TABLE DES MATIÈRES

Résumé. 3

1..... Introduction. 5

2..... Situation et perspectives économiques. 6

3..... Défis et évaluation du programme de réformes. 9

3.1. Politique budgétaire et fiscalité. 9

3.2. Secteur financier 19

3.3. Marché du travail, éducation et politiques sociales. 20

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité. 27

3.5. Modernisation de l’administration publique. 34

4..... Conclusions. 36

Tableau récapitulatif. 37

Annexe. 46

Résumé

Dans un premier temps, la France a plutôt bien traversé la crise, mais ses perspectives de croissance à moyen terme semblent aujourd'hui en berne. Le ralentissement brutal des échanges internationaux constaté en 2009 n'a eu qu'une incidence limitée sur l'économie française, grâce à ses importants stabilisateurs automatiques, au poids relativement modeste de sa filière d'exportation et au fait qu'à la différence de certains autres pays, la France n'avait pas connu d'envolée du crédit avant la crise. La faiblesse de la croissance économique depuis 2010 a cependant entraîné une augmentation rapide du taux de chômage, qui a atteint 10,3 % en 2013. Par ailleurs, l'important déficit budgétaire de 2009 et de 2010 a propulsé la dette publique au-delà de 90 % du PIB en 2012. Selon les prévisions, la croissance du PIB devrait rester inférieure à son potentiel en 2014 et ne s'accélérer que modérément en 2015. La croissance de la production, associée aux mesures arrêtées en faveur de l'emploi, devrait permettre de faire légèrement baisser le taux de chômage. Parallèlement, malgré l'annonce d'un certain nombre de mesures d'assainissement budgétaire, notamment dans le cadre d'un «pacte de responsabilité et de solidarité», le déficit public devrait rester en 2015 largement au-dessus de la limite des 3 %.

Globalement, la France a accompli certains progrès dans la mise en œuvre des recommandations spécifiques pour 2013. La France a ainsi poursuivi sur la voie de la réduction du déficit public et de l'amélioration de la viabilité des finances publiques, notamment par le biais d'une réforme des retraites. Le gouvernement a aussi mené un examen du système fiscal, et le programme national de réforme fournit des indications relatives aux mesures de rationalisation envisagées, notamment dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Certains progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre des recommandations relatives au marché du travail et au passage de l'école au travail, mais on a enregistré peu d'efforts dans la lutte contre la progression du chômage des seniors. Certains progrès ont été accomplis en matière de réduction du coût du travail et d'amélioration des conditions générales propices à l'innovation, mais peu en faveur de l'environnement des entreprises, malgré les quelques mesures de simplification mises en œuvre dans le cadre du «programme de simplification» lancé en 2013. Le programme national de réforme décrit la stratégie économique du gouvernement et fournit certaines indications sur les actions prévues, de façon généralement peu détaillée. Quant au programme de stabilité, il ne donne que des informations parcellaires sur les mesures d'économie annoncées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, comme le décrivait la Commission dans ses prévisions du printemps 2014, qui plus est entourées de risques baissiers.

Pour stimuler la croissance économique et restaurer la compétitivité, il convient de se focaliser sur un certain nombre de domaines stratégiques:

· Les finances publiques: sur la base des informations disponibles à la date butoir, la Commission estime, dans ses prévisions du printemps 2014, qu'en dépit des mesures annoncées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, le déficit public ne sera pas corrigé à temps. Le déficit devrait atteindre 3,4 % du PIB en 2015, ce qui est significativement supérieur aux 3 % qui constituent l'objectif du gouvernement. La stratégie d'assainissement décrite dans le programme de stabilité doit être précisée. En outre, il est possible qu'il soit nécessaire de compléter les mesures prévues par des mesures supplémentaires afin de se conformer aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. Il convient de se focaliser résolument sur l'amélioration du rapport coût-efficacité des dépenses publiques à tous les niveaux des administrations publiques et de redéfinir, le cas échéant, le 'périmètre d'intervention de l'État. Par ailleurs, il convient de continuer à améliorer la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme, ce qui demeure un défi à relever. Par ailleurs, il convient de continuer à améliorer la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme, ce qui demeure un défi à relever.

· Le marché du travail et l'éducation: des problèmes sérieux persistent en ce qui concerne le marché du travail. Son niveau de segmentation reste élevé et le chômage a continué de progresser en 2013, jusqu'à frôler le taux record atteint en 1997. On note quelques progrès dans la mise en œuvre des recommandations spécifiques relatives au fonctionnement du marché du travail. En particulier, la loi sur la sécurisation de l'emploi, adoptée en juin 2013, cherche à améliorer la «flexicurité», mais ses effets tangibles restent à ce jour modestes. La nouvelle loi sur l'apprentissage tout au long de la vie et la formation professionnelle, dont l'entrée en vigueur est prévue pour le début de 2015 et qui vise à renforcer la formation des personnes sans emploi, devrait également contribuer à réduire les pertes de compétences liées au chômage de longue durée. À court terme, ses effets directs sur l'emploi resteront cependant marginaux. La réforme de l'enseignement obligatoire menée en 2013 et la loi sur l’enseignement supérieur et la recherche sont un premier pas visant à faciliter le passage du monde de l'enseignement à celui du travail, particulièrement pour les personnes peu qualifiées; il est important qu'elles soient pleinement mises en œuvre.

· La compétitivité: comme cela ressort du bilan approfondi de 2014, la France connaît une forte détérioration de ses résultats à l'exportation par rapport au début des années 2000, imputable à des facteurs coût et 'hors-coût. On notera à cet égard que la faible rentabilité des sociétés non financières bride leur potentiel de croissance et d'innovation, ainsi que leur capacité à exporter. En vue de soutenir la compétitivité-coût, le gouvernement a pris un certain nombre de mesures, comme le crédit d'impôt compétitivité-emploi, qui visent à déplacer la pression fiscale de la taxation du travail vers les taxes vertes et les taxes à la consommation. Par ailleurs, un allègement supplémentaire des cotisations sociales patronales a été annoncé dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Ces initiatives feront certes baisser le coût du travail et devraient par conséquent bénéficier à l'emploi, mais leur effet sur la compétitivité, plus incertain, risque de ne se matérialiser qu'à moyen terme. Pour soutenir la compétitivité hors-prix, il conviendra encore, au-delà des mesures déjà mises en œuvre, de consentir des efforts supplémentaires en vue d'améliorer l'environnement des entreprises. Par ailleurs, l'efficacité de la politique d'innovation peut encore être renforcée.

· La réforme du marché des services: de timides progrès ont été enregistrés dans l'amélioration des conditions de concurrence dans les professions et les services réglementés, point clé soulevé dans les recommandations spécifiques pour 2013. Les réformes en la matière contribueraient à renforcer la compétitivité globale de l'économie en augmentant l'emploi dans les services et en réduisant le coût des facteurs de production pour les entreprises exportatrices. Elles pourraient également jouer un rôle dans la simplification de l'environnement des entreprises. En outre, il serait possible de renforcer aussi le niveau de la concurrence dans les secteurs de l'énergie et des transports.

1. Introduction

En mai 2013, la Commission a proposé une série de recommandations spécifiques concernant les politiques de réforme économique et structurelle de la France. Sur la base de ces recommandations, le Conseil de l’Union européenne a adopté, en juillet 2013, six recommandations par pays sous la forme d’une recommandation du Conseil. Ces recommandations concernaient les finances publiques, la compétitivité-coût et hors-coût, la concurrence dans les services, la politique fiscale, ainsi que le marché du travail. Le présent document de travail établit un bilan de l'état de mise en œuvre de ces recommandations en France.

Il s'attache à évaluer les mesures prises à la lumière des conclusions de l'examen annuel de la croissance (EAC)[1] effectué par la Commission pour l’année 2014, du rapport conjoint sur l'emploi pour 2014 (RCE)[2] et du troisième rapport annuel sur le mécanisme d’alerte (RMA)[3], tous trois publiés en novembre 2013. L'EAC expose les propositions de la Commission visant à dégager la convergence de vues nécessaire afin de définir les actions prioritaires à adopter au niveau national et à celui de l’UE en 2014. Il recense cinq priorités devant permettre aux États membres de renouer avec la croissance, à savoir: procéder à un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance, rétablir des conditions normales d'octroi de crédits à l'économie, promouvoir la croissance et la compétitivité pour aujourd’hui et pour demain, lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise et moderniser l'administration publique. Le RMA est un premier instrument d'analyse permettant de déterminer si des États membres sont touchés par des déséquilibres macroéconomiques ou risquent de l'être. Il fait état de signes positifs indiquant que les déséquilibres macroéconomiques en Europe sont en voie de correction. Afin de garantir un rééquilibrage complet et durable, la France et quinze autres États membres ont été sélectionnés aux fins d'un examen de l'évolution des déséquilibres accumulés et de leur correction. Ces bilans approfondis ont été publiés le 5 mars 2014, en même temps qu'une communication de la Commission[4].

À la lumière de la recommandation du Conseil de 2013, de l’EAC et du RMA, la France a présenté, le 7 mai 2014, une version actualisée de son programme national de réforme et de son programme de stabilité. Ces programmes fournissent des informations sur les progrès accomplis depuis juillet 2013 et sur la future stratégie gouvernementale en matière économique. Les informations contenues dans les programmes constituent la base de l’évaluation réalisée dans le présent document de travail des services de la Commission.

Le programme national de réforme a été préparé en concertation avec les partenaires sociaux et les collectivités locales. Il a été adopté par le Conseil des ministres le 23 avril, en même temps que le programme de stabilité. Ces deux documents ont été soumis le même jour au Parlement français, qui a approuvé par vote, le 29 avril, une déclaration relative au programme de stabilité.

2. Situation et perspectives économiques

Situation économique

La France a conservé en 2013 un niveau de croissance économique tout juste positif (0,3 %, comme en 2012)[5], grâce à une timide reprise de la demande intérieure. La consommation des ménages a en effet connu une légère augmentation, à la faveur d'un net recul de l'inflation qui a redonné du pouvoir d'achat malgré la progression continue du taux de chômage. Pour la première fois, depuis 2009, l'investissement a régressé en termes annuels (-1,0 %). Alors que la demande extérieure s'est accélérée en 2013, le pays n'a pas connu de remontée notable de ses exportations et a encore perdu des parts de marché à l'exportation, ce qui s'est soldé par une contribution nette des échanges à la croissance tout juste positive (0,1 pp). Le recul de l'inflation (1,0 % en moyenne en 2013, contre 2,2 % en 2012) s'explique par la baisse des prix de l'énergie, par l'écart important entre la production réelle et potentielle, ainsi que par l'incidence continue sur les prix de l'arrivée, en 2012, d'un quatrième opérateur de téléphonie mobile.

Pour la première fois depuis 2009, le taux d'emploi sur base annuelle a baissé en 2013, de 0,2 %, dans un contexte de demande atone et de faible rentabilité pour les entreprises. Le taux de chômage a par conséquent continué de grimper en 2013, passant en un an de 9,8 % à 10,3 %, malgré une timide décrue au dernier trimestre imputable en particulier au lancement d'un régime d'emplois subventionnés (les emplois d'avenir). Les populations les plus vulnérables ont été particulièrement touchées par les difficultés sur le marché du travail. Le taux de chômage des jeunes a atteint 24,8 % en 2013, contre 24,4 % en 2012, tandis que le nombre de chômeurs de plus de cinquante ans bondissait de 15 %.

Perspectives économiques

D’après les prévisions établies par la Commission au printemps 2014 (ci-après les «prévisions de printemps de la Commission»), l’économie française devrait s'engager sur la voie d'un redressement progressif, avec un PIB en hausse de 1,0 % en 2014 et de 1,5 % en 2015. La consommation des ménages, moteur traditionnel de croissance de l'économie française, devrait poursuivre son accélération, à la faveur, notamment, d'une décrue progressive du chômage. Le maintien de l'inflation à un niveau faible contribuera à renforcer le pouvoir d'achat des ménages, ce qui devrait encore soutenir la consommation. Par ailleurs, à partir de 2015, les mesures en faveur des ménages à faibles revenus annoncées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité (voir la section 3.1) devraient contribuer à soutenir encore l'emploi et la consommation. Quant à l'investissement, il devrait reprendre des couleurs grâce à la hausse de la demande et à un retour de la confiance, dans un contexte où l'on prévoit, pour 2014 et 2015, une amélioration des marges bénéficiaires des entreprises. Le tassement des prix de l'énergie et la croissance toujours modeste de l'activité devraient atténuer l'impact des récentes hausses de la TVA et l'inflation devrait s'établir à 1,0 % en 2014 et à 1,1 % en 2015.

La reprise de la demande globale devrait rester trop modeste pour susciter un nombre significatif de créations d'emplois dans le secteur privé en 2014. Toutefois, les emplois aidés, dont les effets concernent essentiellement le secteur public, devraient continuer à soutenir le taux d'emploi total. Les allègements des cotisations sociales patronales sur les bas salaires, prévus dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, devraient se traduire par une hausse des créations d'emplois en 2015 (+0,8 %). Cependant, l'expansion continue de la population active en diluera les effets sur le taux d'emploi. Globalement, on prévoit que le taux de chômage se stabilisera à 10,4 % en 2014, avant de retomber à 10,2 % en 2015.

Le scénario macroéconomique qui a servi de base au programme de stabilité et au programme national de réforme table sur des prévisions de croissance de 1,0 % en 2014 et de 1,7 % en 2015. Pour 2014, le taux de croissance du PIB est identique à celui qu'anticipe la Commission. Pour 2015, les prévisions officielles sont proches de celles de la Commission, mais cette dernière est légèrement moins optimiste quant à la contribution des échanges à la croissance. Cela tient notamment aux résultats plutôt optimistes qu'attend le gouvernement en ce qui concerne les effets du crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE) sur la compétitivité des exportations françaises. Le programme national de réforme fournit des indications sur les effets macroéconomiques des grandes réformes, y compris le pacte de responsabilité et de solidarité, la réforme des retraites de 2013, le processus de simplification administrative et certaines mesures prévues par la loi sur la consommation. Dans son avis sur le scénario macroéconomique figurant dans le programme de stabilité, le Haut Conseil des finances publiques a estimé que les prévisions macroéconomiques du gouvernement étaient réalistes pour 2014 et n'étaient pas hors d'atteinte pour 2015, bien qu'elles reposent dans ce dernier cas sur un certain nombre d'hypothèses optimistes. Pour les années suivantes de la période, en revanche, le scénario macroéconomique a été jugé optimiste.

Encadré 1: conclusions du bilan approfondi de mars 2014 relatif à la France

Le troisième bilan approfondi relatif à la France réalisé au titre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques a été publié le 5 mars 2014.[6] Cette analyse a amené la Commission à conclure que la France continue à subir des déséquilibres macroéconomiques requérant une surveillance particulière et l'adoption de mesures décisives. Les principales observations et conclusions qui en ressortent sont les suivantes.

• La France a enregistré ces dernières années une importante érosion de ses parts de marchés à l'exportation (-14,0 % entre 2007 et 2012). Bien qu'à leur niveau actuel, les déficits de la balance courante et de la position extérieure globale nette n'aient encore rien de préoccupant, l'effritement des résultats à l'exportation a pour effet de les aggraver continuellement.

• Si, d'une manière générale, l'évolution des salaires a suivi celle de la productivité, la France est une des économies de la zone euro qui enregistrent les coûts salariaux les plus élevés. En particulier, l'importance de la charge fiscale pesant sur le travail réduit la rentabilité des entreprises. Les rigidités du processus de fixation des salaires risquent d'entraîner une distorsion de la structure des salaires et de restreindre l'ajustement de ces derniers.

• La détérioration des résultats à l'exportation est en grande partie imputable à des facteurs autres que les coûts. L'anémie des marges bénéficiaires, qui s'est encore accentuée en 2012, notamment en raison de la hausse persistante de la charge fiscale, risque de réduire la capacité des entreprises à investir et à s'engager dans des activités d'exportation. Par ailleurs, l'environnement des entreprises en France reste un obstacle à leur potentiel d'exportation.

• Le niveau élevé du déficit public, combiné à une dette publique toujours croissante, représente une faille importante qui appelle de nouvelles mesures d'ajustement. Le déficit de la France a considérablement augmenté en 2009 en raison de la crise économique. S'il est vrai que les risques qui pèsent sur la viabilité à moyen terme sont modérés, l'augmentation de la dette publique à la suite de la crise financière implique que l'économie est désormais plus sensible à d'éventuels événements économiques défavorables.

• Comme l'économie française est étroitement liée à celles des autres États membres sur le plan commercial comme sur le plan financier, une évolution défavorable en France risquerait d'avoir des répercussions significatives sur les autres économies de la zone euro.

Le bilan approfondi examine également les enjeux politiques découlant des évolutions dans ces secteurs et tente de déterminer les voies à explorer pour corriger les déséquilibres macroéconomiques recensés.

• Il convient d'intensifier les efforts destinés à réduire le déficit public, conformément à la trajectoire recommandée par le Conseil dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, et de se focaliser sur la réduction des dépenses publiques.

• Il existe encore une marge de manœuvre pour accroître la concurrence dans les services et obtenir en corollaire des effets positifs sur les coûts intermédiaires. Par ailleurs, alors que des ressources importantes ont été consacrées à la politique de l’innovation, les résultats semblent encore modestes.

• L'importance du salaire minimum dans le cadre global de fixation des salaires et le caractère limité des exemptions actuellement prévues contribuent à la rigidité des salaires et ont une incidence sur les perspectives d'emploi des travailleurs peu qualifiés. De plus, les exonérations des cotisations de sécurité sociale, qui atténuent l'incidence du salaire minimum sur l'emploi des travailleurs peu qualifiés, risquent d'entraîner des distorsions de la distribution des salaires et de décourager l'amélioration des compétences des travailleurs.

3. Défis et évaluation du programme de réformes 3.1. Politique budgétaire et fiscalité

Évolutions budgétaires et dynamique de la dette

Le programme de stabilité 2014 a principalement pour objet la réalisation de l'objectif à moyen terme, à savoir l'équilibre structurel des finances publiques, comme c'était le cas du programme de l'an dernier. L'objectif à moyen terme (OMT) est plus ambitieux que les exigences du pacte de stabilité et de croissance. Sa réalisation est prévue pour 2017, au lieu de 2016 dans la version précédente du programme de stabilité. Il apparaît toutefois, à la lumière de l'évolution du solde structurel (recalculé)[7], que l’OMT ne sera pas atteint dans les délais fixés par le programme de stabilité, contrairement à ce qui était préconisé dans la recommandation spécifique de 2013. La trajectoire d'ajustement pour la période 2014–2017 a pour objectif premier de ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB en 2015 au plus tard. Si la correction du déficit excessif d'ici à l'an prochain s'inscrit dans les délais révisés fixés par le Conseil en 2013 dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, la cible établie dans le programme est supérieure à l'objectif recommandé, qui est de 2,8 % du PIB (voir l'encadré 2). Le solde structurel (recalculé) devrait s’améliorer et passer de -3,1 % du PIB en 2013 à -0,8 % du PIB en 2017.

En 2013, le déficit public a atteint 4,3 % du PIB, contre 4,9 % en 2012 (initialement annoncé à 4,8 %, puis révisé).[8] Ce chiffre est supérieur à l'objectif de 4,1 % du PIB indiqué dans le projet de plan budgétaire présenté par la France en octobre 2013 et largement plus élevé que l'objectif de 3,7 % figurant dans le programme de stabilité de 2013. L'écart par rapport à l'objectif du projet de plan budgétaire s'explique par des recettes inférieures aux prévisions et une croissance des bases taxables plus faible que prévu, éléments dont la combinaison s'est traduite par des pertes fiscales plus élevées que prévu. La révision des données de 2012 a également eu des répercussions négatives sur le niveau des résultats (effet de base). Ces éléments ont été partiellement compensés par un ralentissement de la croissance des dépenses publiques au regard des prévisions établies lors de l'élaboration du projet de plan budgétaire (+2,0 % au lieu de +2,5 %).

Le programme de stabilité prévoit une amélioration supplémentaire du déficit, qui devrait s'établir à 3,8 % du PIB en 2014. Ce chiffre est supérieur de 0,2 point de pourcentage à l'objectif de 3,6 % du PIB consacré dans le projet de plan budgétaire. Selon les prévisions de la Commission, cet objectif révisé semble réalisable, pourvu que les mesures budgétaires et les mesures supplémentaires décrites dans le programme de stabilité (et dont certaines restent à adopter) soient rigoureusement appliquées. Il s'agit pour ces dernières de mesures d'économie destinées à compenser la perte de recettes fiscales due à la suspension de l'écotaxe poids lourds, de l'annulation de crédits ministériels à adopter dans le cadre d'un collectif budgétaire, d'économies liées à la réforme du régime d'assurance chômage et des premiers effets du plan d'économies de 50 milliards d'EUR annoncé par le gouvernement (voir ci-après). Enfin, compte tenu des élections municipales qui se sont tenues en mars et au regard des cycles électoraux précédents, le programme de stabilité prévoit une baisse de l'investissement public. Globalement, et même si les prévisions de la Commission se situent à 3,9 %, l'objectif révisé consistant à ramener le déficit à 3,8% du PIB semble réalisable. L'écart tient uniquement à de légères différences dans les prévisions de dépenses, notamment en matière de consommations intermédiaires et de prestations sociales.

Pour les années suivantes, le programme de stabilité vise un déficit de 3,0 % en 2015 et prévoit que le solde des administrations publiques continuera à s'améliorer en 2016–2017. Les objectifs en matière de déficit pour 2015–2016 ont été revus à la hausse par rapport à la trajectoire qui constituait la base du projet de plan budgétaire, mais l'objectif pour 2017 reste globalement inchangé, à 1,3 % du PIB. L'ajustement programmé a donc été quelque peu concentré en fin de période par rapport au scénario de l'automne, notamment pour prendre en compte le pacte de responsabilité et de solidarité annoncé par le gouvernement. La réduction du déficit devrait passer par des coupes dans les dépenses et l'objectif fixé pour les économies à réaliser se monte à 50 milliards d'EUR, soit environ 2,5 % du PIB, pour la période 2015–2017. La croissance des dépenses publiques est estimée à seulement 0,1 % par an, en tenant compte de l’indice national des prix à la consommation, contre 0,8 % sur la période 2010–2013 et plus de 2 % sur la dernière décennie.

L'hypothèse de base qui sous-tend l'objectif des 50 milliards d'EUR d'économies sur la période 2015–2017 est que, grâce aux mesures adoptées, les prestations sociales et les dépenses des collectivités locales augmenteront à un rythme beaucoup plus mesuré que les années précédentes. Le programme de stabilité présente une ventilation par sous-secteur des administrations publiques des objectifs à atteindre en matière d'économies. Au niveau de l'administration centrale, le maintien des normes de dépenses devrait permettre de dégager 18 milliards d'EUR[9]. Le gouvernement prévoit de contenir la masse salariale et d'autres coûts de fonctionnement en maintenant le gel des salaires de base (en vigueur depuis 2010), en réalisant des gains d'efficience et en rationalisant le parc immobilier public. Les opérateurs de l'État (dénommés «organismes divers d'administration centrale») recevront des incitations financières à réduire eux aussi leurs propres dépenses. Quant aux collectivités locales, elles subiront au cours des trois prochaines années une réduction sans précédent, à hauteur de 11 milliards d'EUR, des dotations de l'État. Pour que ces mesures s'accompagnent de réductions comparables dans les dépenses à l'échelon local et contribuent de la sorte à réduire le déficit global des administrations publiques, le programme de stabilité décrit un certain nombre de réformes qui sont censées permettre de réaliser d'importantes économies. En particulier, les dotations aux collectivités locales seront soumises dès 2015 à un régime de bonus/malus. Souvent considérée comme une source de doublons et une cause de gaspillage des ressources, la clause de compétence générale, qui permet aux régions et aux départements de prendre des mesures allant au-delà de leur domaine direct de compétence, sera supprimée. En outre, le gouvernement prévoit de réduire de moitié le nombre des régions et d'élargir les intercommunalités, mais aussi de lancer un débat sur le devenir des départements. Enfin, le gouvernement a l'ambition de dégager 21 milliards d'EUR grâce aux économies prévues sur les prestations sociales. Sur la période 2015–2017, la fixation d'un objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) plus ambitieux devrait permettre de dégager 10 milliards d'EUR. Le reste proviendra des effets pluriannuels de mesures déjà votées, d'un gel d'une année touchant les prestations sociales et d'un certain nombre de réformes encore à préciser.

À la lumière des prévisions de la Commission, qui font état d'un déficit à 3,4 % du PIB en 2015, la trajectoire décrite dans le programme de stabilité apparaît insuffisamment spécifiée. Sur la base des informations disponibles à la date butoir, les prévisions de la Commission englobent une grande partie des économies prévues pour 2015. Elles partent notamment du principe que les normes applicables aux dépenses de l'État et aux dépenses de santé seront scrupuleusement respectées, que les objectifs en matière d'économies sur les prestations sociales seront globalement atteints et que les coupes annoncées dans les subventions aux collectivités locales se traduiront dans une large mesure par une baisse des dépenses à l'échelon local. En dépit de ce qui précède, la Commission prévoit dans ses projections que le déficit restera en 2015 au-dessus de l'objectif de 3 % du PIB. Faute d'informations suffisamment précises, certaines des réformes prévues dans le cadre du programme de stabilité n'ont pas été prises en compte dans les prévisions. Il s'agit notamment des mesures visant à mieux rationaliser les allocations familiales et à réduire les coûts de fonctionnement des caisses de sécurité sociale. De même, un certain nombre de mesures relatives aux recettes, qui sous-tendent la trajectoire prévue de réduction du déficit, restent à préciser.

Les prévisions de la Commission et, a fortiori, l'objectif de 3 % du PIB sont entourés de risques baissiers, qui sont essentiellement liés à la capacité du gouvernement à effectivement réduire les prestations sociales et les dépenses des collectivités locales. S'il semble réalisable de maintenir sous contrôle les dépenses de l'État, dans la mesure où cela a déjà été fait précédemment, il sera en revanche plus difficile de ralentir la croissance des prestations sociales et des dépenses des collectivités locales au rythme prévu par le programme de stabilité. Outre que l'objectif global en matière d'économies à réaliser sur la période 2015–2017 reste partiellement flou, il semble prématuré d'affirmer qu'un certain nombre de mesures, qui dépendent de décisions des collectivités locales et des partenaires sociaux, seront bel et bien mises en œuvre dans les délais et pour les montants mentionnés dans le programme. Par ailleurs, en ce qui concerne les collectivités locales, non seulement les réformes structurelles présentées dans le programme (réduction du nombre de régions, renforcement de la coopération intercommunale, suppression des départements ou réduction de leurs prérogatives), qui sont censées permettre des économies substantielles, n'entreront en vigueur qu'à moyen terme, mais des risques importants pèsent aussi sur leur mise en œuvre. Dans le domaine de la sécurité sociale, le gouvernement fixe des objectifs d'une ampleur sans précédent pour ce qui est des dépenses de santé à partir de 2015. Ces objectifs vont dans le bon sens, mais leur réalisation sera difficile. Il n'est pas non plus certain qu'il sera déjà possible, à court terme, de contenir la hausse des dépenses de retraites et autres prestations sociales, comme l'illustre le fait qu'après la présentation de son programme de stabilité, le gouvernement a partiellement reculé sur la question du gel des retraites. Plus généralement, si l'on en juge par les évaluations effectuées et les mesures mises en œuvre à ce jour, il n'est pas garanti que le réexamen des dépenses lancé dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) permettra bel et bien de réexaminer en profondeur le champ des politiques publiques plutôt que de se limiter à de simples coupes budgétaires transversales et à court terme. On notera à cet égard que les économies attendues des mesures déjà définies restent modestes[10] et que, malgré la récente création du Conseil stratégique de la dépense publique et l'impulsion qu'il est censé donner à la MAP, on recense à ce jour bien peu de mesures effectives dont il est à l'origine. Enfin, comme le souligne le Haut Conseil des finances publiques, des risques pèsent également sur le scénario macroéconomique pour le reste de la période couverte par le programme de stabilité. S'ils se matérialisaient, le solde des administrations publiques s'en trouverait détérioré.

L'ajustement structurel sous-jacent aux objectifs de déficit pour 2013–2014 semble réalisable, contrairement à l'objectif fixé pour 2015. Des risques considérables demeurent. Selon les prévisions de la Commission, le déficit public atteindra 3,9 % du PIB en 2014 et 3,4 % en 2015, contre, respectivement, 3,8 % et 3,0 % dans les projections du programme de stabilité. L'évolution annuelle du solde structurel (recalculé), telle qu'elle peut être déduite du programme, est jugée insuffisante par rapport aux niveaux recommandés par le Conseil en juin 2013, sauf pour l'année 2014. L'évolution corrigée du solde structurel, telle qu'elle peut être déduite des prévisions de la Commission, devrait rester inférieure à ces niveaux recommandés sur toute la période (2013–2015), quoique très légèrement pour les exercices 2013 et 2014 (0,1 % du PIB pour chacune des années). La situation est très semblable en ce qui concerne l'effort budgétaire, calculé sur la base d'une évaluation ascendante des mesures discrétionnaires: un écart de 0,1 % du PIB en 2013 et aucun en 2014 par rapport aux niveaux jugés conformes à l'évolution annuelle du solde structurel recommandée par le Conseil. Globalement, l'écart attendu par rapport aux objectifs en matière d'effort structurel fixés pour 2013–2014 dans la recommandation du Conseil et aux montants sous-jacents de mesures discrétionnaires semble moins important que ne l'avait estimé la Commission dans ses prévisions de l'hiver 2014, sur la base desquelles, à la date du 5 mars, la Commission avait adressé une recommandation à la France. La différence entre les prévisions d'hiver et celles de printemps s'explique notamment par les résultats enregistrés pour 2013, ainsi que par les mesures supplémentaires pour 2014 présentées dans le programme de stabilité. Conséquence de l'écart attendu dans les prévisions par rapport à l'objectif d'un déficit nominal de 3,0 % du PIB, l'effort budgétaire devrait se révéler en 2015 largement inférieur au niveau requis. Les prévisions de la Commission en matière d'amélioration (corrigée) du solde structurel et d'effort budgétaire calculé sur la base d'une évaluation ascendante sont entourées de risques baissiers qui reflètent l'essentiel des risques qui pèsent sur les chiffres de déficit nominal.

Encadré 2: la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la France

La France fait actuellement l'objet d'une procédure au titre du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil a lancé la procédure pour déficit excessif à l'encontre de la France le 27 avril 2009 et lui a recommandé de procéder aux corrections nécessaires pour 2012 au plus tard, délai qu'il a reporté à 2013 le 2 décembre 2009.

Le 21 juin 2013, le Conseil a conclu que la France avait engagé une action suivie d’effets, mais que des événements économiques négatifs ayant des conséquences majeures sur les finances publiques s’étaient produits. Il a donc émis une recommandation libellée comme suit: «1) La France devrait mettre fin à la situation actuelle de déficit excessif en 2015 au plus tard. 2) La France devrait parvenir à un déficit nominal de 3,9 % du PIB en 2013, de 3,6 % en 2014 et de 2,8 % en 2015, ce qui correspondrait à une amélioration du solde structurel de 1,3 % du PIB en 2013, de 0,8 % en 2014 et de 0,8 % en 2015, sur la base des prévisions étendues du printemps 2013 des services de la Commission. 3) La France devrait mettre intégralement en œuvre les mesures déjà adoptées pour l'année 2013 (1 ½ % du PIB) et préciser, adopter et mettre rapidement en œuvre les mesures d'assainissement nécessaires pour 2014 et 2015 pour se conformer à la recommandation d'amélioration du solde structurel, tout en procédant comme prévu actuellement à un examen minutieux des postes de dépenses dans tous les sous-secteurs des administrations publiques, notamment aux niveaux de la sécurité sociale et des collectivités locales. 4) La France devrait consacrer toutes les recettes imprévues à la réduction du déficit. Les mesures d'assainissement budgétaire devraient garantir une amélioration durable du solde structurel des administrations publiques propice à la croissance. 5) Le Conseil fixe la date limite du 1er octobre 2013 pour que la France engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs. En outre, les autorités françaises devraient renforcer la soutenabilité à long terme du système de retraite par un nouvel ajustement de tous les paramètres pertinents. En particulier, la réforme prévue actuellement envisagée devrait être adoptée avant la fin de cette année et rééquilibrer durablement le système en 2020 au plus tard, en évitant toute nouvelle augmentation du coût du travail. De plus, afin de garantir le succès de la stratégie d'assainissement budgétaire, il importera que l'assainissement budgétaire soit appuyé par des réformes structurelles globales, conformément aux recommandations du Conseil adressées à la France dans le contexte du semestre européen et, en particulier, celles liées à la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques.»

Le 5 mars 2014, la Commission, vu le règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro, et notamment son article 11, paragraphe 2, a recommandé que la France s'efforce de se conformer pleinement à la recommandation du Conseil du 21 juin 2013. À cette fin, la France a été invitée à prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que l'effort structurel recommandé par le Conseil soit accompli et à rendre compte des mesures prises en réponse à la recommandation dans une section spécifique de son programme de stabilité pour 2014.

L'année suivant la correction de son déficit excessif, la France sera soumise au volet préventif du pacte et devra veiller à réaliser des progrès suffisants en direction de son OMT. Puisque les prévisions annoncent pour 2015 un taux d'endettement de 96,6 % du PIB, supérieur donc à la valeur de référence de 60 % du PIB, durant les trois années qui suivront la correction du déficit excessif, la France fera également l'objet de dispositions transitoires en ce qui concerne le respect du critère de la dette. Au cours de cette période, il lui appartiendra de faire en sorte d'accomplir des progrès suffisants en vue de sa mise en conformité.

Un aperçu de l'état actuel des procédures concernant les déficits excessifs est consultable à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm.

Au cours des années suivant la correction prévue du déficit excessif, le rythme annuel (recalculé) de progression vers l’OMT serait moins rapide que le minimum requis de 0,5 % du PIB. Les informations fournies dans le programme de stabilité font état d'une évolution annuelle du solde structurel (recalculé) de 0,4 % du PIB sur la période 2016–2017. En outre, la plupart, pour ne pas dire la totalité, des risques pesant sur la stratégie gouvernementale qui ont été recensés pour 2015 valent aussi pour les années suivantes du programme. Tant en 2016 qu'en 2017, il y a donc lieu de s'attendre à un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement vers l’OMT.

La dette des administrations publiques a encore augmenté en 2013 et rien ne laisse présager un renversement de tendance à l'horizon des prévisions de la Commission. Le ratio de la dette au PIB, qui était de 64,2 % en 2007, a atteint 93,5 % en 2013 et les prévisions de la Commission indiquent qu'il devrait continuer à augmenter en 2014–2015. Le programme de stabilité prévoit que le taux d'endettement culminera à 95,6 % du PIB en 2014 et 2015 avant de retomber à 91,9 % en 2017. Sur la période 2016–2017, dans l'hypothèse d'une correction du déficit excessif en 2015 (comme prévu dans le programme de stabilité), la France se trouverait dans une période de transition au regard de la règle de la dette. Le taux d’endettement pour 2015 indiqué dans les prévisions de la Commission dépasse le chiffre du gouvernement en raison des prévisions plus élevées pour le déficit et plus faibles pour la croissance du PIB nominal. Les risques qui pèsent sur les objectifs de déficit décrits ci-dessus menacent également le scénario de la dette. Dans le passé, les objectifs de dette inscrits dans les programmes de stabilité successifs ont régulièrement été revus à la hausse et ont souvent été manqués.

Cadre budgétaire

L'incidence sur les prévisions budgétaires du Haut Conseil des finances publiques, nouvellement institué, a été positive, mais la valeur ajoutée globale des réformes engagées au titre du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dépendra du fonctionnement du mécanisme national de correction. Le Haut Conseil des finances publiques a été créé en 2012 dans le cadre de la transposition en droit national du Ttraité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Il a pour mission d'évaluer ex ante la compatibilité des lois de finances initiales (ou rectificatives) avec une trajectoire pluriannuelle prédéfinie de réduction du déficit structurel et d'établir un rapport ex post, le cas échéant, sur tout écart significatif vis-à-vis de cette trajectoire, qui doit alors déclencher automatiquement un mécanisme de correction. Les avis émis jusqu'ici par le Haut Conseil ont éclairé la faisabilité des prévisions gouvernementales et probablement joué un rôle dans le fait que le projet de loi de finances pour 2014 se fonde sur des hypothèses macroéconomiques réalistes, ce qui n'était pas toujours le cas pour les exercices précédents. Des incertitudes demeurent, en revanche, quant au fonctionnement du mécanisme de correction qui doit se déclencher en cas d'écart important.

Les mécanismes de coordination existant entre sous-secteurs des administrations publiques ne suffisent pas pour impliquer efficacement les sous-secteurs extérieurs à l'État dans la stratégie globale de réduction du déficit. En ce qui concerne les collectivités locales, des mesures ont été prises pour réduire les dotations octroyées par l'État, parmi lesquelles un gel nominal en 2011–2013 suivi, en 2014, d'une diminution de 1,5 milliard d'EUR. Ces mesures ne se traduiront toutefois pas nécessairement par une diminution de même ampleur des dépenses des collectivités locales, car ces dernières ont été habilitées à augmenter temporairement les droits de timbre sur la vente de biens immobiliers en 2014–2015. Plus généralement, un «pacte de confiance et de responsabilité» a été conclu entre l'État et les collectivités locales, mais il reste à bâtir pour ces dernières un véritable cadre de gouvernance, comme le reconnaît un récent rapport de la Cour des comptes[11]. En ce qui concerne les régimes de retraite complémentaire pour les travailleurs du secteur privé, les partenaires sociaux ont conclu en 2013 un accord qui permettra de réduire partiellement les déficits. Un accord a également été conclu en vue de réduire le déficit du régime d'assurance chômage, également géré par les partenaires sociaux. Certes, ces deux accords auront un impact favorable sur le solde des administrations publiques, mais il est nécessaire d'améliorer les mécanismes de coordination afin de veiller à impliquer efficacement les sous-secteurs des administrations publiques extérieurs à l'État dans la stratégie nationale de réduction du déficit. En particulier, la mise en place d'un plafonnement de l'augmentation annuelle de leurs recettes fiscales, couplée au maintien des réductions prévues des dotations de l'État, contribuerait à faire baisser les dépenses des collectivités locales.

Viabilité des finances publiques sur le long terme

Il semble que des risques de niveau moyen pèsent à moyen terme sur la viabilité des finances publiques de la France. L'écart de viabilité à moyen terme[12], compte tenu de l'effort d'ajustement nécessaire jusqu'en 2020 pour ramener le ratio de la dette à 60 % du PIB à l'horizon 2030, s'élève à 2,2 % du PIB et est principalement imputable au niveau élevé de la dette publique (96,6 % du PIB en 2015). Sur le long terme, les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques s'annoncent faibles et sont principalement liés aux projections relatives aux coûts du vieillissement de la population, particulièrement dans le domaine des soins de santé, qui sont évalués à un point de pourcentage du PIB à très long terme. L'écart de viabilité à long terme[13], compte tenu de l'effort d'ajustement nécessaire pour maintenir le ratio dette/PIB hors d'une dynamique de croissance perpétuelle, s'élève à 1,6 % du PIB. Les risques seraient plus élevés si le solde primaire structurel se rapprochait des valeurs moyennes constatées sur la période 2004–2013. Pour contribuer à assurer la viabilité de ses finances publiques sur le long terme, la France a donc tout intérêt à réduire sa dette publique et à poursuivre les efforts visant à contenir la croissance des dépenses liées au vieillissement de la population[14].

De modestes progrès ont été réalisés dans la lutte contre l'augmentation des dépenses publiques de santé prévue à moyen terme et à long terme. Les coûts ont été maîtrisés ces dernières années grâce à un suivi amélioré, l'ONDAM étant sous-exécuté en 2013, et ce pour la quatrième année consécutive. Les mesures d'économie prévues pour 2014 comprennent de nouvelles baisses des prix des produits pharmaceutiques et des efforts visant à éliminer les prescriptions et les traitements jugés superflus sur le plan médical, ainsi qu'à faire baisser encore les tarifs des prestations d'analyses et d'imagerie médicales. Des économies sont également prévues dans le volet administratif, mais les modalités correspondantes ne sont pas encore bien claires. Ces économies favoriseront effectivement la maîtrise des dépenses à court terme; malgré cela, il y a lieu de mettre en place des stratégies supplémentaires d'endiguement des coûts car on s'attend à une forte hausse des dépenses à moyen terme et à long terme. De fait, si l'on en croit le rapport 2012 sur le vieillissement[15], les dépenses publiques de santé devraient augmenter de 2,1 % du PIB d'ici à 2060, compte tenu de l'effet cumulé des facteurs démographiques et autres que démographiques. Ce chiffre est supérieur à la moyenne de l'UE-27 (1,7 % du PIB) et largement supérieur aux prévisions relatives à la hausse des dépenses de retraite (0,5 % du PIB à l'horizon 2060). Dans des domaines tels que les dépenses pharmaceutiques et les dépenses administratives, il reste encore possible de réaliser des gains d'efficience[16]. Par ailleurs, le gouvernement a reconnu la nécessité de renforcer aussi l'efficience des soins hospitaliers. Il ressort de récentes estimations de l'OCDE[17] que la France dispose d'un important potentiel d'économies dans le domaine des soins de santé (1,3 % du PIB), même s'il est inférieur à la moyenne des pays de l'OCDE (1,9 % du PIB). Ces estimations se fondent sur l'écart entre un scénario immobiliste (aucune réforme) et un autre dans lequel les pays étudiés atteignent le niveau de performance des meilleurs élèves. Globalement, on peut dire que la France a accompli des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations spécifiques relatives à l'efficacité économique de son système de santé.

La France a accompli des progrès dans l'amélioration de la viabilité du système de retraites, mais les mesures adoptées ne seront vraisemblablement pas suffisantes pour résorber le déficit. Une réforme des retraites a été adoptée en décembre 2013 en vue de garantir la viabilité du système à moyen comme à long terme, de le rendre plus équitable et d'en renforcer la gouvernance budgétaire. Jusqu'en 2020, l'ajustement proviendra essentiellement de mesures relatives aux recettes. Il s'agit essentiellement d'augmentations des cotisations de sécurité sociale versées par les employeurs et par les salariés. Les mesures visant à relever l'âge effectif de départ en retraite ne s'appliqueront qu'à partir de 2020. On relève en particulier que la durée minimale de cotisation nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein passera, selon les estimations, de 41¾ ans en 2020 à 43 ans en 2035. Un comité de suivi a par ailleurs été créé, avec pour mission d'effectuer chaque année un bilan du système de retraites et d'adresser des recommandations au gouvernement, notamment sur l'existence ou non de risques pour la viabilité nécessitant un plan d'action. Un certain nombre de mesures prévues par la réforme visent à mieux prendre en compte la pénibilité de certaines activités et à relever le niveau des retraites pour les femmes. En dépit des progrès accomplis, des efforts supplémentaires restent nécessaires. En effet, selon les projections officielles des autorités françaises, les mesures adoptées ne feront que réduire de moitié le déficit total du système, qui devrait s'établir à environ 0,5 % du PIB d'ici à 2020. On note en particulier que les régimes de retraite des fonctionnaires de l'État et des salariés travaillant dans un certain nombre d'entreprises publiques nécessiteront des financements supplémentaires pour couvrir le coût des pensions à verser. La trajectoire de réduction du déficit prévue dans le cadre de la réforme est aussi sujette à des risques importants. En particulier, comme c'était déjà le cas pour certaines réformes antérieures, le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections du gouvernement pourrait bien être trop optimiste, notamment au regard des perspectives économiques à court terme présentées dans les prévisions de la Commission, ainsi que des hypothèses macroéconomiques à moyen et à long terme figurant dans le rapport 2012 sur le vieillissement. Quant au coût budgétaire des mesures visant à mieux prendre en compte la pénibilité du travail, il reste passablement flou et constitue un aléa de plus entourant la situation financière à long terme du système des retraites. La viabilité de ce système dépendra également de la capacité du comité de suivi nouvellement créé à traiter efficacement tout écart par rapport à la trajectoire de réduction du déficit qui sous-tend la réforme.

Système fiscal

Le taux de prélèvements obligatoires en France est élevé et ne cesse de croître. La recommandation spécifique adressée à la France en 2013 préconisait de poursuivre les efforts de simplification du système fiscal et d'en renforcer l'efficacité, notamment en élargissant les assiettes de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés tout en réduisant les taux faciaux, en renforçant l'efficience de la TVA, en déplaçant la pression fiscale de la taxation du travail vers les taxes vertes et les taxes à la consommation, ainsi qu'en réduisant encore les incitations fiscales qui favorisent l'endettement des entreprises. La France a réalisé des progrès limités dans la mise en œuvre de ces recommandations (pour le détail de l'évaluation, voir le tableau synoptique présenté à la section 4). La fiscalité reste donc un problème d'actualité, particulièrement dans le contexte des objectifs de l'examen annuel de la croissance que sont l'assainissement budgétaire, ainsi que la promotion de la croissance et de la compétitivité.

Un nouvel allègement de la charge fiscale pesant sur le travail a été annoncé par le gouvernement. Depuis 2014, le CICE, crédit d'impôt destiné à réduire la charge fiscale des entreprises, s'élève à 6 % des salaires bruts représentant jusqu'à 2,5 fois le salaire minimum, contre 4 % en 2013. Le coût budgétaire total de cette mesure est estimé à 10 milliards d'EUR en 2014 et, lorsqu'elle sera pleinement effective, à 20 milliards d'EUR (1 % du PIB), essentiellement financé par le relèvement du taux normal et des taux réduits de TVA appliqué en janvier 2014 et par des réductions des dépenses, ainsi que par une hausse de la fiscalité verte. Par ailleurs, le gouvernement a annoncé en janvier 2014, dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, des mesures supplémentaires de 10 milliards d'EUR d'ici 2016, destinées à réduire le coût du travail. La ventilation de ces mesures est la suivante: 4,5 milliards d'EUR pour les bas salaires (entre 1 et 1,6 fois le salaire minimum), 4,5 milliards d'EUR supplémentaires pour les salaires moyens (entre 1,6 et 3,5 fois le salaire minimum) et 1 milliard d'EUR pour les indépendants. Le cumul de ces mesures et du CICE représente un montant de 30 milliards d'EUR (1,5 % du PIB), ce qui est du même ordre de grandeur que la hausse globale de la fiscalité des entreprises enregistrée sur la période 2010–2013.

Aucun progrès n'a été accompli dans l'élargissement de l'assiette de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés, ni dans le renforcement de l'efficience de la TVA. L'élargissement des bases d'imposition permettrait de renforcer la dynamique de transfert de la charge fiscale et de réduire les taux d'imposition. Aucun progrès n'a été accompli au cours de l'année écoulée en matière de réduction et de rationalisation des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés. Au contraire, une surtaxe temporaire sur les grandes sociétés, instaurée en 2012, a été prolongée jusqu'en 2015; son taux, qui a plus que doublé, atteint 10,7 %. En conséquence, le taux d'imposition légal des sociétés, tous prélèvements confondus, atteint un maximum de 38,1 %. Or, à 33,3 %, le taux d'imposition légal est déjà l'un des plus élevés de l'UE. Le budget 2014 a par ailleurs introduit des taux de TVA réduits sur les travaux de rénovation liés à l'énergie ou aux logements sociaux, ainsi que sur les billets de cinéma, sans aucun examen de l'efficacité de ces taux. Dans ce type de cas, des évaluations ex post ciblées permettraient de déterminer si un rétrécissement de l'assiette d'imposition serait un moyen efficace d'atteindre les buts fixés en matière sociale et environnementale.

À la suite des avis rendus par le comité pour la fiscalité écologique, un certain nombre de mesures ont été adoptées ou sont prévues dans le domaine de la fiscalité verte. Des mesures ont été prises, avec l'introduction d'une nouvelle composante CO2 dans les droits d'accise applicables aux produits énergétiques (taxe carbone), l'élargissement de l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes, la suppression progressive des taux réduits applicables à certains biocarburants et le renforcement du bonus-malus pour les véhicules automobiles. D'autres améliorations importantes restent toutefois possibles. Tout d'abord, les droits d'accises ne sont pas indexés sur l'inflation, alors que cela pourrait contribuer au maintien de la valeur réelle des taxes dans le temps. De plus, certains secteurs (l'agriculture, la pêche et les transports) continuent à bénéficier d'exemptions de la taxe carbone et d'exonérations partielles, l'électricité et le gaz naturel continuent à faire partiellement l'objet d'une TVA réduite (ce qui est en contradiction avec les ambitions globales en matière de politique énergétique et climatique) et le gazole continue à bénéficier d'un taux d'accise préférentiel[18]. Par ailleurs, outre qu'elle contribuerait à réduire les émissions de gaz à effet de serre, une taxe sur les hydrocarbures fluorés (HFC) pourrait aussi constituer une source de rentrées fiscales[19]. Enfin, bien que le gouvernement l'ait suspendue devant la réticence d'une partie de la population, la mise en œuvre de la taxe sur les poids lourds reste une nécessité, justifiée par le principe de l'«utilisateur payeur» ou celui du «pollueur payeur». On peut dire dans l'ensemble que la France a avancé dans la mise en œuvre de la recommandation relative à la taxation verte, même si des améliorations restent possibles dans les domaines de l'eau, des déchets[20] et de la pollution de l'air[21], ainsi qu'en ce qui concerne la suppression progressive des subventions néfastes pour l'environnement[22], tout en tenant compte des préoccupations sociales.

Des progrès limités ont été accomplis, en matière d'impôt sur les sociétés, dans les efforts de réduction de la distorsion favorisant l'endettement au détriment du financement par capitaux propres. Dans le cadre du budget pour 2013, la France a adopté une mesure consistant à limiter la déduction fiscale des intérêts nets des emprunts à 75 % (contre 85 % en 2013) lorsque leur montant dépasse 3 millions d'EUR. Du fait que la déduction est calculée sur la base du net et que le seuil en est relativement élevé, on comprend que la mesure cible les grandes sociétés. La France a également pris des mesures visant à promouvoir le financement par capitaux propres au moyen d'incitations fiscales en faveur des investisseurs providentiels et annoncé une baisse du taux d’imposition légal du revenu des sociétés (de 33,3 % à 28 %) Cette dernière mesure n'a cependant pas encore été officiellement adoptée et elle n'entrera en vigueur qu'au cours de la période 2017-2020. Il reste donc des fragilités liées au recours excessif au financement par l'emprunt, qui nécessitent des mesures supplémentaires.

Dans l'ensemble, la France a accompli récemment des progrès dans la mise en œuvre de la recommandation relative à la fiscalité du travail. Ces efforts doivent toutefois être évalués au regard d'un contexte marqué par une progression constante de la charge fiscale globale depuis le début de la crise et par l'action très limitée visant à poursuivre la simplification du système fiscal et à en améliorer l'efficacité générale. Les Assises de la fiscalité ont proposé des pistes de réforme du système fiscal à mettre en œuvre pendant le mandat de l'actuel gouvernement. Un certain nombre des mesures correspondantes a été dévoilé dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Outre la réduction susmentionnée des coûts du travail, il s'agit de réduire la fiscalité des entreprises en éliminant sur trois ans la taxe dite C3S grevant le chiffre d'affaires et en supprimant la surtaxe temporaire sur les grandes sociétés à l'horizon 2016 (en sus de la réduction du taux d'imposition légal du revenu des sociétés), ainsi que de redonner du pouvoir d'achat aux ménages à faibles revenus grâce à une réduction des cotisations sociales des salariés et à des réductions d'impôts (dont le détail n'est que partiellement connu). Il convient cependant de noter que la plupart des mesures annoncées n'entreront pas en vigueur avant 2015 et que certaines devront peut-être même attendre les prochaines élections législatives (2017).

3.2. Secteur financier

Le secteur bancaire français a réduit son profil de risque en 2013. La France n'a pas reçu, en 2013, de recommandation spécifique concernant le secteur financier car aucun risque significatif n'avait été relevé en matière de financement des entreprises ou de stabilité. Entre 2012 et 2013, les banques françaises ont amélioré leur capitalisation; en juin 2013, leur ratio de solvabilité moyen s'établissait à 14,7 % des actifs pondérés en fonction des risques, ce qui correspond à la moyenne de leurs homologues de la zone euro (15,0 %). Les banques françaises ont également réduit leur ratio prêts/dépôts (qui s'est replié à 144 % contre 147 % l'année précédente), ainsi que leur dépendance à l'égard du financement interbancaire. Une loi adoptée en juillet 2013 vise en particulier à isoler les activités spéculatives des banques de celles qui assurent le financement de l'économie. Bien qu'une partie des décrets d'application n'aient pas encore été publiés par le gouvernement, les mesures prises à ce jour par les banques françaises pour se conformer à la loi n'ont eu que peu d'effet sur leur rentabilité et leur bilan.

Bien que les entreprises françaises, et particulièrement les PME, continuent à dépendre fortement du crédit, l'accès au financement ne semble pas représenter une contrainte majeure. En raison de leur faible rentabilité, les PME sont fortement dépendantes du crédit bancaire. En 2012, les crédits accordés par les établissements bancaires représentaient 29 % du passif total des PME, contre 12 % pour les grandes entreprises. L'accès au financement par émission d'obligations est marginal dans le cas des PME. Bien que les enquêtes sur l'accès au crédit et sur la situation des entreprises ne révèlent pas de difficulté particulière d'accès au financement, la dépendance vis-à-vis du crédit bancaire peut constituer un obstacle au financement d'investissements à long terme. Comme cela est mentionné dans le programme national de réforme, des mesures ont donc été prises par le gouvernement en vue de diversifier les sources de financement, bien que l'accès des PME à l'emprunt et au capital-risque en France soit déjà supérieur à la moyenne européenne.[23] Le «plan d'épargne en actions» existant a été étendu de manière à couvrir les PME cotées et non cotées. En outre, l'imposition des plus-values a été allégée et une réforme du code des assurances adoptée en août 2013 autorise désormais les entreprises d'assurance-vie à investir dans les PME jusqu'à 5 % des actifs qu'elles gèrent. Enfin, la Banque publique d'investissement (BPI), instituée en mars 2013, constitue un guichet unique au service des entreprises cherchant à accéder à des fonds et garanties publics. Ces mesures, qui permettent d'accroître la disponibilité de sources de financement alternatives, n'auront que des effets limités dans la mesure où les enquêtes sur l'accès au crédit semblent indiquer que l'investissement pâtit plus de la conjoncture défavorable que des conditions de crédit. Il n'en reste pas moins que le fait de favoriser la diversification des sources de financement est de nature à renforcer la reprise de l'activité économique.

3.3. Marché du travail[24], éducation et politiques sociales

En dépit de l'adoption d'un certain nombre de mesures, la situation du marché du travail a continué à se dégrader en 2013 et de sérieuses difficultés demeurent. Le taux d'emploi global des 20–64 ans était estimé à 69,5 % en 2013, en faible progression comparé à l'objectif Europe 2020 de 75 %. Le taux de chômage a continué sa progression, atteignant 10,3 % en 2013, contre 7,5 % en 2008. Les chiffres du dernier trimestre indiquent toutefois une stabilisation dans la deuxième partie de l'année. C'est particulièrement le chômage de longue durée qui s'est aggravé (de 2,6 pp depuis 2012). Par ailleurs, les jeunes –et spécialement ceux qui sont peu qualifiés – restent plus vulnérables face au chômage. L'incidence sociale de la dégradation du marché du travail semble relativement maîtrisée. On dénombre cependant de plus en plus de travailleurs pauvres, même si le niveau de départ est largement inférieur à la moyenne de l'UE.

La France a reçu en 2013 une recommandation sur la nécessité de mener un large ensemble de réformes visant à améliorer le fonctionnement de son marché du travail. Celle-ci soulignait la nécessité de réduire la fragmentation du marché du travail, de renforcer l'accès des travailleurs âgés à l'emploi, de réformer le régime des prestations de chômage, de renforcer l'efficacité des politiques d'intervention sur le marché du travail et de développer davantage l'apprentissage tout au long de la vie. La France a réalisé certains progrès dans la mise en œuvre de cette recommandation On notera en particulier la loi sur la sécurisation de l'emploi, adoptée en juin 2013, et la loi relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale adoptée en mars 2014. Par ailleurs, les réformes de l'enseignement obligatoire et de l'enseignement supérieur, lancées en juillet 2013, ont pour objectif d'améliorer les conditions du passage de l'école au travail et notamment de réduire de moitié, d'ici à 2017, le nombre de jeunes quittant le système d'enseignement sans qualification. Cependant, certaines de ces mesures doivent encore d'être pleinement mises en œuvre et leurs effets ne feront sentir qu'avec le temps.

Marché du travail

Le marché du travail français reste segmenté et caractérisé par de très faibles taux de passage d'emplois à durée déterminée vers des emplois à durée indéterminée. L'accord interprofessionnel sur la sécurisation de l'emploi a donné lieu à une loi, adoptée en juin 2013. Le recours au chômage partiel a été facilité et les partenaires sociaux ont désormais la possibilité de négocier des licenciements collectifs. L'impact global de la réforme demeure cependant modeste à ce stade. En particulier, les efforts visant à réduire le niveau de segmentation, notamment en relevant les cotisations sociales à payer dans le cas des contrats à très court terme, n'ont pas permis d'infléchir l'augmentation du taux de nouveaux contrats conclus pour une durée déterminée. Le marché est resté très fortement segmenté en 2013: les contrats à durée déterminée ont représenté 82,8 % des contrats signés dans l'année et le marché du travail a enregistré 35 400 nouveaux contrats d'intérim, alors que le taux global d'emploi dans le secteur marchand s'orientait à la baisse. Il semble que très peu de sociétés aient eu recours aux accords d'entreprise institués par la nouvelle loi en vue d'accroître la flexibilité des conditions de travail en cas de problèmes économiques conjoncturels. Cela peut s'expliquer, notamment, par les éventuelles difficultés pour les entreprises admissibles à prouver le caractère «temporaire» des problèmes qu'elles rencontrent et à l'insécurité juridique qui en découle. Certains progrès ont été accomplis en vue de renforcer la sécurité des travailleurs intérimaires, conformément à la recommandation. Des contrats à durée indéterminée pour les intérimaires ont été mis en place, de même qu'un fonds dédié au financement des actions de formation suivies pendant les périodes d'inactivité. L'accord conclu entre le gouvernement et les agences d'intérim fixe un objectif de 20 000 nouveaux contrats à durée indéterminée pour les trois prochaines années. Cela ne concernerait cependant que moins d'1 % des deux millions de travailleurs intérimaires.

L'évolution du salaire minimum a été contenue en 2013, mais il demeure élevé. L'évolution du salaire minimum en France est déterminée par une formule d'indexation, ainsi que par d'éventuels coups de pouce du gouvernement qui interviennent en sus des augmentations légales. La formule d'indexation a été modifiée en 2013 de manière à mieux prendre en compte l'évolution des salaires et le coût de la vie pour les travailleurs rémunérés au salaire minimum, mais l'incidence de cette mesure sur la dynamique à long terme reste marginale. En 2013, à la différence de l'année précédente, aucune revalorisation discrétionnaire du salaire minimum n'est venue se rajouter à l'indexation. En conséquence, le salaire horaire minimum a augmenté de 1,1 % au 1er janvier 2014. Le niveau du salaire minimum en France offre un des pouvoirs d'achat les plus élevés parmi les pays de l'UE qui disposent d'un salaire minimum. Sur la base des données 2012, le coût du travail rémunéré au salaire minimum s'établit en France à presque 21 000 EUR par an pour un salarié à plein temps. Même en intégrant le plein impact du CICE, qui ramènerait le coût du travail au salaire minimum à quelque 20 000 EUR annuels, la France occupe, avec les Pays-Bas, la Belgique, le Luxembourg et l'Irlande, le peloton de tête des États membres comptant les salaires minimum les plus élevés. Comme dans près de la moitié des 21 États membres disposant d'un salaire minimum (hors Allemagne), il existe en France une exemption du salaire minimum pour les salariés mineurs. Hormi ce cas, le périmètre des exemptions du salaire minimum reste restreint en France[25] et les mécanismes permettant de réduire significativement le coût du travail dans le cas des jeunes salariés sont limités. À titre de comparaison et à l'exception de la Slovénie, les pays dans lesquels le ratio entre salaire minimum et salaire moyen est proche du niveau observé en France,[26] ont prévu des dispositions dérogatoires liées à l'âge, à la durée de service ou aux compétences.[27] La réduction du coût du travail pour les groupes les plus vulnérables pourrait prendre la forme d'exonérations ciblées des cotisations sociales ou de dérogations au salaire minimum limitées dans le temps, comme c'est le cas dans d'autres pays qui disposent d'un salaire minimum légal élevé. De telles mesures doivent dûment tenir compte des dispositifs actuels de soutien des salaires, afin d'atténuer les répercussions éventuelles sur les revenus. Ces dispositifs présentent toutefois un certain nombre d'insuffisances, qui ont été relevées dans plusieurs rapports.[28] En particulier, les deux principaux dispositifs de soutien des salaires (la prime pour l'emploi et le revenu de solidarité active) poursuivent un même objectif, ce qui introduit une complexité qui contribue au taux relativement élevé de non-recours constaté chez par les ménages éligibles. En dépit de récentes annonces, aucun progrès n'a été accompli en vue de simplifier ces dispositifs et d'en accroître l'utilisation par les salariés à faibles revenus qui peuvent prétendre en bénéficier.

Le taux d'emploi des travailleurs âgés a progressé au cours de ces trois dernières années, de même que leur taux de chômage. Le taux d'emploi des travailleurs âgés s'est établi à 45,6 % en 2013. Bien qu'il ait augmenté à la suite, notamment, des réformes successives du système des retraites, il reste faible par rapport au reste de l'UE. Par ailleurs, le taux de chômage dans ce groupe s'est également orienté à la hausse, passant de 4,6 % en 2008 à 7,0 % en 2013. Rares ont été les mesures prises en vue d'améliorer les perspectives d'embauche des seniors au chômage. La principale réforme introduite par le gouvernement pour maintenir les travailleurs âgés en activité (à savoir les «contrats de génération») s'est révélée insuffisante. Quant à la date butoir fixée pour la négociation des accords d'entreprise – disposition obligatoire pour toute entreprise de plus de 300 salariés – il a fallu la reporter de septembre 2013 à avril 2014 en raison de la réticence des employeurs à faire usage de cet instrument. Par ailleurs, l'accord interprofessionnel conclu le 22 mars 2014 sur la réforme du régime d'indemnisation du chômage ne modifiera pas de façon significative les incitations destinées à favoriser l'emploi des travailleurs âgés. En particulier, les personnes sans emploi de plus de cinquante ans continueront à bénéficier d'allocations sur une plus longue durée que dans le cas général (36 mois au lieu de 24). Par ailleurs, la prolongation du différé d'indemnisation pour les travailleurs ayant reçu de leur employeur une indemnité de licenciement supra-légale conséquente réduisent l'attractivité de la rupture conventionnelle[29] comme succédanné à un régime de préretraite.

Soutien aux chômeurs

Les résultats des négociations relatives au régime d'assurance chômage sont nettement en deça du niveau d'ambition établi par la recommandation adressée en 2013. En croissance rapide depuis 2009, le déficit du système d'assurance chômage pourrait atteindre 4,4 milliards d'EUR en 2014, pour une dette totale de 22,3 milliards d'EUR. Des efforts soutenus seront donc nécessaires afin d'éviter des répercussions négatives sur la situation globale des finances publiques. Il apparaît clairement que les économies visées dans l'accord conclu en mars 2014 par les partenaires sociaux ne seront pas suffisantes pour régler le problème, puisqu'elles ne sont estimées qu'à 0,5 milliard d'EUR pour 2014. La trappe à chômage, mesurée en évaluant la réduction des avantages du passage du chômage à l'emploi qui résulte du système des taxes et des allocations, est relativement importante en France, bien que l'écart avec la moyenne de l'UE se soit partiellement comblé au cours de ces dernières années.[30] La formule du transfert des droits individuels aux prestations de chômage («droits rechargeables»), qui permet au demandeur d'emploi de conserver les droits à l'assurance chômage accumulés lors d'expériences antérieures s'il accepte un emploi, avait déjà été introduite dans le cadre de l'accord interprofessionnel adopté en janvier 2013; elle devrait renforcer les incitations à reprendre un travail. En revanche, bien que la Cour des comptes[31] ait notamment mis en avant la faible progressivité du taux de remplacement, le système généreux d'allocations dont bénéficient les salariés les mieux payés a été maintenu. L'introduction, dans le régime des prestations de chômage, d'un élément de dégressivité dans le temps n'a pas été envisagée dans le cadre de la réforme.[32] Enfin, on ne note que les ajustements des régimes spécifiques dont bénéficient les travailleurs âgés et ceux des secteurs du spectacle sont restés modestes.

Pôle Emploi porte une attention accrue à l'accompagnement personnalisé et aux besoins des groupes vulnérables, mais la mise en œuvre de cette approche demeure problématique. Des progrès substantiels ont été accomplis en vue d'offrir un soutien personnalisé aux demandeurs d'emploi, conformément à la recommandation de 2013. Plusieurs types d'accompagnement ont été mis en place en fonction de la situation de l'intéressé et de nouvelles initiatives ont été lancées en faveur des jeunes rencontrant des obstacles multiples sur le marché du travail, comme la garantie jeunes, inaugurée en octobre 2013 (voir l'encadré 3). Par ailleurs, le déploiement du programme Emplois d'avenir, qui a presque atteint en 2013 l'objectif des 100 000 emplois destinés aux jeunes en situation de vulnérabilité, devrait être poursuivi en 2014. Compte tenu, cependant, de la croissance du nombre de chômeurs, et malgré les moyens budgétaires consentie en 2013, l'agence publique de l'emploi (Pôle emploi) et les services publics d'aide à l'emploi des jeunes (dénommés missions locales) éprouvent des difficultés à proposer des services appropriés aux demandeurs d'emploi.[33]

Encadré 3: la mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse[34] en France

En décembre 2013, la France a présenté son «plan national de mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse en France». Conformément à la recommandation du Conseil du 22 avril 2013 sur l'établissement d'une garantie pour la jeunesse (2013/C 120/01), ce plan vise à «faire en sorte que tous les jeunes de moins de 25 ans se voient proposer un emploi de qualité, une formation continue, un apprentissage ou un stage dans les quatre mois suivant la perte de leur emploi ou leur sortie de l'enseignement formel». La France a pris les premières mesures de mise en œuvre de la recommandation du Conseil sur l'établissement d'une garantie pour la jeunesse. Les plans français s'appuient sur le maillage existant de dispositifs[35] en faveur des jeunes qui ne travaillent pas, ne font pas d'études et ne suivent pas de formation (les «NEET»: neither in education, employment or training) et des jeunes en décrochage scolaire, mais ne constituent pas encore la garantie globale pour la jeunesse telle qu'elle est définie selon les critères du Conseil.

Certaines mesures allant dans le bon sens ont été prises, mais elles demeurent insuffisantes. L'engagement a été pris d'offrir un soutien dans les quatre mois aux 166 000 jeunes dont la durée d'inscription auprès du service public de l'emploi est la plus longue. À ce stade, des doutes subsistent toutefois quant à la qualité effective de ce soutien, qui comprend des ateliers de rédaction de CV et des simulations d'entretiens. En outre, compte tenu du fait que le nombre de jeunes inscrits s'élève à 674 000 personnes, ce dispositif de garantie ne permet de lutter que contre une petite partie du chômage global des jeunes.

La garantie pour la jeunesse prévoit aussi des dispositifs, tels que la «garantie jeunes», qui visent à rapprocher du marché du travail les jeunes issus de milieux défavorisés, grâce à une panoplie d'aides sociales, de services d'accompagnement et de stages (10 000 bénéficiaires en 2014 et 20 000 de plus en 2015). Les mesures concernées prévoient la participation de différents acteurs et l'on peut craindre que les mécanismes de coordination – notamment en ce qui concerne Pôle emploi et les missions locales –, ainsi que les intervenants chargés de la formation ne suffisent pas. À titre d'illustration, la France n'a pas mis en place de guichets uniques où s'adresser systématiquement pour obtenir des informations. La France n'a pas mis en place de stratégie efficace de communication afin de faire en sorte que tous les jeunes «NEET» (non inscrits) se voient proposer dans un délai de quatre mois une initiative de qualité suffisante.

Éducation

Les inégalités dans le domaine de l'éducation vont croissant depuis plus de dix ans, en raison de l'effondrement des résultats des jeunes en difficulté scolaire. Comme le confirme le programme international de l'OCDE pour le suivi des acquis des élèves en 2013, la France figure parmi les pays de l'OCDE présentant les plus fortes inégalités en matière d'éducation. S'il est vrai que la proportion de jeunes quittant l'école sans qualifications[36] est demeurée proche de 15 % depuis le milieu des années 1990, la crise économique n'a fait qu'exacerber les difficultés que rencontrent ces jeunes pour entrer sur le marché du travail. Le taux de chômage des jeunes sans qualifications trois ans après leur sortie du système d'enseignement a augmenté de 16 points de pourcentage entre 2007 et 2013, alors que la moyenne est de 8 points de pourcentage pour les jeunes de la même génération.[37] La réforme de l'enseignement obligatoire lancée en 2013 se focalise sur le pré-primaire et le primaire, dans le but de cibler les inégalités dès le plus jeune âge. Cette réforme vise notamment à réduire de moitié, d'ici à 2017, le nombre de jeunes sans qualifications, et à augmenter à 30 %, toujours d'ici à 2017, le nombre d'enfants de deux à trois ans inscrits dans des structures d'accueil socio-éducatif. Un nouveau plan en faveur des établissements d'enseignement secondaire du premier degré en zones défavorisées a été annoncé en janvier 2014 et doit être pleinement mis en œuvre en 2015–2016. Bien que la réforme soit un pas dans la bonne direction, beaucoup reste à faire pour atteindre les objectifs de 2017 et parvenir à réduire les inégalités de façon durable, notamment du fait des risques de mise en œuvre. Quoi qu'il en soit, il est encore trop tôt pour évaluer dans quelle mesure ces réformes atteindront leurs objectifs.

Des mesures prises en vue de renforcer les liens entre le système d'enseignement et le marché du travail mais le nombre d'apprentis a baissé en 2013. La loi de juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche prévoit des mesures visant à développer les dispositifs d'accompagnement, à améliorer le passage vers l'enseignement supérieur et à renforcer les liens entre l'enseignement et les acteurs économiques. En ce qui concerne l'enseignement secondaire, on observe depuis 2011 une augmentation du nombre de baccalauréats professionnels, à la suite, notamment, de la réforme de 2009 portant sur l'enseignement secondaire. On enregistre parallèlement des progrès limités dans la promotion de l'apprentissage. Par rapport à 2012, le nombre de nouveaux contrats d'apprentissage a baissé de 8,1 %, alors que l'objectif du gouvernement est de parvenir à 500 000 contrats d'ici à 2017. Le nombre d'apprentis dont la plus haute qualification est le baccalauréat ou un équivalent, ceux qui éprouvent le plus de difficultés à passer du système scolaire au monde du travail, a quant à lui baissé de 1 % entre 2005 et 2011. La loi sur la formation professionnelle adoptée en mars 2014 prévoit des mesures spécifiquement destinées à promouvoir l'apprentissage, comme l'introduction des contrats d'apprentissage à durée indéterminée ou la sécurisation du financement de l'apprentissage au profit des personnes les moins qualifiées. Toutefois, ces mesures n'entreront en vigueur qu'en 2015 et leurs effets devront encore être évalués. Des progrès limités ont été accomplis dans la mise en place d'une garantie pour la jeunesse (voir l'encadré 3).

Malgré de grands besoins, la participation des adultes à l'apprentissage tout au long de la vie reste faible en France. Selon une enquête réalisée par l'OCDE dans le cadre de son programme pour l'évaluation internationale des compétences des adultes, la France est un des pays où les adultes ayant au plus terminé l'école secondaire du premier degré ont le plus faible niveau d'aptitudes en matière de lecture, d'écriture et de calcul.[38] L'accès à l'apprentissage tout au long de la vie reste plus aisé pour les plus jeunes, pour les personnes qui ont déjà un emploi et pour les salariés qualifiés de grandes entreprises que pour les seniors, les personnes sans emploi et les personnes peu qualifiées. En vue de réduire le nombre d'emplois vacants, le gouvernement a lancé une initiative destinée à fournir aux demandeurs d'emplois des formations ciblées dans des secteurs qui auront besoin de main d'œuvre à moyen terme. La réforme de la formation professionnelle adoptée en mars 2014 constitue une avancée dans la mise en œuvre de la recommandation relative à l'augmentation de la participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie. Cette réforme, qui transfère au niveau des régions les compétences en matière d'apprentissage tout au long de la vie, clarifie la gestion globale du système. Elle prévoit également une enveloppe plus substantielle en faveur des demandeurs d'emploi et des entreprises comptant moins de dix salariés. Par ailleurs, la création du compte personnel de formation devrait faciliter l'accès à la formation, tant pour les demandeurs d'emploi que pour les salariés. L'impact de la mesure restera cependant fortement conditionné par la qualité des formations proposées et, en particulier, par leur pertinence au regard des besoins du marché du travail.

Politiques sociales

Sur le plan social, la situation de la France se détériore mais demeure plus satisfaisante que la moyenne de l'UE. Avec 19,1 % de la population menacés de pauvreté ou d'exclusion sociale (chiffres de 2012), la France fait mieux que la moyenne de l'UE (24,8 %) sur ce volet de la stratégie Europe 2020. Alors même qu'on observe une légère baisse, en 2012, du taux de pauvreté chez les personnes sans emploi, la part croissante des travailleurs à temps partiel, et notamment de ceux dont le salaire est proche du minimum légal, induit une progression de la pauvreté des travailleurs (de 6,5 % en 2010 à 8 % en 2012). La situation des groupes les plus vulnérables de la population, à savoir notamment les enfants, les jeunes et les familles monoparentales, semble également se détériorer, comme l'indiquent les taux de pauvreté de respectivement 19,0 %, 23,0 % et 35 % mesurés en 2012.

D'importantes inégalités subsistent en matière d'emploi et de situation sociale. Les populations les plus touchées sont les femmes et les migrants. Le taux d'emploi des femmes demeure largement inférieur à celui des hommes (65,5 % contre 73,7 %). En outre, les femmes ont 4,4 fois plus de chances de travailler à temps partiel et l'écart des rémunérations entre hommes et femmes reste important (à 14,8 %), ce qui se traduit, au niveau des retraites, par un fossé de 39 %. Le système des taxes et des allocations favorise ce travers en continuant à décourager la personne apportant la seconde source de revenus[39] de travailler à plein temps. Les migrants, et particulièrement les femmes, connaissent également un plus faible taux d'emploi et un plus fort taux de chômage (25,1 % pour la population née hors de l'UE-27 contre 10,3 % pour l'ensemble de la population, sur la base des chiffres de 2013). En 2012, 76 % de la population estimait que la discrimination sur la base de l'origine ethnique était un phénomène répandu en France, ce qui est le plus fort taux enregistré dans l'UE.[40] Le taux d'emploi des handicapés se situe aux alentours de 47 %, contre 72 % pour les valides[41]; quant au taux de chômage des handicapés, il est deux fois plus important que celui des autres demandeurs d'emploi.

La mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté, adopté en janvier 2013, est en route, mais certaines réformes importantes prennent du retard. Il ressort d'une évaluation du plan d'action gouvernemental de lutte contre la pauvreté, publiée au début de 2014,[42] que des mesures importantes ont été prises, comme le relèvement des minima sociaux ou la garantie jeunes. Il est cependant trop tôt pour évaluer l'impact du nouveau train de mesures contre la pauvreté touchant les enfants et les familles, qui prévoit un relèvement du niveau minimal des prestations sociales, l'accès aux cantines scolaires et l'augmentation du nombre de places en crèche (dont un contingent de 10 % réservé aux ménages à faibles revenus). D'autre part, un certain nombre de mesures prévues dans le plan (comme les mesures relatives aux dispositifs de soutien des salaires) restent en suspens. Pour apporter une aide supplémentaire aux personnes menacées de pauvreté, une baisse des cotisations sociales des salariés touchant une rémunération proche du minimum légal et de nouvelles mesures fiscales en faveur des ménages à faibles revenus ont aussi été annoncées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Globalement, en dépit de certains progrès, les actions mises en œuvre jusqu'à ce jour n'ont pas permis de compenser les répercussions de la dégradation de la situation sur le marché du travail.

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité

Depuis l'année 2000, l'économie française a enregistré de lourdes pertes de ses parts de marché à l'exportation. Les faibles résultats des exportations, qui concourrent à un déficit de la balance courante qui atteint 1,9 % du PIB en 2012, soulignent les défaillances dans le modèle de croissance français. En conséquence, dans les bilans approfondis relatifs à la France publiés dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques depuis 2012, la Commission a mis en exergue la nécessité de procéder à un vaste programme de réformes structurelles afin d'assurer la viabilité à long terme de l'économie française et de limiter le risque de retombées négatives sur les autres États membres (voir encadré 1). Compte tenu de cette évaluation, le Conseil a estimé que les recommandations adressées à la France étaient toutes appropriées pour corriger ces déséquilibres. En particulier, le Conseil a insisté sur la nécessité de réduire le coût du travail, de veiller à ce que l'évolution du salaire minimum favorise la compétitivité et la création d'emplois, d'encourager l'innovation et de renforcer la concurrence dans le secteur des services en mettant tout particulièrement l'accent sur le secteur du détail et sur les industries de réseau. La France a réalisé certains progrès en ce qui concerne les mesures prises pour réduire le coût du travail et pour le salaire minimum. Cela étant, les progrès relatifs aux mesures visant à promouvoir l'innovation et à améliorer la concurrence dans le secteur des services (voir l'évaluation complète de la mise en œuvre des recommandations dans le tableau récapitulatif à la section 4) ont été limités.

Compétitivité-coûts

La France fait partie des économies européennes dans lesquelles le coût du travail est le plus élevé, ce qui a une incidence négative sur la rentabilité des entreprises. Au cours des dix dernières années, le coût du travail a augmenté parallèlement à l'évolution de la productivité. Toutefois, comme cela a été mentionné dans le rapport approfondi de 2014, l'analyse transnationale montre que le niveau actuel du coût du travail est élevé. En particulier, la pression fiscale sur le travail, qui représentait 27 % du coût du travail en 2012, est l'une des plus élevées dans l'UE. Ce coût élevé du travail a une incidence sur la rentabilité des entreprises non financières françaises. En effet, avec une marge bénéficiaire représentant 28 % de la valeur ajoutée en 2012, les sociétés non financières établies en France comptent parmi les moins rentables dans l'UE. Un seuil de rentabilité aussi bas et décroissant (-3 points de pourcentage depuis 2008) réduit la capacité des sociétés françaises à investir et à s'engager efficacement dans des activités d'exportation.

Les réformes mises en œuvre en vue de réduire le coût du travail (voir la section 3.1) auront certes une incidence positive sur la compétitivité, mais l'ampleur de cette incidence reste incertaine. Le CICE, adopté en décembre 2012, concerne les salaires ne dépassant pas 2,5 fois le salaire minimum. Comme l'a souligné le comité chargé de l'évaluation du CICE, étant donné qu'elles ont tendance à payer des salaires supérieurs à ceux versés par les autres entreprises, les entreprises exportatrices bénéficieront moins de la mesure que celles qui n'exportent pas[43]. En conséquence, si on peut s'attendre à ce que la mesure, qui s'ajoute aux exemptions existantes sur les bas salaires, ait une incidence rapide et considérable sur l'emploi, l'ampleur et le délai de son incidence sur la compétitivité, en revanche, sont plus incertains. En particulier, l'hypothèse selon laquelle une réduction des coûts du travail pour les entreprises du secteur non marchand se traduira par une réduction significative des coûts des biens intermédiaires pour les entreprises exportatrices pourrait se révéler optimiste dans la conjoncture actuelle. En effet, une étude réalisée par l'INSEE indique que seule une minorité d'entreprises a l'intention d'avoir recours au CICE en vue de réduire les prix[44]. Le pacte de responsabilité et de solidarité prévoit une réduction de 4,5 milliards d'EUR des cotisations sociales patronales pour les salaires atteignant jusqu'à 1,6 fois le salaire minimum afin d'augmenter autant que possible son effet sur l'emploi et une autre réduction de 4,5 milliards d'EUR pour les salaires atteignant entre 1,6 et 3,5 fois le salaire minimum. Cette dernière réduction devrait avoir une incidence plus directe sur les entreprises exportatrices étant donné qu'elle vise des salaires plus élevés, mais elle ne sera mise en œuvre qu'en 2016 et l'objectif visé risque donc d'être modifié.

La France figure parmi les États membres de l'UE qui comptent le plus grand nombre d'exonérations de cotisations sociales pour les bas salaires, ce qui est susceptible d'avoir une incidence sur la compétitivité. Cela se reflète notamment dans la progressivité marquée du coin fiscal, qui représente 54 % du coût du travail pour un célibataire travaillant à temps plein et gagnant 1,67 fois le salaire moyen, mais seulement 36 % pour les travailleurs gagnant la moitié du salaire moyen. Abstraction faite du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité, ces exonérations représentent un montant total de 20 milliards d'EUR (soit 1 % du PIB). Ce montant sera plus que doublé lorsque ces mesures prendront pleinement effet. S'il ressort généralement des évaluations des mesures adoptées en faveur des bas salaires que ces mesures ont une incidence positive sur l'emploi, la conclusion en ce qui concerne leur effet sur la productivité et la compétitivité est plus ambiguë. À la demande du Premier ministre, le Haut conseil du financement de la protection sociale examine actuellement l'incidence économique potentielle de différents scénarios pour de futures exonérations fiscales. Un rapport intermédiaire a été publié en mars 2014 et le rapport final est attendu au mois de mai 2014. Le rapport offre, certes, une évaluation complète des conséquences sur l'emploi et la croissance à moyen terme, mais il s'intéresse peu aux effets sur la compétitivité et l'évolution des salaires. En particulier, un renforcement de la progressivité des cotisations à la sécurité sociale risquerait d'entraîner une distorsion en ce qui concerne les encouragements à augmenter les salaires et les compétences des travailleurs. Le groupe d'experts sur le SMIC a estimé dans son rapport que, sur la base du système actuel, une augmentation des salaires des travailleurs dont la rémunération est proche du salaire minimum n'aurait qu'un effet marginal sur leurs revenus du fait des exonérations et des prestations sociales. Il semble dès lors approprié d'examiner de manière plus approfondie l'incidence globale des exonérations sur l'évolution des salaires et sur la compétitivité.

Concurrence dans le secteur des services

Les restrictions relatives à l'accès aux professions dans le secteur des services et à l'exercice de celles-ci sont toujours une réalité en France, en particulier ce qui concerne la forme juridique, la structure de l'actionnariat, les quotas et les restrictions territoriales. Les services professionnels jouent un rôle de premier plan sur le marché des services aux entreprises, puisqu'ils représentent 14 % du PIB et 14,6 % de l'emploi en France. Pour ce qui dépasse le champ d'application de la directive «Services», ce secteur, largement composé de PME, est soumis à de lourdes contraintes réglementaires, qui entravent son potentiel de croissance. Bien que les barrières relatives aux formes juridiques, aux exigences en matière d'actionnariat et aux tarifs aient été levées pour certaines professions, la majorité d'entre elles (chauffeurs de taxis, professions dans le secteur de la santé, notaires et plus généralement les professions juridiques) se heurtent toujours à de sérieux obstacles en matière d'accès ou d'exercice. Le principe du numerus clausus applicable à l'accès à de nombreuses professions constitue toujours une entrave à l'accès aux services et pourrait être réexaminé sans pour autant entraîner de risques sur le plan de la qualité ou de la sécurité. Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l'environnement concurrentiel, en particulier grâce à la récente loi en matière de protection du consommateur (loi sur la consommation) et à la prochaine suppression des exigences de fonds propres pour les comptables et de l'interdiction du démarchage pour les juristes. La loi sur la consommation favorisera la concurrence dans un certain nombre de secteurs, tels que la santé et l'optique, et facilitera la résiliation des contrats d'assurance. Elle introduira également un mécanisme de recours collectif dont le gouvernement espère qu'il encouragera la concurrence.

Aucune évaluation horizontale de la nécessité et de la proportionnalité des restrictions frappant les professions réglementées n'a été effectuée jusqu'à présent. Une évaluation économique de l'incidence d'une série de réformes structurelles (voir encadré 4) montre que l'amélioration de la concurrence en France est la réforme qui ferait le plus augmenter la croissance du PIB dans un délai de 5 ans. À cette fin, une évaluation horizontale des obstacles à la concurrence pourrait servir de base pour recenser les domaines dans lesquels les efforts sont les plus nécessaires. Plus précisément, dans un document de travail de la direction générale du Trésor[45], il était précisé que le fait de porter les marges dans les secteurs de service sélectionnés (détail, hôtels et services financiers) au niveau atteint par les pays de l'OCDE qui obtiennent les meilleurs résultats entraînerait une augmentation de 1,2 % du PIB. L'exercice de simplification baptisé «choc de simplification» qui a débuté en novembre 2013, ainsi que l'exercice de transparence effectué à l'échelle de l'UE sur la base de la directive sur les qualifications professionnelles modernisée offrent l'occasion de simplifier et de rationaliser dans une large mesure le cadre réglementaire applicable aux services. Ces exercices doivent être menés d'une manière rigoureuse dans l'objectif clairement affiché d'accroître la concurrence dans le secteur des services afin de promouvoir la compétitivité et l'emploi.

Dans le secteur du commerce de détail, les exigences relatives à l'autorisation nécessaire pour ouvrir un commerce et l'interdiction de la vente à perte ont toujours des effets négatifs sur la concurrence et les consommateurs. Compte tenu de l'importance économique que revêt en France le secteur du commerce de détail, qui représente 4,3 % du PIB et emploie 7,5 % de la main-d'œuvre, il est indispensable que ce secteur dispose d'un cadre réglementaire harmonieux. Toutefois, les détaillants désireux d'ouvrir un commerce se heurtent à des obstacles à l'accès au marché, érigés notamment par des règles d'urbanisme, comme l'a précisé l'autorité de la concurrence française[46]. La structure du marché, en particulier dans le secteur déjà concentré de l'alimentation de détail, en pâtit, ce qui a des répercussions sur la concurrence dans le secteur, au détriment des intérêts des consommateurs. L'interdiction des ventes à perte a également été montrée du doigt à plusieurs reprises, y compris par l'autorité de la concurrence française, comme étant une mesure qui contribue à l'opacité de la dynamique des prix dans le secteur du détail. Cette interdiction porte donc préjudice, en fin de compte, aux consommateurs. Le gouvernement français s'est engagé à entreprendre des réformes dans ce domaine. Comme mentionné dans le programme national de réforme, les plans en cours visent notamment à simplifier la procédure d'autorisation afin d'instaurer une procédure d'autorisation unique pour l'ouverture des commerces de détail. Il est également prévu de supprimer de la réglementation l'obligation d'attendre un an avant de pouvoir introduire une nouvelle demande d'autorisation dans le cas où une demande antérieure a été refusée. Des discussions ont été engagées à propos de la suppression de l'interdiction des ventes à perte à plus long terme. Toutefois, le Parlement n'a adopté aucune mesure concrète à ce sujet jusqu'à présent et les progrès relatifs à la mise en œuvre de la recommandation ont donc été limités.

Recherche, développement et innovation

L'intensité de recherche et développement en France est toujours loin d'atteindre l'objectif national de 3 %, en grande partie en raison de l'érosion de la base industrielle du pays. Les dépenses en R&D consenties par la France en 2012 représentaient 2,3 % du PIB, pourcentage qui est resté relativement stable depuis l'année 2000. Une comparaison avec les États membres qui consacrent déjà ou qui sont sur le point de consacrer plus de 3 % de leur PIB à la R&D[47] montre que la faible activité du secteur privé dans le domaine de la R&D explique en grande partie cet écart. Les dépenses en R&D du secteur privé représentaient 1,5 % du PIB en 2012 contre près ou plus de 2 % dans les pays les plus performants. Les progrès réalisés par les entreprises françaises en matière d'investissement en R&D sont entravés par la diminution de la part que représentaient les secteurs des biens de haute et moyenne-haute technologie, à savoir 40 % de la valeur ajoutée du secteur manufacturier en 2010, soit une baisse de 4 points de pourcentage depuis 1999. Cela étant, entre 2007 et 2012, les dépenses des entreprises en R&D ont augmenté au même rythme que celles consenties par l'Allemagne (22 % en France, 21 % en Allemagne et 15 % dans l'UE), augmentation à laquelle ont peut-être contribué les efforts déployés récemment par le gouvernement français en faveur de la R&D dans les entreprises.

L'efficience de la stratégie en matière de recherche et d'innovation pourrait être plus systématiquement évaluée et améliorée, en plaçant tout particulièrement l'accent sur son incidence en matière de croissance et d'emploi. Les résultats globaux du système de recherche publique français dans le domaine des publications scientifiques sont légèrement inférieurs à ceux de la moyenne de l'UE, la France se situant en septième position dans le classement de l'intensité de R&D du secteur public. Le système de transfert des connaissances étant particulièrement complexe, des doutes subsistent quant à son efficacité. Le coût du crédit d'impôt recherche dev