FR Journal officiel de l'Union européenne C 44/91

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Politique communautaire d'immigration et de coopération avec les pays d'origine pour promouvoir le développement»

(2008/C 44/21)

Le 16 février 2007, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, du règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur la «Politique communautaire d'immigration et de coopération avec les pays d'origine pour promouvoir le développement».

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 octobre 2007 (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS).

Lors de sa 439e session plénière des 24 et 25 octobre 2007 (séance du 25 octobre 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 94 voix pour et 6 abstentions.

1. Introduction

1.1 Depuis 2006, une nouvelle perspective se confirme en ce qui concerne la gestion des migrations et les politiques migratoires, notamment avec la tenue du Dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement (1). L'analyse des relations entre les migrations et le développement a donné naissance à une nouvelle façon d'observer le phénomène des migrations, qui tient compte des intérêts des pays d'origine, dépassant ainsi la vision prévalant jusqu'à présent en Europe selon laquelle les politiques migratoires se définissaient uniquement par rapport aux besoins et intérêts des pays d'accueil.

1.2 Avant la tenue du Dialogue de haut niveau des Nations unies, la Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI) a présenté son rapport final, achevé en octobre 2005, qui pose déjà les fondements d'une vision pluridimensionnelle des migrations internationales dans laquelle le développement des pays d'origine est un aspect particulièrement important. Ce document a été suivi d'un nombre considérable de travaux et rencontres réalisés dans le cadre des Nations unies et d'autres forums internationaux.

1.3 L'Union européenne a participé à ce débat et a effectué des avancées positives en matière de mise en rapport des politiques migratoires avec celles de coopération au développement. La Commission européenne avait déjà élaboré en 2002 une communication sur les migrations et les relations avec les pays tiers (2) dans laquelle elle présentait une vision élargie du thème des migrations, afin de ne pas limiter la réflexion à la lutte contre l'immigration irrégulière, de tenir compte des aspects bénéfiques des migrations et de relier ce thème aux objectifs de lutte contre la pauvreté. Dans cette communication, elle faisait référence à l'importance des transferts de fonds effectués par les immigrés, à la fuite des cerveaux du fait de leur recrutement par les pays riches (notamment l'UE), au retour au pays et à d'autres aspects, toutes ces questions étant traitées en gardant à l'esprit les objectifs de développement des pays d'origine.

1.4 De même, au titre du règlement adopté en 2004 établissant une assistance financière en faveur de pays tiers pour la gestion des migrations et de l'asile (AENEAS) (3), la possibilité est prévue de financer des actions en faveur d'une gestion des migrations tenant compte des intérêts des pays d'origine (le règlement visant avant tout à financer des actions en faveur de la lutte contre l'immigration irrégulière).

1.5 Le document qui traite le plus de la question reste, à ce jour, la communication sur la relation entre les migrations et le développement publiée par la Commission à la fin 2005 (4). Cette communication se situe dans la continuité de celle de 2002 mais, à la différence de cette dernière, elle s'intéresse davantage au lien entre les migrations et le développement (laissant de côté d'autres aspects tels que ceux liés à la lutte contre l'immigration irrégulière). Elle développe de nouveaux aspects, notamment en rapport avec les transferts de fonds, le renforcement du rôle des organisations des diasporas pour le développement, la circulation des cerveaux (et la réduction de l'incidence négative de la fuite des cerveaux), etc.

1.6 Cette communication est complétée par un document de la Commission rédigé spécialement en vue de la participation au Dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement (5).

1.7 Une nouvelle communication (6) de la Commission développe ce point ce vue en proposant des politiques de migration circulaire et de partenariats pour la mobilité entre l'UE et les pays tiers. L'opinion du CESE est exposée au paragraphe 11 du présent avis.

1.8 Le Parlement européen a également élaboré son propre avis (7). Il reprend les thèmes des communications de la Commission mais fait davantage de propositions. Il critique les politiques d'«immigration sélective» car elles favorisent la fuite des cerveaux. Il propose des mesures concrètes pour le retour au pays des travailleurs les plus qualifiés, telles que le développement de programmes permettant de pallier les écarts de salaire pour ceux qui souhaitent rentrer au pays ou des mesures visant à garantir aux rapatriés le transfert de leurs droits de pension et de sécurité sociale. Dans cet avis, le Parlement traite également de la circulation des cerveaux, parie sur les politiques de codéveloppement et propose des mesures en ce qui concerne les transferts de fonds, etc.

1.9 Au travers du présent avis et de l'avis d'initiative sur le thème: «Migration et développement: opportunités et défis» (8), le CESE apporte une nouvelle contribution à la politique d'immigration de l'UE en ajoutant une nouvelle perspective: la coopération avec les pays d'origine afin de promouvoir leur développement.

2. La dimension mondiale du chômage, de la pauvreté et de l'inégalité (9)

2.1 Ces dernières décennies, nous avons assisté à une augmentation sans précédent de la richesse matérielle et de la prospérité dans le monde, du moins en termes de PIB, mais cette prospérité s'est répartie très inégalement et des centaines de millions de personnes dans de nombreux pays n'y ont pas eu droit.

2.2 La croissance du PIB ne reflète pas précisément le degré de développement réel d'une société. Grâce à son indicateur de développement humain (10), le PNUD dispose d'une définition plus large du développement, qui va au-delà du PIB et qui inclut, entre autres, l'espérance de vie et les niveaux de formation. Il omet toutefois d'autres indicateurs qui semblent pertinents, tels que le respect des droits de l'homme, la démocratie, l'accès à un travail décent ou encore l'égalité.

2.3 Un problème crucial est le manque d'emploi ou d'un autre accès aux moyens d'existence. Le chômage est généralement un facteur clef de motivation dans l'émigration vers un endroit où les perspectives sont meilleures. La population mondiale, qui s'élevait à 6,7 milliards d'individus en 2006, s'accroit au rythme de 75 millions de personnes par an, essentiellement dans les pays en développement. Selon le rapport de l'OIT intitulé Global Employment Trends 2007, la main-d'oeuvre totale dans le monde était estimée à 2,9 milliards d'individus en 2006 (11). La même année, le nombre de chômeurs était estimé à 195,2 millions, soit environ 6,3 % de la main-d'oeuvre totale dans le monde. Le nombre de travailleurs pauvres — vivant avec l'équivalent de 2 dollars américains par jour ou moins — ne cesse de croître et atteint 1,37 milliard d'individus en 2007 (12).

2.4 La situation critique des agriculteurs dans les pays en développement est un puissant facteur économique de migration internationale — et il le restera à l'avenir. En 2000, au niveau mondial, quelque 43 % des travailleurs étaient employés dans l'agriculture; dans les pays les plus pauvres, leurs conditions de vie sont en général pires que celles des habitants des zones urbaines. Cette situation est en partie due aux politiques mises en place par les pouvoirs publics, lesquelles reflètent souvent les paquets d'ajustement structurel qui ont incité ces pays à «moderniser» leur production agricole afin d'axer davantage cette dernière sur l'exportation, ainsi qu'à la fragilisation, du fait de la libéralisation croissante des échanges, de la situation des petits agriculteurs, lesquels ont soit été incités à changer de profession, soit ont sombré dans le sous-emploi, soit ont émigré. De fait, entre 1980 et 1999, la part urbaine de la population a augmenté de 32 à 41 % dans les pays à faible et moyen revenu (13).

2.5 Il convient de souligner qu'il n'existe pas systématiquement de corrélation entre les revenus et le développement humain. Des pays ayant des revenus modestes peuvent obtenir de bons résultats en ce qui concerne l'indicateur de développement humain (14), grâce à des politiques publiques adéquates ou à l'absence de conflits.

2.6 Dans le monde, les deux extrêmes en matière d'indicateurs de développement humain sont la Norvège d'un côté, et le Niger, de l'autre. Les Norvégiens sont 40 fois plus riches que les Nigériens, ils vivent deux fois plus longtemps et leur taux de scolarisation est 5 fois plus élevé.

2.7 L'analyse des tendances du développement humain depuis les années 1970 montre que la plupart des pays ont enregistré une amélioration de leur indicateur de développement humain; l'Afrique subsaharienne est toutefois la seule exception: en effet, parmi les 31 pays ayant le plus faible développement humain, 28 se trouvent dans cette zone.

2.8 Autres données à prendre en compte: — durant les trente dernières années, l'espérance de vie moyenne à la naissance a augmenté de 7 ans dans les pays développés et de 9 ans dans les pays en voie de développement. La seule exception concerne l'Afrique subsaharienne, où l'espérance de vie est plus faible qu'il y a trente ans. Celle-ci a diminué de vingt ans au Botswana et de treize en Zambie; — le taux de mortalité infantile baisse davantage dans les pays développés que dans les pays en voie de développement; — dans un contexte d'économie mondiale basée sur la connaissance, la durée moyenne de scolarisation dans les pays à revenu élevé est supérieure à quinze ans tandis qu'au Burkina Faso, elle est inférieure à quatre ans. Dans les pays moins développés, 20 % des enfants ne terminent pas les études primaires. Au Tchad, au Malawi et au Rwanda, ce chiffre dépasse les 40 %; — en Amérique latine, malgré les nouvelles tendances plus positives qui se dessinent, il existe encore de graves problèmes de pauvreté et d'inégalité dans la répartition de la richesse.

2.9 La pauvreté a diminué dans le monde (15) mais cela est dû, dans une large mesure, au développement qu'ont connu ces dernières années la Chine et l'Inde. 20 % de la population la plus pauvre dispose uniquement de 1,5 % des revenus mondiaux et perçoit un revenu inférieur à 1 dollar US par jour. 40 % de la population mondiale dispose de 5 % des revenus mondiaux et vit avec moins de 2 dollars US par jour. Par ailleurs, 90 % des habitants des pays de l'OCDE font partie des 20 % de la population mondiale ayant les revenus les plus élevés. À l'autre extrême, 50 % des habitants de l'Afrique subsaharienne font partie des 20 % de la population mondiale ayant les revenus les plus faibles. Le total des revenus (compte non tenu des actifs) des 500 personnes les plus riches du monde dépasse celui des 416 millions de personnes les plus pauvres.

2.10 La pauvreté, le chômage et l'inégalité sont des caractéristiques communes aux pays d'origine de l'immigration. L'absence de travail décent, la crise économique, l'absence de perspectives de développement, les catastrophes et les maladies, les guerres, la corruption et l'inefficacité de certains gouvernements, l'absence de liberté et d'institutions démocratiques sont autant de facteurs qui incitent de nombreuses personnes en quête d'horizons moins bouchés à abandonner leur pays. La Commission mondiale sur les migrations internationales a estimé, dans son rapport de 2005 élaboré pour l'ONU, que nombre des flux migratoires à grande échelle, non souhaités et difficiles à gérer, sont le résultat d'un manque de développement durable et de problèmes structuraux dans de nombreux pays.

2.11 Par ailleurs, les réseaux criminels exploitant la traite et le trafic des êtres humains profitent de cette situation pour s'enrichir avec l'immigration irrégulière. Aussi importe-t-il de mener une action appropriée et concertée contre ces réseaux criminels inhumains qui profitent de la détresse de personnes innocentes. De la même manière, il est tout aussi important d'instaurer aux frontières, y compris aux frontières maritimes, des contrôles efficaces et bien coordonnés entre les pays de transit et les pays de destination.

2.12 La promotion de la paix et de la démocratie, de la croissance économique et sociale et du développement humain ainsi que la lutte contre la pauvreté et les inégalités peuvent véritablement contribuer à réduire l'émigration forcée.

2.13 Ce ne sont toutefois pas les plus pauvres qui émigrent car l'émigration n'est pas à la portée des plus démunis. Ceux qui émigrent sont ceux qui disposent d'un certain niveau de revenus (personnels ou familiaux), d'une certaine formation, d'un certain dynamisme et de bonnes conditions physiques, souvent les plus jeunes. L'émigration, du moins au stade initial, contribue donc à la perte de capital humain des pays d'origine.

2.14 Même si ce n'est pas toujours le cas, la pauvreté et l'absence d'opportunités sont à l'origine de la décision de nombreuses personnes d'émigrer vers l'Europe. L'UE doit coopérer activement à la lutte contre la pauvreté dans les pays d'origine et adopter une vision élargie de la politique d'immigration.

2.15 Le CESE propose que l'Union européenne et les États membres impriment un nouvel élan politique aux Objectifs de développement du millénaire, fixés il y a sept ans à l'ONU et qui doivent être atteints en 2015. Ces objectifs doivent être complétés par l'incitation au travail décent promu par l'OIT.

2.16 Les progrès sont lents et la communauté internationale ne s'emploie pas à encourager les compromis politiques nécessaires. Rares en effet sont les États membres qui remplissent l'objectif consistant à consacrer 0,7 % de leur PIB à l'aide au développement, par exemple. Le bilan intermédiaire réalisé par le Secrétaire général de l'ONU en 2007 (16) est décevant, les progrès sont faibles et l'aide au développement a même diminué entre 2005 et 2006.

2.17 Le Comité propose à la Commission européenne d'adopter un agenda précis afin de promouvoir les huit objectifs du millénaire: — vaincre la faim: réduire de moitié la pauvreté extrême, à savoir réduire de moitié la proportion de la population qui vit avec moins d'un dollar par jour; — une éducation pour tous: garantir un enseignement primaire à tous les enfants; — égalité: éliminer les inégalités entre les sexes et promouvoir l'autonomisation des femmes; — mortalité infantile: réduire de deux tiers le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans; — santé maternelle: réduire de trois quart le taux de mortalité maternelle pendant la grossesse; — pandémies: stopper la propagation des maladies comme la malaria et le sida; — durabilité: réduire de moitié la proportion de la population qui n'a pas accès à l'eau potable ni à des installations d'assainissement; — commerce: établir un système d'échanges multilatéral tout en luttant contre la corruption et en promouvant une bonne gouvernance.

3. Commerce et développement

3.1 L'ouverture commerciale est souvent associée à la croissance économique, au développement, à la création d'emplois et à la réduction de la pauvreté. L'exemple le plus évident est à rechercher dans les négociations se déroulant actuellement au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Le cycle actuel de négociations (cycle de Doha) a été défini comme le cycle du développement. Le même objectif est poursuivi par les accords de partenariat économique (APE) négociés dans le cadre de l'accord de Cotonou, qui lie l'UE et les pays ACP, ou la récente communication de la Commission européenne intitulée «Vers une stratégie de l'UE d'aide au commerce» (17).

3.2 L'ouverture commerciale est parfois associée au développement des pays les plus pauvres et à la réduction de l'émigration forcée. Parfois, l'émigration est considérée comme la conséquence de la protection des marchés des pays développés face aux produits des pays en voie de développement.

3.3 Il convient d'analyser comment la promotion du commerce peut contribuer à la réduction de la pauvreté dans le monde. Le CESE considère que le document de référence en la matière est l'étude récemment réalisée conjointement par le Bureau international du travail et l'OMC intitulée «Commerce et emploi. Un défi en matière de politiques» (mars 2007).

3.4 Durant les dix dernières années, marquées par une réduction notable des obstacles aux échanges commerciaux, la pauvreté a diminué à l'échelle mondiale. Ce phénomène est toutefois concentré en Chine et en Inde, bien que limité à certaines régions et à certaines catégories sociales. Les expériences sont très diverses dans les pays qui ont ouvert leurs économies. Les pays ayant basé leur développement sur les exportations textiles n'ont pas enregistré de diminution significative de la pauvreté. D'autres ont seulement connu une augmentation de l'économie informelle. En Asie, les écarts de salaire ont diminué entre les travailleurs qualifiés et les travailleurs non qualifiés, alors qu'ils se sont creusés en Amérique latine (18).

3.5 Le CESE estime que, contrairement à ce que pensent les élites dirigeantes de certains pays en voie de développement, le développement et les droits de l'homme ne sont pas antinomiques. Les études actuelles (19) montrent en effet que l'augmentation des investissements internationaux et des exportations se produit dans les pays qui démocratisent leurs systèmes politiques, promeuvent les droits des travailleurs et améliorent la protection sociale. Le respect des normes internationales de l'OIT pour la promotion du travail décent ainsi que l'appui au dialogue entre partenaires sociaux et avec les organisations de la société civile sont des exemples de bonne gouvernance que le Comité soutient.

3.6 De même, le fait que les pays industrialisés ouvrent davantage leurs marchés peut favoriser le développement, bien que cela n'ait pas systématiquement un effet positif dans tous les pays. En effet, seuls les pays étant parvenus à un certain niveau de développement (avec des marchés nationaux consolidés, des infrastructures d'exportation efficaces et des systèmes politiques stables) ont la capacité de profiter de la réduction des barrières douanières et non douanières pour augmenter leur développement et réduire la pauvreté.

3.7 Les effets de la mondialisation sur le développement des pays diffèrent fortement en fonction des politiques appliquées: les progrès en matière de démocratie et de respect des droits de l'homme, les améliorations en matière d'éducation, de santé, d'infrastructures et de politiques de l'emploi sont les politiques qui favorisent la croissance et réduisent la pauvreté et les inégalités sociales.

3.8 Le CESE considère que l'UE, dans le cadre des négociations de l'OMC, doit faciliter la croissance du commerce international (notamment entre l'UE, l'Afrique et l'Amérique latine) ainsi que l'extension de la démocratie et des droits de l'homme dans le monde.

3.9 L'UE a signé des accords de partenariat avec diverses régions du monde: Euromed, pays ACP, Russie et pays voisins de l'Est, Mercosur, Communauté andine, Chine, Inde, etc. Au travers de ses avis et des comités mixtes, le Comité se montre favorable à ce que ces accords dépassent les questions commerciales et incluent divers aspects sociaux.

4. La coopération au développement

4.1 Dans le cadre de la politique de coopération au développement, l'UE doit promouvoir la mise en œuvre par les pays récepteurs de politiques de formation et d'emploi en collaboration avec les partenaires sociaux et les organisations de la société civile. Ces politiques sont, avec la paix et la bonne gouvernance, des politiques clés.

4.2 Jusqu'à présent, les politiques communautaires de coopération au développement se sont peu intéressées au rôle des migrations dans la lutte contre la pauvreté.

4.3 L'aide officielle au développement (AOD) repose sur les principes de justice sociale et de redistribution de la richesse. La politique de coopération au développement a comme objectif la lutte contre la pauvreté et la dignité pour tous. Bien qu'elle ne prétende ni favoriser ni freiner directement les mouvements migratoires, elle peut, en luttant contre la pauvreté et les inégalités, contribuer à réduire les facteurs favorisant l'émigration non volontaire (20).

4.4 Il est inacceptable que la politique d'aide au développement puisse être utilisée pour faire pression lors des négociations internationales sur les migrations, comme l'ont fait certains dirigeants européens lors du conseil européen de Séville.

4.5 Le CESE estime que l'UE peut promouvoir la participation des communautés des diasporas aux projets de coopération. Leur contribution peut en effet être très importante en ce qui concerne la formulation de propositions et l'évaluation des résultats, ces propositions étant parfois élaborées par des experts des pays donateurs qui n'ont qu'une connaissance partielle des pays récepteurs.

4.6 La démocratie et les droits de l'homme, l'éducation et la formation, la promotion de l'autonomisation de la femme, la santé et l'environnement sont les objectifs prioritaires de la politique de coopération de l'UE. Le CESE estime que le renforcement et la promotion des organisations de la société civile sont également très importants.

4.7 La création de réseaux et de commissions mixtes entre les partenaires sociaux et les organisations de la société civile des pays d'origine et des pays d'accueil pourrait faire l'objet d'aides de l'UE. La sensibilisation de la population est une composante fondamentale des politiques de coopération au développement, par exemple. Ainsi, il conviendrait de sensibiliser l'opinion publique des pays européens d'accueil à la culture, aux conditions de vie et de travail ainsi qu'aux aspects sociaux et politiques des pays d'origine de l'immigration.

5. Une politique européenne d'immigration en coopération avec les pays d'origine

5.1 Il est surprenant que les États membres de l'UE n'aient toujours pas ratifié la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 45/158 du 18 décembre 1990 et qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2003. Le CESE propose (21) à nouveau que l'UE et ses États membres ratifient la convention. Le Comité, dans la ligne des objectifs des Conseils européens de Tampere et de La Haye, estime que le respect des droits de l'homme et l'égalité de traitement doivent constituer le socle de la politique européenne d'immigration.

5.2 Le CESE propose à la Commission, au Parlement et au Conseil de l'UE de promouvoir, dans le cadre de la politique extérieure, un cadre normatif international pour les migrations sur la base de la Déclaration universelle des droits de l'homme, ainsi que du Pacte sur les droits civils et politiques et du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels. Ce cadre doit comprendre: — la Convention internationale de l'ONU sur la protection des droits de tous les travailleurs et des membres de leur famille; — la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes; — la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CERD); — la Convention sur les droits de l'enfant (CRC); — les conventions de l'OIT sur les travailleurs migrants (C 97 et C 143); — la déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail; — le Cadre multilatéral de l'OIT pour les migrations de main-d'œuvre; — la déclaration de Durban et le Programme d'action de la Conférence mondiale de l'ONU de 2001 contre le racisme.

5.3 La conception actuelle des politiques d'immigration est centrée sur des aspects pertinents soutenus par le CESE mais qui ne répondent qu'aux intérêts des pays européens en tant que pays d'accueil: lutter contre l'immigration irrégulière et le trafic des êtres humains, couvrir les besoins de nos marchés du travail et de notre développement économique. C'est dans cette perspective que sont envisagés les problèmes de cohabitation ou d'identité, définies les politiques d'admission pour attirer des immigrants (hautement qualifiés) et en refuser d'autres. C'est en fonction de ces considérations que nous Européens nous dotons de politiques d'immigration plus souples ou plus restrictives mais toujours en limitant notre réflexion aux conséquences de l'immigration sur les sociétés européennes.

5.4 L'UE et la plupart des États membres disposent toutefois d'une politique de coopération au développement très active; en outre, l'Europe est signataire d'accords de voisinage et de partenariat avec de nombreux pays. Par le passé, ces politiques ont toutefois été appliquées sans lien suffisant avec la politique d'immigration, comme s'il s'agissait de politiques totalement indépendantes, ce qui laisse penser à tort que l'on peut avoir une politique migratoire sans collaboration des pays d'origine.

5.5 Nombreuses sont les études qui analysent les conséquences des migrations sur les pays en développement. Elles aboutissent toutes à la même conclusion: la contribution des migrants est positive pour le développement économique et social des pays d'origine, bien que le phénomène ait également quelques effets négatifs pour certains pays. Le principal effet positif est l'importance des transferts de fonds et le principal effet négatif est la fuite des cerveaux et la perte de ressources humaines.

5.6 Le CESE soutient une nouvelle façon d'envisager les politiques européennes, à savoir la gestion de la politique d'immigration en collaboration avec les pays d'origine, afin que les migrations soient un facteur de développement pour ces pays. Cela suppose de repenser de nombreux aspects de ces politiques, y compris ceux ayant trait aux critères d'admission ou aux possibilités de mobilité des immigrants.

6. Les migrations sont bénéfiques, aussi bien pour les pays d'origine que pour les pays d'accueil

6.1 Les bénéfices des migrations pour les pays d'accueil ont été largement exposés dans d'autres avis du CESE. Dans le cas des pays européens, l'immigration a permis de satisfaire les besoins du marché du travail engendrés par l'évolution démographique (22). Les immigrés occupent les emplois qui ne sont pas pourvus par les travailleurs autochtones et contribuent au développement économique, à la création d'emplois et au progrès social. D'après le rapport du Secrétaire général élaboré à l'occasion du Dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement, les migrants dopent la croissance économique des pays d'accueil en préservant la viabilité d'activités économiques qui, sans eux, seraient externalisées, en venant grossir les rangs de la population active et des consommateurs, ainsi qu'en mettant à contribution leur propre esprit d'entreprise (23). Le Comité a également proposé que l'UE renforce les politiques d'intégration (24). Les migrations peuvent être bénéfiques pour tous: les migrants, les sociétés d'accueil et les pays d'origine.

6.2 Pour les pays en développement, l'émigration permet le départ des excédents de main d'œuvre, ce qui se traduit par la baisse du chômage et suppose l'apparition d'un important mécanisme de soulagement de la pauvreté via les transferts de fonds des émigrés à leurs familles. Par ailleurs, les émigrés, lorsqu'ils rentrent au pays, jouent un rôle de plus en plus important de dynamisation économique dans la mesure où ils deviennent chefs d'entreprises ou promoteurs de petits commerces et transmettent de nouveaux savoirs et de nouvelles technologies. Mais n'oublions pas les effets négatifs tels que la perte des jeunes les mieux formés et les plus entreprenants.

6.3 Le CESE propose qu'au travers de la collaboration avec les pays d'origine, l'on tente de multiplier les effets positifs et de limiter les effets négatifs. Il s'agit là de l'un des principaux défis de notre époque. Dans son rapport final, la Commission mondiale sur les migrations internationales souligne que le défi, aujourd'hui, consiste à formuler des politiques qui maximisent les effets positifs des migrations sur les pays d'origine tout en limitant leurs conséquences négatives. Elle précise également que les migrations doivent s'inscrire dans les stratégies de développement nationales, régionales et mondiales et que, pour atteindre cet objectif, les pays d'accueil doivent admettre clairement que ce phénomène leur est également bénéfique (25).

6.4 La migration ne peut être un moteur de développement isolément d'autres facteurs politiques, économiques et sociaux. Aussi le CESE estime-t-il que l'UE doit adopter une nouvelle approche de la politique de l'immigration et du développement, en coopération avec les pays d'origine et en promouvant le développement à travers des changements structurels en faveur de la démocratie et de la bonne gouvernance qui contribuent à réduire les inégalités et à améliorer le capital humain et les infrastructures nécessaires afin d'assurer un développement durable.

7. Les bénéfices des transferts de fonds

7.1 Les transferts de fonds sont des ressources personnelles appartenant en propre aux immigrés mais pour certains pays d'origine, ils ont pris une importance considérable en tant que source de revenus. Les chiffres sont éloquents: en 2005, selon les estimations de la Banque mondiale, les fonds reçus par les pays en développement s'élevaient à 167 000 millions de dollars (contre 69 000 millions en 1990 selon les mêmes sources). Le Secrétaire général de l'ONU a affirmé que les transferts des immigrés avaient atteint 264 milliards de dollars en 2006. Ce montant représente presque le quadruple de l'aide officielle au développement. Dans certains pays, il dépasse également les investissements à l'étranger.

7.2 Les transferts de fonds constituent un apport continu et stable pour faire vivre les familles. Ce sont les immigrés et leurs familles qui effectuent la plupart de ces transferts internationaux d'argent. 60 % à 70 % d'immigrés en Europe envoient de l'argent à leur famille. Ces fonds sont principalement investis dans des biens de consommation directe, mais pas uniquement dans des produits matériels, une bonne partie de l'argent ainsi reçu étant dépensé dans l'éducation et la santé, ce qui contribue à l'amélioration du capital humain. L'économie des régions destinataires de ces transferts de fonds bénéficient d'une augmentation de la consommation et d'un investissement dans de petits commerces. Le fait que davantage d'argent circule bénéficie également au développement du secteur financier. Les investissements en devises européennes contribuent également à l'équilibre financier des pays d'origine.

7.3 Mais, si ces transferts de fonds apportent des bénéfices, ils posent également des problèmes: hausse du prix de certains produits de consommation, difficultés accrues pour les familles qui ne reçoivent pas de transferts; abandon de certaines cultures et de certains secteurs de la production (les moins rentables), abandon de certains postes de travail, car les revenus qu'ils procurent sont très faibles comparés à ceux des transferts de fonds.

7.4 Ces problèmes doivent être pris en considération mais la Commission mondiale sur les migrations internationales a conclu que, dans l'ensemble, ils constituent un facteur positif important pour les pays en développement: «Les fonds transférés par des moyens réguliers peuvent être une importante source de devises pour les pays qui les reçoivent, augmenter la capacité du secteur financier, aider à attirer des investissements ultérieurs et faciliter l'obtention de prêts garantis par l'État» (26).

7.5 Il faut réduire les canaux informels de transferts car ces derniers coûtent plus chers et comportent plus de risques par cette voie. Souvent, des réseaux informels se créent en l'absence d'institutions financières compétitives dans les zones les plus éloignées. Le CESE estime que pour optimiser le bénéfice des transferts de fonds pour les pays d'origine, il est nécessaire de réduire les coûts des transactions financières y relatives. Souvent, leurs coûts sont exagérés et ne correspondent pas à celui d'autres transactions internationales. Les experts ont estimé que les frais variaient considérablement d'une région à l'autre, s'élevant à 2 % pour les transferts de l'Espagne vers l'Amérique latine et les Caraïbes contre 8 % à 10 % du reste de l'Europe vers les pays d'Afrique. Les autorités et les superviseurs européens du secteur financier doivent encourager un comportement éthique et socialement responsable des banques européennes en vue de réduire les coûts des transferts. Il faut également améliorer l'efficacité des banques dans les pays d'origine, lesquelles présentent souvent une structure inefficace et des garanties insuffisantes. L'Europe doit promouvoir des accords entre le secteur financier de part et d'autre, avec la médiation des gouvernements et des organisations internationales pour réduire le coût final des transferts. Les banques peuvent promouvoir des systèmes de bonnes pratiques au travers d'accords de responsabilité sociale.

7.6 La Commission a annoncé l'élaboration d'une directive visant à obliger les prestataires de services financiers à garantir une plus grande transparence dans les commissions qu'ils font payer à leurs clients. Concernant les transferts de fonds, cette directive doit être très exigeante pour en finir avec les excès actuels. Les régulateurs des systèmes financiers doivent également veiller à ce que ne soient pas appliqués dans les transactions des taux de change inappropriés qui alourdissent abusivement le coût final des transferts.

7.7 Le CESE propose d'utiliser les transferts pour favoriser les investissements dans des activités économiques et sociales. Les banques, en collaboration avec les autorités, peuvent développer de nouveaux systèmes de microcrédit liés aux transferts, dans le but de financer des activités économiques et des initiatives entrepreneuriales. Pour ce faire, il est nécessaire que le secteur financier local ait une structure et une solvabilité appropriées.

7.8 Les dépenses d'éducation et de santé sont les investissements les plus importants des familles qui reçoivent les fonds transférés. Il faut promouvoir des instruments financiers, d'assurance et de crédit en rapport avec les transferts dans le but d'optimiser les bénéfices qui en découlent pour l'éducation et la santé.

8. Les diasporas en tant que réseaux transnationaux

8.1 Dans ce contexte de mondialisation qui caractérise les dernières décennies, l'on a assisté à une augmentation significative des migrations internationales: le nombre de migrants a considérablement augmenté (27), le nombre des pays d'émigration est en hausse de même que celui des pays d'accueil et celui des pays qui sont à la fois pays d'origine et pays d'accueil. Cette augmentation de l'immigration intervient dans un contexte qui la favorise: l'abaissement des coûts du transport et des communications. De nos jours, les déplacements internationaux sont plus aisés (mis à part les contrôles frontaliers) et ce même d'un bout à l'autre de la terre.

8.2 Le fait que les voyages, plus particulièrement en avion, sont moins chers, conjugué au système actuel de communications téléphoniques et électroniques, permet un accroissement sans précédent de la communication et des relations entre les personnes ainsi qu'entre les points d'origine et de destination des migrants. Les personnes qui ont émigré et qui se sont dispersées entre les différentes destinations entretiennent aujourd'hui des relations en réseau beaucoup plus étroites qu'il y a de cela quelques années.

8.3 Les réseaux d'immigrés jouent un rôle de plus en plus important dans les processus migratoires: ils aident les personnes à décider de leur projet migratoire, facilitent le voyage et le transit de même qu'ils les assistent en matière d'accueil dans le pays de destination, d'accès au logement et de recherche d'emploi.

8.4 Les immigrés favorisent le développement des affaires dans les pays d'origine. Par exemple, nombre de commerces que les immigrés ouvrent dans les pays de destination importent des produits des pays d'origine, stimulant ainsi leur production et leur commercialisation. Le développement des voyages renforce celui des entreprises de transport. Souvent, lorsque les immigrés parviennent à une situation économique confortable dans le pays de destination, ils réalisent des investissements directs dans les pays d'origine, ce qui permet le développement de nombreuses entreprises dans certaines régions chinoises et dans le secteur informatique en Inde et au Pakistan. De même, nombreux sont les immigrés qui contribuent au lancement d'activités économiques et au développement du commerce en Afrique et en Amérique latine.

8.5 Les entreprises internationales sont de plus en plus nombreuses à engager des personnes issues de l'immigration pour s'implanter dans les pays d'origine. Nombreuses sont les multinationales européennes qui recrutent pour les postes de direction et d'encadrement parmi les immigrés en vue d'internationaliser leurs activités.

8.6 Les diasporas, organisées en réseaux transnationaux, peuvent également contribuer à canaliser une partie des transferts vers des activités économiques et des projets d'entreprise. Les politiques de coopération au développement de l'UE incluent une collaboration avec les réseaux d'immigrés car ceux-ci offrent la possibilité de canaliser efficacement les aides et de multiplier la capacité d'investissement des diasporas.

8.7 Les diasporas qui fonctionnent en réseau investissent dans leur pays d'origine. Des projets exemplaires existent, comme le programme «Trois pour un» qui est mis en œuvre au Mexique et dont l'objectif est de faire investir les associations de migrants originaires d'une même localité dans des projets pour le développement de celle-ci, le principe étant que pour chaque dollar envoyé par les associations chacun des trois niveaux de gouvernement, fédéral, étatique et municipal en investit un également (28).

8.8 L'UE doit soutenir les réseaux transnationaux des diasporas car c'est un moyen de favoriser le développement des pays d'origine. Les associations en réseaux d'une même ville d'origine peuvent canaliser de manière collective certains investissements qui peuvent être multipliés grâce aux apports européens et nationaux.

8.9 La Commission européenne et les États membres, en collaboration avec les pays d'origine, et les organisations de la société civile, doit promouvoir des contextes favorables permettant aux diasporas d'optimiser l'impact de leurs activités sur le développement. Le Comité propose qu'une partie des fonds publics de l'UE et des États membres soit consacrée aux activités de développement promues par les communautés des diasporas. De plus, la coopération public/privé est essentielle pour réussir le développement économique et social. Voici quelques exemples de bonnes pratiques en la matière:

8.9.1 InEnt, dont le siège est aux Pays-Bas, a soutenu au cours des dix dernières années presque 2 000 chefs d'entreprises issus de la diaspora du Surinam, du Ghana, du Maroc, des Antilles et de la Turquie, en mobilisant 12,5 millions d'euros pour créer 200 entreprises qui ont employé 840 personnes dans leurs pays d'origine.

8.9.2 Créée en 1986 à Marseille, Migrations & Développement soutient différentes organisations de migrants marocains (y compris de jeunes Français d'origine marocaine) pour mobiliser des aides en faveur de leurs lieux d'origine au Maroc. Des milliers d'immigrés de la diaspora ont contribué financièrement à divers projets et 300 d'entre eux se sont directement engagés dans leur mise en œuvre. Ces projets ont bénéficié à plus de 50 000 personnes au Maroc.

8.9.3 Des acteurs de la diaspora au Royaume-Uni étaient en première ligne de la campagne de RemitAid (29) qui revendiquait un allégement fiscal pour les transferts de fonds collectifs destinés au développement des pays d'origine. L'infrastructure de RemitAid est destinée à soutenir des initiatives de développement lancées par la diaspora et les migrants, grâce à un fonds commun constitué par les remboursements d'impôts relatifs aux transferts de fonds (analogue au système de déduction fiscale applicable aux dons nationaux aux œuvres caritatives).

8.9.4 L'organisation philippine pour la migration et le développement (Philcomdev) est un réseau récemment constitué composé d'organisations de migrants et de leurs familles, d'ONG et de coopératives, de syndicats, d'entités de la microfinance, d'entreprises sociales, de réseaux basés aux Philippines et à l'étranger, qui s'occupent des questions d'émigration et de développement dans leur pays.

8.10 Il faut également, dans le cadre des aides européennes au développement, soutenir le commerce vers l'Europe des produits qui proviennent des pays d'origine et qui seraient canalisés à travers le système de «commerce équitable» par les réseaux des diasporas.

8.11 Le CESE propose également de soutenir l'investissement direct, tant des immigrés pris individuellement que de leurs associations. L'investissement dans des projets du secteur touristique ou l'agriculture, par exemple, offre des possibilités considérables de développement dans plusieurs lieux d'origine. Les crédits, concédés à des migrants ou à des associations des diasporas pour des projets commerciaux ou d'investissement direct dans le pays d'origine sont une forme d'aide qui doit être favorisée dans les pays européens à travers leur politique de coopération.

9. Le retour et l'élargissement des possibilités de circulation, comme moyen de récupérer du capital humain

9.1 Une partie des migrants internationaux sont des travailleurs qualifiés ou hautement qualifiés. Cela implique, et c'est l'une des répercussions très négatives des migrations pour les pays en voie de développement, la fuite de «cerveaux». Tous les pays d'origine ne sont pas touchés de la même manière par les conséquences dommageables de cette fuite des cerveaux mais, pour certains, c'est un vrai désastre. Comme indiqué dans le rapport SOPEMI, «entre 33 % et 55 % des personnes très instruites d'Angola, du Burundi, du Ghana, du Kenya, de l'île Maurice, du Mozambique, du Sierra Leone, de la Tanzanie et de l'Ouganda vivent dans les pays de l'OCDE» (30). Le secteur de la santé en Afrique est l'un des plus affecté par ce phénomène comme celui de l'éducation.

9.2 Dans certains pays d'origine, l'impact de l'émigration de personnes diplômées et de travailleurs hautement qualifiés n'est pas aussi négatif. Le départ par exemple de travailleurs spécialisés dans les technologies de l'information d'Inde et du Pakistan n'a pas de répercussions négatives car ces pays ont un système de formation d'informaticiens très performant et ne pâtissent donc pas de leur émigration.

9.3 L'émigration de «cerveaux», lorsqu'elle est limitée, peut même s'avérer bénéfique pour le pays d'origine grâce aux processus de retour ou de circulation qui favorisent l'apport de nouvelles connaissances, de technologies et des projets d'entreprise auxquels elle peut donner lieu. C'est le cas de pays comme le Brésil ou l'Inde. Cependant, très nombreux sont les pays pour lesquels la fuite de cerveaux représente une perte irremplaçable de spécialistes et de professionnels qualifiés.

9.4 Cette fuite des cerveaux bénéficie en revanche aux pays européens d'accueil. Depuis 2002, dans différents pays européens, les législations en matière d'immigration ont été modifiées pour faciliter l'entrée de travailleurs très qualifiés.

9.5 L'Union européenne va également promouvoir une politique d'immigration sélective: le Programme d'action relatif à l'immigration légale (31) prévoit en effet une directive spécifique pour l'admission de travailleurs très qualifiés, que la Commission présentera en septembre et sur laquelle le Comité émettra un avis. Toutefois, il n'est pas prévu d'élaborer une directive générale d'admission. Malgré les critiques formulées par le CESE et le Parlement européen (32), ces politiques d'«immigration sélective» vont se développer en Europe, avec le risque d'aggraver les problèmes existants pour certains pays. Le Comité souligne cependant que cette législation devrait être bénéfique pour tous: pour les pays d'origine et d'accueil, ainsi que pour les immigrants eux-mêmes.

9.6 La cohérence entre les politiques migratoires et les politiques de coopération au développement requiert que les pays d'accueil affrontent de manière résolue et en toute rigueur le problème de la fuite des cerveaux. Pour ce faire, la première chose à considérer est que les problèmes que pose au pays d'origine le départ de travailleurs spécialisés pourraient être transformés en bénéfices si ces travailleurs revenaient avec de nouvelles connaissances utiles pour les entreprises, l'économie ou les services publics de leur pays. Les immigrés qui sont rentrés au pays peuvent non seulement être un vecteur de transfert de connaissances et de technologies mais également d'investissements.

9.7 Favoriser le retour s'avèrera, de ce point de vue, favorable au développement des pays d'origine. Il doit s'agir d'un retour pleinement volontaire, qui intervient lorsque le travailleur qualifié a trouvé des conditions favorables pour poursuivre son activité professionnelle dans son pays d'origine. Le défi consiste par conséquent à créer ces conditions favorables.

9.8 Pour favoriser le retour volontaire des travailleurs qualifiés, il faut que le retour au pays n'entraîne pas la perte de leur permis de travail et de séjour en Europe (ni de la nouvelle citoyenneté acquise). Une migration circulaire n'est possible que dans ces conditions.

9.9 Le retour peut également être favorisé par un transfert au pays d'origine des droits sociaux des immigrés rentrés chez eux. Il faut faire en sorte que le transfert des pensions et des droits à la sécurité sociale, y compris les soins de santé, fonctionne correctement. Le rapport du Secrétaire général élaboré à l'occasion de la tenue du Dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement fait valoir que la grande majorité des migrants internationaux se heurte à des obstacles pour le transfert de leurs pensions. Il est également proposé dans ce rapport, malgré l'existence de nombreux accords bilatéraux, d'élaborer un cadre international offrant de meilleures garanties en la matière. La Convention de l'OIT no 157 (1982) sur la mise en place d'un système international pour la conservation des droits en matière de sécurité sociale n'a été ratifiée que par trois pays (Espagne, Philippines et Suède) (33). Le Comité propose aux autres États membres de ratifier cette Convention.

9.10 Il faut, dans le cadre des politiques européennes de coopération au développement, adopter des programmes visant à éviter la fuite des cerveaux, à faciliter le retour volontaire des travailleurs qualifiés et à investir dans les pays d'origine dans les secteurs et les activités de haute qualification.

9.11 Le CESE se félicite que la Commission ait proposé aux États membres d'élaborer des codes de bonnes pratiques pour gérer l'admission de migrants très qualifiés en collaboration avec les pays d'origine.

9.12 L'UE doit collaborer très activement à la formation des jeunes dans les pays d'émigration. Ces pays pâtissent de la perte d'une grande partie de leur capital humain le mieux formé, qui est mis à profit par les sociétés européennes. La coopération à la formation serait une manière équitable de compenser cette perte car elle permettrait à ces pays de disposer à l'avenir du capital humain dont ils ont besoin pour se développer.

9.13 Le CESE tient à souligner l'importance des accords et des associations avec les pays d'origine que peuvent conclure les universités européennes, les hôpitaux, les entreprises et les centres technologiques et de recherche, dans l'objectif de permettre à certains professionnels très qualifiés de développer leur activité dans les pays d'origine, avec des salaires, des droits sociaux et des moyens professionnels comparables à ceux de Europe.

10. Une politique d'admission des immigrés cohérente avec les objectifs du développement: accueillir c'est contribuer au développement

10.1 L'Union européenne et les États membres doivent modifier leur politique d'admission pour permettre l'immigration légale de migrants à travers des procédures souples et transparentes. Le CESE a déjà fait valoir auprès de la Commission, dans son avis sur le Livre vert (34), la nécessité de politiques ouvertes pour l'admission tant des travailleurs très qualifiés que des moins qualifiés. Tout en comprenant la position de certains pays, le Comité a également proposé que les États membres mettent fin à la période transitoire qui limite la liberté de séjour et de travail des citoyens de certains nouveaux États membres

10.2 Il convient de réduire l'immigration irrégulière au moyen de mesures applicables à l'intérieur de l'Europe, comme par exemple la lutte contre l'emploi d'immigrés en situation irrégulière au moyen d'une législation communautaire (35) (que le Comité examinera dans un autre avis actuellement en cours d'élaboration), le contrôle des frontières, la lutte contre le trafic des êtres humains et la coopération avec les pays d'origine et de transit. L'UE doit être solidaire et partager les frais avec les pays du sud de l'Europe qui doivent gérer un afflux massif de migrants clandestins et effectuer de nombreuses opérations de sauvetage en mer, d'accueil et humanitaires. Exceptionnellement, il faudra également régulariser la situation au plan légal de nombreux «sans papiers» qui se trouvent dans l'UE et qui sont victimes d'exploitation au travail et exclus des politiques d'intégration.

10.3 Dans le cadre des politiques d'admission plus souples, il faut promouvoir les systèmes de migration temporaire et la migration circulaire, tant pour les travailleurs très qualifiés que pour les moins qualifiés.

10.4 Pour qu'un système d'immigration temporaire soit viable, il faut que la législation communautaire permette la délivrance de permis de séjour de courte durée à travers des procédures très souples, combinées à des procédures de retour et des garanties pour de nouvelles embauches les années suivantes. Les immigrants seront ainsi incités à recourir aux circuits officiels et ne resteront pas en Europe en situation irrégulière lorsque leur permis de séjour aura expiré.

10.5 Le CESE invite l'UE et les États membres à passer des accords avec les pays d'origine concernant des procédures de migration circulaire qui faciliteraient la mobilité des immigrés grâce à des procédures souples et transparentes. Ces accords doivent être équilibrés, dans l'intérêt des deux parties et dans l'objectif de faire de l'immigration aussi un facteur de développement pour les pays d'origine.

10.6 Des procédures d'admission temporaire incluant des accords de formation et de reconnaissance de qualifications professionnelles peuvent également s'avérer utiles. Les immigrés temporaires qui travaillent en Europe pourraient ainsi améliorer leur qualification professionnelle et élargir, après le retour, leurs opportunités d'emploi et contribuer au développement économique et social des pays concernés.

10.7 La rigidité actuelle des législations européennes constitue un obstacle majeur à la migration circulaire. Pour faciliter la circulation des immigrés, le retour et le développement d'initiatives entrepreneuriales dans le pays d'origine, la législation européenne en matière d'immigration doit permettre le maintien à long terme du droit au séjour permanent.

10.8 Dans cette optique, le CESE propose que la directive relative au statut de résident de longue durée soit modifiée pour que la période durant laquelle les résidents conservent leur droit de séjour permanent passe d'un an comme actuellement à cinq ans. Dans son avis (36), le CESE estime qu'un an (ou deux, comme indiqué dans la proposition initiale de la Commission) est une durée trop courte pour que de nombreux immigrés décident de relever le défi de lancer un projet professionnel de retour dans leur pays d'origine.

10.9 L'UE étant actuellement en train de promouvoir une approche générale pour la politique migratoire, qui prenne en considération la cohérence entre les politiques d'immigration et les politiques de développement, il faut que toute personne ayant un permis de séjour de longue durée dans un État membre puisse rentrer au pays d'origine tout en continuant à bénéficier du droit de résidence pendant au moins cinq ans.

11. Promouvoir la migration circulaire et les partenariats pour la mobilité

11.1 La Commission a publié en mai une communication relative aux migrations circulaires et aux partenariats pour la mobilité entre l'Union européenne et les pays tiers (37). Bien que le présent avis soit un avis d'initiative, il constitue également la contribution du CESE au débat ainsi ouvert par la Commission. Les propositions du CESE relatives à certaines des questions abordées par la Commission dans cette communication sont présentées dans différents paragraphes de cet avis.

11.2 La communication est divisée en deux parties, la première faisant valoir l'intérêt de développer des partenariats pour la mobilité avec des pays tiers et la seconde se référant plus spécifiquement à la migration circulaire.

11.3 Le Comité soutient la proposition relative aux partenariats pour la mobilité, afin que l'UE et les États membres offrent des possibilités d'immigration légale, à travers des procédures souples et transparentes. Les partenariats sont envisagés sur la base d'engagements tant des pays d'origine que des États membres de l'UE.

11.4 Les engagements attendus des pays d'origine ont trait à la lutte contre l'immigration irrégulière et sont très précis: réadmission, contrôle aux frontières, sécurisation des documents de voyage, lutte contre le trafic illégal et la traite des être humains, etc. Il importe que ces pays honorent leurs obligations internationales au titre de l'Accord de Cotonou, en particulier les dispositions de l'article 13. Le Comité estime que certains pays dans lesquels l'État est «faible» vont avoir beaucoup de difficultés à remplir ces conditions et il propose par conséquent d'adapter les partenariats pour la mobilité aux caractéristiques de chaque pays d'origine, selon une approche flexible.

11.5 Les engagements concernant les États membres peuvent notamment être, quant à eux, de quatre types:

11.5.1 Premièrement, offrir davantage de possibilités d'immigration légale, en respectant le principe de préférence communautaire pour les citoyens de l'UE, auquel le Comité souscrit. Le CESE approuve l'idée de l'offre groupée de plusieurs États membres (coopération renforcée) aux pays d'origine, offre qui serait communautaire et se ferait sous la forme de quotas et d'instruments d'adéquation aux marchés du travail européens.

11.5.2 Deuxièmement, la Commission européenne et les États membres fourniraient aux pays tiers une assistance technique et financière pour la gestion des flux migratoires légaux. Le Comité estime que les fonds communautaires disponibles dans le programme thématique sur la migration et l'asile sont insuffisants et propose par conséquent à la Commission, au Parlement et au Conseil de les augmenter considérablement à l'avenir.

11.5.3 Troisièmement, le Comité est également d'avis que les partenariats pour la mobilité, en accord avec les pays d'origine, pourront comprendre des mesures visant à décourager l'émigration de certaines professions afin d'éviter la fuite des cerveaux (par exemple, chez les professionnels de santé de certains pays européens). Les accords devront favoriser la migration circulaire ainsi que le retour des migrants temporaires.

11.5.4 Quatrièmement, l'UE et les États membres amélioreront les procédures de délivrance des visas pour les séjours de courte durée. Le CESE a fait valoir dans différents avis qu'il fallait améliorer l'organisation des services consulaires des États membres de l'UE dans les pays d'origine; que les délégations de la Commission devaient collaborer avec les États membres en matière d'immigration et qu'il fallait recourir au réseau EURES pour connaître les offres d'emplois existantes dans l'UE. Le Comité approuve la proposition de la Commission relative à la possibilité d'instaurer des coopérations renforcées entre différents États membres, qui pourraient aboutir à l'ouverture par plusieurs États membres d'un centre commun d'examen des demandes de visa, ainsi que celle concernant le renforcement des instructions consulaires communes pour la délivrance des visas à entrées multiples aux ressortissants de pays tiers qui doivent voyager fréquemment. De même, il approuve l'idée de faciliter la délivrance des visas pour certaines catégories de personnes définies dans les partenariats pour la mobilité.

11.6 La Commission défend l'intérêt qu'il y a à faciliter la migration circulaire. Le CESE estime que les législations actuelles en matière d'immigration sont trop rigides et insatisfaisantes, aussi bien pour les migrants que pour les pays d'origine et les pays européens d'accueil. Dans différents avis, le CESE a proposé des législations plus souples afin de faciliter des systèmes de migration circulaire qui soient respectueux de la volonté des personnes. Les droits fondamentaux des migrants doivent être pleinement protégés, en particulier les droits sociaux, du travail et celui de vivre avec sa famille.

11.7 La Commission propose deux formes de migration circulaire: celle des ressortissants de pays tiers établis dans l'UE, afin qu'ils puissent développer des activités dans leur pays d'origine tout en conservant le droit de séjourner dans un État membre et celle des personnes qui résident dans un pays tiers et viendraient ensuite dans l'UE pour travailler, étudier ou se former, ou les trois à la fois et repartiraient dans leur pays d'origine à l'expiration de leur permis de séjour, tout en conservant la possibilité de revenir dans l'UE grâce à des procédures simplifiées d'admission.

11.8 Le Comité estime qu'on ne peut mettre en place un système de migration circulaire que si les migrants, temporaires on non, qui sont retournés dans leur pays d'origine, ont la possibilité de revenir légalement dans un État européen dans lequel ils ont résidé. Permettre la migration circulaire c'est surtout établir des mécanismes pour que le retour au pays européen de résidence puisse se faire selon une procédure souple.

11.9 Le CESE approuve la proposition de la Commission d'élaborer un cadre législatif communautaire de nature à promouvoir la migration circulaire. Il faudra pour ce faire modifier certaines directives en vigueur et convenir de critères appropriés pour l'élaboration des nouvelles directives prévues dans le programme législatif, à savoir:

11.9.1 La proposition de directive relative à l'admission d'immigrants hautement qualifiés: le Comité juge appropriée la proposition de la Commission visant à simplifier davantage les procédures d'admission pour les personnes qui ont résidé légalement dans l'UE pendant un certain temps (pour un emploi hautement qualifié, des études ou d'autres types de formation).

11.9.2 La proposition de directive relative à l'admission d'immigrants saisonniers: le Comité propose d'élaborer un permis pluriannuel de séjour/travail pour les migrants saisonniers, qui leur permettrait de revenir cinq années de suite et pourrait être prolongé de cinq années supplémentaires, à des fins d'emploi saisonnier.

11.9.3 La proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des stagiaires rémunérés: le Comité juge positif pour la formation des ressortissants des pays tiers et pour le développement de leur pays de leur donner la possibilité de se rendre en Europe pour une période de formation, ce qui contribuerait à promouvoir la circulation des cerveaux et le transfert de connaissances. Pour accroître la circularité, la proposition pourrait prévoir la possibilité pour les personnes ayant précédemment suivi une formation de revenir pour des séjours limités (entre une et cinq années) afin de recevoir une formation complémentaire, dans l'objectif d'améliorer leurs qualifications.

11.9.4 Le CESE propose à la Commission de promouvoir certaines modifications de plusieurs directives en vigueur dans le but de favoriser la migration circulaire: directive 2003/109/CE relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, par exemple. Actuellement cette directive stipule qu'en règle générale, le statut de résident de longue durée sera retiré en cas d'absence de plus de douze mois consécutifs du territoire communautaire. La Commission propose d'étendre cette période à deux ou trois ans, tandis que le Comité juge qu'une durée de cinq ans serait plus appropriée.

11.9.5 Directive 2004/114/CE relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat et directive 2005/71/CE relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique: le Comité approuve la modification de cette directive afin d'introduire des permis de séjour à entrées multiples permettant au titulaire de s'absenter du territoire de l'UE pendant de longues périodes sans perdre son droit de séjour. C'est également une bonne idée de transformer les clauses optionnelles de ces directives, qui permettent aux États membres de prévoir des procédures d'admission simplifiées ou accélérées pour les personnes ayant déjà travaillé comme chercheur dans l'UE ou qui y ont étudié, en un droit de bénéficier des procédures rapides, à condition de rentrer dans leur pays d'origine à l'expiration du permis. Le Comité souscrit également à l'idée de lier les deux directives en prévoyant l'admission plus facile en qualité de chercheur (avec moins de conditions) pour les ressortissants de pays tiers ayant été admis précédemment comme étudiants et qui, après leurs études, sont dûment rentrés dans leur pays d'origine. Cette solution pourrait être élargie en permettant aux étudiants de demander l'admission en qualité de chercheur pendant qu'ils séjournent encore dans l'État membre où ils étudient, à condition d'introduire la demande avant l'expiration de leur permis.

11.10 Le CESE estime qu'il est nécessaire de garantir que la migration circulaire remplisse ses objectifs et apporte des bénéfices à long terme, grâce à des mesures d'incitation pour favoriser la circularité, de garantir également un retour effectif réussi au pays, d'évaluer l'application des procédures et de réduire le risque de fuite des cerveaux grâce à une collaboration avec les pays tiers.

11.11 La circulation des cerveaux requiert également que l'on résolve l'un des problèmes les plus importants qui touchent de nombreux immigrés en Europe: la non-reconnaissance de leurs diplômes universitaires ou de leurs qualifications professionnelles. La circulation de ces personnes entre le pays d'origine et le pays d'accueil sera facilitée lorsque leurs titres seront reconnus en Europe. Le Comité propose, malgré les difficultés existantes, de poursuivre sur la voie de la négociation d'accords en vue de la reconnaissance des titres entre l'UE et les pays d'origine de la plupart des immigrants.

11.12 En outre, pour le bon fonctionnement d'un système de migration circulaire, il faut garantir les droits en matière de retraite et de sécurité sociale que les immigrés auraient acquis. Pour ce faire, il faudra négocier des accords de réciprocité entre les États membres de l'UE et les pays d'origine, ainsi que la ratification de la Convention de l'OIT no 157.

11.13 Le Comité recommande que, dans les partenariats pour la mobilité qui vont être adoptés, l'UE propose d'inclure ces chapitres, afin de faciliter la reconnaissance des qualifications professionnelles et de garantir les droits en matière de retraite.

12. Le Forum mondial sur la migration et le développement

12.1 Le 10 juillet à Bruxelles s'est tenue la conférence intergouvernementale intitulée: «Forum mondial sur la migration et le développement», sous la présidence du Secrétaire général de l'ONU, M. BAN Ki-moon, à laquelle ont participé plus de 800 délégués de plus de 140 pays et qui s'inscrit dans la continuité du sommet des Nations unies de septembre 2006.

12.2 Le CESE a participé le 9 juillet à la Journée de la société civile, y étant représenté par le rapporteur du présent avis. Les conclusions de cette journée que le Comité approuve dans les grandes lignes se trouvent sur le site Web de la conférence (38). L'an prochain, le forum mondial se tiendra à Manille et le CESE entend y participer.

12.3 Le Comité encourage les gouvernements de l'Union européenne et la Commission à continuer à œuvrer activement dans le cadre des Nations unies pour faire de la migration une question importante de l'agenda international; pour garantir les droits de l'homme des migrants à travers un cadre législatif international et pour que la gestion partagée entre les pays d'origine et les pays de destination des processus migratoires contribue au développement économique et social de l'humanité.

12.4 Dans le présent avis, c'est la première fois que le Comité s'exprime sur la migration circulaire. Il continuera de le faire à l'avenir, au travers de nouveaux avis.

Bruxelles, le 25 octobre 2007. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) 14 et 15 septembre 2006.

(2) COM(2002) 703, décembre 2002.

(3) Règlement (CE) 491/2004 du 10 mars 2004.

(4) COM(2005) 390 du 1er novembre 2005.

(5) COM(2006) 409 du 14 juillet 2006.

(6) COM(2007) 248 final du 16 mai 2007.

(7) 2005/2244(INI).

(8) Avis d'initiative du CESE adopté en session plénière des 12 et 13 décembre 2007 sur le thème: «Migration et développement: opportunités et défis», rapporteur: M. SHARMA.

(9) Données extraites du «Rapport mondial sur le développement humain 2006» du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et du rapport de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation (OIT) intitulé «Une mondialisation juste: créer des opportunités pour tous» (2004).

(10) Le dernier «Rapport mondial sur le développement humain» en date est celui de 2006 (publié récemment, il correspond en réalité aux chiffres de 2004).

(11) OIT Global Employment Trends 2007, Genève.

(12) Source: indicateurs clefs du marché du travail, OIT.

(13) Ibid.

(14) Voir le dernier «Rapport mondial sur le développement humain» en date.

(15) «Rapport mondial sur le développement humain 2006» du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

(16) Voir le rapport de 2007 des Nations unies sur leur site:

www.un.org.

(17) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Vers une stratégie de l'UE d'aide au commerce — contribution de la Commission», COM(2007) 163.

(18) Etude de l'OIT et de l'OMC précitée.

(19) Rapport du Groupe indépendant d'évaluation de la Banque mondiale intitulé: «Examen annuel de l'efficacité du développement 2006. Obtenir des résultats» et rapports de l'OCDE sur le commerce et le travail.

(20) «Migrations et développement: le rôle de la coopération», Études no 8 (2001), OXFAM — INTERMON.

(21) Avis d'initiative du CESE du 30 juin 2004 sur «La Convention internationale sur les travailleurs migrants» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS) (JO C 302 du 7.12.2004).

(22) Voir l'avis du CESE du 9 juin 2005 sur le Livre vert «Sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS), JO C 286 du 17.11.2005.

(23) Voir: «Migrations internationales et développement. Rapport du Secrétaire général», Nations unies, A/60/871 (2006),

http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/60/871.

(24) Avis d'initiative du CESE du 21 mars 2002 sur «L'immigration, l'intégration et le rôle de la société civile organisée» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS, corapporteur M. MELÍCIAS) (JO C 125 du 2.5.2002) et avis CESE du 13 septembre 2006 sur «L'immigration au sein de l'UE et les politiques d'intégration: la collaboration entre les gouvernements régionaux et locaux et les organisations de la société civile» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS) (JO C 318 du 23.12.2006) ainsi que la Conférence, organisée avec la Commission européenne en septembre 2002 sur l'intégration.

(25) Voir: «Les migrations dans un monde interconnecté: nouvelles perspectives d'action», Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005,

http://www.gcim.org/en/.

(26) Voir: Commission mondiale sur les migrations internationales. 2005. «Les migrations dans un monde interconnecté: nouvelles perspectives d'action».

http://www.gcim.org/en/.

(27) En 1990, il y avait 155 millions de migrants contre 191 millions en 2005.

(28) Voir: Nations unies A/60/871, 2006: 71. op cit.

(29) Voir www.RemitAid.org

(30) Voir SOPEMI 2005, OCDE.

(31) COM(2005) 669 final, du 21 décembre 2005.

(32) 2005/2244(INI) et avis CESE du 9 juin 2005 sur le «Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS), JO C 286 du 17.11.2005.

(33) Voir: Nations unies A/60/871, 2006: 80. op cit.

(34) Voir l'avis du CESE du 10 décembre 2003 sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'immigration, l'intégration et l'emploi» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS), dans le JO C 80 du 30.3.2004.

(35) Voir la proposition de Directive du 16 mai 2007 sur les sanctions minimales pour les entreprises employant des travailleurs immigrés en situation irrégulière.

(36) Voir l'avis du CESE du 3 octobre 2001 sur la «Proposition de directive du Conseil concernant le statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS), dans le JO C 36 du 8.2.2002.

(37) COM(2007) 248 final, publiée le 16 mai 2007.

(38) Disponibles en anglais (http://smooz.gfmd-civil-society.org/gfmd/files/final_CSD.pdf) et en espagnol uniquement (http://smooz.gfmd-civil-society.org/gfmd/files/Final_CSD_espagnol.pdf).