Office européen de lutte antifraude (OLAF)

Comité de surveillance de l'OLAF

Rapport d'activités

septembre 2001-juillet 2002

(2002/C 234/01)

Membres du Comité de surveillance de l'OLAF

Raymond Kendall

Président

Secrétaire général honoraire d'Interpol

Mireille Delmas-Marty

Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo Bruti-Liberati

Substitut du procureur général près de la Cour d'appel de Milan

Alfredo José de Sousa

Président de la Cour des comptes de la République du Portugal

Harald Noack

Secrétaire d'État du gouvernement de Rhénanie du Nord-Westphalie

SOMMAIRE

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INTRODUCTION

Pendant les deux premières années de son mandat, le comité, dans le cadre de son dialogue avec le directeur, avait dû consacrer une partie importante de ses activités aux questions d'organisation et de mise en place de structures et de méthodes permettant l'indépendance des enquêtes. Il avait donc, avec le directeur, procédé à l'analyse des problèmes de la transition de l'UCLAF à l'OLAF et précisé les objectifs d'une nouvelle organisation de l'Office.

Il s'agissait de faire évoluer une structure transférée en bloc dans le nouvel Office à partir d'une situation caractérisée par:

- l'intégration complète de l'UCLAF dans la structure et l'organisation de la Commission et sa soumission au pouvoir hiérarchique de l'institution,

- l'absence de politique des enquêtes et un certain manque de rigueur dans l'enregistrement des dossiers et des informations,

- la diffusion des responsabilités de gestion des enquêtes.

En conclusion de son deuxième rapport d'activités, le comité avait considéré que la transition de l'UCLAF à l'OLAF devait être achevée. C'est pourquoi, dans le cadre de ce troisième rapport(1), il estime devoir présenter un bilan des réalisations par l'OLAF, afin de permettre aux autorités responsables d'évaluer le dispositif et de déterminer dans quelle mesure et dans quelles conditions il doit être consolidé en un système de protection des intérêts financiers complet et cohérent. Pour tenir compte d'un contexte très évolutif, le comité de surveillance prendra en considération dans ce bilan les réflexions et les projets concernant à la fois la structure actuelle de l'OLAF et son intégration éventuelle dans un système au centre duquel devrait figurer le procureur européen(2).

Ce bilan a pu être établi d'une part, sur la base des missions particulières prévues par la réglementation, telles que la consultation du comité de surveillance sur les avant-projets de budget, ou sur demande des institutions ou du directeur de l'OLAF (avis sur le livre vert; participation aux procédures de sélection pour le personnel d'encadrement); d'autre part, à partir d'une activité fortement recentrée sur le suivi des enquêtes, sachant que le secrétariat assure la vérification continue de l'activité opérationnelle.

À partir des informations fournies par les tableaux de bord, le comité de surveillance a renforcé son contrôle des activités opérationnelles sur la base des fiches transmises par l'OLAF concernant d'une part les enquêtes ayant dépassé le délai de neuf mois prévu par le règlement et d'autre part les dossiers transmis aux autorités judiciaires. Il a également procédé à l'examen sur place de dossiers d'enquêtes clôturées. Enfin il a continué à prendre en compte, à titre d'information, les réclamations adressées par les justiciables au directeur dont il reçoit copie, y compris en cas de transmission au médiateur européen, saisi par un justiciable d'un dossier d'enquête de l'OLAF.

Ce nouveau bilan devrait compléter celui établi l'an dernier en ce qui concerne les obstacles rencontrés par l'OLAF dans la mise en place de la nouvelle organisation, qu'il s'agisse de ceux tenant à l'organisation interne ou de ceux qui relèvent des ambiguïtés du statut de l'Office.

Quant à l'organisation interne, l'objectif du législateur était de favoriser une forme d'organisation fondée sur la transparence et de clarifier ainsi la répartition des responsabilités de gestion, première condition de l'indépendance des enquêtes.

Les mesures mises en place pour promouvoir la transparence de la gestion ne produisent pas encore pleinement leurs effets car elles sont parfois ressenties comme des contraintes formelles et bureaucratiques (Case Management System, manuel) et un effort de formation devrait accélérer leur utilisation. Les tableaux de bord sont utilisés essentiellement par le comité de surveillance bien qu'à l'avenir ils puissent devenir des instruments utiles aux organes mêmes de l'OLAF, tant pour les services de l'Intelligence que pour le comité exécutif des opérations. Quant aux procédures d'enregistrement, elles sont maintenant satisfaisantes. Toutefois, elles ne garantissent pas à elles seules la gestion rigoureuse des dossiers et des pièces s'y rapportant, tâche que seule une instance faisant fonction de greffe pourrait maîtriser.

Les mesures prises pour clarifier la responsabilité sur les enquêtes et pour établir un contrôle efficace de leur gestion restent également insuffisantes. Certes, la transparence introduite dans les procédures favorise une telle clarification. Mais l'absence de définition d'une politique d'enquête et de priorités au niveau de la direction(3) laisse les enquêteurs dans l'obligation de définir eux-mêmes leurs critères. Ils interviennent de façon déterminante dans le processus d'ouverture des enquêtes au risque de devoir décider des enquêtes qu'ils effectueront eux-mêmes et de celles dont le traitement sera confié à d'autres acteurs. Enfin, les structures actuellement en place n'ont pas supprimé totalement les cloisonnements entre secteurs et entre services. Le retard pris dans la nomination du directeur de la direction B et le fait que la mise en place d'un service d'intelligence est une affaire de longue haleine expliquent en grande partie cette situation.

Enfin les conditions de l'indépendance de l'Office ont peu progressé. Au plan administratif et budgétaire, il y a peu de progrès par rapport à la situation évoquée par le comité dans son deuxième rapport(4). Le projet de code de conduite qui devait régler les relations de l'OLAF avec la Commission et avec les autres institutions n'a pas encore abouti(5). En ce qui concerne les enquêtes, la définition du rôle de l'unité de magistrats se heurte à des difficultés pratiques.

Quant au statut de l'Office, les prises de position du Conseil(6) et du Parlement(7) sur l'autonomie budgétaire et administrative de l'OLAF ont eu peu d'effets sur les procédures de recrutement et sur la préparation de l'avant-projet de budget pour 2003.

Certes il apparaît que la Commission tire profit de la synergie créée par la coexistence au sein de l'OLAF de services opérationnels indépendants et de services chargés de préparer ses initiatives législatives et politiques. Sur la base de l'expertise de l'OLAF, elle a ainsi, après son approche stratégique globale et son plan d'action 2001/2003, présenté un livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un procureur européen. Ce projet est de nature, à moyen ou à long terme, à modifier le statut et l'environnement institutionnel de l'OLAF et à renforcer le caractère évolutif du statut actuel, concevable désormais en tant que transition vers le procureur européen.

Toutefois de nombreuses ambiguïtés demeurent, notamment en ce qui concerne la portée de l'article 280 du traité à l'égard de tous les organes et institutions communautaires, y compris à l'égard des membres du Parlement européen. En effet, l'arrêt rendu par le Tribunal de première instance le 26 février 2002 sur le recours des 71 parlementaires n'a pas fondamentalement modifié le contexte et, pour ce qui est de la Banque européenne d'investissement (BEI) et de la Banque centrale européenne (BCE), la situation reste suspendue à l'arrêt de la Cour de justice du Commun (CJCE).

En revanche la décision instituant Eurojust, prise par le Conseil le 28 février 2002 et attribuant à cet organe du troisième pilier une compétence en matière de protection des intérêts financiers, comme la décision du Conseil du 6 décembre 2001 sur l'extension du mandat d'Europol aux escroqueries et fraudes et à la corruption, rendent plus nécessaire que jamais la coordination des activités d'Eurojust, d'Europol et de l'OLAF afin d'organiser l'exercice des différentes compétences européennes existant actuellement dans le domaine de la lutte contre la criminalité organisée en un ensemble prenant en compte les nécessités d'efficacité opérationnelle et les exigences de garantie judiciaire (voir chapitre III). À défaut, cette superposition d'instances, peu ou mal coordonnées, ne ferait que confirmer le constat d'un commentateur qui critique déjà le traité de Nice au motif que celui-ci a apporté "beaucoup de complexité supplémentaire pour de petits changements"(8). On peut en effet considérer comme lui que le déséquilibre institutionnel est renforcé par l'absence d'efforts pour améliorer la coordination, "alors que ce problème est devenu lancinant dans les dernières années" et risque de rendre l'élargissement encore plus difficile à réaliser.

Afin de présenter une évaluation aussi complète que possible, le présent rapport présentera successivement:

- l'évaluation administrative et budgétaire (chapitre I),

- l'évaluation opérationnelle (chapitre II),

- l'évaluation institutionnelle (chapitre III),

- la conclusion.

CHAPITRE I

ÉVALUATION ADMINISTRATIVE ET BUDGÉTAIRE

1. L'insertion de l'OLAF dans les procédures communautaires

D'après l'Office lui-même(9), l'OLAF serait un service rattaché administrativement à la Commission, qui aurait concédé à l'Office une autonomie administrative et financière. En fait, l'indépendance de l'OLAF a été voulue par le législateur qui a souhaité que le directeur de l'Office, service distinct de la Commission, dispose de larges pouvoirs décisionnels exercés de manière complètement autonome en matière de personnel et de budget. Cette autonomie constitue un corollaire nécessaire à l'indépendance totale dont bénéficie l'OLAF en matière d'enquêtes. Cependant ce principe d'indépendance reconnu par les textes connaît dans sa mise en oeuvre quelques difficultés.

Depuis la création de l'OLAF en 1999, la Commission a mis en oeuvre elle-même une certaine décentralisation puisqu'elle a transféré une série de responsabilités du collège des commissaires vers les directeurs généraux, en particulier en matière de gestion des ressources humaines et financières, ce qui a constitué d'une certaine manière un rapprochement de la situation des autres services de la Commission avec celle de l'OLAF.

Au cours des trois dernières années le directeur de l'Office s'est efforcé de mettre en oeuvre son autonomie administrative, la plupart du temps en bonne collaboration avec les services compétents de la Commission. Après quelques difficultés initiales, la collaboration avec la Commission s'est graduellement améliorée grâce à une meilleure connaissance au sein de la Commission des missions, du rôle et de la position particulière de l'Office. Les débats avec les services de la Commission ont notamment porté sur la définition du principe d'autonomie reconnu au directeur, la Commission souhaitant parfois faire prévaloir ses règles internes.

Les fonctionnaires et agents de l'Office se trouvent soumis au statut des fonctionnaires et autres agents des Communautés ainsi qu'au règlement financier. D'autres règles prises en interprétation et/ou application de ces deux textes, peuvent être obligatoires, sauf si elles sont incompatibles avec les dispositions de la décision ayant créé l'Office.

L'autonomie de gestion de l'Office lui est reconnue dans un certain nombre de domaines:

- administration générale: pourvu d'un budget distinct, l'Office bénéficie d'une autonomie complète en ce qui concerne l'équipement bureautique et informatique dans le respect des règles générales de contrats et des passations de marchés. En ce qui concerne les bâtiments, l'Office est tributaire de la politique immobilière générale de la Commission, mais les conditions actuelles d'hébergement sont assez satisfaisantes, bien que limitées et pas toujours adaptées,

- organigramme: le directeur de l'Office est en principe complètement autonome. Les modifications apportées à l'organigramme ont fait l'objet d'échanges de vue entre le comité et le directeur. Le comité estime que les modifications apportées à l'organigramme devraient donner lieu à un avis formel de sa part en raison de ses responsabilités en matière budgétaire et se donner les moyens de l'autonomie et évaluer les besoins en ressources humaines sur les bases d'une analyse des fonctions et de leur articulation,

- personnel: la situation varie en fonction des aspects de gestion considérés;

- nomination des directeurs A 2 et des chefs de division A 3 (fonctionnaires): autonomie de l'Office mais obligation de respecter la procédure habituelle de la Commission avec passage devant le CCN dans sa composition ad hoc pour l'OLAF,

- nomination des directeurs, des chefs d'unités et des conseillers (agents temporaires): autonomie de l'Office dans le cadre des règles de publicité de l'appel aux candidatures et de mise en concurrence des candidats (pas d'entente directe). Il faut noter que ces procédures, quoique laborieuses, répondent au souci d'éviter les critiques concernant le manque de transparence et les risques de contentieux,

- nomination des chefs d'unités A 3 et A 4: autonomie de l'Office tout comme les autres services de la Commission grâce à une nouvelle procédure en vigueur depuis décembre 2000,

- procédures de sélection du personnel: les comités de sélection et les jurys de concours, qui gèrent ces procédures, sont composés pour deux tiers de membres désignés par l'OLAF et pour le tiers restant, désigné par le comité central du personnel, choisi de préférence parmi le personnel de l'OLAF.

- carrières et promotions: la pratique actuelle est basée sur le fait que ce secteur ayant un impact direct sur le budget de la Commission, les promotions à l'OLAF restent pour le moment soumises aux règles applicables à l'ensemble des services de la Commission. Ceci signifie que, pour les promotions, l'AIPN est le commissaire responsable du personnel qui, bien entendu, décide sur la base d'une proposition des services, mais dans la limite d'un taux fixé a priori pour l'ensemble des promouvables en fonction des possibilités budgétaires. Une réflexion est en cours à l'Office pour remédier à ce système qui prive le directeur d'une partie de son pouvoir de décision en matière de promotion (le pouvoir de proposition n'est pas touché) et qui matérialise pour les personnels leur appartenance aux cadres de la Commission,

- budget: il faut distinguer entre préparation et exécution du budget.

En ce qui concerne la préparation des budgets 2000, 2001 et 2002, les avant-projets présentés par l'OLAF en vertu de l'article 6 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom au directeur général du budget de la Commission avaient été transmis par la Commission à l'autorité budgétaire sans modifications. Le comité de surveillance avait indiqué dans ses deux précédents rapports que cette pratique lui semblait conforme au principe de l'autonomie budgétaire de l'OLAF.

Cependant, au cours de la préparation de l'avant-projet de budget pour 2003, l'OLAF ayant répondu en janvier 2002 dans le cadre de la procédure APS "aux objectifs éligibles dans les trois priorités définies par la Commission"(10) en demandant la création de 26 postes supplémentaires, le directeur général du budget de la Commission a rejeté(11) les demandes de 20 emplois et de 4 experts nationaux détachés présentées par le directeur pour l'exercice 2003 au motif de sa décision de ne pas soumettre aux autorités budgétaires (Parlement européen et Conseil) des demandes de créations d'emplois(12). Le directeur général procède également à des réductions de crédits. Selon la Commission, la croissance "zéro" retenue pour respecter les plafonds des perspectives financières implique que toute augmentation d'emplois dans un service entraîne une diminution équivalente d'emplois dans un autre service.

Le comité de surveillance avait rendu le 10 avril 2002 un avis favorable sur l'avant-projet de budget 2003 de l'Office(13) regrettant que "l'avant-projet n'ait pas pu être établi en fonction d'une définition claire et précise de la nouvelle mission de l'OLAF et d'un programme d'activités soumis à l'avis du comité, (... et rappelant) qu'il est nécessaire que l'Office parvienne à fixer de façon globale ses priorités en matière d'enquêtes et de suivi concomitamment à l'établissement des budgets pour 2003 en tenant compte tout à la fois des directives des institutions européennes et des secteurs de risques à identifier par les services de l'OLAF".

En l'absence d'orientations propres à l'OLAF, ce sont donc les priorités de la Commission qui ont tendance à s'imposer. Il va de soi qu'une telle situation n'est pas compatible avec l'indépendance de l'OLAF.

En ce qui concerne l'exécution du budget de l'OLAF, les textes prévoient que l'autonomie de l'Office est totale. Cependant, dans la pratique, l'OLAF a recours aux services de la Commission pour la gestion car il ne dispose pas des infrastructures nécessaires. Dans ses deux premiers rapports et dans plusieurs avis, le comité de surveillance avait recommandé à l'Office de se doter des fonctions nécessaires à son indépendance. Pendant l'exercice en cours, la Commission est ainsi intervenue dans la gestion de l'OLAF notamment par l'intermédiaire de son contrôleur financier, de son service juridique et de sa direction générale ADMIN. Le comité de surveillance regrette qu'il n'ait pas encore été donné suite à ses recommandations.

2. Autonomie de gestion de l'OLAF

L'autonomie de gestion est mise en oeuvre au sein de l'OLAF par des structures propres: le directeur exerce effectivement ses compétences en matière d'AIPN et d'organisation interne. Le directeur a récemment mis en place un service d'audit interne et envisage, après les recommandations répétées du comité de surveillance, de doter l'Office d'un système de contrôle et de gestion budgétaires.

En ce qui concerne la fixation de règles internes, l'OLAF n'a pas non plus adopté les dispositions qui, en vertu des articles 6, paragraphe 1 et 6, paragraphe 4 de la décision 1999/352/CE lui permettent de fixer le cadre de son autonomie notamment dans le domaine du recrutement et de la gestion budgétaire.

Il serait opportun que l'OLAF se dote de structures adéquates, en particulier dans les domaines juridiques et budgétaires et de la gestion du personnel, pour être en mesure de mettre en oeuvre ses propres priorités et d'analyser et éventuellement de contester les initiatives de la Commission qui pourraient mettre en cause son autonomie de gestion. (chapitre III, points 2.2.1. et 2.2.2.)

3. Le statut d'indépendance du personnel

3.1. L'indépendance du directeur général

Le règlement (CE) n° 1073/99 a voulu renforcer l'indépendance de l'OLAF entre autres en prévoyant un statut particulier pour son directeur(14). Celui-ci est en effet désigné par la Commission sur la base d'un accord entre les trois institutions élaboré à partir d'une liste de candidats ayant reçu un avis favorable du comité de surveillance. Le directeur général dispose également d'un recours devant la Cour de justice contre la Commission s'il estime qu'une mesure prise par celle-ci met en cause son indépendance.

Cependant, dans la pratique ce statut particulier n'a pas eu pour effet de distinguer fondamentalement le directeur de l'OLAF des directeurs généraux de la Commission.

D'une part, la voie de recours contre la Commission en elle-même ne confère pas une position extérieure au directeur de l'OLAF. Le directeur général du contrôle financier dispose d'un recours analogue(15) sans que son statut au sein de la hiérarchie de la Commission soit fondamentalement distinct de celui des autres directeurs généraux.

D'autre part, le fait que le mandat de cinq ans du directeur de l'OLAF soit renouvelable une fois et que la Commission dispose d'un certain pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les modalités de ce renouvellement (par exemple: publication ou non de l'appel à candidatures au Journal Officiel) établit une situation objective de dépendance du directeur de l'OLAF à l'égard de la Commission.

Dans le domaine des relations extérieures de l'OLAF, le rôle du directeur général lui conférait une position particulière, distincte de celle de la Commission. Dans ses contacts avec les autorités nationales et avec les autres institutions, en particulier avec le Parlement, le directeur de l'OLAF a exercé sa responsabilité de gestion des enquêtes de façon totalement autonome.

Dans le même temps cependant, les relations du directeur de l'OLAF avec la Commission, avec les commissaires et avec les directeurs généraux de la Commission se sont insérées naturellement dans le système complexe des relations entre le corps des commissaires et l'appareil administratif de la Commission sans qu'une identité distincte de l'OLAF au sein de la Commission ne se dégage vraiment(16).

3.2. Indépendance du personnel

Le comité avait examiné dans son deuxième rapport d'activités les problèmes posés à l'OLAF du fait de la provenance de ses personnels et des liens qu'ils pourraient conserver avec leurs corps d'origine(17). L'OLAF a donné suite aux demandes du comité et précisé que les obligations de son personnel sont, toutes catégories confondues, claires et sans équivoque. Le comité relevait que l'OLAF n'avait pas de règles propres prenant en compte les particularités de sa mission. L'Office confirme qu'il applique en la matière les dispositions de l'article 11 du statut des fonctionnaires aux termes desquels: "le fonctionnaire doit s'acquitter de ses fonctions et régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés, sans solliciter ni accepter d'instructions d'aucun gouvernement, autorité, organisation ou personne extérieur de son institution". Par ailleurs, le manuel de l'OLAF a prévu une procédure lorsqu'un enquêteur a le sentiment que son indépendance est compromise: en ce cas il doit rapporter les faits à ses supérieurs hiérarchiques.

L'Office précise également que la mise en oeuvre de ces principes est assez délicate puisque, d'une part, les fonctionnaires de l'OLAF ont la possibilité de poursuivre leur carrière au sein des services de la Commission et que d'autre part, les agents temporaires sont la plupart du temps originaires des services d'enquêtes des États membres auprès desquels ils ont une vocation normale à retourner, à la fin de leur contrat. L'OLAF indique que ces situations peuvent présenter un risque potentiel de conflit d'intérêt et d'atteinte à l'indépendance des fonctions des intéressés.

En premier lieu, la question de l'indépendance des personnels de l'Office pendant l'exercice de leurs fonctions au sein de l'OLAF se pose notamment en regard de l'efficacité et de la crédibilité du travail opérationnel de l'Office. Afin de minimiser ces risques pour l'indépendance des fonctionnaires, soit temporaires, soit permanents, dans la vie pratique de l'activité opérationnelle de l'Office, une série de mesures est prise pour garantir l'indépendance du personnel dans l'exercice de leurs fonctions. Ainsi, il a été veillé à un certain équilibre géographique dans la hiérarchie responsable pour les travaux opérationnels. Pour la composition des équipes en charge d'un dossier précis, il est veillé à ce que la connaissance du contexte national soit utilement complétée par l'expertise spécifique pour le secteur concerné. L'implication de l'unité de magistrats à un stade précoce du déroulement de l'enquête ajoute une garantie supplémentaire à cet égard. D'autre part, le comité a eu l'occasion de constater que lorsqu'il était signalé à l'OLAF qu'un conflit d'intérêt pouvait survenir dans le chef d'un enquêteur ayant été impliqué dans de précédentes fonctions dans la gestion ou le contrôle de l'affaire sous enquête, cet enquêteur était dessaisi du dossier. Il serait utile que, au moment où un dossier est attribué à un enquêteur, il soit systématiquement vérifié que de telles situations sont exclues.

Pour ce qui est du recrutement, c'est l'Office qui définit les profils du personnel à engager (par exemple: expertise juridique/judiciaire pour certaines fonctions telles que le directeur opérationnel ou les spécialistes pour les enquêtes internes, analyse d'intelligence, etc.) et assure la diffusion des avis de vacances (entre autres via l'Internet afin d'éviter une "orientation" des candidatures) et qui participe dans les comités de sélection. Ainsi il existe des garanties pour éviter que les États membres puissent placer voire imposer leurs candidats.

Au moment de l'engagement du personnel sélectionné, celui-ci est pris en charge par les services compétents de l'Office et parrainé par des collègues plus expérimentés.

La formation initiale obligatoire comprend également une information sur les droits et obligations où la question de l'indépendance est abordée sur base du manuel qui reprend les obligations découlant du statut. Toutefois, ces dispositions ne sont pas spécifiques à l'OLAF, dont la fonction particulière devrait être prise en compte, et cette information reste tardive.

Finalement le directeur de l'Office pourrait utiliser toute la flexibilité à sa disposition dans sa qualité d'AIPN pour assurer une transition en douceur vers la carrière nationale en prolongeant, le cas échéant, la durée des contrats.

Ces initiatives devraient être complétées par un certain nombre d'actions.

Il pourrait être envisagé de soumettre les agents de l'Office à une obligation de prestation de serment, qui pourrait être prêté devant la Cour de justice des Communautés européennes, à l'instar des pratiques observées dans la plupart des États membres qui astreignent leurs propres agents appelés à effectuer des constatations en matière financière à cette formalité. Il est à noter que la contrepartie de cette procédure de prestation de serment pourrait présenter un intérêt pour les enquêteurs de l'Office, qui à l'exemple de leurs collègues nationaux, pourraient disposer d'un droit de réquisition.

La durée des contrats temporaires est donc un élément qui intervient dans cette question de l'indépendance des personnels. Compte tenu de la répartition des emplois de fonctionnaires permanents et d'agents temporaires, l'Office se trouve confronté à la difficulté de déterminer la nature et la durée des contrats et des recrutements des agents temporaires. Il est clair qu'un tour de rotation trop élevé des agents temporaires ne serait pas non plus compatible avec une bonne activité d'enquête. Inversement des durées de contrat trop importantes bloqueraient les possibilités pour l'Office de se doter des agents issus des services nationaux disposant des connaissances les plus actuelles dans leur domaine d'activité.

4. Perspectives

Dans les deux rapports d'activités des années précédentes, le comité a constaté et souligné l'ambiguïté du statut de l'OLAF. L'autonomie administrative et budgétaire, attribuée par les textes réglementaires à OLAF, n'est pas claire et en pratique a été confrontée à plusieurs obstacles. Elle n'est surtout pas cohérente avec l'indépendance de la fonction d'enquête vis-à-vis des autres institutions et autres entités, expressément voulue par le législateur.

Pour que cette cohérence soit atteinte, il serait souhaitable à terme que l'OLAF puisse avoir un régime d'indépendance budgétaire et administrative similaire à celui du médiateur européen(18). À défaut, il serait souhaitable que l'OLAF puisse rapporter, en matière administrative et budgétaire, au Parlement Européen.

Le comité estime que des modifications des dispositions du règlement financier concernant l'OLAF allant dans ce sens pourraient contribuer fortement à rendre l'Office plus efficace dans l'exercice de sa fonction indépendante d'enquête. Par ailleurs, de telles modifications seraient tout à fait compatibles avec sa fonction d'assistance à la Commission en matière d'initiative législative et réglementaire en vue des objectifs de la lutte contre la fraude.

Le comité estime qu'un régime réglementaire de gestion budgétaire et administrative pour l'OLAF qui serait analogue à celui qui a été adopté pour le médiateur européen constituerait un pas très important pour une préparation cohérente du futur procureur européen pour la protection des intérêts financiers communautaires. Ces modifications du règlement financier mettraient en oeuvre les principes de gestion administrative et budgétaire contenus dans la décision de la Commission du 28 avril 1999 et dans l'article 13 du règlement (CE) n° 1073/99, correspondant à la nécessité d'une indépendance effective de l'OLAF en matière d'enquêtes.

CHAPITRE II

ÉVALUATION OPÉRATIONNELLE

Pour l'activité opérationnelle, la transition de l'UCLAF à l'OLAF a consisté essentiellement à introduire plus de transparence (1) dans la gestion des dossiers et à fixer les grandes lignes d'une structure destinée à permettre l'encadrement de la gestion dans une politique d'enquête, première condition de l'indépendance opérationnelle voulue par le législateur. Les objectifs du législateur étant distincts en ce qui concerne les enquêtes internes (2) et les enquêtes externes (3), leur réalisation doit être évaluée selon des critères différents. Néanmoins, dans les deux cas, la mise en oeuvre des objectifs du législateur, mesurée à la valeur ajoutée des activités de l'OLAF après prise en compte des moyens attribués à l'Office, n'en est actuellement qu'au stade de la définition de grandes lignes et nécessite encore une consolidation (4). En tout état de cause, la présente évaluation ne constitue qu'un bilan d'étape de la transition de l'UCLAF à l'OLAF, mais en aucun cas un bilan de la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1073/99 qui ne sera possible que lorsque ses dispositions auront été effectivement appliquées sur la base de priorités définies dans un programme de travail. En effet, cette évaluation ne peut être effectuée qu'en fonction de telles priorités.

Enfin, il doit être souligné que l'OLAF n'a pas encore réussi à venir à bout du problème des dossiers non clôturés mais susceptibles de rebondissements, ouverts par l'UCLAF, qui absorbe une partie importante de ses ressources humaines et retarde d'autant la gestion des nouveaux dossiers. Il est à noter que la présentation d'un programme de travail et de priorités aurait permis à l'OLAF de présenter une solution en particulier pour la partie du problème concernant les affaires internes politiquement sensibles. En outre, il faut rappeler que le traitement des anciens dossiers selon les nouvelles méthodes n'a pas été facilité par la présence indûment prolongée à l'OLAF d'une partie du personnel héritée de l'ancienne UCLAF.

1. Cadre de l'indépendance opérationnelle: la transparence

La volonté du législateur de clarifier les responsabilités de gestion des enquêtes en les confiant au directeur(19) a imposé à l'OLAF de se doter d'une structure et de méthodes de gestion assurant la transparence nécessaire au contrôle et à la direction des activités opérationnelles. Le législateur a également prévu l'instrument par excellence de l'encadrement de ces activités opérationnelles en soumettant le directeur à l'obligation de présenter annuellement au comité de surveillance un programme des activités de l'Office. Toutefois, pour l'instant, pour les raisons qui sont exposées au point II - 4.1. Nécessité de la mise en place d'une politique d'enquête, l'Office ne dispose que des instruments nécessaires à la transparence formelle de la gestion, c'est-à-dire du manuel, du CMS et des tableaux de bord. Il ne pourra être question de transparence réelle que lorsque la gestion des opérations sera effectuée dans le cadre d'une véritable politique d'enquête.

1.1. Manuel

Au cours de la période écoulée, le manuel régissant les procédures internes, en particulier celles de l'OLAF, n'a pas fait l'objet de mise à jour.

Les services de l'OLAF ont continué par conséquent à travailler sur la base d'un manuel qui avait certes l'avantage d'une présentation unifiée faisait connaître à l'ensemble du personnel un certain nombre de règles internes mais qui cependant présentait un certain nombre de défauts, dus en particulier au fait qu'il réunit des prescriptions relatives à des domaines d'activités complètement différents qui ont trait:

- à l'organisation et au fonctionnement internes de l'OLAF,

- aux règles de procédure applicables dans les enquêtes et constatations de l'OLAF.

Doté de prescriptions parfois imprécises et peu pertinentes le manuel apparaît insuffisant et en même temps trop abondant au sujet de certaines données. Après un an de mise en oeuvre, il s'avère que certaines dispositions devraient être revues ou complétées, voire refondues. Cet exercice devrait être effectué avec le concours ou sous le contrôle de l'unité des magistrats.

Dans le même temps, le manuel devrait être complété en précisant l'ensemble des règles de procédure applicables dans les enquêtes pour la protection des droits des justiciables.

1.2. CMS

Le système de gestion de cas ou Case Management System d'après sa dénomination devrait permettre de gérer les dossiers de l'Office. En fait, cet outil informatique permet d'assurer le référencement des dossiers ainsi que des étapes du développement des enquêtes. Le CMS apporte aujourd'hui une aide appréciable dans la transparence de la gestion de l'Office. Néanmoins, cet instrument se trouve limité dans ces capacités de contrôle et d'analyse des dossiers et sa fiabilité s'avère encore actuellement limitée.

Le CMS est aujourd'hui davantage un outil de référencement et de suivi des dossiers, et ne fournit que des moyens limités en vue d'analyser les fraudes ou de dégager de celles-ci des études de synthèse.

Le système ne permet pas actuellement, par l'intermédiaire d'une numérisation, une mémorisation et un classement des pièces des dossiers. En outre, un même dossier peut sous un seul numéro d'enregistrement dans le CMS, correspondre à plusieurs enquêtes ou bien encore ne correspondre à aucun enquêteur et relever de classements dans des endroits différents et indéterminés de l'Office.

Il semble indispensable que le CMS comporte rapidement une numérisation des pièces du dossier et soit développé de façon à prendre en compte les besoins de la direction de l'intelligence. À mi-parcours du développement du CMS, une évaluation de cet outil pourrait être effectuée en prenant en compte les besoins de ses utilisateurs, qui peuvent être très variés, puisque le CMS devrait être à la fois un outil de gestion des enquêtes, un outil contribuant à leur contrôle et permettant de maîtriser leur suivi et un moyen privilégié pour fournir des informations destinées à l'analyse faite par l'unité "Intelligence" et informer les institutions des tendances du phénomène de la criminalité contre le budget communautaire.

1.3. Tableaux de bord

Les tableaux de bord destinés à l'information du comité sont extraits de la base de données provenant du CMS. Dans la mesure où les données antérieures à l'année 1999 n'ont pas pu être encodées sur des bases fiables, il demeure difficile d'exploiter des éléments d'information précis dès lors qu'il s'agit d'utiliser des données anciennes.

Cependant, pour la période postérieure à 1999, les données provenant du CMS et servant à constituer les tableaux de bord destinés à l'information du comité sont convenables et lui permettent d'identifier les domaines ou les dossiers de ses contrôles.

Ce renforcement de la transparence formelle de la gestion à travers le manuel, le CMS et les tableaux de bord resterait sans effet sur la qualité et l'efficacité de l'activité opérationnelle s'il n'était pas complété par des structures permettant une gestion rigoureuse des dossiers, en particulier par l'instauration d'une instance du genre greffe.

2. Pratiques en matière d'enquêtes internes

L'importance donnée par le législateur aux enquêtes internes dans le règlement (CE) n° 1073/99, par rapport à celle faite aux enquêtes externes, ne correspond ni au nombre des cas, ni au volume des montants concernés par le phénomène de la corruption et de la fraude interne aux institutions qui, autant que l'on puisse en juger, n'est pas plus développé au niveau communautaire que dans d'autres situations analogues. Il est clair que le législateur a voulu ainsi marquer une priorité et contribuer à combler une lacune de la protection des intérêts financiers: l'insuffisance des procédures de mise en jeu des responsabilités des membres et des personnels des institutions et des organes communautaires. Pour évaluer dans quelle mesure cette priorité du législateur a été prise en compte, le comité a d'une part examiné les mesures prises au cours de la période sous examen, d'autre part tenté de mesurer l'effet de ces mesures.

2.1. Les mesures prises par l'OLAF

Au cours de la période écoulée, le comité a souhaité pouvoir évaluer l'impact des mesures prises par l'OLAF pour prendre en compte les observations formulées dans son deuxième rapport d'activités essentiellement sur la base d'un audit effectué par les magistrats. À la suite du deuxième rapport d'activités, le directeur général de l'Office a décidé de réorganiser les pratiques en matière d'enquêtes internes par une décision de janvier 2002. Cette décision a porté sur les points suivants:

- une politique active de recrutement de nouveaux personnels a conduit à une augmentation des enquêteurs affectés au pool 1 qui sont passés de 19 en octobre 2001 à 30 au 1er avril 2002. Cette augmentation des effectifs a été contrebalancée par un certain nombre de départs de personnels de l'Office qui ont quitté l'OLAF,

- l'unité chargée du CMS remet à l'encadrement du pool 1, une fois par mois, un rapport mensuel qui permet de détecter les enquêtes comprenant des délais anormaux et de décider des actions appropriées,

- la création d'un modèle uniforme de classement des fichiers et d'inventaire des documents,

- la tenue régulière de réunions entre les conseillers et les enquêteurs pour effectuer un point régulier de l'évolution des dossiers,

- l'implication de l'unité des magistrats dès les premières étapes des investigations et la fourniture de conseils par l'unité de magistrats dans les cas sérieux de fraudes,

- la mise en place auprès de chaque nouvel enquêteur d'un tuteur, enquêteur confirmé, pendant les premiers mois de la prise de service du nouvel agent,

- enfin l'emploi de procès-verbaux d'audition normalisés. Depuis le début de l'année 2002, les services d'enquêtes de l'OLAF dans le secteur des enquêtes internes recourent ainsi à des procès-verbaux d'audition dont le modèle a été préparé par l'unité des magistrats pour recueillir les déclarations des personnes suspectes ou des témoins.

Ces mesures sont de nature à améliorer effectivement la qualité des procédures internes conduites par l'OLAF. Cependant, il est difficile d'en mesurer les effets car elles sont très récentes. Il faut noter qu'elles trouvent nécessairement leurs limites dans le fait que les pouvoirs d'enquête de l'OLAF s'avèrent par trop restreints pour être pleinement efficaces lorsque les preuves doivent être recherchées à l'extérieur de l'institution. Bien sûr, les agents de l'OLAF recourent à l'ensemble des pouvoirs dont ils ont été dotés et que la jurisprudence leur a reconnus(20) et dans la plupart des cas, l'emploi des moyens administratifs leur permet de recueillir des éléments de preuve intéressants. Mais la saisine des autorités judiciaires nationales est nécessaire lorsqu'il s'agit de recueillir des éléments de preuve déterminants pour des faits relevant du droit pénal (perquisition au domicile des personnes suspectées ou examen de leur compte bancaire).

Par ailleurs, les enquêtes de l'OLAF se heurtent parfois aux difficultés liées aux conditions de levée d'immunité des fonctionnaires ou agents de la Communauté. Les autorités judiciaires nationales sont parfois surprises, alors même qu'elles sont en possession de dénonciations remises par le directeur de l'Office, de devoir demander elles-mêmes à l'institution la levée d'immunité de fonctionnaires dont le cas est signalé par le directeur de l'Office. Il conviendrait de trouver une procédure mieux adaptée aux exigences de l'enquête.

2.2. Pratique

L'appréciation du comité sur l'activité d'enquêtes internes repose sur les données extraites des tableaux de bord, sur les fiches fournies par l'OLAF, sur l'exploitation de l'audit effectué par les magistrats en septembre 2001, sur l'examen de dossiers d'enquête sélectionnés à partir des tableaux de bord, sur les contacts qu'il a eus avec les institutions et les autorités nationales et sur les informations qui lui ont été transmises à l'occasion de plaintes ou de réclamations de justiciables adressées au directeur de l'OLAF et au médiateur européen.

Cette appréciation n'a pas encore pu porter sur une véritable typologie des enquêtes qui supposerait une synergie entre les fonctions de collecte et d'analyse des informations et les fonctions d'enquête qui n'est pas encore en place (chapitre III.1). Elle a néanmoins porté sur trois aspects principaux.

Volume de l'activité d'enquêtes internes et son évolution

D'après les données extraites du CMS, la grande majorité des enquêtes ouvertes sous l'ancienne procédure a maintenant été clôturée et 53 des enquêtes actuellement actives ont été ouvertes après le 1er mars 2000. Toutefois, pour près de la moitié, les enquêtes en cours ont été ouvertes depuis plus de neuf mois.

Enquêtes internes: phases de la procédure((État au 7 juin 2002. Source: OLAF))

>TABLE>

Coopération avec les institutions, organes et organismes communautaires

L'essentiel des enquêtes internes menées par l'OLAF (évaluation, enquêtes actives et suivi) concerne la Commission (110) Cependant, l'action de l'OLAF s'étend progressivement et les autres institutions et les organes et organismes ont pris conscience de l'obligation qui leur est faite en vertu de l'article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1073/99 de communiquer à l'Office toute information relative à d'éventuels cas de fraude ou de corruption, ou à toute autre activité illégale. La portée de l'obligation des institutions de transmettre ces informations devrait être précisée et il serait utile que l'OLAF examine à la fois le contenu des décisions internes de mise en oeuvre de l'accord interinstitutionnel et les pratiques suivies.

En ce qui concerne le Parlement, la plupart des enquêtes ont été ouvertes à la demande de l'institution. Par contre, l'origine des enquêtes concernant la Commission est plus diverse.

Finalité des enquêtes internes

Le comité avait relevé dans son deuxième rapport d'activités que la gestion des enquêtes internes était caractérisée par le fait que leur finalité disciplinaire ou pénale n'était pas prise en compte. Les mesures prises en janvier 2001 devraient permettre sur un plan formel d'améliorer cet aspect. En ce qui concerne la finalité administrative ou disciplinaire de ces enquêtes, les institutions n'ont pas réglé la question de leur articulation avec les procédures administratives ou disciplinaires de mise en cause de la responsabilité de leurs agents(21). La Commission, dans le cadre de ses travaux de préparation de modifications du statut des fonctionnaires et du règlement financier dans le domaine des procédures disciplinaires ne semble guère prendre en compte la mission de l'OLAF(22). Pour d'autres institutions, il est difficile d'apprécier si l'ouverture d'une enquête de l'OLAF doit suspendre le déroulement d'une enquête administrative.

Les relations de l'Office avec les autorités judiciaires en matière d'enquêtes internes sont en cours de développement. Le tableau suivant récapitule les informations ou dossiers d'enquêtes internes transmis aux autorités judiciaires.

Informations et dossiers d'enquêtes internes adressés aux autorités judiciaires((État au 7 juin 2002. Source: OLAF))

>TABLE>

Le comité n'a pas pu disposer de données globales concernant les suites données à ces transmissions. En particulier, il n'a pas eu systématiquement connaissance des recommandations faites aux autorités compétentes lors de ces transmissions(23) et n'a pas été informé des suites données à ces recommandations(24). Cependant, le Comité a pu relever que certains dossiers avaient été remis aux autorités judiciaires alors que la prescription applicable dans l'État membre pour les délits concernés était manifestement acquise et que par conséquent les autorités judiciaires ne pouvaient prendre qu'une décision de classement sans suite.

L'expérience montre que les liaisons entretenues entre l'OLAF d'une part et les parquets de Bruxelles et de Luxembourg d'autre part, sont bonnes mais qu'il est parfois difficile de déboucher rapidement sur une exploitation judiciaire de l'enquête administrative réalisée par l'OLAF. Cette question de la collaboration avec les autorités judiciaires nationales est essentielle et celles-ci ont parfois du mal à prendre en considération la priorité de telles enquêtes et leur spécificité.

Évaluation qualitative des enquêtes internes

L'évaluation faite dans le deuxième rapport d'activités(25) s'appuyait largement sur l'audit effectué par l'unité de magistrats. Le comité a depuis lors examiné une dizaine de procédures d'enquêtes internes, deux d'entre elles ayant été sélectionnées pour servir de référence en tant que dossiers gérés sur la base des anciennes méthodes et structures. Il s'est avéré que ces deux dossiers corroboraient pleinement les résultats de l'audit des magistrats et qu'en particulier elles ne prenaient pas en compte la finalité disciplinaire ou pénale de l'enquête. En fait, les responsables ou les personnes en cause n'avaient fait l'objet ni d'investigation, ni d'interrogatoire. Les autres dossiers, gérés selon les méthodes mises en place en janvier 2002, se caractérisent par des améliorations sensibles au niveau de la présentation. En ce qui concerne l'activité d'enquête elle-même et en particulier son apport à la protection des intérêts financiers, le comité a également pris en compte des informations recueillies auprès des institutions concernées et auprès des parquets nationaux ou contenues dans les plaintes ou réclamations adressées au directeur de l'OLAF ou au médiateur européen. Il en ressort que l'efficacité de l'activité d'enquête reste limitée en ce qui concerne les points suivants:

- force probante des enquêtes: elle a parfois pu être réduite du fait des conditions dans lesquelles certains procès verbaux ont été établis, du fait que l'indépendance d'un enquêteur a pu être contestée et du fait qu'il a été porté atteinte aux droits individuels de personnes sous enquête par suite de fuites,

- informations recueillies: les institutions concernées les ont dans certains cas estimées insuffisantes ou incomplètes,

- recommandations formulées dans les rapports d'enquête: les institutions concernées les ont parfois trouvées peu opérationnelles,

- objet de l'enquête: les institutions estiment que la mise en cause des intérêts financiers ne semble pas toujours évidente dans les enquêtes ouvertes par l'OLAF(26).

En définitive, la fonction d'enquêtes internes de l'Office commence à bénéficier des mesures de transparence et d'harmonisation des procédures prises début 2001. Elle pourrait cependant être améliorée par une présentation plus claire de la fonction "enquêtes internes de l'Office" qui est actuellement intégrée au secteur "anticorruption" et qui permettrait la mise en place également dans ce secteur d'une politique d'enquête gérée au moyen d'une instance faisant fonction de greffe. En particulier, les enquêteurs chargés de l'enquête interne devraient être clairement identifiés et leur localisation pourrait être distincte de celle de leurs collègues appelés à traiter les enquêtes externes. Il importe en effet que dans leurs relations avec les différents services des institutions et organes de la Communauté, les enquêteurs de l'OLAF apparaissent clairement au regard de leurs attributions et que leurs interlocuteurs sachent parfaitement s'ils ont affaire à des enquêteurs chargés des contrôles externes ou bien des contrôles internes.

3. Pratiques en matière d'enquêtes externes

Les compétences attribuées à l'OLAF par l'article 1, paragraphe 1 et l'article 3 du règlement (CE) n° 1073/1999 en matière d'enquêtes externes résultent d'un transfert des compétences conférées à la Commission en matière de contrôles et de vérifications sur place par le règlement (CE) n° 2185/96 et par les règlements sectoriels. Ce faisant, ces compétences ont subi une transformation qualitative dans la mesure où le législateur les a insérées dans un dispositif spécifique et indépendant de lutte antifraude: ces contrôles et vérifications sont effectués dans le cadre d'enquêtes et se distinguent, par leur finalité, des contrôles et vérifications effectuées précédemment par les directions générales de la Commission ou même par l'UCLAF. Cette volonté du législateur devrait donc se traduire dans la pratique par une distinction nette entre d'une part, les activités d'enquête mettant en oeuvre ces compétences de contrôle et de vérification sur place et d'autre part, les compétences de coordination et de collaboration avec les États membres prévues à l'article 1, paragraphe 2, du règlement, qui utilisent d'autres moyens juridiques. Dans les faits, ni les procédures utilisées conformément au manuel, ni les données enregistrées dans le CMS ne permettent d'opérer une distinction claire entre ces deux catégories d'activités. Lorsque l'OLAF fait référence à l'utilisation d'une base juridique, en particulier du règlement (CE) n° 2185/96, cela ne semble avoir aucune conséquence du point de vue de la finalité de l'activité et en particulier de la force probante du dossier.

Faute d'un audit des opérations externes effectué dans les conditions de celui qui avait été fait en septembre 2001 sur les enquêtes internes, l'évaluation du comité a donc porté sur les aspects quantitatifs des opérations externes, sur l'activité de coordination/collaboration avec les États membres et sur la qualité de la gestion des dossiers et a pris en compte une analyse de ces activités effectuée par l'unité de magistrats.

3.1. Volume et répartition des opérations externes

D'après les données du CMS seulement treize enquêtes auraient été effectuées en utilisant les compétences du règlement (CE) n° 2185/96, qui ne constitue d'ailleurs pas en lui-même le seul critère déterminant pour l'activité d'enquête prévue à l'article 3 du règlement (CE) n° 1073/1999. L'un des dossiers d'enquête examiné par le comité et comprenant un contrôle sur la base du règlement (CE) n° 2185/96 comportait un rapport d'enquête susceptible en principe d'être adressé aux autorités judiciaires, consistant en un compte-rendu d'ordre purement administratif, ne s'appuyant sur aucune constatation propre et ne faisant état d'aucun moyen de preuve. La méthodologie de ces contrôles autonomes paraît devoir par conséquent faire l'objet d'améliorations.

Le tableau suivant communiqué par l'OLAF indique que 2921 données d'enquête étaient archivées au 1er mars 2002 et donne leur répartition par domaine d'activité. Il en résulte que 646 enquêtes sont en cours, 361 en phase d'évaluation, 586 en cours de suivi et 386 ont été classées.

SECTEURS

>TABLE>

3.2. Activité de coordination/collaboration avec les États membres

La majorité des opérations est effectuée dans le cadre des activités d'assistance et de coordination. Pour ces deux catégories d'activités, l'OLAF ne joue pas un rôle de chef de file prenant les décisions soit stratégiques, soit opérationnelles pour l'enquête qui est alors gérée par les autorités nationales. Dans les opérations d'assistance ou de coordination, l'OLAF joue plutôt un rôle de poste d'aiguillage et redistribue des informations provenant soit des États membres, soit des directions générales de la Commission.

Ce rôle de redistribution des informations peut être complété par des impulsions données à ces informations et qui peuvent donner lieu de la part des services de l'OLAF à des demandes d'actions complémentaires par les États membres.

Par ailleurs, l'action de l'OLAF dans le cadre des opérations d'assistance ou de coordination permet de prendre la mesure des éventuelles fraudes commises sur le territoire européen et de leur impact sur le budget communautaire.

L'OLAF pourrait jouer un rôle important en adressant aux États membres des fiches d'assistance mutuelle qui permettent de leur signaler le développement des cas de fraudes dont a connaissance l'Office. Le tableau ci-après fournit des éléments chiffrés relatifs à ces fiches d'assistance mutuelle et fait apparaître une diminution globale du nombre de fiches adressées aux États membres.

Cette situation conduit à souhaiter la mise en place d'une évaluation interne à l'Office sur la gestion de ces procédures et à souhaiter également la préparation dans les meilleurs délais d'un guide des procédures d'assistance mutuelle, qui sont actuellement appliquées et qui pourraient être utiles pour la formation des nouveaux fonctionnaires et agents nouvellement nommés à l'OLAF.

>TABLE>

3.3. Gestion des dossiers dans le cadre des opérations externes

3.3.1. Origine

L'origine des opérations externes est multiple et plusieurs sources peuvent être recensées.

Ce sont tout d'abord les services spécialisés de la Commission qui fournissent à l'OLAF d'importantes sources d'information (Taxsud, Agri, Trade).

À côté de ces sources administratives, les informations provenant d'opérateurs victimes de la concurrence déloyale provoquée dans le jeu économique par des opérateurs recourant à des mécanismes frauduleux ne sont pas à négliger. Les services de l'OLAF reçoivent régulièrement des informations ou des dénonciations qui sont fournies par des cabinets de consultants spécialisés ou même des cabinets d'avocats dont certains peuvent avoir une dimension internationale.

Le traitement des informations provenant de ces sources exige qu'une vraie stratégie d'enquête soit mise en place dès le moment de la réception des informations. L'Office s'attache à recueillir le maximum d'indications et à vérifier la cohérence et l'incidence des informations reçues au regard des fraudes dénoncées par ces intervenants. L'Office se livre alors à une évaluation initiale des informations reçues et s'attache à recueillir les éléments de preuve apportés par les intervenants qui vont donner corps au dossier d'enquête.

Suivant les cas, la plainte ou la dénonciation reçue à l'Office donnera lieu à une enquête soit de coordination soit à une véritable enquête autonome.

3.3.2. Durée

Les enquêtes externes relatives aux opérations d'assistance ou de coordination nécessitent des délais généralement longs et qui sont dans la quasi-totalité des cas, supérieurs au délai de neuf mois résultant du règlement (CE) n° 1073/99. Au mois de mars 2002, 300 enquêtes ayant dépassé le délai de neuf mois posé par le règlement (CE) n° 1073/99 avaient été notifiés au comité de surveillance.

Le tableau ci-après fournit des indications au sujet de ces notifications.

Informations notifiées au comité de surveillance

Enquêtes de plus de 9 mois

>TABLE>

Même s'il faut prendre en compte le fait que ces enquêtes souvent complexes sont nécessairement longues et que le délai de neuf mois est alors insuffisant, ce délai doit rester une norme de référence. Il est donc important que des initiatives soient prises pour rendre les délais de déroulement des enquêtes externes plus compacts. Une méthode consisterait à suivre d'une façon plus attentive les étapes du déroulement de chaque enquête. La réduction du temps d'enquête est un objectif qui contribue à assurer la crédibilité des services d'enquête vis à vis de leurs interlocuteurs (directions générales de la Commission, États membres, autorités judiciaires). De ce point de vue la crédibilité passe par une décision rapide de clôture des enquêtes, remarque étant faite que les éléments du dossier clôturé pourront abonder un dossier si des éléments nouveaux venaient à être recueillis.

3.3.3. Présentation et supervision des dossiers

La présentation des dossiers ne donne pas complètement satisfaction.

Tout d'abord la présentation matérielle des dossiers peut faire l'objet d'améliorations en ce qui concerne le classement des documents dépourvu de méthode qui rend la consultation des pièces difficile et leur compréhension parfois plus lente.

Les dossiers comportent très rarement des documents effectuant une synthèse des points factuels forts de l'enquête et analysant les conséquences à en tirer.

Dans le même ordre d'idée, hormis la recommandation mise à la signature du directeur lors de la clôture de l'enquête, les dossiers ne comportent pas un rapport synthétique motivé, unique, permettant en une seule lecture de comprendre le déroulement de l'enquête.

La présentation des dossiers et leur bonne compréhension seraient améliorées si les enquêteurs étaient amenés à rédiger un rapport à l'issue de leur enquête explicitant clairement l'origine de celle-ci, ses éléments factuels, détaillant la synthèse du mécanisme de fraude et les résultats obtenus. En outre, un tel document de synthèse devrait être déterminant pour le suivi administratif, disciplinaire ou judiciaire à donner au dossier. En particulier, pour le suivi financier et les opérations de recouvrement, un document récapitulant les droits fraudés ou éludés, pays par pays, et si nécessaire opération par opération, devrait donc appuyer le rapport d'enquête. Il va de soi qu'à l'occasion de la rédaction de ce document et de ce récapitulatif des droits fraudés ou éludés les conseillers devraient contrôler l'établissement de ces actes. Les conseillers devraient également être davantage impliqués dans les étapes de la gestion du dossier ainsi que dans la gestion du temps de travail des enquêteurs.

Les opérations d'assistance et de coopération supposent que leurs dossiers soient supervisés à intervalles réguliers, même si la responsabilité du suivi, en particulier judiciaire et financier, incombe en premier lieu aux autorités nationales. Cette situation devrait conduire à mettre en place des contrôles d'activités effectués à date régulière par les conseillers.

D'une façon générale, les dossiers d'opérations externes ne semblent pas être régulièrement supervisés par les conseillers chefs d'unité. Ainsi, dans certains dossiers les décisions de clôture administrative du dossier ont été mises à la signature du directeur général un an, voire un an et demi après le dernier acte classé dans le dossier d'enquête. On peut légitimement se demander pourquoi la décision de clôture est dans les cas d'espèce prise après un délai si long et pourquoi ne peut-elle pas être prise immédiatement.

Par ailleurs, il importe que les conseillers soient en mesure de connaître à tout moment la structure des dossiers, de leur développement et qu'il leur incombe de prendre des initiatives pour contrôler et réduire le temps passé sur chaque dossier. Un contrôle du développement du dossier devrait permettre de prendre les décisions en temps et en heure utiles.

Pour certains dossiers, les services de l'OLAF n'ont pas relancé suffisamment à temps les services homologues des États membres alors même que des délais très longs pouvaient s'être écoulés (par exemple: un an ou deux ans).

Il faut toutefois rappeler que les services de l'OLAF ont entrepris un important travail de nettoyage pour solder les cas d'enquêtes issues de l'ancienne UCLAF. La difficulté de cet exercice se trouve augmentée par la gestion des nouveaux cas d'enquêtes ouvertes depuis la mise en place de l'OLAF.

4. Nécessité d'une consolidation au niveau opérationnel

L'objectif fixé par le législateur de soumettre l'activité d'enquête à la responsabilité d'un directeur indépendant n'a pas encore été entièrement réalisé. Les décisions d'ouverture et de gestion des enquêtes continuent à être maîtrisées par les enquêteurs sans que ceux-ci puissent s'appuyer ou être encadrés par des priorités, des directives ou des règles définies pour l'ensemble de l'Office et sans que le directeur dispose d'un système de gestion efficace. Certes, des orientations dans le sens d'une maîtrise de la gestion par le directeur ont été fixées de façon irréversible au niveau des structures et du recrutement. Mais elles demandent encore à être consolidées sur les points suivants.

4.1. Nécessité de mettre en place une politique d'enquête

L'absence d'une politique d'enquête a des conséquences en termes de transparence et de responsabilités, mais aussi sur le plan pratique. Elle rend très difficiles la gestion du volume des enquêtes et la gestion des ressources humaines notamment en ce qui concerne le nombre de dossiers ouverts et en phase de suivi. Les mesures concrètes prises jusqu'à présent par l'OLAF pour affronter ces difficultés sont peu efficaces: les propositions d'ouverture d'enquêtes soumises par les enquêteurs sont systématiquement entérinées par les organes de direction et encadrées a posteriori dans un schéma de "prioritisation". La réponse au problème de l'inflation des dossiers a été la demande de nouveaux personnels. L'absence d'une telle politique affaiblit également l'OLAF lorsqu'il est confronté aux priorités d'autres instances qui n'ont pas les mêmes responsabilités.

Or, une telle politique d'enquête a été souhaitée par le législateur qui a prévu qu'un programme de travail devait être présenté annuellement au comité de surveillance [article 11, point 7 du règlement (CE) n° 1073/99]. Il est donc non seulement nécessaire, mais aussi obligatoire que les efforts entrepris par l'OLAF pour atteindre cet objectif soient rapidement concrétisés.

Une telle politique devrait comporter deux niveaux. Au premier niveau, elle devrait définir les objectifs généraux de l'OLAF, tels qu'ils ont été fixés par le législateur et précisés par les institutions, en prenant en compte les résultats de l'analyse actuellement en cours des différentes fonctions et missions de l'OLAF et de leur articulation sur la base de laquelle doivent être définies les relations fonctionnelles de l'Office avec ses partenaires, institutions et États membres(27). Au second niveau, elle devrait fixer les grandes lignes de l'activité opérationnelle de l'Office à partir de priorités établies au confluent des analyses de risque faites par l'intelligence stratégique et des directives formulées par les institutions responsables dans le domaine budgétaire (Parlement, Conseil, Commission et Cour des comptes) se prononçant dans le cadre de l'exercice de ces responsabilités, serait pour le directeur un outil de maîtrise de la gestion, de contrôle, de transparence et de responsabilité.

En particulier, la mise en place d'un dispositif qui évalue et contrôle l'ouverture et la gestion des enquêtes semble indispensable à la réalisation d'une politique de l'enquête. Le rôle d'outil de gestion du "comité exécutif" actuel demande à être précisé et confirmé, le cas échéant dans le manuel.

4.2. Contrôle et maîtrise de la gestion des enquêtes et des opérations

Il reste difficile de porter une évaluation générale de la gestion des dossiers car les pratiques continuent à être divergentes entre les différents secteurs. Ces divergences résultent moins de la nature différente des activités de chaque secteur que de la confusion entre les activités d'enquête et les activités de coordination/assistance auxquelles on applique les mêmes procédures. Le volume de travail, le nombre de dossiers en phase d'évaluation ou de traitement, la durée de traitement d'un dossier varient donc beaucoup d'un enquêteur ou d'un secteur à l'autre sans qu'il soit possible d'en avoir une vue précise.

Par ailleurs, l'OLAF n'a pas encore achevé le travail d'apurement du passé et continue à être confronté à la difficulté de devoir résorber le stock des dossiers d'enquêtes accumulés et non traités. Cette tâche a été rendue plus difficile par le départ d'un certain nombre d'enquêteurs dont les dossiers étaient gérés selon les anciennes méthodes.

Le tableau figurant ci-après fournit des indications globales sur l'activité des services. Il ressort de ces données chiffrées que le nombre d'ouvertures de dossiers s'est considérablement accéléré depuis 1999. Par ailleurs, l'augmentation du nombre de dossiers par rapport au nombre de dossiers ouverts témoigne sur un plan quantitatif de l'effort d'apurer le passé.

Activités d'enquêtes de l'OLAF

>TABLE>

Un examen plus approfondi des statistiques tirées du CMS met en évidence que ces efforts de résorption du passé se font au détriment de la gestion des nouveaux dossiers: en effet, on peut relever qu'en avril 2002 les tâches d'évaluation avaient pris un retard important puisque parmi ces dossiers en phase initiale:

- 120 dossiers avaient été ouverts moins de six mois auparavant,

- 51 dossiers, plus de six mois et moins d'un an,

- 25 dossiers, plus de douze mois et moins de dix-huit mois,

- 11 dossiers, plus de dix-huit mois et moins de vingt-quatre mois,

- 63 dossiers, plus de deux ans et moins de trois ans,

- 16 dossiers, plus de trois ans et moins de quatre ans.

Les efforts entrepris par l'OLAF pour mettre en place les structures et les procédures susceptibles d'améliorer le contrôle et la maîtrise de la gestion des enquêtes doivent être poursuivis et intensifiés. Il s'agit en particulier des mesures suivantes:

- développement des instruments de gestion aussi bien des enquêtes que des ressources humaines autour du CMS qui doit devenir une structure horizontale pour toute l'activité opérationnelle et préparer l'instauration d'un greffe,

- renforcement du comité de direction qui doit assurer la mise en oeuvre de la politique d'enquête, l'application des priorités, la gestion des ressources et la cohésion des services et disposer lui-même d'une structure et d'une direction permanentes et, s'il y a lieu, la coordination entre enquêtes externes et internes,

- refonte du manuel sous le contrôle de l'unité de conseillers juridiques afin de distinguer et préciser d'une part les procédures d'enquête et les procédures de coordination et/ou d'assistance et d'autre part les fonctions d'évaluation et les fonctions d'enquête.

4.3. Contrôle de la régularité et protection des droits individuels

En ce qui concerne l'activité d'enquête proprement dite, le législateur a fixé des objectifs en matière de respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales(28). Cette exigence a d'ailleurs été rappelée récemment dans une communication du médiateur au directeur de l'OLAF. Une véritable réponse exigerait une instance exerçant un contrôle judiciaire; à défaut, il est urgent de compléter le manuel en introduisant des règles de procédure précises sur ce point (chapitre II.1.1.).

4.3.1. Unité de conseillers juridiques

Dès ses premières réunions de 1999, le comité de surveillance avait appuyé la suggestion du comité des experts indépendants(29) de reprendre la tentative de l'UCLAF de recruter des agents parmi les magistrats nationaux afin d'obtenir que "les dossiers (soient) présentés sous une forme recevable et admissible par les tribunaux des États membres". L'unité a donc été constituée par une décision du 8 septembre 2000 du directeur de l'Office avec pour finalité, d'une part, de garantir les relations appropriées avec les autorités judiciaires et, d'autre part, de contribuer au renforcement de la dimension judiciaire des activités opérationnelles de l'Office. L'objectif de l'OLAF est donc de disposer d'une expertise pour l'ensemble des systèmes nationaux et à l'heure actuelle, 9 systèmes juridiques sont représentés au sein de l'unité. Pour les autres systèmes, les recrutements sont en cours. En revanche, un État membre n'a pas donné son autorisation pour la mise à disposition des magistrats qui avaient été recrutés par l'OLAF(30).

L'insertion de cette unité dans l'ensemble de la structure de l'OLAF s'est heurtée à des difficultés. Située à l'origine dans la direction A "Législation et affaires juridiques", elle a été rattachée début 2002 directement au directeur général afin de souligner le caractère horizontal de sa fonction, mais aussi pour promouvoir une séparation des responsabilités de contrôle et de gestion des enquêtes. Cette réforme n'a cependant pas réglé la question de la définition des tâches de l'unité et en particulier de son rôle en matière de contrôle de la régularité des enquêtes.

Une telle définition se heurte à une première difficulté de principe qui est que les responsabilités de contrôle et de gestion des enquêtes ont été confiées par le législateur au directeur de l'Office et qu'un contrôle indépendant doit être extérieur. L'intéressante tentative envisagée par l'OLAF de séparer ces fonctions de gestion et de contrôle au plan de l'organisation interne comporte des limites pratiques et juridiques.

La difficulté principale d'une telle définition réside toutefois dans les imprécisions qui existent toujours en ce qui concerne la définition et la gestion des différentes missions et des fonctions de l'OLAF et de leur articulation: évaluation, enquête, coordination et/ou assistance et suivi, le rôle de l'unité étant différent pour chacune de ces fonctions. De plus, il reste aussi à définir l'articulation de ces différentes fonctions avec l'action des partenaires de l'OLAF, institutions et États membres, domaine dans lesquels l'unité devrait également avoir un rôle important à jouer. L'indispensable consolidation du rôle de l'unité de conseillers juridiques suppose que ces difficultés aient été résolues.

4.3.2. Protection des données individuelles

Le comité continue à être très attentif aux questions tenant à la protection des données individuelles et examine les réclamations adressées par les justiciables au directeur de l'Office dont il reçoit copie. Il examine également les suites qui sont données individuellement à ces réclamations, mais aussi les mesures générales prises par l'Office dans ce but.

Il a donc pris acte de la nomination le 1er février 2002 d'un délégué de l'OLAF à la protection des données, en application de l'article 24 du règlement (CE) n° 45/2001 et note que le contrôleur communautaire de la protection des données devrait être nommé à la fin de l'année 2002.

4.4. Efficacité du suivi

L'objectif d'efficacité de la protection des intérêts financiers et en particulier des enquêtes est omniprésent dans le règlement (CE) n° 1073/99 et le législateur a fixé aux articles 9 et 10 les modalités selon lesquelles le suivi des enquêtes doit être assuré "dans les procédures administratives ou judiciaires de l'État membre" pour les enquêtes externes et sur les plans "notamment disciplinaires et judiciaires" pour les enquêtes internes. En effet, le suivi donné effectivement aux enquêtes constitue un critère essentiel à la fois pour évaluer les résultats des activités de l'OLAF et pour mettre en évidence la finalité de l'action de l'Office.

L'OLAF a pris en compte cette volonté du législateur au niveau de son organigramme en créant au sein de la direction A une structure chargée du suivi administratif et financier et en confiant à l'unité de magistrats le suivi judiciaire. Dans la pratique cependant, les constatations faites par le comité dans son deuxième rapport d'activités en ce qui concerne les suites insuffisantes données aux enquêtes internes (point 3.1) et aux enquêtes externes (point 3.2) restent dans l'ensemble valables.

D'une part, l'activité de suivi dépend par définition de la qualité de l'enquête et en particulier du contenu du rapport final et des recommandations qu'il doit comporter aux termes de l'article 9.1 du règlement (CE) n° 1073/99. Le comité n'a pas constaté d'améliorations à ce niveau.

D'autre part, l'OLAF éprouve des difficultés à définir l'activité de suivi. Nous avons vu ci-dessus que les compétences de l'unité de magistrats n'avaient pas encore été définitivement précisées et que l'articulation entre les enquêtes internes de l'OLAF et les procédures administratives et disciplinaires des institutions était toujours en discussion.

Par ailleurs, il est souvent difficile pour différentes raisons de définir une activité de suivi pour des opérations de coordination et/ou d'assistance. La responsabilité du suivi administratif et judiciaire appartient souvent en premier lieu aux autorités nationales. En matière de suivi financier et de recouvrement, la question de la répartition des compétences entre l'OLAF et les services de la Commission (ordonnateurs, DG BUDG, service juridique) n'est pas réglée. La situation juridique peut aussi rendre très difficile le suivi financier si les responsabilités de la gestion ne sont pas établies clairement.

Il convient donc de consolider les mesures d'organisation prises par l'OLAF pour assurer le suivi:

- en clarifiant la définition de l'activité de suivi à la fois au niveau de l'organisation, notamment en distinguant le suivi des enquêtes et le suivi des opérations de coordination et/ou d'assistance, et au niveau des rapports d'enquête et des recommandations,

- en clarifiant la répartition des compétences entre l'OLAF et ses partenaires,

- en définissant les moyens et ressources à attribuer aux compétences ainsi définies,

- en améliorant l'accompagnement du recouvrement par les États membres et en mettant en place un suivi du recouvrement des fonds indûment engagés au titre des dépenses directes [livre Blanc, première partie: Réforme de la Commission, document COM(2000) 200 final/2 et livre Blanc, deuxième partie, document COM(2000) 200 du 5 avril 2000, Action no 96 intitulée "gestion plus efficace du recouvrement des fonds indûment versés". Voir également communication de Mme Schreyer à la Commission du 13 décembre 2000, document SEC(2000) 2204/3 du 12 décembre 2000].

CHAPITRE III

ÉVALUATION INSTITUTIONNELLE

La transition de l'UCLAF à l'OLAF, du point de vue de l'environnement institutionnel, s'est traduite par la mise en place de relations propres de l'OLAF avec les États membres et les institutions. Le cadre de ces relations, comme le relevait le comité dans son deuxième rapport d'activités(31), a été défini dans ses grandes lignes, mais l'OLAF doit encore surmonter de nombreux obstacles et régler de nombreux problèmes pour mettre en oeuvre pleinement la volonté du législateur de voir mises en place les conditions institutionnelles de l'indépendance opérationnelle.

À l'égard des États membres, le législateur a posé aux considérants 3, 13 et 21 et à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1073/99 les principes des relations entre l'OLAF et les autorités nationales: subsidiarité et effectivité. L'Office a entrepris, dans le cadre du projet de plate forme de services(32), une analyse détaillée de ses missions et de ses fonctions afin de pouvoir définir et organiser sa coopération notamment avec les États membres. Il reste à réaliser ce projet sur la base de ces réflexions.

À l'égard des institutions, la question de l'indépendance de l'OLAF se pose essentiellement à propos de l'activité d'enquêtes internes qui supposent des investigations au sein même des institutions concernées. La nature des relations de l'OLAF avec ces institutions et sa politique de communication à leur égard (2) sont déterminées par la conception que l'OLAF se fait de sa propre fonction et de son statut, qu'il convient donc d'examiner en préalable (1). Mais il apparaît aussi que ces questions se posent dans un contexte évolutif qui doit être apprécié en fonction de la perspective d'une insertion de l'OLAF dans l'espace judiciaire européen remodelé (3).

1. Fonctions et statut de l'OLAF

L'OLAF continue à utiliser, pour se définir lui-même, des expressions telles que "service rattaché à la Commission"(33) et qualifie son statut de "mixte et complexe"(34) en soulignant la coexistence de pouvoirs autonomes et d'une soumission aux règles internes de la Commission. L'Office ne s'est pas encore exprimé de façon précise sur l'articulation de ses diverses fonctions. Le projet de plate-forme de services mentionné ci-dessus devrait à terme contribuer à clarifier ce point.

Pour le législateur, la finalité du statut mixte de l'OLAF est en particulier de permettre le regroupement dans la même structure de toutes les fonctions(35) de la lutte contre la fraude(36) afin de favoriser dans un ensemble pluridisciplinaire la synergie de ces fonctions. Une telle structure devrait également permettre d'accueillir des personnels hautement qualifiés pour l'ensemble de ces fonctions qui sont, d'après le règlement (CE) n° 1073/99, les suivantes:

- les compétences d'enquête conférées à la Commission par la réglementation communautaire et les accords en vigueur (article 1er, paragraphe 1, du règlement); l'exercice de ces compétences attribuées à la Commission ayant été transféré à l'OLAF par le règlement [il s'agit des compétences d'enquêtes externes définies par l'article 3 du règlement par référence aux règlements (CE/Euratom) n° 2185/96 et (CE/Euratom) n° 2988/95 et aux règlements sectoriels), cette fonction est exercée, aux termes de l'article 1er, paragraphe 2, en collaboration étroite avec les autorités compétentes des États membres,

- à l'intérieur des institutions, organes et organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci, l'Office effectue les enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et toute activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté (article 1er, paragraphe 3, du règlement); cette compétence créée par le règlement au profit de l'OLAF lui permettant de rechercher les faits graves, liés à l'exercice des fonctions des personnels ou des membres des institutions, organes et organismes, pouvant constituer des manquements susceptibles de poursuites disciplinaires ou pénales, il s'agit des compétences d'enquêtes internes définies à l'article 4 du règlement,

- la conception et le développement des méthodes de lutte contre la fraude, l'Office contribue étant chargé de la préparation des initiatives législatives et réglementaires de la Commission dans ce domaine (article 1er, paragraphe 2 in fine du règlement et article 2, paragraphe 4 de la décision du 28 avril 1999), cette compétence étant exercée en tant que service de la Commission.

Enfin il est à noter que les articles 5 et 6 de la décision du 28 avril 1999 précisent que l'OLAF reçoit les moyens de s'organiser de façon à pouvoir exercer les fonctions précédentes.

La structure actuelle de l'OLAF prend en compte toutes ces différentes fonctions. Toutefois, le rôle et les compétences des différents services n'étant toujours pas définis avec précision, leur synergie n'est pas encore organisée de façon optimale et reste souvent limitée aux effets d'une simple juxtaposition, ce qui devrait être fait dans le cadre du projet de plate-forme de services.

La synergie entre les fonctions législatives et opérationnelles est sans aucun doute favorisée par la coexistence au sein de la direction A d'une part des unités "législation" et "programme de travail" et d'autre part des unités chargées du suivi. Une partie de l'expérience intéressante pour éclairer les options dans l'activité législative se trouve en effet au niveau du suivi. Une telle organisation permet néanmoins de limiter le danger de contagion décrit par le comité dans son premier rapport d'activités(37): celui de voir le lien de dépendance envers la Commission, nécessaire dans l'activité législative, s'étendre à l'activité d'enquête. Au sein de la direction A, les contacts entre le suivi et l'activité législative sont favorisés; par contre, l'autonomie du suivi de l'activité d'enquête limite les risques de contagion.

En outre, il n'existe pas encore de définition complète et précise des activités de suivi et l'apport du suivi à l'activité législative n'est pas encore systématisé.

En outre, les contacts qui pourraient être utiles entre les unités "législatives" et les activités d'enquête de la direction B sont rendus difficiles par le cloisonnement hérité de la période précédente qui n'a pas encore entièrement disparu et qui est favorisé par les différences de statut des personnels, les agents de la direction A étant en général des fonctionnaires, travaillant en liaison avec les fonctionnaires de la Commission, alors que les agents de la direction B sont en général des agents temporaires.

La synergie entre les fonctions d'enquête externe et les fonctions de suivi administratif devrait permettre de tirer les conséquences des constatations établies par les enquêteurs au niveau réglementaire ou financier. Elle repose sur la qualité de la coopération entre la direction B et la direction A, respectivement chargées de ces fonctions. Elle suppose aussi que les fonctions de suivi administratif de l'OLAF aient été définies avec précision et qu'elles aient été clairement distinguées des responsabilités qu'a conservées la Commission, par exemple en matière de recouvrement ou d'apurement des comptes. Encore en discussion, ces questions devraient être prochainement réglées, sous réserve d'une évaluation de la charge de travail et des ressources qu'elles impliquent.

Par ailleurs, la proximité des fonctions d'enquête externe et interne peut gêner cette synergie dans la mesure où elle peut provoquer des méfiances de la part des fonctionnaires de la Commission à l'égard des enquêteurs de l'OLAF s'il y a confusion entre les fonctions de recherche de preuve dans le cadre d'enquêtes externes et d'enquêtes internes. Il conviendrait donc de séparer plus visiblement ces deux fonctions(38).

La synergie entre les fonctions de collecte et d'analyse des informations et les fonctions d'enquête devrait être favorisée par la récente mise en place de la direction chargée de "l'intelligence". La fonction de collecte et d'analyse de l'information fournit des bases de travail aussi bien aux enquêteurs de l'OLAF qu'à la fonction de législation ou de programme de travail ou qu'aux autorités nationales et, inversement, obtient de ces partenaires l'information. La centralisation de cette collecte et de cette analyse devrait permettre d'améliorer le traitement et la diffusion de l'information.

À l'heure actuelle, cependant, l'OLAF ne dispose pas encore d'intelligence stratégique; quant à l'intelligence opérationnelle, elle est encore largement assurée par la direction B. En l'absence d'une définition claire des relations de l'OLAF avec les institutions, il est difficile d'apprécier quel pourrait être l'apport de l'OLAF dans ce domaine.

2. Relations avec les institutions

Les incertitudes de l'OLAF à l'égard de sa propre fonction se sont reflétées sur ses relations avec les institutions aussi bien sur le plan opérationnel (fonction interinstitutionnelle de l'OLAF en matière d'enquêtes internes)(39) que sur le plan organique (place de l'OLAF dans les relations interinstitutionnelles et opérations externes), la question de la communication de l'OLAF avec les institutions, en raison de sa sensibilité politique ayant posé en outre un problème particulier.

2.1. Fonction interinstitutionnelle de l'OLAF en matière d'enquêtes internes

En matière d'enquêtes internes, le règlement (CE) n° 1073/99 a créé une compétence nouvelle pour l'OLAF à l'intérieur des institutions, des organes et des organismes. L'exercice de cette compétence nécessitant en principe la modification du statut des fonctionnaires, et une telle modification n'étant pas envisageable dans un délai rapproché, il a été décidé de fonder cette base juridique sur des "décisions" prises par chaque institution et organe et d'encadrer ces décisions dans un "accord interinstitutionnel". Cet ensemble était adopté "dans l'attente de la modification du statut"(40), et le cas échéant du règlement financier, qui devaient préciser les modalités de la mise en jeu de la responsabilité des fonctionnaires et des agents communautaires, mais également la place et le rôle de l'OLAF dans le dispositif.

Or, les modifications du statut et du règlement financier sont toujours en cours et le rôle de l'OLAF dans le dispositif n'est donc pas réglé. Les projets à l'examen envisagent d'ailleurs de préciser le rôle de l'OLAF dans ce cadre et de régler la répartition des compétences avec d'autres organes ou services nouvellement créés et destinés à jouer un rôle dans ce domaine (Office d'investigation et de discipline IDOC créé par décision de la Commission du 19 février 2002; instance des irrégularités financières PIF à mettre en place dans chaque institution sur la base de l'article 66, paragraphe 4, du projet de règlement financier ). Il est même envisagé de modifier les instruments juridiques sous-jacents à la création de l'OLAF(41).

Il est donc difficile pour l'OLAF, au vu de ces difficultés, de définir juridiquement les contours et les limites de son propre rôle, ainsi que de préciser sa place dans ce dispositif.

S'ajoutent des difficultés pratiques. L'insertion de l'OLAF dans le dispositif de mise en jeu des responsabilités des fonctionnaires des différents organes et institutions a en effet été gênée par les lacunes de la gestion des enquêtes relevées au chapitre II.2: longueur des procédures, contestations de la validité des preuves ou des rapports d'enquêtes.

La durée des enquêtes internes, auxquelles pendant très longtemps les ressources nécessaires n'avaient pas été affectées car elles ne bénéficiaient d'aucune priorité, a constitué un autre obstacle pratique à une coopération effective de l'OLAF aux procédures disciplinaires. Les institutions qui constataient qu'une enquête de l'OLAF durait en général plus d'un an étaient réticentes à avoir recours à ses services, dans l'intérêt d'une bonne administration.

La valeur probante des actes d'enquête de l'OLAF, en particulier les procès verbaux d'audition ou d'interrogatoire, a été régulièrement mise en cause par les justiciables en raison des conditions dans lesquelles les actes étaient établis. Des dispositions ont été prises (chapitre II.1.1) pour faire face à ces difficultés. Pour l'instant, le comité ne dispose pas encore d'éléments permettant d'apprécier si les dispositions du manuel émises par le directeur pour régler ces problèmes ont produit des effets positifs. Il semble que les institutions pourraient hésiter à requérir des moyens de preuve dont la valeur probante ne serait pas garantie.

Le comité dispose également de peu d'éléments permettant d'apprécier les suites données par les institutions aux rapports d'enquête qui leur ont été transmis par l'OLAF sur la base de l'article 9, paragraphe 4, du règlement, car il n'a pas encore été informé par l'OLAF, comme le prévoit l'article 11, paragraphe 7, des réactions, ou de l'absence de réaction, des institutions aux recommandations formulées dans ces rapports. Le comité a également constaté que, jusqu'à présent, seuls le Parlement européen et la Commission ont mis en application l'obligation d'informer l'Office d'éventuels cas de fraude, prévue à l'article 7, paragraphes 1 et 3. Il faut cependant mentionner ici la demande faite en janvier 2000 par le CES, suite aux injonctions répétées du Conseil et du Parlement, ainsi que la transmission à l'OLAF par la Cour des comptes d'un document diffusé par un fonctionnaire et faisant état d'infractions pénales.

En définitive, l'apport de l'OLAF aux procédures administratives internes des institutions et organes en matière de mise en jeu de la responsabilité de leurs membres, fonctionnaires et agents ne peut pas encore être évalué pour des raisons tenant à la fois à l'inachèvement du cadre juridique des ces procédures (statut) et à l'absence de données sur les effets des nouvelles méthodes et structures mises en place par l'OLAF (fonctionnement). Il faudrait en outre clarifier le champ d'action de l'OLAF par rapport aux procédures administratives et disciplinaires menées au sein des Institutions afin d'éviter les risques de confusion, voire de contradiction.

2.2. Place de l'OLAF dans les relations interinstitutionnelles

La formule retenue par le législateur pour le statut de l'OLAF, dans le but d'assurer le transfert des compétences antifraude de la Commission à l'OLAF et de favoriser la synergie des fonctions législatives et opérationnelles, repose sur une dualité de fonctions et de régimes. Dans la pratique, cette dualité a entraîné des confusions en ce qui concerne la place de l'OLAF dans les relations interinstitutionnelles, en particulier par rapport à la Commission et au Parlement. L'objectif d'indépendance de l'Office a été confronté non seulement aux principes de responsabilité et de contrôle démocratique, mais aussi aux contraintes inhérentes à la situation de l'Office dans la structure administrative et budgétaire de la Commission.

2.2.1. Relations OLAF - Commission

Pour la Commission, l'implantation de l'OLAF dans sa structure administrative et budgétaire a posé un problème de principe, celui de la responsabilité politique sur les activités de l'OLAF, et de nombreux problèmes pratiques d'adaptation de la réglementation interne à la situation particulière d'indépendance de l'OLAF.

Le problème de principe a été résolu relativement rapidement. D'une part, la Commission a confié à une commissaire, Mme Schreyer, le secteur de la protection des intérêts financiers et de la lutte contre la fraude au budget communautaire. Elle exerce la responsabilité politique sur les compétences législatives et stratégiques de la Commission en matière de protection des intérêts financiers avec l'assistance des services compétents de l'OLAF. En ce qui concerne les activités opérationnelles de l'OLAF, régies par le principe d'indépendance, la responsabilité de la commissaire porte essentiellement sur la mise à disposition des moyens et conditions matérielles de cette indépendance, notamment en termes de budget et de ressources humaines. Le comité a eu l'occasion de relever dans ses deux premiers rapports d'activités que l'exercice de cette responsabilité avait été rapidement organisé. Pour ce troisième exercice, il a été souligné plus haut que l'absence de priorités propres à l'OLAF avait créé une situation de déséquilibre dans laquelle les priorités de la Commission pour l'avant-projet de budget 2003 se sont imposées.

D'autre part, en ce qui concerne la situation de l'OLAF dans la structure administrative de la Commission, la question de principe, comme l'a indiqué le comité dans son second rapport d'activités(42), a pu être résolue au cours de rencontres avec Mme Schreyer (en novembre 2000) et M. O'Sullivan (en janvier 2001): "il a été convenu (...) qu'un code de conduite des relations entre l'OLAF et la Commission serait élaboré afin de donner un sens constructif aux ambiguïtés du statut de l'OLAF relevées par le comité dans le premier rapport". La mise en oeuvre de cette orientation politique, par contre, a été laborieuse et n'est pas définitivement réglée. Après que l'OLAF a procédé à l'élaboration d'un projet de code de conduite sur la base d'un inventaire de toutes les questions de coopération avec la Commission et ses services, il a finalement été décidé que les dispositions concernant le fonctionnement de l'OLAF en tant que service d'enquête indépendant et concernant l'administration et la gestion de l'Office seraient annexées au manuel. Les questions relevant des compétences de l'OLAF en tant que service de la Commission ou concernant les relations interservices devraient être réglées dans un autre cadre, par exemple celui d'un MoU.

Ces tergiversations regrettables s'expliquent sans doute pour diverses raisons telles que les inquiétudes légitimes du service juridique de la Commission, seul compétent pour représenter l'OLAF en justice au cas de recours judiciaire contre l'Office, mais aussi les réticences de certains services de la Commission à percevoir les spécificités du statut de l'OLAF, ainsi que les lenteurs de l'OLAF à se doter des structures et des moyens nécessaires à la gestion de ce statut spécifique en matière d'exécution du budget et de politique du personnel, bien que l'article 6 de la décision (CE) n° 352/99 ait expressément prévu cette possibilité.

Leurs conséquences n'en sont pas moins dommageables, comme le souligne l'exemple suivant portant sur la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1049/2001 sur l'accès du public aux documents communautaires dans le cas des documents relatifs aux enquêtes de l'OLAF. La Commission avait en effet délégué au directeur de l'Office la compétence de répondre aux demandes confirmatives de documents relatifs à des enquêtes de l'OLAF, mais soumettant par la même occasion l'exercice de cette compétence à l'accord préalable de son service juridique. Cette décision de la Commission ne tenait manifestement pas compte du fait que cette compétence du directeur de l'Office était en fait déjà incluse dans les pouvoirs attribués par le législateur à ce dernier au titre de la gestion des enquêtes et que la présenter comme "obligation" permettait une ingérence du service juridique dans le déroulement des enquêtes. Un modus vivendi a été recherché pour que l'indépendance de l'OLAF en matière d'enquête ne soit pas remise en cause(43) dans ce domaine. Mais le directeur de l'OLAF n'a pas exclu le recours à la voie judiciaire pour obtenir le respect de l'indépendance de ses enquêtes.

2.2.2. Relations OLAF - Parlement

Pour le Parlement, l'OLAF occupe une place très importante dans le dispositif de protection des intérêts financiers communautaires pour lequel il revendique et assume la responsabilité à l'égard du contribuable communautaire. A côté de ses prérogatives en tant que colégislateur, le Parlement exerce à l'égard de l'OLAF des pouvoirs en matière de contrôle et d'autorisation budgétaire. Le Parlement, lui-même promoteur du principe de l'indépendance de l'OLAF, devrait en favoriser l'exercice. Il situe cependant cette indépendance dans son cadre institutionnel et la conçoit comme une indépendance fonctionnelle qui ne libère pas l'OLAF des obligations et des responsabilités inhérentes à ce cadre institutionnel.

Dans le domaine du contrôle budgétaire, le Parlement estime être en droit de demander à l'OLAF de lui fournir les informations et les documents nécessaires à l'exercice de son contrôle, comme cela est le cas pour toutes les institutions et organes communautaires. Cette prérogative du Parlement ne devrait cependant pas remettre en cause l'efficacité et l'indépendance de l'action de l'OLAF en matière d'enquête, que le Parlement lui-même a voulu instaurer. Il aurait donc dû être possible de définir des modalités de l'exercice de ce contrôle prenant en compte les nécessités de l'enquête et les droits des justiciables. Dans la pratique, la question de la communication de documents et d'informations au Parlement est pourtant restée un sujet de graves tensions, en particulier lorsque les demandes d'informations de la part du Parlement visaient à la mise en cause de la responsabilité politique de la Commission.

Dans le domaine de l'autorisation budgétaire, le Parlement, avec le Conseil, sur proposition de la Commission, accorde les crédits et les postes nécessaires au fonctionnement de l'OLAF. Pour exercer cette responsabilité, le Parlement souhaite obtenir de l'OLAF les éléments qui sont à la base de l'établissement des prévisions et en particulier les objectifs et les priorités de l'Office pour l'exercice concerné.

Le fait que l'OLAF n'ait pas été en mesure, en raison de la restructuration, de préciser ses objectifs et les bases de ses prévisions pour les exercices 2000 et 2001, a posé quelques problèmes au Parlement qui n'a pas vu d'autre solution que de fixer lui-même certains objectifs [qu'il a cru pouvoir déduire du règlement (CE) n° 1073/99] et de geler les crédits correspondant aux nouveaux postes à créer.

La Cour des comptes dans son rapport annuel pour l'exercice 2000 (point 7.44) a estimé à ce propos que "le caractère conditionnel de ces attributions restreint à la fois l'indépendance du directeur et celle de l'Office dans son ensemble". Le comité de surveillance a été très attentif à cette question d'indépendance. Il a relevé que la démarche du Parlement ne visait pas à s'opposer à la réalisation d'objectifs que l'OLAF aurait définis pour sa gestion, mais au contraire à libérer l'OLAF de contraintes et de rigidités provenant de l'ancienne structure.

En tout état de cause, les postes et les crédits gelés ont été débloqués à l'automne 2001 sur la base d'un avis du comité de surveillance.

Toutefois, l'absence de véritables priorités pour l'avant-projet de budget 2003 pourrait créer des difficultés pour les instances de décision.

2.2.3. Relations OLAF - Cour des comptes

Les relations de l'OLAF avec la Cour des comptes européenne comportent deux volets distincts.

D'une part, la Cour a conclu avec l'OLAF un accord aux termes duquel elle communique systématiquement à l'OLAF toute information et tout document relatifs à des possibilités de fraudes et d'irrégularités qu'elle recueille dans le cadre de ses contrôles et audits dès qu'elle en a connaissance. De son côté l'OLAF envisage dans le cadre de son activité d'intelligence d'exploiter systématiquement les rapports et les avis de la Cour des comptes pour ses analyses de risque.

D'autre part, la Cour des comptes, dans le cadre de ses contrôles et de ses audits, est amenée à évaluer de façon globale ou sectorielle l'activité de l'OLAF dans des rapports spéciaux ou dans son rapport annuel général.

Dans son rapport 8/98, la Cour a ainsi fait le bilan de l'activité de l'UCLAF qui a contribué largement à la réforme qui est à l'origine de l'OLAF. La Cour suit avec la plus grande attention les suites qui sont données à ce rapport et le comité de surveillance a insisté à plusieurs reprises sur la priorité qui devrait être donnée aux améliorations souhaitées par la Cour des comptes(44).

2.3. Politique de communication de l'olaf avec les institutions

Parmi les problèmes de relations de l'OLAF avec les institutions, celui de la communication d'informations et de documents, très sensible politiquement, a donné lieu à de nombreuses tensions et a été particulièrement délicat à régler. Le comité de surveillance a été amené à traiter cette question de manière approfondie en raison de ses implications pour l'indépendance opérationnelle de l'Office, mais aussi en raison de la responsabilité particulière que le règlement (CE) n° 1073/99 lui a confiée en matière de confidentialité et de protection des données (article 8, paragraphe 4).

Ces réflexions ont abouti à dégager les principes suivants:

- la communication d'informations et de documents doit être effectuée sur la base de critères clairs et précis, préalablement établis,

- de tels critères doivent être établis à partir de l'inventaire exhaustif du dispositif juridique énonçant les droits et obligations imposant à l'OLAF d'informer, mais aussi de protéger, la confidentialité de certaines informations,

- conformément aux principes de la législation communautaire, l'OLAF, dans le cadre de sa stratégie de communication, doit promouvoir la transparence de sa gestion,

- enfin, l'OLAF doit s'efforcer à la fois de pratiquer entre les institutions une égalité de traitement qui n'exclut pas cependant la nécessité de prendre en compte les différentes responsabilités de chacune d'entre elles.

Jusqu'à présent, ces lignes directrices sont restées lettre morte et la communication de l'OLAF avec les médias a souvent pris le pas sur la communication avec les institutions. Toutefois l'OLAF vient d'adopter sur la base i