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•it -it COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 03.05.1995 
C()M(95) 162 final 
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen 
sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la législation communautaire 
dans le domaine du Marché intérieur 
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen 
sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la législation communautaire 
dans le domaine du Marché intérieur 
INTRODUCTION 
Dans le domaine du Marché intérieur, la Communauté est passée d'une phase caractérisée 
par un effort législatif intense à une phase mettant l'accent sur le fonctionnement effectif 
des règles communes. Il s'agit en particulier d'assurer la transposition correcte des 
directives et, plus généralement, l'application effective des dispositions communautaires. 
Ceci implique notamment la mise en place de moyens humains et matériels appropriés, le 
développement de la coopération administrative entre les différents responsables de la 
mise en oeuvre des règles communes, et la mise à disposition de voies de recours 
efficaces pour les personnes physiques et morales lésées par des violations des règles du 
Marché intérieur. 
Sur ce dernier point, dans sa communication au Conseil "tirer le meilleur parti du Marché 
intérieur - Programme stratégique" (COM(93) 632 final, du 22 décembre 1993), la 
Commission a attiré l'attention du Conseil sur la nécessité d'améliorer la transparence des 
régimes nationaux de sanction applicables en cas de non-respect des obligations 
découlant des règles communes. 
La partie III de la section B du programme stratégique "Recours légal: accès à la justice 
et coopération judiciaire" prévoit en effet explicitement que la Commission préconise : 
"L'amélioration de la transparence des sanctions nationales, en demandant qu'elles 
soient systématiquement notifiées (par les Etats membres), en même temps que 
les mesures de transposition. Des dispositions appropriées seront, à l'avenir 
incluses dans les propositions de législation relatives au marché intérieur, et les 
Etats membres seront priés de communiquer toutes les informations requises sur 
les dispositions actuelles de leurs législations en la matière." 
L'efficacité des sanctions étant un des éléments du dispositif global qui doit assurer 
l'application des règles du Marché intérieur, la présente communication vise à faire 
connaître au Conseil et au Parlement européen les motivations et intentions de la 
Commission sur ce point particulier du programme stratégique. La présente 
communication constitue une première étape dans un cadre de réflexion plus global. 
I. DES SANCTIONS EFFECTIVES PROPORTIONNÉES ET DISSUASIVES 
L'article 5 du Traité instituant la Communauté européenne dispose que : "Les Etats 
membres prennent toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer 
l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des 
institutions de la Communauté". 
1 
Or, dans sa jurisprudence, la Cour a précisé que lorsqu'une réglementation 
communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas 
de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et 
administratives nationales, l'article 5 du traité impose aux Etats membres de prendre 
toutes mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire, 
notamment en conférant à la sanction choisie un caractère effectif, proportionné et 
dissuasif1 
Car, comme dans tout système juridique, il importe, dHine part, que soient dissuadés de 
transgresser la loi tous ceux sur qui pèsent des obligations découlant du droit, 
communautaire, et, d'autre part, que soient dûment sanctionnés ceux qui ne respectent pas 
cette même loi. 
C'est pourquoi, seule une approche cohérente de la question des sanctions applicables au 
sein du Marché unique peut assurer à la fois une concurrence loyale dans des conditions 
équitables et la protection des intérêts généraux visés par les règles communes. 
Assurer une concurrence loyale 
dans des conditions équitables 
En l'occurence, le respect de la législation du Marché intérieur représentant un coût direct 
ou indirect pour les entreprises concernées, il ne faudrait pas que sur base d'un calcul 
démontrant un profit à court terme ou une échappatoire aux disciplines communes, 
certains opérateurs préfèrent payer le prix d'une faible sanction ou assumer le risque d'une 
sanction hypothétique face aux bénéfices qu'ils pourraient tirer d'une situation de non-
conformité aux règles applicables. 
Dans certains cas, les conditions d'une concurrence loyale seraient fragilisées ou mises à 
mal par des règles nationales défaillantes en matière de sanctions. En outre, dans 
certaines circonstances, des distorsions 4e concurrence mettant en cause la libre 
circulation des marchandises et des services pourraient en résulter au niveau 
communautaire. Ceci ne peut être qu'inadmissible au sein d'un Marché unique. 
Protéger tes intérêts généraux 
visés par tes règles communes 
Mais, l'intérêt qu'il y a à assurer le respect de la législation du Marché intérieur va bien 
au-delà de l'enjeu économique lié à la libre circulation des personnes, des marchandises, 
des services et des capitaux au sein du grand marché. 
Car, les règles du Marché intérieur prescrivent notamment le respect d'un niveau élevé de 
protection en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de 
protection des consommateurs. 
voir notamment arrêt du 21 septembre 1989, affaire 68/88, Commission c/. Grèce, Recueil 
p. 2965,poinis23et24 
L'absence de sanction effective, proportionnée et dissuasive en cas de violation du droit 
communautaire porterait donc atteinte à la crédibilité même de la législation commune, 
en faisant peser sur les citoyens de l'Union et leur environnement des risques 
individuellement et socialement inacceptables. 
'II. LES LIMITES DU RENVOI AUX RÉGIMES NATIONAUX DE SANCTIONS 
Dans la législation communautaire, le renvoi implicite - par la seule application de 
l'article 5 du Traité - ou explicite aux régimes nationaux de sanctions fait figure de 
principe, alors que la définition de sanctions communes demeure l'exception. Cette 
situation générale est parfaitement cohérente dans une optique de subsidiarité. 
Dans le domaine du marché intérieur, il s'agit d'une application des critères de nécessité 
et de proportionnalité à l'activité législative de la Communauté. 
Toutefois, une telle situation n'est politiquement et socialement défendable que dans la 
mesure où les régimes nationaux de sanctions et leur application ne mettent pas en cause 
le caractère effectif, proportionné et dissuasif des sanctions concernées. 
La coexistence de régimes nationaux de sanctions différents n'est donc compatible avec 
le bon fonctionnement du Marché intérieur que dans la mesure où ces caractéristiques 
sont respectées par tous, le cas échéant par une adaptation des systèmes nationaux 
existants. 
En effet, il résulte de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu'une réglementation 
communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas 
de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et 
administratives nationales, les Etats membres, tout en conservant le choix des sanctions, 
doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient 
sanctionnées dans des conditions de, fond et de procédure, qui soient analogues à celles 
applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires, et 
- précise la Cour - "qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, 
proportionné et dissuasif 2. 
11 en découle que, lorsque le caractère effectif, proportionné et dissuasif de la sanction ne 
serait pas garanti en appliquant un régime national de sanctions existant, les Etats 
membres doivent, soit, choisir un autre régime de sanctions qui réponde à ce caractère, 
soit, adapter le régime existant ou créer un régime de sanctions spécifique afin de 
satisfaire aux obligations découlant de l'article 5 du Traité. 
Sur ce point, il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour qu'un Etat membre ne 
saurait exciper des dispositions, des pratiques ou des situations de son ordre interne pour 
2 voir point 24 de l'arrêt précité dans l'affaire 68/88 
3 
justifier l'application d'un régime national de sanctions qui ne satisferait pas aux 
obligations résultant du droit communautaire 3 
A priori, il n'y a aucune raison de croire que lorsqu'un Etal membre détermine les 
sanctions associées aux règles applicables - qu'il s'agisse de règles d'origine 
communautaire ou nationale -, ces sanctions ne soient pas effectives, proportionnées et 
dissuasives. Il est, en effet, dans son intérêt d'Etat de droit que d'assurer l'application 
effective des règles applicables sur son territoire, tant au regard de la confiance de ses 
propres ressortissants que de celle des autres Etats membres de l'Union. 
.Néanmoins, eu égard aux différences parfois significatives relevées par la Commission 
dans le cadre de l'analyse de la transposition et de l'application des règles communes, il 
importe d'assurer un certain niveau de transparence des régimes nationaux de sanctions, 
afin que le caractère effectif, proportionné et dissuasif de ces derniers puisse être 
confirmé. 
Un exemple particulièrement illustratif ; 
les marchés publics 
Le Marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre 
circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée 
selon les dispositions du Traité. La législation communautaire qui s'y rapporte couvre 
ainsi des secteurs et domaines aussi variés que, par exemple, les denrées alimentaires, les 
services financiers, la reconnaissance des diplômes, les moyens de transport et de 
communication, la fiscalité directe et indirecte, ou le droit de séjour. Celle-ci prend en 
considération la protection d'intérêts généraux aussi importants que la protection de la 
santé et de la vie des personnes, la protection de l'environnement, la protection de la 
propriété industrielle et commerciale, la loyauté des transactions commerciales ou la 
protection des consommateurs. 
Cependant, pour comprendre les limites du renvoi aux régimes nationaux de sanctions, il 
n'est pas nécessaire de faire le tour de ces différents secteurs et domaines couverts par la 
législation du Marché intérieur. La législation communautaire relative aux marchés 
publics offre par elle-même un exemple d'autant plus significatif des limites du renvoi 
aux régimes nationaux de sanctions qu'elle impose pourtant explicitement aux Etats 
membres de prévoir des recours et d'appliquer certaines sanctions en cas de violation des 
règles applicables. 
Ainsi, malgré ces dispositions spécifiques, la transposition des directives 
correspondantes 4 n'est guère satisfaisante, et a déjà conduit la Commission à engager des 
procédures d'infraction à rencontre de plusieurs Etats membres. 
voir notamment arrêt du 21 février 1990, Commission c/. Belgique, affaire 74/89; confirmé 
notamment par l'arrêt du 10 juillet 1990, Commission c/. République Fédérale d'AHemegne, 
affaire 217/88 
Directive (CEE) N°89/665 du Conseil, du 21 décembre 1989 "portant coordination des 
dispositions législatives, réglementatires et administratives relatives à l'application des procédures 
de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux", et, directive 
(CEE) N°92/13 du Conseil, du 25 février 1992, "portant coordination des dispositions législatives, 
réglementatires et administratives relatives à l'application des règles communautaires sur les 
procédures d< passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, 
des transpor* et des télécommunications". 
4 
Les motifs des infractions constatées par la Commission sont notamment les suivants : 
le statut de l'instance de recours ne répond pas aux exigences des directives - il ne 
s'agit pas d'une juridiction indépendante au sens de l'article 177 du Traité CE -; 
les pouvoirs de cette instance ne sont pas suffisants - difficulté ou impossibilité de 
prononcer des mesures provisoires dans certains cas - ou sont limités à certains 
marchés. 
Il en résulte que les entreprises ne disposent pas toujours de moyens de recours efficaces 
lorsqu'elles estiment que leurs intérêts ont été lésés. Le caractère effectif des sanctions 
nationales concernées en ressort d'autant affaibli. 
Quant au caractère proportionné et dissuasif des sanctions il peut parfois être également 
mis en doute. L'exemple du régime des dommages et intérêts est, de ce point de vue, 
révélateur. 
Les directives relatives aux marchés publics ne fixent pas de règle précise quant au 
montant de cette indemnisation. Aussi cette indemnisation est-elle minimale dans 
certains Etats membres où elle se limite, par exemple, à couvrir les frais engagés pour la 
participation à la procédure de passation du marché, alors que dans d'autres Etats 
membres l'indemnisation peut couvrir le manque à gagner de l'entreprise (c'est-à-dire le 
bénéfice que cette dernière aurait retiré si elle avait eu le marché). 
Compte tenu de l'importance économique de chacun des marchés couverts par les 
directives (plus de 200.000 ECU pour chaque marché de fourniture, et plus de 5 millions 
d'ECU pour chaque marché de travaux), il est difficile de contester que cette différence 
sensible dans les régimes de dommages et intérêts a des incidences sur le comportement 
des entités adjudicatrices et des entreprises. 
Cette situation peut créer, dans certaines circonstances, des distorsions de concurrence 
mettant en cause la libre circulation des marchandises et des services correspondants au 
sein du Marché unique. 
C'est pourquoi, au-delà de l'analyse des textes nationaux, la Commission tente d'évaluer 
leur application réelle. Une grille d'analyse a ainsi été proposée dans le cadre du Comité 
consultatif pour les marchés publics. Mais jusqu'à présent, cette grille n'a pu être mise au 
point à cause de difficultés inexplicables des autorités nationales à transmettre des 
informations dans ce domaine. 
III. ENSEIGNEMENTS ET CONSÉQUENCES 
Une question d'intérêt communautaire 
Dans le secteur des marchés publics comme dans les autres secteurs et domaines couverts 
par la législation du Marché intérieur, la mise en oeuvre effective de la législation 
communautaire dépend de plusieurs éléments indissociables. 
Le caractère effectif, proportionné et dissuasif des sanctions applicables aux violations du 
droit communautaire dépend dTabord d'une transposition et/ou d'une application correcte 
et effective des règles communes, ainsi que d'une bonne coopération administrative elle-
même fondée sur la transparence. 
Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen Hsur le développement de la 
coopération administrative pour la mise en oeuvre et l'application de la législation 
communautaire dans le cadre du Marché intérieur" (C0M(94) 29 final, du 16.02.1994), la 
Commission avait déjà souligné qu'une application inégale ou incomplète du droit 
communautaire aurait pour effet non seulement de réduire les avantages globaux du 
Marché intérieur et d'affecter les intérêts des citoyens ou des entreprises concernée, mais 
aussi d'ébranler la confiance mutuelle qui est à la base de toute la structure du Marché 
intérieur 5 
Le Conseil lui-même a relevé dans sa résolution sur le même même qull est essentiel, 
pour le bon fonctionnement de la Communauté, d'accroître la confiance mutuelle et la 
transparence entre les administrations et, par là, de veiller à ce que la législation 
communautaire soit appliquée effectivement, efficacement et uniformément dans tous les 
Etats membres 6. 
La question des sanctions n'est donc pas une question d'intérêt exclusivement national, 
que l'on pourrait isoler de la problématique générale du fonctionnement du Marché 
unique. 
Des réponses au nivean sectoriel 
Cependant, comme illustré précédemment, l'étendue du champ d'application de la 
législation relative au Marché intérieur autant que la spécificité des domaines concernés, 
commandent une approche pragmatique et sectorielle de la question des sanctions. 
Dans certains cas, des peines privatives de liberté peuvent être nécessaires (comme pour 
la répression des opérations de blanchiment de capitaux visées par la directive 
91/308/CEE 7), alors que dans d'autres, l'engagement de la responsabilité civile peut être 
appropriée (comme pour la non-exécution des obligations résultant de contrats 
concernant les voyages, vacances et circuits à forfait visés par la directive 90/314/CEE 8). 
Cette approche pragmatique et sectorielle trouve déjà des illustrations dans d'autres 
domaines de la législation communautaire, comme la politique agricole commune, la 
politique commune de la pêche, la politique commune des transports (domaines dans 
lesquels on trouve souvent des sanctions allant parfois de sanctions pécuniaires au retrait 
d'une "licence", d'un "permis" ou d'une "autorisation") ou dans les travaux en cours en 
matière de protection des intérêts financiers de la Communauté. 
3 voir point 11 de l'état des lieux figurant à l'annexe 1 de ladite communication 
6 Résolution du Conseil du 16 juin 1994, "sur le développement de la coopération administrative 
pour la mise en oeuvre et l'application de la législation communautaire dans le cadre du Marché 
intérieur", JO C 179 du 1.7.1994 p. 1 
7 Directive du Conseil du 10 juin 1991 "relative à la prévention de l'utilisation du système financier 
aux fins de blanchiment de capitaux", JO L 166, p.77 
8 Directive du Conseil du 13 juin 1990 "concernant les voyages, vacances et circuits à forfait", 
JOL 158, p.59 
6 
L'avènement du Marché unique, a mis en évidence le partage de la responsabilité des 
Etats membres dans la gestion de la frontière extérieure commune. C'est cette mise en 
évidence qui a notamment amené les Chefs des Administrations douanières des Etats 
membres à énoncer dans une déclaration de décembre 1993 "concernant une stratégie-
cadre pour Douane 2000", que leurs "services, en collaboration avec la Commission, 
examineront l'éventail, la classification et le degré de gravité des infractions douanières, 
(...) en tenant compte du code des douanes communautaire". 
Le secteur des marchés publics constitue un autre exemple montrant clairement la 
nécessité de ne pas écarter a priori la définition de sanctions ou de régimes de sanctions 
communs au sein du Marché unique. 
C'est pourquoi, seule la transparence des régimes nationaux de sanctions applicables aux 
cas de non-respect des obligations découlant du droit communautaire peut permettre à la 
Commission de 
s'assurer que ces régimes nationaux sont effectifs, proportionnés et dissuasifs, et, 
limiter ainsi l'intervention de la Communauté en matière de sanctions à ce qui est 
strictement nécessaire au bon fonctionnement du Marché intérieur dans chaque 
secteur concerné. 
Car, seule la transparence est gage de confiance mutuelle et signe d'une volonté 
commune de ne pas se cacher les difficultés éventuelles en la matière. 
En même temps, la transparence ne préjuge en rien des choix que la Communauté 
pourrait faire secteur par secteur en vue d'assurer le bon fonctionnement du Marché 
intérieur. 
Les actions concrètes à envisager 
Pour la Commission 
Dans son rôle de gardienne du Traité, la Commission doit s'assurer de la correcte 
transposition des directives et, plus généralement, veiller à une mise en oeuvre effective 
et efficace du droit communautaire. 
C'est pourquoi la Commission veillera à ce que les sanctions applicables fassent 
désormais partie des mesures dont la notification est explicitement requise par les 
dispositions communautaires. Comme annoncé dans le programme stratégique sur le 
marché intérieur, des dispositions appropriées seront notamment incluses dans les 
propositions futures de directives ou de règlements relatifs au marché intérieur (voir 
exemples de clauses-type figurant en annexe de la présente communication). 
Mais, cette exigence de transparence vise aussi la législation existante, la gestion de 
l'acquis communautaire. C'est pourquoi, dans le cadre du contrôle de la transposition et 
de l'application du droit communautaire, les Etats membres seront appelés à 
communiquer - lorsque ce n'est pas déjà fait - toute information utile sur leurs régimes de 
sanctions applicables, et des études seront entreprises dans les secteurs nécessitant des 
travaux complémentaires. 
Le cas échéant, et dans les limites de son pouvoir d'inititiative, la Commission prendra 
des mesures et/ou fera des propositions pour remédier de façon appropriée aux problèmes 
sectoriels qui seront ainsi apparus en matière de sanctions. Ces mesures et/ou 
propositions pourront, le cas échéant, comporter une définition commune de sanctions 
afin de garantir le caractère effectif, proportionné et dissuasif des sanctions nécessaires à 
la mise en oeuvre du droit communautaire relatif au Marché intérieur. 
Poor Te Conseil et les Etats membres 
L'examen du mémorandum de la Présidence française sur "les sanctions aux violations du 
droit communautaire et son application effective" est Toccasion pour le Conseil de 
rappeler, sur le plan politique, le caractère important de cette question pour le bon 
fonctionnement de la Communauté, en général, et du Marché intérieur, en particulier. 
Un engagement politique clair et ferme des Ministres en charge du Marché intérieur, 
appuyé par les Chefs d'Etats et de Gouvernement des Etats membres au sein du Conseil 
européen devrait permettre, d'une part, une mobilisation des administrations nationales en 
faveur de la transparence mutuelle en matière de sanctions, et, d'autre part, l'examen par 
le Conseil et les Etats membres, dans un esprit ouvert et constructif, des solutions qui, si 
nécessaires, seront proposées par la Commission dans ce domaine. 
Un tel engagement s'inscrirait dans la ligne de la déclaration (N° 19) relative à 
l'application du droit communautaire, annexée à l'acte final du Traité sur l'Union 
européenne. 
Par la présente communication, la Commission invite le Conseil et le Parlement à: 
prendre connaissance de ses premières orientations en matière de sanctions dans 
le domaine du Marché intérieur; 
confirmer la nécessité de la transparence des régimes nationaux de sanctions dans 
ce domaine; 
exprimer un engagement ferme à soutenir les travaux relatifs aux sanctions, 
notamment dans les secteurs des marchés publics et du droit douanier. 
s'engager à examiner dans un esprit ouvert et constructif les propositions 
sectorielles que celle-ci serait appelée à faire dans les mois à venir afin d'assurer 
le caractère effectif, proportionné et dissuasif des sanctions applicables aux 
violations des règles du Marché intérieur. 
ANNEXE 
Exemples de clauses-type que la Commission envisage d'insérer 
dans ses futures propositions de règlements et de directives (CE). 
Les exemples qui suivent sont purement indicatifs, et ne préjugent en rien des 
dispositions appropriées que la Commission pourrait envisager dans des législations 
spécifiques ou sectorielles. 
Pour les règlements : 
"Les Etats membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des 
dispositions du présent règlement, et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la 
mise en oeuvre de celles-ci. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, 
proportionnées et dissuasives. Les Etats membres notifient ces dispositions à la 
Commission au plus tard le ... , et toute modification ultérieure les concernant dans les 
meilleurs délais." 
Pour les directives : 
"Les Etats membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des 
dispositions nationales prises en application de la présente directive, et, prennent toute 
mesure nécessaire pour assurer la mise en oeuvre de celles-ci. Les sanctions ainsi prévues 
doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Les Etats membres notifient ces 
dispositions à la Commission au plus tard à la date mentionnée à l'article ... (date limite 
de transposition de la directive), et toute modification ultérieure les concernant dans les 
meilleurs délais." 
m&w1^: 
ISSN 0254-1491 
COM(95) 162 final 
FR 66 10 
N* dc catalogue : CB-CO-95-190-FR-C 
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