Avis du Comité économique et social sur "La dimension septentrionale de l'UE et les relations avec la Russie"

(1999/C 368/14)

Le 25 février 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "La dimension septentrionale de l'UE et les relations avec la Russie".

La section "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 octobre 1999 (rapporteur: M. Hamro-Drotz).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 20 octobre 1999), le Comité économique et social a adopté avec 104 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions le présent avis.

Introduction

L'importance de l'Europe du Nord pour l'Union européenne a grandi avec l'élargissement de l'Union en 1995, et l'importance du développement des relations entre l'Union et la Fédération de Russie s'est aussi renforcée ces dernières années. Les relations efficaces entre l'Union européenne et ses États membres, les autres États de l'Europe du Nord et la Russie sont essentielles pour renforcer la sécurité et la stabilité.

L'amélioration de l'économie et du bien-être dans l'Europe du Nord profitera à tous les États membres et à leurs voisins européens.

Les actions communes menées à tous les niveaux, basées résolument sur les intérêts communs, auxquelles appartient notamment l'interaction entre les différents acteurs de la société civile (partenaires sociaux, organisations économiques, autres organisations non gouvernementales indépendantes, etc.) ont dans ce sens une grande importance.

Le Comité économique et social a décidé d'élaborer le présent avis étant donné que la dimension septentrionale et les relations avec la Russie font partie des priorités de l'Union, et constituent des domaines de développement. S'agissant de l'une et l'autre de ces priorités, l'heure est à l'approfondissement et à la concrétisation des actions d'accompagnement. L'instabilité politique, économique et sociale qui prévaut en Russie principalement, ainsi que l'expansion de la criminalité organisée et de la corruption représentent des défis majeurs. Les disparités profondes existant sur le plan du niveau de vie entre les États de l'Europe du Nord requièrent également l'adoption de mesures spécifiques. En ce qui concerne la politique de l'emploi, le dialogue social et le rôle des différents acteurs de la société civile organisée, les États baltes, la Pologne, et surtout la Russie demeurent à la traîne par rapport aux États membres de l'UE.

L'annexe I du présent document donne un aperçu de la situation concernant la dimension septentrionale de l'UE, le développement des relations de l'UE avec la Russie ainsi que d'autres questions y afférentes, notamment la coopération en mer Baltique et la préparation à l'adhésion à l'UE des pays associés du Nord de l'Europe.

Le Comité économique et social souhaite contribuer aux travaux de l'UE en formulant dans le présent avis des objectifs, des recommandations et des propositions de mesures.

Le Comité économique et social a, dans le cadre de la préparation de son avis, organisé une rencontre à Moscou avec des représentants des organisations économiques et sociales russes. Le Comité s'est également informé par écrit des points de vue des acteurs des États de la Fédération de Russie et de l'UE situés dans cette région septentrionale et candidats à l'adhésion à l'UE. Un résumé des points de vue exprimés et des réponses formulées figure à l'annexe II; il en a été tenu compte dans le présent avis.

Le Comité économique et social a déjà présenté de nombreux avis et rapports sur le thème à l'examen. Les principaux documents de référence sont énumérés à la fin de l'annexe I. Le présent avis se fonde sur ces documents sans toutefois les citer directement ou sans répéter directement les points de vue qui y sont exprimés.

Le Comité économique et social suivra les mesures prises afin de développer la dimension septentrionale de l'UE et de renforcer les relations de l'Union avec la Russie. Il entend présenter ses points de vue (dans divers avis) sur les mesures d'accompagnement nécessaires, afin d'aider résolument l'UE à progresser dans ce domaine.

Objectifs

1. La dimension septentrionale est une initiative nécessaire étant donné que l'Union européenne doit développer une politique globale concernant l'Europe du Nord.

2. Des siècles durant, les relations entre la Russie et les autres pays ont exercé une influence déterminante sur le développement de l'Europe entière. Ces relations revêtent également une grande importance dans le cadre du développement futur de l'Union. La Russie étant considérée comme un partenaire stratégique, il y a lieu de se doter des instruments permettant un tel partenariat. Dans ce contexte, l'élaboration d'une stratégie commune à l'égard de la Russie, qui permettrait d'assurer la coordination des relations de l'UE et des États membres avec la Russie, s'avère d'autant plus cruciale.

Les événements se déroulant dans la région des Balkans démontrent la nécessité et l'opportunité d'une coopération entre l'UE et la Russie. Les actions de stabilisation et de reconstruction des Balkans doivent contribuer à renforcer les efforts de coopération de l'UE en Europe du Nord et de l'Est. Cela vaut la peine que des efforts soient consentis en vue d'une stabilisation, en particulier pour éviter une crise dans la région.

3. Le CES juge pertinent le principe reconnu au sein de l'Union selon lequel il est nécessaire, dans le contexte de la dimension septentrionale, de mettre l'accent sur l'interdépendance manifeste entre la Russie, la région de la mer Baltique et l'UE. Le renforcement de la coopération dans la région de la mer Baltique est indispensable, en particulier parce que l'UE et la Russie y sont voisins. La dimension septentrionale doit permettre de consolider la coopération entre les États membres, les pays associés et les pays de l'EEE non membres situés dans la région de la mer Baltique, ainsi que la Russie, en particulier les parties nord et nord-ouest du pays. La dimension septentrionale doit se fixer pour objectif de réduire les fossés politiques, économiques et sociaux existant entre les différentes sociétés. Parallèlement à cela, elle doit encourager les pays associés à progresser sur la voie de l'adhésion et resserrer les liens de partenariat entre l'UE et la Russie. La dimension septentrionale doit également constituer un facteur de cohésion des efforts déployés par les différents pays de la région.

En outre, un engagement et un soutien total de la Russie et des autres pays non membres dans le contexte de la dimension septentrionale sont des conditions fondamentales de réussite.

4. Il importe que se développent de bons rapports de voisinage entre les pays de l'Europe du Nord dans le contexte de l'élargissement en projet de l'Union à l'Europe centrale, compte tenu du fait que la mer Baltique est en passe de devenir une mer intérieure de l'Union, et que Kaliningrad constituera une enclave russe au sein de l'Union élargie. Une Russie prospère sur le plan économique et stable sur le plan politique et social, entretenant de bonnes relations avec ses voisins, constitue pour l'Union le meilleur partenaire à l'Est. La dimension septentrionale doit constituer un instrument essentiel afin d'encourager ces pays à entretenir de bonnes relations de voisinage.

5. L'amélioration de la croissance économique et du bien-être dépend aussi de l'existence d'un État de droit et d'une société civile efficaces. Cette approche constitue un élément fondamental de toutes les étapes du développement de la dimension septentrionale et des relations avec la Russie.

6. La communication sur la dimension septentrionale présentée par la Commission en novembre 1998, la recommandation approuvée par le Conseil en mai 1999, ainsi que la stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie adoptée lors du Sommet européen de Cologne en juin 1999 et le premier programme de travail y relatif, fournissent des lignes directrices en vue du renforcement de la coopération.

Recommandations

1. La croissance économique et la stabilisation des marchés ainsi que l'amélioration du bien-être et l'augmentation de l'emploi qui en découlent, doivent constituer les priorités dans le cadre du développement de la dimension septentrionale de l'UE. En Russie et dans les pays associés de la région, ces priorités dépendent de la possibilité d'accroître considérablement les investissements nationaux et étrangers. Le principal obstacle en la matière est la difficulté de prévoir l'évolution du contexte. Actuellement, la situation est précaire dans l'ensemble des pays associés, voire mauvaise en Russie. Pour relancer l'économie russe, il convient en priorité de restaurer la confiance des investisseurs. À cet égard, le volume des investissements nationaux joue un rôle prépondérant.

Il serait possible d'accroître les investissements notamment en corrigeant la législation relative à la fiscalité des entreprises, en alignant les règles en matière de comptabilité et d'audit financier des sociétés sur la réglementation en vigueur dans les États membres, et en apportant des améliorations à la législation relative aux investissements. La restauration de la confiance des institutions financières dans le système de financement et de garantie, et l'ouverture du secteur bancaire aux organismes étrangers devraient contribuer à renforcer l'attrait des investissements dans les pays cibles. Par ailleurs, les parties intéressées aux projets d'investissement devraient consolider leurs relations avec les institutions financières internationales (Banque mondiale (BIRD et IFC), BERD, BEI, BNI). Ces institutions devront veiller à renforcer les mesures de contrôle prises quant à l'affectation des investissements consentis, et ce afin d'empêcher tout abus.

Il importe également de créer un cadre législatif crédible afin de protéger les investissements réalisés dans le pays. Conformément à l'Accord de partenariat et de coopération entre l'UE et la Russie, il convient de procéder à l'harmonisation des normes et des dispositions techniques, y compris en ce qui concerne la sécurité des produits, avec la réglementation communautaire. L'amélioration des facteurs liés à l'emploi tels que la formation professionnelle, les conditions de travail, la sécurité au travail et la stabilité du marché tend à encourager les décideurs à investir.

2. Afin de promouvoir le bien-être et la croissance économique, il est nécessaire d'identifier les principaux intérêts économiques et domaines de coopération communs. Il s'agit notamment:

- de la promotion de la coopération en matière de commerce et de production, notamment en ce qui concerne la sous-traitance;

- de l'amélioration de l'environnement des petites et moyennes entreprises;

- de la privatisation équilibrée d'entreprises publiques en restructuration et de l'adaptation de celles-ci à l'économie de marché;

- du développement des transports et de l'activité productrice visant l'exploitation de l'énergie (gaz naturel, pétrole et électricité) et des vastes réserves forestières et minérales;

- du développement diversifié des voies de communication et du réseau de transport en fonction des particularités de la région et compte tenu également des besoins en matière de transports combinés et de trafic de transit;

- de l'amélioration de l'approvisionnement en denrées alimentaires, en particulier la production primaire et la transformation, l'acheminement, la logistique, ainsi que le commerce de gros et de détail;

- du développement de l'intégration des télécommunications et de l'informatique dans l'ensemble de la région;

- des efforts à fournir en matière de protection de l'environnement: la sauvegarde de la mer Baltique, la réduction des émissions de gaz nocifs, l'amélioration de la sécurité nucléaire et la santé publique, notamment l'approvisionnement en eau potable de bonne qualité, et l'amélioration du traitement des eaux usées;

- de l'assistance aux autorités chargées de vérifier le respect des règles (services responsables de la concurrence, administrations fiscales, organismes de contrôle en matière de certification des produits, autorités douanières, etc.) afin qu'elles atteignent un niveau de fonctionnalité approprié;

- du renforcement des mesures visant à lutter contre la criminalité organisée et la corruption;

- de l'amélioration de la formation professionnelle destinée aux jeunes.

S'agissant de la définition des domaines de coopération, il faudra prendre en considération également les différents besoins en matière de services et de développement social, en particulier ceux découlant de la réforme de la vie économique (notamment l'emploi, l'éducation et les conditions de vie), liés à ces domaines.

Dans le cadre de cette identification, il faudra tenir compte des points de vue et des propositions formulés par les acteurs communautaires. Une telle coopération se justifie étant donné que les domaines définis nécessitent une planification, une mise en oeuvre et un financement communs. L'initiative incombe à l'UE sur le plan de l'inventaire et du lancement de projets concrets.

Outre le présent document, il existe d'autres rapports sur les besoins en matière de développement(1) qu'il faudra prendre en compte pour la poursuite des travaux.

3. Les pays de la région, à l'exception de la Russie, sont membres de l'OMC ou en passe de l'être. Ils sont aussi membres de l'UE ou s'emploient activement à le devenir. Dès lors, il est crucial que la Russie procède à l'harmonisation de sa législation et de ses réglementations, conformément aux accords conclus dans le cadre de l'OMC. C'est en effet le meilleur moyen pour que les acteurs économiques de ces pays puissent opérer dans un environnement favorable à la coopération mutuelle, et ce de façon durable. Ainsi, la Russie pourrait-elle également accroître les possibilités pour les entreprises nationales de s'établir avec succès sur les marchés étrangers.

L'Union européenne et ses États membres doivent continuer à soutenir la Russie dans sa préparation à l'adhésion à l'OMC, même si la situation en Russie ne laisse pas augurer une issue rapide. Une adaptation aux règles de l'OMC permettrait à la Russie et à l'UE d'engager des discussions en vue de la création d'une zone de libre-échange.

4. Le renforcement de la coopération transfrontalière et interrégionale entre tous les pays de la région concernée doit être poursuivi. Une telle action doit être menée non seulement dans le domaine du commerce des biens et des services et de la coopération économique, mais également dans celui de la coopération entre les citoyens, des échanges culturels, de la lutte contre la criminalité, de la promotion de l'esprit d'entreprise au niveau local, etc. À cet égard, la région de Mourmansk, la République de Carélie, la région de Léningrad, la ville de Saint-Petersbourg, la région de Pskov et la ville de Kaliningrad, dont les principaux voisins directs sont l'UE, les pays associés et la Russie, méritent une attention particulière de la part de l'UE.

5. L'attention doit être centrée sur la participation des collectivités locales et régionales des pays associés, et plus particulièrement de Russie. Elles doivent garantir la mise en oeuvre et le respect de la législation. Ces autorités ont un rôle crucial à jouer dans la promotion d'une activité commerciale responsable et d'un cadre favorable aux investissements, ainsi que dans la lutte contre la criminalité. Pour ce faire, l'UE doit renforcer son soutien aux actions visant à fournir aux collectivités locales des informations, un savoir-faire et d'autres ressources en suffisance afin de leur permettre de mener leurs tâches à bien.

6. Une économie de marché viable suppose un marché du travail sain, et un dialogue efficace entre les acteurs sociaux indépendants et représentatifs, ainsi qu'entre eux et les pouvoirs publics nationaux. Le questionnaire soumis aux différents acteurs dans le cadre de la préparation de l'avis ainsi que les autres contacts établis avec les acteurs des pays de la région ne faisant pas partie de l'UE ont montré que, dans la plupart des pays, les gouvernements nationaux ont planté des jalons en faveur d'une politique de l'emploi, de relations tripartites et d'un dialogue social. Toutefois, nombreux sont les pays dont le cadre institutionnel et l'arsenal législatif se révèlent clairement insuffisants et où les organisations ne fonctionnent pas correctement. Les acteurs interrogés déclarent qu'ils exercent - du moins dans une certaine mesure - une influence, notamment sur le plan législatif; la plupart d'entre eux estiment cependant ne pas être suffisamment préparés pour pouvoir agir en tant que garant crédible des intérêts et participer au dialogue de la société civile. Les organisations sont pour la plupart dans une position désavantagée, et manquent de représentativité et de ressources.

Le rapport élaboré par le CES sur "État des lieux de l'emploi et situation sociale dans les pays candidats à l'adhésion dans le contexte de l'application de l'acquis communautaire du marché intérieur" décrit également la situation prévalant actuellement.

Les pays associés et la Russie doivent consolider la politique de l'emploi et le dialogue social qu'ils ont amorcés et renforcer le cadre institutionnel y afférent. Il faut encourager les différents acteurs à se regrouper en organisations et améliorer leurs compétences, créer un cadre plus favorable au développement de leurs activités et encourager l'audition régulière des acteurs, notamment dans le cadre du processus de préparation législative. L'Union européenne doit, quant à elle, faire preuve de la plus grande détermination possible afin d'aider ses pays sur la voie du progrès. Le CES déclare pour sa part être à même de contribuer à une telle action. Il constate avec satisfaction que la stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie comporte un chapitre (Partie II de l'Annexe II) sur les efforts fournis au niveau communautaire afin d'intégrer la Russie dans un espace économique et social européen commun. Pour ce faire, le document en question propose (point 2, paragraphe c) de contribuer au dialogue social, de favoriser l'émergence d'organisations syndicales et patronales modernes et d'encourager le respect des principales conventions du BIT.

Propositions de mesures

1. L'Union européenne devrait, sur la base des conclusions du Sommet européen de Cologne, développer un programme d'action pour l'Europe du Nord concernant la dimension septentrionale. Les recommandations formulées dans le présent avis devraient y être prises en considération. Des actions à court et à long terme devraient également être mises au point. Toutes ces questions devraient être résolues dans les meilleurs délais, de préférence pour la conclusion du Conseil européen d'Helsinki en décembre 1999.

Le programme d'action doit également prévoir un mécanisme de suivi efficace définissant les modalités de mise en oeuvre et les responsabilités. Une bonne organisation au niveau administratif est nécessaire: l'action des différentes composantes administratives au niveau de l'Union doit être coordonnée et dirigée vers les priorités du programme d'action.

2. Le programme d'action devrait se concentrer sur les priorités énoncées dans les recommandations du CES. À cet égard, il convient d'entamer la réalisation d'études de faisabilité et de s'assurer que les investissements soient effectivement orientés vers les domaines prioritaires. Par exemple, l'aide alimentaire de l'UE et d'autres pays occidentaux en faveur de la Russie peut avoir des implications fâcheuses sur la production agricole de la Russie et des pays voisins. Parmi les objectifs prioritaires de l'aide occidentale devraient également figurer la réforme de l'agriculture et de l'approvisionnement en denrées alimentaires en Russie, ainsi que la nécessité de satisfaire de manière appropriée les besoins fondamentaux de la population.

3. Les ressources des différents programmes communautaires d'aide (Tacis, Phare, Interreg, etc.) devraient se concentrer sur la mise en oeuvre de ce programme d'action. Il serait opportun de coordonner ces programmes de manière impartiale et déterminée afin de pouvoir retirer le plus d'avantages possibles des ressources limitées. D'après certaines informations, de graves lacunes subsistent au niveau de la réalisation et de la gestion de ces programmes: les projets n'abordent pas les besoins essentiels, les programmes et projets sont insuffisants et progressent lentement, etc.

L'UE devrait dès lors veiller à améliorer résolument l'efficacité des programmes d'aide ainsi que leur mode de gestion. Le nouveau règlement relatif au programme Tacis devrait être mis en vigueur pour le début de l'an 2000. Une attention accrue devrait être accordée aux besoins des pays bénéficiaires mais l'accent devrait également être mis sur les responsabilités opérationnelles et financières des pays cibles.

En ce qui concerne plus particulièrement la Russie, il y a lieu de renforcer la surveillance relative à la gestion des fonds. Il est impératif de résoudre le problème lié à la disparition d'une partie de l'aide financière à des niveaux administratifs intermédiaires, qui ne contribue en rien à la relance de l'économie russe. L'UE devrait sans délai prendre ce problème à bras le corps et prévoir une surveillance adéquate afin d'améliorer la rentabilité et de garantir la crédibilité des programmes d'assistance communautaires. Les résultats escomptés ne pourront être atteints qu'à condition, notamment, que l'octroi des aides soit soumis à des dispositions strictes. Il convient également d'éviter que les aides ne soient détournées de leur but premier.

Des dispositions suffisantes doivent être mises en oeuvre avec détermination, notamment afin de lutter contre la corruption, le blanchiment d'argent et la constitution de sociétés écrans.

4. L'UE devrait développer plus avant son programme d'action pour l'Europe du Nord lors de relations bilatérales avec les pays associés et les pays membres de l'EEE situés dans la région, ainsi qu'avec la Russie.

Par ailleurs, l'UE devrait prendre l'initiative d'engager régulièrement un dialogue multilatéral avec les pays de la région dans l'optique d'identifier les priorités et les intérêts communs. Ce dialogue devrait prendre en considération les actions des forums de coopération de la région (CEMB, CEAB). L'UE devrait soutenir cette coopération régionale et participer pleinement à la mise en oeuvre des projets.

5. Il y a lieu de coordonner les actions et les objectifs de l'UE et des divers organismes impliqués dans l'aide à la région septentrionale de l'Europe du Nord et à la Russie. À ce propos, l'UE devrait amorcer un dialogue multilatéral entre toutes les parties, y compris entre les pays bénéficiaires. L'UE devrait également promouvoir une coopération dans le cadre d'un dialogue transatlantique, sur la base du programme d'action pour l'Europe du Nord.

6. Le programme d'action devrait mettre l'accent sur le fait que les acteurs de la société civile peuvent participer à l'action communautaire, notamment par le biais des mesures suivantes:

- impliquer des acteurs socioéconomiques dans la mise en oeuvre du programme d'action pour l'Europe du Nord grâce à des mécanismes de consultation adéquats prévus à cet effet, par exemple un groupe consultatif;

- développer une coopération régulière entre les acteurs communautaires et russes dans le cadre de la mise en oeuvre de l'Accord de partenariat et de coopération; à cet égard, on pourrait également envisager la possibilité de créer un groupe consultatif dont le CES serait partie. Les programmes de travail de la Présidence de l'UE concernant la stratégie à l'égard de la Russie devraient également en tenir compte;

- prier les pays associés n'ayant pas encore mis en oeuvre les articles de l'Accord européen relatifs à la mise en place du comité consultatif en faveur de ces acteurs de le faire sans tarder;

- encourager la mise en place d'une coopération multilatérale entre les acteurs des différents pays de la région, ainsi que le renforcement des liens entre les acteurs de Russie et des pays associés et les différents organes de coopération européens.

S'agissant de la Russie, l'amélioration de l'efficacité du marché du travail et des relations tripartites nécessite le renforcement du programme spécifique Tacis concernant l'aide en faveur de la mise en oeuvre de réformes sociales et du droit du travail (partenariat social et conflits sociaux). S'agissant des pays associés, la Commission devrait concrétiser l'engagement formulé dans sa communication sur l'adaptation et la promotion du dialogue social, et concernant l'octroi d'une aide à ces pays. En outre, il convient de renforcer l'assistance technique directe et l'information de la Commission (TAIEX).

Le Comité économique et social devrait être entendu à l'occasion de la préparation des systèmes susmentionnés, et se dit prêt à participer à la création des liens nécessaires et à leur concrétisation.

Bruxelles, le 20 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Citons, par exemple, Suomen Keskuskauppakamari "Suomalaisten, luoteis-venäläisten ja virolaisten yritysten näkemyksiä pohjoisesta ulottuvuudesta" (Chambre centrale de commerce de la Finlande "Points de vue des entreprises de Finlande, de Russie nord-occidentale et d'Estonie sur la dimension septentrionale") juin 1999 ISBN 951-8967-48-2; Prof. Simon Clarke "New Forms of Employment and Household Survival Strategies in Russia" (Nouvelles formes d'emploi et stratégies de survie des ménages en Russie), Moscou 1999 ISBN 0-9535519-0-3; Baltic Business Advisory Council "Survey on Conditions for Growth and Development in the Baltic Sea Region" (Comité consultatif économique de la région de la mer Baltique (BBAC) - Étude sur les conditions de croissance et de développement dans la région de la mer Baltique), mai 1999.