[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 10.8.2009

COM(2009) 404 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant la méthode de production des statistiques de l’Union européenne: une vision de la prochaine décennie

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant la méthode de production des statistiques de l’Union européenne:une vision de la prochaine décennie

1 Introduction

Les statistiques officielles jouent un rôle fondamental dans la société d’aujourd’hui. Il est essentiel que les décideurs disposent d’informations statistiques objectives et impartiales. Ce sont les informations statistiques qui déterminent la transparence et l’ouverture des décisions prises par les pouvoirs publics et les statistiques officielles constituent dès lors un bien public qui permet à la démocratie de fonctionner harmonieusement.

Les statistiques communautaires revêtent toujours plus d’importance pour l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques de l’Union européenne. Elles apportent ainsi une contribution fondamentale à la mise en place de la capacité d’information nécessaire à la réalisation des objectifs stratégiques de l’UE, ainsi que des politiques et instruments de soutien correspondants.

Les statistiques européennes sont élaborées, produites et diffusées sur la base de normes uniformes et de méthodes harmonisées. Les instituts nationaux de statistique (INS) des États membres collectent et produisent des données harmonisées qui sont compilées par Eurostat pour élaborer des statistiques au niveau communautaire. Cela nécessite de nombreux processus parallèles, pays par pays et domaine par domaine, suivant le modèle traditionnel de structure en «tuyau de poêle».

Ce mode de production de statistiques n’est toutefois plus suffisamment adapté à un environnement en mutation. Le nouveau règlement sur les statistiques[1] introduit le système statistique européen (SSE) qui permet d’améliorer l’efficacité en instaurant une collaboration systématique entre les partenaires du système.

La présente communication offre une vision de la réforme de la méthode de production des statistiques européennes. Les propositions de changements affecteront les systèmes de production du SSE dans son ensemble mais ce, dans le plein respect du principe de subsidiarité. Par ailleurs, comme plusieurs États membres ont commencé à appliquer un certain nombre de ces changements, la présente communication a notamment pour objectif de coordonner leurs efforts en vue d’éviter tout double emploi et d’exploiter les synergies au maximum.

La section suivante donne un aperçu du mode actuel de production des statistiques européennes, basé sur le modèle d’organisation en tuyau de poêle. La section 3 décrit les changements à l’origine de la présente proposition de réorganisation de la méthode de production des statistiques dans l’Union européenne. La section 4 analyse les conséquences de ces changements pour l’architecture du SSE et présente la méthode de production intégrée de statistiques européennes comme une alternative au système actuel. La section 5 analyse certains défis d’ordre politique et de gestion que poserait la mise en œuvre du nouveau modèle, aussi bien pour les INS que pour Eurostat. Enfin, la section 6 présente les prochaines étapes de la mise en œuvre de la vision stratégique esquissée dans la présente communication.

2 La situation actuelle: le modèle de structure en tuyau de poêle «augmenté»

Depuis plusieurs décennies, la production de statistiques européennes repose sur un modèle selon lequel l’INS de chaque État membre produit ses propres statistiques nationales dans un domaine particulier. Afin d’assurer la comparabilité et la cohérence des données de tous les États membres, la production des INS est harmonisée conformément à des normes agréées. Les statistiques produites par chaque INS sont compilées par Eurostat pour obtenir des totaux européens.

ENCADRÉ 1: Développement du système actuel de production de statistiques européennes *

La production de statistiques européennes a commencé avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) au début des années 1950. Il en est résulté le besoin de disposer d’informations quantitatives et qualitatives pour prendre des décisions politiques concernant le marché unique du charbon et de l’acier. Afin d’obtenir des données comparables pour les six pays, il était nécessaire d’élaborer des nouvelles statistiques uniformes, indépendantes des statistiques nationales trop fragmentaires et non comparables. L’harmonisation des méthodes est à l’origine des statistiques européennes.

Pendant plusieurs décennies, la production de statistiques européennes a consisté à collecter les données disponibles dans les États membres, assurant ainsi la comparabilité des concepts, des définitions et des méthodes.

Le traité de Rome sur la Communauté économique européenne (CEE) a marqué la naissance de la législation européenne sur la statistique dont la base est définie dans l’article 213 (devenu l’article 284). Toutefois, la méthode de travail reposait essentiellement sur la bonne volonté et la coopération entre Eurostat et les instituts nationaux de statistique (INS) et consistait en des collectes facultatives de données sur la base d’accords dits informels. Avant les années 1990, les actes juridiques en matière de statistiques étaient peu nombreux et se concentraient sur les domaines faisant l’objet d’une véritable politique de la Commission: l’agriculture et le commerce extérieur.

Depuis les années 1990, certaines politiques européennes s’appuient directement sur les statistiques, l’exemple le plus remarquable étant les critères de convergence pour l’UEM du traité de Maastricht. Cette évolution a fortement contribué à l’expansion plus générale de la législation statistique. Toutefois, l’essence de la production des statistiques européennes est demeurée ce qu’elle était dans le passé: les INS collectent et produisent des données harmonisées qui sont rassemblées par Eurostat pour construire des statistiques au niveau européen. Cette approche a encore été «augmentée»: le niveau européen a été ajouté au niveau national.

Le règlement relatif aux statistiques européennes** souligne la nécessité de renforcer la coopération au sein du SSE, notamment par l’introduction du principe du «rapport coût-efficacité» (article 2, paragraphe 1, point f)), l’institution du comité du système statistique européen (article 7), la création de réseaux de collaboration (article 15) et l’adoption d’une approche européenne des statistiques (article 16). D’une façon générale, une nouvelle étape a été franchie dans l’établissement de statistiques officielles en Europe. La méthode de production intégrée de statistiques européennes vise à concrétiser les intentions du texte législatif, qui sont la mise en place d’un «système» réel basé, dans toute la mesure du possible, sur la coopération et la normalisation tout en respectant le principe de subsidiarité.

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* Les informations de cet encadré sont tirées de la publication Mémoires d’Eurostat , De Michelis, Alberto et Chantraine, Alain, Luxembourg, 2003.

** Règlement (CE) n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes.

Dans chaque INS , la production de statistiques s’opère à travers les divers processus ou lignes de production des différents domaines statistiques. L’ensemble des processus de production d’un institut de statistique est désigné par le terme d’«architecture». L’architecture de la plupart des INS de l’UE reste encore essentiellement basée sur un modèle de structure ou d’organisation en «tuyau de poêle». Dans un tel modèle, chaque «tuyau de poêle» correspond à un domaine spécifique des statistiques avec le système de production correspondant. Pour chaque domaine, l’ensemble du processus de production, de la conception de l’enquête à la collecte des données et au traitement jusqu’à la diffusion, se déroule indépendamment des autres domaines et chacun dispose de ses propres groupes de fournisseurs et d’utilisateurs de données.

Afin de produire des statistiques européennes , Eurostat rassemble également, région par région, les données envoyées par les INS. Ainsi, le même modèle de structure en tuyau de poêle existe à Eurostat où les données harmonisées dans un domaine statistique particulier sont agrégées pour produire des statistiques européennes dans ce domaine. L’approche traditionnelle de la production de statistiques européennes basée sur le modèle d’organisation en tuyau de poêle peut donc être qualifiée de modèle de structure en tuyau de poêle «augmenté» du fait que le niveau européen s’ajoute au niveau national.

Le modèle de structure en tuyau de poêle est le résultat d’un long processus historique dans lequel les statistiques des différents domaines se sont développées indépendamment les unes des autres. Il présente un certain nombre d’avantages: les processus de production sont les mieux adaptés aux produits correspondants; c’est un modèle flexible dans la mesure où il peut s’adapter rapidement à des modifications relativement mineures des phénomènes sous-jacents que les données décrivent; il est contrôlé par le gestionnaire de domaine et présente une architecture à faible risque puisqu’un problème se posant dans l’un des processus de production ne devrait normalement pas affecter le reste de la production. D’un point de vue européen, il offre l’avantage de pouvoir faire l’objet d’un règlement spécifique relativement limité.

Toutefois, le modèle de structure en tuyau de poêle présente aussi un certain nombre d’inconvénients. En premier lieu, il impose une charge inutilement élevée aux répondants. Étant donné que la collecte de données dans différents domaines s’effectue d’une manière indépendante et non coordonnée, les répondants sont régulièrement invités à fournir les mêmes informations à plusieurs reprises (voir les encadrés 2 et 3). En second lieu, le modèle de structure en tuyau de poêle ne se prête guère à la collecte de données sur des phénomènes qui couvrent des dimensions multiples telles que la mondialisation ou le changement climatique. Enfin et surtout, ce mode de production est particulièrement inefficace et coûteux dans la mesure où il ne fait pas appel à la normalisation entre les domaines ni à la collaboration entre les États membres. Les redondances et le travail en double, que ce soit dans les processus d’élaboration, de production ou de diffusion, sont inévitables. Ce manque d’efficacité et les coûts engendrés par la production de données nationales sont encore amplifiés lorsqu’il s’agit de collecter et d’intégrer des données régionales qui sont indispensables à l’élaboration, au suivi et à l’évaluation de certaines politiques de l’UE.

Le modèle de structure en tuyau de poêle «augmenté»

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3 Modifications de l’environnement du SSE

Tout développement dans le domaine des statistiques est déterminé par deux facteurs: d’une part, la nécessité de répondre à des besoins nouveaux et récents en matière de statistiques et, d’autre part, la nécessité de réduire la charge imposée aux répondants ainsi que les coûts de production des statistiques. Les progrès accomplis par les technologies de l’information ont également modifié les conditions dans lesquelles les statistiques sont produites.

Premièrement, les statistiques devront répondre de plus en plus à de nouvelles exigences en termes de quantité et de qualité. Dans tous les domaines statistiques, les besoins en informations continuent d’augmenter. Les utilisateurs réclament toujours plus de données intégrées et cohérentes car les phénomènes mesurés sont toujours plus complexes et interdépendants. De nouveaux thèmes apparaissent comme la mondialisation, le changement climatique, le vieillissement de la population, l’efficacité énergétique, etc. Un grand nombre de ces thèmes ont pour caractéristique commune de refléter plusieurs phénomènes sous-jacents apparentés et mutuellement dépendants. De ce fait, un modèle de structure en tuyau de poêle, dans lequel les statistiques de différents domaines sont produites indépendamment les unes des autres, n’est guère adapté pour répondre aux nécessités politiques exigeant des ensembles de données intégrées.

Deuxièmement, la simplification et l’amélioration de l’environnement réglementaire des entreprises et des citoyens européens constituent une priorité de longue haleine pour la Commission. Dans le domaine des statistiques, le Conseil a approuvé la démarche stratégique et le plan d’action énoncés dans la communication de la Commission concernant la réduction de la charge des réponses, la simplification et la fixation des priorités dans le domaine des statistiques communautaires[2]. Sa mise en œuvre a bien progressé, notamment dans le domaine des statistiques sur les entreprises et le commerce avec l’adoption du programme MEETS[3] et la révision du règlement Intrastat[4]. Les travaux dans le domaine de la réduction des charges vont se poursuivre dans le proche avenir et devront s’étendre à d’autres domaines statistiques. Comme indiqué dans la section précédente, l’un des principaux inconvénients du modèle de structure en tuyau de poêle est précisément qu’il impose une lourde charge aux répondants. C’est une autre raison majeure de sa remise en question.

Troisièmement, de nouveaux outils TIC sont mis au point afin d’accroître l’efficacité, de réduire les charges et d’améliorer la qualité statistique. À mesure que les nouvelles technologies deviennent disponibles, la tendance est évidemment d’en maximaliser l’utilisation et d’adapter les méthodes statistiques à leur usage. De nouvelles formes de communication avec les utilisateurs et les producteurs tels que le web 2.0 ainsi que d’autres développements dans les technologies de l’information devraient entraîner de profonds changements dans les canaux de communication et dans le traitement et le stockage des données. La compilation par Eurostat des données provenant des INS se fait déjà d’une manière de plus en plus interactive grâce aux itérations ultérieures des livraisons et de la validation des données, qui permettent d’améliorer la qualité des statistiques. Ces facteurs devront se refléter dans les processus de diffusion et de production. Par ailleurs, de tels développements font que la production de statistiques s’intègre de plus en plus dans l’économie mais aussi dans la société en général. L’élaboration, la production et la diffusion de statistiques officielles doivent donc être adaptées aux conditions de la «société de la connaissance». Une fois encore, le modèle de structure en tuyau de poêle ne semble pas s’accommoder de cette évolution.

Toutes ces considérations amènent à la conclusion que le modèle de structure en tuyau de poêle ne convient plus dans les circonstances actuelles et devra être remplacé par une meilleure solution.

Le présent document d’orientation a pour principal objectif et pour stratégie d’améliorer l’efficacité de la production statistique. Seule l’adaptation permanente de l’ensemble de ses produits et services par l’innovation et par de nouveaux développements garantira que le SSE pourra continuer de servir utilement à la prise de décision dans l’avenir. Une politique d’efficacité permettra au SSE de surmonter le conflit entre l’augmentation des besoins en informations, d’une part, et les contraintes en matière de ressources, d’autre part.

Encadré 2: Incidences pour les citoyens et les administrations

Les citoyens ne sont pas régulièrement invités à répondre à un questionnaire en relation avec les statistiques officielles:

Les enquêtes sur les ménages sont normalement menées sur des échantillons très limités.

En règle générale, les recensements de population n’ont lieu qu’une fois tous les dix ans.

Certains événements de la vie (par exemple naissance, scolarité, accident, retraite) font l’objet d’un enregistrement spécifique dans les statistiques démographiques et sociales. Ces statistiques sont normalement produites à partir de sources provenant des administrations, des systèmes éducatif ou de santé.

Néanmoins, l’optimisation des statistiques par l’intégration et l’utilisation accrue des sources administratives est un objectif majeur. Le fait que les gens soient de moins de moins disposés à répondre à des enquêtes statistiques a déjà débouché sur des solutions innovatrices et simplifiées pour le prochain cycle de recensements de la population en 2010/2011. Il est essentiel de s’engager sur cette voie et d’envisager une réorganisation des statistiques sociales et démographiques européennes après ces recensements. Si les données collectées à des fins statistiques sont des données à caractère personnel, c’est-à-dire des informations relatives à une personne physique identifiée ou identifiable, la législation pertinente en matière de protection des données doit s’appliquer pleinement et les données doivent être, en principe, rendues anonymes avant traitement ultérieur à des fins statistiques. Une condition préalable essentielle à l’établissement de solutions réalistes dans ce domaine sera la prise en compte des besoins en matière de protection des données, tels qu’énoncés dans la législation européenne pertinente[5]. Par ailleurs, il sera indispensable d’assurer que les prescriptions en matière statistique (définitions, flux de données, accès aux données) soient respectées par les sources administrées.

4 Conséquences pour l’architecture du SSE: la méthode de production intégrée de statistiques européennes

Au niveau des États membres

La stratégie à appliquer pour prendre en compte les changements susmentionnés repose sur une approche holistique plutôt que sur une approche fragmentée et nécessitera de remplacer le modèle de structure en tuyau de poêle par un modèle intégré. En effet, les divers inconvénients du modèle d’organisation en tuyau de poêle mentionnés à la section 2 peuvent être adéquatement évités en intégrant les ensembles de données et en combinant les données de différentes sources.

Au niveau des INS, les statistiques de domaines particuliers ne sont plus produites indépendamment les unes des autres mais comme éléments intégrés de systèmes de production complets (approche dite de «l’entrepôt de données») pour des groupes de statistiques. Ces systèmes seraient basés sur une infrastructure (technique) commune, ils appliqueraient dans la mesure du possible des logiciels normalisés et utiliseraient toutes les sources de données disponibles de qualité appropriée.

À cet effet, il convient d’étudier comment les informations provenant de diverses sources peuvent être combinées et exploitées à différentes fins, par exemple en éliminant les différences méthodologiques, en uniformisant les nomenclatures statistiques, etc.

Une solution optimale qui se révélerait particulièrement efficace pour les États membres serait de créer un réseau de bases de données dont toute information pertinente pourrait être extraite. Une telle solution ne pouvant être mise en œuvre qu’à long terme, il est proposé de relier les données au niveau de la microdonnée dans le moyen terme. La liaison de microdonnées est un outil important non seulement pour réduire la charge, mais aussi pour disposer d’ensembles de données plus comparables. Ce processus devrait également permettre d’élargir et de mieux exploiter les informations statistiques disponibles au niveau régional et contribuerait ainsi largement à améliorer la portée et la qualité des données régionales. À court terme, l’étroite coopération au sein du SSE ainsi que l’établissement et la mise au point de structures, d’outils et de processus communs par des réseaux de collaboration devraient mettre l’architecture du SSE sur la bonne voie, celle qui la conduira à la réalisation de ses objectifs à long terme.

Encadré 3: Implications pour les entreprises

L’exemple donné ci-après est une situation réelle particulièrement défavorable qui résulte du modèle de production actuel. Une entreprise employant 200 personnes produit des pièces pour l’industrie automobile. Au début de chaque année, elle participe à deux enquêtes servant à l’établissement des statistiques structurelles sur les entreprises. Les informations demandées ont trait au chiffre d’affaires, aux achats de biens et de services, à l’excédent d’exploitation, à l’emploi, aux dépenses de personnel et aux investissements. L’entreprise fournit également des données sur sa consommation d’énergie pour les statistiques sur l’énergie. Elle déclare chaque mois ses échanges à l’intérieur de l’UE (Intrastat) exprimés en valeur et en volume. Elle présente également des rapports mensuels sur ses perspectives commerciales pour l’établissement de statistiques conjoncturelles (chiffre d’affaires, emploi, nouvelles commandes). Elle déclare chaque mois sa production de marchandises, exprimée en valeur et en volume. Pour chaque collecte de données, elle doit communiquer les mêmes informations sur certaines caractéristiques de base des entreprises telles que le chiffre d’affaires.

Dans un système intégré, un grand nombre de ces données pourraient être obtenues à partir des données administratives existantes et/ou extraites directement de la comptabilité des entreprises. Pour les autres informations, une enquête mensuelle devrait suffire à réunir toutes les informations qui ne peuvent être collectées autrement.

Le modèle intégré repose sur le fait que l’État collecte des données à des fins autres que statistiques, notamment pour les politiques fiscales et les politiques du marché du travail. Des gains d’efficience peuvent être réalisés en réutilisant ces données administratives aux fins de l’établissement de statistiques . Les données provenant d’autres sources (externes) peuvent être également mises à contribution, par exemple en passant par des fournisseurs d’informations privés ou en utilisant directement les données comptables des entreprises. Cependant, du travail reste à faire en ce qui concerne la qualité des données car très souvent, les données administratives et les autres données externes ne sont pas disponibles sous la forme requise pour les statistiques.

Encadré 4: Combinaison de données d’enquêtes et de données administratives

L’enquête européenne sur les forces de travail (EFT) est à la base du calcul des chiffres harmonisés du chômage. L’EFT fournit directement des estimations trimestrielles, lesquelles sont totalement comparables entre les États membres du fait qu’elles sont produites en appliquant les concepts agréés de l’Organisation internationale du travail (OIT). Les décideurs, les analystes et le public en général doivent toutefois disposer chaque mois de données comparables sur le chômage.

Pour un petit nombre d’États membres, ces estimations mensuelles peuvent être tirées directement de l’EFT mais pour la majorité des autres pays, cela n’est pas possible. À leur intention, Eurostat a élaboré une méthode de production d’estimations mensuelles en combinant les résultats trimestriels de l’enquête et des informations mensuelles sur les chômeurs inscrits. Les données sur les chômeurs inscrits proviennent des administrations nationales en charge du marché du travail. Elles sont déterminées par les règles administratives spécifiques de chaque pays. Bien qu’elles ne soient donc pas d’un niveau comparable, leur évolution d’un mois à l’autre peut toutefois servir d’indicateur pour la tendance à court terme. Dans la méthodologie d’Eurostat, l’EFT fournit la référence trimestrielle comparable pour les niveaux de chômage à laquelle est associé l’indicateur des mouvements mensuels basé sur les données enregistrées. Ainsi, la combinaison des résultats d’enquêtes et des données administratives permet de répondre rapidement et efficacement aux besoins d’informations du public.

Au niveau européen

Au niveau européen, le modèle intégré présente deux dimensions: une dimension horizontale et une verticale. La combinaison de ces deux dimensions constitue la nouvelle méthode de production intégrée de statistiques européennes .

L’intégration horizontale au niveau européen est semblable à celle décrite pour les États membres. L’abandon du modèle de structure en tuyau de poêle dans les INS aurait pour effet direct que les statistiques européennes, elles aussi, ne seraient plus produites domaine par domaine mais d’une façon semblable et intégrée.

L’ aspect vertical du modèle intégré au niveau européen comprend deux éléments. D’abord, dans chaque action statistique, des synergies sont développées au sein du SSE. Des structures, des outils et des processus communs pourraient être établis ou développés par l’intermédiaire de réseaux de collaboration auxquels participeraient les autorités statistiques nationales et Eurostat. Comme il est prévu à l’article 15 du règlement relatif aux statistiques européennes[6], ces réseaux de collaboration entre partenaires du SSE faciliteront la spécialisation de certains États membres dans des activités statistiques spécifiques au bénéfice du SSE en général. Cela évitera le travail en double, améliorera l’efficacité et réduira la charge imposée inutilement aux répondants.

Le modèle intégré

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Le second élément concerne l’ approche européenne des statistiques (article 16 du règlement relatif aux statistiques européennes). L’idée sous-jacente est que le fait de disposer de données fiables au niveau national est une condition suffisante pour disposer de données fiables au niveau agrégé européen mais que cela n’est pas une condition nécessaire. Si les données ont pour seul objet de fournir des informations au niveau de l’Union européenne, il n’y a pas lieu de disposer d’un ensemble complet de données nationales, ce qui offre un gain d’efficience potentiel dans le système. L’échantillonnage au niveau de l’UE est une approche possible pour concrétiser ce gain. Dans les domaines où il n’est pas nécessaire de disposer de données nationales, l’échantillonnage au niveau de l’UE peut se traduire par une réduction de la charge imposée aux répondants ainsi que par une amélioration des délais et de la qualité. L’approche européenne des statistiques pourrait également inclure la production de statistiques européennes en recourant à des contributions nationales non publiées ou à des contributions d’un sous-ensemble d’États membres ainsi qu’en utilisant des informations partielles fournies grâce à des techniques de modélisation.

Pour résumer: au niveau de l’UE, le modèle intégré de production de statistiques revêt deux dimensions: il comprend l’intégration horizontale de tous les domaines statistiques au niveau des INS et d’Eurostat et l’intégration verticale qui couvre à la fois les niveaux national et européen. Ce modèle de production de statistiques européennes est baptisé «méthode de production intégrée de statistiques européennes».

5 Défis politiques et de gestion

5.1 Défis pour le SSE

Plusieurs éléments de la proposition de modèle intégré impliquent une modification du paradigme professionnel de «collecteurs de données» en «réutilisateurs de données». Alors que les données collectées par les méthodes traditionnelles sont sous le contrôle des instituts de statistique, c’est bien moins le cas des données réutilisées, ce qui entraîne un certain nombre de risques: les concepts et définitions peuvent être modifiés par les propriétaires des données, certaines collections de données peuvent être interrompues ou altérées, etc. Pour faire en sorte que l’intérêt légitime des statistiques soit pris en considération, la position vis-à-vis des propriétaires de données réutilisées (administrateurs, régulateurs ou autres) doit être reconsidérée et éventuellement renforcée.

Les défis à caractère technique et méthodologique qu’il faut relever sont considérables. La normalisation et l’intégration de processus de production anciennement distincts demanderont de grands efforts et une gestion efficace du changement. La réorganisation d’un système de production avec un groupe d’une trentaine de producteurs ne sera possible qu’en adoptant une approche par étape et au prix d’une intense collaboration. Par ailleurs, l’évaluation qualitative des statistiques deviendra beaucoup plus complexe. À titre d’exemple: les mesures de qualité traditionnelles (par exemple erreur d’échantillonnage) perdront de l’intérêt car la collecte de données fera moins appel aux techniques d’échantillonnage. Une nouvelle méthodologie d’évaluation de la qualité devra donc être mise au point.

Troisièmement, la nouvelle architecture qui résultera de l’introduction de ces caractéristiques innovatrices permettra au SSE d’améliorer l’efficacité ainsi que l’efficience des processus de production. Il est toutefois nécessaire de compléter cette orientation stratégique par une amélioration de la communication avec les utilisateurs. L’information statistique ne s’est jamais posée comme une évidence; au contraire, pour de nombreux utilisateurs, elle représente des phénomènes du monde réel avec un degré d’abstraction élevé. Plus la production de statistiques repose sur une méthodologie complexe, plus il est nécessaire d’expliquer les résultats. La confiance dans le système statistique et la perception de la qualité de l’information statistique sont étroitement associées. Par ailleurs, une formation de base dans des éléments statistiques simples pourrait aider à limiter l’incompréhension du grand public («innumérisme»). Il en résulte que la prise en compte des besoins des utilisateurs doit être le principe directeur de la communication.

Encadré 5: Nouveaux modes de communication avec les utilisateurs

Statistics Explained est un nouvel outil de diffusion de (méta)données via le site web d’Eurostat. Celui-ci remplacera les publications imprimées et permettra de combiner les données et les méta-informations avec des textes explicatifs. Il intégrera donc en douceur des publications statistiques et des bases de données. Statistics Explained sera basé sur une technologie de type Wiki Web 2.0. Le contenu sera conçu de manière décentralisée par la direction chargée du domaine concerné tandis que l’unité de diffusion responsable de l’édition veillera à l’harmonisation et à la bonne qualité des données. Un prototype a déjà été mis au point et présenté en interne; une première version pourrait être offerte au public au second semestre 2009.

Enfin, au niveau des INS en particulier, il sera nécessaire de revoir l’organisation interne afin de l’adapter aux nouvelles conditions. Les qualifications du personnel devront correspondre aux nouveaux besoins (par exemple en ce qui concerne les technologies et la communication). De nouveaux fonctionnaires possédant des qualifications différentes devront être recrutés et le personnel actuel devra participer à des stages de perfectionnement.

5.2 Défis pour Eurostat

À mesure que les processus de production de statistiques dans le SSE deviennent plus complexes et intégrés, Eurostat doit reconsidérer son approche de la qualité dans toutes ses dimensions.

Depuis une dizaine d’années environ, la tendance a toujours été de baser la collecte de statistiques au sein du SSE sur la législation plutôt que sur des accords volontaires avec les États membres. Cette politique est motivée, en partie, par le souhait des États membres et d’Eurostat de disposer d’une déclaration explicite des obligations des États membres en matière de transmission des données et, en partie, par le souci d’assurer la qualité des statistiques. L’approche juridique a permis de garantir la qualité dans toutes ses dimensions, y compris la comparabilité et l’exhaustivité des statistiques de l’UE. Toutefois, à mesure que les processus de production statistique deviennent plus complexes et intégrés, la qualité sera assurée dans l’avenir par la combinaison d’une nouvelle génération de textes législatifs en matière de statistique et d’autres instruments.

La mise en œuvre de la méthode de production intégrée de statistiques européennes comprend trois composantes. La première est la législation communautaire qui continuera d’être principalement orientée vers la production de données et de fixer des normes minimales pour la production de statistiques dans un domaine particulier. Corollaire à ce principe, les États membres ne devraient recevoir aucune aide financière pour satisfaire à ces normes minimales. Les propositions d’Eurostat concernant la future législation communautaire en matière de statistique seraient formulées de manière à permettre, ainsi qu’à promouvoir, l’architecture émergente de systèmes interdépendants de production de données à partir de sources multiples. La nouvelle génération d’actes juridiques en matière de statistique s’appliquerait à des domaines statistiques plus étendus que ceux couverts jusqu’à présent, mettant l’accent sur l’utilisation de sources de données multiples, de méthodes de collecte de données innovatrices, d’informations disponibles au niveau régional et de concepts inter-domaines. La plupart des aspects techniques de la législation ne feraient pas partie du cadre juridique «de base» d’un domaine statistique particulier mais seraient définis dans les modalités d’application. Ceci améliorera la flexibilité de l’approche juridique. À noter que la proposition d’approche juridique est pleinement conforme aux recommandations de l’examen par les pairs d’Eurostat[7].

L’approche axée sur les résultats de la composante juridique de la stratégie pourrait être complétée par l’harmonisation des données en entrée grâce à l’utilisation d’outils communs au sein du SSE . La seconde composante consiste donc à compléter l’harmonisation des produits par l’harmonisation des processus en promouvant les méthodologies basées sur des outils communs. Cela est nécessaire pour mettre au point des systèmes plus intégrés et permettrait également d’exploiter totalement les synergies et les économies d’échelle. Toutefois, la fourniture d’outils méthodologiques et TIC communs pour l’ensemble du SSE est une tâche particulièrement ardue étant donné que la responsabilité (et donc aussi les coûts) de l’élaboration de ces instruments devrait être partagée entre Eurostat et les INS. La proposition de stratégie prévoit donc une participation financière importante à ce développement au niveau européen, ce qui permettra également à Eurostat d’orienter le système dans la direction souhaitée. Différents types de collaboration à l’échelle du SSE peuvent être mis en œuvre à cet effet. Parmi ceux-ci, il convient de mentionner les réseaux de collaboration SSE (ESSnet) qui consistent en des projets menés par une équipe d’institutions chargée de développer des résultats pouvant servir à l’ensemble de la communauté SSE. Les projets ESSnet sont cofinancés par la Commission et les institutions participantes.

La troisième composante est la promotion de valeurs communes et le partage de connaissances dans tous les aspects du SSE. La composante juridique (qui fixe le minimum absolu) et la composante technique (qui offre les meilleurs outils disponibles) doivent être complétées par une composante axée sur l’intelligence et le savoir-faire disponibles dans le système, c’est-à-dire sur le capital humain du SSE. Le code de bonnes pratiques a été très utile pour la promotion de valeurs communes au sein du SSE mais il reste encore à faire en matière de partage des connaissances, en dépit du fait qu’un personnel formé à une méthodologie identique est le meilleur instrument pour parvenir à la comparabilité. Il est donc proposé de créer un véritable système européen de recherche et de formation dans les statistiques.

Encadré 6: Implications pour le rôle d’Eurostat au sein de la Commission

Les statistiques sur les échanges internationaux de marchandises entre les États membres de l’Union européenne et les pays tiers sont établies sur la base de données douanières. Au cours de l’année 2008, des consultations approfondies se sont déroulées entre la DG TAXUD et Eurostat sur les modifications futures de cette collecte de données en relation avec un prochain réexamen du code des douanes. Il en est résulté un accord entre les deux DG aux termes duquel les besoins statistiques seront pris en compte lors de la révision du code des douanes. Sans un tel accord, on aurait couru le risque de devoir collecter des données d’enquêtes et d’accroître ainsi grandement la charge sur les entreprises. Dans d’autres domaines aussi, en raison essentiellement de l’utilisation croissante de données non issues d’enquêtes, il faudra veiller à ce que les intérêts statistiques soient pris en compte lors de la (re)conception des sources de données administratives. Un soutien politique au plus haut niveau est nécessaire pour garantir que d’autres services de la Commission respecteront les préoccupations légitimes des producteurs de statistiques.

Les changements intervenus dans l’environnement du SSE mentionnés à la section 3 ont également entraîné une refonte majeure du système de gouvernance du SSE. Le nouveau règlement relatif aux statistiques européennes* renforce la mission d’Eurostat. Avec la création du comité consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS) et du comité consultatif européen de la statistique (CCES), la modernisation des exigences juridiques représente une contribution essentielle aux mesures visant à améliorer et à compléter la gouvernance du SSE. Cette gouvernance a également été améliorée au cours des dernières années grâce à l’adoption et à la mise en œuvre du code de bonnes pratiques de la statistique européenne qui est un élément central – de type systématique et formalisé – de gestion de la qualité.

Bien qu’ils ne soient pas la conséquence directe de la reconception des systèmes de production des statistiques européennes, ces développements ont également entraîné l’extension de la mission d’Eurostat au-delà de la simple coordination des INS. D’une part, Eurostat sera tenu d’offrir un service statistique amélioré aux autres organes communautaires (conseils techniques, contrôles de qualité); d’autre part, il devra améliorer la communication avec ces organes communautaires en vue d’anticiper les besoins statistiques et d’améliorer l’usage des statistiques existantes. Cela nécessitera d’établir d’étroites relations avec d’autres services de la Commission non seulement par des auditions annuelles, mais aussi par des activités analytiques communes. Un réseau de correspondants statistiques de la Commission sera créé à cet effet.

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* Règlement (CE) n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes.

6 Vers la nouvelle méthode de production intégrée de statistiques européenne

Il est évident que la vision de la modernisation de l’architecture du système statistique européen présentée ci-dessus ne peut être mise en œuvre par le seul Eurostat. Il doit s’agir plutôt d’un effort conjoint de tous les partenaires au sein du SSE qui ont chacun un rôle particulier à jouer dans le plein respect du principe de subsidiarité. Pour que cette vision se concrétise, chacun doit lui apporter son soutien. Il est ainsi fondamental qu’Eurostat fasse participer ses partenaires du SSE aux premières étapes du processus. Dans ce but, il est proposé qu’Eurostat en fasse une présentation au comité du SSE immédiatement après son adoption. Il s’agit de veiller à ce que les INS s’approprient ce processus, sans quoi celui-ci risque de rester limité aux seuls éléments pouvant être introduits au niveau de l’Union européenne.

La Commission sollicitera également le soutien du Parlement européen et du Conseil qui joueront un rôle prépondérant dans la mise en œuvre effective de cette proposition de modernisation de l’architecture du système dans l’UE. Les États membres participeront notamment aux discussions au sein du conseil ECOFIN. Suivant la tradition établie depuis quelques années, le Conseil examinera en novembre un certain nombre de questions concernant les statistiques (le «paquet statistique»), parmi lesquelles figurera la présente proposition. Une fois adoptée par la Commission, elle sera soumise au comité économique et financier pour discussion.

Par ailleurs, d’autres partenaires doivent également être intégrés à la stratégie. Les groupes d’utilisateurs devront être consultés au stade initial, la nouvelle architecture ayant pour conséquence inévitable que les caractéristiques, voire le contenu des statistiques européennes, pourront être radicalement modifiés. Les préoccupations des utilisateurs doivent être prises en considération lors de la modification de l’architecture et leur consentement activement recherché. La proposition sera donc également soumise au CCES.

D’ici là, les efforts actuels pour réorganiser les processus de production se poursuivront. Ceci concerne diverses initiatives telles que la rationalisation de l’architecture informatique via le projet de cycle de vie des données (CVD), l’introduction d’une chaîne de production plus interactive sur la base d’une solution de type «données à la source» via le projet de centre de recensement (Census hub) ainsi que par l’intermédiaire des Centres de données environnementales et la réorganisation des statistiques sur les entreprises et le commerce via le programme MEETS.

[1] Règlement (CE) n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes.

[2] Communication concernant la réduction de la charge des réponses, la simplification et la fixation des priorités (COM(2006) 693).

[3] Décision n° 1297/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative à un programme pour la modernisation des statistiques européennes sur les entreprises et le commerce (MEETS).

[4] Règlement (CE) n° 222/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 modifiant le règlement (CE) n° 638/2004 relatif aux statistiques communautaires des échanges de biens entre États membres, JO L 87.

[5] Directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 (JO L 281) et règlement (CE) n° 45/2001 du 18 décembre 2000 (JO L 8).

[6] Voir note de bas de page 1.

[7] Tous les instituts nationaux de statistique et Eurostat ont été soumis à un examen par les pairs durant la période 2006-2008 afin d’évaluer la conformité avec le code de bonnes pratiques des statistiques européennes. Le code fixe les principes généraux de la production et de la diffusion de statistiques officielles européennes ainsi que l’environnement institutionnel dans lequel les autorités statistiques nationales et communautaires opèrent, en vue d’améliorer leur intégrité, leur indépendance et leur responsabilité.