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COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 13.11.1997 
COM(97) 559 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU 
PARLEMENT EUROPÉEN 
établi conformément à l'article 12 paragraphe 4 
de la sixième directive du Conseil, du 17 mai 1977, 
en matière d'harmonisation des législations des États membres 
relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires -
Système commun de TVA: assiette uniforme 

TABLE DES MATIERES 
1 INTRODUCTION 1 ex 
2 HARMONISATION DES TAUX DE TVA: LA SITUATION EN 1996 2 
3 LES TAUX DE TVA ET LE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ 
UNIQUE 4 
3.1 L'influence des taux de TVA sur la structure des livraisons et des 
achats transfrontaliers: tendances générales 4 
3.2 L'influence des taux de TVA sur la structure des livraisons et des 
achats transfrontaliers: analyse de cas 8 
4 -RÉEXAMEN DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE 
TVA 10 
4.1 Critères du réexamen 10 
4.2 JtscxrtXîrjen des diverses catégories de i 'annexe H 11 
4.3 "Ezainen des -demandes'd'introduction de nouvelles categories dans 
l'annexe H 15 
4.4 Examen du cas particulier de l'article 12 paragraphe 3 point b) 21 
5 HARMONISATION DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX 
RÉDUIT DE TVA: COMMENT PROCÉDER? 23 
5.1 Analyse de la situation actuelle dans ies États membres 23 
5.2 Évaluation au regard du nouveau système commun de TVA 26 
6 CONCLUSIONS 29 
ANNEXE 1: ÉVOLUTION DES TAUX DE TVA APPLIQUES DANS 
LES ÉTATS MEMBRES ENTRE 1994 ET 1996 (EXCEPTES 
LES TAUX TRANSITOIRES APPLIQUES CONFORME­
MENT A L'ARTICLE 23 PARAGRAPHE 2) 3 \ 
.ANNEXE2: APPLICATION DE TAUX DEDUITS DE TVA PARLES 
ÉTATS MEMBRES AUX CATEGORIES DE BIENS ET DE 
SERVICES ENUMEREES A L'ANNEXE H DE LA SIXIEME 
DIRECTIVE TVA 32 
1 
INTRODUCTION 
Le présent document constitue le rapport que la Commission est tenue de soumettre au Conseil 
conformément à l'article 12 paragraphe 4 de la sixième directive TVA en vue de réexaminer îe 
champ d'application des taux réduits de TVA. Ce réexamen, comme toutes les questions 
relatives à l'harmonisation des taux de TVA, doit se fonder sur îe critère énoncé à Particle 99 du 
traité CE, qui prévoit qu'une harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et îe 
fonctionnement du marché unique. Le rapport a donc pour objectifs les points suivants: 
<> Rappeler l'état de la situation en matière d'harmonisation des taux de TVA et rendre compte 
des mesures importantes prises depuis le dernier rapport (COM(9^) 584) et de l'évolution 
qui a eu Heu dans F intervalle [chapitre 2]. 
• Evaluer les effets de ";a structure des taux de TVA sur le fonctionnement du marché unique. 
Le rapport vise par conséquent à établir si ces distorsions de concurrence ou des 
détournements de trafic intra-communautaires induits par \z TVA sont apparus. L'examen a 
porté, en particulier, sur la question de savoir si îes écarts de taux de TVA entravent les 
achats transfrontaliers ou s'ils ont une incidence sur îes structures de F approvisionnement des 
détaillants [chapitre 3]. 
• Examiner le champ d'application du taux réduit et l'étendue des catégories de livraisons de 
biens et de services énumérées à F annexe H de la sixième directive. L'article 12 paragraphe 4 
de ;a directive dispose que le Conseil doit réexaminer cette annexe tous les deux ans afin de 
décider de l'opportunité de modifications éventuelles. Toutes les plaintes et toutes les 
demandes communiquées à la Commission concernant le champ d'application du taux réduit 
de TVA sont donc traités dans ce contexte. Une attention particulière est également accordée 
à l'article 12 paragraphe 3 point b), relatifs la fourniture ce certains produits énergétiques 
[chapitre 4]. 
• Réfléchir sur la marche à suivre dans l'harmonisation ultérieure du champ d'application du 
taux réduit de TVA, qui ne saurait se fonder uniquement sur les débats et les questions du 
moment. Il convient par conséquent d'effectuer une analyse plus îarge de !a situation actuelle 
dans les Etats membres. Une telle analyse permet d'évaluer F état de la situation à la lumière 
du nouveau système commun de TVA proposé [chapitre 5]. 
• Résumer les principales constatations du rapport et tirer les conclusions qu'il suscite sn vue 
d'éventuelles mesures législatives que pourrait prendre la Commission en ce qui concerne 
l'article 12 paragraphe 4 [chapitre 6]. 
Il importe de noter que le présent rapport ne couvre pas F harmonisation des droits d'accises, 
pas plus qu'il ne traite de manière approfondie de toutes les questions liées aux taux qui sont 
inhérentes à la mise en oeuvre du programme pour un système commun de TVA dans le marché 
unique [COM(96) 328 final], qui appelle explicitement à une plus grande convergence des taux 
de TVA. Le présent rapport n'anticipe pas, notamment, sur les propositions législatives que la 
Commission pourrait présenter à cette fin. 
>? <X 
On signalera enfin que le présent rapport ne passe pas en revue les dispositions transitoires 
relatives aux taux de TVA. L'article 28 paragraphe 2 point g) de la directive imposait à la 
Commission de réexaminer, avant le 31 décembre 1994, les dispositions de l'article 28 
paragraphe 2 points a) à f): il est renvoyé, à cet égard, au rapport COM(94) 584. Cependant, il 
va de soi qu'en limitant la portée du présent rapport aux exigences de la directive, la 
Commission n'approuve pas nécessairement le maintien de ces dispositions; elle en traitera dans 
sa proposition de programme pour un système commun de TVA dans le marché unique. 
2 HARMONISATION DES TAUX DE TVA: LA SITUATION EN 1996 
La législation communautaire actuelle en matière de TVA autorise îes États membres à 
appliquer un ou deux taux réduits, qui ne peuvent être inférieurs à 5% et qui s'appliquent 
uniquement aux livraisons de biens et aux prestations de services des catégories visées à 
l'annexe H (article 12 paragraphe 3 pointa))1. En outre, les Etats membres peuvent appliquer 
un taux réduit aux fournitures de gaz naturel et d'électricité, à condition qu'il n'en résulte aucun 
risque de distorsions de concurrence (article 12 paragraphe 3 point b)). Ces dispositions sont 
examinées de manière approfondie au chapitre 4. 
Les règles relatives aux taux applicables aux objets d'art, d'antiquité ou de collection sont 
définies dans une directive2 spécifique, qui modifie la sixième directive. Le Conseil a arrêté en 
1996 la taxation des produits de l'agriculture autres que ceux relevant de la catégorie 1 de 
l'annexe H (essentiellement les fleurs coupées, les feuillages d'ornement, les bulbes, racines et 
produits similaires, le bois de chauffage) dans le cadre des dispositions transitoires de la sixième 
directive TVA3. En ce qui concerne le régime et les taux applicables à For, une proposition de la 
Commission est à l'étude au Conseil4. 
L'article 28 paragraphe 2 porte sur diverses mesures relatives aux taux de TVA que les États 
membres peuvent maintenir en vigueur pendant la période transitoire visée à l'article 28 
terdecies. Comme indiqué précédemment, la Commission traitera de ces dispositions dans le 
cadre du nouveau système commun de TVA pour le marché unique. 
Directive 96/95/CE, du 20 décembre 1996. modifiant, en ce qui concerne le niveau du taux normal 
la directive 77/388/CEE relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée. JO L 338 du 
28.12.1996, p. 89. 
Directive 94/5/CE, du 14 février 1994, complétant le système commun de la taxe sur la valeur 
ajoutée et modifiant la directive 77/388/CEE. JO L 60 du 3.3.1994, p. 16 
Directive 96/42/CE, du 25 juin 1996, modifiant la directive 77/388/CEE concernant le système 
commun de taxe sur la valeur ajoutée. JO L 170 du 9.7.1996, p. 34. 
COM (92) 441 final. 
Conformément aux dispositions transitoires de l'article 28 paragraphe 2 points a) à f), certains 
Etats membres peuvent appliquer à un nombre limité de biens et de services des exonérations 
avec remboursement de la taxe payée au stade antérieur (le "taux zéro") ou des taux réduits 
inférieurs au minimum prévu à l'article 12 paragraphe 3 (les "taux super-réduits"). Certains 
Etats membres ont également été autorisés à maintenir un taux réduit, qui ne peut être inférieur 
à 12%, sur des livraisons de biens et des prestations de services autres que celles énumérées à 
l'annexe H, à condition que ces taux aient été en vigueur au 1 er janvier ! 991 (les "taux parking" 
ou taux intermédiaires). Les États membres qui appliquaient un taux réduit à la restauration, aux 
vêtements et chaussures pour enfants et au logement le 1er janvier 1991 ont été autorisés à 
maintenir ces taux pendant la période transitoire que couvre le régime de TVA actuel. Eran, la 
Grèce a été autorisée à poursuivre l'application de taux particulièrement réduits à certaines îles 
et à certains départements. Comme ces dispositions font toutes partie du régime transitoire de 
TVA, elles ne seront pas examinées de manière approfondie. 
À l'annexe 1 figure un tableau détaillé de l'évolution des taux de TVA dans les États membres 
(à l'exception des taux visés à l'article 28 paragraphe 2) depuis décembre 1994, date du dernier 
rapport de la Commission sur ce sujet. On y verra que le niveau des taux varie toujours 
considérablement: le taux normal évolue entre 15% et 25% et les taux réduits entre 5% et 17%5. 
La moyenne simple du taux normal appliqué dans la Communauté s'établit autour de 19,5%, et 
la moyenne du taux réduit est légèrement supérieure à 8%. Il s'agit d'une augmentation 
importante par rapport à 1994, due principalement à l'élargissement de ia Communauté à 
15 Etats membres et aux taux en moyenne plus élevés des trois nouveaux États membres. 
Le taux moyen pondéré pour ia Communauté suit une tendance analogue. Les estimations 
réalisées par la Commission sur la base des chiffres des ressources propres et des statistiques sur 
les recettes TVA des États membres font apparaître la situation suivante: 
Taux moyen pondéré 
Ensemble des taux 
Taux normal 
Taux réduit6 1994 
14,03% 
17,07% 
5,71% 1995 UE 12 
14,25% 
17,28% 
6,17% 1995 UE 25 
14,61% 
17,62% 
6,57% 
Le taux de 17% est applicable en Finlande à certaines denrées alimentaires, pour une période 
transitoire seulement. Il n'en constitue pas moins un troisième taux réduit dans ce pays. La 
Commission a formellement invité les autorités finlandaises à ramener à deux le nombre de taux 
réduits. Si l'on ne tient pas compte de cette exception, le taux réduit le plus élevé dans la 
Communauté est de 12,5%. 
Il a été tenu compte de tous les types de taux réduits: taux zéro, taux super-réduits, taux parking, 
taux réduits permanents. 
La Commission considère comme acquis le fait que le degré existant d'harmonisation des 
taux de TVA est le minimum minimorum que les Etats membres ont jugé indispensable pour 
le fonctionnement du marché unique. Il va de soi que des écarts croissants entre les taux de 
TVA pratiqués par les États membres peuvent toujours provoquer, en principe, des 
déséquilibres structurels et des distorsions de concurrence dans certains secteurs 
économiques. 
La Commission a l'intention de traiter ces problèmes lorsqu'elle présentera de nouvelles 
propositions sur l'harmonisation des taux de TVA. La première proposition dans ce domaine 
est prévue pour fin 1997 ou début 1998. 
Il convient de faire remarquer une fois de plus, à cet égard, que les considérations qui suivent 
ont pour seul but d'examiner le fonctionnement actuel du marché unique en ce qui concerne 
la structure des taux réduits de TVA en vigueur. 
3 LES TAUX DE TVA ET LE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ UNIQUE 
Dans l'examen qu'elle a réalisé de l'incidence des disparités actuelles entre taux de TVA sur 
le fonctionnement du marché unique, la Commission a tenté d'établir, d'une part, si les écarts 
de taux entre États membres influencent le comportement des particuliers et des entreprises 
(assujettis) et, d'autre part, si les cas où une telle influence a été rapportée sont inhérents à la 
structure actuelle des taux de TVA. 
3.1 L'influence des taux de TVA sur Sa structure des livraisons et des achats 
transfrontaliers: tendances générales 
Dans le rapport précité de 1994, l'influence des taux de TVA tant sur la structure des achats 
transfrontaliers des particuliers que sur les échanges intracommunautaires des assujettis a été 
examinée de manière approfondie. À cet effet, plusieurs études avaient été commandées, 
dont les résultats avaient révélé, d'une manière générale et sous réserve d'un certain nombre 
d'exceptions, que des distorsions de concurrence ou des détournements de trafic imprévus et 
induits par la TVA n'avaient pas eu lieu. Les raisons en sont principalement de deux ordres. 
D'une part, il semble que souvent, des facteurs non fiscaux compensent une éventuelle 
incitation aux achats transfrontaliers provoquée par la TVA. D'autre part, le régime 
transitoire, en appliquant le principe du pays de destination dans les échanges entre assujettis 
et en recourant à plusieurs régimes particuliers (par exemple le régime des ventes à distance), 
tend à rendre les écarts de taux très difficiles à exploiter. 
La TVA est perçue dans F État membre d'origine sur les livraisons effectuées par des 
assujettis d'un État membre à des acheteurs de type particulier dans un autre État membre, 
par exemple agriculteurs forfaitaires, PME exonérées, assujettis effectuant des opérations 
exonérées en vertu de l'article 13 de la sixième directive TVA, non-assujettis achetant des 
biens pour un montant annuel inférieur à 10 000 écus. Il en va de même des livraisons de 
biens que des voyageurs emportent eux-mêmes7, des livraisons sous le régime des ventes à 
distance en-deçà d'un plafond fixé par l'État membre où la livraison a lieu, et les prestations 
de certains services. La livraison de biens accisables est évidemment largement influencée 
par la façon dont les accises sont perçues et par le niveau des taux appliqués. 
Il est cependant improbable, d'après les informations dont dispose la Commission, que ces 
régimes occasionnent des distorsions graves de la concurrence ou des détournements 
importants de trafic. Un cas sérieux dont ia Commission ait eu connaissance avait déjà été 
analysé dans le rapport de 1994: celui qui concernait des agriculteurs allemands soumis au 
régime de taux forfaitaire de TVA qui achètent directement dans les États membres voisins, 
où ces produits bénéficient de taux réduits, des engrais, des pesticides, etc., qui sont taxés au 
taux normal en Allemagne. De façon similaire, des clients français ont tendance à 
s'approvisionner en combustible tel que le charbon en Belgique où le taux applicable est 
considérablement plus bas. D'autres cas de détournements induits par la TVA, notamment en 
ce qui concerne des ventes de boissons telles que boissons non alcoolisées, eau minérale de 
France en Belgique ou en Grande-Bretagne, n'ont généralement pas une grande incidence. 
Peut-être vaut-il la peine, toutefois, de prendre en considération la somme de ces cas de 
faible importance. En outre, il y a toujours la possibilité d'un impact régional significatif qui 
peut nécessité un évaluation. De toute façon, il est important de noter que lorsque différents 
taux (réduits) sont appliqués dans différents États membres ou lorsqu'il y a un taux réduit de 
TVA dans certains États membres mais pas dans d'autres, cela a un effet négatif sur les 
ventes des entreprises qui ne bénéficient pas de taux réduits ou qui sont en concurrence avec 
des entreprises similaires d'autres États membres où un taux réduit est appliqué. 
La prestation de services de télécommunication transfrontalière est un exemple d'un domaine 
où les fournisseurs ont la possibilité de choisir dans quel pays ils doivent s'établir (c'est-à-
dire pour le lieu de taxation) pour bénéficier de taux bas et/ou de dispositions avantageuses 
en matière de déduction de la taxe en amont. Ce stimulant sera renforcé par les nouvelles 
dispositions de taxation introduites récemment par les États membres suite aux initiatives 
législatives de la Commission dans ce domaine8. 
À l'exception des moyens de transport neufs. 
COM(97) 4 fin; voir aussi les décisions du Conseil 97/200-214/CE, JO N° L 86/5 du 28.3.1997. 
Il va sans dire que les écarts de taux de TVA sont plus importants dans certains secteurs que 
dans d'autres. Dans les secteurs de l'horticulture et de la floriculture par exemple, de grandes 
différences de taux ont clairement fait naître des activités frauduleuses. De plus la 
Commission n'ignore pas les cas pour lesquels l'application du taux réduit aux échanges 
intra-communautaires dans ce secteur crée des distorsions de concurrence. 
Le tableau de l'annexe 1 montre que les taux de TVA appliqués dans les États membres 
n'ont pas beaucoup évolué entre 1994 et 1996, ce qui explique pourquoi il est probable que 
la situation en 1996 soit comparable, à cet égard, à celle de 1994. Il convient toutefois de 
souligner que les conclusions tirées en 1994 dépendaient des conditions spéciales du régime 
transitoire décrites ci-dessus. Il va donc de soi que le passage au nouveau système commun 
de TVA pour le marché unique créera une situation complètement nouvelle, dont il y aura 
lieu de tenir compte dans l'élaboration des propositions pour l'instauration de ce système. De 
plus, les facteurs non fiscaux qui influent sur le comportement des entreprises et des 
particuliers changent continuellement. 
En vue d'évaluer l'incidence de ce dernier aspect, la Commission a subventionné une étude 
réalisée par des experts indépendants9. Elle porte sur des régions frontalières considérées 
comme "sensibles" dans des études antérieures, à savoir les régions d'Allemagne limitrophes 
du Danemark, des Pays-Bas, de la Belgique, du Luxembourg, de la France et de l'Autriche. 
L'accent a été mis sur les motivations des consommateurs, sur les tendances générales dans 
les achats transfrontaliers, ainsi que sur les motivations et les stratégies du secteur du 
commerce de détail. L'étude a été réalisée au moyen d'une enquête écrite exhaustive et 
d'interviews d'experts. Elle a porté sur la TVA et sur les droits d'accises; les ventes à 
distance (par correspondance) ont été analysées aussi, mais séparément. 
L'étude confirme, pour l'essentiel, les résultats des études antérieures présentés dans le 
rapport de 1994. Il est toutefois utile de mettre en évidence certains résultats particuliers. Les 
principaux résultats de l'étude peuvent donc être résumés comme suit: 
• Dans les régions où les achats transfrontaliers sont relativement nombreux, les détaillants 
adaptent en fait leurs actions publicitaires et leur politique d'approvisionnement, ainsi que 
leurs systèmes pour accepter des devises étrangères, etc., en fonction du pays voisin. Des 
exemples ont été relevés où de telles opérations résolument transfrontalières avait 
mobilisé les consommateurs transfrontaliers. 
• L'écart de prix attribuable aux taux de TVA différents n'est pas l'unique facteur affectant 
le volume des achats transfrontaliers entre États membres voisins. La variété de 
l'assortiment, une ambiance commerciale agréable et des services à la clientèle plus 
favorables s'ajoutent à l'avantage en matière de prix. Les obstacles linguistiques sont 
beaucoup moins importants qu'on ne pourrait l'imaginer. 
"Retail strategies to benefit from indirect tax differences " (Jlirgen Ratzinger, Institut de recherche 
économique lfo) - mars 1996. 
. On s'attend, pour l'avenir, à la poursuite du processus d'intégration, ce qui entraînera un 
renforcement de la concurrence, un rapprochement supplémentaire des niveaux de prix et, 
peut-être, des changements dans les structures d'achats. 
• Les ventes à distance transfrontalières contribuent de façon significative au chiffre 
d'affaires des détaillants allemands: environ 5% de la demande finale est satisfaite par des 
vendeurs par correspondance, et les entreprises allemandes réalisent environ 3% de leur 
chiffre d'affaires par correspondance avec des consommateurs d'autres États membres 
limitrophes. 
• Aux diverses frontières, en général, le volume des achats transfrontaliers n'a pas 
beaucoup évolué depuis 1993. Il convient toutefois de mettre en relief deux cas 
particuliers: d'une part, dans la région (allemande) limitrophe du Luxembourg, îes clients 
transfrontaliers sont à l'origine d'une partie très importante des échanges, qui s'est même 
accrue au cours des dernières années; d'autre part, il s'est avéré que la région frontalière 
germano-autrichienne était, depuis longtemps déjà, antérieurement à l'accession, très 
intégrée. En fait, la Bavière et l'Italie du Nord absorbent une part importante du pouvoir 
d'achat autrichien (c'est-à-dire environ 5% pour les Lander de Carinthie, du Tyrol, de 
Salzbourg et de Haute-Autriche (sans tenir compte du tabac, de l'essence et des véhicules) 
ce qui représente un accroissement des achats transfrontaliers d'environ 23% entre 1994 
et 1995). 
Ces conclusions, qui ne sont pas particulièrement surprenantes, mettent en lumière deux 
tendances générales en ce qui concerne l'incidence des taux de TVA sur la structure des 
livraisons et; des achats transfrontaliers: d'une part, nonobstant les écarts de taux existants, le 
degré d'intégration des marchés continue de s'accroître et les détaillants continuent à adapter 
leurs stratégies. Bien que le fonctionnement du marché unique soit imparfait en termes 
économiques, néanmoins il s'améliore graduellement. D'autre part, il apparaît clairement que 
lorsque les conditions sont favorables aux achats transfrontaliers (absence d'obstacles 
linguistiques, traditions communes, etc.), des détournements de trafic induits par la TVA se 
produisent; ils pourraient être considérés comme des distorsions de concurrence. L'étude 
confirme donc sans ambiguïté les nombreuses plaintes exprimées par des opérateurs 
autrichiens concernant les détournements de trafic au profit de l'Allemagne provoqués par la 
TVA (notamment dans le cas des appareils électroménagers). Sauf dans certaines petites 
régions, il est malheureusement impossible d'évaluer de façon fiable l'ampleur des flux 
d'achats transfrontaliers par produit. 
Par conséquent, ni l'évaluation générale des grandes tendances observées dans les échanges 
transfrontaliers, ni les résultats de l'étude ne fournissent des éléments de nature à justifier une 
modification profonde du système actuel de taux de TVA. Cette appréciation se rapporte 
toutefois à la situation actuelle et repose sur une application effective des régimes 
d'imposition en vigueur, ainsi que sur le postulat selon lequel les opérateurs et les 
consommateurs ne modifient pas nettement leur comportement. 
Parallèlement, il apparaît aussi qu'en tout état de cause, le régime d'imposition actuel (qui 
s'appuie sur une application globale du principe du pays de destination et sur plusieurs 
régimes particuliers) oppose certains obstacles à une exploitation complète du marché 
unique. L'actuelle structure compliquée et inégale des taux est une conséquence de la 
persistance des États membres à vouloir maintenir, pour des raisons politiques internes et 
économiques, leur diversité de taux existante. La poursuite prévue de l'intégration des 
marchés renforcera la concurrence, provoquera un rapprochement plus poussé des niveaux 
de prix et aboutira, finalement, à l'ajustement des structures des achats. Il est vraisemblable 
que ces tendances seront considérablement amplifiées par l'arrivée de la monnaie unique et 
par l'utilisation croissante du commerce électronique. Il est par conséquent probable que les 
effets restrictifs de la structure actuelle des taux de TVA iront encore plus en s'aggravant. 
Même sous le régime transitoire actuel, une harmonisation plus complète des taux de TVA 
s'avérera sans doute nécessaire à mesure qu'un nombre grandissant de secteurs (biens et 
services) seront susceptibles d'être soumis de plus en plus à la concurrence transfrontalière. 
3.2 L'influence des taux de TVA sur la structure des livraisons et des achats 
transfrontaliers: analyse de cas 
La Commission reçoit régulièrement des rapports et des plaintes portant sur des cas précis où 
les écarts de taux sont dénoncés comme étant à l'origine de graves distorsions entre 
opérateurs. Il va de soi que le présent rapport ne saurait traiter en détails les divers cas qui ont 
été soumis à la Commission (dont un grand nombre sont confidentiels et couverts par les 
dispositions relatives à la protection des données) . La Commission a pris contact, dans 
certains cas, avec les autorités nationales compétentes en vue d'obtenir de plus amples 
informations et des explications. 
Toutefois deux problèmes inhérents à la structure actuelle des taux de TVA peuvent être 
identifiés comme la cause principale de certains effets de distorsion de la situation de 
concurrence dans laquelle se trouvent des assujettis (ce qui, en conséquence, empêche les 
consommateurs finals de bénéficier de tous les avantages que présente le marché unique): 
d'une part, le caractère facultatif de l'annexe H, et, d'autre part, l'absence de définitions 
communes dans les catégories qui y sont énumérées. 
Pour l'instant, les États membres ont la faculté d'appliquer ou non un ou deux taux réduits 
aux livraisons de biens et aux prestations de services figurant à l'annexe H. On trouvera à 
l'annexe 2 du présent rapport un tableau montrant dans quelle mesure les États membres ont 
fait usage de cette faculté pour chacune des 17 catégories de l'annexe H. Il va de soi que le 
fait d'appliquer, dans la Communauté, un traitement de TVA inégal à des biens et services 
identiques peut aboutir, du moins en principe, à des distorsions de concurrence. 
On concédera volontiers que les catégories de services de l'annexe H ne sont pas, par nature, 
ies types d'activités économiques qui se prêtent à des échanges transfrontaliers importants, et 
eue les catégories de biens figurant dans ia liste ne couvrent pas les types de produits pour 
l'achat desquels des particuliers sont disposés à accomplir de longs trajets. La Commission 
estime cependant que cette appréciation ne rend pas nécessairement compte de la véritable 
situation en 1996. Avant d'examiner chacune des catégories (voir chapitre 4), il est utile de 
réfléchir aux considérations suivantes: les taux de TVA appliqués aux biens et aux services 
de l'annexe H varient au moins de 20 %-points (entre 5% et 25%), et l'écart atteint 25 %-
points de pourcentage si l'on inclut les taux super réduits et les taux zéro. L'épargne 
potentielle que cela représente incite par conséquent à acquérir des biens et, dans une 
moindre mesure, des services à l'étranger, même si cela comporte des difficultés 
considérables. Dans le secteur médical, ii y a des possibilités pour les entreprises et ies 
opérateurs d'exploiter les différences de prix sur le plan international, et ces différences sont, 
en fait, fonction du taux de TVA. 
De plus, les États membres tendent à recourir aux biens et services dans les catégories de 
l'annexe H plutôt que d'inclure la catégorie entière dans leur taux réduits. Dans un certain 
nombre de cas, ces distinctions existent même lorsque c'est la nomenclature combinée qui 
est utilisée pour établir le contenu précis d'une catégorie donnée. La Commission est 
consciente de certains cas où des États membres créent des distinctions, qui s'avèrent 
arbitraires, dans une catégorie déterminée de l'annexe H. 
On pourrait soutenir que ce traitement inégal de biens ou de services intrinsèquement 
identiques est certes difficile à comprendre, , mais il n'en résulte pas de distorsion de 
concurrence entre fournisseurs nationaux et étrangers, puisqu'il s'applique indifféremment 
aux deux. Dans la pratique, cependant, les autorités fiscales compétentes ne prennent 
conscience de ces distinctions qu'au moment où les opérateurs remplissent des obligations 
déclaratives supplémentaires (par exemple dans le cas d'une acquisition intra­
communautaire). Il est donc possible que les producteurs d'un pays bénéficient toujours du 
taux réduit, indépendamment de la nature des biens qu'ils produisent ou des services qu'ils 
fournissent, alors que leurs concurrents étrangers sont handicapés par l'application correcte 
du taux normal de TVA. 
La Commission reçoit également de fréquentes plaintes au sujet de distorsions de 
concurrence à l'intérieur d'un État membre dues à une transposition inégale des catégories de 
l'annexe H. Ces distorsions sont identiques pour tous les opérateurs et citoyens de la 
Communauté, raison pour laquelle elles ne relèvent pas de la responsabilité de la 
Commission en ce qui concerne les règles de concurrencé du marché unique, mais leur 
existence doit être signalée. Il convient de noter qu'en vertu des principes de base de la 
sixième directive TVA, des biens et des services identiques ne peuvent être taxés à des taux 
différents; toute différence de taux doit être objectivement justifiée. La Commission a déjà 
insisté sur le respect de ce principe fondamental dans d'autres domaines, ce qui, dans un cas, 
s'est traduit par l'ouverture d'une procédure d'infraction. 
L'absence de définitions communes et claires des catégories de l'annexe H est aussi à 
l'origine d'un nombre impressionnant de "cas limite". De nombreux États membres 
appliquent, par exemple, un taux réduit de TVA au thé et au café, et le taux normal aux 
boissons non alcoolisées. On peut toutefois légitimement se demander si les canettes de thé 
glacé (iced tea) doivent être considérées comme du thé ou comme une boisson 
rafraîchissante, et la même réflexion s'applique à un certain nombre de produits prêts à boire 
à base de ?afé. Lorsque deux produits soumis à des taux de TVA différents sont vendus 
ensemble et ne peuvent être séparés, la question de savoir quel taux appliquer se pose de 
nouveau. Il n'existe pas non plus de critères définitifs pour établir, par exemple, si c'est le 
disque compact ou le livre qui est déterminant lorsque les deux objet constituent un seul 
article vendu comme dictionnaire. Ces exemples montrent que la structure actuelle des taux 
de TVA pose des problèmes fondamentaux qui, d'une part, contrecarrent l'application des 
principes de base de la TVA et, d'autre part, sont susceptibles de créer des distorsions de 
concurrence. 
La Commission n'est malheureusement pas en mesure de déterminer avec précision l'effet 
quantitatif des distorsions qui résultent de ces problèmes. Il est vrai, d'une part, qu'au 
moment d'adopter la directive taux 92/77/CEE, qui règle ces matières, le Conseil savait que, 
de par sa forme, l'annexe H était susceptible de produire certaines distorsions de faible 
importance, et, d'autre part, que la situation actuelle, comme indiqué ci-dessus, n'appelle pas 
d'intervention urgente, d'autant plus que toute la question de l'harmonisation des taux sera, 
de toute façon, examinée bientôt dans le cadre du nouveau système commun de TVA pour le 
marché unique. Le nombre croissant de cas problématiques a toutefois amené la Commission 
à considérer qu'une surveillance étroite de la situation était absolument nécessaire et que des 
initiatives distinctes dans ce domaine s'avéreraient peut-être inévitables à l'avenir. Les États 
membres sont instamment priés de prendre les mesures afin de surmonter les difficultés 
décrites ci-dessus. 
4 REEXAMEN DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX REDUIT DE TVA 
4.1 Critères du réexamen 
La base juridique du présent rapport, l'article 12 paragraphe 4 deuxième alinéa de la sixième 
directive TVA, est libellé comme suit: 
"Sur la base d'un rapport de la Commission, le Conseil réexamine tous les 
deux ans, à partir de 1994, le champ d'application des taux réduits. Le 
Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut 
décider de modifier la liste des biens et des services figurant à l'annexe H. " 
Comme on l'aura vu précédemment, le lien existant actuellement entre la structure des taux 
de TVA et le fonctionnement général du marché unique (en ce qui concerne les opérations 
transfrontalières) n'appelle pas forcément, dans le cadre du régime transitoire de TVA, une 
modification des taux. Des griefs précis mettent cependant en lumière des problèmes avec 
certains aspects de la situation actuelle. 
10 
Le présent chapitre est consacré à l'examen approfondi des diverses catégories de 
l'annexe H, des demandes d'extension de cette annexe et du cas particulier de certaines 
fournitures de produits énergétiques (article 12 paragraphe 3 point b)). Plusieurs fédérations 
professionnelles et industrielles ont effectué, dans ce contexte, de nombreuses démarches 
auprès de la Commission afin qu'elle inclue leur secteur dans le champ d'application du taux 
réduit lors du réexamen suivant. 
Comme il a été indiqué ci-dessus, le réexamen du champ d'application du taux réduit de 
TVA et l'examen de l'annexe H et de l'article 12 paragraphe 3 point b) se fondent sur le 
critère fondamental établi par l'article 99 du traité CE, qui se réfère à l'harmonisation des 
législations dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire et dispose que 
l'harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché 
unique. Il y a donc lieu d'établir s'il est nécessaire de modifier les dispositions en vigueur 
pour résoudre des problèmes de distorsions de concurrence. 
Il s'en suit qu'une évaluation sur les avantages d'appliquer un taux réduit à un secteur, un 
bien ou un service déterminé ne saurait être faite qu'au regard de cette orientation générale 
du Traité dans le domaine de la fiscalité indirecte. En d'autres termes, même si, dans un cas 
donné, aucune distorsion de concurrence n'est clairement établie, tous les arguments pour ou 
contre une réduction de la TVA doivent être évalués en fonction de l'incidence globale de la 
mesure sur le fonctionnement du marché unique. En ce qui concerne la TVA, le Conseil a dit 
sans ambiguïté aucune que l'achèvement du marché unique impliquait le passage à un 
système de TVA fondé sur l'imposition dans l'État membre d'origine des biens et des 
services fournis (article 28 terdecies de la sixième directive). Toute réflexion sur le champ 
d'application du taux réduit de TVA doit donc impérativement prendre en considération 
l'incidence possible des mesures en question sur le programme de système commun de TVA 
pour le marché unique. 
Les considérations sur lesquelles repose l'annexe H et le contexte dans lequel ont été 
adoptées les décisions du Conseil en la matière ne sont pas expliquées dans le présent 
rapport, le rapport précédent en ayant déjà rendu compte de manière extensive. 
4.2 Réexamen des diverses catégories de l'annexe H 
Le caractère facultatif de l'annexe H et la définition relativement large des catégories qui la 
composent créent, comme il a été souligné ci-dessus, des difficultés techniques 
fondamentales qui ne doivent pas être perdues de vue et qui requièrent une analyse 
approfondie. Pour certaines catégories, la Commission a cependant été approchée par divers 
groupes d'intérêts en vue de l'inclusion de certains biens ou services dans le champ 
d'application du taux réduit de TVA. Les cas les plus importants sont traités dans le présent 
chapitre, qui contient également un compte rendu de la discussion générale sur certaines 
catégories. Les secteurs suivants sont les plus importants: agriculture, santé, transport de 
personnes, culture, politique sociale. 
11 
Agriculture 
Les produits de l'agriculture en question sont ceux qui ne relèvent pas de l'annexe H, (catégorie 
1) à savoir les fleurs coupées, les feuillages d'ornement, les bulbes, racines et produits similaires 
et le bois de chauffage. Lors de la discussion qui a eu lieu au Conseil sur la proposition de la 
Commission en la matière10, il est apparu que les États membres avaient des avis différents sur le 
taux de TVA qui devrait être appliqué en principe aux produits de l'agriculture. Certains États 
membres souhaitent étendre le champ d'application du taux réduit à tous les produits agricoles, 
alors que d'autres préfèrent garder la liste existante. 
Les achats transfrontaliers sont particulièrement nombreux dans la catégorie des denrées 
alimentaires, ce qui a toujours été une caractéristique des échanges intracommunautaires dans ce 
secteur; selon les résultats de toutes les études dont la Commission a connaissance, cette 
situation n'est pas d'abord influencée par les écarts de taux de TVA Souvent, des achats de 
denrées alimentaires sont même effectués dans les États membres voisins alors que les taux 
applicables sont plus élevés. Une modification ciblée de l'annexe H dans ce domaine est 
actuellement consiérée inopportune. 
Santé 
Le taux de TVA réduit applicable aux produits pharmaceutiques (catégorie 3) ou aux 
équipements médicaux (catégorie 4) illustre parfaitement le problème précité du caractère vague 
des définitions. Quels produits sont "normalement utilisés pour les soins de santé", quels 
équipements sont "normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps"? Ces questions 
provoquent actuellement des discussions dans plusieurs États membres entre les secteurs 
concernés et les autorités compétentes quant à savoir si leur secteur d'activité ou leurs produits 
figurent ou non à l'annexe H. Ce qui n'est pas surprenant, étant donné ia formulation vague qui 
a été employée dans la disposition. 
Transport de personnes 
La taxation du transport de personnes (catégorie 5) constitue une question spécifique 
extrêmement complexe. Les États membres taxent actuellement le "transport" de manière très 
variable, et ils appliquent des taux de TVA qui vont de zéro (exonération avec remboursement 
de la taxe d'amont) à 25%. La plupart des États membres établissent en plus des distinctions 
entre les divers moyens de transport, entre transport à l'intérieur du pays et transport 
intracommunautaire ou international, etc. La Commission est préoccupée par le fait que la 
situation actuelle engendre un certain nombre de problèmes pratiques pour les entreprises du 
secteur, et qu'il y a d'importantes distorsions de concurrence. La Commission a par ailleurs 
conscience du fait que le secteur du transport est un secteur particulier qui pourrait nécessiter un 
traitement spécial en matière de TVA. 
îo Voir note n° 3. 
12 
C'est pourquoi une étude a été commandée pour évaluer les effets des différentes méthodes 
d'application de la TVA aux services de transport de personnes, examiner s'il existe 
d'éventuels déséquilibres concurrentiels dus aux différences entre les modes de transport sur 
des routes similaires (en particulier les trains à grande vitesse par rapport au transport aérien), 
prévoir l'incidence (absolue et relative) sur les prix d'une modification des règles de 
territorialité actuellement en vigueur, en fonction de toutes îes méthodes d'imposition 
envisageables (imposition au lieu de départ, d'arrivée, d'établissement ou au lieu 
d'imposition du preneur), examiner les problèmes de déduction de la taxe au lieu 
d'établissement du preneur de service de transport. 
Culture 
La catégorie ia plus controversée de l'annexe H couvre principalement les livres, les 
journaux et les périodiques (catégorie 6): ia discussion dans ce domaine est souvent élargie à 
la taxation des manifestations culturelles en général (catégorie 7). Dans ce contexte, deux 
raisonnements, essentiellement, plaident en faveur d'un élargissement du champ 
d'application du taux réduit: 
D'abord, les industries des enregistrements sonores et de la vidéo souhaitent que les disques 
compacts, les disques ainsi que les cassettes audio et vidéo puissent bénéficier d'un taux 
réduit de TVA. Ces secteurs affirment que les CD, etc., font l'objet d'une discrimination par 
rapport à d'autres biens culturels comme les livres, les journaux, îes droits d'admission aux 
musées, aux cinémas, aux théâtres, etc. Ils avancent en outre qu'à moyen terme, une 
réduction de la TVA serait compensée par un accroissement des recettes, puisque ies ventes 
totales de ces biens, augmenteraient grâce à la baisse du niveau de taxation. 
De plus, certains États membres, notamment la France, présentent une demande identique 
pour l'essentiel, en se fondant sur une base plus large. Ils soutiennent, d'une part, que la 
qualité de "moyens de communication" des disques compacts, disques, cassettes audio et 
vidéo, etc., dans le cadre d'une politique culturelle est comparable à celle des livres, et 
d'autre part, que les raisons historiques de privilégier les livres par rapport aux disques, etc., 
ne sont plus valables dans la "société de l'information". Au contraire, ia réduction du taux de 
TVA aurait pour effet de stimuler la demande d'enregistrements de toute sorte, ce qui 
encouragerait la production artistique, notamment musicale, en Europe. Enfin, l'accent est 
également mis sur les importants aspects éducatifs de la question. 
Ce raisonnement ne convainc pas encore entièrement la Commission. La plupart des États 
membres considèrent que la majorité des ventes dans ce secteur relèvent des loisirs ou du 
divertissement, et non de la culture. Ces distinctions sont difficiles à établir en pratique. Les 
mêmes considérations pourraient s'appliquer aux livres. D'un point de vue historique, les 
livres sont cependant apparus en premier et ont acquis un statut privilégié qui n'a pas été 
étendu aux nouveaux moyens de transmission. Force est de constater que les livres sont 
toujours considérés comme le moyen de communication culturelle prioritaire. Toute 
discussion est cependant vaine, puisqueles critères permettant de distinguer clairement entre 
"loisirs" et "culture" sont largement subjectifs. 
13 
La principale différence entre les livres et les enregistrementsest que les livres peuvent être 
lus immédiatement, alors que les enregistrements supposent toujours un équipement 
technique permettant d'accéder à l'information qu'ils contiennent. Si l'application d'un taux 
réduit est envisagée, la question se pose de savoir s'il convient d'inclure également cet 
équipement. D'autres supports d'information, comme ies cassettes vidéo, ou les redevances à 
payer pour accéder à des réseaux d'information du type INTERNET, etc., posent d'autres 
problèmes. Toute extension du taux réduit supposerait par conséquent une justification 
reposant sur une philosophie nouvelle, et il est probable que les considérations culturelles et 
éducatives ne fourniront pas, à elles seules, de critère aisément applicable. 
Ensuite, l'industrie de l'édition et les fédérations d'éditeurs préconisent que la faculté 
actuelle d'appliquer un taux réduit aux livres soit étendue aux produits modernes de même 
nature, comme les CD qui contiennent des informations habituellement (anciennement) 
publiées uniquement dans des livres. La Commission estime que cette substitution est 
extrêmement difficile, sinon impossible, à définir. Même un CD-ROM dont le contenu est 
identique à celui d'un livre est un produit différent qui suppose le recours à d'autres 
équipements, et qui offre des possibilités d'accès à l'information (indexation, recherche par 
sujet, etc.) qui sont de loin supérieures à celles d'un livre normal. De plus, aucun CD-ROM 
n'a réellement un contenu identique à celui du livre qui porte le même titre; il est aisément 
possible et, sans aucun doute, pratique, d'y ajouter d'autres informations (photos, 
illustrations, musique, etc.). 
En suivant pratiquement le même raisonnement, une modification similaire est effectuée en 
France pom* réduire le taux TVA sur les CD-Roms, les services en ligne, les logiciels "multi­
media", etc.. de 20,6% à 5,5%. Ces questions devront, en tout état de cause, être évaluées 
dans le contexte plus large de l'impact des changements technologiques sur les systèmes de 
taxation (p.e. commerce électronique, etc.). 
Politique sociale 
En ce qui concerne la livraison, la construction, la rénovation et la transformation de 
logements fournis dans le cadre de la politique sociale (catégorie 9), il semble que certains 
États membres soient enclins à placer sous cette rubrique tous les types de services du secteur 
de la construction. La Commission examine actuellement la législation correspondante. Il 
convient de faire remarquer que le manque de définitions communes ne peut être utilisé pour 
justifier un application plus étendue de la catégorie; dans le cas présent, c'est strictement 
limité au seul logement social et le manque de définitions communes ne peut être utilisé pour 
justifier un application plus étendue de ce taux réduit de TVA. 
Conclusion 
En conclusion, toutes les demandes d'extension du champ d'application des catégories 
existantes de l'annexe H posent une série de problèmes techniques spécifiques qui ne doivent 
pas être sous-estimés. Une analyse globale à la lumière des critères précités révèle que ces 
demandes soulèvent des difficultés fondamentales encore plus graves, au premier plan 
desquelles l'effet considérable que l'extension du taux réduit de TVA aurait inévitablement 
sur les recettes. Des mesures de compensation, dont l'introduction serait impopulaire et, de 
plus, contre-productive, devraient probablement être prises. 
14 
Il convient de souligner, d'un point de vue théorique, que la TVA est une taxe à la 
consommation neutre et multi-stades qui ne constitue pas, en soi, un moyen adapté pour 
favoriser un domaine particulier, culture, social, etc. Sur le pian économique, il est établi que 
d'autres moyens (subventions directes ou baisse de la fiscalité directe1 ' sont beaucoup plus 
effectifs et efficaces et ne produisent pas autant d'effets secondaires non souhaités. Cela vaut. 
bien entendu, aussi pour le taux réduit de TVA applicable actuellement aux biens et aux 
services de l'annexe H. En l'espèce, il s'agit toutefois de déterminer si ia Commission doit 
proposer une modification de cette annexe. Jusqu'à présent, peu d'éléments militent en 
faveur de la nécessité d'une extension du champ d'application des catégories existantes. 
4.3 Examen des demandes d'introduction de nouvelles catégories dans i'annss-e H 
Discussions avec les États membres et les secteurs concernés 
Certains secteurs et/ou organismes représentants de toute nature de certains Étais membres 
militent, pour diverses raisons, en faveur d'une extension de l'annexe H. La plus importante 
de ces demandes porte sur l'application du taux réduit aux services dits "à forte intensité de 
main-d'oeuvre" et "respectueux de l'environnement". Cette demande est née d'un problème 
propre aux Pays-Bas, la taxation de la réparation de chaussures et de vêtements. Après le 
1er janvier 1993. les Pays-Bas ont dû taxer ces sendees au taux normal, ce qui a engendré un 
problème politique interne. À l'époque, aucune solution n'avait été trouvée dans l'immédiat, 
et ies Pays-Bas ont donc insisté pour qu'une déclaration soit inscrite au procès-verbal du 
Conseil concernant un réexamen de l'annexe H sur ce point à une date ultérieure, 
Il y a également des pressions pour appliquer un taux réduit de TVA aux livraisons de biens 
et aux prestations de services écologiques et économes en énergie. Plusieurs États membres 
appliquent actuellement un taux réduit aux fournitures de produits énergétiques (polluants), 
alors que les équipements qui permettent d'économiser de l'énergie sont taxés au taux 
normal; il n'est donc pas surprenant qu'un lobbyisme intense s'exerce en faveur d'un 
traitement fiscal identique. La France a proposé d'appliquer un taux réduit aux véhicules 
électriques et à moteur à gaz. 
De toute façon, subventions directes ou baisse de la fiscalité directe constituent des aides d'État au 
sens de l'article 92 paragraphe 1 du Traité et doit être examiné par la Commission en application de 
la procédure visée à l'article 93 du Traité. 
15 
Les arguments en faveur de l'application d'un taux réduit de TVA aux biens et aux services à 
forte intensité de main-d'oeuvre en général (et pas uniquement la réparation de chaussures et 
de vêtements) ont été repris par plusieurs associations, notamment l'UEAPME12 l'organisme 
qui représente les petites et moyennes entreprises de la Communauté. Ils avancent que 
l'application d'un taux réduit contribuerait à réduire le niveau du chômage en Europe en 
stimulant les secteurs qui recourent à des méthodes de production ou à des services à forte 
intensité de main-d'oeuvre. L'autre argument invoqué par le secteur concerné en faveur 
d'une réduction du taux de TVA se rapporte essentiellement à l'économie souterraine: le 
mécanisme de la TVA ne fonctionnerait pas particulièrement bien dans les secteurs où les 
déductions sont rares et où la plupart des clients sont des particuliers n'ayant pas de droit à 
déduction. L'application d'un taux de TVA élevé à ces secteurs tend à encourager la non-
déclaration, avec les pertes de recettes fiscales directes (impôts sur le revenu et impôt des 
sociétés) et de cotisation sociales qui s'ensuivent. Le même effet inciterait également les 
ménages à réaliser davantage de travaux eux-mêmes. 
D'autres organismes développent un argumentaire semblable, mais limité à un seul secteur. 
Plusieurs organismes oeuvrant à la préservation de l'héritage culturel, architectural et naturel 
de l'Europe demandent par exemple que la restauration et l'entretien de demeures 
historiques, de jardins, de constructions typiques d'une région, etc. bénéficient d'un taux de 
TVA réduit. Ces organismes affirment qu'une telle mesure se justifie non seulement par 
l'importance sociale et culturelle de ces monuments et paysages, mais aussi par des 
considérations économiques. D'une part, arguent-ils, l'application du taux réduit serait une 
incitation importante à la rénovation et à la restauration de monuments historiques, etc., et 
ferait donc croître la demande de services (relativement peu qualifiés pour la plupart); ils 
estiment, d'autre part, que la nature de la région ou du paysage culturel est déterminante pour 
attirer les touristes de toutes catégories. Les voyages et le tourisme étant la plus grosse 
industrie du monde, l'incidence indirecte de la réduction du taux de TVA sur la restauration 
et l'entretien de l'héritage humain et culturel serait par conséquent profonde et profiterait à 
tous les secteurs de l'économie locale. Comme c'était à prévoir, l'application d'un taux de 
TVA réduit à tout le secteur du tourisme a également été réclamée. 
Des arguments similaires, soulignant l'effet positif à la fois sur l'emploi et sur 
l'environnement, sont avancés dans d'autres secteurs13 ou pour des services de nature 
particulière14. De par leur nature, ces services sont toutefois réputés ne pas faire l'objet d'une 
concurrence transfrontalière. D'aucuns affirment que cette caractéristique suffit en soi à 
justifier leur insertion dans l'annexe H, ce qui permettrait aux États membres de leur 
appliquer ou non un taux réduit de TVA. 
12 Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises - Europàische Union des 
Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe - European Association of Craft, Small and Medium 
sized Enterprises. 
13 II est pratiquement impossible de dresser une liste exhaustive des secteurs concernés, qui vont de 
l'industrie du cycle aux services d'enlèvement des déchets, en passant par la blanchisserie et le 
nettoyage à sec. 
14 Par exemple, les "services de proximité " en France, c'est-à-dire des services à forte intensité de 
main-d'oeuvre habituellement fournis par des travailleurs indépendants ou des entreprises 
familiales, généralement au domicile du client (cours particuliers, garde d'enfants, industrie à 
domicile, etc.). 
18 
L'idée d'utiliser les taux de TVA comme outil politique pour atteindre des objectifs 
économiques spécifiques tels que l'augmentation de l'emploi ou une meilleure protection de 
l'environnement, rencontre l'approbation jusqu'à un certain point du Parlement européen et 
du Comité économique et social15. 
Dans certains cas, le choix d'une taxation de certaines livraisons à taux réduit est considéré 
comme la solution à un problème particulier. Des organismes exonérés comme les oeuvres 
de bienfaisance sont par exemple souvent pénalisés par une TVA d'amont non remboursable, 
et l'imposition à taux réduit leur serait donc beaucoup plus profitable. La Commission estime 
que ces cas doivent être distingués de ceux qui ont été cités auparavant. Elle est en effet 
consciente des problèmes du système fiscal actuel, qui seront abordés dans les propositions 
relatives au nouveau système commun de TVA, notamment les difficultés concernant les 
exonérations et le droit à déduction. En tout état de cause, introduire de nouvelles catégories 
spécifiques à l'annexe H irait à l'encontre du but essentiel de simplifier le système TVA et de 
réduire les charges. A ce propos, il est fait référence à l'initiative SLIM en cours qui est 
également importante pour la TVA. 
La Commission émet toutefois des doutes sérieux quant à savoir si la TVA constitue un 
instrument utile de politique économique. En effet, les recherches économiques montrent 
qu'en définitive, la TVA n'a qu'une incidence limitée sur les prix de vente. La demande de 
services (notamment de services à forte intensité de main-d'oeuvre) dépend bien davantage 
d'autres facteurs, comme ies habitudes des consommateurs, les tendances économiques 
générales, etc. En outre, un abaissement du taux de TVA provoquerait sans conteste des 
pertes de recettes budgétaires. Des mesures de compensation comme des augmentations de 
l'imposition directe seraient par conséquent nécessaires, et l'effet global sur la demande dans 
un secteur particulier et sur le marché de l'emploi serait pour le moins incertain. À ce jour, 
aucune constatation empirique ne permet de tirer une conclusion différente. 
Le système de TVA serait rendu encore plus complexe, et des problèmes graves se 
poseraient en ce qui concerne la définition du champ d'application exact du taux réduit et le 
contrôle de son application. La solution à ce problème n'est pas simple. Même le recours à 
un critère non fiscal extérieur, supposé objectif, n'est pas sans difficulté et d"autres 
problèmes apparaissent en outre lorsque ces critères sont intégrés au système fiscal. En 
général,de telles mesures seraient contraires au concept fondamental de la neutralité de la 
TVA et sont incompatibles avec l'idée d'une taxe générale à la consommation. 
15 Voir l'avis du Parlement européen sur le progamme de travail pour un nouveau régime commun de 
TVA de la Commission adopté le 10 juin 1997 et l'avis du Comité économique et social adopté en 
session plénière le 9 juillet 1997. Les deux souscrivent aux objectifs et au concept du programme de 
travail 
17 
L'économie clandestine soulève effectivement un problème non négligeable des systèmes 
fiscaux actuellement en vigueur. La Commission estime toutefois qu'il serait prématuré de 
modifier la législation communautaire en matière de TVA dans le seul but de régler ce 
problème, sans tenir compte des effets que pourraient avoir d'autres modifications possibles. 
En ce qui concerne les fournisseurs, la TVA n'est sans doute pas la principale raison de la 
fraude fiscale Les avantages financiers sont bien plus importants dans le domaine des impôts 
directs et des cotisations de sécurité sociale. Il est vrai, cependant, qu'il y a une réelle 
incitation pour les consommateurs à acheter hors TVA. La Commission a conscience de ce 
problème et est disposée à intensifier ses discussions avec les États membres sur les mesures 
à prendre pour le combattre. 
Étude des effets sur l'emploi de l'application d'un taux réduit de TVA dans certains secteurs 
En vue d'évaluer les effets de l'application d'un taux réduit par rapport à d'autres mesures de 
nature fiscale, la Commission a chargé un organisme extérieur d'étudier 1' "Effet potentiel 
d'instruments fiscaux (taux réduit de TVA appliqué à certains secteurs) sur la création 
d'emplois"16. Il s'agissait, par la même occasion,, de tenir l'engagement pris devant le 
Parlement européen dans le cadre du débat sur le taux de TVA applicable aux produits de la 
floriculture et de l'horticulture à l'automne 199517. 
L'étude examine trois possibilités de soutenir la création d'emplois au moyen de mesures 
fiscales: l'application d'un taux réduit de TVA à certains secteurs (supposés à forte intensité 
de main-d'oeuvre), une réduction du taux d'imposition directe et une réduction des 
cotisations patronales de sécurité sociale. Toutes les possibilités devant être neutres sur le 
plan des recettes fiscales, deux mesures de compensation ont été prévues à cette fin: une 
hausse générale du taux de TVA et une hausse des droits d'accise sur les carburants. Au 
total, ce sont donc six scénarios pour cinq États membres sélectionnés (La 
Belgique,l'Allemagne de l'Ouest, l'Italie, l'Espagne, le Royaume-Uni) qui ont été imaginés. 
L'instrument d'analyse utilisé est un modèle économétrique entrées-sorties couvrant les États 
membres avant l'élargissement de 1995, ventilé par région et par secteur. Le modèle a été 
adapté aux objectifs de l'étude. 
Bien entendu, les résultats globaux de l'étude sont influencés par une série d'hypothèses 
inhérentes au modèle ou nécessaires à la comparaison de simulations (en fonction de 
l'ampleur de la mesure et par pays). L'étude se conclut cependant sur une affirmation 
univoque: 
"La réduction compensée de la TVA sur certains services (simulation 1) ne 
produit, en général, que des effets marginaux sur l'emploi, tandis que la 
réduction compensée de l'imposition directe (simulation2) n'a pas d'effet 
perceptible. En revanche, la réduction compensée des cotisations de sécurité 
sociale (simulation 3) produit, globalement, les effets les plus bénéfiques 
pour l'emploi". 
16 "Potential impact on employment creation of fiscal instruments (namely of a reduced VAT rate for 
selected sectors)", étude réalisée par Cambridge Econometrics Ltd. et Institute of Employment 
Research, Université de Warwick - septembre 1996. 
17 "La directive correspondante a été adoptée par le Conseil des ministres en 1996, voir note en bas de 
page n° 3. 
18 
Pour les cinq États membres sur lesquels l'examen détaillé a porté, ies trois mesures 
envisagées donnent les résultats suivants, qui ne diffèrent que légèrement en fonction de la 
mesure de compensation appliquée: 
1. Une réduction de 50% de la TVA dans certains secteurs se traduit par un faible 
accroissement de l'emploi, de 0,1%, par rapport à l'hypothèse de base (politique fiscale 
inchangée). La distribution sectorielle de cette petite amélioration montre que ce sont les 
autres services liés au marché, l'industrie manufacturière et la construction qui en 
bénéficient davantage, tandis que le secteur de la banque, des finances et de l'assurance, 
ainsi que la distribution, subissent des pertes18. La distribution par pays est inégale. 
2. Les résultats du modèle dans le cas d'une réduction de 5% de l'imposition directe 
montrent que ce choix n'a pratiquement aucun effet sur l'emploi (augmentation de 
0,05% seulement à long terme). 
3. Une réduction de 5% des cotisations de sécurité sociale provoquerait une faible 
augmentation de l'emploi, de 0,3% à long terme. La distribution sectorielle de la 
création d'emploi est déséquilibrée au profit des services et, probablement, des petites et 
moyennes entreprises. Il est toutefois intéressant de noter que les créations d'emplois 
dans certains pays compensent les pertes dans d'autres. 
Comme avec tous les modèles économiques, il convient d'avoir à l'esprit certaines réserves 
dans l'évaluation des résultats de l'étude, et il va de soi que la recherche économique ne 
saurait se substituer aux décisions politiques. Cependant, l'étude ne permet en aucune 
manière de considérer qu'une réduction de la TVA sur les services à forte intensité de main-
d'oeuvre constitue un choix de politique fiscale à conseiller, qui justifierait les difficultés 
considérables que soulèverait une telle mesure. Cette appréciation est confirmée par une 
comparaison avec l'autre solution, que la Commission a déjà préconisée dans son Livre 
blanc "Croissance, compétitivité et emploi" (chapitre IX), à savoir une réduction des charges 
de sécurité sociale qui pourrait, dans certains cas, être compensée par une augmentation de la 
fiscalité et, plus particulièrement, par des augmentations des taxes écologiques ou des taxes à 
la consommation. La Commission reste persuadée que les mesures qui ont une incidence 
plus directe sur le marché de l'emploi, comme, par exemple, la réduction des cotisations de 
sécurité sociale de l'employeur ou des salariés, les mesures d'incitation directe destinées aux 
employeurs, etc., sont plus susceptibles de favoriser la création d'emplois que les mesures 
indirectes, comme les réductions de la TVA. De telles mesures peuvent également contenir 
des éléments d'aides d'État. 
18 Les autres services liés au marché comprennent le large éventail d'activités qui ne sont pas liées à la 
distribution, au secteur horeca, aux transports, aux communications ou au secteur de la banque, de la 
finance et de l'assurance. La distribution et les autres services liés au marché ont des taux de salaire 
et des coûts unitaires de main-d'oeuvre peu élevés, caractéristiques habituelles des secteurs à faible 
qualification et à forte intensité de main-d'oeuvre. 
19 
La Commission est consciente du fait que cette position n'est partagée ni par tous les États 
membres, ni par les opérateurs. Par exemple, l'UEAPME a commandé à son membre 
néerlandais MKB une étude contradictoire, un deuxième avis à rencontre de l'étude Cambridge 
Econometrics/Université de Warwick mentionnée ci-dessus. Cette étude publiée récemment, a 
été menée par l'institut néerlandais ELM19 sous le titre "Stimulation des services à fort 
coefficient de travail - Les effets d'une baisse du tarif de TVA sur l'emploi"; sur cette base, 
MKB a aussi publié un feuillet d'informations "Blanc sur noir"20. 
L'approche méthodologique suivie dans cette étude est différente de celle suivie par l'étude 
CambridgeAVarwick. Elle est également basée sur un modèle économétrique mais des mesures 
de compensation pour la neutralité budgétaire n'ont pas été prises en compte, étant donné qu'on 
soutient que la création effective d'emplois peut coûter de l'argent. Pour les Pays-Bas, les effets 
de la réduction de TVA sont calculés sur une variante de base (qui reproduit les développements 
anticipés résultant d'une politique inchangée) et un effondrement pour les secteurs est prévu. 
Pour l'Allemagne, l'Italie, et le Royaume-Uni qui sont couverts par des données moins précises, 
la croissance de l'emploi escomptée se réfère à l'emploi complet dans l'industrie. Pour les Pays-
Bas, l'application du taux TVA de 6% (au lieu du taux normal de 17,5% actuellement appliqué) 
est testée sur 24 secteurs choisis, en cinq scénarios établissant différentes limites d'intensité de 
main-d'oeuvre (tous les 24 secteurs, au moins 60, 70, 80, ou 90%); pour les autres pays les 
élasticités et les coefficients néerlandais ont été appliqués aux données nationales sur le chiffre 
d'affaires, niveau d'emploi, taux TVA etc... 
Les résultats clefs de cette étude sont une réduction du niveau du chômage aux Pays-Bas de 
0,5% jusqu'en 2004 lorsque le taux réduit de TVA est appliqué à tous les 24 secteurs; en même 
temps, le déficit du secteur public serait de 0,4% plus élevé. Des effets similaires (mais moins 
fiables) sont attendus en Allemagne et, pour le secteur de la construction, en Italie; pour le 
Royaume-Uni, l'effet sur l'emploi est significativement plus important. 
La Commission est d'avis que les résultats des deux études sont directement difficiles à 
comparer. La condition de la neutralité de la taxe fait manifestement une énorme différence. Il 
est évident que des allégements fiscaux sans compensation ont plus de répercussion sur les 
économies que ceux avec compensation, mais ceci ne vaut pas que pour la TVA. Dans ce sens, 
le résultat essentiel de l'étude Cambridge, qui dit que des réductions des coûts salariaux bruts 
(principalement les contributions sociales) sont de loin les mesures fiscales les plus effectives et 
efficaces pour augmenter l'emploi, n'est en aucune façon contester par les résultats de l'étude de 
MKB/EBM. 
19 Economisch Instituut voor het Middcn- en Klcunbcdrijf. 
20 Se concentrant ainsi sur l'aspect de l'économie souterraine. 
20 
En tout état de cause, la Commission est prête à renforcer la discussion en ce qui concerne tant 
le côté théorique de la corrélation entre la fiscalité et l'emploi, que le plan politique et la raison 
pratique pour aborder les réductions de TVA dans ce contexte. 
4.4 Examen du cas particulier de Particle 12 paragraphe 3 point b) 
L'article 12 paragraphe 3 point b) de la sixième directive TVA dispose que 
"Les États membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz 
naturel et d'électricité, à condition qu'il n'en résulte aucun risque de 
distorsions de concurrence. Un Etat membre qui envisage d'appliquer un tel 
taux en informe la Commission au préalable. Ixt Commission se prononce sur 
l'existence d'un risque de distorsion de concurrence./.../" 
En l'état actuel de la législation communautaire, aucune fourniture d'énergie, à l'exception de 
celles visées à l'article 12 paragraphe 3 point b) et du bois de chauffage (article 28 paragraphe 2 
point i)21) ne peut bénéficier d'un taux réduit de TVA. L'article 12 paragraphe 3 point b) est 
interprété, en général, de façon très restrictive et ne saurait s'appliquer aux produits permettant 
de réaliser des économies d'énergie. Certains États membres sont autorisés à continuer à 
appliquer un taux plus bas dans ce domaine pour la période transitoire avant l'entrée en vigueur 
du nouveau régime commun TVA. 
Sur cette base, les avis sur la corrélation entre la TVA et l'énergie diffèrent manifestement 
beaucoup entre États membres et dans les États membres: 
• Au Royaume-Uni et dans certains autres États membres un taux plus bas sur des produits 
permettant des économies d'énergie et similaires, ont activement fait l'objet de campagnes. 
Dans son budget de 1997, le gouvernement britannique a annoncé que l'un de ces objectifs 
est d'aider les moins bien nantis à économiser l'énergie, et qu'il examinera les meilleurs 
moyens pour y arriver. La loi de finances 1997 demande au Trésor de produire, pour le 
ministère des finances, un rapport sur les conséquences d'un allégement de la TVA sur les 
produits permettant des économies d'énergie pour mai 1998. De toute façon, le rapport 
évaluera également d'autres mesures fiscales que la TVA pour favoriser les produits 
permettant des économies d'énergie. 
• les Pays-Bas ont l'intention de mettre en oeuvre l'article 12 paragraphe 3 point b) en 
appliquant, le taux réduit de TVA à l'électricité produite par "l'énergie éolienne, l'énergie 
solaire, l'énergie de petites centrales hydrauliques et l'énergie issue de la biomasse (énergie 
verte ou produite par des méthodes non polluantes)". On s'attend à ce que cela encourage les 
ménages privés à consommer l'énergie produite de cette façon. 
21 Dispositions introduites par la directive concernant la taxation des produits de l'agriculture autres 
que ceux relevant de la catégorie 1 de l'annexe H. Voir note n°3. 
21 
. Le Royaume-Uni a également réduit, depuis le 1er septembre 1997, le taux de TVA 
applicable au fuel domestique et au courant de 8% à 5%, ceci sur base de l'article 28 
paragraphe 2 point b). La logique de ce changement est d'alléger la charge fiscale sur les 
biens socialement sensibles. 
• L'Allemagne a lancé l'idée de taux spéciaux de TVA sur la consommation d'énergie. 
L'idée sous-jacente étant d'introduire un élément environnemental dans le système de 
TVA en appliquant un taux spécial dont le niveau devrait être au-dessus du taux normal 
pour toutes sortes de livraisons d'énergie. 
• En général, le niveau du taux de TVA applicable aux livraisons d'énergies (gaz, 
électricité) se situe entre 5% et 25% dans la Communauté. 
On peut conclure de ce qui précède que la taxation de l'énergie est un domaine très 
complexe, en ce sens que les aspects environnementaux et sociaux entrent en conflit pour 
déterminer le taux "justifié": l'un plaidant pour un taux généralement plus élevé et l'autre 
pour un taux généralement plus bas. Pour l'instant, il y a peu de place pour la distorsion de 
concurrence puisque les marchés énergétiques continuent à être caractérisés, dans une large 
mesure, par des monopoles nationaux de distribution. • Ces monopoles nationaux font 
cependant l'objet de changements rapides dans le marché unique réel. Cette tendance va 
certainement accroître la probabilité de distorsion de concurrence dans un futur proche et 
cette tendance doit être prise en considération dans le cadre de l'élaboration du futur régime 
TVA dans ce domaine. 
Selon l'avis de la Commission, les dispositions actuelles expliquées ci-dessus sont difficiles 
à actionner et ne prévoient pas une approche cohérente, que ce soit d'un point de vue social, 
environnemental ou fiscal. Leur révision devront s'inscrire dans le contexte du nouveau 
régime TVA en suivant en premier lieu les lignes générales tenues dans cet exercice. 
Il est à noter, cependant, que les accises sont en fait un impôt bien plus ciblé sur les 
livraisons d'énergies de toutes sortes. Aussi, leur impact sur les prix à la consommation est 
bien plus grand puisque le niveau des taux est relativement élevé (surtout en comparaison 
avec les taux de TVA). C'est pourquoi, il semble logique d'utiliser , si nécessaire, cet 
instrument pour des raisons politiques plutôt que la TVA. La proposition de la Commission 
pour une approche globale de la taxation de produits énergétiques [Com(97)30 final] est un 
premier pas dans cette direction. Cette proposition fixe de nouveaux taux communautaires 
minimum de taxation pour tous les produits énergétiques, assurant ainsi aux Etats membres 
la possibilité de différencier les niveaux de taxation selon la qualité écologique des produits. 
Elle prévoit également une série d'options leur permettant d'exonérer ou de taxer à un taux 
réduit les combustibles (tels que les combustibles de remplacement) ou les utilisations qui 
sont écologiques. 
22 
5 HARMONISATION DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE 
TVA: COMMENT PROCÉDER? 
Lorsque l'annexe H a été discutée par les États membres et adoptée par le Conseil des 
ministres, le compromis alors arrêté n'était pas fondé sur une approche absolument 
cohérente, ni concluante22. Les États membres ont donc pourvu à ce qu'ils considéraient être 
le minimum absolu pour assurer le fonctionnement du régime transitoire. Il va cependant de 
soi que certains des problèmes évoqués plus haut trouvent leur origine dans ce manque de 
cohérence en ce qui concerne le champ d'application du taux réduit de TVA, tout comme il 
est évident que le nouveau système commun de TVA, fondé sur le principe du pays 
d'origine, rendra nécessaires, quoi qu'il arrive, un réexamen du niveau des taux et une 
structuration cohérente du futur champ d'application des taux réduits. 
La structuration cohérente des taux et leur harmonisation future ne saurait s'inspirer 
uniquement des débats et des besoins du moment. Le présent chapitre s'emploie à donner 
quelques indications d'un point de vue plus large et contient une réflexion sur les possibilités 
qui se présentent pour poursuivre l'harmonisation du champ d'application du taux réduit. 
Les propositions de la Commission en la matière sont mentionnées dans les diverses étapes 
d'harmonisation prévues dans le programme de travail de la Commission pour le nouveau 
système commun de TVA. Lorsque l'évaluation de l'harmonisation des taux sera enfin à 
l'ordre du jour, le Conseil et les États membres devront d'abord décider dans quelle mesure 
le rapprochement des taux est nécessaire pour éviter de graves distorsions de concurrence. 
Ensuite, lorsque le programme de travail de la Commission sera réalisé, ces distorsions 
pourront se présenter, mais elles resteront peut-être limitées ou seront considérées par les 
États membres comme l'indice d'une saine concurrence fiscale. En ce sens, les plans de la 
Commission sont sans parti pris. Il est toutefois trop tôt pour examiner cette situation de 
manière approfondie. 
La Commission estime cependant que le réexamen du champ d'application du taux réduit de 
TVA doit notamment comprendre une évaluation préparatoire et stimuler le débat entre les 
États membres. 
5.1 Analyse de la situation actuelle dans les États membres 
Les États membres appliquent l'article 12 paragraphe 3 point b) et l'annexe H de la sixième 
directive de façons très diverses. Les données qui figurent dans le tableau de l'annexe 2 du 
présent rapport montrent dans quelle mesure les États membres font usage de la faculté de 
taxer les diverses catégories de l'annexe H à taux réduit. Les données du tableau sont 
toutefois trop détaillées pour permettre de comprendre les principes ou les tendances 
communes qui sous-tendent les taux appliqués par les États membres. 
22 Le contexte dans lequel l'annexe H a été adoptée est retracé au chapitre 2 du rapport de 1994. 
23 
Le tableau qui suit est un "extrait", un cliché de la situation en 1996; il tente de fournir les 
informations essentielles dans le présent contexte: 
N° 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 Catégorie 
Denrées alimentaires 
Distribution d'eau 
Produits pharmaceutiques 
Équipements médicaux 
Transport de personnes 
Livres, journaux, périodiques 
Droit d'admission aux spectacles et 
manifestations culturelles 
Droits d'auteur dus aux écrivains, 
compositeurs et interprètes, et 
services fournis par eux 
Logements sociaux 
Biens et services destinés à la 
production agricole 
Hébergement 
Droit d'admission aux 
manifestations sportives 
Utilisation d'installations sportives 
Services sociaux 
Services fournis par les entreprises 
de pompes funèbres et de 
crémation 
Soins médicaux et dentaires; cures 
thermales 
Nettoyage des voies publiques, 
enlèvement des ordures ménagères 
et traitement des déchets Nombre d'États membres 
appliquant un taux réduit 
(Article 12 par. 3 point b)) 
11 
9 
6 
7 
11 
8 
10 
7 
5 
9 
9 
6 
4 
5 
4 
7 
3 Nombre d'États membres 
appliquant un taux 
spécial transitoire 
(Article 28 par. 2)23 ] 
5 
-
6 
4 
2 
9 
5 
1 
4 
3 
2 
1 
2 
2 
1 
1 
4 
23 Sans tenir compte des exonérations prévues à Particle 13 de la sixième directive TVA. 
24 
On constate que la majorité des États membres (huit ou plus) n'appliquent un taux réduit qu'à 
sept des dix-sept catégories. Une analyse plus approfondie des tableaux des annexes 1 et 2 
montre en outre que, selon toute évidence, 
• peu d'États membres appliquent un taux réduit à la totalité d'une catégorie de l'annexe ïï; 
• trois États membres n'appliquent pas du tout l'annexe H; 
• quatre États membres appliquent deux taux réduits24; 
• le niveau des taux réduits varie entre 5% et 12,5% (et temporairement 17% en Finlande); 
• certains États membres font largement usage des taux "spéciaux" autorisés pour une période 
transitoire jusqu'à l'instauration du nouveau système commun de TVA; 
• pour onze catégories sur dix-sept, il existe un lien avec les exonérations en vigueur (dans la 
mesure où, dans ces catégories, certains États membres exonèrent au moins certaines des 
opérations concernées); 
• d'une façon générale, les catégories 6, 7 et 8 relèvent de ce que l'on pourrait appeler la 
"politique culturelle"; 
• de même, les catégories 3, 4 et 16 relèvent de la "politique de la santé"; 
• les catégories 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 et 15 relèvent de la "politique sociale" (la culture et la 
santé pourraient aussi, à la rigueur, être classées sous cette dénomination); 
• les catégories 1 et 10 relèvent de la "politique agricole"; 
• les catégories 2, 5, 9, 10 et 17 ont une incidence ou relèvent de la "politique sur la protection 
de l'environnement"; 
• il est difficile de classer la catégorie 11 dans une quelconque politique générale; 
• pour l'instant, d'autres domaines, comme la politique économique ou des domaines 
similaires, ne sont pas repris dans cette liste. 
24 Pour les trois taux applicables en Finlande, voir note n°5. 
25 
Il est peut-être utile, dans le souci d'être complet, de rappeler les trois conclusions clés qui 
ont été tirées jusqu'à présent: 
• le caractère facultatif de l'annexe H et l'absence de définitions communes de ses 
catégories sont susceptibles, au moins dans certaines circonstances, de créer des 
distorsions de concurrence; 
• le sentiment se répand dans les États membres que les taux de TVA peuvent être utilisés 
comme instrument de politique économique, à condition d'éviter les distorsions de 
concurrence; 
• dans certains domaines, il apparaît que les nouvelles technologies peuvent être à l'origine 
d'un traitement inégal en matière de taux de TVA pour certains biens et/ou services 
comparables. 
On peut conclure de ce qui précède que les États membres considèrent, en général, qu'un 
taux réduit est nécessaire et, de façon très générale, que son champ d'application doit être 
rationalisé également pour des raisons de simplification et de réduction des charges. Cette 
rationalisation doit porter sur le niveau du taux réduit, sur les critères politiques qui 
déterminent son application, sur son adaptation au marché unique et sur la question générale 
de la modernisation du système de TVA. La Commission a déjà créé le cadre de cette 
rationalisation en adoptant son programme de travail pour le nouveau système commun de 
TVA, qui porte notamment sur ces questions. 
5.2 Évaluation au regard du nouveau système commun de TVA 
Dans un système de TVA fondé sur l'imposition dans le pays d'origine et permettant à un 
assujetti d'effectuer des livraisons à n'importe quel endroit de la Communauté, le taux de 
TVA constituera un facteur de prix important qui déterminera la position concurrentielle des 
opérateurs. Il convient donc de décider, en ce qui concerne la mise en place du nouveau 
système commun de TVA, quel écart entre les taux sera acceptable pour empêcher 
l'apparition de graves distorsions de concurrence. 
L'une des caractéristiques essentielles de la TVA est, comme nous l'avons déjà souligné, sa 
neutralité par rapport aux conditions de concurrence. Par conséquent, en maintenant la 
possibilité d'appliquer, d'un État membre à l'autre, un trop grand nombre de taux différents, 
on court le risque de remettre en cause cette neutralité et d'influencer la localisation des 
entreprises, ce qui serait contraire aux principes mêmes du marché unique. Il est également 
clair que, plus de taux de TVA sont autorisés aux"États membres, plus le contrôle s'en trouve 
compliqué. 
26 
Dans ce contexte, il est utile de rappeler l'engagement de la Commission dans son 
programme. De manière générale, et sans tenir compte du fait qu'en dernière analyse, la 
question ne doit pas nécessairement être appréciée à court terme, la Commission considère 
qu'un rapprochement à l'intérieur d'une fourchette étroite (par exemple, deux ou trois points 
de pourcentage) pourrait se révéler suffisant en ce qui concerne le taux normal. Il n'y a pas 
lieu, toutefois, de renoncer à introduire un taux normal unique, car c'est la seule façon de 
garantir la neutralité absolue de la taxe et pourrait apporter solutions contre la fraude et. 
l'évasion fiscale non négligeables. La question du niveau du taux normal doit être réglés au 
moyen d'une décision politique, qu'on ne saurait, par ailleurs, envisager sans la situer dans le 
contexte beaucoup plus large des recettes fiscales totales, ni sans prendre en considération îes 
objectifs généraux de l'Union européenne, et en particulier sa stratégie budgétaire générale. 
De ce point de vue, il y a une forte justification à augmenter les recettes TVA afin de 
compenser les réductions ciblées des charges sociales.. 
Quant au champ d'application des taux réduits, qui constitue le peint essentiel du présent 
rapport, les contraintes sont exactement identiques à celles qui valent pour le taux normal. La 
Commission demeure persuadée que la simplicité du système de TVA, et en conséquence sa 
vulnérabilité vis-à-vis de ia fraude ainsi que ses effets sur les affaires, dépend directement de 
l'existence d'un nombre de taux aussi petit que possible. Par conséquent, ia Commission 
considère, sur un plan purement technique, qu'il ne devrait y aveir qu'un se;:.! taux réduit, 
dont le champ d'application doit être défini de manière restrictive et selon des critères 
cohérents. Il va sans dire qu'un taux réduit de cette nature devrait, idéalement, être 
obligatoire dans tous les États membres. Ce taux pourrait être également appliqué à la plupart 
des biens qui sont actuellement exonérés étant donné que les exonérations entravent 
nécessairement la neutralité de la taxe. 
En ce qui concerne les aspects écologiques de la structure des taux de TVA, il est difficile de 
voir comment la régressivité peut jouer un rôle dans la justification de l'application d'un taux 
réduit à certains biens et services. Toutefois, il est reconnu que, comme la TVA influence le 
prix des biens et des services, elle peut contribuer à changer les habitudes des 
consommateurs, tout en faisant payer les pollueurs et en encourageant des comportements 
plus écologiques. Contrairement aux raisons "sociales" pour appliquer des taux réduits sur 
les nécessités essentielles, dont bénéficient également les riches, les combustibles fossiles, 
par exemple, utilisés par qui que ce soit, sont aussi dommageables pour l'environnement. 
Néanmoins, des problèmes pratiques de définitions apparaîtraient. Il n'est pas toujours 
simple de classifier des biens et des services en écologiquement "bons" ou "mauvais", et il 
n'est pas non plus facile d'incorporer, dans un système TVA, qui doit éviter toute complexité 
inutile, des appréciations nuancées quant aux avantages et désavantages environnementaux. 
27 
En général, plusieurs options se présentent dans le contexte d'une prochaine harmonisation. 
Étant donné que l'accroissement du nombre de taux réduits n'est pas un choix réaliste, les 
possibilités suivantes peuvent être envisagées sur le plan purement arithmétique: 
• application facultative de deux taux réduits (situation actuelle); 
• application obligatoire de deux taux réduits; 
• application obligatoire d'un seul taux réduit (situation idéale); 
• application facultative d'un seul taux réduit. 
Le fait de rendre obligatoire l'application du taux réduit de TVA suppose que les catégories 
de biens et de services auxquelles il doit s'appliquer répondent à des définitions communes 
En ce qui concerne le nombre de taux réduits à retenir, la disparité actuelle des taux dans la 
Communauté semble appeler une structure à deux taux qui seraient appliqués à des listes 
distinctes de biens et de services. Concernant le champ d'application du taux réduit (ou, le 
cas échéant, des taux réduits), les différentes catégories implicites pourraient utilement être 
prévues de manière explicite et actualisées. La raison d'être de ces catégories est le caractère 
régressif de la TVA, qui ne peut-être être évité, en fait, qu'en appliquant un taux réduit aux 
secteurs socialement "sensibles". Le véritable problème consiste toutefois à définir la 
justification sociale et le champ d'application précis du taux réduit; cela ne pose pas de 
véritables problèmes pour la santé, les transports de personnes et les denrées alimentaires 
(ainsi que pour les biens et services destinés à la production agricole), mais il est 
extrêmement difficile de distinguer les activités culturelles des loisirs. 
En tout état de cause, les décisions relatives au niveau des taux de TVA sont fonction du 
niveau de distorsions de concurrence induites par la TVA que les États membres jugeront 
acceptable dans le nouveau régime. 
28 
6 CONCLUSIONS 
Le présent rapport a été établi conformément à l'obligation prévue à l'article 12 paragraphe 4 
de la sixième directive TVA, en vue de réexaminer le champ d'application des taux réduits 
de TVA. En satisfaisant à cette obligation, la Commission souhaite en même temps fournir 
au Conseil et au Parlement une évaluation de l'incidence de la structure actuelle des taux de 
TVA sur le fonctionnement du marché unique, en ce qui concerne à la fois le cadre général 
du régime transitoire de TVA et le passage prévu au nouveau système commun de TVA 
fondé sur le principe du pays d'origine. 
Sur la base des informations dont elle dispose, la Commission estime que, d'une manière 
générale, la structure actuelle des taux de TVA n'est pas, dans l'espace communautaire, un 
obstacle au fonctionnement du régime transitoire de TV A. En général, les écarts de taux de 
TVA n'entravent pas les achats transfrontaliers, mais il est évident qu'ils influencent parfois 
les choix des consommateurs ce qui entraîne des distorsions. Au contraire, les détaillants 
tendent à tirer de plus en plus parti du potentiel d'achat que représentent ies consommateurs 
des pays voisins. Certaines régions et / ou certains biens spécifiques mis à part, il n'y a pas 
eu, en tout cas, de distorsions de concurrence importantes ou de graves détournements de 
trafic, dans l'espace communautaire, dus à des écarts excessifs entre les taux de TVA 
pratiqués par des États membres. 
L'analyse de la structure actuelle des taux de TVA et, en particulier, du champ d'application 
du taux réduit, met toutefois au jour deux problèmes inhérents à cette structure qui sont à la 
base de certaines distorsions qui faussent la position de concurrence de certains assujettis (ce 
qui, en conséquence, empêche les consommateurs finals de tirer le meilleur parti du marché 
unique). Il s'agit, d'une part, du caractère facultatif de l'annexe H et, d'autre part., de 
l'absence de définitions communes des catégories qui composent cette annexe. Ces deux 
aspects sont susceptibles de conduire à des situations où le principe de la neutralité de la 
TVA est violé. C'est pourquoi la Commission souhaite encourager les États membres à 
examiner les difficultés que pourraient causer ces problèmes fondamentaux. 
Le réexamen des diverses catégories de l'annexe H montre que plusieurs d'entre elles font 
l'objet d'intenses discussions, et la Commission craint que le libellé actuel de l'annexe H ne 
prenne pas en considération toute l'évolution technique qui a eu lieu depuis son adoption en 
1992.. L'annexe H ne repose pas sur une approche entièrement cohérente, ce qui peut, en soi, 
toujours créer des difficultés particulières dans certains secteurs. Ces problèmes ne peuvent 
être résolus que graduellement dans les différentes étapes des propositions à produire dans le 
cadre de l'instauration du nouveau système commun de TVA. 
29 
Par conséquent, il est nécessaire pour la Commission et les États membres de développer des 
idées plus claires quant à savoir ce qu'il faut accomplir à court et à long termes pour 
l'harmonisation du champ d'application du taux réduit de TVA. Les résultats de ce rapport 
recommande vivement les orientations suivantes: 
• une approximation plus proche des taux est une nécessité technique; 
• le champ pour l'application des taux réduits devront être déterminés par des 
considérations sociales (afin de compenser le caractère parfois régressif de la TVA); 
• en général, les taux réduits sont des outils très imprécis pour faire de la politique et ne 
devraient pas être utilisés comme substitut pour des subventions directes; 
• les taux réduits ne doivent pas toucher à la neutralité générale de la TVA; 
Le Conseil et le Parlement européen sont invités à exprimer leurs avis sur les conclusions de 
ce rapport et la Commission se chargera d'étayer la discussion interinstitutionnelle à ce 
propos. 
30 
ANNEXE 1: EVOLUTION DES TAUX DE TVA APPLIQUES DANS LES ETATS 
MEMBRES ENTRE 1994 ET 1996 (EXCEPTES LES TAUX 
TRANSITOIRES APPLIQUES CONFORMEMENT A L'ARTICLE 28 
PARAGRAPHE 2) 
État membre 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Autriche27 
Portugal 
Finlande29 
Suède30 
Royaume-Uni Taux réduits 
1994 
6 
./. 
7 
8 
6 
5,5 
12,5 
9 
6 
6 
10 
5 
5/12 
12/21 
8 1995 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
1026 
6 
6 
10/12 
5 
6/12/17 
12/21 
8 1996 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
10 
6 
6 
10/ 12 
5/122x 
6/12/17 
6/12 
8 Taux normal 
1994 
20,5 
25 
15 
18 
15 
18,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1995 
20,5 
25 
15 
18 
16 
20,625 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1996 
21 
25 
15 
18 
16 
20,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
17 
22 
25 
17,5 
25 
26 
27 
28 
29 
30 Passage de 18,6 % à 20,6 % le 1er août 1995. 
Passage de 9 % à 10 % le 24 février 1995. 
État membre depuis le 1er janvier 1995. 
Le taux de 12% a été introduit avec effet au 12 juillet 1996. 
État membre depuis le 1er janvier 1995. Un système complet de TVA n'a été instauré en Finlande que le 1er juin 1994. 
La Finlande (pas plus que les autres États membres) n'est pas autorisée à appliquer trois taux réduits de TVA et la 
Commission l'a déjà formellement invitée à s'en abstenir (voir note n° 5). 
État membre depuis le 1er janvier 1995. 
31 
ANNEXE 2: APPLICATION DE TAUX REDUITS DE TVA PAR LES ETATS MEMBRES AUX CATEGORIES DE BIENS ET DE 
SERVICES ENUMEREES A L'ANNEXE H DE LA SIXIEME DIRECTIVE TVA 
Rem: les taux réduits de TVA au sens de l'article 12 paragraphe 3 point a) sont imprimés en gras 
ex = exonération sans droit à déduction de la taxe d'amont; 0 = exonération avec droit à déduction de la taxe d'amont 
N° 
1 
2 
4 
5 Catégorie 
Denrées alimentaires 
Distribution d'eau 
Produits pharmaceutiques 
Équipements médicaux 
Transport de personnes B 
6 
12 
21 
6 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
ex DK 
25 
25 
25 
25 
ex D 
7 
15 
7 
. 15 
7 
7 
15 EL 
8 
8 
8 
18 
8 
8 E 
4 
7 
7 
4 
16 
7 
7 
16 F 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 1RL 
21 
0 
12,5 
ex 
0 
0 
ex I 
4 
10 
16 
10 
4 
10 
19 
4 
10 
16 L 
3 
-> 
3 
15 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
6 
17,5 
17,5 
6 
ex A 
10 
10 
20 
20 
10 P 
5 
12 
17 
5 
5 
17 
5 
5 FIN 
17 
22 
12 
22 
ex 
6 S 
12 
25 
25 
0 
25 
25 
ex 
12 
0 UK 
0 
17.5 
0 
17,5 
0 
0 
0 
32 
N° 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 Catégorie 
Livres, journaux, périodiques 
Droit d'admission aux spectacles et 
manifestations culturelles 
Services de radiodiffusion et de 
télévision 
Droits d'auteur dus aux écrivains, 
compositeurs et interprètes, et services 
fournis par eux 
Logements sociaux 
Biens et services destinés à la 
production agricole 
Hébergement 
Droit d'admission aux manifestations 
sportives B 
6 
ex 
ex 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
12 
6 
12 
21 
6 
6 
ex DK 
25 
0 
25 
ex 
25 
25 
25 
ex D 
7 
7 
15 
ex 
7 
15 
7 
7 
15 
15 EL 
4 
4 
8 
18 
ex 
8 
8 
8 
8 
8 E 
4 
7 
16 
ex 
7 
4 
7 
7 
/ 
16 
7 
16 F 
2,1 
5,5 
2,1 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 IRL 
12,5 
21 
0 
12,5 
21 
ex 
21 
12,5 
12,5 
12,5 
ex I 
4 
19 
4 
10 
19 
10 
19 
4 
10 
4 
10 
10 
10 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
j 
15 
3 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
17,5 
17,5 
17,5 
6 
6 
6 A 
10 
10 
ex 
10 
20 
20 
10 
20 
10 
20 P 
5 
5 
17 
ex 
17 
5 
5 
5 
5 FIN 
12 
0 
6 
22 
ex 
22 
22 
17 
6 
6 S 
6 
25 
ex 
25 
ex 
6 
6 
25 
ex 
25 
12 
ex 
6 UK 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
0 
17,5 
17.5 
17,5 
33 
N° 
13 
14 
15 
16 
17 Catégorie 
Utilisation d'installations sportives 
Services sociaux 
Services fournis par les entreprises de 
pompes funèbres et de crémation 
Soins médicaux et dentaires; cures 
thermales 
Nettoyage des voies publiques, 
enlèvement des ordures ménagères et 
traitement des déchets B 
6 
6 
21 
ex 
6 
6 
21 
ex 
21 DK 
ex 
25 
ex 
ex 
25 D 
ex 
7 
15 
7 
ex 
ex EL 
8 
8 
8 
8 
8 E 
16 
ex 
7 
7 
16 
7 
7 F 
20,6 
20,6 
20,6 
5,5 
20,6 
20,6 IRL 
12,5 
ex 
21 
ex 
21 
ex 
21 
ex I 
19 
19 
19 
19 
4 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
-> j 
ex 
-> NL 
17,5 
6 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex A 
20 
ex 
10 
0 
20 
10 
ex 
10 P 
5 
17 
ex 
ex 
5 
ex 
ex FIN 
12 
ex 
ex 
ex 
22 S 
ex 
6 
ex 
25 
25 
ex 
ex 
25 UK 
17,5 
ex 
ex 
ex 
ex 
17,5 
0 
34 
ISSN 0254-1491 
COM(97) 559 final 
DOCUMENTS 
FR 09 06 01 
N" de catalogue : CB-C0-97-575-FR-C 
ISBN 92-78-26352-4 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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