RAPPORT DE LA COMMISSION - Malte - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. INTRODUCTION ET JUSTIFICATION DU RAPPORT

La Commission a publié ses prévisions du printemps 2004 le 7 avril 2004. Selon ce document, qui prend en considération les données transmises par Malte et validées par Eurostat en mars 2004, le déficit public maltais a atteint 9,7 % du PIB en 2003, dépassant ainsi la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité.

Tableau 1: Solde budgétaire et dette des administrations publiques (en % du PIB)

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Au stade actuel, cette estimation tend à prouver l'existence d'un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard de Malte.

L'application de la procédure concernant les déficits excessifs est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n°1467/97 du Conseil « visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs », qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance.

L'article 104, paragraphe 3, du traité, dispose que « si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [1], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire de l'État membre. ... ».

[1] Les deux critères en question consistent à déterminer (a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB, à moins que ce rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou bien que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence, et (b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Le présent rapport élaboré par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, analyse l'évolution budgétaire actuelle et récente à Malte et examine les perspectives à court terme à la lumière du contexte économique général et de la politique menée par le gouvernement.

2. ÉVOLUTION MACROECONOMIQUE RECENTE ET PERSPECTIVES

Après avoir atteint un taux de croissance de 6,4 % du PIB en 2000, Malte est entrée dans une période de croissance plus lente. L'économie a affiché de bons résultats en 2002 malgré la morosité économique internationale, mais n'a pu tenir le rythme en 2003. La croissance économique était principalement alimentée par des dépenses publiques élevées et par un accroissement significatif de la formation brute de capital fixe en 2003, ce qui a entraîné une augmentation des importations. L'incertitude qui régnait sur les marchés internationaux, et en particulier la chute de la demande de semi-conducteurs, un produit clé, a freiné la croissance des exportations en 2003, mais la situation devrait se redresser progressivement si le raffermissement annoncé du secteur technologique aux États-Unis et en Asie se produit effectivement. Le déficit de la balance commerciale et les résultats médiocres du secteur du tourisme ont creusé le déficit extérieur de 1,3 point de pourcentage, le portant à 3,4 % du PIB en 2003. Dans l'immédiat, l'économie maltaise devrait enregistrer une augmentation progressive de son taux de croissance jusqu'à 1,4 % du PIB en 2004 et 2,0 % en 2005, grâce à l'accroissement de la demande extérieure et à une contribution importante des investissements.

La baisse de l'activité dans le secteur du tourisme et la restructuration de l'industrie manufacturière ont entraîné un grand nombre de pertes d'emplois et influencé défavorablement l'évolution du marché de l'emploi. Le taux de chômage calculé sur la base d'un sondage a augmenté pour atteindre 8,2 % en décembre 2003 contre 6,8 % en 2002.

L'inflation a évolué d'une manière relativement satisfaisante, notamment grâce à la stabilité monétaire et du taux de change. La progression de l'indice des prix au détail, principale mesure des prix à la consommation, s'est ralentie pour passer de 2,9 % en 2001 à 1,3 % en 2003. Le taux d'inflation annuel aurait diminué davantage en 2003 si les prix n'avaient pas augmenté sensiblement au quatrième trimestre, anticipant vraisemblablement l'annonce, dans le cadre de la présentation du budget en novembre, d'une hausse des prix des cigarettes et du taux ordinaire de TVA à 18 % à partir du début de 2004.

Tableau 2: Évolution macroéconomique et perspectives

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(a) Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Il est probable que la tendance à la baisse de l'inflation se soit inversée au cours du premier semestre 2004 en raison de l'augmentation du taux ordinaire de la TVA de 15% à 18 %. Toutefois, la suppression totale des droits d'accises et des droits d'importation à partir de mai 2004 devrait compenser partiellement les hausses de prix, et contribuer à maintenir le taux d'inflation autour de 2 % en 2004 et 2005. En ce qui concerne l'évolution récente des salaires, le salaire hebdomadaire moyen pondéré avait progressé de 3 % en septembre 2003 [2] en glissement annuel. On s'attend pour l'avenir à une poursuite de cette croissance limitée de la rémunération par salarié, un consensus semblant se dégager de plus en plus entre les partenaires sociaux quant à la nécessité d'une telle modération afin de favoriser la productivité et la création d'emplois. Au cours de la période, le PIB par tête de Malte (PPA) en % de la moyenne de l'UE a légèrement diminué (voir tableau 2).

[2] SITUATION ECONOMIQUE. JAN-SEPT. 2003. MINISTERE DES FINANCES ET DES AFFAIRES ECONOMIQUES.

3. SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES

Après s'être progressivement contracté au cours de la période 1999-2002, le déficit public est passé de 5,7 % du PIB en 2002 à 9,7 % du PIB en 2003. Cette augmentation spectaculaire s'explique principalement par des dépenses publiques élevées, par des facteurs cycliques et par la restructuration du secteur de la construction navale en 2003. Le déficit devrait rester bien au-dessus de la valeur de référence de 3 % en 2004, tout en diminuant nettement par rapport à l'année précédente.

La lenteur du traitement des données entrave encore l'analyse de la situation budgétaire. Ainsi, on ne dispose toujours pas d'une série importante de données SEC95 consolidées concernant les recettes et les dépenses de l'administration en 2003.

3.1. Évolution budgétaire jusqu'en 2002

Le déficit public s'est contracté progressivement pour passer de 10,8 % du PIB à 5,7 % du PIB au cours de la période 1998-2002. Des facteurs cycliques expliquent en partie les progrès accomplis en 1999 et 2000, mais des efforts d'assainissement ont également été consentis en 2001 et 2002 alors que la croissance du PIB n'était pas propice à l'assainissement budgétaire.

Tableau 3 : Croissance du PIB, déficit public et dette publique

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Alors que les recettes totales, mesurées en pourcentage du PIB, n'ont pas suivi une progression linéaire au cours de la période (elles ont augmenté en 1999 et 2001, et diminué en 2000 et 2002), le ratio des dépenses totales a enregistré une progression constante jusqu'en 2000, et une accélération en 2001 et 2002. Le solde primaire a affiché un excédent tout au long de la période, sauf en 2000, en raison de la chute des recettes publiques enregistrée cette année-là.

Sur le plan sectoriel, le déficit public se situe au niveau de l'administration centrale, puisque les institutions locales et la sécurité sociale ont un budget en équilibre.

3.2. Évolution budgétaire en 2003

Le déficit public s'est creusé fortement en 2003, pour atteindre 9,7 % du PIB contre 5,7 % en 2002. Ces chiffres contrastent avec l'objectif de 4,6 % du PIB fixé dans le programme économique de préadhésion (PEP) d'août 2002, sur la base d'une hypothèse de croissance du PIB de 3,1 %. Le budget présenté en novembre 2002 prévoyait une croissance du PIB de 5 % en 2003 mais maintenait l'objectif de 4,6 % du PIB pour le déficit public. Ces prévisions se sont révélées peu réalistes et ont été revues à la baisse en août et en novembre 2003 (PEP 2003 et budget 2004 respectivement). Toutefois, les résultats définitifs de 2003 étaient encore plus médiocres.

Tableau 4: Objectifs successifs fixés pour le déficit public en 2003 et résultats estimés

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Source: services de la Commission

Ce glissement par rapport aux objectifs résulte essentiellement de la diminution des recettes fiscales, elle-même liée à la faible croissance du PIB et à la restructuration du secteur maltais de la construction navale en novembre 2003. La prise en compte de la dette liée à la restructuration du secteur de la construction navale, par l'administration, a entraîné une augmentation du passif public de 3,2 % du PIB.

3.3. Perspectives pour 2004

Le budget de 2004 a été présenté en novembre 2003. Les recettes devraient progresser de 5,3 % du PIB, une augmentation due pour moitié à des entrées de fonds dans le cadre du protocole financier italien (un traité de coopération entre Malte et l'Italie) et des fonds communautaires. Pour le reste, cet accroissement proviendra notamment d'un recouvrement fiscal plus rigoureux, principalement dans le secteur immobilier, et d'augmentations des taux de TVA et d'accises. En ce qui concerne les dépenses, les paiements récurrents devraient augmenter de 3,6 % du PIB, notamment en raison des augmentations des avantages sociaux et des intérêts de la dette. Les dépenses de capital passeront à 6,6 % du PIB, contre 5,7 % en 2003, essentiellement en raison du projet de construction d'un grand centre hospitalier.

Le programme économique de préadhésion de 2003 prévoyait un déficit public de 5,8% du PIB en 2004. Les prévisions du printemps 2004 de la Commission, qui tiennent compte de données plus récentes, tablent elles sur 5,9 %, soit un chiffre légèrement supérieur, quoique fondé sur une croissance du PIB réel quelque peu inférieure, à celle que prévoyait le PEP (1,4 % au lieu de 2,5 %).

3.4. Évolution récente de la dette et perspectives

À partir de 1999, le ratio de la dette a enregistré une croissance progressive mais contenue dans la mesure où la croissance nominale élevée du PIB compensait largement les déficits primaires. En 2002, le ratio atteignait 61,7 % du PIB, contre 56,2 % en 1999. Toutefois, en 2003, à la suite de la restructuration du secteur de la construction navale et du renversement de tendance après l'ajustement stocks-flux opéré l'année précédente, le ratio de la dette au PIB a atteint 72 % du PIB, dépassant largement la valeur de référence de 60 % du PIB. En 2004, la baisse du déficit primaire devrait ralentir l'accroissement du ratio de la dette publique, qui représenterait 73,9 % du PIB. Il est probable que les autorités maltaises relanceront le processus de privatisation lorsque l'environnement international et la situation sur le marché se seront améliorés, mais on ne prévoit pas de réduction significative du niveau de la dette en 2004 liée à de nouvelles privatisations.

Tableau 5: Dynamique de la dette

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission,

4. AUTRES FACTEURS PERTINENTS

4.1. Perspectives à moyen terme '

À moyen terme, dans le programme économique de préadhésion d'août 2003, le gouvernement s'est engagé à ramener le déficit public respectivement à 5,8 % et 4,1 % du PIB en 2004 et 2005. Toutefois, dans le budget présenté en novembre 2003, le gouvernement a programmé une réduction du déficit d'environ 1 point de pourcentage du PIB au cours de la même période. Cette stratégie s'appuie d'une part sur la volonté de poursuivre la lutte contre l'évasion fiscale, et d'autre part, sur un réexamen structuré des dépenses. La réforme du système des retraites et du système des soins de santé devrait être mise en oeuvre dans ce contexte.

4.2. Investissements

L'article 104, paragraphe 3, du traité prévoit que le présent rapport de la Commission « examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement ». L'investissement brut du secteur public est tombé de 7,2 % du PIB en 1998 à 4,9 % du PIB en 2001 (voir tableau 3). En 2002, alors que le déficit continuait à se contracter pour tomber à 5,7 % du PIB, les investissements bruts de l'administration ont augmenté pour atteindre 5,8 % du PIB. En 2003, le déficit, à l'exclusion de l'opération évoquée plus haut dans le domaine de la construction navale, a progressé d'un point de pourcentage pour atteindre 6,7 % du PIB, tandis que le ratio des investissements publics restait à peu près stable à 5,7 % du PIB. L'évolution de ces taux est compatible avec les besoins d'investissement public liés au processus de rattrapage de l'économie maltaise.

4.3. Compte extérieur

Au cours de la période 1998-2003, le compte extérieur maltais [3] a affiché un déficit de 5,5 % du PIB en moyenne, bien qu'il soit tombé à 2,1 % et 3,4 % du PIB en 2002 et 2003 respectivement. Au cours de ces deux années, l'excédent de la balance des services, de l'ordre de 12 % du PIB, lié aux recettes du tourisme et d'autres services, a été largement compensé par le déficit de la balance commerciale, d'environ 14-17 % du PIB. L'économie maltaise présente un degré d'ouverture exceptionnellement élevé en raison de sa petite taille, et il est donc essentiel qu'elle reste compétitive. Le déficit public ne semble pas étroitement lié au solde du compte extérieur, si ce n'est qu'en 2003, des dépenses relatives à l'achat de biens d'équipement à l'étranger pour de vastes projets de construction ont eu une incidence négative sur la balance des opérations courantes. Dans ses prévisions de printemps, la Commission annonce une légère augmentation du déficit du compte extérieur, qui atteindrait environ 4 % du PIB en 2004 et 2005, et une évolution similaire du déficit commercial.

[3] CAPACITE/BESOIN DE FINANCEMENT VIS-A-VIS DU RESTE DU MONDE = SOLDE DES OPERATIONS COURANTES + SOLDE DU COMPTE DE CAPITAL. DANS LE SYSTEME ACTUEL DES COMPTES NATIONAUX, CECI CORRESPOND A LA NOTION DE «BALANCE DES PAIEMENTS COURANTS» MENTIONNEE A L'ARTICLE 121, PARAGRAPHE 1, DU TRAITE.

5. CONCLUSIONS

En 2003, le déficit public maltais a augmenté pour atteindre 9,7 % du PIB (ce chiffre tient compte d'une opération temporaire estimée à 3.2% du PIB). Bien que le ralentissement de l'activité économique ait pesé sur l'évolution de la situation budgétaire, le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB ne résulte pas, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'un événement exceptionnel échappant au contrôle des autorités maltaises, et n'est pas non plus le résultat d'une grave récession économique.

Selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission et les autorités maltaises, le déficit public atteindra 5,9 % du PIB en 2004 et se situera donc nettement au-dessus du seuil de 3 % du PIB. Quant au ratio de la dette, qui a grimpé à 72 % du PIB en 2003, il devrait, selon les mêmes prévisions, s'établir cette année à 73,9 % du PIB, soit bien au-dessus également de la valeur de référence de 60 % prévue par le traité.