Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux installations associées, ainsi qu'à leur interconnexion"

(2001/C 123/10)

Le 25 octobre 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 décembre 2000 (rapporteur: M. Lagerholm).

Lors de sa 378e session plénière des 24 et 25 janvier 2001 (séance du 24 janvier 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 82 voix pour et 2 abstentions.

1. Proposition de la Commission

1.1. Cette proposition de directive, qui s'inscrit dans le cadre présenté dans la directive relative à un cadre réglementaire commun pour les services et les réseaux de communications électroniques(1), harmonise la manière dont les États membres réglementent l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi que leur interconnexion. L'objectif consiste à établir, pour ce marché qui regroupe des fournisseurs de réseaux et de services, un cadre réglementaire qui favorisera l'instauration d'une concurrence durable et garantira l'interopérabilité des services tout en procurant des avantages aux consommateurs.

1.2. La directive doit établir des critères précis pour l'intervention réglementaire, indiquer clairement les limites et les conditions relatives aux obligations et garantir la sécurité juridique tout en étant suffisamment souple.

1.3. Tous les opérateurs des réseaux de communications électroniques ont le droit et, lorsque d'autres entreprises titulaires d'une autorisation de même type le demandent, l'obligation de négocier une interconnexion réciproque pour fournir les services en question, de façon à garantir la fourniture de services et l'interopérabilité dans l'ensemble de la Communauté.

1.4. Les États membres maintiennent les obligations antérieures des directives 97/33/CE(2), 98/10/CE(3) et 92/44/CE(4) relatives à l'accès et à l'interconnexion ainsi que celles de la proposition de règlement portant sur le dégroupage de l'accès à la boucle locale(5) tant que les résultats de l'analyse du marché(6) le préconisent.

1.5. Les autorités réglementaires nationales mandatées par les États membres encouragent et garantissent un accès et une interconnexion au réseau ainsi qu'une interopérabilité des services. Après une analyse du marché, elles peuvent imposer aux opérateurs qui disposent d'une puissance significative des obligations de transparence, de séparation comptable et de non-discrimination et demander, dans ce dernier cas, de publier une offre de référence suffisamment détaillée. Les ARN peuvent en outre imposer à des opérateurs l'obligation d'accorder l'accès à des ressources de réseau spécifiques et/ou à des services associés et d'en autoriser l'utilisation. Elles peuvent enfin imposer un contrôle des prix, une obligation concernant l'orientation des prix en fonction des coûts (en tenant compte des investissements réalisés par l'opérateur et des risques encourus) et une obligation concernant les systèmes de comptabilisation des coûts.

2. Observations

2.1. Dans son avis sur le réexamen 1999, au paragraphe relatif à l'accès et à l'interconnexion, le CES faisait valoir que "l'intervention de nature réglementaire se justifie seulement pour apporter des corrections dans les cas où le marché ne réussit pas à assurer une concurrence efficace et saine. En cas d'échec du marché, la réponse réglementaire doit être adaptée spécifiquement au problème à traiter et n'avoir qu'un caractère temporaire".

2.2. Il poursuit en disant que "s'il s'avère nécessaire d'entreprendre une action à court terme dans le domaine de la réglementation des conditions d'accès (comme dans le cas du dégroupage de la boucle locale), il conviendra de l'orienter en premier lieu de manière à parvenir à des accords d'entreprise à entreprise. En cas d'impossibilité, la démarche utilisée pour la tarification de l'accès dégroupé devra créer des incitations pour les investissements en infrastructures (par exemple par le biais de limites de temps sur les mécanismes spécifiques des coûts) et devra être appliquée de manière cohérente dans tous les États membres. L'élaboration de nouvelles options d'accès devra faire l'objet d'une surveillance très sérieuse; toute recommandation relative aux ARN devra comporter une obligation d'éviter l'intervention réglementaire chaque fois que d'autres moyens d'accès sont disponibles".

2.3. Le Comité constate que la proposition de la Commission rejoint généralement les points de vues qu'il a exprimés dans l'avis précité.

2.4. La directive proposée sur l'accès et l'interconnexion est probablement la proposition la plus décisive pour ce qui est de favoriser la concurrence et les investissements. Le fait, essentiel, que l'on s'appuie sur le droit de la concurrence dans cette partie du nouveau régime également est de nature, de l'avis du Comité, à conduire à l'instauration d'un équilibre efficace entre la réglementation et les possibilités qu'offre le marché tant pour les clients que pour les fournisseurs.

2.5. Il est indiqué dans la proposition que le concept d'interconnexion peut varier considérablement d'une application à l'autre et que partant, il pourrait ne pas se prêter à une intervention à caractère réglementaire de type traditionnel. Il semblerait toutefois qu'entre cette observation générale et les conclusions pratiques quant à savoir dans quel cas l'interconnexion est pertinente et s'il faut la réglementer, il y ait un pas à franchir.

2.5.1. Dans l'avis qu'il a rendu à propos de la directive cadre (point 4.10.5), le Comité a fait valoir que l'évolution prévisible est la mise en place rapide de réseaux modernes de communications qui seront parallèles et concurrents. Il faut s'attendre à ce que ces réseaux soient avant tout axés sur l'ouverture afin d'assurer un maximum de trafic sur les réseaux. À l'instar de ce qui s'est déjà passé dans le monde de l'Internet, les problèmes pratiques éventuels se régleront entre les parties, là où ces problèmes se poseront, ou bien le trafic s'en ira ailleurs. Cela était rarement possible dans les réseaux téléphoniques traditionnels, ce qui expliquait une réglementation potentiellement interventionniste en matière d'interconnexion. De l'avis du Comité, il convient, avant de tenter de réglementer de façon similaire les nouveaux réseaux, d'attendre de voir si les autres solutions propres aux nouveaux réseaux ne pourraient pas fonctionner de manière satisfaisante. À cela s'ajoute le fait qu'une éventuelle réglementation du monde de l'Internet devrait être sensiblement plus complexe que dans le cas de la téléphonie et qu'elle risquerait, de ce fait, de causer de graves perturbations au marché. Dans le monde de l'Internet, il n'existe pas comme dans le monde de la téléphonie traditionnelle une palette fixe de services pouvant se définir par rapport à de stricts critères de qualité.

2.6. L'Internet, par exemple, est basé sur l'accessibilité technique pour tout un chacun disposant de l'équipement de l'utilisateur final nécessaire. Le maintien de la liberté d'accès pour tous au réseau est l'idée qui se trouve à la base du fonctionnement du réseau. Si un opérateur ne satisfait pas à cette condition, il n'a pas de clients pour utiliser le réseau et il ne peut pas non plus vendre d'emplacements publicitaires. C'est pourquoi le Comité juge peu convaincantes les raisons de soumettre Internet à une réglementation de l'interconnexion. En outre, un utilisateur final dispose d'une pluralité de possibilités pour accéder à un faible coût au réseau dans son pays ou au niveau international. Il est clair que la plupart du temps, l'accès est fourni à travers le service universel de téléphonie qui permet de se connecter au réseau au moyen d'un modem.

2.7. Le Comité aurait apprécié davantage d'exemples détaillés qui auraient pu aider à comprendre quand la Commission estime qu'il y a lieu d'appliquer une nouvelle réglementation de l'interconnexion.

2.8. Le Comité ne doute aucunement que la Commission elle-même souscrive entièrement, dans le principe, à la nouvelle approche, qui consiste à s'abstenir dans toute la mesure possible de fixer des réglementations sectorielles, et à utiliser, en revanche, davantage les moyens que donne le droit général de la concurrence. Sur quelques points, la proposition de directive concernant l'accès aux réseaux et leur interconnexion contient toutefois des formules qui pourraient être interprétées comme signifiant que la Commission n'est pas totalement disposée à s'en remettre à cette stratégie.

2.8.1. Par exemple, dans le passage de l'exposé des motifs de la proposition de directive qui concerne l'"approche", il est dit que la persistance de situations de monopole peut avoir une influence négative sur la concurrence, ce que peu de gens contesteraient. Cependant, dans la dernière phrase de ce même paragraphe, une hypothèse similaire est avancée pour justifier une réglementation ex ante du secteur pour les marchés des communications mobiles sur lesquels quatre ou cinq opérateurs seulement sont présents. Le Comité estime que tant qu'une évaluation n'a pas été faite dans le cadre du nouveau régime concernant l'existence d'une concurrence effective, on ne peut partir d'une hypothèse générale. Il faut également signaler que la limitation du nombre de licences dans certains pays semble être due à des carences administratives plutôt qu'à des raisons de disponibilité du spectre.

2.8.2. Il semble aussi que la sécurité juridique pourrait être compromise par l'affirmation à l'article 8 selon laquelle la Commission peut, à titre exceptionnel, demander aux ARN d'imposer aux opérateurs des obligations plus strictes que celles qui sont énoncées aux articles 9 à 13, à condition qu'elles soient justifiées "compte tenu des objectifs fixés à l'article 1er de la présente directive". De l'avis du Comité, il est permis de douter que l'on puisse valablement envisager de créer une telle insécurité quant à la question de savoir de quelles règles ex ante il peut s'agir. Si un opérateur qui occupe une position dominante en abuse, l'on dispose des moyens que donne le droit général de la concurrence.

Bruxelles, le 24 janvier 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 393 final; avis du CES 50/2001; voir aussi l'avis du CES JO C 204 du 18.7.2000 "Vers un nouveau cadre pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés - Réexamen 1999 du cadre réglementaire des communications" COM(1999) 539 final.

(2) Directive du PE et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert; JO L 199 du 26.7.1997, modifiée par la directive 98/61/CE pour ce qui concerne la portabilité du numéro et la présélection de l'opérateur, JO L 268 du 3.10.1998.

(3) Directive du 26 février 2000 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel de télécommunications dans un environnement concurrentiel, JO L 101 du 1.4.1998.

(4) Directive du 5 juin 1992 relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées, JO L 165 du 19.6.1992, modifiée par la directive 97/51/CE, JO L 295 du 29.10.1997 et la décision 98/80/CE de la Commission du 7.1.1998.

(5) COM(2000) 394 final; avis du CES JO C 14/2001 du 16.1.2001.

(6) Selon les dispositions de l'article 14 de la proposition de directive; COM(2000) 393 final.