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Bruxelles, le 23.11.2005

COM(2005) 594 final

RAPPORT ANNUEL DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN

SUR LES ACTIVITÉS ANTIDUMPING, ANTISUBVENTIONS ET DE SAUVEGARDE DES PAYS TIERS À L'ENCONTRE DE LA COMMUNAUTÉ (2004){SEC(2005) 1519}

Introduction

L'objectif du présent rapport est de faire un état des lieux des mesures de défense commerciale (procédures antidumping, antisubventions et de sauvegarde) prises par des pays tiers à l'encontre de la Communauté européenne au cours de l'année 2004. Le rapport se divise en deux sections: la première résume les principales tendances de l'année et la seconde porte sur certains pays ou catégories de pays, l'accent étant mis sur les affaires les plus importantes.

Partie I: tendances générales

L'année 2004 a confirmé la tendance à la hausse du nombre de procédures de défense commerciale engagées à l'encontre d'exportateurs communautaires. Le nombre de mesures appliquées à la Communauté est passé de 192 à la fin de 2003 à 199 en 2004. De fait, les réductions tarifaires et la suppression d'autres barrières commerciales incitent certains pays à recourir davantage aux mesures de défense commerciale. A contrario, la CE en reste un des utilisateurs les plus disciplinés et les plus mesurés. La Communauté européenne n'est pas opposée, sur le principe, à ce que des pays tiers prennent de telles mesures, mais elle estime qu'ils doivent le faire de manière objective et équitable et conformément aux règles établies au niveau international, ce qui n'est malheureusement pas toujours le cas. La CE se voit fréquemment obligée de recourir au système de règlement des différends de l'OMC pour veiller à ce que ces pays respectent les règles commerciales internationales.

L'augmentation du nombre de procédures antidumping engagées par des pays tiers à l'encontre d'exportateurs communautaires semble particulièrement difficile à justifier étant donné que, dans la plupart des secteurs industriels, le marché communautaire est ouvert à la concurrence internationale (droits d'importation réduits). Les producteurs communautaires évoluent sur un marché intérieur extrêmement concurrentiel, qui restreint considérablement leurs capacités ou leur motivation à exporter à des conditions de dumping vers des marchés tiers. Par ailleurs, certains pays tiers continuent à appliquer des mesures de sauvegarde de manière quasi routinière. Cette situation est d'autant plus préoccupante pour la Communauté que les mesures de sauvegarde visent à garantir des importations équitables et devraient, par conséquent, n'être utilisées qu'exceptionnellement afin de gérer des situations d'urgence. Dans le contexte du programme de développement de Doha, la CE plaide avec insistance pour l'application de normes plus strictes dans les enquêtes en matière de défense commerciale.

Il importe de noter qu'un nombre croissant de pays tiers engage presque exclusivement des procédures antidumping contre la Communauté dans son ensemble et non plus contre des États membres en particulier. Les droits antidumping qui en découlent s'appliquent de ce fait à tous les exportateurs communautaires. En principe, les plaintes contre la Communauté dans son ensemble sont juridiquement recevables puisque celle-ci est membre de l'OMC en sa qualité propre. En outre, les pays tiers sont de plus en plus conscients que la Communauté constitue un marché intégré. Les avantages ou inconvénients des deux cas de figure pour les exportateurs communautaires ne sont pas clairs: en ouvrant une procédure contre la Communauté dans son ensemble, il peut être plus difficile de prouver le dumping et le préjudice subi (le prix élevé pratiqué à l'exportation par un État membre compense le bas prix d'un autre). Inversement, la preuve du préjudice peut être plus facile à apporter en ciblant uniquement un État membre pratiquant des prix bas à l'exportation. Il convient cependant de garder à l'esprit que la position de la Communauté peut être influencée par le fait qu'elle applique ses mesures de défense commerciale à l'échelle communautaire et qu'il est dès lors difficile de reprocher aux pays tiers de faire de même.

Sur le plan des statistiques, la répartition reste approximativement la même qu'au cours des années précédentes: en 2004, les États-Unis représentaient 27 % de toutes les mesures prises à l'encontre de la Communauté, suivis par l'Inde (18 %), le Brésil (7 %), le Canada (6 %) et l'Afrique du Sud (5 %).

PARTIE II: LES ACTIVITÉS

1. Pays

2. États-Unis

Par rapport à l'année précédente – dominée par les mesures de sauvegarde prises dans le secteur de l'acier – 2004 a été une année relativement tranquille. Les États-Unis n'ont ouvert aucune nouvelle enquête à l'encontre de la Communauté, mais ont, en revanche, engagé plusieurs procédures de réexamen au titre de l'expiration de mesures antidumping et compensatoires. La Commission a, quant à elle, pris part à cinq enquêtes au titre de l'expiration de mesures compensatoires, qui, dans un cas, ont abouti à la suppression des droits.

Les principaux événements intervenus en 2004 concernent des mesures ayant fait l'objet de procédures de règlement des différends à l'OMC et, en particulier, le dépôt d'une plainte à l'OMC au sujet de la «réduction à zéro» et la création d'un groupe spécial dans l'affaire dite «de la privatisation». Dans le dossier de la «réduction à zéro», la Communauté conteste la méthode qui permet aux enquêteurs américains de ne pas tenir compte, pour leurs calculs, des transactions à l'exportation ne faisant pas l'objet d'un dumping (méthode de la «réduction à zéro»), ce qui a pour effet de gonfler de manière notable les marges de dumping. Sans cette pratique, il est peu probable que les autorités américaines aient pu conclure à l'existence d'un dumping et imposer des droits dans un aussi grand nombre de cas. La pratique de la «réduction à zéro» représente, pour les exportateurs communautaires, un manque à gagner de plusieurs centaines de millions de dollars en raison de la baisse du volume d'échanges. Les travaux du groupe spécial ont débuté en octobre 2004. Le rapport final est prévu pour fin septembre 2005.

L'un des autres événements marquants de l'année 2004 est la constitution d'un groupe spécial dans l'affaire de la privatisation. Malgré les améliorations apportées par les États-Unis à leur méthode de privatisation à la suite d'une décision d'un groupe spécial de l'OMC en 2002, certains aspects de la décision n'ont pas été mis en œuvre: en effet, les États-Unis n'ont pas modifié les mesures prises à l'issue des enquêtes au titre de l'expiration de celles-ci. Malheureusement, le seul recours de la Communauté consiste à demander la constitution d'un autre groupe spécial contre les États-Unis. Ce groupe a été créé le 27 septembre 2004 et son rapport final est prévu pour le 14 juin 2005.

Les États-Unis figurent en tête des membres de l'OMC dont les mesures sont le plus souvent remises en question dans le cadre du système de règlement des différends, ce qui est révélateur de l'incompatibilité entre les pratiques américaines en matière d'utilisation des instruments de défense commerciale et la réglementation de l'OMC. Ces frictions sont exacerbées par les réticences américaines à mettre en œuvre les décisions de l'OMC (loi antidumping et amendement Byrd, par exemple). L'explication réside en partie dans le fait que le gouvernement américain est soumis à une pression intense de la part des lobbies nationaux et du Congrès. Il est donc malaisé pour lui d'entériner ouvertement les décisions des groupes spéciaux de l'OMC allant à l'encontre de l'industrie américaine.

3. Russie, Ukraine et Belarus

L'une des évolutions notables en 2004 est l'augmentation considérable des activités de défense commerciale menées par la Russie, l'Ukraine et le Belarus. En 2004, le Belarus a engagé quatre procédures de sauvegarde relatives à plusieurs produits et la Russie et l'Ukraine ont ouvert chacune deux enquêtes. Par ailleurs, tant la Russie que l'Ukraine ont, pour la première fois, engagé des procédures antidumping contre des exportateurs communautaires, concernant respectivement l'acier inoxydable et les compresseurs à vis.

Le principal problème posé par ces procédures est l'absence de transparence et de communication des informations. L'utilisation récurrente que font ces pays des mesures de sauvegarde erga omnes afin de faire face aux augmentations d'importations résultant des initiatives de libéralisation régionale, mise en évidence dans le rapport de l'année dernière, est une autre source de préoccupation. La Commission a été très active dans ces affaires et a multiplié les discussions avec les autorités afin d'améliorer la transparence des procédures.

En raison de l'augmentation générale des exportations communautaires vers la Russie et l'Ukraine – renforcée par l'élargissement – ces affaires ont suscité une grande inquiétude parmi les exportateurs communautaires. Ces derniers ont exprimé des craintes quant à une utilisation possible de ces mesures commerciales afin de promouvoir les industries nationales. Les États membres de la Communauté, notamment la Pologne et les pays baltes, ont, à plusieurs reprises, évoqué la question du respect des règles commerciales internationales par ces pays, notamment à la suite de leur adhésion à l'OMC.

4. Chine

Bien que les rapports publiés ces dernières années aient fait état d'une augmentation du nombre de mesures commerciales prises par la Chine à l'encontre de la Communauté, cette tendance ne s'est pas confirmée en 2004. La Chine a relativement peu recouru à de telles mesures à l'encontre de la Communauté, et seul sept produits communautaires ont fait l'objet de procédures en 2004. Il n'en demeure pas moins qu'elle fait de plus en plus appel à des instruments de défense commerciale, notamment dans le secteur chimique. À titre d'exemple, des entreprises communautaires exportant vers la Chine à partir d'autres pays asiatiques sont souvent concernées par des procédures antidumping engagées par la Chine. L'excellent taux de croissance de la Chine ne s'est pas accompagné d'une augmentation correspondante des importations. Le déficit commercial de la Communauté continue de croître, en partie parce que les exportateurs communautaires se heurtent toujours à plusieurs obstacles importants qui freinent leur pénétration du marché chinois.

5. Inde

L'Inde reste le pays qui recourt le plus souvent aux mesures de défense commerciale, mais en 2004, le nombre de procédures engagées par celui-ci à l'encontre de la Communauté a été le plus bas depuis plusieurs années. Seules trois nouvelles enquêtes ont été ouvertes en 2004, par rapport à sept en 2003. Le différend soumis à l'OMC par la Communauté à la fin de 2003 au sujet de 27 mesures antidumping appliquées par l'Inde à des exportateurs communautaires a probablement eu un effet sur les pratiques antidumping générales de ce pays. Parallèlement à la procédure de consultation, l'Inde a procédé au réexamen de plusieurs mesures antidumping appliquées à des producteurs communautaires. Certaines d'entre elles ont depuis lors été levées au cours des premiers mois de l'année 2005.

6. Amérique latine

Une légère diminution des activités de défense commerciale a été enregistrée en 2004 par rapport à l'année précédente. L'Argentine, qui représente normalement l'essentiel des activités de défense commerciale dirigées contre la Communauté, n'a pas ouvert de nouvelles enquêtes en 2004. Il est probable que la récession économique qui a suivi la dévaluation monétaire de 2002 ait découragé spontanément les importations. Il n'en demeure pas moins que l'Argentine a procédé à des enquêtes au titre de l'expiration de trois mesures antisubventions appliquées aux exportations communautaires de produits agricoles transformés (gluten de froment, pêches en conserve et huile d'olive), qui se sont soldées, fin 2004, par la prorogation des mesures en dépit d'une forte opposition de la Communauté. La Communauté a soumis les trois affaires à l'OMC et des consultations y sont prévues en juillet 2005.

7. Secteurs

8. Agriculture

Parmi les secteurs touchés par des mesures de défense commerciale, il convient de mentionner tout spécialement l'agriculture. De nombreuses mesures compensatoires continuent à s'appliquer aux exportations communautaires de produits agricoles transformés, tels que l'huile d'olive, les fruits et légumes transformés, le sucre et les dérivés de céréales. Il va de soi que la Communauté ne conteste pas le fait que les subventions agricoles existent et qu'elles puissent faire l'objet de droits compensateurs. Cependant, la simple existence de subventions ne devrait pas justifier l'institution de tels droits sans qu'une analyse approfondie soit effectuée afin d'établir si les subventions en question ont réellement profité aux produits exportés. Dans de nombreuses procédures antisubventions engagées en 2004 (huile d'olive, pêches en conserve, par exemple), des pays tiers ont soutenu que les produits agricoles exportés bénéficiaient automatiquement de subventions octroyées aux agriculteurs mêmes et non aux exportateurs des produits transformés. La Communauté a accordé une attention particulière à ces affaires en 2004 afin de veiller à ce que toute procédure antisubventions intentée par des pays tiers se fonde sur une argumentation démontrant clairement que les produits exportés ont effectivement bénéficié de telles aides.

Il convient de noter que les vastes réformes de la politique agricole commune entreprises par la Communauté depuis 2000 modifieront la nature des subventions. Il en résultera que les aides à la production céderont de plus en plus le pas à des aides «découplées» (paiement unique par exploitation) totalement indépendantes de la production et sans effet de distorsion des échanges. Il est clair que la Commission devra veiller à ce que tous ces changements soient dûment pris en compte par les pays ayant recours aux droits compensateurs. Avec l'obligation de prouver qu'il y a «répercussion» de la subvention de l'exploitant au produit transformé, il devrait être bien plus difficile pour les pays tiers d'appliquer des mesures compensatoires aux régimes d'aide visés.

9. Acier et produits chimiques

Après une activité intense dans le secteur de l'acier consécutive à la procédure de sauvegarde engagée par les États-Unis en 2003, l'année a été calme en 2004. En raison de la demande constante d'acier au niveau mondial, émanant en particulier de la Chine, il y a eu peu d'affaires portant sur l'acier en 2004, à l'exception des nombreux droits antidumping et droits compensateurs qui restent en vigueur aux États-Unis et de deux affaires russes: dans un cas, il s'agissait d'une procédure de sauvegarde concernant des tuyaux à large diamètre et dans l'autre, d'une procédure antidumping concernant l'acier inoxydable. Comme lors des années précédentes, le secteur chimique et pharmaceutique continue à être l'un des secteurs les plus touchés par les mesures de défense commerciale.

Partie III: résultats concrets

L'année 2004 a été marquée par un certain nombre de résultats positifs pour les exportateurs communautaires visés par les procédures des pays tiers. Plusieurs affaires très importantes ont été clôturées sans institution de mesures. Dans d'autres, les mesures ont été abrogées. La Commission s'est fortement impliquée dans toutes ces procédures, ce qui montre que sa participation active et directe peut influencer de manière significative l'issue des procédures de défense commerciale engagées par des pays tiers.

Ci-après les principales affaires qui méritent d'être mentionnées:

- Inde: clôture d'une enquête antidumping sur les importations de papier enduit originaire de la CE et d'Indonésie;

- Australie: clôture des enquêtes antidumping et antisubventions sur l'huile d'olive originaire de Grèce, d'Italie et d'Espagne;

- Russie: exclusion de la CE des mesures de sauvegarde sur le sucre blanc;

- Turquie: clôture de cinq enquêtes de sauvegarde sans institution de mesures;

- Corée: clôture d'une enquête antidumping sur les panneaux de particules originaires de Belgique, d'Italie et d'Espagne;

- États-Unis: suppression des droits compensateurs sur les tiges en acier inoxydable originaires d'Italie.

Il va de soi que l'implication de la Commission et des États membres dans ces affaires n'est pas le seul facteur qui ait permis de parvenir à une issue positive ou d'améliorer la situation pour les exportateurs communautaires. Un suivi actif de tous les dossiers importants et des interventions répétées en faveur des exportateurs communautaires ajoutés à un dialogue régulier mené avec les autorités de défense commerciale des pays tiers contribuent à réunir les conditions permettant de trouver des solutions acceptables pour ces exportateurs.

Pour ce qui est des relations avec les États membres au sujet des mesures instituées par des pays tiers, la Commission a continué à chercher, tout au long de l'année 2004, des moyens d'améliorer la coordination. Les États membres jouent un rôle essentiel, soit directement, soit par l'intermédiaire de leurs représentations dans les pays tiers, lorsqu'il s'agit d'avertir la Commission des problèmes que rencontrent les exportateurs communautaires à l'étranger, de nouer des contacts entre les services de la Commission et les exportateurs communautaires ou d'aborder bilatéralement avec des pays tiers les aspects problématiques de certaines mesures de défense commerciale.

Le réseau de contacts entre la Commission et les États membres, officialisé par la création de points de contact dans ces derniers, a été extrêmement utile pour diffuser les informations sur les procédures engagées par des pays tiers (nouvelles enquêtes, institution de mesures ou intervention de l'OMC dans des affaires de défense commerciale, par exemple) et pour réagir rapidement lorsque les intérêts communautaires sont en jeu. Depuis le 1er mai 2004, cette «liste de contacts» a été élargie aux nouveaux États membres. En général, la communication directe avec les États membres a été particulièrement utile lorsque les produits concernés relèvent de catégories bien précises. Dans le cas de la procédure antidumping engagée par l'Ukraine au sujet des compresseurs à vis, les États membres ont réussi à localiser les exportateurs concernés juste avant l'expiration du délai fixé par les autorités ukrainiennes, ce qui a permis aux exportateurs de participer à la procédure d'enquête.

Des discussions ont été engagées au cours de l'année 2004 avec l'industrie communautaire afin de déterminer quelles autres mesures pourraient être prises par la Communauté afin d'améliorer la communication. Des mesures concrètes ont déjà été prises concernant les petites et moyennes entreprises (PME): la DG TRADE a publié, sur son site Internet, une série de lignes directrices à l'intention des PME au cas où elles feraient l'objet de mesures de défense commerciale de la part de pays tiers[1].

PARTIE IV: questions générales relatives aux pays tiers

10. Problèmes récurrents

11. Normes peu rigoureuses pour les ouvertures d'enquête

Les problèmes mis en évidence dans le rapport de l'année dernière restent d'actualité. Bien qu'ils varient d'un pays à l'autre, certains problèmes sont communs à de nombreuses procédures engagées par les pays tiers. D'un point de vue procédural, les normes retenues pour les ouvertures d'enquêtes sont souvent peu rigoureuses. Certains pays semblent exiger du plaignant très peu d'éléments de preuve à l'appui de ses allégations. Quant au fond, le problème le plus couramment observé est l'absence d'analyse approfondie du préjudice et du lien de causalité. Ainsi, les «autres facteurs», dont il apparaît parfois clairement qu'ils causent plus de préjudice que les importations, sont souvent négligés, si bien qu'il arrive fréquemment que les mesures instituées soient disproportionnées par rapport au préjudice subi par l'industrie nationale.

12. Manque de transparence

Un autre problème récurrent est que certains pays n'informent pas suffisamment les parties intéressées lorsqu'ils utilisent les instruments de défense commerciale. Il va de soi que ce manque d'information peut rendre très difficile l'évaluation des éléments se trouvant à l'origine de l'ouverture d'une enquête ou de la proposition d'une décision. Ce problème est d'autant plus grave lorsqu'il s'agit de justifier l'institution de mesures ou le rejet d'éléments de preuve fournis par des exportateurs communautaires. Certaines autorités chargées des enquêtes ont de plus en plus tendance à invoquer systématiquement des raisons de confidentialité pour refuser de divulguer des informations, même lorsque celles-ci ne sont pas de nature confidentielle. Par conséquent, les exportateurs ne possèdent pas tous les éléments nécessaires à leur défense dans ces procédures.

Paradoxalement, certains pays tiers ne veillent pas suffisamment à ce que des informations sensibles ne tombent pas entre les mains d'autres parties intéressées. Des exportateurs communautaires ont signalé que, dans certains pays tiers, les règles de confidentialité ne sont pas toujours respectées par les autorités chargées des enquêtes, ce qui leur ôte toute envie de coopérer, notamment aux procédures antidumping, qui exigent des parties qu'elles communiquent des informations des plus confidentielles.

13. Recours abusif aux instruments de défense commerciale

Un nombre croissant de pays, essentiellement des pays en développement et des pays en «transition», commencent à faire de plus en plus souvent appel aux instruments de défense commerciale. Cette évolution est particulièrement marquée en ce qui concerne les mesures de sauvegarde, que certains pays semblent utiliser comme des mesures protectionnistes de routine plutôt que comme une «soupape de sécurité» destinée à faire face à une augmentation inattendue des importations. La raison en est probablement que les enquêtes de sauvegarde ne sont pas aussi difficiles et coûteuses que les enquêtes antidumping ou antisubventions puisqu'elles ne nécessitent pas que des informations soient recueillies à l'étranger ni que des vérifications soient opérées sur le terrain. Les mesures de sauvegarde permettent à un pays de fermer ses frontières aux importations quelle que soit leur provenance, même si la responsabilité du préjudice subi peut être attribuée à un seul pays ou groupe de pays. La Communauté soulève sans relâche le problème du recours excessif aux mesures de sauvegarde devant l'OMC et plaide avec insistance pour l'introduction de critères d'application très stricts à même de préserver le caractère exceptionnel de ce type de mesures.

Partie V: conclusion

Malgré les nombreuses mesures qui s'appliquent à des exportateurs communautaires, il existe des raisons d'être optimistes pour l'année, voire les années à venir. Sur le front multinational, la Communauté réclame, dans le cadre du programme de développement de Doha, l'application de normes plus strictes aux enquêtes antidumping et antisubventions (harmonisation des procédures d'enquête et réduction des coûts, par exemple). Au niveau bilatéral, la CE met actuellement sur pied des groupes ad hoc d'experts en instruments de défense commerciale avec plusieurs partenaires commerciaux (Inde, Chine et Corée). Ces groupes permettent d'échanger des informations et des opinions sur les possibilités d'améliorer le déroulement des enquêtes et l'application des règles relatives aux instruments de défense commerciale, ce qui contribue à une meilleure compréhension des pratiques des uns et des autres.

Par ailleurs, il est fréquent que des pays tiers demandent à la Direction générale du commerce (DG Commerce) d'organiser, à l'intention de leurs fonctionnaires, des formations sur les pratiques de défense commerciale de la Communauté. Les pays tiers considèrent de plus en plus les pratiques communautaires comme un «exemple à suivre» («Vorbildsfunktion») en raison de la rigueur des normes appliquées aux procédures de défense commerciale. En règle générale, la Communauté finance deux séminaires par année dans ce domaine. Le nombre d'autres manifestations payées par les pays tiers concernés est variable. De cette façon, la DG Commerce peut aider les fonctionnaires des pays tiers à améliorer leurs méthodes d'enquête. Depuis 2001, des séminaires se sont tenus en Thaïlande, en Indonésie, en Ukraine, en Chine, en Russie, en Inde, au Pakistan et en Roumanie, pour ne citer que quelques pays. En 2004, des séminaires ont été organisés à l'intention de fonctionnaires coréens, argentins, russes, chinois, vietnamiens, turcs, ukrainiens et roumains.

[1] (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/respectrules/tdi_sme/faqs.htm)