Bruxelles, le 16.2.2005

SEC(2005) 232 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lituanie pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays non participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, doivent chacun présenter un programme de convergence au Conseil et à la Commission. Selon l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 ne participent pas à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le premier programme de convergence de la Lituanie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004 et examiné par le Conseil le 5 juillet 2004. La Lituanie a présenté une actualisation de son programme de convergence le 14 janvier 2005. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé en tenant compte des résultats de leurs prévisions économiques de l'automne 2004, du «code de conduite» sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005, ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

- Selon le scénario macroéconomique présenté, le PIB réel progresserait à un rythme annuel de 6,5 % en 2004 et 2005 qui se tasserait progressivement pour revenir à 6 % en 2007. Par rapport au programme de mai 2004, le taux de croissance projeté a été revu à la baisse sur toute la durée du programme. Pour 2004, il est estimé que la croissance de la production a été inférieure à ce que pronostiquaient les prévisions d’automne 2004 des services de la Commission. Les taux de croissance projetés pour 2005 et 2006 sont en revanche un peu plus élevés que ceux des prévisions d’automne. En ce qui concerne la progression de la production potentielle en 2007, l’estimation du programme est inférieure à celle des services de la Commission. Sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario présenté dans le programme peut être considéré comme crédible.

- L’inflation IPC a été revue à la hausse sur tout l’horizon du programme. Les prix ont progressé de 1,2 % en 2004 et l’inflation devrait atteindre 2,9 % en 2005, 2,5 % en 2006 et 2,9 % en 2007. Le litas lituanien a été intégré au MC II en juin 2004, les autorités monétaires s’engageant unilatéralement à maintenir le régime de caisse d’émission. Le litas ne s’est pas écarté de sa parité centrale par rapport à l’euro depuis lors. Les taux d’intérêt à moyen terme, qui ont amorcé une décrue en 2004, ont fluctué dans une bande supérieure en moyenne de 0,65 point de pourcentage au niveau de la zone euro, avec des périodes d'écart nettement plus restreint. La Lituanie espère être en mesure d’introduire l’euro au début de 2007.

- Le principal objectif de la stratégie budgétaire de moyen terme exposée dans le programme est de se rapprocher d’un solde budgétaire équilibré sur le cycle économique. Le programme prévoit ainsi que le déficit des administrations publiques restera de l’ordre de 2,5 % du PIB en 2005 pour diminuer ensuite progressivement et revenir à 1,5 % en 2007. L’évolution dans le temps du déficit primaire est très similaire avec une amélioration progressive qui le fera passer de 1,5 % du PIB en 2004 à 0,5 % en 2007. Cet assainissement sera essentiellement le produit d’un accroissement des recettes par rapport à une base modeste et, à partir de 2005, par un effort de maîtrise des dépenses. Les recettes, devraient ainsi représenter l’équivalent de 34,5 % du PIB en 2007 contre seulement 33 % en 2004, une évolution essentiellement due à l’augmentation des transferts financiers en provenance de l’UE, à l’introduction de nouveaux impôts et à un recouvrement plus efficace. Les dépenses publiques s’accroîtraient quant à elles de 0,5 % du PIB sur la même période, en raison principalement de l’augmentation sensible des dépenses en capital liées aux projets communautaires et des «autres» dépenses, ces dernières correspondant pour l’essentiel à des transferts vers le budget de l’UE et aux coûts de la réforme des retraites[4]. Ces augmentations seront en partie compensées par une diminution de la consommation publique et des transferts et paiements d’intérêts. Du fait du programme d’investissement public assez ambitieux qui est actuellement mis en œuvre, le ratio de l’investissement public devrait passer de 3,4 % du PIB en 2004 à 5 % en 2007, soit une moyenne de 4,6 % du PIB sur la période couverte. Par rapport aux prévisions du programme de mai 2004, il est maintenant estimé que le déficit sur 2004 a été inférieur au montant budgétisé grâce à des recettes supérieures aux prévisions. Les objectifs pour 2005-2007 sont maintenus en dépit de la forte révision à la baisse des anticipations de croissance du PIB.

- Les risques auxquels sont soumises les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. Le gouvernement a généralement atteint les objectifs budgétaires qu’il s’était fixé ces dernières années. Les nouvelles hypothèses de croissance sont plus prudentes que celles du programme de mai dernier et les risques macroéconomiques de surestimation semblent plus limités. Le principal risque qui affecte les projections budgétaires provient des incertitudes concernant l’application des mesures détaillées envisagées par le programme. En particulier, le montant de recettes fiscales programmé pour 2005 pourrait être difficile à atteindre si des mesures destinées à compenser la suppression de la taxe routière ne sont pas introduites. Il sera donc essentiel que les excédents de recettes par rapport aux prévisions et les fonds de cofinancement non utilisés soient bien affectés, comme projeté, à la réduction du déficit. Cela permettra d’éviter les dérapages de dépenses en fin d’année, une pratique budgétaire trop fréquente par le passé sans laquelle l’assainissement budgétaire aurait pu être plus rapide. D’autres risques proviennent des coûts relativement incertains de la réforme des retraites, du montant important des engagements conditionnels, des arriérés budgétaires, des engagements liés aux obligations de restitution relatives à de l’épargne ou à des biens immobiliers et des dépenses impliquées par la mise hors service de la centrale nucléaire d’Ignalina.

- Compte tenu de l’évaluation des risques qui précède, les orientations budgétaires du programme risquent de ne pas assurer une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de 3 % du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations conjoncturelles normale sur toute la période couverte par le programme, en particulier en 2005, ni pour parvenir à une position budgétaire proche de l’équilibre à moyen terme. Eu égard à un contexte marqué par de bonnes performances économiques et un important déficit de la balance courante, les objectifs budgétaires poursuivis manquent singulièrement d’ambition et ne semblent pas non plus de nature à éviter le risque de surchauffe.

- Le programme prévoit une hausse initiale de 0,8 point de pourcentage du ratio dette-PIB en 2004, principalement imputable au creusement du déficit public cette année-là. Le ratio devrait ensuite décroître sur le reste de la période couverte pour revenir à 20,1 % du PIB en 2007. Le gouvernement projette de réduire l’encours des prêts garantis par l’État, qui serait ramené de 2 % à 1,2 % du PIB à moyen terme. Aucune garantie sur de nouveaux prêts n’a été émise depuis 2003.

- Le programme fait le point sur les réformes structurelles engagées par le gouvernement, qui portent principalement sur les retraites, le système de santé, le marché du travail, l’agriculture et les marchés de produits. Les réformes concernant les retraites et le secteur de la santé devraient améliorer l’efficacité du système et la viabilité des finances publiques à long terme, mais des incertitudes sur leur coût à moyen terme n’en subsistent pas moins. Certaines des mesures proposées visent à assurer en meilleur équilibre entre fiscalité du capital et fiscalité du travail ( en allégeant la charge fiscale sur ce dernier) et à améliorer le contrôle et l’efficacité des dépenses.

- La Lituanie semble être dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en grande partie conditionnée par le coût budgétaire important du vieillissement démographique. La modestie relative du ratio d’endettement et la réforme des retraites qui a été engagée (dont l’introduction d’un pilier de capitalisation) sont autant d’éléments qui contribueront à atténuer l’impact budgétaire du vieillissement. La stratégie exposée dans le programme actualisé est axée sur la contraction du déficit budgétaire à moyen terme et sur l’impact à long terme de la réforme des retraites. Il conviendra néanmoins de surveiller attentivement les risques relatifs au coûts de la réforme des retraites et à l’encours des engagements conditionnels. La pression fiscale en Lituanie est relativement basse : un alourdissement de celle-ci pourrait donc être une réponse appropriée à d’éventuels problèmes de viabilité qui se présenteraient à terme.

- Dans l’ensemble, les politiques économiques exposées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Certaines mesures projettent d’affecter à la réduction du déficit tout supplément imprévu de recettes et les crédits budgétaires non utilisés correspondant à des cofinancements communautaires et de limiter les dérapages dans les dépenses. Les mesures annoncées ne s’étendent pas aux économies qui seraient réalisées sur des postes budgétaires autres que les cofinancements communautaires.

Sur la base de l’évaluation qui précède, il paraît approprié que la Lituanie:

i) se rapproche d’une position budgétaire équilibrée, eu égard en particulier au déficit de sa balance courante et aux pressions sur la demande intérieure qu’alimente la forte croissance du crédit;

ii) exécute rigoureusement le budget 2005 afin de réduire le risque d’un dépassement de la valeur de référence de 3 %;

iii) affecte toute recette supérieure aux prévisions ou des recettes supplémentaires et les lignes budgétaires non utilisées à la réduction du déficit.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Lituanie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lituanie pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [ 8 mars] 2005, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Lituanie, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme est globalement conforme aux normes du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Certaines des données obligatoires relatives aux hypothèses externes ne sont pas fournies, de même que certaines données facultatives, sans toutefois que cela compromette l’évaluation du programme. La Lituanie est en conséquence invitée à mieux respecter les normes statistiques du code de conduite.

Le scénario macroéconomique projette un tassement du rythme de croissance du PIB réel, qui passerait de 6,5 % en 2004 à 6,2 % en moyenne sur le reste de la période couverte. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble traduire des hypothèses de croissance plausibles. Les projections du programme en matière d’inflation paraissent également réalistes, bien que le chiffre concernant 2006 semble sous-estimé.

Le principal objectif de la stratégie budgétaire de moyen terme exposée dans le programme est de se rapprocher d’un solde budgétaire équilibré sur le cycle économique. Le programme prévoit ainsi que le déficit des administrations publiques restera de l’ordre de 2,5 % du PIB en 2005 pour diminuer ensuite progressivement et revenir à 1,5 % en 2007. Quant au déficit primaire, il devrait très légèrement s’améliorer passant de 1,5 % du PIB en 2004 à 1,4 % en 2005, avant de revenir progressivement à 0,5 % en 2007. L’assainissement programmé devrait essentiellement être opéré par un accroissement du ratio des recettes, dont la base est encore modeste, avec également une action au niveau des dépenses à partir de 2005. Le ratio des recettes au PIB devrait ainsi passer de 33 % en 2004 à 34,5 % en 2007 après avoir culminé en 2006. le ratio des dépenses devrait pour sa part augmenter dans un premier temps, passant de 35,5 à 36,9 % du PIB entre 2004 et 2005, avant de revenir progressivement à 36 % en 2007. Avec le programme d’investissement public assez ambitieux qui est actuellement mis en œuvre, le ratio de l’investissement public devrait passer de 3,4 % du PIB en 2004 à 5 % en 2007, soit une moyenne de 4,6 % du PIB sur la période couverte à comparer avec une moyenne UE de 2,4 % en 2004. Par rapport aux prévisions du programme de mai 2004, il est maintenant estimé que le déficit sur 2004 a été inférieur au montant budgétisé grâce à des recettes supérieures aux prévisions. Les objectifs pour 2005-2007 sont maintenus en dépit de la forte révision à la baisse des anticipations de croissance du PIB.

Les risques auxquels sont soumises les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, l’expérience de ces dernières années montre que le gouvernement a généralement atteint les objectifs budgétaires qu’il s’était fixé. Or, les nouvelles hypothèses de croissance sont plus prudentes que celles du programme de mai dernier et les risques macroéconomiques de surestimation semblent plus limités. De l’autre côté, le principal risque qui affecte les projections budgétaires provient des incertitudes concernant l’application des mesures détaillées envisagées par le programme. En particulier, le montant de recettes fiscales programmé pour 2005 pourrait être difficile à atteindre si des mesures destinées à compenser la suppression de la taxe routière ne sont pas introduites. En cas de non exécution des mesures programmées pour contenir les dérapages de dépenses, les objectifs budgétaires de la période couverte risquent d’être remis en cause. D’autres risques proviennent des coûts relativement incertains de la réforme des retraites, du montant important des engagements conditionnels, des arriérés budgétaires, des engagements liés aux obligations de restitution relatives à de l’épargne ou à des biens immobiliers et des dépenses impliquées par la mise hors service de la centrale nucléaire d’Ignalina.

À la lumière de la présente évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme ne semblent pas fournir sur toute la période couverte, et 2005 en particulier, une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de 3 % du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Elles sont également insuffisantes pour garantir que l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre pourra être atteint.

Selon les estimations, le ratio de la dette publique a atteint 20,1 % du PIB en 2004, une valeur largement inférieure au seuil de référence du traité de 60 % du PIB. Le programme prévoit que ce ratio culminera à 20,9 % en 2005 avant de revenir à son niveau antérieur en 2007.

La Lituanie semble être dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en grande partie conditionnée par le coût budgétaire important du vieillissement démographique. La modestie relative du ratio d’endettement et la réforme des retraites qui a été engagée (dont l’introduction d’un pilier de capitalisation) sont autant d’éléments qui contribueront à atténuer l’impact budgétaire du vieillissement. La stratégie exposée dans le programme actualisé est fondée sur la contraction du déficit budgétaire à moyen terme et sur l’impact à long terme de la réforme des retraites. Il conviendra néanmoins de surveiller attentivement les risques relatifs aux coûts de la réforme des retraites. Les réformes projetées dans le secteur de la santé devraient par ailleurs entraîner une augmentation des dépenses. La pression fiscale en Lituanie est toutefois relativement basse: un alourdissement de celle-ci pourrait donc être une réponse appropriée à d’éventuels problèmes de viabilité qui se présenteraient à terme.

Dans l’ensemble, les politiques économiques exposées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Certaines mesures projettent d’affecter à la réduction du déficit tout supplément imprévu de recettes et les crédits budgétaires non utilisés correspondant à des cofinancements communautaires et de limiter les dérapages dans les dépenses. Les mesures annoncées ne sont pas étendues aux économies qui seraient réalisées sur des postes budgétaires autres que les cofinancements communautaires.

* * *

Sur la base de l’évaluation qui précède, il paraît approprié que la Lituanie:

i) se rapproche d’une position budgétaire équilibrée, eu égard en particulier au déficit de sa balance courante et aux pressions sur la demande intérieure qu’alimente la forte croissance du crédit;

ii) exécute rigoureusement le budget 2005 afin de réduire le risque d’un dépassement de la valeur de référence de 3 %;

iii) affecte toute recette supérieure aux prévisions ou des recettes supplémentaires et les lignes budgétaires non utilisées à la réduction du déficit.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (variation en %) | PC jan 2004 | 6,5 | 6,5 | 6,2 | 6,0 |

COM oct. 2004 | 7,1 | 6,4 | 5,9 | n.d. |

PC mai 2004 | 7,0 | 7,3 | 6,6 | 6,3 |

Inflation IPCH* (%) | PC jan 2004 | 1,2 | 2,9 | 2,5 | 2,9 |

COM oct. 2004 | 1,2 | 2,9 | 2,8 | n.d. |

PC mai 2004 | 0,9 | 2,0 | 2,1 | 2,5 |

Solde des admin. publiques (% du PIB) | PC jan 2004 | - 2,5 | - 2,5 | - 1,8 | - 1,5 |

COM oct. 2004 | - 2,6 | - 2,5 | - 1,9 | n.d. |

PC mai 2004 | - 2,7 | - 2,5 | - 1,8 | - 1,5 |

Solde primaire (% du PIB) | PC jan 2004 | - 1,5 | - 1,4 | - 0,8 | - 0,5 |

COM oct. 2004 | - 1,4 | - 1,4 | - 0,9 | - 0,5 |

PC mai 2004 | - 1,3 | - 1,2 | - 0,6 | - 0,4 |

Dette publique brute (% du PIB) | PC jan 2004 | 20,1 | 20,9 | 20,3 | 20,1 |

COM oct. 2004 | 21,1 | 21,7 | 21,3 | n.d. |

PC mai 2004 | 22,4 | 22,2 | 21,4 | 21,0 |

Note: *Inflation IPC pour les données du programme de convergence. Sources: programme de convergence (PC); prévisions d’automne 2004 des services de la Commission (COM). |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 du 27.11.2002.

[4] Un régime de retraite du second pilier a été introduit en 2004. Les salariés qui participent à ce second pilier ne lui versent pas directement des cotisations. L’État collecte toutes les cotisations des salariés aux premier et second piliers et transfère ensuite au second pilier une fraction de ces cotisations (en tant que transfert en capital). De ce fait, les coûts de la réforme des retraites affectent la partie dépenses des données du programme concernant le secteur public.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.