FR Journal officiel de l'Union européenne C 423/7

Avis du Comité européen des régions — Renforcement de la coopération transfrontalière: un meilleur cadre réglementaire est-il nécessaire?

(2015/C 423/02)

Rapporteur général: M. Nikola DOBROSLAVIĆ (Croatie, PPE), préfet du comitat de Dubrovnik et de la Neretva

I. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

1. se félicite que le gouvernement luxembourgeois ait décidé de placer le renforcement de la coopération transfrontalière parmi les priorités de son exercice de la présidence de l’UE et salue les efforts qu’il déploie, en éliminant les entraves à cette coopération, afin d’accroître la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Europe et de développer tout le potentiel des zones situées de part et d’autre des frontières; cette priorisation de la coopération transfrontalière est d’autant plus importante dans le contexte actuel de remise en cause de la libre circulation transfrontalière alors que celle-ci constitue un des acquis principaux de l’intégration européenne;

2. accueille favorablement, de même, l’appel lancé pour améliorer le cadre réglementaire applicable à la coopération transfrontalière, tant en mettant en œuvre les dispositions juridiques spécifiques qui existent déjà concernant divers aspects de cette collaboration qu’en perfectionnant ou en complétant l’encadrement juridique en place, afin que l’adoption de réglementations sectorielles ou propres à des zones spécifiques s’en trouve facilitée;

3. insiste sur l’importance que peut revêtir la coopération transfrontalière pour le développement régional urbain et rural et fait observer que la collaboration entre les collectivités locales et régionales d’Europe leur permet d’assumer plus efficacement leurs missions et aide en particulier les régions frontalières à progresser et à se développer;

4. souligne que les zones situées aux frontières constituent tout spécialement des laboratoires du processus d’intégration européenne, c’est-à-dire des espaces dans lesquels la mise en œuvre du marché unique et d’autres politiques européennes devrait être plus visible que partout ailleurs. Les zones situées aux frontières représentent, quasi par définition, des carrefours riches de multiples facettes, où la diversité des perspectives et les synergies culturelles et linguistiques atteignent un maximum d’intensité;

5. relève qu’au cours de ces vingt-cinq dernières années, la coopération transfrontalière a accompli de grands progrès au niveau de l’UE, grâce au programme Interreg, à l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) et à l’instrument européen de voisinage (IEV) qui en sont des composantes, ainsi qu’aux autres modules de la coopération territoriale européenne, mais que les résultats engrangés jusqu’à présent restent encore et toujours insatisfaisants s’agissant d’exploiter à plein le potentiel que recèle cette coopération. En conséquence, il conviendrait de veiller plus attentivement à renforcer encore la coopération transfrontalière et à l’articuler avec d’autres instruments déjà disponibles, comme la politique de cohésion, Horizon 2020, les aides d’État, ou d’autres encore, afin que les régions frontalières défavorisées bénéficient d’un traitement particulier;

6. se réjouit, à la lumière des efforts consentis jusqu’à présent pour étoffer la coopération transfrontalière, du rôle que jouent les différentes formes de collaboration régionale, qu’elles se situent au niveau d’espaces fonctionnels, de macrorégions (stratégie de la Baltique, du Danube, de la zone de l’Adriatique et de la mer Ionienne et de la région alpine) ou au niveau des collectivités territoriales;

7. met en exergue la portée des instruments de droit qui ont été adoptés pour renforcer la coopération transfrontalière, parmi lesquels il faut mentionner, en particulier, la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, du Conseil de l’Europe (1), en vertu de laquelle les États se sont engagés à faciliter et encourager la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales de leur ressort et celles placées sous la juridiction des autres parties contractantes, ainsi que le groupement européen de coopération territoriale (GECT) (2) et le groupement européen d’intérêt économique (GEIE), en tant qu’ils constituent des outils de qualité pour établir les dispositifs juridiques indispensables afin que la coopération transfrontalière prenne son essor;

8. rappelle le rôle que joue le GECT pour soutenir et promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale entre les États membres ou les pouvoirs locaux et régionaux;

9. met l’accent sur la souplesse que le GECT a l’avantage de présenter pour ce qui est de sa composition, du fait qu’il constitue une plate-forme de gouvernance à multiniveaux, grâce à laquelle des instances qui se rattachent à des échelons distincts et sont dotées de compétences différentes peuvent agir de concert, en s’adaptant aux besoins de chaque territoire;

II. LES OBSTACLES AU RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE

10. relève que le développement de la coopération transfrontalière est freiné par des obstacles nombreux et qui pèsent sur l’essor économique des régions frontalières, ainsi que sur la réalisation des objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale de l’Europe; observe par ailleurs que cette coopération transfrontalière se heurte à des obstacles imprévisibles, lesquels résultent souvent d’actions entreprises par les États membres et les acteurs régionaux et locaux;

11. note que le séminaire organisé par la présidence luxembourgeoise et l’enquête qu’elle a menée ont mis en évidence d’importantes entraves qui font obstacle à un nouveau renforcement de la coopération transfrontalière, comme l’impossibilité de réaliser des projets transfrontaliers du fait de disparités dans les cadres législatifs, en matière de transport, de santé, d’environnement, de protection civile, etc., ou encore l’asymétrie institutionnelle entre les États membres, due à leurs divergences quant aux niveaux d’organisation territoriale, le manque de sécurité juridique dont souffrent les entités transfrontalières et les services partagés, ou les inégalités dans le degré de développement économique de part et d’autre des frontières, qui sont imputables aux différences des environnements nationaux dans le domaine du droit du travail, de la fiscalité et de la sécurité sociale, pour ne citer que ces quelques exemples;

12. constate en outre que dans les régions frontalières, les systèmes de santé nationaux sont incompatibles, y compris pour ce qui est de la réglementation des soins dispensés par les services d’urgence, que dans le cas des travailleurs du secteur qui sont actifs dans des régions relevant de juridictions différentes, la question se pose de savoir de laquelle ils dépendent, qu’il existe des problèmes d’asymétrie entre prestataires de soins de santé et pouvoirs publics de part et d’autre des frontières, qu’une autorisation préalable est requise pour obtenir un remboursement des frais, par exemple, si bien que la population locale éprouve des difficultés pour accéder à des services de santé rapidement et dans un rayon rapproché;

13. estime par ailleurs que les obstacles à la coopération transfrontalière repérés par la présidence luxembourgeoise grâce à son enquête ne constituent que des exemples de telles barrières, à valeur indicative, et qu’il conviendrait dès lors de procéder à un examen plus systématique et complet de toutes ces entraves;

14. se félicite de l’intention qu’affiche la Commission européenne d’élaborer, d’ici la fin 2016, une analyse des obstacles, des solutions et des exemples de bonnes pratiques en matière de coopération transfrontalière et l’appelle par ailleurs à l’inviter lui-même, le Comité européen des régions, à participer activement à l’élaboration de ladite analyse et à l’évaluation commune de ses résultats;

15. fait valoir que pour élaborer une analyse de qualité concernant les obstacles à la coopération transfrontalière et rechercher des solutions appropriées pour les éliminer, il est nécessaire de donner une définition précise de la notion de région frontalière, ainsi que de disposer de données pertinentes sur cette coopération, et déplore à cet égard qu’il n’existe pas, à propos de celle-ci, des éléments statistiques satisfaisants en provenance de chacune des régions transfrontalières et que l’on relève des divergences parmi les États membres dans la manière d’assurer le suivi en matière de statistiques;

16. invite la Commission à tenir compte des analyses des obstacles transfrontaliers qui ont déjà été réalisées à l’initiative de régions frontalières et de programmes transfrontaliers;

III. RECOMMANDATIONS POLITIQUES

17. souligne qu’il importe de promouvoir et de faciliter la coopération transfrontalière, dans l’objectif de parvenir à développer de manière équilibrée toutes les régions sur l’ensemble du territoire de l’Union et en ayant pour but de diminuer les disparités entre le niveau de développement de chacune d’entre elles, conformément à l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne; fait en outre observer que du point de vue de la stimulation de leur développement économique, certaines régions frontalières se trouvent tout particulièrement dans une situation de handicap, notamment lorsqu’elles accusent de fortes disparités dans le degré de prospérité de leur économie par rapport à d’autres qui bénéficient de leur situation, la même observation s’applique aux régions limitrophes de pays tiers et aux régions ultrapériphériques de l’Union; lance un appel, précisément en vertu de cette situation de désavantage dans laquelle se trouvent certaines régions, pour que les dispositions touchant à la cohésion territoriale qui sont contenues dans l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne soient plus rigoureusement respectées;

18. insiste sur l’extrême importance de déployer des efforts continus pour dénouer les entraves à la coopération transfrontalière, qui représentent un défi permanent, tout en approfondissant en parallèle le processus de l’intégration européenne; salue dès lors les initiatives de nature législative et recommande par ailleurs que l’on dote la coopération transfrontalière des ressources financières voulues pour la développer plus avant, afin de donner une traduction concrète appropriée à l’importance que l’on y attache;

Le cadre juridique existant et la nouvelle proposition de la présidence luxembourgeoise de l’UE

19. souligne que dans la recherche d’une solution pour lever les obstacles à la coopération transfrontalière qui ont été constatés et eu égard aux résultat du programme d’action pour la réduction des charges administratives dans l’Union européenne (REFIT) (3), il y a lieu de prendre pour point de départ les dispositions qui régissent actuellement cette coopération, en visant à assurer leur mise en œuvre intégrale;

20. rappelle qu’en vertu de l’article 4 de la convention-cadre européenne du Conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, les pays signataires ont pris l’engagement de s’efforcer de résoudre les difficultés d’ordre juridique, administratif ou technique qui sont de nature à entraver les développements et le bon fonctionnement de la coopération transfrontalière et de se concerter mutuellement pour résoudre ces difficultés;

21. salue la très récente initiative qu’a prise la présidence luxembourgeoise de soumettre une ébauche de proposition relative à un nouvel instrument juridique, dont l’objectif serait d’autoriser des États membres concernés par un projet transfrontalier spécifique à convenir d’un cadre juridique composé des droits existants de ces États membres, applicable uniquement à ce projet. Cette démarche contribuerait ainsi à la cohésion dans les zones transfrontalières. Bien qu’il se rapporte à des initiatives qui ne font pas nécessairement intervenir un financement par l’UE, cet outil représente un précieux apport pour le débat qui se prépare concernant l’avenir de la coopération transfrontalière et les objectifs de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’UE dans son ensemble;

22. fait observer qu’un instrument destiné à améliorer la coopération transfrontalière au niveau de l’UE existe déjà dans le règlement (CE) no 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT), tel que modifié par le règlement (UE) no 1302/2013, visant à la mise en œuvre des projets de coopération transfrontalière et à leur gestion dans le cadre de règles et procédures juridiques nationales qui diffèrent; relève que ces deux instruments sont de nature différente, juridiquement parlant: alors que le régime juridique d’un GECT ne s’applique qu’à ses membres, celui qu’établirait la proposition luxembourgeoise serait applicable à un projet transfrontalier donné, à la couverture géographique bien déterminée;

23. salue toutes les simplifications incorporées dans le règlement modifié sur le GECT ayant pris effet le 22 juin 2014, dont un certain nombre sur proposition du CdR, mais déplore que certains États membres se soient montrés relativement lents pour adopter ce règlement GECT modifié; en conséquence, invite les États membres à redoubler d’efforts pour le mettre en œuvre et à faciliter la mise en place de GECT sur leur territoire, en prenant en considération le fait qu’il permet d’établir et d’enregistrer des GECT avec plus de souplesse et de mieux en définir les missions; estime cependant qu’on ne dispose pas encore d’un laps de temps suffisant depuis son entrée en vigueur pour pouvoir en mesurer pleinement la portée et apprécier les effets de son application sur le terrain;

24. considère que compte tenu de l’existence du règlement sur le GECT et toutes les potentialités qu’il recèle pour renforcer la coopération transfrontalière une fois transposé dans l’ordre juridique de chaque État membre, il conviendrait de prendre en compte le principe de proportionnalité lorsqu’on envisage d’instituer des instruments juridiques supplémentaires; considère par ailleurs qu’il existe des cas dans lesquels un instrument de droit d’une autre nature que le GECT se serait avéré utile pour surmonter des obstacles concrets qui ont entravé tel ou tel projet de coopération transfrontalière;

25. salue l’approche qu’adopte la proposition, consistant à pousser le développement qualitatif de l’arsenal de la coopération transfrontalière en fournissant un instrument de nature générale qui ne crée pas une nouvelle entité dotée de la personnalité juridique et marque ainsi une progression vers l’objectif de recourir à des règles prédéfinies afin de mettre en œuvre des initiatives communes dans deux États membres ou plus, par une démarche qui peut apparaître comme une reconnaissance du succès remporté par la notion de GECT;

26. note qu’au stade actuel, la proposition relative à un nouvel instrument soulève un certain nombre de questions qu’il conviendra d’examiner dûment lors du débat qui se profile: — l’instauration d’un régime particulier de dérogations au droit en vigueur, destiné à faciliter la coopération transfrontalière, peut affecter le marché unique et s’inscrire en dehors du champ d’application du troisième alinéa de l’article 175 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne; il s’impose dès lors de procéder à une analyse approfondie de la base juridique de cet instrument de droit, — le Comité européen des régions demande que l’on définisse plus clairement les domaines d’intervention dans lesquels le nouveau règlement serait applicable, suivant la distinction entre les compétences de l’Union, celles des États membres et celles qui sont partagées. Sur ce point, il ne semble pas qu’il suffise de se référer aux dispositions relatives à la cohésion économique, sociale et territoriale (articles 174 à 178 du TFUE), — l’instrument juridique qui est préconisé pourrait soulever une question de constitutionnalité, dans la mesure où il inviterait un État membre à appliquer sur son territoire la législation d’un autre. Ce régime d’exceptions et de dérogations serait circonscrit aux régions frontalières et nécessite un examen plus fouillé; une fois que l’analyse de carence menée par la Commission européenne aura abouti à la conclusion qu’un nouveau dispositif juridique de ce type est nécessaire, il conviendrait dès lors de procéder à une analyse juridique exhaustive d’un tel nouveau règlement;

27. fait observer que même si la mission et les tâches fixées par une convention de GECT sont circonscrites à ce groupement lui-même et à ses membres et qu’il ne lui est pas permis d’adopter une législation, de la mettre en œuvre et d’en assurer l’exécution, de sorte qu’il ne peut servir de base pour entreprendre de telles actions au niveau transfrontalier, il est habilité, en revanche, à gérer des infrastructures publiques, assurer un service public, fournir des prestations de services d’intérêt économique général, engager et gérer des ressources publiques en vue de réaliser des objectifs ressortissant à l’intérêt collectif, soit autant d’activités qui s’accordent avec les principes fondamentaux du traité et les intérêts d’ordre général des États membres; estime à cet égard que l’actuel règlement sur le GECT fournit un bon cadre juridique pour mener ce type d’actions, bien que l’on pourrait envisager d’examiner des formules complémentaires, qui faciliteraient la coopération transfrontalière d’ordre général dans un territoire donné;

Nécessité de mener une action de sensibilisation et d’information auprès des parties prenantes sur les possibilités de développer une coopération transfrontalière qui sont offertes par le cadre juridique existant et, en particulier, le règlement sur le GECT

28. souligne que s’agissant de tirer parti des GECT comme mécanisme de coopération transfrontalière, les principaux problèmes résident dans un niveau insuffisant de sensibilisation et d’information, un manque de confiance, ainsi que l’absence de la volonté politique qui serait nécessaire, et qu’il s’impose, pour renforcer la coopération transfrontalière, de sensibiliser et d’informer plus intensément les acteurs concernés à propos des possibilités de développer cette coopération qui sont offertes par le cadre juridique existant et, en particulier, le règlement sur le GECT;

29. appelle la Commission européenne et les États membres à déployer des efforts supplémentaires, en collaboration avec lui-même, le Comité européen des régions, afin de clarifier et d’exposer le rôle que le GECT peut jouer en tant qu’instrument pour mieux répondre aux besoins qui se présentent au niveau local dans les régions transfrontalières;

Promotion de la simplicité dans le cadre juridique et le mode de mise en œuvre

30. lance un appel pour que le cadre législatif bénéficie d’une simplicité maximale, en vertu de laquelle il conviendrait que tout nouveau texte réglementaire ou tout amendement apporté à ceux qui sont en vigueur simplifient les procédures de réalisation de projets transfrontaliers, qu’ils soient ou non financés par le budget de l’UE, et, dans ce contexte, considère que la proposition de la présidence luxembourgeoise constitue une contribution utile au débat qui va prochainement se tenir sur le train de mesures législatives concernant la prochaine période de programmation;

31. se félicite que, dans le droit fil du principe de subsidiarité et de celui de la démocratie locale, la proposition luxembourgeoise accorde aux collectivités locales et régionales un rôle moteur, en vertu duquel c’est aux régions et villes frontalières qu’il reviendra de prendre l’initiative de conclure ces conventions transfrontalières européennes, d’identifier les dispositions légales à adapter, d’établir le projet de convention et de le soumettre pour adoption définitive aux autorités compétentes des États membres concernés;

32. propose qu’une procédure d’approbation simplifiée soit appliquée aux GECT dans les cas où il existe déjà une structure mise en place précédemment, comme une eurorégion ou une communauté de travail, au titre de la convention-cadre européenne adoptée par le Conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et de ses protocoles de 1980 et accords bilatéraux qui ont été établis ultérieurement;

33. tient à signaler, concernant l’idée d’élaborer un nouvel instrument juridique pour encourager la coopération dans les régions frontalières, que le traité sur l’Union européenne prévoit que celle-ci doit respecter les fonctions essentielles des États membres, y compris le maintien de l’intégrité territoriale (article 4);

Adaptation de la manière d’utiliser les ressources en provenance des fonds de l’UE

34. relève les procédures différentes qui sont d’application pour la mise en œuvre et le contrôle d’exécution des projets de coopération transfrontalière auxquels participent plusieurs partenaires issus d’États membres et d’autres qui ne le sont pas, ainsi que la difficulté de réaliser les programmes et initiatives concernés à cause de leurs divers participants et, à ce propos, insiste pour que l’on poursuive la simplification des procédures de programmation et de gestion des programmes et projets transfrontaliers financés par l’UE, en particulier pour ce qui est de la réalisation des projets transfrontaliers de petite envergure et ponctuels qui seront appliqués uniformément à toutes leurs parties prenantes, souhaiterait en outre que l’on trouve une manière de travailler simple et rapide pour résoudre, sur le plan administratif et juridique, la question de leur mise en œuvre;

35. invite les États membres à faciliter la participation d’acteurs privés pour soutenir les actions visant à promouvoir la croissance, des emplois permanents et une pérennisation effective des résultats des projets, qui soit tournée vers l’avenir;

36. invite les pays membres à inclure dans leurs futurs programmes opérationnels les GECT existants et potentiels;

37. constate que les procédures d’élaboration et d’adoption des programmes de coopération territoriale pour la période de programmation financière 2014-2020 sont d’une lenteur qui, pour la suite, aura une incidence sur le succès de l’exécution desdits programmes et appelle la Commission européenne à intensifier son engagement et son assistance en faveur des pays qui en sont parties prenantes, lorsqu’ils les élaborent et les adoptent;

38. incite l’UE à accorder une attention particulière à l’utilisation de ses fonds en faveur de régions transfrontalières limitrophes de pays tiers et de régions européennes ultrapériphériques, le but étant d’améliorer l’exécution des projets transfrontaliers financés sur ses fonds;

39. exhorte la Commission européenne à poursuivre la simplification des procédures, pour faciliter la mise en œuvre des projets transfrontaliers, ainsi qu’à lancer le processus d’adaptation des fonds qui sont mis en œuvre au niveau national et à envisager à cet égard la possibilité d’un couplage automatique des fonds de l’UE avec des projets transfrontaliers;

40. appelle la Commission européenne, en partant des résultats de l’analyse des obstacles, des solutions et des exemples de bonnes pratiques en matière de coopération transfrontalière, à élaborer avec lui-même, le Comité européen des régions, une stratégie de long terme pour faire progresser cette coopération transfrontalière, ainsi qu’un plan d’action afférent, lesquels s’étendraient sur plusieurs futures présidences de l’Union européenne et garantiraient ainsi que même au terme de celle du Luxembourg, le travail qu’elle a entrepris sera pérennisé et poursuivi;

41. préconise que les discussions sur cette nouvelle réglementation s’inscrivent dans le cadre du débat d’ensemble consacré à l’avenir de la politique de cohésion. Est d’avis qu’un objectif à moyen terme pourrait consister à appeler les États membres à appliquer intégralement et de manière opérante le règlement sur le GECT, en plus de mener une action de sensibilisation concernant sa mise en œuvre, ou encore à lui apporter d’éventuels correctifs pour remédier à ses lacunes et presse la Commission d’étudier la proposition du Luxembourg et de l’étoffer encore à la lumière des conclusions qui se dégageront du réexamen de la politique transfrontalière auquel elle procède actuellement;

42. insiste, enfin, sur l’importance que revêt le respect du principe de subsidiarité, ainsi que sur les rapports de confiance, de bonne foi mutuelle et de coopération, qui doivent impérativement exister entre le pouvoir central et les collectivités locales et régionales si l’on veut qu’une coopération transfrontalière véritable et pleinement opérationnelle puisse se développer.

Bruxelles, le 13 octobre 2015. Le Président du Comité européen des régions Markku MARKKULA

(1) Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, Madrid, 1980, Conseil de l’Europe, Série des traités européens no 106. Voir également: M. Perkmann (2003), «Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation», European Urban and Regional Studies, vol. 10, no 2, p. 153-171.

(2) Règlement (CE) no 1082/2006, basé sur l’article 175 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE); règlement (UE) no 1302/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 modifiant le règlement (CE) no 1082/2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) en ce qui concerne la clarification, la simplification et l’amélioration de la constitution et du fonctionnement de groupements de ce type.

(3) Rapport final du programme d’action pour la réduction des charges administratives dans l’Union européenne, http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/com2012_746_swd_ap_fr.pdf. Pour de plus amples informations sur le programme REFIT, voir http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_fr.htm