FR Journal officiel de l'Union européenne C 170/55

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Le système bancaire parallèle — remédier aux nouvelles sources de risques dans le secteur financier»

COM(2013) 614 final

2014/C 170/09

Rapporteur: M. POLYZOGOPOULOS

Le 18 avril 2013, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen "Le système bancaire parallèle — remédier aux nouvelles sources de risques dans le secteur financier»

COM(2013) 614 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 novembre 2013.

Lors de sa 494e session plénière des 10 et 11 décembre 2013 (séance du 10 décembre 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 153 voix pour, 2 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE juge favorablement la communication, en tant qu'elle apporte une contribution cohérente à la réforme des services financiers, dans le but de rétablir le bon fonctionnement et la stabilité de ce secteur d'une importance cruciale et d'y limiter les risques systémiques.

1.2 Le CESE escompte que les nouvelles réglementations des marchés financiers contribueront positivement à la santé de l'économie et souligne sa profonde conviction que la stabilité du secteur de la finance et le succès des réformes entreprises constituent les préalables obligés pour la croissance économique durable, l'emploi et le parachèvement du marché intérieur au sein de l'UE.

1.3 Le CESE estime que la feuille de route que dessinent les mesures déjà prises et celles qui le seront est orientée dans la bonne direction et il reconnaît les progrès qui ont été accomplis, tout en soulignant cependant qu'il s'impose de toute urgence d'accélérer bon nombre de chantiers et de mener à bien les initiatives législatives en cours. S'agissant des cinq domaines d'action prioritaires (1), le CESE formule les évaluations suivantes:

1.4 Considérant que dans la réforme des services financiers, il est d'une importance capitale de traiter la question de l'arbitrage (2), il accueille favorablement le faisceau détaillé de mesures qui est proposé (3), dont, plus spécifiquement, le renforcement de l'encadrement prudentiel du secteur bancaire, qui a pour objectif de restreindre les risques de contagion et d'arbitrage.

1.5 Il porte un jugement favorable sur l'effort déployé pour augmenter la transparence et, plus particulièrement, sur les actions spécifiques dont la visée est de créer un cadre de supervision du système bancaire parallèle au sein de l'UE, de développer des référentiels centraux pour les produits qui ressortissent au champ d'application du règlement EMIR (4), de réviser la directive sur les marchés d'instruments financiers (MIFID) (5), de mettre en œuvre l'identifiant légal (Legal Entity Identifier — LEI) et de rendre plus transparentes les cessions temporaires de titres.

1.6 Il reconnaît que des progrès ont été accomplis pour ce qui est de créer un cadre réglementaire renforcé pour les capitaux d'investissement, la mesure la plus percutante de cette action étant d'améliorer leur liquidité et leur stabilité, en particulier pour les organismes de placement collectif monétaires (OPC monétaires) qui sont basés en Europe ou y sont vendus.

1.7 Il estime que dans le domaine de la «réduction des risques associés aux opérations de cession temporaires de titres», la communication se cantonne dans des constats d'ordre général qui, bien qu'étant le reflet d'une réalité existante, ne sont pas à la hauteur des circonstances critiques qui prévalent actuellement. Il recommande que l'on accélère et précise les actions envisagées, en particulier pour ce qui est de la législation sur les valeurs mobilières, puisque les opérations de cession temporaire de titres, au premier chef les contrats de rachat et opérations de prêt de titres, ont joué un rôle capital dans l'endettement du secteur financier.

1.8 De la même manière, il relève un retard et préconise une intensification des efforts et une clarification rapide pour ce qui est de la problématique cruciale que constitue le renforcement de la supervision exercée sur le secteur bancaire parallèle, domaine pour lequel la communication se limite à relever un certain nombre de problématiques et n'évoque qu'une seule action pour l'avenir, à savoir le cadre de la révision du système européen de surveillance financière (SESF) que la Commission mènera au cours de l’année 2013.

1.9 Étant donné que les principales victimes de la crise financière et économique sont, bien involontairement, les citoyens, en tant qu'ils paient des impôts, travaillent, épargnent ou consomment, le CESE prône le renforcement des initiatives réglementaires qui concernent leur protection, grâce à la transparence, à une information correcte, à la responsabilité sociale du secteur financier et à la protection des consommateurs et des petits investisseurs, et il rappelle les observations pertinentes qu'il avait formulées sur l'association de la société civile à la réglementation des marchés financiers (6).

1.10 Le CESE juge important que dans sa communication, la Commission ait précisé que le secteur bancaire parallèle ne doit pas être considéré uniquement sous l'angle des risques qu'il représente mais qu'il constitue également un canal de financement alternatif supplémentaire qui peut être utile pour l'économie réelle.

2. Définition, champ d'application et contexte

2.1 Le système bancaire parallèle est défini comme «un système d'intermédiation de crédit englobant des entités et des activités qui ne font pas partie du secteur bancaire classique» (7); il repose sur deux piliers interconnectés, les «entités» se livrant principalement à des activités telles que la collecte de capitaux présentant des caractéristiques similaires à celles des dépôts, la transformation d'échéance ou de liquidité, le transfert de risques de crédit et le recours au levier d'endettement, directement ou indirectement, tandis que les «activités», qui constituent potentiellement une importante source de financement des entités non bancaires, couvrent la titrisation, le prêt de titres et les opérations de mises en pension (repos).

2.2 Les entités ad hoc sont des véhicules de titrisation, par exemple les conduits de papiers commerciaux adossés à des actifs (ABCP), les véhicules d'investissement spéciaux (SIV) et autres véhicules d'investissements ad hoc (SPV), les organismes de placement collectif monétaires (OPC monétaires) et autres types de fonds et produits d'investissement présentant des caractéristiques de dépôt qui sont vulnérables aux désengagements massifs («paniques»), des fonds d'investissement — dont les fonds indiciels cotés, qui procurent des crédits ou utilisent le levier -, les sociétés de financement et entités spécialisées dans les titres qui fournissent des crédits ou des garanties de crédit non réglementées ou qui réalisent des opérations de transformation de liquidité ou d'échéance comme les banques, ou encore les entreprises d'assurance et de réassurance qui émettent ou garantissent des produits de crédit.

2.3 Les activités bancaires parallèles trouvent leur origine dans la déréglementation du système financier qui s'est produite en Grande-Bretagne dans les années 1980 puis s'est étendue aux États-Unis et ailleurs dans les années 1990 (8). Les premiers accords de Bâle ont joué un rôle important dans ce processus, en ce qu'ils ont placé hors bilan les activités spéculatives et introduit des réglementations rigoureuses sur les bilans des banques (9).

2.4 L'abrogation ou l'assouplissement des règles et dispositions (10) ont permis aux institutions financières d'étendre leurs activités à de nouveaux domaines et à des modèles complexes; parallèlement, la promesse de rendements élevés a eu, à travers le monde, des répercussions pour des millions de personnes, très peu au fait des produits du système bancaire parallèle et de son fonctionnement.

2.5 En 2007, le G20 a décidé de prendre une série de mesures réglementaires pour garantir la sécurité et la pérennité du système financier, tandis que la crise de 2008, avec son lourd impact social et économique, a révélé les risques associés aux activités bancaires parallèles, ainsi que des faiblesses en la matière, qu'il s'agisse des lacunes de la réglementation, de l'inefficacité de la surveillance, de l'opacité des marchés ou de la sophistication excessive des produits, tout en mettant en évidence le rôle du Conseil de stabilité financière (CSF).

2.6 L'Union européenne joue un rôle de premier plan dans les efforts internationaux déployés dans le cadre du G20 et du CSF et souligne les progrès importants qu'elle a accomplis dans la mise en place des engagements fixés par la feuille de route pour la réforme du système financier et le développement de nouvelles structures de surveillance. De nombreuses réformes ont déjà reçu une traduction législative, par exemple, pour n'en citer qu'une, celle concernant les produits dérivés de gré à gré.

2.7 Le rapport du CSF d'octobre 2011, qui représente la première initiative internationale pour aborder le système bancaire parallèle de façon globale, se focalise sur i) la définition de principes pour le contrôle et la réglementation de ce système; ii) le lancement d'un processus de relevé et d'évaluation des risques systémiques; iii) la délimitation du champ d'application de mesures de réglementation suivant cinq lignes d'action (11), tandis que la Commission a publié un livre vert axé sur les risques potentiels du système bancaire parallèle dans l'UE et sur les approches envisageables pour résoudre ces problèmes grâce à des dispositions réglementaires.

3. Présentation succincte de la communication

3.1 La communication commence par passer en revue les mesures qui ont déjà été prises, dans deux directions: d'une part, celles qui concernent les entités financières se concentrent sur le renforcement des exigences imposées aux banques et aux entreprises d'assurance dans leurs relations avec le secteur bancaire parallèle, ainsi que sur l'élaboration d'un cadre harmonisé pour les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs; d'autre part, celles relatives à l'intégrité des marchés sont axées sur les instruments de transfert des risques, le renforcement du cadre en matière de titrisation et un encadrement plus fort des agences de notation.

3.2 De plus, la communication de la Commission délimite ensuite cinq champs d'action prioritaires où elle entend arrêter des mesures additionnelles: 1) le renforcement de la transparence du système bancaire parallèle, 2) un meilleur encadrement des fonds d'investissement, en particulier les organismes de placement collectif (OPC) monétaires, 3) l'élaboration d'une législation sur les valeurs mobilières, afin de réduire les risques associés aux opérations de cession temporaire de titres, 4) le renforcement des réglementations prudentielles dans le secteur bancaire, 5) une meilleure supervision du secteur bancaire parallèle.

Plus spécifiquement:

3.2.1 En ce qui concerne la transparence du système bancaire parallèle, les efforts accomplis en matière de collecte et d'échange de données fiables et exhaustives seront complétés par des initiatives portant sur le suivi des risques liés audit système bancaire parallèle et aux registres centraux pour les dérivés dans le cadre du règlement EMIR (12), la révision de la directive sur les marchés d'instruments financiers (MIFID) (13), la mise en œuvre de l'identifiant légal (Legal Entity Identifier — LEI) et la transparence accrue sur les opérations de cession temporaire de titres.

3.2.2 Pour ce qui est de certains fonds d'investissement et, principalement, des organismes de placement collectif (OPC) monétaires dont le siège est situé en Europe ou qui y sont vendus, il est proposé d'édicter de nouvelles règles pour améliorer leur liquidité et leur stabilité et de réformer celles qui s'appliquent aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPVCM).

3.2.3 Dans le domaine de la réduction des risques associés aux opérations de cession temporaire de titres, la communication fait état des efforts soutenus qui ont été déployés pour mieux appréhender les problèmes et en tirer les leçons et explique qu'afin d'y remédier, la Commission envisage de soumettre une proposition législative sur le droits des valeurs mobilières.

3.2.4 L'encadrement prudentiel dans le secteur bancaire, quant à lui, sera renforcé, dans la perspective de limiter les risques de contagion et d'arbitrage, par l'instauration de règles plus sévères, qui imposeront aux banques des exigences supplémentaires en matière de fonds propres lorsqu'elles sont en relation avec des entités financières non régulées, un durcissement des dispositions relatives à leur solvabilité et de nouvelles normes de liquidité, essentiellement grâce à l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2014, du règlement (CRR) (14) et de la directive (CRD IV) (15) sur les exigences de fonds propres. Par ailleurs, il est prévu de mener une réflexion sur un éventuel élargissement du champ d'application des règles prudentielles concernant la réduction des risques d'arbitrage.

3.2.5 S'agissant d'assurer une meilleure supervision, l'accent est mis sur le caractère diffus, multiforme et évolutif que présente le secteur bancaire parallèle, ainsi que sur les défis que pose sa surveillance prudentielle, par exemple du fait des possibilités transfrontières de contournement des règles. Au plan européen, des travaux préliminaires sont en cours au sein du Conseil européen du risque systémique (CERS) et des autorités de surveillance européennes. Ces aspects, ainsi que la nécessité d'aborder la question de l'arbitrage et le «besoin éventuel» de clarifier le rôle institutionnel de chaque autorité, seront appréhendés grâce à la révision du système européen de surveillance financière (SESF) que la Commission mènera au cours de l’année 2013.

4. Observations

4.1 Depuis le début de la crise financière, le CESE a, dans une série d'avis (16), exprimé les positions de la société civile sur un large éventail de questions liées au fonctionnement du système financier et formulé des observations et recommandations judicieuses, tant d'ordre général que, plus particulièrement, sur le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit (17).

4.1.1 Le CESE a estimé que le livre vert (18) sur le système bancaire parallèle constituait un pas important dans la bonne direction pour faire face aux problèmes existants, tout en mettant l'accent, entre autres, sur la nécessité d'éliminer les activités «parallèles», qui doivent elles aussi être soumises aux mêmes exigences réglementaires et prudentielles que l'ensemble du système financier.

4.2 Le CESE se félicite que la supervision prudentielle soit abordée dans un cadre mondial, avec pour objectif d'étendre la réglementation et le contrôle à toutes les institutions financières d'importance systémique, aux instruments et aux marchés (19) . Il fait part de sa satisfaction de constater que le G20 (20), lors de sa récente réunion, a entériné les recommandations du CSF, avec lesquelles la communication à l'examen s'accorde pleinement.

4.3 Le CESE appelle la Commission à doter d'un contenu concret et d'un calendrier le cadre d'intervention pour une supervision renforcée du système bancaire parallèle grâce à la mise en place d'un mécanisme de surveillance cohérent, en se hâtant d'éclaircir le rôle institutionnel des autorités de surveillance dans le contexte de la révision du système européen de surveillance financière (SESF).

4.4 Étant donné que suivant les pays, certaines activités et entités parallèles peuvent être soumises ou non à un régime réglementaire, il est particulièrement important de garantir une égalité des conditions de concurrence entre les différents pays ainsi qu'entre le secteur bancaire proprement dit et les entités du système bancaire parallèle, grâce à des mécanismes appropriés pour éviter que l'arbitrage réglementaire n'aboutisse à une distorsion dans les incitations découlant de la réglementation.

4.5 Plus spécifiquement, le CESE fait observer que s'agissant de l'analyse de données, il s'impose que les autorités réglementaires adoptent une approche qui soit conjointe à l'échelle mondiale et assortie de cadres de références communs et de normes sectorielles ouvertes, afin de rendre possible l'échange rapide de données et d'agir efficacement et en temps voulu pour prévenir un risque systémique et protéger la stabilité financière.

4.6 Le CESE estime que la taille et le taux de croissance du système bancaire parallèle constituent un autre facteur important de risque systémique et rappelle que selon un document du CSF de 2012 (21), il avait atteint 67 000 milliards de dollars en 2011, contre 26 000 milliards en 2002, et équivalait à 111 % du PIB cumulé des pays examinés par ledit CSF.

4.7 Le CESE considère en outre qu'il serait utile d'aborder l'analyse de la question sous l'angle des activités du secteur parallèle plutôt que sous celui de ses entités, car la supervision et le contrôle desdites activités représentent un enjeu essentiel pour le succès des mesures adoptées.

4.8 Le CESE est d'avis que ce problème d'ampleur et de pratiques biaisées ne concerne pas que le système bancaire parallèle. Il est patent que combiné à un manque de transparence, un modèle de banque surdimensionné comporte un risque de déstabilisation de l'économie, qui a pour effet de transférer sur l'ensemble de la société le coût du sauvetage d'établissements «trop grands et trop interconnectés pour pouvoir faire faillite».

4.9 Le CESE fait observer que pour renforcer la compétitivité et la stabilité de l'industrie financière européenne, il s'impose qu'en plus de réformer le système financier européen, l'on s'emploie à traiter véritablement le problème de la taille des banques, qui rend leur défaillance prohibitive, et que pour ce faire l'on favorise la transparence, la rationalisation de l'échelle d'activité des grands conglomérats et la diminution des interdépendances au sein des groupes d'entreprises.

4.10 En conséquence, le CESE estime que les mesures de surveillance doivent aller de pair avec une lutte efficace contre toute dérive du secteur financier, ainsi qu'avec des réformes structurelles, et il exhorte la Commission à accélérer les procédures visant à établir un mécanisme de résolution unique, en tenant compte des recommandations du rapport Liikanen et de celui que la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen a récemment consacré à la réforme du secteur bancaire de l'UE (22).

4.11 Dans la mesure où il est compliqué et ardu de superviser efficacement le secteur bancaire parallèle, lequel, par nature, est diffus, présente de multiples facettes et possède de grandes facultés d'adaptation, le CESE engage la Commission à clarifier en temps utile si les autorités de surveillance compétentes nationales et européennes, dont le mécanisme de surveillance unique (MSU), disposent bien, et ce, dans une mesure suffisante, des ressources, instruments de contrôle et compétences requis.

4.12 Le CESE est d'avis que pour réussir, la supervision doit s'accompagner de dispositifs d'imposition de sanctions qui soient efficaces, dissuasifs et proportionnés aux besoins et de la publication des niveaux de sanctions et des informations concernant tous les auteurs d'infractions aux règles et il relève le problème du non-respect des réglementations européennes par des personnes physiques ou morales de pays tiers.

4.13 Le CESE souligne la nécessité d'assurer aux consommateurs de produits financiers une protection contre les pratiques déloyales, contre lesdits produits ou services qui sont trompeurs ou ne présentent pas des garanties de solvabilité ou encore contre toutes les clauses abusives qui peuvent figurer dans les contrats et rappelle qu'il a proposé la création d'une agence européenne de protection des consommateurs de services financiers, pour les protéger davantage et garantir la transparence et un traitement plus efficace de leurs réclamations.

4.14 Des sites Internet accessibles, mais aussi d'autres outils d'information modernes peuvent offrir aux consommateurs la possibilité d'opérer des comparaisons et de faire une sélection parmi les produits et services, en favorisant ainsi la concurrence et l'autoréglementation du marché de ce secteur.

4.15 Le CESE incite la Commission à accélérer la réalisation d'analyses d'impact, afin de finaliser les nouvelles règles de liquidité, ainsi qu'à mener une étude comparant coûts et avantages, à propos de l'efficacité et de la bonne adéquation des nombreux textes législatifs qui ont été adoptés depuis le début de la crise financière, de manière à obtenir une évaluation cumulative de l'incidence de la législation sur le marché des produits financiers dans l'UE.

4.16 Le CESE relève également qu'il est nécessaire que cet effort de réglementation soit soutenu par une expertise et une recherche scientifique qui soient avancées et qui abordent les questions de collecte et d'échange de données et, de manière plus générale, s'attachent à suivre avec davantage d'exhaustivité la dynamique d'évolution des entités parallèles et à en déterminer les composantes bénéfiques pour l'économie réelle, mais aussi celles qui sont susceptibles d'alimenter de nouvelles sources de fragilité et de risque systémique.

Bruxelles, le 10 décembre 2013. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Voir le paragraphe 3.2 du présent avis.

(2) JO C 11, du 15 janvier 2013, p. 39.

(3) COM(2013) 614 final, paragraphe 3.4.

(4) Produits dérivés négociés de gré à gré, contreparties centrales et référentiels centraux.

(5) Voir http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid/index_fr.htm.

(6) JO C 143, du 22 mai 2012, p. 3.

(7) COM(2013) 614 final, p. 3

(8) Nicholas Gregory Mankiw and Mark Taylor, Economics: Special Edition with Global Economic Watch (UK: Cengage Learning EMEA, 2010).

(9) JO C 11 du 15.1.2013, p. 39 — Livre vert: Système bancaire parallèle.

(10) Aux États-Unis, la loi Gramm-Leach-Blilay (1999) a aboli les distinctions entre les banques commerciales et les banques de crédit hypothécaire, ainsi qu'entre les compagnies d'assurance et les sociétés de valeurs mobilières.

(11) Interactions entre les banques classiques et les entités du système bancaire parallèle (Comité de Bâle sur le contrôle bancaire — CBCB), risques systémiques des organismes de placement collectif monétaires (Organisation internationale des commissions de valeurs — OICV), exigences actuellement applicables à la titrisation (OICV et CBCB), autres entités du secteur bancaire parallèle (CSF), et prêt de titres et opérations de pension livrée, «repo» (CSF).

(12) Produits dérivés négociés de gré à gré, contreparties centrales et référentiels centraux.

(13) Voir http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid/index_fr.htm.

(14) Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012, JO L 176, du 27 juin 2013, p. 1.

(15) Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO L 176, du 27 juin 2013, p. 338).

(16) Entre autres: JO C 11 du 15 janvier 2013, p. 59; JO C 299 du 4 octobre 2012, p. 76; JO C 191 du 29 juin 2012, p. 80; JO C 181 du 21 juin 2012, p. 64; JO C 181 du 21 juin 2012, p. 68. Ces avis sont répertoriés sur le site Internet du CESE, à l'adresse: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.financial-markets-opinions).

(17) JO C 44, du 15 février 2013, p. 68.

(18) JO C 11 du 15 janvier 2013, p. 39.

(19) Communiqué du sommet du G20, 2 avril 2009, Londres.

(20) Les 5 et 6 septembre 2013 à Saint-Pétersbourg.

(21) Conseil de stabilité financière, Rapport de suivi 2012 sur le système bancaire parallèle (CSF, 2012).

(22) 2013/2021(INI).