Rapport spécial no 3/2002

relatif à l'initiative communautaire "Emploi - Integra", accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 263/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. Integra, le (nouveau et) quatrième volet de l'initiative communautaire (IC)"Emploi et développement des ressources humaines"(1) pour la période de programmation 1997-1999, a été lancé en 1996. De 1994 à 1997, Integra a fait partie du volet Horizon, mais vu l'importance que lui ont accordée le Parlement européen et le Conseil, la question des personnes exclues du marché du travail en est finalement venue à être traitée séparément. Dans une communication aux États membres datée du 10 juillet 1996, la Commission indique que l'objectif d'Integra consiste en "la promotion des mesures visant à améliorer l'accès au marché de l'emploi et l'employabilité des groupes vulnérables qui s'en trouvent exclus ou de ceux qui risquent de l'être".

II. Les groupes cibles devaient continuer à inclure les groupes défavorisés auparavant couverts par Emploi - Horizon(2); toutefois, la communication précisait que l'accent devait être mis en particulier sur les actions centrées sur les besoins spécifiques des migrants, des réfugiés et autres groupes vulnérables similaires, qui sont davantage susceptibles d'être victimes de discrimination sur le marché de l'emploi, par suite de la montée du racisme et de la xénophobie en Europe(3).

III. Les crédits mis à la disposition des États membres se sont élevés à 418 millions d'euros; au départ, ils ont sélectionné quelque mille projets, dont la mise en oeuvre devait intervenir au cours de la période 1997-1999.

IV. D'une manière générale, l'objectif de l'audit effectué par la Cour était de déterminer si:

- les procédures de sélection des promoteurs et des projets avaient permis de faire en sorte que les projets soient novateurs et visent les personnes les plus susceptibles d'être exclues du marché du travail,

- l'expérience acquise ainsi que les enseignements tirés avaient fait l'objet d'une évaluation et d'un suivi systématiques, cohérents et comparables,

- le suivi et la diffusion avaient réellement été effectués et mis à profit pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché du travail.

V. La Commission n'a pas explicitement défini les notions clés utilisées dans les lignes directrices ni identifié la population composant chaque groupe cible ni établi de liste des priorités et/ou des problèmes. Que ce soit à la Commission ou dans les États membres, aucun repère ou critère de référence n'a été fixé. Il est donc difficile de déterminer dans quelle mesure les projets ont été novateurs et susceptibles d'apporter une valeur ajoutée, d'améliorer ou de modifier les approches existantes.

VI. Aucun élément n'atteste que les fonds aient été alloués en particulier à des zones de concentration des groupes cibles, comme les zones urbaines défavorisées, ce qui aurait constitué la façon la plus efficace d'affecter les fonds Integra pour acquérir des connaissances sur les groupes cibles et sur la manière de les intégrer dans le marché de l'emploi.

VII. À la fin du programme, l'aspect transnational était perçu comme un facteur positif et important par la plupart des promoteurs; l'audit a cependant permis de déceler des incohérences dans les phases de développement et de sélection, ainsi qu'en matière de politique de financement. Cela a eu une incidence négative sur la valeur ajoutée des projets.

VIII. À la Commission comme dans les États membres, l'expérience acquise et les enseignements tirés n'ont pas fait l'objet d'une évaluation et d'un suivi systématiques, cohérents et comparables.

IX. La Commission et les États membres n'ont pas envisagé d'utiliser des indicateurs pour décrire les situations de base des différents groupes cibles visés par l'initiative. S'ils l'avaient fait, ils auraient pu définir des critères précis, uniformes et quantifiables, et établir un cadre de référence permettant d'évaluer l'initiative Integra.

X. Aucun élément n'atteste que la diffusion ait été effectuée de manière systématique et effective et mise à profit pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi pour chaque groupe cible.

XI. Dans tous les États membres visités, aucun élément probant n'a permis d'établir que le transfert systématique des modèles existants en matière de bonnes pratiques ait été organisé au niveau national ou transnational. Les informations probantes attestant l'existence de ce type de transferts au niveau des promoteurs et au niveau local et/ou régional étaient en revanche plus nombreuses. Toutefois, ces opérations n'ont pas été organisées de manière systématique. En fait, elles ont été essentiellement favorisées par les contacts et la mise en réseau des promoteurs avec leurs homologues et avec les autorités locales.

XII. L'initiative Integra a sensibilisé le public au problème des groupes d'exclus. Il est cependant impossible de déterminer avec certitude dans quelle mesure elle a permis d'acquérir de nouvelles connaissances sur la manière de promouvoir les mesures de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi au sein des différents groupes cibles. De plus, rien ne permet d'arriver à la conclusion que la diffusion de ces connaissances a été effectivement assurée auprès des responsables politiques.

XIII. Les recommandations de la Cour sont les suivantes:

- avant de lancer des programmes novateurs comme Integra, la Commission et les États membres devraient identifier les principaux domaines (groupes cibles et segments du marché de l'emploi) où des projets innovants pourraient constituer un apport en vue de l'élaboration de nouvelles politiques,

- des indicateurs devraient être mis au point dès le commencement de ces programmes pour permettre une évaluation continue et systématique des projets novateurs; il serait ainsi possible d'examiner et de comparer les résultats et de s'assurer que les programmes apporteront une valeur ajoutée et constitueront un progrès par rapport à d'autres programmes existants,

- la Commission devrait élaborer un plan stratégique en vue d'une diffusion systématique et transnationale des enseignements tirés et des bonnes pratiques aux partenaires sociaux et aux responsables politiques, afin de s'assurer de la prise en considération des résultats lors de la mise en oeuvre des politiques appropriées.

INTRODUCTION

Emploi - Integra

1. La Commission a lancé l'initiative communautaire "Emploi et développement des ressources humaines" en1994(4). Cette initiative a pour but de contribuer au développement des ressources humaines et d'améliorer les mécanismes de fonctionnement du marché du travail en vue de relancer la croissance de l'emploi et de promouvoir la solidarité sociale au sein de l'Union européenne et l'égalité des chances pour les femmes sur le marché du travail. De 1994 à 1997, Integra a fait partie du volet Emploi - Horizon (voir note 1 de la page 2), mais vu l'importance que lui ont accordée le Parlement européen et le Conseil, la question des personnes exclues en est venue à être traitée séparément.

2. Dans une communication(5) adressée aux États membres en 1996, la Commission a annoncé sa décision d'adjoindre un nouveau volet à l'initiative communautaire susmentionnée, intitulé Emploi - Integra, couvrant la période de programmation 1996-1999 et dont l'objectif premier était d'assurer "la promotion des mesures visant à améliorer l'accès au marché de l'emploi et l'employabilité des groupes vulnérables qui s'en trouvent exclus ou de ceux qui risquent de l'être"(6). Les groupes cibles comprenaient les chômeurs de longue durée, les parents isolés sans emploi, les personnes sans domicile fixe, les nomades et les voyageurs, les détenus et anciens détenus, les toxicomanes, etc., auparavant couverts par le volet Emploi - Horizon. Toutefois, Emploi - Integra devait mettre l'accent sur les besoins spécifiques des migrants, des réfugiés et autres groupes vulnérables similaires qui sont davantage susceptibles d'être victimes de discrimination sur le marché de l'emploi par suite de phénomènes comme le racisme et la xénophobie.

3. Les initiatives communautaires du Fonds social européen (FSE) sont des instruments financiers spéciaux relevant de la politique structurelle, que la Commission elle-même propose aux États membres pour soutenir des mesures pouvant contribuer à résoudre des problèmes dont les effets se font particulièrement sentir au niveau européen. De par leurs caractéristiques principales, ces initiatives apportent une valeur ajoutée au regard des autres mesures financées par le Fonds social. Il s'agit en l'occurrence de:

a) la transnationalité;

b) l'innovation;

c) l'approche de "bas en haut";

d) la diffusion;

e) l'intégration des résultats.

4. Les crédits mis à la disposition des États membres se sont élevés à 418 millions d'euros (tableau 1); au départ, ils ont sélectionné quelque mille projets, dont la mise en oeuvre devait intervenir au cours de la période 1997-1999.

Tableau 1

Exécution budgétaire par État membre

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Source:

Commission des Communautés européennes, décembre 2001.

5. En tant que volet de l'initiative communautaire Emploi, Integra est censé exercer un effet catalyseur sur l'innovation à l'échelon communautaire, tout en favorisant le transfert organisé d'expérience et la diffusion de bonnes pratiques entre promoteurs et entre États membres. Son incidence ne devrait donc pas être mesurée en termes de création d'emplois, mais en termes d'acquisition de nouvelles connaissances sur les méthodes innovantes visant à améliorer l'employabilité des groupes cibles.

Objectif et approche d'audit

6. D'une manière générale, l'objectif de l'audit était de déterminer si l'initiative communautaire Emploi - Integra avait permis à la Commission et aux États membres d'acquérir de nouvelles connaissances et d'élaborer de nouvelles méthodes pour promouvoir des mesures de lutte contre l'exclusion, du marché de l'emploi, des groupes les plus vulnérables de la société.

7. Les principaux objectifs de l'audit étaient de déterminer si:

a) les procédures de sélection des promoteurs(7) et des projets avaient permis de faire en sorte que les projets soient novateurs, visent les personnes les plus susceptibles d'être exclues du marché du travail et aient véritablement un caractère transnational;

b) l'expérience acquise et les enseignements tirés avaient fait l'objet d'une évaluation et d'un suivi systématiques, cohérents et comparables;

c) le suivi et la diffusion avaient réellement été effectués et mis à profit pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché du travail.

8. L'approche d'audit a consisté à analyser les systèmes mis en oeuvre sur la base de contrôles documentaires et d'entretiens avec les principaux responsables à la Commission et dans quatre États membres (Danemark, Espagne, France et Royaume-Uni), où 16 projets ont été contrôlés sous l'angle des trois objectifs d'audit susmentionnés. Les dépenses relatives à ces projets correspondent dans une large mesure aux rémunérations des agents chargés de la réinsertion sociale et de la formation des participants, ainsi qu'aux indemnités versées à ces derniers.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

9. Le total des crédits d'engagement alloués à l'initiative Integra s'est élevé à 418 millions d'euros, soit 8 % de plus que la dotation d'origine, à savoir 385 millions d'euros. Cette augmentation a principalement tenu au fait que les États membres ont viré en faveur d'Integra des fonds affectés à d'autres volets de l'IC Emploi pour répondre aux demandes de financement de projets Integra supplémentaires.

10. Au 31 décembre 2001, la Commission avait versé 327 millions d'euros aux États membres, ce qui représente 78 % du total des engagements. La clôture définitive d'Integra devrait intervenir en 2003, tout comme celle des autres volets de l'IC Emploi, après réception par la Commission des documents requis en vertu du règlement (CE) n° 2064/97.

ACTIVITÉS PRÉALABLES AU LANCEMENT

Remarques de caractère général

11. Le lancement d'un programme novateur comme Integra nécessite de la part de la Commission, des États membres et des promoteurs, une interprétation uniforme des notions et des objectifs théoriques qui le sous-tendent, afin de réduire au maximum les malentendus lors de la mise en oeuvre. Pour que celle-ci soit une réussite dans les États membres, il importe que la documentation établie avant le lancement permette d'identifier les principales notions et en donne une définition claire, qu'elle définisse des objectifs et des critères précis, ainsi que des procédures de suivi explicites, et qu'elle s'appuie sur des statistiques ou sur des indicateurs concernant les groupes cibles.

Au niveau de la Commission

12. La communication de la Commission aux États membres n'est pas explicite en ce qui concerne:

a) la définition de la notion de projet "novateur" et de ce en quoi devrait consister un élément innovant pour un projet;

b) l'identification de la population composant chaque groupe cible couvert par Integra;

c) la fixation d'objectifs précis pour chaque groupe cible couvert par Integra;

d) la fourniture d'indicateurs permettant d'assurer le suivi de la sélection des projets Integra;

e) le recours à des données statistiques ou à des indicateurs pour sélectionner les groupes cibles;

f) l'établissement de repères ou de critères de référence pour les groupes cibles, et la mise à profit des expériences précédemment acquises dans le cadre des programmes classiques du Fonds social européen pour faciliter l'évaluation des projets.

13. La communication de la Commission met en particulier l'accent sur un groupe cible, à savoir les migrants, les réfugiés et les personnes se trouvant dans des situations analogues, mais n'établit aucune distinction entre les différentes composantes de ce groupe très hétérogène. Aussi, des catégories fondamentalement différentes et nécessitant des approches totalement diverses, comme les réfugiés sans aucune formation et ceux hautement qualifiés, sont traitées de la même manière, ce qui rend toute évaluation extrêmement difficile.

Au niveau des États membres

14. Aucune liste de problèmes ou de priorités concernant les groupes cibles potentiels n'a été dressée avant la diffusion des informations relatives à Integra aux promoteurs en puissance. En l'occurrence, les États membres visités n'ont guère eu recours à des données statistiques ou à des indicateurs appropriés pour analyser la situation de chaque groupe cible potentiel.

15. Tous les États membres visités avaient établi une documentation détaillée sur Integra, qui a été adressée aux promoteurs potentiels de projets ou pouvait être obtenue sur simple demande. Toutefois, aucun des États membres visités n'a donné de définition claire des notions clés utilisées dans leur documentation concernant la phase préalable au lancement. Ils n'ont fixé aucun repère ni critère de référence permettant aux promoteurs en puissance de distinguer les projets "expérimentaux" des projets classiques, c'est-à-dire traditionnels. Les promoteurs ont donc dû interpréter et comprendre par eux-mêmes les principales notions sous-tendant le programme (point 3), et évaluer seuls la "valeur ajoutée" et "l'amélioration des approches existantes".

SÉLECTION ET MISE EN OEUVRE

Remarques de caractère général

16. Au niveau communautaire, la Commission définit le cadre général dans lequel doit s'inscrire la mise en oeuvre de l'initiative dans les États membres (tableau 2 - Sélection des projets). Conformément aux dispositions du point 13 de la communication aux États membres, un bureau d'assistance technique (Europs) chargé de fournir une assistance à la Commission a été créé, sous la forme d'une structure européenne d'appui. Europs a établi et tenu à jour une base de données, à l'échelle européenne, relative aux projets et aux partenariats.

Tableau 2

Sélection des projets

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Source:

Commission, Fonds social européen - Emploi - Integra - RS - février 1997

17. Dans les États membres, plusieurs organisations participent aux processus de sélection et de mise en oeuvre. Le comité de suivi national, habituellement composé de représentants d'un large éventail d'autorités du pays ainsi que d'un représentant de la Commission, est responsable du suivi et de l'évaluation de la mise en oeuvre des actions relevant de l'initiative. Des structures nationales d'appui (SNA) ont été créées pour fournir une assistance technique au niveau national ainsi que des conseils et un soutien aux projets individuels, par la collecte et la diffusion d'informations.

18. Pour s'assurer que les objectifs sont atteints et que les priorités sont respectées, la mise en oeuvre pratique devrait faire l'objet d'un suivi fondé sur une méthode commune. Le suivi et l'évaluation s'en trouveraient facilités et les enseignements tirés et les expériences acquises pourraient être réellement mis à profit pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi. L'une des conditions préalables nécessaire au succès d'une initiative, notamment lorsque sa gestion est décentralisée, est que les différentes entités chargées de la mise en oeuvre du programme puissent suivre des lignes directrices claires en matière d'établissement de rapports.

Au niveau de la Commission

19. Aucune définition de chaque groupe cible n'étant disponible, les informations communiquées par les États membres à leur sujet ne peuvent être utilisées pour analyser l'incidence d'Integra à l'échelle européenne. Faute de lignes directrices concernant l'établissement, par les autorités des États membres, de rapports annuels relatifs à la mise en oeuvre du programme, et en l'absence d'un système de classement harmonisé, à l'origine de variations considérables de la qualité des informations communiquées par les différents États membres, il a été pratiquement impossible d'obtenir systématiquement une vue d'ensemble de la mise en oeuvre d'Integra au niveau communautaire.

20. Le contrat entre le fournisseur de l'assistance technique et la Commission a expiré en avril 2000; Europs a ensuite eu trois mois pour clôturer ses activités. La base de données élaborée par Europs a été cédée à la Commission, qui ne l'a cependant pas actualisée, ni même gérée. Dans la mesure où de nombreux projets n'étaient pas terminés quand Europs a fermé ses portes(8), il n'a finalement pas été possible de mettre à profit les enseignements tirés et les expériences acquises dans le cadre des projets.

21. En conclusion, la Commission n'a mis au point aucun système de suivi permettant d'assurer la collecte de toutes les informations nécessaires, leur enregistrement dans un système harmonisé et leur utilisation efficace pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi.

Au niveau des États membres

22. Conformément aux dispositions de la communication de la Commission, chaque État membre a créé un comité de suivi pour l'initiative Emploi dans son ensemble, qui est donc également chargé de la sélection finale des projets.

23. Les États membres savaient que les nouveaux promoteurs, potentiellement porteurs d'idées novatrices intéressantes mais ayant une connaissance limitée ou peu l'habitude des Fonds structurels, risquaient d'éprouver des difficultés à présenter correctement leur demande d'aide. Les promoteurs de projets ont donc bénéficié de conseils à cet égard.

24. Pour garantir l'impartialité, cette phase de présélection (gestion, conseils aux promoteurs et examen préliminaire des demandes) a été dissociée de la sélection finale des promoteurs. Les États membres visités appliquaient des critères et des méthodes de sélection différents. Toutefois, les demandes ont été minutieusement examinées et, même s'il apparaît que la plupart des promoteurs sélectionnés connaissaient déjà bien d'autres programmes du FSE et y avaient participé, de nouveaux promoteurs ont également été sélectionnés pour prendre part à Integra. Il s'agit d'un élément positif dans la mesure où remplir le formulaire de demande peut s'avérer assez long et compliqué, notamment pour les petits et les nouveaux promoteurs.

25. Dans tous les États membres visités, il a été très difficile d'évaluer le caractère novateur des projets sélectionnés et, dans de nombreux cas, les autorités compétentes ont eu du mal à démontrer les aspects novateurs des projets sélectionnés et le fait qu'ils ne constituaient pas simplement une nouvelle mouture de stratégies reprises de projets classiques existants financés au titre du FSE.

26. En l'absence de priorités clairement établies, le principal indicateur pour la sélection des promoteurs et des projets proprement dits a consisté en une évaluation de la qualité du promoteur de projet et de la demande de concours elle-même. Il s'est avéré que le groupe cible visé par le projet, la complémentarité des projets et d'autres indicateurs n'étaient pas pris en considération.

27. Dans le cadre des procédures de sélection telles qu'elles ont été appliquées, aucun des États membres visités n'a mis particulièrement l'accent sur les actions centrées sur les besoins spécifiques des migrants et des réfugiés, contrairement à ce qui est prévu dans la communication de la Commission.

ÉVALUATION

Remarques de caractère général

28. La communication de la Commission stipule que, "au cours et après la fin de la période de planification, la Commission évaluera, en partenariat avec les États membres, les résultats des programmes soumis. À cette fin, la Commission utilisera les objectifs spécifiés par les États membres, selon les dispositions établies à la partie VII, point 22, lesquels correspondent aux principaux critères d'évaluation de l'avancement des programmes. En fonction des objectifs fixés et des mesures mises en oeuvre, cette évaluation fournira les données relatives aux catégories cibles, y compris les bénéficiaires finals."

29. Ni la Commission ni les États membres n'ont eu recours à des indicateurs pour décrire les situations de base des différents groupes cibles visés par l'initiative. Le cas échéant, ces indicateurs auraient pu être utilisés pour définir des critères clairs, uniformes et quantifiables, ainsi qu'une situation de référence permettant de mesurer et d'analyser les aspects novateurs de l'initiative Integra.

30. Dans le cadre d'initiatives expérimentales comme Emploi - Integra, les notions de réussite et d'échec revêtent une importance égale. Chaque projet a pour objet de vérifier une hypothèse et, à cet égard, les "échecs" constituent des expériences aussi utiles que les "réussites" pour l'élaboration, par la suite, d'une politique de l'emploi. La Commission n'a entrepris aucune évaluation ex ante concernant en particulier l'initiative Integra et ses groupes cibles; en outre, ni la Commission ni les États membres visités n'ont donné d'indication sur la manière de déterminer si un projet ou un concept ont été ou non couronnés de succès. En conséquence, les enseignements tirés et les expériences acquises au niveau des projets dans différents pays n'ont pas fait l'objet d'un suivi cohérent et la Commission n'a pour sa part pas été en mesure de déterminer si les concepts étaient bons ou mauvais.

31. Ni la Commission ni aucun des États membres visités n'ont effectué une analyse économique ou une analyse coûts/bénéfices concernant l'efficience économique des différentes projets novateurs. Aucun indicateur d'optimisation des ressources permettant d'attester l'insertion d'un membre d'un groupe cible sur le marché de l'emploi n'a été établi et aucune évaluation ex post n'a donc été possible.

Au niveau de la Commission

32. Une évaluation(9) de l'ensemble de l'IC Emploi a été effectuée entre août 1998 et janvier 2000, ce qui signifie qu'elle a commencé après le lancement du programme pour s'achever avant la clôture de celui-ci. En raison du retard ayant affecté la planification de la procédure d'évaluation au niveau de la Commission, ainsi que de l'intervention tardive des évaluateurs, ceux-ci n'ont pu fonder leur évaluation que sur les informations disponibles à l'époque ou sur des études de cas réalisées dans les États membres sélectionnés.

33. L'évaluation en cause a fait apparaître que, sur la base des données disponibles concernant l'incidence d'Integra sur le marché de l'emploi, aucune conclusion ne pouvait être tirée au sujet de l'initiative dans son ensemble en ce qui concerne l'accès des groupes cibles au marché de l'emploi. Elle a également montré que si l'objectif premier d'Integra est d'améliorer la représentation des groupes cibles dans les programmes classiques et le placement des personnes concernées sur le marché de l'emploi, l'absence d'informations concernant l'incidence d'Integra sur ce dernier rend difficile l'évaluation de la valeur ajoutée créée par l'initiative.

34. Aucune évaluation spécifique d'Integra comportant une évaluation et un suivi systématiques, cohérents et comparables des expériences et des connaissances acquises, ainsi que des enseignements tirés dans le cadre des projets novateurs mis en oeuvre dans l'ensemble des États membres n'a été réalisée.

Au niveau des États membres

35. D'une manière générale, les États membres visités avaient lancé plusieurs projets d'évaluation à différents niveaux, tels que l'organisation de conférences nationales ou internationales et l'établissement de rapports de synthèse sur le programme Emploi dans son ensemble. À l'instar de l'étude entreprise par la Commission, les rapports d'évaluation des États membres portent toutefois essentiellement sur l'initiative Emploi en tant que programme global, et non sur ses divers volets, qui visent chacun des groupes vulnérables différents.

36. En l'absence de stratégie de base, la plupart des évaluations ont pris la forme traditionnelle d'une description générale privilégiant les aspects quantitatifs et n'ont pas tenu compte du fait qu'Integra visait des groupes vulnérables/défavorisés dont les besoins différaient. Les rapports ne comportaient aucune évaluation des expériences acquises et des enseignements tirés de tous les projets relatifs à un même groupe cible. Aucun des États membres visités n'avait établi de rapports ou de lignes directrices mentionnant les "meilleures pratiques" pour intégrer dans le marché de l'emploi les différents groupes cibles couverts par le programme Integra.

37. La Cour estime que l'évaluation du programme Integra devrait permettre d'établir un ensemble de modèles montrant comment devraient être élaborés les projets en faveur des différents groupes cibles pour que l'insertion de ces "groupes marginalisés" dans le marché de l'emploi ait un maximum de chances de réussir.

Au niveau des projets

38. En mars 1997, Europs a publié, pour le compte de la Commission, un "Guide de l'autoévaluation à l'intention des promoteurs de projets Emploi", que les SNA (point 17) pouvaient envoyer aux promoteurs au nom des comités de suivi nationaux. Ce guide était davantage conçu comme un outil d'aide aux promoteurs ayant peu d'expérience en matière d'évaluation que comme un instrument d'analyse obligatoire.

39. Dans tous les États membres visités, les SNA avaient mis au point un certain nombre d'outils d'analyse pour assister les promoteurs dans l'évaluation de leurs projets. Des représentants des SNA ont rendu personnellement visite aux promoteurs et/ou leur ont demandé des rapports périodiques sur l'état d'avancement des travaux. D'une manière générale, il a été constaté que la coopération entre les promoteurs et les SNA pendant le déroulement du programme avait été satisfaisante et que les promoteurs interrogés au cours de l'audit considéraient l'évaluation comme un élément important du projet.

40. Les promoteurs participant à des réseaux transnationaux ont évalué non seulement leur propre projet, mais également le réseau. En l'occurrence, des informations ont été collectées sur les expériences acquises dans le cadre de la coopération transnationale et consignées dans des rapports d'évaluation transnationaux.

41. Toutefois, les évaluations n'étaient toujours pas coordonnées ni harmonisées au niveau du projet, les promoteurs ne disposant pas des instruments de suivi et des indicateurs quantifiables nécessaires, et les autorités compétentes n'ayant élaboré aucune stratégie d'évaluation avant le démarrage du programme.

42. Il a été demandé aux promoteurs contrôlés si leurs rapports d'évaluation avaient fait l'objet d'un suivi. Aucun d'eux n'avait reçu d'informations en retour concernant les résultats de l'approche innovatrice utilisée dans le cadre de leur projet; en outre, ils ignoraient tous si cette approche avait été adoptée (ou rejetée) par les autorités compétentes ou dans d'autres régions.

43. L'une des conséquences du caractère expérimental d'un programme comme Integra est qu'il n'existe aucune stratégie concernant la poursuite des projets qui, d'après les rapports d'évaluation correspondants, reposaient manifestement sur une approche positive. Certains promoteurs de projets ayant donné de bons résultats ont pu poursuivre leur mise en oeuvre grâce à l'intérêt manifesté à leur encontre par les autorités locales et/ou les partenaires sociaux; d'autres promoteurs ont en revanche dû abandonner des projets qu'ils considéraient comme concluants. Dans plusieurs cas, les promoteurs avaient été contraints de mettre un terme à leurs activités et le personnel qualifié avait changé d'emploi.

DIFFUSION ET INTÉGRATION DES RÉSULTATS

Diffusion

44. Pour atteindre les objectifs d'Integra (point 2), il est nécessaire de diffuser les expériences acquises, les enseignements tirés et les meilleures pratiques à tous les niveaux: depuis les projets vers les instances locales, régionales et nationales, jusqu'à la Commission, et puis de celle-ci de nouveau vers tous les États membres.

45. Bon nombre de promoteurs de projets contrôlés ont contacté la presse locale, les partenaires sociaux et les autorités locales pendant la mise en oeuvre et au terme du projet. La diffusion se limitait le plus souvent au niveau local et était fréquemment tributaire des réseaux constitués par les promoteurs eux-mêmes.

46. À en juger par l'exemple des projets contrôlés, la diffusion des informations avait beaucoup plus de chances de réussir si le promoteur avait très tôt mis en place, par exemple au cours de la phase de planification du projet, un "groupe directeur" composé de représentants des collectivités locales, des partenaires sociaux ou d'autres instances concernées.

47. Les projets en cause se sont également avérés très efficaces en termes de sensibilisation aux groupes vulnérables sur le marché de l'emploi, sans doute parce qu'ils ont permis d'éclairer les partenaires sociaux sur les problèmes et les besoins spécifiques du groupe cible considéré, ainsi que de les sensibiliser au potentiel de main-d'oeuvre que représentent les "groupes marginalisés".

48. Au moment du contrôle, aucun des États membres visités n'avait créé une base de données facilement accessible où les promoteurs susceptibles d'être intéressés auraient pu trouver des informations sur les expériences acquises, les enseignements tirés, etc., dans le cadre de projets s'adressant à un groupe cible en particulier.

49. S'agissant des projets, il existait une documentation variée, par exemple sous la forme de rapports, de prospectus, de CD-ROM et de vidéos. De plus, les médias locaux, notamment la radio et les journaux, avaient servi d'intermédiaires pour diffuser les résultats des projets. Dans les zones où des projets Integra ont été mis en oeuvre, les projets ont apparemment permis de sensibiliser le grand public aux groupes cibles et contribué à l'insertion professionnelle des personnes qui en font partie.

50. Les États membres ont constitué une documentation sur le programme Integra contenant des informations tantôt sur une partie tantôt sur l'ensemble des projets relevant de ce programme; cependant, quoique la plupart des projets contrôlés aient été couronnés de succès, aucun des États membres visités n'avait établi un code des meilleures pratiques pour intégrer les membres des différents groupes cibles dans le marché de l'emploi.

51. Sur la base des informations disponibles à la Commission et dans les États membres visités, il est impossible de déterminer avec certitude dans quelle mesure Integra a permis d'acquérir de nouvelles connaissances en matière de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi des différents groupes cibles. De plus, rien ne permet d'arriver à la conclusion que leur diffusion ait été effectivement assurée auprès des responsables politiques.

Intégration des résultats

52. Avant de pouvoir réaliser l'intégration des résultats au niveau communautaire, il importe d'analyser, pour chaque groupe cible, le potentiel innovant des projets sur la base de leurs résultats, d'en tirer des enseignements, d'élaborer de bonnes pratiques et de sélectionner les approches les plus prometteuses pour l'intégration des résultats. Cette analyse a en partie été réalisée par les groupes thématiques, mais aucun élément probant n'atteste qu'une intégration transnationale des résultats ait eu lieu.

53. Il se peut que la création de partenariats et de réseaux transnationaux ait permis aux projets s'inscrivant dans ce cadre d'avoir une incidence transnationale; cependant, cette question n'a pas été systématiquement abordée au cours de l'évaluation et de l'intégration des résultats.

54. Il s'est avéré qu'aucun des États membres visités ne disposait d'un système efficace de transfert systématique des modèles existants en matière de bonnes pratiques. La procédure d'évaluation n'était pas appliquée de manière à permettre de tirer des conclusions et de sélectionner les meilleures pratiques pour les différents groupes cibles. En outre, aucun système structuré ne permettait d'établir un lien entre les résultats d'Integra relatifs aux différents groupes cibles et les processus nationaux d'élaboration des politiques.

55. Les informations probantes attestant l'existence de ce type de transferts au niveau des promoteurs et au niveau local/régional étaient plus nombreuses, notamment lorsque le groupe directeur de projet était composé de membres des communes et des partenaires sociaux. Toutefois, ces transferts n'ont pas été organisés de manière systématique. En fait, ils ont été essentiellement favorisés par les contacts et la mise en réseau des promoteurs avec leurs homologues et avec les autorités locales.

AUTRES ASPECTS

Taux de chômage

56. Les projets contrôlés ont dans une certaine mesure apporté la preuve que l'intégration des résultats ou la poursuite des projets, ainsi que la prise de responsabilité de la part des personnes appartenant aux groupes cibles, étaient également à mettre en relation avec le taux de chômage dans la zone géographique concernée. Dans certaines zones où le taux de chômage est faible, les partenaires sociaux et les communes ont manifesté un intérêt plus marqué pour les groupes cibles en tant que source de main-d'oeuvre potentielle. Dans les zones où le taux de chômage est élevé, il est apparu plus difficile de considérer les groupes cibles comme une source de main-d'oeuvre potentielle. Ce facteur rend toute analyse comparative des résultats entre des zones ayant des taux de chômage différents très malaisée.

Répartition des fonds

57. La communication aux États membres précise que l'initiative Integra "s'applique à l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Toutefois, un accent particulier sera mis sur les besoins des régions les moins favorisées. En conséquence, un nombre de mesures ne concerneront que les régions prioritaires [objectifs n° 1, n° 2, n° 5 b) et n° 6]". Par ailleurs, s'agissant des mesures relevant du volet Emploi - Integra, il est stipulé qu' "il conviendrait (...) d'insister davantage sur les actions axées sur des zones urbaines défavorisées".

58. Aucun élément probant n'atteste que les fonds aient été alloués en particulier à des zones de concentration des groupes cibles, urbaines ou autres, ce qui aurait constitué la façon la plus efficace d'affecter les fonds Integra pour acquérir des connaissances sur les groupes cibles et sur la manière de les intégrer dans le marché de l'emploi.

Transnationalité

59. Le partenariat transnational est une composante intrinsèque des initiatives communautaires depuis leur lancement. Il en va de même pour Integra: les projets ne sont financés que s'ils s'intègrent dans un partenariat transnational regroupant des projets présentés par différents États membres. L'objectif est de transférer l'expertise, les enseignements et les expériences, et, parallèlement, d'élaborer un outil permettant de formuler ou d'expérimenter des idées novatrices qui ne pourraient aboutir dans un contexte exclusivement national.

60. Grâce aux bases de données constituées par Europs et par les structures d'appui des États membres, les promoteurs intéressés ont pu identifier des partenaires transnationaux potentiels et établir des contacts avec eux.

61. Le programme n'est pas apparu tout à fait cohérent en ce sens que, d'une part, il visait à faire participer de nouveaux promoteurs de projets expérimentaux et novateurs, mais que, d'autre part, il exigeait également de ceux-ci d'avoir trouvé un partenaire transnational avant que leur candidature puisse être approuvée. Un "nouveau promoteur de projets expérimentaux" pourrait renoncer à présenter sa candidature pour cette raison.

62. Une autre incohérence résidait dans le fait que, si un promoteur s'était associé à un partenaire transnational et avait élaboré un projet commun avec lui avant de présenter la demande, ni l'un ni l'autre n'étaient assurés que leur partie du projet serait approuvée par son comité national. Même si leur projet était approuvé, les partenaires n'avaient aucune garantie de recevoir leur aide au même moment, de manière à pouvoir mettre en oeuvre les projets simultanément. Aucun des États membres visités n'avait essayé de résoudre ces problèmes, par exemple en instaurant une coopération entre les comités des États membres en matière de sélection et de mise en oeuvre du programme.

63. Ni la Commission ni les États membres n'ont donné d'indications concernant les montants à consacrer à la coopération transnationale. Cela a entraîné des écarts considérables entre les montants dont ont pu disposer les promoteurs de projets pour la mise en oeuvre de partenariats transnationaux, dans un même État membre comme entre différents États membres. L'une des conséquences a été que les projets s'inscrivant dans le cadre d'un partenariat n'ont pas tous bénéficié du même financement à consacrer à la coopération, et qu'ils n'étaient donc pas placés sur un pied d'égalité(10).

64. Dans ces conditions, un État membre a financé des projets en octroyant une somme forfaitaire par participant, sans tenir compte des besoins des groupes cibles, alors que d'autres ont procédé à une évaluation de la qualité de la candidature, ont considéré que la composante transnationale constituait un facteur important et ont donc financé des visites auprès des partenaires étrangers, tant pour les formateurs que pour les participants. Une inégalité de traitement a par conséquent été instaurée dès le départ.

65. Certains promoteurs contrôlés n'avaient préalablement acquis aucune expérience en matière de coopération transnationale. Leurs attentes étaient au début très modestes: pour eux, l'aspect transnational représentait une contrainte en termes de temps à y consacrer et une charge administrative supplémentaire; aussi n'ont-ils eu recours au partenariat que pour la diffusion des informations et des expériences. Au terme du projet, cet aspect leur paraissait toujours accaparer beaucoup de temps, mais ils le considéraient également comme un élément positif et important pour le projet, qu'ils souhaitaient développer dans le cadre de projets futurs. Entre autres choses, le fait de recevoir des informations sur la manière dont d'autres pays traitaient les problèmes les avait davantage sensibilisés aux nouvelles approches envers les groupes cibles.

66. D'autres promoteurs, disposant souvent d'une expérience acquise dans le cadre de partenariats transnationaux antérieurs, ont participé dès la phase initiale à des réseaux regroupant des projets présentés par plusieurs pays, avec des objectifs clairs pour le partenariat. Leur participation au partenariat et leurs attentes à cet égard n'étaient dès le départ pas du même ordre que celles des nouveaux promoteurs. L'absence de modèles, de politiques et de procédures précis au niveau central a toutefois suscité des critiques de leur part et souligné la nécessité pour les États membres de jouer un rôle plus actif et de coopérer plus étroitement entre eux.

67. La composante transnationale ne constituait généralement pas l'axe central des projets approuvés; elle a souvent été mentionnée comme une activité supplémentaire, sans lien direct avec l'objectif premier du projet.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

68. Lancée en réponse à l'intérêt et aux préoccupations croissants de l'opinion concernant le problème de l'accès au marché de l'emploi et de l'employabilité des groupes vulnérables, l'initiative Integra s'est généralement révélée trop ambitieuse; en fait, ses objectifs étaient trop nombreux et, faute d'orientations générales et de coordination suffisantes, elle n'a pas été assez centrée sur les groupes cibles.

69. Les critères de base nécessaires à une interprétation uniforme des objectifs et à l'application d'une méthodologie uniformisée dans les États membres n'ont pas été définis dans le cadre des activités préalables au lancement (points 12 à 15).

70. Ni la Commission ni les États membres n'ont utilisé d'indicateurs pour décrire les situations de base des différents groupes cibles visés par l'initiative. S'ils l'avaient fait, ils auraient pu définir des critères précis, uniformes, identifiables et quantifiables et établir un cadre de référence permettant de mesurer et d'évaluer l'incidence de l'initiative Integra (points 12 et 15).

71. S'agissant des procédures de sélection telles qu'elles ont été appliquées, aucun des États membres visités n'a en particulier mis l'accent sur les actions centrées sur les besoins spécifiques des migrants et des réfugiés (point 27).

72. Les procédures de suivi élaborées par la Commission et par les États membres n'ont pas permis de faire en sorte que toutes les informations pertinentes nécessaires soient collectées et enregistrées dans un système d'archivage uniformisé susceptible de servir par la suite de base en matière d'évaluation et d'analyse (points 19 à 21).

73. Si une évaluation spécifique d'Integra avait été réalisée, les expériences, les connaissances et le savoir-faire acquis dans le cadre de projets novateurs dans tous les États membres auraient pu faire l'objet d'un suivi systématique, cohérent et comparable; or, cela n'a pas été le cas (points 28 à 43).

74. La mise en place d'un groupe directeur au niveau local, dès le commencement du projet, pourrait avoir une incidence positive sur la diffusion de bonnes pratiques (point 46).

75. Les constatations d'audit ne permettent pas d'arriver à la conclusion que:

a) les procédures appliquées pour la sélection des promoteurs et des projets ont permis de faire en sorte que les projets soient novateurs et visent les personnes les plus susceptibles d'être exclues du marché du travail;

b) les expériences acquises et les enseignements tirés ont fait l'objet d'une évaluation et d'un suivi systématiques, cohérents et comparables;

c) le suivi et la diffusion ont réellement été effectués et mis à profit pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché du travail.

76. De plus, il n'est en fin de compte pas permis de dire que la conception du programme Integra constituait le moyen le plus efficace et le plus efficient d'acquérir des connaissances en matière de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi et de favoriser l'insertion dans le marché de l'emploi des groupes les plus vulnérables de la société (points 31 et 56 à 58).

77. Les recommandations de la Cour sont les suivantes:

a) avant de répondre à des incitations politiques formulées de manière très générale par la mise en oeuvre de programmes novateurs comme Integra, la Commission et les États membres devraient identifier clairement les principaux domaines (groupes cibles et segments du marché de l'emploi) où des projets innovants pourraient contribuer à l'élaboration de nouvelles politiques;

b) des indicateurs devraient être mis au point dès le commencement de ces programmes pour permettre une évaluation (ex ante, à mi-parcours et ex post) continue et systématique des projets novateurs, l'objectif étant d'apprécier et de comparer les résultats et de faire en sorte que les programmes apportent une valeur ajoutée et constituent un progrès par rapport à d'autres programmes existants;

c) la Commission devrait élaborer un plan stratégique prévoyant la diffusion systématique et transnationale des enseignements tirés et des bonnes pratiques aux partenaires sociaux et aux responsables politiques, afin de s'assurer de la prise en considération des résultats lors de la mise en oeuvre des politiques concernées.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 17 et 18 juillet 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Cette IC a été lancée le 15 juin 1994, en vertu de l'article 11 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20). À l'origine, elle comportait trois volets: Now, Youthstart et Horizon.

(2) Ces groupes comprennent "les chômeurs de longue durée, les parents isolés sans emploi, les personnes sans domicile fixe, les personnes itinérantes, les nomades et les voyageurs, les détenus et les anciens détenus, les toxicomanes, etc.". Communication aux États membres (JO C 200 du 10.7.1996, p. 13).

(3) Communication aux États membres (JO C 200 du 10.7.1996, p. 19).

(4) Article 11 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20).

(5) Communication aux États membres fixant des orientations modifiées pour les programmes opérationnels ou les subventions globales que les États membres sont invités à soumettre dans le cadre de l'initiative communautaire "Emploi et développement des ressources humaines" visant à promouvoir la croissance de l'emploi, principalement par le développement des ressources humaines (JO C 200 du 10.7.1996, p. 13).

(6) Communication de la Commission 96/C 200/06, point 4, lettre d (JO C 200 du 10.7.1996).

(7) Personne ou organisation publique ou privée qui demande et obtient éventuellement une assistance dans le cadre d'une intervention concernant un projet déterminé.

(8) Voir rapport spécial n° 3/2000 sur les mesures d'aide à l'emploi des jeunes relevant du Fonds social européen et du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "Orientation", points 59 et 60 (JO C 100 du 7.4.2000).

(9) Le Centre de recherche pour la formation professionnelle, le marché de l'emploi et l'évaluation (Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation, FBAE) de la FHVR Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege, (Université des sciences appliquées) de Berlin, ainsi que le Netherlands Economic Institute (NEI) de Rotterdam ont élaboré, pour le compte de la Commission, une "Méthodologie pour l'évaluation de l'initiative Emploi à l'échelle européenne". Cette étude a par la suite servi de base à l'évaluation du programme Emploi, dont Integra fait partie, et, en mars 2000, le FBAE et le NEI ont publié, au nom de la Commission, une "Évaluation à l'échelle européenne de l'initiative communautaire Emploi".

(10) Voir rapports spéciaux n° 3/2000 sur les mesures d'aide à l'emploi des jeunes relevant du Fonds social européen et du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (section "Orientation"), point 51 c) (JO C 100 du 7.4.2000), et n° 22/1998 relatif à la gestion par la Commission de la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'égalité des chances pour les femmes et les hommes (JO C 393 du 16.12.1998).

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

II. Dans sa communication du 10 juillet 1996 sur Integra(1), la Commission met également l'accent:

- sur l'utilisation de méthodes issues de la pratique acquise sur le terrain,

- sur le recours à des approches intégrées permettant de prendre en compte la diversité des problèmes liés à l'exclusion du marché du travail.

IV. La Commission estime qu'au regard des objectifs poursuivis par l'initiative Integra, inévitablement, diverses questions méthodologiques se posent quant aux outils permettant de parvenir aux fins poursuivies. Les phénomènes d'exclusion sont complexes et multifactoriels. Comme l'ont montré un grand nombre d'évaluations, l'efficience des interventions n'est pas aisée à apprécier car les indicateurs se révèlent fréquemment insuffisants.

V. La Commission ne s'est pas employée à définir des groupes cibles de manière précise et rigide, en dehors de ceux énumérés dans la communication aux États membres (point II), en raison des situations souvent différentes existant dans les divers États membres. Les notions et les définitions peuvent varier d'un État membre à l'autre et une définition imposée d'en haut par la Commission risquait de limiter le champ d'action des États membres.

En outre, la sélection des projets en vue de la participation à Integra était la prérogative des comités de sélection mis en place dans chaque État membre par l'autorité de gestion désignée pour l'initiative. L'interprétation précise du terme "innovation" dans chaque État membre incombait au comité de sélection.

Pour l'initiative qui a succédé à Integra, à savoir Equal(2), la Commission a établi une série claire et complète de définitions, fondée sur la typologie née de l'évaluation d'Emploi. Néanmoins, malgré cette définition, l'appréciation du caractère innovant d'un projet demeure la responsabilité exclusive des comités de sélection des projets qui jugent notamment en fonction de leur connaissance du terrain et du contexte local.

VI. L'exigence en vertu de laquelle les projets devaient être proposés par des promoteurs travaillant directement avec les groupes cibles a entraîné une concentration automatique des efforts sur des zones affichant une concentration de groupes cibles. Les problèmes spécifiques des zones urbaines défavorisées ont également été abordés spécifiquement par les programmes de l'initiative communautaire.

VII. L'application de la dimension transnationale d'Integra a permis de tirer des enseignements qui ont beaucoup influencé l'élaboration de l'initiative communautaire en matière de ressources humaines qui lui a succédé, Equal.

VIII. En ce qui concerne l'évaluation et le suivi des enseignements tirés, une évaluation à mi-parcours au niveau communautaire a été réalisée entre août 1998 et janvier 2000, et une évaluation ex post de l'initiative Emploi sera effectuée en 2002 et 2003.

En ce qui concerne les acquis de l'initiative, un travail considérable a été accompli par la Commission et les États membres afin de tirer les leçons des expériences acquises, notamment par le biais:

- d'une série de publications,

- de l'ouverture au public de plusieurs centaines de descriptions de bonnes pratiques via Internet,

- de réunions régulières de groupes de travail au niveau européen,

- de l'organisation de plusieurs conférences.

IX. La Commission souligne l'importance du travail sur les indicateurs actuellement en cours dans le cadre du processus "Inclusion" (suite aux sommets de Lisbonne et Nice). Cet exercice démontre clairement la difficulté que représente l'établissement d'indicateurs harmonisés susceptibles d'éclairer les situations d'exclusion.

X. La Commission a donné des orientations en 1997, sous la forme d'un document intitulé "Guide d'impact pour les promoteurs de projet"(3). Ce guide présente des méthodes sur la manière de planifier une stratégie en vue de diffuser les bons résultats d'un projet. Il a été suivi, en 1999, par un "Guide des activités de relations publiques pour les promoteurs de projet", qui visait à valoriser pleinement, par une communication efficace, le potentiel des projets mis en oeuvre dans le cadre des initiatives communautaires(4). En ce qui concerne la diffusion et l'intégration des résultats relatifs à Integra, les nouvelles connaissances en matière de lutte contre l'exclusion du marché de l'emploi ont été principalement diffusées aux niveaux communautaire, national et local par des publications et des sites Internet.

XI. Le site Internet de la Commission (http://europa.eu.int/comm/equal) contient les publications mentionnées au point X, ainsi que beaucoup d'autres, donnant des exemples de bonnes pratiques, et est librement accessible par tous les décideurs dans le domaine du marché du travail au sein de l'Union. La majorité des publications élaborées par la Commission ont été imprimées et diffusées à grande échelle dans l'ensemble de l'Union.

Les événements organisés aux niveaux national et européen, l'incorporation systématique des acquis dans les programmes qui ont pris le relais d'Integra (notamment l'initiative Equal), sont autant d'indices de l'intense activité d'animation des programmes. Sur le plan strict de la transnationalité, plusieurs publications, disponibles sur l'Internet, décrivent les acquis de cette coopération.

XII. L'évaluation finale de la capacité d'Integra à atteindre ses objectifs ne peut être effectuée avant la réception et l'analyse, par la Commission, des rapports finaux nationaux (attendus pour juin 2002) et avant la publication de l'évaluation ex post, en 2003.

XIII. La Commission estime que, dans le cas particulier d'Integra, les principaux groupes cibles de tous les volets de l'initiative Emploi étaient bien définis dans la communication aux États membres, sans qu'ait toutefois été imposée une définition trop "despotique", qui aurait limité la capacité des États membres à adapter les éléments centraux de leurs programmes opérationnels aux besoins spécifiques de leur marché de l'emploi.

- En outre, les seuls indicateurs valables pour un programme d'actions novatrices tel qu'Emploi consistent en des évolutions de politiques et pratiques du marché du travail solidement enracinées et constantes. L'expérience acquise dans le cadre d'Adapt et d'Emploi a amené la Commission à la même conclusion que la Cour sur le plan des indicateurs de suivi du programme et cet aspect a été pris en considération dans l'élaboration de l'initiative Equal. Néanmoins, il est clair que la plupart de ces indicateurs resteront de type qualitatif et non quantitatif, ce qui laisse une marge d'appréciation importante.

- En ce qui concerne la nécessité d'élaborer un plan stratégique prévoyant le transfert systématique des enseignements tirés et des modèles existants en matière de bonnes pratiques, la Commission estime que les plans d'action nationaux pour l'emploi, et la stratégie européenne pour l'emploi en général, constituent un pan important du plan stratégique pour l'amélioration systématique des ressources humaines dans les États membres, à laquelle les initiatives communautaires dans le domaine des ressources humaines, notamment Emploi, contribuent activement et dans une large mesure.

ACTIVITÉS PRÉALABLES AU LANCEMENT

12. La Commission souhaite faire observer ce qui suit.

a) La sélection des projets en vue de la participation à Integra était la prérogative des comités de sélection mis en place dans chaque État membre par l'autorité de gestion désignée pour l'initiative. L'interprétation précise du terme "innovation" dans chaque État membre incombait au comité de sélection.

b) En ce qui concerne la composition des différents groupes cibles au titre d'Integra, le point 12 de la communication aux États membres, de 1996, fixant des orientations modifiées pour les programmes opérationnels dans le cadre de l'initiative Emploi(5) énumère les groupes cibles du volet Integra. Néanmoins, ces orientations sont larges et générales, et les États membres ont été encouragés à les interpréter à la lumière de leur propre situation et de leurs priorités respectives, comme indiqué dans leurs programmes opérationnels.

c) En ce qui concerne l'identification des objectifs, ceux-ci ont été énoncés, en termes généraux, dans les orientations de 1996 (dans la section I "Objectifs") et dans les règlements sur les Fonds structurels. En conséquence, la définition précise des objectifs pour chacun des groupes cibles identifiés devait figurer dans les programmes opérationnels des États membres, eu égard à leurs politiques et priorités nationales.

d) et e) Le contexte général dans lequel la sélection des projets et des groupes cibles devait s'inscrire a été défini dans le livre blanc de la Commission sur la croissance, la compétitivité et l'emploi(6) et à la section VII des orientations. La Commission souligne toutefois la difficulté d'établir des indicateurs permettant de mesurer l'exclusion, comme le montrent les travaux effectués actuellement dans ce domaine, à la suite des sommets de Lisbonne et de Nice.

f) L'établissement de repères concernant les groupes cibles identifiables pourrait donner une image erronée de la réussite d'un programme tel qu'Integra, dans le cas duquel la population cible fluctue constamment et les effets qualitatifs sur les systèmes et sur les facteurs ayant des répercussions sur l'exclusion du marché de l'emploi revêtent une plus grande importance.

13. La Commission est consciente des difficultés inhérentes à l'évaluation d'une initiative recouvrant des groupes cibles et des activités aussi divers. Néanmoins, elle estime que les avantages potentiels d'une approche permettant des échanges fructueux en ce qui concerne les activités menées et les enseignements tirés l'emportent sur les avantages d'une analyse comparative des projets.

14. L'approche adoptée était de type holistique et consistait à s'attaquer au problème de l'exclusion du marché de l'emploi dans son acception la plus large. Néanmoins, au Royaume-Uni (Grande-Bretagne)(7), par exemple, les objectifs de l'initiative reposaient sur une analyse du marché du travail britannique, qui identifiait les groupes les plus défavorisés. Cette analyse a été publiée en septembre 1996, sous la forme d'un supplément au PO(8) pour Emploi, définissant les groupes cibles pour Integra et justifiant de manière statistique les activités proposées. Le document britannique (Grande-Bretagne) intitulé "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2)" définit les bénéficiaires potentiels de manière relativement détaillée à l'annexe 3 "beneficiary information", tandis que l'annexe 4 énumère les 805 sections électorales affichant une forte proportion de personnes défavorisées sur le marché de l'emploi, qui ont reçu un degré de priorité élevé au titre d'Integra.

Des informations similaires sont disponibles dans le contexte plus large du programme opérationnel présenté par la France dans le cadre de l'initiative Emploi.

15. Des définitions claires des termes clés ont été donnés, par exemple, en France, où le guide du candidat explicite les mots-clés, y compris l'appréciation de la notion d'innovation. De même, au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), le "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999" définit les notions d'innovation, de suivi, d'effets multiplicateurs, de diffusion et d'intégration des résultats, ainsi que de transnationalité. Ce guide a été distribué à tous les candidats avant la soumission des propositions de projets. Il énumérait, à l'annexe I, les critères de sélection précis utilisés pour évaluer la compréhension et l'application de ces notions par les candidats.

SÉLECTION ET MISE EN OEUVRE

18. La Commission a établi des orientations générales pour le suivi et l'évaluation des interventions du FSE en 1995 et des lignes directrices spécifiques pour l'initiative Emploi en 1999(9).

19. Concernant la question de la définition des groupes cibles, la Commission fait observer ce qui suit:

- le point 12 de la communication aux États membres(10) fixant des orientations modifiées pour les programmes opérationnels dans le cadre de l'initiative Emploi définit les groupes cibles du volet Integra(11),

- elle avait une vue d'ensemble claire de la mise en oeuvre d'Integra, pendant la période concernée, via son bureau d'assistance technique, Europs, qui recueillait des informations sur les projets en collaboration avec les bureaux d'assistance technique nationaux pour Integra,

- conformément au règlement, les rapports finaux sur la mise en oeuvre de l'initiative doivent être envoyés à la Commission pour le 30 juin 2002; par l'analyse de ces rapports, la Commission aura une connaissance approfondie de la mise en oeuvre d'Integra dans l'ensemble des États membres.

20. L'initiative visait à améliorer le fonctionnement des marchés de l'emploi dans l'Union et, étant donné que les principaux acteurs à cet égard sont nationaux, voire infranationaux, ce sont ces niveaux qui ont reçu le plus d'attention en matière d'intégration des résultats.

La diffusion des informations relatives aux projets a été effectuée, pour l'essentiel, via les bureaux d'assistance technique nationaux, dont la plupart sont restés en activité pendant un certain temps après la fermeture d'Europs.

Au niveau communautaire, à partir de 1997, la diffusion a été centrée sur les neuf groupes thématiques spécialement mis sur pied à cet effet. Ces groupes thématiques étaient, dans tous les cas, placés sous la direction des États membres et composés de représentants des bureaux d'assistance technique et administrations nationaux, ainsi que de responsables de projets. La fermeture d'Europs n'a donc pas eu beaucoup d'incidences sur eux.

21. Les premiers acquis d'Integra et les autres volets de l'initiative communautaire Emploi sont présentés sur le site Internet public de la Commission(12). Ces grands acquis ont été classés selon la taxinomie de la stratégie européenne pour l'emploi, en vue de faciliter leur utilisation par les États membres dans l'élaboration de leurs plans d'action nationaux pour l'emploi.

En outre, afin d'encourager les États membres à mettre à profit les résultats de l'initiative Emploi, le cas échéant, la conception de l'initiative actuelle, Equal, voulait que les États membres précisent les enseignements qu'ils avaient tirés d'Adapt et d'Emploi concernant les priorités thématiques choisies pour Equal.

25. En Espagne, l'un des principaux critères de sélection pour les projets était "l'innovation" [comme indiqué dans le programme opérationnel modifié - décision de la Commission C(97) 863].

Au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), le PO relatif à l'initiative Emploi mentionnait des critères de sélection supplémentaires pour Integra, les candidats étant invités à indiquer en quoi leur projet différait des projets existants et ne faisait pas double emploi avec d'autres mesures.

26. Comme indiqué au point II, la communication de la Commission de 1996 énonce des objectifs clairs pour les projets Integra. Au Royaume-Uni (Grande-Bretagne) du moins, les critères de sélection tenaient également compte du groupe cible et de la complémentarité avec d'autres programmes similaires. Le "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2)" britannique (Grande-Bretagne) indique clairement, à l'annexe 1, les critères de sélection applicables à Integra et aux autres volets de l'initiative Emploi, et contient les notions de ciblage, d'analyse du marché de l'emploi, d'innovation, de transnationalité, de résultats, de suivi et d'évaluation, de diffusion, d'effet multiplicateur, de capacité, de budget, et de complémentarité.

27. En ce qui concerne l'accent mis sur les migrants et les réfugiés:

en Espagne, l'appel de projets signalait que, pour Integra, la priorité serait donnée à la lutte contre le racisme et la xénophobie, la formation linguistique des immigrants, etc., malgré le fait que ce groupe était proportionnellement beaucoup moins important en Espagne que dans d'autres pays, à l'époque;

l'OP britannique (Grande-Bretagne) précisait que les réfugiés et les migrants constituaient un groupe cible. Les critères de sélection [figurant notamment dans le "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2)"] accordaient une importance particulière aux activités en faveur des réfugiés.

ÉVALUATION

29. Des indicateurs fiables n'étaient pas disponibles au cours de cette période. Il n'existait qu'un seul repère approprié, consistant à comparer les instruments, les techniques et les méthodes mis au point dans le cadre de l'initiative avec ceux qui existaient précédemment.

30. Un lien direct peut être établi entre le lancement de l'initiative et le livre blanc de la Commission sur la croissance, la compétitivité et l'emploi, qui donne un aperçu général des défis économiques et sociaux auxquels l'Union était confrontée en 1994 (au chapitre 8, en particulier). Les initiatives spécifiques entreprises par la Commission au cours de la période qui a immédiatement suivi le livre blanc devraient être vues à la lumière de la tentative ambitieuse de la Commission d'opérer des changements importants dans le tissu économique et social de l'Union.

31. L'évaluation des coûts et des avantages potentiels de l'initiative dans chaque État membre, ainsi que de l'étendue de la participation par les membres des groupes cibles ne sera possible que lorsque la Commission aura reçu et analysé les rapports finaux sur le programme transmis par les États membres. L'échéance fixée pour la réception de ces rapports est le 30 juin 2002.

32. Une évaluation a été réalisée dans le courant du programme, sur la base des orientations générales établies par la Commission pour les interventions du FSE(13). L'évaluation au niveau communautaire (EU wide Evaluation) publiée en mars 2000, qui était classée comme une évaluation "à mi-parcours", reposait à la fois sur les rapports d'évaluation nationaux examinés lors de réunions conjointes et sur des analyses spécifiques, telles que des études de cas. En outre, une évaluation ex post de l'initiative communautaire Emploi sera réalisée en 2002 et 2003. Elle sera fondée sur des informations couvrant toute la durée de l'initiative.

33. Des informations précises sur les résultats de l'initiative dans chaque État membre ne seront disponibles que lorsque la Commission aura reçu les rapports finaux sur le programme, transmis par les États membres. L'échéance fixée pour la réception de ces rapports est le 30 juin 2002.

34. Aucune évaluation spécifique des différents volets composant l'initiative communautaire Emploi n'a été effectuée, parce qu'Emploi ne constituait qu'une seule et même initiative. L'évaluation à mi-parcours, au niveau communautaire, de l'initiative Emploi, qui a été réalisée en collaboration avec les évaluateurs dans chaque État membre, contient une somme d'informations considérable sur la mise en oeuvre d'Integra.(14). Pour ce qui concerne la cohérence de l'approche suivie en matière d'évaluation pour Emploi, se reporter au point 33.

36. Les "Conclusions des évaluations à mi-parcours du FSE" ont souligné que l'initiative communautaire ne devait pas être évaluée en termes purement quantitatifs. Les évaluations devaient principalement porter sur des aspects qualitatifs, tels que les processus permettant d'atteindre de nouvelles populations frappées d'exclusion. Un certain nombre d'États membres ont mis au point des instruments de suivi visant à collecter des données sur la mise en oeuvre du projet sur les plans du contenu, du financement et de la transnationalité(15).

37. La conception d'Emploi était fondée sur l'existence d'un grand nombre de problèmes différents, touchant un grand nombre de groupes et sous-groupes différents, et sur la nécessité d'un grand nombre de solutions diverses pour venir à bout de ces problèmes. L'évaluation ex post de l'initiative Emploi, dont la publication est prévue pour 2003, devrait attirer l'attention des dirigeants et des responsables de l'élaboration des programmes sur différents modèles de bonnes pratiques et fournir une appréciation indépendante de leur potentiel.

41. L'évaluation était prévue dans le courant et à la fin du programme. La Commission a établi des orientations générales pour les interventions du FSE(16). Des évaluateurs au niveau communautaire ont été appelés à soutenir et à épauler les évaluateurs nationaux. L'évaluation au niveau communautaire établit des orientations méthodologiques en vue de soutenir les évaluateurs nationaux et de définir un cadre commun sur les différents types d'analyses à réaliser et d'informations à collecter. Les évaluateurs au niveau communautaire ont la possibilité de s'appuyer tant sur les rapports d'évaluation nationaux examinés lors de réunions conjointes et sur des analyses spécifiques, telles que des études de cas.

42. Les rapports d'évaluation sur les différents projets faisaient partie des structures d'information et de diffusion au niveau des États membres et, à travers elles, au niveau communautaire. Dans un grand nombre de cas, les résultats des évaluations de projets ont été repris dans des rapports nationaux et des publications qui ont été placés dans le domaine public.

43. L'objet de l'initiative ne prévoit pas que les projets sont destinés à se poursuivre indéfiniment. Si une approche concluante est mise au point dans le cadre d'un projet, elle doit être intégrée aux politiques et pratiques "normales" du marché de l'emploi. Le fait de rester dans le cadre de l'IC représenterait une incapacité d'intégrer les résultats et, donc, un manquement à un principe clé de l'initiative.

Cependant, les États membres disposaient d'une stratégie en ce qui concerne la mise en pratique des enseignements tirés des projets, par le processus d'intégration des résultats.

DIFFUSION ET INTÉGRATION DES RÉSULTATS

44. et 45. Dans le cadre de ses activités de diffusion, la Commission a donné des orientations en 1997, sous la forme d'un document intitulé "Guide d'impact pour les promoteurs de projet". Ce guide contient des suggestions sur la manière de planifier une stratégie en vue de diffuser les bons résultats d'un projet (CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, p. 32). Il a été suivi, en 1999, par un "Guide des activités de relations publiques pour les promoteurs de projet", qui visait à valoriser pleinement, par une communication efficace, le potentiel des projets mis en oeuvre dans le cadre des initiatives communautaires (p. 28, 1999).

En outre, les bureaux d'assistance technique (BAT) nationaux ont donné des indications aux responsables des projets concernés.

Par exemple:

- au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), le BAT a publié, en juillet 1997, un document intitulé "Guidance Note 7: Dissemination", qui contenait des orientations détaillées portant sur les objectifs, les moyens et les techniques en matière de diffusion,

- en Espagne, des brochures ont été publiées et trois séminaires ont été organisés au niveau national en juillet 1998, novembre 1998 et juin 1999. Un grand nombre d'autres séminaires et réunions d'information ont été organisés aux niveaux régional et local. Un soutien spécifique a été apporté aux réseaux s'occupant des groupes cibles (Red Europea de Gitanos y Viajeros, red Repris, red Labora Vita).

46. La Commission souscrit à cette observation. L'établissement de tels groupes directeurs, à large participation, est une exigence qui a été prise en compte dans l'élaboration de l'initiative communautaire actuelle, Equal.

48. La Commission, par son bureau d'assistance technique pour l'initiative Emploi, Europs, a créé un site Internet qui contenait une grande quantité d'informations sur les expériences acquises et les enseignements tirés dans le cadre d'Integra. Lorsqu'Europs a cessé ses activités, en 2000, le contenu du site Internet a été transmis à la Commission et est actuellement librement accessible, à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/equal

Un grand nombre d'États membres, notamment l'Espagne, ont créé des bases de données contenant des informations de base sur les projets.

50. Les États membres ont été étroitement associés aux travaux, au niveau communautaire, des groupes thématiques, qui ont établi une série de lignes directrices, dans la série "Innovations". Les publications suivantes touchaient plus particulièrement Integra:

- "Emploi et solidarité"(17),

- "Construire de solides partenariats locaux"(18),

- "Vers l'emploi pour tous"(19). D'autres publications de cette série, même si elles ne découlent pas directement de travaux menés dans le cadre de projets Integra, contiennent des enseignements précieux pour les groupes cibles d'Integra (annexe 1).

51. Des informations plus claires sur la mesure dans laquelle Integra a eu des effets sur l'exclusion du marché de l'emploi ressortiront de l'évaluation ex post de l'initiative communautaire Emploi, qui devrait être publiée en 2003, et des rapports finaux sur la mise en oeuvre de l'initiative au niveau national, qui devraient être envoyés à la Commission pour le 30 juin 2002.

53. La Commission a publié, en collaboration avec les États membres, "La transnationalité: une démarche qui marche!" une publication détaillée dans laquelle la transnationalité est étudiée de trois grands points de vue. Elle a paru dans les cinq grandes langues officielles et a été largement diffusée auprès des principaux acteurs, décideurs, autorités nationales et responsables de projets. Elle est disponible gratuitement sur le site Internet de la Commission, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/equal (informations catalogue: Innovations n° 8, CE-19-98-487-XX-C, 1999, p. 60).

54. La Commission n'est pas en mesure de confirmer ou d'infirmer l'affirmation de la Cour selon laquelle aucun des États membres visités ne disposait d'un plan stratégique en vue d'assurer le transfert systématique des modèles existants en matière de bonnes pratiques.

Toutefois, au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), du moins, il existait un plan d'intégration systématique des résultats, élaboré par l'autorité de gestion et approuvé par le comité de suivi (réunion du 29 avril 1997 du comité de suivi Emploi). Ce plan a été mis en oeuvre par le bureau d'assistance technique et constamment actualisé. De plus, le rapport au comité de suivi sur l'avancement des travaux était un point permanent de l'ordre du jour de toutes les réunions qui ont suivi. Un plan similaire a été appliqué en France.

55. Les effets favorables de la participation de ces acteurs (autorités locales, employeurs, partenaires sociaux, etc.) aux groupes directeurs de projets ont été constatés par la Commission pendant la période de mise en oeuvre de l'initiative Emploi. Aussi la participation systématique de ces acteurs aux groupes directeurs de projets a-t-elle été intégrée dans l'initiative communautaire Equal (qui a succédé à Emploi).

AUTRES ASPECTS

58. La nécessité d'associer les acteurs locaux à la planification, la mise en oeuvre et l'évaluation des mesures [point 6 d) des orientations] a logiquement entraîné une concentration des activités dans les zones où de tels acteurs locaux étaient présents.

En Espagne, par exemple, les critères de sélection pour Integra indiquent explicitement que la priorité est accordée aux actions axées sur des zones urbaines défavorisées. Afin de renforcer la complémentarité des activités relevant des différentes initiatives mises en oeuvre dans ces zones, l'Espagne a organisé un séminaire conjoint Integra-Urban à Cordoba.

60 à 63 et 65 à 67. L'expérience acquise dans le cadre d'Adapt et d'Emploi a amené la Commission aux mêmes conclusions que la Cour et cet aspect a été pris en compte dans l'élaboration de l'initiative actuelle, Equal.

64. Compte tenu du principe de subsidiarité, les préférences des États membres en la matière ont automatiquement été privilégiées. La sélection des projets et l'approbation de leurs budgets étaient une prérogative nationale, qui reposait en grande partie sur une analyse des programmes de travail proposés.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

68. La Commission estime que l'initiative Integra, tout comme l'initiative communautaire Emploi dans son ensemble, était ambitieuse - les problèmes visés le promettaient - sans être trop ambitieuse. Les objectifs de l'initiative étaient clairs et relativement simples - comme indiqué dans la communication de 1996 aux États membres fixant des orientations pour l'initiative - et ont permis la réussite de la plupart des projets mis en oeuvre sur le terrain.

69. En ce qui concerne les activités préalables au lancement, les objectifs de l'initiative ont été énoncés à la fois dans les orientations (dans la section I "Objectifs") et dans les règlements sur les Fonds structurels. Le contexte général a été défini dans le livre blanc de la Commission sur la croissance, la compétitivité et l'emploi(20), comme indiqué au point 3 des orientations.

70. Les orientations fixées par la Commission dans sa communication aux États membres(21) étaient larges et générales, et les États membres ont été encouragés à les interpréter à la lumière de leur propre situation et de leurs priorités respectives, comme indiqué dans leurs programmes opérationnels. La Commission estime que l'établissement de repères concernant les groupes cibles identifiables pourrait donner une image erronée de la réussite d'un programme tel qu'Integra, dans le cas duquel la population cible fluctue constamment et les effets sur les systèmes et sur les facteurs ayant des répercussions sur l'exclusion du marché de l'emploi revêtent une plus grande importance.

71. En Espagne et au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), les programmes opérationnels précisaient que les réfugiés et les migrants constituaient un groupe cible. Au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), les critères de sélection [figurant notamment dans le "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-99 (Part 2)"] accordaient une importance particulière aux activités en faveur des réfugiés.

72. Les premiers acquis d'Integra et les autres volets de l'initiative communautaire Emploi sont présentés sur le site Internet public de la Commission. Ces grands acquis ont été classés selon la taxinomie de la stratégie européenne pour l'emploi, en vue de faciliter leur utilisation par les États membres dans l'élaboration de leurs plans d'action nationaux pour l'emploi.

En outre, l'évaluation ex post d'Emploi et les rapports finaux sur le programme (attendus pour le 30 juin 2002) fourniront une synthèse concise des principaux enseignements à tirer aux niveaux national et communautaire et des résultats obtenus.

73. Emploi constituait une seule et même initiative et aucune évaluation spécifique des différents volets composant cette initiative communautaire n'a été effectuée. L'évaluation à mi-parcours au niveau communautaire établit des orientations méthodologiques en vue de soutenir les évaluateurs nationaux et de définir un cadre commun sur les différents types d'analyses à réaliser et d'informations à collecter. En outre, l'évaluation ex post de l'initiative Emploi fournira des informations détaillées sur les résultats de l'initiative tout entière, Integra y compris.

74. La Commission souscrit à cette observation concernant la diffusion. Elle a intégré cette exigence dans l'initiative communautaire actuelle, Equal (qui a succédé à Emploi).

75. a) Tant en Espagne qu'au Royaume-Uni (Grande-Bretagne), les critères de sélection englobaient la question de l'innovation et l'affectation de l'aide aux projets visant les personnes menacées d'exclusion du marché de l'emploi.

b) Une conclusion fiable concernant les expériences acquises et le suivi des enseignements tirés ne peut être formulée avant la réception et l'analyse, par la Commission, des rapports finaux sur l'initiative.

c) Le suivi a été réalisé dans chaque État membre via le comité de suivi expressément constitué, dont la Commission faisait partie. La diffusion a été largement effectuée au niveau des projets ainsi qu'aux niveaux local, national et communautaire. Ni le suivi ni la diffusion n'ont été mis à profit pour créer de nouveaux modèles de lutte contre l'exclusion du marché du travail. Néanmoins, ils ont constitué des éléments importants du processus consistant à faire en sorte que les enseignements tirés des projets soient transmis au plus large public possible de décideurs.

76. Une conclusion fiable concernant la valeur et l'efficacité d'Integra ne peut être formulée avant la réception et l'analyse, par la Commission, des rapports finaux sur l'initiative Emploi, qui sont attendus pour le 30 juin 2002, et de l'évaluation ex post, qui doit être publiée en 2003.

77. En ce qui concerne les recommandations de la Cour, la Commission tient à préciser:

a) que l'expérience des premières années de la stratégie européenne pour l'emploi a montré l'intérêt d'une approche plus thématique de la politique de l'emploi. Les phénomènes de discrimination et d'inégalités sévissent de manière généralisée et différenciée. Le souhait d'ouvrir à tous le marché du travail impose un vaste terrain d'expérimentation. La Commission considère qu'il revient surtout aux instances locales de s'assurer, lors de la sélection des projets, de leur caractère innovant;

b) qu'elle partage le souci de la Cour de disposer au plus vite d'indicateurs fiables et homogénéisés, ce qui relève d'un travail commun actuellement en cours entre les États membres. Une évaluation qualitative et tout au long du projet constitue la meilleure garantie de s'assurer de la plus-value de tels programmes expérimentaux;

c) que l'expérience d'Adapt et d'Emploi a été une première étape dans une collaboration plus intense et rapprochée entre la Commission et les États membres, notamment à travers les groupes thématiques établis au niveau européen, et que la conception de l'initiative Equal tient grandement compte de ces éléments positifs.

Annexe 1

Parmi une série de publications phares, produites vers la fin de l'initiative, figurent les brochures suivantes, concernant directement Integra.

- Crossing the Job threshold: fruit des travaux du groupe thématique "Débouchés sur l'emploi". Cette publication souligne la nécessité de cibler les ressources sur les individus qui sont exclus, ou menacés d'exclusion, du marché du travail. Elle s'adresse principalement aux établissements et aux personnes qui peuvent faire office de médiateurs entre les groupes défavorisés et les employeurs, comme les services publics de l'emploi, les services privés d'emploi et de placement, les prestataires de formation professionnelle, et les organisations non gouvernementales (ONG) représentant les intérêts des groupes défavorisés. Ces établissements ne peuvent pas aisément modifier ou perfectionner leurs méthodes et leurs approches, sauf si le contexte politique est favorable. Cette publication s'adresse donc également aux partenaires sociaux et aux décideurs chargés des politiques de l'emploi aux niveaux européen, national, régional et local (CE-V/1-00-016-XX-C, 2000, p. 28).

- Empowerment (responsabilisation): fruit des travaux du groupe thématique "Prise de responsabilité des exclus". Ce groupe a examiné comment les projets Emploi - Integra ont poursuivi l'objectif de la responsabilisation des personnes et des groupes d'exclus, en tant que stratégie d'insertion professionnelle. Il a identifié les projets les plus représentatifs de cette approche et s'est employé à étudier, aux échelons national et européen, la nature et l'impact des stratégies de responsabilisation pour l'emploi et l'inclusion (CE-V/1-00-013-XX-C, 2000, p. 30).

- Integra - Parcours d'insertion sociale et professionnelle en faveur des exclus: Integravise à promouvoir des mesures destinées à améliorer l'accès au marché du travail et l'employabilité des groupes qui en sont exclus (CE-97-96-475-XX-C, 1997, p. 20).

- Concrétiser les politiques actives de l'emploi: synthèse des acquis stratégiques Adapt & Emploi: les projets Adapt et Emploi ont exploré un large éventail de modèles novateurs de bonnes pratiques en vue d'améliorer et de soutenir les politiques actives de l'emploi. Ceux-ci peuvent être directement liés aux quatre piliers de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) et des plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN) des États membres: capacité d'insertion professionnelle, esprit d'entreprise, capacité d'adaptation et égalité des chances (CE-V/1-00-020-XX-C, 2000, p. 16).

- Approches territoriales: les principes clés: les termes "approche territoriale" font référence à un système naissant de gouvernance locale. Ce système permet aux régions et à leurs subdivisions de faire face avec souplesse et esprit d'innovation aux défis posés par une économie mondiale de plus en plus ouverte, tout en encourageant la participation et l'intervention des citoyens (CE-V/1-00-001-XX-C, 2000, p. 36).

(1) Communication aux États membres fixant des orientations modifiées pour les programmes opérationnels ou les subventions globales que les États membres sont invités à soumettre dans le cadre de l'initiative communautaire "Emploi et développement des ressources humaines" visant à promouvoir la croissance de l'emploi, principalement par le développement des ressources humaines (JO C 200 du 10.7.1996, p. 13).

(2) Initiative communautaire Equal concernant la coopération transnationale pour la promotion de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les inégalités de toute nature en relation avec le marché du travail, pour la période de programmation 2000-2006 (2000/C 127/02, JO C 127 du 5.5.2000).

(3) CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, p. 32.

(4) Idem, 1999, p. 28.

(5) Communication aux États membres fixant des orientations modifiées pour les programmes opérationnels ou subventions globales que les États membres sont invités à soumettre dans le cadre de l'initiative communautaire "Emploi et développement des ressources humaines" visant à promouvoir la croissance de l'emploi, principalement par le développement des ressources humaines (JO C 200 du 10.7.1996, p. 13).

(6) Croissance, compétitivité, emploi - les défis et les pistes pour entrer dans le 21e siècle - Livre blanc. ISBN 92-826-7423-1, 1994, chapitre 8, point f).

(7) Le Royaume-Uni a présenté deux programmes opérationnels (PO) distincts dans le cadre de l'initiative communautaire Emploi: un pour la Grande-Bretagne et un pour l'Irlande du Nord. Les exemples donnés dans la réponse de la Commission concernent le PO relatif à la Grande-Bretagne.

(8) Programme opérationnel (formulaire au moyen duquel les projets des États membres concernant les actions à mener au titre des initiatives communautaires ont été présentés à la Commission).

(9) "Common guide for monitoring and evaluation, EC Structural Funds, European Commission, 1995" et "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative, 1999".

(10) op. cit. (note 1 de bas de page du document de 1996).

(11) "Les groupes cibles continueront à inclure les groupes défavorisés qui étaient auparavant couverts par Emploi - Horizon, tels que les chômeurs de longue durée, les parents isolés sans emploi, les personnes sans domicile fixe, les nomades et les voyageurs, les détenus et anciens détenus, les toxicomanes, etc. Toutefois, l'accent devrait être mis en particulier sur les actions centrées sur les besoins spécifiques des migrants, des réfugiés et autres groupes vulnérables similaires [...]".

La définition des groupes cibles couverts par Emploi - Horizon, mentionnée à l'alinéa précédent, incluait "les toxicomanes et les personnes marginalisées, les immigrés, les réfugiés, les nomades, les personnes isolées, les familles monoparentales, les personnes sans domicile fixe, les détenus et anciens détenus" (JO C 180 du 1.7.1994, p. 36).

(12) À l'adresse: http://europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm Acquis stratégiques.

(13) Op. cit. "Common guide for monitoring and evaluation, EC Structural Funds, European Commission, 1995" et "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative, 1999".

(14) Op. cit.

(15) "Final EU wide evaluation of the Community Initiative Employment", mars 2000, p. 107.

(16) Op. cit."Common guide for monitoring and evaluation, EC Structural Funds, European Commission, 1995" et "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative, 1999".

(17) Innovations n° 7, CE-11-98-932-XX-C, 1998, p. 36.

(18) Innovations n° 1, CE-11-98-924-XX-C, 1998, p. 28.

(19) Innovations n° 9, CE-26-99-780-XX-C, 2000, p. 40.

(20) ISBN 92-826-7423-1.

(21) Op. cit. Communication aux États membres (JO C 200 du 10.7.1996, p. 19).