Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments"

(2002/C 36/04)

Le 6 juin 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 25 septembre 2001 (rapporteur: M. Levaux).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 133 voix pour et 2 abstentions.

1. La proposition de la Commission

1.1. Le présent projet de directive a pour objectif essentiel de créer un cadre commun, destiné à promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments situés sur le territoire de l'Union européenne. Il précise les catégories de bâtiments concernés, résidentiel et tertiaire, et exclut certaines catégories comme, par exemple, les bâtiments industriels.

1.2. Le projet détermine les exigences relatives à l'établissement, par les États membres d'une méthodologie commune pour le calcul de la performance énergétique des bâtiments.

1.3. Le projet oblige les États membres à appliquer des normes minimales relatives à la performance énergétique des bâtiments neufs.

1.4. Pour les bâtiments neufs d'une surface supérieure à 1000 m2, les États membres veilleront à ce que les systèmes d'approvisionnement en énergie décentralisée faisant appel aux énergies renouvelables, au chauffage urbain etc., fassent l'objet d'une étude de faisabilité.

1.5. Pour les bâtiments existants d'une surface supérieure à 1000 m2 qui font l'objet de travaux de rénovation, les États membres prendront toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que leur performance énergétique soit améliorée et réponde aux normes minimales. Ce principe s'appliquera dans tous les cas où le coût total de la rénovation est supérieur à 25 % de la valeur assurée existante du bâtiment.

1.6. Le projet prévoit la production de certificats de performances énergétique datant de moins de 5 ans lors des transactions (achat ou location) et, dans le cas des bâtiments publics, une obligation d'affichage de ces certificats qui seront renouvelés tous les 5 ans.

1.7. Le projet prévoit, au-dessus d'une certaine puissance, des exigences spécifiques relatives au contrôle régulier des chaudières (Puissance nominale utile > 10 kW) et des systèmes de climatisation (Puissance effective > 12 kW).

1.8. La certification des bâtiments et le contrôle des systèmes de chauffage et de climatisation seront exécutés par du personnel qualifié et indépendant.

2. Rappel des principales orientations et recommandations contenues dans des avis précédents

2.1. Le Comité a émis plusieurs avis dans ce domaine. Quatre d'entre eux, récents, sont rappelés ici pour confirmer une orientation constante et argumentée.

2.1.1. Afin de réduire les risques liés à l'approvisionnement, la première mesure à prendre consiste à garantir une utilisation aussi diversifiée et équilibrée que possible des différents types et formes d'énergie.

2.1.2. En ce qui concerne les économies d'énergie dans les bâtiments, si les normes en matière de construction constituent un instrument efficace, il n'est néanmoins pas envisageable d'élaborer des normes uniformes à l'échelle communautaire en raison des spécificités climatiques et autres des différents pays(1).

2.1.3. Le Comité estime que l'imposition d'objectifs contraignants concernant l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables pourrait être en contradiction avec le principe de subsidiarité appliqué aux actions menées en vue de la réalisation des objectifs de Kyoto(2).

2.1.4. Les dispositions légales relatives aux bâtiments doivent clairement faire la différence entre la construction de bâtiments nouveaux (en distinguant ceux qui reçoivent des subventions d'État de ceux qui relèvent de la libre initiative) et les bâtiments déjà existants. Pour ces derniers, des conditions spécifiques devront être définies lorsqu'il s'agit de rénovation dans les quartiers anciens des villes(3).

2.1.5. Pour les bâtiments, il y a lieu de fournir une information complète, tant pour ce qui est des bâtiments nouveaux qu'existants et tant pour l'achat que pour la location. Dans ce cas, il convient de renforcer le contrôle et le suivi des règlements concernant les matériaux, l'isolation et la construction en vigueur dans tous les pays(4).

2.1.6. Améliorer la maintenance préventive et la conservation des équipements, tant dans l'industrie et le bâtiment que dans les transports, afin de maintenir leur rendement et de contrôler les niveaux d'émission. Il y a lieu de promouvoir l'introduction d'avantages fiscaux pour les investisseurs qui mettent en place des systèmes de moindre consommation énergétique.

3. Observations générales

3.1. Il convient d'examiner la proposition de la Commission dans le contexte plus général de la politique énergétique communautaire et en particulier de la nécessité d'économiser l'énergie compte tenu:

- des possibilités limitées d'influencer l'offre des approvisionnements importés en énergie;

- de la dépendance de l'UE à l'égard de ces sources d'énergie importées, estimée aujourd'hui à 50 %;

- de l'élargissement qui augmentera la dépendance de l'UE, laquelle atteindrait, sans renouvellement des centrales nucléaires, 70 % en 2030;

- du respect des engagements pris à Kyoto;

- de l'importance de la consommation énergétique au sein des bâtiments(5).

4. Observations particulières

4.1. Normes minimales

4.1.1. Le projet prévoit pour les bâtiments neufs l'obligation de répondre à des normes minimales en matière de performance énergétique. La définition de ces normes minimales communes ou propres à chaque État n'apparaît ni dans la directive ni dans ses annexes.

4.1.2. Le Comité est favorable au principe de subsidiarité et soutient qu'il convient de laisser le soin à chaque État de fixer ses normes minimales en fonction de ses propres conditions géographiques et climatiques. Toutefois, il estime nécessaire que la directive rappelle plus précisément les objectifs et les engagements de Kyoto pour inciter les États membres à fixer les normes minimales à des niveaux et dans des délais raisonnables et compatibles.

4.1.3. Il estime également que, dans le cadre de l'élargissement, il est souhaitable de déterminer avec chaque pays candidat des objectifs à atteindre dans des délais précis et de les soutenir en informant et en sensibilisant l'opinion publique pour atteindre ceux-ci dans des délais précis.

4.1.4. Le Comité constate que la proposition de directive prend exclusivement en compte les aspects énergétiques pour l'établissement, par chaque État, des normes minimales. Il suggère à la Commission d'examiner, éventuellement, si une vision plus globale intégrant la prise en compte d'autres aspects - comme l'isolation phonique - lors de la construction ou de la réhabilitation des bâtiments ne présenterait pas des avantages tant sur le plan économique que sur la perception de confort pour les utilisateurs(6).

4.2. Exclusions du champ d'application

4.2.1. Le projet donne la possibilité aux États membres d'exclure du champ d'application les bâtiments historiques, les constructions provisoires, les sites industriels, les ateliers et bâtiments résidentiels qui ne sont pas affectés à un usage résidentiel régulier, telles que les résidences secondaires.

4.2.2. Le Comité approuve le principe de ces exclusions auxquelles il demande d'ajouter les bâtiments agricoles, mais il s'interroge sur leur pertinence et sur les définitions qui sont données dans la mesure où elles permettent une trop large interprétation qui autoriserait, dans certains cas, à ne pas appliquer la directive de façon identique dans tous les États membres.

4.3. Bâtiments neufs et bâtiments existants

4.3.1. Le projet fait la distinction entre bâtiments neufs et bâtiments existants qui doivent répondre à des normes minimales en matière de performance énergétique. Le Comité souhaite que ces normes minimales puissent être spécifiques aux bâtiments neufs ou aux bâtiments existants, avec des différences qui tiennent compte tant de l'état du patrimoine que de la diversité des techniques utilisables pour améliorer ces performances.

4.3.2. La distinction entre bâtiments résidentiels et bâtiments publics est établie, mais le Comité considère qu'il conviendrait de distinguer clairement entre bâtiments d'habitation individuelle et bâtiments d'habitation collective.

4.4. Nature des seuils

4.4.1. Le projet de directive prévoit des seuils exprimés en m2. S'agissant d'améliorer la performance énergétique des bâtiments, le Comité estime que la référence à la surface de locaux n'est pas toujours appropriée.

4.4.2. Pour ce qui concerne le chauffage et la climatisation qui sont déterminants pour le bilan énergétique, la performance est liée aux volumes des locaux qui est fonction de deux facteurs: la hauteur des différents niveaux et leurs surfaces respectives.

4.4.3. Pour les bâtiments d'habitation, la hauteur entre sol et plafond est généralement voisine de 2,50 m. On peut, compte tenu de cette homogénéité, retenir des seuils exprimés en m2.

4.4.4. Pour les bâtiments publics, tel qu'ils sont définis à l'article 2 du projet de directive et dont les hauteurs des niveaux sont variables, il serait donc plus approprié de déterminer des seuils en volume de bâtiments.

4.5. Seuils de surface de 1000 m2

4.5.1. Le projet n'instaure que deux seuils de surface de 1000 m2, l'un pour les bâtiments neufs l'autre pour les bâtiments existants (article 4 et article 5).

4.5.2. Pour les bâtiments neufs, le seuil de 1000 m2 déclenche l'obligation d'établir une étude de faisabilité technique, environnementale et économique, avant l'octroi du permis de construire quant à la possibilité d'installer un système d'approvisionnement en énergie décentralisée faisant appel aux énergies renouvelables, à la PCCE, au chauffage urbain ou dans certaines conditions à des pompes à chaleurs.

4.5.2.1. Le Comité considère que cette obligation peut valablement s'appliquer aux bâtiments publics tels qu'ils sont définis à l'article 2 du projet de directive, en imposant un seuil de 2500 m3 pour tenir compte de l'observation faite à l'article 4.4.4 ci-dessus.

4.5.2.2. Il approuve que, compte tenu du seuil de 1000 m2, cette obligation ne s'applique pas aux bâtiments d'habitation individuelle.

4.5.2.3. Il estime que pour les bâtiments d'habitation à usage collectif, le seuil devrait être porté à 2500 m2 pour ne concerner que des ensembles significatifs pour lesquels les surcoûts seraient supportables.

4.5.2.4. D'autre part, le Comité considère qu'à défaut de pouvoir au moment de la réalisation des bâtiments neufs mettre en oeuvre les objectifs préconisés par le projet de directive, obligation devrait être faite d'inclure dans les projets la possibilité de les réaliser aisément à l'occasion de travaux futurs de rénovation importante.

4.5.3. Pour les travaux de rénovation dans les bâtiments existants, le projet instaure un seuil de 1000 m2 à partir duquel des dispositions seront prises pour pouvoir répondre aux normes minimales de performance énergétique.

4.5.3.1. Le Comité, comme précédemment, considère que cette obligation doit s'appliquer:

- aux bâtiments publics tels qu'ils sont définis à l'article 2, avec seuil de 2500 m2;

- aux bâtiments d'habitation à usage collectif avec un seuil porté à 2500 m2.

4.5.3.2. Le Comité prend note que le principe défini dans l'article 5 de la directive s'applique dans tous les cas où le coût total de la rénovation est supérieur à 25 % de la "valeur assurée existante" du bâtiment. Toutefois, sur la notion même de "valeur assurée existante" il souligne que les États ne font pas référence aux mêmes critères (dans le domaine des bâtiments publics les approches sont différentes, les critères d'évaluation des valeurs patrimoniales n'étant pas comparables).

4.6. Certificats (labels) relatifs à la performance énergétique

4.6.1. Le Comité estime que le mot "certificat" sous-entend un contrôle obligatoire ou la reconnaissance d'une conformité à des règles. Pour mieux refléter les intentions exprimées par la Commission, le Comité préconise de remplacer le mot "certificat" par le mot "label" qui permet de détailler des performances en les situant sur une échelle de valeur.

4.6.2. Le projet de directive (article 6.1) prévoit que lors de la construction, de la vente ou de la location d'un bâtiment, un certificat (label) relatif à la performance énergétique datant de moins de 5 ans soit mis à la disposition de l'acheteur ou du locataire.

4.6.3. Le Comité estime que dans le cas de bâtiments neufs cette obligation, qui constitue une garantie pour l'acquéreur ou le locataire, peut aisément être remplie au moment de la réception des bâtiments. Le certificat de conformité et de respect des normes minimales établi à l'achèvement des travaux permet, en effet, d'attribuer aisément un label de performance énergétique sans autre formalité supplémentaire.

4.6.4. Dans le cas de bâtiments neufs, le Comité considère que le délai de 5 ans est trop court et il suggère de porter ce délai à 10 ou 15 ans. Après ce délai, seule une rénovation déclenchera la mise à jour du certificat (label).

4.6.5. Dans le cas de bâtiments existants, si le certificat (label) lié à la performance énergétique exprime la conformité du bâtiment avec les normes minimales sa durée de validité devrait également être portée à 10 ou 15 ans. Seule une modification des normes entraînerait une mise à jour des certificats (labels). La proposition de directive prévoit que la production d'un certificat (label) est obligatoire seulement lors d'une vente ou d'une mise en location. À défaut aucune obligation n'existe d'établir un tel certificat (label). Le Comité suggère que pour favoriser les économies d'énergie, il convient d'accorder un délai de transition d'environ 15 ans pour rendre obligatoire la production des certificats (labels) pour tous les bâtiments existants inclus dans le champ d'application de la directive.

4.6.6. Si les certificats relatifs à la performance énergétique font apparaître des insuffisances, celles-ci, en application de l'article 5, ne pouvant être corrigées qu'à l'occasion de travaux de rénovation importants, la durée de validité de 5 ans du certificat ne se justifie pas.

4.6.7. Le Comité estime que sur les certificats (labels) doit figurer, en plus des valeurs de référence comme les normes, un rappel des meilleures pratiques d'utilisation en termes de consommations énergétiques ou de déperditions calorifiques.

4.6.8. Le Comité relève que dans l'article 6.2 de la proposition de directive, la Commission propose que le certificat (label) soit accompagné de recommandations destinées à améliorer la performance énergétique. Le Comité estime que cette proposition n'est pas suffisante car pour parvenir à une véritable amélioration et à des réductions de consommation d'énergie durables il est essentiel de modifier les comportements collectifs et individuels des citoyens. Le Comité souhaite donc que la directive engage les États à développer et à renouveler systématiquement des campagnes d'information et de formation auprès du grand public pour que chaque citoyen mesure l'impact de son comportement à l'intérieur des bâtiments pour limiter la consommation d'énergie.

4.6.9. Le Comité remarque que l'article 9 de la proposition de directive prévoit que la certification (labélisation) des bâtiments et le contrôle des systèmes de chauffage et de climatisation doivent être réalisés par du personnel qualifié et indépendant. Le Comité estime que le personnel chargé de ces opérations ne doit pas être nécessairement indépendant mais qu'il doit être agréé par une structure officielle sur justification de ses compétences, celles-ci pouvant être acquises dans le cadre d'une formation spécifique.

4.7. Contrôle des chaudières (article 7 et 8)

4.7.1. Le projet de directive prévoit la mise en oeuvre d'un contrôle régulier pour les chaudières dont la puissance nominale utile dépasse 10 kW et pour les systèmes de climatisation centraux dont la puissance effective est supérieure à 12 kW.

4.7.2. Ces seuils particulièrement faibles impliquent un contrôle quasi systématique pour tous les types de bâtiments, y compris les habitations individuelles. Le Comité constate que le projet de directive ne comporte aucun délai pour l'établissement des premiers contrôles portant sur le parc existant, ni sur leur durée de validité.

4.7.3. Le Comité souhaite que la possibilité soit donnée aux États membres d'organiser les contrôles en les étalant sur une période de 15 ans. Dans les 5 premières années, devront être contrôlées les installations d'une puissance nominale ou effective, selon les cas, supérieure à 70 kW. Dans les 10 années suivantes devront être contrôlées la totalité des installations d'une puissance supérieure à 10 kW et inférieure à 70 kW.

4.7.4. Dans l'annexe au projet de directive, il est précisé que, concernant les chaudières d'une puissance utile qui dépasse 100 kW, il sera procédé au contrôle tous les deux ans.

Délais de contrôle des chaudières et des systèmes de climatisation

>TABLE>

4.7.5. Pour les installations de chauffage de plus de 15 ans qui comportent des chaudières de plus de 10 kW, les États membres devront adopter les mesures nécessaires pour la mise en place d'un contrôle ponctuel de l'ensemble de l'installation comme cela est prévu dans l'annexe à la proposition de directive. Le Comité souhaite que ces contrôles, qui devront, notamment, porter sur les émissions de gaz à effet de serre, soient organisés dans les délais prévus à l'article 4.7.3 ci-dessus. Ces contrôles pourront s'effectuer à l'occasion des opérations habituelles de maintenance préventive.

4.7.6. À dater du constat de la réalisation des recommandations ou des prescriptions faites lors de ces contrôles, ceux-ci seront valables pour une période de 10 ans.

4.7.7. Concernant les chaudières et les systèmes de climatisation, le Comité considère que, lors de leur installation le certificat de conformité délivré avec la réception devrait avoir une durée de validité de 10 ans, même si les normes évoluent.

5. Incitations à prévoir pour favoriser les économies d'énergie

5.1. Le Comité estime qu'il ne faut exclure aucune mesure pour faciliter la recherche d'économie d'énergie, le développement de l'utilisation des énergies renouvelables et la limitation de production de gaz à effet de serre. Or, il relève que le projet de directive met seulement l'accent sur la possibilité donnée aux propriétaires de répercuter les coûts dans les loyers. Mais cette ambition reste limitée en raison même du mode de fixation des loyers qui, dans certains pays, sont encadrés.

5.2. Le Comité rappelle qu'il a indiqué dans son avis du 30 mai 2001(7), que "Les incitations fiscales destinées à encourager l'innovation technologique et à développer des procédés industriels plus respectueux de l'environnement constituent également des actions appropriées pour autant qu'elles n'entraînent pas de distorsions sur le marché".

5.2.1. Dans le cadre du présent avis, le Comité suggère que les États membres privilégient des mesures fiscales et incitatives telles que:

- l'application d'un taux de TVA réduit, ainsi que l'autorise la Décision du Conseil du 28.2.2000 pour "certains services à forte intensité de main-d'oeuvre" comprenant les travaux d'amélioration des logements, inclus ceux liés à la performance énergétique;

- pour les propriétaires bailleurs, la déduction de leurs revenus locatifs des dépenses engendrées en application de la directive.

- la déduction de ces dépenses du revenu imposable.

6. Conclusions

6.1. Le Comité attire l'attention de la Commission sur la pratique constante des États membres qui taxent systématiquement toutes les énergies, notamment fossiles, actuellement utilisées. Aussi, toute politique soit d'incitation aux économies d'énergie, soit de transfert sur d'autres énergies (moins productrices de gaz à effet de serre) s'appuie sur des modèles économiques qui omettent de prendre en compte la réduction des assiettes de la taxe. Exemple: le cas de 160000 habitations au Danemark où le taux de retour d'investissement étant de 13 % diminue la taxe d'autant.

6.2. Le Comité, tout en soulignant son soutien à la démarche de la Commission et à sa volonté de développer une méthodologie commune en matière de bilan et suivi énergétique des bâtiments, rappelle qu'il convient:

- de ne pas créer de contraintes insupportables pour les États membres au regard de la concurrence internationale. Pour cela l'Union européenne doit adapter sa politique à la volonté de mise en oeuvre du protocole de Kyoto par l'ensemble des pays concernés;

- de veiller à ce que les pays candidats à l'élargissement s'imposent, notamment dans les constructions neuves, des mesures compatibles avec les objectifs des États membres pour minimiser l'augmentation de la dépendance énergétique et se mettre rapidement au même niveau qu'eux;

- de veiller à ne pas faire supporter aux propriétaires bailleurs ou occupants propriétaires des charges disproportionnées avec leurs possibilités, ce qui aurait pour effet de stériliser les objectifs visés par la Directive et d'inciter les citoyens au rejet de l'Europe unie.

6.3. Le Comité souhaite que l'article 3 de la proposition de directive considère que l'élaboration de la méthodologie de calcul de la performance énergétique des bâtiments ne doit pas être confiée à un comité constitué suivant la procédure visée à l'article 11, mais fasse l'objet d'une directive distincte dont la préparation permettra un débat ouvert, plus mobilisateur.

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis du CES sur le "Livre vert - Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique" (COM(2000) 769 final); JO C 221 du 7.8.2001, p. 6.

(2) Avis du CES sur la "Promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité" (COM(1999) 279 final); JO C 367 du 20.12.2000.

(3) Avis du CES sur "L'efficacité énergétique dans la Communauté européenne - Vers une stratégie d'utilisation rationnelle de l'énergie" (COM(98) 246 final); JO C 407 du 28.12.1998, p. 176.

(4) Avis d'initiative du CES sur les "Politiques d'utilisation rationnelle de l'énergie (URE)"; JO C 407 du 28.12.1998, p. 160.

(5) Voir en annexe le Tableau 1: Demande en énergie finale dans l'Union européenne par secteur et par source d'énergie.

(6) Avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation et à la gestion du bruit ambiant", JO C 116 du 20.4.2001, p. 48.

(7) Avis du CES sur "la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d'action communautaire pour l'environnement pour la période 2001-2010" du 30 mai 2001; JO C 221 du 7.8.2001, p. 2.

ANNEXE I

à l'avis du Comité économique et social

Tableau 1: Demande en énergie finale dans l'Union européenne par secteur et par source d'énergie en 1997 (en millions de tep)(("Energy in Europe - European Union Energy Outlook to 2020", numéro spécial de novembre 1999, the Shared Analysis Project, Commission européenne.))

>TABLE>

ANNEXE II

à l'avis du Comité économique et social

Figure 1: Consommation d'énergie dans le secteur résidentiel(1)

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Figure 2: Consommation d'énergie dans le secteur tertiaire(2)

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(1) COM(2000) 769 du 29.11.2000.

(2) COM(2000) 769 du 29.11.2000.