Avis du Comité des régions sur «Les autorités locales et le partenariat euroméditerranéen»

(98/C 64/09)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision en date du 12 mars 1997, conformément à l'article 198C, quatrième alinéa, du traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur «les Autorités locales et la coopération décentralisée dans la Méditerranée» et de charger la commission 4 «Politiques urbaines» de sa préparation;

vu son avis sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant «Le renforcement de la politique méditerranéenne de l'Union européenne: propositions pour la mise en oeuvre d'un partenariat euroméditerranéen» ();

vu la Déclaration de Barcelone et le programme de travail adopté par les pays membres et par les pays tiers méditerranéens le 28 novembre 1995;

vu le règlement (CE) n° 1488/96 du Conseil des ministres de l'Union européenne relatif à des mesures d'accompagnement financières et techniques à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euroméditerranéen;

vu la proposition de décision du Conseil relative à l'adoption d'orientations pour les programmes indicatifs MEDA (COM(96) 441 final);

vu le rapport conjoint de la présidence du Conseil et de la Commission sur la poursuite de la politique méditerranéenne après la Conférence de Barcelone (7987/96-C4-0414/96);

vu la proposition de résolution du Parlement européen du 12 mars 1997 sur ce rapport;

vu le projet d'avis (CdR 125/97 rév.) adopté par la commission 4 le 30 mai 1997 (rapporteur: M. Francesco Rutelli),

a adopté lors de sa 20e session plénière des 19 et 20 novembre 1997 (séance du 20 novembre), le présent avis.

1. Les autorités locales et le partenariat euroméditerranéen

1.1. Avant-propos

1.1.1. La définition d'un cadre unitaire et compact concernant les rapports avec les pays tiers de la Méditerranée (PTM) est un objectif prioritaire des relations extérieures de l'Union européenne. À ce jour, le processus de construction d'un partenariat n'a concerné que douze pays de la rive Sud de la Méditerranée ().

La Méditerranée présente une certaine identité régionale liée au type d'activités économiques prédominantes et à la densité du réseau d'échanges commerciaux. Il s'agit cependant d'une zone géo-politique morcelée et hétérogène, caractérisée par une grande variété de cultures, de régimes politiques, de structures économiques et sociales et de niveaux de développement. Les efforts déployés par les États et les organisations internationales aux fins d'une intégration accrue de cette région ont enregistré jusqu'à présent des résultats inférieurs aux attentes. Il subsiste un déséquilibre global qui est à l'origine de tensions sociales, de conflits religieux, de chômage et de migration. Il convient en effet de reconnaître que le regain d'intérêt pour la Méditerranée résulte également de la perception des risques qui menacent la stabilité et la sécurité de la région du fait de l'aggravation continue des tensions internationales et intérieures.

1.1.2. La réalisation de programmes efficaces de coopération et de partenariat entre l'Union européenne et les PTM exige cependant une révision des acteurs et des modalités du processus de développement. Les autorités locales et régionales ont aujourd'hui davantage de possibilités pour mener directement une action capable d'intégrer et de transcender les limites traditionnelles de la coopération au niveau des gouvernements centraux. On peut ainsi espérer surmonter les difficultés inhérentes aux modèles traditionnels de développement; développer les réseaux existants de relations interurbaines en vue de produire des projets de développement réellement tangibles, et de relever le défi du développement soutenable dans le contexte urbain et rural, notamment dans le cadre de l'Agenda local 21.

1.2. La Conférence euroméditerranéenne

1.2.1. La Conférence euroméditerranéenne, qui s'est tenue à Barcelone les 27 et 28 novembre 1995, a défini les nouvelles orientations du Partenariat euroméditerranéen (), qui s'articule autour de trois grands chapitres: coopération politique et en matière de sécurité, coopération économique et financière et coopération sociale, culturelle et humaine.

1.2.2. Un des éléments qui caractérisent l'esprit de Barcelone tient à la complémentarité entre les deux niveaux d'action prévus: les initiatives au niveau central et celles qui se déroulent au niveau local. C'est à l'intervention des gouvernements centraux qu'est réservée, de façon spécifique, l'action en vue de renforcer le dialogue politique et de développer la coopération économique et financière, par la mise en place d'un espace commun de paix et de stabilité et la création d'une zone de prospérité partagée par tous les partenaires. On peut dire, dès lors, que l'action des gouvernements centraux concerne essentiellement les deux premiers chapitres du partenariat euroméditerranéen. Quant aux autorités régionales et locales et aux différentes instances de la société civile, un rôle prédominant leur est reconnu au chapitre de la coopération culturelle, sociale et humaine, à travers le développement des ressources humaines, la promotion de la compréhension entre les différentes cultures et des échanges au niveau de la société civile, même si une intervention de leur part, sous forme de propositions et d'actions, n'est pas exclue dans les deux autres chapitres.

1.2.3. A chacun des deux niveaux de pouvoir correspond un champ d'action spécifique. L'intervention gouvernementale s'exprime dans les différents Accords d'association Union européenne-PTM. L'intervention des autorités locales et régionales (et des différentes instances de la société civile) se situe, pour l'essentiel, à l'intérieur de projets de coopération décentralisée relatifs au gouvernement local et à la promotion des droits de l'homme.

1.3. Caractéristiques générales de la coopération entre autorités locales et régionales

1.3.1. En ce qui concerne les autorités locales et régionales proprement dites, les actions développées ont porté essentiellement sur la coopération technique, à travers le transfert de compétences, de connaissances professionnelles et de savoir-faire. Les domaines d'intervention prioritaires ont été, à l'évidence, le secteur urbain (amélioration et maintenance des infrastructures et aménagement du territoire) et la gestion locale (formation du personnel municipal, organisation des procédures administratives).

1.3.2. Le développement de ce type d'actions a pour but la découverte et l'acquisition progressive, par tous les acteurs impliqués dans le développement local, de méthodologies et d'instruments adaptés à la réalité locale, lesquels, pour être efficaces, doivent être guidés par une compréhension profonde de ces réalités et répondre au besoin d'adapter les procédures d'application aux exigences de financement.

1.3.3. Indépendamment du contenu des principaux programmes en question, on peut dire, d'une manière générale, que les résultats atteints grâce à ce type d'intervention sont en moyenne de bonne qualité et de portée significative. En effet, en dépit de l'un ou l'autre excès de technicité ou de bureaucratie, il ne fait aucun doute que ce secteur de coopération décentralisée représente l'une des expériences les plus poussées en matière de coopération de l'Union européenne dans la Méditerranée.

1.3.4. Les projets de coopération, réalisés par les autorités régionales et locales des deux rives de la Méditerranée sont la manifestation concrète des possibilités d'action de ces instances au niveau international.

Enfin, on peut constater avec satisfaction que le développement de programmes de coopération décentralisée met en valeur le rôle de la citoyenneté et les instances de participation au processus décisionnel démocratique des autorités régionales et locales.

Cette activité mérite d'être soutenue et renforcée financièrement moyennant une application correcte du principe de subsidiarité et un niveau approprié de ressources.

1.4. Mécanisme de fonctionnement des programmes méditerranéens

1.4.1. L'action communautaire, menée par la Commission (), est complémentaire par rapport à l'action menée par les organes centraux et périphériques compétents des PTM. La Commission, à travers ses bureaux compétents (Desks), prépare les Programmes indicatifs pour chaque pays, habituellement sur une base triennale, qui contiennent les priorités d'exécution définies d'un commun accord avec l'État bénéficiaire. Les Programmes indicatifs tracent un tableau de la situation politique, économique et sociale de chaque pays; ils analysent les principaux défis auxquels chaque pays est confronté: ils décrivent la tendance en matière de coopération communautaire financière et technique; enfin, ils indiquent les principaux programmes sélectionnés pour la période 1996-1998, avec la dotation financière qui s'y rapporte, lesquels constituent les éléments de référence en vue de la préparation ultérieure des appels d'offre. Les orientations générales définies par la Commission pour les Programmes indicatifs, dans le cadre de la mise en oeuvre du programme MEDA, ont servi de guide pour la détermination des priorités avec les partenaires méditerranéens et la coordination avec les États membres ().

1.4.2. Les principales lignes prévues par le Règlement MEDA () pour les priorités que chaque pays peut indiquer pour le Programme le concernant sont:

- l'appui à la transition économique et à la réalisation d'une zone euroméditerranéenne de libre échange à travers le développement du secteur privé et la création d'emplois, surtout dans le cadre des PME; la promotion des investissements privés européens y compris, de la coopération industrielle; la modernisation des infrastructures économiques et les actions d'appui aux programmes d'ajustement structurel;

- l'appui à un meilleur équilibre socio-économique à travers l'amélioration des services sociaux, la promotion d'un développement rural harmonieux et intégré, la coopération dans le domaine de l'environnement, le développement intégré des ressources humaines, le renforcement de la démocratie et du respect des droits de l'homme, la coopération culturelle, l'assistance technique et la collaboration dans la lutte contre le trafic de drogue, la criminalité internationale et l'immigration clandestine;

- l'appui à la coopération régionale et transfrontalière à travers la mise en place de structures et l'amélioration des infrastructures existantes pour la coopération régionale entre les partenaires de la Méditerranée, la mise en place des infrastructures nécessaires aux échanges régionaux (transports, communications, énergie), des projets d'infrastructure à petite échelle dans le cadre des équipements au franchissement des frontières).

1.4.3. Les Programmes, soumis au Comité Med de l'Union européenne, composé de représentants des États membres (art. 11 Règlement MEDA), sont adoptés et inscrits au Protocole-Memorandum financier, signé par la Commission et par les PTM. La Commission peut ainsi ouvrir la phase d'exécution, en préparant les Termes de référence pour projets spécifiques, qui sont présentés, enfin, au pays bénéficiaire pour l'approbation.

Pour les petits projets, comme dans le cas des «micro-actions» (), on procède par la conclusion de contrats directs. Pour les projets de service, qui prévoient un appel d'offres, la Commission rédige une shortlist sur la base des préqualifications et des manifestations d'intérêt. Pour les appels d'offres relatifs à la fourniture de biens ou de travaux publics, l'avis est toujours publié au journal officiel de l'Union européenne ().

2. Projets de partenariat multilatéral et réseaux d'autorités locales

2.1. Ces programmes ont pour objectif de favoriser le transfert des connaissances entre sujets européens et méditerranéens. Il s'agit d'un large éventail d'actions de coopération décentralisée émanant d'organismes publics et privés des pays de l'Union et des PTM.

Il s'agit certainement là de la principale sphère d'action des administrations locales. Les programmes de coopération décentralisée dans la Méditerranée ont été gelés en 1995 et en 1996 la Commission a lancé un processus de réorganisation de la gestion des programmes de coopération décentralisée, afin de répondre à trois exigences précises:

- la reconnaissance de la coopération avec la société civile comme un élément porteur des relations euroméditerranéennes;

- la demande très forte de coopération exprimée par la société civile européenne et méditerranéenne et, partant, la nécessité d'une organisation plus structurée;

- l'exigence de simplicité, de transparence et de rigueur qui s'impose vis-à-vis des procédures utilisées pour la mise en oeuvre des programmes de coopération décentralisée.

2.2. Les programmes de coopération décentralisée restent gelés en 1997, et toute décision concernant leur relance dépend du résultat de la discussion par le Parlement européen du rapport spécial de la Cour des comptes sur ces programmes.

Le programme Med-URBS, destiné à promouvoir le transfert de connaissances et d'expertises pour l'information des gouvernements locaux s'est avéré d'une importance particulière pour les administrations locales. Celles-ci ont également bénéficié du programme Med-Migration, qui soutient les organisations travaillant avec les migrants afin d'établir au niveau local des mécanismes de développement capables de contenir la poussée migratoire. Enfin, le programme Med-Techno, qui n'a en fait pas été mis en oeuvre, était destiné à soutenir des consortiums publics et privés pour le traitement des eaux usées urbaines et industrielles en vue de leur réutilisation comme source d'énergie.

Dans ses conclusions, la Conférence euroméditerranéenne des ministres des Affaires étrangères, tenue à Malte, demandait la relance de trois des programmes de coopération décentralisée: Med-URBS, Med-Campus et Med-Media. Il est possible que quelques uns des objectifs de Med-Migration et Med-Techno puissent être intégrés dans Med-URBS.

3. Conclusions

3.1. Les programmes de coopération décentralisée dans la Méditerranée ont bénéficié de l'engagement efficace de nombreux sujets et institutions qui constituent un noyau important d'initiatives de coopération. C'est pourquoi leur développement futur doit être garanti à l'intérieur du cadre global du Partenariat euroméditerranéen, de manière à exploiter les possibilités des réseaux qu'ils ont constitués et à soutenir pleinement leurs capacités en matière de conception de projets.

3.2. L'avenir de la coopération décentralisée dans la Méditerranée dépend d'une série de facteurs dont, principalement, la volonté et la capacité des administrations locales elles-mêmes. En effet, à ce jour, les administrations complètement capables d'organiser et de gérer une coopération transnationale efficace et durable ne sont guère nombreuses. On constate dans bien des cas une tendance à s'arrêter devant les difficultés, comme le manque de ressources financières, la complication des procédures administratives et comptables, etc.

3.3. La première action du Comité des régions et de ses membres pourrait consister à exercer une pression afin de sensibiliser la Commission UE, les autorités nationales, régionales et locales des PTM encore au stade de la négociation des Accords d'association et des Plans, afin qu'elles inscrivent parmi les chapitres prioritaires des thèmes d'intérêt urbain. Il conviendrait d'accorder une priorité absolue à la gestion des ressources hydriques, au recyclage et à l'élimination des déchets et au transport soutenable. Ces thèmes n'apparaissent pas dans les programmes lesquels attribuent, au contraire, un caractère prioritaire au renforcement des réformes économiques et au soutien de l'équilibre socio-économique.

3.4. Pour susciter l'intérêt et la prise de conscience autour des potentialités du Partenariat méditerranéen, il serait souhaitable que la Commission adoptât des initiatives pour en accroître la visibilité et renforcer la participation des citoyens.

3.5. Une autre mesure souhaitable serait l'octroi d'un niveau accru de ressources MEDA à la ligne budgétaire relative à la coopération décentralisée.

3.6. Enfin, il serait opportun de prévoir des formes de soutien pour assurer la relève des projets MED et des initiatives complémentaires comme des éco-audits, des actions de planification, de requalification urbaine, etc. destinées à obtenir des formes de financement différentes. En effet, les programmes MED épuisent souvent leur sphère d'action dans la diplomatie des villes sans prévoir la réalisation des projets qu'ils ont menés à maturité.

3.7. Le CdR partage le souhait exprimé par les participants à la Seconde Conférence euroméditerranéenne, tenue à Malte le 16 avril 1997, et au Forum civil Euromed, de voir relancer les programmes de coopération décentralisée MED de l'Union européenne. Elle apprécie en particulier la proposition visant à créer des partenariats de coopération entre les organisations internationales et régionales, d'une part, et les acteurs implantés dans le territoire (y compris les organismes locaux), de l'autre, en vue de la mise en valeur du patrimoine et du développement du tourisme culturel.

3.8. Il faut que le CdR s'emploie à développer efficacement cette coopération de même qu'à suivre, soutenir et participer au processus institutionnel de Barcelone.

Bruxelles, le 20 novembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 126 du 29.4.1996, p. 12.

() Comme on le sait, les États tels que la Slovénie, la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, l' ex-République yougoslave de Macédoine et l'Albanie sont bénéficiaires de diverses actions et d'initiatives de l'Union européenne, qui se justifient, entre autres, par leur situation d'après-guerre civile et/ou par leurs caractéristiques d'États en transition politique et économique.

() Par l'adoption de la Déclaration de Barcelone, les 27 pays participants s'engagent à définir un partenariat de nature plus créative, qui transforme la Méditerranée en une «zone de dialogue effectif, d'échange et de coopération» (Préambule). Le suivi de la Conférence prévoit que les ministres des Affaires étrangères se rencontrent périodiquement pour surveiller la mise en oeuvre du processus décidé à Barcelone et définir les actions permettant la réalisation des objectifs retenus. Les différentes activités sont suivies de rencontres thématiques ad hoc auxquelles participent ministres, fonctionnaires et experts ouvertes à toutes les catégories de la société civile. La rencontre des ministres des Affaires étrangères sera préparée par le Comité euroméditerranéen pour le processus de Barcelone, composé de la Troïka de l'Union européenne et d'un représentant pour chaque PTM.

() La Direction générale (DG IB) responsable des programmes euroméditerranéens a récemment fait l'objet d'une refonte générale.

() Le soutien UE à l'exécution des programmes dans la région s'élève à 3 424,5 MECU. L'essentiel (90 %) est destiné aux accords bilatéraux entre l'Union et les différents PTM. Le reste sert à financer des projets de coopération multilatérale, y compris des projets de coopération décentralisée entre villes. Le montant global est inférieur aux crédits qu'il a été prévu d'accorder à titre de don à la région méditerranéenne lors du Conseil européen de Cannes de juin 1995 (4 684 MECU) pour la période quadriennale 1995-1999, de même qu'il est en deçà des engagements similaires pris dans la Déclaration de partenariat adoptée par la Conférence de Barcelone en novembre dernier. Les actions à financer au titre du règlement MEDA sont basées sur les priorités des bénéficiaires, l'évolution de leurs besoins, leur capacité d'absorption et les progrès des réformes structurelles. Le soutien financier revêtira la forme d'aides non remboursables gérées par la Commission européenne et de capitaux à risques gérés par la BEI, auxquels viendront s'ajouter les contributions bilatérales des États membres et les prêts de la BEI.

() Règlement (CE) n° 1488/96 du Conseil des ministres de l'Union européenne du 23 juillet 1996 relatif à des mesures d'accompagnement financières et techniques à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euroméditerranéen approuvé sur la base de la proposition de règlement (CE) parue au JO série C du 6 septembre 1995. Le règlement a été publié au JO L 189 le 30.6.1996 et est entré officiellement en vigueur le 2 août. Le règlement MEDA définit la gestion d'un fonds pour la mise en oeuvre du projet de partenariat euroméditerranéen, sur le modèle des programmes existants pour les autres zones stratégiques aux confins de l'Union (Phare avec les pays d'Europe centrale et orientale et Tacis avec les pays de l'ex-Union soviétique). MEDA remplace, à compter du 1er janvier 1997, les protocoles financiers bilatéraux sur lesquels se fondait le soutien de l'Union européenne aux PTM depuis les années 1970 et les règlements relatifs à la coopération horizontale (règlement (CEE) n° 1763/92), à la coopération avec les territoires occupés (règlement (CE) n° 1734/94 et à l'ajustement structurel (règlement (CEE) n° 1762/92).

() Il s'agit d'une option de plus petite dimension pour les administrations locales. Les micro-actions prévoient des initiatives comme l'organisation de séminaires-rencontres ou la réalisation d'études sur des thèmes spécifiques. Il s'agit d'un poste dont le montant et la portée sont nettement inférieurs, mais qui permet, malgré tout, la tenue de rencontres préparatoires ou préalables à la création d'une véritable plate-forme pour la conception de projets.

() Peuvent bénéficier des mesures d'appui non seulement les États et les régions mais également les autorités locales, les organisations régionales, les opérateurs privés, les organismes publics, les communautés locales ou traditionnelles, les coopératives, les associations, les fondations et les organisations non gouvernementales. Les opérateurs européens, en tant que bénéficiaires indirects, peuvent participer à la réalisation des projets en répondant à des appels d'offres internationaux spécifiques (JOCE séries S et C), en agissant en qualité d'experts ou en se constituant en coentreprises avec des partenaires locaux.