Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale"(1)

(2000/C 75/11)

Le 9 septembre 1999, le Conseil, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 16 décembre 1999 (rapporteur: M. Rodríguez García Caro).

Lors de sa 369e session plénière des 26 et 27 janvier 2000 (séance du 27 janvier 2000), le Comité économique et social a adopté par 78 voix pour, 5 voix contre et 20 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. En juin 1971, la Communauté économique européenne a adopté le règlement (CEE) n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu'aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

1.2. Lors de la 59e session plénière du Comité économique et social, tenue en janvier 1967, l'avis relatif à ce règlement a été adopté(2), accompagné de certaines observations sur le texte transmis.

1.3. Depuis son entrée en vigueur, tant le règlement cité que le règlement (CEE) n° 574/72 qui établit les modalités d'application du premier, ont subi diverses modifications dans le but d'actualiser leur contenu en fonction des changements législatifs nationaux, des accords bilatéraux signés par les États membres ainsi que des élargissements successifs qu'a connus l'Union depuis 1971.

1.4. En 1992, le Conseil européen d'Édimbourg(3) a reconnu la nécessité d'effectuer une révision générale de la législation, afin de simplifier les règles de coordination.

Au paragraphe 3.1.6 de la communication de la Commission intitulée "Plan d'action pour la libre circulation des travailleurs"(4), présentée en 1997, la Commission s'engage à proposer une révision et une simplification du règlement (CEE) n° 1408/71, en tant qu'un des éléments importants et nécessaires des mesures à adopter en vue de surmonter les entraves à la libre circulation et à la mobilité dans l'Union européenne.

1.5. Dans son avis du 28 mai 1998 sur la communication en question(5), le Comité s'est prononcé en faveur de la réforme du règlement (CEE) n° 1408/71, marquant ainsi son accord avec la simplification et l'amélioration de la coordination des systèmes de sécurité sociale des États de l'Union.

1.6. De même, l'avis(6) adopté par le Comité, lors de sa session plénière du 9 septembre 1998, sur le "Programme d'action sociale 1998-2000"(7) mentionne également la nécessité d'améliorer les systèmes de protection sociale et leur adaptation à l'évolution du marché du travail, afin d'assurer le maintien d'une sécurité sociale de qualité en Europe.

2. Contenu essentiel de la proposition de règlement

2.1. La simplification et l'amélioration du règlement en vigueur constituent les deux orientations sur lesquelles repose la proposition.

2.1.1. La simplification se traduit par une réduction substantielle du texte.

2.1.2. L'amélioration consiste à étendre le champ d'application à des groupes de citoyens qui n'étaient pas considérés de manière explicite, tels que les ressortissants de pays tiers affiliés au système de sécurité sociale de l'un des États membres et les prépensionnés.

2.2. Il convient de mettre en relief le principe d'égalité comme axe fondamental de la coordination des systèmes de sécurité, par lequel les citoyens auxquels s'applique le règlement jouissent des mêmes droits et ont les mêmes obligations que les ressortissants de l'État membre dans lequel ils résident et/ou travaillent.

Ce principe repose sur trois éléments essentiels: l'assimilation des faits, l'accumulation des périodes et la conservation des droits, indépendamment du lieu de résidence du citoyen.

Comme indiqué dans l'exposé des motifs de la proposition elle-même, sans cette coordination, la liberté de circulation risquerait de s'avérer inefficace, car il serait peu probable que des citoyens utilisent ce droit si son exercice suppose la perte de droits sociaux acquis précédemment dans un autre État membre.

2.3. Le texte du règlement soumis à l'avis du Comité compte six titres, parmi lesquels il y a lieu de distinguer le Titre premier et le Titre III relatifs respectivement aux dispositions générales et particulières qui affectent les différentes prestations. Le Titre II définit la législation à laquelle la personne est soumise. Le Titre IV traite de la commission administrative. Le Titre V reprend diverses dispositions et le Titre VI les dispositions transitoires et finales du règlement.

3. Observations générales

3.1. De manière générale, le Comité approuve le texte de la proposition présentée, sous réserve des observations de nature générale ou particulière qu'il pourrait proposer d'introduire dans le texte.

Bien que l'exposé des motifs de la proposition indique qu'il s'agit d'une révision et d'une simplification du règlement (CEE) n° 1408/71, elle a en réalité une portée plus large, étant donné qu'elle apporte des modifications importantes à la réglementation de certaines matières par rapport à la législation en vigueur.

3.2. Le Comité se déclare satisfait de la poursuite de la consolidation de l'égalité des droits des citoyens de l'Union.

3.3. L'inclusion de nouveaux groupes de personnes susceptibles de bénéficier des droits faisant l'objet du règlement maintient et accroît la perception selon laquelle l'Europe des citoyens est en construction.

Il importe de faire comprendre à la population des États membres qu'une Europe sans frontières est favorable non seulement à la libre circulation des capitaux et des marchandises, mais également à celle des personnes.

3.4. Les multiples propositions de révision du règlement (CEE) n° 1408/71 avancées par la Commission attestent du désir constant de cette dernière d'améliorer la coordination des systèmes de sécurité sociale dans l'Union européenne. Certaines de ces propositions coïncident pratiquement dans le temps avec la présente révision globale du texte.

Le Comité se réjouit de la persistance de cette sensibilité sociale au sein des institutions de l'Union.

3.5. Si l'amélioration de la coordination des systèmes de sécurité sociale constitue un pas en avant d'une importance indubitable, il convient toutefois de respecter les caractéristiques propres des législations nationales de chaque État.

3.6. Les obstacles susceptibles d'affecter la libre circulation peuvent entraver le droit au travail des citoyens. Le Comité considère que la proposition présentée représente une avancée importante sur la voie suivie vers l'élimination des obstacles à la mobilité transnationale des citoyens de l'Union, même si le chemin qui reste à parcourir est encore long.

3.7. Étant donné la complexité et l'importance de cette proposition de règlement, les méthodes de travail adoptées par le Conseil et le Parlement européen, ainsi que les modifications prévisibles qui seront apportées au texte tout au long de son processus législatif par les différentes présidences du Conseil et sans préjudice de ce qui suit, le Comité suivra de façon constante l'évolution de cette proposition, selon des formes appropriées.

3.8. L'amélioration et la simplification du règlement doivent aller de pair avec une amélioration et une simplification des formalités administratives que doivent remplir les personnes ayant droit à des prestations auprès des instances compétentes. Il y a lieu de prévoir, lors du développement ultérieur du règlement à l'examen, les mécanismes nécessaires pour simplifier et accélérer les formalités administratives, tant pour les travailleurs que pour les entreprises.

4. Observations particulières

4.1. Concernant l'article 2

L'article définit le champ d'application matériel du règlement en énumérant les prestations concernées par celui-ci.

Dans le premier paragraphe du texte, qui se réfère aux prestations en question, est utilisé le terme "notamment", ce qui laisse penser que soit le texte considère les prestations énumérées comme les principales prestations du système de sécurité sociale, soit que le règlement s'applique principalement aux prestations reprises dans la liste, par rapport à d'autres prestations qui figurent également dans le règlement et qui n'apparaissent pas dans la liste.

En raison de son imprécision, une liste ouverte de prestations peut être à l'origine d'une insécurité juridique et provoquer des effets non désirés.

4.2. Concernant les articles 6 et 7

Ces articles stipulent que "dans son champ d'application, le présent règlement se substitue à toute convention de sécurité sociale". Plus loin, l'article 7, lorsqu'il précise les "définitions", indique au point h), troisième alinéa, que le terme "législation""inclut également les conventions de sécurité sociale conclues entre deux ou plusieurs États membres ou entre un ou plusieurs États membres et un ou plusieurs États qui ne font pas partie de l'Union européenne". En principe, cela semble entrer en contradiction avec le contenu de l'article 6 et, à cet égard, il serait nécessaire de clarifier la proposition. Par ailleurs, il conviendrait d'attendre la phase ultime du processus d'élaboration du règlement avant d'arrêter les définitions.

4.3. Concernant l'article 8

4.3.1. Au paragraphe 8.3, il convient de maintenir le contenu de l'article 14 b du règlement (CEE) n° 1408/71, actuellement en vigueur.

4.3.2. Le Comité constate qu'un problème subsiste pour les personnes exerçant des activités à caractère représentatif auprès des institutions de l'Union européenne, notamment les personnes qui sont au service d'organisations socioéconomiques des États membres. Il considère dès lors que la Commission doit étudier de manière approfondie la manière de déterminer la législation à appliquer à ces personnes.

4.4. Concernant l'article 9.1

L'article définit des règles particulières visant à déterminer la législation à laquelle est soumis un travailleur salarié en cas de détachement vers le territoire d'un autre État membre.

Le nouveau texte reprend largement les règles existantes relatives à l'application de la sécurité sociale. Il confirme la procédure autorisant deux États membres à octroyer des dérogations. Il supprime en revanche la possibilité de dérogation prévue à l'article 14.1b du règlement actuel, qui autorise les autorités compétentes de l'État sur le territoire duquel se trouve le travailleur détaché à accorder une prolongation de la période d'application de la sécurité sociale du pays d'origine (pour une période n'excédant pas 12 mois).

Le Comité estime qu'il y a lieu de maintenir la possibilité de dérogation actuellement prévue à l'article 14.1b du règlement (CEE) n° 1408/71 en vigueur. Certaines fonctions hautement qualifiées dans le domaine de la recherche et du développement, de l'établissement de nouvelles technologies ou d'autres services stratégiques, pour lesquelles il est certain, dès le début, que le détachement durera plus que 12 mois, poseront des problèmes qui requerront une analyse plus approfondie de la part de la Commission.

4.5. Concernant l'article 10

Il est fait référence aux personnes exerçant une activité salariée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres. Aux alinéas 1 et 2 apparaît à plusieurs reprises le terme "substantiel" en référence à l'activité menée par le travailleur.

La législation qui sera d'application pour le travailleur est établie sur la base de cette activité substantielle.

Le terme utilisé est ambigu et n'est pas suffisamment défini pour pouvoir déterminer la législation à appliquer au travailleur. La signification de ce terme sera éclaircie lorsque la Cour de justice aura rendu son arrêt sur l'affaire Fitzwilliam, qui se trouve actuellement en délibéré.

La sécurité juridique des personnes concernées par les conditions décrites dans cet article devrait être dûment garantie. Il faudrait dès lors insister auprès de la Commission pour qu'elle définisse clairement ce qu'elle entend par activité "substantielle", en la quantifiant de façon appropriée afin de ne laisser aucune place à l'arbitraire ou à la subjectivité dans l'application de la règle, en tenant compte, en temps opportun, du prononcé que la Cour de justice de la Communauté européenne doit rendre en la matière.

4.6. Concernant l'article 18

À la fin de cet article, la phrase "ne peuvent lui être dispensés dans le délai nécessaire" laisse entière l'ambiguïté du point c) du premier paragraphe de l'article 22 en vigueur. Il conviendrait dès lors d'ajouter le texte suivant: ", pour autant que cette appréciation s'opère selon des critères médicaux".

Par ailleurs, dans les arrêts Kohll(8) et Decker(9), la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) indique qu'en l'absence d'accord préalable, le remboursement des frais médicaux engagés dans un État membre est actuellement garanti selon les tarifs de l'État d'origine.

Quoi qu'il en soit, en ce qui concerne la portée exacte des arrêts Kohll et Decker, il sera nécessaire d'obtenir des éclaircissements de la part de la CJCE, en particulier dans le cadre de deux affaires pendantes (Vanbraeckel et Smits-Peerboms), ainsi que d'examiner le résultat de l'étude que prépare actuellement la Commission sur ce sujet.

4.7. Concernant l'article 20

Au troisième paragraphe, il est question des "autres pensionnés". Cette expression peut porter à confusion, car l'on ne peut établir si elle se réfère à ceux qui perçoivent une pension nationale ou à ceux qui sont pensionnés en vertu de la législation du pays de résidence (tous).

Il semble ressortir en outre de la lecture de cet article qu'un pensionné qui se déplace se verrait assujetti à une double imposition. Le Comité demande à la Commission qu'elle clarifie cet article.

4.8. Concernant l'article 26

Au premier paragraphe, il est question de "remboursement intégral", ainsi que dans le commentaire spécifique relatif à cet article de l'exposé des motifs, qui ajoute ensuite que "ce remboursement se fera sur la base des dépenses effectives". Il conviendrait de parler de dépenses effectives lorsque celles-ci peuvent être déterminées. Dans le cas contraire, le remboursement devrait se faire sur la base des coûts moyens.

4.9. Concernant l'article 33

Au troisième paragraphe, il conviendrait de parler de "prestations du régime correspondant", plutôt que de "prestations du régime général, ou, à défaut, du régime applicable aux ouvriers ou aux employés, selon le cas", car l'on peut supposer que des cotisations à d'autres régimes spéciaux, tels que les régimes autonomes ou pour fonctionnaires, sont acceptées, alors qu'elles se verraient exclues d'après le texte proposé.

4.10. Concernant l'article 43

Le texte proposé ne semble pas apporter suffisamment de garanties que le montant de la prestation est le plus favorable lorsqu'il se calcule dans le cadre de l'application de la législation d'un seul État. Si le travailleur est soumis au risque de maladie de par le type de travail exécuté dans plus d'un État membre, il y a lieu de garantir que la prestation financière liée à ce risque est la plus favorable au travailleur.

4.11. Concernant l'article 50.3

Ce paragraphe stipule que le travailleur doit retourner dans l'État membre compétent s'il n'a pas trouvé d'emploi dans les six mois suivant son déplacement, dans le cas où il souhaite continuer à jouir des allocations de chômage dans l'État membre compétent. Le texte actuel limitait cette période à 3 mois. Le Comité approuve la proposition visant à prolonger cette période de 3 à 6 mois. Il considère qu'une limitation temporelle reste justifiée, compte tenu des conditions d'obtention de l'allocation de chômage dans de nombreux pays et de l'efficacité insuffisante des mécanismes de contrôle.

4.12. Concernant l'article 55

Le Comité juge nécessaire d'établir les considérations suivantes:

- Cet article présente deux types de prestations spéciales, celles liées à une enquête sur les ressources économiques et celles liées à la constatation de handicaps.

Étant donné que celles-ci se différencient par leur nature, leur origine et leur contexte, elles devraient être séparées, au sein du même chapitre, en deux articles permettant d'introduire des règles distinctes les concernant.

- Concernant l'annexe mentionnée au premier paragraphe de l'article, le Comité constate que dans la proposition de règlement, cette annexe reste vide de tout contenu.

Cela ne permet pas de savoir précisément à quelles prestations se réfère de manière spécifique l'article 55.

- Concernant le cas concret des prestations destinées aux personnes handicapées, le Comité considère que ne devraient pas être soumises à la clause de résidence les personnes concernées par ce que la jurisprudence de la Cour de justice appelle "les prestations de sécurité sociale de type mixte".

4.13. Concernant le Titre IV

Le Comité approuve les dispositions relatives à la composition et aux fonctions de la commission administrative de coordination instituée au titre susmentionné.

Il considère néanmoins qu'il conviendrait d'aborder dans ce même titre la composition et les compétences du comité consultatif sur la libre circulation et la sécurité sociale des travailleurs, conformément à la proposition de Décision présentée par la Commission(10).

La fusion des deux comités actuels en un seul a déjà reçu l'approbation du Comité économique et social dans son avis sur le "Plan d'action pour la libre circulation des travailleurs", à condition que ce comité consultatif se voie doté d'une capacité opérationnelle renforcée. Pour sa part, la Commission a avancé une proposition de décision du Parlement et du Conseil visant à créer un comité consultatif réunissant les deux comités existants, chargés respectivement de la libre circulation et de la sécurité sociale.

Le Comité estime à cet égard qu'il serait souhaitable que ce nouveau comité consultatif figure dans le règlement à l'examen, les fonctions qui lui seraient attribuées en ce qui concerne la coordination des systèmes de sécurité sociale devant également être précisées.

4.14. Concernant l'article 59

L'article fait référence à la coopération entre les États membres. Le respect des différentes langues dans lesquelles s'expriment les citoyens de l'Union est mis en évidence dans le paragraphe 4 de l'article. Celui-ci stipule que toute demande ou document devra être accepté, même s'il a été rédigé, par les personnes concernées, dans une langue différente de celle de l'État auquel il est adressé.

Au vu de cette preuve de tolérance et de respect de l'identité culturelle des citoyens, le Comité se félicite de la persistance d'une volonté de mettre en évidence la richesse et la diversité linguistique et culturelle de l'Europe.

4.15. Concernant l'article 62

Parmi les activités et actions qui pourraient bénéficier d'un financement communautaire figurent celles qui ont pour objet l'information du citoyen. Le Comité considère que les moyens décrits au deuxième alinéa de l'article sont très sélectifs et auront un impact limité sur l'opinion publique.

Il serait opportun de concentrer les ressources visant à financer les campagnes de diffusion à travers des messages diffusés largement au sein de la population et destinés en particulier aux personnes qui bénéficient depuis peu des règles de coordination telles que, notamment, les étudiants et les fonctionnaires publics.

4.16. À l'instar de ce qui a été dit sur l'article 55, le Comité constate que la proposition de règlement est dénuée de contenu en ce qui concerne l'annexe II, dont il est question à l'article 67 relatif aux modalités particulières.

Bruxelles, le 27 janvier 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 38 du 12.2.1999, p. 11.

(2) JO C 64 du 5.4.1967.

(3) Conseil européen d'Édimbourg, des 11 et 12 décembre 1992. Conclusions de la présidence (SN 456/92).

(4) COM(97) 586 final.

(5) JO C 235 du 27.7.1998, p. 82.

(6) JO C 407 du 28.12.1998, p. 187.

(7) COM(1998) 259 final.

(8) 6/96 GO 158.

(9) 6/95 GO 120.

(10) JO C 344 du 12.11.1998.