En résumé, le déficit prévu pour 2020 est supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité et n’en est pas proche. Ce dépassement anticipé est considéré comme exceptionnel, mais pas comme temporaire, au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. L’analyse effectuée suggère donc, à première vue, que le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/97 n’est pas rempli.

Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l'article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1 et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97, et par l'article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1467/97, facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans sa communication, la Commission faisait part au Conseil de son avis selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue suite à la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire étaient réunies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord sur l’évaluation de la Commission. L’activation de la clause dérogatoire générale permet de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement en direction de l’objectif budgétaire à moyen terme, à condition que cela ne mette pas en danger la viabilité budgétaire à moyen terme. S’agissant du volet correctif, le Conseil peut également décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une trajectoire budgétaire révisée. La clause dérogatoire générale ne suspend pas les procédures du pacte de stabilité et de croissance. Elle permet aux États membres de s’écarter des exigences budgétaires normalement applicables tout en permettant à la Commission et au Conseil de prendre les mesures de coordination nécessaires dans le cadre du pacte.

4.Facteurs pertinents

L’article 126, paragraphe 3, du traité dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport doit «examine[r] également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97, qui dispose aussi que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en compte. En ce qui concerne le non-respect apparent du critère de la dette, l’analyse des facteurs pertinents se justifie d’autant plus que la dynamique de la dette est davantage influencée que le déficit par des facteurs échappant au contrôle du gouvernement. C’est ce que reconnaît l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97, qui dispose que les facteurs pertinents doivent être pris en compte lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, quelle que soit l’importance de la violation. À cet égard, il convient de tenir compte au minimum des trois principaux aspects suivants lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, compte tenu de leur incidence sur la dynamique et le caractère soutenable ou non de la dette: i) le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation; ii) la mise en œuvre de réformes structurelles; et iii) les conditions économiques existantes.

Conformément à l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, en ce qui concerne le respect du critère du déficit, étant donné qu’en 2020, le ratio de la dette publique au PIB dépasse la valeur de référence de 60 % et que la double condition à respecter (que le déficit reste proche de la valeur de référence et que son dépassement par rapport à celle-ci soit temporaire) n’est pas remplie, ces facteurs pertinents ne peuvent pas être pris en compte aux étapes menant à la décision sur l’existence d’un déficit excessif selon le critère du déficit pour l’Italie.

Dans la situation actuelle, un facteur supplémentaire fondamental à prendre en considération pour l’année 2020 est l’impact économique de la pandémie de COVID-19, qui pèse très lourdement sur la situation budgétaire et rend les perspectives très incertaines. La pandémie a également mené à l’activation de la clause dérogatoire générale.

4.1. Pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID-19 a provoqué un choc économique majeur qui a maintenant des répercussions négatives considérables dans toute l’Union européenne. Les conséquences pour la croissance du PIB dépendront à la fois de la durée de la pandémie et des mesures prises par les autorités nationales, ainsi qu’aux niveaux européen et mondial, pour ralentir sa propagation, préserver les capacités de production et soutenir la demande globale. Les États membres ont déjà adopté, ou sont en train d’adopter, des mesures budgétaires afin d’accroître la capacité de leurs systèmes de santé et de venir en aide aux personnes et aux secteurs particulièrement touchés. D’importantes mesures de soutien de trésorerie et autres garanties ont également été adoptées. Sous réserve d’informations plus détaillées, les autorités statistiques compétentes doivent examiner si ces mesures ont ou non un impact immédiat sur le solde des administrations publiques. Conjuguées à la chute de l’activité économique, ces mesures contribueront à une augmentation substantielle du déficit et de la dette publics.

4.2. Situation économique à moyen terme (réformes structurelles incluses)

La pandémie de COVID-19 et les mesures de confinement liées devraient plonger l’économie italienne dans une profonde récession en 2020. Cela constitue une circonstance atténuante à prendre en considération dans l’évaluation du respect par l’Italie du critère de la dette en 2020. De fait, les prévisions du printemps 2020 de la Commission prévoient un recul du PIB de 9,5 % cette année, notamment parce que les mesures de confinement ont porté un coup d’arrêt brutal à la consommation privée et que les marchés d’exportation se sont rapidement contractés, le secteur du tourisme étant l’un des plus durement touchés. En outre, les entreprises devraient réduire leurs dépenses d’investissement dans un contexte d’effondrement de la demande, d’assèchement des flux de trésorerie et de grande incertitude. Un rebond technique, favorisé par les mesures adoptées, est attendu au second semestre de 2020 et devrait être suivi d’une reprise partielle en 2021. Cependant, les perspectives macroéconomiques sont marquées par un degré exceptionnel d’incertitude quant à la durée de la pandémie et à son impact économique.

En outre, l’Italie connaissait déjà un ralentissement macroéconomique avant la crise actuelle, avec une croissance du PIB réel et un déflateur du PIB tous deux inférieurs à 1 % depuis 2018. De fait, la croissance du PIB réel a décéléré de 1,7 % en 2017 à 0,8 % en 2018, puis à 0,3 % en 2019, tombant ainsi à un niveau inférieur à la croissance potentielle cette année-là (0,6 %), l’impact du ralentissement des échanges mondiaux s’étant propagé à l’économie et ayant été amplifié par l’atonie de la demande intérieure. Le déflateur du PIB a, pour sa part, augmenté, passant de 0,7 % en 2017 à 0,9 % en 2018, et est resté stable en 2019. D’une manière générale, on peut faire valoir que le ralentissement macroéconomique que connaît l’Italie depuis assez longtemps, avec une croissance du PIB nominal inférieure à 2 % depuis 2018, explique en partie qu’elle s’écarte largement de la référence d’ajustement du ratio de la dette en 2019.

Dans son rapport 2020 sur l’Italie, la Commission a conclu que celle-ci avait enregistré certains progrès dans la mise en œuvre des recommandations qui lui avaient été adressées en 2019, ce qui peut être pris en considération comme une autre circonstance atténuante. Plus précisément, l’Italie a accompli des progrès substantiels dans sa lutte contre la fraude fiscale, notamment en renforçant le recours obligatoire aux paiements électroniques. Elle a accompli certains progrès pour ce qui est d’intégrer effectivement les politiques actives du marché du travail et la politique sociale et pour atteindre les jeunes et les groupes vulnérables; de centrer la politique économique en matière d’investissement sur la recherche et l’innovation et sur la qualité des infrastructures; de rendre l’administration publique plus efficace; de favoriser la restructuration des bilans des banques; et d’améliorer l’accès des entreprises plus petites et innovantes aux financements non bancaires. Par contre, l’Italie n’a enregistré que des progrès limités pour ce qui est d’alléger la fiscalité du travail, de réduire les dépenses fiscales et de réformer le cadastre; de combattre le travail non déclaré; de favoriser la participation des femmes au marché du travail; d’améliorer les résultats en matière d’éducation, notamment par des investissements adéquats et ciblés, et de favoriser le renforcement des compétences; de raccourcir les procédures civiles, en simplifiant et en faisant dûment appliquer les règles procédurales; et d’améliorer l’efficacité de la lutte contre la corruption en réformant les règles procédurales afin de raccourcir les procédures pénales. Enfin, l’Italie n’a fait aucun progrès pour ce qui est de réduire la part des pensions de vieillesse dans les dépenses publiques, afin de dégager des marges pour d’autres dépenses sociales et des dépenses de nature à favoriser la croissance; et de mettre fin aux restrictions de concurrence, notamment par une nouvelle loi annuelle sur la concurrence.

4.3. Position budgétaire à moyen terme (investissements publics inclus)

Le déficit nominal a reculé de 2,2 % du PIB en 2018 à un bas historique de 1,6 % en 2019. Ce recul est lié à une évolution positive des recettes, soutenue par des mesures adoptées par le gouvernement, notamment pour combattre la fraude fiscale, et par un marché du travail résilient. Selon les estimations, le taux d’investissement public a légèrement augmenté, pour passer d’environ 2,1 % du PIB en 2018 à environ 2,3 % en 2019, ce qui est supérieur au déficit public enregistré en 2019.

Le 13 juillet 2018, l’Italie a reçu la recommandation de veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et des mesures ponctuelles, (ci-après dénommé «critère des dépenses»), ne dépasse pas 0,1 % en 2019, ce qui correspond à un ajustement structurel de 0,6 % du PIB.. Sur la base des données définitives et des prévisions de la Commission, la croissance des dépenses a dépassé le critère. Une fois déduit de l’exigence du volet préventif l’écart de 0,18 % du PIB autorisé au titre de la clause relative aux circonstances inhabituelles, on aboutit à un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement recommandée vers l’objectif budgétaire à moyen terme, de 0,4 % du PIB, avec un certain écart pour 2019 et un écart significatif pour les années 2018 et 2019 considérées ensemble. En revanche, le solde structurel s’est amélioré de 0,8 point de pourcentage du PIB en 2019, ce qui tend à indiquer (après prise en considération de la clause relative aux circonstances inhabituelles) un respect de l’ajustement recommandé en direction de l’objectif à moyen terme aussi bien en 2019 que sur les années 2018 et 2019 considérées ensemble.

La différence entre les deux indicateurs s’explique essentiellement par des recettes exceptionnelles (à hauteur de 0,5 point de pourcentage du PIB) et par la diminution des dépenses d’intérêt (à hauteur de 0,3 point de pourcentage du PIB). Le premier facteur est lié à une forte progression des recettes publiques en dépit d’une faible croissance du PIB réel, ce qui s’explique par une évolution positive du marché du travail largement liée à des contrats à durée indéterminée et, dans une moindre mesure, par les mesures importantes qui ont été prises pour combattre la fraude fiscale (comme la facturation électronique, la transmission électronique des reçus et la révision de la méthode d’estimation des revenus des contribuables), dont l’impact ponctuel exact est encore difficile à apprécier. Le second facteur s’explique par une diminution du rendement moyen des obligations souveraines en 2019 par rapport à 2018, dont on peut considérer qu’elle résulte aussi de la perception positive, par le marché, des mesures budgétaires adoptées par l’Italie en décembre 2018 et juillet 2019 à la suite d’un dialogue avec la Commission. Étant donné la nature structurelle de cette évolution des recettes plus positive qu’attendu sur la base de la dynamique du PIB réel, il ressort donc d’une évaluation globale qu’il n’existe pas de preuve solide que l’Italie se serait sensiblement écartée de la trajectoire recommandée d’ajustement en direction de son objectif à moyen terme en 2019 et sur la période 2018-2019 dans son ensemble.

Le programme de stabilité fournit des informations sur les mesures importantes qui ont été prises pour enrayer la pandémie et soutenir l’économie. L’incidence budgétaire directe de ces mesures y est estimée à 4,5 % du PIB environ pour 2020. Enfin, en dépit de l’incertitude persistante qui entoure les perspectives budgétaires à moyen terme, le programme de stabilité brosse les grands traits d’une stratégie à plus long terme pour réduire la dette publique, après le pic historique de 155,7 % du PIB attendu en 2020. En effet, il projette d’amorcer la diminution du ratio de la dette publique au PIB dès 2021, où il serait ramené à 152,7 %, dans le cadre d’un «effort pluriannuel visant à préserver la viabilité budgétaire au titre d’une stratégie de développement équitable et durable du point de vue social et environnemental». Dans ce contexte, les autorités soulignent qu’à la suite du choc actuel, l’économie italienne aura besoin d’un certain temps pour relancer sa croissance sans mesures d’assainissement budgétaire contre-productives, mais qu’une stratégie de réduction durable de l’endettement sera parallèlement mise en œuvre sur la base d’un solde primaire en excédent et d’un renforcement de la croissance potentielle du pays, soutenu par d’ambitieux investissements publics et privés.

4.4. Situation de la dette publique à moyen terme

La dette publique est restée globalement stable, aux alentours de 134,8 % du PIB, entre 2016 et 2019, parce que l’effet d’accroissement de celle-ci qu’ont les dépenses d’intérêt (quoiqu’en baisse) et les ajustements stocks-flux a été largement compensé par la constance des excédents primaires nominaux et une croissance du PIB nominal certes faible, mais positive. Selon les prévisions du printemps 2020 de la Commission, la dette publique de l’Italie devrait croître et passer de 134,8 % du PIB en 2019 à 158,9 % en 2020, essentiellement sous l’effet de la dynamique du PIB et d’un solde primaire qui devrait devenir négatif pour la deuxième fois seulement depuis le lancement de l’euro.

L’analyse de la soutenabilité de la dette telle qu’actualisée dans les prévisions du printemps 2020 de la Commission confirme que, malgré les risques, la dette de l’Italie reste soutenable à moyen terme, compte tenu d’importantes circonstances atténuantes, telles que le profil de la dette et la position extérieure. En particulier, s’il est vrai que la situation d’endettement public se détériore du fait de la crise actuelle liée à la pandémie de COVID-19, le ratio de la dette publique au PIB devrait, dans le scénario de référence, suivre une trajectoire (baissière) soutenable à moyen terme (graphique 1).

Graphique1: Ratio dette publique/PIB, Italie (en % du PIB)