Avis du Comité économique et social sur le «Rapport annuel du Fonds de cohésion 1996»

(98/C 73/07)

Le 25 juin 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le rapport susmentionné.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 18 novembre 1997 (rapporteur: M. Bento Gonçalves).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 350e session plénière des 10 et 11 décembre 1997 (séance du 10 décembre), avec 106 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. Contenu

Le rapport décrit les actions en cours démarrées les années précédentes, celles terminées, ainsi que celles prévues, et fournit une analyse plus complète couvrant les principales interventions du Fonds, et son impact en faveur de la cohésion économique et sociale.

1.2. Structure du rapport

Ont été pris en considération dans la structuration du rapport à l'examen les commentaires formulés par le Parlement européen et le CES les années précédentes, en particulier en ce qui concerne la description analytique de la manière dont sont appliqués le principe de conditionnalité et les interventions visant à améliorer les actions d'information et de publicité.

1.2.1. Une section spécifique est consacrée aux actions développées dans les régions ultrapériphériques de l'Union, et à l'évaluation des effets des actions du Fonds, sous leurs divers aspects.

2. Observations générales

2.1. Améliorations observées dans le rapport

Dans la ligne des avis précédents du Comité sur les rapports de l'instrument financier de cohésion, puis du Fonds de cohésion, le Comité se félicite des améliorations introduites dans le rapport à l'examen, notamment en ce qui concerne la systématisation, la transparence et l'étendue de son contenu et qui permettent une vision plus claire de l'évolution des diverses réalisations.

2.2. Interactions entre les divers Fonds

Des améliorations ont été observées dans les procédures comparatives portant sur l'interaction et la complémentarité des interventions du Fonds de cohésion et des Fonds structurels (Feder, FSE, FEOGA, IFOP), ce qui permet d'avoir une vue d'ensemble de la totalité des aides et de leur impact, au niveau social, économique et environnemental.

2.2.1. La Commission est particulièrement intéressée par l'analyse «ex-ante» des projets d'investissement, visant à garantir la compatibilité de leurs effets et de leur financement, et à éviter les doubles-emplois avec les ressources des autres Fonds.

De même, il existe une tendance à couvrir des projets qui visent à améliorer ou à compléter des initiatives soutenues par d'autres Fonds et par la BEI, le contenu technique et financier des divers avis émanant de ces derniers ayant apporté une plus-value importante aux travaux de la Commission.

2.3. Analyse des effets produits

L'analyse «ex-post» des effets produits par les projets adoptés démontre l'importance de ces derniers dans le domaine des transports, de la réduction de la pollution, de l'amélioration de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, ainsi que pour l'augmentation du nombre des ménages qui ont accès à ce bien essentiel. L'amélioration du traitement des eaux usées et des effluents d'égouts, ainsi que des déchets solides, sont des domaines d'intervention du Fonds où des résultats visibles ont été atteints, et qui sont bien perçus par les populations.

2.3.1. En 1996, la Commission a examiné pour la première fois la mise en oeuvre par les États membres de leur programme de convergence en matière de déficit public, et a également vérifié le respect du principe de conditionnalité dans les pays de la cohésion.

2.3.2. Équilibre dans la distribution des ressources

En 1996, on a enregistré en termes consolidés un équilibre presque parfait entre les deux domaines d'intervention du Fonds, environnement et transports: 49,84 % pour l'environnement et 50,11 % pour les transports, le taux d'exécution du budget global étant presque de 100 % pour cette même année, en application des objectifs recommandés par le Conseil.

2.4. Domaines prioritaires

Le Fonds de cohésion a accordé une attention particulière à des domaines d'action prioritaires, privilégiant des projets portant sur:

- les réseaux transeuropéens de transports routiers et ferroviaires;

- l'approvisionnement en eau potable;

- le traitement des eaux usées et l'assainissement;

- le traitement des déchets solides urbains.

2.4.1. Autres actions significatives

Sont également mentionnées d'autres actions dans le domaine de l'environnement, notamment: la protection des zones côtières, le reboisement, qui a une incidence dans la lutte contre la désertification, la protection des habitats naturels et la préservation de la nature.

2.4.2. Informations sur les niveaux d'emploi

Le rapport apporte des informations relatives aux effets estimés sur l'emploi des projets financés, conformément aux recommandations formulées par le Parlement européen et le CES.

2.5. Autres informations

Le rapport inclut par ailleurs d'autres informations, et notamment:

- qu'aucun cas de fraude n'a été détecté au cours des diverses inspections réalisées tant par les États membres que par les missions de l'Union;

- qu'il a été tenu compte des observations du Parlement européen relatives à l'information et à la publicité sur les projets cofinancés, divers moyens de communication ayant été utilisés à cet effet.

3. Observations particulières

3.1. Exécution budgétaire

La dotation globale du Fonds de cohésion pour 1996 a été ajustée en tenant compte des indicateurs relatifs à l'inflation et de la nécessité de transférer 300 000 écus sur la ligne budgétaire gérée par l'UCLAF (Unité de coordination de lutte antifraude).

Après ces ajustements, les disponibilités du Fonds de cohésion pour 1996 se sont élevées à 2 443,7 millions d'écus en matière de crédits d'engagement et à 1 919 millions d'écus en matière de crédits de paiement.

3.1.1. Le taux d'exécution budgétaire concernant les engagements contractés au 31 décembre 1996 a atteint 99,99 % des crédits disponibles, les autorisations de paiement ayant atteint à cette date 2 443,64 millions d'écus.

L'exécution budgétaire en crédits de paiement pour cet exercice a atteint 1 871,982 millions d'écus, soit un taux de 97,75 %.

Ces indicateurs révèlent une exécution budgétaire très positive du Fonds de cohésion par les États membres. Le Comité économique et social prend acte avec satisfaction de la manière dont la Commission et les États membres sont parvenus à ces taux élevés d'exécution, tout en assurant dans le même temps l'application du principe de conditionnalité concernant les critères d'introduction de la monnaie unique.

3.2. Répartition par secteur

Le Comité économique et social constate qu'au cours de l'exercice 1996 du Fonds de cohésion, les dispositions du paragraphe 2 de l'article 10 du règlement instituant le Fonds de cohésion ont été réalisées, à savoir qu'un équilibre a été atteint entre projets relevant de l'environnement et ceux portant sur les infrastructures de transport.

L'intérêt de parvenir à un tel équilibre avait été manifesté dans l'avis précédent du Comité (), ainsi que dans les avis présentés par le Parlement européen et le Comité des régions sur les rapports annuels du Fonds de cohésion de 1994 et 1995. Globalement, en 1996, les aides financières engagées et payées par le Fonds ont atteint les niveaux suivants, exprimés en pourcentage:

Environnement: 49,89 %;

Transports: 50,11 %.

La répartition en 1996 pour chaque État membre a été la suivante:

>TABLE>

L'on a pu constater ainsi une tendance accentuée à l'équilibre des dépenses engagées dans les domaines de l'environnement et des infrastructures de transport dans tous les pays, l'un des États membres ayant réalisé un effort marquant en faveur des projets environnementaux, à la satisfaction du Comité économique et social qui avait recommandé une telle approche dans des avis antérieurs.

3.3. Répartition par État membre

Le Comité économique et social souligne également que les crédits d'engagement restent dans la fourchette prévue de la répartition indicative pour chacun des États membres.

>TABLE>

En ce qui concerne la répartition des crédits de paiement, un ajustement à l'intérieur des paramètres établis dans la répartition indicative par État membre a été enregistré, ce qui rectifie la situation indiquée dans le Rapport annuel du Fonds de cohésion de 1995.

>TABLE>

3.3.1. Répartition des crédits dans le domaine des transports

Comme il l'a souligné dans des avis antérieurs, le Comité estime nécessaire et recommande un meilleur équilibre entre les divers types de transport, en privilégiant ceux qui contribuent le mieux à protéger l'environnement.

>TABLE>

3.3.1.1. Bien que le rapport de la Commission mentionne que les efforts se poursuivront en vue d'affecter, dans le secteur des transports, une plus grande part des crédits aux transports ferroviaires, en accord avec les observations du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, et avec les avis sur les rapports annuels du Fonds de cohésion de 1994 et 1995, l'on constate que cette répartition n'a pas enregistré de grands changements.

En 1996, le Fonds de cohésion a attribué au total 1 224,121 millions d'écus aux projets du secteur des transports, y compris les engagements sur de nouveaux projets ou de nouvelles phases de projets en cours d'exécution.

L'aide totale engagée depuis 1993 par le Fonds de cohésion et par l'instrument financier qui l'a précédé s'élève à 4 219 millions d'écus, ce qui constitue une contribution considérable au développement des réseaux transeuropéens de transport dans les quatre pays de la cohésion et une approche intermodale de la problématique des transports a été adoptée, comme le Comité l'a demandé.

3.3.1.2. Les projets relatifs au réseau routier continuent d'absorber le plus fort pourcentage de l'aide en 1996, à savoir 78,4 % du total. Les projets ferroviaires ne représentent que 18,1 % de l'aide engagée. Ceux relatifs aux infrastructures portuaires représentent 1,9 % des engagements pour 1996.

>TABLE>

Le Comité économique et social souligne le faible niveau de l'aide reçue par les infrastructures portuaires soutenues par le Fonds de cohésion et attire l'attention de la Commission sur cet aspect, compte tenu de l'étendue du littoral des pays de la cohésion, et du fait que ce type de transport est peut-être le plus concurrentiel.

3.3.1.3. Diversification des moyens de transport

La diversification des divers moyens de transports devra être assurée par les États membres avec le concours de l'UE.

Cette orientation aurait un impact positif sur différents aspects du secteur: diminution de la concentration de la pollution, création de solutions de secours en cas de troubles sociaux, maintien de perspectives d'emploi dans le sous-secteur des transports maritimes.

Le Comité recommande à la Commission de demander instamment aux pays participant au Fonds de cohésion un meilleur soutien en faveur des infrastructures ferroviaires et maritimes.

3.3.2. Répartition des crédits dans le domaine de l'environnement

>TABLE>

Le Comité constate une amélioration de l'information présentée en règle générale concernant la nature et la répartition des investissements dans le domaine de l'environnement.

3.3.2.1. Une plus grande systématisation de l'information faciliterait la comparaison des interventions par État membre. Il est donc recommandé à la Commission, dans ses futurs rapports, d'uniformiser et d'étendre le contenu de cette information.

3.3.2.2. Les projets portant sur l'approvisionnement et le contrôle de la qualité de l'eau, l'assainissement et l'épuration des eaux usées urbaines, et dans certains pays, sur le traitement et la gestion adéquate des déchets, demeurent les priorités d'intervention dans le domaine de l'environnement.

Bien que reconnaissant l'impact de ce type de projets sur l'amélioration de la qualité de vie des populations, le Comité réitère sa recommandation à la Commission et aux États membres d'accorder plus d'attention aux investissements dans le domaine de la protection et de la conservation des ressources naturelles et des paysages d'une valeur écologique particulière, de la qualité de vie des citoyens, investissements qui restent à un niveau très bas, compte tenu des risques de dégradation de l'environnement qui existent dans certains pays de la cohésion.

À cet égard, le Comité déplore que certains États membres recourent si peu au reboisement environnemental, notamment dans des régions où de vastes zones propices à la forêt sont abandonnées et connaissent des problèmes de préservation du sol.

4. Conclusions

4.1. Le rapport à l'examen est assez satisfaisant du point de vue des informations qu'il apporte et de la documentation sur laquelle il est fondé en ce qui concerne l'exécution matérielle des projets d'investissement, et présente des indicateurs physiques et des résumés descriptifs de la localisation et du type des projets. Toutefois, le Comité recommande à la Commission de sensibiliser les États membres en vue d'une meilleure distribution régionale des investissements, en particulier dans les zones rurales et urbaines intérieures les plus défavorisées.

4.2. Régions ultrapériphériques

Le Comité, dans la ligne de l'avis présenté en 1995, insiste sur la nécessité d'un plus grand soutien à la réalisation d'infrastructures environnementales et de transport dans les régions ultrapériphériques.

4.3. Diversification des moyens de transport

Il est recommandé de diversifier davantage les moyens de transport, notamment dans le domaine des infrastructures de transport maritime, en raison des avantages qu'elles présentent en termes d'environnement et du nombre d'emplois qu'elles assurent.

4.4. Études de l'impact environnemental

Le Comité soutient l'approche adoptée par la Commission, qui consiste à faire précéder l'approbation des projets relevant des transports d'une évaluation de leur impact sur l'environnement, conformément aux dispositions de la directive 85/337/CEE.

4.5. Principe du pollueur-payeur dans les projets transfrontaliers

Le principe du pollueur-payeur dans le contexte des projets du domaine de l'environnement mérite le soutien du Comité; il y a lieu de souligner que dès lors qu'il s'agit de projets transfrontaliers ou impliquant des cours d'eau traversant des régions de deux ou trois États membres, ce principe doit également être appliqué.

Des mécanismes juridiques d'intervention applicables aux États membres concernés devront être créés, de manière à permettre l'application efficace de ce principe.

4.6. Analyse de l'impact du Fonds

Le Comité soutient la Commission dans ses efforts visant à mettre en oeuvre des actions en faveur d'études et de mesures techniques de soutien et de l'évaluation ex-ante et ex-post des projets, ce qui donne une base pour l'approbation des investissements à réaliser et permet de quantifier l'impact de ces derniers.

4.6.1. Le Comité reconnaît les efforts déployés par la Commission en vue d'analyser les questions liées à l'évaluation de l'impact socio-économique global du Fonds dans les États membres, ainsi que sa contribution au renforcement de la cohésion de l'Union, et à la résolution des problèmes d'emploi.

4.6.2. Il attend la présentation de l'étude de la «London School of Economics», tout en reconnaissant l'intérêt des informations déjà fournies concernant les effets de certains projets sur l'emploi.

4.6.2.1. Il recommande que dans les futurs rapports, la Commission ne se limite pas à des références aux études réalisées ou en cours, mais présente au moins un résumé de leurs résultats et principales conclusions.

4.7. Interventions de la BEI

Le Comité réitère sa satisfaction concernant l'intervention de la BEI dans le financement, l'évaluation et le suivi des projets du Fonds de cohésion auxquels participe cette institution.

4.8. Missions de contrôle

Le Comité reconnaît le travail réalisé par la Commission en vue d'intensifier les missions de contrôle et de suivi des projets du Fonds de cohésion, présentées de manière détaillée dans le rapport. Il recommande cependant une participation accrue des milieux économiques et sociaux aux comités de suivi et le recours à des comités transfrontaliers lorsqu'il s'agit d'interventions concernant plus d'un État membre.

4.9. Organes de gestion

Étant donné les coûts impliqués, le haut degré de technicité des technologies et équipements exigés, ainsi que l'importance des projets environnementaux d'approvisionnement et de traitement de l'eau, des égouts et des déchets solides urbains pour l'amélioration de la qualité de vie des populations, le Comité considère que la constitution d'organes privés et/ou intercommunaux de gestion autonomes dotés de capacités techniques spécialisées en matière de gestion et de conservation de tels équipements pourrait constituer un modèle efficace en vue de l'optimisation des effets de ces derniers.

4.10. Continuité du Fonds de cohésion

Dans la ligne des thèses qu'il a défendues précédemment (), le Comité estime que le Fonds de cohésion devra continuer à exister après 1999. Étant donné son orientation stratégique fondamentale, qui est de renforcer la cohésion économique et sociale dans les États membres les plus pauvres, et au sein de ceux-ci, dans les régions les plus défavorisées, le Fonds de cohésion doit être envisagé dans une perspective communautaire ().

La Commission va dans cette direction dans le document Agenda 2000, en proposant la continuation du Fonds de cohésion pour les États membres bénéficiaires.

Il est en outre nécessaire d'accroître la complémentarité et la cohérence des politiques structurelles associées aux divers fonds en vue d'augmenter leur convergence et leur additionnalité, garantissant un développement économique et social plus harmonieux.

Bruxelles, le 10 décembre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Avis sur le «Rapport annuel du Fonds de cohésion 1995», JO C 158 du 26.5.1997.

() Avis sur le «Rapport annuel du Fonds de cohésion 1995» - JO C 158 du 26.5.1997.

Avis sur le «Premier rapport sur la cohésion» - JO C 206 du 17.7.1997.

Avis sur «L'avenir de la cohésion et les implications à long terme pour les Fonds structurels» - JO C 153 du 28.5.1996.

() En vue d'améliorer la cohésion au sein des États membres bénéficiaires et entre États membres de l'UE, les interventions du Fonds de cohésion doivent assumer une dimension transnationale au profit de la compétitivité de l'économie de l'UE toute entière.