Avis du Comité économique et social sur:

- la «Proposition de règlement (CE) du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers», et - la «Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 3950/92 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (1) (1) JO C 170 du 4.6.1998, p. 38-60.»(98/C 407/33)

Le 3 juillet 1998, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 24 juillet 1998 (rapporteur: M. Kallio).

Au cours de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 101 voix pour, 2 voix contre et 13 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. En juillet 1997, la Commission européenne a présenté une proposition-Agenda concernant la politique agricole de l'Union pour la période 2000-2006. Ce document a été suivi en mars 1998 par un ensemble de propositions de règlements qui apportent d'importants changements par rapport à la proposition publiée en juillet 1997. Il vient compléter le processus de réforme entamé en 1992 et comprenant notamment une baisse des prix institutionnels pour de nombreux produits agricoles. La réforme à l'examen prévoit également une importante baisse des prix institutionnels ainsi qu'un accroissement d'une partie des aides directes. Outre les propositions détaillées par secteur, l'Agenda aborde certaines questions à caractère horizontal, l'élargissement de l'Union, le budget et la réforme des Fonds structurels. Le présent avis n'examinera ces questions que si elles ont un impact marquant sur le secteur laitier.

1.2. La Commission justifie la nécessité de procéder à une réforme de la PAC par le fait qu'un certain nombre de problèmes relatifs à cette politique n'ont pas trouvé de solution dans la réforme de 1992. Ainsi, il s'avère que le soutien accordé par la PAC est réparti de façon inégale et qu'il se concentre sur les régions et les producteurs qui ne sont pas les plus défavorisés. La Commission signale que cette situation a débouché sur un déclin de l'activité agricole dont les effets négatifs ont touché de nombreuses régions. À cela s'ajoute, selon la Commission, la concentration de la production dans certaines régions, qui a eu pour conséquence le recours à des pratiques agricoles excessivement intensives, ce qui a contribué à répandre dans l'opinion publique une mauvaise image de la PAC.

1.3. Selon la Commission, des éléments d'ordre extérieur viennent également justifier une réforme de la PAC, à savoir: l'élargissement de l'Union, qui rend encore plus nécessaires les mesures de marché et de simplification, ainsi que les engagements pris dans le cadre de l'OMC et le nouveau «round» de négociations. À cet égard, signalons que les conséquences de la situation du marché et du niveau des prix au niveau mondial se font également sentir en Europe.

1.4. Les principales propositions de la Commission concernant le régime laitier sont les suivantes. Le régime des quotas devrait être prolongé jusqu'au 31 mars 2006. La Commission propose à l'UE une augmentation de 2 % de l'ensemble des quotas laitiers en fonction de la production, à réserver pour moitié aux jeunes producteurs et, pour moitié, aux producteurs présents dans les zones de montage défavorisées. La Commission propose également une réduction de 15 % pour les prix d'intervention et de 17 % pour les prix indicatifs du lait, sur une période de quatre ans à partir du 1er juillet 2000. La proposition de la Commission fixe les prix d'intervention pour toute la période couverte par l'Agenda 2000. La diminution proposée va au-delà (+ 5 %) de celle suggérée en juillet 1997 et est partiellement compensée par une prime à la vache laitière et une prime de culture pour le maïs d'ensilage, que la Commission propose de maintenir, s'écartant en cela de la proposition de juillet 1997. Le maintien de la prime de culture pour le maïs d'ensilage est présenté comme la justification d'une baisse des prix plus importante.

2. Observations générales

2.1. Le présent document complète l'avis relatif au régime laitier adopté par le Comité les 10 et 11 décembre, et prend en considération les principaux changements présentés dans la proposition de règlement de mars 1998. Le Comité constate qu'à certains égards, cette proposition est encore plus difficile à accepter que celle de juillet 1997. C'est pourquoi il propose que la Commission tienne compte des commentaires formulés dans le présent avis dans ses travaux relatifs à la proposition à l'examen.

2.2. Le Comité soutient la proposition de la Commission de maintenir le régime des quotas. Toutefois, la Commission devrait montrer avec davantage de clarté ce qu'il en adviendra au 1er avril 2006. Le régime des quotas et le régime de prime à la vache revêtent une importance économique considérable pour les producteurs laitiers. Par ailleurs, l'élargissement de l'UE à l'Est aura un impact sur la future politique relative au lait. La proposition actuelle accorde une place importante à la spéculation et rend difficile la planification à long terme de l'industrie et de la production laitières.

2.3. La Commission devrait prendre en considération les problèmes soulevés par différents États membres dans les régions déficitaires, tout en maintenant la stabilité du marché européen dans le secteur laitier.

2.4. Selon le Comité, la réduction des prix au niveau interne telle que proposée par la Commission revêt une grande importance dans la mesure où le niveau des prix des denrées alimentaires ne fait l'objet d'aucun débat de fond. Le Comité estime que la proposition de la Commission accorde trop d'importance à l'objectif de compétitivité internationale, et qu'elle ne crée pas les conditions nécessaires au modèle agricole européen. L'Agenda n'accorde pas une place suffisamment importante à une agriculture respectueuse de l'environnement, diversifiée et basée sur un développement durable, qui garantirait des revenus équitables pour les agriculteurs.

2.5. Selon le Comité, la baisse des prix devrait être compensée dans sa totalité et de façon équitable pour les producteurs laitiers des différentes régions. Cette baisse des prix touche en fait principalement l'industrie laitière et les producteurs laitiers présents dans les régions défavorisées, dans les zones de montage et dans les régions qui ne peuvent bénéficier des primes pour le maïs d'ensilage. En effet, elle causerait une baisse de l'emploi dans les zones où il est le plus nécessaire et où les possibilités de développer un autre type d'activité sont peu nombreuses.

2.6. Le Comité n'est pas convaincu que la réduction des prix de soutien aura pour conséquence une baisse des prix à la consommation et, partant, une augmentation de la consommation elle-même. La Commission doit disposer d'un mécanisme de suivi suffisamment rapide et efficace.

2.7. Le Comité estime que la proposition de la Commission ne résout pas les problèmes qui servent de justification à la réforme de la Commission, en particulier en ce qui concerne les éléments d'ordre interne. En effet, la Commission signale, entre autres justifications, la répartition inégale de l'aide, qui se concentre sur les régions et les producteurs ne figurant pas parmi les plus défavorisés. Citons à titre d'exemple la prime de culture pour le maïs d'ensilage, destinée en particulier aux régions favorisées alors que les régions où la culture du maïs est impossible ou celles dont les habitudes alimentaires sont différentes ne se voient pas proposer une aide d'une importance économique comparable.

2.8. Le Comité exige que les primes de culture pour le foin et l'herbage correspondant à l'aide accordée pour le maïs d'ensilage doit être étendu aux régions qui, pour des raisons d'ordre climatique ou en raison de leur système de production laitière, ne peuvent profiter de cette prime. Afin de garantir un développement durable du secteur laitier, il faut accorder une attention particulière à la relation entre les prix des différents fourrages grossiers. Ce problème est particulièrement sensible dans les régions nordiques et les autres régions défavorisées, où le rendement de l'herbage par rapport à celui des céréales est encore plus faible. Il est nécessaire de garantir une rentabilité de la production laitière équitable, qu'elle soit basée sur le maïs, sur l'herbage ou sur des fourrages grossiers autres que les céréales. Les décisions prises lors du Sommet de Luxembourg exigent que de tels problèmes soient résolus.

2.9. Le Comité n'est pas convaincu que la proposition permette de réaliser l'objectif de simplification des règlements de marché poursuivi par la Commission. Certains points de la proposition exigent des systèmes administratifs complexes.

2.10. Le Comité souhaite souligner que le secteur laitier est le sous-secteur le plus important de la production agricole de l'UE. La production de lait concerne toutes les régions, et joue un rôle fondamental dans les régions défavorisées de bon nombre de pays d'Europe.

3. Observations particulières

3.1. Régime des quotas

3.1.1. La position des États membres par rapport au régime des quotas varie considérablement d'un État membre à l'autre. Les pays soutenant la suppression des quotas sont principalement ceux dont la structure de la production laitière et les conditions naturelles sont les plus favorables, et qui sont de grands importateurs. Il s'agit également de pays dont la production laitière est déficitaire au niveau national. À l'inverse, les pays prônant le maintien du régime des quotas sont ceux dont la compétitivité est affaiblie par une structure de la production laitière ou des conditions naturelles défavorables. Ceux-ci estiment que la suppression des quotas aboutirait à l'augmentation de la production laitière avant tout dans les régions favorisées, au détriment des régions défavorisées. En effet, la hausse de la production provoquerait une baisse des prix, ce qui aggraverait la situation de l'ensemble des producteurs, et en particulier des producteurs présents dans les régions défavorisées, qui se trouvent confrontés à des difficultés particulières.

3.1.2. Le futur élargissement de l'UE aura également un impact sur le régime des quotas. Signalons à cet égard que l'application de nouvelles technologies et de nouveaux modes d'exploitation permettra aux nouveaux États membres d'augmenter considérablement leur production laitière. Le niveau des prix favorisera également une telle augmentation dans les nouveaux États membres. La suppression des quotas et la baisse des prix pourraient rendre plus difficile l'adaptation des États membres à cette nouvelle situation, qui pourrait avoir des conséquences fâcheuses pour la stabilité des marchés.

3.1.3. La Commission propose un modèle agricole européen qui s'écarte de celui de principaux concurrents. Ce modèle préconise un développement raisonnable du volume de la production et par conséquent favorable à la stabilité des prix. Bien qu'il présente certaines faiblesses, le régime des quotas a été considéré comme un facteur de stabilité pour les marchés. La part du budget agricole de l'UE consacrée aux dépenses du secteur laitier a considérablement baissé.

3.1.4. La Commission propose également d'établir un lien entre les quotas et la prime à la vache via le modèle de la «vache virtuelle». Ce lien peut renforcer la valeur économique actuelle du quota. Les pays dont le rendement laitier moyen est faible considèrent que le modèle de la «vache virtuelle» n'est pas équitable. Les producteurs développant la production du lait qui souhaitent acquérir des quotas ignorent s'il vaut mieux acquérir des quotas et par conséquent de futures primes à la vache pendant la période couverte par l'Agenda 2000, ou s'il est préférable d'attendre la fin de cette période. Cette incertitude devrait être levée.

3.1.5. Le Comité soutient le principe d'une augmentation des quotas laitiers à condition que celle-ci soit compatible avec la situation du marché. Dès lors, elle approuve la proposition de la Commission d'instaurer un régime spécifique destiné aux jeunes producteurs et qui comprendrait notamment une augmentation des quotas, mais elle estime que le quota supplémentaire destiné aux zones de montagne n'est quant à lui pas de nature à favoriser la rentabilité des régions défavorisées, contrairement à la prime pour le maïs d'ensilage. La Commission devrait trouver des solutions pour les questions de quotas soulevées par certains États membres, essentiellement en instaurant des régimes internes de façon à ne pas affaiblir la stabilité du marché dans l'ensemble de l'UE.

3.1.6. Le Comité soutient, compte tenu du maintien du régime des quotas jusqu'en 2006, les points de vue exprimés ci-avant dans la mesure où le système s'est révélé relativement important pour l'orientation future du marché et fonctionnel.

3.2. Baisse des prix

3.2.1. La Commission propose d'appliquer une réduction de 15 % aux prix d'intervention et de 17 % aux prix indicatifs en quatre tranches. Cette diminution va au-delà des 10 % proposés en juillet 1997. Pour la Commission, cette proposition se justifie non seulement par le renforcement de la compétitivité dans le secteur laitier, mais aussi par le fait que les quotas laitiers augmenteront et que la prime de culture pour le maïs d'ensilage sera maintenue. En outre, l'élargissement de l'Union rend encore plus nécessaire une nouvelle organisation des marchés comprenant également une réduction des prix qui à l'avenir pourrait même rendre possible la suppression des subventions à l'exportation pour certains produits.

3.2.2. Dans un avis adopté en décembre 1997, le Comité a soutenu les objectifs visant le renforcement de la compétitivité à condition de stabiliser le revenu des producteurs laitiers et d'assurer qu'ils pourront continuer à produire du lait partout dans l'UE, et notamment dans les régions défavorisées et les zones de montagne. Or, l'actuelle proposition de réduction des prix et les mesures compensatoires ne répondent pas aux exigences, formulées dans le précédent avis du Comité, concernant la stabilité du revenu des producteurs laitiers présents en particulier dans les régions défavorisées et les zones de montagne. Le Comité estime que l'aide directe au revenu doit être augmentée. Si le Conseil devait s'orienter vers le système proposé par la Commission (baisse des prix, aides compensatoires à la vache, augmentation des quotas), une compensation intégrale de la baisse de prix serait absolument indispensable.

3.2.3. Le Comité est d'avis que la réduction des prix de soutien ne stimulera pas la consommation. Dans de nombreux pays, on observe une consommation de produits laitiers élevée qui ne s'accompagne pas nécessairement d'une souplesse particulière des prix des produits de base. Le Comité estime que les producteurs laitiers seront les premiers à ressentir les effets de la réduction des prix, et que le principal bénéficiaire, en particulier sur les marchés intérieurs, sera le secteur commercial. À cet égard, la Commission devrait fournir des indications supplémentaires quant à l'impact de la réduction des prix sur les marchés et sur la consommation.

3.2.4. La réduction des prix facilitera l'adhésion de nombreux États membres. Les prix des produits agricoles des pays candidats sont de loin inférieurs à ceux en vigueur dans les États membres actuels. L'importante baisse des prix proposée actuellement pour les produits agricoles ainsi que la compensation, même partielle, de cette réduction permettent également de réaliser des économies pour les régimes requis par l'adhésion de nouveaux États. Selon le Comité, l'élargissement de l'UE ne doit pas se faire aux dépens de l'agriculture des États membres actuels. L'élargissement de l'UE doit pouvoir se faire dans le cadre des prévisions budgétaires restreintes qui sont proposées.

3.2.5. La réduction des prix vise à améliorer la compétitivité des produits laitiers de l'UE sur le marché mondial. Or, ces prix ne couvrent même pas les coûts de production des pays où ceux-ci sont les plus bas. Le Comité estime que l'importance de la réduction proposée par la Commission n'est pas suffisamment justifiée. Par ailleurs, on peut se demander si, avec la réduction proposée, il sera possible de réaliser les objectifs liés à la réforme. S'il est important d'améliorer la compétitivité des produits de l'UE, il ne faut pas oublier qu'environ 90 % de ces produits sont destinés au marché intérieur, et que ce sont les grands marchés intérieurs de l'Union qui déterminent la rentabilité du secteur laitier.

3.3. Compensation

3.3.1. La Commission propose de compenser la baisse des prix par une prime de base pour les vaches et des suppléments de primes par exploitation ainsi que par une prime pour la viande bovine accordée aux vaches laitières. Le Comité estime que la compensation doit être totale et permanente pour tous les exploitants.

3.3.2. Selon le Comité, une prime de base pour les vaches (100 écus) calculée en fonction du rendement laitier moyen dans l'UE constitue un moyen techniquement équitable de compenser pour chaque exploitation la réduction du prix du lait, si la compensation ne peut être plus simplement incluse dans le prix du lait. Le Comité regrette que cette future compensation applicable à tous n'ait pas été reprise dans la proposition de juillet, bien que la réduction du prix du lait soit plus importante.

3.3.3. Selon le Comité, la Commission a bien agi lorsqu'elle a autorisé le paiement des suppléments de prime pour les vaches de façon facultative État membre par État membre soit comme aide par tête soit comme aide à l'hectare. À cet égard, la nouvelle proposition s'écarte de la proposition de juillet 1997. En effet, chaque État membre disposera d'une certaine marge de manoeuvre pour verser comme bon lui semble une partie de ces aides directes. Il s'agit là d'une renationalisation rampante des politiques agricoles, qui ne manquera pas de se traduire par des distorsions de concurrence entre États membres et entre régions au sein d'un même État membre, tout à fait surprenantes au regard du principe même du marché unique européen.

3.3.4. Par sa définition même, l'aide à l'hectare accordée aux pâturages permanents n'est pas adaptée aux conditions spécifiques de tous les États membres, si bien que le Comité propose d'inclure à cette définition les pâturages «temporaires». En effet, on trouve de tels pâturages en particulier dans les zones de culture nordiques, où l'herbage doit être renouvelé régulièrement en raison de courtes périodes de végétation et du gel de la terre.

3.3.5. La Commission propose, afin de compenser la réduction du prix de la viande bovine, des primes pour les vaches et des aides supplémentaires à inclure aux enveloppes nationales pour la viande. Le fait d'instaurer une prime à la vache laitière inversement proportionnelle au rendement moyen des vaches constitue, selon le Comité, un moyen artificiel de solliciter une aide équitable afin de faire face à la réduction du prix de la viande. Le Comité estime que la Commission devrait s'efforcer de créer un système plus simple qui établisse un lien étroit plus juste entre l'aide et la quantité de viande bovine vendue dans l'exploitation concernée. Il soutient la proposition de la Commission selon laquelle l'aide supplémentaire, régie par des dispositions nationales, devrait être accordée par animal ou par hectare de pâturage, en tenant compte de la rectification concernant l'aide accordée aux pâturages permanents proposée au paragraphe précédant. Le Comité n'approuve cependant pas que l'aide ait été diminuée par rapport à celle proposée en juillet 1997.

3.3.6. La Commission a proposé d'accorder aux producteurs de lait et de viande une compensation partielle grâce au maintien de l'aide pour le maïs d'ensilage. Le Comité estime que pour les fourrages grossiers des régions situées en dehors de la zone de culture du maïs, il faut créer un système de soutien qui permette à ces cultures d'être compétitives face au maïs bénéficiant d'une aide. La solution pourrait par exemple consister à augmenter l'enveloppe nationale. Une telle mesure est indispensable dans une situation de concurrence ouverte pour les produits laitiers, car les frais de fourrage constituent une part considérable des coûts liés à la production laitière. La Commission doit résoudre le problème spécifique de certaines régions défavorisées en ce qui concerne le prix des fourrages, où celui des fourrages grossiers pour les vaches est resté de loin supérieur au prix des céréales au sein de la Communauté. Ces régions défavorisées comprennent les régions nordiques, les régions de montagne haute ou basse, ainsi que d'autres types de régions défavorisées, présentes dans la plupart des États membres producteurs, et dans lesquelles le système d'élevage intensif basé sur la culture du maïs ensilage n'est pas possible.

3.3.7. Selon le Comité, les quotas supplémentaires proposés pour les zones de montagne, qui ne comprennent pas de prime, ne constituent pas une compensation équitable en ce qui concerne le maintien de la prime de culture pour le maïs d'ensilage. Les quotas supplémentaires sont destinés aux régions périphériques souffrant de problèmes de rentabilité, qui cherchent à lutter contre la baisse de leur production laitière essentiellement grâce à l'amélioration de la rentabilité. Le Comité ne considère pas le principe «plus de travail pour moins d'argent» appliqué aux zones de montagne comme une compensation appropriée à la réduction du prix du lait, comme l'est l'aide à l'ensilage dans les zones de culture du maïs favorisées.

3.4. Autres observations

3.4.1. Le Comité accueille avec intérêt la liberté accordée par la Commission aux États membres en ce qui concerne certaines primes. Il considère qu'il convient effectivement de prendre davantage en considération certaines régions et certaines particularités. Cela ne peut toutefois pas mener à la réduction graduelle, au niveau national, des revenus provenant des aides accordées aux producteurs laitiers par le biais d'un modèle décentralisé, ni à la distorsion de la concurrence comme conséquence du nouveau régime.

3.4.2. Le Comité approuve le modèle agricole européen proposé par la Commission. Toutefois, la réforme sous sa forme actuelle présente des contradictions avec les objectifs du modèle, c'est pourquoi le Comité doute que la proposition permette d'atteindre les objectifs fondamentaux qui ont été fixés. Quand pourra-t-on appliquer en Europe une agriculture compétitive au niveau international et fonctionnant à un faible niveau d'aide, et simultanément maintenir des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et représentant des traditions diversifiées? En outre, tout cela, selon la Commission, doit se produire en préservant le revenu des agriculteurs. Le commerce de détail européen exige également de la part de l'industrie alimentaire et des producteurs laitiers l'apport constant d'une valeur ajoutée, mais dès que l'on discute des coûts surgit la menace des importations bon marché produites sur le marché mondial. Le Comité est d'avis qu'il n'est pas réaliste de penser que la Commission peut obtenir simultanément tout ce qu'elle souhaite. Il estime qu'en tant que plus grande région productrice de lait du monde, la Commission doit défendre avec détermination le modèle agricole européen, qui repose en grande partie sur des exploitations de type familial et qui prévoit l'adaptation durable de l'agriculture aux conditions particulières de chaque région dans le but de produire des denrées alimentaires sûres et de préserver la vitalité et la diversité de l'agriculture et du milieu rural.

3.4.3. Le Comité est d'avis que la réforme de l'OCM laitière doit permettre à l'Union européenne de maintenir ses parts sur les marchés communautaires et internationaux de produits laitiers. Enfin, une réforme de l'OCM lait, pour conforter les perspectives d'avenir du secteur laitier européen, doit introduire une flexibilité économique de l'organisation actuelle des marchés des produits laitiers visant à permettre, en particulier, d'exporter des quantités supplémentaires de produits laitiers, et ceci sans restitution, grâce à l'obtention d'une matière première (pour des quantités marginales) à moindre coût.

4. Conclusions

4.1. Le Comité est d'avis qu'il faut poursuivre l'examen de certains points de la réforme du régime laitier présentée en mars 1998 dans la mesure où la proposition actuelle n'est pas à même de garantir l'avenir du secteur laitier. Le Comité estime que la proposition ne peut être approuvée sous sa forme actuelle, car elle ne correspond pas aux décisions prises lors du Sommet de Luxembourg et qu'elle ne satisfait pas aux objectifs généraux fixés par la Commission elle-même dans le cadre de l'Agenda 2000. Le Comité exige que les pertes de revenus des producteurs laitiers soient entièrement compensées.

4.2. Enfin, selon le Comité, si une telle réforme était mise en oeuvre, elle entraînerait une dépendance de revenu des producteurs vis-à-vis de ces aides directes dont la pérennité n'est pas assurée, pour au moins deux raisons:

- leur coût budgétaire;

- le fait que l'instauration de la notion de vache virtuelle revient en fait à ce que les aides directes soient versées en fonction de la quantité de lait produite.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS