Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 143 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

Le premier programme de stabilité de la Belgique, couvrant la période 1999-2002, a été présenté le 18 décembre 1998 et examiné par le Conseil le 15 mars 1999. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. L’Allemagne a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 1er décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune pour l’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

- L’actualisation 2004 du programme de stabilité de la Belgique a été approuvée le 3 décembre 2004 par le gouvernement belge et présentée le 6 décembre 2004. Elle couvre la période 2004-2008 et elle est globalement conforme aux normes du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le programme omet d’inclure des données obligatoires sur les taux d’intérêt à court et long termes ainsi que certaines variables facultatives.

- Le programme est fondé sur l’hypothèse d’un rythme de croissance de 2,5% en 2005 et 2006, ralentissant à 2% en 2008. Le scénario macroéconomique des années 2005 et 2006 est très proche des prévisions d’automne 2004 des services de la Commission. Les taux de croissance du PIB réel projetés pour 2007 et 2008 sont légèrement inférieurs à l’estimation du taux de croissance potentiel réalisée par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données du programme. Ce scénario macroéconomique peut donc être considéré comme crédible.

- La stratégie budgétaire exposée dans l’actualisation vise à maintenir un budget équilibré ou légèrement en excédent tout en poursuivant la réduction du ratio de la dette afin de mieux se préparer à l’impact budgétaire du vieillissement démographique. L’actualisation prévoit ainsi un budget en équilibre en 2005 et 2006 et un excédent de 0,3% du PIB en 2007. Ces objectifs sont inchangés par rapport au programme précédent bien que les hypothèses de croissance aient été revues à la baisse dans la présente actualisation. En 2008, l’excédent projeté atteindrait 0,6% du PIB. Le solde primaire devrait pour sa part rester de l’ordre de 4,5% du PIB, soit légèrement en dessous des 4,9% estimés pour 2004, un recul qui s’explique par l'entrée en application de la réforme de la fiscalité directe de 2001 et par une hausse de l’investissement public s’inscrivant dans la perspective des élections locales de 2006. Le solde primaire devrait recommencer à croître vers la fin de la période couverte. Le programme table sur une diminution des paiements d’intérêts, principalement grâce à la réduction en cours de l’endettement. Les recettes devraient enregistrer un tassement vers 2006 et se stabiliser à ce niveau par la suite, alors que les dépenses primaires diminueraient légèrement vers 2008. Selon les projections, le solde corrigé des variations conjoncturelles resterait positif sur toute la période couverte par le programme, l’excédent diminuant de 0,5% du PIB en 2004 à 0,1% en 2006 pour remonter ensuite et s’inscrire à 0,9% en 2008.

- La stratégie budgétaire de l’actualisation semble être globalement équilibrée. Pour l’instant, le gouvernement belge n’a pas encore précisé les mesures qu’il compte prendre pour conserver le budget 2006 en équilibre en dépit de la baisse des recettes de 0,3% du PIB induite par la réforme de la fiscalité directe de 2001 et malgré le fait que le budget 2005 bénéficie d’une série d’opérations non récurrentes (représentant au total environ 0,2% du PIB). Par ailleurs, même si le scénario macroéconomique est crédible, l’équilibre du budget belge n’en est pas moins relativement sensible aux fluctuations du taux de croissance (sensibilité de 0,6). Enfin, des incertitudes pèsent aussi sur le contrôle des dépenses primaires, en particulier au niveau du système de sécurité sociale. Les dérapages observés en 2004 dans les dépenses de santé (par rapport à un objectif déjà élevé de croissance annuelle, de 4,5% en termes réels) témoignent en effet d’une forte croissance de ces dépenses. De nouvelles mesures visant à réduire les coûts dans le secteur de la santé ont certes été annoncées à la fin de 2004, mais leur efficacité est encore difficile à évaluer. D’un autre côté, le ministre des affaires sociales dispose, sur la plus grande partie de 2005, d’un mandat qui l’habilite à prendre toutes les mesures nécessaires sans consultation parlementaire (ou autre) préalable, de façon à pouvoir réagir au plus vite en cas de dérapage. Plus généralement, le gouvernement belge a également gagné en crédibilité du fait de sa capacité à tenir son engagement de maintenir un budget équilibré. Compte tenu de la présente évaluation des risques, il apparaît que les incertitudes affectant les objectifs budgétaires sont réparties plutôt symétriquement et que les orientations budgétaires du programme sont suffisantes pour se conformer à l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire. En outre il existe une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement de la valeur de référence de 3% du PIB en cas de fluctuations conjoncturelles normales.

- Si le ratio de la dette diminue régulièrement depuis 1993, il reste encore très supérieur à la valeur de référence de 60% du PIB. En 2004, il est descendu à 96,6%, un niveau inférieur à ce qui était prévu dans l’actualisation précédente du programme de stabilité. Le maintien de soldes primaires élevés et la baisse des paiements d’intérêts sont les principales conditions d’une poursuite de la diminution du ratio d’endettement. Les ajustements stock-flux sont généralement faibles, mais en 2005, le gouvernement projette de reprendre une dette de 7,4 milliards d’euros (2,5% du PIB) de la SNCB, l’opérateur public de chemins de fer. L’intégration de la dette de la SNCB ralentit le désendettement public en 2005, mais pour le reste, le désendettement programmé est plus rapide que dans l’actualisation précédente. Tout bien considéré, la trajectoire projetée pour la dette apparaît plausible bien qu'elle soit affectée par les mêmes incertitudes que pour le déficit.

- Comme déjà signalé, l’actualisation détaille certaines des mesures programmées, destinées à maintenir le coût des dépenses de santé en dessous du plafond annuel d’augmentation de 4,5% en termes réels (par exemple, les mesures visant à contrôler le prix des médicaments ou le système de paiements modulés en fonction de profils types pour les traitements médicaux les plus fréquents dans les hôpitaux). En ce qui concerne les actions entreprises pour s’attaquer à un taux d’emploi trop faible, le programme annonce l’ouverture de négociations entre les partenaires sociaux et le gouvernement censées déboucher sur de nouvelles mesures, à adopter dans le cadre d’accords sociaux, qui limiteraient l’accès au système de préretraite et accroîtraient encore le nombre d’années d’activité effectivement requises. Toutefois, le résultat de ces négociations est encore incertain. Tout bien considéré, les progrès dans la suppression des incitations aux retraites anticipées restent lents, et peu de nouvelles initiatives concrètes ont été annoncées.

- En Belgique, la viabilité à long terme des finances publiques paraît fragilisée par le niveau actuel de la dette brute. Malgré sa baisse, le ratio de la dette reste élevé et ne pourra être réduit durablement que si des excédents primaires importants sont dégagés sur une période prolongée. La stratégie envisagée par le programme pour faire face au coût budgétaire du vieillissement démographique est principalement basée sur une réduction de la dette brute, obtenue grâce au maintien d'un solde budgétaire équilibré ou légèrement excédentaire (lui-même subordonné à une meilleure discipline au niveau des dépenses primaires), et sur la création d’un fonds du vieillissement. Si la maîtrise des dépenses primaires est un objectif qui peut s’avérer difficile à concrétiser, en particulier au niveau des dépenses de santé, cet objectif n’en est pas moins essentiel au vu de la stratégie du gouvernement, qui est d'alléger la charge fiscale pour favoriser l'emploi. Compte tenu de la hausse attendue du taux de dépendance (nombre de personnes de plus de 60 ans rapporté au nombre de personnes âgées de 20 à 59 ans), seule une mise en œuvre déterminée de cette stratégie globale permettra d’assurer la viabilité à long terme.

- Au niveau des grandes orientations de politique économique, les politiques économiques présentées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations spécifiques adressées au pays dans le domaine des finances publiques. Elles permettent en particulier d’assurer que le ratio de la dette restera durablement orienté à la baisse. Compte tenu des récents dérapages enregistrés au niveau des dépenses de santé (dont le plafond d’augmentation annuelle en termes réels a été fixé à 4,5%, un taux relativement élevé), il n’est pas totalement acquis que la recommandation de limiter à 1,5% la croissance des dépenses réelles de l’entité I (gouvernement fédéral plus sécurité sociale) pourra être respectée. Il est donc essentiel de continuer à dégager des excédents primaires élevés et de limiter la progression des dépenses réelles, tout particulièrement eu égard aux besoins financiers liés au vieillissement.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

Le [ 17 février 2005], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Belgique, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est globalement conforme aux normes du «code de conduite» concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le programme omet cependant d’inclure un certain nombre de variables, de fourniture obligatoire pour certaines et facultative pour les autres. La Belgique est en conséquence invitée à faire le nécessaire pour se conformer totalement aux normes statistiques.

Le scénario macroéconomique à la base du programme envisage un taux de croissance du PIB réel de 2,5% sur 2005 et 2006 qui se ralentit à 2% vers la fin de la période couverte. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections du programme concernant l’inflation paraissent également réalistes.

La stratégie budgétaire exposée dans le programme actualisé vise à maintenir le budget équilibré ou légèrement excédentaire et à poursuivre la réduction du ratio de la dette afin de mieux se préparer à l’impact budgétaire du vieillissement démographique. L’actualisation prévoit ainsi un budget à l’équilibre en 2005 et 2006, puis un excédent de 0,3% du PIB en 2007 et de 0,6% en 2008. Par rapport à l’actualisation précédente (qui allait jusqu’en 2007), la présente actualisation confirme pour l’essentiel l’effort d’ajustement qui avait été programmé dans le cadre d’un scénario macroéconomique globalement inchangé. En raison de l’impact de l’application de la réforme de la fiscalité directe de 2001 et de l’augmentation de l’investissement public dans la perspective des élections communales de 2006, le solde primaire devrait légèrement se contracter vers 2006 mais se redresser par la suite. Le programme prévoit une diminution de la charge des paiements d’intérêts, principalement sous l’effet de la réduction du volume de la dette. Les recettes devraient se tasser jusqu’en 2006 et se stabiliser par la suite, avec des dépenses primaires en légère diminution à partir de 2008. Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles (calculé en appliquant la méthodologie commune aux données fournies par le programme) devrait rester positif sur toute la période couverte, l’excédent diminuant de 0,5% du PIB en 2004 à 0,1% en 2006 puis augmentant à nouveau pour atteindre 0,9% en 2008.

Les risques pesant sur les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, le gouvernement belge n’a pas encore précisé les mesures qu’il compte prendre pour conserver le budget 2006 en équilibre en dépit de la baisse des recettes de 0,3% du PIB induite par la réforme de 2001 de la fiscalité directe et malgré le fait que le budget 2005 bénéficie d’une série d’opérations non récurrentes (au total à hauteur d’environ 0,2% du PIB). Par ailleurs, même si le scénario macroéconomique est crédible, l’équilibre du budget belge n’en est pas moins relativement sensible aux fluctuations du taux de croissance (sensibilité de 0,6). Enfin, des incertitudes pèsent aussi sur le contrôle des dépenses primaires, en particulier au niveau du système de sécurité sociale. Les dérapages enregistrés en 2004 dans les dépenses de santé (malgré un objectif déjà élevé de croissance annuelle en termes réels de 4,5%) témoignent en effet d’une forte croissance de ces dépenses. De nouvelles mesures visant à réduire les coûts dans le secteur de la santé ont certes été annoncées à la fin de 2004, mais leur efficacité est encore difficile à évaluer. D’un autre côté, sur la plus grande partie de 2005, le ministre des affaires sociales dispose d’un mandat qui lui permet de prendre toutes les mesures qu’il juge nécessaire sans consultation parlementaire (ou autre) préalable, de façon à pouvoir réagir au plus vite en cas de dérapage. Plus généralement, le gouvernement belge a gagné en crédibilité du fait de sa capacité à tenir son engagement de maintenir un budget équilibré.

Compte tenu de la présente évaluation des risques, il apparaît que les incertitudes affectant les objectifs budgétaires sont réparties plutôt symétriquement et que les orientations budgétaires du programme sont suffisantes pour se conformer à l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire. En outre il existe une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement de la valeur de référence de 3% du PIB en cas de fluctuations conjoncturelles normales.

Selon les estimations, le ratio de la dette publique a été de 96,6% du PIB en 2004, un niveau largement supérieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Le programme table sur une baisse de 12,4 points de pourcentage du ratio de la dette sur la période couverte qui ramènerait ce ratio à 84,2% du PIB en 2008. Ce chiffre inclut une reprise de dette d’un montant de 7,4 milliards d’euros (2,5% du PIB) au profit de la compagnie nationale de chemins de fer (SNCB) en 2005. Bien que cette opération ralentisse la diminution de la dette en 2005, la décroissance programmée de la dette est pour le reste plus rapide que ce que prévoyait l’actualisation précédente.

En Belgique, la viabilité à long terme des finances publiques paraît fragilisée par le niveau actuel de la dette brute. Malgré sa baisse, le ratio de la dette reste élevé et ne pourra être réduit durablement que si des excédents primaires importants sont dégagés sur une période prolongée. La stratégie envisagée par le programme pour faire face au coût budgétaire du vieillissement démographique est principalement basée sur une réduction de la dette brute obtenue grâce au maintien d'un solde budgétaire équilibré ou légèrement excédentaire (lui-même subordonné à une meilleure discipline au niveau des dépenses primaires) et sur la création d’un fonds du vieillissement. Si la maîtrise des dépenses primaires est un objectif qui peut s’avérer difficile à concrétiser, en particulier au niveau des dépenses de santé, cet objectif n’en est pas moins essentiel au vu de la stratégie du gouvernement, qui est d'alléger la charge fiscale pour favoriser l'emploi. Compte tenu de la hausse attendue du taux de dépendance (nombre de personnes de plus de 60 ans rapporté au nombre de personnes âgées de 20 à 59 ans), seule une mise en œuvre déterminée de cette stratégie globale permettra d’assurer la viabilité à long terme.

Les politiques économiques présentées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations spécifiques qui ont été adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Elles permettent en particulier d’assurer que le ratio de la dette restera durablement orienté à la baisse. Compte tenu des récents dérapages enregistrés au niveau des dépenses de santé (dont le plafond d’augmentation annuelle en termes réels a été fixé à 4,5%, un taux relativement élevé), il n’est pas totalement acquis que la recommandation de limiter à 1,5% la croissance des dépenses réelles de l’entité I (gouvernement fédéral plus sécurité sociale) pourra être respectée. Il est donc essentiel de continuer à dégager des excédents primaires élevés et de limiter la croissance des dépenses réelles, tout particulièrement eu égard aux besoins financiers liés au vieillissement démographique.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (%) | PS déc 2004 | 2.4 | 2.5 | 2.5 | 2.1 | 2.0 |

COM oct 2004 | 2.5 | 2.5 | 2.6 | n.d. | n.d. |

PS nov 2003 | 1.8 | 2.8 | 2.5 | 2.1 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS déc 2004 | 1.9 | 2.0 | 1.8 | 1.8 | 1.8 |

COM oct 2004 | 2.0 | 1.9 | 1.8 | n.d. | n.d. |

PS nov 2003 | 1.4 | 1.4 | 1.4 | 1.4 | n.d. |

Solde des admin. publiques (% du PIB) | PS déc 2004 | 0.0 | 0.0 | 0.0 | 0.3 | 0.6 |

COM oct 2004 | -0.1 | -0.3 | -0.5 | n.d. | n.d. |

PS nov 2003 | 0.0 | 0.0 | 0.0 | 0.3 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS déc 2004 | 4.9 | 4.5 | 4.4 | 4.5 | 4.7 |

COM oct 2004 | 4.8 | 4.2 | 3.6 | n.d. | n.d. |

PS nov 2003 | 5.1 | 4.8 | 4.7 | 4.8 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS déc 20041 | 0.5 | 0.3 | 0.1 | 0.5 | 0.9 |

COM oct 2004 | 0.4 | 0.0 | -0.4 | n.d. | n.d. |

PS nov 20031 | 0.6 | 0.2 | 0.0 | 0.3 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS déc 2004 | 96.6 | 95.5 | 91.7 | 88.0 | 84.2 |

COM oct 2004 | 95.8 | 94.4 | 90.9 | n.d. | n.d. |

PS nov 2003 | 97.6 | 93.6 | 90.1 | 87.0 | n.d. |

Note: 1Calculs des services de la Commission sur la base des informations fournies dans le programme. Sources: Programme de stabilité (PS) ; prévisions économiques d’automne 2004 des services de la Commission (COM) ; calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p.1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.