Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires

INTRODUCTION

Les relations entre les Nations unies [1] et l'Union européenne se sont transformées au cours des années en un réseau dense et varié de coopération et de contacts. Ces relations sont solides et complexes et à présent, elles couvrent pratiquement tous les domaines des relations extérieures de l'Union européenne et embrassent la totalité des domaines prévus par la Charte des Nations unies, allant de la paix, la sécurité et les droits de l'homme aux affaires économiques et sociales tout en passant par le développement, les activités humanitaires et la politique commerciale.

[1] Aux fins de la présente communication, on entend par "Nations unies" les organes des Nations unies énumérés à l'annexe I. Cette définition exclut le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et l'OMC.

Renforcer la coopération avec les Nations unies constitue pour l'Union européenne, ses États membres et la Commission européenne une priorité essentielle. La déclaration du millénaire des Nations unies [2], a réaffirmé le rôle mondial de l'ONU et exposé l'engagement de la communauté internationale de faire des Nations unies un instrument plus efficace pour la poursuite d'une série de priorités dont le combat pour le développement. À la suite des rencontres qui ont eu lieu entre le Secrétaire général, M. Annan et le Président Prodi, la Commission européenne considère qu'il existe de bonnes raisons de renforcer les relations avec les Nations unies et d'améliorer l'efficacité et la cohérence de nos actions de coopération.

[2] A/res/55/2, 8 septembre 2000.

La Commission est d'avis qu'un renforcement de la collaboration dans les domaines du développement et des affaires humanitaires pourrait constituer un premier pas vers l'établissement d'un partenariat plus efficace. Ces dernières années, un consensus sur les objectifs et stratégies fondamentaux de la coopération au développement s'est dégagé sur la scène mondiale, ce qui a permis à la communauté internationale de participer activement au débat sur les possibilités de renforcer la cohérence des actions des divers organisations et donateurs. La Commission est convaincue qu'il est possible d'améliorer la qualité et l'impact des politiques et des actions humanitaires et de développement de la CE en clarifiant davantage le rôle que devrait jouer la Communauté dans le cadre de l'ONU et ses suggestions pour contribuer au système multilatéral. Cet impact positif ne pourra être atteint que si de l'autre coté la Commission spécifie ce qu'elle attend des partenaires au sein du système des Nations unies.

La nouvelle stratégie de renforcement de la coopération avec les Nations unies se fonde sur et tire profit de la révision en cours du système de fonctionnement de la Commission pour les actions extérieures (renforcement du processus de programmation, déconcentration et décentralisation, approche fondée sur les résultats). Elle présuppose l'accroissement de la coordination entre les États membres et la Commission, dans les enceintes internationales et les pays partenaires. En définitive, elle repose sur l'idée d'une plus grande complémentarité tant entre la Communauté et ses États membres qu'entre la Communauté et les Nations unies.

Les principaux objectifs de la stratégie proposée sont de renforcer la participation de la CE au dialogue politique engagé en amont et de nouer avec des agences, des fonds et des programmes choisis des Nations unies un partenariat plus transparent, plus facile à contrôler et aux coûts prévisibles. Ces entités devraient être sélectionnées en fonction de leur capacité à répondre aux objectifs de la CE et à apporter une contribution fiable et efficace à la fourniture d'une aide d'urgence aux victimes des crises humanitaires comme stipulé dans le règlement concernant l'aide humanitaire [3] et à la mise en oeuvre des priorités de la CE en matière de développement exposées dans la déclaration du Conseil et de la Commission du 10 novembre 2000 intitulée "la politique de développement de la Communauté européenne".

[3] Règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996.

La présente communication n'aborde pas les questions du maintien de la paix et de la sécurité, en dépit de leur lien étroit avec les questions humanitaires et de développement. La Commission a l'intention de revenir sur ce thème des relations générales entre l'UE et l'ONU et du renforcement de la coopération dans les domaines de la prévention des conflits et de la gestion des crises dans une communication ultérieure qui intégrera les conclusions de la réflexion en cours sur la coopération CE-ONU dans les domaines humanitaire et de développement.

1. RELATIONS ENTRE LA CE ET L'ONU: CONTEXTE

L'action des Nations unies porte sur un large éventail de secteurs et de thèmes. Le rôle mondial qui est reconnu à cette organisation en matière de paix et de sécurité a conduit la communauté internationale à lui demander d'assumer des responsabilités complexes: les vastes mandats comme ceux qui ont été confiés à la MINUK au Kosovo et à l'ATNUTO au Timor oriental intègrent les aspects humanitaires et de sécurité et les actions de réhabilitation et de développement.

La fourniture d'une aide humanitaire aux victimes des conflits et des catastrophes naturelles en même temps que le soutien aux efforts déployés par les populations pour s'acheminer vers un développement durable se trouvent également au coeur du mandat et des activités des Nations unies. D'autres secteurs, qui se situent également au coeur des activités de l'ONU, tels que les affaires économiques et sociales, la paix et la sécurité et les droits de l'homme, de par leur nature intersectorielle, ont une incidence particulière sur la politique de développement et l'aide humanitaire. Au cours des années, les Nations unies ont édifié un réseau important d'agences, de fonds et de programmes qui offrent un cadre unique pour aborder ces défis planétaires. Elles jouissent d'une puissante légitimité internationale et de moyens d'action incontestables bien qu'inégaux selon les cas.

Le sous-développement et la pauvreté dans leurs multiples aspects sont à l'origine de nombreux conflits et appellent l'exercice de responsabilités mondiales. Une action commune pour combler les insuffisances du développement et résoudre les crises humanitaires confère d'autant plus d'importance à l'amélioration de la coopération entre la CE et l'ONU. Il s'agit là de domaines dans lesquels la Communauté européenne exerce de longue date ses activités qui sont bien établies et pour lesquels les Nations unies jouissent d'un mandat spécifique, de potentiel et de capacités importantes (compétences, savoir-faire, systèmes de données et d'information) et d'un degré élevé de crédibilité - en particulier auprès des pays en développement - car elles constituent une enceinte pour les discussions sur les politiques à mener, et, dans nombre de domaines, apportent une assistance technique. La possibilité d'obtenir des synergies et des avantages mutuels importants en matière de coordination et de complémentarité a incité la CE à axer cette première communication relative à la coopération CE/ONU sur les questions humanitaires et de développement.

La Communauté européenne partage avec ses États membres la responsabilité de participer activement aux travaux des Nations unies concernant la mise en oeuvre des résultats des grandes rencontres internationales. Les grandes conférences mondiales des années quatre-vingt-dix telles que celle de Rio (développement durable), de Pékin (rôle des femmes), du Caire (population), de Copenhague (développement social), de Rome (sommet mondial de l'alimentation) et d'Istanbul (Habitat) ont contribué à la formulation d'objectifs internationaux de développement, réaffirmés par la déclaration du millénaire adoptée par le Sommet du millénaire qui s'est tenue en septembre 2000. Le «Sommet mondial pour un développement durable», qui aura lieu en Afrique du Sud, à Johannesburg, en 2002, constituera une nouvelle opportunité de faire progresser plus avant l'agenda international du développement.

Dans les domaines humanitaire et de développement, la Communauté européenne interagit avec les Nations unies à deux principaux niveaux :

- politique/élaboration des politiques (rôle de la Communauté dans les organes décisionnels des institutions des Nations unies et les enceintes normatives de l'ONU sur les questions sociales, économiques, humanitaires et de développement) et

- opérationnel (coordination, aide et coopération de la Communauté pour des projets et activités humanitaires et de développement exécutés par une entité donnée des Nations unies au niveau national ou régional).

Au niveau politique/de la prise de décision politique, quatre contraintes ont une incidence sur l'impact, l'efficacité et la visibilité de l'action communautaire :

- le statut modeste de la Communauté dans la plupart des agences des Nations unies (à l'exception de la FAO où la CE a le statut de membre à part entière et du PAM où elle est "observateur privilégié"), qui limite les possibilités pour la Commission de fournir aux organes dirigeants une contribution directe dans le domaine des politiques à mener;

- la faible coordination que pratique l'Union européenne pour les questions politiques et opérationnelles des Nations unies dans les domaine humanitaire et de développement. Cela contraste avec la solide coordination de l'Union européenne pour les questions relatives à l'Assemblée générale;

- l'absence d'une contribution communautaire au budget général des entités des Nations unies. Cela signifie que la Communauté, en temps normal, joue un rôle très limité dans l'établissement des grandes orientations de politique, des programmes de travail et des budgets généraux. En dépit des contributions importantes qu'apporte la CE à des projets dans de nombreux domaines et des efforts qu'elle entreprend pour des questions spécifiques, l'impact direct de la Communauté sur les structures organisationnelles et la planification est limité;

- le manque de ressources humaines adéquates qui permettraient à la Commission d'assurer sa présence dans les organes des Nations unies et d'être en mesure d'exercer un suivi des orientations et décisions qui y sont prises.

Même si le statut officiel d'observateur de la Communauté limite ses possibilités de faire entendre sa voix, il convient de souligner qu'elle dispose à cet égard d'une certaine marge de manoeuvre. Plus la discussion revêt un caractère opérationnel et concret, plus il y a de chances que la Commission puisse en réalité jouer un rôle actif.

Des contraintes évidentes en matière de ressources humaines ainsi que la durée et la complexité des débats tenus à l'ONU limitent la possibilité pour les acteurs de la Commission, du siège comme des délégations, de participer régulièrement et activement à la formulation des politiques. Si le dialogue informel sur les politiques et la coordination avec les partenaires ont contribué à diluer les effets des contraintes existantes, ils ne sauraient remplacer une participation effective et régulière dans les enceintes plus officielles.

Au niveau opérationnel, la Communauté est un bailleur de fonds important: de 1997 à 1999, les contributions apportées par la CE aux activités effectuées par des agences des Nations unies ont représenté au total 1061 millions d'euros (354 millions d'euros par an en moyenne). Les principaux bénéficiaires sont: le PAM (578 millions d'euros), le HCR (197 millions d'euros), le PNUD (118 millions d'euros), la FAO (55 millions d'euros) et l'UNICEF (54 millions d'euros). Sur ce montant total de 1061 millions d'euros, 347 millions ont été gérés par ECHO et le reste par d'autres services de la Commission (essentiellement les DG DEV et Relex). En 1999, la CE a été l'un des principaux donateurs à des agences, fonds et programmes spécialisés tels que le PAM (2ème) et le HCR (3ème).

La Communauté européenne travaille avec les Nations unies et utilise les capacités existantes des différentes unités du système des Nations unies pour l'exécution des projets et des programmes. Plusieurs agences, fonds et programmes peuvent puiser dans un réservoir de compétences professionnelles et de savoir-faire et possèdent de vastes systèmes d'information et de données que les services de la Commission peuvent utiliser pour atteindre leurs objectifs dans le domaine de la coopération au développement et de l'aide humanitaire. La perspective d'apporter un soutien direct pour maintenir, développer et/ou étendre ces actifs exigera de la Commission d'intensifier sa coopération avec les Nations unies.

La coopération opérationnelle de la CE avec les agences, fonds et programmes des Nations unies se traduit actuellement par la conclusion d'un grand nombre d'accords de financement au cas par cas. Plusieurs obstacles ont jusqu'à présent freiné le développement d'une coopération à plus long terme sur les programmes entre la Communauté et les Nations unies et favorisé une approche alternative de ce financement au cas par cas :

- absence d'une approche générale claire a la coopération avec les Nations unies, et d'une évaluation générale de cette coopération;

- analyse insuffisante de la nature et du mandat spécifiques des entités des Nations unies, appelant un approche institutionnel spécifique;

- contraintes sévères imposées par des dispositions présentes du règlement financier;

- difficulté de parvenir à un accord concernant, entre autres, les principes s'appliquant en matière de contrôle de gestion, d'audit et de marchés publics. Ces difficultés proviennent essentiellement des incompatibilités procédurales dues à des cultures et exigences administratives différentes;

- complexité et coordination interagence inadéquate des Nations unies (Secrétariat général et agences, fonds et programmes n'ayant pas le même degré d'autonomie et un chevauchement de mandats);

- Rapports financiers inadéquats tant en substance qu'en termes de délais de la part des entités NU;

- Perception négative de la performance des NU dans plusieurs cas;

- Identification d'un certain nombre de déficiences relatif à des contraintes de sécurité des NU dans la manière que des opérations humanitaires ont étés gérés dans un nombre de crises;

- Manque de visibilité de financement communautaire pour des opérations menées par les NU.

Cette approche fragmentaire de la coopération avec les Nations unies a également créé une situation très floue, nos contributions à certains éléments des Nations unies étant très variables d'une année sur l'autre. Cela a empêché la coopération entre la CE et l'ONU de connaître une stabilité systématique, thématique, prévisible et opérationnelle. Ces problèmes fréquemment empêcher la Commission de coopérer plus systématique avec les fonds, programmes et agences des Nations unies. Cela se traduit souvent également par certains décalages entre les positions politiques adoptées par l'Union européenne en ce qui concerne la coopération avec les Nations unies en tant que telle et la réalité des activités menées par la Commission.

Cette analyse montre clairement qu'aucune des deux parties n'a été en mesure de retirer le maximum d'avantages de la coopération existante. Cette situation s'explique notamment par une coordination interne insuffisante des deux côtés, des cultures administratives différentes ainsi que par des obstacles institutionnels et réglementaires.

2. EFFORTS EN COURS POUR AMÉLIORER LE CADRE DE LA COOPÉRATION CE/ONU

La Commission s'est fermement engagée à créer un environnement général qui soit davantage propice à l'amélioration de la coopération entre la CE et l'ONU. Un engagement semblable de la part des NU est naturellement nécessaire pour arriver à des résultats tangibles. Pour sa part, la Commission a déjà entamé des efforts à cet effet et elle est prête à aller plus loin pourvu que les conditions requises soient réalisées. Parmi les différentes mesures adoptées pour atteindre cet objectif, les suivantes méritent d'être soulignées :

- les documents de stratégie par pays constituent à présent les principaux instruments pour l'orientation, la gestion et le réexamen des programmes d'aide communautaires. Ces instruments pluriannuels garantiront une plus grande prévisibilité et cohérence de la programmation de la CE. Lors de l'élaboration des documents de stratégie par pays, la Commission étudiera l'intérêt d'une coopération avec les entités des Nations unies ainsi qu'avec les institutions de Bretton Woods et d'autres donateurs. L'exercice de programmation devient ainsi le processus critique dans le cadre duquel toutes les possibilités de renforcement de la coopération avec les partenaires des Nations unies doivent être prises en considération afin de permettre à la CE d'apporter la réponse la plus efficace aux besoins recensés des pays partenaires;

- Dans le contexte de la refonte en cours du règlement financier, la proposition de la Commission autoriserait une plus grande flexibilité pour le financement des activités des Nations unies, entre autre par le biais de financement de programmes, le cas échéant [4]. En effet, la proposition de refonte du règlement financier (articles 53 et 149) [5] permet à la Commission de reconnaître l'équivalence des systèmes de contrôle et de comptabilité et des procédures de marchés des organisations internationales avec ses propres règles, en tenant compte des normes internationalement reconnues. Ces modifications permettraient à la Commission de financer des programmes plus importants définis conjointement avec une entité donnée des Nations unies et de cofinancer avec d'autres donateurs ce type de programmes gérés par une entité des Nations unies;

[4] Financement de programmes dans le sens de l'identification d'objectifs et de priorités spécifiques.

[5] Proposition de règlement du Conseil concernant le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, COM (2000) 461 final du 17.10.2000.

- un accord-cadre entre la CE et l'ONU concernant les principes applicables au financement ou cofinancement par la Communauté de programmes et de projets gérés par les Nations unies a été signé au moyen d'un échange de lettres conclu en août 1999. Cet accord a été finalisé et actualisé par un deuxième échange de lettres (octobre 2000). Il apporte une solution pragmatique à bon nombre des difficultés procédurales se posant entre les deux systèmes et doit être réexaminé avant août 2001. La Commission a par la suite mis au point un "modèle de convention de subventions avec les organisations internationales" (décembre 2000) qui traduit en termes contractuels et opérationnels les clauses et les principes énoncés dans l'accord. Ce modèle de convention est aujourd'hui largement employé dans les opérations financées par la Communauté est mis en oeuvre par diverses entités des NU. Il a déjà substantiellement simplifie et accéléré la préparation ainsi que la conclusion des accords de subvention spécifiques pour les opérations concernées;

- dans le contexte de la renégociation de l'accord-cadre, l'approche de la Commission permit d'attribuer des fonds communautaires aux agences, fonds et programmes des Nations unies et que la CE adopte une approche axée sur les résultats plutôt que sur les moyens mis en oeuvre, pour autant que les Nations unies offrent à la Commission une forme de représentation permanente dans les organes de planification et d'administration de ses agences ainsi que dans leurs systèmes de contrôle externe. Cette approche a aussi été appuyée par la Cour des comptes européenne, qui suggère que les relations entre la CE et l'ONU soient organisées sur une base globale. Cela devrait permettre à la Commission de pouvoir suivre de manière satisfaisante les programmes auxquels elle contribue, sans empiéter sur l'autonomie opérationnelle des Nations unies et sur son mandat multilatéral. Pour sa part, dans un contexte plus large, la Commission, déjà par interim, a accompli des progrès substantiels en se concentrant, dans des opérations de cofinancement, sur les résultats d'une opération dans son ensemble en abandonnant l'affectation préalable des fonds focalisés sur l'apport dans des budgets des opérations. Cela ne doit toutefois pas exclure l'affectation dans le sens de l'identification d'objectifs spécifiques et de priorités à réaliser dans une approche plus orientée vers les résultats;

- Un accord sur l'application de la "clause de vérification" de la CE a été conclu en décembre 1994 pour une période d'un an et prorogé depuis. Cette question de la vérification est bien entendu importante et pourrait le devenir plus encore si la Commission mettait en oeuvre l'approche programmatique à l'égard du financement des activités des Nations unies que préconise la présente communication. À la suite de problèmes d'ordre pratique, la CE a adopté, en 1997, une première série d'orientations concernant l'application de cette clause (sans se heurter à une réaction négative des Nations unies), les a revues (en 1999) et a invité les Nations unies à débattre de cette question. Bien que dans des cas spécifiques (HCR, PAM), un accès satisfaisant ait récemment été accordé aux contrôleurs de la CE, il n'y avait pas eu de suivi de cette question par les Nations unies de juin 2000 a mars 2001, quand les négociations ont été reprises. De sa part, la Commission espère conclure avec les Nations unies un accord similaire à celui qu'elle finalise actuellement avec la Banque mondiale sur cette question. En même temps il a été clairement dit aux Nations unies que la Commission est préparée à réduire, voire suspendre, son soutien aux partenaires onusiens, qui ne parviennent pas à se conformer à une norme. L'Office européen de lutte antifraude a eu des contacts avec des services d'investigation antifraude de plusieurs organes des NU. Ces contacts, qui se sont déroulés lors d'une conférence des enquêteurs des Nations unies et des institutions financières multilatérales en juin 2000, ont établi une base pour une cooperation renforcée dans le domaine de prévention et répression de la fraude.

La Commission a déjà entamé des discussions avec le Secrétariat des Nations unies - de même qu'avec certaines agences spécialisées de l'ONU - sur la révision des accords existants. Dans le cadre des réglementations communautaires applicables, elle a commencé et dans la poursuite des discussions - continuera :

- de reconnaître la nature spécifique des Nations unies et de suivre ses procédures, qui respectent les exigences d'autres donateurs, sous réserve qu'elles ne soient pas en contradiction avec les exigences des règles communautaires tels que la vérification et le respect des règles d'information financière;

- de favoriser une approche davantage axée sur les résultats que sur les moyens mis en oeuvre (tels que simplification en ce qui concerne la définition des coûts éligibles, disposition explicite demandant que les contrats poursuivent des objectifs clairement définis, dont la réalisation puisse être attestée par l'établissement d'un rapport adéquat; paiement final et financement des nouvelles opérations subordonnés à une bonne exécution);

- dans les conditions stipulés ci-dessus, de poser les jalons du financement, sur base permanente, de programmes plus vastes définis conjointement avec une entité donnée des Nations unies. Ces programmes pourraient couvrir soit un vaste territoire géographique d'un secteur donné soit l'ensemble d'un secteur, sans limite géographique; il serait également envisageable de cofinancer, avec toute une série de donateurs, de grands projets/programmes gérés par une entité des Nations unies.

3. FAIRE COÏNCIDER LES CAPACITÉS ESSENTIELLES DES AGENCES, DES FONDS ET DES PROGRAMMES DES NATIONS UNIES AVEC LES PRIORITÉS POLITIQUES DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

Dans leur déclaration sur "La politique de développement de la Communauté européenne" de novembre 2000, le Conseil et la Commission ont souligné l'importance de la coordination et de la complémentarité pour accroître l'efficacité de la coopération au développement de la Communauté européenne. Ils en appellent à une coordination plus poussée au sein de l'Union par de meilleurs échanges d'information (point 30) et un dialogue renforcé avec les autres bailleurs de fonds, "et notamment les (...) agences des Nations unies" (point 32). Ils ont insisté aussi sur la nécessité d'une plus grande cohérence dans les déclarations de l'Union (" chaque fois que c'est possible, parler d'une seule voix dans les enceintes internationales, afin de mieux faire valoir sa politique de développement et d'exercer une influence accrue sur l'émergence du consensus dans ce domaine") (point 33). Ils se sont dits convaincus que des mesures prises dans ce contexte renforceront la visibilité de l'aide européenne et contribueront à la réalisation de ses objectifs (point 34). En ce qui concerne la complémentarité, le Conseil et la Commission ont réaffirmé l'importance des relations avec les agences des Nations unies (et les autres donateurs) et ont demandé que les bailleurs de fonds partagent leurs expériences et leurs analyses, en particulier lorsqu'ils mettent en oeuvre des approches sectorielles (point 36) pour poser les jalons d'une approche fondée sur "l'avantage comparatif".

Le renforcement de la coopération avec les Nations unies sera guidé par deux principes fondamentaux :

- division des tâches entre les donateurs et activités à valeur ajoutée/avantage comparatif des NU; et

- recentrage des activités de développement de la Communauté sur un certain nombre de domaines retenus en raison de leur lien avec la réduction de la pauvreté et la valeur ajoutée communautaire.

La Commission est convaincue qu'un dialogue renforcé et un partenariat stratégique construit avec des partenaires NU choisis amélioreront l'efficacité de son aide au développement et de son aide humanitaire ainsi que la qualité des interventions des NU par rapport aux objectifs convenus. Elle considère que la coordination entre donateurs sera ainsi plus efficace, notamment avec le Groupe du développement des Nations unies et que la complémentarité avec les activités des États membres sera renforcée. Les efforts faits au niveau mondial pour atteindre les objectifs internationaux de développement s'en trouveront renforcés.

La première mesure à prendre par la Commission pour créer les conditions d'un partenariat plus efficace est de lancer et partager avec les Etats Membre une analyse des mandats et capacités des partenaires aux Nations unies afin de déterminer si leurs capacités principales correspondent aux priorités politiques de la Communauté. Des contacts seront pris avec des partenaires choisis au sein des Nations unies sur la base de cette analyse afin d'examiner le financement de programmes thématiques par la Communauté. La collaboration avec d'autres entités se poursuivra sur une base ad hoc, en fonction de leur compétitivité pour un projet spécifique.

Dans ce contexte, le potentiel pour la coopération que peuvent offrir les partenaires NU retenus doit être clairement exposé.

Il est bien entendu qu'en ce qui concerne les domaines d'activité et sans préjuger de la dynamique de la coopération CE/NU ni du processus de développement des pays concernés, la coopération avec les Nations unies se fera de préférence avec des partenaires qui offrent des avantages comparatifs y compris pour des activités dans un ou plusieurs des six domaines mis en lumière dans la déclaration précitée du Conseil et de la Commission :

* commerce et développement;

* intégration et coopération régionales;

* appui aux politiques macro-économiques et soutien au secteur social;

* transports;

* sécurité alimentaire et développement rural durable;

* renforcement des capacités institutionnelles;

* lié à certains aspects horizontaux (transversaux) et autres.

Le choix de partenaires NU possibles devrait être fondé sur une analyse approfondie s'inspirant notamment des critères suivants :

- La concordance du mandat spécifique de l'organisation avec les objectifs et les priorités de la Communauté;

- La correspondance entre les évaluations des besoins et les priorités spécifiques telles qu'elles sont définies au niveau national par la Communauté et par l'organisme NU respectivement;

- L'expérience interne, la capacité opérationnelle et les réalisations des partenaires NU en matière de recentrage sur leur avantage comparatif;

- Les résultats globaux en ce qui concerne la gestion, l'effectivité, l'efficacité et la fiabilité, y compris la qualité des informations fournies sur les résultats concrets des activités.

L'annexe II présente un inventaire préliminaire des organismes des Nations unies chargés du développement et des affaires humanitaires. Les informations qui y figurent ne concernent que les questions relatives à la coopération du passé et actuelle entre la Commission et quelques-uns des programmes, fonds et agences des NU. Elles ne rendent pas dûment compte du large éventail de discussions de politique auxquelles les services de la Commission prennent part au sein des organes des Nations unies.

En développant cette analyse, nous sommes contraints d'admettre qu'il faut une approche différenciée, tenant compte des particularités à la fois du développement et des affaires humanitaires, ainsi que des autres questions importantes pour déterminer la stratégie à adopter pour un pays ou une région, par exemple, la coopération possible à des stratégies de prévention des conflits en liaison avec des actions de développement.

Dans le domaine de l'aide humanitaire, la Commission pourrait gagner en valeur ajoutée essentiellement en renforçant sa coopération avec certains organes des NU, et en particulier au niveau des politiques. Dans une communication au Conseil et au Parlement sur "Évaluation et avenir des activités humanitaires de la Communauté"(COM(1999)486 final 26 novembre 1999), la Commission fait part de son intention de "... continuer à s'appuyer sur son partenariat avec certaines agences multilatérales de premier plan telles que les Nations unies et la Croix-Rouge en proposant à celles que cela intéresse, outre un financement opérationnel, un soutien programmé destiné à des activités reconnues d'intérêt commun...".

Sur la base de cet engagement, en 2000, ECHO a mis sur pied un dialogue de programmation stratégique avec les principaux partenaires, et tout d'abord le HCR et le PAM des Nations unies. Ce dialogue a pour but d'identifier les intérêts communs pour collaboration ou nos stratégies « géographiques » ou « thématiques » coïncident, créant ainsi un partenariat a la fois plus stable et plus exigeant. Ce partenariat devrait garantir un dégrée de prévisibilité financière désirée par les partenaires onusiens et en même temps les assistera à fournir un meilleur service a ceux qui en ont besoin. Il permettra aussi une meilleure surveillance de l'utilisations des fonds.

Pour coordonner les Appels consolidés des Nations unies (CAPs) et les stratégies de la Commission, il faudrait que la consultation interinstitutionnelle soit beaucoup plus étroite qu'elle ne l'est actuellement et que la communication soit intensifiée à tous les niveaux dès le tout début de la programmation stratégique. En particulier, au moment de l'élaboration des CAP, il conviendrait de renforcer la coordination sur le terrain, notamment en associant davantage les ONG, d'intégrer des mesures visant à protéger les travailleurs humanitaires, de redoubler les efforts pour combler l'écart entre aide d'urgence et développement et de tenter de résoudre les crises d'une manière plus globale et stratégique (l'ultime ambition étant que les CAP puissent déboucher sur une véritable programmation stratégique commune pour certains pays) [6].

[6] Comprenant, par exemple, les cadres stratégiques des NU.

L'objectif visé est que le financement par ECHO d'opérations menées par les NU soit réservé à des activités pour lesquelles les NU ont soit un état de service excellent soit un avantage comparatif réel pour la fourniture d'un service humanitaire spécifique.

Dans le domaine de la coopération au développement, la Commission considère que notre coopération pourrait être considérablement améliorée grâce à l'identification de "partenaires NU stratégiques" chargés de mandats conformes aux priorités de la Communauté et grâce à l'augmentation de financement de programmes et de financement groupé pour de tels partenaires. Dans de telles circonstances, la Commission souhaiterait constituer de véritables partenariats pour la définition des mesures à prendre et la programmation commune. Dès lors que l'environnement favorable existe, la Commission pourrait entamer avec les partenaires NU retenus un dialogue stratégique visant à garantir une convergence de vues suffisante sur des objectifs et des pratiques de gestion afin de mettre à leur disposition des moyens financiers communautaires prévisibles.

L'analyse exhaustive a entreprendre par la Commission devrait permettre de déterminer si notre cooperation pourrait être renforcée à la fois au niveau de la politique et au niveau opérationnel avec certains entités des NU ou si la coopération avec des organismes des Nations unies devrait se concentrer principalement sur les aspects politiques.

Les exemples suivants illustrent - sans porter préjudice a tout choix politique - des champs possibles dans lesquels partenaires stratégiques pourraient être identifies. Le PNUD a fait une priorité politique de la bonne gouvernance; ce centrage pourrait servir de base à une coopération plus étroite au niveau de la programmation, en associant les ressources financières considérables de la Communauté aux compétences et aux ressources humaines du PNUD, particulièrement sur le terrain. Dans le cadre de notre collaboration avec le FIDA, les programmes d'allégement de la dette, les stratégies de réduction de la pauvreté, les micro-financements en tant qu'instrument à l'appui de la réduction de la pauvreté, et le développement et la sécurité alimentaire des ménages en qu'en outils de développement mériteraient un examen plus poussé. La coopération avec des structures nouvelles et novatrices comme UNAID devrait aussi être renforcée. Le dialogue avec des organismes essentiellement normatifs et politiques dans les domaines économique et social, tels que la CNUCED, le BIT et l'ONUDI devrait porter principalement sur l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale et sur les normes du travail. La coopération notamment avec la CNUCED devrait viser à compléter d'autres instruments d'action et soutenir l'intégration du commerce dans la politique de développement, et à fournir, si nécessaire, une assistance technique dans le domaine du commerce et du développement des capacités pour le commerce. Elle devrait également tenir compte des aspects 'développement' que présente notre politique commerciale multilatérale, notamment la fourniture d'assistance technique en ce qui concerne les échanges dans le cadre de l'OMC et la coopération OMC/CNUCED au sein du CCI. Les activités opérationnelles devraient respecter les orientations fixées au cours du dialogue. Dans la perspective des travaux ultérieurs relatifs à un accord de partenariat économique régional, il conviendrait d'envisager sérieusement la participation d'organismes tels la CNUCED, la FAO et le BIT. Il faudrait en outre explorer les possibilités d'une collaboration plus étroite avec d'autres organismes normatifs et politiques tels que l'UIT, l'OMI et le PNUE. Cette coopération pourrait apporter une valeur ajoutée dans des domaines liés au développement tels que les transports, la société de l'information et les télécommunications ou encore l'environnement.

Si l'intérêt d'une prévisibilité des fonds est évident pour les deux parties, il faut souligner toutefois que la prévisibilité des fonds n'implique nullement une garantie de financement par la Communauté à un niveau donné. En revanche, cela nécessite que la Communauté fixe clairement ses priorités et garantisse une plus grande cohérence avec d'autres politiques communautaires, afin de mieux tenir compte de priorités de la CE en disposant des projets et afin que les disponibilités financières pour les fonds et les programmes des NU soient mieux connues. Sur base des documents de stratégie nationale, la programmation devra alors être pluriannuelle.

Il convient de préciser encore que la Commission n'a pas l'intention, à ce stade, de faire des contributions (contributions au budget central) pour des activités d'agences, de programmes et de fonds des NU. En fait, comme il est indiqué plus haut, la politique de développement de la Communauté européenne telle quelle est exposée dans la déclaration du Conseil et de la Commission repose sur une analyse de la valeur ajoutée de la Communauté par rapport aux États membres. Ce principe vaut également pour les relations de la Communauté avec les Nations unies. Le financement adéquat du budget central de ces agences des NU reste de la compétence des États membres des Nations unies et il n'y aurait aucune valeur ajoutée si la Communauté européenne le remplaçait tout simplement et transférait aux agences des Nations unies au titre de 'contribution au budget central' des fonds qui lui ont été confiés par ses États membres.

4. RECOMMANDATIONS

Si la Commission veut mettre en oeuvre les changements préconisés dans la présente communication, les efforts de réformes en cours de la Communauté européenne et des NU va devoir être poursuivie. L'objectif de la présente communication est à atteindre devrait être d'assurer une liaison meilleure entre les engagements politiques pris au niveau mondial, l'élaboration des politiques, la programmation, la préparation et la mise en oeuvre des activités des projets. Le soutien total des États membres est important dans ce contexte. Les chapitres ci-après concernent les mesures concrètes qui doivent être prises par la Commission, les États membres de l'Union européenne et les Nations unies pour atteindre les objectifs fixés dans la présente communication.

a) Niveau politique - parler d'une seule et même voix chaque fois que c'est possible

Il résulte clairement de ce qui précède que la possibilité pour la Communauté européenne d'apporter une contribution concrète et visible dans les débats de politique au sein des nombreuses enceintes internationales que proposent les Nations unies dépend d'une approche coordonnée et cohérente adoptée par l'UE. Cette approche devra intégrer le rôle de la Communauté dans les discussions mondiales au niveau politique, une coordination et un dialogue renforcés avec les parties concernées du système et devrait également déboucher sur des activités et des programmes coordonnés sur le terrain. Nos politiques et nos activités doivent être cohérentes et les propositions que nous faisons dans les forums internationaux doivent être appuyées par des flux financiers, le cas échéant.

Les mesures concrètes que doit prendre la Commission comprennent notamment :

- Accroître nos efforts pour présenter, expliquer et faire connaître nos priorités politiques dans le cadre des NU;

- Renforcer notre présence et notre contribution dans les différents organes de direction des organismes des NU ainsi que dans les organismes politiques et officiels des NU et participer plus activement aux débats politiques au sein de ces forums;

- Satisfaire aux exigences en matière de ressources humaines (en particulier dans les délégations de la Communauté dans les sites pertinents des NU) qui découlent de la volonté d'une participation pleine et active de la Communauté aux travaux des organes des Nations unies et d'un renforcement de la coopération sur le terrain.

Pour que ces mesures atteignent leurs buts, il faut une plus grande coordination au sein de l'Union et plus de cohérence dans les positions que la Communauté et les États membres adoptent dans les enceintes internationales comme mandate par l 'article 180 du Traité. La présente communication présente un premier pas dans ce contexte. Il serait important en même temps d'assurer une meilleure consistance entre les positions établis dans les capitales, à Bruxelles et dans les enceintes internationales. La crédibilité et l'influence de l'Union dans les domaines du développement et de l'humanitaire seront renforcées par une plus grande coordination en amont des politiques au sein du Conseil et par un soutien déterminé des États membres et des Nations unies en faveur d'une participation plus active de la Commission aux travaux des organismes des Nations unies.

b) Niveau opérationnel - adapter les mandats et définir des domaines d'intérêt commun

L'objectif devrait être d'adopter une attitude plus active vis-à-vis des Nations unies. La Commission mettra l'accent sur le financement des programmes au lieu de sur le financement au cas par cas. Cela pourrait se faire soit en sélectionnant des parties de programmes des NU qui cadrent bien avec les stratégies d'intervention de la Communauté et/ou en définissant des orientations politiques générales claires de coopération avec des entités bien spécifiques. Cela devrait se faire par secteur.

La Commission considérera aussi la possibilité d'allouer des crédits en amont de programmes thématiques à des agences, fonds et programmes NU qui devraient leurs permettre de se concentrer sur le renforcement de celles des compétences essentielles qui présentent un intérêt particulier pour la Communauté.

Les mesures concrètes que doit prendre la Commission comprennent notamment :

- Analyser les mandats, les points forts et les points faibles des partenaires des Nations unies afin de faire coïncider leurs capacités essentielles avec les priorités des politiques communautaires, identifiant ainsi les "partenaires NU stratégiques" et par conséquent considérer l'appui aux capacités 'essentielles' de ces "partenaires NU stratégiques" et accroître les financements des programmes de ces organes;

- Renforcer le dialogue avec les "partenaires NU stratégiques" concernant la programmation et l'élaboration des politiques y inclus par la participation aux activités des organes de direction en tant qu'observateurs actifs ainsi qu'aux réunions des groupes de donateurs concernés;

- Assurer une articulation adéquate du financement des programmes et des financements groupés par rapport aux stratégies exposées dans les documents de stratégie nationale; intégrer les enveloppes financières dans les processus de budgétisation pluriannuelle pour garantir la prévisibilité et la stabilité; intégrer la mise en oeuvre de ces orientations au processus de renforcement de la coordination et de la complémentarité avec les EM de l'UE, d'autres donateurs et des agences multilatérales;

- Mettre au point des orientations politiques générales claires pour la coopération avec des entités NU spécifiques;

- Améliorer les lignes directrices opérationnelles générales qui figurent dans l'accord cadre pour la cooperation avec des entités NU et encourager toutes les entités des NU à y adhérer;

- Appuyer les efforts de l'Office européen de lutte antifraude afin d'établir des liens plus étroits entre celui et les partenaires des NU afin de prévenir et détecter la fraude liée aux financements communautaires, ainsi qu'assurer un suivi approprié auprès des instances de la fraude;

- Poursuivre le financement de projets, le cas échéant, des partenaires NU.

La contribution que les États membres apportent à l'amélioration de l'efficacité de la coopération opérationnelle entre la Communauté et les Nations unies dans les domaines du développement et de l'humanitaire est capitale: leur soutien est indispensable pour créer un environnement juridique et financier favorable (en particulier par leur engagement à élaborer un règlement financier plus souple) comme l'est leur détermination à améliorer les échanges d'information sur les politiques et leur mise en oeuvre au sein de l'Union.

Enfin, la nouvelle approche adoptée par la Commission ne peut que réussir si l'institution peut compter sur la collaboration active des Nations unies. En réalité, l'amélioration de la coopération entre la CE et les NU au niveau des politiques et des opérations dans les domaines du développement et de l'humanitaire dépend du renforcement de la coordination interne au sein des NU, du centrage sur leurs points forts thématiques dans le droit fil du processus de réforme en cours et de leur engagement dans des négociations sur le cadre de coopération juridique et financière. Cela suppose que les Nations unies s'engagent de toute urgence et de manière constructive dans un dialogue avec la Communauté sur la révision de l'accord-cadre, en particulier les rapports financiers et la clause de vérification.

ANNEXE 1

1. Secrétariat des nations unies et organes statutaires

- Secrétariat des Nations unies (ONU) - New York, USA

- Assemblée générale des Nations unies (AG) et ses commissions et comités - New York, USA

- Conseil économique et social (ECOSOC) - New York (USA) et Genève (Suisse) et commissions techniques

- Office des Nations unies à Genève (ONUG) - Genève

- Haut Commissaire aux droits de l'homme, Bureau du HCDH - Genève

- Office des Nations unies à Nairobi (ONUN) - Nairobi (Kenya)

- Office des Nations unies à Vienne (ONUN) - Vienne (Autriche)

- Bureau des affaires spatiales (OOSA) - Vienne

- Commission des Nations unies pour le droit commercial international (CNUDCI) - Vienne

- Bureau des Nations unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS) - New York

- Commission économique pour l'Afrique (CEA) - Addis Abeba (Éthiopie)

- Commission économique pour l'Europe (CEE) - Genève

- Commission économique pour L'Amerique latine et les Caraïbes (CEPALC) - Santiago (Chili)

- Commission économique et sociale pour l'Asie et le Pacifique (CESAP) - Bangkok (Thaïlande)

- Commission économique et sociale pour l'Asie occidentale (CESAO) - Beyrouth (Liban)

2. Fonds et Programmes

- Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF) - New York

- Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) - Genève

- Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) - New York

- Fonds de développement des Nations unies pour la femme (UNIFEM) - New York

- Volontaires des Nations unies (VNU) - Bonn

- Programme des Nations unies pour l'environnement (UNEP) - Nairobi (Kenya)

- Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP) - New York

- Programme des Nations unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID) - Vienne

- Programme alimentaire mondial (PAM) - Rome

- Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) - Gaza, Bande de Gaza & Amman, Jordanie

- Centre des Nations unies pour les établissements humains (CNUE (Habitat)) - Nairobi (Kenya)

- Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Bureau du HCR - Genève

- Université des Nations unies (UNU) - Tokyo

- Institut international de recherche et de formation pour la promotion de la femme (INSTRAW) - Saint Domingue (République dominicaine)

- Institut des Nations unies pour la recherche sur le désarmement (UNIDIR) - Genève

- Institut des Nations unies pour la promotion et la recherche (UNITAR) - Genève

- Institut international sur le vieillissement (INIA) - Valette (Malte)

- Institut de recherche des Nations unies pour le développement social (UNRISD) - Genève

- Institut interrégional de recherche des Nations unies sur la criminalité et la justice (UNICRI) - Rome

- Centre (CNUCED/OMC) du commerce international (CCI)- Genève

3. Agences spécialisées

- Organisation internationale du travail (OIT) - Genève

- Centre international de formation - Turin (Italie)

- Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) - Rome

- Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) - Paris

- Bureau international d'éducation (BIE) - Genève

- Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) - Montréal

- Organisation mondiale de la santé (OMS) - Genève

- Union postale universelle (UPU) - Berne (Suisse)

- Union internationale des télécommunications (UIT) - Genève

- Organisation météorologique mondiale (OMM) - Genève

- Organisation maritime internationale (OMI) - Londres

- Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) - Genève

- Fonds international de développement agricole (FIDA) - Rome

- Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI) - Vienne

- Centre international pour la science et la haute technologie (CIS) - Trieste (Italie)

4. organes apparentés

- Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) - Vienne

- Organisation mondiale du tourisme (OMT) - Madrid

ANNEXE 2

Inventaire préliminaire de coopération passé et actuelle avec des Entités de Développement et humanitaires des NU

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