COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Document d’orientation relatif à l’exportation, la réexportation, l’importation et le commerce intra-UE de cornes de rhinocéros

(2019/C 386/04)

1. Informations générales sur la conservation du rhinocéros et les menaces que représentent le braconnage et le commerce illégal

Toutes les espèces de rhinocéros figurent à l’annexe I de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), à l’exception des populations de rhinocéros blanc du Sud (Ceratotherium simum simum) d’Afrique du Sud et d’Eswatini, qui sont répertoriées à l’annexe II.

Le braconnage des rhinocéros en Afrique a augmenté durant six années consécutives entre 2009 et 2015 pour culminer à une moyenne de près de 3,7 rhinocéros par jour en 2015, même si cette croissance a connu un ralentissement de 2013 à 2015 (1). Bien que les niveaux de braconnage enregistrés aient diminué depuis 2015, le braconnage reste important, avec une moyenne d’environ 3,1 rhinocéros par jour en 2017. La diminution du braconnage observée en 2015 semble s’être poursuivie en 2018, les niveaux de braconnage signalés au cours des huit ou neuf premiers mois de l’année étant restés bas ou en diminution dans de nombreux États de l’aire de répartition (2). Les augmentations antérieures des populations de rhinocéros blancs et noirs (Ceratotherium simum et Diceros bicornis) résultant de mesures de conservation strictes mises en œuvre dans les différents États de l’aire de répartition au cours des dernières décennies, notamment en Afrique du Sud, sont donc sapées par le braconnage et le trafic de cornes de rhinocéros.

Des groupes de la criminalité organisée participent activement à l’achat et au commerce de cornes de rhinocéros dans l’Union européenne. Si l’introduction dans l’Union de rhinocéros et de produits dérivés de rhinocéros n’est pas autorisée à des fins commerciales, leur introduction peut être autorisée sous certaines conditions, par exemple en tant que trophées de chasse (3). Ces trophées de chasse sont considérés comme des effets personnels ou domestiques, conformément à l’article 57 du règlement (CE) no 865/2006 de la Commission (4). Ils ne peuvent être vendus ou utilisés à des fins commerciales et doivent rester la propriété du chasseur après l’importation. Ces dernières années, les dispositions sur le commerce de trophées de chasse de spécimens de rhinocéros ont été délibérément appliquées de manière abusive par des réseaux qui rémunèrent des chasseurs pour qu’ils partent en safaris de chasse au rhinocéros, par exemple en Afrique du Sud. Ce mode opératoire, consistant à recruter de «prétendus chasseurs» et même des «chasseurs de bonne foi», a largement été utilisé par des réseaux criminels opérant dans l’Union, comme l’ont démontré des enquêtes menées dans certains États membres et pays tiers. Après l’importation du trophée, les réseaux prennent possession des cornes et les acheminent en fraude vers l’Asie.

Avant l’adoption en février 2011 de la première version du présent document d’orientation, un certain nombre d’États membres avaient observé une augmentation du commerce intra-UE et de la réexportation de cornes de rhinocéros présentées comme des «antiquités» ou des «spécimens travaillés». Dans de nombreux cas, les enquêtes ont révélé que la motivation des acheteurs tenait peu à la nature artistique des objets. Cela a notamment été démontré par le fait que les prix de ces produits étaient essentiellement corrélés avec le poids des objets plutôt qu’avec leur valeur artistique.

En 2010, deux États membres ont adopté une interprétation stricte de la législation de l’Union relative à la réexportation de produits de rhinocéros. D’autres États membres ont alors reçu des demandes de certificats de réexportation ou des demandes d’informations sur le traitement réservé à ce type de demandes, ce qui laisse à penser que certains commerçants tentaient de contourner les régimes de ces deux États membres et de trouver d’autres moyens de réexporter les articles depuis l’Union européenne.

Un autre indice de la persistance des menaces est que, tandis que le nombre de vols de cornes de rhinocéros dans les musées, les maisons de vente aux enchères, les magasins d’antiquité ou auprès des taxidermistes a récemment connu une baisse substantielle, un rhinocéros a, pour la première fois, été tué pour ses cornes dans un parc zoologique en mars 2017 (5).

Il existe de fortes présomptions que les cornes de rhinocéros réexportées à partir de l’Union puissent alimenter la demande de cornes de rhinocéros en Asie, où elles sont utilisées principalement à des fins médicales, ce qui contribue à maintenir des prix élevés voire à les pousser à la hausse. Il semble que, dans de nombreux États membres, certains commerçants essayeraient de s’organiser de manière coordonnée pour acquérir des cornes de rhinocéros dans l’objectif de les (ré)exporter vers l’Asie. Une demande aussi élevée en produits de grande valeur représente également un marché lucratif très attrayant pour les braconniers, ce qui encourage le commerce illicite et les activités criminelles et compromet encore davantage la conservation des populations de rhinocéros restantes.

2. Objet et statut du présent document

Le cadre réglementaire de l’Union sur le commerce des espèces sauvages doit être interprété à la lumière de ces objectifs, du principe de précaution, et en tenant compte des évolutions récentes. Les États membres doivent continuer d’appliquer la législation de l’Union relative au commerce des espèces sauvages de manière à contribuer à leur protection et à leur conservation.

Des orientations sont nécessaires afin de veiller à ce que tous les États membres adoptent une approche commune en ce qui concerne l’exportation et la réexportation de produits de rhinocéros [voir le point 3.a); pour le commerce intra-UE de cornes de rhinocéros, voir le point 3.b); pour l’importation dans l’Union européenne de produits de rhinocéros déclarés en tant que «trophées de chasse», voir le point 4; ainsi que, pour les autres importations dans l’Union européenne de spécimens travaillés ou bruts de cornes de rhinocéros détenus à des fins personnelles non commerciales, voir le point 5].

Le présent document d’orientation a été élaboré par le personnel de la Commission, et un projet a été approuvé par le comité du commerce de la faune et de la flore sauvages institué par l’article 18 du règlement (CE) no 338/97 du Conseil (6) (le «règlement de base»), et donc par les autorités compétentes des États membres.

Ce document d’orientation est destiné à aider les autorités nationales dans l’application du règlement (CE) no 338/97. Il n’est pas juridiquement contraignant. Son seul objectif est de fournir des informations sur certains aspects du règlement (UE) no 338/97 et du règlement (CE) no 865/2006, ainsi que sur les mesures considérées comme les meilleures pratiques. Il ne remplace pas, pas plus qu’il ne complète ni ne modifie, les dispositions applicables du droit de l’Union. Il ne doit pas non plus être considéré isolément; il est à rapprocher de la législation, notamment celle relative aux importations de produits animaux, et ne constitue pas une référence «indépendante». La Cour de justice de l’Union européenne est seule compétente pour donner une interprétation du droit de l’Union faisant autorité.

Le document sera publié en ligne par les services de la Commission et peut être publié sur les sites des États membres. Il sera réexaminé en temps utile par le comité du commerce des espèces de faune et de flore sauvages de l’Union.

3. Orientations relatives à l’interprétation des règles de l’Union en matière d’exportation, de réexportation et de commerce intra-UE de cornes de rhinocéros

Les actes du droit de l’Union doivent être interprétés à la lumière de leurs objectifs. L’article 1er du règlement (CE) no 338/97 du Conseil dispose que celui-ci a pour objectif «de protéger les espèces de faune et de flore sauvages et d’assurer leur conservation en contrôlant leur commerce». Les dispositions du règlement doivent donc être interprétées d’une manière cohérente avec cet objectif.

Par ailleurs, l’article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que la politique de l’environnement doit être fondée sur le principe de précaution. Il en découle que si une mesure ou une politique risque d’entraîner des dommages graves ou irréversibles pour la population ou l’environnement, l’absence de certitude scientifique absolue ne devrait pas servir de prétexte pour repousser l’adoption de mesures d’un bon rapport coût-efficacité visant à éviter ces dommages. Ce principe vise à garantir un meilleur niveau de protection de l’environnement par une action préventive dans le cas de tels risques.

Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, le principe de précaution s’applique, entre autres, pour l’interprétation et l’application de l’acquis de l’Union en matière d’environnement, et donc aussi pour l’interprétation et l’application du règlement de base. Les États membres devraient appliquer le principe de précaution dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation au titre du règlement de base. (7)

a) Demandes de permis ou de certificats conformément à l’article 5 du règlement (CE) no 338/97 (exportation et réexportation)

Au titre de l’article 5, paragraphe 2, point d), du règlement de base, lors de l’évaluation des demandes d’exportation et de réexportation de cornes de rhinocéros, les organes de gestion des États membres doivent s’être «assuré[s], après consultation de l’autorité scientifique compétente, qu’aucun facteur lié à la conservation de l’espèce ne s’oppose à la délivrance du permis d’exportation» (italique ajouté). Cette disposition s’applique aux demandes de permis d’exportation ainsi que, conformément à l’article 5, paragraphe 3, aux certificats de réexportation de spécimens d’espèces figurant dans les annexes A et B. Cette condition s’applique à tous les spécimens de cornes de rhinocéros, qu’ils soient ou non considérés comme des «spécimens travaillés» (8).

Dans les circonstances actuelles, à la lumière du principe de précaution et à moins que des preuves scientifiques concluantes démontrent le contraire, les États membres devraient tenir compte de l’existence de facteurs graves liés à la conservation des espèces de rhinocéros qui s’opposent à la délivrance de permis d’exportation et de certificats de réexportation.

Il est donc jugé légitime que les États membres veillent, à titre de mesure provisoire, à ce qu’aucun permis d’exportation ou certificat de réexportation ne soit délivré pour les cornes de rhinocéros, excepté dans les cas où l’organe de gestion a la certitude que le permis ou le certificat sera utilisé à des fins légitimes, comme dans les cas suivants:

i. l’article fait partie d’un véritable échange de biens culturels ou artistiques entre des institutions de renom (par exemple, des musées);

ii. l’article est une œuvre artistique reconnue et l’organe de gestion est convaincu que sa valeur est telle qu’il ne sera pas utilisé à d’autres fins;

iii. l’article n’a pas été vendu et est un héritage transporté dans le cadre d’un déménagement familial ou dans le cadre d’un legs; ou

iv. l’article fait partie d’un projet de recherche en bonne et due forme.

Il convient de tenir compte des éventuelles mesures plus strictes prises par des pays tiers, qui peuvent inclure l’interdiction générale de l’importation de cornes de rhinocéros. Dans ce contexte, avant de délivrer un certificat de réexportation ou un permis d’exportation aux conditions fixées dans la présente section, il convient que les États membres concernés fournissent aux organes de gestion de la CITES du pays de destination des informations sur la transaction et leur demandent de confirmer qu’elles approuvent l’importation du spécimen concerné.

En tout état de cause, l’identité de l’exportateur et de l’importateur devrait être vérifiée et enregistrée (par exemple en conservant une copie de leurs documents d’identification).

b) Demandes de certificats conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 338/97 (commerce intra-UE)

Le commerce intra-UE des spécimens d’espèces inscrites à l’annexe A est interdit au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement de base. Conformément à l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement les États membres peuvent déroger à cette interdiction à certaines conditions [recensées aux points a) à h) dudit paragraphe] (9). L’utilisation du verbe «pouvoir» à l’article 8, paragraphe 3 (10), indique clairement que les États membres, d’une manière générale, ne sont pas tenus de délivrer un certificat pour le commerce intra-UE, même lorsque ces conditions sont remplies, sauf lorsque le droit de l’Union l’exige. En d’autres termes, on ne peut considérer que l’article 8, paragraphe 3, confère à un demandeur le droit d’obtenir un certificat pour le commerce intra-UE. Les États membres peuvent refuser de délivrer un certificat s’ils le jugent approprié afin de protéger l’espèce ou garantir sa conservation et si leur refus ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. Les services de la Commission et le comité du commerce de la faune et de la flore sauvages de l’Union sont d’avis que tel est le cas lorsque la légitimité et la conformité d’une opération avec les objectifs du règlement de base n’ont pas été démontrées de façon concluante par le demandeur.

En raison des circonstances décrites dans la première section du présent document, il convient que les États membres, en principe et à titre provisoire, ne délivrent pas de certificat pour le commerce intra-UE de cornes de rhinocéros au titre de l’article 8, paragraphe 3.

Lorsque les dispositions du droit national d’un État membre n’autorisent pas ses autorités à refuser des demandes de certificats intra-UE pour les cornes de rhinocéros sur la base de l’article 8, paragraphe 3, comme recommandé ci-dessus, et lorsque les spécimens sont échangés à des fins non commerciales au sein de l’Union européenne (transfert de la propriété à une entité privée ou publique - un musée, par exemple - à la suite d’un don ou d’un héritage), il convient que l’organe de gestion CITES de l’État membre adopte une approche fondée sur l’analyse des risques et garantisse un contrôle rigoureux lors du traitement des demandes de certificats intra-UE.

En cas de délivrance, le certificat intra-UE devra décrire avec suffisamment de détails l’article concerné afin de garantir qu’il puisse uniquement être utilisé pour le spécimen en question et pas pour le «blanchiment» d’autres spécimens. Par ailleurs et lorsque la législation les y autorise, les États membres peuvent envisager la collecte, la vérification et l’enregistrement de l’identité du demandeur et de l’acheteur (par exemple en conservant une copie de leurs documents d’identification).

Enfin, les certificats de l’Union pour le commerce intra-UE devraient être délivrés pour des transactions spécifiques — une seule transaction uniquement — pour faire en sorte que le certificat ne soit valable que pour le titulaire désigné dans l’encadré 1 de ce certificat. Cette recommandation se fonde sur l’article 11, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 865/2006, au titre duquel les États membres peuvent «délivrer des certificats pour transactions spécifiques lorsqu’il[s] estime[nt] que d’autres facteurs ayant trait à la conservation de l’espèce s’opposent à la délivrance d’un certificat pour spécimen spécifique.»

4. Orientations concernant l’interprétation des règles de l’Union européenne relatives aux importations dans l’Union européenne de «trophées de chasse» de rhinocéros aux termes de l’article 57 du règlement (CE) no 865/2006

Pour résoudre le problème de l’utilisation délibérément frauduleuse des dispositions sur le commerce de trophées de chasse, l’équipe spéciale CITES de lutte contre la fraude relative aux rhinocéros a recommandé de «[m]ettre en œuvre des contrôles de l’application de la législation et de la lutte contre la fraude pour empêcher que les cornes faisant partie de trophées acquis légalement soient utilisées à des fins autres que les trophées de chasse, et veiller à ce que ces trophées restent en possession de leurs propriétaires aux fins indiquées dans le permis d’exportation CITES» (11).

Dans ce contexte, les États membres devraient suivre les recommandations suivantes lorsqu’ils traitent des demandes d’importation de trophées de chasse de spécimens de rhinocéros:

i. comme toujours, vérifier si les autorités scientifiques ont conclu que l’introduction dans l’Union européenne de ces spécimens aura un effet néfaste sur la conservation de l’espèce - aucune mesure supplémentaire n’est requise et la demande doit être rejetée s’il n’a pas été possible de parvenir à un avis de commerce non préjudiciable;

ii. accorder une attention particulière au fait que le demandeur dispose d’une expérience de chasse;

iii. informer le demandeur que l’importation dans l’Union est uniquement autorisée à des fins personnelles et qu’il est impossible que les propriétaires de trophées de chasse se voient délivrer un certificat à des fins de commerce au sein de l’Union européenne en vertu de l’article 8, paragraphe 3, point c);

iv. si nécessaire, contacter les organes de gestion de la CITES du pays d’exportation afin de s’assurer qu’ils sont informés de la chasse et de l’exportation prévues et ne disposent d’aucune information s’opposant à la délivrance du permis d’importation au demandeur;

v. au moment de délivrer le permis d’importation [après avoir dûment vérifié que toutes les conditions sont remplies conformément au règlement de base et aux règlements connexes de la Commission], y faire figurer la mention suivante: «L’importation de ce trophée de chasse est uniquement destinée à des fins personnelles. L’article demeure la propriété du titulaire du présent permis. Celui-ci doit être présenté aux autorités compétentes à leur demande»;

vi. lorsque le droit national le permet, réaliser, sur la base d’une analyse des risques, des contrôles sur les personnes ayant importé des trophées de chasse de rhinocéros depuis 2009 (12) afin de vérifier qu’elles sont toujours en possession des trophées; partager les résultats de ces contrôles avec les autres États membres de l’Union, la Commission européenne et le secrétariat de la CITES.

Lorsqu’il a été détecté un risque plus élevé qu’un trophée de chasse fasse ultérieurement l’objet d’un commerce illicite, les États membres peuvent envisager de délivrer un permis d’importation pour un trophée de chasse à la condition qu’il ne comporte pas la corne de rhinocéros (par exemple, qu’elle soit remplacée par une réplique artificielle).

5. Orientations concernant l’interprétation des règles de l’Union européenne relatives aux importations dans l’Union européenne de spécimens travaillés ou bruts de cornes de rhinocéros pour d’autres types de fins personnelles non commerciales

Les États membres devraient redoubler d’attention et exercer une vigilance accrue en ce qui concerne toutes les demandes d’importation, à des fins personnelles, de spécimens de cornes de rhinocéros - travaillés ou bruts autres que les trophées de chasse. Les orientations pour les autorités scientifiques (13) doivent être prises en considération lorsqu’il s’agit de décider comment interpréter les règles applicables aux importations de spécimens figurant à l’annexe A et quelles «autres fins» peuvent être considérées comme ne portant pas atteinte à la conservation de l’espèce.

(1) Emslie, R., Milliken, T. et Talukdar, B. (2016). «African and Asian Rhinoceroses – Status, Conservation and Trade.» (Rhinocéros d’Afrique et d’Asie - Statut, conservation et commerce) Disponible à l’adresse suivante https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf.

(2) Rhinocéros (Rhinocerotidae spp.) – Rapport du comité permanent et du secrétariat, CoP18 Doc. 83.1, disponible à l’adresse suivante: https://cites.org/sites/default/files/fra/cop/18/doc/F-CoP18-083-01.pdf.

(3) Le terme «trophée de chasse» est défini à l’article 1er, paragraphe 4 ter, du règlement (CE) no 865/2006 de la Commission.

(4) JO L 166 du 19.6.2006, p. 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844

(6) JO L 61 du 3.3.1997, p. 1.

(7) Pour d’autres réflexions relatives à l’application du principe de précaution, veuillez consulter également la Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution du 2 février 2000 [COM(2000) 1] — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A52000DC0001

(8) Voir la communication de la Commission – Orientations relatives aux spécimens travaillés dans le cadre des règlements de l’Union européenne relatifs au commerce d’espèces sauvages (JO C 154 du 17.5.2017, p. 15) — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2017.154.01.0015.01.FRA&toc=OJ:C:2017:154:TOC

(9) Voir le point 34 de l’arrêt de la Cour de justice européenne dans l’affaire C-510/99: «Cette disposition autorise, mais elle n’impose pas, des dérogations à l’interdiction qu’elle énonce.»

(10) L’article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 338/97 du Conseil dispose ce qui suit: «Conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages, il peut être dérogé aux interdictions prévues au paragraphe 1 à condition d’obtenir de l’organe de gestion de l’État membre dans lequel les spécimens se trouvent un certificat à cet effet, délivré cas par cas, lorsque les spécimens:[…]»

(11) Voir https://cites.org/sites/default/files/notif/F-Notif-2014-006A.pdf

(12) En ce qui concerne les importations de trophées de chasse de rhinocéros ayant eu lieu avant l’entrée en vigueur des dispositions relatives au permis d’importation, il devrait être possible d’obtenir sur demande formulée auprès des pays d’exportation des informations sur les demandeurs ayant obtenu le droit d’exporter des trophées de chasse de rhinocéros.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, p. 11 et 12.