COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL SUR LA SECURITE MARITIME DU TRANSPORT PETROLIER

(présentée par la Commission)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL

SUR LA SECURITE MARITIME DU TRANSPORT PETROLIER

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

I. LES DONNEES DU PROBLEME

A : Le transport maritime des produits pétroliers

1 L'importance du transport pétrolier

2. Caractéristiques de la flotte pétrolière

3. Les accidents impliquant des pétroliers

B : La sécurité des navires pétroliers

1. Développements dans le domaine de la sécurité des pétroliers

2. Les faiblesses du régime actuel

II. LES PROPOSITIONS D'ACTION

A : Propositions de mesures législatives immédiates

1. Contrôles des navires dans les ports

2. Les sociétés de classification

3. Les pétroliers à double coque

B : Propositions d'actions futures

1. Une transparence accrue.

2. Surveillance de la navigation maritime

3. L'élargissement de l'Union européenne

4. Vers une structure européenne de la sécurité maritime.

5. Vers une responsabilisation des acteurs du transport maritime

C : Accord volontaire avec l'industrie

CONCLUSION

ANNEXES

I-A Les accidents impliquant des navires pétroliers

I-B Pétroliers à double coque ou de conception équivalente

PROPOSITIONS LÉGISLATIVES

I. Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 95/21/CE concernant le contrôle des navires par l'Etat du port.

II. Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/57/CE relative aux sociétés de classification.

III. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'accélération de l'introduction progressive des normes double coque pour les pétroliers à coque unique

INTRODUCTION

1. Le 12 décembre 1999, l'ERIKA, pétrolier à coque unique de 25 ans d'âge, battant pavillon maltais et affrété par TOTAL-FINA, s'est cassé en deux à 40 milles au sud de la pointe de la Bretagne. Il a déversé plus de 10 000 tonnes de pétrole lourd sur les 30 000 tonnes transportées. Environ 400 kilomètres de côtes ont été polluées par la marée noire qui a causé de graves dommages à la faune, à la flore et aux activités de pêche et de tourisme, et a peut-être eu des répercussions sur la santé publique.

Il ne s'agit pas du premier accident de ce type survenant au large des côtes de l'Union européenne. On rappellera en particulier les naufrages des pétroliers Torrey-Canyon, Olympic Bravery, Boehlen, Amoco-Cadiz, Tanio, Aegean Sea, Braer, etc.

Il est à souligner que 70 % des importations de pétrole de l'Union transitent au large des côtes de la Bretagne et de la Manche, ce qui explique en grande partie que ce sont les mêmes régions qui sont régulièrement sinistrées. Si une telle catastrophe survenait en Méditerranée, les effets en seraient également désastreux.

L'opinion publique ne tolère plus de tels accidents, comme en témoignent les réactions après le naufrage de l'ERIKA. Il est apparu dorénavant une volonté, exprimée notamment par le Parlement européen [1] et le Conseil des ministres [2], d'une action rigoureuse sur le plan communautaire.

[1] Résolutions du Parlement européen du 20 janvier 2000 et du 2 mars 2000.

[2] Réunion du Conseil "Affaires générales" du 24 janvier 2000.

2. Il convient en effet de constater que le cadre classique de l'action internationale en matière de sécurité maritime à travers l'Organisation maritime internationale (OMI) reste insuffisant pour s'attaquer efficacement aux causes de telles catastrophes. L'action de L'OMI est limitée par un handicap majeur: l'absence de moyens de contrôle adéquats sur la manière dont ses règles sont appliquées à travers le monde. En conséquence, les règles de l'OMI ne sont pas appliquées partout avec la même rigueur. Ce phénomène tend à s'accentuer en raison des évolutions subies par le transport maritime depuis quelques décennies, qui ont notamment conduit au développement des "pavillons de complaisance", dont certains ne remplissent pas leurs obligations en vertu des conventions internationales.

C'est la raison pour laquelle, après la catastrophe de l'Amoco-Cadiz en 1978, le Conseil européen avait demandé à la Commission de faire des propositions sur le contrôle et la réduction de la pollution causée par le déversement d'hydrocarbures. Un programme ambitieux de propositions avait alors été présenté qui, en définitive, s'est traduit par l'adoption de simples déclarations ou résolutions encourageant les États membres à ratifier les conventions de l'OMI et de l'OIT. Une directive fixant les conditions minimales pour certains navires citernes a cependant été adoptée.

Une fois massé le "momentum" d'un accident, on a pu constater la tendance des États membres à éviter des mesures contraignantes sur le plan communautaire, d'autant plus qu'à l'époque, l'unanimité s'imposait pour la prise de décision.

3. Il a fallu attendre le milieu des années 90, et la possibilité de la majorité qualifiée, pour que soient adoptés par le Conseil les premiers éléments d'une politique commune de sécurité maritime avec notamment:

- L'organisation sur le plan communautaire d'une application plus stricte des conventions internationales,

- L'adoption de dispositions spécifiquement communautaires là où les normes de l'OMI sont inexistantes ou insuffisantes.

Le naufrage de l'ERIKA montre à l'évidence d'une part le risque représenté par les vieux navires et, d'autre part, que le cadre réglementaire actuel, d'ailleurs mal appliqué par les États membres, notamment sur le nombre des contrôles dans les ports, doit être renforcé sur une base spécifiquement communautaire allant au-delà des normes de l'OMI. La même tendance a pu être observée après la catastrophe de l'Exxon Valdez aux États-Unis, où le cadre réglementaire a été renforcé au niveau fédéral.

Aussi la Commission propose-t-elle une série d'actions qui pourraient être immédiates et des mesures à plus long terme, plus complexes, pour lesquelles elle entend faire une deuxième série de propositions vers la fin de l'année.

4. Au titre des mesures réglementaires à court terme, la Commission, par la présente communication, saisit le Parlement et le Conseil des ministres de trois séries de mesures:

- Tout d'abord le renforcement des contrôles sur les navires fréquentant les ports de la Communauté qui doit se traduire par une sévérité accrue pour les navires manifestement inférieurs aux normes. Il est proposé de bannir de tous les ports de l'Union les navires de plus de quinze ans d'âge qui ont été immobilisés plus de deux fois au cours des deux années précédentes à partir d'une "liste noire" que la Commission publiera tous les six mois. Par ailleurs, les contrôles sur tous les navires devront être renforcés en fonction de l'âge du navire et devront porter systématiquement sur l'une des citernes à ballast. Les navires doivent envoyer une série d'informations avant d'entrer dans les ports pour que les inspections soient préparées efficacement. Les États membres devront s'engager, notamment par le recrutement et une formation accrue des inspecteurs, à contrôler les navires de manière plus fréquente et plus approfondie afin d'éviter que ne se créent des "ports de complaisance".

- Ensuite, deuxième proposition, un contrôle plus étroit doit être exercé sur les sociétés de classification auxquelles les États membres délèguent leurs pouvoirs de vérification de la qualité des navires. La Commission se réserve par une procédure simplifiée de suspendre ou de retirer l'agrément à des sociétés dont la responsabilité doit être pleinement engagée en cas de négligence. De bonnes performances de sécurité et de prévention de la pollution des sociétés de classification deviennent un élément essentiel pour obtenir et conserver l'agrément au niveau communautaire. En outre, des critères de qualité plus sévères doivent être remplis par les organismes agréés, y compris l'obligation de suivre certaines procédures lorsqu'un navire change de classe, telles que la transmission du dossier historique complet du navire à la nouvelle société de classification.

- Enfin, il est proposé de généraliser l'interdiction des pétroliers à simple coque en fonction d'un calendrier analogue à celui des États-Unis (2005, 2010, 2015 selon le tonnage).

Ces trois propositions forment un tout cohérent, concernant non seulement les navires pétroliers, mais également, pour ce qui concerne les deux premières, les autres navires transportant des matières dangereuses ou polluantes. En particulier, les informations recueillies lors des contrôles dans chaque port ou lors des vérifications par les sociétés de classification seront largement diffusées, à partir notamment de la Banque de données EQUASIS, de sorte que soit systématiquement connu l'état d'un navire et qu'en cas d'accident les responsabilités de chacun soient clairement établies.

5. Dans une deuxième étape, la Commission envisage des propositions complémentaires dans les domaines suivants:

- La systématisation des échanges d'informations entre tous les acteurs du monde maritime en renforçant notamment le système EQUASIS. Il convient, dans le contexte, de vérifier quelles professions (armateurs, assureurs, sociétés de classification) sont ou non prêtes au maximum de transparence.

- L'amélioration de la surveillance de la navigation maritime, en particulier dans les zones les plus fréquentées par les pétroliers. Au-delà de l'obligation de "se déclarer" comme le prévoit déjà une proposition de la Commission de décembre 1993, non encore adoptée par le Conseil, il convient d'étudier les modalités de contrôle au delà des eaux territoriales sur les navires les plus dangereux. Il s'agit là de questions sur lesquelles les États membres se sont toujours montrés réservés, arguant de conflits potentiels avec le droit international de la mer.

- L'éventuelle mise en place d'une structure européenne de la sécurité maritime dont la tâche première serait de contrôler l'organisation et l'efficacité des contrôles nationaux afin d'en assurer une plus grande uniformisation.

- Le développement de la responsabilité des différents acteurs du transport maritime du pétrole. Le régime de responsabilité est jusqu'à présent gouverné par des conventions internationales. La Commission entend, d'une part, oeuvrer pour une augmentation des régimes collectifs d'indemnisation du type FIPOL, mais aussi poser le principe d'une responsabilité du transporteur et du propriétaire de la cargaison.

6. Le renforcement de la sécurité du transport maritime ne se décrète pas. Il passe par la mise au point de règles souvent très techniques et la conciliation entre les impératifs de l'Union pour protéger son environnement et ses intérêts tant industriels - sa capacité à renouveler sa flotte - qu'internationaux. L'Union européenne, première puissance commerciale au monde, ne peut faire l'impasse sur les conséquences des mesures unilatérales qui pourraient contrarier ses activités dans le reste du monde, sachant que la majeure partie de la flotte européenne fait du commerce exclusivement entre ports de pays tiers.

La Commission, dans la présente communication, entend rappeler qu'avant de proposer de nouvelles législations communautaires, en particulier sur le plan social (formation des marins etc.), plusieurs des mesures adoptées n'ont toujours pas été correctement mises en oeuvre. Une partie des textes déjà adoptés sont, soit non encore transposés, soit mal appliqués et font l'objet de plusieurs procédures d'infraction.

Par ailleurs, la Commission, si elle déplore la généralisation des pavillons de complaisance, se doit d'indiquer qu'une grande partie des navires contrôlés par des sociétés européennes sont armés sous le pavillon de pays tiers pour des raisons fiscales. Cela dit, la Commission considère que dans les négociations d'adhésion avec Chypre et Malte, il conviendrait d'exiger que ces pays appliquent l'acquis en matière de sécurité maritime dès que possible et au plus tard au moment de l'adhésion.

7. Afin d'agir au plus vite et d'éviter le renouvellement de catastrophes du type de l'ERIKA, la Commission propose, sans attendre l'adoption du paquet des premières directives, que par un accord volontaire les compagnies pétrolières s'engagent à ne plus affréter de tankers de plus de quinze ans d'âge (sauf si leur état satisfaisant est démontré par des contrôles appropriés) et à prendre d'autres mesures pour améliorer la sécurité. Les discussions sur cet accord volontaire devraient aussi se traduire par des améliorations des réformes concernant le régime de la responsabilité des compagnies pétrolières.

8. L'ensemble des mesures proposées vise à renforcer la prévention des accidents du type de celui de l'ERIKA et, partant, à une meilleure protection de l'environnement marin et côtier. La Commission rappelle que des mesures pour la lutte contre la pollution sont envisagées dans la position commune arrêtée par le Conseil, le 16 décembre 1999, en vue de l'adoption de la décision du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre communautaire de coopération dans le domaine de la pollution marine accidentelle ou intentionnelle (2000-2006).

9. Au-delà des mesures proposées dans la présente communication, la Commission considère que la multiplication des pollutions opérationnelles par tous types de navires ainsi que le risque de pollutions particulièrement graves par les pétroles contenus dans les soutes en cas d'accident sont également préoccupants. Elle envisage donc également d'examiner les initiatives communautaires préventives qui pourraient être prises à cet égard.

I: LES DONNÉES DU PROBLÈME

A - Le transport maritime des produits pétroliers

1. L'importance du transport pétrolier

a) Transports mondiaux de produits pétroliers

On transporte plus de pétrole que n'importe quel autre produit de base dans le monde. En 1998, les quantités totales de pétrole brut et de produits raffinés transportées par mer s'élevaient à plus de 2 000 millions de tonnes [3], ce qui représente, en poids, 40% de toutes les cargaisons transportées par mer.

[3] Statistiques EUROSTAT et OCDE/AIE, Journal de la Marine Marchande.

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Les principales routes maritimes pour le pétrole brut sont celles qui partent des grands gisements naturels: du Moyen-Orient et du golfe Persique vers l'Asie du Sud-Est, le Japon/la Corée du sud, l'Europe et les États-Unis; de l'Afrique du Nord à l'Europe et des Caraïbes aux États-Unis.

L'Union européenne occupe la première place mondiale dans le commerce du pétrole: ses importations de pétrole brut représentent environ 27% du commerce mondial total, contre 25% pour celles des États-Unis. En gros, le commerce du pétrole se répartit entre le pétrole brut et les produits raffinés. En termes de tonnage, le pétrole brut correspond environ aux trois quarts du commerce mondial (1 590 millions de tonnes), contre un quart pour les produits raffinés (430 millions de tonnes).

Quelque 90% du commerce de pétrole avec l'Union européenne (commerce intra- et extracommunautaire) se fait par voie maritime. Le reste est acheminé par oléoduc, par les réseaux de transport terrestre et par les voies navigables intérieures.

Au cours des prochaines années, on peut s'attendre à une augmentation constante des déplacements de pétroliers, en raison de l'augmentation de la demande de produits pétroliers qui devrait résulter de la croissance économique attendue.

b) Transports de produits pétroliers dans l'Union européenne

Le commerce maritime de produits pétroliers de l'Union est particulièrement important. La demande de pétrole de l'Union s'élève à environ 640 millions de tonnes, mais ce sont approximativement 800 millions de tonnes qui sont transportées chaque année à destination et au départ de ports communautaires, ou entre ces ports. Ces chiffres ne tiennent pas compte du commerce national à l'intérieur de chaque État membre.

Environ 70% des transports par pétroliers dans l'Union se font au large des côtes de l'Atlantique et de la mer du Nord, les 30% restants empruntant la Méditerranée. Dans ces deux zones, la répartition entre le transport de pétrole brut et celui de produits raffinés est environ de 2/3 et 1/3.

Certains pétroliers traversent les eaux de l'Union sans faire escale dans des ports européens, et représentent un volume supplémentaire de pétroliers en circulation. C'est notamment le cas en Méditerranée, où des navires en provenance du Moyen-Orient passent par le détroit de Gibraltar.

c) Structure des échanges maritimes de l'Union - pétrole brut

Le pétrole brut importé par l'Union provient essentiellement du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord, tandis que les exportations des champs pétrolifères de la mer du Nord ont pour destination principale l'Amérique du Nord.

La structure des échanges est essentiellement régie par la situation géographique des ports et des raffineries, étant donné que celles-ci reçoivent la totalité du pétrole brut importé et fournissent les produits pétroliers. Les plus grands ports pétroliers de l'Union sont Rotterdam (qui traite chaque année 100,8 millions de tonnes de pétrole brut), Marseille (48,3 mio t), Le Havre (37,0 mio t), Trieste (35,7 mio t) et Wilhelmshaven (32,6 mio t).

Les pétroliers de gros tonnage dominent le marché du transport du pétrole brut. Le pétrole acheminé du Moyen-Orient vers l'Europe est normalement transporté par des bateaux-citernes VLCC (Very Large Crude Carriers) [4] dont le tonnage est de plus de 200 000 tonnes de port en lourd (tpl) [5] et qui contournent l'Afrique, ou par des navires de catégorie Suezmax, d'un tonnage compris entre 120 000 et 140 000 tpl, qui empruntent le canal de Suez.

[4] ou des ULCC (Ultra Large Crude Carrier) de plus de 300 000 tpl

[5] Le tonnage de port en lourd comprend la cargaison, le carburant et l'avitaillement embarqués sur un navire.

d) Structure des échanges maritimes de l'Union - produits pétroliers

Le commerce des produits pétroliers a une structure plus complexe: il comprend les importations et les exportations de l'Union, le commerce intracommunautaire et le commerce intérieur de chaque État. Le commerce total de produits pétroliers représente annuellement environ 205 millions de tonnes.

Les importations vers l'Union et les exportations au départ de l'Union totalisent 135 millions de tonnes, tandis que les échanges à l'intérieur de l'Union s'élèvent à 70 millions de tonnes. Le commerce de produits pétroliers dans la zone de la mer du Nord est particulièrement intense. Les pétroliers utilisés appartiennent habituellement à une catégorie de navires de plus petites dimensions (il s'agit de transporteurs de produits handysize, allant de 5 000 à 50 000 tpl).

Le nombre de transporteurs de produits pétroliers opérant dans les eaux de l'Union à un moment donné est difficile à évaluer en raison de la grande hétérogénéité de la flotte. Toutefois, on peut donner un ordre de grandeur de 1500 à 2000 navires environ, dont une majorité de navires de faible tonnage. Ce secteur joue un rôle essentiel dans la distribution des produits pétroliers dans l'Union.

L'activité des transporteurs de produits se subdivise encore entre ce qu'on appelle les "produits noirs" (bitume, fuel lourd) et les "produits blancs" (kérosène, essence, etc.). Une bonne partie des produits blancs sont très inflammables et sont transportés par des pétroliers modernes, à la pointe de la technique. Les produits noirs présentent un risque d'incendie et d'explosion nettement plus réduit et sont fréquemment transportés dans des pétroliers plus anciens, proches de la fin de leur durée de vie utile.

Bien que les produits noirs soient intrinsèquement moins dangereux, il faut remarquer que, lorsqu'ils se répandent dans la mer, ils peuvent être beaucoup plus polluants que les produits blancs ou même que le pétrole brut, qui peuvent être dispersés dans une large mesure par évaporation [6].

[6] Les pollutions accidentelles peuvent être provoquées par d'autres navires que les pétroliers, navires qui transportent souvent de grandes quantités de fioul lourd servant de fioul de soute. Cet aspect du problème n'est pas abordé dans la présente communication, mais cela représente un risque important qui a déjà été signalé par l'OMI.

L'Erika était un transporteur de produits de 35 000 tonnes affecté au transport de fuel lourd (cargaison de produit noir).

2. Caractéristiques de la flotte pétrolière

La flotte mondiale

Après avoir établi l'importance du commerce du pétrole et des produits pétroliers au niveau mondial et à l'intérieur de la Communauté, il convient d'examiner de plus près la composition effective de la flotte de pétroliers [7].

[7] Sources d'informations: Institute of Shipping Economics and Logistics (ISL) Brême, Yearbook et plusieurs livraisons de FOCUS 1999, ISL Merchant Fleet Data Base (données agrégées fondées sur les mises à jour trimestrielles fournies par LMIS); Institute of Shipping Analysis (ISA), Göteborg; DG Énergie et transport, Statistics Pocket Book.

La flotte mondiale de bateaux-citernes se répartit sommairement entre les pétroliers (pétrole brut et produits pétroliers), les transporteurs de produits chimiques et les transporteurs de gaz liquéfiés. En termes de tonnage, la flotte de pétroliers est de loin la plus importante. Ce secteur occupe en effet la première place parmi les secteurs du transport maritime, et compte les plus grands navires existants.

La flotte mondiale de pétroliers comptait, au 1er janvier 1999, 7030 unités [8] totalisant 289 millions tpl. Cela représentait 38,5% du tonnage marchand mondial.

[8] Navires de 300 tonneaux de jauge brute et plus.

L'âge moyen des navires de la flotte mondiale de pétroliers en 1999 était de 18 ans (contre 16,7 ans en 1995). Sur l'ensemble de la flotte exploitée en 1999, 41% des navires (soit 2939 unités) ont été construits avant 1979 et ont donc à présent plus de 20 ans. En termes de tonnage, ils représentent 36% du tonnage total des pétroliers.

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Le graphique suivant montre les 15 plus grandes flottes de pétroliers du monde, qui totalisent 85% du tonnage global.

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La flotte européenne

L'Union comptait une flotte de pétroliers comprenant 855 unités [9] totalisant 43,2 millions tpl, ce qui représente 14,9% du total mondial. On estime toutefois que les sociétés établies dans l'Union contrôlent [10] environ 35% de la flotte mondiale de pétroliers. Les intérêts européens recourent fréquemment aux pavillons du Liberia, de Panama, de Chypre, de Malte et de Bahamas.

[9] Danemark: y compris DOR (Danish Ordinary Register of Shipping), DIS (Danish International Ship Register), les Îles Féroé et le Groenland. France: y compris Kerguelen, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, la Réunion, les îles Wallis-et-Futuna, la Guyane française. Pays-Bas: y compris les Antilles néerlandaises et Aruba. Portugal: y compris Madère (et Macao). Espagne: y compris les îles Canaries. Royaume-Uni: y compris l'île de Man, les îles Anglo-Normandes, les îles Vierges britanniques, Montserrat, Sainte-Hélène, les îles Turks et Caicos, Anguilla et les îles Falkland.

[10] Il s'agit de sociétés domiciliées dans l'Union européenne et qui détiennent une participation majoritaire dans les flottes concernées.

L'âge moyen des pétroliers immatriculés dans l'Union était de 19,1 ans en 1999 (contre 18,9 en 1995) et se situe donc au-dessus de la moyenne mondiale. Plus de 45% de la flotte immatriculée dans l'Union (en nombre de navires) a plus de 20 ans d'âge.

De nombreux pétroliers naviguant sous un pavillon de l'Union et contrôlés par une société de l'Union pratiquent ce que l'on appelle le "trafic tiers", c'est-à-dire qu'ils effectuent des transports entre des pays autres que leur pays d'immatriculation, par exemple entre le Moyen-Orient et le Japon, et ne visitent que rarement, voire jamais, les ports de l'Union européenne.

Il faut également noter que la sixième flotte du monde en volume est celle immatriculée en Norvège (18 mio t), ce qui implique que la flotte de pétroliers naviguant sous un pavillon de l'EEE représente plus de 20% du total mondial.

3. Les accidents impliquant des pétroliers

Entre janvier 1992 et mars 1999, ce sont en tout 593 navires marchands qui ont été perdus (soit environ 8 mio tpl). 77 de ces navires étaient des pétroliers, ce qui correspond à 13% seulement du nombre de sinistres, mais à 31% du tonnage perdu.

Par rapport à la part qu'occupent les pétroliers dans la flotte mondiale (18,2% du nombre de navires et 38,5% du tonnage), il semblerait que leurs résultats en termes de sécurité sont relativement bons. L'annexe 1 contient un résumé des principaux accidents impliquant des pétroliers dans les eaux de l'Union. Bien que la majorité des accidents mentionnés se soient produits au large des côtes septentrionales et occidentales de l'UE, il faut souligner que les accidents de pétroliers en Méditerranée pourraient faire courir un risque considérable à l'environnement et au commerce. Les accidents sont souvent attribués à des erreurs humaines (erreur de navigation ou de pilotage). Les problèmes liés à la structure, l'incendie et l'explosion constituent d'autres causes d'accident.

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Il existe une corrélation générale entre l'âge des navires et les accidents survenus. Le tableau suivant montre les pourcentages de navires perdus entre 1989 et 1998 par groupe d'âge.

Les chiffres de l'annexe 1 montrent en outre que 60 des 77 pétroliers perdus entre 1992 et 1999 avaient plus de 20 ans d'âge. Cependant, plusieurs des pétroliers dont l'échouement a provoqué des pollutions de grande ampleur en Europe étaient relativement récents [11].

[11] La présente communication concerne les naufrages de pétroliers et la pollution qui en résulte, mais il faut souligner que la pollution la plus importante causée par les pétroliers est d'ordre opérationnel, c'est-à-dire provoquée par le nettoyage des citernes et le rejet des résidus de cargaison. Plusieurs mesures prises par l'OMI ont permis de limiter ce type de pollution et il sera possible de la limiter davantage grâce à des installations de réception appropriées dans tous les ports pétroliers. La proposition de directive sur les installations portuaires de réception des déchets d'exploitation et résidus de cargaison aborde ce problème en Europe - Position commune (CE) n° 1/2000.

Les défaillances structurelles constituent l'autre cause importante de pollutions accidentelles majeures qui suscite de plus en plus d'inquiétude.

Plusieurs cas de problèmes graves liés à la structure ont été enregistrés, le plus grave étant l'explosion du Betelgeuse survenue dans la baie de Bantry (Irlande) en 1979, où 50 personnes ont trouvé la mort, et qui avait été provoquée par la rupture de la coque. Le Nakhoda a connu un sort similaire à celui de l'Erika au large du Japon en 1997: il s'est cassé en deux alors qu'il transportait du fuel lourd, provoquant une pollution de grande ampleur.

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Il a été estimé qu'une corrosion considérable des ballasts avait joué un rôle important dans ces accidents. Le même mois que la catastrophe de l'Erika, le pétrolier russe Volgoneft 248, transportant lui aussi du fuel lourd, s'est échoué par mauvais temps et s'est brisé au large d'Istanbul, provoquant une pollution de grande ampleur.

Les mesures prises à la suite de ces accidents pour améliorer la sécurité et réduire la pollution ont entraîné une réduction non négligeable tant du nombre d'accidents que de la pollution par les hydrocarbures. Il n'y a cependant pas lieu d'être satisfait. Depuis la catastrophe du Torrey Canyon, la réaction des européens a fortement évolué: alors qu'ils acceptaient - avec regret - que la pollution soit le prix à payer pour le développement économique, ils se montrent désormais intransigeants et indignés. Il faut souligner qu'aucun autre type de catastrophe maritime n'a jamais endommagé de telles étendues du milieu marin ni eu un impact sur la vie et les activités professionnelles d'un aussi grand nombre de personnes. Par conséquent, tout en constatant avec satisfaction la tendance à l'amélioration de la sécurité des pétroliers, il est clair que l'on peut et doit faire davantage pour empêcher si possible tout accident de cette nature.

B - La sécurité des navires pétroliers

1. Développements dans le domaine de la sécurité des pétroliers

À la suite de plusieurs déversements d'hydrocarbures très graves résultant d'accidents de pétroliers, diverses mesures strictes ont été prises au niveau international pour améliorer les normes de sécurité. Les statistiques d'accidents récentes attestent de l'incidence de ces mesures.

a) Réglementation de l'OMI

À la suite de la catastrophe du Torrey Canyon en 1967, les menaces réelles que fait peser sur l'environnement l'augmentation rapide de la circulation de pétroliers et de la taille des navires sont devenues manifestes. Il était clair que des mesures supplémentaires étaient nécessaires pour prévenir les pollutions causées par les pétroliers et pour améliorer le système d'indemnisation en cas d'accident de ce type.

Le plan d'action élaboré dans le cadre de l'OMI après l'accident du Torrey Canyon s'est traduit par l'adoption d'une série de conventions couvrant les problèmes juridiques et opérationnels révélés par l'accident. Ces conventions ne visaient pas uniquement à s'attaquer aux pollutions accidentelles, mais aussi à l'importante question de la pollution opérationnelle.

La convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) [12] a été adoptée en 1973. Elle vise à couvrir toutes les pollutions provoquées par les navires, impliquant non seulement le pétrole mais aussi les produits chimiques, les eaux usées, les ordures et d'autres substances nocives. La dernière annexe à adopter couvre la pollution de l'air par les navires.

[12] La convention internationale de l'OMI pour la prévention de la pollution par les navires, adoptée en 1973, a été modifiée par le protocole de 1978 (MARPOL 73/78).

Parmi les mesures adoptées dans le cadre de MARPOL figure le lavage au pétrole brut, qui rend superflue l'utilisation d'eau de mer pour le nettoyage des citernes de cargaison. Des systèmes à gaz inerte ont été mis en place sur les transporteurs de pétrole brut afin d'éviter toute inflammation dans l'espace à cargaison. Une autre mesure a été l'introduction des citernes à ballast séparé (SBT). Ces mesures ont été intégrées dans le protocole 1978 à la convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (protocole SOLAS 1978) et dans le protocole 1978 de la convention MARPOL de 1973.

Plus récemment, à la suite de l'accident de l'Exxon Valdez en 1989, des exigences supplémentaires ont été ajoutées à la convention MARPOL afin d'éliminer progressivement les pétroliers à coque unique et de les remplacer par des navires à double coque ou d'une conception équivalente. (Pour plus de détails, voir la partie II, point A.3.)

b) Mesures prises à l'échelon de l'Union européenne

Plusieurs mesures ont également été prises au niveau de la Communauté dans les domaines de la sécurité, de la prévention de la pollution ainsi que de l'inspection des navires. Elles sont fondées dans une large mesure sur la réglementation internationale de l'OMI, ou la complètent. La directive concernant le contrôle par l'État du port [13] prévoit l'inspection de tous les navires et comprend des exigences spécifiques relatives à l'inspection des pétroliers. La directive 94/57/CE établit des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l'inspection et la classification des navires et les activités pertinentes des administrations. [14]

[13] Directive 95/21/CE du Conseil du 19 juin 1995.

[14] Directive 94/57/CE du Conseil du 22 novembre 1994.

La résolution de l'OMI concernant le jaugeage des citernes à ballast séparé (SBT) à bord des pétroliers est mise en oeuvre au moyen d'un règlement [15] qui permet de faire bénéficier les navires équipés de SBT d'un système d'abattements sur les redevances demandées.

[15] Règlement (CE) n° 2978/94 du Conseil du 21 novembre 1994.

Les navires transportant des marchandises dangereuses et polluantes à destination des ports maritimes de la Communauté ou en sortant doivent notifier des informations détaillées sur leurs cargaisons en vertu de la directive 93/75/CEE [16].

[16] Directive 93/75/CEE du Conseil du 13 septembre 1993.

La proposition de directive sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison [17] vise à faire respecter les dispositions MARPOL qui imposent d'assurer la fourniture d'installations de réception adéquates dans les ports.

[17] Position commune (CE) n° 2/2000.

c) Mesures opérationnelles

Plusieurs mesures importantes ont été prises dans le cadre de l'OMI qui contribuent à réduire le risque d'échouement ou de collisions de navires. Des dispositifs de séparation du trafic ont été adoptés dans les zones à forte densité de circulation. Ces dispositifs mettent en place des couloirs de navigation à sens unique qui réduisent fortement le risque de collision frontale (par ex. dans le Pas de Calais). Ils permettent de garder la circulation à l'écart des côtes (ex. Ouessant). La mise en place des dispositifs de séparation du trafic a considérablement réduit les collisions dans les zones où ils ont été établis.

Les équipements de navigation sont devenus plus fiables et plus précis. Les radars permettent désormais de visualiser automatiquement la position d'autres navires et le navigateur peut évaluer le risque de collision beaucoup plus facilement. La navigation de précision utilisant la technologie des satellites (GNSS) fournit un tracé continu et précis de la position du navire, ce qui réduit considérablement le risque d'échouement pendant la traversée.

Des améliorations supplémentaires sont apportées dans le domaine technique. La précision de la navigation sera encore améliorée, par exemple, avec l'introduction des systèmes électroniques de visualisation des cartes marines (SEVCM) et la mise au point du système mondial de navigation par satellites GALILEO. L'installation de transpondeurs (AIS : «Automatic Identification System») sur les navires permettra d'identifier les navires depuis la côte et fournira aux navigateurs de meilleures informations afin de déterminer le risque de collision avec plus de précision. La précision des prévisions météorologiques s'est accrue et il est possible de limiter les dégâts et de faire des économies en déterminant la route des navires en fonction du temps.

d) La formation et l'élément humain

L'élément humain a été un facteur important dans de nombreux accidents. La formation et la compétence des équipages ont été reconnues comme étant un élément essentiel de l'amélioration de la sécurité en mer; l'OMI a donc adopté en 1978 la convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (convention STCW 78). Ses faiblesses ont cependant été rapidement reconnues et une révision rigoureuse de la convention a abouti à l'entrée en vigueur, en 1997, de la convention STCW révisée.

La mise au point d'outils d'aide à la formation tels que les simulateurs a contribué à améliorer l'efficacité des programmes de formation des gens de mer.

Une série de normes de l'OIT concernant les conditions de travail et de vie à bord des navires ont également été adoptées. La convention la plus récente, qui réglemente le nombre d'heures de travail à bord du navire, s'attaque au problème de la fatigue, considérée comme un facteur de plus en plus important des accidents maritimes. La Commission continuera à suivre avec un grand intérêt les travaux de l'OIT en vue de permettre une conclusion rapide des discussions sur l'abandon, le décès et les dommages causés aux marins.

Un autre instrument important, le code international de gestion de la sécurité (code ISM) est devenu obligatoire en 1998. Le code ISM prévoit des pratiques pour la sécurité de l'exploitation des navires et un environnement de travail sûr et impose des mesure de sauvegarde contre les risques identifiés. Il prévoit aussi une amélioration continue des compétences de gestion du personnel, particulièrement en matière de sécurité et de réaction aux situations d'urgence.

e) Améliorations structurelles

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Une surveillance étroite de la structure des navires et des contraintes et sollicitations affectant les coques a entraîné une réduction des sinistres liés à des problèmes de structure. Un meilleur équipement de surveillance des contraintes et des calculateurs électroniques de chargement ont contribué à faire en sorte que les contraintes restent dans les limites permises. Depuis 1993, la convention MARPOL prévoit un contrôle renforcé de l'état des pétroliers vieillissants: il s'agit du programme d'inspections ESP (Enhanced Survey Programme) qui doit être exécuté sur les transporteurs de pétrole brut de plus de 20 000 tonnes et les transporteurs de produits de plus de 30 000 tonnes. La coque des pétroliers doit donc subir une inspection beaucoup plus rigoureuse que ce n'était le cas précédemment. Les directives OMI précisent les détails de ces inspections, qui deviennent plus strictes à mesure que le navire avance en âge. Le champ d'application de cette réglementation a été élargi ultérieurement de sorte que, depuis 1996, les dispositions en matière d'ESP doivent s'appliquer à tous les pétroliers de plus de 500 tonnes. L'ESP a entraîné une réduction non négligeable du nombre de sinistres et d'incidents à l'origine d'une pollution. Le graphique suivant le montre clairement.

Déversements de pétrole - quantités de pétrole perdues annuellement à la suite de problèmes liés à la structure, d'incendies et d'explosions

f) Nouveaux modèles de pétroliers [18]

[18] L'action-clé "Transports terrestres et technologies marines" du 5e programme-cadre visera à apporter des améliorations en matière d'efficacité, de sécurité et de respect de l'environnement à bord des navires.

En vertu de la convention MARPOL, les pétroliers construits depuis 1996 doivent être à double coque ou d'une conception équivalente, tandis que les pétroliers à simple coque seront progressivement éliminés. Avec les navires à double coque, le risque de pollution sera considérablement réduit, notamment en cas de légère collision ou d'échouement. Le maintien de l'intégrité structurelle, particulièrement dans les citernes à ballast de ces navires, sera essentiel. L'emploi de revêtements et de systèmes de protection anticorrosion modernes et efficaces dans les citernes à ballast contribueront à prévenir la détérioration rapide qui caractérisait les pétroliers de conception plus ancienne. Il faudra absolument veiller à surveiller de près l'intégrité du revêtement et des systèmes à mesure que ces nouveaux modèles de navires vieilliront.

>EMPLACEMENT TABLE>

2. Les faiblesses du régime actuel

a) Propriété et pratiques d'affrètement

Toutes les améliorations techniques mises en oeuvre ne peuvent masquer le fait que certaines tendances observées sur le marché donnent de sérieux motifs d'inquiétude. Les sociétés pétrolières se sont largement défaites de leurs flottes de pétroliers. De nombreux petits propriétaires de pétroliers indépendants ont fait leur entrée sur le marché. Les sociétés pétrolières ne contrôlent qu'un quart de la flotte mondiale de pétroliers, les trois quarts restants étant aux mains de propriétaires indépendants.

On assiste en outre à une certaine "atomisation" parmi les propriétaires de pétroliers indépendants. En répartissant leur flotte entre des sociétés à navire unique, souvent sous la forme de sociétés écrans enregistrées dans des places financières offshore, les propriétaires peuvent réduire leurs risques financiers. Il est souvent difficile de déterminer quels sont les intérêts financiers dissimulés derrière ces structures et d'identifier les véritables décideurs responsables de la sécurité de l'exploitation des navires.

Les affréteurs suivent une tendance quelque peu similaire. Les grandes sociétés productrices de pétrole sont en concurrence avec les sociétés commerciales, qui peuvent être réparties entre gros négociants de dimension mondiale et opérateurs de niche. De nouveaux négociants en produits pétroliers apparaissent régulièrement sur le marché du pétrole, tandis que d'autres disparaissent ou fusionnent. Le commerce du pétrole et le marché des affrètements sont soumis à une forte concurrence. Trouver la capacité de transport par pétrolier la moins chère sur le marché est une partie essentielle de l'activité. Le caractère volatile du marché se traduit aussi par l'abandon des contrats à long terme entre affréteurs et transporteurs au profit d'affrètements à court terme (ce qu'on appelle le "marché spot"), comme l'illustre le tableau suivant.

>EMPLACEMENT TABLE>

(Source: INTERTANKO)

Le marché spot est soumis à une féroce concurrence sur les prix. Les observations effectuées sur le marché montrent qu'il n'y a pas de différence notable au niveau des taux de fret entre les vieux pétroliers et les pétroliers récents: apparemment, c'est souvent le tonnage disponible le moins cher, offert par les plus vieux navires, qui dicte les prix. Dans un tel marché, il est donc difficile de faire en sorte que la qualité paie, de sorte que les petits exploitants supportant de faibles niveaux de coûts gagnent des parts de marché au détriment de sociétés à la réputation bien établie. Ce phénomène comporte un risque pour la sécurité.

b) Application de la réglementation

La réalité économique décrite ci-dessus requiert un renforcement des régimes d'inspection pour que la sécurité ne soit pas compromise et ne soit pas l'enjeu d'une concurrence déloyale au détriment des exploitants qui appliquent des normes de qualité élevée.

C'est en premier lieu à l'État du pavillon (pays d'immatriculation du navire) qu'incombe la responsabilité de veiller à ce qu'un navire battant pavillon de cet État respecte les normes internationales. Malheureusement, tous les États de pavillon ne semblent pas faire preuve d'un niveau de responsabilité suffisant en s'acquittant de cette tâche. Bien que les États de pavillon soient liés par les dispositions réglementaires des conventions internationales auxquelles ils sont parties, l'OMI ne possède pas les pouvoirs de police nécessaires pour s'assurer du respect effectif de ces dispositions. Les exploitants les moins scrupuleux peuvent donc immatriculer leurs navires sous des pavillons dont ils savent qu'ils n'imposent pas le respect total de la réglementation internationale. C'est pour cette raison que les États, en tant qu'États du port, ont établi une ligne de défense contre le transport maritime inférieur aux normes, en procédant à des inspections dans le cadre de régimes de contrôle des navires par l'État du port. Dans ce cadre, une partie des navires qui font escale dans les ports d'un État sont inspectés pour vérifier s'ils sont conformes aux normes internationales en matière de sécurité, de pollution et d'effectifs. Le contrôle par l'État du port ne se concentre pas spécifiquement sur les aspects liés à la structure des navires. Un contrôle par l'État du port est effectué au cours d'une escale, qui implique normalement des activités de chargement et de déchargement; la possibilité d'inspecter les espaces à cargaison et les citernes à ballast est limitée et l'inspection de la structure de la carène est pratiquement impossible.

La structure des navires est inspectée et surveillée par des sociétés de classification. Il s'agit d'organisations privées hautement spécialisées, possédant une vaste expérience dans le secteur du transport maritime, employant des centaines voire, dans certains cas, des milliers de techniciens et s'appuyant sur des centres de recherche et de calcul puissants. Les sociétés de classification évaluent l'état d'un navire par rapport aux normes techniques fixées par elles afin de délivrer le certificat de classification. En outre, elles agissent souvent pour le compte des États du pavillon pour vérifier la conformité du navire aux exigences de sécurité et de respect de l'environnement prévues par les conventions internationales et délivrer les certificats légaux correspondants.

Ces dernières années, le caractère de plus en plus commercial des sociétés de classification a entraîné une forte concurrence entre ces sociétés pour attirer la clientèle. Parallèlement, on a observé une tendance préoccupante à la prolifération de sociétés appliquant des normes de niveaux variables et une tendance croissante des propriétaires à pratiquer le changement de classe (pratique dite de "class-hopping").

Pour assurer la qualité structurelle de la flotte des pétroliers, il est absolument vital que les sociétés de classification appliquent les normes les plus strictes possibles dans l'exécution de leurs tâches. Bien que les dix membres de l'Association internationale des sociétés de classification (IACS) aient comme objectif de fixer des normes appropriées et de veiller à ce qu'elles soient respectées, on peut sérieusement se demander si le système de classification dans son ensemble fait suffisamment d'efforts pour atteindre les niveaux de qualité requis. De nombreuses personnes du secteur estiment que tous les membres de l'IACS ne respectent pas les normes strictes nécessaires. Il semble y avoir des variations à la fois entre les membres de l'IACS et au sein même des sociétés de classification, où l'on fait état de normes différentes en fonction de l'administration du pavillon et/ou du client.

La Commission partage la crainte, souvent exprimée dans différents secteurs du transport maritime, que les prestations des sociétés de classification ne respectent pas toujours les normes exigées.

c) Réaction du secteur

La Communauté reconnaît que le secteur du transport maritime de pétrole a déjà fait des démarches pour s'attaquer aux problèmes mis en lumière par l'accident de l'Erika. L'IACS a notamment perçu la nécessité pressante d'améliorer l'examen et la surveillance de la structure des navires, particulièrement en ce qui concerne la dégradation des éléments en acier dans les citernes à ballast.

L'IACS, lors d'une réunion spéciale de son conseil d'administration à Hambourg le 16 février, a examiné en détail la question spécifique de la sécurité des pétroliers et a annoncé un certain nombre de mesures. Il s'agit notamment d'améliorer les visites de classification pour les pétroliers de plus de 15 ans d'âge. Les dossiers de classification, y compris les rapports de mesure d'épaisseur, seront tenus sous une forme informatisée et transférés à la société qui reprend la classification d'un navire. Parmi les mesures spécifiques, il faut citer le contrôle annuel des citernes à ballast contiguës aux citernes de charge chauffées et un régime de surveillance intermédiaire renforcée. Une meilleure diffusion des informations améliorera la transparence. La mise en oeuvre correcte des mesures adoptées par les membres de l'IACS sera suivie de près par la Commission et les États membres dans le cadre de l'inspection des sociétés de classification agréées sur la base de la directive 94/57/CE du Conseil.

L'industrie pétrolière a également réagi à l'accident. Travaillant dans le cadre du Forum maritime international des compagnies pétrolières (OCIMF), l'industrie discute des moyens de renforcer l'efficacité des systèmes d'inspection privés utilisés par les membres de l'OCIMF. La plupart des grandes sociétés pétrolières ont leurs propres programmes d'inspection internes. Le service commercial n'affrète que des pétroliers qui ont été inspectés par le service technique. Les procédures et rapports d'inspection sont harmonisés dans une certaine mesure et les informations sont conservées dans une base de données commune de l'OCIMF, dénommée SIRE, qui couvre quelque 4000 pétroliers et enregistre chaque année environ 10 000 rapports d'inspection de pétroliers. Dans un premier temps, l'OCIMF a convenu que les rapports d'inspection privés stockés dans la base de données SIRE seront mis à la disposition des inspecteurs chargés du contrôle par l'État du port dans le cadre du projet EQUASIS (voir II-B-1), ce qui devrait contribuer à optimiser l'emploi des ressources disponibles pour le contrôle par l'État du port.

Il est urgent d'agir...

L'Erika était un transporteur de produits de 25 ans d'âge, équipé de citernes à ballast séparé et transportant du fuel lourd. Ses certificats légaux étaient en ordre et, l'année précédant l'accident, il avait subi avec succès la visite effectuée tous les cinq ans. Une inspection approfondie avait été réalisée en mai dans le cadre du contrôle par l'État du port et aucune déficience n'avait été découverte. Il avait été inspecté par l'affréteur et jugé acceptable pour le transport à effectuer. Comment est-il possible, dans ces conditions, que le navires se soit cassé en deux et ait provoqué une telle catastrophe écologique-

L'Erika constitue un défi important pour l'ensemble du secteur du transport maritime du pétrole. Son histoire montre clairement que si nous voulons empêcher que de tels accidents ne se reproduisent, des mesures sont nécessaires pour aller au-delà de la simple vérification de la certification et de l'exécution d'inspections superficielles. La responsabilité de veiller à ce que les pétroliers sont conformes aux normes de sécurité et de respect de l'environnement exigées incombe au propriétaire et à l'État du pavillon. Il est clair, toutefois, que certains États et certains propriétaires sont moins consciencieux que d'autres. On observe en outre, dans ce secteur d'activité complexe, un manque de transparence caractérisé, qui a souvent pour effet d'occulter l'identité des personnes responsables d'un pétrolier donné derrière les portes de sociétés écrans enregistrées dans des places financières offshore. Pour cette raison, il apparaît très important que les États du port et les organismes responsables du secteur adoptent une attitude plus ferme, notamment à l'égard des pétroliers les plus anciens, afin que les défaillances structurelles et les navires inférieurs aux normes soient identifiés avant qu'ils ne représentent une menace pour l'environnement. Le fait que l'âge moyen de la flotte de pétroliers soit relativement élevé et continue à s'accroître, tant au niveau mondial que dans l'Union, est également très préoccupant. Il faut inverser cette tendance en mettant en service des unités de transport plus récentes, plus respectueuses de l'environnement.

Globalement, nous avons besoin d'un ensemble de mesures qui amènera un changement de mentalité dans le secteur du transport maritime du pétrole. Il faut des incitants plus puissants pour inspirer le souci de la qualité aux transporteurs, aux affréteurs, aux sociétés de classification et aux autres organismes jouant un rôle important. Simultanément, il faudrait resserrer les mailles du filet sur ceux qui poursuivent les bénéfices économiques personnels à court terme au détriment de la sécurité et de l'environnement marin.

2: Les propositions d'action

Dans l'élaboration de ses propositions, la Commission a suivi une approche visant plus particulièrement à:

- approfondir l'uniformisation des procédures et des pratiques d'inspection,

- accroître la "fertilisation croisée" entre les instruments communautaires, en particulier la directive sur le contrôle des navires par l'État du port et la directive concernant les sociétés de classification;

- renforcer les contraintes à l'égard des navires créant potentiellement un risque majeur pour l'environnement tout en récompensant les exploitants de navires de qualité ou de conception plus respectueuse de l'environnement;

- s'efforcer de faire disparaître la confusion créée par la multiplication des contrôles et inspections de toutes sortes: chaque partie (armateur, affréteur, État du pavillon, société de classification et autorité de contrôle de l'État du port) devrait rester dans les limites de son rôle et de ses compétences;

- responsabiliser tous les acteurs de l'industrie qui contribuent à l'exploitation de navires inférieurs aux normes;

- lutter contre l'opacité du monde du transport maritime en renforçant les obligations de publication d'informations liées aux inspections et aux immobilisations de navires et en développant la base de données EQUASIS sur la qualité des navires;

- améliorer le suivi de l'application correcte de la législation communautaire, en fournissant à la Commission les moyens nécessaires pour l'accomplissement de cette tâche.

Deux sortes de mesures sont proposées par la Commission:

- Dans une première phase, la Commission présente des mesures d'ordre réglementaire. Trois propositions de textes juridiques sont annexées à la présente communication. Elles concernent la modification de la directive sur le contrôle des navires par l'État du port (directive 95/21/CE), la modification de la directive sur les sociétés de classification (directive 94/57/CE), ainsi qu'un règlement relatif à l'introduction accélérée des normes double coque ou équivalentes (PARTIE A).

- Dans une seconde partie, la communication expose les grandes lignes d'action à venir concernant la transparence des informations concernant la qualité des navires, la surveillance de la navigation, la possibilité de la création d'une structure européenne de la sécurité maritime et surtout la responsabilisation des divers acteurs du monde maritime (PARTIE B).

A - Propositions de mesures législatives immédiates

1. Le contrôle des navires par l'État du port

Le contrôle des navires par l'État du port s'est développé en réponse au comportement laxiste ou négligent de certains exploitants de navires ou d'États du pavillon peu soucieux du respect des règles de sécurité établies par l'OMI. Il est basé sur le principe d'une vérification de ces règles internationales au moyen d'inspections des navires faisant escale dans les ports.

En Europe [19], un accord administratif entre autorités maritimes, le mémorandum de Paris, a été conclu en 1982 afin de développer des procédures d'inspection harmonisées. En 1995, le Conseil a adopté la directive 95/21/CE qui rend obligatoire et renforce de manière significative les dispositions du mémorandum de Paris. Cette directive constitue le pilier principal de l'action de la Communauté dans sa lutte contre les navires inférieurs aux normes internationales de sécurité. En parallèle à l'action législative, il convient de souligner l'importance de la formation des inspecteurs pour atteindre une mise en oeuvre harmonisée des pratiques d'inspection dans les ports. La Commission a financé le développement d'un cours de formation et envisage sur cette base d'organiser en 2000 et 2001 des cours rassemblant des inspecteurs de différentes administrations maritimes des États membres du mémorandum de Paris.

[19] La région couverte par le Mémorandum de Paris dépasse en réalité largement les frontières de l'Union européenne, puisque des pays tels que le Canada, la Russie ou la Croatie en font partie.

La directive sur le contrôle par l'État du port a été amendée à plusieurs reprises, dans le but de renforcer l'uniformisation et l'efficacité des procédures. Toutefois, l'accident de l'ERIKA a mis en évidence certaines lacunes dans le fonctionnement du contrôle par l'État du port, en particulier pour ce qui concerne l'inspection des navires qui présentent statistiquement des risques plus élevés, soit en raison de leur âge, soit en raison de la nature polluante de leur cargaison. Il apparaît en outre évident à la Commission que l'opacité actuelle du monde maritime et le manque de synergie entre les acteurs impliqués (inspecteurs du port, sociétés de classification, etc.) réduisent considérablement l'efficacité du contrôle par l'État du port.

En conséquence, la Commission propose, dans la première proposition de cette communication, d'amender la directive 95/21/CE sur la base des principes suivants:

a) Une sévérité accrue pour les navires manifestement inférieurs aux normes

- Bannissement des navires de plus de 15 ans d'âge, qui ont été immobilisés plus de 2 fois au cours des 2 années précédentes et qui figurent sur la "liste noire" des pavillons qui comptent un nombre d'immobilisations supérieur à la moyenne. Cette mesure revêt le caractère d'une sanction à l'encontre des armateurs «récidivistes» et des Etats du pavillon faisant preuve d'une négligence persistante vis-à-vis du suivi des navires battant leur pavillon.La Commission publie tous les six mois la liste des navires bannis.

- Inspection systématique dans les ports des navires dont le "coefficient de ciblage" [20] est particulièrement élevé.

[20] Le "coefficient de ciblage" fonctionne de la manière suivante: en fonction de critères divers, tels que l'âge, le pavillon, les immobilisations antérieures, etc., un certain nombre de points sont attribués aux navires. Les navires qui ont le plus grand nombre de points doivent être inspectés en priorité. Cet outil permet de cibler les navires à risque, d'uniformiser la sélection des navires à inspecter et réduit ainsi le risque de pratiques divergentes selon les ports.

b) Des contrôles plus étendus sur les pétroliers et les autres navires à risque

- Les dispositions facultatives de la directive existante concernant les navires à risque [21] deviennent obligatoires: désormais ces navires seront soumis à une inspection renforcée obligatoire tous les ans au moment de leur entrée dans un port de la Communauté. Une obligation de prénotification avant l'entrée dans les ports est instituée afin de faciliter la préparation des inspections.

[21] Les navires à risque, selon une annexe de la directive, sont les pétroliers, les transporteurs de gaz, les navires chimiquiers et les vraquiers, au-delà d'un certain âge, ainsi que les navires à passagers.

- Ces mesures sont encore renforcées à l'égard des pétroliers: ils seront soumis au régime d'inspection renforcée à partir de l'âge de 15 ans, et non plus 20 ans ou 25 ans comme dans la directive actuelle. En outre, les inspecteurs devront examiner au moins l'une des citernes à ballast, afin de détecter d'éventuels problèmes de corrosion.

c) Des obligations d'information renforcées

- Pour une efficacité accrue: les inspecteurs disposeront d'un plus grand nombre d'informations sur les navires à inspecter, au travers de la consultation obligatoire de la base de données EQUASIS sur la qualité des navires. En outre, les inspecteurs devront mentionner dans leurs rapports la nature des contrôles effectués: cela permettra d'éviter que l'inspecteur du port d'escale suivant ne refasse la même inspection.

- Pour une "fertilisation croisée" des informations: l'État du pavillon et la société de classification seront informés des résultats des inspections, ce qui leur permettra d'intervenir plus rapidement en cas de dégradation de l'état d'un navire.

- Pour une plus grande transparence: la liste des informations à publier concernant les inspections et les immobilisations est allongée, afin notamment d'y inclure le nom de l'affréteur du navire.

d) Un meilleur suivi de l'application de la directive

Les États membres devront fournir des informations détaillées à la Commission afin de lui permettre de mieux évaluer l'efficacité de la directive et de vérifier le respect de ses dispositions par les États membres. Les cas de mauvaise application de la directive pourront désormais être plus facilement détectés et faire l'objet d'une procédure en manquement fondée sur l'article 226 CE.

2. Les sociétés de classification

Les sociétés de classification [22] sont des acteurs essentiels dans le domaine de la sécurité maritime. Le monde du transport maritime peut difficilement se concevoir sans la compétence technique dont font preuve ces organismes. Toutefois, du fait de la pression commerciale exercée sur les sociétés de classification et de la multiplication des organismes qui opèrent dans ce domaine sans disposer des compétences et de l'expérience suffisantes, la confiance que la communauté des transporteurs maritimes leur porte a beaucoup baissé ces dernières années.

[22] Voir partie I-B, paragraphe 2 (b).

Une première solution à ces problèmes a été apportée au niveau communautaire avec l'adoption, en 1994, de la directive 94/57/CE du Conseil qui a institué un système communautaire d'agrément des sociétés de classification. Cette directive abordait le problème général de la qualité des prestations des sociétés de classification autorisées à agir pour le compte des administrations maritimes des États membres. Les critères qualitatifs définis à l'annexe de la directive visaient à garantir que seuls les organismes extrêmement fiables et professionnellement compétents ne soient autorisés à agir pour le compte des États membres de l'UE. Les dispositions générales de cet instrument juridique ont été conçues pour faire en sorte que les exigences de sécurité pertinentes soient appliquées de façon harmonisée et scrupuleuse à bord des navires. De plus, la directive prévoyait l'obligation de contrôler les sociétés de classification agissant pour le compte des États membres afin, d'une part, de vérifier que les organismes agréés continuent à satisfaire aux dispositions de la directive et, d'autre part, d'évaluer la qualité de leurs performances.

Avec cette directive, un premier pas a été franchi vers l'instauration d'une politique communautaire de la sécurité maritime. Sa transposition en droit national, dans les différents États membres, s'est avéré un processus long et complexe: la Commission a dû entamer douze procédures d'infraction pour non-respect du délai de transposition fixé par la directive, et les derniers États membres ne l'ont transposée qu'en 1998. La Commission a également entamé plusieurs procédures d'infraction - dont certaines sont encore en cours - pour non-conformité, essentiellement en ce qui concerne l'établissement de relations de travail entre les administrations maritimes et les organismes autorisés à agir pour le compte de celles-ci.

La directive présentait, dans plusieurs domaines, certaines lacunes qui sont apparues après sa mise en oeuvre. La procédure d'agrément des sociétés de classification, par exemple, était entièrement confiée aux États membres sans qu'un contrôle harmonisé et centralisé ne soit prévu au préalable pour vérifier que les organismes souhaitant être agréés répondaient aux critères de la directive. Les contrôles périodiques ultérieurs des organismes agréés souffraient du même manque d'harmonisation et de centralisation. Le registre consignant les performances des organismes en matière de sécurité et de prévention de la pollution - évaluées en fonction de tous les navires classés, indépendamment de leur pavillon - n'était pas considéré comme un critère essentiel pour accorder ou maintenir l'agrément des sociétés de classification.

Les leçons tirées de la mise en oeuvre pratique de la directive ont permis de déterminer plusieurs domaines dans lesquels les dispositions du texte peuvent encore être renforcées. D'où les modifications proposées qui sont décrites en détail dans la seconde proposition législative de la présente communication.

Les modifications proposées portent essentiellement sur les points suivants:

- L'octroi et le retrait de l'agrément des sociétés de classification sont décidés par la Commission selon la procédure de comitologie. Les inspections périodiques des organismes agréés sont effectuées par la Commission en collaboration avec les États membres qui proposent l'agrément.

- Une nouvelle sanction est applicable à l'organisme agréé: la suspension de l'agrément pendant un an, laquelle peut entraîner le retrait de l'agrément si les défaillances justifiant la suspension ne sont pas corrigées.

- La qualité des performances des organismes agréés en matière de sécurité et de prévention de la pollution - consignées dans le registre et évaluées en fonction de tous les navires qui y sont inscrits, indépendamment de leur pavillon - devient une condition sine qua non de l'octroi et du maintien de l'agrément.

- Les conditions de la responsabilité financière de l'organisme agréé qui effectue des tâches réglementaires pour le compte des États membres sont harmonisées au niveau communautaire. La responsabilité financière est illimitée ou peut être limitée à différents niveaux en fonction de la gravité de l'action fautive par négligence de la société de classification.

- Les organismes agréés doivent répondre à des critères qualitatifs plus stricts, notamment l'obligation de respecter certaines procédures lorsque des navires changent de classe, et de communiquer davantage d'informations sur les navires inscrits sur leur registre aux autorités chargées du contrôle par l'État du port. En particulier, lorsqu'un navire change de classe, il convient de transférer le dossier historique complet du navire de la société cédante à la société cessionnaire afin de faire en sorte que cette dernière ait une vision complète de l'état du navire.

- Les obligations des États membres, en tant qu'États du pavillon, sont renforcées dans le domaine de la sécurité maritime.

3 Les pétroliers à simple coque et les pétroliers à double coque

a) Situation et problèmes actuels:

La majorité des pétroliers existants est aujourd'hui de conception de "simple coque". Dans ces navires, le pétrole n'est séparé de l'eau de mer que par une tôle de fond et de muraille. Au cas où cette tôle est endommagée suite à une collision ou un échouement, le contenu des citernes de cargaison risque de se verser dans la mer et de causer une pollution majeure. Un moyen efficace d'éviter ce risque est d'entourer les citernes de cargaison d'une seconde tôle interne, à une distance suffisante de la tôle externe. Une telle conception de "double coque" protège les citernes de cargaison contre l'avarie et réduit ainsi le risque de pollution.

À la suite de l'accident de l'"Exxon Valdez" en 1989, les États-Unis, insatisfaits de la faiblesse des normes internationales sur la prévention de la pollution par les navires, ont adopté en 1990 le "Oil Pollution Act" (OPA 90).

Par cette loi, ils ont imposé unilatéralement des exigences de double coque tant pour les pétroliers neufs que pour ceux existants, par le biais de limites d'âge (à partir de 2005 entre 23 et 30 ans) et d'échéances (2010 et 2015) pour l'abandon des pétroliers à simple coque.

Face à la mesure unilatérale des Américains, l'OMI a dû suivre et a établi en 1992 des normes de double coque dans la convention internationale sur la prévention de la pollution par les navires (MARPOL). Cette convention exige que tous les pétroliers livrés à partir de juillet 1996 soient construits avec une double coque (voire annexe 1-B). Il n'y a donc plus de pétroliers à coque simple construits après cette date.

Pour les pétroliers à simple coque à partir de 20.000 tonnes TPL, livrés avant le 6 juillet 1996, cette convention internationale exige qu'ils se conforment aux normes double coque au plus tard à l'âge de 25 ou 30 ans, selon qu'ils ont ou non des citernes de ballast séparées [23].

[23] L'objectif des citernes à ballast séparé est de réduire les risques de pollution opérationnelle en assurant que l'eau de ballast ne sera jamais en contact avec des hydrocarbures. En outre, leur localisation défensive vise à placer les citernes à ballast séparé aux endroits ou l'impact d'un échouage ou d'une collision risquent d'être le plus grave.

En conséquence, trois catégories de pétroliers à coque simple sont à distinguer:

- Catégorie 1: les pétroliers à simple coque, sans citernes de ballast protectrices autour des citernes de cargaison. Par la mise en oeuvre des exigences "double coque", l'abandon de cette catégorie se terminera entre 2007 et 2012.

- Catégorie 2: les pétroliers à simple coque, dont la zone des citernes de cargaison est partiellement protégée par des citernes de ballast séparées. L'abandon de cette catégorie par la mise en oeuvre des exigences "double coque" ne sera accomplie qu'en 2026 (au lieu de 2010 et 2015 comme dans l'OPA 90).

- Catégorie 3: les pétroliers à coque simple, au-dessous de la taille "MARPOL", qui ne sont pas visés du tout par les exigences double coque.

En fait, compte tenu de la quasi impossibilité de transformer un pétrolier à simple coque en double coque et du fait que les âges limites spécifiés sont proches de la fin de vie commerciale d'un navire, tant le système américain que la convention MARPOL conduisent à l'abandon des pétroliers à simple coque.

Les différences entre le système américain et international auront toutefois comme conséquence que, à partir de 2005, des pétroliers à coque simple bannis des eaux américaines en raison de leur âge, commenceront à opérer dans d'autres régions dans le monde, y compris l'Union européenne, et accroîtront le risque de pollution dans les zones concernées.

b) Réponse communautaire proposée

La Commission est préoccupée par la situation décrite ci-dessus, puisque les statistiques montrent des taux d'accidents croissants pour les plus vieux navires. Une réponse communautaire appropriée est nécessaire et doit prendre effet avant 2005, date limite importante à partir de laquelle des pétroliers à coque simple bannis des eaux américaines commenceront à être exploités dans les eaux européennes.

La Commission propose donc d'accélérer, dans la Communauté, le remplacement des pétroliers à simple coque par des pétroliers à double coque ou répondant à des normes de sécurité équivalentes.

Ce système doit être aligné sur les limites d'âge et les dates prévues dans OPA 90, pour éviter que les pétroliers bannis des USA puissent décaler leur opération en Europe. La proposition aboutira également à renverser la tendance au vieillissement de la flotte de pétroliers: le jeune tonnage à double coque remplacera le vieux tonnage à coque simple, assurant ainsi une protection globalement meilleure contre le risque de pollution accidentelle.

La proposition de la Commission pour un règlement communautaire jointe en annexe aboutira au calendrier suivant d'abandon progressif des pétroliers à simple coque:

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La proposition de règlement communautaire vise tous les pétroliers à simple coque de plus de 600 tonnes de poids en lourd, battant pavillon d'un État membre et se pose comme condition pour l'accès aux ports des États membres, indépendamment du pavillon battu par le navire.

Enfin, pour encourager l'utilisation des pétroliers à double coque, la Commission propose un système d'incitations financières, sous la forme de réduction des redevances portuaires et de pilotage. À l'inverse, l'utilisation des pétroliers à simple coque sera découragée par l'augmentation de ces redevances, en fonction de leur âge.

La Commission est parfaitement consciente que cette proposition aura un impact économique et social sur l'industrie et a l'intention de l'examiner de manière plus approfondie. Il est toutefois essentiel de donner une impulsion supplémentaire à l'abandon progressif en cours des pétroliers à simple coque, en proposant l'application au sein de la Communauté européenne d'un calendrier d'abandon progressif similaire à celui adopté par les Etats-Unis. Il est également important d'encourager fortement toute initiative éventuelle au plan international (OMI) en vue d'adopter un tel calendrier accéléré.

La Commission est également consciente du fait que l'abandon progressif des pétroliers à simple coque au profit de petroliers à double coque aura un impact sur le prix des produits pétroliers. Une étude sur OPA 90 publiée en 1998 par le Conseil National de la Recherche des Etats Unis a conclu que l'impact de cette mesure sur le coût des produits pétroliers pouvait être estimé à environ 10 US cents par baril, ou un dixième du coût du transport, qui lui-même ne représente que de 5 à 10% du coût total du produit.. L'impact final sur le prix des produits pétroliers à la livraison sera donc inférieur à 1%. Comparé au coût nécessaire pour réparer les conséquences d'une pollution pétrolière majeure provoquée par un accident tel que celui de l'ERIKA, dont l'ordre de grandeur pourrait s'élever à 200 millions d'EUROS, la Commission estime que ce coût additionnel ne l'emporte pas sur les avantages si, par une telle mesure, on peut éviter que de telles mesures ne se reproduisent dans les eaux européennes. Il s'agit selon la Commission d'un prix raisonnable à payer pour parvenir à une réduction du risque de pollution.

La Commission souhaite également que le message à l'intention de l'industrie soit clair et rapide, afin d'éviter une incertitude prolongée risquant de retarder inutilement des décisions d'investissement dans le tonnage double coque. Il est généralement reconnu au sein des principales associations de constructeurs de navires qu'il existe, dans un futur prévisible, une capacité suffisante de construction navale pour faire face à l'augmentation de la demande pour des pétroliers à double coques résultant de cette proposition.

B - Propositions d'actions futures

Outre les mesures législatives immédiates présentées ci-dessus, plusieurs autres actions seront proposées par la Commission dans un avenir proche. Ces propositions porteront sur divers sujets, notamment l'amélioration du régime actuel d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, les mesures visant à rendre plus transparentes les informations relatives à la sécurité dans le transport maritime, la création d'une structure européenne de sécurité maritime et l'amélioration de la surveillance de la navigation maritime au large des côtes européennes. Un aperçu des mesures envisagées est présenté ci-après.

1. Une transparence accrue

L'impossibilité de disposer d'informations dans des domaines ayant trait à la sécurité des navires préoccupe sérieusement la Commission. Un volume considérable d'informations relatives aux navires est recueilli par divers organismes, mais ces informations sont dispersées dans de nombreux endroits différents et souvent difficiles d'accès, y compris pour les professionnels du transport maritime en général. La Commission estime que tous les secteurs du transport maritime sont tenus d'apporter le plus grand soin à la sécurité et à la qualité des navires auxquels ils ont affaire. En outre, les informations essentielles concernant les navires - comment la sécurité en est-elle assurée, comment fonctionnent-ils, quelles inspections ont-ils subies, etc.- ne doivent pas être réservées aux seules personnes directement concernées. Aussi l'opacité qui règne actuellement dans le transport maritime est-elle inacceptable et ne sert-elle pas les intérêts du secteur lui-même ni du grand public.

Afin de remédier au manque de transparence dont souffre le transport maritime, la Commission, en collaboration avec l'administration maritime française, a entrepris de créer une nouvelle base de données sur la sécurité des navires, EQUASIS, dans laquelle seront recueillies des informations relatives à la sécurité et à la qualité des performances des navires et de leurs exploitants, et qui permettra d'y accéder aisément par Internet (www.EQUASIS.org). EQUASIS constituera un outil précieux pour quiconque porte un intérêt à la sécurité maritime ou en a une part de responsabilité, c'est-à-dire en premier lieu les affréteurs résolus à utiliser des navires de haute qualité et les inspecteurs chargés du contrôle par l'État du port. Une première version de la base de données EQUASIS sera opérationnelle dès mai 2000, mais le développement et l'extension du système se poursuivront sans doute au-delà de cette date.

Dans sa première version, EQUASIS contiendra des détails sur le type, le pavillon, l'âge, l'armateur de tous les navires marchands du monde. Y seront également consultables les informations relatives aux inspections en provenance des régions de contrôle par l'État du port d'Europe, d'Asie-Pacifique et des États-Unis. De plus, elle contiendra certaines données de base sur la classification et le régime d'assurance des navires. Des négociations sont en cours en vue d'alimenter cette base de données avec d'autres informations provenant des systèmes d'inspection des entreprises, des États du pavillon, et des données plus détaillées sur la classification. Toutes les données contenues dans EQUASIS seront de nature factuelle et la base de données ne fournira aucun avis ou classement des navires. Son objectif est de permettre à chaque utilisateur de se former une opinion sur la qualité et la sécurité d'un navire à partir des informations disponibles.

La Commission et la France oeuvrent à la mise au point de cette base de données depuis 1998. Plus récemment, les administrations maritimes du Japon, de l'Espagne, de Singapour, du Royaume-Uni, les garde-côtes des États-Unis et l'Organisation maritime internationale ont fait savoir qu'ils étaient disposés à participer à la supervision du système. La gestion quotidienne d'EQUASIS sera assurée par un service de gestion mis en place par l'administration maritime française.

Un nombre important d'organismes professionnels, parmi lesquels des armateurs, des affréteurs, des assureurs et des sociétés de classification, ont déjà accepté de fournir des informations au système et de participer au comité de rédaction EQUASIS, organe consultatif des fournisseurs d'informations dont la tâche consiste à améliorer les informations transmises par EQUASIS. La première réunion d'orientation du comité de rédaction s'est tenue à Bruxelles le 15 février 2000.

La Commission s'efforcera continuellement d'améliorer la base de données EQUASIS. À terme, EQUASIS deviendra une base de données exhaustive à l'aide de laquelle tous les secteurs du transport maritime, publics ou privés, pourront aisément accéder à une large gamme d'informations détaillées concernant la sécurité de toute la flotte marchande mondiale. La qualité et la portée des informations seront telles qu'aucun affréteur, assureur, financier, etc., d'un navire inférieur aux normes ne pourra prétendre ne pas avoir eu connaissance de son mauvais état. Pour atteindre ce but, on doit veiller tout particulièrement à ce que les autorités de contrôle des États du pavillon et du port, ainsi que les sociétés de classification, augmentent leur contribution à la base EQUASIS.

2. La surveillance de la navigation maritime

Suite à l'accident de l'ERIKA, des propositions ont été avancées pour un renforcement de la surveillance des navires potentiellement dangereux au large des côtes européennes. Il a notamment été souligné que les inspections effectuées dans le cadre du contrôle des navires par l'État du port ne sont pas toujours une solution suffisante, puisque des navires particulièrement dangereux auront eu l'occasion de longer les côtes d'un ou plusieurs États membres avant que le problème ne soit détecté dans un port.

Des mesures radicales ont aussi été proposées, comme d'effectuer des contrôles de navires au-delà des eaux territoriales, voire de restreindre ou d'interdire la navigation de certains navires particulièrement dangereux dans la zone économique exclusive des États membres. Toutefois, l'édiction de mesures de restriction ou d'interdiction de navigation au-delà de la mer territoriale, et a fortiori de la zone économique exclusive, pose non seulement des problèmes de compatibilité avec le droit international de la mer, mais également des problèmes de faisabilité matérielle du contrôle du respect de ces mesures.

Par contre, la Commission estime tout à fait légitime le droit pour un État, particulièrement s'il est fréquemment exposé aux accidents maritimes, de mieux connaître et de mieux surveiller le passage au large de ses côtes des navires transportant des matières polluantes, ou présentant un risque important à un autre titre [24]. La connaissance préalable de la cargaison est en outre primordiale lors d'un accident impliquant un navire transportant des matières polluantes pour pouvoir intervenir efficacement contre un risque de pollution ou une pollution déclarée.

[24] Ce pourrait être le cas d'un navire dont les informations obtenues, par exemple par le biais d'inspections effectuées dans des ports d'autres régions du monde, permettent d'établir, avant même qu'il ne rentre dans un port d'un État membre, qu'il présente un risque important pour la sécurité et l'environnement marin. Ce pourrait être également le cas d'un navire autorisé à rejoindre un chantier de réparation après avoir été immobilisé, mais dont l'autorité concernée souhaiterait surveiller le comportement.

Il existe déjà un cadre juridique communautaire pour contraindre les navires transportant des substances polluantes et dangereuses à se signaler aux autorités compétentes des États membres: la directive 93/75/CEE. Cette mesure ne vise toutefois que les navires à destination ou en provenance de ports de la Communauté. Une proposition de directive, connue sous le nom d'Eurorep [25] a été adoptée en décembre 1993 dans le but d'étendre les obligations de notification contenues dans la directive 93/75/CEE aux navires en transit au large des côtes de la Communauté. Malgré un accueil favorable du Parlement européen, cette proposition n'a jamais pu faire l'objet d'un accord politique définitif au Conseil.

[25] COM(93) 647 final.

La Commission a l'intention d'effectuer en temps utile de nouvelles propositions visant la sécurité du trafic maritime. Dans ce contexte, les éléments suivants seront pris en considération:

a) Depuis 1993, le contexte juridique international a fortement évolué. La Communauté européenne a ratifié en mars 1998 la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. En outre, une nouvelle règle a été introduite dans la convention SOLAS (règle V/8-1), prévoyant la possibilité pour les États côtiers de mettre en place des systèmes de signalement obligatoires applicables à tous les navires, y compris les navires en transit.

b) Plusieurs systèmes de compte rendu obligatoire ont été approuvés par l'OMI au large des côtes européennes, par exemple dans le détroit de Gibraltar, au large du cap Finisterre, au large d'Ouessant et dans le détroit du Pas-de-Calais. Dans la pratique, il existe donc une chaîne (potentielle) de systèmes côtiers de signalement qui s'étend depuis le détroit de Gibraltar jusqu'à l'entrée de la mer du Nord. Ces systèmes assurent également la surveillance du trafic dans leur zone de compétences.

c) Sur le plan des technologies de communication, plusieurs évolutions significatives se sont produites:

- la plus importante est certainement l'apparition des systèmes d'identification automatique des navires ou transpondeurs. L'OMI en a approuvé les spécifications et a mis au point un calendrier provisoire prévoyant l'installation obligatoire de ces systèmes à bord de tous les navires de plus de 300 tonneaux à compter de l'an 2002.

- un autre développement remarquable est l'usage croissant de réseaux télématiques pour la transmission de données. À ce titre, il convient de souligner que la Commission a lancé l'initiative d'un mémorandum d'entente entre plusieurs États membres pour la mise en place d'un réseau d'échanges de données informatisées (EDI) entre les administrations des États membres pour la mise en oeuvre de la directive 93/75/CEE (actuellement 5 États membres, ainsi que la Norvège, sont parties à cet accord et d'autres pourraient prochainement s'y associer).

d) La construction de l'infrastructure mondiale de navigation et de positionnement fait partie maintenant d'une priorité de l'Union européenne, à travers du projet GALILEO. Cette initiative permettra de disposer d'un service fiable et très précis (3 mètres en haute mer et 1 mètre dans les zones portuaires), qui devrait servir de référence dans le cadre des systèmes de signalement de position applicables aux navires dans les eaux communautaires ou à proximité. GALILEO, combiné à ECDIS [26], offre un niveau de service unique aussi bien pour contribuer à améliorer les conditions de navigabilité ainsi que les conditions de sécurité. Le système basé sur une constellation de satellites offrira en plus la possibilité de relayer les signaux de détresse tel que le concept GMDSS [27] le prévoit. Par ailleurs, la Commission envisage de faire usage des imageries satellitaires pour la détection des navires polluants. La communauté maritime est étroitement associée à la conception des services GALILEO et pourra donc identifier d'autres opportunités d'application du système.

[26] ECDIS (Electronic Chart Display and Information System) est un système de cartographie marine électronique, qui permet de faire apparaître en permanence le navire dans son environnement nautique, y compris sa position instantanée, sur l'écran d'un ordinateur embarqué.

[27] GMDSS (Global Maritime Distress and Information Sytem) est le Système Mondial de Détresse et de Sécurité en Mer. Il s'agit d'un système de radiocommunication dont l'objectif principal est l'avertissement rapide, en cas d'urgence, des autorités de recherche et de sauvetage à terre ainsi que des navires se trouvant à proximité.

L'ensemble de ces éléments amènera la Commission à proposer une refonte globale du système de signalement tel que décrit dans la directive 93/75/CEE et dans la proposition de directive Eurorep [28]. La nouvelle proposition devrait permettre de rendre plus efficace et de simplifier le suivi des navires dans les eaux européennes, dans des conditions compatibles avec le droit international de la mer.

[28] Un autre problème soulevé par les accidents maritimes est celui de la disponibilité de havres pour les navires en difficulté. Les autorités locales sont souvent réticentes à accueillir un navire considéré comme peu sûr ou représentant une menace de pollution, alors que le refouler en mer risque d'aggraver le danger ou de provoquer une pollution de plus grande envergure. C'est là un autre problème qui pourrait être abordé dans ce contexte.

3. Le processus d'élargissement

Le Conseil européen de Luxembourg (en décembre 1997) a décidé de l'ouverture des négociations avec six pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne : Chypre, la Hongrie, la Pologne, , l'Estonie, la République tchèque et la Slovénie. Le Conseil européen d'Helsinki, en décembre 1999, a élargi ce nombre en décidant d'ouvrir les négociations avec la Roumanie, la Slovaquie, la Lettonie, la Lituanie et Malte. Le Conseil européen d'Helsinki a, par ailleurs, reconnu la candidature de la Turquie.

Du point de vue de la sécurité maritime les négociations d'adhésion posent un défi. En effet, si les 13 pays candidats devaient rentrer dans l'Union européenne aujourd'hui, la moyenne de navires détenus battant pavillon européen grimperait à 13,26%, alors qu'elle est actuellement de 5,73% (en 1998). Ce pourcentage élevé est dû à la performance bien en dessous de la moyenne des navires battant pavillon de certains pays candidats. Parmi eux Malte et Chypre qui possèdent les 4e et 5e flottes au monde.

Un tel abaissement du niveau de la sécurité des navires dans l'Union est inacceptable et ne saurait être justifié par l'élargissement. Il est par conséquent primordial que les pays candidats s'engagent à appliquer strictement les normes internationales et européennes sur la sécurité maritime le plus tôt possible et au plus tard à la date de leur adhésion à l'Union.

La Commission leur a déjà fait part des préoccupations sérieuses qu'elle a dans ce secteur et a entrepris avec eux des discussions concrètes pour les aider à remédier à cette situation. Plus particulièrement, la Commission a fait le point sur la transposition de l'acquis communautaire par Chypre. Dans son rapport d'ensemble sur l'élargissement pour le Conseil européen d'Helsinki, la Commission a indiqué que Chypre et Malte devront faire des efforts considérables pour arriver au niveau des autres États membres. Des mesures concrètes allant dans ce sens ont déjà été adoptées par les autorités chypriotes dont la Commission est en train de vérifier l'application. D'autres mesures devront suivre.

Vu les normes de sécurité insuffisantes des flottes de la plupart des pays candidats et, en particulier, la nécessité d'y renforcer les administrations d'État du pavillon et les systèmes de contrôle par l'État du port, l'UE a défini, dans les partenariats pour l'adhésion révisés en 1999, "l'alignement de la législation relative à la sécurité maritime" comme priorité à moyen terme pour la majorité des pays candidats, y compris Chypre et Malte.

Dans le cadre des négociations pour l'adhésion, l'amélioration de la performance des pays candidats en tant qu'États du pavillon est d'une importance capitale pour la Commission. Elle leur apportera toute l'aide et l'expertise nécessaires mais ne manquera pas d'exiger que ces pays appliquent tout l'acquis communautaire en la matière à la date de leur adhésion.

4. Vers une structure européenne de la sécurité maritime

Conséquence des interrogations soulevées quant à l'efficacité des contrôles de sécurité dans les ports de la Communauté suite à l'accident de l'ERIKA, de nombreuses voix se sont élevées pour réclamer la création d'un corps de garde-côtes européens ou d'une agence européenne de la sécurité maritime.

Il y a dix ans, un tel débat n'aurait pas eu lieu d'être. Aujourd'hui la situation a considérablement évolué. Une partie des compétences nationales des États membres en matière de sécurité maritime a été transférée au plan communautaire. Le corpus législatif communautaire couvre les aspects essentiels des conventions internationales de l'OMI en vigueur. Son objectif principal est une application efficace et harmonisée des règles internationales de sécurité au sein de l'Union européenne.

Une structure européenne, quelle qu'elle soit [29], devrait se limiter à soutenir l'action des États membres et de la Commission dans l'application et le contrôle de la législation communautaire, ainsi que dans l'évaluation de l'efficacité des mesures en place. À ce titre, une telle structure devrait pouvoir exercer des tâches de collecte et d'analyse d'informations factuelles ou statistiques, sans être habilitée à prendre de décisions. Elle pourrait se voir confier des missions ponctuelles d'évaluation ou d'audit (par exemple l'évaluation des sociétés de classification au regard des critères énumérés à l'annexe de la directive 94/57/CE). Il reviendrait aux États membres, et surtout à la Commission dans sa mission d'exécution ou de "gardienne" de la législation communautaire, d'y donner la suite appropriée.

[29] Toute décision dans ce domaine devrait être prise à la lumière du résultat des discussions sur l'externalisation des tâches de la Commission.

Il serait peu réaliste, ou tout au moins très prématuré, d'envisager la mise en place d'une structure opérationnelle européenne intégrée, une garde-côte européenne, dont l'action se substituerait à celle des administrations maritimes nationales.

Les structures administratives des États membres intervenant dans le domaine de la sécurité maritime sont en effet très différentes: tantôt civiles, tantôt militaires, elles assument en outre des tâches très variées depuis l'inspection des navires en tant qu'État du port ou État du pavillon, jusque dans certains cas la police des pêches, la douane, la lutte contre le trafic de drogue ou le contrôle de l'immigration. Contrairement à certains pays, tels que les États-Unis, qui disposent d'une unicité de structure et donc d'une grande facilité pour imposer des procédures uniformes et en vérifier le respect, l'Union européenne doit compter avec la diversité des traditions administratives de ses États membres.

La Commission considère donc qu'il conviendrait de réfléchir à la mise en place d'une structure européenne, qui pourrait se voir confier les tâches suivantes:

- missions d'évaluation et d'audits de sociétés de classification,

- missions d'inspection sur place des conditions dans lesquelles le contrôle des navires par l'État du port est effectué par les États membres,

- contribution à des cours de formation européens pour des inspecteurs du contrôle des navires par l'État du port, ou des inspecteurs de l'État du pavillon,

- missions de "fact-finding" dans des États candidats à l'accession, en vue d'évaluer la manière dont les administrations maritimes des pays concernés remplissent leurs obligations en tant qu'États du pavillon et en tant qu'États du port,

- collecte d'informations et traitements statistiques,

- exploitation des bases de données de la Commission (exemple: base de données sur les inspections de navires à passagers en vertu de la directive 1999/35/CE).

L'ensemble de ces tâches ne devrait être assuré que par du personnel hautement qualifié dans le domaine de la sécurité maritime, possédant à la fois des connaissances techniques étendues et une parfaite maîtrise de la réglementation européenne et internationale en matière de sécurité maritime et de prévention des pollutions. Dans une perspective plus lointaine, il conviendrait d'examiner la possibilité de confier à cette structure des tâches plus étendues, par exemple en matière de contrôle de la navigation, grâce aux possibilités offertes par les nouvelles technologies de positionnement.

5. Vers une responsabilisation des acteurs maritimes

a) Le régime de responsabilité civile en vigueur pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures

Le régime gouvernant la responsabilité maritime a évolué durant des siècles et il est, par conséquent, très complexe. Il se compose aujourd'hui d'un assemblage de conventions internationales relatives à des types précis de responsabilité et d'une diversité de règles sur la limitation de la responsabilité, de l'assurance et de la juridiction, relevant souvent de législations nationales divergentes selon que l'État en question a ratifié - ou pas - telle ou telle version des conventions. En général, le régime appliqué met l'accent sur la responsabilité de l'armateur par opposition à celle des autres intervenants (comme l'exploitant du navire, le gérant, le propriétaire de la cargaison, l'affréteur, les intermédiaires ou la société de classification). D'un autre côté, les armateurs ont le droit de limiter leur responsabilité financière à un montant maximal, qui est généralement peu élevé.

En revanche, dans le cas de la pollution par hydrocarbures, le régime international de responsabilité est adapté à la situation et, comparativement, assez simple. Tous les États de l'UE riverains de la mer ont ratifié, ou sont en train de le faire, les protocoles de 1992 de la convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (CLC) et de la convention internationale portant création d'un fonds d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (convention Fonds). Ces deux conventions instituent un système à deux niveaux de responsabilité qui couvre les dommages dus à la pollution, y compris les mesures de prévention et, dans certaines limites, les dommages écologiques per se pour les accidents survenant dans les eaux côtières (jusqu'à 200 milles) des États.

Le premier niveau est celui de la responsabilité de l'armateur, laquelle est régie par la CLC. L'armateur a une responsabilité de plein droit qui n'est donc pas conditionnée par une défaillance ou une négligence de sa part. L'armateur est en principe autorisé à limiter sa responsabilité à un montant en rapport avec le tonnage du navire. Ce montant s'élève actuellement à 80 millions EUR maximum pour les plus gros navires et, dans le cas de l'ERIKA, à seulement 13 millions EUR environ. L'armateur ne perd son droit à limiter sa responsabilité que s'il est établi que les dommages dus à la pollution ont résulté d'une action ou omission personnelle de sa part, commise dans l'intention de provoquer des dommages, ou par imprudence et en sachant que de tels dommages se produiraient probablement. La CLC exige également des armateurs qu'ils aient souscrit une assurance de responsabilité et accorde aux plaignants le droit d'intenter une action directe contre l'assureur.

Le régime CLC est complété par le Fonds international d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (Fonds IOPC) institué par la convention Fonds afin d'indemniser les victimes lorsque la responsabilité de l'armateur ne suffit pas à couvrir les dommages. Le Fonds est financé par les contributions des entreprises réceptionnant les hydrocarbures et il est possible de recourir au Fonds dans trois cas: lorsque les dommages dépassent le montant maximal de la responsabilité de l'armateur (c'est le cas le plus fréquent); lorsque l'armateur peut invoquer à sa décharge l'un des (rares) motifs prévus dans la CLC; et lorsque l'armateur est dans l'impossibilité matérielle de remplir ses obligations. Le montant maximal de l'indemnisation autorisée par le Fonds s'élève à environ 185 millions EUR.

Les victimes de la pollution par hydrocarbures peuvent déposer leur demande d'indemnisation directement auprès du Fonds et, pour autant que la demande soit justifiée et réponde aux critères applicables, le Fonds indemnise directement les requérants. Si le total des demandes acceptées dépasse le montant maximal d'indemnisation du Fonds, les demandes sont toutes réduites en proportion. Si le requérant et le Fonds ne peuvent parvenir à un accord, le requérant peut transmettre sa demande d'indemnisation aux tribunaux de l'État où les dommages se sont produits. Depuis sa création en 1978, le Fonds d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures a traité quelque 90 affaires dont la plupart ont pu être réglées directement sans recourir aux tribunaux.

En général, ce régime a deux niveaux s'est avéré efficace. En particulier, comparativement à d'autres aspects de l'indemnisation des dommages dus à la pollution qui ne sont toujours pas réglementés (par exemple, les accidents faisant intervenir des substances dangereuses et nocives autres que les hydrocarbures, ou du fioul de soute provenant de navires autres que les pétroliers), un tel régime est très perfectionné. Aussi la Commission est-elle d'avis que toute nouvelle mesure doit s'appuyer sur le régime existant d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Un régime général de responsabilité environnementale, tel que présenté dans le récent livre blanc de la Commission sur la responsabilité environnementale [30], constitue le moyen approprié de définir les domaines de responsabilité qui ne sont pas encore harmonisés au niveau européen. Toutefois, la responsabilité et l'indemnisation des dommages, dans le cas d'une pollution causée par un pétrolier, font déjà l'objet d'un régime mondial uniforme. Le régime existant fournit le cadre législatif et définit les concepts internationalement reconnus en fonction desquels les mesures européennes pourraient et devraient être conçues.

[30] COM(2000) 66 final, 9 février 2000.

b) Mesures proposées pour améliorer le régime existant

Pour déterminer si un régime de responsabilité et d'indemnisation est parfaitement satisfaisant, il convient au moins d'analyser les trois critères suivants:

(1) Le régime doit assurer une indemnisation rapide des victimes sans qu'il soit nécessaire d'entamer des procédures judiciaires longues et complexes.

(2) Le montant maximal de l'indemnisation doit être fixé à un niveau suffisamment élevé pour faire face aux demandes recevables résultant d'une éventuelle catastrophe causée par un accident de pétrolier.

(3) Le régime doit décou