COMMUNICATION DE LA COMMISSION à la Conférence intergouvernementale sur la réforme des institutions

Objet : Organisation interne de la Commission

1. Dans son avis du 26 janvier 2000 sur les réformes institutionnelles à entreprendre pour préparer l'Union et ses institutions à l'élargissement [1], la Commission a proposé de revoir la composition du collège, soit en limitant à vingt le nombre des membres de la Commission, avec un système de rotation égalitaire inscrit dans le traité, soit en prévoyant que le collège serait composé en permanence d'un national de chaque Etat membre, avec une réorganisation importante de la Commission.

[1] COM (2000) 34 - Adapter les institutions pour réussir l'élargissement (26 janvier 2000)

Indépendamment de la décision qui sera finalement prise sur la composition de la Commission, que celle-ci soit composée d'un national de chaque Etat membre en permanence ou que le système de rotation égalitaire soit mis en oeuvre à court terme ou à moyen terme, la Commission est fréquemment invitée à exposer les mesures préconisées dans son avis pour maintenir après l'élargissement la capacité de décision de l'institution et préserver la collégialité. La présente communication décrit les modifications à apporter aux traités et esquisse ce que pourraient être certaines adaptations autonomes du fonctionnement de la Commission.

2. Les questions examinées ici, relatives à la structure et à l'organisation des travaux du collège, doivent être distinguées de la réforme interne engagée depuis la prise de fonctions de la Commission actuelle. Cette réforme a trait à la modernisation et à l'amélioration du fonctionnement de l'administration et doit être menée à bien quel que soit le nombre des membres du collège.

3. A bien des égards, une réflexion sur la structure et l'organisation des travaux du collège s'impose également quel que soit le nombre de ses membres .

Les tâches effectuées par la Commission ont en effet fortement évolué depuis les débuts de la construction européenne. A l'origine, la Commission consacrait l'essentiel de ses moyens à l'application du droit communautaire et à la conception des différentes politiques européennes, pour préparer l'exercice de son droit d'initiative. A cette mission fondamentale s'ajoutent la gestion des politiques communautaires, l'exécution du budget et des programmes communautaires, qui requièrent maintenant des ressources beaucoup plus importantes. De plus, les missions de l'Union européenne sont aujourd'hui plus diverses et complexes. Le poids relatif des différentes tâches a évolué et ce changement doit être pris en compte lorsqu'il s'agit d'organiser les travaux du collège.

Dans l'exécution même de ces tâches de gestion, la Commission doit faire preuve de toute la rapidité et l'efficacité que permettent aujourd'hui les moyens d'information et de communication. On attend de la Commission qu'elle agisse et réagisse rapidement.

Autre facteur d'évolution, l'élargissement va accroître très sensiblement le territoire de l'Union. Il faudra tenir compte, pour l'organisation des travaux du collège, des contraintes imposées par la nécessité d'entretenir des contacts suivis avec les responsables d'Etats membres devenus plus nombreux.

4. L'organisation qu'il faudra mettre en place pour préserver la capacité d'action de la Commission dans ce nouvel environnement devra en tout état de cause respecter le principe de collégialité. Ce principe signifie que chaque membre de la Commission participe de manière égale, quel que soit l'Etat membre dont il a la nationalité, à la prise de décision et que les décisions engagent collectivement tous les membres du collège.

La Commission avait ainsi relevé dans l'avis précité la différence profonde qui existe entre le rôle et le fonctionnement du collège et ceux d'un gouvernement national, dont la cohésion se fonde sur l'appartenance à une même tendance politique ou sur des intérêts de coalition et s'appuie sur une majorité parlementaire pour la réalisation de son programme politique. Cela explique que les gouvernements nationaux peuvent comprendre un nombre élevé de Ministres sans affaiblir leur capacité d'action. Le système institutionnel de l'Union exclut évidemment une telle situation au stade actuel de son développement. C'est la procédure de nomination de la Commission, mais également son fonctionnement collégial, qui assurent à la fois sa légitimité et sa cohérence. D'autres équilibres seraient concevables, fondés par exemple sur un autre mode de désignation du Président de la Commission. Cela supposerait des évolutions fondamentales du cadre institutionnel.

5. Avant d'esquisser les réformes envisageables, il semble utile de rappeler comment le principe de collégialité se traduit actuellement dans l'organisation des travaux du collège.

- Le Président attribue à chaque membre de la Commission des domaines d'activité dont il est responsable, depuis la préparation des travaux de la Commission jusqu'à l'exécution de ses décisions. Toutefois, les décisions sont adoptées, non pas par le seul membre responsable, mais par l'ensemble du collège.

- Les décisions sont adoptées lors des réunions du collège, en principe hebdomadaires, auxquelles assistent tous les membres de la Commission. La Commission décide sur proposition d'un de ses membres, en règle générale celui qui est responsable du domaine concerné, mais pas nécessairement. Les décisions sont très souvent consensuelles. Le cas échéant, la décision est prise par un vote ; la décision est alors acquise à la majorité simple des membres de la Commission.

- Pour certains thèmes ou secteurs, le Président peut constituer parmi les membres de la Commission des groupes de travail dont il désigne le président. Ces groupes n'ont pas de pouvoir décisionnel, mais préparent les délibérations ultérieures du collège.

- Les réunions du collège sont préparées par des réunions des chefs de cabinet des Membres de la Commission, ce qui leur permet de participer aux délibérations du collège pleinement informés des dossiers qui relèvent de domaines dont ils n'ont pas la responsabilité directe. La prise de décision est donc réellement collégiale.

- Pour décharger les réunions de la Commission, la prise de décision par procédure écrite a été instaurée. Le texte du projet de décision est communiqué à tous les membres de la Commission. La décision est réputée adoptée à l'échéance du délai convenu, à moins qu'un membre ne demande dans le délai imparti que le projet fasse l'objet d'un débat.

- Enfin, la Commission peut habiliter un de ses membres à prendre au nom de la Commission des mesures de gestion ou d'administration clairement définies. Le principe de collégialité est respecté, puisque l'habilitation ne peut être exercée que dans les conditions strictes définies par le collège et qu'elle concerne uniquement des décisions sans marge discrétionnaire importante ou des actes préparatoires. Les décisions prises par habilitation sont communiquées à tous les membres de la Commission.

6. Les réformes de la structure et de l'organisation des travaux du collège relèvent partiellement des traités [2] et partiellement d'adaptations autonomes à prévoir par exemple dans le règlement intérieur de la Commission.

[2] La présente communication ne fait référence qu'au traité CE, mais les adaptations nécessaires devront également être apportées aux traités CECA et Euratom.

Les dispositions des traités relatives à la structure de la Commission doivent se limiter au minimum nécessaire. Plutôt que d'édicter les détails de son organisation interne, la conférence intergouvernementale devra donc conférer au Président le pouvoir de prendre, en fonction des besoins, les mesures d'organisation nécessaires au bon fonctionnement du collège. C'est le sens des modifications de traité proposées par la Commission dans l'avis du 26 janvier précité. Sans porter atteinte à l'autonomie de l'institution, ces modifications confirment le rôle du Président pour assurer l'efficacité de l'action de la Commission.

I. Modifications à effectuer dans les traités

7. Aujourd'hui, les traités ne comportent qu'un nombre limité de dispositions relatives à l'organisation interne de la Commission :

- la Commission remplit sa mission dans le respect des orientations définies par son Président (article 219, alinéa 1 CE) ;

- les délibérations de la Commission sont acquises à la majorité des membres qui la composent (article 219, alinéa 2 CE) ; le quorum de présence est fixé dans le règlement intérieur (article 219, alinéa 3 CE ) [3] ;

[3] Le règlement intérieur fixe ce quorum à la majorité des membres, mais ils sont tenus d'assister aux réunions du collège (articles 7 et 5 du règlement intérieur de la Commission, JO 1999, L 252, p. 41)

- la Commission peut nommer un ou deux vice-présidents parmi ses membres (article 217 CE) ;

- la Commission fixe son règlement intérieur en vue d'assurer son fonctionnement et celui de ses services (article 218, paragraphe 2).

8. L'essentiel de l'organisation interne de la Commission décrite au point 5 ci-dessus résulte donc de son règlement intérieur. Pour renforcer la capacité du Président à organiser les travaux du collège et lui conférer de nouveaux pouvoirs à cet effet, des modifications des traités sont nécessaires. Hormis son rôle dans la constitution de la Commission, le seul droit particulier dont le Président dispose aujourd'hui en vertu du traité est en effet l'article 219, premier alinéa, qui indique que la Commission remplit sa mission dans le respect des orientations définies par son Président.

9. La Commission a donc proposé dans l'avis du 26 janvier précité un certain nombre de modifications des traités [4]. Utiles dès à présent compte-tenu des facteurs d'évolution décrits au point 3 ci-dessus, les modifications ci-après s'imposent a fortiori pour renforcer le rôle du Président si le nombre actuel des membres de la Commission devait augmenter.

[4] Cf. en annexe rappel des propositions d'amendements au traité, mentionnées ci-après en caractères italiques

(1) L'avis de la Commission recommande "un renforcement significatif des pouvoirs du Président pour attribuer ou ne pas attribuer des portefeuilles et des services aux membres de la Commission. Il en résulte que certains Commissaires pourraient n'avoir que des missions ponctuelles. Le choix en reviendrait au Président".

Le règlement intérieur de la Commission prévoit une disposition similaire [5]. L'inscrire dans le traité permettrait de donner au Président la marge de manoeuvre politique nécessaire pour organiser au mieux les responsabilités. Plutôt que de diviser artificiellement les structures administratives, il sera certainement préférable, si le nombre actuel des membres de la Commission devait augmenter, de confier à certains d'entre eux des missions spécifiques qui ne demandent pas nécessairement l'appui d'une direction générale complète [6].

[5] L'article 3 du règlement intérieur prévoit : "Le président peut attribuer aux membres de la Commission des domaines d'activité particuliers pour lesquels ils sont spécifiquement responsables de la préparation des travaux de la Commission et de l'exécution de ses décisions. Il peut également, à tout moment, modifier les attributions ainsi décidées". Cette adaptation du règlement intérieur (qui prévoyait auparavant que la Commission attribuait les domaines d'activité) a été entreprise pour donner suite à la déclaration (n° 32) de la conférence qui a conclu la négociation du traité d'Amsterdam ("le président de la Commission doit jouir d'un large pouvoir discrétionnaire dans l'attribution des tâches au sein du collège, ainsi que dans tout remaniement de ces tâches en cours de mandat").

[6] La participation aux travaux de la conférence intergouvernementale est un bon exemple de missions qui ne requièrent pas un appui administratif important

La Commission propose donc que le nouvel article 217, alinéa 3 CE se lise comme suit : "Le Président peut attribuer aux membres de la Commission, pour tout ou partie de leur mandat, des tâches ou des missions spécifiques, en s'appuyant, le cas échéant, sur des services administratifs."

(2) L'avis de la Commission recommande d'inscrire dans le traité "la possibilité que des Commissaires coordonnent et dirigent l'action de certains de leurs collègues, sur lesquels ils auraient autorité ; le plus logique serait l'octroi dans le traité de pouvoirs spécifiques à cette fin aux vice-présidents dont le nombre pourrait être plus élevé que le traité ne le prévoit actuellement".

Depuis le traité de Maastricht, la Commission peut nommer parmi ses membres un ou deux vice-présidents [7]. Au cours de la conférence actuelle, la question de l'augmentation éventuelle de ce nombre a été posée. Or, le nombre de vice-présidents dépend naturellement des missions que le Président souhaiterait leur assigner et de la structure qu'il entend mettre en place. Il conviendrait donc, dans le traité, de permettre au Président de définir le nombre des vice-présidents qui pourraient l'assister pour assurer dans certains domaines la cohérence de l'action de la Commission.

[7] A l'origine, les vice-présidents étaient nommés par les Etats membres. Le nombre de vice-présidents a varié. De 1958 à 1972, trois vice-présidents sur neuf membres (avec l'exception, entre 1967-1970, de quatre vice-présidents sur quatorze membres pendant les trois ans qui ont suivi la fusion des exécutifs des trois communautés). De 1973 à 1985, cinq vice-présidents sur treize membres (à partir de 1982, quatorze membres). De 1985 à 1992, six vice-présidents sur dix-sept membres.

Aujourd'hui, la décision de nomination des vice-présidents revient à la Commission. La réalité politique fait cependant que la répartition des portefeuilles, mais aussi la désignation des vice-présidents, interviennent avant le vote d'approbation du collège par le Parlement et la nomination par les gouvernements des Etats membres. Il serait donc indiqué d'adapter le texte du traité pour attribuer ce pouvoir de nomination au Président.

La Commission propose donc que le nouvel article 217, alinéa 2 CE se lise comme suit : "Le Président peut nommer parmi les membres de la Commission des vice-présidents, chargés de la coordination et de la direction de l'action de la Commission dans un domaine déterminé".

(3) L'avis de la Commission recommande d'attribuer "un pouvoir étendu de direction politique au Président. Celui-ci aurait alors une voix prépondérante dans les délibérations de la Commission et le pouvoir de s'opposer aux initiatives qu'il trouverait inopportunes, ainsi que la capacité de révoquer les membres de la Commission".

Souhaité par la très grande majorité des délégations à la conférence intergouvernementale, le renforcement des pouvoirs du Président ne se limite pas à l'organisation du collège, mais conduit également à étendre ses pouvoirs de direction politique.

La Commission propose dans ce contexte de formaliser dans le traité l'engagement politique des membres de la Commission actuelle de présenter leur démission si le Président leur en faisait la demande. Le Président pourrait ainsi demander la démission d'un membre de la Commission dont le comportement serait en contradiction avec les orientations politiques qu'il aurait définies. Il serait également concevable que le collège lui-même, à l'initiative du Président, se prononce sur la démission d'un de ses membres, ce dernier ne prenant pas part au vote.

Enfin, l'attribution au Président d'une voix prépondérante dans les délibérations permettrait de confirmer son pouvoir de direction politique. Il va de soi que cet amendement n'aurait d'effet réel que si la Commission se compose d'un nombre pair de membres.

La Commission propose donc de remplacer l'actuel article 219, premier alinéa par un nouveau premier alinéa à l'article 217 libellé comme suit : "Le Président définit les orientations politiques de la Commission". L'article 215 devrait être complété comme suit : "Un membre de la Commission présente sa démission au Président lorsque celui-ci le demande". Il faudrait enfin ajouter la mention suivante à l'article 219, aliéna 2 : "En cas de partage des voix, la voix du Président est prépondérante".

(4) L'avis de la Commission proposait d'envisager "de nouvelles règles permettant aux Commissaires de prendre, au nom de la Commission ou sous leur propre responsabilité, des décisions de gestion courante".

Il se confirme que toutes les délégations à la conférence excluent les évolutions qui affaibliraient le principe de collégialité - ce qui serait le cas si les membres de la Commission prenaient des décisions en leur nom propre, ouvrant ainsi la voie à leur responsabilité individuelle devant le Parlement européen.

Dès lors, il conviendrait plutôt de confirmer la pratique des habilitations, exercées aujourd'hui en application du règlement intérieur de la Commission. La sécurité juridique serait renforcée si le traité mentionnait expressément cette procédure. La Commission propose donc d'ajouter à l'article 219 un alinéa qui se lirait comme suit : "La Commission peut habiliter un ou plusieurs de ses membres à prendre des décisions au nom de la Commission dans des domaines déterminés, dans les conditions et limites qu'elle fixe dans son règlement intérieur".

Ainsi, le champ des décisions par habilitation pourra être étendu - par exemple en matière de gestion des politiques communautaires et d'exécution du budget à l'intérieur d'un cadre réglementaire et budgétaire défini. Comme aujourd'hui, chaque membre du collège devra déterminer si, pour des raisons d'appréciation politique ou tenant à l'importance du dossier, il souhaite consulter le Président et/ou soumettre la décision au collège.

II. Adaptations autonomes du fonctionnement de la Commission

10. Au-delà des modifications des traités présentées ci-dessus, le collège devra adapter ses méthodes de travail pour maintenir la cohérence et l'efficacité de son action.

Le programme de travail annuel doit s'imposer, plus encore que par le passé, comme un instrument de cohérence et d'efficacité pour assurer notamment le respect des orientations politiques définies par le Président. La Commission a ainsi décidé d'inscrire son action dans un processus de plus en plus intégré de planification stratégique, de programmation et de budgétisation par activité. Les cycles de planification stratégique et de programmation permettront d'établir les priorités politiques et les activités fondamentales de la Commission et de définir les objectifs à moyen et long terme qui formeront le programme de travail. La planification améliorée des travaux permettra de concentre les réunions du collège sur des dossiers relevant d'un même domaine.

11. Au-delà, toute réorganisation des travaux du collège devrait en particulier prendre en compte les paramètres suivants:

- la préparation des réunions du collège, par exemple par des réunions du Président avec les vice-présidents;

- la fréquence des réunions du collège ;

- le rôle des groupes de Commissaires ;

- le rôle des vice-présidents, en complément de ce que devrait prévoir le traité. Il pourrait être envisagé de leur confier la présidence des groupes de travail constitués par le Président en application du règlement intérieur de la Commission.

12. Ces orientations sont données ici à titre uniquement illustratif. Il ne saurait être question de préjuger les décisions que la Commission - actuelle ou future - pourrait prendre. Il convient de souligner en outre que toute adaptation des modalités de fonctionnement du collège relève exclusivement de la compétence de la Commission.

Extraits de l'avis du 26 janvier 2000

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>