Avis sur les relations entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud

(96/C 82/10)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les relations entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud.

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 novembre 1995 (rapporteur: M. Schunk).

Le Comité économique et social, lors de sa 331e session plénière des 20 et 21 décembre 1995 (séance du 20 décembre 1995), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La coopération entre l'Union européenne et la République d'Afrique du Sud est actuellement basée sur un accord intérimaire conclu en octobre 1994. À la même date, l'Afrique du Sud a été admise à bénéficier du nouveau Système de préférences généralisées (SPG). Après la fin officielle de l'apartheid et la levée de toutes les sanctions, l'Union européenne a décidé de développer ses relations futures avec l'Afrique du Sud dans le cadre d'une structure contractuelle ouvrant de nombreuses perspectives. Un tel accord devrait contribuer à l'intégration régionale de l'Afrique du Sud ainsi qu'à la consolidation de la paix et de la confiance dans la sous-région d'Afrique australe.

L'on constate dans le même temps un engagement accru des États membres dans le domaine de la coopération au développement depuis la tenue en Afrique du Sud des premières élections libres au suffrage universel en avril 1994. Cet apport, compte tenu des tâches difficiles auxquelles est confronté le nouveau gouvernement sud-africain, est capital.

1.2. Le Comité économique et social, en élaborant le présent avis, vise à encourager un déroulement aussi rapide que possible des négociations, qui devraient aboutir à la conclusion d'un protocole additionnel à la Convention de Lomé et d'un accord bilatéral de commerce et de coopération.

L'Union européenne doit aider l'Afrique du Sud à surmonter les séquelles de plusieurs décennies de discrimination. Le CES préconise d'insérer dans le futur accord les clauses usuelles relatives à la démocratie et aux droits de l'homme. Il considère comme essentiel que - conformément à la version révisée de l'article 5 de la Convention de Lomé - cette clause soit assortie d'une référence à la notion de «bonne pratique de gouvernement». Il estime qu'une Afrique du Sud démocratique devrait veiller à garantir dès le début les conditions institutionnelles et législatives d'une administration financière transparente et contrôlée. Le CES est d'avis que l'Union européenne pourrait fournir une assistance dans ce domaine et que la crédibilité de l'Union s'en trouverait renforcée si celle-ci s'engageait en faveur d'un démantèlement des réglementations et des pratiques qui tolèrent et encouragent la corruption dans les États membres.

Parmi les tâches urgentes auxquelles doit faire face le gouvernement sud-africain figurent le rétablissement de la compétitivité de l'économie et la recherche d'un consensus dans une société profondément divisée entre un «premier» et un «tiers» monde. Cette action doit englober la totalité des questions de fond liées à la coexistence de ces deux «mondes» ainsi que les questions centrales de la future politique de la «nouvelle Afrique du Sud».

1.3. Le Comité se fixe pour objectif de parvenir à un dialogue soutenu et global avec son homologue sud-africain, le Conseil national de l'économie, du développement et de l'emploi (NEDLAC) afin d'appuyer les efforts du gouvernement sud-africain en matière de développement, de sécurité et de paix tant à l'intérieur de ses frontières que dans l'ensemble de la sous-région d'Afrique australe.

La culture et l'histoire ont tissé des liens multiples et variés entre l'Europe et l'Afrique du Sud. La lutte contre le racisme et la discrimination pratiquée à l'égard des femmes et des minorités constitue une préoccupation commune. L'Europe peut, par son modèle de développement social et écologique, contribuer à la coexistence en Afrique du Sud de cultures différentes basées sur une identité commune, dans la démocratie et la tolérance. Un engagement commun en faveur des clauses écologiques et sociales constituerait une courageuse preuve de confiance dans l'avenir de l'Afrique du Sud et de l'Afrique australe et un remède contre l'afropessimisme (thèse du «continent perdu»).

2. Historique des relations entre l'UE et l'Afrique du Sud (outre les relations bilatérales entre l'Afrique du Sud et les États membres)

2.1. Jusqu'en avril 1994

Du fait du régime d'apartheid, la politique communautaire vis-à-vis de l'Afrique du Sud a été caractérisée durant plusieurs décennies par une politique rigoureuse de sanctions. En 1977, afin de lutter contre la discrimination raciale, la CE adopte un code de conduite pour les entreprises de ses États membres présentes en Afrique du Sud. Elle apporte en outre son soutien aux États d'Afrique australe dans leur tentative de restreindre leur dépendance économique vis-à-vis de l'Afrique du Sud. C'est dans ce but qu'est créée en 1980 la Communauté de développement d'Afrique australe (CDAA) [en anglais: Southern African Development Community (SADC)].

Lorsqu'en 1985 l'état d'urgence est proclamé en Afrique du Sud, les ministres des Affaires étrangères de la CE réagissent en instaurant une politique comportant à la fois des mesures restrictives et des mesures positives.

2.1.1. Le gouvernement sud-africain est soumis à une pression économique, diplomatique et morale: la coopération militaire, culturelle, sportive et scientifique est suspendue. En 1986, tout nouvel investissement est interdit, de même que l'importation de fer, d'acier et de pièces d'or. Ces mesures sont levées au printemps 1992 compte tenu des réformes politiques.

2.1.2. Dans le même temps, la CE met au point avec les dirigeants des églises sud-africaines un programme spécial en faveur des victimes de l'apartheid, portant sur l'éducation et la formation, l'aide humanitaire et sociale et l'assistance juridique.

Ce programme spécial constitue la plus importante initiative de développement jamais décidée par la CE en faveur d'un seul pays. Son originalité réside dans le fait que tous les crédits alloués sont gérés par des organisations non gouvernementales. Entre 1986 et octobre 1991, la CE alloue 130,7 millions d'ECU destinés à 402 projets. Les fonds ont été répartis entre le Kagiso Trust, les Églises et les syndicats.

Les mutations politiques et économiques en Afrique du Sud entraînent une redéfinition de ce programme. C'est ainsi qu'en février 1991, l'Union européenne ouvre un bureau de coordination à Pretoria afin de travailler en plus étroite collaboration avec ses partenaires traditionnels et d'étendre le champ de ses activités.

2.2. Depuis avril 1994

La déclaration officielle de la fin de l'apartheid en Afrique du Sud permet de poser les premiers jalons pour le développement d'une base contractuelle des relations futures avec l'Afrique du Sud. Des discussions exploratoires avaient déjà été engagées au cours de la période de transition, c'est-à-dire entre 1990 et les élections d'avril 1994.

2.2.1. Le 19 avril 1994, l'Union européenne se déclare prête à coopérer avec l'Afrique du Sud. La première conférence commune des ministres des Affaires étrangères de l'Union européenne et des États d'Afrique australe, les 6 et 7 septembre 1994, ouvre la voie à un dialogue global et à un renforcement de la coopération économique après l'adhésion de l'Afrique du Sud à la Communauté de développement d'Afrique australe (CDAA), regroupant les États de la région. À cette occasion, un groupe de travail commun est également institué.

2.2.2. En octobre 1994, les deux parties signent un accord intérimaire dans lequel elles déclarent avoir l'intention de «renforcer leurs relations afin de promouvoir un développement socioéconomique harmonieux, équilibré et durable».

Jusqu'en août 1994, le commerce entre l'Afrique du Sud et l'UE est assujetti à la clause de la nation la plus favorisée (NPF). En fait, seule une très faible part des exportations sud-africaines bénéficient de cette disposition. Certains domaines particulièrement importants pour l'Afrique du Sud, tels que les produits agricoles, demeurent assujettis, même après l'entrée en vigueur du nouveau système de préférences généralisées (SPG), à des restrictions ou à des droits de douane à l'importation. Cette situation conduit l'Afrique du Sud à déplorer une «discrimination» de fait pour d'importants produits d'exportation par rapport à certains États ACP présentant un IDH supérieur.

Le 5 juillet 1995, l'UE décide d'accorder à l'Afrique du Sud certaines préférences dans le domaine agricole - le secteur le plus sensible dans les négociations en cours - (à savoir le bénéfice du SPG pour 66 % des produits agricoles, mais sans aller toutefois jusqu'au libre accès au marché). Ces mesures concernent en tout et pour tout 25 % de l'ensemble des produits agricoles. Le 23 octobre, le Conseil les étend à 59 % des produits agricoles.

2.2.3. En octobre 1994, l'Assemblée paritaire ACP-UE se prononce sans ambiguïté - au niveau parlementaire - en faveur d'une association de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé et d'un accès préférentiel au marché de l'UE pour ce pays.

2.2.4. S'agissant de l'avenir, l'UE souhaite coordonner la planification des programmes et des projets régionaux de développement en Afrique australe. Les investissements nationaux et étrangers dans les branches productives de l'économie de la sous-région doivent être encouragés, notamment dans les secteurs de l'industrie de transformation et des produits manufacturés; en outre, une étroite coopération économique à long terme doit être recherchée, en particulier avec les petites et moyennes entreprises.

Le soutien apporté dans le passé aux organisations non gouvernementales sud-africaines dans le cadre des mesures positives doit être poursuivi et réorienté vers une collaboration bilatérale avec le gouvernement sud-africain. L'UE souhaite renforcer sa coopération avec les organisations non gouvernementales et les associer à tous les programmes financés par le programme européen de reconstruction et de développement (PERD). En principe, elle devrait se réserver de mettre également directement à la disposition d'ONG fiables les moyens nécessaires pour le projet.

La Commission entend apporter une aide directe à l'Afrique du Sud au moyen du programme européen de reconstruction et de développement (PERD) qu'elle a récemment élaboré. Ce fonds spécial prévoit des aides annuelles de 125 millions d'ECU pour la période 1995-1999. L'éducation, la formation, la santé et la consolidation des institutions démocratiques au niveau local en constituent les points forts. Pour 1995, une grande partie des projets a déjà été approuvés. Ils se concentrent sur les besoins fondamentaux pressants et sur la promotion du secteur des PME.

2.2.5. Outre le programme européen de reconstruction et de développement, le Conseil a décidé le 1er juin 1995, afin d'aider financièrement l'Afrique du Sud, d'octroyer pour une période de deux ans une garantie communautaire de 300 millions d'ECU destinée à financer des emprunts auprès de la Banque européenne d'investissement (BEI).

3. Le mandat de la Commission européenne

Depuis l'élection de Nelson Mandela à la présidence de l'Afrique du Sud, le soutien de l'UE au nouveau gouvernement d'union nationale (voir chapitre 2) revêtait un caractère quelque peu décousu. Fin mars 1995, la Commission européenne a présenté un projet de cadre contractuel commun, afin de donner à la coopération avec l'Afrique du Sud une perspective et une base à long terme. Le mandat du Conseil des ministres a été délivré le 19 juin 1995, au cours de la présidence française. Les négociations ont commencé officiellement le 30 juin 1995, après que le vice-président Mbeki eut approuvé l'approche à deux volets («twin-track approach») telle que conçue par la Commission européenne.

3.1. Objectifs généraux

La double approche prévue par la Commission doit tenir compte de la spécificité de l'évolution récente en Afrique du Sud: l'un des aspects de la négociation porte sur une éventuelle adhésion conditionnelle de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé IV.

À cet égard, la Commission souligne son intention d'aider l'Afrique du Sud durant le processus de transformation en cours, c'est-à-dire de contribuer à la consolidation économique et sociale. Elle place au premier plan de ses préoccupations la lutte contre la pauvreté et la consolidation du processus de démocratisation. La reconnaissance des principes démocratiques et du respect des droits de l'homme, tels que définis dans la déclaration universelle des droits de l'homme des Nations unies, est à cet égard fondamentale.

Le second volet des négociations porte sur la conclusion d'un accord bilatéral de commerce et de coopération ayant pour but de créer, par une libéralisation progressive du commerce, une zone de libre-échange. Comme elle le fait avec d'autres États d'Afrique, la Commission rejette l'idée d'échanges à sens unique avec l'Afrique du Sud.

Entre autres, l'UE entend ouvrir également davantage le marché sud-africain à ses propres exportations. L'Afrique du Sud représente d'ores et déjà un partenaire commercial intéressant pour les produits industriels et les biens de consommation européens (le déficit de la balance commerciale sud-africaine dans les échanges bilatéraux de produits industriels, si l'on ne tient pas compte des exportations d'or, atteignait environ 3 milliards d'ECU en 1994).

Dans le même temps, il importe de développer la coopération entre les États d'Afrique australe. Le nouveau statut de l'Afrique du Sud doit favoriser le développement économique et social dans cette région, où les tensions sont importantes.

3.2. Durée et structure du mandat

Cette approche à deux volets est unique dans l'histoire des partenariats entre l'UE et les pays tiers. Deux autres options, qui avaient été envisagées dans un premier temps, ont été rejetées: la concession réciproque de la clause de la nation la plus favorisée (NPF) n'aurait pas permis de modifier le statu quo actuel en Afrique du Sud. Les avantages du Système de préférences généralisées (SPG) déjà en vigueur - ne serait-ce que partiellement - restent en deçà des attentes des deux parties.

Le protocole (premier volet) deviendrait partie intégrante de la quatrième Convention de Lomé et en adopterait ainsi la durée et les conditions.

Cet accord d'association avec 70 États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), conclu pour une durée de dix ans, est entré en vigueur le 1er mars 1990 et expirera le 29 février 2000. Il garantit à ces États le libre accès au marché européen pour tous les produits industriels et pour une grande partie des produits agricoles.

L'accord bilatéral (second volet) doit être conclu pour une durée de cinq ans et peut être renégocié chaque année. En tout état de cause, l'UE a d'ores et déjà fait part de son intention de s'engager pour une période de 10 à 15 ans.

Jusqu'à présent, les directives de négociation sont structurées comme suit:

3.2.1. Protocole additionnel à Lomé IV

Le protocole décrit les conditions dans lesquelles l'Afrique du Sud pourrait adhérer à la quatrième Convention de Lomé. Les négociations dépendent surtout des consultations avec les pays ACP, c'est-à-dire de la décision du Conseil des ministres UE-ACP.

L'économie sud-africaine montre sur des points essentiels des caractéristiques comparables à celles des pays ACP. Cependant, se référant aux points forts et aux potentialités de l'économie sud-africaine, la Commission souhaite exclure, pour la deuxième phase de Lomé IV, certains chapitres et articles:

- le chapitre sur le régime général des échanges (articles 167 à 185);

- le chapitre sur le STABEX (articles 186 à 212);

- le chapitre sur le SYSMIN (articles 214 à 219);

- l'article sur l'aide à l'ajustement structurel (articles 239 à 250);

- le protocole n° 5 (bananes);

- le protocole n° 6 (rhum);

- le protocole n° 7 (viande bovine);

- le protocole n° 8 (sucre);

- le protocole n° 9 (produits relevant de la Communauté européenne du charbon et de l'acier).

Cette approche, à l'exception du régime des échanges, correspond également au point de vue sud-africain. Une clause générale garantit en outre que toute aide financière provient directement du budget de l'UE et non du fonds de développement pour les États ACP. L'aide aux réfugiés (articles 255 à 257) constitue la seule exception. L'Afrique du Sud avait exclu pour elle-même l'utilisation des fonds ACP, et surtout demandé l'application du régime des échanges.

Un article spécifique relatif à une adhésion conditionnelle de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé a été inséré entre-temps (après juin 1995) dans le document. Au cas où de nouveaux accords entre l'UE et les États ACP seraient envisagés, la situation nouvelle prévalant en Afrique du Sud devra être prise en considération.

3.2.2. Accord bilatéral de commerce et de coopération

3.2.2.1. L'accord bilatéral régit les relations entre l'UE et l'Afrique du Sud qui ne sont pas couvertes par le protocole. La Commission vise à un «accord de libre-échange asymétrique» mutuel: lors de la première phase, Pretoria doit bénéficier d'un meilleur accès au marché communautaire.

3.2.2.2. Un dialogue politique régulier, soit au niveau ministériel, soit à un autre niveau, est prévu afin de garantir le rapprochement entre les deux parties contractantes. Afin d'assurer une stabilité et une paix durables en Afrique australe, ce dialogue doit inclure tous les pays membres de la Communauté de développement de l'Afrique australe (CDAA). Ce dialogue vise:

- à soutenir la démocratie et l'État de droit;

- à faire respecter les droits de l'homme, à promouvoir la justice sociale;

- à mettre en place, les conditions nécessaires à l'élimination de la pauvreté et des autres formes de discrimination raciale, politique, religieuse et culturelle.

Au centre du dialogue sur les questions de commerce et de coopération se trouvent:

- la clarification des questions relatives à la réglementation de la coopération commerciale et économique;

- la coopération dans les secteurs de l'industrie et des services;

- le secteur des investissements (protection et promotion);

- la coopération au développement.

Un comité général de surveillance doit contrôler l'application de l'accord. D'autres points sont à cet égard fondamentaux:

- les sciences et la recherche;

- le développement des structures de communications et d'information ainsi que des réseaux informatiques (société de l'information);

- un effort accru en matière d'éducation, de formation professionnelle et de santé;

- la prise en considération particulière des intérêts liés à l'environnement;

- divers accords institutionnels.

Comme dans d'autres accords de commerce entre l'UE et des pays tiers, l'accord ne mentionne pas spécifiquement les champs d'activité suivants: clause d'origine; droits de douane; politique de la concurrence; sociétés mixtes; création d'emplois; conseil en gestion d'entreprise; développement régional; coopération et intégration; télécommunications; énergie; transports; tourisme; agriculture; pêche; services financiers; propriété intellectuelle, industrielle et commerciale; sciences et recherche; échanges culturels; lutte contre le blanchiment de l'argent et le trafic de drogue.

D'autres directives, plus spécifiques, préciseront la teneur du mandat une fois les négociations entamées.

3.2.2.3. Le 23 octobre, la Commission a arrêté un projet de directive complémentaire en vue de la conclusion d'un accord de commerce et de coopération représentant la concrétisation du processus de libéralisation progressive et réciproque des échanges prévu par le Conseil. En font également partie des propositions de réglementation pour la clause d'origine, les échanges de services et la libre circulation des capitaux.

Du point de vue de l'UE, il s'inspire des règles de l'OMC et prend en compte les intérêts et les produits sensibles.

Après avoir refusé, dans un premier temps, d'envisager un accord de libre-échange, le gouvernement sud-africain a changé d'avis à l'issue des négociations bilatérales de septembre 1995. Il s'est déclaré disposé à négocier dès à présent un accord de libre-échange, à la condition qu'«il n'y ait d'accord sur rien, tant qu'il n'y a pas d'accord sur tout». Il attendait en outre de la Commission une proposition tenant compte aussi bien des avancées déjà accomplies sur la voie de la libéralisation des échanges et de la restructuration économique, que de la compatibilité avec la restructuration en cours de l'UDAA [en anglais: Southern African Customs Union (SACU)] et l'intégration régionale en Afrique australe.

Les dispositions de l'OMC prévoient qu'un minimum de 90 % du volume total des échanges doit être couvert après une période de transition de 10 ans, à l'exception de quelques cas particuliers dûment justifiés pour lesquels ce processus serait étendu à 12 ans.

À l'issue d'une période de 5 ans aura lieu une évaluation concernant plus particulièrement les produits sensibles exclus de la franchise à l'entrée en vigueur de l'accord.

Les étapes de ce processus sont organisées de manière asymétrique et prévoient des pauses dites «de respiration» permettant de procéder de part et d'autre aux restructurations nécessaires.

Pour chaque étape sont prévus des pourcentages concernant le volume des échanges; rien n'est dit en revanche concernant les spécifications de produits. Seuls quelques domaines considérés comme sensibles - pour lesquels, selon les estimations actuelles, une entrée en franchise semble exclue, même après l'expiration de la période de transition - sont mentionnés dans les grandes lignes.

4. Compatibilité régionale des intérêts en Afrique australe

4.1. Aux yeux de l'UE, la nouvelle Afrique du Sud occupe une position clé non seulement en Afrique australe mais sur l'ensemble du continent. La démocratisation de l'Afrique du Sud représente une grande chance de croissance, de stabilité et de sécurité dans toute la région, y compris en Angola et au Mozambique. Depuis l'ouverture des négociations, le gouvernement sud-africain a pour objectif déclaré de contribuer à accélérer l'intégration économique au niveau régional et d'associer l'ensemble de l'Afrique australe au redéploiement de son économie.

4.1.1. L'Afrique du Sud a adhéré en août 1994 à la Communauté de développement de l'Afrique australe (CDAA), qui compte aujourd'hui 12 États membres. Conformément à la décision prise lors de la réunion du Conseil des ministres de la CDAA en février 1995, l'Afrique du Sud assure la coordination du secteur des investissements et des finances de cette organisation régionale; elle est vivement intéressée à la conclusion d'un accord commercial et d'intégration.

4.1.2. L'Afrique du Sud a en outre commencé de s'employer au développement industriel régional au sein de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA). Selon des indications du gouvernement sud-africain, des réseaux sont déjà en train de se constituer. Une stratégie commune en matière de politique industrielle est actuellement en cours d'élaboration; dans une étape ultérieure, la CDAA devrait y être associée.

L'Union européenne est prête à garantir un accès privilégié au marché communautaire aux produits commerciaux résultant de cette coopération. Les craintes des États membres de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA) de perdre leurs avantages commerciaux par rapport à l'Afrique du Sud dans l'éventualité de la création d'une zone de libre-échange devraient ainsi être apaisées.

4.2. Le statut spécial des ACP a été reconnu par l'OMC. Tous les États de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA) ainsi que ceux de la Communauté de développement d'Afrique australe (CDAA) bénéficient de cette libre circulation.

L'intégration sous certaines conditions de l'Afrique du Sud dans la structure de la Convention de Lomé suppose de tenir compte des dispositions de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), créée le 1er janvier 1995. Aucun accord susceptible de contrevenir aux dispositions de l'OMC ne devrait être conclu afin de garantir la compatibilité des intérêts des parties intéressées et de préserver le consensus. L'Afrique du Sud et l'UE, en tant que membres de l'OMC, insistent pour mettre en application le plus rapidement possible les résultats des négociations du cycle de l'Uruguay.

4.3. La Convention de Lomé prévoit des mesures qui donnent à l'Afrique du Sud la possibilité de relancer le développement industriel en Afrique australe (par exemple les dispositions relatives au cumul de l'origine). Un meilleur accès au marché communautaire pour ses propres exportations industrielles et agricoles devrait permettre à l'Afrique du Sud d'accorder aux États d'Afrique australe des préférences commerciales plus avantageuses.

4.4. L'âpreté des négociations entre le gouvernement sud-africain et l'UE a parfois conduit certains milieux en Afrique du Sud à accuser l'UE d'«eurocentrisme» et à prôner une réorientation vers l'Afrique et l'hémisphère sud. Contrainte de se tailler une position sur le marché international, l'Afrique du Sud semble se trouver face à une décision fondamentale: doit-elle conclure des accords commerciaux - de préférence à long terme - avec le monde développé ou plutôt s'intéresser davantage aux marchés en croissance rapide d'Asie et d'Amérique latine? De fait, ces marchés s'ouvrent d'ores et déjà aux entreprises sud-africaines.

5. Avis du Comité économique et social

5.1. Le CES se félicite de la décision du Conseil des ministres du 19 juin 1995 de négocier un cadre de relations à long terme entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud sur la base d'une double approche; il se félicite également de l'accord de principe de l'Afrique du Sud à cette procédure.

5.2. Le CES reconnaît que la complexité du mandat et son caractère relativement «ouvert» étaient nécessaires si l'on voulait disposer d'une marge de manoeuvre suffisante, compte tenu d'une part des processus décisionnels en Afrique du Sud en matière de politique générale et de politique économique et d'autre part des multiples aspects des intérêts de l'UE face aux pays d'Afrique australe membres de l'UDAA et de la CDAA, aux pays ACP et au sein de l'OMC.

5.3. Le CES comprend en même temps la position de l'Afrique du Sud et rappelle que:

- l'UE a accordé son soutien total à la démocratisation, au respect des droits de l'homme, à la reconstruction économique et sociale et à la lutte contre la pauvreté;

- les conditions de vie de l'écrasante majorité de la population sud-africaine, victime de la discrimination raciale et des inégalités sociales, sont celles d'un pays en voie de développement;

- le changement a suscité de grandes attentes en matière de satisfaction des besoins fondamentaux;

- la base socioéconomique du «miracle politique» demeure extrêmement fragile;

- l'Afrique du Sud dépend, à court et à moyen terme, d'un engagement constructif, global et simple.

5.4. Le CES ne partage pas l'opinion couramment admise selon laquelle, compte tenu de la diversité des situations de départ en matière de droits de douane et de subventions (résultant des obligations particulières de l'Afrique du Sud dans le cadre des négociations d'Uruguay) et des limitations imposées par la politique agricole commune, la conclusion d'un accord de libre-échange ne servirait que les seuls intérêts de l'Union européenne. Au cours de la phase de transition, l'équilibre des intérêts doit être garanti par une asymétrie appropriée. En définitive, les accords de libre-échange profitent aux deux parties, bien qu'une répartition absolument équitable des chances et des avantages ne puisse jamais être garantie.

Il convient toutefois, s'agissant des importations communautaires en provenance d'Afrique du Sud, de veiller à ce que le poids relatif des produits agricoles soumis à des droits d'entrée soit sensiblement équivalent à celui des produits non agricoles soumis au même régime (en 1999, sans ALE: produits en franchise: 83 %; produits agricoles taxés: 8 %; produits non agricoles taxés: 9 %).

Le CES exprime sa confiance dans la capacité de la Commission à mettre rapidement un terme au caractère plutôt «décousu» du soutien de l'UE au processus de transition en Afrique du Sud. L'Afrique du Sud se trouve, pour des raisons liées à son histoire, désavantagée sur le plan de la politique commerciale par rapport à d'autres pays tiers qui lui sont comparables: il convient de mettre un terme le plus rapidement possible à cette situation.

La coopération future entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud doit tenir compte tant des obligations morales et politiques à court et à moyen terme que des intérêts mutuels à moyen et à long terme des deux parties.

5.5. Le CES se félicite qu'à l'occasion de la révision à mi-parcours de la Convention de Lomé, la Commission ait prévu une clause spéciale sur l'adhésion de l'Afrique du Sud à la Convention dans le sens du mandat qui lui a été confié et qu'elle ait fait en sorte d'éviter une procédure de ratification trop longue. Il se félicite également de l'utilisation des dispositions de cumul de la Convention de Lomé sur une base ad hoc; il exige néanmoins le renoncement aux réserves ad hoc et se félicite du droit reconnu aux entreprises sud-africaines de participer aux appels d'offre pour les contrats relatifs à des projets cofinancés par les Fonds européens.

5.6. Le CES invite avec force la Commission à contribuer à un déroulement rapide des négociations. Il se prononce pour une adoption sans délai des directives portant sur des points précis qui seraient éventuellement en préparation, ainsi que pour la poursuite de la transposition des premières concessions obtenues, s'agissant notamment de l'accès au marché pour les produits sud-africains, sans attendre la ratification d'un accord global.

5.7. Le débat opposant les partisans d'une adhésion pleine et entière de l'Afrique du Sud à Lomé IV aux tenants d'un accord de libre-échange est désormais clos. L'Afrique du Sud doit dorénavant placer au premier rang de ses priorités le renforcement de son potentiel de confiance afin d'attirer les investisseurs.

5.8. Le gouvernement sud-africain a entamé de manière convaincante un processus de réinsertion dans une économie mondiale en mutation rapide, caractérisée par une concurrence extrêmement vive et qui ne tient pas compte des situations particulières ni des spécificités nationales; il remplit d'ores et déjà toutes les obligations auxquelles il a souscrit dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Agétac).

5.9. Une coopération économique à long terme avec l'UE pourrait constituer une étape sur la voie d'une intégration prudente de l'Afrique du Sud à l'économie mondiale - notamment en ce qui concerne les aspects sociaux et l'environnement. Le CES est favorable à une extension aussi globale que possible du SPG à l'Afrique du Sud pour tous les produits agricoles, estimant qu'il s'agit d'une étape importante dans la promotion - laquelle est d'une urgence criante - des exportations de ce pays; ces produits bénéficient déjà d'un accès limité, accès qui a été accordé sans restriction aux produits industriels.

Le CES appuie la conclusion d'un accord bilatéral de libre-échange assorti de l'asymétrie requise au cours de la phase de transition. Il rappelle qu'en ce qui concerne les produits agricoles, il y a lieu de prendre en compte la politique agricole commune (PAC). Les difficultés associées aux échanges des produits agricoles devraient se résorber au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la réduction des subventions décidée dans le cadre des négociations du cycle d'Uruguay. L'engagement a été pris de réduire encore ces subventions lors du prochain cycle de négociations.

5.10. La modernisation des structures économiques de l'Afrique du Sud et du commerce extérieur de ce pays, plus particulièrement l'accroissement de l'efficacité et de la productivité de l'industrie de transformation, exigera dans certains secteurs des phases de transition de longue durée, s'agissant notamment du démantèlement des droits de douane dans la perspective de la conclusion d'un accord de libre-échange. Les prestations asymétriques de l'UE, au fur et à mesure du développement du commerce bilatéral, sont inévitables dans un premier temps si l'on veut atteindre les objectifs définis par les deux parties dans l'accord intérimaire, à savoir «accroître leurs efforts en vue d'un développement social et économique harmonieux et équilibré».

5.11. L'importance des besoins de l'Afrique du Sud en matière d'importation de biens capitaux - particulièrement à court et à moyen terme - pourrait conduire, en l'absence d'une augmentation correspondante des exportations et d'une production (à moyen terme) de substitution des importations, à un déséquilibre de la balance des paiements. La dépendance considérable de l'Afrique du Sud vis-à-vis de ses matières premières pour ses exportations vers l'UE doit dès lors faire place peu à peu à un accroissement des exportations de produits agricoles et de produits transformés à haute intensité de main-d'oeuvre. Le CES, sous réserve toutefois de veiller aux intérêts des États membres de l'Union européenne dans les secteurs sensibles, estime qu'il y a lieu d'accorder à court terme à l'Afrique du Sud un meilleur accès au marché dans les secteurs tels que les produits agricoles, les produits alimentaires, les viandes et charcuteries, les produits du bois, les textiles, etc.

5.12. Le CES reconnaît le bien-fondé des analyses et des arguments de la partie sud-africaine, à savoir que:

- pour un certain nombre de produits agricoles, les intérêts des États européens ne sont pas lésés dans la mesure où il n'existe pas de production communautaire;

- le nombre des produits sud-africains en situation de concurrence avec des produits de l'UE sur le marché communautaire est beaucoup plus restreint qu'on ne l'avait supposé jusqu'ici;

- la ventilation des répercussions de cette concurrence par pays est beaucoup plus équilibrée qu'on ne le supposait;

il demande que ces chiffres fassent l'objet, au niveau de l'UE, d'examens minutieux par produit et par pays, y compris dans une optique dynamique (marchés potentiels intracommunautaires).

5.13. L'Afrique du Sud dispose, si l'on veut bien rejeter tous les mythes superficiels qui ont cours sur ce pays, d'un potentiel considérable en termes de développement et de croissance. Ce potentiel, à l'époque de globalisation qui est la nôtre, peut être mis en valeur par une ouverture prudente et cohérente du marché qui donnerait aux investisseurs nationaux et étrangers une nouvelle orientation. Les investissements directs en provenance de l'étranger pourraient contribuer à créer les conditions d'une croissance durable assez forte pour permettre un recul substantiel du chômage. L'étroitesse du marché sud-africain des capitaux (faible taux d'épargne) pourrait ainsi être compensée en partie. L'adoption par le gouvernement sud-africain de mesures politiques et économiques et de réglementations favorables à la promotion et à la sécurité des investissements est à cet égard indispensable afin de créer un cadre susceptible de restaurer la confiance. Le CES partage l'analyse selon laquelle la conclusion d'un accord de commerce et de coopération à long terme entre l'UE et l'Afrique du Sud, dont l'objectif serait un accord de libre-échange asymétrique, contribuerait à réorienter les investisseurs nationaux et étrangers ainsi que les partenaires commerciaux au niveau mondial vers le marché sud-africain et à rétablir la confiance.

5.14. Les incertitudes que présente l'Afrique du Sud, s'agissant de son orientation géo-économique, des conséquences au niveau sectoriel et de la concurrence - surtout en ce qui concerne les biens de consommation de qualité supérieure - dans l'éventualité d'une ouverture progressive du marché allant dans la direction du libre-échange, doivent être surmontées en commun. Le CES invite la Commission à proposer, lors des négociations, de financer des scénarios et des analyses au niveau sectoriel.

5.15. La coopération entre les institutions compétentes en ce qui concerne les aspects administratifs et financiers ainsi que les problèmes de transport liés au commerce et aux investissements est en bonne voie. Des discussions ont été engagées concernant la compatibilité des normes et des certificats. En outre, le CES estime qu'il serait opportun de demander au gouvernement sud-africain de clarifier sa position quant à son intention de continuer ou non à étoffer les systèmes d'assurances existants pour les fournisseurs, les investisseurs et la propriété intellectuelle; dans l'affirmative, de quelle manière et à quel rythme envisage-t-il la suppression (annoncée) des contrôles sur les mouvements de capitaux? Le CES est d'avis qu'une réponse claire dans ces deux domaines permettrait aux investisseurs potentiels de mieux évaluer leurs risques.

5.16. L'ouverture à grand pas au marché mondial, l'amélioration de la compétitivité internationale, le respect - propre à créer un climat de confiance - des normes de stabilité macroéconomiques (monnaie, fiscalité) afin de «soigner» à la fois les bailleurs de fonds, les investisseurs étrangers et le caractère particulier du compromis politique en Afrique du Sud (limites de la redistribution) sont autant de facteurs qui gênent le développement à court terme du pouvoir d'achat de la plus grande partie de la population et qui interdisent d'envisager des signes rapides de croissance et d'emploi de ce côté.

L'UE doit placer au premier plan de ses préoccupations les incidences sur l'emploi des mesures qu'elle adopte en vue de faciliter les exportations sud-africaines et la promotion financière de projets et d'investissements en Afrique du Sud. Le CES se félicite de l'engagement de nombreuses entreprises dans des projets relatifs au programme de reconstruction et de développement (PRD). La coopération avec les petites et moyennes entreprises (y compris le secteur informel et les nouvelles entreprises, dites «entreprises émergentes») ouvre, avec le soutien du gouvernement, des possibilités nouvelles, simples et rapides en matière de création d'emploi. Une telle coopération contribue en outre à la création d'une classe moyenne noire.

Le principal potentiel de croissance de l'économie sud-africaine repose, sans pénaliser la balance de paiements, sur le secteur des PME et plus particulièrement sur le développement du secteur informel et des entreprises dites «émergentes».

5.17. Les conditions de financement des PME doivent être améliorées. Les nombreuses possibilités devraient être soigneusement examinées et promues par l'UE. Les organisations non gouvernementales (ONG) qui - grâce à leurs bailleurs de fonds - satisfont à certaines exigences relatives à la gestion et à la viabilité financière et ont une expérience suffisante en matière de politique de crédit et de contrôle peuvent, par leur rôle d'intermédiaires entre les banques commerciales et les PME (secteur informel, entreprises «émergentes»), apporter une contribution non négligeable au développement de ces dernières. Les banques commerciales doivent être initiées progressivement aux nouveaux risques afin que l'infrastructure économique et financière hautement développée profite également à cette nouvelle culture d'entreprise.

5.18. La réalisation de projets gouvernementaux du type du PRD au niveau local est impensable sans la médiation d'ONG sérieuses et compétentes, disposant d'un solide capital de confiance. Les nouvelles structures administratives au niveau municipal ont dû - non sans peine - se faire à cette idée. Le CES soutient la Commission dans sa volonté d'imposer des procédures claires et transparentes ainsi qu'une reddition des comptes. Il recommande par ailleurs de traiter à l'avenir les ONG qui satisfont à ces critères comme des acteurs indépendants. L'on peut attendre du gouvernement sud-africain qu'il contribue à une évaluation positive (évaluation des résultats, vérification des comptes). L'importance des ONG pour l'épanouissement de la société civile en Afrique du Sud est indiscutable.

5.19. Le CES se félicite de la récente imitative d'acteurs sociaux de premier plan contre la corruption, la fraude, la criminalité - y compris celle liée à la drogue - et la violence; il y voit un soutien moral durable à une lutte commune contre la corruption, un domaine qui devrait permettre une collaboration plus étroite entre les institutions compétentes. Le CES note avec préoccupation la progression de la corruption au niveau mondial. Il est toutefois impossible à qui que ce soit de montrer du doigt son partenaire: chacun doit contribuer à endiguer ce phénomène. L'UE et ses États membres doivent pour leur part procéder de manière énergique au démantèlement des réglementations et des pratiques qui tolèrent ou encouragent la corruption.

Le CES préconise également l'élaboration en temps utile et en collaboration avec le gouvernement sud-africain d'un cadre institutionnel et législatif permettant de garantir l'administration efficace, transparente et responsable des fonds publics et de l'aide au développement, notamment dans le domaine des attributions de projets et des passations de marché à tous les niveaux. Un effort commun et cohérent de lutte contre les risques de corruption dans les relations économiques bilatérales servirait l'efficacité économique et dès lors la croissance en Afrique du Sud. La conclusion d'un accord prévoyant des échanges d'expérience intensifs entre les administrations concernées constituerait un premier pas dans cette direction.

5.20. Le mandat de la Commission couvre, outre la coopération au développement, la coopération dans des secteurs de l'économie qui comptent parmi les atouts de l'Afrique du Sud. C'est précisément dans ces secteurs que les grandes entreprises, en collaboration avec leurs partenaires sociaux, ont élaboré des normes de qualification professionnelle tout à fait respectables. Le CES estime cependant que pour être performant, un système de qualification professionnelle doit tout à la fois être largement répandu et aller en profondeur. Il se félicite dès lors que la Commission considère la qualification professionnelle comme un objectif prioritaire de la coopération UE-Afrique du Sud et espère que les États membres mettront à profit en Afrique du Sud les concepts qu'ils ont élaborés dans ce domaine ainsi que leurs expériences propres.

5.21. Un accord bilatéral de coopération entre l'UE et l'Afrique du Sud doit être compatible avec les intérêts de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA) et de la Communauté de développement d'Afrique australe (CDAA) en matière de développement régional ainsi qu'avec les objectifs des États ACP et de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Le CES se félicite des efforts accomplis par les diplomates et les responsables du commerce extérieur sud-africains afin de ménager les intérêts de leurs partenaires. L'amélioration de l'accès au marché sud-africain pour ces pays, l'élaboration de concepts communs en matière de politique industrielle, la restructuration du commerce régional en faveur d'un développement régional équilibré et l'intensification des flux commerciaux et des investissements régionaux méritent d'être reconnus et encouragés. Le CES partage l'idée que les pays de la sous-région d'Afrique australe ainsi que les États ACP doivent être associés à tous les niveaux des consultations, y compris en ce qui concerne le dialogue politique au niveau ministériel, et attend de ses partenaires sud-africains un engagement particulier dans ce sens.

5.22. Le CES constate que les succès de l'Afrique du Sud profitent à l'ensemble de la région alors qu'un échec aurait pour effet de déstabiliser davantage l'Afrique du Sud qu'une fuite en avant économique, éphémère et limitée ne l'aurait jamais fait. Il estime que la conclusion d'un accord entre l'Afrique du Sud et son principal partenaire économique, l'Union européenne, ayant pour but de faciliter sa réinsertion dans le commerce mondial, ne doit pas être entravée de manière excessive par les intérêts d'autres pays industrialisés sur le marché sud-africain.

5.23. Le large dialogue politique prévu, tant au niveau ministériel qu'à d'autres niveaux de la responsabilité politique et de la construction démocratique, constitue une contribution essentielle à la poursuite de la stabilisation de la démocratie et de l'état de droit, à la protection des droits de l'homme et à la promotion de la justice sociale ainsi qu'à la lutte contre la pauvreté et contre toute forme de discrimination. Le CES se félicite qu'il soit prévu d'accompagner ce dialogue de mesures institutionnelles. Ces dernières devraient prévoir des contacts réguliers entre les deux parlements pour toutes les questions relevant du champ d'application des accords de coopération. Le CES recommande expressément d'associer au dialogue les milieux économiques et sociaux et les partenaires sociaux de l'UE.

5.24. Il faut que l'Afrique du Sud élimine peu à peu le «socle» élevé de droits de douane et de subventions qui s'était constitué et développé sous l'effet de facteurs politiques. Les engagements déjà contractés dans le cadre du cycle de l'Uruguay, l'exonération de droits de douane arrêtée de surcroît pour 27 % des importations de pièces automobiles, ainsi que l'exonération totale pour l'habillement et le textile en sept ans (linéaire) représentent, en considération du chômage et de la marginalisation massifs, un défi social considérable.

À cela s'ajoutent les étapes du démantèlement des droits de douane prévues par la Commission dans son projet: en raison de la disparité des situations de départ, l'Afrique du Sud, devrait en plus, au cours de la période transitoire, exonérer de droits de douane 36 % de ses importations, tandis que l'UE ne devrait exonérer que 7 % environ de ses importations en provenance d'Afrique du Sud. Actuellement 78 % des importations d'Afrique du Sud entrent déjà en exemption de droits dans l'UE, mais seulement 44 % des importations de l'UE en Afrique du Sud. Toutefois, l'UE devrait se garder de considérer la non-taxation des importations d'or et de minéraux, qui représentent environ 50 % du volume total des importations en provenance de l'Afrique du Sud, comme une preuve de largesse commerciale.

Le déficit commercial croissant enregistré pour les produits non agricoles indique le besoin toujours plus grand d'augmenter les exportations de biens et de services, ainsi que les importations de capitaux.

La stabilisation sociale demeure une condition préalable déterminante du succès de la voie sud-africaine. La sensibilité incontestée de l'agriculture européenne doit être mise en rapport avec les pertes d'emplois et de revenus des travailleurs sud-africains. Il arrive que 5 à 10 personnes vivent d'un seul revenu professionnel. Les dispositions asymétriques prévues devraient garantir la prise en compte de ce rapport.

Aux conséquences inévitables sur l'emploi, la sécurité sociale, la formation et les qualifications professionnelles et autres doit répondre à un engagement généreux de l'UE, qui ne s'épuise pas dans le cadre du programme de l'Union européenne pour le développement et la reconstruction. L'UE doit consacrer des efforts particuliers au conseil, à la qualification, à la coopération et au renforcement des acteurs sociaux.

Il importe d'assimiler les conséquences à court terme de l'ouverture inévitable du marché mondial, d'une politique de stabilité macroéconomique et de la création d'un environnement favorable pour les investisseurs. Il faudrait d'autre part prendre en considération les espérances légitimes de millions de personnes vivant sous le seuil de la pauvreté.

Le dialogue social doit jouer en Afrique du Sud un rôle essentiel en tant qu'instrument d'apaisement social.

5.25. De plus en plus, les relations de travail en Afrique du Sud sont appelées à jouer un rôle clé dans l'apaisement du climat social en général et dans l'amélioration de la compétitivité. Le Conseil national du développement, de l'économie et de l'emploi (NEDLAC), créé en 1995, composé d'un nombre égal de représentants du gouvernement, des organisations patronales et des syndicats et qui compte également dans ses rangs un certain nombre de représentants d'autres organisations non gouvernementales, se consacre en premier lieu à la tâche de faire collaborer les partenaires sociaux en vue de présenter des recommandations communes relatives à des législations dans divers domaines.

Le CES constate que la première épreuve difficile a été surmontée avec le soutien commun apporté au projet de législation sud-africaine du travail. En ce qui concerne la question complexe du droit de grève - un point extrêmement sensible compte tenu de l'histoire de l'Afrique du Sud - les négociations salariales au niveau sectoriel et la création de comités d'entreprise, un terrain d'entente a été trouvé. Toutes les parties ont dû faire à chaque fois des concessions difficiles.

L'industrie sud-africaine devra demain comme aujourd'hui faire face - à un rythme accéléré - à un processus de restructuration et d'ajustement lourd de conséquences sur le plan social. Ces conséquences dépasseront en intensité les défis auxquels est confrontée l'industrie européenne des années 90. Les acteurs sociaux seront mis à rude épreuve. Le CES recommande en conséquence que le dialogue politique soit étendu à un dialogue CES/NEDLAC (Conseil national de l'économie, du développement et de l'emploi) et que ce dialogue soit inscrit dans l'accord de coopération dans les termes suivants:

a) un comité paritaire consultatif est institué afin de promouvoir le dialogue et la coopération;

b) le comité est composé de six membres du CES et de six membres du NEDLAC;

c) le dialogue et la coopération s'étendent à l'ensemble des aspects économiques et sociaux des relations futures entre l'UE et l'Afrique du Sud et portent plus particulièrement sur les domaines définis par le futur accord entre l'UE et l'Afrique du Sud;

d) le comité paritaire consultatif élabore son Règlement intérieur.

Fait à Bruxelles, le 20 décembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER