Dans la stratégie pour un marché unique numérique, il est indiqué que les réseaux des technologies de l'information et des communications constituent l'épine dorsale sur laquelle se greffent les produits et les services numériques qui pourraient nous assister dans tous les aspects de notre vie et constituer le moteur du développement économique en Europe. Le fait de réglementer les marchés de gros de l'itinérance afin de permettre la suppression des frais d'itinérance supplémentaires contribue donc au développement d'un secteur des télécommunications solide, compétitif et dynamique et à la création des conditions propices à l'élaboration de réseaux et services numériques avancés étayant tous les secteurs de l'économie, y compris les petites et moyennes entreprises.

En plus des mesures législatives proposées ici, l'instauration de l'IATN s'accompagnera aussi d'actes d'exécution, devant être adoptés d'ici au 15 décembre 2016, qui fourniront des règles détaillées concernant l'application de la politique d'utilisation raisonnable et la méthode pour évaluer la viabilité de la suppression des frais d'itinérance supplémentaires au détail.

La présente proposition de règlement est donc destinée à compléter les règles sur l'itinérance, notamment en ce qui concerne les marchés de gros, et à permettre l'application des règles IATN à partir du 15 juin 2017. Cela est conforme aux objectifs politiques poursuivis par le règlement concernant l'itinérance et la stratégie plus générale pour un marché unique numérique.

En même temps, les règles concernant le marché de gros devraient garantir que les opérateurs de réseau visité sont en mesure de recouvrer les coûts supportés pour la fourniture en gros de services d'itinérance, y compris les coûts associés et communs. Cela devrait avoir pour effet de ne pas dissuader d'investir dans les réseaux visités et d'éviter toute distorsion de la concurrence nationale sur les marchés visités en raison d'un arbitrage réglementaire au profit d'opérateurs qui recourent à des mesures correctrices de l'accès à l'itinérance pour exercer une concurrence sur des marchés visités nationaux par ailleurs concurrentiels.

Cette analyse des marchés de gros montre que leur fonctionnement souffre toujours d'un certain nombre de défaillances (comme leur dimension oligopolistique, combinée au caractère bilatéral des accords d'itinérance et au manque de produits de remplacement de gros). Elle montre aussi que la position de négociation des générateurs nets de trafic en itinérance, y compris des acteurs économiques les plus faibles sur les marchés de gros, risque en fait d'être plus difficile en vertu de l'IATN si aucune mesure compensatoire n'est appliquée, ce qui pourrait alors compromettre le fonctionnement des marchés nationaux des opérateurs de réseau d'origine.

Quoique nécessaire, la réglementation du tarif de détail ne permet pas, à elle seule, de mettre en œuvre l'IATN. Pour que la suppression des frais d'itinérance supplémentaires au détail soit viable dans toute l'Union et ne fausse pas les conditions de la concurrence sur les marchés nationaux, les marchés de gros nationaux doivent être concurrentiels et produire des prix qui permettent aux opérateurs d'offrir durablement des services d'itinérance au détail sans aucun surcoût.

En 2015, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2015/2120, qui est entré en vigueur le 29 novembre 2015 et modifiait le règlement (UE) n° 531/2012 (le règlement concernant l'itinérance).

Les opérateurs ont des perceptions différentes de la façon dont fonctionnent les marchés de gros de l'itinérance. Certains opérateurs en place depuis longtemps ou ayant une large base, et en général les opérateurs à fort trafic entrant, font valoir qu'il existe une certaine dynamique concurrentielle puisque les redevances commerciales de gros sont souvent inférieures aux plafonds réglementaires en vigueur. D'autres, en particulier les petits opérateurs, les opérateurs de réseau mobile virtuel et les opérateurs à fort trafic sortant, avancent que les prix qui leur sont proposés sur le marché de gros se situent à un niveau égal, ou quasiment égal, aux plafonds en vigueur et nettement supérieur aux coûts. Les avis concernant l'incidence de l'IATN sur la concurrence sur les marchés de gros de l'itinérance sont également partagés entre deux groupes d'opérateurs, le premier faisant valoir que l'IATN va accroître la concurrence et le second prétendant le contraire.

La Commission a organisé une consultation publique concernant le réexamen des marchés de gros nationaux de l'itinérance du 29 novembre 2015 au 18 février 2016. Cette consultation avait pour objet de recueillir des avis sur la façon dont les marchés de l'itinérance fonctionnent dans l'UE et sur la réglementation actuelle des marchés de gros nationaux dans l'Union compte tenu de l'obligation, prévue par le règlement concernant l'itinérance, de supprimer les frais d'itinérance supplémentaires au détail d'ici au 15 juin 2017. La Commission a reçu un total de 97 réponses (92 par l'intermédiaire du questionnaire en ligne, 3 par courrier électronique et 2 par document de prise de position) de 25 États membres et de la Norvège.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT

Dans ce cas, s'agissant d'apprécier les contraintes dues aux différentes mesures possibles, il faut examiner si les objectifs poursuivis sont de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs. Par conséquent, les mesures réglementaires proposées tiennent compte de deux éléments, conformément aux critères définis à l'article 19, paragraphe 1, du règlement concernant l'itinérance, à savoir la nécessité de faire en sorte que les opérateurs de réseau visité soient en mesure de recouvrer l'ensemble des coûts, y compris les coûts associés et communs, supportés pour la fourniture en gros de services d'itinérance réglementés, et la nécessité d'empêcher l'itinérance permanente ou l'utilisation anormale ou abusive de l'accès de gros aux services d'itinérance à des fins autres que la fourniture de services d'itinérance réglementés aux clients du fournisseur de services d'itinérance lorsque ces derniers se déplacent périodiquement dans l'Union.

À l'inverse, en adoptant une approche commune au niveau de l'UE, on pourrait instaurer les conditions réglementaires nécessaires et faire en sorte que les marchés de gros nationaux contribuent à la réalisation de l'objectif de suppression durable des frais d'itinérance supplémentaires dans toute l'Union. Enfin, une approche commune permettra aussi de prendre en compte l'interdépendance des règles relatives aux marchés de détail et de gros en assurant le fonctionnement harmonieux des marchés de l'itinérance de l'Union, comme cela a déjà été souligné par la Cour.

Une approche commune au niveau de l'Union est également nécessaire car il est peu probable que chaque État membre soit suffisamment motivé pour réglementer son marché de gros national en tenant compte de l'incidence que sa réglementation pourrait avoir sur la possibilité de fournir l'IATN dans d'autres États membres. Aussi une initiative de l'Union permettrait-elle de mieux prendre en considération l'intérêt général de tous les États membres. Si l'on ne parvenait pas à réglementer les marchés de gros de l'itinérance de façon cohérente au niveau de l'Union, il serait plus difficile de fournir l'IATN en raison du risque accru de divergences entre les coûts de gros supportés dans d'autres États membres et les recettes de détail.

La nécessité de l'intervention réglementaire de l'UE sur les marchés de gros et de détail de l'itinérance au cours des 10 dernières années se fondait sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Cette intervention a visé à améliorer les conditions de fonctionnement du marché intérieur des services d'itinérance à l'intérieur de l'Union parce que les autorités réglementaires nationales ont reconnu qu'elles n'étaient pas capables d'appréhender ce problème individuellement du fait de la dimension transfrontière du marché international de l'itinérance. Suite à l'adoption du règlement (UE) 2015/2120, il est nécessaire d'adopter des mesures législatives appropriées pour assurer le bon fonctionnement des marchés de gros de l'itinérance. Cela permettra de fournir l'IATN dans toute l'Union, comme établi par le réexamen du marché de gros de l'itinérance. Les mesures pour réglementer les marchés de gros de l'itinérance conformément à l'article 114 du TFUE sont donc également nécessaires pour assurer le fonctionnement du marché intérieur des services d'itinérance et, en particulier, garantir la fourniture viable de l'IATN.

Les autorités réglementaires nationales et les pouvoirs publics expriment des opinions similaires à celles des opérateurs dans leur pays. Les pays à fort trafic entrant considèrent que les marchés de gros nationaux de l'itinérance fonctionnent bien, tandis que les pays à fort trafic sortant sont d'un avis contraire. Enfin, les consommateurs et leurs associations font preuve de prudence relativement aux marchés de gros de l'itinérance car ils ne sont pas directement concernés par ces marchés.

Une grande majorité de participants est d'avis que soumettre les prix de gros de l'itinérance à des plafonds valables dans tous les États membres serait l'approche réglementaire la plus appropriée pour permettre l'IATN en 2017. Cependant, comme ils ont des perceptions différentes de la façon dont fonctionne le marché de gros l'itinérance, les opérateurs sont divisés quant au niveau le plus adapté auquel fixer ces plafonds pour assurer la viabilité de l'IATN. D'aucuns sont favorables au maintien des plafonds actuellement applicables aux prix de gros de l'itinérance tandis que d'autres préconisent de les abaisser substantiellement afin que l'IATN soit viable. De plus, nombre d'opérateurs ont souligné combien le niveau des tarifs de terminaison d'appel est important pour le trafic en itinérance afin de permettre l'IATN pour les appels vocaux.

•Obtention et utilisation d'expertise

Afin de rassembler les éléments nécessaires au rapport d'examen, et en plus de la consultation publique, la Commission et l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) ont recueilli un ensemble complet de données auprès d'opérateurs. La Commission a également commandé une étude externe pour estimer le coût de la fourniture en gros de services d'itinérance et a analysé les données qualitatives et quantitatives reçues sur les marchés de gros et de détail de l'itinérance.

•Analyse d'impact

Le document de travail des services de la Commission, analyse d'impact, a été soumis au comité d'examen de la réglementation, lequel a rendu un avis favorable le 15 avril 2016. Quatre options ont été envisagées: Option 1 – Aucune action au niveau de l'Union (scénario de référence). L'IATN ne serait pas applicable à partir du 15 juin 2017 et les consommateurs continueraient à payer des frais d'itinérance supplémentaires au détail. Option 2 – Maintenir le plafond des prix de gros de l'itinérance dans l'UE au niveau actuel. Avec cette option, les plafonds actuellement applicables aux prix de gros de l'itinérance, fixés dans le règlement concernant l'itinérance (0,05 EUR par minute d'appel effectué, 0,02 EUR par SMS et 0,05 EUR par Mo de données), seraient confirmés par un acte législatif de sorte que l'IATN entrerait en vigueur à partir du 15 juin 2017. Option 3 – Fixer le plafond des prix de gros de l'itinérance dans l'UE à un niveau plus bas qu'aujourd'hui. Avec cette option, la législation aurait pour effet d'abaisser les plafonds applicables aux prix de gros de l'itinérance à 0,04 EUR par minute d'appel effectué, 0,01 EUR par SMS et 0,0085 EUR par Mo de données, et garantirait aussi l'entrée en vigueur de l'IATN. Option 4 – Appliquer aux prix de gros de l'itinérance des plafonds par pays. Cette option consisterait à appliquer aux prix de gros de l'itinérance un plafond équivalent aux coûts estimés dans chacun des États membres et fondé sur un modèle commun de calcul des coûts. Elle permettrait également l'entrée en vigueur de l'IATN à partir du 15 juin 2017. Outre la mesure de plafonnement contenue dans les options 2 à 4, la Commission a aussi étudié une mesure complémentaire qui donnerait aux parties à un accord de fourniture d'itinérance en gros la possibilité de négocier un barème de prix déréglementé, donc de renoncer à l'application des prix de gros unitaires maximaux prévus dans le règlement concernant l'itinérance. Il ressort de l'analyse d'impact que l'option 3 est la plus à même de permettre une IATN viable dans l'Union, y compris pour les opérateurs ayant moins de pouvoir de négociation. Elle garantit aux opérateurs de réseau visité qu'ils pourront recouvrer les coûts prévus de la fourniture en gros de services d'itinérance et préservera les incitations à investir sur les marchés visités. Le niveau de plafonnement en vertu de l'option 3 laisse également de la place à la concurrence au-dessous du plafond, en permettant aux opérateurs de tirer des avantages économiques de leur taille et donc de négocier des tarifs plus bas. L'analyse montre aussi que le fait de permettre aux opérateurs de réseaux visité et d'origine de convenir de ne pas plafonner les prix de gros mais de passer un contrat de service non réglementé, par exemple sous la forme d'une tarification fondée sur la capacité ou autre, aurait un effet positif sur le marché de gros de l'itinérance. Cela pourrait donc aussi être autorisé comme mesure complémentaire. À l'inverse, l'option 4, par comparaison avec l'option 3, ne permettrait pas d'améliorer significativement la viabilité de l'IATN au niveau des opérateurs, mais entraînerait de plus grands risques en termes de recouvrement des coûts au niveau du marché de gros et créerait des difficultés considérables de mise en œuvre. Enfin, l'option 1 et, dans une moindre mesure, l'option 2 ne permettraient pas d'atteindre l'objectif d'assurer l'IATN dans toute l'Union. La raison en est que l'option 1 ne garantirait pas la suppression des frais d'itinérance supplémentaires au détail. L'atteinte au bien-être des consommateurs, notamment en vertu de l'option 1, se chiffrerait à 1,4 milliard d'EUR. L'option 2 ne réglerait pas non plus le problème général de la non-viabilité de l'IATN pour plusieurs opérateurs (environ 20 % de l'échantillon analysé) et plusieurs États membres (plus de 20 % d'entre eux).

•Droits fondamentaux

L'incidence de la proposition sur les droits fondamentaux, comme la liberté d'entreprise, a été analysée. À cet égard, et compte tenu du fait que les plafonds proposés visent à remédier à une défaillance du marché et à garantir le recouvrement des coûts, lesdits plafonds ne constituent pas une mesure disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi ni une intervention intolérable portant atteinte à la substance même de cette liberté. La possibilité de ne pas les appliquer a aussi pour objet de donner aux parties une plus grande liberté afin de conclure un accord de fourniture en gros.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE