A4-0353/96

Résolution sur le financement de l'élargissement de l'Union européenne

Le Parlement européen,

- vu les conclusions des Conseils européens tenus à Copenhague les 21 et 22 juin 1993, à Corfou les 24 et 25 juin 1994, à Essen les 9 et 10 décembre 1994, à Cannes les 26 et 27 juin 1995, et à Madrid les 15 et 16 décembre 1995,

- vu sa résolution du 17 avril 1996 (( JOC141 du 13.5.1996, p. 135.)) sur le Livre blanc de la Commission: «Préparation des États associés de l'Europe centrale et orientale à leur intégration dans le marché intérieur de l'Union» (COM(95)0163 - C4- 0166/95),

- vu l'audition du 7 mai 1996 de sa commission des budgets,

- vu les demandes d'adhésion d'ores et déjà soumises,

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport intérimaire de la commission des budgets et les avis de la commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense, de la commission des relations économiques extérieures, de la commission de la politique régionale, de la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias, de la commission du contrôle budgétaire et de la commission institutionnelle (A4-0353/96),

A. considérant que l'extension de l'Union européenne est un impératif politique, que l'article A du traité définit comme un «processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe...», et que, aux termes de l'article O des dispositions finales, «tout État européen peut demander à devenir membre de l'Union»,

B. considérant que l'élargissement de l'Union aura, à court et moyen termes, des répercussions considérables sur les plans financier et économique, lesquelles n'ont pas encore été suffisamment évaluées,

C. considérant que, lors des négociations relatives à l'adhésion des pays candidats, il conviendra de prendre en considération les conditions définies lors des Conseils européens, ainsi que l'évolution politique et socio-économique de chaque pays,

D. considérant que, au nombre de ces conditions préalables, une importance particulière est attribuée à la transition des économies des pays candidats vers une économie sociale de marché et, partant, à l'accomplissement des progrès indispensables qui devront concerner tout l'éventail des activités économiques, financières et sociales et la résolution des problèmes de politique environnementale et énergétique,

E. considérant que la réussite de l'élargissement est, en l'occurrence, davantage subordonnée à des réformes structurelles comme la libéralisation des prix, la privatisation ou la modernisation de l'appareil d'État, le contrôle de l'inflation, le niveau de protection sociale et la capacité des administrations nationales à faire respecter la législation nationale et communautaire ainsi qu'à la capacité de mettre en oeuvre les principes généraux d'une économie sociale de marché, qu'à un facteur comme le niveau du PIB,

F. considérant que la réforme économique et l'affirmation de la société civile doivent aller de pair,

G. considérant que, compte tenu de leur développement économique et de leur degré de convergence avec les critères imposés, l'adhésion de Chypre et de Malte n'aura pas d'incidences négatives sur les agrégats macroéconomiques de l'Union et ne sera pas une source de problèmes d'ordre économique ou financier; signale que la présente résolution n'examinera donc pas les conséquences de l'élargissement à ces pays,

H. considérant que le développement des dix pays d'Europe centrale et orientale (PECO-10) fait certes apparaître de premiers succès, mais que la situation y est différente, puisque ces pays n'ont amorcé leur transition vers une économie de libre marché qu'à une date relativement récente, qu'ils accusent un faible niveau de développement économique par rapport à celui de l'Union et qu'ils se trouvent dans la nécessité de consolider encore leur stabilisation macroéconomique,

I. considérant que l'actuelle répartition des crédits entre les politiques financées ou cofinancées au titre du budget communautaire semble, sur la base des données relatives à l'exercice 1996, et pour ce qui concerne les structures économiques des pays candidats, favoriser une approche quantitative plutôt qu'une approche qualitative qui prenne en compte les réformes et conditions nécessaires à l'adhésion,

J. considérant que la poursuite du processus d'adaptation des économies des pays concernés se traduira par un accroissement de leur capacité de production, notamment dans le secteur agricole, lequel occupe une place importante dans la plupart de ces pays en termes de production et d'emploi,

K. considérant que cette situation aura un impact significatif sur la politique agricole commune (PAC) et que, faute d'apporter en temps utile les ajustements nécessaires à la PAC ou de prévoir de longues périodes de transition, les répercussions financières en seront considérables,

L. considérant que le PIB moyen par habitant des PECO-10 est largement inférieur à son homologue de l'Europe des Quinze, avec de grandes différences également entre les pays candidats à l'adhésion, et que cette situation, tout au moins à moyen terme, est peu susceptible d'évoluer; que les pays concernés auront besoin d'une aide structurelle et que, au moins en l'état actuel de la réglementation en vigueur, ils seront éligibles à des concours financiers relevant des Fonds structurels et du Fonds de cohésion,

M. considérant que les efforts déployés par l'Union sur le plan financier pour assurer le redressement économique des pays candidats à l'adhésion doivent venir compléter ceux visant à aplanir les disparités régionales et structurelles entre les actuels États membres, qu'ils grèveront lourdement le budget de l'Union et que le seul moyen de les financer sera, soit de mobiliser des ressources propres supplémentaires, soit de revoir la politique mise en oeuvre jusqu'à présent, qui vise à aplanir les déséquilibres régionaux et structurels entre les régions des États membres actuels,

N. considérant que la phase de préadhésion a, en réalité, déjà été amorcée par les déclarations politiques de l'Union à Copenhague, Corfou, Essen, Cannes et Madrid et par les résolutions du Parlement européen, notamment celle précitée du 17 avril 1996,

O. considérant que la préparation des PECO-10, qui doit leur permettre de s'associer pleinement aux politiques financées, ou non, par l'Union européenne, implique la mise en place d'une période de préadhésion qui sera fondée sur les mêmes principes généraux, mais devra tenir compte, quant à sa durée d'application et aux dispositions spécifiques, des besoins de chacun des pays, se traduire par un accroissement des dépenses budgétaires et déboucher avec certitude sur l'adhésion de ces pays,

P. considérant qu'il convient de prendre en considération l'existence de nombreuses sources et instruments de financement; que, afin de garantir une plus grande efficacité et transparence dans l'affectation des ressources, il importe de souligner - quelle que soit par ailleurs leur volonté de participation - la capacité limitée de cofinancement des pays candidats et de renforcer la coordination entre les sources de financement (Union européenne, États membres, autres organismes internationaux et établissements financiers), ainsi que la nécessité d'adopter des mesures concrètes d'accompagnement pour prévenir et combattre la fraude,

Q. considérant que l'élargissement de l'Union devrait aller de pair avec son approfondissement, afin de veiller à ce que l'adhésion éventuelle de nouveaux États membres n'affecte pas le fonctionnement efficace de l'Union européenne,

R. considérant que, tout au moins à ce jour, la question de l'élargissement aux pays de la CEI n'est pas d'actualité, même s'il est impératif de maintenir, et dans la mesure du possible, d'améliorer et de redéfinir les relations avec ces pays,

S. considérant l'importance des liens existant déjà entre INTERREG et PHARE dans la coopération transfrontalière, qui favorisent non seulement le transfert du savoir faire mais contribuent également à créer des liens concrets avec de futurs États membres;

1. considère que l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale est, pour celle-ci, une occasion idéale de contribuer à la paix, à la sécurité et à la prospérité dans toute l'Europe; considère, en même temps, que ledit élargissement constitue un défi économique et financier majeur et qu'aucune décision concernant l'aboutissement de la procédure d'élargissement ne peut être prise aussi longtemps que toutes les incidences financières d'une future adhésion ne seront pas connues;

2. rappelle que le traité, ainsi que les décisions politiques prises par le Conseil européen et soutenues par le Parlement européen, engagent l'Union à se doter des moyens nécessaires pour accueillir les pays candidats et à maintenir l'élan de l'intégration européenne, c'est-à-dire toutes les politiques communautaires;

3. souligne, pour toutes ces raisons, la nécessité d'assurer une cohérence entre les objectifs politiques et les moyens économiques, et donc de garantir les meilleures conditions possibles d'adhésion afin d'en minimiser les répercussions négatives sur les différents secteurs, même au sein de l'Union;

4. rappelle que les conditions préalables à l'adhésion, outre le respect des critères fondamentaux que sont l'existence de la démocratie et celle d'un État de droit en état de fonctionner, doivent notamment inclure le fonctionnement d'une économie sociale de marché viable et la capacité à faire face à un environnement concurrentiel, tous facteurs impliquant de la part des pays candidats qu'ils soient en mesure de satisfaire aux obligations d'un État membre à part entière et, en premier lieu, de souscrire aux objectifs de l'Union économique et monétaire;

5. constate que, en ce qui concerne la transition vers une économie de marché, les pays candidats ont enregistré des progrès grâce à l'adoption progressive de règles favorisant la liberté de concurrence ainsi que la libéralisation des échanges et des systèmes de change;

6. observe toutefois qu'il est nécessaire de poursuivre les réformes structurelles concernant la privatisation des grandes entreprises, la garantie d'un fonctionnement équitable du marché, la refonte du secteur public et, en particulier, la réforme du système financier et de crédit; souligne que, dans la plupart des pays, ces changements exigeront de longs délais, un soutien législatif et la mobilisation d'un volume important de capitaux;

7. invite dès lors les pays candidats à redoubler d'efforts et à garantir les conditions nécessaires pour encourager l'initiative privée, afin que celle-ci puisse contribuer activement à l'amélioration de la situation économique;

8. estime que cet élargissement sera un défi pour la PAC, étant donné que, dans la majorité des pays d'Europe centrale et orientale, l'agriculture, quelles que soient les différences importantes existant d'un pays à l'autre, est un secteur économique majeur;

9. constate que les prix actuels des produits agricoles sont plus faibles dans les dix PECO que dans l'Union européenne des Quinze et que, dans plusieurs de ces pays, les dépenses alimentaires constituent une part importante du budget familial; estime que toute augmentation excessive des prix à court terme risquerait de réduire la tendance à l'épargne, de perturber le processus de développement économique et de susciter de graves problèmes sociaux;

10. constate que les aides actuellement octroyées au secteur agricole dans les pays visés sont inférieures aux aides correspondantes versées au titre de la PAC; estime, par conséquent, que, dans ces pays, si les règlements qui régissent actuellement la PAC étaient éventuellement appliqués, il en résulterait une augmentation de la production agricole, qui contribuerait à la création d'importants excédents agricoles;

11. constate qu'il existe de profondes divergences entre les résultats des différentes analyses relatives au coût de l'élargissement dans le secteur agricole; estime que ces divergences sont imputables à la diversité des hypothèses utilisées concernant l'évolution de la production dans les pays candidats à l'adhésion, ainsi qu'à l'horizon chronologique pris en considération;

12. met l'accent sur le fait que la PAC doit impérativement faire l'objet d'une nouvelle réforme en profondeur afin de garantir la poursuite d'une véritable politique européenne en faveur de l'environnement rural et des personnes occupées dans ce secteur et de préparer l'Union européenne à l'adhésion des PECO;

13. estime qu'indépendamment de l'élargissement, une série d'événements va influencer considérablement l'agriculture dans les prochaines années et que la PAC doit prendre en considération ces événements au nombre desquels figurent l'accroissement prévisible du pouvoir d'achat des demandeurs de produits agricoles sur le marché mondial, les exigences que la société industrielle moderne impose à l'agriculture quant à la qualité des produits et au caractère écologique de l'exploitation des terres, la prochaine série de négociations dans le cadre de l'OMC et le nouveau cadre financier du budget de l'Union qui doit être redéfini à compter de 1999

14. rappelle que l'écart ainsi constaté avec le PIB par habitant dans l'Union demeure très important et ne pourra être comblé de façon significative qu'après de nombreuses années et grâce à des coefficients élevés de développement;

15. observe que le règlement cadre régissant les fonds structurels et le règlement portant création du fonds de cohésion sont appelés à faire l'objet d'une révision de la part du Conseil, avant la fin de l'année 1999, et sur proposition de la Commission,;relève que, malgré les différences notables constatées au sein même des PECO-10, en l'état actuel de la réglementation régissant l'éligibilité aux concours des fonds structurels et du fonds de cohésion, tous ces pays seront éligibles à une aide de ces deux fonds;

16. indique qu'il ressort d'une simple prévision statistique des données et des réglementations actuellement en vigueur dans les États membres qu'il sera indispensable d'accroître les dépenses; estime qu'il faut tenir compte de la capacité d'absorption de ces pays pour fixer le montant des concours financiers des Fonds structurels qu'ils aient été réformés ou non;

17. considère qu'une telle approche permettra, ainsi qu'il ressort de données fournies par la Commission (si l'on considère que les crédits du secteur structurel représenteront en 1999 0,46% du PIB de l'Union européenne, et sous réserve qu'ils ne dépassent pas 1,27% du PIB d'ici 2006, c'est-à-dire durant la période couverte par les prochaines perspectives financières, et en présupposant une croissance économique continue et stable de 2,5%), de mettre en oeuvre une politique structurelle globale dans tous les États membres (les anciens comme les nouveaux), laquelle disposera annuellement d'une enveloppe budgétaire moyenne de 37 milliards d'écus, soit une augmentation de 9 milliards d'écus par rapport aux 28 milliards d'écus correspondant à la période 1994-1999, ce montant ne comprenant pas les dépenses afférentes au financement de la stratégie de préadhésion pour les États candidats à l'adhésion bénéficiaires; souligne néanmoins que ce calcul présuppose une croissance constante dans les États membres, étant donné que, dans un autre cas de figure, le montant des moyens supplémentaires serait largement inférieur;

18. attire en outre l'attention sur le fait que si une adhésion en bloc des PECO-10 à l'Union semble une hypothèse irréaliste, elle aurait pour effet, si tel était le cas, de modifier, au regard du PIB par habitant, le classement respectif des États qui font actuellement partie de l'Europe des Quinze; observe que, en application de la réglementation communautaire actuelle, certaines régions de l'Union cesseraient de répondre aux critères d'éligibilité; signale que dans ce cas l'évolution des indicateurs macro- économiques ne reflèterait pas nécessairement une véritable amélioration de la situation dans les pays concernés, et considère qu'il importe de poursuivre les efforts visant à promouvoir la cohésion économique et sociale au sein de l'actuelle Union européenne; fait également observer qu'un financement de l'intégration des PECO dans les fonds structurels ne peut se faire sans une réduction des prestations au sein de l'actuelle Union européenne, à moins que des recettes supplémentaires correspondantes de l'UE soient mises à disposition;

19. estime par conséquent que si la poursuite de la politique structurelle constitue une condition importante de l'élargissement; il conviendra toutefois de rechercher les moyens de rendre celle-ci plus efficace et d'en encourager l'effet multiplicateur, notamment à travers des incitations qui favoriseront la participation du secteur privé au financement de travaux d'infrastructure ainsi que par l'utilisation de l'instrument du financement par des prêts et des intérêts bonifiés qui en découlent;

20. estime globalement, s'agissant du marché intérieur, que l'harmonisation de la législation des pays candidats dans les différents secteurs visés constitue une condition essentielle et indispensable, conformément aux impératifs et orientations énoncés dans le Livre blanc de la Commission;

21. rappelle que cette stratégie de préadhésion est, dans une large mesure, financée par le programme PHARE; observe toutefois que le nombre considérable des États bénéficiant de ce programme et le large éventail des activités ainsi couvertes a pour effet, d'une part, de réduire son efficacité en tant qu'instrument de stratégie de préadhésion et, d'autre part, de rendre malaisée l'évaluation de ses résultats; estime, par conséquent, qu'il est nécessaire d'assurer la spécificité de ce programme en redéfinissant ses priorités; considère qu'il importe d'affecter en priorité l'essentiel des ressources du programme au financement de travaux d'infrastructure et de réformes structurelles dans les économies des pays candidats, ce qui permettra de mieux orienter les crédits alloués; à défaut, estime, de surcroît, que le fait de compléter ce programme en lui adjoignant un nouvel instrument communautaire à caractère exclusivement structurel - sans toutefois revoir à la baisse les obligations financières dans d'autres secteurs relevant de la rubrique 4 - contribuerait à renforcer encore les efforts déployés dans le cadre de la stratégie de préadhésion adoptée par la Communauté;

22. souligne la nécessité de relier la stratégie d'adhésion des PECO-10 à une coopération approfondie avec les États limitrophes de la CEI et d'utiliser, à cette fin, les instruments spécifiques de la coopération transfrontalières;

23. souligne que, à la lumière des prévisions financières actuelles, l'adhésion des PECO-10 créera des besoins nouveaux, lesquels n'iront pas sans poser de problèmes d'autant plus aigus que la procédure d'adhésion aura été précipitée; estime qu'une adhésion hâtive, assortie de dérogations importantes à long terme et financièrement significatives par rapport aux principes politiques de l'Union, et autres que les dispositions provisoires spécifiques indispensables à court terme, aurait pour effet d'entraver le libre fonctionnement du marché intérieur unique et l'application intégrale du droit communautaire, et qu'elle ne doit pas aller à l'encontre des principes fondamentaux régissant le fonctionnement de l'Union; considère par conséquent que la réussite du processus d'élargissement est subordonné à une préparation minutieuse et à une stratégie de préadhésion efficace;

24. souligne toutefois qu'il est de l'intérêt de la stabilité, de la sécurité et de la démocratie en Europe que le processus d'élargissement soit une réussite; fait observer dès lors que les décisions de l'Union devront être régies par le principe de cohérence et veiller, par conséquent, à ce que, d'une part, la réforme de la politique agricole et structurelle ait lieu en temps voulu et, d'autre part, les ressources financières requises soient disponibles; réitère par conséquent la demande qu'il avait formulée dans sa résolution du 13 mars 1996 portant (i) avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale, (ii) évaluation des travaux du groupe de réflexion et précision des priorités politiques du Parlement européen en vue de la Conférence intergouvernementale ((JO C 96 du 1.4.1996, p. 77.)), dans laquelle il invitait la Conférence intergouvernementale à procéder à une refonte du système des ressources propres, laquelle devra être achevée en 1999 au plus tard, date d'expiration des perspectives financières;

25. rappelle que la procédure décisionnelle actuellement en vigueur concernant le système des ressources propres est par trop longue et rigide; souligne que le système actuel risque d'apparaître restrictif au chapitre du financement d'un élargissement réussi et se déclare inquiet qu'une éventuelle insuffisance des ressources ne s'avère, de facto, qualitativement préjudiciable à l'élargissement;

26. souligne que, d'un point de vue économique, la réussite de l'élargissement ne pourra que profiter à toutes les parties concernées: d'une part, l'essor économique des PECO-10 aura pour effet d'accroître leur contribution aux ressources propres de l'Union et, d'autre part, les États membres actuels tireront les avantages économiques de l'accroissement de leurs échanges commerciaux avec les pays concernés;

27. rappelle à ce propos que, en ce qui concerne les pays candidats, il importera de prendre en temps utile les mesures adéquates, y inclus celles relatives à la refonte de leur régime fiscal; estime qu'une estimation crédible de l'assiette de l'impôt garantira la comparabilité des données statistiques avec celles des autres États membres de l'Union et permettra de calculer avec fiabilité la participation de ces pays au système des ressources propres;

28. souligne que, dans le domaine des dépenses administratives, il convient de distinguer entre les dépenses d'infrastructure et les dépenses afférentes aux ressources humaines; en ce qui concerne ces dernières, il importe de préciser celles qui concernent les membres des institutions et organes de l'Union (députés européens, membres de la Commission, de la Cour de justice, de la Cour des comptes, ainsi que les membres du Comité économique et social et du Comité des régions) et celles concernant le personnel; souligne que, en ce qui concerne les dépenses afférentes au personnel, l'expérience du récent élargissement a enseigné que certaines d'entre elles pouvaient avoir un caractère éminemment décentralisateur; cette approche, axée sur la décentralisation, des dépenses administratives communautaires, peut avoir pour effet de réduire la concentration géographique des dépenses liées aux installations immobilières et aux frais connexes; estime que, s'agissant des autres dépenses administratives, dans le cadre de la préadhésion, celles-ci doivent être essentiellement affectées à la traduction du droit communautaire; fait par ailleurs observer que la multiplication des langues consécutive à l'accroissement du nombre des membres de l'Union n'ira pas sans poser de problèmes techniques qu'il conviendra de résoudre; demande que des options soient incluses dans l'étude demandée au paragraphe 34 ci-après;

29. souligne qu'il importe de veiller à l'égalité de traitement entre tous les pays candidats et, s'agissant des critères économiques, qu'il convient de prendre en considération le caractère dynamique des progrès et changements accomplis afin de garantir une stratégie souple et crédible fondée sur l'évaluation et l'adhésion de chaque pays considéré individuellement, et non sur une adhésion globale à l'Union, ou par groupes, des pays candidats;

30. souligne également qu'entre le moment du début des négociations et leur conclusion ainsi qu'entre le moment de la dernière ratification et la période à laquelle les nouveaux États membres seront pleinement intégrés dans la politique commune, tout en tenant compte des périodes transitoires, la situation économique générale, tant de l'Union que des PECO, se sera profondément modifiée; que toutefois, l'importance de cette évolution économique n'est pas prévisible de telle sorte que toute projection financière ne peut, à l'heure actuelle, qu'être arbitraire;

31. invite la Commission à soumettre des propositions appropriées afin que, préalablement aux négociations relatives à l'adhésion, la durée des phases de préadhésion soit adaptée aux spécificités de chaque pays candidat, et l'engage, en tout état de cause, à fournir clairement l'assurance, assortie de garanties juridiques, que celle-ci débouchera sur une adhésion en qualité de membre à part entière, dès lors que le pays concerné remplira les conditions requises pour celle-ci; souligne que les dérogations et réglementations transitoires éventuellement applicables durant la période de post-adhésion ne devront pas être susceptibles, de par leur ampleur et leur durée, d'entraver le fonctionnement efficace du marché intérieur; considère, par conséquent, qu'elles ne devront pas être généralisées, mais être limitées à quelques cas exceptionnels, concrets et, dans la mesure du possible, de courte durée;

32. charge toutes ses commissions compétentes d'établir des contacts avec leurs homologues des pays candidats d'Europe centrale et orientale en vue de collaborer à la préparation d'une exécution efficace du budget communautaire après l'adhésion prochaine de ces pays; invite les commissions parlementaires mixtes à donner, dans leurs travaux, la priorité à ce domaine;

33. invite parallèlement la Commission à soumettre en temps utile des propositions concernant les réformes qu'il sera nécessaire d'apporter aux politiques en vigueur dans l'Union; attire l'attention sur le fait que ces réformes devront prendre en considération l'évolution de la conjoncture dictée par les relations internationales de l'Union, sur le fait qu'il convient d'éviter ou de limiter dans la mesure du possible les modifications brutales des paramètres économiques et sociaux;

34. invite enfin la Commission à élaborer une étude documentée qui devra avoir un caractère dynamique et se fonder sur les hypothèses les plus réalistes possible, en particulier en ce qui concerne la poursuite de la réforme de la PAC et de la réforme des fonds structurels, pour limiter autant que possible les marges d'erreur, et afin que ces données puissent constituer une base fiable concernant la prise de décision; invite la Commission à élaborer le plus rapidement possible ses avis sur l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale, en y incluant la question de la diversité linguistique, afin que ces documents puissent être présentés immédiatement après la fin de la CIG et que les négociations d'adhésion puissent débuter six mois après la fin de celle-ci;

35. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements et aux parlements des États membres et aux parlements des pays qui ont soumis une demande d'adhésion.