Travailler ensemble pour l’emploi et la croissance: la contribution des banques nationales de développement (BND) au plan d’investissement pour l’Europe

1. Introduction: le rôle clé des BND dans la mise en œuvre du plan d’investissement pour l’Europe

Le 26 novembre 2014, la Commission a lancé son plan d’investissement pour l’Europe, un effort global et coordonné visant à mobiliser au moins 315 milliards d’EUR supplémentaires d’investissements publics et privés dans l’économie réelle sur trois ans. Bien que la mise en œuvre de ce plan repose principalement sur la collaboration de la Commission et de la BEI en tant que partenaires stratégiques, une participation effective des banques nationales de développement (BND) s'impose, étant donné leur expertise propre et leur connaissance du contexte et des entreprises et investisseurs locaux ainsi que des politiques et stratégies nationales, afin de renforcer son impact sur l’investissement, la croissance et l’emploi. Les États membres qui ne possèdent pas encore de BND pourraient envisager d'en créer une. Par ailleurs, les plateformes d'investissement peuvent jouer un rôle crucial dans la mise en commun des ressources de la BEI, des BND et des investisseurs privés. La présente communication fournit des orientations et des éclaircissements sur la meilleure façon de mettre en place ces banques et ces plateformes.

À ce jour, huit BND (de Bulgarie, France, Allemagne, Italie, Luxembourg, Pologne, Slovaquie et Espagne) se sont engagées à apporter un cofinancement à des projets et des plateformes d’investissement, pour un montant total maximum de 34 milliards d’EUR.

Les BND jouent un rôle important de catalyseur de financement à long terme. Ces dernières années, elles ont accru leurs activités, s'efforçant de contrebalancer le nécessaire processus de désendettement dans le secteur des banques commerciales. Elles jouent également un rôle important dans la mise en œuvre des instruments financiers de l’UE, au-delà du champ d’application du plan d’investissement. Un certain nombre d’États membres qui n'avaient pas jusque-là de BND ont décidé d’en créer une, tandis que d’autres envisagent d’en établir une nouvelle.

Lors de la consultation sur le livre vert relatif au financement à long terme de l’économie européenne, il a été demandé de mieux exploiter les synergies entre le budget de l'UE, le groupe de la Banque européenne d’investissement («groupe BEI») et les BND dans des domaines tels que le changement climatique, l’environnement, l’innovation et le développement du capital humain et social. Étant donné à la fois la nécessité urgente de stimuler l’investissement et l'étroitesse de la marge budgétaire disponible en moyenne en Europe, une utilisation optimale des ressources publiques est plus que jamais nécessaire. Une utilisation plus efficace des ressources publiques, visant à attirer les investisseurs privés, est au cœur du plan d’investissement pour l’Europe. Le renforcement de la coopération entre les BND, d’une part, et la Commission et le groupe BEI, de l'autre, constitue donc une condition sine qua non de la réussite du plan. Le règlement relatif au Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), qui définit la base juridique du premier volet de ce plan d’investissement, l'illustre clairement.

Dans ce contexte, la présente communication fournit des orientations aux États membres qui entendent mettre en place une nouvelle BND, en s'inspirant des meilleures pratiques. En outre, elle définit un certain nombre de principes clés pour la coopération des BND avec le groupe BEI et la Commission, et entre elles également, dans le cadre du plan d’investissement et notamment par l’intermédiaire des plateformes d’investissement. Enfin, elle clarifie la façon dont il conviendrait de prendre en compte les contributions des BND aux plateformes d’investissement, ainsi que la procédure relative à l’élément d’aide d’État dans le cofinancement.

2. Mise en place des BND

2.1 Justification

Aux fins de la présente communication, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement EFSI, les BND sont des entités juridiques exerçant des activités financières à titre professionnel, auxquelles un État membre ou une entité de l’État membre au niveau central, régional ou local confère le mandat de mener des activités publiques de développement ou de promotion. Cette définition recouvre des entités de formes très différentes, proposant des produits distincts correspondant aux besoins propres de chaque pays. Il revient à chaque État membre de décider de l'opportunité de créer une BND, ainsi que de la nature et de la forme de celle-ci.

La principale justification économique d’une banque de développement est que des défaillances du marché peuvent conduire à une baisse des investissements et, partant, à un ralentissement de la croissance future par rapport au niveau qui serait efficient sur le plan économique, et qu’une institution dotée d’un mandat public est mieux placée que les opérateurs privés pour compenser ces défaillances.

Les défaillances du marché peuvent être le fruit (i) d'une information asymétrique, (ii) de facteurs externes et (iii) de la puissance du marché (faiblesse de la concurrence). Elles affectent tant la demande que l'offre d'investissements. Typiquement, il peut s'agir (i) d'un rationnement du crédit et d’exigences de rendement élevé imposés par les coûts de transaction élevés que représente pour les banques le repérage des projets d'investissement viables (par exemple, dans le secteur des PME), (ii) le sous-investissement dont souffrent certains domaines tels que la recherche-développement, les infrastructures, l’éducation et l'environnement, dans lesquels les investissements peuvent profiter également aux concurrents, et (iii) l'offre insuffisante de services financiers due à la concentration du marché qu'entraînent les opérations de fusion, les départs de concurrents ou l'existence d’autres obstacles à une véritable concurrence. Un facteur externe propre au contexte de l’Union européenne réside dans le renforcement de l’intégration du marché que favorisent les projets transfrontières.

Certaines de ces défaillances du marché peuvent être corrigées par les banques de développement ou d’autres mécanismes d’intervention. Par exemple, une banque de développement peut améliorer l’offre de financement d'investissements dans les domaines affectés par les défaillances du marché. Par comparaison, les politiques structurelles sont mieux placées pour améliorer l'environnement des projets rentables (par exemple, en renforçant la sécurité juridique, en allégeant les procédures administratives, en abaissant les coûts des facteurs, etc.). C’est la raison pour laquelle l'agenda de réformes réglementaires et structurelles fait partie intégrante du plan d’investissement. La création d'une BND ne dispense pas des réformes nécessaires.

Une série d’institutions publiques sont à l'œuvre au niveau national. Parmi les plus grandes, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Allemagne), Bpifrance (France), la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, France), la Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Italie), l’Instituto de Crédito Oficial (ICO, Espagne) ainsi que les récentes Green Investment Bank et British Business Bank (Royaume-Uni) fournissent un financement à des secteurs clés et investissent dans des projets novateurs, écologiques ou à caractère social pour lesquels le marché s'est montré défaillant. Le Portugal, l’Irlande, la Grèce et la Lettonie ont eux aussi mis en place récemment des BND.

2.2 Principes directeurs pour la création de BND

Parce qu'elles pallient certaines défaillances du marché, les BND peuvent contribuer à augmenter le bien-être. Pour autant, des politiques adéquates doivent être mises en place pour éviter que ne se matérialisent certains effets secondaires possibles, tels que:

le risque de pertes pour les gouvernements garants découlant de prises fermes ne répondant pas aux normes;

une affectation inefficace des investissements due à des interférences politiques;

le maintien de structures de marché inefficaces, de secteurs surcapacitaires ou le soutien d'entreprises en difficulté;