11S^-^ilf' COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 23.04.98 
COM(1998)243 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, 
AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL 
ET AU COMITE DES REGIONS 
La protection sociale en Europe 1997 
— Résumé 

La protection sociale en Europe 1997-— Résumé 
La protection sociale en Europe 1997 
— Résumé 
Le contexte politique 
Ceci est le troisième rapport sur la protection sociale 
en Europe. Il tend à rendre compte des progrès 
accomplis par rapport aux objectifs fixés dans la recom­
mandation du Conseil relative à la convergence des ob­
jectifs et politiques de protection sociale de juillet 1992 
(92/442/CEE) et à actualiser l'analyse des rapports de 
1993 et 1995. 
Ce rapport a également pour but de contribuer au débat 
sur l'avenir de la protection sociale dans l'Union, que la 
Commission a lancé en 1995 avec sa communication 
L'avenir de la protection sociale: cadre pour un débat 
européen. En mars 1997, la Commission a publié une 
autre communication, Moderniser et améliorer la protec­
tion sociale dans l'Union européenne, qui rend compte 
des questions les plus importantes soulevées dans le débat 
et attire l'attention sur leurs principales implications d'or­
dre politique. 
Le rapport doit aussi être considéré dans le contexte des 
efforts déployés par les Etats membres pour consolider les 
finances publiques — évoqués dans les grandes orientations 
de la politique économique pour 1997 et les deux résolutions 
adoptées au Conseil européen d'Amsterdam sur la stabilité 
macro-économique, la croissance et l'emploi — et dans le 
contexte de la stratégie européenne pour l'emploi. Au som­
met de Luxembourg sur l'emploi, en novembre 1997, les 
États membres ont largement approuvé les propositions de 
la Commission concernant des lignes directrices pour l'em­
ploi. Ils ont reconnu que les régimes de prestations comme 
les systèmes de formation devraient, au besoin, être révisés 
et adaptés afin de contribuer activement à développer l'em-
ployabilité. La protection sociale a aussi un rôle important à 
jouer dans la réalisation d'autres objectifs mis en évidence 
dans les lignes directrices pour l'emploi en 1998, qui ont été 
adoptées par la suite, à savoir développer l'esprit d'entre­
prise, encourager l'adaptabilité des entreprises et de leurs 
travailleurs et renforcer les politiques d'égalité des chances. Un lien évident a donc été établi entre le système de protec­
tion sociale et la stratégie européenne pour l'emploi. 
Principales données 
quantitatives 
Les points essentiels qui ressortent de l'analyse de la 
base de données révisée SESPROS sur la protection 
sociale et du nouveau panel communautaire des ménages 
(PCM) sont les suivants: 
L'ampleur des dépenses sociales: les dépenses de protec­
tion sociale dans l'Union s'élevaient à 2872% du PIB en 
1995. Cependant, ce chiffre variait de 20% du PIB en 
Irlande et 21-22% en Grèce, en Espagne et au Portugal à 
plus de 30% en France, aux Pays-Bas et dans les trois pays 
nordiques, la Suède atteignant, avec presque 36%, le 
niveau le plus élevé. 
Les types de dépenses sociales: les pensions de vieillesse 
constituent en quelque sorte l'élément le plus important 
des dépenses de protection sociale dans l'Union; elles 
représentaient 42'/2% de l'ensemble de ces dépenses en 
1995, soit 12% du PIB. Viennent ensuite les soins de 
santé, qui représentaient quelque 22% des dépenses de 
protection sociale dans l'Union et dans l'ensemble des 
États membres, à l'exception du Danemark (14% seule­
ment), soit quelque 6% du PIB. Les transferts aux chô­
meurs ne représentaient que 8% des dépenses totales dans 
l'Union (juste moins de 2'/2% du PIB). 
La croissance des dépenses sociales: dans la plupart des 
Etats membres, l'augmentation des dépenses de protec­
tion sociale s'est ralentie ces dernières années. Bien 
qu'elles aient augmenté dans toute l'Union par rapport au 
PIB entre 1990 et 1995 (de tout juste plus de 2%), cette 
évolution reflète en partie le ralentissement de la crois­
sance du PIB au cours des années de récession. Entre 1993 
1 -
La protection sociale en Europe 1997— Résumé 
et 1995, les dépenses n'ont pas augmenté plus rapidement 
que le PIB et, dans la plupart des pays, leur progression a 
été moindre. 
Les sources de financement: environ 65% du financement 
de la protection sociale dans l'Union provient des contri­
butions prélevées auprès des employeurs et des bénéfi­
ciaires de la protection sociale, le reste étant fourni 
essentiellement par la fiscalité générale. Les cotisations 
des employeurs représentaient à elles seules quelque 40% 
du financement total en 1995. 
Le niveau des prestations de chômage: d'après le PCM, 
une proportion importante de chômeurs dans un certain 
nombre d'États membres n'ont bénéficié d'aucune presta­
tion en 1993, même lorsqu'ils étaient sans emploi depuis 
trois mois ou plus. Pour les bénéficiaires de prestations, 
le montant mensuel moyen était tout juste supérieur à la 
moitié de leur revenu mensuel net lorsqu'ils travaillaient, 
bien que s'échelonnant de 60-65% au Danemark, en 
France et en Irlande, à seulement 25% en Grèce et au 
Royaume-Uni. 
La lutte contre la pauvreté: les transferts sociaux (englo­
bant les pensions privées, mais pas les prestations en 
nature, telles que les soins de santé) représentaient en 1993 
environ 30% du revenu net des ménages dans l'Union. 
Pour quelque 35% des ménages, ils constituaient la prin­
cipale source de revenu et, sans eux, près de 40% des 
ménages auraient eu un revenu inférieur de moitié à la 
moyenne nationale (la mesure habituelle de la pauvreté). 
Le niveau de revenu d'environ 17% des ménages de 
l'Union était encore inférieur à cette moyenne après les 
transferts. 
Orientations politiques récentes 
Le contexte économique et social dans lequel fonction­
nent les systèmes européens de protection sociale a 
considérablement changé au cours des deux dernières 
décennies (comme il ressort de l'analyse faite dans la 
communication de la Commission Moderniser et amélio­
rer la protection sociale dans l'Union européenne). Dans 
les années 1990, la faible croissance économique a eu 
pour effet d'accroître les difficultés de financement de la 
protection sociale dans toute l'Union et, en combinaison 
avec les tendances démographiques et sociales, le nombre 
de personnes à soutenir. Si le maintien du revenu et la 
prévention de l'exclusion sociale restent des objectifs 
fondamentaux des systèmes de protection sociale, la po­litique désormais adoptée vise à renforcer les incitants au 
travail et améliorer 1'employabilité et l'adaptabilité de la 
main-d'oeuvre. Les principales tendances qui se dessinent 
sont les suivantes: 
Reserrer les critères d'éligibilité aux prestations: dans de 
nombreux États membres, les conditions d'ouverture du 
droit aux prestations sont devenues plus strictes et la 
période de cotisations à verser pour être eligible a été 
allongée. 
Renforcer les incitants au travail: dans plusieurs pays, des 
mesures ont été mises en oeuvre pour tenter d'assurer que 
le revenu du travail soit toujours supérieur à celui des 
prestations: abattements fiscaux pour les travailleurs fai­
blement rémunérés, compléments de salaire et réductions 
du montant des prestations. 
Passer à dies politiques plus actives: il est généralement 
reconnu que les seules mesures d'aide au revenu ne suffi­
sent pas pour s'attaquer réellement aux problèmes du 
chômage et de l'exclusion sociale. Dans les lignes direc­
trices pour l'emploi approuvées par le Conseil pour 1998, 
les États membres se sont engagés à passer de mesures 
passives à des mesures actives visant à accroître l'em-
ployabilité des chômeurs et à les aider à trouver un emploi. 
Extension des programmes de création d'emplois: Dans 
un certain nombre d'États membres, la création d'emplois 
a été encouragée par des réductions sélectives des cotisa­
tions sociales ainsi que par des subventions directes. Les 
États membres sont en outre convenus, dans les lignes 
directrices pour l'emploi, d'examiner les moyens de dé­
velopper les possibilités locales d'emploi dans l'écono­
mie sociale et de nouvelles activités répondant à des 
besoins non couverts par le marché. 
Réduire la dépendance et l'exclusion sociale: La tendance 
générale des programmes d'aide sociale dans les États 
membres consiste à remédier aux causes sous-jacentes de 
la pauvreté et de l'exclusion sociale afin de réduire la 
dépendance à l'égard des prestations et d'encourager 
toutes les personnes capables de travailler à trouver un 
emploi. 
Aider les personnes handicapées: Des efforts ont été 
déployés dans plusieurs États membres pour améliorer les 
chances d'emploi des personnes handicapées en empê­
chant les discriminations et en éliminant les obstacles qui 
s'opposent à leur travail tout en resserrant les conditions 
d'éligibilité aux prestations. 
•2 
La protection sociale en Europe 1997—Résumé 
Renverser la tendance au départ en préretraite: On ob­
serve depuis tout un temps dans l'Union une tendance à 
favoriser les départs en préretraite, qui a pour effet d'ac­
croître les dépenses sociales et de priver prématurément 
l'économie des compétences des intéressés. Cette ten­
dance a été compensée, pour les femmes, par une partici­
pation accrue à l'emploi, mais on constate qu'environ la 
moitié des hommes âgés de 55 à 64 ans (c'est à dire en 
deçà de l'âge officiel de la retraite dans la plupart des pays) 
ne sont plus actifs. Dans un certain nombre d'États mem­
bres, les départs en préretraite ont été découragés en 
rendant les conditions d'éligibilité plus strictes et/ou en 
réduisant le montant des prestations. 
Encourager la retraite partielle: Des efforts ont été entre­
pris (surtout en Allemagne, en France, en Autriche et en 
Finlande) pour promouvoir la retraite partielle en permet­
tant aux intéressés de percevoir une pension de retraite 
partielle s'ils réduisent leur temps de travail. À ce jour 
cependant, très peu de personnes, sauf en France, ont 
choisi de profiter de cette possibilité. 
S'adapter au vieillissement de la population: La réforme 
des régimes de pension reste au centre des efforts politi­
ques visant à limiter les coûts liés au vieillissement de la 
population. Dans de nombreux États membres, l'âge offi­
ciel de la retraite a été relevé, en particulier pour les 
femmes, et il est à présent généralement fixé, pour les deux 
sexes, à 65 ans, tandis que certains pays ont adopté des 
mesures visant à réduire le montant des pensions. Une 
autre tendance a consisté à lier plus étroitement le montant 
de la pension aux cotisations versées par l'intéressé tout 
au long de sa vie, renforçant ainsi le caractère d'assurance 
du système. Jusqu'ici, on n'a pas observé de tendance 
générale à s'écarter des régimes de retraite par répartition 
(cotisations couvrant les pensions actuelles plutôt que des 
exigibilités futures), malgré un développement généralisé 
des régimes de retraite professionnels et privés. États membres, les gouvernements ont cherché à exploiter 
les retombées éventuellement bénéfiques de mécanismes 
du marché en séparant plus nettement acheteurs et four­
nisseurs, en encourageant les deux parties à adopter des 
attitudes plus commerciales et en laissant une concurrence 
maîtrisée s'exercer dans certains domaines. 
Assurer les soins de longue durée: Un vaste débat est en 
cours sur la manière de répondre aux besoins en matière 
de soins — par le biais de transferts ou bien par des 
services directs — ainsi que sur le degré nécessaire de 
participation de l'État. Dans les trois pays nordiques de 
l'Union européenne, en particulier, les services sociaux 
sont bien développés, malgré des restrictions budgétaires 
croissantes. Quelques autres États membres ont pris des 
dispositions appropriées pour aider à couvrir le coût des 
soins de longue durée dans le cadre du système de protec­
tion sociale. Les exemples les plus frappants sont les 
régimes introduits en Autriche en 1993 et en Allemagne 
en 1995, dont le premier est financé par l'impôt et le 
second par des cotisations sociales. 
Cibler les dépenses: Cibler les ressources sur ceux qui en 
ont le plus besoin est une préoccupation politique crois­
sante dans l'ensemble de l'Union. Cette tendance se re­
trouve dans l'extension du contrôle des ressources, qui 
reste cependant encore très limité dans la plupart des États 
membres, et dans l'imposition de taxes et/ou de contribu­
tions sociales aux bénéficiaires de prestations, qui peuvent 
contribuer à répartir plus équitablement le coût du finan­
cement de la protection sociale compte tenu de la prospé­
rité croissante de nombreux titulaires de pension ou de 
rente. 
Maîtriser les dépenses de santé: Les efforts récemment 
déployés dans les États membres se sont caractérisés par 
l'imposition de plafonds aux dépenses des services de 
santé nationaux ou bien des caisses d'assurance-maladie. 
Ces mesures, tout en réussissant en général à freiner les 
dépenses par rapport au PIB, ont suscité d'autres pro­
blèmes: comment rationner effectivement les ressources 
et les utiliser efficacement? Dans de nombreux pays, des 
contributions directes pour les médicaments et certains 
services ont été introduites ou étendues, afin de sensibili­
ser les consommateurs au coût qu'ils représentent et de 
les inciter ainsi à restreindre leur demande. Dans quelques 
-3 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
Modernisation de la protection sociale et 
adaptation des systèmes au changement 
Les systèmes de protection sociale 
et leur réforme ont pris une place 
centrale dans les préoccupations poli­
tiques de l'ensemble de l'Union euro­
péenne. Comme l'a fait observer la 
Commission dans sa communication 
intitulée Moderniser et améliorer la 
protection sociale dans l'Union euro­
péenne (COM(97)102), les structures 
financières et opérationnelles de la plu­
part de ces systèmes ont été créées 
voici des décennies. Depuis lors, le 
contexte économique et social qui les 
entoure a évolué, et cette évolution va 
se poursuivre. Les systèmes de protec­
tion sociale sont davantage sollicités et 
soumis à des contraintes de finance­
ment plus fortes. Ce problème est ag­
gravé par le vieillissement de la 
population et par le fait que le nombre 
des retraités va en augmentant. Les 
efforts visant à réformer les systèmes 
de protection sociale poursuivent des 
buts communs: assurer l'efficacité du­
rable de ces systèmes, faire en sorte 
qu'ils appuient plutôt qu'entravent la 
croissance économique et la création 
d'emploi, contenir le coût de la fourni­
ture d'une aide sociale à tous ceux qui 
en ont besoin et évoluer vers une poli­
tique plus active visant à procurer un 
travail aux sans-emploi au heu de leur 
transférer simplement un revenu. 
Cette nouvelle orientation se retrouve 
dans les déclarations récentes du 
Conseil européen. À Dublin, fin 1996, 
le Conseil a souligné que les systèmes 
fiscaux et de protection sociale de­
vaient favoriser davantage l'emploi et 
jouer un rôle plus actif dans la lutte contre le chômage. Il a également de­
mandé, fin 1997, au Sommet sur l'em­
ploi de Luxembourg, l'adoption d'une 
approche plus active pour améliorer 
1'employabilité des chômeurs. Le ca­
dre de cette approche est défini dans la 
communication de la Commission 
évoquée plus haut, ainsi que dans les 
lignes directrices pour l'emploi en 
1998 adoptées par le Conseil (JO C 30 
du 28.01.1998). Les principaux axes 
d'intervention fixés dans ces dernières 
— améliorer la capacité d'insertion 
professionnelle, développer l'esprit 
d'entreprise, encourager la capacité 
d'adaptation des entreprises et de leurs 
travailleurs et renforcer les politiques 
d'égalité des chances — ont tous une 
incidence sur l'orientation des sys­
tèmes de protection sociale. 
Le présent rapport se concentre essen­
tiellement sur les thèmes traités dans 
cette communication et dans les lignes 
directrices pour l'emploi, thèmes qui 
sont au coeur des modifications actuel­
lement apportées aux systèmes de pro­
tection sociale dans toute l'Union. H a 
plus spécifiquement pour objectif de 
contribuer au processus de réforme en 
passant en revue et en analysant ces 
changements et, ainsi, de faire mieux 
comprendre les mesures prises. Il com­
porte notamment une mise à jour de 
l'analyse présentée dans les deux rap­
ports précédents sur La protection 
sociale en Europe (de 1993 et 1995) et 
découle comme eux de la recomman­
dation du Conseil européen de juillet 
1992 (92/442/CEE) visant à suivre les 
progrès accomplis en ce qui concerne la convergence, dans l'Union, des ob­
jectifs et politiques de protection so­
ciale. (Le rapport intégral est publié en 
français, anglais et allemand; le présent 
document, qui en résume les princi­
pales conclusions, est disponible dans 
les onze langues communautaires.) 
Chaque fois que possible, le rapport se 
fonde sur des informations quantita­
tives puisées plus particulièrement 
dans deux nouvelles sources de don­
nées comparables: la version révisée 
du SESPROS (Système européen de 
statistiques intégrées de la protection 
sociale), qui concerne les dépenses 
liées aux divers éléments de la protec­
tion sociale et leur financement, et le 
nouveau panel communautaire de mé­
nages (PCM j. Pour la première fois, ce 
dernier fournit des informations com­
parables sur les revenus et les condi­
tions de vie dans les États membres, 
ainsi que sur la répartition des presta­
tions entre les ménages et le niveau 
d'aide au revenu qu'elles fournissent. 
(Ces deux sources de données sont 
décrites dans l'annexe technique, inti­
tulée Notes et sources, qui figure à la 
fin du rapport intégral; il convient de 
les consulter avant de tirer des conclu­
sions politiques des constatations pré­
sentées ici.) 
Plan du rapport 
Le rapport traite tout d'abord de 
l'environnement en mutation qui 
entoure les systèmes de protection so-
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
ciale de l'Union, en mettant l'accent 
sur les principaux aspects de l'évolu­
tion démographique, sociale et écono­
mique qui influencent les besoins en 
matière d'assistance. Ensuite, il ana­
lyse l'ampleur des dépenses de protec­
tion sociale des États membres, la 
ventilation de ces dépenses entre les 
différentes fonctions et l'importance 
relative des diverses sources de finan­
cement Dans un troisième temps, le 
rapport examine le poids que représen­
tent les transferts sociaux dans le reve­
nu des ménages et la contribution 
qu'ils apportent à la réduction des dis­
parités de revenu entre les ménages. 
Quatrièmement, il passe en revue les 
principaux changements apportés ces 
dernières années aux systèmes de pro­
tection sociale de l'ensemble de 
l'Union, surtout depuis 1995. 
Quatre aspects suscitant une préoccu­
pation politique particulière font l'ob­
jet d'une analyse relativement 
détaillée: 
- le fonctionnement des régimes 
d'indemnisation du chômage, en 
cours de modification dans un 
certain nombre d'États membres 
pour accroître l'incitation à trou­
ver un emploi; 
- la politique en matière de re­
traite, et notamment le renverse­
ment de la tendance du départ en 
préretraite; 
- les actions visant à contenir le 
coût croissant des soins de santé 
tout en préservant la qualité des 
prestations; 
- les soins de longue durée dispen­
sés aux personnes infirmes ou 
trop vulnérables pour se prendre 
en charge, qui soumettent les 
systèmes de protection sociale à 
de nouvelles exigences. Un environnement 
en mutation 
Alors que les économies euro­
péennes sont mieux nanties que 
jamais et que le revenu réel, sauf pen­
dant de brèves périodes, n'a cessé 
d'augmenter, les pressions exercées 
sur les systèmes de protection sociale 
se sont accrues plus rapidement en­
core. Ces dernières années, cette évo­
lution s'est en outre produite sur un 
plan macroéconomique, les États de la 
plus grande partie de l'Union s'étant 
concentrés prioritairement sur la limi­
tation de la hausse des dépenses et sur 
l'affermissement des finances publi­
ques (l'analyse présentée dans Compe­
titive Europe, benchmarking the EU 
against the experience of Ireland and 
New Zealand — "évaluation de la 
compétitivité de l'Union européenne 
par rapport à l'Irlande et à la Nou­
velle-Zélande" — pourrait aider les 
États membres à décider de la meil­
leure manière d'adapter leurs finances 
publiques et leurs systèmes de protec­
tion sociale à ce nouveau contexte). 
Malgré la croissance de la richesse, 
dans la plupart des États membres de 
l'Union la dépendance par rapport aux 
transferts sociaux est probablement 
plus importante aujourd'hui qu'elle ne 
l'a jamais été depuis la guerre. Cette 
situation apparemment paradoxale 
s'explique par une évolution à la fois 
démographique, sociale et économe 
que qui a soumis les systèmes de pro­
tection sociale à des pressions qu'ils 
n'étaient pas préparés à supporter. 
En premier lieu, la population ayant 
dépassé l'âge officiel de la retraite 
(65 ans dans la plupart des pays) a 
augmenté par rapport au nombre de 
personnes en âge de travailler, et elle 
est appelée à progresser de manière 
encore plus spectaculaire dans les an­
nées à venir. En 1986, l'Union (les 15 
États membres actuels) comptait cinq personnes âgées de 15 à 64 ans pour 
une personne de 65 ans ou plus. En 
1996, suite à l'expansion de ce second 
groupe, le rapport entre les personnes 
d'âge actif et celles de 65 ans ou plus 
dépassait à peine quatre pour un. D'ici 
2020, selon les projections les plus 
récentes, la population de l'Union en 
âge de travailler sera juste un peu plus 
de trois fois supérieure à celle des plus 
de 65 ans. 
Dans le même temps, le nombre des 
hommes de 55 à 64 ans devenus inac­
tifs sur le plan économique a nettement 
augmenté, passant de 43% de ce 
groupe en 1986 à près de 50% en 1996 
(la proportion des femmes, quant à 
elle, est restée assez stable), surtout en 
raison de la lenteur de la croissance 
économique et de l'insuffisance de la 
création nette d'emplois. Si elle se 
maintient, cette tendance à la hausse 
accroîtra la pression sur les régimes de 
pension dans les années à venir, l'ac­
croissement relatif de la population 
âgée de 65 ans et plus s'accélérant. 
En outre, l'âge moyen des personnes 
âgées de 65 ans et plus augmente déjà 
à l'heure actuelle, intensifiant la pres­
sion sur les soins de santé et les ser­
vices sociaux (on estime que les seuls 
soins de santé sont en moyenne 2 à 2'/2 
fois plus élevés pour une personne 
âgée de 65 à 74 ans, et quatre à cinq 
fois plus élevés pour une personne de 
75 ans ou plus que pour une personne 
de moins de 65 ans). Si, dans l'Union, 
40% environ des plus de 65 ans étaient 
âgés de 75 ans ou plus en 1996, les 
projections indiquent que ce pourcen­
tage devrait passer à 47% d'ici 2010, 
soit une augmentation en valeur numé­
rique de 33% en 14 années à peine (soit 
une croissance moyenne de 2% par 
an). En conséquence, même si la crois-
sance démographique totale de 
l'Union ne sera probablement que de 
3% pendant cette période, l'augmenta­
tion rapportée aux dépenses de santé 
-5 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
(c'est-à-dire l'accroissement de la de­
mande de services de santé résultant de 
l'évolution démographique prévue) at­
teindra presque 10%. Au-delà de 2010, 
bien qu'il soit peu probable que la po­
pulation totale évolue beaucoup, on 
prévoit que le nombre de personnes 
âgées de 65 ans ou plus continuera à 
progresser, entraînant une croissance 
démographique rapportée aux dé­
penses de santé d'environ V2% par an. 
Un deuxième aspect est l'augmenta­
tion marquée du chômage par rapport 
aux taux observés les premières années 
de l'après-guerre. Dans l'ensemble de 
l'Union, le taux moyen est toujours 
resté inférieur à 3% de la population 
active tout au long des années 50, des 
années 60 et au début des années 70, 
alors qu'il est constamment supérieur 
à 8% depuis 1982, sauf en 1990 où il 
n'a été que légèrement inférieur. C'est 
pourquoi une proportion importante 
des personnes en âge de travailler a été 
dans l'incapacité de trouver un emploi 
qui contribue à la création des res­
sources nécessaires pour pourvoir aux 
besoins des retraités, accroissant au 
contraire les besoins en matière de 
transferts sociaux. 
La durée moyenne du chômage a éga­
lement augmenté considérablement 
depuis le milieu des années 70. Au 
milieu des années 80, le nombre de 
citoyens de l'Union au chômage de­
puis un an au moins avait dépassé 5% 
de la population active, soit plus de la 
moitié du nombre total des sans-
emploi. Si cette proportion a légère­
ment baissé entre cette époque et le 
début des années 90 par suite de la forte 
croissance de l'emploi, elle était re­
montée à quelque 5% de la population 
active en 1996. Selon les derniers chif­
fres, l'Union compte donc plus de 
872 millions de chômeurs de longue 
durée, dont 60%, soit près de 5'/2 mil­
lions, sans emploi depuis deux ans ou 
plus. En conséquence, alors que les sys­
tèmes d'indemnisation du chômage 
ont été conçus pour apporter une aide 
au revenu en cas de perte provisoire 
d'emploi, en pratique, ces dix der­
nières années et plus, au moins la moi­
tié des personnes sans emploi à un 
moment donné ont eu besoin d'une 
assistance à plus long terme et certai­
nement plus étendue. En outre, les 
chiffres du chômage de longue durée 
ne font pas apparaître dans toute son 
ampleur l'accroissement de la dépen­
dance. Il y a peu de temps encore, on 
observait également dans un certain 
nombre d'États membres (au premier 
rang desquels les Pays-Bas et le 
Royaume-Uni) une hausse importante 
du nombre d'hommes de plus de 
50 ans classés parmi les personnes 
handicapées, dans une large mesure en 
raison de leur incapacité à trouver un 
emploi. 
L'autre aspect essentiel de l'évolution 
économique qui mérite d'être men­
tionné est la progression considérable 
et continue de la proportion de femmes 
menant une carrière professionnelle. 
Cette évolution s'est d'abord répandue 
dans une grande partie du Nord de 
l'Europe dans les années 60 et 70, puis 
dans les États membres du Sud dans 
les années 80. En 1970, quelque 40% 
seulement des femmes de l'Union 
âgées de 25 à 54 ans exerçaient un 
emploi ou en cherchaient activement 
un. Leur proportion s'établissait à 60% 
au milieu des années 80 et à près de 
70% en 1996. En Espagne et en 
Irlande, ce chiffre est passé de moins 
de 40% à 57% pendant la dernière 
décennie seulement. Cette évolution a 
pour effet d'accroître la demande non 
seulement en ce qui concerne une aide 
sociale à la prise en charge des enfants, 
des personnes âgées, des parents ou 
grands-parents vulnérables, mais aussi 
en ce qui concerne l'individualisation 
des droits dans le cadre du système de 
protection sociale et la prise en compte adéquate, dans le calcul des droits à 
prestations, des périodes d'interrup­
tion du travail rémunéré. 
Cette demande accrue a été renforcée 
par l'évolution de la structure des mé­
nages et notamment par l'augmenta­
tion du nombre de personnes vivant 
seules et de familles monoparentales, 
associée au déclin de la famille éten­
due. Au cours des dix années 1986— 
1996, la taille du ménage moyen a 
diminué de 5%. Ce déclin a été com­
mun à la plus grande partie de l'Union, 
même si le ménage moyen reste nette­
ment plus grand dans les États mem­
bres du Sud (2'/2 personnes de 15 ans 
et plus par ménage) que dans ceux du 
Nord (moins de 2 personnes). Il est 
notamment imputable à la hausse 
considérable du nombre des ménages 
comptant un seul adulte (personne 
âgée de 15 ans ou plus), qui représen­
taient presque un quart de tous les mé­
nages dans le Nord de l'Union en 1996, 
contre moins de 20% dix ans plus tôt. 
En 1996, quelque 8% des ménages 
comptant un seul adulte avaient des 
enfants, mais cette proportion attei­
gnait plus de 12% en Belgique, en 
Autriche et au Royaume-Uni. La 
grande majorité des adultes concernés 
étaient des femmes dont beaucoup, 
dans certaines parties de l'Union, ne 
travaillaient pas et dépendaient des 
transferts sociaux (au Royaume-Uni, 
par exemple, environ deux tiers des 
familles monoparentales bénéficient 
d'une aide au revenu). 
En outre, de manière générale, la prob­
abilité est très forte qu'un chômeur de 
l'Union vive soit seul, soit dans un 
ménage dont les autres membres ne 
travaillent pas, plutôt que dans un mé­
nage dont un autre membre occupe un 
emploi rémunéré et apporte donc un 
revenu. En 1996, dans 15% des mé­
nages de l'Union comptant un adulte 
d'âge actif, personne ne travaillait En 
6-
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
Belgique, en Finlande et au Royaume-
Uni, ce pourcentage était égal ou supé­
rieur à 20%, c'est-à-dire nettement 
plus élevé que le taux de chômage 
moyen. Au Royaume-Uni, où le chô­
mage a diminué considérablement 
pendant les dix années 1986-1996, la 
proportion de ménages ne comptant 
aucun travailleur actif a augmenté, tan­
dis qu'en Irlande, où le chômage a 
reculé encore davantage, la proportion 
est restée inchangée. 
Principales 
constatations 
quantitatives 
Ampleur des 
dépenses sociales 
Pour pouvoir procéder à une évalua­
tion satisfaisante de l'ampleur de la 
protection sociale dans les pays euro­
péens et du coût des transferts sociaux 
qui en résultent, il est indispensable de 
tenir compte des recettes du secteur 
public tout autant que de ses dépenses. 
Ces recettes sont importantes tout 
d'abord parce que, dans un certain 
nombre d'États membres, les trans­ferts sociaux sont de plus en plus sou­
mis à l'impôt ou à des charges sociales, 
en conséquence, l'État récupère une 
partie de ses dépenses sous la forme 
d'impôts ou d'autres recettes. Ensuite, 
il est en principe possible d'opérer des 
transferts de manière effective au tra­
vers d'avantages ou de dégrèvements 
fiscaux et par le versement de presta­
tions; dans ce cas, ces transferts se 
traduisent par des recettes moindres 
plutôt que par des dépenses. Toutefois, 
l'importance de ces dépenses dites fis­
cales et du produit de l'impôt sur les 
prestations est extrêmement difficile à 
estimer. 
Les dépenses liées à la protection so­
ciale (laquelle, selon la définition du 
nouveau SESPROS, inclut les trans­
ferts sociaux en espèces ou en nature 
relevant de l'aide sociale et les soins de-
santé) s'élevaient à 28V2% du PIB de 
l'Union en 1995. Cependant, les varia­
tions de ce chiffre étaient importantes 
selon les États membres, allant de 20% 
du PIB en Irlande, 21 % en Grèce et au 
Portugal et 22% en Espagne, à 30% ou 
plus en France, aux Pays-Bas et dans 
les trois États membres nordiques. La 
Suède affichait le chiffre le plus élevé 
avec juste un peu moins de 36% du PIB 
(graphique n° 1). Pour les autres pays, 
les dépenses étaient tout juste infé­rieures à 30% du PIB en Belgique, en 
Allemagne et en Autriche, et attei­
gnaient environ 27l/2% au Royaume-
Uni et 24V2% en Italie. (Le système de 
classification étant nouveau, ces chif­
fres sont provisoires et susceptibles 
d'évoluer à mesure que de meilleures 
informations seront disponibles — 
voir Notes et sources dans le rapport 
principal.) 
Les variations de ces chiffres entre les 
États membres correspondent assez 
bien aux niveaux relatifs de prospérité 
mesurés d'après le PIB par habitant, et 
reflètent donc la capacité des pays à 
faire face aux dépenses en question. 
Néanmoins, il apparaît de manière évi­
dente que des pays connaissant une 
prospérité analogue accordent pour­
tant à la protection sociale, d'une ma­
nière implicite, un degré de priorité 
différent. Ces différences s'expliquent 
en partie par les particularités sociales 
de chaque pays (par exemple, la ten­
dance des femmes à mener une carrière 
professionnelle est forte dans les pays 
nordiques et faible en Italie), par la 
structure des âges de la population et 
par l'importance du recours aux ré­
gimes privés (les données SESPROS 
englobent les pensions privées dans 
des mesures diverses selon le degré de 
solidarité sociale qu'elles impliquent.) 
Total des dépenses de protection sociale par 
fonction dans les Etats membres, 1995 
, du PIB 
• Divers (y compris administration) 
• Chômage 
• Santé 
• Vieillesse (y compris survie) 
Mil M M M I 11 M I I III I I I I I I I I I I I I 40 
35 
30 
H 25 
20 
15 
10 
5 
0 
IRL P Gfl E I L UK E14 0 A B F NL FIN DK S 
GR donnée» provisoires, pat de repartition disponible 2 Croissance des dépenses sociales en termes réels 
dans les Etats membres, 1990-93 et 1993-95 
14 
10 Variation annuelle moyenne (%) 
(dépenses déflatées par l'Indice du PIB) 
11990-93 
11993-95 
rt fr Lia .Il 
1I1M1: I I UNI 14 
12 
10 
E NL S I DK FIN EI3 F UK P D GR B A L IRL 
OK 1990-M ai 1994-95, QR1S pas de données avant 1993 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
Toutefois, un certain nombre de pays, 
surtout ceux dont les dépenses sociales 
sont élevées par rapport au PIB, prélè­
vent un impôt ou des charges sociales 
sur les prestations, de sorte qu'une pro­
portion de l'argent versé par l'État lui 
revient sous forme de recettes. En 
outre, cette proportion a eu tendance à 
augmenter ces dernières années, les 
États cherchant à la fois à cibler plus 
efficacement la protection sur ceux qui 
en ont le plus besoin et à répartir les 
coûts de manière plus égale. 
Selon une étude récente sur les 
dépenses publiques nettes dans le 
domaine social (Net public social ex­
penditure, OCDE, Études spéciales 
sur la politique du marché du travail 
et la politique sociale, n° 19), les im­
pôts directs et les cotisations sociales 
prélevés sur les prestations atteignaient 
près de 6% du PIB aux Pays-Bas, plus 
de 5% en Suède, 4% au Danemark et 
2'/2% en Allemagne, alors que leur 
montant a été pratiquement nul au 
Royaume-Uni. Si l'on tient également 
compte du produit (plus proche entre 
les pays) que rapportent les impôts in­
directs lorsque les bénéficiaires dépen-
sent l'argent des transferts, les 
dépenses liées à la protection sociale 
sont ramenées, en termes nets, à envi­
ron 27% du PIB en Suède et à un 
chiffre se situant entre 23 et 25'/2% du 
PEB dans les quatre autres pays. La 
différence est donc nettement moins 
importante que ne l'indiquent les chif­
fres de dépenses brutes indiqués plus 
haut. On estime même que les dé­
penses nettes du Royaume-Uni sont 
légèrement plus élevées par rapport au 
PEB qu'elles ne le sont en Allemagne 
et aux Pays-Bas. 
Ces estimations ne concernent que 
cinq États membres et une seule année 
(Eurostat a l'intention de mettre au 
point, dans le cadre du S ES PROS, des 
modules spéciaux concernant les effets 
de la fiscalité) et sont quelque peu ap­proximatives. Les données du PCM 
sur les prestations nettes perçues par 
les ménages permettent d'en savoir da­
vantage sur l'importance relative des 
transferts sociaux. Les prestations vi­
sées dans ce cadre se limitent aux 
transferts en espèces et excluent les 
prestations en nature telles que les 
soins de santé, mais elles englobent 
toutes les pensions privées. D'après 
ces données, le pourcentage moyen 
des transferts sociaux était légèrement 
supérieur à 30% du revenu net des 
ménages de l'Union en 1993 (dans ce 
cas, l'Union ne comprend pas l'Au­
triche, la Finlande et la Suède, qui 
n' étaient pas concernés par la première 
vague du PCM). 
Les variations entre États membres ne 
suivent pas le même schéma que celles 
des chiffres de dépenses brutes par 
rapport au PIB. Les montants des 
transferts sociaux ont été les plus éle­
vés en Belgique et en France, avec plus 
de 36% du revenu net des ménages 
(cependant, le chiffre de la France est 
légèrement exagéré, les transferts y 
étant comptabilisés avant prélèvement 
d'un impôt relativement limité), 
suivies de l'Italie, où les chiffres de 
dépenses étaient bien inférieurs à la 
moyenne de l'Union, avec juste un peu 
moins de 33%. Ces montants avoisi-
naient la moyenne au Danemark et aux 
Pays-Bas, ainsi qu'en Espagne où, 
comme en Italie, la proportion des dé­
penses par rapport au PIB est relative­
ment faible; ils étaient inférieurs à la 
moyenne en Allemagne, en Irlande, au 
Luxembourg et au Royaume-Uni (en­
viron 27% du revenu net) et les plus 
faibles en Grèce et au Portugal (respec­
tivement 25% et 22%), où ils corre­
spondaient aux chiffres de dépenses. 
À ce jour, il n'existe aucune estimation 
fiable de la valeur globale des dépenses 
fiscales. Le fait de ne pas les prendre 
en compte risque de fausser le tableau 
comparatif qui se dégage des données du SESPROS et du PCM, bien que les 
montants visés semblent assez peu 
élevés dans la plupart des cas (il existe 
cependant des exceptions, comme le 
Royaume-Uni, qui accorde des allége­
ments fiscaux importants sur les coti­
sations aux régimes de pensions 
privés). 
Structure des 
dépenses sociales 
Les pensions de vieillesse constituent, 
d'assez loin, le domaine de la protec­
tion sociale où les dépenses sont les 
plus élevées dans l'Union avec 42'/2% 
du total en 1995, soit 12% du PIB. 
Toutefois, le pourcentage est variable, 
allant de plus de 60% en Italie (1572% 
du PIB) — soit bien plus que dans tout 
autre État membre (mais le chiffre 
englobe certains transferts inscrits à 
d'autres postes dans d'autres pays) — 
à 32% en Finlande (10'/2% du PIB) et 
25% seulement en Irlande (5% du 
PEB). Dans ce dernier cas, le pourcen­
tage reflète en partie la faible propor­
tion de la population à l'âge de la 
retraite. De même, le chiffre important 
de lTtalie traduit la situation inverse, 
bien que, dans ce pays, le grand nom­
bre de préretraités accentue le carac­
tère défavorable de la structure des 
âges. 
Si l'on considère généralement le ni­
veau élevé du chômage comme l'une 
des causes premières de l'ampleur des 
dépenses sociales, en réalité, les trans­
ferts aux sans-emploi n'ont représenté 
que 8% du total des dépenses de 
l'Union en 1995 (juste un peu moins 
de 2'/2% du PEB), c'est-à-dire moins 
que les prestations d'invalidité et à 
peine plus que les prestations fami­
liales. La Belgique, le Danemark, la 
Finlande et la Suède sont les seuls pays 
où les dépenses liées aux prestations de 
chômage ont nettement dépassé 3% du 
PIB (4 à 5% dans chaque cas). 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
En même temps, ces dépenses ne 
constituent qu'un indicateur très par­
tiel du coût du chômage pour les sys­
tèmes de protection sociale. Non 
seulement elles réduisent la part dispo­
nible des moyens de financement pro­
venant des impôts et des cotisations, 
mais elles entraînent aussi un accrois­
sement des dépenses dans d'autres do­
maines. Une partie des dépenses liées 
aux prestations d'invalidité, aux allo­
cations de logement et à l'exclusion 
sociale se rapporte aussi, en pratique, 
au chômage (ou plus généralement à la 
pénurie d'emplois), de même qu'une 
large part des dépenses liées aux pré­
retraites (que la moitié des États mem­
bres environ incluent dans les pensions 
de vieillesse plutôt que dans les presta­
tions de chômage, comme le veut la 
classification du SESPROS). Aux 
Pays-Bas et au Royaume-Uni, les pre­
stations d'invalidité ont entraîné en 
1995 des dépenses nettement plus im­
portantes que les prestations de chô­
mage (respectivement 4V2% et 3% du 
PEB), tandis que les dépenses relatives 
au logement et à l'exclusion sociale ont 
encore représenté 1% supplémentaire 
du PEB sur l'ensemble de l'Union (plus 
de 2% du PEB au Danemark, en Suède 
et au Royaume-Uni). 
Les soins de santé constituent le 
deuxième poste de dépense par ordre 
d'importance, avec environ 22% du 
total de l'Union et de chaque État 
membre pris individuellement, à l'ex­
ception du Danemark (14% seule­
ment), et quelque 6% du PIB, mais 
avec une variation allant de moins de 
5 % au Danemark et en Italie à 7 V2% en 
France, où le chiffre est bien supérieur 
à celui de tout autre État membre. 
Croissance des 
dépenses sociales 
Le total des dépenses de protection 
sociale est passé d'un pourcentage tout juste inférieur à 26% du PIB à 2872% 
pendant les cinq années 1990-1995, 
alors que le PIB a progressé d'environ 
I % dans les années 80 (selon la défini­
tion antérieure du SESPROS). Cette 
hausse a été commune à tous les États 
membres à la seule exception des 
Pays-Bas, où les dépenses ont accusé 
un léger repli. (Malheureusement, on 
ne dispose d'aucune estimation du 
changement en termes nets, qui a prob­
ablement été moins important.) 
II faut toutefois noter que cette aug­
mentation reflète, dans une large me­
sure, le ralentissement de la croissance 
même du PEB au cours des années 90, 
redescendue à moins de l'/2% par an 
contre près de 2'/2% dans les années 80. 
En outre, la hausse s'est limitée à la 
période 1990-1993, années de réces­
sion pendant lesquelles le PEB a connu 
une croissance très faible. Au cours des 
deux années 1993-1995, la proportion 
moyenne des dépenses sociales par 
rapport au PIB a baissé dans l'Union, 
augmentant uniquement en Belgique, 
en Allemagne et en Autriche et dimi­
nuant partout ailleurs. Cela s'expli­
quait en partie par une certaine relance 
du PEB, mais aussi par un ralentisse­
ment marqué, après 1993, de la crois­
sance de la protection sociale même, 
qui reflétait dans une certaine mesure 
la stabilisation du chômage après la 
forte progression intervenue pendant 
les années de récession. 
En termes réels (avec un ajustement 
pour tenir compte de l'inflation géné­
rale), les dépenses sociales de l'Union 
ont, en moyenne, augmenté d'environ 
4'/2% par an au cours des trois années 
1990-1993, alors que le PIB n'aug­
mentait pratiquement pas. Au cours 
des deux années 1993-1995, celui-ci a 
progressé de 172% par an (graphique 
n°2). Pendant cette période, seules la 
Belgique et l'Irlande (dont le PEB a 
augmenté de plus de 9% par an) n'ont 
connu aucune réduction de leur taux de croissance réelle. Même si l'on exclut 
les prestations de chômage, qui ont 
reculé en termes réels entre 1993 et 
1995, la croissance moyenne des dé­
penses après 1993 a diminué de moitié 
par rapport à ce qu'elle était pendant 
les trois années précédentes. 
L'augmentation la plus importante des 
dépenses sociales au cours des cinq 
années 1990-1995 (6-7% du PEB) 
s'est produite au Portugal, qui s'effor­
çait à l'époque d'élever sa protection 
sociale au niveau du Nord de l'Union, 
ainsi qu'en Finlande, où le chômage a 
progressé plus rapidement que partout 
ailleurs. En revanche, la proportion des 
dépenses par rapport au PEB a légère­
ment baissé aux Pays-Bas, tandis 
qu'elle connaissait une augmentation 
bien inférieure à la moyenne (moins de 
1 % du PEB) en Irlande et en Italie, le 
PEB et les dépenses sociales progres­
sant fortement dans le premier pays et 
faiblement dans le second. 
Hormis les prestations de chômage, ce 
sont les pensions de vieillesse et les 
soins de santé qui ont augmenté le plus 
pendant cette même période (de 1 et 
V2% du PEB de l'Union respective­
ment), ce qui reflète en partie le vieil­
lissement de la population. Entre 1993 
et 1995 toutefois, les dépenses de santé 
ont reculé par rapport au PEB dans un 
certain nombre de pays, tandis que 
celles liées aux pensions de vieillesse 
ont connu une hausse analogue ou in­
férieure à celle du PIB dans la plupart 
des États membres. 
Sources de 
financement 
Le financement de la protection so­
ciale continue de faire l'objet d'une 
grande attention politique. Dans le ca­
dre des efforts visant à accroître la 
création d'emplois, l'orientation suivie 
dans l'ensemble de l'Union a consisté 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
à réduire les coûts salariaux indirects. 
Cet objectif, proposé en 1993 par la 
Commission dans son livre blanc sur 
la croissance, la compétitivité et l'em­
ploi, a été confirmé par plusieurs 
Conseils européens, notamment fin 
1996 à Dublin, ainsi que dans les lignes 
directrices pour l'emploi adoptées fin 
1997. À ce jour, toutefois, le niveau des 
prélèvements sur le travail (impôts et 
cotisations sociales) ne semble guère 
avoir baissé. En fait, on estime que le 
taux d'imposition implicite a augmen­
té de35%en 1981 à42%en 1995.(Les 
améliorations à apporter à la coordina­
tion des politiques fiscales de l'ensem­
ble de l'Union pour s'attaquer à ce 
problème sont actuellement à l'étude 
au sein du groupe de politique fiscale 
créé par le Conseil européen fin 1996 
à Dublin.) 
Dans tous les États membres, le finan­
cement de la protection sociale pro­
vient en partie des cotisations sociales, 
prélevées essentiellement sur le revenu 
du travail, et en partie de la fiscalité 
générale, bien qu'un petit nombre de 
pays (la Belgique, la France et le 
Luxembourg notamment) aient, ces 
dernières années, instauré des impôts 
affectés spécifiquement au domaine 
social. Selon les chiffres les plus ré­
cents (qui se rapportent à 1995), le 
financement au sein de l'Union est 
toujours assuré à raison d'environ 65% 
par les cotisations — dont quelque 
60% sont versés à titre volontaire ou 
obligatoire par les employeurs (qui as­
sument donc 40% du financement to­
tal) — et de 30% par la fiscalité, dont 
la quasi-totalité par la fiscalité géné­
rale. 
Le poids relatif des deux grandes 
sources de financement varie selon les 
pays, en fonction de l'évolution histo­
rique du système lui-même. Dans les 
États membres dont le système pro­
cède de la fourniture d'une assurance 
sociale aux personnes occupant un em­ploi (système dit "bismarckien") —-
c'est-à-dire les pays du Bénélux, la 
France, l'Allemagne et l'Autriche — 
les cotisations sociales représentent 
toujours au moins deux tiers du finan­
cement (jusqu'à 77% en France). Dans 
les pays du Nord, le Royaume-Uni et 
l'Irlande, dont le système tire son ori­
gine de la fourniture d'une assistance 
sociale aux personnes dans le besoin 
(système dit "Beveridge"), les cotisa­
tions représentent moins de la moitié 
du financement total (40% ou moins au 
Royaume-Uni et en Irlande, et 23'/2% 
seulement au Danemark). Dans le Sud 
de l'Union, deux tiers ou plus des re­
venus proviennent des cotisations en 
Grèce, en Espagne et en Italie, mais 
juste un peu moins de la moitié au 
Portugal. 
Dans tous les pays à l'exception du 
Danemark et des Pays-Bas, la part 
des cotisations payée par l'em­
ployeur est beaucoup plus impor­
tante que celle versée par le bénéfi­
ciaire de la protection. Toutefois, 
conformément aux objectifs politi­
ques annoncés, une certaine réorien­
tation vers d'autres sources est inter­
venue pendant les années 1990. Dans 
l'ensemble de l'Union, la part des 
cotisations patronales dans l'ensem­
ble des recettes a baissé de 43% à 
39'/2% dans les cinq années 1990-
1995, tandis que celle des cotisations 
des bénéficiaires de la protection 
augmentait de 22'/2% à 23'/2%. Cette 
évolution a été commune à tous les 
États membres, à l'exception du 
Danemark et des Pays-Bas — où les 
cotisations patronales sont relative­
ment limitées — et de la Belgique. 
Elle a été particulièrement marquée 
au Portugal et en Finlande, où le pro­
duit des cotisations des employeurs a 
reculé de quelque 20% en termes re­
latifs. 
Par rapport au coût de la main-
d'oeuvre, toutefois, les éléments re­cueillis donnent à penser que les co­
tisations des employeurs ont légère­
ment augmenté entre 1990 et 1995 
dans l'ensemble de l'Union, alors 
qu'elles sont restées pratiquement in­
changées comparativement au PIB, 
malgré la réduction de la part qu'elles 
représentent dans le financement to­
tal de la protection sociale. Les ef­
forts déployés par les États pour sou­
lager les employeurs d'une partie de 
la charge du financement de la pro­
tection sociale ont donc, d'une ma­
nière générale, été contrecarrés parce 
que les dépenses — et les besoins de 
financement — ont progressé plus 
rapidement que le PEB et, partant, 
plus rapidement que la base d'impo­
sition qui doit fournir les recettes. La 
hausse des cotisations des em­
ployeurs par rapport au coût de la 
main-d'oeuvre (c'est-à-dire de la 
masse salariale globale, correspon­
dant à la rémunération des salariés) a 
été commune à tous les États mem­
bres pour lesquels on dispose de don­
nées (c'est-à-dire à l'exclusion de la 
Grèce, du Luxembourg et de la 
Suède), sauf au Portugal et à l'Ir­
lande. 
L'autre grande nouveauté en matière 
de financement, outre l'apparition 
des impôts affectés au social dans un 
nombre très limité de pays (en 
France, la part de ces impôts dans les 
recettes est passée de 3'/2% en 1990 
à 8% en 1995), est la hausse des 
cotisations prélevées auprès des titu­
laires de pension de vieillesse et 
d'autres prestations. Cette hausse re­
flète à la fois l'accroissement du re­
venu réel des titulaires de pension et 
le souhait de répartir le coût du finan­
cement de manière plus égale sur 
l'ensemble de la population. Néan­
moins, ces cotisations ne constituent 
une source de financement significa­
tive qu'aux Pays-Bas (8'/2%) et en 
Allemagne (4%). 
-10 
Modernisation dé la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
Niveau des prestations 
de chômage 
Pour la première fois, les données du 
PCM permettent une comparaison du 
niveau réel des prestations perçues par 
les sans-emploi dans l'ensemble de 
l'Union (précédemment, il fallait se 
fonder sur les résultats de modèles — 
voir La protection sociale en Europe, 
1995, chapitre 4 — qui, même s'ils 
reproduisent bien les caractéristiques 
des régimes de prestations et d'impo­
sition en vigueur, n'indiquent nulle­
ment dans quelle mesure les résultats 
obtenus dans des cas hypothétiques 
sont représentatifs de la réalité). Ces 
données montrent qu'en pratique, l'ef­
fet dissuasif des régimes de prestations 
sur la recherche d'un emploi semble 
varier considérablement dans l'ensem­
ble de l'Union. Tout d'abord, en 1993, 
un quart environ des citoyens de 
l'Union âgés de 25 à 64 ans et sans 
emploi depuis au moins trois mois ne 
percevaient absolument aucune pre­
station de chômage (mais pouvaient 
bénéficier d'autres aides visant à éviter 
que leur revenu ne tombe au-dessous 
d'un certain seuil). Toutefois, cette 
proportion variait de 5% ou moins en 
Belgique, au Danemark en Allemagne 
et au Royaume-Uni, et à peine plus en 
Irlande, à environ deux tiers en Grèce, en Italie et au Portugal (le PCM ne 
contient pas de données comparables 
pour les Pays-Bas, l'Autriche, la Fin­
lande et la Suède, et les observations 
relatives au Luxembourg sont insuffi­
santes). 
Deuxièmement, le montant mensuel 
moyen perçu par les bénéficiaires de 
prestations dépassait tout juste 50% du 
revenu net que leur apportait leur tra­
vail les mois où ils étaient salariés (la 
période d'emploi pouvant, il faut le 
souligner, précéder ou suivre celle de 
chômage), mais il était supérieur à 
75% au Portugal (où un tiers seulement 
des chômeurs percevaient quelque 
chose) et avoisinait 60 à 65% au Dane­
mark, en France et en Irlande, mais 
n'atteignait que 25% en Grèce et au 
Royaume-Uni (graphique n°3). Le ni­
veau des prestations se situait aux en­
virons de la moyenne de l'Union en 
Belgique et en Allemagne, juste au-
dessus en Espagne et au-dessous en 
Italie. (Ces chiffres concernent unique­
ment les prestations liées au chômage, 
les bénéficiaires pouvant aussi perce­
voir d'autres transferts susceptibles de 
modifier la proportion des prestations 
reçues par rapport au revenu du travail 
— voir le chapitre 4 du rapport inté­
gral.) Troisièmement, la proportion de chô­
meurs percevant des prestations égales 
à 80% au moins de leur revenu net 
lorsqu'ils travaillent (en supposant que 
leur revenu mensuel moyen, calculé à 
partir des données du PCM, corre­
sponde à la rémunération de l'emploi 
occupé après la période de chômage), 
était relativement limitée dans la plu­
part des États membres étudiés: pour 
les hommes, quelque 20% ou moins 
dans huit des dix pays (tous sauf l'Ir­
lande et le Portugal), et moins de 6% 
en Grèce et en Italie; pour les femmes, 
quelque 20% ou moins dans sept pays, 
mais environ un tiers en Allemagne et 
en France et la moitié au Danemark. 
Il faut toutefois interpréter ces chiffres 
avec une certaine prudence car, dans 
un certain nombre de pays où le niveau 
des prestations est bas (au Royaume-
Uni surtout), les sans-emploi ont éga­
lement droit, à titre de complément de 
ressources, à diverses prestations en 
nature non incluses dans les données 
du PCM, comme par exemple l'alloca­
tion de logement (il est également im­
portant de tenir compte de la nature des 
données, expliquée au chapitre 4 et 
dans les Notes et sources du rapport 
intégral). Cependant, il est peu prob­
able que ces aides complémentaires, 
bien que significatives, modifient la 
Prestations de chômage moyennes en relation 
aux revenus des hommes et des femmes de 25-64 
ans dans les Etats membres, 1993 
Prestation de chômage/revenu (%) 
(personnes sans emploi depuis plus de 3 mois et ayant travaille pendant plus d'un mois 
et percevant des prestations) 
0 Hommes 
• Femmes • • 1 
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GR UK I E10 D IRL DK Ampleur des transferts sociaux et leurs effets sur 
les ménages ayant un revenu net inférieur à 50% 
du revenu moyen, 1993 
% des ménages % du revenu net 
i H Avant transferts 
• Après transferts 
-11 -
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
situation de manière substantielle, no­
tamment parce qu'elles vont souvent 
aussi à ceux qui occupent des emplois 
faiblement rémunérés, que nombre de 
chômeurs tendent à occuper lorsqu'ils 
retrouvent un travail (d'après le PCM, 
le revenu mensuel de la plupart des 
personnes sans emploi pendant une 
partie de l'année 1993 était nettement 
inférieur à la moyenne — voir le cha­
pitre 4 du rapport intégral). 
Lutte contre la pauvreté 
À mesure que les restrictions en ma­
tière de dépenses sociales se renfor­
cent, tous les États membres cherchent 
de plus en plus à allouer les ressources 
de la manière la plus efficace. Les don­
nées fournies par le PCM sur le revenu 
des ménages donnent une idée de la 
mesure dans laquelle les transferts sont 
ciblés sur les plus démunis et, partant, 
parviennent à atténuer le dénuement 
relatif et à réduire les disparités dans la 
répartition des ressources. Il faut tou­
tefois souligner qu'il ne s'agit là que de 
l'un des objectifs des systèmes de pro­
tection sociale de l'Union. 
Selon le PCM, les transferts sociaux 
(pensions privées comprises) repré­
sentaient en 1993 environ 30% du re­
venu net des ménages de l'Union, 
comme on l'a vu précédemment. Pour 
quelque 37% des ménages, ils consti­
tuaient la source de revenu principale. 
Sans eux, près de 40% des ménages 
auraient eu un revenu inférieur à la 
moitié de la moyenne nationale (me­
sure habituellement utilisée comme in­
dicateur de la pauvreté relative et 
adoptée comme définition par le 
Conseil de ministres, pour les besoins 
de ses travaux, en décembre 1984), et 
nombre d'entre eux n'auraient eu au­
cun revenu du tout Cette proportion 
variait assez peu selon les pays. En 
Belgique, en Irlande et au Royaume-
Uni, elle se situait aux alentours de 42%; au Danemark, en Allemagne, en 
Grèce, au Luxembourg et aux Pays-
Bas, à 36-37% (graphique n°4). 
Après versement des transferts et pré­
lèvement des impôts, une moyenne 
d'environ 17% des ménages de 
l'Union disposait d'un revenu infé­
rieur à la moitié de la moyenne natio­
nale. Ce pourcentage dépassait 20% au 
Royaume-Uni, en Irlande et en Grèce, 
il se situait à quelque 29% au Portugal, 
avoisinait la moyenne de l'Union (15 
à 19%) en Espagne, en France et en 
Italie, était de 13-14% dans les pays du 
Bénélux et en Allemagne et de moins 
de 9% au Danemark. L'effet des trans­
ferts sur la réduction de la proportion 
des ménages ayant un revenu inférieur 
à 50% a été le plus sensible en Belgi­
que et au Danemark, où cette réduction 
a avoisiné 29%; le Danemark a toute­
fois atteint ce résultat avec des trans­
ferts proportionnellement moins 
importants que la Belgique (30% du 
revenu net des ménages pour le pre­
mier, 37% pour la seconde). L'effet a 
également été assez marqué (24-25%) 
en France, avec des transferts compa­
rables à ceux de la Belgique (même 
compte tenu du chiffre trop élevé attri­
bué aux transferts en France, comme 
noté plus haut), ainsi qu'aux Pays-Bas, 
où ils étaient d'une importance sem­
blable à ceux du Danemark. 
En revanche, la réduction de la propor­
tion de ménages n'a été que de 14% en 
Grèce et à peine plus de 10% au Por­
tugal. En ce qui concerne l'ampleur de 
ces transferts sociaux (qui représentent 
25% du revenu net des ménages dans 
le premier pays et 22% dans le second), 
la conséquence sur la réduction de la 
pauvreté a été très semblable dans les 
deux pays qui semblent tous deux 
avoir moins ciblé ces transferts sur les 
plus démunis que d'autres États mem­
bres (la proportion des transferts desti­
nés aux ménages ayant un revenu 
inférieur à la moitié de la moyenne se situant aux alentours de 70%, contre 
77% pour l'ensemble de l'Union). 
Dans le reste de l'Union, la réduction 
était de 1 'ordre de 20 à 23%, mais ici 
encore le niveau des transferts effec­
tués pour atteindre ce but variait selon 
les pays et était par exemple plus élevé 
en Italie qu'en Allemagne (23% contre 
20%). 
L'effet relativement limité des trans­
ferts sociaux sur la distribution des 
revenus en Grèce et au Portugal traduit 
également leur répartition inégale en­
tre les ménages, dont certains perçoi­
vent un montant substantiel et d'autres 
une somme comparativement faible. 
Cette constatation était particulière­
ment vraie pour les pensions de vieil­
lesse, qui constituent le principal type 
de transfert, mais s'appliquait égale­
ment à d'autres transferts (prestations 
-de chômage, allocations familiales, 
etc.), comme c'est le cas en Italie. Pour 
ces autres transferts, si l'on examine la 
situation de l'Union dans son ensem­
ble, 19% d'entre eux sont allés aux 
17% de ménages dont le revenu est 
inférieur à la moitié de la moyenne 
après transferts, et 37% d'entre eux ont 
été perçus par les 30% de ménages 
disposant d'un revenu inférieur à 65% 
de la moyenne. 
Par ailleurs en ce qui concerne les pen­
sions de vieillesse, 19% des transferts 
ont été versés aux 15% de ménages de 
l'Union possédant un revenu supérieur 
à l'A fois la moyenne après transferts 
(28% des transferts ont été perçus par 
16 à 17% des ménages de cette catégo­
rie en Grèce et au Portugal, 25% par 
13% des ménages en France, et 29% 
par 15% des ménages aux Pays-Bas). 
En revanche, une part disproportion­
née des pensions a été versée aux mé­
nages à faible revenu dans quatre pays: 
la Belgique, l'Irlande, le Luxembourg, 
et surtout le Danemark. 
12 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
Changements de 
politique récents 
Suite à l'évolution des dépenses 
observée ci-dessus, la réaction 
commune des gouvernements euro­
péens a consisté, d'une part à recher­
cher les moyens de contenir la hausse 
des dépenses, et d'autre part à mener 
une politique plus active pour réduire 
le nombre de personnes dépendant 
des transferts sociaux. L'"activation" 
de la politique est un thème central 
qui sous-tend de nombreuses ré­
formes récentes, le but étant de passer 
d'une attitude passive d'aide au reve­
nu à une attitude active consistant à 
encourager les chômeurs à trouver un 
emploi rémunéré, en accroissant les 
incitations à travailler et en aidant les 
intéressés à participer à la société et 
au monde du travail. Aussi des me­
sures ont-elles été mises en oeuvre 
pour améliorer l'employabilité des 
chômeurs, leur donner accès à une 
formation et à une orientation profes­
sionnelle et les aider à trouver un 
emploi. 
Cette approche ne concerne pas uni­
quement les personnes inscrites au 
chômage, mais aussi d'autres groupes 
dépendant d'une aide d'État de longue 
Dépenses liées aux politiques actives et passive 
du marché du travail dans l'Union, 1990-96 
,du PIB durée, en particulier les personnes han­
dicapées mais potentiellement capa­
bles et désireuses de travailler, les 
parents isolés et les préretraités. L'ob­
jectif recherché est non seulement de 
réduire la dépendance et les dépenses, 
mais aussi de combattre l'exclusion 
sociale en aidant les intéressés à trou­
ver une place plus significative dans la 
société et en leur donnant l'occasion de 
contribuer à son bien-être. 
Le vieillissement de la population a 
donné un élan supplémentaire à ces 
mesures. Il a également permis de 
concentrer une attention accrue sur la 
hausse du coût des soins de santé, pro­
digués dans une mesure disproportion­
née aux personnes âgées, et sur la 
nécessité de trouver de nouveaux 
moyens de prendre en charge les per­
sonnes ayant besoin de soins de longue 
durée. 
La volonté de répondre à ce besoin 
nouveau illustre l'attitude qui prévaut 
à l'égard de la protection sociale dans 
l'ensemble de l'Union. Si l'accent est 
mis sur la limitation des coûts et la 
réduction des dépenses dans toute la 
mesure du possible, le principe du 
maintien d'un système universel assu­
rant protection à toute personne dans le 
besoin n'est pas remis en question pour 
autant. Néan­
moins, le débat 
s'intensifie sur la 
portée que doi­
vent avoir les 
systèmes d'assu­
rance sociale, les 
risques qu'ils 
doivent couvrir 
et, question par­
ticulièrement 
pertinente, la 
frontière entre la 
responsabilité de 
l'État et celle de 
l'individu. En 
même temps, l'accent est mis de plus en plus sur la 
mise en oeuvre de mesures actives et 
sur la nécessité d'appuyer les politi­
ques visant à créer des emplois, politi­
ques dont les principales lignes 
directrices ont été adoptées par les 
États membres au Sommet de Luxem­
bourg sur l'emploi. 
Renforcement des 
conditions ouvrant 
droit aux prestations 
Plusieurs États membres (Pays-Bas et 
Suède notamment) ont resserré les 
conditions d'ouverture du droit aux 
prestations depuis 1993 (année de ré­
férence de l'analyse présentée plus 
haut), tandis que d'autres (Espagne, 
Autriche et Finlande) ont allongé la 
période de cotisation nécessaire pour 
bénéficier des prestations. Les taux de 
celles-ci ont également été réduits, par 
exemple en Allemagne et en Finlande 
(dans le cas de cette dernière, par leur 
désindexation en 1995 et en 1996). En 
Suède, en revanche, le taux des presta­
tions, qui avait été réduit de 80% à 75% 
en 1996 (après un premier abaissement 
alors qu'il était de 90%), a été ramené 
à 80% en 1997. 
Certains États membres ont également 
raccourci la période de droit aux pre­
stations d'assurance: lors de l'intro­
duction du système d'allocation de 
demandeur d'emploi en 1996, le 
Royaume-Uni a ramené cette période 
d'un an à six mois (ensuite, le verse­
ment des prestations est soumis à 
conditions de ressources); au Dane­
mark, la période de droit a été réduite 
de neuf à sept années en 1995, puis à 
cinq en 1996, mais elle reste toujours 
parmi les plus longues de l'Union (tou­
tefois, des efforts accrus sont déployés 
depuis trois ans pour faire participer les 
chômeurs à des programmes actifs). 
En Belgique, depuis 1996. les presta­
tions peuvent être retirées à toute per-
13 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
sonne sans emploi depuis une période 
supérieure à 172 la moyenne régionale 
(au lieu de deux fois, comme c'était le 
cas auparavant). 
Renforcement de 
l'incitation à travailler 
La réduction des prestations et le res­
serrement des critères d'ouverture des 
droits constituent, en eux-mêmes, des 
moyens d'inciter davantage à travail­
ler. Un certain nombre de pays ont 
également pris d'autres mesures pour 
rendre le travail plus attrayant, et dans 
certains cas plus accessible, que le chô­
mage. Actuellement, les prestations 
versées aux salariés dans le but d'ac­
croître le revenu du travail, même pour 
les emplois à bas salaire (in-work 
benefits) n'existent qu'au Royaume-
Uni (par exemple le Family Credit) 
et en Irlande (Family Income 
Supplement). Si ces prestations n'ont 
jusqu'ici été servies qu'à des per­
sonnes ayant des enfants, le Royaume-
Uni a lancé en 1996 un programme 
pilote à l'intention des travailleurs sans 
enfants et faiblement rémunérés. 
Dans ces deux pays, le nombre des 
bénéficiaires des prestations versées 
aux salariés a récemment augmenté 
par suite du relèvement du revenu pla­
fond. Les familles monoparentales 
sont tout particulièrement visées en Ir­
lande, avec l'instauration en 1997 
d'une nouvelle prestation à leur inten­
tion. Au Royaume-Uni également, une 
assistance en matière de garde d'enfant 
pour les bas salaires, ainsi que pour les 
parents isolés, a récemment été intro­
duite. Dans ce dernier pays et ailleurs, 
des tentatives ont été faites pour inciter 
les chômeurs à accepter un travail à 
temps partiel, notamment en vue de 
mieux les préparer à un emploi à temps 
plein, soit en leur accordant le droit à. 
des prestations de chômage (en Belgi­
que), soit en leur permettant de conser­ver une partie de ces prestations (au 
Royaume-Uni). Des effets similaires à 
ceux des prestations versées aux sala­
riés peuvent également être obtenus en 
accordant des allégements fiscaux aux 
bas salaires (en Finlande par exemple, 
des mesures ont été introduites pour 
réduire l'impôt sur le revenu payé par 
les bas salaires, avantage supprimé 
lorsque les revenus augmentent). 
Réorientation vers des 
politiques plus actives 
La modification des systèmes d'in­
demnisation du chômage s'est généra­
lement accompagnée de mesures 
visant à accroître la capacité d'inser­
tion professionnelle des chômeurs et à 
les aider à trouver un travail. Citons, 
par exemple, une formation destinée à 
améliorer les qualifications pour les 
adapter aux exigences du marché du 
travail, et des conseils en matière de 
recherche d'emploi et de techniques 
d'entretien. Mais il n'est pas si facile 
de passer de politiques de mesures pas­
sives d'aide au revenu à des mesures 
actives, surtout en période de chômage 
élevé. Vu les restrictions budgétaires, 
cela requiert une restructuration des 
dépenses et une réforme des systèmes 
fiscaux et de prestations afin de maxi­
miser le bénéfice des dépenses ac­
tuelles. Bien que la nécessité de 
réorienter les dépenses et de passer de 
mesures passives à des mesures actives 
du marché du travail ait été soulignée 
au Sommet d'Essen fin 1994 et rappe­
lée depuis à l'occasion des autres réu­
nions du Conseil, l'intention politique 
a mis du temps à se traduire dans les 
chiffres des dépenses consacrées au 
marché du travail. Entre 1990 et 1996, 
dans l'ensemble de l'Union, on n'a 
constaté qu'une faible hausse des mon­
tants affectés aux mesures actives par 
rapport à ceux affectés aux mesures 
passives,,intervenue entièrement de­
puis la stabilisation du chômage en 1994 (graphique n°5). En consé­
quence, les Etats membres ont réaffir­
mé leur engagement à introduire cette 
transition dans les lignes directrices 
pourl'emploi, approuvées à l'occasion 
du Sommet de Luxembourg consacré 
à l'emploi. 
Dans plusieurs Etats membres, des ef­
forts ont été déployés afin d'améliorer 
l'articulation entre la fourniture d'une 
aide au revenu et les mesures visant à 
procurer un travail aux sans-emploi. 
On l'a vu précédemment, le Danemark 
a pris des mesures en 1995 pour que 
toute personne au chômage depuis 
deux ans reçoive une offre d'emploi ou 
suive un stage de formation, mesures 
qui semblent avoir joué un rôle clé 
dans la réduction du chômage à moins 
de 6% selon les derniers chiffres, 
contre plus de 8% en 1994. En même 
temps, les jeunes de moins de 25 ans 
ayant un niveau d'enseignement ou de 
formation insuffisant ont droit à béné­
ficier d'un enseignement ou d'une for­
mation pendant 18 mois au moins s'ils 
sont au chômage depuis six mois, mais 
ils perdent le droit aux prestations de 
chômage s'ils n'acceptent pas l'offre. 
En Suède, un nouveau programme a 
été lancé en 1996 consistant à élaborer 
des plans d'action individuels pour les 
demandeurs d'emploi, lesquels peu­
vent consacrer une année à des études 
tout en percevant effectivement des 
prestations de chômage. Au Royaume-
Uni, un élément essentiel de l'alloca­
tion de demandeur d'emploi (job 
seeker's allowance) instaurée en 1996, 
est l'obligation pour le chômeur de 
passer une convention précisant les dé­
marches qu'il entend effectuer pour 
trouver du travail ainsi que les services 
d'aide mis à sa disposition. 
Ces programmes illustrent l'impor­
tance croissante accordée à l'assi­
stance fournie aux chômeurs dans la 
recherche d'un emploi et l'accès à des 
stages de formation ou de reconver-
- 14-
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
sion. Cette importance a été soulignée 
au Sommet de Luxembourg sur l'em­
ploi et est une caractéristique essen­
tielle des lignes directrices pour 
l'emploi approuvées par les Etats 
membres, qui prévoient que les Etats 
membres feront en sorte: 
- d'offrir un nouveau départ à tout 
jeune avant qu'il n'atteigne six 
mois de chômage, sous forme de 
formation, de reconversion, 
d'expérience professionnelle, 
d'emploi ou de toute autre me­
sure propre à favoriser son inser­
tion professionnelle, 
- d'offrir également un nouveau 
départ aux chômeurs adultes 
avant qu'ils n'atteignent douze 
mois de chômage, par un des 
moyens précités ou, plus généra­
lement, par un accompagnement 
individuel d'orientation profes­
sionnelle. 
Mais en dépit de l'importance recon­
nue de la formation, dans l'ensemble 
de l'Union seule une petite minorité 
des sans-emploi reçoit actuellement 
une formation, situation que les Etats 
membres se sont également engagés à 
améliorer dans les lignes directrices 
pour l'emploi (en se fixant comme ob­
jectif spécifique d'augmenter leur pro­
portion à 20%). 
Etendre les 
programmes de 
création d'emploi 
Des programmes de création d'emploi 
sont à l'étude dans plusieurs Etats 
membres. Mais toute évaluation de la 
rentabilité de ces programmes doit te­
nir compte non seulement des consé-
quences directes des mesures 
introduites sur les emplois, mais aussi 
de leurs effets de substitution (les em­
ployeurs licencient des travailleurs pour en embaucher d'autres, subven­
tionnés, à leur place) et les coûts inu­
tiles qu'ils entraînent (du fait que les 
employeurs engagent des travailleurs 
subventionnés qu'ils auraient recrutés 
de toute façon). 
Certains Etats membres ont encouragé 
la création d'emploi par des réductions 
sélectives des cotisations sociales pré­
levées auprès des employeurs, ainsi 
que par des subventions directes. En 
Belgique, les employeurs qui créent 
des emplois pour les jeunes et les 
chômeurs de longue durée dans des 
domaines d'activité utiles d'un point 
de vue social (les "emplois Smets") 
bénéficient à la fois d'une subvention 
importante pendant trois ans et d'une 
exonération totale des cotisations so­
ciales. Au Royaume-Uni, les em­
ployeurs qui embauchent des 
chômeurs de plus de deux ans sont 
exonérés du paiement des cotisations 
sociales pendant un an, tandis qu'en 
France le recrutement de chômeurs de 
longue durée est subventionné direc­
tement et par des abattements de 
cotisations. En outre, le nouveau gou­
vernement français réoriente les res­
sources actuellement affectées à toute 
une série d'emplois subventionnés 
vers des plans visant à créer 
700 000 emplois jeunes payés au sa­
laire minimum. 
Plus généralement, lors du Sommet de 
Luxembourg consacré à l'emploi, les 
Etats membres ont reconnu l'impor­
tance potentielle de la création d'em­
ploi au niveau local dans l'économie 
sociale et dans les nouvelles activités 
liées aux besoins non encore satisfaits 
par le marché (par exemple, dans le 
domaine de l'environnement). Ils ont 
convenu, dans les lignes directrices 
pour l'emploi, d'examiner les moyens 
d'exploiter ces possibilités ainsi que 
d'identifier — et d'éliminer dans la 
mesure du possible — les obstacles à 
leur développement Réduction de la 
dépendance et de 
l'exclusion sociale 
Dans tous les Etats membres, une as­
sistance sociale est mise à la disposi­
tion des personnes dans l'incapacité de 
travailler pour une raison quelconque, 
même si dans certains pays, et notam­
ment dans le Sud de l'Union, il n'existe 
pas de revenu minimum universel. En 
Italie, un débat politique est en cours 
sur la possibilité d'instaurer un régime 
national (plutôt que régional) de reve­
nu minimum sous conditions de res­
sources, avec des versements qui 
seraient fonction de la taille de la fa­
mille, ainsi que le recommandait le 
rapport Onofri. Au Portugal, un régime 
de revenu minimum garanti a été intro­
duit en 1997, qui prévoit non seule­
ment un complément de revenu, mais 
aussi des mesures d'aide à l'intégration 
des bénéficiaires dans la société. Il est 
ainsi tenu compte de l'expérience ac­
quise ailleurs dans le cadre de régimes 
plus anciens où, à eux seuls, les trans­
ferts sociaux n'ont pas été en mesure 
de remédier au problème de la misère 
et de l'exclusion sociale. 
Il existe en effet une tendance générale, 
dans l'ensemble de l'Union, à s'atta­
quer aux causes fondamentales de la 
pauvreté et de l'exclusion sociale et à 
éviter que les systèmes de complément 
de revenu ne deviennent le moyen de 
creuser, au sein de la société, un fossé 
permanent entre ceux qui contribuent 
à son bien-être et les autres. Plus parti­
culièrement, l'objectif est d'aider les 
personnes dépendant des prestations à 
devenir plus autonomes en leur offrant 
la possibilité de trouver un emploi, ce 
qui signifie leur donner accès non seu­
lement à une formation et à une orien­
tation professionnelles, mais aussi à un 
logement et à un niveau adéquat de 
soins de santé et de services sociaux 
tels que la garde d'enfants. 
-15 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
Au Danemark, à partir de 1998, tout 
bénéficiaire d'une assistance sociale 
aura la possibilité de reprendre des 
études ou de suivre un programme de 
formation. L'Allemagne a intensifié 
ses efforts pour faire participer les bé­
néficiaires d'une assistance sociale à 
des programmes d'insertion active sur 
le marché du travail, tandis qu'au 
Royaume-Uni le nouveau gouverne­
ment a annoncé un programme intitulé 
"Welfare to work" (le bien-être par le 
travail) qui vise à réduire le nombre des 
personnes tributaires des prestations 
sociales. Ce programme est plus parti­
culièrement ciblé sur les jeunes, les 
chômeurs de longue durée , les per­
sonnes handicapées et les familles 
monoparentales. A partir d'octobre 
1998, tout parent isolé désirant travail­
ler pourra obtenir des conseils person­
nalisés auprès des services de l'emploi 
ainsi qu'une assistance pour la garde 
des enfants. Simultanément toutefois, 
les prestations complémentaires desti­
nées aux parents isolés seront suppri­
mées pour les nouveaux bénéficiaires 
et des prestations identiques seront 
versées à tous les parents. De la même 
façon, aux Pays-Bas, des procédures 
plus strictes ont été introduites pour 
avoir droit à l'assistance sociale, les 
personnes étant tenues de chercher ac­
tivement du travail et d'accepter toute 
Proportion d'hommes inactifs de 55-64 ans dans 
les Etats membres, 1986 et 1996 
% de la population de la classe d'âge offre d'emploi appropriée, sauf s'il 
s'agit de parents isolés ayant un enfant 
de moins de cinq ans. Au Luxem­
bourg, pour bénéficier d'une aide, il 
faut avoir épuisé tous les autres 
moyens d'améliorer sa situation et 
chercher activement un emploi, sauf si 
l'on est handicapé ou âgé de 50 ans au 
moins. 
Aide aux personnes 
handicapées 
Dans l'ensemble de l'Union, on s'est 
efforcé de réduire le nombre de béné­
ficiaires de prestations d'invalidité en 
mettant en place des contrôles plus 
stricts pour évaluer l'incapacité de tra­
vail. Au Royaume-Uni, un examen 
médical plus sévère a été introduit pour 
les personnes bénéficiant de presta­
tions depuis 28 semaines, qui vise à 
évaluer leur capacité à accomplir un 
travail quelconque plutôt que celui 
qu'elles exerçaient auparavant. La si­
tuation est assez semblable en Alle­
magne, où le droit aux prestations est 
subordonné à une incapacité de travail 
complète. Aux Pays-Bas, la responsa­
bilité financière des prestations d'inva-
lidité a été déplacée vers les 
employeurs, dont les taux de cotisation 
sont maintenant — partiellement — 
différenciés en 
fonction du 
nombre de leurs 
salariés ayant 
droit à des pre­
stations d'invali­
dité. Cette 
mesure incite les 
employeurs à a-
méliorer la santé 
et la sécurité au 
travail, d'une 
part, et à conti­
nuer d'employer 
des personnes 
handicapées, 
d'autre part En outre, l'accent est mis davantage sur 
l'assistance offerte aux personnes han­
dicapées qui peuvent et souhaitent tra­
vailler, pour trouver du travail grâce à 
des programmes actifs d'emploi. 
L'Autriche et la Finlande ont égale­
ment déplacé l'axe de leur politique 
d'aide au revenu vers la réadaptation, 
le droit aux prestations devant être 
confirmé périodiquement. 
Les mesures qui incitent et aident les 
personnes handicapées à chercher du 
travail sont généralement accompa­
gnées d'une législation visant à empê­
cher la discrimination à leur égard dans 
les domaines de l'emploi et de l'accès 
aux biens, aux services et aux facilités 
de toutes sortes, ainsi que de mesures 
d'aménagement, sur le lieu de travail 
en particulier, pour éliminer les obsta­
cles qui s'opposent à ce qu'elles tra­
vaillent Ainsi, en 1993, tous les Etats 
membres ont adopté les Règles des 
Nations Unies pour l'égalisation des 
chances des handicapés. Cependant, si 
ces mesures renforcent l'égalité des 
chances, elles ne feront qu'entraîner 
une concurrence accrue sur le marché 
du travail, qui désavantagera toujours 
les personnes handicapées, sauf en cas 
de croissance suffisante et simultanée 
de l'emploi. 
Inversion de 
la tendance à la 
retraite anticipée 
L'attitude plus ferme concernant les 
prestations d'invalidité, qui étaient 
souvent versées aux plus de 50 ans 
perdant leur emploi, participe d'un 
renversement de la politique vis-à-vis 
des travailleurs âgés, l'objectif étant 
maintenant de les inciter à continuer à 
travailler au heu de prendre leur re­
traite anticipée (sauf en agriculture, où 
la préretraite continue à être encoura­
gée au titre du règlement 2079/92). 
Cette attitude constitue également une 
16 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
réaction au fait qu'en 1996, près de la 
moitié des hommes de l'Union âgés de 
55 à 64 ans n'étaient plus actifs sur le 
plan économique (graphique n°6). 
Toutefois, la pénurie d'emplois en­
traîne un conflit délicat entre l'aug­
mentation du nombre des travailleurs 
âgés et la réduction du chômage (bien 
que ce conflit disparaisse lorsque—ce 
qui est plus satisfaisant — la politique 
met davantage l'accent sur le taux 
d'emploi que sur le taux de chômage, 
ainsi que le font les lignes directrices 
pour l'emploi). 
En outre, en Suède, les personnes qui 
demandent une pension de préretraite 
doivent maintenant démontrer qu ' elles 
sont incapables de travailler, ce qui 
transforme concrètement cette pension 
en prestation d'invalidité, alors qu'en 
même temps, le taux de base est réduit. 
Les critères d'ouverture des droits ont 
également été durcis et la pension a 
effectivement été réduite en Alle­
magne et en Autriche. Ce dernier pays 
a en outre allongé la période de cotisa­
tion requise de 35 ans à 37'/2 ans. En 
Belgique, le nombre d'années de coti­
sation nécessaires pour l'ouverture du 
droit à pension est progressivement re­
levé de 20 à 35 ans à partir de 1997, 
tandis que les cotisations sociales pré­
levées sur les pensions de préretraite 
ont été augmentées. En Espagne, le 
départ volontaire à la retraite avant 
l'âge de 65 ans est maintenant pénali­
sé, alors que la Grèce a aussi réduit les 
pensions de préretraite. 
De plus, l'Autriche favorise encore 
l'emploi des travailleurs d'un certain 
âge au travers d'un système de bonus 
malus, qui prévoit une réduction des 
cotisations sociales des employeurs 
qui embauchent ce type de travailleurs 
et impose une pénalité à ceux qui les 
licencient. Encouragement de la 
retraite partielle 
Un moyen d'atténuer le conflit entre 
offrir un emploi aux travailleurs d'un 
certain âge et réduire le chômage 
consiste à inciter les salariés, à mesure 
qu'ils approchent de l'âge de la re­
traite, à passer du temps plein au temps 
partiel. Cela peut également faciliter la 
transition pour les personnes concer­
nées, tout en mettant à profit leur expé-
rience et leur savoir-faire. Ces 
dernières années, un certain nombre 
d'Etats membres ont mis en place des 
pensions partielles à cette fin. Dans 
d'autres en revanche, les travailleurs 
d'un certain âge qui souhaitent travail­
ler à temps partiel se heurtent à des 
obstacles (au Royaume-Uni, par 
exemple, ils ne peuvent rester au ser­
vice du même employeur s'ils perçoi­
vent une pension professionnelle). 
En Autriche, il existe depuis 1993 un 
régime de retraite partielle qui permet 
aux travailleurs de réduire leurs heures 
de travail et de percevoir une certaine 
proportion de la pension normale. 
Pourtant, peu de travailleurs ont opté 
pour cette retraite partielle, apparem­
ment en raison du caractère plus at­
trayant de la préretraite proprement 
dite. Un régime analogue existe en Fin­
lande depuis la fm des années 80 mais, 
ici encore, peu de travailleurs y adhè­
rent. En Allemagne, la retraite partielle 
a été instaurée plus récemment à l'in­
tention des travailleurs de 55 ans et 
plus, en même temps que l'ouverture 
des droits à la préretraite faisait l'objet 
de restrictions. La possibilité de com­
biner une retraite partielle avec un 
salaire partiel existe aussi au Luxem­
bourg, même si relativement peu de 
travailleurs ont jusqu'ici opté pour 
cette formule. Le succès a été plus 
grand en France, où la retraite partielle 
est considérée depuis 1993 comme une 
solution au problème de la préretraite 
(totale), le nombre de travailleurs choi­sissant cette dernière étant en recul 
tandis que le nombre de ceux qui conti­
nuent à temps partiel a augmenté (pour 
atteindre 27 000 en 1995). 
Adaptation 
au vieillissement 
de la population 
La réforme des systèmes de pen­
sion, qui vise à gérer le coût de 
l'augmentation prochaine de la popu­
lation ayant atteint l'âge de la retraite 
— ou plus exactement, la redistribu­
tion des revenus qui en découle — est 
devenue un objectif central des politi­
ques menées dans tous les pays. (Les 
réformes des retraites réalisées en Ita­
lie, en Suède et en France en particulier 
ont été décrites en détail dans La pro­
tection sociale en Europe, 1995, cha­
pitre 2, alors qu'une analyse 
économique générale de la réforme des 
retraites et de l'avenir de l'Etat-provi-
dence a récemment été publiée dans 
Economie européenne, Rapports et 
études, 4/1997). Une réponse com­
mune a été le relèvement de l'âge offi­
ciel de la retraite des femmes pour 
l'aligner sur celui des hommes, à la fois 
pour des raisons de coût et d'équité — 
cela a été le cas en Allemagne, en 
Grèce, au Portugal, au Royaume-Uni 
et, plus récemment, en Belgique et en 
Autriche. Dans tous ces pays comme 
dans la plupart du reste de l'Union, 
l'âge officiel de la retraite est mainte­
nant normalisé à 65 ans. Cette mesure 
s ' accompagne toutefois d'un renforce­
ment de l'accent mis sur l'historique 
des cotisations des travailleurs qui 
prennent leur retraite, de sorte que la 
pension perçue est plus étroitement 
liée aux cotisations versées pendant la 
carrière professionnelle et que l'aspect 
"assurance" du système se trouve ren­
forcé. 
-17 
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
En outre, un certain nombre de pays 
ont réduit la pension effective par rap­
port aux revenus antérieurs en modi­
fiant la formule de calcul. La France, 
le Portugal, l'Autriche et la Finlande 
ont augmenté le nombre d'annuités dé­
terminant la pension, tout en adoptant 
une nouvelle méthode — moins favo­
rable —de revalorisation des pensions 
pour tenir compte de l'inflation, ce 
qu'ont également fait l'Espagne, l'Al­
lemagne (mais le revenu bmt a été 
remplacé par le revenu net comme 
base de calcul) et la Suède (où les 
pensions ne sont pas intégralement in­
dexées tant que le déficit budgétaire 
reste excessif). 
Dans d'autres pays, la valeur des pen­
sions a été réduite de manière plus 
directe. En Grèce, le taux de la retraite 
complémentaire par rapport aux reve­
nus a été abaissé et le montant payable 
a été plafonné, ce qui a entraîné une 
hausse du nombre de retraités à revenu 
très faible et a conduit à l'instauration, 
en 1996, d'une allocation sous condi­
tions de ressources. Une allocation si­
milaire a également été instaurée 
récemment en Espagne, où le nombre 
d'annuités nécessaires pour avoir droit 
à une pension complète a été relevé et 
le coefficient appliqué aux revenus ré­
duit. En Allemagne, la nouvelle ré­
forme des retraites, qui entrera en 
vigueur en 1999, introduit un "facteur 
démographique" dans la formule qui 
sert à calculer la pension pour tenir 
compte de l'allongement de l'espé­
rance de vie des retraités et réduire en 
conséquence la pension à taux normal 
(Eckrente) de 70% des gains nets an­
térieurs à 64% d'ici 2030, et relève par 
ailleurs l'âge de la retraite. 
À ce jour, toutefois, aucune tendance 
générale à l'abandon des régimes par 
répartition au profit des régimes par 
capitalisation intégrale (c'est-à-dire où 
le produit des cotisations est accumulé 
pour financer les pensions futures) ne s'est dessinée, malgré un développe­
ment généralisé de l'importance des 
régimes professionnels et privés, qui 
complètent les pensions de base et sou­
lagent l'État d'une partie de la charge 
du financement futur. Comme le sou­
ligne le récent Livre vert de la Com-
mission sur Les retraites 
complémentaires dans le marché uni­
que, (COM(97) 283), le développe­
ment de ces régimes complémentaires 
nécessite un cadre communautaire ap­
proprié. Le Livre vert indique que la 
viabilité des régimes par répartition 
requiert la poursuite des réformes des 
régimes de retraite. Même si le renver­
sement de la tendance à la préretraite 
peut diminuer les problèmes de finan­
cement, il ne pourra les résoudre entiè­
rement A cet égard, il faut mentionner 
que l'on assiste à une réorientation vers 
les régimes à cotisations définies, dans 
le cadre desquels les cotisations ver­
sées par le travailleur pendant sa car­
rière professionnelle déterminent le 
montant de sa retraite, ce qui rapproche 
dans une certaine mesure les régimes 
par répartition et par capitalisation. 
Les deux seuls pays de l'Union dans 
lesquels les régimes de retraite par ca­
pitalisation jouent un rôle important 
sont les Pays-Bas et le Royaume-Uni. 
Dans ce dernier pays en particulier, où 
la prestation de base de l'Etat est plus 
faible que dans la plupart des autres 
Etats membres, deux tiers des retraités 
perçoivent une pension profession­
nelle ou privée. L'Etat prend en charge 
les moins nantis et laisse en grande 
partie la gestion des fonds de pension 
aux compagnies d'assurances privées. 
La politique menée récemment a porté 
essentiellement sur le renforcement 
des règles régissant ces fonds, afin 
d'empêcher leur utilisation fraudu­
leuse et la vente de régimes privés 
reposant sur des arguments trompeurs. 
H n'est pas certain qu'une approche par 
capitalisation offre une meilleure solu­tion au problème de transfert inhérent 
à l'évolution démographique. En fin de 
compte, la facilité avec laquelle le re­
venu est transféré des actifs aux retrai­
tés, indépendamment de la méthode 
utilisée, dépend largement du revenu à 
distribuer, et donc de la croissance é-
conomique intervenue dans l'inter­
valle. 
Limitation des 
dépenses de santé 
Le vieillissement de la population et la 
pression exercée sur les dépenses pu­
bliques ont également eu pour effet de 
concentrer l'attention politique sur les 
soins de santé, dont la demande, en tout 
état de cause, tend à augmenter rapide­
ment parallèlement à l'accroissement 
du revenu réel et au développement 
des connaissances médicales. La réac­
tion générale dans les Etats membres a 
consisté soit à limiter directement les 
dépenses lorsque les services sont gé­
rés par l'État, soit à plafonner la hausse 
des dépenses lorsque celle-ci est déter­
minée par les caisses d'assurance ma­
ladie. Si cette démarche a 
généralement permis de contenir les 
dépenses par rapport au PEB ces der­
nières années, elle a néanmoins suscité 
d'autres questions de politique géné­
rale, notamment comment répartir au 
mieux les dépenses pour répondre aux 
besoins de l'ensemble de la société et 
comment assurer une utilisation effi­
cace des ressources disponibles. 
En outre, le vieillissement de la popu­
lation a soulevé des questions plus fon­
damentales quant à la relation entre les 
secteurs public et privé de la santé, à 
l'opportunité ou non de limiter l'inter­
vention du secteur public aux soins de 
base, et dans ce cas, à la définition à 
donner à ces soins, et à ce que cela 
implique pour la relation générale en­
tre les soins et les besoins (et la possi­
bilité d'une réorientation des soins 
18 
Modernisation de la protection sociale et adap:ation des systèmes au changement 
essentiels vers des traitements plus ac­
cessoires). Enfin, il a également 
conduit à se demander s'il est possible 
de justifier une limitation de l'accrois­
sement des services (et des emplois) à 
un niveau inférieur à celui pour lequel 
les gens semblent prêts à payer et, par 
voie de conséquence, dans quelle me­
sure on peut faire confiance aux 
consommateurs pour qu'ils opèrent 
des choix rationnels concernant une 
question si importante, mais sur la­
quelle le manque d'information est très 
grand. 
Dans la plupart des Etats membres, on 
a tenté d'exploiter les avantages du 
marché tout en conservant la maîtrise 
de l'offre. On a notamment incité les 
gens à consommer moins et à effectuer 
des choix plus rationnels en les sensi­
bilisant aux coûts, par l'imposition de 
nouvelles charges ou l'extension des 
charges existantes (ou de la participa­
tion) dans le cadre du financement des 
médicaments et de certains types de 
traitement. En Allemagne, par exem­
ple, les charges ont été relevées de 
manière significative pour éviter une 
hausse des cotisations sociales et ont 
été expressément reliées à celles-ci 
pour tenter de convaincre les caisses 
d'assurances de contenir le montant 
des cotisations, d'accroître leur effica­
cité et de négocier plus efficacement 
avec les prestataires de services (mé­
decins généralistes et hôpitaux). 
Le succès d'une telle politique, comme 
d'ailleurs de la mise en place, dans les 
pays, de mécanismes identiques ou a-
nalogues à ceux des marchés, dépend 
en partie de l'existence d'une concur­
rence réelle entre les caisses d'assu­
rances (en Allemagne) ou entre les 
médecins dans les pays où il existe un 
système national de santé, ainsi que de 
la capacité des consommateurs à choi­
sir, faute de quoi les prix ne peuvent 
remplir leur office. Une concurrence 
est également souhaitable entre les prestataires de services afin d'accroître 
le pouvoir de négociation des ache­
teurs et de stimuler une efficacité ac­
crue. En pratique, la concurrence tend 
à se heurter à des limites naturelles 
dans ces deux domaines en raison du 
caractère localisé de l'offre et des éco­
nomies d'échelle, souvent renforcées 
par l'État pour éviter, par exemple, la 
fermeture de centres de traitement lo­
caux. 
En conséquence, les essais de mise en 
place de mécanismes de marché n'ont 
en général pas entraîné les augmenta­
tions d'efficacité escomptées et, dans 
l'ensemble de l'Union, les gouverne­
ments ont été réticents à abandonner 
leurs moyens de maîtrise des dépenses 
au profit des forces du marché. Néan­
moins, les pays qui ont effectivement 
tenté l'expérience semblent en avoir 
retiré certains avantages, sans dégrada­
tion notable du service. Ces avantages 
ont résulté de la séparation plus nette 
entre acheteurs et prestataires de ser­
vices, du poids plus important accordé 
aux coûts dans la prise de décision, de 
la collecte et de la fourniture d'un vo­
lume d'informations plus important 
sur les coûts, ainsi que de l'établisse­
ment de contrats plus détaillés concer­
nant l'offre de services. 
Au Royaume-Uni, par exemple, les 
indicateurs montrent une légère hausse 
de productivité depuis l'introduction 
des réformes en 1991. En Italie et en 
Espagne, la séparation entre acheteurs 
et prestataires de services, associée en 
Espagne à la délégation de responsabi­
lités financières et organisationnelles 
aux régions, semble avoir amélioré la 
gestion et clarifié les accords contrac­
tuels conclus entre acheteurs et presta­
taires. Les Pays-Bas ont récemment 
instauré un système dans lequel la co­
tisation que chaque affilié verse à une 
caisse d'assurances repose sur une 
évaluation préalable des coûts que 
cette caisse devrait supporter compte tenu de ses affiliés, en remplacement 
d'un système où les coûts étaient en 
réalité financés à posteriori. Ce chan­
gement de système a entraîné une 
concurrence en matière de charges et 
incité à limiter les coûts; en outre, avec 
la suppression partielle des contrôles, 
il pourrait encore accroître la concur­
rence entre les prestataires de services 
et entraîner une meilleure efficacité 
dans ce domaine. 
En même temps, les Pays-Bas ont in­
nové en limitant l'intervention du ser­
vice public à la fourniture de "soins de 
santé curatifs de base" (et de soins de 
longue durée), les autres types de trai­
tement ("soins de confort") étant lais­
sés au secteur privé ou faisant l'objet 
d'accords individuels. Toutefois, les 
critères servant à définir ces "autres 
traitements"—lesquels ne doivent pas 
être indispensables d'un point de vue 
médical et doivent être abordables — 
ont suscité des problèmes d'applica­
tion pratique (notamment en raison du 
caractère inévitablement subjectif des 
notions utilisées) et, à ce jour, très peu 
de services sont exclus de l'interven­
tion du service public. 
Soins de longue durée 
On estime que 10% des citoyens de 
l'Union âgés de 75 ans ou plus ont 
besoin de soins à plein temps et 25% 
de soins à temps partiel. L'expansion 
actuelle importante de la population de 
cette classe d'âge focalise de plus en 
plus l'attention des Etats membres sur 
la manière de répondre à ce besoin 
croissant, la question étant de savoir 
s'il faut recourir au système de protec­
tion sociale. Dans l'affirmative, reste à 
définir s'il doit s'agir de transferts ou 
de services directs avec, dans les deux 
cas, une hausse des impôts et/ou des 
charges sociales, ou de dispositions 
privées, ce qui implique l'acceptation 
d'une charge inégale pour les per-
19-
Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement 
sonnes selon qu'elles prendront, ou 
non, une assurance privée. 
Le débat a été en partie lancé par l'in­
troduction, en 1995 en Allemagne, 
d'un nouveau régime d'assurance so­
ciale pour les soins de longue durée, 
F assurance-dépendance (Pflegeversi-
cherung), financée par les cotisations 
sociales (compensée par la perte d'un 
jour de congé) et destinée à la fois aux 
personnes recevant des soins à domi­
cile et en établissement. Les alloca­
tions destinées aux personnes qui 
dispensent des soins existent depuis 
plus longtemps au Royaume-Uni (où 
elles consistent en une somme forfai­
taire assez faible, versée uniquement 
aux personnes qui assurent des soins 
pratiquement à temps plein) et en Ir­
lande (où elles sont subordonnées à des 
conditions de ressources). En Au­
triche, les allocations-dépendance 
(Bundespflegegeldgesetzt), gérées par 
les régions mais financées par la fisca­
lité générale, existent depuis 1993 pour 
les personnes qui ont besoin de soins 
pendant au moins 50 heures par mois; 
leur montant varie selon le volume de 
soins jugé nécessaire après examen 
médical. 
En Autriche, les bénéficiaires peuvent 
disposer des allocations comme ils 
l'entendent (dans la plupart des cas, 
elles financent les soins informels as­
surés au sein de la famille). Toutefois, 
par suite de la montée du chômage, on 
a demandé que ces allocations soient 
liées à des objectifs en matière d'em­
ploi et qu'elles servent directement à 
créer une demande de services sociaux 
structurés. Cette solution est essentiel­
lement celle retenue par les pays nor­
diques, qui ne font guère de distinction 
entre soins de santé et services sociaux 
— les uns et les autres étant à la libre 
disposition de tous—et où, par rapport 
à la population d'âge actif, ces activités 
représentent nettement plus d'emplois 
que dans le reste de l'Europe (plus du double au Danemark et en Suède). Les 
restrictions budgétaires ont toutefois 
entraîné des réductions de dépenses et 
suscité une inquiétude croissante quant 
aux coûts de maintien de services so­
ciaux étendus. 
En 1996, le Luxembourg a adopté un 
projet de loi prévoyant l'introduction 
d'un régime obligatoire d'assurance-
dépendance destiné à couvrir l'assi­
stance nécessaire aux personnes 
incapables de se prendre en charge, 
régime dont le financement est réparti 
de manière égale entre les cotisations 
sociales et la fiscalité générale. 
Ciblage des dépenses 
Le double souci de la politique actuelle 
de protection sociale dans l'ensemble 
de l'Union, qui consiste à contenir les 
coûts et à réduire la dépendance, est 
réalisé en partie en accroissant F effica­
cité des dépenses grâce à l'adoption 
d'une approche plus active et en ci­
blant les ressources sur les personnes 
qui en ont le plus besoin. Dans les Etats 
membres du Sud de l'Union, cela s'ac­
compagne d'efforts visant à remédier 
aux lacunes de la protection assurée et 
à répartir plus équitablement l'aide 
fournie. Dans les Etats membres du 
Nord, le débat est axé sur la portée de 
la protection sociale. Si le maintien du 
caractère universel d'une protection 
sociale accessible à tous fait toujours 
l'objet d'un consensus, il n'est pas ex­
clu pour autant que la responsabilité se 
déplace de l'État vers l'individu ou le 
secteur privé dans certains domaines. 
Toutefois, l'idée d'une privatisation 
de la protection sociale, c'est-à-dire 
de faire intervenir un secteur privé à 
but lucratif, n'a pas fait beaucoup de 
chemin dans la plupart des pays et, 
sauf pour les pensions complémen­
taires, peu d'éléments portent à 
croire à une évolution significative dans un avenir prévisible. Néan­
moins, on constate une concentration 
accrue des dépenses sur les gens qui 
en ont le plus besoin, tant en rédui­
sant les prestations servies aux per­
sonnes dont les revenus sont relative­
ment élevés qu'en plafonnant les 
montants à verser ou en introduisant 
le prélèvement d'impôts ou de 
charges sociales sur les prestations et 
en multipliant le recours aux condi­
tions de ressources. Cette dernière 
mesure permet non seulement de re­
distribuer le gain net provenant des 
transferts des plus nantis vers ceux 
qui le sont moins, mais également de 
répartir le coût du financement sur 
une base plus large, objectif de plus 
en plus justifiable compte tenu de la 
richesse croissante d'un grand nom­
bre de retraités. 
Bien que les dépenses relatives aux 
prestations soumises à des conditions 
de ressources aient, de manière géné­
rale, augmenté au sein de l'Union (à 
l'exception des Pays-Bas), elles ne 
représentaient encore que 11% de 
l'ensemble des dépenses en 1995 
contre 10% en 1990, et ne dépas­
saient 10% qu'en Irlande (où elles 
représentaient 34% du total), au 
Royaume-Uni (23%) et en Espagne 
(13;/2%). En outre, une grande partie 
de l'augmentation s'expliquait da­
vantage par des changements dans 
les circonstances sous-jacentes — 
par exemple, augmentation du chô­
mage de longue durée et du nombre 
des personnes n'ayant pas droit aux 
prestations sociales — que par un 
changement de politique en tant que 
telle. En ce qui concerne les presta­
tions de chômage, en Irlande près de 
75% des transferts étaient soumis à 
conditions de ressources en 1995 (ce 
qui traduit des niveaux élevés de chô­
mage des jeunes et de longue durée), 
contre 50% au Royaume-Uni, 40% 
aux Pays-Bas et 25% environ en Es­
pagne et au Portugal. 
-20-

ISSN 0254-1491 
COM(98) 243 final 
DOCUMENTS 
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ISBN 92-78-35265-9 
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IA