Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative à des valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant» () (98/C 214/01)

Le 12 décembre 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 31 mars 1998 (rapporteur: M. Boisserée).

Au cours de sa 354e session plénière des 29 et 30 avril 1998 (séance du 29 avril), le Comité économique et social, a adopté par 104 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le cinquième programme d'action en matière d'environnement, adopté par le Conseil le 1er février 1993, prévoit l'adoption d'actes législatifs communautaires relatifs à la lutte contre la pollution de l'air, portant entre autres sur la fixation de normes de qualité de l'air et leur surveillance. Conformément à ce programme, le Conseil a adopté le 27 septembre 1996 la directive 96/62/CE concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant () (directive-cadre sur la qualité de l'air ambiant). Selon l'article 4 de cette directive, la Commission doit soumettre au Conseil des propositions concernant la fixation de valeurs limites et de seuils d'alerte pour certains polluants.

1.2. La Commission remplit ce mandat en présentant une proposition de directive relative à des valeurs limites pour:

- l'anhydride sulfureux (SO2);

- les oxydes d'azote (NOx);

- les particules;

- le plomb.

1.3. Des propositions correspondantes pour les autres polluants visés par la directive-cadre 96/62/CE devraient être présentées dans un avenir proche.

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1. Le projet de directive modifie les prescriptions communautaires actuelles en matière de valeurs limites et/ou de seuils d'alerte pour le SO2, le NOx, les particules et le plomb dans l'air ambiant.

2.2. Les mesures proposées reposent sur les connaissances scientifiques et techniques concernant:

- les effets de tous les polluants mentionnés sur la santé humaine;

- les effets du SO2 et du NOx sur la végétation.

Les valeurs limites proposées par la Commission sont basées sur les lignes directrices adoptées par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) en 1996 et faisant l'objet d'une reconnaissance internationale; ces valeurs indicatives reposent sur une estimation de l'effet des polluants sur la santé humaine. Les particules quant à elles ne font encore l'objet d'aucune ligne directrice de l'OMS, qui se contente de présenter des «relations de cause à effet»; il en a été tenu compte dans la proposition de la Commission.

Dans l'ensemble, la Commission souhaite atteindre un «niveau de protection élevé».

2.3. Les valeurs limites prévues devront être respectées pour une date variant de 2005 à 2010.

Il convient en outre de se référer au tableau récapitulatif figurant au point 2.6 du présent avis, qui reprend les différentes valeurs limites et les compare à la législation actuelle.

2.4. Les propositions de la Commission relatives aux valeurs limites des différents polluants ont été préparées sur la base de consultations et d'avis de quatre groupes de travail différents, composés entre autres de représentants des États membres, de l'industrie et des organisations environnementales.

Une équipe de consultants indépendants a entrepris une étude coûts-bénéfices, afin de déterminer les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites et d'en estimer les coûts - sur la base de solutions offrant un meilleur rapport coût-efficacité - en comparaison du bénéfice que le respect des valeurs limites permettrait d'escompter.

2.5. Enfin, la proposition contient également des prescriptions relatives à la méthode de mesure ainsi qu'à l'organisation de réseaux de surveillance.

2.6.

>TABLE>

3. Observations générales

3.1. Le CES approuve le principe de la proposition de directive à l'examen, sous réserve des observations suivantes.

3.1.1. La proposition de la Commission doit être envisagée dans le cadre du concept général de la politique de l'environnement (en particulier de la politique de lutte contre la pollution de l'air), selon lequel les valeurs limites pour la qualité de l'environnement (qualité de l'air) et la limitation des émissions sont complémentaires. Cette double stratégie a été accueillie favorablement à plusieurs reprises par le CES (voir par exemple l'avis sur la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ()).

3.1.2. Il y a lieu également de mettre en rapport la proposition de la Commission et d'autres mesures visant à améliorer la qualité de l'environnement, par exemple la «Stratégie communautaire de lutte contre l'acidification» ().

3.2. Il convient de se réjouir de la procédure suivie pour la préparation des aspects techniques et scientifiques de la proposition de la Commission. Le recours à des groupes de travail composés d'experts représentant toutes les parties concernées a fait ses preuves. Une telle procédure pourrait également servir de modèle pour la préparation de dispositions communautaires comparables, le cercle d'experts et d'organisations non gouvernementales variant en fonction de l'objet de ces dispositions.

3.3. L'analyse coûts-bénéfices présentée par la Commission dans son exposé des motifs n'est pas encore satisfaisante. En particulier, la définition et l'évaluation des bénéfices (c'est-à-dire la suppression ou la diminution des dommages pouvant être escomptées si les valeurs limites sont respectées) sont incomplètes:

- Seule une partie des dommages causés à la santé par la pollution atmosphérique est prise en compte. La quantification en termes monétaires des dommages causés à la santé pose également problème.

- Les dégâts aux matériaux (par exemple la corrosion) ne sont pas toujours quantifiés, bien que l'on dispose de données relativement fiables dans ce domaine.

- En ce qui concerne les écosystèmes, seuls les dégâts à la végétation ont été pris en compte, alors qu'il est parfois question d'«écosystèmes» pour les valeurs limites. L'on ne dispose pas de données ni de critères d'évaluation pour pouvoir identifier les perturbations de l'écosystème dans son ensemble.

- Enfin, la dégradation de la «qualité de la vie» (y compris la dégradation due aux nuisances) n'est pas prise en considération. Il est toutefois difficile de présenter des données chiffrées.

Selon l'étude de la Commission, lors de la mise en oeuvre de la directive proposée, l'on peut s'attendre à ce que le bénéfice des mesures soit supérieur à leur coût. Cette hypothèse reste valable si l'on tient compte du fait que les coûts liés à la mise en oeuvre des mesures proposées n'ont pu être estimés que de manière incomplète; cela s'applique dans une mesure plus large encore à la détermination et à l'évaluation du bénéfice que les mesures doivent apporter.

Dans ce contexte, le Comité rappelle qu'en de précédentes occasions, [avis sur les quatrième et cinquième programmes d'action en matière d'environnement ()], il a estimé qu'il n'existait pas encore d'instruments permettant de préparer des analyses coûts-bénéfices pouvant être reproduites rationnellement et faire l'objet d'un consensus. À plusieurs reprises, le CES a demandé l'élaboration de méthodes d'évaluation appropriées [pour la dernière fois dans son avis sur le réexamen du cinquième programme d'action ()].

3.4. Le CES estime que l'on ne peut pas espérer de certitude absolue en ce qui concerne la base technique des décisions en matière de politique environnementale. Dans le doute, il convient de se référer aux principes de la politique de l'environnement inscrits dans le Traité instituant la Communauté européenne, en particulier au niveau de protection élevé et au principe de précaution visés à l'article 130 R, alinéa 2 [avis du CES sur le réexamen du 5e programme d'action ()].

3.5. Les dispositions précitées du Traité CE portent sur des réglementations au niveau communautaire. La compétence des États membres pour prendre des mesures de protection renforcées conformément à l'article 130 T du Traité CE ne peut pas remplacer les mesures de précaution et de protection prises au niveau communautaire, d'autant plus que la pollution de l'air ne s'arrête pas aux frontières nationales. La directive doit dès lors fixer des valeurs limites au niveau communautaire, basées sur un niveau de protection élevé conformément à l'article 130 R, alinéa 2, du Traité instituant la Communauté européenne.

3.6. Le CES approuve le fait que l'article 1 de la directive cite comme objectif non seulement l'amélioration de la qualité de l'air mais également le maintien de cette qualité lorsqu'elle est bonne. Cela signifie qu'il faut éviter toute dégradation de la situation même si les valeurs limites ne sont pas dépassées.

3.7. Le CES apprécie le fait que les valeurs limites visent à protéger en priorité la santé humaine et dans certains cas la végétation. Lorsque la Commission parle à certains endroits de «protection des écosystèmes», elle fait manifestement référence à la végétation.

Les dégâts aux matériaux n'ont pas été pris en considération lors de la fixation des valeurs limites, bien que certains États membres les aient déjà bien identifiés à ce jour et qu'ils puissent être d'une importance économique considérable.

3.8. La fixation des valeurs limites sur la base des travaux préparatoires de l'OMS est conforme au cinquième programme d'action, et plus spécifiquement à l'avis du CES (). En ce qui concerne les valeurs de l'OMS, celles-ci font l'objet d'un consensus international; il s'agit de recommandations qui ne doivent pas être dépassées afin d'éviter des effets néfastes sur la santé humaine.

3.8.1. Le CES approuve la proposition de la Commission visant à transposer les recommandations de l'OMS dans le droit communautaire conformément à la «directive-cadre», et ce sur la base des considérations suivantes:

- la transposition dans le droit communautaire correspond à la conception de base de l'Union européenne en matière de politique de l'environnement, approuvée à plusieurs reprises par le CES (voir paragraphe 3.1.1 du présent avis);

- seule la reprise des recommandations de l'OMS comme norme juridique peut obliger les États membres à agir de concert dans des situations comparables; cela permet d'harmoniser le niveau de protection des mesures visant à protéger la santé et l'environnement conformément aux exigences du Traité CE;

- seules des prescriptions légales peuvent servir de base aux décisions administratives découlant de l'article 10 de la directive sur «La prévention et la réduction intégrées de la pollution» ().3.8.2. Les prescriptions relatives aux valeurs limites pour les polluants atmosphériques doivent servir de base aux programmes d'amélioration élaborés par les États membres conformément à l'article 8 de la directive-cadre. Cet article prévoit que les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d'un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite et/ou la marge de dépassement, et que dans ces zones, ils élaborent des programmes garantissant le respect de la valeur limite dans le délai fixé. Le CES part du principe que la mise en oeuvre de ces programmes peut également se faire dans le cadre d'un accord dans le domaine de l'environnement ().

3.9. En ce qui concerne les valeurs limites pour la protection de la végétation, une distinction est faite à juste titre entre les agglomérations et les autres zones. Toutefois, la délimitation proposée par la Commission est floue. Conformément au principe de subsidiarité, la mise en pratique de cette proposition relève de la compétence des États membres; il est peu probable que cela suffise. Le CES propose que des recommandations soient élaborées à l'intention des États membres.

3.10. L'entrée en vigueur progressive des nouvelles valeurs limites doit être considérée comme un compromis. Dans certains domaines, il convient d'examiner la pertinence des délais prévus.

4. Observations spécifiques

4.1. Valeurs limites

4.1.1. Valeurs limites pour le SO2

Le CES demande que l'on vérifie s'il est nécessaire de fixer des valeurs limites plus strictes:

- les valeurs se rapportant à la protection de la santé humaine ne suffisent pas pour réduire de manière décisive les risques pour la santé, surtout dans les agglomérations;

- les valeurs limites pour la protection contre les dégâts aux matériaux (par exemple la corrosion, la détérioration des peintures extérieures, etc.), telles que proposées par le CES et portant sur le SO2 et les particules, seraient dans certains cas plus strictes que celles prévues pour protéger la santé humaine. Une évaluation basée sur une analyse coûts-bénéfices serait donc particulièrement importante.

4.1.2. Valeur limites pour le NO2

Le CES demande que l'on examine, en tenant compte des aspects économiques et de la santé, s'il est possible que les valeurs destinées à protéger la santé humaine entrent en vigueur en 2005, comme c'est le cas pour les autres polluants, et non en 2010 comme le prévoit la proposition.

4.1.3. Valeurs limites pour les particules

- Le CES approuve le fait que les valeurs limites ne concernent pour le moment que les particules d'un diamètre inférieur ou égal à 10 ìm et que seuls des «niveaux d'action» soient indiqués pour les particules plus petites (2,5 ìm), car des valeurs de mesure pour les particules plus petites ne sont pas encore disponibles au niveau européen. Ces grandeurs de référence devront être réexaminées lorsque des techniques de mesure plus précises auront été mises au point et lorsque des résultats de mesures portant à la fois sur les zones urbaines, industrielles et rurales seront disponibles. La Commission devrait présenter un rapport à ce sujet au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de la directive. Cela est d'autant plus important que des études réalisées par l'OMS et aux États-Unis indiquent que les petites particules entraînent des risques particulièrement grands pour la santé.

- Il convient également de réexaminer les délais d'entrée en vigueur des valeurs limites et de la distribution de fréquence. Les valeurs prévues pour 2010 par la proposition seront déjà applicables en 2005 dans certains États membres.

- En ce qui concerne les particules, l'absence de valeurs limites pour les dégâts aux matériaux (éventuellement différentes pour les agglomérations et les zones rurales) est particulièrement grave, d'autant plus que le SO2 et les particules ont une action combinée et que les valeurs limites pour la santé humaine ne couvrent pas complètement les dégâts aux matériaux.

- Quant à la protection de quartiers historiques ou de monuments classés, appartenant à l'héritage culturel européen, national ou régional, il conviendrait de fixer des valeurs indicatives ou de recommander des mesures de protection appropriées, basées sur l'expérience et les connaissances scientifiques, et qui devraient être appliquées par les États membres.

4.1.4. Valeurs limites pour le plomb

Les propositions de la Commission ne doivent être considérées que comme un premier pas en vue de protéger la santé humaine; l'article 10 prévoit à juste titre que le rapport sur l'application de la directive (2003) devra entre autres fournir des informations sur les dépôts de plomb sur les surfaces. De tels dépôts peuvent nuire à la santé humaine par le biais de la chaîne alimentaire.

4.2. Autres dispositions du projet de directive

4.2.1. Selon l'article 7, alinéa 6, du projet de directive, en corrélation avec l'article 12 de la directive-cadre, la Commission doit adapter les détails techniques des mesures et prélèvements aux expériences et aux progrès conformément à une procédure dite de comitologie. L'article 12, alinéa 1, 2e phrase, de la directive-cadre stipule toutefois que les adaptations ayant pour effet de modifier directement ou indirectement les valeurs limites ou les seuils d'alerte doivent faire l'objet d'une procédure législative normale; cela s'appliquera aux modifications des annexes VI et VII de la proposition, dans la mesure où celles-ci sont directement liées aux valeurs limites.

4.2.2. L'article 8 du projet de directive oblige les États membres à diffuser des informations au public; le CES approuve sans réserve le fait que ces informations s'adressent aussi aux organismes de protection de l'environnement, aux associations de consommateurs et autres organismes concernés. Ces informations devraient être à la portée de tous. Bien entendu, cela ne porte pas atteinte à la possibilité pour tout citoyen d'accéder à l'information conformément à la directive 90/313/CEE sur la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement ().

5. Conclusion

5.1. La proposition de la Commission porte sur des valeurs limites pour quelques polluants seulement; le CES invite la Commission à clôturer sans délai les travaux préparatoires relatifs aux valeurs limites pour les autres polluants faisant l'objet du programme de la directive-cadre et à présenter les propositions de directive adéquates. Dans le cas d'un élargissement de la directive eu égard aux valeurs limites pour les polluants, il convient également d'élargir le catalogue des seuils d'alerte, qui ne couvre actuellement que le SO2.

5.2. Le respect des valeurs limites fixées par l'Union européenne en matière de qualité de l'air représentera un défi pour les États souhaitant adhérer à l'UE. La reprise, éventuellement étalée, des valeurs limites en matière de qualité de l'air devrait être abordée dès le début des négociations d'adhésion.

5.3. Les rapports sur l'application de la directive devant être présentés par la Commission (article 10 de la proposition de directive), et préparés avec le concours de l'Agence européenne pour l'environnement (article 11, alinéa 3, de la directive-cadre) devraient également être mis à la disposition du CES.

Il conviendrait d'envisager d'assortir le rapport de propositions de révision et/ou d'élargissement de la directive. Une telle procédure est appliquée dans le cadre d'autres réglementations en matière de politique environnementale.

Bruxelles, le 29 avril 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 9 du 14.1.1998, p. 6.

() JO L 296 du 21.11.1996.

() Directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution - Avis du CES: JO C 195 du 18.7.1994.

() Communication de la Commission du 12 mars 1997 - COM(97) 88 final. Voir également l'avis du CES du 1er octobre 1997: JO C 355 du 21.11.1997.

() JO C 180 du 8.7.1987 et JO C 287 du 4.11.1992.

() JO C 212 du 22.7.1996.

() Cf. point 5.3 de l'avis du CES sur le cinquième programme d'action: JO C 287 du 4.11.1992.

() Directive 96/61/CE du 24.9.1996 - JO L 257, p. 26.

() Communication de la Commission du 27 novembre 1996 [COM(96) 561].

() JO L 158 du 23.6.1990.