Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 2004/40/CE concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) (dix-huitième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE) /* COM/2012/015 final - 2012/0003 (COD) */





EXPOSÉ DES MOTIFS 1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION 1.1. Motivations et objectifs de la proposition La présente proposition vise à reporter jusqu’au 30 avril 2014 le délai de transposition de la directive 2004/40/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques)[1] (dix-huitième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE). En 2006, la communauté médicale a fait part à la Commission de ses préoccupations concernant la mise en œuvre de cette directive, en faisant valoir que les valeurs limites d’exposition fixées par celle-ci limiteraient de manière disproportionnée l’utilisation et le développement de la technique d’imagerie par résonance magnétique (IRM), considérée aujourd’hui comme un instrument indispensable pour le diagnostic et le traitement de plusieurs maladies. Par la suite, d’autres secteurs industriels ont exprimé leurs préoccupations quant aux répercussions de la directive sur leurs activités. En réponse à ces préoccupations, la Commission a pris un certain nombre de mesures. Afin de permettre à la Commission de mener une analyse d’impact approfondie et de proposer des modifications, le délai de transposition de la directive a été reporté du 30 avril 2008 au 30 avril 2012 par la directive 2008/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 modifiant la directive 2004/40/CE concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques)[2]. La Commission a procédé à un examen approfondi de la situation, analysant les études scientifiques les plus récentes, notamment celle qu’elle avait elle-même lancée, en ce qui concerne les répercussions négatives que les valeurs limites d’exposition fixées par la directive pourraient avoir sur l’utilisation médicale de la technologie d’IRM. Après avoir consulté nombre de parties prenantes et tenu dûment compte des dernières recommandations scientifiques[3], la Commission a adopté le 14 juin 2011 la proposition de nouvelle directive COM(2011) 348 visant à modifier et à remplacer la directive 2004/40/CE, le but étant de garantir un niveau élevé de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs tout en permettant aux activités médicales et industrielles utilisant les champs électromagnétiques de se poursuivre et de se développer. L’adoption a été retardée essentiellement parce que les nouvelles recommandations internationales en matière d’exposition des travailleurs et du public aux champs électromagnétiques n’ont été publiées qu’en décembre 2010, et non en 2009, comme on l’escomptait. En outre, la proposition COM(2011) 348 vise à actualiser et à améliorer plusieurs autres dispositions de la directive 2004/40/CE; elle introduit également de nouveaux éléments afin de simplifier la mise en œuvre des mesures par les employeurs, en particulier les petites entreprises. Une fois la proposition de la Commission adoptée, le Parlement européen et le Conseil ont immédiatement lancé les travaux afin de modifier la directive 2004/40/CE avant le 30 avril 2012. Toutefois, en raison: · de la complexité technique du sujet, nécessitant de longues discussions avec les experts nationaux, · des avis fortement divergents en ce qui concerne certaines dispositions clés de la proposition, il est peu probable que le Parlement européen et le Conseil finalisent le processus d’adoption avant le 30 avril 2012. Dans ce contexte, il est nécessaire d’adopter une nouvelle directive reportant une seconde fois le délai de transposition de la directive 2004/40/CE. Il faut éviter l’apparition d’une situation juridique très incertaine après le 30 avril 2012, date à laquelle tous les États membres devraient avoir transposé la directive 2004/40/CE si aucune autre mesure n’est prise. Cette incertitude juridique aurait deux conséquences: – la Commission serait tenue, en principe, d’engager des procédures d’infraction pour non‑communication des mesures de transposition à l’encontre de tout État membre qui n’aurait pas encore transposé la directive; – la directive 2004/40/CE commencerait à avoir un effet vertical direct dans l’ordre juridique interne de tous les États membres et les citoyens pourraient engager des poursuites contre leur gouvernement pour non‑transposition de la directive. Il convient, selon les services de la Commission, de reporter de deux ans le délai de transposition, afin que le Parlement européen et le Conseil aient suffisamment de temps pour examiner la question et parvenir à un compromis sur la base de la proposition de nouvelle directive COM(2011) 348 présentée par la Commission, qui permettrait d’actualiser et d’améliorer les dispositions de la directive 2004/40/CE tout en abrogeant et en remplaçant la directive antérieure. 1.2. Directive 2004/40/CE La directive 2004/40/CE est la dix-huitième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. Elle porte sur les risques qu’entraînent pour la santé des travailleurs les effets nocifs à court terme d’une exposition professionnelle à des champs électromagnétiques. Les dispositions de la directive sont des prescriptions minimales, chaque État membre pouvant prévoir des dispositions plus contraignantes. La directive établit des valeurs limites d’exposition aux champs électriques, magnétiques et électromagnétiques variant dans le temps dont les fréquences sont comprises entre 0 Hz et 300 GHz[4]. Aucun travailleur ne peut être exposé à des valeurs de champs dépassant ces limites, qui sont fondées sur des effets sur la santé et des considérations biologiques. La directive prévoit également, pour les champs variant dans le temps, mais aussi pour les champs statiques, des valeurs déclenchant l’action. Ces valeurs sont directement mesurables et correspondent à des seuils à partir desquels l’employeur doit prendre une ou plusieurs des mesures prévues par la directive. Le respect de ces valeurs déclenchant l’action garantira le respect des valeurs limites d’exposition correspondantes. Les limites imposées par la directive ont été établies sur la base des recommandations formulées en 1998 par le CIPRNI, l’organisme mondialement reconnu comme l’autorité dans le domaine de l’évaluation des effets sur la santé de ce type de rayonnement. Le CIPRNI travaille en étroite collaboration avec l’ensemble des organisations internationales, telles que l’OMS, l’OIT, l’IRPA, l’ISO, le CENELEC, l’IEC, le CEI, et l’IEEE. La directive reprend la philosophie de prévention déjà exposée en termes plus généraux par la directive-cadre 89/391/CEE: – protection de l’ensemble des travailleurs, indépendamment du secteur d’activité (les travailleurs exposés aux mêmes risques ont le droit au même niveau de protection); – obligation, pour l’employeur, de déterminer et d’évaluer les risques; – élimination ou, lorsque ce n’est pas possible, réduction au minimum des risques identifiés; – information et formation spécifiques ainsi que consultation des travailleurs concernés; – surveillance médicale appropriée. La directive s’applique à tous les secteurs d’activité, sans exception, et doit être transposée dans les législations nationales au plus tard le 30 avril 2012, si aucune autre action n’est entreprise. Lors des discussions qui ont précédé son adoption, le cas spécifique de l’imagerie médicale par résonance magnétique a été discuté en détail tant au Conseil qu’au Parlement européen. Des experts nationaux provenant d’institutions telles que le National Radiation Protection Board (NRPB, Royaume-Uni), l’Institut national de recherche et de sécurité (INRS, France), le Finnish Institute of Occupational Health (FIOH, Finlande), le Bundesamt für Strahlenschutz (BfS, Allemagne), ont fourni un appui technique lors des négociations au Conseil. La présidence du Conseil a sollicité à plusieurs reprises l’avis du CIPRNI. Aucun élément ne permettant de déceler des effets indésirables, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive, moyennant certaines modifications apportées aux valeurs proposées initialement par la Commission. Le Parlement et le Conseil se sont notamment abstenus de fixer une valeur limite d’exposition pour les champs magnétiques statiques, qui constituent une composante essentielle de la technologie d’IRM, car cette valeur était en cours de révision sur la base des dernières découvertes scientifiques qui ont été publiées au moment de l’adoption de la directive. 1.3. Proposition de nouvelle directive COM(2011) 348 La proposition susmentionnée vise à actualiser et à améliorer les dispositions de la directive 2004/40/CE tout en abrogeant et en remplaçant ladite directive. La proposition conserve un certain nombre de dispositions et de principes importants de la directive 2004/40/CE. Les principaux changements introduits par la proposition, sur la base des dernières découvertes scientifiques, visent à: – élaborer des définitions plus claires, en particulier pour les effets nocifs sur la santé (article 2 de la directive 2004/40/CE); – instaurer un nouveau système de valeurs limites et de valeurs de référence différentes des valeurs limites et des valeurs déclenchant l’action actuelles pour la gamme de fréquences comprises entre 0 Hz et 100 kHz (cela concernera les articles 2 et 3 ainsi que l’annexe de la directive 2004/40/CE); – mettre en place des indicateurs de mesure et de calcul plus simples (article 3, paragraphe 3) et adresser des instructions sur la prise en compte des incertitudes de mesure; la législation sur la sécurité des produits prévue par les directives 1999/5/CE et 2006/95/CE garantit que le grand public, dont les travailleurs, n’est pas exposé à des niveaux dépassant ceux fixés par la recommandation 1999/519/CEE, pour autant que l’usage des produits soit conforme à leur destination; étant donné que les niveaux fixés pour le grand public sont inférieurs à ceux fixés pour les travailleurs et qu’ils incluent la protection contre les effets à long terme, le respect de ces directives assurera une protection suffisante dans ce type de situations; – fournir des orientations visant à simplifier et à rendre plus efficace l’évaluation des risques (article 4) afin de faciliter le travail d’évaluation et de limiter les charges supportées par les PME; – introduire une flexibilité limitée, mais appropriée, grâce à un cadre contrôlé de dérogations limitées, délivrées à l’industrie en ce qui concerne les valeurs déclenchant une action et les valeurs limites. La proposition prévoit deux dérogations spécifiques, l’une pour les applications médicales IRM et l’autre pour les forces armées. Une troisième dérogation concerne certains cas de figure susceptibles de se présenter occasionnellement et soumis à une stricte procédure de contrôle et d’autorisation des États membres, suivie d’une évaluation. Les États membres informent la Commission de toute autorisation accordée. Ces trois dérogations, qui sont le résultat d’intenses concertations entre la totalité des parties prenantes et dont le champ d’application est bien défini, garantissent un niveau élevé de protection de la santé et de la sécurité tout en évitant de gêner inutilement les activités médicales et industrielles; – introduire des principes de surveillance médicale (article 8); – accorder une attention particulière au cas spécifique des applications médicales – et activités connexes – faisant appel à la résonance magnétique; – instituer des mesures complémentaires non contraignantes telles qu’un guide pratique non contraignant. 2. CONSULTATION DES PARTIES INTÉRESSÉES ET ANALYSE D’IMPACT 2.1. Consultation des parties intéressées Consultation du Comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu de travail Les représentants des partenaires sociaux et des gouvernements des 27 États membres, réunis au sein du Comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu de travail qui a siégé en réunion plénière le 1er décembre 2011, se sont prononcés en faveur du report du délai de transposition de la directive 2004/40/CE, afin d’éviter l’apparition d’une incertitude juridique après le 30 avril 2012 et d’accorder suffisamment de temps au Parlement européen et au Conseil pour parvenir à un compromis sur la proposition COM(2011) 348 de la Commission. Consultation des partenaires sociaux de l’UE Vu la nature de la proposition qui n’affecte que le délai de transposition de la directive sans en modifier les dispositions de substance, et après consultation du service juridique et du secrétariat général de la Commission, il a été décidé que la consultation des partenaires sociaux au niveau européen, conformément à l’article 154 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, n’était pas nécessaire dans le cas d’espèce. Néanmoins, les partenaires sociaux des différentes branches d’activité industrielle de l’UE ont été informés de la proposition par une lettre du commissaire Andor et ont été invités à faire part de leurs commentaires. 2.2. Transmission de la proposition aux parlements nationaux Les projets d’actes législatifs, y compris les propositions de la Commission, qui sont envoyés au Parlement européen et au Conseil doivent être transmis aux parlements nationaux conformément au protocole (n° 1) sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé aux traités. Selon l’article 4 du protocole, un délai de huit semaines est observé entre le moment où un projet d’acte législatif est mis à la disposition des parlements nationaux et la date à laquelle il est inscrit à l’ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l’adoption d’une position dans le cadre d’une procédure législative. Des exceptions sont toutefois possibles au titre de l’article 4 en cas d’urgence, dont les motifs sont exposés dans l’acte ou la position du Conseil. L’adoption de la présente proposition par le Parlement européen et le Conseil doit être considérée comme un cas d’urgence absolue, pour les raisons susmentionnées et qui peuvent être résumées comme suit. La proposition COM(2011) 348 de la Commission, qui est en cours d’examen au Parlement européen et au Conseil, vise à actualiser et à améliorer les dispositions de la directive 2004/40/CE, tout en l’abrogeant et en la remplaçant, avant le 30 avril 2012. Par conséquent, la vaste majorité des États membres n’ont pas transposé la directive 2004/40/CE, en attendant l’adoption de la nouvelle directive actualisée, basée sur la proposition susmentionnée. Toutefois, compte tenu de la complexité du sujet et des avis fortement divergents au sein du Conseil, il semble exclu que le Parlement européen et le Conseil finalisent le processus d’adoption avant l’expiration du délai du 30 avril 2012. La présente proposition, qui vise uniquement à reporter de deux ans le délai de transposition de la directive 2004/40/CE, doit donc être adoptée en urgence dans le laps de temps très court restant. Si la proposition n’est pas adoptée avant la date butoir du 30 avril 2012, des conséquences juridiques négatives pourraient affecter l’ordre juridique interne des États membres qui n’ont pas encore transposé la directive (cf. point 1.1 ci-dessus). 2.3. Analyse d’impact Compte tenu de l’urgence de la proposition et de ses répercussions limitées, celle‑ci n’est pas accompagnée d’une analyse d’impact distincte. Au stade actuel, ne rien faire obligerait la grande majorité des États membres n’ayant pas encore transposé la directive 2004/40/CE en droit national à procéder à cette transposition et à mettre en œuvre la directive dans un laps de temps très court, c’est-à-dire avant l’expiration du délai actuel du 30 avril 2012, ce qui pourrait avoir des conséquences graves sur la continuité des services de santé utilisant la technologie d’IRM. Certaines activités industrielles pourraient aussi s’en trouver indûment affectées. Une situation de grande incertitude juridique apparaîtra dans tout État membre qui n’aura pas transposé la directive à cette date. En vertu du principe d’effet vertical direct des directives de l’UE, tel qu’établi par la Cour de justice, les citoyens pourraient engager des procédures à l’encontre de leur État devant les tribunaux nationaux pour non‑transposition de la directive. En outre, la Commission engagerait en principe des procédures d’infraction à l’encontre de ces États membres pour non‑communication de mesures de transposition. Le report du délai de transposition permet de ne pas bloquer indûment l’utilisation de la technologie d’IRM ou d’autres activités industrielles. Dans le même temps, un report laisserait suffisamment de temps pour actualiser et améliorer la directive, en particulier les valeurs limites d’exposition, au moyen d’une nouvelle directive basée sur la proposition COM(2011) 348 de la Commission. En prenant en considération de nouvelles découvertes scientifiques, il sera ainsi possible de garantir un niveau de protection élevé des travailleurs et d’assurer la continuité des activités économiques. La modification proposée n’affecte que l’obligation des États membres de transposer la directive à la date du 30 avril 2012, en repoussant cette date au 30 avril 2014. Elle ne porte pas atteinte à la substance de la directive en question et ne soumet donc les entreprises à aucune obligation supplémentaire. 3. ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION 3.1. Résumé des mesures proposées La proposition modifie l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2004/40/CE afin de reporter le délai de transposition au 30 avril 2014. 3.2. Base juridique Article 153, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. 3.3. Principe de subsidiarité Le principe de subsidiarité s’applique dans la mesure où la proposition concerne un domaine, la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs au travail, qui ne relève pas de la compétence exclusive de l’Union. Les objectifs de la proposition ne peuvent pas être réalisés de manière satisfaisante par l’action des États membres, car la modification et l’abrogation des dispositions des directives ne peuvent se faire au niveau national. Les objectifs de la proposition ne peuvent être atteints que par une action de l’UE, car la présente proposition modifie un acte en vigueur du droit européen, ce qui ne pourrait pas être réalisé par les États membres eux-mêmes. Le principe de subsidiarité est respecté, dans la mesure où la proposition modifie des dispositions existantes du droit de l’UE. 3.4. Principe de proportionnalité La proposition est conforme au principe de proportionnalité pour la raison exposée ci-après. Elle ne modifie pas la substance de la législation actuelle de l’UE: elle se limite à reporter au 30 avril 2014 le délai de transposition de la directive 2004/40/CE, afin d’éviter une situation d’incertitude juridique après l’expiration du délai actuel et de prévoir suffisamment de temps pour que le Parlement européen et le Conseil puissent examiner la question et parvenir à un compromis sur la proposition COM(2011) 348 de la Commission, qui vise à actualiser et à améliorer les dispositions de la directive 2004/40/CE, tout en l’abrogeant et en la remplaçant. 3.5. Choix des instruments Instrument(s) proposé(s): directive. D’autres instruments n’auraient pas été adéquats. S’agissant d’une modification de directive, le seul moyen approprié est l’adoption d’une autre directive. 4. INCIDENCE BUDGÉTAIRE – La proposition n’a pas d’incidence sur le budget de l’UE. 5. INFORMATIONS SUPPLÉMENTAIRES · Simplification La proposition n’introduit pas de simplification du cadre législatif. Elle vise uniquement le report du délai de transposition de la directive 2004/40/CE au 30 avril 2014. · Retrait de dispositions législatives en vigueur L’adoption de la proposition n’entraînera pas le retrait de dispositions législatives en vigueur. · Espace économique européen Ce projet d’acte relève d’un domaine couvert par l’accord EEE et il y a donc lieu de l’étendre à l’Espace économique européen. · Explication détaillée de la proposition, par chapitre ou par article La présente proposition repousse le délai de transposition de la directive 2004/40/CE au 30 avril 2014. Ces deux années supplémentaires pour la transposition des dispositions de la directive en droit national sont justifiées par les craintes exprimées – et dans certains cas confirmées – selon lesquelles les valeurs limites d’exposition fixées par la directive pourraient avoir des répercussions disproportionnées sur la continuité des procédures médicales utilisant la technologie d’IRM. Le report permettra de disposer de suffisamment de temps pour actualiser et améliorer la directive, en particulier les valeurs limites d’exposition, au moyen d’une nouvelle directive basée sur la proposition COM(2011) 348 de la Commission, qui est en cours d’examen au Parlement européen et au Conseil et qui vise à garantir un niveau élevé de protection des travailleurs ainsi que la continuité des procédures médicales et autres activités économiques. Le report de deux ans permettra en outre d’éviter que des conséquences juridiques négatives n’affectent l’ordre juridique des États membres qui n’ont pas encore transposé la directive. L’article 1er de la proposition modifie en ce sens l’article 13 «Transposition», paragraphe 1, de la directive 2004/40/CE. 2012/0003 (COD) Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 2004/40/CE concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) (dix-huitième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE) LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 153, paragraphe 2, vu la proposition de la Commission européenne, après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux, vu l’avis du Comité économique et social européen[5], vu l’avis du Comité des régions[6], statuant conformément à la procédure législative ordinaire, considérant ce qui suit: (1) Après l’entrée en vigueur de la directive 2004/40/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques)[7], de graves préoccupations ont été exprimées par les parties prenantes, notamment par la communauté médicale, quant aux effets éventuels de la mise en œuvre de cette directive sur l’utilisation de procédures médicales reposant sur l’imagerie médicale. Des préoccupations ont également été exprimées quant à l’incidence de la directive sur certaines activités industrielles. (2) La Commission a étudié les arguments présentés par les parties prenantes et a décidé de réexaminer certaines dispositions de la directive 2004/40/CE sur la base de nouveaux éléments scientifiques. (3) Le délai de transposition de la directive 2004/40/CE a donc été reporté au 30 avril 2012 par la directive 2008/45/CE du 23 avril 2008[8], afin de permettre l’adoption d’une nouvelle directive fondée sur les éléments de preuve les plus récents. (4) Le 14 juin 2011, la Commission a adopté une proposition de nouvelle directive afin de remplacer la directive 2004/40/CE. La nouvelle directive devrait permettre d’assurer à la fois un niveau élevé de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, ainsi que la poursuite et le développement des activités médicales et autres activités industrielles utilisant les champs électromagnétiques. Par conséquent, la majorité des États membres n’ont pas encore transposé la directive 2004/40/CE, en attendant l’adoption de cette nouvelle directive. (5) Toutefois, compte tenu de la complexité technique du sujet, il est peu probable que la nouvelle directive soit adoptée avant l’expiration du délai de transposition de la directive 2004/40/CE. (6) Il convient donc de reporter ce délai. (7) Compte tenu de ce qui précède et en raison du peu de temps disponible avant l’expiration du délai du 30 avril 2012, il y a lieu de s’assurer que la présente directive soit adoptée d’urgence par le Parlement européen et le Conseil et qu’elle entre en vigueur sans délai. (8) Par conséquent, en ce qui concerne la transmission aux parlements nationaux conformément au protocole (n° 1) sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, l’exception en cas d’urgence prévue à l’article 4 dudit protocole a été appliquée en l’espèce au délai de huit semaines devant s’écouler entre le moment où un projet d’acte législatif est mis à la disposition des parlements nationaux et la date à laquelle il est inscrit à l’ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l’adoption d’une position dans le cadre d’une procédure législative, ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE: Article premier À l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2004/40/CE, la date du «30 avril 2012» est remplacée par la date du «30 avril 2014». Article 2 La présente directive entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Article 3 Les États membres sont destinataires de la présente directive. Fait à Bruxelles, le Par le Parlement européen Par le Conseil Le président Le président [1] JO L 184 du 24.5.2004, p. 23. [2] JO L 114 du 26.4.2008, p. 88. [3] En particulier, les recommandations de la Commission internationale pour la protection contre les rayonnements non ionisants (CIPRNI) en ce qui concerne les champs magnétiques statiques (avril 2009) et les champs électriques et magnétiques à gamme de fréquence comprise entre 1 Hz et 100 kHz (décembre 2010). [4] 300 GHz: fréquence de 300 milliards de hertz ou cycles par seconde. Le «hertz» (abréviation Hz) est l’unité internationale de fréquence. [5] JO C […] du […], p. […]. [6] JO C […] du […], p. […]. [7] JO L 184 du 24.5.2004, p. 1. [8] JO L 114 du 26.4.2008, p. 88.