Outre les obligations de MARPOL relatives aux installations de réception portuaires, la directive sur les installations de réception portuaires impose un certain nombre de prescriptions supplémentaires aux utilisateurs et exploitants des ports, notamment:

La directive sur les installations de réception portuaires est déterminante pour atteindre l’objectif d’un transport maritime sans déchet, tel que défini dans la communication de la Commission concernant la politique du transport maritime de l’UE jusqu’en 2018. Elle contribue également à la mise en œuvre correcte de la hiérarchie des déchets de l’Union européenne, en appliquant les principes de la loi européenne sur les déchets dans le contexte de la réception et du traitement des déchets d’exploitation des navires, ainsi qu’à la réduction des déchets marins provenant de sources marines. À ce titre, la directive sur les installations de réception portuaires soutient la réalisation des objectifs et cibles définis dans le plan d’action en faveur de l’économie circulaire et dans le 7e programme d’action en faveur de l’environnement.

Les rejets opérationnels de déchets par les navires constituent une menace considérable pour l’environnement marin. Pour inverser cette tendance, l’Union européenne a adopté la directive 2000/59/CE sur les installations de réception portuaires pour les déchets d’exploitation des navires et les résidus de cargaison (la «directive sur les installations de réception portuaires»). L’objectif de la directive sur les installations de réception portuaires est de «réduire les rejets de déchets d’exploitation des navires et de résidus de cargaison en mer, et notamment les rejets illicites, effectués par les navires utilisant les ports de la Communauté, en améliorant la disponibilité et l’utilisation des installations de réception portuaires» (article 1er).

Ces éléments clés visent à s’assurer que les ports de l’UE fournissent des installations de réception portuaires adéquates, tel qu’établi par les plans de réception et de traitement des déchets, et que tous les navires déposent leurs déchets d’exploitation et leurs résidus de cargaison dans les installations de réception portuaires, via un dépôt obligatoire et un système de recouvrement des coûts approprié. La transmission d’information sur les dépôts de déchets (prévus) des navires aux ports est un élément clé pour s’assurer de l’efficacité de la planification de la réception des déchets et du contrôle des dépôts obligatoires. Pour cela, la directive sur les installations de réception portuaires impose l’utilisation d’un formulaire de notification identifiant les déchets d’exploitation et les résidus de cargaison du navire à déposer et/ou restant à bord selon l’exception de capacité de stockage suffisante. Afin de garantir davantage encore le bon fonctionnement des transports maritimes et d’éviter d’imposer aux navires effectuant des services réguliers qui comportent des escales régulières des charges indues, ceux-ci peuvent être exemptés de certaines obligations de la directive, dans des conditions spécifiques. La directive sur les installations de réception portuaires prévoit également un système de contrôle et d’application, reposant principalement sur des inspections. La mise en place d’un système d’information et de suivi devrait tout d’abord contribuer à l’identification des navires qui n’ont pas déposé leurs déchets d’exploitation ni résidus de cargaison.

1.2 Suivi et évaluation

La Commission a évalué la mise en œuvre et l’efficacité de la directive sur les installations de réception portuaires dans le temps. Dans un premier temps, tous les États membres envoyaient des rapports de mise en œuvre. Par la suite, plusieurs ateliers et discussions ont été organisés avec les parties concernées, et l’Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA) a préparé un rapport d’évaluation horizontale suite à un cycle de visites aux États membres afin de contrôler la mise en œuvre de la directive.

En 2014, la Commission a décidé d’entreprendre une évaluation du titre du programme REFIT de la directive sur les installations de réception portuaires et, à cette fin, a lancé une étude d’évaluation, qui s’est terminée en mai 2015. L’objectif de l’évaluation au titre du programme REFIT était d’évaluer la mise en œuvre et l’efficacité de la directive sur les installations de réception portuaires. L’évaluation a porté sur des questions relatives à la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la valeur ajoutée européenne et la cohérence de la directive sur les installations de réception portuaires.

Le présent rapport exposera les principales conclusions de l’étude sur ces questions, ainsi que le point de vue de la Commission et les prochaines étapes recommandées.

2. Principales conclusions de l’évaluation

Les conclusions de l’évaluation présentées ci-dessous ont dans certains cas été basées sur l’hypothèse que les impacts, ainsi que les bénéfices et les coûts peuvent être intégralement attribués à la directive sur les installations de réception portuaires. Dans d’autres cas, les limitations de données ont nécessité l’application d’indicateurs comparables pour les déchets rejetés en mer, ou une extrapolation des volumes de dépôt de déchets au niveau de l’Union européenne, ce qui a eu un impact sur la solidité des données présentées et sur les conclusions tirées à partir de celles-ci.

2.1 La directive a-t-elle été pertinente au vu de ses objectifs?

Le secteur du transport maritime contribue considérablement à la présence de déchets huileux, d’eaux résiduaires et d’ordures dans l’environnement marin. On estime que les rejets opérationnels par les navires constituent 45 % de la quantité totale estimée d’huile circulant chaque année dans l’environnement marin. Les eaux résiduaires produites à bord sont un type de déchets affectant particulièrement le transport de passagers, avec des estimations d’environ 40 à 50 litres d’eaux résiduaires par passager par jour. En moyenne, 20 % des déchets marins (ordures) dans l’environnement marin proviennent des navires, avec des différences considérables entre les différents bassins maritimes. En requérant des installations de réception portuaires adéquates, ainsi qu’en imposant le dépôt obligatoire des déchets dans ces installations, la directive sur les installations de réception portuaires vise à limiter les risques que les navires ne rejettent leurs déchets en mer. La combinaison du dépôt obligatoire des déchets et de la mise à disposition d’installations de réception portuaires adéquates, d’une part, et de mesures d’incitation visant à influencer le comportement des utilisateurs des ports d’autre part, s’est avérée pertinente au vu des objectifs environnementaux de la directive.

L’obligation de fournir des installations de réception portuaires adéquates et la disposition relative au dépôt obligatoire des déchets dans les installations de réception portuaires sont pertinentes et nécessaires pour atteindre les objectifs généraux de la directive, dans la mesure où elles entraînent une diminution des rejets des déchets d’exploitation et résidus de la cargaison en mer.

2.2 La directive a-t-elle été efficace pour atteindre ses objectifs?

La disponibilité d’installations de réception portuaires adéquates et leur exploitation et leur planification se sont généralement améliorés avec l’introduction de plans de réception et de traitement des déchets régulièrement mis à jour. Sur la base d’enquêtes auprès des parties prenantes et des rapports précédents de l’EMSA, il a été conclu que la capacité des ports dans l’Union européenne à recevoir et traiter les différents types de déchets couverts par la directive s’était améliorée depuis l’entrée en vigueur de ladite directive. À l’heure actuelle, les ports dans l’Union européenne sont généralement capables de recevoir et de traiter les différents types de déchets, à quelques exceptions près en ce qui concerne les résidus de cargaisons d’hydrocarbures et certains types spécifiques de déchets dangereux. Toutefois, aucune évaluation détaillée n’a été réalisée quant à la mesure dans laquelle la situation existante s’est améliorée suite à la mise en œuvre de la directive. Malgré les améliorations générales des installations de réception portuaires, certains points restent problématiques en termes d’adéquation, en particulier en matière de dépôt d’ordures (séparation des déchets solides à bord et pas de collecte séparée à terre), des problèmes de capacité pour les eaux résiduaires et la réception de déchets relevant de l’annexe VI de MARPOL (résidus provenant des systèmes d’épuration des gaz d’échappement). En outre, la directive n’a pas été capable de garantir la pleine participation de toutes les parties prenantes concernées via une consultation appropriée de ces plans. Les utilisateurs des ports ne sont souvent pas suffisamment impliqués dans le développement, la mise en œuvre et la révision desdits plans, de sorte que leurs besoins ne sont pas complètement pris en compte.

La directive sur les installations de réception portuaires a contribué à une augmentation des volumes d’ordures (annexe V de MARPOL) déposés dans les ports européens. Les données indiquent qu’en 2013, les navires ont déposé plus du double de déchets qu’en 2004. Les volumes de dépôt des eaux résiduaires (annexe IV de MARPOL) dans les installations de réception portuaires sont restés relativement stables et, dans l’ensemble, une tendance négative s’est dessinée pour les déchets huileux (annexe I de MARPOL) déposés dans les ports, avec une grande diminution entre 2008 et 2010, après quoi les volumes de déchets huileux déposés sont généralement restés au même niveau. Dans un même temps, les rejets estimés de déchets huileux en mer ont considérablement diminué, selon les tendances de suivi et de détection des déversements d’hydrocarbures potentiels, qui sont passées d’une moyenne de 10,77 détections de déversement d’hydrocarbures par 1 000 km2 en 2008 à une moyenne de 3,89 en 2013. Cette tendance est également influencée par les évolutions technologiques en matière de moteurs et de carburant des navires, qui réduisent la quantité de déchets huileux à bord des navires. Les volumes accrus d’ordures déposés dans les ports indiquent un effet positif de la directive sur les installations de réception portuaires quant à son objectif de réduire les rejets en mer. Un facteur externe influence également la tendance notée pour les dépôts des eaux résiduaires: la capacité supérieure des navires de croisière à traiter les eaux résiduaires à bord.

Les variations de dépôt des déchets sont partiellement influencées par les systèmes de recouvrement des coûts mis en place par les ports. D’un port et d’une région à l’autre, ces systèmes présentent des variations considérables en ce qui concerne la contribution indirecte minimale qui doit fournir l’incitation requise à ne pas déverser les déchets en mer. Il a été démontré qu’une quantité nettement inférieure de déchets était déposée dans les ports appliquant le système de redevance directe de 100 %, selon lequel les redevances sur les déchets sont intégralement imposées sur la base des volumes déposés. Pendant la période examinée (2004-2013), les dépôts de déchets huileux effectués dans le cadre de ces systèmes représentent seulement la moitié des volumes déposés dans le cadre des autres systèmes de recouvrement des coûts, tandis que les volumes d’ordures déposés dans le cadre des systèmes de coûts directs ne représentent pas même un tiers des volumes d’ordures déposés dans le cadre des autres systèmes en place dans les ports de l’Union européenne. La grande variété des systèmes de recouvrement des coûts existants dans les différents États membres, et en particulier la manière dont les redevances sur les déchets sont calculées, réduit la transparence pour les utilisateurs des ports et donne l’impression que les redevances pour les installations de réception portuaires sont trop élevées.

Dans le même temps, il existe des différences considérables entre les ports et les régions en matière d’interprétation et d’application de l’exigence de dépôt obligatoire des déchets d’exploitation des navires, ainsi que d’application des exemptions pour les navires effectuant des services réguliers. Alors que dans certains ports l’exigence de dépôt des déchets est strictement appliquée, dans d’autres les autorités compétentes n’imposent pas le dépôt de tous les déchets d’exploitation des navires tel que prévu par la directive, et tendent à faire une exception pour le dépôt des eaux résiduaires, qui peuvent être rejetées en mer au titre des exigences opérationnelles de MARPOL. Les différences dans la mise en œuvre des régimes d’exemption, en particulier en termes d’application des critères d’exemption, ont une influence sur l’efficacité des opérations de gestion des déchets et peuvent causer des retards anormaux à des navires. Les données démontrent également qu’il n’existe pas suffisamment de garanties que des accords en matière de dépôt sont en place, comme cela est requis par la directive pour les cas d’exemption, ce qui entraîne une réduction des dépôts de déchets dans les ports. Certaines données étayent l’hypothèse que ces différences ont restreint l’efficacité générale de la directive en termes de réduction des dépôts de déchets, mais ne sont pas suffisamment détaillées pour déterminer l’étendue du problème.

La directive sur les installations de réception portuaires a seulement été partiellement efficace pour atteindre les objectifs visés.

2.3 La directive a-t-elle atteint ses objectifs de manière efficiente?

Bien que les avantages de la directive sur les installations de réception portuaires soient apparents, c’est-à-dire que tous les déchets qui ne sont pas rejetés en mer peuvent être considérés comme un avantage direct pour la société, quantifier ces avantages représente un véritable défi. L’évaluation a comparé les avantages des «ordures non rejetées en mer», basés sur une estimation des coûts de dépollution, aux coûts annuels de la mise en œuvre de la directive sur les installations de réception portuaires, principalement associés à l’exigence de notification des déchets et à l’élaboration de plans de réception et de traitement des déchets. Il ressort de la comparaison que les avantages dépassent largement les coûts de mise en œuvre. La différence entre les avantages et les coûts, estimée à 71 millions d’euros chaque année, correspond principalement aux rejets d’ordures en mer qui sont évités, et serait largement supérieure si les avantages de l’évitement des rejets de déchets huileux et d’eaux résiduaires étaient également inclus dans l’estimation. Il est également important de souligner le caractère très général de ces estimations, comme l’explique de manière plus détaillée le rapport d’étude.

Cependant, il a été constaté que les ports et les organismes de contrôle font un usage insuffisant des informations transmises via le système de notification préalable des déchets et que les informations ne sont pas systématiquement échangées entre les autorités compétentes des États membres, ce qui empêche une surveillance et un contrôle d’application efficaces. Cela soulève des questions légitimes sur la proportionnalité de cette mesure. Parallèlement, la transmission du formulaire de notification des déchets via le guichet unique national établi au titre de la directive 2010/65/CE du Parlement européen et du Conseil concernant les formalités déclaratives applicables aux navires à l’entrée et/ou à la sortie des ports des États membres est devenue obligatoire en juin 2015. Le guichet unique national devrait limiter le temps consacré par les équipages des navires et les autorités portuaires aux notifications préalables, réduisant d’autant la charge administrative. De plus, il devrait améliorer l’échange d’informations entre les autorités compétentes. L’élaboration et l’évaluation des plans de réception et de traitement des déchets posent problème pour un grand nombre de ports de petite taille, qui manquent souvent des ressources nécessaires pour établir des plans détaillés couvrant tous les aspects, comme l’exige la directive. Les évaluations ont démontré que moins de la moitié des plans des plus petits ports incluent une évaluation des besoins en installations de réception portuaires et des descriptions des types et quantités de déchets acceptés. Cela soulève d’importantes questions sur la capacité des plus petits ports à respecter les exigences de la directive, et justifie que l’on en examine de manière plus approfondie l’incidence sur la position des plus petits ports, au regard des objectifs généraux de la directive.