COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
Accompagnant le document 
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil 
relatif au programme Hercule III pour la promotion d'actions dans le domaine de la 
protection des intérêts financiers de l'Union européenne  
{COM(2011) 914 final} 
{SEC(2011) 1610 final}  
This report commits only the Commission’s servi ces involved in its preparation and does not 
prejudge the final form of any deci sion to be taken by the Commission.
RESUME DE L’ANALYSE D’IMPACT DU PROGRAMME HERCULE .................................................... 3  
1. CONTEXTE POLITIQUE ET CONTRIBU TION AUX PRIORITES DE L’UE ...................................... 3  
2. CONSULTATION DES PARTIES INTER ESSEES ..................................................................................... 3  
3. DEFINITION DU PROBLEME ET LOGIQUE D’IN TERVENTION ....................................................... 3  
4. OBJECTIFS DU PROGRAMME ...................................................................................................... ............. 4  
5. SUBSIDIARITE ET VALE UR AJOUTEE DE  L’UE ................................................................................... 5  
6. DESCRIPTION DES OPTIONS PO LITIQUES.......................................................................................... .. 5 
7. ANALYSE DES INCIDENCES PAR OPTION ........................................................................................... .. 6 
8. LIENS AVEC D’AUTRES IN ITIATIVES AP RES 2013 .............................................................................. 6  
9. SIMPLIFICATION ET REDUCTION DE  LA CHARGE ADMINISTRATIVE....................................... 7  
10. SUIVI ET EVALUATION ........................................................................................................ ..................... 7  
Résumé de l’analyse d’imp act du programme Hercule  
 
1. Contexte politique et cont ribution aux priorités de l’UE  
 
Le programme Hercule est le seul instrument expressément consacré à la lutte contre la fraude, la corruption et toute au tre activité illégale  portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. 
Il est géré par l’OLAF.   Le traité énonce le prin cipe d'une protection eff ective et équivalente des intérêts financiers de 
l’UE dans tous les États membres et dans les in stitutions de l'Union et prévoit une coopération 
étroite pour attei ndre cet objectif. 
 Les dépenses au titre de Hercule II pour la période 2007-2013 s’élèvent à 98,5 millions 
d’EUR. Il est proposé de poursuivre ces dépenses au titre de Hercule III au rythme actuel de 
15 millions d’EUR par an.   Les dépenses au titre de Hercul e II se répartissent comme suit: 
 
1. assistance technique (60 %);  2. formation spécialisée dans la lutte antifraude (35 %); 
 3. soutien aux associations pour le droit pé nal européen et pour la protection des 
intérêts financiers de l'UE (associa tions de juristes européens) (5 %). 
 
En outre, 6 millions d’EUR au moins doivent êt re consacrés chaque année, au titre des 
points 1 et 2 ci-dessus, à la ré pression de la contrebande de cigarettes. Cette obligation est 
conforme aux objectifs spécifiques de  lutte contre la fraude, la co ntrebande et la contrefaçon, 
convenus dans les accords conclus avec quatre grands fabricants internationaux de cigarettes et en vertu desquels ces derniers contribuer ont aux budgets nationaux et au budget de l’Union 
européenne à hauteur de 2,3 milliards d’USD répartis sur une période de vingt ans. 
 
2. Consultation des parties intéressées
 
 
L’analyse d’impact tient compte des consultations menées avec les parties prenantes, en 
particulier au sein des services opérationnels des États membres, d’autres services de la 
Commission ainsi que d’autres organes de l’Uni on; elle témoigne également de l’expérience 
opérationnelle de l’OLAF ainsi que  de l’expérience de l’OLAF dans la gestion du programme. 
Elle intègre des informations  issues de l’évaluation inte rmédiaire, achevée fin 2010, qui 
portait sur la réalisa tion des objectifs du programme Hercule II. 
 
3. Définition du problème et logique d’intervention  
 
Ampleur  
Le rapport annuel 2010 de la Commission sur la pr otection des intérêts financiers, présenté 
conformément à l’article 325, soul igne la nécessité de mettre en œuvre de nouvelles actions 
pour lutter contre la fraude. La stratégie antifraude de la  Commission répond à ce besoin et 
insiste sur l’importance des progr ammes Hercule. Les statistique s présentées dans le rapport 
«article 325» ainsi que dans celui sur le tr avail opérationnel indépendant de l’OLAF donnent 
 4une indication de l’ampleur de la fraude et de  la charge de travail de l’OLAF. L’incidence 
financière globale des irrégularités rapportées  pour 2010 s’élevait à 1,8 milliard d’EUR, dont 
500 millions pour les cas présumés de fraude [sur 141 milliards d’EUR dépensés et environ 
17 milliards de droits de douane perçus sur les ressources propres traditionnelles (recettes)]. 
L’OLAF a clôturé plus de 1 500 de ses propres  enquêtes entre 1999 et 2011 (360 sont toujours 
en cours), permettant de recouvrer plus de 1 milliard d’EUR, grâce aux enquêtes qu’il a menées sur des cas de fraude et d’au tres irrégularités jusqu’à mi-2011.  
 La fraude a des conséquences financières c onsidérables et des retombées sociales et 
économiques négatives. Elle compromet égal ement la réputation du projet européen. 
 
Enjeux 
 
L’analyse d’impact recense cinq principaux enjeux
 auxquels le programme Hercule III devrait 
répondre: 
 
 1. Les fraudeurs s’adaptent rapidement aux nouvelles circonstanc es à l’échelle de 
l’Union européenne, agissent au-delà des fr ontières et profitent des points faibles. 
 2. La Commission et les États membres se sont  engagés à intensifier la lutte contre la 
contrebande de cigarettes.  
 3. Les pressions qui pèsent sur les finances  publiques obligent à améliorer la protection 
des intérêts financiers de l’Union tout en en  limitant le coût, grâce à une détection et une 
prévention plus efficaces. 
 4. Les autorités compétentes des États membre s et des pays candidats ou associés sont 
nombreuses et diverses. La plupart des ressources disponib les pour lutter contre la 
fraude au budget de l’UE sont détenues  au niveau national,  et non européen.  
 5. Les différences de motivation et de capacité entre les États membres empêchent 
d’assurer la protection des intérêts fi nanciers de manière équivalente.  
 
Problèmes 
 
Chaque enjeu s’accompagne de problèmes  spécifiques, notamment un manque de 
connaissances spécialisées et d’équipement technique, l’évolution de la menace que 
représente la criminalité organisée, un manque  de confiance de la population, un manque de 
sensibilisation à la fraude à l’encontre de l’Union, une anal yse des risques et un échange 
d’informations insuffisants, une capacité insuffisante des autorités nationales compétentes à coopérer les unes avec les autres et avec l’OLAF, l’incompatibili té de l’équipement technique 
et de communication, l’absence d’un environnement  administratif et judi ciaire uniforme pour 
enquêter et poursuivre les fraude urs ainsi que des carences dans les compétences et l’échange 
des meilleures pratiques entre les autorités nationales.   
4. Objectifs du programme
 
 
Le programme a pour objectif général  de protéger les intérêts fina nciers de l'Union et, partant, 
de renforcer la compétitivité de l'économie europ éenne et d'assurer la protection de l'argent du 
contribuable.  Le programme a pour objectif spécifique
 de prévenir et de comba ttre la fraude, la corruption 
et toute autre activité illéga le portant atteinte  aux intérêts financiers de l'Union. 
 
 5D’autres objectifs opérationne ls ont été définis dans l’annexe au règlement. 
 
5. Subsidiarité et valeur ajoutée de l’UE  
 
 Le traité (articles 317 et 325 du TFUE) rend la  Commission, en coopération avec les États 
membres, responsable de l’exécution du budget et de  la lutte contre la fraude. Cette dernière 
est une politique de compétence  partagée de l’UE. C’est pour quoi l’UE a expressément pour 
tâche de promouvoir une coopération étroite et régulière entre toutes les autorités compétentes, 
en offrant son aide et son soutien. En outre , certaines actions prévues par le programme 
Hercule sont mises en œuvre au ni veau des institutions de l’UE.  
 Ces actions présentent une réelle valeur ajout ée, car elles facilitent la coopération entre les 
autorités des États membres, permettent de réaliser des économies grâce aux procédures 
conjointes de passation de marc hés publics et corrigent les faib lesses des autorités nationales 
particulièrement exposées à la criminalité organi sée à partir du territoire de pays voisins. Elles 
sont également profitables aux finances nationale s, étant donné que la plupart des dépenses de 
l’UE sont effectuées dans le cadre d’un régi me de cofinancement et que la contrebande a 
souvent des effets négatifs tant sur les dro its de douane que sur les impôts (indirects) 
nationaux. Le programme s’atta que au problème du manque de motivation de certains États 
membres à traiter les questions ayant peu d’in cidence sur leurs propres finances, mais qui 
peuvent avoir des effets néga tifs sur le budget de l’UE ou sur les budgets nationaux d’autres 
États membres, en particulier en période d’au stérité budgétaire (par exemple, la contrebande 
et la contrefaçon de cigarettes).  Le programme encourage également la créati on de réseaux et l’échange des meilleures 
pratiques entre les administrati ons des États membres et améliore le respect du droit de 
l’Union européenne, en formant des spéciali stes nationaux lors d’événements communs 
auxquels assistent des ressort issants de nombreux États. 
 
6. Description des options politiques
 
 
Le scénario de base  consiste à maintenir le statu quo (option 1 ). 
 L’option 2
 se baserait sur le statu quo, mais am éliorerait la méthodol ogie du programme, en 
augmentant notamment les seuils maximaux de cofinancement afin de résoudre les problèmes 
croissants de contrepartie fina ncière dans les États membres,  ce qui est essentiel si l’on 
souhaite renforcer la protection dans les zones géographiques pa rticulièrement à risque et 
combler les faiblesses des moyens de défense de l’Union européenne contre la fraude. 
 L’option 3
 serait un changement ra dical en faveur du soutien d’activités opérationnelles 
immédiates au détriment d’objectif s à plus long terme tels que fa voriser le respect des règles, 
améliorer l’échange d’informations et développ er la pensée juridique sur des questions de 
droit pénal de portée eur opéenne portant atteinte à la prot ection des ressources financières de 
l’UE.   L’option 4
 consiste en l’abandon du programme. 
 Deux autres options n’ont pas été davantage prises en compte:  
 6• Une option  visant à augmenter les dépenses au-del à des niveaux actuels est rejetée, car 
elle est contraire à la planif ication du cadre financier pl uriannuel telle que proposée par 
la Commission dans sa communication [C OM(2011) 500] intitulée «Un budget pour la 
stratégie Europe 2020». 
• Une option  visant à combiner le programme avec Pericles (protection contre le faux 
monnayage de l’euro) n’est pas viable, car les bases juridiques de chacun des 
programmes prévoient des procédures législat ives différentes pour leur adoption (voir 
les articles 133 et 325 du  TFUE, respectivement). 
 
7. Analyse des incidences par option  
 
Les incidences des options sont analysées en examinant d’abord les incidences de Hercule II 
(scénario de base, option 1 ) et en les comparant ensuite avec celles des autres options 
possibles.    La discussion sur l’option 4
 porte sur les effets de l’abandon du programme par secteur et sert, 
dès lors, de base pour examiner les changement s possibles dans la répartition des dépenses 
entre les secteurs. L’option 4 est rejetée, ca r le coût induit en termes de réduction de 
l’efficacité et de l’efficience dans la lutte cont re la fraude dépasserait largement les économies 
réalisées. La possibilité de tr ansférer certaines actions vers d’autres programmes de l’UE est 
également rejetée, car elle entr aînerait inévitablement une pert e d’attention sur la protection 
du budget de l’Union.  L’option 3
 pourrait avoir comme effet indésirable de  créer un déséquilibr e dans l’approche 
globale de la lutte contre la fraude au niveau  de l’UE. Conformément à la stratégie antifraude 
de la Commission [COM (2011) 37 6], il est nécessaire de poursuivre  de réels efforts, et même 
de les concentrer davantage sur des actions spéc ifiques destinées à prévenir et à détecter la 
fraude, notamment l’amélioration de la formati on et de l’échange des meilleures pratiques.  
 La solution privilégiée est dès lors l’option 2
 (en substance, un statu quo amélioré). Celle-ci 
permettrait un changement d’orientation plus prudent que l’option 3, en accordant davantage 
d’attention à l’aide opérationnelle, si une décision était prise en ce sens au vu de l’évolution 
de la situation et des points de vue des parties prenantes. 
  
8. Liens avec d’autres initiatives après 2013 
 
 
D’autres initiatives prises en matière de ré pression et de coopérati on douanière auront des 
incidences positives sur la protection des intérêts financiers de l’UE. De même, les initiatives mises en œuvre dans le cadre du programme Hercule influenceront positivement d’autres politiques douanières, de répressi on et de sécurité: un scanner de stiné au départ à détecter les 
envois illicites de cigarettes peut également id entifier d’autres envois  illicites, ayant des 
répercussions judiciaires, sur les recettes ou la sécurité. 
 Ces initiatives poursuivent néan moins des objectifs politiques distincts et ne peuvent pas 
soutenir de manière permanente des actions spécif iquement axées sur la lutte antifraude. Il est 
en effet essentiel de maintenir l’attention sur un  programme ciblant, de manière spécifique, la 
protection des intérêts financiers de l’Union, af in de permettre la mise en œuvre de projets 
spécialisés visant à améliorer la  prévention et la détection de la fraude ainsi que les enquêtes 
en la matière, notamment des projets nécessitant la participation multidisciplinaire de services 
 7appartenant à différentes administrations. La lutte antifraude est un objectif multidisciplinaire 
requérant une coopération efficace et transnationale entre de nombreuses autorités partenaires.  
 La coordination nécessaire a eu lieu entre l’OL AF et d’autres directions générales afin 
d’éviter des chevauchements ou des confusions entre les programmes. 
  
9. Simplification et réduction de la charge administrative 
 
 
Certaines améliorations technique s ont été proposées afin de te nir compte des expériences et 
des consultations conformément aux disposi tions du règlement financier: accroître la 
flexibilité des procédures pour le financement de projets d’un montant inférieur à un certain 
plafond (50 000 EUR), réduire les exigences en term es de répartition des frais et d’estimations, 
simplifier les exigences pour le s demandes et les rapports sur les résultats et recourir 
davantage aux groupes de travail afin d’accélérer la communication des réactions et de mieux 
cibler les dépenses.  
10. Suivi et évaluation
 
 
Des évaluations annuelles et intermédiaires se ront effectuées. Les f onctionnaires de l’OLAF 
assistent à de nombreux événements financés afin  de garantir un suivi approprié de la qualité 
ainsi que le caractère ciblé des actions. Cela  permet un contrôle ex ante approprié du 
financement des projets. Il s’ agit en outre d’un aspect impor tant de la mise en œuvre du 
mandat de la Commission (OLAF) qui consiste à aider les États membres dans l’organisation 
d’une coopération étroite et régulière. Les résult ats et les réactions seront systématiquement 
collectés et analysés. Des indicat eurs SMART seront définis chaque  fois que cela est possible, 
afin de mesurer les incidences des actions mises en œuvre dans le  cadre du programme. 
Lorsque ce n’est pas possible en  raison de la nature de l’ac tion, par exemple pour certaines 
actions de formation, la qualit é et les indicateurs de résult ats seront suivis de près. 
 La réorganisation de l’OLAF, pré vue début 2012, renforcera sa cap acité à gérer et à évaluer le 
programme Hercule.