GLOSSAIRE

ABG : appui budgétaire général

ABS : appui budgétaire sectoriel

ACP : États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

CPIA : cadre d’évaluation des politiques et des institutions nationales (Country policy and Institutional Assessment)

FED : Fonds européen de développement

GFP : gestion des finances publiques

OMD : objectifs du millénaire pour le développement

PEFA : cadre relatif aux dépenses publiques et à la responsabilité financière (Public Expenditure and Financial Accountability)

SYNTHÈSE

I. La Cour des comptes européenne a effectué un audit de la performance afin d’évaluer l’efficacité de la gestion, par la Commission européenne, de ses programmes d’appui budgétaire général (ABG). L’ABG présente potentiellement un certain nombre d’avantages par rapport à l’approche par projet adoptée traditionnellement. Il permet de fournir des volumes d’aide plus importants d’une manière plus prévisible; en outre, comme il sert à financer la stratégie nationale de développement du pays partenaire, il tend à renforcer l’appropriation de l’instrument d’aide par ce dernier. Octroyé par le canal du budget national, il est susceptible de favoriser l’amélioration de la gestion des finances publiques (GFP) par le pays partenaire et de renforcer l’obligation de rendre compte sur le plan national. Il est également considéré comme un moyen de renforcer le dialogue politique, ainsi que de mieux harmoniser et coordonner l’aide entre les donateurs, ce qui est de nature à rendre l’octroi de l’aide plus efficient et à réduire les coûts encourus par le pays partenaire. Au cours des dix dernières années, la Commission a utilisé l’ABG de manière croissante pour atteindre l’objectif premier de sa politique de développement, à savoir la réduction de la pauvreté.

II. Les programmes d’ABG consistent généralement en un ensemble de mesures de soutien, notamment le versement de fonds, les mesures de renforcement des capacités, le dialogue avec le pays partenaire et l’établissement de conditions pour le décaissement des fonds. Étant donné qu’un certain nombre d’autres donateurs recourent à l’ABG, la Commission doit veiller à ce que son programme soit étroitement coordonné avec les leurs.

III. Comme pour d’autres modalités d’aide, l’incidence finale de l’ABG sur la réduction de la pauvreté dépend de la situation propre à chaque pays. Elle repose également sur l’efficacité de la gestion des programmes d’ABG par la Commission. La Cour a constaté que, en dépit des efforts considérables déployés par la Commission au cours des dix dernières années pour mettre au point son approche consistant à octroyer l’aide en recourant à l’ABG, la méthodologie appliquée et la gestion des programmes d’ABG dans les pays ACP ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie comportent encore des faiblesses, ce qui réduit donc les chances de ces programmes d’être pleinement efficaces.

IV. Le fait que les objectifs macroéconomiques et la GFP soient systématiquement pris en considération constitue un aspect positif de l’approche adoptée par la Commission; cependant, la Cour a observé que les conditions particulières et l’évolution des priorités de chaque pays partenaire, ainsi que les autres programmes mis en œuvre par la Commission et par d’autres donateurs ne sont pas suffisamment pris en compte dans les objectifs des programmes d’ABG. En outre, bien que des améliorations aient été constatées dans les programmes plus récents, les objectifs des programmes ont tendance à être formulés en des termes trop généraux, ce qui est préjudiciable à la conception de leurs différents volets et permet plus difficilement de tenir la Commission pour responsable de leur manque d’efficacité, le cas échéant.

V. La Commission n’a encore mis en place aucun cadre valable de gestion des risques pour évaluer correctement ses programmes d’ABG et en réduire les risques. Or cela revêt une importance particulière compte tenu du risque fiduciaire élevé découlant des faiblesses des systèmes de GFP et de l’ampleur de la corruption, ainsi que du risque pour le développement, résultant des insuffisances affectant les stratégies de développement nationales de nombreux pays partenaires.

VI. La logique suivie par la Commission pour déterminer le montant des fonds à allouer aux différents programmes d’ABG n’apparaît pas clairement. Il a toutefois été constaté que la Commission a amélioré la prévisibilité de ses paiements en faveur des pays partenaires, ce qui est important dans le cadre de leur gestion budgétaire.

VII. L’aide au renforcement des capacités est utile pour consolider la GFP, bien qu’elle n’ait pas été fondée sur une évaluation adéquate des besoins prioritaires. En particulier, une attention insuffisante a été accordée à la nécessité de renforcer les organes de surveillance, comme les institutions supérieures de contrôle, les parlements et les organisations de la société civile, dont l’objectif est de surveiller l’utilisation des ressources budgétaires par les gouvernements. De même, cette forme d’aide n’a été que peu utilisée pour soutenir d’autres objectifs de l’ABG, notamment en matière de santé et d’éducation. Souvent, la Commission n’a pas été en mesure de mettre pleinement en œuvre l’aide au renforcement des capacités dans les délais fixés dans les programmes d’ABG. En 2008, la Commission a toutefois adopté une stratégie visant à améliorer l’efficacité de sa coopération technique.

VIII. Si les conditions fondées sur la performance au respect desquelles la Commission a subordonné le décaissement de l’ABG sont généralement pertinentes, il est peu probable qu’elles produisent l’effet d’incitation escompté, compte tenu de la manière dont elles sont conçues et mises en œuvre. Il est souvent difficile d’apprécier si les conditions ont été remplies ou non, notamment parce que la notion d’amélioration satisfaisante n’est pas clairement définie et parce que des faiblesses affectent les systèmes statistiques utilisés pour évaluer les résultats.

IX. Les programmes d’ABG ont permis d’accélérer le renforcement du dialogue concernant le budget national et la GFP; cependant, la Commission n’exploite pas pleinement le potentiel de cet instrument, son expertise dans les domaines prioritaires relatifs aux objectifs des programmes d’ABG étant insuffisante et sa gestion du processus de dialogue présentant des faiblesses.

X. Les rapports relatifs à l’ABG établis par la Commission à l’intention des parties prenantes externes sont généralement centrés sur les possibilités qu’ils offrent d’améliorer les modalités d’octroi de l’aide; par contre, ils fournissent relativement peu d’informations sur son incidence réelle sur la réduction de la pauvreté. Aucune méthode d’évaluation n’a encore été élaborée, qui permette d’obtenir les éléments probants nécessaires pour déterminer si l’appui budgétaire peut contribuer efficacement à la réduction de la pauvreté, et dans quelles circonstances. Toutefois, la Commission supervise actuellement les efforts déployés par les donateurs pour élaborer une méthodologie de ce type.

XI. La Commission sait qu’elle doit améliorer sa gestion de l’ABG et elle a entamé, fin 2009, une révision de son guide interne afin de remédier à la plupart des problèmes soulevés par la Cour dans le présent rapport; ce dernier contient une série de recommandations que la Commission est invitée à prendre en considération dans ce contexte.

INTRODUCTION

1. La réduction de la pauvreté est l’objectif premier de la coopération au développement menée par l’Union européenne (UE); au cours des dix dernières années, la Commission européenne ainsi que les autres donateurs ont de plus en plus souvent eu recours à l’appui budgétaire général comme moyen d’atteindre cet objectif. Il consiste dans le versement de fonds, par la Commission, sur le compte du Trésor public d’un pays partenaire dans le but de lui fournir des ressources budgétaires supplémentaires pour soutenir sa stratégie nationale de développement. Effectué de cette manière, le versement de fonds est également censé contribuer à la stabilité macroéconomique, généralement considérée comme essentielle au développement et à la réduction de la pauvreté. Par ailleurs, le fait que les fonds soient versés par le canal des systèmes financiers nationaux doit permettre d’améliorer la gestion des finances publiques, car l’efficacité des systèmes de GFP est également importante lorsqu’il s’agit de réduire la pauvreté.

2. Les programmes d’ABG de la Commission, ainsi que ceux d’autres donateurs, comportent, outre le versement de fonds, trois autres composantes qui contribuent de manière très importante au soutien des objectifs du programme:

a) les mesures en matière de renforcement des capacités, principalement sous la forme d’une assistance technique, visant à aider les pays à mieux élaborer leurs politiques et à améliorer leur gestion (voir point 49);

b) l’établissement de conditions pour le décaissement des fonds, liées aux objectifs du programme et convenues entre le pays partenaire et les donateurs. En l’occurrence, l’approche de la Commission a principalement visé à inciter davantage les pays à obtenir des résultats en recourant au mécanisme des "tranches variables" pour récompenser la bonne performance (voir point 58);

c) le dialogue avec le pays en cause en ce qui concerne l’élaboration, la mise en œuvre et les résultats des politiques nationales et sectorielles, y compris la politique budgétaire. De nouvelles possibilités de dialogue offertes par l’appui budgétaire sont souvent considérées comme un avantage particulier (voir point 68).

3. L’ABG présente de nombreuses similitudes avec l’appui budgétaire sectoriel, qui lui aussi implique le versement de fonds sur le compte du Trésor public du pays bénéficiaire. Les programmes financés au titre de l’appui budgétaire sectoriel visent toutefois à soutenir une politique sectorielle plutôt qu’une stratégie nationale. Par conséquent, le renforcement des capacités, les conditions de décaissement des fonds et le dialogue sont tous centrés sur l’appui au secteur sélectionné.

4. Une caractéristique importante de l’ABG est la coopération étroite qu’il implique entre les donateurs, dès lors qu’ils soutiennent tous la même stratégie nationale et utilisent les mêmes systèmes nationaux. C’est pourquoi, lors de la définition des objectifs des programmes d’ABG et de la planification du versement des fonds, des mesures de renforcement des capacités, ainsi que de l’établissement des conditions de décaissement et des modalités du dialogue nécessaires à la réalisation de ces objectifs, la Commission doit également s’efforcer d’assurer la coordination entre ses actions et celles des autres donateurs.

5. En matière d’ABG, la coordination étroite entre les donateurs fait également partie des bonnes pratiques, car elle permet de réduire les frais de transaction des pays partenaires liés à la nécessité de traiter bilatéralement avec plusieurs donateurs. Tout en suivant le principe d’harmonisation des actions entre donateurs, la Commission reste cependant seule responsable en matière de décisions de financement et doit rendre compte de l’utilisation des fonds de l’UE à l’autorité de décharge. Trouver le juste équilibre entre une approche de partenariat nécessaire avec les donateurs, d’une part, et la responsabilité et l’obligation de rendre compte qui lui incombent pour ses programmes d’ABG, d’autre part, représente forcément un défi de taille pour la Commission.

EN MATIÈRE D’AIDE, DE NOMBREUX DONATEURS PRIVILÉGIENT L’APPUI BUDGÉTAIRE

6. Les pays ACP bénéficient d’un ABG de la part de la Commission depuis le septième Fond européen de développement (FED) (1990-1995), les pays d’Asie et d’Amérique latine, depuis 2003. L’accord de Cotonou prévoit la possibilité d’accorder un ABG aux pays ACP [1]; cela a également été formellement inscrit dans le nouveau règlement sur l’instrument de coopération au développement [2] de 2006, qui concerne l’Asie et l’Amérique latine. Pour gérer l’ABG, la Commission utilise un guide interne [3] exhaustif qu’elle a élaboré pour la première fois en 2002, revu en profondeur en 2007, puis actualisé en 2009. Pendant que le présent audit était en cours, la Commission a entamé une nouvelle révision majeure, dont l’achèvement est prévu en 2010. La Commission a également mis en place une série d’actions de formation sur les différents aspects de l’appui budgétaire à l’intention de ses agents.

7. En matière d’aide, de nombreux donateurs, y compris la Commission, privilégient l’appui budgétaire, qu’il s’agisse de l’ABG ou de l’appui budgétaire sectoriel (ABS); ils le considèrent en effet comme le moyen le plus efficace pour fournir de l’aide. Dans la déclaration de Paris signée en 2005, les donateurs se sont engagés à accroître le montant de l’aide versé par le canal des systèmes nationaux. L’UE s’est précisément engagée à atteindre cet objectif en octroyant, d’ici à 2010, 50 % de l’aide de gouvernement à gouvernement par l’intermédiaire des systèmes nationaux. En 2008, le programme d’action d’Accra est allé plus loin que la déclaration de Paris; il stipule que l’utilisation des systèmes des pays partenaires – à savoir, essentiellement, l’appui budgétaire – devrait constituer à l’avenir la "solution de première intention" pour l’octroi de l’aide et que, dans le cas contraire, les donateurs devraient expliquer clairement pourquoi ils n’y ont pas eu recours.

8. Dans ces conditions, le volume de l’appui budgétaire de l’UE a augmenté au fil du temps. Alors qu’il représentait 30 % (ABG 21 % et ABS 9 %) du total des financements au titre du neuvième FED pour la période 2001-2007, il devrait atteindre 48 % (ABG 31 % et ABS 17 %) du total des fonds versés dans le cadre du dixième FED pour la période 2008-2013. S’agissant des régions d’Asie et d’Amérique latine, la part de l’aide fournie au moyen de l’appui budgétaire est passée de 12 % (ABG 3 % et ABS 9 %) pour la période 2003-2005 à 25 % (ABG 5 % et ABS 20 %) pour la période 2006-2009. L’ABG a été utilisé dans 35 pays ACP et, à ce jour, 7 pays d’Asie et d’Amérique latine en ont également bénéficié. Les annexes I et II présentent les engagements par pays.

L’ABG PRÉSENTE POTENTIELLEMENT DE NOMBREUX AVANTAGES PAR RAPPORT À L’OCTROI DE L’AIDE DANS LE CADRE DE PROJETS

9. La mise à disposition de l’aide par l’ABG plutôt que par le financement de projets particuliers présente potentiellement différents avantages. L’ABG permet de fournir des volumes d’aide plus importants de manière plus prévisible; comme il finance les stratégies nationales de développement des pays partenaires, il tend à renforcer l’appropriation de cet instrument d’aide par ces derniers. Dès lors qu’il est octroyé par le canal du budget national, il est susceptible de favoriser l’amélioration de la gestion des finances publiques et la planification par le pays partenaire, ainsi que de renforcer l’obligation de rendre compte sur le plan national. Il est également considéré comme un moyen de renforcer le dialogue politique et de mieux harmoniser et coordonner l’aide entre les donateurs, ce qui est de nature à rendre l’octroi de l’aide plus efficient et à réduire les coûts encourus par le pays partenaire.

10. Comme pour les autres types d’aide, l’efficacité de l’ABG en ce qui concerne la réduction des niveaux de pauvreté dépend finalement de la situation propre à chaque pays. Le cadre juridique [4] dispose que l’ABG ne peut être accordé que si la politique macroéconomique est saine, la politique nationale de développement bien définie et la GFP suffisamment transparente, fiable et efficace. La Commission interprète ces conditions de façon dynamique. Elle considère que les faiblesses qui affectent la GFP et la stratégie nationale de développement du pays partenaire au moment de la décision de financement n’empêchent pas le lancement d’un programme d’ABG, si la volonté de réforme existe et si les réformes sont appropriées et crédibles. Elle ne prend donc pas seulement en considération la situation de départ, mais également la direction prise par le pays partenaire. D’autres donateurs adoptent une approche similaire en matière d’appui budgétaire.

11. Aux conditions propres à chaque pays s’ajoute un deuxième facteur majeur ayant une incidence sur les programmes d’ABG, à savoir la qualité de la gestion des programmes par la Commission. Le présent rapport porte sur la question de savoir si la Commission gère efficacement ses programmes d’ABG.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

12. Pour répondre à la question "La Commission gère-t-elle efficacement ses programmes d’ABG?", l’audit a été centré sur quatre domaines clés:

a) La Commission fixe-t-elle et formule-t-elle correctement les objectifs et les résultats escomptés de ses programmes d’ABG?

b) La Commission gère-t-elle correctement les principaux risques pour l’efficacité des programmes d’ABG?

c) La Commission conçoit-elle et met-elle en œuvre ses programmes d’ABG de manière efficace?

d) La Commission rend-elle compte de façon claire, exhaustive et précise de la réalisation des objectifs de l’ABG?

13. L’audit a principalement porté sur la gestion, par la Commission, des programmes d’ABG dans les pays ACP ainsi que dans les pays d’Asie et d’Amérique latine. Compte tenu de leurs particularités, les pays en situation précaire ont été exclus du champ du présent audit. Celui-ci a couvert les neuvième et dixième FED, c’est-à-dire les engagements contractés à partir de 2001, ainsi que l’ensemble des programmes d’ABG relevant du budget général, dont le premier remonte à 2003. Dans le cadre de ses audits financiers, la Cour examine les évaluations de la Commission concernant l’éligibilité des pays à l’ABG, et présente ses constatations dans ses rapports annuels. Le présent rapport y fait référence, le cas échéant. L’audit n’a pas eu pour objectif d’apprécier les avantages et les inconvénients de l’ABG par rapport à d’autres types d’aide.

14. L’audit a comporté un examen analytique de tous les programmes d’ABG financés dans les régions précitées au cours de la période allant de 2001 à 2009, afin d’évaluer l’approche de la Commission en matière de gestion de l’ABG. Aux fins de l’audit, les quatre pays suivants ont été visités: le Bénin, le Laos, le Paraguay et l’Ouganda. Lors de ces visites, les auditeurs de la Cour ont interrogé des agents de la Commission, des représentants des autorités nationales et d’autres donateurs. En outre, les programmes d’ABG du Nicaragua et du Viêt Nam ont fait l’objet d’un contrôle documentaire et de questionnaires transmis aux délégations de la Commission dans ces deux pays. L’audit a également comporté des réunions avec le secrétariat du PEFA [5], la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), ainsi qu’une mission au Royaume-Uni pour une visite auprès du département du développement international (Department for International Development), de l’institution supérieure de contrôle (National Audit Office) et d’une société de conseil. L’audit a été réalisé entre mai 2009 et mai 2010.

OBSERVATIONS

LA COMMISSION N’ADAPTE PAS SUFFISAMMENT LES OBJECTIFS DE SES PROGRAMMES D’ABG À LA SITUATION PROPRE À CHAQUE PAYS

15. L’objectif général des programmes d’ABG est de soutenir la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement d’un pays [6]. La Commission s’efforce d’aligner les objectifs spécifiques de ses programmes sur ces stratégies.

16. La présente section aborde la question de savoir si la Commission fixe et formule correctement les objectifs et les résultats escomptés de ses programmes d’ABG. La Cour a examiné si les objectifs des programmes sont précis et adaptés à la situation du pays. En outre, la Cour a vérifié si les objectifs incluaient le renforcement de la GFP dans les pays partenaires et si les programmes déterminaient clairement la manière dont l’appui budgétaire contribuerait à l’obtention des résultats escomptés.

LES OBJECTIFS DES PROGRAMMES D’ABG TENDENT À ÊTRE SIMILAIRES POUR TOUS LES PAYS PARTENAIRES, ALORS QUE LEUR SITUATION EST DIFFÉRENTE

17. La plupart des objectifs des programmes d’ABG sont très similaires pour les différents pays où la Commission recourt à ce type d’aide. En particulier, au cours des dix dernières années, les objectifs de la plupart des programmes d’ABG mis en œuvre dans les pays ACP ont concerné quatre domaines: la stabilité macroéconomique, la GFP, la santé et l’éducation [7]. Cette approche "uniforme" ne permet pas de tenir suffisamment compte des priorités, en constante évolution, propres à chaque pays, ni des autres programmes qui y sont financés par la Commission et par d’autres donateurs.

18. Le fait que des objectifs généraux de gouvernance économique liés à la stabilité macroéconomique et à la réforme de la GFP soient systématiquement fixés constitue un aspect positif des programmes d’ABG de la Commission. Ces deux éléments sont essentiels à la réalisation de l’objectif premier des programmes d’ABG, à savoir contribuer à la réduction de la pauvreté. Souvent, les objectifs de la GFP sélectionnés ne sont cependant pas définis de manière à ce qu’il soit possible de répondre aux priorités des différents pays partenaires en matière de réforme de la GFP. Ainsi, au Laos par exemple, les objectifs de la GFP ne tiennent pas compte de domaines importants comme le contrôle interne et la corruption et, au Viêt Nam, les questions relatives à la GFP ne sont pas prioritaires. Bien que les analyses en matière de GFP aient fait apparaître des déficiences importantes au Paraguay et au Nicaragua, les programmes d’ABG ne comprennent aucun objectif spécifique dans ce domaine.

19. S’agissant des autres objectifs des programmes d’ABG, l’approche suivie par la Commission ne prend pas suffisamment en considération le fait que, ces dernières années, les stratégies nationales de développement de certains pays soient passées à des approches axées sur la croissance afin d’atteindre leur objectif premier, à savoir la réduction de la pauvreté. Or, les objectifs des nouveaux programmes d’ABG visant à soutenir ces stratégies nationales ne reflètent pas cette évolution. Le nouveau "plan de développement national" ougandais, élaboré au moment de l’audit de la Cour, en est un exemple. Il met beaucoup plus l’accent sur le développement des infrastructures et du secteur privé que ne l’ont fait les stratégies nationales de développement antérieures, présentées sous la forme de "plans d’action pour l’éradication de la pauvreté" [8]. Bien que le guide interne de la Commission reconnaisse que la croissance est une condition nécessaire à la réduction de la pauvreté, il ne tient pas compte de l’importance que lui accordent à présent les pays partenaires et n’aborde pas la question de savoir comment la Commission devrait en tenir compte lors du choix des objectifs du programme et de l’établissement des conditions correspondantes.

20. Les procédures de programmation de la Commission prévoient qu’une grande partie du montant total de l’aide pour chaque pays est allouée à un maximum de deux priorités ou "secteurs de concentration" ou, lorsque le pays y est éligible, à l’ABG. L’approche relativement normalisée de la Commission en ce qui concerne la définition des objectifs des programmes d’ABG ne tient pas compte des secteurs de concentration sélectionnés. Dans certains pays, cela a aussi conduit la Commission à financer un programme d’ABG ayant pour objectifs la santé et l’éducation et, parallèlement, par le canal de l’ABS, des secteurs dont les objectifs sont également la santé et/ou l’éducation. Le cas échéant, la valeur ajoutée du programme d’ABG centré sur l’éducation et la santé n’apparaît pas clairement. La Cour a relevé des cas de cette nature dans les programmes actuels de quatre pays ACP [9]. En Asie et en Amérique latine, ce problème se pose dans une moindre mesure, essentiellement du fait que les programmes d’ABG y ont généralement un caractère moins normalisé et des objectifs plus ciblés. Les programmes d’ABG dans les pays d’Asie, par exemple, s’articulent autour des crédits d’appui à la réduction de la pauvreté de la Banque mondiale, qui mettent en particulier l’accent sur la croissance en tant qu’élément clé de la réduction de la pauvreté, plutôt que sur les secteurs sociaux.

21. L’utilisation, par la Commission, d’objectifs normalisés pour ses programmes d’ABG rend difficile l’adaptation de ceux-ci en vue d’en coordonner les objectifs avec ceux des programmes d’ABG des autres donateurs. Par ailleurs, en vertu du code de conduite de l’UE de 2007 sur la division du travail dans la politique de développement, la Commission et les États membres doivent s’efforcer de concentrer leurs activités dans un pays partenaire sur trois secteurs au maximum [10]. La question se pose donc de savoir dans quelle mesure les programmes d’ABG devraient comporter des objectifs sectoriels, puisque cela suppose l’intervention de la Commission dans ces secteurs, en plus des deux secteurs de concentration.

LES OBJECTIFS DES PROGRAMMES D’ABG SONT SOUVENT DÉFINIS EN DES TERMES TROP GÉNÉRAUX

22. Les objectifs des programmes d’ABG sont, dans la plupart des cas, formulés en des termes assez généraux et ne permettent pas de déterminer clairement quels résultats les programmes sont censés obtenir et dans quels délais (voir encadré 1). Cela est préjudiciable à la conception des différentes composantes des programmes d’ABG, notamment le versement des fonds, le renforcement des capacités, l’établissement des conditions de décaissement et le dialogue (voir points 1 et 2). En outre, il est de ce fait impossible d’évaluer objectivement si les objectifs ont été atteints et, par suite, la Commission peut plus difficilement être tenue pour responsable de l’efficacité des programmes d’ABG.

ENCADRÉ 1

CHOIX ET FORMULATION DES OBJECTIFS

Bonnes pratiques de la Commission: Laos

Les programmes d’ABG de la Commission au Laos [11] sont intégrés [12] dans les matrices des mesures d’appui budgétaire de la Banque mondiale, qui présentent des informations claires et précises sur les actions prioritaires à réaliser pendant la durée du programme. Par exemple, l’objectif consistant à engager les principales réformes en matière de GFP est subdivisé en trois objectifs plus précis concernant le processus budgétaire, la transparence des virements budgétaires intergouvernementaux et la fonction d’audit financier. Pour chacun d’entre eux, les matrices définissent les mesures que les autorités doivent prendre au cours de chaque année de la mise en œuvre des programmes. Le lien clairement établi avec les indicateurs de performance permet de suivre la réalisation des objectifs du programme de manière objective.

Pratiques non satisfaisantes de la Commission: Nicaragua

La convention de financement pour le programme d’ABG de la Commission au Nicaragua [13] est centrée sur les régions rurales; cependant, elle ne définit aucun objectif général ou spécifique, ni les résultats escomptés. Si elle contient des références aux objectifs généraux du plan de développement national, elle n’indique pas quels résultats la Commission compte obtenir dans le cadre de l’ABG. En outre, la contribution attendue à l’amélioration de la GFP n’apparaît pas clairement. Même si la convention de financement expose les faiblesses de la GFP, ainsi que les principales mesures prises par le gouvernement pour renforcer le système de GFP, l’amélioration de cette dernière ne figure pas explicitement parmi les objectifs du programme.

23. Des progrès ont été réalisés au niveau des conventions de financement relevant du dixième FED: les objectifs sont mieux définis du fait que la structure du document permet de distinguer clairement les objectifs généraux des objectifs particuliers. Par la révision de son guide interne sur l’appui budgétaire (voir point 6), la Commission entend apporter de nouvelles améliorations en demandant à ses agents de:

a) préciser, dans les documents relatifs au financement, les étapes nécessaires à la mise en œuvre des réformes de la GFP et des stratégies nationales de développement ou des politiques sectorielles;

b) fixer des objectifs à moyen terme pour le programme.

LA COMMISSION NE GÈRE PAS CORRECTEMENT LES PRINCIPAUX RISQUES POUR L’EFFICACITÉ DE L’ABG

24. En matière de développement, toute coopération implique une prise de risques susceptibles d’avoir une incidence sur l’efficacité de l’aide. L’ABG comporte des risques différents de ceux inhérents à l’approche traditionnelle par projet pour la coopération au développement. Les principaux risques affectant l’efficacité de l’ABG sont le risque fiduciaire et le risque pour le développement: le premier peut être défini comme le risque que les fonds publics ne soient pas utilisés aux fins prévues, à savoir la réduction de la pauvreté; le second, comme le risque que les politiques et les stratégies nationales financées par l’ABG ne soient pas satisfaisantes.

25. La présente section aborde la question de savoir si la Commission gère correctement les principaux risques pour l’efficacité de l’ABG. La Cour a examiné la manière dont la Commission a évalué les risques fiduciaire et pour le développement, ainsi que les mesures qu’elle a prises pour gérer ces risques de manière adéquate grâce au renforcement des capacités, à l’établissement de conditions de décaissement, au dialogue et à des mesures visant à contrôler et à réduire les risques.

LE CADRE DE GESTION DES RISQUES N’EST PAS BIEN CONÇU

26. Les critères d’éligibilité à l’appui budgétaire sont définis de sorte à garantir que l’ABG ne soit accordé qu’aux pays remplissant les conditions nécessaires pour que ce dernier puisse être efficace: une politique macroéconomique saine, une politique nationale de développement bien définie et un système de GFP suffisamment transparent, fiable et efficace (voir point 10). Comme la Commission interprète de manière dynamique les conditions d’éligibilité, le fait que des déficiences importantes affectent la GFP ou les stratégies de développement au moment de la décision de financement n’empêche pas le lancement d’un programme d’ABG, sous réserve que le pays partenaire s’engage à opérer des réformes et que la mise en œuvre de celles-ci progresse de façon appropriée et crédible. La réalisation de réformes est un processus de longue haleine. En adoptant une approche dynamique, la Commission, avec d’autres donateurs, investit pour l’avenir; cependant, elle doit évaluer et réduire les risques inhérents à des systèmes qui ne donnent pas immédiatement des garanties suffisantes sur le plan de la transparence, de l’efficience et de l’efficacité [14].

27. S’agissant des pays ACP [15], l’évaluation des risques par la Commission a été centrée sur le risque que les pays cessent de remplir les conditions d’éligibilité au cours de la mise en œuvre des programmes d’ABG. L’évaluation en question a été fondée sur les résultats antérieurs du pays en matière d’ABG, ainsi que sur ses perspectives d’avenir quant au respect des critères d’éligibilité. Les conclusions de l’évaluation ont représenté un facteur important dans la décision d’accorder ou non l’appui budgétaire à ces pays (voir point 46). Malgré son utilité, cette évaluation des risques est insuffisante, car elle ne tient pas compte de l’incidence que pourraient avoir le risque fiduciaire et le risque pour le développement sur l’efficacité de l’ABG.

28. Le guide interne de la Commission ne prévoit aucune évaluation des risques fiduciaire et pour le développement. Les principaux types de risques ne sont pas répertoriés et il n’existe pas d’orientations sur la manière d’évaluer l’importance, la probabilité et l’incidence potentielle des risques. Par ailleurs, s’agissant des mesures d’atténuation des risques, telles que l’aide en matière de renforcement des capacités, le dialogue, l’établissement de conditions de décaissement et les mesures à plus court terme pour les différents types et niveaux de risque, la manière de les concevoir et de les coordonner avec les mesures prises par les autres donateurs n’est pas clairement établie.

DANS LA PLUPART DES PAYS BÉNÉFICIANT DE L’ABG, LES RISQUES SONT ÉLEVÉS MAIS NE SONT PAS TRAITÉS DE MANIÈRE APPROPRIÉE PAR LA COMMISSION

RISQUE FIDUCIAIRE

29. L’ABG est généralement octroyé aux pays où les systèmes de GFP présentent des déficiences, ce que démontre le classement CPIA publié par la Banque mondiale. Dans ce dernier, la note attribuée pour l’indicateur relatif à la qualité de la gestion budgétaire et financière est relativement basse pour la majorité des pays bénéficiant de l’ABG [16]. Des systèmes de GFP déficients peuvent entraîner un gaspillage de fonds et un manque d’efficience. S’agissant de la réalisation des objectifs de réduction de la pauvreté, l’efficacité des programmes financés au titre de l’ABG s’en trouve amoindrie, le cas échéant.

30. Une autre conséquence des déficiences affectant les systèmes de GFP est l’accroissement de la corruption. Le classement CPIA comporte aussi un indicateur concernant la transparence, la reddition de comptes et la corruption dans le secteur public, auquel correspondent des notes médiocres pour la plupart des pays bénéficiant de l’ABG [17]. D’autres indications concernant le niveau de corruption, souvent élevé, peuvent être relevées dans l’indice de perception de la corruption, publié par l’organisation Transparency International. Parmi les 27 pays ACP qui ne se trouvent pas dans une situation précaire [18] et pour lesquels un ABG a été prévu dans les documents de stratégie par pays au titre du dixième FED, 12 [19] sont classés comme frappés par une "corruption rampante" sur la base de l’indice de perception de la corruption de 2009 [20]. Parmi les 6 pays d’Asie et d’Amérique latine bénéficiant de programmes financés au titre de l’ABG, 5 [21] sont classés de la même manière.

31. La Cour a constaté que la Commission dispose des informations pertinentes sur les systèmes de GFP et sur les programmes de réforme destinés à les améliorer pour pouvoir guider ses prises de décision et assurer le contrôle. Les évaluations PEFA constituent une source d’information particulièrement utile sur les systèmes de GFP. Elles reposent sur une méthodologie commune établie en 2005 et résultant des efforts déployés conjointement par les donateurs, y compris l’importante contribution de la Commission. Les évaluations PEFA ont été réalisées pour un grand nombre de pays [22] et rendent compte de la situation du système de GFP d’un pays en fonction de 28 indicateurs. Dans de nombreux pays, elles ont favorisé le dialogue sur la GFP, d’une part, et l’établissement de plans d’action et de programmes d’appui pour la réforme de la GFP, d’autre part. Les résultats des évaluations constituent également une base valable pour apprécier les améliorations apportées au fil du temps. À cet égard, les rapports annuels relatifs à la GFP élaborés par les délégations viennent les compléter, car ils offrent généralement une bonne vue d’ensemble de la situation ainsi que des récentes évolutions en la matière.

32. Toutefois, la Commission n’évalue pas le risque fiduciaire ni ne formule des conclusions à ce sujet. Cela tient en partie au fait que, contrairement à certains États membres, tels que la France [23] et le Royaume-Uni [24], ou d’autres organisations [25], la Commission ne dispose d’aucune méthodologie pour réaliser cette tâche. En outre, les informations en sa possession sont insuffisantes pour lui permettre de déterminer dans quelle mesure les systèmes de GFP fonctionnent réellement bien en pratique. Les évaluations PEFA ne sont pas censées constituer un outil d’évaluation du risque fiduciaire, car elles ne comprennent pas d’estimations suffisamment précises du degré de conformité avec les contrôles et les procédures, ni de l’incidence de la corruption. De telles informations devraient normalement figurer dans les rapports annuels établis par les institutions supérieures de contrôle et les autres organes de surveillance. Cependant, en Ouganda, où l’institution supérieure de contrôle publie un rapport annuel d’audit à peu près dans le délai prévu, la délégation de la Commission ne s’en est pas suffisamment servie pour déterminer quels étaient les problèmes en matière fiduciaire. Dans la plupart des pays, les institutions supérieures de contrôle publient leurs rapports avec des retards considérables ou, comme au Laos, ne les rendent même pas publics.

33. S’agissant de la plupart des pays considérés, il est en outre difficile pour la Commission d’analyser l’utilisation des ressources budgétaires du fait que la présentation des budgets de l’État et des collectivités manque de transparence. Des études diagnostiques, telles que les enquêtes de suivi des dépenses publiques [26] et les revues des dépenses publiques [27], peuvent permettre de compenser un manque d’informations en répertoriant les pertes et les facteurs d’inefficacité principaux, de sorte que les donateurs et les gouvernements des pays bénéficiaires puissent prioritairement centrer leurs efforts sur la résolution de ces problèmes. La Commission a relativement peu utilisé ces outils.

34. La Commission applique, dans ses programmes d’ABG, un certain nombre de méthodes visant à contribuer à la réduction du risque fiduciaire. Il s’agit notamment du critère d’éligibilité concernant la GFP, lequel requiert des progrès satisfaisants en matière de réforme de celle-ci, ainsi que d’autres conditions relatives à la GFP et liées aux décaissements. L’appui de la Commission aux programmes de réforme de la GFP par le renforcement des capacités et le dialogue sert également à réduire le risque. En l’absence d’une évaluation approfondie et formelle du risque fiduciaire, il est cependant plus difficile d’élaborer un plan de réduction des risques définissant clairement ceux-ci, ainsi que le type de mesures requises pour les limiter et le délai en l’occurrence nécessaire. De surcroît, les mesures de réduction des risques proposées par la Commission mettent principalement l’accent sur les améliorations qui n’auront une incidence qu’à moyen ou à long terme. Les mesures à plus court terme convenues avec les gouvernements partenaires en vue de traiter des domaines à risque élevé ont été mises en œuvre. Elles consistaient, par exemple, à aider les institutions supérieures de contrôle à réaliser plus rapidement des audits de meilleure qualité, ou les pays en cause à appliquer des procédures normalisées en matière de passation de marchés internationaux (voir encadré 2).

35. La Commission a inscrit ces mesures visant à réduire les risques dans ses programmes d’ABG en faveur de l’Ouganda et du Bénin relevant du neuvième FED, comme le recours à des cabinets d’audit privés pour aider les institutions supérieures de contrôle à effectuer leurs audits, ou la réalisation d’enquêtes de suivi des dépenses publiques et de revue de celles-ci; cependant, ces mesures n’étaient pas accompagnées d’un plan de mise en œuvre clair et concerté précisant dans quel délai et selon quelles modalités elles permettraient de traiter certains risques spécifiques. En réalité, la plupart des mesures prévues n’ont finalement pas été appliquées. Les programmes d’ABG relevant du dixième FED élaborés pour ces pays, ainsi que ceux destinés aux pays d’Asie et d’Amérique latine examinés, ne prévoient aucune mesure à plus court terme.

ENCADRÉ 2

RÉDUCTION DU RISQUE FIDUCIAIRE

Bonnes pratiques de la Commission: Éthiopie

Le programme II relatif à la protection des services de base [28] a été conçu en vue d’apporter un appui budgétaire au niveau de la région ou à l’échelon des administrations locales chargées de fournir des services de base comme l’éducation, la santé et l’eau. Le programme comporte des mesures renforcées en ce qui concerne l’établissement de rapports et l’obligation de rendre compte, afin qu’il soit possible de vérifier que les services parviennent aux bénéficiaires ciblés. Ces mesures prévoient l’établissement de rapports de manière plus régulière et en temps plus opportun concernant les dépenses régionales et locales pour les services de base. De surcroît, le flux des fonds publics devait être suivi jusqu’au point où le service devait finalement être fourni, par exemple à l’aide d’enquêtes sur la fourniture de services publics. Les mesures en cause comprenaient également la revue ex post des opérations de passation de marchés, des mesures visant à améliorer la présentation d’informations sur le budget de l’État aux niveaux régional et sous-régional et là où le service devait être fourni, ainsi que l’audit continu des dépenses des autorités publiques locales par l’auditeur général combiné à l’aide nécessaire au renforcement des capacités du personnel de ce dernier.

Pratiques non satisfaisantes de la Commission: Paraguay

Les documents préparatoires à l’approbation du programme d’ABG de la Commission ne font pas référence au risque fiduciaire en dépit du fait que la conclusion générale de l’évaluation de la responsabilité financière du pays réalisée en août 2004 soulignait que le risque en matière de gestion financière était élevé et que, pour le ramener à un niveau acceptable, des réformes étaient nécessaires dans les domaines du contrôle interne, de l’audit externe et du contrôle des entités décentralisées. En outre, les documents préparatoires ne décrivent pas les risques principaux liés à la mauvaise utilisation et au gaspillage des ressources du budget national ni n’abordent la question de la corruption, malgré l’ampleur du problème [29]. Nonobstant le niveau élevé de risque fiduciaire, les documents préparatoires ne précisent pas comment il convient de remédier aux déficiences principales; en outre, aucune mesure à plus court terme n’a été mise en œuvre.

36. Dans ses programmes d’ABG, la Commission n’a accordé que relativement peu d’attention au risque de corruption en ce qui concerne les objectifs, l’aide au renforcement des capacités et le suivi, et n’y fait que brièvement référence dans ses documents d’évaluation des programmes. Cela tient au fait que la Commission tend à considérer cette question comme relevant de la gouvernance au sens large; en conséquence, cette problématique n’a pas été suffisamment prise en compte dans le cadre des efforts de réforme de la GFP. En 2008, la Commission a toutefois sensiblement renforcé son action de lutte contre la corruption en Ouganda, en liaison avec d’autres donateurs et l’Office européen de lutte antifraude.

RISQUE POUR LE DÉVELOPPEMENT

37. Pour que l’ABG soit efficace, les pays ont besoin, outre de systèmes de GFP fonctionnant correctement, de stratégies nationales de développement clairement définies qui soient intégrées au cadre budgétaire national et aux politiques sectorielles. En conséquence, une évaluation structurée des stratégies devrait constituer un volet important des travaux que la Commission consacre à l’élaboration des programmes d’ABG. La Cour a constaté que les stratégies nationales de développement sont généralement décrites dans les documents établis par la Commission lors de la programmation, de l’identification et de la formulation des programmes d’ABG, mais qu’elles ne font pas l’objet d’une appréciation critique et que la Commission n’émet pas explicitement de conclusion quant à leur caractère approprié et crédible.

38. Les stratégies nationales de développement sont généralement encore faibles, ce qui est de nature à entraîner un risque relativement élevé pour le développement. Ainsi, une étude de la Banque mondiale réalisée en 2007 indiquait en conclusion que seuls 8 des 62 pays en développement (soit 13 %) examinés disposaient d’une stratégie "développée dans une large mesure" [30], bien qu’elle considérât que tous les pays progressaient dans cette direction. L’étude a notamment permis de constater que:

a) dans la plupart des pays, les stratégies continuaient à n’être liées au budget que de manière ténue;

b) beaucoup de pays persistaient à mettre en œuvre plusieurs stratégies à moyen terme, susceptibles d’entraîner d’importants chevauchements d’activités et d’hypothéquer les progrès enregistrés au niveau d’autres volets de la stratégie de développement;

c) beaucoup de pays ont défini des objectifs et des priorités adaptés à leurs besoins spécifiques, mais doivent préciser davantage la manière dont ces objectifs seront atteints.

39. La Commission détient une quantité considérable d’informations sur les risques pour le développement; cependant, ceux-ci ne sont pas clairement définis dans les documents d’identification et de formulation relatifs aux programmes d’ABG. Au Paraguay, par exemple, les risques résultaient entre autres d’une planification insuffisante des ressources humaines et financières nécessaires à la mise en place de la stratégie nationale de développement, de dispositions institutionnelles inappropriées qui ont conduit à des politiques déficientes et inefficaces, d’un manque de transparence dans la conception et la mise en œuvre des politiques et des programmes, ainsi que d’un mauvais ciblage des dépenses. Lorsque la Commission a déterminé les risques, comme en Ouganda et au Viêt Nam, elle n’a pas explicitement donné d’appréciation quant au niveau de risque pour le développement ni n’a systématiquement élaboré des mesures visant à le réduire.

LA MANIÈRE DONT LA COMMISSION A CONÇU ET MIS EN ŒUVRE LES DIFFÉRENTS VOLETS DE SES PROGRAMMES D’ABG NE GARANTIT PAS L’OPTIMISATION DE LEUR INCIDENCE POTENTIELLE

40. La présente partie aborde la question de savoir si la conception et la mise en œuvre, par la Commission, des différents volets de l’ABG ont été efficaces, notamment le versement des fonds, le soutien au renforcement des capacités, l’établissement de conditions de décaissement et le dialogue.

LA LOGIQUE SOUS-TENDANT L’AFFECTATION DES CRÉDITS AUX DIFFÉRENTS PROGRAMMES D’ABG N’EST PAS ÉVIDENTE, MAIS LE DÉCAISSEMENT DES FONDS EST DE PLUS EN PLUS PRÉVISIBLE POUR LES PAYS PARTENAIRES

41. La Cour a examiné si la Commission a évalué les montants affectés aux différents programmes d’ABG en fonction des objectifs de ceux-ci et de la situation propre à chaque pays. En outre, elle a contrôlé si la Commission a déboursé les fonds de l’ABG de manière prévisible et selon des modalités en adéquation avec les systèmes budgétaires nationaux.

UN CADRE PERMETTANT D’ÉVALUER LES MONTANTS QU’IL CONVIENT D’ALLOUER AUX PROGRAMMES D’ABG FAIT DÉFAUT

42. Les documents de stratégie par pays et les divers documents à l’appui des décisions concernant les programmes d’ABG examinés par la Cour n’expliquent pas clairement comment le montant alloué au titre de l’ABG a été déterminé. Généralement, il est fait uniquement référence à l’objectif global consistant pour la Commission à recourir davantage à l’appui budgétaire (voir point 7).

43. Le fait que les objectifs soient imprécis (voir point 22) constitue un problème lorsqu’il s’agit d’évaluer le montant à affecter aux différents programmes d’ABG. Par exemple, le montant nécessaire pour pouvoir influer sur la structure des dépenses budgétaires d’un pays partenaire ou financer le déficit budgétaire sera probablement très différent de celui requis pour renforcer les systèmes de GFP.

44. La Commission n’effectue pas d’évaluation structurée visant à apprécier les avantages escomptés et les risques encourus. Le guide interne qu’elle a élaboré prévoit que l’enveloppe financière de l’ABG soit d’abord fixée et qu’ensuite les avantages escomptés et les risques découlant de la dotation en cause soient évalués. S’agissant des programmes d’ABG, une approche plus logique consisterait à évaluer dans un premier temps les avantages escomptés et les risques encourus, puis à déterminer l’allocation financière sur la base de cette évaluation, dans les limites des dotations globales par pays.

45. S’agissant des risques encourus, la Commission prend en considération le risque de non-utilisation de l’ABG en raison du non-respect des critères d’éligibilité (voir point 27). Pour le dixième FED en général, plus ce risque était faible pour un pays donné selon les estimations, plus l’ABG dont ce dernier était susceptible de bénéficier était élevé, à l’instar du pourcentage alloué à l’ABG dans le programme indicatif national (voir tableau). Toutefois, la Commission ne prend pas en compte les risques fiduciaire et pour le développement (voir points 32 et 37) lorsqu’elle fixe le montant du financement.

TABLEAU

CORRÉLATION ENTRE LES ALLOCATIONS AU TITRE DE L’ABG ET L’ÉVALUATION, PAR LA COMMISSION, DU RISQUE DE NON-UTILISATION DE L’ABG EN RAISON DU NON-RESPECT DES CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ

| RISQUE FAIBLE | RISQUE MOYEN | RISQUE ÉLEVÉ |

Nombre de pays ACP ayant prévu des programmes d’appui budgétaire dans leur programme indicatif national relevant du dixième FED | 20 | 14 | 8 |

Nombre de pays ACP n’ayant prévu aucun programme d’appui budgétaire dans leur programme indicatif national relevant du dixième FED [1001] | 0 | 8 | 18 |

Appui budgétaire, en pourcentage du programme indicatif national relevant du dixième FED | en moyenne | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

le plus faible | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

le plus élevé | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

LA COMMISSION DÉCAISSE LES FONDS DE L’ABG DE MANIÈRE PRÉVISIBLE ET SELON DES MODALITÉS EN ADÉQUATION AVEC LES SYSTÈMES NATIONAUX

46. Par définition, le versement de fonds, par la Commission, en faveur d’un État pour en soutenir le budget constitue l’un des éléments centraux de l’appui budgétaire. Au cours des dernières années, il a été souligné dans les meilleures pratiques concernant l’octroi de l’appui budgétaire par les donateurs combien il importait aux pays partenaires de pouvoir en prévoir les flux. Cela leur permet de connaître suffisamment à l’avance le montant et le calendrier des décaissements.

47. La prévisibilité des décaissements effectués par la Commission au titre de l’ABG est généralement bonne. Dans la plupart des pays, ils doivent avoir lieu au cours de l’année suivant l’évaluation de la performance, ce qui permet au pays partenaire d’inscrire l’ABG comme recette prévisionnelle dans son budget. Le plus souvent, les paiements tardifs ont résulté des retards avec lesquels les pays bénéficiaires ont présenté leurs demandes de déboursement, mais cela n’a pas eu d’incidences négatives notables.

48. En particulier, la Commission a adopté des mesures importantes en vue d’améliorer la prévisibilité par l’intermédiaire des contrats OMD [31]. Dans le cadre de ces programmes, les fonds sont engagés pour une période de six ans au lieu de trois ans habituellement et, pour autant que les conditions d’éligibilité soient toujours remplies, au moins 70 % du montant total de l’engagement peuvent être décaissés indépendamment de la performance. Les contrats OMD sont proposés uniquement aux pays qui présentent un bilan probant en matière de mise en œuvre de l’appui budgétaire, affichent leur détermination à réaliser les OMD et à en assurer le suivi, et disposent de mécanismes permettant de coordonner concrètement l’action des donateurs et, par suite, de faciliter l’examen de la performance et le dialogue.

L’AIDE AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS A ÉTÉ UTILE, MAIS ELLE NE S’EST PAS SOUVENT APPUYÉE SUR UNE ÉVALUATION APPROPRIÉE DES BESOINS PRIORITAIRES

49. L’aide au renforcement des capacités est l’un des principaux volets des programmes d’ABG; soit elle est directement intégrée dans le programme d’ABG, soit elle fait partie d’un programme d’accompagnement spécifique d’aide au renforcement des capacités afin de contribuer à la réalisation des objectifs des programmes d’ABG. Généralement, environ 5 % du montant total alloué au programme d’ABG sont réservés au renforcement des capacités.

50. La présente partie aborde la question de savoir si l’aide en matière de renforcement des capacités apportée dans le contexte des programmes d’ABG contribue efficacement à la réalisation des objectifs de ces derniers. La Cour a examiné, d’une part, si l’aide en cause est pertinente, suffisante et clairement définie au regard des objectifs du programme et des interventions des différents donateurs et, d’autre part, si elle a été correctement mise en œuvre.

L’AIDE AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS PEUT N’ÊTRE NI SUFFISANTE NI LA PLUS PERTINENTE

51. Malgré l’importance de l’aide au renforcement des capacités, la Commission ne dispose ni de critères ni de lignes directrices lui permettant d’en évaluer le montant nécessaire pour répondre aux besoins prioritaires du pays partenaire. Les besoins en matière de renforcement des capacités ne sont pas évalués de manière exhaustive et la Commission ne tient pas systématiquement compte de l’aide allouée par les autres donateurs au moment de décider du montant à affecter aux programmes d’ABG [32].

52. L’amélioration de la GFP constitue un objectif majeur, repris dans l’ensemble des programmes d’ABG de la Commission (voir point 18), et le renforcement des capacités peut jouer un rôle important dans la réduction des risques. En conséquence, l’aide au renforcement des capacités octroyée par la Commission est surtout centrée sur la GFP. Toutefois, il n’existe aucune corrélation évidente entre les besoins d’amélioration de la GFP dans un pays particulier et les montants prévus pour l’aide au renforcement des capacités. Il est dès lors difficile d’établir clairement si la part du financement des programmes d’ABG qui leur est allouée, généralement de l’ordre de 5 %, est suffisante pour que son incidence soit significative.

53. Seule une partie limitée de l’aide au renforcement des capacités en matière de GFP a été affectée au renforcement des organes de surveillance, tels que les institutions supérieures de contrôle, les parlements ainsi que les organismes de la société civile visant à contrôler l’utilisation des ressources budgétaires par le gouvernement [33]. L’aide au renforcement des capacités dans des domaines autres que la GFP sur lesquels les objectifs des programmes d’ABG sont également centrés, notamment la santé et l’éducation, a été très pertinente mais, en règle générale, marginale.

54. Dans certains cas, l’aide au renforcement des capacités a servi à financer l’assistance nécessaire à la gestion des programmes d’ABG. Par conséquent, ces fonds n’ont pas directement contribué à la création de capacités durables dans le pays partenaire. Au Nicaragua, l’assistance technique a été surtout centrée sur l’établissement de rapports, le contrôle du respect des conditions de décaissement, l’établissement des demandes de déboursement et l’examen des plans du gouvernement. De même, au Bénin, plus d’un tiers des fonds affectés à l’aide au renforcement des capacités au titre du neuvième FED a été consacré à l’évaluation des indicateurs, à la préparation des examens annuels conjoints, à l’élaboration du programme d’ABG au titre du dixième FED, ainsi qu’à la mise en place de l’aide au renforcement des capacités dans les domaines de la GFP et des statistiques.

55. En juillet 2008, la Commission a adopté une stratégie [34] visant à améliorer l’efficacité de son assistance dans le cadre du renforcement des capacités. Celle-ci doit en l’occurrence soutenir des programmes nationaux, être accordée à la demande du pays partenaire et mettre l’accent sur l’obtention de résultats durables. Des améliorations ont été observées sur le plan de la mise en place de l’aide au renforcement des capacités des programmes engagés après l’adoption de la stratégie. L’aide au renforcement des capacités apportée au titre du dixième FED au Bénin et en Ouganda a été octroyée par l’intermédiaire de fonds fiduciaires (trust funds) multidonateurs et est, par rapport au neuvième FED, plus adaptée aux besoins prioritaires, mieux planifiée et mieux coordonnée avec celle des autres donateurs. La manière dont les montants alloués à l’aide fournie par l’intermédiaire de tels mécanismes ont été fixés reste cependant peu claire.

L’AIDE OCTROYÉE A CONTRIBUÉ UTILEMENT AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS, MAIS UNE PARTIE CONSIDÉRABLE DES FONDS DISPONIBLES N’A PAS ÉTÉ ENGAGÉE

56. L’aide au renforcement des capacités a été utile, notamment lorsqu’elle a été octroyée en réponse à une demande précise d’un pays partenaire. En matière de GFP, l’aide concerne principalement les réformes gouvernementales dans des domaines comme le processus budgétaire, le contrôle interne, la passation des marchés, ainsi que la qualité des données statistiques. Quand elle a été centrée sur d’autres secteurs, elle a couvert des domaines tels que l’élaboration des stratégies nationales et sectorielles, le développement de systèmes d’information de gestion sectoriels, le suivi et l’évaluation (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

AIDE AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS

Bonnes pratiques de la Commission: Laos

La Commission a consacré une partie importante (environ 20 %) de son financement au titre de l’ABG au renforcement des capacités, ce qui reflète les difficultés du gouvernement en la matière. Le programme est centré sur les faiblesses de la GFP, mais vise également à renforcer les capacités en ce qui concerne la fourniture des services sociaux, ce qui correspond à l’objectif de la Commission d’améliorer la performance dans les secteurs de la santé et de l’éducation. Faciliter le dialogue sectoriel entre les ministères et les partenaires au développement ainsi que soutenir le gouvernement dans la réalisation des objectifs chiffrés liés aux indicateurs de performance associés aux tranches variables du programme d’ABG font partie des objectifs de l’assistance technique. Des synergies ont ainsi été créées entre différents volets de l’ABG, notamment l’aide au renforcement des capacités, d’une part, et le dialogue et l’établissement des conditions de décaissement, d’autre part.

Pratiques non satisfaisantes de la Commission: Bénin

L’aide au renforcement des capacités à allouer dans le cadre du programme d’ABG relevant du neuvième FED représente environ 2 % du financement du programme et n’est pas clairement définie sur le plan des besoins, des objectifs, des priorités et de la planification. Il n’existe aucune prise de position documentée sur la nature des progrès qui pourraient et devraient être réalisés pendant la durée du programme et sur la façon dont l’aide au renforcement des capacités y contribuerait. Il n’y a aucune évaluation des besoins, ni justification des raisons pour lesquelles certains domaines avaient été sélectionnés pour bénéficier de l’aide tandis que d’autres, comme les mesures de lutte contre la corruption et la réforme administrative, ne l’avaient pas été, alors même que, dans la stratégie de réduction de la pauvreté, ils étaient considérés comme de nature à contribuer à l’amélioration de la GFP. Il existe également un programme spécifique distinct destiné à soutenir la réforme allant vers une gestion publique par objectifs. Celui-ci essaie de remédier à des déficiences importantes, mais la manière dont il s’articule avec le programme d’ABG n’apparaît pas clairement. Les résultats de l’aide allouée ont été inégaux, dès lors qu’elle n’a en partie pas entraîné de réelle amélioration des systèmes.

57. Pour la plupart des programmes d’ABG, les fonds alloués à l’aide au renforcement des capacités n’ont été finalement que partiellement engagés, ce qui a réduit l’efficacité de cette composante des programmes d’ABG. En moyenne, quelque 60 % seulement des fonds affectés au renforcement des capacités sont en réalité engagés avant la clôture des programmes. Cette situation tient en partie au fait que la période d’exécution des programmes est souvent trop courte pour élaborer la partie relative au renforcement des capacités et la mettre pleinement en œuvre. Ce problème a été aggravé, d’abord par les difficultés rencontrées pour définir les besoins, puis par les retards qui ont affecté la mise en œuvre des actions de renforcement des capacités. En conséquence, la Cour a constaté que ces actions avaient démarré très tardivement dans quatre des six pays visités. De telles difficultés de mise en œuvre ne sont toutefois pas propres à l’aide au renforcement des capacités octroyée dans le cadre de programmes d’ABG [35].

LES CONDITIONS LIÉES AU DÉCAISSEMENT DES FONDS SONT AXÉES SUR LA PERFORMANCE, MAIS ELLES NE DONNENT PAS LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS EN PRATIQUE

58. Les conditions pour le décaissement de l’ABG comportent des conditions générales d’éligibilité à l’appui budgétaire, qui doivent être remplies avant le paiement de toute tranche fixe ou variable, et des conditions particulières liées principalement au mécanisme des tranches variables versées en fonction de la réalisation des objectifs chiffrés associés aux indicateurs de performance [36]. Le mécanisme des tranches variables est une particularité des programmes d’appui budgétaire de la Commission et reflète l’importance grandissante accordée, dans le domaine de la coopération au développement, à la gestion centrée sur les résultats. En guise de mesure incitative, le montant des tranches variables qui seront versées est déterminé en fonction du degré de réalisation des objectifs liés aux indicateurs de performance sélectionnés.

59. La Cour a examiné si les conditions fixées pour le décaissement des crédits des programmes d’ABG sont valables au regard de leurs objectifs, incitent les pouvoirs publics à réaliser ces derniers et permettent une évaluation objective des progrès réalisés.

LES CONDITIONS SONT GÉNÉRALEMENT VALABLES, MAIS IL EST PEU PROBABLE QU’ELLES PRODUISENT L’EFFET STIMULANT ESCOMPTÉ

60. Les conditions générales liées au paiement de toute tranche fixe ou variable sont valables, car elles sont conformes aux objectifs nationaux consistant à maintenir la stabilité macroéconomique et à accomplir des progrès en matière de bonne GFP et de réduction de la pauvreté. Dans certains cas, il est possible d’améliorer encore la sélection des actions à mettre prioritairement en œuvre en ce qui concerne la GFP [37]. Les conditions particulières applicables aux tranches variables des programmes d’ABG sont elles aussi généralement valables, puisqu’elles concordent avec les priorités nationales de développement du pays partenaire (voir encadré 4). La Commission reprend de plus en plus d’indicateurs de performance issus de la stratégie nationale de développement des pays partenaires. Dans certains programmes, la Commission a utilisé des indicateurs portant surtout sur les régions les plus pauvres de ces pays ou ventilés par genre afin d’en accroître la pertinence par rapport aux priorités en matière de réduction de la pauvreté.

61. La Cour a constaté que l’effet stimulant produit par le mécanisme des tranches variables risquait d’être moindre que celui escompté. Il a souvent été difficile d’établir des objectifs chiffrés appropriés pour les indicateurs de performance. Si les objectifs chiffrés sont insuffisamment ou exagérément ambitieux, ils peuvent diminuer l’effet stimulant. En outre, des données statistiques fiables permettant d’établir des points de référence précis et de fournir des informations sur les tendances passées sont rarement disponibles (voir point 67).

62. De surcroît, la documentation de la Commission n’a pas fait apparaître qu’une analyse suffisante, concernant le type de réformes et de ressources budgétaires supplémentaires nécessaires et envisageables pour atteindre les objectifs chiffrés, ait été réalisée au cours du processus de fixation de ceux-ci. Dès lors que les propositions d’objectifs chiffrés émanent de plus en plus souvent du pays concerné, la Commission se doit d’engager un dialogue approfondi avec les autorités nationales afin de s’assurer que les objectifs ne sont pas fixés à un niveau délibérément modeste ou beaucoup trop élevé pour être réaliste; néanmoins, bon nombre de délégations de la Commission ne disposent pas de l’expertise suffisante pour mener à bien cette mission (voir point 74). En outre, les objectifs chiffrés n’étaient parfois établis que tard dans l’année au cours de laquelle la mesure de la performance avait lieu.

ENCADRÉ 4

SÉLECTION DES CONDITIONS

Bonnes pratiques de la Commission: Nicaragua

Le programme d’ABG au Nicaragua est centré sur les zones rurales. En l’occurrence, trois types d’indicateur ont été sélectionnés: pour les aspects sociaux, pour le secteur privé et pour la gestion des finances publiques. Les trois indicateurs sociaux du programme sont pertinents par rapport aux objectifs des documents de stratégie de réduction de la pauvreté, puisqu’ils portent sur certaines des causes de la pauvreté définies dans la stratégie nationale. Les quatre indicateurs relatifs au secteur privé concernent la question du régime foncier et de la capacité de production, et sont cohérents avec la priorité accordée, dans les documents de stratégie de réduction de la pauvreté, aux investissements dans les zones rurales et à la nécessité de renforcer le lien entre production, compétitivité et aménagement du territoire. Un des deux indicateurs relatifs à la GFP est valable au regard des recommandations formulées dans le plan d’action en la matière. En outre, la Commission a sélectionné les indicateurs en tenant compte de la complémentarité avec deux programmes d’ABS.

Pratiques non satisfaisantes de la Commission: Bénin

Un certain nombre de déficiences affectent la pertinence des indicateurs de performance:

tous les objectifs chiffrés fixés pour 2005 dans le secteur de l’éducation ont été réalisés, ce qui donne l’impression d’une bonne performance dans ce domaine; toutefois, l’examen annuel conjoint [38] pour l’année en cause conclut que la mise en œuvre des réformes n’a pas été satisfaisante dans ce secteur;

deux des quatre indicateurs relatifs au secteur de la santé mesurent la fréquence des visites dans les centres de santé. Cependant, une des priorités du gouvernement a consisté à engager une action préventive contre la malaria, susceptible de fausser complètement le résultat donné par ces indicateurs. En conséquence, la Commission a dû les exclure du calcul du montant de la tranche variable pour l’année 2006;

les indicateurs relatifs à la GFP ne tiennent pas compte des principaux besoins recensés dans le cadre du processus de réforme de celle-ci. D’après les conclusions des examens annuels conjoints ainsi que de l’évaluation PEFA, des améliorations étaient particulièrement nécessaires dans les domaines du contrôle externe, de la responsabilité financière et du recouvrement de l’impôt. La revue interne de la qualité réalisée par la Commission en vue de l’établissement du programme d’ABG au titre du dixième FED aboutissait au même constat. Toutefois, ce programme ne comporte aucune condition concernant le taux de recouvrement de l’impôt et n’en présente qu’une seule relative au contrôle externe pour la tranche variable de 2009, condition qui n’a pas été maintenue pour le reste du programme.

63. En Ouganda, la moitié des objectifs chiffrés de l’ABG relatifs au secteur de la santé correspondaient à un niveau soit inférieur, soit largement supérieur au niveau de départ, et cela sans aucune explication. Au Laos et au Paraguay, plusieurs des objectifs fixés n’étaient pas très ambitieux, parfois simplement équivalents au niveau de départ. Au Nicaragua, le gouvernement a admis que le budget prévu pour la réalisation de plusieurs objectifs n’était pas suffisant.

64. Un autre facteur qui a une incidence sur l’effet stimulant du système de tranches variables est la part des crédits du programme d’ABG qui y est affectée. La Commission ne s’appuie sur aucun critère pour décider de la répartition des fonds entre tranches fixes et variables, ce qui conduit à des différences considérables concernant les parts octroyées aux différents pays et régions [39]. En effet, l’importance relative des tranches fixes et variables peut également varier considérablement entre deux programmes consécutifs appliqués dans le même pays, sans qu’aucune explication claire ne soit donnée pour justifier ce changement. La Commission considère que la part de l’ABG allouée aux tranches variables devrait être plus élevée dans les pays à l’égard desquels elle nourrit le plus d’inquiétude quant à leur engagement à réduire la pauvreté et à procéder à des réformes. Toutefois, il n’est fait référence à cette approche ni dans le guide interne de la Commission ni dans les documents concernant les différents programmes. En outre, dans un nombre considérable de programmes d’ABG, en particulier dans les pays d’Asie et d’Amérique latine, les tranches variables ne sont pas utilisées.

65. Lorsque les objectifs correspondant aux indicateurs de performance établis pour les tranches variables ne sont pas réalisés, certains accords de financement prévoient également la possibilité, pour la Commission, de verser les fonds non décaissés à la clôture du programme pour autant que de nouvelles conditions soient respectées. Les programmes d’ABG au Bénin, au Nicaragua et au Paraguay mentionnaient cette possibilité. Dans d’autres cas, les fonds non décaissés ont été réaffectés à d’autres programmes ou projets de la Commission dans le pays.

IL EST SOUVENT DIFFICILE D’ÉVALUER SI LES CONDITIONS ONT ÉTÉ REMPLIES OU NON

66. Les conditions générales fixées pour les décaissements au titre de l’ABG sont souvent vaguement définies, car elles reposent sur la notion de performance "satisfaisante" en ce qui concerne la mise en œuvre des stratégies nationales de développement, de la réforme de la GFP et de la gestion macroéconomique par les gouvernements partenaires. Aucun jalon ni réalisation spécifiques n’ont été prévus pour servir de critère permettant de déterminer ce qui est "satisfaisant". Comme la Cour l’a fait observer dans ses rapports annuels sur les activités relevant des septième, huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement [40], la Commission conclut souvent que les progrès réalisés en matière de réforme de la GFP sont "satisfaisants", alors qu’elle ne dispose que de peu d’éléments probants pour étayer cette position. Cette approche est révélatrice du fait que la Commission est préoccupée d’assurer la continuité de ses programmes; cependant, il convient de reconnaître que la Commission a amélioré son analyse dans ce domaine depuis le lancement du dixième FED.

67. Si les données disponibles ne sont pas fiables, il peut être difficile d’évaluer dans quelle mesure les conditions fondées sur les objectifs chiffrés relatifs aux indicateurs de performance ont été remplies ou pas. Le rapport 2007 de la Banque mondiale sur les stratégies nationales de développement axées sur les résultats soulignait que la faiblesse des systèmes statistiques constituait un défi majeur pour pratiquement l’ensemble des 62 pays examinés. Le problème est aggravé par le fait que la Commission fixe annuellement des objectifs chiffrés correspondant à ses indicateurs de performance pour les tranches variables, alors que, dans certains domaines, les progrès enregistrés chaque année ne peuvent raisonnablement représenter, exprimés en pourcentage, que de faibles hausses. Il est difficile de mesurer de manière fiable des augmentations aussi peu substantielles.

LES POSSIBILITÉS DE DIALOGUE AVEC LES PAYS PARTENAIRES NE SONT PAS PLEINEMENT EXPLOITÉES

68. L’un des principaux avantages de l’appui budgétaire réside dans les possibilités accrues qu’il peut offrir aux donateurs en matière de dialogue avec les gouvernements concernant les politiques nationales. Le dialogue peut également jouer un rôle très important en contribuant à la réalisation des objectifs des programmes d’ABG, car il permet à la Commission de discuter avec les gouvernements de la définition et de la mise en œuvre des objectifs politiques clés visés par les programmes. Le dialogue est également censé constituer un élément essentiel de l’approche orientée vers les résultats en matière d’appui budgétaire adoptée par la Commission, puisque celle-ci l’utilise, parallèlement aux conditions et aux objectifs chiffrés qu’elle a fixés, pour examiner la performance du gouvernement. Le dialogue se déroule généralement au niveau tant politique que technique et est mené de concert avec les autres donateurs.

69. La Cour a examiné si la Commission gérait le dialogue avec le pays partenaire d’une manière qui contribue à l’obtention des résultats escomptés des programmes d’ABG. À cet effet, elle a examiné si les objectifs et les modalités du dialogue étaient clairement définis et pertinents, si la Commission avait participé au dialogue activement, à un niveau approprié et conformément aux modalités prévues, et si la contribution de la Commission au dialogue avait permis de traiter de manière satisfaisante les aspects clés de la réduction de la pauvreté et de la GFP.

IL N’EXISTE AUCUN CADRE APPROPRIÉ POUR GARANTIR L’EFFICACITÉ DU DIALOGUE

70. Dans la plupart des pays bénéficiant de l’ABG, des protocoles relatifs au cadre conjoint de concertation ont été établis entre les donateurs et avec les pays partenaires, afin de définir des principes et des procédures communs pour la conduite du dialogue; la Commission soutient cette démarche et y participe activement. Toutefois, elle n’a pas encore élaboré les orientations détaillées nécessaires pour garantir que ses agents exploitent pleinement les possibilités de dialogue dans le cadre de ces accords.

71. Les lignes directrices internes de la Commission fournissent peu d’informations sur ce que devraient être les objectifs et la teneur du dialogue, ou sur la manière d’entreprendre et de documenter le dialogue aux divers stades du cycle des programmes. Elles prescrivent toutefois la mise en place d’une "stratégie de dialogue appropriée", en cas de mise au jour de faiblesses affectant des aspects clés du programme d’ABG. Dans la pratique, ces stratégies n’ont pas été établies, malgré le rôle utile qu’elles pourraient jouer dans tous les programmes d’ABG en contribuant systématiquement à améliorer l’efficacité du dialogue par la fixation d’objectifs et de modalités clairs et la détermination des ressources humaines nécessaires à la conduite de ce dernier.

72. La mesure dans laquelle les programmes d’ABG ont permis d’établir une base de dialogue solide est variable. Au Laos et au Viêt Nam, les objectifs et les modalités du dialogue ont été clairement définis dans le cadre du cycle annuel des programmes de la stratégie de réduction de la pauvreté, dont la Banque mondiale était le chef de file et auxquels les programmes d’ABG de la Commission ont contribué, le dialogue étant centré sur les réformes à introduire par les gouvernements nationaux. Par contre, peu d’informations détaillées étaient disponibles en Ouganda et au Paraguay sur les objectifs spécifiques du dialogue avec la Commission au cours du programme et, au Paraguay, les modalités d’application permettant de les atteindre apparaissaient également moins clairement. Au Bénin, des progrès importants ont été enregistrés à cet égard dans le cadre du dixième FED par rapport au neuvième.

LA PARTICIPATION DE LA COMMISSION AU DIALOGUE EST VARIABLE, MAIS SOUVENT LIMITÉE

73. Les programmes d’ABG ont joué un rôle particulièrement important en permettant à la Commission de conduire un dialogue sur le budget national et la GFP, et la contribution de la Commission au dialogue se déroulant dans le cadre de l’ABG est généralement plus développée dans ce domaine. Les résultats des évaluations PEFA (voir point 31) ont souvent joué le rôle de catalyseur du renforcement du dialogue dans le domaine de la GFP. Dans les autres domaines sur lesquels les objectifs des programmes d’ABG sont généralement centrés, le dialogue avec la Commission se limite dans de nombreux cas à des questions liées à l’évaluation de la conformité avec les conditions fixées dans le programme pour le décaissement des tranches fixes et variables, plutôt qu’à l’examen de la performance globale du gouvernement dans les domaines en cause. Il s’ensuit que, dans le dialogue, la Commission ne joue bien souvent pas le rôle qui devrait être le sien compte tenu de l’importance de ses contributions financières (voir encadré 5).

ENCADRÉ 5

DIALOGUE

Bonnes pratiques de la Commission: Viêt Nam

Au Viêt Nam, la Commission fournit l’ABG dans le cadre des crédits d’appui à la réduction de la pauvreté octroyés par la Banque mondiale, qui constituent le mécanisme d’ABG utilisé par tous les donateurs dans ce pays. Il s’agit d’un cadre précis pour le dialogue au sein de la communauté des donateurs, placé sous la houlette de la Banque mondiale et du gouvernement. Il comporte un cycle annuel au cours duquel tous les cobailleurs de fonds définissent, contrôlent et évaluent les conditions de décaissement conjointement avec le gouvernement. Pour le dialogue, la Commission se concentre sur un nombre limité de domaines, ce qui témoigne de ses efforts en vue de respecter le code de conduite de l’UE sur la division du travail en matière de politique de développement.

Pratiques non satisfaisantes de la Commission: Paraguay

Le programme d’ABG au Paraguay a pour objectif de soutenir la mise en place du réseau de protection sociale, qui constitue un élément important de l’axe de protection sociale dans la stratégie nationale de réduction de la pauvreté. À la suite d’un changement politique important survenu après les élections, le dialogue s’est inscrit dans un contexte politique particulier. Il n’existe pour le dialogue aucun cadre structuré comprenant des mécanismes de coordination de l’action des donateurs, tels que des groupes de travail ou des examens annuels conjoints pour examiner en détail la mise en œuvre de la stratégie nationale de réduction de la pauvreté. La Commission a placé le respect, par le gouvernement, des indicateurs utilisés pour les tranches variables au centre du dialogue. En conséquence, elle a porté peu d’intérêt à la mise en œuvre globale du réseau de protection sociale et n’a pas saisi l’occasion d’élargir le débat à la qualité des services sociaux. En réalité, le fait que la Commission exerce un contrôle limité sur la mise en place du réseau de protection sociale et sur le plan d’action en matière de GFP limite la portée du dialogue. Cela signifie qu’un cas de performance insuffisante n’est pas détecté assez tôt pour permettre une réaction rapide par le dialogue. Si, pour certains indicateurs, les objectifs n’ont pas été atteints ou s’ils l’ont été avec une marge beaucoup plus importante que celle qui pouvait normalement être escomptée, la Commission n’a pas cherché à obtenir des explications de la part du gouvernement et n’a pas non plus émis de doutes quant à la fiabilité des statistiques.

74. La capacité des agents de la Commission concernés constitue un facteur important pour la qualité du dialogue. Une des raisons majeures pour lesquelles la Commission n’a pas pleinement exploité les possibilités de dialogue offertes par l’ABG a été que plusieurs de ses délégations ne possédaient pas une expertise suffisante dans les domaines prioritaires correspondant aux objectifs des programmes d’ABG. Dans son rapport annuel 2007 sur les FED (point 33), la Cour faisait observer que "le renforcement de l’appui budgétaire [...] crée un besoin de compétences et de connaissances spécifiques, et la Cour note que la structure d’audit interne d’EuropeAid a recommandé, s’agissant de l’appui budgétaire, l’élaboration d’une politique des ressources humaines dans laquelle des objectifs seraient fixés quant au nombre, aux compétences et aux connaissances des agents concernés".

75. Bien que la Commission ait généralement considéré le dialogue sur la GFP comme une priorité, il a été difficile de recruter des spécialistes en la matière en raison du nombre relativement limité d’experts disponibles dans ce domaine. La Commission s’est efforcée de remédier à ce problème en élaborant plusieurs cours de formation sur la GFP. La tendance a été d’accorder une priorité moindre au fait de garantir la disponibilité d’effectifs adéquats pour contribuer au dialogue dans le secteur de la santé et de l’éducation, bien que la Commission ait systématiquement intégré, dans ses programmes d’ABG, des objectifs dans ces deux domaines [41]. C’est ainsi que la délégation au Bénin disposait bien de spécialistes en GFP, mais pas d’experts dans les domaines de la santé et de l’éducation, ce qui signifie que les membres de la délégation ne participaient pas aux groupes de travail dans ce secteur [42] et qu’ils ne pouvaient prendre part que dans une mesure limitée aux examens annuels conjoints [43].

76. Les courriers adressés par la Commission aux gouvernements pour les informer du montant des tranches variables à décaisser font partie intégrante du dialogue. La Commission consigne dans ces lettres des messages importants concernant des questions préoccupantes relatives au maintien de l’éligibilité du programme d’ABG, à la mise en œuvre de celui-ci et à la performance du gouvernement dans les domaines ciblés par ledit programme. Dans certains pays, toutefois, cette possibilité n’était pas du tout utilisée (par exemple au Paraguay) ou l’était seulement partiellement (par exemple au Bénin).

77. Malgré l’importance du dialogue, l’information interne sur le dialogue engagé plus particulièrement dans le cadre des programmes d’ABG est réduite [44]. La communication d’informations sur la gestion interne de la Commission par les délégations aux services centraux d’EuropeAid se limite le plus souvent à des commentaires généraux sur l’état du dialogue politique relatif au programme de coopération global. En raison de ce manque d’informations, auquel s’ajoute l’absence d’objectifs clairs pour le dialogue que la Commission mène dans le cadre de l’ABG (voir point 70), celle-ci éprouve des difficultés à évaluer et à démontrer dans quelle mesure le dialogue a effectivement contribué à la réalisation des objectifs des programmes d’ABG.

LES RAPPORTS ÉTABLIS PAR LA COMMISSION À L’INTENTION DES PARTIES PRENANTES EXTERNES ONT TENDANCE À ÊTRE CENTRÉS SUR LES AVANTAGES POTENTIELS DE L’ABG PLUTÔT QUE SUR LES RÉSULTATS

78. Les principaux documents établis par la Commission pour rendre compte de sa coopération extérieure, y compris l’ABG, sont ses rapports annuels sur "la politique de développement et d’aide extérieure de la Communauté européenne et sa mise en œuvre" [45]. En 2008, la Commission a également publié deux documents ayant pour thème l’appui budgétaire, le premier intitulé "L’appui budgétaire - Et si on essayait le respect et la confiance?" et le second "Aide budgétaire - La manière efficace de financer le développement?". En outre, elle élabore des notes d’information à l’intention des comités de gestion du FED et de l’instrument de coopération au développement, composés de représentants des États membres [46].

79. La Cour a examiné les rapports de la Commission sur ses programmes d’ABG afin d’évaluer si elle en a rendu compte de manière claire, complète et fidèle, en particulier en ce qui concerne leur efficacité, leurs avantages et risques potentiels et les problèmes de mise en œuvre. La Cour a centré son attention sur les rapports annuels de la Commission relatifs à la période 2001-2009.

L’INFORMATION PRÉSENTÉE AUX PARTIES PRENANTES EXTERNES MET L’ACCENT SUR LES AVANTAGES POTENTIELS DE L’ABG

80. Les rapports annuels contiennent régulièrement des informations sur les procédures appliquées par la Commission pour gérer l’appui budgétaire et sur les dernières évolutions en ce qui concerne la manière dont cet instrument est conçu. Ils fournissent également des précisions sur les fonds engagés dans le cadre de l’appui budgétaire. En outre, ils accordent une place importante aux avantages potentiels de ce dernier.

81. La Commission a régulièrement utilisé les rapports annuels pour expliquer les avantages potentiels de l’appui budgétaire, tels que la mise en adéquation de l’aide avec les politiques et les systèmes nationaux, une appropriation plus forte, de meilleures possibilités de dialogue, une harmonisation accrue entre les donateurs, une plus grande prévisibilité en ce qui concerne l’octroi de l’aide et une réduction du coût des opérations. Toutefois, les rapports ont tendance à ne pas faire ressortir le fait que les avantages décrits ne sont que potentiels. En réalité, bon nombre d’entre eux ne peuvent tout au plus qu’être partiellement réalisés, car les conditions nécessaires ne sont pas encore entièrement réunies dans le pays bénéficiaire, notamment en raison de déficiences affectant de manière persistante les plans nationaux de développement et les systèmes de gestion des finances publiques (voir points 26, 29 et 38). De même, la Commission n’est souvent pas en mesure de tirer pleinement parti des avantages potentiels, notamment là où ses délégations ne disposent pas d’une expertise suffisante pour exploiter complètement le fait que l’appui budgétaire a permis d’améliorer les possibilités de dialogue (voir point 74).

82. À la suite de la déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement, la Commission a mis l’accent, dans ses rapports annuels, sur le rôle de l’appui budgétaire dans l’augmentation de l’"efficacité de l’aide" [47]. Toutefois, les rapports n’établissent pas clairement une distinction entre l’"efficacité de l’aide" au sens de la déclaration de Paris (c’est-à-dire l’amélioration des conditions d’octroi de l’aide grâce à l’application des principes fondamentaux qui y sont énoncés) et l’"efficacité de l’aide" considérée sous l’angle de son incidence, en définitive, sur la réduction de la pauvreté. Le recours à l’appui budgétaire pour mieux respecter les principes de la déclaration de Paris ne constitue pas une garantie que l’aide a efficacement contribué à l’amélioration des conditions de vie des populations pauvres.

83. Dans la perspective du rôle que pourrait jouer l’appui budgétaire dans la mise à disposition de l’aide conformément aux principes de la déclaration de Paris, l’Union européenne s’est fixé pour objectif d’octroyer 50 % de son aide de gouvernement à gouvernement par le canal des systèmes nationaux (voir point 7). En outre, le pourcentage de l’aide fournie de cette manière est utilisé comme indicateur de résultats dans les programmes annuels de travail d’EuropeAid. En conséquence, un aspect important de la partie des rapports annuels consacrée aux résultats de l’appui budgétaire consiste à mettre en évidence les progrès accomplis dans la réalisation de cet objectif chiffré, alors qu’un recours accru à l’appui budgétaire n’est pas nécessairement synonyme d’une augmentation de son efficacité sur le plan de la réduction de la pauvreté.

L’INFORMATION PRÉSENTÉE AUX PARTIES PRENANTES EXTERNES DONNE PEU DE RENSEIGNEMENTS SUR LES RISQUES, LES PROBLÈMES DE MISE EN ŒUVRE ET L’EFFICACITÉ RÉELLE

84. La partie des rapports annuels consacrée aux résultats réels de l’appui budgétaire est considérablement moins étoffée que celle contenant les commentaires sur les avantages potentiels de ce dernier et sur son utilisation accrue. Le manque d’informations sur les résultats de l’appui budgétaire dans les rapports annuels contraste avec les données fournies sur les autres formes d’aide, que la Commission obtient à l’aide du "système de suivi axé sur les résultats" qu’elle a élaboré pour évaluer annuellement les projets. Il n’existe à la Commission aucune autre procédure d’établissement de rapports lui permettant d’évaluer systématiquement les résultats de ses programmes d’ABG sur le plan de la réduction de la pauvreté, qui pourraient ensuite être utilisés pour informer les parties prenantes externes. Les rapports annuels des délégations sur la GFP (voir point 31) n’ont pas d’équivalent qui permettrait de rendre compte des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs relatifs à la réduction de la pauvreté. Les rapports semestriels sur la gestion de l’aide extérieure établis par les délégations pour le compte d’EuropeAid sont davantage axés sur l’état d’avancement de la mise en œuvre que sur les résultats.

85. L’information la plus complète sur les résultats de l’ABG a été fournie dans le rapport annuel 2007. Celui-ci récapitulait les constatations résultant de l’évaluation conjointe de l’ABG de 2006, première évaluation d’envergure de l’ABG. Tout en indiquant que l’ABG avait eu une incidence positive sur la politique et sur les processus de GFP, le rapport annuel faisait cependant également observer que "la plupart des effets de l’ABG à ce jour ont porté sur l’accès aux services plutôt que sur la pauvreté monétaire et l’autonomisation des pauvres". Dans son rapport annuel 2009, la Commission a reconnu les limites de cette évaluation qui "n’a pas réussi à examiner les résultats".

86. Il est préoccupant de constater qu’il n’existe aucune méthodologie d’évaluation éprouvée et, par suite, aucun ensemble de travaux d’évaluation permettant, preuves à l’appui, d’établir si et dans quelles conditions l’appui budgétaire peut efficacement contribuer à la réduction de la pauvreté. Les difficultés rencontrées lors de l’évaluation de 2006 étaient partiellement liées au problème fondamental que pose l’évaluation de l’efficacité de l’appui budgétaire, à savoir comment déterminer la part de responsabilité de ce dernier dans l’amélioration des résultats de l’aide au développement. Ce problème tient au fait, d’une part, que l’appui budgétaire des donateurs se fond dans les budgets nationaux et n’est dès lors pas identifiable séparément et, d’autre part, que l’amélioration des résultats peut être la conséquence de facteurs externes ainsi que des programmes gouvernementaux auxquels l’appui budgétaire contribue.

87. Depuis l’évaluation conjointe de 2006, la Commission a été à la pointe des efforts déployés par les donateurs dans le cadre du réseau d’évaluation du Comité d’aide au développement (CAD)de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), en vue d’élaborer une méthodologie d’évaluation de meilleure qualité destinée à améliorer le traitement de la question de l’incidence de l’appui budgétaire. Fin 2009, trois évaluations pilotes ont été lancées au niveau des pays, dont deux avec la Commission comme chef de file.

88. Un important objectif intermédiaire de l’ABG, sur lequel il serait également utile d’obtenir des informations, consiste à contribuer à l’amélioration de la gestion des finances publiques dans les pays partenaires. Pour atteindre globalement les objectifs de réduction de la pauvreté, il importe de faire en sorte que les systèmes de GFP affectent effectivement des ressources budgétaires aux dépenses en faveur des populations pauvres. Toutefois, bien que la Commission ait mis en place un système d’établissement, par les délégations, de rapports internes sur les questions de GFP, ceux-ci ne contiennent aucune évaluation de la mesure dans laquelle les objectifs en matière de GFP fixés dans les programmes d’ABG ont été atteints. Cela signifie que les informations disponibles pour la communication externe sur la réalisation des objectifs de GFP dans le cadre de l’ABG sont à nouveau trop peu nombreuses, ce qui explique également pourquoi les rapports annuels ne s’étendent pas sur cette question.

89. Un risque majeur avec l’appui budgétaire, notamment dans un contexte de gestion déficiente des finances publiques et bien souvent de corruption largement répandue, est que le budget du pays bénéficiaire ne soit pas utilisé dans le but déclaré de réduire la pauvreté. Dans ses rapports annuels, la Commission a tendance à n’accorder que peu d’intérêt à cette question. En effet, dans la préface du rapport annuel 2009, elle indiquait que les bénéficiaires les plus importants de l’appui budgétaire avaient "fait la preuve de la fiabilité de leurs finances publiques". Encore une fois, les rapports annuels sont centrés plutôt sur les avantages potentiels de l’appui budgétaire pour le développement des systèmes de GFP que sur le risque que, en raison des déficiences affectant les systèmes de GFP, l’appui budgétaire ne permette pas d’atteindre les objectifs liés à la réduction de la pauvreté.

90. Lorsqu’il aborde les questions de GFP dans le cadre de l’appui budgétaire, le rapport annuel de la Commission fait fréquemment référence au développement du cadre PEFA en tant qu’outil diagnostique pour la GFP. Comme cela a déjà été mentionné (voir point 31), le cadre PEFA joue effectivement un rôle utile en permettant de mettre en évidence les domaines dans lesquels les pays doivent améliorer leur GFP et d’évaluer les améliorations au fil du temps. Toutefois, une présentation plus objective du rôle du cadre PEFA consisterait également à reconnaître ses limites et à admettre qu’il ne constitue pas en soi un outil d’évaluation des risques.

91. Dans ses rapports annuels, la Commission n’a pas non plus fait état des principales difficultés auxquelles elle est confrontée dans sa gestion de l’ABG, comme les avantages et les inconvénients des conditions d’éligibilité fondées sur les résultats, la capacité de ses agents à exploiter pleinement les possibilités de dialogue offertes par l’ABG, ainsi que la pertinence et l’efficacité de la coopération technique liée aux programmes d’ABG. La Cour y fait par contre référence dans le présent rapport.

92. Dans son rapport concernant la décharge sur l’exécution du budget des Fonds européens de développement pour l’exercice 2007, le Parlement européen a souligné la nécessité pour la Commission européenne de présenter un rapport sur l’appui budgétaire, fondé sur des informations "non seulement descriptives, mais aussi sur des analyses et évaluations" [48]. Plus généralement, il a invité la Commission à fonder son approche sur la "réalité et l’existence de preuves tangibles plutôt que sur la théorie" [49]. Dans son rapport de suivi, la Commission s’est engagée à traiter les questions d’appui budgétaire de façon plus approfondie dans ses prochains rapports annuels.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

93. Sur le plan de l’octroi de l’aide, l’ABG présente potentiellement divers avantages. Comme pour les autres mécanismes d’aide, l’incidence de l’ABG sur la réduction de la pauvreté est en définitive toutefois fonction des conditions spécifiques à chaque pays. Elle dépend également de l’efficacité avec laquelle la Commission gère ses programmes d’ABG. La Commission a déployé des efforts considérables au cours de la dernière décennie pour améliorer son approche en matière d’octroi de l’aide dans le cadre de l’ABG; cependant, la Cour a constaté qu’il subsistait des insuffisances dans la méthodologie et dans la gestion des programmes d’ABG dans les pays ACP, ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie, où ils ont donc moins de chances d’être pleinement efficaces.

94. Il faut tenir compte du fait que les programmes d’ABG de la Commission sont conçus et mis en œuvre en coordination avec d’autres donateurs et qu’un grand nombre des faiblesses constatées par la Cour n’est pas propre à la Commission. D’autres institutions supérieures de contrôle, telle que le National Audit Office du Royaume-Uni [50] et le National Audit Office de Suède [51] ont formulé des observations similaires concernant la gestion de l’ABG par leurs agences donatrices. Toutefois, la Commission est la seule habilitée à prendre des décisions en matière de financement et est tenue de rendre compte de la gestion de ses programmes d’ABG à l’autorité de décharge.

95. La Commission sait qu’elle doit améliorer sa gestion de l’ABG; aussi a-t-elle entamé, fin 2009, une révision de son guide interne en vue de remédier à la plupart des problèmes recensés par la Cour. Un aspect essentiel, qui n’est pas abordé actuellement, est la nécessité pour la Commission d’améliorer sa procédure d’établissement de rapports à l’intention des parties prenantes externes. Si le fait que la Commission se soit engagée dans ce processus de révision est encourageant, l’efficacité de celui-ci dépendra en fin de compte des résultats obtenus. La Commission reste confrontée au défi consistant à élaborer des lignes directrices appropriées et à les faire appliquer efficacement et systématiquement par l’ensemble de ses agents. Cela exigera une forte détermination à tous les niveaux, un calendrier précis, des efforts supplémentaires en matière de formation des agents concernés, un soutien accru aux délégations et un contrôle minutieux de la conformité avec le guide révisé.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS SPÉCIFIQUES

96. Le fait que les programmes comportent systématiquement des objectifs d’ordre macroéconomique et en matière de GFP constitue un aspect positif et des améliorations ont été observées dans des programmes plus récents en ce qui concerne la définition des objectifs; cependant, ceux-ci ne sont pas suffisamment adaptés aux conditions spécifiques du pays concerné et manquent souvent de précision. En outre, ils ne tiennent pas compte des effectifs dont disposent les délégations.

RECOMMANDATION 1

SÉLECTION ET FORMULATION DES OBJECTIFS ET DES RÉSULTATS ESCOMPTÉS POUR LES PROGRAMMES D’ABG

La Commission devrait adapter les objectifs de son programme d’appui budgétaire aux conditions spécifiques du pays partenaire. À cet effet, elle devrait:

a) assurer la complémentarité entre l’ABG et ses autres programmes d’appui dans le pays concerné;

b) mettre davantage l’accent, parmi toutes les priorités nationales, sur les domaines spécifiques où son aide peut apporter la plus grande valeur ajoutée;

c) définir des objectifs suffisamment précis, mesurables et datés afin de permettre un suivi des progrès et une évaluation des réalisations;

d) préciser la logique de l’intervention en faisant apparaître clairement le lien entre les objectifs et la conception des divers éléments du programme d’ABG.

97. L’interprétation dynamique des conditions d’éligibilité par la Commission entraîne des risques élevés que le financement ne soit pas utilisé de façon efficiente et efficace par les pays partenaires. Or le cadre de gestion de la Commission pour ses programmes d’ABG n’est pas bien conçu et les risques ne sont pas gérés comme il se doit.

RECOMMANDATION 2

GESTION DES PRINCIPAUX RISQUES POUR L’EFFICACITÉ DES PROGRAMMES D’ABG

La Commission devrait renforcer sa gestion des risques afin de mieux protéger les fonds de l’UE contre les pertes, le gaspillage et l’inefficacité. À cet effet, elle devrait:

a) procéder à une évaluation structurée en bonne et due forme des risques fiduciaire et pour le développement dès le début des programmes d’ABG et l’actualiser régulièrement au cours de la mise en œuvre des programmes;

b) comme base de l’évaluation du risque fiduciaire:

mieux utiliser les informations déjà disponibles, notamment les évaluations PEFA et CPIA, les données relatives à l’exécution budgétaire, les rapports des institutions supérieures de contrôle et des parlements, ainsi que les informations fournies par des organismes de la société civile,

utiliser davantage d’autres outils, tels que les enquêtes de suivi des dépenses publiques, les revues des dépenses publiques et les rapports sur la corruption;

c) comme base de l’évaluation des risques pour le développement, procéder à une analyse approfondie de la pertinence de la stratégie nationale de développement et de sa crédibilité au regard de ses liens avec le budget et les principales politiques sectorielles;

d) intégrer, dans les conditions de décaissement, dans le dialogue et dans l’aide en matière de renforcement des capacités, une gamme appropriée de mesures précises afin de surveiller et réduire les principaux risques mis au jour dans un délai donné, y compris des mesures à plus court terme là où les systèmes de GFP sont particulièrement faibles.

98. La conception et la mise en œuvre des quatre éléments des programmes d’ABG, à savoir le financement, l’aide en matière de renforcement des capacités, les conditions de décaissement et le dialogue, ne garantissent pas l’optimisation de leur incidence potentielle:

a) les dé