Avis du Comité économique et social sur "Une politique visant à consolider le modèle agricole européen"

(1999/C 368/21)

Le 25 février 1999, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "une politique visant à consolider le modèle agricole européen"

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 28 septembre 1999 (rapporteur: M. Strasser).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 21 octobre 1999), le Comité économique et social a adopté par 76 voix pour, 5 voix contre et 15 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'Europe a développé, en raison de son histoire et de sa culture, des formes autonomes de cohabitation sociale, d'équilibre des intérêts et de résolution des conflits. Dans de nombreux pays européens, on a réussi pendant des années à combiner la liberté politique et personnelle, la dynamique économique et la cohésion sociale. L'économie sociale de marché représente une base essentielle de cette politique, et elle a été complétée de plus en plus ces dernières années par des éléments liés à l'environnement. On peut donc parler à juste titre d'un "modèle européen".

1.2. Le modèle agricole européen doit lui aussi être considéré comme une partie de cette voie autonome de politique socioéconomique, de même que le modèle social européen. Le modèle agricole européen doit être compris comme un modèle politique et touche à d'importantes questions fondamentales qui concernent l'ensemble de la société. Sur la base de ce modèle, on doit continuer à garantir que les agriculteurs puissent continuer à fournir des prestations multifonctionnelles même lorsque les conditions-cadres économiques changent. Cela correspond à un grand défi pour les agriculteurs, d'une part, et pour les responsables de la politique agricole, d'autre part.

1.3. Les conditions de production agricole diffèrent considérablement au sein de l'UE en raison des dispositions naturelles et structurelles. Malgré tout, il subsiste un ensemble de points communs dus à une situation spatiale limitée, aux exigences de la population, ainsi qu'à l'évolution historique et culturelle. Le modèle agricole européen est tributaire de ces conditions et repose sur les fonctions essentielles et les éléments suivants:

- une agriculture caractérisée principalement par des exploitations détenues ou gérées par des familles d'agriculteurs et par des relations de coopération, par exemple sous forme de coopératives;

- une agriculture fortement axée sur l'initiative et les résultats économiques des producteurs, c'est-à-dire compétitive;

- une agriculture dont la production est déterminée en fonction du principe de durabilité, qui implique de conserver les conditions de vie naturelles, la diversité biologique et d'éviter le recours à des méthodes de gestion qui compromettent l'avenir;

- une agriculture qui remplit différentes fonctions, outre celle de la production, comme par exemple celle de préserver le paysage, l'espace habité, l'emploi et l'environnement, c'est-à-dire une agriculture multifonctionnelle.

Le modèle agricole européen repose donc sur l'accomplissement de plusieurs fonctions essentielles qui entretiennent entre elles un rapport d'équilibre et qui doivent être remplies par les exploitants agricoles: il s'agit d'une fonction économique, spatiale, sociale et de politique environnementale.

1.4. Le Conseil des ministres de l'Agriculture de l'UE a, lors de sa réunion du 18 novembre 1997, souligné sa ferme volonté de "continuer à développer le modèle d'agriculture européenne existant et d'agir pour en affirmer l'identité tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne". En outre, les conclusions du Conseil stipulent:

"Pour le Conseil, l'agriculture européenne doit, en tant que secteur économique, être multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen (y compris dans les régions défavorisées et de montagne). Elle doit être capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural et elle doit être en mesure de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et sécurité des produits alimentaires, de protection de l'environnement et de la défense du bien-être des animaux."

1.5. Les chefs d'État et de gouvernement ont également souscrit au modèle agricole européen lors du Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1997, et exprimé la volonté de "développer le modèle actuel d'agriculture européenne tout en recherchant une plus grande compétitivité interne et externe". Ils ont également constaté que "l'agriculture européenne doit, en tant que secteur économique, être multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions à problèmes spécifiques"(1).

1.6. Lors du "Congrès de l'agriculture européenne", en octobre 1998, à Ljubljana, la notion de "modèle d'agriculture européenne" a été au centre des débats. Au cours de ce congrès, tant les grandes organisations professionnelles agricoles européennes que les représentants du Conseil des ministres de l'Agriculture de l'UE et de la Commission européenne ont clairement accepté non seulement le modèle européen d'agriculture, mais ils ont également exprimé leur ferme volonté de promouvoir et de défendre ce modèle(2).

2. Des structures d'entreprises et des conditions de production très différentes

2.1. Il subsiste entre les 15 États membres de l'Union européenne de grandes différences en ce qui concerne les conditions de production, le cadre économique, les formes et les structures de production mais surtout les structures d'exploitation. Une grande partie de l'Union (56 % en tout) consiste en des régions économiquement défavorisées qui présentent parfois des handicaps naturels considérables, comme par exemple les régions montagneuses ou arctiques et certaines régions côtières.

2.2. Le Comité attire l'attention sur le fait qu'au cours des 50 dernières années, l'agriculture de l'UE a connu un processus d'adaptation à des conditions nouvelles d'une ampleur unique. Le progrès technique et l'augmentation des coûts du travail ont conduit au remplacement, unique en son genre, du travail humain par le capital(3). En même temps, l'agriculture a connu une croissance de rendement et de productivité d'une ampleur jamais atteinte. Cela a permis aux prix des produits agricoles d'augmenter, au cours des 40 dernières années, de moins 50 % par rapport à l'indice des prix à la consommation. Au lieu d'un tiers de ses revenus par le passé, le consommateur d'aujourd'hui ne doit plus en dépenser que tout juste 14 % en moyenne pour se nourrir(4).

2.3. Ajustements et changements structurels sont les corollaires des mutations et de la croissance des économies. Cette loi vaut également pour l'agriculture et les domaines qui en dépendent. Il existe toutefois aussi des limites au changement structurel de l'agriculture européenne, qui ne doivent pas être négligées lorsque l'on établit des comparaisons par exemple avec l'Amérique du Nord ou du Sud, ou l'Australie:

- une densité de population sensiblement plus forte sur l'ensemble du territoire européen comporte d'autres exigences vis-à-vis de l'agriculture du paysage, de la nature et de l'environnement;

- une structure agricole qui s'est généralement formée au cours d'une période pluriséculaire;

- l'agriculture des régions de montagne ne se prête pas souvent à l'exploitation de grandes superficies;

- la société n'accepte pas une agriculture qui ne protège pas suffisamment la nature, l'environnement et le paysage;

- des valeurs éthiques différentes, qui imposent davantage de restrictions à l'élevage;

- des contraintes plus strictes pour la production;

- des réglementations parfois sévères pour la transmission des terres, et des limitations dues à des mesures d'aménagement du territoire.

2.4. L'adhésion au modèle agricole européen implique que même une structure agricole en évolution doit garantir le caractère multifonctionnel de l'agriculture. D'éventuels avantages immédiats, résultant de la possibilité de produire à des coûts toujours plus avantageux, ne doivent pas être recherchés au prix de désavantages à long terme pour le secteur, l'économie en général et la société.

2.5. Comme les autres secteurs, l'agriculture européenne est confrontée à des coûts plus élevés, également pour les raisons suivantes:

- des salaires et des rémunérations globalement plus élevés;

- le coût en partie plus élevé des moyens de production;

- le coût accru de l'énergie;

- le fait que toutes les possibilités offertes par les techniques et procédés nouveaux de production (comme par exemple la technologie génétique) ou par l'utilisation de certains moyens de production (comme par exemple les hormones dans la nourriture des animaux), ne peuvent être exploitées;

- des contraintes plus strictes en matière d'environnement, d'hygiène, de défense du bien-être des animaux et de la nature occasionnent des surcoûts.

Le Comité fait observer que bien que ce problème se pose à tous les secteurs, pour les produits agricoles le prix à la production le plus compétitif est plus important qu'il ne l'est pour les produits industriels de pointe. En outre, du fait que la production agricole est liée à la terre et donc également aux attentes de la société en termes de multifonctionnalité, une délocalisation de cette production ou d'une partie de la production vers des pays à bas salaires ou qui appliquent des normes moins sévères en matière d'environnement et de protection sociale comporterait des conséquences considérables pour l'UE.

3. Caractère multifonctionnel de l'agriculture européenne

3.1. Le Comité souligne que ce chapitre de l'avis d'initiative n'abordera la question de la multifonctionnalité de l'agriculture européenne que dans la mesure strictement nécessaire, étant donné qu'il fait l'objet d'un avis spécifique du Comité: "Les objectifs agri-environnementaux à poursuivre en priorité dans le cadre de l'agriculture multifonctionnelle prévue par l'Agenda 2000". La multifonctionnalité et le modèle agricole européen s'influencent mutuellement. Il rappelle également son avis sur le "développement des zones rurales"(5).

3.2. Le Comité estime que le rôle de l'agriculture dans la société a subi une importante transformation au cours des dernières décennies dans les pays européens. La préservation du cadre naturel de vie, le désir d'un paysage bien entretenu et la sécurité alimentaire qualitative (nourriture saine) ont gagné en importance par rapport à la fonction de production et à la sécurité quantitative de l'approvisionnement.

3.3. Contrairement à la situation qui prévaut dans les pays d'outre-Atlantique, grands exportateurs de produits agricoles, l'agriculture dans les États membres de l'Union européenne remplit simultanément, sur une seule et même superficie, plusieurs fonctions qui répondent aussi à des attentes de la société. Dans les considérants de la réforme de la politique agricole commune(6), la Commission européenne fait notamment le constat suivant: "Multifonctionnalité de l'agriculture, son rôle à la fois économique, environnemental et territorial, la nécessité de maintenir, pour cette raison, une activité agricole à travers le territoire européen et de préserver le revenu des agriculteurs, là est la différence fondamentale entre le modèle européen et celui de nos grands concurrents".

3.4. Le Comité considère comme positif le fait que les ministres représentés au sein du comité des affaires agricoles de l'OCDE aient pu, à l'issue d'une longue phase de discussion, trouver le 6 mars 1998 un accord sur l'objectif de promouvoir une agriculture multifonctionnelle(7). "Un large consensus se dégage sur la nécessité pour les gouvernements des pays membres de l'OCDE de définir un cadre d'action approprié en vue de s'assurer que le secteur agro-alimentaire", notamment:

- "permette aux consommateurs d'avoir accès à des approvisionnements adéquats et fiables en denrées alimentaires";

- "concoure à la gestion durable des ressources naturelles et à la qualité de l'environnement";

- "participe au développement socioéconomique des zones rurales";

- "contribue à la sécurité alimentaire aux plans national et mondial".

3.5. Les prestations que l'on attend aujourd'hui de l'agriculture au titre de la multifonctionnalité étaient auparavant plus ou moins rémunérées par le prix des produits. La libéralisation des marchés agricoles et la baisse des prix à la production fragilisent ce mode de rémunération. Le Comité demande que les prestations d'utilité publique qui ne sont pas honorées par le marché soient rémunérées par principe sous forme de paiements directs ciblés, et que ceux-ci deviennent à l'avenir une composante de la PAC. À titre complémentaire, il convient de rechercher des solutions faisant appel à une contribution des bénéficiaires directs, tels que l'industrie touristique.

4. Attentes de la société et des consommateurs envers la production agricole et la PAC

4.1. Avec la sensibilisation aux questions de l'environnement, la demande accrue d'une alimentation saine et les changements de comportement de la population dans la pratique des loisirs, les agriculteurs seront confrontés à l'avenir, à un accroissement des exigences, des désirs et des attentes. Cela signifie toutefois aussi une augmentation de la demande de services, qui ne peut être satisfaite que si leur nécessaire rémunération est garantie.

4.2. Mais on attend aussi de l'agriculture européenne qu'elle améliore sa compétitivité tant sur le marché intérieur que sur les marchés mondiaux. Le secteur de la transformation, celui du commerce des produits alimentaires et les consommateurs demandent des prix à la production davantage alignés sur les prix des marchés mondiaux. Ces attentes entrent toutefois de plus en plus en conflit avec les conditions toujours plus strictes qui s'appliquent aux modes d'exploitation agricole, d'élevage et de production des denrées alimentaires.

4.3. Le Comité préconise de donner aux entreprises agricoles une chance de pouvoir satisfaire aux exigences croissantes de la société ainsi qu'aux obligations toujours plus strictes en matière de production. Il adresse cette demande aux responsables de la politique agricole, de l'industrie de transformation et du commerce des produits alimentaires, qui ne peuvent exiger une qualité maximale à des prix de plus en plus bas, et en particulier aux consommateurs, qui peuvent encourager, par leur comportement d'achat, des formes déterminées de production.

4.4. On tend à considérer de plus en plus qu'un paysage intact, un environnement habitable et le maintien de zones habitées constituent une ressource importante de l'espace rural. Cette mission demandée aux agriculteurs n'est pas toujours acceptée sans frictions de leur part, notamment lorsque celle-ci suppose des restrictions de la production agricole.

4.5. Le Comité est conscient du fait que la diversité des attentes vis-à-vis de l'agriculture et de la PAC représente en partie une contradiction qu'il est difficile de résoudre. D'une part, et c'est bien compréhensible, pour des raisons de protection de l'environnement et des animaux, de la qualité et de la santé, la production est soumise à des exigences toujours plus sévères. D'autre part, l'exigence d'une concurrence accrue sur les marchés agricoles et d'une réduction des dépenses de la PAC est tout aussi forte. Le Comité estime nécessaire une information ciblée du public afin de le sensibiliser au fait que les augmentations de coûts ne peuvent pas être amorties dans tous les cas par une rationalisation, mais qu'elles doivent être répercutées dans les prix à la production ou compensées sous d'autres formes. Il faut également expliquer que les tâches effectuées dans l'intérêt de la collectivité ne sont pas gratuites.

5. L'agriculture européenne sous la pression croissante de la concurrence mondiale

5.1. Le Comité est conscient du fait que les échanges internationaux de marchandises et de services, ainsi que l'économie libre de marché sont essentiels à l'accroissement de la prospérité et sont indispensables aux États industrialisés. Ce qui vaut en général vaut également pour l'économie agricole. Il est essentiel que la concurrence entre les différents pays et entre les continents se déroule dans des conditions équitables. Une ouverture supplémentaire du marché, destinée à intensifier les échanges, doit être assortie de l'introduction de règles contraignantes (comme par exemple concernant les normes en matière d'environnement, de protection des animaux et de protection sociale) pour un commerce agricole équitable.

5.1.1. L'UE est de loin le plus grand importateur et le deuxième exportateur mondial de produits agricoles. En 1996, sa part des exportations et des importations mondiales de produits agricoles (hors échanges intracommunautaires) s'élevait respectivement à 14,6 %(8) et à 19,8 %. En chiffres absolus, l'UE a importé en 1996 des produits agricoles pour 83,9 milliards de dollars, et elle en a exporté pour 62,2 milliards de dollars vers des pays tiers. Selon le Comité, cela signifie que l'agriculture de l'Union est davantage exposée à la concurrence internationale qu'on ne le pense généralement et que l'on ne peut pas parler de cloisonnement des marchés de l'UE. Dans son avis sur "Les aspects agricoles de la communication de la Commission" Agenda 2000(9), le Comité indique que l'UE "représente déjà un des marchés les plus ouverts au monde".

5.1.2. Les marchés agricoles font indéniablement partie de ceux qui depuis de nombreuses années, en particulier depuis la réalisation du marché intérieur, sont soumis à une concurrence plus ou moins illimitée. Celle-ci est souvent synonyme d'une pression constante sur les prix à la production, mais également d'une ouverture accrue au marché, qui conduit à un renforcement de la compétitivité internationale.

5.2. Avec les négociations du GATT, un bond en avant a été fait vers la libéralisation du commerce international des produits agricoles. En même temps, l'espace laissé aux possibilités d'élaborer une politique agricole s'est considérablement réduit. Cela vaut non seulement pour la protection extérieure, mais aussi pour les incitations classiques à l'exportation et pour les mesures internes. Le Comité est conscient que, du fait du prochain cycle de négociations de l'OMC et de l'élargissement à l'Est, les conditions de concurrence de l'agriculture de l'UE vont encore se renforcer.

6. Nouveaux défis pour l'agriculture dans l'Union européenne

6.1. Les membres de l'OMC se sont mis d'accord, à l'article 20(10) de l'accord agricole conclu dans le cadre des négociations du GATT, pour poursuivre le processus de réduction progressive des aides et des mesures de protection un an avant la fin de la période de mise en oeuvre (application des engagements établis lors des négociations du GATT). L'article 20 de l'accord de l'OMC ne précise toutefois pas de façon contraignante quelles seront les prochaines étapes de la libéralisation ni quelle sera leur importance lors des prochaines négociations de l'OMC.

6.1.1. L'UE fait partie des plus énergiques défenseurs d'un nouveau cycle global de négociation de l'OMC. Cela signifie que l'UE considère notamment que la circulation des services, les règles en matière d'investissements, un règlement cadre multilatéral sur l'application des règles de concurrence, le commerce et l'environnement, les obstacles techniques aux échanges doivent faire l'objet de la négociation du millénaire au même titre que l'agriculture. Les intérêts en jeu diffèrent considérablement. Il faut donc s'attendre à ce que les négociations agricoles soient particulièrement difficiles. Le fait que les divergences de conceptions entre les pays du Groupe de Cairns, les États-Unis et les pays européens, ou encore le Japon et la Corée sur des questions fondamentales de la politique agricole se sont plutôt renforcées constitue un facteur aggravant. En effet, ce sont deux tendances qui s'opposent. Le premier groupe d'États souhaite parvenir à la suppression radicale des aides et à la libéralisation complète du commerce agricole. Le second groupe entend garantir le caractère durable et multifonctionnel de l'agriculture, et soutient donc le maintien d'une protection vis-à-vis de l'extérieur et de certaines mesures de politique agricole. Étant donné cette situation initiale, la Commission et les gouvernements des États membres devront accomplir de grands efforts pour défendre les intérêts légitimes de l'agriculture européenne et pour garantir à l'agriculture les conditions cadres qui lui permettront également à l'avenir de fournir des prestations multifonctionnelles.

6.1.2. Après la décision de la réforme de la PAC, le Conseil européen de Berlin a fait la déclaration suivante:

"Les efforts entrepris, notamment en termes de réduction des prix de soutien, constituent une contribution essentielle de la Communauté européenne à la stabilisation des marchés agricoles mondiaux. Le Conseil européen considère que les décisions adoptées en matière de réforme de la PAC dans le cadre de l'Agenda 2000 constitueront des éléments essentiels pour la définition du mandat de négociation de la Commission en vue des futures négociations commerciales multilatérales à l'OMC."

Le Comité renvoie aux avis du CES sur la réforme de la PAC, dans lesquels certains aspects des négociations de l'OMC ont été abordés. Dans l'avis sur "Les aspects agricoles de la communication de la Commission""Agenda 2000"(11), le Comité préconise, lors des prochaines négociations de l'OMC, "de ne pas renoncer à toute protection extérieure qui s'avérerait nécessaire" et souligne la nécessité "d'introduire des normes environnementales et sociales à l'échelle mondiale".

6.2. Le Comité suit avec une grande attention les initiatives de l'Union concernant la conclusion, au niveau bilatéral ou régional, d'accords de libre-échange. Une pression considérable est exercée pour inclure l'agriculture dans ce type de réglementation de zones de libre échange. Dans ce contexte, il convient toutefois de se demander de façon critique dans quelle mesure des accords de libre-échange intégrant l'agriculture sont compatibles avec l'objectif de garantir le modèle agricole européen. Il faut tenir compte du fait que, dans le cas d'une poursuite de la libéralisation du commerce agricole international dans le cadre de l'OMC ou en raison d'accords de libre échange, l'agriculture paysanne subira une pression énorme, y compris dans un certain nombre de pays en voie de développement.

6.3. L'élargissement aux PECO comporte pour l'UE d'énormes défis politiques et institutionnels, et représente également un défi de taille pour l'agriculture de l'UE. Le Comité s'est exprimé de manière détaillée sur ce sujet dans plusieurs avis, en particulier dans celui sur les "Implications pour la PAC de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale"(12).

6.3.1. L'agriculture est, avec les questions de l'environnement, de la libre circulation des personnes, des services et de la sûreté nucléaire, l'un des secteurs les plus complexes en termes d'élargissement de l'UE aux PECO, dont les conséquences pour les deux parties auront une très grande portée. Les retombées effectives sur les marchés agricoles de l'UE, sur les engagements OMC et/ou sur le budget communautaire dépendront également, dans une mesure déterminante, des éléments suivants:

- quand auront lieu les premières adhésions;

- sous quelle forme et pour combien de temps seront établis des régimes transitoires (par exemple en ce qui concerne l'attribution de primes dans le cadre des organisations de marché);

- sous quelle forme et dans quelle mesure les réglementations quantitatives (quotas, cheptels de référence) seront d'application;

- si et dans quelle mesure des alternatives de production seront mises en oeuvre dans le domaine des énergies et des matières premières renouvelables à usages industriels

6.4. L'ONU estime que la population mondiale actuelle d'environ 6 milliards d'êtres humains atteindra 8 milliards environ dans les 20 prochaines années. Cela entraînera inévitablement une forte augmentation des besoins en nourriture, tandis qu'il faudra prendre en compte l'insuffisance du pouvoir d'achat dans de nombreux pays.

L'agriculture européenne devra exploiter les possibilités offertes par une demande mondiale croissante, mais pas à n'importe quel prix.

7. Politique de consolidation du modèle agricole européen

7.1. Le Comité estime que l'attachement au modèle agricole européen et la nécessité d'adapter l'agriculture européenne au nouveau contexte économique en mutation ne sont pas contradictoires. Cela signifie cependant que les agriculteurs ne sont pas les seuls sollicités, et que la politique agricole commune doit répondre à des exigences particulières. Le Comité estime que la "politique de consolidation du modèle agricole européen" répond à la nécessité de renforcer et de continuer à développer la politique agricole souhaitée par tous au moyen de mesures concrètes. Cela suppose toutefois que, au-delà des prochaines négociations de l'OMC, la marge de manoeuvre nécessaire en matière de politique agricole reste garantie à l'UE et aux États membres.

7.2. Pour pouvoir tirer de bonnes conclusions pour l'avenir, il convient d'évaluer d'abord dans quelle mesure la PAC qui existait jusqu'à présent a rempli l'objectif de garantir le modèle agricole européen, et dans quelle mesure la PAC récemment réformée pourra satisfaire à cette exigence. Il se pose en particulier la question de savoir comment garantir, à l'avenir encore, avec le durcissement de la concurrence, les différentes missions de l'agriculture multifonctionnelle.

7.3. Réforme de la PAC de 1992

7.3.1. Au cours de son histoire, la PAC s'est régulièrement adaptée aux changements de situation. La première réforme globale date de 1992. Elle avait notamment pour objectifs de:

- maintenir en activité un nombre suffisamment élevé d'agriculteurs, afin de préserver l'environnement et le modèle de l'exploitation agricole familiale;

- freiner la production dans les proportions nécessaires au rétablissement de l'équilibre du marché;

- introduire des méthodes de production extensives;

- encourager la compétitivité et l'efficacité de ce secteur, afin que l'agriculture européenne puisse conserver son rôle sur le marché mondial.

7.3.2. Le Comité s'est penché sur les conséquences de la réforme de la PAC de 1992 avec un avis d'initiative(13), dans lequel il constatait notamment qu'une partie des objectifs, comme la suppression des excédents, une orientation plus forte de la production en fonction d'exigences écologiques, et la stabilisation des revenus, ont pu être atteints dans une certaine mesure. On peut toutefois déplorer le fait que l'on n'ait pu freiner la tendance à poursuivre la concentration de la production agricole, ce qui est cause d'une perte constante d'emplois dans l'agriculture. Ce qui avait été constaté dès le début de l'année 1997 dans cet avis d'initiative s'est vu confirmer dans les développements ultérieurs. Tant le nombre des entreprises agricoles que celui de la main-d'oeuvre, ont diminué à peu près dans les mêmes proportions qu'avant la réforme (3,7 % par an en moyenne).

7.3.3. Il convient d'évaluer positivement le fait que les revenus aient à nouveau connu une évolution plus favorable après la réforme que dans les années qui l'avaient précédée. Il ne faut toutefois pas ignorer que l'augmentation de la valeur ajoutée nette(14) par travailleur est essentiellement liée à l'exode rural, en dépit d'une forte augmentation des paiements directs, due à la réforme. En outre, il faut considérer que l'écart entre les revenus agricoles et les revenus non agricoles est en moyenne toujours important.

7.3.4. Le modèle agricole européen remplit une variété de fonctions. Étant donné les problèmes actuels, tels que notamment l'entrave à la multifonctionnalité en raison du vieillissement des exploitants, l'abandon de l'exploitation de certaines régions ainsi que les dégradations causées à l'environnement par la production agricole, on ne peut pas dire que les conditions-cadres qui prévalent actuellement en matière de politique agricole répondent dans une mesure appropriée à la nécessité de garantir le modèle agricole européen. Le Comité attire toutefois l'attention sur le fait qu'il ne faut pas juger uniquement la PAC, mais également la politique des États membres dans la mise en oeuvre des mesures européennes d'organisation des marchés et des programmes d'aide.

7.4. Réforme de la PAC de 1999

7.4.1. Les mesures de réforme décidées à Berlin entreront en vigueur au début de l'année prochaine. Même si les réformes sont moins ambitieuses que celles proposées par la Commission, leurs conséquences seront déjà tangibles à moyen terme.

7.4.2. Les réductions de prix qui ont été décidées renforcent d'une part la compétitivité de l'agriculture de l'UE par rapport aux concurrents des pays tiers, mais comportent d'autre part pour les actifs du secteur agricole une nouvelle baisse de la part provenant des recettes du marché dans la composition de leur revenu. Les paiements directs deviendront encore plus importants pour les revenus agricoles, mais souvent, ils ne rempliront pas totalement leur rôle de compensation. La couverture correcte des coûts est toutefois indispensable à la viabilité des exploitations agricoles.

7.4.3. L'octroi de paiements directs sera, ou pourra être soumis à des conditions supplémentaires. Cela comportera d'une part une surcharge administrative et, d'autre part, le risque qu'une partie seulement des paiements directs possibles pourra effectivement être octroyée.

7.4.4. La décision arrêtée à Berlin de stabiliser d'ici à 2006 le coût réel de la politique agricole commune au niveau de 1999 signifie que la marge de manoeuvre financière pour réaliser les tâches prévues est très limitée. Selon le Comité, cet état de fait se répercutera en particulier sur le deuxième pilier de la politique agricole commune, la politique de développement de l'espace rural. Il craint que l'objectif louable d'un développement durable de l'espace rural ne puisse en fin de compte être réalisé, comme il a déjà eu l'occasion de l'exprimer dans l'avis sur la "Réforme PAC/Financement (Agenda 2000)"(15).

7.4.5. Tant le Conseil des ministres de l'Agriculture que les chefs d'État et de gouvernement se sont efforcés, par cette réforme, à la fois de relever les nouveaux défis lancés à l'agriculture européenne et de se conformer aux principes établis par le Sommet de Luxembourg. Le Comité craint toutefois que la pression sur le revenu des agriculteurs ne se renforce considérablement et que la poussée en direction d'une concertation accrue ne s'intensifie à l'avenir.

7.5. La PAC doit encourager les initiatives individuelles et promouvoir la compétitivité

7.5.1. L'accord entre les chefs d'État et de gouvernement sur la réforme de la PAC a permis de définir les conditions de la production agricole, du moins pour les prochaines années. Le débat sur la PAC ou sur d'importantes composantes de celle-ci se poursuivra tantôt dans le contexte des prochaines négociations commerciales de l'OMC, tantôt sous la pression prévisible en faveur d'une libéralisation plus poussée, tantôt dans la perspective de l'élargissement à l'Est.

Il est toutefois déterminant de dégager un consensus fondamental sur la nécessité de prendre un certain nombre de mesures de politique agricole afin de garantir le modèle agricole européen et le caractère multifonctionnel de l'agriculture.

7.5.2. Comme indiqué dans l'introduction, le modèle agricole européen nécessite certaines prestations de la part des travailleurs du secteur agricole. Étant donné que la multifonctionnalité de l'agriculture constitue une demande incontestée de la société des États membres de l'UE, il convient de garantir aux travailleurs du secteur agricole, de manière tout aussi incontestée, un niveau de vie équitable conformément à l'article 33 du Traité constituant la Communauté européenne.

7.5.3. Le Comité estime que les agriculteurs devront, à l'avenir plus encore que durant les décennies précédentes:

- réagir à temps aux modifications du marché pour exploiter de nouveaux débouchés;

- utiliser les possibilités offertes par le progrès technique dans la mesure nécessaire à l'optimisation de la production et dans le respect des principes de durabilité et de protection de l'environnement;

- recourir à la coopération entre entreprises par exemple sous forme de coopératives, pour diminuer les coûts de production d'une part, et pour améliorer leur position sur le marché d'autre part;

- augmenter la valeur ajoutée en diversifiant les produits, en améliorant la qualité de la production et en utilisant de manière ciblée les occasions offertes par le marché;

- profiter également des possibilités de gain supplémentaires quand elles se présentent et peuvent être exploitées à bon escient.

Les mesures de politique agricole au niveau de l'Union ou des États membres doivent aussi viser à soutenir l'initiative personnelle.

7.5.4. Les prestations multifonctionnelles que l'on attend de l'agriculture européenne nécessitent donc, outre de nouveaux instruments de la PAC, comme par exemple une assurance couvrant la perte des récoltes et des recettes, la poursuite d'une politique des prix et des marchés reposant en principe toujours sur les trois éléments principaux de la PAC: marché unique, préférence communautaire et solidarité financière.

7.5.5. Comme on l'a déjà affirmé à plusieurs reprises, une agriculture compétitive et productive constitue un élément important du modèle agricole européen. On demande aux agriculteurs d'utiliser les possibilités existantes pour renforcer leur compétitivité. Celle-ci ne dépend toutefois pas exclusivement du prix auquel les produits peuvent être proposés, mais également de la qualité, de l'image de marque et de la provenance des produits agricoles.

Les consommateurs attendent davantage d'informations sur les méthodes de production, l'origine et la qualité. Le marquage et la traçabilité des produits alimentaires deviennent de plus en plus importants. Celui qui répond à ces attentes a d'autant plus de chances d'échapper en partie à la concurrence croissante sur les prix (due principalement à la concentration dans le commerce des produits alimentaires) et d'obtenir une meilleure rémunération de ses produits. Il faut de même utiliser les possibilités existantes de différencier les produits de manière positive dans le cadre des réglementations de l'UE sur la protection des indications géographiques, des appellations d'origine(16) et des attestations de spécificité(17); il est décisif, à cet égard, de supprimer les éventuels obstacles administratifs et les charges financières qui pèseraient sur le demandeur.

7.5.6. Les grands progrès scientifiques et de la technique agricole ont permis d'augmenter le rendement de la production agricole dans des proportions considérées comme impossibles il y a quelques dizaines d'années. Les agriculteurs n'ont pas été les seuls bénéficiaires de cette évolution, mais ce sont plutôt les consommateurs et la société dans son ensemble qui en ont profité, puisqu'elle s'est traduite par une augmentation de la prospérité. Le Comité juge nécessaire que l'agriculture européenne puisse utiliser à l'avenir également les nouvelles évolutions du progrès technique, en particulier grâce à la biotechnologie. Il faut toutefois veiller à répondre aux exigences écologiques et aux attentes de la société à l'égard de la production agricole, mais aussi éviter, voire rémunérer et compenser les désavantages dans la concurrence provoqués par les limitations. Quoi qu'il en soit, il est nécessaire que L'Europe déploie un effort accru de recherche agricole en vue du développement de technologies porteuses d'avenir. Cet effort est également nécessaire pour favoriser une plus grande autonomie.

7.5.7. Afin de répondre aux exigences de protection de la nature, de l'environnement et des animaux, de qualité des produits et de santé, des réglementations appropriées sont nécessaires, qui doivent, au besoin, être mises à jour sur la base des nouvelles connaissances. Comme il est dit au paragraphe 2.6, les dispositions et les exigences de l'UE en matière de production, qui sont généralement plus sévères, peuvent entraîner pour les exploitants agricoles européens des désavantages considérables en termes de compétitivité. Il convient d'accorder une attention toute particulière à ce phénomène, en raison de l'internationalisation croissante des échanges agricoles. Afin de garantir des conditions de concurrence équitables également au sein du marché unique, tous les États membres doivent appliquer des exigences équivalentes en matière de normes de qualité, d'environnement et de protection des animaux.

Le Comité estime donc, comme il l'a déjà demandé à plusieurs reprises dans ses avis, que des normes importantes pour la production agricole doivent également être garanties par des règles contraignantes au niveau international, afin d'empêcher l'apparition de distorsions de concurrence insurmontables. En outre, pour l'établissement de nouvelles règles de production et, le cas échéant, l'adaptation aux nouvelles connaissances ou conditions, il convient de procéder en ne transposant que le strict nécessaire, et en renonçant à ce qui ne se justifie pas objectivement.

7.6. Conserver les fonctions essentielles de l'organisation du marché

7.6.1. Le Comité part du principe que la production agricole destinée au marché doit rester à l'avenir pour les agriculteurs la source de revenu essentielle et, partant, un élément indispensable du modèle européen. Les marchés agricoles sont particulièrement exposés aux fluctuations des prix. Les grandes fluctuations de prix comportent souvent de faux messages pour le marché, elles conduisent périodiquement à de fortes pertes et, à long terme, elles ne sont pas non plus avantageuses pour les consommateurs(18). Les organisations de marché représentent dès lors, dans ce contexte, un filet de sécurité. Elles ne doivent toutefois pas conduire à des distorsions du marché. La production agricole devra, à long terme, être orientée en fonction des conditions du marché.

7.6.2. Il doit toutefois être clair qu'il faut, comme par le passé, adapter régulièrement les organisations de marché aux évolutions des conditions du marché et de la concurrence. Cependant, cela ne signifie pas qu'il faille renoncer à des pans entiers d'une organisation, comme par exemple les dispositions concernant les importations et les interventions, ou des instruments d'orientation de l'offre, qui ont prouvé leur efficacité.

7.6.3. Il faut partir du principe que les entreprises agricoles des États membres de l'UE ne seront généralement pas davantage en mesure à l'avenir de produire durablement aux prix du marché mondial, hormis quelques exceptions et situations de marché particulièrement favorables (voir à ce sujet les réflexions développées dans les paragraphes 2 et 4). Au contraire, la multifonctionnalité de l'agriculture européenne prendra à l'avenir de plus en plus d'importance pour la société dans son ensemble. Étant donné que les différences déjà mentionnées dans les conditions de production subsisteront à l'avenir et que la production agricole de l'UE sera soumise à de nouvelles exigences, éventuellement plus sévères, le Comité considère qu'il est nécessaire de prévoir également, pour l'avenir, une protection extérieure adaptée.

Dans la mesure où la protection extérieure est réduite, il est absolument indispensable, afin que l'agriculture européenne soit multifonctionnelle, que les services d'utilité publique fournis par les entreprises agricoles soient suffisamment rémunérés grâce à une augmentation correspondante des paiements directs, et que ces derniers soient maintenus. Il faut tenir compte de cette réalité non seulement lors des négociations de l'OMC, mais aussi lors des négociations menées par l'UE avec des pays tiers ou des groupes d'États en vue de la conclusion d'accords de libre-échange.

7.6.4. Le Comité invite la Commission à mettre tout en oeuvre pour que, lors du prochain cycle de négociations commerciales de l'OMC, les négociations portent non seulement sur une nouvelle réduction de la protection extérieure, mais aussi sur l'introduction d'exigences minimales contraignantes en matière sociale et environnementale, applicables à tous les États membres de l'OMC afin de créer des conditions de concurrence équitables, comme le Comité l'avait demandé notamment dans l'avis d'initiative sur "L'organisation mondiale du commerce (OMC)"(19). Dans la mesure où des progrès seront obtenus dans le sens d'une législation contraignante pour instaurer un commerce agricole équitable dans le cadre de l'OMC, il sera également justifié de poursuivre la libéralisation du commerce international.

7.6.5. La sécurité et la qualité des produits alimentaires, la santé des personnes, des animaux et des plantes, mais également les méthodes d'élevage adaptées aux besoins des animaux sont des exigences de la population qui doivent être progressivement intégrées dans l'agriculture européenne et qui sont inscrites de plus en plus fréquemment dans le droit européen à travers les textes concernés. Le Comité se félicite de l'importance que la Commission attache à ces questions et de son intention de les aborder comme telles au cours des négociations. L'objectif doit être de parvenir à des réglementations qui empêchent de contourner les dispositions strictes de l'UE par des importations sources de distorsion de concurrence en provenance de pays tiers qui ne disposent pas d'une législation aussi stricte ou de mettre en péril des secteurs entiers de production. Chaque État doit avoir la possibilité de répondre aux préoccupations essentielles de ses consommateurs. Le Comité juge nécessaire, pour atteindre cet objectif, l'application du "principe de prévention" (article 5.7 de l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires - MSP) à partir d'une évaluation homogène du risque au sein de l'OMC, conformément à la proposition de la Commission.

7.6.6. Le Comité demande que les prochaines étapes de la libéralisation soient différenciées en fonction des différentes situations et exigences de chacun des secteurs de production. En outre, il faut prévoir des mécanismes pour appréhender les fluctuations monétaires. Le Comité estime qu'il est indispensable de prolonger la clause de paix au-delà de 2003. Il en va de même pour la clause de sauvegarde spéciale prévue à l'article 5 des accords agricoles de l'OMC.

7.6.7. Dans un contexte mondial de division du travail, les exportations jouent un rôle essentiel. Pour les raisons exposées dans plusieurs paragraphes de cet avis, les "restitutions à l'exportation" continueront à jouer un certain rôle à l'avenir, comme instrument de l'organisation de marché. L'objectif est, quoi qu'il en soit, de conclure des accords internationaux qui tendent à réduire le plus possible toutes les formes de soutien aux exportations, afin d'établir des conditions de concurrence équitables sur les marchés internationaux. Le Comité préconise toutefois que:

- l'agriculture européenne entreprenne tous les efforts afin de tirer parti de son atout local sur ses marchés, y compris en se conformant totalement aux attentes des consommateurs de produits alimentaires (réduction de la dépendance à l'égard de l'exportation);

- les possibilités d'exportation soient exploitées, en particulier dans le cas des produits de l'agriculture et/ou l'industrie de transformation européenne qui disposent d'avantages comparatifs, d'une demande mondiale solvable et qui peuvent être exportés en partie même sans restitutions;

- à travers l'utilisation d'instruments d'orientation de l'offre, on puisse non seulement garantir le respect des engagements actuels de l'OMC, mais aussi éviter les exportations "à tout prix";

- la politique d'exportation de produits agricoles de l'UE prenne également en compte les différences tenant à la situation de l'agriculture dans les pays importateurs, en particulier dans les pays en développement.

7.6.8. Sur la question des aides à l'exportation, il faut s'attendre à des divergences particulièrement importantes dans les prochaines négociations de l'OMC. Les accords sur l'agriculture de l'OMC ont certes clairement reconnu, à l'article 10 paragraphe 3, les crédits à l'exportation et les garanties de crédits à l'exportation comme des subventions à l'exportation, mais ils n'ont fixé aucune discipline. Il était prévu d'arriver à un accord sur ce point lors de la phase d'application du cycle d'Uruguay, mais aucun progrès n'a été réalisé. Les prochaines négociations ne doivent pas conduire à de nouvelles restrictions en matière d'aides à l'exportation, qui ne seraient pas assorties de disciplines des crédits à l'exportation et des garanties de crédits à l'exportation. Étant donné qu'à l'avenir, les prix du marché mondial demeureront en règle générale inférieurs aux prix communautaires, aucun accord ne devrait être conclu sur l'élimination des aides à l'exportation.

7.7. Paiements directs fonctionnels

7.7.1. La multifonctionnalité de l'agriculture européenne comporte des prestations qui jadis étaient rémunérées plutôt de façon satisfaisante par la recette du marché. Cela se vérifie de moins en moins, de sorte que les paiements directs prennent de l'importance dans la composition du revenu des agriculteurs. Certes, ils ont un rôle important, mais ils ne peuvent constituer qu'un revenu complémentaire, puisque l'agriculteur est un entrepreneur qui produit pour le marché et qui doit donc tirer principalement son revenu de la recette du marché.

7.7.2. La réforme de la PAC de 1992 a représenté une étape essentielle vers le développement des paiements directs, tendance qui s'accentue. Il est décisif, pour les agriculteurs, et notamment pour l'idée qu'ils se font d'eux-mêmes, que ces paiements ne fassent pas continuellement l'objet de controverses politiques, et que l'on précise clairement leur finalité, mais aussi que ces paiements soient garantis à long terme.

7.7.3. Le Comité soutient expressément le principe de paiements directs fonctionnels et d'une protection durable de cet instrument de la PAC qui gagne en importance. On doit donc distinguer entre:

- les paiements directs utilisés comme règlement de prestations d'utilité publique qui n'ont pas de cours du marché;

- les paiements directs utilisés pour compenser des baisses de prix dans la mesure où elles se justifient;

- les paiements directs utilisés pour compenser des difficultés naturelles permanentes et immuables.

Étant donné que la réforme dans le cadre de l'Agenda 2000 a en partie renoncé à ce principe, le Comité estime que des conséquences négatives, du moins à long terme, sont à craindre.

7.7.4. Dans l'intérêt de l'acceptation générale des paiements directs, le Comité souligne la nécessité de les motiver suffisamment. Si toutefois les conditions d'accès à ces paiements devenaient de plus en plus difficiles, le nombre des agriculteurs susceptibles de les remplir diminuerait, et on pourrait se demander si les objectifs initiaux peuvent encore être atteints.

Il ne serait certes pas pertinent que, d'une part, des exigences trop strictes rendent encore plus difficile l'adaptation, tout en empêchant, d'autre part, un renforcement de la compétitivité au niveau international. Il faut également veiller à ce que l'administration de paiements directs, comme celle des autres mesures d'aide, soit la plus efficace possible et évite la surcharge bureaucratique.

7.7.5. La capacité de la Communauté à défendre la réforme de la PAC dans le cadre des prochaines négociations de l'OMC constituera pour elle un test. La Commission a assuré à plusieurs reprises que les primes prévues dans le cadre de l'organisation de marché, modifiées ou nouvelles, sont compatibles avec les exigences de la "boîte bleue" ("blue box") et seront défendues avec toute l'énergie possible pour être garanties à long terme. Le Comité juge cette garantie absolument nécessaire, puisque l'approche des mesures "bleues", retenue pour une orientation de l'offre, a fait ses preuves. De même, il est nécessaire de garantir la "boîte verte" ("green box"), étant donné que les "mesures vertes" sont devenues plus importantes, ont une influence minime sur le commerce et sont indispensables comme instrument d'indemnisation de certaines prestations fournies par l'agriculture.

7.7.6. La tendance de la PAC, qui s'est accentuée depuis 1992, à réduire le financement des mesures de soutien des prix et à augmenter en revanche les paiements directs, rend les revenus des agriculteurs de plus en plus dépendants du budget de la Communauté. Le Comité souligne que, pour pouvoir donner aux agriculteurs la sécurité dont ils ont besoin, il convient de garantir à long terme la base financière des paiements directs.

7.8. Politique en faveur du développement de l'espace rural

7.8.1. Une grande importance est accordée aux mesures prises dans le cadre d'une politique intégrée de développement des zones rurales, le deuxième pilier de la PAC. Il s'agit essentiellement du regroupement des mesures d'accompagnement existantes (programme d'environnement et sylviculture), de mesures relevant de la politique agricole structurelle (ancien objectif 5a), ainsi que de programmes d'aide limités jusqu'à présent à certaines zones relevant des objectifs.

7.8.2. Le Comité considère que ce regroupement de mesures est pertinent, car il permet de prendre davantage en compte l'objectif de renforcer la politique intégrée en faveur des zones rurales, en s'attachant tout particulièrement à l'agriculture. La politique de développement des zones rurales remplit une fonction indispensable, mais elle ne peut toutefois pas remplacer les instruments traditionnels de la PAC. Le Comité regrette que le budget prévu corresponde uniquement aux dépenses engagées jusqu'à présent. Pour satisfaire aux exigences effectives, en particulier en vue de garantir la multifonctionnalité de l'agriculture dans toutes les régions de l'UE, un cadre budgétaire plus important s'impose.

7.8.3. La pression croissante de la concurrence nécessite un renforcement de la position des agriculteurs sur le marché, notamment grâce à des entreprises de commercialisation et de transformation compétitives, les coopératives remplissant à cet égard une fonction déterminante. Les mesures de soutien prévues dans ce domaine par le règlement sur le "développement rural" jouent un grand rôle. Le Comité espère une mise en oeuvre ciblée et efficace et considère en outre les mesures de commercialisation ciblées comme un élément important susceptible de renforcer cette position sur le marché intérieur et sur les marchés tiers. Elles doivent avoir essentiellement pour objectif de permettre aux agriculteurs de réaliser une valeur ajoutée plus importante et d'utiliser davantage les ressources endogènes des régions, afin d'améliorer durablement le potentiel économique des zones rurales.

7.8.4. La réforme de la PAC prévoit un développement des compensations, qui sont importantes pour les agriculteurs des zones défavorisées. Il s'agit d'un instrument très utile pour garantir l'activité agricole dans ces régions. Ces paiements directs, dont l'efficacité est prouvée et largement reconnue, ont pour fonction de compenser les désavantages naturels permanents. Le Comité demande que ce principe soit conservé et qu'il ne soit pas confondu avec d'autres objectifs de la PAC.

7.8.5. Le Comité estime que la fonction de production est également nécessaire afin de maintenir une diffusion de l'agriculture dans les régions défavorisées et de garantir la multifonctionnalité des entreprises agricoles dans ces régions. Il se prononce donc en faveur de mesures spécifiques visant à maintenir la production même dans des conditions difficiles. Il en va ainsi des produits pour lesquels il n'existe pas de réelle alternative, comme la production laitière ou l'élevage bovin ou ovin dans certaines régions.

7.9. Possibilités d'emploi et de revenu complémentaires ou alternatifs pour les agriculteurs

7.9.1. Le fait que les agriculteurs perçoivent des revenus de différents secteurs en raison de la diversification de leurs activités n'est pas nouveau. Dans certains États membres, ce phénomène peut être plus accentué en raison des structures et des conditions locales existantes. Souvent les agriculteurs sont amenés à chercher des possibilités d'emploi supplémentaires, à cause de la baisse du revenu résultant de l'activité agricole, qui se vérifie dans un grand nombre d'exploitations, mais également en raison d'attentes personnelles en matière de revenu.

7.9.2. Ces possibilités d'emploi supplémentaires peuvent contribuer à consolider la situation économique des exploitations agricoles. Les programmes de développement rural doivent absolument porter en priorité sur l'emploi en général et sur la création de possibilités d'emploi et de revenu supplémentaires pour les agriculteurs et leurs familles. Le Comité soutient cette stratégie, mais il demande, afin de garantir une mise en oeuvre efficace, que soient éliminés les obstacles et les complications juridiques, étant donné que l'aide financière seule ne permet pas d'atteindre les objectifs fixés.

7.10. Le défi des matières premières renouvelables

7.10.1. Outre l'approvisionnement en denrées alimentaires et en aliments pour animaux, la fourniture d'énergie et de matières premières est une fonction importante de l'agriculture et de la sylviculture, depuis les origines. La biomasse, en tant que matière première renouvelable, acquiert à son tour une importance croissante. Les agriculteurs sont en mesure de mettre à disposition une quantité bien plus importante de biomasse utilisable comme matière première. La possibilité de renforcer la prise en charge de cette mission ne doit pas seulement être considérée comme une partie de la multifonctionnalité de l'agriculture européenne, mais elle représente une contribution essentielle à l'environnement, à l'emploi et surtout en faveur de la consolidation du modèle agricole européen.

7.10.2. La biomasse est, de plus en plus, utilisée dans certains secteurs industriels comme matière première alternative. Elle comprend différents composants végétaux de base, utilisés dans l'industrie chimique, par exemple comme produit de substitution aux détergents, aux encres d'imprimerie, ou comme fibres végétales pour la construction automobile. En raison des problèmes actuels que pose la réduction des déchets, l'emploi accru d'amidon végétal comme matière première dans l'industrie de l'emballage revêt une importance particulière. Le Comité se félicite vivement de cette évolution et se déclare dès lors en faveur d'une aide ciblée tenant compte des aspects écologiques.

7.10.3. Dans le protocole de Kyoto(20), l'UE a pris l'engagement de réduire entre 2008 et 2012 les émissions responsables de l'effet de serre de 8 % par rapport au niveau de 1990. Afin d'y parvenir, le Livre vert de la Commission européenne "Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables"(21) prévoit de multiplier par deux la part que représente l'utilisation de matières énergétiques renouvelables, qui passerait de 6 % à 12 % d'ici 2010. La biomasse joue à cet égard un rôle important.

7.10.4. Outre sa fonction importante pour l'environnement, l'utilisation accrue de la biomasse dans l'alimentation en énergie a un effet important sur l'emploi. Le Livre vert de la Commission (cf. étude TERES II)(22) estime qu'à moyen terme, d'ici 2010, 500000 postes de travail (nets) pourront être créés.

7.10.5. Le Comité préconise qu'outre un soutien financier suffisant de la biomasse comme matière première renouvelable, des mesures réglementaires appropriées soient également prises pour faciliter son utilisation dans le secteur de l'énergie et en tant que matériel, comme par exemple:

- l'amélioration de la position concurrentielle des sources d'énergie renouvelables par rapport aux sources d'énergie fossiles, comme le font déjà certains États membres par le biais de la politique fiscale;

- une réglementation à l'échelle de l'UE concernant l'utilisation de combustibles biologiques lorsque cela se justifie d'un point de vue économique et écologique;

- la promotion de l'utilisation accrue d'électricité et de chaleur produites à partir de la source d'énergie renouvelable qu'est la biomasse;

- la suppression des limitations prévues par l'accord de Blair House pour les graines oléagineuses;

- la suppression des obstacles administratifs à la plantation de produits de cultures arables non destinés à l'alimentation.

Le Comité préconise en outre d'intensifier la recherche dans le but de rendre la biomasse plus compétitive par rapport aux matières premières fossiles, et de développer de nouvelles possibilités de mise en valeur, par exemple dans l'industrie chimique ou dans la construction de véhicules.

8. Conclusions

8.1. Le modèle agricole européen doit être considéré comme une composante d'une approche autonome en matière de politique sociale et économique, qui caractérise depuis quelques dizaines d'années déjà les pays européens. Il doit être compris comme le modèle politique d'une agriculture caractérisée par des exploitations familiales, axée sur le principe de la durabilité économique, sociale et écologique, et qui est en mesure de fournir les différentes prestations demandées par la société, donc multifonctionnelle.

8.2. Le Comité est conscient de l'importance du fait que la Commission européenne, les gouvernements des États membres et les organisations professionnelles des agriculteurs européens se réclament expressément du modèle agricole européen. Toutefois, bien que cette reconnaissance soit positive, il ne faut pas oublier qu'en fin de compte le facteur décisif est la syntonie entre ce modèle et la politique mise en oeuvre.

8.3. L'attachement au modèle agricole européen ne doit pas être considéré comme incompatible avec l'exigence, pour les agriculteurs, de s'adapter aux conditions cadres économiques en perpétuelle évolution, pour les exploitations agricoles, d'être compétitives et pour la production, de répondre aux exigences du marché.

8.4. Il devrait être incontesté que le modèle agricole européen représente la condition décisive pour que la multifonctionnalité de l'agriculture, telle que l'attend la société, soit toujours garantie à l'avenir. Une agriculture orientée exclusivement vers la compétitivité internationale ne pourra pas remplir ces exigences.

8.5. Le Comité voit dans la "politique en faveur d'une consolidation du modèle agricole européen" la nécessité de stabiliser le modèle de politique agricole souhaité par tous au moyen de mesures politiques concrètes. Il faut faire en sorte qu'à l'avenir, y compris sous la pression toujours accrue de la concurrence, il soit possible de garantir les différentes prestations de l'agriculture multifonctionnelle.

8.6. Une agriculture compétitive et efficace constitue un élément important du modèle agricole européen. Le Comité prévoit que les agriculteurs devront à l'avenir exploiter, encore davantage que par le passé, les possibilités existantes pour renforcer leur compétitivité, pour saisir les occasions offertes par le marché et pour trouver des emplois et/ou des revenus supplémentaires, et qu'il faudra encourager dûment les initiatives privées. Le progrès technique est également indispensable à l'amélioration de l'efficacité. Le Comité considère toutefois qu'une compensation appropriée est justifiée et nécessaire, lorsque les limitations imposées aux exploitations agricoles pour des raisons écologiques ou éthiques, ou encore celles dues aux exigences de la société sont cause de désavantages en termes de concurrence et que ce handicap ne peut être compensé par une augmentation des prix.

8.7. Dans les États membres de l'UE, la multifonctionnalité de l'agriculture n'est pas compatible avec les exigences de production qui prévalent actuellement, ni avec les conditions du marché mondial. Les organisations de marché, les paiements directs fonctionnels, les mesures en faveur de la politique structurelle agricole et les programmes d'aide aux zones rurales ont une fonction indispensable. Les prestations fournies doivent être rémunérées de manière adéquate.

8.8. L'agriculture européenne doit rester orientée vers la production et proposer des produits alimentaires sains et d'une qualité irréprochable. Elle joue un rôle de plus en plus important comme fournisseur de matières premières pour le secteur non alimentaire, elle doit oeuvrer de façon compatible avec l'environnement et durable, être en mesure de fournir les prestations d'intérêt public que l'on attend d'elle. Elle doit se fixer d'autres exigences que, par exemple, l'agriculture du continent américain, et elle doit s'affirmer dans un contexte où les prix sont relativement élevés. Cela signifie qu'une protection extérieure adaptée sera toujours nécessaire, mais également que l'on ne pourra faire l'économie d'autres éléments importants des organisations de marché.

L'adhésion au "modèle agricole européen" nécessite donc également de ne pas remettre en question, lors des prochaines négociations dans le cadre de l'OMC, les importantes composantes de la PAC. Le principe fondamental doit être le suivant: dans la mesure seule où des progrès seront accomplis vers la garantie à l'aide de règles contraignantes de conditions de concurrence équitables dans le commerce agricole international, il sera acceptable de poursuivre la libéralisation des échanges internationaux.

Bruxelles, le 21 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Conclusions de la Présidence; SN 400/97, page 14, 13 décembre 1997.

(2) Rapport sur le Congrès de l'agriculture européenne de 1998, publié par la Confédération européenne de l'agriculture (CEA), Bruxelles.

(3) Le pourcentage de la population active travaillant dans le secteur agricole est passé de plus de 30 % dans les différents pays de l'UE au début des années 60 à 5 % à peine en moyenne actuelle de l'ensemble des pays de l'UE. Source: Eurostat.

(4) Source: Eurostat.

(5) JO C 407 du 28.12.1998.

(6) COM(1998) 158 final.

(7) Communiqué de la réunion du comité pour l'agriculture de l'OCDE, 6 mars 1998.

(8) Source: La situation de l'agriculture dans l'Union européenne, rapport de 1997.

(9) JO C 73 du 9.3.1998, p. 71.

(10) Accords sur l'agriculture de l'OMC de 1994; l'article 20 prévoit notamment une vérification des effets des négociations du GATT et l'objectif "d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché".

(11) JO C 73 du 9.3.1998, p. 71.

(12) JO C 75 du 10.3.1997, p. 4.

(13) "Bilan Réforme PAC", JO C 89 du 19.3.1997, p. 9.

(14) Valeur ajoutée nette par rapport au coût des facteurs = valeur ajoutée brute aux prix du marché moins les amortissements, moins les taxes + les subventions.

(15) JO C 407 du 28.12.1998, p. 1156.

(16) Règlement (CEE) n° 2081/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (JO L 208 du 24.7.1992, p. 1).

(17) Règlement (CEE) n° 2082/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif aux attestations de spécificité des produits agricoles et des denrées alimentaires (JO L 208 du 24.7.1992, p. 9).

(18) L'étude de la Commission européenne intitulée "Vers une politique agricole et rurale commune pour l'Europe" (European Economy n° 5/97), rédigée par des économistes agricoles compétents, apporte une justification des mesures prises par la puissance publique afin de stabiliser le marché agricole en tenant compte des particularités suivantes:

- risque élevé lié à la dépendance à l'égard des conditions météorologiques et à l'apparition de parasites et de maladies (principalement à petite échelle);

- risque du capital et du change élevés (concernant l'ensemble du secteur - l'entrée en vigueur d'une Union économique et monétaire annulant ce dernier risque dans l'espace du marché unique);

- la forte dispersion de nombreuses exploitations de petite taille qui supportent des charges importantes en termes d'immobilisation et de propriété foncière non mobiles, mais dont les disponibilités sont très limitées;

- une dépendance relativement incontournable à l'égard des processus de développement et de croissance conditionnés par les saisons et la biologie;

- des producteurs qui ne disposent individuellement que de ressources et d'informations insuffisantes sur la gestion des risques;

- l'obligation de proposer régulièrement des produits dans le cas des biens de première nécessité.

(19) JO C 101 du 12.4.1999, p. 43.

(20) Protocole de Kyoto: La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 11 décembre 1997.

(21) COM(97) 599 final du 26 novembre 1997, "Energie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables, Livre vert établissant une stratégie et un plan d'action communautaires".

(22) TERES II, Commission européenne, 1997.