AIDES D’ÉTAT — PORTUGAL

Aide d'État C 33/09 (ex NN 57/09 ex CP 191/09) — Restructuration de Banco Privado Português

Invitation à présenter des observations en application de l’article 88, paragraphe 2, du traité CE

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

2010/C 56/08

Par la lettre du 10 novembre 2009 reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié au Portugal sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant la mesure susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur la mesure à l'égard de laquelle la Commission ouvre la procédure dans un délai d'un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante:

Ces observations seront communiquées au Portugal. L’identité des parties intéressées ayant présenté des observations peut rester confidentielle sur demande écrite et motivée.

RÉSUMÉ

I. PROCÉDURE

Le 13 mars 2009, la Commission européenne a approuvé une garantie d'État sur un prêt de 450 millions d'EUR qui avait été accordé par six banques portugaises à Banco Privado Português (ci-après «BPP») le 5 décembre 2008. La mesure a été autorisée sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE, pour une période de six mois, sous réserve, entre autres, de la présentation d'un plan de restructuration.

II. DESCRIPTION

BPP est une institution financière basée au Portugal.qui fournit des services de gestion de patrimoine, de conseil aux entreprises et de capital-investissement. Les clients de BPP sont, entre autres, des déposants privés et institutionnels, plusieurs fonds de pension et des compagnies d'assurances. BPP est active au Portugal, en Espagne et, dans une moindre mesure, au Brésil et en Afrique du Sud.

La décision de la Commission du 13 mars 2009, qui approuve la garantie en faveur de BPP, constatait que la rémunération de la garantie d'État, fixée à 20 points de base, était considérablement inférieure à celle qui est généralement considérée comme adéquate pour des banques en difficulté. La Commission estimait qu’une telle rémunération pouvait, à titre exceptionnel, être appropriée afin de maintenir la banque à flot, à condition toutefois d’être limitée à la courte période correspondant à la phase de sauvetage. Ce niveau de rémunération était, de plus, soumis à la présentation d'un plan de restructuration. La Commission escomptait que les coûts de l'intervention publique en faveur de BPP se retrouveraient, à plus long terme, dans le plan de restructuration destiné à rétablir la viabilité de la banque, qui prévoierait également des mesures compensatoires pour tenir compte de l’effet sur la concurrence résultant de l’aide.

III. APPRÉCIATION

TEXTE DE LA LETTRE

«A Comissão vem informar Portugal que, na sequência do exame das informações fornecidas pelas Autoridades portuguesas relativamente à medida em epígrafe, decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE no que se refere à garantia estatal a favor do Banco Privado Português (a seguir designado “BPP”).

A Comissão informa ainda as Autoridades portuguesas de que decidiu ordenar a Portugal, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, que lhe apresente o plano de reestruturação do Banco Privado Português.

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 13 de Março de 2009, a Comissão aprovou uma garantia estatal relativa a um empréstimo de 450 milhões de EUR concedido em 5 de Dezembro de 2008 ao BPP por seis bancos portugueses. A medida foi autorizada por um período de seis meses com base no artigo 83.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE, sob reserva, nomeadamente, da apresentação de um plano de reestruturação. Em 23 de Junho de 2009, Portugal informou a Comissão de que a garantia estatal havia sido prorrogada por um período adicional de seis meses.

(2) Em 15 de Julho de 2009, a Comissão convidou as Autoridades portuguesas a apresentarem, de imediato, o plano de reestruturação do BPP. Uma vez que o plano solicitado não fora apresentado, em 6 de Outubro de 2009, a Comissão enviou uma carta de insistência oficial, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

2. DESCRIÇÃO

2.1. O beneficiário

(3) O BPP é uma instituição financeira com sede em Portugal, que presta serviços de private banking, corporate advisor e private equity. A clientela do BPP é constituída por depositantes particulares e institucionais, incluindo cinco caixas de crédito agrícola mútuo, uma caixa económica, vários fundos de pensões e companhias de seguros. O BPP desenvolve actividades em Portugal, Espanha e, em menor grau, no Brasil e na África do Sul.

(4) As acções do BPP não estão cotadas na bolsa de valores e, por conseguinte, não é possível seguir o seu valor de mercado. Em 30 de Junho de 2008, o total dos activos do BPP elevavam-se a 2,9 mil milhões de EUR, o que representava menos de 1 % do total dos activos do sector bancário português. O BPP é detido a 100 % pelo grupo Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais) S.A. Em 30 de Junho de 2008, a maioria das acções desta sociedade gestora de participações sociais (51,5 %) era detida por 12 accionistas.

2.2. Dificuldades financeiras do banco

(5) Segundo as Autoridades portuguesas, o BPP começou a registar dificuldades financeiras devido à deterioração da situação económica mundial, que reduziu significativamente a sua capacidade em matéria de gestão da liquidez.

(6) Em 24 de Novembro de 2008, o BPP informou o Banco Central de Portugal (“Banco de Portugal”) de que corria o risco de não estar em condições de satisfazer as suas obrigações em matéria de pagamentos. Em 5 de Dezembro de 2008, o BPP recebeu um empréstimo de 450 milhões de EUR, acompanhado de uma garantia do Estado, nas condições seguidamente descritas. O empréstimo e a garantia cobrem apenas as responsabilidades do passivo do BPP registadas no balanço à data de 24 de Novembro de 2008 e o empréstimo só será utilizado para reembolsar depositantes e outros credores e não poderá cobrir as responsabilidades de outras entidades do grupo.

2.3. A medida de auxílio de emergência

(7) Em 5 de Dezembro de 2008, o BPP concluiu com seis importantes bancos portugueses (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central — Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL) um contrato de empréstimo, acompanhado de uma garantia do Estado, num montante de 450 milhões de EUR. O empréstimo foi concedido por um período de seis meses, renovável até dois anos, com uma taxa de juro equivalente à taxa EURIBOR + 100 pontos de base. A remuneração do empréstimo foi calculada com base no custo do financiamento para os bancos credores, à data da operação.

(8) Segundo as Autoridades portuguesas, sem uma garantia estatal nenhum mutuante estaria disposto a financiar o BPP a uma taxa razoável, dada a sua grave situação financeira. A garantia do Estado que acompanha o empréstimo foi concedida em conformidade com a Lei n.o 112/97, ou seja, fora do âmbito do regime português de garantias (Lei 60-A/2008), aprovado pela Comissão em 29 de Outubro de 2008 (1). Em especial, as Autoridades portuguesas afirmaram que o regime geral de garantias, reservado aos bancos solventes, não constituiria um quadro adequado para a intervenção estatal a favor do BPP, devido à crescente deterioração financeira do banco e aos riscos específicos relacionados com esta operação.

(9) A remuneração da garantia do Estado foi estabelecida em 20 pontos de base, tendo em conta as contragarantias apresentadas pelo BPP. As contragarantias são as seguintes: i) Direito de garantia prioritária relativamente a diversos activos, especificados num contrato celebrado entre Portugal, o BPP e o Banco de Portugal; ii) Primeira hipoteca relativamente a activos imobiliários propriedade do BPP. Estas contragarantias têm um valor estimado de cerca de 672 milhões de EUR. A prestação de contragarantias é regida por um “acordo” celebrado entre a Direcção-Geral do Tesouro, o BPP e o Banco de Portugal, no qual este último foi nomeado entidade de custódia e gestão das contragarantias, em nome da Direcção-Geral do Tesouro.

(10) Durante o período de vigência do empréstimo coberto pela garantia do Estado, o BPP compromete-se a não vender ou dar em garantia os seus activos actuais ou futuros ou ainda a deles dispor de outra forma.

(11) A Comissão aprovou a medida por um período de seis meses a contar da data de concessão da garantia do Estado, ou seja, até 5 de Junho de 2009.

(12) A fim de prorrogar a validade da garantia para além do período inicial de 6 meses (ou seja, para além de 5 de Junho de 2009), as Autoridades portuguesas comprometeram-se a apresentar uma notificação específica à Comissão.

2.4. Prorrogação da medida de auxílio de emergência

(13) Por mensagem de correio electrónico de 23 de Junho de 2009, Portugal informou a Comissão de que tinha tomado a decisão de prorrogar a garantia do Estado por um período adicional de seis meses (Despacho n.o 13364-A/2009 do Ministério das Finanças, de 5 de Junho de 2009). Contudo, Portugal não notificou a prorrogação nem solicitou a aprovação da Comissão.

(14) Uma vez que a decisão da Comissão apenas aprovara este auxílio por um período de seis meses (ou seja, até 5 de Junho de 2009), o auxílio de emergência tornou-se ilegal a partir de 6 de Junho de 2009.

2.5. Atraso na apresentação do plano de reestruturação

(15) No contexto da análise, pela Comissão, da medida de auxílio de emergência, Portugal comprometeu-se a apresentar um plano de reestruturação do BPP no prazo de seis meses a contar da intervenção estatal (ou seja, até 5 de Junho de 2009). Na sua decisão de Março de 2009 em que aprovava a medida, a Comissão considerou que a apresentação do plano de reestruturação constituía um requisito incontornável, dado o nível de remuneração excepcionalmente baixo.

(16) Portugal não respeitou o compromisso acima referido.

(17) Em 24 de Abril de 2009, os administradores do BPP apresentaram um plano de reestruturação ao Banco de Portugal.

(18) Por carta de 5 de Junho de 2009, as Autoridades portuguesas explicaram à Comissão que o atraso na apresentação do plano de reestruturação do BPP se devia ao facto de o Plano de Recuperação e Saneamento proposto pelo BPP não ter sido aceite pelo Banco de Portugal.

(19) Em 9 de Junho de 2009, o Ministério das Finanças e da Administração Pública publicou um documento onde se afirmava que o Plano de Recuperação e Saneamento apresentado em 24 de Abril de 2009 pelo BPP ao Banco de Portugal propunha, nomeadamente, uma operação de capitalização com uma contribuição do Estado de 200 milhões de EUR sob a forma de acções ordinárias, acções preferenciais e prestações suplementares sem qualquer remuneração.

(20) O Governo considerou a solução inviável. O documento acima referido referia igualmente que “O Banco Privado Português, pela sua dimensão, pela sua quota de mercado, bem como pelo modelo de negócios que tem desenvolvido — essencialmente assente na gestão de patrimónios — não apresenta, atentas também as actuais condições de funcionamento do sistema financeiro nacional e internacional, um risco sistémico relevante que fundamente a existência de um interesse público que justifique o envolvimento de dinheiros públicos tal como pretendido no referido plano. Acresce que o Plano de Recuperação e Saneamento proposto pelo BPP não se enquadra nas regras do regime de recapitalização, constantes da Lei 63-A/2008, nem nas orientações sobre a matéria definidas a nível da União Europeia, tendo em vista assegurar o respeito pelas regras comunitárias da concorrência, dado que estamos perante um cenário de ajudas de Estado”.

(21) O documento do Governo referia ainda que um grande número de clientes do BPP colocou as suas poupanças sob a gestão do banco, que as aplicava na aquisição de instrumentos financeiros distribuídos por várias dezenas de sociedades veículos sedeadas em jurisdições “offshore”. Apesar dos riscos inerentes a estas aplicações, o BPP assegurava uma taxa de remuneração e garantia, na maturidade, a totalidade do capital investido por estes clientes (aplicação de “Retorno Absoluto”). A existência desta garantia nunca foi comunicada às autoridades de supervisão, nem foi sequer assumida e registada pelo banco no seu balanço. Ao esconder esta responsabilidade, evitou-se que os accionistas do banco tivessem de injectar mais capital, para cumprir as exigências legais e regulamentares aplicáveis. Além disso, a acção inspectiva da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários portuguesa e do Banco de Portugal detectou irregularidades graves que consubstanciam a prática de crimes no âmbito do BPP.

(22) A partir deste mesmo documento emitido em 9 de Junho, a Comissão tomou conhecimento de que o Governo português não é insensível às preocupações dos clientes do BPP detentores de aplicações de “Retorno Absoluto” que vêem em risco o seu investimento, tendo procurado, junto das autoridades de supervisão, identificar uma solução que minimizasse eventuais perdas. A solução prevista pelo Governo teria, nomeadamente, as seguintes características: 1. Criação de um novo instrumento financeiro, representativo da actual carteira de Retorno Absoluto indirecto, que substituiria as actuais posições dos investidores; 2. O instrumento financeiro seria emitido e gerido por uma entidade independente do BPP, gerida e detida por instituições bancárias nacionais.

(23) Em 15 de Julho de 2009, a Comissão convidou as Autoridades portuguesas a apresentarem de imediato o plano de reestruturação do BPP, mesmo a título provisório, recordando que o auxílio de emergência se tornou ilegal a partir de 6 de Junho de 2009. Portugal não apresentou ainda o plano solicitado.

(24) Por carta de 31 de Agosto de 2009, as Autoridades portuguesas informaram a Comissão de que seria constituído a curto prazo um fundo de investimento especial, a fim de salvaguardar os interesses dos clientes do BPP, e que tal solução não implicaria quaisquer recursos estatais.

3. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

3.1. Existência de auxílio

(25) Nos termos do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(26) A Comissão recorda que tinha já concluído na decisão relativa ao auxílio de emergência que a garantia do Estado constitui um auxílio estatal. A Comissão considera, na presente fase, que a prorrogação da garantia constitui igualmente um auxílio estatal. O acordo de garantia permite que o BPP obtenha financiamento numa situação em que não lhe era possível encontrar um financiamento adequado no mercado. Esta medida proporciona uma vantagem económica ao BPP e reforça a sua posição em relação aos seus concorrentes em Portugal e noutros Estados-Membros, que não beneficiam de apoio público. Por conseguinte, deve continuar a considerar-se que a medida provoca uma distorção da concorrência e afecta o comércio entre Estados-Membros. A vantagem é concedida através de recursos estatais e é selectiva, uma vez que apenas beneficia um banco.

(27) A Comissão salienta que uma vez que o BPP desenvolve actividades transfronteiras e internacionais, uma eventual vantagem proveniente de recursos estatais afectaria a concorrência no sector bancário e o comércio intracomunitário.

3.2. Compatibilidade do auxílio

3.2.1. Aplicação do artigo 87.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE

(28) Portugal alega que o elemento de auxílio contido na garantia deve ser apreciado com base no artigo 87.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE. Nos termos desta disposição, a Comissão pode declarar compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a “sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro”. A Comissão recorda que o Tribunal de Primeira Instância salientou que o artigo 87.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE deve ser aplicado restritivamente e que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro (2).

(29) Em 13 de Outubro de 2008, a Comissão adoptou uma Comunicação relativa à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adoptadas em relação às instituições financeiras no contexto da actual crise financeira global (“Comunicação relativa ao sector bancário”) (3). Nessa Comunicação, a Comissão admite que, dada a gravidade da actual crise dos mercados financeiros e o seu impacto potencial na economia global dos Estados-Membros, o artigo 87.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE pode, nas presentes circunstâncias, servir de base jurídica para as medidas de auxílio adoptadas para combater esta crise sistémica.

(30) No que se refere ao caso em apreço, a Comissão salienta igualmente que, na sua decisão de aprovação do auxílio de emergência, apreciou a aplicabilidade do artigo 87.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE tendo concluído que o auxílio poderia ser considerado compatível com base nesta disposição após 5 de Junho de 2009, sob reserva de uma nova notificação da medida e desde que Portugal apresentasse um plano de reestruturação do banco credível e fundamentado.

3.2.2. Compatibilidade nos termos do artigo 87.o n.o 3, alínea b), do Tratado CE

(31) A medida inicial, aprovada pela Comissão em 13 de Março de 2009, foi considerada compatível, sob reserva da apresentação de um plano de reestruturação. Uma vez que tal plano não foi apresentado, a medida de auxílio tornou-se ilegal.

(32) A renovação da garantia sem a aprovação da Comissão constitui claramente uma medida ilegal. Na presente fase, existem dúvidas quanto ao facto de a medida poder ou não ser considerada compatível.

(33) Em primeiro lugar, na decisão de 13 de Março de 2009 que autorizava a concessão da garantia, a Comissão aceitou a argumentação apresentada pelo Banco de Portugal, segundo a qual, num país como Portugal, o incumprimento mesmo de um banco de dimensão média como o BPP poderia ter um efeito de dominó em diversas instituições financeiras, de que resultariam graves perturbações para a economia do país.

(34) Existem dúvidas quanto ao facto de este argumento continuar a ser válido. Com efeito, no documento de 9 de Junho de 2009 acima referido (ver ponto 19), o Governo português afirmou que a situação do BPP não apresentava um risco sistémico relevante que fundamentasse a existência de um interesse público que justificasse o envolvimento de dinheiros públicos.

(35) Em segundo lugar, no que se refere à remuneração da garantia, a Comissão salientou que um prémio de 20 pontos de base é inferior ao nível resultante da aplicação da recomendação do Banco Central Europeu de 20 de Outubro de 2008.

(36) Na sua decisão de 13 de Março de 2009, de aprovação da medida de emergência inicial, a Comissão afirmou claramente que a aceitação deste nível de remuneração ficava condicionada à apresentação do plano de reestruturação e que os custos da intervenção pública a favor do BPP deviam, a longo prazo, reflectir-se no plano de reestruturação, que tomará em consideração o impacto concorrencial do apoio concedido através de medidas compensatórias.

(37) O plano de reestruturação deve ser elaborado em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação das medidas de reestruturação (4), devendo nomeadamente abordar as seguintes questões: — apresentação e análise da estratégia e modelo de negócios do banco, a fim de considerar a sua viabilidade a longo prazo num futuro razoável para que possa continuar a satisfazer as necessidades em matéria de crédito da economia, sustentando desta forma a recuperação económica, — minimização dos auxílios estatais, incluindo a necessidade de garantir a contribuição do banco para eventuais custos de reestruturação, — minimização das distorções da concorrência resultantes do investimento do Estado; — alterações a nível da gestão, — restrições a nível do comportamento comercial, nomeadamente no que se refere aos seguintes aspectos: (i) redução do balanço do banco e (ii) restrições relativamente a novas actividades de concessão de empréstimos na pendência da reestruturação do banco, — compromisso no sentido de o banco se abster de actividades publicitárias ou promocionais que façam referência à medida de recapitalização enquanto vantagem em termos concorrenciais.

(38) Em terceiro lugar, no que se refere à limitação temporal, a Comissão considerou positivo o facto de a medida de auxílio se limitar a seis meses, tendo afirmado inequivocamente que uma eventual prorrogação da garantia para além do período inicial de seis meses teria de ser notificada à Comissão para aprovação.

(39) Tendo em conta o facto de a remuneração da garantia ser inferior ao nível normalmente exigido em conformidade com a Comunicação relativa ao sector bancário e considerando que a Comissão apenas autorizou este nível na condição de Portugal apresentar um plano de reestruturação que, a mais longo prazo, abordaria de forma adequada esta vantagem, na ausência de tal plano, a Comissão tem dúvidas quanto ao facto de a garantia concedida por Portugal em 5 de Dezembro de 2008, bem como a sua prorrogação após 5 de Junho de 2009, serem compatíveis com o mercado comum no que se refere tanto à duração como à remuneração da medida.

CONCLUSÃO

(40) À luz do que precede, a Comissão tem, na presente fase, dúvidas quanto ao facto de a garantia estatal a favor do BPP poder ser considerada compatível com o mercado comum.

(41) Além disso, a Comissão decide ordenar a Portugal, ao abrigo do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/99 do Conselho, que apresente o plano de reestruturação do BPP no prazo de 30 dias úteis.

(42) O procedimento formal de investigação não prejudica as conclusões que possam vir a ser tiradas subsequentemente em relação ao novo instrumento financeiro que Portugal tenciona criar a fim de minimizar as perdas incorridas pelos clientes do BPP.

4. DECISÃO

À luz do que precede, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente à garantia do Estado a favor do BPP.

Além disso, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, a Comissão decidiu emitir uma injunção para prestação de informações, a fim de ordenar a apresentação do plano de reestruturação no prazo de 30 dias úteis a contar da data de recepção da presente carta.

A Comissão deseja, em especial, receber observações sobre todos os pontos relativamente aos quais expressou dúvidas.

Solicita-se a Portugal que envie de imediato uma cópia da presente carta ao beneficiário do auxílio.

A Comissão recorda às Autoridades portuguesas o efeito suspensivo do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE e remete para o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, segundo o qual qualquer auxílio concedido ilegalmente pode ser objecto de recuperação junto do beneficiário.

A Comissão comunica às Autoridades portuguesas que informará as partes interessadas através da publicação da presente carta e de um resumo da mesma no Jornal Oficial da União Europeia. As partes interessadas serão convidadas a apresentar as suas observações no prazo de um mês a contar da data da referida publicação.».