Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2002"

(2002/C 36/17)

Le 17 octobre 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 octobre 2001 (rapporteur: M. van Dijk).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté par 75 voix pour et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Conformément à l'article 128 du traité instituant la Communauté européenne, la Commission a élaboré ses lignes directrices annuelles pour l'emploi concernant l'année 2002.

1.2. En 2000, le Conseil européen qui s'est tenu à Lisbonne a incité la Commission à procéder à une révision approfondie des lignes directrices 2001. La Commission prévoit pour 2002 une évaluation d'impact détaillée, certaines lignes directrices devant être réalisées cette année-là. Pour cette raison, la Commission n'a pas introduit de modifications majeures dans ses lignes directrices 2002.

1.2.1. À la suite des changements profonds qui ont caractérisé les lignes directrices pour l'emploi en 2001 et compte tenu de l'évaluation en cours de l'impact de la stratégie européenne pour l'emploi, dont les résultats figureront dans les lignes directrices pour l'emploi en 2003, la Commission recommande une révision mineure des lignes directrices pour 2002, les modifications n'ayant pour but que de traduire les nouveaux accents politiques résultant de récentes communications de la Commission, des derniers Conseils européens et de l'évaluation du rapport conjoint sur l'emploi 2001(1).

Voici les principaux changements intervenus par rapport aux lignes directrices pour l'emploi 2001:

- Le Conseil européen de Stockholm est convenu de compléter les objectifs définis à Lisbonne pour 2010 et de fixer des objectifs intermédiaires pour 2005 en ce qui concerne le taux d'emploi total (67 %) et le taux d'emploi des femmes (57 %), ainsi que l'objectif de porter à 50 % le taux d'emploi des travailleurs âgés (55 à 64 ans) à l'horizon 2010. Ces objectifs ont été intégrés dans l'objectif horizontal A.

- Le Conseil européen de Stockholm est également convenu que le Conseil devrait inscrire la qualité de l'emploi parmi les objectifs généraux des lignes directrices pour l'emploi en 2002. À cette fin, un nouvel objectif horizontal B(2) a été défini. En outre, de nouvelles références à l'aspect qualitatif ont été intégrées dans un certain nombre de lignes directrices thématiques qui s'y prêtaient (numéros 3, 7, 10, 11 et 13).

- La ligne directrice 6 concernant la mobilité insiste davantage sur la nécessité d'encourager la mobilité de la main-d'oeuvre dans de nouveaux marchés européens du travail(3).

- Étant donné le faible écho donné par les États membres à l'invitation de fixer des objectifs nationaux en matière de taux d'emploi, conformément aux conclusions de Lisbonne, l'objectif horizontal A a été reformulé de manière plus contraignante.

- La ligne directrice 17, concernant les écarts entre les hommes et les femmes a été rédigée en termes plus énergiques. Il a été établi que l'écart de rémunération important entre les hommes et les femmes dans un grand nombre d'États membres constituait un facteur de nature à décourager les femmes d'entrer ou de rester sur le marché du travail. Formulée par le Conseil européen de Stockholm, la demande d'élaboration d'indicateurs dans ce domaine souligne également l'importance de cette question.

1.3. Pour élaborer son avis, le Comité entend procéder comme suit. Dans une première partie, il souhaite attirer l'attention sur des avis afférents qu'il a adoptés antérieurement. Ce faisant, il examinera notamment dans quelle mesure les recommandations qui y sont contenues ont été intégrées de manière satisfaisante dans les lignes directrices pour l'emploi de 2002. Il entend formuler ensuite une série d'observations qui, au terme de l'évaluation d'impact, devront être prises en compte aux fins de l'élaboration des lignes directrices pour l'emploi de 2003.

2. Avis antérieurs

2.1. En octobre 2000, le Comité économique et social a adopté un avis sur les lignes directrices pour l'emploi de 2001(4), selon lesquelles l'accent devait être mis particulièrement sur les points suivants:

- l'objectif clé mobilisateur du plein emploi;

- l'indispensable formation tout au long de la vie;

- l'association plus intense des partenaires sociaux au processus;

- la nécessité d'une mise en oeuvre équilibrée des quatre piliers des lignes directrices;

- la nécessité d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs.

Dans son avis, le Comité souscrivait aux points essentiels de la proposition de lignes directrices pour l'emploi. Il y exprimait sa satisfaction quant à l'ajout d'une ligne directrice distincte en matière de sécurité et de santé au travail(5). Par ailleurs, il demandait qu'une attention particulière soit accordée aux groupes vulnérables sur le marché du travail, tels que les travailleurs âgés, les femmes, les jeunes quittant l'école et les chômeurs de longue durée. En vue de la réalisation des objectifs définis lors du sommet de Lisbonne - "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde" -, il estimait qu'il conviendrait de mettre l'accent en particulier sur les investissements en matière de recherche et de développement ainsi que sur les formations.

2.2. En 2000, le Comité a également adopté un avis sur les travailleurs âgés(6). Dans ce texte, il faisait remarquer que dans plusieurs États membres, le taux d'emploi des travailleurs âgés de 50 à 64 ans était nettement inférieur à celui des jeunes travailleurs. Il y formulait également une série de recommandations susceptibles de contribuer à augmenter le taux d'emploi des travailleurs âgés, tout en étant conscient que dans certains cas l'abaissement de l'âge du droit à la retraite était justifié:

- opérer un changement de mentalité chez les travailleurs et les employeurs;

- adopter une politique du personnel qui s'adresse aussi aux travailleurs de 45 ans et plus: une politique tenant compte de l'âge revêt précisément une grande importance pour les travailleurs âgés. À cet égard, l'attention pourrait être portée sur le recrutement et le départ, la formation, le perfectionnement professionnel et la promotion, l'organisation flexible du travail, l'ergonomie et le changement de comportement au sein des entreprises;

- accorder une attention particulière au système des échelles de traitement selon lequel la progression des salaires serait plus rapide en début qu'en fin de carrière, afin de rendre les travailleurs âgés moins vulnérables. Le Comité a formulé cette recommandation principalement à l'adresse des partenaires sociaux sans aucune volonté d'empiéter sur l'autonomie dont ces derniers jouissent dans le domaine de la fixation des salaires.

2.2.1. Afin de donner corps à la politique menée en faveur des travailleurs âgés, le Comité plaide pour l'élaboration de lignes directrices en la matière. Il souligne également l'importance du FSE, qui pourrait contribuer grandement à la mise en oeuvre de cette politique.

2.3. Dans son avis sur l'examen à mi-parcours des trois processus qui sous-tendent la stratégie européenne pour l'emploi(7), le Comité a jugé positivement le recours aux lignes directrices pour l'emploi, dont le principal apport a été d'accroître l'attention portée à cette question et l'implication de tous les partenaires concernés. En vue d'améliorer le processus, le Comité a proposé, dans la foulée de l'évaluation de la Commission, de réduire le nombre de lignes directrices, d'assurer une meilleure coordination avec les autres processus (notamment ceux de Cardiff, Cologne et Lisbonne), de définir des indicateurs et d'améliorer le contrôle et la diffusion des bonnes pratiques. Enfin, il y aurait lieu également de renforcer l'implication des partenaires sociaux. Le Comité a par ailleurs jugé opportun, à l'issue d'une période de cinq ans, d'envisager une interruption d'une année, afin de permettre à tous les acteurs concernés de remplir convenablement leur rôle.

2.4. Dans son avis sur la politique européenne d'immigration(8), le Comité a relevé ce qui suit:

Les plans d'action nationaux pour l'emploi doivent comporter des critères utiles pour la gestion des flux migratoires. Il faut prendre en considération dans ces plans, avec la flexibilité nécessaire, les prévisions d'immigration en vue d'assurer le bon fonctionnement du marché du travail. Les orientations pour l'emploi élaborées annuellement sur la base de quatre piliers (employabilité, esprit d'entreprise, adaptation, égalité des chances) doivent intégrer de manière positive la nouvelle politique de l'immigration. Ces lignes directrices pour l'emploi contribueront à l'amélioration de la qualité des emplois, tant pour les ressortissants des États membres que pour les immigrés.

2.5. Dans son avis sur l'égalité des salaires entre les hommes et les femmes(9), le Comité a plaidé notamment pour une plus grande transparence dans la rémunération des hommes et des femmes, pour l'adoption d'initiatives en la matière par les États membres ainsi que pour la mise à jour des statistiques. Les lignes directrices pour l'emploi devraient prévoir l'obligation pour les États membres de prendre des mesures spécifiques visant à favoriser l'accès des femmes au marché du travail et à lutter contre les discriminations salariales.

2.6. Dans un avis récent, le Comité a également attiré l'attention sur le renforcement de la qualité de la politique sociale et de l'emploi(10).

3. Évaluation des lignes directrices 2002

3.1. Le Comité se félicite de ce qu'une attention accrue soit accordée dans les lignes directrices aux travailleurs âgés, comme demandé dans l'avis élaboré sur ce thème.

3.2. De concert avec la Commission, le Comité a mis en priorité l'accent sur la lutte contre les discriminations salariales entre les hommes et les femmes. C'est pourquoi il appuie le renforcement de la ligne directrice selon laquelle les États membres, en coopération avec les partenaires sociaux, sont invités à développer une stratégie destinée à mettre un terme aux divergences existantes.

3.3. Les lignes directrices 2002 ne présentent que quelques modifications marginales par rapport aux lignes directrices 2001. Le Comité soutient cette approche, après la refonte intervenue pour 2001. Il constate avec satisfaction que la Commission n'a pas procédé à de petits changements rédactionnels.

3.4. En revanche, le Comité émet quelques doutes quant à la suppression des objectifs quantitatifs tels qu'ils figuraient encore dans les lignes directrices 2001. S'il peut comprendre l'abandon de ces chiffres, dans la mesure où la Commission ne dispose pas encore d'un éventail d'indicateurs qui s'appliquent de manière univoque à l'ensemble de l'UE, le Comité estime que la présence d'objectifs mesurables donnerait plus de force et d'efficacité aux lignes directrices. Pour lui, il va de soi qu'après l'évaluation d'impact, ces objectifs quantitatifs feront leur réapparition, sur la base d'indicateurs applicables au niveau européen.

3.5. Le Comité fait observer que la conjoncture économique incertaine qui prévaut actuellement fait peser une pression supplémentaire sur les États membres pour qu'ils mettent en oeuvre aussi scrupuleusement que possible les lignes directrices proposées. Aussi entend-il souligner qu'une politique d'activation du marché du travail est aujourd'hui plus nécessaire que jamais.

4. Jalons pour les lignes directrices pour l'emploi après l'évaluation d'impact

4.1. L'évaluation d'impact des lignes directrices pour l'emploi est actuellement en cours. En mars 2002, la Commission présentera aux autres institutions un rapport technique contenant les points essentiels de cette évaluation. Le Comité sera également appelé à élaborer un avis en la matière. En prélude à cet avis, le Comité entend poser quelques jalons pour cette évaluation.

4.2. En vertu du traité, la Commission est tenue d'examiner chaque année la politique de l'emploi et d'élaborer des lignes directrices. Le Comité se demande si une révision annuelle des lignes directrices est souhaitable. Leur élaboration et leur transposition dans les plans d'action nationaux contraignent les États membres à engager une foule d'opérations, alors que les priorités ne varient pas beaucoup d'une année à l'autre. En outre, il faut un certain temps avant que les effets de la politique mise en oeuvre ne soient perceptibles et mesurables. Aussi, le Comité recommande-t-il un cycle pluriannuel permettant la mise en place d'un véritable cycle de révision. À cet égard, il faut veiller à ce qu'il soit possible de procéder à des adaptations en fonction d'une évolution de l'environnement. Une telle modification nécessiterait toutefois une adaptation de l'article 128 du traité. En guise d'alternative, dans l'attente d'un remaniement du traité, l'on pourrait opter pour une révision approfondie tous les deux ans assortie d'une adaptation mineure au cours de l'année intermédiaire. Ainsi, les États membres disposeraient de temps supplémentaire pour évaluer les effets des lignes directrices pour l'emploi dans le cadre de leur politique.

4.2.1. Le rapport annuel que les États membres doivent soumettre à la Commission européenne pourrait également être adapté en ce sens qu'il ne devrait plus porter chaque année que sur la moitié des lignes directrices.

4.3. Le Comité nourrit des inquiétudes quant aux modalités de la participation des partenaires sociaux à l'élaboration des lignes directrices pour l'emploi et de la transposition de celles-ci dans les plans d'action nationaux. Si la Commission affiche quelque optimisme sur cette implication, les partenaires sociaux sont pour leur part loin d'être satisfaits. Le temps qui leur est imparti pour examiner les lignes directrices, se concerter et élaborer un avis ayant l'aval des organisations est souvent limité. Ce diagnostic peut être illustré par la manière dont le Comité doit élaborer son avis, puisqu'il lui faut se contenter d'une seule réunion de groupe d'étude pour rédiger un texte qui doit cependant être suffisamment intéressant.

4.3.1. L'association des partenaires sociaux à la transposition des lignes directrices dans les plans d'action nationaux préoccupe encore davantage le Comité. Il n'est pas rare que ces plans ne leur parviennent qu'au dernier moment, de sorte qu'il ne leur reste que quelques jours pour exprimer leurs points de vue. Seuls quelques États membres associent les partenaires sociaux de manière optimale à l'élaboration des plans d'action nationaux.

4.3.2. Afin d'accroître l'implication des partenaires sociaux, les États membres devraient les solliciter à un stade plus précoce. À l'heure actuelle, il arrive fréquemment qu'ils ne soient consultés qu'au moment où les gouvernements ont déjà élaboré les plans d'action nationaux. De cette manière, les partenaires sociaux ne se sentent pas concernés par l'élaboration et la concrétisation de ces plans. Les partenaires sociaux devraient également être davantage associés à la mise en oeuvre des recommandations spécifiques à chaque État membre.

4.4. Outre ces quelques remarques sur le processus, le Comité souhaite également mettre en avant quelques thèmes dont les lignes directrices devraient davantage tenir compte à l'avenir.

4.4.1. S'agissant des lignes directrices pour l'emploi, la Commission et le Conseil demandent, à juste titre, de prêter attention aux groupes vulnérables sur le marché du travail, à savoir les femmes, les travailleurs âgés, les chômeurs de longue durée et les jeunes quittant le système scolaire. À ces groupes, le Comité souhaiterait en ajouter deux autres: les handicapés et les minorités ethniques. Déjà visés dans la ligne directrice n° 7, les premiers devraient également figurer dans d'autres lignes directrices. Les minorités ethniques, quant à elles, sont extrêmement vulnérables et méritent une attention toute particulière. Le Comité voit dans les recommandations spécifiques adressées à certains pays, en l'occurrence l'Allemagne, l'Autriche et la Suède, un signe prometteur.

4.4.2. Afin de mesurer efficacement les effets des lignes directrices, il est nécessaire de définir des indicateurs comparables. Cette démarche ne pourra que renforcer l'engagement des États membres et des partenaires sociaux dans le processus de Luxembourg.

4.4.3. Pour terminer, le Comité tient à évoquer les discussions actuellement en cours en matière de politique d'immigration. Le Comité a déjà plaidé précédemment pour qu'un chapitre y soit consacré dans les lignes directrices pour l'emploi.

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) En outre, les considérants ont été actualisés et des changements mineurs ont été introduits afin de rendre compte de l'évaluation en cours de l'impact de la stratégie (objectif horizontal F), des perspectives économiques moins favorables (introduction générale) et des restructurations industrielles (ligne directrice 13).

(2) Les changements sont faits sur la base de la communication COM(2001) 313 de la Commission du 20.6.2001 "Politiques sociales et de l'emploi: un cadre pour investir dans la qualité".

(3) Les changements sont faits sur la base de la communication COM(2001) 116 de la Commission du 28.2.2001, présentée en vue du sommet de Stockholm, ainsi que de la communication COM(2000) 6 de la Commission du 18.1.2000 relative à un espace européen de la recherche.

(4) Avis sur la proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001, 18 et 19 octobre 2000 (JO C 29 du 30.1.2001).

(5) Voir aussi "Vers une stratégie communautaire en matière de santé et de sécurité au travail", JO C 240 du 17.9.2001, et "Santé et sécurité sur le lieu de travail" (JO C 51 du 23.2.2000).

(6) Avis sur "Les travailleurs âgés" (initiative), 18 et 19 octobre 2000 (JO C 14 du 16.1.2001).

(7) Avis d'initiative sur "L'examen à mi-parcours des trois processus qui sous-tendent la stratégie européenne pour l'emploi", JO C 139 du 11.5.2001.

(8) Avis sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur une politique communautaire en matière d'immigration, 12 juillet 2001, JO C 260 du 17.9.2001.

(9) Avis d'initiative sur le thème "Discriminations salariales hommes/femmes", 28 mars 2001.

(10) Avis sur le thème "Renforcement de la qualité de la politique sociale et de l'emploi", JO C 311 du 7.11.2001, adopté lors de la session plénière des 11 et 12 septembre 2001.