COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 06.05.1997 
COM(97)200 final 
PROTECTION DES INTERETS 
FINANCIERS DES COMMUNAUTÉS 
LUTTE CONTRE LA FRAUDE 
Rapport annuel 1996 
(présenté par la Commission) 

LISTE DES NUMEROS D'APPEL DU TELEPHONE VERT PAR ETAT 
MEMBRE 
Allemagne 
Autriche 
Belgique 
Danemark 
Espagne 
Finlande 
France 0130820595 
06605845 
080012426 
80018495 
900993295 
0800112595 
0800917295 Grèce 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Suède 008003212595 
1800553295 
167878495 
08003595 
060224595 
0505329595 
0800963595 
020791695 
/ (LA, 
SOMMAIRE 
INTRODUCTION 1 
1. LA STRATEGIE ANTIFRAUDE, BILAN ET PERSPECTIVES 5 
1.1 Les résultats du terrain : comment mieux détecter la fraude 6 
1.1.1 L'encadrement de la mission opérationnelle de la Commission 6 
1.1.2 Les moyens de l'assistance et de l'orientation des activités antifraude de terrain 7 
1.1.3 La coopération judiciaire sur le terrain 9 
1.2 Evolution du suivi financier : comment mieux protéger les intérêts financiers des 
Communautés : 9 
1.3 L'amélioration de la législation communautaire : comment mieux adapter le processus 
décisionnel et le cadre juridique en vue d'une meilleure prévention 11 
1.4 Le renforcement des sanctions : comment mieux dissuader, 12 
2. STATISTIQUES ET ANALYSES 13 
2.1 La situation en 1996 13 
2.2 Les tendances 14 
2.2.1 Les ressources propres traditionnelles 14 
2.2.2 Les dépenses 15 
2.3 Les sources d'information 15 
2.4 Analyses sectorielles 16 
2.4.1 Les ressources propres traditionnelles 16 
2.4.1.1 Le domaine du transit 16 
2.4.1.2 Les régimes préférentiels 16 
2.4.2 Les dépenses 17 
2.4.2.1 Le FEOGA-Garantie 17 
2.4.2.2 Les actions structurelles 18 
2.4.2.3 Les dépenses directes 19 
2.5 Le recouvrement 19 
2.5.1 Domaine des ressources propres traditionnelles 19 
2.5.2 Domaine du FEOGA-Garantie 20 
2.5.3 Domaine des actions structurelles 20 
3. LES ENQUETES 21 
3.1 Grandes fraudes transnationales organisées 23 
3.2 Grandes fraudes dans le domaine des politiques commerciales (produits industriels, 
produits de la pêche et produits textiles) 29 
3.3 Fraudes nationales dans le domaine agricole 32 
/ 6 
3.4 Fraudes dans le domaine des politiques structurelles 33 
3.5 Fraudes dans le domaine des dépenses directes 34 
4. PARTENARIAT AVEC LES ETATS MEMBRES 37 
4.1 Organisation des Etats membres pour la protection des intérêts financiers des 
Communautés 37 
4.2 Politique de formation 38 
5. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTES / EVOLUTIONS 
MARQUANTES PAR DOMAINE 39 
5.1 Domaine des ressources propres 40 
5.2 Domaine agricole 41 
5.3 Régimes de transit et initiatives douanières 41 
5.3.1 Les régimes de transit 41 
5.3.1.1 Le suivi de la communication de la Commission du 29 mars 1995 41 
5.3.1.2 La commission temporaire d'enquête du Parlement européen 43 
5.3.2 Le programme "Douane 2000" 43 
5.3.3 Les régimes préférentiels 44 
5.4 Le domaine des dépenses directes 44 
5.5 Assistance mutuelle administrative et assistance technique 45 
5.5.1 Sur le plan communautaire 45 
5.5.2 Entre la Communauté et les pays tiers 45 
6. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS / INITIATIVES LEGISLATIVES 
HORIZONTALES 46 
6.1 Le règlement contrôles et vérifications sur place 47 
6.1.1 Le champ d'application du règlement 47 
6.1.2 La mise en œuvre des contrôles 48 
6.1.3 Les suites des contrôles 48 
6.2 Les activités dans le cadre du titre VI du TUE 49 
6.2.1 Premier protocole sur la corruption des fonctionnaires 49 
6.2.2 Le protocole en matière de protection pénale des intérêts financiers 50 
ANNEXES 51 
GLOSSAIRE 60 
le 
D^TROPUCTÏOM 
Le VlIIème rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers et la 
lutte contre la fraude fait office de bilan de toutes les actions engagées dans ces 
domaines. Ce rapport 1996 s'est donné aussi pour ambition de rappeler brièvement tout 
le chemin parcouru depuis la mise en place en 1994 de la nouvelle stratégie de la 
Commission, et de faire ressortir les perspectives et les priorités à conduire pour l'avenir. 
Des résultats importants ont été enregistrés, tant sur les plans opérationnel que législatif. 
Le budget annuel de la Communauté européenne pour 1996 s'élève à 82 milliards d'écus. 
Il est financé par des ressources propres à la Communauté, dont essentiellement la TVA 
(39,8 millions d'écus, 49% des ressources budgétaires totales), ainsi que les droits de 
douane et les droits agricoles (13,6 millions d'écus, 18% des ressources budgétaires) 
perçus sur les marchandises entrant dans la Communauté en provenance des pays tiers. 
La structure des dépenses budgétaires est caractérisée par une part majoritaire de crédits 
destinés au soutien des politiques communautaires. Un peu moins de la moitié des 
dépenses sont agricoles, près du tiers sont consacrées aux politiques structurelles, et près 
de 15% des dépenses, gérées directement par la Commission, sont consacrées à la 
recherche et au développement, à la protection des consommateurs, à l'environnement ou 
aux aides aux pays tiers. 
Dans le domaine des ressources propres traditionnelles (droits de douane et droits 
agricoles), l'impact des irrégularités s'élève à 5,8% (787 millions d'écus) du montant des 
recettes perçues à ce titre en 1996 par les Etats membres, pour le compte de la 
Communauté. Les cas correspondants sont au nombre de 2 000 environ. Cet impact, en 
augmentation, était de 3,6% en 1995. 
Du côté des dépenses transitant par les Etats membres (soit plus de 80% des dépenses du 
budget communautaire, incluant la politique agricole commune et les actions 
structurelles), l'incidence globale des irrégularités s'élève à 0,7% (498 millions d'écus) 
du total des financements accordés, soit environ 2 400 cas. Là encore, on constate une 
légère augmentation de cette incidence par rapport à 1995 (0,6%). Pour les dépenses 
directement gérées par la Commission (environ 15% du budget), cette incidence est de 
0,1% (16 millions d'écus) du montant des prestations accordées, à comparer au chiffre de 
0,3% pour 1995. 
Le volume global des irrégularités détectées par les Etats membres et la Commission en 
1996 est de 1,3 milliard d'écus (irrégularités affectant les recettes et les dépenses). En 
comparaison, le chiffre pour 1995 était de 1,1 milliard d'écus. 
Il apparaît que, dans le domaine de l'agriculture, l'évolution des politiques 
communautaires vers une plus grande part d'aides directement versées aux agriculteurs 
s'est traduite par une augmentation des cas détectés et par une relative stagnation des 
montants communiqués. 
* 
Pour les politiques structurelles, l'évolution est notable. En 1996, la mise en place de 
modalités pratiques de communication par les Etats membres des informations relatives 
' cL 
aux irrégularités et aux fraudes a entraîné, par rapport à 1995, non seulement une 
augmentation sensible des activités de la Commission et du nombre d'affaires, mais 
surtout une multiplication par quatre des montants concernés. Par ailleurs, pour les 
actions structurelles, les détournements de subventions ne concernent pas seulement la 
contribution communautaire, ils mettent aussi en jeu le cofmancement national, et de ce 
fait, comportent une incidence à l'égard des budgets des Etats membres. 
Dans le domaine des ressources propres également, l'impact des fraudes n'est pas neutre 
pour le contribuable européen. Ceci dans la mesure où le manque à gagner doit donc être 
compensé par la quatrième ressource1, fondée ^ur le PNB des Etats membres et supportée 
par les contribuables. 
Les fraudes qui lèsent les finances de la Communauté ont aussi un impact direct à l'égard 
des intérêts financiers nationaux. Pour le trafic de cigarettes par exemple, l'impact global, 
constaté en 1996, en matière de contournement du régime du transit notamment, est de 
800 millions d'écus (droits de douane, accises, TVA), dont 25% représentant les droits de 
douane au profit de la Communauté européenne. La part majoritaire (75%) étant 
supportée par les budgets nationaux. Pour l'alcool, le détournement des systèmes 
d'accises, lors de trafics intra-communautaires (disparition de cargaisons), occasionne 
une perte de recettes fiscales considérable au détriment des intérêts nationaux (en 1996, 
450 millions d'écus). Soit au total, pour ces deux trafics, plus d'un milliard d'écus, ce qui 
représente l'équivalent, en termes d'impact financier, des fraudes communautaires 
détectées par les Etats membres et communiquées à la Commission en 1995. 
Les chiffres doivent cependant être interprétés avec prudence. Les variations enregistrées 
peuvent aussi bien provenir d'une amélioration du taux de détection des irrégularités que 
d'une augmentation des comportements irréguliers ou de l'accentuation des activités 
antifraude dans certains domaines ciblés, ou encore de la présence, pour l'exercice en 
cause, d'affaires spectaculaires. 
A un petit nombre de cas (2 à 3%) correspondent les affaires les plus importantes et la 
majorité des montants en jeu (plus des deux-tiers). Ce phénomène est révélateur de 
l'existence d'une grande délinquance bien organisée. Il est manifeste que des aides 
communautaires sont détournées au seul profit de trafiquants, sans bénéficier aux 
secteurs économiques concernés. De même, les politiques commerciales de l'Union et 
des Etats membres sont compromises par l'ampleur des trafics lésant les intérêts du 
budget communautaire et des budgets nationaux. 
Les données communiquées par les Etats membres, aussi fiables soient-elles, reflètent les 
résultats des contrôles effectués, mais ne peuvent, à elles seules, traduire la réalité de la 
fraude. La manière dont les organisations criminelles fractionnent leurs tâches rend très 
difficile l'appréhension globale des comportements délictueux. La complexité des 
opérations, mêlant activités légales et souterraines, laisse rarement apparaître la structure 
criminelle, "donneur" d'ordres, dans sa totalité. 
Cette grande délinquance se joue des frontières, organise des carrousels, monte des 
opérations financières, multipliant les avantages tout en brouillant les pistes, notamment 
Rappel: les trois autres ressources budgétaires sont les droits agricoles, les droits de douane (qui constituent les ressources 
propres traditionnelles) et la TVA. 
par le recours à différentes entreprises présentes sur le marché (entrepositaires, 
transformateurs..., transporteurs, négociants). Elle pratique le blanchiment du produit de 
ses affaires, tout comme les cartels de la drogue, via des sociétés "écrans" qui utilisent 
des réseaux bancaires disséminés sur de nombreuses places financières, à l'intérieur 
comme à l'extérieur de la Communauté. Le recours à de telles méthodes permet 
d'installer une série d'obstacles qui rendent quasiment impossible l'aboutissement du 
travail du contrôleur et du juge national. 
Contre les fraudes transnationales, l'intervention au niveau communautaire est mieux en 
mesure d'effectuer les recoupements d'informations et de lancer les opérations 
nécessaires. La mise en place de "task-groups" dans les secteurs les plus sensibles à la 
fraude, avec des "points de contact" dans les Etats membres, concrétise l'approche 
stratégique globale de lutte contre la fraude et permet de mieux appréhender la menace 
que représente la criminalité organisé. L'accès privilégié aux renseignements, l'addition 
des compétences et l'organisation d'actions ciblées sur le terrain sont indispensables pour 
contrer les pratiques de la délinquance financière organisée. 
Ainsi, la fraude organisée nécessite la mobilisation des moyens d'action au niveau 
approprié, pour protéger le contribuable européen, les professionnels, bénéficiaires des 
politiques, et les destinataires des fonds communautaires. 
Les progrès réalisés, tant sur le plan législatif que sur celui de la connaissance du 
phénomène sur le terrain, permettront, à l'avenir, de renforcer l'efficacité de la lutte 
contre la fraude. Dans le cadre de cette problématique d'ensemble, il doit rester clair que, 
si l'accent doit effectivement être mis sur le combat opérationnel, l'action de prévention 
reste un point fort de la protection des finances publiques. C'est un préalable 
incontournable de la protection des intérêts financiers des Communautés2. 
Le cadre juridique commun pour la protection des finances communautaires s'appuie 
pour l'essentiel sur : 
. le règlement horizontal relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés, portant sur les 
contrôles, mesures et sanctions administratives, adopté le 18 décembre 1995; 
. le règlement relatif aux contrôles et vérifications effectués sur place dans les Etats membres par les 
agents de la Commission pour la recherche des fraudes et irrégularités, adopté le 11 novembre 1996; 
. la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, signée le 26 juillet 
1995 et son premier protocole relatif à la lutte contre la corruption, signé le 27 septembre 1996. Pour 
produire leurs effets, ces textes doivent être ratifiés par les Parlements nationaux et transposés 
effectivement dans les législations nationales. 
Le règlement horizontal définit d'une manière très large la notion d'irrégularité. Cette 
notion couvre aussi bien la simple omission, par erreur ou négligence, susceptible de 
porter préjudice au budget des Communautés que les comportements intentionnels ou 
délibérés qui, pour leur part, correspondent au concept le plus restrictif de la fraude tel 
que défini dans la convention pénale. Les enquêtes présentées dans ce rapport se réfèrent 
à des dossiers pour lesquels la Commission s'est impliquée. Ces dossiers ne concernent 
que des irrégularités présentant un intérêt particulier sur le plan communautaire, dont le 
A côté de l'opération SEM 2000 (voir le chapitre 1, à partir de la page 9) dont les orientations visent clairement le 
renforcement du volet prévention, dans le domaine douanier par exemple, la prévention constitue aussi une priorité du 
programme "Douane 2000", qui vient d'être adopté par le Conseil et le Parlement européen. Voir chapitre 5.3.2, page 43. • 
caractère intentionnel ou délibéré n'a pas encore nécessairement été démontré. Ces 
irrégularités ne peuvent donc être toutes considérées comme des cas de fraude au sens 
pénal du terme. Il en est de même pour les données reprises dans la partie statistique du 
rapport. 
Sur le terrain, les résultats acquis par le travail des équipes communautaires (notamment 
les task-groups) profitent aux finances communautaires comme aux finances nationales. 
Environ 4 000 appels ont été enregistrés sur le téléphone vert en 1996, 42 d'entre eux ont 
donné lieu au déclenchement d'enquêtes. 
Il faut rappeler que la lutte contre la fraude relève au premier chef de la responsabilité des 
Etats membres qui, seuls, par l'intermédiaire de leurs différents services de police 
financière, disposent des moyens nécessaires pour lutter contre la fraude. Il est 
néanmoins essentiel que la Commission exerce pleinement son rôle de coordination et 
d'intervention, sur le terrain, dans les domaines où elle est en mesure d'apporter une 
valeur ajoutée, en particulier lorsqu'il s'agit de fraudes transnationales et de grande 
délinquance financière. 
L'effort soutenu produit dans le domaine du recouvrement des montants fraudés, 
notamment dans le domaine du FEOGA-Garantie, permet d'atténuer les dommages au 
budget européen. Dans les cas communiqués par les Etats membres avant 1993, un tiers 
des montants ont été soldés. Beaucoup reste encore à faire cependant, en collaboration 
entre les Etats membres et la Commission, pour améliorer encore la situation du 
recouvrement. Il doit être bien clair que les irrégularités et les fraudes qui affectent le 
budget communautaire ne se traduisent pas, de manière irrémédiable, par la perte des 
montants pour le contribuable, dans la mesure où la détection des cas s'améliore et, pour 
autant que les procédures de recouvrement se déclenchent de manière effective. 
1. LA STRATEGIE ANTIFRAUDE, BILAN ET PERSPECTIVES 
La réalisation du marché unique et la mise en œuvre du traité sur l'Union européenne ont 
conduit la Commission à concevoir une nouvelle stratégie antifraude3, adoptée en 1994. 
Après trois années d'application et, étant donné que la conférence intergouvernementale, 
devant aboutir lors du Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997), comporte la lutte 
contre la fraude à son ordre du jour, il était utile d'en faire le bilan afin de faire porter 
l'effort sur les questions essentielles: 
comment mieux détecter la fraude et combattre la grande délinquance financière; 
comment mieux protéger les intérêts financiers des Communautés et les contribuables européens; 
comment mieux adapter le cadre juridique de la lutte contre la fraude et contre la grande 
délinquance financière; 
comment mieux assurer une dissuasion efficace et une répression équivalente. 
Les résultats déjà obtenus doivent être mis à profit pour faire face aux défis du prochain 
millénaire, notamment dans la perspective de l'élargissement de l'Union. Autant 
d'objectifs qui s'inscrivent dans la logique des quatre grandes orientations stratégiques 
retenues en 1994: 
la présence sur le terrain; 
le renforcement de la coopération avec les Etats membres; 
l'amélioration de la législation communautaire; 
la convergence des systèmes répressifs des Etats membres. 
L'expérience du terrain a permis de détecter un nombre croissant de cas importants, 
notamment dans les domaines sensibles à la fraude. La situation sur le terrain doit être 
améliorée, tant aux niveaux communautaire que national. Le recouvrement des sommes 
fraudées ou détournées, le suivi financier des cas détectés, doivent aussi être renforcés. 
La qualité des législations communautaires, ses mesures répressives visant à sanctionner 
administrativement et pénalement les fraudeurs, doivent être étendues à tous les secteurs. 
Le succès d'une telle stratégie repose aussi sur un effort important en matière de 
prévention. La Commission a introduit de nouvelles procédures internes4 qui visent à 
s'assurer de l'étanchéité des textes à la fraude, tout au long du processus législatif et 
décisionnel. Une telle démarche en matière de prévention ne peut être productive que si 
les Etats membres eux-mêmes s'engagent dans cette voie. Toutes ces tâches s'inscrivent 
d'ailleurs pleinement dans l'opération SEM 20005, exercice consistant notamment à 
améliorer la gestion financière des dépenses de l'Union. 
Les résultats obtenus depuis 1994 ont démontré la pertinence de l'approche intégrée du 
phénomène de la fraude communautaire. 
3 Doc. COM(94) 92 final. 
4 Doc. SEC(96) 1802. 
5 "Sound and Efficient Management" (gestion saine et efficace). 
5 
Cette approche constitue le modèle stratégique de référence pour la lutte contre la grande 
délinquance au niveau de l'Union, en intégrant tous les éléments d'une démarche globale 
(présence sur le terrain, amélioration du "renseignement" et de l'analyse, renforcement 
du partenariat et de la coopération entre tous les acteurs, renforcement du cadre légal 
communautaire, rapprochement des législations pénales). Cette approche communautaire 
s'est traduite par un travail en commun, aussi bien avec les autorités judiciaires 
spécialisés dans la lutte contre la criminalité financière qu'avec les services répressifs 
financiers traditionnels (police, gendarmerie, douanes, fisc, contrôle économique...). 
Une stratégie analogue est d'ailleurs préconisée par le Conseil européen de Dublin pour 
mieux lutter, de manière générale, contre toutes les formes de criminalité organisée. 
1.1 Les résultats du terrain : comment mieux détecter la fraude 
1.1.1 L'encadrement de la mission opérationnelle de la Commission 
L'UCLAF est le service opérationnel antifraude de la Commission. Créée en 1988, cette 
structure centrale de lutte contre la fraude s'est développée à partir de 1994 autour de la 
stratégie antifraude actuelle et a fait l'objet de renforcements structurels qui se sont 
traduits par l'octroi de moyens supplémentaires en 1995. Ainsi, plus de 300 missions 
d'enquête ont été organisées en 1996. 
L'approche globale a conduit la Commission à organiser sa structure centrale, en la 
fondant sur la pluridisciplinarité des expertises (financière, policière, douanière, 
judiciaire, fiscale...). L'adaptation de l'organisation interne des services de la 
Commission a facilité la réalisation des ambitions interdisciplinaires, tant sur le plan 
législatif qu'opérationnel6. 
La protection efficace de l'argent du contribuable européen passe par la connaissance de 
la réalité du terrain, ainsi que par une analyse précise du phénomène, complexe et 
particulièrement mouvant, de la fraude, et de son ampleur au niveau de l'Union. C'est 
justement la connaissance précise du terrain et des risques qui permet de mieux ajuster, 
de manière régulière, la riposte des institutions communautaires à la menace. 
Le nouveau règlement portant sur les contrôles et vérifications sur place des agents de la 
Commission7, permettra d'acquérir cette connaissance approfondie du terrain, dans tous 
les domaines d'activité de l'Union. Entré en vigueur le 1er janvier 1997, il comporte une 
finalité précise : la protection des intérêts financiers de la Communauté et la recherche 
des irrégularités. Il permet à la Commission, pour la première fois, d'intervenir dans les 
même conditions, aussi bien dans le domaine des recettes que dans celui des dépenses. Le 
règlement donne un contenu concret au partenariat avec les Etats membres en précisant 
les conditions dans lesquelles la Commission est habilitée à intervenir, dans le respect du 
principe de subsidiarité. 
La Commission peut procéder à des contrôles sur place pour rechercher : 
6 Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1994 et 1995. 
1 Voir le chapitre 6.1, page 47. 
les irrégularités graves ou transnationales, ou lorsque sont impliqués des filières de criminalité 
organisée agissant dans plusieurs Etats membres; 
les irrégularités lorsque la situation dans un Etat membre nécessite le renforcement des contrôles, 
afin d'assurer l'efficacité de la protection des intérêts financiers et un niveau de protection 
équivalent au sein de la Communauté; 
soit à la requête d'un Etat membre. 
Le règlement précise également : 
les conditions d'accès à l'information, à la documentation, ainsi qu'aux terrains, locaux, moyens 
de transport des opérateurs économiques, et autres lieux à usage professionnels; 
l'obligation, pour ces derniers, de faciliter l'exercice des contrôles de la Commission; 
les conditions de la coopération avec les autorités nationales; 
l'obligation, pour les autorités nationales, d'apporter, si nécessaire, toute l'aide utile. 
Enfin, le règlement établit également un lien étroit entre le contrôle administratif, sur 
place, et le traitement pénal de la fraude, en ce sens qu'il donne aux constatations des 
agents de l'UCLAF force probante devant l'autorité judiciaire. 
Ce nouveau règlement, conforme à la stratégie antifraude que la Commission défend depuis 1994, lui 
assigne des responsabilités nouvelles avec l'exercice d'un suivi et d'une assistance continus aux autorités 
nationales chargées des poursuites pénales. 
1.1.2 Les moyens de l'assistance et de l'orientation des activités antifraude de terrain 
Le caractère transnational et bien organisé des grandes fraudes communautaires8 
implique la mise en place de groupe d'intervention sur le terrain, qui soient 
multidisciplinaires et plurinationaux. Ces task-groups, forces de soutien et d'intervention 
créées dans le but de concentrer les enquêtes sur des secteurs très sensibles à la fraude, 
ont été développés dans cette perspective. Ils se constituent, entre les autorités nationales 
et la Commission, en équipes très flexibles, autour de points de contact, pour faire face 
aux menaces que représentent les organisations criminelles. 
Le travail de ces équipes devra, de plus en plus et de mieux en mieux, exploiter les 
renseignements dont dispose la Commission, en s'appuyant sur une mobilité 
opérationnelle adaptée au niveau de l'Union, associant les expertises des différents Etats 
membres pour combattre efficacement les dangers que constituent le développement de la 
criminalité financière organisée à travers le monde. 
Les Etats membres de leur côté ont déjà pris certaines initiatives visant à créer des 
services spécialisés pour la lutte contre la fraude au détriment du budget communautaire 
(cas de la de la l'Italie et de la France par exemple) ou à développer des relations 
privilégiées avec la Commission dans ce domaine (cas de la Belgique, de l'Espagne 
notamment9). 
8 Voir le chapitre 3.1, à partir de la page 23. 
9 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 45 et 46. 
Le partenariat est également établi entre la Commission et les autres institutions. Sans 
rappeler le rôle important de l'autorité budgétaire (Parlement européen et Conseil), la 
Commission (UCLAF) a convenu d'un accord spécifique avec la Cour des comptes, qui a 
déjà conduit la Commission à lancer des enquêtes antifraude sur la base d'informations 
fournies par la Cour. 
Il est bien entendu indispensable de renforcer l'action sur le terrain. Un certain nombre de 
moyens techniques et opérationnels ("Intelligence") doivent être aménagés pour mieux 
cerner le phénomène de la délinquance financière et pour améliorer la détection des 
irrégularités et des fraudes. Ces moyens se mettent en place à la Commission, ils doivent 
se développer et être à la disposition permanente des équipes d'enquêteurs de l'UCLAF 
et des autorités nationales. C'est la première fois qu'au niveau européen, une telle 
panoplie de moyens est utilisable. Tous les secteurs sont couverts par des dispositifs 
réglementaires qui définissent les obligations respectives des Etats membres et de la 
Commission en matière de communication des cas de fraude et d'irrégularité10. Cet 
ensemble d'information réciproque donne la transparence appropriée, indispensable pour 
le suivi financier, administratif et judiciaire des dossiers. Il aide également à la conduite 
des enquêtes sur le terrain. La collecte de ces informations permettra l'analyse régulière 
du phénomène de la fraude, de ses déplacements, de ses évolutions et des risques 
encourues par les finances publiques européennes, à la fois pour les Etats membres et 
pour les Communautés. 
Dans ce contexte, la Commission vise à mettre en place, avec le soutien scientifique de son Centre 
Commun de Recherches, un véritable centre de collecte d'informations pour l'exploitation du 
renseignement et l'analyse des données^. Egalement, elle envisage d'établir des liens particuliers entre 
l'UCLAF et Europol12. 
Des mesures, relevant essentiellement du domaine douanier, visant notamment à la 
création d'un système d'échange d'informations, ont été prises. 
Le "système d'information préalable" fonctionnant entre les bureaux douaniers de départ et de 
destination des marchandises "sensibles" (opérations de transit douanier)^; 
le système informatique d'échange d'informations douanières entre les services de recherche des 
Etats membres^; 
également, l'introduction de clauses antifraude dans les nouveaux accords d'association conclus 
avec les pays tiers (protocole-type sur la coopération douanière15), notamment avec les pays 
10 Règlement (CEE, Euratom) n°1552/89 du Conseil pour les ressources propres traditionnelles (JO L 155 du 7.6.1989); 
règlement (CEE) n°595/91 du Conseil pour le FEOGA-Garantie (JO L 67 du 14.3.1991); règlement (CEE) n°4253/88 du 
Conseil pour les politiques structurelles (JO L 374 du 31.12.1988) et règlement (CE) n°1681/94 de la Commission (JO L 178 
du 12.7.1994) fixant les modalités détaillées des communications; règlement (CE) n°l 164/94 du Conseil (article 12) instituant 
le Fonds de cohésion (JO L 130 du 25.5.1994) et règlement (CE) n° 1831/94 de la Commission (JO L 191 du 27.7.1994) fixant 
les modalités détaillées des communications; règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil pour les modalités de communication 
d'informations relatives aux domaines douanier et agricole, cadre de l'assistance mutuelle (JO L 144 du 2.6.1981). 
11 Comme le préconise d'ailleurs le Parlement européen dans les recommandations de sa commission d'enquête temporaire sur 
les régimes de transit ("Rapport final et recommandations", doc. PE 220 895/def). Voir également le chapitre 5.3.1.2, page 43. 
12 Convention du 26.7.1995, portant création d'un office européen de police, JO C 316 du 27.11.1995. 
13 Voir le chapitre 2.4.1.1, page 16. 
14 Système SCENT, voir le chapitre 5.5.1, sur l'assistance mutuelle administrative, page 45. 
15 Protocole relatif à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. 
8 
candidats à l'adhésion, compte tenu du développement des fraudes et de l'implication de réseaux 
criminels internationaux, souvent établis hors des frontières de la Communauté. 
1.1.3 La coopération judiciaire sur le terrain 
La fraude est souvent transnationale. Ceci entraîne une dispersion des poursuites et des 
moyens de preuve, en vertu de l'existence de 15 procédures nationales, alors que les 
acteurs même de la fraude sont en mesure d'agir en temps réel, en s'appuyant sur des 
filières criminelles transnationales, et en utilisant les développements technologiques en 
matière informatique et télématique. Il ne peut plus être envisageable, dans de telles 
conditions, de se satisfaire des conditions des procédures actuelles. L'assistance de la 
Commission, avec ses experts en matière pénale, les échanges d'information entre ses 
services habilités et les autorités judiciaires des Etats membres, constituent l'ébauche 
d'une solution qui, dans ces affaires, doit nécessairement passer par une coordination au 
niveau de l'Union (interface pénale). 
Le Parlement européen, de son côté, a relancé, par la voix de son Président Klaus 
Hânsch, à l'occasion de la conférence interparlementaire sur la lutte contre la fraude, 
organisée à l'initiative de sa commission du contrôle budgétaire, les 23 et 24 avril 1996, 
l'idée d'un espace judiciaire européen, aux objectifs clairs et limités, qui prenne en 
compte la responsabilité particulière des institutions en matière de protection des deniers 
du contribuable européen. C'est dans ce contexte que le Parlement européen avait 
demandé à la Commission une étude pour la réalisation d'un Corpus Juris portant 
dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne16. 
Sur cette base, le Parlement européen a prévu d'organiser pour le premier semestre 1997 
une série d'initiatives pour lancer un grand débat sur le thème "vers un espace judiciaire 
européen"17. 
1.2 Evolution du suivi financier : comment mieux protéger les intérêts financiers 
des Communautés 
Le partage des responsabilités entre les différents gestionnaires et ordonnateurs à la 
Commission, ainsi que l'absence d'un cadre juridique unique en matière de 
communications par les autorités nationales, ont posé le problème de la réalisation d'un 
suivi financier systématique et efficace au plan communautaire. L'adoption des nouveaux 
règlements en matière de communication et la mise en œuvre des recommandations du 
GRP18, dans le cadre de l'exercice SEM 2000, permettront l'amélioration de la 
transparence et une meilleure coordination de l'ensemble des acteurs chargés de la 
16 Les conclusions de cette étude viennent d'être remises à la Commission par un groupe de scientifiques de haut niveau. 
17 Cette hypothèse est également envisagée par un groupe de sept magistrats européens, très au fait des questions liées à la lutte 
contre la criminalité financière internationale. Le plaidoyer de ces magistrats vise à démontrer l'inadéquation totale des 
instruments actuels (l'entraide pénale en particulier) au regard de la menace (voir "La justice ou le Chaos. L'appel de Genève", 
livré d'entretiens par Denis Robert, éditions Stock, octobre 1996). 
18 La Commission a suggéré de réunir un groupe de représentants personnels (GRP) des Etats membres, initiative soutenue par le 
Conseil européen de Madrid en décembre 1995. Les Etats membres se sont montrés prêts à prendre leur part de responsabilité 
dans cet effort visant-à améliorer la gestion financière de l'Union sous ses diverses composantes. Plusieurs représentants du 
Parlement européen et de la Cour des Comptes européenne ont également participé à certains aspects de la réflexion. Habilité à 
formuler des recommandations, ce groupe, dont le mandat est consultatif, s'est réuni à six reprises en 1996 et a présenté ses 
premières conclusions au Conseil européen de Dublin en décembre 1996, qui les a approuvées en quasi totalité. Les 
recommandations impliquant des dispositions législatives feront l'objet, en 1997, d'une consultation des comités des fonds 
structurels (réunissant des délégations des Etats membres et la Commission). 
récupération de l'argent détourné. Cette obligation réciproque, entre les Etats membres et 
la Commission, en matière de transparence doit permettre à chacun de mieux assurer sa 
propre responsabilité financière, à la fois dans le domaine des ressources propres 
traditionnelles et dans le domaines des dépenses. 
La Commission et les Etats membres seront ainsi mieux en mesure d'assurer un suivi 
régulier des obligations définies, en vue de déterminer leurs différents niveaux de 
responsabilités financières et, le cas échéant, d'envisager les initiatives législatives à 
prendre pour un recouvrement effectif et plus homogène des montants indus ou éludés. 
Le recouvrement est une obligation fondamentale, c'est la suite logique et indispensable 
du travail accompli sur le terrain, ayant permis la détection d'une irrégularité ou d'une 
fraude. C'est aussi l'un des paramètres du succès de la lutte antifraude. Il représente une 
simple mesure réparatoire. En effet, le contribuable européen ne comprendrait pas que les 
fraudeurs conservent les fruits des montants éludés ou indûment reçus, alors que le 
préjudice subi est supporté par les deniers publics. 
Désormais, dans tous les secteurs, il existe à la fois l'obligation pour les Etats membres 
de communiquer les irrégularités qu'ils détectent, mais aussi des dispositions visant à 
s'assurer qu'ils assument bien leur responsabilité en matière de recouvrement. 
Dans le domaine des ressources propres 
La modification du règlement (CEE, Euratom) n°l 552/89 du Conseil inclut la mise à jour permanente de 
l'état des recouvrements effectués par les Etats membres dans des cas de-fraude et d'irrégularité. La 
Commission19 devrait désormais être en mesure de connaître en permanence la situation du recouvrement 
de ces ressources éludées, et de préconiser les mesures propres, de son point de vue, à pallier des actions 
nationales insuffisantes. De plus, elle envisage de proposer certains amendements au règlement (CEE, 
Euratom) n° 1552/89 du Conseil, en vue de clarifier les dispositions concernant le recouvrement et les 
responsabilités des Etats membres. 
En outre, la Commission a mis en place un système de suivi par échantillonnage de certains cas de fraude 
et d'irrégularité dans le domaine des ressources propres traditionnelles mettant en jeu des montants 
particulièrement importants2®, qui, globalement, représentent plus des trois-quarts des montants en jeu 
dans les cas communiqués par les Etats membres au titre du règlement (CEE, Euratom) n°l552/89 du 
Conseil2^. 
Dans le domaine du FEOGA-Garantie 
La procédure d'apurement des comptes a été renforcée et rendue plus transparente, suite à une 
clarification des mécanismes internes. Ainsi, la réalité et la régularité des opérations financées par les 
Fonds sont mieux assurées. Les montants enjeu dans des cas de fraude ou d'irrégularité sont bien pris en 
compte et mieux suivis. De ce fait, la procédure d'apurement incite à l'adaptation des mécanismes 
nationaux de contrôle, de sorte qu'une meilleure prévention soit également assurée. En outre, la 
Commission a prévu l'instauration d'une comptabilité spécifique en matière agricole, à l'instar de ce qui 
existe dans le domaine des ressources propres traditionnelles pour les droits à recouvrer. 
'" Qui souhaitait cette amélioration du contenu des communications des Etats membres depuis le 11.12.1992, date du dépôt de sa 
proposition de texte. 
2® Méthode de suivi par échantillonnage (échantillon "B1994"), voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, page 
66 et suivantes. Voir également le chapitre 2.5.1, page 19. 
X1 Voir le chapitre 5.1, page 40. 
10 
Dans le domaine des actions structurelles 
La Commission et les Etats membres se sont livrés à un travail approfondi pour lever certaines confusions 
ou divergences d'interprétation vis-à-vis des critères d'imputabilité des dépenses sur les programmes de 
financement communautaire. 
Selon le règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil, l'obligation qu 'ont les Etats membres à la fois de 
communiquer les cas d'irrégularité et de recouvrer les sommes en jeu est clairement établie. Il reste 
néanmoins à préciser les conditions dans lesquelles les Etats membres, ayant satisfait ces obligations 
fondamentales, peuvent disposer des montants récupérés pour les réaffecter à d'autres projets non 
entachés d'irrégularité. 
De la même façon, il est apparu comme absolument nécessaire de clarifier et de mieux faire connaître les 
responsabilités et les obligations des Etats membres, tout au long du processus d'affectation, de gestion et 
de contrôle des fonds structurels, en rappelant que la responsabilité première des contrôles se situe au 
niveau national. C'est dans ce but notamment que la Commission a décidé de préparer un règlement 
d'application au titre de l'article 23§1 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil pour les conditions des 
contrôles à mener par les Etats membres. 
Il reste également à examiner la question de savoir quelles mesures devraient être adoptées à l'égard de 
tout Etat membre qui ne remplirait pas ses obligations (et ceci dans la ligne même de la demande du 
Conseil Européen de Madrid de décembre 1995 visant à étendre le principe de l'apurement à d'autres 
secteurs, à l'instar de ce qui existe dans le domaine agricole). Dans ce contexte, la Commission va 
préciser les conditions dans lesquelles elle entendait effectuer des corrections nettes, éventuellement 
forfaitaires, appliquant pleinement en cela les possibilités offertes par les articles 23 et 24 du règlement 
(CEE) n°4253/88 du Conseil. 
Le résultat de ces différentes mesures se mesurera avec le temps. Une difficulté 
supplémentaire réside toutefois dans le fait que les différentes actions de recouvrement 
menées par les Etats membres peuvent être compromises par la variété et la multiplicité 
des recours, voire la lenteur des procédures administratives et judiciaires. La mise en 
œuvre des décisions visant le recouvrement effectif des montants dus est d'autant plus 
délicate en cas d'actions de nature transfrontalière. 
Ces mesures réparatoires n'ont pas l'effet dissuasif des sanctions. De même, une 
meilleure évaluation de la législation est nécessaire, afin de l'améliorer dans ses aspects 
la rendant "vulnérable" à la fraude, et de renforcer à la fois le recouvrement et l'arsenal 
répressif. 
1.3 L'amélioration de la législation communautaire : comment mieux adapter le 
processus décisionnel et le cadre juridique en vue d'une meilleure prévention 
Avec la mise en place d'instruments de contrôle et de sanction plus homogènes, il 
importe, en amont, d'améliorer la gestion financière et la résistance des textes à la fraude, 
dans la ligne des pistes de réflexion qui ressortent de l'analyse comparée des dispositions 
nationales prises pour l'application de l'article 209A CE, présentée au Conseil européen 
de Madrid en 199522. 
• Cette analyse comparative a souligné que la lutte contre la fraude doit être 
accompagnée d'un volet prévention efficace. Dans le contexte du programme SEM 
2000, la Commission a adopté en 1996 de nouvelles mesures internes dans le but 
22 Doc. C0M(95) 556 final. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 35 et suivantes. 
11 
d'exercer une plus grande "surveillance" de la perméabilité des textes législatifs et des 
décisions ayant directement ou indirectement des implications financières. 
L'imperméabilité à la fraude doit s'appliquer aux textes existants et aux nouvelles 
propositions23. Le GRP a insisté sur le fait que ces efforts seraient vains sans une 
vigilance accrue de la part du Conseil et du Parlement européen à l'occasion des 
stades décisionnels de la procédure législative. Les amendements qui seraient 
susceptibles d'affaiblir ou d'introduire des éléments pouvant rendre indirectement les 
irrégularités ou les fraudes possibles, lors par exemple de l'élaboration de compromis 
finaux, doivent être évités. La Commission a indiqué qu'elle placera cette 
préoccupation au rang des plus hautes priorités politiques avant l'adoption finale d'un 
texte juridique. 
• La démarche visant à simplifier et à rendre plus transparentes les procédures de 
décision, de suivi, de gestion et de paiement vers les bénéficiaires contribue à réduire 
les sources potentielles de mauvaise utilisation des fonds, de non transparence et 
d'émergence d'irrégularités -qui pourraient en découler. Ces efforts impliquent aussi 
les Etats membres. 
Certaines autres recommandations du GRP ont aussi un impact en matière de 
prévention contre les irrégularités et les fraudes. Par exemple : 
l'amélioration de la gestion des politiques de l'Union en tant que telles, en particulier celles 
dont la gestion est déléguée dans les Etats membres; 
la poursuite des efforts ayant permis une amélioration des activités de contrôle (contrôle 
financier) conduites par la Commission, par la Cour des comptes et par les Etats membres. 
• Plus particulièrement dans le domaine douanier, le programme Douane 2000 contribue 
à la conduite d'actions visant à mettre un terme aux insuffisances actuelles dans la 
gestion de l'union douanière. Ces actions consistent à : 
améliorer l'applicabilité et l'application correctes de la législation; 
développer, comme élément indispensable de la politique douanière, des relations fortes vis-à-
vis des pays tiers. 
1.4 Le renforcement des sanctions : comment mieux dissuader 
En aucun cas, le remboursement des sommes ne possède le caractère de sanction. Il 
rétablit tout simplement l'équité à l'égard du contribuable, en faisant supporter la charge 
financière des fraudes et des irrégularités commises par les opérateurs économiques 
fautifs. Ces mesures réparatoires n'ont pas de caractère punitif, elles doivent être 
accompagnées de sanctions répressives, administratives ou pénales, dont l'effet dissuasif 
n'est plus à démontrer. 
Pour aller vers l'objectif d'une protection des finances communautaires équivalente 
partout dans la Communauté et éviter la constitution de zones de moindre répression, il 
faut atteindre, en matière de sanctions, un niveau comparable, partout dans l'Union. 
2-* Mise en place d'un contrôle ex ante pour l'examen des textes avant leur présentation au Conseil et organisation d'un contrôle 
ex post, sur les textes déjà en vigueur, pour lesquels il aura été constaté une trop forte sensibilité à la fraude. 
12 
Le règlement (CE, Euratom) n°2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts 
financiers des Communautés a prévu un cadre unique pour l'édiction de sanctions 
administratives communautaires, ceci reflète l'action qui s'est poursuivie dans le cadre de 
la politique agricole commune. Dans le domaine douanier, l'examen, en cours, de la 
situation débouchera sur un système plus homogène de sanctions administratives 
douanières. Les résultats des travaux complémentaires sur l'état d'application de l'article 
209A CE permettront d'enrichir l'analyse comparée demandée par le Conseil et le 
Parlement européen et d'orienter les initiatives de la Commission dans tous les secteurs 
de dépenses24. 
A côté de ce volet "sanctions administratives", l'évaluation de la compatibilité des 
sanctions pénales nationales a permis à la Commission de constater l'étendue des 
divergences. 
La Commission a proposé des initiatives dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union 
européenne pour le rapprochement des appareils pénaux des Etats membres. La signature 
de la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, 
en 1995, et celle, en 1996, du premier protocole à la convention, relatif à la corruption, 
représentent un progrès important. Ces instruments prévoient l'incrimination pénale de la 
fraude au détriment du budget de l'Union, partout dans la Communauté. Pour que ces 
progrès ne soient pas vides de sens, ces instruments doivent encore être ratifiés par les 
Parlements nationaux. Ceci, avec la création d'une incrimination pénale, commune et 
effective, de la fraude, facilitera la mise en place d'une coopération judiciaire efficace et 
l'application de sanctions pénales équivalentes dans les Etats membres. 
Sur cette base et en vertu du règlement contrôles et vérifications sur place (force probante 
des constatations de la Commission au pénal), le protocole additionnel à la convention 
relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés25, en cours de 
négociation, offrira un cadre légal à l'assistance de la Commission pour un traitement 
pénal équivalent des dossiers, partout dans la Communauté. 
2. STATISTIQUES ET ANALYSES26 
L'objet de ce chapitre est de présenter une analyse détaillée des données en possession de 
la Commission, permettant de relever des éléments concrets afin d'apprécier l'ampleur 
du phénomène et d'en tirer les conséquences pour les actions à venir. 
2.1 La situation en 1996 
Dans le domaine des ressources propres traditionnelles, le nombre de cas d'irrégularité 
et de fraude décelés en 1996 a diminué par rapport à l'année précédente, tandis 
qu'augmentait leur impact budgétaire. En 1996, environ 2 060 cas d'irrégularité ou de 
fraude impliquant environ 787 millions d'écus ont été détectés par les Etats membres et 
la Commission (tableau 1). Ces chiffres sont basés sur les résultats des enquêtes menées 
24 Voir note de bas de page n°22, page 11. 
25 Voir le chapitre 6.2.2, page 50. 
26 Tous les tableaux et graphiques se trouvent en annexe. 
13 
par l'UCLAF en coopération avec les Etats membres, sur les communications des Etats 
membres effectuées au titre du premier semestre 1996 ainsi que sur une extrapolation de 
ces communications pour le deuxième semestre 1996. En effet, selon le règlement (CEE, 
Euratom) n° 1552/89 du Conseil, qui était toujours applicable en 1996, les Etats membres 
ne communiquaient les cas décelés que deux fois par an. Ce n'est qu'à partir de 1997 que 
la modification de ce règlement27 impose aux Etats membres l'obligation de 
communiquer à un rythme trimestriel (cas décelés et mise à jour), ce qui permettra, à 
l'avenir, d'exercer un suivi plus efficace et de rendre compte des chiffres relatifs à une 
année entière. 
Dans le domaine des dépenses du FEOGA Garantie, aussi bien le nombre des cas décelés 
par les Etats membres et la Commission que leur impact budgétaire ont augmenté par 
rapport à l'année précédente. En 1996, plus de 2 100 cas ont été détectés; leur impact 
budgétaire était de 346 million d'écus (tableau 2). 
Dans le domaine des dépenses pour les actions structurelles, l'augmentation par rapport 
à l'année 1995 est encore plus importante. En 1996, les Etats membres et la Commission 
ont décelé 385 cas; l'impact budgétaire était de 152 millions d'écus (tableau 3). 
Enfin, dans le domaine des dépenses directes22", la Commission a détecté 42 cas 
impliquant 16 millions d'écus (tableau 4). 
2.2 Les tendances 
2.2.1 Les ressources propres traditionnelles 
Si l'on compare la situation en 1996 avec celle des années précédentes, on constate que le 
nombre de cas décelés est en légère régression par rapports aux années 1994 et 1995, 
tandis que l'impact financier de ces cas continue de s'accroître. De nouveau, l'impact 
financier moyen (environ 140 000 écus en 1996 contre 130 000 écus en 1995) d'un cas 
communiqué par les Etats membres, qui sont responsables au premier chef de la collecte 
des ressources propres traditionnelles, est nettement inférieur à celui d'un cas traité par la 
Commission en coopération avec les Etats membres, impact qui est passé de 1,6 million 
d'écus en 1995 à 2,3 millions d'écus en 1996. Ceci reflète la concentration des efforts de 
la Commission sur les grands cas de criminalité organisée impliquant des réseaux 
transfrontaliers qui soustraient notamment les produits "sensibles", c'est-à-dire soumis à 
des droits et impôts élevés, tels que les cigarettes. 
Si l'on rapporte les montants fraudés aux flux financiers (tableau 5), il apparaît que 
l'impact est beaucoup plus élevé en ce qui concerne les ressources propres traditionnelles 
(qui représentent environ 17% du total des ressources budgétaires) qu'en ce qui concerne 
les dépenses "actions structurelles et FEOGA-Garantie" (qui représentent plus de 80% du 
total des dépenses budgétaires). 
27 Voir le chapitre 5.1, page 40. 
28 Les "dépenses directes" sont des dépenses qui profitent aux bénéficiaires sous la forme de contrats directement gérées et 
contrôlées par la Commission (par exemple les domaines de la recherche, de l'énergie, de l'environnement...), sans que cela 
entraîne des obligations réglementaires de la part des Etats membres. 
14 
2.2.2 Les dépenses 
Dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie, le nombre de cas décelés a 
augmenté de façon significative, tandis que l'impact budgétaire global reste en dessous 
du niveau de 1994, bien qu'en augmentation par rapport à 1995. Ceci confirme que les 
systèmes de détection des Etats membres deviennent de plus en plus performants et 
reflète les résultats des mesures prises dans le cadre de la réforme de la Politique 
Agricole Commune. D'un autre côté, cette évolution démontre qu'un nombre limité de 
cas très importants (tels qu'en 1994 dans le secteur des céréales) peut influencer les 
chiffres de manière prépondérante. 
La hausse la plus importante du nombre des cas communiqués par les Etats membres 
(+ 50%) et de l'impact financier global (qui a plus que doublé par rapport à 1995) se 
trouve dans le domaine des actions structurelles. Il y a lieu de rappeler à cet égard que le 
système de communication n'est en vigueur que depuis 1994 et que c'est dans la même 
année que les activités opérationnelles, sur le terrain, du service responsable de la 
Commission ont pu débuter. 
2.3 Les sources d'information 
Les communications formelles des Etats membres, sur base des règlements sectoriels, 
restent une source importante d'informations sur les cas d'irrégularité et de fraude. En 
1996, 1950 cas d'irrégularité ont été communiqués dans le domaine des ressources 
propres traditionnelles et 2241 cas dans les domaines des dépenses indirectes (FEOGA-
Garantie et actions structurelles). Les communications des Etats membres ne couvrent 
que la moitié de l'impact budgétaire global des cas d'irrégularité et de fraude détectés en 
1996. Ceci reflète le fait que les grands cas, notamment ceux qui relèvent de la 
criminalité organisée, dépassent le cadre d'action d'un Etat membre et que la 
Commission est souvent la seule instance qui puisse Mentifier et déterminer leur impact, 
ainsi que coordonner les enquêtes relatives à de tels cas transfrontaliers, de nature 
complexe. 
Le règlement (CE) n°745/96 de la Commission portant modalités d'application de 
règlement (CE) n° 1469/95 du Conseil établissant la "Liste noire" n'est entré en vigueur 
que le 1er juillet 1996. Le nombre de communications adressées à la Commission à ce 
titre en 1996 était donc très limité. Ce règlement devrait produire tous ses effets à partir 
de 1997, c'est-à-dire après l'adoption de ses modalités techniques d'application, après 
l'adaptation des structures dans les Etats membres et après la mise en œuvre d'un 
système informatisé de stockage et de traitement des données par la Commission. 
Le "Téléphone vert" s'est avéré à nouveau être une source d'information complémentaire 
intéressante. Le nombre d'appels enregistrés en 1996 se situait presque au même niveau 
que 1995 (presque 4 000 appels). Quarante-deux appels ont conduit à des enquêtes 
approfondies, en premier lieu dans les domaines des ressources propres traditionnelles et 
des actions structurelles. 
15 
2.4 Analyses sectorielles 
2.4.1 Les ressources propres traditionnelles 
2.4.1.1 Le domaine du transit 
La Commission avait, à plusieurs reprises, attiré l'attention sur la situation préoccupante 
du régime du transit29. En 1996, ce régime n'a pas seulement fait l'objet de la première 
commission d'enquête constituée par le Parlement européen sur la base de l'article 138C 
du traité CE30, il s'est également révélé être un secteur d'activité prioritaire pour la 
Commission et les Etats membres. La mise en œuvre du système d'information préalable 
informatisé (Early Warning System), à la fin du mois de mai 1996, concernant les 
"produits sensibles"31, permet d'ailleurs un meilleur suivi des transactions et une 
intervention plus rapide sur le terrain. 
L'échange d'informations sur des transactions de transit impliquant de tels produits a 
augmenté de façon spectaculaire. Depuis la mise en œuvre du nouvel outil informatique, 
pratiquement 30 000 messages, relatifs à des envois individuels, ont été échangés. Ces 
messages permettent un suivi des transactions potentiellement frauduleuses en temps 
réel, certains d'entre eux sont à l'origine, en 1996, du démantèlement de filières 
responsables de la soustraction au régime du transit de produits agricoles sensibles. 
Le contrôle plus efficace par les Etats membres de l'acheminement de produits dits 
"sensibles", sous couvert de documents Tl, et le renforcement des dispositions 
concernant les garanties pour ces produits a eu un effet positif en ce qui concerne la 
prévention des fraudes dans le domaine du transit. La Commission, qui avait procédé en 
1994 et 1995 à des contrôles sur place, selon l'article 18§2 et 3 du règlement (CEE, 
Euratom) n° 1552/89 du Conseil, a invité les Etats membres à procéder aux 
régularisations nécessaires. Cette action de contrôle s'est poursuivie en 1996. Le nombre 
de cas de soustraction au régime, communiqués par les Etats membres en 1996, a 
diminué sensiblement par rapport aux constatations effectuées durant la période 1990-
1995. En revanche, on constate que de plus en plus d'envois font, à présent, l'objet d'une 
fausse déclaration d'espèce à l'entrée dans la Communauté. 
2.4.1.2 Les régimes préférentiels 
En 1996, un autre groupe d'irrégularités et de fraudes a été au centre des activités 
opérationnelles et des analyses. Il s'agit d'irrégularités et de fraudes qui affectent les 
intérêts financiers de l'Union européenne et portent atteinte à sa politique commerciale. 
La plupart des cas, autres que ceux relatifs au régime du transit, traités par la Commission 
en coopération avec les Etats membres, et ayant un impact sur les ressources propres 
traditionnelles, relève de cette catégorie. L'impact budgétaire global de ces cas, détectés 
en 1996, est de l'ordre de 220 millions d'écus, chiffre inclus dans le montant des fraudes 
29 Voir rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 78. 
30 Voir le chapitre 5.3.1.2, page 43. Voir également le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 31. 
31 Produits qui sont les plus taxés lors de l'importation dans la Communauté ou qui donnent lieu à des restitutions 
particulièrement élevées lors d'une exportation vers un pays tiers. 
16 
relatives au domaine des recettes. Les secteurs économiques concernés sont sensibles, en 
premier lieu les produits textiles, les produits de la pêche et les produits électroniques. 
Une constatation s'impose: les certificats préférentiels délivrés par les autorités des pays 
tiers bénéficiaires de ces régimes se révèlent souvent inapplicables ultérieurement, du fait 
des manquements des organismes émetteurs dans les pays tiers, ou parce que ces 
organismes ont été induits en erreur par leurs exportateurs. La Commission a donc 
entamé des travaux qui visent à définir plus clairement les obligations qui incombent à la 
fois à l'importateur communautaire qui présente un certificat pour bénéficier d'un régime 
tarifaire préférentiel, et à l'organisme émetteur dans les pays tiers32. 
2.4.2 Les dépenses 
2.4.2.1 Le FEOGA-Garantie . 
Les cas d'irrégularité communiqués par les Etats membres dans ce domaine représentent 
96% de tous les cas décelés. Leur impact correspond à environ 60% de l'impact 
budgétaire global des cas décelés par les Etats membres et la Commission. Les enquêtes 
menées par la Commission en coopération avec les autorités nationales traitent souvent 
des cas sophistiqués impliquant des organisations de nature criminelle qui sont actives 
dans plusieurs Etats membres, et l'impact budgétaire des fraudes constatées dans le cadre 
de ces enquêtes ne peut pas être attribué à un seul Etat membre. Il faut donc se montrer 
prudent quant à l'interprétation et l'analyse des chiffres concernant la dimension de la 
fraude constatée dans les Etats membres, pris individuellement (voir le tableau 6 pour la 
ventilation des cas communiqués par Etat membre). 
Tout en ayant été relativement stables ces dernières années, les dépenses du FEOGA-
Garantie ont connu une évolution très marquée, en ce qui concerne la ventilation par 
secteur ou par Etat membre. Cette évolution reflète aussi bien l'impact de la réforme de 
la PAC, avec une tendance à privilégier l'aide directe aux agriculteurs par rapport aux 
évolutions du marché mondial. Il était donc intéressant de comparer cette évolution des 
dépenses avec l'évolution des irrégularités constatées. 
La part des dépenses du FEOGA-Garantie qui peuvent être classées comme "support des 
marchés"33 a diminué, passant de 44% en 1992 à 22% en 1996. La part des dépenses pour 
les "restitutions à l'exportation" a également diminué, passant de 27% en 1992 à 13% en 
1996, tandis la part des dépenses pour les "aides aux agriculteurs"34 a augmenté de 29% 
en 1992 à 57% en 1996. 
L'incidence des irrégularités est significativement plus élevée en ce qui concerne les 
dépenses pour les "restitutions à l'exportation" (les cas d'irrégularité communiqués par 
les Etats membres représentent 0,8% des dépenses de ce type ou, si l'on inclut les 
enquêtes de la Commission, 2%) et les dépenses pour le "soutien des marchés" (les cas 
communiqués par les Etats membres représentent 1,5% ou, si l'on inclut les enquêtes de 
la Commission, 2,2%) qu'en ce qui concerne les "aides aux agriculteurs" (0,05 % des 
32 Voir le chapitre 5.3.3, page 44. 
33 Notamment les mesures d'intervention et primes diverses. 
34 Notamment les primes à la production et les primes à l'abandon de la production. 
17 
dépenses de ce type). Tout en étant relativement nombreux (722 des 1 944 cas 
communiqués dans le domaine du FEOGA-Garantie en 1996), les irrégularités commises 
par les agriculteurs ont un impact budgétaire individuel relativement limité (en moyenne 
15 000 écus contre 90 000 écus dans un cas impliquant une restitution à l'exportation et 
220 000 écus dans un cas moyen impliquant une mesure de soutien des marchés). 
En 1996, les secteurs les plus touchés par les irrégularités, en termes de montant, étaient 
les céréales, la viande bovine, les matières grasses (huile d'olive), les fruits et légumes, 
ainsi que le lait et les produits laitiers (voir tableaux 6 et 7). A l'exception du secteur 
fruits et légumes, ceci confirme les constatations faites pour la période allant de 1992 à 
1996. Ceci va également de pair avec une part relativement élevée des dépenses du 
FEOGA-Garantie dans ces secteurs. Néanmoins, une comparaison entre les dépenses du 
FEOGA-Garantie dans les quatre secteurs les plus touchés, ventilées par Etat membre, et 
les irrégularités communiquées montre que l'incidence de ces dernières varie 
considérablement entré les Etats membres, selon les années. 
2.4.2.2 Les actions structurelles 
En 1996, le nombre de cas d'irrégularité, ainsi que les montants afférents, communiqués 
par les Etats membres est en nette progression par rapport aux années précédentes. Cette 
évolution s'inscrit dans la mise en œuvre progressive par les Etats membres de la 
réglementation en la matière, bien qu'un certain nombre d'Etats membres ne remplissent 
qu'en partie leurs obligations découlant de la législation. Il doit être rappelé que les cas 
communiqués en tant qu'irrégularité ne concernent pas nécessairement des cas de fraude, 
pour lesquels le caractère intentionnel du comportement n'a pas été démontré. 
Le nombre d'enquêtes déclenchées par la Commission avec les Etats membres est, de son 
côté, légèrement inférieur à celui de l'année 1995 (88 cas au lieu de 112) mais pour un 
montant quadruple (88 millions d'écus au lieu de 23). Cette évolution traduit la montée 
en puissance des systèmes mis en place par les Etats membres et la spécialisation des 
enquêtes de la Commission vers les cas importants. 
L'on relève une prédominance, en nombre, de cas communiqués au titre du Fonds Social 
Européen et une incidence financière plus importante, en valeur, pour les cas 
communiqués au titre du Fonds Régional (FEDER). 
Le type d'irrégularité le plus fréquent, 50% des cas, concerne des dépenses pour 
lesquelles il y a fourniture de documents irréguliers ou absence de pièces justificatives. 
Pour le reste, 11% des cas d'irrégularité concerne le non-respect d'autres conditions 
réglementaires ou contractuelles, 10% la réalisation incomplète de l'action projetée, le 
solde concernant d'autres irrégularités, comme la réalisation non conforme de l'action ou 
sa non-réalisation. Toutes ces irrégularités, qui souvent n'ont pas trait à des prestations 
matérielles, ne doivent pas être considérées comme mineures, car elles couvrent parfois 
un phénomène de plus grande envergure. 
Les contrôles ordinaires, documentaires ou sur place, par sondage, effectués par les 
services compétents des Etats membres constituent en fait un moyen efficace de déceler 
et de prévenir les irrégularités (85% des cas communiqués). 
18 
2.4.2.3 Les dépenses directes 
Des enquêtes ont été ouvertes dans tous les domaines des politiques de la Commission 
exécutées sous ce régime des dépenses directes: culture et audiovisuel, énergie, 
recherche, environnement, marché intérieur, industrie, tourisme, actions extérieures de 
coopération avec les pays de l'Europe centrale et orientale (PPLARE), les Etats 
indépendants de l'ex-Union soviétique (TACIS), les pays méditerranéens (MED) et les 
pays de l'Amérique latine et de L'Asie, ainsi que le FED. Dans certains de ces domaines, 
la Commission a exploité, sous l'angle antifraude, les informations relatives à la gestion 
financière que la Cour des comptes a relevées lors de ses audits externes. 
Les mécanismes de fraude et d'irrégularité qui ont pu être mis en évidence sont variés 
(détournements, attribution de marchés ou de subventions dans des conditions de 
favoritisme douteuses, non réalisation de cofinancements, surfacturations manifestes, 
pratiques impliquant tous les intervenants dans la gestion des contrats ou des 
programmes). Dans ces domaines, où la Commission gère seule les financements, les 
constatations faites ont conduit, à diverses reprises, à la saisine des autorités judiciaires 
pénales nationales. 
2.5 Le recouvrement 
2.5.1 Domaine des ressources propres traditionnelles 
La Commission avait déjà eu l'occasion d'exprimer sa préoccupation quant à la situation 
peu satisfaisante du recouvrement dans ce domaine. Cette situation ne s'est pas améliorée 
en 1996. Ce n'est qu'à partir de 1997 que les initiatives prises, en premier lieu la 
modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil et l'introduction d'un 
système informatisé pour la transmission des communications à la Commission35, 
produiront leurs effets et permettront un meilleur suivi financier. 
Bien que les Etats membres soient obligés de communiquer à la Commission les cas 
d'irrégularité détectés dépassant le seuil de 10 000 écus36, et d'inscrire les montants 
encore à recouvrer dans la comptabilité séparée visée à l'article 6 du règlement précité, la 
Commission a constaté, pour pratiquement tous les Etats membres, des divergences 
importantes et non explicables entre les montants communiqués comme irréguliers et le 
compte annuel récapitulatif des droits constatés37. 
Actuellement, la Commission ne dispose donc pas de chiffres complets et fiables en ce 
qui concerne le recouvrement des montants concernés pour les cas d'irrégularité 
communiqués par les Etats membres au titre de l'année 1996. Cette situation devrait être 
notablement améliorée par la mise en œuvre des nouvelles dispositions du règlement 
(CEE, Euratom) n°l 552/89 du Conseil, prévoyant la mise à jour trimestrielle de l'état du 
recouvrement. Il en est de même pour les années précédentes. Néanmoins, le suivi par 
échantillonnage que la Commission exerce en matière de recouvrement des ressources 
propres traditionnelles fournit une indication sur l'état de recouvrement. Les cas de 
35 Voir le point 2.4.1.1, page 16. 
36 Article 6§4 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil. 
37 Article 7 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil. 
19 
fraude sélectionnés dans le cadre de l'échantillon B1994 (qui ont tous un impact 
budgétaire élevé et impliquent plusieurs Etats membres) peuvent être considérés comme 
étant représentatifs des difficultés rencontrées en matière de recouvrement. Sur un 
montant global de 124 millions d'écus, concerné par ces cas communiqués dans le cadre 
de l'assistance mutuelle38 jusqu'en 1993, 2,6 millions d'écus (soit 2%) étaient reversés au 
budget communautaire; pour 3,7 millions d'écus (3%), des procédures judiciaires étaient 
en cours, les redevables ayant introduit des recours contre les avis de paiement; pour 
70,5 millions d'écus (57%), le recouvrement était en attente. Pour les 38% restant, les 
informations disponibles ne permettent pas à la Commission de se prononcer. 
2.5.2 Domaine du FEOGA-Garantie 
Dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie, le recouvrement des montants 
concernés s'est amélioré par rapport aux années précédentes. A la demande de la 
Commission, les Etats membres ont réexaminé systématiquement la situation financière 
des cas qui avaient été communiqués avant 1993 et dans lesquels les possibilités de 
recouvrement pouvaient être évaluées. Suite à ce "nettoyage", il s'est avéré que 29% des 
montants initialement communiqués étaient soit récupérés, soit irrécouvrables, soit mis à 
la charge des Etats membres, tandis qu'un montant de 549 millions d'écus restait à 
récupérer dans 1 588 cas encore ouverts. Dans 400 cas, des procédures judiciaires 
impliquant un montant de 264 millions d'écus, soit 34% du montant initial communiqué, 
sont en cours (tableau 8). Pour les 257 millions d'écus restants, la décision de mise à la 
charge du budget communautaire ou de l'Etat membre doit être prise. 
Dans le but d'améliorer la transparence quant aux montants encore à recouvrer dans les 
cas d'irrégularité, la Commission examine la possibilité de mettre en place dans le cadre 
du FEOGA-Garantie une comptabilité séparée, du type de celle existant dans le domaine 
des ressources propres traditionnelles. Cette initiative s'inscrit dans la droite ligne des 
objectifs de l'apurement des comptes, notamment en ce qui concerne la clarification des 
comptes des organismes payeurs. Elle permettra à la Commission et à la Cour des 
comptes de procéder à des vérifications plus efficaces. 
2.5.3 Domaine des actions structurelles 
Dans le domaine des dépenses pour les actions structurelles, la situation du recouvrement 
se présente de manière différente. L'article 23 du règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil 
oblige les Etats membres à récupérer les montants entachés d'irrégularité. Ces montants 
pourront être réutilisés par les Etats membres, sous réserve d'application de la procédure 
décrite à l'article 24 du même règlement, pour financer d'autres projets qui ne sont pas 
entachés d'irrégularité et qui répondent aux critères fixés par le Cadre Communautaire 
d'Appui (CCA) Cette reprogrammation n'est toutefois possible que si l'Etat membre a 
procédé à la communication du cas d'irrégularité dans les conditions précisées par le 
règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission. Fin 1996, sur un montant global 
initialement communiqué de 113 millions d'écus, 23 millions d'écus avaient été 
recouvrés (voir tableau 9). Pour un montant de plus de 13 millions d'écus, des procédures 
judiciaires étaient en cours39. 
38 Règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil. 
39 Informations communiquées par les Etats membres. 
20 
3. LES ENQUETES 
Les chiffres faisant état des irrégularités commises, détectés par la Commission, reflètent 
l'intensité de l'action sur le terrain . Ceci est la conséquence du renforcement de la 
coopération de la Commission avec les autorités des Etats membres. La lutte contre la 
fraude sur le terrain, objectif premier de la stratégie antifraude, s'intensifie. Que ce soit 
sur le terrain même de la fraude ou, ensuite, sur le plan du suivi administratif et 
judiciaire, une totale coopération, loyale et confiante, entre les services spécialisés des 
Etats membres et la structure antifraude de la Commission, s'avère essentielle. 
i 
Les activités opérationnelles de la Commission sont concentrées sur les grandes fraudes 
transnationales organisées. Quelques exemples significatifs sont présentés dans la 
première section de ce chapitre. 
Déjà en 1995, la Commission avait mis en évidence l'existence de filières de criminalité 
organisée dans le domaine des politiques européennes40. Le Conseil européen de Dublin 
de décembre 1996 a souligné sa détermination absolue de combattre le crime organisé et 
la nécessité d'avoir une approche coordonnée et cohérente au niveau de l'Union41. Or, 
l'action de la Commission dans le domaine de la protection des intérêts financiers des 
Communautés a montré la pertinence d'une telle approche. 
Moins de 5% du total des cas découverts sont traités par la Commission en étroite 
collaboration avec les services d'enquête des Etats membres. Ils concernent plus de la 
moitié des montants enjeu, tous secteurs confondus (recettes et dépenses). C'est dans le 
domaine des ressources propres traditionnelles que la plus-value apportée par la 
Commission se révèle particulièrement efficace et "rentable". 
L'implication d'organisations criminelles dans des fraudes organisées dans les secteurs 
des cigarettes, de l'alcool, de l'agro-alimentaire, terrains privilégiés du crime organisé 
qui utilise ses réseaux internationaux pour l'organisation d'opérations illicites et ensuite 
blanchir le produit de la fraude, est désormais établie de manière certaine. 
La criminalité financière organisée dépasse généralement le cadre national. Elle se profile 
souvent sur des transactions transnationales. Son activité est généralement fort bien 
masquée, elle utilise les structures commerciales traditionnelles et s'intégrant dans les 
circuits économiques habituels, faisant intervenir toute une chaîne d'intermédiaires plus 
ou moins fictifs. Elle s'attaque aux secteurs les plus sensibles, c'est-à-dire ceux où les 
contrôles sont difficiles à effectuer, où les gains potentiels sont très élevés et les risques 
encourus encore mineurs. 
La réponse "opérationnelle" à cette forme de criminalité organisée exige une grande 
expertise. C'est pourquoi, l'UCLAF, avec les services d'enquête des Etats membres, a 
mis en place des task-groups ou "forces d'intervention" pour lutter, de manière plus 
ciblée, contre tous ces phénomènes. Ainsi, outre la task-force "cigarettes", qui est 
opérationnelle depuis 199442 pour lutter contre la contrebande de cigarettes perpétrée par 
40 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 20 à 22 et à partir de la page 47. 
41 Dans ce contexte, il faut relever la décision du Conseil européen de Dublin du mois de décembre 1996 de créer un groupe à 
haut niveau chargé d'établir un programme d'action global en matière de lutte contre la criminalité organisée. 
42 Voir également le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, point 1.14, page 57. 
21 
des bandes organisées, deux task-forces ont été créées dans le secteur de l'huile d'olive et 
dans le secteur des alcools, conformément au programme de travail de la Commission. 
En effet, pour l'huile d'olive, l'expérience de ces dernières années a montré que ce 
secteur était particulièrement sensible à la fraude, organisée ou pas, sous toutes ses 
formes43, le plus souvent perpétrées par des organisations criminelles transnationales, 
utilisant un système de refacturation en cascade au travers de multiples sociétés "écrans", 
ce qui, de surcroît, occasionne une fructueuse évasion fiscale. Pour les alcools, il a 
également été constaté, sur le terrain, que ces filières, souvent transnationales, étaient aux 
mains du crime organisé. La création d'un task-group spécifique était alors indispensable. 
Ces task-groups impliquent la Commission et les services directement responsables des 
Etats membres dans ces différents secteurs. Ils centralisent les informations recueillies, 
notamment sur les filières organisées, de manière à ce que les services opérationnels des 
Etats membres directement concernés puissent y avoir accès, et ainsi mieux coordonner 
l'ensemble des actions. Les objectifs sont également d'affiner et de cibler les contrôles 
pour déjouer les tentatives des organisations criminelles, d'assurer une meilleure 
coordination des enquêtes engagées à l'initiative d'un ou de plusieurs Etats membres ou 
de la Commission. D'une manière générale, les échanges d'information, dans ce cadre 
formel permettent de faire avancer les enquêtes en cours et surtout, de sensibiliser les 
administrations nationales, responsables des contrôles. 
Dans les secteurs bien particuliers des cigarettes et de l'alcool, les fraudes commises 
n'affectent pas seulement les intérêts financiers communautaires, mais également, et 
surtout, les intérêts financiers nationaux, en termes de droits d'accises et de TVA éludés. 
Il existe d'ailleurs des montages frauduleux qui visent exclusivement le système TVA, 
par l'établissement de fausses déclarations d'exportation et d'importation, également par 
l'abus du système de TVA intracommunautaire, ceci, en créant des sociétés "bidons", 
qui disparaissent aussitôt après la réalisation des transactions, et des sociétés "boîtes aux 
lettres", qui n'existent que par la mention d'une adresse fictive. Ces procédés permettent 
d'acheter les marchandises hors TVA et de les revendre avec TVA, sans procéder au 
reversement fiscal des taxes perçues lors de la revente. 
Dans la deuxième section du chapitre sont présentées des affaires de fraudes organisées 
dans le cadre de la politique commerciale extérieure de l'Union. 
Un bon nombre d'accords préférentiels ont été conclus par l'Union avec les pays tiers, 
pour certains produits remplissant des conditions spécifiques (de fabrication et de 
commercialisation notamment). De tels accords ou arrangements sont exposés, par 
nature, aux fraudes. Qu'il s'agisse du non respect de certaines règles qualifiant les 
produits éligibles aux préférences ou de l'application inappropriée du statut préférentiel 
aux produits non originaires des pays tiers signataires, l'expérience a montré que les 
exportateurs et les importateurs pouvaient être impliqués, de manière active ou non, en 
toute connaissance de cause ou fortuitement, dans des opérations dont le but est d'éviter 
le paiement de droits normalement dus, ou de contourner d'autres mesures de politique 
43 Importation en contrebande pure et simple, fausse déclaration de quantité, importation avec faux certificats T2L (certificats 
attestant du statut communautaire d'un produit), importation d'huile de noisette sous diverses appellations et mélangée 
ultérieurement à de l'huile d'olive (ce qui permet l'augmentation à bon compte du volume d'huile d'olive et de la perception 
indue de restitutions ou d'aides à la consommation), fraude au cours d'opérations de perfectionnement actif, obtention indue 
de restitutions (pour des huiles qui ne quittent pas le territoire communautaire ou qui y sont réimportées, pour des huiles de 
graine exportées comme étant de l'huile d'olive, pour des huiles édulcorées), d'aide à la consommation (pour des ventes et des 
conditionnements fictifs, pour des huiles édulcorées, pour des huiles ayant déjà bénéficié de cette aide). 
22 
commerciale. De même, les administrations publiques des pays tiers concernés pouvaient 
également être impliquées dans ces détournements du simple fait du non respect de leurs 
obligations. Cette tendance s'est d'ailleurs confirmée en 1996. 
Dans une troisième section, sont reprises deux exemples de cas d'enquêtes nationaux 
dans le domaine du financement de la PAC (Politique Agricole Commune). Ce sont des 
cas impliquant un seul Etat membre, qui mettent en jeu des sommes considérables et qui 
révèlent des pratiques tout aussi sophistiquées, bien que n'étant pas du fait de réseaux 
transnationaux. L'existence de ce telles pratiques démontre bien la nécessité de continuer 
à améliorer l'efficacité et la fiabilité des systèmes de contrôle au niveau national. 
Enfin, les deux dernières sections du chapitre sont consacrées aux actions structurelles et 
au domaine des dépenses directes. Ces deux domaines représentent 50% des dépenses du 
budget communautaire. Les risques d'irrégularité et de fraude rencontrés dans ces 
domaines sont fort variés : risques au stade de la sélection des bénéficiaires des projets 
(favoritisme, clientélisme, corruption, détournements), au stade de la passation des 
marchés publics, au stade de l'exécution des travaux ou des prestations (y compris la non 
exécution totale ou partielle, en . particulier dans le domaine des prestations 
immatérielles), au stade de la facturation ou dans les différents montages financiers. 
Dans tous ces domaines, il est un fait que la réussite et l'aboutissement des enquêtes ne 
peuvent être atteints sans une coopération entière avec l'ensemble des autorités 
nationales, y compris les autorités judiciaires, seules investies du pouvoir de poursuite et 
de sanction pénale des fraudeurs. Dans les cas de fraude transnationale, la constitution, au 
sein de l'UCLAF, d'une interface pénale, composée d'experts en matière pénale, qui 
disposerait d'une capacité d'assistance et de conseil et assurerait la coordination des 
dossiers en liaison avec les autorités judiciaires nationales, représente, pour l'avenir, un 
élément essentiel du dispositif communautaire de lutte contre la grande criminalité 
organisée44. 
3.1 Grandes fraudes transnationales organisées 
3.1.1. Contrebande internationale de cigarettes et d'alcool 
L'année 1996 a confirmé que la contrebande de cigarettes, écoulées en fraude sur le 
territoire de la Communauté, a constitué la cible privilégiée des organisations criminelles. 
Au cours de cette année, environ 800 millions d'écus45 ont été éludés au titre des droits 
de douane, de la TVA et des accises (dont 200 millions d'écus au détriment du budget 
communautaire. Même si certains Etats membres (Italie, Espagne, Allemagne) en ont 
constitué les marchés principaux, le phénomène se répand sur tout le territoire de la 
Communauté et affecte non seulement les intérêts financiers, bien que l'impact financier 
principal soit supporté par les Etats membres, mais également la crédibilité de l'Union 
européenne. Ces importations frauduleuses sont organisées par des réseaux criminels, fort 
bien structurés, qui utilisent les grands ports de la Communauté par lesquels transitent 
des énormes quantités de cigarettes, et qui comptent sur l'ampleur des transactions pour 
44 Voir le chapitre 1.1.3, page 9. 
La Commission ne peut confirmer ni infirmer le chiffre, nettement plus élevé, qui est avancé par les professionnels de la 
distribution du tabac. 
23 
masquer leurs activités illégales. Ces opérations frauduleuses se réalisent aussi bien en 
déclarant de fausses dénominations d'espèce46 qu'en indiquant de fausses destinations 
finales hors CEE. 
Les informations disponibles à la Commission démontrent que des organisations 
criminelles sont effectivement à l'origine du montage de nombreuses opérations 
frauduleuses portant sur des cigarettes qui rentrent physiquement dans la Communauté, 
surtout par les ports d'Europe du Nord (mais également aux frontières terrestres avec les 
pays d'Europe centrale et orientale, ainsi qu'avec la Suisse), et qui sont mises sur le 
marché européen, et en particulier l'Europe du Sud. Ces réseaux criminels disposent 
d'une impressionnante faculté d'organisation, avec une capacité de mobilisation en 
termes de ressources et de moyens logistiques considérable, ainsi qu'une structure 
répartie sur une pluralité de territoires nationaux à l'intérieur et en dehors de la 
Communauté. Parmi les caractéristiques de ces organisations, dont les structures internes 
sont très difficilement identifiables, il convient de citer l'utilisation, pour perpétrer leurs 
actions frauduleuses (et notamment pour le blanchiment des capitaux qui en résultent), de 
nombreuses sociétés dont le siège se trouve notamment en Suisse, au Liechtenstein, à 
Chypre, aux Caraïbes ou dans certains territoires européens à statut particulier. Les 
organisations impliquées dans ces fraudes se trouvent en général formellement établies en 
dehors de la Communauté, mais elles disposent à l'intérieur de l'Union d'une chaîne de 
sociétés partenaires et de sociétés écran, qui utilisent un réseau d'entrepôts douaniers et 
fiscaux. Ces entrepôts jouent un rôle fondamental pour la pratique de la fraude, parfois 
simplement en stockant les marchandises dans l'attente qu'un service douanier arrête une 
opération de surveillance, mais parfois également en procédant à des comportements plus 
"actifs", dont le changement, le déguisement voire la suppression des marques sur les 
emballages. 
Le degré de sophistication des fraudes a été souligné par la Commission d'enquête du 
Parlement européen sur le système de transit communautaire47. 
Suite à l'application du système d'information préalable48 et à l'entrée en vigueur, le 1er 
février 1996, de l'interdiction du recours à la garantie globale de 100% couvrant le 
transport par route de certaines marchandises sensibles, dont les cigarettes, les fraudeurs 
se sont tournés vers d'autres mécanismes pour organiser leur trafic de contrebande. 
Depuis lors, les cigarettes ont été systématiquement expédiées, à partir d'entrepôts 
douaniers basés dans les ports du Bénélux, sous le régime du transit communautaire. 
Elles ont été chargées, dans ces ports, sur des navires pour exportation à destination de 
l'Afrique de l'Ouest. Elles n'ont jamais atteint le continent africain, elles ont été 
déchargées dans les eaux internationales, au large des côtes espagnoles et portugaises, 
dans des vaisseaux à grande vitesse, spécialement adaptés, pour être introduites en 
contrebande et écoulées sur le marché, dans ces Etats membres. 
• En vue de contrecarrer de telles pratiques, la Commission a organisé, avec le task-
group "cigarettes", une opération, dénommée "Opération Colombus", impliquant tous les 
Etats membres concernés par ce trafic. Au cours de l'année 1996, il a pu être établi 
46 Une enquête a concerné des conteneurs disparus, censés contenir des jouets alors qu'ils étaient remplis de cigarettes. 
47 Voir le chapitre 5.3.1.2, page 43. 
48 Voir le chapitre 2.4.1.1, page 16. 
24 
qu'environ vingt cargaisons de cigarettes de contrebande avaient été chargées au départ 
du Bénélux, à destination de l'Afrique (comme fausse destination). Les bateaux 
contenaient plus de 220 000 cartons (plus de 2,2 milliards de cigarettes), destinés au 
marché noir espagnol. Le préjudice est estimé, pour 1996, à 175 millions d'écus au titre 
des droits de douane, de la TVA et des accises éludés. L'opération Colombus a continué, 
en collaboration étroite avec les autorités nationales concernées49, et a abouti en janvier 
1997 à la saisie, pour la première fois, de plusieurs bateaux en haute mer par les autorités 
espagnoles en collaboration avec les autorités françaises et belges. 
Une autre route importante par laquelle les réseaux criminels organisaient leur 
contrebande de cigarettes à destination du marché italien était centrée sur la République 
fédérale de Yougoslavie. Les structures utilisées pour le détournement des cigarettes vers 
le territoire communautaire avaient déjà été mises en place et étaient déjà opérationnelles 
durant la période d'application des sanctions internationales. 
La Commission et les Etats membres principalement concernés ont organisé une mission 
communautaire en République fédérale de Yougoslavie pour vérifier la destination finale 
de plus de 200 envois de cigarettes, dont la plupart avaient été expédiés à partir 
d'entrepôts douaniers agréés dans la Communauté et en Suisse, sous le régime du transit, 
à destination de la Serbie et du Monténégro. Dans le cadre des contrôles effectués, en 
pleine collaboration avec les autorités locales, il a été établi qu'environ 335 000 cartons 
(soit plus de 3,3 milliards d'unités), ont été réintroduits en contrebande sur le territoire 
communautaire, dans un délai inférieur à six mois, occasionnant ainsi une évasion fiscale 
d'environ 330 millions d'écus en droits de douane, accises et TVA. 
Les éléments recueillis attestent que ces cigarettes étaient expédiées sous contrôle 
douanier, à partir ou via le territoire communautaire, vers un pays tiers, dans le seul but 
d'être réintroduites, à partir de ce pays tiers, dans le. territoire communautaire pour 
ensuite être écoulées en contrebande sur le marché intérieur. 
• La Commission a été informée à plusieurs reprises par les Etats membres d'une 
recrudescence de cas de contrebande dans le domaine des alcools. Il peut s'agir d'une 
part d'exportations fictives d'alcool éthylique ou de boissons alcoolisées à destination 
déclarée de pays d'Europe centrale ou orientale (PECO) et, d'autre part, de fausses 
déclarations d'espèce à l'importation dans la Communauté. Ces phénomènes concernent 
la plupart des Etats membres ainsi que plusieurs pays limitrophes de la Communauté. Ils 
ont un impact tant sur les ressources propres de la Communauté que sur celles des Etats 
membres. L'impact financier est considérable et porte principalement sur les droits 
d'accises nationaux : un camion d'alcool équivaut à 500 000 écus d'accises. 
3.1.2. Fraudes TVA 
• Dans un cas qui concernait la plupart des Etats membres (Danemark, Belgique, 
France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Portugal, Espagne), des pièces 
d'ordinateurs étaient achetées, sous le système de TVA intra-communautaire, par une 
société donnée auprès d'une firme établie dans un autre Etat membre, la livraison des 
produits se faisant hors TVA. L'acheteur ne déclarait pas cet achat dans son propre Etat 
49 En particulier avec le SVA espagnol ("Servicio de Vigilancia Aduanera": service de surveillance douanière) et la DNED 
française (Direction Nationale des Enquêtes Douanières). 
25 
membre, et ne payait donc pas la TVA due. A son tour, il livrait ces produits à une autre 
compagnie dans le même Etat membre, en établissant une facture "TVA comprise". Il 
encaissait la TVA ainsi payée par son acheteur et disparaissait, alors que l'acheteur final 
était fondé à récupérer régulièrement, selon les règles du système, le montant de la taxe 
payée. Bien que ces ventes consécutives soient effectivement soumises à la TVA, la 
conséquence de cette fraude est qu'aucun montant net ne sera perçu par les Trésors 
nationaux. Pour un seul Etat membre, les montants de TVA enjeu sont estimés entre 100 
et 150 millions d'écus. (dont une partie revient au budget communautaire au titre de la 
ressource propre TVA). 
• Un autre cas concerne des importations d'argent dans la Communauté, à partir de la 
Suisse, ayant donné lieu à des livraisons consécutives dans le territoire communautaire et 
à des déclarations d'exportation fictive. Les conséquences de cette fraude sont les mêmes, 
notamment le non paiement aux autorités nationales de la TVA, due sur la base des 
achats et des ventes consécutives et fictive qui ont été facturées et encaissée par des 
sociétés "boîtes aux lettres" (qui se sont vite volatilisées). La coopération entre la 
Commission et les Etats membres (Royaume-Uni, Italie, Allemagne, France, Irlande, 
Espagne, Autriche, Belgique, Pays-Bas) a résulté, à ce stade, dans la saisie de certaines 
de ces livraisons et à la condamnation de l'un des participants à cette fraude à une peine 
de prison. Le montant de la TVA impliquée s'élève à environ 60 millions d'écus. 
3.1.3. Exportation d'huile d'olive 
Un nombre croissant d'exportations d'huile d'olive à destination de divers pays (les 
USA, le Canada, l'Afrique du Sud...) a été décelé fin 1995. Après vérifications et 
contrôles approfondis, il est apparu que les conteneurs ont été expédiés de Grèce, via la 
Belgique et le Royaume-Uni. En étroite connivence avec ces expéditeurs en Grèce, des 
négociants belges et britanniques encaissaient des restitutions à l'exportation. En réalité, 
afin de déjouer les contrôles, seules une ou deux rangées de cartons d'huile d'olive 
véritable étaient placées à l'entrée du conteneur, le reste des cartons était constitué 
d'huiles de graines diverses ne pouvant bénéficier de restitutions. 
Du côté britannique, la fraude est prouvée pour l'expédition d'une trentaine de 
conteneurs, avec une incidence financière estimée à 400 000 écus. Les enquêtes menées 
jusqu'à ce jour en Belgique ont démontré le caractère frauduleux de ces pratiques pour 
une vingtaine de conteneurs à destination des USA et de la Russie, avec une incidence 
financière estimée à 180 000 écus. Des poursuites judiciaires sont en cours en Belgique et 
au Royaume-Uni et les enquêtes se poursuivent pour démanteler l'organisation criminelle 
qui œuvre sur le terrain de plusieurs Etats membres dans le seul but d'encaisser des 
restitutions à l'exportation. 
Ce type de fraude transnationale organisée souligne une fois de plus la nécessité de procéder 
régulièrement, lors des opérations d'exportation et d'importation, à des contrôles physiques sélectifs et 
approfondis. Au-delà de la simple vérification du poids et de la quantité des marchandises, il est 
indispensable de prélever des échantillons, directement à l'intérieur des conteneurs, et de faire procéder, 
si nécessaire, à des analyses par des laboratoires spécialisés, notamment en ce qui concerne la densité de 
la marchandise. 
3.1.4. Exportation de viande de bœuf vers la Bulgarie avec substitution d'abats 
Les investigations en cours, menées par les autorités douanières belges concernant 
l'utilisation illicite d'hormones, ont révélé que la même organisation criminelle était à 
26 
l'origine d'un carrousel d'importation et d'exportation de viande bovine (substitution en 
cours de transit de produits de haute qualité par des produits ordinaires, voire non 
comestibles). Cette viande de bœuf et ces abats comestibles provenaient d'établissements 
non agréés (Etats-Unis, Canada, Australie et Chine). A l'arrivée dans la Communauté50, 
la viande et les abats ont fait l'objet d'un entreposage sous douane en vue d'une 
exportation vers la Bulgarie, sous le régime TIR51 ou sous couvert de document Tl 
(transit communautaire). 
En fait, le client en Bulgarie, destinataire final des envois, avait commandé des abats de 
qualité inférieure, et non pas de la marchandise de "bonne qualité" (viandes et abats 
comestibles). Les viandes et les abats originaires des Etats-Unis, du Canada et de 
l'Australie, après être entrées illégalement sur le territoire communautaire, ont été 
remplacés par des abats de qualité nettement inférieure, et écoulés frauduleusement sur le 
marché intérieur, par soustraction au contrôle douanier. La justice belge a ouvert une 
information judiciaire pour corruption à l'encontre d'un fonctionnaire des douanes 
soupçonné d'avoir facilité ce trafic. 
En mai 1996, une mission communautaire organisée par l'UCLAF était conduite en 
Bulgarie afin d'établir la nature des marchandises déclarées à l'importation aux services 
douaniers de Sofia. Il fallait également interroger les responsables des compagnies 
bulgares qui étaient les seuls capables de fournir des détails sur le nombre de personnes 
impliquées et sur les enjeux financiers. Les résultats, fructueux, de cette mission ont été 
communiqués aux autorités douanières belges, qui ont pu procéder aux enquêtes 
nécessaires, afin de connaître les circonstances précises de la substitution. 
De plus, il a été découvert que cette viande bovine de bonne qualité, devenue 
communautaire, a été vendue à une société française et déclarée à l'exportation avec 
perception de restitutions (le pays tiers destinataire étant la Russie). Cette viande, à son 
tour, a fait l'objet d'une substitution, les restitutions ont ainsi été indûment versées. Les 
enquêtes judiciaires en Belgique sont toujours en cours. 
Ces pratiques ont deux conséquences de nature différente. La première est d'ordre financier, les 
prélèvements agricoles doivent être perçus (plus d'un million d'écus) et les restitutions remboursées. La 
deuxième est d'ordre sanitaire, les abats importés, provenant d'établissements exportateurs dans les pays 
tiers non agréés, contiennent pour la plupart des hormones interdites en Europe. 
3.1.5. Soustraction de viande au régime du transit communautaire 
Un réseau criminel organisé a détourné différents régimes douaniers pour bénéficier 
indûment d'avantages multiples. 
• Suite à une communication de la part de la Cour des comptes, la Commission a été 
informée du fait que de la viande de volaille originaire de Chine, du Brésil et de 
Thaïlande entrait en Allemagne sous couvert du régime du transit communautaire. Les 
documents de transit (Tl) mentionnaient comme destination finale le Maroc et l'Espagne, 
bureaux de destination d'Irun et de Las Palmas (Iles Canaries). En réalité, la plupart des 
* La Commission effectue des contrôles sur place et délivre un agrément aux établissements exportateurs de viande dans les 
pays tiers, à destination de la Communauté. Des certificats sanitaires doivent accompagner tout envoi de viande à destination 
de la Communauté, en mentionnant son destinataire final. 
51 Régime du transport international routier, défini par la convention TIR de 1975. 
27 
envois étaient soustraits au régime du transit en Allemagne, délivrés à des destinataires 
allemands, les documents douaniers étant faussement apurés à l'aide de faux cachets des 
bureaux de douane d'Irun et de Las Palmas. Une autre partie des marchandises soustraites 
a été vendue à des sociétés espagnoles. Suite à la demande d'assistance mutuelle 
formulée par la douane allemande à l'égard des Pays-Bas, les services douaniers 
néerlandais ont constaté que, dans cet Etat membre, dix-huit autres envois de viande de 
volaille ont été soustraits au régime de transit selon la même technique, avec de faux 
cachets provenant de Algeçiras, d'Irun et de Las Palmas. La viande de volailles a été 
frauduleusement mise sur les marchés allemand, hollandais et espagnol. L'impact 
financier global de cette fraude est estimé à 6 millions écus. 
Cette fraude internationale sophistiquée a été organisée par des réseaux criminels, en 
utilisant des sociétés basées en Andorre, en Suisse et à Gibraltar. 
• Un autre dossier concerne à la fois de la viande de bœuf communautaire, déclarée à 
l'exportation pour avitaillement52, et de la viande de bœuf provenant de pays tiers, 
stockée sous douane dans la Communauté (en exemption de droits), également destinée à 
ravitaillement. L'enquête a révélé que la viande, provenant de sociétés basées au 
Royaume-Uni, au Danemark et en Allemagne, avait été achetée par une compagnie 
espagnole pour être, soit disant, vendue à des avitailleurs par un intermédiaire établi aux 
Pays-Bas. Les documents de transit, qui accompagnaient les marchandises et leur 
permettaient de circuler, étaient apurés à l'aide de faux cachets douaniers espagnols. La 
viande a très certainement été vendue sur le marché domestique. L'impact financier des 
expéditions identifiées comme frauduleuses peut être estimé à plus d'un million d'écus, 
en termes de ressources propres éludées (régime du transit communautaire appliqué aux 
marchandises en provenance et à destination des pays tiers). Pour les viandes 
communautaires sous intervention, les Etats membres détiennent près de 5 millions 
d'écus de cautions versés dans le cadre de ce régime, argent qui devra être récupéré au 
détriment des opérateurs, responsables de la fraude. 
3.1.6. Exportations fictives de vin vers les pays tiers53 
Les enquêtes, contre une organisation mafieuse spécialisée dans les exportations 
frauduleuses de vin vers les pays de l'Europe de l'Est se sont poursuivies en 1996, avec 
la pleine collaboration de la Guardia di Finanza, et ont conduit à son démantèlement. 
Lors d'une mission en Roumanie, il a été établi que deux navires chargés de vin italien 
exporté vers ce pays tiers ont été déchargés en contrebande dans le port roumain de 
Constanza. En revanche, de faux documents attestant la mise en consommation de cette 
marchandise sur le territoire roumain ont été présentés à l'organisme payeur italien pour 
le versement de restitutions à l'exportation. Des procédures de récupération des montants 
versés (environ 1 million d'écus), de même que des procédures judiciaires, ont été 
lancées à l'encontre des sociétés exportatrices. 
Lors d'une mission effectuée en Slovénie, il a pu être établi qu'environ 1,2 millions 
d'écus ont été indûment payés à une société italienne, le vin n'ayant été importé que 
5 Cette viande communautaire était sous "intervention", elle a été vendue à prix réduit pour être exportée (ou, en l'occurrence, 
destinée à l'avitaillement, ce qui est assimilé à une exportation). 
53 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 55 (point 1.11). 
28 
temporairement en Slovénie, sous un régime autorisant l'introduction de marchandises en 
franchise de droits de douane dans ce pays, à la condition expresse que celle-ci soit 
réexpédiée dans le délai d'un an. Le vin en question a été réexporté vers d'autres pays 
tiers sous cette condition, et de faux documents ont été présentés en Italie pour obtenir le 
paiement de restitutions, qui ne sont dus que si la marchandise a bien été écoulée dans le 
pays de destination, à savoir la Slovénie. 
Le dirigeant de l'une de ces sociétés a été placé en garde à vue. Les infractions pénales 
d'établissement de faux documents et de fraude au budget communautaire sont retenues 
par le ministère public, qui a indiqué à l'UCLAF qu'un nouvel ordre d'arrestation avait 
été lancé contre un autre responsable, dirigeant d'une société exportatrice. 
3.2 Grandes fraudes dans le domaine des politiques commerciales (produits 
industriels, produits de la pêche et produits textiles) 
3.2.1. Les produits industriels: récepteurs satellites des Philippines 
A la suite d'une information des autorités allemandes sur les risques de fausse déclaration 
d'origine préférentielle à l'importation de récepteurs satellites en provenance, des 
Philippines, les autres Etats membres ont été invités à engager des enquêtes sur ces 
opérations. Les premiers éléments recueillis ont montré que, d'une part, les quantités 
importées étaient en constante augmentation et que, d'autre part, certains composants de 
ces appareils, facteur déterminant pour l'obtention du traitement préférentiel, pouvaient 
ne pas avoir été fabriqués aux Philippines, contrairement à ce que prétendaient les 
opérateurs. Les enquêtes sur place ont déterminé que plus de 460 000 récepteurs 
satellites, d'une valeur marchande estimée à 28 millions d'écus (3 millions d'écus de 
droits de douane devront être recouvrés auprès des importateurs) avaient été exportés vers 
divers Etats membres dans le cadre du SPG, sans remplir les critères relatifs aux 
préférences. Il a aussi été établi qu'au moins quelques-uns des importateurs savaient, 
avant d'importer, que ces produits finis n'étaient pas éligibles au traitement préférentiel. 
De plus, il a été prouvé que les autorités philippines n'ont pas rempli leurs obligations au 
titre de la coopération administrative, et ce, aussi bien avant l'intervention sur place de la 
mission communautaire que pendant, empêchant ainsi l'arrêt des activités frauduleuses. 
Un nombre important de fraudes commises dans le but d'éluder le paiement des droits de douane 
normalement dus, ainsi que des droits antidumping, par le mauvais octroi des certificats d'origine 
préférentielle (formulaire A) n 'ont pu être résolus dans l'année 1996. Ceci est dû au fait que certains pays 
tiers exportateurs ont refusé de recevoir les missions de coopération administrative qui devaient se rendre 
sur place aux fins d'enquête. Il est à noter que, dans le cadre du SPG, la Commission dispose d'une arme 
importante en réaction à d'éventuelles attitudes de non coopération de la part de certains pays 
bénéficiaires. Elle a la possibilité, en effet, d'ouvrir une enquête en vue du retrait total ou partiel du SPG à 
des pays qui manqueraient à leurs obligations en matière de coopération administrative. Cette enquête ne 
peut cependant être ouverte que sur la base d'une plainte d'un Etat membre ou d'une tierce personne. 
3.2.2. Les produits de la pêche 
• Conserves de thon importées du Costa Rica 
Une analyse des activités de l'industrie thonière en Amérique centrale, menée par la 
Commission, a mis au jour une forte contradiction entre les capacités de pêche réduites 
des flottes locales et le volume des importations dans la Communauté de conserves de 
thon en provenance du Costa Rica. En accord avec les autorités de ce pays, une mission 
de coopération administrative, composée de représentants de l'UCLAF et des Etats 
29 
membres concernés (Italie et Portugal), s'est rendue sur place afin de vérifier l'origine de 
ces produits. Ces enquêtes concernaient plus de 10 000 tonnes de produits d'une valeur 
marchande de 28 millions d'écus. Le montant des droits éludés, soit 7 millions d'écus, est 
en cours de recouvrement auprès des importateurs communautaires. Les autorités locales 
ont apporté toute la collaboration nécessaire au bon déroulement des opérations. Les 
doutes les plus sérieux portaient sur la nationalité des bateaux de pêche ayant servi à la 
production des conserves de thon faisant l'objet de l'enquête. Il est rapidement apparu 
que le Costa Rica ne disposait pas lui-même d'une capacité de pêche commerciale 
suffisante. 
Les enquêtes conjointes ont montré que, dans leur grande majorité, les thons débarqués 
au Costa Rica, avaient en fait été péchés par des bateaux d'autres nationalités. Ces prises 
ont servi à la production des conserves sous enquête, qui se sont révélées être non 
éligibles au traitement préférentiel. Plusieurs centaines de certificats "formulaire A", 
délivrés par les autorités locales, avaient été présentés dans la Communauté (en Italie, au 
Portugal et en Espagne) pour bénéficier de l'importation en franchise de taxes de ces 
produits. Le Costa Rica a reconnu leur invalidité. 
• Conserves de thon importées de Turquie 
Un accord bilatéral conclu entre l'Union européenne et la Turquie autorise l'importation 
dans le territoire communautaire de conserves de thon en franchise de droits de douane, à 
la condition expresse que ces produits respectent certains critères, notamment en ce qui 
concerne l'origine des poissons utilisés dans la fabrication des conserves. Au mois de 
juin 1996, des représentants de la Commission, accompagnés de délégations des Etats 
membres (services douaniers néerlandais, allemands, italiens et britanniques) se sont 
rendus en Turquie dans le cadre d'une mission de coopération administrative, pour 
vérifier l'authenticité de plusieurs centaines de certificats d'origine préférentielle délivrés 
par les autorités turques à l'exportation de ces produits. Les recherches entreprises 
semblaient indiquer que, d'une part, les captures de thon par la flotte turque étaient 
insignifiantes et que, d'autre part, les espèces de thon importées en grandes quantités en 
Turquie étaient manifestement destinées à la fabrication de conserves. 
Sur la base des enquêtes menées en Turquie, la mission a pu établir que les conserves 
exportées vers la Communauté étaient obtenues à partir de thons non-originaires, 
auxquels étaient parfois ajoutées des quantités infimes de thon originaires turcs, lors de 
l'exportation des produits finis. Les exportateurs ont obtenu la délivrance par les autorités 
turques, grâce à des déclarations inexactes quant à l'origine (turque ou communautaire) 
des matières premières, de certificats ATR.l permettant l'importation dans la 
Communauté en franchise de droits de douane. La mission a également constaté que 
plusieurs importateurs savaient que les conserves ne pouvaient bénéficier de la franchise 
de droits de douane. Dans certains cas, quelques-uns d'entre eux onx pris une part active à 
l'organisation de la fraude en fournissant eux-mêmes des thons non-originaires aux 
conserveries turques. La quantité des marchandises concernées est évaluée à environ 
23 000 tonnes. Quelques 18 millions d'écus de droits de douane devront être recouvrés 
auprès des importateurs établis en Belgique, en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au 
Royaume-Uni, pays où les marchandises ont été écoulées. 
30 
3.2.3. Les produits textiles 
• Textiles du Cambodge 
En mars 1996, une mission communautaire de coopération administrative, conduite avec 
la collaboration des autorités cambodgiennes, a permis d'identifier environ 1 500 faux 
certificats d'origine préférentielle (formule A). Ces certificats concernaient plus de 
23 millions de pièces de vêtement importées en exonération de droits dans la 
Communauté, sur la période 1992-1996. De plus, 1700 autres certificats d'origine 
(formule A), concernant plus de 16 millions de pièces, ont été délivrés à tort par les 
autorités cambodgiennes pour des expéditions de produits textiles qui ne remplissaient 
pas les critères du SPG, du fait que les fils et les tissus utilisés pour leur fabrication 
n'étaient pas originaires du pays. En réalité, ces matériaux de base avaient été importés 
au Cambodge en provenance d'autres pays d'Asie. Les droits de douane en jeu sont de 
l'ordre de 15 millions d'écus. 
• Textiles du Bangladesh 
Une mission de coopération administrative (Commission / 7 Etats membres) s'est rendue 
au Bangladesh, en novembre et en décembre 1996, en raison de difficultés dans 
l'application par l'administration locale du système SPG. Ces difficultés ne sont pas 
nouvelles. Cette fois, plusieurs centaines de certificats suspects (formule A) qui 
accompagnaient des expéditions de produits textiles importés dans la Communauté, ont 
été reconnus faux par les autorités du Bangladesh. 
De plus, environ 14 000 autres certificats, recueillis par les administrations des Etats 
membres concernés, ont fait l'objet de vérifications approfondies quant à leur authenticité 
d'une part, mais aussi quant à leur justification au regard des règles du SPG relatives aux 
produits textiles concernés. Les conclusions des missions, effectuées conjointement avec 
les autorités locales compétentes, ont montré que les difficultés et les problèmes 
concernant l'authenticité des certificats textiles délivrés par les autorités du Bangladesh 
ont été nettement minimisés. Les enquêtes, menées auprès d'une soixantaine de 
fabricants de produits textiles au Bangladesh, ont établi que la majeure partie des 
certificats en cause a été délivrée par l'administration sur la base de renseignements 
erronés, fournis par ces exportateurs. Les produits s'étant révélés non originaires selon 
les règles du SPG. 
Les autorités du Bangladesh ont admis la véracité des conclusions des missions 
communautaires. Mais elles se sont montrées peu empressées à prendre les mesures 
nécessaires. Les ressources propres en jeu, à ce jour, s'élèvent à près de 60 millions 
d'écus et peuvent atteindre 100 millions d'écus. De la même façon qu'un certain nombre 
d'autres pays moins avancés, comme le Laos, le Cambodge, le Népal et les Maldives, le 
Bangladesh a déposé une demande pour l'application de dérogations à la règle de 
l'origine dans le cadre du SPG. 
Les enquêtes relatives à ces fraudes ou irrégularités peuvent être parfois très longues et très complexes. De 
plus, la masse d'informations et de documents, qu'il est nécessaire de recueillir de manière à établir 
précisément les faits, se trouve souvent éparpillée dans des lieux géographiques et sous des latitudes fort 
éloignés du territoire de la Communauté. 
L'application des régimes commerciaux préférentiels par certains pays tiers et leurs exportateurs ne se fait 
pas sans difficultés. Un nombre croissant de missions de coopération administrative est ainsi organisée 
chaque année, 1996 n'échappant pas à la règle, ces missions concernant en majorité des pays de l'Asie du 
Sud Est. Cependant, la plupart des cas de non respect des règles d'origine relevés concerne des PMA qui 
31 
connaissent les plus grandes difficultés, compte tenu de leurs capacités industrielles, pour respecter ces 
règles et se trouvent ainsi privés, défait, du bénéfice du SPG, notamment dans le secteur textile. C'est ce 
qui motive les demandes de dérogation présentées. 
3.3 Fraudes nationales dans le domaine agricole 
3.3.1. Huile d'olive / Fraude à l'aide à la consommation 
A l'issue d'un contrôle mené par la Direction douanière grecque du contrôle de la 
délinquance économique, il a été établi qu'une entreprise de fabrication de bidons 
métalliques de cinq litres, destinés au conditionnement de l'huile d'olive, avait 
massivement produit des fausses factures à l'adresse de ses clients. Elle recevait en 
contrepartie 10% de la somme facturée et la totalité du montant de la TVA. De cette 
manière, 10,5 millions de bidons ont été fictivement facturées à 26 entreprises de 
conditionnement d'huile d'olive au cours de la période 1992-1994. 
Les factures d'achat de conditionnement d'huile d'olive constituent, avec la facture 
d'achat de l'huile, deux pièces essentielles permettant de bénéficier de l'aide à la 
consommation. Les entreprises concernées ont ainsi perçu un montant global d'environ 
21 millions d'écus pour de l'huile n'ayant jamais été conditionnée. Les poursuites 
judiciaires Sont en cours. 
3.3.2. Préfinancement de restitutions à l'exportation de semoule de blé dur en Espagne 
Suite aux contrôle menés en Espagne auprès d'entreprises qui avaient bénéficié, en 1995, 
du préfinancement des restitutions pour les exportations de semoule de blé dur, des 
fraudes avaient été mises au jour en ce qui concerne les quantités de blé dur déclarées54. 
Les documents comptables de toutes les entreprises espagnoles bénéficiaires de ce type 
de préfinancement au cours des années 1993 et 1994, ont été vérifiés. Les résultats de ces 
contrôles ont montré que les comportements frauduleux décelés en 1995 avaient des 
antécédents. Les investigations menées ensuite ont permis d'établir que les montants 
indûment perçus par un même groupe espagnol atteignaient environ 26,5 millions d'écus. 
Le principe de la fraude consistait à déclarer des stocks d'entrée en entrepôt de 
préfinancement des restitutions (pour transformation en semoule avant l'exportation 
définitive) pour des quantités très supérieures à celles se trouvant réellement mises en 
ctock au jour de la déclaration. Les contrôles physiques des marchandises n'ont pu, 
plusieurs années après les faits, être effectués. C'est l'examen des documents relatifs aux 
achats, aux transports, au stockage et à la transformation qui a permis d'établir la fraude. 
Dans certains cas, le blé déclaré sous contrôle douanier n'a fait l'objet d'aucune 
acquisition auprès de fournisseurs. De plus, certaines déclarations, acceptées par 
l'organisme payeur espagnol, étaient notoirement incomplètes en ce qui concerne les 
indications relatives aux sites d'entreposage. Enfin, ce procédé, fondé sur de fausses 
déclarations, a permis au groupe espagnol en cause d'obtenir des financements qui lui ont 
facilité, par la suite, l'achat de matières premières devant servir à réaliser des opérations 
d'exportation. 
54 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 67 et 68 (point 3.6). 
32 
3.4 Fraudes dans le domaine des politiques structurelles 
3.4.1. Le Fonds social européen fFSE) 
• Actions de formation professionnelle en Espagne / Gonflement artificiel des coûts 
En 1996, des cas présumés de fraude dans le cadre des actions de formation 
professionnelle cofinancées par le FSE et gérées par l'INEM55 ont été portés à la 
connaissance de la Commission. 
Les constatations qui découlent des contrôles effectués par les autorités nationales56, 
saisies par la Commission, révèlent diverses irrégularités, telles la réalisation incomplète 
de l'action, la présence de dépenses non justifiées, de dépenses fictives, le 
surfinancement, l'existence d'une comptabilité incomplète ou incorrecte. Plusieurs 
procédures de recouvrement sont déjà entamées. Le Parquet a ordonné une enquête 
judiciaire sur le cas de fraude commis décelé dans la capitale madrilène. Des contrôles 
supplémentaires, demandés par la Commission aux autorités nationales dans d'autres 
régions espagnoles, permettront de mesurer l'étendue des irrégularités commises. 
• Actions de formation professionnelle en Italie / Société écran 
Une enquête judiciaire menée en Italie, portant sur des actions de formation 
professionnelle financées par le FSE pour les années 1990-1993, a abouti à la détention 
provisoire de deux fonctionnaires régionaux inculpés des délits de concussion et de 
tentative de concussion. 
L'enquête a mis en évidence le versement occulte de sommes d'argent au bénéfice des 
deux fonctionnaires, en contrepartie de leur complaisance dans le cadre de l'exercice de 
leurs fonctions. Selon les premiers résultats de l'enquête, les mécanismes reposaient dans 
la constitution ad hoc de sociétés de conseil, liées à l'un des deux fonctionnaires 
régionaux, sociétés auxquelles les promoteurs étaient "obligés" de faire appel pour 
l'élaboration du programme des dépenses, afin d'éviter des ennuis ultérieurs au cours de 
contrôles menés par l'autre fonctionnaire régional impliqué. Cela a entraîné une hausse 
des frais présentés à la Région, les commissions payées aux deux fonctionnaires étant en 
pratique répercutées dans les factures établies par les sociétés "écrans" pour "services 
rendus" aux promoteurs. 
La Commission a pris les mesures de sauvegarde de ses intérêts financiers qui s'imposaient, c 'est-à-dire la 
suspension des paiements à la région concernée. 
• Action de formation au Royaume-Uni / Dépenses fictives 
L'examen des comptes annuels d'un établissement de formation, situé à Londres, a révélé 
que les demandes de financement présentées étaient d'un montant beaucoup plus élevé 
que les dépenses certifiées par les commissaires aux comptes lors de l'établissement du 
bilan annuel. La différence, soit plus de 1,3 million d'écus sur les années 1989 à 1994 
(montant FSE: environ 570 000 écus), résultait de frais fictifs. En raison de l'ampleur de 
ce type de financement, l'ensemble des demandes présentées sur la période a été 
- -) "Instituto Nacional de Empleo". 
->° Les rapports de contrôle nationaux sont communiqués à la Commission en vertu de l'article 23§1 du règlement 4253/88 du 
Conseil. 
33 
examiné. Il est apparu que la majorité des dépenses imputées était injustifiée, faute de 
documents probants. 
La Commission examine, avec le Royaume-Uni57, les conséquences financières de ce 
cas. 
3.4.2. Le Fonds européen de développement régional (TEDER^ / Détournement âe. 
fonds (programme RENAVAL-France)58 
Après la découverte en 1995 de faits de corruption, les financements destinés à la 
reconversion des zones de chantiers navals dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur 
ont fait l'objet en 1996 de nouvelles poursuites judiciaires à l'encontre de certains élus. 
En outre, l'examen sur place des dossiers administratifs de l'ensemble des opérations 
programmées a révélé une carence généralisée du suivi des règles applicables aux 
marchés publics, soit par ignorance (pour un financement public total de 4,1 millions 
d'écus), négligence ou volonté délibérée (pour un montant total d'actions financées 
s'élevant à plus de 14 millions d'écus). Les constatations faites ont conduit les services 
de la Commission à entreprendre un rapprochement systématique des procédures 
administratives et judiciaires en cours, dans le but de déterminer, après réception du 
compte-rendu final d'exécution du programme, les mesures à prendre aux plans juridique 
et financier, en fonction des surcoûts induits. 
3.4.3. Politique de la pêche 
Par décisions des 13.7.1992 et 5.7.1993, la- Commission a octroyé un concours 
communautaire de 5,9 millions d'écus pour 3 projets de création de sociétés (sociétés 
mixtes59) par un armateur de pêche français, avec le concours de partenaires installés 
dans un pays tiers avec lequel la Communauté maintient de bonnes relations, dans la 
perspective d'un approvisionnement prioritaire du marché communautaire. Ces décisions 
ont été suivies, dès la constitution de ces sociétés mixtes en 1993 et 1994, du versement 
d'une avance correspondant à 80% des financements communautaires (soit près de 4,8 
millions d'écus), octroyée en complément des aides nationales préalablement et 
intégralement libérées (soit près de 1,2 million d'écus). La demande de liquidation du 
solde du concours de la Communauté (20%), effectuée sur la base d'un rapport d'activité, 
a entraîné le déclenchement d'un contrôle concernant les modalités d'emploi des 
subventions déjà reçues, contrôle mené directement auprès de l'armateur. Il a été constaté 
que trois des cinq navires de pêche, destinés à opérer hors des eaux communautaires pour 
une exploitation pluriannuelle (les produits de leurs pêches devaient être écoulés sur le 
marché communautaire) avaient été vendus en 1996, et, pour l'un d'entre eux, avant 
même la sortie effective du port français. Ce constat entraînera les mesures de 
récupération qui s'imposent. Une première procédure a été engagée par la Commission 
57 Cadre du règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil (article 24). 
5 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 72 (point 4.2.1). 
59 Règlement (CEE) n°4028/86 du Conseil relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures 
du secteur de la pêche et de l'aquaculture (JO L 376 du 31.12.1986), article 21 et règlement (CEE) n°1955/88 de la 
Commission portant modalités d'application du précédent en ce qui concerne les actions de coopération dans le cadre des 
associations temporaires d'entreprises (JO L 171 du 4.7.1988). 
34 
en décembre 1996, pour un montant de 2,6 millions d'écus, concernant une société 
titulaire de deux navires. 
3.5 Fraudes dans le domaine des dépenses directes 
3.5.1. La recherche 
• Hydroélectricité en Irlande / Fausses pièces justificatives 
Un premier contrat concernant un programme de recherche sur l'hydroélectricité a été 
conclu entre la Commission et une société irlandaise en mai 1991. Deux autres contrats 
ont suivi. Les montants totaux s'élevant à 9,2 millions d'écus, avec une contribution 
communautaire de 3,9 millions d'écus. Les contrôles sur place effectués par la 
Commission en mai et juin 1996 au siège social de la société à Dublin, et auprès d'un 
sous-traitant en Suède, ont révélé que la société avait artificiellement gonflé ses 
demandes de financements à l'aide de fausses pièces justificatives. 
Les faits sont graves. La compagnie n'a aucune compétence, ni même d'antécédents dans 
le domaine de la recherche scientifique. Sa candidature initiale était fondée sur le bilan 
d'une autre compagnie. La législation nationale n'a pas été respectée, la compatibilité 
présentée était irrégulière, tous ces faits ont conduit la Commission à saisir les autorités 
judiciaires irlandaises. 
• Projet "Energie renouvelable" en Allemagne / Détournement des aides 
En 1995, la Commission avait lancé des enquêtes concernant les programmes de 
recherche JOULE I et II / APAS-RENA60. L'un des contrôles, effectué en Allemagne, a 
révélé qu'une société allemande était impliquée dans une série de contrats recherche et, à 
ce titre, avait perçu des paiements substantiels de la part de la Commission. Elle avait 
ensuite fait faillite, devenant incapable d'honorer ses engagements contractuels. 
Les irrégularités suivantes ont été découvertes: de fausses déclarations de dépenses, 
gonflées par des coûts salariaux et des prestations externes jamais réalisées; des 
paiements reçus de la Commission sur la base de fausses déclarations de coût ou des 
paiements reçus à titre d'avances utilisés pour éponger des dettes n'ayant aucun lien avec 
la recherche; des avances reçues en tant que coordonnateur, qui n'ont jamais été reversées 
aux autres contractants. Les autorités judiciaires compétentes en Allemagne avaient 
entre-temps entamé des poursuites criminelles à l'encontre des responsables de la société 
pour les infractions de faillite et de détournement de subventions. Des ordres de 
recouvrement correspondant aux paiements effectués à la société, soit environ 2,1 
millions d'écus, ont été émis. Faute d'actifs suffisants, le recouvrement des sommes est 
incertain, néanmoins, la procédure criminelle en cours devrait conduire à un 
recouvrement partiel, sur les biens propres du contrevenant. 
3.5.2. Les actions extérieures 
• Opérations humanitaires en ex-Yougoslavie 
60 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 73 (point 5.1.2). 
35 
Un audit a été effectué auprès d'une organisation non gouvernementale française, 
bénéficiaire de 7 contrats d'opération humanitaire en ex-Yougoslavie portant sur un 
montant total de 1,2 million d'écus. Sur ces sept contrats, trois relèvent de l'exercice 
1993 et quatre de l'exercice 1994. 
Il a été constaté l'absence totale de comptabilité et de pièces justificatives, ainsi que des 
détournements de fonds effectués par le directeur-trésorier. Les procédures de 
recouvrement des sommes ont été diligentées sans délai. Les recherches effectuées auprès 
des autorités judiciaires françaises ont révélé l'existence d'une enquête préliminaire sur la 
base d'informations faisant état de suspicions sur la gestion de l'ONG et sur l'honnêteté 
de son trésorier. Les constatations effectuées par l'UCLAF, en collaboration les services 
français de police judiciaire, ont donné lieu à la transmission, en juin 1996, des dossiers 
d'audit et de gestion au tribunal compétent pour les poursuites pénales. 
• Programmes de coopération décentralisée en Méditerranée (1992-1995)61 
Au cours de contrôles réalisés par la Cour des comptes, des irrégularités ont été relevés 
concernant la gestion de l'ensemble des programmes de coopération décentralisée en 
Méditerranée. Les principales irrégularités rencontrées dans le cadre des réseaux 
constitués sont l'absence de comptabilité et/ou de pièces justificatives. La Cour a 
constaté également que la Commission avait délégué, sans appel d'offres, la gestion et 
l'administration des programmes à une structure extérieure à la Communauté. Les 
travaux de la Cour auprès de cette structure ont révélé l'existence d'un conflit d'intérêts. 
En effet, deux des quatre membres de son conseil d'administration dirigeaient également 
des bureaux d'assistance technique chargés du suivi des programmes. Ces bureaux 
préparaient les dossiers pour le comité de présélection des propositions, présidé par la 
Commission, et influençait directement ainsi l'attribution des contrats d'assistance 
technique. Deux bureaux d'assistance technique ont été attributaires, selon cette 
procédure, de contrats pour l'exécution de projets portant sur des montants de 270 000 et 
405 000 écus, sans procédure de mise en concurrence ou de sélection. 
Sur la base du rapport préliminaire de la Cour des comptes, la Commission a immédiatement bloqué (dès 
octobre 1995) les programmes de coopération décentralisée en cours en Méditerranée. Elle a, en outre, 
pris les mesures suivantes: liquidation de tous les contrats concernés avec les différents bureaux 
d'assistance technique impliqués, réalisation de trois audits par le Contrôle financier (DG XX), émission 
des ordres de recouvrement préconisés dans les rapports du Contrôleur financier, réalisation d'enquêtes 
par l'UCLAF, lancement d'un audit financier général des réseaux, redéfinition du système de gestion pour 
l'avenir (décisions de la Commission datant de juillet 1996 et de janvier 1997). 
3.5.3. Fonds européen de développement fFED^ / Tentative de détournement de fonds 
D'importants concours financiers sont mis à la disposition du Cameroun dans le cadre de 
son programme d'ajustement structurel. Ces financements ont donné lieu à l'ouverture de 
comptes bancaires auprès de la direction nationale de la banque des Etats de l'Afrique 
centrale et d'un certain nombre de banques commerciales. Ces comptes bancaires 
fonctionnent sur le principe de la cogestion. Les opérations doivent donc être engagées 
sur la base d'une double signature, celle du chef de la délégation de la Commission et 
celle du ministre d'Etat chargé de l'économie et des finances, ordonnateur national du 
°1 Programmes favorisant la constitution de réseaux, dans les domaines financés, entre les partenaires méditerranéens. 
36 
FED ou de son délégataire, en l'occurrence le Directeur général de la Caisse Autonome 
d'Amortissement. 
Des ordres de virement pour un total de 4,16 millions d'écus ont été émis, revêtus de 
fausses signatures. Huit arrestations ont été opérées par les services judiciaires 
camerounais. La vigilance bancaire et la rapidité d'action des fonctionnaires de la 
délégation de la Commission ont permis d'éviter la réalisation du préjudice en bloquant 
les paiements. Suite à une mission conduite par la Commission, les constatations faites 
sur place ont permis d'arrêter les mesures nécessaires à la sécurisation des procédures. 
4. PARTENARIAT AVEC LES ETATS MEMBRES 
La politique de lutte contre la délinquance financière a conduit la Commission à 
développer les prises de contact avec les autorités et les services nationaux spécialisés 
dans la lutte contre la criminalité économique et financière. Ce type nouveau de relation 
privilégiée a également conduit certains Etats membres à prendre des initiatives 
importantes, qui visent en particulier la protection des intérêts financiers des 
Communautés. La Commission s'efforce de mettre en évidence celles de ces initiatives 
qui sont les plus marquantes et les plus exemplaires, car elles concrétisent l'approche 
globale et intégrée des phénomènes de la fraude et de la délinquance économique 
s'attaquant aux intérêts des contribuables européens. 
Par ailleurs, les actions de formation se poursuivent avec l'ensemble des corps et des 
services nationaux de lutte contre la fraude (enquêteurs de terrain, mais aussi magistrats, 
agents du ministère public et juges). 
Le dialogue avec les Etats membres ne se limite pas à ce type d'actions, il est constant, 
soit au travers de rencontres bilatérales avec les autorités compétentes, soit dans le cadre 
institutionnel que représentent en particulier le comité consultatif pour la coordination 
des actions en la matière (COCOLAF) ainsi que, en ce qui concerne plus particulièrement 
les questions relatives à la fiscalité indirecte (TVA), le sous-comité antifraude (SCAF), 
dont l'activité a été relancée sur initiative de la Commission. 
Ce comité, co-présidé par l'UCLAF et la DG XXI, a été réorganisé en mai 1996 en vue 
d'élargir son activité. Sa tâche principale est de collecter, d'examiner et d'évaluer 
l'expérience des Etats membres en ce qui concerne les nouvelles tendances en matière 
d'évasion fiscale, pour proposer des mesures appropriées. Il traite également de la fraude 
qui pourrait avoir un intérêt au niveau communautaire et soutient une coopération plus 
efficace entre les services des Etats membres, en cas de fraudes transnationales 
notamment62. 
4.1 Organisation des Etats membres pour la protection des intérêts financiers 
des Communautés 
En France, une instance de coordination de lutte antifraude aux fonds communautaires 
(ICLAF) a été mise en place. Cette instance de haut niveau coordonne les différentes 
62 Le point principal qui figure au programme de ce sous-comité est la recherche des moyens de créer une typologie de la fraude 
dans le domaine de la TVA. Dans ce but, 500 cas seront analysés en 1997. 
37 
administrations chargées au plan national du contrôle administratif des fonds 
communautaires. Elle représente, pour la Commission, un interlocuteur privilégié. La 
douane française et la police judiciaire s'organisent pour mieux répondre à l'option 
politique d'une pénalisation accrue de la grande délinquance financière. La Direction 
Centrale de la Police Judiciaire a mis en place une brigade de police judiciaire "fraude 
communautaire", composée d'agents spécialisés en matière de lutte contre la délinquance 
financière, qui traitera des réseaux de fraude communautaire et centralisera les 
informations nationales touchant au traitement judiciaire de ces affaires63. La Direction 
Générale des Douanes et des Droits Indirects, de son côté, a proposé la constitution d'un 
corps de "douaniers judiciaires". Ce projet, qui vise notamment la fraude communautaire, 
s'inscrit dans le sens des pistes de réflexion de l'analyse comparée, effectuée par la 
Commission, sur les mesures prises par les Etats membres pour l'application de l'article 
209 A CE64. 
L'Irlande, pour sa part, a annoncé l'installation d'un bureau spécialisé dans la lutte contre 
le crime financier organisé65. Cette unité opérationnelle serait composée d'agents 
provenant des services de police, des douanes et du fisc. 
En Italie, outre la création en son sein d'un noyau spécial pour la répression des fraudes 
communautaires, la Guardia di Finanza a poursuivi et accentué sa collaboration avec la 
Commission pour la protection des intérêts financiers de l'Union. Un protocole technique 
d'entente a été signé le 4 octobre 1996 à Rome entre le Commandement général de la 
Guardia di Finanza et l'UCLAF en vue de cristalliser, pour la première fois dans un acte 
formel, les rapports très étroits de collaboration opérationnelle qui se sont instaurés entre 
ces deux organismes. 
En Allemagne, le ministère de la justice a informé officiellement les autorités judiciaires 
des Lânder, par lettre du 21 juin 1996, de la possibilité de coopérer avec la Commission 
dans le cadre de l'article 209A CE. 
Enfin, d'autres Etats membres réfléchissent à la création ou à l'aménagement de 
structures pour renforcer leur capacité de lutte contre la fraude et la grande délinquance 
financière organisée, qui touchent également les intérêts communautaires. 
4.2 Politique de formation 
Un grand nombre d'actions de formation de portée générale a été organisé dans le passé, 
en vue notamment de sensibiliser les autorités nationales aux responsabilités qui sont les 
leurs en matière de prévention et de répression de la fraude au détriment du budget 
communautaire. Cette information générale, de base, a ainsi été assurée dans tous les 
Etats membres. Depuis lors, la Commission a davantage mis l'accent sur l'organisation 
d'actions de formation plus ciblées, s'adressant aux services spécialisés dans la gestion et 
le contrôle des fonds communautaires qui transitent par les administrations nationales, 
ainsi qu'aux autorités judiciaires Guges> magistrats du ministère public, police judiciaire), 
6^ La création de cette brigade opérationnelle illustre bien la nécessité de consolider la coopération et l'échange d'informations 
avec l'UCLAF, en amont de l'action judiciaire proprement dite. 
64 Voir note de bas de page n°22, page 11. 
65 Criminal Assets Bureau (CBA). 
38 
dont la coopération est indispensable pour assurer le succès, sur le terrain, de la lutte 
contre la fraude66. 
Afin d'étendre ses possibilités d'action en termes de formation, la Commission s'est 
efforcée d'étayer ses efforts par l'octroi d'aides financières aux Etats membres, sur leur 
demande, et sur la base d'un programme devant concourir à l'amélioration de l'expertise 
des agents nationaux chargés de la lutte contre la fraude. 
Les Etats membres, avec la Commission, ont réalisé 
généralement d'une durée de 2 jours68: en 1996 les actions suivantes67. 
PAYS 
IRLANDE 
PORTUGAL 
AUTRICHE 
GRECE 
ROYAUME-UNI 
FRANCE 
POLOGNE 
ALLEMAGNE 
SUEDE AUTORITES 
Enquêteurs des douanes 
Enquêteurs des douanes 
Enquêteurs et administrateurs 
Procureurs et magistrats 
Brigade fiscale 
Enquêteurs et administrateurs 
Services des douanes et de police, 
procureurs 
Enquêteurs et administrateurs 
Enquêteurs des douanes 
Enquêteurs des douanes 
Police judiciaire 
Procureurs, magistrats, 
police, enquêteurs de la douane 
Enquêteurs de police 
Enquêteurs et administrateurs THEMES 
Fraudes agricoles 
La contrebande de cigarettes 
Irrégularités / Fonds de cohésion 
Irrégularités / Fonds Social Européen 
Fraude au détriment du budget CE 
Irrégularités / Fonds de cohésion 
Initiation à la problématique 
des fraudes communautaires 
Irrégularités / Fonds de cohésion 
Fraude dans le domaine de la fiscalité 
Fraudes dans le régime du transit 
La criminalité financière 
Fraude communautaire et coopération 
Fraude communautaire et coopération 
Irrégularités / Fonds Structurels 
5. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTES / 
EVOLUTIONS MARQUANTES PAR DOMAINE 
Ce chapitre est consacré aux évolutions significatives de la réglementation sectorielle 
ayant des incidences positives en matière de lutte contre la fraude, ainsi qu'au 
développement d'une approche antifraude dans d'autres domaines, tels la TVA, les 
régimes du transit et les régimes préférentiels. 
En ce qui concerne les modifications de la législation communautaire, il s'agit 
principalement du renforcement du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, dans le 
domaine des ressources propres, et, dans le domaine agricole, de la mise en œuvre du 
règlement "Liste noire". En ce qui concerne les régimes de transit douanier, les mesures 
Les services demandeurs, dans les nouveaux Etats membres et dans chaque pays tiers candidat à l'adhésion, ont ainsi bénéficié 
d'une relative priorité dans le cadre du programme de travail de la Commission. 
6 Ce tableau ne reprend pas les formations ou séminaires organisés à Bruxelles. 
6^ Dans le domaine des douanes et de la fiscalité indirecte, la Commission a également organisé plusieurs séminaires 
d'information sur les règles d'origine préférentielle dans les pays tiers (Cambodge et Laos entre autres), bénéficiaires de 
préférences tarifaires communautaires, essentiellement ceux bénéficiant des préférences généralisées (SPG). 
39 
adoptées s'inscrivent dans le plan de réforme annoncé en 199569. Toutes ces dispositions 
font partie d'un train de mesures décrit dans le programme de travail antifraude de la 
Commission. 
5.1 Domaine des ressources propres 
• Le Conseil a adopté le 8 juillet 1996 le règlement (Euratom, CE) n°1355/9670 
modifiant le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 portant application de la décision 
8È/376/CEE, Euratom, relative au système des ressources propres des Communautés. 
Cette modification vise, notamment, à améliorer la communication à la Commission 
d'informations relatives aux cas de fraude et d'irrégularité détectés et constatés par les 
Etats membres dans le domaine des ressources propres traditionnelles71. Le contenu exact 
des communications est désormais prévu dans le règlement lui-même, ainsi que la mise à 
jour des informations communiquées. Le suivi financier des cas de fraude et 
d'irrégularité par les services de la Commission sera ainsi facilité par l'exploitation d'un 
volume d'informations plus détaillé et plus régulier, en ligne avec celui exercé 
actuellement dans le domaine des dépenses en vertu des règlements en vigueur72. A partir 
de ces communications, la Commission devra effectuer, à l'intention du Parlement 
européen et du Conseil, une synthèse annuelle portant à la fois sur les informations 
relatives aux cas de fraude et d'irrégularité, et sur les contrôles effectués par les services 
spécialisés des Etats membres. 
• La Commission a augmenté, durant l'année 1996, ses activités de coordination des 
actions entreprises à l'initiative des Etats membres dans le domaine de la TVA. Des 
améliorations ont été apportées au système d'échanges d'informations SCENT fiscal73, de 
même, des initiatives de soutien et de support ont été prises par l'UCLAF envers plusieurs 
actions opérationnelles antifraude transnationales. Néanmoins, au plan juridique, il existe 
des interprétations diverses selon les Etats membres, concernant la possibilité de conduire 
de telles actions de manière systématique. Egalement, il a été démontré qu'au niveau 
communautaire, où les transactions commerciales sont faites de composantes 
transnationales, il subsiste des zones grises conduisant les administrations à un déficit en 
termes de recours, y compris juridictionnel. L'expérience en matière de contrôles et de 
vérifications, à la fois dans le domaine de la TVA et dans celui des ressources propres 
traditionnelles, pour lesquels la Commission possède une compétence administrative, est 
telle qu'il est souhaitable qu'à l'avenir, une coordination centrale cohérente soit mise en 
œuvre. Beaucoup reste à accomplir dans un domaine constituant une source de revenu 
majeure pour les Etats membres, et qui représente aussi près de la moitié des recettes 
budgétaires annuelles de l'Union européenne, soit environ 45 milliards d'écus, versés 
chaque année par les Trésors nationaux au profit du budget communautaire. 
69 Communication de la Commission du 29.3.1995 sur la "fraude dans la procédure du transit, solutions prévues et perspectives 
dégagées pour l'avenir", doc. C0M(95) 108 final. 
70 JOL 175 du 13.7.1996. 
71 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 23, et pour 1994, page 9. 
72 Règlement (CEE) n°595/91 du Conseil (FEOGA-Garantie), règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission (fonds structurels) et 
règlement (CE) n° 1831/94 de la Commission (Fonds de cohésion). 
73 Système d'échange d'informations concernant la fiscalité indirecte via le réseau SCENT, voir le chapitre 5.5.1, page 45. • 
40 
5.2 Domaine agricole 
Comme la Commission l'avait annoncé dans son programme de travail, elle a adopté le 
règlement (CE) n°745/96 de la Commission74 portant modalités d'application du 
règlement (CE) n° 1469/95 du Conseil75 ("Liste noire") relatif aux mesures à prendre 
envers certains bénéficiaires d'opérations financées par le FEOGA-Garantie. C'est la 
première fois qu'un texte de droit communautaire prévoit l'établissement d'une liste 
d'opérateurs non fiables, disponible à l'usage des autorités nationales compétentes qui, de 
cette façon, seront en mesure de prendre les mesures préventives qui s'imposent. 
L'application de ce règlement est dans une phase initiale. Les Etats membres ont désigné 
dans ce but une autorité qui recevra et transmettra à la Commission les informations (via 
le réseau SCENT). La Commission centralise les communications et assure l'information 
réciproque des autorités nationales dans le respect des dispositions relatives à la 
protection des données. La rapidité et la qualité de ces échanges sont primordiales, dans 
la mesure où les opérateurs concernés peuvent déplacer leur implantation d'un Etat 
membre à l'autre lorsqu'ils ont connaissance du déclenchement de poursuites 
administratives. 
5.3 Régimes de transit et initiatives douanières 
5.3.1 Les régimes de transit16 
5.3.1.1 Le suivi de la communication de la Commission du 29 mars 1995 
L'intensification des échanges et la disparition des frontières intérieures nécessitaient la 
mise en place de régimes de circulation des marchandises sur le territoire communautaire 
qui soient adaptés à cette nouvelle logique. Les difficultés proviennent de la coexistence 
entre une dynamique liée au marché intérieur intégré et les contrôles nationaux devant 
constituer le principal rempart. Il est un fait que, dans de telles circonstances, les fraudes 
dans le cadre des régimes de transit, fraudes qui ne touchent d'ailleurs pas que les intérêts 
communautaires, ont pu se développer davantage. 
Suite à sa communication du 29 mars 1995, qui a mis en évidence le développement de la 
fraude dans les régimes de transit, la Commission a adopté, le 3 avril 1996, une 
communication portant sur les mesures d'urgence prises ou restant à prendre77 et a mis en 
place une task force transit. Elle a présenté le 9 octobre 1996 une communication portant 
sur "l'avenir des régimes de transit"78, qui procède à une analyse approfondie de 
l'ensemble du système et de son contexte, ainsi qu'à l'évaluation de chacune des 
propositions visant à l'améliorer ou à le réformer. Sur cette base ont été menées durant 
six mois des consultations intensives avec les différents acteurs concernés (autorités 
74 JOL 102 du 25.4.1996. 
75 JOL 145 du 29.6.1995. 
7<* Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1994, page 14, et pour 1995, page 25. 
77 Doc. SEC(96) 290 final "Actions de la Commission en matière de lutte contre la fraude dans le transit". 
7 Doc. C0M(96) 477 final. Pour coordonner les travaux du groupe interservices, la Direction générale des douanes et de la 
fiscalité indirecte a mis en place une task-force spécifique dont le mandat est d'étudier tous les régimes de circulation des 
marchandises, comme le transit douanier, afin d'établir des propositions de réforme globale. 
41 
nationales, y compris des pays impliqués dans le régime du transit commun79, et 
associations professionnelles représentatives des opérateurs économiques), dont le point 
culminant sera la conférence "Euro-transit 1997" en février 1997 à Bruxelles. Les 
informations reçues des Etats membres, responsables du contrôle du système et seuls 
détenteurs d'informations relatives à sa gestion, démontrent que les régimes du transit 
communautaire et du transit commun portent sur environ dix-huit millions d'opérations 
par an, impliquant un volume fiscal de 450 milliards d'écus, et ce, dans le cadre d'un 
système qui est presque exclusivement manuel. La cible privilégiée des fraudeurs reste 
les produits qualifiés de sensibles, soumis aux accises nationales comme les cigarettes, 
l'alcool et d'autres produits agricoles sensibles. Le défi est toujours le même : s'assurer 
que les marchandises sont bien parvenues à la destination déclarée et que toutes les 
dispositions douanières et fiscales ont bien été respectées. Le montant annuel de la fraude 
au budget communautaire dans le régime du transit s'évalue au minimum à 200 millions 
d'écus, les montants échappant à l'impôt national étant encore bien plus importants80. 
Les mesures annoncées en 1995 dans le cadre de la communication de la Commission ont 
connu cette année les évolutions suivantes: 
. l'adoption du règlement (CE) n°482/96 de la Commission^1 qui permet la fixation d'itinéraires 
obligatoires, l'interdiction de changer de bureau de destination, les critères d'accès à la garantie globale, 
l'interdiction temporaire du recours à la garantie globale pour certaines marchandises et les obligations 
particulières concernant l'acheminement des marchandises sensibles; 
. l'adoption du règlement (CE) n°2153/96 du Conseil^2 qui fixe la garantie globale à 100% avec certaines 
exceptions^. 
Le projet d'informatisation du régime du transit84 continue de mobiliser la Commission, 
les Etats membres de l'Union, les pays de l'AELE ainsi que les pays Visegrad85, 
partenaires de transit commun. 
Le système informatisé est développé de manière à être opérationnel en 1998. Il importe 
de rappeler que seule la mise à disposition efficace de ressources humaines (équipes 
responsables des projets nationaux) et financières permettra au système de voir le jour 
dans les délais prévus. Le projet d'informatisation est scindé en trois phases. La première, 
devant se terminer à la fin du premier trimestre de 1997, concerne la définition des 
spécifications techniques et fonctionnelles du système. La deuxième (décembre 1996-juin 
1998) concerne la construction du système proprement dit (cahier des charges, logiciels, 
installations informatiques et connexions). Sa mise en service sera effectuée dans un 
7^ Le régime du transit commun est lui-même l'extension du régime du transit communautaire aux pays de l'Association 
Européenne de Libre Echange (AELE): l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein. 
80 Le Parlement européen estime la perte annuelle en termes de TVA à environ 700 millions d'écus. 
81 JO L 70 du 20.3.1996. Ce règlement modifie le règlement (CEE) n°2454/93 de la Commission (JO L 253 du 11.10.1993) 
fixant certaines dispositions d'application du code des douanes communautaire (DAC). 
82 JOL 289 du 12.11.1996. 
8^ L'entrée en vigueur, au cours de l'année, de l'interdiction du recours à la garantie globale pour les cigarettes et pour l'alcool, 
transportés par la voie routière, a impliqué le changement du mode de transport utilisé pour l'acheminement de ces produits, 
au profit des voies aériennes et maritimes. Ceci étant dû au fait que l'interdiction du recours à la garantie globale n'est pas 
obligatoire lorsque les marchandises sont transportées par mer ou par air. 
84 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 28. 
85 Pologne, Hongrie, Slovaquie et Tchéquie. 
42 
nombre limité de bureaux, en parallèle avec le système papier actuel, pour une durée de 
quatre à six mois. Enfin, la troisième (dès juin 1998) verra le développement du réseau et 
de l'infrastructure jusqu'à la couverture complète de l'ensemble des bureaux de douane 
habilités au transit86. 
5.3.1.2 La commission temporaire d'enquête du Parlement européen 
En 1996, la Commission a assuré une étroite coopération et une collaboration active avec 
la commission temporaire d'enquête du Parlement européen87. Cette participation aux 
travaux du Parlement européen a pris la forme de plusieurs présentations orales et 
contributions écrites. Le rapport définitif de la commission d'enquête sera publié au cours 
du deuxième trimestre 199788. 
La commission d'enquête a procédé à l'audition de responsables nationaux des douanes 
pour éclairer certains aspects et mécanismes des fraudes décelées dans le cadre de 
l'application des régimes de transit (commun, communautaire et TIR). 
Outre le fait que la crise que traversent ces régimes mette en péril la crédibilité du marché 
intérieur et des administrations douanières, le Parlement européen, à travers ces 
auditions, a mis en évidence la nécessité de définir un espace judiciaire commun89, 
notamment en cas de fraude grave impliquant des filières de crime organisé. En effet, 
selon le Parlement européen, la coopération judiciaire existe bien en théorie, mais guère 
dans la pratique, du fait de l'existence de structures trop différentes dans les Etats 
membres. Une difficulté majeure, rencontrée sur le terrain, consiste dans le manque de 
standards de preuve qui empêche l'acceptabilité dans tous les Etats membres des 
éléments recueillis dans un Etat membre. Les travaux du Parlement européen ont révélé 
des différences importantes entre les systèmes administratif et judiciaire en vigueur dans 
les Etats membres. Ces différences sont mises à profit par la grande délinquance, qui 
s'ingénie à mettre en place des systèmes de fraude toujours plus sophistiqués, par le biais 
de sociétés écran, et qui disposent de la "panoplie" du parfait faussaire (fausses 
déclarations, faux documents, faux cachets...). 
La Commission, de son côté, poursuit ses analyses, elle produira, en mai 1997, un rapport 
final comportant une communication sur la réforme globale des régimes du transit et un 
plan d'action reprenant les mesures nécessaires pour répondre aux faiblesses identifiées. 
Ce rapport tient compte des recommandations de la commission temporaire d'enquête du 
Parlement européen. 
5.3.2 Le programme "Douane 2000" 
Le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 19 décembre 1996 un programme 
d'action pour la douane dans la Communauté ("Douane 2000")90, texte qui développe et 
8" La migration sera réalisée tout d'abord avec des pays "pilotes", puis étendue à l'ensemble des autres pays! 
87 Commission d'enquête constituée sur décision 13.12.1995. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 31. 
88 Les thèmes d'intérêt particulier pour la commission d'enquête sont l'extension du régime de transit commun aux pays 
Visegrad (depuis le 1er juillet 1996), le recouvrement des droits de douane, y compris la question épineuse de la responsabilité 
financière des opérateurs qui se sont portés garantie, et les mesures à prendre en cas de transit par mer. 
89 Voir le chapitre 1.1.3, page 9. 
90 Décision n°210/97/CE. JO L 33 du 4.2.1997. 
43 
amplifie l'action pilote engagée en 199491. Ce programme, qui, dans son article 8, vise 
spécifiquement la lutte contre la fraude, a pour objectif, en renforçant la transparence de 
l'action douanière et la coopération entre les services douaniers des Etats membres, 
d'améliorer l'efficacité globale de l'action douanière et l'homogénéité des contrôles de la 
frontière extérieure de la Communauté. Actuellement en effet, les conditions de contrôle 
et d'application de la réglementation diffèrent d'un bureau de douane à l'autre dans la 
Communauté pour l'entrée de marchandises identiques, acheminées selon le même mode 
de transport. De plus, les infractions ne sont pas passibles de sanctions équivalentes d'un 
Etat membre à l'autre. Les orientations du programme "Douane 2000" doivent 
harmoniser tout cela, y compris les méthodes de travail et de contrôle des douaniers de 
l'Union. 
5.3.3 Les régimes préférentiels 
La Commission a renforcé la réglementation relative à la coopération administrative entre 
les pays bénéficiaires du système des préférences généralisées (SPG), régime autonome 
communautaire, et la Communauté en tant que donneur des préférences92. Les nouvelles 
dispositions, entrées en application le 1er janvier 1997, éclaircissent les modalités de 
participation de la Communauté aux enquêtes diligentées par les autorités compétentes 
des pays bénéficiaires, en vue d'obtenir les informations sur l'origine réelle des produits 
exportés sous couvert de certificats d'origine SPG. Sur un plan pratique, la Commission a 
mis en place un système informatique de transmission des empreintes des cachets utilisés 
pour authentifier les certificats d'origine, à l'intention des services douaniers des Etats 
membres. Cette transmission informatique, en permettant une plus grande rapidité dans la 
circulation de l'information et une meilleure lisibilité des modèles des; cachets, est un 
facteur important pour développer l'efficacité du contrôle des certificats d'origine et de la 
circulation des marchandises. Enfin, à l'instar de ce qu'elle a fait dans le domaine du 
transit, la Commission s'est engagée à préparer une communication au Parlement 
européen et au Conseil sur la situation préoccupante dans le domaine de l'application des 
régimes préférentiels. 
r-
5.4 Le domaine des dépenses directes 
Un groupe interservices a été créé par la Commission, au début de l'année 1996, afin de 
clarifier les problèmes liés à la participation financière de la Communauté aux actions de 
"Recherche, Développement et Technologies" (RDT), en vue de la préparation du 
cinquième programme cadre, qui couvrira la période à partir de 199993. Cette initiative 
s'inscrit pleinement dans la stratégie antifraude de la Commission, visant à améliorer les 
dispositions communautaires à caractère financier. L'objet des travaux de ce groupe est 
de dégager des solutions aux problèmes liés aux coûts, à l'audit et aux sanctions 
applicables en cas d'irrégularités dans le domaine de la RDT. Dans le nouveau 
programme cadre, la Commission envisage de proposer que sa contribution financière 
aux activités de recherche et de développement technologique soit octroyée sur la base 
91 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 28. 
92 Règlement (CE) n°12/97 de la Commission du 18 décembre 1996 (JOL9 du 13.1.1997), modifiant le règlement (CEE) 
n°2454/93 de la Commission (DAC), notamment ses articles 93, 93bis et 94. 
93 Le groupe a produit un rapport intermédiaire, le rapport final étant attendu pour le courant de l'année 1997. Il sera soumis à 
l'approbation du Collège et devra être intégré dans le projet de proposition du cinquième programme cadre. 
44 
d'un régime de droit qui se réfère aux règles communautaires. D'éventuelles sanctions 
adrninistratives pourront donc être appliquées en cas d'irrégularités. L'instrument 
juridique doit non seulement établir les modalités d'exécution des ordres de 
recouvrement ainsi que les pouvoirs de contrôle à l'égard des bénéficiaires et des tiers, 
mais également fixer les sanctions communautaires applicables en cas d'irrégularités. Le 
domaine de la RDT, compte tenu de son importance budgétaire, bénéficierait ainsi d'un 
standard de protection équivalent à celui qui existe pour les dépenses indirectes, gérées 
par les Etats membres, en même temps, il doit servir d'exemple pour l'établissement d'un 
même type de standard de protection pour les autres domaines de dépenses directes. 
5.5 Assistance mutuelle administrative et assistance technique 
5.5.1 Sur le plan communautaire 
La proposition de règlement du Conseil relatif à l'assistance mutuelle dans les domaines 
douanier et agricole, que la Commission a déposée en 199294, était toujours en examen au 
le Conseil et au Parlement européen à la fin 199695. Ce nouveau règlement fournira, entre 
autres, une base juridique pour l'établissement d'une base de données SID, alimentée par 
les informations échangées par les Etats membres via le réseau SCENT96. 
5.5.2 Entre la Communauté et les pays tiers 
Dans le cadre de ses relations avec certains pays tiers (SPG, ACP, pays partenaires dans 
les accords textiles), la Communauté fournit une assistance technique dont le but est 
d'aider les autorités compétentes de ces pays à appliquer les dispositions des accords et 
des régimes commerciaux97. La Communauté doit également veiller au renforcement de 
l'application de ces régimes à l'entrée de son territoire. 
La Commission organise aussi, depuis 1991, dans le cadre des programmes PHARE et 
TACIS, des missions spécifiques d'assistance technique et de formation, principalement 
par l'intermédiaire d'Eurodouane (consortium qui regroupe les 15 Etats membres de 
l'Union ainsi que les pays de l'AELE). Ces actions couvrent toutes les activités 
douanières, y compris certaines actions dans le domaine de la lutte contre la fraude98. 
Enfin, des accords comportant des dispositions relatives à l'assistance administrative 
mutuelle dans le domaine douanier ont été ou sont en passe d'être conclus avec une 
cinquantaine de pays tiers. Ces dispositions fournissent une base afin d'obtenir des 
informations et des preuves documentaires concernant des transactions dont la régularité 
est mise en doute. Il s'agit d'éléments qui ne sont pas disponibles dans la Communauté, 
94 Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1994, page 13, et pour 1995, page 23. 
9^ En l'absence de consensus entre les institutions sur la base juridique, le Conseil a lancé la procédure prescrite pour la mise en 
application du règlement, qui a finalement été adopté le 13.3.1997 [règlement (CE) n°515/97 du Conseil., JO L 82 du 
22.3.1997]. 
96 "System for a Customs Enforcement NeTwork", module informatique du SID (Système d'Information Douanier). 
97 La Commission a également fourni une aide technique aux autorités chinoises responsables de l'application de l'accord 
bilatéral textiles en matière du classement des produits en cause (qui conditionne l'application des restrictions quantitatives). 
98 Des équipements pour la détection et le contrôle douanier (contrôle des précurseurs notamment) ont également été livrés aux 
pays PHARE afin de renforcer les possibilités d'application de leur propre réglementation douanière. Voir le rapport annuel 
"Lutte contre la fraude" pour 1995, page 29. 
45 
et qui sont indispensables pour démontrer la fraude. Egalement, il peut d'agir de 
renseignements sur les personnes responsables de l'organisation des transactions 
commerciales qui ont donné lieu, par la suite, à des irrégularités dans la Communauté. En 
1996, différents accords sont entrés en vigueur99, des accords de coopération douanière et 
d'assistance mutuelle ont été paraphés100 et des accords comportant un protocole relatif à 
l'assistance administrative ftiutuelle ont été signés101. 
Le Conseil a par ailleurs adopté des directives de négociation d'accords relatifs à 
l'assistance administrative mutuelle, ou- reprenant un protocole en la matière, avec un 
certain nombre de pays102. Des initiatives devront être prises en 1997 pour renforcer la 
coopération, dans le domaine particulier de la protection des intérêts financiers, avec 
certains pays tiers, notamment dans la perspective de l'élargissement. 
6. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS / INITIATIVES 
LEGISLATIVES HORIZONTALES 
A la suite des progrès accomplis sur le plan législatif horizontal103 en 1995, et dans la 
ligne de sa stratégie antifraude, la Commission a poursuivi ses travaux pour renforcer la 
protection des finances communautaires en donnant corps au concept de partenariat 
opérationnel avec les Etats membres. Le règlement sur les contrôles et vérifications sur 
place par les agents de la Commission, adopté par le Conseil le 11 novembre 1996, 
répond à cet objectif et à ces exigences104. 
La dynamique mise en place avec le règlement relatif à la protection des intérêts 
financiers des Communautés105 a déjà permis au législateur communautaire de poursuivre 
dans le domaine agricole l'instauration de sanctions administratives106. Cette initiative 
concrétise la possibilité d'arrêter des sanctions administratives pour la protection du 
budget communautaire, en harmonie avec les orientations définies par le règlement à 
vocation générale. 
Egalement, la convention signée le 26 juillet 1995 dans le cadre du titre VI du traité sur 
l'Union européenne a engagé le mouvement vers le rapprochement des instruments 
juridiques nationaux, pour la protection pénale des intérêts financiers des Communautés. 
99 L'union douanière avec la Turquie, des accords intérimaires avec Israël, l'Ukraine, la Russie; Moldavie. 
100 Avec la Corée du Sud et les Etats Unis. 
101 Avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Belarus, la Géorgie, le Kirghizistan, le Maroc, l'Ouzbékistan, la Slovénie et les Iles Féroé. 
102 La Suisse, l'Albanie et l'Algérie. Outre ces pays, les négociations visant à conclure un accord comportant de telles dispositions 
se poursuivent avec l'Afrique du Sud, le Canada, l'Egypte, la Jordanie, et le Liban, elles sont momentanément suspendus avec 
le Mexique et ont été relancées avec le Japon et Hong Kong. Les procédures de ratification sont toujours en cours pour 
l'accord signé en 1995 avec le Maroc et la Tunisie, il reste également à compléter les accords signés avec les pays de 
Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) et le Chili. Enfin, la Commission a demandé un mandat de négociation d'un 
accord du type "euro-méditerranéen" avec la Syrie. 
103 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, à partir de la page 11. 
104 Le règlement contrôles et vérifications sur place s'inscrit dans le cadre défini à l'article 10 du règlement (CE) n°2988/95 du 
Conseil. 
105 Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil (JO L 312 du 23.12.1995). 
106 II s'agit, entre autres, du règlement (CE) n°887/96 de la Commission (JO L 119 du 16.5.1996) concernant les modalités 
d'application du régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive. 
46 
Les travaux effectués en 1996 viennent compléter cet instrument initial, notamment par la 
signature d'un premier protocole à la convention, relatif à la corruption des 
fonctionnaires. Mais le Conseil n'a pas été en mesure d'adopter un autre protocole 
complétant la convention. Le Conseil européen de Dublin du mois de décembre 1996 a 
néanmoins souligné sa détermination de lutter contre le crime international organisé, 
notamment en vue de renforcer l'action visant à protéger les intérêts financiers des 
Communautés. Il a confirmé à ce titre toute l'importance de la convention sur la 
protection des intérêts financiers et des protocoles additionnels destinés à la compléter. Il 
a instamment appelé les Etats membres à ratifier au plus vite les textes déjà adoptés. 
6.1 Le règlement contrôles et vérifications sur place 
Le Conseil européen de Madrid avait explicitement demandé l'adoption de ce règlement 
relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la 
protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et 
autres irrégularités107 avant la fin du mois de juin 1996. Un consensus sur ce texte avait 
été obtenu à l'occasion du Conseil Ecofin du 3 juin 1996, et le Parlement européen avait 
approuvé la proposition de règlement le 24 octobre 1996, suite à une nouvelle demande 
du Conseil108. Ce règlement représente un progrès considérable pour la lutte contre la 
fraude et constitue également un pas important dans la voie du renforcement des moyens 
de prévention et de lutte contre la grande délinquance financière dont dispose la 
Commission. 
6.1.1 Le champ d'application du règlement 
Le règlement a vocation à s'appliquer dans tous les domaines d'activité des 
Communautés européennes. Ses dispositions permettront à la Commission de disposer 
d'une base juridique nouvelle et autonome pour la conduite de contrôles spécifiques 
"antifraude", en vue de la recherche d'irrégularités directement auprès des opérateurs 
économiques. Ce dispositif juridique vient compléter les bases existantes, prévues par les 
réglementations sectorielles, visant à l'organisation des contrôles "traditionnels" de la 
bonne application du droit communautaire. 
Le cadre dans lequel la Commission est fondée à intervenir a été défini de façon précise, 
sans toucher à la responsabilité des Etats membres qui, en matière de protection des 
intérêts financiers, demeure primordiale. La conduite de contrôles sur place, au moyen de 
ce règlement, sert un objectif bien précis qui est la détection de fraudes ou d'irrégularités, 
dans tous les domaines d'activité des Communautés109. Dans la logique de la subsidiarité, 
la Commission peut effectuer des contrôles sur place dans les cas où elle est le mieux à 
même d'apporter une "plus-value", c'est-à-dire dans les cas d'irrégularité grave, 
transnationale, complexe et sophistiquée, ainsi que les cas particuliers où, selon les 
propres termes du Conseil européen de Madrid, il est nécessaire d'assurer un "niveau de 
107 Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, JO L 292 du 15.11.1996. 
108 
109 Les avis successifs du Parlement européen sur la proposition de règlement ont été publiés au JO C 166 du 10.6.1996 et au JO 
C 347 du 18.11.1996. 
Sauf la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) et les domaines ne comportant pas d'incidence financière sur le budget de l'Union. 
La proposition initiale de la Commission incluait la TVA dans le champ d'application du règlement. 
47 
protection" des intérêts financiers des Communautés "équivalent" dans tous les Etats 
membres. 
6.1.2 La mise en œuvre des contrôles 
Ces contrôles et vérifications sur place sont effectués lorsqu'il existe des raisons de 
penser110 que des irrégularités ont été commises. Ces investigations, dont l'initiative 
appartient à la Commission, visent à réunir les éléments déterminants, nécessaires à la 
poursuite des irrégularités. Pour assurer le concept du partenariat et pour obtenir toute 
l'aide et la coopération nécessaires, y compris en cas de contrôles entrepris dans 
l'urgence, le texte prévoit expressément d'une part une information préalable par la 
Commission de tous les Etats membres concernés et, d'autre part, la participation des 
autorités nationales aux contrôles préparés et conduits par la Commission. En effet, sans 
collaboration étroite et loyale, dans l'esprit de l'article 5 et de l'article 209 A CE, aucun 
travail efficace n'est possible. Le règlement détermine le statut des contrôleurs de la 
Commission compétents pour conduire et participer aux contrôles. Il prévoit également la 
possibilité de recourir, le cas échéant, à l'assistance technique de firmes spécialisées. 
A côté des opérateurs économiques bénéficiaires ou redevables du budget communautaire 
(dépenses «t recettes), le texte prévoit également que des contrôles puissent être effectués, 
si nécessaire, auprès d'autres opérateurs concernés (fournisseurs, transporteurs, 
assureurs...), et ce, afin que rien ne soit négligé dans la phase de collecte des informations 
pertinentes concernant les faits auxquels se rapporte le contrôle111. La recherche des 
éléments décisifs est ainsi facilitée. A ce titre, les contrôleurs de la Commission ont accès 
à toutes les informations et à la documentation relatives aux opérations concernées, dans 
les mêmes conditions que les contrôleurs nationaux. Ils ont également la possibilité de 
prélever des échantillons. Le règlement permet aussi aux agents de la Commission, 
dûment habilités et mandatés, d'avoir accès aux locaux à usage professionnel au même 
titre que les contrôleurs nationaux. Si nécessaire, ils peuvent recourir à l'assistance de 
l'Etat membre pour leur permettre d'accomplir leur mission de contrôle et de vérification 
sur place. 
6.1.3 Les suites des contrôles 
La Commission est tenue d'informer les Etats membres des résultats de ses contrôles et 
vérifications sur place. Un élément fondamental, tout à fait novateur, réside dans 
l'admissibilité des rapports établis par les contrôleurs de la Commission, sur la base des 
informations recueillies au cours du contrôle sur place, comme éléments de preuve dans 
les procédures administratives et judiciaires de l'Etat membre concerné. 
Le législateur a prévu que les rapports rédigés par les contrôleurs de la Commission ont 
la même force probante que ceux établis par les contrôleurs nationaux. Le travail des 
contrôleurs de la Commission facilitera la récupération des montants en jeu et les 
110 Article 5 du règlement (CE) n°2185/96 du Conseil. 
111 Les informations recueillies par la Commission sont couvertes par le secret professionnel et par les règles de protection des 
données à caractère personnel. 
48 
poursuites pénales par l'application de sanctions "effectives, proportionnées et 
dissuasives" des fraudeurs112. 
6.2 Les activités dans le cadre du titre VI du TUE 
L'année 1995 s'était conclue sur l'engagement de compléter la convention relative à la 
protection des intérêts financiers de la Communauté. Deux projets de protocole à cette 
convention étaient à l'ordre du jour. Le premier protocole visait la corruption portant 
atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés 
européennes. Le second projet de protocole visait à aménager des règles spécifiques à la 
coopération judiciaire et à la conduite d'investigations concertées en cas de fraude pluri-
ou transnationale. Le Conseil européen de Madrid de décembre 1995 avait d'ailleurs 
demandé que ces travaux destinés à compléter la convention soient achevés, tant dans le 
domaine des poursuites en cas de corruption de fonctionnaires (nationaux et 
communautaires), que dans le domaine de la coopération judiciaire. 
6.2.1 Premier protocole sur la corruption des fonctionnaires 
Le pouvoir corrupteur de la criminalité organisée peut aussi s'exercer en cas de fraudes 
préjudiciables aux intérêts financiers des Communautés européennes. Ces actes 
présentent fréquemment un caractère transnational pouvant impliquer la poursuite 
d'infractions concernant des fonctionnaires nationaux ou communautaires. Ce premier 
protocole à la convention concernant la lutte contre les actes de corruption portant 
atteinte aux intérêts financiers des Communautés, réalisé à l'initiative de la présidence 
espagnole du Conseil, en étroite collaboration avec la Commission, a été signé par les 
ministres de la justice des Etats membres, le 27 septembre 1996113. Il vise également les 
infractions commises par, ou envers, les membres de la Commission, du Parlement 
européen, de la Cour de justice et de la Cour des comptes des Communautés 
européennes, dans l'exercice de leurs fonctions, dans la mesure où il prévoit 
l'assimilation de ces personnalités aux ministres des gouvernements des Etats membres, 
aux élus des assemblées parlementaires, ainsi qu'aux membres des plus hautes 
juridictions et des Cours des comptes nationales. 
Toutefois, la corruption peut également s'exercer dans des secteurs d'activité des 
Communautés européennes qui n'ont pas de lien direct explicite avec la fraude 
proprement dite. C'est pourquoi, suite à la réalisation de ce protocole sous présidence 
espagnole du Conseil, la présidence italienne a repris ce dispositif pour l'étendre, dans le 
cadre d'une convention, à l'ensemble des actes de corruption. Un accord doit encore être 
trouvé sur un texte qui dépasse la seule protection des intérêts financiers pour atteindre 
un objectif de lutte globale contre la corruption. 
Il faut mentionner la signature, le 29 novembre 1996, à l'occasion du Conseil des 
ministres de la justice, d'un protocole déterminant le rôle de la Cour de justice en matière 
de protection des intérêts financiers et dans le cadre du système d'information 
112 Voir l'arrêt du 21 septembre 1989, affaire 68/88. 
113 JOC 313 du 25.10.1996. 
49 
douanier114. Les Etats membres, par ce texte, ont la possibilité d'introduire dans leur droit 
interne le recours à une saisine préjudicielle de la Cour, selon les modalités de leur choix, 
portant sur l'interprétation de la convention en cause. Cette question de l'interprétation à 
titre préjudiciel de la Cour de justice est la seule question restant encore en suspens pour 
la convention sur la corruption. 
6.2.2 Le protocole en matière de protection pénale des intérêts financiers 
Une proposition de deuxième protocole à la convention relative à la protection des 
intérêts financiers des Communautés a été soumise au Conseil par la Commission le 
19 janvier 1996115. Elle reprend certains éléments de protection pénale qui avaient été 
écartés de la convention à l'époque, pour permettre à la présidence de conclure dans les 
délais impartis par le Conseil européen. L'ambition initiale de la proposition de la 
Commission visait à répondre aux difficultés réelles constatées sur le terrain, en 
particulier en ce qui concerne les questions sensibles de la responsabilité pénale des 
personnes morales, du blanchiment des produits de la fraude commise au détriment du 
budget des Communautés, de la reconnaissance mutuelle des preuves, de la coopération 
judiciaire et de la centralisation des poursuites116. Ces thèmes étant, pour la Commission, 
incontournables afin de compléter l'éventail des mesures visant à protéger pleinement les 
intérêts financiers des Communautés. 
En complétant la convention, ce protocole devait constituer, avec le règlement portant sur 
les contrôles et vérifications sur place, un ensemble cohérent, créant notamment les 
passerelles entre les résultats des contrôles administratifs et les poursuites pénales. 
Compte tenu de la difficulté des débats sur ces matières, il n'a pas" été possible de 
conserver le niveau d'ambition initial du protocole proposé par la Commission. 
Néanmoins, un certain nombre d'éléments comme la responsabilité des personnes 
morales, le blanchiment et l'assistance de la Commission dans le cadre des investigations 
menées par les autorités judiciaires nationales dans les domaines de la lutte contre la 
fraude, du blanchiment et de la corruption, a été retenu, afin de permettre au Conseil de 
conclure avant la fin de la présidence néerlandaise en 1997. Les éléments retirés du projet 
initial restent sur la table du Conseil et devront, selon la Commission, faire l'objet d'un 
nouveau protocole pour donner suite à l'invitation du Conseil européen de Madrid, qui 
avait explicitement demander de poursuivre ces travaux afin de compléter la convention, 
en particulier dans le but de réaliser des instruments de coopération judiciaire propres à la 
protection des finances de l'Europe. 
1 '4 Dans le cadre du SID, la Cour de justice statuerait, à titre préjudiciel, sur l'interprétation de la convention sur l'emploi de 
l'informatique dans le domaine des douanes. Un autre protocole, calqué sur le même modèle que celui concernant la 
protection des intérêts financiers, relatif à l'interprétation à titre préjudiciel par la Cour de justice de la convention portant 
création d'un office européen de police (Europol), a été signée le 23.7.1996 (JO C 299 du 9.10.1996). 
115 Doc. C0M(95) 693 final, JO C 83 du 20.3.1996. 
116 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 18 et 19. 
50 
TABLEAU 1 
RESSOURCES PROPRES 
TRADITIONELLES 
1993-1996 
IRREGULARITES communiquées 
fprmellement* par les 
ETATS MEMBRES ENQUETES effectuées 
par la COMMISSION 
avec les ETATS MEMBRES 
WOMBREiïësïCAS 
1^99iI{|M9^1llM9iilIiig9J 
C) ràglamant (CEE) 1552/89 : estimation pour la dauxiama samastra 1996 inclus. 
51 
TABLEAU 2 
FEOGA • GARANTIE 
1993 -1996 
IRREGULARITES communiquées ENQUETES effectuées 
fprmellement * par les par la COMMISSION 
ETATS MEMBRES avec les ETATS MEMBRES 
NOMBRE des CAS 
I^^WIMWHII^^ . I 1996 
1.610 
1.284 
HflWW<WWWWI¥PI¥W!«« 1.944 1993 1994 1995 f 1996 
MONTANTS en MILLION d'ECU 
1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 f 1996 
742 
(*) sur base du règlement (CEE) 595/91 
52 
TABLEAU 3 
ACTIONS STRUCTURELLES 
1993-1996 
IRRÉGULARITÉS communiquées ENQUETES effectuées 
formellement* parles par la COMMISSION 
ÉTATS MEMBRES avec les ÉTATS MEMBRES 
NOMBRE des CAS 
1993 | 1994 
79 1995 1996 
194 
"lïlllll 297 350 
32S 
300 
275 
250 
225 
200 
175 
150 
125 
100 
75 
50 
25 1993 1994 
-
" 34 1995 | 1996 
112 
• ; 88 
=1 
MONTANTSîeri: MILLION d'ECU 
1993 1994 1995 1996 
5 44 64 
i i i i i 95 
as 
75 
65 
55 
45 
35 
25 
15 
S 1993 ! 1994 1995 
16 23 1996 
88 
H 
=========== 
{*) sur base des règlements (CEE) 1681/94 and 1831/94 
( les cas du 4ieme. trimestre 1996 pour l'Italie et les Pays Bas exclus ) 
53 
TABLEAU 4 
DÉPENSES DIRECTES 
1993-1996 
ENQUETES effectuées par la COMMISSION 
avec l'assistance des services des Etats membres 
NOMBRE des CAS 
1993 1994 1995 
16 31 1996 
42 
; 50 
45 
40 
35 
30 
25 
20 
15 
10 
5 
MONTANTS en MILLION d'ECU 
1993 1994 
23 1995 
28 
* 1996 
16 
— 
•-50 
45 
40 
35 
30 
25 
20 
15 
10 
5 
54 
Tableau 5 
IMPACT GLOBAL des IRRÉGULARITÉS 
communiquées en 1996 en relation avec 
le BUDGET COMMUNAUTAIRE de 1996 
Ressources Propres Traditionnelles ~ ~ I 
\ mise à fa disposition eh 1996 \ 13.584 Million ECU j 
Irrégularités communiquées par les Etats Membres 320 Million ECU 2,36% 
Irrégularités décélées par la Commission 
en coopération avec les Etats Membres 467 Million ECU 3,44% 
Impact global des irrégularités 787 Million ECU 5,80% 
Dépenses dans le domaine des > 
[ Actions Structurelles en 199$ 24320 Million ECU 
Irrégularités communiquées par les Etats Membres 64 Million ECU 0,26% 
Irrégularités décélées par la Commission 
en coopération avec les Etats Membres 88 Million ECU 0,36% 
Impact global des irrégularités 152 Million ECU 0,62% 
Dépenses dans le domaine agricole 
\ FEOGA-Garantie en 1996 42.799 Million ECU 
Irrégularités communiquées par les Etats Membres 204 Million ECU 0,48% 
Irrégularités décélées par la Commission 
en coopération avec les Etats Membres 142 Million ECU 0,33% 
Impact global des irrégularités 345 Million ECU 0,80% 
Remarque générale : Les cas d'irrégularités détectés et communiqués pendant 
l'année 1996 concernent souvent des exercises précédentes 
55 
TABLEAU 6 
FEOGA GARANTIE 
TOTAL DES IRREGULARITES COMMUNIQUÉES EN 1996 
U1 règlement (CEE) 595/91 
BELGIQUE 
DANMARK 
DEUTSCHLAND 
ELLAS 
ESPANA 
FRANCE 
IRELAND 
ITALIA 
NEDERLAND 
ÔSTERREICH 
PORTUGAL 
SUOMI 
SVERIGE 
UNITED KINGDOM 
•ifTiiiill>iJi)U<in)HiiHH'lii)iiin iim min ii m m1 
•••-. TOTAL NOMBRE DE CAS 
COMMUNIQUÉS 
22 
40 
479 
196 
122 
76 
30 
476 
128 
14 
53 
5 
58 
245 
1.944 CLOS 
10 
32 
218 
176 
11 
21 
23 
102 
69 
14 
6 
5 
57 
135 
879 OUVERTS 
12 
8 
261 
20 
111 
55 
7 
374 
59 
0 
47 
0 
1 
110 
ÎP65 MONTANTS eil ECU (tauxde décembnim) 
COMMUNIQUÉS 
2.439.279 
553.498 
25.504.762 
1.361.106 
16.487.337 
5.096.471 
7.383.760 
123.503.793 
10.130.519 
0 
7.045.267 
106.969 
21.390 
4.157.736 
203.791.887 RÉCUPÉRÉS 
20.803 
516.270 
4.247.835 
56.403 
203.633 
340.798 
6.579.153 
1.548.069 
1.103.747 
0 
106.328 
106.969 
12.506 
1.561.884 
16.404.398 Â RÉCUPÉRER 
2.418.476 
37.228 
21.256.927 
1.304.703 
16.283.704 
4.755.673 
804.607 
121.955.724 
9.026.772 
0 
6.938.939 
0 
8.884 
2.595.852 
; 187,387,489 
N.B. Le Luxembourg a signalé qu'aucune irrégularité de > 4.000 ECU avait été détectée. 
règlement (CEE) 595/91 FEOGA GARANTIE 
IRREGULARITES COMMUNIQUEES EN 1996 - PAR SECTEURS-TABLEAU 7 
•:••••:: : SECTEURS :'.:••:•: :+: 
MONTANTS COMPENSATOIRES MONETAIRES 
PLANTES TEXTLES ET VERS A SOC 
AUTRES SECTEURS AGRICOLES 
OEUFS ET VOULUES 
PRODUITS DE LA PECHE 
ADES SPECIALES D'URGENCE 
VUNDES OVINE ET CAPWNE 
SECTEURS NON PRECISES 
VWNDE PORCINE 
SUCRE ET ISOGLUCOSE 
ADES AGROALMENTAIRES 
PROTEAOWEUX 
PRODUITS HORS ANNEXE 1 
AUTRES MESURES FEOGA-GARANTE 
PRODUITS DU SECTEUR VTTI-VWCOLE 
FRUITS ET LEGUMES 
TABAC 
VIANDE BOVINE 
LAIT ET PRODUITS LAITIERS 
MATERES GRASSES 
CEREALES ET RIZ 
•?i$$$0XOTM. 
MMïyMïsECTeuRMMm:- • 
MONTANTS COMPENSATOIRES MONETAIRES 
PLANTES TEXTLES ET VERS A SOC 
AUTRES SECTEURS AGRICOLES 
OEUFS ET VOULLES 
PRODUTSDELAPECHE 
ADES SPECIALES D'URGENCE 
VIANDES OVINE ET CAPRINE 
SECTEURS NON PRECISES 
VIANDE PORCINE 
SUCRE ET ISOGLUCOSE 
ADES AGRO-ALIMENTAIRES 
PROTEAGINEUX 
PRODUITS HORS ANNEXE 1 
AUTRES MESURES FEOGA-GARANTE 
PRODUITS DU SECTEUR VITI-VINICOLE 
FRUITS ET LEGUMES 
TABAC 
VIANDE BOVINE 
LAIT ET PRODUITS LAITIERS 
MATERES GRASSES 
CEREALES ET RIZ 
.•y^llisTOTAL. BE 
CAS 
1 
1 
1 
3 
1 
5 
7 
1 
2 
22 
IT 
CAS 
1 
4 
230 
33 
10 
89 
1 
8 
85 
15 
476 MONTANTS 
A 
16 
32 
301 
0 
0 
1.507 
152 
0 
431 
2.439 a 
0 
32 
301 
0 
0 
1.507 
147 
0 
431 
2.418 
MONTANTS 
•':v.:Avï-:': 
0 
652 
4.086 
4.400 
8.860 
19.720 
25 
2.248 
28.259 
55.254 
123.504 ••'•••'Ï-\B 
0 
652 
4.077 
3.666 
8.860 
18.963 
25 
2.248 
28.211 
55.254 
121.956 DK 
CAS 
1 
1 
3 
1 
1 
9 
11 
3 
7 
3 
40 
NL 
CAS 
1 
1 
31 
4 
6 
7 
2 
1 
11 
8 
39 
17 
128 MONTANTS 
A 
5 
10 
21 
98 
18 
120 
13 
9 
47 
212 
553 B 
0 
10 
7 
0 
0 
0 
2 
9 
9 
0 
37 
MONTANTS 
'•'•ÀW-.ï 
5 
0 
540 
25 
128 
780 
29 
7 
63 
1.096 
4.462 
2.996 
10.131 •ma 
0 
0 
203 
7 
35 
754 
0 
0 
38 
1.096 
4.126 
2.768 
9.027 DE 
CAS 
2 
6 
2 
13 
10 
4 
50 
129 
1 
127 
81 
2 
52 
479 
OS 
CAS 
1 
1 
12 
14 MONTANTS 
A 
11 
106 
0 
830 
672 
62 
1.716 
1.597 
43 
12.732 
5.631 
71 
2.034 
25.505 8 
0 
106 
. 0 
127 
102 
62 
1.255 
1.253 
43 
11.726 
4.953 
26 
1.602 
121-255 
MONTANTS 
A m. 
0 
0 
0 
0 ïmevi 
0 
0 
0 
0 EL 
CAS 
1 
2 
1 
18 
35 
138 
1 
196 
PO 
CAS 
1 
3 
4 
11 
2 
3 
3 
26 
53 MONTANTS 
A 
12 
190 
5 
868 
0 
83 
203 
1-361 B 
0 
190 
5 
824 
0 
83 
203 
: 1.305 
MONTANTS 
A -m 
22 
19 
3.013 
2.915 
162 
40 
59 
814 
7044 B 
22 
19 
3.013 
2.915 
162 
40 
.59 
708 
6.938 ES 
CAS 
2 
2 
1 
4 
10 
$ 
17 
38 
1 
8 
10 
23 
1 
122 
SU 
CAS 
1 
3 
1 
5 MONTANTS 
A 
10 
29 
7 
126 
2.303 
1.033 
1.059 
5.856 
25 
1.575 
816 
3.647 
0 
16.486 B 
1 
23 
7 
117 
2.289 
983 
921 
4.351 
25 
1.575 
816 
3.621 
0 
14.729 
MONTANTS 
:.À:Sy'-î 
83 
0 
24 
107 WÏ<B 
0 
0 
0 
W 0 FR 
CAS 
1 
1 
2 
3 
6 
6 
2 
17 
9 
12 
15 
2 
76 
SV 
CAS 
5 
1 
41 
8 
1 
2 
58 MONTANTS 
A 
4 
147 
12 
54 
59 
113 
43 
169 
347 
1.831 
1.702 
615 
5.096 B 
4 
147 
12 
5 
7 
92 
0 
97 
270 
1.831 
1.675 
615 
4.755 
MONTANTS 
A ::f 
0 
13 
0 
0 
0 
9 
22 *>! B 
0 
0 
0 
0 
0 
9 
m 9 IR 
CAS 
17 
11 
2 
30 
UK 
CAS 
4 
44 
4 
3 
49 
59 
36 
44 
2 
245 MONTANTS 
A 
6 
718 
6.659 
7.383 B 
4 
718 
83 
: 805 
MONTANTS 
A % 
33 
513 
274 
134 
877 
767 
473 
1.076 
11 
4.158 :i:iB :,' 
16 
281 
248 
122 
438 
468 
329 
672 
11 
::;2.585 : A ? Montant total indiqua 
B =Solda à récupérer' 
mrmcm CASi 
1 
10 
10 
1 
2 
66 
35 
31 
31 
4 
28 
125 
478 
78 
89 
126 
231 
217 
252 
J2L 1.944^ 12 
100 
125 
.147 
190 
529 
581 
1.230 
1.249 
3.013 
3.276 
4.859 
6.470 
8.543 
16.199 
19.745 
19.966 
22.833 
32.119 
203;789 0 
0 
38 
120 
147 
190 
286 
238 
420 
415 
3.013 
3.197 
3.634 
5.800 
7.599 
14.548 
18.988 
18.816 
14.769 
32.000 
61.601 •185.819 
N.B. L» Luxembourg a signa* qu'aucun* Irriqulartti d» > 4.000 ECU tvalt tti dittcté». 
TABLEAU 8 
FEOGA - GARANTIE 
,SttuatJon éi RECQUVRÊMENT/côricérnânt IRREGULARITES 
-cômmUrtîaué^ÂVANT -1993 - Règlement (CEE) 595T91 )' 
' " " " 1 des < 
•nMMiÉÉtÉiètiA 
4 Ai charg» * du 
FEOGA-Garantie ^NOMBRE des'CAS 
3T i to charge * 
d« /'£(af membre dont 
à récupérer | »n procedure 
JUDICIAIRE 
Sn (1-2.3-1) demande de l'Etat 
membre : à la charge 
du FEOGA-Garantie SOLDE 
BELGIQUE 
DANMARK 
DEUTSCHLAND 
ELLAS 
ESPANA 
FRANCE 
IRELAND 
ITALIA 
NEDERLAND 
PORTUGAL 
UNITED KINGDOM 2 
2 
1 
17 32 
19 
220 
38 
63 
77 
32 
874 
35 
14 
104 2 
7 
92 
23 
18 
15 
237 
1 
1 
'4 6 
9 
52 
0 
0 
11 
14 
0 
9 
5 
87 
IIMÉI mm mm 1.508 400 Ml 
ioo%; 73% <* 1 0% 22% 24 
3 
76 
38 
40 
48 
3 
637 
25 
8 
13 
915 
:100% 27X H% 
total 
communiqués total 
récupérés MONTANTS X 1.000 ECU (imncdmdéemhnim) 
4 la charge * du 
FEOGA-Garantie 4 la charge ' 
de l'Etat membre â récupérer 
5.(1.2-3**) dont 
en procedure 
JUDICIAIRE demande de l'Etat 
membre : i la charge 
du FEOGA-Garantie 
« ••f**") 
BELGIQUE 
DANMARK 
DEUTSCHLAND 
ELLAS 
ESPANA 
FRANCE 
IRELAND 
ITALIA 
NEDERLAND 
PORTUGAL 
UNITED KINGDOM 15.462 
22.053 
151.260 
1.849 
5.437 
33.699 
13.590 
462.689 
31.940 
4.856 
34.432 3.720 
8.600 
39.245 
1.078 
1.625 
19.643 
5.195 
21.709 
18.208 
742 
14.125 6.300 
1.347 
53.295 
1.109 
17 
36 
2.806 2 
28.207 
13 
23 
224 
1.459 5.442 
12.104 
30.513 
771 
3.812 
12.934 
8.355 
440.980 
13.472 
4.114 
16.042 2.071 
10.711 
12.937 
706 
7.176 
2.727 
225.841 
1.295 
184 
23 999 
1.281 
10.368 
0 
949 
4.688 
0 
162 
3.596 
6.160 2.372 
112 
7.208 
771 
3.106 
4.809 
940 
215.139 
12.015 
334 
9.859 
worm it 777.268 llilll liiiiii 111111 548;539 26l6lf| IliS^M' 256.665 
100% 17% 8% 4% 71% 
100% 5% 
' Irrécouvrable : décision formelle dans te cadre de l'apurement des comptes : règlement (CEE) 729/70 
58 
TABLEAU 9 
ACTIONS STRUCTURELLES 
1994-1996 
RÈGLEMENT (CEE) 1681/94 
mmmmm H^n'&cw MONTANTS en ECU 
To1«ldfc»«#: :m*&*&fti Sold* 
Belgique/België 
Danmark 
Deutschland 
Elias 
Espana 
France 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederiand 
Portugal 
United Kingdom 1 
6 
41 
10 
2 
10 
0 
0 
8 
1 8.717 
157.948 
2.909.579 
389.284 
82798 
1.454.432 
0 
0 
429.782 
81.884 0 
16.164 
844.441 
12.137 
72.148 
0 
0 
0 
237.548 
0 8.717 
141.785 
2.065.138 
377.147 
10.650 
1.454.432 
0 
0 
191234 
• 81.884 
mssmm mm '5:514425 1AZ2AZZ UZiSZl 
WripMMMi Nomïrè:dt:c*s Total ctfciar* Total técupeti mim 
Belgique/België 
Danmark 
Deutschland 
Elias 
Espana 
France 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederiand 
Portugal 
United Kingdom 0 
21 
58 
46 
0 
0 
5 
0 
13 
44 
7 12.438.851 
2.517.817 
19.700.341 
0 
0 
4.583.426 
0 
0 
2.573.264 
1.759.366 0 
242.872 
.1.495.098 
7.931.171 
0 
0 
0 
0 
0 
279.364 
561.822 11195.979 
1.021719 
11.769.170 
0 
0 
4.583.426 
0 
0 
1293.900 
1.197.544 
P^HMHHi mmmk ttjmmÈàtiéÈÈmmiààii 
Nombre* CM Total d*d« ré Tcttrécupéf* mim 
Autriche 
Belgique/België 
Danmark 
Deutschland 
Elias 
Espana 
Finlande 
France 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederiand 
Portugal 
Suède 
United Kingdom 0 
6 
1 
52 
23 
34 
0 
30 
9 
42 
0 
0 
87 
7 
6 0 
264.580 
104.936 
14.835.572 
1.701.942 
3.181165 
0 
1.271.486 
97.921 
24.405.863 
0 
0 
10.779.078 
20.869 
7.111658 0 
59.715 
0 
921.992 
529.944 
767.561 
0 
226.806 
93.971 
6.525.728 
0 
0 
925.102 
20.869 
1.334.152 0 
204.865 
104.936 
14.013.580 
1.171.998 
1414.604 
0 
1.044.680 
3.950 
17.880.135 
0 
0 
9.853.976 
0 
5.778.506 
ufâ&n fâ$E$3ë ÏÏÊ&fâÊMSÈÈtëÊÊÊÊÊÊ mm$Mo I52MS23& 
TrtjirteuMrt 
MtfffeAKOM**'*?® - ffx^WHH^HwnBniKi 
(les cas du Aieme. trimestre 1996 pour Ittalle et les Pays Bas exclus) 
(•) aucune communication reçue 
( 0) communication signalant rabsence de cas ou la non évaluation du montant 
59 
GLOSSAIRE 
CEE: 
CE: 
SEM 2000 : 
UCLAF: 
JO: 
TIR: 
COCOLAF 
SCAF: 
SCENT : 
SID: 
EWS: 
TVA: 
SPG: 
FSE: 
FEDER : 
CCA: 
FED: 
PAC: 
FEOGA : 
GRP 
DAC 
RDT 
PHARE 
TACIS : 
CECA: 
ONG : 
PMA: Communauté Economique Européenne 
Communauté Européenne (appellation utilisée depuis l'entrée en vigueur du traité sur 
l'Union européenne) 
Programme de la Commission notamment pour améliorer, à l'horizon 2000, la gestion 
des crédits communautaires (Sound and Efficient Management - Gestion saine et 
efficace) 
(Unité de) Coordination de la Lutte Antifraude (Direction figurant à l'organigramme du 
Secrétariat général de la Commission) 
Journal Officiel des Communautés européennes (JO L: série L, JO C, série C) 
Transport International Routier 
Comité consultatif dans le domaine de la coordination de la lutte contre la fraude 
Sous-comité antifraude (dans le domaine de la fiscalité indirecte) 
System for a Customs Enforcement Network 
Système d'Information Douanier 
Early Warning System (système d'information préalable) 
Taxe sur la Valeur Ajoutée 
Système des Préférences Généralisées, système "préférentiel" autonome 
Fonds Social Européen 
Fonds Européen de Développement Régional 
Cadre Communautaire d'Appui 
Fonds Européen de Développement 
Politique Agricole Commune 
Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (section garantie: FEOGA-
Garantie, section orientation: FEOGA-Orientation) 
Groupe des Représentants Personnels (cadre du programme SEM 2000) 
Dispositions d'Application du Code des douanes communautaire 
Recherche, Développement et Technologies 
Programme d'aide à la reconstruction économique des pays d'Europe centrale et 
orientale 
Programme d'assistance à l'assainissement et au redressement économique dans les 
nouveaux Etats indépendants et la Mongolie 
Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier 
Organisation Non Gouvernementale 
Pays Moins Avancés 
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ISSN 0254-1491 
COM(97) 200 final 
DOCUMENTS 
FR 09 08 10 
N° de catalogue : CB-CO-97-207-FR-C 
ISBN 92-78-19631-2 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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