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Bruxelles, le 13.11.2008

COM(2008) 776 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

MISE À JOUR DU PROGRAMME INDICATIF NUCLÉAIRE DANS LE CADRE DE LA DEUXIÈME ANALYSE STRATÉGIQUE DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

MISE À JOUR DU PROGRAMME INDICATIF NUCLÉAIRE DANS LE CADRE DE LA DEUXIÈME ANALYSE STRATÉGIQUE DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE

1. Introduction

Le présent document, qui fait partie de la deuxième analyse stratégique de la politique énergétique, met à jour les informations qui figuraient dans le Programme indicatif nucléaire de 2007[1]. Il est plus particulièrement consacré à des aspects essentiels tels que la sécurité d'approvisionnement, les besoins en matière d'investissements ainsi que les conditions nécessaires à la réalisation de ces derniers et il formule des recommandations relatives au maintien de la sûreté d'utilisation de l'énergie nucléaire dans l'UE.

Au cours des deux dernières années, des déclarations politiques témoignant d'un intérêt pour l'énergie nucléaire se sont fait entendre dans certains États membres de l'UE et un peu partout dans le monde. L'énergie nucléaire est revenue sur le devant de la scène politique[2], ce qui a entraîné la création du forum européen sur l'énergie nucléaire, du groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets et de la plateforme technologique pour une énergie nucléaire durable. L'Agence internationale de l'énergie et l’Agence de l’OCDE pour l’énergie nucléaire ont également souligné l'importance de la contribution de l'énergie nucléaire dans un avenir proche[3] [4]. Dans ce contexte, l'UE peut jouer un rôle central pour la poursuite du développement d'un cadre encore plus avancé, qui satisfasse aux exigences les plus élevées en matière de sûreté, de sécurité et de non-prolifération.

Le Conseil européen du printemps 2007 a approuvé la proposition de la Commission qui prévoit, d'ici à 2020, de réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre et d'améliorer l'efficacité énergétique dans l'UE dans les mêmes proportions. Actuellement, l'énergie nucléaire permet de produire environ les deux tiers de l'électricité à faible intensité carbonique de l'UE et elle apporte une contribution significative à l'atténuation du changement climatique planétaire. Le plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (plan SET), consacré aux activités de recherche et développement nécessaires dans toutes les technologies à faible intensité en carbone, telles que la fission nucléaire, est important pour les futures exigences à long terme dans le secteur de l'énergie nucléaire.

L'énergie nucléaire est une des sources d'énergie les plus économiques qui soient et, étant donné qu'elle est moins sensible aux variations des prix des combustibles, elle peut protéger les économies de l'UE de l'instabilité des cours des matières premières. Elle accroît également la sécurité de l'approvisionnement en énergie en Europe puisque les sources d'uranium sont largement réparties sur l'ensemble de la planète, dans des zones stables sur le plan géopolitique.

Il faut encore apporter des réponses complètes aux préoccupations du grand public en ce qui concerne la sûreté nucléaire et la gestion des déchets. Comme l'a montré un récent sondage Eurobaromètre[5], une grande majorité d'Européens estime que l'Union européenne est la mieux placée pour garantir le niveau de sûreté nucléaire le plus élevé possible en Europe. Par ailleurs, la fragmentation du cadre réglementaire dans l'Union européenne, en particulier pour l'octroi des autorisations et la certification des modèles constitue un frein aux investissements. L'Union européenne devrait promouvoir un cadre économique et réglementaire plus cohérent. Ainsi, les investissements dans les États membres qui décident de faire entrer l'énergie nucléaire dans leur bouquet énergétique s'en trouveront facilités et les décisions d'investissements seront fondées sur des règles plus transparentes et plus compréhensibles.

2. Besoins d'investissement pour la capacité électronucléaire

2.1. Prévisions de demande en énergie et en électricité

Selon le scénario PRIMES relatif à la nouvelle politique énergétique, d'ici à 2020, la demande totale d'énergie finale dans l'UE devrait augmenter légèrement (+ 1,5 %) si les prix du pétrole sont modérés et diminuer légèrement (- 2 %) s'ils sont élevés[6]. La demande d'électricité devrait connaître une croissance de 8 à 9% sur la même période. Par conséquent, la part de l'électricité dans la demande d'énergie finale passerait de 20 à 23 %. La capacité électronucléaire devrait enregistrer une progression comprise entre 20 et 24 % d'ici à 2020 mais, selon le scénario PRIMES relatif à la nouvelle politique énergétique et en fonction des prix du pétrole, la part de l'énergie nucléaire dans la production d'électricité passera de 30 % à un niveau situé entre 25 et 26 % et, d'ici à 2020, elle ne représentera plus que 12 à 14 % de la demande d'énergie primaire totale, contre 14 % actuellement[7]. Il convient de noter, toutefois, que ces chiffres se fondent sur les politiques actuellement mises en œuvre dans les États membres et qu'ils ne tiennent pas compte, par conséquent, des récentes consultations concernant d'éventuelles prolongations de la durée de vie de certaines centrales et envisageant de nouvelles constructions, éventualités qui pourraient changer la situation, à l'avenir, pour ce qui est de la production.

Les mesures relatives à l'efficacité énergétique pourraient freiner la croissance de la consommation totale d'énergie et faire baisser la demande d'électricité. Toutefois, si les prix des énergies fossiles se maintiennent aux niveaux records atteints en 2008, on est en droit de s'attendre à une augmentation de la demande d'électricité, notamment dans le secteur des transports. La sécurité d'approvisionnement en électricité aura donc une importance grandissante pour l'économie dans son ensemble.

2.2. Perspectives d'investissement dans le secteur nucléaire

Quelle que soit la manière dont la consommation d'énergie évoluera, la demande d'électricité dans l'UE devrait continuer à augmenter plus rapidement que la demande d'énergie totale. L'insuffisance des capacités destinées à couvrir la charge de base pourrait compromettre la stabilité du réseau électrique de l'UE, à moins que des mesures palliatives ne soient prises à grande échelle. La part des sources d'énergie renouvelables va certes s'accroître, mais il faudra faire appel à d'autres sources d'énergie, étant donné que les possibilités de stocker l'électricité sont limitées et qu'il faut être, à tout moment, en mesure de satisfaire la demande. Il faut accorder davantage d'attention au remplacement ou à la prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires vieillissantes qui devaient atteindre le terme de leur vie utile avant 2020. Une fermeture de ces installations non compensée par la construction de nouvelles centrales ou par la modernisation d'anciennes centrales capables de fonctionner plus longtemps en toute sécurité entraînerait une diminution significative de la part de l'énergie nucléaire dans la fourniture totale d'électricité.

Le graphique (figure 1, annexe 1) illustre le déclin de la capacité électronucléaire dans l'UE, malgré les nouvelles centrales en construction ou les projets communiqués à la Commission[8] (par la Finlande, la France, la Bulgarie et la Slovaquie) et les prolongations de durée de vie utile jusqu'à 40, 50 ou 60 ans déjà approuvées (ou en attente).

Selon les prévisions actuelles, la diminution de la capacité électronucléaire de l'UE pourrait être de 33 GWe[9] d'ici à 2020. Si de nouvelles centrales nucléaires ne sont pas construites pour remplacer cette capacité de charge de base, celle-ci sera en grande partie couverte par des centrales au gaz ou au charbon. Pour maintenir la part de la production électronucléaire à son niveau actuel et lui permettre, par là même, de contribuer à la réalisation des objectifs de l'UE en matière de réduction des émissions et de sécurité d'approvisionnement, il faudrait prolonger la durée de vie utile des centrales existantes ou en construire de nouvelles. Si la durée de vie utile de tous les réacteurs existants était prolongée jusqu'à 50 ans, il serait possible de conserver une capacité stable jusqu'en 2020. Toutefois, la prolongation des durées de vie n'est pas illimitée et le nombre d'installations dont la durée de vie peut réellement être prolongée sera déterminé à l'issue d'un examen au cas par cas, en tenant compte de la nécessité de respecter les normes de sûreté les plus élevées. La plateforme technologique pour une fission nucléaire durable (SNF-TP) aura un rôle considérable à jouer dans l'inventaire des besoins de recherche et développement en ce qui concerne les prolongations de durée de vie.

Dans des scénarios de ce type, un déclassement immédiat des centrales obsolètes après leur fermeture faciliterait la construction d'installations de remplacement sur les sites nucléaires existants. Il est indispensable de prévoir les nouveaux investissements dans le secteur nucléaire suffisamment à l'avance car il faut aussi développer la capacité industrielle pour réaliser ces investissements. Cette affirmation ne vaut pas seulement pour la production d'électricité mais également pour d'autres applications et, en particulier, pour la médecine nucléaire.

2.3. Tour d'horizon des centrales nucléaires nouvelles et en prévision et des projets de fermeture et de prolongation de durée de vie

2.3.1. Nouvelles centrales en construction, nouveaux projets d'investissement

Deux réacteurs européens à eau pressurisée (EPR) de 1600 MWe sont en construction: l'un en Finlande (troisième réacteur sur le site nucléaire d'Olkiluoto) et l'autre en France, à Flamanville. Ils devraient être opérationnels d'ici à 2012. La Finlande a également entamé les procédures nécessaires à l'éventuelle construction d'un sixième réacteur, et la France a annoncé qu'elle allait construire un deuxième EPR et qu'elle prévoyait de construire d'autres réacteurs d'ici à 2020-2030.

Parmi les nouvelles constructions en cours, ou dont la réalisation est prévue avec certitude dans l'UE, il faut citer les deux réacteurs du site VVER AES-92 de Belene, en Bulgarie, et les troisième et quatrième tranches de la centrale VVER de Mochovce, en Slovaquie. La Roumanie devrait très prochainement communiquer ses projets de réalisation des troisième et quatrième tranches de la centrale nucléaire CANDU de Cernavoda (deuxième tranche couplée au réseau en 2007).

Les pays baltes, la Pologne et les Pays-Bas étudient des projets régionaux ainsi que des options à l'échelon national pour la construction de nouvelles centrales nucléaires.

En janvier 2008, le gouvernement britannique a donné le feu vert à un nouveau programme de construction de centrales, en indiquant que l'énergie nucléaire devrait contribuer à l'approvisionnement du Royaume-Uni en énergie propre, sûre et abordable. Il a publié une loi relative à l'énergie qui encourage les investissements dans le secteur nucléaire et contient des dispositions visant à garantir que les éventuels promoteurs de nouvelles centrales nucléaires prévoient un financement suffisant pour couvrir la totalité des coûts liés au déclassement ainsi que tous les coûts qui leur incombent en matière de déchets. Le gouvernement a invité des entreprises à élaborer des projets de construction et d'exploitation de nouvelles centrales et a fait savoir que des terrains situés aux alentours de 18 sites de Grande-Bretagne, pour la plupart fermés, seraient offerts à la vente à des fins de construction par l'autorité pour le déclassement des installations nucléaires (Nuclear Decommissioning Authority – NDA). Au moins 7 nouvelles centrales nucléaires de génération III devraient être construites.

Les autorités italiennes ont déclaré, le 22 mai 2008, que seule l'énergie nucléaire permettrait de produire de l'énergie à grande échelle, en toute sécurité, à des prix compétitifs et en respectant les exigences liées à la protection de l'environnement, et elles comptent donc relancer le nucléaire, avec la construction de 4 à 8 nouvelles centrales nucléaires prévue à l'horizon 2020.

2.3.2. Augmentations de capacité et prolongations de la durée de vie

Des augmentations de capacité continuent à être entreprises dans plus de 25 % de toutes les centrales nucléaires et, par ailleurs, le taux moyen de disponibilité des réacteurs dans l'UE a connu une progression constante au cours des 10 à 15 dernières années (il a atteint 84 % pour la période 2004-2006). Dans le même temps, la mise en œuvre de programmes visant à augmenter la capacité et à améliorer la disponibilité des centrales s'est traduite par une hausse de la puissance fournie nette de plus de 5000 MWe pour l'EU-27 (ce qui correspond à 3 à 5 réacteurs, selon la puissance de ces derniers).

Cependant, toutes les centrales en exploitation approchent du terme de la durée de vie pour laquelle elles ont été conçues à l'origine (30 à 40 ans): l'âge moyen du parc est de 23 ans dans l'UE-27 alors qu'il n'est que de 20 ans si l'on considère le parc mondial (Figure 2, Annexe 1). Actuellement, 18 % de la capacité électronucléaire de l'UE provient de centrales âgées de 30 ans ou plus, et 8 % seulement d'installations qui ont moins de 15 ans[10].

La durée de vie initiale des centrales étant de 30 à 40 ans, environ 44 GWe, soit 33 % de la capacité électronucléaire installée nette de l'UE-27, devraient être découplés du réseau et remplacés dans les dix ans à venir. Pourtant, les producteurs se trouvent dans un climat d'incertitude politique et réglementaire lorsqu'ils demandent des autorisations pour la construction de nouvelles centrales, qui représentent des investissements dont les délais de rentabilité sont longs. Il semble donc, dans les circonstances actuelles, qu'il soit plus efficace, sur le plan économique, de prolonger la durée de vie utile des centrales en veillant à respecter les exigences liées à la sûreté, que d'opter pour de nouvelles constructions, et c'est d'ailleurs devenu une pratique courante dans de nombreux pays.

Rien n'indique que les programmes de prolongation de la durée de vie approuvés compromettent la sûreté de fonctionnement de la centrale pour la période d'exploitation ainsi prolongée. Des investissements considérables, notamment en ce qui concerne l'amélioration de la sûreté, sont réalisés pour assurer l'augmentation de la puissance et la modernisation des centrales choisies pour faire l'objet d'une prolongation de leur durée de vie. L'option de la prolongation de la durée de vie n'est choisie que lorsqu'il existe des marges de sûreté suffisantes pour couvrir le vieillissement des principaux composants. Cette éventualité est actuellement examinée en Belgique comme en Allemagne, bien que ces pays se soient officiellement prononcés pour la sortie du nucléaire (voir ci-dessous).

2.3.3. Gain de capacité

Outre l'augmentation de la capacité et la prolongation de la durée de vie, le passage progressif du recours au procédé d'enrichissement par diffusion gazeuse à celui de l'enrichissement par centrifugation permettra un gain de capacité de production d'électricité d'environ 3000 MWe.

2.3.4. Fermetures prévues

La Belgique et l'Allemagne prévoient de sortir du nucléaire après la fermeture des centrales existantes[11].

En dehors des décisions de sortie du nucléaire prises au niveau politique par ces deux pays, au moins 11 centrales opérationnelles devraient être fermées dans l'UE d'ici à 2010, ce qui représente un total d'environ 7,7 GWe, soit 5,5 % de la capacité actuelle de l'UE. La Lituanie et la Slovaquie devront encore fermer un réacteur chacune, conformément aux engagements pris lors des négociations d'adhésion à l'UE. Toutes ces fermetures vont contribuer au déclin prévu de la part de l'énergie nucléaire d'ici à 2020, à moins que les politiques de sortie du nucléaire ne soient abandonnées.

3. Conditions pour la réalisation des investissements nécessaires

3.1. Acceptation par l'opinion publique

L'acceptation par l'opinion publique revêt une importance capitale pour l'utilisation de l'énergie nucléaire en Europe. L'UE possède une industrie nucléaire parvenue à maturité qui couvre tout le cycle du combustible et ses performances en matière de sûreté et de sécurité sont bonnes. Il reste cependant un certain nombre de problèmes à résoudre.

Les pouvoirs publics, à l'échelon local, régional, national, communautaire et international ont tous un rôle à jouer. Il est nécessaire de renforcer le cadre juridique européen actuel afin d'accroître la transparence et d'améliorer la gouvernance des activités nucléaires. Il faudra s'employer à fournir à l'opinion publique des informations objectives, opportunes et facilement compréhensibles de sorte qu'un débat ouvert sur tous les aspects de l'énergie nucléaire puisse se tenir entre les principales parties intéressées.

La Commission étudie ces questions aussi bien dans le cadre du groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets, qui réunit des régulateurs nationaux de haut niveau, que dans celui du forum européen sur l'énergie nucléaire, qui représente un échantillon plus large de la société.

Le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets a été créé en 2007 par la Commission, qui l'a chargé d'élaborer une vision commune et de proposer des approches communes pour continuer à améliorer la sûreté nucléaire et la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Dans le cadre de l'initiative du groupe à haut niveau et en tenant compte des échanges et des évolutions qui ont eu lieu dans d'autres enceintes, la Commission prépare une proposition révisée de directive relative à un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire.

Le forum européen sur l'énergie nucléaire constitue une enceinte propice à de vastes échanges de vues entre les parties intéressées sur les possibilités et les risques liés à l'énergie nucléaire. Il aborde notamment des sujets tels que la compétitivité de l'énergie nucléaire, les particularités relatives au financement de la construction de nouvelles installations, la nécessité d'un agenda juridique pour une utilisation responsable de l'énergie nucléaire, les moyens d'améliorer la gestion des déchets et des stratégies visant à renforcer la transparence et la confiance entre le public et les parties concernées.

Un récent sondage Eurobaromètre[12] réalisé entre février et mars 2008 a montré que l'attitude des Européens à l'égard de l'énergie nucléaire était plus positive qu'en 2005. Cependant, il a aussi confirmé que l'acceptation de l'énergie nucléaire par le public était aussi étroitement liée à la disponibilité de solutions sûres et permanentes pour la gestion des déchets radioactifs. Si les États membres assument la pleine responsabilité de la gestion de leurs propres déchets radioactifs, les Européens souhaitent que l'UE s'emploie activement à veiller à ce que les pratiques nationales et les programmes relatifs aux déchets radioactifs soient surveillés, harmonisés et en conformité avec les projets spécifiques et les échéances fixées. Un certain niveau de maturité a désormais été atteint dans des disciplines scientifiques et techniques importantes pour le stockage en couches géologiques et l'attentisme n'est plus acceptable. Il faut désormais œuvrer dans le sens de solutions déjà identifiées, notamment en poursuivant la recherche et le développement, et ne pas se décharger des décisions politiques sur les générations à venir. Les principaux acteurs de la recherche et développement et, en particulier, les agences nationales pour la gestion des déchets, doivent collaborer pour établir un programme de recherche stratégique et un plan de déploiement pour les activités de recherche visant à trouver des solutions pratiques.

À l'échelon communautaire, la synergie créée entre le groupe à haut niveau sur la sûreté nucléaire et la gestion des déchets, le forum européen sur l'énergie nucléaire, la plateforme technologique pour une énergie nucléaire durable et une nouvelle plateforme technologique sur le stockage en couches géologiques permet d'aborder les problèmes posés par les déchets radioactifs, l'objectif étant d'intensifier les actions destinées à optimiser la R&D européenne et d'améliorer la coordination en fixant des objectifs communs et en renforçant la participation et l'engagement des entreprises du secteur en ce qui concerne la résolution des questions relatives à la gestion des déchets radioactifs. À l'occasion de la présentation du sixième rapport sur la gestion des déchets radioactifs[13], le Conseil a dressé un bilan de la situation de la gestion des déchets radioactifs dans l'UE.

La non-prolifération dans le secteur du nucléaire est un problème planétaire, qui préoccupe l'opinion publique et lui rappelle les risques potentiels associés à l'utilisation et au développement futur de l'énergie nucléaire. Compte tenu du nombre croissant de pays qui commencent à se doter d'une capacité nucléaire ou envisagent de le faire, la nécessité de renforcer la sûreté et la sécurité nucléaires ainsi que les garanties de non-prolifération n'est plus à démontrer. À cet égard, l'Union européenne a un rôle important à jouer et elle dispose, pour ce faire, d'instruments disponibles au titre de la dimension extérieure, tels que l'instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire et l’instrument de stabilité[14]. La Communauté juge qu'il est essentiel de continuer à soutenir le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) en mettant au point, avec l'AIEA, une approche commune en ce qui concerne les risques de prolifération. La déclaration commune de la Commission européenne et de l'AIEA du 7 mai 2008 illustre l'importance accordée à la question[15].

La Commission a l'intention de soumettre au Conseil et au Parlement européen une communication sur la non-prolifération nucléaire.

En ce qui concerne l'échange rapide d'informations en cas de situation d'urgence radiologique ou nucléaire dans l'UE, la Commission examine également avec les États membres le fonctionnement du système ECURIE.

3.2. Questions liées aux procédures d'autorisation

3.2.1. Procédures d'autorisation

Il faut assurer un climat de stabilité en ce qui concerne la planification, et réduire les risques d'investissement que les investisseurs et autres parties intéressées doivent supporter en raison de l'incertitude juridique. Les procédures d'autorisation comprennent les certifications de modèles, les autorisations préliminaires de site, les permis de construire et les permis d'exploitation ou les permis combinés. Il faut encourager les pouvoirs publics de l'UE à harmoniser et à simplifier les procédures d'autorisation de manière à favoriser la sécurité juridique.

3.2.2. Certification de modèles

Bien qu'une tendance à l'harmonisation des exigences relatives aux autorisations se dessine en Europe, la certification des modèles est toujours effectuée à l'échelon national, sur la base d'exigences relatives à la sûreté.

Le document EUR est un cahier des charges pour les centrales nucléaires rédigé par un groupe d’investisseurs potentiels dans le domaine de la production d’électricité en Europe, principalement des compagnies d’électricité et d’autres organismes industriels, créé à l'origine pour faciliter les procédures d'autorisation des réacteurs EPR. Bien qu'il ait servi de base au cahier des charges des nouvelles installations nucléaires en construction en Finlande (EPR d'Olkiluoto 3) et en Bulgarie (VVER AES-92 de Belene, en Bulgarie, il ne s'agit cependant pas d'une norme relative à la sûreté de la conception revêtant un caractère réglementaire à l'échelon communautaire.

La WENRA (association des régulateurs du secteur nucléaire d'Europe occidentale) réunit les autorités réglementaires des États membres de l'UE et de Suisse. Ses principaux objectifs consistent à élaborer une approche commune en matière de sûreté nucléaire, à fournir une compétence indépendante pour l'examen de la sûreté nucléaire dans les pays en voie d'adhésion et les pays candidats à l'adhésion à l'UE et à relier les régulateurs européens au sein d'un réseau grâce à l'échange d'expériences et à l'examen de questions importantes dans le domaine de la sûreté. La WENRA a établi des niveaux de référence applicables à la sûreté des réacteurs, qu'elle révise régulièrement en tenant compte des exigences en matière de sûreté publiées par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).

Recommandation: il conviendrait d'adopter des niveaux de sûreté communs applicables aux réacteurs pour les centrales nucléaires existantes comme pour les nouvelles installations.

3.2.3. Modèles de génération III

Les réacteurs de génération I ont été mis au point dans les années 1950 à 1960, et il n'en existe plus aucun en fonctionnement dans l'UE aujourd'hui en dehors du Royaume-Uni. La plupart des réacteurs actuellement en exploitation dans l'UE-27 comme dans le reste du monde sont des réacteurs de génération II. Les réacteurs à eau légère de génération III avancés ainsi que les modèles issus par filiation de ces réacteurs représentent un progrès par rapport aux générations précédentes, sur le plan économique comme sur celui de la sûreté, et il est donc proposé d'adopter ces technologies pour la construction de nouvelles centrales dans l'UE. En l'absence de définition officielle, on peut les décrire par les caractéristiques suivantes:

- Systèmes de sûreté améliorés, avec notamment des caractéristiques de sûreté passive ou intrinsèque et une enceinte de confinement assurant une protection contre les agressions internes d'origine accidentelle ainsi que contre les agressions externes;

- Meilleure efficacité thermique entraînant une réduction des besoins en combustible;

- Durée de vie accrue;

- Meilleure technologie du combustible permettant de réduire le volume de déchets hautement radioactifs.

Les réacteurs en construction à Olkiluoto, en Finlande, à Flamanville, en France et à Belene en Bulgarie sont des exemples de réacteurs de génération III.

En outre, toutes les précautions doivent être prises pour protéger les centrales nucléaires aussi bien contre les tentatives de sabotage que contre les attaques terroristes et les vols éventuels de matières nucléaires. Les centrales européennes récentes, caractérisées par des mesures de contrôle et des exigences en matière de sécurité intégrées dans la conception, constituent un exemple dans le domaine de la sécurité nucléaire et de la non-prolifération.

Recommandation: seuls les modèles dont les niveaux de sûreté et de sécurité sont équivalents à ceux de la génération III ou leurs améliorations ultérieures devraient être envisagés lors de la construction de nouvelles centrales dans l'UE.

3.3. Aspects financiers

Les coûts d'une installation électronucléaire sont sensiblement plus élevés que ceux d'une centrale thermique ou au charbon équivalente. Toutefois, l'exploitation d'une centrale électronucléaire sur tout le cycle de vie se révèle moins onéreuse, car les coûts du combustible sont moins élevés et plus prévisibles. Le montant de l'investissement initial et le temps nécessaire pour le récupérer représentent tout de même un risque élevé pour les entreprises privées qui vendent de l'électricité dans le cadre de contrats à court terme ou sur le marché des échanges d'électricité. Jusqu'à présent, cette situation a favorisé les centrales dont les coûts d'équipement sont plus faibles et les coûts de combustible plus élevés et éventuellement fluctuants (telles que les centrales thermiques au gaz). La hausse des prix des combustibles fossiles au cours des cinq dernières années plaide en faveur d'un réexamen de la structure du financement et fait apparaître un nouvel intérêt pour les investissements dans de nouvelles centrales électronucléaires.

Toutefois, la récente instabilité des marchés du crédit à l'échelle mondiale risque aussi de peser sur les projets d'investissement de grande envergure à court terme. Dans le même temps, l'augmentation des coûts des matériaux de construction et de la main-d'œuvre a entraîné une révision à la hausse des estimations de coûts des nouvelles centrales nucléaires en général.

Toutes les formes de production d'électricité s'accompagnent, d'une manière ou d'une autre, d'effets externes négatifs, c'est-à-dire de coûts imposés à des tiers qui ne sont pas directement supportés par le producteur – et, bien souvent, les coûts de production ne tiennent pas compte de ces coûts externes. Dans le cas de l'énergie nucléaire, les coûts externes les plus significatifs, à savoir les coûts liés au déclassement et à la gestion des déchets, devraient être internalisés dans le prix de l'électricité.[16] Les mesures destinées à atténuer le changement climatique, telles qu'un système efficace d'échange des droits d'émissions, permettent d'internaliser les coûts externes des combustibles fossiles et pourraient contribuer à uniformiser les règles du jeu en ce qui concerne les aspects économiques de l'énergie nucléaire.

Il est important de veiller à ce que, dans l'UE, les projets dans le domaine de l'énergie nucléaire ne bénéficient d'aucune aide d'État. À cet égard, il existe différentes manières de procéder[17].

3.3.1. Structure des coûts des centrales électronucléaires

La récupération des coûts de construction d'une centrale électronucléaire est le facteur le plus déterminant pour la compétitivité de l'énergie nucléaire. Malgré des coûts d'investissement élevés ((70 % des coûts de production totaux pour le nucléaire contre (40 % pour le charbon et (30 % pour le gaz) et la nécessité d'internaliser tous les coûts d'évacuation des déchets et de déclassement, les centrales électronucléaires soutiennent favorablement la comparaison avec les centrales à combustible fossile (40 à 45 euros/MWh et pas de coûts d'échange de droits d'émission). Au cours des 10 à 15 dernières années, l'amélioration des performances des centrales électronucléaires a permis d'accroître la disponibilité et le rendement des réacteurs, et de continuer à réduire les coûts de production.

Étant donné que, durant sa construction, une centrale électrique ne produit pas de bénéfices, plus les délais et les retards de construction sont longs, plus les intérêts des emprunts effectués augmentent. Des procédures réglementaires normalisées en ce qui concerne les sites, les autorisations et la construction permettraient de raccourcir l'ensemble des délais nécessaires et de renforcer la probabilité que la centrale obtiendra un permis d'exploitation si sa construction est conforme aux exigences de conception.

3.3.2. Règles du jeu uniformes en matière de financement

Pour passer à une économie à faible intensité carbonique, l'UE doit trouver un juste milieu entre les décisions d'investissement liées au marché et la réglementation. Si, en dernière analyse, c'est le marché qui influence les décisions concernant les technologies et les projets concrets d'investissement, en revanche, les pouvoirs publics, eux, peuvent jouer un rôle déterminant en mettant en place des cadres stratégiques à long terme crédibles et sans ambigüité favorisant les investissements dans les énergies propres.

Même si le financement de la construction de nouvelles centrales électronucléaires est du ressort des exploitants privés et du marché des capitaux, il peut être justifié d'adopter certaines mesures pour faciliter le financement, notamment depuis l'année dernière où le climat général d'investissement est devenu plus tendu pour les gros emprunteurs. En 2007, la Banque européenne d'investissement a révisé sa politique d'investissements pour y inclure les projets dans le domaine de l'énergie nucléaire. Par le passé, des emprunts Euratom ont été utilisés pour de nouvelles installations nucléaires ainsi que pour l'amélioration de la sûreté des réacteurs dans les pays adhérents et dans d'autres pays. Cet instrument est soumis à un plafond global adopté par le Conseil. Le montant actuellement disponible ne pourrait couvrir qu'une petite partie du financement requis pour 2 ou 3 projets. La Commission a proposé d'augmenter les plafonds d'emprunt et de prêt des emprunts Euratom et reste déterminée à le faire en temps opportun[18]. Ces prêts sont consentis aux taux du marché grâce à des emprunts sur les marchés internationaux des capitaux, les fonds ne proviennent pas du budget communautaire et ne constituent pas des subventions.

3.4. Responsabilité pour les dommages nucléaires

Les exploitants de centrales électronucléaires sont responsables des éventuels dommages qu'ils causent et ils doivent donc contracter une assurance. Les législations nationales sont complétées par un certain nombre de conventions internationales[19]. L'indemnisation des dommages au-delà des limites prévues par les conventions et les législations nationales doit être couverte par une assurance individuelle, ou bien l'État concerné doit accepter de jouer le rôle d'assureur de dernier ressort, comme c'est le cas dans d'autres secteurs d'activité. On trouvera de plus amples détails à l'annexe II.

Recommandation: il convient de mettre en place un régime de responsabilité plus cohérent et harmonisé de manière à garantir un niveau de protection comparable à tous les citoyens et à uniformiser les règles du jeu dans le secteur de l'énergie nucléaire de l'UE .

4. Sécurité d'approvisionnement du combustible nucléaire

Les exploitants de réacteurs nucléaires achètent généralement du concentré d'uranium et passent des contrats avec des intermédiaires du cycle de combustible qui assurent la conversion chimique du concentré en hexafluorure d'uranium, qui sera ensuite enrichi et transformé en oxyde d'uranium utilisé pour fabriquer les assemblages de combustible qui seront chargés dans le réacteur nucléaire. Toutes ces activités de production s'effectuent dans le cadre de contrats à long terme (d'une durée de cinq ans, en général, bien que des durées de dix ans, voire davantage, ne soient pas inhabituelles). Le rôle des marchés au comptant est limité, même si les prix des contrats à long terme sont souvent liés aux prix au comptant récents.

4.1. Situation de l'offre et de la demande, besoins d'investissement (Figure 4, Annexe 1)

L'UE possédant environ un tiers des réacteurs du monde, ses besoins en combustible représentent aussi environ un tiers du marché mondial du combustible nucléaire. Le secteur européen du nucléaire dispose de la capacité requise pour satisfaire les besoins de l'UE en matière d'enrichissement de l'uranium et de fabrication des assemblages de combustible (sauf pour les réacteurs VVER de conception russe), mais il lui manque des capacités en ce qui concerne la conversion de l'uranium et il est donc dépendant des importations d'uranium.

L'annexe II décrit le cycle du combustible nucléaire.

5. CONCLUSIONS

L'énergie nucléaire a un rôle important à jouer dans le passage à une économie à faible émission de carbone et dans la réduction de la dépendance de l'UE à l'égard des approvisionnements extérieurs. La décision d'introduire l'énergie nucléaire dans le bouquet énergétique appartient à chaque État membre. Néanmoins, il convient de noter que si des décisions d'investissement stratégiques relatives aux capacités de production d'électricité dans le secteur nucléaire comme dans celui des énergies renouvelables étaient prises rapidement, près des deux tiers l'électricité produite dans l'UE pourrait être à faible intensité carbonique au début des années 2020.

Le rôle de l'Union européenne consiste à faire en sorte que le développement de cette source d'énergie satisfasse aux exigences les plus strictes en matière de sûreté. L'Union européenne devrait aussi promouvoir des règles plus cohérentes dans le domaine des autorisations et de la sûreté pour la construction de nouvelles centrales électronucléaires. Cette démarche facilitera les investissements et garantira aux citoyens que la mise en œuvre de ces décisions se fonde sur des règles claires et transparentes. L'existence d'un cadre réglementaire approprié pour les nouveaux investissements dans le secteur nucléaire facilitera les futurs investissements dans ce secteur et contribuera donc à l'amélioration de la sécurité d'approvisionnement.

Les choix stratégiques d'investissement relatifs à la production d'électricité auront des répercussions sensibles pendant des décennies sur les émissions de CO2, la compétitivité et la sécurité d'approvisionnement dans l'UE.

Les pouvoirs publics peuvent agir en mettant en place des procédures prévisibles et efficaces en matière d'autorisation et en apportant des réponses aux questions relatives à la sûreté nucléaire, à la gestion des déchets et au déclassement, de manière à favoriser l'acceptation de l'énergie nucléaire par le public. Il convient également d'accorder au problème de l'accès au financement l'attention qu'il mérite.

Le secteur communautaire de l'énergie nucléaire joue un rôle de premier plan à l'échelon mondial et il dispose de la capacité requise pour fournir aussi bien les équipements des réacteurs que la plupart des services du cycle du combustible, même si l'uranium naturel est en grande partie importé. Il faudra intensifier progressivement les activités de recherche et développement entreprises dans le cadre de l'initiative industrielle européenne sur l'énergie de fission du plan SET pour parvenir à préserver cette position de premier plan et pour développer la prochaine génération de réacteurs nucléaires indispensables pour réaliser l'objectif ambitieux d'une économie à faible intensité carbonique dans l'UE d'ici à 2050.

Le rôle de l'UE consiste à poursuivre le développement, dans le secteur de l'énergie nucléaire, d'un cadre très avancé satisfaisant à des exigences élevées en matière de sûreté, de sécurité et de non-prolifération, conformément au traité Euratom, et à favoriser la participation de pays tiers à ce dispositif par l'intermédiaire de ses instruments extérieurs. La Commission prépare actuellement une proposition révisée de directive relative à un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire. Elle soutient la mise en œuvre des solutions techniques existantes dans le domaine de la gestion des déchets radioactifs. Tout en maintenant les contrôles de sécurité nucléaire dans l'UE à un niveau élevé, de manière à constituer un exemple dans l'Union comme à l'extérieur de ses frontières, l'UE doit continuer à s'efforcer de promouvoir des niveaux de sûreté et de sécurité élevés sur le plan international grâce à ses instruments de coopération extérieure.

La sécurité d'approvisionnement du combustible nucléaire ne doit pas être considérée comme acquise, notamment dans l'hypothèse d'un accroissement rapide de la demande mondiale en raison d'une expansion des programmes électronucléaires. Cependant, la situation est plus favorable que dans le secteur des combustibles fossiles puisque l'uranium est largement disponible et qu'il est possible de recycler plusieurs fois les matières nucléaires. Le secteur doit donc augmenter sa capacité en fonction de la demande mais, hormis pour les mines, cette augmentation peut être réalisée pendant le laps de temps nécessaire à la construction d'une nouvelle centrale. Lorsqu'il sera avéré que la demande augmente, les capacités de traitement nécessaires seront construites.

Même si les besoins en capital sont souvent considérables, les marchés financiers sont conscients du potentiel de bénéfices des investissements liés à l'énergie et des capitaux sont disponibles pour les projets sains financièrement. De nouveaux investissements non négligeables sont entrepris dans l'UE et ailleurs. Il faudra davantage de temps pour augmenter la production d'uranium naturel, mais il faut s'attendre, sur les 5 à 10 prochaines années, à une progression significative de la production d'uranium dans le monde entier. Si le rythme de la consommation actuel se maintient[20], les ressources mondiales en uranium seront suffisantes. À plus long terme, cependant, il faudra concevoir de nouvelles technologies de réacteurs pour limiter l'épuisement des ressources en uranium.

La mise en œuvre d'une politique d'approvisionnement diversifiée demeure essentielle pour le secteur communautaire de l'énergie nucléaire. Les principaux acteurs intervenant au cours des différentes étapes du cycle du combustible étant peu nombreux, des contraintes inattendues en matière d'approvisionnement peuvent apparaître. Étant donné que les importations d'uranium sont indispensables et que l'UE joue un rôle de premier plan dans le développement de la technologie nucléaire, il est important que l'Union continue à coopérer avec les pays tiers et qu'elle approfondisse cette collaboration, notamment dans le cadre des accords Euratom sur les utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire et sur la coopération dans le domaine de la recherche.

[1] Programme indicatif nucléaire - COM(2007)565, du 4.10.2007.

[2] Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Programme indicatif nucléaire (TEN/283, 12.7.2007); rapport du Parlement européen sur Euratom: bilan de 50 ans de politique européenne dans le domaine de l'énergie nucléaire, rapporteur: M. Maldeikis (A6-0129/2007 du 2.4.2007); rapport du Parlement européen sur les sources d'énergie conventionnelles et les technologies énergétiques, rapporteur: M. Reul (A6-0348/2007, 24.10.2007).

[3] World Energy Outlook 2006, Agence internationale de l'énergie.

[4] Nuclear Energy Outlook, OCDE/AEN, publié en octobre 2008.

[5] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_297_fr.pdf

[6] En raison de l'incertitude qui pèse sur les cours du pétrole brut, on a recours, pour exprimer l'évolution prévue d'ici à 2020 sur la base des tendances actuelles, à des fourchettes qui varient selon que l'on part de l'hypothèse de prix du pétrole modérés ou élevés. L'hypothèse d'un prix modéré correspond à un baril à 61 dollars (de 2005) en 2020. L'hypothèse d'un prix élevé correspond à un baril à 100 dollars (de 2005) en 2020.

[7] Dans son rapport intitulé «Energy Policies Review: The European Union – 2008», l'AIE observe également que «… à partir de maintenant, la capacité électronucléaire de l'UE va commencer à décliner, à moins que des investissements considérables ne soient réalisés dans un avenir proche pour prolonger la durée de vie des centrales et remplacer les installations qui atteignent le terme de leur vie utile. En l'absence d'investissements, la part de cette source de production de base d'électricité à faible intensité carbonique, qui représente actuellement 31 % de la production totale d'électricité de l'UE, pourrait passer à 21 % en 2020».

[8] Aux termes de l'article 41 du traité Euratom, les projets d'investissement liés au cycle du combustible nucléaire dans l'UE doivent être notifiés à la Commission avant la conclusion des contrats avec les fournisseurs, ou, si les travaux doivent être réalisés par les moyens propres de l'entreprise, trois mois avant le début de ceux-ci.

[9] Ces chiffres tiennent compte des décisions fermes sur les nouvelles centrales nucléaires, des prolongations de durée de vie utile déjà approuvées et des projets de sortie du nucléaire annoncés, mais pas des hypothèses relatives à d'éventuelles nouvelles centrales.

[10] 45 % provient de centrales nucléaires qui ont plus de 25 ans, 25 % de centrales qui ont moins de 20 ans (Fig.3, Annexe 1).

[11] Conformément à la politique actuellement en vigueur, la puissance des réacteurs allemands est limitée, par conséquent les réacteurs devraient être fermés après environ 32 ans d'exploitation, ce qui signifie que les réacteurs en fonctionnement aujourd'hui devraient être fermés d'ici à 2022. En Belgique, la durée de vie utile est limitée à 40 ans et la fermeture de tous les réacteurs existants est prévue d'ici à 2025. La Suède a également pris la décision politique de sortir du nucléaire, mais aucune mesure concrète n'a encore été adoptée dans ce sens.

[12] Eurobaromètre Spécial n° 297, «Attitudes à l'égard des déchets radioactifs », publié en juillet 2008.

[13] COM(2008) 542 du 8.9.2008.

[14] COM(2008) 312: «Relever le défi international de la sûreté et de la sécurité nucléaires».

[15] www.iaea.org/NewsCenter/News/PDF/iaea_euratom070508.pdf

[16] Recommandation de la Commission concernant la gestion des ressources financières destinées au démantèlement d’installations nucléaires, de combustibles usés et de déchets radioactifs, JO L 330 du 28.11.2006.

[17] La loi relative à l'énergie adoptée récemment par le Royaume-Uni stipule que la création d'une nouvelle centrale nucléaire, de même que le financement, la construction et l'exploitation de l'installation, doivent être du ressort du secteur privé, de manière à éviter toute perception d'aide d'État.

[18] COM(2002) 457 du 06.11.2002.

[19] Convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire (Convention de Paris) de 1960 complétée par la Convention complémentaire de Bruxelles de 1963, entrée en vigueur en 1968. Convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires (AIEA) de 1963, entrée en vigueur en 1977.

[20] Sans tenir compte d'une utilisation des ressources plus efficace résultant de l'éventuel déploiement de réacteurs de génération IV à l'avenir.