[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 10.03.2006

COM(2006) 106 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Examen de l’application de la directive Récipients à pression simples (87/404/CEE) en relation avec la directive Équipements sous pression (97/23/CE)

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ 3

1. INTRODUCTION 3

Contexte 3

Méthode de l’examen 4

2. EXAMEN DE L’APPLICATION DE LA DIRECTIVE RÉCIPIENTS À PRESSION SIMPLES EN RELATION AVEC LA DIRECTIVE ÉQUIPEMENTS SOUS PRESSION 4

Remarques générales 4

Les ensembles 5

Les problèmes de fabrication des récipients à pression simples 6

La normalisation 6

Les exemptions de la directive Équipements sous pression 7

Dispositions spéciales pour les récipients à pression simples dans une directive intégrée 8

Fardeau administratif 8

Aspect de la compétitivité 8

3. CONCLUSIONS 9

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Examen de l’application de la directive Récipients à pression simples (87/404/CEE) en relation avec la directive Équipements sous pression (97/23/CE)

RÉSUMÉ

La directive 97/23/CE sur les équipements sous pression invite la Commission à procéder à un examen de l’application de la directive 87/404/CEE sur les récipients à pression simples afin de déterminer s’il est nécessaire de l’intégrer dans la directive Équipements sous pression.

La présente communication satisfait à cette demande et se fonde sur une large consultation des autorités nationales et des parties prenantes.

Les autorités nationales chargées de la mise en œuvre des deux directives et les parties prenantes considèrent que les deux directives fonctionnent très bien et ne sont pas favorables à une fusion de la directive Récipients à pression simples dans la directive Équipements sous pression. Plus particulièrement, des considérations de nature technique et relatives à la sécurité, expliquées plus loin en détail, plaident en faveur du maintien de deux directives distinctes.

Sur cette base, la Commission conclut que de nombreux arguments militent en faveur du maintien de la séparation entre la directive Récipients à pression simples et la directive Équipements sous pression.

Néanmoins, cela n’exclut pas une initiative ultérieure dans le cadre d’un examen de la directive Équipements sous pression et à la lumière de l’examen d’ensemble de la nouvelle approche, initiative qui peut conduire à une fusion en un texte unique.

1. INTRODUCTION

Contexte

Les récipients à pression simples[1] sont couverts par la directive 87/404/CEE, adoptée en juin 1987, première directive adoptée au titre de la nouvelle approche. Ces récipients ne couvrent qu’une faible partie des catégories de produits présentant un risque dû à la pression. Ce n’est qu’en 1997 que le Conseil et le Parlement européen ont adopté une directive globale Équipements sous pression (97/23/CE), couvrant un domaine aussi vaste que les autocuiseurs et les installations chimiques complètes. Cette directive invite la Commission (considérant 11) à procéder à un examen de la directive Récipients à pression simples afin de déterminer s’il est nécessaire de l’intégrer dans la directive Équipements sous pression.

Dans le même temps, la présente communication expose la position de la Commission sur la résolution du Conseil Compétitivité[2], qualifiant l'intégration éventuelle de la directive Récipients à pression simples dans la directive Équipements sous pression comme l'une des priorités du Conseil en matière de simplification de la législation.

Méthode de l’examen

La présente communication se fonde sur une série de consultations des autorités nationales et des parties prenantes qui peuvent se résumer comme suit:

- La principale plateforme de consultation des autorités nationales et des parties prenantes a été le groupe de travail Pression organisé par les services de la Commission, qui traite de cette question depuis 2003.

- Pour faire un tour d’horizon aussi large que possible, la Commission a organisé une consultation sur l’Internet pour recueillir les opinions et les propositions des parties prenantes du secteur européen de la pression. Cette consultation a été annoncée par divers canaux et est restée ouverte sur l’Internet du début octobre 2004 jusqu’à la fin de janvier 2005. Un nombre significatif d'observations ont été reçues[3].

- Un résumé et une analyse détaillée des réponses de l'enquête publique, ainsi que des conclusions préliminaires, ont été examinés par le groupe de travail Pression en avril 2005.

- Les autorités nationales ont été invitées à examiner les questions identifiées jusqu’à la fin de mai 2005 pour leur garantir la possibilité de faire des observations sur tous les aspects restant à examiner.

2. EXAMEN DE L’APPLICATION DE LA DIRECTIVE RÉCIPIENTS À PRESSION SIMPLES EN RELATION AVEC LA DIRECTIVE ÉQUIPEMENTS SOUS PRESSION

Remarques générales

La directive Récipients à pression simples et la directive Équipements sous pression diffèrent par leur structure, leur présentation et le détail de leur contenu. Néanmoins, toutes deux font partie de la nouvelle approche, même si la directive Récipients à pression simples contient divers éléments de l’ancienne approche. La directive Récipients à pression simples et la directive Équipements sous pression contiennent des éléments de classification, d’identité et de marquage, de réglementation, de surveillance et des exigences techniques.

La fusion des deux directives n’impliquerait pas que de nouvelles catégories de produits seraient soumises à la législation actuellement couverte par les deux directives distinctes ou, à l’inverse, que des produits actuellement couverts cesseraient de l’être.

Comme la directive Récipients à pression simples est l’une des premières adoptées au titre de la nouvelle approche, l’expérience acquise avec son fonctionnement est significative. D’un autre côté, la directive Équipements sous pression est relativement nouvelle, d’une nature hautement complexe, sa mise en œuvre continue de poser certains problèmes, et il y a très peu d’expérience et de retour d’information acquis dans la surveillance du marché. Ces éléments sont critiques, car la fusion des deux directives ne se limiterait pas à un simple travail de rédaction législative mais devrait s’appuyer sur des considérations substantielles.

Les principaux paramètres qui se sont dégagés dans le processus d’examen concernant une valeur ajoutée de la fusion se sont révélés être les problèmes techniques ou de sécurité des récipients à pression simples ou des produits contenant ces récipients, une réduction plus ou moins sensible du fardeau administratif au niveau européen ou national, et les aspects économiques comme par exemple l’amélioration de la compétitivité de l’industrie européenne.

Dans cette évaluation, il y a lieu de tenir compte du point de vue exprimé par les autorités nationales chargées de la mise en œuvre des deux directives et par les parties prenantes, selon lesquelles les deux directives fonctionnent très bien pour ce qui concerne l’infrastructure juridico-administrative requise et existante et les mécanismes de mise en œuvre correspondants.

L’enquête publique a démontré qu’une nette majorité de répondants est opposée à la fusion de la directive Récipients à pression simples dans la directive Équipements sous pression. Ceux qui ont indiqué qu’ils seraient favorables à la fusion des deux directives n’ont pas fourni d’arguments substantiels à l’appui de cette position.

Plus particulièrement, les considérations de nature technique et relatives à la sécurité plaident, de l’avis des autorités et des parties prenantes, contre une fusion des deux directives. Ces arguments peuvent être regroupés sous les rubriques suivantes:

Les ensembles

La directive Équipements sous pression exige une évaluation globale de la conformité des « ensembles », c’est-à-dire des « équipements sous pression assemblés par un fabricant pour former un tout intégré et fonctionnel ». En particulier il y a lieu d’évaluer « l’intégration des différents éléments et la protection de l’ensemble contre le dépassement des limites de service admissibles » (par exemple la pression maximale). Au titre de la directive Récipients à pression simples, seule la sécurité du récipient à pression simple lui-même fait l’objet d’une réglementation ; la directive ne comporte pas d’exigences sur des points comme les dispositifs de sécurité ou la bonne intégration des récipients à pression simples dans un système à compression.

Certaines réponses reçues lors de la consultation sur l’Internet ont donné à penser que l’absence de telles exigences dans la directive Récipients à pression simples est potentiellement dangereuse. D’autres ont estimé qu’une fusion des deux directives deviendrait inutilement coûteuse car un nombre important de dispositifs supplémentaires (essentiellement des dispositifs de compression) feraient subitement l’objet d’une évaluation globale de conformité en tant qu’ensembles.

Pour cette raison, il a été plus particulièrement demandé aux autorités nationales de faire état d’éventuels problèmes de sécurité rencontrés par le passé à propos de dispositifs d’incorporation et de protection d’ensembles comprenant un récipient à pression simple. Il leur a été demandé de façon spécifique s’il est nécessaire d’introduire le concept d’ensemble pour les récipients à pression simples. Néanmoins, il n’a été fait état d’aucun problème de sécurité pour les aspects d’ensemble des récipients à pression simples donnant à penser qu’une réglementation de ces aspects serait nécessaire.

En conséquence, l’introduction du concept d’ensemble dans la directive Récipients à pression simples n’est pas considérée comme pertinente pour le niveau de sécurité d’ensembles comprenant un récipient à pression simple.

Les problèmes de fabrication des récipients à pression simples

D’après la surveillance du marché par les États et les rapports reçus des associations professionnelles, les « petits » récipients à pression simples, généralement des produits de consommation relativement bon marché, mis sur le marché européen peuvent présenter des défauts de fabrication qui peuvent dans certains cas nuire gravement à la sécurité. L’opinion des autorités nationales sur le point de savoir si la fusion des deux directives contribuerait à la surveillance du marché a donc retenu plus particulièrement l’attention. Il a aussi été demandé aux autorités de communiquer leur appréciation sur le point de savoir si l’engagement des organismes notifiés au titre de la directive Équipements sous pression aurait un impact positif sur la sécurité des récipients à pression simples. De fait, au titre de la directive Récipients à pression simples, ces récipients sont – en tant que catégorie principale spécifique – soumis à une vérification par les organismes notifiés, tandis que, au titre de la directive Équipements sous pression, ces récipients seraient généralement classés dans une catégorie inférieure, soumise à une vérification moins stricte de la part des organismes notifiés.

D’après le retour d’information, les problèmes de sécurité relevés avec les récipients à pression simples ne sont pas dus à des carences de la directive Récipients à pression simples. Les exigences techniques relativement banales de la directive Récipients à pression simples prévoient des marges de sécurité appropriées et un niveau de sécurité fiable pour les récipients à pression simples. Une fusion de la directive Récipients à pression simples dans la directive Équipements sous pression n’améliorerait pas la sécurité de ce groupe de produits, d’autant plus que la directive Équipements sous pression est moins spécifique que la directive Récipients à pression simples (concernant par exemple les propriétés physiques concrètes des récipients, l’épaisseur des parois, la soudure, etc.). En particulier dans le cas de la fabrication dans des économies en développement hors d’Europe, où sont situés les principaux fournisseurs de récipients à pression simples de petite dimension et bon marché, un tel changement rendrait plus difficile l’application avec précision d’exigences européennes.

L’enquête montre néanmoins clairement qu’il conviendrait de mettre l’accent sur une meilleure application de l’actuelle directive Récipients à pression simples et en particulier sur une surveillance mieux coordonnée du marché par les États membres.

La normalisation

La fusion de la directive Récipients à pression simples et de la directive Équipements sous pression peut avoir un impact sur les normes harmonisées au titre de la directive Récipients à pression simples, car ces normes devraient être publiées au titre de la directive Équipements sous pression.

La principale norme de produits pour les récipients à pression simples est la série EN 286 (parties 1 à 4). En outre, un certain nombre d’autres normes sur les procédures et qualifications pour la soudure et les essais sont également harmonisées au titre de la directive Récipients à pression simples[4].

À l’heure actuelle, il n’a été soulevé aucune objection officielle ni aucune clause de sauvegarde qui donneraient à penser que les normes harmonisées au titre de la directive Récipients à pression simples présentent des lacunes.

À première vue, certes, il peut sembler que, en cas d’intégration des deux directives, les travaux de normalisation seraient simplifiés, étant donné qu’ils ne conviendrait de mettre au point des normes harmonisées que pour une seule directive, mais il faudrait néanmoins relever que les récipients à pression simples constituent une catégorie de produits très bien définie, exigeant de toute façon la mise au point de normes spécifiques, indépendamment du fait qu’une directive spécifique s’applique à ces récipients ou non. En outre, le passage à une directive intégrée exigerait la révision de toutes les normes harmonisées mises au point au titre de la directive Récipients à pression simples, concentrées sur la série EN 286.

Il ressort de l’analyse des normes liées à la directive Récipients à pression simples que l’abrogation de cette directive impliquerait trois à quatre années de travail pour exécuter les modifications nécessaires, essentiellement pour EN 286, en vue de les publier comme normes harmonisées au titre de la directive Équipements sous pression. Les fabricants auraient à utiliser des normes plus complexes (par exemple EN 13445) avant qu’une série modifiée des normes sur les récipients à pression simples soit disponible. On peut aussi s’attendre à des répercussions au cours de la période de transition sur d’autres travaux de normalisation, en raison du manque de ressources.

Les exemptions de la directive Équipements sous pression

La directive Équipements sous pression s’applique fondamentalement à tous les équipements sous pression et ensembles avec une pression maximum admissible supérieure à 0,5 bar. Cela correspond à un champ d’application énorme, qui recouvre les autocuiseurs et les installations chimiques complètes ou les chaudières pour centrales thermiques. Ce vaste champ d’application est précisé par une série d’exclusions de catégories de produits qui seraient autrement couvertes par la directive (par exemple les navires, les aéronefs, les bouteilles pour boisson gazeuse ou des produits couverts par une législation plus spécifique, comme les dispositifs médicaux, les générateurs d'aérosols, les équipements destinés au fonctionnement de véhicules et de récipients à pression simples).

En cas de fusion des deux directives, les exemptions actuelles du champ d’application de la directive Équipements sous pression qui n’existent pas pour la directive Récipients à pression simples, par exemple les équipements destinés au fonctionnement de véhicules, devraient être soigneusement examinées et éventuellement corrigées de façon à garantir que les récipients à pression simples actuellement couverts par la directive Récipients à pression simples restent couverts par les exigences légales concernant les risques dus à la pression. Le moyen le plus probable de résoudre le problème consisterait à introduire des «exemptions aux exemptions» pour limiter le champ d’application des actuelles exemptions de la directive Équipements sous pression en conséquence.

Les réponses à la consultation et les observations des autorités nationales démontrent que l’examen des exemptions de la directive Équipements sous pression devrait être réalisé au cas par cas. En outre, les parties prenantes ont demandé qu’il soit procédé à une analyse coûts-avantages spécifique.

Pour ces raisons, la Commission estime que le maintien de la séparation des deux directives constituerait une meilleure solution pour ce qui concerne les exemptions de la directive Équipements sous pression.

Dispositions spéciales pour les récipients à pression simples dans une directive intégrée

À l’heure actuelle, la directive Équipements sous pression ne prend pas en compte le nombre (fabrication d’un exemplaire unique ou production en série) ou l’utilisation (par des consommateurs ou des professionnels) des équipements produits pour déterminer la procédure d’évaluation de conformité à appliquer. Néanmoins, elle prévoit des dispositions particulières qui garantissent une évaluation de conformité plus rigoureuse pour certains produits comme les extincteurs d’incendie, les autocuiseurs ou les inhalateurs, qui sont généralement fabriqués en grande série. D’un autre côté, la directive Récipients à pression simples ne s’applique qu’aux récipients à pression simples fabriqués en série.

Il a été proposé au cours du processus de consultation que, en cas de fusion, il conviendrait d’introduire des dispositions particulières pour les récipients à pression simples fabriqués en série, par exemple en plaçant des récipients à pression simples dans une catégorie «minimale» de la directive Équipements sous pression[5], indépendamment de leurs dimensions intrinsèques.

Néanmoins, la question de l’introduction éventuelle de dispositions particulières génériques pour des produits fabriqués en série ne concerne pas seulement les récipients à pression simples et il conviendrait mieux de la discuter dans le cadre d’une révision générale de la directive Équipements sous pression au moment opportun.

Fardeau administratif

Concernant les avantages administratifs éventuels plaidants en faveur de l’option de la fusion, aucun argument de poids à l’appui de cette option n’a pu être relevé au cours de l’examen. La fusion des deux directives, conjuguée avec la transposition et la mise en œuvre ultérieures d’une directive intégrée unique, exigerait un puissant coup de collier administratif de la part de la Commission, des États membres et des autres parties prenantes, mobilisant des ressources supplémentaires, sans avantages notables.

L’industrie a exprimé ses graves préoccupations concernant l’effet de l’option d’intégration des deux directives en indiquant qu’elle n’a aucun avantage à modifier la situation actuelle. Elle estime que la fusion entraînerait un surcroît de travail pour les fabricants sans avantage pour la sécurité. Par exemple, un examen complet des exigences essentielles à appliquer aux récipients à pression simples, les changements correspondants des fichiers et de la documentation techniques, des plaques des fabricants, des essais et une modification des systèmes d’évaluation de conformité pourraient selon les prévisions s’accompagner d’une augmentation de la paperasserie et des frais entraînés. L’industrie souligne qu’une consolidation de la législation n’entraîne pas automatiquement une simplification effective des procédures administratives mais peut au contraire avoir même l’effet inverse.

Aspect de la compétitivité

Comme la directive Récipients à pression simples ne s’applique qu’aux récipients destinés à contenir de l’air ou de l’azote, les fabricants ont en réalité la possibilité de les soumettre à la directive Équipements sous pression en spécifiant pour le récipient sous pression une utilisation à laquelle il est destiné plus étendue que ce qui est prévu par la directive Récipients à pression simples, sans avoir nécessairement à modifier la conception du récipient. Comme les cas observés sur le marché sont peu nombreux, il paraît plausible que, la plupart du temps, les fabricants considèrent que le respect de la directive Récipients à pression simples est plus économique que le respect de la directive Équipements sous pression. Une fusion des deux directives réduirait le choix des fabricants en éliminant une des deux possibilités de respect des exigences légales.

En outre, la conformité à la directive Récipients à pression simples est, selon l’industrie, largement reconnue hors d’Europe comme un indice de qualité. Par conséquent, tout changement pourrait avoir un effet négatif sur l’accueil réservé par le marché international aux récipients à pression simples européens et sur la compétitivité de l’industrie européenne.

Les fabricants de l’Union ont aussi souligné que l’intégration de deux directives créerait des problèmes d’adaptation à court terme, alourdirait le fardeau administratif pour l’industrie et les coûts en rendant plus complexes les procédures d’évaluation de conformité.

Enfin, l’intégration des deux directives entraînerait selon les fabricants, pendant une certaine période de transition, une situation incertaine pour les fabricants de récipients à pression simples.

3. CONCLUSIONS

La Commission conclut à l’absence de justification nette en faveur de l’option de la fusion. Cette position est soutenue par la très grande majorité des parties prenantes et des autorités nationales.

Une fusion ne constituerait pas un simple exercice de «coupé collé», mais un examen fondamental qui ne constituerait pas une simplification de la législation de l'avis de la Commission, de la majorité des autorités nationales et des fabricants. Au contraire, la proposition d’intégration des deux directives pourrait engendrer des problèmes et créer des fardeaux administratifs au moins provisoires exigeant une adaptation pour les parties prenantes.

Néanmoins, cela n’interdit pas une initiative ultérieure, en particulier dans le cadre d’un examen de la directive Équipements sous pression dès qu’une expérience suffisante de sa mise en œuvre aura été acquise, et à la lumière de l’examen global de la nouvelle approche. Une telle initiative peut comporter la fusion de la directive Récipients à pression simples et de la directive Équipements sous pression en un seul texte, même si les dispositions spécifiques reflétant les caractéristiques des deux secteurs de pression devaient être maintenues en l’état.

[1] La directive Récipients à pression simples s’applique aux récipients à pression simples fabriqués en série. Aux fins de cette directive, on entend par « récipient à pression simple » tout récipient soudé soumis à une pression intérieure relative supérieure à 0,5 bar, qui est destiné à contenir de l’air ou de l’azote et qui n’est pas destiné à être soumis à la flamme.

[2] Priorités du Conseil pour la simplification de la législation communautaire, adoptées le 25 novembre 2004.

[3] Un résumé de ces observations peut être consulté à l’adresse suivante : Error! Hyperlink reference not valid.

[4] Actuellement, les références de 12 normes ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne au titre de la directive Récipients à pression simples. La plus importante est la série EN 286. Pour plus de renseignements: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html

[5] Pour chaque catégorie d’équipements sous pression, il existe une procédure adéquate ou un choix entre différentes procédures d’une rigueur équivalente pour l’évaluation du respect des exigences fondamentales de la directive sur les équipements sous pression.