RAPPORT DE LA COMMISSION - Enseignements tirés et convergence réalisée dans le cadre de l'application de la directive sur l'assurance-crédit à l'exportation sur opérations à moyen et à long terme

1. Introduction et contexte

1. La directive 98/29/CE du Conseil portant sur l'harmonisation des principales dispositions applicables à l'assurance-crédit à l'exportation pour les opérations bénéficiant d'une couverture à moyen et à long terme est entrée en vigueur le 7 mai 1998, vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

2. Les États membres étaient tenus de mettre en oeuvre les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à l'alignement sur cette directive au 1er avril 1999.

3. La directive a pour objectifs principaux d'assurer une harmonisation des dispositifs d'assurance-crédit à l'exportation, de réduire les distorsions de concurrence entre États membres (comme prévu par l'article 132 du traité CE et sans préjudice des règles applicables aux aides d'État, définies dans les articles 87 à 89), d'accroître la transparence et de favoriser la coopération entre entreprises de la Communauté.

4. L'article 5 (rapport et révision) de la directive précise que la Commission présente au Conseil, avant le 31 décembre 2001, un rapport sur les enseignements tirés et la convergence réalisée dans le cadre de l'application des dispositions arrêtées dans cette directive.

5. Avant d'élaborer le présent rapport, les services de la Commission ont invité quatre organisations européennes [1] à présenter leurs observations sur la directive. La FBE et l'UNICE ont répondu à cette invitation. Les observations de la FBE ont été prises en considération, tandis que celles de l'UNICE se rapportaient à d'autres problèmes posés par le crédit à l'exportation.

[1] Fédération bancaire de l'Union européenne (FBE), Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Organisation de liaison des industries métalliques et électroniques européennes (ORGALIME) et EuroCommerce.

2. Évaluation globale et résultats obtenus

6. Tous les États membres se conforment à la directive. Bien que celle-ci n'ait introduit que des changements limités dans les dispositifs d'assurance-crédit à l'exportation des États membres, son fonctionnement est satisfaisant.

7. L'incidence positive de la directive est attestée par les éléments suivants :

* La directive constitue le premier ensemble de règles et de principes communs convenus entre États membres dans le domaine de l'assurance-crédit à l'exportation, des primes, de la politique de couverture et de la transparence.

* L'augmentation des conventions de réassurance conclues entre États membres ces dernières années témoigne de l'amélioration significative de la coopération assurée à l'égard de projets communs réalisés dans les pays tiers. Une harmonisation des règles, telle qu'elle est proposée dans la directive, contribue à cette évolution.

* La transparence est un facteur important d'uniformisation et est un vecteur de discipline à longue échéance.

* La directive exerce son rôle non seulement dans les États membres, mais a des effets de retombée sur les dispositifs d'assurance-crédit appliqués à l'extérieur de la Communauté, ainsi qu'en atteste plus particulièrement l'alignement en cours des systèmes de crédit à l'exportation des candidats à l'élargissement de la CE.

8. Les États membres ont la possibilité de déroger à la directive en proposant soit des conditions de couverture plus favorables (point 47 de l'annexe de la directive : notification ex ante pour information), soit des conditions moins favorables (point 48 : notification ex post pour information). Au cours de la période faisant l'objet de la révision, un seul État membre n'a notifié aucune dérogation, tous les autres ayant fait part de dérogations se rapportant à un ou plusieurs des éléments suivants :

* Le délai constitutif du sinistre (point 24 renvoyant aux points 6(b) et (c)) : deux États membres appliquent des modalités tantôt plus favorables, tantôt moins favorables pour ce qui concerne le délai constitutif de sinistres résultant du risque de fabrication ou du risque de crédit. Deux États membres proposent des conditions plus favorables, tandis que deux autres se révèlent plus restrictifs.

* La quotité non garantie (point 9) : deux États membres stipulent expressément que le titulaire de la police n'est pas autorisé à reporter la quotité non garantie.

* D'autres écarts peu fréquents concernent la prise d'effet de la garantie (point 12, les décisions du pays de l'assureur ou du titulaire de la police (point 21), le calcul et le paiement de l'indemnité (points 27 et 28) et les frais supplémentaires (point 31) résultant de mesures prises pour limiter ou éviter une perte.

En outre, les points suivants ont été notifiés, bien qu'ils soient corrigés par l'application, en ce qui concerne le risque de crédit souverain et pays, de surprimes ou de réductions de prime conformément à l'accord OCDE sur les primes (voir aussi le paragraphe 22 du présent rapport) :

* Garantie inconditionnelle (point 6(d)) : une couverture inconditionnelle du crédit-acheteur est proposée par un État membre.

* Garantie des intérêts de retard (point 7(b)) : un certain nombre d'États membres refusent d'octroyer la couverture des intérêts de retard.

* Quotité garantie (point 8(b)) : plusieurs États membres indiquent qu'ils proposent un niveau de couverture supérieur à 95 %, mais ce niveau n'atteint 100 % que dans quatre cas seulement (crédit-acheteur, risque souverain/politique survenant dans des pays particuliers ou dans des conditions limitées). À l'inverse, la quotité garantie, plus spécialement dans le cas du risque commercial, est souvent inférieure à 95 % ou le niveau de couverture diffère, pour ce qui concerne le risque commercial, selon qu'il s'agit de crédit-fournisseur ou de crédit-acheteur.

9. Bien que, d'un point de vue général, ces écarts plus ou moins favorables semblent s'équilibrer à l'intérieur des dispositifs d'assurance-crédit à l'exportation des États membres ou entre ceux-ci, certains de ces écarts peuvent avoir une incidence décisive sur la position des exportateurs de la Communauté dans des situations de concurrence.

10. L'article 132 du traité CE dispose que :

"..., les régimes d'aides accordées par les États membres aux exportations vers les pays tiers sont progressivement harmonisés, dans la mesure nécessaire pour éviter que la concurrence entre les entreprises de la Communauté soit faussée. ..."

Au regard de cette disposition, un effort complémentaire s'impose pour répondre à cet objectif.

3. Insuffisances et améliorations possibles

3.1. Problèmes soulevés par la Fédération bancaire de l'Union européenne (FBE)

3.1.1. Niveaux des primes applicables au risque commercial

11. La FBE fait valoir que la directive n'a qu'une incidence limitée sur le niveau des primes. La date de prise d'effet de cette directive (1er avril 1999) a coïncidé avec l'entrée en vigueur des principes directeurs de l'OCDE concernant les primes et les conditions connexes, qui introduisent des niveaux minimums de prime dans le cas du risque de crédit souverain et pays, indépendamment du fait que le débiteur soit une entité privée ou publique. Un haut degré de convergence existe, de ce fait, en ce qui concerne les débiteurs souverains. À l'inverse, pour ce qui est des débiteurs publics et privés, d'importants écarts de niveaux de prime subsistent.

12. La FBE estime qu'il serait utile d'élaborer des lignes directrices générales se rapportant à la fixation des primes applicables au risque commercial et tenant compte des niveaux distincts de quotité garantie, de façon à minimiser les distorsions de concurrence.

3.1.2. Quotité garantie

13. En ce qui concerne la quotité garantie, la FBE indique que la situation ne s'est guère améliorée depuis la mise en oeuvre de la directive. Une couverture intégrale (100 % du risque) est impossible à obtenir dans la plupart des États membres et les banques commerciales sont amenées à assurer la quotité restant à couvrir.

14. Les ratios de fonds propres des banques ont tendance à être fondés de plus en plus sur les indices internationaux de solvabilité. Les banques sont tenues de couvrir une fraction (en fonction de l'indice de solvabilité) de la quotité non garantie sur leur capital propre. Une quotité garantie inférieure à 100 % a donc une incidence sur la propension des banques à financer une opération.

3.1.3. Divulgation des notifications

15. Pour ce qui concerne les procédures de notification, la FBE estime que la "transparence disciplinaire" - points 46 (notification pour décision) et 47 (notification ex-ante pour information) - devrait être rendue publique, afin de renforcer le rôle disciplinaire du marché.

3.2. Problèmes soulevés par les services de la Commission

3.2.1. Base de données crédit à l'exportation

16. Comme indiqué précédemment, la transparence peut être considérée comme l'élément moteur de l'harmonisation. Les services de la Commission ont créé une base de données crédit à l'exportation qui vise à concrétiser les principes de transparence énoncés dans la directive. L'objet essentiel de cette base est de doter les États membres et la Commission d'un instrument utile, capable de proposer, à tout instant, un panorama actualisé des dispositifs d'assurance-crédit à l'exportation de la Communauté. Cette base de données atténue, dans le même temps, le volume des notifications et permet aux États membres d'opérer une actualisation en ligne. Toute mise à jour de la base de données est automatiquement portée à la connaissance de tous ses usagers.

17. Cette base de données est déjà opérationnelle. La directive n'en préconise pas explicitement l'utilisation pour les notifications, si bien que l'adoption formelle de la base en remplacement du système de courrier électronique pour l'essentiel des flux de notifications fait défaut.

3.2.2. Différend concernant le statut du débiteur

18. Au cours de la période faisant l'objet de la révision, un seul cas de litige sur le statut du débiteur (classement en tant qu'entité publique ou privée) apparu entre États membres a finalement été résolu sans engager la procédure définie à l'article 4 (Comité) de la directive. Le statut du débiteur a une incidence importante tant en ce qui concerne le niveau de la prime perçue que la quotité de garantie proposée. L'offre peut donc être établie sur la base de conditions de couverture plus favorables.

19. Compte tenu du fait qu'un désaccord sur le statut du débiteur est extrêmement rare, la suppression du Comité pourrait être envisagée sous réserve qu'un accord puisse être trouvé sur une définition plus claire et renforcée du statut du débiteur (point 5), de façon à améliorer la sécurité juridique.

3.2.3. Nouveau délai d'établissement du rapport et d'exécution de la révision

20. Le présent rapport a été établi trois ans et demi approximativement après l'entrée en vigueur de la directive et moins de trois ans après la date de l'obligation faite aux États membres de s'y conformer. Il semble judicieux, en conséquence, de fixer le nouveau délai d'établissement du deuxième rapport à trois ans après l'achèvement de la présente révision de la directive.

4. Observations et propositions

4.1. Niveau des primes applicables au risque commercial

21. En ce qui concerne la facturation des risques commerciaux, la Commission estime qu'une convergence accrue s'impose dans le secteur des risques se rapportant aux entreprises privées. Du point de vue des exportateurs/banques, l'existence de conditions d'égalité postule une convergence du coût "tout inclus" d'une police d'assurance ou d'une garantie. Étant donné, cependant, qu'une analyse des primes applicables au risque commercial devrait être lancée dans le cadre de l'OCDE, il serait prématuré, à ce stade, d'engager une étude consacrée à des lignes directrices générales se rapportant à la fixation du niveau des primes applicables au risque commercial dans la Communauté.

4.2. Quotité garantie

22. En ce qui concerne les écarts de niveau des quotités garanties, il appartient aux États membres de déterminer le niveau de couverture proposé et de le porter à 100 %. Conformément à l'accord OCDE sur les primes, les États membres sont tenus d'appliquer au risque de crédit souverain et pays un système de facturation qui donne lieu à des surprimes si la couverture est supérieure à 95 %. La Commission reconnaît toutefois que certains États membres sont réticents à couvrir la totalité du risque, en raison de l'existence d'un principe fondamental de l'activité d'assurance, à savoir la participation de l'assuré dans le cas d'un sinistre.

4.3. Divulgation des notifications

23. La Commission estime que la transparence devrait être renforcée, de façon à tirer parti de son effet de convergence. Au point 44 (types de procédures de notification), il est précisé que

"Les données fournies ne doivent pas être divulguées aux tiers".

24. À l'inverse, le problème de la transparence et de l'ouverture a acquis une importance significative ces dernières années. En règle générale, les organismes de crédit à l'exporation des États membres rendent publics un certain nombre d'éléments tels que leur politique de couverture par pays, le niveau des primes, les modalités de garantie, les montants garantis, l'encours des risques, les résultats d'exploitation, etc., alors que la directive leur impose la confidentialité. Il s'agit d'une situation paradoxale, difficile à justifier.

25. Dans cette situation, la Commission propose de lever la confidentialité pour les éléments suivants des notifications :

* point 45 (a) : le montant total des garanties, l'encours total des risques, les primes perçues, le montant des recouvrements effectués et le montant des indemnités versées (chiffres globaux)

* point 45(b) : la politique de couverture par pays et les conditions auxquelles l'assureur entend subordonner systématiquement l'octroi de sa garantie (à l'exclusion de la nature et du niveau des plafonds)

* point 46 : les notifications concernant le statut du débiteur. Cette question rejoint la proposition présentée ci-dessous au sujet du différend concernant le statut du débiteur

* point 47(a) : les notifications de conditions de couverture plus favorables

* point 48(a) : les notifications de conditions de couverture moins favorables

* point 48(b) : les adaptations apportées à la politique de couverture par pays.

4.4. Différend concernant le statut du débiteur

26. La Commission tient à souligner qu'une réforme interne générale est en cours, visant à rationaliser les procédures, à simplifier les méthodes et à alléger l'administration. La suppression de certains comités, estimés surnuméraires, s'inscrit dans cette ligne.

27. Le Comité créé pour régler les litiges portant sur le statut du débiteur ne s'est encore jamais réuni. Indépendamment de cette situation, la Commission estime que les différends survenant à l'avenir au sujet du statut du débiteur pourraient et devraient être évités grâce à une clarification de la définition de ce statut, proposée au point 5. L'objectif devrait être de fournir une certitude juridique à l'exportateur, de préférence à un débat politisé mené sur une question purement technique au sein d'un comité. En outre, la proposition mentionnée ci-dessus concernant l'introduction d'une transparence externe au sujet du point 46 vise à favoriser une entente mutuelle sur le statut du débiteur.

28. Comme point de départ du débat à consacrer à la clarification de la définition existante du statut du débiteur, d'autres critères importants tels que la situation de propriété, l'exercice de fonctions publiques essentielles - dont la suspension ne serait pas tolérée pendant une durée prolongée par les autorités publiques (eau, électricité, etc.)-, la position de monopole ou la gestion des prix de la production du débiteur par les autorités publiques pourraient être pris en considération.

29. La Commission propose qu'une discussion soit entamée sur la base de l'article 132 du traité CE et de l'article 2(a) de la décision du Conseil instituant un groupe de coordination des politiques d'assurance-crédit, des garanties et des crédits financiers, de façon à proposer une simplification de la définition du statut du débiteur figurant actuellement au point 5 de la directive. Il est proposé, en contrepartie, de supprimer l'article 3 (application des décisions), l'article 4 (Comité) et le point 46(c) de la directive.

4.5. Base de données crédit à l'exportation

30. L'utilisation d'une base de données crédit à l'exportation pour les notifications traduit le progrès réalisé dans les équipements techniques. L'objectif est d'étendre l'actualisation en ligne à toutes les notifications de caractère général (concernant, par exemple, l'activité de l'assureur, la politique de couverture par pays ou le fonctionnement général du système), tandis que le système de courrier électronique serait maintenu pour les notifications à caractère individuel (concernant, par exemple, les conditions applicables à des opérations particulières ou le statut du débiteur). La Commission propose que le point 49 (utilisation d'un système de courrier électronique) soit modifié en conséquence.

4.6. Nouveau délai d'établissement des rapports et d'exécution des révisions

31. La Commission propose, enfin, d'apporter la modification suivante à l'article 5 :

"Rapport et révision

La Commission présente au Conseil, au plus tard dans les trois ans qui suivent l'entrée en vigueur des modifications apportées à la directive, un rapport sur les enseignements tirés et la convergence réalisée dans le cadre de l'application des dispositions arrêtées par la présente directive."

5. Conclusion

32. Les États membres sont invités, par conséquent, à exprimer leur point de vue sur :

* la divulgation aux tiers de certaines des données qui sont déjà communiquées aux autres États membres ou que certains États membres rendent déjà publiques

* une définition plus précise de la notion de débiteur public, de façon à rendre possible la suppression du Comité

* la modification à introduire au sujet des moyens utilisés pour les notifications (base de données crédit à l'exportation)

* l'aménagement relatif au nouveau délai à fixer pour le deuxième rapport et la nouvelle révision.