Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Un plan d'action pour le transit en Europe - une nouvelle politique douanière»

(97/C 355/14)

Le 1er octobre 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, alinéa 3 du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 juillet 1997 (rapporteur: M. Giesecke).

Lors de sa 348e session plénière des 1er et 2 octobre 1997 (séance du 1er octobre 1997), le Comité économique et social a adopté par 81 voix pour et 4 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La présente communication ainsi que la «Communication de la Commission - L'avenir des régimes de transit: rapport intermédiaire» (doc. COM(96) 477 final) reviennent sur diverses propositions et communications qui ont été publiées récemment sur les régimes de transit.

1.2. Le commerce de marchandises entre les pays de l'Union et avec ceux-ci est considérablement facilité par la suspension provisoire des droits à l'importation et autres taxes. Cette matière est régie par les dispositions du transit communautaire pour la Communauté européenne, du régime de transit commun pour le commerce avec les pays de l'AELE et du groupe de Visegrad, et de la convention TIR qui compte 59 parties contractantes.

1.3. L'augmentation rapide des échanges, notamment avec les PECO, de marchandises transportées en grande partie par camion, a laissé apparaître clairement ces dernières années la vulnérabilité à la fraude de ces systèmes. Les produits hautement taxés en particulier, surtout le tabac, les produits de tabac et l'alcool, ont été importés illégalement en quantités croissantes. Tandis que la grande majorité des opérations de transit se déroulent normalement, la Cour des comptes européenne indique qu'un nombre relativement faible de cas de fraude est à l'origine d'environ deux tiers du préjudice total. L'on en conclut donc immédiatement qu'il s'agit ici de criminalité organisée à grande échelle.

1.4. Les pertes générées pour les États membres et la Communauté ont été estimées à 3,5 milliards d'ECU par an par la commission d'enquête du Parlement européen. En revanche, la Commission, se basant sur les cas de fraude notifiés par les États membres, évalue les pertes à environ 1,27 milliard d'ECU au cours des sept dernières années. Ces marchandises écoulées sur le marché communautaire et échappant à tout contrôle, qui représentent surtout un risque pour la santé et la sécurité des citoyens, menacent également la compétitivité de nos entreprises, et donc l'emploi.

1.5. Depuis mars 1995, la Commission, en raison de ses propres constatations et de celles de la Cour des comptes, a développé, en collaboration avec les États membres, plusieurs initiatives dont des mesures à court terme de lutte contre la fraude. Étant donné l'importance des risques, le Parlement européen a constitué pour la première fois une commission d'enquête temporaire, qui, après d'amples investigations, a publié 38 recommandations dans son rapport final détaillé du 20 février 1997.

1.6. Le Comité espère que les compétences qui à Amsterdam ont été attribuées au Conseil, au Parlement européen, à la Commission ainsi qu'à la Cour européenne de justice seront pleinement utilisées dans ces domaines afin d'harmoniser dans la mesure nécessaire les dispositions nationales, très différentes à l'heure actuelle.

2. Le plan d'action de la Commission

2.1. Fin avril 1997, après en avoir débattu au préalable avec tous les acteurs concernés, la Commission a présenté un plan d'action pour le transit en Europe (). Ce plan d'action doit permettre de parer aux faiblesses reconnues de l'actuel système de transit, au moyen de mesures exposées en détail et assorties d'un calendrier précis.

2.2. Le système doit être simple et cohérent, et la transparence des mouvements de marchandises doit avant tout être considérablement améliorée. Il doit pouvoir être facilement compris et appliqué par tous les opérateurs. Grâce à l'informatisation et à l'échange électronique de données, il doit permettre un déroulement de la procédure en temps réel en collaboration avec tous les opérateurs. Ce faisant, il doit pouvoir réagir de manière flexible à de nouvelles données juridiques et économiques ainsi qu'aux besoins de l'économie en rapide mutation. Le nouveau système doit intégrer une prévention coordonnée de la fraude et une protection ciblée des intérêts en jeu.

2.3. Pour ce faire, il importe avant tout de développer un service des douanes travaillant uniformément dans les 15 États membres, comme l'envisage la communication de la Commission intitulée «Douane 2000» (). À cet égard, la réforme du système de transit ne constitue qu'une partie du plan d'ensemble visant à organiser le système douanier européen de manière plus efficace.

2.4. Une politique pénale uniforme dans les États membres est également indispensable, afin de faciliter l'établissement des preuves, d'engager des poursuites de façon concertée et de pouvoir sanctionner les responsables de façon efficace et proportionnée. À cet effet, il convient d'améliorer considérablement la coopération judiciaire au sein de la Communauté, et si possible également avec les pays de l'AELE et du groupe de Visegrad.

2.5. En tant qu'élément clé de la nouvelle politique douanière en Europe, le système de transit devrait être modernisé et en outre considérablement amélioré.

2.5.1. À cette fin, le plan d'action prévoit tout d'abord le nouveau système de transit informatisé NCTS, qui permet un contrôle direct des mouvements de marchandises. Dans le système actuel à support papier, certains contrôles sur les fraudes ne peuvent être effectués qu'a posteriori. Le NCTS travaille en temps réel et permet de réduire considérablement les différents délais.

2.5.2. Ce système devrait d'une part permettre une politique dynamique de l'information au sein des administrations douanières et entre celles-ci ainsi qu'une identification plus précise des marchandises et des opérateurs, et d'autre part assurer une plus grande transparence des montants en jeu, des modes de transport et des problèmes liés au déroulement des opérations.

2.5.3. La coopération administrative douanière que permet ce système doit garantir une application correcte et uniforme de la réglementation dans tous les services douaniers de la Communauté. Cette coopération améliorée doit en outre s'étendre à la coordination des politiques de gestion du risque, à l'analyse des informations et à la mise en place de mesures communes de lutte contre la fraude.

2.5.4. La Commission veut établir un partenariat Douanes-Opérateurs et propose la création d'un numéro vert, la délimitation plus claire des responsabilités définies dans un protocole d'accord (Memorandum of Understanding ou MoU), l'approfondissement des mesures de formation et de recyclage ainsi que des discussions ponctuelles des problèmes. Dans ce contexte, la fiabilité respective des opérateurs permettra de décider de l'application d'éventuelles procédures simplifiées.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement le plan d'action pour le transit en Europe, car il porte sur une modernisation complète du système de transit, par ailleurs nécessaire, et pose des exigences claires en matière d'objectifs et de calendrier. Depuis 1968, les trois formes du système de transit ont rendu de grands services et ont contribué de manière notable à la croissance du commerce européen et du marché intérieur. La modernisation attendue ne peut que rendre ces systèmes encore plus avantageux pour les opérateurs.

3.2. Le Comité espère que les innovations proposées - également réclamées par le Parlement européen - permettront de pallier la principale carence des systèmes actuels, à savoir l'attitude des administrations douanières - tant au niveau des dirigeants que des exécutants - qui ont jusqu'à présent toujours accordé la priorité aux frontières nationales plutôt qu'à un véritable marché unique européen. Les innovations proposées au niveau de l'administration doivent venir renforcer les activités opérationnelles des administrations douanières.

3.2.1. Le Comité espère également que les administrations des douanes, outre leur fonction de contrôle, deviendront de plus en plus des autorités prestataires de services, une administration de promotion du développement économique. De cette manière, les entreprises travaillant correctement pourraient établir un partenariat dans un climat de confiance, qui allégerait la fonction de contrôle des autorités tout en accordant aux entreprises les conditions de transit les plus avantageuses.

Une telle évolution profiterait simultanément à la réputation de l'Europe.

3.2.2. Dans le passé, le personnel des administrations douanières a diminué plus ou moins fortement en fonction des États membres. Le développement rapide du commerce, allant de pair avec le recours accru au régime douanier, l'accroissement du volume des fraudes, l'importante amélioration espérée de la formation ainsi que les conséquences de l'utilisation d'outils de pointe nécessiteront une révision et une adaptation des effectifs.

3.3. Le Comité se félicite de ce qu'un meilleur équipement des services douaniers en outils modernes ait enfin été prévu, ce qui permettra un déroulement plus rapide de l'opération de transit ainsi qu'un allégement financier pour les utilisateurs du transit. Pour une grande partie des opérateurs, une lacune technique est ainsi comblée, ce qui assurera une coopération plus étroite et plus rapide avec les autorités douanières.

3.4. Le partenariat proposé sert également les intérêts de l'utilisateur et pourrait entraîner un nouvel allégement de la procédure, à condition que les petites entreprises et les microentreprises puissent également profiter de ces avantages.

3.5. L'objectif de lutte contre la fraude, dont l'urgence n'a cessé de croître au cours des dernières années, sert également les intérêts de l'utilisateur du transit de bonne foi. Le système actuel de suspension des droits et taxes de douane, avec ses facilités, a cependant été précipité dans la crise à cause d'un nombre relativement peu important de «brebis galeuses». Les mesures de lutte contre la fraude ayant été prises jusqu'à présent, en particulier l'augmentation notable de la garantie, ont déjà limité considérablement les avantages financiers du système de transit.

3.6. Le Comité s'attend également à ce que les mesures particulières prévues pour la lutte contre la fraude tiennent compte du principe de proportionnalité et visent à augmenter l'efficacité plutôt qu'à imposer de nouvelles contraintes et charges aux opérateurs corrects.

3.7. En attendant que ce degré de coopération plus étroite soit atteint, les administrations des douanes devraient également accepter comme preuve de fin de l'opération de transit d'autres documents que l'exemplaire de renvoi, par exemple une télécopie de l'exemplaire de renvoi (transmise par le bureau de douane de destination), une preuve de l'acquittement des droits à l'importation ou des documents similaires. La reconnaissance de ces types de preuves pourrait alléger considérablement la charge financière pesant actuellement sur les entreprises.

3.8. Le Comité salue en particulier l'actuelle détermination politique à conférer une nouvelle importance aux services douaniers européens. Dans ce contexte, il convient également de doter les administrations douanières des compétences actuellement acquises. Outre le meilleur équipement matériel, les agents douaniers pourront à l'avenir se considérer davantage comme les porteurs d'une culture douanière européenne.

4. Observations particulières à propos du plan d'action

4.1. Une politique dynamique de l'information pour la maîtrise du transit

4.1.1. Le Comité partage l'opinion de la Commission selon laquelle une gestion efficace des régimes de transit n'est possible que si d'une part, les gestionnaires de ce système disposent d'une connaissance précise, complète et exploitable des procédures de transit et que si, d'autre part, une bonne circulation des informations est assurée au sein de l'administration.

4.1.2. Dans son avis sur le programme Douane 2000, le Comité a déjà souligné la nécessité que les informations adressées par les institutions communautaires aux États membres soient transmises aux services destinataires par les ministères nationaux compétents selon une procédure uniforme. Seul un système informatisé de communication entre douanes au niveau européen assurera une circulation plus rapide des informations.

4.1.3. Le réseau de coordinateurs nationaux proposé dans le plan d'action est selon le Comité une première étape importante de la suppression des barrières nationales, précisément dans ce domaine de la coopération.

4.2. Assurer le contrôle de l'application correcte et uniforme de la réglementation

4.2.1. L'application correcte de la réglementation douanière par les autorités douanières est indispensable au bon fonctionnement du transit. Les carences et manquements constatés lors des enquêtes menées par la Commission et le Parlement, en particulier en ce qui concerne le renvoi de l'exemplaire 5 du titre de transit, ont entraîné des charges financières considérables pour les opérateurs. Dans ce contexte, la Commission propose la création de commissions de contrôle mixtes, chargées de contrôler par sondage l'application correcte de la réglementation. Le Comité soutient ce projet à condition que cela n'entraîne pas de charges supplémentaires pour les opérateurs.

4.2.2. À cet égard, le Comité est toutefois d'avis que les possibilités de contrôle des ressources propres pourraient suffire si elles étaient pleinement exploitées. Selon le droit en vigueur, l'administration du système de transit incombe aux États membres. Étant donné que les pertes fiscales nationales représentent plus de 61 % du volume de la fraude (), les États membres ont tout intérêt à ce que des mesures appropriées de lutte contre la fraude soient prises.

4.2.3. Comme les intérêts en jeu ne sont pas uniquement financiers, il convient de saluer l'intention de la Commission de soumettre cette année encore au Conseil une proposition de règlement définissant les infractions à la législation douanière ainsi que les sanctions et mesures administratives communautaires correspondantes. En ce qui concerne les sanctions, il importe de réglementer les faits dans le droit communautaire, étant donné qu'à l'heure actuelle, les poursuites et la répression en matière de fraude sont régies exclusivement par des lois nationales.

4.3. Assurer l'intégration douanière en Europe: une nouvelle convention de facilitation douanière européenne

4.3.1. La Commission reprend la demande du Parlement européen relative à la création d'un système douanier paneuropéen pour le transit, tout en maintenant des administrations douanières nationales. Le commerce serait ainsi facilité dans toute l'Europe et soumis à des règles et procédures communes. Le Comité considère que la création d'un tel cadre juridique uniforme contribue fortement à la consolidation du marché intérieur. Il doit dès lors être repris tel quel par les pays tiers ne faisant pas partie de la Communauté et participant au système de transit. À cette condition, les systèmes de transit communautaire et commun peuvent être fusionnés.

4.3.2. Le Comité ne peut approuver l'insertion d'une clause de sauvegarde permettant à chaque partie, dans certaines situations exceptionnelles, de suspendre l'application du cadre juridique uniforme dans son ensemble ou de quelques-unes de ses dispositions que si les situations exceptionnelles sont clairement définies. Si ce n'est pas le cas, cela pourrait à nouveau donner lieu à des particularités nationales.

4.4. Assurer la complémentarité des systèmes de transit internationaux

En substance, le plan d'action de la Commission comprend des mesures portant sur le transit communautaire et commun. La nécessité d'une révision de la convention TIR est incontestable. La création d'un nouveau système TIR de garanties décentralisées ainsi que l'informatisation de la procédure sont des matières connexes complexes, dont les 59 États signataires de la convention TIR doivent convenir entre eux. Le Comité se réserve le droit de rendre un avis séparé en la matière.

4.5. Le nouveau système informatisé de transit «NCTS»

4.5.1. Le Comité souligne avec insistance la nécessité de mettre en place un système informatisé de transit. Il appuie la demande du Parlement concernant la réalisation rapide du NCTS et l'exploitation optimale du potentiel offert par l'informatisation pour l'administration et la sécurité du transit d'une part et la prévention de la fraude d'autre part.

4.5.2. Un système informatisé de transit implique l'aménagement de postes de travail équipés en conséquence ainsi qu'une formation particulière des agents des douanes afin qu'ils puissent utiliser ce nouveau média de manière optimale. Des mesures politiques d'accompagnement sont indispensables, afin que les budgets nécessaires soient disponibles.

Pour le Comité, il est souhaitable que, dans la mesure du possible, les systèmes soient développés simultanément dans tous les pays participant au système de transit. Des évolutions différentes aboutiront inévitablement au maintien de contrôles séparés.

4.5.3. C'est pourquoi l'informatisation devrait être préparée et soutenue financièrement dans les pays qui veulent participer au système de transit dans un proche avenir.

4.5.4. Cependant, l'informatisation du système de transit ne peut en aucun cas exclure du système les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas de l'équipement informatique correspondant. Le système doit rester ouvert à tous. Afin de garantir un déroulement uniforme du transit, les administrations douanières doivent, le cas échéant, transcrire dans le NTCS les déclarations d'expédition sur papier. La participation des opérateurs au système ne peut pas dépendre d'une situation particulière du déclarant.

4.5.5. Le NCTS doit non seulement répondre aux exigences des administrations douanières en ce qui concerne la sécurité des opérations de transit, mais doit aussi tenir compte des intérêts des opérateurs dans une mesure suffisante. Dans ce contexte, le Comité voit plusieurs problèmes d'information, mais pense qu'un échange précoce d'informations entre tous les acteurs concernés peut aboutir au succès espéré. Cela implique cependant de ne pas exiger une pléthore d'informations, comme la valeur ou le numéro de code de la marchandise.

4.5.6. La Commission prévoit la réalisation du NCTS pour l'an 2000. Indépendamment de cela, le Comité estime nécessaire de mettre en place à court terme des solutions intermédiaires. Les États membres doivent libérer les budgets nécessaires et créer les conditions techniques afin que la confirmation de fin de l'opération de transit puisse être expédiée rapidement par courrier électronique, ou par télécopie le cas échéant. Cela facilitera considérablement la tâche des opérateurs.

4.6. Accès au régime différencié selon la fiabilité des opérateurs et les risques

4.6.1. Il convient d'assurer un équilibre entre la mise en place d'un système de transit sûr et les facilités revendiquées par les opérateurs honnêtes. Afin de pouvoir évaluer le risque, l'administration doit disposer d'informations personnelles sur l'opérateur et/ou sur sa société, ainsi que de données matérielles et financières, ce qui sera considérablement facilité par le système NCTS.

4.6.2. Le Comité estime que l'opérateur doit pouvoir participer à la définition de son profil en matière de risque, accessible à tous les services douaniers. À tout moment, il doit également avoir la possibilité d'améliorer son facteur de risque par des mesures internes. Les paramètres d'évaluation du facteur de risque doivent dès lors être définis clairement.

4.6.3. L'accès aux facilités doit être ouvert à tous les opérateurs considérés comme fiables. Il ne peut pas y avoir de critères d'exclusion généraux. À cet égard, il importe de faire la distinction entre les irrégularités intervenues dans l'opération et une fraude.

4.7. Le dialogue entre l'administration et les opérateurs

4.7.1. Le Comité approuve le projet de la Commission d'instaurer un nouveau climat de confiance entre les autorités douanières et les opérateurs. Dans ce contexte, l'administration doit tenir compte des impératifs économiques, et les opérateurs de la nécessité des contrôles. Une délimitation claire des compétences d'une part et des responsabilités en cas d'erreurs d'autre part est indispensable.

4.7.2. Cela suppose un niveau de formation élevé des deux côtés. Dans son avis sur le programme d'action Douane 2000, le Comité a déjà envisagé la possibilité de mesures de formation communes ().

4.7.3. Il faut se réjouir de ce que le partenariat entre l'administration et les opérateurs doive faire l'objet d'un protocole d'accord (Memorandum of Understanding ou MoU) également au niveau local. En raison de la responsabilité du principal obligé du fait de la garantie déposée, il n'apparaît pas nécessaire au Comité que ce MoU contienne des critères d'admission spéciaux, comme par exemple la désignation d'un mandataire pour le transit.

4.8. Réexamen des procédures de transit applicables à certains modes de transport

4.8.1. Le plan d'action proposé par la Commission porte avant tout sur des mesures ayant une incidence sur le transport routier de marchandises. Le Comité estime certainement indispensable de procéder également à une évaluation critique du transport ferroviaire, maritime, aérien et par pipelines eu égard aux possibilités de fraude. L'intérêt que représente pour les opérateurs une suspension des droits et des taxes dans le cadre du système de transit est le même dans tous les modes de transports. Toutefois, en raison des divers degrés de vulnérabilité à la fraude selon le mode de transport, il convient d'appliquer des dispositions différentes en matière de garantie.

4.8.2. L'introduction de la garantie obligatoire pour les transports maritimes, souhaitée par la Commission, entraîne automatiquement une augmentation du prix du transport maritime. Étant donné que, contrairement au transport terrestre, un petit nombre de transporteurs, généralement connus de l'administration, participent à ce type de transit, le Comité est d'avis que le montant de la garantie devrait être réduit en conséquence.

4.8.3. En ce qui concerne le système de transit, le déroulement du transport est fortement schématisé. Selon le Comité, il n'y a dès lors pas lieu d'imposer une garantie forfaitaire de transit aux modes de transport particuliers, qui, en principe, sont actuellement exempts de garantie.

4.9. La responsabilité des opérateurs dans la sécurité des mouvements

4.9.1. Une délimitation claire des compétences de tous les acteurs du transit est nécessaire. Le Comité estime toutefois que le souhait des opérateurs, qui demandent la reconnaissance d'autres types de preuve de la fin de l'opération de transit jusqu'à ce que le NCTS soit opérationnel, ne peut pas être une raison pour que l'opérateur supporte entièrement le risque lié à cette preuve. Un tel déplacement du risque semble inapproprié étant donné que les administrations ont aujourd'hui souvent besoin de beaucoup plus de temps pour expédier l'exemplaire de renvoi.

4.9.2. Le Comité émet des réserves quant à l'identification du moyen de transport par une plaque «T», comme le proposent la Commission et le Parlement européen. Une identification comparable des véhicules agréés dans le cadre du système TIR a montré dans la pratique que lorsque les véhicules sont utilisés en dehors du système de transit TIR, les plaques ne sont ni barrées, ni masquées. Étant donné la grande quantité d'opérations de transit, il ne faut pas exclure le risque qu'après un certain temps, tous les poids lourds soient munis de telles plaques, ce qui irait à l'encontre du but visé.

L'on pourrait envisager l'élargissement éventuel des possibilités de contrôle dont dispose l'administration grâce au GPS (Global Positioning System), dont l'utilisation s'accroît par ailleurs pour des raisons logistiques.

4.9.3. Comme le système de transit communautaire/commun, avec 18 millions d'opérations par an - comparé à environ 1 million d'opérations TIR - est un système de masse, il ne faut pas imposer de nouvelles exigences aux moyens de transports utilisés. La délivrance de certificats d'agrément par les services douaniers, ainsi qu'un contrôle annuel de conformité des véhicules, sont très coûteux et demandent beaucoup de temps. Il incombe au service douanier qui ouvre la procédure de transit, conformément à ses obligations, d'évaluer l'aptitude d'un véhicule au scellement et le cas échéant, de faire part de ses doutes.

4.10. Le contrôle ciblé des opérations

4.10.1. Le Comité est d'avis que des mesures minimum de contrôle physique sont nécessaires. Ces contrôles gênent la circulation des marchandises, même lorsqu'ils sont effectués sous forme de sondages intelligents. Grâce aux améliorations apportées par le système NCTS en matière d'analyse du risque, les sondages pourront être effectués encore plus intelligemment.

4.10.2. L'efficacité des sondages dépend aussi considérablement de l'utilisation d'outils techniques modernes.

4.10.3. D'une manière générale, le Comité propose une diminution des délais relatifs au déroulement de l'opération de transit, compte tenu des moyens de transport proposés individuellement.

4.11. La détection et la répression de la fraude

4.11.1. Le Comité salue en particulier l'intention de la Commission de coordonner au niveau européen les mesures des administrations nationales en matière de contrôle et de répression de la fraude. Dans son avis sur le programme d'action Douane 2000, le Comité a déjà abordé la création d'une institution européenne coordonnée un peu comparable à Europol, à la place de l'UCLAF dotée jusqu'à présent de pouvoirs insuffisants.

4.11.2. La poursuite des irrégularités et des délits relève des lois nationales en matière d'infraction et de répression. Au niveau communautaire, il convient dès lors d'arrêter par écrit l'obligation judiciaire et extrajudiciaire de poursuivre tout cas de fraude et, pour la répression, d'harmoniser la définition des faits. Il est souhaitable que de telles prescriptions cadres ne concernent pas uniquement la Communauté, mais soient également appliquées dans les pays de l'AELE et du groupe de Visegrad.

4.12. L'harmonisation des compétences

4.12.1. Le Comité approuve le projet de la Commission d'harmoniser dans la mesure nécessaire les pouvoirs de contrôle des agents des douanes. C'est la seule manière d'assurer un niveau de sécurité homogène et d'offrir un traitement équivalent à tous les opérateurs sur l'ensemble du territoire douanier de la Communauté. Il convient également de se féliciter de ce que cette mesure ne porte pas uniquement sur le territoire intérieur, mais également sur les services douaniers situés aux frontières extérieures de la Communauté. Comme les pouvoirs de contrôle des administrations douanières sont régis par des lois nationales complétant le droit douanier européen, une prescription cadre de la Commission doit garantir la correspondance des dispositions nationales entre elles.

4.12.2. Dans son avis sur le programme d'action Douane 2000, le Comité a déjà demandé que la formation des fonctionnaires des douanes soit basée sur des critères uniformes, afin que les 15 administrations fonctionnent comme une seule. Cette exigence a également été soulignée par la commission d'enquête du Parlement européen. L'échange de fonctionnaires est souhaitable dès le stade de la formation, pour donner une dimension européenne à la formation et afin que les agents des douanes acquièrent ainsi une vision européenne de leur fonction. À cet égard, le Comité approuve la proposition de création d'une académie européenne des douanes.

À la lumière des récents développements, le Comité estime opportun de revoir les fonds alloués dans le cadre du programme Matthaeus.

4.13. La bonne gestion financière du transit/la garantie

4.13.1. Selon le Comité, la forme de la garantie et son montant doivent dépendre avant tout du risque spécifique lié aux marchandises.

4.13.2. Dans la procédure simplifiée, l'entreprise - sauf lorsqu'il s'agit de marchandises sensibles - doit toujours avoir la possibilité de fournir une garantie globale réduite à 30 %. Étant donné que les facilités ne sont accordées qu'aux entreprises considérées comme irréprochables du point de vue de la législation douanière, cette classification doit également être prise en considération lors de l'estimation du montant de la garantie.

4.13.3. Le Comité approuve en outre l'étude prévue par la Commission pour déterminer dans quelle mesure un système d'assurance des droits et taxes pourrait se substituer, dans certains cas, à la garantie d'un tiers solidaire. Le Comité espère que les futures modalités d'application du code des douanes indiqueront clairement la possibilité de renoncer totalement à une garantie dans certains cas.

4.14. Une identification des débiteurs assurant une protection équitable des intérêts financiers

4.14.1. Tout comme la Commission, le Comité est d'avis qu'il faut pouvoir procéder rapidement et avec efficacité au recouvrement des dettes dues à l'irrégularité d'une opération de transit. Dans ce contexte, il y a lieu de se réjouir de ce que les administrations douanières s'adressent prioritairement aux personnes responsables de la naissance de ces dettes avant de recourir à la garantie versée par le principal obligé.

4.14.2. En revanche, le Comité ne peut pas approuver la Commission lorsqu'elle indique qu'en cas de difficultés de recouvrement auprès des débiteurs éventuels, les montants peuvent être automatiquement réclamés au principal obligé et à sa caution. Les problèmes administratifs, également en ce qui concerne le recouvrement des dettes, ne peuvent pas être réglés au détriment des opérateurs ! Pour des raisons économiques, il y a lieu de procéder au recouvrement des dettes auprès du débiteur dans tous les cas où ce dernier a été formellement identifié. Le recours à la garantie n'apparaît une solution acceptable que dans les cas où aucun débiteur n'a pu être identifié. La hiérarchie des recours doit être définie clairement par la loi et tous les États membres doivent la respecter. Toute application différenciée dans les États membres est donc exclue.

4.14.3. Le Comité estime toutefois justifié que la Commission demande qu'en cas d'introduction irrégulière des marchandises à l'issue d'une opération de transit, lorsque le principal obligé a été libéré de ses engagements, la caution de ce dernier ne couvre par conséquent plus les dettes qui apparaissent alors. La répartition claire des compétences dans le déroulement d'une opération de transit a déjà été abordée précédemment.

4.15. Le manuel pratique du transit

4.15.1. En raison de la diversité des dispositions réglementaires existantes, il est utile de mettre à la disposition des agents des douanes un manuel pratique - de préférence sous forme de publication à feuillets mobiles ou sur Internet, afin d'en garantir l'actualité - décrivant toutes les étapes d'une opération de transit. Outre le partenariat entre l'administration et les opérateurs, ce manuel doit aussi décrire clairement les compétences des deux parties. Le Comité, contrairement à la Commission, estime nécessaire de mettre également ce manuel à la disposition des opérateurs dans son intégralité. Cela ne s'applique bien sûr pas aux indications de service internes de l'administration.

4.15.2. Certains passages de ce manuel devraient être le fruit d'une étroite collaboration entre les services de la Commission, les administrations nationales et les entreprises. De cette manière, il pourrait également comprendre des indications relatives à des problèmes internes d'application des dispositions légales existantes dans les entreprises. Puisque le nouveau système de transit doit être transparent, le Comité ne voit aucune raison d'empêcher que le point de vue clair des administrations douanières ne soit transmis aux opérateurs. Il serait souhaitable que le personnel circulant puisse disposer des informations qui lui sont nécessaires.

4.15.3. Une publication comparable existe déjà depuis plusieurs dizaines d'années dans le domaine du système du carnet ATA. Ce manuel de l'organisation mondiale des douanes (OMD) commente non seulement la convention ATA mais reprend également les décisions du bureau de la chambre de commerce internationale de Paris, qui coordonne la chaîne internationale des cautions ().

4.16. Information de tous les acteurs du transit

4.16.1. Le Comité estime nécessaire que les opérateurs soient informés de manière appropriée des intérêts du système de transit. Il approuve particulièrement l'idée de prévoir dans le cadre des programmes Matthaeus et Douane 2000 la création d'un groupe de contact douanes - opérateurs pour le transit, réunissant les administrations et les opérateurs de 23 pays concernés par les systèmes de transit commun et communautaire. Le succès de la conférence «Eurotransit 1997» est une preuve de l'utilité de ce type d'initiative.

Le Comité approuve également la proposition de mettre en place un cycle de formation continue commun à l'administration et aux opérateurs.

4.16.2. Comme le système de transit est un système dynamique, il doit s'adapter à la situation économique en constante évolution. Une surveillance de la part du Conseil, de la Commission, du Parlement et de la Cour des comptes européenne est dès lors nécessaire. Des mesures politiques d'accompagnement, également dans les États membres, sont indispensables pour garantir une application uniforme dans tous les pays concernés également dans les pays de l'AELE et du groupe de Visegrad.

5. Conclusion

5.1. Selon le Comité, le présent plan d'action semble d'une manière générale être un outil approprié pour faire du système de transit un élément de la législation douanière moderne et tourné vers l'avenir. Le Comité souhaite qu'il soit tenu compte de ses observations lors de la mise en oeuvre du plan d'action et qu'il puisse participer aux développements ultérieurs.

5.2. L'étroite collaboration entre le Conseil, la Commission et le Parlement d'une part et le débat avec les opérateurs d'autre part ont prouvé ces douze derniers mois qu'il est possible de mettre en place un nouveau système de transit qui fasse l'objet d'un large consensus entre tous les acteurs concernés. Ce partenariat doit être poursuivi à l'avenir.

Bruxelles, le 1er octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Un plan d'action pour le transit en Europe. Une nouvelle politique douanière (doc. COM(97) 188 final).

() Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action de la douane communautaire (Douane 2000) (doc. COM(95) 119 final - 95/0087 COD); avis du Comité économique et social: JO C 301 du 13. 11. 1995, p. 5.

() La Commission estime le volume de la fraude pour les années 1990 à 1996 à 1,27 milliard d'ECU au total, dont 485 millions d'ECU (38,2 %) en droits de douane et 784 millions d'ECU (61,8 %) en taxes nationales.

() JO C 301 du 13. 11. 1995, p. 7, par. 3.3, «Orientation des actions de formation en fonction des besoins d'une administration douanière européenne moderne».

() Manuel ATA, Convention douanière sur le carnet ATA pour l'admission temporaire de marchandises, Conseil de coopération douanière, Organisation mondiale des douanes, première édition, 1973.