Avis du Comité des régions sur le "Rapport de la Commission au Conseil européen - Mieux légiférer 1998 - Une responsabilité à partager"

(1999/C 374/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Traité instituant la Communauté européenne (Traité CE), et en particulier l'article 5;

vu le Traité d'Amsterdam, et en particulier le protocole 7 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ainsi que la déclaration n° 39 sur la qualité rédactionnelle de la législation communautaire;

vu les conclusions du Conseil de Vienne des 11 et 12 décembre 1998, selon lesquelles les rapports de la Commission intitulés "Mieux légiférer" devront à l'avenir être présentés en temps utile pour permettre une analyse approfondie, notamment au sein du Comité des régions;

vu le rapport de la Commission au Conseil européen intitulé "Mieux légiférer 1998 - Une responsabilité à partager" (COM(1998) 715 final);

vu la résolution du Parlement européen relative au rapport de la Commission au Conseil "Mieux légiférer 1997", adoptée le 18 décembre 1998;

vu la décision du Bureau en date du 10 mars 1999, conformément à l'article 198C alinéa 4 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis en la matière et de confier les travaux préparatoires à la commission des Affaires institutionnelles;

vu l'avis du Comité des régions du 11 mars 1999 sur le principe de la subsidiarité "Vers une véritable culture de la subsidiarité! Un appel du Comité des régions" (CdR 302/98 fin)(1);

vu le projet d'avis de la commission des Affaires institutionnelles en date du 27 avril 1999 (CdR 50/99 rév. 1; rapporteur: Mme Bresso);

considérant que le principe de subsidiarité, inclus en 1992 par le Traité de Maastricht à l'actuel article 5 du Traité CE, est un principe dynamique qui revêt un caractère constitutionnel et qui vise à assurer que les décisions soient prises au niveau le plus proche des citoyens de l'Union;

considérant que le principe de subsidiarité, conformément aux dispositions des traités et au protocole 7 annexé au traité d'Amsterdam, concerne les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de la Communauté et fournit des lignes directrices pour l'exercice de ces compétences au niveau communautaire de façon à garantir le maintien de l'acquis communautaire et l'équilibre institutionnel;

considérant que le respect du principe de subsidiarité n'a jamais été aussi crucial qu'à l'heure de l'émergence et du renforcement d'une citoyenneté européenne élargie,

a adopté à l'unanimité l'avis suivant lors de sa 30e session plénière des 15 et 16 septembre 1999 (séance du 15 septembre).

1. Introduction

1.1. Dès 1995, le champ du rapport sur l'application du principe de subsidiarité, présenté chaque année par la Commission au Conseil européen depuis 1992, a été élargi. Aujourd'hui, dans son rapport, la Commission examine les initiatives mises en oeuvre afin de contribuer à une meilleure législation communautaire. Il s'agit de rendre compte, d'une part, de l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et, d'autre part, des problèmes liés à la qualité rédactionnelle des textes législatifs et à leur diffusion.

1.2. La Commission estime qu'avec l'introduction des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans le nouvel article 5 du Traité CE et l'adoption du protocole 7 annexé à l'acte final du traité d'Amsterdam, il existe désormais des règles du jeu claires relatives à l'application de ces principes, règles que la Commission applique sans attendre la ratification du protocole en question.

1.3. La Commission, qui dès 1998 s'est fixé comme objectif de "mieux légiférer", estime avoir réalisé un travail qui "a porté ses fruits" et dont les résultats sont visibles. Le nombre de propositions législatives dans son ensemble a diminué, la Commission a exercé son rôle d'initiative en se concentrant sur les priorités politiques, en consultant les parties concernées, notamment par le biais de divers documents (Livres blancs, Livres verts et communications), et en élaborant une législation aussi claire, simple et accessible que possible.

1.4. Dans ce contexte, l'adoption du protocole 7 sur la subsidiarité et la proportionnalité annexé au traité d'Amsterdam et de la déclaration n° 39 sur la qualité rédactionnelle de la législation communautaire annexée au même traité a considérablement relancé l'intérêt politique pour le processus législatif. Tant le Conseil européen de Cardiff en juin 1998 que la réunion informelle des chefs d'État et de gouvernement de Pörtschach en octobre ont mis l'accent sur le caractère essentiel du principe de subsidiarité pour le renforcement de la légitimité démocratique de l'Union.

1.5. "Mieux légiférer" est une tâche qui incombe à l'ensemble des organes législatifs communautaires, et implique une responsabilité commune - comme en témoigne l'intitulé du rapport de la Commission - à toutes les institutions, qui ne peuvent éluder leur part de responsabilité envers les citoyens. Cette responsabilité incombe également aux États membres, qui doivent multiplier leurs efforts afin de simplifier la législation nationale et de transposer correctement et dans les temps les directives communautaires en droit national.

1.6. Afin que le travail en faveur d'une meilleure législation communautaire ait des répercussions à tous les niveaux, il est indispensable d'améliorer l'information et la communication en tenant compte des nouvelles technologies et des possibilités qu'elles offrent.

1.7. L'ensemble des acteurs du processus législatif communautaire doivent collaborer afin d'expliquer "qui doit faire quoi" dans l'Union européenne, afin que les citoyens puissent comprendre l'utilité d'une action au niveau européen. Le soutien des citoyens à la construction européenne dépend de la transparence des pouvoirs et de la possibilité de définir les responsabilités.

2. Observations générales

2.1. Un avis qui ouvrira la voie

2.1.1. À la suite des conclusions du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998, selon lesquelles les rapports de la Commission sur la subsidiarité devront à l'avenir être présentés en temps utile pour permettre un débat approfondi, notamment au sein du Comité des régions, celui-ci a examiné pour la première fois le rapport annuel "Mieux légiférer" présenté par la Commission au Conseil européen.

2.1.2. Le Comité souligne l'importance du présent avis, qui fera figure de pionnier en ouvrant la voie à la future procédure de consultation prévue dans les conclusions de Vienne et concernant le rapport annuel sur la subsidiarité.

2.1.3. L'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité constitue aujourd'hui le cadre de référence de toute l'activité législative communautaire dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l'Union.

2.1.4. Dans son avis d'initiative sur le principe de la subsidiarité "Vers une véritable culture de la subsidiarité! Un appel du Comité des régions"(2) en date du 11 mars 1999, le Comité a rappelé que, depuis sa création, il s'est posé en tant que gardien du principe de subsidiarité. En effet, le Comité s'est toujours engagé en faveur d'institutions européennes fortes, mais en même temps rigoureuses et efficaces, qui se concentreraient sur les tâches ne pouvant être assumées efficacement par d'autres niveaux administratifs directement responsables devant les citoyens.

2.1.5. Dès lors, il semblait tout à fait incohérent que l'institution regroupant les représentants des collectivités territoriales, et qui constitue par conséquent le dépositaire naturel du principe de subsidiarité, ne soit pas invitée à s'exprimer sur le rapport d'une activité législative directement inspirée de ce principe, dans le cadre duquel elle s'applique.

2.1.6. Le Comité se réjouit que cette "anomalie" dans la procédure de consultation communautaire ait été supprimée.

2.2. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité

2.2.1. Dans son rapport "Mieux légiférer 1998 - Une responsabilité à partager", la Commission définit les principes de subsidiarité et de proportionnalité comme des principes "clairs et désormais codifiés", en partant de la description de ce que n'est pas la subsidiarité pour arriver à ce qu'elle est.

2.2.2. Elle admet cependant que ces principes sont - et doivent demeurer - des principes évolutifs ne justifiant pas que l'on fige limitativement les compétences de l'Union, qu'il faut au contraire dynamiser, en intervenant ou en s'abstenant d'intervenir de façon plus justifiée et de manière plus circonstanciée en ce qui concerne les termes et l'ampleur de l'action.

2.2.3. Le Comité approuve la Commission en ce qui concerne le caractère dynamique du principe de subsidiarité, dans la mesure où l'action de la Communauté peut être élargie ou restreinte lorsque les circonstances l'exigent, dans les limites des objectifs et des compétences définis par les traités.

À ce propos, le Comité estime qu'un débat sur la répartition des compétences pour préserver un développement de la marge d'initiative des régions et des collectivités territoriales des États membres devrait être entamé le plus rapidement possible et demande que ce thème soit traité pendant la prochaine conférence intergouvernementale.

2.2.4. Le Comité estime que le principe de subsidiarité est un principe régulateur des relations entre l'Union européenne, les États membres et les collectivités territoriales, et que, par conséquent, ce principe tel que défini dans l'article 5 du traité CE devrait s'appliquer aux rapports entre la Communauté, les États membres et les collectivités territoriales, les rapports entre les collectivités territoriales et les Etats restant, quant à eux, soumis aux règles constitutionnelles.

2.2.5. Le Comité souligne que le traité CE prévoit néanmoins que les décisions soient prises au niveau le plus proche du citoyen, qui ne coïncide pas nécessairement avec le niveau national. Le principe de subsidiarité est ainsi reconnu en tant que principe de proximité et d'efficacité. Il en découle que ce principe est voué à être également appliqué aux rapports avec les collectivités locales, ce qui implique que les États devront laisser aux collectivités territoriales les responsabilités et les décisions que ces derniers sont à même de prendre avec plus d'efficacité.

2.2.6. Le Comité souhaite faire remarquer qu'à l'occasion de la révision des traités, il a demandé à plusieurs reprises que des garanties juridiques et politiques soient établies pour la pleine application du principe de subsidiarité, mais que, jusqu'à présent, ces demandes n'ont jamais été prises en considération, même dans le cadre du traité d'Amsterdam.

2.2.7. Selon le Comité, un système de garanties qui engloberait également les collectivités territoriales permettrait en outre d'éviter que les États membres soient tentés d'invoquer la subsidiarité pour renationaliser les politiques communautaires.

2.2.8. Le Comité est d'avis que les principes de proximité et d'efficacité pourraient être atteints grâce à une redéfinition des compétences de l'Union européenne, afin que les responsabilités puissent être réparties ou communes non seulement entre les niveaux communautaire et national, mais aussi entre d'autres niveaux, en donnant la priorité à celui qui est le plus en mesure de décider efficacement et de faire participer les citoyens. On doit considérer à cet égard que la mise en oeuvre administrative du droit communautaire doit rester en principe la prérogative des États membres, conformément à leurs propres dispositions constitutionnelles.

C'est la façon d'assumer les compétences, réparties et partagées entre tous, qui doit être examinée pour garantir une cohérence et donner à la subsidiarité une dimension réellement évolutive et dynamique.

2.2.9. À cet égard, le Comité réaffirme sa conviction selon laquelle le respect rigoureux du principe de subsidiarité n'a jamais été aussi important qu'à l'heure de l'émergence et du renforcement d'une citoyenneté européenne élargie.

2.2.10. Le Comité rappelle également que la solidarité européenne constitue une valeur fondamentale du modèle social européen, complémentaire du principe de subsidiarité.

3. Observations particulières

3.1. Le Comité fait remarquer que le fait qu'un seul et même document traite de l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ainsi que des problèmes liés à la qualité formelle des textes législatifs ne permet pas de procéder à une analyse et à une discussion approfondies de ces deux aspects qui, s'ils sont fort éloignés l'un de l'autre, n'en sont pas moins essentiels pour rapprocher l'Union européenne des citoyens.

3.2. Le Comité apprécie l'effort accompli par la Commission européenne afin de respecter le principe de subsidiarité dans l'exercice de ses propres pouvoirs législatifs et réglementaires, en retirant de nombreuses propositions et en réduisant le nombre de nouvelles propositions. C'est pourquoi la Commission devrait se concentrer sur les tâches d'intérêt véritablement européen qui lui ont été attribuées par les traités, et s'abstenir d'intervenir dans les questions relevant des autorités régionales ou locales, qui sont de toute évidence mieux traitées à des niveaux administratifs plus proches des citoyens.

3.3. Les décisions prises au niveau européen devraient être élaborées de façon à laisser une marge de manoeuvre aussi large que possible aux décisions nationales, régionales et locales: dans ce sens, le Comité souligne également la nécessité, dans la mesure du possible, de se limiter en matière de législation européenne à des réglementations générales définissant les objectifs d'harmonisation tout en laissant aux niveaux administratifs inférieurs le soin de s'occuper des aspects liés aux dispositions réglementaires. En effet, une harmonisation trop précise au niveau européen peut avoir des répercussions importantes pour les collectivités territoriales au niveau local, à la fois sur l'exercice de leurs compétences ou sur leurs capacités à s'adapter.

3.4. À cet égard, le Comité rappelle la nécessité de donner la priorité aux directives-cadres par rapport aux règlements, les premières laissant aux États membres et aux collectivités territoriales la possibilité de déterminer, en fonction de leurs propres réalités, les instruments législatifs les plus efficaces pour réaliser les objectifs fixés au niveau européen.

3.5. Le Comité fait remarquer qu'il faudrait, comme le souligne également le Parlement européen dans sa résolution sur le rapport "Mieux légiférer 1997", adoptée le 18 décembre 1998, procéder à un réexamen de la nomenclature des actes communautaires et à l'introduction d'une hiérarchie au niveau de la législation.

3.6. Le Comité constate que les problèmes inhérents à la qualité formelle de la législation communautaire affectent à double titre les régions et les collectivités locales du fait qu'elles sont à la fois les destinataires des actes législatifs compétentes dans certains cas en ce qui concerne l'application de la législation, et les canaux de diffusion des informations à destination des niveaux territoriaux inférieurs et des citoyens.

3.7. Le Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information rappelle l'importance de l'accès des citoyens à ces informations ainsi que le rôle du secteur public. Les collectivités locales sont de plus en plus souvent appelées à garantir un accès généralisé répondant aux exigences des citoyens d'en savoir plus sur l'Europe, exigences dont témoignent également les sondages "Eurobaromètre".

Le Comité estime que le rôle croissant des régions et des collectivités locales en tant que canaux de diffusion de l'information sur l'Union européenne devra être pris en considération dans les prochains documents de la Commission.

Le Comité des régions rappelle à cet égard l'existence de son avis sur "l'Euroformation des autorités locales et régionales d'Europe"(3). Dans cet avis, le Comité des régions invite la Commission à mettre en place un programme destiné, précisément, à assurer la formation continue des responsables politiques et des fonctionnaires des collectivités territoriales, de telle sorte qu'ils soient en mesure d'exercer leur devoir d'information.

3.8. Le Comité se réjouit de la volonté de la Commission d'encourager un dialogue large, ouvert et constructif avec les parties directement concernées par la législation communautaire, mais déplore que les pouvoirs régionaux et locaux ne figurent pas dans la liste des partenaires, en dépit du rôle essentiel qu'ils jouent dans le contexte européen. Le Comité estime que lui-même ainsi que les associations reconnues de pouvoirs régionaux et locaux devraient être obligatoirement et automatiquement consultés sur toutes les questions majeures les concernant ou concernant les citoyens qu'ils représentent.

3.9. Le Comité prend donc acte avec beaucoup d'intérêt des lignes directrices communes en matière de qualité rédactionnelle des textes législatifs(4).

3.10. Le Comité accueille favorablement les mesures de simplification prises à la suite du Conseil d'Edimbourg via le programme SLIM et la task-force BEST, mais estime qu'un effort supplémentaire devra être fourni en collaboration avec les États membres afin de réaliser cette tâche dans les plus brefs délais.

3.11. Par ailleurs, le Comité invite la Commission à accélérer autant que possible le travail de codification et de consolidation, et plus particulièrement à mettre tous les moyens en oeuvre afin de parvenir le plus rapidement possible, comme elle en a exprimé le souhait, à un accord interinstitutionnel sur la refonte législative, qui dans de nombreux cas se révèle désormais essentielle pour permettre la consultation de la législation communautaire.

3.12. Concernant l'attention accordée à la mise à profit du potentiel offert par les technologies avancées, le Comité fait remarquer qu'à court terme, celles-ci devront être renforcées. Comme le démontrent les informations fournies par la Commission dans son rapport, le puissant instrument que constitue le serveur Europa a atteint, en raison du nombre considérable de connexions, un tel niveau de saturation qu'il devient impossible d'y accéder dans des délais raisonnables compte tenu des moyens généralement mis à la disposition des citoyens. Du reste, ce phénomène concerne également d'autres banques de données offrant un service payant. D'autre part, le prix d'accès à ces banques de données ne devrait pas excéder le prix de revient.

3.13. Par conséquent, le Comité invite la Commission à adapter ces instruments aux exigences formulées par un nombre croissant de citoyens désireux d'avoir accès à l'Union européenne à travers son serveur.

3.14. En outre, le Comité rappelle la nécessité que les choix technologiques au niveau des institutions européennes soient toujours faits dans le respect le plus strict de la libre concurrence, en garantissant l'accès à tous les citoyens, indépendamment des techniques informatiques utilisées.

3.15. Le Comité rappelle également combien il est important de multiplier les efforts afin de renforcer les réseaux d'information en recourant, comme cela se fait déjà souvent, à la collaboration avec les collectivités territoriales, et d'améliorer la diffusion que ces réseaux peuvent offrir aux publications et aux campagnes d'information.

3.16. Le Comité approuve la Commission lorsqu'elle met l'accent sur la nécessité que les institutions collaborent afin d'atteindre l'objectif de "mieux légiférer", mais estime qu'il est de son devoir de souligner que seules une révision du processus législatif au sein de l'Union et une meilleure clarification des pouvoirs entre les institutions permettront d'y arriver.

Bruxelles, le 15 septembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 198 du 14.7.1999, p. 73.

(2) JO C 198 du 14.7.1999, p. 73.

(3) CdR 404/98 fin - JO C 198 du 14.7.1999, p. 68.

(4) JO C 73 du 17.3.1999.