Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social, au Comité des régions et aux pays candidats à l'adhésion d'Europe centrale et orientale sur les stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement - Relever le défi de l'élargissement avec les pays candidats d'Europe centrale et orientale»

(1999/C 40/07)

Le 28 mai 1998, la Commission européenne a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a approuvé son avis le 17 novembre 1998 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Lors de sa 359e session plénière des 2 et 3 décembre 1998 (séance du 2 décembre), le Comité économique et social a adopté avec 97 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dans sa communication, la Commission tente de définir les principaux défis de l'élargissement de l'UE aux PECO en matière d'environnement, et propose une stratégie afin de relever ces défis.

1.2. La Commission identifie deux grands défis horizontaux (législatif et institutionnel) et cinq défis sectoriels (concernant l'air, les déchets, l'eau, la lutte contre les pollutions industrielles et la gestion des risques, la sûreté nucléaire). Enfin, elle propose une évaluation des coûts considérables de cette mise en conformité en matière d'environnement.

1.2.1. La transposition législative se heurte à l'absence d'une stratégie globale appropriée comprenant une analyse systématique et comparative de la législation, et à une pénurie de compétences dans les domaines concernés.

1.2.2. Parallèlement, les pays candidats doivent renforcer et compléter la structure administrative afin d'élaborer la législation nécessaire et de la mettre en oeuvre, et assurer le suivi de l'application des mesures. Cette tâche est d'autant plus difficile qu'il faut impliquer les différents ministères de l'administration centrale, et prendre en considération les responsabilités déléguées aux autorités régionales et locales en matière d'environnement.

1.2.3. S'agissant de la pollution atmosphérique et de son contrôle, les défis concernent aussi bien les émissions des grandes installations que le contrôle du niveau d'émission dans les agglomérations.

1.2.4. Dans le secteur des déchets, les efforts fournis en faveur du rapprochement de la législation semblent s'être renforcés, même si de graves problèmes subsistent dans des domaines tels que la gestion et le traitement des déchets municipaux et industriels.

1.2.5. Les principaux défis à relever en ce qui concerne la pollution des eaux concernent les nitrates dérivés de l'emploi d'engrais en agriculture, tandis que d'importantes avancées ont été réalisées en faveur de la qualité de l'eau potable.

1.2.6. La lutte contre les pollutions industrielles et l'application de la directive «Seveso» ont peu progressé. À ce retard s'ajoute l'existence dans chaque pays de régions industrielles spécifiques fortement polluantes. Il devient dès lors indispensable de mettre en oeuvre dans les pays candidats la directive concernant la prévention et la réduction intégrées de la pollution.

1.2.7. Du point de vue législatif, des progrès ont été réalisés en matière de sécurité nucléaire et de radioprotection. Néanmoins, il devient urgent de créer des mécanismes prévoyant des structures administratives et des ressources humaines afin d'appliquer et de superviser la mise en oeuvre de la nouvelle législation.

1.3. La communication de la Commission propose de faire face à ces défis par le biais de quatre actions concrètes, à savoir:

- définir les principaux domaines prioritaires;

- fixer les objectifs à atteindre au plus tard à la date de l'adhésion;

- fixer le calendrier de l'achèvement ultérieur total de la mise en conformité;

- faire en sorte que tous les nouveaux investissements soient conformes à l'acquis communautaire.

1.4. Les domaines prioritaires devraient être définis grâce à une analyse de la situation environnementale propre à chaque pays candidat, portant non seulement sur les aspects législatifs mais également sur les aspects administratifs relatifs à l'application de la législation. En 1997, la Commission a réalisé un premier examen des législations nationales et de leur alignement sur l'acquis communautaire. Cette analyse sera complétée par une évaluation au cas par cas des implications économiques de l'application de la législation communautaire, et par une intégration croissante de la dimension environnementale dans les politiques futures des pays candidats.

1.5. De même, la Commission préconise, pour des raisons d'efficacité économique, la mise en conformité de tous les nouveaux investissements réalisés dans les pays candidats avec l'acquis communautaire et, enfin, l'instauration d'un organisme national responsable en matière nucléaire, indépendant et reconnu comme techniquement compétent.

1.6. Les pays candidats sont donc amenés à définir un programme national pour l'adoption de l'acquis communautaire en matière d'environnement. Ce programme fixerait avec précision les actions prioritaires et les échéances pour la mise en conformité.

1.7. Les principaux instruments financiers d'assistance au niveau communautaire sont les suivants ():

- le programme Phare, en particulier l'instrument d'investissement dans les grands travaux d'infrastructure (LSIF);

- la participation des pays candidats à des programmes communautaires tels que LIFE, Altener, SAVE, le Ve programme-cadre de RDT ou l'assistance financière à la préadhésion;

- les prêts de la BEI et de la BERD.

1.8. À l'avenir, de nouveaux instruments viendront renforcer les formules existantes. Il s'agit notamment du LSIF (instrument d'investissement dans les grands travaux d'infrastructure) pour 1998 et 1999, de l'ISPA (instrument d'aide structurelle de préadhésion) ou encore d'autres initiatives communautaires comme Interreg ou une participation croissante aux activités de développement durable contenues dans le Ve programme-cadre de RDT.

1.9. Les infrastructures administratives nécessaires pour préparer et mettre en oeuvre la législation sont ainsi renforcées, grâce notamment à l'application de TAIEX et d'IMPEL (Réseau informel de mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement) ou l'intégration croissante des pays candidats aux activités de l'Agence européenne pour l'environnement.

2. Observations générales

2.1. Le CES soutient la stratégie individuelle de rapprochement de l'acquis communautaire prévue par la Commission européenne pour chaque pays candidat à l'adhésion, et basée sur une excellente analyse et une préparation minutieuse effectuées par la Commission elle-même.

2.2. Ces stratégies nationales de préadhésion doivent permettre de définir les priorités en fonction de la situation spécifique de chaque pays, afin d'adapter les moyens disponibles, non seulement en matière d'aide financière mais également de préparation technique.

2.3. Les principaux éléments de ces stratégies de préadhésion dans le domaine de l'environnement sont les suivants:

- la transposition légale de l'acquis communautaire dans des délais raisonnables, fixés en fonction de la nécessité, plus ou moins urgente, de mettre en oeuvre l'acquis (voir paragraphe 2.6 sur les périodes de transition);

- la formation de fonctionnaires au niveau national, mais également régional et local, en fonction des compétences spécifiques de chaque niveau, afin de garantir une mise en oeuvre et une application correctes des normes environnementales;

- l'établissement, souvent prioritaire et urgent dans les domaines dont le soutien financier communautaire est considéré comme une priorité, des systèmes d'évaluation et d'enregistrement des données relatives à la pollution de l'environnement, tant au niveau des émissions que des immissions;

- la création et l'intégration de ces systèmes d'évaluation au sein d'un réseau national, afin de transmettre les informations de façon homogène à la Commission européenne à Bruxelles et à l'Agence européenne pour l'environnement et, partant, de s'assurer du respect des obligations en la matière;

- les actions de sensibilisation auprès des industries, des collectivités locales, du secteur agricole et en général des personnes chargées de la mise en oeuvre des mesures, des engagements pris dans ce domaine et des délais pour leur réalisation;

- les plans de formation spécifiques destinés aux techniciens et aux travailleurs des différents secteurs d'activité, y compris les collectivités locales, et portant sur les implications de la politique environnementale communautaire ainsi que sa gestion efficace au sein des entreprises ou des institutions où ces personnes travaillent;

- la modulation des aides communautaires directes et des prêts de la BEI et de la BERD en fonction du respect des priorités définies et des normes environnementales dans les nouveaux investissements industriels et infrastructurels (voir paragraphe 2.8).

2.4. Le CES est conscient que l'acquis communautaire n'est pas un élément figé qui ne peut évoluer au fil du temps, mais qu'au contraire, il s'agit d'une matière en constante mutation, tant par les domaines concernés que par les niveaux d'exigence définis dans les différents directives et règlements. À titre d'exemple, la Convention n° 174 de l'OIT relative à la prévention des accidents majeurs doit encore être ratifiée par de nombreux États membres et, en accord avec le soutien apporté par le CES à ce type de conventions (), pourrait sans doute faire partie de l'acquis au moment de l'adhésion des pays candidats.

2.5. Le CES estime que la stratégie de préadhésion pour les pays candidats devrait dans la mesure du possible consister en une série de critères communs applicables à tous les pays concernés en ce qui concerne des aspects tels que les périodes de transition pour l'adoption complète de l'acquis communautaire, cette option étant la seule qui permette d'éviter les distorsions de concurrence entre les pays candidats à l'adhésion.

2.6. Par conséquent, le CES estime qu'il est nécessaire de définir, dans le processus de négociation de l'adhésion des pays candidats à l'Union européenne, des périodes de transition basées sur les principes suivants:

- ces périodes de transition devront être réduites au maximum en fonction des possibilités techniques et économiques tout en restant compatibles avec une adaptation harmonieuse de l'acquis communautaire dans les pays candidats;

- elles devraient être identiques pour tous les pays candidats, sauf pour des cas justifiés par des raisons de nécessité absolue;

- elles devront donc être identiques dans tous les pays candidats pour une même directive ou un même règlement, et cohérentes au sein de chaque secteur (par exemple pollution atmosphérique, déchets, etc.) afin d'éviter le transfert provisoire non désiré de la pollution d'un environnement vers un autre;

- les périodes de transition pourront être prolongées à condition que la libre concurrence sur le marché intérieur n'en soit pas directement affectée, comme dans le cas des installations de traitement des déchets urbains; toutefois, ces prolongations devront être exceptionnelles et réduites autant que possible lorsque la libre concurrence, que ce soit avec des entreprises communautaires ou avec les entreprises nationales, s'en trouve affectée.

2.7. Dans cette optique, il serait opportun que les pays candidats, qui sont déjà informés de façon régulière des propositions de la Commission et des négociations menées au sein du Conseil pour l'introduction d'une nouvelle législation en matière d'environnement, transmettent directement ces informations aux entreprises, aux organismes locaux et régionaux ainsi qu'aux citoyens en général, afin que ceux-ci prennent les mesures de préparation ad hoc.

2.8. Le CES estime que pour une efficacité accrue, les nouveaux investissements productifs réalisés dans les pays candidats et visant, soit la rénovation des équipements industriels obsolètes, soit l'agrandissement ou la construction de nouvelles installations, doivent respecter l'acquis communautaire dans le domaine de l'environnement, même si celui-ci ne fait pas encore l'objet de mesures contraignantes dans ces pays. Cette recommandation, qui ne peut être obligatoire, pourrait cependant être appliquée aux investissements financés en tout ou en partie par des ressources communautaires ou, indirectement, à travers la suppression des périodes de transition pour les investissements visant la modernisation, l'agrandissement ou l'installation d'équipements à partir d'une date à déterminer.

2.9. Le CES estime que l'application de l'acquis communautaire dans le domaine de l'environnement peut être créatrice de richesses et d'emplois dans les pays candidats, à condition que ceux-ci mobilisent l'industrie locale et en tirent profit, si possible, afin de produire et d'installer les équipements nécessaires. À cet effet, le Comité souhaite inviter la Commission européenne à réaliser une étude spécifique visant à identifier, pour chaque pays candidat, les possibilités technologiques, la capacité de production d'équipements ainsi que le savoir-faire et le niveau de formation des travailleurs et des techniciens pour atteindre ces objectifs. Cette étude aurait pour résultat le financement, dans le cadre de la stratégie de préadhésion, de projets d'envergure régionale (concernant la fabrication, dans chaque pays candidat, d'équipements à destination des autres pays candidats, ou même de l'Union européenne) capables de compenser le coût que représente l'adoption de l'acquis communautaire dans le domaine de l'environnement.

2.10. Le Comité considère que, dans certains cas, les expériences menées en matière de protection environnementale dans ces pays peuvent constituer une source précieuse pour l'Union européenne ou les autres pays candidats. Il invite par conséquent la Commission à identifier ces expériences.

2.11. Enfin, le CES souhaite signaler la nécessité de renforcer les actions de préparation au niveau régional menées parmi les pays candidats dans des domaines tels que la gestion des réseaux fluviaux, le contrôle de la pollution atmosphérique transfrontalière, la gestion des risques de concentrations industrielles à proximité des frontières communes ou les plans de formation et de sensibilisation destinés aux entrepreneurs, aux travailleurs et au public en général.

Bruxelles, le 2 décembre 1998.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() Voir en particulier l'avis du CES sur le Règlement du Conseil relatif à l'établissement d'un instrument structurel de préadhésion (ISPA) - JO C 407 du 28.12.1998.

() JO C 102 du 24.4.1995.