Rapport spécial Quelle a été  
la contribution  
de l’assistance technique 
dans le domaine  
de l’agriculture et du 
développement rural?FR 2015  n° 04
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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PDF ISBN 978-92-872-2208-4 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/434358 QJ-AB-15-003-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2226-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/11984 QJ-AB-15-003-FR-E
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Printed in Luxembourg
Quelle a été  
la contribution  
de l’assistance technique 
dans le domaine  
de l’agriculture et du 
développement rural?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 04
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des do -
maines budgétaires ou à des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit de manière 
à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau 
des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’intérêt politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par Mme Rasa Budbergytė, Membre de la Cour et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la préservation de l’environnement et à la gestion des ressources natu -
relles. L’audit a été effectué sous la houlette de Mme Kersti Kaljulaid, Membre de la Cour, assistée de: M. Helder Faria   
Viegas, chef d’unité; M. Csaba Bartos, chef d’équipe; Mme Blanka Happach, chef d’équipe adjoint; M. Maciej Szymura, auditeur; 
M. Carlos Sanchez Rivero, auditeur; M. Roberto Resegotti, auditeur et M. Tom Everett pour l’assistance rédactionnelle.
De gauche à droite: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid,  
C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.
03
 Table des matières
Points
 Sigles et acronymes
I–VII  Synthèse
1–16  Introduction
1–4 Qu’est-ce que l’assistance technique?
5–10  Histoire récente de l’assistance technique dans le domaine de l’agriculture  
et du développement rural
11–13  Réglementation
14–16  Prévisions budgétaires et niveaux de dépenses
17–23  Étendue, objectifs et approche de l’audit
17–19  Étendue et objectifs de l’audit
20–23  Approche d’audit
24–82  Observations
24–51  Comment les fonds consacrés à l’assistance technique sont-ils réellement utilisés?
26–28  Un problème de clarté
29–35  À la Commission, la tendance est aux coûts administratifs
36–51  Dans les États membres, les salaires en première ligne
52–59  Les coûts sont-ils éligibles?
52–53  Quelques cas d’inéligibilité formelle à la Commission
54–59  Des problèmes plus fréquents dans les États membres
04 Table des matières
60–82  Dans quelle mesure le cadre de performance est-il adapté à l’assistance technique?
64–67  Une planification et une évaluation des besoins insuffisantes
68–70  Des objectifs loin de répondre aux critères SMART
71–75  Un suivi et une évaluation limités
76–78  L ’impact d’un cadre de performance inadéquat
79–82  Mise en réseau: possibilité de mettre en place un cadre de performance efficace
83–93  Conclusions et recommandations
 Annexe  —  Planification financière de l’assistance technique dans le domaine  
du développement rural pour les périodes 2007-2013 et 2014-2020
 Réponses de la Commission
05
 Sigles et acronymes
CCSE : cadre commun de suivi et d’évaluation
Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural
FEAGA : Fonds européen agricole de garantie
FEOGA : Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (prédécesseur du FEAGA et du Feader de 1962 à 2006)
PAC : politique agricole commune
PDR : programme de développement rural
REDR : réseau européen de développement rural
Sapard : programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural – instrument destiné à épauler 
les pays candidats (2000-2006) dans la réalisation des ajustements structurels nécessaires dans les secteurs de 
l’agriculture et du développement rural avant leur adhésion à l’UE
06
 Synthèse
I
On entend traditionnellement par assistance technique 
l’apport d’une expertise et de fonds destinés à aider les 
pouvoirs publics à mettre en œuvre les programmes liés 
aux objectifs des politiques. Dans le domaine politique 
de l’UE intitulé «Agriculture et développement rural», 
l’assistance technique prend la forme d’un financement 
alloué à différents secteurs de la politique agricole 
commune (PAC): le FEAGA (premier pilier) et le Feader 
(second pilier). Les dépenses doivent contribuer au déve -
loppement des capacités administratives et à la mise en 
œuvre des programmes relevant des deux piliers, par la 
Commission et les États membres.
II
La Cour a contrôlé l’utilisation des fonds relevant de 
l’assistance technique dans le domaine de l’agriculture 
et du développement rural pour la période 2007-2013. 
Fin 2013, la Commission et les États membres avaient 
dépensé en faveur de ce domaine politique la moitié de 
leur budget de 1,8 milliard d’euros consacré à l’assistance 
technique, le solde restant disponible pour couvrir les 
dépenses effectuées jusqu’à fin 2015.
III
L’audit a été axé sur la gestion de l’assistance technique 
et sur sa contribution à la réalisation des objectifs fonda -
mentaux de la PAC. Pour ce faire, la Cour s’est attachée 
à déterminer quelles activités étaient financées par l’as -
sistance technique au niveau de la Commission et dans 
les États membres, si les coûts déclarés étaient éligibles 
et si les dispositifs destinés à évaluer la performance de 
l’assistance technique étaient appropriés et efficaces.
IV
La Cour a constaté que la Commission et les États membres 
ont pleinement tiré parti de la souplesse de la réglementa -
tion en la matière. Néanmoins, l’existence d’une liberté de 
choix s’est traduite par un manque de rigueur concernant 
les objectifs du financement et la manière dont celui -ci 
peut être utilisé. Pendant la période auditée, une transition 
s’est opérée: l’assistance technique n’a plus seulement 
été considérée comme un soutien destiné à financer le 
renforcement des capacités, mais comme une aide au 
financement de coûts administratifs réguliers, tels que les 
salaires et la maintenance informatique. Une telle utilisa -
tion de l’assistance technique conduit à s’interroger sur la 
contribution spécifique qu’elle apporte à la réalisation des 
objectifs généraux des programmes.
07 Synthèse
V
L’approche insuffisamment contraignante adoptée par la 
Commission à l’égard de l’utilisation de l’assistance tech -
nique a également eu des répercussions sur l’éligibilité. 
Les coûts administratifs étant souvent partagés entre le 
premier et le second pilier, une certaine confusion peut 
exister concernant la bonne affectation des dépenses 
à un fonds particulier. Ce problème s’est présenté essen -
tiellement dans les États membres, où le premier pilier ne 
comporte pratiquement aucun droit à un cofinancement 
par l’assistance technique. Le fait que les coûts adminis -
tratifs ne soient éligibles qu’au titre du second pilier ou 
(au niveau de la Commission) qu’ils doivent être répartis 
entre les deux piliers a impliqué d’instaurer des procé -
dures administratives complexes pour justifier la manière 
dont ces coûts ont été affectés, lesquelles procédures ne 
sont pas toujours correctement appliquées.
VI
L’utilisation de l’ensemble des fonds de la PAC est 
réglementée par des exigences de garanties quant 
à l’opportunité des dépenses au moyen d’un cadre de 
suivi et d’évaluation. Toutefois, l’assistance technique 
étant essentiellement de nature non opérationnelle, elle 
a été exclue de ce cadre. La transparence et l’obligation 
de rendre compte sont par conséquent compromises et il 
est impossible de déterminer si les ressources en matière 
d’assistance technique ont été utilisées de manière effi -
cace et efficiente. Le fait de priver de fonds des mesures 
de renforcement des capacités liées aux objectifs de 
financement fondamentaux risque de pénaliser les 
bénéficiaires finals - plus particulièrement, en raison de 
la structure de cofinancement, dans les régions les plus 
démunies de l’UE.
VII
Globalement, la Cour estime qu’en l’absence d’un cadre 
de performance adapté aux dépenses d’assistance tech -
nique dans le domaine de l’agriculture et du dévelop -
pement rural, ni la Commission ni les États membres ne 
sont en mesure de démontrer quelle a été la contribution 
de l’assistance technique aux objectifs généraux de la 
politique agricole commune.La Cour formule donc les recommandations ci -après.
 ο La Commission devrait préciser la portée et les 
conditions d’application de l’assistance technique 
dispensée par les États membres dans le domaine 
du développement rural. En particulier, elle devrait 
lever l’ambiguïté entre dépenses opérationnelles/
de «renforcement des capacités» et coûts éligibles 
administratifs/d’«appui budgétaire», notamment en 
ce qui concerne les salaires.  
Une telle mise au point permettrait de gagner en 
transparence quant à la manière dont les fonds 
peuvent être utilisés. La Commission devrait suivre 
de près la mise en œuvre de l’assistance technique 
par les États membres.
 ο La Commission devrait également prendre des 
mesures appropriées afin de veiller à ce que des 
dépenses administratives générales, telles que les 
frais de maintenance informatique régulière, ne 
soient pas imputées aux lignes budgétaires relatives 
à l’assistance technique.
 ο La Commission devrait, à l’avenir, demander aux 
États membres de faire apparaître séparément dans 
leurs rapports les coûts administratifs/«d’appui 
budgétaire» relevant du développement rural, de 
manière à indiquer avec plus de transparence qu’une 
partie des fonds consacrés à l’assistance technique 
est utilisée à ces fins.
 ο La Commission et les États membres devraient 
instaurer un cadre de performance adapté au 
financement relevant de l’assistance technique. En 
particulier, les besoins de la Commission et des États 
membres en matière d’assistance technique doivent 
être correctement évalués et un mécanisme devrait 
être mis en place pour fixer des objectifs et mesurer 
les progrès effectués en vue de leur réalisation.
08
 Introduction
Qu’est -ce que l’assistance 
technique?
01 
À l’échelle internationale, on entend 
par assistance technique «l’apport de 
savoir -faire sous forme de personnel, de 
formation et d’activités de recherche, 
avec les coûts qui y sont associés»1. 
Elle est généralement dispensée dans 
le cadre de l’aide au développement 
fournie par l’OCDE, les Nations unies et 
d’autres organisations internationales, 
sous la forme d’une expertise et de 
conseils visant à aider les États dans 
leurs programmes de développement.
02 
S’agissant de l’UE, la fourniture d’une 
expertise spécifique s’inscrit dans les 
mesures d’assistance technique dans le 
domaine du soutien extérieur apporté 
aux pays en développement et à d’autres 
États tiers. La Commission dispense 
également une assistance technique, 
sous la forme de financements, par 
l’intermédiaire de trois autres principaux 
vecteurs:
 ο elle couvre les coûts engendrés par 
les agences exécutives créées pour 
gérer les projets et les programmes 
dans des domaines politiques aussi 
bien transversaux que spécifiques;
 ο elle a instauré des rubriques, 
financées par le budget opération -
nel2, afin que ses directions géné -
rales puissent assurer l’exécution, 
la gestion et la coordination des 
programmes dans des domaines 
politiques spécifiques;
 ο elle cofinance le recours, par les 
États membres, à l’assistance 
technique liée aux Fonds de l’UE 
(par exemple le Feader, le Fonds 
européen pour la pêche, le Fonds 
de cohésion, le FEDER) en vue 
de faciliter la mise en œuvre des 
mesures ou programmes nationaux 
et régionaux.03 
Le présent rapport d’audit couvre ces 
deux derniers points, qui correspondent 
à la manière dont les fonds consacrés 
à l’assistance technique sont utilisés 
dans le domaine politique «Agriculture 
et développement rural».
04 
D’ordinaire, les catégories de coûts ainsi 
financées sont l’élaboration d’études 
et de rapports d’évaluation, l’organi -
sation de réunions et de séminaires, 
la formation et les services d’experts 
externes. Les fonds peuvent toutefois 
couvrir également des frais de person -
nel, le développement et la maintenance 
informatiques, des activités à visée 
informative ou publicitaire et la mise en 
réseau. Les dépenses doivent relever 
d’un programme spécifique et contri -
buer à la réalisation des grands objectifs 
politiques au niveau du développement 
des capacités administratives et de la 
mise en œuvre des programmes.1 Définition donnée par l’OCDE 
dans ses directives pour 
l’établissement des rapports 
statistiques du CAD, 
12 novembre 2010, points 47 
et 48.
2 Puisqu’elle est la seule 
institution de l’UE à disposer 
d’un budget opérationnel, la 
Commission est seule 
responsable du financement, 
de la mise en œuvre et de la 
supervision des fonds relevant 
de l’assistance technique au 
niveau de l’UE.
09 Introduction
Histoire récente de 
l’assistance technique 
dans le domaine de 
l’agriculture et du 
développement rural
05 
Les règles régissant le recours à l’assis -
tance technique en faveur de l’agri -
culture diffèrent selon qu’il s’agisse 
du premier pilier (mesures de marché 
et aides directes via le FEAGA) ou du 
second pilier (soutien au développement 
rural via le Feader) de la PAC.
06 
Entre 2000 et 2004, le seul cofinance -
ment en matière d’assistance technique 
accessible aux États membres dans 
le domaine du développement rural 
provenait de la section «Orientation» 
du Fonds européen d’orientation et de 
garantie agricole (FEOGA). Le niveau 
des aides était relativement faible (1 % 
du financement total) et la Commission 
exerçait une surveillance étroite sur l’uti -
lisation des fonds relevant de l’assistance 
technique.
07 
Pendant la période de programma -
tion 2000-2006, dix pays candidats 
d’Europe centrale et orientale3 ont béné -
ficié d’une assistance technique dans 
le domaine agricole dans le cadre du 
programme Sapard. Il s’agissait de l’un 
des trois programmes structurels (les 
deux autres étant le programme Phare 
et l’ISPA) destinés à préparer l’adhésion 
à l’UE de ces administrations en renfor -
çant leurs capacités institutionnelles, 
environnementales et agricoles, ainsi 
que leurs capacités en matière de trans -
port. Ces trois programmes partageaient 
des règles communes concernant la mise 
en œuvre de l’assistance technique et 
ses conditions d’éligibilité. Dans le cas 
du programme Sapard, l’UE supportait 
l’intégralité des dépenses d’assistance 
technique effectuées dans chaque pays à l’initiative de la Commission, à un taux 
moyen de 3 % de financement annuel.
08 
À partir de 2004, les huit pays concer -
nés par le programme Sapard devenus 
membres de l’UE cette même année 
ont pu bénéficier de nouvelles mesures 
transitoires, y compris des ressources 
supplémentaires en matière d’assis -
tance technique provenant de la section 
«Garantie» du FEOGA, afin de les aider 
à renforcer les capacités administratives 
nécessaires pour assurer une gestion 
efficiente de leurs programmes de déve -
loppement rural (PDR).
09 
Pour la période 2007-2013 (principal objet 
de ce rapport), le lien avec les dépenses 
d’ordre structurel a été rompu et le finan -
cement (y compris la composante relative 
à l’assistance technique) de l’agriculture et 
du développement rural a été abordé sé -
parément dans une législation spécifique 
à ce domaine politique. Si cela ne s’est pas 
traduit par des changements substantiels 
des règles pour le premier pilier, l’ap -
proche du recours à l’assistance technique 
a connu d’importantes évolutions pour le 
second pilier. La législation applicable est 
décrite dans la section suivante.
10 
Un élément notable concernant la pro -
grammation de l’assistance technique 
a été introduit pour la période 2007-
2013: il s’agit de l’exigence concernant 
la constitution de réseaux en matière de 
développement rural, aussi bien à l’éche -
lon national4 qu’au sein de l’UE5. Bien 
qu’elle n’ait représenté qu’une faible part 
du concours du Feader à l’assistance tech -
nique, la mise en réseau a constitué une 
nouveauté importante, car elle a permis 
la mise en place d’un cadre à l’échelle de 
l’UE rassemblant un grand nombre de 
partenaires potentiels issus d’horizons 
variés.3 Tous les États ayant adhéré 
en 2004 et 2007, à l’exception 
de Chypre et de Malte.
4 Par l’intermédiaire des 
«réseaux ruraux nationaux».
5 Par l’intermédiaire du réseau 
européen de développement 
rural.
10 Introduction
Réglementation
11 
Pour la période 2007-2013, les princi -
pales références à l’assistance tech -
nique en faveur de l’agriculture et du 
développement rural apparaissent dans 
plusieurs règlements de l’UE6. Dans 
le cadre du premier pilier, le cofinan -
cement de l’assistance technique aux 
États membres n’était autorisé que pour 
un petit nombre de mesures et pro -
grammes7 qui représentaient, cumulés, 
moins de 5 % du budget du FEAGA. Par 
ailleurs, l’article 13 du règlement relatif 
au financement de la PAC énonçait expli -
citement le principe suivant: «Les dé -
penses concernant les coûts administra -
tifs et de personnel, supportées par les 
États membres et par les bénéficiaires du 
concours du FEAGA, ne sont pas prises 
en charge par le FEAGA». En revanche, 
aucun plafond n’a été fixé concernant 
l’utilisation, par la Commission, des 
fonds relevant de l’assistance technique 
dans le cadre du premier pilier.
12 
S’agissant du développement rural, la 
réglementation autorisait la Commis -
sion à financer des activités d’assistance 
technique dans la limite de 0,25 % de la 
dotation annuelle du Feader. On entend 
par activités d’assistance technique des 
«actions de préparation, de suivi, de 
support administratif, d’évaluation et de 
contrôle»8. Les États membres assu -
maient la pleine et entière responsabilité 
de leur budget en matière d’assistance 
technique, plafonné à 4 % du montant 
total alloué à chaque PDR et destiné 
à financer «des activités relatives à la 
préparation, à la gestion, au suivi, à l’éva -
luation, à l’information et au contrôle 
des interventions des programmes»9. La 
Commission et les États membres étaient 
libres, dans le respect de ces limites, de 
déterminer le montant consacré à l’assis -
tance technique et quels projets ou 
activités pouvaient être financés.13 
La Commission n’a pas proposé de 
grands changements concernant les 
principes de financement de l’assistance 
technique pour la période de program -
mation actuelle (2014-2020), qu’il s’agisse 
du développement rural ou du domaine 
général de l’agriculture. Parallèlement, 
une hausse du volume des dépenses 
d’assistance technique planifié par les 
États membres et par la Commission est 
prévue (voir annexe ).6 Les principales dispositions 
pour la période 2007-2013 
figuraient à l’article 5 du 
règlement (CE) n° 1290/2005 
du Conseil du 21 juin 2005 
relatif au financement de la 
politique agricole commune 
(JO L 209 du 11.8.2005, p. 1), 
à l’article 66 du règlement (CE) 
n° 1698/2005 du Conseil du 
20 septembre 2005 
concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural 
(règlement Feader) (JO L 277 
du 21.10.2005, p. 1) et aux 
articles 40 à 41 bis du 
règlement (CE) n° 1974/2006 
de la Commission du 
15 décembre 2006 portant 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil concernant le 
soutien au développement 
rural par le Fonds européen 
agricole pour le 
développement rural 
(modalités d’application de 
l’aide du Feader) (JO L 368 
du 23.12.2006, p. 15). À l’instar 
du règlement financier 
de 2002 (règlement 
n° 1605/2002 du Conseil),  
ces textes ont été abrogés  
et remplacés.
7 Tels que les mesures en faveur 
des secteurs de la viticulture et 
de l’apiculture, le programme 
en faveur de la consommation 
de fruits à l’école et le 
programme POSEI pour les 
régions ultrapériphériques.
8 Article 66, paragraphe 1, du 
règlement Feader.
9 Article 66, paragraphe 2, du 
règlement Feader.
11 Introduction
Prévisions budgétaires  
et niveaux de dépenses
14 
Les crédits pour les dépenses d’assis -
tance technique apparaissent sous le 
titre 05 du budget de l’UE («Agriculture 
et développement rural») sous des 
rubriques d’ordre opérationnel10 mais 
aussi administratif11.
15 
Le tableau  ci-après présente une 
vue d’ensemble de l’assistance tech -
nique dans le domaine de l’agriculture 
et du développement rural pour la 
période 2007-2013.16 
À la fin de la période de programma -
tion, la Commission n’avait pas encore 
épuisé la totalité de ses engagements 
en matière d’assistance technique pour 
les premier et second piliers. Le mon -
tant alloué au titre du second pilier 
correspondait à 0,19 % du budget total 
du Feader, un chiffre bien inférieur au 
plafond autorisé. Pourtant, fin 2013, seu -
lement un quart de cette dotation avait 
été dépensé. La situation était similaire 
dans les États membres, où le montant 
moyen prévu pour le second pilier était 
inférieur à 1,9 % du budget total affecté 
au développement rural, alors que 
le taux moyen d’exécution avoisinait 
0,8 % fin 2013. Là encore, ces chiffres 
sont très inférieurs au plafond de 4 %. 
Toutefois, comme la comptabilité peut 
inclure les coûts supportés jusqu’en 2015 
(règle «n+2»), il est possible que les 
niveaux d’exécution de tous les budgets 
soient en définitive très supérieurs.10 Les chapitres 05 02 et 05 03 
consacrés à des dispositifs 
spécifiques relevant du 
premier pilier; le chapitre 05 04 
pour le second pilier. Certains 
éléments correspondant à des 
dépenses d’assistance 
technique figurent également 
au chapitre 05 08 qui 
rassemble les activités 
générales de coordination de 
la politique agricole commune 
(et non les activités limitées 
à un domaine relevant de 
programmes spécifiques).
11 Article 05 01 04 (dépenses 
d’appui). Bien qu’ils soient 
classés parmi les crédits 
administratifs, les coûts de 
cette nature sont imputés aux 
dépenses opérationnelles du 
programme auquel ils 
contribuent, l’essentiel étant 
qu’ils soient clairement liés au 
FEAGA ou au Feader. Une 
autre partie du chapitre 05 01 
(dépenses administratives) est 
également pertinente pour le 
présent audit. Il s’agit du poste 
«Autres dépenses de gestion» 
(poste budgétaire 05 01 02 11), 
utilisé pour financer des 
activités qui, bien que très 
similaires à l’assistance 
technique opérationnelle, ne 
correspondent pas à un 
programme donné et ne sont 
donc pas éligibles aux termes 
des règlements.
Vue d’ensemble des dépenses d’assistance technique au titre des premier et second 
piliers de la PACTableau(millions d’euros) 
Domaine politique Instrument Bénéficiaires Plafond (%)Budget prévisionnel  
en matière d’assistance 
technique (engagements) 
pour 2007-2013Exécution financière 
pour 2007-2013
Agriculture et  
développement ruralPremier pilierCommission Sans objet 73,5 54,4
États membres Sans objet Aucune donnée consolidée disponible
Second pilierCommission 240,6 (0,25  %) 188,0 47,9
États membres 3 849,5 (4 %) 1 513,0 788,4
TOTAL «Agriculture et développement rural» 1 774,5 890,8
Remarque : toutes les valeurs ont été arrondies.
Source : Cour des comptes européenne, sur la base du budget général de l’UE et des données fournies par la Commission.
12
 Étendue, objectifs  
et approche de l’audit
Étendue et objectifs  
de l’audit
17 
La Cour a examiné l’utilisation des 
fonds relevant de l’assistance technique 
dans le domaine de l’agriculture et du 
développement rural pour la période 
de programmation 2007-2013. L’audit 
a porté essentiellement sur la régularité, 
l’efficacité et l’efficience du financement 
au niveau de la Commission et dans les 
États membres.
18 
Ce thème d’audit a notamment été 
retenu en raison du caractère hétéro -
gène de l’assistance technique (en tant 
que domaine de dépenses transver -
sal), laquelle apparaît sous plusieurs 
rubriques du budget (point 14) et pour 
laquelle il n’existe en définitive aucune 
définition claire et univoque dans la 
législation applicable.
19 
L’audit avait pour objectif d’apprécier 
la bonne gestion de l’assistance tech -
nique et de déterminer si cette dernière 
a contribué à la réalisation des objectifs 
fondamentaux de la politique agricole 
et de développement rural. Pour être 
plus précis, nous nous sommes attachés 
à déterminer:
 ο la nature des activités financées 
grâce aux fonds relevant de l’assis -
tance technique (voir points 24 à 51);
 ο si les coûts déclarés en matière d’as -
sistance technique étaient éligibles 
(points 52 à 59);
 ο si les dispositifs destinés à mesurer 
la performance de l’assistance tech -
nique étaient appropriés et efficaces 
(points 60 à 82).Approche d’audit
20 
Les travaux d’audit ont principalement 
consisté en des visites auprès de la 
direction générale de l’agriculture et du 
développement rural (DG Agriculture et 
développement rural) de la Commission 
et auprès de cinq États membres (Italie, 
Lituanie, Hongrie, Autriche et Pologne) 
ayant recours aux fonds affectés à l’assis -
tance technique dans le domaine de 
l’agriculture et du développement rural. 
Ces pays ont été retenus car ils concen -
traient à eux cinq plus de 50 % des 
dépenses d’assistance technique effec -
tuées pendant la période considérée.
21 
Nos constatations reposent sur les infor -
mations obtenues lors des visites d’audit 
et au moyen d’une enquête réalisée 
auprès d’autorités de gestion régionales 
et nationales dans les 27 États membres. 
Sur les 92 autorités contactées, 50 ont 
répondu à l’enquête, parfois de manière 
incomplète ou peu détaillée. Tout bien 
considéré, l’enquête et les visites dans 
les différents pays ont permis de recueil -
lir des informations sur environ 76 % de 
l’ensemble des dépenses d’assistance 
technique prévues dans le domaine du 
développement rural à la fin de 2013.
22 
Dans les cinq États membres sélection -
nés, les auditeurs ont effectué des visites 
auprès des principaux bénéficiaires de 
fonds relevant de l’assistance technique, 
à savoir les ministères de l’agriculture, 
les organismes payeurs et d’autres 
entités chargées de la mise en œuvre des 
mesures de développement rural. Ils ont 
également rencontré d’autres interve -
nants, tels que les représentants d’asso -
ciations d’agriculteurs, de chambres 
d’agriculture, d’organisations non 
gouvernementales, ainsi que d’autres 
membres de réseaux ruraux natio -
naux. Enfin, les auditeurs ont examiné 
13 Étendue, objectifs et approche de l’audit 
20 projets de la DG Agriculture et déve -
loppement rural financés par le budget 
affecté à l’assistance technique, ainsi 
que 91 projets d’assistance technique 
menés dans les cinq États membres 
sélectionnés.
23 
En raison de l’interdiction de la prise en 
charge par le FEAGA des dépenses admi -
nistratives, signifiée à l’article 13 (voir 
point 11), et en l’absence de données 
consolidées concernant les rares cas 
éligibles à l’assistance technique au titre 
du premier pilier, l’audit réalisé dans les 
États membres a été axé sur les dé -
penses de développement rural (second 
pilier). Les fonds relevant de l’assistance 
technique en faveur des pays candidats 
à l’adhésion à l’UE ont été exclus de l’au -
dit en raison du caractère négligeable 
des dépenses concernées (seulement 
0,3 million d’euros pour toute la période 
de programmation).
14
 Observations
Comment les fonds 
consacrés à l’assistance 
technique sont -ils 
réellement utilisés?
24 
Avant 2007, les fonds relevant de l’assis -
tance technique dans le cadre de la PAC 
étaient principalement utilisés pour des 
activités de renforcement des capacités, 
et les coûts administratifs supportés par 
les États membres étaient explicitement 
exclus de toute aide12. Aujourd’hui, le 
champ d’application du financement au 
titre de l’assistance technique est suffi -
samment souple pour couvrir différents 
besoins en matière de développement 
des capacités administratives. Néan -
moins, garantir une certaine souplesse 
ne doit pas pour autant faire perdre de 
vue la conception traditionnelle de l’as -
sistance technique ou la manière dont 
les fonds doivent être utilisés concrè -
tement. Par ailleurs, afin de veiller à ce 
que les fonds relevant de l’assistance 
technique apportent une valeur ajoutée, 
il convient de ne pas les substituer à des 
dépenses administratives qui sans cela 
auraient été supportées par des admi -
nistrations de l’UE ou des États membres 
dans le cadre de leur gestion quoti -
dienne de régimes d’aide publics.
25 
Par conséquent, bien que les règles 
actuelles n’interdisent pas systématique -
ment la prise en charge de coûts admi -
nistratifs dans le cadre de l’assistance 
technique, la Cour estime que cet usage 
doit être pleinement justifié et transpa -
rent. C’est dans cette perspective que les 
auditeurs ont examiné la manière dont 
les fonds relevant de l’assistance tech -
nique ont été décaissés et s’il existait 
une définition commune claire permet -
tant une utilisation qui garantisse que 
les activités soutenues apportent une 
valeur ajoutée.Un problème de clarté
26 
Dans le droit de l’Union, la seule défini -
tion formelle de l’assistance technique 
apparaît dans le contexte des marchés 
publics relevant du budget général:  
«[...] les activités d’appui et de renfor -
cement des capacités nécessaires à la 
mise en œuvre d’un programme ou 
d’une action, notamment les activités 
de préparation, de gestion, de suivi, 
d’évaluation, d’audit et de contrôle»13. 
Avant 2013, aucune définition de cette 
nature ne figurait dans le règlement 
financier, ni dans aucun des règlements 
qui constituaient la base juridique de la 
PAC 2007-2013.
27 
Pour la période considérée, la notion 
d’assistance technique était définie 
comme faisant partie des «autres 
financements» des «actions de prépa -
ration, de suivi, d’appui administratif et 
technique, d’évaluation, d’audit et de 
contrôle nécessaires à la mise en œuvre 
de la politique agricole commune, 
y compris le développement rural» 
(article 5 du règlement relatif au finan -
cement de la PAC).14 Il est remarquable 
que cette liste fasse l’impasse sur le 
«renforcement des capacités». C’est le 
cas par deux fois (à quelques nuances 
près) à l’article 66 du règlement Feader 
concernant le financement de l’assis -
tance technique dans le domaine du 
développement rural par la Commission 
et les États membres, respectivement 
(voir point 12). Dans ce texte, ce sont des 
termes ambigus, «support administratif» 
ou «gestion», qui permettent d’appli -
quer, le cas échéant, l’assistance tech -
nique aux coûts administratifs. Dès lors 
qu’un lien est établi avec un programme, 
les autorités responsables ont au fond 
toute latitude pour utiliser les fonds de 
l’assistance technique comme bon leur 
semble.12 L’article premier, paragraphe 4, 
du règlement (CE) 
n° 1258/1999 du Conseil du 
17 mai 1999 relatif au 
financement de la politique 
agricole commune (JO L 160 
du 26.6.1999, p. 103) 
(entièrement abrogé fin 2006) 
stipulait: «Les dépenses 
concernant les coûts 
administratifs et le personnel 
supportées par les États 
membres et par les 
bénéficiaires du concours [...] 
ne sont pas prises en charge 
[par le FEOGA]».
13 Article 121, paragraphe 7, du 
règlement délégué (UE) 
n° 1268/2012 de la Commission 
du 29 octobre 2012 relatif aux 
règles d’application du 
règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012 du Parlement 
européen et du Conseil relatif 
aux règles financières 
applicables au budget général 
de l’Union (JO L 362 du 
31.12.2012, p. 1).
14 La formulation employée 
à l’article 6 du «nouveau» 
règlement relatif au 
financement de la PAC 
(règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 décembre 2013 
relatif au financement, à la 
gestion et au suivi de la 
politique agricole commune 
et abrogeant les 
règlements (CEE) n° 352/78, 
(CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, 
(CE) n° 814/2000, (CE) 
n° 1290/2005 et (CE) 
n° 485/2008 du Conseil (JO 
L 347 du 20.12.2013, p. 549)) est 
plus claire sans être 
fondamentalement différente.
15 Observations
28 
L’absence de définition claire et restric -
tive empêche de fixer des valeurs cibles 
et des objectifs mesurables, et réduit par 
conséquent la capacité à rendre compte. 
En gommant la distinction entre coûts 
opérationnels et coûts administratifs, 
elle porte également préjudice à la 
transparence budgétaire. En définitive, 
l’existence d’une plus grande liberté 
de choix s’est traduite par un manque 
de rigueur concernant les objectifs du 
financement et la manière dont celui -ci 
peut être utilisé.
À la Commission, la tendance 
est aux coûts administratifs
29 
La réglementation ne fixe aucun plafond 
à l’utilisation, par la Commission, des 
fonds consacrés à l’assistance tech -
nique dans le cadre du premier pilier. 
S’agissant du second pilier, le montant 
disponible est plafonné à 0,25 % de la 
dotation totale du Feader et peut être 
utilisé pour financer un vaste éventail 
d’activités liées au développement rural, 
y compris le «support administratif». Le 
règlement Feader exige l’établissement 
d’un réseau européen de développe -
ment rural (REDR), mais ne va pas jusqu’à 
définir ces activités plus en détail.30 
La Commission s’est dans une large 
mesure abstenue de préciser davantage 
les grandes définitions données dans le 
règlement Feader et dans le règlement 
relatif au financement de la PAC et n’a 
pas élaboré de lignes directrices appro -
fondies quant à la nature des activités 
opérationnelles d’assistance technique. 
Ces paramètres n’ont été définis qu’en 
lien avec les marchés publics et le finan -
cement de dépenses dans les domaines 
de l’informatique et de l’audit. Au niveau 
central, les services compétents de la 
Commission ont instauré des règles 
générales (un «vade -mecum») pour la 
gestion financière des dépenses de la 
PAC, mais ces règles n’expliquent pas 
clairement la distinction entre les dé -
penses d’assistance technique éligibles 
au titre du premier et du second pilier et 
les coûts administratifs généraux.
31 
La majeure partie de la dotation interne 
de la Commission en matière d’assis -
tance technique pour la période 2007-
2013 a été utilisée pour financer des 
activités opérationnelles ou de renforce -
ment des capacités (principalement sous 
les intitulés mise en réseau, services de 
conseils externes, évaluations et infor -
matique). En 2007, la valeur totale des 
engagements atteignait 12,78 millions 
d’euros, contre 21,9 millions d’euros 
en 2013, ce qui représente une hausse 
de 71 %. Dans le même temps, l’impor -
tance relative des différentes activités 
d’assistance technique a évolué. Les 
budgets consacrés aux évaluations et 
aux services de conseils sont restés 
relativement stables en termes absolus, 
alors que des ressources beaucoup plus 
importantes ont été allouées à l’infor -
matique et à la mise en réseau. La part 
relative représentée par ces catégories 
de dépenses en 2007 et 2013 est indi -
quée à la figure 1 .
16 Observations Figure 1Graphiques comparatifs présentant l’utilisation, par la DG Agriculture 
et développement rural, de l’assistance technique en 2007 et 2013 
(engagements effectués)
Source: Cour des comptes européenne sur la base des données budgétaires détaillées transmises par la DG Agriculture et développement rural.2007Évaluations et études, 32 %
2013Autres, 2 %
Personnel externe et experts, 16 % Évaluations et études, 15 %
Mise en réseau , 28 %Développement/maintenance 
informatique, 28 %
Développement/maintenance 
informatique, 28 %Autres, 6 %
Personnel externe et experts, 18 %
Mise en réseau, 16 %
17 Observations
32 
Si l’installation et le développement de 
systèmes informatiques à des fins spéci -
fiques peuvent aisément être considérés 
comme de l’assistance technique liée 
au renforcement des capacités, il est 
plus délicat de faire entrer dans cette 
catégorie les coûts de maintenance 
informatique régulière. En effet, la 
maintenance informatique correspond 
à des frais de gestion nécessaires et non 
à un outil spécifique à un programme. 
À ce titre, elle était auparavant financée 
exclusivement par le budget adminis -
tratif. Aujourd’hui, même si les informa -
tions transmises par la Commission ne 
permettent pas d’établir une distinction 
claire entre maintenance et dévelop -
pement informatiques, des éléments 
tangibles indiquent une tendance nette 
à utiliser les fonds dévolus à l’assistance 
technique pour couvrir des coûts infor -
matiques non opérationnels. Ce point 
est approfondi ci -après.33 
Premièrement, le poste «Autres dé -
penses de gestion» (coûts administratifs 
qui ne relèvent pas d’un programme 
spécifique et ne peuvent donc pas 
être financés par une ligne budgé -
taire correspondant à de l’assistance 
technique) a accusé une baisse ces 
dernières années. La Commission dans 
son ensemble a régulièrement diminué 
ses engagements annuels au titre des 
«Autres dépenses de gestion», les faisant 
passer d’un peu moins de 180 millions 
d’euros en 2007 à moins de 145 millions 
d’euros en 2013, soit une baisse cumu -
lée de plus de 20 %. Comme l’indique 
la figure 2 , cette baisse a été encore 
plus brutale dans le secteur de l’agri -
culture et du développement rural. Sur 
la même période, elle a toutefois été 
largement compensée par l’augmenta -
tion des dépenses totales d’assistance 
technique (FEAGA et Feader, dépenses 
opérationnelles et non opérationnelles), 
lesquelles, d’un montant équivalent 
à celui des «Autres dépenses de gestion» 
en 2007, représentaient pratiquement le 
triple de ce poste en 2013.Figure 2Dépenses d’assistance technique de la DG Agriculture et développement rural  
et «autres dépenses de gestion»: deux tendances inverses
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des chiffres figurant aux budgets généraux des exercices 2007 à 2013.(millions d'euros)
0510152025
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007Total des autres dépenses de 
gestion (poste budgétaire 05/uni00A001/uni00A002/uni00A011)Dépenses d'assistance technique 
opérationnelles et non 
opérationnelles
18 Observations
34 
Deuxièmement, la Commission a décidé, 
à compter de 2014, de financer intégrale -
ment son système informatique dans le 
domaine de l’agriculture et du dévelop -
pement rural grâce à la dotation allouée 
à l’assistance technique, en mentionnant 
comme objectif la diminution constante 
du recours au budget administratif15. 
Comme la maintenance informatique 
est en règle générale de nature non 
opérationnelle ou indépendante de tout 
programme spécifique, cette décision 
revient concrètement à reconnaître 
formellement que les dépenses admi -
nistratives générales sont éligibles à un 
financement dans le cadre de l’assis -
tance technique.
35 
L’affectation des coûts de maintenance 
informatique et d’autres coûts essentiels 
à des rubriques budgétaires qui ne re -
flètent pas leur véritable nature brouille 
la frontière entre dépenses administra -
tives et dépenses opérationnelles, ce qui 
a une incidence néfaste sur la discipline 
budgétaire. À la Commission, ce pro -
cédé a eu pour conséquence d’opacifier 
la nature des dépenses d’assistance 
technique et leurs effets bénéfiques, et 
il a contribué à donner l’illusion que des 
économies étaient réalisées.
Dans les États membres, les 
salaires en première ligne
36 
S’agissant du développement rural, les 
fonds relevant de l’assistance technique 
mis à disposition avant 2006 par l’inter -
médiaire du programme Sapard et du 
FEOGA étaient axés sur le renforcement 
des capacités des autorités des États 
membres. Cette aide reposait sur le 
principe selon lequel la création et le 
développement de capacités dans le 
pays permettraient de réduire le finan -
cement au fil du temps. Cependant, 
pour la période 2007-2013, les taux de financement globaux n’ont cessé d’aug -
menter, les États membres ont bénéficié 
d’une plus grande latitude dans leurs 
propres dépenses d’assistance tech -
nique et les règles ont été assouplies, 
ce qui a permis de financer des coûts 
auparavant non éligibles, tels que les 
frais de fonctionnement courants et les 
salaires. Par conséquent, la manière dont 
les fonds disponibles ont été utilisés 
a radicalement évolué depuis le début 
des années 2000.
37 
La Commission a pratiqué à l’égard 
des dépenses des États membres une 
politique de «laisser -faire», à l’image de 
la conduite qu’elle a elle -même adopté 
en interne où elle a tiré le meilleur parti 
d’une situation autorisant une grande 
souplesse. En dispensant des orien -
tations rares ou peu détaillées à cet 
égard, elle a avalisé le recours des États 
membres au cofinancement de l’assis -
tance technique pour un vaste éventail 
de dépenses non opérationnelles.
38 
Dans le cadre du second pilier  
(Feader), les États membres sont  
autorisés à utiliser jusqu’à 4 % du total 
des fonds alloués aux programmes 
pour couvrir leurs besoins en matière 
d’assistance technique. Certains États 
membres ont choisi d’inscrire au budget 
une partie significative de ce pourcen -
tage maximal pour la période 2007-2013. 
Le Danemark, l’Estonie, la Hongrie, la 
Lituanie, la Lettonie et Malte ont opté 
pour un taux maximal ou très appro -
chant. Ce taux dépassait également les 
3 % en Suède. L’ annexe  décrit la situa -
tion détaillée de chaque État membre 
et indique également que, pour la 
période 2014-2020, une majorité d’États 
membres ont augmenté leur dotation 
en faveur de l’assistance technique, pour 
certains de manière substantielle.15 2013 Information Technology 
Master Plan  (Plan 
directeur 2013 relatif aux 
technologies de l’information) 
de la DG Agriculture et 
développement rural, p. 12.
19 Observations
39 
La figure 3  présente le budget pré -
visionnel des États membres visités 
pendant l’audit pour les trois catégories 
de dépenses les plus courantes dans les 
PDR, qui correspondent aux activités 
mentionnées dans le règlement Feader16.
40 
La catégorie «Préparation, gestion, suivi, 
évaluation et contrôle» est particuliè -
rement intéressante, en ceci qu’elle 
comprend des dépenses administratives 
de différentes natures, principalement 
des salaires. Au sein des États membres 
comme à la Commission, il existe une 
tendance croissante à alléger, dès que 
cela se justifie, le fardeau d’un budget de 
fonctionnement de plus en plus difficile 
à porter en recourant à d’autres sources.
41 
Quatre des cinq États membres ont claire -
ment indiqué que les coûts administratifs représentaient la part la plus importante 
de leurs dépenses réelles d’assistance 
technique. En Lituanie, pendant la 
période 2007-2013, cette rubrique cor -
respondait à 51 % du total des dépenses 
d’assistance technique. En Pologne et en 
Hongrie, ce chiffre était supérieur à 60 %, 
alors qu’en Autriche il était juste sous la 
barre des 95 %. En Italie, où de nombreux 
organismes chargés de la gestion de 
l’assistance technique sont des consul -
tants externes du secteur public, les 
dépenses administratives (qui couvrent 
les coûts informatiques ainsi que les coûts 
liés au personnel de soutien administratif 
et technique) étaient souvent classées 
dans la catégorie «renforcement des capa -
cités». Des niveaux élevés de dépenses 
administratives apparaissent ainsi de 
manière généralisée, même dans des 
États membres où le taux global d’enga -
gement en matière d’assistance technique 
est faible par comparaison. Ainsi, la part 
représentée par les coûts administra -
tifs est plus importante en Pologne (où 
le taux de financement de l’assistance 
technique était de 1,49 %) qu’en Hongrie 
(3,94 %).16 Article 66, paragraphes 2 et 3.Figure 3Dépenses prévisionnelles en matière d’assistance technique de cinq États membres 
pour la période 2007-2013 (cofinancement du Feader)
1 Aucune donnée consolidée disponible concernant l’information et la publicité au niveau de l’État membre.
Source: PDR et données fournies par les États membres.Réseau rural national
Information et publicité
Préparation, gestion, suivi, 
évaluation et contrôle
Autriche1Hongrie Italie1Lituanie Pologne(millions d'euros)250
200
150
100
50
0
20 Observations
42 
La figure 4  présente une synthèse des 
dépenses réellement effectuées au titre 
du Feader dans les cinq pays visités, ainsi 
que dans d’autres États membres ayant 
répondu à l’enquête17. Elle reprend les 
trois principaux groupes d’activités qui 
apparaissaient déjà à la figure 3 , à ceci 
près que la catégorie «Préparation, ges -
tion, suivi, évaluation et contrôle» est ici 
ventilée en deux parties. Cette distinc -
tion permet de mieux saisir la portée des «coûts administratifs», qui englobent 
dans le cas présent la rémunération du 
personnel et les charges connexes, les 
frais de bureau et autres frais de fonc -
tionnement, mais ne comprennent pas 
les coûts des évaluations, de la formation 
et de l’informatique. Des coûts similaires 
peuvent également relever de dépenses 
entrant dans les catégories «Information 
et publicité» et «Réseau rural national», 
dans ce second cas à concurrence d’un 
maximum de 25 % du financement18.Figure 4Dépenses d’assistance technique de différents États membres, ventilées par catégorie 
(pour la période 2007-2013, cofinancement du Feader)
Remarque:  Les chiffres indiqués pour l’Espagne, l’Allemagne et l’Italie, qui utilisent un système de PDR régionaux, sont le résultat d’une extrapola -
tion réalisée à partir des données fournies par les régions ayant répondu à l’enquête. La couverture a été jugée suffisamment représentative dans 
chacun de ces cas (Espagne 95 %, Allemagne 85 % et Italie 77 %).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Pologne
Italie
Hongrie
Roumanie
Espagne
Allemagne
Autriche
Portugal 
Lituanie
Suède
France
Grèce
Bulgarie
Estonie
Danemark
République tchèque
Pays-Bas
Irlande
Activités de préparation, de gestion, de suivi, d’ évaluation et de contrôle: coûts administratifs
Activités de préparation, de gestion, de suivi, d’ évaluation et de contrôle: renforcement des capacités
Information et publicité
Réseau rural national
Solde du budget alloué à l’assistance technique pas encore dépensé(millions d’euros)17 La Bulgarie et la Roumanie 
n’ont pas répondu à l’enquête, 
mais les informations 
nécessaires figuraient dans les 
PDR de ces pays et dans les 
dépenses ventilées fournies 
par la Commission.
18 Article 41, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1974/2006.
21 Observations
43 
Les résultats de l’enquête confirment les 
constatations effectuées dans les cinq 
États membres audités: lors de la défini -
tion des critères d’éligibilité au finan -
cement dans le cadre de l’assistance 
technique, les autorités compétentes ont 
généralement interprété très librement 
les dispositions réglementaires.
44 
Cette interprétation souple de la notion 
d’assistance technique n’est en aucun 
cas propre au domaine de l’agriculture et 
du développement rural, mais concerne 
également d’autres secteurs financés 
par l’UE. Un rapport récent de la Com -
mission19 concernant le financement des 
salaires à partir des Fonds structurels 
aboutit à la conclusion que tous les 
États membres ont utilisé l’assistance 
technique pour financer en partie leurs 
frais de personnel. Pour être plus précis, 
la majorité des États membres utilisent 
l’assistance technique principalement 
pour cofinancer les salaires20.
45 
Dès le début de la période, les salaires 
ont absorbé une grande partie des 
fonds relevant de l’assistance technique 
utilisés par les États membres au titre 
du Feader, et pour bon nombre d’entre 
eux, cette part n’a cessé d’augmenter 
par la suite. En Pologne, par exemple, 
les crédits alloués aux frais de gestion 
(principalement les frais de personnel) 
ont connu une brusque hausse en 2013 
sous l’effet de transferts en provenance 
des mesures liées à l’information et au 
réseau rural. À partir de mi-2009, la Litua -
nie a progressivement inclus dans l’enve -
loppe relevant de l’assistance technique 
les salaires de membres du personnel 
affectés seulement à temps partiel à la 
mise en œuvre du PDR, avec l’objectif 
délibéré d’alléger le fardeau pesant 
sur le budget national. Alors qu’en 
2008 tous les salaires financés de cette 
manière concernaient des membres 
du personnel travaillant exclusivement sur des tâches liées au PDR, à la fin de 
l’année 2012, près de 75 % de ces salaires 
concernaient des personnes affectées 
également à des tâches sans lien avec 
le PDR. Lorsqu’elle est utilisée pour 
financer les salaires du personnel déjà en 
poste, l’assistance technique s’apparente 
de facto à de l’appui budgétaire. Les 
problèmes soulevés par cette situation 
sont analysés ci -après.
Le coût d’opportunité  
des fonds relevant  
de l’assistance technique
46 
Vu la définition imprécise de l’assistance 
technique et des coûts associés à la ges -
tion des fonds de la PAC (voir encadré 1 ), 
il n’y a rien de surprenant à ce que les 
États membres, à l’instar de la Commis -
sion, aient engagé toujours davantage 
de dépenses d’assistance technique pour 
couvrir les coûts administratifs relevant 
du financement du développement 
rural ou de budgets non opérationnels. 
Le problème réside dans la difficulté 
inhérente à évaluer dans quelle mesure 
le financement de ces coûts constitue 
une utilisation optimale des ressources, 
ou à démontrer que cet usage de l’assis -
tance technique apporte une contri -
bution utile et efficiente à l’impact de 
l’«enveloppe plus large» dont bénéficie 
l’aide au développement rural.
47 
Plus la part du financement global du 
Feader affectée par les États membres 
à des activités d’assistance technique est 
grande, plus celle des fonds disponibles 
pour les mesures fondamentales de 
développement rural est réduite, alors 
qu’ils procurent davantage de bénéfices 
immédiats aux agriculteurs et aux com -
munautés rurales. Lorsque l’assistance 
technique se résume ni plus ni moins 
à de l’appui budgétaire, cette dépense 
est supportée de facto par les bénéfi -
ciaires finals.19 Metis GmbH, Co‑financing 
salaries, bonuses, top‑ups from 
Structural Funds during the 
2007 ‑2013 period  (Le 
cofinancement des salaires, 
des primes et des 
compléments de salaire par 
les Fonds structurels pendant 
la période 2007-2013), Office 
des publications de l’Union 
européenne, Luxembourg, 
2014.
20 Voir note de bas de page 19, 
p. 67.
22 Observations
48 
Compte tenu des variations affectant les 
taux de cofinancement, le risque est en 
un sens plus élevé pour les bénéficiaires 
de fonds de l’UE avec d’importants 
besoins. Pour la période 2007-2013, la 
contribution du Feader était plafonnée 
à 50 % en Autriche et dans le nord de 
l’Italie, mais à 75 % dans les régions de 
convergence, notamment la Pologne, 
la Hongrie et la Lituanie. La perspective 
d’un rapport de contribution de 3:1 
peut inciter encore davantage les États 
membres à dépenser des fonds, mais 
l’avantage potentiel s’érode dès lors 
qu’un pourcentage significatif du cofi -
nancement est réorienté à des fins non 
opérationnelles.49 
Une telle utilisation des fonds de l’UE, 
même si elle reste proportionnellement 
très marginale, a pour effet de priver de 
sommes importantes les objectifs pre -
miers du financement. Permettre l’uti -
lisation de l’assistance technique pour 
couvrir des coûts administratifs place 
la Commission et les États membres en 
situation de conflit d’intérêts. En qualité 
de gestionnaires de la PAC, ils décident 
des montants à allouer aux différentes 
mesures, y compris l’assistance tech -
nique, dans l’optique de parvenir à une 
utilisation optimale des ressources. 
Parallèlement, en qualité de bénéfi -
ciaires de l’assistance technique versée 
pour couvrir des dépenses administra -
tives, ils ont intérêt à orienter en priorité 
les paiements vers les coûts nécessai -
rement engendrés par la gestion des 
programmes (voir encadré 1 ).
Assistance technique et coûts de gestion des programmes
La mise en œuvre du FEAGA et du Feader suppose certaines dépenses administratives. Au niveau de l’UE, la 
Commission est tenue, en plus de mettre en place et de gérer les Fonds, d’établir le REDR, expressément lié aux 
dépenses d’assistance technique.
Dans les États membres, les autorités nationales et/ou régionales étaient chargées de mettre en œuvre tout un 
éventail de mesures susceptibles de requérir de nouvelles dispositions administratives. La réglementation de base 
régissant la PAC exige d’eux qu’ils fassent tout leur possible pour protéger les intérêts financiers de l’Union. À cette 
fin, des mesures obligatoires figurent dans le règlement Feader aux sections intitulées «Gestion et contrôle», «Infor -
mation et publicité» et «Suivi et évaluation». Conjuguées à l’obligation de mettre en place des groupes d’action 
locale et des stratégies locales de développement, ainsi que des réseaux ruraux nationaux, ces mesures exposaient 
les États membres à des coûts considérables liés à la distribution de l’aide, comme l’illustre l’exemple ci -après.
Dans son rapport d’activité 2013, la DG Agriculture et développement rural a présenté une synthèse des rapports 
transmis par les États membres concernant le total des dépenses supportées pour les vérifications et les contrôles 
des paiements certifiés versés au titre des premier et second piliers de la PAC21. Pour le premier pilier, les coûts 
des organismes de contrôle (dépenses de personnel, de formation, de maintenance et dépenses afférentes aux 
immeubles) représentaient environ 5,13 % du total des dépenses consacrées aux mesures du FEAGA. Comme les 
sommes provisionnées pour l’assistance technique à l’intention des États membres sont quasiment nulles dans 
le cadre du premier pilier, ces dépenses ne peuvent bénéficier d’aucun cofinancement de l’UE. Dans le cadre du 
second pilier, le chiffre correspondant, calculé sur la base des rapports des États membres, était de 8,13 %. Dans ces 
conditions, la tentation de récupérer le montant le plus élevé possible au titre de l’assistance technique est forte et 
a conduit certains États membres à fixer leurs budgets à hauteur ou aux alentours du plafond de 4 %.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdfEncadré 1
23 Observations
50 
En renforçant l’autonomie des États 
membres, les dispositions actuelles 
en matière d’assistance technique ont 
accentué le recours de ces derniers aux 
fonds de l’UE, de plus en plus utili -
sés dans des domaines n’ayant aucun 
impact évident sur le renforcement et le 
développement des capacités. Au cours 
de l’audit, les autorités polonaises et 
lituaniennes ont exprimé leur mécon -
tentement vis -à-vis de l’imprécision des 
règles et se sont montrées désireuses de 
recevoir des orientations plus complètes 
de la part de la Commission quant aux 
manières de gagner en efficience et en 
efficacité dans l’utilisation de l’assistance 
technique.
51 
Le taux d’affectation actuellement élevé 
des fonds de l’assistance technique aux 
coûts administratifs semble devoir per -
durer pour la période 2014-2020. Quatre 
des cinq États membres visités ont 
expliqué qu’ils continuaient à envisager 
l’assistance technique principalement 
comme un outil grâce auquel financer la 
structure de base nécessaire à la mise en 
œuvre de leurs PDR22. De plus, l’assis -
tance technique représente aujourd’hui, 
dans l’ensemble, une plus grande part 
des dépenses totales. Comme l’indique 
l’annexe , bien que le budget agrégé du 
développement rural pour l’ensemble 
des États membres soit moins élevé 
pour la nouvelle période, le montant 
total affecté à l’assistance technique 
(1,9 milliard d’euros) connaît une hausse 
de 24 %.Les coûts sont -ils 
éligibles?
Quelques cas d’inéligibilité 
formelle à la Commission
52 
Au niveau de la Commission, la Cour 
a examiné 20 projets de la DG Agricul -
ture et développement rural sur la pé -
riode considérée dans tous les domaines 
de l’assistance technique. Des irrégu -
larités ont été relevées pour quatre de 
ces projets. Dans chaque cas, il s’agissait 
d’une utilisation incorrecte du budget 
non opérationnel du FEAGA. Trois de 
ces projets (51 500 euros pour l’achat de 
40 ordinateurs portables, 10 000 euros 
pour l’achat de licences logicielles et 
13 800 euros pour le contrat de main -
tenance d’un système pare -feu) étaient 
affectés exclusivement au FEAGA alors 
que des activités au titre du second pilier 
en bénéficiaient également. Puisque les 
dépenses non opérationnelles doivent 
relever d’un programme spécifique pour 
pouvoir prétendre à un financement au 
titre de l’assistance technique, ces coûts 
auraient dû être répartis de manière 
proportionnelle entre les budgets du 
FEAGA et du Feader. Le quatrième projet 
concernait l’octroi d’une subvention d’un 
montant de 278 000 euros au titre de 
l’assistance technique versée à l’OCDE 
et imputée au budget du FEAGA alors 
que des paiements antérieurs effectués 
dans le cadre de la même convention de 
subvention avaient été financés, à juste 
titre, par le chapitre général de coordina -
tion de la PAC.
53 
Aucun cas grave de non -respect des 
règles des marchés publics n’a été 
constaté dans le cadre des 20 projets 
sélectionnés. Les bonnes procédures ont 
été choisies et correctement annoncées, 
puis ont été appliquées conformément 
aux dispositions légales.22 La Hongrie fait exception et 
a décidé de limiter, pour la 
période 2014-2020, l’utilisation 
des fonds relevant de 
l’assistance technique au 
fonctionnement du réseau 
rural national et à des activités 
connexes à concurrence d’un 
taux total de 2,4 %. Tous les 
autres besoins de financement 
en matière de développement 
rural doivent être supportés 
par le budget national.
24 Observations
Des problèmes plus  
fréquents dans les États 
membres
54 
L’audit a fait apparaître de nombreux cas 
de financements irréguliers au titre de 
l’assistance technique dispensée dans 
le cadre du second pilier dans les cinq 
États membres audités. Sur les 91 pro -
jets d’assistance technique examinés, 
35 comportaient des dépenses inéli -
gibles en tout ou partie. Les principaux 
problèmes concernaient soit l’utilisation 
des fonds pour des activités partagées 
entre les deux piliers (et par conséquent 
non éligibles dans leur intégralité), soit 
des points liés aux contrats et aux mar -
chés publics. Certains projets cumulaient 
ces deux types d’irrégularités.
Certaines activités des États 
membres ne relevaient pas 
exclusivement du second pilier
55 
Comme cela a déjà été mentionné, 
l’article 13 du règlement relatif au finan -
cement de la PAC excluait expressément 
tout financement des coûts adminis -
tratifs et de personnel liés au FEAGA 
(premier pilier). Nous avons pourtant 
constaté dans les États membres que, 
pour 25 des projets audités, des paie -
ments en matière d’assistance tech -
nique ont été effectués dans le cadre 
du second pilier pour couvrir des coûts 
administratifs relevant en réalité du pre -
mier pilier ou pour financer des activités 
sans lien avec le Feader. Le risque de voir 
ce type de situation survenir est particu -
lièrement élevé lorsque les achats ou les 
projets dépendent à la fois du premier et 
du second pilier. Dans ce cas, une partie 
des dépenses est bien entendu inéligible 
et ne devrait donc pas être cofinancée.56 
Il ressort des exemples présentés 
à l’encadré 2  qu’il existe un risque de dé -
penses irrégulières lié à des déficiences 
affectant la tenue des registres, l’utilisa -
tion des coefficients ou d’autres procé -
dures administratives découlant d’une 
distinction excessivement complexe, 
et quelque peu arbitraire, entre des 
dépenses relevant de deux domaines 
d’activité très similaires. Toutes choses 
étant égales par ailleurs, on ne conçoit 
pas clairement pourquoi les coûts admi -
nistratifs et de personnel devraient être 
exclus sous le premier pilier et pas sous 
le second pilier.
25 Observations
Risque d’inéligibilité en présence de coûts partagés avec le premier pilier
La plupart des exemples de partage des coûts concernaient la rémunération du personnel en charge d’activités 
liées et non liées aux PDR, en particulier en l’absence d’éléments probants suffisants pour justifier la part de la 
rémunération imputée au second pilier. En Lituanie, l’exactitude des coefficients utilisés pour affecter les coûts aux 
tâches liées aux PDR n’a pas pu être démontrée, en conséquence de quoi il n’a pas été possible de vérifier l’éligibi -
lité des dépenses déclarées. En Hongrie, les coûts de personnel étaient censés n’être éligibles que pour les agents 
affectés à plein temps à des activités expressément liées au PDR 2007-2013. Néanmoins, certains agents concernés 
par l’assistance technique étaient employés dans des services dont les attributions dépassaient le cadre strict des 
PDR (secrétariats ministériels, unités en charge des questions légales et financières), sans qu’aucune assurance ne 
soit réellement donnée quant à leur affectation à temps plein à des activités liées aux PDR. Des cas similaires ont 
été relevés en Pologne et en Autriche.
Le partage des coûts entre le premier et le second pilier concerne également l’achat ou la maintenance d’équi -
pements ou de logiciels informatiques. En Pologne, le coefficient utilisé pour déterminer la part des dépenses de 
maintenance informatique imputable aux activités de développement rural au niveau de l’organisme payeur était 
obsolète depuis au moins quatre ans. En Italie, il n’était pas clairement établi que l’équipement de vidéoconférence 
acquis par le ministère de l’agriculture et imputé dans son intégralité au Feader était réservé exclusivement à des 
activités relevant du second pilier.
Enfin, les coûts partagés concernent aussi les contrôles de la conditionnalité23, dans le cadre desquels il est pos -
sible, si aucune distinction claire n’est opérée entre les types d’aides, que des mesures initiées au titre du FEAGA 
bénéficient de fonds réservés au Feader. En Autriche, le coefficient utilisé pour affecter les coûts des contrôles de 
la conditionnalité aux demandes introduites dans le cadre du RPU (inéligibles) et les différencier des demandes de 
paiements agroenvironnementaux au titre du développement rural (éligibles) n’a pas été mis à jour chaque année. 
En 2011, cela a entraîné au départ un paiement indu de 15 600 euros imputé au Feader.
23 La «conditionnalité» lie les paiements directs dont bénéficient les agriculteurs au titre du premier pilier au respect de normes de base relatives 
à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien -être des animaux. Ce principe s’applique 
également à la plupart des paiements environnementaux relevant du second pilier.Encadré 2
26 Observations
Irrégularités affectant  
les marchés publics
57 
L’audit a fait apparaître de nombreux 
problèmes concernant les pratiques 
en matière de marchés publics et de 
contrats dans les États membres (17 des 
51 procédures de marchés publics audi -
tées étaient affectées, principalement 
dans le domaine des activités à visée in -
formative ou publicitaire). Les problèmes 
constatés concernaient, entre autres, le 
recours aux négociations directes au lieu 
d’une mise en concurrence pour l’attri -
bution des marchés, ce qui est contraire 
aux principes de transparence, d’égalité 
de traitement et de non  -discrimination 
énoncés par la directive sur les marchés 
publics24, et dans certains cas, par la 
réglementation nationale. Le recours 
à la mauvaise procédure ne constitue pas uniquement une violation du droit 
de l’UE et/ou du droit national, il porte 
également atteinte aux règles du mar -
ché libre, instaure une discrimination 
à l’égard d’autres contractants potentiels 
et peut générer des dépenses excessives.24 Directive 2004/18/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 31 mars 2004 
relative à la coordination des 
procédures de passation des 
marchés publics de travaux, 
de fournitures et de services 
(JO L 134 du 30.4.2004, p. 114).
Exemples d’irrégularités affectant les marchés publics
Recours à la mauvaise procédure
En Italie, deux services d’agence de voyages (d’une valeur respective de 170 000 euros et de 130 000 euros) ont été 
acquis par négociation directe, au mépris des règles nationales établissant que les marchés d’une valeur supérieure 
à 40 000 euros doivent être ouverts à la concurrence.
En Pologne, des contrats ont été conclus par négociation directe, sans que cela se justifie, avec un organisme minis -
tériel (services hôtellerie, restauration, conférences et formation) et avec un ancien contractant (services informa -
tiques fournis à un organisme public).
Surfacturation des marchés
En Hongrie, un contrat -cadre complexe a été attribué en 2008 à un organisateur d’événements sur la base de prix 
unitaires qui auraient encore été trop élevés même six ans plus tard. Le contrat surfacturé a ensuite été résilié avec 
deux ans d’avance.
Le cahier des charges, un obstacle aux principes de transparence et d’égalité de traitement
En Italie, l’audit a fait apparaître plusieurs cas d’appels d’offres publics qui comportaient des informations limitées 
ou imprécises concernant les critères techniques pris en compte lors de l’attribution des marchés. En raison de ce 
flou, les soumissionnaires compétents mais inexpérimentés ont pu éprouver des difficultés pour formuler leurs 
offres correctement. Il a également compliqué l’évaluation des mérites relatifs des offres, ainsi que la justification 
de la décision finale d’attribution.Encadré 3
27 Observations
25 L’article 62 du règlement 
d’exécution (UE) n° 809/2014 
de la Commission du 
17 juillet 2014 établissant les 
modalités d’application du 
règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil en ce qui concerne le 
système intégré de gestion et 
de contrôle, les mesures en 
faveur du développement 
rural et la conditionnalité 
(JO L 227 du 31.7.2014, p. 69) 
soumet expressément les 
dépenses d’assistance 
technique à l’initiative des 
États membres à un impératif 
général, à savoir celui de 
réaliser des contrôles 
administratifs et des contrôles 
sur place et d’élaborer des 
rapports. Il insiste également 
sur la notion d’indépendance 
en stipulant que les 
organismes de contrôle 
doivent être «une entité 
indépendante du point de vue 
opérationnel de l’entité 
autorisant le paiement».
26 «Specific, measurable, 
achievable, relevant and 
timed» (spécifiques, 
mesurables, réalisables, 
pertinents et datés).
27 Les principes et les règles 
évoqués à ce point sont 
couverts par l’article 27 du 
règlement financier de 2002.
28 Voir article 53  ter du règlement 
financier de 2002.Des systèmes de contrôle  
mal appliqués
58 
Nonobstant les commentaires formulés 
au point 56, nous avons constaté que 
les systèmes de contrôle utilisés par les 
États membres pour déterminer si les 
coûts étaient correctement imputés au 
second pilier ne fonctionnaient pas cor -
rectement. Dans bien des cas où les États 
membres avaient établi des coefficients 
ou d’autres méthodes de calcul permet -
tant de distinguer les coûts relevant 
du FEAGA de ceux relevant du Feader, 
les formules n’étaient pas systémati -
quement appliquées ou étaient mises 
à jour de manière irrégulière. Pourtant 
aucun contrôle n’avait mis en évidence 
ces failles à corriger. À cet égard, il est 
encourageant de constater que, depuis 
l’audit, la Commission a renforcé les 
règles régissant les contrôles réalisés 
par les États membres concernant les 
dépenses d’assistance technique25.
59 
Dans le même ordre d’idées, la grande 
majorité des projets pour lesquels des 
irrégularités en matière de marchés 
publics ont été décelées avaient déjà 
fait l’objet de contrôles administratifs de 
la part des autorités nationales com -
pétentes. Attendu que ces contrôles 
n’avaient pas mis en évidence les lacunes 
décelées par la Cour, ils se sont révélés 
inefficaces. Là encore, en réaction à la 
nécessité de prendre des mesures pour 
améliorer l’efficience des systèmes de 
gestion et de contrôle de l’assistance 
technique mis en place par les États 
membres, la Commission a d’ores et déjà 
indiqué qu’elle travaillait à la rédaction 
d’orientations en matière de marchés 
publics pour la période 2014 -2020.Dans quelle mesure  
le cadre de performance 
est-il adapté à l’assistance 
technique?
60 
Le règlement financier désigne en 
préambule l’économie, l’efficience et 
l’efficacité comme les principes fonda -
mentaux de bonne gestion financière 
dans tous les domaines de dépenses 
budgétaires. Afin d’assurer le respect 
de ces principes, des objectifs SMART26 
doivent être définis pour chaque secteur 
d’activité et faire l’objet d’un suivi au 
moyen d’indicateurs de performance, 
pour aboutir à des «fiches d’activité» 
annuelles. Les institutions (dans le cas 
présent, la Commission) sont tenues de 
procéder à des évaluations ex ante et 
ex post27.
61 
Dans le cadre de la gestion partagée, les 
tâches mentionnées précédemment sont 
déléguées aux États membres, lesquels 
sont chargés de veiller à ce que les fonds 
soient utilisés conformément aux règles 
et principes applicables28.
62 
L’utilisation de l’ensemble des fonds de 
la PAC est réglementée par des exi -
gences de garanties quant à l’opportuni -
té des dépenses. L’audit a fait apparaître 
que les autorités chargées de la mise en 
œuvre excluaient fréquemment l’assis -
tance technique du champ de ces règles. 
Toutefois, comme l’explique l’ encadré 4 , 
les obligations visées dans le règlement 
financier ont tout lieu de s’appliquer 
à l’assistance technique, cette dernière 
étant une activité du domaine politique 
«Agriculture et développement rural».
28 Observations
63 
Même si elle ne constitue qu’une petite 
partie du total des dépenses, l’assis -
tance technique représente une somme 
importante d’argent sur l’ensemble de la 
période de programmation et il doit être 
dûment rendu compte de son utilisa -
tion. Bien que la Commission et les États 
membres assurent que leurs dépenses 
d’assistance technique couvrant des 
coûts non opérationnels sont à la fois 
nécessaires et proportionnées et qu’elles 
contribuent grandement à la réussite 
d’un programme, il n’existe pour l’essen -
tiel aucun cadre de performance prou -
vant que c’est bien le cas. Ce domaine 
est caractérisé par une planification 
pluriannuelle insuffisante, un manque 
d’évaluation des besoins, des objectifs 
imprécis (qui ne répondent pas aux 
critères SMART) et une absence de suivi 
et d’évaluation axés sur la performance 
des programmes d’assistance technique 
(la priorité étant donnée aux aspects 
financiers).L ’assistance technique est -elle une activité ou un simple outil?
Globalement, l’audit a fait apparaître que les autorités responsables estiment que l’assistance technique, en tant 
que source de support administratif pour des opérations de financement essentielles, est exempte d’obligations 
réglementaires en matière de performance. Pour l’Autriche, l’assistance technique constitue purement et simple -
ment un outil destiné à mettre en œuvre le PDR et la réussite du programme est l’unique critère permettant de 
juger de son efficacité. En ce sens, l’assistance technique ne peut faire l’objet d’aucune planification et il n’est pas 
possible de l’assortir d’objectifs ou d’indicateurs, qui relèvent davantage des mesures fondamentales29 auxquelles 
elle contribue. Pour la Commission, le fait de présenter l’assistance technique comme une activité consolidée 
distincte à part entière compliquerait l’évaluation de sa contribution à chacun des domaines d’activité du dévelop -
pement rural.
Ce raisonnement, qui fait de l’assistance technique un financement pour ainsi dire passif et exclu du cadre de per -
formance opérationnel, est en contradiction avec les règlements. L’article 66 du règlement Feader utilise à la fois 
les termes «activité» et «mesure» pour désigner l’assistance technique, et l’article 2, point d), définit une «mesure» 
comme «un ensemble d’opérations contribuant à la mise en œuvre d’un axe». De plus, compte tenu du volume des 
fonds engagés pour les dépenses d’assistance technique, en particulier dans les États membres (plus d’1,5 milliard 
d’euros), il est impératif d’établir clairement qu’elles sont convenablement gérées et qu’elles contribuent à la mise 
en œuvre des programmes. Le meilleur moyen d’y parvenir est de procéder à une planification et à un suivi cor -
rects, ainsi qu’à une bonne évaluation de leurs impacts spécifiques.
29 Comme indiqué au titre IV, chapitre I, du règlement Feader. L’assistance technique est abordée au titre IV, chapitre II.Encadré 4
29 Observations
Une planification  
et une évaluation des 
besoins insuffisantes
64 
Pour déterminer des objectifs et fixer 
des valeurs cibles de façon adéquate, 
une évaluation initiale des besoins 
et l’élaboration d’un plan à moyen et 
à long terme sont essentielles. Ces deux 
éléments font par ailleurs partie de la 
procédure d’évaluation ex ante définie 
dans le règlement Feader30.
65 
Au niveau de la Commission, le fait que 
les dépenses d’assistance technique 
soient perçues comme du support 
administratif a eu pour résultat de les 
voir considérées principalement comme 
des dépenses annuelles. Dans la qua -
si-totalité des domaines d’activité (à 
l’exception des études et évaluations, 
ainsi que du REDR), aucune évaluation 
initiale des besoins pour la période 
considérée ni aucune planification 
pluriannuelle de l’utilisation des fonds 
n’ont été réalisées. Cela s’est soldé dans 
certains cas par la reconduction d’année 
en année des enveloppes budgétaires 
allouées sans confirmation que le besoin 
(à court terme) exprimé plusieurs années 
auparavant était toujours d’actualité. De 
plus, en l’absence d’une véritable évalua -
tion des besoins, la mise en œuvre peut 
s’avérer aléatoire et peu ciblée.
66 
En vertu du règlement Feader, les États 
membres sont tenus de procéder à une 
évaluation ex ante de leurs PDR de ma -
nière à «[définir et évaluer] les besoins 
à moyen et à long terme, les objectifs 
à atteindre, les résultats escomptés, 
les objectifs quantifiés notamment en 
termes d’impact par rapport à la situa -
tion de départ, la valeur ajoutée commu -
nautaire, la prise en compte des priorités 
de la Communauté, les leçons tirées 
de la programmation précédente ainsi que la qualité des dispositifs de mise 
en œuvre, de suivi, d’évaluation et de 
gestion financière»31.
67 
À l’instar de la Commission, les cinq 
États membres ont généralement fait 
l’impasse sur l’assistance technique dans 
leur évaluation pluriannuelle des besoins 
en matière de développement rural. 
Cette politique a eu pour principale 
conséquence une instabilité des bud -
gets en matière d’assistance technique, 
lesquels étaient susceptibles de varier au 
gré de décrets administratifs. Même en 
Pologne, où une évaluation des besoins 
en matière d’assistance technique a été 
réalisée pour l’une des composantes du 
PDR, le budget initial a été grandement 
sous -estimé. En persistant à pratiquer 
une politique de «laisser -faire» à l’égard 
des dépenses des États membres sous 
cette rubrique, la Commission a accepté 
les modifications nécessaires des pro -
grammes sans émettre de réserve.30 Article 85.
31 Article 85.
30 Observations
Des objectifs  
loin de répondre  
aux critères SMART
68 
Les objectifs SMART ont pour but de 
cibler les financements de manière plus 
précise et ainsi de parvenir à des fins 
spécifiques avec davantage d’efficience. 
Des objectifs répondant aux critères 
SMART fournissent également un cadre 
plus clair pour le suivi et l’évaluation des 
résultats.
69 
En raison d’une planification et d’une 
évaluation des besoins insuffisantes, la 
Commission n’a globalement pas réussi 
à mettre au point des objectifs SMART 
pour les fonds relevant de l’assistance 
technique. Cette dernière n’apparaît pas 
dans les plans de gestion annuels détail -
lés de la DG Agriculture et développe -
ment rural présentant une synthèse des 
objectifs et des indicateurs retenus par 
la direction pour l’année à venir, bien 
que les projets et les mesures soutenus 
par les fonds alloués au titre de l’assis -
tance technique figurent dans les plans 
en question. Les décisions de finance -
ment opérationnel formulées par la DG 
ne comportent pas non plus d’objectifs 
SMART ni d’indicateurs pour les pro -
jets d’assistance technique, lesquels 
sont traités à la façon des dépenses administratives générales de la Commis -
sion. Seules les évaluations et les études 
font figure d’exceptions et, comme cela 
a déjà été évoqué, bénéficient d’une 
planification pluriannuelle et d’objectifs 
SMART inscrits dans les dispositions de la 
réglementation spécifique applicable.
70 
Dans les États membres, peu d’efforts 
ont été déployés pour mettre au point 
des objectifs spécifiques à l’assistance 
technique. L’absence de planification 
pluriannuelle dans certains domaines 
d’activité de l’assistance technique (par 
exemple les mesures d’information et 
de communication relatives aux réseaux 
ruraux nationaux) a compromis la trans -
parence et la définition d’objectifs. Le 
manque de distinction claire entre les 
différents domaines d’activité de l’assis -
tance technique, ou entre ces derniers 
et d’autres activités similaires sans lien 
avec les objectifs du Feader, a égale -
ment compliqué la situation. Sur les cinq 
États membres visités, seule l’Italie est 
allée au delà de la portée générale de la 
réglementation. Néanmoins, même en 
Italie, les objectifs n’étaient ni quantifiés 
ni datés.
Exemples illustrant la formulation inadéquate des objectifs dans les documents  
de programmation des États membres
Les objectifs de la Lituanie étaient, entre autres, formulés comme suit: veiller à la bonne élaboration, à la mise en 
œuvre efficiente et à l’évaluation du programme […] assurer une présentation et une communication appropriées 
de l’information […] assurer l’accessibilité de l’information.
Les objectifs de la Pologne se limitaient pour l’essentiel à une énumération des activités couvertes par les ar -
ticles 66 et 68 du règlement Feader. Par conséquent, même s’ils étaient conformes aux exigences réglementaires, ils 
ne précisaient pas les résultats ou les incidences attendus de l’assistance technique et n’abordaient pas la manière 
dont la performance de l’assistance technique devait être évaluée.Encadré 5
31 Observations
Un suivi et une évaluation 
limités
71 
Le règlement financier prévoit certaines 
dispositions concernant les activités de 
suivi et d’évaluation de la Commission. 
Elles consistent, pour l’essentiel, à pré -
senter à l’autorité budgétaire des rap -
ports annuels concernant la réalisation 
des objectifs évaluée à l’aune d’indica -
teurs de performance32.
72 
Dans le domaine du développement 
rural33, l’obligation de mettre en place un 
cadre commun de suivi et d’évaluation 
(CCSE) entre la Commission et les États 
membres, comprenant un nombre limité 
d’indicateurs communs à l’ensemble des 
PDR, figurait parmi les points essentiels 
pour la période 2007-2013. Chaque État 
membre devait également définir des 
indicateurs supplémentaires permettant 
de mesurer la progression, l’efficience et 
l’efficacité de son PDR à chaque étape 
de sa mise en œuvre. Il était par ailleurs 
prévu que les États membres remettent 
un rapport annuel d’avancement à la 
Commission et procèdent à des évalua -
tions ex ante, à mi -parcours et ex post 
appréciant la qualité, l’efficience et 
l’efficacité des programmes.
73 
Le CCSE a été établi conformément aux 
exigences. Néanmoins, dans la logique 
voulant que l’assistance technique ne 
soit pas soumise à des exigences de per -
formance, celle -ci n’est mentionnée ni 
dans les orientations générales concer -
nant le CCSE ni dans le descriptif des 
mesures et des indicateurs communs.74 
Par conséquent, au niveau de la Com -
mission, le suivi et l’évaluation des 
fonds alloués au titre de l’assistance 
technique sont tout aussi limités que 
la planification en la matière. Il n’existe 
aucun critère établissant un lien avec la 
performance globale d’un programme, 
tandis qu’une importance écrasante est 
donnée aux aspects financiers ou pure -
ment administratifs, tels que le respect 
des plafonds de dépenses et les délais 
d’exécution des contrats.
75 
La situation est très similaire dans les 
États membres, là encore parce que l’as -
sistance technique n’apparaît pas dans 
le CCSE. Le suivi, par la Commission, des 
PDR des États membres se résume à des 
contrôles portant sur l’exécution budgé -
taire et le respect du plafond de 4 %. Le 
principal outil de suivi dont disposent 
les États membres est le rapport annuel 
d’avancement que chacun d’entre eux 
élabore pour son PDR. Cependant, 
pour trois des six PDR examinés aucune 
évaluation de l’assistance technique n’y 
figurait. Qui plus est, lorsqu’une telle 
évaluation existait, le manque d’indica -
teurs de performance et d’impact, ou de 
lignes directrices claires concernant la 
présentation, a limité la portée du suivi 
à l’exécution financière.32 Article 27, paragraphe 3, du 
règlement financier de 2002.
33 Articles 77 à 87 du règlement 
Feader.
32 Observations
L ’impact d’un cadre  
de performance inadéquat
76 
Il revient à la Commission, en tant 
qu’entité responsable de l’exécution 
du budget de l’UE, de garantir la bonne 
gestion financière du Feader. Cette tâche 
implique de diffuser des orientations 
solides en vue d’une utilisation efficiente 
et efficace de l’assistance technique. 
Cependant, en ne définissant pas ses 
propres besoins en matière d’assis -
tance technique au sein d’un cadre de 
performance, et en n’exigeant pas des 
États membres qu’ils fassent de même, 
la Commission s’est privée d’un outil 
permettant d’évaluer l’impact global des 
dépenses d’assistance technique et ainsi 
de diriger les fonds là où ils sont les plus 
utiles.
77 
Un cadre de performance pourrait éga -
lement constituer une base utile pour 
proposer des solutions à des problèmes 
spécifiques susceptibles d’émerger avec 
le Feader en recourant à l’assistance 
technique. En 2011 et 2012, lorsque la 
Commission a invité l’ensemble des États 
membres à élaborer des plans d’action 
destinés à réduire le taux d’erreur 
inacceptable qui affecte le développe -
ment rural, l’assistance technique aurait 
pu être envisagée comme un moyen 
de faciliter ou d’appuyer des mesures 
correctrices. Mais cette occasion n’a pas 
été saisie.78 
Lorsque les éléments de planification, 
de suivi et d’évaluation exigés par le 
règlement financier sont en place à la 
Commission et dans les États membres, 
ils couvrent davantage les activités opé -
rationnelles que les dépenses adminis -
tratives, lesquelles représentent à ce jour 
la majeure partie des budgets alloués 
à l’assistance technique. L’une des princi -
pales raisons expliquant cette situation 
est qu’il est très difficile de prévoir et 
d’évaluer la contribution de la masse 
salariale, par exemple, à la performance 
globale d’un programme. Par rapport 
à des dépenses opérationnelles, ce 
type de dépenses s’accommode moins 
bien de la nécessité de démontrer le 
respect des principes de bonne gestion 
financière.
Mise en réseau: possibilité  
de mettre en place un cadre 
de performance efficace
79 
Le REDR34 est la seule composante de 
l’assistance technique au niveau de la 
Commission à être définie de manière 
explicite dans la législation de l’UE rela -
tive à l’agriculture et au développement 
rural. Le REDR poursuit des objectifs 
clairs liés à la consolidation et au renfor -
cement des pratiques et des capacités 
dans le domaine du développement 
rural à travers toute l’Union européenne.
80 
L’une des tâches du REDR est de soute -
nir, dans les États membres, les réseaux 
ruraux nationaux (RRN), dont le finance -
ment provient également de l’assistance 
technique35. Les dépenses liées aux 
structures administratives nécessaires au 
fonctionnement du réseau sont plafon -
nées à 25 % de la dotation de chaque 
RRN36, le reste du budget devant être 
consacré à un plan d’action comportant 
des activités spécifiques d’information 
et de renforcement des capacités37.34 Établi en vertu des 
dispositions de l’article 67  
du règlement Feader.
35 Article 68 du 
règlement Feader.
36 Article 41, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1974/2006.
37 «[...] au moins l’inventaire et 
l’analyse des bonnes pratiques 
transférables ainsi que les 
informations à ce sujet, la 
gestion du réseau, 
l’organisation de l’échange 
d’expériences et de 
savoir -faire, l’élaboration de 
programmes de formation 
destinés aux groupes d’action 
locale en voie de constitution 
et l’assistance technique pour 
la coopération interterritoriale 
et transnationale.»
33 Observations
81 
Que ce soit dans le cas du REDR ou des 
réseaux nationaux, la législation fixe 
donc des lignes directrices précises 
quant à l’utilisation des fonds alloués au 
titre de l’assistance technique et établit 
une distinction claire entre ce qui relève 
des dépenses opérationnelles et ce qui 
n’en relève pas. En théorie, la plupart des 
dépenses liées aux réseaux sont inté -
grables dans un cadre de performance, 
ce qui devrait permettre de veiller plus 
facilement à la cohérence des activités 
relevant de l’assistance technique dans 
ce domaine et devrait simplifier l’éva -
luation et la vérification du respect des 
principes généraux de bonne gestion 
financière.82 
Les activités des réseaux se caractéri -
saient cependant souvent par les mêmes 
insuffisances en matière de planifica -
tion, de suivi et d’évaluation que celles 
constatées plus généralement au niveau 
de l’assistance technique dans le secteur 
du développement rural. Globalement, 
leur impact est difficile à évaluer, sauf 
pour le RRN italien (voir encadré 6 ), qui, 
à certains égards, fait figure d’exemple 
en ce qui concerne la planification 
et le fonctionnement de l’assistance 
technique.
Le RRN italien38: l’exemple d’un cadre de performance qui fonctionne
L’audit a fait apparaître que le RRN italien a majoritairement atteint ses grands objectifs opérationnels (meilleure 
gouvernance, renforcement des capacités en matière de gestion et d’administration, partage des connaissances 
et échange de bonnes pratiques), tout en apportant une coordination et un soutien efficaces aux PDR régionaux 
italiens (collecte de données et consultance) et en encourageant la coopération transnationale. Le RRN dispose d’un 
site web très fréquenté et est à l’origine d’un vaste éventail d’initiatives et d’événements. Ses activités de commu -
nication sont très diversifiées (et englobent notamment une communauté web composée de jeunes agriculteurs 
ainsi que des projets scolaires). Dans le but de faire l’inventaire des bonnes pratiques et de les promouvoir, le réseau 
a organisé des concours vidéo destinés aux jeunes agriculteurs, et les œuvres des vainqueurs ont été mises en ligne 
sur le site web du RRN.
Les résultats du RRN et les succès rencontrés auprès de ses parties prenantes sont en partie le fruit d’une planifica -
tion détaillée des réalisations opérationnelles. Le RRN fait l’objet d’un suivi et d’une évaluation à l’aune d’une série 
d’indicateurs assortis de valeurs cibles. Un ensemble d’indicateurs de réalisation (par exemple, réunions organisées, 
lignes directrices publiées) se rapporte à des mesures spécifiques à un programme, tandis que des indicateurs de 
résultat (taux de satisfaction de la clientèle, diffusion des bonnes pratiques) et des indicateurs d’impact (nombre 
d’acteurs principaux participant à la gouvernance, perception publique de la visibilité des politiques de développe -
ment rural) ont été établis pour le RRN dans son ensemble.
Enfin, le programme du RRN prend en considération les évaluations ex ante et continues des fonds relevant de 
l’assistance technique. Toutes les recommandations formulées en 2010 par l’évaluateur indépendant (chargé 
d’apprécier le programme à mi -parcours) concernant la nécessité d’instaurer un cadre comportant des indicateurs 
communs à toutes les mesures d’assistance technique ont été appliquées par les autorités italiennes afin d’amélio -
rer la qualité du suivi.
38 L’Italie est l’un des quelques États membres à utiliser un système de PDR régionaux. Cela implique que le RRN assure également la coordination 
et le soutien aux régions dans tous les domaines de la politique de développement rural, et non uniquement dans le cadre d’une mesure 
d’assistance technique. Par conséquent, il est soumis aux exigences du CCSE au même titre qu’un PDR national.Encadré 6
34
 Conclusions  
et recommandations
83 
Globalement, la Cour estime en conclu -
sion qu’en l’absence d’un cadre de per -
formance adapté aux dépenses d’assis -
tance technique dans le domaine de 
l’agriculture et du développement rural, 
ni la Commission ni les États membres 
ne sont en mesure de démontrer quelle 
a été la contribution de l’assistance 
technique aux objectifs généraux de la 
politique agricole commune.
84 
Bien que les montants en jeu soient 
importants, le cadre juridique ne donne 
aucune définition claire de l’assistance 
technique et les règles régissant son 
utilisation sont floues. L’audit a fait appa -
raître que la Commission et les États 
membres ont pleinement tiré parti de 
cette situation. Néanmoins, l’existence 
d’une liberté de choix s’est traduite par 
un manque de rigueur (point 28). La 
Commission n’a pas élaboré de lignes 
directrices exhaustives sur le finance -
ment de l’assistance technique, qu’elles 
soient à usage interne ou à l’usage des 
États membres (points 30 et 37).
85 
Au niveau de la Commission, la frontière 
est floue entre dépenses opérationnelles 
et coûts administratifs généraux. Les dé -
penses de maintenance informatique en 
particulier pèsent de plus en plus lourd 
sur le budget alloué à l’assistance tech -
nique (points 32 à 35). Parallèlement, 
quatre des cinq États membres audités 
ont indiqué que les coûts administratifs 
représentaient la part la plus impor -
tante de leurs dépenses d’assistance 
technique, la masse salariale absorbant 
une grande partie des fonds. Dans des 
situations où le personnel en question 
serait chargé quoi qu’il en soit de mettre 
en œuvre la politique concernée, cet 
usage de l’assistance technique s’appa -
rente de facto à de l’appui budgétaire. 
Le financement de la masse salariale par l’assistance technique est devenu 
monnaie courante dans de nombreux 
domaines politiques de l’UE (points 39 
à 45).
86 
L’absence de frontière claire entre coûts 
opérationnels et coûts administratifs et 
le flou entourant la nature des activités 
que l’assistance technique est censée 
couvrir compromettent la transparence 
budgétaire et entravent tout examen 
minutieux de la manière dont les fonds 
sont dépensés (points 26 à 28).
87 
L’audit a fait apparaître quelques cas 
d’inéligibilité formelle à la Commission 
résultant d’une imputation incorrecte 
des coûts au budget (point 52). Dans les 
États membres, les principaux pro -
blèmes concernaient soit l’utilisation des 
fonds pour des activités partagées entre 
les deux piliers (et par conséquent non 
éligibles dans leur intégralité), soit des 
points liés aux contrats et aux marchés 
publics (points 54 à 59). La Cour estime 
toutefois, en conclusion, que la plupart 
des dépenses d’assistance technique 
répondent aux critères d’éligibilité 
souples actuellement en vigueur.
88 
La Cour a constaté que, dans la pra -
tique, les coûts administratifs tels que la 
masse salariale ou les frais informatiques 
relevaient souvent des deux piliers de la 
PAC. Par conséquent, le fait qu’ils soient 
éligibles uniquement au titre du second 
pilier (dans les États membres) ou, pro -
portionnellement, au titre des premier et 
second piliers (à la Commission) im -
plique nécessairement de recourir à des 
procédures contraignantes pour justifier 
la répartition des coûts (points 52 et 54 
à 56).
35 Conclusions et recommandations 
89 
Il est par ailleurs intrinsèquement difficile 
d’évaluer dans quelle mesure les res -
sources sont utilisées de manière opti -
male dans le contexte des coûts admi -
nistratifs. Ainsi, même si l’absorption de 
ces coûts par l’assistance technique est 
susceptible de contribuer d’une certaine 
manière à la réalisation des objectifs de 
la PAC, il est pratiquement impossible de 
donner une appréciation fiable de cette 
contribution et, en particulier, de démon -
trer que cette forme de dépense d’assis -
tance technique constitue une meil -
leure utilisation des ressources que des 
dépenses directes en faveur des mesures 
fondamentales de la PAC (points 46 à 48).
90 
Qui plus est, permettre l’utilisation de 
l’assistance technique pour couvrir des 
coûts administratifs place la Commission 
et les États membres en situation de 
conflit d’intérêts. En qualité de gestion -
naires de la PAC, ils décident des mon -
tants à allouer aux différentes mesures, 
y compris l’assistance technique, dans 
l’optique de parvenir à une utilisation 
optimale des ressources. Parallèlement, 
en qualité de bénéficiaires de l’assis -
tance technique versée pour couvrir des 
dépenses administratives, ils ont intérêt 
à orienter en priorité les paiements vers 
les coûts nécessairement engendrés par la 
gestion des programmes (voir point 49).
Recommandation n° 1
La Commission devrait préciser la por -
tée et les conditions d’application de 
l’assistance technique. En particulier, elle 
devrait lever l’ambiguïté entre dépenses 
opérationnelles/de «renforcement des ca -
pacités» et coûts éligibles administratifs/
d’«appui budgétaire», notamment en ce 
qui concerne les salaires.
Une telle mise au point permettrait 
de gagner en transparence quant à la 
manière dont les fonds peuvent être 
utilisés. La Commission devrait suivre de près la mise en œuvre de l’assistance 
technique par les États membres.
Recommandation n° 2
La Commission devrait également 
prendre des mesures appropriées afin de 
veiller à ce que des dépenses adminis -
tratives générales, telles que les frais de 
maintenance informatique régulière, ne 
soient pas imputées aux lignes budgé -
taires relatives à l’assistance technique.
Recommandation n° 3
La Commission devrait, à l’avenir, 
demander aux États membres de faire 
apparaître séparément dans leurs rap -
ports les coûts administratifs/«d’appui 
budgétaire» relevant du développement 
rural, de manière à indiquer avec plus 
de transparence qu’une partie des fonds 
consacrés à l’assistance technique est 
utilisée à ces fins.
91 
La Cour a constaté que ni la Commission 
ni les États membres n’ont instauré de 
cadre de performance adéquat per -
mettant de démontrer la nécessité et 
l’efficacité des fonds alloués au titre de 
l’assistance technique. Le flou entourant 
l’assistance technique dans la régle -
mentation pour la période 2007-2013 
permettait aux autorités de gestion de la 
soustraire à l’impératif de bonne gestion 
financière, pourtant essentiel. La majeure 
partie des dépenses d’assistance tech -
nique n’étant pas de nature opération -
nelle, elles sont principalement consi -
dérées comme des dépenses annuelles 
et n’apparaissaient pas dans le cadre 
commun de suivi et d’évaluation. Par 
conséquent, elles se caractérisent par une 
planification pluriannuelle insuffisante et 
un manque d’évaluation des besoins, se 
soldant par des objectifs imprécis et une 
absence de suivi et d’évaluation axés sur 
la performance (points 60 à 75).
36 Conclusions et recommandations 
92 
En ne définissant pas ses propres be -
soins en matière d’assistance technique 
au sein d’un cadre de performance, et en 
n’exigeant pas des États membres qu’ils 
fassent de même, la Commission s’est 
privée d’un outil permettant d’évaluer 
l’impact global des dépenses d’assis -
tance technique et ainsi de diriger les 
fonds là où ils sont les plus utiles. L’effi -
cacité potentielle des fonds relevant de 
l’assistance technique s’en trouve donc 
grandement compromise (points 76 
à 78).
93 
La Cour a constaté que les dispositifs 
de mise en réseau s’accommodaient 
mieux des éléments d’un cadre de 
performance, grâce à des lignes direc -
trices plus précises quant à l’utilisation 
des fonds alloués au titre de l’assis -
tance technique et à une distinction 
claire entre ce qui relève de dépenses opérationnelles et ce qui n’en relève pas, 
ainsi que grâce à un plafonnement des 
dépenses de gestion effectuées par les 
États membres (points 79 à 82).
Recommandation n° 4
La Commission et les États membres 
devraient instaurer un cadre de perfor -
mance adapté au financement relevant 
de l’assistance technique. En particulier, 
les besoins de la Commission et des 
États membres en matière d’assistance 
technique doivent être correctement 
évalués et un mécanisme devrait être 
mis en place pour fixer des objectifs et 
mesurer les progrès effectués en vue de 
leur réalisation, ce qui permettrait de 
renforcer l’obligation de rendre compte 
et de faire en sorte que les dépenses 
gagnent en efficacité et en efficience.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par 
Mme Rasa BUDBERGYTĖ, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg  
en sa réunion du 11 mars 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

37
 Annexe AnnexePlanification financière de l’assistance technique dans le domaine  
du développement rural pour les périodes 2007-2013 et 2014-2020 sur la base  
des données communiquées par la DG Agriculture et développement rural
État membre2007-2013 2014-2020Évolutions entre les 
périodes 2007-2013 
et 2014-2020  
(2007-2013 = 100 %)
Plan financier: 
développement 
rural  
 (en euros)Plan financier: 
assistance 
technique  
(en euros)Part de 
l’assistance 
technique 
dans le déve -
loppement 
ruralPlan finan -
cier: dévelop -
pement rural 
(en euros)Plan 
financier: 
assistance 
technique  
(en euros)Part de 
l’assistance 
technique 
dans le 
développe -
ment ruralÉvolution 
de la 
planifi -
cation du 
dévelop -
pement 
ruralÉvolution 
de la pla -
nification 
de l’assis -
tance 
technique
Belgique1487 484 306 5 653 734 1,16  % 647 797 759 7 614 324 1,18  % 132,89  % 134,68  %
Bulgarie12 642 248 596 39 545 031 1,50  % 2 338 783 966 54 500 000 2,33 % 88,51  % 137, 8 2  %
République tchèque12 857 506 354 13 514 430 0,47  % 2 281 445 107 22 500 000 0,99  % 79,84  % 166,49  %
Danemark2577 918 796 23 100 024 4,00  % 629 400 690 25 175 839 4,00  % 108,91  % 108,99  %
Allemagne19 078 378 263 92 685 319 1,02  % 8 768 178 051 199 667 445 2,28  % 96,58 % 215,43  %
Estonie 723 736 855 28 586 354 3,95  % 823 341 558 28 083 108 3,41  % 113,76  % 98,24  %
Irlande12 494 540 590 2 160 000 0,09  % 2 190 000 000 3 180 000 0,15  % 87,79  % 147, 2 2  %
Grèce13 906 228 424 45 000 000 1,15  % 4 223 960 793 79 723 255 1,89  % 108,13  % 17 7,16  %
Espagne18 049 474 764 101 591 356 1,26  % 8 214 328 821 118 952 677 1,45  % 102,05  % 117, 0 9  %
France17 584 497 109 49 972 316 0,66  % 11 353 567 383 127 974 320 1,13  % 149,69  % 256,09 %
Italie18 985 781 883 191 256 136 2,13  % 10 384 714 084 260 147 585 2,51  % 115,57  % 136,02  %
Chypre1164 563 574 2 913 089 1,77  % 132 214 377 2 381 377 1,80  % 80,34 % 81,75  %
Lettonie 1 054 373 504 41 644 500 3,95  % 1 074 576 782 42 983 070 4,00  % 101,92  % 103,21  %
Lituanie 1 765 794 093 67 996 680 3,85  % 1 613 088 240 57 323 530 3,55  % 91,35 % 84,30 %
Luxembourg194 957 826 —  0,00  % 100 574 600 1 058 045 1,05  % 105,92  % s.o.
Hongrie13 860 091 392 152 233 735 3,94  % 3 430 667 653 74 055 333 2,16  % 88,88  % 48,65  %
Malte177 653 355 3 063 355 3,94  % 97 326 898 3 893 076 4,00  % 125,34 % 127, 0 9  %
Pays-Bas2593 197 167 3 251 167 0,55  % 607 305 360 21 695 360 3,57  % 102,38 % 667 ,31 %
Autriche 4 025 575 992 87 807 211 2,18  % 3 937 551 997 114 181 478 2,90  % 97, 81  % 130,04  %
Pologne213 398 928 156 199 950 000 1,49  % 8 598 280 814 132 527 195 1,54  % 64,17  % 66,28  %
Portugal14 056 570 600 86 483 763 2,13  % 4 057 788 354 77 095 212 1,90  % 100,03  % 89,14  %
Roumanie18 124 198 745 100 895 834 1,24  % 8 015 663 402 178 367 919 2,23  % 98,66  % 176,78  %
Slovénie 915 992 729 12 922 668 1,41  % 837 849 803 24 946 000 2,98  % 91,47  % 193,04  %
Slovaquie21 996 908 078 42 238 362 2,12  % 1 545 272 844 59 291 790 3,84  % 77 ,38 % 140,37 %
Finlande 2 155 018 907 23 082 183 1,07  % 2 380 408 388 29 874 500 1,26  % 110,46  % 129,43  %
Suède11 953 061 954 64 188 151 3,29  % 1 763 315 250 63 410 453 3,60  % 90,28  % 98,79  %
Royaume-Uni14 612 120 420 31 294 724 0,68  % 5 190 459 683 67 171 685 1,29  % 112,54  % 214,64  %
Total/part 
moyenne par  
État membre396 236 802 432  1 513 030 122 1,57  % 95 237 862 657 1 877 774 575 1,97  % 98,96  % 124,11  %
1  Pour la période 2014-2020, programme(s) de développement rural pas encore approuvé(s), ou en partie seulement, par la Commission (situation fin 
février 2015).
2 Pour la période 2014-2020, flexibilité (transferts du premier pilier) pas encore incluse.
3  À l’exclusion de la Croatie, devenue membre de l’UE en 2013 et qui n’a donc pas eu de dépenses relevant du Feader pendant la période 2007-2013; 
pour la période 2014-2020, le budget prévisionnel du Feader s’élève à 2 026 millions d’euros, dont 55 millions d’euros alloués à l’assistance technique.
38
VI
Les États membres sont tenus de fournir dans le rap -
port annuel d’exécution des informations concernant la 
qualité et l’efficacité de la mise en œuvre du programme, 
recours à l’assistance technique inclus [annexe VII du 
règlement (CE) n° 1974/2006].
Les dépenses couvertes par l’assistance technique contri -
buent à la bonne mise en œuvre des programmes, ce qui 
est, in fine, positif pour les bénéficiaires.
VII
L’assistance technique contribue à la mise en œuvre, 
au suivi, au contrôle et à l’évaluation des PDR. Seule la 
synthèse des évaluations ex post des PDR permettra de 
démontrer la contribution de l’assistance technique aux 
objectifs généraux de la PAC.
Le législateur a décidé d’accorder aux États membres la 
possibilité d’utiliser les fonds de l’assistance technique de 
manière souple.
VII  Première recommandation
La Commission accepte cette recommandation et élabo -
rera ultérieurement des orientations à ce sujet.
VII  Deuxième recommandation
La Commission ne peut accepter cette recommandation. 
Elle considère que la maintenance informatique consti -
tue une activité opérationnelle liée à la mise à jour et 
au développement des systèmes. Conformément aux 
orientations budgétaires relatives aux Fonds structu -
rels et d’investissement européens de la Commission 
en date du 16 mai 2014, destinées aux programmes en 
gestion partagée concernant l’utilisation de l’assistance 
technique opérationnelle et non opérationnelle (admi -
nistrative) dans le cas des dépenses informatiques et des 
dépenses d’audit, tous les types de coût informatique, 
qu’ils concernent le développement informatique ou la 
maintenance informatique, doivent systématiquement 
être comptabilisés dans la même ligne budgétaire que 
leurs coûts de développement informatique respectifs. 
Cette approche renforce la discipline et la cohérence 
budgétaires dans tous les domaines en gestion partagée 
du budget de la Commission.
VII  Troisième recommandation
La Commission accepte cette recommandation.Synthèse
IV
La Commission considère que l’article 5 du règlement 
(CE) n° 1290/2005 constitue la seule référence juridique 
claire pour le FEAGA et le Feader au niveau de la Com -
mission et/ou au nom de celle -ci.
En ce qui concerne la nouvelle période de programma -
tion, l’assistance technique au niveau des États membres 
est définie à l’article 59 du règlement (UE) n° 1303/2013.
La liberté de choix offerte par la souplesse réglementaire 
est nécessaire pour gérer efficacement l’importante diver -
sité des besoins rencontrés par les autorités nationales et 
régionales. Le renforcement des capacités est étroitement 
lié à certains types de coûts tels que les coûts administra -
tifs ou les outils informatiques. Les dépenses financées par 
l’assistance technique sont directement liées à la prépara -
tion, à la mise en œuvre et à l’évaluation des programmes 
de développement rural (PDR).
En ce qui concerne la période de programmation 2014-
2020, la Commission a présenté aux États membres des 
lignes directrices complètes et a soumis des lignes de 
conduite aux responsables géographiques afin de ratio -
naliser les approches lors de la négociation de nouveaux 
PDR.
V
Les États membres doivent veiller à ce que toutes les 
mesures de développement rural qu’ils entendent mettre 
en œuvre puissent faire l’objet de contrôles et de vérifica -
tions. Ils élaborent à cet effet des dispositions en matière 
de contrôles leur permettant de s’assurer de façon satis -
faisante du respect des critères d’admissibilité et autres 
engagements [article 48 du règlement (CE) n° 1974/2006].
En ce qui concerne la période de programmation 2014-
2020, l’assistance technique sera soumise à des contrôles 
administratifs et à des contrôles sur place [article 62 du 
règlement (UE) n° 809/2014] afin d’améliorer le niveau de 
garantie en ce qui concerne l’admissibilité des dépenses.
Les dépenses couvertes par l’assistance technique 
doivent être traçables et les ressources financées dans ce 
cadre doivent être identifiables par des pratiques saines 
en matière de comptabilité. Ce même principe s’applique 
à d’autres dépenses, bénéficiaires et opérations pouvant 
être financés par d’autres fonds européens ou par des 
aides publiques d’une manière générale.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 39
En ce qui concerne le second pilier, le résultat de l’utili -
sation des fonds d’assistance technique prévus n’est pas 
encore entièrement connu, puisque les États membres 
peuvent soumettre des déclarations de dépenses tout 
au long de l’année 2015. Il existe entre les États membres 
d’importantes variations en ce qui concerne la part de 
l’enveloppe de développement rural qu’ils entendent 
consacrer à l’assistance technique.
Observations
24
En ce qui concerne le premier pilier, le financement des 
coûts administratifs des États membres est exclu dans le 
cadre du FEAGA. Les coûts administratifs supportés par 
les bénéficiaires des fonds ou programmes opérationnels 
sont admissibles et peuvent être intégrés dans les décla -
rations des États membres sur la base des actes délégués 
adoptés par la Commission en vertu du nouveau règle -
ment (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune 
des marchés.
25
La Commission reconnaît l’importance de la justification 
et de la transparence des coûts administratifs financés 
par l’assistance technique. La bonne mise en œuvre des 
programmes et, in fine, la politique de développement 
rural nécessitent des administrations efficaces.
26
La Commission considère que l’article 5 du règlement 
(CE) n° 1290/2005 constitue la seule référence juridique 
claire pour le FEAGA et le Feader au niveau de la Com -
mission et/ou au nom de celle -ci.
En ce qui concerne la nouvelle période de programma -
tion, l’assistance technique au niveau des États membres 
est définie à l’article 59 du règlement (UE) n° 1303/2013.
27
Malgré l’inclusion non explicite de la notion de «renfor -
cement des capacités» à l’article 5, toutes les activités 
détaillées aboutissent finalement à un renforcement 
des capacités des services de la Commission et des États 
membres au niveau de l’application juridique et ordinaire 
des règles de la PAC.À moyen terme, la Commission demandera davantage 
d’informations détaillées dans le cadre des systèmes 
d’information actuels afin d’améliorer le suivi du type 
de coûts supportés (c’est -à-dire des coûts administratifs 
et opérationnels) dans le cadre du budget d’assistance 
technique.
VII  Quatrième recommandation
La Commission accepte cette recommandation. La 
Commission encouragera les États membres à utiliser des 
indicateurs appropriés pour assurer le suivi des dépenses 
d’assistance technique, sans toutefois rendre cette 
mesure obligatoire.
Introduction
13
Le volume des dépenses d’assistance technique est 
programmé suivant les besoins pertinents recensés. 
Par exemple, l’article 8, point c), vi), du règlement (UE) 
n° 1305/2014 établit l’obligation, pour les autorités de 
gestion, de garantir une capacité consultative adéquate 
relative aux exigences et aux actions réglementaires 
en rapport avec l’innovation, un fait qui pourrait avoir 
donné lieu à un accroissement des besoins correspon -
dants en termes d’assistance technique.
La Commission a rationalisé l’approche de l’assistance 
technique dans tous les Fonds ESI en établissant des 
dispositions juridiques communes universellement 
applicables. Cette disposition [article 59 du règlement 
(UE) n° 1303/2013] élargit légèrement les contours 
des dépenses admissibles au bénéfice d’un soutien, 
notamment les activités de communication, de réseau, 
de résolution des plaintes et d’audit, qui n’ont pas été 
utilisées pour définir l’assistance technique dans le cadre 
juridique précédent relatif au développement rural.
16
En ce qui concerne le premier pilier, tous les engage -
ments doivent être pris au cours de l’exercice budgétaire 
concerné et deviennent caducs à la fin de l’exercice 
en question, exception faite des rares cas de reports 
autorisés entre deux exercices budgétaires. Néanmoins, 
des paiements peuvent être effectués pendant plusieurs 
exercices budgétaires.
Réponses de la Commission 40
31
Selon les systèmes comptables de la Commission, 
la valeur totale des engagements en 2013 a atteint 
21 879 114 euros. La Commission a renforcé les activi -
tés de mise en réseau, en relation notamment avec le 
partenariat d’innovation européen, à la fin de la période 
de programmation 2007-2013. Les activités de mise en 
réseau constituaient également un élément clé de la 
préparation de la période de programmation suivante. 
Globalement, la mise en réseau représente une impor -
tante activité axée sur le résultat sous -tendant l’élabo -
ration de la politique. En ce qui concerne les systèmes 
informatiques, le développement d’outils nouveaux et 
plus sophistiqués (par exemple RDIS2, SFC) afin de pré -
parer la période 2014-2020 a été principalement mis en 
œuvre à partir de 2012, raison pour laquelle les dépenses 
concernées sont sensiblement plus élevées qu’en 2007. 
Voir également les réponses aux points 32 à 35.
Réponse commune de la Commission 
aux points 32 à 35
Les services responsables de la Commission ont financé 
des dépenses informatiques par l’intermédiaire d’un 
certain nombre d’articles budgétaires sur la base du lien 
entre les dépenses concernées et l’activité sous -jacente.
Les articles budgétaires utilisés pour ce financement 
comportent une assistance opérationnelle non tech -
nique des dépenses d’appui en faveur des opérations 
de la PAC (le FEAGA et le Feader ont été financés séparé -
ment par l’article 05 01 04) et une assistance technique 
opérationnelle directement liée à la mise en œuvre des 
programmes et activités opérationnels de la PAC (FEAGA 
financé dans le cadre de l’article 05 08 09 et  
Feader par le poste budgétaire 05 04 05 02).
Le développement et la maintenance des systèmes 
administratifs informatiques ont été progressivement 
pris en charge par les services horizontaux de la Commis -
sion. Néanmoins, la Commission est restée responsable 
des systèmes informatiques soutenant la PAC. Les articles 
budgétaires susmentionnés couvrent à la fois les coûts 
de développement initiaux des systèmes informatiques 
concernés et leurs coûts de maintenance. Ces derniers 
couvrent le développement ultérieur de ces systèmes 
à mesure que les besoins apparaissent (maintenance 
évolutive), d’une part, et leur maintenance et exploita -
tion correctives requises, d’autre part.28
Le législateur, lorsqu’il a adopté les règlements, a choisi 
une approche flexible et large en ce qui concerne l’utili -
sation de l’assistance technique par les États membres. 
La Commission ne peut s’immiscer dans l’application de 
ces dispositions, en particulier lorsque la dépense est 
jugée admissible.
Néanmoins, en ce qui concerne la période de program -
mation en cours, la Commission a émis des lignes direc -
trices particulières à l’intention des États membres, ainsi 
que des lignes de conduite et des indicateurs indicatifs 
pour les responsables géographiques.
Les coûts administratifs supportés par l’assistance tech -
nique doivent être clairement liés à la mise en œuvre du 
programme. La souplesse de l’utilisation des fonds dans 
le cadre de l’assistance technique, dans le respect des 
plafonds établis, n’est pas synonyme d’un manque de 
rigueur. Dans le contexte de la gestion partagée, les États 
membres doivent veiller à ce que le budget de l’Union 
soit dépensé conformément aux principes d’économie, 
d’efficience et d’efficacité [article 30 du règlement (UE) 
n° 966/2012 relatif aux règles financières].
Les dépenses d’assistance technique soutiennent les 
activités du réseau rural national des États membres, 
qui sont clairement définies et établies dans le cadre 
juridique [article 68 du règlement (CE) n° 1698/2005] et 
dans les PDR.
30
Aux yeux de la Commission, la «définition» et la «nature» 
de l’assistance technique doivent être déterminées par le 
législateur. 
Le vade -mecum relatif au mode de gestion directe 
a pour objectif de fournir des lignes directrices sur la 
validation, les circuits financiers, les processus et les pro -
cédures appliqués à la mise en œuvre du budget, et non 
d’établir des règles relatives à l’affectation du budget 
entre les lignes budgétaires.
Réponses de la Commission 41
En outre, la période considérée a été caractérisée par 
une grave crise économique, notamment dans certains 
États membres où les administrations nationales ont été 
confrontées à d’importantes coupes et à un manque 
de ressources. Afin de garantir la bonne mise en œuvre 
de la politique et de réduire le niveau croissant de taux 
d’erreur, ces administrations ont demandé un finan -
cement de l’Union européenne par l’intermédiaire de 
l’assistance technique.
43
Les termes de l’article 66, paragraphe 2, du règlement 
(CE) n° 1698/2005 sont les suivants: «À l’initiative des États 
membres, le Feader peut financer au titre de chaque pro -
gramme de développement rural des activités relatives à la 
préparation, à la gestion, au suivi, à l’évaluation, à l’infor -
mation et au contrôle des interventions des programmes. 
Ces activités peuvent être financées dans la limite de 4 % 
du montant total de chaque programme.» En vertu de 
l’article 71, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1698/2005, 
il incombe aux autorités nationales de fixer les règles d’éli -
gibilité des dépenses, sous réserve des conditions particu -
lières établies au titre du règlement (CE) n° 1698/2005 pour 
certaines mesures de développement rural.
45
La Commission considère que la réaffectation de crédits 
en faveur de la gestion améliore le traitement des 
demandes d’aide et la qualité des services consultatifs 
fournis aux bénéficiaires de PDR, en ce qui concerne en 
particulier les mesures d’investissement complexes, ce 
qui améliore la mise en œuvre générale du programme.
46
L’assistance technique est partiellement utilisée pour assu -
rer la gestion générale des PDR, que les décideurs consi -
dèrent comme un soutien nécessaire à la mise en œuvre 
de la politique. Elle doit par conséquent être évaluée à la 
lumière des indicateurs de performance des PDR.
47
L’assistance technique est largement utilisée pour réduire 
la charge administrative des bénéficiaires, améliorer leurs 
connaissances et leurs informations concernant la mise en 
œuvre du programme ou leur permettre d’utiliser pleine -
ment les outils informatiques et l’administration en ligne. 
Par conséquent, les dépenses d’assistance technique, 
même si elles sont partiellement consacrées à l’aide bud -
gétaire, ont une incidence positive pour les bénéficiaires.La Commission a formulé des lignes directrices au 
sujet des programmes en gestion partagée. Ces lignes 
directrices fournissent les orientations nécessaires 
concernant le type de ligne budgétaire à utiliser dans 
le cas de dépenses informatiques (et des audits) afin de 
garantir une cohérence adéquate dans la budgétisation 
des dépenses informatiques. Tous les types de coûts 
informatiques doivent suivre ces lignes directrices, qu’il 
s’agisse de développement informatique ou de mainte -
nance informatique, et les coûts de maintenance doivent 
toujours être comptabilisés dans la même ligne budgé -
taire que leurs coûts de développement respectifs. Cette 
approche renforce la discipline et la cohérence budgé -
taires dans toutes les DG travaillant en gestion partagée.
36
Voir réponse de la Commission au point 28.
37
Voir réponse de la Commission au point 28.
38
La moyenne d’utilisation de l’assistance technique pour 
la période de programmation 2007-2013 (1,57 %) et 
l’estimation pour la période de programmation 2014-
2020 (1,97 %) révèlent une affectation modérée de la part 
des États membres et indiquent que les fonds ne sont 
dépensés que pour les activités nécessaires en rapport 
avec la mise en œuvre des PDR. En outre, le montant 
effectif dépensé en 2007-2013 (à la date du 31.10.2014) 
n’était que de 70 % des montants prévus indiqués en 
annexe. Par conséquent, seul 1,16 % du budget 2007-
2013 exécuté a été effectivement consacré à l’assistance 
technique.
Voir également réponse de la Commission au point 13.
Réponse commune de la Commission 
aux points 40 et 41
La bonne gestion financière et les objectifs politiques 
ambitieux de la politique de développement rural néces -
sitent des capacités administratives renforcées dans 
les États membres. Afin de garantir une mise en œuvre 
adéquate, une part accrue des ressources a été consacrée 
au maintien de la capacité administrative dans les États 
membres.
Réponses de la Commission 42
50
La Commission a présenté aux États membres des lignes 
directrices sur l’utilisation de l’assistance technique pour 
la période de programmation 2014-2020 dans le cadre de 
la commission du développement rural.
51
Le tableau en annexe se base sur les projets de PDR sou -
mis par les États membres, dont la majorité est encore en 
cours de discussion.
Voir également la réponse de la Commission au point 13.
54
La Commission mène plusieurs audits dans les États 
membres afin de vérifier les dépenses d’assistance tech -
nique. Les erreurs signalées par la Commission et la Cour 
des comptes font l’objet d’un suivi et des corrections 
financières sont proposées.
Le cadre juridique pour la période de programmation 
2014-2020 a été renforcé. La fiche d’orientation présentée 
aux États membres inclut la recommandation suivante: 
«Les coûts administratifs des bénéficiaires financés par 
l’intermédiaire de l’assistance technique, frais de person -
nel inclus, doivent être clairement déterminés (type de 
coûts administratifs et critères d’attribution). En outre, 
lorsque des bénéficiaires mettent également en œuvre 
d’autres Fonds (à savoir les Fonds ESI ou le FEAGA), le 
caractère vérifiable et mesurable des coûts administratifs 
financés par l’assistance technique doit être garanti.»
55
Les États membres sont informés du fait que l’assistance 
technique ne peut concerner que les PDR et qu’une 
séparation claire entre les coûts administratifs et les 
coûts de personnel liés aux premier et second piliers doit 
être démontrée.
Voir également réponse au point 54.48
Les administrations nationales des États membres en 
situation économique difficile ont besoin d’un soutien 
accru pour satisfaire aux engagements et aux obligations 
à l’égard de l’Union européenne dans le domaine de 
la mise en œuvre des programmes. Ces dépenses sont 
nécessaires pour financer les ressources administratives 
liées à la mise en œuvre du programme.
Les dépenses d’assistance technique de la Pologne, 
exprimées en pourcentage, sont relativement faibles.
49
L’assistance technique soutient la mise en œuvre des 
objectifs clés de la politique, qui ne seraient pas atteints 
sans ce financement. Par conséquent, la Commission 
est d’avis que les dépenses d’assistance technique ne 
détournent pas des ressources substantielles des objec -
tifs de la politique mais qu’elles renforcent, au contraire, 
les mesures de mise en œuvre dans les États membres.
Seul 1,16 % des dépenses a été consacré à une assistance 
technique en 2007-2013 (sur un plafond disponible de 
4 %). Ce pourcentage relativement faible de dépenses 
de développement rural ne révèle aucune volonté de 
maximiser les paiements en faveur des coûts administra -
tifs des États membres.
Encadré 1 
Étant donné que le budget de l’assistance technique 
finance certains frais imputables à la mise en œuvre 
du programme, la part de telles dépenses par rapport 
au budget général de la politique (c’est -à-dire 1,16 %) 
semble très limitée.
De l’avis de la Commission, bien que le coût des contrôles 
dans les États membres ne doive pas être relevé, il est 
nécessaire de mettre l’accent sur la nécessité d’améliorer 
la qualité et l’efficacité des contrôles.
Les obligations liées à la gestion, au contrôle, à l’infor -
mation, à la publicité, au suivi de la mise en réseau et 
à l’évaluation sont nécessaires à une politique efficace et 
leur coût doit être cofinancé par le Feader.
Réponses de la Commission 43
Des garanties particulières relatives à la conformité, en 
ce qui concerne notamment le respect des règles en 
matière de concurrence et de marchés publics, ont été 
présentées par l’autorité de gestion italienne dans le 
rapport annuel d’exécution.
L’article 62 du règlement (UE) n° 1305/2013 a étendu le 
domaine dans lequel un expert indépendant doit réaliser 
ou confirmer les calculs. Il couvrira également l’ensemble 
des opérations dans lesquelles des options de coûts 
simplifiées seront utilisées.
62
Durant la période de programmation 2014-2020, les 
réseaux ruraux nationaux seront contrôlés selon 3 indi -
cateurs de réalisation donnés [annexe IV du règlement 
(UE) n° 808/2014]. En ce qui concerne les autres activités 
financées dans le cadre de l’assistance technique, la fiche 
d’orientation présentée aux États membres comprend 
la recommandation suivante: «Afin de respecter les prin -
cipes généraux de bonne gestion financière des Fonds 
de l’UE, les dépenses d’assistance technique doivent se 
fonder sur des objectifs opérationnels SMART [article 30, 
règlement (UE, Euratom) n° 966/2012], à la suite d’une 
évaluation des besoins appropriée. Les résultats doivent 
être suivis et évalués, sur la base d’indicateurs de per -
formance. Les États membres sont encouragés à éta -
blir des indicateurs supplémentaires pour l’assistance 
technique.»
Encadré 4 
Les PDR sont mis en œuvre par l’intermédiaire de 
mesures nécessitant un soutien sous la forme d’une 
assistance technique en vue de leur bonne mise en 
œuvre générale. Dans ce sens, la Commission considère 
que les mesures, à savoir les instruments d’intervention 
(outils) et l’assistance technique, constituent une activité 
transversale soutenant la gestion efficace des PDR.Encadré 2 
Selon les autorités lituaniennes, le ministère approuve 
régulièrement des listes mises à jour de collaborateurs 
partiellement affectés aux travaux sur les PDR, avec des 
pourcentages précis de leur temps de travail. Au sein de 
l’organisme payeur, l’attribution au prorata du temps de 
travail du personnel est définie en tenant compte des 
différents fonds gérés par l’organisme, des tâches et des 
fonctions attribuées, des programmes d’action approu -
vés, des appels à propositions prévus et de leur traite -
ment, des vérifications sur place, etc.
En ce qui concerne la Hongrie, le 19 décembre 2014, la 
Commission a rappelé aux autorités hongroises la néces -
sité de fournir une liste des bénéficiaires de l’assistance 
technique pour la période de programmation 2014-2020. 
Par ailleurs, lorsque les bénéficiaires mettent également 
en œuvre d’autres Fonds (c’est -à-dire les Fonds ESI ou le 
FEAGA), le caractère vérifiable et mesurable des coûts 
administratifs financés doit être garanti.
En ce qui concerne l’Autriche, pendant les négociations 
des programmes 2014-2020, les autorités ont été infor -
mées que l’assistance technique ne pouvait concerner 
que les PDR et qu’une séparation claire entre les coûts 
administratifs et les coûts de personnel relatifs aux pre -
mier et second piliers devait être prouvée.
En ce qui concerne la Pologne, les coefficients ont été 
estimés en partant de l’hypothèse que la part entre les 
premier et second piliers avait peu de chance d’être 
modifiée au cours de la période.
Il convient de noter que la Commission tient compte des 
observations de la Cour pendant ses propres audits.
Voir également réponse au point 55.
56
Voir réponse de la Commission au point 54.
Encadré 3 
La Commission a souligné à de multiples reprises 
l’importance de la conformité avec les règles relatives 
aux marchés publics lors de réunions bilatérales et dans 
divers documents échangés avec les autorités de gestion 
conformément à l’article 82, paragraphe 2, point f), du 
règlement (UE) n° 1698/2005.
Réponses de la Commission 44
En outre, l’exemple de la Pologne démontre la possibilité 
de difficultés lors de la préparation d’une évaluation des 
besoins à long terme distincte et utile dans le domaine 
de l’assistance technique.
69
La Commission n’a pas fixé d’objectifs séparés pour 
tous les fonds alloués au titre de l’assistance technique 
parce qu’elle a considéré que ce n’était ni nécessaire, ni 
rentable, ni proportionné. Néanmoins, elle a élaboré, 
lorsque cela se justifiait, une programmation plurian -
nuelle, avec les jalons nécessaires (évaluation, schéma 
directeur informatique, etc.).
73
L’assistance technique n’était pas mentionnée séparé -
ment dans les orientations générales concernant le CCSE 
parce que les exigences de performance sont indirecte -
ment couvertes et mesurées dans le cadre de l’exécution 
des mesures auxquelles elles contribuent.
Le CCSE prévoit que l’utilisation d’indicateurs supplé -
mentaires relatifs aux PDR [article 81, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1698/2005] doit être définie par les 
États membres afin de permettre le suivi et l’évaluation 
des spécificités des PDR. Il a également introduit des 
questions d’évaluation communes permettant d’évaluer 
l’assistance technique à travers des évaluations à mi - 
parcours et ex post.
75
Compte tenu de l’importante variété des besoins cou -
verts par l’assistance technique, la séparation du suivi et 
de l’évaluation des éléments des PDR auxquels ils contri -
buent nécessiterait un cadre très vaste et très coûteux 
pour assurer le suivi de dépenses relativement limitées. 
En vertu de l’annexe VII du règlement (CE) n° 1974/2006, 
le rapport annuel d’exécution doit contenir des infor -
mations concernant les mesures prises par l’autorité de 
gestion et le comité de suivi afin de garantir la qualité 
et l’efficacité de la mise en œuvre du programme, 
assistance technique incluse. Néanmoins, l’évaluation 
des PDR (évaluations des performances et de l’impact 
incluses) doit être réalisée dans les évaluations à mi - 
parcours et ex post.La volonté de distinguer l’assistance technique des 
mesures est clairement démontrée par le fait qu’elles 
se trouvent dans différents chapitres de la législation 
relative au développement rural. Dans le cas du règle -
ment (UE) n° 1305/2013, le chapitre I du titre III décrit les 
mesures, le chapitre II décrit les dispositions communes 
applicables à plusieurs mesures et le chapitre III décrit 
l’assistance technique et la mise en réseau. L’assistance 
technique est clairement séparée des mesures. Néan -
moins, cette séparation ne veut pas dire que l’assistance 
technique ne fait l’objet d’aucun suivi ni d’aucune évalua -
tion. Les PDR sont adéquatement planifiés, suivis et éva -
lués et les effets de l’assistance technique soutiennent la 
bonne mise en œuvre et la réalisation efficace des PDR 
dans l’ensemble.
En ce qui concerne l’Autriche, le financement des coûts 
administratifs exécuté par l’organisme payeur était 
conforme à la législation pertinente de l’Union et a donc 
été approuvé par la Commission.
63
Étant donné que le cadre de suivi et d’évaluation évalue 
la performance globale des PDR, des dépenses exces -
sives couvrant des coûts (non opérationnels) qui ne 
contribuent pas à la performance des programmes se 
traduiraient par des performances globales plus faibles. 
Par conséquent, la Commission considère que la contri -
bution de l’assistance technique est indirectement 
incluse dans l’évaluation.
64
Les objectifs et les valeurs cibles sont fixés de façon adé -
quate au niveau des PDR.
Voir également réponse de la Commission au point 62.
67
Les États membres sont invités à évaluer de quelle 
manière les besoins à moyen et à long terme peuvent 
être globalement couverts par les PDR.
Les modifications apportées aux programmes doivent 
être dûment justifiées par les États membres et lorsque 
des dépenses d’assistance technique doivent être 
modifiées, il est nécessaire de fournir une justification 
concrète.
Réponses de la Commission 45
84
La Commission considère que l’article 5 du règlement 
(CE) n° 1290/2005 constitue la seule référence juridique 
claire pour le FEAGA et le Feader au niveau de la Com -
mission et/ou au nom de celle -ci.
En ce qui concerne la nouvelle période de programma -
tion, l’assistance technique au niveau des États membres 
est définie à l’article 59 du règlement (UE) n° 1303/2013.
La liberté de choix offerte par la souplesse réglementaire 
est nécessaire pour gérer efficacement l’importante 
diversité des besoins rencontrés par les autorités natio -
nales et régionales. La bonne mise en œuvre des PDR est 
étroitement liée à des coûts nécessaires tels que les coûts 
administratifs des outils informatiques. Les dépenses 
financées par l’assistance technique sont directement 
liées à la préparation, à la mise en œuvre et à l’évaluation 
des programmes de développement rural (PDR).
En ce qui concerne la période de programmation 2014-
2020, la Commission a présenté aux États membres des 
lignes directrices complètes et a soumis des lignes de 
conduite aux responsables géographiques afin de ratio -
naliser les approches lors de la négociation de nouveaux 
PDR.
85
Conformément aux orientations budgétaires relatives 
aux Fonds structurels et d’investissement européens de 
la Commission destinées aux programmes en gestion 
partagée concernant l’utilisation de l’assistance tech -
nique opérationnelle et non opérationnelle (adminis -
trative) dans le cas des dépenses informatiques et des 
dépenses d’audit, tous les types de coûts informatiques, 
qu’ils concernent le développement informatique ou la 
maintenance informatique, doivent systématiquement 
être comptabilisés dans la même ligne budgétaire que 
leurs coûts de développement informatique respectifs. 
Cette approche renforce la discipline et la cohérence 
budgétaires dans tous les domaines de gestion partagée 
du budget de la Commission. En ce qui concerne l’assis -
tance technique à l’initiative des États membres, la masse 
salariale est une dépense admissible si les ressources 
versées dans ce cadre sont en rapport direct avec la mise 
en œuvre du PDR. À cet égard, la fiche d’orientation 
présentée aux États membres concernant l’assistance 
technique pour la période 2014-2020 comporte des infor -
mations précises sur la manière d’allouer et de financer 
les coûts de personnel.76
Compte tenu du nombre élevé de PDR et de l’impor -
tante variété des besoins couverts, on considère que les 
États membres sont les mieux placés pour évaluer où et 
comment le soutien, tel que défini dans la législation, est 
le plus nécessaire. Le ciblage est effectué par les États 
membres sur la base de l’évaluation des besoins et les 
fonds sont alloués aux domaines spécifiques considérés 
comme pertinents. Ces domaines, comme le démontrent 
les chiffres, varient grandement d’un État membre à un 
autre.
77
Les États membres ont particulièrement développé les 
activités de coopération entre organismes payeurs afin 
d’évaluer les lacunes existant dans la mise en œuvre et 
qui provoquent des taux d’erreur élevés, et d’y remédier. 
Ces activités peuvent être financées par l’intermédiaire 
de l’assistance technique.
78
Voir réponse de la Commission au point 75.
82
Pour la période de programmation 2014-2020, l’une des 
tâches de l’assemblée des réseaux ruraux établie à l’ar -
ticle 3, point d), de la décision d’exécution n° 825/2014 de 
la Commission consiste à garantir un suivi et une évalua -
tion appropriés des activités du REDR et du réseau PEI. En 
vertu de cette même décision, l’article 8, point c), prévoit 
l’évaluation permanente de l’efficacité et de l’efficience 
des activités du REDR et du réseau PEI.
Conclusions et recommandations
83
L’assistance technique contribue à la mise en œuvre, 
au suivi, au contrôle et à l’évaluation des PDR. Seule la 
synthèse des évaluations ex post des PDR permettra 
de démontrer la contribution apportée par l’assistance 
technique aux objectifs généraux de la PAC.
Le législateur a décidé d’accorder aux États membres 
la souplesse dans l’utilisation des fonds de l’assistance 
technique.
Réponses de la Commission 46
91
L’assistance technique constituant une activité d’appui 
transversale, le suivi et l’évaluation de ses dépenses sont 
intégrés au suivi et à l’évaluation des programmes dans 
leur ensemble.
Des indicateurs de réalisation financiers particuliers sont 
appliqués à l’assistance technique.
92
L’efficacité potentielle d’un outil ne dépend pas de la 
présence d’un système pour évaluer son impact.
Recommandation n° 4
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission encouragera les États membres à utili -
ser des indicateurs adéquats pour assurer le suivi des 
dépenses d’assistance technique, sans toutefois les 
rendre obligatoires.86
La Commission encourage les États membres à s’assurer 
que les coûts administratifs des bénéficiaires financés 
par l’intermédiaire de l’assistance technique, coûts de 
personnel inclus, sont clairement déterminés. En outre, 
lorsque des bénéficiaires mettent également en œuvre 
d’autres Fonds (à savoir les Fonds ESI ou le FEAGA), le 
caractère vérifiable et mesurable des coûts administratifs 
financés par l’assistance technique doit être garanti.1
Recommandation n° 1
La Commission accepte cette recommandation et élabo -
rera ultérieurement des orientations à ce sujet.
Recommandation n° 2
La Commission ne peut accepter cette recommandation. 
Elle considère que la maintenance informatique consti -
tue une activité opérationnelle liée à la mise à jour et 
au développement des systèmes. Conformément aux 
orientations budgétaires relatives aux Fonds structu -
rels et d’investissement européens de la Commission 
en date du 16 mai 2014, destinées aux programmes en 
gestion partagée concernant l’utilisation de l’assistance 
technique opérationnelle et non opérationnelle (admi -
nistrative) dans le cas des dépenses informatiques et des 
dépenses d’audit, tous les types de coûts informatiques, 
qu’ils concernent le développement informatique ou la 
maintenance informatique, doivent systématiquement 
être comptabilisés dans la même ligne budgétaire que 
leurs coûts de développement informatique respectifs. 
Cette approche renforce la discipline et la cohérence 
budgétaires dans tous les domaines de gestion partagée 
du budget de la Commission.
Recommandation n° 3
La Commission accepte cette recommandation.
À moyen terme, la Commission demandera davantage 
d’informations détaillées dans le cadre des systèmes 
d’information actuels afin d’améliorer le suivi du type 
de coûts supportés (c’est -à-dire des coûts administratifs 
et opérationnels) dans le cadre du budget d’assistance 
technique.
1 Fiche d’orientation relative à l’assistance technique 2014-2020.
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On entend traditionnellement par «assistance technique» 
l’apport d’une expertise et de fonds destinés à aider les 
pouvoirs publics à mettre en œuvre leurs politiques. Dans le 
cadre de cet audit, la Cour a examiné l’utilisation des fonds 
de l’UE relevant de l’assistance technique dans le domaine 
de l’agriculture et du développement rural pour la 
période 2007-2013. Elle a constaté qu’une transition s’est 
opérée: l’assistance technique n’a plus seulement été 
considérée comme un soutien destiné à financer le 
renforcement des capacités, mais comme une aide au 
financement de coûts administratifs réguliers. C’est 
pourquoi, en l’absence d’un cadre de performance adapté, 
ni la Commission ni les États membres ne sont en mesure de 
démontrer quelle a été la contribution de l’assistance 
technique aux effets de la politique agricole commune.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E