Avis du Comité économique et social sur le «Premier rapport sur la cohésion»

(97/C 206/16)

Le 23 avril 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le rapport susmentionné.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 avril 1997 (rapporteur: M. Vasco Cal).

Au cours de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 23 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 117 voix pour, 4 voix contre et 8 abstentions l'avis suivant.

1. Observations préalables

1.1. La Commission a présenté début novembre 1996 le «Premier rapport sur la cohésion», qui doit, conformément à l'article 130 B du Traité, analyser «les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale» et «la façon dont les divers moyens prévus au présent article y ont contribué». Outre les Fonds à finalité structurelle, la Banque européenne d'investissement et les autres instruments financiers existants, les moyens cités dans cet article incluent la coordination des politiques économiques des États membres, la formulation et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté ainsi que la mise en oeuvre du marché intérieur. À l'article précédent du Traité, le renforcement de la cohésion économique et sociale est défini comme la réduction de «l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales». Dans les articles 2 et 3 du Traité, la cohésion économique sociale figure parmi les objectifs et les actions à mettre en oeuvre par la Communauté.

1.2. C'est la première fois que sont examinées conjointement les contributions des politiques européennes et des politiques des États membres à la cohésion sociale et que sont évalués les effets des politiques non structurelles sur les régions et les groupes sociaux, même si elles sont conçues pour atteindre d'autres objectifs. Le Comité se félicite du fait que la Commission ait respecté cette obligation. Le CES, dans son avis d'initiative sur la cohésion économique sociale adopté en février 1992 (doc. CES 226/92; rapporteur: M. Masucci), avait suivi une approche similaire à celle du rapport présenté aujourd'hui par la Commission.

1.3. Le concept de cohésion économique et sociale est important. Il sert de base à la définition des régions auxquelles les politiques structurelles de l'Union doivent accorder une priorité et permet une évaluation quantitative des progrès accomplis.

1.4. Les mécanismes d'aide régionale de l'UE qui ont été développés depuis leur début en 1975 sont fondés sur deux principes. Premièrement, le processus d'intégration économique européenne est habituellement caractérisé par un développement spatial non équilibré. Deuxièmement, l'accroissement de la cohésion économique et sociale dans l'ensemble de l'UE revêt une importance primordiale dans la construction «d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens».

1.5. Le processus d'intégration économique continue à transformer l'économie de l'Union européenne. L'achèvement du marché intérieur en conséquence du projet 1992, de même que les élargissements successifs de l'Union, ont créé pour les producteurs de nouvelles possibilités d'exploiter les avantages dynamiques depuis longtemps reconnus comme accompagnant l'intégration économique internationale. Toutefois, il est également reconnu que ces possibilités sont peu susceptibles d'être distribuées de façon uniforme. Cela peut être imputable à de nombreux facteurs, comme la proximité d'un marché, la disponibilité de services, la productivité de la main-d'oeuvre, l'incidence de la RDT, etc.

1.6. L'intégration peut être davantage bénéfique dans une région que dans une autre, provoquant un développement économique non équilibré, dans le cadre duquel les «gagnants» initiaux continuent à tirer les avantages les plus importants de l'intégration, tandis que les retards des «perdants» continuent progressivement à s'accentuer. Il en résulte que les disparités économiques régionales dans l'ensemble d'une zone sont susceptibles de se creuser.

1.7. En même temps, il existe bien entendu des pressions compensatoires. Des réussites économiques considérables - des pôles de croissance économique - voient effectivement le jour à certains endroits de régions par ailleurs défavorisées. Souvent, les flux d'investissement s'écoulent en effet du «noyau» vers la «périphérie», où ils créent d'importantes possibilités économiques. Néanmoins, une fois encore, il semble que les investissements réalisés en dehors des noyaux régionaux ont tendance à être très concentrés dans des endroits spécifiques et non répartis de manière uniforme dans l'ensemble de la région.

1.8. C'est ce lien entre, d'une part, les possibilités découlant de l'intégration économique et, d'autre part, la distribution non uniforme des avantages, qui constitue la principale raison d'être des Fonds structurels. Schématiquement, ces Fonds constituent un mécanisme permettant de garantir que ceux qui profitent le plus de l'intégration soient en mesure de contribuer au développement économique de pays et de régions moins favorisés en termes économiques, tout en ayant contribué aux bénéfices globaux de l'intégration. Sous cet angle, les Fonds structurels devraient être considérés comme un mécanisme légitime de promotion d'un développement économique équilibré et efficace dans l'ensemble d'une zone.

Les politiques visant à accroître la cohésion sont la responsabilité partagée de l'Union européenne, des gouvernements des États membres et des autorités régionales et provinciales. Au sein de l'Union européenne, il est absolument nécessaire de garantir que les politiques conçues par différentes instances, dans le cadre de la liberté inhérente à la décentralisation et à l'application du principe de subsidiarité, soient coordonnées et cohérentes entre elles.

1.9. Les Fonds structurels constituent un mécanisme qui donne corps à la solidarité entre les citoyens de l'Union. L'intervention communautaire se justifie dans la mesure où elle vise à apporter un complément à la solidarité nationale et/ou interrégionale lorsque celle-ci ne permet pas de surmonter les problèmes qui se posent. Le principe de la «cohésion économique et sociale» établi par l'Acte unique européen constitue un objectif clair quant aux aspirations politiques à long terme de l'Union européenne. Il est difficile de concevoir la réussite d'une Union au sein de laquelle existent de trop grandes différences en termes de niveau de vie et d'offre d'emploi. Les Fonds structurels sont conçus pour contribuer à accroître les chances des régions économiquement défavorisées. Ce faisant, ils jouent un rôle primordial dans la préservation de la dynamique d'intégration plus étroite dans l'ensemble de l'Union européenne.

1.10. Les Fonds ne peuvent être plus efficaces que les politiques qu'ils soutiennent. La valeur primordiale du premier rapport sur la cohésion réside dans le fait qu'il place les Fonds dans le contexte d'un ensemble plus vaste de politiques de l'UE.

Par conséquent, dans le débat qui suivra sur la forme future des Fonds structurels, il convient de tenir compte comme il se doit de l'objectif poursuivi par les Fonds comme des moyens par lesquels leur efficacité peut être renforcée.

1.11. Les ressources destinées à soutenir la politique de cohésion doivent être utilisées de manière à favoriser l'accroissement de la création autonome d'emplois et l'augmentation des revenus dans les régions les moins prospères. Les transferts, qu'ils proviennent de l'Union ou des États membres, ne sont pas des subventions permanentes. L'objectif consiste, que ce soit par un accroissement de la productivité, l'adoption d'innovations, le renforcement des capacités de la main-d'oeuvre ou l'amélioration des infrastructures, à soutenir des entreprises viables générant une plus grande valeur ajoutée. Tout objectif moins ambitieux serait une contrainte inacceptable.

2. Observations relatives aux différents chapitres du rapport

2.1. Concernant les résultats atteints globalement

2.1.1. S'agissant des États membres, le rapport conclut que la cohésion s'est renforcée au cours de la période analysée (1983-1993), vu que le produit intérieur brut aux prix du marché par habitant mesuré en unités standard de pouvoir d'achat (PIB/hab.-SPA) des quatre pays éligibles à l'aide du Fonds de cohésion s'est rapproché de la moyenne communautaire.

Toutefois, lorsqu'elles sont mesurées au niveau des régions de l'Union, il apparaît que les disparités sont généralement restées inchangées.

2.1.2. Le PIB par habitant est l'indicateur le plus courant pour mesurer la cohésion, et le principal critère choisi pour définir les régions en retard de développement, étant considérées comme telles les régions où cet indicateur ne dépasse pas 75 % de la moyenne communautaire.

2.1.3. Toutefois, les résultats globaux présentés aujourd'hui sont sujets à caution, vu que différents facteurs ont modifié la séquence de calcul durant la période de référence du rapport. Le premier fut l'unification allemande, qui a eu pour effet immédiat la baisse de la moyenne communautaire et l'augmentation de 1 à 2 points de pourcentage qui s'en est suivie des indices des pays de la cohésion, à partir de 1991, (et également de ceux d'autres régions), ainsi que la modification de la moyenne provoquée par l'entrée de trois nouveaux pays en 1995. Le second a été l'introduction pour la période postérieure à 1990 des estimations de SPA par Eurostat, les indices reflétant dès lors non seulement la croissance de la production par habitant, mais également les variations des termes de l'échange et, dans une moindre mesure, les variations des taux de change.

2.1.4. Tout cela a provoqué des hausses, dans les années 90, des indices officiels du Portugal, de l'Irlande et de la Grèce, hausses supérieures aux différences de croissance économique réelle par habitant enregistrées entre ces pays et la moyenne communautaire. Compte tenu de la grande importance que revêtent ces indices, tant pour l'éligibilité des régions que pour la répartition des fonds communautaires, ou encore pour la présentation globale des résultats de la politique de cohésion, la Commission devrait améliorer la méthodologie utilisée pour déterminer les futures régions éligibles au titre de l'objectif 1 et prendre en considération les différentes composantes explicatives de la variation des indices de PIB/hab.-SPA (évolution de la production réelle, évolution du niveau des prix, en partie influencé par les perturbations monétaires et les distorsions introduites par les formules de calcul, ainsi que de «régionalisation» des activités économiques, qui peut, par exemple, se traduire par l'affectation de régions à la production du pétrole ou du gaz ou la localisation de la totalité des activités des entreprises à l'endroit où elles ont leur siège).

2.1.5. L'évolution de la situation des pays éligibles à l'aide du Fonds de cohésion par rapport à la moyenne communautaire, influencée par l'évolution de la région capitale de chacun de ces pays, a été meilleure que celle enregistrée entre les régions les plus développées et les moins développées de l'UE. En l'occurrence, les données du rapport confirment que les disparités ne se sont pas atténuées, vu que, malgré l'amélioration par rapport à la moyenne communautaire enregistrée par les 25 régions les plus pauvres, leur indice passant de 53 à 55, les 25 régions les plus riches ont connu une hausse de 140 à 142 par rapport à la moyenne communautaire.

2.1.6. Il n'est dès lors pas possible d'affirmer que, parce que les écarts de revenus entre États membres, et en particulier dans les pays de la cohésion, se sont réduits pendant les périodes de croissance économique prononcée, des progrès ont été réalisés vers une plus grande cohésion. Les chiffres utilisés ont subi des modifications méthodologiques importantes, la base de comparaison a été changée et le cadre conceptuel n'est pas satisfaisant, s'il est traité de manière simpliste.

2.1.7. Le Comité, outre ses préoccupations quant aux méthodes d'évaluation utilisées et à l'impact des régions-capitales, prend également acte de l'explication concernant les composantes des disparités géographiques présentée par la Commission. Les différences de taux d'activité de la population adulte et les écarts de PIB par personne employée ont aussi des répercussions stratégiques sur l'avenir des objectifs de cohésion au niveau communautaire et national.

2.2. Concernant les politiques des États membres

2.2.1. En ce qui concerne les effets des politiques macroéconomiques suivies par les États membres, le rapport se limite aux éventuelles conséquences du respect des critères de convergence nominale, qui créeront des conditions de stabilité et un climat propice à l'investissement, d'où découleront la future croissance économique et, en définitive l'emploi. Aucune référence n'est faite aux éventuels effets sur la cohésion de l'instauration de l'UEM et des politiques budgétaires restrictives, ni aux effets des relations entre les pays «in et pré-in». Quoique le Parlement européen ait déjà demandé depuis longtemps une étude sur les conséquences que l'UEM aura sur la cohésion, la Commission ne l'a pas encore réalisée. De même, il n'existe pas d'études sur les éventuelles conséquences pour les pays de la cohésion de la «coopération renforcée» à introduire dans le Traité, pas plus que ne sont connus les domaines dans lesquels cette «coopération» se développera. Quoiqu'il en soit, cette coopération ne doit pas s'appliquer à des domaines relevant du premier pilier, comme celui de la politique de cohésion économique et sociale, ou du marché intérieur.

2.2.2. En ce qui concerne les effets des dépenses publiques des États membres, le rapport constate que les montants concernés dans les budgets nationaux (qui représentent entre 40 et 60 % du PIB) sont considérables, et que le budget actuel de la Communauté (qui équivaut à 1,2 % du PIB, la part estimée des politiques structurelles étant de 0,45 %) est trop limité pour pouvoir contribuer de manière significative à résoudre les déséquilibres.

2.2.3. Les services offerts à la collectivité (qui représentent entre 20 et 30 % du PIB des États membres) jouent un rôle redistributif important en soutenant le niveau de consommation des groupes à faibles revenus qui contribuent moins à leur financement, du fait d'une fiscalité proportionnelle ou progressive. Les transferts sociaux ont pour effet de réduire le pourcentage des familles vivant au-dessous du seuil de pauvreté de 40 à 15 % du total des familles et constituent un des éléments les plus caractéristiques du modèle social européen.

2.2.4. Les dépenses consacrées aux services économiques (qui représentent entre 6 et 14 % du PIB des États membres) visent à améliorer le climat dans lequel fonctionnent les entreprises en les soutenant dans divers domaines: politique régionale, recherche et développement, politique de l'emploi et formation professionnelle. Du fait des différents niveaux de capacité de financement des États membres, c'est dans les grandes économies «duales» que les aides nationales au développement régional sont les plus fortes (équivalant à 4 % du PIB des régions donatrices et à 8 % du PIB des régions bénéficiaires).

2.2.5. Le rapport constate que compte tenu du processus de redistribution passant par le canal des budgets nationaux, les disparités régionales en termes de revenu moyen des personnes sont inférieures de 20 à 40 % aux disparités du PIB régional par habitant. Cet élément est important pour rappeler la différence entre le revenu disponible après transferts et le produit par personne employée qui nous donne la véritable dimension des écarts de développement entre régions.

2.2.6. Outre l'influence des politiques macroéconomiques nationales sur la cohésion du fait de l'impact des critères de convergence, les actions des États membres et des autorités régionales ou provinciales à l'intérieur du pays sont des éléments cruciaux pour le renforcement de la cohésion. Ces actions, qu'elles soient du domaine des aides d'État, des concessions fiscales, de l'éducation et de la formation, de la RDT, des politiques environnementales, des politiques sociales ou des investissements dans l'infrastructure, sont à prendre en ligne de compte dans une politique globale visant à améliorer la cohésion.

2.3. Les politiques communes de l'Union européenne

2.3.1. Comme le mentionne le rapport dans l'introduction de ce chapitre, les politiques communes ont des objectifs définis et spécifiques. Elles n'ont pas été conçues pour atteindre d'autres objectifs, mais en examinant leurs résultats, nous pouvons et nous devons voir dans quelles conditions elles contribuent à la cohésion économique et sociale, dans les limites des contraintes liées à leurs propres objectifs.

2.3.2. La politique agricole commune est la politique sectorielle de l'Union européenne qui implique la plus vaste redistribution de revenu entre citoyens européens. Même s'il est vrai que la politique des prix agricoles (qui absorbe environ 50 % du budget communautaire, soit 0,6 % environ du PIB des 15 États membres) permet un transfert de revenu des régions urbaines plus prospères vers les régions rurales, dans la PAC précédente, qui soutenait des prix agricoles élevés, ces derniers fonctionnaient comme un impôt régressif sur les consommateurs puisque les ménages à faible revenu consacrent une fraction plus importante de leur budget à l'alimentation et les transferts aux agriculteurs favorisaient plutôt les grandes exploitations. La réforme de 1992, en liant les montants aux superficies et non aux productions, a semble-t-il atténué cette situation où, selon les estimations, 80 % des transferts allaient à 20 % des exploitations de plus grande dimension et généralement plus rentables. Toutefois, cela n'est pas encore confirmé par les statistiques.

2.3.3. Concernant les transferts entre régions et/ou États membres, les paiements du FEOGA Garantie les plus élevés vont à la France, avec près de 25 % du total, l'Allemagne, avec 16 % du total, l'Espagne, avec 13 % du total, suivies de l'Italie (10 %), du Royaume-Uni (9 %) et de la Grèce (7 %).

2.3.4. Concernant la politique de la pêche, abordée très succinctement dans le rapport, on peut observer des effets très contradictoires en matière de cohésion: d'une part, il est admis que la plupart des pêcheurs se concentrent en Espagne, en Grèce, au Portugal et dans le sud de l'Italie mais, d'autre part, il est mentionné que l'existence d'une surcapacité doit entraîner une réduction de l'effort de pêche, ce qui aura un effet négatif sur le niveau de l'emploi.

2.3.5. Le programme du Marché unique et les politiques de promotion de la compétitivité, notamment par le biais de mesures visant à assurer totalement la libre circulation des capitaux, des biens, des services et des personnes, ont fait l'objet d'une série d'études, qui sont à l'origine d'une communication spécifique de la Commission, actuellement examiné par l'Observatoire du marché intérieur du CES. Le texte du rapport ne semble pas tenir compte de ces travaux.

2.3.6. Dans le cadre de la politique de concurrence et conformément au Traité, la Communauté reconnaît que deux types de régions sont éligibles à des aides régionales accordées par les États membres: les régions les moins prospères ou dans lesquelles se posent de graves problèmes de chômage (article 92 (3), alinéa a) et les régions connaissant d'autres problèmes, essentiellement les régions industrielles en déclin (article 92 (3), alinéa c). La politique de concurrence n'a pas pour objectif de renforcer la cohésion géographique, mais d'éviter ou de supprimer les distorsions du marché, en vue d'une plus grande efficacité.

2.3.7. Tandis que la quasi-totalité des régions de l'objectif 1 sont éligibles au titre de l'alinéa a), il n'y a pas, en ce qui concerne les régions des objectifs 2, 5b et 6, d'équivalence réelle entre les régions définies en fonction des articles cités du Traité et celles définies selon les objectifs fixés pour les Fonds structurels.

2.3.8. L'intensité autorisée de l'aide d'État visant à encourager l'investissement est différente selon le type de région, mais l'on peut constater que le plafond des aides autorisées n'est pas atteint dans les régions les moins développées, du fait de leurs difficultés budgétaires, alors que d'autres pays sont à même de verser des aides régionales d'un montant plus élevé, comme mentionné au paragraphe 2.3.6 ci-dessus.

2.3.9. Il est important que les critères selon lesquels est déterminée l'éligibilité à l'aide régionale au titre des Fonds structurels soient en cohérence avec les critères nationaux et il y a lieu de remédier à la situation actuelle. En premier lieu, les critères utilisés pour délimiter les régions et les zones aux fins de la politique régionale devraient être établis au niveau de l'UE. En deuxième lieu, ces régions considérées comme éligibles à une aide des Fonds structurels devraient être incluses parmi celles proposées par l'État membre respectif pour sa propre intervention dans le cadre de l'aide régionale et correspondre à ces dernières. En troisième lieu, les zones aidées exclusivement par les États membres doivent compléter/étendre les régions éligibles à une intervention des Fonds structurels; la Commission doit renforcer son rôle de suivi en la matière.

2.3.10. La politique de recherche et de développement financée par la Communauté représente environ 4 % du total consacré par les États membres (et environ 0,05 % du PIB communautaire) à la recherche civile, ce qui montre bien son caractère limité. Le rapport confirme les données déjà connues, à savoir que plus de la moitié de la R& D en Europe est effectuée dans une dizaine d'«îlots» de l'«Archipel Europe» entre Londres et Milan, où se concentre également la plupart des crédits communautaires. Les régions moins développées, qui ne disposent pas des infrastructures, des équipements de laboratoires ni des scientifiques et des ingénieurs qualifiés nécessaires, ne sont pas à même d'absorber des activités à plus grande valeur ajoutée et techniquement plus avancées, ni de participer aux systèmes d'innovation. La sélection de programmes de recherche et développement devrait tenir compte des domaines de spécialisation de ces régions en matière de recherche, de sorte à améliorer leur participation et l'accessibilité de ces programmes. De même, elle devrait accorder davantage de poids à l'interaction entre les Fonds structurels et le programme cadre communautaire de R& D, ainsi qu'aux activités de divulgation et de diffusion des résultats, de manière à renforcer le tissu entrepreneurial des régions moins développées.

2.3.11. La politique des PME doit aborder les principaux problèmes qui se posent à leur développement, comme le manque de capitaux d'amorçage et de gestionnaires qualifiés. L'accès des PME à la R& D et aux divers systèmes d'information existants est indispensable dans le nouveau contexte économique lié à la mondialisation des marchés et à l'introduction généralisée des nouvelles technologies. La contribution des organisations de soutien aux PME et le renforcement de la coopération horizontale et verticale des PME sont des facteurs très importants pour la mise en oeuvre de la politique de soutien en faveur de ces dernières, politique que le CES a toujours appuyée.

2.3.12. Dans la partie consacrée à la politique commerciale, il est pris acte du fait que la protection douanière est plus forte concernant les produits originaires des régions à faible revenu et que les industries encore protégées par des droits de douane élevés représentent près de la moitié de l'emploi (industriel) au Portugal et en Grèce, alors que leur part est inférieure au quart dans des pays tels que le Danemark et l'Allemagne. En règle générale, les pays éligibles à l'aide du Fonds de cohésion, à l'exception peut-être de l'Irlande et de quelques autres régions périphériques sont plus vulnérables à une libéralisation du commerce extérieur.

2.3.13. Les réseaux transeuropéens visent à améliorer la cohérence et l'efficacité des transports, des télécommunications et de l'énergie, contribuant ainsi à la compétitivité de l'ensemble de l'économie européenne. Les régions centrales et plus prospères de la Communauté tendent à bénéficier davantage de la libéralisation en cours ou des investissements dans les réseaux, et si des mesures adéquates ne sont pas prises, les régions aux marchés les plus importants bénéficieront d'avantages disproportionnés par rapport aux régions moins prospères ou plus périphériques. Il est de l'intérêt de la Communauté de développer des réseaux locaux liés aux réseaux transeuropéens, car dans la mesure où les RTE privilégient l'accès aux régions périphériques, ils pourront contribuer à renforcer la cohésion.

2.3.14. En ce qui concerne les politiques liées à la qualité de la vie, le rapport réunit la politique sociale, la politique de l'environnement et l'éducation et la formation professionnelle.

2.3.14.1. Le texte du rapport relatif à la politique sociale est extrêmement succinct et confus, mêlant les mesures déjà prises aux intentions annoncées. En matière de politique sociale, qui, par définition, vise à promouvoir la cohésion, les initiatives législatives ont cherché à assurer la libre circulation des travailleurs (bien qu'il soit admis qu'en pratique, la mobilité du travail entre États membres est très restreinte), l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes et des niveaux acceptables d'hygiène et de sécurité dans le travail (ce qui contribue à la cohésion, dans la mesure où les pays dans lesquels les travailleurs étaient moins protégés ont renforcé leurs niveaux respectifs de protection).

2.3.14.2. La mise en oeuvre du Programme d'action sociale s'est réalisée, en ce qui concerne les normes de la protection sociale, sur base de la fixation de niveaux minimum, qui ont presque toujours constitué le «plus petit dénominateur commun» des dispositions existant dans les États membres. Leurs effets sur la cohésion n'ont donc pas été significatifs. Les retards dans l'approbation des normes relatives à la sous-traitance transfrontalière n'ont pas contribué à renforcer la cohésion. Le rôle des partenaires sociaux a été renforcé ces dernières années, comme l'a sanctionné le protocole annexé au Traité, ce qui peut également avoir des effets au niveau des États membres. L'approbation de la directive sur l'information et la consultation des travailleurs des entreprises multinationales, en promouvant l'intégration des travailleurs des régions périphériques est également venue renforcer la cohésion sociale au niveau de l'UE. Cependant, ces éléments ne figurent pas dans le Rapport sur la cohésion.

2.3.14.3. Concernant la priorité accordée à l'emploi au niveau communautaire, qui a fait l'objet de la proposition de la Commission sur le Pacte pour l'emploi, et plus récemment des propositions pour le développement des Pactes territoriaux pour l'emploi, il est encore trop tôt pour pouvoir en évaluer les résultats. Le Fonds social européen est compétent pour contribuer à la résolution des problèmes structurels résultant de la non-adéquation entre les qualifications des travailleurs et les compétences requises sur le marché du travail. Bien que l'amélioration des qualifications des travailleurs ne crée pas en soi des emplois, la disponibilité de cette main-d'oeuvre qualifiée attirera vraisemblablement l'investissement et accroîtra donc l'emploi. Le Fonds social européen ne peut toutefois fournir qu'une petite partie des crédits nécessaires au financement d'un programme de formation et d'éducation adéquat ciblé sur les besoins de régions particulières. Les allocations du Fonds social constituent une occasion pour la Communauté de démontrer son soutien aux besoins de régions particulières ainsi que d'améliorer la cohérence entre l'utilisation des crédits des États membres et de la Communauté.

2.3.14.4. Conformément au traité, la politique de l'environnement doit tenir compte de la cohésion (article 130 R). Selon le rapport, la situation de départ dans les pays de la cohésion est généralement plus favorable, étant donné que la pollution est moins importante, aussi bien par rapport au PIB qu'à la population, que dans les pays plus prospères. Toutefois, les efforts accomplis pour promouvoir une croissance plus rapide et une convergence des capacités productives et des niveaux de revenus «créent inévitablement des risques pour l'environnement». Néanmoins, le rapport reconnaît également qu'il est difficile d'évaluer les effets des mesures déjà prises et que l'approbation de l'ensemble de mesures en préparation (taxe sur l'énergie ou le carbone, réduction des émissions des automobiles, utilisation accrue des énergies renouvelables, directives sur les nitrates, l'eau et l'assainissement) est susceptible d'entraîner une diminution du PIB, avec des effets plus prononcés sur l'augmentation des coûts dans l'agriculture et les transports routiers. Ce fut d'ailleurs l'argument utilisé pour justifier la création du Fonds de cohésion et l'utilisation d'une partie importante de ses ressources pour préparer les pays de la cohésion aux défis découlant de la politique de l'environnement, qui vont s'intensifier encore davantage.

2.3.14.5. En matière d'éducation et de formation professionnelle, les programmes communautaires existants ont une envergure modeste (environ 0,5 % du budget communautaire), et sont, du fait de leur nature novatrice, plus faciles d'accès pour les jeunes des régions plus prospères. Les étudiants des pays de la cohésion se trouvent malgré tout représentés en nombre important.

2.3.14.6. Concernant les conclusions de ce chapitre, il est impossible de ne pas signaler que les analyses ne confirment pas, contrairement à ce qui est écrit, que les pays de la cohésion sont «les bénéficiaires les plus importants» de la PAC et de la politique de R& D!

2.4. Les politiques structurelles de la Communauté

2.4.1. Le rapport rappelle tout d'abord que les quatre Fonds structurels et le Fonds de cohésion représentent environ un tiers du budget communautaire et près de 0,5 % du PIB de l'Union. Il se fonde en cela sur les projections réalisées sur la base des engagements d'Édimbourg, en vertu desquels a été approuvé le second paquet Delors. En réalité, les données réelles pour 1995 démontrent que l'exécution des dépenses structurelles représente 0,38 % du PIB communautaire. Dans les budgets de 1996 et 1997, les montants prévus pour les paiements confirment que le total des dépenses structurelles correspond, respectivement, à 0,38 et à 0,37 % du produit intérieur brut de l'Union européenne. Pour ce qui est des crédits d'engagement, les perspectives financières convenues à Édimbourg établissent qu'ils devront atteindre 0,46 % du PIB communautaire, ce pourquoi l'on ne peut s'attendre à des effets substantiels au niveau macroéconomique pour l'ensemble de l'économie communautaire. Concernant les pays de la cohésion, les conséquences sont différentes car les montants transférés sont substantiels, en termes de PIB et d'investissement, d'où une croissance économique supplémentaire (de près de 0,5 point de pourcentage). En outre les Fonds ont créé une plus grande dynamique économique et ont entraîné dans certains cas une croissance significative de l'investissement direct étranger dans les pays de la cohésion, contribuant ainsi à leur modernisation.

2.4.2. La principale priorité des politiques structurelles de la Communauté (Objectif 1) est le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement, y compris les zones rurales, où vit environ 26 % de la population de l'Union et dans lesquelles il est prévu, pour la période 1994-1999, de répartir l'aide des Fonds structurels presque également entre les trois grands domaines d'intervention: infrastructures, ressources humaines et investissements productifs. Au cours de ces dernières années, on a pu observer une diminution du poids relatif des infrastructures et une augmentation de celui de l'environnement productif.

2.4.3. Dans les régions de l'objectif 2, zones en déclin industriel, vit environ 16 % de la population. Environ 11 % du total des Fonds structurels sont attribués à cet objectif, et répartis entre les domaines d'intervention comme suit: 45 % pour l'environnement productif, 35 % pour les ressources humaines et le restant pour la réhabilitation des entreprises et des locaux. Le moindre poids relatif des dépenses d'infrastructure est dû au fait que normalement, ces régions sont mieux équipées que celles de l'objectif 1.

2.4.4. En ce qui concerne l'objectif 4, dont l'introduction a été soutenue par le CES, il est important de poursuivre les efforts en vue d'anticiper les mutations économiques, en renforçant une stratégie préventive en matière de chômage et en contribuant à améliorer les systèmes de formation professionnelle. Déjà dans son avis sur «L'avenir de la cohésion et les implications à long terme pour les Fonds structurels» (approuvé en février 1996; rapporteur: M. van Dijk, paragraphe 5.3, point vii), le CES avait demandé à la Commission de procéder à «une évaluation détaillée des effets de l'aide au titre du nouvel objectif n° 4».

2.4.5. Concernant l'objectif 5b), qui s'adresse aux régions en proie à de graves difficultés dans le domaine agricole, il était important de renforcer de manière substantielle les programmes de développement rural intégré, afin d'accentuer les effets recherchés par la réforme de la PAC.

2.4.6. Le Fonds de cohésion n'a commencé à fonctionner en 1993 et a pour objet d'aider les quatre États membres les moins prospères, dont le PIB par habitant, mesuré en unités standards de pouvoir d'achat, est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont présenté un programme de convergence. Il finance aussi des projets d'infrastructures de transport et des projets liés à l'environnement. Le Fonds de cohésion est orienté sur des projets, ce qui facilite sa coordination avec la BEI.

2.4.7. Dans l'avis sur l'avenir de la cohésion, le Comité estimait que «l'aide d'un Fonds de cohésion - révisé le cas échéant - devrait être maintenue au bénéfice des États membres "de cohésion" inéligibles au passage à la 3e étape de l'union monétaire au 1er janvier 1999 afin de les aider à satisfaire aux critères de convergence de Maastricht», et que les États éligibles pourraient continuer à avoir besoin d'un soutien financier, problème qui devrait également être résolu (voir paragraphe 5.3, points xii) et xiii) de l'avis cité).

2.4.8. La Banque européenne d'investissement apporte un soutien substantiel aux projets des régions éligibles de la Communauté, concentrant ses prêts sur des projets dans le domaine des transports et télécommunications (42 % du total), de l'énergie (15 %) et de l'environnement (13 %). Les pays de la cohésion ont fait appel relativement peu à la BEI, ce qui soulève la question de l'absence de coordination entre les interventions des Fonds structurels et celles de la BEI.

2.4.9. L'évaluation des résultats des interventions structurelles dans les diverses régions éligibles est difficile du fait de l'absence de données de base (par exemple, les données macroéconomiques des régions extérieures aux pays de la cohésion), de l'existence de diverses méthodes d'évaluation (modèle d'entrées-sorties et modèle de la demande agrégée), de la difficulté à distinguer les effets des politiques structurelles des conséquences des politiques économiques en général (comme le reconnaît le rapport en affirmant que les politiques structurelles ont contribué à atténuer les effets de la récession) et de l'impossibilité de savoir quelle aurait été la situation sans les investissements additionnels. Tous ces facteurs devraient inciter la Commission à examiner avec beaucoup de prudence les résultats présentés.

2.4.10. La concentration des dépenses structurelles dans les régions à faible niveau de PIB ou revenu a entraîné des effets redistributifs positifs en termes de cohésion, comme en témoignent les courbes de Lorenz, plus accentués pour les régions de l'objectif 1 que pour celles de l'objectif 2, et plus accentués pour la période 1989-1993 que ceux prévus pour 1994-1999.

2.4.11. La croissance économique des quatre pays éligibles à l'aide du Fonds de cohésion a également été influencée positivement par les transferts communautaires. Les estimations présentées par la Commission suggèrent que la croissance additionnelle du PIB a été de + 0,5 point de pourcentage par an au cours de la période 1989-1993, ce qui signifie que sans les transferts communautaires des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, ces pays auraient eu une croissance moyenne de 1,7 % par an au lieu des 2,2 % réels, c'est-à-dire inférieure à la moyenne communautaire. Pour la période 1994-1999, il a été estimé que la croissance pourrait être de 3,2 % au lieu de 2,6 %. Malheureusement, la Commission n'a pas fourni d'estimations comparables pour les régions éligibles à l'aide des Fonds structurels mais non du Fonds de cohésion.

2.4.12. Globalement, le rapport confirme également que près d'un quart des sommes transférées vers les quatre pays de la cohésion reviennent aux autres États membres plus prospères sous forme de fourniture d'équipements et de savoir-faire, et selon les estimations, ce pourcentage pourrait atteindre 35 % en 1999. De même, l'amélioration accentuée du niveau de vie et des habitudes de consommation des pays de la cohésion a entraîné l'accroissement des échanges intracommunautaires et par conséquent l'expansion de l'activité économique des pays contributeurs nets. De plus, le rapport ne prend pas en considération le fait qu'en termes nets, les transferts reçus par les pays de la cohésion ont moins augmenté, voire diminué, si l'on considère l'augmentation des contributions de ces pays au budget communautaire due à l'amélioration de leurs revenus et des paiements de la TVA.

2.4.13. Concernant le système de gestion créé pour les interventions structurelles, le rapport mentionne à juste titre les réorganisations administratives introduites dans certains États membres et la diffusion des méthodes de programmation et d'évaluation ex ante et ex post qui ne faisaient pas partie de leurs pratiques de gestion. Cependant, il apparaît que la Commission continue à dépendre des États membres pour ce qui est de l'évaluation, et que les résultats présentés ici se fondent sur des évaluations ex ante. Il serait opportun que la Commission adopte des méthodes d'évaluation plus efficaces et qu'elle puisse préparer l'évaluation de la période actuelle de programmation de manière plus satisfaisante. La méthodologie mise au point pour le rapport sur la cohésion pourrait être utilisée comme base pour l'évaluation que la Commission effectuera en vue de la prochaine période de programmation.

2.4.14. Plus généralement en ce qui concerne les méthodes de gestion, le rapport ne dit rien des critiques formulées par les bénéficiaires des actions financées quant à l'accroissement de la bureaucratie et aux retards constants occasionnés par le processus de programmation, ainsi que par les méthodes de décision relatives à l'éligibilité des dépenses, ni de la pertinence de tel ou tel Fonds concernant les différentes dépenses à effectuer. Des retards constants sont également enregistrés en matière de paiement, du fait en partie du remplacement de l'approche «projet» par l'approche «programme». La Commission aurait dû, à l'occasion de ce bilan intermédiaire des politiques de cohésion, présenter des propositions visant à simplifier et à accélérer le processus de décision.

3. Perspectives et conclusions

3.1. La réorganisation du nombre des Fonds structurels existants rendue nécessaire par les profondes modifications apportées à l'approche, aux principes, aux priorités et aux orientations des politiques structurelles n'a eu lieu ni en 1988, ni en 1993. Le maintien des trois Fonds structurels et la création de l'Instrument financier d'orientation de la pêche et du Fonds de cohésion, de même que les modifications des règlements, ont rendu le processus plus complexe, alors que l'intention était de le simplifier, et ont dilué les responsabilités de mise en oeuvre des actions. Même au niveau des relations entre les États membres et la Commission, que l'on voulait plus claires et transparentes, persistent de nombreuses zones grises et potentiellement créatrices de conflits, notamment en ce qui concerne la détermination de l'éligibilité des dépenses de programmes déjà approuvés, le contrôle de l'additionnalité ou celui des dépenses effectives. La situation des bénéficiaires finaux est encore pire: ils parviennent difficilement à s'orienter parmi la multitude de programmes d'intervention qui se superposent, sans coordination efficace au niveau de chaque région. L'exemple irlandais, qui voit les partenaires économiques et sociaux et les autorités locales participer pleinement aux comités de suivi, démontre qu'il est possible de parvenir à une efficacité accrue dans l'application des Fonds structurels. Le Comité souhaite également attirer l'attention sur le modèle qui est appliqué en Suède pour les objectifs 3 et 4. Un projet relevant de l'objectif 3 doit être accepté aussi bien par le Comité régional sur l'objectif 3, dans lequel sont représentés les partenaires sociaux ainsi que d'autres intérêts économiques, que par l'autorité régionale en charge du marché de l'emploi. Il en va de même pour l'objectif 4. Ce modèle qui comporte un «double veto» s'est révélé capable de rendre des décisions solides et a créé de bonnes conditions en faveur de projets efficaces. Le Comité souligne dans ce contexte que, selon lui, le partenariat vertical et horizontal peut être encore approfondi et aménagé plus efficacement grâce à une participation renforcée des pouvoirs locaux et des partenaires socio-économiques. Ce partenariat constitue un trait d'union essentiel entre les interventions structurelles de la Communauté et la disponibilité des citoyens à accepter et à utiliser ces aides dans le but précis de mettre en oeuvre concrètement le développement dans les régions de la Communauté. Les ressources allouées au titre de l'aide technique devraient être plus largement utilisées que dans le passé pour accompagner le partenariat et développer les compétences techniques des intéressés. Le Comité considère comme la Commission que l'aménagement du partenariat est d'une importance considérable pour le développement de la citoyenneté de l'Union, de la démocratie et de la solidarité.

3.2. L'adéquation entre les objectifs, les ressources, les activités et les procédures des politiques structurelles et des Fonds structurels devrait constituer une question primordiale pour la prochaine période de programmation. La politique régionale dans l'Union européenne ne se limite pas à une simple redistribution de revenus, pas plus qu'elle ne doit faire l'objet d'une planification centralisatrice, éloignée des réalités locales et régionales. L'autonomie accrue en termes de mise en oeuvre des actions, avec notamment la participation des partenaires économiques et sociaux, doit être subordonnée à la condition de l'efficacité des actions réalisées, en vue de récompenser la meilleure utilisation des ressources communautaires. Le degré de décentralisation financière de cette politique est important. Toutefois, si sont maintenues les procédures «excessivement complexes», comme le reconnaît la Commission, les tentatives de décentralisation sont vouées à l'échec. Il est nécessaire de modifier en profondeur les procédures actuelles. Pour la prochaine réforme des Fonds structurels, une approche plus radicale que celle adoptée par le passé s'impose. Ce n'est qu'ainsi que pourront être créées les conditions générales pour pouvoir réaliser de manière effective la simplification nécessaire des procédures et instaurer une plus grande transparence dans les actions financées par les fonds. Si l'on conserve le cadre actuel, qui implique un grand nombre de fonds et de programmes, la marge pour la simplification des procédures est très limitée. Dans ce domaine, la rationalisation et la réduction des objectifs et des Fonds structurels doivent répondre à la nécessité de maintenir la visibilité politique de la priorité attribuée depuis toujours aux régions en retard de développement, où existe une concentration massive du chômage, de concentrer les ressources afin d'obtenir les meilleurs résultats possibles en termes de développement et d'emploi, en territorialisant au maximum les interventions et de simplifier les procédures administratives d'accès aux interventions des Fonds structurels.

3.3. En cas de maintien du cadre législatif actuel, la redéfinition des objectifs visant à permettre une concentration accrue des appuis communautaires pourrait provoquer de profonds changements au niveau des régions éligibles et faire courir le risque de voir les propositions n'être orientées que par des critères de restrictions budgétaires. Une partie des régions en retard de développement dépassent aujourd'hui les limites établies, comme dans le cas des régions capitales des pays de l'objectif 1, pour lesquelles il y a lieu de trouver une solution provisoire, afin qu'elles ne compromettent pas les résultats atteints. Si la même limite est conservée pour les aides communautaires, la population couverte par l'objectif 1 pourrait connaître une réduction prononcée, avec le même niveau d'assistance par habitant, cela implique une plus grande dispersion de l'aide financière et aurait des conséquences sur la définition des autres objectifs, ainsi que sur la fixation des montants des Fonds structurels pour la prochaine période de programmation. L'occasion devrait être saisie de revoir le nombre de Fonds existants et de l'adapter aux objectifs et aux priorités des politiques structurelles. Le Traité, article 130 D, prévoit déjà la possibilité d'un «regroupement des Fonds» (à finalité structurelle).

3.4. Comme première approche pour le débat, le Comité propose que les objectifs soient réduits à deux grands objectifs: un grand objectif A visant à renforcer la cohésion économique et à «réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales» conformément aux objectifs stratégiques définis à l'article 130 A du Traité. Cet objectif aurait une orientation géographique et intégrerait les visées économiques spécifiques des actuels objectifs 1, 2, 5b et 6 pour les régions répondant aux critères adéquats, et il couvrirait également l'aménagement du territoire, l'urbanisme et la coopération interrégionale. Un grand objectif B viserait à renforcer la cohésion sociale sans orientation géographique, et couvrirait les actuels objectifs 3, 4 et divers programmes et initiatives communautaires, auxquels il convient d'ajouter ceux qui, axés sur l'égalité des chances, permettent d'améliorer en particulier la position des femmes sur le marché de l'emploi et la lutte contre l'exclusion sociale.

3.5. Les Fonds existants peuvent être regroupés en deux, un pour chacun des grands objectifs susmentionnés. Au niveau des procédures et de la gestion, cela permettrait de résoudre les actuels problèmes occasionnés par l'intervention simultanée de divers objectifs et Fonds dans une même zone géographique. Ainsi, dans les régions relevant de l'objectif A seul le premier Fonds interviendrait, même dans le cas d'actions en faveur de la cohésion sociale et de la solidarité. La diffusion des bonnes pratiques devrait être améliorée, ce qui permettrait aux bénéficiaires des actions de type «cohésion sociale» de tirer parti des meilleures expériences financées par l'autre Fonds. Au niveau interne à la Commission, il faudrait s'assurer que les connaissances et l'expérience disponibles, tant en ce qui concerne les objectifs sociaux et de formation que pour ce qui est du développement rural intégré, interviennent également dans le traitement du premier grand objectif. De même, le nombre d'initiatives communautaires devrait être réduit, et les mesures ayant des résultats positifs intégrées à l'activité régulière du Fonds. L'aide du Fonds devrait être plus concentrée sur les régions avec une plus grande différenciation entre les régions dans les mesures appliquées. Enfin, la subsidiarité devrait être intensifiée, notamment par une coopération plus étroite entre les autorités locales et les partenaires économiques et sociaux.

3.6. L'objectif doit être d'assurer une meilleure cohérence des interventions communautaires et une coordination accrue au sein des services de la Commission, ce qui facilitera également la coordination sur le terrain. À l'intérieur de chaque grand objectif, les niveaux d'aide communautaires devraient être modulés de manière à prendre en considération la spécificité et le retard de chaque région, ainsi que la prospérité relative de l'État membre respectif. Les États membres moins développés, qui ont moins de possibilités de soutenir des programmes adéquats de cohésion économique et sociale, devraient recevoir des ressources supplémentaires par le biais de transferts dans le cadre des procédures budgétaires globales de la Communauté pour leur permettre de déterminer leurs priorités parmi les politiques de cohésion communautaires convenues. Un autre avantage qui découlerait de cette modulation serait de garantir que les difficultés économiques auxquelles sont confrontées les régions présentant les caractéristiques des objectifs 1, 2, 5b et 6 continuent à mériter le soutien financier de la Communauté et que la majorité de ces aides continuent à être concentrées dans les régions moins développées (objectif 1).

3.7. Dans son avis sur «L'avenir de la cohésion et les implications à long terme pour les Fonds structurels» (doc. CES 246/96, adopté le 28 février 1996, rapporteur: M. van Dijk), dans lequel le CES a analysé les effets de l'élargissement, de l'UEM et de la situation des États membres, il est estimé que les ressources financières des Fonds structurels devraient être augmentées, que leur efficacité devrait être accrue et qu'il conviendrait d'instaurer des mécanismes fondés sur la réorganisation profonde du programme Phare «destinés plus particulièrement à promouvoir le développement économique et social des PECO sur la voie de l'adhésion et au-delà de celle-ci. Faute de quoi on risque de mettre en péril la cohésion économique et sociale au sein même des actuels États membres» (paragraphe 5.3, point (xi) de l'avis susmentionné).

3.8. Pour chacun des défis qui se posent à la politique communautaire, la volonté politique doit se traduire par la création d'instruments et/ou par la réorganisation des instruments existants, ainsi que par l'adéquation entre les ressources et l'ampleur des problèmes à affronter. La cohésion économique, la cohésion sociale et l'élargissement sont les défis que doit relever l'Union européenne. Les instruments lui permettant de faire face à chacun d'eux, ainsi que les dotations budgétaires respectives, doivent être conformes à la nature des actions à mettre en oeuvre et aux principes communautaires. Dans ses avis, le CES a estimé que les aides visant à accroître la cohésion au sein de l'UE doivent continuer et que les États membres les plus pauvres n'ont pas les moyens d'aider leurs régions les plus défavorisées, ce pourquoi ils doivent bénéficier en priorité des aides communautaires. La priorité aux régions les moins prospères doit donc être réaffirmée. Le CES élaborera un avis complémentaire sur les propositions concrètes relatives à la réforme des Fonds structurels que la Commission présentera après la tenue de la Conférence intergouvernementale.

3.9. De façon plus globale, la pratique et les exemples concrets sur le terrain, que les statistiques ne reflètent pas fidèlement, démontrent que le fonctionnement actuel des Fonds structurels ne semble pas adapté aux profondes mutations que l'économie et la société connaissent actuellement, en raison de l'avènement de la société de l'information et de la société cognitive, de la mondialisation économique et financière et de la rapide évolution des nouvelles technologies. La rapidité de décision imposée par le nouvel environnement économique n'est pas compatible avec les procédures actuelles ni avec les délais de décision et de paiement. Le Comité accueille favorablement les progrès significatifs réalisés dans l'analyse et la discussion stratégique sur les politiques de cohésion présentés dans le premier rapport sur la cohésion économique et sociale. Malgré l'étendue de ces progrès, le rapport confirme les avantages qui pourraient dériver de politiques communautaires plus fortes et mieux coordonnées, à côté des politiques en évolution relevant des États membres. Bien que, dans le passé, une grande partie du débat ait porté sur le rôle et le fonctionnement des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, et que des arguments sérieux penchent en faveur d'une amélioration de la conception et du fonctionnement de ces fonds, peut-être l'élément le plus important de ce rapport est-il l'intégration explicite d'un ensemble de politiques communautaires au débat sur l'effort visant à assurer une cohésion plus forte. Le Comité saisira toutes les occasions de contribuer à ce débat et de recommander des mesures permettant la réalisation de l'objectif visant à améliorer la cohésion.

Bruxelles, le 23 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS