FR Journal officiel de l'Union européenne C 132/63

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — La PAC à l'horizon 2020: alimentation, ressources naturelles et territoire — relever les défis de l'avenir»

COM(2010) 672 final

2011/C 132/11

Rapporteur: M. CHIRIACO

Le 18 novembre 2010, la Commission a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — La PAC à l'horizon 2020: Alimentation, ressources naturelles et territoire — relever les défis de l'avenir»

COM(2010) 672 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 28 février 2011.

Lors de sa 470e session plénière des 15 et 16 mars 2011 (séance du 16 mars 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 197 voix pour, 26 voix contre et 17 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE évalue positivement le document de la Commission et les propositions présentées et note qu'un grand nombre des observations émises par le Comité dans de précédents avis ont été prises en compte dans la communication. Il demande à la Commission de faire en sorte de mieux clarifier les liens existant entre les objectifs, les instruments et les ressources financières de la PAC d'après 2013. La réforme de la PAC doit être mise en œuvre de manière à garantir la rentabilité de l'agriculture et à assurer un revenu équitable aux agriculteurs partout dans l'UE.

1.2 La mission prioritaire de la PAC consiste à valoriser le rôle des agriculteurs en tant que producteurs de denrées alimentaires d'usage quotidien ainsi que, dans une mesure croissante, d'énergie verte et durable. Par ailleurs, l'agriculture et la sylviculture doivent renforcer leur contribution importante à la gestion durable des ressources naturelles en permettant de répondre de manière concrète aux grands défis de la lutte contre le changement climatique, de l'urgence en matière de ressources hydriques, de la protection de l'environnement et de la biodiversité (1), ainsi que du développement territorial.

1.3 Le CESE approuve la proposition de renoncer à la référence historique pour la détermination du montant de l'aide et souligne l'importance que les paiements directs au titre de la politique agricole commune revêtent pour la préservation du modèle agricole européen. Ils jouent le rôle, tout à fait essentiel, de compensation versée pour le respect des normes élevées qui sont exigées par la société dans l'UE et de dédommagement remboursant les services rendus par l'agriculture qui ne sont pas rémunérés par le marché. En outre, ils assument également la fonction de protéger l'agriculteur face au risque et de lui donner une assurance de revenu alors que les marchés deviennent de plus en plus volatils. Pour le CESE, les domaines auxquels ressortissent ces biens et des services publics fournis à la collectivité sont le développement durable, la protection de l'environnement, la vitalité des zones rurales, la réduction de la pauvreté, la sécurité alimentaire, la protection du travail et des consommateurs.

1.4 Le CESE considère aussi qu'il est essentiel que ce processus de révision ne bouleverse pas les objectifs et les mécanismes de la PAC visant à soutenir les opérateurs des filières agricole, alimentaire et environnementale dans le cadre de leur programmation à long et à moyen termes. Le CESE juge à cet égard souhaitable de prévoir une période transitoire suffisante et cohérente par rapport à la durée de la nouvelle période de programmation qui s'achèvera en 2020, pour permettre aux agriculteurs, notamment ceux qui ont investi dans des conditions données, de s'adapter à l'abandon du critère de la référence historique pour la détermination de la valeur du paiement unique. Quant aux nouveaux États membres, le Comité rappelle que la période pour sortir du régime simplifié de paiement unique à la surface s'achève en 2013. Le CESE demande enfin que soit confirmée l'application d'un instrument analogue à celui de l'article 68 (2) concernant l'octroi d'un soutien spécifique, afin d'assurer une certaine flexibilité au niveau national et régional et de veiller à ce qu'une parfaite coordination soit assurée avec les mesures du second pilier, l'organisation commune de marchés dans le secteur des fruits et légumes, ainsi que les fonds de promotion.

1.5 Le CESE approuve l'objectif de limiter l'octroi des aides de la PAC aux seuls agriculteurs actifs en promouvant le modèle agricole européen au moyen des interventions réalisées à la fois au titre des premier et second piliers. Tous les paiements accordés dans le cadre de ces deux piliers doivent viser à la résolution des problèmes sociaux, environnementaux et économiques. Le CESE invite à cet égard la Commission à proposer une définition de l'agriculteur actif qui puisse s'appliquer à tout le territoire de l'Union. Il propose que la définition de l'agriculteur actif s'appuie notamment sur les critères de la production et de la commercialisation de produits agricoles – également par la vente directe sur les marchés locaux – et de la création de biens et services publics d'utilité sociale.

1.6 Le CESE part du principe que la décision politique du Conseil européen de garantir les conditions de la production agricole dans l'UE doit continuer à constituer un objectif explicite de la réforme. Il juge souhaitable de ne pas supprimer le soutien accordé dans le cadre du second pilier aux agriculteurs opérant dans des zones souffrant d'un handicap naturel et climatique. Le paiement additionnel fondé sur la superficie qui est octroyé aux exploitants agricoles opérant dans des zones défavorisées peut permettre d'éviter que les producteurs agricoles opérant sur le territoire de l'UE n'abandonnent leur activité et contribuer ainsi à assurer la sécurité alimentaire. Le CESE demande à la Commission de publier au plus vite sa proposition de révision des critères de classification des autres zones à handicaps (zones intermédiaires), afin que toutes les parties prenantes puissent être dûment consultées.

1.7 Le CESE est favorable à l'introduction d'un plafonnement des aides qui devra tenir compte de la structure agraire du pays ou de la région considérés. Il propose que ce plafonnement s'applique en fonction de l'intensité du travail salarié et non salarié dans l'exploitation et prenne aussi en compte le travail de l'exploitant, de manière à justifier, également d'un point de vue social, l'utilisation des ressources économiques destinées au fonctionnement de la PAC. Le CESE estime en outre nécessaire qu'il soit tenu compte de la spécificité des exploitations constituées de coopératives et d'associations de producteurs agricoles, par l'établissement d'un rapport entre les aides et la multiplicité des associés.

1.8 La nouvelle PAC devra compter parmi ses priorités d'assurer la compétitivité et la capacité d'innovation du secteur agroalimentaire de l'UE, qui peuvent contribuer à l'amélioration des conditions socioéconomiques, de l'emploi et de la sécurité des travailleurs agricoles en conditionnant l'octroi des aides à la pleine conformité aux clauses sociales, en particulier au respect des lois et des contrats de travail.

1.9 La Commission doit apporter des éclaircissements quant à l'application de l'écologisation du paiement direct, en présentant une évaluation définitive des retombées de cette proposition sur les programmes environnementaux actuels du second pilier. Le CESE invite la Commission à envisager éventuellement d'autres approches. Une solution pourrait consister à subordonner le versement de la composante environnementale (écologisation) du paiement direct à la participation obligatoire à certaines mesures agroenvironnementales en mesure d'influer effectivement sur la superficie concernée, à condition que les incitations financières compensent entièrement le coût supplémentaire occasionné et que les procédures bureaucratiques soient minimales. La Commission devrait établir à cette fin une liste des mesures correspondantes, parmi lesquelles les agriculteurs pourraient choisir les plus adaptées à leur situation spécifique. L'exécution de ces prestations devrait être organisée au niveau régional de manière à ce qu'elle ait un impact positif sur le revenu.

1.10 Le CESE estime qu'il est impossible de mener une réforme efficace de la PAC après 2013 si l'on ne dispose pas d'informations claires sur les décisions qui seront prises concernant l'ampleur et la composition du budget de l'UE. Le CESE croit cependant qu'il faut veiller à confirmer au moins la part de budget réservée jusqu'ici à la PAC par l'UE.

1.11 Le CESE souligne que l'ouverture accrue des marchés agricoles de l'UE aura pour effet d'accroître encore la pression concurrentielle et de soumettre les prix à la production à l'influence croissante de la volatilité des marchés internationaux. Il redoute que les instruments existants n'assurent pas une stabilisation suffisante des marchés. Cet aspect doit être pris en compte dans le cadre de la réforme à venir, non seulement lors de la réorientation des paiements directs, mais aussi de l'ajustement des instruments de stabilisation des marchés.

2. Synthèse de la communication

2.1 Objectifs de la politique agricole commune (PAC)

2.1.1 Selon la Commission européenne, au-delà de 2013, la PAC devra tendre à la réalisation des objectifs suivants (3):

— une production alimentaire viable;

— la gestion durable des ressources naturelles et l'action en faveur du climat;

— le maintien d'un équilibre territorial et de la diversité des zones rurales.

2.2 Les instruments de la future PAC

2.2.1 Selon la Commission, les paiements directs découplés resteront le principal instrument de soutien à l'agriculture européenne (paiement direct de base découplé et unique pour tous les producteurs d'une région ou d'un État membre donnés). Afin d'en accroître l'efficacité et l'équité, il est prévu de passer des paiements historiques à un paiement fixe et uniforme fondé sur la superficie (paiement de base). Toutefois, les conditions économiques et naturelles variées d’une région à l’autre de l’UE auxquelles sont soumises les agriculteurs plaident en faveur d’une répartition équitable des paiements directs. Ce paiement reposera sur des droits transférables qui ne pourront être activés qu'associés à des surfaces agricoles et qui seront subordonnés au respect de critères de conditionnalité. Ces derniers devront être simplifiés et intégrer les objectifs de la directive-cadre sur l'eau. Il est proposé d'envisager l'introduction d'une limite supérieure du soutien octroyé par exploitation (plafonnement), mesure dont l'impact pourrait être atténué en fonction du niveau d'emploi.

2.2.2 Après 2013, selon la Commission, la PAC devrait prévoir deux autres types de paiements directs visant à favoriser une agriculture plus «verte» (renforcement de la composante écologique des paiements directs): 1) un paiement à l'hectare, applicable dans l'ensemble de l'UE, versé en contrepartie d'engagements agroenvironnementaux des exploitants agricoles, qui vont au-delà de la conditionnalité de base (prairie permanente, rotation des cultures, gel des terres à des fins écologiques, etc.); 2) un paiement complémentaire fondé sur la superficie, octroyé aux exploitants agricoles opérant dans des zones défavorisées et/ou marquées par des contraintes naturelles spécifiques, complétant le soutien accordé au titre du second pilier de la PAC.

2.2.3 Quelques exceptions au découplage sont prévues. Pour certaines régions et certaines productions spécifiques, un soutien couplé pourrait être accordé dans des limites financières clairement définies. Un régime de soutien simple et spécifique est prévu pour les petits exploitants afin de prévenir les pertes d'emplois dans les zones rurales. Pour répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes européenne concernant les mécanismes de fonctionnement des paiements directs, il est proposé de canaliser les aides vers les seuls agriculteurs actifs.

2.2.4 La Commission est d'avis que certaines mesures de marché devraient être maintenues. Ces instruments doivent pouvoir être déployés en période de crise pour remédier à des situations d'urgence. Il est recommandé en particulier d'étendre la période d'intervention, d'appliquer les clauses dite de perturbation et le stockage privé à d'autres produits, ainsi que d'améliorer les contrôles. La Commission annonce dans ce contexte la présentation de propositions pour la stabilisation du marché du lait et souligne la nécessité d'engager une réflexion sur l'avenir du secteur du sucre. Par ailleurs, la PAC prévoira également après 2013 l'adoption de mesures spécifiques d'intervention concernant le fonctionnement de la chaîne alimentaire et l'amélioration du pouvoir de négociation des agriculteurs.

2.2.5 L'architecture générale de la PAC, d'après la Commission, continuera de reposer sur deux piliers. Les aides octroyées au titre du développement rural devront être principalement axées sur la compétitivité, l'innovation, la lutte contre le changement climatique et l'environnement, conformément à la stratégie Europe 2020. Dans cette perspective, il est prévu d'inclure dans le second pilier des outils de gestion des risques que les État membres pourront utiliser pour garantir la stabilisation de la production et des revenus agricoles.

3. Observations générales

3.1 Le CESE note que la Commission, dans sa communication, a pris en compte les observations suivantes émises par le CESE dans de précédents avis (4):

— la nécessité d'une répartition équitable des ressources entre les États membres;

— la nécessité de renoncer à la référence historique pour la quantification de la valeur des droits à paiement unique;

— l'introduction de l'écologisation du paiement unique, afin de répondre aux nouveaux défis, en particulier le changement climatique, les énergies renouvelables, la gestion de l'eau et la biodiversité (5) et de faire en sorte que le montant de l'aide versée soit plus en rapport avec les biens et les services qui sont fournis par l'agriculteur à la collectivité, lesquels normalement ne sont pas rémunérés par le marché, et qu'une compensation soit accordée aux agriculteurs dont l'activité s'exerce dans des zones caractérisées par des conditions climatiques et naturelles défavorables, ce qui en accroît le coût;

— la nécessité de réserver les paiements directs aux seuls agriculteurs en activité, selon des modalités qui tiennent compte de l'emploi existant et généré dans chaque exploitation, et en prenant notamment en compte l'intensité du travail salarié et non salarié, y compris les travaux agricoles et sylvicoles effectués par des sous-traitants.

3.2 Dans l'avis NAT/449 sur «La réforme de la politique agricole commune en 2013», le CESE appelait «la Commission, le Conseil et le Parlement européen à décrire tout d'abord avec la plus grande clarté l'objectif de la PAC, puis à présenter l'ensemble des instruments nécessaires et à faire connaître les besoins financiers». Le CESE observe que la Commission ne suit pas cet ordre logique dans le texte de la communication. Il demande en conséquence à la Commission de faire en sorte de mieux clarifier les liens existant entre les objectifs, les instruments et les ressources financières de la PAC d'après 2013.

3.3 Objectifs

3.3.1 Dans l'avis NAT/449, le CESE rappelait que «la PAC d'après 2013 (…) doit (…) conduire (…) à un modèle agricole européen, fondé sur des principes de souveraineté alimentaire, de durabilité et répondant aux nécessités réelles des agriculteurs et des consommateurs.» Le CESE souhaite mettre en avant les principaux objectifs sur lesquels devra reposer la PAC:

— contribuer à la sécurité alimentaire en Europe et dans le monde, tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif (6);

— concourir à la stabilisation des marchés (7) en s'efforçant notamment de limiter les fluctuations des prix des produits agricoles;

— soutenir les revenus des agriculteurs européens, qui sont inférieurs à ceux perçus par les travailleurs actifs dans les autres secteurs de l'économie européenne (8);

— contribuer à l'établissement d'un système de règles commerciales qui permettent de préserver le modèle agroalimentaire européen et d'éviter les distorsions de concurrence;

— permettre aux agriculteurs de récupérer du pouvoir de marché vis-à-vis des opérateurs commerciaux, en particulier la grande distribution organisée (9);

— promouvoir l'utilisation durable des ressources et la sauvegarde des habitats naturels et de la biodiversité, en faisant en sorte que l'agriculture et la sylviculture contribuent davantage à la lutte contre le changement climatique (10);

— encourager la production et la commercialisation dans les zones rurales de produits locaux de qualité, en promouvant de nouveaux modes de distribution (11);

— créer les conditions juridiques pour la gestion de filières courtes et transparentes par les agriculteurs;

— promouvoir, dans l'optique de la stratégie Europe 2020, la formation et l'innovation (croissance intelligente), le développement des énergies renouvelables (croissance durable) et le renforcement du potentiel d'emploi des campagnes (croissance inclusive) dans le respect des bonnes pratiques en matière d'emploi en ce qui concerne les contrats et le travail agricole saisonnier au sein de l'UE et dans les pays tiers.

3.3.2 La question de la sécurité des approvisionnements alimentaires à des prix raisonnables reste un objectif prioritaire de l'agriculture dans l'Union européenne, dans le contexte d'une évolution mondiale caractérisée par des pressions démographiques et par la croissance de la consommation, auxquelles il faudra donner une réponse politique et stratégique axée sur le développement et la sécurité alimentaire mondiale.

3.3.3 Le CESE considère que les agriculteurs européens souhaitent «percevoir un revenu juste de la vente de leurs produits sur le marché et de la rémunération des prestations en faveur de la société qu'ils fournissent dans le cadre du modèle agricole européen (12)». Le rôle de la PAC ne peut donc se limiter à distribuer les financements. Le CESE demande à cet égard à la Commission de préciser comment la nouvelle PAC entend traiter le problème de la stabilisation des marchés en proposant notamment des solutions au problème des prix et des revenus agricoles.

3.3.4 La politique agricole européenne et les politiques de développement rural doivent être axées sur l'innovation et la compétitivité. Selon le CESE, il faut faire en sorte que le développement rural et les politiques forestières de l'UE contribuent plus largement à la préservation de la biodiversité, à la séquestration du carbone, à la production et aux économies d'énergie, ainsi qu'à la production et à la promotion des denrées alimentaires et à un développement territorial équilibré. Le développement rural peut être l'occasion de créer de nouvelles entreprises et des emplois dans les zones rurales en contribuant à diversifier les possibilités de revenus dans l'agriculture. Il convient enfin de rappeler que les activités de transformation des produits alimentaires représentent l'une des principales activités économiques des zones rurales. À cet égard, il ne faudrait pas oublier dans le cadre du développement rural de soutenir les entreprises agroalimentaires des zones rurales qui, conjointement avec les agriculteurs, réalisent des actions de recherche et de développement, de formation, d'innovation, de promotion des exportations ainsi que celles engagées dans des initiatives de coopération entre exploitations (sous forme par exemple de coentreprises) en vue de développer leur compétitivité sur le marché.

3.3.5 Le CESE rappelle que le problème de la volatilité des prix sur les marchés agricoles, bien qu'endémique dans ce secteur, est devenu particulièrement aigu ces dernières années en raison de divers facteurs tels que les conditions météorologiques extrêmes, les prix de l'énergie, les phénomènes spéculatifs et l'accroissement de la demande mondiale entraînée par la croissance démographique. À cet égard, le CESE rappelle que les prix des produits agricoles, après avoir augmenté sensiblement entre 2006 et 2008 et avoir ensuite subi une baisse importante, sont à nouveau en hausse depuis quelques mois. Le CESE estime que ces fluctuations extrêmes des prix des produits agricoles ont des conséquences néfastes tant pour les producteurs que les consommateurs. En outre, le CESE s'alarme de constater que dans l'UE aussi, des investisseurs non agricoles s'emploient de plus en plus à réaliser des acquisitions foncières à des fins de placement et de spéculation, dans un mouvement qui ne cadre assurément pas avec l'esprit du modèle agricole européen.

3.3.6 La nouvelle PAC devra promouvoir et soutenir les nouvelles installations dans l'agriculture en y attirant en particulier les jeunes, ne fût-ce que pour garantir l'avenir de l'agriculture européenne. Si l'on considère que 7 % seulement des agriculteurs européens ont moins de 35 ans et que la situation est encore plus critique dans certains États membres, un renouvellement des générations s'impose dans ce secteur. À l'heure actuelle, dans l'UE-27, un exploitant sur trois a plus de 65 ans et beaucoup prendront leur retraite au cours des prochaines années. Il convient à cet égard que la PAC contribue à la réalisation d'une politique d'envergure européenne encourageant les installations dans l'agriculture, en synergie avec la mise en œuvre dans le secteur agricole d'une politique de l'emploi ambitieuse.

3.4 Instruments

3.4.1 Le CESE souligne l'importance des paiements directs de la PAC pour la préservation du modèle agricole européen. En effet, l'octroi de paiements directs permet de soutenir les agriculteurs européens offrant des biens et des services publics qui, bien qu'ayant une valeur élevée pour la collectivité, ne sont pas rémunérés de manière appropriée par les prix pratiqués sur les marchés agroalimentaires.

3.4.2 Il faut envisager une simplification des modalités de fonctionnement des instruments de la nouvelle PAC, et plus particulièrement du paiement unique. Le CESE convient de la nécessité de simplifier les obligations en matière de conditionnalité environnementale et réclame une rationalisation du système des contrôles et des procédures de réduction des paiements qui y sont liées. Le CESE souligne que les modalités d'accès à l'«écologisation» des paiements directs devraient permettre aux exploitations de bénéficier plus aisément du soutien de la PAC. Sur ce point, tout comme dans la perspective d'une éventuelle extension de la conditionnalité (au titre de la directive-cadre sur l'eau, par exemple), le CESE demande à la Commission d'évaluer soigneusement l'incidence de ces dispositions et de définir des procédures d'application qui n'entraînent pas de complications supplémentaires pour les agriculteurs.

3.4.3 Le CESE approuve le principe selon lequel les paiements de base à moduler au niveau régional doivent obligatoirement être associés à des prestations environnementales bien précises. Les discussions déjà en cours montrent qu'il peut parfois s'avérer difficile de distinguer la composante environnementale du premier pilier («écologisation» du paiement direct) des mesures agroenvironnementales du second pilier.

3.4.4 Le CESE approuve l'introduction d'un nouveau critère pour la fixation du montant des paiements directs. À cet égard, il propose que soit menée une réflexion visant à définir le territoire de référence pour la détermination de la composante de base des paiements directs (européen, national ou régional). Le CESE propose en outre d'examiner la possibilité de subordonner une composante des paiements directs à l'intensité de la main-d'œuvre, ainsi qu'à l'adoption d'autres bonnes pratiques en matière de compétitivité, de travail et d'innovation.

3.4.5 Le CESE approuve la décision d'instaurer un régime de soutien simple et spécifique pour les petits agriculteurs. Il demande à cet égard à la Commission de préciser les critères qui seront appliqués pour l'identification des petits agriculteurs. Il invite notamment à tenir compte des différences structurelles spécifiques qui caractérisent l'agriculture des différents États membres.

3.4.6 Le CESE s'interroge sur les répercussions du processus d'adaptation des instruments de marché en vigueur (prix garantis, droits, subventions à l'exportation, stockage public, quotas, gel des terres, etc.). Il souligne à ce propos que ces filets de sécurité ne suffiront pas à garantir la stabilisation des marchés de produits agricoles et en particulier à régler les problèmes rencontrés par le secteur de la production laitière (13). Afin de renforcer la position des producteurs agricoles dans la chaîne de création de valeur et de contrer l'instabilité des prix et le pouvoir de marché excessif de la grande distribution organisée, le CESE juge souhaitable d'adopter dans le cadre de la PAC d'après 2013 des instruments spécifiques gérés directement par les producteurs agricoles ou leurs représentants, visant à concentrer l'offre et à améliorer les relations commerciales, en ayant recours à des mesures et à des dispositifs déjà expérimentés dans certaines organisations communes de marché.

3.4.7 Le CESE invite à développer les mesures de la PAC destinées à valoriser et promouvoir les produits agroalimentaires locaux et de qualité au niveau du marché de l'UE et des pays tiers, ce également afin d'améliorer le fonctionnement des filières agroalimentaires, de développer la connaissance de la gamme des denrées alimentaires produites sur le territoire de l'UE, de satisfaire les exigences des consommateurs et d'ouvrir de nouveaux marchés à l'extérieur. Il préconise à cet égard l'introduction de bonnes pratiques en matière d'étiquetage des produits agricoles, ce qui permettrait de répondre à la demande croissante d'information et de transparence exprimée par la collectivité.

3.4.8 Le CESE rappelle qu'il y a dans l'UE 40 millions de pauvres qui n'ont pas suffisamment à manger. À cet égard, il invite la Commission à amplifier les opérations de distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de l'Union qui sont mises en œuvre dans le cadre de la PAC.

3.4.9 Le développement rural peut contribuer à répondre aux besoins des secteurs et des zones rurales. Le CESE juge souhaitable de conserver l'actuelle structure à deux piliers de la PAC mais préconise une réorganisation des mesures relevant de la compétence de chaque pilier, ainsi qu'une plus grande complémentarité des interventions (14).

3.4.10 Dans l'esprit du «modèle agricole européen», une des missions essentielles de la PAC consiste à assurer la poursuite d'une production agricole dans toutes les régions de l'UE. À cet égard, le CESE insiste sur l'importance toute particulière des mesures prises au titre du développement rural en faveur des zones défavorisées. En tout état de cause, il y a lieu de maintenir, avec un souci de continuité maximale, les mesures éprouvées, en particulier les paiements compensatoires pour handicaps culturels et climatiques.

3.5 Le budget de l'UE et les ressources financières destinées à la PAC

3.5.1 Le CESE considère que les objectifs assignés à l'agriculture européenne par la société moderne sont particulièrement ambitieux et difficiles à atteindre. Ils nécessitent le maintien, à l'avenir, d'une PAC efficace sous l'angle des instruments permettant d'atteindre les objectifs définis, efficiente en ce qui concerne les systèmes de mise en œuvre et adaptée du point de vue des moyens financiers (15). Il est en outre absolument indispensable d'intégrer la PAC dans toutes les autres politiques de l'UE (entreprises, actions en faveur du climat, politiques intersectorielles, économie, finances et fiscalité, emploi et droits sociaux, énergie et ressources naturelles, environnement, consommateurs et santé, relations extérieures et affaires étrangères, régions et développement local, science et technologie).

3.5.2 Le CESE estime qu'il convient de tenir compte, dans le débat sur la PAC à l'horizon 2020, du fait qu'il sera difficile, au regard des perspectives financières et en l'absence d'ajustements budgétaires, de réaliser les objectifs que la communication assigne à la future PAC et de défendre le modèle agricole européen.

3.5.3 Le CESE est d'avis que la réforme de la PAC après 2013 est l'occasion d'aborder le thème de la réallocation des ressources financières, celles du premier comme du deuxième piliers. En particulier, il convient de résoudre le problème du déséquilibre dans la répartition des ressources de la PAC au niveau national qui, en particulier, pénalise les nouveaux États membres. À cet égard, l'abandon de la référence historique rend nécessaire la définition d'un nouveau critère pour la fixation du plafond national s'appliquant à chaque État membre en matière de paiements directs. Dans cette perspective, le CESE suggère, dans un esprit pragmatique et en tenant compte de la diversité des situations des différents États membres, de prendre également en considération d'autres critères que la surface agricole nationale. En particulier, l'adoption de critères liés au coût de la vie, à l'emploi, à la valeur ajoutée et aux écarts entre les conditions agroclimatiques et entre les coûts de production pourrait valoriser la contribution de l'agriculture au développement rural (16).

3.5.4 Le CESE approuve le choix de la Commission consistant à ne pas prévoir de formes de cofinancement national pour les interventions au titre du premier pilier. S'agissant du deuxième pilier, le CESE juge opportun de confirmer le cofinancement national pour la mise en œuvre des interventions du développement rural. Il estime également nécessaire d'encourager une réflexion sur les décisions prises jusqu'ici concernant l'ampleur du cofinancement national pour le développement rural, afin de tenir compte des difficultés budgétaires auxquelles sont confrontés de nombreux États membres et d'améliorer les performances concernant les dépenses d'investissements à l'échelon national. (17)

4. Observations particulières

4.1 Le CESE propose de réfléchir à une révision éventuelle de la législation communautaire en matière de concurrence appliquée au secteur agroalimentaire, dans le but d'améliorer les mécanismes de fonctionnement des secteurs agroalimentaires et de rééquilibrer le pouvoir de marché entre les différents maillons de la chaîne alimentaire, en particulier vis-à-vis de la distribution.

4.2 Le CESE approuve le renforcement des instruments de gestion des risques mis en œuvre dans le cadre de la PAC. Il estime que ces instruments doivent contribuer à réduire les fluctuations des revenus et l'instabilité des marchés. Le renforcement des instruments d'assurance et la création de fonds de mutualisation doivent permettre aux agriculteurs de faire face aux risques sanitaires et climatiques voués à augmenter dans un avenir proche. Le CESE, rappelant la crise grave qu'ont traversée les institutions financières mondiales, demande à la Commission de clarifier au plus vite les modalités opérationnelles qui seront adoptées pour la mise en œuvre de ces instruments. Le CESE exprime des doutes quant à l'opportunité d'intégrer les actions de gestion du risque au deuxième pilier, soulignant que l'obligation de cofinancement national peut dissuader les États membres de mettre en œuvre ces nouveaux instruments.

4.3 Le CESE est attentif à la proposition de la Commission consistant à promouvoir les réseaux de distribution alternatifs pour tirer parti des ressources locales grâce à des mesures s'inscrivant dans cadre du deuxième pilier et visant à diffuser et consolider les ventes directes et les marchés locaux. Le CESE considère que ces pratiques commerciales alternatives doivent être encouragées, notamment en définissant un cadre réglementaire communautaire ad hoc.

4.4 Le CESE espère que les négociations sur l'OMC reprendront et aboutiront, et souligne les effets en termes d'ouverture accrue des marchés agricoles que les accords commerciaux, en particulier avec le Mercosur, sont susceptibles d'avoir sur le fonctionnement efficace de la PAC (18). Il souhaite indiquer à ce propos que cela contribuera à intensifier la concurrence et à accroître la volatilité des prix agricoles sur les marchés internationaux. Il convient d'en tenir compte dans le cadre de la réforme de la PAC, tant lors de l'aménagement des instruments de stabilisation des marchés que de la réorientation de l'instrument des paiements directs. Par ailleurs, le commerce international peut contribuer dans une large mesure à la disponibilité alimentaire en augmentant la quantité et la variété des produits alimentaires présents sur le marché (19). Il rappelle que les agriculteurs européens sont désavantagés par rapport aux agriculteurs des pays tiers du fait des normes de production communautaires obligatoires. Le CESE préconise le renforcement des systèmes de contrôle concernant les importations de matières premières, qui doivent répondre aux exigences en vigueur pour les produits européens sous peine d'assister à une concurrence déloyale et un dumping social mais aussi à de graves retombées sur la qualité des productions agricoles et de la transformation alimentaire.

4.5 Le CESE invite la Commission à prendre des mesures permettant de résoudre le problème du déficit des productions protéagineuses fourragères qui caractérise l'agriculture européenne et limite le développement de certains secteurs de la production communautaire. Il considère avec intérêt dans ce contexte la mise en œuvre d'actions visant à créer des synergies entre les programmes agro-énergétiques et les mesures promouvant la production de protéines végétales en Europe.

Bruxelles, le 16 mars 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 548 final - «Évaluation à mi-parcours de la mise en œuvre du plan d'action communautaire en faveur de la diversité biologique».

(2) Règlement (CE) no 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO L 30 du 31.1.2009, p. 16).

(3) Commission européenne, communiqué de presse IP/10/1527 du 18 novembre 2010.

(4) Avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 5.6.11).

(5) Décision du Conseil du 19 janvier 2009 modifiant la décision 2006/144/CE relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural - période de programmation 2007-2013 (JO L 30 du 31.1.2009, p. 112).

(6) Avis du CESE sur «L'avenir de la PAC après 2013» (JO C 318 du 23.12.2009, p. 66, paragraphe 2.3).

(7) Avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 5.2)et avis du CESE sur le thème «Bilan de santé et futur de la PAC après 2013» (JO C 44 du 16.2.2008, p. 60, paragraphe 7.4.2).

(8) Avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 3.7).

(9) Avis du CESE sur «Une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe» (JO C 48 du 15.02.2011, p. 145, paragraphe 3.6).

(10) Avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 4.7).

(11) Avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 5.5.15).

(12) Avis du CESE sur “La réforme de la PAC en 2013” (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 5.3).

(13) Avis du CESE sur le thème «Bilan de santé et futur de la PAC après 2013» (JO C 44 du 16.2.2008, p. 60, paragraphe 7.4.13 à 7.4.15) et avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphe 5.5.9).

(14) Avis du CESE sur «L'avenir de la PAC après 2013» (JO C 318 du 23.12.2009, p. 66, paragraphe 4.3).

(15) Avis du CESE sur «L'avenir de la PAC après 2013» (JO C 318 du 23.12.2009, p. 66, paragraphe 2.5).

(16) Avis du CESE sur «La réforme de la PAC en 2013» (JO C 354 du 28.12.2010, p. 35, paragraphes 5.7.4, 5.8.4 et 5.8.5).

(17) Avis du CESE sur le thème «Bilan de santé et futur de la PAC après 2013» (JO C 44 du 16.2.2008, p. 60, paragraphe 7.6.11).

(18) Avis du CESE sur le thème «Bilan de santé et futur de la PAC après 2013» (JO C 44 du 16.2.2008, p. 60, paragraphe 7.4.9).

(19) COM(2010) 127 final - «Un cadre stratégique de l’UE pour aider les pays en développement à relever les défis liés à la sécurité alimentaire».