Aides d'État - France

Aide C 49/02 (ex NN 17/2001) - Taxe sur les achats de viande (taxe d'équarrissage)

Invitation à présenter des observations en application de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE

(2002/C 226/02)

Par la lettre du 10 juillet 2002 reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à la France sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant l'aide susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur les aides à l'égard desquelles la Commission ouvre la procédure dans un délai d'un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante: Commission européenne Direction générale de l'agriculture

Direction "Législations économiques agricoles"

Loi 130 5/120 B - 1049 Bruxelles Télécopieur (32-2) 296 21 51.

Ces observations seront communiquées à la France. Le traitement confidentiel de l'identité de la partie intéressée qui présente les observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.

RÉSUMÉ

À la suite d'une plainte, la Commission a adressé aux autorités françaises, le 15 avril 1999, une demande d'informations concernant une taxe sur l'achat de viandes visant à financer des activités d'équarrissage. Les autorités françaises ont répondu par lettre du 12 mai 1999. La Commission a entre-temps entamé la procédure d'infraction prévue à l'article 169 du traité contre ladite taxe(1). Le régime n'a pas été notifié à la Commission au titre de l'article 88, paragraphe 3, du traité. Il semble donc constituer une aide nouvelle mise à exécution en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité et, partant, une aide illégale au sens du traité.

La Commission a décidé d'ouvrir la procédure d'examen prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité concernant la taxe susmentionnée parce qu'elle semble octroyer, à certaines catégories d'opérateurs (éleveurs, abattoirs, entreprises exonérées du paiement de la taxe et entreprises d'équarrissage), des aides d'État qui pourraient être incompatibles avec l'article 87 du traité.

1. Taxe d'équarrissage

La taxe d'équarrissage a été instituée par l'article 302 bis ZD du code général des impôts, issu de l'article 1er de la loi française n° 96-1139 du 26 décembre 1996 relative à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs. Instituée avec effet à partir du 1er janvier 1997, elle porte sur les achats de viande et d'autres produits spécifiés par toute personne qui réalise des ventes au détail de ces produits, et a pour assiette la valeur hors TVA des achats de toute provenance. Les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est inférieur à 2500000 francs français (FRF) (381122 euros) hors TVA sont exonérées de la taxe. Le taux de la taxe est fixé par tranche d'achats mensuels hors TVA. Il est de 0,5 % jusqu'à 125000 FRF (19056 euros), et de 0,9 % au-delà.

Entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2000, le produit de la taxe a été affecté à un fonds ad hoc ayant pour objet de financer un service qui consiste en la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux et de saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale, et qui est géré par le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA - entité publique). La collecte des cadavres n'a lieu que lorsqu'il s'agit d'animaux, voire de lots, de 40 kg au minimum. Il doit s'agir d'animaux morts sur le territoire national, et notamment d'animaux tués dans les abattoirs de France. Les usagers du service public gratuit sont donc les producteurs nationaux de viande d'animaux de boucherie et de charcuterie - les éleveurs - et les abattoirs.

Une taxe additionnelle a été imposée aux mêmes redevables pendant la période du 1er juillet au 31 décembre 1998, afin de financer l'élimination des farines de mammifères non conformes aux normes communautaires relatives à l'inactivation des agents de l'ESB, et notamment les dépenses induites d'achat, de transport, de stockage et de traitement.

La loi de finances rectificative pour 2000 a modifié, depuis le 1er janvier 2001, le mécanisme de la taxe. Les modifications, qui ne touchent pas à la substance du régime, viseraient à contrecarrer les effets de la crise de l'ESB, et les surcoûts qui en découlent, seraient également concernées les farines animales dont l'usage a été provisoirement interdit pour le commerce au niveau communautaire. Dès lors, l'assiette de la taxe a été élargie aux "autres produits à base de viande". Le taux de la taxe est désormais fixé à 2,1 %, pour la tranche d'achats mensuels jusqu'à 125000 FRF (19056 euros), et à 3,9 % au-delà. En outre, seules les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est inférieur à 5 millions de FRF (762245 euros) hors TVA sont exonérées de la taxe. Enfin, depuis le 31 décembre 2000, le produit de la taxe est affecté directement au budget général de l'État, et non plus au fonds mentionné ci-dessus.

D'après le plaignant, l'aide confère un avantage double: elle limite le risque de l'entrepreneur que doivent normalement supporter les entreprises d'équarrissage, et comporte l'élimination d'un coût qui grève normalement le budget des éleveurs et des abattoirs, en tant que producteurs des cadavres et des saisies d'abattoirs.

2. Aides

2.1. L'article 86, paragraphe 2, du traité prévoit que les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

Les autorités françaises considèrent que les actions financées relèvent de l'intérêt public. La Commission n'a, en principe, rien à objecter en ce qui concerne la nature de service public que ces autorités ont voulu donner à ce service. En effet, il s'agit d'une décision qui serait justifiée par des raisons de santé publique et de protection de l'environnement. Toutefois, la Commission souhaite que les autorités françaises détaillent toutes les actions financées au moyen de la taxe d'équarrissage, afin qu'elle puisse en comprendre la portée. En effet, il semblerait que des activités non prévues dans la loi de 1996, telles que la destruction des farines animales interdites à la vente, soient aussi financées par la taxe.

La Cour de justice des Communautés européennes a jugé récemment(2), que l'article 86, paragraphe 2, doit être interprété en ce sens qu'il ne couvre pas une aide publique dont bénéficient des entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général(3), dans la mesure où cet avantage excède les surcoûts du service public. En ce moment, plusieurs litiges sont pendants devant la Cour qui posent la question si une mesure doit être qualifié comme aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité si l'avantage qu'en tirent certaines entreprises n'excède pas les surcoûts qu'elles supportent pour l'accomplissement des obligations de service public qui leur sont imposées par la réglementation nationale. Il faut donc d'abord déterminer si les paiements publics effectués aux entreprises d'équarrissage peuvent être considérés comme une activité que l'on peut qualifier comme service public. Ensuite, il convient de déterminer si ces paiements excèdent les coûts que ces enterprises supportent pour effectuer de tels activités.

Or, à ce stade, la Commission ne dispose pas de tous les éléments nécessaires afin de déterminer si tous les critères pour l'établissement d'un service public ont bien été respectés. Afin d'être en mesure de se prononcer sur la nature des procédures d'appels d'offre utilisées dans le cas d'espèce pour choisir les entreprises d'équarrissage, la Commission demande aux autorités françaises de lui adresser toute information relative à la mise en oeuvre desdits appels d'offres lui permettant de conclure au respect de ceux-ci, notamment avec la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services(4), ainsi qu'à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes à ce sujet(5).

La Commission devrait aussi disposer d'informations concernant, notamment, l'impact des aides sur les entreprises concernées, et obtenir la preuve qu'elles n'ont servi qu'à financer les surcoûts des tâches accomplies au nom de l'intérêt général, sans que des ressources aient pu être déviées vers d'autres activités concurrentielles auxquelles ces entreprises pourraient se livrer. La Commission, tout en acceptant que le service d'équarrissage peut constituer un service d'intérêt économique général, estime qu'il subsiste, à ce stade, certains points d'interrogation concernant les effets de l'aide vis-à-vis des bénéficiaires directs du service, ainsi que la manière dont le service lui-même est financé.

2.2. Le point 5.6.2 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole(6) permet d'examiner cas par cas les aides en faveur du secteur agricole, telles que les aides à la collecte, la récupération et le conditionnement des déchets d'origine agricole. Cela doit se faire eu égard aux principes exposés dans le traité et l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(7). D'après l'encadrement, lorsque de telles aides se révélent indispensables, elles doivent être limitées à la stricte compensation des surcoûts de production par rapport aux prix du marché des produits ou services en cause. Ces aides doivent également être temporaires, et, en principe, dégressives, de manière à constituer une incitation à respecter, dans un délai raisonnable, le principe de la vérité des prix. À cet égard, la Commission s'appuie également sur le point 11.4.5 des lignes directrices agricoles concernant la lutte contre les maladies des animaux.

Or, en France, les exploitations agricoles et les abattoirs bénéficiaires ne semblent pas du tout contribuer aux dépenses dérivées du service. De ce fait, la Commission est d'avis que l'aide pourrait ne pas répondre, actuellement, aux conditions prévues par les règles communautaires. Elle nourrit donc des doutes, à ce stade, sur la compatibilité des aides consistant à décharger les exploitations agricoles et les abattoirs des dépenses liées à la collecte et à la destruction des cadavres d'animaux et des viandes et abats saisis à l'abattoir.

2.2.1. En ce qui concerne le traitement des cadavres d'animaux, dans le cadre du système français, les exploitations agricoles et les abattoirs bénéficiaires ne semblent pas du tout contribuer au coût dudit traitement. Cette gratuité semble, en outre, être perpétuelle et non dégressive. Dans le cadre de l'aide d'État NN 76/2000, la Commission a considéré que, concernant une aide pour l'enlèvement des carcasses, l'enlèvement sert à mettre fin à l'habitude qu'ont les agriculteurs d'incinérer, d'enfouir ou d'abandonner les carcasses très polluantes et nocives pour l'environnement et la santé. La Commission a également rappelé que, normalement, elle n'autorise pas les aides au fonctionnement qui soulagent les entreprises d'une partie des charges financières liées à la pollution ou aux effets nocifs qu'elles provoquent. Ceci est repris au point 5.5.1 des lignes directrices. La Commission a noté que des dérogations à ce principe ont déjà été accordées, notamment en matière de gestion des déchets. À ce stade, la Commission ne dispose pas d'informations montrant qu'une telle aide permanente et non dégressive pour les coûts de la collecte et du traitement ultérieur des cadavres pourrait être nécessaire et, partant, justifiable, notamment dans le cadre d'un programme global de la lutte contre certaines maladies, et/ou pour la protection de la santé humaine. La Commission note aussi que la législation française introduisant l'obligation d'enlever les cadavres ne s'applique pas à tous les agriculteurs.

2.2.2. Pour ce qui est des viandes et abats saisis à l'abattoir, la Commission autorise, dans des situations très précises, la prise en charge à 100 %, par l'État, de certains frais qui seraient normalement à la charge des producteurs. La Commission considère que les aides qui découlent du service d'équarrissage vis-à-vis des déchets d'origine animale reconnus impropres à la consommation pourraient respecter les conditions visées au point 11.4.5 des lignes directrices et bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Toutefois, afin d'appliquer cette dérogation, la Commission souhaite que les autorités françaises, pour chaque espèce animale concernée par le service, démontrent qu'il s'agit toujours de déchets provenant d'animaux malades ou dont l'élimination vise à prévenir la propagation d'une maladie animale. Ceci vaut également pour la taxe additionnelle imposée pendant la période du 1er juillet 1998 au 31 décembre 1998.

2.3. En ce qui concerne les entreprises de commercialisation exonérées du paiement de la taxe, la Commission a des raisons de croire, à ce stade, qu'il y a une aide qui tombe dans le champ d'application du point 3.5 des lignes directrices. Celui-ci prévoit que, pour être considérée comme compatible avec le marché commun, toute mesure d'aide doit avoir un certain élément incitatif ou exiger une contrepartie du bénéficiaire. En l'espèce, l'exonération semble consister en un allégement de charges dépourvu de tout élément incitatif et de toute contrepartie de la part des bénéficiaires, dont la compatibilité avec les règles de concurrence n'est pas, à ce stade, prouvée.

2.4. En ce qui concerne la destruction des farines animales la Commission n'est pas en mesure, à ce stade, de se prononcer sur la compatibilité du financement de ladite destruction faute de connaître avec précision quel type de produit est ou était concerné par l'aide et, notamment, si des farines produites après l'interdiction communautaire de décembre 2000 ont bénéficié de cette aide. En plus, la Commission ignore si les compensations payées dans le cadre de ladite destruction ont compris des surcompensations, soit aux propriétaires des farines, soit aux entreprises chargées de leur destruction. La Commission a enjoint aux autorités françaises de préciser le type de produits concernés par l'aide en indiquant la date de production de ceux-ci, et de fournir toutes les informations permettant de vérifier comment toute surcompensation a été évitée.

3. Financement des aides

3.1. Avant le 31 décembre 2000, le service d'équarrissage a été financé au moyen d'une taxe parafiscale prélevée sur les détaillants de viandes et de produits de viande. Le produit de cette taxe a été affecté à un fonds chargé de sa gestion. La Commission considère normalement que le financement d'une aide d'État par le biais de charges obligatoires peut avoir une incidence sur l'aide en ayant un effet protecteur allant au-delà de l'aide proprement dite et que, par conséquent, une aide ne peut être financée par des taxes parafiscales grevant également des produits importés des autres États membres. La Commission considère, à ce stade, que le montant obtenu en appliquant la taxe à des produits importés des autres États membres en vue de financer le service d'équarrissage pourrait constituer un financement incompatible de l'aide au regard des règles de concurrence et, par conséquent, que l'aide d'État ainsi financée pourrait être incompatible avec le traité dans une mesure identique.

3.2. Depuis le 31 décembre 2000, le produit de la taxe est directement affecté au budget général de l'État. La Commission, selon sa pratique, considère que, d'une manière générale, l'introduction du produit d'une taxe dans le système budgétaire national rend impossible l'établissement d'un lien entre ladite taxe et le financement d'un service déterminé fourni et financé par l'État. De ce fait, il ne serait plus possible d'affirmer qu'une taxe revêt un caractère discriminatoire vis-à-vis d'autres produits, parce que le produit de la taxe se confondrait avec le reste des revenus de l'État, sans que le financement des aides puisse lui être directement attribué.

Toutefois, des doutes importants existent quant à l'existence d'une véritable déconnexion entre la ressource et son utilisation. Ainsi, il semblerait que, une fois à l'intérieur du budget, le produit de la taxe soit affecté à un chapitre précis du ministère de l'agriculture, d'où il serait par la suite versé au budget du CNASEA, qui est l'organisme chargé de la gestion financière du service d'équarrissage(8). L'adéquation entre le produit de la taxe et le financement du service se révélerait, en outre, presque parfaite.

La Cour de justice a récemment rappelé que l'existence éventuelle d'un lien entre un régime de taxation et une aide représentait une difficulté sérieuse pour apprécier la compatibilité de l'aide avec le traité. La Cour précise qu'en cas de difficulté sérieuse pour apprécier la compatibilité d'une mesure nationale avec les dispositions du traité c'est uniquement en ouvrant la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité que la Commission pourra être en mesure d'appréhender les questions soulevées dans les plaintes déposées à l'égard desdites dispositions(9).

La Commission n'est pas en mesure de se prononcer, à ce stade, sur la compatibilité du système actuel avec le traité, en raison, notamment, de l'existence d'un système potentiellement discriminatoire vis-à-vis des produits importés des autres États membres, également frappés par la taxe.

3.3. La Commission a signalé que, si le financement d'une aide d'État était considéré comme incompatible avec les règles applicables de concurrence, les aides ainsi financées devraient également être considérées comme incompatibles tant que l'irrégularité du financement subsisterait. En effet, la régularité du financement d'une aide est une condition nécessaire à la déclaration de compatibilité de celle-ci.

4. Article 86, paragraphe 2, du traité

La Commission a aussi dit que toute infraction aux règles de concurrence justifiable au travers de l'article 86, paragraphe 2, du traité doit se limiter aux mesures strictement nécessaires pour le fonctionnement d'un service d'intérêt économique général. Or, à ce stade, la Commission ne voit pas de quelle manière la gratuité du système d'équarrissage pour les éleveurs et les abattoirs est nécessaire au bon fonctionnement du système et du service d'intérêt économique général. De même, la Commission ne voit pas, à ce stade, pourquoi le bon fonctionnement du service d'équarrissage nécessite des possibles aides au fonctionnement en faveur des entreprises non soumises à la taxe, ou des entreprises d'équarrissage, pour ce qui est des paiements éventuels allant au-delà du coût net de la prestation du service d'équarrissage. Elle ne comprend pas non plus en quoi la taxation des produits venant des autres États membres est nécessaire.

Enfin, la Commission ne peut pas exclure, à ce stade, que l'ensemble des effets résultant de l'organisation du système français d'équarrissage puisse affecter le développement des échanges entre États membres dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté, rendant ainsi inapplicable l'article 86, paragraphe 2, du traité. Comme indiqué précédemment, ces effets peuvent concerner tant les échanges de viande que les services des abattoirs.

TEXTE DE LA LETTRE

"Par la présente, la Commission a l'honneur d'informer la France qu'après avoir examiné les informations fournies par vos autorités sur la mesure citée en objet, elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

I. PROCÉDURE

(1) Suite à une plainte, la Commission a adressé, le 15 avril 1999 une demande d'informations aux autorités françaises concernant une taxe sur l'achat de viandes visant à financer des activités d'équarrissage (ci-après dénommée 'la taxe d'équarrissage'). Les autorités françaises ont répondu par lettre du 12 mai 1999.

(2) La Commission a entre-temps entamé une procédure d'infraction prévue à l'article 226 du traité CE contre ladite taxe(10). Une mise en demeure avait ainsi été envoyée aux autorités françaises par lettre du 29 juillet 1998. Elle a été suivie d'un avis motivé du 18 septembre 2000.

(3) La mesure a ensuite été incluse dans le registre des aides non notifiées. Un addendum à la plainte initiale a été reçu en mars 2001. La Commission a été entre-temps saisie d'une nouvelle plainte reprenant les éléments de la première plainte.

(4) En outre, la Cour de justice des Communautés européennes a été saisie d'une question préjudicielle présentée, conformément à l'article 234 du traité, par la Cour administrative d'appel de Lyon, concernant l'interprétation de l'article 87, paragraphe 1 du traité(11), en relation avec la taxe d'équarrissage. L'avocat général a rendu ses conclusions le 30 avril 2002.

II. DESCRIPTION

1. LES MESURES

(5) Selon les informations reçues par la Commission par voie du plaignant ainsi que celles reçues des autorités françaises dans le cadre de la procédure d'infraction entamée par la Commission - auxquelles lesdites autorités se sont référées lorsque la Commission a initié l'examen de la taxe au regard des articles 87 à 89 du traité -, la taxe d'équarrissage a été instituée par l'article 302 bis ZD du Code général des impôts, issu de l'article 1er de la loi française n° 96-1139 du 26 décembre 1996, relative à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs. Selon cette même disposition, cette taxe est entrée en vigueur le 1er janvier 1997.

(6) Cette loi modifie le code rural dans son article 264 dans le sens que 'la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux ainsi que celles des viandes et abats saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale' sont définies comme 'une mission de service public qui relève de la compétence de l'État'.

(7) Par contre, selon le nouvel article 271 du code rural, également modifié par cette loi, 'l'élimination des saisies vétérinaires autres que celles visées à l'article 264 ainsi que celle des déchets d'origine animale provenant d'abattoirs ou d'établissements de manipulation ou de préparation de denrées animales ou d'origine animale ne relèvent pas du service public de l'équarrissage. Elles sont assurées sous la seule responsabilité de ces abattoirs et établissements. Sauf s'ils sont eux-mêmes agréés ou enregistrés à cette fin, ils sont tenus d'en confier le traitement à des établissements agréés ou enregistrés pour cette activité par l'autorité administrative.'

(8) La collecte couverte par la mission du service public concerne les animaux morts sur le territoire national et notamment ceux qui sont tués dans les abattoirs de France. La collecte des cadavres n'a lieu que lorsqu'il s'agit d'animaux, voire de lots, de 40 kilogrammes (kg) au minimum. La loi exclut de manière spécifique du service public d'équarrissage financé par la taxe les prestations à des personnes qui possèdent ou détiennent le cadavre d'un animal et qui 'peuvent' le remettre à une personne agréée, sans pour autant y être obligées (article 265, paragraphe II du code rural). Semblent ainsi exclus tous les cadavres d'animaux dits 'de compagnie' détenus par des personnes privées. Cette exclusion semble donner lieu à une activité d'équarrissage financée par les personnes privées.

(9) Les entreprises privées chargées d'effectuer les prestations d'équarrissage sont sélectionnées par les préfets par le biais de procédures d'appel d'offres définies dans le code rural français. Les cahiers des charges afférents prévoient le mode de rémunération des opérations dont l'exécution est confiée au titulaire du marché, laquelle est exclusive de toute rémunération perçue auprès des usagers du service public. En conséquence, les entreprises d'équarrissage chargées du service public doivent fournir gratuitement leurs services de collecte et d'élimination aux utilisateurs (principalement des éleveurs et des abattoirs) et sont rémunérées exclusivement par l'État (article 264, paragraphe 2 du code rural).

(10) La taxe d'équarrissage porte sur les achats de viande et d'autres produits spécifiés par toute personne qui réalise des ventes au détail de ces produits.

(11) La taxe est due par (en principe, voir ci-dessous) toute personne qui réalise des ventes au détail, son assiette est constituée par:

- la valeur hors taxe sur la valeur ajoutée des achats de toute provenance: de viandes et abats, frais ou cuits, réfrigérés ou congelés, de volaille, de lapin, de gibier ou d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine et des espèces chevaline, asine et de leurs croisements,

- de salaisons, produits de charcuterie, saindoux, conserves de viandes et abats transformés,

- d'aliments pour animaux à base de viandes et d'abats.

Les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est inférieur à 2500000 de francs français (FRF) (381122 euros) hors TVA sont exonérées de la taxe. Les taux d'imposition de la taxe sont fixés, par tranche d'achats mensuels hors TVA à 0,5 % jusqu'à 125000 FRF (19056 euros) et à 0,9 % au-delà de 125000 FRF. Ils ont ensuite respectivement été portés à 2,1 % et 3,9 % (voir ci-dessous).

(12) Initialement, c'est-à-dire à partir du 1er janvier 1997, le produit de la taxe a été affecté à un fonds spécialement créé à cet effet, ayant pour objet de financer le service de collecte et d'élimination des cadavres d'animaux et de saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale, c'est à dire les activités définies comme mission de service public par l'article 264 du code rural mentionné plus haut. Le fonds était géré par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

(13) La loi 98-546 du 2 juillet 1998 a imposé une taxe additionnelle aux mêmes redevables, pendant la période du 1er juillet 1998 au 31 décembre 1998, afin notamment de financer l'élimination des farines de mammifères non conformes aux normes communautaires relatives à l'inactivation des agents de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et notamment les dépenses induites d'achat, de transport, de stockage et de traitement. Les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente était inférieur à 3500000 FRF (533571 euros) hors taxe sur la valeur ajoutée étaient exonérées de cette taxe additionnelle. Les taux d'imposition de cette taxe étaient fixés par tranche d'achats mensuels hors taxe sur la valeur ajoutée à 0,3 % jusqu'à 125000 FRF (19056 euros) et 0,5 % au-delà de 125000 FRF.

(14) L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) a apporté certaines modifications au mécanisme de la taxe, entrées en vigueur le 1er janvier 2001. Ces modifications viseraient à contrecarrer les effets de la crise de l'ESB, et les surcoûts qui en dérivent. Dès lors, l'assiette de la taxe a été aussi élargie aux 'autres produits à base de viande'. Le taux de la taxe est désormais fixé à 2,1 % pour la tranche d'achats mensuels jusqu'à 125000 FRF (19056 euros) et à 3,9 % au-delà de 125000 FRF. En outre, toutes les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est inférieur à 5000000 FRF (762245 euros) hors taxe sur la valeur ajoutée sont maintenant exonérées de la taxe. Enfin, le produit de la taxe est, depuis le 31 décembre 2000, directement affecté au budget général de l'État, au lieu du fonds mentionné ci-dessus.

(15) Il paraîtrait des informations dont la Commission dispose que cette augmentation de la taxe répond notamment à la nécessité de détruire non seulement les cadavres d'animaux et les saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale - dont le nombre est sans doute plus élevé que par le passé, suite à la crise de l'ESB -, ou les parties de cadavres qui étaient autrefois utilisées pour fabriquer des farines animales ou d'autres produits, mais aussi les farines animales dont l'usage a été provisoirement interdit par la décision 2000/766/CE du Conseil du 4 décembre 2000 relative à certaines mesures de protection à l'égard des encéphalopathies spongiformes transmissibles et à l'utilisation de protéines animales dans l'alimentation des animaux(12). Pourtant, à ce stade, la Commission ne dispose pas d'informations lui permettant de conclure que la destruction des farines animales est expressément prévue par la loi française en tant qu'activité liée au service public d'équarrissage, notamment au moyen de la modification de l'article 264 du code rural français.

2. POSITION DU PLAIGNANT

(16) D'après le plaignant, le régime confère un avantage double: elle octroierait, d'une part, une aide aux entreprises d'équarrissage (sous forme de prestation positive) et, d'autre part, une aide aux éleveurs et abattoirs de boucherie (sous forme de prestation négative). Il s'agirait d'abord d'une prestation positive ayant pour effet de limiter le risque de l'entrepreneur que doivent normalement supporter les entreprises d'équarrissage. Ensuite, il s'agirait d'une prestation négative du fait que le régime comporterait l'élimination d'un coût qui grève normalement le budget des éleveurs et des abattoirs de boucherie, en tant que producteurs des cadavres et des saisies d'abattoirs.

3. RÉPONSE DES AUTORITÉS FRANÇAISES

(17) Selon les autorités françaises, les mesures visées ne peuvent pas s'analyser comme comportant des éléments d'aide d'Etat. La finalité des mesures ne serait pas d'attribuer une aide aux éleveurs nationaux ou aux exploitants d'abattoirs mais de financer un service public dont l'institution est apparue indispensable pour protéger la santé humaine et animale et sauvegarder l'environnement.

(18) Les autorités françaises considèrent que les actions financées relèvent de l'intérêt public. En effet, selon ces autorités, il est apparu, suite à la crise de l'ESB, que l'élimination des cadavres d'animaux et des saisies sanitaires d'abattoirs devait relever d'une mission de service public de l'État du fait de son importance pour la protection de la santé humaine et animale et pour la protection de l'environnement.

(19) Les autorités françaises ajoutent que la suppression de toute possibilité de valorisation des cadavres d'animaux - à cause, notamment, de l'interdiction de commercialiser des farines animales - et la nécessité de procéder à leur destruction rendaient caduques les dispositions antérieures issues de la loi du 31 décembre 1975 qui, en conférant aux équarrisseurs le monopole sur un périmètre donné de la collecte et du traitement des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs, permettaient d'assurer la gratuité du service. Cette situation nouvelle et la fixation au niveau communautaire de normes sanitaires plus exigeantes imposaient d'avoir recours à d'autres sources de financement pour assurer le fonctionnement du service public. C'est dans ce contexte que le législateur a décidé de créer une taxe sur les achats de viandes et de produits à base de viandes, due par les personnes qui réalisent des ventes au détail de ces produits et affectée au financement de l'équarrissage.

4. AUTRES ÉLEMENTS

(20) Comme il a déjà été relevé ci-dessus, le 18 septembre 2000, la Commission a émis un avis motivé concernant les mesures françaises. Dans cet avis, la Commission a constaté que le système de la taxe d'équarrissage constitue une mesure fiscale discriminatoire incompatible avec l'article 90 du traité, parce qu'elle s'applique aux viandes en provenance d'autres États membres malgré le fait que seul les producteurs de viandes françaises bénéficient du service public d'équarrissage financé par le produit de ladite taxe.

(21) Dans le cadre de l'affaire C-126/01, la Cour administrative d'appel de Lyon a demandé à la Cour de justice des Communautés européennes de se prononcer à titre préjudiciel sur la question de savoir si la taxe sur les achats de viande prévue par l'article 302 ZD du code général des impôts s'insère dans un dispositif pouvant être regardé comme une aide au sens de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne.

(22) Dans ses conclusions du 30 avril 2002 dans l'affaire C-126/01, l'avocat général a proposé à la Cour de répondre à ladite question préjudicielle dans les termes suivants: 'Une mesure comme la loi n° 96/1139 relative à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural accorde une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité:

a) aux éleveurs et aux abattoirs en ce que le service public de collecte et d'élimination des déchets animaux dangereux leur est fourni gratuitement;

b) aux entreprises d'équarrissage seulement si et dans la mesure où les paiements faits par l'État français dépassent la rémunération appropriée de la fourniture de ce service, et

c) aux détaillants en ce qu'ils sont exonérés de la taxe sur les achats de viande à moins que l'on puisse démontrer que cette exonération est justifiée par des raisons tirées de la nature du régime fiscal général et à condition que l'exonération affecte les échanges entre États membres dans le secteur des revendeurs de viande.'

III. APPRÉCIATION

1. INTRODUCTION: L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(23) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité, sauf dérogations prévues par ce traité, sont incompatibles avec le marché commun dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(24) Les articles 87 à 89 du traité sont rendus applicables dans le secteur de la viande de porc par l'article 21 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil(13) portant organisation commune des marchés pour ces produits. Ils sont rendus applicables dans le secteur de la viande bovine par l'article 40 du règlement (CE) n° 1254/99 du Conseil(14) portant organisation commune des marchés pour ces produits. Avant l'adoption de ce dernier, ils étaient rendus applicables dans le même secteur par l'article 24 du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil(15). Ils sont rendus applicables dans les secteurs de la viande ovine et caprine par l'article 22 du règlement (CE) n° 2467/98 du Conseil(16) portant organisation commune des marchés pour ces produits. Ils sont rendus applicables dans le secteur de la viande de volaille par l'article 19 du règlement (CEE) n° 2777/75 du Conseil(17) portant organisation commune des marchés pour ces produits.

1.1. Existence d'un avantage sélectif financé par des ressources d'État

(25) En ce qui concerne la nature de l'aide, celle-ci doit être établie au niveau des bénéficiaires potentiels du système d'équarrissage et de son financement. La Commission a décelé les catégories principales suivantes de bénéficiaires potentiels du système d'équarrissage introduit en France:

- les entreprises d'équarrissage,

- les éleveurs et les abattoirs,

- éventuellement, les producteurs des farines animales interdites à la commercialisation,

- une quatrième catégorie pourrait être formée par les entreprises vendant de la viande au détail dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 2,5 millions de FRF (respectivement 5 millions de FRF, à partir de 2001).

1.1.1. Aide aux entreprises d'équarrissage

(26) Les entreprises d'équarrissage réalisent, d'après la loi française, une mission de service public, en ce qui concerne la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux ainsi que celles des viandes et abats saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale. À ce propos, l'article 86, paragraphe 2, du traité prévoit que les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

(27) La Commission n'a, en principe, rien à objecter en ce qui concerne la nature, consacrée par loi, de service d'intérêt économique général que les autorités françaises ont voulu donner à l'activité de ramassage et d'élimination postérieure des carcasses et autres déchets d'animaux impropres à la consommation. En effet, il s'agit d'une décision qui serait justifiée par des raisons de santé publique et de protection de l'environnement et, de ce fait, elle relève de la notion d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité. C'est ainsi que la Cour a reconnu que la gestion de certains déchets peut être l'objet d'un service d'intérêt économique général(18).

(28) Le fait que le service public d'équarrissage soit financé par les recettes d'une taxe parafiscale mise à la charge des vendeurs de viandes implique que les entreprises qui réalisent ce service bénéficient des fonds publics pour couvrir les dépenses dérivées dudit service.

(29) L'activité d'équarrissage est sans doute une activité économique. En France, le secteur est dominé par deux grandes entreprises, qui se partagent entre 80 % et 90 % du marché, et réalisent un chiffre d'affaires, dans un cas au moins, supérieur à 1 milliard de FRF (152 millions d'euros)(19). Pour donner une indication du chiffre d'affaires lié à l'équarrissage seul, on estime que le coût de l'équarrissage en France devait augmenter jusqu'à 3,2 milliards de FRF en 2001.

(30) Les paiements publics sont faits à certaines entreprises déterminées, c'est à dire aux quelques entreprises chargées du service public. Ainsi, la mesure en cause est aussi spécifique.

(31) Quand un État membre établit un service qu'il qualifie d'intérêt public sur son territoire, certaines conditions doivent être remplies afin que des dérogations à l'application du traité puissent être justifiées tant qu'elles sont nécessaires à l'accomplissement d'une mission tenant à la gestion de services d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE(20). Ainsi, les obligations imposées à l'entreprise chargée d'assurer ces services doivent figurer dans un acte d'autorité publique ou dans un contrat conclu avec l'autorité publique compétente. En outre, le montant de la compensation doit être établi sur la base de règles claires, transparentes et non discriminatoires et ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour compenser les charges inhérentes à la prestation des services en question. Enfin, la Commission doit s'assurer que la mesure nationale n'affecte pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

En ce qui concerne le premier critère, il convient de noter qu'en l'espèce, la loi 96-1139 et le décret 96-1229 prévoient que certaines entreprises seront chargées de l'exécution du service public d'équarrissage.

En ce qui concerne le deuxième critère (le montant de la compensation), la Cour de justice des Communautés européennes a jugé récemment dans l'affaire C-53/00(21), que l'article 86, paragraphe 2, doit être interprété en ce sens qu'il ne couvre pas une aide publique dont bénéficient des entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général, dans la mesure où cet avantage excède les surcoûts dudit service. En ce moment, plusieurs litiges pendants devant la Cour posent la question de savoir si une mesure doit être qualifiée d'aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité lorsque l'avantage qu'en tirent certaines entreprises n'excède pas les surcoûts qu'elles supportent pour l'accomplissement des obligations de service public qui leur sont imposées par la réglementation nationale. En tout état de cause, si la compensation octroyée par l'État excède ces surcoûts, elle confère un avantage sélectif aux entreprises bénéficiaires et constitue donc une aide d'État dès lors que les autres éléments constitutifs de cette notion sont présents.

1.1.1.1. La compensation pour la réalisation du service

(32) Il convient donc d'abord d'examiner comment le niveau des paiements aux entreprises d'équarrissage a été déterminé, notamment afin de vérifier si ces paiements excèdent les coûts que ces entreprises encourent pour effectuer de telles activités.

(33) Or, à ce stade, la Commission ne dispose pas de tous les éléments nécessaires pour pouvoir effectuer cette analyse.

(34) Pourtant, selon la pratique constante de la Commission, le fait que le service a été attribué au terme d'une procédure ouverte et transparente, comparable aux procédures d'appel d'offres prévues par les directives en matière de marchés publics, est une indication qu'il n'y a pas de surcompensation.

(35) Dès lors, afin d'être en mesure de se prononcer sur la nature des procédures d'appels d'offre utilisées dans le cas d'espèce pour choisir les entreprises d'équarrissage, la Commission demande aux autorités françaises de lui adresser toute information relative à la mise en oeuvre desdits appels d'offres lui permettant de conclure au respect de ces critères, notamment à la lumière de la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services(22), ainsi que de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice des Communautés européennes(23).

La Commission prie les autorités françaises de s'exprimer sur ces éléments, et notamment sur la mise en concurrence des équarrisseurs qui a eu lieu sur base du décret 96-1229.

(36) Un autre souci concernant le montant de la compensation est que, ainsi qu'il a été relevé notamment aux points 13 à 15, une taxe additionnelle a été instituée en 1998, et il y a également eu une augmentation de la taxe en 2000. En effet, il paraîtrait que des activités non prévues dans la loi de 1996, notamment la destruction des farines animales interdites au commerce, seraient aussi financées par celles-ci, sans qu'aucune mention de cette activité ne soit faite dans l'article 264 du code rural. À nouveau, la Commission prie les autorités françaises de s'exprimer sur ces éléments, et notamment de détailler toutes les actions financées au moyen de la taxe d'équarrissage.

1.1.1.2. Risque de subventions croisées

(37) Comme décrit dans les points 6 et 7, d'après la loi nationale, le service public d'équarrissage n'est pas un service opérant de façon non sélective envers tous les déchets.

(38) Comme le service public de l'équarrissage ne couvre pas l'ensemble des déchets à traiter par les équarrisseurs, il peut arriver que ces entreprises n'effectuent pas seulement les tâches résultant de l'accomplissement du service public, mais maintiennent aussi d'autres activités commerciales, pour lesquelles elles sont rémunérées par leurs clients. Ainsi, les entreprises d'équarrissage peuvent aussi se livrer à des activités relatives à la valorisation de certains sous-produits (peaux et cuirs, suifs et graisses de récupération, os, etc.). Une surcompensation pour leurs tâches d'intérêt économique général leur procurerait un avantage indu dans ces marchés(24).

(39) Les plaignants contestent que, dans le cas de l'équarrissage, il y ait effectivement adéquation entre le coût réel du service public et les paiements publics. Ils donnent comme exemple qu'en 1997, le produit de la taxe d'équarrissage aurait atteint 520 millions de FRF, alors que les dépenses au titre de l'équarrissage ne représentaient que 370 millions de FRF. Les plaignants attirent aussi l'attention sur un rapport réalisé par le comité permanent de coordination des inspections (rapport COPERCI) à la demande du ministre de l'agriculture, qui constaterait que 'les entreprises d'équarrissage auraient bénéficié de largesses lors de la perception du produit de la taxe affecté à la rémunération de leurs prestations', que, 'il existe un risque potentiel de double paiement des prestations d'incinération du fait du paiement de celles-ci en l'absence de leur réalisation effective' et que 'l'activité d'équarrissage qui était structurellement déficitaire avant la crise de la 'vache folle' est redevenue bénéficiaire. Il résulte de ce qui précède qu'il semble exister un déséquilibre entre les indemnités versées et le coût de l'équarrissage.'

(40) À ce stade, la Commission ne peut pas conclure que les paiements publics aux entreprises d'équarrissage n'excèdent pas les surcoûts qu'elles supportent pour l'accomplissement des obligations de service public qui leur sont imposées par la réglementation nationale, et ne sont donc pas à considérer comme aide ne pouvant pas être couverte par l'article 86, paragraphe 2, du traité. Dans le cas ou il y aurait dépassement des surcoûts, un examen sous l'angle de l'article 87 du traité pourrait s'imposer si les autres conditions d'application de cette disposition étaient réunies.

(41) En conséquence, la Commission demande aux autorités françaises de lui fournir toutes les informations concernant, notamment, les montants payés aux entreprises concernées et la démonstration que ces aides n'ont servi qu'à financer les surcoûts des tâches accomplies pour gérer un service d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité. En plus, ces autorités sont priées de démontrer que des ressources n'ont pas pu être déviées vers d'éventuelles activités concurrentielles auxquelles les entreprises bénéficiaires pourraient se livrer (subventions croisées).

1.1.2. Aide pour les éleveurs et abattoirs

(42) Même si la Commission était amenée à conclure que les montants versés aux entreprises chargées du service d'équarrissage n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour assurer un service d'intérêt économique général au sens du traité, la Commission est d'avis que cela n'éliminerait pas toutes les questions sur ses effets vis-à-vis des bénéficiaires du service ainsi que sur la manière dont le service est financé.

(43) Dans le cas d'espèce, le service public d'équarrissage se traduit par des activités de collecte et d'élimination destinées à protéger la santé humaine et animale ainsi qu'à sauvegarder l'environnement. La Commission tient à signaler à ce point que l'objectif de protection de la santé publique ne peut enlever, par lui seul, le caractère d'aide d'État à une mesure dont les modalités, dans le cas d'espèce, pourraient favoriser les éleveurs et des abattoirs. Il y a donc lieu de vérifier si le système de la taxe d'équarrissage favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(44) Le financement des équarrisseurs par le produit de la taxe pourrait aboutir à exonérer les usagers de l'équarrissage, essentiellement les éleveurs et les abattoirs, d'une charge inhérente à leur activité.

(45) La Cour de justice a constaté dans plusieurs affaires que la fourniture des biens ou de services dans des conditions préférentielles est susceptible de constituer une aide d'État(25). Dans ses conclusions dans l'affaire C-126/01 GEMO, l'avocat général conclut que la fourniture totalement gratuite d'un service est a fortiori susceptible de constituer une aide d'État(26). La jurisprudence indique clairement que toute prestation en nature de l'État ou par des moyens de l'État qui n'est pas rémunérée dans des conditions normales du marché (donc sans contre-prestation adéquate) peut constituer une aide(27).

(46) Le service ne requiert aucune contrepartie de la part, notamment, des éleveurs et des abattoirs se trouvant à l'origine des déchets. De ce fait, s'agissant d'un coût de production dont sont exonérés les opérateurs économiques qui sont à la source des déchets, la gratuité du service pourrait constituer une aide au fonctionnement en faveur des éleveurs et des abattoirs concernés.

(47) L'activité de l'équarrissage vise la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux ainsi que celles des viandes et abats impropres à la consommation humaine et animale. En tant que telle, elle vise à éliminer une espèce de déchets indésirables. À cet égard, la prise en compte du principe du 'pollueur-payeur', inscrit dans l'article 174, paragraphe 2, premier alinéa, du traité CE apparaît nécessaire. Conformément à ce principe, le coût de l'élimination des déchets doit normalement être supporté par le détenteur des déchets qui remet les déchets à l'entreprise chargée de leur collecte et traitement.

(48) En ce qui concerne l'application du principe 'pollueur payeur' en matière d'aides d'État pour la gestion des déchets, la Commission a déjà constaté(28) que selon le principe du pollueur payeur, le pollueur et/ou le propriétaire de déchets est responsable de leur élimination ou de leur recyclage écologique. La responsabilité du pollueur est en principe une obligation de faire et non simplement de payer. L'obligation du pollueur est indépendante de sa situation financière. Si un pollueur ne remplit pas cette obligation, les autorités compétentes peuvent l'y contraindre par voie d'injonction. Si celle-ci n'est pas suivie d'effet, l'État peut alors se charger de l'élimination des déchets et en faire supporter le coût par le pollueur. Une exemption accordée à une entreprise pour ces obligations dans ce domaine constitue donc en règle générale une aide d'État.

(49) En l'espèce, les détenteurs des déchets concernés par l'équarrissage résultant de la loi de 1996 sont des détenteurs de cadavres d'animaux, c'est-à-dire les éleveurs et les abattoirs, qui se livrent à une activité économique. En s'adressant spécifiquement aux abattoirs et aux éleveurs, la mesure gratuite semble, à ce stade, aussi être spécifique.

(50) Ainsi, dans la mesure où le principe 'pollueur-payeur' exigerait que les détenteurs de cadavres d'animaux et d'autres viandes et abats impropres à la consommation supportent le coût de leur collecte et élimination, il serait cependant possible d'affirmer qu'un tel coût peut, effectivement, être considéré comme étant inhérent à leur activité. En conséquence, si lesdits usagers du service public d'équarrissage se trouvaient libérés de cette charge inhérente au principe 'pollueur-payeur', ils recevraient un avantage économique. Ils seraient donc 'favorisés' au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(51) L'objectif de créer un système favorisant les éleveurs et abattoirs ressort ainsi aussi des délibérations faites à l'occasion de l'introduction de la taxe d'équarrissage. Sur ce point, le rapporteur de l'Assemblée nationale déclarait que 'l'objectif du gouvernement est de ne faire payer ni les éleveurs (ni les collectivités locales) que l'équarrissage doit rester pour l'essentiel un service gratuit, notamment ... pour les éleveurs auxquels la perte d'un animal crée un préjudice et pour les abattoirs qui ne sauraient supporter la totalité des coûts des saisies et des déchets.'(29) Avant l'introduction de la taxe d'équarrissage, les équarrisseurs pouvaient demander aux autorités qu'on fixe des tarifs à la charge des opérateurs devant recourir au service d'équarrissage, afin de permettre aux équarrisseurs d'atteindre un équilibre financier de leurs opérations.

(52) Il résulte clairement du décret susmentionné de 1996 que la rémunération reçue par les équarrisseurs est 'exclusive' de toute rémunération perçue auprès des usagers du service public (les détenteurs des cadavres, etc. obligés d'y avoir recours). Il s'agit d'une interdiction, pour les équarrisseurs, de demander un tarif aux usagers du service public qu'ils exploitent (comme ils pouvaient le faire, sur décision préfectorale, par le passé). Cela a comme conséquence que ces derniers ne payent rien pour la prestation qu'ils reçoivent et dont le coût devrait, normalement, être supporté par eux, selon le principe du 'pollueur-payeur', comme cela semble être le cas pour les personnes ayant recours à l'équarrissage facultatif (voir supra).

(53) Cet avantage économique clair pour les éleveurs et abattoirs, résultant du fait qu'ils ne doivent pas supporter les frais de l'enlèvement des déchets, est financé par des sources publiques. Il ressort de la description ci-dessus que c'est le budget de l'État (d'abord directement à travers le fonds créé, puis à travers le budget général) qui paye les équarrisseurs pour les frais résultant du traitement des déchets des éleveurs et des abattoirs.

(54) Cet avantage financier public accordé aux éleveurs et aux abattoirs peut créer des distorsions de concurrence à plusieurs niveaux.

(55) En ce qui concerne les éleveurs français, en forte concurrence avec des éleveurs dans les autres États membres (pour les chiffres concernant le commerce, voir ci-dessous), la prise en charge leur permet d'offrir leurs animaux sans devoir supporter les coûts de l'enlèvement des animaux morts sur l'exploitation. L'enlèvement gratuit des cadavres peut en conséquence fournir un avantage substantiel à un éleveur.

(56) En ce qui concerne les abattoirs, eux aussi se trouvent dans une situation de concurrence avec des abattoirs dans d'autres États membres. La prise en charge des coûts du traitement des déchets par les fonds publics peut accorder un avantage net aux abattoirs français vis-à-vis de leurs concurrents au-delà de la frontière.

(57) La Commission estime donc, à ce stade, que le financement public du service d'équarrissage est susceptible de conférer un avantage sélectif aux éleveurs et aux abattoirs français.

1.1.3. Aide aux détenteurs de farines animales

(58) Les observations contenues dans le point b) peuvent être appliquées, mutatis mutandis, pour ce qui est des personnes qui détiennent des farines animales. En effet, dans la mesure où le principe 'pollueur-payeur' exigerait que les détenteurs des farines animales interdites à la commercialisation supportent le coût de leur collecte et élimination, il serait cependant possible d'affirmer qu'un tel coût peut, effectivement, être considéré comme inhérent à leur activité. En conséquence, si, et dans la mesure où, lesdits usagers du service public d'équarrissage se trouveraient libérés de cette charge inhérente au principe 'pollueur-payeur', ils recevraient un avantage économique. Ils seraient donc 'favorisés' au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

1.1.4. Aide pour le commerce exonéré du paiement de la taxe

(59) La loi de 1996 prévoit l'exonération des entreprises vendant de la viande au détail dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 2,5 millions de FRF (ce seuil a ensuite été augmenté à 5 millions de FRF, voir ci-dessus). Une telle exonération implique une perte de ressources pour l'État(30) et n'apparaît pas justifiée par la nature et l'économie du système fiscal qui a comme objectif d'assurer les recettes de l'État. En effet, selon les informations dont dispose la Commission, l'exonération ne se réfère pas au chiffre d'affaires réalisé avec des ventes de viande. Elle se réfère au chiffre global des ventes. Ainsi, il est par exemple possible qu'une entreprise vendant exclusivement de la viande et atteignant un chiffre d'affaires de 2,4 millions de FRF avec ces ventes de viande, ne soit pas soumise à la taxe. Par contre, une entreprise d'alimentation générale avec un chiffre d'affaires total de 10 millions de FRF, dont 1 million de FRF avec des ventes de viande, sera soumise à la taxe. Comme la taxe est calculée sur la valeur des produits sur base de viande, il ne semble pas justifié d'exonérer du paiement de la taxe une entreprise avec un chiffre d'affaires plus élevé en termes de ventes de viande, tandis que son concurrent, qui réaliserait un chiffre d'affaires inférieur avec les produits à base de viande, serait soumis à la taxe.

(60) En conséquence, ladite exonération semble constituer un avantage sélectif(31). Il s'agirait ainsi d'une aide en faveur des vendeurs exonérés qui trouvent leur charge fiscale allégée. Sur base des chiffres concernant le commerce de viande donnés ci-dessous, la Commission conclut, à ce stade, que l'exemption de la taxe des commerçants réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 2,5 millions de FRF (et maintenant 5 millions de FRF) est un avantage susceptible de constituer une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

1.2. L'affectation des échanges

(61) Afin d'établir si cette aide tombe sous le champ de l'article 87, paragraphe 1, du traité, il faut en dernier lieu déterminer si cette aide est susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

(62) La Cour a constaté que lorsqu'un avantage accordé par un État membre renforce la position d'une catégorie d'entreprises par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intra-communautaires, ces derniers doivent êtres considérés comme influencés par cet avantage(32).

1.2.1. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne l'équarrissage?

(63) Il semblerait que l'équarrissage est un service qui peut être offert de façon transfrontalière. Ceci semble d'ailleurs être démontré par l'existence de plusieurs grandes entreprises multinationales opérant dans ce secteur, offrant leurs services dans plusieurs États membres.

(64) Dès lors, à ce stade, la Commission ne peut pas exclure que les avantages octroyés aux équarrisseurs français affectent les échanges entre États membres au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

1.2.2. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne les éleveurs et les abattoirs?

(65) Le fait qu'il y ait des échanges entre États membres avec les produits de la viande est bien démontré par l'existence de plusieurs organisations communes de marché dans le secteur, énumérées précédemment.

(66) Le tableau suivant montre le niveau des échanges commerciaux entre la France et les autres États membres pour les produits concernés les plus pertinents lors de la première année d'application de la taxe d'équarrissage:

>TABLE>

(67) Il semble aussi important de noter que, selon des chiffres fournis à la Commission, en 1999, la France importait pour 2297 millions de FRF d'animaux vivants, alors que les importations de viandes et abats comestibles représentaient près de 17000 millions de FRF. La très grande majorité des produits carnés importés en France ont donc d'ores et déjà subi les opérations d'équarrissage dans le pays d'origine.

(68) Dans ce sens, les plaignants citent aussi une circulaire publiée par la direction générale de la concurrence, de la consommation et des fraudes selon laquelle la taxe sur les achats de viandes 'peut aboutir à entamer les marges bénéficiaires ou à réduire le volume des débouchés des producteurs étrangers' et, par conséquent, 'elle entraîne le risque d'une altération dommageable des conditions des échanges.'

(69) La Commission considère à ce stade qu'il existe un impact sur les échanges pour ce qui est de la mesure en faveur des éleveurs et des abattoirs.

1.2.3. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne les farines animales?

(70) Les détenteurs de farines animales peuvent appartenir à différents secteurs économiques caractérisés par l'existence d'échanges entre États membres, tels que la production et le commerce d'aliments pour animaux, ainsi que l'élevage.

(71) À ce stade, la Commission ne peut donc pas exclure un impact de l'exonération de la taxe sur les échanges transfrontaliers.

1.2.4. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne le commerce exonéré?

(72) À ce stade, la Commission ne peut pas exclure un impact de l'exonération de la taxe sur les échanges entre États membres, notamment dans des zones frontalières.

1.2.5. Conclusion sur l'affectation des échanges

(73) À ce stade, il apparaît que ces aides, prises dans leur globalité, sont susceptibles d'affecter les échanges entre États membres. En effet, les secteurs concernés sont ouverts à la concurrence au niveau communautaire et partant, sensibles à toute mesure en faveur des entreprises dans l'un ou l'autre État membre.

1.3. Conclusions sur le caractère 'aide' au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité

(74) La Commission considère donc, à ce stade, que les mesures en faveur des entreprises d'équarrissages, des éleveurs et des abattoirs, et éventuellement des entreprises qui détiennent des farines animales interdites à la commercialisation, ainsi que des commerçants exemptés du paiement de la taxe, supposent un avantage qui leur est conféré dont d'autres opérateurs ne peuvent pas bénéficier qui fausse ou qui menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises et certaines productions, dès lors qu'il est susceptible d'affecter le commerce entre États membres.

(75) En conséquence, et à ce stade, la Commission conclut que ces mesures relèvent de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

2. EXAMEN DE LA COMPATIBILITÉ

(76) L'article 87, paragraphe 3, point c), du traité prévoit que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Pour pouvoir bénéficier de cette dérogation il doit donc s'agir d'un développement du secteur en question.

2.1. Détermination des lignes directrices applicables aux mesures non-notifiées

(77) La Commission doit signaler, au préalable, que les autorités françaises n'ont pas notifié à la Commission européenne, au sens de l'article 88, paragraphe 3, du traité, le dispositif instaurant la taxe d'équarrissage.

(78) Pour autant que les mesures mises à exécution par la France contiendraient des éléments d'aide d'État, il s'agirait d'aides nouvelles, non notifiées à la Commission et, de ce fait, illégales au sens du traité.

(79) S'agissant en outre d'une aide d'État financée à l'aide d'une taxe parafiscale, tant les actions financées, c'est à dire les aides, que le financement de celles-ci, doivent faire l'objet d'examen par la Commission.

(80) D'après le point 23.3 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole (ci-après dénommées 'les lignes directrices')(33) et la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales, toute aide illégale au sens de l'article 1er, point f), du règlement (CE) n° 659/1999 doit être évaluée conformément aux règles et aux lignes directrices en vigueur au moment où l'aide est accordée. Dans le cas d'espèce, à partir du 1er janvier 1997. Les lignes directrices s'appliquent depuis le 1er janvier 2000. Dès lors, toute aide octroyée après cette date devra être jugée à la lumière des lignes directrices. En revanche, toute aide octroyée avant cette date devra être jugée à la lumière des dispositions et de la pratique applicables avant le 1er janvier 2000.

2.2. Analyse à la lumière des dispositions applicables

2.2.1. Les aides

2.2.1.1. Les entreprises d'équarrissage

(81) Dans la mesure où la Commission viendrait à conclure que l'aide constitue une aide d'État au sens du traité et, le cas échéant, qu'elle ne peut être justifiée au titre de l'article 86, paragraphe 2, du traité, puisque ces aides ne se seraient pas limitées à financer uniquement les surcoûts des tâches accomplies au nom de l'intérêt général ou que des ressources auraient pu être déviées vers d'éventuelles activités concurrentielles (voir plus haut), la compatibilité desdites aides devrait être alors appréciée à la lumière de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(82) Dans une telle hypothèse, et à ce stade, la Commission considère que la partie des paiements publics qui auraient dépassé les surcoûts dérivés du service public d'équarrissage ou qui auraient été déviés vers d'autres activités constitueraient des aides au fonctionnement au sens du point 3.5 des lignes directrices. Celui-ci prévoit que, pour être considérée comme compatible avec le marché commun, toute mesure d'aide doit avoir un certain élément incitatif ou exiger une contrepartie du bénéficiaire. Ainsi, sauf exceptions expressément prévues dans la législation communautaire ou dans lesdites lignes directrices, les aides d'État unilatérales simplement destinées à améliorer la situation financière des producteurs, mais qui ne contribuent en aucune manière au développement du secteur, et notamment celles accordées sur la seule base du prix, de la quantité, de l'unité de production ou de l'unité de moyens de production sont assimilées à des aides au fonctionnement, incompatibles avec le marché commun.

(83) Les paiements éventuels servant à toute finalité autre que le financement des surcoûts dérivés d'un service économique d'intérêt général semblent, à ce stade, consister en un allégement des charges dépourvues de tout élément incitatif et de toute contrepartie des bénéficiaires dont la compatibilité avec les règles de concurrence n'est pas, à ce stade, prouvée.

(84) À ce stade, la Commission a en conséquence des doutes en ce qui concerne la compatibilité avec l'article 87 du traité des avantages éventuels accordés aux entreprises d'équarrissage qui excéderaient les surcoûts qu'elles supportent pour l'accomplissement des obligations de service d'intérêt économique général qui leur sont imposées.

(85) En ce qui concerne les aides octroyées avant le 1er janvier 2000, la pratique de la Commission applicable à l'époque reprenait déjà la notion d'aide au fonctionnement reprise actuellement par le point 3.5 des lignes directrices. À titre d'exemple, le Tribunal de première instance des Communautés européennes a dit, en 1995(34), que les aides au fonctionnement, à savoir les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle-même aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales (...) faussent les conditions de concurrence dans les secteurs où elles sont octroyées. De plus, selon le Tribunal, ces aides ne facilitent le 'développement' d'aucun secteur économique et procurent un support financier artificiel qui fausse de façon durable le jeu de la concurrence et affecte les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Il s'ensuit, selon le Tribunal, que la dérogation au principe d'interdiction des aides, prévue par l'article 87, paragraphe 3, point c), n'est pas applicable.

2.2.1.2. Les éleveurs et les abattoirs

(86) En ce qui concerne l'appréciation des aides octroyées avant le 1er janvier 2000, à la lumière du principe 'pollueur payeur', la Commission a déjà constaté dans le passé que 'l'exemption libérant une entreprise de l'obligation générale d'éliminer ou de recycler correctement des poussières industrielles constitue une aide d'État. ... Une telle exemption équivaut à une aide au fonctionnement au sens du point 1.5.3. de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement.'(35). 'Le montant de l'aide liée à cette exemption doit en principe être calculé sur la base des frais entraînés normalement par l'élimination ou le recyclage des déchets en cause.'(36).

(87) Plus précisément dans le secteur de l'agriculture, la Commission a constaté(37) 'conformément au paragraphe 3, point 4, de l'encadrement communautaire des aides d'État en faveur de l'environnement adopté par la Commission(38), qui était applicable au secteur agricole à la date de l'octroi de l'aide, l'aide pour le ramassage, la récupération et le traitement des déchets agricoles doit être examinée au cas par cas par la Commission. Cependant, étant donné que l'approbation de cette aide implique une dérogation au principe du 'pollueur payeur', elle ne peut être octroyée que dans des cas spécifiques et dûment justifiés.'

(88) En ce qui concerne les aides qui entrent dans le champ d'application, des lignes directrices pour les aides d'État dans le secteur agricole, applicables depuis 2000, celles-ci prévoient dans leur point 5.1.3., en ce qui concerne les aides environnementales: 'Tous les régimes d'aide environnementale dans le secteur de l'agriculture doivent être compatibles avec les objectifs généraux de la politique de la Communauté en matière d'environnement. En particulier, les régimes d'aide qui ne font pas une place suffisante à l'élimination de la pollution à la source ou qui ne prévoient pas l'application correcte du principe du 'pollueur-payeur' ne peuvent pas être considérés comme conformes à l'intérêt commun, ni du même coup être autorisés par la Commission.' Selon le point 5.5.1. '... la Commission ne saurait approuver des aides au fonctionnement allégeant pour les entreprises, y compris les exploitations agricoles, les coûts résultant des pollutions ou des nuisances qu'elles provoquent. La Commission ne dérogera à ce principe que lorsque les circonstances le justifient vraiment.'

(89) Comme aucun des cas spécifiques énumérés dans les points 5.5.2. à 5.5.4. et 5.6.1. des dites lignes directrices ne semble à ce stade applicable, le point 5.6.2. semble pertinent. Ce point prévoit que 'les autres aides à finalité environnementale concernant le secteur agricole seront examinées au cas par cas, eu égard aux principes exposés dans le traité et les lignes directrices de la Communauté relatives aux aides d'État destinées à des fins environnementales.'

(90) Le point 5.6.2 des lignes directrices agricoles permet d'examiner au cas par cas les aides en faveur du secteur agricole, telles que les aides à la collecte, la récupération et le conditionnement des déchets d'origine agricole. Cela doit se faire eu égard aux principes exposés dans le traité et l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(39).

(91) Tant l'ancien encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement que le nouveau prévoient (respectivement aux points 3.4 et 44) que lorsque de telles aides s'avèrent indispensables, elles doivent être limitées à la stricte compensation des surcoûts de production par rapport aux prix du marché des produits ou services en cause. Ces aides doivent également être temporaires, et, en principe, dégressives, de manière à constituer une incitation à respecter, dans un délai raisonnable, le principe de la vérité des prix.

(92) Comme la Cour l'a reconnu dans son arrêt C-180/96 Royaume Uni contre Commission(40), l'article 174 du traité prévoit expressément que la politique communautaire pour l'environnement couvre aussi la protection de la santé humaine. C'est ainsi que la Commission devra examiner les mesures prises à la lumière de leur efficacité et justification dans le but d'un haut niveau de protection de la santé. À cet égard, la Commission se laisse également guider par le point 11.4.5 des lignes directrices agricoles concernant la lutte contre les maladies des animaux.

(93) C'est à cette lumière que les aides accordées aux agriculteurs et aux abattoirs doivent être examinées. Vu que la situation pour la collecte des cadavres, surtout auprès des agriculteurs, pourrait se distinguer de la collecte et destruction des déchets d'abattoirs, les deux questions seront examinées de façon séparée.

2.2.1.2.1. Les cadavres d'animaux

(94) En ce qui concerne le traitement des cadavres dans le cadre du système français d'équarrissage, les exploitations agricoles et les abattoirs bénéficiaires ne semblent pas du tout contribuer aux dépenses dudit traitement. Cette gratuité semble en plus être permanente et non dégressive. Dans le cadre de l'aide d'État NN 76/2000 (ex N 252/98), concernant une aide en faveur du secteur de l'élevage en Italie, la Commission a considéré que, concernant une aide pour l'enlèvement des carcasses, l'enlèvement sert à mettre fin à l'habitude qu'ont les agriculteurs d'incinérer, d'enfouir ou d'abandonner les carcasses très polluantes et nocives pour l'environnement et la santé. La Commission a rappelé en outre que, normalement, elle n'autorise pas les aides au fonctionnement qui soulagent les entreprises d'une partie des charges financières liées à la pollution ou aux effets nocifs qu'elles provoquent. Ceci est repris au point 5.5.1 des lignes directrices. La Commission a noté que des dérogations à ce principe ont déjà été accordées, notamment en matière de gestion des déchets.

(95) À ce stade, la Commission ne dispose pas d'informations selon lesquelles une telle aide permanente et non dégressive pour les coûts de la collecte et du traitement ultérieur des cadavres pourrait être nécessaire, et partant justifiable, notamment dans le cadre d'un programme global de lutte contre certaines maladies, et/ou pour la protection de la santé humaine.

(96) La Commission note aussi que la législation française introduisant l'obligation d'enlever les cadavres ne s'applique pas à tous les agriculteurs.

(97) À la lumière de ce qui précède, et à ce stade, la Commission a des doutes quant à la compatibilité avec l'article 87 du traité des aides en cause, consistant à décharger les exploitations agricoles et les abattoirs concernés des dépenses liées à la collecte des cadavres d'animaux.

(98) En ce qui concerne l'appréciation des aides octroyées avant le 1er janvier 2000, le raisonnement suivi dans le point a.2. - c'est à dire, la prise en compte du principe 'pollueur payeur' -, semble applicable au traitement des cadavres dans le cadre du système français d'équarrissage.

2.2.1.2.2. Les viandes et abats saisis à l'abattoir

(99) Comme dans le cas de la collecte des cadavres, des aides au profit des éleveurs et/ou des abattoirs peuvent éventuellement être justifiées par des considérations de santé animale et/ou humaine.

(100) Actuellement, la Commission autorise la prise en charge par l'État, à 100 %, de certains frais qui seraient normalement à la charge des producteurs dans des situations très précises. Ainsi, à titre d'exemple, dans le cas de l'ESB, la Commission a accepté des aides destinées à couvrir les frais de transport liés à la destruction de matières à haut risque (MHR) et de farines de viande et d'os (FVO) et d'abats issus d'animaux atteints d'ESB. Ces frais sont, en effet, considérés comme faisant partie des frais de destruction des MHR, des FVO et des abats précités. La Commission autorise actuellement de telles aides lorsqu'elles remplissent les critères prévus au point 11.4.5 des lignes directrices agricoles définissant les conditions régissant le paiement des aides en faveur de la lutte contre les maladies des animaux et végétaux. Ces critères faisaient d'ailleurs déjà partie de la pratique de la Commission avant l'entrée en vigueur des lignes directrices, notamment sous forme de document de travail de la Commission(41), et sont donc aussi applicables aux aides octroyées avant le 1er janvier 2000.

(101) Or, les aides ainsi notifiées et autorisées par la Commission sont toutes temporaires, normalement limitées à seulement plusieurs mois. Dans ses décisions, la Commission a toujours pris note de ces limitations dans le temps. La Commission a particulièrement pris note des limitations dans le temps vu que les règles mentionnées prévoient seulement une possibilité de compensation des agriculteurs, et pas des autres entreprises dans la chaîne alimentaire. La Commission a aussi appliqué ces règles par analogie aux abattoirs, tenant compte de la limitation dans le temps des aides ainsi notifiées, et de la proximité dans le temps de l'octroi de ces aides à l'introduction des nouvelles règles dans le cadre de la lutte contre l'ESB.

(102) La Commission ne pourrait donc autoriser que les aides visant la lutte contre les maladies des animaux et la destruction des animaux malades lorsque les conditions prévues dans les lignes directrices agricoles sont réunies.

(103) D'après la loi instaurant la taxe d'équarrissage, la collecte et l'élimination ne concernent que les cadavres et saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale. Le fait que les cadavres et les saisies doivent avoir été 'reconnus impropres' à la consommation humaine et animale indique une volonté de prévention dans l'action du gouvernement français qui pourrait, peut-être, rentrer dans le cadre dérogatoire prévu au point 11.4.5 des lignes directrices agricoles. En effet, il se dégage du dispositif législatif français que seuls certains déchets particulièrement nuisibles à la santé, dont la manipulation demande une spécialisation toute particulière, sont concernés par le service public d'équarrissage. Les autorités françaises ont par ailleurs précisé que la loi intervient dans la nouvelle situation créée par l'apparition de cas d'ESB et par les normes imposées tant au niveau communautaire que national.

(104) À ce propos, il convient de préciser que, d'après la loi nationale, le service public d'équarrissage n'est pas un service opérant de façon non sélective envers tous les déchets. En effet, la loi prévoit que l'élimination des saisies vétérinaire autres que celles visées par ladite loi, ainsi que celle des déchets d'origine animale provenant d'abattoirs ou d'établissements de manipulation ou de préparation de denrées animales ou d'origine animale, ne relèvent pas non plus du service public d'équarrissage. Elles sont assurées sous la seule responsabilité de ces abattoirs et établissements. À ce stade, cette exclusion de certaines entreprises du système d'équarrissage gratuit ne semble pas logique si le but du système d'équarrissage est vraiment la lutte contre des maladies et la protection de la santé.

(105) Une lecture de ce dispositif pourrait laisser entrevoir que le service public de l'équarrissage aurait pour but de retirer du marché seulement les déchets représentant un danger pour la santé humaine et animale pour lesquels des règles communautaires et/ou nationales relatives à leur destruction existent et vis-à-vis desquels un traitement spécialisé est nécessaire(42).

(106) La Commission demande donc aux autorités françaises, pour chaque espèce animale concernée par le service, de démontrer qu'il s'agit toujours de déchets provenant d'animaux malades ou ayant un caractère préventif vis-à-vis d'une maladie animale ou humaine afin de permettre à la Commission de conclure que les aides attribuées au service public d'équarrissage dans sa mission de collecte et d'élimination des déchets d'origine animale reconnus impropres à la consommation respectent les conditions visées au point 11.4.5 des lignes directrices.

(107) Pour toutes ces raisons, à ce stade, la Commission a des doutes sur le fait qu'une aide permanente, non dégressive et non limitée dans le temps, pour l'élimination des déchets d'animaux, telle qu'elle est prévue dans le système français actuel, soit compatible avec l'article 87 du traité.

2.2.1.3. Les farines animales

(108) Le raisonnement précédent reste valable pour ce qui concerne la taxe additionnelle imposée pendant la période du 1er juillet 1998 au 31 décembre 1998 visant le financement d'élimination des farines de mammifères non conformes aux normes communautaires relatives à l'inactivation des agents de l'ESB et notamment les dépenses induites d'achat, de transport, de stockage et de traitement(43).

(109) La Commission n'est pas en mesure, à ce stade, de se prononcer sur la compatibilité du financement de la destruction des farines animales faute de connaître avec précision quel type de produit est ou était concerné par l'aide et, notamment, si des farines produites après l'interdiction communautaire ont bénéficié de cette aide. Dans cette perspective, il faut aussi tenir compte du fait que l'interdiction générale de l'utilisation des farines animales ne date que du mois de décembre 2000.

(110) En plus, la Commission ignore si les compensations payées dans le cadre de la destruction des farines animales ont compris des surcompensations, soit aux propriétaires des farines, soit aux entreprises chargées de leur destruction. Or, même si une aide jusqu'à 100 % des coûts peut éventuellement être autorisée, toute compensation au-delà de 100 % pourrait constituer une aide au fonctionnement, incompatible avec l'article 87 du traité. Dès lors, s'agissant d'aides payées avant le 1er janvier 2000, les considérations exposées plus haut concernant les aides au fonctionnement sont applicables, mutatis mutandis, aux aides octroyées pour la destruction des farines animales.

(111) La Commission demande dès lors aux autorités françaises, pour toute la période à partir de 1997, de lui préciser le type de produits concernés par l'aide en indiquant la date de production de ceux-ci, et de fournir toutes les informations permettant de vérifier comment toute surcompensation a été évitée.

2.2.1.4. Les entreprises exonérées du paiement de la taxe

(112) S'agissant d'entreprises de commercialisation des produits agricoles (et aussi des produits hors Annexe I du traité, vu que la taxe frappe aussi des produits contenant de la viande), du fait que la Commission, à ce stade, considère que les échanges intracommunautaires sont affectés, la Commission considère, à ce stade, que l'aide tombe dans le champ d'application du point 3.5 des lignes directrices. Celui-ci prévoit que, pour être considérée comme compatible avec le marché commun, toute mesure d'aide doit avoir un certain élément incitatif ou exiger une contrepartie du bénéficiaire. Ainsi, sauf exceptions expressément prévues dans la législation communautaire ou dans les présentes lignes directrices, les aides d'État unilatérales simplement destinées à améliorer la situation financière des producteurs, mais qui ne contribuent en aucune manière au développement du secteur, et notamment celles accordées sur la seule base du prix, de la quantité, de l'unité de production ou de l'unité de moyens de production sont assimilées à des aides au fonctionnement, incompatibles avec le marché commun.

(113) L'exonération en l'espèce semble consister en un allégement des charges dépourvues de tout élément incitatif et de toute contrepartie des bénéficiaires dont la compatibilité avec les règles de concurrence n'est pas, à ce stade, prouvée.

(114) En ce qui concerne les aides octroyées avant le 1er janvier 2000, les considérations exposées plus haut concernant les aides au fonctionnement sont applicables, mutatis mutandis, aux aides sous forme d'exonération fiscale octroyées à certains commerces.

2.2.2. Le financement des aides

2.2.2.1. Avant le 31 décembre 2000

(115) Les autorités françaises ont choisi, jusqu'au 31 décembre 2000, de financer le service public d'équarrissage au moyen d'une taxe parafiscale, affectée à un fonds la gérant, mise à la charge des détaillants de viandes et des produits de viande.

(116) La Commission a constaté lors de la procédure d'infraction déjà mentionnée que ce mode de financement du service d'équarrissage exclut toute rémunération perçue auprès des usagers du service d'équarrissage. Ainsi, la prise en charge par l'État des frais des opérations d'équarrissage vient en diminution du prix de revient de la production française. La taxe apparaît ainsi comme la contrepartie de l'avantage consenti par le financement public intégral de la collecte et destruction des cadavres d'animaux et des saisies d'abattoirs.

(117) En revanche, les produits commercialisés en France à partir des autres États membres supportent la taxe dans les mêmes conditions, sans distinction, mais ne bénéficient d'aucun des avantages découlant des financements du fonds. Pour ces produits, il s'agit dès lors d'une charge pécuniaire nette. En d'autres termes, si la taxe s'applique effectivement aux produits d'origine nationale et aux produits des autres États membres dans des conditions identiques quant aux règles d'assiette, de liquidation et d'exigibilité, un tel parallélisme n'existe plus du point de vue de l'affectation du produit de la taxe.

(118) La Commission a examiné, dans le cadre de ladite procédure d'infraction, la compatibilité de la taxe d'équarrissage au regard des articles 25 et 90 du traité.

(119) La Commission a alors considéré que la taxe d'équarrissage ne violait pas l'article 25 du traité et qu'elle ne peut donc pas être qualifiée de taxe d'effet équivalant à un droit de douane puisque les autorités françaises auraient démontré que la taxe n'est pas exclusivement affectée à des activités qui profitent aux produits nationaux, c'est-à-dire aux viandes françaises.

(120) Pour ce qui est de l'article 90 du traité, la Commission a conclu que la République française, en appliquant une taxe dite d'équarrissage sur les achats de viande et d'autres produits spécifiés par toute personne qui réalise des ventes au détail de ces produits, ladite taxe étant compensée, au moins partiellement, en ce qui concerne les produits français, par le financement public intégral de l'équarrissage et de la collecte de cadavres d'animaux et des saisies d'abattoirs, alors que les produits commercialisés à partir des autres États membres supportent la taxe dans les mêmes conditions mais ne bénéficient pas des avantages découlant du fond auquel la taxe est affectée, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 90 du traité.

(121) La Commission considère donc, à ce stade, que la taxe française contrevient à l'article 90 du traité parce qu'elle établit une discrimination fiscale au détriment des produits en provenance des autres États membres. Ceci concerne toutes les viandes importées ainsi que les animaux vivants dans la mesure où ceux-ci ne bénéficient pas des activités d'équarrissage. Il faut rappeler à ce point que les importations en France de viandes provenant d'autres États de l'Union européenne sont beaucoup plus importantes que celles d'animaux vivants.

(122) Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice(44), la Commission considère normalement que le financement d'une aide d'État par le biais de charges obligatoires peut avoir une incidence sur l'aide en ayant un effet protecteur allant au-delà de l'aide proprement dite. Les cotisations en question constituent en effet des charges obligatoires. Suivant cette même jurisprudence, la Commission considère qu'une aide ne peut être financée par des taxes parafiscales grevant également des produits importés des autres États membres.

(123) Tenant compte de cette jurisprudence ainsi que du fait que la taxe semble constituer une aide d'État au sens de l'article 87 du traité et qu'elle revêt un caractère discriminatoire allant à l'encontre de l'article 90 du traité dans la mesure où les produits en provenance des autres États membres doivent aussi acquitter la taxe, sans toutefois bénéficier des avantages découlant du fonds auquel celle-ci est affectée, la Commission considère, à ce stade, que le fruit de la taxe obtenu en grevant les produits importés des autres États membres en vue de financer le service public d'équarrissage pourrait constituer un financement incompatible de l'aide au regard des règles de concurrence et, par conséquent, que l'aide d'État ainsi financée pourrait être incompatible avec le traité dans une mesure identique.

2.2.2.2. Après le 31 décembre 2000

(124) Depuis cette date, le produit de la taxe est directement affecté au budget général de l'État, au lieu d'un fonds créé à l'effet. La pratique de la Commission considère que, en général, l'introduction du produit d'une taxe dans le système budgétaire national ne rendrait plus possible de tracer le lien entre ladite taxe et le financement d'un service déterminé fourni et financé par l'État. De ce fait, il ne serait plus possible d'affirmer qu'une taxe revêt un caractère discriminatoire vis-à-vis d'autres produits, parce que le produit de la taxe se confondrait avec le reste des revenus de l'État, sans que le financement des aides puisse lui être directement attribué.

(125) La procédure d'infraction a été classée par la Commission le 26 juin 2002. Toutefois, la plainte présentée auprès de la Commission avance des arguments qui méritent d'être tenus en considération dans le cadre de cette procédure. Ces arguments soulèvent des doutes importants quant à l'existence d'une véritable déconnexion entre la ressource et son utilisation.

(126) Ainsi, s'il est vrai que le nouveau système conçu par les autorités françaises consiste à affecter le produit de la taxe au budget général de l'État, il semblerait que, une fois à l'intérieur du budget, ce produit soit affecté à un chapitre précis du ministère de l'agriculture, d'où il serait par la suite versé au budget du CNASEA, qui est l'organisme chargé de la gestion financière du service d'équarrissage. Le plaignant, qui appuie ses arguments sur un rapport de l'Assemblée nationale française(45), attire l'attention de la Commission sur, notamment, l'adéquation entre le produit de la taxe et le financement du service d'équarrissage, laquelle s'avérerait être quasi parfaite.

(127) Les chiffres dont dispose la Commission effectivement mettent en cause ladite déconnexion. Par ailleurs, le rapport législatif cité explique que l'un des objectifs de la modification de l'article 302 bis ZD du code des impôts est d'augmenter le produit de la taxe afin de contribuer au maintien de l'équilibre financier du service public de l'équarrissage. L'augmentation des taux de la taxe permettrait 'd'éviter que les surcoûts du fonctionnement du service public de l'équarrissage en 2001 ne viennent peser ... sur le solde budgétaire.' Les arguments avancés par le plaignant ne sauraient donc être négligés.

(128) La Commission, après un premier examen des documents législatifs français, et en attendant les explications ultérieures des autorités françaises sur ce point, s'interroge sur la prétendue déconnexion de la ressource et de son utilisation. En effet, des doutes existent quant à la vraie nature de cette déconnexion, qui pourrait revenir, dans la pratique, au même système fiscal qui a été mis en question par la Commission au titre de l'article 90 du traité, dans le cadre de la procédure d'infraction mentionnée plus haut.

(129) La Commission n'est donc pas en mesure de se prononcer, à ce stade, sur la compatibilité du système actuel avec le traité en raison, notamment, de l'existence d'un système potentiellement discriminatoire vis-à-vis des produits importés des autres États membres, lesquels se voient aussi obligés d'acquitter la taxe.

2.2.2.3. Considérations concernant les deux périodes

(130) La Commission tient à signaler que, dans la mesure où le financement d'une aide d'État serait considéré incompatible à l'égard des règles applicables de concurrence, les aides ainsi financées devront être considérées par la Commission comme étant également incompatibles aussi longtemps que l'irrégularité du financement se serait prolongée dans le temps. En effet, la régularité du financement d'une aide est une condition nécessaire à la déclaration de compatibilité de celle-ci.

3. L'ARTICLE 86, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ

(131) L'article 86, paragraphe 2, du traité prévoit que les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont soumises aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

(132) En tout cas, toute infraction aux règles de concurrence justifiée à travers l'article 86, paragraphe 2, du traité doit se limiter aux mesures strictement nécessaires pour le fonctionnement d'un service d'intérêt économique général. Or, à ce stade, il n'a pas été démontré que la gratuité du système d'équarrissage vis-à-vis des éleveurs et des abattoirs est nécessaire pour le bon fonctionnement du système et du service d'intérêt économique général. Pareillement, la Commission ne voit pas non plus, à ce stade, comment le bon fonctionnement du service d'équarrissage nécessite des aides au fonctionnement identifiées à ce stade en ce qui concerne les entreprises non soumises à la taxe, ou vis-à-vis des entreprises d'équarrissage pour ce qui est des paiements éventuels allant au-delà du coût net de la prestation du service d'équarrissage. Finalement, et à ce stade, la Commission ne voit pas non plus en quoi la taxation des produits venant des autres États membres est nécessaire et se demande si, du fait de cette taxation, la mesure nationale n'entrave pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(133) L'article 86, paragraphe 2, du traité prévoit que les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du traité dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie.

(134) La Commission considère, à ce stade, que l'application des règles du traité, notamment son article 90, ne semble pas faire échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière impartie au service d'équarrissage. En conséquence, la violation de l'article 90, déjà constatée par la Commission dans le cas d'espèce, ne semble pas couverte par l'article 86, paragraphe 2, du traité.

(135) Finalement, la Commission ne peut pas exclure à ce stade que l'ensemble des effets résultant de l'organisation du système français d'équarrissage puisse affecter le développement des échanges entre États membres dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté, rendant ainsi inapplicable l'article 86, paragraphe 2, du traité. Comme décrit plus haut, ces effets pourraient concerner tant les échanges de viande que les services des abattoirs, ainsi que le secteur du commerce de détail.

IV. CONCLUSION

(136) Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère à ce stade que, en ce qui concerne notamment les mesures en faveur des éleveurs, des abattoirs, du commerce exonéré ainsi que des détenteurs de farines animales, elle ne saurait exclure que l'on soit en présence d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. En ce qui concerne les paiements aux équarrisseurs, elle n'est actuellement pas non plus en mesure d'exclure qu'il y ait aide d'État au sens dudit article.

(137) La Commission n'est pas en mesure, à ce stade, de constater la compatibilité de ces mesures au regard de l'article 87 du traité ou de l'article 86, paragraphe 2.

(138) La Commission, après avoir examiné les informations fournies par les autorités françaises, a dès lors décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité en ce qui concerne l'existence et la compatibilité des aides traitées dans la présente décision.

(139) Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission invite la France, dans le cadre de la procédure de l'article 88, paragraphe 2, du traité, à présenter ses observations et à fournir toute information utile pour l'évaluation des mesures en question dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la présente. Elle invite les autorités françaises à transmettre immédiatement une copie de cette lettre aux bénéficiaires potentiels de l'aide.

(140) La Commission rappelle à la France l'effet suspensif de l'article 88, paragraphe 3, du traité et se réfère à l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil qui prévoit que toute aide illégale pourra faire l'objet d'une récupération auprès de son bénéficiaire."

(1) N° A/97/4309.

(2) CJCE, 22 novembre 2001, affaire C-53/2000, Ferring.

(3) Une analyse sur la question relative à la nature d'intérêt économique général du service d'équarrissage est présentée en dessous.

(4) JO L 209 du 24.7.1992, p. 1.

(5) Notamment, CJCE, 7 décembre 2000, affaire C-324/98, Telaustria Verlags GmbH et Telefonadress GmbH contre Telekom Austria AG, Recueil 2000, p. I-10745.

(6) JO C 28 du 1.2.2000.

(7) JO C 72 du 10.3.1994 au moment de la mise en exécution de l'aide, remplacées par la suite par JO C 37 du 3.2.2001.

(8) Rapport collectif budgétaire pour 2000, document n° 2775, tome II.

(9) CJCE, 3 mai 2001, affaire C-204/97, République portugaise contre Commission des Communautés européennes. Non encore publiée.

(10) N° A/97/4309.

(11) Affaire C-126/01, Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie contre SA GEMO.

(12) JO L 306 du 7.12.2000.

(13) JO L 282 du 1.11.1975.

(14) JO L 160 du 26.6.1999.

(15) JO L 148 du 28.6.1968.

(16) JO L 312 du 20.11.1998.

(17) JO L 282 du 1.11.1975.

(18) Arrêt du 23 mai 2000, C-209/98, FFAD, point 75.

(19) Données extraites du rapport n° 131 du Sénat français, session ordinaire de 1996-1997, fait par M. Roger Rigaudière.

(20) Voir notamment la communication de la Commission 'Les services d'intérêt général en Europe' (JO C 17 du 19.1.2001) et le rapport de la Commission à l'intention du Conseil européen de Laeken, COM(2001) 598 du 17.10.2001.

(21) CJCE, 22 novembre 2001, affaire n° C-53/2000, Ferring.

(22) JO L 209 du 24.7.1992.

(23) Notamment, CJCE, 7 décembre 2000, affaire n° C-324/98, Telaustria Verlags GmbH et Telefonadress GmbH contre Telekom Austria AG, Recueil 2000, p. I-10745.

(24) Voir note 14 de bas de page.

(25) Voir par exemple affaires jointes 67/85, 68/85 et 70/85, Van der Kooy, Recueil p. 219, point 28; C-39/94, SFEI, Recueil I-3547, point 62.

(26) Conclusions du 30 avril 2002, point 60.

(27) Tribunal de première instance, Ufex et a. contre Commission, T-613/97, arrêt du 14.12.2000. Recueil 2000, p. II-4055.

(28) Décision du 29 juillet 1998, Georgsmarienhütte (JO L 83 du 27.3.1999, p. 74).

(29) Page 19 du rapport Angot, Assemblée nationale n° 3148, enregistrée le 19 novembre 1996.

(30) Sur les exonérations CJCE, Banco Exterior, affaire C-387/92, Recueil 1994, p. I 877, point 13.

(31) Sur la nature et l'économie du système Belgique contre Commission, affaire C-75/97, Recueil 1999, p. I-3671, point 33, renvoyant à CJCE, Italie contre Commission, 173/73, Recueil 1974, p. 709, point 33.

(32) Affaire 730/79 Philip Morris, Recueil p. 2671, point 11.

(33) JO C 28 du 1.2.2000.

Rectificatif (JO C 232 du 12.8.2000).

(34) Tribunal de première instance, 8 juin 1995, affaire T-459/93, Siemens contre Commission, Recueil 1995, p II-1675.

(35) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.

(36) Voir décision de la Commission 1999/227/CECA du 29 juillet 1998, Georgsmarienhütte, JO 1999/L 83/74.

(37) Décision 2000/760/CE du 30 mai 2000, aide en faveur des éleveurs en Irlande, JO 2000/L 305/11 pt 68.

(38) JO 1994/C 72/3.

(39) JO C 72 du 10.3.1994 au moment de la mise en exécution de l'aide, remplacées par la suite par le texte publié au JO C 37 du 3.2.2001.

(40) Arrêt du 5 mai 1998, point 100.

(41) Document n° VI/5394/86: 'Encadrement des aides nationales affectant la production agricole ou des moyens de production agricole et des aides sous forme de prises en charge d'une partie des primes d'assurance contre de tels risques'.

(42) Voir à ce propos, notamment, la directive 90/667/CEE du Conseil du 27 novembre 1990 arrêtant les règles sanitaires relatives à l'élimination et à la transformation de déchets animaux à leur mise sur le marché et à la protection contre les agents pathogènes des aliments pour animaux d'origine animale ou à base de poisson, et modifiant la directive 90/425/CEE (JO L 363 du 27.12.1990).

(43) Voir à ce propos la décision 96/449/CE de la Commission du 18 juillet 1996 relative à l'agrément de systèmes de traitement thermique de remplacement pour la transformation de déchets d'animaux au regard de l'inactivation des agents de l'encéphalopathie spongiforme (JO L 184 du 24.7.1996) ainsi que la décision 97/735/CE de la Commiss