Communication de la Commission relative à un service local de transport de passagers à la demande (taxis et VTC) performant et durable

(2022/C 62/01)

I. INTRODUCTION

Le transport de passagers à la demande, c’est-à-dire les services de transport au moyen d’une voiture conduite par un chauffeur, fournis à la demande du passager, occupe depuis un certain temps une place importante dans l’offre de mobilité à la disposition des citoyens. Ces services sont généralement assurés par les taxis ou les VTC (voitures de transport avec chauffeur).

Ces dernières années, les marchés du transport de passagers à la demande ont subi d’importants changements, notamment en raison des évolutions technologiques et de l’apparition des plateformes de VTC. Ces plateformes permettent de commander en ligne un trajet personnalisé, généralement par l’intermédiaire d’une application pour smartphone, le plus souvent pour un départ immédiat (1). Les sociétés de VTC mettent les passagers en relation avec les chauffeurs par l’intermédiaire de sites internet et d’applications mobiles (2).

Les États membres sont confrontés à la difficulté d’élaborer des politiques prenant en considération les nouvelles formes d’exploitation, les nouveaux modèles commerciaux et les nouveaux acteurs dans le secteur du transport de passagers à la demande. Ils sont également confrontés à des questions relatives au statut professionnel et aux droits sociaux des chauffeurs qui sont apparues avec l’avènement des sociétés de VTC. Dans le même temps, le secteur des transports dans son ensemble s’efforce de réduire ses émissions et de devenir plus durable.

Dans sa stratégie de mobilité durable et intelligente (3), la Commission a dès lors annoncé qu’elle étudierait les moyens de faire en sorte que le transport de passagers à la demande (taxis et voitures de transport avec chauffeur) puisse devenir plus durable et fournir aux citoyens des services efficaces, tout en préservant le bon fonctionnement du marché unique et en répondant aux préoccupations sociales et de sécurité.

Afin de mieux comprendre la situation sur le terrain d’un État membre à l’autre, d’une région à l’autre et d’une ville à l’autre, les problématiques existantes, les intérêts des acteurs du marché ainsi que le point de vue et l’approche des différents États membres face à ces problématiques, la Commission a organisé trois ateliers. La Commission a également eu de nombreux échanges avec les principaux acteurs concernés. L’objectif de ces ateliers était de rassembler les acteurs concernés afin de permettre le partage d’expérience et l’échange de bonnes pratiques. Le premier atelier s’est tenu en 2019 et a réuni différents acteurs du secteur, notamment des sociétés de VTC ainsi que des associations de LVC et de taxis. En 2020, la Commission a organisé un deuxième atelier afin d’aborder avec les États membres les problématiques propres au secteur et d’encourager les États membres à coopérer et à se familiariser avec les approches réglementaires adoptées par les autres États membres. En 2021, la Commission a invité les acteurs privés et publics à échanger sur les questions et les problématiques liées au transport de passagers à la demande. Le présent document prend en considération les informations recueillies lors des ateliers, durant les discussions avec les acteurs concernés et en dehors.

Dans la présente communication, la Commission formule des recommandations concernant la réglementation du secteur des taxis et des VTC visant à garantir aux citoyens une mobilité locale adéquate et sûre, ainsi qu’à améliorer la durabilité du secteur et à promouvoir les objectifs du pacte vert pour l’Europe et de la stratégie de mobilité durable et intelligente. La présente communication précise que les mesures mises en place par les États membres (y compris par les gouvernements et les législateurs nationaux ainsi que par les autorités régionales et locales) afin de réglementer le secteur des taxis et des VTC doivent respecter les libertés fondamentales sur lesquelles repose le marché unique. La réglementation doit être adaptée à l’objectif qu’elle poursuit. La Commission souligne qu’il est également de la plus haute importance que les États membres veillent à ce que toute personne active dans le secteur du transport de passagers à la demande bénéficie d’un niveau adéquat de droits sociaux et de sécurité juridique en matière de statut professionnel.

A. Bref historique et évolutions récentes

Le transport de passagers à la demande a considérablement évolué au fil du temps, notamment dans la manière dont il est commandé, distribué et exécuté. Au cours du XXe siècle, avant l’apparition des communications mobiles, dans de nombreux États membres, le transport de passagers à la demande était assuré par des taxis soumis à des réglementations strictes (4). En parallèle, de nombreux États membres autorisaient des services de transport automobile de passagers à la demande n’étant pas soumis aux règles applicables aux taxis, mais devant être réservés à l’avance et étant donc limités au marché de la préréservation. À l’époque, la préréservation se faisait habituellement par téléphone fixe, par fax ou en personne. De manière générale, les services de VTC étaient donc planifiés bien à l’avance, souvent pour des distances plus longues qu’avec les taxis traditionnels ou pour des occasions particulières.

Les États membres accordent généralement une grande importance à l’existence d’un marché du transport de passagers à la demande performant et accessible. Les taxis sont souvent considérés comme faisant partie du système de transports publics et on leur attribue fréquemment une fonction de service public. L’existence d’un marché des taxis performant est souvent considérée comme étant d’intérêt général. Les taxis sont généralement soumis à des réglementations bien plus strictes que les VTC et doivent souvent respecter des règles en matière de signes distinctifs (5), de prix fixes ou de taximètre (6) et se soumettre à l’obligation de passer contrat (7). Jusqu’ici, les taxis ont desservi à la fois le marché des taxis de rue (8) et celui de la préréservation tandis que les VTC, comme mentionné plus haut, n’étaient présents que sur le marché de la préréservation (9).

Cependant, l’arrivée des sociétés de VTC a radicalement changé la donne, amenant les taxis et les VTC à se livrer une concurrence croissante. En raison des évolutions techniques, notamment avec l’apparition des smartphones, les possibilités offertes par la géolocalisation et la facilité d’accès du public à l’internet, la préréservation est devenue essentiellement une «préréservation instantanée», brouillant ainsi la distinction entre taxis et VTC (10). De plus, traditionnellement, les tarifs des taxis étaient fixés par les autorités tandis que les prix des VTC pouvaient être négociés entre le fournisseur du service et le client. À l’heure actuelle, lorsqu’un utilisateur commande une course sur une application en ligne, c’est généralement la société de VTC qui fixe le prix du service, le plus souvent au moyen d’un algorithme (11).

En raison de ces évolutions et du succès des sociétés de VTC, les services de transport local de passagers à la demande, qui jusqu’ici étaient principalement utilisés par les clients locaux, sont désormais aussi exécutés à la demande d’entreprises actives partout en Europe et dans le monde grâce à des technologies et à des algorithmes sophistiqués. Les compagnies de taxis ont depuis lors appliqué cette même modalité de réservation à leurs services qui sont désormais aussi disponibles sur des applications en ligne fonctionnant de façon analogue, lorsque la législation le permet. Toutefois, des différences restent visibles pour le client, notamment au niveau de la tarification du fait du système de prix fixes (12).

Les applications de transport à la demande pour smartphone ont, de manière générale, amélioré la qualité et l’efficacité des services de taxi et de VTC. Les utilisateurs ont été séduits par les prix plus abordables ainsi que par la possibilité de commander des VTC et des taxis en ligne grâce aux applications utilisant des services de géolocalisation, ce qui a entraîné une augmentation de la demande. Selon un récent Eurobaromètre (13), les utilisateurs perçoivent les taxis traditionnels et les VTC comme deux types de services similaires et apprécient la disponibilité et la facilité de réservation de l’un comme de l’autre.

B. Problématiques actuelles

L’évolution du secteur du transport de passagers à la demande et l’arrivée de nouveaux acteurs sur le marché et de nouveaux modèles commerciaux ont également entraîné des tensions et donné lieu à des réponses législatives différentes d’un État membre à l’autre. Il n’existe pas de réglementation européenne spécifique en la matière. Tandis que les usagers ont généralement bien accueilli ces nouveaux services, les chauffeurs et les exploitants (14) de taxi ont dû faire face à une concurrence accrue. Les compagnies de taxi se sentent lésées en raison des avantages concurrentiels dont bénéficient les VTC proposant leurs services sur les applications en ligne, car ces derniers ne sont pas soumis aux mêmes réglementations strictes que les taxis. De leur côté, les VTC s’estiment désavantagés par une réglementation qu’ils jugent obsolète et qu’ils voient comme un obstacle les empêchant d’offrir un service efficace et durable.

Dans le même temps, des questions sont souvent soulevées au sujet des conditions de travail des chauffeurs et du statut professionnel des personnes qui exercent leur activité par l’intermédiaire de plateformes, en particulier les chauffeurs de VTC qui travaillent par l’intermédiaire d’applications. Les questions relatives aux conditions de travail, aux droits sociaux et au statut professionnel sont hautement pertinentes et sont communes à de nombreux types de services fournis par l’intermédiaire de plateformes allant, par exemple, de la livraison de repas aux services de traduction en passant par les services informatiques. Le travail par l’intermédiaire de plateformes justifie donc une initiative spécifique. La Commission, par une nouvelle initiative européenne, s’efforcera donc d’améliorer les conditions de travail des personnes exerçant une activité par l’intermédiaire de plateformes.

La présente initiative de la Commission vise à améliorer les conditions de travail pour une Europe plus forte sur le plan social en exploitant tous les avantages de la numérisation appliquée au travail par l’intermédiaire de plateformes. Elle comprend une proposition de directive qui contient des mesures visant à améliorer les conditions de travail des personnes exerçant une activité professionnelle par l’intermédiaire de plateformes. Cette proposition inclut des mesures visant à garantir que les personnes exerçant une activité professionnelle par l’intermédiaire de plateformes possèdent ou peuvent obtenir le statut professionnel adéquat compte tenu des liens réellement entretenus avec la plateforme, et ont accès au droit du travail et à la protection sociale applicables; des mesures visant à garantir l’équité, la transparence et la responsabilité en matière de gestion algorithmique (15) dans le cadre du travail par l’intermédiaire de plateformes; ainsi que des mesures visant à améliorer la transparence, la traçabilité et la connaissance des évolutions du travail par l’intermédiaire de plateformes et à favoriser l’exécution des règles applicables à toute personne travaillant par l’intermédiaire de plateformes, y compris celles qui offrent leurs services dans un contexte transfrontière. La sécurité juridique relative au statut professionnel et la clarté en matière de gestion algorithmique sont essentielles à la prospérité de tous les acteurs du secteur.

Outre la question du statut professionnel, les chauffeurs, les exploitants et les sociétés de VTC sont souvent confrontés à un flou juridique supplémentaire, car les États membres peinent à trouver l’approche politique et juridique adaptée à ces nouveaux acteurs et à ces nouveaux modes d’exploitation. Ce flou juridique et ce manque de prévisibilité découragent les entrepreneurs et les investisseurs et sèment la confusion dans l’esprit des citoyens.

Outre les griefs et les préoccupations exprimés par les acteurs du marché, ces nouveaux services soulèvent également bon nombre de questions concernant l’utilisation de l’espace public, la sécurité routière, la responsabilité, l’assurance, la sécurité des passagers et des chauffeurs ainsi que le regroupement de différents services de mobilité en une seule et même offre de mobilité urbaine cohérente. Au cours de ces dernières années, plusieurs études et rapports ont mis en lumière l’évolution du secteur engendrée par le succès des sociétés de VTC, les problématiques liées à ce modèle d’activité ainsi que les implications sociales, économiques, urbaines et environnementales qui en découlent, et ont suggéré des approches stratégiques (16). Ces études et rapports se sont aussi notamment penchés sur l’incidence de l’essor des sociétés de VTC sur la densité du trafic (17) et sur leur empreinte écologique (18).

C. La dimension européenne du transport de passagers à la demande

Traditionnellement, le transport de passagers à la demande relève de la politique locale; or, ce type de transport revêt de plus en plus une dimension internationale et européenne. Les sociétés de VTC internationales et européennes ont élargi leurs activités dans plusieurs États membres. Les acteurs concernés affirment que la multitude et la diversité des règles ainsi que la nature même de certaines règles rendent très difficile l’établissement d’une entreprise dans un autre État membre pour les acteurs du marché.

Les sociétés de VTC internationales et européennes étant aujourd’hui actives dans différents États membres de l’Union, les citoyens européens mobiles exigeant des services de transport fiables, sûrs et de bonne qualité dans l’ensemble des villes européennes, et le grand public étant de plus en plus conscient de la contribution du secteur des transports au changement climatique, le secteur du transport de passagers à la demande, qui relevait auparavant de la politique locale, revêt désormais également une dimension européenne.

Cette dimension européenne croissante transparaît dans plusieurs affaires portées devant la Cour de justice de l’Union européenne. Dans ces affaires, la Cour de justice a été amenée à se pencher sur la question de l’applicabilité de certaines législations européennes aux sociétés de VTC et a dû pour cela déterminer si ce type de société relevait du secteur des transports ou de celui des services de la société de l’information (19). Toutefois, la Cour ne s’est pas prononcée sur les règles régissant l’activité de transport sous-jacente, à savoir les règles concernant directement les taxis et les VTC (20).

Les règles régissant l’accès à la profession de prestataire de services de taxi et de VTC varient d’un État membre à l’autre, d’une région à l’autre, voire d’une ville à l’autre. Il en va de même pour les règles régissant l’exercice de la profession. Les contingents applicables aux licences, les qualifications requises pour devenir chauffeur et les conditions à remplir pour pouvoir s’établir en tant qu’exploitant sont autant d’exemples de règles destinées à restreindre l’accès à la profession. Parmi les règles relatives à l’exercice de la profession, on retrouve par exemple la règle du «retour du véhicule à son lieu de stationnement» et les délais d’attente obligatoires. Bien que cela soit fastidieux pour les acteurs désireux d’offrir leurs services sur différents marchés et dans des cadres juridiques différents, les règles peuvent bien entendu différer et exprimer des choix politiques distincts en fonction des traditions et de la réalité locales.

Il s’ensuit que, conformément au droit de l’Union, il revient aux États membres de réglementer les conditions de prestation des services dans le respect des règles générales des traités (21). Même en l’absence d’une législation européenne spécifique au secteur, les États membres doivent respecter les traités et les libertés fondamentales garanties par ceux-ci.

L’article 56 TFUE sur la libre prestation des services n’est pas applicable aux services de transport, car l’article 58, paragraphe 1, TFUE prévoit que «la libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports» (22). À ce jour, cependant, aucune mesure spécifique au transport de passagers à la demande n’a été adoptée par l’Union européenne sur la base des dispositions du TFUE relatives aux transports.

Les services de transport entrent toutefois dans le champ d’application de la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 TFUE. L’article 49 TFUE exclut toute mesure nationale qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants de l’Union, de la liberté d’établissement (23). Cela signifie que certaines règles adoptées par les États membres et applicables aux chauffeurs ainsi qu’aux exploitants de taxi et de VTC peuvent constituer une restriction à la liberté d’établissement. Les États membres peuvent néanmoins justifier de restrictions à la liberté d’établissement par des objectifs légitimes (raisons impérieuses d’intérêt général), à condition que ces restrictions soient non discriminatoires, propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (24).

D. Nécessité de réglementer le marché

Les cadres réglementaires des États membres devraient offrir des possibilités équitables à tous les acteurs du marché existants et nouveaux et permettre une concurrence loyale entre les acteurs du marché. Aujourd’hui, les VTC sont en concurrence avec les taxis, mais, plutôt que les acteurs du marché eux-mêmes, c’est le «système VTC» qui est en concurrence avec le «système taxi». Comme mentionné plus haut, les usagers perçoivent les services de taxi traditionnels et les services de VTC comme deux types de services relativement similaires. Lorsqu’ils doivent se rendre d’un point A à un point B, ce qui prime pour les usagers est la disponibilité et le prix. Comme mentionné plus haut, les taxis sont généralement soumis à des réglementations bien plus strictes que les VTC et doivent souvent respecter des règles en matière de signes distinctifs, de prix fixes ou de taximètre et se soumettre à l’obligation de contracter. Les VTC, en revanche, ne sont pas tenus d’appliquer des prix fixes déterminés par les autorités et sont libres, en fonction de la réglementation de l’État membre, d’accepter ou de refuser des clients (25). Toutefois, dans certains États membres, ils sont tenus de regagner leur lieu de stationnement après avoir effectué une course ou doivent observer un certain délai d’attente entre le moment de la réservation et le démarrage de la course.

Les cadres réglementaires devraient permettre de tirer pleinement parti des avantages de la numérisation et d’autres technologies innovantes, ce qui débouchera sur des gains d’efficacité en se traduisant par exemple par une utilisation plus rentable des véhicules, une diminution des délais d’attente et une réduction des kilomètres parcourus à vide. Plusieurs États membres ont déjà révisé leur mode de fonctionnement en la matière et de nombreux enseignements peuvent être tirés de leur expérience. Les États membres devraient revoir leur réglementation actuelle en matière de transport de passagers à la demande, en dialoguant également avec les représentants du secteur et les partenaires sociaux, de sorte à garantir aux passagers l’accès à des services de mobilité durables, intelligents et résilients, qui soient disponibles, abordables, accessibles, fiables, de bonne qualité, sûrs et sécurisés, et afin de garantir la conformité de cette réglementation avec le droit de l’Union.

Enfin, le potentiel du secteur du transport de passagers à la demande en matière de contribution à l’objectif de décarbonation des transports et de promotion de la mobilité doit être pleinement exploité. La réduction des émissions de carbone et de l’incidence environnementale des transports revêt une importance capitale. Le secteur du transport de passagers à la demande devra contribuer à cet objectif. Autrement dit, l’instauration d’un secteur du transport de passagers à la demande «vert» et intégré aux transports publics est nécessaire.

II. RÉÉVALUER ET METTRE À JOUR LES RÈGLES AFIN D’AMÉLIORER LES CADRES RÉGLEMENTAIRES

Compte tenu de ce qui précède, il convient que les États membres réévaluent leur réglementation actuelle en matière de marché local du transport de passagers à la demande afin de garantir aux citoyens des services de transport disponibles, abordables, fiables, de bonne qualité, sûrs et sécurisés. Le cadre réglementaire des États membres devrait également permettre le bon fonctionnement de marchés ouverts à de nouveaux modèles commerciaux innovants qui offrent également des débouchés en matière d’emploi, y compris pour les personnes qui pourraient tirer profit de régimes de travail flexibles. Devant la nécessité impérative d’atteindre les objectifs climatiques, il est de la plus haute importance que le transport de passagers à la demande contribue à l’atténuation de l’incidence environnementale des transports en passant à des véhicules à émissions nulles et en promouvant l’utilisation des transports en commun ainsi que la mobilité active. Les cadres réglementaires devraient faciliter la disponibilité des services de transport de passagers à la demande sans discrimination. Le transport de passagers à la demande devrait être accessible à tous, y compris aux personnes ne possédant pas de smartphone telles que les personnes âgées, la population touchée par l’analphabétisme, les personnes ne disposant pas de carte de crédit ainsi que les personnes handicapées ou à mobilité réduite. Il est également important que le transport puisse être réservé à l’avance afin de laisser aux usagers le temps nécessaire pour planifier d’autres modes de transport dans le cas où aucun service de transport de passagers à la demande n’est disponible en temps voulu (dans le cas, par exemple, d’un trajet prévu pour se rendre à l’aéroport, à l’hôpital, etc.). En outre, les cadres réglementaires et la coopération entre les États membres voisins devraient faciliter le transport local transfrontalier de passagers à la demande.

N’oublions pas que les chauffeurs de taxi et de VTC, indépendamment du fait qu’ils exercent ou pas leur activité par l’intermédiaire d’une application mobile, ont besoin d’une sécurité juridique quant à leurs droits et obligations. À cet égard, il est également important que les règles et les algorithmes, y compris ceux relatifs à la fixation des tarifs, soient transparents et compréhensibles, et utilisés de manière équitable et responsable.

Dans les années à venir, le secteur continuera à évoluer. Les cadres réglementaires doivent donc être flexibles et capables de s’adapter aux nouvelles évolutions; ils doivent rester ouverts aux nouvelles inventions et aux modèles commerciaux innovants tout en garantissant une sécurité juridique aux fournisseurs de transport, aux chauffeurs, aux usagers ainsi qu’aux sociétés de VTC.

Les règles des États membres en matière de taxis et de VTC, au niveau tant national que régional ou local, peuvent constituer une restriction à la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 TFUE (26). Les restrictions à la liberté d’établissement doivent être applicables sans discrimination tenant à la nationalité et doivent être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général. En outre, elles doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (27).

Compte tenu des objectifs clés que constituent la sauvegarde d’un transport durable et intelligent pour les citoyens européens, l’atténuation de l’incidence environnementale des transports et la garantie de la liberté d’établissement dans ce secteur, les recommandations suivantes décrivent les éléments clés de la réglementation du transport de passagers à la demande.

A. Recommandations concernant l’accès à la profession

Les règles des États membres en matière d’accès à la profession de chauffeur de taxi ou de VTC ainsi qu’à celle d’exploitant de taxi ou de VTC, au niveau national, régional ou local, telles que l’obligation d’obtenir une licence et les conditions nécessaires à l’obtention de celle-ci, peuvent constituer une barrière à l’entrée sur le marché et une restriction à la liberté d’établissement; ces règles doivent par conséquent répondre aux critères de justification (28).

1. Exigences applicables aux chauffeurs

— Les exigences relatives à l’accès à la profession de chauffeur dans le secteur des services de transport de passagers à la demande devraient être simples et ne devraient pas aller au-delà de ce qui est nécessaire

Les exigences des États membres applicables aux chauffeurs portent souvent sur la possession d’un permis de conduire assortie d’une expérience minimale de conduite, sur la vérification du casier judiciaire et des antécédents en matière de sécurité routière ainsi que sur la connaissance de la zone géographique et des systèmes électroniques de positionnement, sur les notions de secourisme et la capacité à fournir des services aux personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Ces exigences, qu’elles soient applicables au niveau national, régional ou local, aux chauffeurs de taxi ou aux chauffeurs de VTC, ne devraient pas aller au-delà de ce qui est actuellement nécessaire et ne devraient pas insister sur les connaissances qui étaient nécessaires dans le passé (telles que des connaissances géographiques approfondies) sans évaluer leur nécessité actuelle, maintenant que la réservation et la navigation par l’intermédiaire d’applications existent. Elles devraient en revanche correspondre à ce qui est nécessaire aujourd’hui, comme le maniement des applications de routage. Ces exigences ne devraient pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour fournir des services de transport de passagers sûrs, sécurisés et de bonne qualité et ne devraient pas être utilisées en vue de restreindre le nombre de chauffeurs qualifiés disponibles sur le marché.

2. Exigences applicables aux exploitants

— Les exigences relatives à l’accès à la profession d’exploitant de services de transport de passagers à la demande devraient être simples et ne devraient pas aller au-delà de ce qui est nécessaire

Les exigences des États membres pour accéder à la profession d’exploitant, qu’elles soient applicables au niveau national, régional ou local, pourraient constituer une restriction à la liberté d’établissement. Les exigences pour pouvoir exercer en tant qu’exploitant peuvent, par exemple, porter sur la situation financière, la bonne conduite et la conformité fiscale, à condition qu’elles soient conçues pour atteindre un objectif légitime et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

Les exigences relatives, par exemple, à la taille de la flotte (nombre minimal ou maximal de véhicules), au nombre d’employés, au nombre minimal ou maximal de licences qu’un exploitant peut détenir ou aux espaces de bureaux, ou encore la disposition selon laquelle seules les personnes physiques peuvent détenir des licences de taxi ou de VTC (et non les personnes morales), peuvent être plus difficiles à justifier dans ce contexte en ce qu’elles doivent poursuivre un objectif légitime et respecter les principes de nécessité et de proportionnalité.

3. Exigences applicables aux véhicules

— Les flottes de véhicules destinés au transport de passagers à la demande devraient être plus durables

Les taxis et les VTC parcourent généralement plus de kilomètres que les voitures particulières. Il est donc important que les flottes de véhicules destinés au transport local de passagers à la demande deviennent plus durables et passent progressivement à des véhicules «zéro émission» (VZE). Cela pourrait par exemple passer par l’imposition aux nouvelles licences de taxi et de VTC ou aux licences renouvelées d’exigences en matière d’émissions du véhicule, par la mise à disposition de licences supplémentaires pour les VZE ou par l’octroi d’une aide financière pour ces derniers et pour l’infrastructure destinée à leur recharge ou à leur ravitaillement.

Les exigences relatives à la taille des véhicules utilisés pour le transport de passagers à la demande devraient se limiter aux besoins des clients, par exemple de l’espace pour ranger les bagages ou installer des sièges pour enfants. Actuellement, dans certains États membres, les règles exigent que les VTC soient des voitures de luxe et donc plus spacieuses, plus larges et plus lourdes que la moyenne. Compte tenu notamment du pacte vert pour l’Europe et de l’objectif visant à réduire considérablement le nombre d’accidents de la route mortels et de blessés graves, il importe de réévaluer les critères applicables aux véhicules tels que la valeur d’achat minimale du véhicule utilisé pour la location privée tout en gardant à l’esprit les avantages des véhicules plus petits et plus légers en matière de congestion routière, de consommation d’énergie, d’incidence environnementale et de sécurité routière.

L’adaptation des critères relatifs aux véhicules en vue d’atténuer les émissions et la congestion routière ne devrait en aucun cas constituer un frein à la poursuite d’autres objectifs importants tels que la sécurité des passagers et l’accessibilité du transport de passagers à la demande aux personnes handicapées ou à mobilité réduite (29).

B. Recommandations concernant l’exercice de la profession

Au même titre que les règles relatives à l’accès à la profession, les règles relatives à l’exercice de la profession de chauffeur de taxi ou de VTC et d’exploitant de taxi ou de VTC devraient être revues et, le cas échéant, simplifiées. Les règles à respecter lors de l’exécution du service local de transport de passagers à la demande peuvent constituer une restriction à la liberté d’établissement et doivent par conséquent être dûment justifiées pour être compatibles avec le droit de l’Union (30).

1. Vers la suppression de la règle stricte du «retour du véhicule à son lieu de stationnement»

— Les règles relatives à l’exercice de la profession ne devraient pas comporter d’obligation en matière de retour du véhicule à son lieu de stationnement

Dans de nombreux États membres, ni les taxis ni les VTC ne sont autorisés à parcourir les rues pour trouver des passagers potentiels. Les taxis peuvent attendre dans les stations de taxis, tandis que les VTC sont souvent obligés de regagner leurs locaux entre deux trajets. Les VTC ne peuvent généralement pas non plus stationner aux endroits où la demande est potentiellement élevée pour attirer les passagers. Dans certains États membres, les VTC ne peuvent pas stationner sur la voie publique. Avant l’apparition de la technologie de communication mobile, les chauffeurs de VTC étaient contraints de regagner leurs locaux pour être informés de la course suivante. Aujourd’hui, cependant, la géolocalisation et les téléphones intelligents permettent aux clients potentiels et aux chauffeurs de VTC d’entrer en relation de façon instantanée (31).

Les courses à vide sont inhérentes aux services de transport de passagers à la demande, car les trajets jusqu’au lieu de prise en charge des passagers sont inévitables. Lorsque la course suivante n’est pas encore commandée, le trajet jusqu’au lieu où le véhicule peut attendre la course suivante est également inévitable. Toutefois, l’obligation de regagner des locaux éloignés, sans passager, pour aller ensuite récupérer le passager suivant augmente le nombre de trajets à vide. À une époque où les villes sont congestionnées et où la pollution, le changement climatique, la nécessité d’atténuer l’incidence environnementale et l’existence de la communication mobile et de la géolocalisation sont d’actualité, il convient sans doute de réévaluer cette règle.

Les chauffeurs ne devraient pas être entravés dans l’exercice de leur activité par l’obligation de regagner leurs locaux entre deux clients à partir du moment où ils ont déjà reçu la commande suivante. Pour gérer le temps d’attente entre deux courses, les municipalités pourraient par exemple désigner des emplacements plus centraux où les chauffeurs peuvent attendre afin de réduire, autant que possible, le nombre de trajets à vide, car ceux-ci constituent une utilisation inefficace du véhicule et du temps de travail du chauffeur et nuisent à l’environnement, aggravant la congestion et les émissions.

2. Autoriser la prise en charge de passagers en dehors des zones autorisées lors des trajets de retour

— Les règles relatives à l’exercice de la profession devraient prendre en considération la nécessité de réduire le nombre de courses à vide

Chaque licence de taxi et de VTC est délivrée pour une zone administrative spécifique. Par conséquent, les chauffeurs peuvent transporter des passagers vers des destinations situées en dehors de la zone autorisée par leur licence, mais ne peuvent pas, dans de nombreux États membres, prendre en charge des passagers en dehors de leur zone lors du trajet de retour. L’exemple le plus éloquent est celui des trajets à destination et en provenance des aéroports, souvent situés en dehors des grandes zones métropolitaines. Cette situation donne lieu à des courses à vide, ce qui se répercute sur les prix et entraîne une augmentation des émissions par passager. Autoriser la prise en charge de passagers en dehors de la zone autorisée par la licence lors des trajets de retour vers la zone autorisée permettrait de réduire le nombre de kilomètres parcourus à vide.

3. Améliorer l’utilisation de la capacité des véhicules

— La «mutualisation» des véhicules est encouragée afin de réduire le nombre de trajets

Le terme «mutualisation de véhicule» désigne la mise en commun d’un taxi ou d’un VTC par des passagers qui ne se connaissent pas et qui voyagent vers ou en provenance d’un même lieu. Les trajets «mutualisés» sont généralement moins chers. Cependant, en fonction du fournisseur du service, les passagers doivent soit marcher jusqu’à la zone de prise en charge, soit accepter que les trajets prennent plus de temps en raison des détours effectués afin de récupérer et de déposer les autres passagers. Actuellement, de nombreux États membres (au niveau national, régional ou local) n’autorisent que la location du véhicule entier et non celle d’un siège individuel.

Optimiser l’utilisation de la capacité des véhicules (c’est-à-dire accroître le nombre de passagers transportés par kilomètre de déplacement du véhicule) pourrait entraîner une diminution du nombre de kilomètres parcourus par les taxis et les VTC (32): par exemple, deux personnes partageant un même véhicule génèrent moins de kilomètres (et donc moins d’émissions et de circulation) que deux personnes empruntant chacune une voiture distincte.

La «mutualisation» des véhicules qui permet aux taxis et aux VTC de prendre en charge des passagers en route vers des destinations similaires pourrait contribuer à réduire le nombre de kilomètres parcourus par passager. Dans le même temps, la sûreté et la sécurité des chauffeurs et des passagers devrait être garantie à tout moment.

4. Autres conditions applicables à l’exercice de l’activité de chauffeur

— Les conditions applicables à l’exercice de l’activité de chauffeur doivent invariablement être adaptées et proportionnées aux objectifs qu’elles poursuivent

a) Chauffeurs de taxi

Dans plusieurs États membres, on voit une diminution du nombre de chauffeurs de taxi tandis qu’on enregistre une augmentation du nombre de VTC (33). Les États membres devraient réévaluer les règles qu’ils imposent aux chauffeurs en fonction de leurs objectifs, en particulier lorsqu’ils opèrent une distinction entre les services de taxi et les services de VTC, et les conséquences qu’elles peuvent entraîner. L’obligation d’exercer à temps plein l’activité de chauffeur est un exemple de règle applicable aux chauffeurs. Ces règles, qui peuvent constituer une restriction à la liberté d’établissement, doivent être conformes aux critères énoncés dans la jurisprudence susmentionnée. Des régimes de travail flexibles passant par exemple par l’abolition ou l’assouplissement des longs quarts obligatoires, du travail de nuit et pendant le week-end, la possibilité de travailler à temps partiel, etc., si associés à un niveau approprié de sécurité et de prévisibilité de l’emploi, pourraient rendre la profession de chauffeur de taxi plus attrayante, y compris pour les personnes qui doivent concilier travail et vie de famille.

b) Chauffeurs de VTC

Les chauffeurs de VTC sont confrontés à d’autres difficultés. Citons par exemple l’interdiction d’utiliser des smartphones pour recevoir les demandes de courses, ce qui rend impossible la réservation d’une course avec un VTC sur une plateforme en ligne, et l’imposition d’un délai d’attente obligatoire entre le moment de la réservation et le démarrage de la course. Ces deux règles empêchent le démarrage de la course juste après sa réservation et constituent un désavantage comparatif pour les VTC. Elles conduisent à une utilisation inefficace du temps de travail des chauffeurs de VTC. Toute règle de la sorte doit être conforme aux critères énoncés dans la jurisprudence susmentionnée.

5. Autres conditions applicables à l’exercice de l’activité d’exploitant

— Les conditions applicables à l’exercice de l’activité d’exploitant doivent invariablement être adaptées et proportionnées aux objectifs qu’elles poursuivent

Une fois établis, les exploitants de taxi et de VTC sont soumis à une multitude de règles concernant l’organisation de leur activité dont la finalité manque souvent de clarté. Par exemple: l’exigence d’un nombre minimal ou maximal d’employés, l’obligation pour l’exploitant de travailler comme chauffeur de taxi lui-même, l’obligation pour l’exploitant de n’employer que des chauffeurs à temps plein, l’imposition d’un nombre minimal ou maximal de chauffeurs pour chaque véhicule sous licence, l’imposition d’une durée de location minimale à un tarif minimal ou la disposition selon laquelle le paiement du transport n’est autorisé qu’après réception d’une facture par le client à son domicile. Les conditions relatives à l’exercice de l’activité d’exploitant de VTC ou de taxi doivent être conformes à la législation européenne et respecter notamment la liberté d’établissement.

C. Recommandations concernant l’intégration aux transports publics et à la mobilité active

— Le transport de passagers à la demande devrait être adéquatement intégré aux transports publics et à la mobilité active

Il est essentiel que le transport de passagers à la demande, qu’il s’agisse de taxis ou de VTC, vienne compléter les transports publics (tels que le métro, le bus ou le tramway) ainsi que les formes de mobilité active (telles que la marche et le vélo) et ne se contente pas de s’y substituer. Pour une intégration optimale, le transport de passagers à la demande devrait être inclus dans le plan de mobilité urbaine durable (PMUD) local élaboré conformément aux lignes directrices européennes (34). Le transport de passagers à la demande devrait faciliter et accroître l’utilisation des transports publics en permettant aux passagers de parcourir les premiers kilomètres jusqu’aux gares de transports en commun ou les derniers kilomètres depuis celles-ci, rendant ainsi les transports en commun plus attrayants et plus pratiques et réduisant le besoin pour les usagers d’utiliser leur propre voiture. Cet aspect est particulièrement important dans les zones où le réseau de transports en commun est moins dense, comme en périphérie des villes ou dans les zones suburbaines. Cette démarche pourrait contribuer à rendre plus attrayante l’utilisation des transports publics et plus rapides ou plus sûrs les trajets vers les gares. Adopter des mesures afin d’améliorer l’intégration avec les transports publics pourrait être une voie à suivre, par exemple en soutenant les solutions de «mobilité à la demande» («mobility as a service», MaaS) (35), en encourageant les passagers et en envisageant des possibilités de coopération avec les sociétés de VTC. Les fournisseurs de services peuvent également être invités à informer les clients des autres options de mobilité active disponibles par les canaux appropriés.

(1) On parle aussi parfois de «LVC» (location de voiture avec chauffeur). En revanche, le terme «covoiturage» ne sera pas utilisé dans le présent document afin de ne pas créer de confusion avec l’activité d’un conducteur transportant des passagers vers une destination qu’il a lui-même déterminée (utilisation conjointe d’un véhicule par des personnes effectuant un même trajet). Le terme «autopartage», lui, fait référence à la location à court terme de voitures en libre-service. La présente communication ne traite pas des règles régissant les sociétés de VTC en tant que telles ni l’autopartage, mais se concentre uniquement sur les règles applicables aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur.

(2) Les «sociétés de VTC» sont aussi parfois appelées «plateformes de VTC» ou encore «TNC» (transportation network companies – entreprises de mise en relation entre chauffeurs et passagers).

(3) COM(2020) 789 final, point 38.

(4) Le terme «taxi» est quelquefois utilisé comme terme générique renvoyant à la notion de «véhicule de location avec chauffeur», englobant les VTC. Dans le présent document, sauf indication contraire, le terme «taxi» est toutefois utilisé au sens étroit et se réfère uniquement aux véhicules de location avec chauffeur répondant à des exigences fixées dans la législation, impliquant bien souvent un ensemble de droits et d’obligations (signe distinctif, taximètre, tarif réglementé, etc.). Bien entendu, les détails diffèrent d’une législation à l’autre.

(5) Comme la présence d’une enseigne lumineuse sur le toit du taxi.

(6) Les prix fixes et les taximètres visent à protéger le passager contre l’application de tarifs abusifs.

(7) Cela signifie que les taxis ne peuvent refuser des clients que sous certaines conditions strictes.

(8) Une station de taxis est un lieu où les taxis peuvent attendre les clients.

(9) Les VTC étant limités au marché de la préréservation, l’utilisation de taximètres et l’application de prix fixes n’étaient pas nécessaires pour ces véhicules, et ce, même avant l’apparition des plateformes numériques de VTC puisque le passager potentiel et le chauffeur ou l’exploitant s’entendaient sur le tarif avant la réservation du trajet.

(10) Le rapport publié en 2020 par le Forum international des transports (FIT), intitulé «Assessing the Environmental Performance of New Mobility» (évaluation de la performance environnementale des nouvelles mobilités), a révélé que la LVC a jusqu’ici principalement été utilisée comme substitut aux services de taxis traditionnels et aux transports en commun; dans une moindre mesure, elle a remplacé les trajets en voiture particulière et a généré davantage de déplacements.

(11) Ces algorithmes tiennent compte, entre autres facteurs, de l’offre et de la demande et ils sont généralement considérés comme constituant des secrets d’affaires. En outre, tandis que le chauffeur de VTC n’est pas obligatoirement informé du prix de la course avant de l’accepter, le client potentiel, lui, ne peut, sur la plupart des applications actuelles, que refuser ou accepter l’offre qui s’affiche sur l’application. Autrement dit, sur les applications de VTC actuelles, le client et le fournisseur du service de transport ne peuvent pas négocier le prix entre eux. Dans son initiative relative au travail par l’intermédiaire de plateformes (voir point I.B de la présente communication), la Commission propose des mesures visant à assurer l’équité, la transparence et la responsabilité en matière de gestion algorithmique (voir explication à la note de bas de page no 15).

(12) Par exemple, dans de nombreux États membres, les tarifs des taxis sont calculés par le taximètre pendant le trajet et ne peuvent donc pas être préétablis.

(13) Eurobaromètre spécial 495 (https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/surveyky/2226).

(14) Le terme «exploitant» désigne le gérant de la compagnie de taxi ou de VTC, lequel peut être une personne physique ou morale. Le chauffeur de taxi ou de VTC peut être l’exploitant lui-même (dans le cas d’une entreprise unipersonnelle) ou exercer pour le compte d’un exploitant.

(15) Le terme «gestion algorithmique» renvoie aux systèmes automatisés utilisés par les plateformes de travail numériques pour attribuer des tâches, superviser et évaluer et pour tirer des conséquences pour les personnes qui travaillent par leur intermédiaire.

(16) Le compte rendu de la table ronde de l’OCDE de 2018 sur les défis en matière de concurrence dans les services de taxi et de VTC se concentre sur les aspects liés à la concurrence. Il peut être consulté à l’adresse suivante: https://www.oecd.org/fr/daf/concurrence/taxis-and-ride-sharing-services.htm. Voir également les rapports cités dans les notes de bas de page no 15 et no 16.

(17) Rapport du Centre commun de recherche (2019): The future of road transport – implications of automated, connected, low-carbon and shared mobility (https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC116644).

(18) FIT-OCDE, 2020, Good to Go? Assessing the Environmental Performance of New Mobility.

(19) Arrêt de la Cour du 20 décembre 2017, Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain SL, C-434/15, EU:C:2017:981; arrêt de la Cour du 10 avril 2018, Procédure pénale/Uber France SAS, C-320/16, EU:C:2018:221; arrêt de la Cour du 3 décembre 2020, Star Taxi App SRL/Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul București prin Primar General et Consiliul General al Municipiului București, C-62/19, EU:C:2020:980.

Dans les deux affaires concernant Uber (Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain SL et Procédure pénale/Uber France SAS), la Cour a jugé que les services d’Uber devaient être assimilés à «un service dans le domaine des transports» au sens de l’article 58, paragraphe 1, TFUE (voir EU:C:2017:981, point 50: «[...] qu’un service d’intermédiation, tel que celui en cause au principal, qui a pour objet, au moyen d’une application pour téléphone intelligent, de mettre en relation, contre rémunération, des chauffeurs non professionnels utilisant leur propre véhicule avec des personnes qui souhaitent effectuer un déplacement urbain, doit être considéré comme étant indissociablement lié à un service de transport et comme relevant, dès lors, de la qualification de “service dans le domaine des transports”, au sens de l’article 58, paragraphe 1, TFUE. Un tel service doit, partant, être exclu du champ d’application de l’article 56 TFUE, de la directive 2006/123 et de la directive 2000/31.»).

En revanche, dans l’affaire Star Taxi App, la Cour a estimé que le service d’intermédiation en ligne fourni par Star Taxi App constituait un «complément» à un service préexistant, non essentiel à la fourniture du service sous-jacent (de transport par taxi) et ne pouvant être considéré comme faisant partie intégrante du service sous-jacent de transport (par taxi). Dans le cas de Star Taxi App, la mise en relation de chauffeurs de taxi professionnels avec leurs clients constituait un service de la société de l’information.

(20) Dans l’affaire Crono Service scarl e.a. et Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori/Roma Capitale et Regione Lazio (arrêt du 13 février 2014, affaires jointes C-419/12 et C-420/12, EU:C:2014:81), la Cour a jugé qu’elle n’était pas compétente pour répondre aux demandes de décision préjudicielle introduites par une juridiction italienne concernant la compatibilité de la réglementation italienne en matière de VTC avec l’article 49 TFUE et elle ne s’est dès lors pas prononcée sur le fond de l’affaire.

(21) Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO C 202 du 7.6.2016, p. 47); traité sur l’Union européenne (JO C 202 du 7.6.2016, p. 13).

(22) Arrêt de la Cour du 20 décembre 2017, Asociacion Profesional Elite Taxi/Uber, C-434/15, points 44 à 47.

(23) Voir arrêt de la Cour du 21 septembre 2006, Kraus/Land Baden-Württemberg, C-19/92, EU:C:1993:125, point 32; arrêt de la Cour du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez, affaires jointes C-570/07 et C-571/07, EU:C:2010:300, (ci-après «Blanco Pérez»), point 53. La notion de restriction englobe les mesures prises par un État membre qui, bien qu’applicables sans distinction, affectent l’accès au marché pour les entreprises d’autres États membres et, par conséquent, entravent le commerce au sein de l’Union (voir, à cet effet, arrêt dans l’affaire Grupo Itevelesa, C-168/14, point 67; et arrêt dans l’affaire SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, point 45 et jurisprudence citée).

(24) Voir Blanco Pérez, affaires jointes C-570/07 et C-571/07, point 64.

(25) La liberté de choisir et de refuser des clients accordée par la législation des États membres doit être distinguée de la question de savoir si les chauffeurs de VTC sont d’une manière ou d’une autre dissuadés par les sociétés de VTC de refuser des clients.

(26) Voir Blanco Pérez, affaires jointes C-570/07 et C-571/07, point 53 et suivants:

«53 Selon une jurisprudence constante, constitue une restriction au sens de l’article 49 TFUE toute mesure nationale qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants de l’Union, de la liberté d’établissement garantie par le traité (voir, en ce sens, arrêts du 14 octobre 2004, Commission/Pays-Bas, C-299/02, Rec. p. I-9761, point 15, et du 21 avril 2005, Commission/Grèce, C-140/03, Rec. p. I-3177, point 27).

54 Relève de cette catégorie, en particulier, une réglementation nationale qui subordonne l’établissement d’une entreprise d’un autre État membre à la délivrance d’une autorisation préalable, car celle-ci est susceptible de gêner l’exercice, par une telle entreprise, de la liberté d’établissement en l’empêchant d’exercer librement ses activités par l’intermédiaire d’un établissement stable. En effet, ladite entreprise risque, d’une part, de supporter les charges administratives et financières supplémentaires que chaque délivrance d’une telle autorisation implique. D’autre part, le système d’autorisation préalable exclut de l’exercice d’une activité non salariée les opérateurs économiques qui ne répondent pas à des exigences prédéterminées dont le respect conditionne la délivrance de cette autorisation (voir, en ce sens, arrêt Hartlauer précité, points 34 et 35).».

(27) Voir Blanco Pérez, affaires jointes C-570/07 et C-571/07, point 64.

(28) Voir plus haut, note de bas de page no 25.

(29) En outre, les exigences relatives aux signes distinctifs applicables aux véhicules desservant le marché des taxis de rue pourraient être justifiables au regard de la sécurité des passagers.

(30) Voir Blanco Pérez, affaires jointes C-570/07 et C-571/07, point 53 et suivants.

(31) À l’heure actuelle, la règle du retour du véhicule à son lieu de stationnement subsiste encore dans certains États membres, bien que dans des versions modifiées. Dans son rapport de 2020, le Forum international des transports (FIT) de l’OCDE a suggéré de diminuer les déplacements de véhicules à vide afin de réduire l’empreinte écologique des VTC.

(32) Concernant la mutualisation des véhicules, voir FIT de l’OCDE, «Assessing the Environmental Performance of New Mobility» (https://www.itf-oecd.org/good-to-go-environmental-performance-new-mobility); Transport & Environment (T&E), «Europe’s giant “taxi” company: is Uber part of the problem or the solution?» (https://www.transportenvironment.org/press/uber-adds-pollution-and-traffic-european-cities-too); Shaheen, S., Lazarus, J., Caicedo, J. et Bayen, A., «To Pool or Not to Pool? Understanding the Time and Price Tradeoffs of OnDemand Ride Users – Opportunities, Challenges, and Social Equity Considerations for Policies to Promote Shared-Ride Services» (https://doi.org/10.7922/G2862DRF); Schaller, B., «Can sharing a ride make for less traffic? Evidence from Uber and Lyft and implications for cities» dans Transport Policy, vol. 102, 2021, p. 1 à 10 (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0967070X20309525?via%3Dihub); Diao, M., Kong, H. et Zhao, H., «Impacts of transportation network companies on urban mobility», dans: nature sustainability (https://doi.org/10.1038/s41893-020-00678-z).

(33) Pour la ville de Bruxelles, voir l’étude réalisée en 2020 par Deloitte, «Étude socio-économique de l’ensemble du secteur du transport rémunéré de personnes dans la Région de Bruxelles-Capitale»: https://mobilite-mobiliteit.brussels/sites/default/files/2021-02/Etude%20socio-%C3%A9conomique%20sur%20le%20transport%20r%C3%A9mun%C3%A9r%C3%A9%20de%20personnes%20dans%20la%20R%C3%A9gion%20Bruxelles-Capitale.pdf; pour Berlin, voir l’article du journal Berliner Morgenpost du 18 février 2021: https://www.morgenpost.de/berlin/article231594211/Zahl-der-Mietwagen-von-Uber-und-Co-nimmt-stark-zu.html

(34) https://www.eltis.org/mobility-plans/sump-guidelines

(35) La «mobilité à la demande» (MaaS) est l’intégration de différentes formes de services de transport dans un service de mobilité unique accessible à la demande. Pour répondre à la demande du client, l’opérateur MaaS propose un large éventail d’options de transport allant des transports en commun au covoiturage en passant par les voitures ou les vélos en libre-service, les taxis et la location/le leasing de voiture, ou une combinaison de ces options. L’intégrateur MaaS recueille des données auprès des fournisseurs de services de mobilité et les intègre. Pour l’usager, la MaaS offre une valeur ajoutée grâce à l’utilisation d’une application unique lui donnant accès à la mobilité, avec un seul canal de paiement au lieu de multiples opérations pour l’achat de billet et le paiement.