EXPOSÉ DES MOTIFS

1.Contexte de la proposition

1.1.Contexte général

L'article 67 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose, en son paragraphe 1, que l'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres. Le paragraphe 4 de cet article prévoit que l'Union facilite l'accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires en matière civile. L'article 81 du même traité mentionne expressément des mesures visant à assurer «la reconnaissance mutuelle entre les États membres des décisions judiciaires et extrajudiciaires, et leur exécution» ainsi que «la compatibilité des règles applicables dans les États membres en matière de conflit de lois et de compétence». De nombreux instruments ont déjà été adoptés sur ce fondement, en particulier le règlement (CE) n° 2201/2003 du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000, mais ils n'intègrent pas les effets patrimoniaux des partenariats enregistrés dans leur champ d'application.

Le programme de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale, adopté par le Conseil le 30 novembre 2000, a prévu l’élaboration d’un instrument législatif sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière de «régimes matrimoniaux et de conséquences patrimoniales de la séparation des couples non mariés». Le Programme de la Haye, adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, qui a établi comme première priorité la mise en œuvre du programme de reconnaissance mutuelle de 2000, a invité la Commission à présenter un livre vert sur «le règlement des conflits de lois en matière de régime matrimonial, traitant notamment de la question de la compétence judiciaire et de la reconnaissance mutuelle», et souligné la nécessité d'adopter, au plus tard en 2011, un instrument dans ce domaine.

Le programme de Stockholm, adopté le 11 décembre 2009 par le Conseil européen, mentionne également que la reconnaissance mutuelle devrait être étendue aux régimes matrimoniaux et aux conséquences patrimoniales de la séparation des couples non mariés.

Dans le «Rapport 2010 sur la citoyenneté de l'Union: lever les obstacles à l'exercice des droits des citoyens de l'Union», adopté le 27 octobre 2010, la Commission a identifié l'incertitude quant aux droits de propriété des couples internationaux comme étant un des principaux obstacles que les citoyens de l'UE rencontrent dans leur vie quotidienne lorsqu'ils exercent les droits que leur confère l'UE au-delà de leurs frontières nationales. Elle y a donc annoncé, en tant que moyen d'y remédier, l'adoption en 2011 d'une proposition d'instrument législatif permettant aux couples internationaux (mariés ou partenaires enregistrés) de savoir plus facilement quels tribunaux sont compétents en ce qui concerne leurs droits de propriété et quelle législation s'y applique.

Le 16 mars 2011, la Commission a adopté une proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de régimes matrimoniaux et une proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière d'effets patrimoniaux des partenariats enregistrés.

La base juridique des règlements du Conseil proposés était l’article 81, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les propositions portaient sur la coopération judiciaire dans des matières civiles comportant des «aspects touchant le droit de la famille». En vertu de cette base juridique, les mesures sont adoptées par le Conseil statuant à l'unanimité, après consultation du Parlement européen. Le Parlement européen a rendu son avis le 10 septembre 2013.

Les propositions de la Commission ont été examinées par le groupe de travail du Conseil sur les questions de droit civil (régimes matrimoniaux et effets patrimoniaux des partenariats enregistrés) jusqu'à la fin de l'année 2014. En décembre 2014, le Conseil a décidé d'accorder aux États membres qui continuaient de rencontrer des difficultés une période de réflexion, qui ne pouvait toutefois durer plus d'un an. Lors de sa réunion du 3 décembre 2015, le Conseil a conclu qu'il ne serait pas possible de parvenir à adopter à l'unanimité les propositions de règlements relatifs aux régimes matrimoniaux et aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés et que les objectifs de la coopération dans ce domaine ne pourraient donc être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble. Le Conseil a également relevé que plusieurs États membres s'étaient déclarés prêts à envisager favorablement la mise en place d'une coopération renforcée sur les matières couvertes par les propositions.

De décembre 2015 à février 2016, 17 États membres ont adressé une demande à la Commission, dans laquelle ils indiquaient qu'ils souhaitaient mettre en place entre eux une coopération renforcée dans le domaine des régimes patrimoniaux des couples internationaux, en particulier en ce qui concerne la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de régimes matrimoniaux ainsi que la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière d'effets patrimoniaux des partenariats enregistrés, et invitaient la Commission à présenter au Conseil une proposition à cet effet.

La proposition de décision du Conseil autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la compétence, de la loi applicable, de la reconnaissance et de l'exécution des décisions en matière de régimes patrimoniaux des couples internationaux, concernant les questions relatives tant aux régimes matrimoniaux qu'aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés, ainsi que la présente proposition de règlement du Conseil relatif aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés et la proposition parallèle de règlement du Conseil relatif aux régimes matrimoniaux, qui mettent toutes deux en œuvre la coopération renforcée et ont été adoptées en même temps par la Commission, constituent la réponse de la Commission à la demande des 17 États membres (ci-après les «États membres participants»). La proposition de décision du Conseil évalue de manière approfondie les conditions juridiques ainsi que le bien-fondé de l'introduction d'une coopération renforcée dans le domaine de la compétence, de la loi applicable, de la reconnaissance et de l'exécution des décisions en matière de régimes patrimoniaux des couples internationaux, concernant les questions relatives tant aux régimes matrimoniaux qu'aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés.

1.2.Motivation et objectifs de la proposition

La mobilité accrue des personnes au sein d’un espace sans frontières intérieures entraîne un accroissement important du nombre de couples de ressortissants d’États membres différents, quelle qu'en soit la forme, qui vivent dans un État membre autre que le leur ou qui acquièrent des biens situés sur le territoire de plusieurs États membres. Une étude réalisée par le consortium ASSER-UCL en 2003 a fait apparaître l'importance du phénomène des couples transnationaux au sein de l’Union, et les difficultés pratiques et juridiques auxquelles ils se trouvent confrontés, tant dans la gestion quotidienne de leurs biens qu’au moment de leur partage, en cas de séparation du couple ou de décès de l’un de ses membres. Si la forme la plus courante du couple est le mariage, de nouvelles formes de couples se sont répandues, dont le partenariat enregistré, qui consacre l’union de deux personnes engagées dans une relation stable formellement enregistrée auprès d’une autorité publique. Les difficultés rencontrées par les couples ayant enregistré leur partenariat résultent souvent de la grande disparité entre les règles applicables aux effets patrimoniaux de telles unions, tant en droit matériel qu'en droit international privé.

En raison des particularités propres au partenariat enregistré et au mariage, et des différentes conséquences juridiques qu'entraînent ces formes d'union, la Commission présente deux propositions de règlement distinctes: l'une relative à la compétence, à la loi applicable, à la reconnaissance et à l'exécution des décisions en matière d'effets patrimoniaux des partenariats enregistrés et l'autre relative à la compétence, à la loi applicable, à la reconnaissance et à l'exécution des décisions en matière de régimes matrimoniaux. Ces deux propositions constituent les mesures d'exécution de la coopération renforcée établie dans le domaine de la compétence, de la loi applicable, de la reconnaissance et de l'exécution des décisions en matière de régimes patrimoniaux des couples internationaux, concernant les questions relatives tant aux régimes matrimoniaux qu'aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés.

La présente proposition vise à mettre en place dans l’Union européenne un cadre juridique clair permettant de déterminer la compétence et la loi applicable en matière d'effets patrimoniaux des partenariats enregistrés et de faciliter la circulation des décisions et des actes y relatifs entre les États membres.

2.Résultat des consultations – Analyse d'impact

La préparation de la proposition de la Commission de 2011 a été précédée d'une large consultation des États membres, des autres institutions de l'Union et du public. À la suite de l'étude réalisée en 2003, la Commission a publié, le 17 juillet 2006, un livre vert sur le règlement des conflits de lois en matière de régime matrimonial, traitant notamment de la question de la compétence judiciaire et de la reconnaissance mutuelle, qui a ouvert une large consultation en ce domaine. Un groupe d’experts dit «PRM/III» a été constitué par la Commission pour la préparation de la proposition. Celui-ci était composé de membres issus des différentes professions concernées représentant les diverses cultures juridiques européennes et s’est réuni à cinq reprises entre 2008 et 2010. La Commission a également organisé, le 28 septembre 2009, une audition publique au cours de laquelle les échanges avec une centaine de participants ont confirmé le besoin d’un instrument de l’Union en la matière couvrant notamment la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l’exécution des décisions. Une réunion avec les experts nationaux a également été organisée, le 23 mars 2010, pour discuter des grandes lignes de la proposition qui était en cours de préparation. Enfin, la Commission a réalisé une étude d’impact commune aux deux propositions de règlements relatifs, respectivement, aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés et aux régimes matrimoniaux.

Les deux nouvelles propositions relatives aux régimes matrimoniaux et aux effets patrimoniaux des partenariats enregistrés contiennent des solutions similaires à celles présentées dans les propositions de 2011, en tenant compte des débats qui ont eu lieu au Conseil et au Parlement européen jusqu'à la fin de l'année 2015.