A4-0014/97

Résolution sur le fonctionnement et l'avenir de Schengen

Le Parlement européen,

- vu le traité sur l'Union européenne et plus particulièrement le titre VI et les articles 7 A, 100 A et 100 C du traité CE,

- vu l'accord de Schengen du 14 juin 1985 et la Convention d'application de l'accord de Schengen (CAAS) du 19 juin 1990,

- vu le rapport annuel sur le fonctionnement de la CAAS du 26 mars 1995 au 25 mars 1996

((Groupe central Schengen - SCH/C(96)17 rév.))- vu ses résolutions sur la libre circulation des personnes, le troisième pilier et les accords de Schengen et notamment, celles du 23 novembre 1989 sur la signature du protocole additionnel à l'accord de Schengen ((JO C 323 du 27.12.1989, p. 98.)), du 15 mars 1990 sur la libre circulation des personnes dans le marché intérieur ((JO C 96 du 17.4.1990, p. 274.)), du 14 juin 1990 sur l'accord de Schengen et la convention sur le droit d'asile et le statut de réfugié du groupe ad hoc «immigration» ((JO C 175 du 16.7.1990, p. 170.)), du 19 novembre 1992 sur la suppression des contrôles aux frontières intracommunautaires et la libre circulation des personnes dans la Communauté ((JO C 337 du 21.12.1992, p. 211.)), du 19 novembre 1992 sur l'entrée en vigueur des conventions de Schengen ((JO C 337 du 21.12.1992, p. 214.)), du 22 janvier 1993 sur la création d'Europol ((JO C 42 du 15.2.1993, p. 250.)), du 15 juillet 1993 sur la libre circulation des personnes conformément à l'article 8 A (CEE) ((JO C 255 du 20.9.1993, p. 183.)), du 15 juillet 1993 sur la politique européenne d'immigration ((JO C 255 du 20.9.1993, p. 184.)), du 20 janvier 1994 sur la participation du Parlement européen dans le cadre des accords internationaux conclus par les États membres et par l'Union en matière de coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures ((JO C 44 du 14.2.1994, p. 180.)), du 10 février 1994 sur les accords de Schengen ((JO C 61 du 28.2.1994, p. 185.)), du 6 avril 1995 sur l'accord de Schengen et la politique d'asile ((JO C 109 du 1.5.1995, p. 169.)), du 17 mai 1995 sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996 - Mise en oeuvre et développement de l'Union ((JO C 151 du 19.6.1995, p. 56.)), du 20 juin 1996 sur la libre circulation des personnes au sein de l'Union des passeports nordique, de l'Espace économique européen et des pays du groupe de Schengen ((JO C 198 du 8.7.1996, p. 168.)),

- vu ses résolutions sur la Conférence intergouvernementale de 1996 et notamment celle du 13 mars 1996 portant (i) avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale, (ii) évaluation des travaux du Groupe de réflexion et précision des priorités politiques du Parlement européen en vue de la Conférence intergouvernementale ((JOC96 du 1.4.1996, p. 77. )),

- vu les débats des parlements nationaux des futurs pays signataires des accords de Schengen et des pays membres de l'Union nordique des passeports,

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures (A4-0014/97),

A. considérant que les dispositions de l'article 7 A du traité CE au sens desquelles l'UE devient, le 1er janvier 1993, un espace sans frontières intérieures dans lequel les personnes circulent librement, ne sont toujours pas entrées en vigueur et notant avec préoccupation que les mesures d'accompagnement deviennent, du moins en ce qui concerne le Conseil, des conditions préalables essentielles de l'application dudit article,

B. considérant que la plupart des États membres de l'Union européenne ont décidé en principe de supprimer les contrôles aux frontières intérieures et de mettre en oeuvre des «mesures d'accompagnement» dans le cadre de la convention d'application de l' accord de Schengen,

C. considérant que la France a maintenu ses contrôles aux frontières intérieures avec la Belgique et le Luxembourg, conformément à l'article 2, paragraphe 2, de la CAAS,

D. considérant qu'un accord a été conclu en ce qui concerne l'adhésion du Danemark, de la Suède et de la Finlande à Schengen et qu'un accord de coopération a été conclu avec la Norvège et l'Islande,

E. considérant que l'Union nordique des passeports, qui est entrée en vigueur en 1957, a instauré la libre circulation des personnes entre le Danemark, la Suède, la Norvège, la Finlande, l'Islande et les Iles Feroe; considérant qu'elle préconise l'abolition des contrôles d'identité lors du franchissement des frontières intérieures des pays nordiques et qu'elle s'occupe de certains problèmes essentiels liés à la libre circulation et à la résidence,

F. considérant que la CAAS n'offre pas suffisamment de garanties sur le plan du contrôle parlementaire et juridictionnel,

G. considérant que les accords de Schengen sont limités dans le temps et qu'une législation communautaire doit s'y substituer,

H. considérant que la Conférence intergouvernementale chargée de réviser le traité sur l'Union européenne ne manifeste pas une volonté unanime de démocratiser fondamentalement le processus décisionnel dans les domaines de la libre circulation des personnes et de la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures;

I. Fonctionnement de Schengen

1. constate que les pays signataires des accords de Schengen ont pris des mesures pour garantir le droit à la libre circulation et le droit à la sécurité de leurs habitants, souligne néanmoins que, conformément à l'article 7 A du traité CE, la libre circulation des personnes fait partie intégrante du marché intérieur et des objectifs de l'Union; invite la Commission, le Conseil et les Etats membres de l'Union à réaliser, par des mécanismes communautaires, la libre circulation de tous les citoyens de l'Union et des ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement dans l'Union; compte que la liberté de voyager consacrée dans l'accord de Schengen soit aussi garantie pour les citoyens de pays tiers séjournant légalement dans l'Union européenne;

2. affirme que le renforcement de la sécurité de tous les habitants doit constituer une priorité importante de toute politique et, par voie de conséquence, des accords de Schengen; déplore que leur exécution vise essentiellement, dans les faits, à limiter les migrations; insiste, par voie de conséquence, sur des mesures plus sélectives, axées sur la lutte contre la criminalité, appelées à améliorer la collaboration entre les services de police et les autorités judiciaires et soucieuses tant de l'efficacité des interventions de la puissance publique que de la protection juridique des habitants;

3. souligne la nécessité d'une plus grande transparence et de l'exercice d'un contrôle parlementaire renforcé sur la commission, ainsi que d'une excellente protection juridique pour les particuliers concernés;

4. regrette que le gouvernement français persiste à subordonner la suppression des contrôles aux frontières intérieures à de nouvelles «mesures compensatoires»;

5. estime que la suppression des frontières intérieures ne peut servir de prétexte à l'instauration de contrôles systématiques dans les zones frontalières ou à la fermeture hermétique des frontières extérieures, mais qu'elle doit, sous le rapport de la politique de sécurité et d'immigration, sans doute être compensée par des mesures établissant des formes, différentes, plus sélectives et mieux ciblées, de contrôle par sondage;

6. estime que la suppression des contrôles aux frontières intérieures ne peut pas s'accompagner de l'instauration de nouveaux contrôles administratifs impliquant une atteinte aux droits de l'homme;

7. a pris connaissance de l'établissement, par le comité exécutif, d'une procédure de consultation relative à l'article 2, paragraphe 2, de la CAAS, et demande que sa concrétisation s'appuie sur les dispositions de la proposition de la Commission concernant la suppression des contrôles aux frontières intérieures en sorte que leur rétablissement soit temporaire et que la période concernée ne puisse être prolongée qu'en concertation avec les autres États membres;

8. invite la Commission à remplir sa mission de gardienne des traités et d'observatrice des activités du groupe Schengen et à informer le Parlement des mesures et des décisions projetées, à la fois dans le cadre du troisième pilier du traité sur l'Union européenne et du fonctionnement de Schengen;

9. insiste sur l'accroissement de la transparence des dispositions Schengen par la coordination de celles-ci et l'établissement d'un registre public des rapports du comité exécutif; demande que tous documents utiles soient transmis au Parlement européen et aux parlements nationaux et, notamment, que leur soient transmis en temps opportun les ordres du jour et les projets de textes destinés au comité exécutif ainsi qu'un compte rendu circonstancié des réunions de celui-ci et du groupe de travail central;

10. demande au groupe de travail central de fournir, lors de l'établissement de ses rapports annuels, des informations plus abondantes et plus précises sur l'application de la convention d'application de l' accord de Schengen et sur les effets de la mise en oeuvre de cet accord, particulièrement pour ce qui concerne les modifications éventuelles des différents manuels, l'efficacité et les problèmes des contrôles aux frontières extérieures, l'exécution des dispositions relatives au droit d'asile, l'application du soutien mutuel en matière de droit pénal et de travail policier, l'utilisation d'agents de contact et de liaison; souligne par ailleurs qu'une différence d'application entraîne une inégalité juridique entre les habitants des Etats membres;

11. insiste sur la nécessité de la transposition en droit national des accords de Schengen et souhaite qu'elle se fasse dans le respect le plus total des instruments juridiques internationaux relatifs aux droits de l'homme, au droit d'asile et à la protection de la vie privée;

en ce qui concerne le fonctionnement du Système d'Information Schengen (SIS) et la protection de la vie privée:

12. s'inquiète du fait que le SIS est principalement utilisé comme base de données concernant les «étrangers indésirables» en ce compris les étrangers n'ayant ni casier judiciaire ni recours;

13. demande que le fichage policier soit limité à la prévention de risques réels ou de comportements criminels spécifiques, conformément aux règles juridiques internationales en vigueur dans le cadre du Conseil de l'Europe; constate que le fichage d'étrangers aux fins de leur refuser l'accès au territoire ne répond pas à ce critère et que, partant, tout un groupe de personnes sont criminalisées et demeurent sans recours;

14. constate des différences importantes entre les pays signataires des accords de Schengen en ce qui concerne la saisie de données dans le SIS; estime que l'efficacité du fonctionnement du système s'en trouve réduite, et invite les pays précités à coordonner leur politique en la matière;

15. estime que la mise en place de différents systèmes de traitement des données (système d'information Schengen, Europol, SIE, système d'information douanier) est indispensable pour respecter la législation relative à la protection des données et notamment l'obligation d'utiliser celles-ci de façon ciblée, mais qu'il est souhaitable d'intensifier la coordination en respectant les principes fondamentaux de la protection des données et de promouvoir la coopération entre les différents bureaux nationaux d'Europol et SIRENE;

16. demande que l'on garantisse aux données personnelles utilisées par la police un niveau de protection au moins égal à celui prévu par la Convention du Conseil de l'Europe du 28 janvier 1981 et par la recommandation R(87)15 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe du 17 septembre 1987;

17. demande que le fichage policier soit limité à l'information objective et que les données personnelles (orientation sexuelle, convictions politiques et religieuses, informations sur la santé, la race, etc.) en soient exclues, conformément aux règles juridiques internationales en vigueur dans le cadre du Conseil de l'Europe;

18. constate que l'autorité de contrôle commune dans le domaine de la protection de la vie privée a signalé l'arrestation de personnes indûment fichées dans le SIS, et demande que des mesures appropriées soient prises pour éviter cette situation;

19. demande que des mesures soient prises sans délai afin d'assurer un fonctionnement efficace de l'autorité de contrôle commune dans le domaine de la protection de la vie privée (article 115 de la CAAS); demande aussi que le public soit informé de la réglementation en la matière et, enfin, que les organisations de défense des droits de l'homme soient représentées au sein de l'autorité de contrôle commune;

en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire:

20. demande avec insistance qu'il y ait plus de coordination en matière de coopération policière dans le cadre des accords de Schengen par la voie d'accords bilatéraux, ce qui non seulement rendrait possibles des interventions plus efficaces de la police, mais contribuerait également à plus de transparence et de sécurité juridique et à des pratiques plus contrôlables sur le terrain;

21. demande une communication du groupe de travail central sur l'expérience acquise dans le domaine de la coopération policière transfrontalière, notamment en matière d'observation, de poursuite et de communication transfrontalières;

22. demande une communication sur le contenu des déclarations prévues à l'article 41 de la CAAS concernant le droit de poursuite, ainsi que sur les Etats membres qui ont modifié leur déclaration;

23. demande aux gouvernements des pays signataires des accords de Schengen de mieux harmoniser le champ d'application d'un certain nombre de mesures transfrontalières, de façon que les déclarations prévues dans la convention soient réduites à un minimum;

24. souhaite que soit réalisée d'urgence l'harmonisation des définitions et des notions relatives à l'entraide judiciaire, à la qualification des délits et à la coopération policière, de façon que les données transmises à Schengen puissent être mieux comparées et interprétées;

25. demande que soit instauré d'urgence un dialogue structurel entre Schengen et Interpol et souhaite que cette procédure soit communiquée au Parlement européen et aux parlements nationaux;

26. demande aux pays signataires d'établir un recueil de la jurisprudence de Schengen sur la base des «meilleures pratiques», de façon à établir un usage jurisprudentiel optimal;

en ce qui concerne les contrôles aux frontières extérieures:

27. demande un rapport circonstancié sur les contrôles aux frontières extérieures, assorti d'une analyse de tous les problèmes qui se posent à ces frontières;

28. demande la mise en oeuvre des dispositions nécessaires garantissant le droit de recours contre un refus d'accès des personnes retenues aux frontières extérieures;

29. insiste sur l'harmonisation de la politique des visas et de la liste des pays soumis à visa dans l'espace Schengen, et demande instamment la mise en oeuvre d'une réglementation relative à la reconnaissance mutuelle des documents de voyage et de séjour des pays signataires des accords de Schengen;

en ce qui concerne les stupéfiants:

30. a pris connaissance des propositions concernant la façon d'aborder le tourisme de la drogue et le trafic international de stupéfiants; constate au demeurant que les autorités administratives et pénales des régions frontalières ont établi un cadre de coopération et demande aux gouvernements des pays concernés de participer à ces efforts et d'abolir les contrôles aux frontières intérieures;

31. déplore profondément le fait que l'utilisation de l'article 2, paragraphe 2, de la CAAS, par le gouvernement français ait pu se transformer en un moyen de pression visant à imposer à d'autres Etats membres - en dehors de tout débat démocratique - la politique d'un Etat membre en matière de drogues;

en ce qui concerne la politique d'asile:

32. insiste auprès des pays signataires des accords de Schengen sur une transparence accrue de la procédure suivie et des critères utilisés, en ce qui concerne la constatation de la responsabilité pour l'examen des demandes d'asile; souhaite que les demandeurs d'asile soient informés clairement et à temps de l'application des dispositions Schengen, de façon qu'ils puissent se rendre de leur propre gré dans l'Etat signataire des accords responsable de l'examen de la demande;

33. estime que les conditions relatives aux visas, les dispositions concernant les contrôles aux frontières et les accords bilatéraux conclus par les pays signataires des accords de Schengen avec des pays tiers doivent être conformes au droit des individus de demander l'asile et au devoir de l'État de respecter le principe de «non-refoulement», conformément à la Convention de Genève; prie instamment les États signataires de la Convention de Schengen de ne pas refouler un demandeur d'asile vers un autre État avant de s'être assurés que la demande d'asile sera examinée minutieusement et que le demandeur d'asile bénéficiera d'une protection effective; demande en outre l'institution d'une procédure d'appel avec effet suspensif qui permette aux demandeurs d'asile de contester la qualité de «pays sûr» attribuée au pays tiers;

34. est préoccupé par le fait que, malgré les vues communes et les résolutions dans le cadre du traité sur l'Union européenne, les divergences d'interprétation entre les pays signataires des accords de Schengen en ce qui concerne la définition du «réfugié», la procédure d'octroi du statut y afférent et les droits des demandeurs d'asile en attente d'une décision sur l'Etat responsable de l'examen de leur demande peuvent engendrer l'inégalité et l'incertitude juridiques;

35. demande au groupe Schengen d'élaborer des directives visant à n'appliquer les dispositions des articles 29, paragraphe 4, et 36 de la CAAS que dans l'intérêt des demandeurs d'asile; insiste auprès des pays signataires des accords de Schengen pour qu'ils accordent aux demandeurs d'asile un droit d'appel avec effet suspensif contre la décision de les renvoyer dans un autre État;

36. demande aux pays signataires des accords de Schengen d'appliquer l'article 36 de la CAAS de façon que les membres de la même famille séparés dans l'espace Schengen soient réunis sur la base de l'application des critères Schengen et que leur demande d'asile soit examinée dans le même pays; souhaite que le principe de «l'unité familiale» soit également appliqué lorsque la décision sur la recevabilité de la demande d'asile est encore en suspens; insiste pour qu'une interprétation large soit donnée à la notion de «famille» et que celle-ci inclue, conformément à l'article 185 du manuel du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, tous les membres qui vivent dans le même ménage;

37. insiste, notamment dans la perspective de l'élargissement futur de l'Union européenne, sur une coopération étroite avec les pays d'Europe centrale et orientale dans le domaine de la législation et des pratiques relatives au droit d'asile;

38. demande aux pays signataires des accords de Schengen de n'appliquer des sanctions aux passeurs, qu'en conformité avec les principes de la protection des réfugiés et en parallèle à des mesures de sauvegarde appropriées, de façon à ne pas entraver l'accès de personnes ayant besoin d'une protection, à des procédures de détermination du statut;

II. Élargissement de Schengen

39. prie instamment le Comité exécutif de Schengen de s'assurer que toute mesure nécessaire sera prise pour permettre dans la mesure du possible l'intégration simultanée de l'Italie, de la Grèce et de l'Autriche avant octobre 1997;

40. s'attend que, parallèlement à l'adhésion de pays à la Convention de Schengen, toutes les mesures techniques requises pour éviter un retard de l'entrée en vigueur de la Convention pour ces pays seront prises sur le plan du système d'essais comme du SIS;

41. considère que l'expérience acquise en plus de quarante ans par l'Union nordique des passeports montre que la libre circulation des personnes peut devenir réalité sans qu'il soit nécessaire de déployer tout un arsenal législatif pour instaurer des mesures de sécurité; considère que cet acquis doit être maintenu;

42. se félicite de l'admission de l'Union nordique des passeports dans l'espace Schengen d'une façon garantissant à la fois l'intégrité de celle- ci et celle de l'espace Schengen; estime néanmoins que l'admission des pays membres de l'Union nordique des passeports dans l'espace Schengen peut entraver une future communautarisation de l'acquis Schengen et insiste dès lors sur la conclusion d'accords juridiques précis de nature à lever les objections institutionnelles; estime que l'admission de la Norvège et de l'Islande ne peut constituer un précédent pour l'élargissement de Schengen à d'autres Etats non membres de l'Union européenne;

43. espère qu'à l'occasion de la ratification, les parlements des pays membres de l'Union nordique des passeports feront garantir leurs droits démocratiques à l'information, au contrôle et à la participation;

III. Avenir de Schengen

44. confirme son point de vue concernant les priorités de la CIG, tel qu'il a été exprimé dans ses résolutions précitées des 17 mai 1995 et 13 mars 1996, et préconise dès lors l'abrogation de la règle de l'unanimité pour les décisions du Conseil relatives à la réalisation de la libre circulation des personnes, à la communautarisation de la politique dans les domaines du droit d'asile, des frontières extérieures, des migrations, de la lutte contre le trafic de stupéfiants, de la fraude internationale et de la criminalité organisée, la coopération judiciaire en matière civile, ainsi que le recours aux procédures et aux institutions communautaires dans le cadre du troisième pilier;

45. réitère son point de vue selon lequel la libre circulation des personnes est l'une des quatre libertés qui doivent être réalisées dans le cadre du traité CE sous le contrôle juridictionnel de la Cour de justice et le contrôle démocratique du Parlement européen;

46. regrette que le texte du projet de révision des traités, tel qu'il a été présenté au Conseil européen de Dublin, ne comporte pas de choix clairs concernant la communautarisation de la politique relative au franchissement des frontières extérieures, de la politique dans les domaines de l'asile, des migrations et des visas, ainsi que de la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers; s'oppose à tout report ultérieur de la réalisation de la libre circulation des personnes et à toute discrimination du droit à cette liberté de circulation entre les citoyens de l'Union européenne et les ressortissants de pays tiers légalement établis dans l'Union; réitère son point de vue selon lequel la libre circulation des personnes doit s'appliquer à toutes les personnes résidant légalement sur le territoire de l'UE et ne peut, en aucun cas, être limitée aux seuls citoyens de l'Union; regrette en outre que ni le nouveau titre relatif à la libre circulation des personnes, à l'asile et aux migrations, ni les autres matières ressortissant au troisième pilier ne prévoient de dispositions concrètes visant, d'une part, à renforcer le droit d'initiative de la Commission, la participation du Parlement européen aux décisions, le contrôle démocratique et juridique de la politique mise en oeuvre et, d'autre part, à institutionnaliser la compétence de la Cour de justice et à instaurer la règle de la majorité pour les décisions du Conseil;

47. estime que le contrôle parlementaire du fonctionnement des accords de Schengen pourrait être sensiblement amélioré grâce à l'institution d'un groupe permanent de concertation, composé de représentants des commissions compétentes des parlements concernés; souhaite être associé à cette initiative;

48. décide de consacrer tous les ans, à l'occasion du rapport annuel sur le fonctionnement de la CAAS, un débat au fonctionnement des accords de Schengen et d'établir un rapport sur le sujet;

49. demande une nouvelle fois que soit conféré à la Cour de justice le pouvoir de régler les litiges relatifs à l'interprétation des accords de Schengen, de même que pour toute question relative aux instruments prévus dans le cadre du troisième pilier;

50. propose d'installer le secrétariat de Schengen auprès des services de la Commission, en attendant la nécessaire intégration de Schengen au fonctionnement de l'Union européenne;

51. réaffirme que la libre circulation des personnes dans l'Union européenne relève de l'article 7 A du traité CE et demande que la Commission et le Conseil prennent d'urgence les initiatives qui s'imposent pour que l'article 7 A soit pleinement mis en oeuvre sans nouveaux retards;

52. estime qu'une intégration éventuelle de Schengen au moyen d'un protocole doit aller de pair avec des progrès significatifs dans le sens de l'application des procédures communautaires et prévoir le droit d'initiative de la Commission, une association accrue du Parlement à l'établissement du cadre législatif et au contrôle de la mise en oeuvre, ainsi qu'un contrôle juridictionnel par la Cour de justice des Communautés européennes;

53. charge son Président de transmettre la présente résolution à la Commission, au Conseil, au comité exécutif de Schengen, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des Etats membres de l'Union et aux gouvernements et aux parlements de Norvège et d'Islande.