FR Journal officiel de l’Union européenne C 313/1

AVIS N o 8/2005

sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale

(présenté en vertu de l'article 280, paragraphe 4, du traité CE)

(2005/C 313/01)

TABLE DES MATIÈRES

1-7 I. Introduction

8-11 II. Observations à caractère général

12-19 III. Coopération administrative dans le domaine des ressources propres traditionnelles et des dépenses

20-28 IV. Coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée

29-32 V. Coopération administrative en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux

33-39 VI. Conclusions et recommandations

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 280,

vu la demande d'avis de la Cour des comptes, formulée par le Conseil le 12 octobre 2004, sur la proposition (1) de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale, présentée par la Commission,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

I. INTRODUCTION

1. Conformément à l'article 280 du traité, les États membres coordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. À cette fin, ils organisent, avec la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les autorités compétentes. Cette coopération administrative porte sur la notification des irrégularités, les enquêtes administratives, les contrôles et les inspections sur place, les échanges d'informations, la suppression d'avantages indus et les sanctions administratives.

2. Un ensemble de règles juridiques communes fondées sur l'article 280 et d'autres dispositions du traité et applicables à tous les domaines a été mis en place. La majeure partie de la législation antifraude de la Communauté est toutefois constituée des dispositions détaillées, nombreuses et différentes, qui régissent les politiques communes concernées.

3. La proposition de règlement examinée vise à renforcer le rôle de la Commission en tant que coordinateur de l'action des États membres dans la lutte contre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté. Selon l'exposé des motifs présenté par la Commission, le cadre législatif régissant actuellement la coopération administrative est incomplet pour ce qui est de conférer à la Commission un rôle actif en matière de soutien des États membres et de coordination de leurs actions; ce serait notamment le cas en ce qui concerne la fraude transnationale à la TVA et le blanchiment des produits de la fraude communautaire.

4. Un système étendu de coopération entre les autorités administratives des États membres de même qu'entre ces autorités et la Commission [intervenant par l'intermédiaire de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (2)] est proposé, permettant de collecter et d'échanger des informations relatives aux irrégularités «revêtant une importance particulière au niveau communautaire».

5. Cette «importance particulière au niveau communautaire» est appréciée selon deux critères: a) l'irrégularité doit avoir des ramifications ou un lien avec des opérations effectuées dans plus d'un État membre; b) l'irrégularité cause à la Communauté un préjudice estimé de 100 000 euros ou plus ou cause, dans les États membres concernés, un préjudice fiscal estimé d'un montant supérieur à 500 000 euros dans le domaine de la TVA.

6. Le règlement proposé serait applicable à tous les domaines de recettes et de dépenses de la Communauté, à moins qu'une autre législation communautaire ne prévoie une coopération plus spécifique ou un accès plus large à l'information par la Commission.

7. La Cour a examiné la proposition de la Commission à la lumière de ses travaux d'audit correspondants; elle a également pris en considération les dispositions de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» et les lignes directrices relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire adoptées conjointement par le Parlement européen, le Conseil et la Commission (3).

II. OBSERVATIONS À CARACTÈRE GÉNÉRAL

8. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont convenus (4) d'engager une mise à jour et une réduction du volume de la législation communautaire, ainsi qu'une importante simplification de celle-ci. En dépit de cet objectif, la proposition de la Commission ne comporte aucune initiative en vue de simplifier ou de modifier la législation existante. Un nouveau règlement viendrait s'ajouter et coexisterait avec la législation antifraude horizontale et sectorielle actuellement en vigueur.

9. La Commission s'est engagée (5) à tenir dûment compte, dans ses propositions législatives, de leurs conséquences financières ou administratives, notamment pour l'Union et les États membres. Or, dans sa proposition de nouveau règlement, elle ne fournit aucune information concernant les conséquences financières et administratives dudit règlement pour les États membres.

10. La proposition de règlement introduit une définition plus large de la notion d'«irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté», en l'étendant: a) aux infractions à la législation relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA); b) au blanchiment de capitaux. Ces domaines ne sont pas couverts par la définition générale des irrégularités figurant dans le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (6). Une telle juxtaposition de définitions différentes de la notion d'«irrégularités» dans toute la législation antifraude entraîne un risque de confusion et d'incertitude juridique.

11. L'incertitude se trouve encore accrue par l'absence de définition de la notion d'«intérêts financiers de la Communauté» dans la législation communautaire existante (7). Cette définition fait également défaut dans le nouveau règlement proposé par la Commission.

III. COOPÉRATION ADMINISTRATIVE DANS LE DOMAINE DES RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES ET DES DÉPENSES

12. Le récent audit de la Cour relatif à la gestion de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (8) a confirmé que la coopération avec les États membres est un domaine qui exige encore de sérieux efforts, tant pour les domaines en gestion directe que pour ceux en gestion partagée avec les États membres. Les problèmes qui se présentent dans la coopération telle qu'elle existe actuellement sont liés dans une large mesure au manque d'efficience sur le plan opérationnel tant au niveau des États membres qu'à celui de la Commission.

13. Il a été constaté que dans le cas particulier de la procédure d’assistance mutuelle relative aux secteurs des douanes et de l’agriculture (9), le suivi n’avait pas été systématique, que l’Office n’avait pas fixé de norme visant à exercer une surveillance constante et cohérente des progrès enregistrés dans le cadre des procédures d’assistances mutuelles demandées aux États membres et que les résultats des actions entreprises étaient mal cernés (10).

14. Dans son rapport spécial no 3/2004 sur le recouvrement des paiements irréguliers effectués dans le cadre de la politique agricole commune (11), la Cour avait conclu que la base de données correspondante de la Commission relative aux irrégularités communiquées par les États membres (12) ne peut être considérée comme fiable, complète et exacte.

15. S'agissant des politiques structurelles, lors de l'audit relatif à l'application du règlement applicable en la matière (13) en 2001, la Cour a constaté (14) des faiblesses à tous les niveaux, avec pour conséquence que les données communiquées relatives aux irrégularités étaient incomplètes, non fiables, trompeuses et obsolètes.

16. Ces faiblesses étaient dues, entre autres, aux difficultés à définir de manière uniforme dans tous les États membres la notion d’irrégularité devant faire l’objet d’une communication. La Cour a également constaté que ces informations n'étaient bien souvent disponibles qu'après de longs délais et qu'elles ne faisaient pas l'objet d'un suivi approprié par la Commission.

17. Les nouvelles procédures que la proposition de règlement prévoit de mettre en place représenteraient une charge de travail supplémentaire tant pour les autorités administratives des États membres que pour la Commission; en effet, les obligations existantes en matière de communication en vertu d'autres législations communautaires ne seraient ni abrogées ni simplifiées. Dans la pratique, il serait par conséquent difficile pour la Commission, dont c'est l'intention déclarée, de concentrer ses efforts et ses ressources ainsi que d'éviter que ses services ne soient submergés d'informations et de demandes liées à des affaires de moindre importance (15).

18. En outre, la coexistence des nouvelles règles proposées avec les règlements sectoriels existants augmenterait le risque de difficultés d'interprétation et d'application harmonisée dans tous les États membres, donnant lieu à des incohérences dans les critères, les délais et les seuils applicables en matière de communication (16).

19. Le fait que le champ d'application des nouvelles obligations en matière de communication proposées inclurait également les cas dans lesquels des irrégularités n'ont pas encore eu lieu mais pour lesquels des informations sont disponibles suggérant que des irrégularités seraient projetées (17) constitue une complication supplémentaire. Il est douteux qu'une telle exigence soit réaliste.

IV. COOPÉRATION ADMINISTRATIVE DANS LE DOMAINE DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

20. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2001 (18), la Cour a attiré l'attention sur les problèmes croissants de fraude tournante et sur la nécessité de lutter contre ce problème en améliorant la coopération administrative, afin de protéger les recettes de TVA (19).

21. Le 1er janvier 2004, le règlement (CE) no 1798/2003 du Conseil (20) concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée est entré en vigueur. Il vise à renforcer la coopération entre les autorités fiscales des États membres dans la lutte contre la fraude à la TVA. Le règlement (CE) no 1798/2003 a finalement mis en place un cadre juridique unique. Avant son entrée en vigueur, la coexistence de deux instruments juridiques distincts pour la coopération en matière de TVA avait constitué une entrave à une coopération efficace entre les administrations fiscales.

22. Selon la Commission, les États membres qui ont déjà mis en œuvre les mesures spécifiques de détection et de contrôle en vue de combattre la «fraude carrousel» ont obtenu des résultats positifs (21).

23. La Cour fait observer que les dispositions du nouveau règlement proposé sont largement analogues, voire identiques, à celles qui figurent déjà dans le règlement (CE) no 1798/2003, notamment en ce qui concerne les échanges d'informations et les règles relatives aux enquêtes administratives (22).

24. La proposition modifie toutefois le rôle incombant à la Commission (y compris l'OLAF). Conformément au règlement (CE) no 1798/2003, la principale tâche de la Commission consiste à examiner et à évaluer le fonctionnement du dispositif de coopération administrative et à étudier la manière dont son efficacité pourrait être améliorée.

25. Selon la nouvelle proposition, l'OLAF serait systématiquement associé à la coordination des différentes opérations de lutte contre la fraude et pourrait même jouer un rôle clé dans ces opérations en centralisant et en analysant les informations pertinentes et en ayant la possibilité de demander aux États membres d'organiser une surveillance spéciale ou d'effectuer des enquêtes administratives.

26. La Cour attire l'attention sur la recommandation qu'elle a formulée dans le rapport spécial no 1/2005 (23), à savoir que les activités de l'OLAF devraient être centrées sur sa fonction d'enquête. Le rôle de coordinateur des actions des États membres pour lutter contre la fraude transnationale à la TVA, qui est attribué à l'OLAF dans la proposition de règlement, pourrait diminuer la capacité de celui-ci à remplir efficacement sa fonction principale.

27. En outre, des difficultés pratiques se présenteraient étant donné que la nouvelle proposition de règlement ne prévoit pas, contrairement au règlement (CE) no 1798/2003, de contacts directs ni de coopération avec les contrôleurs des impôts ou le personnel des services antifraude. La proposition prévoit de n'acheminer les informations que par les bureaux centraux de liaison respectifs et les autres autorités d'enquête dans le domaine fiscal. Cette procédure risque fortement de freiner la coordination en la rendant moins flexible.

28. Les observations formulées aux points 17 à 19 du présent avis s'appliquent également à la coopération administrative dans le domaine de la TVA.

V. COOPÉRATION ADMINISTRATIVE EN VUE DE LUTTER CONTRE LE BLANCHIMENT DE CAPITAUX

29. Conformément à la décision 2000/642/JAI du Conseil (24), les États membres ont mis en place des «cellules de renseignement financier» (CRF). Ces dernières sont chargées de recueillir des informations et d'analyser celles-ci, afin d'établir un lien entre les transactions financières suspectes et les activités criminelles sous-jacentes en vue de prévenir et de lutter contre le blanchiment de capitaux.

30. La Commission propose d'inclure les CRF parmi les autorités compétentes qui sont tenues de coopérer dans le cadre du règlement proposé, relatif à l'assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté. La Commission serait ainsi autorisée à solliciter leur concours et assistance et à leur demander de lui transmettre toute information pertinente pour la détection et la prévention des irrégularités.

31. La Cour attire l'attention sur le fait que la formulation actuelle de la décision 2000/642/JAI du Conseil n'attribue aucun rôle à la Commission à l'égard des CRF. Certaines de ses dispositions (25) pourraient même être interprétées comme interdisant aux services de la Commission tout accès aux informations recueillies et communiquées par l'intermédiaire des CRF. Conformément à l'article 19 des lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire (26), il serait dès lors souhaitable de clarifier cette situation.

32. Les observations formulées aux points 17 et 19 du présent avis s'appliquent également à la coopération administrative dans la lutte contre le blanchiment de capitaux.

VI. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

33. La Cour souscrit à l'analyse de la Commission, à savoir qu'il est nécessaire de mettre en place une coopération plus efficace entre les États membres ainsi qu'entre ceux-ci et la Commission, afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale.

34. Le cadre juridique existant pour lutter contre la fraude et les irrégularités est complexe et, comme l'ont montré les audits de la Cour, difficile à appliquer. Le nouveau règlement proposé ajoute encore à la complexité, notamment en ce qui concerne les définitions et les critères en matière de communication d'informations.

35. En outre, la proposition de se doter d'un instrument juridique supplémentaire est en contradiction avec l'objectif convenu entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission (27), à savoir d'engager une mise à jour et une réduction du volume de la législation communautaire et une importante simplification de celle-ci.

36. La Cour suggère à la Commission de s'efforcer de proposer une simplification et une consolidation de la législation antifraude communautaire, afin d'éviter les doubles emplois et le chevauchement de dispositions contradictoires. Une telle refonte permettrait de prendre en considération les faiblesses affectant la coopération entre la Commission et les États membres.

37. La Cour rappelle ses recommandations relatives au centrage des activités de l'OLAF sur sa fonction d'enquête. L'élargissement du rôle joué par l'OLAF dans la coordination des actions de lutte antifraude des États membres pourrait être incompatible avec cet objectif.

38. La notion d'«intérêts financiers de la Communauté», qui constitue la clé de voûte de toute la législation antifraude, devrait être clairement définie. Il conviendrait de n'utiliser qu'une seule définition des «irrégularités» dans toute la législation antifraude.

39. S'agissant de la coopération dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée, la Cour réitère sa recommandation (28) que la Commission devrait se concentrer sur sa responsabilité qui est d’identifier les dysfonctionnements des systèmes nationaux en matière de lutte contre la fraude à la TVA et de suggérer les remèdes adéquats aux États membres concernés.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 27 octobre 2005. Par la Cour des comptes Hubert WEBER Président

(1) COM(2004) 509 final du 20 juillet 2004.

(2) Conformément à l'article 2 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20), l'Office est chargé d'apporter le concours de la Commission à la coopération avec les États membres dans le domaine de la lutte antifraude et de toute autre activité opérationnelle de la Commission en matière de lutte antifraude.

(3) Accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 16 décembre 2003 (JO C 321 du 31.12.2003, p. 1) et accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire (JO C 73 du 17.3.1999, p. 1).

(4) Voir article 35 de l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003.

(5) Voir article 27 de l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003.

(6) JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

(7) Certaines pistes peuvent être trouvées dans un jugement de la Cour de justice. Dans l'affaire C-11/00, la Cour de justice a déclaré «que les termes “intérêts financiers de la Communauté” figurant à l'article 280 CE ne se limitent pas au seul budget de la Communauté européenne au sens strict» (Rec. 2003, p. I-7147, point 95).

(8) Voir rapport spécial no 1/2005, résumé, point VI (JO C 202 du 18.8.2005, p. 1).

(9) Conformément au règlement (CE) no 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole (JO L 82 du 22.3.1997, p. 1).

(10) Voir point 32 du rapport spécial no 1/2005.

(11) Voir points 16 à 32 du rapport spécial no 3/2004 (JO C 269 du 4.11.2004, p. 1).

(12) Conformément au règlement (CEE) no 595/91 du Conseil du 4 mars 1991 concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine, et abrogeant le règlement (CEE) no 283/72 (JO L 67 du 14.3.1991, p. 11).

(13) Règlement (CE) no 1681/94 de la Commission du 11 juillet 1994 concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre du financement des politiques structurelles ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine (JO L 178 du 12.7.1994, p. 43).

(14) Voir points 107 à 126 du rapport spécial no 10/2001 relatif au contrôle financier des Fonds structurels (JO C 314 du 8.11.2001, p. 26).

(15) Voir page 6 de l'exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission.

(16) Par exemple, en vertu du règlement proposé, les États membres doivent fournir, sans demande préalable, toute information utile relative à des irrégularités qui pourraient avoir des ramifications dans d'autres États membres et qui pourraient causer aux intérêts financiers de la Communauté un préjudice estimé supérieur à 100 000 euros. Aucun délai n'est fixé pour les communications. On pourrait par conséquent supposer que l'information doit être fournie dès que l'incidence financière d'un cas peut être estimée. Conformément au règlement (CE) no 1681/94 de la Commission, chaque État membre est déjà, quels que soient les montants en jeu, soumis à l'obligation de communiquer sans délai les irrégularités dont il y a lieu de craindre qu'elles n'aient des effets très rapides en dehors de son territoire.

(17) Voir article 5, paragraphe 3, de la proposition.

(18) Voir points 1.45 à 1.55 du rapport annuel relatif à l’exercice 2001 (JO C 295 du 28.11.2002, p. 1).

(19) S'agissant de la TVA, la fraude a une incidence indirecte sur les ressources propres des Communautés. La capacité des Communautés à s'acquitter de leurs obligations en matière de dépenses ne dépend pas du degré d'efficience de la perception de la TVA et de la prévention de la fraude. La ressource propre fondée sur le revenu national brut (RNB) vise à assurer l'équilibre des dépenses totales qui ne sont pas couvertes par les autres ressources. Les conséquences de la fraude à la TVA sont donc assumées non seulement par l'État membre dans lequel la fraude s'est produite, mais aussi par tous les États membres sous la forme d'un appel accru aux ressources propres fondées sur le RNB.

(20) Règlement (CE) no 1798/2003 du Conseil du 7 octobre 2003 concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée et abrogeant le règlement (CEE) no 218/92 (JO L 264 du 15.10.2003, p. 1).

(21) Voir rapport de la Commission sur le recours aux mécanismes de la coopération administrative dans la lutte contre la fraude à la TVA [COM(2004) 260 final du 16 avril 2004, p. 18].

(22) Dans son exposé des motifs, la Commission mentionne explicitement qu'elle met en œuvre les normes introduites par le règlement (CE) no 1798/2003.

(23) Voir points XI et 94.

(24) Décision 2000/642/JAI du Conseil du 17 octobre 2000 relative aux modalités de coopération entre les cellules de renseignement financier des États membres en ce qui concerne l'échange d'informations (JO L 271 du 24.10.2000, p. 4).

(25) Voir par exemple l'article 5, paragraphe 4, qui dispose que les CRF prennent toutes les mesures nécessaires, y compris en matière de sécurité, pour garantir qu'aucune autre autorité, organisme ou service n'ait accès aux informations transmises conformément à la présente décision.

(26) Accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire.

(27) Accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 16 décembre 2003.

(28) Voir points 4.1 à 4.8 du rapport spécial no 9/98 relatif à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne en matière de TVA sur les échanges intracommunautaires, accompagné des réponses de la Commission (JO C 356 du 20.11.1998, p. 1).