RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN sur les réclamations des consommateurs en matière de ventes à distance et de publicité comparative (Article 17 de la directive 97/7/CE sur les contrats à distance et article 2 de la directive 97/55/CE sur la publicité comparative)

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

sur les réclamations des consommateurs en matière de ventes à distance et de publicité comparative (Article 17 de la directive 97/7/CE sur les contrats à distance et article 2 de la directive 97/55/CE sur la publicité comparative)

Table des Matières

1. Introduction

2. Approche de la Commission

3. Sources d'information

4. Initiatives communautaires

4.1 Intérêts collectifs des consommateurs

4.2 Moyens de recours individuels

A) Formulaire de réclamation d'un consommateur européen

B) Résolution extrajudiciaire des litiges de consommation

4.3 Rôle des réclamations dans l'application de la législation européenne relative aux consommateurs

5. Initiatives des États membres: coopération dans le cadre du réseau international de contrôle de la commercialisation

6. Conclusions, initiatives futures

ANNEXE

1. Informations reçues des instances nationales

A) Contrats à distance

B) Publicité comparative

2. Informations fournies par des associations professionnelles

A) Contrats à distance

B) Publicité comparative

3. Informations découlant de l'initiative de coopération transfrontalière concernant l'accès des consommateurs à la justice et la résolution des litiges des consommateurs sur le marché unique - 1998

1. introduction

1.1.

Le 20 mai 1997, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive 97/7/CE concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance [1]. L'article 17 de la directive est libellé comme suit:

[1] JO L 144 du 4.6.97, p.19

"Systèmes de réclamations

La Commission étudie la possibilité de mettre en place des moyens efficaces pour traiter les réclamations des consommateurs en matière de ventes à distance. Dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de la présente directive, la Commission soumet un rapport au Parlement européen et au Conseil sur les résultats des études réalisées, en l'accompagnant, le cas échéant, des propositions appropriées."

Le 6 octobre 1997, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive 97/55/CE modifiant la directive 84/450/CEE sur la publicité trompeuse afin d'y inclure la publicité comparative [2]. L'article 2 de cette directive est formulé dans des termes à peu près semblables à ceux de l'article 17 de la directive 97/7:

[2] JO L 290 du 23.10.97, p.18

" Systèmes de réclamations

La Commission étudie la possibilité de mettre en place des moyens efficaces pour traiter les réclamations transfrontalières en matière de publicité comparative. Dans les deux ans suivants l'entrée en vigueur de la présente directive, la Commission soumet un rapport au Parlement européen et au Conseil sur les résultats des études réalisées, en l'accompagnant, le cas échéant, de propositions."

Ces dispositions reflètent les préoccupations du législateur européen en ce qui concerne:

- l'existence de systèmes de réclamations dans le domaine des contrats à distances et de la publicité comparative;

- les aspects transfrontaliers de la publicité comparative.

Pour cette raison, et dans le respect de la déclaration annexée à la directive 97/55/CE: "La Commission déclare avoir l'intention de soumettre dans la mesure du possible le rapport auquel se réfère l'article 2 en même temps que celui sur les systèmes de réclamations qui est prévu dans l'article 17 de la directive 97/7/CE concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance...", il semble approprié de traiter les réclamations des consommateurs dans le cadre d'un rapport unique.

Le but du présent rapport est précisément de soumettre aux deux institutions, Parlement européen et Conseil, les résultats des études et enquêtes menées par la Commission sur ces problèmes. À noter que le délai de mise en oeuvre de la directive 97/7/CE a été fixé par le Parlement européen et le Conseil au 4 juin 2000 et, en ce qui concerne la directive 97/55/CE, au 23 avril 2000.

Ceci implique que les réclamations fondées sur des infractions aux deux directives ne peuvent encore être soumises techniquement. Il convient donc de garder présent à l'esprit le fait que le présent rapport est, par la force des choses, basé sur des données qui ne reflètent pas entièrement la situation juridique créée par les directives en question en ce qui concerne les réclamations des consommateurs.

Les exigences des deux directives concernant l'établissement d'un rapport présupposent, à première vue, notamment si l'on s'en tient à la lettre de l'article 17 de la directive 97/7/CE et de l'article 2 de la directive 97/55/CE, qu'il n'existe actuellement aucun moyen efficace de traiter les réclamations des consommateurs, ainsi que la référence, par les directives, à la "possibilité de mettre en place" de tels moyens, semble l'indiquer.

Toutefois, il serait erroné d'aborder les problèmes sous cet angle car:

- il existe effectivement un large éventail de moyens de recours;

- leur efficacité dépend d'une multitude de facteurs;

- un nombre considérable d'initiatives ont été prises à ce jour tant au niveau européen que national pour lever les limites inhérentes aux systèmes actuels et améliorer leur efficacité de manière significative, en particulier en ce qui concerne le droit des consommateurs d'avoir accès à des systèmes de réclamations simples, peu onéreux, et efficaces;

1.2.

En effet, les réclamations des consommateurs dans les deux domaines spécifiques que sont les ventes à distance et la publicité comparative s'inscrivent dans le contexte plus large des moyens de recours et de l'accès des consommateurs à la justice [3] auxquels les institutions européennes portent un grand intérêt depuis plus d'une décennie.

[3] Les institutions européennes se préoccupent de l'accès du consommateur à la justice depuis les années 80. La Commission a présenté son premier mémorandum en 1985 (C0M(1984)692 final du 4 janvier 1985, qui, en 1987, a été suivi d'une communication (C0M (1987)210 final du 7 mai 1987). Le Parlement européen a adopté une résolution le 13 mars 1987 (JO C99 du 13 avril 1987). La même année, le Conseil a adopté sa propre résolution sur l'accès du consommateur à la justice (87/C176/02). Parmi d'autres actes sur le même sujet, il faut citer la résolution du Parlement européen de 1992 (92/C 94/217), la résolution du Conseil de la même année sur les priorités futures pour le développement de la politique de protection des consommateurs (JO C186 du 23 juillet 1992), le Livre Vert de la Commission sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation (C0M (1993)576 final du 16 novembre 1993, la communication de la Commission sur le même sujet de 1996 (C0M (1996)13 final du 14 février 1996), la résolution du Parlement européen relative à cette dernière (JO C362 du 2 décembre 1996) et la communication de la Commission concernant la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation (C0M (1998)198 final du 30 mars 1998).

Plusieurs actes communautaires confèrent au consommateur un ensemble de droits par rapport à toute une série de transactions, de situations contractuelles et commerciales telles que les crédits à la consommation, le démarchage à domicile, les voyages à forfait, les transports aériens (surbooking et responsabilités des transporteurs aériens), conditions contractuelles abusives, contrats à distance, immeubles en copropriété et garanties applicables aux biens de consommation. D'autres textes sont à l'étude (vente à distance de services financiers).

Un ensemble plus large encore de droits des consommateurs découle de la législation des États membres, couvrant à la fois les domaines non réglementés par la législation européenne et ceux où le droit communautaire autorise le maintien ou l'introduction au niveau national de "mesures de protection plus strictes".

L'accès à la justice et aux voies de recours appropriées sont le corollaire nécessaires de ces droits, dès lors que le consommateur entend tirer pleinement profit des possibilités offertes par le marché unique.

Bien que les règles et procédures de recours soient essentiellement fixées par les systèmes juridiques des États membres, de nombreuses initiatives ont été lancées à ce jour au niveau communautaire pour surmonter les obstacles en matière de litiges de consommation.

En effet, les coûts liés à la distance, les retards, les frais de justice, les obstacles psychologiques et officiels se liguent souvent pour former une barrière insurmontable visant à décourager les espoirs légitimes des consommateurs que leurs réclamations seront entendues et que, le cas échéant, des mesures correctrices seront prises.

2. l'approche de la Commission

Aux fins du présent rapport, la Commission a abordé le problème sous un angle double:

- en tentant de recueillir des données utiles sur l'état actuel des réclamations des consommateurs dans toute l'Union européenne sur la base d'une enquête menée avec la coopération des administrations nationales des États membres, des associations professionnelles concernées et des centres d'informations européens des consommateurs;

- en évaluant la situation actuelle à la lumière des règles du traité CE ainsi que des diverses initiatives en cours concernant l'accès des consommateurs à la justice.

3. sources d'information

Durant l'été 1999, la Commission a demandé aux pouvoirs publics des États membres ainsi qu'aux organisations professionnelles concernées de lui fournir des informations sur les points suivants:

- nombre de réclamations (ventilation des données pour les trois dernières années, si possible). Comme les directives 97/7 et 97/55 ne sont pas encore mises en oeuvre, une définition peu contraignante des ventes à distance et de la publicité comparative a été retenue pour les affaires survenues à ce jour au niveau national;

- motifs invoqués dans les réclamations et les principaux domaines concernés;

- systèmes utilisés pour traiter les réclamations des consommateurs, quel que soit leur statut officiel (judiciaire, arbitrage, organes administratifs, systèmes professionnels d'auto-réglementation, systèmes gérés par les organisations de consommateurs, etc.)

- Les informations fournies par les autorités nationales et d'autres organismes ayant participé à l'exercice sont résumées dans l'annexe.

4. initiatives communautaires

Suite au Livre Vert de 1993 sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation (cf. note de bas de page 2) et à l'adoption des directives 97/7/Ce et 97/55/CE, un certain nombre d'initiatives ont été prises par la Commission pour aborder le problème des réclamations des consommateurs.

Ces initiatives peuvent être classées en deux volets:

- le premier concerne le renforcement des procédures et moyens efficaces de recours collectifs. Il trouve sa concrétisation la plus significative dans la directive relative aux actions en cessation (voir ci-après);

- le second est relatif à l'amélioration des voies de recours qui s'offrent aux consommateurs en cas de litige.

4.1. Intérêts collectifs des consommateurs

En ce qui concerne l'accès des consommateurs à la justice, que ce soit devant un tribunal ou une autorité administrative, un résultat très important a été obtenu en 1998 avec l'adoption de la directive 98/27/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs [4].

[4] JO L 166/51 du 11 juin 1998.

Cette directive vise la protection des intérêts collectifs des consommateurs et ne concerne pas les cas individuels. Elle permet, pour la première fois, aux "entités qualifiées" (organisations de consommateurs et/ou organismes publics) de réagir aux infractions les plus grossières à la législation communautaire (ainsi qu'à leurs mesures nationales d'exécution) au-delà des frontières nationales.

Le champ d'application de la directive recouvre les directives relatives aux consommateurs existantes et, lorsqu'elle aura été mise en oeuvre (délai ultime fin 2000), elle permettra aux entités qualifiées d'un pays donné d'entamer des poursuites dans l'État membre où des actes contraires aux directives relatives aux consommateurs, telles que transposées dans l'ordre juridique national, auront été commis et auront porté atteinte aux intérêts collectifs des consommateurs.

Les applications possibles d'un tel mécanisme sont innombrables; qu'il suffise de penser aux biens de qualité médiocre vendus par des moyens de communication à distance à des clients résidant dans un pays étranger, ou à la publicité trompeuse présentée à la télévision dans un pays par un organisme de télédiffusion établi dans un autre pays, ou encore aux systèmes frauduleux d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers situés dans un pays et vendus à des consommateurs d'un autre pays. Ces situations illicites revêtent une dimension multinationale et surgissent actuellement à la faveur de la possibilité qui est offerte de déplacer la source des pratiques illégales vers un autre pays, hors de portée des autorités nationales d'application de la loi.

La Commission est d'avis que lorsqu'elles auront été correctement mises en oeuvre, ces dispositions apporteront un début de réponse satisfaisant ainsi qu'un moyen efficace de prévention des situations dommageables, aux réclamations des consommateurs qui trouvent leur origine dans des pratiques violant le droit communautaire et s'étendant au-delà des frontières entre les États membres.

4.2. Moyens de recours individuels

En ce qui concerne les moyens de recours individuels, les initiatives prises par la Commission se concentrent sur l'amélioration de la communication entre les consommateurs et les professionnels avec pour objectif, en cas de litige, d'aider les parties concernées à trouver une solution à l'amiable.

Il s'agit là d'une approche constructive, puisqu'aussi bien les consommateurs que les opérateurs économiques ont intérêt à éviter les retards, les tracas et les coûts inhérents à l'arbitrage traditionnel, sans porter préjudice aux droits des consommateurs.

A) Formulaire de réclamation d'un consommateur européen

Outre les systèmes volontaires gérés au niveau national ou local par des organisations professionnelles et des organisations de consommateurs, dont les résultats sont variables, la Commission a apporté sa contribution à cet exercice en concevant et introduisant un formulaire de réclamation des consommateurs. Son but est d'aider les consommateurs à formuler leurs réclamations. Son emploi concerne les consommateurs, les professionnels, les associations de consommateurs et les organes de règlement extrajudiciaire des litiges de consommation.

Le formulaire peut être utilisé quelque que soit le montant en cause et le type de litige. Son emploi n'est pas obligatoire, car les parties concernées conservent le droit de recourir aux moyens traditionnels ou à tout autre système volontaire. À défaut de règlement à l'amiable, le formulaire crée les conditions favorables (en définissant précisément l'objet et les termes du litige) au lancement d'une procédure extrajudiciaire et/ou d'une poursuite officielle.

Si la directive sur les actions en cessation vise à préserver les intérêts collectifs des consommateurs, le formulaire de réclamation du consommateur européen vise à faciliter et rationaliser le traitement des plaintes individuelles des consommateurs. Il semble en effet, malgré l'absence de statistiques précises, que des centaines de milliers de cas soient traités annuellement par les organisations de consommateurs et autres organes. De nombreuses autres affaires ne donnent même pas lieu à une action car les coûts des recours excèdent largement la valeur des biens ou services concernés par la transaction.

Ce formulaire offre un moyen simple et peu onéreux de parvenir à une solution à l'amiable non seulement aux consommateurs mécontents, mais aussi aux opérateurs économiques qui ne souhaitent pas payer des frais de justice et voir leur réputation entamée par de longues procédures judiciaires. Le formulaire est disponible dans toutes les langues de l'UE, ainsi que sous forme électronique à l'adresse Internet de la DG SANCO sur le serveur Europa http://europa.eu.int/comm/dg24/.

La diffusion du formulaire contribuera à l'établissement d'un inventaire des litiges des consommateurs, première étape vers un suivi complet du phénomène à l'échelon européen.

Comme le formulaire a été introduit en 1998, il serait, à ce stade, prématuré d'en évaluer globalement l'efficacité. Son utilité et son efficacité feront l'objet d'une évaluation en 2000.

B) Résolution extrajudiciaire des litiges de consommation

La Commission, en particulier dans sa communication sur la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation [5], a proposé entre autres:

[5] COM (1998) 198 final du 30 mars 1998.

- une simplification et une amélioration des procédures judiciaires;

- l'apport d'améliorations à la communication entre les consommateurs et les professionnels;

- la remise à plat des procédures extrajudiciaires de résolution des litiges de consommation.

En dehors des procédures judiciaires usuelles, il existe, en Europe, un large éventail de "méthodes extrajudiciaires" pour résoudre les litiges de consommation (comme par exemple les procédures complémentaires ou préalables aux audiences, la médiation et la conciliation ou encore des mécanismes plus alternatifs de règlements non-judiciaires) tel que l'arbitrage. Tous ces systèmes extrajudiciaires présentent une très grande diversité tant en termes de structures que de procédures.

En raison précisément de cette diversité, le type de décisions prises s'avère également très variable. Certaines ne sont que des recommandations, d'autres ne sont contraignantes que pour le professionnel, alors que d'autres encore s'appliquent de manière égale aux deux parties.

Dans l'intérêt de la sauvegarde des droits des consommateurs, il importe de discerner les garanties de type judiciaire que ces procédures peuvent offrir (par exemple, garantie d'indépendance et d'impartialité), tout en améliorant la manière dont elles peuvent contribuer à résoudre les conflits.

La recommandation incluse dans la communication du 30 mars 1998 contient un certain nombre de garanties minimales que les organes responsables de la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation dans chaque État membre devraient proposer aux personnes qui ont recours à eux. Ces garanties minimales se présentent sous la forme de "principes" auxquels les organes extrajudiciaires devraient se conformer.

Le respect, par un organe donné, des sept principes (indépendance, transparence, respect du principe du contradictoire, efficacité, légalité, liberté et représentation) vise à garantir aux personnes qui recourent à ce système (consommateurs et professionnels) que leurs réclamations bénéficieront d'un traitement dont l'"équité" et la rigueur seront semblables, en substance, à celles offertes par un tribunal conventionnel.

En conséquence, la recommandation vise à:

- accroître la confiance des consommateurs en offrant un niveau acceptable de qualité pour les procédures extrajudiciaires;

- encourager la confiance mutuelle des organes responsables, de manière à ce qu'ils coopèrent de manière efficace à l'amélioration du traitement des litiges transfrontaliers de consommation.

Il incombe aux États membres de fournir à la Commission des détails sur les organes extrajudiciaires qui satisfont à l'ensemble des conditions fixées dans la recommandation. Ces informations sont stockées dans la base de données accessible au public par le site Web de la Commission sur le serveur Europa.

À ce jour, onze États membres ont adressé à la Commission des renseignements concernant les organes qu'ils estiment en pleine conformité avec la recommandation (à savoir, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède).

La Commission envisage à présent de créer les conditions nécessaires permettant la mise en réseau des organes qui sont en conformité avec les critères fixés dans la recommandation. Un certain nombre de mesures ont été prises pour répondre à ce défi. En décembre 1998, tout d'abord, a eu lieu un atelier consacré aux "Autres systèmes de résolution des litiges de consommation dans l'Union européenne"; cet atelier a réuni quelque 40 experts de ces systèmes, ainsi que plusieurs organes potentiellement "notifiables". Ensuite, une conférence tenue en novembre 1999 à Lisbonne (Portugal) a permis de mener une réflexion sur la future coopération d'un réseau visant au règlement des litiges de consommation transfrontaliers.

Parmi les mesures ultérieures, il faut noter:

- une réunion avec des fonctionnaires responsables de la justice et des affaires des consommateurs dans les États membres, tenue à Bruxelles le 17 janvier 2000, à l'occasion de laquelle la Commission a présenté ses plans d'établissement du réseau (réseau EJE, voir ci-après, fin du chapitre 6);

- une conférence que la Commission envisage d'organiser et qui réunira tous les organes "notifiés".

Deux publications spécifiques doivent fournir aux consommateurs qui se retrouvent confrontés à une situation insatisfaisante des indications pratiques sur la manière de sauvegarder leurs intérêts en exploitant pleinement les systèmes de recours et en particulier les mesures prises au niveau européen (y compris celles concernant le formulaire de réclamation et les organes extrajudiciaires [6]:

[6] Les litiges de consommation, OPOCE, ISBN 92-828-6021-3.

- la première, réaliste dans le cadre des actions communautaires visant à améliorer le dialogue avec les citoyens et les entreprises sur le marché unique, s'intitulera: "Exercez vos droits dans le marché unique. Comment obtenir réparation" et sera finalisée durant le premier semestre 2000);

- la seconde, qui s'intitule " Les litiges de consommation - fil l'Ariane" [7] a été élaborée dans le cadre des actions spécifiques que mène la Commission pour améliorer l'accès des consommateurs à la justice.

[7] Office des publications officielles des C.E., 1999, ISBN 92-8286020-5

Dans le domaine des services financiers, la mise en place d'un réseau européen des réclamations des consommateurs est une question abordée dans le champ d'application du cadre juridique approprié [8].

[8] Services financiers: Mise en oeuvre du cadre d'action pour les services financiers: plan d'action; COM (1999) 232 du 11 mai 1999.

4.3. Rôle des réclamations dans l'application de la législation européenne relative aux consommateurs

En mars 1998, la Commission a adopté un document sur la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière de protection des consommateurs [9]. Ce document visait à décrire dans les grandes lignes la situation de la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière de protection des consommateurs et présentait quelques suggestions d'amélioration.

[9] Document de travail de la Commission sur la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière de protection des consommateurs, document SEC (1998) 527 final, du 27 mars 1998.

Le terme "mise en oeuvre" recouvre deux questions différentes:

- une transposition adéquate et respect des délais,

- une application effective et pratique correcte, incluant la mise en place de systèmes adéquats de recours.

Le document montre que s'il est vrai que le suivi de la transposition peut être assuré par la Commission sur la base de la notification des mesures nationales, la surveillance de l'application nécessite, quant à elle, un soutien et une coopération solides de la part des États membres, non seulement vis-à-vis de la Commission, mais aussi entre eux. Lorsque la Commission reçoit des informations révélant à suffisance une application incorrecte des directives en matière de protection des consommateurs, elle peut entamer des procédures d'infraction à l'encontre des États membres concernés. Cette procédure repose en particulier sur les réclamations [10].

[10] Dans les domaines de la communication commerciale qui à l'heure actuelle, ne font pas l'objet d'harmonisation au niveau européen mais où les législations nationales divergent de manière significative, la Commission a établi un Groupe d'Experts des Etats Membres. Le travail du Groupe a identifié, entre autre, le besoin d'améliorer davantage les voies de recours transfrontalières pour les plaintes concernant les communications commerciales. A la demande des experts, la Commission recueille actuellement, sur la base d'un questionnaire, les informations sur le traitement des plaintes transfrontalières dans le domaine en question par les instances judiciaires et administratives ainsi que par les organismes extrajudiciaires.

5. Initiatives des États membres: coopération dans le cadre du réseau international de contrôle de la commercialisation

Le réseau international de contrôle de la commercialisation (RICC) a vu le jour en 1991 à l'occasion de la Conférence des États membres sur le contrôle de la commercialisation "Consumer enforcement bodies" qui s'est tenue à Copenhague à l'initiative du médiateur danois chargé des questions des consommateurs. Toutefois, sous l'impulsion donnée par sa première présidence (RU), il s'est immédiatement étendu à des pays tels que les États-Unis d'Amérique, la Nouvelle-Zélande, le Japon et d'autres pays membres de l'OCDE. Il ne devait pas couvrir la sécurité des produits ni la réglementation prudentielle des établissements financiers, ni encore les voies de recours spécifiques qui s'offrent aux consommateurs. Le but principal de ce réseau volontaire et informel est d'améliorer la coopération entre les différents pays dans le but de faire cesser et de prévenir les pratiques de commercialisation illicites liées aux transactions transfrontalières portant sur des biens et services et de contribuer aux échanges d'informations entre les participants, à leur avantage réciproque et dans l'intérêt de leur compréhension mutuelle.

Lors de l'élaboration du document de travail sur "la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière de protection des consommateurs", la Commission fut confrontée au fait que, dans les domaines autres que ceux présentant des aspects de sécurité, il n'existe pas de procédure d'information régulière sur un suivi possible par les États membres de l'application pratique des dispositions nationales de mise en oeuvre des directives européennes. En conséquence, après avoir étudié le fonctionnement de l'initiative RICC existante, la Commission a estimé qu'il s'agissait d'un instrument qui, une fois mis en place et/ou modifié, serait susceptible, pour autant que les États membres de l'UE en conviennent, de servir à l'amélioration de la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière de protection des consommateurs dans les domaines ne comportant pas d'aspects de sécurité.

En conséquence, et suite à l'initiative de la Commission, les membres européens du réseau décidèrent, lors de la Conférence mondiale du réseau qui s'est tenue à Bruges le 25 mars 1999, d'instituer un sous-groupe dénommé "RICC Europe" dont la tâche principale consiste à améliorer les conditions de la coopération et de l'échange d'informations entre les membres en ce qui concerne l'application de la législation harmonisée dans le domaine de la protection du consommateur. La première réunion du sous-groupe s'est tenue à Oslo les 12 et 13 septembre 1999.

Les instruments techniques permettant au sous-groupe d'optimiser les échanges d'informations entre ses membres (qu'il s'agisse de problèmes spécifiques ou de meilleures pratiques) seront mis au point par la Commission et proposés au groupe européen. Ils comprennent, notamment, un système d'échange de messages électroniques et une base de données à accès restreint pour la collecte des informations échangées.

Les buts et règles de procédure de RICC Europe peuvent être résumés comme suit:

- renforcer et améliorer la coopération et l'échange systématique d'informations entre les membres afin de parvenir à une application plus efficace de la législation européenne en matière de protection des consommateurs (à l'exception de la législation concernant les problèmes de santé et de sécurité);

- examiner et échanger des avis et expériences sur des problèmes liés à l'application de la législation européenne dans le domaine de la protection des consommateurs, tout en cherchant à y apporter des solutions communes (à l'exception de la législation concernant les problèmes de santé et de sécurité);

- les activités sont limitées aux questions revêtant une dimension européenne spécifique;

- les membres s'engagent à faire tout ce qui est en leur pouvoir pour assurer un recours optimal au réseau et aux instruments de coopération qu'il propose (réunions semestrielles, système d'échange d'informations, base de données);

- autant que possible, les membres tentent de coopérer avec les organes responsables au niveau régional ou local de leur pays, en vue de recueillir et de transmettre des informations pertinentes à RICC Europe.

6. Conclusions, initiatives futures

La situation en ce qui concerne les réclamations des consommateurs, telle qu'elle ressort des données disponibles, ne peut être considérée que comme un état des lieux provisoire dans ce domaine essentiel que constitue la question générale de l'accès des consommateurs à la justice. Même s'il s'efforce de répondre aussi précisément que possible à la demande contenue dans les deux directives en question, le présent rapport est basé sur des informations provenant de diverses sources et ne peut donc qu'être inégal. En particulier, eu égard au fait que sa transmission étant demandée avant la mise en oeuvre de ces directives dans l'ensemble des États membres, le rapport ne peut prendre en compte les problèmes qui sont susceptibles de se poser en liaison avec la mise en oeuvre effective du cadre réglementaire mis en place dans le domaine des contrats à distance et de la publicité comparative au travers des directives 97/7/CE et 97/55/CE.

Compte tenu de la situation matérielle et juridique décrite ci-dessus, la Commission formule les considérations ci-après.

- La notion de "réclamation des consommateurs" recouvre un large éventail de situations caractérisées par le mécontentement des consommateurs vis-à-vis des biens, des services, du service après-vente, des conditions contractuelles générales, du prix, de la qualité, des garanties, des performances du produit, des modes d'emploi, de la sécurité, du respect des normes, de la livraison, des pratiques en matière de renvoi des produits, etc.

- Pratiquement toutes les réclamations des consommateurs peuvent bénéficier de voies de recours. Celles-ci sont prévues dans le cadre de dispositions nationales. Parfois, des systèmes volontaires viennent compléter les ressources officielles. Néanmoins, les consommateurs se montrent souvent réticents à recourir à ces voies, en raison de l'insuffisance des informations et conseils sur la réponse appropriée à leurs problèmes, et de l'incertitude qui règne quant à la durée, au coût et à l'efficacité des procédures disponibles.

Aussi bien pour les réclamations transfrontalières que purement nationales, l'efficacité des systèmes obligatoires et volontaires est fonction des difficultés traditionnelles inhérentes à l'accès des consommateurs à la justice (distance, coût, tracasseries juridiques, etc.). Le Livre vert sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation (COM (1993) 576) propose une analyse détaillée de ces problèmes, sur la base d'une étude ad hoc.

Eu égard à cette situation, l'article 11, paragraphe 4, de la directive 97/7/CE sur les ventes à distance dispose que les États membres "peuvent prévoir que le contrôle volontaire du respect des dispositions de la présente directive confié à des organismes autonomes et le recours à de tels organismes pour la solution de litiges s'ajoute aux moyens que les États membres doivent prévoir pour assurer le respect des dispositions de la présente directive".

- Dans une perspective européenne, il conviendrait de tenir dûment compte du fait que la politique européenne des consommateurs et les politiques et initiatives des États membres se complètent mutuellement. En outre, la disponibilité future des moyens efficaces de recours pour les réclamations des consommateurs pourrait tirer profit du potentiel dégagé par le Titre IV (articles 61 à 69) du traité CE, tel que modifié par le traité d'Amsterdam, qui prévoit, entre autres, "des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile..." (article 61, sous c)) et "la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, y compris les décisions extrajudiciaires" (article 65, sous a)).

Compte tenu de ce cadre juridique et de la dévolution des responsabilités qui en découle, la Commission estime qu'il convient prioritairement de:

- supprimer les obstacles au dépôt des réclamations transfrontalières;

- contribuer à l'établissement d'un cadre réglementaire approprié au phénomène que représentent les réclamations des consommateurs dans le contexte actuel de la société de l'information, notamment lorsqu'elles portent sur des contrats conclus avec des entreprises situées en dehors du pays de résidence des consommateurs;

- examiner la législation existante dans le domaine de la protection du consommateur afin de décider s'il y a lieu de prendre des mesures législatives complémentaires; à cet égard, la Commission se conforme à la résolution du Conseil du 19 janvier 1999 concernant les aspects de la société de l'information concernant les consommateurs [11], qui invite la Commission à présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport accompagné, s'il y a lieu, de propositions.

[11] JO C 23/1 du 28 janvier 1999.

En ce qui concerne la suppression des obstacles dans le domaine des réclamations ayant trait aux intérêts collectifs des consommateurs, une étape a été franchie avec l'adoption de la directive 98/27/CE relative aux actions en cessation.

Lorsqu'elle aura été mise en oeuvre, cette directive permettra aux organisations de consommateurs et organes ayant le statut d'"entité qualifiée" d'entamer des poursuites sur le territoire d'un pays à partir duquel des infractions à la législation en matière de droit des consommateurs (directives européennes et mesures nationales d'exécution) auront été commises.

En ce qui concerne les réclamations individuelles des consommateurs, c'est-à-dire dans les cas où aucun intérêt collectif des consommateurs n'est en jeu, la situation devrait s'améliorer progressivement pour ce qui est des voies de recours dans les transactions ayant une dimension transfrontalière:

- avec l'application des principes énoncés dans la recommandation de la Commission n° 98/257 relative aux principes applicables aux organes extrajudiciaires. La Commission fera rapport en 2000 sur l'évaluation de l'impact effectif de ces principes;

- avec le recours accru au formulaire de réclamation des consommateurs proposé par la Commission, dans sa communication de 1998 (COM (1998) 198) dont l'utilité et l'impact, en tant que projet pilote feront également l'objet d'une évaluation en 2000.

En outre, l'efficacité des plaintes aussi bien individuelles que collectives des consommateurs se trouvera renforcée par les mesures d'accompagnement suivantes:

- clarification des règles de droit international privé applicables aux contrats auxquels les consommateurs sont parties. Il convient en particulier de signaler les initiatives visant à réviser et actualiser la Convention de Bruxelles de 1968 [12] et la Convention de Lugano de 1988 [13] qui concernent l'exécution des jugements et la dévolution des compétences judiciaires entre respectivement les États membres de l'UE, et les États membres et les pays de l'AELE. À cet égard, des progrès sont attendus en particulier du projet de règlement visant à incorporer la Convention de Bruxelles [14] dans l'ordre juridique communautaire. Ce projet de règlement constitue une première étape importante dans le sens d'une coopération transfrontalière en matière judiciaire, dans le cadre du droit communautaire et, dans le même temps, il est révélateur des possibilités offertes par une action efficace au niveau communautaire, sur la base des articles 61 à 69 du traité CE;

[12] JO C 27 du 26 janvier 1998 (texte consolidé tenant compte de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède).

[13] JO L 319 du 25 novembre 1988.

[14] COM (1999) 348 final du 14 juillet 1999.

- le maintien, au niveau international, d'un ensemble cohérent de principes de protection du consommateur propres à accroître la confiance de ce dernier et à lui permettre de tirer profit de la mondialisation du marché.

Après l'adoption par l'OCDE d'une recommandation relative aux lignes directrices en matière de protection des consommateurs dans le cadre du commerce électronique [15], la Commission envisage de promouvoir l'adhésion aux principes qui sous-tendent les lignes directrices de l'OCDE dans tous les forums internationaux pertinents ainsi que lors des négociations bilatérales sur les questions liées aux consommateurs, menées avec des pays tiers.

[15] Date de l'adoption: 9 décembre 1999.

Dans le plan d'action pour la politique des consommateurs 1999-2001 [16], la Commission a annoncé son intention d'opérer un suivi de l'usage, qui est fait en pratique, du formulaire de réclamation des consommateurs et indiqué que grâce à cette expérience, et aux informations recueillies à partir des bases de données des organes responsables des règlements extrajudiciaires, elle évaluerait la nécessité d'une poursuite de ses actions en vue de faciliter l'accès à la justice des consommateurs individuels. Dans ce contexte, la Commission prendra également des mesures pour améliorer le fonctionnement des procédures en ce qui concerne les petites réclamations dans les opérations transfrontalières et étudiera la question de la nomination d'un médiateur européen des consommateurs auquel seraient dévolues des compétences en matière de réclamations transfrontalières.

[16] Communication de la Commission n° COM (1998) 696 final du 1er décembre 1998.

À l'évidence, l'absence de toute donnée comparable en ce qui concerne les réclamations des consommateurs entrave sérieusement l'évaluation de l'efficacité des systèmes de traitement des réclamations. En outre, sachant que les réclamations constituent un apport essentiel au processus décisionnel et d'élaboration politique, cette entrave est d'autant plus réelle au niveau de la politique du consommateur dans la Communauté. C'est la raison pour laquelle les services de la Commission envisagent d'étudier la possibilité de lancer une initiative visant à mettre en place une base commune de classement des réclamations des consommateurs. Une telle action exige une coopération étroite entre l'Office statistique européen, les Euroguichets, les ressources statistiques nationales et l'ensemble des administrations, organes et organisations qui sont saisis de réclamations des consommateurs. Le but recherché n'est pas de contraindre l'un ou l'autre de ces organes à recueillir de nouvelles données, mais tout simplement, dans la mesure où ils enregistrent d'ores et déjà des plaintes, de le faire selon des lignes directrices communes et d'adresser régulièrement un état détaillé de la situation à la Commission. Ces lignes directrices ne seraient pas obligatoires mais toutes les organisations auraient intérêt à les respecter de manière à optimiser leur contribution à l'élaboration des politiques communautaires. En particulier, la possibilité d'utiliser le formulaire de réclamation des consommateurs européens dans le but d'identifier et de faciliter le suivi des réclamations sera étudiée.

Enfin, la Commission envisage de prêter une attention constante à la situation des réclamations des consommateurs dans le cadre des travaux qui sont menés sur la question de l'accès des consommateurs à la justice. Afin de permettre un suivi approprié par le Parlement européen et le Conseil, parallèlement à la mise en oeuvre des directives 97/7/CE et 98/57/CE, la Commission souhaite se pencher en particulier sur les réclamations des consommateurs dans les rapports et les propositions futures d'actes législatifs nouveaux, dans le cadre réglementaire du commerce électronique [17] et de la vente à distance de services financiers [18], ainsi que de toute autre législation communautaire pertinente, tout en se tenant informée de la révision en cours de la législation en matière de protection des consommateurs dans le domaine de la société de l'information.

[17] Proposition modifiée de la Commission (tenant compte des observations du Parlement européen en première lecture) de projet de directive relative à certains aspects juridiques du commerce électronique dans le marché intérieur (COM (1999) 427 final du 17 août 1999). Comme le commerce électronique tend à devenir la forme de vente à distance la plus répandue tout en étant une source de préoccupation pour les consommateurs, la proposition de la Commission contient des dispositions en matière de codes de conduite, de règlement extrajudiciaire et d'incorporation des cas de violation des dispositions de la directive parmi les cas où la procédure d'action en cessation peut être déclenchée conformément à la directive 98/27/CE.

[18] Proposition modifiée concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs (COM (1999) 385 final du 23 juillet 1999). Des règles spécifiques sont proposées concernant les sanctions, voies de recours et surtout la charge de la preuve incombant aux fournisseurs quant à l'obligation d'informer les consommateurs, et relativement au consentement des consommateurs à la conclusion du contrat, étant donné que les conditions contractuelles faisant peser la charge de la preuve sur le consommateur sont considérées comme abusives au sens de la directive 93/13/CEE (JO L 95 du 21 avril 1993) concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs.

Initiatives futures

Le programme de travail de la Commission pour 2000 comprend notamment les documents suivants:

- Document de travail des services de la Commission sur le recouvrement des frais judiciaires et des honoraires d'avocat. L'un des obstacles à l'accès des consommateurs à la justice réside dans l'absence de proportionnalité entre les coûts liés aux poursuites judiciaires et le montant réclamé. Lorsque l'ensemble des coûts engagés est recouvré par le consommateur qui obtient gain de cause, cet obstacle se trouve réduit d'une manière significative. Les États membres ont adopté un large éventail de solutions pour résoudre cette difficulté. Le document de travail fera rapport sur ces problèmes et lancera un large débat public sur cette question.

- Document de travail de la Commission sur l'état de mise en oeuvre de la directive 98/27/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs. La directive 98/27 confère aux associations de consommateurs (ou aux organes publics chargés de la protection des consommateurs) le droit d'entamer des actions en cessation pour prévenir les infractions aux dispositions d'un certain nombre de directives relatives à la protection des consommateurs. Dans les cas transfrontaliers, ces actions peuvent être portées directement devant les tribunaux du lieu de résidence du professionnel concerné. En tout état de cause, le fonctionnement effectif de la directive exige que les Etats membres prennent des dispositions complémentaires à la transposition en tant que telle. Le document vise à identifier les mesures en question.

- Document de travail des services de la Commission relatif à la création d'un réseau extrajudiciaire responsable de la résolution des litiges de consommation. En 1998, la Commission a adopté la recommandation 257/98 relative aux principes applicables aux organes extrajudiciaires. Depuis lors, les États membres notifient à la Commission les organes nationaux qui respectent ces principes. Le moment est venu d'aller plus loin en mettant en place la base de création d'un réseau rassemblant ces organes, dans le but de faciliter la résolution des litiges transfrontaliers. Dans le domaine des services financiers, la Commission fera rapport ultérieurement en 2000, dans le cadre d'une communication sur le commerce électronique et les services financiers, sur l'établissement d'un réseau des systèmes de recours extrajudiciaires.

- Document de travail des services de la Commission sur la représentation collective des intérêts des consommateurs dans les litiges en matière civile (actions collectives). Le document de travail dressera un inventaire des lois nationales offrant la possibilité d'intenter des actions collectives au nom d'un groupe de consommateurs ayant été victime du même type de dommages et encouragera l'ouverture d'un large débat public sur cette question

ANNEXE

1. Informations reçues des instances nationales

A) Contrats à distance

Autriche

La chancellerie fédérale autrichienne (Bundeskanzleramt) souligne que, selon l'Office de la consommation, seul un faible pourcentage des données disponibles sont statistiquement vérifiables. Les centres de conseil des consommateurs traitent un grand nombre de réclamations au téléphone; ces cas, à peu d'exceptions près, ne sont pas l'objet d'une documentation statistique.

Nombre total de réclamations en Autriche:

- 1996: 3 565

- 1997: 4 829

- 1998: 5 149

Principaux domaines de réclamation:

Loteries

- 1996: 705

- 1997: 989

- 1998: 1 210

La plupart des réclamations concernent des loteries. Le nombre de ces affaires est en augmentation rapide, bien qu'une loi, entrée en vigueur le 1.10.1999, punisse les promesses de prix abusives.

Envoi d'une marchandise non demandée

- 1996: 223

- 1997: 245

- 1998: 281

Les problèmes dus à l'envoi de marchandises non demandées - qui se posent en particulier dans des cas où l'identité d'une personne passant une commande par téléphone n'est pas correctement établie - sont une cause de plus en plus fréquente de réclamation parmi les consommateurs.

Démarchage téléphonique (en particulier pour des produits d'assurance et d'investissement)

Par démarchage téléphonique, on entend les appels téléphoniques non sollicités que reçoivent des consommateurs partiellement ou totalement inconscients de la motivation commerciale du contact. Bien que cette pratique puisse être légitime, dans certaines limites (en particulier, dans le cadre des règles de consentement actif ou passif énoncées dans les directives 97/7/CE et 97/66/CE), les consommateurs potentiels risquent d'être pris "à froid" par des professionnels habiles qui parviennent à gagner la confiance de l'interlocuteur et à tirer parti de la situation en le persuadant d'accepter de gros engagements financiers ou d'autres conditions abusives auxquels il n'aurait pas souscrit dans des circonstances normales.

- 1996: 135

- 1997: 157

- 1998: 170

Marchandises défectueuses/commandes incomplètes

- 1996: 287

- 1997: 304

- 1998: 322

Ces réclamations concernent essentiellement des marchandises qui ne sont pas livrées du tout ou ne le sont que tardivement ou de manière partielle. Souvent, lorsqu'une marchandise est défectueuse, il n'est pas très facile d'obtenir réparation.

Recouvrement de dettes

- 1996: 382

- 1997: 409

- 1998: 427

Pour ce qui concerne le recouvrement de dettes, les retards de paiement dans le cadre d'un contrat de vente à tempérament et les taux d'intérêt peu clairs et parfois astronomiques semblent constituer les principaux problèmes. En outre, dans de nombreux cas, la demande de paiement n'est pas détaillée.

Concernant l'application des droits des consommateurs, les autorités autrichiennes soulignent que les associations de consommateurs permettent de résoudre certaines des réclamations. Seul un faible pourcentage des affaires vont en justice (ce qui explique l'absence de données complètes).

Belgique

En Belgique, les dispositions actuelles en matière de vente à distance figurent dans la loi sur les pratiques commerciales [19] (articles 77 à 83), telle que modifiée par la loi du 25 mai 1999, adoptée pour transposer la directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance. Selon les statistiques de l'Inspection économique, les infractions à ces dispositions sont rares; il ne faut pas oublier toutefois que la loi nationale n'est entrée que récemment en vigueur. Par exemple, seules trois procédures judiciaires ont eu lieu en 1998 pour infraction à l'article 77 (services financiers), et 5 seulement entre le 1.1.1999 et le 20.9.1999.

[19] Loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur.

Selon les données fournies par les autorités belges, dix-huit affaires sont allées en justice en 1998; dix ont été enregistrées entre le 1.1.1999 et le 20.9.1999. Toutes concernaient le crédit à la consommation.

Danemark

Nombre de réclamations au Danemark au cours de ces trois dernières années.

Le Danemark n'a pas de registre central des réclamations concernant la vente à distance. Il n'est pas possible de distinguer ce type d'affaires d'autres statistiques légales. Cependant, au cours de ces trois dernières années, le Comité des réclamations des consommateurs (Forbrugerklagenævnet) a consigné les actions civiles suivantes concernant la vente à distance:

17 réclamations en 1997;

25 réclamations en 1998;

11 réclamations en 1999 (août 1999).

À cet égard, les autorités danoises observent que la définition de "vente à distance", dans la loi danoise sur certains contrats conclus avec les consommateurs (Lov om visse forbrugeraftaler), ne s'applique pas aux services. Dans la loi figure également une interdiction générale de la vente par téléphone (approche téléphonique non sollicitée en vue de vendre des biens et des services).

Les compétences du Comité des réclamations des consommateurs ne s'appliquent pas à certains domaines particuliers. Elle se limitent également aux services entraînant une rémunération comprise entre un minimum de 500 DKK et un maximum de 24 000 DKK. Il est probable qu'en raison de ce seuil de 500 DKK, le Comité n'a pas connaissance de certaines réclamations concernant la vente à distance.

Les réclamations concernant la vente par téléphone peuvent également être portées devant le médiateur des consommateurs (Forbrugerombudsmanden), chargé de surveiller le respect des règles de droit public en la matière. Les réclamations adressées au médiateur ne sont pas consignées d'une manière permettant de repérer celles qui ont trait à la vente à distance. Dès lors, il n'a pas été possible de fournir des informations sur le nombre de ces actions.

Motifs des réclamations et principaux problèmes

Selon l'expérience du Comité danois des réclamations des consommateurs, les litiges de droit civil concernent normalement des informations inexactes/trompeuses figurant sur le support de commercialisation ou ont trait à des problèmes liés au droit de résiliation d'un contrat dans un secteur particulier.

Les réclamations dont est saisi le médiateur des consommateurs concernent normalement une commercialisation trompeuse et/ou la difficulté à contacter les entreprises pratiquant la vente à distance. Le domaine qui pose le plus de problèmes est celui de la vente à distance via Internet.

Instances traitant les réclamations des consommateurs

Pour les litiges de droit civil concernant la vente à distance (qui peuvent être portés devant le Comité des réclamations des consommateurs), il est à noter que le Comité des réclamations des consommateurs a la possibilité d'accorder des dérogations au seuil de 500 DKK mentionné plus haut. Ce pouvoir discrétionnaire peut être utilisé dans le cas où un grand nombre de réclamations visent une entreprise donnée, peu scrupuleuse, ou afin de résoudre une question de principe. Il est employé, par exemple, lorsque de nombreuses réclamations sont déposées contre une entreprise offrant des services de "sexe au téléphone" ou similaires sur Internet, jusqu'à l'intervention de l'instance compétente (ces réclamations ne sont pas consignées comme ayant trait à la "vente à distance", étant donné que les activités visées n'entrent pas dans la définition actuelle de ce terme au Danemark).

En vertu de la loi qui l'institue (Lov om Forbrugerklagenævnet), le Comité des réclamations des consommateurs peut approuver officiellement des comités de réclamation ou d'appel privés fonctionnant dans des secteurs ou domaines d'activité particuliers.

Il l'a fait dans les secteurs suivants: industrie de la construction, transactions immobilières, assurances, hôtellerie, restauration et tourisme, travaux d'isolation, auto-écoles, institutions financières, prêts hypothécaires, industrie du voyage.

Comme on le mentionne plus haut, le médiateur des consommateurs peut lui aussi être saisi de réclamations concernant des entreprises qui pratiquent la vente à distance; la loi sur la commercialisation (Markedsføringsloven) lui permet d'agir directement lorsqu'il est question de telles activités.

Si plusieurs consommateurs formulent le même type de demande de remboursement en rapport avec une infraction à la loi sur la commercialisation, le médiateur des consommateurs peut, sur requête, combiner ces réclamations pour former une action groupée devant les tribunaux.

Finlande

Les sources d'information des autorités finlandaises sont les conseillers municipaux en matière de consommation, l'Agence nationale des consommateurs, le Comité des réclamations des consommateurs, l'Association finlandaise des consommateurs et l'organisation de consommateurs Kuluttajat Konsumenterna ry.

Les autorités finlandaises soulignent que les chiffres découlant de l'exercice sont à considérer comme indicatifs. En particulier, aucune ventilation des affaires transfrontalières n'est disponible.

Vente à distance:

Les réclamations reçues par les conseillers municipaux en matière de consommation concernent essentiellement les ventes par correspondance. Les problèmes ont essentiellement trait à des livraisons manipulées sans précaution et/ou incomplètes, à la non-conformité de ces livraisons et à la non-récupération des sommes versées. Dans un petit nombre de cas, les réclamations sont transmises au médiateur des consommateurs. La plupart des affaires, cependant, sont traitées avec succès au niveau des conseillers en matière de consommation.

L'Agence nationale de la consommation a examiné 21 affaires en 1997, 36 en 1998 et 213 en 1999 (à la date du 30 septembre 1999). Ces affaires concernaient essentiellement des ventes par correspondance et par Internet. L'augmentation considérable du nombre de réclamations en 1999 découle de campagnes de publicité étrangères qui ont ciblé la Finlande en 1998 et ont été jugées contraires à la loi finlandaise sur la protection des consommateurs.

Le Comité des réclamations des consommateurs a traité 120 réclamations concernant des ventes par correspondance en 1997; 88 et 87 affaires ont été consignées, respectivement, en 1998 et 1999 (à la date du 30 septembre). Les principaux problèmes concernaient les pratiques en matière de renvoi des marchandises. Dans un cas, le Comité s'est penché sur des ventes de services à des mineurs par Internet.

Une grande partie (le tiers environ) des réclamations en matière de porte-à-porte reçues par le Comité - 120 affaires en 1997, 88 en 1998 et 87 en 1999 (à la date du 30 septembre 1999) - concernaient, en réalité, la vente à distance. Sont apparus en cause les pratiques en matière de résiliation et de renvoi des marchandises, les remboursements et les marchandises défectueuses.

L'Association finlandaise des consommateurs a reçu 50 réclamations liées à la vente à distance en 1997 et 1998. Le chiffre total pour 1999 est compris, selon les estimations, entre 50 et 100. Sont en cause les conditions contractuelles (abusives), les politiques de renvoi des marchandises et les livraisons tardives.

Les autorités finlandaises estiment le nombre total des réclamations concernant des ventes à distance à ± 315 cas en 1997, ± 345 en 1998 et ± 570 en 1999.

Allemagne

Selon le ministère de la Justice (Bundesministerium der Justiz), la loi sur la concurrence déloyale (article 13) et la loi sur les conditions générales (article 13) permettent aux consommateurs d'entamer des procédures judiciaires. Aucune plainte de consommateur n'a été portée à la connaissance du gouvernement fédéral. Aucune information statistique n'est disponible.

Grèce

Les autorités grecques ont fait part des réclamations des consommateurs suivantes en matière de vente à distance:

>EMPLACEMENT TABLE>

Les réclamations sont traitées de trois manières:

- Procédure extra-judiciaire, via les comités d'arbitrage qui existent dans toutes les préfectures;

- Procédure judiciaire;

- Sanctions administratives, qui peuvent aller d'une amende de 20 000 GDR (les récidivistes peuvent se voir imposer une amende plus élevée) à la fermeture de l'entreprise après sa radiation du registre du ministère compétent.

À ce jour, deux entreprises ont été radiées du registre et deux autres n'ont pas été autorisées à commencer leurs ventes.

Irlande

Le ministère de l'Entreprise, du Commerce et de l'Emploi rapporte les informations suivantes, communiquées par le Bureau irlandais de vérification de la publicité (Advertising Standards Authority of Ireland - ASAI):

Année // Réclamations des consommateurs en matière de vente à distance

1996 // 5

1997 // 2

1998 // 1

1999

(8 mois) // 4

Il est à noter que le Bureau reçoit peu de réclamations concernant la vente à distance et le publipostage. Cependant, il s'attend à une amplification de cet aspect de ses activités à mesure que le phénomène lui-même se développe en Irlande, en particulier pour ce qui concerne le publipostage.

Luxembourg

Les autorités luxembourgeoises ont présenté les données de l'"Euroguichet-Consommateur de l'Union Luxembourgeoise des Consommateurs" (ULC/Euroguichet), qui est le point de contact habituel des consommateurs du Luxembourg pour les questions transfrontalières.

L'ULC/Euroguichet considère que la vente à distance inclut tous les contrats de vente conclus et exécutés sans contact physique entre le fournisseur et le consommateur (cette définition s'applique à l'utilisation du téléphone, de la télévision, du minitel (en France) et des techniques Internet).

Sur la base de cette approche, 271 affaires ont été consignées en 1997, 332 en 1998 et 153 jusqu'au 30 juin 1999. Comme ces chiffres incluent le porte-à-porte et les excursions promotionnelles ("Kaffeefahrten"), qui représentent 10 à 15% des cas, l'ULC/Euroguichet estime qu'il convient, pour se conformer à la définition qui précède, de réduire d'autant le nombre global d'affaires.

Le droit luxembourgeois, qui prévoit une protection appropriée pour les problèmes les plus fréquents tels que non-conformité des marchandises, coûts des virements bancaires, facturation de carte erronée, taux de TVA, marchandises défectueuses, vente forcée et garanties, permet un traitement efficace de la plupart des affaires.

Pays-Bas

Les sources d'information des autorités néerlandaises étaient l'Association des consommateurs (Consumentenbond), l'Organisation du code néerlandais de la publicité (Stichting Reclame Code) et l'Association des comités des litiges dans les affaires de consommation (Stichting Geschillencommissies Consumentenzaken), au sein de laquelle deux comités - le comité des litiges en matière de commerce à domicile (Geschillencommissie Thuiswinkel) et le comité des litiges en matière de voyages (Geschillencommissie Reizen) traitent des réclamations liées à la vente à distance.

Les autorités néerlandaises signalent que les données recueillies auprès de ces sources ne sont pas suffisamment précises pour qu'il soit possible de distinguer les réclamations de nature transfrontalière; en outre, aucune information n'est disponible quant aux litiges finalement portés devant un tribunal civil.

Réclamations en matière de vente à distance entre 1996 et 1998:

Devant le Comité des litiges en matière de commerce à domicile:

12 affaires introduites en 1996 (année de l'institution et du début des activités du comité);

7 décisions en 1997 (le nombre total d'affaires introduites en 1997 n'est pas connu);

81 affaires ont été introduites en 1998.

Étaient essentiellement en cause la non-conformité du produit, le défaut de livraison (en particulier, pour l'ameublement ménager et les équipements électriques) et les réparations/l'entretien.

Devant le Comité des litiges en matière de voyages:

En 1997, le comité s'est prononcé sur 908 affaires (le nombre total d'affaires introduites n'est pas connu); 5 d'entre elles concernaient des contrats de voyage conclus au moyen de la vente à distance. En 1998, 2707 réclamations ont été introduites et 1227 décisions ont été rendues, dont deux trouvaient leur origine dans la commercialisation à distance de produits de voyage.

Ces affaires concernaient essentiellement les conditions contractuelles, les réservations incorrectes, les informations peu claires, la qualité du logement et les changements d'itinéraire.

Devant l'Organisation du code néerlandais de la publicité

Aucun chiffre disponible.

Devant l'Association des consommateurs:

L'Association des consommateurs reçoit une centaine de réclamations par an sur la vente à distance non transfrontalière. Beaucoup d'affaires ont trait à la publicité et sont donc également traitées par l'Organisation du code néerlandais de la publicité.

Étaient essentiellement en cause la publicité sous forme de loterie promotionnelle dans le cadre de la vente à distance et, occasionnellement, la qualité des marchandises/services.

Devant le ministère des Affaires économiques:

Le ministère reçoit environ cinq réclamations transfrontalières par an (essentiellement de la Belgique, de la France et du Royaume-Uni) concernant la publicité pour de la vente à distance. Ces affaires sont transmises à l'Organisation du code néerlandais de la publicité et/ou l'Alliance européenne pour l'éthique en publicité.

Sont en cause des affirmations dites mensongères des loteries promotionnelles accompagnant les messages publicitaires et une absence totale ou partielle de livraison des marchandises/services.

Espagne

L'Instituto Nacional del Consumo (INC), un organisme public qui dépend du ministère de la santé et des affaires des consommateurs, a rapporté les chiffres suivants sur les réclamations liées à la vente à distance (données fournies par les administrations régionales -"Comunidades Autónomas" [20]- et par des organisations de consommateurs) :

[20] En Espagne, les affaires des consommateurs relèvent des gouvernements régionaux, qui ont des compétences spécifiques en matière de politique des consommateurs, y compris en ce qui concerne les instances qui traitent les réclamations.

- 1997: 2 366

- 1998: 2 786

- 1999: 652 (janvier à septembre 1999)

Principaux motifs de réclamation:

- Rupture de contrat;

- Refus de remplacer les marchandises;

- Marchandises défectueuses;

- Publicité trompeuse;

- Publicité commerciale trompeuse;

- Refus de respecter un délai de réflexion;

- Irrégularités au niveau des prix,

- Mauvaise qualité des marchandises proposées;

- Retard de livraison;

- Marchandises qui ne sont pas livrées du tout;

- Informations insuffisantes et incomplètes sur les marchandises, prix et délais de réflexion;

- Absence d'informations sur l'identité du fournisseur;

- Imposition de conditions limitant les droits du consommateur;

- Insertion de données personnelles dans des archives et listes informatisées sans autorisation préalable de la personne concernée.

Moyens utilisés pour traiter les réclamations des consommateurs:

- envoi du dossier à l'instance compétente;

- engagement de la procédure par l'instance où la réclamation a été introduite;

- médiation;

- rejet de la réclamation en raison de l'absence de preuve ou retrait de la réclamation;

- engagement de la procédure d'arbitrage (lorsque l'entreprise a adhéré au système d'arbitrage);

- présentation de la réclamation devant la justice (option peu fréquente).

Suède

Le Comité national des réclamations (Allmänna reklamationsnämnden - ARN) est un organisme public dont la mission est d'examiner les litiges entre les consommateurs et les professionnels. Il formule des recommandations quant à la manière de résoudre de telles affaires. La procédure est écrite et gratuite pour les parties concernées et les activités du Comité sont entièrement financées par l'État. Les directives du gouvernement imposent au Comité, lorsqu'il peut statuer sur les réclamations des consommateurs, de ne pas consacrer plus de cinq mois à une affaire.

Onze sections différentes examinent les litiges de consommation (banques, moteurs, textiles, voyages, etc.). Conformément à son propre règlement, le Comité traite les litiges opposant des consommateurs et:

- l'ensemble des professionnels suédois;

- les professionnels étrangers qui ont un bureau pour exercer leurs activités en Suède;

- les professionnels étrangers, lorsque le contrat portant sur un produit ou un service a été conclu en Suède;

- les professionnels étrangers, lorsque, bien que le contrat portant sur un produit ou un service ait été conclu à l'étranger,

- la commercialisation a eu lieu en Suède, le consommateur vit en Suède et il n'y a aucune raison de penser qu'une recommandation de l'ARN serait sans effet.

Le Comité rapporte qu'entre le 21.9.1996 et le 21.9.1999, il a traité les affaires suivantes, impliquant des consommateurs établis à l'étranger:

1996: 2 (Espagne)

1997: 38 (essentiellement États-Unis, mais également Danemark, France, Finlande et autres)

1998: 20 (Norvège, États-Unis, Danemark et autres)

1999: 22 (Norvège, Allemagne, Finlande et autres)

et des professionnels étrangers:

1996: 8 (du Danemark, de la Finlande et de quelques autres pays)

1997: 35 (essentiellement du Danemark et de la Finlande)

1998: 37 (essentiellement du Danemark mais également de la Norvège)

1999: 20 (essentiellement du Danemark).

Ventilation des affaires selon les différentes sections du Comité national des réclamations:

Affaires concernant des consommateurs établis à l'étranger

>EMPLACEMENT TABLE>

Dans certaines affaires, le consommateur vivait en Suède lors de la conclusion du contrat et a déménagé par la suite à l'étranger. Dans d'autres, il vivait près de la frontière suédoise. Dans sept cas, le Comité s'est déclaré incompétent.

Affaires concernant des professionnels étrangers

>EMPLACEMENT TABLE>

La plupart des litiges avec des professionnels étrangers concernent des transactions relatives à des voyages. Dans la majorité des cas, il est question de location de bungalows de vacances ou de résidences secondaires. Dans douze cas, le Comité s'est déclaré incompétent.

La Cour du marché (Marknadsdomstolen)

La Cour du marché a été saisie des affaires suivantes pour infraction à la loi sur la commercialisation:

>EMPLACEMENT TABLE>

Royaume-Uni

Les informations du ministère du Commerce et de l'Industrie font état de plusieurs codes d'auto-réglementation (ex: codes de l'association de la commercialisation directe et de l'association de la vente par correspondance) dans le domaine de la vente à distance. Les autorités britanniques expliquent que les informations demandées par la Commission à propos des réclamations des consommateurs en matière de vente à distance ne sont pas disponibles d'une manière suffisamment détaillée.

Le Bureau des pratiques commerciales (Office of Fair Trading) a compilé les données provenant des services locaux de surveillance des pratiques commerciales, des bureaux de conseil aux citoyens et d'autres organismes de conseil à travers le Royaume-Uni qui reçoivent également des plaintes de consommateurs. Malheureusement, ces données ne précisent pas si les biens et services ont été fournis ou non au moyen de techniques de vente à distance.

Cependant, les informations communiquées aux services de la Commission permettent de tirer les conclusions suivantes (les données se rapportent à 1996, 1997 et 1998 [21]):

[21] 12 mois précédant le 30 septembre de chaque année.

Réclamations des consommateurs relatives à des biens défectueux ou à des services ne répondant pas à la norme (par nombre de réclamations)

- Voitures d'occasion

- Radio, TV, autres biens électriques

- Vêtements et chaussures

- Boisson et alimentation

- Voyages à forfait et agents de voyage

Réclamations des consommateurs concernant la non-livraison de marchandises, le retard dans l'exécution de services ou la non-exécution de services

- Meubles, tableaux

- Radio, TV, autres biens électriques

- Vêtements et chaussures

- Voitures d'occasion

- Assurances autres que l'assurance vie

Réclamations des consommateurs concernant les techniques de vente, les affirmations, allégations ou publicités trompeuses, la présentation des marchandises et des services et le manque d'informations

- Voitures d'occasion

- Boisson et alimentation

- Radio, TV, autres biens électriques

- Vêtements et chaussures

- Voyages à forfait et agents de voyage

Réclamations des consommateurs concernant la vente par correspondance ou les paiements effectués d'avance

- Vêtements et chaussures

- Radio, TV, autres biens électriques

- Livres, journaux et magazines

- Produits pharmaceutiques et services médicaux

- Boisson et alimentation

B) Publicité comparative

Autriche

Les autorités autrichiennes n'ont pas fait état de réclamations transfrontalières concernant la publicité comparative.

Belgique

L'unité "Politique commerciale" du ministère des Affaires économiques a indiqué que, compte tenu de l'adoption récente de la nouvelle législation permettant la publicité comparative, aucune réclamation n'avait été enregistrée pour l'instant.

Danemark

Selon les informations des autorités danoises, le médiateur des consommateurs ne reçoit que très peu de réclamations concernant la publicité comparative de la part des consommateurs, car ce sont principalement des concurrents qui réclament en cette matière. Cependant, de telles réclamations peuvent concerner les consommateurs par certains aspects et il est donc fréquent que le médiateur des consommateurs doive les traiter.

Au fil des ans, le Comité des réclamations des consommateurs (Forbrugerklagenævnet) a traité un certain nombre d'actions où les informations que présentait la publicité comparative avaient des implications sur le plan du droit civil.

Les réclamations formulées par des concurrents concernent la publicité comparative jugée trompeuse et/ou déloyale. Elles font suite à des comparaisons fondées sur le prix ou sur des niveaux de prix. En revanche, les réclamations dues à des comparaisons qualitatives sont plus rares.

Au cours des dernières années, le médiateur des consommateurs s'est occupé d'affaires de publicité comparative dans des chaînes de distribution, sur la base de prix ou niveaux de prix.

Finlande

L'Agence nationale des consommateurs a reçu 6 réclamations concernant la publicité comparative en 1997, 13 en 1998 et 6 en 1999 (jusqu'au 30 septembre 1999). Certaines de ces affaires, traitées par le médiateur des consommateurs, concernaient des déclarations de prix mensongères et des comparaisons de prix trompeuses dans des industries telles que les services téléphoniques, les bateaux à moteur, les essais de choc sur des voitures et les qualités écologiques. Aucune n'avait trait à la commercialisation transfrontalière.

Sur la même période, l'Association finlandaise des consommateurs a enregistré moins de dix réclamations concernant la publicité comparative.

Au total, selon les estimations des autorités finlandaises, le nombre de réclamations liées à la publicité comparative a été d'environ 17 en 1997, 24 en 1998 et 17 en 1999.

Allemagne

En Allemagne, toutes les voies de droit sont ouvertes aux réclamations des consommateurs. Cependant, ni le ministère de la Justice, ni les organisations de consommateurs ou associations professionnelles n'ont connaissance de réclamations transfrontalières ayant trait à la publicité comparative.

Grèce

Aucune réclamation n'a été rapportée dans le domaine de la publicité comparative.

Italie

Les autorités italiennes ont transmis le texte de trois affaires de réclamation (deux en 1998, une en 1999) motivées par une publicité comparative et traitées par l'instance nationale compétente en matière de concurrence (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato). Aucune de ces affaires n'est de nature transfrontalière.

Irlande

Les autorités irlandaises ne signalent aucune réclamation dans le domaine de la publicité comparative entre janvier 1996 et août 1999.

Luxembourg

La Direction de la Concurrence et de la Protection des Consommateurs du ministère des Affaires économiques souligne que, jusqu'à présent, la publicité comparative a été interdite au Luxembourg; dès lors, aucune réclamation n'a été enregistrée à l'heure actuelle.

Les Pays-Bas

Trois réclamations ont été introduites devant l'Organisation du code néerlandais de la publicité en 1996, 2 en 1997 et 6 en 1998; aucune n'était de nature transfrontalière.

Les affaires, souvent soulevées par des concurrents, semblent porter principalement sur des déclarations mensongères. En plus de l'Organisation du code de la publicité, une procédure particulière de traitement des réclamations transfrontalières en matière de publicité permet d'obtenir réparation devant un tribunal d'appel (College van Beroep).

Espagne

Selon l'Instituto Nacional del Consumo, aucune plainte (transfrontalière ou non) n'a été déposée entre janvier 1997 et septembre 1999.

Suède

Le Comité national des réclamations (ARN) n'a pas fait état de réclamations concernant la publicité comparative. Cependant, les affaires suivantes, ayant trait à la communication commerciale, ont été portées devant la Cour du marché:

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Il est à noter que la publicité comparative était autorisée en Suède avant l'adoption de la directive.

Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, les systèmes utilisés pour traiter les réclamations dans le domaine de la publicité comparative font généralement appel à l'auto-réglementation. Le Bureau de vérification de la publicité (Advertising Standards Authority) contrôle les codes britanniques de pratiques publicitaires et les instances de radio- et télédiffusion (Independent Television Authority et Radio Authority) sont chargées de traiter les réclamations concernant la publicité radio- et télédiffusée.

Il n'existe pas de données détaillées concernant les réclamations des consommateurs dans le domaine de la publicité comparative (cf. données du Royaume-Uni sur la vente à distance).

2. Informations fournies par des associations professionnelles

A) Contrats à distance

L'Alliance européenne pour l'éthique en publicité (AEEP) [22] a mené une enquête parmi ses membres originaires de l'Union européenne sur les réclamations des consommateurs en matière de vente à distance. Ce travail a eu lieu en coopération avec la Fédération européenne du marketing direct (FEDMA).

[22] L'Alliance européenne pour l'éthique en publicité (AEEP) est une organisation non lucrative basée à Bruxelles (Belgique) qui est le point de coordination des organismes nationaux d'auto-réglementation dans le domaine de la publicité en Europe. Ses membres (27 de 22 pays européens, y compris la totalité des États membres de l'Union européenne) sont les organismes chargés d'administrer les systèmes nationaux d'auto-réglementation et d'appliquer des codes nationaux de pratiques publicitaires fondés sur ceux qu'a mis en place la Chambre de commerce internationale. Ses objectifs sont de promouvoir et soutenir le développement d'une auto-réglementation efficace; de coordonner le traitement des réclamations transfrontalières; et d'apporter information et soutien concernant l'auto-réglementation en matière de publicité en Europe. L'Alliance a élaboré sa propre procédure de réclamation transfrontalière.

- L'enquête montre qu'un système d'auto-réglementation est en place dans chaque pays pour traiter les problèmes découlant de la vente à distance. Huit des dix-huit membres de l'AEEP originaires de l'Union européenne disposent d'un code de bonne conduite ou d'orientations portant expressément sur la vente à distance, tandis que sept autres appliquent à celle-ci les dispositions de leur code général de la publicité. Les codes et principes auxquels adhèrent ces organisations reposent sur le code général des pratiques publicitaires de la Chambre de commerce internationale (CCI); le cas échéant, ils ont été développés, selon la situation propre à chaque pays, pour tenir compte de la vente à distance;

- les membres de l'AEEP coopèrent étroitement avec l'association nationale de commercialisation directe concernée et dans certains pays, de fait, c'est l'association de commercialisation directe locale qui se charge du traitement des réclamations. Dans les pays scandinaves, l'existence et le rôle du médiateur des consommateurs et, comme en Suède, l'activité d'un certain nombre d'organisations d'auto-réglementation dans des domaines particuliers (ex: discrimination fondée sur le sexe ou la race) ne laissent que très peu de place à l'auto-réglementation générale de la publicité;

- les pratiques trompeuses et frauduleuses sont le principal motif de réclamation. Certaines organisations d'auto-réglementation disposent d'un système d'alertes relatives aux pratiques déloyales et à la fraude, et coopèrent avec les pouvoirs publics en cas d'activités frauduleuses;

- le tiers des dix-huit membres de l'AEEP originaires de l'Union européenne ont connu des problèmes dans le domaine de la publicité pour de la vente à distance, que ce soit au niveau du type de réclamations ou de l'application des décisions. Il était question de courriers trompeurs, de non-respect des offres, de courrier non sollicité, d'offres illégales faites par courriers directs;

- les produits ou services qui engendrent le plus grand nombre de réclamations dans le cadre de la publicité pour de la vente à distance sont les médicaments (et les produits censés avoir des effets curatifs ou thérapeutiques), les produits amincissants et les clubs du livre.

B) Publicité comparative

L'Alliance européenne pour l'éthique en publicité (AEEP) gère sa propre "procédure de réclamations transfrontalières". Toutes les réclamations transfrontalières en matière de publicité sont archivées dans une base de données électronique gérée par le secrétariat de l'Alliance. Une fois les réclamations résolues, un rapport des affaires classées paraît dans "Alliance Update", le bulletin trimestriel de l'AEEP.

La base de données de l'AEEP ne contient pas d'informations relatives à des réclamations transfrontalières directement liées à la publicité comparative. Il est difficile à l'heure actuelle d'analyser la question de la publicité comparative, car la directive 97/55 n'a pas encore été mise en oeuvre dans toute l'Union européenne. L'AEEP a fourni des renseignements sur deux affaires de plagiat, qui ne sont que marginalement liées à la publicité comparative.

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3. Informations découlant de l'initiative de coopération transfrontalière concernant l'accès des consommateurs à la justice et la résolution des litiges des consommateurs sur le marché unique - 1998

Cette initiative transfrontalière a été menée en 1998 par un groupe d'organisations de consommateurs [23] avec le soutien des services de la Commission et sous la coordination de l'Institut Européen Interrégional de la Consommation de Lille (IEIC). Elle porte sur le suivi des réclamations des consommateurs dans dix régions frontalières [Luxembourg; Alsace, Nord-Pas-de-Calais et Languedoc-Roussillon (France); Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Allemagne); Cantons de l'est (Belgique); Catalogne et Madrid (Espagne); Milan et Tyrol du sud (Italie); Innsbruck (Autriche); et Athènes (Grèce)] qui - principalement en raison de leur situation géographique - tendent à concentrer un grand nombre d'affaires.

[23] Union Luxembourgeoise des Consommateurs, Chambre de la Consommation d'Alsace, Centre Régional de la Consommation Nord-Pas-de-Calais, Verbraucher-Zentrale Nordrhein-Westfalen, Verbraucherschutz-zentrale Ostbelgien, Institut Català del Consum, CTRC Languedoc-Roussillon, Comitato Difesa Consumatori (Milano), VZ Südtirol, Eurokons Inssbruck, ABC Test-Achats, OCU (Madrid), EK.PI.ZO (Athina).

Cet exercice a permis de recenser 5552 affaires en 1998. Les réclamations des consommateurs concernaient les domaines suivants: voitures, ameublement, services financiers, crédit à la consommation, assurance, industrie de la construction, loteries et jeux, logements en multipropriété. La plupart des litiges avaient trait aux services financiers et aux logements en multipropriété.

La ventilation des données ne correspond pas aux catégories définies en matière de contrats à distance et de publicité comparative. Cependant, même si elles ne se réfèrent pas expressément aux réclamations des consommateurs visées par les directives 97/7/CE et 97/55/CE, les informations ainsi fournies contribuent à la connaissance générale du phénomène des réclamations des consommateurs dans des situations caractérisées par un nombre important de transactions transfrontalières, en particulier dans les pays d'Europe centrale où les habitudes de consommation incluent souvent, pour des raisons géographiques, des achats transfrontaliers.