EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le soutien de l’UE à l’Ukraine dans la situation extraordinaire actuelle est ancré dans une relation forte à long terme. Depuis 2014, l’Ukraine développe avec l’Union européenne un partenariat solide qui, dépassant la coopération bilatérale, évolue progressivement vers une association politique et une intégration économique. L’accord d’association UE-Ukraine, qui est entré en vigueur le 1er septembre 2017 et comprend une zone de libre-échange approfondi et complet (ALEAC), a été le principal outil permettant de rapprocher l’Ukraine et l’Union. En plus de promouvoir un resserrement des liens politiques et économiques ainsi que le respect des valeurs communes, cet accord a offert un cadre solide pour la poursuite d’un programme de réformes ambitieux, axé sur la lutte contre la corruption, un système judiciaire indépendant, l’État de droit et un meilleur climat des affaires. L’UE a constamment soutenu les importantes réformes de l’Ukraine, qui sont essentielles pour attirer les investissements, stimuler la productivité et relever le niveau de vie à moyen et long terme. À la suite de la demande d’adhésion du pays à l’Union, le Conseil européen a reconnu la perspective européenne de l’Ukraine et lui a accordé le statut de pays candidat, de sorte que la coopération avec l’Ukraine devrait encore s’approfondir à mesure que le pays progresse sur sa trajectoire européenne.

Le développement économique à long terme et l’orientation des réformes de l’Ukraine sont confrontés à un défi considérable depuis que la Russie a envahi le pays le 24 février 2022 dans un acte d’agression sans précédent et sans cause. Outre l’immense souffrance humaine, la guerre en cours en Ukraine a déjà causé des dégâts considérables aux infrastructures physiques (routes, ponts, usines, etc.) et aux bâtiments résidentiels et collectifs (logements, écoles, hôpitaux, etc.). Les combats ont également provoqué un exode humain massif, avec plus de 6 millions de personnes déplacées à l’intérieur du pays et plus de 7 millions de réfugiés.

Outre les dégâts immenses causés à l’économie par la Russie, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a fait perdre à un emprunteur souverain l’accès aux marchés internationaux des capitaux. Les autorités et le FMI estiment que le déficit sous-jacent de financement de la balance des paiements qui en résulte devrait avoisiner 39 milliards d’USD pour l’ensemble de l’année 2022. Selon la propre évaluation du FMI, l’Ukraine pourrait financer, par un prélèvement en toute sécurité sur ses réserves internationales officielles qui ne compromettrait pas sa stabilité macrofinancière, une tranche de 9 milliards de dollars de ce déficit. Les engagements bilatéraux et multilatéraux de soutien financier promis à l’Ukraine dans le cadre de la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du G7 du 18 au 20 mai atteignent près de 20 milliards d’USD. L’Allemagne a octroyé une subvention pour un soutien budgétaire direct de 1 milliard d’EUR. Les autres engagements pris par les États membres de l’UE comprennent 200 millions d’EUR pour l’Italie et 190 millions d’EUR pour la France. Afin de contribuer à combler le déficit de financement résiduel de l’Ukraine pour l’ensemble de l’année 2022, estimé à 10 milliards d’USD environ, la Commission a l’intention de présenter une proposition d’opération d’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine, d’un montant maximal de 9 milliards d’EUR.

Afin de répondre aux besoins de financement immédiats et les plus pressants de l’Ukraine, dans un premier temps, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil la présente proposition de décision d’accorder à l’Ukraine une AMF supplémentaire d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR, sous la forme d’un prêt à long terme offert à des conditions très favorables. Dans un second temps, la Commission entend présenter dès que possible le reste de ce train de mesures extrêmement exceptionnel, compte tenu de sa nature et de sa taille. Elle répond donc à l’appel à présenter rapidement une proposition lancé par le Conseil européen des 23 et 24 juin. Avec l’AMF d’urgence de 1,2 milliard d’EUR versée en début d’année, l’aide macrofinancière totale de l’UE à l’Ukraine depuis le début de la guerre se chiffrerait à 2,2 milliards d’EUR, et elle pourrait atteindre jusqu’à 10 milliards d’EUR une fois que l’ensemble de l’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine sera opérationnel. Cette aide financière vient s’ajouter à de nombreux autres types de soutien, notamment l’aide humanitaire, l’aide au développement et l’aide en matière de défense, la suspension de tous les droits à l’importation sur les exportations ukrainiennes pendant un an ou d’autres initiatives de solidarité, par exemple pour remédier aux goulets d’étranglement dans les transports, de sorte que les exportations, en particulier de céréales, puissent être garanties.

La présente AMF supplémentaire, d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR, est considérée comme une première partie, et la Commission a l’intention de présenter dès que possible une proposition pour la seconde partie de l’AMF exceptionnelle. Cette première partie de l’AMF exceptionnelle vise à apporter un soutien financier rapide, dans une situation de besoins de financement aigus, et à préserver la continuité de fonctionnement des fonctions les plus critiques de l’État ukrainien. Elle aura une période de disponibilité d’un an et sera décaissée en un seul versement, qui pourra être scindé en plusieurs tranches. Un protocole d’accord, à convenir avec les autorités ukrainiennes, conditionnera le versement et l’assistance. Ce protocole d’accord prévoira une transparence et un reporting accrus sur l’utilisation des fonds et définira les exigences déclaratives attachées à cette AMF. Les mesures visant à améliorer la résilience et la stabilité du pays, dans le domaine de la gouvernance et de l’état de droit, et dans le secteur de l’énergie, à partir de l’AMF d’urgence de 1,2 milliard d’EUR, décaissée en mars et mai 2022, qui n’ont pas été menées à bien pour des raisons de force majeure, pourraient également être envisagées. La mise en œuvre de cette AMF, en tant que première partie de l’AMF exceptionnelle annoncée dans la communication relative à l’aide immédiate et l’aide à la reconstruction de l’Ukraine, devrait aller de pair avec l’aide humanitaire et le soutien financé par l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – L’Europe dans le monde (IVCDCI – Europe dans le monde). En outre, elle s’inscrit dans le cadre des efforts internationaux extraordinaires déployés par les donateurs bilatéraux et les institutions financières internationales pour soutenir l’Ukraine à ce stade critique.

Le versement proposé de 1 milliard d’EUR sera soutenu par des provisions disponibles, dans le budget de l’UE, pour la garantie pour l’action extérieure établie au titre de l’IVCDCI – Europe dans le monde. Ces provisions dotent l’UE de ressources pour rembourser les investisseurs ayant investi dans les obligations utilisées pour financer les prêts AMF dans le cas où un pays bénéficiaire ne respecterait pas ses obligations de remboursement envers l’UE. Le CFP actuel prévoit un programme général d’AMF d’environ 11 milliards d’EUR sous forme de prêts, qui sont provisionnés au taux de 9 %. Sur cette base, 1 milliard d’EUR de provisions ont été prévus dans les dispositions de programmation financière pour les prêts AMF aux pays tiers dans le cadre du CFP actuel. Le provisionnement devrait être financé dans les limites fixées à l’article 31, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement (UE) 2021/947. Il fournira les moyens budgétaires qui sous-tendront le prêt proposé à l’Ukraine.

Toutefois, compte tenu des récentes évolutions dramatiques et imprévisibles en Ukraine, le taux de provisionnement de 9 % généralement appliqué aux pays confrontés à une crise de la balance des paiements n’est pas adéquat en l’espèce. La présente proposition prévoit un taux de couverture de 70 %, au moyen de provisions inscrites au budget de l’Union. Ce taux de provisionnement exceptionnellement élevé est jugé suffisant pour contenir le risque lié à cette AMF supplémentaire en faveur de l’Ukraine, conformément aux principes de bonne gestion financière. L’application de ce taux de provisionnement de 70 % au programme prévu, d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR sous la forme d’un prêt, implique qu’un montant de 700 millions d’EUR est déjà disponible au titre du présent CFP, au titre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers, pour amortir les pertes potentielles liées à ce nouveau prêt. Ce taux de provisionnement s’appliquerait en lieu et place de la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE) 2021/947.

Compte tenu de la situation extrêmement difficile à laquelle l’Ukraine est confrontée, afin de limiter l’incidence de ce prêt sur la viabilité budgétaire, il est également proposé que le budget de l’UE prenne en charge, à titre exceptionnel, les charges d’intérêts découlant de l’AMF proposée sous la forme d’un prêt, d’un montant maximal de 1 milliard d’euros. De cette manière, l’UE apportera un allègement financier supplémentaire à l’Ukraine, ce qui contribuera à améliorer la soutenabilité de sa dette publique. La Commission accordera un prêt à longue échéance afin de laisser à l’Ukraine un délai aussi long que possible pour renouer avec la croissance et reconstruire son économie conformément à ses aspirations européennes et de maximiser les chances de remboursement intégral.

Une fois la présente proposition adoptée et toutes les formalités liées accomplies (signature du protocole d’accord, entrée en vigueur de l’accord de prêt), la Commission organisera ce prêt de toute urgence, compte tenu des besoins de l’Ukraine. La Commission fera avancer aussi rapidement que possible les préparatifs relatifs à l’organisation du reste des prêts au titre de l’AMF exceptionnelle.

•Contexte général

La situation économique de l’Ukraine s’est considérablement détériorée à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie. Selon les estimations officieuses, le PIB a diminué de 35 à 40 % en glissement annuel de mars à avril. L’inflation est passée à 18,0 % en glissement annuel en avril. La Banque nationale d’Ukraine (BNU) a suspendu le régime de ciblage de l’inflation pendant la durée du conflit et a maintenu son taux principal de refinancement à 10 % jusqu’au 3 juin, date à laquelle elle l’a relevé à 25 % afin de décourager la demande de change qui a commencé à se développer au cours de la seconde partie du mois de mai. Elle a également promis d’acquérir des obligations d’État de guerre en cas d’insuffisance de la demande privée et a effectivement acheté l’équivalent d’environ 4,1 milliards d’USD de ces obligations. Une partie du financement budgétaire monétaire qui s’en est suivi a toutefois été absorbée par les opérations de vente de devises de la BNU, qui correspondent à une diminution globale des réserves internationales officielles d’environ 4 milliards d’USD entre fin janvier et fin mai, pour s’établir à 25,1 milliards d’USD.

La guerre d’agression menée par la Russie a entraîné d’importants besoins de financement pour le budget ukrainien, qui se traduisent par un déficit de financement extérieur considérable. D’une part, la guerre a entraîné une forte contraction des recettes publiques, dont une partie a cependant résulté de politiques publiques, comme une mesure d’allègement pour les PME (moratoires TVA, exonération de droits de douane). D’autre part, les dépenses ont considérablement augmenté pour couvrir les besoins militaires et humanitaires exceptionnels de l’Ukraine, y compris le soutien social aux personnes déplacées à l’intérieur du pays et la croissance des frais de personnel militaire. Le déficit global de financement de la balance des paiements qui en résulte est estimé par les autorités et le FMI à environ 39 milliards d’USD pour l’ensemble de l’année 2022. Selon l’évaluation du FMI, l’Ukraine pourrait financer, par un prélèvement en toute sécurité sur ses réserves internationales officielles qui ne compromettrait pas sa stabilité macrofinancière, une tranche de 9 milliards de dollars de ce déficit. Les engagements bilatéraux et multilatéraux de soutien financier promis à l’Ukraine dans le cadre de la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du G7 du 18 au 20 mai atteignent près de 20 milliards d’USD. L’Allemagne a octroyé une subvention pour un soutien budgétaire direct de 1 milliard d’EUR. Les autres engagements pris par les États membres de l’UE comprennent 200 millions d’EUR pour l’Italie et 190 millions d’EUR pour la France. Afin de contribuer nettement à combler le déficit de financement résiduel de l’Ukraine pour l’ensemble de l’année 2022, estimé à 10 milliards d’USD environ, la Commission a l’intention, comme l’y a notamment invitée le Conseil européen des 23 et 24 juin, d’accorder à l’Ukraine une AMF exceptionnelle, d’un montant maximal de 9 milliards d’EUR, sous la forme de prêts assortis de conditions très favorables. La présente proposition d’AMF supplémentaire d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR constitue la première partie, qui vise à répondre aux besoins de financement immédiats et les plus pressants de l’Ukraine. La Commission a l’intention de présenter prochainement une proposition appropriée concernant le reste de l’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine. L’objectif est de contribuer à répondre aux besoins de financement les plus pressants et immédiats de l’Ukraine, tout en tenant compte des disponibilités actuelles au titre du budget de l’Union. La contribution importante des donateurs internationaux au financement du déficit global de financement de la balance des paiements pourrait limiter l’incidence négative de l’inflation et de la déstabilisation générale qui résulteraient d’un financement intégral par une émission monétaire de la Banque nationale d’Ukraine.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action