VERS L'UNION ÉLARGIE - Document de stratégie et Rapport de la Commission européenne sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats sur la voie de l'adhésion {SEC (2002) 1400 - 1412}

Table des matières

1. Contexte général

1.1. L'Europe à la veille de l'élargissement

1.2. L'opinion publique et le processus d'élargissement

1.3. Préparation administrative à l'élargissement

1.4. Les critères de Copenhague

1.5. Renforcement des capacités administrative et judiciaire

1.6. Les négociations d'adhésion

1.6.1. État d'avancement

1.6.2. Engagements

1.6.3. Dispositions transitoires

2. Progrès accomplis par les pays candidats pour respecter les critères d'adhésion

2.1. Critères politiques

2.1.1. Évolution générale

2.1.2. Conclusions

2.2. Critères économiques

2.2.1. Évolution générale

2.2.2. Conclusions

2.3. Autres obligations découlant de l'adhésion (y compris la capacité administrative)

2.3.1. Évolution générale

2.3.2. Conclusions

2.4. Conclusions et recommandations générales

3. Achèvement du processus

3.1. Conclusion des négociations

3.1.1. Le cadre financier

3.1.2. Approche relative au nouvel acquis et au réexamen des chapitres

3.1.3. Le chapitre «Autres domaines»

3.2. Finalisation du traité d'adhésion

3.3. Participation aux travaux de l'Union avant l'adhésion

3.4. Suivi et sauvegardes

3.5. Après l'élargissement

3.5.1. Renforcement des institutions

3.5.2. L'UEM et l'euro

3.5.3. Schengen

3.5.4. L'Espace économique européen

4. Une stratégie d'adhésion révisée pour la Bulgarie et la Roumanie

4.1. Progrès accomplis jusqu'à présent

4.2. Date indicative

4.3. Feuilles de route pour l'adhésion

4.4. Aide de préadhésion

5. Nouvelle impulsion au processus d'élargissement avec la Turquie

5.1. Renforcement de la stratégie de préadhésion

5.2. Soutien financier additionnel

6. Conclusions et Recommandations

Annexe 1: Conclusions des rapports réguliers

Bulgarie

Chypre

République tchèque

Estonie

Hongrie

Lettonie

Lituanie

Malte

Pologne

Roumanie

Slovaquie

Slovénie

Turquie

Annexe 2 : Le chapitre «Autres domaines»

Annexe 3: Conventions des droits de l'homme

Annexe 4: projets de jumelage

Annexe 5: Évaluations par les pairs

Annexe 6: État d'avancement des négociations

Annexe 7: Principaux indicateurs statistiques

1. Contexte général

1.1. L'Europe à la veille de l'élargissement

Le prochain élargissement de l'Union renforcera encore l'unité du continent européen et contribuera à créer une zone de paix et de prospérité durables.

En 1993, le Conseil européen de Copenhague a ouvert la perspective de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. L'UE a ensuite lancé une ambitieuse stratégie de préadhésion, qui a guidé et soutenu les préparatifs des candidats à l'adhésion jusqu'à aujourd'hui.

Par leurs efforts pour remplir les critères d'adhésion à l'UE et par l'adoption du cadre législatif de celle-ci, les candidats ont réussi à accélérer leurs réformes internes en même temps qu'ils se sont préparés à l'adhésion à l'UE. Les citoyens européens se sont rapprochés les uns des autres, comme l'a montré la solidarité entre les membres actuels et futurs de l'UE lors des graves inondations de l'été dernier en Europe centrale et orientale.

Les arguments historiques et politiques en faveur de l'élargissement sont décisifs. Des avantages économiques substantiels en découleront également.

La stabilité politique est tout aussi bénéfique pour les actuels États membres que pour les pays candidats. Des démocraties stables sont apparues en Europe centrale et orientale. Ce succès est, pour une large part, imputable aux citoyens de ces pays eux-mêmes. La stabilité politique dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale plonge ses racines dans des valeurs communes à toute l'Europe, à savoir la démocratie, la primauté du droit, le respect des droits de l'homme et la protection des minorités. Elle fait disparaître les éventuelles causes de conflits, telles que les questions des minorités et les problèmes frontaliers. La stabilité du cadre politique est une condition préalable essentielle, non seulement pour garantir une paix durable et une coexistence pacifique, mais aussi pour promouvoir la prospérité économique.

Pour les pays candidats, l'élargissement offre des perspectives d'amélioration du niveau de vie et d'accroissement de la compétitivité au niveau mondial. Entre la moitié et les deux tiers des échanges commerciaux des pays candidats se font déjà avec l'UE. La croissance rapide des échanges a contribué à développer les marchés et les investissements. L'intégration complète résultant de l'adhésion et l'adoption de règles et de normes communes dans le plus grand marché unique du monde renforceront encore les chances de parvenir à une croissance durable sur les plans social et environnemental.

Forte de sa stabilité politique et économique, l'Union élargie sera mieux armée pour relever les défis mondiaux. Une Union élargie donnera plus de poids aux relations extérieures, en particulier au développement d'une politique étrangère et de sécurité commune. L'amélioration de la coopération entre les États membres actuels et futurs facilitera la lutte contre la criminalité et le terrorisme internationaux.

L'UE élargie devra porter ses regards au-delà de ses propres frontières pour élaborer une nouvelle politique de voisinage dans l'intérêt de tous. La réflexion est engagée sur une politique pour une «grande Europe». Il s'agit de définir une approche plus cohérente des rapports entre une Union élargie et les pays voisins. La Commission examine actuellement la possibilité de renforcer la politique de l'UE vis-à-vis de ses nouveaux voisins, afin non seulement de faire contrepoids aux craintes éventuelles résultant de l'élargissement, mais également de veiller à ce que celui-ci ouvre des perspectives, telles qu'un développement probable des échanges et une croissance économique des deux côtés. Cette nouvelle politique de proximité devra insister sur l'idée qu'une UE élargie adoptera une attitude ouverte et favorisera le développement d'intérêts et d'activités communs avec ses voisins des Balkans occidentaux, de l'Europe orientale et de la Méditerranée.

Les futurs États membres apportent une contribution précieuse aux discussions sur l'avenir de l'Europe dans le cadre de la Convention européenne, qui prépare la prochaine réforme interinstitutionnelle. Les travaux de la Convention sont essentiels pour l'avenir de l'Europe. La pleine participation des pays candidats a clairement montré la valeur ajoutée d'une Europe élargie.L'évaluation des pays candidats à laquelle la Commission se livre dans les rapports réguliers de cette année délivre trois messages importants:

* La stratégie de préadhésion de l'Union est une réussite. La perspective de l'élargissement a considérablement accéléré le processus de transformation dans les pays candidats.

* Les négociations d'adhésion, qui se sont fondées sur les principes des mérites propres, de la différenciation et du rattrapage, peuvent être conclues d'ici la fin 2002 avec la plupart des pays candidats. La préparation en vue de l'élargissement continuera.

* L'élargissement est un processus global, qui ne s'achève pas avec les premières adhésions. L'Union européenne continue de soutenir pleinement les candidats actuels qui ne seront pas en mesure de participer au prochain élargissement.

Les pays candidats ont déployé des efforts considérables au cours du processus d'élargissement. Des décisions politiques et économiques importantes ont été prises en prévision de l'élargissement. Pour que les États membres futurs et actuels profitent pleinement des avantages de l'intégration, le calendrier envisagé pour l'élargissement doit être respecté sans compromettre la qualité du processus d'adhésion.

La Commission espère qu'un État de Chypre réunifié accédera à l'Union européenne sur la base d'un règlement global satisfaisant pour toutes les parties concernées. Comme l'indiquent les conclusions du Conseil européen de Séville, l'Union est disposée à prendre en considération les conditions d'un règlement politique dans le traité d'adhésion, conformément aux principes qui sous-tendent l'Union européenne. La Commission salue la poursuite de la participation active des Nations unies. Toutes les parties concernées devraient à présent coordonner leurs efforts pour parvenir à un tel règlement avant la conclusion des négociations d'adhésion. Compte tenu des déclarations du Conseil de sécurité des Nations unies, la Commission invite la Turquie, en particulier, à s'associer pleinement aux efforts pour parvenir à un règlement global cette année. Si tel était le cas, les conditions d'adhésion de Chypre pourraient être adaptées pour refléter le règlement global ainsi que ses implications pour la mise en oeuvre de l'acquis dans l'ensemble de l'île.

La Commission reste en contact étroit avec toutes les parties impliquées pour soutenir les efforts en vue d'un tel règlement. Elle a proposé que l'Union affecte des ressources considérables pour aider la partie nord de l'île à rattraper son retard et pour soutenir un règlement. La Commission note qu'en l'absence de règlement, les décisions qui devront être prises en décembre par le Conseil européen de Copenhague seront fondées sur les conclusions du Conseil européen d'Helsinki.

Lors de ses réunions successives à Göteborg, Laeken et Séville, le Conseil européen a confirmé que, si le rythme actuel des négociations et des réformes était maintenu, l'Union européenne était déterminée à conclure les négociations avec Chypre, Malte, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la Lituanie, la Lettonie, l'Estonie, la République tchèque et la Slovénie d'ici à la fin de 2002, si ces pays étaient prêts. Le but demeure qu'en 2004 ces pays participent aux élections au Parlement européen en tant que membres à part entière. Le Conseil européen de Séville ajoutait qu'afin de le mettre en mesure de décider quels seraient les pays candidats avec lesquels les négociations pourraient être conclues à la fin de 2002, la Commission devait formuler les recommandations pertinentes à la lumière de ses rapports réguliers.

Le Conseil européen de Séville a également encouragé la Bulgarie et la Roumanie à poursuivre leurs efforts et réaffirmé l'engagement de l'Union de les soutenir pleinement dans leur préparation à l'adhésion.

Il a ajouté qu'une feuille de route actualisée et une stratégie de préadhésion révisée et renforcée devraient être adoptées à Copenhague pour les pays candidats encore en négociation. Une augmentation de l'aide financière de préadhésion pourrait aussi être envisagée. Par ailleurs, si la rythme actuel est maintenu, un calendrier plus précis pourrait être fixé pour le processus d'adhésion de ces pays d'ici à la fin de l'année.

La présente communication répond aux demandes susvisées du Conseil européen.

1.2. L'opinion publique et le processus d'élargissement

Dans les pays candidats, comme dans les États membres, c'est aux gouvernements nationaux qu'il appartient au premier chef d'expliquer l'élargissement aux citoyens. La Commission soutient cet effort et a élaboré une stratégie de communication à cet effet. Le message fort que devraient faire passer tous les acteurs responsables de la réussite du processus est que l'élargissement ne fait que des gagnants, et que la réunification de l'Europe étendra la zone de paix, de prospérité et de sécurité à l'ensemble du continent.

Le soutien à l'élargissement est généralement fort dans les pays candidats. Dans les États membres, il est important de sensibiliser l'opinion, de développer sa connaissance des pays qui vont rejoindre l'Union sous peu et d'expliquer les résultats du processus d'élargissement. Il convient de veiller à mieux exposer les avantages d'une Union élargie, qu'il s'agisse de la stabilité politique accrue ou de la perspective d'une croissance économique soutenue, ainsi que les progrès considérables accomplis depuis 1989 dans les pays concernés sur le plan des réformes économiques et politiques. Cette démarche contribuera à contrebalancer ce qui est perçu par certains comme problématique, tel que le degré de préparation des candidats à l'adhésion.

1.3. Préparation administrative à l'élargissement

Assurer une transition en douceur et réussie vers une UE élargie nécessite également une préparation sur le plan administratif au sein des institutions actuelles de l'UE. Ces préparatifs ont commencé depuis un certain temps déjà, afin de garantir que toutes les mesures requises seront en place à la date de l'adhésion. Les travaux en cours comprennent, notamment, l'évaluation des besoins en effectifs et la préparation des recrutements qui en découlent, la prévision des activités de traduction et d'interprétation pour les langues supplémentaires, la préparation des locaux, des écoles, etc. Les institutions travaillent de concert pour s'assurer que ces préparatifs seront achevés pour chacune d'entre elles. La Commission décrit l'état d'avancement des tâches susvisées dans son document Préparatifs administratifs de l'élargissement: plan de marche [1], qui se fonde sur l'hypothèse de travail selon laquelle dix pays en passe d'adhérer, avec neuf langues supplémentaires, rejoindront l'UE à compter du 1er janvier 2004. Ce plan de marche sera actualisé lorsque les décisions relatives aux pays en passe d'adhérer auront été adoptées et que la date de leur adhésion aura été fixée.

[1] voir SEC(2002) 1015 du 25.9.2002.

Dans sa communication intitulée Activités et ressources humaines de la Commission dans l'Union européenne élargie [2], la Commission a recensé les besoins de ressources humaines supplémentaires en postes à temps plein, dont l'intégration devrait se faire progressivement à partir de 2004 et s'achever aux environs de 2008. En outre, il est évident que dans certaines politiques, tels que l'agriculture, les politiques structurelles et les services linguistiques, les besoins de ressources humaines résultant de l'élargissement seront élevés non seulement après, mais également immédiatement avant l'adhésion. C'est pourquoi la Commission a effectué une évaluation approfondie de ses besoins en ressources supplémentaires, qui a débouché sur une demande de 500 postes non permanents dès 2003 pour répondre à ses besoins prioritaires, postes qui seront occupés pour la plupart par des ressortissants des pays candidats.

[2] COM(2002) 311 du 5.6.2002.

1.4. Les critères de Copenhague

En juin 1993, le Conseil européen de Copenhague a jeté les bases du processus d'élargissement actuel en déclarant que «les pays associés de l'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne» et en définissant les conditions d'adhésion, ou critères de Copenhague. D'après lesdits critères, l'adhésion requiert de la part du pays candidat:

* «qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection»: ce sont les critères politiques.

Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en mai 1999, ces exigences ont été inscrites en tant que principes constitutionnels dans le traité sur l'Union européenne et figurent dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000.

* «l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union»: ce sont là les critères économiques.

Ces critères sont conformes aux principes de politique économique tels qu'introduits dans le traité CE par le traité de Maastricht qui est entré en vigueur le 1er novembre 1993.

* «la capacité d'en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire». Ce critère renvoie à la mise en oeuvre de la législation communautaire, dite acquis communautaire. C'est pourquoi il est désigné ci-après par le terme «acquis». Les Conseils européens ultérieurs, en particulier celui de Madrid en 1995, ont mis en évidence l'importance non seulement d'incorporer l'acquis dans la législation nationale, mais aussi d'assurer son application effective au moyen de structures administratives et judiciaires appropriées.

Depuis ses avis de 1997 sur les demandes d'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale, la Commission a procédé, dans ses rapports réguliers, à l'évaluation annuelle, étendue également à Chypre, à Malte et à la Turquie, des progrès accomplis par les pays candidats pour se conformer aux critères de Copenhague. Dans le cadre de l'Agenda 2000 [3], la Commission a mis au point une méthode à cet effet.

[3] Agenda 2000: Pour une union plus forte et plus large, COM (97) 2000 final. Voir en particulier Deuxième partie - Le défi de l'élargissement: I. Évaluation sur la base des critères d'adhésion.

Conformément à cette méthode, les rapports réguliers évaluent les progrès accomplis en matière de législation et de mesures effectivement adoptées ou mises en oeuvre. Cette démarche garantit l'égalité de traitement pour tous les candidats et permet une évaluation objective de la situation dans chaque pays. Les progrès réalisés en vue du respect de chaque critère sont appréciés sur la base d'une liste de contrôle standard détaillée, qui permet de prendre en considération les mêmes aspects pour chaque pays et garantit la transparence de l'exercice. Les rapports se fondent sur des sources multiples, avec lesquelles des vérifications croisées sont effectuées: informations fournies par les pays candidats eux-mêmes, mais également nombreuses autres sources, telles que les rapports du Parlement européen, les évaluations des États membres, ou les travaux d'organisations internationales et d'organisations non gouvernementales. Les rapports de cette année comprennent également quelques éléments prospectifs.

Afin d'apprécier dans quelle mesure les candidats répondent aux critères politiques, la Commission ne se contente pas de décrire leurs diverses institutions (organes législatifs, exécutifs et judiciaires), mais examine également la manière dont les droits et libertés sont garantis dans la pratique. En ce qui concerne les droits de l'homme, la Commission analyse la façon dont les pays candidats respectent et mettent en oeuvre les dispositions des principales conventions relatives aux droits de l'homme, en particulier celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Pour ce qui est des droits et de la protection des minorités, la Commission accorde une attention particulière à la mise en oeuvre des principes établis par la Convention cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales. Les mesures adoptées par les pays pour lutter contre la corruption sont également examinées.

Les critères économiques comprennent deux aspects: l'existence d'une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. Ces deux aspects sont appréciés sur la base d'un certain nombre de sous-critères définis dans l'Agenda 2000. Le bon fonctionnement d'une économie de marché suppose la libéralisation des prix et des échanges, ainsi que la mise en place d'un cadre juridique qui soit effectivement appliqué, y compris pour ce qui concerne les droits de propriété. La stabilité macroéconomique et le consensus sur la politique économique améliorent les performances de l'économie de marché. L'efficacité de l'économie est renforcée lorsque le secteur financier est bien développé et qu'aucun obstacle significatif n'entrave l'entrée ou la sortie des marchés. La capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union requiert l'existence d'une économie de marché et d'un cadre macroéconomique stable. Elle suppose également que le pays dispose d'un capital humain et physique suffisant, y compris en ce qui concerne les infrastructures. Elle dépend de l'influence qu'exercent la politique du gouvernement et la législation sur la compétitivité, du degré d'intégration commerciale avec l'Union auquel parvient un pays et de la proportion de petites entreprises.

La capacité d'assumer les obligations de l'adhésion suppose l'adoption, la mise en oeuvre et l'application de l'acquis. Dans ses rapports, la Commission analyse, pour chacun des vingt-neuf chapitres de l'acquis, le chemin parcouru dans l'adoption des mesures législatives nécessaires pour permettre la mise en oeuvre de l'acquis pour le chapitre en cause, et ce qui reste encore à faire. En outre, la Commission évalue dans quelle mesure chaque pays candidat a mis en place les structures administratives requises pour mettre en oeuvre l'acquis.

Les rapports réguliers de cette année adoptent une perspective plus large que ceux des années précédentes. En plus des progrès accomplis par chaque pays candidat, ils évaluent dans quelle mesure les candidats rempliront les critères de Copenhague à la date de l'adhésion, compte tenu du calendrier d'élargissement envisagé, tel qu'il a été fixé par le Conseil européen.

Cette tâche suppose l'examen attentif des progrès accomplis par chacun des pays au cours des dernières années [4], des résultats obtenus dans la mise en oeuvre des engagements pris lors des négociations et du degré de respect des critères de Copenhague. Ces derniers aspects sont particulièrement importants lorsqu'il s'agit d'apprécier la capacité d'assumer les obligations de l'adhésion. La mise en oeuvre dès aujourd'hui d'une masse critique de l'acquis pour les différents chapitres et l'obtention de résultats positifs au cours des dernières années sont les conditions nécessaires pour conclure qu'un pays candidat donné sera à même d'appliquer l'acquis à la date de l'adhésion. Les informations de la Commission sur les préparations en cours, en particulier celles dont elle dispose dans le cadre du processus de suivi, sont également prises en considération.

[4] Depuis les avis de 1997 pour les candidats de l'Europe centrale, depuis le rapport régulier de 1998 pour Chypre et la Turquie et depuis la mise à jour 1999 de l'avis pour Malte.

Les rapports réguliers identifient les pays candidats qui rempliront les critères de Copenhague dans le respect du calendrier d'élargissement envisagé. C'est sur la base de ces rapports que la Commission recommande de conclure les négociations avec ces pays à la fin de l'année 2002. Pour tous les pays, les rapports recensent les domaines dans lesquels des efforts supplémentaires sont requis ou les réformes doivent être poursuivies.

1.5. Renforcement des capacités administrative et judiciaire

La Commission attache la plus grande importance à ce que les pays candidats poursuivent le renforcement de leurs capacités administrative et judiciaire. Il s'agit là d'un préalable essentiel à l'indispensable esprit de confiance mutuelle dans lequel devra s'inscrire l'adhésion. Dans ses avis de 1997 et dans les rapports réguliers ultérieurs, la Commission a suivi attentivement les progrès accomplis par chacun des pays candidats dans ce domaine. Depuis le début des années 90, une part importante de l'assistance de préadhésion communautaire a été consacrée au soutien des pays candidats dans leurs efforts pour établir et renforcer leurs structures administrative et judiciaire.

Comme elle l'annonçait dans son document de stratégie de 2001 Réussir l'élargissement, la Commission a préparé au cours du premier trimestre 2002, conjointement avec chaque pays engagé dans les négociations, un plan d'action visant à renforcer sa capacité administrative et judiciaire. Sur la base des priorités du partenariat pour l'adhésion de 2002, les plans d'action identifient les mesures concrètes qui restent à prendre par chacun des pays pour atteindre un niveau approprié de capacité administrative à la date de l'adhésion.

Les plans d'action déterminent l'assistance ciblée requise pour soutenir les pays concernés dans leurs efforts. A cet effet, la Commission a mobilisé une assistance financière supplémentaire d'un montant maximal de 250 millions d'euros en 2002 pour accompagner ces efforts, ce qui a porté à près d'un milliard d'euros la contribution totale de la Communauté pour renforcer, en 2002, les capacités administrative et judiciaire des pays parties aux négociations.

En outre, les plans d'action recensent les engagements pris lors des négociations ainsi que toute action supplémentaire en matière de suivi, en particulier d'évaluation par les pairs, qui pourrait être nécessaire dans certains domaines pour évaluer les préparations de chaque pays candidat. À des degrés divers, les douze pays engagés dans les négociations ont fait l'objet d'évaluations par les pairs. Au total, 205 évaluations par les pairs ont été menées par le Bureau d'échange d'informations sur l'assistance technique (TAIEX) dans 17 secteurs, mobilisant plus de 800 experts (voir le détail à l'annexe 5). Certaines évaluations par les pairs, dans le secteur du contrôle financier, ont été organisées par SIGMA (Soutien à l'amélioration des institutions gouvernementales et des systèmes de gestion), tandis que les services de la Commission ont procédé à un certain nombre d'actions de suivi dans d'autres secteurs. Un examen spécial par des pairs sur la sûreté nucléaire a été entrepris pendant la première moitié de 2002 sous les auspices du Conseil. Il en a résulté un rapport d'état d'avancement en juin 2002.

L'échange d'informations entre les experts d'organismes homologues dans les pays candidats et dans les États membres est un élément essentiel du système d'évaluation par les pairs. Les rapports des évaluations par les pairs, qui ont été mis à la disposition des pays candidats ainsi que des États membres, ont été utilisés par la Commission pour les analyses figurant dans les rapports réguliers. Les résultats des évaluations par les pairs seront également utilisés par les pays candidats pour déterminer les nouvelles actions requises. Ils devraient par ailleurs contribuer au développement des activités d'assistance des candidats par les pairs en vue d'échanger les meilleures pratiques, tant au cours de la période précédant l'adhésion qu'ensuite.

Les plans d'action ont donné un nouvel élan aux efforts des pays candidats pour renforcer leurs capacités administrative et judiciaire. Dans l'ensemble, ils se déroulent conformément au calendrier fixé. Il importe que les pays candidats continuent à déployer des efforts soutenus pour mettre en oeuvre les plans d'action.

1.6. Les négociations d'adhésion

1.6.1. État d'avancement

Les négociations d'adhésion ont bien progressé. Six pays négocient depuis 1998 (Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Pologne, Slovénie) et six autres ont engagé les négociations au début de l'année 2000 (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie). En décembre 2000, le Conseil européen de Nice a adopté une feuille de route des négociations d'adhésion fixant un calendrier selon lequel l'Union doit arrêter sa position sur les chapitres de négociation encore ouverts. Cette feuille de route s'est révélée très utile pour faire progresser les négociations en ce sens qu'elle a aidé toutes les parties à suivre un plan réaliste. Dans le respect du calendrier ainsi établi, l'Union a dégagé des positions communes qui ont permis de clore provisoirement un grand nombre de chapitres. L'annexe 6 présente l'état d'avancement des négociations.

1.6.2. Engagements

Pour pouvoir clore un chapitre, il faut notamment que l'Union reconnaisse la crédibilité des engagements pris par les pays candidats. En règle générale, il s'agit de voir si ces pays ont déjà transposé des parties essentielles de l'acquis. Les pays candidats doivent s'assurer qu'ils respectent, comme prévu, tous les engagements pris. La Commission surveille de près le respect de ces engagements, en particulier à l'aide des rapports et des plans d'action relatifs à la capacité administrative et judiciaire. Jusqu'ici, les engagements pris lors des négociations ont été largement respectés. Dans les rares cas où il y a eu des problèmes ou des retards, des solutions ont été trouvées et la Commission n'a pas eu à recommander la réouverture d'un seul chapitre.

L'évaluation présentée dans les rapports réguliers de cette année confirme que les pays candidats respectent généralement les engagements qu'ils ont pris lors des négociations. Lorsque les engagements concernent des mesures qui doivent être effectives au moment de l'adhésion, l'évaluation de la Commission repose sur le processus préparatoire y afférent. Les rapports font état de certains cas dans lesquels des pays candidats ont éprouvé des difficultés à respecter leurs engagements. Les problèmes se sont posés essentiellement dans les domaines suivants: agriculture, environnement et pêche. Dans ces cas, les pays candidats doivent prendre toutes les mesures correctives qui s'imposent afin d'assurer le respect de leurs engagements.

1.6.3. Dispositions transitoires

Si les négociations d'adhésion reposent sur le principe selon lequel les pays candidats appliquent effectivement l'acquis au moment de l'adhésion, plusieurs mesures transitoires dûment justifiées ont néanmoins été décidées lors des négociations, conformément aux principes établis pour ce type de mesures. Ces principes disposent que toute mesure transitoire doit être limitée dans le temps et dans son champ d'application, et doit s'accompagner d'un plan définissant clairement les étapes d'application de l'acquis. De plus, ces mesures transitoires ne peuvent pas entraîner de modifications des règles et politiques de l'Union, perturber leur bon fonctionnement ou mener à de graves distorsions de concurrence. Des mesures transitoires ont été convenues tant à la demande des pays candidats (quelque 190 demandes acceptées jusqu'ici) que de l'Union (quelque 28 demandes acceptées jusqu'ici). Le champ d'application de ces mesures varie d'un secteur et d'un pays à l'autre.

Les mesures transitoires demandées par les pays candidats ont été convenues, notamment dans des domaines où l'application effective de l'acquis exige d'importants investissements financiers préalables. Il s'agit par exemple de la construction d'usines municipales de traitement des eaux usées ou de la constitution de réserves stratégiques de pétrole. Des plans d'investissement et des stratégies détaillées en vue d'une mise en conformité progressive avec l'acquis ont été convenus dans ces cas. Par ailleurs, des restrictions ont été temporairement imposées à la libre circulation des capitaux destinés à l'achat de terres et de résidences secondaires dans les futurs États membres, dès lors qu'ils proviennent des États membres actuels.

À la demande de l'Union, un petit nombre de dispositions transitoires très précises et bien circonscrites ont été convenues pour répondre à des «perturbations régionales et sectorielles» résultant de la pleine application de l'acquis dans l'Union élargie. Des restrictions temporaires ont également été prévues en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs des futurs États membres vers les États membres actuels de l'UE, la protection des droits de propriété industrielle pour les produits pharmaceutiques et les marques communautaires de l'UE a été renforcée et l'accès aux marchés de transports routiers nationaux (cabotage) entre les États membres actuels et certains futurs États membres a été provisoirement restreint.

2. Progrès accomplis par les pays candidats pour respecter les critères d'adhésion

2.1. Critères politiques

2.1.1. Évolution générale

Dans ses avis de 1997 et dans ses rapports réguliers ultérieurs, la Commission a évalué les progrès accomplis par les pays candidats à l'adhésion en vue de respecter les critères politiques de Copenhague. Depuis 1999, la Commission estime que tous les pays candidats engagés dans les négociations respectent ces critères. Au cours des cinq dernières années, des progrès considérables ont été accomplis en vue de consolider et d'affermir la démocratie et le respect de l'État de droit, les droits de l'homme et les droits des minorités.

Au cours de l'année passée, le bon fonctionnement des systèmes démocratiques de gouvernement dans les pays candidats s'est vérifié. Des élections libres et régulières ont été organisées dans plusieurs pays, à l'échelon national ou local.

Les travaux en vue de consolider et de moderniser l'administration publique se sont poursuivis. Tous les pays candidats disposent désormais d'un cadre juridique pour la fonction publique et la formation des fonctionnaires de l'État est devenue la norme. Plusieurs pays ont progressé en ce qui concerne l'établissement de codes de conduite, la séparation claire des responsabilités politiques et administratives et la mise en place d'une législation relative à l'accès du public à l'information.

La plupart des pays ont fait des progrès en matière de réforme et de renforcement de leur système judiciaire, facteur essentiel pour assurer le respect de la primauté du droit et l'application effective de l'acquis. Des progrès décisifs ont été accomplis dans la majorité des pays en ce qui concerne l'adoption de la législation de base, le renforcement des ressources humaines et l'amélioration des conditions de travail. Dans plusieurs pays, des progrès ont été enregistrés en matière d'élaboration et de renforcement de mécanismes visant à s'assurer que les arrêts des tribunaux sont dûment appliqués, ainsi que dans l'amélioration de l'accès des citoyens à la justice. La plupart des pays ont également progressé vers une solution au problème de l'arriéré judiciaire. Il convient de poursuivre les efforts afin de consolider les réformes dans ce domaine.

Des progrès ont été réalisés dans la lutte contre la corruption, la fraude et la criminalité économique, mais ce domaine reste une source de préoccupation. Des stratégies de lutte contre la corruption sont actuellement en place dans la plupart des pays et les organismes chargés de lutter contre la corruption ont été renforcés. La législation en la matière a encore été améliorée, y compris dans des domaines tels que les marchés publics et le financement des partis politiques, et des efforts notables ont été accomplis en matière de sensibilisation de l'opinion. On observe dans plusieurs pays une sensibilisation populaire accrue aux dangers que représente la corruption pour l'économie et la société dans son ensemble. Il convient également de signaler une évolution encourageante en matière de transparence, de responsabilité et d'efficacité de l'administration publique. Ces efforts doivent être soutenus.

Plusieurs pays ont pris des mesures supplémentaires en vue de renforcer le cadre législatif et institutionnel destiné à assurer l'égalité entre les sexes. Certains d'entre eux ont également fait de grands pas en avant afin d'aider les victimes de violences domestiques. Des efforts supplémentaires doivent être consentis en vue de promouvoir l'égalité économique et sociale entre les femmes et les hommes.

Tous les pays qui comptent d'importantes communautés de Rom ont progressé dans la mise en oeuvre de plans d'action nationaux afin d'améliorer la situation difficile dans laquelle se trouvent les membres de ces communautés. Les efforts doivent être soutenus afin de s'assurer que la mise en oeuvre des différents plans se poursuit en étroite collaboration avec les représentants des Rom. L'adoption et la mise en oeuvre en bonne et due forme d'une législation détaillée contre les discriminations, conforme à l'acquis communautaire dans ce domaine, représenteront un grand pas en avant dans les pays où cette législation fait encore défaut.

D'autres progrès satisfaisants sont à signaler en ce qui concerne la protection des minorités. L'Estonie et la Lettonie n'ont cessé de progresser dans le domaine de l'intégration des non-ressortissants. Dans plusieurs pays, le cadre juridique et institutionnel relatif à la protection des minorités a encore été renforcé. En Bulgarie, en Slovaquie et en Roumanie, les membres de communautés minoritaires jouent toujours un rôle important dans la vie politique nationale.

Ces dernières années, la Commission avait souligné le problème des institutions d'accueil des enfants en Roumanie. Les mesures législatives, administratives et financières prises par les autorités roumaines commencent à porter des fruits. Le nombre d'enfants placés en institution a baissé et les conditions de vie dans ces établissements se sont améliorées. Ces efforts doivent être soutenus.

2.1.2. Conclusions

Tous les pays actuellement en cours de négociation continuent de respecter les critères politiques de Copenhague. Confirmation en a été donnée au cours de l'année écoulée.

Les progrès réalisés par la Turquie, ainsi que la situation de ce pays en ce qui concerne les critères politiques sont présentés au point 5 ci-dessous.

Les conclusions de chaque rapport régulier figurent à l'annexe 1. La liste des conventions des droits de l'homme ratifiées par les pays candidats se trouve à l'annexe 3.

2.2. Critères économiques

2.2.1. Évolution générale

Dans leur évaluation des progrès réalisés par les pays candidats pour respecter les critères économiques de Copenhague, les rapports réguliers de cette année adoptent une perspective plus large que les années précédentes. Ils se penchent sur les progrès accomplis depuis les derniers rapports réguliers et tiennent compte de ce qui a été fait pour respecter ces critères depuis 1997, date à laquelle la Commission a formulé un avis en ce qui concerne la plupart des pays candidats. Un résumé des principaux progrès figure ci-dessous et des indicateurs économiques sélectionnés pour chaque pays sont présentés à l'annexe 7.

Au cours de la période 1997-2001, la plupart des pays candidats ont enregistré un taux de croissance économique moyen nettement supérieur à celui de la moyenne communautaire de 2,6 %. Le ralentissement mondial de l'activité économique, qui a débuté à la fin de l'année 2000, a également touché l'UE et, dans son sillage, les pays candidats. En conséquence, le rythme de la croissance a ralenti dans plusieurs pays candidats en 2001, mais l'évolution économique globale a été plutôt stable au cours du premier semestre de 2002. Le PIB par habitant mesuré en standard de pouvoir d'achat atteignait en moyenne, pour les dix économies en phase de transition, 39,3 % de la moyenne de l'UE en 2001, alors qu'il était de 38,5 % en 2000. Au cours de la période de cinq ans, la plupart des pays ont rattrapé une partie de leur retard.

Les pays candidats ont poursuivi l'alignement de leurs structures de production. Au cours de cette période, ils ont observé une réduction de la part du secteur agricole dans leur PIB et une nouvelle augmentation de la part du secteur des services, même s'ils n'atteignent pas encore les mêmes niveaux que dans l'UE.

Durant cette même période, l'inflation a suivi une tendance à la baisse dans la plupart des pays candidats. Cette tendance s'est maintenue en 2001, l'inflation se limitant à un seul chiffre dans la plupart des pays. Au cours des cinq dernières années, la plupart des pays candidats ont mis en place une banque centrale indépendante, qui a généralement adopté une stratégie ciblée sur l'inflation dans le but d'atteindre une stabilité des prix.

En règle générale, tous les pays candidats ont connu, au cours de cette période, une baisse de l'emploi, découlant essentiellement de la restructuration en cours des industries nationales et partiellement de certaines lacunes structurelles sur les marchés du travail. Le taux de chômage demeure élevé dans de nombreux pays. En 2002, la période des suppressions d'emplois semble toucher à sa fin dans plusieurs pays et on observe actuellement une croissance de l'emploi.

Tous les pays candidats ont fait état de déficits des administrations publiques au cours de cette période. En 2001, le déficit moyen des dix pays d'Europe centrale et orientale est passé de 3,2 % à 3,8 %, en raison du ralentissement économique, du desserrement de la politique budgétaire, de dépenses exceptionnelles liées à la transition et d'une meilleure capacité de mesure.

Au cours de la période, le déficit de la balance commerciale et de la balance courante est resté relativement élevé dans presque tous les pays tout en se maintenant à des niveaux supportables. La plupart des pays ont réussi à attirer suffisamment d'investissements directs étrangers pour financer ces déficits. D'une manière générale, le déficit de la balance commerciale et de la balance courante s'est quelque peu atténué en 2001.

La privatisation de l'économie a progressé de manière impressionnante depuis 1997 pour atteindre des niveaux comparables à ceux de l'UE, mais des efforts doivent être fournis pour parfaire la restructuration d'un certain nombre de secteurs.

L'intermédiation financière a été renforcée. La quasi-totalité des pays disposent actuellement d'un secteur bancaire efficace et stable. La moyenne des prêts accordés au secteur privé par les institutions bancaires nationales des économies en transition reste peu élevée et représentait un peu moins de 27 % du PIB en 2001.

Les conditions d'entrée et de sortie des marchés ont atteint un niveau d'efficacité et de sécurité juridique suffisant. Les droits de propriété sont bien établis et des progrès considérables ont été accomplis en ce qui concerne la législation et les procédures relatives aux faillites. La mise en oeuvre du cadre juridique doit néanmoins être renforcée dans la plupart des pays.

L'Union européenne est le principal partenaire commercial et investisseur étranger de l'ensemble des pays candidats. L'intégration économique des pays candidats dans l'UE a atteint un niveau élevé.

2.2.2. Conclusions

Les progrès accomplis par chaque pays ont été évalués en fonction des sous-critères des critères économiques de Copenhague: le bon fonctionnement d'une économie de marché et la capacité de résister à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l'Union.

Si l'on combine ces deux sous-critères, on peut dire que Chypre et Malte ont confirmé qu'elles sont des économies de marché viables et qu'elles devraient pouvoir faire face à la pression de la concurrence et aux forces du marché au sein de l'Union.

La République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie sont également des économies de marché viables, conformément aux conclusions établies antérieurement. Selon l'évaluation de cette année, ces pays ont fait des efforts supplémentaires et des progrès suffisants en matière de stabilisation macroéconomique et de réforme économique, et la poursuite des réformes actuellement en cours devrait leur permettre de faire face à la pression de la concurrence et aux forces du marché au sein de l'Union.

Par conséquent, en prenant en compte les engagements qui doivent être remplis par ces dix pays au moment de l'adhésion, la Commission considère qu'ils auront satisfait aux critères de Copenhague. On en déduit que ces dix pays respecteront les critères économiques de Copenhague dans les délais fixés pour l'adhésion. Dans les conclusions des rapports réguliers, on identifie les principaux domaines dans lesquels des améliorations devraient encore être apportées au fonctionnement de l'économie de marché ou de la compétitivité au sein de l'Union. Ces domaines, qui ne sont nullement exhaustifs, constituent des domaines d'action prioritaires.

Après l'avoir considérée comme proche d'être une économie de marché viable, le rapport régulier conclut cette année, pour la première fois, que la Bulgarie est une économie de marché viable. Sous réserve qu'elle poursuive son programme de réformes afin de résoudre les dernières difficultés, elle devrait être en mesure, à moyen terme, de faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union.

La Roumanie a continué de progresser sur la voie d'une économie de marché viable et les perspectives se sont améliorées à cet égard. Une mise en oeuvre intégrale et soutenue des mesures prévues, ainsi que l'achèvement du programme de réforme, devrait permettre à la Roumanie de faire face, à moyen terme, aux pressions concurrentielles et aux forces du marché au sein de l'Union.

La Turquie a progressé sur la voie d'une économie de marché viable, ce qui devrait améliorer sa capacité de faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché au sein de l'Union, mais le pays subit toujours les conséquences de deux crises financières particulièrement déstabilisantes.

Les conclusions de chaque rapport régulier figurent à l'annexe 1.

2.3. Autres obligations découlant de l'adhésion (y compris la capacité administrative)

2.3.1. Évolution générale

Dans leur évaluation des progrès relatifs aux critères de Copenhague pour l'acquis, les rapports réguliers de cette année adoptent une perspective plus large que les années précédentes. En effet, outre l'évolution depuis l'an dernier, les rapports passent en revue les progrès accomplis par chacun des pays candidats depuis les avis de 1997 (depuis le rapport régulier de 1998 pour Chypre et la Turquie et depuis la révision de l'avis effectuée en 1999 dans le cas de Malte), ainsi que leurs bilans en termes de mise en oeuvre des engagements pris lors des négociations, d'alignement de leur législation et de mise en oeuvre de l'acquis. Étant donné que l'acquis s'est considérablement étoffé au cours de ces trois à cinq dernières années, les progrès accomplis par les pays candidats au cours de cette période dans la transposition du nouvel acquis adopté par l'Union ont également été examinés. En outre, les informations utiles dont dispose la Commission sur les préparatifs en cours et les plans de mise en oeuvre détaillés ont été prises en compte.

Les rapports réguliers montrent que, dans l'ensemble, les pays candidats ont atteint dans de nombreux domaines un niveau global élevé d'alignement sur l'acquis communautaire, grâce à la progression considérable de la transposition au cours de ces dernières années. Des progrès constants ont également été accomplis dans la mise en place des structures administratives et judiciaires nécessaires pour mettre en oeuvre et faire appliquer l'acquis, la plupart des pays étant désormais très près de disposer d'une capacité administrative adéquate dans un grand nombre de domaines. Il convient d'ajouter que, d'une manière générale, les engagements pris lors des négociations d'adhésion ont été respectés.

L'acquis est déjà mis en oeuvre dans un certain nombre de secteurs. Dans d'autres, un effort s'impose encore en vue de l'adhésion pour finaliser l'alignement sur l'acquis et mettre en place la capacité administrative nécessaire. Dans ces secteurs, la poursuite des efforts correspondant aux engagements ou exigences convenues lors des négociations devraient permettre aux différents pays de remplir les obligations liées à l'adhésion dans le respect du calendrier d'élargissement envisagé.

A titre d'exemple, dans le secteur du marché intérieur, des progrès considérables ont été accomplis et la plupart des pays ont d'ores et déjà atteint un niveau raisonnable d'alignement de leur législation et de mise en oeuvre de l'acquis. Des progrès appréciables ont notamment été réalisés en matière de standardisation et de certification, domaines dans lesquels la plupart des pays disposent désormais d'un cadre législatif et d'infrastructures de base. En ce qui concerne les services financiers et, singulièrement, la législation bancaire, la transposition de l'acquis est globalement bien avancée. Quant à la libéralisation des mouvements de capitaux prévue dans l'acquis, elle est quasiment achevée dans la plupart des pays.

Des efforts supplémentaires s'imposent encore pour renforcer la capacité administrative dans des domaines tels que la surveillance du marché et la sécurité des denrées alimentaires. En matière de marchés publics, il reste à achever la transposition de la législation et à en renforcer les structures d'application. Il conviendrait aussi d'accorder une attention particulière à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, domaine dans lequel il faut encore achever l'alignement de la législation relative aux professions de santé et, dans certains cas, adapter les cursus et les formations aux exigences communautaires. Il faut également veiller à la bonne application des directives relatives au blanchiment d'argent et à la législation des services financiers, en particulier à l'indépendance des autorités de contrôle. Pour ce qui est des droits de propriété intellectuels et industriels, la transposition progresse à un rythme satisfaisant mais le niveau d'application de la législation peut encore être amélioré.

En matière de concurrence, la plupart des pays se sont déjà dotés d'une législation globalement conforme à l'acquis, mais l'application et la mise en oeuvre effectives des règles doit faire l'objet d'une attention constante. Pour ce qui est des aides d'État, dans un certain nombre de pays, les régimes d'aide incompatibles, qui consistent souvent en des incitations fiscales, doivent être alignés sur l'acquis et il y aurait lieu que les différents pays améliorent leur bilan en termes d'application. En outre, un certain nombre de pays doivent encore améliorer le contrôle des aides d'État dans des secteurs sensibles tels que la construction navale et l'acier, dans lesquels, en particulier, des plans de restructuration s'imposent.

Dans le domaine de la politique des consommateurs, pour lequel l'alignement de la législation est généralement bien avancé, les pays candidats doivent poursuivre leurs efforts en vue d'achever le processus de transposition et de faire appliquer la législation. La mise en oeuvre effective de l'acquis permettra de garantir l'innocuité des produits présents sur le marché intérieur élargi et d'assurer la protection des consommateurs.

Dans le secteur de l'environnement, les pays candidats doivent non seulement finaliser la transposition de l'acquis, mais également centrer leurs efforts sur le renforcement de leurs capacités administratives en vue d'en assurer l'application, particulièrement en ce qui concerne la gestion des déchets et la pollution industrielle. Sur un certain nombre de points, il convient aussi de veiller à assurer les moyens financiers nécessaires.

En matière de transports, la plupart des pays candidats ont bien progressé dans l'alignement de leur législation et n'ont plus qu'à travailler aux textes d'application. Certains pays n'ont cependant pas encore achevé le processus de transposition et la mise en oeuvre des réformes dans le secteur ferroviaire et d'autres ont encore d'importants progrès à faire dans le secteur du transport maritime. Dans tous les domaines, la capacité administrative doit être renforcée pour assurer la stricte application de l'acquis, notamment en ce qui concerne les transports routiers (et le volet social de l'acquis). De la même manière, un certain nombre de pays doivent consolider leurs efforts de manière à se conformer à l'acquis au sujet de la sécurité maritime. L'extension du réseau transeuropéen de transport exigera des investissements substantiels au cours de la prochaine décennie.

Dans le domaine de l'énergie, certains pays n'ont pas encore rempli les demandes additionnelles découlant du travail législatif nécessité par le marché intérieur de l'énergie. C'est aussi une tâche importante dans la perspective des futures dispositions de l'acquis communautaire en la matière. La plupart des pays doivent renforcer leur capacité administrative. Les recommandations du rapport du Conseil sur «la sûreté nucléaire dans le contexte de l'élargissement» sont prises en compte. En particulier, certains pays doivent poursuivre les efforts visant à renforcer leurs autorités compétentes en matière de sûreté nucléaire. Deux pays candidats se sont fermement engagés à fermer certaines centrales nucléaires. Ces engagements auront besoin d'être inclus dans le traité d'adhésion.

Dans le domaine des télécommunications des efforts sont toujours requis pour la mise en oeuvre complète de l'acquis en matière des télécommunications afin de renforcer la capacité administrative et l'indépendance de l'organisme de régulation dans plusieurs pays. L'impact économique d'une mise en oeuvre complète des obligations de service universel doit être évalué.

En ce qui concerne la politique sociale et l'emploi, domaine dans lequel l'alignement sur l'acquis est bien avancé, la plupart des pays doivent encore renforcer leurs capacités administratives, notamment en matière de santé publique et de sécurité sur le lieu de travail. Les pays candidats devraient par ailleurs faire davantage pour promouvoir l'intégration sociale, eu égard aux objectifs communs définis pour l'Union, dont l'incorporation aux politiques nationales de l'emploi doit être poursuivie. Les pays candidats devraient consolider leurs efforts dans les domaines de l'inclusion sociale et de l'emploi pour préparer leur participation future aux méthodes ouvertes de coopération au niveau de l'Union européenne et pour leur préparation aux interventions futures du Fonds social européen. L'importance de l'investissement dans des systèmes de santé viables doit aussi être soulignée.

Dans le secteur de la pêche, la principale priorité est de renforcer la capacité des administrations nationales concernées à mettre en oeuvre la législation communautaire, en particulier dans le domaine de la réglementation des marchés et de l'entretien du registre de la flotte de pêche. La mise en oeuvre des règles communautaires de la pêche telles que les limites de capture et les réglementations techniques auront aussi besoin d'une augmentation significative de ressources dans certains pays candidats.

En ce qui concerne la justice et les affaires intérieures, la plupart des pays ont bien avancé dans tous les domaines de l'acquis. Il est à noter en particulier que les plans d'action Schengen établis par les différents pays leur ont permis de structurer les différentes actions clés nécessaires et de progresser dans leur mise en oeuvre. La capacité administrative et judiciaire doit être considérablement renforcée, particulièrement dans les secteurs de la gestion des frontières et de la lutte contre la fraude, la corruption, le blanchiment et le crime organisé.

Dans le domaine de la fiscalité, l'alignement de la législation, généralement mené à un bon rythme, n'est pas encore achevé dans la plupart des pays. C'est le cas, en particulier, des volets TVA et droits d'accises. La capacité administrative doit encore être renforcée et un effort s'impose pour mettre en place et lancer en phase opérationnelle les systèmes électroniques d'information fiscale.

Dans le domaine des relations extérieures les candidats ont atteint un niveau satisfaisant d'alignement sur l'acquis. Toutefois, de manière urgente, des démarches significatives sont nécessaires afin de mettre les traités d'investissement bilatéraux en conformité avec les obligations du Traité. Un échec de cette procédure impliquera que les conflits entre les traités bilatéraux d'investissement et les obligations du Traité devront être résolus à travers le traité d'adhésion.

Dans un petit nombre de secteurs, les rapports de cette année signalent, pays par pays, les domaines de l'acquis qui appellent un effort particulier, en mettant l'accent, dans certains cas, sur les mesures à prendre d'urgence. Plusieurs pays candidats doivent en effet fournir un effort particulier, notamment dans les secteurs présentés ci-après.

En matière douanière, l'alignement sur l'acquis est très avancé mais doit encore être achevé dans certains pays. Il convient aujourd'hui de consacrer des efforts particuliers au renforcement de la capacité administrative d'application de l'acquis et au développement des systèmes informatiques. Il importe notamment de poursuivre ou d'accélérer, selon les pays, les préparatifs d'interconnexion entre les systèmes nationaux et les systèmes informatiques douaniers de la Communauté. Un certain nombre de pays doivent aussi renforcer la capacité de leurs services en matière de lutte contre la fraude douanière. En outre, tous les pays doivent mener les actions qui s'imposent pour se préparer à appliquer les mesures et dispositions qui ne seront introduites qu'au moment de l'adhésion, y compris, dans certains cas, en ce qui concerne les zones franches.

Dans le secteur agricole, la plupart des pays doivent centrer leurs efforts sur la finalisation de l'alignement de leur législation sur l'acquis relatif à la politique agricole commune, et continuer à renforcer leur capacité administrative en vue de son application et de sa mise en oeuvre. En particulier, très peu de pays sont déjà parvenus à un stade avancé dans la mise en place du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) et notamment du système d'identification des parcelles, indispensable pour assurer la gestion et le contrôle des paiements directs. Nombreux sont les pays candidats qui doivent intensifier leurs efforts afin de disposer d'un SIGC opérationnel à la date d'adhésion. Pour atteindre cet objectif, certains doivent même consacrer d'urgence des efforts sérieux aux décisions clés et aux financements correspondants. Si l'administration et les structures de contrôle requises ne sont pas totalement opérationnelles ou ne fonctionnent pas correctement au moment de l'adhésion les candidats concernés seront incapables de bénéficier complètement des systèmes d'aide prévus par la PAC ou devront rembourser des fonds communautaires déjà reçus. Un certain nombre de pays doivent encore achever les préparatifs touchant à l'organisme payeur et d'autres conclure le processus de réforme agraire.

La capacité administrative a aussi besoin d'être renforcée dans les domaines vétérinaire et de la sécurité alimentaire où une attention particulière doit être accordée à l'assurance selon laquelle l'état des établissements est amélioré à bon escient pour atteindre les normes communautaires. Un échec à procéder ainsi pourrait exclure des candidats du bénéfice complet des opportunités présentées par le marché intérieur dans ce domaine.

Dans le secteur de la politique régionale, le cadre législatif de la mise en oeuvre de l'acquis a généralement été mis en place, mais il reste aux pays candidats à définir clairement des structures d'application définitives et à renforcer leurs capacités administratives. Les efforts doivent porter, en particulier, sur l'achèvement des documents de programmation. Les pays candidats doivent consolider la coordination interministérielle et le partenariat et renforcer leurs systèmes et procédures de manière à assurer, à tous les niveaux, l'efficacité du suivi, de la gestion financière et du contrôle des Fonds structurels et des Fonds de cohésion. La Commission attire également l'attention sur le fait que le financement communautaire ne peut pas être approuvé jusqu'à toutes les conditions assurant une gestion saine des fonds soient remplies.

En ce qui concerne le contrôle financier, secteur pour lequel la plupart des pays sont bien avancés dans l'alignement de leur législation, les pays candidats doivent centrer leurs efforts sur la mise en oeuvre de systèmes adéquats de contrôle interne des finances publiques et d'audit externe. Pour que les fonds communautaires soient disponibles, toutes les conditions permettant de s'assurer d'une gestion adéquate doivent être mis en place. Il appartient à ces pays de veiller à la bonne gestion des aides de préadhésion et, à l'avenir, des Fonds structurels, et de renforcer leurs structures administratives pour être en mesure d'assurer la protection des intérêts financiers de la Communauté dès la deuxième moitié de 2003.

Grâce aux progrès réalisés au cours de ces dernières années, la plupart des pays candidats appliquent d'ores et déjà une grande part de l'acquis et disposent aussi, dans une large mesure, du cadre législatif et des structures de mise en oeuvre nécessaires. Des programmes détaillés ont été convenus, notamment dans le cadre des négociations et des plans d'actions, pour combler les lacunes qui subsistent; ils sont en cours de mise en oeuvre.

2.3.2. Conclusions

Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie ont atteint un haut niveau d'alignement sur l'acquis et considérablement avancé dans la mise en place d'une capacité administrative et judiciaire adéquate. En conservant à l'esprit les progrès réalisés par ces pays et leur bilan en matière de respect des engagements pris lors des négociations et compte tenu des travaux préparatoires en cours et prévus, la Commission considère qu'ils seront en mesure de remplir les obligations liées à l'adhésion conformément au calendrier envisagé.

Il leur appartient toutefois de poursuivre leurs efforts comme prévu en termes d'alignement des législations et de développement des capacités administratives. Les rapports réguliers soulignent la nécessité d'actions urgentes dans un nombre restreint de domaines spécifiques relevant de certains chapitres. Les pays candidats en ont été informés. La Commission attend de ces pays qu'ils prennent les mesures nécessaires pour régler les problèmes signalés et suivra de près l'évolution de la situation.

La Bulgarie, la Roumanie et la Turquie ne remplissent pas pleinement les critères liés à l'acquis. Il leur appartient de fournir des efforts supplémentaires dans les domaines identifiés dans les rapports réguliers.

Les conclusions de chacun des rapports réguliers figurent à l'annexe 1.

2.4. Conclusions et recommandations générales

Les rapports réguliers de cette année montrent que tous les pays candidats ont encore accompli des progrès considérables dans la mise en oeuvre des critères de Copenhague.

Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie remplissent les critères politiques. En conservant à l'esprit les progrès réalisés par ces pays, les résultats obtenus dans la mise en oeuvre de leurs engagements et en prenant en considération les progrès réalisés dans les travaux préparatoires, la Commission considère que ces pays rempliront les critères économiques et ceux relatifs à l'acquis et qu'ils seront prêts à être membres à partir du début 2004.

La Commission recommande donc de conclure les négociations d'adhésion avec ces pays pour la fin de l'année.. Ils seront désignés dans la suite de ce document comme «les dix pays en passe d'adhérer».

Les rapports réguliers indiquent un certain nombre de domaines dans lesquels d'autres améliorations doivent être apportées dans le cadre des critères politiques et économiques et en relation avec l'adoption, la mise en oeuvre et l'application de l'acquis. Elles doivent être poursuivies avec détermination.

La Bulgarie et la Roumanie remplissent les critères politiques, mais ne répondent pas pleinement, dans certaines mesures, aux critères économiques, ni à ceux liés à l'acquis. Quant à la Turquie, elle ne répond pleinement ni aux critères politiques, ni aux critères économiques, ni aux critères liés à l'acquis. La situation de la Turquie en ce qui concerne les critères politiques est exposée ci-après.

3. Achèvement du processus

3.1. Conclusion des négociations

Pour les dix pays en passe d'adhérer, les négociations sur les chapitres «Agriculture» et «Dispositions financières et budgétaires» n'ont pas encore été provisoirement closes, mais la plupart des points de ces chapitres sans lien avec le cadre financier qui sera proposé par l'Union ont été traités. Par ailleurs, bien que les chapitres «Politique régionale» et «Institutions» aient été provisoirement clos, des questions spécifiques liées respectivement aux dotations budgétaires et aux questions institutionnelles (modalités de la transition en 2004, nombre de parlementaires et seuil de majorité qualifiée) ont été reportées à la dernière étape des négociations. Pour ce qui est du chapitre «Autres domaines», un certain nombre de questions doivent encore être étudiées. En outre, dans huit autres chapitres les négociations doivent encore être poursuivies. Il s'agit des chapitres «Concurrence» pour cinq pays, «Transports» pour la République tchèque, «Fiscalité» et «Union douanière» pour Malte.

Les pages qui suivent présentent la manière dont la Commission envisage d'aborder certains points essentiels pour la conclusion des négociations.

3.1.1. Le cadre financier

Dans sa note d'information du 30 janvier 2002, la Commission proposait un cadre financier commun pour les négociations d'adhésion, fondé sur le cadre financier global établi à Berlin et sur une hypothèse prévoyant l'adhésion de dix nouveaux États membres à l'Union européenne. Cette proposition de la Commission reste d'actualité. En particulier, la Commission considère:

* que dans le domaine de l'agriculture, l'objectif d'introduire graduellement des paiements directs en faveur des agriculteurs des nouveaux États membres à partir de l'année 2004 doit être maintenu;

* qu'il y a lieu de prévoir, dans la répartition des actions structurelles, une part d'un tiers pour le fonds de cohésion, sur la base du volume global proposé en janvier 2002. Une fois fixée l'enveloppe globale, les montants individuels par pays et par politique seront déterminés sur la base des pourcentages du montant total quiont été déterminés suivant la méthodologie appliquée pour les actuels États membres pendant la période 2000-2006;

* qu'il y a lieu, sur le plan des politiques internes, d'affecter des fonds supplémentaires à un dispositif transitoire en faveur du renforcement des institutions, à la poursuite des travaux de déclassement de la centrale nucléaire d'Ignalina en Lituanie et, en vue d'engager totalement les fonds alloués dans le cadre de l'aide de préadhésion, à la poursuite des travaux de déclassement de la centrale nucléaire de Bohunice en Slovaquie;

* qu'il convient d'envisager un régime transitoire de compensation budgétaire, sous la forme de paiements uniques, au bénéfice des nouveaux États membres qui viendraient à subir une détérioration de leur position budgétaire nette par rapport à leur situation de l'année précédant l'élargissement, durant laquelle ils bénéficiaient d'aides de préadhésion.

* La Commission réitère par ailleurs la nécessité de prévoir des fonds supplémentaires pour la partie nord de Chypre de manière à soutenir un règlement politique

3.1.2. Approche relative au nouvel acquis et au réexamen des chapitres

Les pays en passe d'adhérer devront appliquer l'intégralité de l'acquis communautaire en vigueur à la date de leur adhésion, à l'exception des domaines pour lesquels des dispositions transitoires ont été accordées.

La totalité de l'acquis adopté et publié jusqu'à la fin du premier semestre de 2002 a été transmise par la Commission aux pays engagés dans les négociations. Ceux-ci ont été invités à prendre position sur cet acquis, à signaler le cas échéant tout point susceptible de nécessiter des dispositions transitoires et à indiquer les éventuelles adaptations techniques nécessaires. Les positions exprimées par les pays candidats sur l'intégralité du nouvel acquis communiqué jusqu'ici ont été prises en compte dans les négociations. Dans certains cas, comme celui, récemment, du chapitre «Environnement», les positions des pays candidats sur le nouvel acquis peuvent conduire à réexaminer un chapitre.

Conformément à une pratique suivie lors des précédents élargissements, une date butoir devra être définie pour la prise en compte du nouvel acquis dans les négociations. La Commission a proposé de limiter le champ des négociations proprement dites à l'intégralité de l'acquis adopté et publié jusqu'au 1er novembre 2002. En ce qui concerne l'acquis adopté entre le 1er juillet et le 1er novembre 2002, comme dans le domaine des télécommunications, les pays engagés dans les négociations sont invités à présenter leur position et à faire part des éventuelles adaptations techniques nécessaires pour la mi-novembre. Il serait ainsi possible de traiter les éventuelles nouvelles demandes de dispositions transitoires susceptibles d'imposer le réexamen de chapitres au cours des négociations dans la seconde quinzaine de novembre.

Comme dans le cas des élargissements précédents, le traité d'adhésion comprendra des dispositions permettant d'arrêter ultérieurement, sur demande dûment motivée des futurs États membres, des décisions relatives aux adaptations nécessaires et aux dispositions transitoires en rapport avec l'acquis adopté entre le 1er novembre 2002 et la date de signature du traité d'adhésion [5]. Ces dispositions peuvent être nécessaires dans des domaines où des segments importants de l'acquis sont en cours d'adoption, comme dans les transports, l'énergie ou la justice et les affaires intérieures.

[5] Voir à titre d'exemple les articles 30, 151 et 169 de l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

3.1.3. Le chapitre «Autres domaines»

Le chapitre «Autres domaines» ne sera pas traité comme les autres chapitres de la négociation. Il s'agit surtout d'un paquet de négociation dans lequel peuvent figurer un certain nombre d'éléments qui, pour l'essentiel, ne posent pas de problème, mais qui n'ont pas leur place dans les autres chapitres de la négociation. Le chapitre «Autres domaines» sera en principe traité courant novembre et devrait comprendre les éléments suivants:

- les modalités de gestion et d'arrêt progressif des aides de préadhésion;

- la définition du dispositif transitoire en faveur de certaines actions de renforcement des institutions;

- la base légale de gestion des fonds pour le déclassement des centrales nucléaires d'Ignalina en Lituanie et de Bohunice en Slovaquie;

- un certain nombre de déclarations, de protocoles et d'éléments supplémentaires à incorporer au traité, comme les engagements relatifs à la fermeture des centrales mentionnées ci-dessus;

- une base légale pour le dispositif évoqué ci-dessus pour la partie nord de Chypre.

Tous ces éléments font l'objet d'une présentation détaillée dans l'annexe 2.

3.2. Finalisation du traité d'adhésion

Le Conseil européen de Séville déclarait que «la rédaction du traité d'adhésion devrait se poursuivre afin d'être terminée dès que possible après la conclusion des négociations d'adhésion» et qu'«il semble raisonnable de s'attendre à ce que le traité d'adhésion puisse être signé au printemps 2003».

Les résultats des négociations d'adhésion sur les dispositions transitoires convenues et les adaptations techniques à l'acquis consécutives à l'élargissement seront incorporés dans un instrument juridique unique et ses actes associés: le traité d'adhésion. Le travail de rédaction du traité, lancé officiellement en mars 2002, est déjà bien avancé. La plupart des mesures négociées et des adaptations nécessaires ont été intégrées au projet de traité. Partant des conclusions du Conseil européen de Laeken, la rédaction du projet se fonde sur l'hypothèse d'un élargissement impliquant dix nouveaux États membres et adopte une structure très semblable à celle du précédent élargissement. En raison des adaptations techniques nécessaires, le traité pourrait compter environ 1000 pages dans le Journal officiel.

Il y aura lieu de finaliser la rédaction du traité de manière à y incorporer les résultats finaux des négociations, une fois qu'elles auront été conclues. Compte tenu du fait que le processus de rédaction en est déjà à un stade avancé, il semble raisonnable d'envisager la finalisation du traité d'adhésion dans un délai de six semaines, tout au plus, après la conclusion des négociations.

Une fois le texte du traité approuvé par toutes les parties aux négociations, la Commission devrait adopter son avis sur la demande d'adhésion des pays concernés. Le Parlement européen serait alors invité à donner un avis conforme, comme prévu à l'article 49 du traité sur l'Union européenne, puis le Conseil arrêterait une décision relative à l'adhésion des nouveaux États membres. Sous réserve que la Commission soit en mesure d'émettre son avis en février 2003, et compte tenu du temps nécessaire pour mener le processus de décision au Parlement et au Conseil, la signature du traité d'adhésion peut être envisagée pour le printemps 2003, comme prévu lors du Conseil européen de Séville. Le traité, rédigé dans toutes les langues communautaires actuelles et futures, sera alors signé par les parties.

Une fois signé, le traité devra être ratifié par les États membres, actuels et futurs, conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives. Comme dans le passé, il conviendrait de fixer dans le traité la date à laquelle l'adhésion des nouveaux États membres sera effective pourvu que les instruments de ratification nécessaires aient été déposés, en ménageant la possibilité d'ajuster les dispositions pertinentes au cas où l'un des pays en passe d'adhérer ne ratifierait pas le traité.

3.3. Participation aux travaux de l'Union avant l'adhésion

Les pays candidats participent déjà à un certain nombre de comités et d'agences communautaires [6]. Afin de renforcer l'intégration progressive des États en passe d'adhérer dans les structures communautaires, il convient que ces États obtiennent, après la signature du traité d'adhésion, la possibilité de continuer à participer, chaque fois que cela sera juridiquement possible, en tant qu'observateurs, à tous les comités institués par la procédure de comitologie et à l'ensemble des autres comités. En outre, la Commission considère qu'il convient que les États en passe d'adhérer puissent également participer au moins en qualité d'observateurs aux structures pertinentes de l'ensemble des agences communautaires. Les principes généraux et les modalités de cette participation seront définis à un stade ultérieur.. Afin de faciliter le financement des coûts de la participation effective, chaque État en passe d'adhérer pourrait, s'il le souhaite, prélever les montants appropriés sur l'enveloppe de son programme national de préadhésion.

[6] Voir communication de la Commission du 20.12.1999 intitulée «Participation des pays candidats aux programmes, agences et comités communautaires», COM (1999) 710 final.

Le Parlement européen prévoit également de permettre à des observateurs des pays candidats de participer aux travaux du Parlement.

Il sera nécessaire de définir les modalités de la participation des pays en passe d'adhérer à la procédure d'adoption du nouvel acquis au cours de la période allant de la signature du traité d'adhésion et la date de l'adhésion. Cela se fait traditionnellement par un échange de lettres sur la procédure d'information et de consultation pour les pays en passe d'adhérer avant que les décisions ne soient arrêtées par le Conseil. Le Conseil entend, comme dans le cas des élargissements passés, prendre les décisions appropriées afin de permettre aux pays en passe d'adhérer de participer au processus décisionnel.

3.4. Suivi et sauvegardes

La Commission a suivi de près la manière dont les pays candidats respectaient les engagements qu'ils avaient pris dans le cadre des négociations d'adhésion. Il est très important que les engagements pris par les futurs États membres dans le cadre des négociations d'adhésion soient mis en oeuvre comme prévu. De manière à évaluer précisément cette situation, la Commission continuera à contrôler de près ce processus jusqu'à la signature du traité et en rendra compte au Conseil sur la base des procédures actuelles.

Les rapports réguliers relèvent des domaines dans lesquels des efforts supplémentaires sont nécessaires. La Commission poursuivra la procédure de suivi également entre la signature du traité et l'adhésion. Ce suivi continu, qui comprendra également le suivi de la mise en oeuvre des plans d'action, doit être effectué par des voies établies, telles que les structures des accords d'Association.

La Commission, dans le prolongement de sa pratique actuelle, signalera tout retard ou problème dans la réforme économique ou dans le respect des engagements, en particulier par l'envoi rapide de lettres d'avertissement au niveau politique.

Des actions ciblées spécifiques, telles que les groupes à haut niveau dans le domaine de la sécurité alimentaire ou pour l'introduction de la décentralisation élargie, ainsi que les évaluations par les pairs, les réunions techniques, les ateliers, les séminaires et les questionnaires, se poursuivront dans des domaines particuliers jusqu'à l'adhésion.

Sur le plan économique, les pays candidats continuent à se préparer à la surveillance multilatérale et à la coordination des politiques économiques de l'UEM. Ils participent à la procédure de surveillance budgétaire pour la période de préadhésion, qui comprend trois composantes: la notification budgétaire, le programme économique de préadhésion et le dialogue multilatéral. La procédure de surveillance budgétaire pour la période de préadhésion a démarré au printemps 2001 et se poursuivra également jusqu'à l'adhésion.

L'ensemble des informations pertinentes résultant de ces activités seront rassemblées dans des rapports de suivi présentés régulièrement au Conseil. Six mois avant la date d'adhésion, la Commission produira un rapport de suivi complet, qui considérera les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des réformes nécessaires et de tous les engagements dans le domaine de l'acquis communautaire par chacun des pays en passe d'adhérer. Ce rapport de suivi complet constituera, pour les dix pays en passe d'adhérer, un précurseur du rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire, qui sera publié régulièrement par la Commission pour l'ensemble des États membres [7]. Au plus tard en juillet 2003, la Commission évaluera la mise en oeuvre des engagements nécessaires à la programmation des fonds structurels.

[7] Voir le «Dix-neuvième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire (2001)» du 28.6.2002, COM (2002) 324 final.

Après l'adhésion, la Commission, en tant que gardienne des traités, continuera à exercer un contrôle sur la mise en oeuvre de l'acquis par les nouveaux États membres, en utilisant les mêmes mécanismes que ceux qui sont appliqués aux États membres actuels. Ces mécanismes sont notamment les suivants: étalonnage des performances, pression des pairs, rapports annuels sur la mise en oeuvre du droit communautaire et, au besoin, engagement de procédures d'infraction auprès de la Cour de justice européenne. Dans le domaine particulier de la sûreté nucléaire, le Conseil européen de Laeken a insisté sur la nécessité de surveiller la sécurité et la sûreté des centrales nucléaires dans l'Union.

Les Traités d'adhésion contiendront, comme dans les précédents élargissements, une clause générale de sauvegarde au plan économique. Cette clause est déjà en train d'être discutée dans le groupe de travail du Conseil responsable pour la rédaction du Traité sur la base d'un texte dérivé de l'Art 152 du Traité d'adhésion pour l'Autriche, la Finlande et la Suède. Comme les pays adhérents ne font pas partie de l'Espace économique européen, la Commission considère que la clause de sauvegarde devrait être de deux ans et non d'un an comme dans le précédent élargissement.

Cette clause générale de sauvegarde au plan économique s'applique aux situations où «des difficultés s'annoncent qui sont sérieuse et risque de persister dans tout les secteurs de l'économie ou qui pourraient apporter de sérieux risque de détérioration économique dans une zone donnée ». La clause de sauvegarde permettrait à la Commission de déterminer les mesures de protection nécessaires. Cette clause pourrait être utilisée à la fois par les nouveaux Etats membres comme par les membres actuels. Le projet de texte, comme pour les élargissements passés, stipule que les mesures de protection « n'entraîneront pas de contrôles aux frontières.

La clause de sauvegarde ne s'applique pas aux situations, qui, d'une part est du à un manquement des obligations d'adhésion, et d'autre part, qui pourrait avoir de sérious conséquences non-économiques telles que la santé ou la vie des êtres humains, des animaux ou des plantes, la protection de la propriété intellectuelle ou des raisons générales de politiques publiques comme définies à l'Art 30 du Traité CE. Dans ces cas, soit l'ART 30 DU Traité CE s'applique soit des clauses spécifiques de sauvegardes doivent être introduites selon l'ART 95, para 10 du Traité CE.

Toutefois, dans un grand nombre de cas, la législation communautaire soit ne contient pas de clause de sauvegarde, soit la clause de sauvegarde ne couvre pas les situations spécifiques qui proviennent de l'élargissement. La Commission considère alors que le Traité d'adhésion devrait envisager, comme mesures de précaution, l'introduction de mécanismes de sauvegardes liées spécialement au Marché intérieur.

De tels mécanismes seraient construits de la manière suivante :

* Le mécanisme de sauvegarde serait mis en oeuvre par la Commission sur requête d'un Etat membre ou de sa propre initiative.

* La Commission pourrait être autorisée à prendre elle-même les décisions appropriées sur les mesures nécessaires. Les mesures seraient proportionnelles, limitées dans le temps.

* La portée devrait être limitée à une brêche sérieuse dans le fonctionnement du marché intérieur ou à un risque imminent d'une telle brêche et devrait aussi concerner des situations particulières en regard de la sécurité alimentaire.

* Le mécanisme se déclencherait quand la Commission établit un manquement dans les obligations souscrites par les nouveaux Etats membres pendant les négociations d'adhésion.

* Pendant la période d'application des mesures, le nouvel Etat membre concerné fournira des informations sur les étapes pour redresser les violations. Les mesures seraient levées dès que la Commission aurait constaté que les violations ont été redressées.

* La clause de sauvegarde n'existerait que pour une période de temps limitée. La possibilité d'invoquer les clause de sauvegarde du marché intérieur serait limitée à deux ans.

Le rapport de suivi complet identifiera tous les domaines où, en l'absence de contre-mesures, de telles mesures de sauvegardes peuvent être invoquées. Ceci pourrait aussi être donné comme un avertissement préalable avant l'adhésion. De plus, jusqu'à l'adhésion, les clauses de sauvegardes prévues dans l'accord d'association seraient maintenues.

3.5. Dans ce contexte, le domaine de la justice et des affaires intérieures mérite une attention particulière. A l'inverse de l'élargissement passé, il y a maintenant un acquis considérable dans ce domaine et qui évolue avec la poursuite de la mise en oeuvre du Traité d'Amsterdam et des conclusions du Conseil européen de Tempere. Ce domaine couvre des sujets difficiles et politiquement sensibles, en particulier concernant la liberté de mouvement des individus et les conséquences de la suppression des frontières internes. Comme cela est expliqué au paragraphe 3.5.3 ci-dessous, la mise en oeuvre de ces objectifs dérivés de Schengen est soumise à un processus en deux étapes qui annule le besoin de mécanisme de sauvegarde séparée. Cependant, il y a des composants non-Schengen dans le domaine des libertés, de la sécurité et de la justice () où le processus de suivi indiquerait le besoin d'une clause de sauvegarde suis generis pour traiter toutes les violations ou tentatives de violations du fonctionnement de ces domaines, par exemple, en prévoyant une suspension provisoire des dispositions de reconnaissance mutuelle.Après l'élargissement

3.5.1. Renforcement des institutions

Les capacités administrative et judiciaire devront continuer à être renforcées après l'élargissement. Un certain nombre de dispositions transitoires convenues lors des négociations montrent également que, dans certains domaines, les pays candidats doivent poursuivre les efforts jusqu'à ce qu'ils soient en mesure d'appliquer pleinement l'acquis communautaire. C'est pourquoi la Commission a proposé de mettre à disposition, pendant les trois premières années suivant l'élargissement, une facilité transitoire de renforcement des institutions (voir annexe 2).

La Commission propose de continuer à utiliser, dans des domaines déterminés, des instruments financiers communautaires dont l'utilité a été démontrée, tels que le jumelage et le jumelage léger. En outre, des experts d'autres États membres continueront à être mobilisés par des mécanismes éprouvés, tels que TAIEX, afin de fournir une assistance des pairs. Par ailleurs, la Commission propose de financer le placement de courte durée des fonctionnaires des futurs États membres dans les administrations de l'UE-15. La facilité transitoire de renforcement des institutions pourrait également être utilisée pour cofinancer des investissements dans l'acquis, en particulier dans des domaines tels que les contrôles aux frontières, les administrations douanières, les statistiques, la sécurité alimentaire et les systèmes intégrés de gestion et de contrôle dans le secteur de l'agriculture.

3.5.2. L'UEM et l'euro

Conformément au traité UE, les futurs États membres ne pourront adopter l'euro immédiatement après leur adhésion. Toutefois, comme pour tous les États membres, les politiques économiques deviennent une préoccupation commune et sont donc soumises à des procédures de coordination et de surveillance multilatérale. Les principaux instruments de coordination sont les grandes orientations des politiques économiques, le pacte de stabilité et de croissance et un certain nombre de procédures qui traitent de domaines d'action déterminés. La politique de taux de change devient une question d'intérêt commun. Les pays devraient participer au mécanisme de change II quelque temps après leur adhésion.

La participation à la zone euro constitue l'objectif ultime des futurs États membres. Ils participeront, à ce moment-là, à la politique monétaire unique et axée sur la stabilité et à la politique de change unique, outre la pleine application des procédures de coordination et de surveillance des politiques économiques. Jusque-là, le traité prévoit que les États membres doivent s'efforcer d'atteindre le degré élevé de convergence durable requis pour l'adoption de l'euro mais ne précise pas le calendrier pour y parvenir. La réalisation de cet objectif dépendra des caractéristiques économiques de chaque pays et de la mesure dans laquelle il parviendra à appliquer les politiques orientées vers une convergence durable.

3.5.3. Schengen

L'Union a clairement fait savoir que la pleine application de l'acquis de Schengen nécessitait un processus en deux étapes. Dans un premier temps, pour la date d'adhésion, les pays en passe d'adhérer devront avoir atteint un niveau élevé de contrôles aux frontières, même si certaines dispositions spéciales, telles que les infrastructures et l'équipement partagés ou les patrouilles communes, pourraient être envisagées avec d'autres États membres. La suppression des contrôles aux frontières internes n'aura lieu que quelque temps après l'adhésion et fera l'objet d'un processus décisionnel distinct pour chaque nouvel État membre séparément, sur la base de la pleine application de l'acquis de Schengen.

3.5.4. L'Espace économique européen

Les pays en passe d'adhérer devront également demander à devenir membres de l'Espace économique européen, conformément à l'article 128 de l'accord EEE. Afin de garantir un bon fonctionnement de l'EEE élargi, il convient que l'adhésion des pays candidats à l'EEE prenne effet au même moment que l'adhésion à l'UE. L'accord EEE doit être adapté à l'élargissement, conformément aux procédures visées à l'article 128. Les conditions d'adhésion à l'EEE devraient commencer à être fixées directement après la conclusion des négociations relatives à l'adhésion à l'UE, afin de prévoir dans la mesure du possible une entrée en vigueur simultanée de l'adhésion à l'UE et à l'EEE.

4. Une stratégie d'adhésion révisée pour la Bulgarie et la Roumanie

Le Conseil européen de Séville a encouragé la Bulgarie et la Roumanie à poursuivre leurs efforts et a réaffirmé «son engagement à les soutenir pleinement dans leur préparation à l'adhésion. Une feuille de route actualisée et une stratégie de préadhésion révisée et renforcée devraient être adoptées à Copenhague pour les pays candidats encore en négociation. Une augmentation de l'aide financière de préadhésion pourrait aussi être envisagée. Par ailleurs, si le rythme actuel est maintenu, un calendrier plus précis pourrait être fixé pour le processus d'adhésion de ces pays d'ici à la fin de l'année.»

Les critères fixés par les Conseils européens de Copenhague et de Madrid, ainsi que les principes qui ont orienté le processus d'adhésion dès le départ restent valables. Tous les candidats participent sur un pied d'égalité et tous devraient adhérer à l'Union européenne sur la base des mêmes critères et en fonction de leurs progrès individuels. Comme confirmé par le Conseil européen de Laeken de 2001, le processus d'adhésion est à présent irréversible.

Comme les négociations d'adhésion avec l'ensemble des douze pays candidats constituent un processus global, le traité d'adhésion devrait prévoir que les résultats obtenus au cours des négociations avec les pays candidats qui n'adhéreront pas au cours du premier cycle de l'élargissement ne seront pas remis en cause.

4.1. Progrès accomplis jusqu'à présent

Les rapports réguliers de cette année montrent que la Bulgarie et la Roumanie ont réalisé de nouveaux progrès en vue de répondre aux critères de Copenhague. Afin de mener à bien leur préparation, ces deux pays doivent renforcer leurs efforts pour remplir les critères économiques et pour transposer, mettre en oeuvre et appliquer l'acquis. Ils doivent également poursuivre leur réforme de l'administration publique et du système judiciaire.

La Bulgarie et la Roumanie ont accompli des progrès considérables dans le cadre des négociations. Les négociations sont à présent engagées sur l'ensemble des chapitres avec la Bulgarie et sur presque tous les chapitres avec la Roumanie. En ce qui concerne la Bulgarie, les chapitres restants ont été ouverts au cours du premier semestre de l'année 2002 et en ce qui concerne la Roumanie, il devrait être possible d'ouvrir les quatre derniers chapitres avant la fin de cette année, ce qui permettrait d'atteindre l'objectif du Conseil européen de Laeken visant à ouvrir tous les chapitres avec ces deux pays en 2002.

4.2. Date indicative

La Bulgarie et la Roumanie ont fixé à 2007 la date indicative de leur adhésion. Les chapitres de négociation ont été provisoirement clôturés sur la base de cette date indicative. Vingt-deux chapitres ont été provisoirement clôturés avec la Bulgarie et treize avec la Roumanie.

Les échéances fixées pour la mise en oeuvre des engagements dans le cadre des négociations tiennent compte de cette perspective. Comme dans le passé, les progrès vers l'achèvement des négociations d'adhésion refléteront les progrès accomplis en ce qui concerne l'adoption, la mise en oeuvre et l'application des mesures nécessaires dans chaque pays.

La Commission soutiendra fermement les deux pays pour qu'ils atteignent cet objectif, qui continuera à être poursuivi selon les principes de différenciation et de mérite propre

4.3. Feuilles de route pour l'adhésion

Comme annoncé dans son document de stratégie pour l'élargissement de 2001, la Commission proposera, sur la base de l'analyse figurant dans les rapports réguliers de 2002, des feuilles de route détaillées pour la Bulgarie et la Roumanie avant le Conseil européen de Copenhague. Ces feuilles de route couvriront la période allant jusqu'à l'adhésion et seront préparées sur la base d'un dialogue étroit avec chaque pays.

Les feuilles de route se fonderont sur les engagements pris lors des négociations et sur les exigences relatives au respect des critères de Copenhague. Elles indiqueront les mesures que chaque pays doit prendre pour être prêt à l'adhésion, en mettant l'accent sur les capacités administrative et judiciaire et sur la réforme économique. Les feuilles de route fourniront des indicateurs précis sur la base desquels les engagements pris dans le cadre des négociations de même que les progrès dans la réforme économique pourront être contrôlés. Les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des feuilles de route feront l'objet d'un suivi, en particulier à travers les structures de l'accord européen et les rapports réguliers.

4.4. Aide de préadhésion

La Commission proposera de réviser l'année prochaine les partenariats d'adhésion pour la Bulgarie et la Roumanie à la lumière des conclusions des rapports réguliers et des feuilles de route. Les partenariats d'adhésion continueront à constituer le fondement de la programmation de l'aide de préadhésion mais les priorités de l'aide seront également fixées sur la base des feuilles de route, des rapports réguliers et des plans de développement national. L'aide Phare continuera à être axée sur le renforcement de l'administration publique et du système judiciaire, sur le renforcement des institutions, sur les investissements liés à l'adoption de l'acquis ainsi que sur la cohésion économique et sociale et sur la coopération transfrontalière. Les travaux sur les systèmes de décentralisation étendue doivent être accélérés. Pour ce qui concerne SAPARD, bien qu'il soit totalement décentralisé, l'instrument continuera à préparer les pays candidats en termes de structures agricoles et de développement rural comme de renforcement de la capacité institutionnelle y afférente. ISPA continuera de procurer un soutien financier aux investissements en infrastructures dans le domaine de l'environnement et des transports.

La Commission considère que l'aide financière accordée à la Bulgarie et à la Roumanie devrait être augmentée d'une manière substantielle, à partir de la date du premier cycle d'adhésions, en fonction de l'avancement de la mise en oeuvre des feuilles de route et de leur capacité d'absorption.

5. Nouvelle impulsion au processus d'élargissement avec la Turquie

Le Conseil européen de Séville de juin 2002 a conclu que «de nouvelles décisions pourraient être prises à Copenhague quant à l'étape suivante de la candidature de la Turquie, compte tenu de l'évolution de la situation avant le Conseil européen de Copenhague et sur la base du rapport régulier de la Commission et conformément aux conclusions d'Helsinki et de Laeken.»

Le rapport régulier de 2002 fournit une analyse détaillée des progrès de la Turquie dans le cadre de la stratégie de préadhésion au cours des douze derniers mois. Les progrès de la Turquie sont évalués sur la base des mêmes critères et de la même méthodologie que ceux appliqués à l'ensemble des candidats. Comme pour tous les candidats, et conformément aux conclusions des Conseils européens de Copenhague et de Madrid, le rapport prend en considération tant les modifications législatives que la capacité administrative de la Turquie à mettre en oeuvre et à appliquer l'acquis adéquatement.

Le rapport montre que la Turquie a progressé dans les trois grands domaines couverts par le partenariat d'adhésion: les critères politiques, les critères économiques et les critères liés à l'acquis, fixés par le Conseil européen de Copenhague de 1993.

La Turquie a réalisé des progrès remarquables en vue de remplir les critères politiques de Copenhague. Par la réforme constitutionnelle et une série de mesures législatives, la Turquie a abordé plusieurs des priorités essentielles du partenariat d'adhésion. Les modifications juridiques adoptées par le Parlement en août 2002 sont particulièrement bien accueillies, étant donné qu'elles montrent la volonté d'introduire des réformes en profondeur. La peine de mort a été abolie, sauf en cas de guerre, et des mesures importantes ont été prises pour permettre la diffusion et l'enseignement dans des langues autres que le turc. La suppression de l'état d'urgence dans deux des quatre provinces où il était appliqué et l'engagement pris de le supprimer cette année dans les deux provinces où il est toujours appliqué devraient ouvrir la voie à une plus grande protection des droits de l'homme.

La Commission se félicite de ces progrès et reconnaît le tournant décisif qu'ils représentent dans le contexte politique de la Turquie. En outre, les réformes ont été adoptées dans des circonstances particulièrement difficiles. Ces réformes sont prometteuses pour l'avenir, étant donné qu'elles montrent la volonté et la capacité du système politique turc de progresser, y compris dans des domaines jusqu'à présent considérés comme très sensibles.

Néanmoins, la Turquie ne remplit pas pleinement les critères politiques. Premièrement, les réformes contiennent un certain nombre de limitations importantes, qui sont indiquées dans le rapport régulier, concernant le plein exercice des droits et libertés fondamentaux. Deuxièmement, de nombreuses réformes requièrent l'adoption de règlements ou d'autres mesures administratives et, pour être efficaces, elles devront être mises en oeuvre en pratique par les organes exécutifs ou judiciaires à différents échelons à travers le pays. Troisièmement, un certain nombre de questions importantes liées aux critères politiques doivent encore être réglées adéquatement. Il s'agit notamment de la lutte contre la torture et les mauvais traitements, certaines questions concernant le contrôle civil des affaires militaires et la situation des personnes emprisonnées pour avoir formulé des opinions non violentes et en accord avec la décision du Conseil européen sur les droits de l'homme.

À la lumière des progrès considérables accomplis au cours des dernières années et des domaines requérant encore une attention particulière, la Turquie est encouragée à poursuivre le processus de réforme, en vue de renforcer la démocratie et la protection des droits de l'homme, sur le plan législatif et en pratique. Cela devrait permettre à la Turquie de s'attaquer aux obstacles qui l'empêchent encore de remplir pleinement les critères politiques.

La Commission rappelle que les efforts consentis pour résoudre le problème chypriote s'inscrivent dans le dialogue politique renforcé entre l'Union européenne et la Turquie. Compte tenu des déclarations du Conseil de sécurité des Nations unies, sur la base des rapports du conseiller spécial du secrétaire général des Nations unies pour Chypre, M. Alvaro de Soto, la Commission engage toutes les parties concernées, et notamment, dans le contexte actuel, la Turquie, à accorder tout leur soutien aux efforts des Nations unies pour trouver une solution globale au problème chypriote cette année.

En ce qui concerne les critères économiques, la Turquie a progressé sur la voie d'un bon fonctionnement de son économie de marché, ce qui devrait améliorer sa capacité de faire face aux pressions concurrentielles, mais le pays subit toujours les conséquences de la récession et des crises financières.

En ce qui concerne les critères de l'acquis, la Turquie a progressé dans l'alignement de la législation dans les domaines couverts par l'union douanière et un certain nombre d'autres secteurs, tels que le secteur bancaire, les télécommunications, l'énergie et l'agriculture. Le secteur financier a été restructuré et la capacité administrative dans ce domaine a été rationalisée. Dans la plupart des autres domaines, il reste de grandes différences entre l'acquis et la législation turque.

Les principales questions concernant les modalités de participation de la Turquie dans le processus décisionnel r