relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats interopérables de vaccination, de test et de rétablissement destinés aux ressortissants de pays tiers séjournant ou résidant légalement sur le territoire des États membres pendant la pandémie de COVID-19 (certificat vert numérique)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Conformément à la convention d’application de l’accord de Schengen, les ressortissants de pays tiers qui résident ou séjournent légalement dans un État membre peuvent circuler librement sur le territoire des autres États membres, pour autant qu’ils remplissent certaines conditions. La politique élaborée par l’Union garantissant l’absence de tout contrôle des personnes lors du franchissement des frontières intérieures bénéficie dès lors non seulement aux citoyens de l’Union, mais aussi aux ressortissants de pays tiers qui ont le droit de voyager dans l’UE. Toutefois, certaines restrictions adoptées par les États membres afin de limiter la propagation du coronavirus du syndrome respiratoire aigu sévère 2 («SARS-CoV-2»), qui provoque la maladie à coronavirus 2019 («COVID-19»), ont des répercussions sur l’exercice de ce droit. Ces mesures ont souvent consisté en des restrictions à l’entrée ou en d’autres exigences spécifiques applicables aux voyageurs transfrontières, comme l’obligation de se soumettre à une quarantaine ou à un autoconfinement ou de subir un test de dépistage de l’infection par le SARS-CoV-2 avant et/ou après l’arrivée.

Afin de garantir une approche bien coordonnée, prévisible et transparente de l’adoption de restrictions à la libre circulation, le Conseil a adopté, le 13 octobre 2020, la recommandation (UE) 2020/1475 du Conseil relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation en réaction à la pandémie de COVID-19, qui traite également de la situation des ressortissants de pays tiers qui séjournent ou résident légalement dans l’Union. Conformément au point 17 de la recommandation (UE) 2020/1475 du Conseil, les États membres pourraient imposer aux personnes voyageant en provenance de zones à risque vers un autre État membre de se soumettre à une quarantaine/un autoconfinement et/ou de subir un test de dépistage de l’infection par le SARS-CoV-2 avant et/ou après leur arrivée.

Pour démontrer le respect des différentes exigences, il a été demandé aux voyageurs de produire divers types d’attestations, comme des certificats médicaux, des résultats de test ou des déclarations. L’absence de formats normalisés et sécurisés a entraîné des problèmes pour les voyageurs en matière d’acceptation de leurs documents, et des rapports ont fait état de documents frauduleux ou falsifiés. Ces problèmes, sources potentielles de retards et d’obstacles inutiles, sont susceptibles de s’aggraver, à mesure qu’un nombre croissant d’Européens est testé et vacciné contre la COVID-19 et que des preuves documentaires à cet effet leur sont délivrées. Le Conseil européen a abordé cette question. Dans leur déclaration, adoptée à la suite des vidéoconférences informelles des 25 et 26 février 2021, les membres du Conseil européen ont appelé à la poursuite des travaux menés sur une approche commune concernant les certificats de vaccination.

Il existe un consensus entre les États membres sur l’utilisation de ces certificats à des fins médicales, notamment pour garantir un suivi approprié entre l’administration d’une première et d’une deuxième dose, ainsi que pour tout rappel ultérieur nécessaire. Les États membres travaillent à l’élaboration de certificats de vaccination et utilisent souvent des informations disponibles dans les registres d’immunisation.

La Commission collabore avec les États membres, au sein du réseau «Santé en ligne», un réseau volontaire rassemblant les autorités nationales chargées de la santé en ligne, pour préparer l’interopérabilité des certificats de vaccination. Le 27 janvier 2021, le réseau «Santé en ligne» a adopté des orientations relatives à la preuve de vaccination à des fins médicales, qu’il a mises à jour le 12 mars 2021. Ces orientations définissent les éléments d’interopérabilité centraux, à savoir un ensemble minimal de données pour les certificats de vaccination et un identifiant unique. Le réseau «Santé en ligne» et le comité de sécurité sanitaire institué par l’article 17 de la décision nº 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil travaillent également à l’élaboration d’un ensemble commun harmonisé de données pour les certificats de résultats de tests de dépistage de la COVID-19, à des orientations sur les certificats de rétablissement et les ensembles de données concernés, et à une ébauche sur l’interopérabilité des certificats sanitaires.

Sur la base des travaux techniques effectués jusqu’à présent, la Commission propose, dans sa proposition de règlement relatif à un certificat vert numérique [COM(2021) xxx], qui est présentée parallèlement à la présente proposition, d’établir un cadre à l’échelle de l’UE pour la délivrance, la vérification et l’acceptation des certificats de vaccination au sein de l’UE dans le contexte d’un «certificat vert numérique». Dans le même temps, ce cadre devrait également couvrir d’autres certificats délivrés pendant la pandémie de COVID-19, à savoir les documents certifiant un résultat négatif à un test de dépistage d’une infection par le SARS-CoV-2 ainsi que les documents attestant que la personne concernée s’est rétablie d’une infection précédente par le SARS-CoV-2. Cela permettrait aux personnes qui ne sont pas vaccinées ou qui n’ont pas encore eu la possibilité d’être vaccinées de bénéficier aussi d’un tel cadre interopérable, ce qui faciliterait leurs déplacements. Bien que les enfants, par exemple, ne puissent actuellement pas bénéficier de la vaccination contre la COVID-19, ils devraient pouvoir recevoir un certificat de test ou de rétablissement, qui pourrait également être obtenu par leurs parents en leur nom.

Le cadre défini dans la proposition de règlement relatif à un certificat vert numérique [COM(2021) xxx] s’applique aux citoyens de l’Union ou aux membres de leur famille qui peuvent être ressortissants de pays tiers. La présente proposition a pour objectif de garantir que le même cadre s’applique aux autres ressortissants de pays tiers qui séjournent ou résident légalement sur le territoire d’un État membre de l’UE et qui ont le droit de se rendre dans un autre État membre conformément au droit de l’Union.

Conformément à l’article 77, paragraphe 2, point c), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’Union développe des politiques fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l'Union. Or certaines des mesures adoptées par les États membres pour limiter la propagation de la pandémie de COVID-19 ont une incidence sur la liberté de se déplacer dans l’Union dont bénéficient les ressortissants de pays tiers qui y séjournent ou résident légalement. Ces mesures consistent souvent en des restrictions à l’entrée ou en d’autres exigences spécifiques applicables aux voyageurs transfrontières, qui ont des répercussions particulièrement importantes pour les personnes vivant dans des régions frontalières et qui franchissent les frontières au quotidien, que ce soit pour des raisons professionnelles, éducatives, médicales, pour effectuer des achats, ou à des fins culturelles et de loisirs, telles que l’obligation de se soumettre à une quarantaine ou à un autoconfinement ou de subir un test de dépistage de l’infection par la COVID-19 avant et/ou après l’arrivée.

La recommandation (UE) 2020/1475 du Conseil a établi une approche coordonnée sur les points clés suivants: l’application de critères et de seuils communs pour décider s’il y a lieu ou non d’introduire des restrictions à la libre circulation, une cartographie du risque de transmission de la COVID-19, publiée par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), sur la base d’un code couleurs établi d'un commun accord et une approche coordonnée quant aux mesures qui, le cas échéant, pourraient être appliquées de manière appropriée aux personnes qui se déplacent d’une zone à l’autre, en fonction du niveau de risque de transmission dans ces zones.

Le 30 octobre 2020, le Conseil a adopté la recommandation (UE) 2020/1632 du Conseil relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation en réaction à la pandémie de COVID-19 dans l’espace Schengen, dans laquelle il recommandait aux États membres qui sont liés par l’acquis de Schengen d’appliquer les principes, les critères communs, les seuils communs et le cadre commun de mesures établis dans la recommandation (UE) 2020/1475 du Conseil. En ce qui concerne les certificats de vaccination, pour garantir l’interopérabilité entre les différentes solutions techniques mises au point par les États membres, dont certains ont déjà commencé à accepter des preuves de vaccination pour exempter les voyageurs de certaines restrictions, des conditions uniformes sont nécessaires pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats de vaccination contre la COVID-19, de réalisation d’un test de dépistage de cette maladie et de rétablissement de celle-ci.

Le cadre du «certificat vert numérique» à établir devrait définir le format et le contenu des certificats de vaccination contre la COVID-19, de réalisation d’un test de dépistage de cette maladie et de rétablissement de celle-ci. La Commission propose également que le cadre du «certificat vert numérique» garantisse que ces certificats peuvent être délivrés dans un format interopérable et être vérifiés de manière fiable lorsqu’ils sont présentés par leur titulaire dans d’autres États membres, facilitant ainsi les déplacements au sein de l’Union européenne.

Les certificats ne devraient contenir que les données à caractère personnel nécessaires. Étant donné que les données à caractère personnel comprennent des données médicales sensibles, il convient de garantir un niveau très élevé de protection et de préserver les principes de minimisation des données. En particulier, le cadre du «certificat vert numérique» ne devrait pas exiger l’établissement et la maintenance d’une base de données au niveau de l’UE, mais devrait permettre la vérification décentralisée de certificats interopérables signés numériquement.

La proposition de règlement (UE) 2021/XXX tient compte des efforts déployés actuellement au niveau international, notamment sous l’égide de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et d’autres agences spécialisées des Nations unies, en vue d’établir des spécifications et des orientations pour l’utilisation des technologies numériques afin d’attester le statut vaccinal. Il convient d’encourager les pays tiers à reconnaître le «certificat vert numérique» lorsqu’ils lèveront les restrictions concernant les déplacements non essentiels. Il pourrait notamment s’agir d’assurer l'interopérabilité entre les systèmes technologiques établis au niveau mondial et les systèmes établis aux fins du présent règlement pour faciliter les déplacements au sein de l’Union européenne.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition est sans préjudice des règles de Schengen en ce qui concerne les conditions d’entrée applicables aux ressortissants de pays tiers. Le règlement proposé ne devrait en aucun cas être interprété comme encourageant ou facilitant la réintroduction de contrôles aux frontières, qui restent une mesure de dernier recours soumise aux conditions énoncées dans le règlement (UE) 2016/399 («code frontières Schengen»).