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Bruxelles, le 16.3.2006

COM(2006) 121 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

sur l’amélioration du statut de la Communauté européenne de l’énergie atomique au sein de l’Agence internationale de l'énergie atomique {SEC(2006)341}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

sur l’amélioration du statut de la Communauté européenne de l’énergie atomique au sein de l’Agence internationale de l'énergie atomique

1. Introduction

La Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom, ci-après «la Communauté») a le statut d’observateur auprès de l’Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA[1]), l’organe des Nations unies chargé de promouvoir une utilisation sûre et pacifique des technologies nucléaires. Actuellement, la qualité de membre de l’AIEA est réservée aux États[2].

Le statut d’observateur limite l’influence et la visibilité d’Euratom au sein de l’AIEA, et est inadapté par rapport aux compétences de la Communauté dans le domaine d’activité de l’Agence et à son droit légitime de les exercer sur la scène internationale, tel qu’il a été confirmé à plusieurs reprises par la Cour de justice des Communautés européennes.

Cette situation appelle des mesures afin de renforcer le statut d’Euratom au sein de l’AIEA, mesures qui font précisément l’objet de la présente communication. Si, en l’état actuel des choses, il est encore prématuré de définir la nature exacte que devrait avoir ce statut amélioré, l’obtention de la qualité de membre de l’AIEA pour Euratom est évidemment une piste à privilégier.

2. Compétences communautaires en vertu du traité Euratom

En vertu de l’article 1er du traité Euratom (ci-après «le traité»), la Communauté, créée en 1957, a pour mission première «de contribuer, par l’établissement des conditions nécessaires à la formation et à la croissance rapides des industries nucléaires, à l'élévation du niveau de vie dans les États membres et au développement des échanges avec les autres pays». Pour remplir sa mission, la Communauté a été investie de droits souverains, que les États membres lui ont conférés en signant le traité, dans les grands domaines suivants: recherche, santé et sécurité (protection des travailleurs et de la population contre les dangers des rayonnements ionisants), approvisionnement en matières premières, contrôle de sécurité et relations extérieures.

Les dispositions du traité ont permis d’élaborer et de mettre en œuvre une importante législation, dont le détail est fourni à l’annexe 4, arrêtant les grandes lignes de la réglementation requise à l’échelon national dans ce secteur.

La Commission est chargée[3] de la promotion et de la coordination de la recherche nucléaire dans la Communauté, afin d’éviter les doubles emplois inutiles. La Commission peut apporter un concours financier, fournir des matières, mettre à disposition des installations, des équipements ou l'assistance d'experts et promouvoir un financement en commun. Les programmes-cadres de recherche Euratom qui se sont succédé ont consacré d’importants moyens financiers au développement de la recherche nucléaire civile. Aujourd’hui, la recherche se focalise sur la technologie de la fusion thermonucléaire contrôlée ainsi que sur la sûreté et la sécurité nucléaires, y compris sur les questions d’ordre environnemental comme la gestion des déchets ou la radioprotection. Le sixième programme-cadre de recherche Euratom, qui couvre la période 2002-2006, est doté d’un budget total de 1 230 millions d’euros, dont 750 millions d’euros sont consacrés à la recherche sur l’énergie de fusion. En avril 2005, la Commission a adopté une proposition relative au septième programme-cadre Euratom couvrant la période 2007-2011 (avec une prolongation éventuelle jusqu’en 2013), pour un budget total de 3 092 millions d’euros (2 159 millions d’euros pour la recherche sur l’énergie de fusion, 394 millions d’euros pour la fission nucléaire et la radioprotection et 539 millions d’euros pour les activités nucléaires du Centre commun de recherche).

Les dispositions du traité relatives à la radioprotection [4] prévoient qu’il y a lieu d’instituer des normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes[5]. Ces dispositions ont été complétées par plus de 20 textes législatifs consacrés à des aspects différents, comme les expositions médicales, la protection opérationnelle des travailleurs extérieurs, les transferts de substances radioactives et de déchets radioactifs, la radioactivité dans les denrées alimentaires et les situations d’urgence radiologique.

En outre, la législation communautaire s’enrichira prochainement d'un cadre communautaire dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la gestion des déchets radioactifs. Dans un arrêt du 10 décembre 2002, la Cour de justice des Communautés européennes a expressément confirmé que la Communauté est compétente pour légiférer dans le domaine de la sûreté nucléaire en vertu du traité. En conséquence, la Commission a adopté en janvier 2003 deux propositions de directives portant, l’une, sur la sûreté des installations nucléaires, l’autre, sur la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs[6].

En ce qui concerne l’ approvisionnement[7] , l’Agence d’approvisionnement d’Euratom dispose d'un droit d'option sur les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales produits sur les territoires des États membres, ainsi que du droit exclusif de conclure des contrats portant sur la fourniture de matières nucléaires en provenance de l'intérieur ou de l'extérieur de la Communauté. L’objectif consiste à assurer l’égalité d’accès aux matières nucléaires à tous les utilisateurs de la Communauté.

Dans le domaine du contrôle de sécurité [8], le règlement d’exécution adopté en 1976 a été remplacé récemment par un règlement révisé[9]. Le contrôle de sécurité exercé au titre du traité s’articule avec le régime des garanties appliqué par l’AIEA dans le cadre de trois accords tripartites conclus entre les États membres, la Communauté et l’AIEA. Des protocoles additionnels à ces accords ont été signés par les États membres et la Communauté en 1998, ont été ratifiés par la totalité des États membres, et sont désormais en vigueur. En ce qui concerne les nouveaux États membres qui ont adhéré à l’Euratom en 2004, leur intégration dans les accords de garanties et les protocoles additionnels est en cours.

3. Arguments en faveur d’une amélioration du statut d’Euratom au sein de l’AIEA

La Communauté possède des compétences extérieures clairement établies dans les domaines précités . En vertu de l’article 2, point h), du traité, pour l’accomplissement de sa mission la Communauté doit instituer avec les pays tiers et avec les organisations internationales toutes liaisons susceptibles de promouvoir le progrès dans l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire. À cette fin, la Communauté peut s’engager, dans le cadre de sa compétence, par la conclusion d’accords ou de conventions avec un État tiers, une organisation internationale ou un ressortissant d’un État tiers (article 101 du traité).

Les compétences extérieures de la Communauté sont confirmées par la jurisprudence. En 1978, à la faveur d’un projet d’adhésion de la Communauté à la convention sur la protection physique des matières nucléaires, la Cour de justice des Communautés européennes a examiné les compétences extérieures de la Communauté[10]. Se référant à sa jurisprudence en matière de compétences extérieures, la Cour a établi que, puisque la Communauté élabore des règles internes communes, elle est aussi habilitée à conduire les négociations extérieures susceptibles d'affecter ces règles communes[11]. La Cour de justice a également déclaré que, si la Communauté est compétente pour réaliser un objectif spécifique sur le plan interne, elle dispose implicitement de la compétence extérieure exclusive dans le domaine correspondant, pour autant que l'exercice de ladite compétence extérieure soit nécessaire pour atteindre cet objectif[12]. Dernièrement, à propos de l’adhésion de la Communauté à la convention sur la sûreté nucléaire, l’avocat général Jacobs a confirmé dans ses conclusions, sur la base desquelles la Cour a rendu son arrêt le 10 décembre 2002, que: “En vertu de l'article 101, premier alinéa, du traité, la Communauté peut conclure des conventions internationales «dans le cadre de sa compétence». Les compétences externes de la Communauté Euratom sont donc aussi vastes que ses compétences internes ou, autrement dit, elle est compétente pour conclure des conventions internationales dans tous les domaines où elle est autorisée à agir en interne”[13].

Les activités de l’AIEA concernent principalement des domaines relevant de la compétence communautaire. Cette complémentarité dans le dossier du nucléaire se traduit également par le fait que les recommandations, traités, conventions et accords élaborés par l’AIEA concourent aux politiques correspondantes de la Communauté.

Aux termes de l’accord de coopération entre la Communauté et l’AIEA, signé à Vienne, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1976[14], la Communauté se fait représenter en qualité d’observateur avec droit de parole aux sessions ordinaires annuelles de la conférence générale de l'AIEA et du conseil des gouverneurs, les représentants de la Commission pouvant participer aux délibérations sur les questions à l'ordre du jour qui intéressent la Communauté. Les représentants de la Communauté ne peuvent toutefois effectuer de déclaration que lorsque tous les États ont eu la parole, et ils ne peuvent soumettre ni propositions ni modifications. La Communauté n’a pas le droit de vote, même sur des points qui relèvent de sa compétence exclusive ou partagée.

Étant capable d’assumer et de remplir seule, lorsqu’il s’agit de sa compétence exclusive, ou avec les États membres, lorsqu’il s’agit de compétences partagées, les obligations entrant dans le champ des compétences communautaires à l’égard des pays tiers et des organisations internationales, la Communauté devrait pouvoir siéger en tant que membre à part entière au sein de l’AIEA. Elle devrait également avoir la possibilité de formuler des propositions lors de la négociation de conventions internationales relevant des compétences qui lui sont dévolues en vertu du traité.

Il existe, dès lors, un déséquilibre manifeste entre les compétences de la Communauté et le statut qui lui est accordé au sein de l’AIEA , qui l’empêche d’exercer efficacement ces compétences. Il est donc parfaitement justifié de souhaiter une amélioration du statut d’Euratom au sein de l’AIEA, dans l’espoir d’obtenir en définitive celui de membre effectif.

L’une des grandes missions qui incombent à la Communauté en vertu du traité consiste à adopter et à mettre en œuvre des normes relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs en matière de radioprotection et de sûreté nucléaire. L’AIEA est investie de la même mission. Il va de soi que la Communauté devrait parler d’une seule voix au sein de l’AIEA, de manière à garantir une approche plus structurée et cohérente, et à associer la Communauté à l’élaboration de ces normes.

De plus, le régime d’Euratom en matière de contrôle de sécurité s’articule avec le régime des garanties appliqué par l’AIEA sur la base d’accords tripartites conformément à l’article 77 du traité. Cette matière, qui relève de la compétence exclusive de la Communauté, réclame une présence plus affirmée au sein de l’AIEA[15].

L’amélioration du statut de la Communauté au sein de l’AIEA profiterait aux États membres d’Euratom dans la mesure où leur voix, harmonisée à l’échelon communautaire, serait encore mieux entendue lors de l’élaboration des recommandations et des normes de l’AIEA.

Ce statut amélioré permettrait aux pays tiers de négocier avec un seul et même organe représentant la totalité des États membres d'Euratom, possédant près de 50 ans d’expérience dans les domaines relevant de compétences dévolues à la Communauté. À titre d’exemple, la coopération dans le domaine du contrôle de sécurité, dont la Communauté s’est vu confier la compétence exclusive, démontre que l’expérience d’Euratom constitue une plus-value à la fois pour les pays tiers et pour l’AIEA. Réciproquement, Euratom pourra faire progresser la position de ses États membres dans les matières relevant de sa compétence exclusive.

4. Procédure à suivre pour renforcer le statut d’Euratom au sein de l’AIEA

Le changement de statut d’Euratom au sein de l’AIEA est, en soi, une entreprise complexe pour deux raisons au moins: a) ce changement a des conséquences pour les États membres, notamment dans la mesure où il suppose un transfert de leurs droits de vote au sein de l’AIEA en faveur d’Euratom; b) il nécessite une modification du statut de l’AIEA, ce qui demandera un long débat de procédure et de fond au sein de l’AIEA.

Les difficultés visées ci-dessus sont aggravées par le fait que les États membres et les États tiers n’évalueront pas la demande de renforcement du statut d’Euratom sur la seule base de son bien-fondé, mais d’une manière plus générale au regard du statut des Communautés européennes (CE) dans les divers organismes et organes des Nations unies.

La Commission poursuit néanmoins de longue date l’objectif de renforcer le statut actuel de la Communauté au sein de divers organismes et organes des Nations unies où elle est admise au cas par cas en qualité d’observateur lorsque les compétences communautaires le justifient. Cette politique a plusieurs fois porté ses fruits. La Communauté a notamment obtenu le statut de membre à part entière de l'Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et du Codex Alimentarius, et celui de plein participant aux travaux de la Commission du développement durable.

La Commission est également consciente que, même si les travaux de l’AIEA revêtent dans une large mesure un caractère technique, l’Agence est également une enceinte dans laquelle se discutent des questions extrêmement délicates de politique et de sécurité. C’est le cas, par exemple, lorsque le débat s’étend à la problématique de la non-prolifération, comme l’illustre la récente résolution du conseil des gouverneurs sur l’Iran[16]. Actuellement, les questions comme celle de la non-prolifération sont réputées appartenir au «deuxième pilier», c’est-à-dire qu’elles relèvent au premier chef de la responsabilité nationale, et non communautaire. Dans ce sens, il importe de souligner que la Communauté ne cherche à renforcer son statut que dans les domaines d’activité de l’AIEA dans lesquels elle est compétente.

Compte tenu des enjeux politiques de la procédure à suivre pour renforcer le statut de la Communauté au sein de l’AIEA - qui donneront lieu à un débat complexe et laborieux entre la Commission et les États membres de l’UE, ainsi qu’avec l’AIEA et ses membres - il est proposé une approche en deux étapes:

- en premier lieu, la Commission devrait entamer des consultations avec les États membres de l’UE au sein du Conseil ainsi qu’avec l’AIEA et ses membres afin d’établir des contacts préliminaires, d’expliquer ses motivations et de déployer des activités d’ouverture compte tenu des considérations qui précèdent;

- en second lieu, sur la base de ces consultations, la Commission devrait soumettre au Conseil une proposition de directives de négociation aux fins de a) négocier une amélioration du statut d’Euratom au sein de l’AIEA; b) de demander la modification nécessaire des statuts de l’AIEA.

5. Conclusions

A l’égard des problèmes et des inconvénients liés au statut d’observateur imparti à la Communauté au sein de l’AIEA, tels qu’ils sont décrits plus haut, il est devenu nécessaire de renforcer le rôle de la Communauté pour garantir la cohérence et l’efficacité de la position communautaire. Compte tenu des compétences de la Communauté dans le domaine nucléaire, il est justifié de renforcer son statut au sein de l’AIEA, l’objectif final étant d’obtenir la qualité de membre à part entière de l’Agence.

À cet égard, la Communauté souhaite, dans les domaines relevant de ses compétences, se trouver sur un pied d’égalité avec les États membres de l’AIEA pour pouvoir:

a) exprimer sa position pendant les négociations ou lors des réunions des organes de l'AIEA,

b) voter au nom de ses États membres sur les questions relevant de sa compétence,

c) exprimer son consentement en son nom propre pour assumer les droits et obligations issus des instruments conclus dans le cadre de l’AIEA.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission demande au Conseil de donner son approbation à l’ouverture de consultations initiales par la Commission avec l’AIEA dans le but:

a) d’étudier les possibilités du renforcement du statut de la Communauté au sein de l’AIEA,

b) de dresser l’inventaire de tous les changements à apporter aux statuts de l'AIEA et aux autres règles internes nécessaires à cet effet.

La Commission fera régulièrement rapport au Conseil sur les progrès accomplis dans les pourparlers. Lorsqu’une solution satisfaisante aura été trouvée, la Commission demandera au Conseil de lui donner un mandat de négociation pour obtenir un nouveau statut au sein de l’AIEA et les modifications qui s’imposent dans les statuts de ladite Agence.

6. Annexe

Document de travail des services de la Commission. Annexes destinées à la communication de la Commission au Conseil sur l’amélioration du statut de la Communauté européenne de l’énergie atomique au sein de l’Agence internationale de l'énergie atomique.

[1] Pour une description succincte de l’AIEA et de ses missions, voir l’annexe 3.

[2] En janvier 2006, l’AIEA comptait 139 États membres, dont les 25 États membres d’Euratom.

[3] Chapitre I du traité.

[4] Chapitre III du traité.

[5] Pour une liste complète de la législation, voir l’annexe 4.

[6] COM(2003) 32 final; la Commission a adopté les propositions modifiées en 2004 (COM(2004) 526).

[7] Chapitre VI du traité.

[8] Chapitre VII du traité.

[9] Règlement (Euratom) n° 302/2005 de la Commission du 8 février 2005 relatif à l'application du contrôle de sécurité d'Euratom.

[10] Délibération de la Cour du 14 novembre 1978, délibération 1/78.

[11] Affaire 22/70 du 31.3.1971, Commission contre Conseil, Rec. 1971, page 263 - AETR.

[12] Avis 1/76 du 26.4.1977 (projet d'accord relatif à l'institution d'un fonds européen d'immobilisation de la navigation intérieure), Rec. 1977, page 741.

[13] Conclusions de l'avocat général M. Jacobs présentées le 13 décembre 2001, affaire C-29/99. Recueil 2002, page I-11221.

[14] JO L 329 du 23.12.1975, p. 28.

[15] L’expérience montre que l’AIEA est beaucoup plus disposée à prendre en compte les arguments de la Communauté lorsqu'ils sont présentés par la Commission, plutôt que par les seuls États membres.

[16] Résolution GOV/2005/77 du 24 septembre 2005.