Bruxelles, le 11.1.2005

SEC(2005) 16 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de l’Autriche pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

Le premier programme de stabilité de l’Autriche, couvrant la période 1998-2002, a été présenté le 30 novembre 1998 et examiné par le Conseil le 18 janvier 1999. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. L'Autriche a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 30 novembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune pour l’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

- Le Conseil des ministres autrichien a adopté la version actualisée du programme de stabilité autrichien le 30 novembre 2004. Cette actualisation, qui couvre la période comprise entre 2004 et 2008, est en grande partie conforme au « code de conduite révisé relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence », à l’exception d’un petit nombre d’écarts mineurs par rapport à la présentation prévue par le SEC. Néanmoins, bien que le processus d’assainissement soit défini juridiquement dans un pacte de stabilité nationale, le programme reste vague en ce qui concerne les mesures spécifiques qui devraient permettre d’opérer un assainissement budgétaire significatif au cours des deux dernières années de la période de programmation.

- Les projections macroéconomiques qui sous-tendent le programme actualisé jusqu’en 2006 sont généralement conformes aux prévisions établies par la Commission durant l’automne 2004. Selon le programme, la croissance, qui était de 1,9 % en 2004, devrait s’accélérer et se situer à environ 2,5 % pendant le reste de la période de programmation, et la relance actuelle, essentiellement tirée par les exportations, se traduit peu à peu par un raffermissement de la demande intérieure. Elle devrait s’accélérer grâce à l’entrée en vigueur de réductions fiscales significatives en 2005 et à l’accélération de la croissance de l'emploi. Pour 2007 et 2008, le programme prévoit une croissance du PIB réel plus rapide que le taux de croissance potentiel, estimé à 2 %, l’écart étant de ¼ de point de pourcentage et ½ point de pourcentage respectivement. Par conséquent, l’écart de production négatif selon les calculs des services de la Commission devrait se refermer pour faire place à un écart positif en 2008. Les hypothèses macroéconomiques à court terme contenues dans le programme actualisé sont plausibles, mais l’hypothèse du maintien de la croissance à plus de 2 % l’an en 2007/2008 semble quelque peu optimiste, car dans ce cas, la croissance dépasserait son potentiel pendant quatre années consécutives.

- Par rapport à la version précédente du programme, les objectifs budgétaires contenus dans l’actualisation ont été revus à la baisse d’environ 0,5 % du PIB pour chaque année de la période. Par conséquent, l'objectif d'un budget en équilibre a également été repoussé d'un an et fixé à 2008. Le déficit, situé à 1,3 % du PIB en 2004, devrait se creuser pour atteindre 1,9 % du PIB en 2005, avant de diminuer à nouveau, lentement dans un premier temps, pour s'établir à 1,7 % en 2006 avant de retomber à zéro en 2008 après deux diminutions annuelles de même ampleur. Cette évolution reflète une stratégie budgétaire qui mise sur une diminution durable de la charge fiscale et sur le retour à l'équilibre budgétaire à moyen terme. Conformément au SEC 95, la charge fiscale devrait diminuer de 43 % en 2003 à 40 % en 2008, deux ans plus tôt que ce qui avait été initialement prévu par le gouvernement.

- Plus encore que dans la version précédente du programme actualisé, les mesures d’allègement fiscal sont introduites de manière anticipée alors que les restrictions correspondantes des dépenses sont repoussées. L'accroissement du déficit en 2005 s'explique principalement par les réductions fiscales significatives qui entreront en vigueur le 1er janvier. Les risques de dérapage budgétaire semblent minimes pour 2005 et 2006, notamment parce que le scénario macroéconomique sous-jacent est réaliste. En revanche, pour 2007/2008, les risques semblent plus importants, en raison tout d'abord de l'hypothèse du maintien de la croissance du PIB constamment au-dessus du potentiel, et ensuite, parce que la diminution substantielle attendue du ratio des dépenses au PIB reste très vague dans le programme. L’objectif d’une position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles et proche de l’équilibre à moyen terme contenu dans le programme pourrait donc ne pas être réalisé avant la fin de la période de programmation. Néanmoins, il semble exister une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans l’hypothèse de fluctuations macroéconomiques normales pendant toute la période de programmation.

- Le processus d’assainissement budgétaire prévu jusqu’en 2008 a fait l’objet d’un pacte de stabilité nationale conclu entre les autorités territoriales, qui sera appliqué à tous les niveaux de l’administration par le biais d’un système de sanctions. Toutefois, les mesures contenues dans le programme et sur lesquelles il a déjà été légiféré ne reflètent pas la volonté de restreindre les dépenses au cours de ces deux ans.

- La dette publique brute a été revue à la baisse, ce qui a compensé en partie les révisions significatives à la hausse des années précédentes. Par ailleurs, les chiffres relatifs au PIB ont été revus à la hausse en raison d’une modification de la méthode statistique, ce qui a permis de réduire le ratio de la dette de près de 2 points de pourcentage pour 2003 et de le ramener à 64,5 % du PIB. Cette évolution devrait permettre d’atteindre plus facilement la valeur de référence de 60 %, mais la réalisation de cet objectif a été reportée d’un an, jusqu’en 2008, compte tenu d’un moindre empressement à réduire le déficit. Une croissance plus élevée permettrait d’accélérer le processus, tandis qu’une croissance plus lente repousserait l’objectif d’un an. Dans l’hypothèse de taux de croissance du PIB relativement stables pendant toute la période de programmation, la dynamique de la dette serait dominée par les variations du déficit primaire. Toutefois, le programme actualisé ne tient pas compte du potentiel total des privatisations en Autriche, ce qui laisse penser que l'évolution pourrait être plus favorable. Dès lors, le critère de la dette pourrait être atteint en 2008, même en cas de dérapage du déficit.

- La réduction ambitieuse du ratio des dépenses au PIB devrait découler de réductions significatives dans toutes les catégories de dépenses tout au long de la période de programmation. À plus long terme, l'assainissement devrait surtout reposer sur des réductions des transferts sociaux. Les investissements du secteur public diminuent plus que proportionnellement, mais les économies résultent surtout des abaissements des transferts sociaux. Le programme actualisé est optimiste au sujet des réductions de coûts liées à de futures réformes aux niveaux inférieurs de l'administration, à l'instar de ce qui a déjà été réalisé avec succès au niveau fédéral.

- L’Autriche semble se trouver dans une position relativement confortable en ce qui concerne le caractère durable de ses finances publiques, malgré l’importance des l’impact budgétaire annoncé du vieillissement de la population. Les réformes des retraites opérées en 2003 et 2004 devraient alléger considérablement les contraintes budgétaires à long terme. Toutefois, la réforme de 2004 retarde encore l’assainissement. En effet, le projet qui vise à augmenter les retraites uniquement en fonction de l’inflation à partir de 2030 et de maintenir leur valeur réelle à un niveau constant est ambitieux, mais les économies prévues par la réforme de 2003 pour les années précédentes ont été quelque peu revues à la baisse.

- Les politiques économiques exposées dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux grandes orientations de politique économique concernant l’Autriche en matière de finances publiques. L’Autriche va réduire sa charge fiscale élevée, mais cette initiative ne s'accompagnera pas de restrictions des dépenses, de sorte qu’il n’est prévu d’atteindre une position corrigée des variations conjoncturelles proche de l’équilibre que la dernière année de la période de programmation.

- Au vu de cet examen, il est recommandé à l’Autriche d’accélérer davantage son processus d’assainissement budgétaire global. De plus, l’Autriche devrait définir de manière plus détaillée les mesures spécifiques visant à opérer un assainissement budgétaire significatif pendant les deux dernières années de la période de programmation.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PS déc. 2004 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

COM | 1,9 | 2,4 | 2,4 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,4 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS déc. 2004 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

COM | 2,1 | 1,8 | 1,4 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 1,2 | 1,5 | 1,7 | 1,8 | n.d. |

Solde des comptes publics (% du PIB) | PS déc. 2004 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

COM | -1,3 | -2,0 | -1,7 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | -0,7 | -1,5 | -1,1 | -0,4 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS déc. 2004 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

COM | 1,7 | 0,9 | 1,2 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 2,8 | 1,9 | 2,2 | 2,8 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS déc. 20041 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

COM | -1,0 | -1,9 | -1,7 | n.d. | n.d. |

PS nov. 20031 | -0,4 | -1,4 | -1,1 | -0,5 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS déc. 2004 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

COM | 64,0 | 63,9 | 63,4 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 65,8 | 64,1 | 62,3 | 59,9 | n.d. |

1Calculs des services de la Commission basés sur les informations contenues dans le programme Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2004 (COM); calculs des services de la Commission |

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de l’Autriche et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l’Autriche pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [18 janvier 2005] le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l’Autriche, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est en grande partie conforme aux exigences du « code de conduite révisé relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence », à l’exception d’un petit nombre d’écarts mineurs par rapport à la présentation prévue par le SEC.

Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance réelle du PIB devrait s’accroître et passer de 1,9 % du PIB en 2004 à environ 2,5 % du PIB pendant le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble refléter des hypothèses de croissance plausibles pendant les premières années, mais semble un peu trop optimiste pour les dernières années de la période de programmation, dans la mesure où il prévoit une croissance supérieure au potentiel pendant quatre années consécutives. Les projections du programme en matière d’inflation sont réalistes.

L’Autriche entend afficher un budget en équilibre en 2008 au plus tard. Le ratio du déficit au PIB, de 1,3 % en 2004, devrait s’accroître pour atteindre 1,9 % en 2005 avant de diminuer de nouveau, lentement tout d’abord pour s’établir à 1,7 % en 2006 avant de revenir à zéro en 2008 au terme de deux diminutions annuelles de même ampleur. Cette évolution reflète une stratégie budgétaire qui mise sur un abaissement durable de la charge fiscale et sur le retour à l'équilibre budgétaire à moyen terme. Conformément au SEC 95, la charge fiscale devrait tomber de 43 % en 2003 à 40 % en 2008. Le processus d’assainissement a été défini dans un pacte de stabilité nationale conclu entre les autorités territoriales, qui sera appliqué à tous les niveaux de l’administration au moyen d’un système de sanctions.

La situation budgétaire pourrait être plus défavorable que ce qui est annoncé dans le programme. En particulier, le processus d’assainissement budgétaire introduit les mesures d'allègement fiscal de manière anticipée mais repousse les restrictions correspondantes des dépenses. Les risques sont minimes en 2005 et 2006, dans la mesure où l’évolution du déficit s’explique alors essentiellement par les réductions fiscales significatives qui entreront en vigueur le 1er janvier 2005, tandis que le scénario macroéconomique sous-jacent est réaliste. En revanche, les risques sont plus élevés pour 2007 et 2008, en raison tout d’abord de l’hypothèse du maintien de la croissance du PIB au-dessus du potentiel, et ensuite parce que la réduction substantielle envisagée du ratio des dépenses au PIB reste très vague dans le programme. Compte tenu de cette évaluation du risque, la politique budgétaire annoncée dans le programme pourrait ne pas permettre d’atteindre à moyen terme l’objectif du pacte de stabilité et de croissance, à savoir une position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles et proche de l’équilibre en 2008 au plus tard. Néanmoins, il semble exister une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans l’hypothèse de fluctuations macroéconomiques normales pendant toute la période de programmation.

Selon les estimations, le ratio d’endettement aurait atteint 64,2 % du PIB en 2004, au-delà de la valeur de référence du traité de 60 % du PIB. Le programme prévoit que le ratio d’endettement diminuera de 5 points de pourcentage pendant la période de programmation. L’évolution du taux d’endettement pourrait cependant être moins favorable que prévu compte tenu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, évoqués plus haut. Néanmoins, l’Autriche pourrait éventuellement compenser ces risques au moyen d’un programme de privatisations à grande échelle.

L’Autriche semble se trouver dans une situation relativement favorable en ce qui concerne le caractère durable de ses finances publiques à long terme, malgré l’importance de l’impact budgétaire annoncé du vieillissement de la population. Les réformes des retraites de 2003 et 2004 devraient alléger considérablement les contraintes budgétaires à long terme. Toutefois, la réforme de 2004 repousse encore l’assainissement. En effet, le projet visant à augmenter les retraites uniquement en fonction de l’inflation à partir de 2030 et à maintenir leur valeur réelle à un niveau constant est ambitieux, mais les économies introduites par la réforme de 2003 pour les années précédentes ont été quelque peu revues à la baisse.

Les politiques économiques exposées dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux grandes orientations de politique économique concernant l’Autriche en matière de finances publiques. L’Autriche va réduire sa charge fiscale élevée, mais cette initiative ne s’accompagne pas de restrictions des dépenses, de sorte qu’il n’est prévu d’atteindre l’objectif d’une position corrigée des variations conjoncturelles proche de l’équilibre que la dernière année de la période de programmation.

***

À la lumière de l’examen qui précède, il est recommandé à l’Autriche d’accélérer davantage son processus d’assainissement budgétaire global. De plus, l’Autriche devrait définir plus en détail les mesures spécifiques qui permettront d’assainir sa position budgétaire de manière significative au cours des deux dernières années de la période de programmation.

Principales projections du programme de stabilité actualisé de l’Autriche

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Croissance du PIB réel (%) | 0,8 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

Inflation IPCH (%) | 1,3 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

Solde des comptes publics (% du PIB) | -1,1 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

Solde primaire (% du PIB) | 2,1 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB)1 | -0,7 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

Dette publique brute (% du PIB) | 64,5 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

1 Les calculs des services de la Commission appliquent la méthode commune aux informations contenues dans le programme. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p.1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.