C 226/68 FR 8.8.2000 Journal officiel des Communautés européennes
Avis du Comité des régions sur les «9eet 10erapports annuels des Fonds structurels (1997 et
1998) Feder — FSE — FEOGA — IFOP»
(2000/C 226/18)
LE COMITE ´DES RE ´GIONS,
vu le «9erapport annuel des Fonds structurels (1997) — Feder — FSE — FEOGA — IFOP» (COM(1998)
562 final);
vu le «10erapport annuel des Fonds structurels (1998) — Feder — FSE — FEOGA — IFOP» (COM(1999)
467 final);
vu la décision de son Bureau du 2 juin 1999 d’élaborer, conformément à l’article 265, paragraphe 5 du
Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur la question, et de charger la commission 1
«Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et
interrégionale» des travaux en la matière;
vu le projet d’avis adopté par la commission 1 le 2 février 2000 (CdR 220/99 rév. 3) (rapporteur: M. Willy
Burgeon, président de l’Union des Villes et Communes de Wallonie, B/PSE),
a, lors de sa 33esession plénière des 12 et 13 avril 2000 (séance du 13 avril), adopté le présent avis.
1.Contexte général 1.5. Ainsi s’ensuivit en 1975 la création du Fonds européen
de développement régional — Feder — lequel ne finance dans
un premier temps que le remboursement de mesures nationales
de politique régionale et ce, en fonction de quotas nationauxétablis par le Conseil des ministres (
1).1.1. L’objet de cet avis est double. Premièrement, il s’agit de
reprendre les grandes lignes directrices du rapport annuel, et
deuxièmement, de mener une approche analytique de la
situation de 1997 et 1998.
1.6. Les élargissements de 1972 (Royaume-Uni, Danemark,
Irlande), 1981 (Grèce) et 1986 (Espagne et Portugal) vont
amener la Communauté européenne à se pencher sur le
problème de la convergence régionale. C’est ainsi que sera 1.2. Le CdR tente d’avoir une approche analytique en
posée la question de l’équilibre entre des zones géographiques abordant autant que possible les lignes de pensées stratégiques
(Nord-Sud, pays périphériques) à intensité industrielle diverses. des Fonds structurels dans leur action au fil du temps,
Dans ce cadre, ont également été pris en compte les effets de considérant ici l’année 1997 comme n’étant qu’un pivot entre
l’unification allemande et de l’élargissement futur de l’Union les réformes précédentes et à venir.
européenne aux pays de l’Est (2).
1.3. A `cet effet, il paraît utile de proposer un bref rappel de
la volonté politique exprimée à l’origine de l’établissement des 1.7. L’article 130C du traité de Maastricht attribue au
Fonds structurels (1975), ainsi que dans les diverses réformes Feder l’objectif de «contribuer à la correction des principaux
qu’ils subirent en 1984, 1988 et 1993. déséquilibres régionaux dans la Communauté par une partici-
pation au développement et à l’ajustement structurels des
régions en retard de développement et à la reconversion desrégions industrielles en déclin».
A`l’origine
(1) Courrier hebdomadaire du CRISP — 1998 no1605-1606: «La
réforme des Fonds structurels européens» par Luc Vandendorpe,1.4. Il faut remonter au Traité de Rome et à son énoncé dep. 6.
la mission consistant au «développement harmonieux des (2) Courrier hebdomadaire du CRISP — 1998 no1605-1606: «La
économies des E ´tats membres en réduisant l’écart entre les réforme des Fonds structurels européens» par Luc Vandendorpe,
p. 7. différentes régions et le retard des moins favorisées».
8.8.2000 FR C 226/69 Journal officiel des Communautés européennes
Réforme de 1984 Réforme de 1993 (3)
1.8. Le Comité y voit deux modifications importantes, l’une 1.11. Outre la confirmation des grands principes de 1988,
qu’il qualifiera de technique et l’autre de politique: la réforme de 1993 a développé deux de ceux-ci et a amené
une notion supplémentaire:
(1) le remplacement des quotas nationaux forfaitaires par des
fourchettes indicatives par pays;
( 1 ) La concentration(2) l’octroi de 20 % des crédits Feder directement à des
programmes communautaires décidés à l’initiative de la
1.12. Maintien du principe de concentration des fonds dans Commission européenne (1).
les régions les moins favorisées de l’Union, ainsi que la
focalisation des interventions sur 6 objectifs prioritaires (1, 2,
1.9. Le Conseil européen donne ainsi une compétence 3, 4, 5a, 5b).
d’initiative financière à la Commission européenne. Cette
évolution apporte ici les premières pierres à la construction du
principe de partenariat entre la Commission européenne et les
( 2 ) Le partenariat E´tats membres.
1.13. Celui-ci reste la clé de voûte du système de gestionRéforme de 1988 (2)des Fonds structurels. La réforme amènera un renforcement
du partenariat vertical et ce, afin de simplifier les procéduresformelles d’approbation des programmes par la Commission.1.10. C’est en 1988 que nous avons réellement vu les FondsDe plus, sera confirmée l’importance du partenariat horizontalstructurels se doter d’outils performants dans la rechercheet de la nécessaire implication des partenaires sociaux dans led’une meilleure réalisation des objectifs qui leur sont assignés:cadre de celui-ci.
(1) Doublement des dépenses structurelles entre 1987 et
1993, celles-ci passeraient dès lors de 15 % des dépensescommunautaires en 1988 à 31 % en 1993. (3) L ’ é v a l u a t i o n (
4)
(2) Modification nécessaire à une meilleure utilisation des1.14. Le Comité considère qu’il s’agit ici d’une évolution
Fonds structurels:importante. En effet, il sera désormais inscrit dans la réglemen-
tation des Fonds structurels l’obligation tant pour les E ´tats
membres que pour la Commission d’une évaluation systémati- — concentration des interventions dans les régions les
que des programmes avant, pendant et après leur mise en plus défavorisées de la Communauté;
œuvre.
— concentration dans certains domaines précis (infra-
structure, développement des PME, formation); 1.15. C’est ainsi que la Conférence européenne sur l’évalua-
tion (Berlin 2-3 décembre 1996) a précisé trois élémentsessentiels pour une évaluation de qualité: — planification et coordination nécessaires des actions
entreprises.
— l’évaluation doit intervenir avant, pendant et après la mise
(3) E ´tablissement des objectifs prioritaires et de la notion de en œuvre sur le terrain de l’intervention structurelle;
zone éligible.
— l’évaluation doit reposer sur l’existence d’informations
(4) E ´tablissement des notions de partenariat horizontal et quantitatives et qualitatives en possession des gestionnaires
vertical ainsi que de programmation. mais également sur des interviews des bénéficiaires;
(5) Affirmation du concept d’additionnalité (les financements— l’évaluation exige un ensemble de techniques et de métho-propres de l’E ´tat bénéficiaire doivent rester au moins égauxdologies dont les conclusions pourront être reconnuesà ceux qui existaient avant la contribution des Fondsvalables par la communauté des experts.structurels).
(3)E´léments développés dans le Courrier hebdomadaire du CRISP — (1) Courrier hebdomadaire du CRISP — 1998 no1605-1606: «La
réforme des Fonds structurels européens» par Luc Vandendorpe, 1998 no1605-1606: «La réforme des Fonds structurels européens»
par Luc Vandendorpe, pp. 14 à 19. p. 8.
(2)E´léments développés dans le Courrier hebdomadaire du CRISP — (4)E´léments développés dans le Courrier hebdomadaire du CRISP —
1998 no1605-1606: «La réforme des Fonds structurels européens» 1998 no1605-1606: «La réforme des Fonds structurels européens»
par Luc Vandendorpe, pp. 9 à 14. par Luc Vandendorpe, p. 18 et 19.
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2.Agenda 2000 — IC 1: la coopération transfrontalière, transnationale et
interrégionale, visant à développer un aménagement duterritoire harmonieux et équilibré; 2.1. Après avoir brièvement parcouru les différentes étapes
passées de la vie des Fonds structurels, afin d’être à même de
— IC 2: le développement rural; bien percevoir la pertinence des actions réalisées en 1997, il
s’agit de les positionner dans le cadre stratégique futur de la
nouvelle réforme 2000-2006. — IC 3: les ressources humaines dans un contexte d’égalité
des chances.
2.2. Cette réforme introduite par l’Agenda 2000 fut publiée
par la Commission européenne le 16 juillet 1997. Celle-cis’inscrit dans un double contexte économique et politique. Le(3) E´volution du partenariatpremier étant la rareté budgétaire (résultat de la rigueur
budgétaire déployée dans le cadre de la mise en œuvre de2.6. Une plus grande efficacité de l’action des Fondsl’Union économique et monétaire) tandis que le second se posestructurels sera atteinte également grâce à une nouvelleen fonction de l’élargissement de l’Union européenne (
1).approche du partenariat entre la Commission et les E ´tats
membres. Ainsi donc, la gestion des programmes sera décen-C’est autour de quatre piliers que s’articulera cette nouvelletralisée au niveau des E ´tats membres et des régions mais, enréforme (2).contrepartie, la Commission insistera sur plus de sélectivité et
de rigueur dans la définition des priorités en amont.
(1) Maintien des Fonds structurels ainsi que du Fonds de cohésion
2.3. Le maintien des Fonds structurels s’inscrit dans une (4) Renforcement des systèmes d’évaluation
continuité de recherche de convergence régionale au sein de
l’Union européenne. En ce qui concerne celui du Fonds de2.7. Dans une optique de renforcement des systèmes decohésion, le Comité estime qu’il relève d’une volonté desuivi et d’évaluation ainsi que des contrôles effectués, lapromouvoir la cohésion sociale et de permettre aux paysCommission a préparé, dans le cadre de l’agenda 2000, desbénéficiaires du Fonds de cohésion de mettre en œuvre lespropositions de règlements qui encadreront l’action des Fondsprogrammes nationaux visant à la réalisation des critères destructurels et de cohésion pendant la période 2000-2006. Cesconvergence de la troisième phase de l’Union économique etpropositions incluent:monétaire.
— un règlement général sur les Fonds structurels;
(2) Renforcement de la concentration
— les règlements propres à chaque fonds;
2.4. Ce principe demeure un rouage essentiel des Fonds
— une révision du Fonds de cohésion et structurels. C’est pour cela qu’il est important de concentrer
davantage encore les interventions structurelles vers les popula-
— un règlement sur un nouvel instrument de préadhésion. tions les plus défavorisées et de les réduire autour de trois
grands axes directeurs:
— Objectif 1: consacré aux régions en retard de développe-
3.Les Fonds structurels en 1997 ment, déterminées en fonction du PIB/habitant.
— Objectif 2: consacré à la reconversion économique et3.0. Les éléments développés dans ce chapitre sont issus ousociale des régions en proie à des difficultés structurelles.repris du 9erapport annuel des Fonds structurels 1997 (FederCet objectif s’adresse donc aux régions industrielles en— FSE — FEOGA — IFOP) présenté par la Commissionreconversion, aux zones urbaines et aux zones rurales. Leseuropéenne.critères employés ici se révèlent plus larges que dans
l’ancien objectif 2.
— Objectif 3: totalement redéfini, celui-ci vise à présent A. Bilan de la situation
à mener des actions spécifiques de développement de
ressources humaines dans toutes les régions non retenues3.1. Dans une approche globale de la politique de cohésiondans le cadre des objectifs 1 et 2.économique et sociale au travers des Fonds structurels, c’est au
cours de l’année 1997 que fut, dans le cadre de la future2.5. Dans un même souci de simplification, il a été décidéréforme des Fonds structurels (2000-2006), amenée la propo-de réduire à trois le nombre des initiatives communautairessition de réduire le nombre des objectifs, de simplifier lesqui deviennent dès lors:procédures, de concentrer davantage les aides, et de réduire le
nombre de programmes de mise en œuvre, et en particulier(1)E´léments développés dans le Courrier hebdomadaire du CRISP —pour les initiatives communautaires. Fut également revendi-1998 no1605-1606: «La réforme des Fonds structurels européens»quée la nécessité d’un suivi des résultats de l’aide communau-par Luc Vandendorpe, p. 20.
taire. C’est d’ailleurs dans cette optique que fut développée la (2)E´léments développés dans le Courrier hebdomadaire du CRISP —
réflexion sur l’importance de la fixation de critères objectifs 1998 no1605-1606: «La réforme des Fonds structurels européens»
par Luc Vandendorpe, pp. 22 à 26. pour mesurer l’efficacité des dépenses.
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3.2. On arrive également au constat que, dans la recherche incontournable. Celle-ci a pour but de viser une amélioration
de la gestion et du contrôle des Fonds structurels. Dans ce d’une meilleure cohésion européenne économique et sociale,
les régions doivent pouvoir diversifier leur tissu économique cadre, trois décisions ont été prises en 1997 ayant pour
résultat: et augmenter leur capacité à innover. Il est essentiel que les
Fonds structurels soutiennent plus massivement l’acquisitionde connaissances et la formation continue et qu’ils stimulent
1) les fiches d’éligibilité des dépenses; l’emploi et la compétitivité par tous les moyens.
2) le règlement (CE) n
o2064/97 fixant les normes que les3.3. On retrouve donc dans ce qui précède des termes fortsE´tats membres doivent respecter en matière de contrôletels que diversification, innovation, emploi et compétitivité.financier pour les opérations cofinancées par les fonds;
3.4. Les travaux réalisés au cours de l’année 1997, ont3) les lignes directrices internes de la Commission relatives àpermis de mettre en évidence six priorités dans l’adaptation àl’application de corrections financières nettes.venir des Fonds structurels jusqu’à la fin de l’année 1999:
1) les infrastructures de base;3.9. Dans le contexte des priorités thématiques de la
cohésion, les réflexions se sont portées sur cinq grands axes.
2) l’environnement productif;
(1) Au niveau du défi de la société de l’information, il a été
3) la RDT et la société de l’information; bien intégré dans les réflexions que la capacité des régions
à utiliser les outils de la société de l’information est un
facteur de plus en plus important qui détermine leur degré4) l’environnement et le développement durable;de compétitivité sur les marchés européens et mondiaux.
5) les ressources humaines et l’éducation;
(2) Dans le domaine de la question urbaine, la question
centrale est la formation d’une réponse coordonnée et
6) l’égalité hommes/femmes. cohérente pour faire face au nombre croissant des problè-
mes urbains. Il apparaît nécessaire d’inclure la dimensionurbaine de façon plus stratégique dans les futures politiques
3.5. Ces six points s’expriment également comme un de l’Union. Les villes sont et resteront des moteurs de la
encouragement des partenaires nationaux et régionaux à croissance économique, de la compétitivité et de l’emploi.
assurer la qualité et l’efficacité des programmes.
(3) Il est nécessaire de prévoir, au-delà de 1999, une nouvelle
3.6. En 1997, la Commission a adopté 88 nouveaux initiative communautaire pour le développement rural,
programmes. Ceux-ci sont répartis sur les différents objectifs encourageant les initiatives privées, tout en sauvegardant
mais la majorité de ces nouveaux programmes est attribuée à les particularités régionales.l’objectif 2 pour la période 1997-1999. Par ce fait, il estclairement indiqué que l’une des priorités absolues des actions
(4) La politique régionale et politique de concurrence. Il existe prochaines est la sauvegarde et la promotion de l’emploi. De
des différences entre la couverture territoriale aux aides plus, au niveau des pactes territoriaux pour l’emploi, outre les
régionales nationales et la couverture des objectifs régio- démarches actuelles, la Commission réaffirme sa volonté de
naux des Fonds structurels. La population des zones résumer, au moment opportun et par des moyens appropriés,
éligibles aux fonds est supérieure à celle des zones assistées le contenu des pactes territoriaux et puis d’en tirer les leçons
nationalisent. en matière de création d’emplois.
(5) Il est indispensable de renforcer la cohésion et la compétiti-3.7. En outre, 33 nouveaux programmes d’initiative com-vité par la recherche, le développement technologiquemunautaire ont également été adoptés. Il s’agit d’une part des(RDT) et l’innovation. C’est ainsi qu’il est égalementderniers programmes prévus au titre de l’allocation initiale etprimordial de diriger ces politiques vers le tissu productifcinq programmes d’assistance technique, et d’autre part desde la région.premiers programmes financés grâce à la répartition de la
réserve décidée en 1996 par la Commission. Pour la premièrefois, on peut affirmer que toutes les initiatives communautaires
initialement prévues pour la période 1994-1999 étaient vérita- 3.10. D’un point de vue plus pratique, l’année 1997 a vu la
blement mise en œuvre, à des degrés divers, en 1997. mise en œuvre complète des programmations. L’année 1997
est celle de la deuxième partie de la programmation actuelle et
le troisième exercice de pleine activité des Fonds, exceptions
faites pour l’Espagne pour l’objectif 2 et l’Italie pour l’ob- 3.8. Au vu de ces ambitieux objectifs que s’assigne la
Commission européenne, l’initiative «SEM 2000» se révèle jectif 1.
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3.11. Une place très importante est clairement accordée au 3.14. Plus d’un milliard d’écus, soit 5 % des paiements
effectués au cours de l’année, correspondaient aux engage- secteur des PME à qui sont attribués entre 15 et 20 % des
ressources totales des Fonds structurels. Au niveau des PME, ments d’avant 1994, dont 40 % sont allés à des interventions
en Italie. les grandes réflexions ou constatations politiques peuvent se
résumer comme suit. Du fait de la concentration financière desFonds sur les régions de l’objectif 1, les financements destinés
3.15. Chacun des Fonds structurels peut financer desau développement des PME sont nettement plus importantsactions innovantes et d’assistance technique, c’est-à-dire desdans ces régions que dans les autres zones éligibles. Un autre
actions qui portent sur des études, des actions pilotes ou sur constat est que les PME sont les entreprises les plus exposées
l’assistance technique. Au cours de l’année 1997, 49 nouveauxaux mutations industrielles et que ces mêmes PME sont deprojets pilotes ou actions innovantes ont été lancés pour ungrandes créatrices d’emplois. Ainsi au niveau de l’objectif 4, la
montant total de 100 millions d’écus au titre de l’article 10 du cible naturelle des Fonds structurels concerne potentiellement
Feder. Il s’agit en l’occurrence de trois types d’actions: destous les travailleurs et surtout ceux qui risquent de perdre leurprojets pilotes urbains, des actions pilotes d’aménagement duemploi. C’est donc ici une action de prévention dans un tissu
territoire et des projets Terra de coopération interrégionaleéconomique essentiellement composé de PME. Il sera encoredans des domaines spécifiques de l’aménagement du territoire.fortement question du rôle moteur et inévitable que constitue
l’innovation dans le développement des PME.
3.16. En outre, 200 autres projets novateurs financés par le
Feder sont réalisés dans les domaines suivants: les nouveaux
gisements d’emplois, la culture et le patrimoine, les stratégies 3.12. La clôture des programmes de l’objectif 2 pour 1994-
régionales d’innovation (RIS), le transfert de technologies 1996 a entraîné le transfert de 848 millions d’écus non utilisés
(RTT), la société de l’information (RISI) et la coopération vers la période 1997-1999. A `la fin de 1997, on comptait
interrégionale externe (ECOS- Ouverture ) et interne ( Recite II ). 1 026 programmes dont 580 au titre des différents objectifs et
446 au titre des initiatives communautaires. On constateégalement pour l’année 1997 une activité financière intense,3.17. L’aide aux PME est le thème majeur du rapport sur lesc’est-à-dire, notamment, un fort rattrapage du retard dansFonds structurels en 1997. Les PME emploient en effet 66 %l’exécution des crédits.de la main-d’œuvre privée et génèrent 60 % du chiffres
d’affaires des entreprises de l’Union. Leur développement estdonc déterminant pour accroître l’emploi et atteindre un
On retrouve engagés: niveau plus élevé de cohésion économique et sociale dans
l’Union.
— 62 % des contributions communautaires pour la période
1994-1999 (46 % payés); 3.18. Pour la période actuelle de programmation (1994-
1999), 15 à 20 % des ressources des Fonds structurels sont
consacrés de manière spécifique au soutien aux PME, ce qui
— 100 % des programmes d’initiative nationale pour tous les représente un montant global compris entre 23 et 30 milliards
objectifs en 1997 (pour la première fois au cours de la d’écus. Ces financements se déclinent à travers une grande
période 1994-1999), excepté pour l’objectif 5a (36 % diversité d’actions. Parmi les plus importantes, on relèvera:
d’engagements pour le volet «Pêche»).
— les aides à l’investissement en capital sous forme de
subventions directes ou des mesures d’ingénierie financière(fonds de capital-risque); On retrouve acquittés:
— le cofinancement de zones d’accueil d’entreprises;— 100 % des crédits de paiement disponibles pour tous les
objectifs 1 en fin 1997 (nette amélioration en 1997 par— des actions de formation (Objectif 4 et initiative commu-rapport à 1996 où seulement deux objectifs étaientnautaire Adapt );acquittés à 100 %);
— des services de conseil et d’information;
— à la fin 1997, en cumulés, 46 % des concours de la période.
— des actions pour développer la recherche et le développe-
ment technologique et l’intégration dans la société de
l’information); 3.13. Pour les IC (initiatives communautaires), 56 % des
concours totaux pour 1994-1999 étaient engagés et 31 %payés. Pour 1997, seulement 61 % des engagements disponi- — des aides à l’internationalisation.
bles ont été exécutés, ainsi que 90 % (contre 80 % en 1996)
des crédits de paiements disponibles. Au vu du retard danscertaines initiatives communautaires, en dialogue avec les E ´tats 3.19. En ce qui concerne l’application des programmes
dans les E ´tats membres, il s’agit de se référer à l’annexe I membres, sont envisagés des réaménagements des ressources
financières pour des réallocations des ressources entre les (Inforegio — Résumé du rapport annuel/17 décembre 1998
«L’action des Fonds structurels en 1997»). initiatives.
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B.E´valuation et analyse de l’impact des Fonds structurels 4.2. A `côté de ce thème principal, quatre grands aspects,
mis en évidence dans le rapport annuel 1998 sur les Fondsstructurels, peuvent résumer l’activité de l’année 1998 dans le
domaine de la politique de cohésion économique et sociale, 3.20. Le Comité constate que deux objectifs ont été claire-
servie par les Fonds structurels: ment définis, à savoir:
(1) la recherche de l’efficacité dans l’utilisation des fonds;
( 1 ) L’adoption des derniers programmes
(2) la préoccupation des futures programmations des interven-
tions structurelles. Avant-dernière année de la période de programmation actuelle,
il est précisé dans le rapport avec raison que l’année 1998 doit
être regardée comme une année de consolidation de la
programmation, avec l’adoption des derniers programmes 3.21. Si le deuxième objectif devra découler de la mise en
restant à approuver. commun des réflexions de tout un chacun, le premier concer-
nant l’efficacité dans l’utilisation des fonds est tout à fait à
propos dans ces quelques pages.
( 2 ) Une accélération de l’exécution finan-
cière3.22. Il est à remarquer que la politique structurelle de
l’Union européenne est souvent caractérisée comme unesource importante d’innovation dans les procédures politiques S’affichant la continuité de 1997, le rapport de la Commission
et administratives. L’analyse des disparités régionales permettra définit que l’année 1998 a été une année de rattrapage des
quant à elle de grandes avancées théoriques en la matière. retards enregistrés au début de la période.
3.23. Un transfert s’est donc effectué entre une optique de( 3 ) Un approfondissement de certains thè-croissance régionale et une optique selon laquelle c’est lemes prioritairesmécanisme de redistribution des revenus entre les régions qui
permet une diminution des disparités interrégionales. Uneanalyse régionale européenne se situe donc dans l’étroiteL’emploi reste encore et avant tout une priorité qui nécessiteimbrication des objectifs positifs et normatifs (ex: PIB/hab. etun effort constant et ce, tant pour sa sauvegarde que pour sale taux de chômage). Aussi, si les Fonds structurels constituepromotion. C’est pourquoi, tout comme en 1997, en 1998 laun élément plus qu’important dans le mécanisme d’équilibreCommission s’est attachée à donner une impulsion nouvelle àinterrégionale au sein de l’Union européenne, les investisse-certaines de ses actions et priorités. Aussi, il est important dements directs, l’initiative entrepreneuriale, le développementrelever que le rapport précise que les Fonds structurelstechnologique et la recherche scientifique demeurent desprendront progressivement en compte les plans nationauxmoteurs indispensables au processus de rattrapage par les E ´tatsd’action pour l’emploi dans leurs interventions, créant ainsi unles moins prospères.cadre de référence d’ensemble pour les actions en faveur des
ressources humaines.
En outre, le Comité relève la mise en place d’évaluations à mi-
4.Les Fonds structurels en 1998 parcours, durant l’année 1998 et pour les objectifs 1 et 6,
visant à évaluer au mieux l’efficacité et l’impact réels des Fonds
structurels dans les régions bénéficiaires.
4.0. Les éléments développés dans ce chapitre sont issus ou
repris du 10
erapport annuel des Fonds structurels 1998 (Feder
D’autres priorités thématiques ont fait également l’objet d’un — FSE — FEOGA — IFOP) présenté par la Commission
approfondissement au cours de l’année 1998. Il s’agit: européenne. Des passages entiers du rapport 1998, jugés
comme les plus significatifs par le Comité des régions, ont été
repris dans le présent avis. — des interventions des Fonds dans le domaine de la Recher-
che et développement technologique et de l’innovation;
— de la cohérence entre politique de cohésion et politique de
concurrence; A. Bilan de la situation
— de la synergie entre politique de cohésion et transports;
4.1. Le thème abordé dans le rapport annuel 1998 est celui
des actions en faveur du développement local. C’est un concept— du développement urbain durable;qui fait son chemin depuis quelques années et dont les
avantages évidents semblent de mieux en mieux perçus à tousles niveaux de pouvoirs. — de l’aménagement du territoire européen à travers la SDEC.
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( 4 ) La préparation de la période 2000-2006 d e1 0%àl af i nd e 1998. Il est de plus à noter que le chômage
est réparti de façon très inégale entre les régions, celui-ci allantd’environ 3 à 4 % pour certaines régions à 20 à 24 % pourSuite à l’Agenda 2000, adopté en juillet 1997, il est évidentd’autres régions.que l’année 1998 a et devait constituer l’année de préparation
concrète de la période 2000-2006. Ainsi, les propositions de4.6. Quand on parle de problématique de l’emploi, on faitrèglements des Fonds pour la prochaine période ont étéévidemment immédiatement référence au chômage. Il estadoptées par la Commission le 18 mars 1998.cependant nécessaire de relever l’intéressante réflexion suivante
qui nous est donnée. Un chômage régional élevé entraînel’exclusion sociale, ce qui rend le chômage plus résistant aux Tels que spécifié dans le rapport annuel 1998, le règlement
améliorations économiques. C’est pourquoi, résoudre cette général des Fonds structurels confirme et transcrit les principes
situation nécessite une stratégie intégrée, qui combine des établis dans l’Agenda 2000, à savoir:
mesures de renforcement de la base économique des régions
et des mesures qui améliorent l’accès au marché du travail — la réduction du nombre des objectifs prioritaires à trois;
(notamment pour la formation).
— la concentration sur une population réduite et la mise en4.7. D’autre part, on remarque une diminution dans lesplace parallèle d’un soutien transitoire pour les régionsdisparités existantes en matière d’infrastructure de base et deperdant l’éligibilité;ressources humaines; on notera également les avancées réali-
sées en matière d’innovation et d’efficacité de l’appareil— la réduction du nombre des initiatives communautaires àadministratif.trois (élargi à quatre), financées par un seul Fonds (Feder,
FSE ou FEOGA);4.8. De même, depuis 1993 ou 1994, une évolution rapide
a également été enregistrée au niveau de la situation des pays— la simplification de la programmation et de la mise end’Europe centrale et orientale (PECO). La plupart des PECO ontœuvre des interventions;enfin renoué avec la croissance. Néanmoins, il faut rester
conscient qu’une production faible et une productivité insuffi-
— la clarification des tâches en matière de suivi et d’évaluation; sante constituent un défi considérable pour les PECO, de plus
la qualité des infrastructures y est, en général, nettement
inférieure à celle connue dans l’Union. — la simplification de la gestion financière des interventions
par la mise en place d’un système d’engagements annuelsautomatiques et de paiements remboursant les dépenses 4.9. Dans ce contexte, il est bien souligné qu’après l’élargis-
sement de l’Union, les Fonds structurels auront un rôle effectives;
primordial à jouer dans la résolution de ces problèmes. Lerapport annuel 1998 mentionne cependant que des efforts — le renforcement des dispositifs de contrôle financier et la
considérables seront nécessaires pour mettre en place les création d’une réserve de performance.
structures nécessaires à la gestion des Fonds et ce, avant que
les PECO soient prêts à participer à la politique structurelle de
l’Union.
B.E´laboration de l’avant-projet d’orientations des Fonds pour la
période 2000-2006 4.10. Au vu du fait que la préparation de la prochaine
génération de programmes dans les E ´tats membres est au
cours de 1999, la Commission a considéré utile d’établir en4.3. Le Comité remarque que le 6
erapport périodique sur1998 un avant-projet d’orientations. Il est précisé que celui-cila situation économique et sociale et le développement desvise à aider les autorités nationales et régionales dans larégions a constitué, pour reprendre les termes du rapport,préparation de leurs stratégies de programmation au titre de«une base non négligeable à l’établissement de l’avant-projetchacun des objectifs 1, 2 et 3 des Fonds structurels ainsi qued’orientations des Fonds pour la période 2000-2006».leurs liens avec le Fonds de cohésion.
4.4. Il ressort de ces travaux que l’on enregistre un rattra- 4.11. Nous reprendrons ici les orientations indicatives ainsi
page économique étonnamment rapide des régions les plus définies. Celles-ci s’articulent autour de trois grands axes:
pauvres sur le reste de l’Union. Il semble que la principale
raison de cet effet de rattrapage soit l’intégration grandissante( 1 ) Améliorer la compétitivité régionaledes économies. Néanmoins, le rapport tient à souligner le rôle
important joué par les Fonds structurels. En effet, nousLes éléments cités dans le rapport 1998 sont le développementtrouvons précisé dans le rapport annuel que d’après lesdes infrastructures de transport, d’énergie, de la société demodèles macroéconomiques utilisés, environ un tiers de lal’information, de recherche et environnementale; la promotionconvergence observée n’aurait pas été atteinte sans les Fondsdu développement de stratégies intégrées de RDT et d’innova-structurels.tion au niveau régional; le soutien de l’activité des entreprises,
et en particulier les PME, notamment via le soutien del’innovation et de la recherche, de la coopération industrielle 4.5. Néanmoins, la préoccupation qu’est l’emploi reste
majeure et beaucoup reste à faire dans ce domaine. Le rapport et de la mise en réseau, du développement des ressources
humaines, du capital à risque et des services d’aides aux annuel précise, en effet, que malgré la reprise économique, le
taux de chômage de l’Union dans son ensemble s’établit autour entreprises.
8.8.2000 FR C 226/75 Journal officiel des Communautés européennes
( 2 ) Promouvoir l’emploi, première priorité ( 2 ) Recherche, Développement Technologi-
que et Innovation de la Communauté
Les conclusions des évaluations affirment la nécessité d’uneL’exemple donné est d’une part à l’intérieur du nouvelmeilleure valorisation des capacités RDT existantes, un meilleurobjectif 3 (actions sur le marché du travail, lutte contreciblage des actions et des critères de sélection plus transparentsl’exclusion, développement de formations adaptées, initiationainsi que la nécessité d’introduire une culture d’évaluation plusd’actions positives pour les femmes), et d’autre part, au seinsystématique au niveau des résultats et des impacts.des nouveaux objectifs 1 et 2 à travers un cadre de référence
commun pour les ressources humaines.
De manière plus générale, le rapport annuel nous apprend que
les évaluations plaident pour une réorientation plus nette des
actions en faveur de l’innovation, la qualité des ressources
( 3 ) Intégrer développement urbain et déve- humaines et la mise en réseau des acteurs, notamment les PME,
loppement rural dans un schéma équi- au niveau transrégional et transnational.
libré du développement du territoire
( 3 ) Environnement
C. E´valuations intermédiairesIl est précisé dans le rapport annuel que l’étude a été menée à
l’aide d’une méthode de détermination tant de l’impact sur
l’environnement des programmes des Fonds structurels que4.12. Dans les articles suivants, le Comité a souhaitésur la mesure dans laquelle ces programmes contribuent à unreprendre les éléments principaux relatifs aux évaluations àdéveloppement durable.mi-parcours. Il est précisé dans le rapport que celles-ci visent à
apprécier le degré de mise en œuvre des programmes par
rapport aux objectifs initiaux, et le cas échéant à proposer des Les conclusions de l’évaluation sont que l’étude ex ante des
ajustements plus ou moins importants en fonction du degré prochains programmes devrait comprendre une analyse des
d’efficacité atteint. forces, des faiblesses, des avantages et des risques inhérents à
la région, tant pour ce qui est de l’environnement qu’en ce quiconcerne les questions économiques.
4.13. L’année 1998 a vu la finalisation de quatre évaluations
thématiques lancées en 1997 (PME, RDT, environnement,
égalité des chances au sein du FSE) et de l’évaluation d’un(4) E ´galité des chances dans les interven-thème horizontal (le partenariat). Les principaux résultats sonttions du FSEles suivants:
Par rapport à la période précédente, il est fait mention d’une
amélioration de la ventilation par sexes, tant des données de
contexte que des données relatives à la programmation et à la (1) E ´valuation «PME»
réalisation avec, bien sûr, des variations d’un E ´tat membre à
l’autre et surtout d’un objectif à l’autre.
Sur la période de programmation 1994-1999, le secteur des
PME aura bénéficié directement au titre des objectifs 1, 2, 5bLe deuxième constat porte sur une tendance générale à la sous-et 6, d’environ 21 milliards EUR. L’évaluation conclut quereprésentation des femmes dans les actions du FSE.l’aide des Fonds structurels a une incidence bénéfique dans ce
domaine.
Enfin, une constante par rapport à la période de programma-
tion précédente est le rôle moteur de l’intervention communau-
Il est relevé dans le rapport annuel que les études de cas taire.
montrent que les mesures d’ingénierie financière constituent
une forme avantageuse et durable d’intervention, même si lamise en œuvre de telles mesures nécessite des prévisions à long ( 5 ) Partenariat
terme dans certaines régions dans lesquelles le secteur des
services financiers est plutôt faible.Le Comité prend bonne note de la constatation que la
contribution du partenariat a été importante dans la phase de
gestion et de mise en œuvre à travers une plus grandeL’évaluation montre que l’aide doit être mieux ciblée, mais elletransparence et visibilité des actions et une amélioration de lamet néanmoins en évidence la valeur des réseaux verticaux etcoordination sur le plan organisationnel, mais aussi au niveauhorizontaux de PME, de même que les avantages d’unede l’innovation et de la flexibilité.intervention de partenaires du secteur privé dans la gestion du
programme. Aussi, le Comité tient a insister particulièrementsur la constatation que si d’une manière générale, il convien- Néanmoins, il est souligné que son rôle devrait être renforcé
en ce qui concerne le transfert des bonnes pratiques, les drait d’adopter une approche plus commerciale dans le secteur
des PME, il y a lieu également dans ce contexte, de prendre en systèmes de suivi et d’évaluation et l’efficacité de la gestion des
programmes. compte les particularités régionales ou sous-régionales.
C 226/76 FR 8.8.2000 Journal officiel des Communautés européennes
Enfin, il a été fait la constatation qu’une multiplication des 4.18. Le rapport annuel exprime également que le Comité
des régions donne son appui à l’orientation stratégique de la formes et des structures de partenariat peut devenir une source
de complication dans la gestion. Il est néanmoins spécifié que Commission en faveur des régions en retard de développement
et accueille avec intérêt l’approche intégrée proposée par le cette situation pourrait néanmoins être surmontée en mettant
en place une structure partenariale unique par programme nouvel objectif 2, tout en exprimant quelque réserve sur les
critères d’éligibilité. tout en différenciant le rôle des différents partenaires et leur
capacité d’influencer les décisions au cours de chacune des
phases de la programmation.
4.19. On peut également noter dans le rapport annuel que
le Comité des régions demande que le partenariat soit renforcéau profit des collectivités régionales et locales.D. Contrôle financier — FSE, Feder, FEOGA-Orientation
4.20. D’autre part, le rapport relève que le Comité des 4.14. Les principales constatations faites lors des missions
régions, tout en étant favorable à la communication de la réalisées au titre du FSE sont les suivantes:
Commission, invite celle-ci à élaborer une politique urbaine
qui soit complémentaire de celles menées par les E ´tats — non-respect des exigences réglementaires en matière de
membres. publicité des actions;
— nombre trop réduit ou inexistant d’actions de contrôle sur4.21. Enfin, le rapport annuel sur les Fonds structurelsles actions cofinancées;1998 précise que sur les questions agricoles, le Comité des
régions a préparé un avis concernant la proposition de— absence de transparence des critères de sélection desrèglement sur le soutien au développement rural par leprogrammes;FEOGA. Cet avis a été adopté le 14 janvier 1999. Il souligne
l’importance des objectifs visés par la proposition et en— non-respect des délais réglementaires pour le transfert auxsoutient les principes. Cependant, il émet des réserves sur labénéficiaires des montants des avances et des paiements.possibilité d’atteindre les objectifs d’une politique de dévelop-
pement rural telle qu’elle a été définie lors de la conférence deCork, soulignant ainsi notamment l’insuffisance des moyens 4.15. Les points qui le plus souvent font l’objet d’observa-
financiers, le manque de définition des critères de viabilité tions au titre du Feder sont les suivants:
économique, la prise en compte trop faible de l’approche
intégrée et l’imprécision quant au rôle des autorités régionales— difficultés pour identifier les dépenses déclarées dans leet locales dans le cadre du partenariat.système de comptabilité des bénéficiaires finaux;
— non-respect des directives communautaires relatives aux
marchés publics;
5.Conclusion
— insuffisance au niveau de la piste d’audit rendant difficile
le suivi des flux financiers entre le budget communautaire
et les bénéficiaires finaux.5.1. Une des principales caractéristiques de l’année a été le
rattrapage du retard enregistré au début de la période dansl’exécution des crédits. Globalement, l’exécution des program- 4.16. Les missions de contrôle financier dans le cadre du
mes apparaît comme aujourd’hui satisfaisante. FEOGA-orientation ont permis les constatations suivantes:
— faiblesses dans le système de gestion et de contrôle;5.2. Tant pour 1997 que pour 1998, il est à noter que les
E´tats membres qui enregistrent les meilleurs taux d’exécution— cofinancement de dépenses inéligibles;des crédits sont généralement les pays les moins prospères de
l’Union, qui sont également les principaux bénéficiaires des— déductions illégales;Fonds, notamment au titre de l’objectif 1: Espagne, Portugal,
Irlande.
— erreurs administratives résultant d’une surévaluation des
dépenses déclarées à la Commission.
5.3. La situation des initiatives communautaires (IC) pré-
sente une sensible différence quant au degré d’exécution. Onremarque en effet quelques retards. Ceux-ci sont souvent dus,E.Dialogue avec le Comité des régionssoit à l’approbation tardive des programmes (de nombreux
programmes ont été adoptés en 1996 et 1997 suite à larépartition de la réserve), soit aux spécificités à mettre en 4.17. En ce qui concerne l’avenir des Fonds structurels, il
est noté que le Comité des régions, dans ses avis, réaffirme œuvre dans certaines IC, comme le partenariat dans Urban et
Interreg II , ou encore les actions très particulières et innovantes l’importance de la cohésion économique et sociale comme
pilier de l’intégration et de la solidarité européennes. dans l’IC PME.
8.8.2000 FR C 226/77 Journal officiel des Communautés européennes
5.4. L’action des Fonds structurels se situe donc dans un — les infrastructures de proximité, ou destinées aux petites
entreprises; contexte de diversification, innovation, emploi et compétiti-
vité. Dans un cadre où la priorité absolue est la sauvegarde et
— l’aide à la création ou au maintien de PME intégrées au la création d’emplois, le partenariat des régions, villes et
tissu local; communes s’inscrit dans une économie locale engendrant de
l’emploi local durable, et de préférence générateur de plus-— la promotion des activités de recherche et d’innovation auvalues.sein des PME et leur mise en réseau;
5.5. Le Comité des régions s’est proposé dans son rapport— les actions de formation ciblées destinées aussi bien aux1997 d’illustrer les actions en faveur des PME dans lesdirigeants d’entreprises qu’aux salariés;interventions des Fonds structurels. Ces financements des
Fonds structurels se déclinent à travers une grande diversité — le développement des ressources touristiques qui tiennent
d’actions destinées directement aux PME, dont les plus impor- compte des potentialités locales;
tantes sont:
— la mise en valeur au niveau local des ressources agricoles
— des aides à l’investissement en capital sous forme de et halieutiques.
subventions directes ou par des mesures d’ingénierie
financière; 5.9. A `côté de ce thème principal qu’est le développement
local, nous citerons les quatre grands aspects qui peuvent— le cofinancement de zones d’accueil d’entreprises;résumer l’activité de l’année 1998. Leur mise en pratique est
directement liée à la politique de cohésion économique et— des actions de formation, y compris des formations à lasociale, servie par les Fonds structurels. Ces grands aspectsgestion;sont les suivants:
— des services de conseil et d’information;— l’adoption des derniers programmes;
— des actions pour développer la RDT;— une accélération de l’exécution financière;
— des actions dans le domaine de la Société de l’information;— un approfondissement de certains thèmes prioritaires;
— des aides à l’internationalisation, à travers des actions— la préparation de la période 2000-2006.innovantes telles que Europartenariat ouRecite II qui visent
à développer la coopération commerciale transnationale5.10. Le Comité relève avec satisfaction qu’une plus grandeentre PME, ou au titre de l’initiative communautaire PME.efficacité dans l’utilisation des Fonds sera recherchée, notam-
ment une utilisation plus généralisée d’instruments assis sur5.6. Ainsi se profile progressivement au sein des politiquesdes leviers financiers (tels que garanties, participations au
structurelles l’émergence d’une priorité en faveur des PME qui capital ou subventions remboursables) sera favorisée par
se traduit dans les documents de programmation les plusune modulation des taux maximaux d’intervention. Cecirécents par un effort financier accru.contribuera à renforcer l’impact des Fonds structurels sur les
structures économiques et sociales et à renforcer la compétiti-
5.7. Le rapport 1998 est pratiquement entièrement vité des régions et des entreprises de l’Union, et notamment
consacré à la prise de conscience et au renforcement de la les PME.
notion de développement local. Cette notion est devenue en
quelques années une véritable philosophie politique. En effet, 5.11. Le Comité souhaite également mettre en évidence les
bien que le développement local ne soit pas en tant que tel une éléments du rapport 1998 qui précisent qu’en matière d’em-
priorité au niveau communautaire, on remarque que bon ploi, malgré la reprise économique, on constate encore en
nombre de décisions récentes consacrent une meilleure prise 1998 un taux de chômage moyen dans l’Union européenne
en compte de la dimension territoriale dans les politiques d’environ 10 %. De plus, la répartition est inégale suivant les
structurelles. différentes régions. C’est pourquoi, il s’agit d’être conscient
qu’un chômage régional élevé entraîne l’exclusion sociale,
5.8. Le Comité tient à souligner l’importance qui est ce qui rend le chômage plus résistant aux améliorations
constamment accordée au développement local et ce, dans économiques. C’est pourquoi, résoudre cette situation nécessite
chacun des différents volets des Fonds structurels. Le Comité une stratégie intégrée, qui combine des mesures de renforce-
ne peut que se réjouir de cette voie qui semble être prise pour ment de la base économique des régions et des mesures qui
les années à venir. Le Comité relève à ce sujet que, bien qu’il améliorent l’accès au marché du travail.
soit difficile de quantifier la part des actions de développement
local dans l’ensemble des programmes, il est estimé que celles- 5.12. Le Comité entend mettre l’accent sur les observations
ci représentent environ 10 % du total des interventions des amenées par les évaluations intermédiaires durant l’année
Fonds pour la période actuelle, tous types d’actions confondus. 1998. Cinq grandes remarques sont d’ailleurs ainsi directement
Plus encore, dans les zones éligibles à l’objectif 2, il est précisé formulées dans le rapport annuel 1998:
que l’on estime à environ 15 % de la part des financements
communautaires destinés aux actions de développement local. — au niveau des PME, l’évaluation montre que l’aide doit être
mieux ciblée, ce qui nécessite la création d’intermédiaires Le Comité entend bien mettre l’accent sur le fait que ces
actions se déclinent dans les objectifs 1 à 6 dans des domaines spécialisés, opérant de préférence de façon décentralisée et
à partir de «guichets» uniques; tels que énoncés dans le rapport annuel:
C 226/78 FR 8.8.2000 Journal officiel des Communautés européennes
— dans le cadre RDT, les évaluations montrent qu’il serait partenariat peut devenir une source de complication dans
la gestion. souhaitable d’organiser une réorientation plus nette des
actions en faveur de l’innovation, la qualité des ressources5.13. En outre, le Comité des régions tient à s’exprimerhumaines et la mise en réseau des acteurs, notamment leségalement sur les points suivants:PME, au niveau transrégional et transnational;
— le Comité souhaite un renforcement du partenariat au
profit des collectivités locales;
— dans le cadre de l’environnement, l’étude ex ante des — le Comité demande l’élaboration d’une politique urbaine
qui soit complémentaire avec celles menées par les E ´tats prochains programmes devrait comprendre une analyse
membres; des forces, des faiblesses, des avantages et des risques
inhérents à la région, tant pour ce qui est de l’environne-— le Comité émet des réserves sur la possibilité d’atteindre lesment qu’en ce qui concerne les questions économiques;objectifs d’une politique de développement rural telle
qu’elle a été définie lors de la conférence de Cork,soulignant ainsi notamment l’insuffisance des moyensfinanciers, le manque de définition des critères de viabilité — on ne peut que constater la tendance générale de sous-
économique, la prise en compte trop faible de l’approche représentation des femmes dans les actions du FSE;
intégrée et l’imprécision quant au rôle des autorités
régionales et locales dans le cadre du partenariat.
— le rôle du partenariat devrait encore être renforcé en ce qui 5.14. Enfin, le Comité désire ardemment clôturer son avis
concerne le transfert des bonnes pratiques, les systèmes de sur les «9
eet 10erapports annuels des Fonds structurels (1997
suivi et d’évaluation et l’efficacité de la gestion des et 1998) Feder — FSE — FEOGA — IFOP», par un vif
programmes. De plus, il y a lieu de ne pas perdre de vue encouragement à toutes les initiatives qui confirmeront la
nécessité d’avancer dans la voie du développement local. qu’une multiplication des formes et des structures de
Bruxelles, le 13 avril 2000.
Le Président
du Comité des régions
Jos CHABERT