PROGRAMME D'ACTION RELATIF À LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE (adopté par le Conseil le 28 avril 1997) (97/C 251/01)

PARTIE I INTRODUCTION

Chapitre I Toile de fond

1. La criminalité organisée devient de plus en plus une menace pour la société telle que nous la connaissons et voulons la préserver. Le comportement criminel n'est plus le fait seulement d'individus, mais également d'organisations qui s'insinuent dans les différentes structures de la société civile, et même dans la société dans son ensemble. La criminalité s'organise de plus en plus par-delà les frontières nationales, tirant également parti de la liberté de circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes. Les innovations technologiques telles qu'Internet et la banque électronique s'avèrent être des instruments extrêmement utiles, que ce soit pour commettre des crimes ou pour transférer les profits qui en résultent dans des activités ayant l'apparence de la licéité. La fraude et la corruption prennent des proportions énormes, tant au détriment des citoyens que des institutions civiles.

En comparaison, les moyens efficaces de prévenir et de réprimer ces activités criminelles ne sont mis au point qu'à un rythme lent et accusent presque toujours un retard par rapport à elles. Si l'Europe veut devenir un espace de liberté, de sécurité et de justice, elle doit mieux s'organiser et opposer des réponses stratégiques et tactiques au défi auquel elle est confrontée. Il faut pour cela un engagement politique au plus haut niveau.

2. Le Conseil européen (réuni à Dublin les 13 et 14 décembre 1996) a souligné sa détermination absolue à combattre la criminalité organisée et a insisté sur la nécessité d'une approche cohérente et coordonnée de l'Union européenne. Il a décidé de créer un groupe de haut niveau chargé d'établir un programme d'action global assorti de recommandations concrètes, y compris un calendrier réaliste des actions à mener. Ce groupe a été invité à examiner la lutte contre la criminalité organisée sous tous ses aspects, étant bien entendu que, pour toutes les questions supposant une modification du traité, il saisirait la Conférence intergouvernementale (CIG) qui s'occupe en priorité des changements dans ce domaine. Le groupe devrait terminer ses travaux d'ici mars/avril 1997 (1). La lettre du président du groupe de haut niveau au président de la CIG qui contient les résultats de cet examen figure à l'annexe du présent rapport.

3. Le groupe de haut niveau a tenu six réunions au titre de son mandat. Ses conclusions ont conduit à l'élaboration de quinze orientations politiques et de trente recommandations spécifiques assorties d'une proposition de calendrier et d'une mention précisant, pour chaque recommandation, à qui incomberait la responsabilité de sa mise en oeuvre. Elles figurent dans la partie III du présent rapport sous forme d'un programme d'action détaillé.

4. En présentant ce programme d'action aux chefs d'État ou de gouvernement, le groupe de haut niveau souligne qu'il est convaincu que la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme est un effort sans fin. La lutte doit être rigoureuse, mais elle doit toujours utiliser des moyens légitimes et respecter pleinement les principes de l'État de droit, de la démocratie et des droits de l'homme, sans perdre de vue le fait que c'est la protection de ces valeurs qui est la raison d'être de la lutte contre la criminalité organisée.

Chapitre II Approche générale du groupe de haut niveau

5. Pour tenter de répondre au degré élevé d'urgence et à l'importance politique qu'attachent les chefs d'État ou de gouvernement au problème de la lutte contre la criminalité organisée, comme le reflètent les conclusions du Conseil européen de Dublin, le groupe a fondé son approche sur les éléments suivants:

a) il convient de prendre pleinement en compte les travaux déjà réalisés en la matière au niveau national, au sein de l'Union européenne elle-même et dans un certain nombre d'instances internationales. Ce point est particulièrement pertinent dès lors que plusieurs États membres de l'Union européenne participent à certaines de ces instances internationales les plus importantes, notamment le P 8 et le croupe de Visby. Cela implique aussi une coopération étroite avec les pays candidats à l'adhésion à l'Union, avec les partenaires transatlantiques de l'Union, avec d'autres pays tels que la Russie et l'Ukraine et avec les principaux acteurs internationaux actifs dans la lutte contre la criminalité organisée [Interpol, les organes des Nations unies tels que le programme des Nations unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID) et la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale, le Conseil de l'Europe, le Groupe d'action financière (GAFI), etc.];

b) les recommandations du groupe doivent cependant être axées sur les forces et les objectifs spécifiques de l'Union européenne en tant que telle, tels que fixés dans le traité. Celui-ci fournit aux États membres une série d'instruments, de ressources (y compris des ressources budgétaires), d'institutions et d'engagements réciproques dont ne dispose aucun autre groupe de nations cherchant à affronter un problème de cette ampleur;

c) il convient de rechercher le juste équilibre entre les contributions qui peuvent être mobilisées grâce à la coopération pratique, d'une part, et au rapprochement ou à l'harmonisation des législations, d'autre part. Les études se poursuivront sur le point de savoir dans quelle mesure le rapprochement ou l'harmonisation devrait constituer un objectif à long terme de l'Union européenne. Entre-temps, le groupe a cherché à établir le degré de rapprochement ou d'harmonisation qui permette d'assurer à la coopération pratique le cadre le plus efficace qui soit;

d) la coopération judiciaire doit être portée à un niveau comparable à celui de la coopération policière. Sinon, il ne sera pas possible à long terme d'accroître davantage la coopération policière sans que le système ne soit perturbé. Par conséquent, il est nécessaire de chercher à obtenir des effets de synergie maximaux dans la coopération entre les services de répression (2) et l'appareil judiciaire;

e) en ce qui concerne la collecte et l'analyse des données en vue de la lutte contre la criminalité organisée, les règles applicables en matière de protection des données doivent être prises en considération;

f) la prévention n'est pas moins importante que la répression dans toute approche intégrée de la criminalité organisée, dans la mesure où elle vise à limiter les circonstances dans lesquelles la criminalité organisée peut opérer. L'Union devrait disposer des instruments qui lui permettent de faire face à la criminalité organisée à chaque étape, sans discontinuité, de la prévention à la répression et aux poursuites. Il importe particulièrement que la législation n'invite pas à la fraude ou autre exploitation abusive. Les États membres et, le cas échéant, l'institution arrêtant de telles dispositions devraient veiller à ce que ce ne soit pas le cas;

g) le moteur principal de la criminalité organisée est la recherche de profits financiers. Celle-ci conduit ce type de délinquants vers un nombre toujours croissant de domaines d'activité où ils voient des possibilités d'infractions économiques [corruption, contrefaçon, fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et autres fraudes fiscales, piratage, fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté] et confronte ces personnes à la nécessité de blanchir les profits qui en résultent;

h) la criminalité organisée s'est montrée parfaitement capable de tourner à son avantage la rapidité et l'anonymat qu'offrent les formes modernes de communication. Il s'agit d'un vaste domaine rapidement évolutif qui mérite d'être examiné avec attention par les législateurs ainsi que par les autorités de répression.

Chapitre III Moyens de combattre la criminalité organisée

6. Compte tenu de cette approche générale, le groupe recommande l'utilisation des moyens ci-après, dont dispose l'Union européenne, pour faire en sorte que la lutte contre la criminalité organisée soit menée d'une manière efficace et coordonnée et qu'un nouvel élan soit donné à la protection des citoyens de l'Union européenne:

a) l'Union européenne et ses États membres doivent mobiliser tout leur potentiel en instaurant un niveau maximal d'engagement réciproque entre ceux qui élaborent la législation initiale, souvent au niveau communautaire, et ceux qui sont chargés de l'appliquer au sein des services de police, des douanes et de l'appareil judiciaire. Cela implique l'engagement sans faille des États membres et de la Commission ainsi qu'un effort coordonné des premier et troisième piliers de l'Union européenne, y compris un échange total et réciproque d'informations pertinentes;

b) dans la lutte contre la criminalité organisée, il est absolument nécessaire de «connaître son ennemi» et de définir les caractéristiques qui le rendent à la fois dangereux et, on l'espère, vulnérable. Pour ce faire, il faut développer et mettre en commun des compétences analytiques, y compris celles que peuvent apporter les milieux scientifiques, de tous les États membres et, le cas échéant, des institutions européennes et d'Europol. Dans la mesure du possible ce processus devrait obéir à des définitions, des normes et une méthodologie communes en vue de faciliter la reconnaissance du phénomène lors de son apparition et l'élaboration d'une politique de lutte efficace en la matière ainsi que sa répression au niveau des services de répression et des autorités chargées des poursuites;

c) l'adoption, la ratification et la mise en oeuvre effective de tous les instruments directement ou indirectement applicables à la lutte contre la criminalité organisée demeureront un élément essentiel de l'arsenal de l'Union européenne. L'influence politique du Conseil européen est nécessaire pour garantir que:

- tout obstacle qui subsiste à la mise au point définitive des textes des instruments inachevés (par exemple: les projets de conventions relatives à l'entraide judiciaire et à la corruption ainsi que le projet du troisième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et la convention «Naples II» relative à la coopération douanière) soit rapidement surmonté,

- toute procédure nécessaire de ratification soit de toute urgence inscrite à l'ordre du jour des parlements nationaux,

- les mesures d'application nécessaires soient rapidement et totalement introduites;

d) il importe de se doter d'un dispositif efficace de contrôle de la mise en oeuvre par les États membres de tous les instruments pertinents adoptés par l'Union européenne pour combattre la criminalité organisée. En ce qui concerne les instruments adoptés dans le cadre du droit communautaire, un tel dispositif existe, dans une certaine mesure, sous la forme de la procédure prévue à l'article 169 qu'il appartient à la Commission de déclencher. Il n'existe aucun système comparable en vertu des dispositions actuelles du troisième pilier. Cette lacune pourrait être comblée en tirant parti, par exemple, des expériences du GAFI;

e) il convient de traiter le problème de la coopération imparfaite entre les diverses autorités chargées de la répression et des poursuites tant au sein des États membres qu'entre ceux-ci. Il est recommandé d'établir des points de contact nationaux centralisés qui viendraient compléter et non remplacer les réseaux existants afin de faciliter les échanges d'informations entre les États membres;

f) il importe d'optimiser le rôle qu'Europol pourrait jouer dans chaque phase de la lutte contre la criminalité organisée. La convention Europol, dans ses termes actuels, offre la possibilité à Europol de jouer un rôle considérable et il faut continuer à accorder la priorité à la ratification et à la mise en oeuvre rapides de la convention, sans préjudice de la nécessité de permettre à l'unité drogues Europol (UDE) de remplir pleinement son mandat. Cependant, après la ratification de la convention Europol, le groupe envisage un rôle renforcé pour Europol qui est exposé dans les recommandations détaillées et pourrait aller au-delà de celui prévu par la convention;

g) pour combattre le blanchiment d'argent, en particulier, la communauté internationale a établi un certain nombre de conventions, d'accords et de recommandations (Strasbourg, Vienne, GAFI) qui sont appliqués de manière plus ou moins rigoureuse. L'Union européenne et ses États membres se doivent d'observer une rigueur absolue, tant pour mettre en oeuvre les divers instruments internationaux de lutte contre le blanchiment d'argent ainsi que la législation communautaire (y compris la directive de 1991) que pour garantir un niveau maximal de coopération et d'échange d'informations réciproque entre les institutions financières et fiscales, d'une part, et les autorités policières et judiciaires, d'autre part. Cette exigence peut requérir des adaptations des procédures nationales et une formation spécialisée d'un niveau plus élevé que celle qui est actuellement dispensée.

PARTIE II ORIENTATIONS POLITIQUES

7. Le groupe de haut niveau recommande au Conseil européen d'approuver ce programme d'action et le délai imparti pour sa réalisation.

8. Parmi les recommandations figurant dans le programme d'action, il en est un certain nombre sur lesquelles le groupe estime judicieux d'attirer particulièrement l'attention des chefs d'État ou de gouvernement dans la mesure où elles réclament un engagement au plus haut niveau. Le groupe de haut niveau recommande au Conseil européen d'adopter les recommandations visées ci-après comme orientations politiques:

1) Le Conseil est invité à adopter rapidement une action commune visant à ériger en infraction, conformément à la législation de chaque État membre, le fait pour une personne, présente sur son territoire, de participer à une organisation criminelle et ce, quel que soit le lieu de l'Union européenne où l'organisation est basée ou où elle exerce ses activités criminelles.

En outre, le Conseil européen invite le Conseil à examiner dans quelle mesure, et dans quels domaines prioritaires, un éventuel rapprochement ou une éventuelle harmonisation des législations des États membres pourrait contribuer à la lutte contre la criminalité organisée.

2) Le Conseil européen préconise l'adoption rapide des conventions énumérées dans les recommandations 13 et 14 de la partie III, dans le délai indiqué, conventions qui sont jugées essentielles pour la lutte commune contre la criminalité organisée.

En vue de favoriser la mise en oeuvre effective des conventions européennes sur l'extradition déjà élaborées, le Conseil européen invite les États membres à prendre, au niveau national, les mesures nécessaires pour veiller à ce que les demandes d'extradition puissent être traitées aussi simplement et rapidement que possible.

Dans ce contexte, le Conseil devrait également examiner, compte tenu des engagements pris par les États membres dans le cadre de conventions internationales, les moyens pour éviter que des personnes impliquées dans des crimes graves n'abusent du droit d'asile pour échapper à la justice.

3) Le Conseil est invité à créer un mécanisme, sur la base de l'expérience acquise avec le modèle mis en place dans le cadre du GAFI, permettant d'évaluer mutuellement la manière dont les instruments de coopération internationale en matière pénale sont appliqués et mis en oeuvre dans chacun des États membres.

4) Le Conseil européen réaffirme qu'il attache la plus grande importance à la conclusion prochaine d'un accord sur le projet de convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne. Le projet devrait contenir, entre autres, des dispositions qui visent à rendre superflues, dans les relations entre les États membres, les réserves formulées dans le cadre de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe et de son protocole. Dans ce contexte, il convient d'accorder une attention particulière au réexamen de l'exigence de la double incrimination.

5) Le Conseil européen encourage le Conseil et la Commission à définir en commun avec les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion, y compris les États baltes, un pacte de préadhésion sur la coopération dans la lutte contre la criminalité, qui se fonde sur l'acquis de l'Union européenne et qui pourrait comporter des dispositions prévoyant une étroite coopération entre ces pays et Europol, ainsi que des engagements de ces pays de ratifier rapidement et de mettre pleinement en oeuvre les instruments du Conseil de l'Europe qui sont essentiels pour la lutte contre la criminalité organisée.

Le Conseil européen souligne la nécessité de mettre en place, dans la lutte contre la criminalité organisée, une coopération plus étroite avec d'autres pays tels que la Russie et l'Ukraine et il invite le Conseil et la Commission à élaborer des propositions à cet effet.

6) Le Conseil européen souligne qu'il est important, pour chaque État membre, que les services de répression compétents coordonnent leur action, au niveau national, dans la lutte contre la criminalité organisée, échangent des informations et agissent d'une manière concertée.

7) Chaque État membre veille, pour faciliter les contacts avec les autres États membres, avec Europol et avec la Commission, à disposer d'un point de contact unique donnant accès à tous les services de répression chargés de la lutte contre la criminalité organisée.

8) De même, et sans préjudice de la nécessité d'encourager les contacts directs entre les autorités judiciaires des États membres, il convient de constituer au niveau européen un réseau de coopération judiciaire. Afin de mettre en place ce réseau, chaque État membre crée conformément à son ordre constitutionnel, si un tel dispositif n'existe pas déjà, un point de contact central permettant l'échange d'informations entre les autorités judiciaires nationales.

9) Au sein du Conseil, il est constitué un groupe pluridisciplinaire permanent sur la criminalité organisée composé des autorités compétentes, en vue d'élaborer des politiques de coordination de la lutte contre la criminalité organisée. La création dans chaque État membre d'équipes pluridisciplinaires comparables chargées des mêmes tâches et leur contribution aux travaux du groupe du Conseil favoriseraient une approche coordonnée au niveau européen.

10) Le Conseil européen réaffirme qu'il considère qu'Europol devrait être doté de pouvoirs opérationnels dans le cadre de la coopération avec les autorités nationales. À cet effet et sans préjudice des résultats de la CIG, Europol, devrait, dès que possible, avoir la faculté:

i) de faciliter et d'appuyer la préparation, la coordination et la réalisation d'actions spécifiques d'enquête menées par les autorités compétentes d'États membres, y compris des actions opérationnelles d'équipes conjointes comportant des représentants d'Europol agissant à titre de soutien;

ii) de demander aux autorités compétentes des États membres de mener des enquêtes dans des affaires précises et de développer des compétences spécialisées qui peuvent être mises à la disposition des États membres pour les assister dans des enquêtes sur la criminalité organisée;

iii) de servir d'intermédiaire pour l'assemblage et l'échange d'informations par les services de répression concernant les rapports sur les transactions financières suspectes.

Dans la mesure où les instruments juridiques de l'Union européenne devraient être modifiés pour permettre à Europol de s'acquitter de ces missions, le Conseil européen demande au Conseil de prendre rapidement les mesures nécessaires à cet effet. Le Conseil européen souligne qu'il est nécessaire, entre-temps, de permettre à l'UDE de remplir pleinement son mandat.

Une étude approfondie devrait être effectuée en vue d'examiner la place et le rôle des autorités judiciaires dans leurs relations avec Europol, au rythme de l'élargissement des compétences d'Europol.

11) Le Conseil européen souligne l'importance pour chaque État membre de disposer d'une législation élaborée et étendue en matière de confiscation des produits du crime et de blanchiment de ces produits. Le Conseil et la Commission sont invités à mettre au point des propositions visant à renforcer cette législation en gardant présent à l'esprit qu'il importe:

- d'introduire des procédures spécifiques de dépistage, de saisie et de confiscation du produit d'activités criminelles,

- d'éviter que des personnes physiques ou morales n'abusent des paiements en espèces et du change d'espèces en autres devises pour dissimuler la conversion en d'autres biens du produit d'activités criminelles,

- d'étendre le champ d'application des dispositions relatives au blanchiment aux produits de toutes les formes graves de criminalité et de rendre passible de sanctions dissuasives le non-respect de l'obligation de signaler les transactions financières suspectes,

- d'aborder la question du blanchiment d'argent sur le réseau Internet et par le biais de la monétique.

12) Le Conseil européen insiste sur la nécessité de développer une coopération plus étroite, au niveau national, entre les services fiscaux et les autorités de répression, dans la lutte contre la criminalité organisée. II convient d'examiner des règles de telle sorte que:

- les places financières et les avantages extraterritoriaux relevant de la juridiction des États membres soient assortis de mécanismes adéquats de défense empêchant leur utilisation par la criminalité organisée,

- dans les cas liés à la criminalité organisée, il n'existe aucun obstacle juridique à ce que les services fiscaux aient la faculté ou soient tenus d'échanger des informations avec les autorités compétentes de l'État membre concerné et en particulier avec l'appareil judiciaire, tout en respectant pleinement les droits fondamentaux,

- la fraude fiscale liée à la criminalité organisée soit traitée comme n'importe quelle autre forme de criminalité organisée même si la législation fiscale contient des règles spéciales en matière de récupération des produits de la fraude fiscale,

- les dépenses effectuées à des fins criminelles, telles que la corruption, ne soient pas fiscalement déductibles.

En outre, la prévention et l'élimination de la fraude fiscale, telle que la fraude organisée à la TVA et aux droits d'accises, y compris en particulier ses aspects transnationaux, devraient être considérablement améliorées tant au niveau national qu'au niveau européen.

13) Le Conseil européen souligne qu'il importe d'accroître la transparence dans l'administration publique et dans les entreprises et d'empêcher la criminalité organisée de recourir à des pratiques de corruption. Dans ce contexte, les États membres, le Conseil et la Commission devraient:

- élaborer, en tenant compte des travaux réalisés dans d'autres enceintes internationales, une politique globale de lutte contre la corruption, comportant des sanctions appropriées et efficaces, mais abordant aussi tous les aspects liés au bon fonctionnement du marché intérieur et des autres politiques intérieures, ainsi que l'assistance extérieure et la coopération,

- mettre au point des règles permettant l'échange d'informations entre les États membres concernant les personnes morales enregistrées dans chaque État membre et les personnes physiques participant à la création, à la direction et au financement de ces personnes morales, en vue d'éviter que la criminalité organisée n'infiltre le secteur public et le secteur privé licite,

- prendre les mesures nécessaires permettant d'empêcher les organisations criminelles ou leurs membres de participer à des procédures d'adjudication et de bénéficier de subventions ou de licences publiques. Il convient d'accorder une attention spécifique à l'origine illicite des fonds, qui pourrait être un motif éventuel d'exclusion des procédures d'adjudication.

En outre:

- il convient d'étudier et d'élaborer, au besoin, au niveau européen des normes visant à éviter que les professions libérales et les autres professions particulièrement exposées aux influences de la criminalité organisée ne soient impliquées dans cette criminalité ou exploitées par les délinquants. Il convient à cette fin de rechercher le concours actif des organisations professionnelles concernées,

- les institutions de l'Union européenne ainsi que les États membres devraient, lorsqu'ils élaborent des actes juridiques, mettre l'accent sur les aspects liés à la prévention de la criminalité afin de faire en sorte que les dispositions n'invitent pas à la fraude ou à d'autres exploitations abusives ou ne puissent être autrement utilisées pour commettre ou dissimuler une infraction.

14) Il convient de mobiliser les possibilités offertes par les fonds structurels, tels que le Fonds social européen et le programme Urban, pour éviter que les grandes villes de l'Union européenne ne deviennent les terrains d'élection de la criminalité organisée. Il y a lieu d'accorder une attention particulière aux circonstances dans lesquelles les catégories socialement faibles deviennent vulnérables à la perspective d'une carrière criminelle. Il convient d'intensifier l'échange d'informations sur les projets qui se sont révélés fructueux dans ce domaine.

15) Il faudrait réaliser une étude interpiliers sur la criminalité en matière de haute technologie. Cette étude devrait préparer la voie à une politique garantissant que les autorités de répression et les autorités judiciaires soient dotées des moyens nécessaires pour prévenir l'usage abusif de ces nouvelles technologies et pour lutter contre celui-ci. Il convient d'accorder une attention particulière tant aux pratiques illicites qu'aux contenus illicites.

En outre, le Conseil et la Commission devraient se pencher sur les problèmes de fraude et de contrefaçon liés à tous les types d'instruments de paiement, y compris les instruments de paiement électroniques.

Le groupe de haut niveau recommande que le Conseil européen invite le Conseil à lui faire rapport en juin 1998 sur les progrès réalisés en matière de mise en oeuvre des mesures proposées dans le programme d'action.

Le groupe de haut niveau recommande que le Conseil européen charge le Conseil de surveiller périodiquement, par exemple par le biais des réunions du comité K. 4, les progrès réalisés en matière de mise en oeuvre du programme d'action.

PARTIE III PROGRAMME D'ACTION DÉTAILLÉ

Le présent programme d'action détaillé transpose en termes opérationnels les orientations politiques figurant dans la partie II et il ajoute certains éléments techniques permettant d'assurer une approche cohérente de la lutte contre la criminalité organisée. Les recommandations figurant dans le présent programme d'action détaillé doivent être considérées comme un programme de travail qui indique dans quelle direction doivent être orientés les travaux futurs des divers organes et institutions de l'Union européenne plutôt que comme un instrument juridique.

Chapitre I Approche du phénomène de la criminalité organisée

Le présent chapitre s'inspire des orientations politiques n° 5 à n° 7 et n° 15 à adopter par le Conseil européen.

Recommandations

1. Il appartient à chaque État membre de décider de l'organisation de ses propres structures de lutte contre la criminalité organisée. Néanmoins, le groupe de haut niveau a estimé qu'il convenait que le Conseil européen souligne l'importance d'une coordination appropriée entre les instances compétentes au niveau national (orientation politique n° 6). Cette coordination pourrait en particulier permettre aux services de répression d'améliorer les échanges d'informations entre eux et d'agir d'une manière coordonnée. Par conséquent, chaque État membre devrait examiner s'il serait approprié, conformément à son ordre constitutionnel ou à sa pratique, de désigner un organe au niveau national qui serait chargé de la coordination de la lutte contre la criminalité organisée. Il appartiendra aux autorités de l'État membre - et à elles seules - de tirer les conséquences de cet examen.

Date limite: fin 1997.

Compétence (3): États membres.

2. Les États membres et la Commission devraient instituer, si un tel dispositif n'existe pas encore, ou identifier un système de collecte et d'analyse des données propre à fournir une vue d'ensemble de la situation de la criminalité organisée dans l'État membre et à assister les autorités de répression dans leur lutte contre la criminalité organisée. Les États membres utiliseront des normes communes pour la collecte et l'analyse des données. La gestion des informations ainsi recueillies et analysées doit être organisée de manière à permettre un accès facile dans le cadre d'enquêtes et de poursuites au niveau national, une utilisation efficace et un échange efficace avec d'autres États membres.

À cette fin, les États membres et la Commission établissent un réseau de contact et de soutien jouant un rôle de conseil pour la collecte des données et leur analyse au niveau européen. Europol sera intégré à ces travaux et élaborera des rapports annuels sur la base des informations fournies par les États membres. Les milieux universitaires et scientifiques devraient continuer à être encouragés à contribuer par leurs études et recherches à la compréhension du phénomène que constitue la criminalité organisée.

Date limite: mi-1998.

Compétence: États membres/Conseil/Europol/Commission.

3. Le Conseil européen encourage le Conseil et la Commission à définir en commun avec les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion, y compris les États baltes, un pacte de pré-adhésion sur la coopération dans la lutte contre la criminalité, qui pourrait comporter des dispositions prévoyant une étroite coopération entre ces pays et Europol, ainsi que des engagements de ratifier rapidement et de mettre pleinement en oeuvre les instruments du Conseil de l'Europe qui sont essentiels pour la lutte contre la criminalité organisée (orientation politique n° 5). Le pacte devrait être fondé sur l'acquis de l'Union européenne dans le domaine de la criminalité organisée et faire partie intégrante de la stratégie de pré-adhésion dans laquelle les potentialités des instruments existants tels que le programme Phare devraient être pleinement explorées. Dans les discussions avec les pays candidats à l'adhésion, il convient de souligner qu'il est nécessaire qu'ils atteignent un niveau comparable à celui des États membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les engagements figurant dans les instruments internationaux tels que ceux relatifs au terrorisme. Dans ce contexte, il conviendrait d'examiner la possibilité d'associer ces pays à certaines des activités du groupe pluridisciplinaire sur la criminalité organisée.

Date limite: fin 1998.

Compétence: Conseil/Commission.

4. Indépendamment des discussions relatives au pacte de pré-adhésion, il est nécessaire de mettre en place une coopération plus étroite avec d'autres pays et avec des institutions et organisations internationales impliquées dans la lutte contre la criminalité organisée. Il convient notamment de développer les relations avec les partenaires transatlantiques de l'Union européenne ainsi qu'avec la Russie et l'Ukraine, pour ces deux dernières, par exemple, au moyen du programme Tacis. Des propositions concrètes de coopération plus étroite, par exemple par l'intermédiaire d'Europol, devraient être élaborées par le Conseil et la Commission (orientation politique n° 5).

Date limite: fin 1998.

Compétence: Conseil/Commission.

5. Il conviendrait de réaliser une étude interpiliers au sein de l'Union sur la criminalité en matière de haute technologie ainsi que sur son utilisation et ses liens avec la criminalité organisée (orientation politique n° 15). Cette étude devrait préparer la voie à une politique garantissant une protection publique efficace. Tout en évitant les restrictions indues et en complément aux responsabilités spécifiques des fournisseurs de technologie et de services, il convient de doter les autorités de répression et les autorités judiciaires des moyens nécessaires pour prévenir l'usage abusif de ces nouvelles technologies et pour lutter contre celui-ci. Il convient d'accorder une attention particulière tant aux pratiques illicites (telles que l'utilisation de ces technologies par des organisations criminelles pour faciliter leurs activités) qu'aux contenus illicites (tels que la pornographie à caractère pédophile ou la diffusion des recettes de drogues de synthèse).

Date limite: fin 1998.

Compétence: Commission/Europol/Conseil.

Chapitre II Prévention de la criminalité organisée

Le présent chapitre s'inspire des orientations politiques nos 13 et 14 à adopter par le Conseil européen.Recommandations

6. Il convient d'élaborer une politique globale de lutte contre la corruption, en tenant compte des travaux déjà réalisés également dans d'autres enceintes internationales, afin d'accroître la transparence dans l'administration publique, au niveau tant des États membres que des Communautés (orientation politique n° 13). Cette politique devrait être axée essentiellement sur les éléments de la prévention et aborder des questions telles que l'impact des lacunes de la législation, les relations entre le secteur public et le secteur privé, la transparence de la gestion financière, les règles relatives à la participation aux marchés publics, ainsi que les critères de nomination aux fonctions publiques à responsabilités, etc. Elle devrait également couvrir la question des sanctions, qu'elles soient de nature pénale, administrative ou civile, ainsi que l'incidence de la politique de l'Union européenne sur les relations avec les États tiers.

Date limite: mi-1998.

Compétence: Commission/Conseil/États membres.

7. Les États membres et la Commission devraient veiller à ce que, dans le cadre d'une procédure d'adjudication publique, la législation en vigueur prévoie la possibilité d'interdire à un candidat qui a commis des infractions ayant un lien avec la criminalité organisée de participer aux procédures d'adjudication menées par les États membres et par la Communauté. Dans ce contexte, il convient également d'examiner si, et dans quelles conditions, des personnes actuellement interrogées ou poursuivies pour implication dans la criminalité organisée pourraient également être exclues de ces procédures. Il convient d'accorder une attention spécifique à l'origine illicite des fonds, qui pourrait être un motif éventuel d'exclusion. La décision interdisant à une personne de participer à la procédure d'adjudication doit pouvoir être contestée en justice.

De même, les États membres et la Commission devraient veiller à ce que la législation applicable prévoie la possibilité de rejeter, sur la base des mêmes critères, les demandes de subventions ou de licences publiques (orientation politique n° 13).

Des actes communautaires appropriés et des actes de l'Union européenne, permettant notamment des échanges d'informations entre États membres et entre les États membres et la Commission et contenant des dispositions particulières quant au rôle de la Commission tant dans la coopération administrative que dans l'établissement de listes noires, devraient être élaborés afin d'assurer que ces engagements puissent être réalisés, tout en garantissant la conformité avec les dispositions pertinentes relatives à la protection des données.

Date limite: fin 1998.

Compétence: États membres/Commission.

8. Les États membres s'efforcent, en ce qui concerne les personnes morales enregistrées sur leur territoire, de recueillir, conformément aux règles pertinentes en matière de protection des données, des informations concernant les personnes physiques participant à la création ou à la direction de ces personnes morales, ainsi qu'à leur financement, afin d'éviter que la criminalité organisée n'infiltre le secteur public et le secteur privé licite. Il convient d'examiner comment ces données pourraient être compilées et analysées de manière systématique et échangées avec d'autres États membres et, le cas échéant, avec des organes chargés, au niveau de l'Union européenne, de la lutte contre la criminalité organisée, sur la base de dispositions appropriées que le Conseil devrait mettre au point (orientation politique n° 3).

Date limite: fin 1998.

Compétence: États membres/Conseil/Commission.

9. Il convient de mobiliser les possibilités offertes par les fonds structurels, notamment le Fonds social européen dans le cadre des actions visant à soutenir le marché du travail, et le programme Urban pour éviter que les grandes villes de l'Union européenne ne deviennent les terrains d'élection de la criminalité organisée. Ces fonds peuvent aider les personnes les plus directement menacées d'exclusion du marché de l'emploi et dès lors limiter les circonstances susceptibles de contribuer au développement de la criminalité organisée. Il y a lieu d'accorder une attention particulière aux catégories qui ne sont pas pleinement intégrées à la société, car elles peuvent devenir des cibles vulnérables pour les organisations criminelles. Il convient d'améliorer l'échange d'informations sur les projets qui se sont révélés fructueux dans ce domaine. Les résultats des consultations annuelles des responsables de la police des capitales des États membres devraient être prises en compte dans ce contexte, (orientation politique n° 14).

Date limite: fin 1998.

Compétence: Commission/États membres.

10. Les États membres devraient consulter régulièrement les services compétents de la Commission en vue d'analyser des cas de fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté, et d'approfondir la connaissance et la compréhension des complexités de ces phénomènes à l'intérieur des dispositifs et des cadres existants. Au besoin, des dispositifs supplémentaires sont mis en place pour organiser ces consultations sur une base régulière. Dans ce contexte, il convient de prendre en considération les relations futures entre Europol et l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) au sein de la Commission.

Date limite: fin 1997.

Compétence: États membres/Commission/Europol.

11. Le Conseil devrait adopter une action commune établissant un programme pluriannuel spécifique de lutte contre la criminalité organisée, y compris la fraude au détriment des intérêts financiers des Communautés, qui permette des actions spécifiques dans le domaine de la formation dispensée aux acteurs essentiels des politiques de prévention, des échanges d'informations, de la recherche, ainsi que d'autres formes d'amélioration des compétences et des méthodes opérationnelles.

Date limite: fin 1997.

Compétence: Conseil/Commission.

12. Des mesures visant à protéger certaines professions vulnérables des influences de la criminalité organisée devraient être mises en place, par exemple par le biais de l'adoption de codes de conduite. Une étude devrait proposer des mesures spécifiques, y compris une action législative, pour éviter que les notaires, les avocats, les comptables et les commissaires aux comptes ne soient exploités par la criminalité organisée ou n'y soient impliqués et assurer que les organisations professionnelles qui les représentent soient associées à l'établissement et à l'application de ces codes de conduite au niveau européen (orientation politique n° 13).

Date limite: mi-1998 et, éventuellement, action commune mi-1999.

Compétence: Conseil/Commission/États membres [en coopération avec les organisations professionnelles concernées, par exemple le Conseil des barreaux de la Communauté européenne (CCBE)].

Chapitre III Instruments juridiques, champ d'application et mise en oeuvre

Le présent chapitre s'inspire des orientations politiques n° 1 à n° 5 et n° 15 à adopter par le Conseil européen.

Recommandations

13. Les États membres estiment que les conventions citées ci-dessous et dans la recommandation 14 sont essentielles dans la lutte contre la criminalité organisée (orientation politique n° 2). Les États qui ne les ont pas encore ratifiées devraient présenter des propositions à leur Parlement en vue d'en accélérer la ratification dans le délai imparti. Si une convention n'était pas ratifiée à la date limite qui a été fixée, ils avisent le Conseil par écrit, tous les six mois, des motifs de non-ratification, et ce jusqu'à ce que la convention soit ratifiée.

Si un État membre ne ratifie pas une convention dans un délai raisonnable pour quelque motif que ce soit, le Conseil évalue la situation afin d'y trouver une solution. Le pacte de pré-adhésion (orientation politique n° 5) à définir avec les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion, y compris les États baltes, devrait contenir des engagements de nature similaire concernant ces pays.

1. Convention européenne d'extradition, Paris 1957.

2. Deuxième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition, Strasbourg 1978.

3. Protocole additionnel à la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, Strasbourg 1978.

4. Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, Strasbourg 1990.

5. Convention relative à l'assistance mutuelle entre les administrations douanières et protocole, Naples 1967.

6. Accord relatif au trafic illicite par mer, mettant en oeuvre l'article 17 de la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, Strasbourg 1995.

7. Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, Vienne 1988.

8. Convention européenne pour la répression du terrorisme, Strasbourg, 1977.

Date limite: fin 1998.

Compétence: États membres.

14. Les conventions de l'Union européenne figurant ci-après doivent être ratifiées (orientation politique n° 2) avant les dates limites indiquées ci-dessous, compte tenu de l'existence des rapports explicatifs, le cas échéant. Lorsqu'il élaborera de nouvelles conventions, le Conseil devrait fixer une date limite pour leur adoption et leur mise en oeuvre selon les exigences constitutionnelles des États membres.

1. Convention relative à la procédure simplifiée d'extradition entre les États membres de l'Union européenne - Fin 1998.

2. Convention Europol - Date limite absolue: fin 1997.

3. Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes - Mi-1998.

4. Convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes - Fin 1998.

5. Convention relative à l'extradition entre les États membres de l'Union européenne - Fin 1998.

6. Protocoles à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes - Mi-1998.

Compétence: États membres/Conseil.

En outre, tout devrait être mis en oeuvre pour assurer que les discussions actuelles sur les projets d'instruments, en particulier ceux qui ont trait au projet du troisième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, au projet de convention relative à lutte contre la corruption et au projet de convention dite de Naples II relative à l'assistance mutuelle entre les administrations douanières aboutissent d'ici la fin de 1997.

Compétence: Conseil.

15. Il conviendrait de mettre en place un dispositif, fondé sur l'expérience acquise avec le modèle mis au point dans le cadre du GAFI, afin d'évaluer mutuellement l'application et la mise en oeuvre au niveau national des actes et engagements de l'Union européenne et des autres actes et engagements internationaux en matière pénale ainsi que de la législation, des politiques et des pratiques qui en résultent sur le plan national (orientation politique n° 3). Une telle évaluation mutuelle réalisée «par des pairs» devrait porter, en priorité, sur la coopération judiciaire et pourrait, si l'expérience s'avérait positive, être étendue à d'autres domaines de mise en oeuvre.

Cette évaluation devrait reposer sur les principes suivants: parité des États membres, confiance mutuelle, détermination préalable de la portée et des critères pour l'évaluation sous forme d'une auto-évaluation et, pour ce qui est de la procédure d'évaluation mutuelle, des listes de contrôle et l'assurance que les experts de tous les États membres participeront, à un moment donné, au processus d'évaluation. Les résultats de l'évaluation restent confidentiels sauf si l'État membre concerné souhaite les rendre publics.

Date limite: fin 1997/mi-1998.

Compétence: Conseil/États membres/Commission.

16. Afin de rendre plus efficace la coopération judiciaire en matière de lutte contre la criminalité organisée, un point final devrait être mis aux travaux en cours sur le projet de convention d'entraide judiciaire en matière pénale avant la fin de 1997 (orientation politique n° 4). Dès que possible, le contenu de la convention devrait être élargi, en tenant compte de la nécessité d'accélérer les procédures de coopération judiciaire dans les affaires liées à la criminalité organisée et de réduire sensiblement les délais de transmission et de réponse aux demandes.

Il conviendrait également d'examiner les actes adoptés par le Conseil concernant les personnes qui coopèrent à l'action de la justice et la protection des témoins ainsi que les besoins spécifiques en matière de coopération policière dans le cadre des enquêtes préjudiciaires et en matière de coopération judiciaire dans certains pays.

Dans le cadre des travaux en cours sur le projet de convention, il conviendrait de se pencher particulièrement sur les besoins en matière de lutte contre la criminalité organisée. À cette fin, le groupe compétent devrait examiner comment:

a) les réserves formulées dans le cadre de la convention européenne d'entraide judiciaire de 1959 et de son protocole peuvent être rendues superflues entre les États membres de l'Union européenne, par exemple en insérant dans le projet des dispositions prévoyant la sauvegarde du principe non bis in idem, en réexaminant les exigences de double incrimination ou en faisant usage du droit de refus prévu par la convention uniquement lorsque la demande est susceptible de porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de l'État membre;

b) une base juridique pourrait être créée pour l'application transfrontière de certaines méthodes modernes d'enquête telles que les livraisons surveillées, le déploiement d'agents infiltrés et l'interception de diverses formes de télécommunications.

Date limite: fin 1997/mi-1998.

Compétence: États membres/Conseil.

17. Le Conseil est invité à adopter rapidement une action commune visant à ériger en infraction, conformément à la législation de chaque État membre, le fait pour une personne, présente sur son territoire, de participer à une organisation criminelle et ce, quel que soit le lieu de l'Union où l'organisation est basée ou exerce ses activités criminelles (orientation politique n° 1). Cette infraction pourrait consister dans le comportement décrit à l'article 3 paragraphe 4 de la convention d'extradition adoptée par le Conseil le 27 septembre 1996. Les traditions juridiques variant d'un État membre à l'autre, on pourrait envisager d'admettre, pendant une période limitée, que les États membres ne seront pas tous en mesure de s'engager immédiatement à l'égard de la définition arrêtée.

Date limite: fin 1997.

Compétence: Conseil.

En outre, le Conseil devrait examiner dans quelle mesure, et dans quels domaines prioritaires, un éventuel rapprochement des législations des États membres pourrait contribuer à la lutte contre la criminalité organisée. Il devrait notamment présenter des propositions concrètes quant aux domaines qui pourraient être considérés comme prioritaires et évaluer les effets pratiques sur la lutte contre la criminalité organisée d'un rapprochement ou d'une harmonisation des législations des États membres dans ces domaines.

Date limite: mi-1999.

Compétence: Conseil.

18. En outre, il conviendrait de fixer, comme point de départ des discussions futures sur la criminalité organisée, les thèmes ci-après, dont la plupart ont été approuvés par le Conseil dans le rapport sur la criminalité organisée de 1993, en tenant compte des droits des personnes et en particulier de l'auteur présumé de l'infraction et des tiers de bonne foi; ainsi, il convient:

a) de lutter contre les formes de criminalité qui portent atteinte aux intérêts financiers des Communautés, dans le cadre d'une coopération étroite entre les États membres et la Commission;

b) d'instituer une responsabilité des personnes morales qui sont impliquées dans des faits relevant de la criminalité organisée;

c) de prévoir des délais de prescription assez longs pour la poursuite des infractions graves liées à la criminalité organisée;

d) de s'attaquer au problème de la fraude et de la contrefaçon concernant tous les instruments de paiement, y compris les instruments de paiement électroniques (orientation politique n° 15).

Date limite: fin 1998.

Compétence: Conseil/États membres/Commission.

Chapitre IV Coopération pratique entre la police, les autorités judiciaires et les douanes dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée

Le présent chapitre s'inspire des orientations politiques n° 6 à n° 9 à adopter par le Conseil européen.

Recommandations

19. Il conviendrait de désigner, dans les cas où ils n'existent pas encore et en respectant pleinement la structure constitutionnelle de chaque État membre, des points de contact centraux nationaux afin d'accélérer l'échange d'informations et le traitement des demandes de coopération entre les instances de répression chaque fois qu'une autorité nationale d'un État membre estime qu'il serait plus efficace de s'adresser à un point de contact central au lieu d'établir des contacts directs avec l'autorité d'un autre État membre (orientation politique n° 7). En ce qui concerne la convention Europol, l'unité nationale centrale qui y est visée devrait être le point de contact représentant toutes les autorités de répression des États membres. Il est souhaitable que les points de contact existants, tels que les bureaux centraux nationaux (BCN) d'Interpol et les bureaux «SIRENE» (supplément d'information requis à l'entrée nationale) etc., soient rassemblés dans ce point de contact central ou, au moins, que des relations étroites soient établies entre ces unités.

Ces points de contact devraient servir d'interface pour mettre rapidement en relation les autorités compétentes des États membres et la Commission. Ces points de contact pourraient en second lieu faire office de guichet national d'information sur la législation, les compétences et les procédures nationales à l'intention des services de répression. Les informations pertinentes concernant ces points de contact centraux sont conservées par le Secrétariat général du Conseil et sont régulièrement actualisées.

Date limite: fin 1997.

Compétence: États membres/Conseil/Commission.

20. L'orientation politique n° 6 souligne l'importance d'une coordination entre les autorités de répression compétentes au niveau national. Aussi, tout en tenant compte des structures constitutionnelles et des traditions nationales, ainsi que du fait que chaque État membre décide de ses propres structures internes, il serait souhaitable de constituer des équipes intégrées pluridisciplinaires au niveau national, dans les cas où elles n'existent pas encore, dans le domaine spécifique de la criminalité organisée (orientations politiques n° 6 et n° 9). Contrairement aux points de contact visés dans la recommandation n° 19, qui ont surtout pour vocation de faciliter l'établissement de contacts et de relayer l'information à d'autres États membres, ces équipes de coordination devraient avoir une connaissance suffisante des enquêtes criminelles nationales pour être en mesure de contribuer au développement des politiques nationales de lutte contre la criminalité organisée.

Ces équipes pourraient examiner les résultats des analyses d'Europol afin de lancer les enquêtes communes pluridisciplinaires de vaste envergure concernant deux États membres ou plus. Eu égard à l'ampleur de la mission, il convient d'assurer une coordination efficace entre les autorités chargées de l'enquête et les autorités judiciaires. Pour le bon fonctionnement de la coopération, il sera souhaitable que les points de contact nationaux et les équipes intégrées pluridisciplinaires collaborent très étroitement.

Date limite: mi-1998.

Compétence: États membres/Europol/Commission.

21. Tout en tenant compte des systèmes juridiques nationaux, en préservant l'indépendance de l'appareil judiciaire et en tenant compte du fait que chaque État membre décide de ses propres structures internes, les États membres devraient chercher à regrouper leurs ressources au niveau européen par la création d'un réseau de coopération judiciaire. Ce réseau devrait se voir attribuer un mandat spécial et être composé de praticiens ayant une vaste expérience pratique de la lutte contre la criminalité organisée. Dans ce cadre, il peut être utile d'examiner l'étude effectuée par les autorités belges dans le cadre du programme Grotius en matière de création d'un réseau de contact judiciaire (orientation politique n° 8).

En vue de mettre en place ce réseau, chaque État membre devrait désigner un point de contact central qui permette l'échange d'informations entre les autorités judiciaires nationales, en respectant pleinement les sauvegardes prévues par le droit national.

Ce réseau se verrait fournir le soutien logistique approprié par les structures du troisième pilier pour débattre des questions pratiques de coopération judiciaire; il jouerait un rôle de centre d'échanges, réglerait les problèmes et établirait des contacts entre les autorités judiciaires au niveau national (4).

Une étude approfondie devrait être effectuée en vue d'examiner la place et le rôle des autorités judiciaires dans leurs relations avec Europol, au rythme de l'élargissement des compétences d'Europol (orientation politique n° 10). À cet égard, si l'expérience démontre que le réseau est satisfaisant, on pourrait, à l'avenir, examiner la possibilité de le transformer en une structure permanente qui pourrait devenir un interlocuteur important d'Europol.

Date limite: mi-1998.

Compétence: Conseil.

22. Il conviendrait, au sein du Conseil et à l'intérieur des structures du troisième pilier, de mettre en place un groupe pluridisciplinaire sur la criminalité organisée, qui serait composé d'autorités compétentes de haut niveau et dont la mission consisterait à définir des orientations pour la coordination de la lutte contre la criminalité organisée. Parallèlement, le groupe «Criminalité organisée internationale», institué sous l'égide du groupe directeur III, devrait être supprimé et le groupe «Drogue et criminalité organisée» devrait soit limiter sa compétence aux questions de drogues liées aux tâches accomplies conformément à l'article K du traité, soit être supprimé. Le Coreper est invité à examiner la question afin qu'une décision puisse être prise.

Le fait que le groupe pluridisciplinaire ait été créé ne doit pas empêcher que des questions liées par exemple purement à la coopération policière contre la criminalité organisée soient traitées par d'autres groupes du Conseil. Il appartient au Comité de décider de la coordination appropriée entre les groupes relevant de sa responsabilité.

Le nouveau groupe sur la criminalité organisée, auquel devront participer des autorités compétentes telles que les représentants des équipes de coordination comparables, partout où ces équipes ont été désignées, ne serait-ce que par une contribution de ces équipes, des fonctionnaires chargés de l'élaboration des politiques et des représentants d'Europol, pourrait être chargé, sur la base d'une évaluation de la coopération pratique, de recenser les problèmes qui ne peuvent être résolus que par des décisions politiques, de concevoir les stratégies et les politiques de l'Union en matière de lutte contre la criminalité organisée et de préparer les questions qui appellent des décisions à un haut niveau. On pourrait évoquer, à titre d'exemple, les décisions concernant de nouveaux instruments (portant, par exemple, sur la coopération policière pratique), les priorités en matière de lutte contre la criminalité organisée et d'autres types d'accords nécessaires pour lutter efficacement contre ce phénomène.

Date limite: fin 1997.

Compétence: Conseil/Coreper.

Chapitre V Mise en place d'Europol à part entière et élargissement de son mandat et de ses fonctions

Le présent chapitre s'inspire des orientations politiques n° 5 et n° 10 à adopter par le Conseil européen.

Recommandations

23. Les États membres et le Conseil devraient prendre toutes les mesures préparatoires et budgétaires nécessaires pour permettre à Europol de commencer ses activités au plus tard d'ici la mi-1998.

Compétence: États membres/Conseil.

24. Il conviendrait de définir les possibilités pour Europol de coopérer et d'établir des contacts avec les pays tiers et les organisations internationales. À cette fin, le Conseil devrait établir un ou plusieurs instruments juridiques appropriés qui garantissent que des contacts puissent être entretenus avec la Commission et les pays tiers qui sont les partenaires les plus importants des États membres dans la lutte contre la criminalité organisée, ainsi qu'avec les organisations internationales concernées telles qu'Interpol et l'Organisation mondiale des douanes (OMD).

Date limite: fin 1999.

Compétence: États membres/Conseil/Europol.

25. Sans préjudice des résultats de la CIG, le mandat et les fonctions d'Europol seront étendus, dès que possible, en tenant compte de la décision prise par les chefs d'État ou de gouvernement lors du sommet de Dublin, de manière à inclure les éléments ci-après:

a) Europol doit être autorisé à faciliter et appuyer la préparation, la coordination et la mise en oeuvre d'actions d'investigation spécifiques menées par les autorités compétentes des États membres, y compris des actions opérationnelles d'équipes conjointes comprenant des représentants d'Europol dans un rôle de support. La législation de chaque État membre déterminera quelle est l'autorité compétente, qu'il s'agisse d'autorités policières, douanières ou judiciaires;

b) Europol doit avoir la faculté de demander aux États membres de mener des enquêtes dans des affaires précises. Europol pourrait à ce titre prendre l'initiative d'attirer l'attention des autorités compétentes d'un ou de plusieurs États membres sur l'importance que revêtirait une enquête sur certaines affaires, sans que cette initiative n'oblige les États membres concernés à prendre les mesures demandées;

c) Europol devrait développer des compétences spécialisées spécifiques qui puissent être mises à la disposition des États membres pour les assister dans des enquêtes sur la criminalité organisée transfrontière (orientation politique n° 10);

d) les capacités d'Europol dans les domaines des techniques et du soutien opérationnels, de l'analyse et des fichiers créés à des fins d'analyse des données (par exemple, les registres des voitures ou autres biens volés) devraient être exploitées au maximum. Le développement des techniques opérationnelles pourrait prendre la forme d'études des pratiques au niveau national et de l'Union européenne et de leur efficacité ainsi que de la mise en place de stratégies, politiques et tactiques communes. Le développement du support opérationnel pourrait notamment se traduire par l'organisation de réunions, l'élaboration et l'application de programmes d'action communs, des analyses stratégiques, de soutien aux échanges d'informations et de renseignements, un soutien analytique pour les enquêtes nationales multilatérales, un soutien technique et tactique, un soutien juridique, la mise à disposition de moyens techniques, la mise au point de manuels communs, une aide à la formation, l'évaluation des résultats, et des avis donnés aux autorités compétentes des États membres;

e) Europol pourrait chercher à avoir accès au «Système d'information Schengen» ou à son successeur européen.

Le Conseil devra évaluer, sans préjudice de la ratification et de la mise en oeuvre rapides de la convention Europol, si le développement du rôle d'Europol exige une modification de la convention et, dans l'affirmative, des mesures immédiates devraient être prises. Dans l'intervalle, l'unité «Drogues» Europol (UDE) devrait être en mesure de s'acquitter pleinement de son mandat.

Une étude approfondie devrait être effectuée en vue d'examiner la place et le rôle des autorités judiciaires dans leurs relations avec Europol, au rythme de l'élargissement des compétences d'Europol.

Date limite: fin 1998.

Compétence: États membres/Conseil/Europol.

Chapitre VI Criminalité organisée et argent

Le présent chapitre s'inspire des orientations politiques n° 5, n° 10, n° 11 et n° 12 à adopter par le Conseil européen.

Recommandations

26. En matière de blanchiment de l'argent et de confiscation des produits du crime, les mesures ci-après devraient être envisagées:

a) afin d'améliorer l'échange international de données policières, il est nécessaire d'instaurer un mécanisme permettant d'échanger des informations sur des faits soupçonnés d'être constitutifs de blanchiment de capitaux au niveau européen, dans le respect des règles pertinentes relatives à la protection des données. À cet effet, il conviendrait de compléter la convention Europol par une disposition permettant à Europol d'apporter sa contribution à cet égard (orientation politique n° 10);

b) il convient de rendre l'incrimination de blanchiment des produits du crime aussi générale que possible et de créer une base juridique pour un ensemble de pouvoirs d'investigation en la matière aussi étendus que possibles. Il y a lieu d'examiner la possibilité d'étendre la qualification de blanchiment d'argent à la négligence. Il conviendrait d'étudier les moyens de renforcer la recherche et la saisie des avoirs illicites et l'exécution des décisions des tribunaux relatives à la confiscation des avoirs de la criminalité organisée (orientation politique n° 11);

c) il convient d'introduire, en matière de confiscation, des dispositions qui autorisent la confiscation, indépendamment de la présence de l'auteur de l'infraction, comme lorsque l'auteur est décédé ou disparu (orientation politique n° 11);

d) il convient d'étudier la possibilité de partager, au niveau des États membres, les avoirs confisqués à la suite d'une coopération internationale (orientation politique n° 11);

e) il y a lieu d'étendre l'obligation de communiquer des informations, visée à l'article 6 de la directive relative au blanchiment de capitaux, à toutes les infractions liées à des faits criminels graves et à des personnes et des catégories professionnelles autres que les établissements financiers visés par la directive. Les États membres devraient réfléchir à la possibilité d'assortir de sanctions dissuasives le non-signalement des transactions suspectes (orientation politique n° 11). Parallèlement, les autorités fiscales devraient être soumises, en droit national, à une obligation similaire de communiquer des informations sur les transactions liées à la criminalité organisée, à tout le moins pour les transactions en matière de TVA et d'accises. La coopération entre les points de contact prévus par la directive doit être renforcée;

f) il y a lieu de s'attaquer au problème du blanchiment d'argent sur Internet et par le biais de la monétique électronique et d'exiger, dans les systèmes de paiement et de messagerie électroniques, que les messages indiquent de manière détaillée l'expéditeur et le destinataire (orientation politique n° 11);

g) il conviendrait d'éviter qu'une utilisation excessive de paiements en liquide et d'opérations de change en liquide par des personnes physiques et morales ne serve à camoufler la conversion des produits du crime en d'autres biens (orientation politique n° 11).

Il conviendrait, en outre, que le Conseil et la Commission examinent, à la lumière des instruments nationaux et internationaux existants, la nécessité de mettre en place des dispositions communes pour combattre la criminalité organisée dans les domaines de la contrefaçon économique et commerciale ainsi que dans celui de la contrefaçon et de la falsification des billets de banque et des pièces de monnaie dans la perspective de l'introduction de la monnaie unique.

Date limite: fin 1998.

Compétence: Conseil/Europol/Commission.

27. Les membres potentiels de l'Union européenne doivent disposer d'une législation appropriée, et la sensibilisation nécessaire, notamment dans le secteur financier, doit être assurée pour lutter contre le blanchiment de capitaux et d'autres formes de criminalité financière. La plus haute priorité devrait être accordée à ce sujet dans le cadre du dialogue structuré et des programmes tels que Phare. II convient, en outre, d'aborder, dans le pacte de pré-adhésion sur la coopération dans la lutte contre la criminalité, la nécessité, pour les pays concernés, de s'associer aux engagements internationaux en la matière, et notamment d'adhérer à la convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, (orientation politique n° 5).

Date limite: fin 1999.

Compétence: Conseil/Commission.

28. Il y a lieu d'explorer, sur la base d'expériences pratiques, dans quelle mesure il conviendrait de renforcer la législation des États membres en matière de poursuites et de procédures pénales, en vue d'une coopération internationale dans la recherche, la saisie et la confiscation des produits du crime, ainsi que les enquêtes financières menées à cette fin.

Date limite: fin 1999.

Compétence: États membres/Commission.

29. Il serait opportun de développer la législation visant à lutter contre la criminalité organisée liée à la fraude fiscale, dans le respect des règles pertinentes relatives à la protection des données (orientation politique n° 12). À cette fin, les propositions ci-après devraient être examinées:

- dans les cas liés à la criminalité organisée, aucun obstacle juridique ne devrait s'opposer à ce que les services fiscaux aient la faculté ou soient tenus d'échanger, au niveau national, des informations avec les autorités compétentes de l'État membre concerné et, en particulier, avec l'appareil judiciaire, tout en respectant pleinement les droits fondamentaux,

- la fraude fiscale liée à la criminalité organisée devrait être traitée comme n'importe quelle autre forme de criminalité organisée, même si la législation fiscale contient des règles spéciales en matière de récupération des produits de la fraude fiscale,

- les dépenses effectuées à des fins criminelles telles que la corruption ne devraient pas être fiscalement déductibles,

- la prévention et la répression de la fraude fiscale organisée telle que la fraude à la TVA et aux droits d'accises, y compris ses aspects transnationaux, devraient être améliorées, tant au niveau national qu'au niveau européen.

Date limite: fin 1998.

Compétence: États membres/Conseil/Commission.

30. Les États membres devraient examiner les moyens d'agir et de lutter efficacement contre l'utilisation, par la criminalité organisée, des places financières et des avantages extra-territoriaux, notamment lorsqu'ils sont situés dans des endroits relevant de leur juridiction. Pour ce qui est de ceux situés ailleurs, le Conseil devrait élaborer une politique commune compatible avec la politique menée par les États membres au niveau interne, en vue d'empêcher leur utilisation par les organisations criminelles opérant à l'intérieur de l'Union européenne (orientation politique n° 12).

Date limite: 1998.

Compétence: États membres/Conseil/Commission.

(1) Il est rappelé que le Conseil européen s'est également félicité du rapport établi par la présidence irlandaise sur l'intensification de la lutte contre la criminalité organisée (document 11564/4/96 CK4 53 REV 4) et a demandé au Conseil de renforcer son Secrétariat afin que les mesures proposées dans le rapport puissent être mises en oeuvre rapidement.

(2) Les termes «services de répression» dans le présent programme d'action incluent, le cas échéant, les autorités de contrôle en matière financière ainsi que les services des douanes même si, dans certains États membres, ils ne sont pas considérés comme services de répression.

(3) Chaque recommandation comporte l'indication du ou des organes considérés compétents pour sa mise en oeuvre. Dans chaque cas, il est clairement entendu que les organes concernés agiront dans le cadre de leurs compétences telles qu'elles sont fixées par le traité sur l'Union européenne.

(4) Voir le document approuvé par le Conseil européen de Dublin, CK4 53 REV 4.

ANNEXE

Lettre adressée par le groupe de haut niveau à la Conférence intergouvernementale

Le groupe de haut niveau créé par le Conseil européen (Dublin, 13 et 14 décembre 1996) et chargé d'examiner la lutte contre la criminalité organisée sous tous ses aspects a également été chargé de saisir la Conférence intergouvernementale de toute question supposant une modification du traité.

Lors de sa réunion du 9 avril 1997, le groupe de haut niveau a adopté un plan d'action contenant des orientations politiques à entériner par le Conseil européen (Amsterdam, 16 et 17 juin 1997), ainsi qu'un plan d'action détaillé qui, en tant que de besoin, traduit les orientations politiques en programme de travail à mettre en oeuvre par l'Union et ses États membres. Le plan d'action est annexé à la présente lettre.

En adoptant le rapport, parfois après de longues discussions sur certains points, le groupe de haut niveau est convenu que le consensus auquel il a abouti ne préjugeait pas les positions que les délégations pourraient prendre au sein de la Conférence intergouvernementale. Cela vaut notamment pour certaines propositions qui ont déjà été présentées à la Conférence intergouvernementale.

Tout d'abord, il lui a semblé qu'une distinction devait être faite entre les recommandations du groupe au Conseil européen qui pourraient exiger une modification du traité et celles qui peuvent être mises en oeuvre sur la base du traité actuel, mais qui pourraient être traduites en dispositions du nouveau traité afin que celui-ci reflète mieux la priorité que l'Union doit accorder à la lutte contre la criminalité organisée.

En deuxième lieu, alors qu'il a, à maintes occasions, abordé la question de savoir comment améliorer l'efficacité de la coopération européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, le groupe a estimé qu'il ne devrait pas centrer son attention sur des questions de nature essentiellement institutionnelle telles que la prise de décision et les instruments de l'Union européenne. Bien que ces questions revêtent une importance considérable si l'Union européenne veut être à même de lutter contre la criminalité organisée, le groupe s'est abstenu de prendre position puisque ces questions sont, de toute manière, examinées par ailleurs au sein de la CIG.

Parmi les orientations politiques présentées par le groupe, une recommandation vise à doter Europol de pouvoirs opérationnels, comme indiqué dans l'orientation politique n° 10. Le groupe invite la Conférence intergouvernementale à examiner si cela exige une modification de l'article K.1 point 9 du traité et à agir en conséquence.

Quelques autres recommandations, bien que n'exigeant pas nécessairement une modification du traité, pourraient cependant être plus faciles à mettre en oeuvre si le futur traité prévoyait une base juridique et institutionnelle. Tel est le cas de l'orientation politique n° 3, qui réclame un mécanisme d'évaluation réciproque de l'application et de la mise en oeuvre des instruments relatifs à la coopération internationale dans les affaires criminelles. Par ailleurs, l'orientation politique n° 5 insiste sur la nécessité d'organiser une coopération plus étroite avec les pays tiers dans la lutte contre la criminalité organisée. Une telle coopération mériterait également d'être mentionnée dans le traité.

Les délibérations du groupe présentées dans les chapitres II et III pourraient également constituer matière à réflexion pour la CIG. C'est notamment le cas de la nécessité d'amener la coopération judiciaire pratique à un niveau comparable à celui de la coopération policière.

Le groupe a consacré une partie de sa discussion à la contribution que le rapprochement ou l'harmonisation des législations pourrait apporter à la lutte contre la criminalité organisée. Il s'est limité à une orientation politique relative aux organisations criminelles (orientation politique n° 1) afin d'assurer le cadre le plus efficace possible pour une coopération pratique. La Conférence intergouvernementale notera que, de l'avis du groupe, la question de savoir si le rapprochement ou l'harmonisation des législations des États membres pourrait contribuer à la lutte contre la criminalité organisée mérite d'être examinée (orientation politique n° 1).

Une étroite coopération, tant au niveau national qu'à celui de l'Union européenne, entre les différentes instances (policières, judiciaires, douanières) qui participent à la lutte contre la criminalité organisée est considérée par le groupe comme un élément de la plus haute importance. Une telle coordination, bien que devant être essentiellement réalisée par des mesures d'organisation, mériterait néanmoins d'être mentionnée comme un principe de base dans le traité.

Il en va de même de la notion de prévention comme corollaire nécessaire de la répression. Comme indiqué à plusieurs endroits dans le rapport (orientation politique n° 13), la prévention (notamment dans les domaines de la corruption, de la fraude et du blanchiment de l'argent) exige non seulement des efforts accrus de la part des États membres et une coopération plus étroite entre eux au niveau de l'Union européenne, mais également une mise en oeuvre totale des possibilités de l'Union européenne dans le premier pilier.

Enfin, l'Union européenne devant, d'une manière générale, mieux s'organiser dans la lutte contre la criminalité organisée sous toutes ses formes, le phénomène devrait être mentionné comme tel parmi les objectifs de la coopération de l'Union européenne dans le troisième pilier.