Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL portant sixième adaptation du régime pour le coton, instauré par le protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce

(présentées par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

Le présent exposé des motifs et les propositions législatives qui l'accompagnent font suite aux dispositions du paragraphe 11 du protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce, modifié entre autres par le protocole n° 14 annexé à l'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal, qui prévoyait un rapport, sur le fonctionnement du régime d'aide. En 1997/98, cet engagement avait été partiellement anticipé par le rapport de la Commission au Conseil sur les demandes grecques dans le secteur du coton (COM(1998) 10 final). En juin 1998, suite à l'analyse de ce rapport et à l'adoption de certaines des mesures préconisées, « Le Conseil a invité la Commission à examiner :

- la possibilité de mettre en place un système permettant de verser directement l'aide au producteur,

- la compatibilité d'un tel système avec les pratiques commerciales actuellement en vigueur pour ce produit,

- la possibilité de mettre en place un système de régionalisation des pénalités,

- les problèmes de gestion et de surveillance inhérents à de tels systèmes. »

L'évaluation des modifications souhaitées a été réalisée avec un souci de simplification de la réglementation et l'objectif de maintenir ou renforcer les mesures de contrôle et leur efficacité. En effet, la Cour des Comptes a montré, dans ses rapports annuels [1], que le régime d'aide au coton avait connu de sérieux problèmes en matière de contrôle.

[1] JO C 309 du 16.11.1993, p. 1. JO C 340 du 17.11.1996, p. 1.

2. Le régime du coton

Du point de vue de la réglementation communautaire, le régime du coton est fondé sur un protocole annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce. Après l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, le règlement du Conseil (CEE) n° 1964/87 portant adaptation du régime d'aide pour le coton instauré par le protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce a été introduit en vue notamment d'instaurer une quantité maximale garantie. Par la suite, ce règlement du Conseil a fait l'objet de quatre autres adaptations, lesquelles ont consisté à apporter des modifications à certains articles mais aussi à certains paragraphes du protocole n° 4. En outre, le règlement (CE) n° 1554/95 du Conseil fixe les règles générales du régime d'aide. Cette construction réglementaire peu usuelle est devenue particulièrement complexe et, dans un souci de simplification, il convient de limiter à l'essentiel les dispositions prévues au protocole, de rassembler les autres mesures législatives dans un seul et même règlement du Conseil.

Le régime du coton est basé sur un prix minimal par tonne de coton non égrené, payé au producteur par l'entreprise d'égrenage. Cette dernière reçoit une aide communautaire par tonne, variable en fonction des cotations du marché, pour pouvoir vendre le coton égrené au prix mondial. En outre, depuis la campagne 1998/99, il existe la possibilité, pour les groupements de producteurs, de procéder à un égrenage à façon et de percevoir l'aide via l'intermédiaire des égreneurs.

Le régime est assujetti à des Quantités Nationales Garanties (QNG) : 782 000 tonnes pour la Grèce et 249 000 tonnes pour l'Espagne. Lorsque la quantité nationale garantie est dépassée par la production, le prix d'objectif, l'aide et le prix minimal sont diminués, sans toutefois assurer une neutralité budgétaire. Toutefois, il existe un mécanisme qui, dans certaines conditions, notamment lorsque le prix mondial reste relativement élevé limite la réduction. Ainsi, les dépenses budgétaires ont dans la plupart des cas une sorte de plancher à un niveau de 770 Mio EUR. Mais elles peuvent être nettement supérieures, notamment dans un contexte de prix mondial faible et de regain d'intérêt de la culture tel qu'actuellement constaté. Dans ce cas, la dépense peut dépasser 900 Mio EUR.

Une avance sur l'aide est octroyée en fonction des prix mondiaux constatés et des estimations de récolte réalisées avant le début de la campagne (1er septembre). En outre, depuis la campagne 1998/99, il a été instauré une révision des avances sur base d'une réestimation de la récolte, à la fin novembre quand la période d'égrenage est bien avancée.

De 1982 à 1992, la Communauté a encouragé la constitution de groupements de producteurs dans le secteur du coton. Il était prévu une aide au démarrage et des aides à l'investissement, essentiellement pour l'achat de machines de récolte. Actuellement, l'équipement en machines de récolte est général, en Grèce comme en Espagne. Les groupements de producteurs exercent une fonction de gestion de ce parc de matériel. Depuis 1992, il est considéré que le régime d'aide à la production permet de stimuler la constitution et de favoriser le fonctionnement des groupements de producteurs.

En Grèce, sur un total d'environ 75 entreprises d'égrenage, 20 coopératives c'est-à-dire plus ou moins un quart d'entre elles disposent d'environ un tiers de la capacité d'égrenage. La capacité totale d'égrenage ne crée pas de difficultés particulières compte tenu du niveau de la production grecque.

En Espagne, les 10 coopératives représentent près de la moitié des 22 entreprises. Il existe une situation de surcapacité d'égrenage par rapport à l'offre des producteurs, plus particulièrement lors des campagnes récentes 1993/94 à 1995/96 où la sécheresse fut persistante.

Sur le plan des contrôles du régime, les points-clés sont les suivants :

- la déclaration de superficie par les producteurs et son intégration dans la demande d'aide surface prévue par le Système Intégré de Gestion et de Contrôle (S.I.G.C.),

- le contrat entre le producteur et l'égreneur, comportant un engagement sur le prix minimal,

- la mise sous contrôle du coton non égrené dans l'entreprise,

- la comptabilité matière des produits entrant et sortant de l'entreprise d'égrenage.

Le contrôle de ces divers points permet de connaître l'origine de chaque lot de coton non égrené, de contrôler la vraisemblance des quantités par rapport aux superficies et d'établir un lien entre le coton non égrené et les balles de fibres produites.

Le contrôle de l'application de la réglementation a fait l'objet, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, de corrections financières en Grèce à hauteur de 10% des dépenses déclarées au titre des exercices financiers 1991 et 1992. Au titre de la DAS 1994, la Cour des Comptes a également relevé, au niveau des égreneurs grecs, des faiblesses dans le respect de certaines dispositions réglementaires : une correction financière de 3,2 Mio EUR a été appliquée.

Depuis 1994, les procédures de contrôle en Grèce ont été révisées et actuellement, les services de l'apurement des comptes du FEOGA estiment que les régimes de contrôle ont été améliorés.

Au total, l'actuel régime fonctionne de telle sorte qu'il permet une production de qualité assez élevée ainsi que l'écoulement du coton égrené au prix mondial. Toutefois, les dernières données disponibles montrent une évolution préoccupante des superficies et des productions. Cela indique qu'il peut exister des conditions de nature à mettre en difficulté le respect de la discipline budgétaire globale ainsi que la prise en compte des aspects environnementaux. Afin d'y remédier, il convient d'assurer une meilleure neutralité budgétaire du régime d'aide au coton. Il est dès lors proposé d'augmenter le pourcentage d'abattement du prix d'objectif, sans toutefois modifier les autres éléments du mécanisme stabilisateur.

3. La question de l'aide directe au producteur

Les producteurs et les égreneurs sont fréquemment en désaccord en raison du délai de la répercussion sur le paiement du prix minimal des avances perçues sur l'aide, ainsi que des adaptations du prix minimal en fonction de la qualité. Depuis la campagne 1995/96, dans un souci de subsidiarité et à la demande unanime des opérateurs du secteur, la grille communautaire qui prévoyait des bonifications et réfactions du prix minimal en fonction de la qualité a été supprimée. A présent, le prix convenu pour le coton non égrené doit être ajusté proportionnellement, d'un commun accord entre les parties contractantes, en cas de différence de qualité du coton livré par rapport à la qualité type. En l'absence d'accord interprofessionnel, l'organisme d'intervention grec a imposé une grille de bonification et de réfaction. En outre, cet organisme prélève auprès des égreneurs 1% des paiements versés par ceux-ci en faveur des producteurs, ce qui nuit à l'équilibre du système.

S'il paraît difficile et peu opportun de résoudre au niveau communautaire les rapports contractuels entre producteurs et égreneurs, il convient d'indiquer que l'aide doit être intégralement versée au bénéficiaire afin qu'elle puisse remplir son rôle de compensation entre le prix d'objectif et le prix de marché mondial. En outre, il paraît utile de préciser certaines règles à respecter telles que le lien entre les qualités du coton non égrené et du coton égrené, ou l'obligation de verser une avance sur le prix minimal.

Dans ce contexte et afin que l'aide bénéficie plus directement au producteur, la Grèce a demandé d'examiner la possibilité d'octroyer l'aide directement aux organisations de producteurs (OP) qui paient le prix minimal à leurs membres, font égrener le coton à façon, et commercialisent le coton égrené. La possibilité en question serait facultative et concernerait, au moins au départ, très peu de cas. Actuellement, parmi les OP sans installation d'égrenage, aucune n'est dans cette situation de commercialisation du coton égrené.

L'hypothèse d'un octroi direct de l'aide aux OP, dans les conditions indiquées, se heurte à deux difficultés principales :

- afin d'assurer la commercialisation du coton égrené, il est nécessaire que l'OP dispose d'un capital permettant de garantir les crédits bancaires nécessaires au paiement du prix minimal; de matériels et d'installations de commercialisation (stockage, manutention, outil de communication); d'un personnel qualifié et notamment de cadres capables de suivre le marché mondial, de gérer l'aide variable et de passer les contrats de vente. Les risques de difficultés financières pour payer le prix minimal ou pour rembourser les emprunts bancaires sont importants,

- les quantités de coton non égrené et égrené qui sont l'objet de l'aide resteraient à contrôler principalement dans l'entreprise d'égrenage qui travaille à façon. En cas de d'irrégularités constatées dans ces entreprises, l'OP pourrait dégager sa responsabilité.

Ainsi, il semble que les groupements de producteurs qui ne pratiquent pas l'égrenage du coton par eux-mêmes ne disposent pas des moyens nécessaires pour gérer directement l'aide variable définie par l'actuel régime. La question devrait être réexaminée après quelques années, à la lumière de l'expérience que pourraient acquérir les groupements qui, conformément à la réglementation introduite au début de la campagne 1998/99, feront égrener le coton à façon, contre rétrocession de l'aide perçue par l'entreprise d'égrenage. Cette possibilité n'a pas été utilisée pour le moment.

A la lumière des considérations évoquées ci-dessus, il convient donc de maintenir le régime actuel d'octroi de l'aide à la quantité produite aux entreprises d'égrenage.

4. La question de la régionalisation des pénalités

La Grèce souhaite instaurer le principe d'une régionalisation de la culture du coton dans le but d'éviter l'extension à des zones non traditionnelles, dans des régions où la consommation d'eau se révèle être aussi bien une source de conflits qu'un problème de gestion environnementale. En Espagne, la culture du coton est concentrée presque exclusivement dans la région d'Andalousie.

Les relations entre coton et environnement sont assez contrastées. D'une part, le coton est la principale fibre textile d'origine végétale : son image de marque est, notamment grâce à ce caractère "naturel", meilleure que celle des fibres synthétiques concurrentes. Mais, d'autre part, les conséquences environnementales sont parfois décriées en raison de la consommation en eau, de l'utilisation de pesticides et d'engrais, ainsi que de la tendance à la monoculture de certaines zones : l'absence de rotation culturale risque à terme d'épuiser les sols et augmente les risques phytosanitaires.

Afin de limiter les inconvénients susmentionnés, de multiples efforts sont déjà réalisés au niveau de la filière. La technique de l'irrigation goutte à goutte et du semis sous plastique permettent de rationaliser la consommation en eau. La Grèce a initié un programme de réduction d'utilisation d'engrais et d'irrigation goutte à goutte, qui concernent notamment des superficies ensemencées en coton. En Espagne, des initiatives de réduction des coûts de production et de lutte biologique intégrée sont réalisées par les Asociaciones para Tratamientos Integrados del Algodón (ATRIAS).

Vis-à-vis de la demande grecque, l'option d'une régionalisation du système de Quantité Nationale Garantie (QNG) en Quantité Régionale Garantie (QRG) constitue une source de complications, de risques pour le FEOGA ou de conflits entre régions, en ce qui concerne :

- les estimations régionales de production et les avances sur l'aide,

- les réaffectations des QRG non utilisées dans certaines régions,

- le contrôle de l'origine du coton non égrené qui pourrait recevoir des niveaux différents d'aide par tonne.

Une autre solution envisagée par la Grèce se baserait sur des quotas individuels. Dans cette hypothèse, le régime de l'aide en vigueur continuerait comme aujourd'hui à s'appliquer au niveau des égreneurs avec une QNG pour l'ensemble du coton produit. Au niveau des producteurs, le prix minimal affecté d'un abattement approprié serait payé pour des quotas individuels dont la somme serait égale à une estimation de la production. Aucune obligation de prix d'achat au producteur ne concernerait le coton supplémentaire aux quotas individuels.

Le système décrit dans cette option a connu des précédents, notamment dans les secteurs du lait et du blé dur qui en ont montré la complexité. Il se heurte ici à deux principales difficultés pratiques :

- la gestion des quotas individuels, qui devrait faire l'objet d'une redistribution annuelle, est une source d'importants conflits,

- l'existence sur le marché d'un coton égrené à bas prix, donnant droit pour l'égreneur à la même aide que le coton au prix minimal, apparaît comme une source possible de détournement des circuits commerciaux et de fraudes.

Ainsi, les deux voies envisagées, régionalisation des QNGs et quotas individuels, conduisent à des complications supplémentaires, des sources de conflits et des risques de fraudes. Toutefois, afin d'atteindre le but poursuivi à l'égard du contrôle de l'extension de la culture, il est proposé que l'Etat membre introduise des mesures environnementales appropriées et limite, sur base de critères environnementaux objectifs, les superficies ou les zones pour lesquelles la culture du coton est éligible à l'aide. A la lumière de ces considérations, la proposition s'aligne sur les objectifs généraux environnementaux tels que prévus dans les décisions de l'Agenda 2000. Avant le 31 décembre 2003, il est proposé que les Etats membres transmettent à la Commission un rapport sur la situation environnementale du secteur.

5. Autres questions de gestion et de contrôle

Parmi les difficultés liées au fonctionnement du régime, les modalités de fixation de l'aide peuvent causer des problèmes. Selon le régime en vigueur, le montant de l'aide à octroyer est celui valable le jour de la demande de l'égreneur. Ce dernier a le choix de faire sa ou ses demandes, pour la ou les quantités souhaitées, entre la date d'entrée du coton dans l'entreprise (au plus tôt le 1er septembre) et le 31 mars suivant au plus tard. Ce mécanisme permet à l'égreneur d'obtenir un montant qui tient compte du prix mondial le jour où il convient du contrat de vente des fibres produites.

Ce mécanisme ne permet pas au bénéficiaire de déposer une demande d'aide avant de disposer physiquement du produit, et freine la conclusion de contrats sur le marché mondial avant la période de récolte. Il peut être proposé d'étendre la période de fixation du montant de cette aide, mais cela suppose de délier la comptabilisation des quantités éligibles à l'aide et le contrôle physique de chaque lot de coton entré dans l'entreprise.

Par exemple, les demandes d'aide, pour des quantités à spécifier par l'intéressé, concerneraient les montants en vigueur au moment de leurs dépôts, entre le 1er juillet et le 31 mars suivant. Le total des demandes devrait correspondre au total des quantités de coton entrées dans l'entreprise entre le 1er septembre et le 31 mars suivant. Par contre, les avances sur l'aide resteraient, comme à présent, assujetties aux quantités effectivement mises sous contrôle dans l'entreprise en question.

6. Mesures proposees

Après examen du fonctionnement du régime concernant le coton, les propositions de la Commission consistent donc pour l'essentiel à :

- maintenir le régime d'aide actuel,

- prévoir l'octroi intégral de l'aide aux bénéficiaires et préciser quelques règles de paiement et d'ajustement du prix minimal,

- augmenter le pourcentage d'abattement du prix d'objectif,

- prévoir l'élaboration, par les Etats membres, de critères objectifs environnementaux et la limitation, le cas échéant, de l'éligibilité de l'aide à certaines zones,

- prévoir un rapport des Etats membres sur l'impact des actions nationales prises en matière environnementale sur le secteur,

- étendre la période des demandes d'aides dans le cadre d'un système rénové de la comptabilisation des quantités éligibles,

- simplifier la réglementation communautaire en rassemblant la plupart des dispositions législatives au sein du protocole n° 4 en ce qui concerne les principes du régime applicable au coton, au sein d'un même règlement du Conseil en ce qui concerne l'aide à la production de coton.

Les mesures proposées apportent une simplification de la réglementation, mais aussi des conditions de fixation et d'octroi de l'aide qui bénéficie notamment aux petites et moyennes entreprises. Elles contribuent à l'amélioration du respect de l'environnement et de la discipline budgétaire.

L'ensemble de ces mesures s'inscrivent dans l'objectif général d'une application uniforme des régimes relatifs à la production agricole. Elles relèvent d'une compétence exclusive de la Communauté.

1999/0201 (CNS)

Proposition de

RÈGLEMENT DU CONSEIL

portant sixième adaptation du régime pour le coton, instauré par le protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le protocole n° 4 concernant le coton [2], annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce, modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1553/95 [3], et notamment son paragraphe 11,

[2] JO L 291 du 19.11.1979, p. 174.

[3] JO L 148 du 30.6.1995, p. 45.

vu la proposition de la Commission [4],

[4]

vu l'avis du Parlement européen [5],

[5]

vu l'avis du Comité économique et social [6],

[6]

considérant ce qui suit :

(1) Les résultats de l'examen du fonctionnement du régime d'aide ainsi que du régime de soutien pour les cultures arables, prévu par le paragraphe 11 du protocole n° 4 font apparaître la nécessité d'adapter le régime concernant le coton.

(2) Les mesures concernant le coton sont établies dans le protocole n° 4, dans le règlement (CE) n° 1554/95 du Conseil, du 29 juin 1995, fixant les règles générales du régime d'aide au coton et abrogeant le règlement (CEE) n° 2169/81 [7], modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n°1419/98 [8], ainsi que dans le règlement (CEE) n° 1964/87 du Conseil, du 2 juillet 1987, portant adaptation du régime d'aide pour le coton instauré par le protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce [9], modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1553/95. Il est approprié d'une part de maintenir le régime prévu au protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce et notamment la possibilité d'adaptation du régime par le Conseil, et d'autre part, dans un souci de simplification, de rassembler, dans un même règlement du Conseil, les mesures de mise en oeuvre relatives à l'aide à la production de coton,

[7] JO L 148 du 30.6.1995, p. 48.

[8] JO L 190 du 4.7.1998, p. 4.

[9] JO L 184 du 3.7.1987, p. 14.

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

Le paragraphe 3 du protocole n° 4 est remplacé par le texte suivant :

« 3. Le régime visé au paragraphe 2 comprend l'octroi d'une aide à la production.»

Article 2

Le paragraphe 6 du protocole n° 4 est remplacé par le texte suivant :

« 6. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, décide des adaptations nécessaires du régime prévu par le présent protocole et arrête les règles de base nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions prévues au présent protocole.»

Article 3

Les paragraphes 7, 8, 8 bis, 9, 10, 11 et 12 du protocole n° 4 sont supprimés.

Article 4

Le paragraphe 13 du protocole n° 4 devient le paragraphe 7.

Article 5

Le présent règlement entre en vigueur le septième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Il est applicable à partir du 1er septembre 2000.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

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