RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL sur la sécurité des services aux consommateurs [SEC(2003) 625]

RÉSUMÉ

I. Généralités

Le présent rapport répond à l'invitation formulée par le Parlement européen et le Conseil à l'article 20 de la directive 2001/95/CE du Conseil (sécurité générale des produits), demandant que la Commission "identifie les besoins, les possibilités et les priorités d'action communautaire en matière de sécurité des services". Préparé au terme de vastes consultations dans les États membres et auprès des parties prenantes, il se fonde sur une première identification et évaluation qualitative des choix stratégiques les plus pertinents. La principale constatation du rapport porte sur l'absence significative de données et d'informations sur la dimension factuelle des risques et la sécurité dans le secteur des services. Il est donc conclu que l'action communautaire doit en priorité viser à améliorer les informations de référence dans ce domaine.

Le rapport est axé sur les problèmes de santé et sécurité posés par les services fournis aux consommateurs et sur les services pertinents à cet égard. La protection des intérêts économiques et financiers des consommateurs est déjà prise en compte dans le cadre des initiatives liées à la politique des consommateurs de l'UE et au marché intérieur, et n'est donc pas étudiée dans le présent rapport.

II. La réglementation de la sécurité des services au niveau de l'UE

Il n'existe aucune législation communautaire horizontale sur la sécurité des services. Néanmoins, divers instruments institués dans différents domaines contribuent indirectement à la sécurité de certains services. La législation communautaire harmonisant les prescriptions techniques applicables à certains produits à usage professionnel joue notamment un rôle très important dans la sécurité des services fondés sur l'utilisation de ces produits. Sur le thème majeur de la protection contre les incendies dans les hôtels, une recommandation du Conseil a été adoptée en 1986. Dans le domaine spécifique de la sécurité des transports (aériens, maritimes et terrestres), une législation communautaire exhaustive a été établie dans le cadre des dispositions du Traité sur la politique des transports.

III. Politique et réglementation au sein des États membres

Tous les États membres ont adopté des politiques, dispositions juridiques et mesures administratives sur la sécurité des services, mais leurs approches varient considérablement. Certains (Finlande, France, Portugal, Espagne et Suède) ont introduit une législation générale axée sur la sécurité des services aux consommateurs, qui complète les politiques et la législation sectorielles. Quelques uns (Royaume-Uni et Irlande) couvrent les aspects intersectoriels de la sécurité des services du point de vue du consommateur, de l'usager et de la population dans leur législation sur la santé et la sécurité au travail. Tous ont adopté des stratégies sectorielles, avec des dispositions influant directement ou indirectement sur la sécurité de diverses catégories de services. Quelques États membres ont également mis en place des codes de bonnes pratiques et des mesures non contraignantes, mais sur une base ad hoc et uniquement pour un petit nombre de secteurs précis. En plus des mesures directes spécifiques, la réglementation dans d'autres domaines, tels que la sécurité des bâtiments ou sur les lieux de travail, revêt une importance indirecte significative.

Étant donné la complexité et la variété des mesures concernées, il n'est guère aisé de comparer la réglementation dans les différents États membres et d'identifier les lacunes et faiblesses spécifiques de leur approche, de leur application concrète et des dispositions en garantissant le respect.

IV. Résultats de l'évaluation de la situation dans les États membres

À ce jour, rien concrètement ne prouve que les diverses prescriptions de sécurité en vigueur engendrent des obstacles spécifiques à la prestation transfrontalière de services au sein de l'UE. Aucune indication ou plainte n'a été recueillie à ce sujet lors des consultations. Une enquête Eurobaromètre indique que les consommateurs européens ont peut-être l'impression que la sécurité des produits et services est moins bien assurée à l'étranger. Cette impression pourrait entre autres dépendre de leur perception du niveau de sécurité des services proposés à l'étranger, qu'ils jugent inférieur. L'un des objectifs majeurs du marché intérieur consiste à renforcer la confiance des consommateurs dans la sécurité des services offerts sur tout le territoire de l'UE, notamment dans les secteurs du tourisme, des loisirs et des activités sportives.

Les informations de référence disponibles sur la sécurité des services et les risques qui y sont associés font apparaître de graves lacunes. Le suivi et la collecte systématiques de données sur les accidents et les blessures sont limités à quelques secteurs tels que les transports et la santé. Dans les autres domaines, les données sont rares. En outre, les informations disponibles ne sont généralement ni fiables, ni suffisamment détaillées ou comparables. Par conséquent, elles ne peuvent servir à établir une évaluation comparative systématique des risques. Les extrapolations au niveau communautaire des quelques données existantes ne mènent qu'à des résultats insignifiants ou contradictoires.

V. Éléments et attentes ressortant des consultations

Pour préparer le présent rapport, la Commission a consulté des associations nationales de consommateurs sur le fonctionnement de la législation dans leur État membre ainsi qu'un plus large public à l'échelon européen (pouvoirs publics, organisations représentatives du monde des entreprises, de l'industrie et du commerce, associations européennes de consommateurs et organismes européens de normalisation), en leur demandant quelles seraient les options envisageables pour une action communautaire. Ces consultations montrent que les associations de consommateurs perçoivent un risque pour la sécurité dans certaines branches du secteur tertiaire, telles que les activités sportives, les loisirs, le tourisme et les soins de santé. Les parties consultées considèrent généralement que la Commission a un rôle à jouer pour développer des actions soutenant les politiques nationales de protection des consommateurs, par exemple en sensibilisant aux risques pour la sécurité ou en promouvant divers types d'instruments non contraignants. Leurs attentes par rapport à la nécessité d'instaurer des prescriptions obligatoires de sécurité à l'échelon de l'UE divergeaient. Les représentants des consommateurs jugent ces dispositions juridiques essentielles pour garantir aux consommateurs un niveau approprié de protection dans tous les États membres; en revanche, les entreprises et la plupart des pouvoirs publics ne voient à l'heure actuelle aucune valeur ajoutée dans ce type d'exigences.

VI. Action au niveau de l'UE

La Commission, dans le droit fil des résultats de la consultation, est d'avis qu'une action communautaire dans le domaine de la sécurité des services pourrait viser à:

* Soutenir les politiques et mesures nationales afin de renforcer leur efficacité;

* Garantir aux consommateurs un niveau élevé et uniforme de sécurité dans toute l'UE;

* Faciliter l'information sur la prestation transfrontalière de services ou l'établissement de filiales des prestataires de services.

Plusieurs options envisageant une action significative en faveur de la sécurité des services ont donc été évaluées sous l'angle de leur justification par rapport à ces objectifs.

Néanmoins, (a) l'inadéquation des données disponibles et (b) l'absence d'éléments mettant en évidence des obstacles particuliers au fonctionnement du marché intérieur font qu'il est difficile à ce stade de justifier une option en faveur d'une action communautaire d'envergure. Cependant, l'importance des services dans l'économie de l'UE, la dimension transfrontalière de la sécurité des services liés au tourisme, aux activités sportives et aux loisirs ainsi que les attentes souvent exprimées par les citoyens européens par rapport à un niveau de sécurité élevé dans toute l'UE conduisent à penser que des initiatives communautaires devraient être envisagées pour étayer les politiques et mesures des États membres.

Par conséquent, il semble primordial, dans l'immédiat, d'améliorer les informations de référence et d'instaurer un suivi systématique des politiques et mesures des États membres. Des normes européennes pour des secteurs ou risques particuliers pourraient aussi s'avérer nécessaires en vue de renforcer les mesures nationales.

Afin d'améliorer ces informations de référence et d'être en mesure, le cas échéant, d'établir des normes européennes consolidant les politiques nationales, un cadre adéquat devrait être mis en place.

Un tel cadre juridique viserait à soutenir les politiques et mesures de protection des services aux consommateurs et à en assurer le suivi. Il reposerait sur:

(1) La mise en place d'une procédure d'échange d'informations sur l'évolution des politiques et réglementations ainsi que sur les résultats obtenus, et l'instauration d'une coopération administrative entre les autorités; il serait tenu compte du champ d'application de la législation communautaire actuelle et à venir sur la mise à disposition d'informations dans le domaine des normes et réglementations techniques liées aux services;

(2) Des dispositions visant la collecte et l'évaluation systématiques de données sur les risques associés aux services, et établissant une base de données à l'échelon de l'UE,

(3) Des dispositions visant l'établissement de procédures de définition de normes européennes, s'il s'avère qu'il existe un besoin en la matière; ces normes s'appliqueraient en liaison avec des objectifs généraux sur la sécurité des services.

Ce cadre sera conçu après une évaluation minutieuse de ses avantages et inconvénients potentiels, notamment pour les petites et moyennes entreprises, et en étroite collaboration avec les États membres. L'objectif consistera à définir l'étendue et les méthodes optimales de suivi et de collecte des données afin d'assurer une réelle valeur ajoutée à un faible coût.

L'accent devrait être mis sur les secteurs qui, d'un point de vue transfrontalier, présentent le plus d'intérêt pour les consommateurs, tels que les services d'hébergement collectif comme l'hôtellerie, les campings ou d'autres infrastructures touristiques ainsi que sur les loisirs et les activités sportives qui y sont associées.

Rapport

1. Introduction et champ d'application

1. L'évolution de l'économie tend à réduire rapidement la part de l'agriculture et de l'industrie manufacturière au profit du secteur tertiaire, qui revêt une importance croissante. C'est pourquoi une économie postindustrielle est communément qualifiée d'économie de services. L'UE n'échappe pas à cette règle, son économie étant dominée par le secteur des services en termes aussi bien de création de richesses que d'emplois. Celui-ci couvre des branches d'activités qui vont du commerce aux services publics en passant par les transports, les voyages, la communication, les services financiers, les services aux entreprises, la santé et le secteur social. En décembre 2000, afin d'éliminer progressivement les obstacles aux échanges dans ce secteur, la Commission a présenté sa stratégie en deux temps pour le marché intérieur des services [1]. La première étape s'est achevée en juillet 2002 avec un rapport [2] de la Commission dressant un inventaire des obstacles au marché intérieur continuant de limiter les services. Dans le cadre de cette stratégie, la Commission a reconnu qu'en plus d'un instrument d'harmonisation visant l'élimination des obstacles de nature horizontale, des mesures spécifiques d'harmonisation pourraient être utiles dans des domaines particulièrement importants pour la santé et la protection des consommateurs.

[1] COM(2000)888 final, du 29 décembre 2000

[2] COM(2002)441 final, du 30 juillet 2002

2. Selon les données d'Eurostat, le secteur tertiaire de l'UE représentait en l'an 2000 69,6% [3] de la valeur ajoutée brute et 68,6% [4] de l'emploi. La même année, les échanges intracommunautaires dans le secteur des services commerciaux (soit à l'exclusion des services publics) représentaient 710,8 milliards d'euros. En ce qui concerne les ménages, les dépenses de services (y compris le logement, l'eau et l'électricité) des consommateurs s'élevaient en 1999 à 59,4% [5] de leurs dépenses totales.

[3] Dont 27,2% pour les services financiers et les services aux entreprises, 21,0% pour le commerce, les transports et les communications, 21,4% pour les services publics. Les statistiques disponibles n'établissant aucune distinction entre les produits et les services, il n'est pas exclu que les dépenses liées aux services soient surestimées.

[4] Dont 13,9% pour les services financiers et les services aux entreprises, 25,4% pour le commerce, les transports et les communications et 29,3% pour les services publics.

[5] Dont 3,2% pour la santé, 14,1% pour les transports, 2,3% pour les communications, 1% pour l'éducation, 8,1% pour la restauration et l'hôtellerie et 21,3% pour le logement, l'eau et l'électricité.

3. Ces données macro-économiques montrent clairement l'importance des services pour l'économie européenne, le marché intérieur et les dépenses des consommateurs. Puisqu'ils dépensent une partie significative de leurs revenus dans les services, les consommateurs, très légitimement, souhaitent que les services mis sur le marché, à l'instar des produits, ne présentent aucun danger pour leur sécurité physique ou leur santé. Or, les transports, les soins de santé ou les loisirs sont des exemples de services aux consommateurs comportant un risque potentiel pour la santé et la sécurité physique des individus.

4. Une législation communautaire conséquente a été établie au cours des dernières décennies dans le domaine de la sécurité des produits. Elle inclut aussi bien des directives sectorielles, applicables à des catégories particulières de produits et/ou de risques que des mesures générales, notamment la directive récemment modifiée 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil sur la sécurité générale des produits [6] et la directive 85/374/CEE du Conseil sur la responsabilité du fait des produits défectueux [7]. Ces dispositions visaient à harmoniser les règles nationales sur la sécurité et la responsabilité afin de faciliter la libre circulation des marchandises dans l'EEE, tout en garantissant aux consommateurs un niveau élevé de sécurité et de protection de la santé.

[6] Directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil, JO L 11, 15.01.2002, p. 4

[7] JO L 210, 07.08.1985, p. 29

5. Pour ce qui est de la sécurité des services, il n'existe à l'heure actuelle à l'échelon communautaire ni réglementation-cadre générale, ni législation sectorielle, excepté pour les transports. Néanmoins, certains aspects de la législation communautaire dans d'autres domaines peuvent présenter un intérêt pour la sécurité de certains services. À titre d'exemple, les exigences communautaires applicables à certains produits peuvent influer sur la sécurité des services fondés sur l'utilisation de ces derniers. Afin d'instaurer une approche plus générale de la sécurité des services, le Parlement européen et le Conseil ont demandé à l'article 20 de la directive 2001/95/CE que "la Commission identifie les besoins, les possibilités et les priorités d'action communautaire en matière de sécurité des services et présente au Parlement européen et au Conseil, avant le 1er janvier 2003, un rapport, accompagné, le cas échéant, de propositions en la matière."

6. Le présent rapport se limite aux services aux consommateurs, soit aux services fournis aux personnes physiques agissant à titre personnel. Les professionnels sont généralement mieux équipés pour évaluer les risques et ont des besoins différents de ceux des consommateurs.

La sûreté des denrées alimentaires proposées aux consommateurs par les prestataires de services, par exemple dans le secteur de la restauration, est couverte par les initiatives liées à la révision des normes communautaires sur l'hygiène alimentaire, dans le cadre de l'approche "de la ferme à la table" adoptée dans ce domaine.

Les produits non alimentaires fournis aux consommateurs ou utilisés par ces derniers dans le cadre d'un service sont couverts par la directive 2001/95/CE. Cependant, la sécurité des équipements dont se servent les prestataires dans leurs services aux consommateurs est exclue du champ de cette directive et devrait donc être envisagée dans le cadre d'une action communautaire sur la sécurité des services. Cette constatation vaut notamment pour les équipements de voyage ou de transport gérés par les prestataires de services.

Les services d'intérêt public liés à la sécurité et la protection de la population, tels que la défense, la police ou la protection civile, sont exclus du cadre du présent rapport, étant donné leurs objectifs particuliers, la nature du "prestataire de services" et les conditions dans lesquelles ces activités sont menées.

7. Aux fins du présent rapport, la sécurité est associée à la santé et l'intégrité physique des consommateurs. Conformément à une telle définition, les services aux consommateurs, tels que les services financiers ou les services de communication électronique, qui ne présentent aucun risque pour la santé ou l'intégrité physique des personnes, sont exclus du champ d'étude du présent rapport. Celui-ci ne considère pas non plus les risques de dommages de propriété ou les risques financiers, qui relèvent plus directement des pratiques commerciales régies par le droit contractuel. En outre, ces risques sont déjà traités par les initiatives communautaires liées au marché intérieur et à la politique de protection des consommateurs [8].

[8] Cf. par exemple le Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne, COM(2001)531 final, du 2 octobre 2001, et le Suivi du livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne, COM(2002)289 final, du 11 juin 2002.

La sécurité des services aux consommateurs est principalement influencée, d'une part, par des mesures préventives de type "commande et contrôle" et, d'autre part, par les systèmes de responsabilité. Les règles fixant un cadre à une prestation sûre de services ont une incidence positive directe sur les niveaux de sécurité en prévenant les dommages. Les systèmes de responsabilité, bien qu'extrêmement importants pour réparer les répercussions négatives d'un service défectueux aux consommateurs, ont essentiellement une fonction compensatoire a posteriori et une action préventive plus indirecte par rapport à la sécurité des services.

8. En 1990, la Commission s'est penchée sur la responsabilité des prestataires en cas de services défectueux dans une proposition de directive [9]. Le principal objectif de cette initiative législative était le suivant:

[9] COM(90)482final - SYN 308 du 20 décembre 1990, JO C 12, 18/01/1991, p. 8

* Mieux protéger les consommateurs pâtissant de services portant atteinte à leur intégrité physique ou à leur propriété privée. Ce résultat a été atteint en posant le principe de la responsabilité subjective du prestataire, avec inversement de la charge de la preuve au profit de la personne lésée.

* Éliminer les disparités entre les systèmes juridiques nationaux susceptibles de limiter le bon fonctionnement du marché intérieur des services.

Au terme de longues discussions au sein du Parlement européen et du Conseil, la Commission a décidé de retirer sa proposition en juin 1994. À la lumière de ces débats, la Commission a jugé que la question de la responsabilité devait être revue et qu'il fallait entre autres d'abord examiner en profondeur les mécanismes de la responsabilité civile servant actuellement, dans les États membres, à réparer les dommages causés par des services défectueux, et étudier minutieusement les spécificités de chaque catégorie de services.

La Commission analyse actuellement les systèmes juridiques des États membres régissant la responsabilité en cas de services défectueux. Elle évaluera à nouveau les besoins et les possibilités d'une action communautaire dans ce domaine à la lumière des résultats de cette analyse.

9. Le niveau réel de sécurité d'un service dépend fondamentalement des effets combinés des principaux éléments suivants:

* La sécurité des lieux, structures et équipements utilisés dans la prestation du service;

* Les qualifications du prestataire de services;

* La disponibilité et la qualité de l'information sur la sécurité du service fournie à l'usager/au consommateur;

* La façon dont le service est exécuté par le prestataire;

* Les capacités générales et le comportement du consommateur;

* L'existence de procédures d'urgence et d'un équipement adéquat pour limiter les dommages en cas d'accidents.

10. Un examen des mesures communautaires contre les risques présents dans des secteurs spécifiques de services aux consommateurs révèle que les transports et la santé constituent des catégories particulières. Les actions destinées à améliorer la sécurité des différents moyens de transport font partie intégrante de la politique commune des transports, telle qu'inscrite à l'article 71 du Traité. Ainsi qu'il est précisé ci-dessous, un large éventail de mesures a été adopté au titre de cet article pour réglementer la sécurité des divers modes de transport. Dans le domaine de la santé, l'article 152 du Traité vise un niveau élevé de protection de la santé humaine et prévoit que le Conseil contribue à la réalisation des objectifs dudit article en adoptant des actions d'encouragement visant à protéger et à améliorer la santé humaine, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres concernant les services de santé. À la lumière de ces dispositions spécifiques et de la nature et de l'organisation des activités concernées, il vaut mieux examiner les mesures communautaires en faveur de la sécurité des services de santé dans le cadre des programmes et actions menés par la Communauté dans ce domaine. Le présent rapport n'entend donc pas identifier et évaluer les priorités d'action de la Communauté par rapport à la sécurité des services de transport et de santé.

11. Pour préparer ce rapport, la Commission a procédé à une vaste consultation des États membres et parties prenantes, y compris dans le cadre de longues discussions avec les experts nationaux du groupe de travail sur la sécurité des consommateurs. En mai 2002, un questionnaire a été soumis aux associations nationales de consommateurs dans les États membres et les pays de l'EEE. Leurs réponses ont apporté des indications utiles sur la façon dont les consommateurs perçoivent le fonctionnement des législations nationales existantes sur la sécurité des services. Afin d'étayer encore davantage le présent rapport, les parties prenantes ayant un intérêt légitime dans la sécurité des services aux consommateurs ainsi que les pouvoirs publics ont été largement consultés entre les mois d'août et d'octobre 2002. Les parties intéressées ont été invitées à exprimer leur avis sur la contribution potentielle de diverses stratégies visant l'amélioration de la sécurité des services aux consommateurs, en tenant compte des politiques et des législations en vigueur dans les États membres et la Communauté. Ce processus de consultation a abouti à plus de 70 réactions, souvent très détaillées et pertinentes, émanant de divers courants de la société civile représentant les consommateurs, les prestataires de services, l'industrie et le commerce, les organismes de normalisation et les pouvoirs publics.

12. Le présent rapport entend évaluer la nécessité et les possibilités d'une action communautaire dans le domaine de la sécurité de certaines catégories de services. Les contributions reçues durant le processus de consultation ont été dûment prises en considération pour définir le degré de priorité à accorder aux différents scénarios d'action possibles.

2. La sécurité des services dans l'Union européenne

Politiques et législation communautaires influant sur la sécurité des services

13. Au niveau communautaire, la sécurité des services est actuellement uniquement réglementée dans le secteur des transports. En outre, plusieurs normes et initiatives communautaires tiennent plus ou moins directement compte de la sécurité de certains services. Dans la plupart des cas, leur principal objectif consiste à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. Quatre grands domaines sont particulièrement importants: la reconnaissance des diplômes, certificats et autres qualifications - destinée à faciliter le marché intérieur - l'environnement, l'énergie et le tourisme.

14. Le caractère transnational du secteur des transports ainsi que la possibilité d'adopter des mesures destinées à améliorer leur sécurité, explicitement inscrite à l'article 71, point c), du Traité, ont fait de ce secteur l'un des domaines d'action prioritaires de la Communauté.

15. La réglementation concernant la sécurité des transports porte essentiellement sur l'harmonisation, d'une part, des normes techniques dans le but de maintenir un niveau élevé de sécurité et, d'autre part, de l'environnement social et de la formation professionnelle, afin de garantir un niveau de sécurité suffisant à l'échelon du transporteur assurant le service. Ces dispositions ont des répercussions directes sur la sécurité des services. On trouve ainsi pour le transport routier et maritime de passagers de nombreux exemples de dispositions ayant un impact immédiat sur la sécurité; citons les directives 92/6/CEE [10] et 92/24/CEE [11] du Conseil sur les systèmes de limitation de vitesse montés sur certains véhicules lourds servant au transport des marchandises et des passagers, le règlement (CE) N° 3821/85 [12] du Conseil sur l'appareil embarqué sur les véhicules de transport de passagers ou de marchandises pour enregistrer les distances parcourues, les vitesses, les périodes de conduite et de repos, ou le règlement (CE) N° 3051/95 [13] du Conseil concernant la gestion de la sécurité des transbordeurs rouliers de passagers. Pour le transport ferroviaire, les exigences essentielles de sécurité des différents sous-systèmes (infrastructure, matériel roulant, signalisation) sont établies dans la directive 96/48/CE [14] du Conseil relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse et la directive 2001/16/CE [15] du Parlement européen et du Conseil relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel. Dans le secteur de l'aviation, l'obligation d'enquêter sur les accidents et incidents afin d'améliorer la sécurité découle directement des dispositions de l'annexe 13 de la convention relative à l'aviation civile internationale et de la directive 94/56/CE [16] du Conseil. Cette dernière doit être complétée par une directive [17] sur les comptes rendus d'événements. L'harmonisation de la sécurité dans le secteur de l'aviation civile est régie par le règlement (CE) N° 3922/91 [18] du Conseil et le règlement (CE) N° 1592/2002 [19] du Parlement européen et du Conseil.

[10] JO L 57, 02.03.1992, p. 27

[11] JO L 129, 14.05.1992, p. 154

[12] JO L 370, 31.12.1985, p. 1

[13] JO L 320, 30.12.1995, p. 14

[14] JO L 235, 17.09.1996, p. 6

[15] JO L 110, 20.04.2001, p. 1

[16] JO L 319, 12.12.1994, p. 14

[17] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les comptes rendus d'événements dans l'aviation civile, JO C 120, 24.04.2001, p. 148

[18] JO L 373, 31.12.1991, p.4

[19] JO L 240, 07.09.2002, p. 1

16. Aux côtés de l'efficacité, de la qualité et d'une diminution de l'impact sur l'environnement, l'amélioration de la sécurité reste un objectif clé des réflexions sur l'avenir de la politique commune des transports [20].

[20] Livre Blanc - La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix, COM(2001)370 final du 12 septembre 2001

17. L'application des principes du Traité relatifs à la liberté d'établissement et la libre prestation de services touche indirectement la question de la sécurité des services par le biais des dispositions sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles et sur l'harmonisation ou la reconnaissance mutuelle des règles nationales régissant l'accès aux professions réglementées. Les retombées sont particulièrement importantes dans certaines professions du secteur médical, par exemple pour les infirmières [21] et les médecins [22].

[21] Directives du Conseil 77/452/CEE, JO L 176, 15.07.1977, p. 1 et 77/453/CEE, ibid. p. 8

[22] Directive 93/16/CEE du Conseil, JO L 165, 07.07.1993, p. 1

18. De même, d'autres dispositions régissant le marché intérieur influent sur la sécurité des services aux consommateurs. À titre d'exemple, celles sur les dispositifs médicaux [23] et la législation relative aux denrées alimentaires ont des retombées positives directes sur la sécurité des services connexes.

[23] Directives du Conseil 93/42/CEE, JO L 169, 12.07.1993, p. 1 et 90/385/CEE, JO L 189, 20.07.1990, p. 17

19. La protection de la santé humaine constitue l'un des objectifs de la politique communautaire de l'environnement. C'est sur l'étroite corrélation existant entre l'environnement et la santé humaine que se fondent diverses dispositions qui, même si elles ne sont pas directement axées sur la sécurité des consommateurs, aboutissent dans la pratique à une amélioration de leur santé et sécurité, également perceptible dans le cadre des services qui leur sont proposés. À titre d'exemple, la législation communautaire sur la gestion des déchets - incinération, mise en décharge et transport - contribue à renforcer la sécurité de ce service, en limitant les différentes formes de pollution susceptibles de menacer la santé humaine. Dans d'autres circonstances, comme dans le cas de la directive 98/83/CE [24] sur la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, le lien entre la protection de l'environnement et la sécurité des services aux consommateurs est plus direct.

[24] JO L 330, 05.12.1998, p. 32

20. Les dispositions communes sur l'énergie ont des répercussions limitées et indirectes sur la sécurité des services. La politique énergétique, axée sur l'intégration et l'ouverture des marchés ainsi que sur la prévention des obstacles, contribue à la réalisation des objectifs généraux de la politique économique communautaire. Au delà de ces objectifs, elle a également pour ambition de concilier la compétitivité, la sécurité de l'approvisionnement et la protection de l'environnement. La directive 94/63/CE [25] du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre les émissions de composés organiques volatils (COV) résultant du stockage et de la distribution de l'essence a des répercussions plus directes sur la sécurité.

[25] JO L 365, 31.12.1994, p. 24

21. Le Traité ne prévoit pas de base juridique spécifique pour des actions communes dans le secteur du tourisme. La Commission joue là essentiellement un rôle de coordinateur et catalyseur. Par conséquent, rares sont les dispositions communautaires ayant une influence majeure directe sur la sécurité des services touristiques. Les seules qui existent relèvent d'autres domaines d'action et leur fonction première est souvent de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. Tel est le cas de la directive 90/314/CEE [26] du Conseil concernant les voyages à forfait, qui repose sur l'ancien article 100a (aujourd'hui article 95) du Traité et rend l'organisateur et/ou le détaillant responsable des dommages encourus par le consommateur à la suite de la non-exécution ou de l'exécution incorrecte du contrat, et de la recommandation 86/666/CEE [27] du Conseil concernant un niveau minimal de sécurité contre les risques d'incendie dans les hôtels de la Communauté. La préoccupation première de l'actuelle politique communautaire dans le secteur touristique a trait au développement et à la compétitivité des entreprises. La sécurité des services aux consommateurs est mentionnée dans ce contexte non comme un objectif en soi, mais comme une conséquence indirecte de la promotion de la qualité des services offerts en vue de consolider les activités touristiques.

[26] JO L 158, 23.06.1990, p. 59

[27] JO L 384, 31.12.1986, p. 60

Approches, politiques et législation des États membres en matière de sécurité des services [28]

[28] Cette partie du rapport s'inspire d'un document de travail des services de la Commission {SEC(2003)625} fournissant un résumé factuel des politiques et législations nationales dans le domaine de la sécurité des services.

22. Dans les États membres, de nombreuses politiques et mesures de réglementation renforcent considérablement la sécurité des services de manière indirecte. Citons à titre d'exemple les exigences imposées à la construction et au fonctionnement des bâtiments et sites accueillant des activités tertiaires, les mesures techniques liées aux équipements et produits, les règles sur les qualifications des prestataires de services et les autorisations qu'ils doivent détenir ainsi que les dispositions concernant la santé et la sécurité au travail. Une plus ample analyse des politiques et secteurs couverts par la législation dépasserait le cadre du présent rapport. L'accent sera mis ci-dessous sur les politiques et législations nationales touchant directement à la réalisation du service et visant en premier lieu la protection de la santé et la sécurité physique du consommateur.

23. Les États membres ne disposent pas sur cette question d'une approche globale cohérente ou caractéristique. Pour la moitié d'entre eux, la "sécurité des services" est un domaine d'action spécifique, tandis que les autres traitent ce point de manière ad hoc ou en connexion avec d'autres politiques. Trois approches distinctes peuvent être identifiées dans les États membres. Certains se sont dotés d'une législation horizontale sur la sécurité des services, qui complète des mesures sectorielles. Ce groupe inclut la Finlande, la France, le Portugal, l'Espagne et la Suède. L'Irlande et le Royaume-Uni ont étendu le champ d'application de leur législation horizontale concernant la sécurité au travail à la sécurité des consommateurs, en complément de leurs politiques et normes juridiques sectorielles. Les autres États membres disposent de politiques et législations sectorielles, mais n'ont aucune structure générale coiffant le tout.

24. Les États membres ayant adopté une législation générale ont retenu des cadres et techniques juridiques différentes. La Finlande et la Suède ont intégré la sécurité des services à leur législation sur la sécurité des produits. Les exigences générales applicables aux services aux consommateurs s'inscrivent donc plus ou moins en parallèle avec celles régissant les produits. Les autorités disposent des compétences nécessaires pour assurer le suivi et le contrôle des services à risque et pour adopter les mesures requises. La France, le Portugal et l'Espagne ont choisi d'intégrer les dispositions sur les services à leur législation générale sur la protection des consommateurs. À titre d'exemple, la loi générale espagnole sur la protection des consommateurs et usagers comporte une disposition imposant aux prestataires de services de ne proposer sur le marché que des services sûrs. Au Royaume-Uni, la loi sur la santé et la sécurité au travail établit clairement qu'elle vise également à protéger la population, y compris les consommateurs, des risques pour la santé et la sécurité résultant des activités des travailleurs. La législation prévoit l'obligation de garantir la sécurité des locaux ouverts au public, y compris ceux accueillant des services aux consommateurs. L'Irlande suit la même approche.

25. Tous les États membres ont adopté une législation sectorielle volumineuse. En dehors des dispositions sur les services de transport qui, dans une large mesure, transposent le droit communautaire et international, la législation est principalement liée à quatre secteurs: la santé, l'hébergement, essentiellement en connexion avec le tourisme, le sport et les loisirs et les services d'intérêt général, tels que l'installation du gaz et de l'électricité. Certains États membres ont également ciblé les services de réparation, l'installation de produits ainsi que des services aux personnes comme les salons de coiffure ou les centres de bronzage.

26. Dans le secteur de la santé, tous les États membres ont mis l'accent sur la législation relative aux qualifications du personnel médical. En outre, une réglementation substantielle est aussi consacrée à l'exécution des services de santé et aux locaux, y compris du point de vue de leur conception, construction, entretien et fonctionnement. De manière générale, dans le secteur sanitaire, les prestataires de services sont soumis par la loi à des obligations importantes dont la principale finalité est de protéger le patient. Il est à noter que les aspects cliniques des services de santé, notamment les accidents médicaux, sont suivis par des institutions et autorités distinctes de celles chargées des questions non cliniques, dont la sécurité des locaux, la conception des planchers pour éviter les glissades et chutes, etc.

27. Les services d'hébergement sont réglementés dans tous les États membres, essentiellement en ce qui concerne la conception et la construction des bâtiments ou l'équipement de sécurité obligatoire, surtout pour la protection contre les incendies. Cette réglementation varie considérablement à l'échelon, non seulement national, mais aussi régional et local, en fonction des spécificités et besoins locaux.

28. Les services liés au sport et aux loisirs couvrent un vaste éventail d'activités qui s'étend des concerts de musique pop et des discothèques aux terrains de jeux, cours de plongée sous-marine et centres de ski. Il s'agit d'un secteur de plus en plus réglementé par les États membres, essentiellement de façon ad hoc, à la suite d'incidents concrets ou en fonction d'éléments indiquant des risques dépassant la limite acceptable. Une partie significative de cette législation est axée sur les locaux et bâtiments accueillant ces services. En Suède par exemple, la législation sur les exigences techniques applicables aux bâtiments couvre également la construction des centres de ski et terrains de sport. En outre, certains États membres ont introduit des prescriptions relatives aux qualifications du personnel ou à l'exécution même du service. Au Danemark, par exemple, les entreprises pyrotechniques doivent obtenir une autorisation et la législation sur les infrastructures de loisirs inclut des règles sur la formation du personnel et la surveillance de certains services, comme les stands de tir ou les toboggans.

29. Certains services d'intérêt général, tels que l'installation du gaz ou de l'électricité, présentent un risque potentiel majeur et sont soigneusement réglementés par les États membres. Cette réglementation porte avant tout sur les qualifications des prestataires de services, mais aussi, dans une certaine mesure, sur l'exécution même du service. L'enlèvement des déchets, les eaux usées et l'approvisionnement en eau sont également réglementés, mais plutôt dans le but de réduire les risques pour la santé publique et l'environnement que pour protéger la sécurité physique des consommateurs. À titre d'exemple, les dispositions nationales sur l'incinération des déchets, fondées sur la législation communautaire, visent à limiter les émissions de substances dangereuses.

30. Les services de réparation, de location ainsi que ceux liés à l'installation de produits sont étroitement liés à la sécurité des produits, mais leur sécurité fait néanmoins l'objet d'une réglementation séparée dans certains États membres. De plus, quelques uns ont également prévu des dispositions spécifiques pour certains services aux personnes, tels que les salons de coiffure ou les solariums.

31. Un examen des exigences concrètes imposées par les États membres aux différents services aux consommateurs révèle certaines dispositions fondamentales de portée générale, tant dans la législation horizontale que sectorielle.

32. Mentionnons premièrement l'obligation de fournir "des services sûrs". Les législations finlandaise, française, portugaise, espagnole et suédoise comportent des dispositions générales requérant des prestataires de services qu'ils ne proposent sur le marché que des "services sûrs". Des définitions et critères disparates sur ce qui est à considérer comme un service "sûr" étayent cette obligation. De plus, dans des secteurs présentant un intérêt particulier, des règles ont été adoptées pour préciser cette exigence générale. D'autres obligations concernant la sécurité existent au sein de la législation sectorielle. L'application directe de telles obligations générales semble dans la pratique très limitée lorsque des normes ou des références claires font défaut.

33. Deuxièmement, il existe des dispositions contraignant le prestataire de services à introduire des procédures de gestion de la sécurité dans le cadre de ses opérations. Elles incluent habituellement l'obligation d'identifier et d'évaluer les risques, d'adopter toute mesure raisonnable visant à prévenir les dommages pour la santé et la sécurité, d'établir des systèmes internes de contrôle garantissant une organisation systématique et sûre des activités et de définir des procédures d'urgence. Afin d'éviter des obligations disproportionnées pour les PME, l'ampleur du contrôle interne nécessaire pour satisfaire aux exigences de la législation est normalement adaptée à la nature, aux activités, aux risques et à la taille de l'entreprise. En France par exemple, selon la réglementation, les responsables des aires de jeux ouvertes au public doivent tenir à jour le plan d'entretien de celles-ci et conserver un registre des travaux qui y sont accomplis. Ces documents sont à garder à la disposition des autorités. Au Royaume-Uni, une norme générale oblige tous les prestataires de services à effectuer une évaluation des risques. Les entreprises comptant moins de 5 salariés sont soumises à des contraintes moins formelles que les grands exploitants. En Norvège, le principe des règles de "contrôle interne" est similaire.

34. Troisièmement, il est courant, au moins dans la législation sectorielle, que les prestataires de services soient tenus d'informer les consommateurs des risques graves liés au service fourni ou de leur demander des informations sur leurs compétences et leur expérience. La législation régionale autrichienne relative aux guides de montagne en est une illustration: ces derniers doivent informer et être informés des éventuels facteurs de risques. Dans la loi générale finlandaise, cette obligation découle quelque peu indirectement du paragraphe 4, selon lequel un service est jugé dangereux et donc interdit lorsque "... une information fausse, trompeuse ou inadéquate sur le service peut provoquer une blessure, un empoisonnement, une maladie ou tout autre danger pour la santé". Il en résulte donc l'obligation indirecte d'apporter des informations adéquates et suffisantes. En outre, l'autorité finlandaise de surveillance peut exiger de l'exploitant qu'il informe le consommateur des risques particuliers associés au service fourni. Dans la pratique, il n'a jamais été fait usage de cette option, car les autorités finlandaises chargées de la protection des consommateurs, concrètement, ont choisi d'informer directement ces derniers par le biais des médias, etc.

35. Quatrièmement, les dispositions octroyant aux pouvoirs publics la compétence nécessaire pour surveiller le marché et contrôler les prestataires de services constituent un élément essentiel de la législation, aussi bien générale que sectorielle. La surveillance des services aux consommateurs est le plus souvent étroitement associée à celle de la sécurité des produits et/ou la sécurité au travail, et est assurée par les autorités responsables, soit de la protection des consommateurs, soit de la sécurité sur les lieux de travail. En Finlande, cette tâche relève de la compétence de l'Agence finlandaise de protection des consommateurs tandis qu'au Royaume-Uni, elle incombe aux autorités chargées de la santé et la sécurité: HSC (Health and Safety Commission) et HSE (Health and Safety Executive). Ces compétences générales sont habituellement déléguées aux autorités régionales et locales et complètent celles des autorités sectorielles. Au Royaume-Uni, le HSE s'efforce de tracer une ligne de démarcation en fonction d'une évaluation fondée sur les critères d'expertise, de coût, d'efficacité et d'adéquation. Partant de cette optique, la protection contre les incendies est confiée aux autorités de ce domaine, la plupart des questions liées aux transports aux autorités concernées de ce secteur, etc. Les autorités compétentes disposent généralement d'une large palette de mesures fondées sur les résultats de la surveillance et des inspections. En France et en Finlande par exemple, elles peuvent ordonner au prestataire de services d'agir contre le risque en cause ou interdire à titre temporaire ou permanent la prestation du service. Des amendes ou des procédures pénales sont envisagées dans les cas les plus graves. En certaines circonstances, les autorités compétentes ont également la possibilité d'introduire des exigences préalables à l'octroi d'une licence, dans le cas de services impliquant des risques importants. Les États membres sans législation ou politique générale comptent exclusivement sur les autorités sectorielles pour contrôler les prestataires de services.

36. Cinquièmement, il existe dans certains secteurs clés, tels que les transports ou les services de santé, un système sophistiqué de notification des accidents et incidents, dont le but est d'informer les pouvoirs publics, de limiter les dommages provoqués par des services dangereux et de surveiller les risques. La Finlande a imposé aux prestataires de services des exigences générales de notification lorsqu'un risque non acceptable est découvert et qu'ils adoptent des mesures en conséquence.

37. En plus des dispositions juridiques définies dans tous les États membres, des mesures volontaires ou non contraignantes ont parfois été introduites, habituellement sous la forme de codes de conduite, de lignes directrices, de bonnes pratiques et de normes volontaires. En général, si ce n'est en Finlande, de telles mesures sont élaborées sur une base ad hoc, bien que le secteur des activités sportives et des loisirs semble être le principal visé. Citons à titre d'exemple les normes applicables aux services de location de ski en France, aux concerts de musique pop et aux terrains de sport en Irlande, aux centres équestres aux Pays-Bas et aux cours de plongée sous-marine en Suède. Dans la plupart des cas, les prestataires de services élaborent les codes de bonnes pratiques en liaison avec les pouvoirs publics et/ou les organisations de consommateurs. En Irlande et au Royaume-Uni, certains secteurs présentant des risques potentiels substantiels, comme ceux de la santé ou de l'installation du gaz, sont couverts par des dispositions non contraignantes. Cependant, cette approche est actuellement réexaminée.

La Finlande s'est dotée d'une procédure plus systématique pour élaborer des lignes directrices dans le cadre de sa législation horizontale obligatoire. Celles-ci sont définies pour des services clés par les pouvoirs publics en étroite collaboration avec les prestataires de services, sur la base des résultats de la surveillance du marché, des plaintes, etc.

38. On peut conclure de la description ci-dessus que les services aux consommateurs comportant un risque potentiel important, tels que le transport des passagers, les services de santé et l'installation du gaz et de l'électricité, ont été largement réglementés et sont surveillés en fonction des priorités et ressources locales, régionales et nationales dans tous les États membres. Pour d'autres services aux consommateurs, le secteur des sports et des loisirs étant le plus caractéristique, l'approche varie davantage. Certains pays se sont concentrés sur des initiatives sectorielles combinant, à des degrés divers, des mesures réglementaires ou non, tandis que d'autres ont intégré à leur législation des dispositions horizontales complémentaires servant de "filet de protection" et de base pour réagir aux nouveaux risques. Néanmoins, à ce stade, rien ne prouve que ces différentes approches stratégiques et réglementaires des États membres impliquent nécessairement des écarts significatifs dans la protection garantie aux consommateurs, même si nombre de ces derniers semblent avoir peu confiance en la sécurité des produits et services proposés dans d'autres pays que le leur [29]. Les moyens et priorités de l'administration par rapport aux ressources utilisées pour la surveillance des marchés et le suivi des prestataires de services semblent davantage influer sur les niveaux effectifs de sécurité. De manière générale, le manque de connaissances et de transparence autour de la réglementation applicable dans d'autres États membres pose également un problème. Tant les consommateurs que les prestataires de services ont souligné que l'absence d'informations sur les règles existantes et leur application dans les différents États membres [30] constituait l'un des obstacles à la création du marché intérieur des services.

[29] Sondage Gallup Europe, "Étude sur les consommateurs", janvier 2002 et enquête Eurobaromètre EB 57.2/175

[30] COM(2002)441 final, op. cit.

La sécurité des services dans la Communauté: les faits

39. La descente tragique de canyoning à Interlaken (Suisse), en juillet 1999, au cours de laquelle 19 personnes ont péri noyées dans la forte crue d'une rivière, l'incendie d'une discothèque à Gothenburg (Suède), le 29 octobre 1998, qui a provoqué la mort de 90 personnes ainsi que le drame du festival rock de Roskilde (Danemark), le 29 juin 2000, où 9 personnes n'ont pas survécu aux mouvements de panique de la foule lors d'un concert de rock, tels sont certains des événements récents les mieux documentés ayant mis en lumière le problème de la sécurité des services. De nombreux accidents de transport de passagers pourraient aussi être mentionnés. Néanmoins, il est difficile d'obtenir une information plus systématique et des statistiques concernant la situation factuelle de la sécurité des services dans la Communauté, si ce n'est pour le secteur des transports. Les données sur les accidents recueillies dans le cadre du Système européen EHLASS de contrôle des accidents au foyer et lors des activités de loisirs, ou pendant la réalisation de projets menés au titre du programme IPP pour la prévention des blessures peuvent être consultées dans la base ISS (Système de surveillance des blessures). Néanmoins, à l'instar des données d'EUROSTAT, des pouvoirs publics des États membres, des organisations européennes de consommateurs, des compagnies d'assurance européennes, des établissements universitaires et de certaines organisations professionnelles, elles ne permettent pas une évaluation systématique de la sécurité des services les plus pertinents.

40. Les données EHLASS de la base ISS n'identifient pas dans une catégorie distincte les accidents causés par les services aux consommateurs. La description de l'accident est trop limitée pour que la raison précise de celui-ci puisse être déterminée. Les accidents domestiques représentent une part importante des 26 millions d'accidents enregistrés en 1998, si l'on exclut les accidents professionnels et les accidents de la route. La plupart des accidents restants se produisent lorsque la personne blessée agit de sa propre initiative. Enfin, nombre d'entre eux sont aussi liés aux produits de consommation. Il n'existe aucun moyen d'évaluer la proportion d'accidents survenant dans le cadre de services aux consommateurs, même si celle-ci est probablement significative.

41. Au niveau national, le Royaume-Uni, grâce au HSE (Health and Safety Executive), dispose de l'un des systèmes de collecte de données sur les accidents les plus performants de toute l'Union européenne [31]. Cependant, les statistiques ne distinguent pas entre les accidents dont sont victimes les consommateurs et de simples tiers. Sur les 19 591 accidents non mortels enregistrés en 2000/2001 dans le secteur tertiaire, une part substantielle ne concernerait pas des consommateurs. Une nouvelle fois, plusieurs de ces accidents pourraient avoir eu lieu lorsque le consommateur agissait de sa propre initiative et non en tant que destinataire d'un service fourni par un prestataire, ou avoir été provoqués par un produit plutôt que par le service même. Toute extrapolation au niveau européen est donc impossible à partir de ces données.

[31] Statistiques sur la santé et la sécurité 2000/01, Health and Safety Commission

42. Les statistiques du Royaume-Uni contiennent aussi des informations sur les accidents mortels. En 2000/2001, le nombre total d'accidents mortels dans la population, consommateurs et autres inclus, qui ont été provoqués par une activité professionnelle s'élevait au RU à 445. Cependant, 333 se sont produits dans le secteur des transports, et parmi ceux-ci, 228 étaient liés à des cas d'intrusion ou des suicides dans l'enceinte d'infrastructures de transport, essentiellement ferroviaire. Sur les 112 accidents mortels restants, 92 ont eu lieu dans "l'industrie des services" [32]. Ce groupe comprend les catégories suivantes: "Hôtellerie et restauration", "Enseignement", "Santé et travail social" (42 accidents mortels) et "Autres activités de services locaux, sociaux ou aux personnes" (26 accidents mortels). Il est difficile d'estimer la part impliquant des consommateurs et impossible d'analyser la proportion d'accidents provoqués par des produits de consommation. En outre, nombre de ces accidents mortels ont probablement été provoqués par des personnes agissant de leur propre initiative ou n'avaient vraisemblablement qu'un rapport éloigné avec le service fourni.

[32] Ibid p. 47

43. Si l'on regarde les statistiques par secteur, dans celui des transports [33], le taux d'accidents mortels par milliard de passager-kilomètre (pkm) était en 1999 de 0,3 pour les autobus et autocars, contre 6,7 pour les voitures individuelles, à usage non professionnel pour la plupart, si ce n'est les taxis, etc. Le nombre total d'accidents de la route mortels atteignait 42 122, dont 24 599 étaient liés aux voitures individuelles. En 1998, 16 accidents mortels de passagers ont été enregistrés dans le secteur ferroviaire, contre 52 en 1999 dans l'ensemble du territoire de l'UE pour le transport aérien de passagers, ce qui aboutit à un taux d'accidents mortels par milliard de passager-kilomètre de respectivement 0,7 et 0,1. Dans le monde entier, 74 personnes ont péri en 1999 dans le secteur du transport maritime de passagers. Certains de ces chiffres varient considérablement d'une année à l'autre à la suite d'accidents isolés de grande ampleur. Le nombre d'accidents de la route ayant provoqué des blessures s'élevait en 1999 à 1,3 million. Une nouvelle fois, soulignons qu'une proportion importante de ces accidents n'est pas lié à des services, mais concerne des personnes conduisant leur propre véhicule. En conclusion, les statistiques dans le secteur des transports sont bien développées et suffisamment détaillées pour indiquer quels sont les niveaux de risque et étayer les décisions politiques dans le cadre d'une politique commune des transports.

[33] "EU energy and transport in figures 2001", Direction générale Énergie et transport, en coopération avec Eurostat

44. En ce qui concerne les statistiques du secteur de la santé, il n'existe pas d'agrégats européens spécifiques, mais la base de données ISS contient une entrée sur les blessures non mortelles dues à des accidents dans les "établissements médicaux/socio-médicaux/sanitaires". Elle indique environ 100 000 accidents par an dans l'UE. Quelques uns impliquent probablement des produits de consommation, des tierces personnes ou des gens agissant de leur propre initiative. Quoi qu'il en soit, ces statistiques ne sont pas assez détaillées pour préciser par exemple le niveau de risque en termes d'accidents par patient-heure. En plus des systèmes ISS/EHLASS, de nombreux pays enregistrent tous les incidents survenant dans les établissements de soins au titre d'obligations légales nationales; dans ce domaine, nous disposons donc d'une base statistique solide.

45. De même, il n'existe pas d'informations globales au niveau communautaire ou national sur le secteur spécifique des sports et des loisirs. Dans la base de données ISS, les entrées d'accidents incluent les catégories "secteur sportif", "loisirs" et "espaces naturels". Elles indiquent au total 6 millions d'accidents par an. On peut supposer qu'ils se produisent en grande partie en dehors de toute situation de "prestation de services", c'est-à-dire en des circonstances où le consommateur est lui-même à l'origine de l'activité. Aucun moyen simple ne permet de distinguer clairement entre les situations dans lesquelles le service constitue la principale cause de l'accident et celles où le consommateur est lui-même responsable de celui-ci. Les accidents sont généralement le résultat d'une multiplicité de facteurs. À titre d'exemple, un accident d'enfant dans une fête foraine peut être la conséquence à la fois d'une surveillance insuffisante de la part des parents, d'un défaut de l'équipement utilisé et d'un manque de formation du personnel.

46. Les accidents liés à certains sports ou loisirs présentant des risques particuliers ont été étudiés au niveau national dans le cadre d'études ou d'initiatives ad hoc. En 1999, les autorités françaises [34] ont évalué les risques et les accidents dans les centres équestres. Elles ont noté qu'il "n'était pas possible d'obtenir des chiffres précis et complets sur les accidents". Néanmoins, à partir des statistiques des urgences, des données des organisations bénévoles et des sociétés d'assurance, elles ont estimé qu'entre 500 et 2000 accidents d'équitation provoquant des blessures non mortelles se produisaient chaque année en France [35]. Plus de la moitié d'entre eux étaient enregistrés dans les centres équestres tandis que les autres avaient lieu dans un environnement naturel où la dimension de "prestation de service" paraît moins évidente. Au moins un à deux accidents mortels étaient observés chaque année. Aucun niveau de risque en termes de risque d'accident par heure d'équitation n'a été estimé. Les chiffres des Pays-Bas, de l'Autriche et des États-Unis semblent indiquer jusqu'à 100 000 accidents par an pour une population de taille équivalente à celle de l'UE. Par conséquent, il ne paraît pas possible d'extrapoler avec précision les chiffres français à l'échelon communautaire.

[34] Commission de la sécurité des consommateurs (CEC); avis du 11 avril 2001

[35] Ibid, p. 3-6

47. Les accidents - mortels ou non - observés sur les domaines skiables sont bien documentés en Autriche, en Suède, en France et dans d'autres pays. En Autriche [36], 90 000 blessures et 30 accidents mortels sont en moyenne enregistrés chaque saison. En France, 45 000 blessures et 41 décès ont été notés sur les pistes durant la saison de ski allant du 1er décembre 2000 au 31 mai 2001 [37]. Une nouvelle fois, le lien avec la prestation d'un service aux consommateurs ne peut être clairement établi, faute d'informations précises. Bien que les stations de ski, avec leurs remonte-pentes, pistes balisées, etc. soient à considérer comme des services, les accidents sont souvent provoqués par les skieurs eux-mêmes, qui surestiment leurs capacités, et non par un manque d'avertissements, de signalisation, etc. Aucun niveau de risque sous forme de risque d'accident par heure de ski n'a été tiré des statistiques.

[36] Présentation de Rupert Kisser, lors du Forum alpin autrichien, le 15 avril 1999, et du séminaire sur la sécurité de Montréal, en mai 2002

[37] Campagne nationale de prévention des accidents de ski et de snowboard, 2001-2002

48. Des tentatives ont été faites pour analyser les accidents dans les "nouveaux" sports d'aventure à haut risque proposés aux consommateurs, comme la plongée, l'alpinisme, le saut à l'élastique, le parapente, le kayak, le canoë et le rafting. Même si, en termes absolus, le nombre d'accidents, mortels ou non, est très limité, une étude britannique réalisée par l'université de Lancaster [38] a établi que le risque d'avoir un accident mortel pour une personne faisant de l'alpinisme, du canoë ou du parapente était nettement supérieur à celui de périr dans un accident de la route. Le niveau de risque semble essentiellement dépendre du comportement des personnes s'adonnant à de telles activités et non nécessairement du service même. Les statistiques nationales indiquent que la plupart des accidents de plongée ont lieu lors de l'exercice de cette activité à titre privé. Aucun niveau global de risque n'a été estimé pour les cours de plongée.

[38] Citée par M. van Woudenberg lors de la 3ème convention européenne sur la promotion de la sécurité et la prévention des blessures, Vienne, 15-16 mars 2001

49. Les Pays-Bas disposent de statistiques sur les accidents survenant dans les piscines et toboggans aquatiques [39]. De 1987 à 1996, quelque 9 000 accidents ont été enregistrés chaque année dans les piscines, y compris sur les toboggans. Environ sept morts par noyade sont observées chaque année. Le nombre total d'accidents a été ramené à 7 100 en 1998, tandis que le nombre d'accidents dus aux toboggans aquatiques est resté stable, autour de 1 000 par an. Aucun niveau de risque n'a été défini.

[39] Consumer Safety Institute, CISE, N° 4, décembre 1999

50. Parmi les exemples de statistiques ad hoc figurent également les données des autorités belges et danoises sur les accidents, mortels et non mortels, enregistrés dans les fêtes foraines et les parcs de loisirs, les informations des autorités irlandaises sur les accidents liés aux installations de gaz, les statistiques du Royaume-Uni sur la sécurité anti-incendie dans les hôtels et celles de la France et de la Suède sur les accidents dans les centres de bronzage. Comme pour les autres sources mentionnées, ces données ne peuvent directement servir à évaluer les risques associés aux services aux consommateurs.

51. Les enquêtes et consultations réalisées par la Commission ainsi que les résultats d'une récente étude [40] donnent à penser que la perception d'un risque général pour les étrangers supérieur à celui encouru par les ressortissants nationaux est largement infondée.

[40] Planistat, en liaison avec Consumer Risk Limited et l'université du Middlesex, décembre 2000, étude sur les besoins et le champ d'application d'une action communautaire dans le domaine de la sécurité des services et de la responsabilité des prestataires

52. Il apparaît donc qu'il existe peu d'informations factuelles systématiques sur la sécurité des services, si ce n'est dans le secteur des transports et de la santé. Les structures de notification des accidents ne sont guère développées; en outre, peu d'efforts ont été entrepris pour rationaliser les statistiques sur les risques encourus par les consommateurs dans le cadre de la prestation de services et pour utiliser ces chiffres dans la définition des politiques nationales. Les problèmes structurels rencontrés dans les systèmes actuels de collecte des données empêchent toute amélioration substantielle de la situation. À titre d'exemple, il est difficile de définir exactement la ligne de démarcation entre les risques et accidents liés aux produits et ceux liés aux services. En outre, de nombreuses notifications d'incidents ne distinguent pas entre les situations où le consommateur agit de son propre chef et celles impliquant un prestataire de services. Souvent enfin, les statistiques d'accident n'établissent pas de différence entre les consommateurs et le reste de la population. Tous ces problèmes rendent irréalisable une interprétation sûre des données existantes. Il est donc impossible d'évaluer les risques associés aux différents services proposés, de comparer les niveaux de risque dans différents pays, de surveiller l'évolution des risques au fil du temps ou d'identifier de manière documentée les faiblesses et lacunes des systèmes de prévention et de gestion des risques dans les États membres. De plus, toute évaluation des risques devrait également spécifier de manière qualitative et quantitative la probabilité, la fréquence et la gravité des effets recensés sur la santé et la sécurité. Là aussi, nous manquons de chiffres sur la fréquence d'utilisation des services ou le nombre de consommateurs concernés. Par conséquent, les quelques données disponibles ne peuvent donner qu'une idée très générale et imprécise du niveau de risque.

Actions communautaires envisageables

53. À partir d'une identification préalable des lacunes et déficiences de la situation actuelle, plusieurs possibilités d'action communautaire sur la sécurité des services ont été définies et soumises pour consultation aux parties prenantes et aux pouvoirs publics. Les parties concernées se sont montrées extrêmement intéressées par la question de la sécurité des services et ont formulé nombre d'observations détaillées, qui sont résumées ci-dessous.

54. Compte tenu premièrement du manque actuel d'informations, une possibilité évidente d'action pour la Communauté a trait à la collecte de données sur les accidents et blessures liés aux services. En outre, une telle action s'inscrirait pleinement dans la stratégie de la Commission concernant la politique des consommateurs [41], qui souligne la nécessité d'étayer celle-ci par des informations et données adéquates afin d'ajuster au mieux les politiques et les priorités. La consultation a révélé un vaste soutien en faveur d'une action visant à améliorer les informations de référence, pourvu qu'elle soit organisée à faible coût et que les problèmes méthodologiques, importants, soient résolus. Les parties prenantes considéraient que la collecte des données devait être axée sur un nombre limité de secteurs et se fonder sur l'expérience et les instruments existants. Il apparaissait notamment nécessaire d'assurer une coordination avec le nouveau programme de santé publique devant intégrer les expériences et l'information acquises dans le cadre des programmes EHLASS et IPP.

[41] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions - Stratégie pour la politique des consommateurs COM(2002)208 final; JO C 137, 08.06.2002, p. 137

55. Une deuxième possibilité, liée à l'élaboration et la promotion de mesures non contraignantes, telles que des bonnes pratiques à l'intention des prestataires de services ou certaines catégories professionnelles et des normes européennes non obligatoires, contribuerait à renforcer la sécurité des services aux consommateurs en leur fournissant une meilleure information sur les niveaux de sécurité auxquels ils peuvent prétendre et en améliorant les pratiques des prestataires de services. Les études réalisées montrent que de telles mesures existent dans le secteur des services, mais qu'elles ne sont pas correctement coordonnées. La consultation a fait apparaître un large soutien en faveur de l'élaboration et la promotion de mesures non contraignantes, soit sous la forme d'instruments indépendants d'autoréglementation, soit en complément d'un cadre juridique contraignant. Cependant, d'aucuns s'inquiètent, notamment du côté des consommateurs, de l'absence de pouvoirs coercitifs pour ce type de normes juridiques non contraignantes et de l'inexistence de sanctions en cas de manquement.

56. Une troisième option concernait la mise en place, à l'échelon communautaire, d'un programme de certification des systèmes de gestion de la sécurité, qui requerrait des critères communs dont le respect pourrait être certifié par un organisme agréé. La consultation a montré un certain soutien en faveur d'un tel programme. Les parties intéressées ont souligné qu'il devrait se fonder sur les normes nationales ou internationales existantes plutôt que sur l'introduction de nouveaux critères. Cependant, le sentiment général était que l'attrait d'un tel programme sur les entreprises ne serait que limité, car les enjeux de la sécurité semblent plus difficiles à exploiter pour renforcer la compétitivité que la protection de l'environnement par exemple.

57. D'éventuelles mesures d'harmonisation plus ambitieuses étaient également incluses au processus de consultation, notamment l'introduction de prescriptions juridiquement contraignantes pour les prestataires de services, ainsi que l'instauration obligatoire d'activités de suivi et de surveillance des marchés par les pouvoirs publics. L'amélioration exacte apportée par des prescriptions de sécurité juridiquement contraignantes dépendra largement de l'existence de normes européennes ou d'autres spécifications communes de sécurité plus précises pour certains services.

La consultation a clairement révélé une divergence d'opinions sur de telles exigences. Les consommateurs préféraient ce type de mesures contraignantes, car elles offrent une sécurité juridique en fournissant un cadre global aux actions de prévention. Néanmoins, les associations de consommateurs ont mis en lumière le problème général de l'application réelle des dispositions de sécurité juridiquement contraignantes et la nécessité de disposer de sanctions adéquates en cas de manquement. Les entreprises doutaient de la valeur ajoutée d'une telle action. Les États membres ont exprimé diverses observations préliminaires, mais pour la majorité d'entre eux, ne voyaient à ce jour ni la nécessité, ni la possibilité d'adopter de telles mesures. Parmi les parties consultées, seules quelques unes ont pris position sur l'établissement obligatoire d'activités de surveillance des marchés. L'échange de bonnes pratiques a suscité un certain intérêt. La plupart des intéressés considéraient cette action comme dépendante des ressources nationales ou locales et non comme un point sur lequel légiférer.

D'un point de vue juridique, les mesures d'harmonisation devraient se fonder sur l'article 95 du Traité, qui fournit la base légale de ce type de dispositions dans le domaine de l'établissement du marché intérieur. Conformément à la jurisprudence sur ce sujet, le recours à cet article requerrait une évaluation des obstacles potentiels ou réels aux échanges ainsi que des distorsions de concurrence motivant l'action communautaire. Une telle évaluation nécessiterait à son tour de connaître l'offre et la demande transfrontalières des services aux consommateurs les plus pertinents, ainsi que l'impact potentiel de la législation proposée tant sur les niveaux de sécurité que sur les exigences harmonisées de sécurité. Cependant, il n'existe à l'heure actuelle aucun élément prouvant que les différentes législations nationales sont à l'origine de distorsions de concurrence ou d'obstacles aux échanges. En outre, à ce stade, rien ne justifie des mesures d'harmonisation liées à la sécurité des services dans le cadre des principes généraux du droit communautaire, notamment la subsidiarité et la proportionnalité. Par conséquent, pour le moment, il est impossible de tirer des conclusions sur la nécessité d'une action législative visant à harmoniser les exigences de sécurité appliquées à l'échelon national dans certaines activités tertiaires.

Secteurs prioritaires

58. Même si les transports et la santé ainsi que d'autres types de services ne présentant que des risques limités, voire nuls, pour la santé et la sécurité physique des consommateurs, comme les prestations financières ou les communications électroniques, sont exclus du présent rapport, un éventail important de différents services aux consommateurs est concerné. Lors de la conception de la politique communautaire, il conviendra de se concentrer sur certains services prioritaires aux consommateurs afin d'acquérir une expérience et de garantir une action ciblée. Idéalement, l'accent devrait être mis sur des services présentant à la fois un risque significatif et bien documenté pour les consommateurs et une dimension transfrontalière substantielle. Cependant, l'absence actuelle d'informations tant en termes d'évaluation des risques que d'impact transfrontalier ne permet pas d'étayer une classification par ordre de priorité sur des preuves solides. Par conséquent, au lieu d'une approche quantitative, ce sont des critères plus qualitatifs qui, à ce stade, ont été utilisés pour essayer d'identifier les secteurs et services prioritaires. Parmi ces critères figuraient par exemple le type et la gravité du risque potentiel, la dimension transfrontalière et la pertinence par rapport aux consommateurs ayant des besoins spéciaux. Il a également été tenu compte des priorités des États membres et des parties prenantes.

59. À partir de ces critères, les services liés au tourisme, et notamment à l'hébergement collectif - hôtellerie, camping, caravaning - et les services du secteur des sports et des loisirs, plus spécialement les terrains de jeux, fêtes foraines et parcs de loisirs, les piscines et autres services fondés sur les sports nautiques, les centres équestres, le ski et les "nouveaux" sports d'aventure, tels que le saut à l'élastique ou le rafting, ont pu être identifiés comme des priorités. Ces deux secteurs ainsi que les services qui y sont associés impliquent des risques d'accidents mortels et de blessures graves, leur dimension transfrontalière est claire, ils s'adressent souvent à des enfants et parfois à des personnes âgées, ils sont proposés dans toute la Communauté et considérés comme des priorités par les États membres, les organisations de consommateurs et les prestataires de services. Il est à noter que les deux sont de plus en plus imbriqués, car le secteur touristique propose un nombre croissant d'activités sportives et de loisirs.

3. Conclusions à tirer de la situation réglementaire et factuelle de la sécurité des services au sein de l'UE

Conclusions à tirer de la situation réglementaire

60. À l'échelon communautaire, il n'existe actuellement aucune législation spécifique traitant de la sécurité des services, si ce n'est les dispositions communautaires régissant directement les différents modes de transport dans le cadre de la politique commune des transports inscrite à l'article 71 du Traité. Néanmoins, les normes communautaires en vigueur dans d'autres domaines d'action peuvent avoir une incidence positive sur la sécurité des services. Celles sur la reconnaissance mutuelle de certaines qualifications professionnelles facilitant l'offre de services professionnels dans toute la Communauté ou les dispositions sur la qualité des eaux de baignade adoptées au titre de la politique communautaire de l'environnement en sont de parfaites illustrations. En outre, la législation communautaire harmonisant les prescriptions techniques pour certains produits et équipements professionnels joue également un rôle majeur dans la sécurité des services ayant recours à de tels produits. Dans le cas particulier de la sécurité anti-incendie des hôtels, la recommandation 86/666/CEE prévoyant un niveau minimal de protection contre les incendies dans les hôtels de la Communauté a été adoptée en 1986. La sécurité des services continuera de bénéficier indirectement des dispositions régissant d'autres domaines de politiques communes.

61. Tous les États membres disposent de dispositions juridiques, administratives ou techniques sur la sécurité des services. Leurs approches sont disparates et impliquent un large spectre de mesures, sans qu'aucun modèle unique ne s'impose. Les associations de consommateurs ont mis en lumière le problème général de l'application des dispositions sur la sécurité des services aux consommateurs et de l'absence de sanctions adéquates en cas de violation des prescriptions juridiques par les prestataires. Néanmoins, la diversité des secteurs concernés et la multiplicité des approches nationales font qu'il est à l'heure actuelle impossible d'identifier des lacunes particulières au sein des systèmes de réglementation, de contrôle et d'application concernés. Il est tout aussi impossible de déterminer si le niveau réel de protection dans les divers États membres diffère de manière significative. Les associations de consommateurs et les prestataires de services ont souligné que le manque d'informations sur les règles existantes et leur application à l'échelon national constituait l'un des obstacles empêchant les consommateurs d'accorder une plus grande confiance au marché intérieur des services. Pourtant, jusqu'à présent, nul obstacle aux échanges ou distorsion de concurrence découlant de la diversité des exigences des États membres n'a pu être identifié. Il serait donc à ce stade malaisé de justifier une action communautaire substantielle visant à harmoniser les règles des États membres sur la sécurité des services.

Conclusions à tirer de la situation factuelle

62. L'analyse de la situation factuelle révèle un manque d'informations systématiques sur la sécurité des services, qui s'explique en partie par des structures de notification déficientes et la faible importance accordée à l'utilisation des statistiques d'accidents et d'incidents dans la définition des politiques sur la sécurité des services.

Par conséquent, l'amélioration des informations de référence sur la sécurité des services constitue clairement une priorité d'action pour la Communauté. La consultation même a confirmé que cet objectif était largement soutenu pourvu qu'il soit poursuivi sans entraîner de coûts importants et que les problèmes méthodologiques soient surmontés. Une action ciblée sur un nombre limité de secteurs ou services prioritaires, notamment ceux liés au tourisme, aux activités sportives et aux loisirs, et exploitant l'expérience acquise et les instruments existants de collecte des données peut aider à satisfaire à ces conditions.

63. L'amélioration des informations de référence est en soi un objectif majeur, car il oblige les États membres à assurer un suivi plus systématique de la sécurité des services dans les principaux secteurs concernés. La collecte et l'évaluation des données pertinentes posent des problèmes de méthodologie et d'organisation qui nécessitent d'être étudiés attentivement pour que, dans la pratique, des solutions efficaces et peu coûteuses puissent être identifiées. Il s'agit là clairement d'un domaine où une action à l'échelon communautaire peut apporter des avantages substantiels, sous réserve qu'une approche adéquate soit définie. Celle-ci devrait dûment tenir compte des difficultés que toute charge administrative ou financière supplémentaire entraînerait pour les petites et moyennes entreprises. Tel est notamment le cas pour les entreprises du secteur touristique, composées à 95% de petites ou micro-unités.

64. En conséquence, l'action communautaire sur la sécurité des services devrait à ce stade viser à (a) améliorer les informations disponibles sur les risques et les accidents et (b) assurer un suivi systématique des politiques et mesures des États membres.

65. L'expérience actuelle montre que ce travail de collecte des données et de suivi ne pourra être mené de façon systématique et uniforme dans toute l'UE si l'exercice ne s'inscrit pas dans un cadre formel - une nécessité que l'élargissement de l'Union ne fera que renforcer.

Objectifs et contenu du cadre juridique proposé

66. À la lumière de ce qui précède, il est donc proposé d'introduire un cadre juridique établissant les procédures nécessaires à la collecte et l'évaluation systématiques et cohérentes de données et d'informations sur les accidents et blessures liés aux services. Le type d'informations à recueillir par ce système de collecte des données serait fonction des objectifs stratégiques définis dans le cadre juridique. Pour garantir un rapport coût-efficacité adéquat, il serait judicieux de se concentrer sur les secteurs prioritaires et les services associés ayant été identifiés dans ce rapport, à savoir ceux proposés dans le secteur du tourisme, des activités sportives ou des loisirs.

67. Étant donné le large éventail de mesures qu'ils appliquent actuellement pour renforcer la sécurité des services, tous les États membres gagneraient à être mieux informés des législations et politiques en vigueur dans ce domaine. Par conséquent, ce cadre législatif instaurerait également des procédures de coopération administrative entre les autorités nationales afin d'assurer un échange systématique d'informations sur l'évolution des politiques et de la réglementation ainsi que sur les résultats obtenus. Cette coopération servirait à identifier certaines lacunes dans les systèmes de réglementation, de contrôle et d'application - un élément d'autant plus important que l'absence d'informations sur les règles existantes et leur application dans les différents États membres constitue aux yeux des consommateurs et prestataires de services l'un des obstacles à la création d'un marché intérieur des services. Les procédures d'échange d'informations devraient naturellement être conçues de manière à éviter tout chevauchement avec la législation communautaire en vigueur ou à venir précisant les modalités de mise à disposition de l'information dans le domaine des normes et réglementations techniques liées aux services.

68. Ce cadre pourrait aussi établir des procédures visant la définition et la mise en oeuvre de normes européennes. Une amélioration des informations de référence sur la sécurité des services aux consommateurs permettrait en effet d'identifier les secteurs et risques spécifiques pour lesquels des normes communautaires renforceraient les politiques et mesures nationales.

69. Le contenu précis de ce cadre juridique sera conçu sur la base d'une minutieuse analyse coûts-avantages, de projets pilotes, d'enquêtes et d'autres travaux réalisés en étroite coopération avec les États membres. L'objectif consistera à définir l'étendue et les méthodes optimales de suivi et de collecte des données afin de garantir à l'action communautaire une valeur ajoutée à faible coût. Naturellement, les initiatives législatives envisagées dans le contexte du marché intérieur des services devront être dûment prises en compte dans la conception de ce cadre.

70. À plus long terme, la Commission sera mieux à même d'évaluer, au vu des éléments recueillis après la mise en oeuvre de ce cadre juridique, si une action communautaire législative de plus grande ampleur s'avère nécessaire. Il conviendra de déterminer la base juridique adéquate et l'impact économique de telles initiatives législatives à long terme. Tout recours à l'article 95 du Traité requerra notamment une évaluation des distorsions de concurrence et obstacles aux échanges, existants ou potentiels, dus à la diversité des réglementations nationales sur la sécurité des services. Les éventuelles mesures communautaires d'harmonisation sur cette question devront rester conformes aux initiatives élaborées dans le cadre de la stratégie du marché intérieur des services.

71. Entre-temps, la Commission poursuivra son évaluation des systèmes de responsabilité dans les États membres. Les résultats de celle-ci faciliteront l'identification d'éventuelles lacunes au sein de ces systèmes et devraient permettre de décider si une nouvelle initiative communautaire dans ce domaine est utile et justifiée.