COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Proposition d'actes de base pour les subventions relevant actuellement de l'autonomie administrative de la Commission (partie A du budget) ou de la mise en oeuvre de ses prérogatives institutionnelles: document d'introduction générale

1. La situation actuelle

Depuis de nombreuses années, un ensemble de subventions sont financées sur base de crédits définis dans la partie A (crédits administratifs) de la section du budget de la Commission (section III). La raison principale de leur présence à cet endroit était l'absence d'actes de base permettant de les prendre en charge au titre des crédits opérationnels. Leur présence au sein de la partie A a permis de les considérer comme des dépenses administratives de la Commission, qui ne nécessitent pas d'actes de base au titre de l'autonomie administrative de la Commission.

De façon similaire, un certain nombre de subventions sont financées dans la partie "B" du budget (crédits opérationnels) sans que leur attribution ne soit encadrée par un acte de base spécifique. Ces subventions font en général partie du chapitre B3-30 et sont donc dispensées au titre des prérogatives institutionnelles dans le domaine de l'information.

Enfin il existe un certain nombre de subventions qui ont été rattachées de manière provisoire à des actes de base existants. Ce sont notamment les subventions liées à la Plate-forme des ONG européennes du secteur social (B3-4105 et B5-803).

La plupart de ces subventions partagent un objectif commun, à savoir de renforcer des organisations ou de promouvoir des actions renforçant le message européen. Elles s'appliquent cependant dans des secteurs d'activités très différents qui sont régis par des articles différents des traités.

2. Les raisons de modifier la situation existante

2.1. La mise en oeuvre de l'ABB

La nécessité d'entamer sans délai une action de construction d'actes de base pour les subventions de la partie A qui en étaient dépourvues est apparue lorsque a été prise la décision de baser la construction du budget de la Commission sur l'approche ABB (Activity Based Budgetting), approche entérinée par l'article 41 du règlement financier [1].

[1] Règlement (CE, Euratom) N°1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés Européennes.

A cette occasion, la Commission a entamé une réflexion sur les éléments du budget qui devaient être considérés comme administratifs et ceux qui devaient être considérés comme opérationnels. Certaines dépenses actuellement classées dans les crédits opérationnels, comme les lignes BA ou la partie administrative des crédits consacrés à la recherche (B6) ont été placées dans la partie administrative du budget (chapitre 01). A l'inverse, certaines dépenses, telles les subventions de la partie A, qui étaient considérées comme "administratives" ont été reclassées comme crédits opérationnels.

Or l'accord Inter-Institutionnel prévoit que, sauf en ce qui concerne les prérogatives Institutionnelles, les projets pilotes et les actions préparatoires, toutes les dépenses opérationnelles nécessitent un acte de base pour leur exécution. Il était alors naturel de proposer la création d'actes de base pour ces subventions actuellement en partie A.

Cette volonté de doter d'actes de base les subventions actuellement en partie A a été publiquement annoncée par la Commission dans une déclaration liée à l'approbation du nouveau règlement financier. Dans cette déclaration, "le Parlement européen et le Conseil prennent acte de l'intention de la Commission de présenter une proposition de règlement cadre dans lequel les critères globaux de sélection et de l'octroi des subventions de fonctionnement en faveur des organismes prévus dans l'article 108, paragraphe 1 b), peuvent être spécifiés".

2.2. La définition des prérogatives institutionnelles

Certaines subventions placées dans la partie opérationnelle du budget ont été exécutées comme prérogatives institutionnelles dans le cadre de la politique d'information de la Commission. A l'occasion de la création d'actes de base pour les subventions de la partie A, il a aussi été proposé que certaines de ces subventions soient à l'avenir dotées d'un acte de base spécifique.

2.3. L'approbation du nouveau règlement financier

Le nouveau règlement financier a prévu un titre VI entièrement consacré à l'octroi des subventions. Il met particulièrement en évidence les principes de transparence, d'égalité de traitement, de non-cumul, de non rétroactivité et de cofinancement. La relation entre ces principes et certaines pratiques d'attribution par pré-affectation de certaines subventions (pratique que l'Autorité budgétaire souhaiterait maintenir à l'avenir) doit être clarifiée. Il est donc important d'établir des actes de base permettant aux ordonnateurs de suivre des principes clairement exposés permettant à la fois de respecter les prescriptions du nouveau règlement financier et les demandes de l'Autorité Budgétaire.

2.4. La nécessité de définir des actes de base spécifiques pour certaines subventions

Enfin, il existe aussi certaines subventions qui sont attachées à des actes de base qui couvrent aussi d'autres actions et pour lesquelles les comités de gestion ont demandé la création d'un acte de base spécifique. Ces subventions ont aussi été intégrées dans l'exercice afin de bénéficier de l'ensemble des travaux.

3. Les grands principes suivis pour la définition des actes de base pour les subventions

3.1. L'approche générale

Les subventions qui doivent être munies d'un acte de base spécifique ont toutes d'abord été regroupées selon les domaines d'activités qu'elles couvraient afin de pouvoir, dans la mesure du possible, les rattacher à un article spécifique du traité. C'est ainsi que les actes de base couvrant les subventions relatives à l'égalité des chances ont été reliées à l'article 13 du traité, les actes de base couvrant les subventions relatives à l'éducation, à la formation et à la jeunesse ont été reliées à l'article 149 et 150 du traité et les actes de base couvrant les subventions liées à la culture à l'article 151 du traité.

Les actes de base couvrant les subventions qui ne pouvaient pas être rattachées à un article spécifique du traité ont été attachées à l'article 308 du traité. Ces actes de base ont été construits sur base de la nécessité de supporter des organisations susceptibles de promouvoir l'idée européenne au sein de la société civile, aussi bien au sein de l'Union qu'envers les pays tiers.

Cette approche sectorielle de la construction des actes de base a pour conséquence que les procédures d'adoption et les procédures de gestion seront spécifiques à chaque acte de base. Néanmoins ces actes de base ont fait l'objet, dans la mesure du possible, d'une structuration similaire. De plus chaque acte de base aborde de la même façon certains problèmes.

3.2. L'approche commune dans les actes de base

Chaque acte de base, qu'il couvre des subventions de fonctionnement ou des subventions d'actions prend la forme du financement d'un programme couvrant une période de 2 à 6 ans. Dans le cas d'un rattachement à un article du traité impliquant la co-décision, la Commission proposera pour adoption par le Conseil et le Parlement une enveloppe financière du programme pour l'ensemble de sa durée selon les règles mentionnées à l'article 33 de l'accord Inter-Institutionnel.

La création des actes de base ne change pas la rubrique des perspectives financières à laquelle le financement des subventions est attaché, du moins jusqu'à l'expiration des perspectives financières actuelles en 2006.

Les actes de base classent les subventions selon 3 groupes, appelés les "volets" du programme ; le premier volet reprend les subventions de fonctionnement (c-à-d le financement d'activités permanentes du bénéficiaire) pour des organisations citées dans l'acte de base nominativement, le second volet reprend les autres subventions de fonctionnement et le troisième volet reprend des actions ponctuelles, c-à-d des subventions à des activités occasionnelles. Un acte de base peut ne reprendre qu'un sous-ensemble de ces 3 volets du programme.

Chaque acte de base a été construit sur base du règlement financier et de ses modalités d'exécution. En particulier,

- Chaque acte de base prévoit comme règle générale d'effectuer des appels à proposition sauf dans les cas suivants correspondant à des subventions de fonctionnement, c-à-d au financement d'activités permanentes des bénéficiaires:

- Lorsque l'acte de base contient une référence à une ou plusieurs organisations. Ce cas couvre les subventions octroyées à des partenaires "institutionnels", ainsi que dans certains cas où la subvention concerne une "tête de réseau" [2], c-à-d à des organismes d'intérêt général européen.

[2] C'est à dire un organisme dont la vocation est de représenter vis-à-vis des Institutions un ensemble d'entités regroupées de façon sectorielle.

- Dans le cas de certaines subventions des actes de base « Culture » ou « Citoyenneté » où l'intitulé de la ligne nomme explicitement un bénéficiaire ou lorsque le budget désigne nommément les bénéficiaires et précise les montants accordés à chacun et l'entièreté du montant de la ligne budgétaire est préaffecté. Lorsqu'un bénéficiaire identifié dans le budget ne respecte pas les conditions prévues par le Règlement financier, les modalités d'exécution ou les articles spécifiques des actes de base concernés, la Commission réduit le montant octroyé conformément à la réglementation ou n'octroie pas la subvention et elle en informe l'autorité budgétaire. Les montants correspondants ne sont pas exécutés.

- Lorsque, conformément au règlement financier et aux modalités d'exécution, il est nécessaire d'appliquer un taux de dégressivité, ce taux de dégressivité peut être modulé en fonction du taux de co-financement ou en pourcentage du montant de la subvention par rapport au montant de l'année antérieure. Le mode de calcul utilisé évitera l'augmentation du montant de la subvention accordée à une même organisation d'une année à l'autre sauf dans des situations transitoires d'un organisme dans ses premières années d'existence. Seuls les organismes d'intérêt général européen tels que définis dans l'article 162 des modalités d'exécution peuvent être exemptés de l'application du taux de dégressivité.

- L'exigence d'un pourcentage de cofinancement de 20% minimum des frais de fonctionnement ou des actions, sauf pour les organisations référencées nominalement dans l'acte de base où le pourcentage de cofinancement peut être différent. Des mesures de dérogation par rapport à ce taux peuvent cependant être mentionnées dans certains actes de base spécifiques.

- Comme prévu par le règlement financier en son article 110 2, la Commission présentera chaque année un rapport reprenant au minimum la liste des bénéficiaires et les montants qu'ils auront reçus.

4. Enumération des actes de base présentés par cette introduction générale

Les actes de base couverts par cette présentation générale sont:

- L'acte de base "promotion des organisations actives au niveau Européen dans le domaine de l'égalité entre les femmes et les hommes" rattaché à l'article 13 du traité, couvrant les subventions dans le domaine de l'égalité des chances et de traitement actuellement financées sur les lignes A-3037 et A-3046.

- L'acte de base "promotion des organismes actifs au niveau Européen et le soutien d'activités ponctuelles dans le domaine de l'éducation et de la formation" rattaché aux articles 149 et 150 du traité, couvrant les subventions actuellement financées sur les lignes A-3010, A-3011, A-3012, A-3013, A-3014, A-3017, A-3022, A-3027, A-3044, B3-1000 et B3-304.

- L'acte de base "promotion des organismes actifs au niveau Européen dans le domaine de la jeunesse" rattaché à l'article 149 du traité, couvrant les subventions actuellement financées sur les lignes A-3023 et A-3029.

- L'acte de base "promotion des organismes actifs au niveau Européen dans le domaine de la culture" rattaché à l'article 151 du traité, couvrant les subventions actuellement financées sur les lignes A-3015, A-3035 et A-3042.

- L'acte de base "promotion de la citoyenneté européenne active (civic participation)" rattaché à l'article 308 du traité, couvrant les subventions à destination d'activités permanentes ou ponctuelles menées par des groupes de réflexion européens ou des organisations promouvant de la citoyenneté européenne active sur les lignes A-3016, A-3020, A-3021, A-3024, A-3026, A-3030, A-3036, A-321, B3-305, B3-4105 et B5-803.

- L'acte de base pour des organismes "promouvant la compréhension mutuelle des relations entre l'Union Européenne et certaines régions du monde non industrialisé" rattaché à l'article 308 du traité, couvrant les subventions dans le domaine des relations extérieures actuellement financées sur les lignes A-3031, A-3034 , A-3039. La subvention financée sur la ligne A-3033 n'est pas couverte par cet acte de base. Cette subvention relève de la promotion des droits de l'homme et la démocratie ; il convient donc de la rattacher aux règlements du Conseil nº 975/99 et 976/99 du 29 avril 1999 et d'amender ces règlements afin de permettre l'octroi d'une subvention de fonctionnement au Centre Nord-Sud du Conseil de l'Europe.

- L'acte de base "promotion d'actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté" rattaché à l'article 280 du traité, couvrant les subventions dans le domaine de la protection des intérêts financiers actuellement financées sur les lignes COM-III-A-3010 et B5-910.

La Commission pourrait être amenée à présenter des propositions supplémentaires ultérieurement pour certaines actions considérées par le passé comme administratives mais qui sont justifiées par des articles spécifiques du traité et seront considérées comme des dépenses opérationnelles à l'avenir. Il s'agit, par exemple, du financement des Instituts actifs dans le domaine des enquêtes de conjoncture (A-3500, A-3501) ou certaines subventions dans le domaine du développement (B7-610).

5. La période de transition

A l'occasion de l'approbation du règlement financier, les trois institutions ont déclaré qu'elles s'engagent à atteindre cet objectif [l'adoption d'un règlement cadre] afin d'assurer l'entrée en vigueur de ce règlement à compter de l'exercice 2004. En principe, les actes de base devraient donc être approuvés de façon à être applicables dès 2004.

Au cas où cet objectif ne serait pas atteint, la Commission proposera en temps utile des mesures dérogatoires transitoires permettant d'attribuer les subventions en 2004, même en l'absence d'adoption des actes de base.