FR Journal officiel de l'Union européenne C 424/46

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la création et le fonctionnement d'une réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union et modifiant la directive 2003/87/CE

COM(2014) 20 final — 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Rapporteur: M. PEZZINI

Le 6 février 2014, le 13 février 2014 et le 22 janvier 2014, respectivement, le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne ont décidé, conformément aux articles 192 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la création et le fonctionnement d'une réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union et modifiant la directive 2003/87/CE»

COM(2014) 20 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 22 mai 2014.

Lors de sa 499e session plénière des 4 et 5 juin 2014 (séance du 4 juin 2014), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 167 voix pour, 2 voix contre et 10 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité considère le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE de l'UE) comme un instrument essentiel de la politique climatique et énergétique menée par l'UE en vue de réduire les émissions de ses industries, et réclame par conséquent une véritable réforme de ce système afin que l'UE puisse atteindre les objectifs climatiques qu'elle s'est fixés pour 2020 et 2030, tout en préservant la compétitivité de ses industries et en évitant la fuite des investissements.

1.2 Le CESE est favorable à la proposition d'établir, au début de la prochaine période d'échange du SEQE, en 2021, une réserve de stabilité du marché du SEQE, comme l'une des options possibles pour faire face à la volatilité des prix du SEQE pour la période postérieure à 2020.

1.3 Le Comité relève que le Conseil européen du 21 mars 2014 a notamment souhaité l'adoption de mesures destinées à compenser pleinement les coûts directs et indirects, pour les secteurs exposés à la concurrence mondiale, des politiques climatiques de l'UE, dans l'attente d'un accord international global sur le climat garantissant à l'industrie européenne de pouvoir bénéficier de conditions équitables au niveau mondial.

1.4 Le CESE appelle de ses vœux: — des mécanismes prédéfinis de régulation automatique capables de résister aux chocs graves, sans marges ni interférences discrétionnaires; — une garantie de transparence, de prévisibilité et de simplicité du système; — des coûts de transition limités; — des perspectives d'investissement prévisibles; — des objectifs stables à long terme; — la possibilité d'utiliser le produit des ventes aux enchères de quotas pour soutenir les entreprises dans leur transition vers une économie à faibles émissions de carbone et vers le développement et l'application de technologies propres; — des mesures appropriées de soutien innovant aux secteurs manufacturiers énergivores; — des stratégies plus claires aux niveaux européen et mondial.

1.5 Selon le Comité, le système d'échange de quotas d'émission vient se superposer à d'autres politiques européennes et nationales en matière d'environnement, de climat, d'énergie et de développement industriel, qui devraient être mieux coordonnées pour parvenir à des résultats positifs: le CESE demande donc que la révision du système soit envisagée en prenant davantage en compte les autres réglementations ayant une incidence sur les émissions de gaz à effet de serre et sur les coûts de l'énergie utilisée à des fins industrielles.

1.6 Le CESE rappelle que le SEQE doit être renforcé non seulement en tant qu'outil d'optimisation des coûts et de promotion de l'efficacité énergétique dans tous les secteurs, mais également en tant qu'instrument visant à sensibiliser l'opinion publique, de manière à: — favoriser des biens et des services à faible teneur en carbone; — soutenir les investissements dans les infrastructures; — promouvoir la formation et le développement des capacités dans les secteurs clés, pour restaurer la valeur économique de l'industrie manufacturière européenne.

1.7 Le Comité souligne que l'industrie s'est toujours engagée dans un processus d'innovation permanent afin de réduire sa consommation d'énergie et d'accroître l'efficacité énergétique, mais il est évident que les distorsions du marché du SEQE, avec des baisses excessives du prix du carbone, risquent de compliquer le développement de l'innovation scientifique et technologique durable.

1.8 Le CESE estime qu'à compter des années 2020 à 2030, le rôle du SEQE de l'UE devrait être non seulement de favoriser la réduction du carbone de manière économiquement efficace pour les installations et les secteurs couverts, au moyen d'investissements dans des technologies à faible intensité de carbone, de l'utilisation de sources d'énergie renouvelables et de mesures en faveur de l'efficacité énergétique, mais aussi de promouvoir l'accès à des compensations internationales pour limiter les émissions sur le marché mondial du carbone, notamment dans la perspective de l'accord mondial sur le changement climatique de 2015, conformément aux objectifs de développement durable définis dans le programme pour l'après-2015 et relatifs aux approches intégrées en matière de développement, d'égalité, de droits de l'homme et de pleine mise en œuvre de la durabilité environnementale.

1.9 Selon le Comité, il y a lieu de créer un lien étroit entre la révision proposée du SEQE, tel qu'il fonctionnera à compter de 2021, en tant que partie intégrante du nouveau cadre en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030, l'utilisation du programme Horizon 2020 et la coordination des programmes nationaux, afin d'accélérer la relance de l'innovation technologique durable, de manière à préserver la compétitivité de l'industrie en Europe en augmentant le nombre et la qualité des implantations industrielles.

1.10 Le CESE est convaincu de la nécessité de rendre le marché du carbone plus stable, flexible et ouvert à tous les grands partenaires au niveau mondial et demande en conséquence à la Commission, au Parlement et au Conseil de définir un cadre très précis et coordonné d'actions à entreprendre pour assurer la compétitivité et la durabilité de l'industrie manufacturière.

1.11 Le CESE souligne que les politiques de décarbonisation sont susceptibles de relancer l'emploi et d'avoir un effet positif sur la réduction des émissions et sur la qualité de l'air. Il invite à mettre ces aspects en avant lors des négociations internationales.

2. Introduction

2.1 Le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE de l'UE) doit constituer un instrument clé efficace aux fins de la réduction des émissions générées par la production d'énergie de l'UE. Pour être efficace en termes de coûts, cet instrument doit répondre à une logique de marché, en ayant la capacité de tirer vers le haut le prix du carbone mais aussi d'encourager les investissements dans les technologies à faible intensité de carbone, le développement des énergies renouvelables et le renforcement de l'efficacité énergétique, afin de développer un secteur manufacturier compétitif et conforme aux objectifs de durabilité partagés et soutenus par tous les grands partenaires au niveau mondial.

2.2 Le SEQE prévoit actuellement que soient alloués aux entreprises soumises à l'obligation de réduction des émissions des crédits équivalant aux tonnes de CO2 qu'elles sont susceptibles d'émettre, et que cette allocation diminue d'année en année (- 1,74 %). À partir de 2021, ce pourcentage devrait passer à 2,2 %.

2.3 Depuis sa création, le SEQE de l'UE a permis d'établir à l'échelon de l'UE un prix de référence du carbone qui influe quotidiennement sur les décisions opérationnelles et stratégiques d'investissement, dans le but de réduire les émissions dans tous les secteurs de l'économie européenne, qui sont responsables de la moitié environ des émissions de gaz à effet de serre (GES) de l'UE.

2.4 Cependant, en raison de la grave crise économique et de la baisse d'activité qui en a résulté, le système a généré un déséquilibre structurel entre l'offre et la demande de quotas d'émission, ce qui s'est traduit par un excédent d'environ 2 milliards de quotas, déséquilibre qui devrait perdurer pendant plus d'une décennie.

2.5 L'excédent de quotas disponibles sur le marché a entraîné un effondrement des prix au sein du SEQE de l'UE: ces prix, qui étaient de l'ordre de 30 euros par tonne de CO2, sont tombés à 13,09 euros/tonne en 2010, puis à 11,45 euros/tonne en 2011, pour atteindre un prix mondial moyen du carbone de 5,82 euros/tonne environ en 2012.

2.6 Dans de nombreux pays européens, différentes initiatives ont été développées, telles que les certificats blancs et les certificats verts en Italie, dans le but de réduire les émissions de carbone par des mesures d'économie et d'efficacité (certificats blancs) ou au moyen du remplacement des hydrocarbures, en tant qu'énergie primaire, par des sources renouvelables (certificats verts) (1).

2.7 L'industrie s'est toujours engagée dans un processus d'innovation permanent afin de réduire sa consommation d'énergie et d'accroître l'efficacité énergétique. Il est cependant clair qu'avec des baisses excessives du prix du carbone, il deviendrait plus difficile de développer l'innovation scientifique et technologique durable.

2.8 Selon les règles actuelles du SEQE, l'offre de quotas d'émission à mettre aux enchères est fixée pour de nombreuses années et ne peut être modifiée pour répondre à des variations importantes de la demande de quotas. Cela engendre des déséquilibres durables qui influent négativement sur l'innovation et les investissements dans de nouvelles technologies à faible intensité de carbone.

2.9 En décembre 2013, le Parlement européen et le Conseil, ayant examiné les ajustements à apporter au SEQE, ont décidé d'autoriser la Commission — dans des circonstances exceptionnelles et afin de garantir le bon fonctionnement du marché dans l'attente de l'adoption de mesures structurelles à long terme — à reporter une seule fois à titre exceptionnel la vente d'un nombre maximal de quotas de carbone d'une valeur de 900 millions d'euros, en fixant une nouvelle échéance pour 2020 au lieu de la période de trois ans 2014-2016.

2.10 En dépit de ces progrès à court terme, l'UE est encore loin d'avoir réglé la question des échéances à plus long terme.

2.11 Selon la Commission, la solution consistant à créer une réserve de stabilité du marché — opérationnelle à partir de la phase 4, en 2021 — permettrait de compléter les dispositions existantes, de manière à assurer un meilleur équilibre du marché, grâce à un prix du carbone répondant davantage à la volonté de réduire les émissions à moyen et à long terme et grâce à des perspectives stables, de manière à encourager les investissements dans les technologies à faible teneur en carbone, dans l'intérêt des entreprises qui, hier comme aujourd'hui, sont contraintes d'opérer dans des conditions de forte intensité énergétique.

2.12 La réserve devrait permettre de faire face à l'excédent de quotas d'émission qui s'est constitué au cours des dernières années et d'améliorer la résistance du système aux chocs graves, en régulant automatiquement la fourniture de quotas à mettre aux enchères.

2.13 La création d'une telle réserve — peut-être préférable au report en fin de période («back-loading») récemment décidé, avec la décision de mettre aux enchères 900 millions de quotas en 2019-2020 — est soutenue par un large éventail de parties prenantes. Selon les dispositions prévues par la proposition, la réserve opèrerait entièrement selon des règles prédéfinies, pour l'application desquelles la Commission ou les États membres ne devraient disposer d'aucune marge discrétionnaire.

3. Contenu essentiel des propositions de la Commission

3.1 La Commission propose l'établissement, au début de la prochaine période d'échange du SEQE, en 2021, d'une réserve de stabilité du marché. Cette réserve, jointe au report récemment décidé de la mise aux enchères de 900 millions de quotas à la période 2019-2020, devrait permettre: — de faire face à l'excédent de quotas d'émission qui s'est constitué au cours des dernières années; — d'améliorer la résilience du système aux chocs importants; — d'établir des mécanismes de régulation automatique des quotas à mettre aux enchères.

3.2 Selon les dispositions de la proposition législative, la Commission ou les États membres ne disposeraient d'aucune marge discrétionnaire pour la mise en œuvre de ces mécanismes prédéfinis de régulation automatique.

3.3 La proposition relative au SEQE, tel qu'il fonctionnera à compter de 2021, fait partie intégrante du nouveau cadre proposé par la Commission en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030 — qui fait l'objet d'un autre avis du CESE —, lequel inclut divers éléments, parmi lesquels la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % par rapport à 1990, des objectifs contraignants visant à porter la part des énergies renouvelables à 27 % au moins à l'échelon de l'UE, des politiques plus ambitieuses en matière d'efficacité énergétique, un nouveau système de gouvernance et un ensemble de nouveaux indicateurs, afin d'offrir un système énergétique compétitif et sûr.

4. Observations générales

4.1 Le CESE a toujours été «favorable à un recours accru à la mise aux enchères des quotas. Cette approche est conforme au principe du pollueur-payeur, évite les profits d'aubaine, fournit des incitations et génère des financements permettant d’investir dans les installations et les produits pauvres en carbone, favorisant de ce fait l'innovation» (2).

4.2 Le CESE estime qu'il est essentiel de préserver la solidité du SEQE, pierre angulaire de la politique climatique et énergétique de l'UE. Le fonctionnement de ce système ne doit pas conduire au déclin de l'industrie manufacturière ni à la fuite des investissements. Cet objectif peut être atteint grâce à un système réformé de gestion du marché du carbone, en tant qu'outil efficace de réduction des émissions dans l'industrie et les autres secteurs concernés, et en promouvant les investissements dans des technologies innovantes à faible teneur en carbone et compétitives au niveau mondial.

4.3 Les mesures en vigueur pour protéger l'industrie dans le cadre du SEQE de l'UE seront pour la plupart abrogées d'ici à 2021 et l'allocation gratuite de quotas sera totalement abolie en 2027. La fixation pour 2030 d'un nouvel objectif de réduction du CO2 pour les secteurs relevant du SEQE de l'UE pourrait représenter des charges supplémentaires pour les industries de l'UE.

4.4 Tant qu'un accord international global sur le changement climatique ne permettra pas à l'industrie de bénéficier de conditions équitables au niveau mondial, le SEQE de l'UE devrait être revu de manière à compenser pleinement les coûts directs et indirects de la réduction des émissions de carbone découlant des politiques climatiques de l'UE pour les secteurs exposés à la concurrence internationale. Cette approche est conforme aux conclusions du Conseil européen du 21 mars 2014, qui invite à mettre en place, pour la période comprise entre 2020 et 2030, des mesures destinées à éviter les risques de fuite de carbone et préconiser une sécurité de planification à long terme pour les investissements industriels afin d'assurer la compétitivité des industries européennes grandes consommatrices d'énergie.

4.5 S'exprimant à propos de la feuille de route vers une économie à faible intensité de carbone à l’horizon 2050 (3), le CESE a recommandé à la Commission de présenter un nouveau paquet complet de mesures en vue de créer les incitations aux nouveaux investissements gigantesques nécessaires pour atteindre ces nouveaux objectifs, qui devrait comprendre un renforcement du système d'échange de quotas d'émissions (SEQE), qui est un outil d'optimisation des coûts qui permet d'éclairer les décisions d'investissement, ainsi que les autres actions suivantes: promouvoir l'efficacité énergétique dans tous les secteurs; accroître la sensibilisation de l'opinion publique, des citoyens et des consommateurs quant à leur capacité à utiliser leur pouvoir d'achat pour favoriser des biens et des services à faible teneur en carbone; soutenir l'investissement dans les infrastructures qui seront nécessaires; promouvoir la formation et le renforcement des capacités dans les secteurs clés.

4.6 Le Comité estime que pour parvenir à des synergies positives, les stratégies et politiques communautaires en matière d'environnement, de climat, d'énergie et de développement industriel devraient elles aussi être mieux coordonnées. Le fait d'assimiler le «coût du carbone» à la seule valeur du quota de CO2 sur le marché du SEQE, sans tenir compte des coûts associés à d'autres instruments, tels que la promotion des énergies renouvelables ou les politiques en faveur de l'efficacité énergétique, pourrait se révéler réducteur et insuffisant, et aboutir à des évaluations globalement faussées (4).

4.7 Le CESE souscrit aux conclusions du Conseil européen du printemps 2014 concernant les besoins de tous les secteurs industriels, de l'énergie à la concurrence en passant par le commerce et la formation, et soutient en particulier le principe selon lequel la compétitivité industrielle «doit être envisagée en liaison avec une politique européenne cohérente en matière de climat et d'énergie, y compris dans le cadre de mesures visant à remédier au problème des prix élevés de l'énergie, en particulier pour les industries grandes consommatrices d'énergie».

4.8 Le SEQE devrait assurer un cadre réglementaire commun pour le secteur de l'énergie et les secteurs à haute intensité énergétique, en luttant contre la perte de compétitivité par des mesures d'accompagnement visant à prévenir la fuite de carbone et en accélérant la mise en œuvre d'améliorations supplémentaires dans les secteurs ne relevant pas du SEQE, qui représentent plus de la moitié des émissions actuelles de CO2 au sein de l'UE, en particulier dans les secteurs à haut potentiel d'efficacité énergétique comme ceux de la construction et des transports.

4.9 Le CESE plaide résolument pour que la réforme du SEQE s'accompagne de mesures énergiques destinées à stimuler la reprise économique, par le biais d'investissements dans des secteurs présentant un potentiel élevé, tels que les infrastructures ou l'économie verte, et dans des secteurs industriels stratégiques comme la recherche et l'innovation, et plus particulièrement dans le secteur manufacturier et celui des petites et moyennes entreprises.

4.10 Le CESE réaffirme avec conviction que le SEQE pourrait être un instrument de marché efficace permettant d'atteindre l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions de viabilité économique, dans la mesure où il permet de garantir une plus grande stabilité, en limitant les interventions discrétionnaires et en assurant une certaine flexibilité, selon des règles prédéfinies reposant sur les critères de transparence, de prévisibilité et de simplicité, permettant ainsi aux acteurs du marché d'intégrer les attentes relatives aux variations de l'offre dans leur comportement.

4.11 Pour assurer l'efficacité du SEQE, il faut: — limiter les coûts de transition; — offrir des perspectives d'investissement prévisibles; — garantir des objectifs stables à long terme; — la possibilité d'utiliser le produit des ventes aux enchères de quotas pour soutenir (5) les entreprises dans leur transition vers une économie à faibles émissions de carbone et vers le développement et l'application de technologies propres.

4.12 À compter des années 2020-2030, le rôle du SEQE de l'UE devrait être de favoriser la réduction du carbone de manière économiquement efficace pour les installations et les secteurs couverts, tant par le biais d'investissements dans des technologies à faible intensité de carbone que par l'utilisation de sources d'énergie renouvelables et par un fort engagement en faveur de l'efficacité énergétique.

4.13 Le prix du marché des quotas SEQE devrait rester une référence valable pour les investissements orientés vers la réduction des émissions.

4.14 Il y a lieu de maintenir dans le futur SEQE l'accès à des compensations internationales, dans la mesure où elles offrent des moyens crédibles de limiter efficacement les émissions en exploitant les possibilités d'instauration d'un marché mondial du carbone.

4.15 Le mécanisme de développement propre (MDP) devrait être maintenu, amélioré et étendu. De même, il y a lieu de soutenir de manière appropriée les liens existant entre le système européen SEQE et les nouveaux modèles qui font leur apparition dans d'autres régions du monde.

4.16 Le CESE juge indispensable que l'UE fasse tout son possible pour créer un véritable marché international du carbone, en déployant des mécanismes efficaces d'échanges de quotas qui soient ouverts à tous les grands partenaires au niveau mondial.

4.17 De nouveaux mécanismes devraient être développés et mis à disposition dans un proche avenir en vue de leur utilisation volontaire par les gouvernements, en fonction des exigences nationales. Ces mécanismes devraient être conçus de manière à éviter autant que possible les distorsions de concurrence entre les régions concernant les biens échangés au niveau international.

4.18 En effet, le système d'échange de quotas d'émission vient se superposer à d'autres politiques européennes et nationales, telles que les politiques en faveur des énergies renouvelables ou de l'efficacité énergétique, ce qui induit des distorsions du marché et un manque d'efficacité. La révision du système devrait donc être envisagée en prenant davantage en compte les autres réglementations ayant une incidence sur les émissions de gaz à effet de serre et sur les coûts de l'énergie utilisée à des fins industrielles.

4.19 Les décisions unilatérales ont pour effet d'alourdir les charges liées au CO2 (à commencer par les coûts de l'énergie) supportées par les entreprises et risquent de porter atteinte à la compétitivité de secteurs manufacturiers stratégiques, sans pour autant s'accompagner d'avancées concrètes du point de vue climatique. À cet égard, des études récentes ont démontré (6) que les réductions d'émissions obtenues dans l'UE sont plus que contrebalancées par l'augmentation des émissions «incorporées» dans les produits importés dans l'UE.

4.20 Les CESE estime que même s'il est particulièrement important de conclure un accord mondial sur le changement climatique en 2015, incluant les principaux pays responsables des émissions, il faut également, grâce à l'utilisation du programme Horizon 2020 et à la coordination des investissements nationaux, poursuivre sur la voie de l'innovation technologique, de manière à préserver la compétitivité de l'industrie en Europe en augmentant le nombre et la qualité des implantations industrielles.

4.20.1 Pour atteindre cet objectif, il convient de définir un cadre bien détaillé et coordonné d'actions à entreprendre, dans le but de mettre en place un système industriel compétitif et durable au niveau mondial. Le CESE demande donc à la Commission, au Parlement et au Conseil d'établir ce cadre en accord avec les objectifs du millénaire pour le développement durable visés dans le programme de l'ONU pour l'après-2015.

4.21 Le CESE réaffirme la nécessité de prendre en considération «la leçon tirée de la vulnérabilité du SEQE face aux forces économiques mondiales. Il est évident qu'une politique climatique convenue au niveau planétaire (ou sa non-réalisation) sera déterminante pour l'avenir du SEQE; les résultats des négociations de 2015 seront cruciaux et les mesures correctrices radicales exigées par le SEQE ne peuvent être mises en œuvre sans une plus grande clarté politique au niveau mondial» (7).

4.22 Le CESE souligne que l’analyse d’impact du cadre pour 2030 montre que, «lorsque les recettes des enchères sont recyclées et que la tarification du carbone est étendue à tous les secteurs, les politiques de “décarbonisation” peuvent conduire à une hausse de l’emploi» (8), avec également des effets positifs notables sur la réduction des émissions et sur la qualité de l'air, et demande en conséquence que ces aspects soient mis en avant lors des négociations internationales.

Bruxelles, le 4 juin 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Conformément aux dispositions de la directive 2006/32/CE qui prévoit, pour tous les États membres, l'établissement de plans d'action nationaux en matière d'efficacité énergétique, afin de réduire la consommation et de développer les sources d'énergie renouvelables.

(2) JO C 27 du 3.02.2009, p. 66.

(3) JOC 376 du 22.12.2011, p. 110.

(4) JO C 376, 22.12.2011, p. 110.

(5) Cf. «Étude comparative des différentes mesures financées grâce à l'utilisation d'instruments économiques pour la protection de l'environnement » (CESE 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber et Ottmar Edenhofer (2010) «Growth in emission transfers via international trade from 1990 to 2008» (PNAS); A. Brinkley, S. Less, «Carbon Omissions», Policy Exchange, research note (2010).

(7) JOC 341 du 21.11.2013, p. 82.

(8) Cf. SWD (2014) 18 final. Résumé de l'analyse d'impact, 22.01.2014.