FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 08.06.2004 
COM(2004)409 final 
. 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
fondé sur l’article 11 de la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte 
contre le terrorisme 
{SEC(2004)688} 
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FR 2   FR TABLE DES MATIÈRES 
 
1. Rappel ...................................................................................................................... .... 3 
2. MÉTHODE ET CRITÈRES D’ÉVALUA TION APPLIQUÉS POUR LA 
DÉCISION-CADRE .................................................................................................... 4 
2.1.1. Les décisions-cadres conformément à l’ar ticle 34, paragraphe 2, point b), du traité 
sur l'Union européenne................................................................................................. 4 
2.1.2. Critères d’évaluation ................................................................................................... .4  
2.1.3. Contexte de l’évaluation .............................................................................................. 5 3. ÉVALUATION............................................................................................................ 6 
 
FR 3   FR 1. RAPPEL  
Conformément à l’article 11 de la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte 
contre le terrorisme1 (ci-après «la décision-cadre»), la Commission rédige un rapport sur les 
mesures prises par les États membres pour se conformer à ladite décision.  
À son paragraphe 1, l’article 11 impose aux États membres d’adopter les mesures nécessaires 
pour se conformer à la décision-cadre au plus tard le 31 décembre 2002. En vertu du 
paragraphe 2, les États membre s communiquent à la même date  au secrétariat général du 
Conseil et à la Commission le texte des disposi tions transposant dans leur droit national les 
obligations que leur impose la décision-cadre. Sur la base de ces  informations et du rapport de 
la Commission, le Conseil vérifie, au plus ta rd le 31 décembre 2003, si les États membres ont 
pris les mesures nécessaires pour se  conformer à la décision-cadre. 
La qualité et la transmission en temps util e des informations nationales se répercutent 
inévitablement sur la valeur et  la ponctualité du rapport rédigé par la Commission. Dans sa 
lettre du 9 décembre 2002, la Commission a rappelé  aux États membres les obligations qui 
leur incombent. Le 31 décembre 2002 toutefois,  cinq États membres seulement (l'Autriche, 
l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie et le Portuga l) avaient informé la Commission des mesures 
prises pour mettre en œuvre la décision-cadre et seuls deux d'entre eux avaient effectivement joint les dispositions de transposition pertinentes. Un document établi sur ces bases n’aurait guère eu de sens, ce qui a conduit la Commission à admettre les réponses tardives et à s'informer auprès des personnes de contact éven tuellement désignées par les États membres. 
En février 2003, sept autres État s membres (la Belgique, le Dane mark, la France, la Finlande, 
la Grèce, l'Espagne et le Royaume-Uni) avai ent répondu, même si deux d'entre eux n'avaient 
mentionné que de simples projets législatifs. La Suède a été le treizième État membre à 
répondre, le 5 novembre 2003. Le Luxembour g et les Pays-Bas n’ont pas répondu.  
Par conséquent, alors que l’article 11, paragra phe 2, de la décision-cadre, avait fixé au 
31 décembre 2002 le délai pour la communicati on des dispositions d’application, les 
informations complémentaires r eçues jusqu’à la date limite du 15 février 2004 ont été prises 
en compte. Le présent rapport fait donc le poin t sur la transposition sur la base des actes 
législatifs communiqués à la Commissi on à cette date de référence. Un
 document de travail 
des services de la Commission relatif à ce rapp ort présente une analys e détaillée des mesures 
nationales prises pour se conformer à la décisi on-cadre ainsi qu’un tabl eau précisant, sur la 
base des informations reçues par la Comm ission, les dispositions nationales transposant 
chaque article. Dans un rapport compléme ntaire, la Commission tiendra compte des 
informations communiquées après la date de référence et actualisera le cas échéant les 
informations relatives aux législations nationales.  
                                                 
1 JO L 164, du 22.6.2002, p. 3. 
 
FR 4   FR 2. MÉTHODE  ET CRITÈRES  D’ÉVALUATION  APPLIQUÉS  POUR  LA 
DÉCISION-CADRE 
2.1.1.  Les décisions-cadres confor mément à l’article 34, paragr aphe 2, point b), du traité 
sur l'Union européenne   
La présente décision-cadre est fondée sur le traité sur l'Union européenne, notamment ses 
articles 29, 31, point e), et 34, paragraphe 2, point b). 
L'instrument juridique dont se rapproche le  plus la décision-cadre est la directive2. Ces deux 
instruments lient les États membres quant au résulta t à atteindre, tout en laissant aux instances 
nationales la compétence quant à la forme et a ux moyens. Les décisions-cadres n'ont toutefois 
aucun effet direct.  
2.1.2.  Critères d’évaluation 
Pour déterminer sur la base de critères objectif s si une décision-cadre a été intégralement mise 
en œuvre par un État membre, certains critères  généraux élaborés à des fins analogues pour 
les directives doivent être appliqués mutatis mutandis aux décisions-cadres. Il s'agit plus 
précisément des critères suivants: 
1. la forme et les moyens de la transpositi on sont choisis de façon à assurer l'effet 
utile de la directive, compte tenu de l'objet de celle-ci3; 
2. chaque État membre est tenu de mettre  en œuvre les directives de façon à 
répondre pleinement à l'exigence de clarté  et de sécurité juridique et de 
transposer par conséquent les termes des directives dans des dispositions internes à caractère contraignant
4; 
3. la transposition d'une directive ne requi ert pas obligatoirement la transcription 
exacte de celle-ci dans une disposition ju ridique expresse de droit national; un 
cadre juridique général (tel que des me sures adéquates déjà en vigueur par 
exemple) peut suffire, pour autant qu'il garantisse effectivement la pleine 
application de la directive et crée un e situation juridique suffisamment précise 
et claire5; 
4. les directives sont mises en œuvre da ns le délai qu'elles fixent à cet effet6. 
                                                 
2 Article 249 CE.  
3 Voir la jurisprudence concernant la mise en œuvre des directives: affaire 48/75, Royer, Recueil 1976, 
page 497, point 518. 
4 Voir la jurisprudence concernant la mise en œuvre des directives: affaire 239/85 Commission contre 
Belgique, Recueil 1986, page 3645, point 3659. Voir aussi l'affaire 300/81, Commission contre Italie, 
Recueil 1983, page 449, point 456. 
5 Voir la jurisprudence concernant la mise en œuvre des directives, comme l'affaire 29/84, Commission 
contre Allemagne, Recueil 1985, page 1661, point 1673, par exemple. 
6 Voir la jurisprudence concernant plus spécifiquement la mise en œuvre des directives, comme 
l'affaire 52/75 Commission contre Italie, Recueil 1976, page 277, point 284, par exemple. Voir, en 
général, les rapports annuels de la Commission sur le  contrôle de l'application du droit communautaire, 
par exemple: COM(2001) 309 final.  
 
FR 5   FR Les deux instruments lient les États membres «qua nt au résultat à attei ndre». Il peut s'agir 
d'une situation juridique ou fact uelle qui rend justice aux intérêts poursuivis par lesdits 
instruments conformément au traité7.  
L'évaluation générale, prévue à l’article 11, de  la façon dont les États membres se sont 
conformés à la décision-cadre, se fonde auta nt que possible sur le s critères précités. 
2.1.3.  Contexte de l’évaluation 
À titre d'observation préliminaire, on rappellera le contexte et le  suivi (juridiques) du rapport 
d'évaluation. Alors que dans le cadre du prem ier pilier, la Commission peut engager une 
procédure d'infraction contre un Ét at membre, cette faculté ne lui est pas reconnue par le traité 
sur l’UE. Le présent rapport a donc une autre na ture et vise d'autres objectifs qu'un rapport sur 
la mise en œuvre par les États membres d'une directive relevant du premier pilier. Toutefois, la Commission étant pleinement associée aux travaux dans les domaines relevant du troisième 
pilier
8, elle doit logiquement être chargée de l'év aluation factuelle des mesures d'application, 
pour permettre au Conseil d'apprécier dans que lle mesure les États membres ont pris les 
dispositions nécessaires pour se  conformer à la décision-cadre. 
En deuxième lieu, la décision-cadre doit être  vue non pas comme une série de dispositions 
fragmentaires, mais comme un tout: un système global dont les éléments sont inévitablement 
imbriqués. Fondamentalement, les États membres sont invités à intégrer dans leur système 
juridique des notions telles que  «l’infraction terroriste» et particulièrement «l’intention 
terroriste», qui figure par aille urs implicitement à l’article 2 («infractions relatives à un 
groupe terroriste») et à l’article 3 («infractions liées aux activité s terroristes»). Cette exigence 
découle de l’obligation prévue à l’article 5, paragraphe 2, de sanctionner les infractions 
terroristes par des peines d'emprisonnement plus  sévères que celles prév ues en droit national 
pour des infractions «ordinaires » équivalentes. En outre, les obligations découlant de 
l’article 9 - qui prévoit une comp étence judiciaire extraterritorial e élargie sans possibilité de 
déclaration et qui établit un mécanisme de fa cteurs prioritaires dont il convient de tenir 
compte en cas de conflits pos itifs de compétence - vont également au-delà des obligations 
normalement imposées par les décisions-cadres. Bien que de structure analogue à d’autres 
instruments visant à harmoniser un domaine spécifique du droit pénal, la présente décision-
cadre se distingue donc de ceux qui ne demandent pas d’intégrer les «inf ractions spécifiques» 
pour autant que le comportement à criminalis er soit déjà couvert par une «incrimination 
générique»9. Dans ces cas, les obligations relatives  aux peines peuvent également être 
respectées en appliquant les règles générales en matière. 
                                                 
7 PJG Kapteyn et P. Verloren van Themaat "Introduction to the Law of the European Communities", 
troisième édition, 1998, page 328. 
8 Article 36, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne . 
9 Par exemple, le vol d’une carte de crédit auquel fait référence l’article 2, point a), de la décision-cadre 
du Conseil du 28 mai 2001 concernant la lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces, pourrait être couver t par la disposition générale relative au vol dans le 
Code pénal. 
 
FR 6   FR Par conséquent, même si l’évalua tion peut et doit se référer à chacun des articles, on ne peut 
les envisager séparément. La mise en œuvre incomplète ou inexistant e d’un article ou d’une 
partie d’article se répercutera sur les disposit ions liées qui, envisagées séparément, pourraient 
sembler conformes aux exigences de la décision- cadre et elle affectera l’ensemble du système. 
Toutefois, des divergences subsistant, l’évaluati on tiendra compte, le cas échéant, du contexte 
juridique national en matière pénale. 
3. ÉVALUATION 
Très peu d’États membres ont communiqué en  temps opportun à la Commission tous les 
textes pertinents de leurs dis positions d’application. L’évaluati on factuelle et les conclusions 
tirées reposent donc parfois sur des données inco mplètes. La Commission n’a reçu aucune 
information du Luxembourg ni des Pays-Bas et  la Grèce n’a communiqué aucune information 
spécifique. Ceci étant, la situation concernant  la transposition des dispositions spécifiques 
dans les douze autres États membres se présente comme suit: 
Article 1er: Huit États membres ont spécifiquement classé les infractions terroristes dans une 
catégorie à part, même s’il exis te des divergences quant à l’ampl eur et à la méthode de mise 
en œuvre, et que l’Irlande a entamé le processu s visant à modifier la législation à cette fin. 
L’Italie et le Royaume-Uni ne  prévoient qu’un nombre limité d’infractions spécifiquement 
terroristes et qualifient les in fractions ordinaires intenti onnellement terroristes soit de 
circonstance aggravante (en Italie) soit en app liquant la définition générale du terrorisme (au 
Royaume-Uni). Il semblerait que l’Allemagne n’ait pas transposé cette disposition comme 
requis. 
Article 2: La plupart des  États membres disposent déjà ou disposeront d’une législation 
incriminant séparément les acte s terroristes commis en relati on avec des groupes terroristes. 
En Suède et au Danemark (exception faite de  certains actes de part icipation), les groupes 
terroristes, la direction de le urs activités ou la participatio n à ces dernières n’ont pas été 
spécifiquement incriminés, même si, dans cert ains cas, ceux qui part icipent à ces activités 
sont punissables en tant qu'auteurs ou co-auteu rs de l’infraction te rroriste en question. 
Article 3: Quatre États  membres seulement disposent d’ une législation répondant aux 
obligations qui leur incombent en vertu de cet ar ticle. L’Irlande devrait être en mesure de s’y 
conformer dès l’entrée en vigueur de ses nouvelles  dispositions législat ives. Les autres États  
membres ayant fourni des informations à la  Commission ne pourront s’acquitter que 
partiellement de leurs obligations. 
Article 4: Seuls quelques États  membres ont des dispositions sp écifiques en la matière, mais 
il semble toutefois qu’en appliquant les règles  générales relatives à la complicité et aux 
infractions non consommées, ils seront en mesu re de respecter implicitement les obligations 
découlant de cet article, pour autant que les ar ticles précédents aient été intégralement mis en 
œuvre. 
 
FR 7   FR Article 5: Même si deux États  membres seulement y ont explicitement fait référence dans les 
informations communiquées à la Commission, il semble que tous seront en mesure de 
respecter les obligations découl ant du paragraphe 1. Huit États  membres ont déjà répondu à 
l’obligation prévue au paragraphe 2, ou seront en  mesure de le faire. Il n’est pas possible de 
conclure pour l’Allemagne, l’Espagne, l’Irla nde et le Royaume-Uni que des sanctions 
renforcées seront prévues pour toutes les infrac tions en question. Quant au paragraphe 3, en 
cas de direction d’un gro upe terroriste, sept États  membres prévoient les sanctions requises et 
trois autres, qui ne criminalisent pas spécifiquement ce comportement, pourraient respecter partiellement cette disposition. L’Espagne ne satisfait à cette disposition qu'en ce qui concerne la direction d’un groupe terroriste qui menace simplement de commettre des actes 
terroristes. Lorsqu’il est questi on de la participation aux activ ités d'un groupe terroriste, huit 
États  membres remplissent pleinement les conditi ons requises, alors que  pour quatre autres, ce 
n’est que partiellement le cas. 
Article 6: La législation nationale de six États  membres prend spécifiquement en 
considération les circonstances particulières men tionnées dans cet article, alors que les autres 
États  membres ne font référence à aucune mesure spécifique pour la mise en œuvre de cette 
disposition facultative.  
Article 7: Huit États  membres disposent déjà, ou disposeront après la clôture de la procédure, 
d’une législation permettant de tenir des pers onnes morales pour responsables des infractions 
terroristes. Parmi ces États membres, seuls quatre ont communiqué suffisamment 
d’informations pour apporter la preuve qu’ils se ront en mesure de sa tisfaire aux obligations 
découlant de l’article 7, para graphe 2. L’Espagne, l’Autriche, la Suède et le Royaume-Uni 
n’ont pas fourni d’informations suffisantes pour  que l’on puisse considérer que la mise en 
œuvre de cet article est complètement réalisée. 
Article 8: Sept États  membres prévoient ou prévoiront que des personnes morales sont 
passibles d’amendes pénales ou non pénales. La  plupart appliquent également l’ensemble ou 
une partie des sanctions facultative s prévues dans cette disposition.  
Article 9: Il est probable que tous les États  membres seront en mesure de respecter cet article 
en ce qui concerne l’application du principe de territorialité vi sé à l'article 9, paragraphe 1, 
point a), paragraphe 1, point b) et paragraphe 4. Quant à la compétence extraterritoriale, la 
majorité des États  membres disposent ou disposeront de règles qui, à des degrés divers, 
couvrent les principes de personnalité activ e et passive, comme s tipulé à l’article 9, 
paragraphe 1, points c) et e). Seule l'Autr iche a expressément transposé l’article 9, 
paragraphe 1, point d); l'Irlande suivra; il semble rait toutefois que la di sposition ait été reprise 
en Italie, au Portugal et en Finlande. Huit États  membres ont adopté ou adopteront des 
dispositions législatives conformes à l'ar ticle 9, paragraphe 3;  trois autres États  membres 
seront en mesure de se conformer partiellem ent à cette disposition. Enfin, alors que l’Irlande 
ne transposera que partiellement l’ article 9, paragra phe 2, aucun État  membre ne semble avoir 
intégré dans sa législation nationale les critères permettant de résoudre les conflits positifs de compétence auxquels se réfère cette disposition. 
 
FR 8   FR Article 10: Seule l’Autriche a présenté suffisammen t d’informations pour prouver le respect 
de l’article 10, paragraphe 1; il semble toutefoi s que, aux fins des enquêtes et des poursuites, 
les infractions terroristes sont traitées dans tous les États  membres comme des infractions 
touchant au bien public. Huit États  membres ont communiqué des informations concernant 
des mesures complémentaires pour garantir l’as sistance aux familles de victimes, visées à 
l’article 10, paragraphe 2. 
Article 12: La Commission ne dispose pas d’inform ations spécifiques concernant la 
transposition à Gibraltar. 
Au vu de ce qui précède, la Comm ission invite les États membres qui ne l’auraient pas encore 
fait à procéder à une transposition rapide et co mplète dans leur ordre juridique national des 
dispositions de la décision-cadre et à l'inform er immédiatement des mesures adoptées, et de 
lui transmettre le texte des dispositions légales ou administratives en vigueur.