Rapport spécial n° 2/2003

relatif à la mise en oeuvre de la politique de sécurité alimentaire dans les pays en développement financée par le budget général de l'Union européenne accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 93/01)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

SYNTHÈSE

I. Lors du Sommet mondial de l'alimentation, qui s'est tenu à Rome en novembre 1996, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à réduire de moitié (de 800 millions à 400 millions), à l'horizon 2015, le nombre de personnes souffrant de malnutrition. Il convenait de déplacer la priorité, de l'aide alimentaire à l'aide au développement à long terme destinée à améliorer les situations en matière de sécurité alimentaire (points 1 et 2).

II. C'est environ à la même époque qu'a été adopté le règlement (CE) n° 1292/96(1) du Conseil, en vue d'accroître la sécurité alimentaire et de réduire la dépendance des pays bénéficiaires vis-à-vis de l'aide alimentaire (points 3 à 9).

III. L'audit de la Cour a essentiellement porté sur les mesures prises par toutes les parties concernées pour atteindre les objectifs de sécurité alimentaire fixés par le règlement du Conseil, à savoir la définition des stratégies des différents pays, la gestion des actions, le caractère approprié des informations et la coordination avec d'autres donateurs (points 10 à 16).

IV. Le règlement (CE) n° 1292/96 a introduit une approche de développement à long terme en matière de sécurité alimentaire, s'écartant ainsi d'une aide alimentaire à court terme. Toutefois, vu l'éventail des causes de l'insécurité alimentaire, ce problème ne peut être traité de manière efficace que dans le cadre d'une politique globale de développement (points 17 à 21).

V. Dans un certain nombre de pays bénéficiaires, les stratégies relatives à la sécurité alimentaire n'ont pas été intégrées dans des stratégies nationales de développement cohérentes, et les programmes de sécurité alimentaire ont été exécutés comme des programmes de développement distincts des programmes principaux (points 25 à 28).

VI. Les pays visités par la Cour ne possédaient aucune information de base fiable sur la situation en matière de sécurité alimentaire et, dans la plupart des cas, les statistiques élaborées par les services nationaux étaient insuffisantes (points 29 à 31).

VII. L'évaluation, requise par le règlement (CE) n° 1292/96, a permis de dégager un certain nombre de problèmes importants, mais il a été conclu que l'appréciation de l'impact et de l'efficacité du règlement était prématurée (points 32 à 34).

VIII. La structure de la Commission complique la coordination entre ses services en ce qui concerne les opérations de sécurité alimentaire. De plus, au sein des services de la Commission à Bruxelles, les informations relatives à l'état d'avancement des programmes n'étaient pas facilement disponibles (points 38, 46 et 47).

IX. Dans un grand nombre de pays, il n'existait ni structures d'identification des projets ni procédures formelles pour la sélection des projets sur la base de priorités et de critères clairs (points 52 et 53). La population locale n'était guère impliquée dans la proposition et la sélection des projets. Les structures d'appui aux communautés locales dans la gestion des projets étaient rares. La plupart des services du gouvernement central avaient délégué la gestion des programmes de sécurité alimentaire à des organismes spécifiques (semi-publics), ce qui constitue une entrave à l'intégration des actions de développement dans des structures durables (points 55 à 72).

X. Très peu d'évaluations ont été effectuées. Des audits sont réalisés, mais pas annuellement (points 73 à 77).

XI. La coordination entre la Commission et les autres donateurs (notamment les États membres de l'Union européenne) s'est limitée, dans le meilleur des cas et dans la plupart des pays, à un échange d'informations (points 78 à 87).

XII. Sur la base de ses observations, la Cour recommande ce qui suit:

a) il conviendrait que le concept de sécurité alimentaire soit intégré dans la politique globale de développement de la Commission, et que des stratégies et des programmes principaux uniques soient élaborés pour et par les pays bénéficiaires (points 88 à 90);

b) il y a lieu d'envisager, dans le cadre de la nouvelle évaluation de l'appui à la sécurité alimentaire, d'abandonner le règlement (CE) n° 1292/96 sous sa forme actuelle et d'intégrer l'ensemble des actions de développement, y compris celles relatives à la sécurité alimentaire, dans un petit nombre de règlements complets. La structure de la sous-section B-7 (actions extérieures) du budget devrait être modifiée en conséquence (points 91 à 93);

c) tant que des programmes de sécurité alimentaire sont élaborés séparément, ils devraient être pluriannuels (points 94 et 95);

d) la Commission devrait examiner la possibilité d'apporter un soutien aux pays en voie de développement afin de garantir la production d'informations de base fiables sur la situation socio-économique des ménages. Il conviendrait d'élaborer des indicateurs de sécurité alimentaire en collaboration avec d'autres donateurs (points 96 à 98);

e) un échange régulier d'informations financières devrait être instauré entre les services centraux de la Commission et ses délégations (points 99 et 100);

f) la Commission devrait continuer à centrer ses efforts sur le renforcement des capacités et l'appui institutionnel aux services centraux et locaux des pays bénéficiaires (points 101 et 102).

INTRODUCTION

Situation globale en matière de sécurité alimentaire

1. En 1996, le nombre de personnes souffrant de malnutrition dans le monde était estimé à environ 800 millions. À l'occasion du Sommet mondial de l'alimentation, qui s'est tenu, en 1996, au siège de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) à Rome, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à réduire de moitié (soit de 400 millions) le nombre de personnes souffrant de malnutrition, à l'horizon 2015(2). Malgré cela, le nombre de personnes sous-alimentées dans les pays en voie de développement est toujours de 800 millions(3). La baisse annuelle de 8 millions obtenue à ce jour a tout juste permis de compenser les effets de l'augmentation de la population mondiale. Pour atteindre cet objectif, en tenant compte d'une croissance continue de la population mondiale, la baisse annuelle devra être de quelque 35 millions entre 2002 et 2015.

2. En Afrique centrale, australe et orientale, le nombre de personnes souffrant de malnutrition est actuellement estimé à 153 millions, soit 44 % de la population totale. La situation est encore plus dramatique en Afghanistan, en Haïti, en Corée du Nord et en Mongolie, où l'on compte 34 millions de personnes souffrant de malnutrition, soit 62 % de la population totale. Toutefois, ce sont l'Inde, la Chine et le Bangladesh qui comptent, dans l'absolu, le nombre le plus élevé de personnes sous-alimentées: un total de 395 millions de personnes (quelque 20 % de la population), soit environ la moitié de la population souffrant de malnutrition à l'échelle mondiale.

Passage de l'aide alimentaire à la sécurité alimentaire

3. Depuis 1994 environ, un processus mondial visant à intégrer l'aide alimentaire dans les politiques de développement et les stratégies en matière de sécurité alimentaire des pays bénéficiaires s'est mis en place. Cela a entraîné le passage d'une politique de secours à une aide au développement visant à lutter contre l'insécurité alimentaire structurelle.

4. Ce changement d'orientation globale s'est reflété lors du Sommet mondial de l'alimentation, en novembre 1996. Dans la "Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale", les chefs d'État et de gouvernement(4) ont mis l'accent sur une sécurité alimentaire et une éradication de la pauvreté durables. Le plan d'action arrêté lors du sommet définit la sécurité alimentaire comme l'accès physique et économique de toute la population, à tout moment, à une nourriture saine et nutritive en quantité suffisante, qui réponde à ses besoins pour mener une vie saine et active(5).

5. Il a été souligné, lors du Sommet, que l'éradication de la pauvreté conditionne l'amélioration de l'accès à la nourriture. Dans ce contexte, l'augmentation de la production alimentaire intérieure (associée à l'importation de denrées alimentaires) doit aller de pair avec une hausse des revenus des ménages indispensable à l'achat de nourriture.

6. Entre-temps, la politique communautaire a également connu une évolution considérable: l'objectif de l'aide alimentaire en nature à court terme a été remplacé par la recherche d'une sécurité alimentaire à long terme soutenant le développement durable, la croissance économique et la lutte contre la pauvreté. Ce changement d'orientation globale apparaît dans le règlement (CE) n° 1292/96 sur la sécurité alimentaire, lequel souligne le fait que l'aide alimentaire ne peut être qu'une solution partielle et à court terme à l'insécurité alimentaire et que les politiques à long terme en matière de sécurité alimentaire doivent être intégrées dans la lutte globale contre la pauvreté. Dans la pratique, cela s'est traduit par le passage d'une aide en nature à une aide financière et technique.

7. Le règlement (CE) n° 1292/96 remplace cinq règlements antérieurs distincts(6). Il intègre l'aide alimentaire dans une stratégie plus large en matière de sécurité alimentaire. Les principaux objectifs du règlement peuvent être résumés comme suit:

a) promouvoir la sécurité alimentaire afin de lutter contre la pauvreté au sein des pays bénéficiaires;

b) réduire la dépendance des pays bénéficiaires vis-à-vis de l'aide alimentaire;

c) contribuer au développement économique et social équilibré de ces pays.

8. Afin de centrer ses interventions sur les pays les plus vulnérables, la Commission a sélectionné, avant la mise en oeuvre de cette politique, 21 pays prioritaires(7) devant bénéficier des interventions structurelles ainsi qu'un groupe supplémentaire de 11 pays, auquel s'ajoute le territoire palestinien, considérés comme étant en situation de crise ou d'après-crise(8).

9. À la suite d'une évaluation externe relative à la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1292/96, la Commission a adopté, en septembre 2001, une communication devant être présentée au Parlement européen et au Conseil. Celle-ci [COM(2001) 473], ainsi que les conclusions du Conseil correspondantes (15390/01), ont constitué un pas en avant vers la pleine intégration des objectifs et des instruments d'aide et de sécurité alimentaires dans la politique de développement et la coopération au développement de la Commission.

AUDIT DE LA COUR

Audits antérieurs

10. La Cour a déjà adopté quatre rapports spéciaux(9) sur l'aide alimentaire, les deux derniers datant de 1988. Elle a également consacré une partie de ses rapports annuels à l'aide alimentaire(10). Le présent rapport est le premier à traiter d'aspects relatifs à la sécurité alimentaire.

Objectifs de l'audit

11. D'une manière générale, l'audit de la Cour devait permettre de déterminer si la Commission avait pris toutes les mesures raisonnables pour atteindre les objectifs de sécurité alimentaire prévus par le règlement (CE) n° 1292/96. Les objectifs de l'audit ont porté plus particulièrement sur:

a) la définition des stratégies de la Commission et des pays bénéficiaires en matière de sécurité alimentaire et l'appréciation de la cohérence de celles-ci avec d'autres politiques de développement de l'Union européenne;

b) l'identification, la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des actions et la cohérence entre celles-ci et d'autres programmes, projets ou actions d'aide au développement;

c) le caractère approprié des informations (exhaustivité, pertinence, fiabilité et caractère opportun) au niveau de la gestion centrale et locale;

d) la cohérence, la complémentarité et la coordination entre l'Union européenne et les autres donateurs, en particulier les États membres de l'Union européenne.

Approche d'audit

12. L'audit a été essentiellement axé sur la mise en oeuvre, au cours de la période 1997-2001, de la politique de sécurité alimentaire conformément au règlement (CE) n° 1292/96, financée au titre du chapitre B7-2 0 du budget général de l'Union européenne. La cohérence et la complémentarité avec les actions financées par d'autres sources [actions externes financées par d'autres lignes budgétaires de l'Union européenne et par les Fonds européens de développement (FED)] ont également été examinées.

13. L'audit a eu pour point de départ la gestion assurée par la Commission aux niveaux central et local, et a également permis d'examiner la manière dont elle aborde les questions de stratégie en matière de sécurité alimentaire, et dont elle s'est organisée pour mettre en oeuvre sa politique.

14. Des visites ont été effectuées dans un certain nombre de pays bénéficiaires(11) afin d'apprécier l'identification, l'évaluation, la mise en oeuvre et le suivi des projets. À cet effet, un certain nombre de projets ont été sélectionnés pour en apprécier la cohérence et la coordination, et pour déterminer quelles mesures avaient été prises afin de garantir l'amélioration durable de la sécurité alimentaire. La Cour s'est notamment intéressée au degré de participation des autorités centrales et locales ainsi que des communautés locales à l'ensemble du projet. L'annexe 1 présente la situation en matière de malnutrition dans ces pays.

15. L'étendue de la coordination entre l'Union européenne et les autres donateurs, notamment les États membres, a été examinée aux niveaux central et local.

16. En outre, des visites ont été effectuées auprès de la FAO, du comité de la sécurité et de l'aide alimentaire du Conseil et de l'organisation chargée du Réseau européen de sécurité alimentaire (RESAL).

OBSERVATIONS

Cadre réglementaire et concept de sécurité alimentaire

17. La nouveauté du règlement (CE) n° 1292/96 réside dans le fait qu'il intégrait l'aide alimentaire dans une politique de développement fondée sur une approche pluriannuelle de la sécurité alimentaire et de la lutte contre la pauvreté et contribuant à un développement économique et social équilibré des pays bénéficiaires. L'un des éléments clés de ce règlement consistait à ajouter à l'approche existante, axée sur l'offre, consistant à augmenter la production alimentaire locale (ou les importations) une nouvelle approche, fondée sur la demande, visant à augmenter le pouvoir d'achat des groupes vulnérables de la population.

18. Le concept de sécurité alimentaire est vaste. L'insécurité alimentaire, qu'elle soit liée à l'absence de nourriture ou à l'inaccessibilité à celle-ci, résulte d'un grand nombre de facteurs, pour la plupart structurels. Les actions à court terme prennent généralement la forme d'une aide alimentaire et, d'ordinaire, l'accent en matière de sécurité alimentaire est ainsi mis sur les causes structurelles à long terme. Il peut s'agir, par exemple, de conditions climatiques défavorables, d'une infrastructure insuffisante, de services d'éducation et de santé inadaptés, de perspectives peu optimistes en matière de croissance économique globale, d'une administration insuffisante ou encore d'une gouvernance déficiente.

19. Les facteurs qui sous-tendent l'insécurité alimentaire sont tous des causes de pauvreté et d'absence de développement. Cela signifie qu'un large éventail d'actions de développement est nécessaire pour améliorer la situation. Une telle diversité d'actions a été constatée lors de l'examen, effectué par la Cour, de projets en matière de sécurité alimentaire concernant un certain nombre de pays et financés au titre du chapitre B7-2 0 des budgets généraux 1997 à 2001, conformément au règlement (CE) n° 1292/96 (voir annexe 2). De toute évidence, la seule existence d'un règlement spécifique du Conseil et de lignes budgétaires spécifiques pour l'amélioration de la sécurité alimentaire ne débouche pas sur des actions de sécurité alimentaire spécifiques et identifiables.

20. Par ailleurs, bien que le règlement (CE) n° 1292/96 prévoie une politique de sécurité alimentaire et une aide alimentaire, il ne s'applique pas aux actions de développement en faveur de l'Asie, de l'Amérique latine et des pays méditerranéens financées par les chapitres du budget général, ni à celles en faveur des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) financées par les FED. La situation actuelle entraîne une mauvaise intégration des programmes de développement ayant les mêmes objectifs de lutte contre la pauvreté, d'amélioration des conditions de vie et de sécurité alimentaire dans les programmes principaux financés par les chapitres du budget général relatifs à l'Asie, à l'Amérique latine et aux pays méditerranéens ainsi que par les FED.

21. Le règlement stipule que l'aide communautaire doit être intégrée dans les politiques de développement et dans les stratégies alimentaires des pays bénéficiaires et appuyer les politiques de ces mêmes pays destinées à lutter contre la pauvreté(12). Toutefois, l'objectif visant à intégrer la sécurité alimentaire dans les politiques de développement et les stratégies alimentaires des pays en voie de développement n'a été atteint que dans deux des pays visités (Madagascar et la Bolivie), tandis que dans les autres, les programmes de sécurité alimentaire ont été mis en oeuvre comme des programmes de développement distincts (voir également point 25).

Stratégies des pays bénéficiaires

22. Avant le lancement des programmes, la Commission a demandé aux pays éligibles de fournir des documents relatifs à leur politique en matière de sécurité alimentaire, le règlement (CE) n° 1292/96 stipulant que les opérations d'aide alimentaire et de sécurité alimentaire doivent être intégrées dans la politique de sécurité alimentaire à long terme mise en oeuvre par le pays bénéficiaire en matière de lutte contre la pauvreté(13). Idéalement, cette politique devrait, pour chaque pays bénéficiaire, être intégrée dans un seul document de stratégie globale de développement abordant tous les aspects pertinents, tels que la lutte contre la pauvreté, la sécurité alimentaire, le développement rural et le développement des secteurs sociaux. Dans le même esprit, les aspects relatifs à la sécurité alimentaire devraient être intégrés dans le document stratégique de réduction de la pauvreté établi par les pays en développement avec l'aide de la Banque mondiale (BM) et du Fonds monétaire international (FMI).

23. À Madagascar, le plan d'action pour le développement rural et le document provisoire relatif à la stratégie en matière de réduction de la pauvreté sont complémentaires et bien intégrés. Ces deux documents d'orientation énumèrent les différentes actions à entreprendre dans le domaine de la sécurité alimentaire et fixent des priorités claires. Ils se caractérisent par une approche participative et sont bien intégrés dans la lutte contre la pauvreté. En outre, ils se situent dans le droit fil des stratégies générales du gouvernement ainsi que des buts et objectifs définis par le règlement (CE) n° 1292/96.

24. Le programme national pour la sécurité alimentaire de la Bolivie est également bien intégré dans son programme général de développement économique et social, étroitement lié au programme de développement agricole et compatible avec la stratégie en matière de réduction de la pauvreté en termes d'objectifs et de domaines d'intervention prioritaires.

25. En Éthiopie, en Géorgie, au Niger et au Yémen, toutefois, les politiques de sécurité alimentaire n'étaient pas intégrées dans les stratégies globales de développement des pays bénéficiaires. Au lieu de cela, il existait un certain nombre de stratégies indépendantes, en matière d'agriculture, de développement rural et de sécurité alimentaire, par exemple, ce qui déroutait les pays bénéficiaires, placés face à plusieurs stratégies comportant des différences et des similitudes. En dépit de l'importance du régime foncier, de la réforme agraire et des aspects environnementaux dans le cadre de la sécurité alimentaire, aucun de ces aspects n'apparaissait dans les documents stratégiques. De même, il n'apparaît pas que la question de l'égalité des sexes ait été prise en compte, ce qui est contraire à l'article 5 du règlement du Conseil.

26. En ce qui concerne l'Éthiopie, bien que le document stratégique en matière de sécurité alimentaire relatif à 1996 accorde un certain intérêt aux questions politiques clés et à l'insuffisance du pouvoir d'achat, une large place y est faite à la croissance agricole, ce qui implique que dans ce pays, l'insécurité alimentaire est principalement un problème d'approvisionnement. En fait, le gouvernement éthiopien a conservé son schéma traditionnel, axé sur le secours, c'est-à-dire sur l'aide alimentaire massive en nature (le volume maximal ayant été atteint en 2000, avec 1,4 million de tonnes). Outre le fait que cette stratégie ne constitue pas une solution à l'insécurité alimentaire structurelle, elle a des effets négatifs sur les prix du marché alimentaire local et, partant, sur la production et les revenus locaux. Le document stratégique provisoire de réduction de la pauvreté en Éthiopie ne s'intéresse pas suffisamment aux aspects structurels qui sont à la base de l'insécurité alimentaire, et continue d'insister sur la nécessité de poursuivre l'aide alimentaire.

27. En Géorgie et au Yémen, les documents nationaux en matière de sécurité alimentaire ne formulent pas de priorités. Si le document stratégique du Yémen souligne, à juste titre, que ce pays n'est pas en mesure de devenir autosuffisant dans le domaine de la production alimentaire, il ne fournit en revanche aucune indication quant au moyen d'augmenter le pouvoir d'achat et d'améliorer l'accessibilité physique à la nourriture.

28. Au Niger, le document stratégique en matière de sécurité alimentaire constitue davantage un bon plan d'action qu'un document stratégique car il ne fixe pas de grands objectifs. Bien que le gouvernement ait approuvé ce document en août 2000, il attendait encore sa mise en oeuvre pratique au moment de la visite de la Cour dans ce pays, en juin 2001.

Informations de base

29. En raison du manque d'informations fiables sur la situation en matière de sécurité alimentaire dans les pays bénéficiaires, en particulier au niveau des ménages, la définition d'objectifs dans ce domaine était et reste limitée. En conséquence, il est quasiment impossible de déterminer les segments les plus pauvres de la population et de définir quelles sont les mesures les plus appropriées à prendre. Dès lors, il est également impossible d'estimer si l'on met actuellement en oeuvre la disposition(14) du règlement du Conseil selon laquelle les opérations de sécurité alimentaire doivent améliorer les conditions de vie des couches les plus démunies de la population des pays bénéficiaires.

30. Les informations nationales sur la situation économique des ménages et sur la situation de la sécurité alimentaire des couches les plus vulnérables de la population sont pour ainsi dire inexistantes dans la plupart des pays visités; même les données les plus fondamentales sur la production agricole, les stocks et les importations alimentaires sont souvent peu fiables:

a) en Géorgie, par exemple, les chiffres publiés par les autorités ne sont ni fiables ni complets; on estime que les chiffres officiels publiés par les Douanes représentent environ un cinquième des importations réelles de blé en raison de la contrebande et d'autres formes d'évasion fiscale;

b) au Niger, les informations recueillies dans le cadre du système d'alerte rapide ne sont pas complètes car elles ne tiennent pas compte des zones de pâturage du pays et, par conséquent, ne sont pas fiables;

c) à Madagascar, au Yémen et au Niger, les statistiques, agricoles et autres, sont dépassées, les derniers recensements agricoles généraux remontant à 17 ans.

31. Afin de pallier de telles situations, des recensements socio-économiques et agricoles ont été programmés dans un certain nombre de pays. La réalisation de ces derniers connaît toutefois des retards importants. En outre, lorsque l'aide accordée par les donateurs aux services des statistiques s'est arrêtée, la production de statistiques a quasiment pris fin dans la plupart des pays.

Évaluation requise par le règlement du Conseil

32. L'article 32 du règlement (CE) n° 1292/96 stipule que, trois ans après l'entrée en vigueur de celui-ci, la Commission doit présenter aux autorités budgétaires une évaluation d'ensemble de son aide alimentaire et de ses opérations de sécurité alimentaire, assortie de suggestions concernant l'avenir du règlement et, en tant que de besoin, des propositions de modifications à y apporter.

33. Sur la base d'un rapport d'évaluation externe indépendant remis à la Commission en décembre 2000, celle-ci a, en septembre 2001, présenté une synthèse aux autorités budgétaires. Les principales conclusions des évaluateurs étaient les suivantes:

a) l'existence de programmes de sécurité alimentaire indépendants est contestable;

b) il conviendrait que d'autres programmes de développement intègrent la dimension de l'aide alimentaire et que les documents stratégiques nationaux couvrent tous les instruments;

c) les disponibilités en devises étrangères pour l'importation de denrées alimentaires n'ont pas leur place sur un marché libéralisé et, de fait, ne sont que de simples appuis aux budgets nationaux;

d) la capacité de mise en oeuvre de la Commission et la capacité des pays bénéficiaires à absorber les ressources devraient être à la mesure du rythme et du volume des engagements;

e) des critères et des indicateurs devraient être disponibles pour tous les projets et programmes, et il devrait être procédé à un contrôle et à une évaluation systématiques.

34. Malgré ces importantes recommandations, l'évaluation aboutissait à la conclusion qu'il était encore trop tôt pour apprécier pleinement l'incidence et l'efficacité du règlement, et qu'une seconde évaluation globale devrait donc être effectuée en 2003-2004. Dans sa communication(15), la Commission a souscrit à cette conclusion et, en conséquence, dans sa réponse du 14 décembre 2001(16), le Conseil a estimé qu'il "n'est pas nécessaire de modifier le contenu du règlement".

Gestion globale

Mise en oeuvre budgétaire

35. Les crédits d'engagement correspondant aux lignes du budget de l'Union européenne relevant du chapitre B7-2 0, spécialement consacré à l'aide et à la sécurité alimentaires, sont passés de 530 millions d'euros en 1997 à 465 millions d'euros en 2001, soit une baisse de 12 % en quatre ans (voir tableau 1). Une ventilation détaillée des paiements par pays et par organisation est présentée aux annexes 3 à 5 pour chaque année de programme, de 1997 à 2001.

36. En général, les fonds engagés au titre de l'aide alimentaire sont rapidement utilisés, la mise en oeuvre de ce type d'activité étant assez simple. S'agissant de la sécurité alimentaire, la capacité d'absorption a été bien moins importante, comme le montre le tableau 2, qui présente les engagements et les paiements cumulés effectués au 31 décembre 2001 pour les années de programme comprises entre 1997 et 2001(17).

Tableau 1

Crédits d'engagement destinés à l'aide et à la sécurité alimentaires pour les exercices 1994 à 2001

>TABLE>

Source:

Budgets généraux de l'Union européenne; Sincom (système informatique comptable de la Commission).

Tableau 2

Cumul des paiements correspondant aux engagements en matière d'aide et de sécurité alimentaires pour chacune des années-programmes 1997 à 2001 (budget général de l'Union européenne)((Les écarts entre les totaux annuels présentés dans ce tableau et ceux du tableau 1 proviennent du fait que les engagements correspondant aux années-programmes sont répartis sur plusieurs exercices.))

>TABLE>

Source:

CRIS (Sincom 2).

Structures de gestion

37. La responsabilité globale de la mise en oeuvre de la politique de sécurité alimentaire relevant du chapitre B7-2 0 du budget incombe aux services de la Commission. À cet effet, une unité spéciale a été créée. Dans les pays bénéficiaires, les opérations de sécurité alimentaire sont mises en oeuvre et contrôlées par les services nationaux, par les délégations de la Commission, par des cellules de sécurité alimentaire et par des organisations non gouvernementales (ONG).

COMMISSION

38. L'objectif de sécurité alimentaire donne lieu à un large éventail d'actions, qui sont associées à des interventions dans les domaines de l'aide alimentaire, de l'aide humanitaire et de l'appui au développement à long terme. Afin de garantir une cohérence entre les opérations de sécurité alimentaire et les autres types d'aide, une coordination efficace avec les autres services de la Commission concernés est souhaitable. En d'autres termes, l'unité responsable de la sécurité alimentaire devrait travailler en contact et en coordination permanents avec toutes les unités géographiques (Asie, Amérique latine, Europe centrale et orientale, pays ACP) au sein de la même direction générale ainsi qu'avec un certain nombre d'autres directions générales (par exemple, "Développement", "Relations extérieures") et l'Office d'aide humanitaire de la Commission. Vu le caractère limité de ses ressources, il est très difficile pour l'unité spécialisée d'assurer la cohérence entre les politiques de sécurité alimentaire et les autres stratégies de développement des pays bénéficiaires (point 25), tâche essentielle aussi longtemps que différents programmes de développement de l'Union européenne fonctionnent parallèlement.

CELLULES DE SECURITÉ ALIMENTAIRE

39. Les cellules de sécurité alimentaire sont des bureaux d'assistance technique locaux financés par la Commission et constitués d'experts locaux et européens chargés d'aider le pays bénéficiaire dans la conception, la mise en oeuvre et le suivi des opérations de sécurité alimentaire. Mis à part les contrats d'embauche qui les lient à leur personnel, les cellules de sécurité alimentaire ne disposent pas de mandats clairs et écrits expliquant en détail leurs tâches et leurs responsabilités en matière de gestion et de communication de rapports sur les opérations de sécurité alimentaire. Par conséquent, au Niger et au Yémen, il n'était pas toujours évident de savoir si, et dans quelle mesure, les cellules de sécurité alimentaire et/ou les assistants techniques, travaillant dans le cadre de la sécurité alimentaire, devaient aider en priorité la délégation ou les services du pays bénéficiaire.

ONG

40. Une nouvelle procédure de sélection des ONG a été mise en place en 2000. Malgré l'intention de la Commission de décentraliser la mise en oeuvre de l'aide au développement, l'éligibilité juridique et administrative des candidats était examinée au niveau central à Bruxelles, ce qui entraînait des retards si importants que les délégations ne disposaient pas d'assez de temps pour procéder à l'examen technique et financier des opérations proposées. De manière générale, la nouvelle procédure est apparue complexe et longue. Bien que l'appel à propositions ait été publié en septembre 2000, il a fallu attendre décembre 2001 pour la signature des premiers contrats.

RESAL

41. Pour différentes opérations d'appui, la Commission a mis en place, en 1998, une coentreprise de sept consultants indépendants afin de créer le Réseau européen de sécurité alimentaire (RESAL).

42. Les tâches principales du RESAL étaient les suivantes: fournir une assistance dans la formulation de stratégies en matière de sécurité alimentaire et l'analyse de situations de sécurité alimentaire; formuler des propositions concernant des opérations de sécurité alimentaire; mettre en place un système de collecte et d'analyse de données (contenues dans des rapports mensuel et trimestriel) et améliorer les systèmes d'information relatifs aux questions de sécurité alimentaire (contrôle des prix, prévisions des récoltes, etc.). Les résultats du système d'information ont été diffusés sur l'Internet.

43. En règle générale, le RESAL a bien fonctionné et s'est avéré particulièrement efficace dans la fourniture de conseils ponctuels, sous la forme d'études et de contributions pour la formulation de politiques et de stratégies en matière de sécurité alimentaire, requises à la fois par la Commission et les pays bénéficiaires.

44. Si le réseau était une bonne initiative pour réunir les informations existantes et les présenter de manière accessible au public, il convient toutefois d'observer que leur qualité n'était guère meilleure que celle des sources, lesquelles n'étaient pas toujours fiables. En outre, les informations accessibles sur le site Internet RESAL n'étaient pas toujours actualisées: en août 2001, par exemple, pour la moitié des pays analysés par la Cour, les informations dataient de plus de quatre mois, alors qu'elles auraient dû être produites chaque mois.

45. Dans le cadre de la politique de fermeture de ses bureaux d'assistance technique, la Commission a suspendu le contrat avec le RESAL à compter du 1er septembre 2001. En contrepartie, 20 nouveaux experts devant assumer des tâches et des fonctions similaires à celles du RESAL seront engagés dans 15 délégations situées dans des pays prioritaires, ainsi que cinq experts supplémentaires au sein des services de la Commission à Bruxelles.

Informations de gestion

46. Bien que les services de la Commission à Bruxelles possèdent des informations fiables quant à l'affectation, l'engagement et la libération des fonds destinés aux programmes de sécurité alimentaire, ils n'étaient pas à même d'en fournir sur l'utilisation des fonds avancés et sur l'évolution des différentes composantes des programmes(18). Le système comptable Sincom 2 de la Commission n'était pas en mesure d'identifier tous les contrats portant sur la sécurité alimentaire ni sur les paiements liés à ces contrats; de ce fait, il ne comportait pas de données complètes et détaillées en la matière. Bien que de telles informations aient généralement été disponibles au niveau des délégations, elles n'étaient pas systématiquement communiquées aux services de la Commission à Bruxelles. Les rapports annuels de la Commission sur la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1292/96 destinés aux autorités budgétaires sont dépourvus d'informations relatives à l'utilisation des fonds de contrepartie. Cela va à l'encontre de l'article 31, paragraphe 3, de ce règlement, qui stipule clairement que le rapport annuel de la Commission sur la mise en oeuvre de l'aide alimentaire et les opérations de sécurité alimentaire doit comporter des informations sur les opérations entreprises au moyen des fonds de contrepartie générés.

47. Les rapports annuels de la Commission sur la mise en oeuvre des actions en matière d'aide et de sécurité alimentaires ne peuvent être utilisés qu'avec la plus grande prudence pour des analyses telles que la comparaison d'un exercice avec un autre, en raison des problèmes susmentionnés et du fait que la présentation des différents volets de l'aide a changé d'un exercice à l'autre.

Activités

Préparation des interventions

48. Sur la base des lettres officielles (qui sont en réalité des contrats signés par la Commission et le pays bénéficiaire) auxquelles sont joints les programmes annuels principaux de sécurité alimentaire, la préparation des actions et des projets individuels peut commencer.

49. De manière générale, ce processus s'est avéré complexe et long dans la plupart des pays bénéficiaires, et ce en raison notamment des facteurs suivants:

a) les documents stratégiques en matière de sécurité alimentaire ne fixant pas, habituellement, des priorités claires, l'ensemble du processus de fixation des priorités est reporté à la phase de programmation;

b) les procédures administratives, tant de la Commission que du pays bénéficiaire, sont complexes;

c) le règlement du Conseil autorise un large éventail d'actions à partir des lignes budgétaires consacrées à la sécurité alimentaire; cela implique des efforts particuliers pour définir le contenu spécifique des programmes de sécurité alimentaire avec les partenaires.

En conséquence, certaines années, il est des pays bénéficiaires pour lesquels aucun programme n'a été élaboré.

50. Le règlement stipule que les opérations de sécurité alimentaire doivent s'inscrire dans le cadre d'un programme pluriannuel(19). Un tel programme est nécessaire à la présentation de perspectives à long terme quant au moyen de remplacer l'aide alimentaire par des opérations de sécurité alimentaire, de manière à ce qu'un ensemble cohérent d'activités puisse être défini pour un certain nombre d'années. Il y a peu de temps encore, la programmation était annuelle. Depuis 2001, la Commission élabore des programmes pluriannuels pour un certain nombre de pays bénéficiaires, le Mozambique par exemple.

51. L'article 3 du règlement du Conseil requiert une approche assurant la complémentarité des actions financées à partir de sources différentes. Dans la plupart des pays visités par la Cour, cependant, les programmes de sécurité alimentaire étaient mal intégrés aux programmes principaux. Le poste "sécurité alimentaire" est considéré par certaines parties comme une source intéressante de fonds supplémentaires. Dans le cas de l'Éthiopie, par exemple, les lignes budgétaires correspondant à la sécurité alimentaire ont servi à compenser l'absence de volets agricoles dans le septième et, plus particulièrement, dans le huitième FED. Toutefois, dans un certain nombre de pays, des tentatives ont été faites pour relier certains types d'actions aux lignes budgétaires consacrées à la sécurité alimentaire. Au Niger, des projets de développement rural ont été financés par les FED, alors que les lignes budgétaires correspondant à la sécurité alimentaire ont été principalement utilisées pour financer des activités d'appui et le renforcement des capacités (par exemple, organisme de sécurité alimentaire et de gestion de crise, stockage des aliments, recensements agricoles). À Madagascar, les opérations de sécurité alimentaire financées à partir du budget général viennent compléter les projets de développement rural financés par le septième et le huitième FED, et les deux ressources financières sont utilisées de manière cohérente. Cela est dû au fait que ce pays a recours à une stratégie de développement unique, qui s'applique aux opérations de développement rural, de sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté indépendamment de leur source.

Identification

52. Dans la plupart des pays visités par la Cour, l'identification des projets n'était pas structurée. À l'exception de la Bolivie, aucun élément probant n'attestait l'existence de structures susceptibles de permettre de sélectionner des projets sur la base de priorités et de critères clairs. Au Yémen, par exemple, le critère prioritaire était la répartition uniforme des projets sur l'ensemble du pays, ce qui s'est traduit par une dispersion de projets très divers, sélectionnés cas par cas.

53. La conception et la planification des opérations de sécurité alimentaire examinées par la Cour étaient entravées par l'absence d'études de faisabilité. Ainsi, au Yémen, les opérations n'ont été précédées d'aucune étude de faisabilité. La plupart des projets ont été mis en oeuvre sans aucune procédure de justification préalable et sans que la population locale ait été consultée. En Éthiopie, aucun des projets examinés sur place n'avait fait l'objet d'une analyse financière ou économique préalable à sa mise en oeuvre. De même, à Madagascar, la viabilité et la durabilité des opérations de sécurité alimentaire n'avaient pas été suffisamment étudiées.

54. Néanmoins, une fois adoptés, une grande partie des projets inspectés par la Cour avaient été bien exécutés d'un point de vue technique, et se sont révélés utiles pour la population. Les projets d'irrigation au Yémen et en Bolivie ont fait exception, les barrages et canalisations n'ayant soit pas été achevés, soit pas été entretenus, limitant ainsi l'irrigation.

Mise en oeuvre

Engagement des bénéficiaires

55. Un degré élevé d'engagement de la part des gouvernements des pays bénéficiaires dans la conception des opérations de sécurité alimentaire est essentiel pour leur succès final. Des structures administratives doivent notamment être mises en place aux niveaux central et local pour assurer la durabilité des projets.

56. L'engagement des services centraux dans le cycle du projet est généralement limité. Dans certains pays visités par la Cour, les activités de sécurité alimentaire sont confiées à des organismes locaux de manière peu coordonnée (par exemple au Yémen et en Éthiopie). Dans d'autres pays, comme Madagascar et la Bolivie, des organismes spécifiquement chargés de la mise en oeuvre du programme ont été créés.

57. Au Niger, une unité de gestion des actions relatives à l'aide/la sécurité alimentaire, mise en place pour assurer la coordination entre l'État et les donateurs, fonctionne bien. Néanmoins, l'engagement du gouvernement dans ce système national de sécurité alimentaire reste insuffisant et, dès lors, ce sont les donateurs, et non le gouvernement, qui agissent comme chefs de file.

58. La participation active de la population est au moins aussi importante que le degré d'engagement de l'administration centrale. Conformément au règlement (CE) n° 1292/96(20), les bénéficiaires doivent devenir les acteurs de leur propre développement. Par conséquent, ils doivent soutenir activement les projets pour que ceux-ci aient une chance de devenir viables et durables.

59. Les communautés locales ne se sentiront responsables d'un projet que si elles ont été appelées à y participer depuis la phase d'identification jusqu'à la fin du processus. En outre, les opérations de sécurité alimentaire ne seront viables qu'avec l'aide de structures locales fonctionnant correctement au sein des communautés pour aider la population locale à définir ses besoins, ainsi qu'à mettre en oeuvre et à gérer les projets. En pratique, l'engagement dans le cycle du projet était très limité dans tous les pays visités par la Cour, à l'exception de la Bolivie.

60. Au Yémen et en Géorgie, en particulier, il n'existait aucune preuve de la consultation de la population. Les opérations sont mises en oeuvre sans évaluation de la situation de la population locale, ni explication de la priorité accordée à une opération ou de la sélection de groupes cibles particuliers. Au Yémen, les services administratifs locaux ont éprouvé d'énormes difficultés pour convaincre les communautés de l'utilité des opérations proposées.

61. La plupart des pays visités ne disposent pas d'une capacité structurelle suffisante à l'échelle locale pour gérer et suivre les projets et pour assister la population locale aux plans administratif et technique. Bien que les municipalités locales boliviennes fonctionnent correctement, leur capacité de coordination est réduite du fait que le personnel technique indispensable est fréquemment renouvelé après les élections, pour des motifs politiques.

Retards

62. Presque tous les pays bénéficiaires ont connu des retards importants entre la décision de financement et le début de la mise en oeuvre des programmes et des projets. De ce fait, un volume important de fonds est resté inutilisé pendant plusieurs années.

63. En général, les retards affectant la mise en oeuvre des premiers programmes (pour l'année 1996) ont été particulièrement importants. Cela est dû en partie aux raisons mentionnées précédemment en ce qui concerne la préparation des interventions (point 49). Les problèmes de personnel et les effets à court terme de la réorganisation de la Commission expliquent également l'importance des retards de paiement (par exemple, en Éthiopie, au Yémen et à Madagascar), qui ont entravé le bon déroulement des programmes.

64. Des retards ont également été engendrés par les pays bénéficiaires. Par exemple, les gouvernements du Yémen et du Niger ont été incapables de s'entendre sur les modalités des recensements agricoles, qui sont capitaux pour l'obtention d'informations sur la situation en matière de sécurité alimentaire. En Éthiopie, le manque de clarté dans le partage des responsabilités entre les ministères et les organismes chargés de la mise en oeuvre ainsi qu'entre le gouvernement central et les gouvernements des États régionaux a également provoqué des retards.

Appui budgétaire

65. Dans un certain nombre de pays, l'aide communautaire est accordée sous forme de soutien budgétaire (conformément à l'article 2, paragraphe 5, du règlement du Conseil), sous réserve d'une programmation, d'une exécution et d'un contrôle efficaces du budget national, c'est-à-dire la supervision et le contrôle réguliers des dépenses publiques.

66. Le soutien budgétaire est généralement financé par la contre-valeur (en devises locales) de la devise étrangère avec laquelle la Commission a permis au pays bénéficiaire de financer les importations de denrées alimentaires, importations dont la preuve doit être fournie par le pays en question. Toutefois, dans un contexte d'importations libéralisées comme celui de la quasi-totalité des pays bénéficiaires, il s'agit d'une construction artificielle pour une intervention qui n'est finalement qu'une facilité générale en devises étrangères visant à soutenir la balance des paiements des pays concernés.

67. Pour la plupart des aides budgétaires, des domaines cibles sont définis (par exemple, aide au secteur social, aide à l'investissement ou soutien pour couvrir les coûts récurrents). En général, les considérations qui servent de base à la sélection de l'une ou l'autre approche ne sont pas documentées. De surcroît, un soutien budgétaire n'est accordé que lorsque certaines conditions sont remplies, lesquelles peuvent tenir, notamment, à des facteurs macroéconomiques, à des indicateurs budgétaires (tels que le pourcentage consacré à la santé ou à l'éducation) ou à des réformes administratives des services publics. De manière générale, l'aide budgétaire ne devrait être accordée qu'après la mise en place d'une gestion et d'un contrôle efficaces des systèmes budgétaires et comptables nationaux ou, à défaut, après avoir au moins obtenu des améliorations substantielles(21).

68. Une aide budgétaire a été octroyée à la Géorgie, à Madagascar, au Niger et au Yémen, malgré l'insuffisance des systèmes budgétaire et comptable nationaux. Les paiements ont été suspendus en Géorgie et à Madagascar, pour non-respect des conditions macroéconomiques dans le premier cas, et de celles fixées en matière de réforme des services publics dans le second.

69. Les décisions visant à suspendre les paiements, bien que pleinement justifiées par le fait que les conditions n'étaient pas remplies, ont sensiblement retardé la mise en oeuvre des programmes de sécurité alimentaire, dans le secteur social par exemple, lorsque le financement à partir du budget national était subordonné au financement communautaire. L'aide budgétaire, qui dépend de facteurs macroéconomiques, peut dès lors aisément devenir incompatible avec les opérations de sécurité alimentaire spécifiquement destinées à améliorer la situation en matière de sécurité alimentaire au niveau local.

Suivi

70. Le suivi doit être assuré en priorité par l'administration centrale ou locale en collaboration avec la délégation de la Commission. En règle générale, les délégations et les services centraux de la Commission n'interviennent guère dans le suivi des projets. Dans la plupart des pays, le suivi est assuré par la cellule de sécurité alimentaire.

71. Le gouvernement géorgien se montre peu intéressé par le suivi, à l'exception des projets gérés par le ministère de la santé, qui est chargé des allocations familiales, dont le suivi est rigoureux et efficace. Au Yémen, les opérations de sécurité alimentaire n'ont fait l'objet d'aucune vérification par l'administration nationale.

72. Bien que le suivi assuré par la cellule de sécurité alimentaire en Éthiopie ait été ralenti par la dissémination et l'éloignement géographique des projets mis en oeuvre, les rapports remis par cette cellule fournissaient généralement un aperçu clair et complet de l'état d'avancement des travaux.

Évaluation et audits

73. Pour déterminer si les objectifs définis durant la phase d'évaluation ont été atteints, la Commission doit procéder régulièrement à des évaluations des opérations de sécurité alimentaire. Le nombre de ces évaluations était insuffisant et, à l'exception de l'Éthiopie, très peu d'évaluations indépendantes ont été effectuées. En tout état de cause, pour être en mesure de réaliser une évaluation correcte de l'incidence et de l'efficacité des opérations de sécurité alimentaire, il faut disposer d'indicateurs de performance vérifiables pour l'ensemble des projets et des programmes. À l'exception de la Bolivie, aucune trace de tels indicateurs n'a pu être trouvée dans les différents pays inspectés par la Cour.

74. La plupart des lettres officielles ou des mémorandums d'accord associés stipulaient que des audits financiers des programmes devaient être effectués. Des audits couvrant la totalité du programme, ou une partie de celui-ci dans le cas des évaluations dites "à mi-parcours", ne sont réalisés que depuis 2001.

75. Les audits étant effectués plusieurs années après le lancement des programmes, il est souvent difficile de retrouver la trace de pièces justificatives ou d'obtenir des explications sur les considérations qui justifient les opérations. De plus, dans une telle situation, les faiblesses du système de contrôle interne, tout au moins pour le programme en question, ne peuvent plus être corrigées et, pour d'autres programmes en cours d'exécution, elles ne peuvent plus être redressées que dans une phase très tardive.

76. Les services centraux de la Commission ne possèdent pas de tableau complet ou actualisé des audits réalisés à l'initiative des délégations, car ces dernières n'informent pas systématiquement les services centraux des audits programmés et exécutés.

77. Bien souvent, le caractère approprié des audits et la teneur des rapports d'audit n'ont pas été convenablement évalués. En conséquence, des mesures adéquates n'ont pas toujours été prises lorsque les audits étaient mal effectués ou lorsque les rapports d'audit présentaient des insuffisances, par exemple en ce qui concerne le système de contrôle interne des paiements.

Coordination des donateurs

Coordination au niveau central

78. Le règlement (CE) n° 1292/96 stipule que la Communauté et ses États membres doivent coordonner étroitement leurs politiques de coopération au développement concernant l'aide alimentaire et les opérations de sécurité alimentaire, et qu'il convient de prévoir une coopération étroite entre les États membres et la Commission au sein du comité de la sécurité alimentaire et de l'aide alimentaire du Conseil(22).

79. Il souligne également, à l'article 20, que les États membres et la Commission se prêtent toute l'assistance nécessaire et se communiquent toutes les informations utiles concernant la mise en oeuvre de l'aide alimentaire et les opérations de sécurité alimentaire. Plus précisément, il stipule, à l'article 28, que les États membres notifient à la Commission leurs actions nationales d'aide alimentaire et leurs opérations visant à assurer la sécurité alimentaire, et que la coordination et la coopération entre la Communauté et les États membres font l'objet d'un échange régulier d'informations au sein du comité de la sécurité et de l'aide alimentaire du Conseil. De plus, conformément à l'article 30, les États membres et la Commission se communiquent les résultats des travaux d'évaluation ainsi que les analyses ou études, et s'efforcent de mettre en oeuvre des actions d'évaluation conjointes.

80. Pourtant, en réalité, ces dispositions réglementaires ne sont pas appliquées convenablement. Les États membres n'ont pas informé la Commission de leurs opérations bilatérales en matière d'aide et de sécurité alimentaires. La transmission d'informations sur les opérations de sécurité alimentaire est un processus unilatéral. La Commission avise les États membres, mais les informations ne circulent pas dans l'autre sens, ainsi que la Cour l'a souligné à plusieurs reprises pour ce qui concerne d'autres programmes(23).

81. La présidence belge du comité de la sécurité et de l'aide alimentaire du Conseil a présenté unilatéralement, en septembre 2001, la politique nationale belge en matière d'aide et de sécurité alimentaires, et proposé que les États membres exposent, à tour de rôle, leur politique de sécurité alimentaire au sein du comité(24). Toutefois, cette initiative est restée sans écho de la part des autres États membres.

82. De même, les principales recommandations figurant dans les conclusions du Conseil du 19 décembre 2001 sur le règlement (CE) n° 1292/96(25) ne tiennent pas compte de la recommandation figurant dans la communication(26) de la Commission, selon laquelle le rôle du comité de la sécurité et de l'aide alimentaire du Conseil doit être renforcé en le centrant davantage sur les questions stratégiques et sectorielles.

83. Les informations reçues de la Commission par les représentants des États membres au sein du comité de la sécurité et de l'aide alimentaire du Conseil ne sont pas systématiquement transmises à leur ambassade sur place: par exemple, les ambassadeurs de la Communauté européenne en Géorgie se sont plaints de n'avoir reçu de la part des ministres des affaires étrangères des États membres ou de leur ministre de la coopération au développement aucune information en retour sur les politiques communautaires en matière de sécurité alimentaire.

Coordination au niveau local

84. Au niveau local, les représentants des États membres et les délégations de la Commission se sont réunis régulièrement. Dans la plupart des pays visités, la coordination n'a consisté qu'en un échange d'informations. Toutefois, à Madagascar en particulier, une coopération intense s'est établie avec les autres donateurs, ce qui a entraîné la création d'une base de données commune des donateurs contenant tous les détails des projets financés par les donateurs dans le pays. Au Niger, la coordination entre les donateurs membres de l'organe de coordination pour la prévention et la gestion des crises alimentaires était également étroite.

85. À l'exception de Madagascar et du Niger, la coordination avec d'autres donateurs multilatéraux [Banque mondiale (BM), Fonds monétaire international (FMI), Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), FAO] est marginale bien que, dans de nombreux pays, la Banque mondiale et le FMI aident couramment le gouvernement à élaborer un document de stratégie sur la politique nationale de lutte contre la pauvreté. Étant donné que la lutte contre la pauvreté et la sécurité alimentaire sont très intimement liées, une coordination étroite à cet égard doit être établie entre le gouvernement, la Communauté et la BM/le FMI afin de prévenir toute incohérence.

86. La présence de systèmes d'information, quoique de qualité insuffisante, a été constatée dans la plupart des pays visités. Ces systèmes traitaient d'aspects relatifs à la sécurité alimentaire, sous forme d'informations relatives à la production agricole, de systèmes d'information sur les marchés et de systèmes d'alerte rapide. Ils étaient exploités en partie par les services gouvernementaux et en partie par les donateurs, ce qui a entraîné la dispersion des informations ainsi que le chevauchement des systèmes d'information. Cette situation aurait pu être évitée grâce à une meilleure coordination.

87. Le manque de coordination entre les donateurs bloque l'élaboration de stratégies nationales globales uniques, susceptibles d'être suivies par tous les donateurs. De l'avis d'un certain nombre de donateurs importants, le pays bénéficiaire devrait donc veiller à la coordination entre les différents donateurs. Pourtant, aussi longtemps qu'un pays ne sera pas capable de le faire, la coordination entre les donateurs, de leur propre initiative, restera essentielle.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Politique et règlement (CE) n° 1292/96

88. Des stratégies, des programmes et des plans d'action portant spécifiquement sur la sécurité alimentaire ont été développés en conformité avec le règlement (CE) n° 1292/96. Ces initiatives viennent compléter les stratégies en matière de lutte contre la pauvreté, les stratégies agricoles, les documents stratégiques nationaux, les programmes indicatifs nationaux ainsi que divers programmes de développement d'autres donateurs. La plupart des documents stratégiques présentent les mêmes objectifs finaux (implicites ou explicites): lutte contre la pauvreté, sécurité alimentaire et amélioration des conditions de vie.

89. La sécurité alimentaire n'est pas un instrument, et les actions visant à l'améliorer ne possèdent pas les caractéristiques propres à la "sécurité alimentaire". Celles-ci sont, au contraire, analogues ou identiques aux actions menées dans le cadre de tout programme de développement. Néanmoins, les programmes de sécurité alimentaire sont mis en oeuvre comme des programmes de développement distincts des principaux programmes de développement. Il en résulte qu'un effort de coordination substantiel est exigé des divers services de la Commission ainsi que d'autres parties pour assurer la cohérence entre les différents programmes. Dans la pratique, une telle coordination n'a pu être instaurée du fait des ressources limitées de l'unité spécialisée dans les interventions dans le domaine de la sécurité alimentaire.

Recommandation 1

90. Pour atteindre l'objectif de la sécurité alimentaire, il y a lieu:

a) d'examiner attentivement les opérations proposées afin de s'assurer que leur incidence sur la sécurité alimentaire a été prise en compte;

b) de contrôler la sécurité alimentaire au sein des pays bénéficiaires et d'analyser les causes de l'insécurité alimentaire;

c) de faire rapport sur la sécurité alimentaire et de recommander des actions susceptibles de l'améliorer.

La Commission devrait intensifier ses efforts avec les donateurs multilatéraux et bilatéraux, y compris les États membres de l'Union européenne, afin d'établir des documents stratégiques nationaux communs pour les pays en voie de développement intégrant expressément le concept de sécurité alimentaire.

91. L'intégration des objectifs actuels en matière de sécurité alimentaire dans les programmes de développement principaux fait disparaître la nécessité d'un règlement spécifique couvrant les interventions en matière de sécurité alimentaire. Dès lors, il convient d'envisager, probablement dans le cadre de la nouvelle évaluation de la sécurité alimentaire, annoncée pour 2004, d'abroger le règlement (CE) n° 1292/96 sous sa forme actuelle. Les activités d'appui à la sécurité alimentaire actuellement financées au titre du règlement (CE) n° 1292/96 pourraient alors être couvertes par les règlements relatifs à l'Asie, à l'Amérique latine et aux pays méditerranéens. Dans cette hypothèse, il pourrait s'avérer nécessaire de trouver une solution pour les pays ACP, qui risqueraient d'être exclus des ressources financées à partir du budget général, qui viennent actuellement compléter les dotations qu'ils perçoivent des FED. Quelle que soit la solution finalement retenue, il convient d'assurer une cohérence entre le financement au titre du budget et celui des programmes indicatifs des pays ACP.

92. L'aide alimentaire accordée au titre du règlement (CE) n° 1292/96 consiste souvent en des secours à la population, et revêt dès lors un caractère humanitaire. Par conséquent, la totalité de l'aide alimentaire en nature pourrait être intégrée dans le règlement sur l'aide humanitaire, de sorte qu'un règlement unique couvrirait l'aide humanitaire et l'aide alimentaire tout en prévoyant, le cas échéant, des procédures distinctes.

93. Les crédits accordés au titre de l'aide alimentaire et de l'aide humanitaire pourraient relever d'une même ligne budgétaire, alors que les montants correspondant à la sécurité alimentaire pourraient être intégrés dans les lignes budgétaires générales consacrées à l'appui, par les programmes de développement, des pays bénéficiaires dans chacune des zones géographiques.

Programmes de sécurité alimentaire

94. L'achèvement des programmes de sécurité alimentaire, élaborés sur une base annuelle, nécessite généralement un certain nombre d'années. Du fait des retards dans la programmation annuelle en général et des retards dans la libération des fonds qui en découlent, il n'est pas toujours possible de garantir le financement continu, pourtant souhaitable.

Recommandation 2

95. Les programmes devraient être pluriannuels et fondés sur les stratégies globales de développement des pays bénéficiaires. Il devraient être réalistes, en ce sens qu'ils devraient refléter la capacité d'absorption des pays bénéficiaires, de même que les moyens dont dispose la Commission pour gérer et assurer le suivi du programme.

Données de base

96. De manière générale, les informations disponibles concernant la situation en matière de sécurité alimentaire sont périmées, incomplètes et peu fiables. Par le passé, des donateurs ont apporté leur aide en vue d'améliorer la capacité des pays en matière de statistiques. Toutefois, les progrès ainsi accomplis ont généralement été sans lendemain lorsque les pays bénéficiaires ont dû financer leurs activités statistiques avec leurs propres ressources.

Recommandation 3

97. La Commission et les autres donateurs devraient soutenir en priorité l'élaboration de systèmes destinés à fournir des informations fiables sur la situation socio-économique des ménages (y compris les aspects relatifs à la pauvreté et à la sécurité alimentaire).

98. Dans ce contexte, il serait utile que la Commission, en collaboration avec d'autres donateurs, mette au point des indicateurs permettant d'évaluer l'amélioration de la situation en matière de sécurité alimentaire.

Informations de gestion au niveau des services centraux

99. Le système comptable de la Commission n'était pas en mesure d'identifier toutes les informations pertinentes quant à la situation financière et aux progrès réalisés dans la mise en oeuvre des actions de sécurité alimentaire. Une grande partie de ces informations est disponible au niveau des délégations, mais n'était pas systématiquement communiquée aux services de la Commission à Bruxelles.

Recommandation 4

100. La Commission devrait modifier ses systèmes d'information en matière de comptabilité et de gestion, de manière à ce qu'il soit possible de rassembler des données complètes et exactes quant à l'utilisation de fonds. En outre, un échange régulier d'informations doit être instauré entre les services centraux de la Commission et ses délégations. Même dans une structure décentralisée, les services centraux doivent pouvoir accéder aux informations de base afin d'être à même de remplir leur fonction de supervision.

Viabilité

101. La viabilité des actions ne peut être assurée lorsque l'infrastructure administrative nationale aux niveaux central et local n'est pas appropriée. Dans la plupart des pays visités par la Cour, la capacité ou la motivation des services centraux était insuffisante pour gérer efficacement les programmes de développement. Au plan local, il n'existe quasiment aucune structure administrative. Il s'agit d'un problème général, au sujet duquel la Cour a régulièrement formulé des observations.

Recommandation 5

102. Pour augmenter les faibles capacités d'absorption actuelles et améliorer la prise en charge des projets de sécurité alimentaire dans les pays bénéficiaires, la Commission doit continuer à se concentrer sur le renforcement des capacités et l'appui institutionnel. Il convient de prêter une attention particulière aux processus d'identification, de planification et de suivi des actions. La population locale doit être activement impliquée dans toutes les phases des projets. Les gouvernements nationaux doivent être encouragés à accorder la priorité au développement des structures locales, dans lesquelles, provisoirement, les ONG pourraient jouer un rôle important.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 13 février 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Règlement (CE) n° 1292/96 du Conseil du 27 juin 1996 concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire et des actions spécifiques d'appui à la sécurité alimentaire (JO L 166 du 5.7.1996, p. 1).

(2) Cela correspond à l'objectif global, formulé par les Nations unies, de réduire la pauvreté dans le monde de 50 % au cours de la même période. Ce chiffre a été confirmé lors du Sommet mondial de l'alimentation, tenu à Rome du 10 au 13 juillet 2002.

(3) Tous les chiffres proviennent de l'évaluation de la situation de la sécurité alimentaire mondiale effectuée par la FAO et publiée par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale après sa session de Rome du 28 mai au 1er juin 2001.

(4) Y compris la Communauté européenne.

(5) Point 1 du plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation annexé à la "Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale" du 13 novembre 1996.

(6) - Règlement (CEE) n° 3972/86 du Conseil concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire,

- règlement (CEE) n° 1755/84 du Conseil relatif à la mise en oeuvre d'actions de substitution aux livraisons d'aide alimentaire dans le domaine de l'alimentation,

- règlement (CEE) n° 2507/88 du Conseil relatif à la mise en oeuvre de programmes de stockage et de systèmes d'alerte rapide,

- règlement (CEE) n° 2508/88 du Conseil relatif à la mise en oeuvre d'actions de cofinancement d'achats de produits alimentaires ou de semences effectués par des organismes internationaux et des organisations non gouvernementales,

- règlement (CEE) n° 1420/87 du Conseil fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 3972/86 concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire.

(7) Arménie, Azerbaïdjan, Bangladesh, Bolivie, Burkina, Cap-Vert, Érythrée, Éthiopie, Géorgie, Haïti, Honduras, Kirghizstan, Madagascar, Malawi, Mauritanie, Moldova, Mozambique, Nicaragua, Niger, Pérou, Yémen.

(8) Afghanistan, Angola, Corée du Nord, Équateur, Liberia, République démocratique du Congo, Rwanda, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tadjikistan.

(9) Rapport spécial n° 7/87 sur la gestion des fonds de contrepartie en matière d'aide alimentaire (JO C 31 du 4.2.1988); rapport spécial n° 6/87 sur l'aide alimentaire à l'Inde (même JO); rapport spécial n° 1/87 sur la qualité de l'aide alimentaire (JO C 219 du 17.8.1987); rapport spécial n° 8/80 du 30 octobre 1980 sur l'aide alimentaire communautaire (non publié).

(10) Rapports annuels relatifs aux exercices financiers 1992 (JO C 309 du 16.11.1993, p. 205-216), 1989 (JO C 313 du 12.12.1990, p. 178-181) et 1988 (JO C 312 du 12.12.1989, p. 145-148 et p. 153-154).

(11) La Bolivie, l'Éthiopie, la Géorgie, Madagascar, le Niger et le Yémen, sélectionnés en fonction de l'importance du soutien à la sécurité alimentaire accordé par le budget de l'Union européenne, y compris au minimum chacune des zones géographiques.

(12) Article 1er, paragraphe 4, et deuxième et vingt-troisième considérants.

(13) Deuxième considérant, article 1er, paragraphe 4, et article 2, paragraphe 2, dernier alinéa.

(14) Article 3, troisième alinéa, et article 6, troisième alinéa.

(15) "Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Évaluation et orientation future du règlement (CE) n° 1292/96 du Conseil, du 27 juin 1996, concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire et des actions spécifiques d'appui à la sécurité alimentaire" [COM(2001) 473 final du 12 septembre 2001].

(16) Document 15390/01 du groupe d'aide alimentaire du Conseil: "Projet de conclusions du Conseil sur l'évaluation et la future orientation du règlement (CE) n° 1292/96".

(17) On entend par année de programme l'année pour laquelle un engagement est pris, par lettre officielle (point 48), visant à financer un programme de sécurité alimentaire destiné à un pays bénéficiaire spécifique. Les engagements relatifs à un tel programme peuvent être répartis sur plusieurs exercices budgétaires.

(18) Voir les réserves exprimées dans les déclarations d'assurance successives de la Cour, dont la plus importante figure dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1999, points 8.11 à 8.13 (JO C 342 du 1.12.2000).

(19) Treizième et quatorzième considérants et article 3, paragraphe 4.

(20) Article 1er, paragraphe 3, cinquième alinéa.

(21) Rapport spécial n° 5/2001 relatif à l'utilisation des fonds de contrepartie dans les pays ACP (JO C 257 du 14.9.2001) et rapport spécial n° 1/2002 sur l'assistance macrofinancière et les facilités d'ajustement structurel (JO C 121 du 23.5.2002).

(22) Troisième et vingt-troisième considérants du préambule.

(23) Rapport spécial n° 7/98 concernant l'Afrique du Sud (JO C 241 du 31.7.1998), points 93 à 97; rapport spécial n° 4/2000 relatif à la réhabilitation (JO C 113 du 19.4.2000), points 37 à 41; rapport spécial n° 19/2000 relatif à la société palestinienne (JO C 32 du 31.1.2001), points 84 à 88.

(24) Proposition 6/01 (ALIM) du 6 septembre 2001.

(25) Document du Conseil 15390/01 (ALIM) du 17 septembre 2001.

(26) Recommandation n° 9 de la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil [COM(2001) 473 final du 12 septembre 2001, p. 5].

ANNEXE 1

SITUATION EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ALIMENTAIRE DANS LES SIX PAYS VISITÉS PAR LA COUR

1. La situation en matière de sécurité alimentaire dans les pays visités par la Cour(1) est exposée ci-dessous.

2. En Géorgie, en Bolivie et à Madagascar, la disponibilité globale des denrées alimentaires apparaît suffisante; en d'autres termes, il n'y a pas de déficit alimentaire dans le pays considéré dans son ensemble; se pose, en revanche, un problème d'accès à la nourriture pour les couches les plus pauvres de la population, en raison de l'insuffisance du pouvoir d'achat.

3. En Éthiopie, l'insécurité alimentaire est liée à des facteurs structurels, et 49 % de la population (soit 28,4 millions de personnes) sont sous-alimentés, principalement du fait de l'insuffisance du pouvoir d'achat et du problème de l'accès physique aux denrées alimentaires: le rapport sur le développement dans le monde 1999/2000 indique que 89 % de la population se situent au-dessous du seuil de pauvreté, de 2 dollars des États-Unis par personne par jour.

4. D'un point de vue structurel, le Yémen n'est pas en mesure de produire plus de 30 % environ des denrées alimentaires nécessaires pour nourrir la population, le déficit étant principalement couvert par les importations. Le pouvoir d'achat des populations rurales étant extrêmement faible, on relève des pénuries alimentaires structurelles dans les zones rurales.

5. La situation en matière de sécurité alimentaire au Niger est extrêmement fragile en raison des conditions climatiques, qui causent régulièrement de graves pénuries alimentaires.

6. Le tableau suivant présente le nombre de personnes sous-alimentées ainsi que la part qu'elles représentent sur la population totale des six pays visités:

Situation en matière de sous-alimentation dans les six pays visités

>TABLE>

Source:

FAO, Rome: Évaluation de la situation de la sécurité alimentaire mondiale (publiée le 1er juin 2001).

(1) Bolivie, Éthiopie, Géorgie, Madagascar, Niger et Yémen.

ANNEXE 2

ÉVENTAIL DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

- Appui de dispositifs d'alerte rapide

- Construction ou modernisation d'installations de stockage

- Construction de serres

- Production ou fourniture de semences, création de banques de céréales ou de semences

- Mise à disposition d'intrants agricoles tels qu'engrais, pesticides, outils et équipements

- Apport de technologies agricoles à échelle réduite

- Soutien au développement de l'aquaculture

- Fourniture d'outils et de bateaux de pêche

- Activités de repeuplement

- Opérations nourriture contre travail et rémunération contre travail, programmes visant à créer des emplois

- Diversification des revenus ruraux

- Développement de la production végétale, de l'horticulture et de la culture des arbres fruitiers

- Développement de la production animale (par exemple, élevage bovin, production de lait et de fromage) et de l'aviculture

- Équipements vétérinaires et appui aux cliniques vétérinaires, fourniture de médicaments vétérinaires

- Soutien au transport, à la distribution et à la commercialisation de produits agricoles

- Microprojets de développement rural

- Programmes ruraux de microcrédit en faveur de l'agriculture, de l'élevage bovin et de l'artisanat

- Systèmes ruraux d'approvisionnement en eau

- Construction de petits barrages

- Systèmes d'irrigation

- Détournement de cours d'eau

- Protection des rives ou des oueds

- Conservation des sols

- Routes rurales (voies d'accès)

- Infrastructures des villages

- Reboisement

- Appui à des associations de producteurs

- Soutien à des organisations de femmes

- Assistance technique et formation aux techniques agricoles, à la finance et à la gestion

- Renforcement des capacités institutionnelles de ministères et autres administrations publiques, municipalités et communautés locales chargées des opérations de sécurité alimentaire

- Information et formation dans les domaines alimentaire et sanitaire, incitation à la diversification alimentaire

- Campagnes en faveur de l'hygiène et des équipements sanitaires/assainissement

- Soutien à la sécurité sanitaire

- Soutien aux écoles rurales et aux crèches

- Soutien aux filets de protection sociale

- Disponibilités en devises étrangères pour l'importation de denrées alimentaires.

Source:

Cour des comptes européenne.

ANNEXE 3

Cumul des paiements pour l'aide et la sécurité alimentaires au 31 décembre 2001 (budget général de l'Union européenne) pour chacune des années-programmes 1997-2001

>TABLE>

Source:

CRIS (Sincom 2).

ANNEXE 4

Cumul des paiements pour la sécurité alimentaire au 31 décembre 2001 (budget général de l'Union européenne) pour chacune des années-programmes 1997-2001

>TABLE>

Source:

CRIS (Sincom 2).

ANNEXE 5

Cumul des paiements pour l'aide alimentaire au 31 décembre 2001 (budget général de l'Union européenne) pour chacune des années-programmes 1997-2001

>TABLE>

Source:

CRIS (Sincom 2).

ANNEXE 6

Récapitulatif du total des paiements correspondant aux années-programmes 1997-2001, au 31 décembre 2001

>TABLE>

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

II. La Commission a entamé un certain nombre de changements politiques décisifs, qui remontent au début des années 80, consistant à délaisser les stocks alimentaires pour les stratégies et politiques de sécurité alimentaire.

IV. En 2001, la Commission a présenté une communication offrant un cadre amélioré en vue d'intégrer les questions de sécurité alimentaire dans des stratégies globales visant à réduire la pauvreté et à favoriser le développement. En outre, la Commission a essayé d'assurer un meilleur lien entre secours, réhabilitation et aide au développement.

V. Lors du dernier exercice de programmation, les questions de sécurité alimentaire ont été prises en compte plus systématiquement par les pays bénéficiaires au titre des stratégies de réduction de la pauvreté et de développement.

VI. La Commission a déployé des efforts en vue d'aider les pays en développement à se doter de capacités et mettre en place les systèmes nécessaires.

VII. Une nouvelle évaluation est prévue pour 2004.

VIII. La structure de la Commission et la panoplie d'outils dont elle dispose doivent être améliorées en termes de programmation, d'évaluation et de mise en oeuvre des opérations de sécurité alimentaire dont la nature est extrêmement complexe. Ceci fera l'objet d'une évaluation en 2004. Néanmoins, les informations concernant les besoins, les problèmes et l'état de la mise en oeuvre font régulièrement l'objet de comptes rendus, réexamens, évaluations et missions.

IX. Les institutions centrales des pays bénéficiaires sont souvent très fragiles et leur capacité d'intervention officielle limitée. Néanmoins, la Cour a estimé que de nombreux projets étaient techniquement parfaitement exécutés et utiles à la population concernée.

X. Les évaluations et audits à mi-parcours et définitifs ont lieu désormais régulièrement.

XI. La position de la Commission est expliquée dans le document COM(2001) 473:

Coordination étroite à tous les stades de la programmation et du cycle du projet avec les États membres de l'Union européenne et d'autres grands donateurs en vue d'assurer la complémentarité;

Des efforts particuliers ont été déployés par les délégations afin de renforcer la coordination locale avec les États membres, les principaux donateurs et les organisations des Nations unies.

XII.

a) et b) Position de la Commission énoncée dans COM(2001) 473:

- la Commission va examiner attentivement un concept plus large et un cadre de développement stratégique permettant à la Commission de soutenir l'aide et la sécurité alimentaires. Elle s'attaquera également au problème de la cohérence politique;

- elle examinera en particulier les options possibles afin d'intégrer/de fusionner complètement à la fois les objectifs et les instruments de sécurité alimentaire dans un dispositif de développement global de la Commission.

L'aide en faveur de la sécurité et de l'aide alimentaires met l'accent sur une approche en partenariat. Elle s'inscrit de plus en plus dans le contexte de stratégies nationales de réduction de la pauvreté.

c) On constate une tendance claire vers des programmes multiannuels.

d) Les efforts en cours tiennent compte des propositions de la Cour.

e) Ces mesures sont en cours.

f) La Commission s'y emploie.

INTRODUCTION

3 à 9. Pendant plus d'un quart de siècle, les aides en vue d'accroître la production agricole et l'aide alimentaire massive ont été les principaux instruments utilisés par le Nord pour assister les pays en développement dans leurs efforts en vue de résoudre les questions de pénurie alimentaire et d'aboutir à une autosuffisance alimentaire. Sur cette toile de fond, la Commission, ainsi que d'autres grands donateurs, ont entamé un certain nombre de changements politiques décisifs, qui ont pris cours au milieu des années 80, pour passer des stocks alimentaires à des politiques et stratégies de sécurité alimentaire. Ce processus de réforme est arrivé à son terme en 1996 par l'adoption du règlement (CE) n° 1292/96 du Conseil.

Une évaluation externe de la mise en oeuvre du règlement a eu lieu en 2000. Faisant suite à celle-ci, la Commission a préparé une communication (qui sera présentée au Parlement et au Conseil) afin de définir plus précisément le rôle du règlement et les objectifs spécifiques et applications de ses divers instruments. Le maintien du règlement a été justifié par les éléments suivants:

- nécessité de disposer d'un instrument de développement spécifique venant appuyer les efforts de la Communauté européenne visant à remédier:

- à l'insécurité alimentaire structurelle en tant que première étape de la réduction de la pauvreté à long terme dans certains pays,

- aux situations critiques en matière d'approvisionnement alimentaire aux niveaux national et régional,

- aux problèmes nutritionnels spécifiques,

- à la nécessité de combler l'écart entre secours, réhabilitation et développement,

- engagements de la Communauté européenne vis-à-vis d'accords internationaux et d'initiatives multilatérales (objectifs de développement internationaux et convention relative à l'aide alimentaire).

7. Le règlement (CE) n° 1292/96 encourage également l'intégration de la sécurité alimentaire dans les politiques de développement nationales et les stratégies de réduction de la pauvreté.

OBSERVATIONS

17. Le règlement (CE) n° 1292/96 a permis d'intégrer l'aide alimentaire dans une notion à moyen terme de postcrise qui précède une politique de développement de sécurité alimentaire à long terme, dans une approche pluriannuelle. Dans ce sens, l'aide alimentaire et les actions de sécurité alimentaire qui la remplacent sont véritablement un lien entre la crise et le développement.

18. La réglementation de 1996 (article 1er du chapitre 1) et la communication COM(2001) 473 montrent que cet instrument a pour vocation de répondre également à des "situations d'insécurité alimentaire posées par des déficits alimentaires graves ou par des crises alimentaires". Ces interventions sont des actions à court terme.

19. La sécurité alimentaire ne peut être définie en fonction des orientations de secteurs ou d'activités spécifiques étant donné qu'elle est avant tout un objectif qui englobe l'ensemble des secteurs de développement. En conséquence, la Commission estime que le règlement (CE) n° 1292/96 a un rôle spécifique à jouer en tant qu'instrument devant établir un lien entre urgence, réhabilitation et développement ou, en d'autres termes, à intervenir entre l'aide humanitaire et les grands instruments de développement (FED, ALA, MEDA et autres). C'est à ce titre, en sa qualité d'instrument permettant d'établir un lien, que le règlement (CE) n° 1292/96 peut avoir un réel impact sur la sécurité alimentaire.

20. Le règlement (CE) n° 1292/96 n'a pas été conçu pour être utilisé en tant qu'instrument de développement principal. Toutefois, la Commission reconnaît que d'importants efforts sont toujours nécessaires si l'on veut éviter le double emploi entre les grands instruments de développement de la Commission (FED, ALA, MEDA et autres) et le règlement (CE) n° 1292/96.

Un des moyens permettant de s'assurer que le règlement (CE) n° 1292/96 est utilisé strictement en fonction de l'objectif qui lui a été assigné, consiste à choisir les pays prioritaires très vulnérables aux risques et crises en matière de sécurité alimentaire. En outre, grâce à l'introduction de stratégie de développement nationale des Country Strategy Papers de la Commission, on dispose maintenant d'un nouveau moyen permettant d'intégrer de façon cohérente toute l'aide au développement dans un cadre stratégique unique. Tel a été le cas par exemple au Mozambique, en Bolivie et récemment en Éthiopie.

Malheureusement la Commission reconnaît que les objectifs en matière de sécurité alimentaire, souvent déclarés prioritaires dans les politiques de nombreux pays en développement, ne sont pas toujours en tête des stratégies de développement nationales.

21. Bien que les objectifs en matière de sécurité alimentaire puissent être déclarés prioritaires dans de nombreux pays en développement, trop souvent les gouvernements n'inscrivent pas en tête de leur stratégie de développement nationale les objectifs que sont la réduction de la pauvreté, la sécurité alimentaire et le développement rural.

Si la politique de sécurité alimentaire doit être incluse dans l'objectif global de réduction de la pauvreté, dans les documents de stratégie des pays bénéficiaires, dans la plupart des cas, la ligne budgétaire s'emploie, avec des succès variables, à aider les gouvernements concernés à élaborer leur stratégie de sécurité alimentaire et à l'intégrer dans la politique générale de réduction de la pauvreté. C'est notamment le cas des pays visités par la Cour à savoir le Niger, la Géorgie, l'Éthiopie, le Yémen où la sécurité alimentaire est devenue un domaine prioritaire.

22. Au-delà de ce que prévoit le règlement de 1996, la Commission incite et appuie les gouvernements bénéficiaires à intégrer la sécurité alimentaire dans leurs documents stratégiques de réduction de la pauvreté.

25. Depuis la visite de la Cour des comptes et en application du point 20 ci-dessus, la Commission indique que l'Éthiopie, le Niger et bientôt la Géorgie intègrent les éléments de politique de sécurité alimentaire dans leurs documents de stratégie de réduction de la pauvreté. L'intégration de la sécurité alimentaire dans les documents de stratégie (Niger, Éthiopie et Géorgie) a été réalisée à l'initiative de la Commission et sur la base d'un dialogue renforcé avec le gouvernement. Par ailleurs, la Commission finance des programmes importants (dans le domaine de l'élaboration du cadastre, de la distribution de titres fonciers, etc.), notamment, dans les nouveaux États indépendants et au Honduras. Quant aux questions de genre, elles n'ont pas reçu suffisamment d'attention dans les interventions passées. Cette question s'est posée lors de l'évaluation externe (2000). En conséquence, les orientations en matière de programmation pour la ligne budgétaire réservée à la sécurité alimentaire pour 2002 et 2003-2004 soulignent la nécessité d'accorder toute l'attention voulue aux questions transversales, en particulier les question de genre. Par exemple, au Bangladesh, il existe des projets spécifiques visant à assurer des revenus pour les femmes.

26. Au-delà des imperfections de la stratégie de la sécurité alimentaire en Éthiopie, la Commission a renforcé son dialogue avec le gouvernement et a défini ses priorités d'intervention s'adressant aux causes structurelles de l'insécurité alimentaire (programme sécurité alimentaire approuvé en août 2002). Toutefois, la situation de crise actuelle pourrait différer la mise en oeuvre de cette stratégie.

27. Les documents nationaux de sécurité alimentaire de la Géorgie et du Yémen établissent certaines priorités, notamment au niveau de la création de systèmes d'information et de programmes de sécurité sociale. Néanmoins, la Commission est consciente qu'un travail de ciblage des priorités demeure nécessaire.

28. La stratégie de sécurité alimentaire au Niger est une stratégie opérationnelle. Il est donc normal qu'elle débouche sur un plan d'action. Elle a cependant servi à orienter les documents stratégiques nationaux de réduction de la pauvreté et de développement rural.

29 à 31. Reconnaissant l'importance du mappage relatif à la pauvreté et à la vulnérabilité des systèmes statistiques de données et d'informations en ligne (préalerte, information de marché), la Commission a déployé d'importants efforts ces dernières années afin d'aider les pays en développement à se créer une capacité et à mettre en place les systèmes nécessaires. Il existe cependant de nombreux pays en crise où les donateurs sont tenus d'improviser.

La Commission estime également que les études de référence menées au niveau de l'évaluation et de la planification et de meilleurs systèmes de suivi et d'évaluation (recourant à un nombre limité d'indicateurs) amélioreraient considérablement l'évaluation de l'impact, bien que dans certains pays tels que la Bolivie il existe un mappage des régions vulnérables.

30. En général, des statistiques sur la situation économique des ménages existent mais elles sont éparses, parfois peu actuelles et manquent de cohérence. Le projet PARIS21 (Partnership in statistics for development in the 21st century) auquel est associée la Commission via Eurostat a pour objectif de renforcer les capacités statistiques des pays en développement. PARIS21 a lancé en septembre 2002 une initiative concernant le renforcement des statistiques agricoles et rurales dans dix pays africains dans le contexte de la lutte contre la pauvreté et la sécurité alimentaire.

c) La Commission est d'avis qu'il est nécessaire d'avoir un recensement agricole actualisé; au Yémen, le recensement en cours est financé par le programme sécurité alimentaire.

34. Bien que dans sa communication COM(2001) 473 la Commission reconnaisse, comme le Conseil dans ses conclusions 15390/01, que le moment n'est pas venu de modifier le contenu du règlement (CE) n° 1292/96 (avant une nouvelle évaluation plus approfondie), le COM(2001) 473 a intégré la plupart des recommandations avancées lors de l'évaluation 2000/2001.

Comme elle le souligne dans sa réponse aux paragraphes 3 à 9, la Commission a confirmé le rôle spécifique du règlement (CE) n° 1292/96.

Une deuxième évaluation de l'exécution du règlement (CE) n° 1292/96 concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire et des actions spécifiques d'appui à la sécurité alimentaire, considéré globalement, aura lieu en 2004. Cette évaluation sera l'occasion d'examiner plus en profondeur un cadre de développement conceptuel et stratégique dans lequel s'inscrit l'aide de la Commission en matière d'aide et de sécurité alimentaire et d'examiner également la question de la cohérence politique. Elle examinera en particulier d'éventuelles options afin d'intégrer/fusionner complètement à la fois les objectifs de sécurité alimentaire et les instruments dans le dispositif de développement global de la Commission. Elle examinera aussi les options possibles permettant de définir plus précisément la répartition des responsabilités entre bureaux de coopération DEV/EuropeAid et ECHO en ce qui concerne la programmation, le ciblage et le traitement de l'aide alimentaire en nature.

39. Le mandat des assistants techniques locaux a été clarifié dans le cadre du processus de déconcentration de l'instrument financier sécurité alimentaire: les experts sécurité alimentaire sont, depuis 2002, soit intégrés dans les ministères techniques, soit internalisés au sein des délégations.

40. Dans le cadre de la déconcentration des actions d'appui à la sécurité alimentaire, celle de l'appel à propositions des ONG sera effective dans toutes les délégations au début 2004. L'appel à propositions sera donc directement géré par les délégations, les procédures simplifiées et les délais diminués.

44. Le site RESAL était géré par une ONG dans le cadre d'un contrat de service qui a été clôturé en août 2001. Du fait de l'intérêt de ce site, la Commission a décidé de le réactualiser et de l'intégrer dans l'éventail de ses sites Internet et d'en assurer la mise à jour à partir de 2003.

46. La Commission reconnaît que le système central Sincom 2 ne permet pas encore d'établir une distinction entre les paiements d'avances et les paiements concernant les travaux qui ont été exécutés. Conformément à l'article 81 du règlement financier et à l'article 102 des modalités d'exécution applicables à compter du 1er janvier 2003, la Commission s'emploie à résoudre ce problème. De plus, ce thème est également inclus dans la communication de la Commission concernant la modernisation du système comptable du 17 décembre 2002.

Le système CRIS permettra, à partir de 2003, un suivi approprié depuis le siège de l'état d'avancement des composantes des programmes de sécurité alimentaire dans les pays bénéficiaires.

En effet, cette base de données fournira l'état d'exécution des programmes (engagements, contrats, paiements, etc.).

49. En sus des observations de la Cour, les retards d'exécution, notamment en ce qui concerne l'appui budgétaire, sont dus essentiellement au non-respect par les gouvernements bénéficiaires des conditionnalités liées aux réformes politiques et institutionnelles.

50. Sur proposition de la Commission [communication COM(2001) 473], la programmation multiannuelle devient la règle. Il faut cependant noter que, depuis 1996, des programmes de sécurité alimentaire pluriannuels ont été définis: proposition de financement avec imputation budgétaire sur 2 ou 3 années successives. Toutefois, dans des situations de crise, donc fragiles et volatiles (Palestine, Corée du Nord), une programmation souple annuelle peut représenter un avantage comparatif certain pour obtenir des résultats tangibles.

51. D'une manière générale, la complémentarité des interventions de la Communauté européenne reste un pilier de la mise en oeuvre qui dépend toutefois de l'environnement que l'on trouve dans le pays. Par exemple, le financement de programmes de sécurité alimentaire en Bolivie est orienté vers la réduction de la vulnérabilité alimentaire et est totalement complémentaire de la ligne ALA d'appui à l'intégration économique régionale et l'amélioration des infrastructures de base (eau potable et assainissement). Le budget de la ligne sécurité alimentaire représente environ 50 % de la coopération de la Communauté européenne en Bolivie.

On peut citer par ailleurs l'Éthiopie, où un financement complémentaire FED est prévu dans le Country Strategy Paper (CSP) dans le domaine de la sécurité alimentaire.

52. La dispersion à laquelle fait allusion le rapport de la Cour vient souvent du fait que la ligne budgétaire est la seule à intervenir dans des pays non prioritaires, avec des institutions souvent fragiles et elle doit donc faire face à une multitude de besoins qu'il lui est parfois difficile de cibler.

Au Yémen, le ciblage des secteurs d'intervention était basé sur la politique nationale de sécurité alimentaire (point 27); le programme est en cours de réorientation afin de mieux cibler les zones géographiques d'intervention (sur 4 à 6 départements administratifs) et les populations cibles (y inclus les femmes).

Il n'existe généralement pas de structures spécifiques pour exécuter les projets et programmes d'identification et d'évaluation. La Commission fait fond normalement sur les structures et institutions gouvernementales existantes (renforcées par l'assistance technique). Aussi est-ce davantage une question de manque de capacités que de structures inexistantes. Les orientations de programmation de la Commission fondées sur le COM(2001) 473 sont une aide précieuse en vue de la sélection des projets et de l'évaluation.

53. Au Yémen, des études de faisabilité non exécutées par le gouvernement ont été réalisées pour trois projets. Depuis juin 2002, un expert réalise une étude d'identification et de faisabilité, préalablement à toute intervention.

Au Yémen, la Commission met actuellement l'accent sur le renforcement de l'approche participative des populations locales.

54. La Commission se félicite de la constatation de la Cour pour la bonne exécution des projets et du bénéfice réel pour les populations.

En Bolivie, les projets d'irrigation visités par la Cour ont été réalisés conformément au cahier des charges. Quelques ouvrages n'étaient pas fonctionnels car les bénéficiaires n'en ont pas assuré la maintenance.

56. En Éthiopie, la participation du gouvernement s'est concrétisée au niveau régional. Celui-ci a été impliqué dans la définition des stratégies et plans d'action régionaux dont la mise en oeuvre a été assurée par des bureaux régionaux de sécurité alimentaire intégrés à l'administration.

Au Yémen, le gouvernement central sera appelé à être l'élément moteur dans la plupart des actions mises en place. Le nouveau programme de sécurité alimentaire prévoit par ailleurs de renforcer les institutions publiques.

57. Au Niger, le rôle central dans le dispositif commun de management État/donateurs est réellement exercé par le premier ministre qui coordonne les opérations en matière de sécurité alimentaire. On peut néanmoins regretter que la participation financière de l'État reste relativement faible.

59. La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité de responsabiliser les collectivités locales dès la phase d'identification. Cela a été possible en Bolivie grâce à la politique de décentralisation du gouvernement. Le degré de participation des populations locales est aussi fonction de la politique du gouvernement.

60. En Géorgie, l'approche participative reste une démarche difficile compte tenu du contexte socio-économique. Cependant, le processus de préparation du document-cadre de réduction de la pauvreté (PRSP) a sensibilisé le gouvernement sur la nécessité d'une telle approche. Le programme de sécurité alimentaire prévoit la mise en place d'un système d'information afin de permettre au gouvernement de mieux évaluer la situation sociale des populations les plus vulnérables.

Au Yémen, la Commission met actuellement l'accent sur le renforcement de l'approche participative des populations locales. Ceci rentre maintenant dans les priorités de formation que doit assurer le bureau d'études en charge de l'exécution du programme.

62. Les pays bénéficiant des interventions de la ligne budgétaire sécurité alimentaire ont souvent des institutions fragiles et un secteur privé (y compris la société civile) peu structuré. La mise en oeuvre de ces programmes peut être sujette à des difficultés entraînant une augmentation des retards.

Comme il est dit dans COM(2001) 473, il existe un écart excessif entre le moment de l'engagement des fonds et le lancement de la mise en oeuvre du projet. Les remèdes suivants ont été proposés et sont actuellement en cours d'exécution:

- compléter le processus de programmation neuf mois avant un exercice budgétaire donné,

- entamer le processus d'identification et d'évaluation immédiatement après la menée à bien du processus de programmation afin de donner suffisamment de temps en vue de l'analyse, de la conception et de l'évaluation des programmes et projets,

- affiner les orientations de programmation et réduire le processus de consultation interservices,

- s'engager plus avant dans une programmation multiannuelle.

66. D'après le guide méthodologique de la Commission de 2002 sur la mise en place des appuis budgétaires dans les pays en développement, l'aide budgétaire directe n'est pas permise par le présent règlement (CE) n° 1292/96.

En conséquence, dans les pays ayant de fortes contraintes en matière de réserve de change et où le marché des devises ainsi que le système d'importation sont libéralisés, la facilité devise permet d'alimenter les réserves en devises du pays bénéficiaire afin que le secteur privé puisse importer les biens alimentaires nécessaires aux besoins nationaux. Cette facilité devise permet ensuite de générer des fonds de contrevaleur (appui budgétaire indirect) afin de soutenir des programmes de réformes sectorielles et des programmes de dépenses publiques liés à l'amélioration de la sécurité alimentaire.

67 et 68. Les programmes de sécurité alimentaire de type appui budgétaire sont généralement discutés avec les gouvernements bénéficiaires et les autres bailleurs de fonds concernés.

La condition minimale pour la mise en oeuvre d'un appui budgétaire requiert que le pays concerné ait un programme de réformes économiques satisfaisant approuvé par le FMI et la Banque mondiale, ceci afin de garantir que le pays dispose d'un cadre fiscal satisfaisant afin d'intervenir directement au sein du budget de l'État.

Au moment de la décision de la Commission dans les quatre pays mentionnés par la Cour, les conditions macroéconomiques étaient réunies.

D'une façon dynamique, les programmes d'appui budgétaire au titre de la ligne sécurité alimentaire se sont, entre autres, concentrés sur des programmes de réformes visant à améliorer les procédures nationales budgétaires et comptables. Cependant, l'étendue des besoins en matière d'amélioration de ces procédures est considérée comme un processus à moyen terme dans le cadre duquel les programmes de sécurité alimentaire s'efforcent d'internaliser au sein des institutions gouvernementales nationales des pratiques plus efficaces et transparentes en matière de finances publiques, en collaboration avec le FMI et la Banque mondiale.

69. Les conditionnalités définies dans chaque pays pour la mise en place d'un appui budgétaire concernent d'une part des conditions macroéconomiques dites "conditionnalités générales" liées à la mise en oeuvre satisfaisante des programmes de réforme macroéconomiques des Institutions de Bretton Woods (point 67). D'autre part, une série de conditionnalités plus sectorielles, dites "conditionnalités spécifiques", visent effectivement l'amélioration de la sécurité alimentaire à moyen terme. Le décaissement de l'appui budgétaire dépend donc principalement du respect de ces condi