pouvoir coopérer entre eux dans l'optique d'une concurrence loyale entre les entreprises présentes sur les marchés que la "politique de concurrence" a justement pour mission de garantir. À l'heure actuelle, il n'est pas de prospective ou d'action qui ne doivent s'inscrire dans un "contexte international".

2. Le "XXVIIIe Rapport annuel sur la politique de concurrence" est précédé d'une "introduction", qui présente dans les grandes lignes le contenu du Rapport. Le thème de la coopération internationale est traité séparément dans "l'avant-propos" du Commissaire Van Miert. Le Comité interprète cela comme une volonté de mettre résolument l'accent sur la dimension internationale de la politique de concurrence; il espère toutefois que ce texte fait bien partie intégrante du Rapport et qu'il n'en constitue pas un encart, aussi prestigieux que soit son auteur.

2.1. Le Comité soutient pleinement la décision de consacrer cette année l'introduction/avant-propos au thème de l'action internationale de la Commission, en raison de l'importance croissante que revêt désormais la dimension internationale. Comme l'a reconnu le Commissaire Van Miert, la nécessité d'inscrire la politique de concurrence dans des "perspectives" plus larges répond à un souci manifesté régulièrement, notamment par le Comité.

2.2. Le constat selon lequel l'intégration toujours plus grande de l'économie mondiale suscite une interdépendance sans précédent entre les pays est en effet exact. Cette interdépendance est non seulement devenue l'une des caractéristiques de l'économie d'aujourd'hui, mais elle est également appelée à s'accentuer sensiblement à mesure que le processus de mondialisation, désormais irréversible, évolue. Dans ces circonstances, les problèmes de concurrence prennent, eux aussi, une dimension mondiale. La coopération internationale constitue dès lors un passage obligé.

2.3. La coopération avec les États-Unis, dans le cadre d'un accord signé en 1991 (et, précise M. Van Miert, entré en vigueur en 1995), atteste que les accords bilatéraux peuvent s'avérer très efficaces. Les actions entreprises et les résultats obtenus sur le plan de la coopération bilatérale en vue de l'élargissement confirment que la Commission est sur la bonne voie. Cependant, le Comité soutient le Commissaire Van Miert lorsqu'il affirme qu'il faut sans tarder s'engager sur la voie des accord multilatéraux. Cette voie est certes beaucoup plus sinueuse mais constitue, elle aussi, un passage obligé; aussi, est-ce dans cette direction qu'il y a lieu de multiplier les efforts.

2.4. Dans ce contexte, il devient impératif de "mettre en oeuvre un cadre multilatéral global adopté au niveau mondial et prévoyant l'application d'un ensemble de base de règles de concurrence communes". Le groupe de travail mis sur pied au sein de l'OMC examine actuellement la meilleure orientation possible. Tout doit être mis en oeuvre pour l'encourager et le soutenir.

Dans son "avis" sur le XIXe Rapport annuel(1), le Comité concluait ses réflexions comme suit :

"Même si l'objectif poursuivi apparaît quelque peu éloigné, il faut continuer à oeuvrer pour une internationalisation des normes antitrust, ou pour une harmonisation (même partielle voire graduelle) des règles régissant les échanges internationaux". Depuis lors, près d'une décennie s'est écoulée. La politique des petits pays doit s'adapter à l'évolution du temps.

À cet égard, une volonté politique plus déterminée détermination.

2.5. Dans l'intervalle des "troubles" et des "incertitudes" augmentent la "menace constituée par les pratiques anticoncurrentielles". Dans le paragraphe ainsi intitulé, le Commissaire Van Miert affirme de manière courageuse et non moins significative que : "Du fait de ce que l'on a appelé le 'capitalisme de copinage', la concurrence entre entreprises a souvent été oubliée au profit d'accords opaques qui avaient peu de rapport avec les forces du marché. Je suis convaincu que la poursuite d'une politique de concurrence forte, tant au niveau national qu'au niveau international, constituerait un antidote puissant à de telles tendances en favorisant la compétitivité des industries, en décentralisant les prises de décision commerciale, en favorisant l'innovation et en maximisant le bien-être des consommateurs".

À cet égard, l'OMC jouera un rôle irremplaçable et fondamental. Le Comité espère que la position du commissaire sortant sera pleinement partagée aussi bien par le nouveau commissaire que par la Commission dans le cadre de ses compétences. La fixation des prix du pétrole par le biais de cartels internationaux, pour ne citer que le cas le plus connu et ayant un impact considérable sur l'économie communautaire et des effets négatifs dans la plupart des pays en voie de développement, ne devrait plus être tolérée.

3. L'activité de la Commission en 1998 a été très intense, tant sur le plan législatif que sur le plan administratif, dans le cadre d'un "mouvement de modernisation du droit communautaire de la concurrence". Il s'agit là d'un véritable défi, qui ne consiste pas seulement à remplacer une législation par une autre. Ainsi la Commission a infligé des sanctions sévères en matière de cloisonnement des marchés, des cartels des prix et d'abus de position dominante. La "modernisation" - qui est également synonyme de "réorientation" - consiste précisément, au niveau opérationnel, à recentrer son activité sur les seules affaires "présentant un intérêt communautaire manifeste". Cette politique de modernisation se consolide et se développe grâce à la mise en place de projets ambitieux visant le changement. Le Comité accueille avec intérêt l'action et les initiatives de la Commission dans ce sens, et les soutient.

4. La "communication" sur la coopération entre la Commission et les autorités nationales de concurrence semble donner ses premiers résultats sous la forme d'une collaboration active (échange d'informations relatives aux notifications, traitement conjoint d'affaires). Toutefois, il reste à résoudre la situation anormale dans laquelle se trouvent sept autorités nationales, qui ne sont pas habilitées à appliquer les articles 81 et 82. À cet égard, le Comité insiste pour que l'accent soit mis une nouvelle fois sur la nécessité et l'urgence d'une harmonisation des législations nationales en matière de concurrence pour l'application des articles 81 et 82, préalable à toute amélioration de la collaboration mais surtout condition sine qua non pour une décentralisation efficace, et espère que cette "harmonisation" portera également sur les principes qui ont inspiré les législations nationales en matière de concurrence.

4.1. Dans son rapport annuel, la Commission devrait consacrer un chapitre (illustré par des tableaux comparatifs) à l'état de l'application du droit "communautaire" (outre le droit "national") en matière de concurrence dans chacun des États membres, notamment pour évaluer le niveau de d'acceptation et de décentralisation effectivement atteint. Dans ce contexte, le Comité se demande quels sont les effets les plus préjudiciables d'une harmonisation insuffisante dans les différents États membres. Il faut garder à l'esprit que les marchés sont encore segmentés, que les disparités nationales sont encore profondes et que certaines positions nationales dominantes subsistent, avec des risques importants et graves de distorsion de la concurrence, des effets pervers peut être non négligeables. À cet égard, il sera nécessaire de mener une action d'information soutenue, notamment en vue d'une transparence accrue. Le processus d'harmonisation prendra du temps. En attendant de réaliser des avancées plus appréciables, il est possible qu'il faille se pencher au moins sur l'opportunité d'instruments de contrôle spécifiques, toujours afin d'éviter des distorsions ou un traitement injustement privilégié.

5. Le processus de libéralisation s'est poursuivi dans le secteur des télécommunications, et de façon moins rapide dans celui de l'énergie. Ces secteurs sont, selon le Comité, des secteurs à fort potentiel pour stimuler la compétitivité ainsi que pour consolider et dynamiser le marché intérieur.

5.1. À cet égard, la Commission devrait également vérifier l'impact global de la libéralisation, et de la suppression de certains monopoles. Il ne s'agit certainement pas de faire un pas en arrière, mais d'affiner les contrôles et de percevoir de façon opportune les nouvelles tendances et les signes de changement, et de contrôler les éventuelles répercussions, parfois directes, sur l'emploi. Le Comité suggère qu'au terme d'une enquête ad hoc approfondie, la Commission publie périodiquement des rapports d'information et de mise à jour, qui seront d'une grande utilité notamment aux acteurs économiques ainsi qu'aux institutions et aux autorités nationales.

6. L'activité législative liée aux "accords verticaux"(2) a été fort intense. Une véritable réforme a été mise en oeuvre, dans le cadre de la "réforme" plus vaste annoncée dans le Libre blanc sur la "modernisation" adopté durant les premiers mois de 1999(3). Il s'agit d'une anticipation législative du nouveau critère d'interprétation des règles de concurrence qui devra désormais privilégier les aspects économiques par rapport aux aspects juridiques et formels. Le Comité, qui a déjà exprimé un "avis" favorable au sujet des "options" proposées dans le Livre vert, est en train d'élaborer un "avis" définitif en la matière, dans lequel il reconnaît cependant que, jusqu'à présent, la Commission a fait preuve de cohérence, et a proposé une vision claire et responsable des problèmes tout à fait louable.

7. Dans le cadre de l'application du règlement sur le contrôle des opérations de concentration, la Commission a adopté des décisions importantes dont les conclusions sont toujours bien documentées, et étayées par des analyses approfondies et une argumentation économique et juridique appréciables.

7.1. À cet égard, le Comité estime cependant que le moment est venu de vérifier, notamment au niveau international, les effets de ces opérations, qui peuvent générer de nouveaux oligopoles, voire des monopoles, ayant un impact sur le marché communautaire. Le Comité invite la Commission à compléter son "rapport annuel" en y incluant les résultats de l'étude des effets des engagements formels pris par les entreprises durant les phases I et II des opérations de concentration autorisées sous condition. En ce qui concerne plus particulièrement le marché du travail, qui suscite un intérêt croissant au sein du Comité, on ne peut oublier que les travailleurs des secteurs traditionnels sont de moins en moins nombreux, évincés - depuis longtemps - par l'automatisation et - plus récemment - par les inévitables processus de délocalisation, c'est-à-dire de transfert, partiel ou non, des usines dans des pays où le coût du travail est inférieur, en raison du non-respect des normes minimales et élémentaires de l'OIT. La politique de concurrence ne peut ignorer ces aspects, et doit par conséquent être enrichie et intégrée - notamment par le biais de la "coopération", en commençant à l'intérieur-même de la Commission - afin que l'application des règles de concurrence soit le résultat d'une véritable "politique" communautaire.

7.2. À cet effet, les marchés nationaux des États membres doivent également rester sous contrôle, afin d'éviter que l'attention accordée à la dimension internationale ne porte préjudice à des aspects aussi importants - et bien entendu prioritaires - que l'efficacité, la compétitivité et la croissance du marché intérieur. On peut s'attendre à l'avenir à un nombre croissant d'opérations de fusion et de concentration. La rapidité avec laquelle la structure des marchés et de la production évoluent, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du marché unique, exige une adaptation tout aussi rapide des règles et des contrôles.

8. S'agissant des aides d'États, la Commission se fixe comme objectif "d'améliorer la transparence et la sécurité juridique, de rendre plus efficace le système (...) notamment en le renforçant dans les cas d'aides ad hoc les plus importants et en le simplifiant dans les cas qui le sont moins". En tout état de cause, cet objectif mérite d'être soutenu.

8.1. À cet égard, l'activité réglementaire de la Commission a, elle aussi, été très intense. Un règlement visant à codifier les différents aspects de la procédure de contrôle, et à renforcer celle-ci, a été proposé et est déjà en vigueur aujourd'hui. Il s'avérera sans nul doute fort utile pour la gestion très délicate d'une politique de concurrence concernant les "aides d'État". La Commission toutefois toujours fait preuve d'une objectivité sereine et d'un réalisme pragmatique. La proposition novatrice de règlement habilitant la Commission à exempter certaines catégories d'aides d'État "horizontales" de l'obligation de notification semble également être le fruit d'une réflexion pragmatique, et doit en tout cas être soutenue.

8.2. Le Comité formule également des conclusions positives concernant le nouvel encadrement de la formation. Encourager les initiatives en matière de formation, c'est réaliser un investissement sûr à moyen terme, qui constituera notamment un facteur de stabilité sociale et économique à l'intérieur des États membres. Il ne faut cependant pas s'en tenir à cela. Encourager toute initiative visant à favoriser et à stimuler l'emploi, c'est pratiquer une "politique" de concurrence cohérente avec les délais et les exigences de l'intégration européenne.

8.3. En principe, les "aides publiques" devraient progressivement diminuer; du reste, le Comité a toujours fait part de ses recommandations en la matière. Toutefois, le Traité prévoit ces aides dans le cadre d'une "politique" de concurrence qui est également un instrument destiné à la réalisation des objectifs de cohésion que poursuivent aussi d'autres politiques communautaires.

8.4. En ce qui concerne la politique régionale, la Commission a adopté en mars 1998 un important document intitulé "Lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale", qui propose une simplification et une mise à jour des critères d'application des dispositions du Traité. Ce document est accueilli favorablement, tant sur le plan des principes que sur le plan des mécanismes d'évaluation et de contrôle.

8.5. Le Comité se doit cependant de souligner une fois encore les disparités importantes qui existent au niveau des États membres, et qui continuent à constituer un frein à toute politique de cohésion, avec d'évidentes répercussions sur la compétitivité.

8.6. Le Rapport annuel sur la concurrence devrait également inclure une évaluation sous cet angle de l'impact des "aides" communautaires, qui se sont multipliées au cours des dernières années et qui représentent désormais un montant appréciable des aides publiques au sein de l'UE. Il faudrait dès lors développer un nouveau concept d'"aide publique", qui comprenne non seulement les aides d'État - aux niveaux national et régional - mais également les aides communautaires.

8.7. Le discours est différent lorsqu'il s'agit des PECO. La Commission elle-même affirme : "Contrairement à la politique en matière d'ententes, la mise en place du contrôle des aides d'État dans les PECO a été beaucoup plus controversée et difficile. (...) beaucoup reste à faire. La priorité absolue consiste à rendre [l'octroi des aides d'État] transparent ..." (XXVIIIe Rapport sur la politique de concurrence, paragraphe 300). La situation n'est pas homogène. L'industrie lourde, qui se trouve à 80 % aux mains de l'État, constitue un cas extrême. Le processus d'adaptation sera long. Le Comité est conscient de cette situation et des difficultés qui en découlent, c'est pourquoi il invite la Commission cette année aussi à surveiller strictement ces problèmes et à saisir toute occasion de contact ou de négociation afin d'assurer une présence vigilante et une forte participation.

9. Face au double défi que représentent l'élargissement et la mondialisation, les "perspectives" de la politique de concurrence peuvent être raisonnablement favorables si la Commission poursuit avec détermination et efficacité ses actions de simplification et de modernisation. L'opportunité d'une réflexion globale, prévue dans la proposition de réforme et de modernisation, doit servir également à mettre en oeuvre de nouvelles initiatives destinées à favoriser l'activité de formation, les initiatives dans les secteurs les plus innovants et les domaines liés aux technologies de pointe, ainsi que l'encadrement de nouveaux profils professionnels.

9.1. Le Comité est convaincu que la forte accélération du processus de globalisation des marchés a renforcé le rôle de l'innovation en tant que facteur clé, et gage de réussite, des systèmes économiques les plus développés, qui doivent faire face aux politiques agressives des pays récemment industrialisés, basées sur le facteur coût. Dans ce contexte, seule la présence d'importants investissements en faveur de l'innovation peut protéger les pays développés contre la concurrence fondée sur les prix et sur la qualité croissante de la production de leurs nouveaux concurrents. Cependant, malgré la reconnaissance généralisée de la valeur stratégique de l'innovation et des nouvelles technologies, le Comité note un certain retard dans la mise à profit des opportunités en matière de modernisation et de croissance dans ce domaine. La politique communautaire de concurrence doit chercher les domaines où elle est compétente afin de jouer un rôle de catalyseur et de soutien, et de créer un cadre de référence aussi favorable que possible aux entreprises qui doivent choisir, décider, investir et prendre des risques. C'est précisément sur ce terrain que la politique de concurrence s'associe et s'intègre aux autres politiques communautaires.

10. La politique de concurrence n'est pas seulement une politique de justice, de répression et de contrôle. Elle n'est pas non plus étrangère aux autres politiques communautaires. Elle ne doit pas être isolée ni s'isoler elle-même. La Commission doit adopter en son sein les principes de concertation et de coopération. Il faut comprendre le sens de la nouveauté. La Commission, via la DG de la concurrence, dispose d'un instrument éprouvé lui permettant de connaître et de comprendre les mutations et de "réorienter" de façon cohérente et opportune toutes les priorités politiques. Les défis que constituent l'élargissement, la globalisation, la monnaie unique, exigent une politique de concurrence à la fois plus rigoureuse et plus clairvoyante, dans le cadre d'une présence institutionnelle accrue et active de la Commission sur la scène internationale à tous les niveaux.

Bruxelles, le 8 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 60 du 8.3.1991, p. 19.

(2) JO C 270 du 24.9.1999, p. 7.

(3) COM(1999) 101 final du 12 mai 1999.