Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 148 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

Le premier programme de stabilité de la Finlande, couvrant la période 1998-2002, a été présenté le 7 septembre 1998 et examiné par le Conseil le 12 octobre 1998. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. La Finlande a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 2 décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune pour l’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

- Le 2 décembre 2004, le gouvernement finlandais a approuvé le programme de stabilité actualisé et, comme lors les mises à jour précédentes, l’a transmis au Parlement pour information. L'actualisation du programme de stabilité couvre la période 2004-2008. Le programme est globalement conforme au code de conduite, malgré l’absence de certaines variables concernant les hypothèses de base.

- Le scénario macroéconomique présenté dans le programme table sur une croissance supérieure à 3% en 2004, soutenue par une demande intérieure vigoureuse, suivie par une légère décélération, à 2,8%, en 2005. Selon les projections, le taux de croissance serait en moyenne de l’ordre de 2,5% sur la période couverte, une estimation plutôt prudente. Les prévisions de court terme sont légèrement en dessous des prévisions de l’automne 2004 des services de la Commission ; de même, la projection à moyen terme basée sur le potentiel de production qui est présentée dans le programme est inférieure au potentiel de croissance estimé par les services de la Commission.

- Le principal objectif de la politique budgétaire du gouvernement est de préserver l’équilibre des finances de l’administration centrale et des collectivités locales. En raison des excédents régulièrement dégagés par les fonds de sécurité sociale, le solde des administrations publiques devrait afficher un excédent annuel proche de 2% du PIB. La mise en œuvre de cette politique est censée permettre le retour à l’équilibre du solde de l’administration centrale, en termes de comptes nationaux, à la fin de la période électorale en 2007. Pour pouvoir atteindre son objectif, le gouvernement a approuvé en mai 2003 des plafonds annuels de dépense pour la période 2004-2007. En application de ces plafonds, la dépense totale de l’administration centrale peut augmenter en moyenne de près d’1% par an en termes réels sur cette période. L’essentiel des dépenses ayant été massé en 2004, les marges de manœuvre dans le cadre des plafonds sont plus restreintes vers la fin de la période électorale. Par rapport à l’actualisation précédente, les projections relatives à l’excédent du solde des administrations publiques entre 2004 et 2007 restent quasiment inchangées.

- Bien que la Finlande paraisse en mesure de conserver un excédent dans le secteur public, les résultats budgétaires pourraient être moins favorables qu’espéré car l’évolution budgétaire de base présentée dans l’actualisation ne prend que partiellement en compte les allègements fiscaux de 1,7 milliard d’euros, soit 1,2% du PIB, qui accompagnent le vaste accord salarial portant sur deux années et demi conclu à la fin de novembre 2004. Aucun plan de réduction des dépenses n’ayant été annoncé sur 2005-2007, le déficit de l’administration centrale devrait être supérieur entre 2005 et 2007 à ce que projette le programme si des mesures visant à accroître les recettes ne sont pas adoptées, ce qui diminuerait aussi l’excédent du solde des administrations publiques. Le gouvernement estime que l'accord salarial et les allègements fiscaux qu'il implique réduira de 0,3 points de pourcentage l'excédent des administrations publiques, ramené à environ 1,9% du PIB en 2007. Il s’attend néanmoins à ce que ce paquet de mesures favorise le dynamisme de l’économie en renforçant le potentiel de croissance et la création d’emploi et, ce faisant, qu’il augmente la capacité de recouvrement de recettes fiscales. Sur la base de cette évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme sont suffisantes pour continuer à respecter l’objectif de moyen terme du pacte de croissance et de stabilité d’une position proche de l’équilibre sur la période allant de 2004 à 2008. Il assure également une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de 3% du PIB fixé pour le déficit sur la période 2004-2008 en cas de fluctuations conjoncturelles normales.

- Selon les projections, le ratio de la dette publique brute devrait rester largement en dessous des 60% du PIB et évoluer à la baisse tout au long de la période couverte. Le programme actuel prévoit ainsi que le poids de la dette serait ramené de son niveau estimé de 44,6% du PIB en 2004 à environ 41% en 2008. Comparé à l’actualisation précédente, le programme actuel table sur un niveau d’endettement nettement plus faible dès 2005 sur la base d’une croissance du PIB nominal plus vigoureuse, d’une diminution des besoins de financement de l’administration centrale, d’une baisse des paiements d’intérêts et d’une augmentation des recettes fiscales. Alors que le programme précédent envisageait un ratio dette-PIB quasiment stable et inférieur à 45% du PIB sur la période 2004-2007, il est maintenant estimé que ce ratio baissera de près de 3 points de pourcentage.

- L’actualisation fait le point sur le programme de réforme structurelle du gouvernement, qui vise principalement à améliorer la viabilité du secteur public par la réforme des retraites qui entre en vigueur en 2005. Cette réforme, qui s’inscrit dans la foulée de mesures antérieures, devrait retarder de trois années l’âge de sortie de la population active, à 62-63 ans. Elle présente également d’autres mesures destinées à réduire un chômage structurel persistant et élevé. La convention collective sur les salaires signée fin novembre 2004 et accompagnée d’allègements fiscaux est ainsi censée dynamiser l’économie et la création d’emploi. Les mesures arrêtées et présentées par le gouvernement paraissent effectivement de nature à favoriser une hausse du potentiel de croissance et à mieux assurer la viabilité des finances publiques.

- La Finlande semble bien placée en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en dépit de l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. La stratégie d’assise large présentée dans le programme est axée sur la maîtrise accrue de l’endettement et les réformes structurelles, en particulier un approfondissement de la réforme des retraites et des mesures visant à relever l’âge de départ à la retraite. Ces réformes structurelles, envisagées ou déjà adoptées, devraient avoir des effets positifs sur les finances publiques.

- Globalement, les politiques économiques présentées dans l’actualisation tiennent compte, dans le domaine des finances publiques, des recommandations spécifiques adressées au pays dans le cadre des grandes orientations. En particulier, les plafonds pluriannuels de dépenses introduits en 2003 semblent avoir bien fonctionné en 2004, leur première année d’application, puisque les dépenses budgétaires de l’année ont été en définitive inférieures au plafond et que les dépenses inscrites au budget 2005 sont également conformes au plafond. En raison de son caractère politiquement contraignant, cet encadrement des dépenses devrait continuer à être respecté.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Finlande et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

Le [17 février 2005] le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Finlande, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme, par les données qu’il fournit, est globalement conforme au «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence malgré l’absence de certaines variables concernant les hypothèses de base. La Finlande est donc invitée à se conformer pleinement aux exigences concernant les données à fournir.

Le scénario macroéconomique à la base du programme prévoit un tassement du taux de croissance du PIB réel, qui passerait de 3,2% en 2004 à 2,4% en moyenne sur le reste de la période couverte. Au regard des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plutôt prudentes. Les projections du programme en matière d’inflation paraissent réalistes et sont proches des estimations des services de la Commission.

Avec l’excédent budgétaire annuel moyen de 2% du PIB qui est projeté dans l’actualisation, la position budgétaire devrait rester confortable tout au long de la période couverte par le programme. Cet excédent est pour l’essentiel dégagé par les fonds de sécurité sociale, alors que le budget de l’administration centrale, actuellement équilibré, devrait afficher de légers déficits entre 2005 et 2007 avant de retourner à l’équilibre. Pour tenir ses objectifs, le gouvernement a adopté des plafonds annuels de dépenses sur la période 2004-2007. Par rapport à l’actualisation précédente, les projections concernant l’excédent des administrations publiques entre 2004 et 2007 sont pratiquement inchangées.

Bien que la Finlande paraisse en mesure de conserver un excédent dans le secteur public, les résultats budgétaires pourraient être moins favorables qu’espéré car l’évolution budgétaire de base présentée dans l’actualisation ne prend que partiellement en compte les allègements fiscaux de 1,7 milliard d’euros, soit 1,2% du PIB, qui accompagnent le vaste accord salarial portant sur deux années et demi conclu à la fin de novembre 2004. Aucun plan de réduction des dépenses n’ayant été annoncé sur 2005-2007, le déficit de l’administration centrale devrait être supérieur entre 2005 et 2007 à ce que projette le programme si des mesures visant à accroître les recettes ne sont pas adoptées, ce qui diminuerait aussi l’excédent du solde des administrations publiques. Le gouvernement estime que l'accord salarial et les allègements fiscaux qu'il implique réduira de 0,3 points de pourcentage l'excédent des administrations publiques, ramené à environ 1,9% du PIB en 2007. Il s’attend néanmoins à ce que ce paquet de mesures favorise le dynamisme de l’économie en renforçant le potentiel de croissance et la création d’emploi et, ce faisant, qu’il augmente la capacité de recouvrement de recettes fiscales.

Sur la base de cette évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme sont suffisantes pour continuer à respecter l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position proche de l’équilibre sur la période allant de 2004 à 2008. Il assure également une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de 3% du PIB fixé pour le déficit sur la période 2004-2008 en cas de fluctuations conjoncturelles normales.

Le ratio de la dette publique s'élèverait selon les estimations à 44,6% du PIB en 2004, un niveau très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Le programme prévoit que ce ratio diminuera de 3,5 points de pourcentage sur la période couverte.

La Finlande semble bien placée en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en dépit de l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. La stratégie d’assise large présentée dans le programme est axée sur la maîtrise accrue de l’endettement et les réformes structurelles, en particulier un approfondissement de la réforme des retraites et des mesures visant à relever l’âge de départ à la retraite. Ces réformes structurelles, envisagées ou déjà adoptées, devraient avoir des effets positifs sur les finances publiques.

Globalement, les politiques économiques présentées dans l’actualisation tiennent compte, dans le domaine des finances publiques, des recommandations spécifiques adressées au pays dans le cadre des grandes orientations. En particulier, les plafonds pluriannuels de dépenses introduits en 2003 semblent avoir bien fonctionné en 2004, leur première année d’application, puisque les dépenses budgétaires de l’année ont été en définitive inférieures au plafond et que les dépenses inscrites au budget 2005 sont également conformes aux plafonds. En raison de son caractère politiquement contraignant, cet encadrement des dépenses devrait continuer à être respecté.

* * *

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaire

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PS déc. 2004 | 3,2 | 2,8 | 2,4 | 2,2 | 2,0 |

COM | 3,0 | 3,1 | 2,7 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 2,7 | 2,5 | 2,4 | 2,4 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS déc. 2004 | 0,2 | 1,4 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |

COM | 0,2 | 1,5 | 1,7 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 0,7 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | n.d. |

Solde des comptes publics (% du PIB) | PS déc. 2004 | 2,0 | 1,8 | 2,1 | 2,2 | 2,0 |

COM | 2,3 | 2,1 | 2,2 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 1,7 | 2,1 | 2,1 | 2,2 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS déc. 20042 | 3,7 | 3,4 | 3,8 | 3,9 | 3,7 |

COM | 4,1 | 3,9 | 3,8 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 3,7 | 4,0 | 4,1 | 4,3 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS déc. 20041 | 2,1 | 1,7 | 2,0 | 2,1 | 1,9 |

COM | 2,8 | 2,3 | 2,3 | n.d. | n.d. |

PS nov. 20031 | 2,4 | 2,4 | 2,3 | 2,2 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS déc. 2004 | 44,6 | 43,4 | 42,5 | 41,7 | 41,1 |

COM | 44,8 | 43,4 | 42,2 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2003 | 44,7 | 44,9 | 45,0 | 44,6 | n.d. |

Note: 1Calculs des services de la Commission basés sur les informations contenues dans le programme. 2Les autorités finlandaises fournissent les soldes primaires hors intérêts nets, et non hors intérêts bruts comme il est d'usage. Les services de la Commission ont recalculé les chiffres basés sur les données du programme. Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2004 (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p.1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.