Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires"

(COM(2003) 52 final - 2003/0030 (COD))

(2003/C 234/08)

Le 28 février 2003, le Conseil a décidé, conformément aux articles 37, 95 et 152 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 juin 2003 (rapporteur: M. Chiriaco).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Dans son Livre blanc sur la sécurité alimentaire(1) présenté en 2000, la Commission imputait la responsabilité des crises alimentaires qui se sont succédé au cours des dernières décennies notamment à l'insuffisance, aux contradictions et aux lacunes des réglementations en vigueur au niveau communautaire, et estimait plus particulièrement que l'approche sectorielle et l'absence d'harmonisation entre États membres concernant l'application des règles et l'organisation des systèmes de contrôle en constituaient les points faibles.

1.2. La priorité de la sécurité alimentaire et une approche intégrée sont les principes directeurs des nouvelles réglementations que l'UE élabore en la matière, conformément aux dispositions du Livre blanc.

1.3. Le règlement (CE) n° 178/2002 qui établit les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, institue l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixe des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires(2), sert de fondement à la proposition à l'examen, qui se réfère également à la Proposition de règlement relative à l'hygiène des denrées alimentaires(3), dont la procédure d'adoption est en cours au Parlement européen et au Conseil, ainsi qu'à la Proposition de règlement fixant les modalités d'organisation des contrôles officiels concernant les produits d'origine animale destinés à la consommation humaine, adoptée par la Commission le 11 juillet 2002(4). Ce paquet a été complété par la nouvelle proposition sur l'hygiène des aliments pour animaux, sur laquelle le CESE doit se prononcer prochainement(5).

1.4. Le document à l'examen répond au principe qui la sous-tend, à savoir la priorité de la sécurité alimentaire, en proposant une approche globale et intégrée des contrôles du système de production des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. Le processus de production est considéré dans son intégralité et couvre tant l'ensemble des étapes de la chaîne alimentaire que les différents éléments qui interviennent dans la composition des produits (aliments pour animaux, additifs, denrées alimentaires), l'objectif étant d'assurer le contrôle du cycle de production des fermes d'élevage (ou de la mer) à la table.

1.5. La proposition précise en outre très clairement qu'il incombe aux États membres de veiller à l'application correcte de la législation communautaire par les exploitants au moyen d'un système de contrôles approprié, et prévoit les modalités et la fréquence avec lesquelles les services de la Commission vérifieront et évalueront, par le biais d'inspections et d'audits, la capacité des États membres à assumer leur responsabilité.

1.6. Il convient par ailleurs de noter que les systèmes de contrôles et les activités connexes ont déjà été adaptés pour prendre en compte la priorité que constitue la sécurité alimentaire. Certains États membres ont en effet mis en place de nouvelles modalités institutionnelles et procédurales ou créé des agences responsables de la sécurité alimentaire et la Communauté s'est dotée d'une Autorité européenne de sécurité des aliments. Les compétences et les caractéristiques des agences nationales varient toutefois d'un État à l'autre, alors que la mission de l'Autorité européenne consiste exclusivement à prodiguer des conseils scientifiques concernant l'évaluation des risques et à informer l'opinion publique, et exclut les activités de contrôle et de surveillance, celles-ci restant l'apanage des services de la Commission et, plus particulièrement, de son Office alimentaire et vétérinaire.

1.7. Conformément aux principes de base énoncés par le règlement (CE) n° 178/2002, la nouvelle stratégie prévoit que la Commission définira des orientations communes relatives à l'organisation des systèmes de contrôle et réalisera des audits dans chaque État membre afin de vérifier l'efficacité des systèmes et leur cohérence avec les plans de contrôle nationaux.

1.8. Dans les six mois qui suivent l'entrée en vigueur du règlement, chaque État membre élaborera un plan de contrôle et d'intervention pluriannuel intégré. Chaque État membre présentera également un rapport annuel sur les contrôles réalisés et les résultats obtenus. Sur la base de ces rapports, la Commission élaborera un rapport général qu'elle présentera au Parlement européen et au Conseil.

1.9. Pour être efficace, le système de contrôles devra être appliqué non seulement aux États membres et aux pays candidats (qui seront membres à part entière au moment de l'entrée en vigueur du règlement), mais également aux importations provenant des pays qui ont conclu avec l'UE des accords bilatéraux vétérinaires et phytosanitaires ou des accords spéciaux (Norvège, Islande et îles Féroé), ainsi que d'autres pays tiers. L'harmonisation des contrôles revêt par conséquent une dimension européenne, mais aussi une dimension internationale.

1.10. Alors que les dispositions négociées pour garantir un niveau équivalent de protection des consommateurs et de la santé des animaux s'appliquent aux pays ayant conclu des accords bilatéraux vétérinaires et phytosanitaires avec l'UE, pour les pays en développement les moins avancés, la Commission envisage un traitement spécial qui n'accorde pas de dérogation mais propose une aide à la mise en place de programmes de contrôle, des formations et, le cas échéant, l'envoi sur place d'experts communautaires.

1.11. La proposition prévoit un certain nombre d'activités destinées à améliorer le niveau de contrôle de la sécurité alimentaire et dont la mise en place implique une augmentation sensible du soutien financier, qui passerait de 3 à 16 millions EUR.

1.12. Les sanctions à l'égard des contrevenants doivent être "effectives, proportionnées et dissuasives" et sont appliquées sur la base d'une règle minimale en matière de protection de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. En cas d'infractions graves (qualifiées à l'annexe VI d'infractions pénales lorsqu'elles sont commises intentionnellement ou résultent d'une négligence grave), il y a lieu de prévoir des sanctions pénales (article 55).

1.13. La proposition à l'examen ajoute une nouvelle dimension à la mesure de sauvegarde adoptée au titre du règlement (CE) n° 178/2002 au cas où un État membre commettrait une infraction grave (par exemple, si son système de contrôle était inefficace ou inadapté), puisqu'elle préconise, le cas échéant, l'application de mesures conservatoires telles que la suspension de la mise sur le marché de certains produits.

1.14. Il convient enfin de souligner que le système de contrôles sera mis en oeuvre dans l'Union à vingt-cinq, étant donné que le règlement s'appliquera également aux dix nouveaux États membres. Aussi d'importants efforts d'harmonisation devront-ils être consentis pour garantir une libre circulation au sein du marché intérieur assortie de toutes les garanties nécessaires en matière de sécurité alimentaire.

1.15. Le Comité a été informé des contrôles actuellement en cours de réalisation. Ces contrôles, auxquels participent des experts européens et nationaux provenant des États membres et des pays candidats, visent à dresser un inventaire exhaustif de la situation afin d'identifier les mesures qu'il convient de prendre.

2. Observations générales

2.1. Le CESE approuve l'approche de la proposition à l'examen, qu'il juge appropriée compte tenu de la dimension du marché intérieur et de la nécessité d'améliorer la planification et d'harmoniser les systèmes de contrôle au niveau communautaire, dans l'intérêt de la protection des consommateurs.

2.2. La place centrale accordée à la sécurité alimentaire et l'approche intégrée répondent à l'exigence de regagner et de consolider la confiance des consommateurs, qui a été hypothéquée par les crises alimentaires successives. À cet égard, il est essentiel d'établir des relations efficaces et permanentes avec l'Autorité européenne de sécurité des aliments, afin de définir les priorités des contrôles en fonction des risques. Il convient également de renforcer les capacités opérationnelles et de coordination de l'Office alimentaire et vétérinaire européen (OAV). En outre, il est primordial d'adopter une approche transparente, fondée sur le partenariat, qui permette de diffuser les informations auprès des consommateurs.

2.2.1. Si l'Autorité européenne de sécurité des aliments a débuté ses activités et sera pleinement opérationnelle au cours du premier semestre 2003, il y a lieu d'accroître l'impact de l'action de l'Office alimentaire et vétérinaire, en le dotant des ressources adéquates. Cet impératif a du reste été souligné à plusieurs reprises par le Comité, qui insiste également sur la nécessité d'instaurer des synergies fortes et des canaux de communication efficaces entre les organes communautaires et les autorités nationales compétentes.

2.3. Le Comité se félicite plus particulièrement des aspects suivants contenus dans la proposition, qui sont nouveaux ou dont l'efficacité a été améliorée:

a) une meilleure définition des responsabilités des États membres en ce qui concerne leurs compétences directes en matière de contrôles, que ce soit en qualité de "détenteurs des pouvoirs de contrôle" ou de "garants de la santé des citoyens", tout en respectant le principe de la responsabilité de l'exploitant établi dans les réglementations sur l'hygiène;

b) la responsabilité de l'exploitant et de l'importateur comme outil de simplification des contrôles, dans la mesure où elle encourage un "autocontrôle" réel du respect des dispositions en matière d'hygiène et de sécurité, assorti de sanctions adéquates en cas d'infraction ainsi que d'incitants lorsque les mécanismes de certification volontaire allègent la charge de travail des autorités compétentes;

c) la formation du personnel chargé des contrôles (ce principe devrait se trouver au coeur de l'ensemble de la nouvelle législation, dans le secteur alimentaire mais aussi dans d'autres domaines);

d) l'égalité fondamentale des rôles, des principes et des mesures adoptées;

e) l'instauration du principe de contrôles destinés à appuyer les capacités de contrôle et à vérifier si les plans nationaux sont réalisables; cette approche rend le principe de "subsidiarité" plus acceptable dans la mesure où elle instaure essentiellement un tutorat "formatif";

f) l'optimalisation du système de contrôles existant et l'harmonisation des systèmes nationaux;

g) la formalisation du rôle des inspecteurs (qui était une réalité de fait mais non consacrée de manière formelle) et la définition des profils de formation à l'annexe II;

h) la quantification des ressources et l'identification des lignes budgétaires communautaires et des sources de financement (fiche financière et articles 26-29);

i) le principe de la programmation au moyen des plans de contrôle nationaux pluriannuels et les rapports annuels (titre V, articles 42, 43 et 44);

j) la définition uniforme des infractions pénales (annexe VI), dans la mesure où il a été constaté que les systèmes de sanctions existants (sanctions administratives pour l'essentiel) n'étaient pas suffisants pour garantir le respect de la législation (considérant 44).

2.4. L'effort que devront consentir les États membres pour adapter leurs systèmes de contrôle nationaux aux nouvelles tâches dépend de l'efficacité des systèmes actuels et des aides opérationnelles dont ils bénéficient, d'un bon système de partenariat avec les acteurs de la filière, ainsi que de l'existence d'une approche plus ou moins intégrée (dans certains États membres, les compétences en matière de contrôle sont réparties entre différentes autorités entre lesquelles la coordination n'est pas toujours optimale). Aussi est-il essentiel de prévoir un audit préliminaire, dont le but est d'examiner, avec chaque État membre, les caractéristiques du système de contrôle qui y est actuellement en vigueur, et d'identifier rapidement les adaptations qui s'imposent.

2.5. Il convient d'accorder une attention particulière et des ressources adéquates aux nouveaux États membres, qui ont dû adapter leurs systèmes à l'acquis communautaire. À la suite du contrôle en cours dans ces pays, le Comité invite la Commission à définir les points faibles du système de contrôles qui requièrent des mesures spécifiques, notamment en ce qui concerne le nombre des effectifs et leur formation, l'état, le nombre et l'équipement des laboratoires.

2.5.1. Des mesures spécifiques doivent également être envisagées concernant les petites entreprises qui opèrent sur le plan local et artisanal, afin de promouvoir le respect des normes.

2.6. S'agissant de la gestion des crises et des plans d'intervention (article 13), il y a lieu de revoir les modalités opérationnelles à la lumière de l'expérience engrangée lors des dernières crises. En outre, les modalités de contrôle, plus particulièrement des aliments pour animaux, doivent également prendre en compte les catastrophes naturelles. Il est en effet notoire qu'en cas d'incendies, d'inondations, d'éruptions volcaniques ou de tremblements de terre, les denrées alimentaires peuvent être gravement altérées. Ce type d'événements s'accompagne par ailleurs d'une série de complications, essentiellement en raison de l'état d'urgence qu'ils provoquent. Aussi les denrées alimentaires peuvent-elles échapper très facilement aux normes de protection les plus élémentaires.

2.7. S'agissant du contrôle des importations en provenance de pays tiers (titre II, chapitre V), il convient de renforcer la coopération internationale dans le cadre du codex alimentarius et du code SPS (OMC) et d'établir une distinction entre pays tiers en fonction de leur niveau de développement. À cet égard, une attention particulière doit être accordée à l'assistance technique et scientifique aux pays moins avancés, afin de favoriser le respect des normes communautaires et d'éviter d'ériger de nouveaux obstacles. Les modalités figurant au paragraphe 34 de l'introduction et développées dans le corps du texte sont importantes pour éviter l'importation de matières premières contaminées et garantir la sécurité des consommateurs européens. Il ne faut toutefois pas oublier que, souvent, ces pays ne maîtrisent pas l'utilisation des pesticides, des fertilisants chimiques, des anabolisants, etc., en particulier en ce qui concerne les céréales, les fourrages et les matières d'origine animale, et qu'ils ont dès lors besoin d'une assistance technique et scientifique dans le cadre de la réalisation des contrôles.

2.7.1. Il existe également des cas de contamination dus à des manipulations illicites ultérieures (aliments "composés" pour animaux), effectuées en dehors du pays d'origine; si le respect des normes d'hygiène sanitaire européennes, contrôlé dans le pays de destination, devait donner lieu à une contestation du chargement, il pourrait en résulter un préjudice sérieux pour le pays d'origine.

2.7.2. Aussi est-il nécessaire de prévoir, dans le cadre de la coopération avec les pays en développement, des structures de soutien ou d'appui à mêmes de contrôler, sur place, la conformité des produits ainsi que de proposer, le cas échéant, des procédures et des solutions utiles pour promouvoir le développement des structures locales de production qui sont encore fragiles. Par ailleurs, il y a lieu de prévoir des formes de contrôle qui identifient de manière précise les responsabilités des différents acteurs, y compris des importateurs.

2.8. De l'avis du CESE, il doit y avoir une interaction positive entre le système de contrôles officiels et les systèmes de certification de la qualité, de la sécurité et de la traçabilité de la chaîne alimentaire mis en oeuvre sur une base volontaire par les exploitants du secteur. À cet effet, la formation multidisciplinaire en matière de sécurité et de qualité doit concerner non seulement les inspecteurs (article 51 et annexe 2), mais également tous les maillons de la chaîne alimentaire et associer, outre les exploitants des secteurs concernés, le personnel chargé des installations, du transport et du stockage, comme le prévoit la proposition en matière d'hygiène. Une approche préventive et la responsabilité des exploitants sont des éléments essentiels pour améliorer l'efficacité du système public de contrôle, dans la mesure où ils en diminuent le coût et permettent aux autorités compétentes de se concentrer sur les risques prioritaires.

2.8.1. Afin de mieux assurer la protection des consommateurs, il est indispensable de créer des synergies entre les systèmes de contrôle public et les procédures d'autocontrôle et de traçabilité mises en oeuvre par les opérateurs du secteur alimentaire, et de les compléter, si possible, par des systèmes de certification volontaires. Des expériences intéressantes qu'il convient de mettre à profit (étalonnage des performances) sont actuellement en cours dans certains États membres concernant la négociation d'accords de filière (traçabilité) sur la sécurité et la qualité des aliments(6). Ces systèmes nationaux volontaires ne bénéficient toutefois pas du système de "reconnaissance mutuelle" qui s'applique aux contrôles publics; ce problème doit être résolu afin d'harmoniser les critères à l'échelle européenne et permettre également aux consommateurs d'autres États membres de tirer profit de ces mécanismes.

2.8.2. Les organisations socioprofessionnelles du secteur et les associations de consommateurs peuvent apporter une contribution utile en matière de formation des opérateurs et de diffusion d'informations relatives au système de contrôle mis en oeuvre. Il n'en demeure pas moins fondamental de privilégier la transparence des mécanismes et d'associer les acteurs de la filière au dialogue et aux partenariats.

2.9. L'introduction des critères relatifs à la sécurité et à la qualité des denrées alimentaires dans le cadre de la révision de la PAC pourra créer une synergie utile, même si le règlement à l'examen délègue les contrôles relatifs aux OCM au système spécifique qui a fait ses preuves. Le CESE estime en effet que la "conditionnalité" instaurée par la Proposition de règlement établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune(7) devrait jouer un rôle préventif et alléger les contrôles ex post, dans la mesure où elle subordonne l'octroi des aides au respect des normes principales en matière de santé publique, de santé des animaux, des végétaux et du bien-être des animaux et où elle autorise le recours à des services de conseils aux exploitations. Dans son avis, le CESE recommande de conférer un caractère volontaire aux services de conseils aux entreprises agricoles, qui "ne devraient pas avoir pour unique objectif le respect des normes légales mais également une amélioration constante de la situation économique, environnementale et sociale des entreprises", en prévoyant des incitations adéquates(8). Dans le souci de créer des synergies utiles, des modalités de communication et de coopération devront être prévues entre les autorités concernées et les différents acteurs.

2.10. Le Comité approuve l'approche adoptée concernant les procédures de coordination en cas d'intervention de différentes unités dans la réalisation des contrôles officiels, surtout lorsqu'il y a transfert de pouvoir (considérants 15 et 16 et article 5), ainsi que les dispositions relatives à l'harmonisation des laboratoires de référence, plus particulièrement lorsque les contrôles sont délégués à des organismes non gouvernementaux (considérants 17 à 21), qui doivent disposer des agréments requis et dont les activités doivent faire l'objet d'un contrôle.

2.10.1. Il est essentiel d'harmoniser, au niveau communautaire, les conditions et les règles appliquées par les organismes de contrôle agréés, ainsi que les méthodes d'échantillonnage et d'analyse et leur fréquence. En conséquence, il convient de développer les activités des laboratoires communautaires de référence et du centre commun de recherche ainsi que d'accroître les ressources prévues à cet effet par le sixième programme-cadre.

2.11. Une attention particulière devra, a fortiori dans la perspective de l'élargissement à 25, être accordée à l'assistance et à la coopération administrative entre États membres (titre IV), en intensifiant les échanges d'expériences et de meilleures pratiques entre les autorités compétentes chargées des contrôles. La proposition vise en effet moins à augmenter les effectifs de la structure centrale européenne de l'Office d'inspection vétérinaire et phytosanitaire qu'à renforcer sa capacité à opérer en réseau en coordonnant et en harmonisant les modalités opérationnelles des contrôles.

2.12. S'agissant du financement des contrôles officiels, qui relève du principe de subsidiarité, il faut veiller à éviter toute distorsion de concurrence en établissant des règles communes, plus particulièrement en ce qui concerne les redevances imposées aux opérateurs pour des tâches de contrôle. Les dispositions de l'article 28 relatives aux redevances revêtent un caractère très général. Aussi le Comité est-il favorable à un contrôle des systèmes de redevances appliqués dans les États membres afin d'en vérifier la compatibilité et d'identifier des mesures d'harmonisation plus précises. Il convient en outre de vérifier les coûts que doivent supporter les différents opérateurs de la filière, de la production primaire à la distribution finale, afin d'éviter toute forme de discrimination. Il va de soi cependant que lorsqu'une infraction est relevée lors des contrôles, le coût de ceux-ci doit essentiellement être supporté par l'exploitant concerné. En revanche, il y a lieu d'envisager la possibilité d'octroyer des primes aux exploitants qui appliquent volontairement les procédures de certification de conformité.

2.13. En ce qui concerne l'organisation des systèmes locaux de contrôle public, il serait bon de désigner pour les services locaux des laboratoires de référence au niveau régional, qui, dans la phase de démarrage, seraient cofinancés par des fonds communautaires et des fonds nationaux.

2.14. Le Comité prend acte de l'abrogation d'une série de directives (article 61), qui ont été transposées ou complétées par le règlement à l'examen; il recommande toutefois de vérifier attentivement la correspondance des dispositions, notamment en ce qui concerne la directive relative au financement des contrôles vétérinaires (96/43/CE), afin d'éviter des distorsions de concurrence du fait d'une application trop divergente de la part des États membres.

3. Conclusions

3.1. Le Comité se rallie à l'approche intégrée adoptée par la Commission dans sa proposition et considère cette dernière comme une contribution utile à la concrétisation du principe de priorité de la sécurité alimentaire dans le système des contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

3.2. Le Comité estime que pour assurer la réussite de l'approche intégrée, il convient d'encourager un partenariat fort entre les divers acteurs de la filière, qui se fonde sur la confiance mutuelle et la transparence et se développe dans le contexte d'un juste équilibre entre mécanismes de contrôle officiels et d'autocontrôle, responsabilité et certification volontaire des producteurs.

3.3. Le Comité considère que l'on ne peut garantir la sécurité alimentaire dans l'Union européenne sans promouvoir et intensifier la coopération avec les pays tiers par le biais d'accords et de mesures spécifiques, variables selon leur niveau de développement, ainsi que la coopération internationale dans le cadre du Codex alimentarius, en renforçant la présence de l'Union dans cette enceinte, et de l'OMC.

3.4. Le Comité recommande de prêter une attention particulière à l'harmonisation des contrôles dans les pays candidats et plaide pour que des actions de formation et d'information soient déployées, non seulement à l'intention des autorités chargées des contrôles, mais également des acteurs des différentes filières et du grand public.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(1999) 719 final, JO C 204, du 18.7.2000.

(2) JO L 31 du 1.2.2002.

(3) Avis du CESE, JO C 155 du 29.5.2001.

(4) COM(2002) 377 final, JO C 262 du 29.10.2002, JO C 95, du 23.4.2003.

(5) COM(2003) 180 final.

(6) Cf. par exemple le Pacte national sur la sécurité et la qualité des aliments négocié et signé au CNEL (Conseil national de l'économie et du travail) le 8 juillet 2002 par les organisations d'agriculteurs, de syndicats, d'employeurs et de négociants d'une part, et le Ministère des politiques agricoles et forestières d'autre part.

(7) COM(2003) 23 final - 2003/0006.

(8) COM(2003) 23 final - 2003/0006, paragraphe 4.3.2.