FR Journal officiel de l'Union européenne C 221/8

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux»

[COM(2004) 143 final — 2004/0049 (COD)]

(2005/C 221/02)

Le 28 avril 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 71 du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information» chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M. CHAGAS).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 119 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1 La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux (ci-après «règlement sur la qualité du transport de passagers») fait partie de ce que l'on appelle le troisième paquet ferroviaire, qui a été adopté par la Commission européenne le 3 mars 2004. Ce paquet comprend les autres éléments suivants: — modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemin de fer (COM(2004) 139 final); — proposition de directive relative à la certification du personnel de bord des trains (COM(2004) 142 final); — proposition de règlement concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire (COM(2004) 144 final); ainsi que: — communication de la Commission sur la poursuite de l'intégration du système ferroviaire européen (COM(2004) 140 final); — document de travail des services de la Commission sur l'ouverture progressive du marché du transport international de passagers par chemins de fer (SEC(2004) 236).

1.2 Ce que l'on appelle le premier paquet ferroviaire (dit aussi «paquet infrastructures») est entré en vigueur le 15 mars 2001 et devait être transposé en droit national au plus tard le 15 mars 2003. Il comprend les éléments suivants: — modification de la directive 91/440/CEE, notamment libre accès des services internationaux de transport de marchandises au réseau transeuropéen de fret ferroviaire d'ici au 15 mars 2003 et libéralisation de la totalité du transport international de marchandises d'ici au 15 mars 2008; (1) — élargissement du champ d'application de la licence européenne des entreprises ferroviaires (modification de la directive 95/18/CE); (2) — harmonisation des dispositions concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (remplace la directive 95/19/CE) (3).

1.3 En octobre 2003, la Commission européenne a engagé une procédure auprès de la Cour européenne de justice à l'encontre de neuf États membres pour non-respect de la notification des mesures de transposition du premier paquet sur l'infrastructure ferroviaire en droit national. En mai 2004, cinq États membres n'avaient toujours pas envoyé cette notification et deux États membres n'avaient transposé que certaines des dispositions en droit national.

1.4 Ce que l'on appelle le deuxième paquet ferroviaire a été publié le 30 avril 2004 au Journal officiel des Communautés européennes et devra être transposé en droit national d'ici au 30 avril 2006. Il comprend les éléments suivants: — modification de la directive 91/440/CEE: libre accès au marché pour le fret ferroviaire international avancé au 1er janvier 2006 et libéralisation du fret ferroviaire national, y compris le cabotage, dès le 1er janvier 2007; (4) — directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires; (5) — règlement instituant une Agence ferroviaire européenne; (6) — modification des directives relatives à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse (directive 96/48/CE) et à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel (directive 2001/16/CE). (7)

1.5 Les premier et deuxième paquets ferroviaires ont jeté les bases juridiques pour la création d'un marché intérieur du fret ferroviaire. Les mesures concernent l'accès au marché, l'octroi d'une licence et la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, l'accès aux infrastructures, la perception de redevances sur l'utilisation de l'infrastructure, la mise en place d'un cadre juridique pour la sécurité ferroviaire ainsi que des mesures visant à l'interopérabilité technique du système ferroviaire.

1.6 Ce nouveau cadre juridique exige, comme l'a déjà fait remarquer le Comité dans son avis sur le deuxième paquet ferroviaire (8), une restructuration totale de l'organisation de ce secteur avec l'établissement de nouvelles autorités et des réattributions de compétences.

1.7 Avec la proposition à l'examen, la Commission propose d'adopter une législation visant à protéger les voyageurs ferroviaires internationaux, à l'instar de celle qui existe dans le secteur aéronautique, où les passagers bénéficient d'une meilleure protection en cas de surréservation et de retard.

2. Proposition de la Commission

2.1 Responsabilité et indemnisation

2.1.1 La proposition de règlement dispose que l'entreprise ferroviaire est responsable en cas de décès ou de blessure d'un voyageur ainsi qu'en cas de perte ou de détérioration des bagages.

2.1.2 En cas de retard, des indemnités minimales doivent être versées (annexe III), le voyageur conservant le droit d'être transporté. Annexe III Type de service Durée du service Indemnisation de 50% en cas de: Indemnisation de 100% en cas de: Voyages internationaux sur un service régulier (partiellement) à grande vitesse jusqu'à 2 heures retard de 30 à 60 minutes retard supérieur à 60 minutes plus de 2 heures retard de 60 à 120 minutes retard supérieur à 120 minutes Voyages internationaux sur un service régulier classique jusqu'à 4 heures retard de 60 à 120 minutes retard supérieur à 120 minutes plus de 4 heures retard de 120 à 240 minutes retard supérieur à 240 minutes

2.1.3 La proposition à l'examen règle de manière exhaustive les droits des voyageurs en cas de retard faisant manquer une correspondance ou en cas d'annulation d'un service ainsi que l'assistance des clients en cas de retard ou de correspondance manquée.

2.2 Mise à disposition d'informations et vente des billets

2.2.1 L'annexe I contient les informations minimales que doivent fournir les entreprises ferroviaires avant, pendant et après le voyage. L'annexe II précise quelles sont les informations minimales à fournir sur le billet.

2.2.2 Les entreprises ferroviaires doivent assurer l'émission de billets et/ou de billets directs à destination des gares principales et des zones qui les entourent. À cette fin, il est indispensable que plusieurs entreprises ferroviaires coopèrent et concluent des accords pour garantir la vente de billets directs. Ces billets doivent être émis aux guichets, aux guichets automatiques, par téléphone ou via Internet. Si les guichets sont fermés ou les distributeurs automatiques hors service, les voyageurs doivent avoir la possibilité de se procurer les billets pour des voyages internationaux dans le train. Les vendeurs de système doivent permettre à toutes les entreprises ferroviaires de fournir des informations et de délivrer des billets.

2.2.3 Les entreprises ferroviaires sont tenues d'informer le grand public de tout projet de supprimer des services internationaux.

2.3 Personnes à mobilité réduite

2.3.1 La proposition de règlement contient des dispositions réglant l'assistance aux personnes à mobilité réduite en gare et à bord des trains ainsi qu'au moment de monter dans le train, d'en descendre et de prendre une correspondance. La demande d'assistance doit être formulée au moins 24 heures à l'avance.

2.4 Normes de qualité du service et plaintes

2.4.1 Les entreprises ferroviaires sont tenues de fixer des normes en matière de qualité de service (définies à l'annexe IV) et de mettre en place un système de gestion de la qualité. Les performances en matière de qualité du service sont publiées chaque année dans leur rapport annuel.

2.4.2 Les entreprises ferroviaires doivent créer un mécanisme de traitement des plaintes, dans le cadre duquel l'auteur de la plainte reçoit une réponse dans la langue qu'il a utilisée. Les plaintes peuvent être déposées dans l'une des langues des États membres sur le territoire desquels s'effectue le voyage international. L'anglais, le français et l'allemand peuvent être utilisés dans tous les cas. Ces dispositions s'appliquent également aux plaintes déposées au guichet de vente.

3. Évaluation de la proposition

3.1 Observations générales

3.1.1 La proposition de la Commission règle simultanément deux aspects. Les dispositions relatives à la responsabilité des entreprises, à l'indemnisation en cas de retard, d'annulation, de dommages causés aux personnes, de détérioration des bagages ainsi qu'à l'assistance aux personnes à mobilité réduite ont un champ d'application analogue à celui du règlement en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol (9). La proposition à l'examen règle, au niveau européen, les droits des voyageurs dans un deuxième secteur de transport, à savoir le rail.

3.1.2 Le second aspect concerne d'autres dispositions, aux termes desquelles les entreprises ferroviaires sont tenues de coopérer pour que les voyageurs puissent obtenir des informations sur les horaires, les tarifs et les billets à un guichet unique, dans un système concurrentiel. Cela vaut à la fois pour les liaisons entre gares principales et à destination de gares situées dans une zone aux alentours de la gare principale la plus proche. Cette proposition est étroitement liée à la proposition modifiant la directive 91/440/CEE et la libéralisation du transport international de voyageurs.

3.1.3 Les normes concernant les informations sur les horaires, les tarifs et, à quelques exceptions près (p. ex. Thalys, Eurostar), l'émission des billets sont respectées dans le cadre du système actuel, dans lequel le transport ferroviaire international de voyageurs est effectué en coopération entre plusieurs entreprises ferroviaires ou par des groupes internationaux. Dans le cadre d'un système d'entreprises concurrentes, il est indispensable de maintenir ces dispositions et de les améliorer au moyen d'un règlement ou d'une législation.

3.2 Champ d'application

3.2.1 La proposition à l'examen concerne le transport international de voyageurs par chemin de fer. Toutefois, les dispositions s'appliquent aussi aux liaisons entre les gares principales et celles situées dans une zone aux alentours.

3.2.2 Le Comité économique et social européen attire l'attention sur le fait que les correspondances peuvent faire l'objet de contrats de service public.

3.2.3 Le champ d'application est toutefois restreint par la définition «d'entreprise ferroviaire» donnée à l'article 2, paragraphe 1, du règlement. En effet, seules sont visées les entreprises dont l'activité principale est la fourniture de prestations de transport de voyageurs. L'on pourrait en déduire que les dispositions du règlement ne s'appliquent pas aux entreprises ferroviaires qui transportent également des marchandises, ce qui est inacceptable.

3.3 Responsabilité et indemnisation

3.3.1 Le Comité se félicite que la proposition prévoit l'introduction, au niveau communautaire, de dispositions sur l'indemnisation des voyageurs lorsqu'un service n'est pas fourni ou ne l'est pas de manière satisfaisante ainsi que sur la responsabilité des entreprises ferroviaires.

3.3.2 Il convient toutefois de s'assurer que les dispositions contraignantes s'appliquent de la même manière aux différents modes de transports concurrents.

3.3.3 Il apparaît que les voyageurs peuvent faire valoir leur droit à être indemnisé plus rapidement dans le secteur des transports ferroviaires internationaux que dans le secteur aéronautique et ce, en dépit du fait que, s'agissant d'un transport par voie terrestre, le voyage dure souvent plus longtemps et des perturbations sont davantage susceptibles de se produire. Dans le secteur aéronautique par exemple, les billets ne sont remboursés que si le retard excède cinq heures.

3.3.4 Si un train a du retard, des repas doivent être offerts gratuitement aux voyageurs, dans un rapport raisonnable avec le temps d'attente. Dans le cas des transports aériens, le délai est de 2 heures d'attente au moins.

3.3.5 L'annulation d'un vol ne donne pas lieu à indemnisation si elle est due à des circonstances exceptionnelles. Cette clause de non-application du principe de responsabilité n'existe pas dans le cas du transport ferroviaire de voyageurs.

3.3.6 Le règlement relatif au secteur aérien ne prévoit pas non plus d'indemnisation en cas de dommage indirect dû à un retard ou une annulation du vol, alors que le règlement relatif au transport ferroviaire en prévoit une. En outre, la proposition de règlement à l'examen ne fixe pas de limite financière pour l'indemnisation en cas de dommage indirect.

3.3.7 La limite financière de la responsabilité n'est pas la même pour les bagages à main et pour les autres bagages: 1 800 euros pour les bagages à main et 1 300 euros pour les autres bagages. Il ressort de l'exposé des motifs que la Commission a fixé ces montants en se basant sur différents accords comparables (CIV pour le secteur ferroviaire et Convention de Montréal pour le secteur aérien). Pour les voyageurs, cette différence est incompréhensible.

3.3.8 La proposition de règlement contient différentes dispositions sur la responsabilité de l'entreprise à l'égard du client selon qu'elle est fautive ou non. Ainsi, l'entreprise ferroviaire n'est responsable de la perte ou de la détérioration des bagages à main dont la surveillance relève de la responsabilité du voyageur que si la perte ou la détérioration est due à une faute de l'entreprise. Dans d'autres cas, l'entreprise est responsable même si elle n'a pas commis de faute.

3.3.9 S'agissant des retards, l'entreprise n'est pas responsable si ceux-ci résultent de conditions météorologiques exceptionnelles, de catastrophes naturelles, d'actes de guerre ou de terrorisme. En cas de retards imputables à d'autres motifs, l'entreprise est responsable même si elle n'a pas commis de faute.

3.3.10 D'une manière générale, le CESE est favorable à une responsabilité de plein droit en cas de retard dans tous les secteurs de transport. Il ne s'agit pas d'une indemnisation au sens strict, mais plutôt d'une indemnisation pour service non fourni. Pour le client/le consommateur, il importe peu que l'entreprise soit fautive ou non. Les limitations fixées par la proposition de règlement sont appropriées.

3.3.11 Il ne ressort pas clairement de la proposition de règlement qu'un voyageur peut annuler son voyage en cas de retard et être remboursé intégralement du prix du billet. Un retard peut faire perdre sa raison d'être au voyage, en particulier s'il s'agit d'un voyage d'affaires.

3.4 Assistance aux personnes à mobilité réduite et à d'autres voyageurs

3.4.1 Le CESE se félicite des dispositions relatives à l'assistance aux personnes à mobilité réduite.

3.4.2 Conformément aux dispositions de l'article 2, paragraphe 21, les entreprises ferroviaires doivent garantir l'accès aux informations à tous les passagers, y compris aux personnes à mobilité réduite, en plaçant les guichets et les points d'information à une hauteur appropriée, en augmentant la taille des caractères des textes et en améliorant leur lisibilité.

3.5 Information des voyageurs et billets

3.5.1 Le CESE accueille favorablement les dispositions relatives à l'information des voyageurs avant, pendant et après le voyage (annexe I). En particulier, le fait de ne pas donner d'informations avant et pendant le voyage en cas de retard provoque régulièrement le mécontentement des clients.

3.5.2 S'agissant des informations minimales à fournir sur le billet (annexe II), il y a lieu d'indiquer si le client peut restituer le billet et se faire rembourser le prix du voyage et, dans l'affirmative, dans quels délais. Compte tenu des différences importantes existant entre les systèmes de réservation, il est fréquent que cette information ne soit pas claire pour le voyageur.

3.5.3 Le règlement prévoit ce qui suit (articles 3, 5 et 6): — les entreprises ferroviaires et/ou les voyagistes doivent fournir au voyageur des informations sur la durée du voyage, les tarifs, les conditions d'accès pour les bicyclettes etc. pour les services fournis par toutes les entreprises ferroviaires dans le cadre de tous les systèmes de vente (guichets, téléphone, Internet ou autres systèmes disponibles à l'avenir); — les entreprises doivent coopérer pour fournir aux clients des billets directs dans le cadre de tous les systèmes de vente.

3.5.4 D'une manière générale, le CESE estime qu'il est souhaitable d'offrir aux voyageurs des systèmes de réservation et d'information uniques pour toutes les liaisons ferroviaires et les services y liés.

3.5.5 Il attire toutefois l'attention sur le fait que le transport ferroviaire présente les particularités suivantes: — la structure en réseau, l'interdépendance entre services internationaux à longue distance, services nationaux à longue distance et services locaux, y compris les liaisons de service public qui sont soumis à d'autres obligations contractuelles; — les avantages des réservations à court terme (voyages spontanés), la possibilité de monter à bord du train dans une gare située sur le parcours et, dans de nombreux cas, la réservation non obligatoire des places; — les billets ne sont pas nominatifs.

3.5.6 Un règlement directement applicable ne peut pas prendre en compte de manière appropriée toute la complexité qui découle de l'organisation des services de transport ferroviaires internationaux de voyageurs et des services régionaux en un réseau qui englobe également des opérateurs concurrents offrant des services réguliers. Le nombre des gares ferroviaires concernées (gares principales et gares situées dans une zone alentour) est, par exemple, considérable.

3.5.7 Le Comité souligne par ailleurs que, dans le cas des services ferroviaires internationaux de voyageurs, ces normes sont actuellement respectées dans une large mesure. Toutefois, dans un système d'entreprises concurrentes, il convient de les maintenir et de les améliorer au moyen d'une législation appropriée.

3.6 Impact du règlement sur les travailleurs

3.6.1 L'article 21 de la proposition de règlement dispose que l'entreprise ferroviaire est responsable de son personnel. En revanche, l'article 22 prévoit la possibilité de cumuler des réclamations et inclut également les actions intentées contre le personnel. Il y a lieu de préciser clairement que le personnel d'une entreprise ferroviaire ne peut être exposé à aucune action en responsabilité engagée par des passagers ou des tiers, et que l'employeur demeure responsable.

3.6.2 L'octroi d'indemnités élevées en cas de retards ne doit pas inciter les entreprises ferroviaires à accepter de prendre davantage de risques sur le plan de la sécurité pour éviter des demandes d'indemnisation. De plus, il convient de veiller à ce que les entreprises ferroviaires n'exercent pas une pression excessive sur leurs employés qui risquerait de compromettre le respect des temps de travail, de conduite et de repos. Par ailleurs, il y a lieu de s'assurer que l'entreprise ferroviaire dispose de personnel qualifié en suffisance pour satisfaire aux exigences de qualité.

3.6.3 L'annexe IV sur les normes minimales de qualité de service doit par conséquent mentionner également la qualification du personnel concerné. Cela vaut pour le personnel de train comme pour le personnel de gare et le personnel chargé du traitement des plaintes.

4. Conclusions

4.1 Le Comité économique et social européen se félicite de la présentation d'un règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Celui-ci étend à un autre mode de transport les dispositions en matière de protection des consommateurs qui ne s'appliquaient jusqu'à présent que dans le secteur aéronautique.

4.2 Le Comité s'oppose toutefois à ce que les divers modes de transport concurrents soient traités de manière différente. Les dispositions applicables au secteur ferroviaire ne peuvent être plus sévères que celles qui concernent le secteur aéronautique.

4.3 Le Comité considère que le règlement doit être amélioré en ce qui concerne certaines dispositions relatives à la responsabilité en cas de dommages indirects, la fixation de limites financières en matière de responsabilité et les motifs d'exclusion en cas d'annulation d'un service.

4.4 D'une manière générale, le Comité est favorable au remboursement du prix du voyage lorsque le service n'a pas été fourni ou l'a été de manière inadéquate, que la faute en incombe ou non à l'opérateur, à condition que ces dispositions s'appliquent à tous les modes de transport.

4.5 Le Comité est favorable au concept d'un système de guichet unique d'information et de réservation afin de garantir un service de qualité aux voyageurs. Il émet toutefois des réserves sur l'opportunité de traiter cette question dans le cadre du règlement sur la responsabilité et l'indemnisation.

4.6 Le Comité souligne l'extrême complexité de la mise en place d'un système de guichet unique d'information et de réservation dans le cadre d'un réseau intégré qui combine des prestataires de services de transport international, national, régional et public et des opérateurs concurrents offrant des services de lignes, en particulier si ce système doit être offert par tous les systèmes de vente.

4.7 Le Comité attire l'attention sur le fait que la présentation de dispositions juridiques relatives à l'information des voyageurs et à la délivrance de billets dans le cadre du transport ferroviaire international de voyageurs doit être étroitement liée à la modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemin de fer.

Bruxelles, le 9 février 2005. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Directive 2001/12/CE - JO L 75 du 15.03.2001, p. 1 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.07.1999, p. 22.

(2) Directive 2001/13/CE - JO L 75 du 15.03.2001, p. 26 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.07.1999, p. 22.

(3) Directive 2001/14/CE - JO L 75 du 15.03.2001, p. 29 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.07.1999, p. 22.

(4) Directive 2004/51/CE – JO L 164 du 30.04.2004, p. 164 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(5) Directive 2004/49/CE – JO L 164 du 30.04.2004, p. 44 – Avis du CESE– JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(6) Règlement (CE) no 881/2004 – JO L 164 du 30.04.2004, p. 1 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(7) Directive 2004/50/CE – JO L 164 du 30.04.2004, p. 114 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(8) JO C 61 du 14/03/2003, p. 131.

(9) Règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91.