Avis du Comité des régions sur "La question des sans-abri et du logement"

(1999/C 293/07)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 16 septembre 1998, conformément à l'article 198 C quatrième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 4 "Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie et environnement" de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 376/98 rév. 1) adopté par la commission 4 le 4 février 1999 (rapporteur: M. François Geindre);

a adopté l'avis suivant à l'unanimité lors de sa 29e session plénière des 2 et 3 juin 1999 (séance du 3 juin).

1. Introduction

Le Comité des régions a souhaité se saisir de la question des sans-abri. Si ce phénomène se présente sous des formes différentes dans les pays de l'Union européenne et si le problème ne semble pas au premier abord relever de la compétence communautaire, il n'en demeure pas moins que la présence de personnes sans abri dans les villes est une des plus graves manifestations des phénomènes d'exclusion sociale dans l'Union européenne, intéressant au premier chef les collectivités territoriales. C'est essentiellement du point de vue de ces dernières que cet avis est mis.

1.1. Fondements des actions de l'Union européenne à l'égard des sans-abri

1.1.1. La question des sans-abri se situe en partie au sein des débats communautaires sur la problématique du logement. Elle relève également des préoccupations liées au renforcement d'une politique sociale européenne, et s'inscrit dans le cadre des initiatives et programmes européens en matière de lutte contre l'exclusion, ainsi que dans le cadre des orientations relatives à la politique urbaine.

1.1.2. Plusieurs bases juridiques peuvent être invoquées à l'appui des actions de soutien et de prise en charge des personnes sans abri.

1.1.3. Dans le cadre du Traité instituant la Communauté européenne (Maastricht), le titre 14 traite de la cohésion économique et sociale, les articles 130 A à 130 E régissent l'action de la Communauté visant à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées (dispositions organisant les mécanismes des fonds structurels).

1.1.4. L'article 13 du Traité d'Amsterdam, qui sera opérationnel lorsque le traité entrera en vigueur, vise à combattre l'inégalité et la discrimination dans l'accès au marché du travail. Il permettra d'apporter une aide aux projets dont l'objet est de prévenir et de réduire les processus d'exclusion sociale. L'article 137 du Traité d'Amsterdam donnera une compétence explicite à agir dans le domaine de l'exclusion sociale. Aujourd'hui, l'Union européenne est contrainte d'utiliser l'article 235 du Traité instituant la Communauté européenne qui permet, après unanimité au Conseil, d'engager une action sans que le Traité ne l'ait expressément prévu. Cette situation donne lieu à des blocages très préjudiciables à l'action sociale de la Communauté.

1.1.5. La réforme des Fonds structurels actuellement en discussion entre les États membres et la Commission devrait permettre de mieux combattre le chômage et l'exclusion sociale à l'échelle européenne. Le niveau d'intervention envisagé comporte une référence explicite (dans le projet de règlement cadre) à la promotion de l'intégration sociale et de l'égalité des chances. Le projet promeut l'approche intégrée du développement et notamment "la cohérence entre les actions des différents fonds et les priorités communautaires, la stratégie pour l'emploi, les politiques économiques et sociales des États membres, les politiques régionales des États membres".

1.1.6. Deux considérations sont encore à prendre en compte. Il s'agit tout d'abord de l'approbation par la Commission (le 15 octobre 1998) des rapports sur la stratégie européenne pour l'emploi, les lignes directrices 1999 mettant l'accent sur 5 grands axes dont "l'ouverture du marché du travail à tout le monde, y compris les handicapés et les minorités ethniques". Il s'agit ensuite de la journée internationale contre la pauvreté du 17 octobre 1998 qui a permis au Commissaire européen, M. Flynn, en charge des questions sociales, de rappeler que la politique communautaire devait être améliorée, en tenant compte de la base juridique de l'article 137, pour une plus grande capacité d'insertion professionnelle, 17 % des ménages de l'Union européenne disposant de revenus inférieurs au seuil de pauvreté.

1.1.7. Progressivement les préoccupations relatives aux situations des personnes les plus démunies, dont les sans-abri, trouvent une place toujours plus affirmée dans les réflexions et les politiques de l'Union européenne.

1.2. Recommandations du Comité des régions

1.2.1. Le présent avis consiste en une analyse de la question des sans-abri dans l'Union européenne, sous toutes ses dimensions. Il contient une série de cinq recommandations et d'observations qu'il convient de souligner dès maintenant.

1.2.2. Le Comité des régions, face à la gravité et à la complexité de la question des sans-abri:

(i) recommande que l'Union européenne continue à appuyer les efforts de recherche sur les connaissances relatives à ces phénomènes;

(ii) propose la consolidation d'un système d'échange des savoirs et des initiatives, entre les collectivités locales, à l'échelle de l'Union européenne, en s'appuyant sur les réseaux existants;

(iii) recommande que les objectifs du FSE couvrent expressément cette problématique;

(iv) invite les instances européennes à approfondir le principe du droit au logement;

(v) souhaite mettre l'accent sur la question de la cohésion et de l'intégration européenne à travers le problème du voisinage de pays moins favorisés.

2. Observations générales

2.1. Les personnes sans abri ont acquis depuis le milieu des années 80 une forte visibilité dans les espaces publics des villes de l'Union européenne. Le problème n'est pas nouveau mais il prend une dimension nouvelle, en particulier parce que les formes extrêmes de pauvreté sont unanimement considérées comme inacceptables dans des sociétés d'abondance. La situation et les conditions de vie des personnes sans abri sont partout envisagées comme des atteintes aux droits de l'homme.

2.2. Inscrites dans des processus d'exclusion sociale, les personnes sans abri ont depuis une quinzaine d'années suscité dans les États membres l'essor de réactions dans la population (hostiles ou hospitalières), un investissement médiatique et scientifique (multiplication des articles, reportages, recherches et ouvrages) et un intérêt institutionnel (affermissement du droit au logement, développement de politiques structurées et/ou de dispositifs ponctuels).

2.3. La question des sans-abri repose sur les ressorts socioéconomiques et culturels les plus profonds de chaque pays européen. Elle se gère à l'échelle locale en provoquant des réactions et réponses qui oscillent invariablement entre la répression et la solidarité. En effet, si l'intervention publique en direction des sans-abri est largement plébiscitée dans les différents pays, elle doit néanmoins composer avec une certaine ambiguïté des sentiments des habitants qui, localement, peuvent exprimer des souhaits contradictoires entre des demandes d'accueil ou de renvoi des sans-abri.

2.4. Toutes les problématiques attachées à la question des sans-abri (accès au logement, mendicité, incivilités, insertion dans un emploi, accès aux soins) ne peuvent être traitées au seul niveau de la responsabilité locale. Il s'agit en réalité d'un problème de coopération entre territoires qui avec l'effacement des frontières doit maintenant être appréhendé à partir de nouvelles échelles.

2.5. La question des sans-abri n'est pas une préoccupation annexe ou marginale. Il s'agit d'un problème central qui ne trouvera pas de solution à très court terme. L'objectif d'assurer une plus grande cohésion économique et sociale à travers l'Union européenne passe assurément par la prise en compte de ce phénomène sensible qui indubitablement constituera encore une caractéristique quotidienne des villes européennes du début du XXIe siècle. Le Comité des régions préconise que tout soit mis en oeuvre pour ne pas se résigner à cet état de fait, et souhaite que toutes les initiatives soient prises pour prévenir ces situations.

3. Une population encore mal connue

3.1. Une préoccupation dans tous les pays de l'Union européenne

3.1.1. Les personnes sans abri pourraient ne pas apparaître comme une préoccupation des institutions européennes. On ne relevait pas de mention spécifique relative aux personnes sans abri dans Le Livre blanc sur la Politique sociale européenne. Néanmoins, les divers initiatives et programmes européens en matière de lutte contre la pauvreté et l'exclusion (Urban, Integra, Pauvreté, projets FSE) ont permis d'appuyer des dispositifs innovants de prise en charge dans les États membres. Par ailleurs, les évolutions récentes des débats européens montrent un intérêt croissant pour ces problématiques.

3.1.2. Dans tous les pays de l'Union européenne, on s'accorde sur le fait que le problème des sans-abri est indigne de nations globalement prospères. Dans tous les pays on s'accorde également pour constater que la question des sans-abri est en quelque sorte un concentré des problèmes sociaux et urbains. Les sans-abri constituent ainsi la partie la plus visible des phénomènes d'exclusion qui se sont développés et qui continuent à se développer en Europe.

3.1.3. Les représentations concernant la pauvreté et l'exclusion sont très variées. Néanmoins, aux yeux des habitants, partout dans l'Union, le fait de vivre dans la rue est au premier rang des phénomènes considérés comme définissant la pauvreté. Dans un contexte d'inquiétude, de progression du chômage de longue durée, d'interrogations sur les processus d'exclusion sociale, les sans-abri constituent une figure centrale de ces problèmes dans la plupart des États membres.

3.1.4. Depuis la fin des années 80, le nombre de personnes vivant ces conditions est devenu préoccupant. Si l'augmentation objective du phénomène se vérifie par la pression croissante exercée localement sur les services administratifs ou associatifs, on ne sait en réalité pas grand chose de son ampleur, tout comme plus généralement on ne dispose pas de connaissances très précises sur les personnes sans abri. Toutefois, des efforts récents de recherche ont permis des progrès notables.

3.1.5. L'état d'extrême pauvreté et la très grande proportion d'hommes isolés dans cette population sont connus. Sa féminisation et son rajeunissement progressifs ont été également largement documentés par des monographies réalisées dans de très nombreuses villes des pays de l'Union européenne. De la même manière, la consommation élevée d'alcool ou de drogue, l'état de santé dégradé, en particulier sur les registres de la tuberculose ou de la santé mentale (même s'il convient de ne pas l'exagérer), ont été repérés comme des problématiques importantes de santé publique. Enfin l'accroissement du nombre de sans-abri étrangers provenant d'autres pays de l'Union, mais également des pays du Maghreb, d'Afrique noire ou encore d'Europe de l'Est a été signalé, à des degrés divers selon les pays. Le développement de la proportion de migrants parmi les sans-abri est un élément à prendre en considération, certes à des degrés divers entre les pays.

3.1.6. La visibilité et les formes du problème varient très sensiblement en fonction des pays, des types d'État-providence et des villes, mais dans la plupart des États membres des phénomènes similaires ont marqué les années 90: naissance un peu partout de "journaux de rue" vendus par des sans-abri, demandes accrues d'interventions publiques de la part des citoyens, développement d'initiatives associatives.

3.1.7. Les personnes sans abri sont maintenant très présentes sur les agendas politiques municipaux et nationaux. À certaines périodes de l'année, notamment en hiver quand les conditions climatiques rigoureuses deviennent dangereuses, elles soulèvent de légitimes mouvements de compassion. À d'autres périodes, ordinairement plus touristiques, elles provoquent des réactions plus inhospitalières qui sont à certains égards compréhensibles, mais qui sont sur bien des aspects très critiquables.

3.1.8. À l'échelle de l'Union européenne quelques organisations non gouvernementales traitent de la question des sans-abri. Elles appuient des recherches et font pression sur les institutions publiques. Elles donnent des indications sur les similarités et les écarts entre les pays. La Fédération européenne d'associations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA) créée en 1989 a été chargée à partir de 1991 par la Commission de la gestion d'un Observatoire européen des sans-abri fonctionnant à partir d'un réseau universitaire de correspondants nationaux. Celui-ci a permis de constituer et diffuser des connaissances sur l'identification, le dénombrement et l'analyse d'une population qui échappe aux canons traditionnels des appareils statistiques construits habituellement sur la base des ménages logés.

3.2. Une population hétérogène

3.2.1. La visibilité croissante depuis plus d'une décennie de la question des sans-abri s'explique d'abord par la présence plus discernable, sans qu'on puisse toutefois encore en estimer le nombre précisément, de personnes qui font une utilisation particulière de l'espace public dans les villes. Certaines formes d'actions collectives ont aussi rendu les sans-abri plus visibles: les squats, l'apparition et le développement des journaux de rue, le lobbying des associations militantes, les manifestations, et les occupations d'espaces publics ou de bâtiments inoccupés.

3.2.2. Alors qu'il pourrait sembler très simple de caractériser une population que tous les citoyens européens peuvent croiser dans les rues de leurs villes, il est en réalité particulièrement difficile de connaître avec précision cette population notablement parce que toutes les personnes sans-abri ne sont pas repérables comme telles dans la rue.

3.2.3. La population des sans-abri est en fait mal connue tout d'abord parce qu'il n'en existe pas de définition exacte ni de qualification juridique stable dans chacun des pays. Le terme sans-abri recouvre dans chaque pays des réalités variées. Les définitions, les normes et les pratiques des différents États membres ajoutent à cette complexité. À l'échelle de l'Union européenne, malgré des efforts de clarification, les définitions ne sont pas non plus assurées.

3.2.4. Certaines études et certaines dispositions normatives nationales associent communément les gens du voyage aux sans-abri, car sans domicile fixe. Ce regroupement de personnes si différentes dans une même catégorie peut aboutir à un flou général. Il n'en demeure cependant pas moins vrai que la question de l'accueil et de la tolérance vis-à-vis des gens du voyage est, à bien des égards, du même ordre que celle de l'hospitalité pour les sans-abri.

3.2.5. La population des sans-abri est mal connue car, au fond, il s'agit d'un groupe particulièrement et extrêmement hétérogène qui rassemble des personnes vivant dans des conditions très dissemblables allant de celles vécues par des hommes à la rue depuis longtemps - figure traditionnelle du clochard - à celles de jeunes femmes tout récemment expulsées de leur logement. Les efforts de recherche ont permis d'établir le fait qu'être sans abri était une situation qui variait considérablement dans le temps. Il peut s'agir d'un état transitoire, chronique ou permanent. Certaines personnes sont à la rue depuis quelque temps et vont le rester encore longtemps, d'autres ne le sont que pour quelques moments et ne le seront plus jamais, d'autres encore se retrouvent sporadiquement dans cette situation. Dans chacun des cas, les représentations collectives et les réponses publiques ne sont pas nécessairement du même ordre.

3.2.6. À la question des sans-abri est donc associé un premier problème d'ordre sémantique. Le sens commun fait plus référence à une sorte de statut social qu'à une condition de logement. Sans-abri, vagabonds, clochards et mendiants sont habituellement synonymes. Les discussions sur la question des sans-abri virent ainsi très souvent à des discussions sur la mendicité. Or toutes les personnes qui font la manche ne sont pas des sans-abri, et inversement. Par ailleurs, la question des sans-abri est très fortement reliée à la problématique du logement. Or, la présence de personnes repérées comme des sans-abri dans les villes européennes n'est pas uniquement un problème de logement.

3.2.7. Utilisé couramment, le terme sans-abri désigne plus ou moins adroitement un ensemble de problèmes auxquels sont confrontés quotidiennement les gens qui côtoient des personnes repérées comme des sans-abri, ceux qui s'en préoccupent et ceux qui participent aux dispositifs de prise en charge. Ainsi des phénomènes assez différents (absence de logement, spectacle de la déréliction dans l'espace public, mendicité, errance, formes extrêmes de la pauvreté, mutations du marché et des politiques du logement, etc.) sont réunis sous une même appellation.

3.2.8. Les définitions qui ont été adoptées par convention, mais qui peuvent toujours être débattues, insistent sur l'absence provisoire ou persistante de logement stable. Les analyses se rejoignent pour observer un continuum de situations entre les personnes vivant à la rue et celles qui séjournent dans des centres d'hébergement, des habitations de fortune ou des logements précaires. La population des sans-abri ne se limite donc pas à la condition visible et dramatique des personnes dormant dans les rues ou au simple recensement des personnes passant par les services d'assistance associatifs ou administratifs.

3.2.9. La majorité des études mettent plus l'accent sur les processus sociaux à l'oeuvre que sur la seule perte du logement. Les sans-abri sont de la sorte saisis à l'aune des divers processus d'exclusion, plutôt qu'à travers l'observation unique des dysfonctionnements du marché du logement.

3.2.10. Les recherches les plus poussées invitent à toujours raisonner en termes de processus d'exclusion, et à ne pas s'arrêter à la simple description statique des situations. Dans cet ordre d'idées la population des sans-abri ne constitue pas un stock. C'est en prenant en considération les flux, les trajectoires personnelles, les entrées dans et les sorties hors de cette situation, que l'on peut avoir une représentation plus consistante de la réalité. Il s'agit d'une situation complexe qu'il faut comprendre comme une étape, parmi les dernières et les plus éprouvantes, d'un processus d'exclusion sociale.

3.2.11. Il faut ainsi toujours avoir à l'esprit que la population des sans-abri est fortement hétérogène et qu'elle ne peut être considérée comme une catégorie sociale fixe. Des situations extrêmement différentes, en termes de liens sociaux, de logement ou de couverture sociale par exemple, étant rassemblées sous une même dénomination.

3.3. Des chiffres incertains

3.3.1. Malgré ces difficultés et ces risques d'imprécision, il existe tout de même des statistiques sur la population des sans-abri, dans chacun des pays mais également à l'échelle de l'Union européenne. Il convient toutefois, comme le recommandent d'ailleurs les chercheurs et les observateurs qui les produisent et les diffusent, de les prendre avec une grande précaution.

3.3.2. Pour convaincre les décideurs et frapper l'opinion publique, la production d'estimation chiffrée est aujourd'hui indispensable. La volonté d'attirer l'attention sur les sans-abri, au moyen d'une mesure, a bien souvent conduit à annoncer des chiffres sans procéder aux indispensables clarifications (de qui parle-t-on? dans quel espace? sur quelle durée?) ni recourir à une méthode rigoureuse de dénombrement ou d'échantillonnage. Ainsi, les estimations actuelles assimilent très souvent le nombre d'individus qui restent sans abri sur une année et la somme de ceux qui se trouvent sans abri un moment donné dans l'année. Elles confondent également souvent le nombre total de personnes sans abri différentes et le nombre total de prises en charge effectuées par les services d'aide aux sans-abri. Le travail de mesure est troublé par l'instabilité des caractérisations de la population, celles-ci pouvant varier en fonction des intérêts de ceux qui les produisent. Certains en privilégient une définition extensive (étendant ainsi la population des sans-abri au sens strict à celle des personnes mal logées), d'autres une définition restrictive qui ne s'applique qu'aux plus marginaux des plus pauvres.

3.3.3. Des chiffrages ont été effectués dans chacun des pays de l'Union, souvent à partir des bilans des services associatifs et parfois en fonction de données administratives. Ils ont été compilés et diffusés par la FEANTSA qui indique bien qu'il faut les considérer avec réserve (Tableau A). Ils correspondent plus à l'image de l'ampleur du système de prise en charge dans chacun des États membres qu'à une appréciation étayée du problème réel. Par ailleurs, ils dépendent de la définition donnée localement au problème. Les chiffres ne bénéficiant pas tous de la même assise rigoureuse ni ne désignant les mêmes personnes, ils ne permettent pas des comparaisons transnationales poussées. Ils donnent toutefois une indication de l'ampleur du phénomène et une idée de la variété des situations.

TABLEAU A.

Estimation du nombre annuel moyen de personnes qui auraient eu recours aux services administratifs et associatifs pour les sans-abri, au début des années 1990

>TABLE>

3.3.4. Chaque jour environ 1,1 million de citoyens de l'Union européenne ont recours aux services d'aide aux sans-abri. Sur une période d'un an ce chiffre monte à 1,8 million. Toujours selon les estimations de la FEANTSA, près de 18 millions de citoyens de l'Union européenne vivent dans des logements de qualité très dégradée ou dans des logements "non conventionnels", c'est-à-dire dont la vocation n'est pas d'être habitée.

3.3.5. Il faut relever que dans certains pays (Allemagne, Belgique, Danemark, Finlande, Royaume-Uni, Suède), les informations indiquent une diminution du nombre de bénéficiaires des services aux sans-abri, dans la période récente, sans qu'on puisse toujours en conclure à une baisse, une stagnation ni même une augmentation de la population totale des sans-abri.

3.3.6. En tout cas, ces chiffres montrent une forte disparité du phénomène dans l'Union européenne sans être nécessairement fortement corrélée d'ailleurs aux formes d'État-providence dans les différents pays. Le problème semble statistiquement marginal dans certains pays du Sud (Espagne, Grèce, Portugal) et dans certains pays du Nord (Danemark, Finlande, Suède). Également marginal en Autriche, il apparaît beaucoup plus massif en Allemagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni.

3.3.7. Face à la demande importante de chiffrage, de nombreuses investigations scientifiques ont récemment porté sur la question du nombre de sans-abri. Elles ont permis d'aborder les enjeux de ces dénombrements, de clarifier les complications méthodologiques et éthiques des enquêtes auprès des sans-abri, et de tester des méthodes qui doivent permettre de dépasser les approximations dans lesquelles se situent toujours les acteurs de la prise en charge.

3.3.8. Insistant sur l'intérêt relatif de la simple production de données chiffrées, ces travaux ont dépassé cette question pour s'intéresser aux caractéristiques des personnes et à leurs trajectoires dans le temps. Des méthodologies de dénombrement et d'appréciation plus globale de la population ont alors été élaborées et éprouvées (sondages, enquêtes auprès d'échantillons de services, estimation du rapport entre le nombre de sans-abri à la rue et le nombre de sans-abri dans les centres d'hébergement). Des enquêtes seront bientôt menées dans certains pays de l'Union européenne avec des procédures leur assurant une certaine fiabilité. Reste qu'à l'échelle de l'Union on ne sait rien avec précision des migrations des personnes sans abri entre les différents pays. Elles sont pourtant signalées par les acteurs de la prise en charge, notamment dans le cas de jeunes en errance se déplaçant par exemple de festival en festival, et mériteraient d'être beaucoup mieux connues.

4. Des problèmes complexes et des réponses variées

4.1. Un problème social particulièrement complexe

4.1.1. De nombreuses études présentent les changement politiques et sociaux qui ont le plus contribué à la croissance du phénomène des sans-abri. On peut indiquer: la transformation des formes de pauvreté, la progression de la précarité et du chômage de longue durée, la désinstitutionnalisation des hôpitaux psychiatriques, la consommation de drogue et d'alcool, l'augmentation du nombre de familles monoparentales, la réduction des prestations sociales dans certains pays, leur développement jugé parfois pervers ailleurs, les difficultés d'accès au logement.

4.1.2. Selon les perspectives des divers acteurs sociaux, la question des sans-abri est, avant tout, un problème de logement, un problème d'emploi, un problème démographique, un problème de maladie mentale, un problème d'abus de substances illicites ou d'alcool, un problème de violences familiales, un problème dû à des coupures dans les budgets sociaux ou à leur trop grande croissance, un problème lié au relatif effritement des solidarités familiales, un problème corrélé à l'augmentation ou aux mutations de la pauvreté.

4.1.3. Il est possible de dégager deux grandes familles d'explication du phénomène des sans-abri. On peut se consacrer à l'analyse des phénomènes structurels (chômage, transformation du marché du logement, etc.). On peut aussi se concentrer sur les raisons plus personnelles qui conduisent un individu à venir compter parmi les sans-abri (choc affectif, maladie, origine sociale défavorisée, etc.). Les partisans de modèles explicatifs axés sur des variables individuelles vont critiquer les approches structurelles qui ne prennent pas en compte les particularités des situations. Ceux qui vont insister sur les dynamiques structurelles vont critiquer les observateurs ou commentateurs qui se focalisent sur les cas individuels car ils contribueraient à leur stigmatisation.

4.1.4. Face à ce débat structurel/individuel, la solution est certainement dans l'entre-deux. Les analyses les plus avancées insistent sur les nécessaires rapprochements à établir entre les évolutions du marché du logement, du système d'assistance, du marché de l'emploi avec des éléments plus individuels comme le relâchement des liens sociaux, notamment familiaux, certaines déficiences personnelles, le constat d'origines sociales très défavorisées. Les racines du phénomène des sans-abri ne résident ni exclusivement dans des problèmes structurels, ni uniquement dans des problèmes individuels, mais plus vraisemblablement dans une interaction des deux catégories. Cette combinaison de facteurs produit une spirale vers le bas qui peut conduire certaines personnes à la rue, chaque problème nourrissant l'autre.

4.1.5. La question des sans-abri soulève, en définitive, à la fois le problème d'inadaptations structurelles des institutions et le problème de la prise en charge efficiente de certaines fragilités personnelles.

4.1.6. La question des sans-abri est également complexe dans ses dimensions concrètes et quotidiennes. À côté du problème de logement il s'agit aussi, et parfois surtout, d'une question d'emploi, de santé, d'incivilités. En effet, certaines personnes sans abri se trouvent dans des centres d'hébergement ou dans des logements transitoires et leur premier problème est celui de l'accès à l'emploi. D'autres vivent surtout de graves difficultés de santé qui les empêchent d'accéder à un logement ou de s'y maintenir. D'autres encore, par leur comportement, peuvent induire des nuisances dans les espaces publics qu'elles utilisent comme espaces de refuge et de ressource. Les diverses activités, plus ou moins licites, qu'elles y exercent pour survivre sont, dans une certaine mesure, à rapprocher du registre des incivilités (attroupements, comportements menaçants, mendicité agressive); celles-ci pouvant participer à la dégradation de la qualité de la vie dans les villes et à l'augmentation du sentiment d'insécurité.

4.1.7. Les politiques d'accès au logement doivent être considérées dans le cadre de mesures plus générales de soutien à l'inclusion sociale, à même de fournir des services intégrés à la personne défavorisée en garantissant, dès lors, des interventions en matière d'assistance sanitaire et d'accès au monde du travail.

4.2. Une préoccupation quotidienne pour la gestion des espaces publics

4.2.1. Pour les collectivités locales et les gestionnaires d'espaces publics (gares, centres commerciaux, jardins publics, etc.), le traitement de la question des sans-abri relève d'une préoccupation quotidienne d'hospitalité et de régulation des territoires dont ils ont la responsabilité.

4.2.2. Les sans-abri (leur simple présence, ou leurs comportements) sont souvent cités comme un des éléments du sentiment d'insécurité. Par ailleurs, les personnes sans abri elles-mêmes vivent dans un environnement spécialement violent et dangereux.

4.2.3. La question de la place des sans-abri dans la problématique très actuelle de la sécurité est patente. Les arrêtés municipaux dits antimendicité qui se sont développés dans certaines villes de l'Union européenne (en Allemagne, Belgique, France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni) depuis le milieu des années 90 ont attisé des polémiques politiques et des débats importants sur les libertés de circulation et d'expression. Ces mesures municipales très critiquables, souvent réclamées par une partie non négligeable de la population, sont l'expression d'un syndrome commun que les anglo-saxons baptisent NIMBY pour "Not In My Back Yard", ou NIMEY pour "Not In My Electoral Yard" qui consiste, dans le cas d'espèce, à craindre et refuser la présence ou l'installation à proximité de chez soi de services aux sans-abri. La question des sans-abri achoppe sur ce dilemme car si la sympathie peut être générale à leur égard, on peut toujours souhaiter une intervention pour les prendre en charge, mais pas à côté de chez soi.

4.2.4. Ainsi, des réactions collectives ulcérées de quartiers ou de villes face au problème relativisent le constat trop simple d'une unanimité de la sympathie pour les sans-abri. Ce type de réactions est souvent assis sur une tentation facile de l'ostracisme, mais il n'en reste pas moins qu'elles mettent en lumière le fait que les simples discours angéliques et misérabilistes ne sauraient être de mise. La question des sans-abri est aussi un problème de sécurité et d'incivilités. À ce titre, elle interroge les politiques policières et toutes les pratiques de régulation des espaces publics.

4.2.5. La gestion quotidienne de la question des sans-abri dans une ville est le signe des difficultés de l'action publique à affronter des problèmes compliqués et à mettre en oeuvre des dispositifs appropriés permettant de répondre en toute justice aux demandes variées, et à bien des égards ambiguës, des habitants apitoyés ou inquiétés par la présence de sans-abri dans les rues et espaces qu'ils fréquentent. La voie moyenne est toujours à trouver entre la tentation de l'ostracisme d'un côté, et la tendance à l'angélisme de l'autre. En permanence, certaines personnes doivent être rappelées à leurs devoirs, tandis que d'autres doivent être appelées à plus de tolérance.

4.2.6. Il n'existe certainement pas de recette miracle pour répondre justement et efficacement à ce type de dilemme. En revanche des expériences positives pour les espaces publics, leurs usagers et les personnes sans abri qui les fréquentent, ont été développés par des entreprises, des services de sécurité et des municipalités partout dans l'Union européenne. Le Comité des régions constate qu'il serait intéressant qu'un réseau d'échange d'expériences permette de mettre en débat ces pratiques et de les évaluer, ceci afin d'en apprécier l'efficacité, l'équité et la reproductibilité.

4.3. Une question de coopération territoriale

4.3.1. La question des sans-abri est une réalité locale. Elle soulève un problème essentiel de coopération entre les différentes villes présentes sur un même territoire. Un rapide détour historique s'impose pour en rappeler l'importance.

4.3.2. Depuis la naissance des villes, la question du vagabondage s'est posée de manière criante partout en Europe pour les gestionnaires des collectivités locales. Au Moyen-Âge les secours aux vagabonds, dont la conception variait en fonction des configurations sociopolitiques locales, pouvaient être apportés à l'échelle d'une ville. Mais aucune ville ne pouvait assurer seule les secours à l'échelle régionale. Les villes n'avaient que deux possibilités: accueillir les pauvres qui se présentaient à leurs portes ou les renvoyer. Or si une communauté, pour des raisons religieuses ou politiques, décidait d'accueillir, elle n'avait aucun moyen de savoir si les autres collectivités allaient faire de même ou si, au contraire, elles n'allaient pas profiter de cette offre d'accueil pour renvoyer les errants. Il existait ainsi une tension entre l'échelle régionale du vagabondage et le caractère local des secours. Avec l'augmentation du nombre de pauvres et d'errants, cette tension s'est accentuée au début de l'époque moderne. Partout en Europe le pouvoir central est alors intervenu pour que les pauvres soient attachés à un territoire. Mais les moyens de l'accueil étaient insuffisants et le système pouvait être facilement déstabilisé par une guerre, une épidémie ou une mauvaise récolte.

4.3.3. Avec le développement des villes et de leurs interdépendances, les États centraux sont intervenus pour qu'un équilibre régional des secours s'ajoute aux systèmes charitables locaux devenus insuffisants. Les pauvres n'étaient plus simplement enfermés pour être entretenus ou punis. Ils se voyaient proposer une tâche qui devait les convertir, les punir, les guérir ou les rééduquer. Des ateliers de charité abritaient toutes sortes de personnes, avec des formes de coercition et d'obligation au travail très différentes. Le principe était d'employer les pauvres valides dans un système de secours autofinancé. Les pouvoirs centraux jouèrent alors un rôle décisif en soutenant les villes. Avec un léger soutien à une structure locale d'accueil, ils pouvaient maintenir la cohésion globale. La participation des États européens dans la lutte contre le vagabondage et dans l'aide aux pauvres n'a ainsi cessé de croître. L'autonomie des collectivités locales s'est effacée devant l'émergence d'États de plus en plus puissants pour gouverner les communautés de son territoire.

4.3.4. Les autorités centrales pensèrent tout d'abord que, par l'obligation faite à chaque paroisse de nourrir ses indigents, la mobilité des pauvres serait endiguée. L'illusion du travail forcé se répandit par la suite jusqu'à se révéler inefficace.

4.3.5. L'histoire de la prise en charge du vagabondage, ainsi reprise, éclaire les phénomènes actuels. La leçon de ce modèle c'est que des communautés autonomes se révèlent incapables d'action collective pour gérer le vagabondage, sans autorité centrale régulatrice. Les interventions de l'État ont, dans ce cadre, pour objet d'organiser la surveillance des déplacements et la coopération entre les villes. Ces implications du pouvoir central ne peuvent cependant réduire définitivement les dilemmes que vivent les municipalités.

4.3.6. Aujourd'hui encore, chaque collectivité locale tend à ne prendre en charge que les pauvres qu'elle a repéré comme étant de sa responsabilité, tout en s'inquiétant de l'attitude qu'adoptent les villes voisines. La gestion collective de la question des sans-abri est encore un problème d'équilibre et d'organisation territoriale. Il s'agit pour une collectivité locale de minimiser les coûts sociaux et électoraux afférents à l'accueil des sans-abri, tout en respectant des engagement légaux et moraux. Il reste donc toujours à déterminer qui seront les "bons" sans-abri à accueillir, et ceux qui relèveront de la compétence d'autres collectivités. Ce choix toujours très arbitraire s'effectue en s'appuyant sur l'antique clivage entre les pauvres jugés "méritants" et les autres.

4.3.7. La question des sans-abri se présente donc toujours comme un problème de coopération entre les collectivités locales à un moment où les systèmes administratifs ont des difficultés à s'adapter aux réalités territoriales contemporaines. Le traitement collectif de la question des sans-abri peut à ce sujet être observé comme un jeu incessant de renvoi des personnes et des responsabilités. Avec l'ouverture des frontières des États membres et l'immigration de personnes défavorisées provenant notamment de pays voisins défavorisés, ce problème s'affirme de manière plus aiguë encore. Le Comité des régions indique qu'il est assurément du ressort des instances européennes que de mieux le comprendre pour tenter d'y apporter des modes de régulation justes et efficaces. Le niveau communautaire est adapté pour traiter de difficultés qui comportent des aspects transnationaux notables.

4.4. La progression du droit au logement

4.4.1. Avec la visibilité grandissante de la question des sans-abri, la pression des associations et de l'opinion publique, les gouvernements nationaux ont fait progresser le droit au logement dans tous les pays.

4.4.2. Les 15 États membres ont ratifié tous les textes internationaux sur la dignité humaine. Ils reconnaissent implicitement le droit à un logement adéquat comme un des droits fondamentaux de l'homme car nécessaire au respect de la dignité humaine. Depuis la conférence Habitat II en juin 1996, qui a vu une certaine opposition entre les États-Unis et l'Union européenne sur le droit au logement, une conception européenne du droit au logement s'est dégagée, traduisant un engagement des États à tendre vers la mise en oeuvre de ce droit, même si les situations, approches et législations nationales diffèrent.

4.4.3. Le droit au logement a été intégré dans la constitution de quelques États membres (Belgique, Espagne, Finlande, Pays-Bas, Portugal, Suède). En France, il s'agit d'un objectif de valeur constitutionnelle. Au Royaume-Uni et en Irlande, des lois, qui ne reconnaissent pas le droit au logement, répondent de manière spécifique au problème des sans-abri en imposant aux collectivités locales de loger certaines catégories de publics prioritaires (Royaume-Uni) ou seulement de recenser les sans-abri et de fixer les priorités de logement (Irlande). En Allemagne, les Landër doivent veiller à ce que personne ne dorme dans la rue. Dans une logique d'ordre public, ils peuvent réquisitionner des logements vacants. Au Danemark, les municipalités sont dans l'obligation de fournir un hébergement convenable.

4.5. Des initiatives prises et consolidées dans l'urgence

4.5.1. Plus visibles, très médiatisés, les sans-abri ont fait réagir l'opinion et les pouvoirs publics sur le registre du scandale, de l'indignation, ce qui a conduit à faire émerger la thématique, discutable, de l'urgence sociale.

4.5.2. Depuis une dizaine d'années se sont multipliés les dispositifs de prise en charge des personnes sans abri, surtout dans l'urgence. Les sans-abri sont ainsi devenus la cible de dispositifs et d'instruments spécifiques. Les réponses traditionnelles en terme d'hébergement et de repas se sont consolidées et constituent désormais un système compliqué d'offre de services déployés par les associations et les services publics. Certains nouveaux types de services ont été récemment créés (équipes mobiles d'intervention, accueils de jour, formules de logements adaptés, etc.). Des acteurs très divers, impliquant professionnels et bénévoles, interviennent désormais dans un ensemble de dispositifs très divers.

4.5.3. Dans un cadre juridique compliqué où les conflits de compétences et les difficultés de financements sont nombreux, ce sont les villes et les associations qui ont su innover. C'est surtout à l'échelle locale que des dispositions et dispositifs novateurs ont été expérimentés, en s'appuyant sur des partenariats entre les municipalités et le secteur associatif.

4.5.4. Il n'en reste pas moins que dans tous les pays l'essentiel de l'action publique à l'égard des sans-abri demeure un ensemble de mesures d'hébergement et d'accueil en urgence, plutôt qu'une réelle stratégie fondant une politique du logement et de l'intégration sociale.

4.5.5. Au sujet des systèmes d'accueil et d'hébergement d'urgence, il semble maintenant opportun de procéder à des évaluations précises des différents dispositifs afin d'en estimer les difficultés et les performances. Il apparaît en effet que certains centres et certains types d'actions autorisent une prise en charge digne et efficace, appréciée par les personnes en difficulté. Dans d'autres cas, les secours proposés peuvent être refusés par les personnes sans abri tant les conditions de promiscuité et de violence sont insoutenables.

4.5.6. Les observateurs et les acteurs s'accordent sur la nécessité mais aussi sur les limites des réponses en urgence, par nature palliatives et supplétives. Ils notent également une certaine tendance à l'institutionnalisation de cette urgence, les dispositifs envisagés comme transitoires se pérennisant sans d'ailleurs que les soutiens financiers ne se consolident nécessairement, ni que les personnes sans abri ne puissent réellement s'engager dans des sorties définitives des processus d'exclusion qu'elles vivent. L'écueil d'une certaine dualisation des interventions publiques en matière de santé, de logement, d'emploi et de protection sociale, a été ainsi souligné. Il s'agit ici d'une grave préoccupation qu'il convient de ne pas négliger dans la perspective du renforcement de la politique européenne en faveur de la cohésion économique et sociale.

5. Conclusions

Le Comité des régions s'est vu conférer par le Traité instituant la Communauté européenne d'une part une dimension de représentation des collectivités régionales et locales, d'autre part une compétence à traiter des questions de cohésion économique et sociale et des mécanismes spécifiques liés aux Fonds structurels et aux Fonds de cohésion.

À ce double titre, le Comité des régions avance une série de cinq recommandations et d'observations.

5.1. Soutenir un programme de recherche sur la population des sans-abri

5.1.1. La recherche sur les sans-abri présente certains paradoxes. Peu de populations ont en effet autant concentré d'attentions médiatiques, politiques et scientifiques. Les articles de presse, les colloques, les livres, les enquêtes, les discours sont très nombreux. Des recherches ont été conduites au moins dans trois directions: les sans-abri comme phénomène social, comme mode de vie, et comme cibles d'intervention.

5.1.2. Ces efforts ont incontestablement permis d'améliorer la compréhension d'une population qui apparaissait nouvelle, floue, insaisissable, au début des années 90. Il n'en reste pas moins que la somme de connaissances accumulée semble peu diffusée, peu utilisée par les pouvoirs publics, et encore difficilement capable de donner des réponses à de nombreuses questions régulièrement posées par les décideurs, les journalistes ou les habitants.

5.1.3. Un nouveau programme ne peut être réalisé qu'à partir de ce qui a déjà été réalisé, en étroite collaboration avec les acteurs institutionnels intéressés. Certaines questions non traitées méritent d'être explorées comme par exemple les migrations des personnes sans abri dans les différents pays de l'Union européenne, ou encore l'évaluation des politiques de prise en charge. D'autres questions, qui ont déjà donné lieu à quelques enquêtes, comme la féminisation de la population des sans-abri, ou les liens entretenus par les personnes sans abri avec leur famille, méritent d'être appréciés avec la plus grande rigueur.

5.1.4. Ce programme pourrait donner lieu à un forum européen porté par une instance d'importance, impliquant des représentants politiques de premier rang, et rassemblant les collectivités locales et les organisations non gouvernementales. Il pourrait être positionné et se dérouler dans le cadre des travaux de la Commission sur la ville de demain.

5.2. Consolider un dispositif d'échange des expertises et des initiatives

5.2.1. Une des grandes déficiences signalées par de nombreux observateurs de la question des sans-abri est le manque d'échanges entre les villes et entre les acteurs à l'échelle européenne. De nombreux réseaux, notamment associatifs, échangent déjà des informations et des expériences, développant une véritable réflexion sur le plan européen. On peut citer, par exemple, outre la FEANTSA, le Réseau européen des associations de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (EAPN), ou encore le réseau constitué autour de la "Charte européenne pour le droit à habiter et la lutte contre l'exclusion".

5.2.2. En s'appuyant sur les connaissances et les méthodes de ces organismes, le Comité des régions propose qu'une structure légère soit créée au niveau de l'Union européenne pour permettre le recensement et la redistribution (sous la forme de dossiers édités, de séminaires et de site Internet) des initiatives, des bonnes pratiques et des analyses locales. Il s'agit ici d'appuyer et de compléter, du point de vue des collectivités locales, le travail mené par la FEANTSA.

5.2.3. L'échange des expériences et des initiatives doit être considéré dans le contexte d'une harmonisation progressive des dispositifs et des instruments de garantie et de droit au logement dans le cadre des systèmes nationaux.

5.3. Orientations des Fonds structurels sur l'exclusion économique et sociale

5.3.1. Constatant tout l'intérêt d'interventions de l'Union européenne sur la question des sans-abri, le Comité des régions recommande que les objectifs du FSE couvrent expressément cette problématique à travers ses interventions d'appui aux projets de lutte contre l'exclusion économique et sociale. Cela permettrait d'améliorer les chances d'intégration professionnelle. De la même façon, des mesures d'intervention en faveur de l'insertion des sans-abri devraient être prévues dans le cadre du FEDER et d'autres intiatives communautaires telles que Urban ou Interreg. En effet, il est important qu'à l'avenir le Fonds social européen vienne utilement soutenir les initiatives mises en place en faveur des personnes en difficulté. Si les textes communautaires font souvent référence à l'emploi et au marché du travail, il faut néanmoins souligner que les collectivités territoriales mettent en place en amont des actions (logement, santé, alphabétisation, ...) qui permettent à terme la réinsertion vers la vie professionnelle. Aussi, ces actions doivent pouvoir être prises en considération dans le cadre des plans nationaux pour l'emploi qui serviront de référence aux programmes nationaux de l'objectif 3.

5.3.2. Le Comité des régions considère qu'il est nécessaire de disposer de fonds relativement souples capables de faciliter la mise en oeuvre d'initiatives locales allant dans le sens d'une intégration et d'une coopération européenne accrue.

5.4. Approfondir le principe du droit au logement à l'échelle de l'Union européenne

5.4.1. Considérant que le logement est la première condition permettant à une personne de s'engager dans un processus d'insertion sociale et professionnelle, le Comité des régions invite les instances européennes à approfondir l'étude du principe du droit au logement.

5.5. Observation sur le voisinage des pays pauvres et la question des nouvelles migrations

5.5.1. Le Comité des régions souhaite attirer l'attention sur les problèmes posés par les migrations de personnes défavorisées d'un pays à l'autre.

5.5.2. La question des sans-abri pose le problème de la pauvreté dans des pays riches, et celui de l'accueil et de la tolérance vis-à-vis de ce qui se passe aux frontières les plus immédiates de l'Union européenne. Actuellement, parmi les personnes des sans-abri, on compte dans certains pays de l'Union de plus en plus de ressortissants étrangers, venant notamment des pays de l'Est, réfugiés politiques mais également réfugiés sociaux. Ces migrations qui ne doivent pas être fantasmées n'en sont pas moins réelles.

5.5.3. Cette question, sensible, mérite d'être fermement soulignée dans la perspective de l'élargissement de l'Union et dans le cadre fondamental de l'objectif de cohésion économique et sociale. Le problème actuel des migrations venant de pays moins favorisés pose la question prospective de l'intégration de ces pays, la question technique de la gestion de ces phénomènes, et la question douloureuse de l'accueil de ces difficultés humaines, flagrantes dans le cas d'enfants, parfois très jeunes, qui errent dans les rues des villes européennes.

Bruxelles, le 3 juin 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER