COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 04.04.1995 
COM(95) 122 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
jlyLgd^traprqinairc 
COMMISSION EUROPEENNES 
INTRODUCTION 
En décembre 1994, le Conseil et la Commission ont fait la déclaration suivante au sujet 
du gel extraordinaire. 
"Le Conseil prend note du fait que la Commission envisage de conduire une réflexion sur 
l'objectif et les méthodes d'application du gel extraordinaire compte tenu des objectifs de 
la réforme de la PAC. À cette fin, la Commission produira, avant le 31 mars 1995, un 
rapport détaillé assorti de propositions appropriées compte tenu de l'expérience acquise." 
Le présent rapport est une première réponse à cet engagements 
/. RAISON DU GEL EXTRAORDINAIRE 
1. Le gel extraordinaire considéré dans le contexte de la réforme de 1992 
Les principaux objectifs de la réforme de la PAC de 1992 pour le secteur des 
grandes cultures consistaient tout d'abord à établir un meilleur équilibre entre 
l'offre et la demande dans le secteur céréalier par le biais d'une réduction de la 
production et une augmentation de la consommation et, en second lieu, de rendre 
plus cohérente la législation applicable aux céréales, oléagineux et protéagineux 
(COP). 
Pour atteindre ces objectifs, le Conseil a adopté la proposition de la Commission 
visant à réduire le prix d'intervention des céréales pour le rapprocher des cours 
mondiaux et à instaurer un régime de compensation fondé sur des aides à l'hectare 
en faveur des trois secteurs considérés. Les agriculteurs participant au régime 
général devaient recevoir des aides par hectare à condition qu'ils gèlent une partie 
de leur terre. Initialement, cette fraction a été fixée à 15 % de la superficie totale 
pour laquelle une aide a été demandée, que ce soit pour les céréales, les 
oléagineux, les protéagineux ou le gel. On s'attendait à ce que la superficie gelée 
provînt essentiellement de la sole céréalière et que, de ce fait, la production de 
céréales fut inférieure au niveau de la production avant la réforme. 
Un régime simplifié a également été instauré pour les petits producteurs, leur 
permettant de toucher des aides par hectare sans obligation de geler une 
quelconque partie de leurs terres. 
Dans ce cadre, le principal risque lié à l'échec d'une baisse de production serait 
le développement de la sole céréalière. 
Pour éviter ce risque, la Commission a proposé qu'il soit attribué à chaque 
exploitation une superficie de base en fonction de la superficie cultivée dans le 
passé. Cette superficie de base individuelle constituerait la superficie maximale 
1 
pour laquelle un producteur pourrait demander une aide et offrirait ainsi une 
garantie de stabilité budgétaire. 
La somme de ces superficies de base, espérait-on, représenterait grosso modo la 
superficie maximale consacrée aux cultures faisant l'objet de la réforme. Dans 
l'hypothèse que la superficie consacrée aux protéagineux et oléagineux resterait 
stable, cela impliquait l'institution d'une limite supérieure pour les superficies 
consacrées aux céréales. 
Pour diverses raisons, y compris les difficultés administratives liées à la demande 
concernant les superficies de base individuelles, le Conseil a ajouté l'option offerte 
à chaque État membre d'adopter un système de superficies de base régionales. 
Dans la pratique, tous les États membres ont opté pour les superficies de base 
régionales, parfois à la dimension du pays tout entier. Leur superficie était 
considérée comme représentant la moyenne de la superficie consacrée aux 
céréales, oléagineux et protéagineux ou aux superficies gelées dans les campagnes 
de commercialisation 1989/90, 1990/91 et 1991/92. 
Deux dispositifs spécifiques ont été arrêtés pour garantir que le passage des 
superficies de base individuelles aux superficies de base régionales n'entraînait pas 
de dépassement des superficies de base et partout une augmentation de la 
production et des dépenses budgétaires. 
Le premier dispositif vise essentiellement la stabilité budgétaire, mais devrait aussi 
avoir pour effet de décourager dans une certaine mesure les producteurs d'agrandir 
leurs terres. Il consiste dans une réduction de la superficie pour laquelle l'aide est 
versée au cours de la même campagne de commercialisation marquée par un 
dépassement et à raison de ce dépassement. Le niveau des dépenses n'est pas pour 
autant influencé par l'augmentation de la superficie et le producteur touche une 
aide effective par hectare emblavé ou par hectare gelé inférieure au taux 
maximum. 
Le second dispositif vise plus directement à contenir le développement de la 
superficie emblavée en céréales, oléagineux et protéagineux ainsi que 
l'augmentation consécutive de la production céréalière. Au cours de la campagne 
de commercialisation suivant un dépassement, le producteur est tenu de geler sans 
compensation un pourcentage de la superficie totale égal à celui du dépassement. 
Ce pourcentage s'ajoute à l'obligation normale de gel. Les producteurs soumis au 
régime simplifié sont donc exemptés de ce gel extraordinaire. 
À l'origine, ce gel extraordinaire était conçu comme une contrepartie à toute 
augmentation de la production et devait être imputé sur la superficie de base. 
Cependant, il a été reconnu par la suite qu'il pourrait en résulter une spirale de 
sanctions toujours croissante en cas de dépassements structurels, c'est-à-dire 
lorsque les producteurs maintiennent leur terre en culture. Ces difficultés ont 
amené à l'exclure de la superficie de base en décembre 1993. 
Outre qu'elle limitait les superficies de base régionales ex post, l'application stricte 
de cette sanction devait représenter un signal clair que la Communauté ne 
souhaitait ni ne voulait aucun dépassement de la superficie de base. 
Par ailleurs, cependant, au niveau du producteur individuel, l'efficacité des 
sanctions visant à empêcher le développement de la superficie cultivée est limitée 
par le fait que ces sanctions doivent être appliquées collectivement quelle que soit 
la contribution des producteurs individuels à cette expansion. 
C'est pourquoi, un producteur individuel augmentant sa superficie plus que de la 
moyenne prévue pour sa superficie de base conserve certains avantages pour sa 
superficie de base tandis que s'il augmente cette superficie dans une proportion 
inférieure à la moyenne, il est la victime de l'agrandissement opéré par les autres 
producteurs. D'où l'incitation à l'agrandissement. 
Dans ces ùmàiû@m, l'importance de l'article 9 du règlement du Conseil 1765/921 
s'accroît parée q&'il limite la superficie maximale de terres qui (théoriquement) 
pourrait être mobilisée en vertu du régime COP. Toutes les terres consacrées au 
pâturage permanent, aufx cultures permanentes, aux forêts ou à des utilisations non 
agricoles jusqu'au 31.12,1991, sont inéligibles au régime de paiement à rhectare. 
La superficie eligible restante représente environ 65 millions d'ha, comprenant la 
superficie de base globale de la Communauté de 40 millions d'ha (après inclusion 
des graines de lia en 1994/95). En théorie, le risque maximum d'expansion de la 
superficie COP au-delà de la superficie de base représente 16 millions d'ha. 
2. Ëyoiurimi ultérkure 
Trois modifications concernant le régime de gel, qui sont entrées en vigueur à 
partir du début de la campagne de commercialisation 1994/95, revêtent une 
importance particulière pour la maîtrise du niveau de production. 
La première consiste dans une augmentation de la prime de gel passant de 54,34 
à 68,83 écus/tonne pour rendre l'obligation de gel plus acceptable pour les 
producteurs. 
La seconde consiste dans le gel non tournant. Ceci libère les producteurs de 
l'obligation de ne pas geler la même parcelle plus d'une fois tous les six ans. 
Cependant, le taux de gel non tournant est supérieur de 5 points de pourcentage 
(ou 3 dans certains cas) au taux applicable au gel tournant. 
La troisième consiste dans la possibilité de geler une superficie supérieure à la 
superficie obligatoire, jusqu'à une limite normale de 50 % de la superficie totale 
de l'exploitation (appelée gel volontaire). 
Dans une certaine mesure, cette évolution réduit le risque qu'un dépassement 
aboutisse nécessairement à une surproduction parce que cette production pourrait 
s'accompagner d'un accroissement du gel. 
L'accroissement du gel pourrait avoir deux origines. La première concerne des 
terres éligibles qui n'étaient pas entièrement consacrées à la culture des céréales, / 
JO n" L 181/92, p. 12. 
des oléagineux ou des protéagineux (et par conséquent non incluses dans le calcul 
des superficies de base) et pour lesquelles le taux supérieur accordé pour le gel 
a été déterminant. En second lieu, dans le cas du gel volontaire, certaines terres 
qui avaient été consacrées à ces cultures auparavant seraient gelées en plus de la 
superficie obligatoire. Dans les deux cas, les terres gelées seraient généralement 
des terres marginales, caractérisées par des rendements (très) inférieurs à la 
moyenne régionale. 
En ce qui concerne le gel volontaire, les États membres doivent s'assurer qu'il 
réduit la superficie cultivée et ne contribue en aucun cas à un dépassement. Dans 
de nombreux cas, aucune action spécifique à cet égard ne sera nécessaire de la 
part des États membres dans la mesure où le gel volontaire remplace le gel 
"quinquennal", qui se situe dans le cadre de la superficie de base, ou se pratique 
dans des exploitations où, compte tenu de la nature de l'exploitation, il réduit la 
superficie emblavée. Cependant, cette disposition offre aux États membres la 
possibilité de prévenir des abus flagrants lorsqu'un exploitant cherche à obtenir 
une compensation pour gel volontaire sans réduire en rien la superficie pour 
laquelle une compensation normale lui est versée. 
Dans la pratique, cependant, cette disposition paraît très difficilement applicable. 
Des règles strictes d'additionnalité, prévues dans la proposition initiale de la 
Commission, devraient être instaurées pour garantir que le gel volontaire aboutisse 
effectivement à une réduction supplémentaire de la superficie emblavée. Dans le 
cas contraire, on pourrait toujours avancer que si le régime de gel volontaire 
n'avait pas existé, les superficies auxquelles il s'applique auraient été cultivées, 
que la superficie totale cultivée aurait été supérieure tout comme les 
dépassements. 
IL EXPÉRIENCE ACQUISE AU COURS DES CAMPAGNES 1993/94 ET 1994/95 
(EUR 12) 
1. Campagne de commercialisation 1993/94 
Superficie ayant fait l'objet de demandes 
Pour l'ensemble de la Communauté, la superficie pour laquelle une aide a été 
octroyée ainsi que la superficie fourragère déclarée, représentent 46,14 millions 
d'ha, c'est-à-dire près de 2,7 millions d'ha de moins que la superficie dé base de 
la Communauté, qui représente 48,83 millions d'ha pour la campagne 1993/94 (cf. 
annexe 1). La part prise par le régime général (producteurs professionnels) 
représentait 69 % de la superficie (cf. annexe 2). 
Dans chaque État membre, la somme des superficies pour lesquelles des aides ont 
été demandées ainsi que de la superficie fourragère pour laquelle aucune aide n'est 
demandée (mais qui est prise en compte à des fins de comparaison avec la 
superficie de base), était inférieure aux superficies de base totales (cf. annexe 2). 
La somme des terres cultivées (avec ou sans aide), des terres gelées et des 
superficies fourragères est estimée avoir dépassé la superficie de base 
communautaire de près de 0,5 millions d'ha (cf. annexe 3). Ceci signifie qu'une 
aide n'a pas été demandée pour environ 3,2 millions d'ha. La France, l'Espagne et 
l'Italie ont été les pays qui ont le plus contribué à cette situation. 
Dépassements 
Bien qu'au niveau de la Communauté et au niveau national les demandes,d'aide 
et les déclarations de superficie fourragère représentent une superficie inférieure 
à la somme des superficies de base respectives, des dépassements se sont produits 
dans certaines régions. C'est ce qui est précisé à l'annexe 4. 
CM 
Gkobsà&mmt, la stjjaar&eie gelée a été d© 6,27 millions d'ha, dont 4,61 millions 
sous forme de gel tournant (la seule forme de gel obligatoire en 1993/94) et 
1,65 million d%a sous l'ancien régime "de gel quinquennal" (régime prévu par le 
règlement 23 28/912, qui expire actuellement). 
Application des sanctions 
Comme il ressort de l'annexe 5, dans tous les cas de dépassement, des dispositions 
spéciales ont été instaurées en vue de prévenir que l'application des sanctions 
aboutissent à des eosséquences trop négatives pour les exploitations. Le régime 
de gel extraordinaire en 1994/95 (1 986 ha) n'a été appliqué qu'en Ecosse. 
Bilan céréalier 
La production totale de céréales est estimée à 163,2 millions de tonnes, en net 
retrait par rapport à la tendance passée. Par suite de la réduction des prix, la 
consommation de céréales a progressé de 4 à 5 millions de tonnes comme prévu. 
L'augmentation de la consommation conjuguée avec la baisse de la production a 
contribué à mieux équilibrer le secteur des céréales. Les stocks totaux de fin de 
campagne sont tombés de 42,3 millions de tonnes à la fin de la campagne 1992/93 
à 33,1 millions de tonnes à la fin de la campagne 1993/94. Les stocks publics ont 
diminué, tombant de 33,3 millions de tonnes à 18,1 millions de tonnes tandis que 
les stocks privés représentaient 10 millions de tonnes au début de la campagne de 
commercialisation 1993/94 et 15 millions à la fin de là campagne. 
2. Campagne de commercialisation 1994/95 
Modifications de la réglementation 
En plus des modifications déjà mentionnées concernant le gel, la graine de lin a 
été incluse au début de la campagne 1994/95 dans les productions végétales 
soumises à une réforme et les superficies de base ont été adaptées en 
conséquence, passant de 48,83 à 49 millions d'ha. 
X) n L 218/91, p. 1. 
Superficie avant fait l'obiet de demandes 
Pour l'ensemble de la Communauté, la superficie ayant fait l'objet de demandes 
et de déclarations d'utilisation comme superficie fourragère, a été de 
47,57 millions d'ha, c'est-à-dire 1,43 million d'ha de plus qu'en 1993/94. En 
conséquence, la superficie totale ayant fait l'objet de demandes et de déclarations 
était inférieure à l'ensemble des superficies de base au niveau de la Communauté 
(cf. annexe 1). H en était de même au niveau national, sauf pour l'Allemagne, la 
France et le Royaume-Uni (cf. annexe 5). 
La partie du régime général (producteurs professionnels) correspondait à 74 % de 
la superficie. La superficie sous régime simplifié était inférieure à celle de l'année 
précédente tant en proportion qu'en valeur absolue (cf. annexe 5). 
Les terres cultivées (avec ou sans aide) et les terres gelées, y compris les 
superficies fourragères, doivent, selon les estimations, avoir dépassé la superficie 
de base communautaire (49 millions d'ha) d'1,1 million d'ha (cf. annexe 6). Ceci 
signifie qu'il n'a pas été demandé d'aide pour environ 2,5 millions d'ha. 
Qà 
La superficie de terre gelée dans l'ensemble des États membres a enregistré une 
forte progression (cf. annexe 7). Au niveau communautaire, la superficie gelée 
pour les types de gel autres que l'ancien gel "quinquennal" a atteint 6,01 millions 
d'ha, soit 1,4 million d'ha de plus que pour la campagne 1993/94. 
L'ancien régime de gel "quinquennal" a porté sur 1,3 million d'ha, c'est-à-dire 
0,35 million d'ha de moins qu'en 1993/94. Le gel tournant a diminué de 
0,88 million d'ha, tandis que d'autres formes de gel ont représenté près de 
2,3 millions d'ha. Sur cette superficie, on estime que 1,2 million d'ha ont remplacé 
les 0,88 million d'ha de terre en gel tournant, 0,6 million d'ha correspondaient à 
l'augmentation de la superficie pour laquelle une aide a été demandée en vertu du 
régime général et 0,6 million d'ha ont été gelés volontairement. La moitié de ce 
gel volontaire a eu lieu en Espagne. 
Il y a lieu de noter que quelques États membres seulement ont communiqué à la 
Commission leurs chiffres concernant le gel volontaire. Le chiffre de 0,6 million 
d'ha correspond donc à une estimation. 
Globalement, la superficie totale gelée a augmenté d'environ 1 million d'ha, dont 
0,5 million environ ont été prélevés sur la superficie cultivée en 1993/94 et 
0,5 million provenant de terres soumises ni au régime COP ni au régime de gel. 
Dépassements 
Comme il ressort de l'annexe 8, certains dépassements ont eu lieu, qui ont abouti 
à l'application d'une réduction de la superficie pour laquelle une aide avait été 
demandée. En plus de cette sanction, dans le cas des oléagineux, des sanctions 
supplémentaires ont été appliquées sous la forme d'une réduction des aides. 
Bilan céréalier 
La production de céréales est estimée à 161,6 millions de tonnes, soit 1,6 million 
de tonnes de moins (1,0 %) qu'en 1993/94. Comme la superficie emblavée en 
céréales était la même pour les deux campagnes de commercialisation (cf. annexe 
7), la baisse de la production s'explique par un rendement moyen inférieur en 
1994/95, principalement à cause des conditions climatiques. Dans l'hypothèse où 
il n'y a pas d'évolution négative de la consommation intérieure et des exportations, 
à la fin de la campagne commerciale les stocks finaux devraient subir une 
nouvelle baisse, passant de 33,1 millions de tonnes à environ 26 millions de 
tonnes, les stocks publics tombant de 18 à 11 millions de tonnes. 
g-v^l^ftAfon dfiaartitbas facteurs des campagnes de commercialisation 1994/95 
<* 1994/95 
Une part significative des terres échappe à l'application du régime.On peut 
S'attendre qu'avec l'augmentation de l'aide en 1994/96 et que grâce à une meilleure 
information dans certaines régions, on assistera à une augmentation des superficies 
pour lesquelles une aide est demandée, comme cela a été le cas en 1994/95 par 
rapporta 1993/94. 
Pour ce qui concerne l'équilibre du marché céréalier, les deux premières années 
d'application de la réforme ont été un succès marqué par une baisse de la 
production, une augmentation de la consommation et une réduction du niveau des 
stocks finals (qui restent à l'état de prévision pour 1994/95) et en particulier des 
stocks publics. En conséquence, le taux obligatoire de gel tournant a été réduit de 
15 à 12 % pour la campagne de commercialisation 1995/96. 
Cela ne signifie pas qu'il n'y ait aucun risque pour l'avenir. En particulier, 
l'introduction du gel non tournant et volontaire devrait avoir entraîné une 
diminution de la superficie emblavée en céréales, mais tel n'a pas été le cas. Si 
l'on considère que les terres les plus pauvres de toute exploitation ont été 
distribuées entre les différents types de gel, on peut conclure que la qualité 
moyenne des terres en production a augmenté, c'est-à-dire que le potentiel de 
production des terres cultivées a été relevé bien que la superficie totale cultivée 
soit restée constante. 
C'est pourquoi, bien que dans certains cas, des dépassements pourraient, à 
première vue, être imputés à l'augmentation de la superficie gelée et non à un 
accroissement des terres cultivées, ils ne sont pas nécessairement neutres sur le 
plan .de la production. 
///. QUELQUES DIFFICULTÉS LIÉES À L'APPLICATION DU REGIME DE 
GEL EXTRAORDINAIRE EN 1995/96 
Selon les termes du règlement du Conseil n* 1765/92, un gel extraordinaire sans 
compensation devrait être appliqué dans toutes les régions ayant enregistré un 
dépassement en 1994/95. Il apparaît que plusieurs difficultés se présentent, liées 
aux conséquences économiques de cette application. 
1. Les producteurs sous régime simplifié ne sont pas soumis à cette sanction. 
Cela signifie qu'un producteur pourrait éviter une sanction en passant du 
régime général au régime simplifié et en ne demandant pas d'aide pour une 
partie de son exploitation. L'ampleur de ce phénomène ne peut être prévue, 
mais est probablement d'importance mineure étant donné que seuls les 
producteurs disposant d'un potentiel de production légèrement supérieur à 
la définition du petit producteur peut trouver ce déplacement 
économiquement intéressant. Néanmoins, dans les cas où le taux de gel 
extraordinaire est élevé, il existe le risque que d'autres méthodes pour 
acquérir la qualité de petit producteur soient aussi appliquées pour 
échapper à cette sanction. 
2. Dans les zones où une parcelle déterminée peut appartenir à deux 
superficies de base différentes (p. ex. maïs et d'autres céréales), des taux 
élevés de gel extraordinaire peuvent induire les producteurs à réorienter 
leur production, passant de la superficie de base soumise à sanction à celle 
qui n'y est pas soumise. 
Si cette situation était à l'origine de déplacements massifs entre produits 
d'une année à l'autre, elle pourait devenir un facteur permanent de 
perturbation. 
3. Dans des cas extrêmes, les producteurs pourraient même ne pas pratiquer 
de cultures couvertes par la réforme pour les remplacer par d'autres avec 
le risque de perturber d'autres marchés. 
4. Des terres utilisées habituellement comme prairies temporaires pour la 
production fourragère pourraient être utilisées pour échapper aux sanctions, 
ce qui développerait la superficie soumise au régime COP. 
A ces aspects plutôt techniques et économiques s'ajouterait apparemment aussi un 
aspect psychologique et politique. En effet, de nombreux exploitants considèrent 
le gel extraordinaire comme une aggravation des sanctions prévues par la PAC 
plutôt que comme une limitation des paiements compensatoires à la superficie de 
base. Il peut en résulter des pressions politiques - ce que confirme d'ailleurs 
l'expérience acquise au cours des deux premières années - en vue d'échapper à ces 
sanctions. Plus les dépassements sont importants, plus ces pressions sont fortes et 
plus il est difficile d'y échapper au niveau de l'UE. En conséquence, tout le 
système pourrait perdre sa crédibilité du fait suite de l'application de dérogations 
continuelles. 
Toutes ces considérations aboutissent à la conclusion que l'application du régime 
de gel extraordinaire non rémunéré, tel qu'il existe actuellement en vertu du 
règlement du Conseil 1765/92. pourrait être difficilement réalisable et pourrait être 
totalement contreproductif. 
IV, OPTIONS POUR L'A VENIR 
Les difficultés rencontrées dans l'application du régime de gel extraordinaire et la 
situation actuellement très favorable du marché peuvent amener à croire qu'il 
n'est plus nécessaire d'avoir aucun dispositif visant directement à prévenir 
l'accroissement des superficies consacrées aux cultures COP. Dans ce cas, la 
suppression pure et simple du gel extraordinaire pourrait apparaître comme la 
solution la plus simple pour l'avenir. Tous les problèmes suscités par l'application 
du gel extraordinaire seraient supprimés et la législation s'en trouverait simplifiée. 
Cependant, la situation actuelle du marché est partiellement imputable à des 
facteurs conjoncturels (tels que les conditions climatiques de 1994/95) qui 
pourraient être modifiées à l'avenir. Les rendements augmenteront probablement 
aussi au cours des prochaines années suivant une tendance ascendante que la 
réforme a probablement atténué mais non éliminé. De plus, l'évolution monétaire 
au sein de l'UE pourrait entraîner un accroissement des taux d'aide par ha, ce qui 
favoriserait le développement des superficies consacrées aux cultures COP. En 
conséquence, il est possible qu'on enregistre à l'avenir des augmentations 
indésirables de la production céréalière et pour cette raison il semble que la 
suppression pure et simple du système de gel extraordinaire ne soit pas une option 
prudente à ce stade. La Commission est cependant disposée à réexaminer cette 
question dans le contexte élargi de la première évaluation globale de la réforme 
de 1992 et de ses impacts, évaluation qu'elle prévoit de faire après la période de 
transition, au cours de la première année de pleine application du régime 
considéré. 
En attendant, il apparaîtrait important de maintenir le gel extraordinaire comme 
moyen de limiter la superficie consacrée aux cultures COP et de maîtriser la 
production céréalière. Toutefois, pour prévenir ou atténuer les effets secondaires 
indésirables de ce système, certaines modifications pourraient en être envisagées. 
Nous en examinerons deux ci-après. 
1) Ne pas prendre en compte le gel volontaire pour le calcul du 
dépassement. 
L'idée fondamentale de cette considération consiste à réduire tout dépassement en 
appliquant aux superficies de terres gelées volontairement un coefficient de 
correction de 75 % afin de tenir compte de la productivité probablement inférieure 
desdites terres. 
(Cette réduction ne s'appliquerait qu'au calcul du taux de gel extraordinaire, et non 
à la réduction des superficies pour lesquelles une aide est versée). 
Cette modification réduirait la fréquence et la gravité de la sanction dans les cas 
où un dépassement serait imputable au gel volontaire, auquel cas la stricte 
application du régime de gel extraordinaire pourrait être perçue comme injustifiée. 
Deux positions peuvent être prises au sujet de la nécessité d'appliquer le régime 
de gel extraordinaire lorsqu'un dépassement s'accompagne d'un gel volontaire. 
La première est qu'il est difficile de justifier l'application stricte du gel 
extraordinaire étant donné le fait que les superficies gelées volontairement ne 
contribuent en rien à l'augmentation de la production. Les deux régimes, de gel 
extraordinaire et de gel volontaire, sont considérés comme un double moyen 
d'atteindre le même but : maîtriser la production céréalière. Expliquer aux 
producteurs que le succès d'un des outils (gel volontaire) entraîne l'application de 
l'autre (gel extraordinaire), alors qu'en principe il devrait atténuer la nécessité d'y 
avoir recours, pourrait devenir difficile politiquement. Il faut aussi observer que 
les conséquences financières d'un dépassement, dans la mesure où celui-ci 
n'entraîne pas une augmentation de la production, sont en général neutralisées, du 
point de vue du budget communautaire, par la réduction de toutes les superficies 
pour lesquelles une aide est demandée au titre de la même superficie de base. 
La seconde soutient que la stricte application du gel extraordinaire est nécessaire 
parce que le gel volontaire était supposé être un instrument complémentaire 
destiné à opérer une réduction supplémentaire du niveau de la production. Tout 
dépassement démontrerait que cet effet complémentaire n'a pas été obtenu. En fait, 
d'un point de vue juridique, les Etats membres sont tenus, aux termes de la 
législation communautaire, de veiller à ce que le gel volontaire réduise la 
superficie cultivée et n'entraîne aucun dépassement. Si c'était toujours le cas, il 
semblerait illogique de ne pas tenir compte du gel volontaire pour le calcul du 
dépassement. Cependant, comme nous l'avons déjà dit, cette disposition est 
difficilement applicable. 
En cas de déduction du gel volontaire, il faut examiner aussi d'autres arguments. 
(1) Le fait de négliger les effets du gel volontaire n'est pas compatible avec 
un des objectifs du régime considéré, qui est de donner aux producteurs 
participant au régime de "gel quinquennal", qui expire maintenant, la 
possibilité de maintenir la même superficie sous le régime de gel en vue 
d'éviter qu'elle soit mise en culture (1,65 millions d'ha en 1993/94 
emblavés en céréales pourrait produire 6 à 7 millions de tonnes). 
Actuellement, ces superficies sous le régime de "gel quinquennal" ne sont 
pas déduites pour le calcul des dépassements. 
(2) Il y a un risque que les calculs des dépassements pourraient rapidement se 
compliquer (bureaucratie) et/ou donner lieu à des manipulations. 
(3) La tentation d'utiliser des terres marginales éligibles, mais qui ne seraient 
normalement pas cultivées, pour le système de gel volontaire en vue 
d'obtenir la prime pourrait augmenter étant donné qu'aucune sanction ne 
serait à prévoir par le biais du gel extraordinaire. 
(4) Si un dépassement n'est pas lié à un gel volontaire, tous les effets 
connexes négatifs de la présente sanction persisteraient. 
2) Introduction d'un taux maximum de gel extraordinaire 
Cette modification réduirait les problèmes de déplacement entre le régime général 
et le régime simplifié et entre les superficies de base. Les risques d'incorporation 
de nouvelles terres dans les superficies COP en vue d'échapper à la sanction 
pourraient aussi être réduits. Par la même occasion, cette modification 
contribuerait à sauvegarder un régime suffisamment sévère pour prévenir le 
développement des superficies cultivées. En fait, une limite supérieure de gel 
10 
développement des superficies cultivées. En fait, une limite supérieure de gel 
extraordinaire rendrait ce régime de maîtrise de la production céréalière crédible 
et applicable, et donc efficace. 
Une difficulté liée à cette modification est celle de trouver le taux maximum 
approprié. Moins élevé est ce taux maximum et moins efficace est le gel 
extraordinaire. Plus élevé est le taux maximum et plus il est probable que 
réapparaîtront les difficultés actuelles. Dans l'idéal, ce taux devrait être le taux 
maximum n'encourageant pas les producteurs à passer d'un régime (superficie de 
base ou produit) à un autre. Ce taux n'est probablement pas le même pour tout le 
territoire de la Communauté, mais un seul taux maximum devrait s'appliquer à 
l'ensemble des producteurs. 
D'après les résultats des consultations entreprises au sujet du présent rapport, la 
Commission fera des propositions appropriées à appliquer aux emblavements de 
l'automne 1995 et du printemps 1996. Les mesures de gel extraordinaire au titre 
de la présente campagne seront pratiquement achevées avant que le Conseil puisse 
procéder à une quelconque modification de la législation en place. 
11 
Annexe 1 
Superficie pour laquelle une aide a été demandée ou 
qui a été déclarée comme superficie fourragère 
(million ha) 
1993/94 1994/95 
CÉRÉALES (ENSILAGE COMPRIS) 31.81 32.69 
GRAINES OLÉAGINEUSES 5A3 5.23 
PROTÉAGINEUX L32 1.26 
GRAINES DE LIN -~ 0.09 
SUPERFICIE FOURRAGÈRE L31 1.00 
GEL 6.27 7.30 
TOTAL 46.14 47.57 
SUPERFICIE DE BASE TOTALE 48.83 49.03 
l————————— —————— '—————————————*-—-———^—r—n r* 
yfi. 
(c:\data\excel\aidefr ,xls) ANNEXE 2 
Nombre de demandes acceptées 
(1000) 
Régime général 
Régime simplifié 
Total 
Superficies (1000 ha) (1) 
COP 
j-Régime général (2) 
-Régime simplifié (2) 
Total COP 
Superficie fourragère 
Gel quinquenal 
SUPERFICIES TOTALES 
SUPERFICIE DE BASE (3) 
Superficie moyenne 
aidée par exploitation (à 1' 
exclusion du gel quinquenal 
Régime général 
Régime simplifié 
Total B 
3 
6,7% 
42 
93,3% 
45 
100% 
(2) 
115 
28,4% 
290 
71,6% 
405 
100% 
47 
1 
453 
479 
38 
7 
9 DK 
27 
38,0% 
44 
62,0% 
71 
100% 
<2) 
1385 
74,8% 
466 
25,2% 
1851 
100% 
100 
7 
1958 
2017 
51 
11 
26 GRANDES CULTURES-DEMANDES D'AIDE POUR 1993/94 
D 
96 
25,2% 
285 
74,8% 
381 
100% 
(2) 
6797 
74,0% 
2387 
26,0% 
9184 
100% 
293 
415 
9892 
10002 
71 
8 
24 EL ES 
7 
2,5% 
270 
97,5% 
277 
100% 
97 
7,7% 
1155 
92,3% 
1252 
100% 
20 
1 
1273 
1492 
14 
4 
5 142 
28,3% 
360 
71,7% 
502 
100% 
(2) 
5756 
68,1% 
2694 
31,9% 
8450 
100% 
64 
88 
8602 
9229 
41 
7 
17 FR 
184 
33,8% 
360 
66,2% 
544 
100% 
(2) 
10177 
79,4% 
2641 
20,6% 
12818 
100% 
329 
225 
13372 
13522 
55 
7 
24 IR 
3 
17,6% 
14 
82,4% 
17 
100% 
(2) 
170 
59,4% 
116 
40,6% 
286 
100% 
22 
2 
310 
345 
57 
8 
17 IT LUX | NL 
42 
7,8% 
494 
92,2% 
536 
100% 
1239 
31,9% 
2642 
68,1% 
3881 
100% 
130 
786 
4797 
5800 
30 
5 
7 0 
13,0% 
2 
87,0% 
2 
100% 
11 
30,6% 
25 
69,4% 
36 
100% 
3 
0 
39 
43 
37 
13 
16 1 
2,1% 
46 
97,9% 
47 
100% 
51 
15,3% 
282 
84,7% 
333 
100% 
23 
15 
371 
436 
51 
6 
7 P | UK 
3 
5,9% 
48 
94,1% 
51 
100% 
401 
63,1% 
235 
36,9% 
636 
100% 
130 
0 
766 
1054 
134 
5 
12 32 
52,5% 
29 
47,5% 
61 
100% 
(2) 
3735 
92,3% 
310 
7,7% 
4045 
100% 
151 
109 
4305 
4407 
117 
11 
66 Total 
540 
21,3% 
1994 
78,7% 
2534 
100% 
29934 
69,3% 
13243 
30,7% 
43177 
100% 
1312 
1649 
46138 
48826 
55 
7 
17 
(1) Superficie de lin oléagineux exclue, 
(2) La répartition entre le régime général et le régime simplifié représente une estimation fondée sur la proportion calculée à partir des communications reçues pour toute la superficie, 
^ y compris la superficie fourragère et le gel quinquenal, 
^ (3) Conformément au règlement (CEE) n° 845/93 plus 181,000 ha pour l'Allemagne, 
(c:\data\excel\surcofr,xls) Annexe 3 
Superficie COP estimée pour!993/94 
ISuperficie consacrée aux différentes cultures COP.bénéficiant d'une aide ou non, 
B/LUX DK EL ES FR IR IT NL PO UK EUR12 
Céréales (non-aitm. excl.) 
Oléagineux (ncm-«iim. «d ) 
Graines de lin (1) 
Protéagineux 
Ensilage 347 
5 
1 
9 
164 1452 
143 
0 
121 
77 6224 
1089 
29 
89 
1264 1317 
17 
0 
5 
0 6300 
2076 
0 
29 
347 8511 
1352 
11 
750 
1487 274 
2 
6 
6 
2 3798 
249 
1 
90 
565 183 
1 
1 
4 
229 664 
100 
0 
17 
40 3029 
380 
156 
214 
73 32099 
5414 
205 
1334 
4248 
Superficie totale 
cultivée S26 1793 8695 1339 8752 12111 290 4703 418 821 3852 43300 
Gel 
Gel quinquenal 
Gel tournant 
Total gel 1 7 
21 208 
22 215 415 
1050 
1465 1 
15 
16 88 
872 
960 225 
1590 
1815 2 
26 
28 786 
195 
981 15 
8 
23 0 109 
61 568 
61 677 1649 
4614 
6263 
TOTAL 548 2008 10160 1355 9712 13926 318 5684 441 882 4529 49563 
Superficie de base 522 2017 10002 
EL 1492 9229 13522 345 5800 436 1054 4407 
-JSl 48826 
4 
y d) 
(2) 
(3) La superficie en lin oléagineux n'est pas comprise dans la superficie de base de 1993/94. 
Dépassement temporaire de 150.000 ha autorisé. 
Dépassement temporaire de 24.500 ha autorisé. 
Remarques: Les chiffres se réfèrent à la superficie totale emblavée, q'une aide soit demandée ou non.La superficie consacrée aux cultures non alimentaires 
est exclue comme il ressort de la section "Gel". 
Saezram/Sctaside/4405-fr:RSG/cbs 
Annexe 4 
A) DEPASSEMENTS DES SUPERFICIES DE BASE EN 1993/94 
Allemagne : Tous les nouveaux Lânder ont dépassé leur superficie de base. 
Espagne : La superficie de base a été dépassée de 8 % (de 91 000 ha environ) 
dans la zone "Regadio" (irriguée) pour les produits autres que le maïs. 
Rovaume-Uni : En Ecosse, le dépassement a été de 5,4 % (environ 27 000 ha) 
dans les zones autres que les zones défavorisées. Le calcul initial du dépassement 
donnait un chiffre de 16,6 % (environ 66 500 ha), mais la correction des données 
sur lesquelles les superficies de base étaient fondées a réduit le dépassement à 
5,4 %. 
Belgique : Dans le nord du pays, la superficie de base "maïs" a été dépassée de 
16,7 % (16 200 ha). 
Irlande : La superficie de base "maïs" a été dépassée de 699 % (1 100 ha). 
B. APPLICATION DES SANCTIONS EN 1993/94 
Allemagne : En décembre 1993, le Conseil a décidé d'augmenter la superficie de 
base de 181 000 ha pour l'Allemagne. La Commission a institué un système 
d'adaptation progressive des pénalités devant aboutir à l'élimination de tous les 
déplacements en 1993/94. 
Espagne : La Commission a décidé de n'appliquer aucune réduction de la 
superficie "autre que celle consacrée au tournesol". 
Royaume-Uni : En décembre 1993, il a été décidé d'appliquer à l'Ecosse un 
système d'adaptation progressive des sanctions impliquant une réduction de 
0,54 % de la superficie pour 1993/94. En 1994/95, la superficie de gel 
extraordinaire a été de 1 986 ha en Ecosse. 
Belgique : Le dépassement a été supprimé pour la campagne de 
commercialisation 1993/94 par suite de la modification du règlement du Conseil 
en décembre 1993. 
Irlande : Comme pour la Belgique, le dépassement a été supprimé en décembre 
1993 par suite de la modification du règlement du Conseil. 
(c:\data\excel\aidefr.xls) 
Nombre de demandes acceptées 
(1000) 
Régime général 
Régime simplifié 
Total ANNEXE 6 
GRANDES CULTURES-DEMANDES D'AIDE POUR 1994/95 
4 
8,9% 
41 
91,1% 
45 
100% DK 
31 
44,9% 
38 
55,1% 
69 
100% 114 
30,4% 
261 
69,6% 
375 
100% EL 
9 
3,0% 
291 
97,0% 
300 
100% ES 
133 
32,2% 
280 
67,8% 
413 
100% FR 
194 
38,1% 
315 
509 
100% IR 
4 
25,0% 
12 
75,0% 
16 
100% IT 
63 
9,5% 
600 
90,5% 
663 
100% LUX NL 
0 
13,0% 
2 
87,0% 
2 
100% 2 
4,2% 
46 
95,8% 
48 
100% 4 
5,0% 
76 
95,0% 
80 
100% UK 
35 
56,5% 
27 
43,5% 
62 
100% 
Superficies (1000 ha) 
COP 
-Régime général 
Régime simplifié 
Total COP 
Superficie fourragère 
Gel quinquenal 
SUPERFICIES TOTALES 157 
36,6% 
272 
63,4% 
429 
100% 
45 
1 
475 1564 
79,4% 
405 
20,6% 
1969 
100% 
27 
6 
2002 7643 
79,1% 
2024 
20,9% 
9667 
100% 
277 
221 
10165 141 
10,8% 
1168 
89,2% 
1309 
100% 
26 
0 
1335 6537 
74,9% 
2185 
25,1% 
8722 
100% 
37 
68 
8827 11051 
83,4% 
2201 
16,6% 
13252 
100% 
277 
190 
13719 200 
69,0% 
90 
31,0% 
290 
100% 
10 
0 
300 1474 
35,1% 
2726 
64,9% 
4200 
100% 
118 
711 
5029 13 
35,1% 
24 
64,9% 
37 
100% 
3 
0 
40 84 
22,4% 
291 
77,6% 
375 
100% 
19 
14 
408 420 
57,7% 
308 
42,3% 
728 
100% 
51 
0 
779 4011 
93,4% 
285 
6,6% 
4296 
100% 
111 
86 
4493 
SUPERFICIE DE BASE (1) 
Superficie moyenne 
aidée par exploitation (à I' 
exclusion du gel quinquenal 
Régime général 
Régime simplifié 
Total 479 2018 10156 1492 9220 13526 346 5801 43 437 1054 4461 
39 
7 
10 50 
11 
29 67 
8 
26 16 
4 
4 49 
8 
21 57 
7 
26 50 
8 
18 23 
5 43 
12 
16 42 
6 
8 105 
4 
9 115 
11 
69 
(1) Conformément aux règlements (CEE) n° 1098/94 and n° 1000/94. 
(c:\data\excel\surcofr ,xls) Annexe 6 
Superficie COP estimée pour 
Superficie consacrée aux différentes cuKures (Xtf^.bénéftciant d'une aide ou nônT 
B/LUX DK EL ES FR rr WL PO UK EUR-12 
Céréales (non-alim. end.) 
Oléagineux (non-aKm. CXCL) 
Graines de lin (1) 
Protéagineux 
Ensilage 326 
5 
0 
6 
172 1425 
129 
1 
106 
77 6255 1327 6520 8164 
1170 20 1365 1601 
26 0 0 5 
94 4 98 672 
1208 0 360 . 1458 261 4023 
0 
84 
485 190 
1 
0 
4 
231 610 
132 
0 
1 
40 3031 
414 
55 
229 
73 32132 
5202 
88 
1302 
4106 
Superficie totale 
cultivée 509 1738 8753 1351 8343 11906 275 4961 426 783 3802 42830 
Gel quinquennal 
Gel tournant 
Autres, 
dont gel volontaire. 1 
22 
6 
1 6 
119 
147 
n.a. 221 
692 
703 
n.a. 0 
18 
0 
0 68 
996 
353 
287 190 
108# 
865 
98 0 
36 711 
210 
40 
n.a. 14 
12 
2 
n.a. 0 
67 86 
497 
158 
n.a 1296 
3737 
2274 
(3)600 
Total gel 29 272 1616 18 1417 2123 36 28 67 741 7307 
TOTAL 538 2009 10369 1369 9760 14023 311 5912 454 850 4543 50137 
Superficie de base 522 2018 10156 1492 9220 13526 346 5801 437 1054 4461 49033 
(1) Superficie de maïs-ensilage plus la superficie supplémentaire consacrée à ta productton d'ensilage autre que de maïs au DK, en ES et au PO. 
(2) Pour l'Irlande et le Portugal, le chiffre conceme le total autre que celui concernant le gel quinquennal 
(3) Estimation. 
Remarques: Les chiffres se réfèrent à la superficie totale emblavée, q'une aide soit demandée ou non.La superficie consacrée aux cultures non alimentaire 
est exclue comme il ressort de la section "Gel". 
(c:\dataVexcel\surcofrpds) 
Annexe 7 
Superficie COP - Différence en % entre 1993/94 et 1994/95 
Superficie consacrée aux différentes cultures COP.bénéficiant d'une aide ou non, 
B/LUX DK EL ES FR IR IT NL PO UK EUR12 
Céréales (non-aKm. excL) 
OléagineUX (non-a&m. excL) 
Graines de lin 
Protéagineux 
Ensilage -6% 
0% 
•100% 
-33% 
5% -2% 
•10% 
•13% 
0% 0% 
7% 
10% 
6% 
-4% 1% 
18% 
0% 
-20% 
0% 3% 
-34% 
0% 
238% 
4% -4% 
18% 
-55% 
-10% 
-2% -5% 
200% 
-83% 
-17% 
0% 6% 
44% 
•100% 
-7% 
-14% 4% 
0% 
•100% 
0% 
1% -8% 
32% 
0% 
-94% 
0% 0% 
9% 
-65% 
7% 
0% 0% 
-4% 
-57% 
-2% 
-3% 
Superficie totale 
cultivée -3% -3% 1% 1% -5% -2% -5% 5% 2% -5% -1% •1% 
Gel 
Gel quinquenal 
Total set-aside 
TOTAL 0% 
32% 
-2% -21% 
26% 
0% -47% -100% -23% 
10% 13% 48% •16% -100% 
17% 29% 
2% 1% 0% 1% -2% •10% 
-2% 
4% -7% 
22% 
3% 0% 
10% 
-4% -21% 
9% 
0% -21% 
17% 
1% 
Saezram/Setaside/4405-fr:RSG/cbs 
Annexe 8 
DÉPASSEMENTS DES SUPERFICIES DE BASE EN 1994/95 
A) Superficies de base générales : 
Alfamapae : Cempts tenu de l'augmentation temporaire des superficie* décidée 
pour tes nouveaux Lander, les dépassements ont été les suivants : 
S.9% (S4 400 ht) 
1,7% (16 800 ha) 
Saxe 3.4% (20 400 ha) 
Saxe-Aahaît 3.S% (33 100 ha) 
Thuriiige 2.0% (11 000 ha) 
Bade-Wurtemberg 1.0% ( 7 000 ha) (maïs) 
France : Dépassement de la superficie de base autre que celle consacrée au maïs 
de 1,3 %. Dans 10 des 12 départements disposant d'une superficie de base "maïs" 
spécifique, le dépassement s'établissait entre 0,7 et 17 %. 
feoyai^a-IJfli : En Ecosse ("dans les autres régions que les régions défavoriséesM), 
le dépassement a été de 3,5 % (15 400 ha). 
En Angleterre le dépassement a été de 66 % (33 500 ha) pour la superficie de 
base - maïs. 
: Les dépassements ont été les suivants : 
Superficie de base irriguée 12.6% (142 000 ha) 
Castille-Leon 6.2% (160 000 ha) 
Aragon 3.7% ( 25,250 ha) 
Pays basque 3.8% ( 1 350 ha) 
B) Superficies de base - oléagineux : 
On a enregistré un dépassement de 9% pour la superficie maximum garantie pour 
les oléagineux dans les principales régions de production de la Communauté. En 
Espagne, le dépassement a été de 4% pour la superficie consacrée au tournesol, 
le dépassement correspondant au Portugal ayant été de 20%. 
ISSN 0254-1491 
COM(95) 122 final 
DOCUMENTS 
FR 03 
N° de catalogue : CB-CO-95^147-FR-C 
ISBN 92-77-87726-X 
OfiBce des publications officielles des Commnmutés européennes 
L-2985 Luxembourg