FR Journal officiel de l'Union européenne C 112/9

Avis du Comité économique et social européen sur le livre blanc «Espace: une nouvelle frontière européenne pour une Union en expansion. Plan d'action pour la mise en œuvre d'une politique spatiale européenne»

(COM(2003) 673 final)

(2004/C 112/03)

Le 12 novembre 2003, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le «Livre blanc – Espace: une nouvelle frontière européenne pour une Union en expansion. Plan d'action pour la mise en œuvre d'une politique spatiale européenne»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 mars 2004 (rapporteur: M. BUFFETAUT).

Lors de sa 407ème session plénière des 31 mars et 1er avril 2004 (séance du 31 mars 2004), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 97 voix pour et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1 Le Livre blanc qui est soumis au CESE constitue la suite logique du Livre vert «politique spatiale européenne» au sujet duquel notre Comité a adopté un avis au mois de juin dernier.

1.2 Nous avions alors posé en substance la question suivante: existe-t-il en Europe une volonté politique forte et stable dans le domaine de l'espace, dotée des moyens budgétaires nécessaires et dispose-t-elle de l'architecture institutionnelle adéquate?

1.3 Notre assemblée avait conclu: «La place de l'Europe dans le domaine spatial doit être le fruit d'une volonté politique affirmée et d'arbitrages clairs. L'introduction d'une compétence partagée et/ou parallèle pour le domaine spatial dans le futur traité constitutionnel européen donnerait à l'Union européenne les moyens politiques, législatifs et financiers pour définir et mettre en œuvre une politique spatiale forte qui devra notamment: — garantir un accès autonome à l'espace pour l'Europe, — contribuer à son autonomie stratégique, — développer un programme scientifique d'excellence, — promouvoir les applications au service des citoyens et des politiques sectorielles de l'Union européenne, — coordonner un programme de recherche dual des technologies spatiales pour garantir notre indépendance dans l'accomplissement des activités civiles, commerciales, de sécurité et de défense».

1.4 C'est au regard de cette prise de position claire qu'il convient aujourd'hui d'apprécier le Livre blanc qui nous est transmis pour avis.

2. Contenu essentiel du document

2.1 La Commission rappelle les menaces qui pèsent sur l'Europe dans le domaine spatial: — déclin de ses capacités en tant qu'acteur clé de l'espace, si sa croissance ne se maintient pas au rythme de l'évolution globale du secteur spatial, — déclin de ses principales entreprises spatiales du fait de la faiblesse des marchés et du manque d'investissements publics dans de nouveaux programmes.

2.2 Partant de ce constat, et relevant que le «statu quo n'est pas envisageable», elle propose une série d'initiatives pour éviter un affaiblissement de l'Europe dans le domaine spatial.

2.3 Le document est structuré en sections: — les défis politiques, — les actions spatiales pour appuyer les politiques clés de l'Union européenne, — les défis à relever pour maintenir et développer les capacités scientifiques et technologiques de l'Europe dans le domaine spatial, — les questions de gouvernance et de ressources.

2.4 Dans chaque cas, les défis à relever sont identifiés et des propositions sont formulées afin d'y répondre.

a) Défis politiques

La Commission souligne que l'espace est une politique horizontale particulièrement importante pour la concrétisation des perspectives économiques de l'Europe et notamment des objectifs de Lisbonne, les objectifs de sa politique agricole, les niveaux d'emploi, sa gestion de l'environnement ainsi que ses politiques étrangères et de sécurité.

b) L'appui aux politiques clés de l'Union européenne

Un certain nombre d'initiatives essentielles sont énumérées et en regard des actions sont recommandées. Il s'agit de la mise en œuvre du programme GALILEO et de l'initiative «surveillance mondiale pour l'environnement et la sécurité (GMES)», de la réduction de la fracture numérique, de la contribution de l'espace aux politiques européennes de sécurité et de défense, du développement des partenariats internationaux.

c) Le maintien des capacités scientifiques et technologiques

Il s'agit là d'éléments essentiels au maintien de l'Europe comme puissance spatiale. Sont visés la garantie d'un accès indépendant à l'espace, l'optimisation et la coordination des ressources de recherche et de développement, les vols habités et l'exploration de l'espace, la nécessité de disposer d'une population scientifique suffisante et renouvelée, le renforcement de la place de l'Europe dans les sciences spatiales, le renforcement d'une industrie spatiale européenne innovante et compétitive.

d) Gouvernance et ressources

L'objectif poursuivi est de mieux définir et répartir les missions et les responsabilités entre l'Union européenne, l'ESA, les États membres, les agences et les entreprises pour être le plus efficace possible et tirer le meilleur parti de l'activité spatiale pour l'Europe et ses habitants. Mais ceci n'est envisageable que si les ressources disponibles pour l'espace augmentent.

2.5 La conclusion du Livre blanc est que l'Europe doit accroître progressivement son budget spatial dans une vision à long terme, afin de parvenir à une plus grande efficacité des politiques européennes et des possibilités renforcées, pour une industrie spatiale re-dynamisée, d'accroître la part de l'Europe sur le marché des services spatiaux.

2.6 Au demeurant, l'annexe 2 consacrée à l'évaluation des ressources propose trois scénarios de croissance des dépenses consacrées à l'activité spatiale qui correspondent à trois degrés de volonté politique.

3. Commentaires généraux

3.1 Le Livre blanc est avant tout un document d'ordre politique dont l'objectif primordial est de définir une politique spatiale pour l'Europe. A cet égard, il représente une avancée capitale dans un domaine où l'Europe a été extrêmement active, et où elle a enregistré des succès majeurs, mais sans que jusqu'à présent elle ait réellement exprimé de façon synthétique une volonté politique. En outre, le Livre blanc trace des lignes d'action concrètes dans les principaux secteurs où des enjeux stratégiques, économiques et industriels s'attachent à la maîtrise des moyens spatiaux. La structuration du document en défis à relever est intéressante car elle souligne bien l'ampleur et l'urgence des engagements à prendre si l'on souhaite que l'Europe conserve tout à la fois sa position de grande puissance spatiale, sa force scientifique et technologique, sa communauté de chercheurs et d'ingénieurs, son industrie de pointe et sa présence compétitive sur les marchés.

3.2 Les initiatives, actions, propositions formulées paraissent cohérentes avec les réflexions qui avaient été faites lors des consultations du Livre vert. Tel qu'il est le Livre blanc représente un point de départ solide pour la mise en œuvre d'une ambition spatiale européenne qui soit intégrée dans une vision politique de l'avenir. Mais, à l'évidence, l'essentiel demeure dans la volonté politique et budgétaire réelle des États membres et de l'Union de soutenir et de développer un secteur spatial européen indépendant.

3.3 Enfin, depuis l'échec de la conférence inter-gouvernementale, il se pose un problème de base juridique solide pour l'Union européenne dans le domaine spatial. En effet, tant que le projet de traité instituant une constitution pour l'Europe n'a pas été ratifié, l'article 13-3 demeure inchangé. Le Comité économique et social européen préconise donc que l'accord-cadre signé entre l'ESA et la Commission soit utilisé pleinement et de façon très volontariste car les actions dans le domaine spatial ne peuvent attendre une ratification du futur traité qui s'éloigne dans le temps. Les dommages qui en résulteraient pour l'autonomie stratégique de l'Europe, pour l'industrie spatiale et ses collaborateurs, pour nos équipes et nos capacités de recherche pourraient nous faire prendre un retard irrémédiable dans la compétition spatiale.

3.3.1 Au demeurant, les États membres avaient trouvé un accord unanime pour doter l'Union européenne d'une compétence partagée en matière de politique spatiale, accord que personne n'a remis en cause.

3.3.2 Dès lors, le CESE insiste sur la nécessité de réfléchir aux voies et moyens de porter cette volonté politique clairement affirmée dans l'attente d'un fondement juridique stable. En premier lieu, il faut mettre en place sans tarder le Conseil Espace ESA/UE prévu par l'accord-cadre ESA/Commission. En second lieu, il pourrait être envisagé d'instituer un «Monsieur ou Madame Espace» (à l'image du Monsieur PESC), ou encore d'inclure la politique spatiale dans le portefeuille du Président de la Commission, sans exclure, dans le futur, de créer un Commissaire à l'Espace. Dans les trois hypothèses, l'importance de la politique spatiale serait fortement affirmée.

4. Commentaires détaillés

4.1 Contributions spatiales aux défis politiques

4.1.1 La technique spatiale est un outil pour la recherche fondamentale, aussi bien par la complexité des techniques qui sont mises en œuvre que pour les domaines explorés, notamment pour l'astrophysique et la planétologie mais encore la sismologie, l'océanographie, la météorologie, l'épidémiologie… Le CESE regrette que le Livre blanc ne mentionne pas explicitement ce rôle essentiel et souhaite que cet aspect soit, en quelque sorte, légitimé par la politique spatiale européenne même si le programme obligatoire de l'ESA répond à ce besoin, essentiellement pour les sciences de l'univers.

4.1.2 Au demeurant, il faut souligner que dans le domaine de l'observation et de la connaissance de la planète, il existe une relation de dépendance mutuelle entre les activités opérationnelles (telles celles menées par Eumetsa) et les activités de recherche pure.

4.1.3 Enfin, il faut souligner qu'au stade de la recherche et du développement la technique spatiale est duale; la différenciation entre l'usage civil et l'usage militaire se fait essentiellement au stade de l'exploitation opérationnelle des données. Les réflexions et recherches menées en amont devraient donc rassembler l'ensemble des acteurs civils et militaires dans une vision concertée afin d'optimiser l'utilisation des systèmes et de réduire les coûts.

4.2 Actions spatiales à l'appui de l'Union élargie

4.2.1 Navigation

Le CESE approuve pleinement l'idée que le programme GALILEO est le symbole de la prise de conscience par l'Union européenne des enjeux politiques, stratégiques et économiques de l'Espace. Il considère que tout doit être fait pour mener ce projet essentiel pour l'autonomie et l'indépendance de l'Europe à bonne fin.

4.2.2 Suivi des phénomènes planétaires et relation avec l'environnement et la sécurité (GMES)

4.2.2.1 L'interopérabilité des systèmes spatiaux doit être prioritaire, leurs origines pouvant être diverses.

4.2.2.2 Le CESE estime que deux aspects spécifiques n'ont pas été assez soulignés et sont insuffisamment perçus: — d'une part, la continuité de l'observation en orbite n'est pas assurée dans certains domaines et en particulier dans celui de l'observation radar; — d'autre part et surtout, l'existence d'une activité opérationnelle européenne dans le domaine de la météorologie, de la climatologie et de l'océanographie a été à peu près ignorée. De façon significative, Eumetsat n'est mentionnée que parmi les «parties prenantes» et l'existence d'une structuration de certaines activités spatiales à l'échelle de l'Europe semble oubliée ou ignorée.

4.2.2.3 Le CESE considère qu'il s'agit là d'une lacune du document car la politique spatiale de l'Union européenne doit se construire sur l'existant, sans dupliquer ce que réalisent les agences spatiales mais en y ajoutant et en structurant la demande.

4.2.2.4 Le Comité préconise donc que la Commission adopte à l'égard d'Eumetsat, partenaire européen majeur, une attitude constructive comparable à celle adoptée à l'égard de l'ESA. Dans le même esprit, il estime qu'il devrait être tiré un meilleur parti du centre madrilène de Torrejón pour la structuration des données satellitaires en créant une véritable banque de données spatiales, à l'image de ce qui se fait aux États-Unis.

4.3 Réduire la «fracture numérique»

4.3.1 Le CESE considère que cette section, tant sur la forme que sur le fond, est d'une regrettable faiblesse. Elle contraste étrangement avec le reste du document. Il est pour le moins surprenant de constater, dans l'intitulé «piste de réflexion pour l'avenir», que les communications par satellite ne sont mentionnées que presque par incidente et entre parenthèses lorsqu'il est affirmé qu'il conviendra d'utiliser pleinement toutes les technologies à large bande disponibles pour réduire la fracture numérique.

4.3.2 Le Comité craint que, sur cette question, le texte ne repose sur un certain nombre de contresens ou d'appréciations erronées.

4.3.3 En premier lieu la notion de neutralité technologique ne saurait signifier que toutes les technologies sont équivalentes pour la solution d'un problème donné. Il est clair que les choix doivent être motivés par une analyse coût/bénéfice comme l'avaient relevé les services de la Commission [document de travail SEC(2003) 895]. À cet égard, il est important que l'utilisation des fonds structurels ne viennent pas contredire ces principes et que les autorités locales aient une vue claire du caractère complémentaire des systèmes terrestres et spatiaux en fonction des données géographiques et de densité de population.

4.3.4 S'il ne peut être question de promouvoir des solutions spatiales au détriment de solutions terrestres plus efficaces on ne saurait s'interdire de reconnaître que les solutions spatiales sont particulièrement indiquées pour les zones à faible densité de population ou géographiquement reculées ou d'accès difficile. Ainsi solutions spatiales et solutions terrestres sont complémentaires et ont des domaines d'excellence différents.

4.3.5 Ce que le texte néglige c'est que le rôle des solutions spatiales dans la résolution du problème de la fracture numérique doit procéder de la complémentarité intrinsèque des solutions terriennes et spatiales.

4.3.6 Ce qui est en jeu dans le développement des solutions spatiales, c'est l'égalité d'accès aux bénéfices des télécommunications à large bande quel que soit le lieu où est implantée une activité.

4.3.7 Pour être concret, aujourd'hui, pour nombre de pays, 80 % de la population sont couverts ou en voie de l'être par des solutions terriennes, mais seulement 20 % du territoire, et cette situation ne peut évoluer favorablement sans un recours à la complémentarité des technologies spatiales et terriennes.

4.3.8 L'ampleur du marché urbain privilégie les solutions terriennes et le poids des opérateurs correspondants ne peut qu'accentuer le déséquilibre entre zones urbaines et zones rurales. Ceci conduit à poser la question suivante: est-il admissible que le progrès de la société de l'information favorise la concentration urbaine et la désertification des campagnes? Ce ne peut certainement pas être le choix socio-politique de l'Union européenne ni des États membres.

4.3.9 Quand le texte du Livre blanc évoque «une compétition intense entre les opérateurs et les technologies» il confond deux éléments de nature fort différente: la compétition commerciale entre les opérateurs et l'équilibre entre les technologies qui repose en définitive sur leurs qualités respectives.

4.3.10 Le CESE estime donc que les institutions européennes devraient apprécier plus correctement le rôle spécifique des solutions spatiales afin de ne pas perdre l'initiative dans ce secteur important de la politique spatiale. Il serait dès lors utile de promouvoir des opérations pilotes fondées sur des initiatives concertées entre l'ESA et la Commission afin de démontrer les avantages coût/bénéfice du satellite par rapport aux investissements qui seraient nécessaires pour amener des solutions filaires équivalentes dans les zones non-couvertes. Il faudrait de la même manière favoriser des appels d'offres publics groupés afin de permettre au satellite qui a une couverture européenne de bénéficier d'une économie d'échelle stimulant la baisse des coûts tant en ce qui concerne les terminaux que l'offre de services. Ceci permettrait aussi de voir émerger un standard européen qui aurait comme résultat de permettre aux diverses entreprises concernées de se positionner au niveau mondial.

4.3.11 Le rôle d'une politique spatiale n'est pas de promouvoir la politique spatiale à tout prix mais de faire en sorte que le développement des solutions spatiales ne soit pas négligé au détriment de l'intérêt de certains utilisateurs et de certaines régions et de leur population.

4.4 L'Espace comme contribution à la PESC et à la PESD, le développement des partenariats internationaux, l'indépendance stratégique et des atouts communs en vue d'actions communes

4.4.1 Ces chapitres n'appellent pas de remarques majeures mais le CESE souligne avec force que, dans la mesure où l'Espace est considéré par nos principaux partenaires comme un enjeu de pouvoir majeur (en 2004 l'administrateur de la NASA, Sean O'Keefe, doit présenter une nouvelle feuille de route significativement intitulée «une domination spatiale des États-Unis renouvelée») la coopération internationale doit procéder d'une approche réaliste des intérêts européens.

4.4.2 Le Comité réaffirme donc que, dans la mesure où la possibilité de disposer d'un libre accès à l'espace est indispensable à l'autonomie de l'Europe et que ceci ne peut être obtenu par une approche commerciale, des fonds publics doivent être consacrés à maintenir cette liberté d'accès d'importance stratégique majeure.

4.4.3 En ce qui concerne la PESD, il rappelle que le rapport de la Présidence sur la politique européenne de sécurité et de défense, approuvé par le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003, a reconnu l'importance des applications et des fonctions spatiales en ce domaine. À cet égard, le Comité souligne que les sciences et technologies spatiales ont un caractère dual qui n'est pas suffisamment exploité en Europe.

4.4.4 Au sujet des vols spatiaux, il convient de considérer avec attention une éventuelle refonte de la politique spatiale américaine en ce domaine.

4.4.5 Le CESE estime souhaitable de maintenir ce type d'action pour des raisons qui tiennent d'une part à la soif d'aventure et de découverte ancrée dans la nature humaine et d'autre part au besoin de symboles propres à éveiller l'intérêt et l'adhésion des opinions publiques. Il convient dès lors de bâtir des programmes réalistes et qui ménagent intelligemment les intérêts européens tout en étant fondés sur une coopération mondiale.

4.4.6 À cet égard, l'idée d'une station lunaire mériterait sans doute d'être considérée avec sérieux en tenant le plus grand compte des intérêts propres de l'Europe.

4.5 Renforcer l'excellence européenne dans les sciences spatiales

4.5.1 Le Comité rappelle que l'ESA, les agences nationales, les instituts scientifiques et les entreprises sont parvenus à hisser l'Europe à un niveau d'excellence scientifique mondialement reconnu et ceci, comme le souligne la Commission, dans des contraintes budgétaires strictes qui obligeaient à l'efficacité et à la compétitivité, ce qui doit être salué.

4.5.2 Il en soutient d'autant plus la proposition du Livre blanc d'augmenter progressivement les fonds alloués par l'ESA et les États membres à la recherche spatiale afin de développer encore celle-ci, mais aussi d'éviter un démembrement de nos capacités de recherche et d'offrir aux jeunes scientifiques des possibilités de carrière attrayantes, faute de quoi le risque serait grand de voir s'accentuer encore la «fuite des cerveaux», notamment vers les États-Unis.

4.5.3 Il considère qu'il serait souhaitable d'orienter la recherche spatiale tout autant vers les sciences de la terre à la même hauteur que vers les sciences de l'univers. Les sciences de la terre ont ceci de particulier, par rapport aux sciences de l'univers, d'être indissociables des applications concrètes (météorologie, surveillance, gestion environnementale, etc.). Ces deux branches de la science méritent donc d'être distinguées, sans que l'une soit privilégiée au détriment de l'autre.

4.6 Instaurer une nouvelle approche de la gouvernance des activités spatiales

4.6.1 A ce stade l'approche du Livre blanc ne peut qu'ébaucher des réflexions, notamment en ce qui concerne la façon dont seront organisées les responsabilités spatiales au sein de la Commission.

4.6.2 L'accord sur le fait de doter l'Union européenne d'une compétence spatiale partagée n'a été remis en cause par personne malgré l'échec de la conférence intergouvernementale. Toutefois l'absence de base juridique clairement établie pour l'action de l'Union européenne dans le domaine spatial ne peut qu'inciter à une certaine prudence.

4.6.3 Néanmoins le Comité souhaite indiquer, s'agissant de l'organisation interne de la Commission, qu'il lui semble que deux écueils doivent être évités: — d'une part, une trop forte dispersion des responsabilités spatiales qui empêcherait la Commission d'exercer un travail et une action synthétiques; — d'autre part, un excès de centralisation qui couperait cette politique des diverses directions concernées et irait à l'encontre d'une politique inspirée par la demande.

4.6.4 Le CESE estime qu'un organe de synthèse de dimension réduite, rattaché à un niveau élevé de la Commission, par exemple la présidence, pourrait offrir une réponse appropriée.

4.6.5 Bien entendu, la Commission devra disposer de ressources propres venant s'ajouter à celles que les États membres consacrent à l'ESA et aux agences nationales. Si l'on souhaite réellement développer l'activité spatiale de l'Union européenne, le «jeu» ne peut être à sommes nulles.

4.7 Annexe 2: évaluation des ressources

4.7.1 Le Livre blanc envisage trois scénarios de financement: — un scénario A «ambitieux» qui nécessiterait une volonté politique affirmée et une croissance économique forte autorisant un effort budgétaire soutenu; — un scénario B «acte politique» marquant une volonté de nouveau départ pour l'Espace dans l'Union européenne; — un scénario C «linéaire» qui ne garantirait pas la pleine indépendance pour les technologies et l'accès à l'espace.

4.7.2 L'activité spatiale est une activité dont l'importance stratégique est majeure pour l'Union européenne. Ses retombées scientifiques, technologiques, économiques et humaines sont considérables. Elle s'inscrit donc pleinement dans la stratégie de Lisbonne et il convient de s'assurer les moyens des ambitions affirmées dans ce cadre. Dans ces conditions, il est clair que le CESE ne peut que rejeter avec vigueur l'éventualité du scénario C et considérer le scénario B comme l'hypothèse de travail minimale, en souhaitant qu'il soit possible de s'approcher au plus près du scénario A.

4.7.2.1 Au demeurant certains s'interrogent sur la possibilité de ne pas prendre en compte, au regard des exigences du pacte de stabilité, les dépenses d'investissement stratégiques, telles celles consacrées à la politique spatiale, afin de ne pas obérer l'avenir par des restrictions budgétaires qui portent trop souvent sur les dépenses d'investissement plutôt que sur celles de fonctionnement.

4.7.3 Il est clair aussi que rien ne devrait entraver la mise en place de coopérations renforcées dans le domaine spatial. Toutefois, force est de reconnaître que le cadre du traité de Nice est, à cet égard, peu favorable.

5. Conclusions

5.1 Le Comité économique et social européen considère que le Livre blanc constitue un document de qualité qui possède le grand mérite d'exprimer une volonté politique formulée de façon forte et synthétique.

5.2 Il doit néanmoins déplorer la grande faiblesse du chapitre consacré à la fracture numérique et aux technologies à large bande. Il demande donc que celui-ci soit réexaminé et nourrit en considérant la complémentarité existant entre les solutions spatiales et terrestres.

5.3 Il souligne à nouveau l'importance stratégique majeure des activités spatiales pour l'Union européenne. Il demande que l'approche politique de l'Union, notamment en matière de coopération internationale, soit sous-tendue par une vision réaliste et exempte de toute naïveté et ce d'autant plus que les technologies auxquelles les activités spatiales font appel sont de caractère dual (civil/militaire).

5.4 Il insiste sur le fait que ce secteur d'activité, qui a été restructuré et qui a fait les efforts de compétitivité nécessaires pour affronter la concurrence internationale, emploie directement 30.000 personnes généralement hautement qualifiées et qu'il est impératif de maintenir et d'enrichir ce formidable potentiel humain qui a bâti l'excellence européenne en ce domaine. Il souligne particulièrement qu'il convient de porter la plus grande attention à la formation tant initiale que permanente dans un secteur de hautes technologies qui évoluent avec les progrès de la recherche scientifique.

5.5 Il recommande que, malgré l'échec de la conférence intergouvernementale, l'Union européenne, s'appuyant sur l'accord-cadre Commission/ESA, poursuive avec détermination son action de structuration et d'impulsion de la demande et des initiatives spatiales, sans redondance avec les programmes des États membres, de leurs agences et de l'ESA et sans faire obstacle à des coopérations renforcées ou des partenariats forts entre certains États membres. Il préconise le rattachement du domaine de la politique spatiale européenne à un haut niveau institutionnel de l'Union européenne.

5.6 Il demande avec force que l'effort budgétaire consenti pour la politique spatiale corresponde au minimum au scénario B de l'annexe 2 et que soit évité tout phénomène de «vase communicant» qui verrait l'effort des États membres diminuer à due concurrence des investissements consentis par l'Union européenne.

5.7 La politique spatiale, de par ses enjeux humains, scientifiques et stratégiques, touche à ce qu'il y a de plus fort dans l'aventure de l'humanité. Par elle, dans un contexte géopolitique où s'affirment d'autres puissances continentales majeures, l'Europe vient à nouveau à la rencontre de l'Histoire. Nous n'avons pas le droit de manquer ce rendez-vous.