COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS EMPTY

La directive «Services» permet aux détaillants d’établir plus aisément des points de vente dans l’ensemble des États membres. Dans son arrêt dans l’affaire Visser, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») a confirmé que le commerce de détail est un service et qu’il est régi, en tant que tel, par la directive «Services». La directive permet de faire en sorte que certaines exigences très restrictives d’accès au marché soient interdites et que d’autres exigences ne puissent être formulées que si elles sont non discriminatoires, proportionnelles et justifiées par un intérêt légitime de politique publique. À cet égard, la directive vise en outre à garantir l’existence de procédures efficaces, objectives et non discriminatoires pour l’accès au marché dans un délai raisonnable. Des exigences similaires sont imposées par le traité sur le fonctionnement de l’UE dans les situations ne relevant pas du champ d’application de la directive «Services», notamment en ce qui concerne les restrictions au fonctionnement.

Le marché unique des biens revêt une importance capitale pour le commerce de détail. En décembre 2017, la Commission a présenté deux propositions législatives visant à aider les entreprises, en particulier les PME, à commercialiser leurs produits à travers l’ensemble de l’Union et à renforcer les contrôles destinés à empêcher la vente de produits dangereux aux consommateurs de l’UE . Elle a en outre présenté une proposition visant à supprimer les principaux obstacles liés au droit des contrats qui entravent le commerce transfrontière, et elle est également en train de prendre de nouvelles initiatives en vue d’améliorer le cadre juridique pour les consommateurs et les entreprises.

De nouvelles opportunités se font jour pour les start-up opérant dans le secteur. L’initiative en faveur des start-up et des scale-up vise en particulier à supprimer les obstacles aux activités des start-up (jeunes pousses) et scale-up (entreprises en expansion) sur le marché unique, à créer de meilleures opportunités commerciales et à faciliter l’accès au financement.

À travers la mise en œuvre de la stratégie pour un marché unique numérique , la Commission a pris des mesures visant à faire en sorte que le marché unique soit prêt pour l’ère numérique. L’un de ses principaux objectifs consistait à stimuler le commerce en ligne transfrontière. La proposition de la Commission concernant le blocage géographique , les services de livraison transfrontière de colis , la modernisation du système de TVA , les règles applicables aux contrats numériques et les initiatives à venir en ce qui concerne les plateformes en ligne aideront les détaillants à se lancer graduellement dans les activités de commerce en ligne. La Commission propose en outre des mesures visant à une fiscalité efficace et équitable de l’économie numérique et cherche à assurer l’indépendance des systèmes de cartes de paiement et des organismes de traitement .

La modernisation du commerce de détail nécessite davantage d’investissements ainsi qu’un environnement commercial favorable. Le plan d’investissement pour l’Europe encourage l’approfondissement du marché unique, notamment en supprimant les obstacles à l’investissement, en favorisant une plus grande prévisibilité réglementaire et en réduisant les excès de réglementation.

Il n’en reste pas moins que la productivité du commerce de détail de l’UE a longtemps été à la traîne d’autres secteurs et qu’elle est moins dynamique que dans d’autres économies comparables. En outre, le commerce de détail a été moins rentable que d’autres secteurs. L’accumulation de réglementations a une incidence négative sur ses performances. Les détaillants doivent se conformer à une accumulation de cadres réglementaires divers et souvent complexes, fixés au niveau national, régional et local. Ces réglementations restrictives réduisent la dynamique des marchés de détail, qui affichent moins d’entrées et de sorties de commerces de détail et moins de perspectives d’emploi .

La croissance rapide du commerce en ligne est en train de transformer le secteur. Le commerce en ligne est devenu un fait de la vie quotidienne pour la plupart des citoyens européens. Cette évolution représente à la fois des opportunités et des défis pour le commerce de détail. Le développement d’un commerce de détail multicanal et l’effacement des frontières entre vente hors ligne (dans des locaux commerciaux) et vente en ligne (commerce électronique) encourage la concurrence et stimule l’innovation dans ce secteur. Toutefois, le commerce en ligne transfrontière dans l’UE a encore une grande marge de progression. En outre, certaines entreprises ont du mal à suivre le rythme imprimé par l’émergence de nouveaux modèles économiques – 80 % des détaillants ne pratiquant pas encore la vente en ligne. Un grand nombre de petits détaillants, en particulier, éprouvent des difficultés à s’adapter.

Le marché unique permet aux détaillants d’avoir accès à quelque 500 millions de consommateurs potentiels. Une telle évolution exige toutefois un cadre économique et réglementaire favorable, qui réponde à la fois aux besoins des détaillants pratiquant le commerce hors ligne et à ceux des sociétés de vente en ligne et qui contribue à relever les défis auxquels est confronté le commerce de détail à l’échelle mondiale.

Les 3,6 millions d’entreprises spécialisées dans le commerce de détail (essentiellement des PME) interagissent avec d’autres acteurs économiques tels que les grossistes et les producteurs, de même qu’avec les secteurs de la logistique et du transport, et d’autres secteurs des services. Une amélioration des performances du commerce de détail créera donc des effets d’entraînement positifs pour l’ensemble de l’économie.

Du fait de l’évolution des besoins des consommateurs et du progrès technique, le secteur a subi une mutation rapide et joue un rôle de catalyseur pour l’innovation et la productivité.

Le dynamisme et la compétitivité du commerce de détail sont des éléments importants pour les consommateurs, les entreprises et, partant, l’ensemble de l’économie de l’Union européenne. Le nombre d’entreprises et d’emplois concernés, de même que leur contribution à la valeur ajoutée de l’UE, font du commerce de détail un secteur clé pour stimuler la croissance économique à long terme.

La stratégie pour le marché unique a mis en exergue certaines restrictions concernant l’établissement de commerces de détail ou affectant le fonctionnement au quotidien des activités de vente au détail, qui constituent des obstacles majeurs à l’amélioration des résultats du commerce de détail. La Commission s’est engagée à définir de «bonnes pratiques facilitant l’ouverture de magasins de détail et limitant les mesures restreignant leur fonctionnement dans le marché unique [...] [Ces bonnes pratiques serviront] d’orientations pour les réformes des États membres et la définition des priorités de la politique garantissant le respect de la législation dans le secteur du commerce de détail».

La présente communication vise à libérer le potentiel du commerce de détail dans l’intérêt de l’économie de l’UE en recensant les meilleures pratiques. Ces meilleures pratiques permettront d’améliorer la compétitivité du commerce de détail sans compromettre les objectifs de politique publique poursuivis par les États membres. Comme l’a souligné le Conseil européen, l’UE doit travailler à l’établissement d’un marché unique capable de résister à l’épreuve du temps et adapté à l’ère du numérique. Le commerce de détail s’appuie de plus en plus sur un réseau de distribution multicanal et cette tendance va se poursuivre. Plusieurs initiatives relatives au marché unique numérique visent à faire en sorte que les commerces de détail en ligne puissent vendre efficacement à l’étranger. La présente communication aborde les restrictions plus prévalentes dans le commerce hors ligne.

À l’occasion du 25e anniversaire du marché unique, nous devrions célébrer ses réalisations, mais aussi nous tourner vers l’avenir. Le secteur du commerce de détail mérite notre attention et notre analyse. Les institutions de l’UE et les États membres doivent déployer des efforts pour appuyer la compétitivité du secteur à l’heure où la croissance rapide du commerce en ligne est en train de le transformer.

2.Restrictions ayant une incidence sur la performance économique des commerces de détail

Les détaillants sont confrontés à de multiples restrictions existant à des degrés divers lorsqu’il s’agit d’ouvrir un point de vente (par exemple, la taille du commerce et le lieu d’implantation ou la procédure à suivre pour obtenir une autorisation spécifique) ou d’exercer leur activité (par exemple, heures d’ouverture, actions de promotion des ventes et canaux de distribution, fiscalité, origine des produits). De nombreuses restrictions peuvent être justifiées par des objectifs légitimes de politique publique, mais leur accumulation est susceptible de créer des barrières disproportionnées pour les nouveaux entrants et d’avoir ainsi un effet négatif sur la productivité du secteur. Les détaillants soulignent que les cadres réglementaires devraient être conçus pour résister à l’épreuve du temps et pour permettre aux entreprises de s’adapter rapidement à une réalité en mutation.

L’allégement des restrictions a des effets positifs sur le fonctionnement du marché. Un environnement réglementaire moins restrictif encourage davantage d’entreprises à opérer sur le marché, à exploiter les opportunités qu’il offre et à réussir. Les détaillants bénéficient d’une plus grande souplesse pour investir dans un point de vente dont l’emplacement et le format leur conviennent et pour mieux répondre aux besoins des consommateurs locaux. Tous ces éléments, combinés à l’expansion du commerce en ligne, renforcent la concurrence et se traduisent par la réussite des entreprises les plus efficaces et innovantes.

De ce fait, la productivité du secteur s’améliore, ce dont profitent également les consommateurs, qui bénéficient de produits et de services plus variés, plus innovants et de meilleure qualité. Les consommateurs sont en outre susceptibles de payer les produits moins cher. Par ailleurs, le renforcement du commerce de détail peut offrir de nouvelles possibilités d’emploi. Ce n’est pas seulement dans le commerce de détail que des emplois sont alors créés, ou que leur qualité s’améliore, mais aussi dans les services connexes comme les transports, le stockage et la logistique.

La Commission a élaboré un indicateur de restrictivité du commerce de détail (RRI) qui fait apparaître les diverses restrictions à l’établissement de commerces de détail et au fonctionnement au quotidien des points de vente. Les différentes composantes du RRI permettent de saisir la complexité et la diversité des cadres réglementaires existant dans les États membres. Dans l’ensemble, l’indicateur représente un instantané de la situation et révèle de fortes variations de restrictivité à travers l’UE. Des restrictions à l’établissement et au fonctionnement des commerces de détail sont présentes dans tous les États membres. Toutefois, le type particulier de restriction et, le cas échéant, le niveau de restrictivité varie sensiblement. Le niveau de restrictivité peut s’échelonner entre un et cinq selon les États membres. Alors que, dans les cadres réglementaires les moins restrictifs, quelques restrictions seulement sont présentes, les cadres les plus restrictifs peuvent cumuler jusqu’à 12 types de restrictions différents. Cette situation affecte l’environnement dans lequel opèrent les commerces de détail.

La réglementation du commerce de détail relève en premier lieu de la compétence des États membres. Toutefois, lorsqu’ils établissent des règles, les États membres doivent respecter le droit de l’UE et ne pas restreindre indûment la liberté d’établissement ou la libre prestation de services. De ce fait, certaines restrictions sont interdites, alors que dans d’autres cas, elles peuvent être maintenues ou introduites, pour autant qu’elles soient non discriminatoires, justifiées par des objectifs légitimes de politique publique et proportionnées. Un environnement réglementaire moins restrictif améliorerait la compétitivité du secteur. Dans ce contexte, il conviendrait de tenir compte du fait qu’en raison de leur nature, les réglementations relatives à l’établissement ou au fonctionnement d’un point de vente touchent avant tout les détaillants qui pratiquent la vente hors ligne. En outre, les restrictions s’additionnent et les États membres devraient tenir compte de leurs effets cumulatifs.

3.Faciliter l’établissement des commerces de détail

Pour avoir accès au marché, les détaillants ouvrent de nouveaux points de vente. À mesure que se développe le commerce de détail multicanal, il est important que les détaillants soient en mesure de poursuivre une stratégie cohérente d’accès au marché, qui combine une présence en ligne et hors ligne. En outre, un tel accès au marché devrait être possible dans un délai raisonnable et sans être soumis à une charge indue ou disproportionnée. L’accès rapide et en temps utile au marché constitue une question d’importance capitale pour les détaillants. Les détaillants s’inquiètent des restrictions liées au lieu d’implantation des nouveaux points de vente, des conditions spécifiques aux produits et de l’absence générale de certitude juridique. Les détaillants indiquent que les procédures d’établissement sont trop longues, trop complexes et trop incertaines.

Les restrictions d’établissement représentent de sérieux obstacles à l’entrée sur le marché et ce point a été soulevé à plusieurs reprises dans le contexte du Semestre européen.

Conditions d’établissement

Tous les États membres réglementent l’établissement de points de vente au détail. Très souvent, l’établissement de tels points de vente est réglementé au niveau régional et/ou local, ce qui rajoute à la diversité des règles auxquelles sont soumis les détaillants.

À travers la codification de la jurisprudence de la CJUE concernant la liberté d’établissement, la directive «Services» interdit certaines exigences telles que les tests de l’existence de besoins économiques. Les demandes d’informations permettant d’évaluer l’offre (par exemple, nombre, type et format des magasins) ou de mesurer la demande existant sur le marché (par exemple, pouvoir d’achat ou consommation des ménages dans les zones d’établissement concernées) relèvent de cette catégorie. De telles exigences ont été interdites par le législateur européen, parce qu’elles poursuivent des intérêts purement économiques ou parce qu’elles peuvent être remplacées par d’autres moyens moins restrictifs. Dans le cadre de la mise en œuvre de la directive «Services», de nombreux États membres ont réexaminé leurs conditions d’établissement et ont supprimé les exigences d’évaluation économique. En droit ou en pratique toutefois, des informations économiques sont encore requises dans certains États membres.

Les règles relatives à l’établissement des commerces de détail sont guidées par des considérations de planification urbaine et d’aménagement du territoire, l’objectif étant souvent de maintenir la vitalité des centres villes ou d’assurer la protection de l’environnement. Par exemple, ces dispositions peuvent limiter l’établissement à la périphérie des villes. En tant que tels, ces objectifs sont partagés par la Commission qui, dans le cadre du programme urbain de l’UE, travaille de concert avec les États membres, les villes et d’autres parties prenantes en vue de promouvoir des politiques plus ciblées sur la ville, plus efficaces et plus rationnelles et de contribuer à la cohésion des territoires. Dans le même temps, les États membres doivent poursuivre ces objectifs de manière proportionnée.

La CJUE a confirmé que la directive «Services» est applicable à l’établissement de commerces de détail indépendamment de la façon dont les États membres réglementent le droit d’établissement, que ce soit à travers un système d’autorisation ou par l’intermédiaire de l’aménagement du territoire. La CJUE a confirmé que la directive «Services» permet de prendre dûment en considération les objectifs légitimes de politique publique et que les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour déterminer comment atteindre de tels objectifs. Toutefois, pour être conformes à cet égard à la directive «Services», les États membres doivent s’assurer que les exigences réglementaires relatives à l’établissement de commerces de détail ne sont pas seulement justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général, mais aussi qu’elles sont proportionnées.

La proportionnalité est une caractéristique importante des libertés prévues dans le cadre du marché unique. Elle est essentielle dans le commerce de détail. La directive «Services» dispose que les détaillants ne doivent pas être soumis à des restrictions disproportionnées. Tel est notamment le cas de certaines exigences visées explicitement dans la directive «Services», au nombre desquelles figurent les limites territoriales. À titre d’exemple, on peut citer les plans d’aménagement hautement détaillés, qui précisent le type des biens à commercialiser . La CJUE, dans l’arrêt Visser, a rappelé l’obligation à laquelle sont soumis les États membres en vertu de la directive «Services», obligation consistant à examiner leurs réglementations et pratiques afin de vérifier la proportionnalité des limitations territoriales applicables à l’établissement de commerces de détail.

Dans le secteur des services au sens large, la Commission a proposé une directive relative à un contrôle de proportionnalité dans le domaine des professions réglementées . De la même manière, dans la proposition de la Commission relative à la procédure de notification pour certaines restrictions relevant de la directive «Services» , une approche structurée et uniforme est requise en matière de proportionnalité.

Les États membres, lorsqu’ils fixent des seuils en matière de taille, appliquent souvent des règles différentes aux projets d’établissement des commerces de détail, en fonction de la taille du commerce envisagé. De telles pratiques peuvent modifier artificiellement le paysage du commerce de détail en affectant les formats et les tailles des commerces créés , ce qui a finalement des répercussions sur la productivité.