Rapport spécial Méta-audit sur l’aide  
de préadhésion de l’UE  
en faveur du renforcement 
des capacités 
administratives dans  
les Balkans occidentauxFR 2016  n° 21
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
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Print ISBN 978-92-872-5707-9 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/781649 QJ-AB-16-022-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-5738-3 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/89283 QJ-AB-16-022-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5683-6 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/00743 QJ-AB-16-022-FR-E
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Méta-audit sur l’aide  
de préadhésion de l’UE  
en faveur du renforcement 
des capacités 
administratives dans  
les Balkans occidentaux
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 21
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou à des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’action extérieure, à la sécurité et à la justice. L’audit a été effec -
tué sous la responsabilité de M. Istvan Szabolcs Fazakas, Membre de la Cour, assisté de: M. Márton Baranyi, attaché de 
cabinet; M. Francis Joret et Mme Sabine Hiernaux-Fritsch, responsables du soutien et du contrôle de la qualité; M. Dennis 
Wernerus, chef de mission; M. Nicola Berloco, M. Balazs Kaszap, Mme Alina Milasiute, M. Thomas Haellstroem et M. Nikolaos 
Zompolas, auditeurs.
De gauche à  droite:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus  
et T. Haellstroem

03
 Table des matières
Points
 Sigles et acronymes
I-XII  Synthèse
1-9 Introduction
10-14  Étendue et approche de l’audit
15-64  Observations
15-40  Première partie – La Commission a-t-elle bien géré l’IAP dans les Balkans occidentaux?
16-19  Dans le cadre de l’IAP I, les objectifs n’étaient pas toujours spécifiques et mesurables
20-23  Les programmes et les projets étaient axés sur les besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires 
présentaient des insuffisances significatives
24-26  Le processus d’absorption des fonds de l’IAP a parfois été entravé par la faiblesse des capacités 
administratives
27-29  La Commission n’a pas systématiquement appliqué des conditions strictes
30-37  De manière générale, la Commission a surveillé efficacement la mise en œuvre et réalisé un suivi 
partiellement efficace des évaluations
38-40  Malgré des faiblesses considérables au niveau des bénéficiaires, la Commission a  encouragé efficacement 
la coordination des donateurs
41-64  Deuxième partie – L ’IAP a-t-il permis de renforcer les capacités administratives dans les Balkans 
occidentaux?
42 La Commission a  produit les réalisations escomptées de manière efficace
43-58  La durabilité des projets IAP dans les domaines de l’état de droit et de la réforme de l’administration 
publique n’était que partielle
59-64  Le dialogue politique a  porté sur les capacités administratives
04 Table des matières 
65-75  Conclusions et recommandations
 Annexe I —  Principaux événements qui ont marqué les relations entre l’UE et les Balkans 
occidentaux
 Annexe II — Échantillon d’audit des projets nationaux IAP I
 Annexe III — Échantillon d’audit des programmes régionaux IAP I
 Réponses de la Commission
05
 Sigles et acronymes
ASA : Accord de stabilisation et d’association
CCR : Conseil de coopération régionale
CIBO : Cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux
DIPP : Document indicatif de planification pluriannuelle
IAP: Instrument d’aide de préadhésion (I: 2007-2013, II: 2014-2020)
ReSPA : École régionale d’administration publique (Regional School of Public Administration)
SIGMA : Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion
06
 Synthèse
I
Entre 2007 et 2014, l’aide financière octroyée par l’UE aux Balkans occidentaux au titre de l’instrument d’aide de 
préadhésion (IAP) s’est élevée à 5,1 milliards d’euros. Elle a été allouée dans le cadre de programmes nationaux et 
régionaux. Environ un quart des fonds des programmes nationaux ont été consacrés au renforcement des capacités 
administratives dans les secteurs clés que sont l’état de droit et la réforme de l’administration publique. Le dialogue 
politique a lui aussi contribué au renforcement des capacités administratives dans les six pays des Balkans occiden -
taux, qui sont les bénéficiaires de l’IAP sur les plans juridique et financier.
II
Nous avons apprécié si la gestion de l’IAP par la Commission dans les Balkans occidentaux a été efficace et si elle 
a effectivement permis de renforcer les capacités administratives dans la région. Nous nous sommes principalement 
intéressés à la période de programmation 2007-2013, mais avons également tenu compte des évolutions survenues 
pendant la nouvelle période (2014-2020).
III
Le présent méta-audit se caractérise notamment par le fait que nous avons essentiellement examiné des données 
issues de nos rapports spéciaux antérieurs et des évaluations de la Commission. Nous avons évalué l’ensemble du 
processus de programmation de l’IAP (première partie) et examiné 52 projets nationaux ainsi que trois programmes 
régionaux (deuxième partie).
IV
Nous sommes parvenus à la conclusion que l’aide de préadhésion de l’UE a été globalement efficace et que l’IAP I a 
permis de renforcer en partie les capacités administratives dans la région, malgré les insuffisances significatives 
inhérentes aux autorités nationales des pays des Balkans occidentaux.
V
En ce qui concerne la gestion de la Commission, les objectifs de l’IAP I n’étaient pas toujours spécifiques et mesu -
rables. Les programmes et les projets étaient axés sur les besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires dans 
le secteur de l’état de droit présentaient des insuffisances majeures. L’absorption des fonds de l’IAP I a été entravée 
par la faiblesse des capacités administratives dans certains pays et, dans le cas de la mise en œuvre décentralisée, 
par les exigences strictes liées à la gestion des fonds de l’UE.
VI
Dans le cadre de l’IAP I, la Commission n’a pas systématiquement appliqué de conditions strictes ni assuré leur suivi. 
Malgré certaines insuffisances affectant ses rapports de suivi axé sur les résultats, elle a surveillé efficacement la 
mise en œuvre des projets relevant de l’IAP . Elle a également réalisé un suivi partiellement efficace des conclusions 
et des recommandations des évaluations relatives à l’IAP . Enfin, malgré des faiblesses considérables au niveau des 
bénéficiaires, elle est parvenue à encourager la coordination des donateurs.
Synthèse 07
VII
En ce qui concerne les capacités administratives dans les Balkans occidentaux, l’IAP a généralement produit les 
réalisations prévues dans le contrat, et le soutien qu’il a apporté à l’état de droit et à la réforme de l’administration 
publique s’est avéré partiellement durable.
VIII
Dans le cas des projets liés à l’état de droit, la Commission n’a pas suffisamment appliqué la conditionnalité, et 
le financement octroyé au titre de l’IAP I dans des domaines clés de l’état de droit tels que la liberté des médias, 
le ministère public ou encore la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été relativement limité. Le 
manque de volonté politique des bénéficiaires de réformer les institutions, l’insuffisance du budget et des effectifs 
ainsi qu’une mauvaise coordination ont également affecté la durabilité des projets.
IX
Dans le domaine de la réforme de l’administration publique, la Commission est parvenue à convertir un grand 
nombre de réalisations de projets en des résultats durables. Même s’il ne s’agissait pas d’un objectif explicite de 
l’IAP , elle aurait pu encourager davantage les bénéficiaires à se servir de l’IAP comme d’un outil d’apprentissage 
dans les autres secteurs de leur administration publique.
X
Le renforcement de la coopération régionale et des capacités administratives dans l’ensemble de la région est capi -
tal et a été encouragé par la Commission, notamment avec le cadre d’investissement en faveur des Balkans occiden -
taux. Cependant, durant la période auditée, le Conseil de coopération régionale n’a eu qu’une incidence limitée sur 
le terrain. Quant à l’école régionale d’administration publique (ReSPA), il était trop tôt pour déterminer si elle avait 
permis d’améliorer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux.
XI
Dans un certain nombre de cas, le dialogue politique dans les Balkans occidentaux a eu une incidence limitée sur 
l’état de droit. Il a permis de progresser en ce qui concerne la réforme de l’administration publique.
XII
Le rapport contient un certain nombre de recommandations concrètes et mesurables destinées, d’une part, à amé -
liorer la fixation des objectifs ainsi que la conception et la mise en œuvre des projets relevant de l’IAP dans les 
Balkans occidentaux et, d’autre part, à encourager les autorités nationales des six pays des Balkans occidentaux 
à s’engager davantage en faveur du renforcement de leurs capacités administratives.
08
 Introduction
01 
Depuis l’adhésion de la Croatie en 2013, la politique d’élargissement de l’UE dans 
les Balkans occidentaux porte sur six pays: l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le 
Kosovo*, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et la 
Serbie (voir figure 1 ).* Cette désignation est sans 
préjudice des positions sur le 
statut et est conforme à la 
résolution 1244 du Conseil de 
sécurité des Nations unies 
ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la 
déclaration d’indépendance 
du Kosovo.
Carte politique des Balkans occidentaux
*  Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies 
ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.
Source:  Commission européenne.Figure  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Introduction 
02 
Après une crise économique et politique dans les années 80 et à la suite de la 
montée du nationalisme, la Yougoslavie s’est morcelée dans les années 90 le long 
des frontières de ses républiques, dans un premier temps en cinq pays, ce qui 
a conduit à des conflits armés dans plusieurs d’entre eux. Par la suite, le Monté -
négro et le Kosovo ont également déclaré leur indépendance, respectivement 
en 2006 et en 2008. L’Albanie, quant à elle, était jusqu’en 1991 une dictature 
communiste complètement isolée qui a dû partir de zéro pour mettre en place 
son administration publique. Bien que ces six pays européens aient historique -
ment été touchés par de graves conflits ethniques, politiques et économiques, ils 
partagent tous une aspiration commune, celle d’adhérer à l’UE. Ces six pays des 
Balkans occidentaux sont en effet tous des pays candidats ou des pays candidats 
potentiels  à l’adhésion à l’UE (voir tableau  1 et encadré  1).Tableau  1 Encadré  1Statut des pays des Balkans occidentaux dans la perspective de l’adhésion à l’UE
Statut de pays candidat (depuis) État des négociations d’adhésion
Albanie 2014 Pas de négociations
Bosnie-Herzégovine Pays candidat potentiel Pas de négociations
Kosovo Pays candidat potentiel Pas de négociations
Ancienne République yougoslave de Macédoine 2005 Pas de négociations
Monténégro 2010 22 chapitres ont été ouverts et deux clôturés
Serbie 2012 Deux chapitres ont été ouverts
Source:  Commission européenne.
L ’adhésion à  l’UE
Les principes, politiques, lois, pratiques, obligations et objectifs qui prévalent dans l’Union sont souvent 
désignés sous le terme d’«acquis» dans les institutions de l’UE. Au cœur des négociations d’adhésion, l’acquis 
consiste en 35 chapitres différents devant faire l’objet de négociations entre l’UE et chaque pays candidat. Par 
exemple, le chapitre 23 couvre le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, tandis que le chapitre 24 est 
consacré à la justice, à la liberté et à la sécurité.
Les conférences intergouvernementales sont les instances qui décident de l’ouverture et de la clôture pro -
visoire des chapitres, conformément à un cadre de négociation adopté par le Conseil. À compter de 2012 et 
de 2014 respectivement, le Monténégro et la Serbie ont commencé à participer à ces conférences. Aucune 
décision n’a été prise par le Conseil en ce qui concerne la mise en place d’un cadre pour des négociations 
d’adhésion avec l’Albanie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, de sorte qu’aucune conférence 
intergouvernementale n’a été organisée avec ces pays.  En tant que pays candidats potentiels, la Bosnie-Herzé -
govine et le Kosovo n’ont pu prétendre à l’ouverture de négociations d’adhésion.
10 Introduction 
03 
L’adhésion de ces pays est au centre des relations entre l’UE et les Balkans occi -
dentaux depuis 2000 (voir  annexe  I). Depuis 2007, la Commission leur octroie une 
aide financière au titre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP)1, comme on 
peut le voir pour l’IAP I dans la figure 2 .
04 
Pour chaque programme de l’IAP , l’UE a soutenu différents secteurs, comme 
l’état de droit2, la réforme de l’administration publique, l’environnement, les 
transports, le développement rural et le développement social. Elle a également 
soutenu des programmes transfrontaliers et multibénéficiaires pour les six pays 
des Balkans occidentaux en tant que région.1 Règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil du 17 juillet 2006 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 210 du 31.7.2006, p. 82) et 
règlement (UE) n° 231/2014 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 11 mars 2014 
instituant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP II) 
(JO L 77 du 15.3.2014, p. 11).
2 Droits fondamentaux, justice 
et affaires intérieures, 
y compris la lutte contre la 
corruption et la criminalité 
organisée.
Sommes allouées au titre de l’IAP I aux Balkans occidentaux (2007-2013)
Note:  Les pourcentages ont été arrondis.
Source:  Commission européenne, 31 décembre 2015.Figure  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Serbie
Programmes multibénéﬁciaires
Kosovo
Ancienne République 
yougoslave de Macédoine
Bosnie-Herzégovine
Albanie
MonténégroDotations en millions d'euros23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Introduction 
05 
Le soutien à l’état de droit au titre de l’IAP dans les pays bénéficiaires a été conçu 
pour encourager un large éventail d’organismes étatiques sensibles (ministères, 
agences, forces de police, pouvoir judiciaire, etc.) à respecter davantage les droits 
fondamentaux de l’Union et l’ acquis . L’IAP a également contribué à garantir l’éla -
boration et l’adoption d’une meilleure législation nationale.
06 
Le soutien au titre de l’IAP en faveur de la réforme de l’administration publique, 
y compris la gestion des finances publiques, a également porté sur des domaines 
sensibles tels que le recrutement basé sur le mérite et les formations de qualité 
au sein de l’administration publique, mais aussi l’ensemble du cycle budgétaire, 
notamment le recouvrement des impôts, l’établissement du budget, la passation 
de marchés, le contrôle interne des finances publiques, l’audit externe et les 
statistiques.
07 
La Commission a en outre soutenu, par la conception de programmes régio -
naux, les activités d’organisations régionales telles que le Conseil de coopération 
régionale (CCR) et l’école régionale d’administration publique (ReSPA), ainsi que 
les interventions du cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux 
(CIBO). Bien que le renforcement des capacités administratives dans les Balkans 
occidentaux n’ait pas été le principal objectif du CIBO, ce dernier y a contribué.
08 
Les rapports annuels de suivi de la Commission évaluent les progrès réalisés par 
les pays candidats et les pays candidats potentiels en vue de leur adhésion à l’UE. 
En particulier, en ce qui concerne les Balkans occidentaux, ces rapports ont fait 
état de l’ampleur de la corruption et de la criminalité organisée, ainsi que de défi -
ciences affectant l’indépendance du système judiciaire3. La Commission s’appuie 
sur des visites de contrôle et d’experts ainsi que sur des réunions tenues dans le 
cadre du dialogue politique pour suivre l’évolution de la situation dans chacun 
des pays.
09 
Selon les «Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne», 
aucun pays n’adhérera à l’UE avant 20204. Cependant, compte tenu de ce nou -
veau calendrier et du fait que les pays des Balkans occidentaux sont déjà des par -
tenaires clés, la Commission a la possibilité d’atteindre des objectifs stratégiques 
à long terme et de préparer à l’adhésion à l’UE non seulement les différents pays, 
mais également la région dans son ensemble dans le cadre d’un processus har -
monisé et d’une approche régionale coordonnée5.3 Voir les rapports de suivi 
relatifs à l’Albanie, à la 
Bosnie-Herzégovine, au 
Kosovo, à l’ancienne 
République yougoslave de 
Macédoine, au Monténégro et 
à la Serbie pour la période 
2012-2015.
4 Discours d’ouverture du futur 
président Juncker lors de la 
session plénière du Parlement 
européen du 15 juillet 2014, 
paragraphe 9.
5 Voir les conclusions du Conseil 
sur l’élargissement et le 
processus de stabilisation et 
d’association 
(document 15356/15) du 
15 décembre 2015.
12
 Étendue et approche  
de l’audit
10 
Eu égard aux constatations de précédents rapports spéciaux, notre objectif était 
d’évaluer si la Commission a contribué au renforcement des capacités administra -
tives dans la région des Balkans occidentaux grâce au programme de l’IAP . Nous 
avons cherché à répondre aux deux questions principales suivantes:
a) La Commission a-t-elle bien géré l’IAP dans les Balkans occidentaux?
b) L’IAP a-t-il permis de renforcer les capacités administratives dans les Balkans 
occidentaux?
11 
Notre audit a porté sur la période 2007-2013 (IAP I), mais nous avons également 
tenu compte du début de la période 2014-2020 (IAP II). Nous nous sommes 
concentrés sur deux secteurs concernés par le renforcement des capacités admi -
nistratives dans les Balkans occidentaux:
a) l’état de droit (droits fondamentaux, justice et affaires intérieures), et en 
particulier la lutte contre la corruption et la criminalité organisée;
b) la réforme de l’administration publique, y compris la gestion des finances 
publiques.
12 
Comme on peut le voir dans le tableau  2, parmi les projets relatifs à l’état de 
droit et à la réforme de l’administration publique, dont la valeur totale s’élève 
à 902 millions d’euros, nous avons examiné 52 projets représentant globalement 
109 millions d’euros de contrats (12 %)6. Nous avons examiné trois programmes 
régionaux représentant 330 millions d’euros de contrats, soit 28 % de la valeur 
globale de ces programmes (1,16 milliard d’euros)7.6 La liste complète des projets 
audités figure à l’ annexe II .
7 La liste de ces programmes 
figure à l’ annexe  III.Tableau  2Aide accordée au titre de l’IAP (2007-2013) aux Balkans occidentaux  
en vue du renforcement de leurs capacités administratives
Programmes IAP portant sur les capacités  
administratives dans les pays  
des Balkans occidentauxMontants des contrats
Pourcentage auditéNombre de projets/
programmes 
audités Total Audités
Programmes nationaux, projets relatifs à l’état de droit 485 60 12 % 29
Programmes nationaux, projets relatifs à la réforme  
de l’administration publique417 49 12 % 23
TOTAL 902 109 12 % 52
Programmes régionaux 1 160 330 28 % 3
TOTAL GÉNÉRAL 2 062 439 21 %
Note:  Montants en millions d’euros; les pourcentages ont été arrondis.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission européenne, 30 juin 2015.
13 Étendue et approche de l’audit  
13 
Une part importante de nos travaux a consisté à déterminer si les programmes 
et les projets de l’UE ont permis d’obtenir les résultats visés dans le règlement 
énonçant des règles et des modalités communes pour la mise en œuvre des ins -
truments de l’Union pour le financement de l’action extérieure8.
14 
Dans le cadre de notre approche de méta-audit, nous avons, dans un premier 
temps, examiné une série de rapports spéciaux de la Cour et de rapports d’éva -
luation de la Commission relatifs à la région des Balkans occidentaux (voir 
tableau  3). Compte tenu de l’étendue du méta-audit et des rapports exami -
nés, nous avons ensuite mis en évidence les lacunes en matière d’audit, ce qui 
a conduit à la réalisation d’importants travaux d’audit supplémentaires entre 
mars et décembre 2015. Ces travaux d’audit supplémentaires ont comporté un 
contrôle documentaire des rapports d’avancement, des rapports de suivi, des 
rapports d’experts et des comptes rendus de réunions de la Commission ainsi 
que des entretiens avec des agents de la Commission, du Service européen 
pour l’action extérieure (SEAE), des délégations de l’UE, des autorités nationales 
concernées des Balkans occidentaux et du CCR.8 Considérant 12 et article 12 du 
règlement (UE) n° 236/2014 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 11 mars 2014 
énonçant des règles et des 
modalités communes pour la 
mise en œuvre des 
instruments de l’Union pour le 
financement de l’action 
extérieure (JO L 77 du 
15.3.2014, p. 95).Tableau  3Précédents rapports d’audit et d’évaluation utilisés
Sources Références des documentsRAPPORTS SPÉCIAUX DE LA COUR  
DES COMPTES EUROPÉENNEN° 20/2016 – Renforcement des capacités administratives au Monténégro: la situation s’améliore, mais reste perfectible dans bien des 
domaines clés
N° 11/2016 – Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans 
un contexte difficile
N° 19/2014 – L’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie
N° 18/2014 – Les systèmes d’évaluation et de suivi axé sur les résultats d’EuropeAid
N° 18/2012 – L’aide de l’Union européenne au Kosovo dans le domaine de l’état de droit
N° 14/2011 – L’aide de l’UE a-t-elle permis de renforcer la capacité de la Croatie à gérer les financements postérieurs à l’adhésion?
N° 12/2009 – Efficacité des projets de la Commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occidentaux
N° 5/2007 – Gestion du programme CARDS par la CommissionÉVALUATIONSContribution de l’IAP à la lutte contre la corruption ( IPA support for the fight against corruption ), août 2015
Principes d’administration publique, mesures de référence SIGMA (Albanie, Bosnie-Herzégovine, ancienne République yougoslave de 
Macédoine, Kosovo, Monténégro et Serbie), avril 2015
Méta-évaluation de l’aide IAP ( Meta-evaluation of IPA assistance ), septembre 2013
IAP – Rapport d’évaluation intermédiaire et de méta-évaluation de l’aide IAP ( Interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance ), 
évaluation des programmes multibénéficiaires, juin 2013
État de droit, réforme judiciaire et lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux ( Rule of Law, judicial 
reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans ), février 2013
Source:  Cour des comptes européenne.
14
 Observations
Première partie  – La Commission a-t-elle bien géré 
l’IAP dans les Balkans occidentaux?
15 
Nous avons évalué la gestion de l’IAP par la Commission tout au long du cycle de 
programmation de cet instrument et sur la base des critères d’audit suivants:
a) Les objectifs de l’IAP étaient-ils spécifiques et mesurables?
b) Les programmes et les projets étaient-ils fondés sur des besoins clairement 
établis?
c) L’aide a-t-elle effectivement été versée (absorbée)?
d) Des conditions strictes ont-elles été appliquées à l’octroi de l’aide 
(conditionnalité)?
e) La mise en œuvre a-t-elle été supervisée et les résultats évalués de manière 
efficace?
f) L’aide des donateurs a-t-elle été coordonnée de manière efficace?
Dans le cadre de l’IAP I, les objectifs n’étaient pas toujours 
spécifiques et mesurables
16 
Le règlement financier de l’UE dispose que des objectifs spécifiques et mesu -
rables doivent être fixés pour tous les secteurs d’activité couverts par le budget9. 
Les règlements IAP10, tout comme les documents indicatifs de planification plu -
riannuelle (DIPP) de la Commission, ont traité de l’importance de l’état de droit et 
de la réforme de l’administration publique dans les Balkans occidentaux.
Les objectifs des programmes nationaux étaient souvent généraux
17 
Dans le cadre de l’IAP I, les objectifs étaient si généraux que bien souvent, ils 
n’étaient pas spécifiques et ne pouvaient être mesurés grâce à des valeurs cibles 
spécifiques11. Cependant, pour le Monténégro et la Serbie, dont les négociations 
d’adhésion ont débuté en 2012 et en 2014 respectivement, la Commission a défini 
des objectifs relatifs à l’état de droit clairs et mesurables qui, s’ils ne sont pas 
respectés, pourraient bloquer les négociations d’élargissement12.9 Règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012 du Parlement 
européen et du Conseil du 
25 octobre 2012 relatif aux 
règles financières applicables 
au budget général de l’Union 
et abrogeant le règlement (CE, 
Euratom) n° 1605/2002 du 
Conseil (JO L 298 du 
26.10.2012, p. 1).
10 Règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil tel que mis en 
œuvre par le règlement (CE) 
n° 718/2007 de la Commission 
du 12 juin 2007 et 
règlement (UE) n° 231/2014 tel 
que mis en œuvre par le 
règlement d’exécution (UE) 
n° 447/2014 de la Commission 
du 2 mai 2014.
11 Analyse, par la Cour, des 
accords de partenariat 
européens, des ASA et des 
rapports annuels d’activité 
(2013 et 2014) de la Direction 
générale du voisinage et des 
négociations d’élargissement. 
La méta-évaluation de 
l’aide IAP (septembre 2013, 
p. 20) a fait état d’objectifs 
généraux qui n’étaient pas 
souvent assortis de valeurs 
cibles suffisamment 
mesurables.
12 Plan de gestion 2015, DG 
Voisinage et négociations 
d’élargissement, p. 4 et 18; 
document COM(2012) 600 
final du 10 octobre 2012 
intitulé «Stratégie 
d’élargissement et principaux 
défis 2012-2013», p. 4.
15 Observations 
18 
De plus, depuis 2010, la Commission est passée d’une aide destinée à des projets 
individuels pour la plupart à une approche sectorielle plus claire et plus mesu -
rable13, en vertu de laquelle les programmes et les projets s’inscrivent clairement 
dans des stratégies sectorielles. Elle a prévu d’appliquer pleinement l’approche 
sectorielle durant la mise en œuvre de l’IAP II14.
Les objectifs des programmes régionaux étaient généralement 
spécifiques et mesurables
19 
Les objectifs des programmes régionaux que nous avons examinés étaient 
généralement spécifiques et assortis de valeurs cibles mesurables. Vu le passé 
conflictuel des pays des Balkans occidentaux, les programmes régionaux avaient 
généralement une finalité explicite d’intégration régionale qui servait les objec -
tifs de l’IAP consistant à soutenir la réconciliation postérieure aux conflits, le 
renforcement de la confiance et la reconstruction15 (voir encadré  2).
Les programmes et les projets étaient axés sur les besoins, 
mais certaines évaluations des bénéficiaires présentaient  
des insuffisances significatives
20 
Durant la programmation de l’IAP I, la Commission a élaboré des documents de 
planification (DIPP) qui recensaient les principaux secteurs devant bénéficier 
du soutien au titre de cet instrument. Les autorités nationales ont évalué elles-
mêmes leurs besoins, soit de leur propre initiative, soit après y avoir été encoura -
gées par la Commission.13 Document COM(2011) 666 
final du 12 octobre 2011 
intitulé «Stratégie 
d’élargissement et principaux 
défis 2011-12», p. 20.
14 Instrument d’aide de 
préadhésion (IAP II), 
documents de stratégie 
multinationaux (30 juin 2015) 
et documents de stratégie 
indicatifs pour l’Albanie et le 
Monténégro (18 août 2014), 
l’Ancienne République 
yougoslave de Macédoine et 
la Serbie (19 août 2014), le 
Kosovo (20 août 2014) et la 
Bosnie-Herzégovine 
(15 décembre 2014).
15 Considérant 13 et article 2, 
paragraphe 1, point g), du 
règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil.Encadré  2Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO)
Le CIBO visait clairement à financer des investissements stratégiques et à fournir une assistance technique, 
des objectifs qui pouvaient être mesurés au moyen d’indicateurs précis (nombre de demandes de projets, 
montant versé au titre de l’assistance technique, financement octroyé, etc.)16.
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Observations 
Évaluation des besoins au niveau de la Commission
21 
Les DIPP étaient généralement établis sur la base des priorités mises en évi -
dence dans les rapports de suivi et les partenariats pour l’adhésion. Ils n’étaient 
pas fondés sur l’examen des références utilisées par les pays bénéficiaires pour 
évaluer les capacités administratives dans les différents secteurs (comme l’état 
de droit), et ne tenaient pas davantage compte de la volonté politique réelle de 
ces pays à mener des réformes. Au niveau des projets, ceux qui ont été examinés 
étaient manifestement fondés sur les besoins mis en évidence par la Commission 
et reconnus par les pays bénéficiaires.
22 
Durant la programmation de l’IAP II, les documents de stratégie indicatifs (2014-
2020) ont remplacé, au niveau des pays, les documents de planification de l’IAP I. 
Ils mettaient davantage l’accent sur la capacité des bénéficiaires à mener des 
réformes sectorielles au niveau politique et à gérer les fonds de l’IAP .
Évaluation des besoins au niveau des bénéficiaires
23 
Alors que tous les pays des Balkans occidentaux avaient une stratégie nationale 
globale assortie d’une évaluation des besoins pour le secteur de la réforme de 
l’administration publique, tel n’était pas le cas pour celui de l’état de droit en 
Albanie et au Kosovo. En Bosnie-Herzégovine, la stratégie en matière de réforme 
de la justice a été adoptée très tardivement (voir encadré  3).Encadré  3La stratégie de réforme de la justice pour la période 2014-2018  
en Bosnie-Herzégovine
Cette stratégie a été adoptée dans le cadre du dialogue politique entre l’UE et les autorités nationales, et no -
tamment dans celui d’un dialogue structuré sur la justice. La stratégie de réforme de la justice n’a été adoptée 
qu’en 2015, un retard dû à des divergences politiques entre les autorités de Bosnie-Herzégovine. La Republika 
Srpska en particulier (voir figure 3 ) contestait systématiquement les besoins déterminés par la Commission 
dans le cadre de l’IAP . Cela a limité la pertinence des évaluations des besoins nationaux, surtout dans le cas de 
projets visant à favoriser la coordination des activités de lutte contre la corruption, des services de police et 
des autorités publiques locales.
17 Observations 
Carte politique de Bosnie-Herzégovine
Source:  Eurostat.Figure  3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Observations 
Le processus d’absorption des fonds de l’IAP a  parfois été 
entravé par la faiblesse des capacités administratives
24 
Dans certains pays des Balkans occidentaux, il était difficile de verser les mon -
tants ayant fait l’objet de contrats dans le cadre de l’IAP I (voir figure 4 ), en raison 
notamment de la faiblesse des capacités administratives.
Absorption en pourcentage des sommes allouées n’ayant pas encore fait l’objet  
de contrats et en pourcentage des montants ayant fait l’objet de contrats mais 
n’ayant pas encore été versés, IAP I (2007-2013)
Source:  Calcul de la Cour des comptes européenne sur la base des données de la Commission, 31 décembre 2015.Figure  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Ancienne République 
yougoslave de Macédoine
Albanie
Serbie
Bosnie-Herzégovine
Kosovo
Monténégro%
Montants alloués n’ayant pas 
encore fait l’ objet de contrats
Montants ayant fait l’ objet de contrats mais n'ayant pas encore été versés
19 Observations 
25 
Sur la base d’un examen de différentes structures d’exécution IAP dans les 
Balkans occidentaux, cette situation peut s’expliquer en partie par le fait que la 
Commission a décentralisé une bonne partie de la gestion de l’IAP pour la confier 
aux autorités nationales17. Comme nous l’avons constaté dans l’ancienne Répu -
blique yougoslave de Macédoine et en Serbie (voir encadré  4) ainsi qu’en Alba -
nie, cela a nécessité une période d’apprentissage et une structure de gestion plus 
contraignante18.17 Au 1er janvier 2014, l’expression 
«gestion décentralisée» a été 
remplacée par «gestion 
indirecte par les pays tiers».
18 Entre autres exigences, la 
gestion décentralisée 
impliquait l’accréditation d’un 
ordonnateur national, la mise 
en place d’une structure 
d’exécution IAP et d’une 
autorité d’audit, ainsi qu’un 
contrôle ex ante par la 
délégation de l’UE de tous  
les projets IAP décentralisés. 
Voir articles 11 à 31 du 
règlement (CE) n° 718/2007 de 
la Commission du 12 juin 2007 
portant application du 
règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil établissant un 
instrument d’aide de 
préadhésion (IAP) (JO L 170 du 
29.6.2007, p. 1).Encadré  4Expérience de la décentralisation de la gestion dans le cadre de l’IAP I
Ancienne République yougoslave de Macédoine
La Commission a décentralisé la gestion en application des dispositions du règlement financier19 et des règle -
ments IAP I, mais ceux-ci ne lui imposaient pas d’évaluer si les autorités nationales étaient prêtes à faire face 
au volume et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion devait être décentralisée20. Après la mise en 
place de la décentralisation, l’administration nationale a éprouvé des difficultés à respecter les délais et à pré -
senter des documents contractuels de bonne qualité. Dans bien des cas, cela a causé l’abandon de projets 
conçus pour financer des réformes essentielles, et de nouveaux abandons devraient se produire21.
Serbie
La mise en place d’une autorité d’audit et de l’organe d’exécution chargé de la gestion des projets IAP a pâti 
de faiblesses importantes, existant de longue date, mises en évidence par les propres audits de la Commis -
sion. La gestion décentralisée n’était pas liée à une évaluation préliminaire globale de la gestion des finances 
publiques au niveau du pays22 mais reposait uniquement sur le respect, par les structures IAP de la Serbie, des 
exigences en matière de contrôle interne établies dans le règlement financier23.
19 Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés 
européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1), tel que modifié périodiquement.
20 Point 47 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne 
République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile» ( http://eca.europa.eu ).
21 Ibidem, points 48 et 50.
22 Point 79 du rapport spécial n° 19/2014 de la Cour «L’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie» ( http://eca.europa.eu ).
23 Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au 
budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil.
20 Observations 
26 
Dans le cadre de l’IAP II (2014-2020), une plus grande attention est portée à l’amé -
lioration de l’ensemble du système de gestion des finances publiques du pays 
concerné. Toutefois, les programmes IAP II n’ont été adoptés qu’à la toute fin de 
2014 en raison de retards dans la mise en place du nouveau cadre législatif et des 
procédures IAP . La passation de marchés et les paiements ont connu des retards 
supplémentaires en raison des procédures de ratification des pays bénéficiaires. 
Il était donc trop tôt, au moment de l’audit, pour formuler des observations sur 
les montants ayant fait l’objet de contrats et ayant été versés dans le cadre de 
l’IAP II.
La Commission n’a pas systématiquement appliqué  
des conditions strictes
27 
Les stratégies d’élargissement successives de la Commission faisaient toutes état 
de «conditions strictes»24, sans pour autant les définir de façon précise. La condi -
tionnalité est le principe consistant à fixer certaines conditions préalables à la 
passation de marchés ou au paiement, au niveau de la politique, du programme 
ou du projet. Si un bénéficiaire ne respecte pas ces conditions prédéfinies, la 
Commission peut prendre des mesures telles que la suspension du paiement 
pour l’intégralité du programme, la réduction de l’aide future ou l’annulation 
d’un projet.
28 
Au niveau des programmes, la Commission n’a appliqué de conditions strictes 
que dans de rares cas, notamment en Bosnie-Herzégovine (voir encadré  5) et 
dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine25.24 Selon la stratégie 
d’élargissement 2011-2012  
de la Commission, 
«l’engagement, le respect  
des conditions fixées et la 
crédibilité constituent la pierre 
angulaire du processus 
d’adhésion et de sa réussite» 
(p. 2); en outre, la 
conditionnalité serait 
rigoureuse et stricte (p. 18  
et 23). Il était question de 
conditions strictes dans la 
stratégie d’élargissement 
2012-13 de la Commission 
(p. 2, 3, 16 et 22), de même que 
dans celle de 2014 (p. 2 et 19) 
et dans celle de 2015 (p. 12).
25 Une suspension des 
paiements, au sens de 
l’article 46 du règlement (CE) 
n° 718/2007 de la Commission.Encadré  5Conditions strictes dans le domaine de la justice au niveau des programmes  
en Bosnie-Herzégovine
En 2013, le processus d’intégration de la Bosnie-Herzégovine dans l’UE s’est interrompu. Les représentants 
politiques du pays se sont révélés impuissants ou peu disposés à dégager le consensus nécessaire pour pro -
gresser sur la voie de la préadhésion. En témoigne, par exemple, l’incapacité du pays à faire appliquer un arrêt 
rendu par la Cour européenne des droits de l’homme26, ou le manque de volonté politique à cet égard. Cela 
a amené la Commission à appliquer la conditionnalité en réduisant les sommes allouées en 2013 au titre de 
l’IAP I de 45 millions d’euros et en imposant de nouvelles réductions à celles allouées dans le cadre de l’IAP II27. 
La Bosnie-Herzégovine n’ayant pas adopté la nouvelle stratégie globale de réforme du secteur judiciaire 
approuvée par les quatre entités constitutionnelles, dont la Republika Srpska (voir la carte de la figure 3 ), la 
Commission a suspendu l’aide budgétaire en cours dans le domaine de la justice.
26 Dans l’affaire Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine  (décembre 2009), la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que la Bosnie-
Herzégovine avait violé le droit des plaignants à être élus au seul motif qu’ils appartenaient à des minorités ethniques.
27 Pour la période 2014-2017, 165 millions d’euros ont été alloués à ce pays, contre 331 millions d’euros pour la période 2007-2010.
21 Observations 
29 
Au niveau des projets, la Commission n’a pas systématiquement appliqué de 
conditions strictes, comme en témoignent les exemples donnés dans l’ encadré  6. 
Bien que la Cour ait recommandé, en 2011, de faire davantage en sorte que les 
projets proposés dans les autres pays en phase de préadhésion soient suffisam -
ment élaborés pour pouvoir être mis en œuvre28, la Commission n’y a pas tou -
jours veillé. La performance des projets s’en est trouvée affectée dans plusieurs 
pays29.28 Point 53 du rapport spécial 
n° 14/2011 de la Cour «L’aide 
de l’UE a-t-elle permis de 
renforcer la capacité de la 
Croatie à gérer les 
financements postérieurs 
à l’adhésion?» ( http://eca.
europa.eu ).
29 Voir l’évaluation sur l’état de 
droit, la réforme judiciaire et la 
lutte contre la corruption et la 
criminalité organisée dans les 
Balkans occidentaux, février 
2013, p. 240.Encadré  6Des conditions strictes n’ont pas été appliquées dans le cadre de l’IAP I
Albanie
Pour 7 des 15 projets audités, la Commission n’a fixé de conditions strictes ni lors de la phase de passation 
des marchés30 ni avant d’effectuer les paiements. Cela était le cas non seulement pour les projets se caracté -
risant par des objectifs complexes (comme le renforcement des mesures de lutte contre la corruption), mais 
également pour ceux visant des résultats relativement simples, comme celui portant sur le palais de justice de 
Tirana (voir annexe  II, projet 10). Pour ce projet, les permis nécessaires n’avaient pas été obtenus et des alléga -
tions d’irrégularités concernant la propriété foncière ont entraîné d’autres difficultés. Après avoir négocié avec 
le ministère de la justice pendant quatre années et demie, la Commission a annulé le projet et réaffecté une 
partie des fonds à des mesures sans rapport avec le secteur de l’état de droit.
Serbie
La Commission a accordé une attention insuffisante à la conditionnalité, à l’ordre des opérations dans la 
conception des projets et aux incompatibilités avec la législation. Cela a souvent compromis le bon dérou -
lement et la réalisation ponctuelle des projets31. Après 2012, l’absence de permis ou la non-présentation des 
études de faisabilité requises ont pu se traduire par la mise en attente de propositions de projet ou par la 
réduction de leur ampleur.
30 Voir annexe II , projets liés à l’état de droit nos 2, 3, 4, 5, 9 et 10, et le projet relatif à la gestion des finances publiques n° 2 (Albanie).
31 Encadré 5 et points 27 et 31 du rapport spécial n° 19/2014 «L’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie» ( http://eca.europa.eu ).
22 Observations 
De manière générale, la Commission a  surveillé efficacement 
la mise en œuvre et réalisé un suivi partiellement efficace  
des évaluations
30 
La Commission a surveillé les réformes sectorielles et la mise en œuvre des pro -
jets à la fois directement et par l’intermédiaire des six délégations de l’UE dans 
les Balkans occidentaux. Le niveau de surveillance le plus élevé a été exercé dans 
le cadre des réunions semestrielles du comité mixte de suivi et, plus régulière -
ment, au sein des comités de suivi sectoriels. Les délégations de l’UE ont égale -
ment surveillé la mise en œuvre sur place.
31 
La Commission a réalisé des évaluations sectorielles et thématiques dans le cadre 
de son cycle d’évaluation. Celles-ci ne doivent pas être confondues avec les rap -
ports annuels de suivi des pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion, qui 
constituent les évaluations politiques officielles de ces pays par la Commission.
Globalement, la surveillance de la mise en œuvre  
par la Commission a  été efficace
32 
Dans tous les secteurs, les délégations de l’UE ont surveillé efficacement les pro -
jets IAP au moyen:
a) de contrôles de la légalité et de la régularité fondés sur les systèmes de ges -
tion et d’information;
b) de réunions de coordination en présence des contractants et des administra -
tions bénéficiaires, et comprenant des visites sur place;
c) des rapports annuels de l’ordonnateur sous-délégué;
d) des réunions du comité mixte de suivi et des comités de suivi sectoriels;
e) pour les projets les plus risqués, de tableaux de suivi internes trimestriels.
33 
La Commission a surveillé efficacement la mise en œuvre de l’IAP et l’obten -
tion des réalisations32. Les rapports de suivi axé sur les résultats ( results-oriented 
monitoring , ROM), qui viennent s’ajouter aux outils de suivi mentionnés ci-dessus, 
ont été établis suivant une méthodologie normalisée de la Commission et ont 
généralement permis de mesurer les résultats des projets en cours. Cependant, 
l’approche ROM présentait trois importantes lacunes.32 L’équipe d’audit a recueilli des 
éléments probants à cet égard 
auprès des délégations de l’UE 
en Albanie, en Bosnie-
Herzégovine et en Serbie.
23 Observations 
34 
Premièrement, un grand nombre des projets IAP que nous avons évalués concer -
naient des contrats de moins d’un million d’euros, ce qui est inférieur au seuil 
fixé pour l’établissement des rapports ROM. De ce fait, les projets politiquement 
sensibles ne faisaient pas tous l’objet d’un suivi axé sur les résultats. Deuxième -
ment, aucun des rapports évalués ne mesurait le respect de la conditionnalité. 
Troisièmement, en l’absence de surveillance ex post33, la durabilité des projets ne 
pouvait être mesurée.
La Commission a  réalisé un suivi partiellement efficace  
des évaluations
35 
En ce qui concerne l’état de droit, la Commission a réalisé une évaluation trans -
sectorielle complète de l’IAP dans les Balkans occidentaux, ainsi que deux 
évaluations thématiques de projets IAP , l’une dans le domaine de l’état de droit, 
l’autre dans celui de la lutte contre la corruption34. En étroite coopération avec le 
Conseil de l’Europe et la commission de Venise35, la Commission a fait établir un 
grand nombre de rapports d’experts sur le système judiciaire, et ceux-ci ont par 
exemple souligné l’absence, à ce jour, d’un registre des poursuites ayant donné 
lieu à des condamnations pénales.
36 
Nonobstant, elle n’a pas mis à profit ses propres évaluations ou rapports d’ex -
perts pour recourir davantage à la conditionnalité. Elle n’a pas adapté, pour les 
projets liés à l’état de droit, les indicateurs des rapports ROM, qui étaient généra -
lement axés sur les indicateurs de réalisations pour les projets en cours. De fait, la 
Commission a déclaré qu’il n’y avait souvent aucun suivi des projets IAP dans le 
secteur de l’état de droit.
37 
En ce qui concerne la réforme de l’administration publique, la Commission n’a pas 
réalisé d’évaluation globale de l’aide IAP , mais certaines évaluations ont porté sur 
un nombre limité de projets IAP dans ce domaine.33 Évaluation thématique de 
l’état de droit, de la réforme 
judiciaire et de la lutte contre 
la corruption et la criminalité 
organisée dans les Balkans 
occidentaux – Section 3, 
principal rapport définitif, 
février 2013, p. 60.
34 Méta-évaluation de l’aide IAP 
et évaluation des programmes 
multibénéficiaires, 
septembre 2013. Évaluation 
thématique de l’état de droit, 
de la réforme judiciaire et de la 
lutte contre la corruption et la 
criminalité organisée dans les 
Balkans occidentaux – Lot 3, 
principal rapport définitif, 
février 2013. Évaluation 
thématique de la contribution 
de l’IAP à la lutte contre la 
corruption ( IPA support for the 
fight against corruption ), 
principal rapport définitif, août 
2015.
35 L’une des activités de la 
commission européenne pour 
la démocratie par le droit, qui 
a son siège à Venise, en Italie, 
est de procurer des conseils 
juridiques aux États membres 
du Conseil de l’Europe, et en 
particulier de les aider 
à mettre leurs juridictions en 
conformité avec les normes 
européennes en matière 
d’état de droit ( http://www.
venice.coe.int ).
24 Observations 
Malgré des faiblesses considérables au niveau  
des bénéficiaires, la Commission a  encouragé efficacement  
la coordination des donateurs
38 
Le principe selon lequel les donateurs s’alignent sur le pays bénéficiaire est 
énoncé dans la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005)36. En vertu de 
ce principe, qui s’applique également aux fonds alloués au titre de l’IAP , chaque 
pays bénéficiaire devrait fixer des objectifs réalistes dans un petit nombre de 
secteurs et faire en sorte qu’il n’y ait pas de double emploi entre les aides des 
donateurs. Dans l’ensemble de la région, la Commission a soutenu efficacement 
les pays bénéficiaires dans leur rôle de chef de file en matière de coordination 
des donateurs.
Coordination des donateurs au niveau régional
39 
Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO) et le Conseil 
de coopération régionale (CCR) sont tous deux financés par des programmes 
régionaux de l’IAP . L’un de leurs objectifs était d’améliorer la coordination des 
donateurs entre les pays des Balkans occidentaux (voir encadré  7).36 Document COM(2007) 72 final 
du 28 février 2007 «Code de 
conduite de l’UE sur la division 
du travail dans la politique de 
développement».Encadré  7Coordination des donateurs au niveau régional dans les Balkans occidentaux
CIBO
En ce qui concerne les projets d’infrastructure CIBO, la transmission d’un réservoir unique de projets par 
l’ensemble des pays des Balkans occidentaux pour décembre 2015 a facilité leur évaluation et leur sélection.
CCR
L’un des objectifs du CCR était de donner une «perspective régionale» à l’aide des donateurs37. Hormis pour 
une réunion tenue en 2015, les pays des Balkans occidentaux n’ont pas eu recours au CCR aux fins de la coordi -
nation des donateurs.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Voir le statut du CCR.
25 Observations 
Coordination des donateurs au niveau des bénéficiaires
40 
La coordination des donateurs par le pays bénéficiaire a été efficace en Serbie, 
partiellement efficace dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et 
au Monténégro et inefficace en Albanie, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo 
(voir encadré  8). Cela était dû au manque d’autorité et à l’insuffisance des capa -
cités administratives des structures nationales chargées de la coordination des 
donateurs. Nous avons cependant constaté que la Commission a soutenu les 
bénéficiaires en assurant une partie de la coordination des donateurs. Encadré  8Inefficacité de la coordination des donateurs au niveau des bénéficiaires
Albanie
Nous avons examiné les activités liées aux donateurs menées par le département de la programmation en ma -
tière de développement, du financement et de l’aide extérieure. La structure organisationnelle de ce dernier 
était floue, ses effectifs étaient insuffisants et il n’avait pas établi de base de données des donateurs. Alors 
que les groupes de travail dans le secteur des donateurs étaient inactifs depuis 2013, le secrétariat technique 
des donateurs piloté par la Commission a permis d’obtenir une bonne complémentarité et une répartition 
efficace des tâches entre les donateurs. Il ressort d’entretiens avec la communauté des donateurs (États-Unis, 
Italie et France) que la délégation de l’UE à Tirana a, de manière générale, été louée pour ses efforts.
Kosovo
Aucun mécanisme efficace de coordination des donateurs n’était opérationnel fin 2011 et, malgré plusieurs 
initiatives lancées depuis lors afin de coordonner les donateurs dans différents secteurs, l’UE et d’autres dona -
teurs internationaux ne cessent de demander aux institutions du Kosovo de mieux jouer leur rôle de chef de 
file en la matière et d’assurer un suivi technique38. Cela est confirmé par des documents internes récents de la 
Commission.
38 Points 82 et 86 du rapport spécial n° 18/2012 de la Cour des comptes européenne «L’aide de l’Union européenne au Kosovo dans le domaine de 
l’État de droit» ( http://eca.europa.eu ).
26 Observations 
Deuxième partie – L ’IAP a-t-il permis de renforcer  
les capacités administratives dans les Balkans 
occidentaux?
41 
Depuis 2007, l’IAP est le seul instrument de financement de l’UE visant à renfor -
cer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux. Dans le secteur 
de l’état de droit, d’une part, et dans celui de la réforme de l’administration 
publique, d’autre part, nous avons cherché à déterminer si:
a) la Commission a bien produit les réalisations escomptées;
b) les autres résultats de l’IAP étaient durables;
c) le dialogue politique a effectivement porté sur le renforcement des capacités 
administratives.
La Commission a  bien produit les réalisations escomptées
42 
Dans tous les secteurs, les projets examinés, relevant de programmes aussi bien 
nationaux que régionaux, ont produit les réalisations prévues dans le contrat39. 
Par exemple, la prison de Fier en Albanie et le système informatique du conseil 
supérieur des juges et des procureurs de Bosnie-Herzégovine ont été livrés dans 
les délais fixés et étaient conformes au cahier des charges (voir photos  1 et 2).39 Cette observation est fondée 
sur l’échantillon d’audit évalué 
en 2015 (voir annexe II ). Une 
observation similaire a été 
formulée dans la méta-
évaluation de la Commission, 
p. 6 (2013).
27 Observations 
Cellules d’une prison bâtie dans le cadre d’un projet de construction à Fier,  
en Albanie
Projet informatique au conseil supérieur des juges et des procureurs, qui supervise 
l’appareil judiciaire de Bosnie-Herzégovine depuis SarajevoSource:  Commission européenne (7e rapport intérimaire et final, p. 33).
© Eriton Hasaj, 2014. © Conseil supérieur des juges et des procureurs de Bosnie-Herzégovine.
Source:  Commission européenne (rapport descriptif final du projet, p. 23).Photo  1 Photo 2

28 Observations 
La durabilité des projets IAP dans les domaines de l’état  
de droit et de la réforme de l’administration publique  
n’était que partielle
La durabilité des projets dans le domaine de l’état de droit  
n’était que partielle
43 
La Commission n’est parvenue qu’en partie à convertir les réalisations des pro -
jets en des résultats durables dans les différentes branches du secteur de l’état 
de droit bénéficiant du soutien de l’IAP (application de la loi, ministère public, 
tribunaux, agences de lutte contre la corruption, etc.). Sur les 29 projets concer -
nant l’état de droit dans l’échantillon d’audit de projets nationaux, 15 n’étaient 
pas durables40. Les causes de la non-durabilité des résultats, parmi lesquelles 
l’insuffisance du budget et des effectifs, la mauvaise coordination et le manque 
de volonté politique en ce qui concerne la réforme des institutions et le suivi de 
celle-ci, étaient souvent imputables au pays bénéficiaire.
44 
Pour ces 15 projets, la Commission n’a pas appliqué de conditions préalables 
à l’autorisation des contrats suffisamment pertinentes. Les contrats conclus au 
titre de l’IAP auraient pu être assortis d’une obligation de mettre en place de 
meilleures garanties dans le domaine de la réforme de la justice. En cas de non-
respect de cette obligation, le versement des aides IAP annuelles aurait pu être 
suspendu jusqu’à nouvel ordre.
45 
Au niveau régional, la «stratégie Europe du Sud-Est 2020» du CCR accordait une 
place importante à la justice et à la lutte contre la corruption41. Bien que le CCR 
soit largement tributaire du financement de l’IAP42, nous n’avons relevé, pour ce 
qui est de l’état de droit, aucune activité importante de cette organisation inter -
nationale des pays des Balkans occidentaux au cours de la période couverte par 
l’audit.
L ’impact de l’IAP I sur la lutte contre la corruption et la criminalité 
organisée a  été limité
46 
Depuis 1995, Transparency International classe les pays selon un indice de per -
ception de la corruption mondial43 – plus l’indice est élevé, plus le pays est perçu 
comme ayant un niveau de corruption important. La figure 5  montre le classe -
ment des six pays des Balkans occidentaux ces six dernières années, soit à la fin 
de la période de mise en œuvre de l’IAP I et au début de la période suivante.40 Voir à l’ annexe II  les projets 
liés à l’état de droit en Albanie 
(nos 2, 3, 4, 5, 9 et 10), en 
Bosnie-Herzégovine (nos 11 et 
14), en ancienne République 
yougoslave de Macédoine 
(nos 21 et 22), au Monténégro 
(n° 23) et en Serbie (nos 25, 26, 
27 et 28).
41 «Stratégie Europe du Sud-Est 
2020», CCR, p. 31 à 33.
42 Pour son fonctionnement 
administratif et la mise en 
œuvre de ses projets, le CCR 
est tributaire du financement 
de l’IAP (14 millions d’euros 
versés entre 2007 et 2013), les 
cotisations annuelles 
minimales de 50 000 euros par 
membre du conseil 
d’administration ne couvrant 
pas tous ses coûts.
43 Transparency International 
définit la corruption comme 
«l’abus de pouvoir à des fins 
privées»; voir http://www.
transparency.org/ . L’indicateur 
de gouvernance «contrôle de 
la corruption» de la Banque 
mondiale montre un 
classement comparable pour 
les six pays des Balkans 
occidentaux; voir http://info.
worldbank.org/governance/
wgi/ .
29 Observations 
47 
En 2015, selon l’indice de perception de la corruption, l’Albanie et le Kosovo occu -
paient respectivement la 88e et la 103e position, un niveau comparable à celui 
de l’Égypte et de l’Éthiopie. Selon cet indice, les quatre autres pays des Balkans 
occidentaux étaient classés entre la 60e et la 80e place au cours de la période 
2010-2015.
48 
Les rapports annuels de suivi, les enquêtes et deux évaluations thématiques ont 
indiqué que la Commission était consciente du fait que les ingérences politiques 
dans les travaux du pouvoir judiciaire étaient généralisées dans les Balkans occi -
dentaux, tout comme la corruption au plus haut niveau et la criminalité organi -
sée44 (voir encadré  9). Cependant, au Monténégro et en Serbie, deux pays avec 
lesquels l’UE a ouvert des négociations d’adhésion45, le niveau de préparation à la 
réforme judiciaire était meilleur que dans les quatre autres.44 Rapports de suivi 2012-2015. 
Contribution de l’IAP à la lutte 
contre la corruption ( IPA 
support for the fight against 
corruption ), évaluation d’août 
2015. État de droit, réforme 
judiciaire et lutte contre la 
corruption et la criminalité 
organisée dans les Balkans 
occidentaux ( Rule of Law, 
judicial reform and the fight 
against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans ), évaluation de 
février 2013.
45 Rapport de suivi 2015, 
Monténégro, p. 14, 15, 18 et 19. 
Rapport de suivi 2015, Serbie, 
p. 11, 13, 14, 17 et 18.Classement des pays des Balkans occidentaux selon l’indice de perception  
de la corruption
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base de l’indice de perception de la corruption de Transparency International (2010-2015).Figure  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albanie
Bosnie-Herzégovine
SerbieKosovo
MonténégroAncienne République 
yougoslave de Macédoine
30 Observations 
49 
À des fins de suivi, la Commission a demandé à chaque pays bénéficiaire de 
fournir des tableaux faisant le bilan des enquêtes, poursuites et condamnations 
définitives qui ont été suivies d’effets dans les affaires judiciaires concernant la 
corruption de haut niveau et la criminalité organisée. Le nombre d’affaires de cor -
ruption de haut niveau et de criminalité organisée qui y figuraient variait selon 
les pays: quelques-unes en Serbie, mais aucune au Kosovo, ce qui témoigne d’un 
manque de volonté politique. Encadré  9Ingérence politique, corruption au plus haut niveau et criminalité organisée  
dans les Balkans occidentaux
Albanie
L’indépendance totale des magistrats du siège et du parquet et leur responsabilité pleine et entière n’étaient 
pas garanties. En raison de la lenteur de la justice et de l’exécution non systématique des décisions de justice, 
seul un nombre négligeable de condamnations définitives a effectivement conduit au démantèlement d’orga -
nisations criminelles46.
Bosnie-Herzégovine
L’engagement politique ne s’est pas traduit par des condamnations47. À titre d’exemple, 90 % des personnes 
ayant répondu à une enquête du CCR réalisée en 2015 en Bosnie-Herzégovine étaient en désaccord avec 
l’affirmation selon laquelle leur gouvernement luttait efficacement contre la corruption.
Kosovo
Les nominations contestées, le manque de clarté des mandats et l’insuffisance systématique de financement 
national ont nui aux activités des principales institutions chargées de faire respecter l’état de droit au Kosovo. 
Les enquêtes menées dans des affaires de corruption à un haut niveau étaient rares et ne débouchaient pas 
sur des condamnations définitives. Par ailleurs, la participation de citoyens kosovars à la criminalité organisée 
dans la région menaçait la stabilité régionale interethnique48.
46 Rapport d’avancement 2015, Albanie, p. 4 et 51.
47 Rapport de suivi 2015, Bosnie-Herzégovine, p. 16.
48 Rapport de suivi 2015, Kosovo, p. 12, 15, 16 et 18.
31 Observations 
50 
Selon la Commission, le manque de volonté politique se traduisait souvent par 
l’insuffisance des ressources humaines et financières allouées aux institutions 
concernées, ce qui a limité l’ambition et la capacité d’absorption de l’IAP I. 
Les deux exemples donnés dans l’ encadré  10 montrent que l’impact des pro -
jets IAP sur la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été peu 
important.
La Commission a  consacré peu de fonds de l’IAP aux principaux 
secteurs de l’état de droit
51 
Des médias libres et une société civile forte sont d’importants facteurs de sensi -
bilisation de la population à la corruption et à la criminalité organisée50. Ils encou -
ragent souvent les agences de lutte contre la corruption et le ministère public 
à agir, et ceux-ci influent à leur tour directement sur le bilan des enquêtes, pour -
suites et condamnations définitives qui ont été suivies d’effets dans les affaires 
judiciaires concernant la corruption de haut niveau et la criminalité organisée. 
Dans le contexte de l’état de droit dans les Balkans occidentaux, l’ampleur des 
problèmes liés à l’indépendance de la justice et à l’efficacité de la lutte contre la 
corruption et la criminalité organisée (voir points 46 à 50), ainsi que l’importance 
accordée par la Commission aux médias, à la société civile, aux agences de lutte 
contre la corruption et au ministère public51, constituaient des motifs suffisants 
pour apporter un soutien à long terme à ces domaines clés.50 Transparency International, 
Corruption fighters’ Tool kit: civil 
society experiences and 
emerging strategies  (La boîte 
à outils des adversaires de la 
corruption: expériences de la 
société civile et stratégies 
émergentes), 2002 ( http://
www.transparency.org/
whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Voir, par exemple, la 
communication de la 
Commission au Parlement 
européen et au Conseil 
intitulée «Stratégie 
d’élargissement et principaux 
défis 2011-2012» (document 
COM(2011) 666 final), en 
particulier p. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 
54, 58, 60 et 67.Encadré  10Résultats des projets IAP I dans le domaine de la lutte contre la corruption
Projet de lutte contre la corruption en Albanie
L’objectif du projet de lutte contre la corruption en Albanie était d’aider le gouvernement albanais à mettre 
en œuvre sa stratégie de lutte contre la corruption (2007-2013). Outre le fait que les valeurs cibles mesurables 
n’ont pas été atteintes, sa durabilité a également été affectée par le fait que le coordonnateur national pour 
la lutte contre la corruption n’était pas indépendant, et que les ressources, humaines ou budgétaires, allouées 
aux politiques coordonnées aux niveaux national et local étaient insuffisantes.
Commission d’État pour la prévention de la corruption en ancienne République yougoslave  
de Macédoine
Ce projet visait à renforcer les travaux du principal organisme compétent dans le domaine de la prévention de 
la corruption. Cependant, il n’a pas été tenu compte du fait que la commission d’État pour la prévention de la 
corruption n’était pas en mesure d’exercer son mandat de manière efficace en raison du faible engagement 
des autorités nationales, du manque d’indépendance de ses dirigeants et de l’insuffisance des ressources49.
49 Point 28 et encadré 3 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives dans 
l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile» ( http://eca.europa.eu ). Contribution de l’IAP à la 
lutte contre la corruption ( IPA support for the fight against corruption ), évaluation d’août 2015, p. 30 et 120.
32 Observations 
52 
Cependant, dans le cadre de l’IAP I, la Commission n’a octroyé qu’un financement 
relativement limité à la liberté des médias et à la société civile dans les Balkans 
occidentaux (0,5 % de l’enveloppe globale)52. À titre d’exemple, l’Albanie n’a reçu 
aucune aide nationale en faveur de la liberté des médias et de la société civile 
dans le cadre de la lutte contre la corruption. De même, la Commission n’a consa -
cré que peu de fonds à la lutte contre la corruption et la criminalité organisée 
(2 %) et au soutien aux services du ministère public (1 %).
Les projets relatifs à la réforme de l’administration publique 
étaient généralement durables
53 
Il était particulièrement difficile de renforcer les capacités administratives et d’as -
surer leur maintien, du fait notamment de la corruption généralisée et de l’ingé -
rence politique permanente dans le recrutement des fonctionnaires et la gestion 
des carrières. Cela s’est traduit par une forte rotation du personnel et par une 
pénurie d’agents qualifiés au sein des autorités nationales53. Dans ce domaine, la 
Commission est parvenue à convertir en des résultats durables un grand nombre 
de réalisations de projets qui ont bénéficié du soutien de l’IAP I (réforme de 
la fonction publique, douanes, marchés publics, contrôle interne des finances 
publiques, audit, etc.).
54 
Sur les 23 projets figurant dans l’échantillon d’audit de projets nationaux, 14 
étaient durables54. Lorsqu’ils ne l’étaient pas, cela s’expliquait principalement par 
l’insuffisance du budget et des effectifs, la mauvaise coordination et, surtout, 
par le manque de volonté politique du bénéficiaire de réformer les institutions 
et d’assurer un suivi de cette réforme. Dans certains cas, avant d’autoriser les 
contrats, la Commission aurait pu prédéfinir des conditions supplémentaires en 
ce qui concerne la législation et les cahiers des charges des projets, mais ne l’a 
pas fait (voir encadré  11).52 Analyse de la Cour des 
comptes européenne fondée 
sur les données de la 
Commission, juillet 2015.
53 Méta-évaluation de l’aide IAP 
(Meta-evaluation of IPA 
assistance ), septembre 2013, 
p. 19. Rapports de suivi 
2012-2015.
54 Voir à l’ annexe II  les projets 
liés à la réforme de 
l’administration publique en 
Albanie (nos 3, 4 et 5), en 
Bosnie-Herzégovine (nos 6, 7 et 
9), en ancienne République 
yougoslave de Macédoine 
(nos 12 et 14), au Monténégro 
(nos 17 et 18) et en Serbie 
(nos 20, 21, 22 et 23).Encadré  11IAP et réforme de l’administration publique
Bosnie-Herzégovine
Dans ce pays, les budgets ont été adoptés tardivement et la coordination et la planification budgétaires sont 
restées médiocres55. En outre, au niveau national, les entités et le district de Brčko avaient leur propre budget 
et leurs propres lois sur la fonction publique et l’administration, et l’administration publique restait fragmen -
tée. Cela a nui à la durabilité d’un projet de coordination administrative à l’échelle du pays et à celle d’un autre 
dans le domaine des statistiques des finances publiques.
55 Ce contexte spécifique est décrit dans les mesures de référence SIGMA pour 2015 Bosnie-Herzégovine (p. 2, 39, 94 et 95).
33 Observations 
55 
En ce qui concerne les programmes régionaux (voir annexe  III), le CIBO a été 
conçu comme un instrument mixte pour les projets d’infrastructure dans les 
Balkans occidentaux56. Entre 2008 et 2014, 2,8 milliards d’euros de prêts liés à des 
projets ont fait l’objet de contrats, contre 305 millions d’euros de fonds de l’UE57. 
Le CIBO a permis d’améliorer la coordination entre les donateurs et d’apporter 
un soutien technique aux autorités nationales responsables des infrastructures 
(élaboration de réservoirs de projets, rédaction de la documentation relative au 
financement des projets, etc.), ce qui a contribué au renforcement des capacités 
administratives du bénéficiaire. Nous avons examiné un exemple typique de 
projet CIBO (voir encadré  12).
56 
Administrée par les six pays des Balkans occidentaux, l’école régionale d’admi -
nistration publique (ReSPA) est une organisation internationale dont le siège est 
situé à Danilovgrad, au Monténégro. Elle a bénéficié d’une assistance technique, 
d’équipements et de mobilier à hauteur de 2,4 millions d’euros au titre de l’IAP 
ainsi que d’une dotation annuelle de 1,2 million d’euros provenant des fonds IAP 
destinée à soutenir ses activités opérationnelles58.56 La combinaison de prêts 
d’institutions financières et de 
subventions, appelée 
financement mixte, permet 
à la Commission de mobiliser 
des fonds de l’IAP en attirant 
les prêts d’institutions 
financières. Voir le rapport 
spécial n° 16/2014 de la Cour 
des comptes européenne 
«L’efficacité des financements 
mixtes combinant des 
subventions octroyées au titre 
des facilités d’investissement 
régionales et des prêts 
accordés par des institutions 
financières en vue de soutenir 
les politiques extérieures de 
l’UE» ( http://eca.europa.eu ).
57 Rapports annuels et de suivi 
du CIBO ( https://www.wbif.eu/
Library ).
58 Sur la base de contrats conclus 
entre 2008 et 2014, 
Commission, juin 2015.Encadré  12Projet de gazoduc entre la mer Ionienne et l’Adriatique
Ce projet régional de 3,5 millions d’euros, sponsorisé par la Banque européenne pour la reconstruction et le 
développement, a consisté en une assistance technique à la réalisation d’une étude de faisabilité pour une 
interconnexion par gazoduc entre l’Albanie et la Croatie. L’élément livrable du projet (un rapport technique) 
a été achevé dans les délais et a permis au ministère albanais de l’énergie et de l’industrie de disposer d’une 
expertise technique. Il servira à la réalisation du plan directeur et à la future construction du gazoduc.
34 Observations 
57 
Bien que la ReSPA ait eu pour objectif de contribuer à la mise en place d’une 
administration publique efficace et professionnelle dans les pays des Balkans 
occidentaux, les fonctionnaires de ces pays n’ont pas fait grand usage de son 
offre de formation59, ce qui est en décalage avec le volume des fonds de l’IAP 
et des fonds nationaux investis dans la ReSPA durant près de dix ans60. La Com -
mission a formulé des propositions visant à améliorer les résultats de la ReSPA, 
notamment en assurant la coordination entre l’aide régionale et nationale au titre 
de l’IAP61. Bien qu’une suite eût déjà été donnée à ces propositions au moment de 
l’audit, il était trop tôt pour déterminer si la ReSPA avait réellement amélioré les 
capacités administratives dans les Balkans occidentaux.
La Commission aurait pu encourager les bénéficiaires à  se servir  
de l’IAP comme d’un outil d’apprentissage
58 
Nous avons constaté que l’approche de la Commission vis-à-vis de l’IAP I était 
pour ainsi dire limitée aux structures IAP spécialement créées aux fins de la 
gestion des fonds correspondants62. Elle aurait également pu encourager active -
ment les autorités nationales à recourir aux bonnes pratiques mises en place dans 
ces structures IAP pour se familiariser avec le renforcement d’autres secteurs de 
l’administration publique à l’extérieur de ces structures63, même s’il ne s’agis -
sait pas d’un objectif spécifique de l’IAP . Or, elle ne l’a pas fait, de sorte que la 
contribution de l’IAP au renforcement des capacités administratives a été limitée 
aux organismes étroitement associés à la réforme de l’administration publique 
de l’IAP . L’ encadré  13 et l’ encadré  14 présentent deux cas emblématiques dans 
lesquels les bénéficiaires n’ont pas appliqué les bonnes pratiques qu’ils auraient 
pu retenir de l’IAP .59 Selon le témoignage des autorités 
albanaises recueilli par la Cour des 
comptes européenne (juin 2015), 
point 37 du rapport spécial 
n° 11/2016 de la Cour des comptes 
européenne (encadré 1). Point 19 
(encadré 2) du rapport spécial 
n° 20/2016 de la Cour des comptes 
européenne «Renforcement des 
capacités administratives au 
Monténégro: la situation 
s’améliore, mais reste perfectible 
dans bien des domaines clés» 
(http://eca.europa.eu ).
60 Méta-évaluation/évaluation des 
programmes multibénéficiaires, 
juin 2013, p. 19, 20, 24 et 25.
61 Point 20 du rapport spécial 
n° 20/2016 de la Cour des comptes 
européenne «Renforcement des 
capacités administratives au 
Monténégro: la situation 
s’améliore, mais reste perfectible 
dans bien des domaines clés» 
(http://eca.europa.eu ).
62 En ce qui concerne le fait que l’IAP 
puisse bénéficier à l’ensemble de 
l’administration publique et pas 
uniquement aux structures IAP , la 
Commission a recommandé, dans 
ses évaluations, que les unités 
chargées de la gestion de l’IAP, 
plutôt que d’être des organismes 
autonomes, soient intégrées dans 
la structure opérationnelle des 
bénéficiaires. Méta-évaluation de 
l’aide IAP ( Meta-evaluation of IPA 
assistance ), septembre 2013. Cette 
question a également été 
soulevée par la Cour des comptes 
européenne en 2014 au point VI 
de son rapport spécial n° 19/2014.
63 Voir points 55 et 72 du rapport 
spécial n° 11/2016 de la Cour des 
comptes européenne «Renforce -
ment des capacités administra -
tives dans l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine: des 
progrès timides dans un contexte 
difficile» ( http://eca.europa.eu ).Encadré  13Projet «Skopje 2014» dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine
En 2010, ce projet devait représenter 80 millions d’euros. Cependant, en 2015, son coût total a été estimé 
à sept fois ce montant, soit 560 millions d’euros. Ce projet urbain de grande envergure dans la capitale 
a consisté dans la construction de bâtiments et de monuments (voir photo n° 3 ), sans financement de l’IAP . Il 
n’a pas respecté les règles de l’UE en matière de marchés publics, un manque de transparence ayant affecté 
la procédure d’appel d’offres (par exemple, des sommes ont été versées pour des œuvres d’art non prévues 
avant l’appel d’offres), et les allégations d’irrégularités concernant l’adjudication n’ayant fait l’objet ni d’un 
audit externe ni d’une enquête64.
64 BIRN ( Balkan Investigative Reporting Network , Réseau d’investigation journalistique des Balkans), «True cost of Skopje 2014 Revealed» (Révélation 
du véritable coût du projet Skopje 2014), 27 juillet 2015. BIRN, «Accountability questions dog authors of Skopje 2014» (Les questions de 
comptabilité tourmentent les auteurs du projet Skopje 2014), 14 août 2015. Rapport de suivi 2014, p. 25. Contribution de l’IAP à la lutte contre la 
corruption ( IPA support for the fight against corruption ), évaluation d’août 2015, p. 40.
35 Observations Encadré  14Projet concernant le pont Žeželj, en Serbie
Une partie du coût de la construction du pont Žeželj, dans la région autonome serbe de Voïvodine, a été 
financée par l’IAP . Le nouveau pont, dont l’achèvement était prévu pour novembre 2013, devait remplacer un 
pont routier et ferroviaire fortement congestionné et très dangereux dans le centre de la ville de Novi Sad, 
construit à la suite du bombardement de l’ancien pont durant la guerre contre le Kosovo. En raison d’une 
charge administrative excessive et d’une mauvaise coordination (délégation de tâches clés par les autorités 
serbes à des tiers, incompatibilité des procédures serbes avec les procédures d’ingénierie internationales, 
difficultés à fixer des échéances pour le projet, etc.), des retards considérables se sont accumulés en 2015, et 
les autorités serbes n’ont pas achevé les phases du projet non financées par l’IAP ( photo n° 4 ).Dans le cadre du projet «Skopje 2014»: œuvres d’art sur le fleuve Vardar  
et bâtiments publics sur ses rives
Source:  Cour des comptes européenne.Photo  3

36 Observations 
Le dialogue politique a  pris en considération les capacités 
administratives
59 
Les résultats obtenus par l’IAP dépendaient dans une large mesure des progrès 
réalisés dans le cadre des différentes structures de dialogue politique. Ce dia -
logue a été mené au niveau intergouvernemental ou à celui des commissions 
parlementaires mixtes, selon le cas. Au niveau intergouvernemental, les parties 
prenantes étaient le Conseil et les États membres de l’UE, le SEAE, la Commission 
et les gouvernements des six pays des Balkans occidentaux. Au niveau des com -
missions parlementaires mixtes, ce sont les commissions concernées du Parle -
ment européen et des parlements des six pays des Balkans occidentaux qui sont 
intervenues. Le tableau  4 fait la synthèse des principales structures de dialogue 
politique auxquelles participe la Commission et qui sont pertinentes pour le 
présent audit.Site du futur pont Žeželj sur le Danube à Novi Sad
Source:  Cour des comptes européenne.Photo 4

37 Observations 
60 
Ces structures de dialogue visaient à stimuler la volonté politique de renforcer 
l’état de droit, d’encourager la réforme administrative et d’améliorer la gestion 
des finances publiques, en particulier en 2014 et en 2015. Les structures de 
dialogue politique ont pu entraîner la création de groupes de travail spécialisés, 
selon le statut politique du pays par rapport à l’adhésion à l’UE (candidat poten -
tiel, candidat, ou candidat pour lequel les négociations des chapitres ont déjà 
commencé).
Le dialogue politique sur l’état de droit a  eu une incidence limitée
61 
La Commission a mis en place des groupes de travail, notamment sur l’indépen -
dance du pouvoir judiciaire, les lacunes du ministère public et la corruption au 
sein de l’appareil judiciaire et de la police. En outre, dans le cas du Monténégro et 
de la Serbie, avec lesquels le Conseil a décidé de lancer les négociations d’adhé -
sion (voir tableau  4), le processus de stabilisation et d’association, les plans 
d’action concernant les chapitres 23 et 24 ainsi que l’IAP ont conféré aux groupes 
de travail un certain degré de préparation à l’égard de la réforme de l’appareil 
judiciaire et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Tableau  4Structures de dialogue auxquelles participent la Commission et les pays des Balkans 
occidentaux
Dialogue politique Début
AlbanieDialogue de haut niveau sur les priorités 
essentielles12 novembre 2013
Bosnie-HerzégovineDialogue de haut niveau sur le processus 
d’adhésion27 juin 2012
Dialogue structuré sur la justice 6 juin 2011
Kosovo Dialogue structuré sur l’état de droit 30 mai 2012
Ancienne République yougoslave de Macédoine Dialogue de haut niveau sur l’adhésion 29 mars 2012
Monténégro Début des négociations d’adhésion 29 juin 2012
Serbie Début des négociations d’adhésion 21 janvier 2014
Ensemble des pays des Balkans occidentaux Conseils de stabilisation et d’association Différentes dates
Source:  Cour des comptes européenne.
38 Observations 
62 
Dans les pays avec lesquels les négociations d’adhésion n’avaient pas encore été 
engagées, les groupes de travail UE-Balkans occidentaux ne sont parvenus à en -
gendrer qu’une volonté politique limitée de promouvoir l’état de droit, comme 
on peut le voir dans l’ encadré  15.
Des progrès ont été obtenus grâce au dialogue politique  
sur la réforme de l’administration publique
63 
Le dialogue politique sur la réforme de l’administration publique s’est déroulé 
dans le cadre des accords de stabilisation et d’association (ASA). En partenariat 
avec les administrations publiques bénéficiaires de toute la région des Balkans 
occidentaux, la Commission a mis en place avec succès des «groupes de travail 
spécifiques pour la réforme de l’administration publique». Encadré  15Limites du dialogue politique en ce qui concerne l’état de droit
Bosnie-Herzégovine
En raison des problèmes politiques et institutionnels, le dialogue politique n’a été que partiellement efficace. 
Des améliorations ont été constatées en ce qui concerne la mise en place d’institutions fonctionnelles et 
viables65, mais peu de progrès ont été enregistrés dans le domaine de la réforme du système judiciaire. Des 
déficiences récurrentes concernant l’indépendance, l’ingérence politique et l’inefficacité ont continué à affec -
ter le système judiciaire66.
Kosovo
Bien que l’état de droit ait constitué la priorité absolue au Kosovo67, la lutte contre la corruption et la crimi -
nalité organisée a souffert d’importants revers, comme le montrent différents rapports68. Jusqu’à présent, 
le dialogue politique n’a pas permis d’influer sur le sentiment d’impunité qui domine dans ce pays, en rai -
son notamment du manque d’indépendance du système judiciaire, ainsi que des résultats limités de la lutte 
contre la corruption et la criminalité organisée69.
65 Rapport de suivi 2015, p. 9 et 12.
66 Rapport de suivi 2015, p. 12, 15, 16 et 17.
67 DIPP 2011-2013, Kosovo.
68 «Une attention particulière devrait être accordée à l’amélioration de l’État de droit […] et à l’intensification de la lutte contre la criminalité 
organisée et contre la corruption» (rapport de suivi 2014).
69 Rapport de suivi 2015, p. 12, 15, 16 et 18. Note de couverture du rapport de suivi 2014.
39 Observations 
64 
Ces groupes de travail spécifiques ont abordé de manière méthodique le cadre 
stratégique pour la réforme de l’administration publique, la gestion des services 
publics et des ressources humaines, la conception et la coordination des poli -
tiques, la fourniture de services aux citoyens et aux entreprises, l’obligation de 
rendre compte de l’administration publique ainsi que la gestion des finances 
publiques. Ils ont été mis en place en 2010 dans l’ancienne République yougos -
lave de Macédoine, en 2012 en Albanie, en 2013 au Kosovo, en 2014 au Monténé -
gro et en Serbie et en 2015 en Bosnie-Herzégovine.
40
 Conclusions  
et recommandations
65 
Sur la base des constatations de précédents rapports spéciaux, d’évaluations de 
la Commission et de travaux d’audit supplémentaires réalisés en 2015, notre ob -
jectif était d’évaluer si, grâce au programme de l’IAP , la Commission a contribué 
au renforcement des capacités administratives dans la région des Balkans occi -
dentaux. Notre audit a porté sur l’IAP I (2007-2013), mais nous avons également 
tenu compte du début de l’IAP II (2014-2020). Nous nous sommes concentrés sur 
deux grands secteurs: l’état de droit et la réforme de l’administration publique.
66 
Nous sommes parvenus à la conclusion que l’aide de préadhésion de l’UE a été 
globalement efficace et que l’IAP I a permis de renforcer en partie les capacités 
administratives dans la région, malgré les insuffisances significatives inhérentes 
aux autorités nationales des pays des Balkans occidentaux.
67 
En ce qui concerne la gestion de la Commission, les objectifs de l’IAP I n’étaient 
pas toujours spécifiques et mesurables. Les programmes et les projets étaient 
axés sur le besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires dans le secteur 
de l’état de droit présentaient des insuffisances majeures (points 16 à 23).
68 
L’absorption des fonds de l’IAP I a été entravée par la faiblesse des capacités 
administratives dans certains pays et, dans le cas de la mise en œuvre décentrali -
sée, par les exigences strictes liées à la gestion des fonds de l’UE (points 24 à 26).
Recommandation n°  1 
Objectifs  – Gestion indirecte
Dans le cadre de l’IAP II, la Commission devrait définir des objectifs spécifiques 
sur la base de priorités hiérarchisées et de valeurs cibles mesurables.
Afin de simplifier les exigences en matière de gestion, lorsque la Commission 
constate que les capacités administratives sont faibles, elle devrait appliquer la 
gestion indirecte de manière sélective, en tenant compte du volume des fonds 
concernés ainsi que de la complexité et du caractère politiquement sensible des 
projets à décentraliser.
41 Conclusions et recommandations  
69 
Dans le cadre de l’IAP I, la Commission n’a pas systématiquement appliqué de 
conditions strictes ni assuré leur suivi. Malgré certaines insuffisances affectant 
ses rapports de suivi axé sur les résultats, elle a surveillé efficacement la mise en 
œuvre des projets relevant de l’IAP . Elle a également réalisé un suivi partielle -
ment efficace des conclusions et des recommandations des évaluations relatives 
à l’IAP . Enfin, malgré des faiblesses considérables au niveau des bénéficiaires, elle 
est parvenue à encourager efficacement la coordination des donateurs (points 27 
à 37).
Recommandation n°  2 
Conditions  – Surveillance  – Évaluation
La Commission devrait appliquer des conditions pertinentes au niveau des 
secteurs, des programmes et des projets et assurer leur suivi. Par exemple, elle 
pourrait appliquer, le cas échéant, une réduction nette des futures aides IAP , 
suspendre les paiements, annuler les projets n’ayant pas encore fait l’objet de 
contrats et vérifier systématiquement la conformité des projets avec les condi -
tions prédéfinies. La Commission devrait surveiller systématiquement les pro -
grammes et projets sensibles et veiller à la réalisation d’évaluations externes des 
interventions dans les secteurs prioritaires des Balkans occidentaux.
70 
En ce qui concerne les capacités administratives dans les Balkans occidentaux, 
l’IAP a généralement produit les réalisations prévues dans le contrat, et le soutien 
qu’il a apporté à l’état de droit et à la réforme de l’administration publique s’est 
avéré partiellement durable (points 42 à 57).
71 
Dans le cas des projets liés à l’état de droit, la Commission n’a pas suffisamment 
appliqué la conditionnalité, et le financement octroyé au titre de l’IAP I dans des 
domaines clés de l’état de droit tels que la liberté des médias, le ministère public 
ou encore la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été relative -
ment limité. Le manque de volonté politique des bénéficiaires de réformer les 
institutions, l’insuffisance du budget et des effectifs ainsi qu’une mauvaise coor -
dination ont également affecté la durabilité des projets (points 43 à 52).
72 
Dans le domaine de la réforme de l’administration publique, la Commission est 
parvenue à convertir un grand nombre de réalisations de projets en des résultats 
durables. Même s’il ne s’agissait pas d’un objectif explicite de l’IAP , elle aurait 
pu encourager davantage les bénéficiaires à se servir de l’IAP comme d’un outil 
d’apprentissage dans les autres secteurs de l’administration publique (points 53 
à 58).
42 Conclusions et recommandations  
Recommandation n°  3 
Bilan des résultats  – Ressources
Dans le cadre du dialogue politique et des IAP I et II, la Commission devrait ame -
ner les pays bénéficiaires à faire preuve d’un engagement politique accru, qui se 
traduise par un bilan convaincant d’enquêtes, de poursuites et de condamnations 
définitives réellement suivies d’effets dans les affaires concernant la corruption 
de haut niveau et la criminalité organisée. À cette fin, elle devrait demander 
à chacun des bénéficiaires d’améliorer son bilan. Cette exigence devrait être 
posée dans le cadre du dialogue politique et devrait être prise en considération 
pour l’octroi des futures aides IAP nationales et d’autres sources potentielles de 
financement de l’UE.
Par ailleurs, une fois l’engagement politique avéré et la capacité d’absorption 
accrue, la Commission devrait mieux cibler les ressources dans les domaines clés 
de l’état de droit où nous avons relevé un besoin de soutien important: la lutte 
contre la corruption et la criminalité organisée (en particulier au niveau du minis -
tère public) ainsi que la liberté des médias.
73 
Le renforcement de la coopération régionale et des capacités administratives 
dans l’ensemble de la région est capital et a été encouragé par la Commission, 
notamment avec le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux 
(points 19, 39 et 55).
74 
Cependant, durant la période auditée, le Conseil de coopération régionale n’a 
eu qu’une incidence limitée sur le terrain. Quant à l’école régionale d’administra -
tion publique, il était trop tôt pour déterminer si elle avait permis d’améliorer les 
capacités administratives dans les Balkans occidentaux (points 39, 45 et 57).
Recommandation n°  4 
Coopération régionale
Dans le cadre des IAP I et II, la Commission devrait soutenir la coopération régio -
nale. Elle devrait en particulier veiller à ce que ses contributions financières au 
CCR et à la ReSPA produisent des résultats mesurables et durables sur le terrain.
43 Conclusions et recommandations  
75 
Dans un certain nombre de cas, le dialogue politique dans les Balkans occiden -
taux a eu une incidence limitée sur l’état de droit. Il a permis de progresser en ce 
qui concerne la réforme de l’administration publique (points 59 à 64).
Recommandation n°  5 
Dialogue politique
La Commission devrait recourir au dialogue politique dans le cadre de l’IAP pour 
encourager l’obtention de résultats dans les domaines de l’état de droit et de la 
réforme de l’administration publique.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juillet 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

44
 Annexes
Principaux événements qui ont marqué les relations entre l’UE et les Balkans 
occidentaux
2000 ο 1er juin – Le conseil européen de Santa Maria da Feira déclare que tous les pays participant à un processus d’accord de stabilisation  
et d’association (ASA) sont des candidats potentiels à l’adhésion à l’UE.
2001 ο 1er avril – L’ancien président yougoslave Slobodan Milosevic, recherché pour crimes de guerre, d’abus de pouvoir et de corruption,  
est arrêté.
 ο 13 août – L’accord-cadre d’Ohrid marque l’accord de paix entre le gouvernement de l’ancienne République yougoslave de Macédoine  
et la communauté ethnique albanaise du pays.
2003  ο 20 juin – Le Conseil européen de Thessalonique confirme la perspective d’une adhésion à l’UE pour les pays des Balkans occidentaux.
2004 ο 22 mars – L’ancienne République yougoslave de Macédoine pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
 ο 1er avril – Entrée en vigueur de l’ASA avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine
2005  ο 16 décembre – Le Conseil confirme le statut de pays candidat de l’ancienne République yougoslave de Macédoine.
2006  ο 3 juin – À la suite d’un référendum favorable, le Monténégro déclare son indépendance.
2007 ο 1er janvier – Entrée en vigueur de l’IAP I
 ο 26 février – Dans l’affaire opposant la Bosnie-Herzégovine à la Serbie et au Monténégro, la CIJ définit le massacre de Srebrenica comme 
un acte de génocide, mais n’en impute pas la responsabilité au défendeur.
2008 ο 17 février – Le Kosovo déclare son indépendance.
 ο 11 juillet – Lors de la conférence des bailleurs de fonds pour le Kosovo, la Commission et les États membres de l’UE s’engagent à verser 
une aide spécifiquement destinée au Kosovo de près de 800 millions d’euros.
 ο 15 décembre – Le Monténégro pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
2009 ο 1er avril – Entrée en vigueur de l’ASA avec l’Albanie
 ο 24 avril – L’Albanie pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
 ο 22 décembre – La Serbie pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
 ο 22 décembre – La CEDH condamne la Bosnie-Herzégovine pour la violation des droits démocratiques de citoyens issus de communautés 
non majoritaires.
2010 ο 1er mai – Entrée en vigueur de l’ASA avec le Monténégro
 ο 22 juillet – La CIJ émet un avis consultatif selon lequel la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo n’a violé aucune 
règle applicable du droit international.
 ο 17 décembre – Le Conseil confirme le statut de pays candidat du Monténégro.
2011 ο 26 mai et 20 juillet – De grands criminels de guerre serbes recherchés par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie sont 
arrêtés.Annexe  I
45 Annexes 
2012 ο 1er mars – Le Conseil confirme le statut de pays candidat de la Serbie.
 ο 29 juin – Lancement officiel des négociations d’adhésion avec le Monténégro
2013 ο 19 avril – Les premiers ministres kosovar et serbe signent l’accord de Bruxelles destiné à normaliser les relations entre les deux pays.
 ο 1er septembre – Entrée en vigueur de l’ASA avec la Serbie
2014 ο 1er janvier – Entrée en vigueur de l’IAP II
 ο 21 janvier – Lancement officiel des négociations d’adhésion avec la Serbie
 ο 27 juin – Le Conseil confirme le statut de pays candidat de l’Albanie.
 ο 15 juillet – Le prochain président de la Commission déclare qu’aucune nouvelle adhésion n’aura lieu avant 2020.
 ο 28 août – Sommet des Balkans occidentaux à Berlin
2015 ο 1er juin – Entrée en vigueur de l’ASA avec la Bosnie-Herzégovine
 ο 20 août – Sommet des Balkans occidentaux à Vienne
2016 ο 15 février – La Bosnie-Herzégovine pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
 ο 30 mars – Sommet des Balkans occidentaux à Durrës, en Albanie
 ο 1er avril – Entrée en vigueur de l’ASA avec le Kosovo
Source:  Cour des comptes européenne, à partir de données de la Commission européenne.Annexe  I
46 Annexes 
Échantillon d’audit des projets nationaux IAP I
N° Bénéficiaire ProjetAnnée  
de la décision
IAPMontant
(en euros)
État de droit
1
AlbanieMission d’assistance de la Communauté européenne à la police albanaise 
(PAMECA  III)2007 6 768 790
2 Projet de lutte contre la corruption en Albanie 2008 2 000  000
3Soutien à la lutte contre le blanchiment des capitaux et aux structures chargées 
des enquêtes en matière de criminalité financière2009 1 500  000
4Mécanisme en faveur de la société civile – initiatives citoyennes et renforcement 
des capacités2009 1 500  000
5 Soutien à la protection des témoins 2009 554 199
6Mission d’assistance de la Communauté européenne à la police albanaise 
(PAMECA IV)2009 1 000  000
7 EURALIUS III: Assistance technique au système judiciaire 2009 2 300  000
8 Construction d’une nouvelle prison à  Fier 2010 9 654 814
9 Système de gestion des affaires pour le bureau du procureur général d’Albanie 2010 990  396
10 Construction du palais de justice de Tirana 2012 0
11
Bosnie-HerzégovineFormation conjointe de l’unité de renseignement financier et de l’unité chargée 
des enquêtes criminelles de l’Agence d’État d’investigation et de protection 
(SIPA), des procureurs, ainsi que des agences et des institutions chargées de la 
réglementation financière2007 392 973
12 Financement de la chambre des crimes de guerre (Cour d’État) 2008 2 999  599
13 Assistance à la direction pour la coordination des services de police 2008 1 200  000
14Renforcement des capacités institutionnelles pour empêcher la corruption et 
lutter contre celle-ci2009 488  048
15Rôle de surveillance exercé par un journalisme responsable dans la lutte contre la 
corruption et les médias2009 102 923
16 Construction d’une prison d’État de haute sécurité à Sarajevo – Phase II 2010 5 150 000
17 Conseil supérieur de la magistrature et du ministère public 2010 1 000  000
18 Aide de jumelage à la direction pour la coordination des services de police 2008 1 200  000
19 Soutien aux institutions chargées de veiller au respect de la loi 2010 6 999  999
20 Renforcement des capacités des parlements dans le contexte de l’adhésion à l’UE 2012 3 499 966
21Ancienne République 
yougoslave de MacédoineSoutien à l’élaboration de documents de stratégie de suivi et des plans d’action 
correspondants pour la prévention et la répression de la corruption et des conflits 
d’intérêts2008 165 968
22Échange de meilleures pratiques au sein de l’UE en matière de suivi de la lutte 
contre la corruption au niveau local2009 138 500Annexe II
47 Annexes 
N° Bénéficiaire ProjetAnnée  
de la décision
IAPMontant
(en euros)
État de droit
23MonténégroSoutien à la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action de lutte contre la 
corruption2012 700 000
24 Corruption des autorités locales – tolérance zéro! 2012 190 308
25
SerbieRéforme de la police: affaires intérieures 2007 1 000  000
26Amélioration de l’efficience et de la transparence du système judiciaire (des 
tribunaux)2007 2 643 064
27 Lutte contre la corruption 2008 2 147 000
28 Amélioration de la transparence et de l’efficience (procureurs et système pénal) 2008 1 891 517
29 Soutien à la société civile (I et II)2007
20081 983 458
TOTAL 60 161 522
Réforme de l’administration publique
1
AlbanieSoutien au département de l’administration publique albanais 2008 958 892
2Soutien aux systèmes albanais de passation de marchés publics, de concession et 
de ventes aux enchères publiques2008 899 076
3 Renforcement de l’Assemblée albanaise 2010 1 454 147
4 Soutien à l’administration des douanes albanaise 2011 1 424 496
5Mise en œuvre d’un système de gestion et de contrôle financiers et d’une inspec -
tion des finances publiques modernes2012 2 500  000
6
Bosnie-HerzégovineRenforcement des capacités du Bureau du coordinateur de la réforme de l’admi -
nistration publique2007 1 824 961
7Élaboration et mise en œuvre d’une stratégie de contrôle interne des finances 
publiques à l’échelle nationale2007 1 105 904
8Renforcement des capacités des administrations publiques et des statistiques des 
finances publiques2009 1 603 790
9Programmes d’études en faveur de la transparence et de l’obligation de rendre 
compte2010 445 253
10Soutien à la coordination et à la mise en œuvre de la réforme de l’administration 
publique2011 476 450Annexe II
48 Annexes 
N° Bénéficiaire ProjetAnnée  
de la décision
IAPMontant
(en euros)
Réforme de l’administration publique
11
Ancienne République 
yougoslave de MacédoineAssistance technique à la structure de soutien et de formation centralisée pour 
l’IAP2007 856 280
12Renforcement des capacités des institutions appelées à gérer et à mettre en 
œuvre les programmes opérationnels2008 1 599 710
13 Soutien au système de passation de marchés publics 2008 986 442
14Assistance technique au ministère de la société de l’information et de l’adminis -
tration et renforcement de la mise en œuvre du système national de coordination 
de la formation2009 1 095 000
15
MonténégroPoursuite du développement et du renforcement du système de marchés publics 
au Monténégro2009 1 080 017
16Renforcement des systèmes de gestion et de contrôle dans la perspective de l’aide 
financière accordée par l’UE2009
2010
20132 000  000
17 Renforcement de l’institution supérieure de contrôle 2014 751 068
18 Contrôle de la qualité de l’audit au sein de l’institution supérieure de contrôle 2014 250 000
19Amélioration de la gestion des fonds de l’UE et des procédures administratives 
générales2014 1 261 500
20
SerbieProgramme de soutien aux municipalités 2007 22 501  150
21 Soutien à l’autorité des marchés publics 2007 116 650
22 Soutien à l’élaboration d’un contrôle interne des finances publiques 2008 2 000  000
23Alignement de la division chargée de l’application des mesures douanières sur 
les normes, l’organisation et les méthodes opérationnelles des organes de l’UE 
chargés de faire respecter la loi2008 1 399 641
TOTAL 48 590  427
Source:  Cour des comptes européenne, à partir de données de la Commission européenne, 30 juin 2015.Annexe II
49 Annexes 
Échantillon d’audit des programmes régionaux IAP I
N° Programme multibénéficiaires dans les Balkans occidentauxAnnée des décisions 
IAPMontant ayant fait 
l’objet de contrats
(en euros)
1 Conseil de coopération régionale (CCR) 2008  - 2013 18 641 100
2 Cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO) 2008  - 2014 305 000  000
3 École régionale d’administration publique (ReSPA) 2010  - 2013 5 900  000
TOTAL 329 541 100
Source:  Cour des comptes européenne, à partir des données de la Commission européenne, 30 juin 2015. Le montant ayant fait l’objet de contrats 
correspond au total des montants ayant fait l’objet de contrats pour tous les projets relevant de ces programmes.Annexe III
50 Réponses  
de la Commission
Synthèse
VIII
La Commission tient à souligner que la conditionnalité a été appliquée dans les situations qui l’exigeaient, et ce au 
niveau requis, de manière à ce que les objectifs stratégiques de l’élargissement aient le plus d’impact possible, sou -
vent dans des contextes politiques difficiles.
En ce qui concerne les niveaux de financement, la Commission fait observer que les secteurs en cause ont reçu un 
financement adéquat, compte tenu de la quantité plutôt limitée d’investissements à grande échelle nécessaires et 
des limites imposées par la capacité d’absorption actuelle. La liberté des médias, la société civile et la lutte contre la 
corruption et la criminalité organisée doivent bénéficier avant tout de conseils d’experts par le biais de l’assistance 
technique, qui s’est faite grâce à l’IAP , et non d’investissements à grande échelle.
X
La Commission tient à souligner que le Conseil de coopération régionale a été mis en place par les pays de la région 
principalement en tant que forum de rencontres et de discussions autour de défis communs et que cet objectif a été 
atteint.
Introduction
09
La Commission tient à souligner que le processus d’élargissement est un processus strict mais équitable qui repose 
sur des critères bien établis et sur les leçons tirées du passé. Chaque pays est évalué sur la base de ses mérites 
propres. Les défis auxquels sont confrontés les pays actuellement candidats à l’adhésion sont tels qu’aucun d’entre 
eux ne sera prêt à adhérer à l’UE au cours du mandat de l’actuelle Commission, qui s’achèvera fin 2019. En décembre 
2015, le Conseil a réaffirmé que l’élargissement demeurait une politique essentielle de l’UE et confirmé à nouveau 
l’attachement sans équivoque de l’UE à une perspective européenne pour les pays des Balkans occidentaux.
Observations
23
La Commission tient à souligner que tous  les pays ont des stratégies dans le domaine de l’état de droit. Cependant, 
il se peut qu’ils ne disposent pas tous d’une stratégie globale ou actualisée dans le secteur de la justice.
Encadré 4 — Expérience de la décentralisation de la gestion dans le cadre de l’IAP I
Ancienne République yougoslave de Macédoine
La Commission tient à souligner que, pour limiter le risque de nouveaux abandons de projets, la procédure d’exa -
men des documents contractuels a été améliorée et rendue plus sélective en matière de décentralisation des fonds 
au titre de l’IAP II. Par ailleurs, la Commission suit attentivement les plans d’attribution de marchés élaborés par les 
autorités nationales et fournit des conseils concernant la hiérarchisation des projets. Elle contrôle en outre la mise 
en œuvre du plan d’action relatif au système de mise en œuvre décentralisée (DIS) élaboré par les autorités natio -
nales afin de résoudre les problèmes que pourrait susciter la mise en œuvre de l’IAP .
Réponses de la Commission 51
Encadré 4 — Expérience de la décentralisation de la gestion dans le cadre de l’IAP I
Serbie
La finalité du système de mise en œuvre décentralisée (DIS) au titre de l’IAP I était la gestion des fonds de l’IAP par 
les autorités nationales.
Le processus d’accréditation n’a donc pas donné lieu à une évaluation complète de la gestion des finances 
publiques au niveau national, cette évaluation ayant été intégrée seulement dans le cadre juridique de l’IAP II.
Il convient d’observer que, dans le cas de la Serbie, la Commission a continué de superviser l’évolution des struc -
tures DIS en assurant le suivi des éventuelles questions en suspens et en prenant d’éventuelles mesures correctives. 
Par exemple, en 2015, en raison d’insuffisances persistantes dans l’une des structures principales (autorité d’audit), 
la Commission a décidé de suspendre l’attribution, étant donné que le système ne garantissait pas une utilisation 
appropriée des fonds de l’UE.
28
La Commission tient à souligner que la conditionnalité a été appliquée dans les situations qui l’exigeaient, et ce au 
niveau requis, de manière à ce que les objectifs stratégiques de l’élargissement aient le plus d’impact possible, sou -
vent dans des contextes politiques difficiles.
Encadré 6 — Des conditions strictes n’ont pas été appliquées dans le cadre de l’IAP I
Serbie
Depuis la programmation 2012 de l’IAP , des conditions sont utilisés de façon ciblée. Elles sont clairement définies 
dans les fiches de secteur/de projet de façon mesurable et sont appliquées au cours de la mise en œuvre. Il s’agit de 
faire en sorte que seuls des projets (actions) arrivés à maturité soient financés. De nombreux projets ont été repor -
tés dans la programmation lorsque les conditions préalables essentielles n’étaient pas remplies. 
36
La Commission est partiellement d’accord. En règle générale, elle assure un suivi systématique de toutes les éva -
luations, notamment grâce à un tableau détaillé de recommandations et d’actions de suivi. La Commission tient 
également à souligner que le suivi axé sur les résultats est fondé sur des questions génériques pouvant être utilisées 
pour tous les pays et/ou secteurs. Toutefois, il est possible de faire appel à des experts ayant une expérience ciblée 
pertinente, pour fournir une vision plus équilibrée.
37
La Commission souligne qu’une évaluation stratégique globale de la réforme de l’administration publique est en 
cours.
Encadré 7 — Coordination des donateurs au niveau régional dans les Balkans 
occidentaux
CCR
La Commission tient à faire observer que le CCR a organisé plusieurs discussions sectorielles au niveau régional, 
y compris une réunion de coordination spécifique des donateurs. Ces actions ont contribué à donner une perspec -
tive régionale de l’aide apportée par les donateurs.
Le CCR a mis au point une base de données des donateurs (SEEDAD). Une version bêta a été finalisée en décembre 
2015 et la base de données a été présentée à la communauté des donateurs lors de la réunion de coordination des 
donateurs organisée en mars 2016 ( http://www.rcc.int/seedad/) .
Réponses de la Commission 52
40
Malgré certaines lacunes dans le processus de coordination des bailleurs de fonds assuré par les autorités natio -
nales, cela n’a pas eu d’incidence sur la bonne mise en œuvre de l’aide financière au titre de l’IAP , grâce à l’appui 
fourni par la Commission et les délégations de l’UE.
Encadré  8 — Inefficacité de la coordination des donateurs au niveau des bénéficiaires
Kosovo
La Commission est d’accord avec l’observation selon laquelle «[a]ucun mécanisme efficace de coordination des 
donateurs n’était opérationnel» fin 2011, de la part du gouvernement du Kosovo, même s’il convient de souligner 
que des progrès ont été accomplis depuis lors et qu’un nouveau règlement amélioré sur la coordination des dona -
teurs a fait l’objet d’une consultation auprès des donateurs et a été adopté en juin 2015. Le bureau de l’UE a égale -
ment fourni un soutien aux autorités nationales.
43
La Commission constate que, dans le secteur sensible de l’état de droit, un engagement politique complet et 
constant avant et pendant le projet, ainsi qu’après la date de clôture, est essentiel pour garantir la durabilité des 
résultats.
44
La Commission tient à souligner que, dans le cadre de son dialogue stratégique, elle a systématiquement encou -
ragé un soutien politique, de la part des bénéficiaires, en faveur des réformes dans le domaine de l’état de droit. Ce 
dialogue, même s’il n’aborde pas directement les thèmes liés au projet, a une incidence directe dans la mesure où il 
veille à ce que les conditions politiques soient instaurées ou soient en questionnement.
Par ailleurs, la Commission tient à souligner que le défi est notable lorsqu’il s’agit d’imposer des conditions strictes 
sans réduire toutefois excessivement l’appui financier dans le domaine de l’état de droit. Cela exige un dosage soi -
gneux fondé sur un dialogue stratégique, une programmation et une exécution du projet.
45
La Commission souligne que le CCR a mis sur pied avec les ministères de la justice des Balkans occidentaux un 
groupe de travail en matière de justice, qui a adopté un plan d’action régional dans le domaine de la justice. Deux 
réseaux régionaux ont ainsi été créés (des instituts de formation judiciaire et des associations de médiateurs) 
pour œuvrer à l’exécution du plan d’action. Le CCR a également fait participer l’Institut européen d’administration 
publique, le réseau européen de formation judiciaire et le Conseil de l’Europe à l’élaboration de séminaires et de 
matériels destinés aux juges et aux procureurs.
49
La Commission tient à souligner que la mise en place d’un registre nécessite, de la part des autorités, un engage -
ment politique soutenu sur une longue période.
Dans le cas du Kosovo, elle tient à renvoyer à son rapport récent sur les progrès accomplis par le pays pour satisfaire 
aux exigences de la feuille de route sur l’assouplissement du régime des visas, y compris pour renforcer son bilan en 
matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée [COM(2016) 276 final].
Réponses de la Commission 53
Encadré 10 — Résultats des projets IAP I dans le domaine de la lutte  
contre la corruption
Projet de lutte contre la corruption, Albanie
La Commission n’est que partiellement d’accord avec cette observation. Le projet n’a pas en soi atteint des objectifs 
tels que la diminution des niveaux de corruption perçus ou une augmentation de nombre de saisies des avoirs, qui 
sont des résultats à plus long terme. Toutefois, d’autres objectifs du projet ont été atteints et ont eu une incidence 
positive sur la lutte contre la corruption en Albanie. La dernière évaluation thématique concernant le soutien au 
titre de l’IAP dans le domaine de la lutte contre la corruption a conclu que le projet «contribuait à la prévention de la 
corruption dans le secteur de l’éducation» et évaluait positivement sa contribution à la mise en œuvre des recom -
mandations du GRECO et du comité Moneyval.
52
La Commission tient à souligner qu’elle a soutenu en permanence les organisations de la société civile au moyen de 
l’instrument d’aide de préadhésion dans tous les secteurs, y compris la démocratie et l’état de droit, notamment par 
le biais de programmes plurinationaux. Il est extrêmement important que ce soutien prenne en compte la capacité 
d’absorption au sein de la société civile.
En ce qui concerne les niveaux de financement dans les autres domaines cités, la Commission tient à souligner 
que le financement apporté était adéquat, compte tenu de la quantité plutôt limitée d’investissements à grande 
échelle nécessaires et des limites imposées par la capacité d’absorption actuelle. Ces secteurs ont avant tout besoin 
de l’apport de conseils d’experts par le biais de l’assistance technique, qui a été assurée au moyen de l’IAP , et non 
d’investissements à grande échelle, ainsi que d’un engagement politique fort.
58
La Commission tient à souligner que les structures mentionnées par la Cour, «mises en place aux fins de la gestion 
des fonds de l’IAP», s’appliquent principalement à la gestion décentralisée et, partant, n’existent que dans certains 
pays. Elle souligne également qu’il importe d’encourager les autorités nationales à tirer parti, dans toute la mesure 
du possible, des meilleures pratiques issues de ces structures.
La Commission tient à faire observer que la promotion de la bonne gestion des finances publiques ne se limite pas 
à l’utilisation de l’IAP I. La nouvelle stratégie d’élargissement d’octobre 2013 intitulée «Priorité aux fondamentaux» 
met en particulier l’accent sur toutes les formes de gouvernance économique, y compris la gestion des finances 
publiques et l’attribution des marchés publics conformément aux normes de l’UE. Cet aspect fait l’objet d’une sur -
veillance étroite de la part des structures concernées.
Encadré 14 — Projet concernant le pont Žeželj, en Serbie
La majorité des retards ont été considérés comme imputables au contractant. Plus récemment, ce type de difficulté 
a été résolu par le renforcement des liens entre les objectifs stratégiques et la programmation.
61
La Commission souligne que le dialogue politique ne peut qu’encourager la réforme, mais que l’appropriation du 
processus de réforme repose sur les autorités nationales.
Réponses de la Commission 54
Encadré 15  — Limites du dialogue politique en ce qui concerne l’état de droit
Réponse commune de la Commission aux paragraphes «Bosnie-Herzégovine» et «Kosovo»
La Commission rappelle que le dialogue politique avec les pays des Balkans occidentaux a été mené d’une manière 
efficace et axée sur les résultats, et a permis une avancée, comme l’indiquent les trains de mesures/rapports d’avan -
cement annuels sur l’élargissement. Toutefois, la complexité des réformes évaluées dans l’audit signifie que le 
processus prend du temps, notamment parce que la Commission utilise une approche davantage axée sur la qualité 
que sur la rapidité. En outre, le rythme des réformes dans les pays concernés relève de la responsabilité des autori -
tés nationales.
Conclusions et recommandations
Recommandation  n° 1 – Objectifs – Gestion indirecte
La Commission accepte cette recommandation.
Recommandation  n° 2 – Conditions – Suivi – Évaluation
La Commission accepte cette recommandation.
71
La Commission tient à souligner que la conditionnalité a été appliquée dans les situations qui l’exigeaient, et ce au 
niveau requis, de manière à ce que les objectifs stratégiques de l’élargissement aient le plus d’impact possible, sou -
vent dans des contextes politiques difficiles.
En ce qui concerne les niveaux de financement, la Commission fait observer que le financement apporté aux sec -
teurs en cause était adéquat, compte tenu de la quantité relativement limitée d’investissements à grande échelle 
nécessaires et des limites imposées par la capacité d’absorption actuelle. La liberté des médias, la société civile et la 
lutte contre la corruption et la criminalité organisée requièrent avant tout la mise à disposition de conseils d’experts 
par le biais de l’assistance technique, qui a été assurée au moyen de l’IAP , et non des investissements à grande 
échelle.
Recommandation n° 3 – Bilan – Ressources
La Commission accepte cette recommandation.
74
La Commission tient à souligner que le Conseil de coopération régionale a été mis en place par les pays de la région 
principalement en tant que forum de rencontres et de discussions autour de défis communs, et que cet objectif 
a été atteint.
Recommandation  n° 4 – Coopération régionale
La Commission accepte cette recommandation.
Réponses de la Commission 55
75
La Commission tient à souligner que, lorsque le dialogue politique n’a eu qu’un impact limité sur l’état de droit, 
cette situation est principalement due à l’absence d’engagement politique de la part des autorités nationales.
Recommandation  n° 5 – Dialogue politique
La Commission accepte cette recommandation.

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Étape Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit 10.3.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 6.6.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 12.7. 2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues31.8.2016
La politique d’élargissement de l’Union européenne dans 
les Balkans occidentaux porte sur six pays européens 
historiquement touchés par de graves conflits ethniques, 
politiques et économiques qui partagent une aspiration 
commune, celle d’adhérer à  l’Union.
La Cour a apprécié si la gestion de l’instrument d’aide de 
préadhésion par la Commission dans les Balkans 
occidentaux, dans les domaines clés que sont l’état de 
droit et l’administration publique, a été efficace et si elle 
a effectivement permis de renforcer les capacités 
administratives dans la région. La Cour a également 
examiné dans quelle mesure le dialogue politique entre 
l’UE et les pays des Balkans occidentaux a renforcé les 
capacités administratives.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E