ABRÉVIATIONS

ABG : appui budgétaire général

ABS : appui budgétaire sectoriel

ACP : États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, signataires de la convention de Lomé

Confemen : Conférence des ministres de l’éducation des pays ayant le français en partage

DG : direction générale (de la Commission européenne)

DSP : document de stratégie par pays

ECSEL : appui communautaire en faveur de l’éducation au Liberia (European Community support to education in Liberia)

EFTP : enseignement et formation techniques et professionnels

EPT : Éducation pour tous

ESP : programme sectoriel en matière d’éducation (education sector programme) (Namibie)

EuropeAid : Office de coopération EuropeAid (Commission européenne)

FED : Fonds européen de développement

ICD : instrument de financement de la coopération au développement

IMOA : initiative de mise en œuvre accélérée

JO : Journal officiel

OMD : objectif du millénaire pour le développement

ONG : organisation non gouvernementale

PAPS : programme d’appui aux politiques sectorielles

PASEC : programme d’analyse des systèmes éducatifs de la Confemen

PDDE : plan décennal de développement de l’éducation (Niger)

PEFA : dépenses publiques et responsabilité financière (Public expenditure and financial accountability)

Sacmeq : Consortium d’Afrique australe pour le pilotage de la qualité de l’éducation

SMART : spécifique, mesurable, réalisable, pertinent et défini dans le temps (specific, measurable, attainable, relevant and time-bound)

UE : Union européenne

Unesco : Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture

GLOSSAIRE

Durabilité : pour les projets de développement, il s’agit du degré d’assurance que le projet (ou ses résultats) se poursuivra aussi longtemps que nécessaire (c’est-à-dire qu’il disposera pour ce faire d’une organisation, d’une autonomie et d’un financement suffisants).

Éducation de base : selon la classification internationale type de l’Unesco pour l’éducation, l’enseignement primaire ainsi que les trois premières années de l’enseignement secondaire.

Indicateurs d’impact : ils concernent l’objectif global du programme et mesurent les résultats/changements à long terme cumulés au niveau des bénéficiaires (par exemple le taux global d’alphabétisation, le chômage des diplômés, le rapport entre le niveau d’enseignement et le revenu, le taux de pauvreté, etc.).

Indicateurs de réalisation (également appelés indicateurs de processus) : ils concernent les résultats directs des activités et mesurent les résultats immédiats et concrets des différentes activités (processus) mises en œuvre ainsi que les ressources utilisées (par exemple le nombre d’écoles construites, le nombre de professeurs formés, ratio apprenants/manuels scolaires, etc.).

Indicateurs de résultat : ils concernent l’objectif du programme et mesurent les résultats ou les conséquences des réalisations au niveau des bénéficiaires (par exemple taux net ou taux brut de scolarisation, taux de poursuite des études, taux d’achèvement du cycle de scolarité, acquis de l’apprenant, etc.).

Indicateurs relatifs aux ressources : ils mesurent les ressources humaines, financières, matérielles et autres (administratives et réglementaires) mobilisées pour la mise en œuvre du programme (budget consacré à l’éducation, coût par étudiant, décrets concernant les conseils d’établissement, etc.).

Indice de parité de genre : ratio femmes/hommes pour un indicateur donné: un indice de 1 indique la parité entre les genres; un indice inférieur à 1 indique une disparité en faveur des hommes.

Résultat : pour les programmes sectoriels, le présent rapport utilise le terme "résultat" eu égard à la terminologie "ressources-réalisation-résultat-impact" utilisée par la Commission. Un "résultat" correspond par exemple à une inscription à l’école primaire, et les indicateurs de résultats mesurent ceux-ci au niveau des bénéficiaires (par exemple le taux net de scolarisation).

Taux brut d’admission en dernière année d’enseignement primaire : nombre de nouveaux élèves entrant en dernière année d’enseignement primaire, tous âges confondus, exprimé en pourcentage de la population totale ayant l’âge théorique d’entrer en dernière année de primaire. Il s’agit de l’indicateur indirect le plus communément utilisé pour mesurer le taux d’achèvement du cycle de scolarité.

Taux brut de scolarisation : nombre d’élèves inscrits pour un niveau d’éducation donné, tous âges confondus, exprimé en pourcentage de la population du groupe d’âge officiel considéré. Ce taux peut dépasser 100 % en cas de redoublement et de scolarisation d’enfants plus jeunes ou plus âgés que l’âge normal pour la classe en question (entrées précoces ou tardives).

Taux net de scolarisation : scolarisation des élèves du groupe d’âge officiel pour un niveau d’enseignement donné, exprimée en pourcentage de la population de ce groupe d’âge.

Taux de survie en dernière année d’enseignement primaire : pourcentage d’élèves inscrits en première année qui devraient arriver jusqu’en dernière année. La valeur idéale devrait être de 100 %.

SYNTHÈSE

I. L’amélioration de l’accès à l’éducation et de sa qualité est un facteur essentiel de la lutte mondiale contre la pauvreté. Cela transparaît dans les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) des Nations unies et dans le mouvement Éducation pour tous (EPT). Le consensus européen pour le développement considère que les priorités de l’UE dans ce domaine sont un enseignement primaire et une formation professionnelle de qualité ainsi que l’élimination des inégalités.

II. L’audit de la Cour vise à déterminer si l’aide au développement fournie par l’Union européenne en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud a contribué à améliorer de manière efficace l’accessibilité et la qualité de l’enseignement primaire dispensé. Pour huit pays sélectionnés, il compare les résultats avec les objectifs fixés dans les conventions de financement, et examine de manière approfondie la façon dont la Commission a programmé et contrôlé ses dépenses.

III. Globalement, les progrès réalisés ont été importants, bien que 45 % seulement des objectifs fixés dans les conventions de financement examinées aient été entièrement atteints. S’agissant de l’objectif visant à assurer une éducation primaire pour tous les enfants (OMD 2), seules quelques-unes des améliorations visées ont été obtenues et, de manière générale, les progrès n’ont pas été suffisamment rapides pour garantir la réalisation des objectifs pour 2015. L’objectif visant à éliminer les disparités entre les sexes dans l’éducation (qui relève de l’OMD 3) a enregistré davantage de succès, bien que les chiffres globaux cachent la persistance d’importantes inégalités affectant certains groupes régionaux et sociaux. S’agissant du troisième objectif prioritaire, l’amélioration de la qualité de l’éducation, un petit nombre des améliorations visées ont été réalisées.

IV. Le choix du mode d’acheminement de l’aide est important, puisqu’il détermine les mécanismes de suivi des résultats. Lorsque le mode d’acheminement de l’aide était l’appui budgétaire sectoriel, ce choix était généralement conforme aux orientations de la Commission. En Afrique subsaharienne, le recours de plus en plus fréquent à l’appui budgétaire général a limité nettement la définition d’objectifs et d’indicateurs détaillés pour l’éducation de base, et le dialogue sectoriel est moins approfondi. La Commission n’a pas pleinement tenu compte des avantages que présentent les mesures visant à atténuer les risques fiduciaires telles que celles utilisées dans le cadre du financement groupé.

V. De manière générale, les indicateurs utilisés par la Commission mettent dûment l’accent sur les OMD, bien que l’intérêt porté aux indicateurs de qualité de l’éducation soit insuffisant. Cependant, les systèmes nationaux d’information de gestion en matière d’éducation sur lesquels s’appuie la Commission ne fournissent pas toujours en temps utile des informations suffisantes et fiables.

VI. La coordination avec les autres donateurs s’est globalement améliorée, bien qu’elle ait donné lieu à des compromis qui ont pu affecter la gestion ou les priorités de la Commission elle-même. Les connaissances nécessaires en matière d’éducation ne sont ni présentes de manière optimale dans les délégations ni développées, ce qui limite la capacité de la Commission à maintenir un dialogue au niveau du secteur de l’éducation. L’UE a fourni une aide au développement des capacités mais, dans la majorité des cas, celle-ci n’a pas fonctionné comme prévu.

VII. Sur la base des observations ci-dessus, la Cour formule une série de recommandations en vue d’améliorer la gestion, par la Commission, de l’aide au développement apportée par l’UE en matière d’éducation.

INTRODUCTION

ENGAGEMENTS GLOBAUX DES DONATEURS

1. L’Union européenne (UE) a constaté que l’éducation était l’un des principaux facteurs de la lutte mondiale contre la pauvreté [1]. Avec le mouvement Éducation pour tous (EPT) [2] et les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) des Nations unies [3], l’UE et la communauté internationale des donateurs dans son ensemble se sont engagées à aider les pays en développement à atteindre une multitude d’objectifs, notamment assurer une éducation primaire pour tous les enfants, éliminer les inégalités entre les sexes et améliorer la qualité de l’éducation.

2. Bien que des progrès considérables aient été enregistrés depuis 2000, l’Unesco estime dans son rapport mondial de suivi sur l’Éducation pour tous (EPT) de 2010 que 72 millions d’enfants n’ont toujours pas accès à l’éducation de base (voir glossaire). Après que l’aide extérieure à l’éducation de base a considérablement augmenté entre 1999 et 2004, la tendance mondiale s’est inversée. Les engagements d’aide globaux en faveur de l’éducation de base avaient baissé de 25 % en 2007 par rapport au niveau de 2004. Le rapport mondial de suivi de 2010 estime qu’à l’échelle mondiale, l’écart entre les engagements d’aide formulés par les donateurs et les dépenses réelles est de l’ordre de 20 milliards de dollars des États-Unis. Il estime également que le financement annuel mondial devant permettre aux pays en développement d’atteindre les objectifs de l’EPT accuse un déficit de quelque 16 milliards de dollars des États-Unis, les deux tiers de cette somme environ représentant un manque à gagner pour l’Afrique subsaharienne.

3. Avec la déclaration de Paris de 2005 et le programme d’action d’Accra de 2008, l’UE et, plus généralement, la communauté internationale des donateurs, a approuvé un ensemble de principes destinés à renforcer l’efficacité de l’aide (en particulier en ce qui concerne les OMD) en améliorant l’harmonisation des actions d’aide et l’alignement des méthodes et des procédures d’acheminement grâce à une coopération renforcée et à un recours accru aux systèmes nationaux.

ENGAGEMENTS POLITIQUES DE L’UE

4. Une communication de la Commission de 2002 [4] mentionne que la stratégie à poursuivre sera de donner la priorité absolue à l’éducation de base.

5. La politique en matière de développement de 2005 [5] a mis davantage l’accent sur la contribution à la réalisation des OMD et a défini le "développement humain", dont l’éducation, comme l’un des neuf domaines dans lesquels la Commission serait principalement active. Il y était souligné que la Communauté souhaitait contribuer à l’EPT et que les priorités en matière d’éducation seraient d’organiser un enseignement primaire et une formation professionnelle de qualité et de remédier aux inégalités. On veillerait tout particulièrement à encourager l’éducation des filles et la sécurité à l’école, et on soutiendrait l’élaboration et la mise en œuvre de plans sectoriels ancrés au niveau national, ainsi que la participation aux initiatives régionales et mondiales autour du thème de l’éducation.

6. L’aide au développement fournie par l’UE en matière d’éducation est principalement financée par l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD) [6] et le Fonds européen de développement [7] (FED). Le financement provenant de l’instrument de la coopération au développement est également mis à la disposition d’acteurs non étatiques ou d’organisations de la société civile, dont certains sont actifs en tant que défenseurs d’intérêts ou fournisseurs de services dans le secteur de l’éducation. Les contributions de la Commission à l’initiative de mise en œuvre accélérée (IMOA) de l’EPT [8] sont financées au titre du FED et de l’ICD. Les dotations en faveur du soutien direct à l’éducation en Asie du Sud pour la période de programmation actuelle (2007-2013) se sont élevées au total à 452,0 millions d’euros, soit 17,7 % du montant total de l’aide au développement programmée. En Afrique subsaharienne, le montant total des dotations directes à l’éducation s’élevait à 344,6 millions, soit 2,8 % de la programmation totale. Dans cette même région, l’appui budgétaire général, qui peut profiter indirectement à l’éducation, a représenté un total de 3388,8 millions d’euros, soit 27,6 % de la totalité de l’aide au développement programmée pour la période 2008-2013 (voir tableau 1 et annexe I).

7. La Commission fournit une aide au secteur de l’éducation au moyen de l’appui budgétaire, du financement groupé et de projets. Elle fait la distinction entre deux principaux types d’appui budgétaire: i) l’appui budgétaire général (ABG), qui représente un transfert vers le Trésor public destiné à soutenir une politique et une stratégie de réforme ou de développement national; ii) l’appui budgétaire sectoriel (ABS), qui représente un transfert vers le Trésor public destiné à soutenir un programme sectoriel. Ces deux types d’appui budgétaire consistent en un transfert vers le Trésor public d’un pays partenaire. Il n’existe donc pas de distinction de procédure entre l’ABG et l’ABS. Ils se différencient toutefois par leurs objectifs. L’appui budgétaire général vise en effet à soutenir une politique et une stratégie de développement national et à fournir des tranches variables, généralement liées à des indicateurs dans le domaine de la santé et de l’éducation, afin de favoriser encore l’obtention de résultats dans ces domaines essentiels, tandis que l’appui budgétaire sectoriel a pour objectif d’accélérer la progression vers les objectifs sectoriels du pays partenaire. Les différences d’objectifs se refléteront dans les conditions et le dialogue. Un fonds commun est un fonds qui reçoit des contributions de différents organismes externes et, dans certains cas, des gouvernements, destinées à financer un ensemble de lignes ou d’activités budgétaires considérées comme éligibles à l’appui d’un programme sectoriel. Enfin, la Commission peut décider d’appliquer les procédures de passation de marchés et d’octroi de subventions appropriées en finançant des activités spécifiques (projets).

8. Le tableau 1 présente les dotations directes en faveur de l’éducation et l’appui budgétaire général en Asie du Sud et en Afrique subsaharienne. Il montre que dans cette dernière région, l’aide au développement de l’UE directement affectée à l’éducation (au moyen de projets, de fonds communs et de l’appui budgétaire sectoriel) a diminué alors que l’appui budgétaire général a augmenté. L’éducation représente généralement une part importante des progrès que l’appui budgétaire général devrait permettre de réaliser dans le domaine social. Les progrès dans le domaine de l’éducation transparaissent alors dans les indicateurs de performance et le suivi correspondant, y compris le dialogue politique.

TABLEAU 1

DOTATIONS DIRECTES EN FAVEUR DE L’ÉDUCATION ET APPUI BUDGÉTAIRE GÉNÉRAL EN ASIE DU SUD ET EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE [9]

Source: Commission européenne, 2010.

Région | Période de programmation | Nombre de pays bénéficiant d’une aide spécifique à l’éducation (secteur de concentration) | Financement de l’UE (millions d’euros) | En faveur de l’éducation (sur total programmation) | En faveur de l’ABG (sur total programmation) |

Total programmation | Dotation directe en faveur de l’éducation [1001] | Appui budgétaire général (ABG) |

Asie du Sud | 2002-2006 | 2 sur 8 | 1824,1 | 184,0 | 0 | 10,1 % | 0 % |

2007-2013 | 4 sur 8 | 2555,0 | 452,0 | 0 | 17,7 % | 0 % |

Afrique subsaharienne | 2003-2007 | 10 sur 50 | 8804,8 | 396,2 | 2314,3 | 4,5 % | 26,3 % |

2008-2013 | 10 sur 50 | 12294,0 | 344,6 | 3388,8 | 2,8 % | 27,6 % |

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

9. L’audit a déterminé dans quelle mesure l’aide au développement fournie par l’UE avait contribué efficacement à la réalisation de ses priorités politiques en matière d’éducation en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud. Il s’est penché sur les résultats et la gestion et était axé sur les deux questions suivantes:

a) Les interventions de l’UE ont-elles contribué efficacement à la concrétisation des améliorations visées dans le domaine de l’éducation de base?

b) La Commission gère-t-elle correctement ses interventions dans le domaine de l’éducation?

10. L’étendue de l’audit a été limitée à l’éducation de base en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud [11]. Il s’agit des sous-régions ayant le moins de chances d’atteindre les objectifs fixés en matière d’éducation d’ici à 2015 (voir carte).

CARTE

AFRIQUE SUBSAHARIENNE ET ASIE DU SUD

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Source: Global Administrative Unit Layers (GAUL) — Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture.

11. Les travaux d’audit ont comporté un examen des documents et des entretiens avec le personnel de la Commission dans les services centraux et dans les délégations, ainsi que des examens approfondis des actions de la Commission dans huit pays bénéficiaires, quatre dans le cadre d’une mission et quatre par contrôle documentaire [12]. Les critères de sélection des pays étaient leur répartition géographique sur l’ensemble de l’Afrique subsaharienne et de l’Asie du Sud et l’inclusion d’États fragiles. Les critères d’audit utilisés provenaient directement de documents politiques ou d’orientation de la Commission. L’audit a couvert quatre des huit pays dans lesquels les programmes d’appui budgétaire sectoriel sont mis en œuvre dans les deux sous-régions. L’annexe II fournit une liste complète des projets et des programmes audités.

12. Tout en reconnaissant que les statistiques dans le domaine de l’éducation présentent des déficiences, afin de pouvoir rendre compte de la réalisation des objectifs fixés dans les conventions de financement, la Cour a eu recours aux statistiques nationales mentionnées dans ces conventions, dans la mesure où elle n’en avait généralement pas d’autres à sa disposition. Afin d’analyser l’évolution des chiffres dans le temps, on a eu recours aux statistiques de l’Unesco, qui sont élaborées de manière à pouvoir effectuer des comparaisons. En ce qui concerne la fiabilité de toutes ces données, veuillez vous reporter aux points 58 à 60; il en ressort que les chiffres doivent être considérés avec une certaine prudence.

13. Aussi bien pour l’ABG que pour l’ABS, les partenaires de développement cèdent à la fois la propriété et la responsabilité de la gestion des ressources et des activités aux gouvernements et se focalisent quant à eux sur les résultats. Une coopération étroite entre les donateurs est également nécessaire dans la mesure où ils soutiennent la même stratégie ou le même programme national(e) et où ils utilisent le même système. De ce fait, la Commission doit veiller à coordonner ses contributions avec celles des autres donateurs, ce qui peut également contribuer à limiter les coûts de transaction pour les pays partenaires. Cela implique une perte de visibilité du lien entre l’aide fournie par la Commission et les résultats obtenus en matière de développement.

14. La Cour reconnaît que la relation entre les ressources d’aide et les résultats visés dans les conventions de financement auditées est complexe. Cela est examiné de manière plus détaillée à l’annexe III. Néanmoins, même si elle suit les principes de partenariat, d’harmonisation avec les stratégies nationales et de coordination des donateurs, la Commission reste seule responsable des décisions financières et rend compte à l’autorité de décharge de l’utilisation des fonds de l’UE. Dans son audit des interventions de l’UE en faveur de l’éducation mises en œuvre au moyen de l’appui budgétaire sectoriel, la Cour, tout comme la Commission, part du principe qu’il y a un lien entre l’appui fourni par l’UE et la réalisation des objectifs en matière d’éducation, même si la Commission n’est pas seule responsable des résultats.

15. L’audit fait suite au rapport spécial no 10/2008 de la Cour intitulé "L’aide au développement fournie par la CE aux services de santé en Afrique subsaharienne". Afin de compléter ce rapport, qui portait sur l’ABG en tant que principal mode d’acheminement de l’aide, les travaux d’audit concernant l’éducation ont principalement porté sur l’aide aux programmes d’appui aux politiques sectorielles, généralement fournie au moyen de l’appui budgétaire sectoriel (ABS) ou du financement groupé. Dans le même temps, la Cour a réalisé un audit de la gestion de l’ABG par la Commission dans les pays ACP, d’Amérique latine et d’Asie [13].

OBSERVATIONS

LES INTERVENTIONS DE L’UE ONT-ELLES CONTRIBUÉ EFFICACEMENT À LA CONCRÉTISATION DES AMÉLIORATIONS VISÉES DANS LE DOMAINE DE L’ÉDUCATION DE BASE?

16. La Cour a déterminé si l’aide de l’UE a permis d’obtenir l’ensemble des résultats recherchés énoncés dans les conventions de financement couvrant l’appui budgétaire, les fonds communs et les projets. Elle a réalisé un examen plus approfondi, notamment une analyse de l’évolution dans le temps, des résultats les plus pertinents pour les trois objectifs prioritaires en matière d’éducation définis au niveau international, à savoir:

a) assurer une éducation primaire pour tous les enfants;

b) supprimer les inégalités entre les sexes dans le domaine de l’éducation;

c) améliorer la qualité de l’éducation.

17. La Cour a audité tant l’aide aux programmes nationaux en matière d’éducation que les projets spécifiques. L’aide aux programmes a été fournie au moyen de l’appui budgétaire sectoriel et de mécanismes de financement groupé, tandis que les projets plus traditionnels ont été financés directement. L’appui de la Commission à l’initiative de mise en œuvre accélérée a également été examiné à la lumière de l’évaluation récente de cette initiative [14].

GLOBALEMENT, LES PROGRÈS RÉALISÉS ONT ÉTÉ IMPORTANTS, BIEN QUE 45 % SEULEMENT DES OBJECTIFS FIXÉS DANS LES CONVENTIONS DE FINANCEMENT EXAMINÉES AIENT ÉTÉ ENTIÈREMENT ATTEINTS

18. Au vu de son évaluation des programmes d’aide à l’éducation financés par l’UE (aussi bien au moyen de l’ABS que du financement groupé) ayant fait l’objet de l’audit, la Cour conclut que 45 % des indicateurs de résultat figurant dans les conventions de financement ont entièrement atteint les objectifs fixés [15], et que 30 % des indicateurs ont également enregistré des progrès.

19. S’agissant des projets audités, il a été constaté que, dans la majorité des cas, ils permettaient de réaliser la plupart des activités et des résultats prévus [16]. Cependant, leur ampleur étant moindre que celle des programmes sectoriels, leur incidence était par nature limitée. Par ailleurs, pour la moitié des projets audités, la durabilité n’était pas assurée, soit parce que les fonds étaient insuffisants une fois le projet terminé, soit parce que les mécanismes institutionnels n’étaient pas appropriés [17]. Un exemple est présenté dans l’encadré 1.

20. L’annexe IV présente une liste des programmes et des projets audités assortie d’une appréciation synthétique de leurs résultats. L’annexe V donne une vue d’ensemble des résultats détaillés obtenus pour chacun des programmes. Les constatations relatives aux résultats obtenus pour chacun des trois objectifs prioritaires sont présentées ci-après.

ENCADRÉ 1

EXEMPLE DE PROJET PRÉSENTANT DES PROBLÈMES DE DURABILITÉ AU BURKINA FASO

Le projet de soutien à l’éducation de base a contribué principalement à la construction et à l’entretien d’écoles et de logements pour les professeurs. Toutefois, les cantines scolaires financées par l’UE visitées dans le cadre de l’audit n’étaient pas en mesure de fournir de la nourriture aux enfants quotidiennement, voire ne fonctionnaient pas du tout. L’audit a également permis de constater qu’un centre d’alphabétisation financé par l’UE avait été transformé en école primaire car il n’attirait pas suffisamment de personnes. En outre, un atelier pour la fabrication de matériel didactique financé par l’UE avait été transformé en centre de formation professionnelle, cette activité n’ayant pas reçu d’appui financier et institutionnel.

ASSURER L’ÉDUCATION PRIMAIRE POUR TOUS: CERTAINES DES AMÉLIORATIONS VISÉES ONT ÉTÉ RÉALISÉES MAIS, DE MANIÈRE GÉNÉRALE, LES PROGRÈS ONT ÉTÉ TROP LENTS

21. Assurer la scolarisation de tous les enfants dans l’enseignement primaire correspond au deuxième objectif du millénaire pour le développement et de l’éducation pour tous. Il s’agit d’un objectif ambitieux dans la mesure où il prévoit non seulement de donner accès à l’école à tous les enfants mais aussi de garantir qu’une fois ceux-ci scolarisés, ils achèvent un cycle complet d’enseignement primaire. Nombreux sont les indicateurs utilisés pour mesurer les progrès dans ce domaine. Les plus communément utilisés sont le taux net de scolarisation, le taux brut d’admission en dernière année (indicateur indirect pour établir le taux d’achèvement du cycle de scolarité — voir glossaire) et le taux d’alphabétisation des 15-24 ans, des femmes et des hommes.

22. Le tableau 2 présente, pour chaque pays, la réalisation de l’objectif visant à assurer la scolarisation dans l’enseignement primaire en comparant les résultats visés et les résultats effectifs pour les indicateurs pertinents tels qu’ils figurent dans les conventions de financement auditées. Ces indicateurs varient considérablement, reflétant la situation et les priorités des différents pays. Globalement, moins de la moitié (44 %) des objectifs en termes de résultats définis dans les conventions ont été entièrement atteints à ce jour, et des progrès ont été enregistrés pour 37 % des objectifs.

23. Les résultats attendus pour les taux nets de scolarisation ont été atteints s’agissant des conventions de financement auditées au Bangladesh, en Namibie et en Tanzanie, mais ils ne l’ont pas été dans le cas du Népal. Les taux nets de scolarisation ne figuraient pas au nombre des résultats attendus dans les conventions auditées au Burkina Faso et au Niger. Si les résultats attendus pour les taux bruts de scolarisation ont été atteints au Bangladesh et au Burkina Faso, tel n’a pas été le cas au Népal et au Niger.

24. L’achèvement du cycle primaire a essentiellement été mesuré au moyen de l’un des deux indicateurs suivants: le taux d’achèvement du cycle primaire ou le taux de survie jusqu’en 5e année [18]. Sur les cinq pays pour lesquels les conventions de financement auditées comprenaient des objectifs pour ces indicateurs, seul le Burkina Faso les a atteints.

25. Dans la mesure où un long délai est nécessaire à l’évolution des taux d’alphabétisation, la Commission n’a généralement pas utilisé le taux d’alphabétisation des 15-24 ans pour suivre les progrès réalisés en la matière. S’agissant des programmes examinés, de tels indicateurs avaient été mis en place uniquement en Namibie et au Népal; toutefois, aucune donnée n’était encore disponible pour la Namibie.

TABLEAU 2

INDICATEURS LIÉS À L’OBJECTIF VISANT À ASSURER L’ÉDUCATION PRIMAIRE POUR TOUS TELS QU’ILS FIGURENT DANS LES CONVENTIONS DE FINANCEMENT — COMPARAISON ENTRE RÉSULTATS VISÉS ET RÉSULTATS OBTENUS [19]

Non disponible: objectif défini, mais données non disponibles.

Source: Commission européenne et Cour des comptes européenne.

Assurer l’éducation primaire pour tous (lié à l’OMD 2) | Pays, état d’avancement du programme, données et objectifs |

Bangladesh (en cours) | Burkina Faso (clôturé, données définitives) | Namibie (en cours) | Népal (en cours, données définitives) | Niger (clôturé, données définitives) | Tanzanie (en cours) |

Nouveaux inscrits en 1re année ayant bénéficié d’une éducation de la petite enfance | | | non atteint | non atteint | | |

Taux brut de scolarisation | entièrement atteint | entièrement atteint | | non atteint | non atteint | |

Taux brut de scolarisation dans les zones rurales | | entièrement atteint | | | non atteint | |

Taux net de scolarisation | entièrement atteint | | entièrement atteint | non atteint | | entièrement atteint |

Taux d’achèvement du cycle primaire | non atteint | entièrement atteint | | | non atteint | |

Taux de survie jusqu’en 5e année | | | non atteint | non atteint | | |

Taux de passage de 5e en 6e année | entièrement atteint | | | | | entièrement atteint |

Taux net d’admission en 1re année | | | | non atteint | | |

Réduction des disparités entre les districts en ce qui concerne le taux net de scolarisation (primaire) | | | | | | entièrement atteint |

Boursiers (millions) | entièrement atteint | | | | | |

Enfants défavorisés scolarisés | entièrement atteint | | | | | |

Taux d’abandon (primaire) | non atteint | | | | | |

Taux d’alphabétisation 15 ans et plus | | | | non atteint | | |

Taux d’alphabétisation 15-24 ans | | | Non disponible | non atteint | | |

Taux d’alphabétisation 6 ans et plus | | | | non atteint | | |

26. Servant de point de départ à l’évaluation des progrès globaux réalisés en vue d’assurer l’éducation primaire pour tous au cours de la période 2000-2008 pour les conventions de financement auditées [20], le tableau figurant à l’annexe VI montre, pour chacun des pays examinés, les progrès réalisés à l’aide du taux net de scolarisation et du taux d’achèvement du cycle [21]. Ainsi qu’il ressort du tableau, la plupart des pays examinés ont enregistré des progrès en matière d’inscription depuis 2000, mais l’achèvement d’un cycle primaire complet reste un problème pour chacun d’entre eux. Le graphique 1, qui concerne le Burkina Faso, illustre cet écart: alors que quelque 60 % des enfants sont scolarisés, seuls 38 % achèvent le cycle primaire. L’écart entre les taux de scolarisation et d’achèvement illustre la difficulté à garder les enfants dans le système une fois ceux-ci scolarisés. Cet écart tient à la fois à des facteurs indépendants du système éducatif (comme la situation de pauvreté des familles, la santé ou la malnutrition des enfants) et à des facteurs qui lui sont inhérents, tels que les obstacles à la parité entre les sexes, sa qualité insuffisante et son manque d’efficience, qui se traduisent par des taux élevés de redoublement et d’abandon.

GRAPHIQUE 1

PROGRÈS ENREGISTRÉS VERS L’ACHÈVEMENT PAR TOUS D’UN CYCLE COMPLET D’ÉTUDES PRIMAIRES

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Les pointillés montrent la prolongation possible de la tendance actuelle.

Source: données de l’Institut de statistique de l’Unesco.

27. Dans la mesure où les objectifs en matière de scolarisation et d’achèvement du cycle de scolarité figurant dans les conventions de financement auditées sont généralement dérivés des OMD et des objectifs de l’EPT, le réalisme de ces derniers a une incidence directe sur la probabilité d’obtenir les résultats attendus. Cela ressort également des constatations du présent audit, à savoir que la plupart des résultats ciblés liés aux OMD n’ont pas été atteints. Imposer à l’ensemble des pays d’avoir des taux d’achèvement du cycle primaire de 100 % d’ici à 2015 implique la scolarisation dans ces pays de tous les enfants de 6 ans en 2009 ou en 2010. Cela est loin d’être le cas dans les pays de l’Afrique subsaharienne et en Asie du Sud. En résumé, les OMD et les objectifs de l’EPT ne sont pas réalistes pour un grand nombre des pays les plus pauvres.

28. La Cour a également relevé des cas dans lesquels le rythme de croissance de la population met en péril la tendance positive des taux de scolarisation, comme au Burkina Faso, au Niger et en Tanzanie. Malgré les difficultés posées par la croissance démographique pour le développement et l’éducation en particulier, peu d’éléments probants attestaient que la Commission prenait ce problème en considération.

GRAPHIQUE 2

ÉVOLUTION DU TAUX NET DE SCOLARISATION EN NAMIBIE

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Les pointillés montrent la prolongation possible de la tendance actuelle.

Source: données de l’Institut de statistique de l’Unesco.

29. Il est clair que l’UE doit axer son soutien sur les catégories les plus démunies de la population. Cela constitue souvent un véritable défi dans le cas des programmes d’appui à l’éducation, qui couvrent des réformes de grande ampleur et de nombreuses priorités, tandis que les projets peuvent, eux, cibler exclusivement les plus démunis. La nécessité, mais aussi la difficulté d’étendre les possibilités d’éducation aux populations difficilement accessibles est plus manifeste dans les pays ayant des taux nets de scolarisation élevés (Bangladesh, Namibie et Tanzanie). Le graphique 2 et l’encadré 2 illustrent le cas de la Namibie, où le taux net de scolarisation stagne en deçà des 90 % depuis 2000 en raison d’une approche insuffisamment favorable aux pauvres dans ses politiques et programmes d’éducation. L’encadré fournit également un bon exemple de la capacité des projets à assurer l’éducation d’enfants difficilement accessibles au niveau local (Bangladesh).

30. La Commission contribue également à l’initiative de mise en œuvre accélérée, laquelle vise à aider les pays en développement qui ont des programmes d’enseignement solides mais ne disposent pas de ressources suffisantes à assurer l’éducation primaire pour tous les enfants (voir également note no 8). Cependant, l’évaluation récente de cette initiative a révélé que sa valeur ajoutée globale au niveau mondial était largement inférieure aux prévisions. Le rapport soulève un certain nombre de questions préoccupantes, parmi lesquelles la contribution limitée de l’initiative de mise en œuvre accélérée à l’amélioration de l’accès à l’école primaire pour tous les enfants et l’existence d’une tension inhérente due au fait que l’initiative est axée sur l’enseignement primaire alors que les objectifs de l’EPT sont plus larges [22].

DISPARITÉS ENTRE LES SEXES: CERTAINES DES AMÉLIORATIONS RECHERCHÉES ONT ÉTÉ OBTENUES, MAIS D’IMPORTANTES INÉGALITÉS SUBSISTENT

31. Assurer l’éducation primaire pour tous implique que toutes les filles et tous les garçons puissent fréquenter l’école et achever un cycle complet d’études primaires. Supprimer les disparités entre les sexes pour 2005 et instaurer l’égalité entre les sexes pour 2015 correspond au cinquième objectif de l’EPT et au volet de l’OMD 3 relatif à l’éducation, et couvre l’ensemble du système éducatif. Bien que les disparités entre les sexes aient tendance à augmenter avec le niveau d’éducation [23], pour le présent audit, la Cour a limité son évaluation à l’enseignement primaire, sur lequel la plupart des interventions de l’UE sont centrées.

ENCADRÉ 2

NAMIBIE: LE PROGRAMME SECTORIEL EN MATIÈRE D’ÉDUCATION N’EST PAS SUFFISAMMENT AXÉ SUR LES PLUS DÉMUNIS

Il sera difficile de réaliser l’OMD 2 d’ici à 2015. Si le résultat de la Namibie, avec un taux de scolarisation proche de 90 %, est bon par rapport à la plupart des autres pays africains, il n’a pas augmenté au cours des huit dernières années. Cela est lié aux inégalités socioéconomiques et aux politiques et programmes en matière d’éducation, notamment le programme sectoriel de l’UE dans ce domaine, dont l’approche n’est pas suffisamment axée sur les pauvres pour arriver à toucher les enfants les plus défavorisés (c’est-à-dire les orphelins et les enfants vulnérables, ceux de la minorité San et ceux vivant dans des zones isolées). Le modèle de financement actuel, en vertu duquel les écoles dépendent des contributions des parents aux fonds de développement scolaires pour les fournitures de base telles que des manuels scolaires ou du matériel, les rénovations et même les professeurs, perpétue les inégalités, et ce problème n’a pas été dûment pris en considération dans le programme sectoriel en matière d’éducation. Ce dernier a accordé un faible degré de priorité au fonds de développement pour l’éducation, créé pour indemniser les écoles qui scolarisent des enfants dispensés de contribution au fonds de développement scolaire. Le programme d’aide alimentaire n’a toujours pas été étendu à l’ensemble des écoles en difficulté. En outre, les élèves doivent payer pour leurs uniformes et leurs examens. Tout cela pèse lourdement sur les régions pauvres, où le nombre d’élèves dont les parents n’ont pas les moyens de contribuer au fonds de développement scolaire est élevé. La principale avancée du programme sectoriel en matière d’éducation à cet égard a été l’adoption de la politique en faveur des orphelins et des enfants vulnérables, bien que celle-ci ne fût pas encore mise en œuvre au moment de l’audit.

BANGLADESH: LE SOUTIEN AU PROJET D’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE NON FORMEL FOURNIT AUX ENFANTS DIFFICILEMENT ACCESSIBLES UN ENSEIGNEMENT PRIMAIRE DE QUALITÉ

Malgré des taux nets de scolarisation proches de 90 %, il est peu probable que le Bangladesh atteigne l’OMD 2 global relatif à l’achèvement d’un cycle complet d’enseignement primaire d’ici à 2015. Les écarts entre les régions restent très importants, et les enfants pauvres continuent à avoir un accès à l’éducation beaucoup plus limité que les enfants riches. Ce projet financé par l’UE soutient l’enseignement primaire non formel pour les enfants difficilement accessibles (par exemple ceux vivant dans des bidonvilles urbains et des zones rurales isolées ainsi que les enfants appartenant à des minorités ethniques). Les trois ONG chargées de la mise en œuvre du projet ont créé et géré des écoles avec succès et, ainsi, fourni à 330000 enfants parmi les plus vulnérables, issus de foyers pauvres et de minorités ethniques, un cycle complet d’enseignement primaire. Ce projet a permis d’établir des liens avec le système d’enseignement primaire officiel, notamment sous la forme de partenariats avec les autorités locales chargées de l’éducation et les écoles primaires publiques afin de garantir la durabilité des résultats obtenus.

32. Le tableau 3 présente, pour chaque pays et pour chaque programme d’appui à l’éducation, les résultats obtenus s’agissant de l’objectif visant à supprimer les disparités entre les sexes dans l’éducation en comparant les indicateurs de résultat correspondants avec les objectifs fixés. Les indicateurs utilisés par la Commission pour cet objectif sont peu nombreux. S’agissant du Bangladesh et de la Namibie, aucun indicateur n’a été utilisé, ce qui s’explique par le fait que ces pays avaient déjà atteint la parité entre les sexes (voir point 33). Dans trois pays, les objectifs de la convention de financement n’ont guère été atteints, voire pas du tout; ils ne l’ont été qu’au Burkina Faso.

TABLEAU 3

INDICATEURS LIÉS À L’OBJECTIF VISANT À SUPPRIMER LES DISPARITÉS ENTRE LES SEXES DANS L’ÉDUCATION TELS QU’ILS FIGURENT DANS LES CONVENTIONS DE FINANCEMENT — COMPARAISON ENTRE RÉSULTATS ESCOMPTÉS ET RÉSULTATS OBTENUS (voir la note no 1 du tableau 2)

Source: Commission européenne et Cour des comptes européenne.

Éliminer les disparités entre les sexes (lié à l’OMD 3) | Pays, état d’avancement du programme, données et objectifs |

Bangladesh (en cours) | Burkina Faso (clôturé, données définitives) | Namibie (en cours) | Népal (en cours, données définitives) | Niger (clôturé, données définitives) | Tanzanie (en cours) |

Parité entre les sexes — 1re-5e année | | | | entièrement atteint | | |

Taux brut de scolarisation (filles) | | entièrement atteint | | | non atteint | |

Taux brut d’admission en 1re année (filles) | | entièrement atteint | | | | |

Pourcentage d’acquis pédagogiques en dernière année de primaire (filles) | | | | | | non atteint |

Taux d’alphabétisation 15-24 ans (femmes) | | | | non atteint | | |

Taux d’alphabétisation 6 ans et plus (filles) | | | | non atteint | | |

Indice de parité de genre — Alphabétisation 15 ans et plus | | | | non atteint | | |

33. Le tableau figurant à l’annexe VII montre l’évolution au cours de la période 2000-2008, pour chacun des pays examinés, à partir de l’indice de parité de genre pour le taux net de scolarisation, ainsi que du taux net de scolarisation et du taux d’achèvement du cycle d’études pour les filles. Les disparités entre les sexes ont diminué depuis 2000 dans l’ensemble des pays, trois d’entre eux (le Bangladesh, la Namibie et la Tanzanie) ayant atteint la parité [24]. Les progrès ont été lents dans les autres pays, en particulier au Burkina Faso, au Niger et au Pakistan.

34. Ces moyennes occultent cependant des inégalités importantes entre les filles selon qu’elles vivent dans des zones rurales ou urbaines, qu’elles sont issues de foyers pauvres ou riches ou qu’elles appartiennent à des groupes marginalisés ou favorisés. Dans les 20 provinces les plus pauvres du Burkina Faso, ciblées tout spécialement par les interventions de l’UE, les différences entre filles et garçons du point de vue de la scolarisation ont cependant augmenté depuis 2001. En outre, le taux d’abandon scolaire dans les zones rurales est plus élevé pour les filles que pour les garçons. Au Népal, l’évaluation finale du programme d’enseignement de base et primaire a fait observer en 2005 que le manque de parité dans les écoles privées était préoccupant [25]. Au début de 2010, l’audit, par la Cour, du programme Éducation pour tous financé par l’UE a révélé que ce problème était loin d’être résolu.

35. Parmi les principales actions soutenues par les interventions de l’UE figuraient les incitations financières destinées à permettre aux filles de fréquenter l’école, le recrutement d’enseignantes et la construction de latrines séparées. Au Népal, il a été constaté que le nombre d’enseignantes dans les écoles primaires publiques était peu élevé (34,5 %), ce qui est plutôt modeste par rapport aux écoles privées (55,7 %), qui n’ont pas bénéficié du programme Éducation pour tous financé par l’UE. L’encadré 3 illustre les défis auxquels a été confrontée l’UE dans le cadre de l’aide au développement dans des pays où les programmes nationaux en matière d’éducation n’accordent pas une place suffisamment importante à l’égalité entre les hommes et les femmes. Il montre également la capacité des projets à promouvoir l’égalité entre les sexes au niveau local.

ENCADRÉ 3

NIGER: PROMOTION INSUFFISANTE DE L’ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES DANS L’ÉDUCATION

Le Niger ne pourra assurer l’éducation primaire pour tous d’ici à 2015, en raison notamment de la persistance d’importantes disparités entre les sexes en matière d’accès à l’école primaire. L’UE a soutenu la mise en œuvre du plan décennal de développement de l’éducation (PDDE) au moyen de l’appui budgétaire général (2003-2008) et de l’appui budgétaire sectoriel (2006-2008). Cette période a cependant été marquée par la lenteur de la réduction de l’écart entre l’accès des filles et des garçons à l’école. Pour l’année scolaire 2007/2008, la différence entre le taux net de scolarisation des garçons et des filles était toujours de 12 points de pourcentage. Les indicateurs d’accès ne sont pas suffisamment ventilés pour refléter les disparités entre les filles et les garçons dans les zones rurales, où vit 83 % de la population. Par ailleurs, le PDDE ne remédie pas spécifiquement aux contraintes institutionnelles et socioculturelles qui pèsent sur l’accès des filles à l’éducation. La persistance des obstacles à l’égalité entre les sexes se traduit par exemple par le coût d’opportunité plus élevé que représente leur éducation lorsque les travaux domestiques des filles sont nécessaires ou par un environnement scolaire médiocre et hostile où leur sécurité n’est pas garantie. En outre, si certains problèmes sont correctement mis en évidence dans le PDDE, une approche intégrant la dimension de genre assortie d’un financement approprié fait défaut, et les crédits affectés aux plans d’actions correctrices sont très insuffisants: seul 0,34 % du volet "Accès" du PDDE pour la période 2003-2007 a été affecté à la promotion de la scolarité des filles.

PAKISTAN: BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE PROMOTION DE L’ÉGALITÉ ENTRE LES SEXES DANS L’ÉDUCATION — LE PROGRAMME D’ÉDUCATION POUR LE NORD DU PAKISTAN

Le fait que le Pakistan ne sera pas en mesure d’assurer l’éducation primaire pour tous d’ici à 2015 tient principalement à la persistance d’importantes disparités entre les sexes. L’UE a financé un programme qui avait pour objectif de contribuer à l’amélioration de l’accès, de la qualité et de la durabilité de l’éducation et qui visait principalement à favoriser l’égalité entre les hommes et les femmes dans les régions du Nord et à Chitral. Fin 2007, la scolarisation dans les écoles partenaires avait augmenté de 30 % par rapport à 2003, et les filles représentaient 64 % de l’ensemble des enfants scolarisés en 2007. Cela a représenté une augmentation de 19 % par rapport à la scolarisation en 2003. Un autre résultat fondamental a consisté dans le fait que 3785 étudiants (dont 94 % étaient des filles) ont pu accéder à l’enseignement secondaire dans des zones où, avant ce programme de l’UE, les femmes n’avaient pas accès à l’éducation. Ledit programme a permis de remédier à la situation défavorable aux enseignantes en faisant en sorte que 52 % des enseignants formés soient des femmes. Celles-ci ont également été encouragées à assumer des responsabilités au sein des écoles, un quota de 35 % de femmes dans les postes de direction étant garanti.

QUALITÉ DE L’ÉDUCATION: SEULES QUELQUES-UNES DES AMÉLIORATIONS VISÉES ONT ÉTÉ OBTENUES

36. Assurer l’éducation primaire pour tous signifie non seulement scolariser tous les enfants et contribuer à ce qu’ils puissent achever un cycle complet d’enseignement primaire et passer dans l’enseignement secondaire, mais également leur donner les connaissances et les compétences de base dont ils auront besoin dans la vie.

37. Contrairement à la scolarisation et à l’achèvement du cycle d’études, il n’existe pas d’ensemble d’indicateurs établis au niveau international permettant de suivre les résultats en matière d’amélioration de la qualité. Il est généralement admis que le suivi de la qualité devrait être axé sur les acquis pédagogiques, à savoir ce que les élèves ont appris en matière de lecture, de mathématiques et de sciences (voir également point 57). Cela dépend cependant de la possibilité d’évaluer les acquis au niveau national. Ces évaluations, coûteuses, ne sont pas réalisées de manière régulière [26].

38. En l’absence d’évaluation systématique des acquis, les indicateurs les plus utilisés correspondent aux taux de réussite aux examens ainsi qu’aux ressources et réalisations nécessaires à la qualité: par exemple, des enseignants bien préparés (nombre et proportion d’enseignants formés et qualifiés), un environnement scolaire convenable (écoles disposant de toilettes, d’eau potable, d’électricité, de cantines, de bibliothèques, de livres et de salles informatiques), des classes de taille raisonnable (ratio élèves/enseignants), la fourniture de manuels scolaires (ratio manuels scolaires/élèves), etc.

39. Le tableau 4 présente, pour chaque pays et pour chaque programme d’appui à l’éducation, les résultats obtenus en matière d’amélioration de la qualité de l’éducation en comparant les indicateurs de résultat correspondants avec les objectifs fixés. Là aussi, seuls quelques-uns des objectifs fixés dans les conventions de financement ont été entièrement atteints. L’objectif relatif au ratio manuels scolaires/élèves a été atteint au Burkina Faso, mais pas en Tanzanie. Pour le ratio élèves/enseignants, l’un des deux indicateurs indirects de qualité le plus fréquemment appliqués, deux pays ont atteint les résultats escomptés (le Bangladesh et la Namibie), et deux ne l’ont pas fait (le Burkina Faso et le Népal). Le Bangladesh et le Népal ont atteint leurs objectifs de résultat respectifs en matière d’absentéisme des élèves et de pourcentage d’enseignants qualifiés. Le seul objectif de résultat en matière de qualité fixé pour le Niger n’a pas été atteint.

40. Lors de son appréciation de la qualité au moyen des évaluations des acquis disponibles au niveau national, la Cour a relevé peu d’éléments probants attestant que les interventions de l’UE ont conduit à des améliorations en ce qui concerne la qualité de l’éducation. Il n’y a qu’au Bangladesh que les acquis pédagogiques s’étaient améliorés et qu’ils étaient jugés satisfaisants. Dans la plupart des pays pour lesquels des évaluations des acquis étaient disponibles (Burkina Faso, Namibie, Népal et Niger), les chiffres étaient bas.

TABLEAU 4

INDICATEURS LIÉS À L’OBJECTIF VISANT À AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L’ÉDUCATION TELS QU’ILS FIGURENT DANS LES CONVENTIONS DE FINANCEMENT — COMPARAISON ENTRE RÉSULTATS ESCOMPTÉS ET RÉSULTATS OBTENUS (voir note no 1 du tableau 2)

Source: Commission européenne et Cour des comptes européenne.

Améliorer la qualité de l’éducation | Pays, état d’avancement du programme, données et objectifs |

Bangladesh (en cours) | Burkina Faso (clôturé, données définitives) | Namibie (en cours) | Népal (en cours, données définitives) | Niger (clôturé, données définitives) | Tanzanie (en cours) |

Pourcentage d’acquis pédagogiques en dernière année de primaire | | | | non atteint | | entièrement atteint |

Taux de redoublement (primaire) | non atteint | | non disponible | non atteint | | |

Taux de survie jusqu’en 5e année | | | non atteint | non atteint | | |

Ratio élèves/manuels scolaires (primaire) | | entièrement atteint | | | | non atteint |

Ratio élèves/enseignants (primaire) | entièrement atteint | non atteint | | non atteint | | |

Ratio élèves/enseignants qualifiés (primaire) | | | | | | non atteint |

Réduction des disparités entre les districts en ce qui concerne le ratio élèves/enseignants (primaire) | | | | | | non atteint |

Pourcentage d’enseignants qualifiés/formés | | | | non atteint | | |

Pourcentage d’enseignants possédant les diplômes requis | | | | entièrement atteint | | |

Pourcentage d’élèves/bureau | | non atteint | | | non atteint | |

Absentéisme des élèves | entièrement atteint | | | | | |

41. En évaluant la qualité au moyen des indicateurs relatifs aux ressources et des indicateurs de réalisation, la Cour a également relevé peu d’éléments probants attestant la continuité des améliorations. En particulier, la pénurie d’enseignants et le manque de qualification de ceux-ci étaient courants dans l’ensemble des pays audités, et ce malgré l’appui fourni aux politiques nationales en matière d’offre et de formation des enseignants par la plupart des interventions de l’UE examinées. À titre d’exemple, au Bangladesh, des progrès non négligeables ont été réalisés pour atteindre les objectifs quantitatifs relatifs aux activités de formation fixés dans le deuxième programme de développement de l’enseignement primaire. Cependant, les moyens des institutions soutenues par le programme restent modestes (budget limité, manque de personnel possédant l’expérience nécessaire, structure inappropriée), et la formation semble avoir une incidence limitée, le suivi apporté pour soutenir les enseignants dans la mise au point de nouvelles techniques l’étant également. En outre, peu de progrès ont été réalisés au niveau des mesures d’incitation à la formation des enseignants (avancement, salaire).

42. Toutes les parties prenantes dans les pays visités restaient hautement préoccupées par la qualité de l’enseignement dispensé. En outre, l’opinion selon laquelle les gouvernements et les partenaires du développement se sont davantage focalisés sur l’augmentation de la scolarisation que sur l’amélioration de la qualité de l’éducation du fait de la priorité accordée aux OMD est répandue. L’encadré 4 montre, dans la pratique, quels sont les principaux problèmes qui découlent du manque de qualité. Le cas de la Tanzanie, le pays dans lequel la scolarisation a augmenté de la manière la plus significative parmi ceux couverts par le présent audit, est cité en exemple.

ENCADRÉ 4

TANZANIE: UN EXEMPLE DE RECHERCHE DE LA QUALITÉ

En Tanzanie, les indicateurs disponibles ne font pas apparaître d’amélioration dans toutes les mesures de la qualité de l’enseignement durant la mise en œuvre du programme de soutien à la réforme du secteur de l’éducation. Le taux d’achèvement du cycle primaire a diminué au cours des deux dernières années, tandis que les taux d’abandon scolaire pour l’enseignement primaire sont restés inchangés durant la dernière décennie. Le nombre d’enseignants qualifiés est insuffisant, les salaires des enseignants n’ont pas augmenté ces dernières années et leur environnement de travail est éprouvant à bien des égards, notamment en ce qui concerne le logement, le transport et la perception physique des salaires. Les livres sont en nombre insuffisant, et le reste du matériel pédagogique fait généralement défaut. En 2008, le ratio élèves de primaire/manuels scolaires pour l’éducation de base était toujours le même qu’en 2003, à savoir 3:1. La dotation forfaitaire à verser pour chaque élève n’est que de 3,6 dollars des États-Unis par an.

43. L’initiative de mise en œuvre accélérée a également permis de souligner qu’il était important de se pencher sur les résultats dans le domaine de l’apprentissage et sur la qualité de l’éducation, en particulier maintenant que celle-ci devient plus accessible, et les pays partenaires ont été encouragés à mesurer l’apprentissage des apprenants et la qualité de l’enseignement. En 2009, deux indicateurs spécifiques de résultat dans le domaine de l’apprentissage [27] ont été adoptés. Un suivi des progrès en matière de lecture a été réalisé pour 20 pays bénéficiant de l’initiative et pour lesquels la performance globale s’est avérée faible.

LA COMMISSION GÈRE-T-ELLE CORRECTEMENT SES INTERVENTIONS DANS LE DOMAINE DE L’ÉDUCATION?

44. L’audit a déterminé dans quelle mesure des faiblesses affectant la gestion de la Commission peuvent expliquer l’insuffisance des résultats observés. Il a couvert les phases tant de programmation que de mise en œuvre. S’agissant de la programmation, la Cour a déterminé si la Commission, conformément à ses propres orientations [28]:

- a axé ses interventions sur trois des priorités essentielles mises en évidence dans le consensus européen: éducation primaire, égalité hommes-femmes et qualité de l’éducation;

- a dûment évalué l’opportunité de choisir l’appui budgétaire ou d’autres modes d’acheminement de l’aide.

S’agissant de la mise en œuvre, la Cour a déterminé si la Commission, conformément à ses propres orientations:

- disposait d’informations suffisantes aux fins du suivi;

- suivait activement les résultats dans le domaine de l’éducation, tout en veillant à respecter ses engagements internationaux en matière de coordination et d’harmonisation entre les différents donateurs;

- a veillé à ce que les délégations disposent d’une expertise suffisante pour garantir l’efficacité du suivi et maintenir un dialogue au niveau du secteur de l’éducation;

- a fourni un appui approprié au développement des capacités.

L’audit s’est également attaché à déterminer dans quelle mesure les cas de non-respect des orientations étaient justifiés.

LORSQUE LE MODE D’ACHEMINEMENT DE L’AIDE ÉTAIT L’APPUI BUDGÉTAIRE SECTORIEL, CE CHOIX ÉTAIT GÉNÉRALEMENT CONFORME AUX ORIENTATIONS DE LA COMMISSION

45. Compte tenu de l’importance des orientations de la Commission dans le processus de programmation, la Cour a examiné dans quelle mesure celles-ci étaient suivies, ainsi que leur degré d’utilité.

46. Lorsque l’éducation était un secteur de concentration de l’aide, le choix de l’ABS comme mode d’acheminement avait généralement été effectué en tenant pleinement compte des orientations en matière de programmation pour l’éducation, notamment des critères d’éligibilité à l’appui budgétaire.

47. Cependant, s’agissant de l’appui de l’UE en faveur de l’éducation dans la province de la Frontière du Nord-Ouest du Pakistan, le choix de l’ABS pour la période de programmation actuelle n’était pas conforme aux orientations, dans la mesure où aucune politique gouvernementale n’était en place dans le secteur de l’éducation lors de la signature de la convention de financement et où, dès lors, les critères d’éligibilité n’étaient pas remplis.

48. S’agissant de la Tanzanie, la Cour a examiné les évaluations, par la Commission, de la faisabilité du programme de réforme de la gestion des dépenses et des finances publiques, qui étayaient les décisions de financement de l’appui budgétaire pour les périodes de programmation précédente et actuelle. Le faible niveau d’appropriation de la part du gouvernement et la lenteur de la mise en œuvre du programme de réforme de la gestion des dépenses et des finances publiques soulignés dans l’étude d’impact PEFA de 2008 [29] et le document de stratégie par pays 2008-2013 remettent en cause la clarté et la cohérence des critères d’évaluation appliqués par la Commission.

LA COMMISSION N’A PAS PLEINEMENT TENU COMPTE DES AVANTAGES QUE PRÉSENTENT LES MESURES VISANT À ATTÉNUER LES RISQUES FIDUCIAIRES TELLES QUE CELLES UTILISÉES DANS LE CADRE DU FINANCEMENT GROUPÉ

49. Les orientations de la Commission en matière de programmation ont mis en évidence certains des inconvénients du financement groupé et indiqué que la Commission préférerait lancer une opération ABS plutôt que de participer à un fonds commun [30]. Dès lors, hormis pour le Bangladesh, la Commission n’a pas participé aux accords de financement groupé même dans les pays audités dans lesquels d’autres partenaires du développement y avaient recours pour les programmes d’appui aux politiques sectorielles. À cet égard, cependant, les orientations étaient trop restrictives, la Commission se privant ainsi, dans la pratique, de certains avantages potentiels, notamment des mesures visant à atténuer les risques fiduciaires. Cela vaut en particulier pour le secteur de l’éducation et pour les pays dans lesquels le risque d’utilisation abusive des fonds est élevé [31].

50. Des garanties contre l’utilisation abusive des fonds sont systématiquement appliquées lorsque les donateurs coopèrent en utilisant des procédures de financement groupé. Parmi ces garanties figurent des évaluations préalables des risques fiduciaires du secteur concerné et des déboursements fondés sur des états financiers audités. Le Niger fournit un exemple de mesure efficace dans ce domaine: un audit organisé en 2006 à la demande des partenaires du financement groupé a permis de détecter une fraude d’un montant de six millions d’euros directement liée à la mise en œuvre du plan décennal de développement de l’éducation. À la suite de l’enquête et du jugement qui ont suivi, un ancien ministre de l’éducation a été condamné.

LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DANS LE DOMAINE DE L’ÉDUCATION SONT MOINS PRÉCIS DANS LE CADRE DE L’ABG

51. Aux volets des programmes d’ABG consacrés à l’éducation correspondent des indicateurs de performance pour lesquels des objectifs sont définis et liés à différentes tranches d’ABG. Cependant, le nombre d’indicateurs varie considérablement et, de manière générale, les indicateurs d’éducation figurant dans les conventions de financement d’ABG sont nettement moins nombreux (généralement au nombre de trois ou quatre) que dans les conventions d’ABS. En outre, les conditions d’octroi de l’ABG sont normalement liées aux avancées réalisées au niveau des stratégies nationales globales (par exemple les stratégies de lutte contre la pauvreté) plutôt qu’au niveau des politiques sectorielles. De ce fait, et en raison du nombre limité d’indicateurs, le dialogue dans le cadre de l’ABG relatif à l’éducation est moins approfondi.

52. L’audit de la Cour a également porté sur deux programmes d’ABG relevant du 9e FED au Burkina Faso et au Niger dont le volet concernant le secteur de l’éducation était mieux ciblé que dans les programmes d’ABG types de la Commission. Il y était notamment prévu d’appliquer des conditions de suivi plus précises et d’encourager les progrès dans le secteur de l’éducation. Cependant, malgré les avantages que présentait cette approche davantage axée sur le secteur en cause, la Commission s’en est tenue à son approche traditionnelle pour les programmes d’ABG relevant du 10e FED.

53. La Cour reconnaît que, lorsque les gouvernements des pays partenaires donnent la priorité aux dépenses en matière d’éducation, qu’ils ont des politiques solides dans ce domaine et que les systèmes de gestion des finances publiques correspondants sont satisfaisants, l’ABG peut contribuer de manière utile à l’appui au secteur de l’éducation. Cependant, la Commission n’a pas clairement défini dans quelle mesure le rôle de l’ABG diffère de celui des programmes d’appui budgétaire au secteur de l’éducation (voir point 51).

L’INITIATIVE DE MISE EN ŒUVRE ACCÉLÉRÉE DE L’EPT N’A PAS PERMIS DE COMBLER LE DÉFICIT DE FINANCEMENT GLOBAL DANS LA MESURE ESCOMPTÉE

54. L’un des objectifs de l’initiative de mise en œuvre accélérée étant de contribuer à assurer un financement aux pays bénéficiaires qui se sont engagés à respecter les objectifs de l’EPT, la Cour a également examiné l’évaluation récente de cette initiative afin de déterminer l’étendue de sa contribution. Alors que des contributions financières importantes au titre de l’initiative de mise en œuvre accélérée ont été versées aux différents pays, la conclusion de l’évaluation était que les éléments de preuve au niveau mondial ne permettent pas de penser que l’initiative ait eu une incidence extrêmement positive sur le niveau de l’aide extérieure ou sur le financement prévu de l’éducation ou de l’éducation de base par les pays. Le rapport mondial de suivi sur l’EPT de 2010 partage ce point de vue [32] (en ce qui concerne le déficit de financement mondial, voir également point 2).

55. S’agissant de la part globale de l’éducation dans les budgets nationaux, l’initiative de mise en œuvre accélérée prévoit un objectif indicatif de 20 % qui correspond à la part totale des dépenses gouvernementales affectées au domaine de l’éducation. Sur les huit pays couverts par l’audit, seuls deux (le Burkina Faso et la Namibie) avaient consacré 20 % ou plus de leur budget total à l’éducation au cours du dernier exercice, tandis que dans deux autres (le Pakistan et le Liberia), le gouvernement n’y avait pas consacré plus de 12 %.

LES INDICATEURS UTILISÉS PAR LA COMMISSION METTENT DÛMENT L’ACCENT SUR LES OMD…

56. L’analyse des secteurs de l’éducation réalisée par la Commission dans le cadre de l’élaboration des documents de stratégie par pays pour 2007/2008-2012/2013 (pour l’ICD et le FED respectivement) était généralement complète et reflétait dûment les engagements politiques qu’elle avait pris de soutenir la réalisation des OMD. Il était également largement tenu compte de l’objectif prioritaire visant à assurer une éducation primaire pour tous et à réaliser l’égalité entre les sexes dans le choix des indicateurs de performance utilisés pour mesurer et pour évaluer les résultats dans les conventions de financement auditées. Cependant, le niveau de réalisme des indicateurs fondés sur les OMD n’est pas identique pour tous les pays — en particulier les plus pauvres —, ces objectifs étant à la fois difficiles à atteindre et, par définition, les mêmes pour tous.

… CEPENDANT, L’INTÉRÊT PORTÉ AUX INDICATEURS DE QUALITÉ DE L’ÉDUCATION A ÉTÉ INSUFFISANT

57. Il est difficile de mesurer la qualité de l’éducation de manière fiable et cohérente dans les deux régions couvertes par l’audit (voir également points 37-38). Bien qu’un certain nombre d’indicateurs indirects soient disponibles, les conventions de financement auditées n’en mentionnaient que quelques-uns, comme le montre le tableau 4. Dès lors, ils n’ont pas efficacement contribué à mettre en évidence les besoins qu’il convient de satisfaire pour une éducation de qualité.

LES SYSTÈMES D’INFORMATION DE GESTION EN MATIÈRE D’ÉDUCATION SUR LESQUELS LA COMMISSION A DÉCIDÉ DE S’APPUYER NE FOURNISSENT PAS TOUJOURS EN TEMPS UTILE DES INFORMATIONS SUFFISANTES ET FIABLES

58. Les indicateurs d’éducation utilisés par la Commission et par d’autres partenaires dans le domaine du développement afin de mesurer le degré d’obtention des résultats escomptés sont fondés sur les systèmes de statistiques relatifs à l’éducation des gouvernements partenaires. Par conséquent, il est essentiel que ces systèmes permettent d’obtenir des statistiques fiables. En outre, les gouvernements partenaires devraient également établir des rapports périodiques afin que la Commission et d’autres partenaires du développement puissent mesurer les progrès accomplis dans le cadre des programmes d’éducation ayant bénéficié de l’appui, y compris des indicateurs de résultat.

ENCADRÉ 5

NÉPAL: FIABILITÉ DES STATISTIQUES

Bien que le système d’information de gestion de l’éducation soit jugé solide par les partenaires dans le domaine du développement, la qualité et la fiabilité des données sous-jacentes aux statistiques demeurent un sujet de préoccupation. Certaines évaluations ont fait état d’éléments attestant l’insuffisance des contrôles de l’exactitude des données scolaires, et du fait que les systèmes encouragent les écoles à indiquer une fréquentation supérieure à la réalité (le financement des écoles étant fonction du nombre d’élèves). De plus, les écoles indiquaient le nombre d’élèves inscrits et non le nombre d’élèves les fréquentant réellement. Par ailleurs, les enquêtes sur les ménages ont fait apparaître une fréquentation scolaire moins importante des enfants. L’étendue de ces problèmes n’est pas connue, et les partenaires du développement ont demandé que soient réalisées trois évaluations techniques de l’enseignement scolaire, lesquelles ont eu lieu en 2005 et en 2006. Celles-ci ont comporté une enquête sur 1000 écoles sélectionnées de manière aléatoire dans 20 districts. De manière générale, les chiffres figurant dans ces évaluations correspondaient aux chiffres officiels. Des différences importantes prévalaient cependant en ce qui concerne le taux brut de scolarisation dans l’enseignement primaire (130 au lieu de 144 officiellement) et le pourcentage de filles et de Dalits [33] boursiers (respectivement 33 % et 65 % au lieu de 53 % et 81 % officiellement). Les partenaires du développement ont souligné la nécessité d’effectuer davantage de contrôles croisés et de triangulations des données, et ils envisageaient la possibilité d’effectuer régulièrement des contrôles par sondage dans les districts.

Il n’existe pas de longues séries de statistiques indépendantes fournies par l’Institut de statistique de l’Unesco concernant le taux net de scolarisation et le taux d’achèvement du cycle d’études, ce qui peut s’expliquer par l’absence de données fiables concernant la population près de dix ans après que le dernier recensement a été effectué.

59. Dans cinq cas sur huit, la Cour a constaté que les systèmes de statistiques dans le domaine de l’éducation des gouvernements partenaires fournissent régulièrement des données. Cependant, s’agissant du Bangladesh, du Liberia et du Pakistan, les statistiques pâtissent de l’indisponibilité des données du fait des moyens limités des institutions chargées de leur collecte et de leur traitement [34]. La Cour a également constaté que dans la majorité des pays audités, la Commission ne dispose pas toujours en temps utile de rapports suffisants et fiables des gouvernements pour contrôler les résultats dans le domaine de l’éducation.

60. S’agissant de la qualité des statistiques, la Cour a remarqué que dans la majorité des pays examinés, la Commission avait soutenu des activités destinées à améliorer la qualité des statistiques officielles [35]. La Cour a constaté que cet appui avait contribué à renforcer les systèmes d’information de gestion de l’éducation, même si certaines insuffisances communes persistent:

a) la fiabilité des statistiques fondées sur des recensements (comme les taux nets de scolarisation) est un sujet de préoccupation générale en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud [36];

b) les incohérences entre les données administratives communiquées par les écoles aux ministères de l’éducation et les données provenant d’enquêtes sur les ménages, fondées sur les réponses fournies par les parents à la question de savoir si leurs enfants sont scolarisés [37];

c) l’insuffisance des statistiques ventilées et des analyses pour saisir les problèmes liés à l’équité et à la qualité (par exemple en ce qui concerne l’accès et le niveau des acquis des apprenants issus de foyers à faible revenu et de groupes défavorisés).

LA COORDINATION ENTRE LES DONATEURS S’EST GLOBALEMENT AMÉLIORÉE MAIS DONNE LIEU À CERTAINS COMPROMIS

61. La coopération et la coordination entre les délégations et les gouvernements partenaires et d’autres partenaires du développement dans le secteur de l’éducation, suite aux engagements pris au titre de la déclaration de Paris, ont été jugées globalement appropriées. Cependant, au Burkina Faso, pour le programme du 9e FED, cela s’est révélé plus difficile car la Commission était le seul partenaire du développement à utiliser l’appui budgétaire, tandis que les autres contribuaient au secteur de l’éducation via un fonds commun. Une telle coordination implique bien évidemment certains compromis, mais la Cour a relevé des cas dans lesquels la Commission a vu sa gestion ou ses priorités plus sérieusement affectées:

a) en Namibie, le programme sectoriel d’origine en matière d’éducation, financé par l’UE, a été entièrement révisé. Cela a fait suite à un réexamen complet du secteur réalisé par le gouvernement avec l’aide de la Banque mondiale, la Commission et d’autres partenaires du développement n’y ayant contribué que de manière limitée. Le programme cofinance à présent la première phase d’un programme sectoriel en matière d’éducation qui couvre l’ensemble du secteur et qui n’accorde qu’une place limitée à l’enseignement primaire ainsi qu’aux OMD et aux objectifs de l’EPT;

b) au Népal, la Commission n’est pas complètement parvenue à mettre en place un décaissement par tranche sur la base des indicateurs de résultats étant donné que les autres partenaires du développement n’utilisent pas ce mécanisme et qu’ils étaient peu disposés à modifier les mécanismes de financement conjoint avec le gouvernement;

c) au Pakistan, la Commission avait pour objectif de soutenir le secteur de l’éducation au moyen d’un projet dans la province de Sindh. Cependant, le gouvernement lui a demandé d’aligner son appui sur celui de la Banque mondiale dans le cadre de l’ABS. Par conséquent, la matrice des résultats de la convention de financement n’est pas conforme aux orientations en matière d’éducation quant au caractère suffisant des indicateurs de réalisation et de résultat correspondant à l’accès à l’enseignement primaire. Cela est dû au fait que la Banque mondiale suit une approche différente de celle de l’UE. Une nouvelle matrice révisée comporte davantage d’indicateurs, mais le nombre d’indicateurs de résultat reste limité.

62. Le suivi des interventions financées par l’UE, en particulier l’ABS, s’effectue principalement au moyen de contrôles conjoints, sur lesquels les partenaires du développement s’appuient collectivement aux fins du suivi. La Cour a constaté que ces contrôles se focalisent généralement sur les processus et les questions financières liés à des conditions de déboursement spécifiques plutôt que sur les résultats dans le domaine de l’éducation.

LES COMPÉTENCES DU PERSONNEL DE LA COMMISSION EN MATIÈRE D’ÉDUCATION NE SONT NI CORRECTEMENT RÉPARTIES NI CORRECTEMENT DÉVELOPPÉES

63. La Cour considère que, pour chaque pays dans lequel l’éducation soit constitue un secteur de concentration, soit est couverte par l’ABG, la délégation devrait confier le contrôle du secteur à du personnel possédant les connaissances nécessaires (ou ayant la possibilité de les développer) pour instaurer un dialogue politique, et recourir, le cas échéant, à des avis d’experts. Au moment de l’audit, l’affectation globale du personnel n’était pas optimale; de ce fait, les délégations ne possédaient pas toujours les connaissances dont elles avaient besoin pour pouvoir gérer le portefeuille de la Commission dans ce secteur.

64. Fin 2009, sur les 44 délégations dans le monde où l’éducation était un secteur de concentration, 16 — soit plus du tiers — n’avaient aucun agent affecté à l’éducation [38]. Dans les sept pays ayant un contrat OMD (tous situés en Afrique subsaharienne) [39], seulement trois personnes dans deux pays au total étaient chargées de l’éducation, tandis que deux délégations (en Tanzanie et au Rwanda) s’appuyaient sur l’expertise des États membres. L’encadré 6 présente un exemple de retard dans l’affectation du personnel et les conséquences que cela a eu pour le Liberia.

65. S’agissant de l’ABG et de l’ABS, l’absence de personnel possédant les connaissances et l’ancienneté nécessaires nuit non seulement au dialogue entre la délégation et le pays bénéficiaire, mais également à la participation de celle-ci à des groupes de travail conjoints avec d’autres donateurs qui assurent le suivi des performances. Cela signifie qu’un élément essentiel permettant de s’assurer de la réalisation des objectifs en matière d’appui budgétaire est déficient, voire rendu inutilisable.

66. La difficulté éprouvée par la Commission pour affecter du personnel possédant le profil approprié aux délégations reflète les problèmes liés aux procédures de recrutement, aux qualifications et au taux de rotation du personnel, et est un sujet de préoccupation générale qui ne peut être compensé par un soutien des services centraux ou par des agents contractuels [40]. La Cour a constaté que les experts dans le domaine de l’éducation ne sont généralement pas des fonctionnaires de l’UE et que leur degré de formation aux procédures de la Commission est très variable. Par ailleurs, le profil de généraliste du personnel des délégations ne constituait pas toujours une combinaison appropriée des connaissances thématiques, des compétences et des qualifications nécessaires pour la gestion des interventions ABS et ABG.

67. En ce qui concerne le soutien au personnel apporté par les services centraux, la Cour a constaté qu’il n’existait aucun critère ni mécanisme clair permettant de déterminer les besoins ou les priorités en matière de conseils à la demande fournis respectivement par les unités thématiques spécialisées de la direction générale du développement et d’EuropeAid.

ENCADRÉ 6

LIBERIA: PROBLÈMES D’EFFECTIFS AU BUREAU DE LA COMMISSION À MONROVIA

Entre août 2007 et septembre 2008, le bureau de la Commission à Monrovia n’a pas été en mesure d’assurer le suivi du programme d’appui communautaire en faveur de l’éducation au Liberia (ECSEL) du fait du nombre insuffisant d’agents affectés à ce secteur. L’absence de suivi efficace et en temps utile constitue l’une des principales causes du retard considérable pris par le projet et de l’incertitude pesant aujourd’hui sur un grand nombre d’activités et de résultats.

Même lorsque les dirigeants politiques du plus haut niveau, notamment le commissaire chargé du développement, ont attiré l’attention de la Commission sur les problèmes de personnel à Monrovia, celle-ci n’a pas réagi suffisamment rapidement pour faire en sorte que le projet ECSEL reste sur les rails.

À partir du moment où les hauts responsables de la direction générale du développement ont demandé (en février 2007) que des mesures soient prises d’urgence pour résoudre les problèmes d’effectifs à Monrovia, il a fallu 25 mois pour que l’assistance technique à long terme pour le programme ECSEL parvienne effectivement jusque-là (mars 2009).

L’UE A FOURNI UNE AIDE AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS MAIS, DANS LA PLUPART DES CAS, CELLE-CI N’A PAS FONCTIONNÉ COMME PRÉVU

68. Dans le cadre des programmes sectoriels et de l’appui budgétaire, la propriété et la responsabilité de la gestion des programmes sont confiées aux gouvernements partenaires. Il est par conséquent essentiel de faire en sorte que les capacités des institutions concernées et des personnes chargées de la gestion et de la mise en œuvre de ces programmes soient appropriées.

69. La Cour a constaté que la Commission prévoyait de fournir une aide au développement des capacités pour l’ensemble des programmes d’enseignement audités, notamment en renforçant les systèmes d’information de gestion de l’éducation (voir point 60). Cependant, dans la majorité des pays audités (Burkina Faso, Liberia, Namibie, Népal, Niger et Tanzanie), l’aide au développement des capacités fournie par l’UE n’a pas fonctionné comme prévu. Les principales insuffisances mises au jour concernaient:

a) le fait de ne pas avoir correctement planifié ni placé les initiatives en matière de développement des capacités dans leur contexte stratégique, ce qui s’est traduit par la fourniture d’une assistance technique sur une base ad hoc et par un transfert inefficace des connaissances;

b) l’incapacité de la Commission à mobiliser les ressources humaines et techniques dans les délais requis, ce qui a retardé le projet de manière considérable;

c) le défaut d’assistance technique à la planification, au suivi, au processus d’établissement du budget et à la gestion financière dans le domaine de l’éducation en raison de problèmes liés aux appels d’offres et de la réticence du gouvernement à solliciter un appui technique;

d) la qualité insuffisante des études sous-jacentes (voir encadré 7).

70. Conformément à la déclaration de Paris [41] et aux recommandations de la Cour des comptes [42], la Commission a adopté en juillet 2008 une stratégie qui prévoit une collaboration plus étroite avec les gouvernements et les partenaires du développement dans le domaine de la coopération technique pour le renforcement des capacités, sur la base des exigences des gouvernements partenaires [43]. Cependant, il était encore trop tôt pour évaluer, dans le cadre de cet audit, l’efficacité de ladite stratégie.

ENCADRÉ 7

BURKINA FASO: AUCUNE AIDE AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS N’A PU ÊTRE FOURNIE PAR LA COMMISSION AU TITRE DE L’APPUI BUDGÉTAIRE 2005-2008

La Commission a financé une étude d’identification visant à élaborer une stratégie et un programme pluriannuel de développement des capacités des services de financement et de planification du ministère de l’éducation. Les recommandations n’ont pas été mises en œuvre par le ministère compte tenu de leur nombre excessif et de leur grande complexité. En outre, le ministère a demandé qu’une deuxième étude soit réalisée afin d’assurer la cohérence entre les mesures proposées et le processus de décentralisation naissant. Cette deuxième étude a été jugée par la délégation comme étant de qualité moyenne, volumineuse et difficile à utiliser. Ces recommandations n’ont pas davantage été mises en œuvre. Dans l’intervalle, un comité technique chargé d’élaborer une programmation pluriannuelle pour l’ensemble du ministère de l’éducation a été mis en place par le ministère et la Banque mondiale. Compte tenu de la qualité moyenne de ces rapports et du degré peu élevé d’appropriation ultérieure par le ministère, les fonds alloués par la Commission au développement des capacités du ministère (1 million d’euros) n’ont pu être engagés et, en définitive, aucune aide au développement des capacités n’a pu être fournie au titre de l’appui budgétaire 2005-2008.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

LES INTERVENTIONS DE L’UE ONT PERMIS DE RÉALISER CERTAINES AMÉLIORATIONS VISÉES DANS LE DOMAINE DE L’ÉDUCATION DE BASE EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE ET EN ASIE DU SUD, MAIS MOINS QUE PRÉVU

71. Globalement, les progrès réalisés ont été importants, bien que 45 % seulement des objectifs fixés dans les conventions de financement examinées aient été entièrement atteints.

72. S’agissant de l’objectif prioritaire visant à assurer une éducation primaire pour tous (OMD 2), seules certaines des améliorations visées ont été obtenues et, de manière générale, les progrès ont été trop lents pour que les objectifs puissent être atteints d’ici à 2015. Les résultats en matière d’accès à l’éducation primaire étaient généralement modestes, quoique meilleurs en termes de scolarisation que d’achèvement du cycle d’études.

73. En ce qui concerne l’objectif visant à éliminer les inégalités entre les sexes dans l’éducation, les interventions de l’UE ont contribué à permettre aux pays bénéficiaires de réaliser certaines des améliorations visées. Des inégalités importantes persistent cependant au sein de régions et de groupes sociaux particuliers.

74. S’agissant du troisième et dernier objectif prioritaire examiné, l’amélioration de la qualité de l’éducation, l’audit permet de conclure que seules quelques-unes des améliorations visées ont été réalisées. S’il est généralement admis que la qualité de l’éducation est difficile à mesurer, il semble que la priorité accordée à l’OMD 2 (qui est largement d’ordre quantitatif) s’est faite au détriment de l’évaluation de la qualité de l’éducation au cours des premières années.

75. Le succès est mitigé, mais les réalisations ne devraient pas être sous-estimées. Celles-ci démontrent cependant à quel point une bonne gestion est nécessaire pour garantir que les fonds de l’UE sont correctement ciblés et qu’ils font l’objet d’un suivi afin d’en garantir une utilisation optimale.

LA GESTION DE LA COMMISSION N’A PAS TOUJOURS PERMIS DE GARANTIR LA PROGRAMMATION ET LA MISE EN ŒUVRE APPROPRIÉES DES INTERVENTIONS DE L’UE

76. Lorsque le mode d’acheminement de l’aide était l’appui budgétaire sectoriel, ce choix était généralement conforme aux orientations de la Commission. Celle-ci n’a pas pleinement tenu compte des avantages que présentent les mesures visant à atténuer les risques fiduciaires telles que celles utilisées dans le cadre du financement groupé. Dans le cadre de l’ABS, les objectifs et les indicateurs précis en matière d’éducation étaient moins nombreux et le dialogue moins approfondi. La Cour a relevé deux cas, au Niger et au Burkina Faso, où l’appui budgétaire sectoriel était nettement axé sur le secteur de l’éducation, ce qui n’a plus été le cas par la suite.

77. L’accent mis par la Commission sur les OMD en ce qui concerne la programmation et la définition de son aide à l’éducation est globalement satisfaisant. Les OMD et les objectifs de l’EPT ne représentent pas automatiquement, en tant que tels, des priorités réalisables, en particulier pour les pays les plus pauvres du monde. L’intérêt porté aux indicateurs de qualité de l’éducation est insuffisant. Peu d’éléments probants attestaient que les effets des changements démographiques — principalement la croissance de la population — sur les tendances et, partant, sur les indicateurs avaient été soigneusement étudiés.

78. Les systèmes d’information de gestion de l’éducation des gouvernements bénéficiaires sur lesquels s’appuie la Commission ne fournissent pas toujours en temps utile des informations suffisantes et fiables.

79. La coordination avec les autres donateurs s’est globalement améliorée, bien qu’elle ait donné lieu à des compromis qui ont pu affecter la gestion ou les priorités de la Commission elle-même, y compris la sélection et l’utilisation d’indicateurs.

80. Les connaissances nécessaires en matière d’éducation ne sont pas présentes de manière optimale dans les délégations ni n’y sont suffisamment développées, ce qui limite la capacité de la Commission à maintenir le dialogue sectoriel sur l’éducation et à jouer pleinement son rôle au sein des groupes de travail avec d’autres donateurs. Cela la prive d’un mécanisme de suivi indispensable ainsi que des meilleures possibilités pour influencer la mise en œuvre de manière efficace.

81. L’UE a fourni une aide au développement des capacités mais, dans la majorité des cas, celle-ci n’a pas fonctionné comme prévu.

RECOMMANDATIONS

82. Compte tenu de la portée et du caractère universel des objectifs, la majeure partie des progrès tangibles dans le domaine de l’éducation sont réalisés dans le cadre de programmes nationaux gérés par des gouvernements partenaires. Dans de tels cas, la contribution de l’UE n’est qu’une contribution parmi d’autres, et la Commission n’a aucun pouvoir direct sur la mise en œuvre. Lorsque l’éducation constitue un secteur de concentration ou qu’elle est couverte par l’appui budgétaire général, les principales conditions pour assurer que la Commission assume ses responsabilités en matière de budget et pour garantir que l’aide de l’UE soit aussi efficace que possible sont au nombre de deux: d’une part, mettre en place des indicateurs et des objectifs réalistes et soigneusement sélectionnés de manière à pouvoir suivre les résultats efficacement; d’autre part, veiller à ce que les délégations affectent du personnel possédant les connaissances et l’ancienneté nécessaires pour maintenir un dialogue avec les gouvernements partenaires et d’autres donateurs, en particulier en vue de contribuer à ce que la mise en œuvre des programmes débouche sur les résultats escomptés pour ce qui est de l’aide au développement fournie par l’UE.

83. Plus spécifiquement, la Cour recommande à la Commission:

a) d’examiner l’effet du recours accru à l’ABG, moins axé sur les secteurs sociaux, en Afrique subsaharienne, sur l’aide au développement en matière d’éducation, et de réfléchir à l’opportunité d’apporter des ajustements à la programmation;

b) de veiller à ce qu’à l’avenir, l’aide au développement en matière d’éducation soit, davantage que par le passé, axée sur la qualité de l’éducation et sur la capacité des gouvernements bénéficiaires à faire face à l’augmentation de la scolarisation;

c) d’actualiser et d’étoffer les lignes directrices pertinentes pour l’éducation en couvrant de manière détaillée l’ensemble des méthodes d’acheminement de l’aide applicables au secteur concerné, y compris le financement groupé et l’appui budgétaire général et en prévoyant de manière explicite:

i) dans quelles situations il est souhaitable de recourir à l’ABG pour favoriser l’obtention de résultats dans le domaine de l’éducation,

ii) comment mener un dialogue politique dans le domaine de l’éducation lorsque l’ABG est la seule méthode d’acheminement de l’aide en faveur de l’éducation,

iii) comment choisir et mettre au point des indicateurs de performance pertinents pour l’éducation dans le cadre de l’ABG,

iv) comment procéder à une revue de la performance du secteur dans le cadre de l’ABS;

d) d’utiliser systématiquement une combinaison de plusieurs méthodes d’acheminement de l’aide et, en particulier, d’envisager de gérer un certain nombre de projets en plus du soutien aux programmes afin de favoriser les connaissances au niveau local, d’obtenir des contrôles croisés du suivi et de profiter de la capacité des acteurs non étatiques à innover et à assurer l’éducation d’enfants difficilement accessibles;

e) d’encourager la réalisation d’examens sectoriels de la gestion des finances publiques (de même que des enquêtes de suivi des dépenses publiques) et de participer pleinement au groupe de travail des donateurs pour l’éducation, où le suivi peut être coordonné et, le cas échéant, complété par des missions de suivi indépendantes;

f) de veiller à mieux harmoniser les exigences des différents donateurs en ce qui concerne la présentation des résultats et les critères de performance à utiliser par les gouvernements dans leurs rapports concernant le secteur de l’éducation, lorsque celle-ci constitue un secteur de concentration ou lorsqu’un appui budgétaire général est fourni.

Le présent rapport a été adopté par la chambre III, présidée par M. Jan KINŠT, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 novembre 2010.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Déclaration commune de la Commission et du Conseil, 10 novembre 2000 (document 12929/00 du Conseil).

[2] L’EPT est un mouvement mondial dirigé par l’Unesco qui vise à répondre aux besoins de tous les enfants, jeunes et adultes en matière d’éducation d’ici à 2015. Ce mouvement a été lancé en 1990 avec l’adoption de la déclaration de Jomtien (http://www.unesco.org/education/efa/ed_for_all/background/jomtien_declaration.shtml). Les six objectifs de l’EPT sont les suivants: 1. développer la protection et l’éducation de la petite enfance; 2. offrir à tous les enfants un enseignement primaire gratuit et obligatoire; 3. promouvoir l’apprentissage et les compétences des jeunes et des adultes; 4. accroître de 50 % le niveau d’alphabétisation des adultes; 5. éliminer les disparités entre les sexes pour 2005 et instaurer l’égalité entre les sexes pour 2015; 6. améliorer la qualité de l’éducation.

[3] L’OMD 2 (Assurer l’éducation primaire pour tous) a pour but de donner d’ici à 2015 à tous les enfants, garçons et filles, partout dans le monde, les moyens d’achever un cycle complet d’études primaires; l’OMD 3 (Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes) vise à éliminer les disparités entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire d’ici à 2005, si possible, et à tous les niveaux de l’enseignement en 2015 au plus tard.

[4] COM(2002) 116 sur l’éducation et la formation dans le contexte de la réduction de la pauvreté dans les pays en développement.

[5] Consensus européen pour le développement (JO C 46 du 24.2.2006, p. 1).

[6] Règlement (CE) no 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement (JO L 378 du 27.12.2006, p. 41). Au total, 16897 millions d’euros sont alloués à des pays d’Amérique latine, d’Asie, d’Asie centrale, du Moyen-Orient, ainsi qu’à l’Afrique du Sud pour la période de programmation 2007-2013.

[7] Décision C(2007) 5223 de la Commission concernant les dotations indicatives pour les programmes indicatifs nationaux au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2008-2013 de l’accord de partenariat ACP-CE. Un total de 13201,7 millions d’euros est alloué aux États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.

[8] L’initiative de mise en œuvre accélérée de l’"Éducation pour tous" est un partenariat mondial entre pays donateurs et pays en développement, qui vise à accélérer la réalisation de l’OMD concernant l’enseignement primaire pour tous d’ici à 2015. Tous les pays à faible revenu qui font preuve d’un engagement réel en faveur de l’achèvement d’un cycle complet d’études primaires peuvent bénéficier d’un soutien au titre de cette initiative.

[9] L’annexe I fournit un aperçu détaillé pays par pays. Les chiffres correspondant à l’Afrique subsaharienne englobent ici l’Afrique du Sud, bien que celle-ci ne bénéficie pas d’un financement au titre du FED, mais de l’ICD, comme les pays de l’Asie du Sud (voir point 6).

[1001] Ces chiffres couvrent l’éducation de base, le deuxième cycle du secondaire ainsi que l’enseignement et la formation techniques et professionnels (EFTP), car il n’était pas toujours possible de les ventiler.

[11] La définition de l’Asie du Sud correspond à celle de la Commission et comprend: l’Afghanistan, le Bangladesh, le Bhoutan, l’Inde, les Maldives, le Népal, le Pakistan et le Sri Lanka.

[12] Les missions ont au lieu au Burkina Faso, en Namibie, au Népal et en Tanzanie, tandis que les contrôles documentaires ont couvert le Bangladesh, le Liberia, le Niger et le Pakistan.

[13] Rapport spécial no 11/2010 "La gestion, par la Commission, de l’appui budgétaire général dans les pays ACP, ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie".

[14] Mid-term evaluation of the EFA Fast Track Initiative (Évaluation à mi-parcours de l’initiative de mise en œuvre accélérée de l’EPT), Cambridge Education, Mokoro and Oxford Policy Management, novembre 2009.

[15] Les indicateurs et les objectifs utilisés sont toujours ceux de la dernière année pour laquelle des données étaient disponibles.

[16] Dans certains cas, les résultats ne pouvaient être mesurés de façon précise car les indicateurs de performance appliqués n’étaient pas suffisamment "SMART" (spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés).

[17] La question de la durabilité des projets a été soulevée dans plusieurs rapports spéciaux de la Cour des comptes européenne. Voir, par exemple, le rapport spécial no 4/2009 intitulé "La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération communautaire au développement", notamment les points 63 à 68 (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/2722294.PDF).

[18] Le taux de survie jusqu’en 5e année est utilisé pour indiquer l’achèvement du cycle de scolarité et la qualité de l’enseignement (il est difficile de maintenir un taux d’achèvement élevé pendant plusieurs années sans un enseignement d’une certaine qualité). Pour cette raison, cet indicateur figure également dans le tableau 4.

[19] Les indicateurs ont été sélectionnés dans les conventions de financement pour les programmes audités sur la base de leur pertinence pour le domaine prioritaire. Seuls 19 % des activités planifiées dans le cadre de l’appui communautaire en faveur de l’éducation au Liberia (ECSEL) ayant été réalisés, il n’est pas encore utile d’évaluer l’incidence du projet. Aucune des interventions auditées au Pakistan n’était liée à de tels indicateurs au niveau national. Voir annexe V pour davantage de précisions.

[20] Pour les programmes en cours de mise en œuvre, 2008 était la dernière année pour laquelle des données étaient disponibles.

[21] L’indicateur indirect qui doit permettre de mesurer le taux d’achèvement du cycle de scolarité est le taux brut d’admission en dernière année d’enseignement primaire (voir glossaire).

[22] Nombreux sont les donateurs qui ont demandé que la portée de l’initiative de mise en œuvre accélérée soit élargie à l’ensemble de l’EPT et/ou à tout le secteur de l’éducation tout en restant axée sur l’enseignement primaire pour tous. Cependant, aucune décision n’a encore été prise, essentiellement du fait des conséquences financières de l’adoption d’une approche pour l’ensemble du secteur.

[23] Quelque 63 % des pays pour lesquels des données étaient disponibles ont réalisé la parité entre les sexes au niveau de l’enseignement primaire, contre 37 % pour l’enseignement secondaire, et moins de 3 % pour l’enseignement supérieur (Institut de statistique de l’Unesco — Gender parity in Education: not there yet (La parité entre les sexes dans le domaine de l’éducation: nous en sommes encore loin), mars 2008).

[24] La Namibie présente ceci d’intéressant que la parité entre les sexes dans l’éducation a également été atteinte dans l’éducation secondaire. Les filles sont plus nombreuses que les garçons dans l’éducation secondaire, et elles ont en général de meilleurs résultats ainsi que des taux de survie plus élevés dans l’éducation. De plus, les jeunes femmes sont généralement plus alphabétisées que les jeunes hommes (hormis dans la région de Kavango). De fait, s’agissant de l’égalité entre les hommes et les femmes, ce sont les garçons qui constituent actuellement le groupe à risque.

[25] Certaines écoles privées étaient essentiellement fréquentées par des garçons, tandis que les filles sont autorisées par leurs familles à fréquenter les écoles publiques uniquement (qui sont perçues comme dispensant un enseignement de moins bonne qualité). Cela vaut en particulier pour les zones où les élèves doivent voyager depuis leur village pour se rendre dans des écoles privées en ville.

[26] En Afrique subsaharienne, les acquis sont également évalués au niveau régional (par exemple par le programme d’analyse des systèmes éducatifs de la Confemen (PASEC), pour les pays francophones, et l’évaluation du consortium d’Afrique australe pour le pilotage de la qualité de l’éducation (Sacmeq), pour les pays anglophones), mais leur degré d’actualité n’est pas optimal non plus, les résultats n’étant évalués que tous les dix ans pour certains pays.

[27] La part des apprenants qui, après deux années de scolarité, ont une capacité de lecture suffisante, et la part des apprenants capables de lire en comprenant ce qu’ils lisent en fin de cycle primaire.

[28] À savoir, notamment: les orientations en matière de programmation pour l’éducation (janvier 2006), les orientations en matière d’appui aux programmes sectoriels (juillet 2007) et les orientations en matière de programmation, de conception et de gestion de l’appui budgétaire général (janvier 2007).

[29] PEFA impact study (étude d’impact PEFA) — Final Report, Volume II — Country impact notes, juin 2008.

[30] Les orientations en matière de programmation pour les documents de stratégie par pays — Éducation — version détaillée — janvier 2006 prévoient ceci à propos du financement groupé ou du panier de financements comme mode de soutien possible: en principe, le financement groupé ou le panier de financements sont également possibles pour l’appui communautaire. Toutefois, le financement groupé est souvent un processus très complexe et contraignant, qui ne peut pas toujours être adapté aux procédures de la Commission. En outre, lorsque le financement groupé est possible, les conditions d’octroi de l’ABS sont généralement réunies. En fin de compte, le financement groupé est davantage adapté aux donateurs qui ne sont pas encore passés à l’appui budgétaire (souvent comme transition vers un véritable appui budgétaire) qu’à la CE. Celle-ci préférera par conséquent se lancer dans une opération d’ABS plutôt que de participer à un fonds commun ou à un panier de financements.

[31] Dans plusieurs des pays audités, la Cour a relevé de nombreux cas d’utilisation abusive des ressources gouvernementales. À titre d’exemple, une enquête de suivi des dépenses publiques réalisée en Tanzanie en 2009 a montré qu’en réalité, 13 % cent des enseignants d’écoles primaires en moyenne ne travaillaient pas à l’école où ils étaient officiellement employés (absentéisme des enseignants et enseignants "fantômes"). Le problème de l’absentéisme des enseignants a été relevé dans plusieurs autres pays, notamment au Liberia, où un audit du ministère de l’éducation a mis en évidence un certain nombre de problèmes fondamentaux en matière de gouvernance, dont des irrégularités affectant les fiches de salaire.

[32] Il y est mentionné que "les résultats ont été décevants. Face à l’ampleur du déficit de financement, l’IMOA n’a pas réussi à mobiliser des ressources à la hauteur de l’enjeu. Des réformes fondamentales s’imposent" (résumé, p. 41).

[33] Il s’agit de la caste la plus basse au Népal.

[34] Ces pays reçoivent des aides de la Commission et d’autres partenaires dans le domaine du développement afin d’améliorer leurs statistiques.

[35] Au Bangladesh, cet appui a été fourni par la Banque mondiale.

[36] D’après le rapport mondial de suivi sur l’EPT de 2010, le nombre d’enfants d’un groupe d’âge pertinent non scolarisés "n’est pas une science exacte". Les données administratives que les écoles fournissent aux ministères de l’éducation sont une ressource importante, et les systèmes nationaux de rapports sont considérés comme étant de plus en plus efficaces. Cependant, des incertitudes relatives aux profils démographiques (et donc au nombre d’enfants dans chaque groupe d’âge) peuvent obscurcir la question.

[37] Pour 29 pays d’Afrique subsaharienne et d’Asie du Sud et de l’Ouest examinés dans le rapport mondial de suivi sur l’EPT de 2010, les enquêtes sur les ménages montrent que les enfants scolarisés sont environ moitié moins nombreux — 22 millions au total —