COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché)

2001/0118 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché)

1- HISTORIQUE

Date de transmission de la proposition au PE et au Conseil (document COM(2001) 281 final - C5/2001/262 - 2001/0118(COD)) [1]: // 1er juin 2001

[1] JO C 240 E du 28.8.2001, p. 265.

Date de l'avis du Comité économique et social [2]: // 17 janvier 2002

[2] JO C 80 du 3.4.2002, p. 61.

Date de l'avis du Parlement européen, première lecture [3]: // 14 mars 2002

[3] JO C ..., ..., p. ...

Date d'adoption de la position commune [4]: // 19 juillet 2002

[4] JO C ..., ..., p. ...

2- OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

L'objectif de la proposition de directive est d'assurer l'intégrité des marchés financiers européens, d'établir et de mettre en oeuvre des normes communes de lutte contre les abus de marché dans toute l'Europe et de renforcer la confiance des investisseurs dans ces marchés.

Au sein de l'Union européenne, les marchés des valeurs mobilières jouent un rôle croissant dans le financement des entreprises et de l'économie en général. L'évaluation des valeurs mobilières contribue à déterminer le coût et le volume des crédits et les garanties nécessaires aux prêts bancaires. Les entreprises à forte croissance sont tributaires de l'efficacité et de la transparence des marchés financiers pour lever des capitaux. En effet, le bon fonctionnement des marchés financiers et la confiance du public dans ceux-ci sont indispensables à une croissance économique et une richesse durables. Les abus de marché n'augmentent pas seulement le coût que doivent supporter les sociétés pour se financer; ils portent aussi atteinte à l'intégrité des marchés financiers, dégradent la confiance du public dans les opérations sur valeurs mobilières et instruments dérivés et découragent les nouveaux investisseurs, ce qui peut avoir de graves conséquences. Par conséquent, ils affectent la croissance économique et la politique économique européenne. Les événements récents aux États-Unis ont montré à quel points ces facteurs sont importants.

Or, le cadre juridique européen existant qui vise à protéger l'intégrité des marchés est incomplet :

- au niveau européen, il n'existe pas de dispositions communes de lutte contre les manipulations de marché. La directive sur les opérations d'initiés (89/592/CEE) [5] se borne à proscrire l'usage frauduleux d'informations privilégiées;

[5] JO L 334 du 18.11.1989, p. 30.

- au niveau des États membres, les règles afférentes aux abus de marché sont très disparates. Les obligations légales varient selon les juridictions.

Si l'on veut garantir une protection efficace des marchés financiers européens intégrés, il convient donc d'adopter un cadre juridique commun permettant la prévention, la détection, l'instruction et la sanction des abus de marché. Un tel cadre doit garantir aux participants au marché la sécurité nécessaire en matière de concepts et de mise en application, créant ainsi des conditions de concurrence égales pour tous les acteurs économiques dans tous les États membres.

Par conséquent, les principaux objectifs de la directive sont les suivants:

- instaurer un régime paneuropéen de poursuite des abus de marché basé sur les effets;

- inciter les professionnels du secteur à s'engager fermement à respecter les principes de transparence et d'égalité de traitement;

- instituer une autorité administrative unique dans chaque État membre;

- doter ces autorités administratives d'un éventail minimum de pouvoirs;

- prévoir des sanctions administratives dans chaque État membre;

- mettre en place un vaste cadre de coopération pour les autorités compétentes.

3- COMMENTAIRES CONCERNANT LA POSITION COMMUNE

3.1 Observations générales

Les présidences belge et espagnole ont fait une priorité de la proposition de directive de la Commission sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché. Suite au rapport du Parlement européen (première lecture) du 14 mars 2002, le Conseil ECOFIN a adopté une position commune le 19 juillet 2002. La Commission européenne est en mesure d'accepter cette position commune. Au Conseil européen de Barcelone, les chefs d'État et de gouvernement ont souhaité voir adopter cette directive avant la fin de l'année.

3.2 Observations relatives aux différentes dispositions

- Préambule

Les considérants 6, 9, 40 et 41 reflètent les amendements du Parlement européen relatifs à la procédure de comitologie (amendements 1, 2 partiellement, 16, 17 et 69); les considérants 34 et 35 sont conformes aux amendements 11 et 12 concernant l'autorité compétente unique; les considérants 36 et 37 incorporent les amendements 13 et 14 afférents aux sanctions; le considérant 38 tient compte de l'amendement 15 du PE sur la coopération, et le considérant 42 de l'amendement 18 sur le respect des droits de l'homme; le considérant 14 reprend la phrase du PE sur les attaques terroristes (amendement 3); les considérants 22, 23, 24 et 25 reflètent les amendements 5, 6 et 78 concernant la transparence, l'égalité de traitement et les mesures préventives; les considérants 17, 19 et 29 sont conformes aux amendements traitant des opérations d'initiés (amendements 8, 9 et 77), et le considérant 27 aux amendements 7 et 30 concernant les offres publiques d'acquisition; le considérant 33 intègre les éléments de l'amendement 10 relatif au champ d'application géographique de la directive; enfin, le considérant 18 tient compte du souhait exprimé par le Parlement de voir englober dans le champ de la directive la pratique dite de "frontrunning" (amendement 19, dernière phrase).

- Article premier, point 1

En ce qui concerne la définition générale de l'"information privilégiée" applicable à tous les instruments financiers, le Parlement européen a proposé en première lecture (amendement 19) d'ajouter une définition spécifique relative aux instruments dérivés de marchandises.

- Article premier, point 2

Concernant la définition des "manipulations de marché", la position commune tient compte du point de vue du Parlement (amendement 79/rév.) qui souhaite rétrécir le large champ d'application d'une définition basée sur les effets en introduisant deux clauses de défense cumulatives (motifs légitimes et pratiques admises sur le marché concerné).

Pour ce qui est de la sous-définition relative à la "diffusion d'informations fausses ou trompeuses", le Parlement européen (amendement 79/rév) propose de vérifier si les personnes concernées ont retiré un avantage de ces informations et si elles avaient connaissance de leur caractère trompeur. Le Conseil introduit ce deuxième point (test de la connaissance ou non du caractère trompeur) dans la définition applicable à tous, et le premier point (test de l'obtention ou non d'un avantage ou d'un profit) pour les journalistes uniquement. Par conséquent, toute possibilité d'exemption des journalistes par les États membres, telle qu'initialement proposée dans l'article 5, a été supprimée. La Commission est d'avis que ce compromis est entièrement conforme à l'objectif de l'amendement du Parlement européen.

La position commune tient compte également des amendements 79/rév. et 74 du Parlement en incorporant dans l'article lui-même la liste non exhaustive d'exemples de manipulation qui, à l'origine, était jointe en annexe.

- Article premier, point 3

En ce qui concerne la définition des "instruments financiers", la position commune suit l'avis du Parlement européen (amendements 23 et 73) en insérant dans l'article lui-même la liste d'instruments financiers qui était initialement annexée et en l'étendant à tout instrument qui serait admis à l'avenir sur un marché réglementé.

- Article premier, point 5

La position commune s'inspire largement de l'avis du Parlement concernant la définition des pratiques de marché (amendement 81).

- Article premier, points 6 et 7

Comme proposé par le Parlement, la position commune ajoute une définition de la notion de "personne" et d'"autorité compétente" (amendements 24 et 25).

- Dernière phrase de l'article premier

La position commune répond entièrement aux souhaits du Parlement européen concernant la comitologie (amendement 86).

- Article 2

À la suite des événements du 11 septembre, la position commune ajoute les personnes ayant des activités criminelles à la liste des détenteurs "primaires" d'informations privilégiées, telle qu'approuvée par le Parlement européen en première lecture (amendement 28).

Conformément aux amendements 27 et 29 du Parlement, respectivement, la position commune inclut les tentatives d'exploitation d'informations privilégiées et exclut les transactions effectuées pour s'acquitter d'obligations résultant de conventions conclues avant d'avoir été en possession d'une information privilégiée. La Commission considère que cet ajout aidera à distinguer clairement les transactions légitimes des opérations d'initiés interdites.

- Articles 3, 4 et 5

Les articles 3, 4 et 5 intègrent les amendements 31, 32, 33 et 34 du Parlement européen.

- Article 6, point 1

Afin de resserrer l'éventail très large des informations privilégiées que doivent rendre publiques les émetteurs d'instruments financiers, la position commune limite cette obligation aux informations qui concernent directement lesdits émetteurs (amendement 35).

La position commune reprend en outre l'amendement 36 du Parlement européen concernant la publication de ces informations sur le site internet des émetteurs.

- Article 6, point 2

Concernant la possibilité de différer la publication d'une information privilégiée, le Conseil a décidé de suivre partiellement l'amendement 41 du Parlement européen prévoyant que l'émetteur communique préalablement à l'autorité compétente sa décision de différer cette publication. Le Parlement avait souhaité que cette notification à l'autorité compétente soit obligatoire; au lieu de cela, la position commune laisse aux États membres le choix de l'imposer ou non. La Commission estime qu'il s'agit là d'un compromis raisonnable entre le souhait du Parlement européen et la proposition initiale de la Commission (pas de disposition à ce sujet).

- Article 6, point 3

La position commune, conformément aux amendements 37 et 38 du Parlement européen, clarifie les conditions dans lesquelles une information privilégiée peut être communiquée à un tiers ("selective disclosure"), et elle supprime l'exemption initialement proposée pour les agences de notation. La Commission voient dans ces changements une amélioration de sa proposition initiale.

- Article 6, point 4

La position commune reprend largement l'amendement 40 du Parlement relatif à la déclaration obligatoire de leurs transactions par les détenteurs d'informations privilégiées dans les entreprises.

- Article 6, point 5

Conformément à l'amendement 85 du Parlement européen, la position commune introduit la possibilité pour les États membres de tenir compte d'une réglementation spécifique (y compris une auto-réglementation) pour garantir l'équité de la présentation des travaux de recherche et la communication des intérêts ou conflits d'intérêts en jeu.

- Article 6, point 6

La position commune souscrit au principe de l'amendement 80 du Parlement européen sur les dispositions structurelles que doivent prendre les opérateurs de marché pour rendre plus difficiles les abus de marché. Cependant, elle n'impose pas quant à elle d'obligation de résultat (obligation de moyens seulement). La Commission n'avait pas proposé de disposition en ce sens à l'origine, mais considère que cette formulation constitue un bon compromis car les opérateurs du marché ne sauraient garantir a priori qu'aucun abus de marché ne se produira.

- Article 6, point 7

La position commune reflète l'amendement 43 du Parlement européen, qui prévoit l'introduction d'une clause générale stipulant que les autorités compétentes prennent les mesures nécessaires afin que le public soit correctement informé. La Commission est d'avis que cette clause rehaussera les normes de transparence pour les participants au marché.

- Article 6, point 8

La position commune suit en partie l'amendement 82 du Parlement européen en introduisant l'obligation pour les institutions publiques de diffuser de manière équitable les statistiques susceptibles d'avoir une influence notable sur les marchés financiers. Cependant, l'obligation d'égalité d'accès à ces statistiques préconisée par le Parlement n'est pas expressément reprise dans la position commune. La Commission estime que, bien que la position commune ne suive pas à la lettre la proposition du Parlement sur ce point particulier, l'esprit de l'amendement du Parlement est respecté.

- Article 6, point 9

La position commune supprime la proposition de la Commission d'interdire aux intermédiaires financiers de s'engager dans des transactions suspectes. Elle reprend en lieu et place l'amendement 45 du Parlement européen, qui impose à ces intermédiaires de notifier les transactions suspectes à l'autorité compétente. La Commission considère néanmoins que l'objectif qui était de faire participer les opérateurs du marché à la lutte contre les abus de marché a été préservé.

- Article 6, point 10

La position commune tient compte de l'amendement du PE relatif à la comitologie (amendement 46).

- Article 7

La position commune incorpore l'amendement 47 du Parlement, qui étend l'exemption de l'application de la directive aux autorités locales dans le contexte de la gestion de leur dette publique.

- Article 8

La position commune tient compte de l'amendement 48 du Parlement européen sur la comitologie afin de définir le champ d'application des dérogations ("safe harbours").

- Article 9

Conformément à l'amendement 49 du Parlement européen, la position commune prévoit que les émetteurs qui n'ont pas demandé ou approuvé l'admission de leurs instruments financiers à la négociation sur un marché réglementé d'un État membre sont exemptés de l'obligation de rendre publiques les informations privilégiées qu'ils détiennent. La Commission reconnaît qu'il est difficile d'exiger d'émetteurs qui n'ont pas choisi d'être cotés sur le marché qu'ils respectent des règles strictes de communication de leurs informations privilégiées.

- Article 10

La position commune clarifie l'étendue géographique des pouvoirs confiés à l'autorité compétente, conformément à l'amendement 50 du Parlement européen.

- Article 11

La position commune tient compte de l'amendement 51 du Parlement sur la consultation des participants au marché par l'autorité compétente.

Elle précise en outre, conformément au même amendement, que les compétences des autorités judiciaires ne sont pas affectées par la directive.

La Commission pense que ces clarifications n'altèrent pas sa proposition initiale.

La position commune ne suit pas exactement la formulation de l'amendement 51 du PE concernant le financement approprié des autorités compétentes. Cependant, la Commission considère que cet amendement est pris en compte, fondamentalement, dans une déclaration du Conseil jointe au procès-verbal. [6]

[6] "Le Conseil déclare que la mise en place d'une système efficace de surveillance des marchés de valeurs mobilières suppose l'attribution des ressources appropriées aux autorités compétentes pour leur permettre de s'acquitter de leur mission légale".

- Article 12

La position commune stipule que les pouvoirs de surveillance et d'enquête de l'autorité compétente peuvent être délégués à d'autres entités ou autorités, conformément à l'amendement 52 du Parlement.

Par rapport à la proposition initiale de la Commission, elle ajoute aussi, conformément à l'amendement 53 du Parlement européen, un pouvoir d'injonction, et un autre de suspension des transactions. Ces dispositions vont également dans le sens des amendements 54, 55, 56 et 57 du Parlement.

La Commission estime que ces ajouts renforceront sa proposition initiale.

- Article 13

La position commune est fidèle à l'esprit de l'amendement 59 du Parlement européen.

- Article 14

Conformément au souhait du Parlement européen (amendement 60), la position commune précise que les États membres conservent le droit d'imposer des sanctions pénales, mais que celles-ci ne sont pas couvertes par la directive (principe de subsidiarité).

Suivant en cela l'amendement 61, elle demande par ailleurs à la Commission d'établir une liste indicative des mesures et sanctions administratives. La Commission est d'avis qu'une telle liste contribuerait à créer une situation plus homogène au niveau européen.

Enfin, la position commune souscrit à l'amendement 62 du Parlement européen, en prévoyant une exception à la publication des mesures ou sanctions administratives dans les cas où elle risque de perturber gravement les marchés. Pour, la Commission, cet amendement n'altère pas fondamentalement sa proposition initiale.

- Article 16

En cas de refus d'une autorité compétente de donner suite à une demande de l'autorité compétente d'un autre État membre, la position commune prévoit que la question soit abordée au sein du comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières. Bien que la proposition du Parlement européen (amendements 83 et 84) de mettre en place un système d'arbitrage ne soit pas retenue, la Commission est d'avis qu'un juste équilibre a été trouvé dans la position commune, qui accroît la pression sur les autorités compétentes pour qu'elles se plient aux exigences de la coopération.

Conformément à l'amendement 66 du Parlement européen, la position commune clarifie les relations entre autorités compétentes dans les affaires transfrontalières. La Commission juge que ces précisions sont de nature à accroître l'efficacité de la coopération transfrontalière entre ces autorités.

- Article 17

En ce qui concerne le recours à la comitologie, la position commune retient l'amendement 69 du Parlement européen, qui postule que cette procédure ne modifie pas les principes essentiels de la directive, et elle prévoit l'introduction d'une clause de révision des mesures d'exécution adoptées conformément à la procédure de comitologie (disposition dite "sunset provision"), à l'issue de discussions entre les trois institutions (amendement 70 du Parlement européen).

- Article 19

La position commune est conforme à l'amendement 71 du Parlement qui a trait aux aménagements spécifiques concernant les territoires européens d'outre-mer.

- Article 20

La position commune incorpore l'amendement 72 du Parlement européen abrogeant certaines dispositions de directives existantes.

3.3 Dispositions nouvelles introduites par le Conseil

- Article 18

La position commune étend de 12 à 18 mois le délai de transposition pour les États membres. La Commission reconnaît que certains États membres ont besoin, de par leur constitution, de cette période plus longue.

4- CONCLUSION

La Commission considère que la position commune adoptée par le Conseil le 19 juillet 2002 est fidèle aux objectifs et à l'esprit de la proposition de la Commission du 30 mai 2001. Elle estime en outre que cette position commune répond aux principales préoccupations du Parlement européen et conserve l'essentiel de ses amendements. Pour résumer, elle juge que la position commune trouve un juste équilibre. La Commission espère qu'il sera possible d'approuver la directive avant la fin de l'année et de respecter ce faisant le délai fixé par les chefs d'État et de gouvernement au Conseil européen de Barcelone. Si ce délai parvient à être respecté - il le faut impérativement - les lacunes dont souffrent la législation européenne sur les marchés financiers seront supprimées et la confiance des investisseurs dans ces marchés en sortira renforcée. Cela n'a jamais été plus important qu'aujourd'hui.

La Commission recommande par conséquent cette position commune au Parlement européen.