Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides"

(COM(2002) 349 final)

(2003/C 85/24)

Le 1er juillet 2002, la Commission, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 janvier 2003 (rapporteur: M. Staffan Nilsson).

Lors de sa 396e session plénière des 22 et 23 janvier 2003 (séance du 23 janvier), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 74 voix pour, 2 voix contre et 11 abstentions.

1. Résumé

1.1. Le CESE soutient les travaux de la Commission visant à élaborer une stratégie thématique sur l'utilisation des PPP dans l'esprit de la communication à l'examen. Cette stratégie doit aborder les mesures que l'on retrouve dans la directive en vigueur et proposer des mesures complémentaires solides et cohérentes afin d'éviter des chevauchements susceptibles de semer la confusion au niveau des responsabilités ou de générer des coûts excessifs pour les opérateurs économiques. Le Comité estime en outre qu'il y a lieu de mentionner la protection des différentes cultures, grâce notamment à l'utilisation des PPP, dont il importe d'évaluer les risques et les avantages sur une base scientifique solide.

1.2. Les nouvelles mesures proposées dans le cadre de la future stratégie doivent intégrer pour chacune d'entre elles des critères, orientations et autres paramètres communs à l'ensemble des pays de l'Union; dans le même temps toutefois, les programmes d'action doivent être élaborés au niveau des États membres. Le CESE juge qu'une telle organisation est nécessaire dans la mesure où elle permet d'adapter les critères généraux aux situations locales et à la nature des problèmes à résoudre.

1.3. Une partie importante des mesures visant à diminuer les risques pour l'environnement et la santé repose sur la formation et le conseil aux exploitants, aux salariés agricoles, aux travailleurs saisonniers ainsi qu'aux autres utilisateurs. Le CESE estime que la Commission doit envisager la possibilité de financer une partie de ces mesures en prélevant des taxes équitables sur les PPP. Pour éviter les distorsions de concurrence, la Commission devrait s'efforcer d'inciter d'autres pays à adopter eux aussi des taxes équivalentes.

1.4. Il est justifié de centrer l'attention sur la réduction des risques liés aux PPP, qui peut notamment impliquer la réduction de la quantité des produits chimiques utilisés, en particulier si celle-ci est adaptée en fonction des exigences nationales, régionales et locales.

1.5. Le CESE se félicite de la révision de la directive 91/414/CEE et accueille favorablement les initiatives telles que l'adoption du principe de substitution et les tests régionaux.

2. Introduction

Pour l'agriculture, les pesticides sont le plus souvent une nécessité afin de protéger les cultures contre les attaques des insectes nuisibles, des champignons et des maladies végétales susceptibles de détruire les récoltes ou de leur porter préjudice. L'utilisation de pesticides chimiques dans la production agricole est remise en cause par nombre de consommateurs. Les organisations de défense de l'environnement opposent une résistance farouche à cet égard et souhaitent parvenir dès que possible à une réduction de l'utilisation de ces pesticides. Dans le même temps, l'industrie est un acteur important pour la recherche et le développement en faveur de pesticides plus sûrs, qu'il s'agisse de pesticides chimiques ou biologiques. Les travaux de la Commission et des États membres sur cette question doivent dès lors être considérés comme prioritaires.

3. Contenu essentiel du document de la Commission

3.1. Le septième programme d'action pour l'environnement prévoit l'élaboration d'une stratégie thématique en vue de parvenir à une utilisation durable des pesticides. La Commission européenne vient de publier une communication qui constitue un premier pas vers l'adoption de cette stratégie. En outre, les organisations de producteurs ont été conviées à participer, le 4 novembre 2002, à une conférence où la stratégie a fait l'objet de débats. Enfin, l'on peut consulter en ligne tous les documents et déclarations sur le site internet de la Commission; les citoyens peuvent y exprimer leur point de vue.

3.2. La stratégie thématique vise à réduire l'impact des pesticides sur la santé humaine, l'environnement et la santé publique, tout en assurant la protection nécessaire des cultures; les principaux objectifs sont les suivants:

- réduire au minimum les dangers et les risques pour la santé et l'environnement liés à l'utilisation des pesticides;

- renforcer les contrôles portant sur l'utilisation et la distribution des pesticides;

- réduire les niveaux de substances actives nocives, notamment en remplaçant les plus dangereuses d'entre elles par des alternatives (y compris non chimiques) plus sûres;

- favoriser la mise en oeuvre d'une agriculture utilisant des quantités limitées ou nulles de pesticides;

- mettre en place un système transparent de notification et de surveillance des progrès accomplis, et notamment définir des indicateurs appropriés.

3.3. La Commission précise que la communication porte essentiellement sur l'utilisation, principalement dans l'agriculture, des produits phytopharmaceutiques (PPP). Même si le programme d'action pour l'environnement utilise le terme de "pesticide", il s'agit de toute évidence des PPP. Le terme "pesticide" est une appellation générique qui englobe tous les produits utilisés dans le cadre de l'agriculture, et également dans une certaine mesure dans d'autres contextes (sur les remblais des voies de chemin de fer, dans les parcs et en tant que produits de consommation). La grande majorité d'entre eux est constituée de différents composés chimiques, mais les pesticides peuvent être fabriqués à partir de substances chimiques ou biologiques.

3.4. La communication comporte une analyse des dispositions en vigueur dans l'Union européenne. Elle souligne l'importance de coordonner ces dispositions avec les autres politiques et initiatives au niveau communautaire, et de tenir compte de l'élargissement et des obligations internationales de l'Union. Elle donne en outre des exemples de mesures efficaces déjà adoptées par certains États membres et propose de formuler des mesures susceptibles de s'intégrer dans la stratégie thématique.

3.5. À l'issue du processus de consultation, la Commission élaborera, dans le courant de 2003, la stratégie thématique précisant les mesures et les initiatives proposées, et la soumettra au Conseil et au Parlement pour approbation début 2004.

4. Observations générales

4.1. Le CESE se félicite de l'initiative de la Commission d'élaborer une stratégie concernant l'utilisation durable des pesticides. Les préparations chimiques pulvérisées étant étrangères à l'environnement et pouvant être nocives, la meilleure approche consiste à cibler les mesures à prendre sur la diminution des risques. L'objectif principal à long terme devrait être de limiter la dépendance de l'agriculture à l'égard des pesticides chimiques. Le développement doit être axé sur l'élaboration de solutions biologiques de rechange, sur la résistance propre des végétaux et sur des méthodes d'agriculture susceptibles de réduire l'utilisation des pesticides. Dans le même temps, l'agriculture d'aujourd'hui a besoin de recourir aux pesticides pour lutter contre différentes sortes d'organismes nuisibles. C'est pourquoi la communication de la Commission constitue un pas important vers une utilisation durable des pesticides.

4.2. L'environnement et la santé sont bien évidemment affectés par un grand nombre d'activités et de domaines indépendamment des pesticides. C'est pourquoi la stratégie doit mettre en parallèle les risques des pesticides et les risques liés à d'autres activités de la société.

4.3. Le Comité invite la Commission à poursuivre ses activités afin de pouvoir présenter une stratégie thématique d'ici 2004, et à décrire avec davantage de précision et de clarté les avantages et les inconvénients liés aux pesticides. De l'avis du CESE, les propositions avancées par la Commission sont fondées d'un point de vue écologique et sanitaire et peuvent tout à fait être réalisées dans des délais qui restent à déterminer.

4.4. De l'avis du CESE, cette stratégie n'aura pas pour effet de compléter la législation existante telle que par exemple la directive 91/414/CEE, mais elle est appelée à jouer un rôle de parapluie et à inclure la législation existante et même, le cas échéant, de proposer une nouvelle législation. Il est important que la Commission précise le rôle de la future stratégie, tout en veillant à éviter, lors de sa mise en oeuvre, que certaines normes fassent double emploi tant au niveau européen que local, et à éviter tout risque de confusion et d'augmentation des coûts.

4.5. Même si la Commission, dans sa communication, vante les avantages de l'utilisation des pesticides, elle omet de décrire les effets positifs qui résultent directement de la possibilité de lutter contre les organismes qui nuisent aux récoltes agricoles. Ceux-ci résident dans le maintien de la production de denrées alimentaires à un niveau relativement élevé en ce qui concerne la quantité, la qualité et la diversité des cultures, ce qui permet d'assurer l'approvisionnement en produits alimentaires. Il y aura également lieu, dans une stratégie ultérieure, d'analyser dans quelle mesure les prix des denrées alimentaires sont influencés par l'accès aux pesticides chimiques. Autrement, l'utilisation des pesticides aurait pu être arrêtée dans un délai relativement bref.

4.6. Le CESE estime qu'il y a lieu d'insister davantage sur la description des menaces que ne le fait la Commission, c'est-à-dire sur la véritable raison de l'utilisation des pesticides. Comprendre la raison de cette utilisation suppose d'avoir une bonne connaissance des problèmes que posent les mauvaises herbes, les infections à champignons et les insectes à l'agriculture. Le CESE demande à ce que la future stratégie contienne une description de ces menaces, de l'ampleur des pertes de récoltes occasionnées à présent par les mauvaises herbes, les infections à champignons et les insectes, de l'ampleur des dégâts si l'on utilisait les méthodes alternatives que l'on connaît aujourd'hui ainsi que de l'impact de la non-utilisation des pesticides sur l'approvisionnement en produits alimentaires et le prix de ces produits en Europe.

4.7. Les efforts visant à réduire les risques se heurteront à des conflits dus à des objectifs contradictoires entre les différents types de mesures environnementales. L'on pourrait par exemple mettre en parallèle l'impact sur le climat d'une exploitation de type mécanique et les risques liés à l'utilisation des pesticides. Une stratégie pour l'utilisation des pesticides doit tenir compte de ces divergences.

4.8. Même si la communication a pour principal objectif de réduire les risques de l'utilisation des pesticides, il est important que la stratégie vise également à réduire leur utilisation en tant que telle. Pour l'agriculture, les pesticides sont un atout pratique. L'on peut parvenir à une diminution en améliorant l'efficacité de leur utilisation, en adaptant cette utilisation aux besoins, en procédant à des améliorations techniques et en adoptant d'autres mesures liées à l'utilisation. La Commission devrait également initier une stratégie destinée à réduire leur utilisation dans les domaines autres que l'agriculture où ils sont employés (privés, publics, etc.). Une diminution de leur utilisation peut également réduire les risques.

4.9. L'on trouve, au sein du commerce et de l'industrie, des initiatives et des règles qui fixent des exigences sur la manière dont l'agriculture doit appréhender la question des pesticides. Un certain nombre de chaînes commerciales, de producteurs de denrées alimentaires et de coopératives agricoles fixent des conditions de livraison aux agriculteurs, afin de renforcer leur enseigne, qui peuvent à leur tour avoir un impact sur l'utilisation des pesticides. Le choix des consommateurs - et donc les exigences spécifiques du commerce et de l'industrie alimentaire - ont un impact décisif sur les modes de production dans le secteur agricole. À cela s'ajoute le fait que les consommateurs privilégient souvent les produits alimentaires ne présentant pas de défaut visible, ce qui incite davantage à protéger les récoltes des organismes nuisibles. Mais un développement induit par le marché, dans lequel un étiquetage plus important des produits peut être un atout, peut conduire à une diminution de l'utilisation et au développement durable de l'utilisation des pesticides, par rapport à un développement qui serait induit par la législation.

5. Observations particulières

5.1. Dans le chapitre VI, la Commission présente les éléments possibles d'une future stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides. L'on trouvera ci-dessous des observations plus détaillées sur les autres propositions; les chiffres entre parenthèses renvoient aux paragraphes de la communication de la Commission.

5.2. (1 a) Le CESE est favorable à l'établissement de plans nationaux et souhaite mettre plus particulièrement l'accent sur la participation des agriculteurs et de leurs organisations, ainsi que sur celle des salariés agricoles et de l'industrie chimique. Il est toutefois important de s'appuyer sur des critères, des orientations et d'autres paramètres communs à l'UE pour les mesures qui doivent être adoptées si l'on veut éviter de créer des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur. De nombreuses autres mesures figurant dans la stratégie proposée par la Commission devraient être intégrées dans ces programmes nationaux. Ceux-ci devraient faire l'objet d'une évaluation à intervalles fixes.

5.3. (1 b) L'instauration de diverses mesures de précaution dans les domaines particulièrement sensibles tels que la protection des zones humides et des zones définies dans le cadre de Natura 2000 suppose la prise en compte des conditions locales. Le CESE estime qu'il peut être positif d'établir des règles communes et des seuils minimums, mais considère qu'il y a lieu de tenir compte des conditions spécifiques dans la définition de ces protections. Il est à la fois raisonnable et capital pour le droit des individus d'octroyer des compensations propres à les dédommager des modifications intervenues dans la valeur et des terres et des récoltes par suite de décisions affectant l'utilisation des terres. Dans la mesure où les terres en question nécessitent une protection supplémentaire, il y a lieu de le préciser soit dans la directive "Habitat" (92/43/CEE), soit dans la directive-cadre sur l'eau 2000/60/CE et les directives dérivées qui traitent de la menace considérée globalement.

5.4. (1 cd) De l'avis du CESE, il est important de continuer à sensibiliser l'opinion publique aux risques liés à l'utilisation des pesticides et aux possibilités de réduction de ces risques. Un aspect que la Commission a omis d'aborder est la manière dont il sera possible de mesurer non seulement les résidus de pesticides dans l'eau mais également dans les déchets résultant de leur décomposition. Une future stratégie thématique devrait esquisser ce qui peut être modifié ou complété dans les procédures actuelles. L'intention de la Commission de contribuer au développement d'indicateurs appropriés peut rendre cela possible également.

5.5. (2 abc) Compte tenu des coûts encourus, il est important de ne mettre sur pied un système de rapports ou une administration que si les avantages en sont clairement démontrés. Les informations devant être fournies par les utilisateurs doivent être perçues comme suffisamment intéressantes, en termes de production, pour en justifier la collecte.

5.6. (2 d) En ce qui concerne la collecte des emballages contenant des résidus de pesticides, il est capital d'élaborer une législation qui permette de traiter également les autres déchets dangereux tels que piles, huiles usées et tubes fluorescents. Citons à titre d'exemples les campagnes organisées dans différents États membres (notamment l'Allemagne et la Belgique) pour la collecte des pesticides et des emballages périmés. Il importe de susciter un intérêt accru pour les pollutions liées au remplissage et au nettoyage de matériels, ainsi que celles que provoque la gestion des emballages.

5.7. (2 ef) Le CESE soutient les mesures proposées concernant l'instauration d'une inspection technique de l'équipement d'application (pulvérisateurs) et la fixation d'exigences relatives à la formation et à la qualification de tous les utilisateurs de pesticides (exploitants et salariés agricoles, travailleurs saisonniers, etc.). Plusieurs enquêtes effectuées dans différents États membres montrent que la formation et le conseil aux utilisateurs entraînent une diminution significative des risques. La formation doit également avoir pour but d'accroître la connaissance et la compréhension de la législation existante. Formation, qualification et contrôle technique des équipements doivent devenir obligatoires.

5.7.1. (2) Concernant les points 2a-f, la Commission prévoit de présenter une nouvelle proposition d'exigences contraignantes dans les deux ans suivant l'adoption de la stratégie. En outre, la Commission propose que le respect des exigences proposées puisse être lié à la politique agricole commune (PAC) à travers "l'éco-conditionnalité". Cela signifie que les bénéficiaires d'aides ne les perçoivent pas s'ils contreviennent à certaines dispositions, en ce cas il s'agirait de règles liées à l'utilisation des pesticides. Dans son avis sur l'évaluation à mi-parcours de la PAC, le CESE a indiqué qu'il convient de se pencher davantage sur la manière dont les règles seront établies, avant de pouvoir procéder à une réelle évaluation des dispositions relatives à l'éco-conditionnalité. Il convient en outre d'évaluer le bien-fondé d'une disposition prévoyant qu'une seule et même faute pourrait donner lieu à la fois à des poursuites judiciaires et à la suppression des compensations.

5.8. (3) L'évaluation des substances actives, visant à les inclure dans l'annexe 1 de la directive 91/414/CEE, doit continuer d'être considérée comme prioritaire; de nouveaux retards dans ce domaine ne seraient pas admissibles. De l'avis du CESE, il est opportun, comme le propose la Commission, de compléter la directive en question en y introduisant le principe de substitution; cela permettra de réduire de façon constante les risques de l'utilisation des pesticides pour la santé humaine et pour l'environnement. Le CESE part du principe que la Commission, dans sa proposition, donne des délais raisonnables qui permettront l'élimination progressive d'une substance conformément au principe de substitution, afin de rassurer les producteurs et de les inciter à élaborer de nouvelles préparations moins nocives.

5.8.1. Il est également important, dans l'optique d'une modification de la directive 91/414/CEE, d'évaluer comment on peut accroître l'efficacité des tests des différentes préparations. À titre d'exemple, l'on pourrait procéder à des tests régionaux sans empiéter sur le droit de décision des États membres. Une procédure de tests au niveau régional permettrait de maintenir sur le marché certains produits ayant un champ d'application réduit et qui, à l'heure actuelle, pourraient être retirés de la vente pour des raisons économiques. De l'avis du CESE, ce sont les préparations comportant les risques les plus grands pour la santé et pour l'environnement qui doivent disparaître du marché et pas nécessairement ceux dont le nombre d'utilisateurs est faible.

5.9. (4 a) Il est à la fois important et positif de soutenir de diverses manières les méthodes agricoles qui réduisent la dépendance vis-à-vis des pesticides. Il est également important d'être ouvert à l'idée de soutenir toute une série de méthodes susceptibles de réduire à la fois les risques et l'utilisation même de pesticides. Dans son avis d'initiative sur "Le futur de la PAC(1)", le CESE signale diverses possibilités de mieux intégrer les aspects environnementaux dans la politique agricole. Le prétendu "deuxième pilier" de la politique agricole permet aux États membres d'offrir des compensations aux agriculteurs, ce qui peut diminuer les risques liés à l'utilisation de pesticides chimiques. Ce programme de mesures peut également être financé par le Fonds social ou à travers une taxe harmonisée sur les pesticides.

5.10. (4 b) Lors de l'élaboration des bonnes pratiques agricoles, il est important de tenir compte des règles existantes concernant la manipulation des pesticides. Si l'on crée un système de règles qui, pour des raisons techniques ou liées au niveau d'instruction, se révèlent difficiles à mettre en oeuvre, l'on aboutit à culpabiliser l'utilisateur, ce qui revient à décourager ce dernier d'améliorer sa pratique; or, dans ce domaine, la participation de l'utilisateur est essentielle.

5.11. (4 c) Une taxe spéciale sur les PPP peut se justifier en partie par la nécessité d'en réduire l'utilisation et en partie pour le financement de certaines activités par la collectivité. Nombre des mesures proposées par la Commission nécessitant un financement, il est juste que les utilisateurs de pesticides prennent en charge une partie des coûts. Il semble dès lors concevable de prélever une taxe limitée pour chaque kilogramme de substance active utilisée afin de financer une partie des mesures proposées, ainsi que l'information et la formation. Le prélèvement d'une taxe harmonisée, même minime, permettrait de financer dans une proportion non négligeable les plans nationaux de réduction des risques. Cependant, le prélèvement d'une taxe spéciale, même très limitée, signifierait des coûts de production supplémentaires dans l'UE. Si l'on veut éviter les distorsions de concurrence, la Commission devrait toutefois s'efforcer de faire adopter par les autres pays les mêmes dispositions sur une taxe spéciale. Le Comité estime essentiel que l'UE ait une perspective globale lorsqu'elle élabore des règlements visant à permettre l'amélioration de l'environnement. Si des dispositions équivalentes sont prises dans les autres pays également, il sera possible d'adopter des mesures d'amélioration de l'environnement tout en maintenant la compétitivité de l'agriculture européenne.

5.12. (4 d) La Commission indique que les taux de TVA sur les PPP varient entre 3 et 25 %. Le CESE considère que l'harmonisation des taxes, mais également des taux de TVA sur les pesticides permettrait un meilleur fonctionnement du marché unique dans des conditions de concurrence équitables.

5.13. (5) Il serait souhaitable de disposer d'un système permettant de montrer les résultats des mesures effectuées afin de les évaluer et de procéder à des améliorations. Il est dès lors capital que les indicateurs montrent les améliorations constatées. Il est techniquement possible de mesurer les changements intervenus dans les résidus, dans les produits alimentaires ou dans le sang des utilisateurs en effectuant des analyses chimiques. En ce qui concerne le contrôle de la réduction des risques pour l'écosystème et pour l'eau, le Comité appuie la proposition de la Commission visant à rechercher des indicateurs qui ne s'attachent pas essentiellement aux quantités utilisées mais qui tiennent compte principalement des propriétés de la substance en question et de son mode d'utilisation.

5.14. (6) Les mesures proposées pour les pays candidats à l'adhésion sont raisonnables; il y a lieu de dégager des ressources à cet effet. Il convient également d'être conscient du fait que la modernisation de l'agriculture des pays candidats peut conduire à un accroissement de l'utilisation des pesticides. De l'avis du CESE, la Commission devrait suivre tout particulièrement l'évolution de la situation dans les pays candidats à l'adhésion. Il préconise également l'élaboration d'un système de collecte et de neutralisation.

5.15. (7) L'UE ne doit pas accepter que les produits importés comportent des niveaux de résidus supérieurs aux limites autorisées pour les marchandises produites à l'intérieur de l'Union. Il s'agit ici non seulement de concurrence loyale, mais surtout d'aspects très importants en matière de santé publique. Le CESE appuie dès lors les efforts de la Commission en ce sens.

Bruxelles, le 23 janvier 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 125 du 27.5.2002, pp. 87-99.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins un quart des votes exprimés, ont été rejetés au cours des débats.

Paragraphe 4.5

Modifier la deuxième phrase comme suit:

"... la quantité, et la qualité et la diversité des cultures ..."

Exposé des motifs

Les possibilités d'utilisation des pesticides ont jusqu'à présent contribué de manière importante à l'appauvrissement génétique des types et des variétés de plantes.

Résultat du vote

Voix pour: 27, voix contre: 44, abstentions: 11.

Paragraphe 5.2

Compléter la première phrase comme suit:

"... sur la participation des agriculteurs et de leurs organisations, ainsi que sur celle des salariés agricoles, des associations de défense de l'environnement et de défense des consommateurs ainsi que de et de l'industrie chimique ...."

Exposé des motifs

Il est indispensable que les organisations concernées dans l'ensemble de la société participent à la conception des plans nationaux.

Résultat du vote

Voix pour: 25, voix contre: 55, abstentions: 3.

Paragraphe 5.9

Insérer le texte suivant après la deuxième phrase:

"... réduire à la fois les risques et l'utilisation même de pesticides. L'orientation de ce que l'on appelle le premier pilier de la PAC doit, grâce à une répartition différente des aides, ouvrir également la voie à une réduction plus importante de l'utilisation des pesticides dans l'agriculture en général. Dans son avis d'initiative ..."

Exposé des motifs

La répartition des aides issues du premier pilier de la PAC exerce une influence considérable sur le choix de cultures ou de produits agricoles des agriculteurs. C'est donc elle qui détermine la nécessité et l'ampleur de l'utilisation ultérieure des pesticides.

Résultat du vote

Voix pour: 6, voix contre: 53, abstentions: 5.