COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 20.05.1998 
COM(1998) 335 final 
98/0192 (CNS) 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
sur la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes 
et 
•\}> 
<w Proposition de 
DECISION DU CONSEIL 
concernant un programme d'action communautaire à moyen terme relatif à des mesures 
destinées à soutenir au niveau de la Communauté l'action des Etats membres dans le 
domaine de la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes 
(Programme DAPHNE) 
(2000-2004) 
(présentée par la Commission) 
#1 

RESUME 
La présente communication a une double finalité. 
1. Elle contient une proposition de décision du Conseil pour l'adoption d'un 
programme d'action communautaire 2000-2004 relatif aux mesures de lutte contre 
la violence exercée sur les enfants, les adolescents et les femmes. 
Le programme d'action quinquennal de la Communauté s'inscrit dans le cadre de 
l'initiative DAPHNE, qui soutient depuis 1997 des organisations non 
gouvernementales et bénévoles (ONG) luttant sur tout le territoire de la 
Communauté européenne contre la violence à l'égard des femmes et des enfants. 
Les ONG jouent un rôle essentiel dans ce domaine, avec une offre de services que 
les instances publiques ne sont pas en mesure de fournir ou pour lesquels elles 
n'ont pas la compétence nécessaire. Elles disposent d'un savoir-faire et d'une 
expérience étendues dans leur domaine. Elles sont une source d'idées et de 
programmes novateurs et imaginatifs. 
Le programme apporte une valeur ajoutée évidente au niveau communautaire, 
entre autres par l'établissement et le renforcement de réseaux européens et par la 
réalisation de projets pilotes novateurs dont les résultats seront transposables dans 
toute la Communauté. Le programme complète les mesures déjà adoptées dans le 
domaine de la justice et des affaires intérieures. 
Le programme aura une durée de cinq ans et un financement total de 
25 millions d'ECU destinés à des activités dans deux domaines principaux: 
échange d'informations et coopération au niveau communautaire (réseaux), 
sensibilisation du public et échange des meilleures pratiques. 
Le programme sera ouvert aux onze pays candidats déjà engagés dans le processus 
d'adhésion. 
2. La communication présente également des propositions spécifiques dans le 
domaine de la violence à l'égard des enfants, d'une part, et des femmes, de l'autre. 
Dans le cas des enfants, il est proposé qu'Eurostat se charge de collecter et 
d'analyser au niveau de l'Union européenne les statistiques publiques disponibles 
dans les Etats membres concernant l'exploitation sexuelle des enfants et les 
violences sexuelles sur enfant, de manière à permettre une meilleure 
compréhension du problème et la création d'une base d'action. 
Une collaboration avec Europol est également envisagée pour l'établissement, la 
mise à jour et la standardisation des fichiers officiels des Etats membres 
répertoriant les enfants disparus. 
Pour les femmes elle propose, dans le cadre des actions menées par le Parlement 
européen et la Commission en 1999, des campagnes d'information et des 
programmes de ^nsibilisation ainsi que la promotion de la recherche, la collecte 
des données et aei> ^astiques dans le domaine de la violence contre les femmes. 
TABLE DES MATIERES 
PARTIE I: CONTEXTE GENERAL DU PROBLEME DE LA 
VIOLENCE A L'EGARD DES ENFANTS,DES 
ADOLESCENTS ET DES FEMMES 
1. INTRODUCTION 
2. OBJET DE LA PRESENTE COMMUNICATION 
3. LA VIOLENCE A L'EGARD DES ENFANTS, DES 
ADOLESCENTS ET DES FEMMES 
4. LE CADRE INTERNATIONAL 
5. LA REACTION DE L'UNION 
PARTIE H: 
PARTIES m: LA CREATION DU PROGRAMME DAPHNE 
Échange d'informations, coordination et coopération 
Sensibilisation du public et échange des meilleures pratiques 
Ouverture du programme aux pays candidats 
MESURES SPECIFIQUES DESTINEES AU 
RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DES 
ENFANTS CONTRE LA VIOLENCE 
(a) Statistiques relatives à l'exploitation sexuelle des 
enfants et aux violences sexuelles à leur égard 
(b) Fichiers officiels d'enfants disparus dans les Etats 
membres et rôle d'Europol 8 
9 
10 
10 
11 
11 
11 
PARTIE IV: MESURES SPECIFIQUES AUX FEMMES 13 
PARTIE I: CONTEXTE GENERAL DU PROBLEME DE LA VIOLENCE A 
L'EGARD DES ENFANTS, DES ADOLESCENTS ET DES 
FEMMES 
1. INTRODUCTION 
La violence envers les enfants, les adolescents et les femmes est un phénomène de nos 
sociétés qui existe depuis fort longtemps et qui constitue une violation grossière des droits 
humains fondamentaux. Il est malheureusement répandu dans toutes les sociétés et dans 
toutes les classes sociales, quels que soient leur niveau de développement, leur degré de 
stabilité politique, la culture ou la religion. Il se rencontre en public comme en privé. Il 
existe à l'échelle mondiale et donc également dans les pays de l'Union européenne. 
La violence commise sans motif légitime sur un être humain constitue une violation grave 
des droits fondamentaux. La Convention sur les droits de l'enfant des Nations unies 
de 1989 consacre le droit des moins de 18 ans à une protection "contre toutes formes de 
mauvais traitements ou d'exploitation, y compris la violence sexuelle"1. Après la 
déclaration de Vienne de 1993 sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes, la 
Déclaration et le programme d'action adoptés par la Quatrième conférence 
mondiale sur les femmes qui s'est tenue à Pékin en septembre 1995 affirme que les 
droits humains des femmes et des fillettes comprennent leur droit d'être maîtresses de leur 
sexualité, y compris leur santé en matière de sexualité et de procréation, sans aucune 
contrainte, discrimination ou violence, et de prendre librement et de manière responsable 
des décisions dans ce domaine2. 
La question de la violence à l'égard des femmes exige un investissement à long terme et 
ces mesures doivent s'intégrer dans une approche coordonnée, globale et 
multidisciplinaire du problème, avec la participation des instances publiques et des 
autorités de police, ainsi que des organisations non gouvernementales ou 
bénévoles (ONG). 
2. OBJET DE LA PRESENTE COMMUNICATION 
La présente communication vise au niveau européen à appuyer les initiatives, les mesures 
et les actions entreprises au niveau européen par les Etats membres, les institutions 
communautaires et les ONG pour lutter contre la violence affectant les enfants, les 
adolescents et les femmes. 
(a) La partie II propose un programme d'action communautaire pluriannuel (le 
programme DAPHNE) qui a pour but l'établissement et le renforcement de 
réseaux entre ONG de la Communauté, destinés à favoriser les échanges 
d'informations et d'expériences utiles, à promouvoir des campagnes d'information, 
à encourager des projets pilotes et des mesures innovantes, à stimuler la recherche 
sur la violence et l'échange des meilleures pratiques dans le domaine de l'aide aux 
enfants, aux jeunes personnes et aux femmes exposées à la violence. La décision 
du Conseil portant création de ce programme est fondée sur l'article 235 du traité 
1 Article 19. 
2 Chapitre IV partie C (Les femmes et la santé) point 97. 
4 
instituant la Communauté européenne. La partie II constitue un exposé des motifs 
de la décision. 
(b) La partie III propose des mesures spécifiques destinées à protéger les enfants 
contre la violence. Ces mesures visent à promouvoir et à améliorer la collecte et 
l'analyse de statistiques non confidentielles relatives à l'exploitation sexuelle des 
enfants et au violences sexuelles à leur égard, afin qu'elles puissent servir de base 
aux actions présentes et futures dans ce domaine, ainsi qu'à faire appel au 
maximum aux services d'Europol dans la recherche des enfants disparus. Elles 
entrent dans le champ d'application du titre VI du traité sur l'Union européenne. 
(c) La partie IV propose des mesures spécifiques contre la violence à l'égard des 
femmes dans le cadre des événements qui seront organisés en 1999 au niveau 
communautaire. 
3. LA VIOLENCE A L'EGARD DES ENFANTS, DES ADOLESCENTS ET 
DES FEMMES 
Divers facteurs accroissent la vulnérabilité des femmes et des enfants: la médiocrité des 
conditions socio-économiques, le statut social, la dislocation de la famille ou d'autres 
structures de soutien, des crises dues au style de vie (toxicomanie - alcoolisme), le fait que 
la femme ou l'enfant soient considérés comme objet sexuel légitime. Cette violence peut 
comprendre à la fois les mauvais traitements physiques et psychologiques. Les statistiques 
nationales disponibles montrent qu'elle est très répandue et qu'elle prend des proportions 
alarmantes. 
L'exploitation sexuelle des enfants des deux sexes3 et la violence sexuelle à leur égard4 est 
une forme de violence particulièrement scandaleuse et comprend notamment l'agression, 
l'inceste, le viol et la traite des enfants, la prostitution enfantine, soit comme proxénète 
soit comme client, la production et la détention de documents pornographiques avec 
participation d'enfants et leur diffusion par tous moyens, y compris Internet. 
La violence urbaine, surtout parmi les jeunes, et la violence à l'école sont un trait 
caractéristique de notre société qui n'est que trop répandu à l'heure actuelle à tous les 
niveaux. Elle sévit en particulier dans les quartiers défavorisés des grandes villes où la 
pauvreté et la médiocrité du logement et des conditions sociales sont particulièrement 
marquées et où la population appartient à des groupes ethniques différents. 
Bien que les cas de violence sexuelle attirent en général davantage l'attention du public et 
provoquent son indignation, la grande majorité des actes de violence à l'égard des femmes 
et des enfants sont de type non sexuel. Les deux formes de violence se rencontrent le plus 
fréquemment dans le contexte familial. 
Le fait, caractéristique, que les violences commises sur les femmes et les enfants dans le 
milieu familial se répètent systématiquement mérite une attention particulière dans la 
législation des Etats membres. 
3 Le terme "exploitation" désigne une situation qui implique en général un tiers qui s'assure un profit, 
soit en nature, soit financier. 
4 Le terme "abus" décrit une situation qui n'implique pas en général la participation d'un tiers; il est 
souvent commis dans le foyer ou par une personne que l'enfant connaît. 
5 
Les statistiques et les éléments de preuve existants montrent que les femmes et les enfants 
appartenant à certaines catégories vulnérables peuvent être plus exposés au risque de 
violence. Il s'agit en particulier des handicapés physiques ou mentaux, des membres de 
minorités ethniques, des immigrés, des réfugiés, des victimes de la discrimination raciale, 
des prisonniers et des personnes travaillant dans le secteur de l'industrie du sexe et dans 
d'autres secteurs qui les exposent au risque d'exploitation ou d'abus sexuels. 
Tout acte de violence a un un impact non seulement sur la victime, mais également sur sa 
famille et sur l'ensemble de la société. Surtout dans le cas des enfants, les actes de 
violence dirigés contre eux ou d'autres actes de violence se produisant dans la famille ou 
observés dans les médias peuvent avoir des prolongements susceptibles d'affecter leur 
santé physique, affective et mentale. Il ressort de certains éléments que les enfants dont on 
a abusé risquent de devenir à leur tour des agresseurs plus tard. 
Les victimes de violences hésitant souvent à avouer la cause de leurs blessures, il est 
impossible de calculer le coût de la violence pour la société dans son ensemble. Une étude 
récente5 effectuée à la demande des autorités néerlandaises a évalué à plus de 
145 millions d'ECU le "coût" annuel total de la violence à l'égard des femmes uniquement 
aux Pays-Bas. De quelque manière qu'on examine le problème, le coût de la violence dans 
l'ensemble de l'Union européenne, qui grève en particulier le budget des Etats membres 
qui fournissent le traitement médical et le soutien psychologique et social nécessaires, doit 
être considérable. Toute action visant à réduire ce coût ne peut être que bénéfique. 
4. LE CADRE INTERNATIONAL 
La nécessité d'une action concertée à l'échelle mondiale pour défendre les droits de 
l'homme et mettre fin à la violence est reconnue depuis longtemps à différents niveaux et 
de différentes manières: 
Au niveau mondial, 
la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, la Convention de 1979 sur 
P élimination de toutes les formes de discrimination à Pégard des femmes, la 
Convention de 1989 droits de Penfant, le Sommet mondial de Penfant de 1990, la 
Déclaration de Vienne de 1993 sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes, 
la Conférence mondiale du Caire de 1994 sur la population et le développement et le 
programme d'action de la Conférence de Pékin de 1995. Celui-ci invite les Etats et les 
organisations internationales à prendre notamment "des mesures concertées afin de 
prévenir et d'éliminer la violence à l'égard des femmes"6 et à "éliminer la traite des 
femmes et aider les femmes victimes de violences liées à la prostitution et à la traite"7, 
7 Economie costs of domestic violence against women, Utrecht, Stichting Vrouwenopvang Nederland, 
1997. 
Objectif D1. 
Objectif D3. 
la Déclaration de Stockholm de 1996 et le programme d'action adoptés par le 
premier Congrès mondial contre l'exploitation sexuelle d'enfants à des fins 
commerciales, qui représentent une étape capitale et constituent une base d'actions 
nationales et internationales dans ce domaine aujourd'hui. 
Au niveau européen, 
la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 
reconnaissant le droit de toutes les personnes, y compris des femmes et des enfants à ne 
pas subir "des traitements inhumains ou dégradants" et la Déclaration finale et le Plan 
d'action adoptés à Strasbourg le 11 octobre 1997 au deuxième Sommet du Conseil 
de l'Europe. 
le Sommet des Etats de la mer Baltique à Riga, les 22 et 23 janvier 1998, 
encourageant les Etats membres à s'associer aux actions communes de l'Union 
européenne relatives à la lutte contre la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle 
des enfants. 
5. LA REACTION DE L'UNION A CE JOUR 
L'Union, ses Etats membres et ses institutions ont tous un rôle essentiel à jouer dans la 
lutte contre la violence. Tout en accordant la place qui lui revient au principe de 
subsidiarité, il est indispensable de renforcer et développer l'action communautaire dans 
ce domaine. 
A plusieurs reprises8, le Parlement européen a souligné la nécessité d'une action contre 
la violence à l'égard des femmes et des enfants et invité à cette fin la Commission a établir 
et à mettre en oeuvre des programmes d'action coordonnés de lutte contre cette violence. 
Le Conseil et la Commission ont pris des mesures dans le domaine de la justice et des affaires 
intérieures, de la politique sociale en particulier dans le secteur de la santé publique, de 
l'éducation, de l'audio-visuel, d'Internet, de la politique de l'information, du tourisme et des 
relations extérieures de l'Union. 
La base de l'action de la Communauté dans le domaine de la lutte contre l'exploitation sexuelle 
des enfants et de la violence sexuelle à leur égard est définie dans 1'aide-memoire du 
25 septembre 1996 se fondant sur le Plan d'action du Congrès mondial de Stockholm. 
Dans le cas des femmes la Commission soutient une politique d'intégration active et visible et 
l'introduction d'une perspective antidiscriminatoire dans tous les programmes et les politiques 
européens; elle est favorable à une plus grande prise en compte des problèmes concernant la 
violence commise contre les femmes dans la politique communautaire. 
Voir notamment les résolutions suivantes: 
Résolution du 19.9.1996 sur les mineurs victimes de violences (JO C 320 du 28.10.1996, p. 190). 
Résolution du 12.12.1996 sur les mesures de protection des enfants mineurs dans l'Union 
européenne (JO C 20 du 20.1.1997, p. 170). 
Résolution du 16.9.1997 sur la nécessité d'une campagne européenne de tolérance zéro à l'égard de 
la violence contre les femmes (JO C 304 du 6.10.1997, p. 55). 
7 
Outre les mesures déjà prises au niveau de l'Union, la Commission considère qu'une 
action s'impose dans les domaines mentionnés ci-après. 
PARTIE II: LA CREATION DU PROGRAMME DAPHNE 
Le Parlement européen a inscrit la ligne (B3-4109) dans le budget 1997 pour financer des 
mesures visant à combattre la violence exercée sur les enfants, les adolescents et les 
femmes (Initiative DAPHNE). La Commission élabore actuellement l'instrument juridique 
du programme DAPHNE en proposant une décision du Parlement européen et du Conseil 
adoptant un programme d'action communautaire 2000-2004 relatif aux mesures destinées 
à soutenir à l'échelle communautaire l'action des Etats membres dans le domaine de la 
violence exercée sur les enfants, les adolescents et les femmes. 
Compte tenu du caractère pluridisciplinaire du programme et du nombre d'objectifs 
communautaires concernés, pour la réalisation desquels les traités n'ont pas prévu les 
compétences nécessaires, la Commission propose l'article 235 du traité instituant la 
Communauté européenne comme base légale de la décision. 
Ce programme a pour objectif d'assister et d'encourager les ONG et les organisations 
bénévoles qui sont actives dans la lutte contre la violence. Les ONG et les organisations 
bénévoles jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la violence à l'égard des enfants, des 
adolescents et des femmes. Souvent, elles fournissent des services que les autorités 
publiques sont incapables de fournir ou pour lesquels elles n'ont pas la compétence 
nécessaire. La société tirera un grand profit de l'encouragement et de la diffusion dans la 
Communauté toute entière de l'expertise, de l'expérience, des idées et des programmes 
des ONG ainsi que de leur partage avec des organisations similaires dans d'autres États 
membres. La Commission considère que le rôle du programme est d'encourager cette 
démarche. 
Le réel succès remporté par l'initiative DAPHNE en 1997 réside dans le potentiel mis en 
oeuvre. En tant que telle, elle représente l'amorce d'une coopération européenne au 
niveau des ONG dans la lutte contre la violence à l'égard des femmes et des enfants et, 
compte tenu de l'intérêt considérable témoigné par les ONG dans l'ensemble de la 
Communauté, elle répond clairement à un besoin profond du secteur bénévole actif dans 
ce domaine. Ce besoin ressort du fait que 428 projets, correspondant à des demandes de 
subventions de 35 millions d'écus au total, ont été soumis. En définitive, compte tenu des 
crédits disponibles, la Commission n'a pu soutenir que 47 projets. 
Le programme DAPHNE complétera les travaux entrepris dans le domaines de la justice 
et des affaires intérieures. Le 29 novembre 1996, le Conseil a adopté une action commune 
établissant un programme pluriannuel de lutte contre la traite des êtres humains et 
l'exploitation sexuelle des enfants (programme STOP)9. Il s'agit d'un programme 
d'incitations et d'échanges destiné aux responsables de la lutte contre le trafic des êtres 
humains et l'exploitation sexuelle des enfants, définis comme des représentants des 
pouvoirs publics; il s'agit par exemple des juges, des officiers de police, des 
fonctionnaires, des responsables de l'immigration et du fisc et des travailleurs sociaux. 
Comme le programme DAPHNE couvre le secteur bénévole, ces deux programmes 
intéressent donc tous les principaux acteurs impliqués dans la lutte contre la violence. 
9 JOL 322 du 12.12.1996, p. 17. 
En outre, le programme DAPHNE aidera la police et la justice, notamment en soutenant 
les projets des ONG qui traitent des affaires d'enfants disparus, en sensibilisant les 
officiers de police aux besoins particuliers des enfants, des adolescents et des femmes 
exposés à des risques. 
Les mesures qui seront proposées par les ONG dans le cadre de ce programme porteront, 
d'une part, sur la mise en place et le renforcement de réseaux européens et, d'autre part, 
sur la réalisation de projets pilotes novateurs dont les résultats pourraient être exploités 
dans d'autres États membres et régions, apportant ainsi une valeur ajoutée au niveau 
européen. 
Ce programme pluriannuel fournira un budget connu et garanti de même qu'une structure 
permettant d'assurer la cohérence et la continuité dans les différents secteurs d'activité et 
couvrant un domaine étendu. La Commission continuera, comme par le passé, à maintenir 
l'équilibre, en termes de financement, entre les projets concernant la violence à l'égard des 
enfants et ceux concernant la violence à l'égard des femmes. 
La Commission, à la lumière de l'expérience tirée des actions menées au cours des années 
précédentes, sera en mesure d'orienter le programme vers les domaines où une action 
spécifique est nécessaire, évitant ainsi une répétition inutile des mêmes efforts. 
Au niveau pratique, le programme parviendra à la réalisation de son objectif en aidant et 
en encourageant les ONG et les organisations bénévoles de l'Union européenne: 
à travailler ensemble et avec les autorités publiques actives dans le domaine, y 
compris les autorités de police (mise en réseau), 
à améliorer la qualité de leur action par des projets pilotes, par l'échange des 
meilleures pratiques et par la diffusion d'informations par l'intermédiaire, entre 
autres, de séminaires, de conférences, de publications et d'Internet, 
à sensibiliser le public, à encourager les meilleures pratiques sur l'aide aux enfants, 
aux adolescents et aux femmes exposés à des risques ainsi qu'à promouvoir 
l'échange de ces pratiques. 
L'action des ONG se situera dans deux domaines principaux qui, inévitablement, se 
chevaucheront souvent. Il s'agit des domaines suivants: 
l'échange d'informations, la coordination et la coopération 
la sensibilisation du public et l'échange des meilleures pratiques. 
Échange d'informations, coordination et coopération 
(a) entre les ONG et les organisations bénévoles des différents Etats membres 
L'expérience des ONG traitant du problème de la violence diffère d'un Etat membre à 
l'autre et dépend du niveau d'activité. La Commission s'efforce de faciliter l'échange 
d'informations, la coordination et la coopération dans ce domaine entre les ONG en 
encourageant la création et le développement de réseaux dans les différents États 
membres. Les ONG tireraient particulièrement avantage d'un centre de documentation, 
éventuellement par le biais d'un site Internet, recueillant, analysant et rendant accessible 
tout type d'informations dans ce domaine, y compris sur des questions relatives aux 
personnes disparues. 
(b) entre les ONG et les autorités publiques, y compris les autorités de police et les 
travailleurs sociaux 
La Commission a constaté la nécessité d'améliorer les contacts entre les ONG et les 
autorités publiques. Une coopération plus étroite est indispensable des deux côtés afin 
d'améliorer l'efficacité et la qualité des services fournis dans l'intérêt des victimes. Le 
programme DAPHNE encouragera ce type de coopération par des actions visant en 
particulier à 
contribuer à la formation de fonctionnaires, y compris des officiers de police, 
s'occupant d'enfants, d'adolescents et de femmes exposés à des risques, 
augmenter la compréhension mutuelle du rôle que les ONG peuvent jouer pour 
aider les autorités publiques. 
Sensibilisation du public et échange des meilleures pratiques 
Dans ce domaine, la Commission souhaite essentiellement promouvoir des projets pilotes 
novateurs qui seront mis en oeuvre par plusieurs partenaires et qui soutiendront les 
actions susceptibles d'être difirusées dans les autres États membres. Il est essentiel que le 
public et en particulier les enfants, les adolescents et les femmes exposés à des risques 
parviennent à une meilleure compréhension de la nature et de l'étendue du problème de la 
violence. 
Parmi les domaines d'activité où la Commission pense que des actions pourraient être 
entreprises utilement, citons: 
les campagnes de sensibilisation et d'information du public en général, axées en 
particulier sur les femmes et les enfants les plus vulnérables; 
programmes de recherche dans le domaine de la violence; 
encouragement et échange des meilleures pratiques sur l'aide aux enfants, aux 
adolescents et aux femmes exposés à des risques. 
Ouverture du programme aux pays candidats 
La violence à l'égard des femmes et des enfants est un phénomène préoccupant pour 
beaucoup de pays candidats à l'adhésion. Le Conseil européen, lors de sa réunion des 
12 et 13 décembre 1997 à Luxembourg, considérant qu'il s'agissait là d'un élément clé de 
la stratégie de préadhésion renforcée, a décidé que ces pays devaient avoir la possibilité de 
participer aux programmes communautaires. C'est donc dans cette optique et pour 
progresser dans la voie du renforcement des droits de l'homme, que le 
programme DAPHNE doit être ouvert à ces pays. L'ouverture du programme aux pays 
candidats sera prévue dans la proposition de la Commission relative à sa base juridique, 
par l'introduction d'un article à cet effet. 
10 
La Commission présente une proposition de décision adoptant un programme 
d'action communautaire 2000-2004 relatif aux mesures de lutte contre la violence 
exercée sur les enfants, les adolescents et les femmes. 
PARTIE ffl: MESURES SPECIFIQUES AUX ENFANTS DESTINEES A 
RENFORCER LA PROTECTION DES ENFANTS CONTRE LA 
VIOLENCE 
(a) La collecte et l'analyse de statistiques non confidentielles sur l'exploitation 
sexuelle des enfants et les violences sexuelles à leur égard au niveau de 
l'Union 
Il est extrêmement difficile d'obtenir des statistiques précises concernant l'exploitation 
sexuelle des enfants et les violences sexuelles à leur égard. Bien que les États membres 
enregistrent tous les condamnations pénales et que certains chiffres relatifs au nombre de 
cas confiés aux services sociaux locaux soient disponibles, de nombreux cas d'exploitation 
et de violence sexuelle, probablement la majeure partie, ne sont jamais signalés aux 
autorités. 
La Commission considère que la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et les 
violences sexuelles à leur égard menée à l'intérieur de l'Union doit s'appuyer sur les 
meilleures informations disponibles en ce qui concerne la portée et la nature du problème. 
Chacun sait que les États membres n'ont pas de définition commune des violences 
sexuelles, ni même une définition cohérente du terme "enfant". 
A l'heure actuelle, Eurostat ne recueille pas de statistiques pertinentes. Néanmoins, il a 
acquis une expérience considérable de la coopération avec les autorités des États membres 
en matière d'harmonisation des statistiques, notamment dans le domaine des politiques 
sociales. Cette harmonisation, dans le cas des statistiques relatives à l'exploitation sexuelle 
des enfants et aux violences sexuelles à leur égard dans les États membres, serait très 
précieuse car elle permettrait d'apprécier correctement la situation et de proposer des 
mesures de lutte contre ces phénomènes. 
Le 19 mars 1998, le Conseil a chargé Eurostat de collecter et d'analyser des statistiques 
dans le domaine de l'asile et de l'immigration. 
La Commission suggère au Conseil de charger Eurostat de collecter et d'analyser 
toutes les statistiques non-confidentielles concernant l'exploitation sexuelle des 
enfants et les violences sexuelles à leur égard dans les Etats membres. 
(b) Fichiers officiels de personnes disparues dans les États membres et rôle 
d'Europol 
Des fichiers officiels de personnes disparues existent dans plusieurs États membres mais 
pas dans tous. Dans certains États membres, il sont tenus au niveau régional plutôt que 
national. Leur fonctionnement est loin d'être standardisé, notamment en ce qui concerne 
les définitions et les critères d'enregistrement ainsi que la compatibilité et l'accessibilité 
des bases de données des États membres. L'établissement et la gestion de ces fichiers 
relève de la compétence des États membres. 
11 
Le 19 mars 1998, le Conseil "Justice et affaires intérieures", mettant en oeuvre l'action 
commune du 24 février 199710, a approuvé des propositions concernant les personnes 
disparues et les corps non identifiés en suggérant la mise en place de centres nationaux de 
coordination pour les personnes disparues et les corps non identifiés ou l'amélioration des 
méthodes de travail existantes. Ces centres de coordination seraient chargés de collecter, 
analyser et stocker des données, d'échanger des données avec les centres de coordination 
d'autres pays via Interpol ou dans le cadre du système d'information Schengen (SIS) et de 
coordonner les informations et la formation. Il a également proposé que le traitement 
réservé, au niveau national, aux déclarations de disparitions soit amélioré, en donnant la 
priorité aux catégories de personnes disparues exposées à des risques importants, en 
particulier les enfants de moins de 13 ans et les adolescents de moins de 18 ans, lorsque 
l'on soupçonne qu'ils sont en compagnie de personnes pouvant constituer pour eux un 
danger. 
Afin de fournir un soutien aux États membres, l'UDE, et à l'avenir Europol, adopteront 
des mesures importantes dans les domaines de l'échange d'informations, de l'analyse et du 
soutien des opérations. De l'avis de la Commission, une demande d'informations ou la 
transmission de données sur des enfants disparus via le réseau des ELO est le moyen le 
plus efficace et le plus rapide d'obtenir des informations utiles provenant d'autres États 
membres et les États membres peuvent tirer profit de la précision, de la pertinence et de la 
confidentialité absolue des données transférées. L'accès à d'autres organismes peut être 
obtenu par l'intermédiaire du réseau des ELO et il n'y aurait aucune barrière linguistique 
susceptible de retarder la transmission des informations. Dans les cas où une notification à 
Interpol s'impose, ladite procédure ne doit pas remplacer la notification en question et la 
base de données d'Interpol doit être utilisée pour éviter les doubles emplois. 
La Commission formule les suggestions suivantes: 
Les États membres doivent utiliser l'infrastructure d'Europol et en 
particulier les officiers de liaison d'Europol pour 
assurer une assistance mutuelle rapide dans la recherche et la 
récupération d'enfants disparus et, le cas échéant, engager une action en 
justice contre Ie(s) malfaiteur(s) ou le réseau de malfaiteurs concernés; 
améliorer et harmoniser les fichiers internationaux et nationaux de 
personnes disparues dans les États membres, en particulier en ce qui 
concerne les définitions et les critères d'enregistrement ainsi que la 
compatibilité et l'accessibilité des bases de données dans et entre les 
États membres. 
La capacité d'Europol à effectuer une analyse détaillée doit être utilisée pour 
identifier et adopter les décisions nécessaires aux niveaux politique, juridique 
et stratégique et pour engager ou soutenir les enquêtes internationales de 
police et les opérations concernant les enfants disparus. 
10 JOL 63 du 4.3.1997, p. 2. 
12 
PARTIE IV: MESURES SPECIFIQUES AUX FEMMES 
En réponse à la demande originelle du Parlement européen11 d'organiser une Année 
européenne de la lutte contre la violence à l'égard des femmes en 1999, la Commission est 
finalement d'accord pour organiser une série de manifestations (conférences et 
expositions) en collaboration avec le Parlement et la présidence du Conseil. Les 
préparatifs à cet effet sont déjà lancés pour ce qui est de la présidence britannique et les 
travaux commenceront pendant la présidence autrichienne. Il est souhaitable que certaines 
manifestations aient lieu dans les pays candidats. Ces manifestations impliqueront un 
échange d'informations et d'expériences, notamment en matière de prévention et de 
protection et de réadaptation sociale et professionnelle des victimes de la violence. Les 
mesures spécifiques proposées comprendront une synthèse et une analyse des statistiques 
sur la violence à l'égard des femmes dans la Communauté. Il faudra examiner enfin s'il y a 
lieu d'accorder un financement supplémentaire, en plus des crédits inscrits sur la ligne 
budgétaire DAPHNE (B3-4109). Les Etats membres seront incités à contribuer 
activement en formulant des initiatives pendant l'année. 
Pour la grande conférence qui aura lieu, pendant la présidence allemande, lors de la 
journée internationale de la femme du 8 mars 1999, un rapport contenant une synthèse 
générale et une analyse des statistiques non confidentielles sur la violence à l'égard des 
femmes dans les États membres sera préparé. Ce rapport sera élaboré en coopération avec 
les experts nationaux de tous les États membres et fournira une base solide de 
compréhension et d'action dans le domaine de la violence, y compris la violence familiale. 
Il rassemblera les études et les statistiques sur les nombreux aspects de cette question, par 
exemple sur les formes de violence (en particulier la violence familiale, préoccupation 
majeure du Parlement européen et de certains États membres), sur la portée et la nature 
des blessures volontaires et le coût socio-économique de la violence. 
En liaison avec ce rapport statistique, un sondage (Eurobaromètre) sera réalisé pour 
permettre la comparaison entre les données matérielles existantes et la perception du 
problème de la violence à l'égard des femmes par le public dans les États membres. En 
présentant des exemples sociaux représentatifs de tous les États membres, cette étude 
fournirait une base analytique plus fine pour des actions futures réalistes. 
Pour la seconde grande conférence prévue à la fin de 1999, pendant la présidence 
finlandaise, un rapport complet sera élaboré sur toutes les mesures adoptées ou mises en 
oeuvre par les États membres pendant l'année (par exemple conférences, activités 
d'information scolaire, campagnes, projets pilotes, analyse des mécanismes, y compris les 
mesures de police et les mesures judiciaires destinées à la protection des droits de la 
femme et à une sensibilisation dans ce domaine). 
La Commission formule les suggestions suivantes: 
Les États membres doivent promouvoir la recherche, collecter des données et 
' élaborer des statistiques sur toutes les formes de violence à l'égard des 
femmes, en particulier la violence familiale, et encourager l'analyse de 
^ Résolution du 16.9.1997 sur la nécessité d'une campagne européenne de tolérance zéro à l'égard de 
la violence contre les femmes (JO C 304 du 6.10.1997, p. 55). 
13 
l'efficacité des mesures mises en oeuvre pour prévenir et pour réparer la 
violence à l'égard des femmes. 
Les États membres doivent encourager la création et le renforcement des 
structures, programmes et mesures, notamment dans le secteur des ONG, qui 
visent à améliorer la connaissance et la compréhension des causes, des 
conséquences et des mécanismes de la violence à l'égard des femmes. 
Les États membres doivent, dans le cadre des mesures prises par le 
Parlement européen et par la Commission européenne en 1999, organiser et 
financer des campagnes d'information et des programmes d'éducation et de 
formation afin de sensibiliser les hommes, les femmes et les enfants aux effets 
personnels et sociaux préjudiciables de la violence sur les victimes, dans la 
famille, le groupe social et la société en général. 
14 
Proposition de 
DECISION DU CONSEIL 
concernant un programme d'action communautaire à moyen terme relatif à des mesures 
destinées à soutenir au niveau de la Communauté l'action des Etats membres dans le 
domaine de la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes 
(Programme DAPHNE) 
(2000-2004) 
15 
RESUME DES ARTICLES 
Article premier 
Cet article établit un programme d'action communautaire quinquennal pour la période 
2000-2004 relatif aux mesures de lutte contre la violence exercée sur les enfants, les 
adolescents et les femmes. Le but du programme est de contribuer à la lutte contre ces 
violences et, en particulier, d'aider et d'encourager les ONG et les organisations 
bénévoles agissant dans ce domaine. 
Les actions proposées entrent dans deux rubriques: 
1. Réseaux, échanges d'informations, coordination et coopération au niveau de 
l'Union européenne; 
2. Sensibilisation du public et échange des meilleures pratiques. 
Article 2 
Cet article fait obligation à la Commission de mettre en oeuvre les actions en coopération 
avec les États membres et les organisations oeuvrant en la matière. 
Article 3 
Cet article exige que le programme soit cohérent et complémentaire vis-à-vis des autres 
programmes et actions communautaires. 
Articles 4 et 5 
Ces articles instaurent un comité consultatif composé des représentants de chaque État 
membre et présidé par la Commission et ils définissent ses procédures. 
Article 6 
Cet article encourage la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales. 
Il ouvre également le programme aux États candidats à l'adhésion. 
Article 7 
Cet article traite du suivi et de l'évaluation continue du programme et prévoit que la 
Commission présente un rapport au Parlement européen et au Conseil au cours de la 
troisième année du programme et au moment de son achèvement. Ces rapports doivent 
être également transmis au Comité économique et social et au Comité des régions. 
Annexe 
L'annexe expose les objectifs et actions spécifiques dans le cadre du programme 
mentionné dans les trois rubriques de l'article premier. 
16 
Proposition de 
DECISION DU CONSEIL 
concernant un programme d'action communautaire à moyen terme relatif à des mesures 
destinées à soutenir au niveau de la Communauté l'action des Etats membres dans le 
domaine de la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes 
(programme DAPHNE) 
(2000-2004) 
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPEENNE, 
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 235, 
vu la proposition de la Commission12, 
vu l'avis du Parlement européen13, 
vu l'avis du Comité économique et social14, 
vu l'avis du Comité des régions15, 
1. considérant que les actes de violence envers les enfants, les adolescents et les 
femmes constituent une violation grave des droits de la personne, causent un 
préjudice grave à la santé physique et mentale des victimes de ces violences et à 
leur famille et entraînent des coûts économiques et sociaux élevés pour la société 
dans son ensemble; 
2. considérant que le Parlement européen, dans ses résolutions du 19 septembre 1996 
sur les mineurs victimes de violences16, du 12 décembre 1996 sur les mesures de 
protection des enfants mineurs dans l'Union européenne17 et du 
16 septembre 1997sur la nécessité d'une campagne européenne de tolérance zéro à 
l'égard de la violence contre les femmes18, a invité la Commission à élaborer et à 
mettre en oeuvre des programmes d'action pour lutter contre ce type de violence; 
12 JO 
13 JO 
14 JO 
15 JO 
i6 JO C 320 du 28.10.96, p. 190. 
17 JO C 20 du 20.1.97, p. 170. 
i8 JO C 304 du 6.10.97, p. 55. 
17 
3. considérant qu'une action directe concernant la violence envers les femmes, les 
adolescents et les enfants relève essentiellement de l'activité des Etats membres au 
niveau national ou local; 
4. considérant que la Communauté peut toutefois apporter une valeur ajoutée aux actions 
des États membres en matière de prévention de la violence envers les femmes, les 
adolescents et les enfants par la diffusion d'informations et de l'expérience acquise, 
l'établissement commun de priorités, la mise en réseau s'il y a lieu, la sélection de 
projets à l'échelle de la Communauté et la motivation et mobilisation de tous les 
acteurs en présence; 
5. considérant que le présent programme peut permettre un tel apport, en définissant 
et stimulant les bonnes pratiques et les bonnes politiques, en encourageant 
l'innovation et les échanges d'expériences utiles; 
6. considérant, par conséquent, que, conformément au principe de subsidiarité et au 
principe de proportionnalité tels qu'énoncés à l'article 3 B du traité, les objectifs 
de l'action envisagée peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire; que la 
présente décision se limite au minimum requis pour atteindre ces objectifs et 
n'excède pas ce qui est nécessaire à cette fin; 
7. considérant qu'un partenariat actif entre la Commission, les Etats membres et les 
organisations non gouvernementales, en particulier les organisations intéressant les 
femmes et les enfants, doit être favorisé dans ce domaine et que la synergie entre 
toutes les politiques et mesures appropriées doit être encouragée; 
8. considérant qu'il convient de favoriser la coopération avec les organisations 
internationales compétentes dans le domaine de la santé publique et avec les pays tiers; 
9. considérant que des dispositions doivent être prises pour ouvrir ce programme à la 
participation des pays candidats dans la phase de pré-adhésion, conformément aux 
conditions fixées dans les accords pertinents, notamment dans les accords d'association 
et les protocoles additionnels à ces accords; 
10. considérant que, afin d'accroître la valeur et l'impact du programme, il convient de 
procéder à une évaluation continue des actions entreprises, notamment en ce qui 
concerne leur efficacité et la réalisation des objectifs fixés, en vue d'effectuer, s'il y 
a lieu, les ajustements nécessaires; 
11. considérant que le présent programme doit avoir une durée de cinq ans afin de laisser 
aux actions un temps de mise en oeuvre suffisamment long pour leur permettre 
d'atteindre les objectifs fixés; 
12. , considérant que, dans la mise en oeuvre de la présente décision, la Commission doit 
être assistée d'un comité de caractère consultatif; 
13. considérant que l'article 2 du traité prévoit que la Communauté a notamment pour 
mission de promouvoir un niveau d'emploi et de protection sociale élevé ainsi que le 
relèvement du niveau et de la qualité de vie dans l'ensemble de la Communauté; 
14. considérant que l'article 3 points j) et o), du traité prévoit que l'action de la 
Communauté comporte le renforcement de la cohésion économique et sociale et une 
contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé; 
15. considérant que le programme DAPHNE est de nature à contribuer à la réalisation 
de ces objectifs; 
16. considérant que le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la présente décision, 
d'autres pouvoirs d'action que ceux de l'article 235, 
DÉCIDE: 
Article premier 
Établissement du programme 
1. La présente décision établit un programme d'action communautaire à moyen terme 
relatif à des mesures de lutte contre la violence envers les enfants, les adolescents et les 
femmes (programme DAPHNE), ci-après dénommé "le programme", pour la période 
allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004. 
2. L'objectif du programme est de contribuer à la protection contre les actes de violence 
envers les enfants, les adolescents et les femmes, et notamment d'aider et d'encourager 
les organisations non gouvernementales et les organisations bénévoles participant à 
cette protection. 
3. Les actions à mettre en oeuvre dans le cadre du programme et leurs objectifs 
spécifiques figurent en annexe et concernent: 
a) l'établissement de réseaux, l'échange d'informations, la coordination et la 
coopération au niveau communautaire; 
b) la sensibilisation du public et l'échange des meilleures pratiques; 
c) les dépenses complémentaires. 
Article 2 
Mise en oeuvre 
1. La Commission assure la mise en oeuvre, en étroite coopération avec les États 
membres, des actions visées à l'article 1er paragraphe 3. 
2. ,La Commission coopère avec les institutions et les organisations actives dans la 
lutte contre la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes. 
19 
Article 3 
Cohérence et complémentarité 
La Commission veille à la cohérence et à la complémentarité entre les actions communautaires 
à mettre en oeuvre dans le cadre du programme et celles mises en oeuvre dans le cadre 
d'autres programmes et mesures communautaires pertinents. 
Article 4 
Comité 
1. Dans la mise en oeuvre de la présente décision, la Commission est assistée par un 
comité de caractère consultatif ci-après dénommé "le comité", composé des 
représentants des Etats membres et présidé par le représentant de la Commission. 
Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. 
Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en 
fonction de l'urgence de la question en cause, le cas échéant en procédant à un vote. 
L'avis est inscrit au procès-verbal; en outre, chaque Etat membre a le droit de 
demander que sa position figure à ce procès-verbal. 
La Commission tient le plus grand compte de l'avis émis par le comité. Elle informe le 
comité de la façon dont elle a tenu compte de cet avis. 
2. Le comité arrête son règlement intérieur. 
Article 5 
Fonctions du comité 
1. Le comité, agissant conformément à la procédure prévue à l'article 4, assiste la 
Commission, notamment en ce qui concerne: 
a) les critères et procédures pour sélectionner et financer des projets dans le cadre du 
programme; 
b) la procédure de suivi et d'évaluation. 
2. Le représentant de la Commission tient le comité régulièrement informé de l'état 
général d'avancement du programme. 
20 
Article 6 
Coopération internationale 
1. Dans la mise en oeuvre du programme, la coopération avec les pays tiers et les 
organisations internationales compétentes en matière de santé publique est encouragée. 
2. Le programme est ouvert à la participation des pays associés de l'Europe 
centrale (PEC), conformément aux conditions prévues dans les accords d'association 
ou les protocoles additionnels y afférents en ce qui concerne la participation à des 
programmes communautaires. D est ouvert à la participation de Chypre sur la base de 
crédits supplémentaires selon les mêmes règles que celles appliquées aux pays de 
l'Association européenne de libre échange (AELE), conformément aux procédures à 
convenir avec ce pays. 
Article 7 
Suivi et évaluation 
1. Dans la mise en oeuvre de la présente décision, la Commission prend les mesures 
nécessaires pour assurer le suivi et l'évaluation continue du programme, compte 
tenu des objectifs généraux et spécifiques visés à l'article 1er et à l'annexe. 
2. Au cours de la troisième année du programme, la Commission soumet un rapport 
d'évaluation au Parlement européen et au Conseil. 
3. La Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport final à 
l'issue du programme. 
4. La Commission intègre dans les rapports prévus aux paragraphes 2 et 3 des 
informations relatives au financement communautaire dans les différents domaines 
d'action et à la complémentarité avec les autres actions visées à l'article 3, ainsi 
que les résultats des évaluations. Elle transmet également ces rapports au Comité 
économique et social et au Comité des régions. 
Fait à Bruxelles, le Par le Conseil 
Le Président 
21 
ANNEXE 
OBJECTIFS ET ACTIONS SPÉCIFIQUES 
I. ACTIONS VISANT A ETABLIR DES RESEAUX ET A ASSURER LES 
ECHANGES D'INFORMATIONS, LA COORDINATION ET LA 
COOPERATION AU NIVEAU DE LA COMMUNAUTE EUROPEENNE 
Objectif: aider et encourager les organisations non gouvernementales et les organisations 
bénévoles (ONG) à collaborer entre elles et avec les fonctionnaires d'organismes 
publics, notamment les autorités de police, et les travailleurs sociaux. 
1. Soutien à la mise en place de réseaux associant des ONG de différents États membres 
pour faciliter les échanges d'informations et d'expériences utiles, notamment sur des 
questions relatives aux personnes disparues. 
2. Encouragement à la coopération entre ONG et fonctionnaires d'organismes publics 
pour améliorer, de part et d'autre, la compréhension du rôle de chacun et pour 
échanger des informations et des expériences utiles. 
EL ACTIONS VISANT LA SENSIBILISATION DU PUBLIC ET L'ECHANGE 
DES MEILLEURES PRATIQUES 
Objectif: sensibiliser le public aux violences sur les enfants, les adolescents et les femmes, 
notamment à la traite à des fins d'exploitation sexuelle, y compris commerciale, et 
autres violences sexuelles et favoriser l'échange des meilleures pratiques. 
3. Promotion de campagnes d'information, de projets pilotes et d'actions de 
sensibilisation du public, en particulier auprès des enfants et des adolescents, sur les 
risques potentiels de violence et sur les moyens de les éviter. 
4. Création d'une source d'information à l'échelle communautaire pour aider 
les ONG et leur fournir des informations non confidentielles réunies par les 
services gouvernementaux, les ONG et les institutions spécialisées et concernant la 
lutte contre la violence. 
5. Programmes de recherche dans le domaine de la violence. 
6. Encouragement et échange des meilleures pratiques au niveau communautaire sur 
l'aide aux enfants, aux adolescents et aux femmes exposés à des risques. 
HI. DEPENSES COMPLEMENTAIRES 
En outre, le programme finance des études, réunions d'experts, conférences et séminaires, 
informations et publications ayant un rapport direct avec la réalisation de l'action dont ils 
sont parties intégrantes. 
22 
ISSN 0254-1491 
COM(98) 335 final 
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