COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL concernant une stratégie pour l'union douanière

La présente communication fait suite à une précédente communication consacrée à la douane avant l'introduction du marché unique [1].

[1] Communication de la Commission intitulée "L'union douanière dans le cadre du grand marché", adressée le 31.1.1991 au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social (COM(90)572final).

Il convient aujourd'hui de revoir la stratégie à adopter pour les activités douanières de l'Union, afin de tenir compte des mutations fondamentales qui s'opèrent actuellement ou qui surviendront dans un avenir proche. Il s'agit de :

- l'élargissement de l'Union européenne

- le rôle changeant de la douane dans la perception de recettes

- l'exigence croissante d'une participation des services des douanes à la régulation du commerce extérieur

- la nécessité accrue, pour les services des douanes, d'assurer la sécurité des citoyens

- la progression des nouvelles techniques d'échanges exigeant un dédouanement rapide assisté de moyens électroniques

- la nécessité croissante, pour les services des douanes, de soutenir les opérateurs économiques de la Communauté dans leur effort d'exercer une concurrence loyale dans un marché mondial

- la priorité accrue mise sur la lutte contre la fraude

- l'implication de la criminalité organisée dans des activités frauduleuses à l'encontre de la douane

La présente communication propose une analyse des problèmes et expose un schéma d'action, basé sur les valeurs partagées d'ouverture, de flexibilité, d'efficacité et de coopération entre les administrations douanières, qui devrait permettre de répondre aux défis rencontrés.

SOMMAIRE

1. INTRODUCTION

2. UN ENVIRONNEMENT EN MUTATION

2.1. L'évolution du rôle des services des douanes dans la perception des recettes

2.2. La régulation accrue du commerce extérieur

2.3. L'accélération et l'évolution du commerce international

2.4. Les services des douanes, facteur de compétitivité des entreprises de l'UE

2.5. L'élargissement de l'Union européenne

2.6. L'importance grandissante de la fiscalité indirecte

3. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

4. COMBATTRE LES ACTIVITES CRIMINELLES

5. LES PRINCIPAUX DÉFIS

6. RESSOURCES

7. OBJECTIFS STRATEGIQUES

8. PROPOSITIONS D'ACTION

8.1. Législation

8.2. Volet opérationnel

8.3. Amélioration du service assuré aux entreprises

8.4. Formation

8.5. Rôle international des services des douanes

9. CONCLUSIONS

1. INTRODUCTION

Au moment où la Commission s'emploie à assurer une mise en oeuvre plus efficace de ses politiques et accentue son effort de lutte contre la fraude, les services des douanes portent une grande part de la responsabilité de la gestion de l'union douanière, laquelle constitue un des fondements de l'Union européenne.

Intervenant en première ligne, les services des douanes veillent à l'exécution des politiques communautaires dans la presque totalité des domaines liés au commerce international. La législation douanière doit non seulement favoriser le commerce international mais, s'agissant de la fonction de contrôle, celle-ci doit s'exercer sans introduire, dans le système du commerce, de frictions excessives préjudiciables à la fois aux échanges et à la compétitivité des entreprises européennes.

Les services des douanes font face aujourd'hui au difficile défi de gérer un éventail toujours élargi et un nombre en progression constante des contrôles communautaires dans un environnement où le volume et la rapidité des échanges internationaux ne cessent d'augmenter. Dans le même temps, la mondialisation croissante du marché ouvre des possibilités accrues à la fraude et au crime organisé.

Les services des douanes participent à la mise en oeuvre des règles communautaires relatives aux échanges extérieurs, non seulement en ce qui concerne l'application des droits de douane et des règles commerciales, mais également en ce qui concerne la protection de l'environnement ou des consommateurs, la lutte contre le dumping ou les mesures applicables aux biens culturels et aux produits agricoles.

Par ailleurs, la déclaration en douane est le support privilégié de l'information statistique pour ce qui concerne le commerce de l'Union européenne avec le reste du monde. Aussi, à l'instar des services statistiques, les services des douanes doivent assurer une information statistique pertinente et de qualité qui soit compatible avec une charge supportable pour les déclarants ou encore l'adaptation du système statistique à l'évolution de l'environnement international.

Dans la plupart des Etats membres, les services des douanes sont associés, dans le cadre de leurs compétences nationales, à de nombreuses activités de lutte contre le trafic de drogue, le commerce illicite de matériel pornographique ou le crime organisé et assurent une action de soutien à l'activité d'autres services (police, immigration, etc.). D'une façon générale, les services des douanes accomplissent simultanément les missions communautaires ou nationales, sans établir de distinction entre elles. La perspective de l'élargissement et de la nécessité, pour de nouveaux Etats membres, de gérer le même éventail étendu de tâches, suffit à faire ressortir l'intérêt non seulement de garantir que les services des douanes fonctionnent efficacement dans la Communauté d'aujourd'hui mais de veiller aussi à préparer leurs agents à exercer une action performante dans une Communauté élargie.

Il importe que les Etats membres concentrent leurs capacités de contrôle sur le commerce extérieur de l'Union, étant donné que, depuis la création du Marché intérieur au 1er janvier 1993, aucun contrôle frontalier ne peut être exercé sur les échanges intracommunautaires, sauf lorsqu'une suspicion spécifique donne lieu à un contrôle individuel. De tels contrôles ne peuvent pas être systématiques ou être concentrés dans la région voisine de la frontière intérieure de manière plus importante que dans le reste du territoire de l'Etat membre.

La présente communication met en évidence les principaux domaines douaniers à appréhender et propose les actions à mener pour garantir que les administrations des douanes soient en mesure de faire face à leurs obligations au niveau communautaire dans les années à venir.

2. UN ENVIRONNEMENT EN MUTATION

Par suite de la mise en place du marché unique, des progrès considérables ont été accomplis dans le domaine douanier et, plus particulièrement, du point de vue réglementaire, où l'adoption du code des douanes communautaire et de ses dispositions d'application proposent l'assise nécessaire aux actions à mener. L'insertion des réglementations à incidence tarifaire dans le tarif intégré de la Communauté (TARIC) a eu, elle aussi, un impact évident sur l'application des politiques commerciales et économiques en garantissant plus particulièrement une application uniforme des mesures tarifaires à l'égard des opérateurs.

Le TARIC est un système d'information géré par la Commision et qui regroupe plus de 4 000 actes réglementaires de la Communauté dans une publication électronique comportant 18 000 lignes. Il est actualisé et transmis aux Etats membres chaque jour dans 11 langues communautaires.

Les services des douanes de la Communauté opèrent dans un cadre réglementaire commun fondé sur un code douanier unique articulé sur des dispositions d'application communes et un tarif douanier commun. Du point de vue réglementaire, la plupart des mesures nécessaires existent donc.

Sur un plan opérationnel, il en va toutefois tout autrement : à ce niveau, 15 administrations distinctes dotées de compétences nationales différentes sont appelées à intervenir comme si elles n'en constituaient qu'une, pour assurer l'application du droit douanier uniforme et du tarif commun. De nombreuses actions ont été entreprises pour y parvenir et, parmi les plus importantes, celles s'inscrivant dans le cadre des programmes Matthaeus et Douane 2000. L'adoption du programme Douane 2002 [2] renforce et élargit les actions déployées antérieurement pour promouvoir une capacité opérationnelle identique. Il reste beaucoup à faire cependant et il s'agira, pour les années à venir, du principal domaine sur lequel les efforts devront se concentrer.

[2] Décision n° 105/2000/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 1999 modifiant la décision n° 210/97/CE portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2000) et abrogeant la décision n° 91/341/CEE du Conseil (JO L 13 du 19.1.2000, page 1).

Un domaine suscite des préoccupations particulières : celui de l'informatisation, indispensable à toute amélioration. Les investissements considérables exigés, normalement sur une longue période, tant au niveau national que communautaire, pour garantir la réussite de ce travail d'informatisation imposent une coopération étroite et une planification à longue échéance.

En outre, le paysage en mutation rapide du commerce mondial implique que les services des douanes s'adaptent sans cesse à de nouvelles exigences et de nouvelles pressions. Les lignes qui suivent illustrent certains des aménagements importants qui affectent l'activité des douanes.

2.1 L'évolution du rôle des services des douanes dans la perception des recettes

Le rôle traditionnel des services des douanes dans l'activité de la Communauté a consisté essentiellement à collecter les droits de douane, qui contribuent pour une fraction substantielle au budget de la Communauté.

Les services des douanes continuent d'assurer cette tâche importante mais, par suite des nombreuses réductions opérées, découlant plus particulièrement des négociations conduites à l'Organisation mondiale du commerce, de la multiplication des accords préférentiels conclus avec les pays tiers et de différentes mesures autonomes, la proportion représentée par les droits à l'importation [3] dans les ressources propres diminue. Les montants perçus restent néanmoins significatifs.

[3] C'est-à-dire droits de douane + droits agricoles.

Les droits à l'importation perçus par les Etats membres pour le compte de la Communauté ces dernières années se répartissent comme suit :

1997 14 632 millions EUR (19,1 % du total des recettes budgétaires de la Communauté)

1998 14 608 millions EUR (17,9 %)

1999 14 193 millions EUR (17,3 %)

Dans ce contexte, il convient de signaler que, conformément à l'article 2 paragraphe 3 de la décision du Conseil du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes [4], les Etats membres retiennent, à titre de frais de perception, 25% du montant des ressources propres traditionnelles constatées et recouvrées ou couvertes par une garantie, par rapport aux 10% retenus pour les droits constatés avant cette date.

[4] JO L 253 du 7.10.2000, p. 42.

Il faut également tenir compte du rôle joué par la douane en ce qui concerne la recette TVA du budget communautaire. Les services des douanes représentent normalement le premier et le dernier point officiel de contact pour les marchandises importées ou exportées soumises à la TVA. Les contrôles, en particulier pour la perception de la TVA aux frontières extérieures, sont donc un élément important, garantissant que les marchandises sont assujetties au système fiscal plutôt que de disparaître dans l'économie parallèle et prévenant la fraude résultant d'exportations fictives. Une action douanière et fiscale cohérente est essentielle dans toute activité de lutte contre la fraude conçue pour éviter plus particulièrement la fraude fiscale.

En outre, dans de nombreux cas, l'expérience des services des douanes en matière de contrôle et de taxation des échanges est utilisée par les Etats membres à des fins nationales, en conférant à ces services la compétence pour certaines matières qui vont au-delà de la pure administration de l'union douanière.

2.2 La régulation accrue du commerce extérieur

L'activité des services des douanes s'étoffe tant en raison de l'accroissement des échanges internationaux que par le nombre croissant de contrôles spécialisés qu'ils sont appelés à exercer. La création du marché unique a ajouté un niveau de responsabilité supplémentaire à ce travail. À l'époque où les contrôles s'effectuaient aux frontières intra-communautaires, l'erreur commise par une administration douanière pouvait être corrigée par une autre administration, si bien que le préjudice se limitait aux échanges ou aux ressortissants d'un Etat membre donné. Aujourd'hui, une fois les marchandises dédouanées dans un Etat membre, le préjudice se répercute dans toute la Communauté, ce qui rend les déficiences des contrôles douaniers extrêmement sensibles, plus particulièrement lorsque ces contrôles concernent la santé humaine ou la protection de l'environnement. Ce problème revêt une dimension particulière dans la perspective de l'élargissement.

Deux domaines d'activité peuvent être décrits à titre d'exemples.

Protection des droits de propriété intellectuelle

L'activité illégale exercée dans ce domaine progresse très rapidement et menace tant l'emploi que la santé ou la sécurité des citoyens de la Communauté.

En 1999, les administrations douanières des Etats membres ont intercepté plus de 25 millions d'articles d'une valeur estimative de 780 millions EUR. Il s'agissait de marchandises les plus diverses : pièces de voitures, trousses médicales, médicaments, microprocesseurs, logiciels, produits textiles, chaussures, CD, jouets et une large gamme d'articles de ménage.

Il est très difficile de mesurer l'incidence des contrefaçons sur l'emploi de la Communauté mais, selon certaines études, ce sont plus de 100 000 postes qui sont perdus par suite d'une production illégale considérée comme représentant de 5 à 7 % du commerce mondial [5].

[5] Etude effectuée par l'OCDE en 1998. Voir doc. 10707/99 Enfocustom 40 PI 45 du Conseil.

La contrefaçon est une activité exploitée par le crime organisé, plus particulièrement dans le cadre du blanchiment d'argent.

Environnement et santé

Les services des douanes sont aux avant-postes de l'action menée non seulement pour protéger la Communauté et le monde vis-à-vis des importations et exportations de substances dangereuses ou nuisibles à l'environnement, mais aussi pour sauvegarder les espèces rares dans le cadre de la Convention CITES et préserver le patrimoine de la Communauté en ce qui concerne les exportations de biens culturels.

Les services des douanes ont été chargés, dans la crise récente de la dioxine, de veiller au contrôle primaire du renvoi de toute marchandise soupçonnée d'avoir été contaminée. Une action similaire a été menée pour les produits irradiés après Tchernobyl. L'importance grandissante de ces activités a pour effet que les services des douanes doivent collaborer avec d'autres ministères afin d'élaborer des procédures permettant à la fois de gérer de nouvelles crises et d'assurer un contrôle général plus efficace.

En 1998, les douanes finlandaises ont refusé 11 lots de produits en raison de leur irradiation excessive.

Les services des douanes sont à l'origine de plus de 60 % des saisies opérées dans le trafic illicite d'espèces menacées protégées par la convention CITES [6].

[6] Rapport de l'Organisation Mondiale des Douanes de la troisième réunion du Groupe CITES.

2.3 L'accélération et l'évolution du commerce international

La mondialisation croissante du commerce a été d'autant plus perceptible en Europe que l'ouverture de l'ancien bloc soviétique a donné lieu à de nouveaux et importants flux d'échanges. Les volumes très élevés de trafic observés aux frontières de l'Est de la Communauté en attestent.

L'accroissement des échanges s'est également accompagné d'évolutions fondamentales des modalités de circulation des marchandises. La progression du commerce électronique accroît sensiblement le nombre d'envois, rend l'identification des importateurs/exportateurs plus difficile et accroît, de ce fait, les risques de trafic illicite (plus spécialement pour la drogue et les marchandises de contrefaçon mais aussi pour les armes).

Le trafic assuré par les messageries exprès est un des secteurs de progression du commerce mondial qui exige un dédouanement très rapide pour en assurer la compétitivité. Le dédouanement rapide est devenu aujourd'hui une exigence dans tous les domaines de l'activité douanière, même dans le cas du commerce des matières en vrac. Exercer un contrôle efficace de ces dédouanements n'est possible que grâce à l'utilisation de techniques modernes : systèmes d'analyse de risques entièrement informatisés et coopération étroite avec les opérateurs économiques et les administrations des douanes des partenaires commerciaux.

Les services des douanes de l'aéroport international de Bruxelles dédouanent 150.000 colis exprès par jour.

À Rotterdam, un conteneur est pris en charge toutes les six secondes, 24 heures par jour et tout au long de l'année.

2.4 Les services des douanes, facteur de compétitivité des entreprises de l'UE

Les services des douanes sont appelés à accompagner la mise en oeuvre de réglementations commerciales. Des procédures douanières lourdes ou rigides ont une incidence sur la compétitivité des entreprises et, plus particulièrement, vis-à-vis des principaux partenaires économiques de l'Union européenne, qui ont l'avantage d'être tributaires d'une administration douanière unique. Les services des douanes doivent améliorer le service rendu aux opérateurs économiques, notamment en réduisant le coût des formalités au sein de l'union douanière. L'accent devrait être placé sur l'importance de l'analyse de risque moderne et sur des contrôles basés sur l'audit.

Il est également important de maintenir une égalité de traitement dans le marché unique, afin de garantir l'efficacité relative des contrôles douaniers.

2.5 Elargissement de l'Union européenne [7]

[7] Voir le rapport de la Commission sur la stratégie de l'élargissement, du 8 novembre 2000.

L'élargissement requiert des pays candidats qu'ils s'adaptent à l'acquis communautaire. Dans le contexte de l'union douanière, ils doivent démontrer leur capacité à appliquer correctement l'acquis. Ceci est essentiel pour la protection des intérêts financiers de la Communauté et pour la lutte contre la fraude, puisqu'un chaînon faible aux frontières extérieures ouvre le passage vers l'ensemble du territoire de la Communauté.

Des efforts considérables et certains progrès ont été accomplis dans ce domaine, notamment grâce à l'appui du programme Phare. Dans ce contexte, les administrations des douanes des Etats membres ont accordé un soutien significatif à l'action menée en application de la stratégie douanière et fiscale de pré-adhésion définie en collaboration avec les pays candidats. Le programme Phare a également contribué à l'amélioration et la modernisation des infrastructures et équipements douaniers dans les pays candidats afin d'augmenter leur capacité opérationnelle.

Les défis posés restent élevés. Avec l'élargissement, la responsabilité du bon fonctionnement de l'union douanière sera partiellement déplacée d'administrations douanières dotées d'une longue expérience de l'application de la législation communautaire vers les services concernés dans les pays candidats, qui sont relativement inexpérimentés et qui jusqu'à présent sont souvent entravés par l'insuffisance de leurs ressources. Une coopération renforcée entre les services des douanes des Etats membres présents et futurs sera importante pour aider à faire face à ce défi.

2.6 Importance grandissante de la fiscalité indirecte

La cohérence entre les règles douanières et les règles de fiscalité indirecte devient de plus en plus importante, les règles douanières déterminant souvent l'intensité des contrôles fiscaux applicables à l'importation, à l'exportation et aux livraisons intra-communautaires. Pour toutes les taxes indirectes, le traitement douanier des importations et exportations selon des règles douanières marque le début ou la fin de la supervision fiscale. Il en va de même pour les transferts intra-communautaires de marchandises placées sous un régime douanier suspensif. Les conclusions du Groupe à haut niveau [8] « Cohérence des politiques douanière et fiscale » , présentées aux Directeurs généraux des administrations douanières et fiscales des Etats membres, soulignent la nécessité d'une action en la matière.

[8] Il s'agit d'un groupe présidé par la Commission et composé de hauts fonctionnaires douaniers et fiscaux des Etats membres.

3. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Ce domaine est abondamment analysé dans de nombreux documents de la Commission et, plus particulièrement, dans la communication publiée récemment à ce sujet [9]. Cependant, l'importance de la contribution des services des douanes à cet égard justifie que l'accent soit mis sur leur efficacité dans ce domaine et que l'attention soit attirée sur la nécessité d'appréhender le problème des mesures de lutte contre la fraude sous un angle holistique plutôt que sous celui, généralement retenu, des enquêtes qu'elle impose.

[9] La protection des intérêts financiers de la Communauté et la lutte contre la fraude - rapport annuel 1999 COM(2000)718 final du 08.11.2000 - Rapport de l'Office européen de Lutte Anti-Fraude (OLAF) - premier rapport d'activités opérationnelles 01/06/99-31/05/2000 du 23.5.2000.

Les exemples ci-après illustrent cette réalité (année de référence 1999)

Ressources propres

- Le rapport de la Commission indique que la fraude et les irrégularités détectées par les Etats membres dans le domaine des ressources propres traditionnelles en 1999 étaient de l'ordre de 266 millions EUR. Ajouté aux estimations de fraudes et d'irrégularités impliquées dans les nouveaux cas faisant l'objet d'investigations par l'Olaf en 1999, le montant arrive à 337 millions EUR, soit 2,4 % du budget en cause. Il faut également considérer que ce chiffre est représentatif de la fraude connue, le chiffre réel devant être considérablement plus élevé.

- En ce qui concerne les produits touchés par les fraudes et autres irrégularités, les cigarettes viennent en tête (avec 14% des cas communiqués et des montants constatés), puis les produits laitiers (fromage et beurre) qui ne représentent que 0,5% des cas mais pratiquement 12% des montants constatés, enfin les voitures (avec 1,6% des cas et 6,2% des montants constatés). En 1998, les trois produits les plus touchés étaient les produits laitiers (23%), les cigarettes (8%) et les produits textiles (4%).

- Le trafic de cigarettes importées de pays tiers ou réimportées après exportation de la Communauté reste très important. A part ces trafics, une augmentation très nette des introductions de cigarettes par conteneurs dédouanés avec fausse déclaration d'espèce a été constatée. Dans les nouveaux dossiers concernant le marché des cigarettes ouverts en 1999, la perte totale pour le budget communautaire pourrait se chiffrer à EUR 325 millions.

- En ce qui concerne les régimes douaniers, le régime le plus vulnérable reste celui de la mise en libre pratique. Toutefois, se cache derrière cette constatation une réalité de la fraude hétérogène. La contrebande et les pratiques assimilées (importation non déclarée) comptaient en 1999 pour environ 18% des cas communiqués par les Etats membres (au-dessus du seuil de 10 000 EUR). Les problèmes liés à la gestion des régimes préférentiels [10] (et donc des déclarations fausses ou erronées de l'origine) comptaient pour environ 8% des cas.

[10] Voir à cet égard aussi le rapport thématique concernant le contrôle des ressources propres traditionnelles sur les régimes préférentiels que les services de la Commission ont présenté au Comité consultatif des ressources propres en décembre 1999 (document n°BUDG/501/99).

- En revanche, la procédure du transit ne représentait en 1999 qu'environ 6% des cas et moins de 4% des montants constatés si l'on s'en tient aux communications des Etats membres (cas au-dessus du seuil de 10 000 EUR). Ceci semble confirmer l'effet dissuasif du système d'alerte précoce pour les produits sensibles mais ne permet certainement pas encore de considérer le problème comme réglé.

Restitutions à l'exportation

- La catégorie de dépenses la plus touchée reste tout de même les restitutions à l'exportation. Ces cas représentaient, en 1999, 38% de l'impact budgétaire global (28% en 1998) tandis que les dépenses pour les restitutions à l'exportation ne représentaient que 14 % des dépenses totales du FEOGA-Garantie. Cette hausse importante est due, en premier lieu, à une augmentation préoccupante des cas concernant l'exportation de viande bovine.

- Les produits les plus touchés sont donc la viande bovine et les bovins vivants, avec plus d'un tiers de l'impact budgétaire global des fraudes et autres irrégularités, puis les fruits et légumes (frais ou transformés), avec plus de 15% de l'impact budgétaire global et le lin (qui apparaît pour la première fois parmi les trois produits les plus touchés avec plus de 8% de l'impact budgétaire global).

Les services des douanes peuvent avoir un rôle significatif à jouer, en outre, dans la lutte contre la fraude fiscale, ce qui, une nouvelle fois, a une incidence sur les budgets tant nationaux que communautaires. Les services des douanes peuvent jouer un rôle dans la détection de la fraude à la TVA, particulièrement lorsque des marchandises ou des opérateurs à haut risque sont impliqués dans des transactions d'exportation ou d'importation, par exemple lorsqu'une importation est suivie d'une livraison intra-communautaire ou lorsqu'une livraison intra-communautaire est suivie d'une exportation. La détection de fausses exportations ou d'autres abus en matière d'exportation est essentielle dans la lutte contre la fraude en matière de TVA.

Des travaux importants ont été réalisés par le Groupe à haut niveau sur la fraude dans le secteur du tabac et de l'alcool [11], qui a présenté un rapport dont les conclusions ont été endossées par le Conseil Ecofin en mai 1998.

[11] Il s'agit d'un groupe présidé par la Commission et composé de hauts fonctionnaires douaniers et fiscaux des Etats membres.

La lutte contre la fraude exige l'intervention d'enquêteurs spécialisés mais sa réussite dépend de l'existence d'un dispositif réglementaire applicable aux contrôles et de ressources suffisantes pour le mettre en oeuvre. Une activité saine de lutte contre la fraude passe par conséquent par une réglementation claire, diffusée auprès des usagers et appliquée par des fonctionnaires parfaitement formés, assistés de ressources adaptées. Ces fonctionnaires sont appelés, à leur tour, à agir en collaboration étroite avec leurs services d'enquêtes ou d'autres unités affectées à la lutte antifraude.

Une comparaison des chiffres de 1999 relatifs au nombre de déclarations présentées aux services des douanes (plus de 79 millions) rapportés aux cas de fraudes ou d'autres irrégularités détectés et notifiés à la Commission (2.752 cas au-dessus du seuil de 10.000 EUR) dans le domaine des ressources propres traditionnelles montre l'intérêt d'assurer que les services des douanes au sens le plus large soient associés à toute activité de lutte contre la fraude. Une relation de travail étroite entre ces services et l'échange mutuel d'informations entre eux, particulièrement celles concernant l'analyse de risque, sont des facteurs importants d'une lutte efficace contre la fraude douanière.

4. COMBATTRE LES ACTIVITES CRIMINELLES

Le panorama dressé de l'activité des douanes ne serait pas complet s'il n'était pas élargi au rôle fondamental joué par ses services dans la lutte contre les pratiques criminelles, qu'elles soient organisées ou individuelles. Le présent document ne consacre pas un examen approfondi à la mission exécutée par les services des douanes dans le domaine de la justice et des affaires intérieures mais fournit une indication sur certaines des principales activités exercées tout en délimitant les secteurs qui exigeront une attention à l'avenir (voir annexe).

Un travail considérable est accompli à cet égard et les services des douanes y participent activement. Le rôle fondamental joué par les services des douanes dans la lutte contre le trafic de drogue est reconnu. Une coopération accrue au niveau européen et avec les pays tiers, visant à développer des techniques d'analyse de risque et à partager l'information afin d'identifier les routes empruntées et les bandes impliquées et d'affiner les contrôles, permettra aux services des douanes d'améliorer davantage leur efficacité dans l'appréhension de ce problème et des autres formes de fraude.

L'action importante que mènent les services des douanes pour réprimer les activités illicites dans les domaines suivants est moins connue :

- le blanchiment d'argent : la coopération entre les services des douanes est importante pour prévenir et détecter des mouvements transfrontaliers de cet argent ;

- la pornographie (et, plus particulièrement, la pornographie infantile) : rôle des services des douanes dans la prévention de la circulation de tels matériels et dans l'identification des producteurs et consommateurs ;

- les armes : rôle des services des douanes dans l'identification et la détention d'armes importées illégalement et dans l'identification des trafiquants ;

- l'application des sanctions internationales : rôle des services des douanes dans la mise en oeuvre de mesures telles que les embargos.

En outre, l'expérience et la présence physique des services des douanes aux points d'importation et de déclaration a pour effet d'amener ceux-ci, à l'occasion des contrôles, à intervenir dans un éventail encore élargi de domaines où s'exercent les activités illégales.

5. LES PRINCIPAUX DÉFIS

Le principal défi qui se pose aux services des douanes consiste à concilier les exigences divergentes de l'application d'un nombre croissant de contrôles visant à protéger les intérêts financiers, sociaux et industriels de la Communauté tout en évitant de créer des obstacles inutiles ou encombrants au commerce légitime.

Ceci ne peut être fait que grâce à l'utilisation des meilleures pratiques modernes et à la coopération étroite avec d'autres organismes intéressés et les représentants des milieux d'activité légitimes.

Pour y faire face, il s'agit d'appréhender l'ensemble du processus, en commençant par la réglementation et en passant en revue les principaux domaines d'intérêt, qui s'étendent de problèmes aussi fondamentaux que la formation des fonctionnaires aux investissements importants à réaliser dans la dotation en équipement et en infrastructure (systèmes informatiques, scanners à conteneurs, etc.).

La simplification de la législation revêt une importance particulière et contribue non seulement à la réduction des charges pesant sur les opérateurs économiques, mais également à la lutte contre la fraude. Une législation plus simple peut réduire les opportunités pour les fraudeurs et, grâce au fait qu'elle est plus facile à comprendre et à appliquer par les services des douanes, elle peut améliorer la détection de la fraude.

Il conviendra d'aborder ces problèmes pour permettre aux services des douanes de contribuer à garantir la sécurité du citoyen du marché unique et le maintien d'un climat favorable à l'activité des entreprises et à l'investissement.

La question de la disponibilité des ressources revêtira une importance particulière.

6. RESSOURCES

Les ressources, tant humaines que financières, sont un sujet de préoccupation. Pour les pays candidats, il s'agit d'un facteur d'autant plus essentiel que, si l'élargissement se traduira par une réduction des frontières extérieures, il n'entraînera pas nécessairement une régression fondamentale de l'activité douanière (le recul du volume national de l'activité douanière exercée dans les bureaux situés aux frontières extérieures étant souvent contrebalancé par un accroissement de l'activité de protection de l'intégrité du territoire de la Communauté et de simplification des échanges).

Dans l'intérêt de la Communauté, il importe que les lourds investissements consentis dans certains Etats membres afin d'assurer l'intégrité de la frontière extérieure de la Communauté ne soient pas menacés par un manque d'investissement dans d'autres Etats membres. Cet objectif revêtira une importance particulière pour les pays candidats, plus spécialement pour ceux qui seront chargés de la gestion des frontières extérieures de la Communauté élargie. L'investissement réalisé dans les différentes ressources mais, plus spécialement, dans les équipements onéreux doit répondre à un schéma stratégique prenant pleinement en compte le contexte du marché intérieur.

Des matériels tels que les scanners à conteneurs peuvent donner des résultats significatifs, mais leur répartition, actuellement très disséminée, a pour effet que les contrôles sont incohérents. Une démarche plus stratégique s'impose s'il faut éviter que ces investissements ne se trouvent dévalués par le détournement du trafic frauduleux vers des bureaux de douane moins bien équipés. Leurs versions futures devraient être portables et moins onéreuses que celles qui sont actuellement disponibles. Des équipements portables devraient donc constituer une restriction et un frein psychologique à l'égard des opérateurs du commerce international qui seraient tentés de circonvenir aux règles. Il convient de souligner que les scanners ne constituent qu'un exemple parmi d'autres : les mêmes conclusions peuvent être formulées au sujet des ressources affectées à la formation et à l'informatisation.

L'investissement consacré aux services des douanes peut se révéler très rapidement rentable. Le nouveau scanner installé récemment à Rotterdam, pour un coût inférieur à 14 millions EUR, a été utilisé pour 12.000 conteneurs en 1999. Il a permis de recouvrer, dans les six premiers mois d'utilisation, plus de 20 millions EUR de droits de douane, de taxes sur la valeur ajoutée et de droits d'accises, et de détecter de nombreux délits de contrebande.

Il convient aussi, dans le cadre d'une évolution du rôle de la Commission, de prendre en considération les potentialités de l'externalisation de certaines activités, notamment dans la gestion des programmes d'appui au développement de la coopération dans l'union douanière.

7. OBJECTIFS STRATEGIQUES

Les objectifs stratégiques de l'Union dans les prochaines années pourraient se définir comme suit :

1. proposer un cadre propice à un développement du commerce international fondé sur des règles transparentes et stables, appliquées de façon cohérente ;

2. doter la Communauté et ses Etats membres des ressources budgétaires nécessaires ;

3. protéger la société des pratiques déloyales du commerce international et des dommages qui en découlent du point de vue de ses intérêts financiers, commerciaux, sanitaires et environnementaux.

Pour réaliser efficacement ces objectifs, les services des douanes devront agir dans un environnement ayant moins recours au papier, non bureaucratique, assis sur une réglementation claire, entièrement harmonisée, dont l'application, tout en respectant le principe de l'égalité de traitement, peut être modulée pour répondre aux besoins spécifiques d'opérateurs particuliers et permet d'exercer un niveau acceptable de contrôles.

L'utilisation des techniques de l'information est fondamentale dans ce dispositif et l'élaboration d'une stratégie crédible de mise en place de réseaux d'information faisant pleinement appel à ces techniques est essentielle pour l'union douanière (e-douane).

Cette optique doit s'inscrire dans un programme global, aux priorités bien définies, d'informatisation des services. Une informatisation performante permettra d'assurer un échange fiable d'informations tant entre les administrations des douanes qu'entre les opérateurs économiques et ces administrations. À cet égard, il y a lieu d'exploiter pleinement toutes les ressources disponibles et de promouvoir l'interopérabilité et les synergies entre la Commission et les administrations nationales en ce qui concerne le développement des systèmes informatiques.

Une rationalisation plus poussée des procédures administratives est souhaitée et exigera que des modifications soient apportées à la législation douanière de la Communauté. Il est fondamental, par exemple, que les propositions se rapportant à la législation douanière affectant d'autres politiques communautaires, telles que l'agriculture ou la pêche, tiennent davantage en considération l'impact des mesures envisagées sur les principes et objectifs des politiques communautaires en cause. Par ailleurs, l'Union douanière devra veiller à ce que les propositions de règlement se rapportant à d'autres politiques communautaires et demandant pour leur bonne application la coopération des services douaniers soient mieux prises en compte.

Les services des douanes sont l'interface du commerce mondial et doivent tenir compte des souhaits de simplification des échanges émanant d'enceintes internationales telles que le G7, et des propositions d'allégement des procédures douanières découlant des travaux de l'Organisation mondiale des douanes, dans le cadre, par exemple, de la Convention de Kyoto. Le débat consacré au projet de guichet unique, dans lequel les services des douanes interviennent en qualité de premier contact des opérateurs économiques pour l'ensemble des opérations commerciales, est un élément qui mérite une attention particulière. Un tel projet permet aux opérateurs économiques de réaliser des économies de temps et d'argent et crée aussi les conditions optimales d'un assujettissement des marchandises du commerce international au système de contrôle.

Un rôle important incombe aux services des douanes dans la lutte contre la fraude (y compris celle qui porte sur la TVA et les droits d'accises), dans la répression du crime organisé et dans le déploiement d'une stratégie cohérente dans les sphères nationale et communautaire. Cet objectif exige davantage de coordination et de cohérence des actions menées dans ces domaines.

8. PROPOSITIONS D'ACTIONS

Sur la base des objectifs stratégiques qui ont été définis, les propositions ci-après tracent les lignes directrices des principales actions proposées. Une liste plus détaillée figure en annexe au présent document. Les propositions doivent être rapprochées des principes se rapportant à la co-responsabilité assurée entre la Commission et les Etats membres dans ce domaine et, en particulier, des travaux en cours dans le cadre du programme Douane 2002, ainsi que des considérations développées dans le paragraphe "Ressources" qui précède.

Cinq domaines principaux sont visés :

8.1 La législation

La législation douanière est bien établie, mais des modifications continuelles sont nécessaires afin d'aborder les questions de fraude et de tenir compte de l'évolution du monde des affaires. Dans ce secteur, l'accent est davantage placé sur la promotion de l'utilisation de techniques modernes et sur une plus grande dissémination de l'information afin d'aider les services des douanes et les opérateurs économiques à appliquer la législation de manière cohérente.

Sont particulièrement visés :

- la continuation de la simplification et la rationalisation de la législation

- le fait que toutes les réglementations pertinentes permettent la transmission électronique des données

- l'implication des opérateurs économiques dans la préparation de la législation, dès les premières étapes de celle-ci

- l'amélioration des rapports entre la législation et son application

- la production de lignes directrices visant à aider les opérateurs économiques en ce qui concerne des législations complexes

- la poursuite du travail sur l'harmonisation des sanctions

8.2 Le volet opérationnel

Si la législation douanière peut être décrite comme bien établie et uniforme, la même chose ne peut pas être dite en ce qui concerne volet opérationnel, ainsi que le savent pertinemment bien les opérateurs intègres et les fraudeurs.

Sont particulièrement visés :

- l'amélioration des normes de contrôle

- l'amélioration de la coopération pratique entre services des douanes

- l'amélioration de l'application des contrôles existants, en abordant des secteurs spécifiques posant problème

- une meilleure utilisation de l'analyse de risque, notamment en ce qui concerne les opérateurs économiques

- le renforcement de la lutte contre la contrefaçon et la piraterie

- la lutte contre le faux marquage de l'origine

- l'achèvement de la mise en oeuvre du nouveau système de transit informatisé

- le développement d'une nouvelle stratégie de la technologie de l'information apportant son support à une douane sans papier et à une interopérabilité entre systèmes nationaux

- l'amélioration de la coopération entre les services des douanes et les autres autorités (fiscales, policières, etc.)

- le développement de « modules d'audit conjoints » entre la Commission et les Etats membres

8.3 L'amélioration du service assuré aux entreprises

Des relations plus étroites entre les services des douanes et les entreprises seront nécessaires pour s'adapter à la croissance attendue du commerce international, en particulier celui résultant du commerce électronique.

Sont particulièrement visés :

- la simplification et l'harmonisation des procédures

- l'accès électronique à l'information douanière, notamment celle relative au tarif

- la continuation du travail sur la facilitation du commerce

- la consultation et l'utilisation de memoranda d'entente afin de renforcer la coopération

8.4 La formation

Les activités de formation sont nécessaires non seulement pour les fonctionnaires des douanes, mais également pour les opérateurs économiques, étant donné que la charge des contrôles est partagée avec les entreprises.

Ces activités s'inscrivent dans un contexte d'investissement en ressources humaines et doivent être poursuivies tout au long de la vie des intéressés.

Sont particulièrement visés :

- l'achèvement du travail sur les modules communs de formation

- l'achèvement de l'étude de faisabilité sur l'Académie européenne des douanes

- l'orientation de la formation vers des secteurs posant problème et vers l'aide aux entreprises dans leurs efforts de se conformer à la réglementation

8.5 Le rôle international des services des douanes

Sont particulièrement visés :

- La représentation appropriée de la Communauté dans les enceintes internationales traitant de questions douanières (Organisation mondiale des douanes, Organisation mondiale du commerce, G7, etc.). C'est dans ce contexte que se placent les travaux actuellement en cours afin que la Communauté devienne Membre de l'OMD. Par ailleurs, les négociations au sein de l'OMC sur la facilitation des échanges, devraient, d'une part, développer des règles permettant de simplifier le commerce et les procédures douanières et, d'autre part, résulter en l'adoption au niveau mondial de procédures simples d'importation et d'exportation.

- La promotion de la coopération internationale. Une part importante des activités dans ce domaine se focalisera sur la continuation de la mise en oeuvre de la stratégie de pré-adhésion préparant les pays candidats à l'élargissement. Des actions seront nécessaires afin d'améliorer le commerce et les actions de lutte contre la fraude, grâce à la promotion de la coopération douanière. Les potentialités des accords de coopération douanière et d'assistance mutuelle administrative, que la Communauté a conclus avec certains de ses principaux partenaires commerciaux (Etats-Unis, Canada, Corée du Sud et Hong-Kong), devraient être pleinement exploitées. Ces accords seront complétés par des accords avec d'autres pays, notamment la Chine.

9. CONCLUSIONS

Les services des douanes doivent s'adapter à un environnement en mutation. Afin de réaliser les efforts nécessaires à cet effet, tels que décrits dans la présente communication, ils doivent pouvoir compter sur le soutien des institutions européennes, des Etats membres et des milieux économiques concernés.

ANNEXE

ORIENTATIONS POUR ACTIONS

1. LÉGISLATION

a) activités visant à rendre les réglementations nouvelles ou existantes imperméables à la fraude

- élaboration d'un manuel et offre de services de soutien aux législateurs rédigeant les réglementations à appliquer par les administrations des douanes

- mise en place d'un système de retour d'informations des administrations des douanes et des opérateurs sur les imperfections/difficultés liées à la réglementation

- initiatives afin d'assurer une meilleure cohérence entre la législation douanière et les règles de fiscalité indirecte et une meilleure coopération entre autorités douanières et fiscales

b) adaptation de la législation afin de réduire la charge imposée aux opérateurs économiques

- introduction de procédures simplifiées universellement applicables en fonction de la fiabilité des opérateurs

- poursuivre les adaptations réglementaires visant à permettre l'utilisation de déclarations électroniques plutôt qu'imprimées

- poursuivre la simplification et la rationalisation de la nomenclature combinée

- poursuivre la simplification et la modernisation des procédures douanières (régimes douaniers économiques, transit, origine)

- poursuivre le travail sur l'harmonisation des sanctions

c) garantir le cas échéant que, lorsque de nouvelles réglementations sont adoptées, la nécessité de proposer des activités de formation/publication de lignes directrices/édition de manuels soit prise en considération tant pour les administrations des douanes que pour les opérateurs économiques.

2. VOLET OPERATIONNEL

Accroître l'efficacité des activités douanières et, plus spécialement, des contrôles, grâce à :

a) l'introduction d'une standardisation plus poussée des contrôles, comprenant :

- l'établissement de critères pour les différents types de contrôles (vérifications documentaires ou physiques, audit, etc.)

- la création d'un mécanisme permettant d'améliorer l'application de nouveaux contrôles (réseau de contacts et dispositifs de contrôle "prêts à l'emploi")

- l'harmonisation des normes appliquées par les laboratoires douaniers

b) une application améliorée des contrôles existants

- examiner l'éventail existant des contrôles communautaires et analyser les domaines présentant des difficultés particulières (grâce à la formation, la diffusion de manuels, etc.)

- améliorer les flux d'informations et d'assistance entre administrations douanières des Etats membres et Commission (plus spécialement, réception/transmission électronique par tous les bureaux de douane d'informations actualisées dans le domaine du tarif et des contrôles)

- améliorer l'échange, avec les administrations fiscales, d'informations sur les transactions importantes afin de détecter la fraude fiscale

- améliorer l'utilisation des techniques d'analyse de risque en ce qui concerne plus spécialement :

- l'évaluation des opérateurs économiques

- l'établissement de profils

- l'échange d'informations

- baser les contrôles à l'exportation sur l'analyse du risque, afin de détecter la fraude, notamment en matière fiscale

- améliorer la coopération pratique entre Etats membres grâce à l'extension du projet RALFH [12] de coopération entre les ports à d'autres administrations portuaires et par la mise en oeuvre d'une action similaire pour les principaux aéroports internationaux

[12] Projet financé dans le cadre de Douane 2002 afin d'améliorer la coopération pratique entre les ports de Rotterdam, d'Anvers, du Havre, de Felixstowe et de Hambourg (notamment, échange d'informations d'analyse de risque, d'enseignements tirés de l'utilisation des scanners à conteneurs, etc.).

c) l'achèvement de la mise en place du nouveau système de transit informatisé (NCTS)

Cette activité permettra non seulement d'améliorer sensiblement les contrôles et les services proposés aux opérateurs du système du transit mais assurera aussi l'implantation des principaux éléments d'une infrastructure informatique qui pourrait être exploitée pour accroître spectaculairement l'accès aux informations tant par les services des douanes que par les opérateurs économiques. Cette action commande effectivement la création d'un réseau douanier véritablement informatisé - réseau commun de communications/interface commune des systèmes (CCN/CSI) - qui servira de base au lancement de nombreuses initiatives nouvelles

d) l'élaboration d'une nouvelle stratégie informatique garantissant :

- un suivi des activités NCTS afin de promouvoir la modernisation et une utilisation plus performante des ressources dans d'autres domaines grâce notamment au CCN/CSI

- la mise en place d'un environnement non bureaucratique, limitant au maximum le recours au document papier

- l'accès à une information actualisée et transparente par des moyens électroniques (Internet, etc.)

- la promotion de l'interopérabilité et des synergies entre les éléments communautaires des systèmes informatisés nationaux

e) la détermination des ressources douanières (équipements inclus) nécessaires aux frontières communautaires et la formulation de recommandations à ce sujet

f) la poursuite de la définition d'actions assurant la promotion d'une meilleure coopération entre services des douanes et les autres administrations (police, immigration, santé, environnement, etc.)

g) l'organisation d'actions conjointes de lutte contre les activités du crime organisé en matière douanière

h) l'amélioration de la cohérence entre les activités douanières et fiscales

3. AMELIORATION DES SERVICES PROPOSÉS AU MONDE DES ENTREPRISES

a) collaborer avec le monde des entreprises pour simplifier dans toute la mesure du possible les opérations douanières

b) fournir aux opérateurs économiques un accès électronique aux informations douanières et, plus particulièrement, aux versions codifiées du code des douanes, du tarif et des dispositions d'application

c) financer les opérations de benchmarking et formuler des recommandations visant à promouvoir le projet de guichet unique

d) collaborer plus étroitement avec les opérateurs économiques pour élaborer et promouvoir les activités de simplification des échanges

e) promouvoir l'adoption de mémorandums d'accord entre opérateurs et administrations des douanes

f) améliorer la consultation du commerce sur les actions pertinentes de cette stratégie

4. FORMATION

a) Académie européenne des douanes

Examiner, sur la base d'une étude de faisabilité, l'opportunité de créer une école des douanes.

b) étoffer les modules communs de formation

c) axer l'information sur les domaines présentant des problèmes

5. RÔLE INTERNATIONAL DES SERVICES DES DOUANES

a) garantir une représentation adéquate de la Communauté dans les enceintes internationales chargées des problèmes douaniers (Organisation mondiale des douanes, Organisation mondiale du commerce, G7, etc.)

b) promouvoir une coopération douanière internationale.