Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission: "Priorités pour la politique des consommateurs (1996-1998)"»

(96/C 295/14)

Le 6 février 1996, la Commission européenne, conformément à l'article 129 A du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 mai 1996 (rapporteur: M. Koopman).

Le Comité économique et social, lors de sa 337e session plénière des 10 et 11 juillet 1996 (séance du 11 juillet 1996), a adopté l'avis suivant par 111 voix pour, 3 contre et 5 abstentions.

Le Comité souscrit entièrement aux nouvelles directions contenues dans la Communication de la Commission: «Priorités pour la politique des consommateurs (1996-1998)» et aux considérations sur lesquelles ces choix sont fondés.

Le Comité a formulé plusieurs observations sur ces priorités et espère que la Commission les prendra en considération. Ces priorités d'action sont:

1. intensifier les efforts pour améliorer l'éducation et l'information des consommateurs;

2. compléter, réviser et actualiser le cadre nécessaire pour assurer que les intérêts des consommateurs sont pleinement pris en compte dans le marché intérieur;

3. les consommateurs et les services financiers;

4. protéger les intérêts des consommateurs dans la fourniture de services essentiels d'utilité publique;

5. prendre des mesures pour permettre aux consommateurs de profiter des avantages de la société de l'information;

6. prendre des mesures permettant d'accroître la confiance des consommateurs dans les produits alimentaires;

7. encourager l'adoption de comportements de consommation durable;

8. renforcer et accroître la représentation des consommateurs;

9. aider les pays d'Europe centrale et orientale à élaborer des politiques en faveur des consommateurs;

10. réflexions en matière de politique des consommateurs dans les pays en voie de développement.

1. Observations générales

1.1. Il s'agit du sixième plan d'action pour la politique communautaire des consommateurs. Le premier programme (sur cinq ans) a été lancé en 1975. Ses réalisations ont été très modestes. Quasiment aucune mesure proposée n'avait été adoptée à l'expiration du plan. Des progrès importants ont été réalisés depuis lors se traduisant par une amélioration considérable de la protection des intérêts des consommateurs, ce qui montre que la politique des consommateurs a acquis une place solide dans la politique de la Communauté ().

1.2. Cette appréciation positive ne doit cependant pas être mal interprétée. L'autosatisfaction n'est pas de mise et il reste encore beaucoup à faire. À cet égard, il est dommage que, dans cette communication, la Commission n'ait pas analysé, ni examiné de manière rétrospective, ses succès et ses échecs, lorsqu'elle a présenté son dernier plan d'action triennal qui expirait à la fin de 1995 (). Une analyse ou un examen de ce type permettrait de s'assurer de l'efficacité des instruments et des compétences disponibles pour atteindre les objectifs fixés. Cela peut aider à expliquer pourquoi certaines actions n'ont pas été réalisées et à mieux concevoir les politiques futures.

1.3. Il serait par exemple utile de connaître l'opinion de la Commission sur le fonctionnement de l'article 129 A. Il faudrait également pouvoir disposer d'un aperçu synoptique de l'état d'avancement de la mise en oeuvre et de l'application de la législation élaborée dans les premier et deuxième plans d'action triennaux de la politique communautaire des consommateurs. Par ailleurs, il est important de savoir ce que la Commission a l'intention de faire avec les «résidus» du deuxième plan d'action triennal, comme la question des «allégations» alimentaires.

1.4. Le Comité est d'accord avec la Commission que le moment est maintenant venu de «se tourner vers d'autres questions et problèmes auxquels les consommateurs sont confrontés» que ceux exclusivement liés à la réalisation du marché intérieur. Il souscrit entièrement aux nouvelles directions contenues dans la communication et aux considérations sur lesquelles les choix sont fondés. Il constate cependant que le Marché unique est loin d'être réalisé. Il reste encore beaucoup à faire afin de susciter et encourager la confiance des consommateurs dans le Marché unique, comme la Commission le reconnaît dans ses nombreux rapports (). Une adhésion consciente aux droits des consommateurs est une condition fondamentale pour gagner cette confiance.

1.5. Dans ce contexte, le Comité a été surpris que la Commission ne fasse aucune référence à l'importance de la politique de la concurrence pour la réalisation des objectifs de la politique des consommateurs. La politique de la concurrence vise essentiellement à ouvrir les marchés et à empêcher les entreprises de tirer indûment profit de pratiques de commerce restrictives, aux dépens des consommateurs et des entreprises qui respectent les règles de la concurrence. Les avantages de la concurrence se traduisent pour les consommateurs par un choix plus vaste, une offre de produits et de services mieux adaptée à leurs besoins et des prix plus bas.

1.6. Le CES aurait également aimé trouver une réflexion de la part de la Commission sur la signification de ses choix de priorités sous l'angle de la subsidiarité. Où la Commission vise-t-elle à proposer des solutions harmonisées et où a-t-elle l'intention de laisser aux États membres un cadre ou d'autres instruments afin de les aider à trouver eux-mêmes des solutions ? Le fait que le commissaire chargé de la politique des consommateurs ne sera pas responsable des travaux pour la plupart de ces sujets mérite également l'attention de la Commission; le Comité souhaite savoir si la Commission juge nécessaires des mesures supplémentaires visant à faciliter l'intégration de la question des consommateurs dans ses autres politiques.

1.7. D'un point de vue analytique, le message contenu dans cette Communication aurait gagné en conviction si une approche stricte avait été adoptée: (1) identification du problème, (2) objectifs pour la politique des consommateurs et (3) stratégie.

1.8. Les nouvelles directions contenues dans la communication illustrent également un aspect important de la politique des consommateurs: en raison de sa nature horizontale, elle suit toujours les développements économiques et sociétaux. En ce sens, la politique des consommateurs n'est jamais terminée.

1.9. Le CES exhorte la Commission à présenter rapidement des propositions concrètes visant à donner une substance aux idées souvent vagues avancées dans ses priorités. À ce stade, personne n'attend de la Commission qu'elle puisse indiquer de manière précise l'action nécessaire pour atteindre les objectifs dans ces nouveaux domaines, mais les premiers pas vers plus de consistance devraient être faits d'ici peu. L'objectif de l'avis est de contribuer au débat public nécessaire pour parvenir à davantage de clarté et le CES espère que les autres acteurs feront de même.

1.10. Le CES se réfère à son avis récent «Marché unique et protection des consommateurs: opportunités et obstacles» (), contenant plusieurs recommandations et jugements importants qui ne seront pas repris ici.

2. Priorités

2.1. Information et éducation 2.1.1. L'information et l'éducation ont toujours constitué des pierres angulaires de la politique des consommateurs et leur importance fondamentale est reconnue depuis longtemps, comme le montre le fait qu'elles aient été citées dès 1972 par le Sommet européen parmi les cinq droits fondamentaux des consommateurs. Le choix des consommateurs se trouve au coeur de toute économie de marché et des choix avertis ne sont pas possibles sans un marché transparent.

2.1.2. Le Comité souscrit entièrement à la priorité reconnue à l'information et à l'éducation. Il souligne le besoin d'informations visibles, lisibles et compréhensibles. Les consommateurs devraient être informés de leurs droits et obligations afin de pouvoir les utiliser correctement. Pour rendre l'information utile, le langage utilisé doit être clair.

2.1.3. Les fournisseurs de biens et de services pourraient dialoguer avec les associations de consommateurs et améliorer la qualité de l'étiquetage dans un secteur donné. Les initiatives récentes destinées à développer, adopter et introduire des codes d'information sur les produits d'un secteur au niveau européen devraient être poursuivies. La mise au point d'informations standard sur les produits () est une contribution essentielle à l'amélioration de la transparence du marché. Pour intégrer ces questions dans une stratégie de marketing réussie, en coopération avec des organismes disposant d'une connaissance de la demande et des «centres d'excellence» (évoqués par la Commission), une meilleure utilisation pourrait être faite, des propres connaissances des producteurs sur les caractéristiques et le fonctionnement de leurs produits.

2.1.4. Indépendamment de l'obligation des fournisseurs d'informer correctement le consommateur quant aux produits et services offerts, le CES insiste sur le fait que les associations de consommateurs sont notamment là pour fournir des informations et des avis indépendants aux consommateurs.

2.1.5. Le Comité souligne le rôle fondamental des États membres dans la promotion de l'éducation des consommateurs, faute de quoi de nombreuses informations tomberaient dans l'oreille de sourds. Pour accéder à l'information, il faut que les consommateurs soient informés sur leurs droits et obligations ainsi que sur le fonctionnement des marchés. L'éducation des consommateurs devrait commencer à l'école primaire.

2.1.6. Le CES suggère à la Commission que, dans l'objectif d'une information améliorée du consommateur européen, un cadre de référence soit établi pour la politique de l'éducation, allant de l'enseignement de base aux études universitaires, afin de permettre aux États membres de comparer les actions positives à cet égard.

2.1.7. Une formation permanente aux questions de consommation, aux différents niveaux, devrait également être dispensée aux éducateurs.

2.1.8. Le Comité invite la Commission à clarifier les actions qu'elle a l'intention d'entreprendre suite à la Résolution du Conseil de novembre 1995. Il appelle la Commission à étudier avant la fin de 1996, si une initiative au niveau européen est nécessaire pour améliorer l'échange d'informations et la coopération entre les États membres en matière d'éducation des consommateurs.

2.1.9. Tout en souscrivant à cette priorité, le CES pense que ces efforts ne devraient pas se faire au détriment d'autres intérêts vitaux des consommateurs.

2.2. Cadre législatif et marché unique 2.2.1. Le CES accueille favorablement la proposition de directive sur les actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs et la communication de la Commission sur un «Plan d'action sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché intérieur» (). Il convient que ces deux initiatives, sur lesquelles il est en train de préparer un avis séparé, contribueront à l'achèvement du marché unique.

2.2.2. Le Comité considère que, du point de vue des consommateurs, la réalisation du marché unique impose des mesures supplémentaires. Il se réfère notamment à ses commentaires sur les lacunes de l'article 129 A () et exprime l'espoir que cet article sera révisé lors de la CIG, comme l'ont suggéré certains membres du groupe de réflexion. Par ailleurs, il se réjouit de ce que la Commission ait maintenant présenté une proposition faisant suite au Livre vert sur les garanties des biens de consommation et les services après vente (), sur laquelle il émettra un avis dans les meilleurs délais. Le Comité exhorte la Commission à présenter une proposition visant à modifier la directive sur la responsabilité du fait des produits afin d'en étendre la portée aux produits agricoles non transformés (). Enfin, le CES souhaite vivement avoir connaissance de nouvelles initiatives de la Commission concernant la responsabilité du fait des services et invite la Commission à étudier la nécessité d'une action législative au niveau de l'UE pour protéger les consommateurs face à la diversité croissante des pratiques commerciales utilisées pour vendre des services.

2.2.3.1. Le CES salue l'affirmation de la Commission, selon laquelle elle veillera à l'application correcte de la législation sur le Marché unique et prend note de ses travaux actuels sur le bilan de l'application de la législation, évaluant ses effets sur les consommateurs et proposant des suggestions quant aux ajustements nécessaires. Le Comité s'intéresse particulièrement à de telles analyses de la responsabilité du fait des produits et de la législation sur la sécurité des produits.

2.2.3.2. Le CES rappelle dans ce contexte l'intention déclarée de la Commission et du Parlement de travailler en étroite collaboration avec le CES, qui «réunit à la fois les compétences techniques et la sensibilité politique nécessaires» () en vue de procéder à une évaluation constante de l'efficacité des règles communautaires. Le Comité confirme qu'il est prêt à collaborer étroitement et sur une base permanente avec les institutions de l'Union européenne et les organisations professionnelles intéressées en la matière, et à apporter tout son soutien à l'examen actuel de l'efficacité du marché unique, évaluant en particulier ses effets sur les consommateurs et proposant des suggestions quant aux ajustements nécessaires.

2.2.3.3. Dans cette perspective, le Comité invite la Commission à présenter des propositions en vue de l'amélioration des structures d'échange d'informations au niveau communautaire, afin d'assurer un suivi systématique et cohérent, une analyse et une information sur les dangers et les risques auxquels les consommateurs sont exposés en Europe ainsi que la mise en oeuvre efficace des réglementations et des actions communautaires existantes.

2.2.4. De manière générale, les consommateurs profiteront d'une concurrence accrue sur le secteur du marché et d'une plus grande libéralisation des marchés (sous réserve de la sauvegarde des intérêts vitaux des citoyens). Afin d'accroître la confiance des consommateurs dans le Marché unique, il faudrait faire de réels efforts pour libéraliser des marchés encore fortement protégés. La politique agricole commune doit être examinée du point de vue des consommateurs. Les efforts fournis par la Commission pour libéraliser le marché de l'énergie sont également importants. Enfin, des mesures sont souhaitables pour prévenir les pratiques concertées de fixation des tarifs aériens pour les passagers ().

2.3. Services financiers 2.3.1. Le Comité accueille favorablement l'énumération des questions mentionnées. Il apprécierait un calendrier des actions envisagées par la Commission.

2.3.2. Le CES se félicite de la proposition de la Commission sur l'examen approfondi du marché du crédit à la consommation () et sur la solution à l'exclusion des services financiers de la directive sur la vente à distance. Le CES invite en particulier la Commission à présenter une proposition de législation sur des conditions minimales de protection des consommateurs en matière de vente à distance de services financiers. Il accueille favorablement une promesse du secteur bancaire de présenter des propositions destinées à combler le vide en la matière.

2.3.3. Le Comité constate avec regret que le respect par les émetteurs (non spécialisés) de cartes de paiement (bancaires et non bancaires) de la recommandation sur les systèmes de paiement () a été très inégal, voire tristement inexistant, comme il ressort d'une enquête du BEUC et d'une étude réalisée en 1994 par Mitchell et Thomas. Étant donné que force est de constater que ces mesures (non contraignantes) ont assuré une protection insuffisante des intérêts économiques des détenteurs de cartes, le CES exhorte la Commission à proposer une législation qui offrira aux consommateurs européens une protection uniforme et égale. L'augmentation rapide du nombre de cartes non émises par des banques impose une action non moins rapide. Le Comité invite la Commission, dans ses propositions, à présenter l'étude qu'elle a commandée à ce sujet en 1995 et à se pencher également sur le contenu du nouveau code de conduite présenté par le secteur bancaire l'an dernier.

2.3.4. En particulier en ce qui concerne les services financiers, on assiste, dans l'ensemble de l'UE, à l'émergence de services compliqués taillés sur mesure, comportant des éléments d'épargne, d'assurance et d'investissement mobilier et impliquant des engagements contractuels à long terme. Il devient de plus en plus difficile pour les consommateurs de choisir le «paquet» le mieux adapté à leurs besoins et il est tout aussi problématique de comparer les performances. Les consommateurs doivent être sensibilisés et mis en garde sur le fait que le marché financier comporte toujours des risques, et qu'aucune certitude quant à la rentabilité d'un capital ne peut être donnée en dehors des méthodes classiques, et déjà bien connues, d'investissement. La composante «risque» rend en cela difficile l'appréciation de la performance d'offres individuelles. Bien que, par définition, l'avenir soit incertain, cela n'implique pas pour autant que l'incertitude ne peut pas être réduite, comme il a été démontré par ailleurs. Des informations comparatives sur les différentes offres pourraient être élaborées sur base, par exemple, de (i) la publication standardisée des hypothèses sur lesquelles les institutions elles-mêmes basent leurs projection sur le rendement attendu, (ii) l'uniformisation des hypothèses relatives aux variables non influençables, et (iii) les prestations obtenues sur une période écoulée. C'est pourquoi il est, de toute manière, possible et même hautement souhaitable de développer des instruments d'information afin de permettre au consommateur d'effectuer plus aisément un choix mûrement réfléchi et d'aplanir la voie vers une réelle concurrence.

2.3.5. Le Comité estime également qu'il importe d'examiner soigneusement comment les consommateurs peuvent tirer profit, ou tirent déjà profit du Marché unique en matière d'assurance et, le cas échéant, de proposer des solutions pour remédier aux problèmes éventuels. En sa qualité d'observatoire du Marché unique, il est prêt à apporter son aide aux institutions de l'UE à cet égard. Étant donné l'influence omniprésente des facteurs multinationaux sur le marché européen de l'assurance, il s'attachera tout particulièrement à assurer une application stricte des lois antitrusts de l'UE.

2.3.6. Le CES souhaite répéter que la sauvegarde des intérêts des consommateurs est un élément essentiel dans l'introduction sans heurts de la Monnaie unique (). Des mesures en la matière sont absolument nécessaires pour susciter la confiance des consommateurs dans le Marché unique.

2.3.7. Il accueille favorablement l'annonce par le commissaire chargé du marché intérieur et des services financiers, lors du troisième Forum européen des consommateurs, de l'établissement d'un comité de travail entre la DG XV et la DG XXIV. Il espère que ce comité contribuera à la coopération entre les DG, à l'introduction rapide des propositions précitées et à leur adoption en temps utile.

2.4. Services publics 2.4.1. Le Comité se félicite de l'intérêt porté par la Commission aux services publics. Il note que la Commission n'a pas défini le terme «services essentiels d'utilité publique». Le Comité entend par là () les services assurés par la collectivité (gouvernement central ou local ou organismes publics), ou les services pouvant être assurés par le secteur privé dans un cadre réglementé en raison de l'intérêt d'un gouvernement pour la qualité de, ou l'accès à, ces services (santé, enseignement, transports publics, musées, etc.).

2.4.2. Du point de vue du consommateur, l'intérêt porté aux services publics est extrêmement important. Tous ces services ont la particularité commune que les consommateurs, à la différence de ce qui se passe sur le marché (concurrentiel) des biens et services, ne peuvent pas choisir un fournisseur, ou seulement d'une manière très limitée. En outre, la gamme, la quantité, la qualité et le prix de ces services ne sont pas fixés par les lois du marché de l'offre et de la demande, mais par les décideurs politiques ou les instances réglementaires.

2.4.3. La conséquence est que ces marchés ne fonctionnent pas toujours de manière efficace. Il est dans l'intérêt, tant des consommateurs que des gouvernements (locaux), d'améliorer la responsabilisation, le fonctionnement et l'efficacité de ces services, afin d'accroître la satisfaction des consommateurs et de permettre des économies sur les budgets publics.

2.4.4. Le Comité admet que, dans certains cas, on introduirait davantage de concurrence en libéralisant ces services - comme cela pourrait être le cas pour (une partie) des services de transports publics (). Mais il n'est pas toujours possible d'assurer certains services d'une manière concurrentielle en raison de leur caractère de (quasi) monopole (par exemple les monopoles naturels des municipalités et des organismes publics). Par ailleurs, les pouvoirs publics ont l'obligation d'assurer la qualité et l'accès à des services essentiels à des prix accessibles pour les consommateurs. Ils doivent également veiller à ce que les consommateurs moins favorisés ne soient pas exclus de ces services.

2.4.5. Des indicateurs peuvent être mis au point pour les différents types de services (). L'établissement de normes de performance pour des services publics qui ne peuvent pas ou ne devraient pas être (complètement) libéralisés peuvent aussi contribuer à améliorer la qualité de ces services et entraîner une baisse des prix. Il est essentiel de mettre au point des normes de fiabilité pour les fournisseurs de tels services. Peut-être l'expérience de «La Charte du citoyen» () ainsi que d'autres expériences () fourniront-elles des informations utiles. Il est également possible d'adopter une approche horizontale pour améliorer la qualité de ces services publics. Les aspects horizontaux portent sur les relations contractuelles entre les consommateurs et les fournisseurs, les modèles de représentation des consommateurs, le traitement des plaintes, etc. ().

2.4.6. Les consommateurs devraient être associés à ces efforts, de manière participative, à travers la constitution de groupes de consommateurs sectoriels, en particulier lorsque les autorités réglementaires contrôlent les obligations de service et les prix. Ces groupes de consommateurs représentant diverses activités socio-économiques, y compris le particulier, devraient avoir le droit d'informer l'utilisateur, de recevoir des réclamations et de les instruire ainsi que d'en référer à l'autorité réglementaire en vue d'une sanction le cas échéant. Ils devraient être financés par l'autorité réglementaire ou par le fournisseur de service public.

2.4.7. Le Comité invite la Commission à publier un Livre vert afin d'étudier comment les consommateurs peuvent davantage faire entendre leur voix dans le domaine de la fourniture de ces services, sur leur qualité et les conséquences sur les prix et les tarifs, en reconnaissant que le principe de subsidiarité renverra la responsabilité de telles mesures essentiellement aux États membres.

2.5. Société de l'information 2.5.1. Dans un proche avenir, pour ainsi dire chaque citoyen et consommateur ressentira les effets des nouvelles technologies de l'information et des communications. Ces nouvelles technologies apporteront l'innovation au niveau du consommateur en révolutionnant les processus de production et de commercialisation des biens et services. Ces effets pénétreront tout le marché et notamment des secteurs tels que les soins de santé, le trafic et l'éducation. C'est la raison pour laquelle le Comité est convaincu que la participation active du consommateur (et de ses organisations) à la mise en place de la société de l'information est une condition de son succès potentiel.

2.5.2. La Commission a déjà présenté plusieurs propositions avec incidence directe sur le développement de la société de l'information sur lesquelles le Comité a émis un avis (). Bien que la Commission, et certainement le Comité, se soient penchés sur les aspects liés aux consommateurs, une constante vigilance est requise pour rester au fait des nouvelles connaissances et des nouveaux développements. Le CES invite la Commission à collaborer étroitement avec lui et avec le Forum de la société de l'information pour procéder à une analyse permanente, à continuer à réfléchir aux implications de tous ces changements pour le consommateur et à examiner quelles actions devraient être entreprises par les différents acteurs pour promouvoir une pleine et satisfaisante participation du consommateur à la nouvelle société de l'information.

2.5.3. Le Comité est d'accord sur la direction proposée par la Commission sous ce titre. La conception du système doit viser à éviter l'exclusion d'un grand nombre de consommateurs (moins favorisés). Une technologie conviviale devrait être développée qui puisse être utilisée par des gens ordinaires effectuant des tâches ordinaires.

2.5.4. Le CES souhaite également attirer l'attention sur d'autres sujets de préoccupation importants qui ne sont pas mentionnés par la Commission dans sa communication. Il reconnaît par exemple les avantages potentiels du développement de dossiers médicaux électroniques pour le traitement des patients/consommateurs. Mais avant que de tels dossiers ne deviennent opérationnels, des solutions doivent être trouvées pour la protection des données sensibles de la vie privée (). Des sanctions devraient être prévues pour les personnes, les entreprises ou les pouvoirs publics utilisant ces données sans autorisation. Les gouvernements sont chargés de faire respecter ces obligations.

2.5.5. D'autres sujets de préoccupation concernent les normes de qualité, l'approfondissement de la notion de service universel, les relations et les conditions contractuelles et la sécurité des transactions. Ces aspects devraient également être examinés dans la communication.

2.5.6. La Commission devrait examiner les conditions posées par les différents opérateurs pour les accords contractuels contraignants qui doivent être signés par les consommateurs, afin d'évaluer la nécessité de délais de réflexion, de la possibilité d'expiration du contrat après terme sans pénalité et de la possibilité d'annulation du contrat en cas de biens endommagés ou de mauvais service.

2.6. Denrées alimentaires 2.6.1. La référence de la Commission aux études d'associations de consommateurs sur les systèmes de contrôle de la sécurité/pureté des aliments a pris une dimension dramatique à la lumière des récentes mesures de l'UE suite à la maladie des vaches folles au Royaume-Uni. Elle illustre la nécessité de renforcer l'autorité des systèmes de contrôle de manière à faire comprendre aux consommateurs que les préoccupations de santé prennent le pas sur les intérêts économiques, une perte complète de la confiance du consommateur étant le prix à payer en cas d'échec. Le Comité exprime son très grand intérêt pour l'analyse et les propositions promises par la Commission.

2.6.2. Le Comité ne souhaiterait pas que les observations de la Commission sur l'étiquetage alimentaire impliquent que les exigences actuelles en matière d'étiquetage alimentaire puissent être supprimées. L'information fournie conformément à la législation de l'UE en matière d'étiquetage est très importante pour les consommateurs. Non seulement cette information fournit des données vitales sur les délais de péremption des aliments, le mode de préparation, etc. mais elle inclut une liste d'ingrédients particulièrement importante pour les consommateurs souffrant d'allergie ou pour les consommateurs souhaitant éviter certaines substances pour des raisons religieuses ou autres. Par ailleurs, la nécessité de fournir au consommateur une meilleure information et une information claire sur les produits alimentaires ne devrait pas être sous-estimée si l'on veut préserver la confiance des consommateurs dans les produits alimentaires.

2.6.3. Le Comité soutient le point de vue de la Commission selon lequel certains besoins d'informations clés des consommateurs ne sont pas satisfaits du tout et il demande que la Commission soumette des propositions concernant l'étiquetage des boissons alcoolisées et la mention obligatoire de données nutritionnelles et examine la possibilité de modifier les règles d'étiquetage actuelles afin de rendre obligatoire la mention des ingrédients à partir d'une certaine quantité.

2.6.4. Ces demandes sont étayées par la recherche européenne récente () dans six États membres. Cette recherche montre que de toutes les indications obligatoires sur les étiquettes, celles qui intéressent le plus le consommateur sont la date de péremption, la liste des ingrédients et les instructions de conservation.

2.6.5. Toutes ces informations doivent figurer dans la langue du pays, ce qui entraîne de réels problèmes d'espace et de lisibilité sur les étiquettes rédigées en plusieurs langues. L'étiquetage nutritionnel en est un bon exemple. Il est presque universel au RU où les étiquettes sont presque toujours en une seul langue, mais pas dans d'autres pays car cela exige trop de place sur les étiquettes multilingues.

2.6.6. La Commission devrait envisager d'avoir recours à des symboles adéquats pour désigner les différents ingrédients. Cette méthode a déjà été introduite avec succès pour les instructions de lavage ainsi que pour désigner les matériaux utilisés dans les principaux éléments des articles chaussants ().

2.6.7. Les recherches ont également montré que les consommateurs sont moins intéressés par l'étiquetage sur la valeur nutritionnelle. Cela est peut-être dû au fait que les consommateurs ne sont actuellement pas très habitués à l'étiquetage nutritionnel et ne sont donc peut-être pas toujours en mesure de le comprendre facilement. Des informations importantes et des campagnes d'éducation seront nécessaires pour rendre l'étiquetage nutritionnel plus efficace. L'étude mentionne également un second facteur en guise de conclusion (p. 28): «malheureusement, dans sa présentation actuelle, cette information n'est accessible qu'à une minorité». Il convient dès lors, dans la présentation de cette information, d'adopter une formulation claire. Cette remarque s'applique également à la liste des ingrédients. Le Comité applaudit les efforts de la Commission visant à revoir la question de l'étiquetage alimentaire afin de rendre les règles plus simples et mieux adaptées aux besoins réels des (différentes catégories de) consommateurs, en tenant compte toutefois de la remarque formulée à la première phrase du paragraphe 2.6.2.

2.6.8. Le Comité demande à la Commission d'aborder la question des allégations alimentaires dans le prochain Livre vert sur les questions alimentaires. Les allégations alimentaires sont une question importante pour les consommateurs qui deviennent de plus en plus conscients de l'importance d'un régime sain. Pour cette raison, les allégations, notamment lorsqu'elles sont relatives au contenu nutritionnel, devraient faire l'objet de règles strictes.

2.6.9. Le Comité est favorable à un règlement global sur les nouveaux types d'aliments et d'ingrédients. Il reconnaît les avantages potentiels de tels aliments ou ingrédients pour les consommateurs et l'environnement. Dans certains États membres des ingrédients produits génétiquement sont déjà utilisés. Une législation UE est nécessaire d'urgence pour garantir la sécurité des aliments concernés au niveau européen ().

2.6.10. Il reste encore beaucoup à faire pour créer l'acceptation et la confiance du consommateur vis-à-vis de la présence d'organismes (autorisés) génétiquement modifiés dans les denrées alimentaires. La procédure suivante peut servir d'exemple ailleurs pour une approche responsable et conjointe du commerce et de l'industrie et des associations de consommateurs.

Aux Pays-Bas, un groupe de consultation informelle sur la biotechnologie, composé d'entreprises du secteur alimentaire, d'associations de consommateurs et d'organisations soucieuses de l'environnement, a été fondé en 1991 afin de discuter des conditions devant régir une introduction responsable sur le marché de denrées alimentaires génétiquement modifiées. Ce groupe a publié les résultats de ses travaux au printemps de 1995 car, au niveau européen, les décisions semblaient stagner. L'accord obtenu en matière d'étiquetage était assez semblable à la deuxième lecture du Parlement européen.

2.6.11. Le groupe néerlandais précité classe les produits et les ingrédients par catégories: celle qui nécessite un étiquetage et celle où ils sont exonérés de cette obligation. En principe, l'obligation d'étiquetage s'applique aux denrées alimentaires et aux ingrédients qui sont ou contiennent des organismes génétiquement modifiés. On ne peut déroger à cette obligation que si l'étiquetage n'a plus de sens pour des raisons pragmatiques. Il n'existe aucun accord complet entre les parties sur les conditions d'étiquetage pour des procédés dans lesquels ces organismes ne sont pas, ou plus, présents dans des denrées alimentaires. Ces questions sont également répertoriées et figurent à l'ordre du jour des futures discussions du groupe de consultation. Les accords obtenus au sein de ce groupe constituent un élément important dans le processus législatif régissant l'admission de nouvelles denrées alimentaires sur le marché néerlandais. Une forme similaire de concertation sur l'autorisation de produits alimentaires ayant subi des modifications génétiques existe d'ailleurs également au RU.

2.7. Consommation durable 2.7.1. La nécessité d'une consommation durable, c'est-à-dire un niveau et une nature de (modèles de) consommation qui peuvent être soutenus sans endommager ou dégrader le potentiel de satisfaction des besoins de nos enfants et petits-enfants, est indéniable. Le sens du concept «consommation durable» reste toutefois vague. En règle générale, l'objectif de la consommation durable est de réduire l'impact de la consommation de biens et de services sur l'environnement. À cet égard, les consommateurs peuvent exercer une influence par leur choix de biens et de services, mais l'influence qu'ils peuvent exercer sur l'offre de biens et de services n'est pas toujours aussi évidente.

2.7.2. C'est aux producteurs, détenteurs du savoir-faire, qu'il incombe de mettre au point des produits et des emballages plus respectueux de l'environnement, et ce sont les pouvoirs publics qui, en fonction du développement technologique, peuvent imposer des normes environnementales plus strictes. Les pouvoirs publics peuvent aussi, par des mesures fiscales, encourager la commercialisation de produits ayant un faible impact sur l'environnement.

2.7.3. Les consommateurs sont de plus en plus conscients de la dégradation de l'environnement et ils veulent jouer un rôle plus actif en contribuant à un environnement plus sain, comme l'atteste, par exemple, le succès de nombreuses actions de tri des déchets ménagers. Les actions menées aux niveaux nationaux et de l'UE pour encourager le label écologique s'adressent aux consommateurs. Ces actions visent à commercialiser des produits moins nuisibles à l'environnement et à informer les consommateurs sur ces produits ().

Des recherches ont montré que les consommateurs sont prêts à acheter de tels produits (), même à des prix légèrement plus élevés que des produits comparables, sous réserve de performances raisonnables. Le CES partage l'affirmation de la Commission que les consommateurs ne peuvent opérer ces choix que si on leur fournit des informations concernant l'environnement et les performances.

2.7.4. Il est regrettable que seuls quelques producteurs soient vraiment préparés pour le moment à se faire concurrence avec des produits plus respectueux de l'environnement, comme le montrent les résultats des différentes actions nationales sur l'environnement et de l'action menée sur le label écologique UE.

2.7.5. En raison aussi des entraves aux échanges pouvant résulter des actions nationales, l'avenir des étiquetages environnementaux réside dans le renforcement de l'action de l'UE et le maintien d'actions nationales uniquement pour des produits spécifiques sur le marché national. Une coopération renforcée ainsi qu'une concertation des instances nationales en matière de critères d'attribution des labels écologiques constitueraient un premier pas dans cette direction.

2.7.6. Lors de la révision du règlement du Conseil 880/92, il faudrait tendre à simplifier les procédures d'adoption de critères écologiques et réduire ainsi la charge qu'impose aux producteurs le respect de ces normes. Il faudrait aussi étudier la baisse du coût du système. Le rôle des organes compétents établissant ces critères peut être renforcé. Le rôle du Forum de consultation est très important, car il permet à des intérêts très variés au sein de la société d'avoir une influence au niveau européen.

2.7.7. Le secrétariat de la section de l'environnement du CES sert de relais au Forum et agit comme organe de liaison avec la Commission. Il apporte son concours à l'élaboration des avis et assure d'autres fonctions de secrétariat. Cette disposition informelle devrait maintenant être formalisée dans l'article 6 du règlement. La section représente en effet le cadre idéal pour les activités du Forum.

2.8. Représentation des consommateurs 2.8.1. Le CES espère avec la Commission que sa nouvelle approche de consultation des consommateurs permettra de connaître rapidement les opinions des consommateurs. Bien que le Comité reconnaisse que le nouveau comité des consommateurs a été conçu selon le modèle général de la Commission pour de tels comités, il se déclare surpris de constater que la Commission détermine la composition du comité des consommateurs et décide du nombre et de la date des réunions dudit comité. Le droit à la représentation implique clairement que les organisations de consommateurs devraient choisir elles-mêmes leurs représentants et décider du moment qu'elles jugent approprié pour donner leur avis à la Commission. Par ailleurs, ce droit ne devrait pas se limiter à des propositions dans le domaine strict de la politique des consommateurs mais devrait aussi s'étendre à des questions (importantes) horizontales de politique des consommateurs.

2.8.2. Le soutien de la Commission aux organisations de consommateurs dans le sud de l'Europe est important. Il convient de reconnaître qu'il s'agit d'une compétence qui, conformément au principe de subsidiarité, incombe normalement aux autorités nationales.

2.8.3. Le Comité reconnaît l'importance de la représentation des consommateurs dans le domaine de la normalisation. Il se félicite de l'engagement de la Commission à soutenir cette représentation par le biais de l'ANEC (Association européenne pour la coordination de la représentation des consommateurs en matière de normalisation) car celle-ci constitue une excellente plate-forme pour la normalisation européenne.

2.9. Développement de politiques en faveur des consommateurs dans les pays d'Europe centrale et orientale 2.9.1. Bien que la politique des consommateurs ait pour raison d'être la protection légitime des intérêts des consommateurs, le développement de la politique des consommateurs en Europe centrale et orientale pourrait être d'une importance capitale pour assurer la transition d'une économie planifiée à une économie de marché.

2.9.2. Les problèmes de ces pays, en particulier dans l'ancienne Union soviétique, sont immenses et très imbriqués. La chute de la production nationale atteint des proportions vertigineuses. Le marché est inondé de marchandises étrangères, souvent de qualité inférieure, ou de contrefaçons, mais ces marchandises () sont encore préférées aux marchandises nationales qui ont acquis une mauvaise réputation à l'époque de l'économie planifiée. L'UE et d'autres pays exportateurs seraient bien avisés d'empêcher leurs exportateurs d'exporter des produits de qualité inférieure vers cette région en l'absence de contrôles adéquats dans ces pays. En effet, l'apparition non contrôlée de tels produits de qualité inférieure peut non seulement retarder la reconstruction économique mais susciter une perte de confiance dans l'économie de marché parmi les populations pauvres.

2.9.3. Des essais comparatifs, une information loyale des consommateurs et une protection économique des consommateurs peuvent jouer un rôle déterminant pour encourager les producteurs nationaux à mieux travailler et, ce faisant, accélérer le processus de reconstruction des économies nationales.

2.9.4. L'apparition d'organisations indépendantes de consommateurs dans ces pays devrait être fortement encouragée. Le développement d'une société civile () est de la plus haute importance et constitue un ingrédient indispensable de l'économie de marché. C'est en effet la société civile qui véhicule les valeurs éthiques et culturelles d'une société et ces valeurs constituent l'élément normatif des lois et règles qui régissent l'économie de marché.

2.9.5. Il se pourrait que la DG XXIV, sous les auspices de Tacis, «adopte» un pays en transition, par exemple la Biélorussie.

2.9.6. Le Comité considère en outre que la DG XXIV devrait jouer un rôle actif dans la contribution au développement et à la mise en oeuvre de projets de politique des consommateurs dans le cadre des programmes Phare et Tacis, cette contribution étant vitale pour leur efficacité.

2.10. Pays en voie de développement 2.10.1. La politique de développement de l'UE n'a peut-être pas jusqu'à maintenant reconnu la nécessité et l'importance de la politique des consommateurs pour ses propres programmes. Dans plusieurs États membres cependant, les organisations de consommateurs ont largement contribué à la politique de développement. L'Organisation internationale des unions de consommateurs, maintenant appelée «Consumers' International», peut faire état d'un soutien considérable apporté aux organisations (émergentes) de consommateurs dans le tiers monde.

2.10.2. Comme cela a été montré plus haut (au point 1.8), la politique des consommateurs constitue un élément (essentiel) des politiques de développement économique. Cela est également vrai pour le développement dans les pays du tiers monde: on songe à l'importance des orientations des Nations Unies pour la protection des consommateurs (), comme partie de leur stratégie de développement; la section G (mesures liées à des domaines spécifiques) et le chapitre IV, portant sur la coopération internationale, revêtent une importance particulière pour les consommateurs du tiers monde.

Les associations de consommateurs dans le tiers monde sont particulièrement actives dans la sauvegarde du droit à la sécurité et à la santé. Elles contrôlent le marché et amènent les gouvernements et les organisations internationales telles que l'Organisation mondiale de la santé et la Commission Codex Alimentarius à adopter une législation et des codes de pratique dans la poursuite de cet objectif. Comme en Europe centrale et orientale, les organisations de consommateurs jouent un rôle considérable dans les institutions se mettant en place dans ces pays et sont un facteur important dans leur développement économique.

2.10.3. Le Comité note avec satisfaction la contribution que la politique des consommateurs apportera à la politique de développement de l'Union européenne, au profit des consommateurs des pays du tiers monde.

3. Recommandations du CES

Les consommateurs constituent un facteur essentiel pour le développement d'une économie prospère dans les États membres. Il conviendrait de reconnaître cette réalité tant au niveau européen qu'au niveau des États membres en assurant leur participation, de préférence sur base sectorielle, de manière à ce que l'on puisse aisément donner à cette participation un caractère efficace.

Dans une perspective de prévision d'action à mener en continu au niveau communautaire, le CES invite le Conseil, le Parlement européen et la Commission à faire en sorte, avec le soutien des Parlements nationaux des États membres, de désigner l'année 1999 (ou l'an 2000) «Année du Consommateur» et à élaborer en conséquence un plan d'action et des politiques appropriées.

Fait à Bruxelles, le 11 juillet 1996.

Le Président du Comité économique et social Carlos FERRER

() Voir par exemple le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen: «Le marché unique en 1994» (doc. COM(95) 238 final, point 319) qui décrit le rôle (important) du consommateur dans le marché unique.

() Doc. COM(93) 378 final du 28. 7. 1993.

() Voir par exemple «Le marché intérieur en 1995» (doc. COM(96) 51 final, point 17).

() JO n° C 39 du 12. 2. 1996.

() Voir également le «Projet d'introduction pour des informations standard sur les produits 1993-1995» aux Pays-Bas. À la suite de ce projet, des informations standardisées sont mises au point pour les meubles, les bicyclettes, les duvets et les colles pour le grand public. Le rapport fait remarquer qu'un soutien appuyé à ces codes de la part des associations de consommateurs et leur intégration dans d'autres initiatives de marketing et de qualité des produits renforceront la volonté de l'industrie de participer à ces efforts.

() Respectivement doc. COM (95) 712 final du 24. 1. 1996 (JO n° C 107 du 13. 4. 1996) et doc. COM(96) 13 final du 14. 2. 1996.

() JO n° C 39 du 12. 2.1996, p. 55.

() Doc. COM(93) 509 final du 15. 11. 1993.

() Fin 1995, la Commission a établi un rapport (doc. COM(95) 617 final du 13. 12. 1995) sur l'application de la directive 85/374/CEE et a conclu que la législation existante n'a pas besoin d'être actualisée.

() Document de travail de la Commission pour un programme stratégique sur le marché intérieur (doc. COM(93) 256 final du 2. 6. 1993, p. 22, 2 dernières lignes).

() JO n° L 15 du 18. 1. 1994.

() Doc. COM(95) 117 final et doc. COM(96) 79 final: Proposition de directive du PE et du Conseil modifiant la directive 87/102/(CEE) relative au rapprochement des dispositions législatives et administratives des États membres en matière de crédit à la consommation.

() JO n° L 317 du 24. 11. 1988.

() JO n° C 18 du 22. 1. 1996, en particulier la partie C, points 14 et 15. Voir également la résolution du Parlement européen sur l'Union économique et monétaire du 30 novembre 1995, point 15 (JO n° C 339 du 18. 12. 1995).

() Les services publics peuvent être subdivisés en produits individuels et collectifs. Les produits collectifs sont des biens (ou des services) qui ne peuvent pas être fractionnés en vue de leur distribution à des particuliers et/ou leur vente sur le marché (par exemple, la défense, l'administration publique, les digues, etc.). Tous les citoyens profitent de ces services. Le consommateur individuel est concerné uniquement par l'offre de services (publics) individuels.

() Pour plus de détail, voir l'avis sur le réseau pour les citoyens (JO n° C 212 du 22. 7. 1996).

() Voir par exemple le rapport du Centre for Communications and Information Studies to the Commission on Telephone Service to Residential Consumers (réf. 88/160), de Londres, d'octobre 1989. Dans ce rapport, 8 caractéristiques principales de services (mesurables) ont été répertoriées (fourniture de service, fréquence de défauts, réparation de défauts, établissement des communications, qualité de la transmission de la voix, facturation, appareils téléphoniques à pièces et services des opérateurs).

() Voir également la «liste de contrôle de la Charte»: il s'agit d'une liste de contrôle des consommateurs pour les documents de la Charte du citoyen établie par l'association nationale (britannique) des consommateurs. Cette publication a présenté des suggestions sur la structure et le contenu de chartes qui entre-temps servent d'instruments pratiques à leur évaluation et leur amélioration.

() Par exemple, des indicateurs de qualité pour la politique locale de l'environnement, la mise au point d'un instrument destiné à mesurer les performances (en néerlandais), élaborés par Konsumenten Kontakt (1993). Cette publication présente des indicateurs concernant l'enlèvement des ordures, le nettoyage des rues, les nuisances provoquées par les chiens, etc.

() Voir également l'avis du Centre européen des entreprises à participation publique (CEEP. 95/avis 16) sur le concept de service universel concernant la fourniture d'infrastructures de télécommunications (doc. COM(95) 682 final du 25. 1. 1995, chapitre V). Il identifie les éléments communs suivants: accessibilité géographique, prix abordables et accès non discriminatoire. Voir également l'avis sur la concurrence et les télécommunications (JO n° C 204 du 15. 7. 1996) sur l'absence de définition du service «public» et du service «universel» (point 2.2).

() Notamment l'avis sur la communication: «Vers la société de l'information» (JO n° C 39 du 12. 2. 1996) ainsi que l'avis préalable sur le plan d'action en la matière (JO n° C 110 du 2. 5. 1995).

() Voir la directive (CE) 46/95 (JO n° L 281 du 23. 11. 1995, p. 31) relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel.

() Familles consommatrices et étiquetage alimentaire en Europe: étude réalisée par la Coface, avril 1994, 35 pages (échantillonnage de 5 000 familles).

() JO n° C 287 du 4. 11. 1992 et JO n° L 100 du 19. 4. 1994.

() Voir également l'avis adopté à l'unanimité (JO n° C 108 du 19. 4. 1993). Au moment de préparer cet avis, le Conseil et le Parlement européen n'ont pas encore résolu les dernières questions en suspens (portant sur l'étiquetage). Pour la position du CES quant aux exigences d'étiquetage, voir les points 3.4.8 et 3.5. Le CES s'intéresse également à la révision attendue des directives 90/219 (CEE) et 90/220 (CEE), où apparaissent des questions telles que la consultation et l'information au public et les aspects éthiques.

() Par exemple, le règlement de l'UE sur le label écologique CEE/880/92, du 23 mars 1992, article 1 (JO n° L 99 du 11. 4. 1992).

() Voir par exemple: Les Européens et l'environnement: eurobaromètre 43.1 bis, rapport produit pour la Commission européenne par l'INRA (Europe) - ECO, novembre 1995, ainsi que l'étude de la Coface mentionnée précédemment.

() De toute évidence, la situation commerciale dans son ensemble, dans les pays d'Europe centrale et orientale, est beaucoup plus nuancée que la présentation qui en est faite ici. Pour une vue plus complète, voir par exemple la prochaine contribution de la section de l'agriculture sur les implications pour la PAC de l'adhésion des PECO.

() Voir aussi l'avis séparé sur «L'aide au développement, la bonne administration et le rôle des milieux économiques et sociaux».

() Résolution de l'assemblée générale 39/248, annexe du 9. 4. 1995.