RAPPORT DE LA COMMISSION sur l'expérience acquise dans l'application des procédures d'octroi d'autorisation de mise sur le marché de médicaments fixées dans le règlement (CEE) n° 2309/93, au chapitre III de la directive 75/319/CEE et au chapitre IV de la directive 81/851/CEE Rapport établi en fonction de l'article 71 du règlement (CEE) n° 2309/93

RAPPORT DE LA COMMISSION sur l'expérience acquise dans l'application des procédures d'octroi d'autorisation de mise sur le marché de médicaments fixées dans le règlement (CEE) n° 2309/93 [1], au chapitre III de la directive 75/319/CEE [2] et au chapitre IV de la directive 81/851/CEE [3] Rapport établi en fonction de l'article 71 du règlement (CEE) n° 2309/93

[1] Règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une agence européenne pour l'évaluation des médicaments, JO L 214 du 24.8.1993, p. 1.

[2] Deuxième directive 75/319/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques, JO L 147 du 9.6.1975, p. 13.

[3] Directive 81/851/CEE du Conseil, du 28 septembre 1981, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux médicaments vétérinaires, JO L 317 du 6.11.1981, p. 1.

I. INTRODUCTION

Les médicaments sont des biens couverts par le principe du marché interne de libre circulation des marchandises, comme l'a confirmé la Cour de justice à plusieurs reprises. Par conséquent, l'article 28 CE interdit toute restriction quantitative sur les importations et toute mesure ayant des effets similaires entre les États membres. Cependant, l'article 30 CE autorise les interdictions ou restrictions sur les importations, exportations ou marchandises en transit pour certains motifs, notamment la protection de la santé et de la vie de l'homme ou de l'animal. Sur la base de ces dispositions, les États membres ont adopté et maintenu une législation spécifique sur les médicaments à usage humain et vétérinaire, restreignant ainsi la libre circulation de ces produits sur le marché interne.

Afin de supprimer ces obstacles au marché extérieur des médicaments tout en assurant un degré élevé de protection de la santé publique, la Communauté a progressivement développé un cadre législatif harmonisé pour les médicaments. La première étape importante a été l'adoption de la directive 65/65/CEE [4] du 26 janvier 1965 stipulant, notamment, qu'un médicament ne peut être mis sur le marché au sein de l'Union européenne qu'après l'octroi d'une autorisation de mise sur le marché. À l'heure actuelle, cette directive a été modifiée à plusieurs reprises. Progressivement, le cadre a été élargi et affiné par un grand nombre de lois, relatives notamment aux médicaments à usage humain et vétérinaire:

[4] Directive 65/65/CEE du Conseil du 26 janvier 1965 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques, JO B 22 du 9.2.1965, p. 369.

* Directive 75/318/CEE relative aux mentions et documents d'accompagnement d'une demande d'autorisation de mise sur le marché [5],

[5] Directive 75/318/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d'essais de spécialités pharmaceutiques, JO L 147 du 9.6.1975, p. 1.

* Directive 75/319/CEE contenant d'importantes dispositions financières et procédures,

* Directive 89/105/CEE sur les questions de prix et de remboursement [6],

[6] Directive 89/105/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 concernant la transparence des mesures régissant la fixation des prix des médicaments à usage humain et leur inclusion dans le champ d'application des systèmes d'assurance-maladie, JO L 40 du 11.2.1989, p. 8.

* Directive 89/342/CEE sur les médicaments immunologiques [7],

[7] Directive 89/342/CEE du Conseil du 3 mai 1989 élargissant le champ d'application des directives 65/65/CEE et 75/319/CEE et prévoyant des dispositions complémentaires pour les médicaments immunologiques consistant en vaccins, toxines, sérums ou allergènes, JO L 142 du 25.5.1989, p. 14.

* Directive 89/343/CEE sur les produits radio-pharmaceutiques [8],

[8] Directive 89/343/CEE du Conseil du 3 mai 1989 élargissant le champ d'application des directives 65/65/CEE et 75/319/CEE et prévoyant des dispositions complémentaires pour les médicaments radio-pharmaceutiques, JO L 142 du 25.5.1989, p. 16.

* Directive 89/381/CEE sur les médicaments dérivés du sang ou du plasma humains [9],

[9] Directive 89/381/CEE du conseil du 14 juin 1989 élargissant le champ d'application des directives 65/65/CEE et 75/319/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques, et prévoyant des dispositions spéciales pour les médicaments dérivés du sang ou du plasma humains, JO L 181 du 28.6.1989, p. 44.

* Directive 91/356/CEE sur les bonnes pratiques de fabrication [10],

[10] Directive 91/356/CEE de la Commission, du 13 juin 1991, établissant les principes et lignes directrices de bonnes pratiques de fabrication pour les médicaments à usage humain, JO L 193 du 17.7.1991, p. 30.

* Directive 92/25/CEE sur la distribution en gros [11],

[11] Directive 92/25/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la distribution en gros des médicaments à usage humain, JO L 113 du 30.4.1992, p. 1.

* Directive 92/26/CEE sur la classification en matière de délivrance des médicaments [12],

[12] Directive 92/26/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la classification en matière de délivrance des médicaments à usage humain, JO L 113 du 30.4.1992, p. 5.

* Directive 92/27/CEE sur l'étiquetage et la notice [13],

[13] Directive 92/27/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant l'étiquetage et la notice des médicaments à usage humain, JO L 113 du 30.4.1992, p. 8.

* Directive 92/28/CEE sur la publicité faite à l'égard des médicaments [14],

[14] Directive 92/28/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain, JO L 113 du 30.4.1992, p. 13.

* Directive 92/73/CEE sur les médicaments homéopathiques [15],

[15] Directive 92/73/CEE du Conseil, du 22 septembre 1992, élargissant le champ d'application des directives 65/65/CEE et 75/319/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux médicaments et fixant des dispositions complémentaires pour les médicaments homéopathiques, JO L 297 du 13.10.1992, p. 8.

* Directive 81/851/CEE relative aux médicaments à usage vétérinaire,

* Directive 81/852/CEE sur les mentions et documents d'accompagnement d'une demande d'autorisation de mise sur le marché de médicaments à usage vétérinaire [16],

[16] Directive 81/852/CEE du Conseil, du 28 septembre 1981, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d'essais de médicaments vétérinaires, JO L 317 du 6.11.1981, p. 16.

* Directive 90/677/CEE sur l'élargissement des dispositions communautaires sur les médicaments à usage vétérinaire pour y inclure les produits immunologiques [17],

[17] Directive 90/677/CEE du Conseil, du 13 décembre 1990, élargissant le champ d'application de la directive 81/851/CEE concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux médicaments vétérinaires et prévoyant des dispositions complémentaires pour les médicaments vétérinaires immunologiques, JO L 373 du 31.12.1990, p. 26.

* Directive 91/412/CEE sur les bonnes pratiques de fabrication des médicaments à usage vétérinaire [18],

[18] Directive 91/412/CEE de la Commission, du 23 juillet 1991, établissant les principes et lignes directrices de bonnes pratiques de fabrication pour les médicaments vétérinaires, JO L 228 du 17.8.1991, p. 70.

* Directive 92/74/CEE sur les médicaments homéopathiques à usage vétérinaire [19],

[19] Directive 92/74/CEE du Conseil, du 22 septembre 1992, élargissant le champ d'application de la directive 81/851/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux médicaments vétérinaires et fixant des dispositions complémentaires pour les médicaments homéopathiques vétérinaires, JO L 297 du 13.10.1992, p. 12.

* Règlement (CEE) n° 2377/90 sur les limites maximales de résidus pour les médicaments à usage vétérinaire dans les aliments d'origine animale [20].

[20] Règlement (CEE) n° 2377/90 du Conseil, du 26 juin 1990, établissant une procédure communautaire pour la fixation des limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments d'origine animale, JO L 224 du 18.8.1990, p. 1.

Malgré cette législation, l'évolution en termes de réalisation du marché unique pour les médicaments n'a pas été satisfaisante. Au début des années 90, il a donc été décidé d'améliorer fondamentalement les procédures d'autorisation. Un nouveau système a été établi par l'adoption du règlement (CEE) n° 2309/93 [21] ainsi qu'un certain nombre de directives [22] modifiant le cadre législatif existant. Ce nouveau système entré en vigueur en 1995 est fondé sur deux procédures distinctes pour l'octroi d'autorisation de mise sur le marché d'un médicament:

[21] Règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une agence européenne pour l'évaluation des médicaments, JO L 214 du 24.8.1993, p. 1.

[22] Directive 93/39/CEE du Conseil du 14 juin 1993 modifiant les directives 65/65/CEE, 75/318/CEE et 75/319/CEE concernant les médicaments, JO L 214 du 24.8.1993, p.22 ; Directive 93/40/CEE du Conseil du 14 juin 1993 modifiant les directives 81/851/CEE et 81/852/CEE concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux médicaments vétérinaires, JO L 214 du 24.8.1993, p. 31 ; Directive 93/41/CEE du Conseil du 14 juin 1993 abrogeant la directive 87/22/CEE portant rapprochement des mesures nationales relatives à la mise sur le marché des médicaments de haute technologie, notamment ceux issus de la biotechnologie, JO L 214 du 24.8.1993, p. 40.

- La procédure centralisée [23] aboutit à une autorisation de mise sur le marché applicable dans la totalité de la Communauté. Elle est accordée sous la forme d'une décision de la Commission, fondée sur une évaluation scientifique des comités créés au sein de l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA) [24]. Cette procédure est obligatoire pour certains médicaments développés au moyen de procédés biotechnologiques. En outre, la procédure est facultative pour certaines catégories de médicaments, notamment ceux prescrits pour de nouvelles indications constituant une innovation significative, les nouveaux médicaments dérivés du sang ou du plasma humains ou ceux contenant une nouvelle substance active dont l'usage n'avait pas été autorisé dans un médicament au 1er janvier 1995 par aucun État membre.

[23] Pour les différentes étapes de cette procédure, voir graphique n°1 de l'annexe.

[24] Établie par le paragraphe 1 de l'article 49 du règlement 2309/93.

- Pour ces médicaments non-éligibles pour la procédure centralisée ou pour lesquels les demandeurs choisissent de ne pas suivre la procédure centralisée, le nouveau système prévoit une procédure de reconnaissance mutuelle [25]. Lorsqu'ils sont éligibles, cette procédure doit être utilisée par le demandeur quand une demande d'autorisation de mise sur le marché pour un médicament concerne deux États membres ou plus. Dans cette procédure, l'autorité compétente d'un État membre, communément appelé l'État membre de référence, réalise l'évaluation scientifique. Les autres États membres concernés par une demande pour le même produit doivent reconnaître l'évaluation de l'État membre de référence. Un État membre concerné peut cependant émettre des objections lorsqu'il considère qu'il a des raisons de supposer que l'autorisation du médicament peut présenter un risque pour la santé publique. Dans ce cas, tous les États membres concernés par la demande doivent déployer tous leurs efforts pour parvenir à un accord sur la question. S'ils n'y parviennent pas, la question litigieuse est transmise à l'EMEA qui engage une procédure d'arbitrage. L'arbitrage aboutit à une décision de la Commission adressée aux États membres concernés par la question qui doivent la mettre en oeuvre.

[25] Pour les différentes étapes de cette procédure, voir graphique n°2 de l'annexe.

La Commission a adopté deux communications 94/C82/04 [26] et 98/C2016 [27] en vue de mieux spécifier le cadre des deux procédures et d'interpréter les dispositions traitant des aspects procéduraux.

[26] JO C 82 du 19.3.1994, p. 4.

[27] JO C 229 du 22.7.1998, p. 4.

Lors de la mise en place de ce nouveau système, il a semblé nécessaire de s'assurer qu'il puisse être évalué en temps opportun. L'article 71 du règlement 2309/93 oblige par conséquent la commission à faire un rapport sur l'expérience acquise à la suite de l'application de deux procédures d'autorisation dans les six années après l'entrée en vigueur du règlement. Aucune obligation d'examen du cadre législatif récemment instauré n'a été stipulée, laissant ainsi intentionnellement ouverte la possibilité d'un suivi fondé sur les résultats de l'évaluation.

Pendant la préparation du présent rapport, il a semblé nécessaire d'élargir l'évaluation et la réflexion sur des modifications législatives nécessaires non seulement aux procédures d'autorisation, comme prévu par l'article 71 du règlement 2309/93, mais aussi relatives à d'autres aspects de la législation pharmaceutique. Les raisons principales de considérer d'autres aspects de la législation pharmaceutique sont fondées sur le développement scientifique et technologique, sur certaines prises de position du Parlement européen (rapports) et/ou du Conseil (conclusions ou résolutions), et plus généralement sur l'évolution de la société européenne. Le cadre du rapport a donc été élargi à la totalité du système de réglementation établi par la législation pharmaceutique.

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II. Les nouvelles procédures d'autorisation - propositions d'évaluation et de révision

Comme mentionné précédemment, l'article 71 du règlement (CEE) n° 2309/93 prévoit l'obligation de publication d'un rapport général par la Commission sur le fonctionnement global du système. L'objectif de ce rapport est notamment d'évaluer l'expérience acquise à la suite de la mise en place des procédures d'autorisation centralisée et de reconnaissance mutuelle établies dans ce règlement au chapitre III de la directive 75/319/CEE (médicaments à usage humain) et au chapitre IV de la directive 81/851/CEE (médicaments à usage vétérinaire) après 6 années d'application.

II. 1. Expérience du système depuis 1995

Afin de dresser un tableau complet et objectif de l'expérience acquise avec les procédures par toutes les parties concernées telles que les autorités nationales, l'industrie, les patients et les professionnels de la santé, la Commission a demandé à un consultant indépendant d'examiner systématiquement les expériences. Cette approche visait à garantir une meilleure base pour un rapport adéquat et impartial sur le fonctionnement général des nouvelles procédures d'autorisation de mise sur le marché.

II. 1. 1 Évaluation des consultants externes

En 1999, la Commission a conclu un contrat avec CMS Cameron McKenna and Andersen Consulting pour évaluer l'application des deux procédures d'autorisation [28]. La tâche consistait à examiner les procédures réglementaires et les systèmes télématiques en place et à analyser les résultats obtenus pendant la période 1995-1999 par rapport aux objectifs fixés dans la législation.

[28] Contrat PSR/99/502316.

Entre février et août 2000, les consultants ont réalisé des consultations et entretiens approfondis. Les autorités compétentes responsables des médicaments à usage humain et vétérinaire ont répondu à des questionnaires et entretiens. Une série d'entretiens a été réalisée au sein de l'EMEA pour avoir un aperçu du fonctionnement détaillé de la procédure centralisée et du rôle de l'EMEA. Les présidents des CSP [29], CMV [30], MRFG [31] et VMRFG [32] ont été interrogés pour examiner les questions pratiques, résultant de l'application des nouveaux systèmes. Les détenteurs de l'autorisation de mise sur le marché qui ont utilisé la procédure centralisée ont été invités à participer en complétant un questionnaire détaillé sur leur expérience la plus récente de l'utilisation du système et en prenant part aux entretiens ultérieurs sur les problèmes soulevés dans le questionnaire. D'après la même méthodologie, un large échantillon de détenteurs d'autorisation de mise sur le marché, qui avaient utilisé la procédure de reconnaissance mutuelle, a été sélectionné pour des questionnaires et entretiens. Des groupes de discussion ont été organisés avec les principales associations pharmaceutiques sur une série de questions résultant des deux procédures. Les Ministères des États membres responsables de la santé, des affaires sociales, de la finance et de l'agriculture ont reçu des questionnaires écrits les invitant à donner leur opinion sur des problèmes tels que l'évaluation de la sécurité des médicaments et l'accès au marché. Un nombre restreint d'autorités réglementaires responsables de l'autorisation des médicaments dans des pays candidats ont également été interrogées. Les Ministères des pays candidats responsables de la santé, des affaires sociales, de la finance et de l'agriculture ont également pu donner leur opinion sur des problèmes tels que l'évaluation de la sécurité et l'accès au marché. Des associations professionnelles de médecins, dentistes, pharmaciens et vétérinaires ont reçu des questionnaires permettant de recueillir les commentaires de ceux qui prescrivent, dispensent ou administrent des médicaments, sur des questions telles que la transparence, l'évaluation de la sécurité et la disponibilité de certains médicaments. Des associations de patients ont été invitées à y participer de deux façons. Des organisations nationales de défense des consommateurs, ainsi que des associations représentant un large échantillon de pathologies et de pays ont reçu des questionnaires écrits, pour connaître leur point de vue sur des questions telles que l'autorisation et la disponibilité de nouveaux médicaments. En outre, le questionnaire a été mis sur le site Internet du service de la Commission responsable de la législation pharmaceutique [33] pour offrir aux associations intéressées l'opportunité d'envoyer leur contribution.

[29] CSP: Comité des spécialités pharmaceutiques.

[30] CMV: Comité pour médicaments vétérinaires.

[31] MRFG: Groupe de facilitation de reconnaissance mutuelle.

[32] VMRFG: Groupe de facilitatin de reconnaissance mutuelle vétérinaire.

[33] http://pharmacos.eudra.org.

Le rapport final, désigné ci-après rapport de Cameron McKenna Andersen, a été publié en octobre 2000. Il est disponible sur le site Internet mentionné ci-dessus [34]. Pour de plus amples informations sur l'évaluation réalisée par les consultants externes et leurs observations, se reporter au dit rapport.

[34] Sous l'adresse http://pharmacos.eudra.org/F2/pharmacos/docs/Doc2000/nov/reportmk.pdf.

II. 1. 2 Informations supplémentaires et statistiques

Outre l'analyse de Cameron McKenna/Andersen, la Commission a organisé et participé à différents ateliers et audiences publiques sur l'évaluation de la législation actuelle et des modifications législatives éventuelles. Ces ateliers et audiences ont impliqué la participation de représentants d'États membres, d'associations européennes dans le domaine pharmaceutique ainsi que d'autres parties intéressées. Toutes les remarques orales ou écrites des États membres et de l'industrie, des professionnels de la santé, des consommateurs et des patients ont soigneusement été examinées.

Lors de l'évaluation du développement global et de la réussite des procédures existantes, des faits et statistiques supplémentaires doivent être pris en considération. Sauf indication contraire, ces chiffres se rapportent à la période entre 1995 et 2001:

a) Statistiques relatives à l'EMEA

Pour contribuer à la protection et à la promotion de la santé publique et de la santé animale, l'EMEA doit mobiliser les ressources scientifiques de la totalité de l'Union européenne pour proposer une évaluation de grande qualité des médicaments, conseiller sur des programmes de recherche et de développement et fournir des informations utiles et claires aux utilisateurs et aux professionnels de la santé. Il est également important de développer des procédures efficaces et transparentes pour permettre aux patients d'accéder à des médicaments novateurs en temps opportun, grâce à une autorisation unique de mise sur le marché, et de contrôler la sécurité des médicaments à usage humain ou vétérinaire, notamment grâce à un réseau de pharmacovigilance et à la mise en place de limites de sécurité pour les résidus des médicaments à usage vétérinaire dans les denrées d'origine animale.

Pour gérer ces tâches, l'EMEA s'est continuellement développée. Ce qui se reflète dans l'augmentation significative du budget, de 6 813 085 ECU en 1994 jusqu'à 62 152 000 EUR en 2001 [35] et également les subventions croissantes de l'UE au budget de l'EMEA [36]. Le montant de ces subventions a changé au fil des années. Avec une subvention de départ de 6 800 000 ECU en 1994 il y a, depuis l'année 2000, outre la subvention annuelle générale, les contributions spéciales des états de l'EEE-AELE et une subvention spécialement votée par l'autorité budgétaire de l'UE pour les médicaments orphelins. La subvention générale pour l'année 2001 s'élève à 14 000 000 EUR, la subvention spéciale pour les médicaments orphelins s'élève à 1 300 000 EUR. La contribution des états de l'EEE-AELE s'élève à 250 000 EUR. En général, la part relative des contributions de l'UE au budget de l'EMEA a constamment diminué au fil des années [37]. Alors qu'en 1996 (phase de démarrage), le pourcentage était de 47 %, il a baissé à moins de 23 % en 2001.

[35] Voir tableau 1 « Évolution du budget de l'EMEA » en annexe.

[36] Voir tableau 2 « Contribution de l'UE au budget de l'EMEA » en annexe.

[37] Voir tableau 3 « Pourcentage des contributions de l'UE au budget de l'EMEA » en annexe.

En fonction de l'élargissement significatif des activités, le personnel de l'EMEA a continuellement augmenté [38]. Tout le personnel travaillant à l'EMEA a le statut d'agent temporaire conformément aux règlements du personnel de l'UE. Il n'y a pas de fonctionnaires permanents, mais du personnel intérimaire supplémentaire et des experts nationaux. Le nombre de personnes en poste a augmenté de 50 (au 31.12.1995 avec 17 externes) à 194 (au 31.12.2000 avec 3 experts nationaux et 13 externes).

[38] Voir tableau 4 « Évolution du personnel (nombre de postes) » en annexe.

b) Statistiques sur les deux procédures [39]

[39] Concernant les médicaments à usage vétérinaire, les chiffres montrent que l'évolution du nouveau système annonce une réticence initiale de la part des entreprises pharmaceutiques à se familiariser avec les procédures de reconnaissance mutuelles et centralisées et à les utiliser. La petite taille du marché des médicaments à usage vétérinaire doit également être prise en considération.

- Outre les médicaments pour lesquels elle est obligatoire (Partie A de l'annexe du règlement (CEE) n° 2309/93), la procédure centralisée est très utilisée pour les médicaments pour lesquels elle est facultative (Partie B de la même annexe).

Pour les médicaments à usage humain, de 1995 à 2000 inclus, 97 demandes ont été déposées sous la partie A et 182 demandes sous la partie B pour un total de 279 demandes [40]. Pour les médicaments à usage vétérinaire, de 1995 à 2000 inclus, 18 demandes ont été déposées sous la partie A et 21 demandes sous la partie B pour un total de 39 demandes [41]. Après l'octroi d'une autorisation de mise sur le marché, le demandeur peut solliciter des extensions ou des modifications relatives à l'autorisation déjà accordée. Les chiffres des tableaux 5 et 6 de l'annexe donnent une idée globale des demandes, modifications et extensions, des retraits des demandeurs avant la fin de la procédure et de avis des CSP et CMV.

[40] Voir tableau 5 « Procédures centralisées (médicaments à usage humain) » en annexe.

[41] Voir tableau 6 « Procédures centralisées (médicaments à usage vétérinaire) » en annexe.

Pour les médicaments à usage humain, de 1995 à mai 2001, 171 autorisations ont été accordées, 2 ont été suspendues et 12 retirées [42]. Certains retraits sont faits à la demande des titulaires de l'autorisation de mise sur le marché mais les suspensions ou retraits sont généralement liés à des problèmes de pharmacovigilance. Pour la procédure centralisée, ainsi que pour la procédure de reconnaissance mutuelle, le nombre de demandes de modification augmente considérablement. Pour la procédure centralisée, de 1995 à 2000, 816 modifications de type I (modifications mineures) et 385 modifications de type II (modifications majeures) ont été réalisées.

[42] Voir tableau 7 « Procédure centralisée: Chiffres relatifs aux autorisations de mise sur le marché accordées par la Commission européenne (statut en mai 2001) » en annexe.

Pour les médicaments à usage vétérinaire, de 1995 à mai 2001, 26 autorisations ont été accordées et 1 a été suspendue [43]. Aucune autorisation n'a été retirée. Pour ces médicaments, il faut préciser que relativement peu de modifications des autorisations de mise sur le marché ont été réalisées (57 de type I et 6 de type II). 9 autorisations de mise sur le marché ont été renouvelées et une demande abrégée a été autorisée après que le titulaire de l'autorisation de mise sur le marché ait donné son consentement éclairé.

[43] Voir tableau 7 « Procédure centralisée: Chiffres relatifs aux autorisations de mise sur le marché accordées par la Commission européenne (statut en mai 2001) » en annexe.

- La procédure de reconnaissance mutuelle, pour les médicaments à usage humain a été utilisée pour des médicaments tels que des produits génériques, pour des extensions d'autorisations de mise sur le marché déjà accordées, des médicaments ayant suivi la « procédure de concertation » qui était en place avant l'entrée en vigueur de la procédure centralisée, ainsi que pour des médicaments contenant de nouvelles substances actives.

De 1995 à 2000, 988 procédures ont été finalisées [44].

[44] Voir tableau 9 « Procédures de reconnaissance mutuelle (médicaments à usage humain) » en annexe.

Concernant plus particulièrement les médicaments contenant des nouvelles substances actives et ne prenant en compte que ceux pour lesquels la procédure centralisée est facultative, de 1995 à 2000, 113 demandes ont été faites avec la procédure centralisée et 73 avec la procédure de reconnaissance mutuelle [45].

[45] Voir tableau 11 « Demandes concernant des médicaments à usage humain contenant de nouvelles substances actives soumises à la procédure centralisée et à la procédure de reconnaissance mutuelle depuis 1995 » en annexe.

Pour la procédure de reconnaissance mutuelle, ainsi que pour la procédure centralisée, le nombre de demandes de modification augmente considérablement. Pour la procédure de reconnaissance mutuelle, 2 183 modifications de type I et 1 096 modifications de type II ont été réalisées [46].

[46] Voir tableau 9 « Procédure de reconnaissance mutuelle (médicaments à usage humain) » en annexe.

Concernant les médicaments à usage vétérinaire, le nombre de procédures de reconnaissance mutuelle a considérablement augmenté depuis le 1er janvier 1998 lorsque la procédure de reconnaissance mutuelle est devenue obligatoire pour la majorité des différents types de médicaments [47]. Alors qu'en 1996 et 1997 il n'y a respectivement eu que 13 et 16 procédures de reconnaissance mutuelle finalisées, le nombre est passé à 31 en 1999 et 32 en 2000 [48]. Il est difficile d'établir une tendance spécifique, bien que la majorité des produits de la procédure de reconnaissance mutuelle ne concerne pas des médicaments innovants. La procédure centralisée et la procédure de reconnaissance mutuelle ont été utilisées à des fins similaires pour l'autorisation de produits innovants, à l'exception des produits de biotechnologie (Liste A) soumis à une évaluation obligatoire dans le cadre de la procédure centralisée. Concernant plus particulièrement les médicaments contenant de nouvelles substances actives pour lesquels la procédure centralisée est facultative, de 1995 à 2000, 20 demandes ont été faites avec la procédure centralisée et 14 avec la procédure de reconnaissance mutuelle [49].

[47] Article 8a de la directive 81/851/CEE, modifiée par la directive 93/40/CEE du Conseil du 14 juin 1993 modifiant les directives 81/851/CEE et 81/852/CEE concernant le rapprochement des législations États membres relatives aux médicaments vétérinaires, JO L 214 du 24.8.1993, p. 31.

[48] Voir tableau 10 « Procédures de reconnaissance mutuelle (médicaments à usage vétérinaire depuis 1996) » en annexe.

[49] Voir tableau 12 « Demandes concernant des médicaments à usage vétérinaire contenant une nouvelle substance active soumises à la procédure centralisée et à la procédure de reconnaissance mutuelle depuis 1995 » en annexe.

Lorsque la reconnaissance mutuelle ne peut pas être réalisée ou en l'absence d'harmonisation des décisions prises par les États membres, relatives à un médicament particulier ou lorsque les intérêts communautaires sont impliqués, un renvoi devant l'EMEA peut être effectué. Pour les médicaments à usage humain, de 1995 à mai 2001, 21 procédures de saisine ont été effectuées pour 33 médicaments [50]. Pour les médicaments à usage vétérinaire, de 1995 à mai 2001, 3 procédures de saisine ont été effectuées [51].

[50] Voir tableau 8 « Procédures de renvoi communautaire » en annexe.

[51] Voir tableau 8 « Procédures de renvoi communautaire » en annexe.

II. 2. Propositions d'évaluation et de révision

II. 2. 1 Remarques générales

- Pendant l'évaluation des résultats globaux des deux procédures d'autorisation, les réponses reçues pendant les différentes consultations réalisées par le consultant externe et la Commission dépendent d'un certain nombre de facteurs objectifs et subjectifs, notamment les conceptions et intérêts différents. En effet, très souvent, des points de vue sensiblement différents sont exprimés sur un problème concret, rendant impossible l'obtention d'un consensus ou même l'identification d'une tendance générale. Les points de vue des organes de réglementation et de l'industrie sont fréquemment différents et relativement divisés. Les points de vue des différentes autorités compétentes varient souvent de même que ceux des différentes entreprises. Concernant plusieurs problèmes majeurs, tels que les ajustements des procédures de reconnaissance mutuelle et centralisée, il y a moins de cohérence dans les points de vue exprimés par les autorités compétentes (notamment pour la stratégie à long terme de la réglementation) que dans les points de vue de l'industrie.

- Cette partie du rapport, résultant des conclusions de l'évaluation, présente également les lignes à suivre pour modifier la législation pharmaceutique existante. Ainsi, le rapport décrit l' approche générale à adopter lorsque des modifications sont nécessaires, mais sans se référer à des dispositions spécifiques et concrètes, qui seront détaillées dans l'exposé des motifs des propositions législatives appropriées.

- À titre de considération générale sur les futures propositions législatives décrites ci-dessous, la révision de la législation pharmaceutique doit poursuivre quatre principaux objectifs:

- Assurer un degré élevé de protection de la santé publique pour le citoyen européen, notamment en permettant un accès rapide aux produits innovants et sûrs et par une surveillance étroite du marché, basé sur des procédures de contrôle renforcées et sur la pharmacovigilance. En ce qui concerne les médicaments à usage vétérinaire, le niveau de protection de la santé de l'animal doit être amélioré notamment en augmentant le nombre de médicaments disponibles.

- Parachever le marché intérieur des médicaments et établir un cadre réglementaire favorable à la compétitivité de l'industrie pharmaceutique européenne, tout en prenant en considération les différents aspects de la mondialisation.

- Relever les défis d'un élargissement de l'Union européenne.

- Rationaliser et simplifier autant que possible le système et améliorer sa cohérence globale, sa transparence et celle des procédures.

Ces objectifs correspondants et intrinsèquement liés ne peuvent être atteints de façon optimale que si la révision atteint un équilibre global solide entre eux. Ce qui nécessite un système communautaire dynamique, cohérent et efficace qui propose un juste équilibre entre les systèmes centralisé et décentralisé. En général, l'évaluation des procédures d'autorisation existantes prouve que le système en place depuis 1995 fonctionne bien et contribue à atteindre un degré élevé de protection de la santé publique, ainsi qu'à faire progresser le marché intérieur des médicaments en Europe. Par conséquent, il n'est pas nécessaire de modifier fondamentalement le système actuel et sa structure double.

Les indications suivantes sur la façon d'améliorer le cadre réglementaire des médicaments en Europe peuvent donc être limitées à l'optimisation et à la modification des procédures actuelles, tout en conservant leur structure générale. Sauf précision contraire, les observations suivantes s'appliquent aux médicaments à usage humain et vétérinaire.

II. 2. 2 Résultats globaux

Lors de la conception du système au début des années 1990, on a utilisé l'hypothèse de base selon laquelle les mêmes objectifs fondamentaux s'appliqueraient aux deux procédures, à savoir assurer un niveau élevé de protection de la santé publique et contribuer à la réalisation du marché intérieur des médicaments. La réussite de ces deux procédures doit être comparée à ces objectifs.

En ce qui concerne le premier objectif, l'évaluation par un consultant externe, en accord avec le point de vue de la Commission, permet de conclure que les deux systèmes réussissent à assurer un niveau élevé de protection de la santé publique et que, notamment pour les produits à usage humain, la disponibilité des médicaments innovants augmente. Les deux systèmes permettent d'assurer à un degré élevé la qualité, la sécurité et l'efficacité des médicaments destinés à l'homme et à l'animal. Les exigences relatives à ces trois critères fondamentaux des médicaments fixés dans la législation existante ont garanti un niveau élevé de protection de la santé publique.

Cependant, le niveau de participation des deux procédures dans la réalisation du marché intérieur des médicaments diffère considérablement. L'impact positif de la procédure centralisée sur la libre circulation des médicaments est unanimement reconnu. Cette procédure fonctionne efficacement et le concept d'autorisation communautaire n'a pas rencontré de problèmes considérables dans la pratique. En revanche, la procédure de reconnaissance mutuelle n'a pas fonctionné comme prévu, comme cela est expliqué ci-dessous. L'idée d'une reconnaissance mutuelle de l'évaluation scientifique d'un État membre par les autorités compétentes d'autres États membres n'a été réalisée que dans une certaine mesure.

La disponibilité croissante de nouveaux médicaments au cours des cinq dernières années, notamment dans le secteur des médicaments à usage humain est une conséquence positive des deux procédures. La critique s'est cependant concentrée sur la durée de la période entre la demande et l'autorisation de mise sur le marché finale, considérée comme excessive dans certains cas. D'autres préoccupations se rapportaient à des situations créées lorsqu'un médicament était autorisé sans être réellement mis sur le marché ou retiré après un certain temps de mise sur le marché. Des problèmes ont également porté sur les médicaments à usage vétérinaire destinés aux animaux producteurs d'aliments dont on a craint que la disponibilité diminue en raison des exigences visant à établir des limites maximales de résidus.

Une évaluation globale des deux procédures d'autorisation en termes de coûts-avantages est difficile à réaliser. Les procédures ne créent pas encore de réels dividendes en termes de coût-efficacité par économies d'échelle. Il est encore nécessaire de diminuer les charges administratives lorsque cela n'a pas d'incidences sur la santé publique. De même, il semblerait que les renouvellements d'autorisation de mise sur le marché relèvent en pratique de moins en moins d'une ré-évaluation scientifique, mais davantage d'une simple procédure administrative. Cette situation crée des charges financières pour les détenteurs d'autorisation de mise sur le marché et utilise les ressources des autorités compétentes sans augmenter la protection de la santé publique. En termes de coût-efficacité, il faut également considérer que les autorités nationales subissent une pression relative aux ressources significative et que le financement du système décentralisé, et indirectement du système centralisé, par les autorités nationales est une cause de préoccupation croissante pour certains États membres.

Il y a une forte demande, soutenue par les autorités nationales et les titulaires d'autorisation de mise sur le marché, d'une plus grande transparence des procédures d'autorisation. Pour améliorer la situation actuelle, une initiative à échelle communautaire est généralement préférable aux solutions divergentes de chaque État membre.

Des critiques ont été faites contre le système concernant le traitement des médicaments génériques. L'obligation légale actuelle du demandeur d'autorisation pour médicament générique à utiliser la même procédure que celle qui a été utilisée pour un médicament de référence, ainsi que les dispositions relatives à la période de protection des données, représente un obstacle important aux médicaments génériques.

Dans l'ensemble, il faut remarquer que la structure du système fonctionnant depuis 1995 est bien équilibrée, solide et qu'elle a des effets satisfaisants. Le système a pu contribuer à assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, à soutenir le développement de l'industrie pharmaceutique européenne et, dans une certaine mesure, à harmoniser le marché intérieur des médicaments. Par conséquent, il existe un large consensus selon lequel les deux procédures ont leurs mérites et contributions spécifiques aux objectifs fondamentaux du système pharmaceutique et pour cette raison elles doivent être conservées en parallèle, même si certains de leurs aspects peuvent être améliorés.

II. 2. 3. Procédure centralisée

* Cadre

Selon les résultats du rapport de Cameron McKenna Andersen, les détenteurs d'autorisation de mise sur le marché et les États membres ont une opinion générale selon laquelle le système centralisé est capable de bien fonctionner avec un niveau élevé de satisfaction. La contribution considérable apportée par l'EMEA au lancement réussi du système est aussi généralement reconnue. On considère également que l'EMEA est bien gérée et s'est acquittée avec efficacité de toutes les fonctions qui lui ont été confiées par la législation.

La procédure a prouvé son efficacité pour les médicaments biotechnologiques, et a rendu les procédés biotechnologiques parfaitement acceptables pour l'industrie pharmaceutique. L'innovation scientifique sur laquelle se fonde de nouveaux types de médicaments utilisant des techniques complexes (par exemple la thérapie génique) rend encore plus nécessaire l'évaluation européenne, basée sur la réunion des meilleures compétences scientifiques des Agences nationales.

L'évaluation à échelle communautaire requiert un niveau élevé d'expertise. En utilisant les ressources nationales des États membres et l'expérience externe nécessaire (c'est-à-dire un réseau d'environ 2 300 experts), l'EMEA assure que la qualité de l'évaluation scientifique est parfaitement satisfaisante.

Néanmoins, la Commission considère que, pour renforcer la compétitivité par l'aide aux entreprises innovantes et pour faire face à l'évolution dans un avenir prévisible en termes d'innovation et de progrès technique, le profil scientifique de l'EMEA devrait être renforcé par un soutien scientifique supplémentaire, la spécification et l'élargissement de certaines de ses tâches. Pour y parvenir, une expertise scientifique accrue et souple est nécessaire, qui pourrait être développée soit dans le cadre de groupes ad hoc scientifiques spécialisés et des structures de conseil internes ou par l'établissement de voies de communication avec des experts de la communauté scientifique à l'extérieur de l'Agence.

Un nombre important d'entreprises et d'autorités des États membres sont favorables à l'ouverture du système centralisé à une gamme plus large de produits. Il s'agit d'un bon indicateur du niveau général de confiance dans les principes à la base du système et les avantages qu'il peut apporter.

La Commission considère, à la lumière des développements scientifiques au cours des 6 dernières années, que la liste des produits pour lesquels la procédure centralisée est obligatoire ne correspond pas aux besoins du marché en médicaments ni à la nécessité d'une évaluation scientifique unique. La procédure décentralisée ne convient pas à l'autorisation de médicaments contenant une nouvelle substance active, si l'on prend en compte les coûts élevés de leur élaboration ainsi que leurs effets sur la société lorsque ces produits ne sont mis sur le marché que dans un nombre restreint d'États membres. Ce dernier fait (absence d'homogénéité du marché communautaire) deviendra probablement même une cause de préoccupation après l'élargissement de l'Union européenne. Cette observation s'applique également aux produits inclus dans la liste B de l'annexe, qui est considérée inappropriée et plutôt limitée, notamment dans le cas d'autres produits innovants et de médicaments génériques.

1. La liste A de l'annexe au règlement 2309/93 doit être conservée et maintenue obligatoire pour les produits qui y sont référencés à autoriser par la procédure centralisée.

2. La procédure centralisée doit être obligatoire pour toutes les nouvelles substances actives, c'est-à-dire toute substance ne faisant pas partie des médicaments autorisés dans aucun des États membres.

3. La procédure centralisée doit être ouverte, de façon facultative, à tout autre produit pour lequel le demandeur démontre qu'il constitue une innovation significative ou qu'il y a un intérêt communautaire pour les patients et la santé animale, conformément aux dispositions d'octroi d'autorisation dans le cadre de cette procédure. De même, une autorisation dans le cadre de cette procédure doit également être possible pour des produits immunologiques à usage vétérinaire soumis aux mesures prophylactiques communautaires.

4. Cette procédure doit être facultative dans le cas de médicaments génériques de médicaments de référence autorisés au niveau centralisé.

* Procédure d'autorisation

Le développement de nouvelles technologies est considéré comme de nouveaux défis justifiant une révision des procédures d'évaluation du CSP. Une souplesse supplémentaire est nécessaire pour fournir des solutions dans les deux situations, non couvertes actuellement par la réglementation. Tout d'abord, les cas pour lesquels la disponibilité d'un produit donné est indispensable pour des raisons de santé publique. D'autre part, le fait que très souvent certains patients pourraient obtenir et avoir à leur disposition certains médicaments, qui ne sont pas couverts par une autorisation (disponibles à titre compassionnel). Les deux situations peuvent avoir des conséquences négatives sur la santé publique si aucune instruction n'est fournie à un niveau communautaire concernant les conditions d'utilisation, ou sur la confiance du public si les besoins des patients des différents États membres ne sont pas traités d'une façon juste et équitable.

La Commission admet que la procédure d'évaluation n'est pas, dans certains cas, assez rapide. Dans le cas de produits innovants, des développements lents de la procédure risquent de neutraliser les effets bénéfiques que la mise sur le marché de produits innovants pourrait avoir sur la société. Elle reconnaît également la nécessité d'accélérer la partie de la procédure traitant du processus de décision finale.

1. Les différentes étapes d'une procédure d'autorisation doivent fondamentalement rester les mêmes pour les médicaments à usage humain et vétérinaire.

2. La procédure d'autorisation doit être accélérée. Ceci pourrait être réalisé en réduisant certains délais des différentes étapes de la procédure.

3. De même, des procédures d'évaluation accélérées (procédures rapides) doivent être prévues pour les médicaments d'intérêt majeur du point de vue de la santé publique et de l'innovation thérapeutique.

4. Dans certains cas, une autorisation conditionnelle, à ré-évaluer annuellement, doit être possible, l'éventualité d'une autorisation dans des circonstances exceptionnelles sera maintenue dans les conditions précédemment décrites dans la législation existante.

5. Concernant l'utilisation à titre compassionnel de médicaments à usage humain permettant de mettre à la disposition de patients certains médicaments, avant l'octroi de l'autorisation, l'EMEA doit être en mesure d'adopter des recommandations à appliquer par les États membres dans leur cadre administratif. Ces recommandations viseraient principalement à établir les conditions de mise en pratique de cette utilisation à titre compassionnel.

On peut également améliorer la transparence des informations sur les caractéristiques du produit et des rapports d'évaluation sur les médicaments, ainsi que sur les raisons et la documentation sur lesquelles se fonde une décision d'accorder ou de refuser une autorisation. Une plus grande transparence rendrait la procédure plus accessible et plus facile à comprendre pour toutes les parties intéressées et permettrait un traitement plus régulier et plus rapide des demandes d'autorisation de mise sur le marché.

Il convient d'améliorer les règles de transparence relatives à la diffusion par l'Agence des documents sur lesquels se fonde une décision d'autorisation par la publication des rapports d'évaluation, des opinions fournies par les Comités et des conclusions tirées en cas d'appel. Une exigence générale de transparence pourrait être ajoutée afin de garantir à toute personne intéressée l'accès au résumé des caractéristiques du produit, au rapport d'évaluation sur les médicaments et aux parties du dossier et documents non confidentiels.

Un autre facteur qui, dans les circonstances actuelles, crée un fardeau administratif important pour les détenteurs d'autorisation de mise sur le marché et ajoute à la charge de travail de l'Agence, réside dans la nécessité de renouvellement des autorisations de mise sur le marché tous les cinq ans. Elle n'est pas considérée comme le moyen approprié d'évaluer la réponse effective du médicament aux exigences de son autorisation. Il est plus approprié de remplacer le renouvellement administratif continu tous les cinq ans par un système de surveillance renforcée. Les exigences de pharmacovigilance et de surveillance doivent être renforcées pour répondre au besoin de garantir l'objectif de protection de la santé publique dans ce contexte. Les devoirs des titulaires de l'autorisation de mise sur le marché doivent également être renforcés. Leur obligation d'information et de rapport aux États membres ne doit pas être limitée aux effets indésirables graves présumés mais être étendue à tous les autres effets indésirables présumés dont ils pourraient raisonnablement avoir connaissance.

La procédure d'autorisation de mise sur le marché ne permet pas de contrôle administratif précis sur l'utilisation réelle des autorisations de mise sur le marché, notamment dans les cas où un produit couvert par une autorisation n'est plus sur le marché. En fait, les détenteurs d'autorisation de mise sur le marché ne sont pas obligés d'informer l'agence de la date à laquelle un produit est mis sur le marché.

1. Les limites relatives à la validité de l'autorisation doivent être supprimées, les autorisations doivent être valides pour une durée illimitée.

2. Un détenteur d'autorisation de mise sur le marché devrait utiliser effectivement l'autorisation de mise sur le marché, dans le cas contraire, si le produit n'est pas mis sur le marché communautaire après une certaine période, l'autorisation doit être retirée.

3. La fréquence de soumission des rapports périodiques de sécurité, pour la pharmacovigilance, doit être modifiée, les rapports doivent être soumis à des intervalles annuels plus courts (trois ans maximum) que les intervalles actuels de cinq ans.

4. L'obligation d'informer l'Agence sur les dates de mise sur le marché effectives du médicament dans les États membres ou en cas d'arrêt de commercialisation du produit, doit être introduite.

* Processus décisionnel de la procédure centralisée

L'un des domaines les plus critiqués de la procédure centralisée est le processus décisionnel qui suit l'évaluation scientifique de l'EMEA. La durée de cette phase administrative ne semble pas justifiée, en particulier pour ce qui est de l'intention générale d'accélérer et écourter l'ensemble du processus d'évaluation et d'autorisation. Pour améliorer et accélérer le processus décisionnel, il convient d'améliorer les règles visant à permettre une conclusion plus rapide de la phase consécutive à l'évaluation. Cependant, outre certaines améliorations internes, les délais d'exécution définis dans le règlement (CEE) n° 2309/93 doivent être ré-évalués et si possible réduits.

Des adaptations doivent être incluses dans le texte du règlement pour assurer une conformité avec les dispositions de la nouvelle décision 1999/468/CE du Conseil [52].

[52] Décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission, JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

1. Les États membres ont un délai de 15 jours pour réagir au projet de décision de la Commission.

2. La procédure de réglementation doit être remplacée en référence aux articles 3 et 5 de la décision 1999/468/CE, relative aux procédures de consultation et de gestion.

La procédure de réglementation ne doit être utilisée que dans le contexte de modifications techniques de la législation, notamment dans le cas d'adaptation au progrès scientifique et technique de la directive (annexes).

* EMEA

1. Structure de l'EMEA

Le nombre de comités scientifiques de l'EMEA ne reflète pas les instances actuelles qui fournissent l'évaluation scientifique au sein de l'EMEA. En outre, la composition de ces comités scientifiques doit être révisée à la lumière de la perspective d'élargissement, par exemple en réduisant le nombre de représentants de deux à un.

Le conseil d'administration, sous sa forme actuelle, a besoin d'être révisé pour prendre en compte l'élargissement futur de l'Union européenne. La nouvelle composition devra également être conforme aux dernières propositions adoptées par la Commission pour la création de l'autorité alimentaire européenne et des deux Agences de la sécurité maritime et aérienne. Elle doit également donner des garanties suffisantes de représentation des intérêts de la société civile et de l'industrie. La structure actuelle du conseil d'administration n'est pas adaptée au contexte théorique de gestion et de décision moderne visant à assurer une représentation de toutes les parties intéressées.

De même et en vue de parachever la cohérence d'ensemble du système administratif de l'EMEA, il semble approprié de regrouper tous les directeurs d'Agences nationales sous la forme d'un Conseil consultatif, qui pourrait conseiller la Commission et le directeur exécutif de l'EMEA.

La Commission estime que l'EMEA doit être compétente en matière de conseil scientifique approprié et systématique aux entreprises qui participent activement au processus d'innovation. C'est le cas notamment des petites et moyennes entreprises qui développent des produits biotechnologiques et innovants pour lesquels le conseil scientifique est essentiel pour une préparation correcte et complète du dossier scientifique.

1. La structure de l'EMEA doit être parachevée afin d'y inclure le Comité pour les médicaments orphelins, établi par le règlement (CE) n° 141/2000 [53] et le Comité pour les médicaments à base de plantes, qui sera prévue par une nouvelle directive bientôt proposée sur les médicaments traditionnels à base de plantes.

[53] Règlement (CE) n° 141/2000 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1999 concernant les médicaments orphelins, JO L 18 du 22.1.2000, p. 1.

2. Un Conseil consultatif, composé de représentants des autorités nationales compétentes, qui aurait un rôle consultatif quant aux activités de l'EMEA et de la Commission, relatives aux procédures d'autorisation des médicaments, sera créé.

3. Davantage de souplesse doit être introduite pour ce qui est de la création des différents groupes d'experts de l'EMEA par les comités scientifiques. La possibilité de créer des groupes de travail et des groupes d'experts doit être complétée par des procédures de délégation de certaines tâches à ces groupes de travail. La création de structures administratives et de groupes spécialisés, avec la participation, si nécessaire, d'experts dans des domaines scientifiques spécifiques, permettant par exemple le développement de procédures de conseil scientifique pour les entreprises, doit être envisagée. La possibilité d'employer des experts même externes à l'UE ne doit pas être exclue, à condition que des garanties relatives à la sélection, à l'indépendance et aux qualifications soient réunies.

4. La structure du Conseil d'administration doit également être modifiée pour prendre en considération l'élargissement futur de l'UE, la nécessité d'une représentation appropriée de la société civile (patients, industrie) et la structure proposée pour les nouvelles Agences (autorité alimentaire, Agence de la sécurité maritime et Agence de la sécurité aérienne).

2. Tâches de l'EMEA

Le cadre des activités de l'EMEA doit être élargi par l'introduction de tâches, pouvant s'étendre au-delà de l'évaluation de médicaments dans le contexte de l'autorisation de mise sur le marché. Ce rôle de conseiller scientifique permettra à la Commission de demander le conseil scientifique de l'EMEA sur tout problème relatif à l'autorisation de médicaments.

La coopération avec l'Organisation mondiale de la santé doit être renforcée pour l'évaluation de certains médicaments destinés exclusivement aux marchés de pays tiers.

Sur la base de l'expérience de la Commission dans le domaine de la distribution parallèle, des nombreuses plaintes ainsi que des cas exposés devant la Cour européenne de justice, fournissent suffisamment de preuves qu'une action doit être entreprise dans ce but afin d'éviter tout problème et d'assurer une cohérence dans l'application de la législation communautaire.

Des sanctions supplémentaires à celles déjà présentes dans la législation, par exemple des sanctions financières, à imposer directement par l'EMEA aux détenteurs d'autorisation de mise sur le marché, s'ils n'observent pas certaines obligations établies dans le cadre des autorisations, doivent être envisagées. À ce stade, l'implication de l'EMEA à imposer des sanctions est insuffisante. Aucune sanction financière n'est prévue même si l'expérience prouve que la méthode de dissuasion la plus efficace est l'application de sanctions financières.

1. L'EMEA doit contribuer plus activement aux dialogues sur l'harmonisation internationale.

2. La possibilité de confier à EMEA la tâche de garantir que les conditions établies dans la législation communautaire sur les médicaments et dans l'autorisation de mise sur le marché, sont observées dans le cas d'une distribution parallèle de médicaments autorisés par la procédure centralisée, doit être envisagée.

3. Les comités constituant l'EMEA doivent jouer un rôle accru en aidant le directeur exécutif de l'EMEA et la Commission à établir, à leur demande, toute opinion sur des questions scientifiques relatives aux médicaments.

4. Une compétence plus importante de la Commission en matière de sanctions est nécessaire, la compétence pour imposer des sanctions financières doit être envisagée.

II. 2. 4. Procédure de reconnaissance mutuelle

* Évaluation générale de la procédure

Il y a une adhésion et un soutien évidents pour la procédure de reconnaissance mutuelle. L'expérience dont on dispose est limitée, puisque la procédure de reconnaissance mutuelle n'est obligatoire que depuis 1998. Mais même avec cette connaissance limitée, il est possible de conclure que la procédure de reconnaissance mutuelle a contribué dans une certaine mesure à la réalisation du marché intérieur des médicaments tout en sauvegardant un niveau élevé de protection de la santé publique.

La procédure de reconnaissance mutuelle avec la possibilité d'inclure uniquement un nombre limité d'États membres dans la procédure, offre une flexibilité importante pour ces médicaments destinés à une partie restreinte du marché européen, notamment dans le secteur vétérinaire. De nombreux laboratoires pharmaceutiques, notamment les petites et moyennes entreprises, ont confirmé que la procédure de reconnaissance mutuelle satisfait plus efficacement leurs besoins commerciaux que le système centralisé, puisqu'elles n'ont pas la possibilité de fonctionner sur la totalité du marché européen. Cependant, ceci doit être envisagé du point de vue des besoins légitimes des patients à avoir des médicaments disponibles dans les différents États membres.

Actuellement, il y a une certaine préoccupation relative à la durée de la procédure d'autorisation, qui semble trop longue en général. Cependant, le principal problème lié à cette procédure réside dans le fait que, en pratique, les États membres ne reconnaissent que très rarement l'autorisation de mise sur le marché et l'évaluation scientifique effectuée par un autre État membre. Au lieu de faire confiance à l'évaluation de l'État membre de référence, les autorités compétentes des États membres concernés réalisent souvent leur propre évaluation. Ce manque de reconnaissance mutuelle véritable est confirmé par les observations du rapport Cameron McKenna Andersen.

D'autres problèmes résultent des dispositions actuelles relatives aux objections qui peuvent être émises par les États membres concernés pour contester l'évaluation faite par l'État membre de référence. Les dispositions existantes permettent de telles objections lorsque l'État membre concerné considère qu'il y a des raisons de supposer que l'autorisation du médicament peut présenter un risque pour la santé publique. Cette notion n'est pas définie dans les dispositions légales, laissant ainsi une large possibilité d'interprétation aux autorités nationales Par conséquent, la notion de « risque pour la santé publique » est invoquée dans nombre de situations où elle ne semble pas s'accorder avec l'idée de reconnaissance mutuelle.

Une fois des objections de santé publique émises, il est souvent très difficile de parvenir à un accord entre les États membres en désaccord. Les difficultés à trouver une solution commune ont souvent été liées au fait que l'État membre de référence, sur la base de son évaluation scientifique, avait déjà accordé une autorisation de mise sur le marché. D'un point de vue administratif et politique, il est plus difficile de remettre en question une évaluation scientifique nationale lorsque des décisions fondées sur cette évaluation ont déjà été prises.

Les groupes informels sur la reconnaissance mutuelle (MRFG et VMRFG) [54] établis pour améliorer l'application de la procédure de reconnaissance mutuelle ont remarquablement bien fonctionné. Ils ont contribué à l'amélioration générale de la procédure et notamment à la création d'un cadre pour que les États membres parviennent à un accord sur l'action à mettre en oeuvre en présence de demandes pour lesquelles des objections pour des raisons de santé publique ont été soulevées. Cependant, des groupes informels sans base légale ont suscité quelques préoccupations relatives aux conséquences juridiques du travail des groupes.

[54] Voir notes de bas de page 31 et 32.

En dernier lieu, des problèmes sont liés à la procédure d'arbitrage, comme le confirme le rapport Cameron McKenna Andersen. Les complexités de la procédure de reconnaissance mutuelle décrites précédemment subsistent dans la phase d'arbitrage et notamment le problème de traitement d'une interprétation commune du « risque de santé publique ». D'autres points, rendant la procédure d'arbitrage particulièrement peu attrayante pour les demandeurs, ont été la durée considérable de la phase d'arbitrage et le fait que pendant cette phase, le produit ne peut pas être commercialisé dans les autres États membres concernés, même s'ils sont déjà prêts à accorder l'autorisation.

Par conséquent, le demandeur choisit très souvent de retirer sa demande de l'État membre qui a émis des objections. Pendant les trois années de transition, de 1995 à 1997, lorsque la procédure de reconnaissance mutuelle n'était pas encore obligatoire, 112 nouvelles demandes pour des médicaments à usage humain sur 249, finalisées par une procédure de reconnaissance mutuelle, l'ont été avec au moins un retrait, soit 46 %. Entre 1998 et 2000, les chiffres étaient de 223 nouvelles demandes sur 616, soit 36 % [55]. Malgré cette légère diminution, les deux chiffres démontrent qu'il y a un problème important. À titre de comparaison, le nombre de procédures d'arbitrage est extrêmement faible. En 1997, il n'y a eu que deux procédures d'arbitrage, une relative à une nouvelle demande et une relative à une modification de type II. En 1998, il y a eu une procédure d'arbitrage pour une nouvelle demande et quatre procédures d'arbitrage pour des modifications de type II [56].

[55] Chiffres basés sur le rapport GSRM « Analyse des retraits dans la procédure de reconnaissance mutuelle » du 23.1.2001.

[56] Chiffres basés sur le rapport annuel respectif du GSRM. Pas de chiffres disponibles sur les renvois pour 1999 et 2000.

La Commission ainsi qu'un certain nombre d'autorités nationales sont préoccupées par cette relation entre les retraits et les procédures d'arbitrage. En retirant la demande d'un État membre qui a émis des objections, le demandeur empêche une évaluation approfondie de l'objection émise et par conséquent, une solution à l'échelle communautaire. Même si la notion de « risque pour la santé publique » peut parfois avoir été invoquée sans justification substantielle, certaines objections émises ont effectivement justifié un ré-examen de l'évaluation scientifique du produit.

1. Tout d'abord, concernant la durée de la procédure d'autorisation nationale, le délai actuel de 210 jours doit être ramené à 150 jours dont 120 jours pour le rapport d'évaluation. En ajoutant la durée de la procédure de reconnaissance mutuelle, le nombre total de jours est comparable à celui du délai de 210 jours de la procédure centralisée.

2. Pour ce qui est de la procédure elle-même, différentes modalités doivent être envisagées selon que le médicament est déjà autorisé ou non dans un État membre. Dans le cas où le médicament est déjà autorisé, la phase de reconnaissance mutuelle doit être basée sur l'autorisation existante. Dans le cas où le médicament n'est pas encore autorisé, les États membres concernés par une demande doivent accepter le rapport d'évaluation scientifique avant que l'autorisation n'ait été octroyée.

3. Il est nécessaire de mieux préciser le concept de risque pour la santé publique, mentionné dans la législation, pour éviter un arrêt de la procédure de reconnaissance mutuelle.

4. Afin de faciliter le bon déroulement de la procédure, il semble approprié de donner un statut juridique formel aux MRFG/VMRFG existants. Leurs responsabilités devraient concerner notamment la partie de la procédure traitant des objections fondées sur le concept de risque pour la santé publique.

5. Pendant la phase d'arbitrage, impliquant l'EMEA, il semble nécessaire de garantir que les objections relatives au risque sérieux pour la santé publique sont correctement évaluées et que les mesures de suivi nécessaires sont prises, indépendamment du retrait de la demande. Afin d'harmoniser au mieux le niveau de protection de santé publique résultant des procédures d'arbitrage, il semble souhaitable d'étendre la décision de la Commission à tous les États membres. Pour réduire l'important mécontentement relatif à la durée de la procédure d'arbitrage, les délais devraient être ré-évalués et, si c'est possible, raccourcis.

* Pharmacovigilance et surveillance

En prenant en compte l'objectif fondamental de la réalisation du niveau le plus élevé de protection de la santé publique, le cadre légal pour le suivi des mesures de pharmacovigilance n'est pas totalement satisfaisant d'un point de vue communautaire bien que cela n'ait pas créé de problème du point de vue de la santé publique. Les dispositions actuelles sur la pharmacovigilance permettent aux États membres, en cas d'urgence, de suspendre une autorisation de mise sur le marché sur leur territoire, sans assurer le suivi nécessaire à un niveau communautaire.

La législation pharmaceutique existante contient des dispositions sur le contrôle de la qualité et sur les bonnes pratiques de fabrication, qui couvrent uniquement le produit fini et non les substances actives utilisées comme matières premières pour des médicaments. L'expérience a montré que cette approche limitée n'est pas toujours appropriée car la qualité des médicaments finis est liée au processus entier, de la fabrication des matières premières à la fabrication finale du produit.

1. Pour améliorer et harmoniser le niveau de sécurité des médicaments, de nouvelles dispositions doivent être établies pour s'assurer qu'une action d'urgence prise par un État membre est évaluée à un niveau européen et que, si nécessaire, des mesures appropriées sont prises par tous les États membres.

2. La Commission doit être autorisée à établir des directives sur la fabrication de substances actives utilisées comme matières premières pour des médicaments et à instaurer l'obligation de n'utiliser que ces substances actives comme matières premières fabriquées conformément à ces directives.

3. Le système des inspections doit également couvrir le contrôle, sous des conditions précises, des substances actives utilisées comme matières premières.

II. 2. 5. Problèmes spécifiques

Outre les points examinés précédemment, l'évaluation du système pour l'autorisation des médicaments démontre également la nécessité de modifier la législation existante sur les problèmes spécifiques suivants:

* Définition des médicaments

La définition actuelle d'un médicament aux fins de la législation pharmaceutique est formulée d'une façon qui ne peut pas couvrir certaines formes de traitement médical, nouvelles ou futures, notamment celles relatives à la thérapie génique et à la thérapie cellulaire. Il y a un besoin évident de cadre réglementaire, à la fois prévisible et viable, pour ces nouvelles thérapies. Pour des raisons de cohérence et d'efficacité, il semble préférable d'inclure ces traitements au cadre existant plutôt que d'établir un ensemble de règles distinctes.

La définition d'un médicament (définition « par la fonction ») doit être modifiée pour y inclure les nouvelles thérapies.

* Médicaments génériques

L'expérience passée démontre que certains problèmes relatifs aux médicaments génériques se sont posés. Alors que les mesures d'incitation pour l'élaboration de nouveaux médicaments doivent être maintenues et si possible améliorées, la future législation doit en même temps fixer des règles claires pour les médicaments génériques qui remplissent un rôle important dans le système de santé. La législation doit fournir un équilibre optimal entre médicaments nouveaux et médicaments génériques.

La possibilité d'empêcher l'autorisation d'un médicament générique en retirant le produit original du marché doit être exclue par une formulation appropriée des dispositions correspondantes.

Pour éviter de faire les analyses scientifiques requises pour la préparation d'une demande générique effectuée hors Communauté pour des raisons purement juridiques, sans avoir d'influence réelle sur l'accès au marché, il serait approprié d'introduire une disposition permettant ce type d'activité pendant la période de protection par brevet appliquée au produit original.

D'autre part, les différents niveaux de protection des données pour des médicaments autorisés au plan central et national semblent difficiles à justifier. L'harmonisation des délais et le lien entre la protection des données des médicaments autorisés au niveau national et la protection par brevet correspondante, doivent donc être re-considérés. L'expérience en matière de médicaments à usage humain démontre qu'il devrait y avoir certains types de mesures d'incitation visant à améliorer des médicaments existants, notamment pour développer de nouvelles et importantes indications thérapeutiques. Une telle mesure d'incitation peut être constituée d'une période supplémentaire de protection des données.

1. Les périodes de protection des données doivent être harmonisées avec la période des produits autorisés au niveau central.

2. Un prolongement d'un an de la période de protection des données pourrait être permis si un médicament couvert par la période de protection des données normale, offre une nouvelle indication thérapeutique présentant un avantage important pour les patients pendant les 8 premières années de protection.

3. La terminologie médicament générique doit être introduite et définie dans la législation.

4. La possibilité de préparer et déposer une demande générique pendant la période de protection par brevet appliquée au médicament de référence doit être introduite.

* Publicité pour des médicaments à usage humain

Il y a une connaissance et un intérêt croissants du grand public pour les informations relatives aux médicaments. En particulier les patients atteints de maladies chroniques recherchent des informations relatives aux traitements potentiels, au moyen d'outils de communication mondiale et notamment Internet. Dans ce contexte, il semble approprié d'abandonner la stricte interdiction de publicité imposée aux médicaments délivrés uniquement sur ordonnance. Cependant, pour tenir compte des effets négatifs d'une publicité abusive, toute nouvelle possibilité de diffuser des informations au grand public doit être soumise à des mécanismes de contrôle suffisants. Ils doivent inclure, outre le contrôle des autorités publiques, une procédure d'auto-réglementation sous la surveillance des mêmes autorités. Lors de l'établissement de ces nouvelles possibilités d'information, il faut envisager leur limitation dans d'une première phase expérimentale pour certaines indications thérapeutiques ou certaines maladies. Après une expérience suffisante acquise sur les effets dans les différentes dimensions et les procédures de contrôle, on pourrait envisager d'étendre encore le cadre de telles dispositions.

1. Des informations spécifiques à la demande de patients ou de groupes de patients doivent être autorisées pour les médicaments soumis à une prescription médicale.

2. En premier lieu, et afin d'évaluer les effets d'une telle mesure, cette information ne serait disponible que pour le traitement de trois maladies à long terme ou chronique.

3. L'industrie devrait adopter des principes de bonne conduite ainsi que des procédures de contrôle d'auto-réglementation, qui devront être acceptés par les autorités compétentes.

4. Après un certain temps, l'application de ces dispositions doit être évaluée et si nécessaire adaptée.

* Médicaments homéopathiques

Depuis leur entrée en vigueur, les directives 92/73/CEE et 92/74/CEE relatives aux médicaments homéopathiques à usage humain/vétérinaire n'ont atteint qu'un niveau limité d'harmonisation. Une analyse détaillée de leur fonctionnement se trouve dans le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil relatif à l'application des directives 92/73/CEE et 92/74/CEE [57]. Pour améliorer la disponibilité de ces médicaments et pour continuer la réalisation du marché intérieur pour ces médicaments, il semble nécessaire de modifier la législation correspondante. En médecine vétérinaire, les médicaments homéopathiques destinés aux animaux producteurs d'aliments doivent également bénéficier de la procédure d'enregistrement simplifiée, notamment en raison de leur utilisation croissante dans l'agriculture biologique.

[57] COM(1997) 362 final du 14.7.1997.

1. La possibilité d'établir une procédure d'enregistrement simplifiée pour certains médicaments homéopathiques doit être remplacée par une obligation.

2. Dans la mesure du possible, les enregistrements simplifiés accordés par un État membre doivent être reconnus dans la communauté.

II. 3. Dispositions spécifiques relatives aux médicaments à usage vétérinaire et à leur disponibilité

La réduction des médicaments à usage vétérinaire disponibles pour les animaux producteurs d'aliments est un problème croissant [58]. La révision de la législation pharmaceutique fournit l'opportunité de traiter partiellement ce problème.

[58] Voir communication de la Commission du 5.12.2000, COM(2000) 806 final.

La législation pharmaceutique doit fournir des mesures d'incitation pour augmenter l'intérêt des laboratoires pharmaceutiques dans certains segments du marché, en rendant plus intéressants les investissements nécessaires préalables à la mise sur le marché.

Une mesure d'incitation, ne visant pas que les espèces qui représentent le marché économiquement le plus intéressant, doit être mise en place. Compte tenu du traitement spécifique nécessaire aux abeilles et aux poissons, et le petit marché que ces espèces représentent, des mesures d'incitation spécifiques devraient également être mises en place pour les médicaments à usage vétérinaire pour ces espèces.

En outre, l'utilisation par les praticiens de médicaments existants doit être facilitée. Notamment, en l'absence d'un médicament autorisé pour une espèce et/ou une indication concernée sur leur territoire, les États membres doivent permettre l'utilisation par un vétérinaire, pour un animal producteur d'aliment, d'un médicament disponible ailleurs dans la Communauté à condition que cela ne mette pas en danger la protection des consommateurs et que l'information soit donnée aux propriétaires et/ou aux professionnels de la santé dans leur propre langue.

En outre, les substances actives qui entrent dans la composition d'un médicament à usage vétérinaire doivent faire l'objet d'une évaluation toxicologique et d'une évaluation d'innocuité des résidus, afin d'établir les limites maximales de résidus (LMR) conformément au règlement 2377/90. L'établissement des LMR est un facteur qui a conduit à la réduction des médicaments disponibles pour les animaux producteurs d'aliments. Par conséquent, le lien entre les deux procédures doit être clarifié, et la Commission envisage de proposer une révision de ce règlement dans un futur proche, pour prendre en considération, parmi d'autres, le problème de l'extrapolation d'une espèce à l'autre.

1. Des dispositions spécifiques relatives aux médicaments à usage vétérinaire sur la période de protection des données doivent être fixées.

2. La période de protection des données de 10 ans peut être étendue en fonction du nombre d'espèces animales pour lequel une entreprise obtiendrait une autorisation de mise sur le marché (une année par espèce productrice d'aliments, jusqu'à un maximum de 13 ans pour 4 espèces ou plus). Cette prolongation de la période de protection des données n'est valable que si l'octroi ou l'extension de l'autorisation de mise sur le marché pour plusieurs espèces productrices d'aliments est effectuée dans les 3 années après la première autorisation de mise sur le marché.

3. Les dispositions définissant les conditions d'utilisation des médicaments pour les espèces productrices d'aliments (disposition « cascade »), qui ne sont pas autorisés dans un État membre, doivent être modifiées.

____________________

III. Conclusions

1. Les deux objectifs fondamentaux à la base de la législation pharmaceutique existante sont d'assurer un niveau élevé de protection de la santé publique ainsi que de parachever le marché intérieur des médicaments. Ces objectifs principaux sont indispensables et doivent être respectés par toute législation pharmaceutique future. Des objectifs supplémentaires doivent être pris en considération, notamment ceux nécessaires pour relever les défis de l'élargissement prochain de l'Union européenne et pour promouvoir la compétitivité de l'industrie pharmaceutique en Europe.

2. Il est proposé de conserver les principes et structures de base du système pour l'autorisation des médicaments à usage humain et vétérinaire, mis en place en 1995. Dans l'ensemble, ils se sont révélés appropriés et adaptés à leur objectif. La crédibilité, la viabilité et la réussite future du cadre réglementaire des médicaments en Europe dépendront du respect de ces principes et structures.

3. Lors d'un développement plus important de la législation pharmaceutique, il faudra prendre en considération le fait que l'industrie pharmaceutique en développant de nouveaux médicaments contribue significativement au maintien d'un niveau élevé de santé publique en Europe. Les recherches et développements nécessaires ont besoin d'investissements financiers considérables de la part de l'industrie et dans la plupart des cas il faut 15 ans pour mettre un nouveau produit innovant sur le marché. En conséquence, toutes les modifications doivent se faire dans un environnement réglementaire transparent, prévisible et stable.

4. Le cadre législatif optimal en matière de médicaments dépend en grande partie de la situation actuelle des branches concernées de la science, qui évoluent rapidement. Il est donc proposé d'introduire dans la législation pharmaceutique un certain degré de souplesse réglementaire afin de permettre une adaptation suffisamment rapide des exigences techniques aux connaissances scientifiques évolutives.

5. En ce qui concerne l'élargissement futur de l'Union européenne, une part importante des propositions de révisions futures est justifiée par la nécessité d'adapter le système au nombre croissant d'États membres, qui seront impliqués dans l'autorisation des médicaments pour le marché européen.

Annex

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Tableau 1: ÉVOLUTION DU BUDGET DE L'EMEA

ANNÉE // Budget en euros (en écus jusqu'à 1998)

1994 // 6 813 085

1995 // 14 412 000

1996 // 22 550 000

1997 // 28 530 000

1998 // 31 900 000

1999 // 42 650 000

2000 // 55 287 000

2001 // 62 152 000

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