Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Conseil établissant la deuxième phase du programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle Leonardo da Vinci»

(98/C 410/03)

Le 15 septembre 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 juillet 1998 (rapporteur: M. Vasco Cal).

Au cours de sa 358e session plénière des 13, 14 et 15 octobre 1998 (séance du 15 octobre), le Comité économique et social a désigné M. Vasco Cal en tant que rapporteur général et a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission a présenté fin mai 1998 une proposition de décision du Conseil visant à établir une deuxième phase du programme Leonardo, pour la période allant du début de l'an 2000 à la fin de 2004 (soit cinq ans, comme la phase en cours). Cette proposition est présentée conjointement avec la deuxième phase des programmes Socrates et Jeunesse pour l'Europe, une grande partie du texte proposé par la Commission étant commune aux trois propositions, même s'il s'agit d'actes juridiques distincts. Le Comité, du fait des aléas de son programme de travail interne, n'a pas constitué, comme il eût été souhaitable, des groupes d'étude pour examiner ces propositions, mais a désigné des rapporteurs uniques chargés de préparer les avis sur chacune de ces propositions.

1.2. Dans sa proposition concernant la deuxième phase du programme Leonardo, la Commission se fonde exclusivement sur l'article 127 du Traité (non consolidé) et propose de réduire de 19 à 3 les objectifs du programme, ainsi que d'abaisser le nombre de volets (3) et mesures (19) à 6, tout en maintenant ou en renforçant les types de projets et les deux procédures de sélection. Quant aux priorités que devra approuver, comme à l'heure actuelle, le comité Leonardo, elles seront fixées pour trois ans et non plus annuellement, la Commission se proposant de procéder à un deuxième appel à propositions à mi-parcours. Toutefois, la procédure de sélection continuera à s'effectuer sur une base annuelle. Le budget proposé pour la deuxième phase passerait des 620 millions actuels à 1 milliard d'écus.

1.3. La Commission estime par ailleurs nécessaire une plus grande décentralisation au niveau des États membres de l'organisation et de la gestion des actions et des mesures, sur base de procédures de sélection décentralisées et d'«enveloppes indicatives» par pays. Resteraient seulement au niveau communautaire de sélection (centralisée) les projets présentés par des organisations européennes, des réseaux européens, ainsi que les projets de démonstration destinés à expérimenter une coopération européenne sur des thèmes novateurs.

1.4. Les résultats déjà obtenus dans le cadre de la première phase ont été présentés par la Commission dans le rapport intérimaire du 23 juillet 1997 (). Le temps écoulé alors n'était pas suffisant pour permettre une évaluation définitive et approfondie de l'impact du programme, dont les premiers projets n'ont commencé à devenir opérationnels qu'au début de 1996.

1.5. En général, les promoteurs de projets considèrent que les résultats du programme sont positifs, malgré des critiques portant sur la complexité des procédures, les coupes budgétaires et les retards de paiement.

1.6. Le rapport d'évaluation externe commandé par la Commission et terminé en mars 1997 soulève beaucoup de questions préoccupantes quant à la gestion du programme.

1.6.1. La Commission dispose d'une unité spécialisée pour la gestion opérationnelle du programme, composée de plus de trente fonctionnaires. Elle a recours à un Bureau d'assistance technique à Bruxelles et des instances nationales de coordination ont été créées dans les États membres. Les coûts annuels de fonctionnement de ces structures sont élevés, respectivement 4,5, 8,5 et 8 millions d'écus, ces derniers provenant de l'enveloppe financière du Programme dans le cadre de la partie B du budget. Autrement dit, l'équivalent de 14 % du budget annuel pour le programme sont consacrés à la gestion du programme lui-même. Les motifs invoqués pour un taux aussi important sont: le nombre élevé d'actions, la diversité des volets, le rythme annuel des appels à propositions, la complexité des structures d'évaluation et de sélection. Il faut éviter que cette situation se reproduise lors de la mise en oeuvre de la deuxième phase du programme.

1.6.2. Le rapport d'évaluation externe réalise également une estimation des coûts encourus par les promoteurs d'actions pour la présentation de leurs propositions et pour l'adaptation de ces dernières aux contraintes financières. En additionnant cette estimation grossière aux coûts mentionnés au paragraphe précédent, le rapport estime raisonnable de conclure qu'entre 30 et 40 % des ressources sont absorbées par des tâches de gestion et d'administration (paragraphe 4.9 du rapport). Ce pourcentage repose sur des hypothèses simplistes, ne tient pas compte des participations financières des partenaires, bien que les coûts encourus soient comptabilisés, et couvre des dépenses telles que des séminaires d'animation promus par le Bureau d'assistance technique, et semble exagéré, mais il ne laisse pas de nous interpeller quant aux modes de gestion du programme.

1.6.3. Plus grave encore est le fait que le Bureau d'assistance technique se limite essentiellement à la gestion des contrats et ne prend connaissance que de leurs aspects financiers et administratifs, avec un contact direct insuffisant avec les projets et sans pouvoir procéder à une évaluation réelle. Une base de données regroupant les produits et résultats des programmes antérieurs n'est accessible qu'auprès du centre multimédia du Bureau d'assistance technique.

1.6.4. Comme les services de la Commission disposent de moins de ressources que le Bureau d'assistance technique, leur connaissance technique des projets paraît insuffisante, la diffusion des bonnes pratiques est limitée et les effets attendus sur le reste de l'activité de formation professionnelle ne sont pas suffisamment visibles. Aussi, ces aspects relatifs à l'impact du programme devraient être renforcés dans la deuxième phase de celui-ci. Malgré les sommes importantes dépensées à des tâches administratives, il n'est pas possible d'avoir accès via un «site» Internet à des informations actualisées sur les résultats des projets financés.

1.6.5. Depuis la rédaction et la publication du rapport d'évaluation de mars 1997, la mise en oeuvre du programme est passée d'une phase de lancement des actions et des projets vers la finalisation de certains projets et la réalisation des produits.

Les projets commencent à commercialiser les produits, des conférences d'animation thématiques et transnationales sont organisées pour mobiliser l'expertise des promoteurs autour de questions clés pour la politique de la formation professionnelle. Par ailleurs, l'accès aux informations sur les projets sélectionnés est rendu plus simple par la publication d'un compendium en version CD-ROM et le lancement prochain d'un site Internet avec les mêmes informations.

2. Observations générales

2.1. Le programme Leonardo devrait être un instrument de «mise en oeuvre d'une politique de formation professionnelle de l'Union européenne». Or cette dernière n'existe pas et le Conseil n'a pas démontré à ce jour la moindre volonté politique d'en définir une. Par conséquent, l'influence du programme sur les systèmes de formation professionnelle des États membres est limitée, notamment dans les États membres dont les systèmes sont les plus développés. L'impact est plus fort dans les contextes nationaux plus modestes et cet aspect devrait également être pris en considération dans la conception d'une deuxième phase, notamment en ce qui concerne les critères pour fixer le montant des enveloppes financières (annexe B).

2.2. La Commission se propose de simplifier la procédure de sélection, tout en maintenant les deux niveaux: décentralisée au niveau des États membres et centralisée au niveau de la Commission, l'accent étant mis davantage sur la première.

2.3. Compte tenu du nombre d'actions financées par le programme en cours, des résultats positifs obtenus dans un grand nombre d'entre elles et des coupes budgétaires enregistrées qui ont exigé l'adaptation des propositions présentées, sacrifiant notamment les actions de diffusion, la deuxième phase du programme devrait non seulement accorder une plus grande priorité aux actions de dissémination, mais aussi prévoir la possibilité de tirer profit plus pleinement des résultats positifs obtenus par les projets déjà financés par le programme actuel. Cette possibilité devrait être ouverte aux promoteurs actuels, pour qu'ils puissent tirer le plus grand parti de l'investissement réalisé, et le paragraphe 5 de l'article 5 (mesures de transition) devrait être modifié en ce sens. C'est à cette seule condition que les effets novateurs des projets financés par le programme Leonardo en cours pourront se faire sentir plus généralement et être capitalisés lors de la prochaine phase.

2.4. En ce qui concerne la principale composante du programme, qui absorbe près de la moitié du budget, à savoir les programmes en faveur de la mobilité physique des personnes, il est très important que des mesures concrètes soient maintenues au niveau de l'Union européenne en vue de surmonter les obstacles à la mobilité, et que les actions du programme contribuent également à identifier ces obstacles. Il s'agit notamment de l'absence d'un cadre contractuel commun, d'une reconnaissance réciproque des qualifications et d'une valorisation de la formation acquise, d'incitations insuffisantes à l'adresse des petites entreprises et de l'artisanat, de l'absence d'instruments d'accompagnement de la formation, de difficultés d'ordre linguistique, d'un manque d'information et de communication et de l'absence de dispositifs de placement. En conséquence, le Comité a approuvé la création de l'«Europass» pour la formation et préconise de prévoir, dans la deuxième phase du Programme Leonardo, des mesures spécifiques à l'intention des petites et moyennes entreprises.

2.5. Pour ce qui est des mesures d'accompagnement, la Commission a l'intention d'adopter pour la deuxième phase le même modèle de gestion et d'administration du programme, à savoir le recours à des bureaux d'assistance technique dont le financement sera cette fois-ci assuré dans le cadre de l'enveloppe globale du programme, c'est-à-dire de la partie B du budget. Outre ce qui a déjà été dit au paragraphe 1.6 ci-dessus, cette proposition appelle quelques commentaires.

2.5.1. On comprend difficilement quelle logique il y a à proposer des augmentations de crédits pour la mise en oeuvre de programmes communautaires alors que, dans le même temps, pour des considérations d'ordre budgétaire, on n'augmente pas, et on réduit même, le nombre de fonctionnaires communautaires responsables, en recourant de plus en plus à des entreprises d'assistance technique. Il est avéré que cette tendance n'est pas observée uniquement pour ce programme, mais qu'elle s'est généralisée dans les divers services de la Commission.

2.5.2. Dans un domaine tel que la formation professionnelle, où les partenaires sociaux jouent un rôle important, il devrait être fait davantage recours aux compétences techniques dont ces derniers disposent. Le rôle des partenaires sociaux, y compris les représentants des PME et de l'artisanat, ne devrait pas se limiter à une participation au Comité Leonardo institué au niveau communautaire mais devrait être également renforcé au sein des instances nationales de coordination (modification à apporter au paragraphe 3 de l'article 5).

2.5.3. La Commission prévoit de recourir à des experts indépendants pour analyser les propositions et proposer une sélection d'actions dans le cadre de la procédure centralisée. Ces experts seront nommés par la Commission après consultation des États membres et des milieux intéressés, notamment les partenaires sociaux, y compris les représentants des PME et de l'artisanat. Cependant, rien de tel n'est prévu pour la procédure décentralisée. En ce qui concerne la procédure décentralisée de sélection de propositions, et afin d'assurer le caractère transnational de l'évaluation des propositions, le programme devrait prévoir la mise en place d'un pool d'experts en provenance de différents pays, à mettre à la disposition des États membres lors de cette évaluation.

2.5.4. Compte tenu du rôle des PME et de l'artisanat dans la création et le maintien des emplois, le Comité recommande de laisser la possibilité aux représentants de ces secteurs de participer activement à tous les groupes de travail, tant au niveau européen que national.

2.6. Pour la fixation des montants des enveloppes destinées aux États membres pour les programmes transnationaux de placements et d'échanges, la Commission se propose de prendre en considération la population, le produit intérieur brut par habitant, en standards de pouvoir d'achat, la distance géographique et les coûts de transport, le poids du public cible dans la population totale, ainsi que les niveaux de chômage et de chômage de longue durée. Si les premiers critères ne soulèvent aucun problème, l'on peut se poser des questions quant au dernier. S'agissant d'actions de formation professionnelle, le critère définissant le mieux les besoins est le niveau de formation existant dans les différents pays, et c'est celui qu'il y aurait lieu d'utiliser. En conséquence, l'annexe B relative à la méthode de calcul à laquelle se réfère le deuxième paragraphe de l'article 7 devrait être modifiée en ce sens.

2.7. Concernant les enquêtes statistiques proposées, sans pour autant remettre en cause leur utilité, deux questions se posent à leur égard: la première porte sur la nécessité d'harmoniser les concepts au niveau communautaire afin que les données recueillies soient exhaustives et comparables, la seconde sur l'opportunité que les besoins en matière de collecte et de traitement statistique soient financés par le programme et que ces exercices soient réalisés par des entreprises de conseil. Il serait plus utile et plus efficace à terme qu'Eurostat et les instituts de statistique des États membres incluent dans leur programme de travail la collecte et le traitement des données liées à l'apprentissage, à la formation professionnelle, à la formation initiale, à la formation continue, sur base de concepts harmonisés.

2.8. Quant à la ventilation indicative par mesure, le CES considère qu'il y aurait lieu de renforcer les projets pilotes et les réseaux européens, qui constituent les aspects spécifiques les plus caractéristiques du programme Leonardo. Les quote-parts relatives aux enquêtes statistiques et à la mobilité seraient réduites en conséquence, ne fût-ce que parce que la majorité des projets n'est pas associée à l'expérimentation de nouvelles approches en matière de formation professionnelle.

3. Observations particulières

3.1. Concernant l'article 1er, le Comité constate que, bien que le début de la deuxième phase coïncide avec celui des nouvelles perspectives financières, qui seront en vigueur pour la période 2000-2006, la Commission a opté pour le maintien d'une période de cinq ans. Il est ainsi probable que la deuxième phase sera encore en cours avant le début du prochain élargissement, ce qui facilitera sa gestion et la préparation d'une éventuelle troisième phase. L'extension du programme aux pays candidats sera cependant d'ores et déjà assurée dans le cadre de l'article 10.

3.2. Concernant la réduction du nombre d'objectifs (article 2), la Commission suit une approche similaire à celle de la proposition de révision des Fonds structurels. Dans les deux cas, la «simplification» est présentée comme la raison de la réduction. Toutefois, dans le cas présent, il y a lieu de garder à l'esprit la nécessité de ne pas définir les objectifs d'une manière si générale que l'on ne comprendra pas la contribution spécifique du programme Leonardo et les différences entre celui-ci et les initiatives communautaires ou les actions financées par les Fonds structurels. Le fait qu'il existe d'autres programmes ayant des objectifs voisins ou similaires n'est pas négatif en soi, mais oblige à rechercher des synergies et à éviter double emploi, fragmentation et confusion.

Afin de préciser mieux le rôle du programme pour appuyer et complémenter les politiques des États membres, il y a lieu d'assurer, à cette fin, que l'ensemble des objectifs sont pertinents et ce notamment par rapport aux systèmes nationaux, et pas uniquement le 3e objectif tel que le texte est rédigé actuellement. Il y a lieu donc de modifier le 1er paragraphe comme suit:

«1. La mise en oeuvre du présent programme s'appuie sur des objectifs, en appui et en complément des systèmes de formation professionnelle et des politiques et des actions conduites par et dans les États membres, qui visent en priorité, à:».

Dans ce cas, la référence aux systèmes nationaux au sein de l'objectif c) devient caduque, et l'objectif en question se lira comme suit:

«c) consolider les processus de réinsertion dans l'emploi pour des publics en situation de précarité du fait de compétences insuffisantes ou dépassées en vue de leur meilleure intégration sur le marché du travail.»

3.2.1. Le programme Leonardo devrait compter parmi ses objectifs, outre ceux proposés par la Commission, le soutien à la contribution de la formation au renforcement du processus d'innovation et de transfert technologique au sein des entreprises, notamment en ce qui concerne les nouveaux modes d'organisation du travail. Un objectif de ce type pourrait permettre une plus grande implication des partenaires sociaux, qui est l'une des caractéristiques du programme qu'il convient de renforcer dans cette deuxième phase.

Il y a lieu d'ajouter un nouvel objectif à l'article 2 comme suit:

«d) renforcer la contribution de la formation professionnelle à la promotion et au transfert de l'innovation technologique et sociale, notamment au sein des entreprises.»

3.2.2. Concernant les objectifs proposés aujourd'hui, il conviendrait de vérifier s'ils ne feront pas double emploi avec d'autres actions au niveau communautaire, notamment dans le contexte de Fonds structurels, en particulier avec la nouvelle initiative communautaire du Fonds social européen. Malgré les caractéristiques innovatrices des actions du programme Leonardo, qui le distinguent d'autres programmes (tels que la dimension européenne de la formation professionnelle), le chevauchement d'objectifs peut être source de confusions, en particulier pour les promoteurs.

3.3. Le CES est favorable à la possibilité, prévue à l'article 3, d'associer divers types de mesures sous forme de projets intégrés et considère que ces derniers devraient être encouragés. En particulier, le programme de soutien à la mobilité des personnes en formation, qui absorbe près de la moitié du budget global, ne devrait pas se limiter aux plus jeunes et aux formateurs, et devrait toujours mettre l'accent sur la qualité de la formation, qui devrait faire l'objet d'une analyse objective.

3.4. Il est positif que l'article 4 explicite l'ensemble d'organismes et institutions publics et privés intervenant dans des actions de formation professionnelle. Il conviendrait également de traiter la question de la propriété intellectuelle des produits résultant des actions financées qui, dans bien des cas, entrave les actions de diffusion des résultats obtenus.

3.5. À l'article 5, le rôle que jouent les partenaires sociaux dans les systèmes de formation professionnelle, tant comme participants à l'élaboration des politiques de formation professionnelle que comme promoteurs des actions de formation, n'est pas suffisamment reconnu.

L'article 5, paragraphe 3, 1re phrase, est à reformuler comme suit:

«3. Les États membres veillent à prendre les mesures appropriées pour assurer la coordination, l'organisation et le suivi sur le plan national pour la réalisation des objectifs du présent programme, en associant toutes les parties concernées par la formation professionnelle, en particulier les partenaires sociaux, conformément aux pratiques nationales.»

3.6. Les procédures visant à préparer les actions conjointes (du programme Leonardo avec Socrates et Jeunesse) proposées à l'article 6 devraient être simples et transparentes. Dans les deux autres programmes, la participation des partenaires sociaux n'est pas prévue, contrairement à ce qui se passe avec le programme Leonardo, et le comité Leonardo devrait pouvoir suivre et évaluer les actions conjointes.

3.7. Les articles 7 et 8 maintiennent pour l'essentiel la composition et le mode de fonctionnement du comité Leonardo, et ne suscitent donc pas d'observations. Il aurait été utile que la Commission, dans son effort en vue de présenter un texte commun aux trois propositions à l'examen (Leonardo, Socrates et Jeunesse), propose également pour les deux autres programmes une plus grande implication des partenaires sociaux.

3.8. À l'article 9, il est positif que la Commission ait l'intention d'assurer la cohérence globale et la complémentarité avec les autres politiques et actions communautaires, et fasse notamment référence aux interventions des Fonds structurels, à la stratégie coordonnée pour l'emploi et à la nécessité que les mesures du programme soient cohérentes avec les orientations définies.

3.9. La participation des pays associés d'Europe centrale et orientale, de Chypre, de la Turquie et de Malte, prévue à l'article 10, suivra les règles applicables aux pays de l'Espace économique européen, ce qui est positif. Toutefois, concernant l'article 11 (Coopération internationale), le CES considère qu'il y a lieu de distinguer le cas des pays ayant conclu des accords d'association avec l'Union européenne et ayant développé une importante coopération culturelle, comme les pays partenaires de la Méditerranée et de l'Amérique latine, notamment ceux du Mercosur.

Bruxelles, le 15 octobre 1998.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() COM(97) 399 final.