Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: "La mondialisation et la société de l'information - La nécessité de renforcer la coordination internationale"»

(98/C 284/03)

Le 6 février 1998, la Commission européenne a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a formulé son avis le 3 juin 1998 (rapporteur: M. Burani).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité économique et social a adopté par 143 voix pour et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Poursuivant son action d'approfondissement des problèmes relatifs à la société de l'information (), le document de la Commission passe en revue les divers aspects d'une communication qui, rendue «globale» par une information sans frontières, exige désormais un cadre technique et juridique harmonisé au niveau mondial.

1.2. Les problèmes qui se posent dans ce domaine, s'ils sont loin d'être simples au niveau européen, sont encore plus complexes dès qu'intervient le phénomène de «mondialisation». La complexité inhérente aux différents aspects abordés - le caractère technique du sujet, la variété des disciplines concernées, la diversité des expériences et des besoins des acteurs - se trouve renforcée par le nombre élevé d'organismes internationaux qui, à plusieurs titres, sont - ou se considèrent - compétents en la matière.

1.3. La communication se fixe comme objectif de présenter ():

- la nécessité de créer un cadre international favorisant l'essor du marché électronique mondial;

- une analyse préliminaire des obstacles techniques, commerciaux et juridiques qui freinent le développement de ce cadre;

- une proposition pour agir immédiatement afin de coordonner les initiatives visant à supprimer les principaux obstacles;

- une proposition pour une Charte internationale qui permettrait aux parties en cause de se mettre d'accord.

2. Les nouveaux défis politiques

2.1. La Communication rappelle la situation: l'Union européenne contribue, au plan international, au développement d'accords conclus dans diverses enceintes: OMC, ITA (Accord sur les tarifs pour les produits informatiques), etc. De nombreuses initiatives et actions réglementaires ont été lancées au niveau national dans les pays d'Europe, mais également dans d'autres parties du monde. La cohérence et la coordination de ces initiatives deviennent impératives. Les États membres devraient procéder à une analyse critique de leurs propres politiques afin de les adapter aux nouvelles exigences, sans pour autant «renoncer aux traditions et cultures nationales ou régionales».

2.2. À condition d'agir «rapidement et de manière audacieuse», l'Union contribuera à la définition d'un nouvel environnement, et devrait fournir un signal dans ce sens à la communauté internationale. La Commission propose donc des moyens appropriés pour identifier les domaines dans lesquels une collaboration internationale renforcée s'avère nécessaire, et souligne qu'il est désormais temps de chercher un accord au plan international sur la procédure à suivre à l'avenir afin d'aboutir à la création d'un véritable marché mondial et sans frontières.

2.3. Le Comité rappelle qu'un certain nombre de communications, récentes ou non, ont depuis longtemps mis l'accent sur la nécessité d'une collaboration internationale et d'une coordination urgente au niveau européen. Répéter maintenant cette nécessité laisse à penser aux lecteurs non avertis que bien peu de progrès ont été réalisés dans ce sens. En d'autres termes, depuis qu'une telle nécessité a été soulignée, il semble que nous ayons perdu un temps précieux. Toutefois, indépendamment des expressions utilisées, cette impression est confirmée, également pour les lecteurs avertis, par les considérations qui suivent. Entre-temps, plusieurs États membres ont pris des initiatives isolées et non coordonnées.

2.4. Les autorités communautaires et les parties intéressées sont bien conscientes de l'existence de difficultés d'ordre juridique, comme elles n'ignorent pas les problèmes qui se posent dans des domaines tels que la normalisation, la cryptographie, la signature électronique, la concurrence ou la fiscalité. Hormis ce dernier point - la fiscalité -, ces problèmes ont des caractéristiques désormais bien connues, notamment parce que les parties intéressées sont consultées en permanence. Pour passer à la vitesse supérieure, la Commission devrait faire connaître dès que possible son point de vue sur les différents problèmes, afin de permettre le lancement d'initiatives concrètes à mettre en oeuvre sans délai.

3. La nécessité de solutions technologiques interopérables

3.1. La Communication souligne que, dans le passé, la collaboration entre autorités, utilisateurs et organismes de normalisation a fonctionné de façon satisfaisante dans des domaines tels que les télécommunications, la téléphonie mobile, etc. Dans le domaine des technologies, nous nous trouvons actuellement à un tournant: plutôt qu'un cadre officiel et institutionnalisé, c'est une autoréglementation spontanée qui est en train de se développer, comme dans le cas du réseau Internet qui a créé une véritable communauté avec ses propres règles et ses propres organismes.

3.2. La Commission ne formule pas un avis critique sur ce phénomène, et se limite à constater que la communauté Internet part de normes ouvertes (protocoles) respectant les principes de l'interopérabilité et de la concurrence. Elle ajoute que les mesures visant à stimuler la poursuite de la croissance d'Internet devront tenir compte de l'approche «ouverte» déjà en vigueur. Pour sa part, le Comité signale qu'il faudra veiller à ce que l'autoréglementation n'entraîne pas la discrimination sociale ou l'exclusion de certaines catégories d'utilisateurs. Pour les jeunes, il faut éviter que l'autoréglementation puisse aboutir à des demandes de données inopportunes ou susceptibles de scandaliser.

3.3. Le CES estime que ces observations amènent une réflexion: Internet est né à partir de normes initiales prédéfinies avant de se développer en l'absence des règles spécifiques que les autorités n'ont pas été en mesure de fixer au fur et à mesure en raison de la lenteur de leurs processus décisionnels. Heureusement pour nous tous, l'autoréglementation a tenu compte des règles fondamentales à caractère général qui sont le fondement de la cohabitation internationale: interopérabilité, non-discrimination, respect des règles de concurrence.

3.4. Ces constatations nous amènent à tirer une conclusion, ou plutôt une leçon: le progrès technologique ne peut être encadré par des règles minutieuses, qui sont nécessairement basées sur des données du passé. Il suffit de quelques règles fermes sur les principes généraux et d'un contrôle efficace des comportements déviants. Il ne devrait pas être trop difficile d'imaginer des accords internationaux dont le contenu et les délais iraient dans ce sens: la difficulté surgit dès que l'on cède à la tentation de réglementer de façon détaillée un domaine en constante et rapide évolution.

4. Des mesures pour garantir l'accès au marché et à la concurrence

4.1. En matière d'accès au marché, la Communication mentionne un obstacle de taille, à savoir le coût élevé des télécommunications. Mais elle reconnaît au paragraphe 2.1 que l'on a déjà pu constater de «fortes réductions de prix» générées par une baisse des coûts et une plus grande concurrence.

4.2. Cette question n'est pas sans importance: le coût des télécommunications est-il «trop» élevé, et donc de nature à freiner le processus et à pénaliser l'Europe au niveau de la compétitivité face aux États-Unis, ou bien est-il «relativement» élevé sans pour autant décourager l'accès aux personnes défavorisées ni avoir un impact non négligeable sur la compétitivité européenne?

4.3. Dans la seconde partie du chapitre, qui traite indirectement de la concurrence, la Communication évoque le problème dont il est question ci-dessus: les prix des télécommunications transatlantiques seraient à l'heure actuelle équivalents à 1,5 % des prix en vigueur il y a 60 ans, et devraient encore diminuer de deux tiers d'ici 2010. Cela permettrait aux PME et aux consommateurs d'avoir accès à un marché qui ne serait plus réservé aux seules grandes entreprises.

4.4. Le CES a déjà mis en garde dans plusieurs de ses avis précédents contre un optimisme facile: d'une part, les PME peuvent tirer parti de la société de l'information mais risquent à leur tour de perdre du terrain face à des concurrents plus habiles et aguerris, d'autre part, les consommateurs doivent être conscients des risques qu'ils encourent sur un marché mondial intégré où leur protection n'est pas encore assurée de façon uniforme.

4.5. Il ne fait aucun doute que les avantages d'une réduction des prix des télécommunications seront de loin supérieurs aux inconvénients et dangers éventuels. Quoi qu'il en soit, dans les circonstances actuelles, le CES estime de son devoir d'attirer l'attention des autorités sur un fait que tous peuvent constater: les prix des télécommunications varient parfois considérablement non seulement d'un pays à l'autre mais également d'un fournisseur à l'autre au sein d'un même pays. Cette situation, qui résulte d'une concurrence bénéficiant aux utilisateurs, doit être accueillie favorablement; le Comité signale toutefois que les prix des différents types de communication (téléphonie fixe et mobile, connexions Internet, etc.) sont souvent définis de façon détaillée et complexe au cas par cas, ce qui rend leur comparaison difficile. Il devient par conséquent difficile, pour les consommateurs et les PME, de procéder à des choix en connaissance de cause.

4.6. Le Comité est tout à fait conscient qu'il n'est pas du ressort des autorités de réglementer les prix, qui doivent être soumis au jeu de la libre concurrence. En revanche, elles ont le devoir de garantir le respect du principe de transparence (qui implique notamment la possibilité de comparer les coûts et les prestations) et des normes en matière de concurrence et de position dominante.

5. Développer un cadre juridique cohérent - Ses éléments fondamentaux

5.1. La nécessité de créer un cadre juridique international a déjà été évoquée dans plusieurs communications de la Commission, dont la plus récente - «Assurer la sécurité et la confiance dans la communication électronique» () - a souligné l'urgence de trouver des solutions en matière de certification et d'authentification des signatures.

5.2. Le cadre juridique relatif à l'ensemble de la communication électronique est extrêmement vaste et concerne une multitude d'aspects dont la Commission tente de dresser un inventaire non exhaustif: l'application de la TVA, les conflits de compétence juridique et juridictionnelle, le droit du travail, les droits d'auteur, la protection des données et des marques, les droits des consommateurs, la validité des contrats, la lutte contre la fraude et la criminalité, etc. Bien qu'il ne soit pas mentionné, le problème des contenus des communications n'en est certainement pas moins important, en particulier pour ce qui concerne la protection des mineurs (). Le Comité signale que, d'une façon générale, le cadre juridique ne doit pas se substituer à l'autoréglementation; il doit néanmoins définir des «limites» dans le cadre desquelles la libre volonté des différentes parties peut s'exprimer.

5.3. Le Comité ne peut qu'approuver la nécessité de faire face aux problèmes susmentionnés et de les résoudre sans délais. En revanche, il reste perplexe quant à la nécessité d'établir un ordre de priorité pour les obstacles au développement de la société de l'information, et ce pour deux raisons. Premièrement, ces obstacles sont désormais bien connus des législateurs et des opérateurs, et si les avis peuvent varier quant aux solutions apporter, leur nature fait l'unanimité; la deuxième raison concerne la méthode: définir un ordre d'urgence (et probablement d'importance) implique un morcellement du problème global en une multitude de solutions individuelles.

5.4. D'un point de vue conceptuel et pratique, l'approche basée sur les «priorités» semblerait à première vue défendable: en fin de compte, les problèmes sont de nature différente et concernent des disciplines différentes. Mais on oublie un élément fondamental, à savoir que le «cadre» juridique ne peut, de par sa nature, reposer sur des composantes séparées et décalées dans le temps. Le secteur concerné est fondamentalement multidisciplinaire, mais les différents domaines qui le composent sont étroitement liés.

5.5. Il est donc nécessaire, selon le CES, qu'il existe une volonté politique d'instaurer, dans des délais relativement brefs, un cadre juridique européen coordonné et inspiré de principes généraux unitaires, qui tienne compte, sans se laisser influencer, de ce qui a déjà été réalisé dans les différents États membres. En principe, rien ne s'oppose à ce que des domaines différents soient discutés séparément et simultanément par des différents organismes et experts, avec une coordination centrale. Le CES est conscient qu'il est plus aisé d'énoncer une telle solution que de la concrétiser: en effet, sa réalisation se heurte à la variété des intérêts en jeu, mais surtout (voir paragraphe 6.1) à la pluralité des organismes internationaux et aux habitudes en matière de procédures de négociation, qui se sont consolidées avec le temps et qui devraient être revues et assouplies.

5.6. L'opportunité d'une réglementation européenne résulte du fait que 90 % des échanges commerciaux ont lieu au niveau intracommunautaire. Par ailleurs, étant donné que la société de l'information est de par sa nature un phénomène global, le cadre juridique devra être rédigé avec réalisme: plus il sera détaillé, plus il risquera de ne pas être reconnu à l'étranger. En d'autres termes, les normes devront se limiter à établir des principes de base universellement reconnus. Naturellement, cela n'empêchera pas la rédaction de règles plus détaillées qui seront valables uniquement pour les rapports entre fournisseurs, utilisateurs et exploitants européens.

6. Renforcer la coordination internationale

6.1. La Commission met en évidence la nécessité de coordination, mais la description qu'elle donne des initiatives en cours et programmées n'est pas de nature à tranquilliser les esprits. Pour ne citer qu'un des aspects de la société de l'information, le commerce électronique, on ne compte pas moins de douze événements ou conférences organisés entre 1995 et le début de l'année 1998 par autant d'organisations, gouvernementales ou non. S'il est vrai qu'une «grande quantité de travail a déjà été effectuée dans le cadre de l'OMC (en particulier des accords GATT, GATS et TRIPS)», la réalisation d'un cadre juridique universel ne devrait plus tarder.

6.2. La réalité semble tout autre: la liberté de fourniture et d'accès aux services d'information n'est pas encore codifiée; les règles de concurrence, discutées au sein d'un groupe de travail de l'OMC, devraient «à terme» être renforcées, mais il est clair que la transposition d'un accord OMC dans la législation prendra du temps et exigera de vaincre de nombreuses réserves. La Commission elle-même reconnaît que «bien que des progrès sensibles aient été réalisés, les arrangements et accords approuvés dans ces forums se limitent à des principes généraux, qui ne sont pas nécessairement compatibles, ou ne couvrent pas tous les éléments d'un cadre détaillé. (...) Un nombre croissant de questions urgentes restent à résoudre». Concernant ces affirmations, on pourrait signaler que si les questions «urgentes» se multiplient au fil du temps, les mécanismes qui permettent de les résoudre ont prouvé qu'ils ne sont pas à la hauteur.

6.3. Se basant sur les déclarations de la Commission elle-même, le CES constate que si ces résultats ont été obtenus après plusieurs années de discussions menées dans des dizaines de forums par des centaines d'experts, gouvernementaux ou non, sur un sujet désormais bien connu et dont les problèmes sont d'actualité depuis des années, il faut s'interroger sérieusement sur l'efficacité des mécanismes consultatifs et décisionnels internationaux. Face à cette situation, le marché, et en particulier les PME et les consommateurs, éprouvent un sentiment d'inquiétude et de frustration.

6.4. D'un point de vue individuel, chaque organisme justifie sa propre existence en invoquant les résultats de son action: défense d'intérêts particuliers, coordination d'intérêts divers, ou encore mise à disposition d'un forum de discussion pour différents acteurs et entités. En revanche, si l'on considère la situation d'ensemble, la pluralité excessive - ou la pléthore, si l'on veut - des organismes alourdit et complique le processus décisionnel. D'une façon plus générale, il faudrait s'interroger sur le coût pour la collectivité de chaque décision.

6.5. Le CES est pleinement conscient de l'inutilité d'une proposition visant à réduire le nombre d'organismes internationaux, dont l'existence est justifiée par une tradition désormais bien ancrée et impossible à déraciner. Il souhaite seulement attirer l'attention des autorités nationales, européennes et internationales sur la nécessité de revoir les procédures dans un souci d'efficacité, de rapidité décisionnelle et de limitation des frais à charge du contribuable. Il est évident que les autorités doivent également accorder une attention particulière à leurs propres procédures internes.

6.6. Les observations formulées aux paragraphes 6.4 et 6.5 ont un caractère général et ne se réfèrent pas de façon spécifique au thème traité dans le présent avis. En ce qui concerne le sujet à l'examen, il apparaît que la Commission a prévu d'une part de convier des experts à participer à une table ronde en 1998 afin de fournir à tous les participants la possibilité de présenter leurs points de vue, et d'autre part d'organiser - éventuellement - une conférence ministérielle internationale afin d'identifier les priorités évoquées au paragraphe 5.3. Le CES souhaite que toutes les propositions concrètes formulées aux paragraphes 5.4 et 5.5 soient prises en considération. Il espère également que le suivi des travaux s'inspirera des considérations générales contenues dans le présent avis.

7. Vers une nouvelle méthode de coordination: une Charte internationale

7.1. Les considérations du CES formulées au paragraphe 6.5 - qui pourraient être ressenties comme une provocation - sont implicitement partagées par la Commission () qui, étant donné la «multiplication des acteurs et entités concernés», se demande comment ceux-ci pourraient «travailler de concert à l'avenir». La Commission propose dès lors de dégager un accord entre les parties sur «le meilleur moyen d'élaborer des approches communes» et sur le développement de procédures de coordination entre les intérêts des secteurs public et privé. Cet accord - ou Charte - aurait un statut non contraignant, reconnaîtrait l'apport du travail en cours et contribuerait à une plus grande transparence réglementaire.

7.2. À cet égard, le Comité exprime à nouveau sa perplexité. La proposition a certainement un sens en soi, mais la complexité des procédures nécessaires à l'approbation d'une «Charte» soulève des problèmes déjà évoqués: multiplication excessive des parties, conflits de compétence, longueur des délais. Ces procédures aboutiraient à un accord [non contraignant] sur «une procédure visant à renforcer la coordination internationale». La signature de la Charte suppose l'existence d'une coordination: combien de temps et d'efforts seront nécessaires pour aboutir à ce résultat, préalable à tout le reste? Le Comité exprime sa perplexité non pas quant à la proposition elle-même, mais plutôt quant à la possibilité de la mettre en oeuvre dans de brefs délais.

8. Les prochaines étapes

8.1. Le dernier chapitre de la Communication expose le programme de la Commission pour les prochaines années, à savoir:

- rechercher un accord avec les États membres sur la procédure à suivre;

- poursuivre un débat avec les partenaires internationaux;

- organiser une table ronde d'experts afin d'obtenir une vision plus complète des problèmes;

- rechercher une «contribution active» au niveau européen pour un consensus entre les secteurs public et privé;

- inviter toutes les parties concernées à envoyer, avant le 31 mars 1998, leurs commentaires.

8.2. Le CES approuve ces initiatives et encourage la Commission à poursuivre ses efforts afin d'arriver à définir un cadre pour cette matière complexe dans des délais raisonnables. De tels efforts sont rendus plus difficiles encore par des procédures longues et coûteuses, qui ne pourront être modifiées si l'on n'est pas conscient du problème de fond: l'évolution des technologies et de leurs applications précède de loin les réglementations. Un assouplissement des procédures devrait faire partie des réflexions que les instances internationales et communautaires devraient considérer comme leur principal devoir vis-à-vis de la collectivité.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Voir en particulier les communications «Une initiative européenne dans le domaine du commerce électronique» [COM(97)157 final], «Contenu illégal et préjudiciable sur Internet» [COM(96) 487 final] et «Assurer la sécurité et la confiance dans la communication électronique» [COM(97) 503 final], ainsi que le «Livre vert sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information» [COM(96) 483 final].

() Voir point 4 de la Communication «Les prochaines étapes».

() JO C 157 du 25.5.1998, relatif à cette communication.

() JO C 287 du 22.9.1997 et JO C 214 du 10.7.1998.

() Voir Communication, point 3.3.