COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 18.5.2016 COM(2016) 305 final RAPPORT DE LA COMMISSION Italie





Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité



RAPPORT DE LA COMMISSION Italie





Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité 1.Introduction L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) n° 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE. En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant). L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si l'Italie respecte ou non le critère de la dette prévu par le traité en tenant dûment compte du contexte économique et d'autres facteurs pertinents. À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d'égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur). L’article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil prévoit que les États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 bénéficient, à partir de l’année suivant la correction du déficit excessif, d’une période de transition de trois ans au cours de laquelle ils sont censés accomplir des progrès suffisants en vue du respect du critère de réduction de la dette. Dans le cas de l’Italie, la période de transition couvre les années 2013 à 2015 (c’est-à-dire 3 années après la correction du déficit excessif). Les «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» du 3 septembre 2012 précisent la manière dont les exigences relatives au solde structurel sont définies et évaluées. Elles définissent en particulier un ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) du solde structurel propre à garantir le respect de la règle en matière de réduction de la dette avant la fin de la période de transition. Le 13 janvier 2015, la Commission a adopté une communication sur la flexibilité, dans laquelle elle a donné de nouvelles orientations sur les modalités d'application des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance, afin de renforcer le lien entre la mise en œuvre des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire à l’appui de la croissance et de l’emploi. La communication ne modifie pas les dispositions du pacte, mais vise à améliorer encore l’efficacité et la compréhension de ses règles et à instaurer une position budgétaire globale plus propice à la croissance dans la zone euro en garantissant la meilleure utilisation possible de la flexibilité offerte par le pacte, tout en préservant sa crédibilité et son efficacité en matière de responsabilité budgétaire. En particulier, la Commission a précisé que, conformément aux dispositions de l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n°1467/97 du Conseil, lorsqu’elle serait amenée à établir un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, TFUE, elle examinerait attentivement toutes les évolutions pertinentes à moyen terme concernant la position économique et budgétaire ainsi que l’évolution de l’endettement. Elle a également précisé que la mise en œuvre de réformes structurelles dans le cadre du Semestre européen faisait partie de ces évolutions pertinentes. Le 27 février 2015, dès lors qu'il était improbable que l'Italie ait accompli des progrès suffisants en vue du respect de la règle de la dette en 2014, la Commission a établi un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, TFUE, comportant une analyse de tous les facteurs pertinents susceptibles de justifier cette non-conformité apparente respect, à savoir: i) les conditions économiques défavorables, en particulier la faiblesse de l'inflation, qui ont rendu le respect de la règle de la dette particulièrement difficile; ii) la probabilité que le respect de l'ajustement requis en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) soit globalement assuré; et iii) la mise en œuvre prévue d'ambitieuses réformes structurelles de nature à renforcer la croissance, conformément aux engagements pris par les autorités, qui devait contribuer à réduire la dette à moyen/long terme. Les données communiquées par les autorités le 1er avril 2016, et validées ultérieurement par Eurostat, montrent que le déficit public de l’Italie est retombé à 2,6 % du PIB en 2015 (contre 3 % en 2014), tandis que la dette a continué d’augmenter, bien que très légèrement, pour atteindre 132,7 % du PIB (contre 132,5 % en 2014), au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB. Pour 2016, le programme de stabilité de l'Italie prévoit que le ratio de la dette au PIB commencera à diminuer pour s'établir à 132,4 %. En 2017, le rapport entre la dette et le PIB devrait continuer à baisser pour atteindre 130,3 %. Sur la base des données communiquées et des prévisions du printemps 2016 de la Commission, l'Italie n'a pas accompli de progrès suffisants en vue du respect du critère de réduction de la dette en 2015 (voir tableau 1), puisque la variation du solde structurel reste, dans une large mesure, en deçà de l’ASLM requis pour 2015 (0,1 point de pourcentage du PIB par rapport à l’ASLM requis de 2,6 points de pourcentage du PIB). Dans le programme de stabilité de 2016, les autorités italiennes ne prévoient pas de se conformer pleinement à la règle de la dette en 2017 dans sa dimension prospective, bien que l’écart soit faible pour cette année-là (0,2 point de pourcentage du PIB), en partie grâce à un ambitieux programme de privatisation. Les projections établies sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission prévoient le respect du critère de la dette en 2020 seulement, dans l’hypothèse de politiques inchangées jusqu’en 2017 et en supposant pour la suite un effort structurel annuel de 0,6 % du PIB jusqu’à ce que l’objectif à moyen terme soit atteint. D’une manière générale, les progrès insuffisants accomplis par l’Italie en vue du respect du critère de réduction de la dette en 2015 semblent établir, à première vue, l'existence d’un déficit excessif au sens du pacte de stabilité et de croissance, avant toutefois que ne soient pris en compte tous les facteurs énoncés ci-après. La Commission a donc élaboré le présent rapport pour pouvoir évaluer globalement l'écart par rapport à la règle relative à la dette, en tenant compte de tous les facteurs pertinents. La partie 2 du rapport examine le critère du déficit La partie 3 examine le critère de la dette. La partie 4 concerne l’investissement public et les autres facteurs pertinents, dont l’évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en direction de l’objectif à moyen terme (OMT). Le rapport tient compte des prévisions du printemps 2016 de la Commission, publiées le 3 mai 2016, et de l’évaluation par celle-ci des développements ultérieurs. 2.Critère du déficit Le déficit public de l’Italie est chiffré à 2,6 % du PIB en 2015. Selon le programme de stabilité de 2016 et les prévisions du printemps 2016 de la Commission, l'Italie devrait également respecter la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité durant la période 2016-2017. Plus précisément, selon les prévisions du printemps 2016 de la Commission, le déficit devrait encore diminuer pour atteindre 2,4 % du PIB en 2016 et 1,9 % en 2017, sur la base de politiques inchangées et en tenant compte de l’engagement du gouvernement d'abroger l’augmentation de la TVA prévue pour 2017 par la loi de stabilité 2016, pour autant toutefois que des mesures de réduction du déficit soient mises en œuvre afin de garantir la réalisation de l’objectif planifié d'un déficit de 1,8 % du PIB (par rapport à une tendance de 1,4 % qui tient compte de l'entièreté de l’augmentation de la TVA). La diminution prévue du déficit en 2016 reflète principalement la croissance positive du PIB et la baisse des dépenses d’intérêt, tandis que la faiblesse de l'inflation pèse encore sur l’excédent primaire; elle tient également compte de l’existence de certaines réserves dans le budget (y compris un «Fondo per le esigenze indifferibili», s'élevant à environ 0,7 milliard d’EUR), que le gouvernement ne devrait toutefois pas utiliser s'il veut atteindre son objectif en matière de déficit. Le programme de stabilité de 2016 prévoit que le déficit des administrations publiques tombera à 2,3 % du PIB en 2016 et à 1,8 % en 2017. La légère différence par rapport aux prévisions du printemps 2016 de la Commission s’explique principalement par des recettes fiscales plus faibles en 2016, liées notamment à une croissance du PIB nominal légèrement plus lente dans les prévisions de la Commission du printemps 2016 (1,9 % contre 2,2 %). 3.Critère de la dette

En 2015, le ratio de la dette publique au PIB a culminé à 132,7 %, soit 0,2 point de pourcentage de plus qu’en 2014. Pour 2016, le programme de stabilité prévoit un ratio de la dette publique au PIB de 132,4 %, ce qui représente une légère diminution de 0,3 point de pourcentage par rapport à 2015. Les éléments qui ont déterminé la légère augmentation du ratio de la dette au PIB en 2015 ont été les suivants. En dépit d’une croissance positive du PIB réel (0,8 %) après trois ans de récession, la faiblesse de l'inflation (croissance du déflateur du PIB de 0,8 %) a fait que le taux d’intérêt implicite réel sur la dette, bien qu'ayant reflué progressivement (pour atteindre environ 2,5 %, contre 2,8 % en 2014), est resté nettement supérieur à la croissance du PIB réel. En fait, les taux d’intérêt réels au comptant pour l’émission de nouveaux titres d’État, proches de zéro en 2015, ne sont que progressivement répercutés sur les coûts réels du service de l'encours de la dette, compte tenu de la durée de la dette italienne et de la période de refinancement (voir également le graphique 1). Dans ce contexte, l’effet «boule de neige» (voir Table 2) a continué de gonfler considérablement la dette (encore 2,2 % du PIB, contre 4 % en 2014). Par ailleurs, la stabilité de l’excédent primaire (1,6 % du PIB, comme en 2014), et un ajustement stock-flux ayant un effet réducteur sur la dette (-0,4 % du PIB) ont contribué à freiner la dynamique de la dette en 2015. En particulier, l’ajustement stock-flux a bénéficié de l'effet de réduction de la dette des recettes de privatisation (0,4 % du PIB) et de la réduction du coussin de liquidité accumulé au cours des années précédentes (0,7 % du PIB), mais il a pâti de l'effet d'accroissement de la dette des contrats dérivés (0,4 % du PIB) réglés avant la crise, principalement pour fixer les taux d’intérêts sur une partie de la dette (à environ 4,4 % en moyenne) et limiter ainsi les risques éventuels liés à une augmentation des coûts de refinancement. Pour 2016, le programme de stabilité prévoit une légère diminution du ratio de la dette au PIB, qui passerait à 132,4 %. Cette baisse serait principalement le fruit d'un excédent primaire légèrement plus élevé (1,7 %) et d'un moindre gonflement de la dette sous l’effet «boule de neige» (1,2 point de pourcentage). Cela proviendrait notamment d’une croissance du PIB réel plus élevée et d'un effet moins important d'accroissement de la dette lié aux taux d'intérêt réels implicites (de 2,7 points de pourcentage, comme l'indique la différence entre l'effet des dépenses d’intérêt et l'effet de l’inflation dans le Table 2 ). Selon le programme de stabilité, l’ajustement stock-flux devrait entraîner un accroissement minime de la dette en 2016, car les recettes escomptées des privatisations (0,5 % du PIB) sont plus que contrebalancées par les opérations «au-dessous de la ligne» de nature à accroître la dette, y compris sur des instruments dérivés, de quelque 0,4 % du PIB. Le ratio d'endettement devrait encore diminuer durant les dernières années de la période de programmation et s’établir à 123,8 % du PIB en 2019 grâce à un excédent primaire en croissance constante, à un effet «boule de neige» qui commencerait à réduire la dette dans la mesure où le déflateur du PIB augmente plus rapidement en direction de l’objectif d’inflation de la BCE, et grâce à d’autres recettes tirées des privatisations (0,5 % du PIB par an de 2016 à 2018 et 0,3 % en 2019). Selon le programme de stabilité de 2016, la règle de la dette ne devrait pas être pleinement respectée en 2017 (dans sa dimension prospective), mais l'écart devrait être léger cette année-là. Les prévisions du printemps 2016 de la Commission misent, pour 2016 et 2017, sur une évolution de la dette légèrement moins favorable qu'annoncé dans le programme de stabilité. Le ratio d'endettement devrait se stabiliser en 2016, principalement en raison d’une inflation plus faible (croissance du déflateur du PIB de 0,8 %) que dans les projections du gouvernement. Pour 2017, les prévisions du printemps 2016 de la Commission tablent sur une réduction du ratio de la dette au PIB moindre que ce qui est annoncé dans le programme de stabilité (-1,0 %, contre -1,5 %), en raison d'une évaluation moins favorable de l’ajustement stock-flux (0,4 %, contre -0,1 %), également liée à des recettes de privatisation moins élevées (0,3 %, contre 0,5 %), dont les détails ne sont pas encore connus. Globalement, sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, la règle de réduction de la dette ne devrait pas être respectée en 2017. Les projections de la Commission ne prévoient le respect du critère de la dette qu'en 2020 dans sa dimension prospective (soit à partir de 2022), dans l’hypothèse de politiques inchangées jusqu’en 2017 et en supposant une pleine conformité avec l’effort budgétaire requis au titre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance à partir de 2018 (à savoir un effort budgétaire annuel de 0,6 % du PIB jusqu’à ce que l’OMT soit atteint). Comme le montre le graphique 1, la reprise attendue de la croissance du PIB réel (ligne bleue continue) et la baisse du coût réel implicite du service de la dette (ligne bleue en pointillé), qui ne reflète que progressivement les rendements réels au comptant plus faibles sur les nouvelles émissions (ligne rouge), impliquent une diminution de l’effet «boule de neige» (zone jaune) en 2016 et 2017 par rapport aux années précédentes. Toutefois, comme le coût de financement réel est toujours supérieur à la croissance du PIB réel, l'effet global va toujours dans le sens d'un accroissement de la dette. Graphique 1: Facteurs de l'«effet boule de neige» sur la dette publique Depuis l'abrogation de la PDE en juin 2013, l'Italie bénéficie d'une période de transition de trois ans, à compter de 2013, pour se conformer au critère de réduction de la dette. Afin d'accomplir, pendant la période de transition, des progrès continus et effectifs vers la conformité à ce critère, les États membres doivent respecter simultanément les deux conditions ci-dessous: a.Premièrement, l’ajustement structurel annuel ne doit pas s’écarter de plus de ¼ % du PIB de l'ASLM requis pour que la règle en matière de dette soit respectée avant la fin de la période de transition. b.Deuxièmement, l’ajustement structurel annuel restant ne doit, à aucun moment de la période de transition, dépasser ¾ % du PIB (sauf si la première condition implique un effort annuel de plus de ¾ % du PIB, ce qui est le cas pour l'Italie). Selon les prévisions du printemps 2016 de la Commission, un excédent structurel d’environ 1,5 % du PIB, soit bien plus que l’OMT de l’Italie consistant en un budget équilibré en termes structurels, aurait été nécessaire pour respecter le critère de réduction de la dette en 2015, compte tenu d'un ASLM annuel de 2,6 points de pourcentage en 2015. Or, selon les estimations, le solde structurel de l’Italie se serait amélioré de 0,1 point de pourcentage du PIB en 2015, pour atteindre -1 % du PIB, soit nettement en deçà des exigences de la période de transition en ce qui concerne le critère de réduction de la dette (voir Table 1 ). Pour 2016, ni le programme de stabilité de 2016 ni les prévisions du printemps 2016 de la Commission ne prévoient le respect de la règle de la dette, étant donné l'importance de l'écart par rapport au critère de la dette (dans sa dimension prospective) de, respectivement, 3 % et 5,6 % du PIB. L’analyse qui précède semble donc indiquer que, sur la base tant du programme de stabilité de 2016 que des prévisions du printemps 2016 de la Commission, le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil n'est à première vue pas rempli, du moins avant que tous les facteurs pertinents exposés ci-dessous n'aient été pris en considération. 4.Facteurs pertinents L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Ces facteurs sont clarifiés à l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui précise également que «tout autre facteur, qui de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en compte. En cas de non-respect supposé du critère de la dette, l’analyse des facteurs pertinents se justifie d'autant plus que la dynamique de la dette est davantage influencée que le déficit par des facteurs échappant au contrôle du gouvernement. C’est ce que reconnaît l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, qui dispose que les facteurs pertinents sont pris en compte lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, quelle que soit l’importance du dépassement. À cet égard, il convient, lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, de prendre en compte au moins les trois grands aspects suivants, compte tenu de leur incidence sur la dynamique de la dette et sa viabilité. 1.Le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation: la réalisation de l'OMT, ou les progrès accomplis dans ce sens, sont censés, dans des circonstances macroéconomiques normales, assurer la viabilité ou des progrès rapides dans cette direction, au moins à moyen terme. Par essence, les OMT des différents pays tiennent compte du niveau de la dette et des passifs implicites. Le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation devrait assurer – à moyen terme – la convergence des ratios d’endettement vers des niveaux prudents. 2.Les réformes structurelles, déjà mises en œuvre ou détaillées dans un plan de réformes structurelles: la prise en compte de ces réformes est justifiée par le fait que, de par leur incidence sur la croissance, elles devraient améliorer la viabilité à moyen terme, ce qui contribuerait à placer le ratio de la dette au PIB sur une trajectoire descendante satisfaisante.

Le respect de l'OMT (ou de la trajectoire d’ajustement requise en vue de sa réalisation) et la mise en œuvre de réformes structurelles (dans le contexte du semestre européen) devraient ramener la dette publique sur une trajectoire durable, grâce à leurs effets combinés sur le niveau de la dette lui-même (par la réalisation d’une position budgétaire saine à l’OMT) et sur la croissance économique (via les réformes engagées). 3.Outre ces deux facteurs principaux, il est important de tenir compte de la persistance de conditions macroéconomiques défavorables, en particulier d'un très faible niveau d'inflation, qui peuvent gêner la réduction des ratios de la dette au PIB et rendre le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance particulièrement ardu. De fait, le contexte actuel de faible inflation oblige les États membres concernés à opérer des ajustements structurels plus importants pour se conformer à l’ASLM au titre des dispositions transitoires en matière de dette, et les taux d’inflation négatifs inattendus ont amené à revoir à la hausse l’ASLM requis au fil du temps. Qui plus est, les dispositions transitoires en matière de dette prévoient un retour de la croissance du déflateur du PIB à la valeur moyenne à long terme de 2 % d’ici 2020 seulement, ce qui rend particulièrement difficile le respect de la règle de la dette dans sa dimension prospective. Dans de telles conditions, le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement en vue de sa réalisation (tel que décrit au point 1) constitue l’un des principaux facteurs pertinents dans l’appréciation du respect du critère de la dette. Il convient de noter que, si une position budgétaire équilibrée structurelle garantit, en principe, la viabilité de la dette, dans le cas de l’Italie, la réalisation de l'OMT n'assurerait le respect du critère de réduction de la dette qu'en présence d'une croissance nominale avoisinant les 3 %. Compte tenu des considérations qui précèdent, les sous-parties suivantes examinent respectivement: (1) la position budgétaire à moyen terme, ce qui inclut une évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en direction de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT); (2) la situation économique à moyen terme, y compris l'investissement public et l'état d'avancement de la mise en œuvre des réformes structurelles; (3) d’autres facteurs mis en avant par l’État membre; (4) l’évolution de la dette publique à moyen terme, notamment les perspectives concernant sa viabilité, et les autres facteurs jugés pertinents par la Commission. 4.1.Position budgétaire à moyen terme L’évaluation du respect par l'Italie de ses obligations au titre du volet préventif en 2016 dépend de manière cruciale de l’appréciation que porte la Commission sur l’opportunité d’autoriser un écart temporaire par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT. Ces considérations sont exposées dans la première sous-section. Sur cette base, la deuxième sous-section présente l’évaluation globale du respect par l’Italie de la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’OMT. En l'occurrence, l’Italie semble se conformer globalement à l’ajustement requis en 2015 et 2016 au titre du volet préventif, dès lors que toute la flexibilité requise est accordée. Évaluation des demandes d'autorisation de s’écarter des exigences du pacte de stabilité et de croissance En 2015, l’Italie a bénéficié d’une autorisation temporaire liée à une meilleure prise en compte des conditions conjoncturelles pertinentes créées par la communication de 2015 sur la flexibilité. En fait, les États membres considérés par la Commission comme traversant une «période de conjoncture très défavorable» (c’est-à-dire présentant un écart de production estimé entre -4 % et -3 % du PIB potentiel), comme c’était le cas de l’Italie selon les prévisions du printemps 2015 de la Commission, et affichant un ratio de la dette publique au PIB supérieur à 60 % sont invités à réaliser un ajustement structurel de 0,25 % du PIB afin d’accomplir des progrès suffisants en direction de leur OMT. Pour 2016, l’Italie a demandé qu'on lui accorde un écart temporaire supplémentaire conformément à la communication de 2015 sur la flexibilité, en plus de l'écart de 0,4 % du PIB déjà autorisé par rapport aux exigences du volet préventif en application de la clause des réformes structurelles, qui a conduit à recommander à ce pays en juillet 2015 de fournir un effort structurel de 0,1 point de pourcentage du PIB en 2016 au lieu de l’ajustement prescrit de 0,5 point de pourcentage du PIB. Plus précisément, l’Italie a demandé, dans son projet de plan budgétaire pour 2016, à pouvoir s'écarter de 0,4 % du PIB supplémentaires en 2016, soit 0,3 % au titre de la clause d’investissement et 0,1 % supplémentaire au titre de la clause des réformes structurelles. L’Italie a en outre demandé l'autorisation de s'écarter des exigences du PSC en rapport avec les dépenses publiques encourues pour faire face à l’afflux de réfugiés sur la période 2015-2016, et elle a inclus par ailleurs dans la loi de stabilité de 2016 une série de dépenses de sécurité exceptionnelles s'élevant à quelque 3 milliards d’euros, soit 0,2 % du PIB. Dans son avis sur le projet de plan budgétaire de l'Italie pour 2016, la Commission a annoncé qu'elle évaluerait la possibilité pour ce pays de s'écarter temporairement de ses obligations dans le cadre du PSC sur la base des éléments suivants: (i) l'existence de plans crédibles permettant de renouer avec la trajectoire d’ajustement vers l’OMT; (ii) le fait que l'écart par rapport à la trajectoire d'ajustement serve ou non effectivement à augmenter les investissements; et (iii) l'avancement du programme de réformes structurelles, compte tenu des recommandations du Conseil. Ces trois conditions sont examinées ci-dessous tour à tour. En ce qui concerne la condition (i), le gouvernement italien a, dans une lettre adressée à la Commission, déclaré publiquement son intention de reprendre sa trajectoire d’ajustement vers l’OMT au-delà de 2016, en s’engageant à n'abroger la hausse de la TVA adoptée par voie législative pour 2017 «que moyennant la mise en œuvre de mesures de réduction du déficit afin de respecter le volet préventif du PSC en 2017» (voir également la section 4.3). Cet engagement public a été réaffirmé par de nouvelles assurances que les autorités italiennes ont données à la Commission dans une lettre ultérieure. Nonobstant ce qui précède, il apparaît difficile à ce stade d’apprécier pleinement les plans de l’Italie pour reprendre en 2017 la trajectoire d’ajustement vers l’OMT, pour deux raisons. Premièrement, la loi de stabilité de 2017 ne sera adoptée qu’à l’automne 2016 et, en son absence, les prévisions du printemps 2016 de la Commission pour l’année prochaine reposent sur l’hypothèse de politiques inchangées. Deuxièmement, le programme de stabilité de 2016 souligne «les faiblesses de la méthode actuelle de calcul de l’écart de production, qui conduisent souvent à des sous-estimations ou à des résultats allant à l’encontre de l'intuition macro-économique et donnant une image faussée du respect par l’Italie du volet préventif du PSC» et y voit l'un des facteurs pertinents qui expliquent pourquoi «le gouvernement juge inopportun et contre-productif de réaliser l’assainissement budgétaire» exigé par les règles du volet préventif du pacte, selon lesquelles le solde structurel devrait s’améliorer de plus de 0,5 point de pourcentage en 2017. Des travaux supplémentaires seront menés dans le cadre du groupe de travail sur l'écart de production du Comité de politique économique (EPC-OGWG) afin d’analyser les questions soulevées par l’Italie et d'autres États membres concernant la méthodologie arrêtée. Se fondant sur ses prévisions du printemps 2016, la Commission estime que l'effort budgétaire que prévoit de réaliser l'Italie en 2017 est inférieur de 0,15 % à 0,2 % du PIB — en fonction des paramètres précis utilisés pour calculer l’écart de production — à ce qui permettrait de respecter globalement le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance en 2017, sur la base du critère des dépenses. Toutefois, étant donné l’engagement qu'a pris publiquement l’Italie de se conformer au volet préventif du PSC en 2017, la condition (i) peut être considérée comme étant respectée, même si une analyse complète des plans de l’Italie pour 2017 ne sera possible qu’à l’automne, une fois le projet de budget disponible. La Commission réévaluera les facteurs pertinents dans un nouveau rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, à mesure que de nouvelles informations deviendront disponibles concernant la crédibilité et le caractère approprié de la reprise par l'Italie de sa trajectoire d'ajustement vers l'OMT pour 2017. En ce qui concerne la condition ii), la formation brute de capital fixe publique devrait, selon les prévisions de la Commission, encore augmenter en termes nominaux en 2016 et 2017 (de 0,9 % et 0,6 %, respectivement). En conséquence, l’investissement public devrait rester globalement stable en pourcentage du PIB (autour de 2,3 %). Le programme de stabilité de 2016 prévoit une évolution similaire pour l'investissement public sur ces deux mêmes années. Selon ce programme, les dépenses nationales dans des projets d’investissement cofinancés par l’UE devraient atteindre environ 5 milliards d’EUR (0,3 % du PIB) en 2016, ce qui correspond à la latitude demandée au titre de la clause d’investissement. Bien que les informations fournies semblent confirmer que l’écart par rapport à la trajectoire d’ajustement vers l’OMT est effectivement utilisé pour augmenter les investissements, elles ne permettent pas de dissiper tout doute raisonnable sur la faisabilité du montant d’investissement cofinancé déclaré pour 2016, ce qui a de l'importance pour l’amplitude de l’écart demandé. Par exemple, en ce qui concerne les projets d'un montant total de 1 milliard d’EUR prévus dans le cadre du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), seuls une partie d'entre eux — soit 0,35 milliard d’EUR environ — apparaissent réalisables au cours de l’année 2016, les autres — correspondant à un montant de 0,65 milliard d’EUR environ — n’ayant pas encore été présentés avec succès à un appel au titre du MIE en vue d'obtenir un financement de l'UE et ayant donc peu de chances de voir le jour en 2016. Sur cette base, il semble qu’un écart de 0,25 % du PIB au maximum puisse être accordé pour 2016 en vertu de la clause d’investissement, mais avec cette réserve que les risques à la baisse sont importants et que la Commission procédera à une évaluation ex post pour vérifier le montant effectif des dépenses nationales dans des projets d’investissement cofinancés et l’amplitude de l'écart auquel l’Italie a droit au titre de la «clause d’investissement». En ce qui concerne la condition (iii), le programme national de réforme de 2016 reprend largement le calendrier de réformes figurant dans le projet de plan budgétaire pour 2016, dans lequel l'Italie demande que lui soit consenti un écart supplémentaire au titre de la clause correspondante. L’ambitieux programme de réforme comprend une nouvelle loi sur la concurrence pour 2016, l’achèvement de la mise en œuvre de la réforme du marché du travail, ainsi que la révision, prévue de longue date, des règles en matière de prescription et des mesures concernant la négociation collective. Il inclut également des mesures de soutien à l’accès au financement, la mise en œuvre des réformes de l’éducation et de l’administration publique conformément à leur calendrier respectif et une révision systématique des dépenses fiscales. En ce qui concerne les réformes spécifiques au titre desquelles l'écart supplémentaire a été sollicité, c’est-à-dire les mesures visant à réduire l’encours des prêts non productifs et à modifier les procédures en matière d’insolvabilité, des progrès raisonnables semblent se confirmer. Dans l’ensemble, compte tenu de l’ampleur des réformes structurelles présentées par le gouvernement dans son programme national de réformes pour 2016, de leur état d'avancement législatif ou des progrès de leur mise en œuvre, ainsi que des méthodes utilisées pour simuler leurs effets, il semble que l’Italie puisse bénéficier en 2016 de l'écart temporaire maximal autorisé en vertu de la clause des réformes structurelles, à savoir 0,5 % du PIB. Globalement, les conditions précitées auxquelles doit répondre l’Italie pour se voir accorder un écart temporaire supplémentaire par rapport à la trajectoire d’ajustement vers l’OMT au titre de la clause d'investissement et de la clause des réformes structurelles semblent être satisfaites. La Commission réexaminera son évaluation des facteurs pertinents dans un nouveau rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE sur la base de ses prévisions de l'automne 2016, à mesure que de nouvelles informations deviendront disponibles concernant la crédibilité et le caractère approprié de la reprise par l'Italie de sa trajectoire d'ajustement en direction de l'OMT pour 2017. Le programme de stabilité de 2016 demande également que soit consenti à l'Italie un écart additionnel en rapport avec deux événements «inhabituels». D’une part, le gouvernement italien estime que les dépenses nettes encourues pour faire face à l’afflux exceptionnel de réfugiés, notamment en termes d’opérations de sauvetage en mer, d’accueil, de soins de santé et d’éducation, se sont accrues progressivement depuis 2012 pour atteindre 2 milliards d’EUR (0,13 % du PIB) en 2014 et 2,6 milliards d’EUR (0,16 % du PIB) en 2015. En 2016, les dépenses liées aux réfugiés devraient s’établir à 3,3 milliards d’EUR (0,2 % du PIB). La Commission a expliqué qu'aux fins de la surveillance budgétaire et de manière temporaire (c’est-à-dire uniquement pour 2015 et 2016), les dépenses supplémentaires liées aux réfugiés effectivement encourues par les pays sur la base des données observées seraient prises en compte dans l’évaluation des efforts budgétaires des États membres. Comme les efforts budgétaires requis par le pacte de stabilité et de croissance sont fixés en termes de variation du solde structurel, la prise en compte d'«événements inhabituels», y compris la crise des réfugiés, ne devrait concerner que les éléments ayant une incidence directe sur l’évolution de ce solde au cours d’une année donnée. Dans le cas de l’Italie, les dépenses liées aux réfugiés qui peuvent être prises en compte a posteriori pour 2015 représentent 0,03 % du PIB. Quant à 2016, le montant de ces dépenses susceptible d'affecter l’effort structurel de l’Italie cette année est estimé par la Commission à 0,04 % du PIB. Une évaluation finale pour 2016 sera réalisée sur la base des données observées fournies par l’Italie dans son programme de stabilité de l’an prochain. Par ailleurs, la loi de stabilité de 2016 de l’Italie mentionne expressément un paquet de mesures de sécurité exceptionnelles, représentant au total 0,2 % du PIB, qui seront prises en compte par la Commission dans son appréciation du respect du volet préventif par ce pays. D'une manière générale, il semble que le lien de certaines des dispositions en question avec la sécurité puisse n'être qu'indirect, comme c'est le cas du montant de 1 milliard d’EUR affecté à la réhabilitation de zones urbaines et à des mesures incitant les jeunes à participer à des événements culturels. Une évaluation préliminaire donne à penser par conséquent que les dépenses additionnelles directement liées à la sécurité affectant l’effort structurel en 2016 représenteraient 0,06 % du PIB seulement; ce montant pourrait être pris en compte dans l’évaluation globale du respect du volet préventif en 2016, qui doit avoir lieu a posteriori en 2017. En conclusion, la Commission estime que l'Italie peut se voir autoriser, à ce stade, les écarts suivants: (i) 0,03 % du PIB en 2015, en raison des dépenses additionnelles encourues cette année-là en rapport avec la crise des réfugiés, ce qui conduit à ramener l'exigence pour 2015 à 0,22 % du PIB (au lieu des 0,25 % recommandés en juillet 2015); (ii) 0,35 % du PIB en 2016 au titre de la clause d'investissement et de la clause des réformes structurelles prises ensemble, ce qui conduit à ramener l'exigence pour 2016 à -0,25 % du PIB; Les dépenses supplémentaires effectives résultant de la crise des réfugiés et des mesures directement liées à la sécurité (actuellement estimées à 0,04 % et 0,06 % du PIB, respectivement) seront prises en compte a posteriori. Ajustement en vue d'atteindre l'OMT Il ressort du programme de stabilité pour 2016 que le gouvernement prévoit une amélioration du solde structurel recalculé de 0,2 point de pourcentage du PIB en 2015 suivie d'une détérioration de 0,6 point de pourcentage du PIB en 2016, avec une position budgétaire structurelle toujours déficitaire en 2016 (à 1,6 % du PIB). Ce résultat n’est que légèrement supérieur aux efforts structurels estimés pour 2015 (0,1 point de pourcentage du PIB) et attendus pour 2016 (-0,7 point de pourcentage du PIB) sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission. Pour 2017, tant les plans (recalculés) du gouvernement que les prévisions du printemps 2016 de la Commission tablent sur un solde structurel stable. Toutefois, le gouvernement italien a rendu publique son intention de respecter le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance après 2016, en s’engageant (voir plus haut) à n'abroger une hausse de la TVA précédemment adoptée par voie législative pour 2017 «que moyennant la mise en œuvre de mesures de réduction du déficit afin de respecter le volet préventif du PSC en 2017». Au-delà de 2017, les plans du gouvernement confirment l’objectif à moyen terme d’une position budgétaire équilibrée en termes structurels, ce qui correspond aux objectifs du pacte de stabilité et de croissance, ainsi que la réalisation de l’OMT en 2019, soit un an plus tard que prévu dans le programme de stabilité de 2015. Cependant, d'après les calculs de la Commission, la situation budgétaire de l’Italie devrait encore afficher un déficit structurel de ½% du PIB en 2019. Pour 2015, l’Italie avait été invitée à opérer un ajustement structurel d’au moins 0,25 % du PIB afin d’accomplir des progrès suffisants vers la réalisation de son OMT. Tant pour la seule année 2015 que pour l’ensemble de la période 2015-2014, les prévisions du printemps 2016 de la Commission ont pointé un léger glissement pour ce qui est du critère du solde structurel (écart de 0,1 point de pourcentage du PIB), tandis que le critère des dépenses paraissait respecté. L'un dans l'autre, par conséquent, l’Italie devrait avoir globalement respecté en 2015 l'ajustement exigé en direction de l’OMT. La prise en considération de l'écart autorisé au titre de la «clause des réfugiés» (voir ci-dessus) ne changerait pas cette conclusion.

En ce qui concerne 2016, l’exigence d'ajustement du volet préventif, ramenée à -0,25 % du PIB après application de la flexibilité maximale susceptible d'être accordée au titre de la clause des réformes structurelles et de la clause d’investissement considérées conjointement, sera prise en compte dans l’appréciation globale qui suit, en même temps que l’écart supplémentaire de 0,1 % du PIB autorisé en raison des dépenses additionnelles liées à l’afflux de réfugiés et des coûts exceptionnels directement liés à la sécurité qui sont attendus pour cette année. Selon les prévisions de la Commission du printemps 2016, le solde structurel de l’Italie devrait se détériorer de 0,7 point de pourcentage du PIB. Il ressort donc à la fois des plans du gouvernement et des prévisions de la Commission du printemps 2016, compte tenu également de la correction de l’exigence du volet préventif, qu'il existe un risque de glissement (un écart de -0,3 et -0,4 point de pourcentage du PIB, respectivement) en ce qui concerne le critère du solde structurel sur la période de l'année 2016, tandis que le critère des dépenses semble, lui, respecté, sur la base desdites prévisions. Sur l'ensemble des années 2015 et 2016, par conséquent, il apparaît, sur la base à la fois des plans du gouvernement et des prévisions de la Commission du printemps 2016, et compte tenu également de la correction de l’exigence du volet préventif pour ces deux années, qu'il existe un risque de glissement (un écart de -0,2 point de pourcentage du PIB dans les deux cas) en ce qui concerne le critère du solde structurel, tandis que le critère des dépenses, sur la base desdites prévisions, paraît satisfait. Une évaluation globale s'impose donc. La divergence entre les deux indicateurs est principalement due au fait que le critère des dépenses prend en compte en 2016 les deux développements ponctuels importants et fait appel à un déflateur du PIB plus élevé, gelé également sur la base des prévisions du printemps 2015 de la Commission, qui incorporait une augmentation de la TVA promulguée par le gouvernement comme clause de sauvegarde, mais abrogée par la suite. L'évaluation globale montre que l’Italie risque probablement de s'écarter quelque peu en 2016 de la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’OMT. Cette conclusion resterait la même si l’impact budgétaire de l'afflux exceptionnel de réfugiés (soit 0,1 % du PIB) ainsi que les coûts de sécurité supportés en 2016 étaient exclus de l’évaluation. En résumé, sur la base des plans du gouvernement comme des prévisions du printemps 2016 de la Commission, l’Italie semble respecter globalement les exigences du volet préventif en ce qui concerne les progrès en direction de l’OMT en 2015 et 2016, bien qu’une mise en œuvre rigoureuse du budget 2016 demeure capitale à cet égard. Cette conclusion dépend aussi, de façon essentielle, de l'écart autorisé au titre de la clause des réfugiés en 2015 (qui influe sur la moyenne des deux années) et de l’octroi de la flexibilité maximale de 0,75 % du PIB en vertu de la clause d'investissement et de la clause des réformes structurelles en 2016. Cette latitude tient compte de l’engagement pris publiquement par l’Italie de se conformer au volet préventif du pacte de stabilité et de croissance en 2017 (voir plus haut) ainsi que des progrès accomplis et escomptés en termes de réformes structurelles et d'investissements cofinancés. Étant donné les incertitudes qui empêchent pour l'instant d'évaluer pleinement les plans de l'Italie pour renouer avec la trajectoire d'ajustement conduisant à l'OMT après 2016, la Commission reverra son appréciation des facteurs pertinents dans un nouveau rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE sur la base de ses prévisions de l'automne 2016, à mesure que de nouvelles informations deviendront disponibles sur le respect par l'Italie du volet préventif du PSC en 2017, conformément à l'engagement public pris par son gouvernement. 4.2.Situation économique à moyen terme Un contexte macroéconomique défavorable, et notamment une inflation très faible, ont freiné l’assainissement budgétaire de l’Italie au cours des dernières années en rendant plus difficile le maintien d’excédents primaires plus élevés et en aggravant la dynamique de la dette du fait d’un important effet «boule de neige». Nonobstant, l’Italie a poursuivi certains des efforts engagés, son déficit ayant respecté le seuil de 3 % du PIB depuis 2012 et le pays ayant réalisé l’un des excédents primaires les plus élevés de l’UE au cours de la période 2011-2015. En outre, depuis l’adoption des recommandations spécifiques de 2015, l’Italie a progressé dans la mise en œuvre d’un ambitieux programme de réformes, ce qui devrait avoir une incidence positive sur ses perspectives de croissance à moyen terme et améliorer la viabilité de ses finances publiques. Toutefois, une détermination sans faille à mettre pleinement en œuvre ces réformes demeure essentielle. Contexte macroéconomique et investissement public Depuis les années 1990, le taux de croissance du PIB réel de l’Italie est inférieur à la moyenne de la zone euro. En effet, l'Italie a enregistré une croissance de 1,5 % en moyenne entre 1999 et 2007, contre 2,3 % pour l'ensemble de la zone euro, et son PIB s’est contracté de 1,1 % en moyenne entre 2008 et 2015, contre une croissance de 0,1 % dans la zone euro. Par rapport à son maximum d’avant la crise, en 2007, le PIB réel s'est contracté de plus de 8 % en 2015. Le PIB réel de l’Italie a augmenté de 0,8 % en 2015, le programme de stabilité de 2016 tablant sur une croissance du PIB réel de 1,2 % en 2016, soit légèrement plus que les prévisions de printemps 2016 de la Commission (1,1 %). La croissance potentielle négative estimée, de -0,2 % en 2016 après avoir été de -0,3 % en 2015, implique une forte réduction de l’écart de production négatif du pays, lequel est passé de -3,9 % du PIB potentiel en 2014 à -2,9 % en 2015 et à -1,6 % en 2016, sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission (le programme de stabilité prévoit une réduction analogue de cet écart). L’accélération de la croissance du PIB réel en 2017, nettement supérieure à la croissance potentielle, encore faible (estimée à environ 0,1 % pour cette année), conduirait à combler presque entièrement l’écart de production négatif (qui devrait revenir à -0,4 % du PIB potentiel en 2017, sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission). Dans l’ensemble, depuis 2009, l’Italie a enregistré un écart de production négatif, combiné à une croissance potentielle négative (à l’exception de 2011, où elle a été légèrement positive). Les indices des prix de l’Italie ont baissé depuis fin 2012: l’inflation IPCH annuelle a été de 0,1 % en 2015 et de -0,3 % en avril 2016. L'atonie de la demande globale, la faiblesse de la pression sur les salaires et la forte baisse des prix de l’énergie sont les principaux facteurs à l'origine de cette tendance. Du fait de la chute des prix du pétrole, les prix de l’énergie devraient encore connaître une évolution négative en 2016. Dans l’ensemble, selon les prévisions du printemps 2016 de la Commission, l’inflation IPCH annuelle devrait rester globalement stable en 2016 (0,2 %), tandis que l’inflation sous-jacente devrait se stabiliser à un niveau peu élevé (0,5 %, contre 0,7 % en 2015). En 2017, l’inflation IPCH devrait augmenter pour s’établir à 1,4 %, principalement, parce qu’elle intégrera environ la moitié de l’augmentation de la TVA de 0,9 % du PIB inscrite dans la loi de stabilité de 2016. En fait, dans une lettre adressée à la Commission (voir section 4.1), le gouvernement s’est publiquement engagé à abroger entièrement cette hausse, sous réserve de la mise en œuvre de mesures de réduction du déficit dans le cadre de la prochaine loi de stabilité afin de respecter le volet préventif du PSC en 2017. Le ratio d’endettement et le solde primaire structurel sont fortement affectés par la faible croissance du déflateur du PIB (0,8 % en 2015), qui devrait rester stable en 2016 avant de remonter à 1,2 % en 2017. En effet, comme expliqué à la section 3, la conjoncture actuelle influe de façon négative sur la dynamique de la dette en agissant sur l’effet «boule de neige» et en rendant plus difficile la réalisation et le maintien d'excédents primaires plus élevés. Il est utile de rappeler que sur la base des prévisions économiques du printemps 2014 de la Commission, sur lesquelles se fondait la recommandation budgétaire adressée alors par le Conseil à l’Italie, l’ASLM nécessaire a été estimé à 0,7 % du PIB en 2014 et à 1,4 % du PIB en 2015 (en tenant compte des prévisions d'ajustement structurel pour 2014). Après recalcul sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, sur lesquelles s’appuie la présente évaluation, l’ASLM requis est beaucoup plus élevé: 1,2 % du PIB en 2014 et, du fait de la détérioration de 0,2 % survenue en 2014, 2,6 % du PIB en 2015. La révision à la hausse de l’ASLM depuis 2014 a été entraînée par une inflation et des estimations de croissance potentielle nettement plus basses. La réalisation d’un ajustement structurel de 2,6 point de pourcentage du PIB en 2015 (c’est-à-dire l’ASLM calculé sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission) avec une croissance potentielle nominale d’environ 0,4 % aurait nécessité, toutes choses étant égales par ailleurs, une diminution des dépenses primaires nominales d’environ 5,5 % en glissement annuel sur cette année. En outre, la faiblesse persistante de l'inflation fait qu’il est plus difficile de réduire les dépenses publiques en proportion du PIB en gelant les salaires et les pensions en termes nominaux (plutôt que de les indexer sur l’inflation). Cette politique a été poursuivie par l’Italie au cours des dernières années et a conduit à une hausse limitée des dépenses primaires en termes aussi bien nominaux que réels. En ce qui concerne les recettes, la persistance d’une inflation faible implique des recettes fiscales moins élevées que dans des circonstances normales (y compris une inflation aux alentours de 2 %) eu égard à une semi-élasticité standard à moyen terme. On peut donc considérer que le contexte économique limite actuellement la possibilité pour l’Italie de procéder à des ajustements budgétaires; le pays semblant être confronté au double handicap d’une inflation peu élevée et d’une faible croissance de la productivité, qui empêchent l’ajustement des salaires et du marché du travail, des politiques budgétaires trop restrictives pourraient aggraver le problème que cause la faiblesse de l’inflation. Enfin, la conjoncture macroéconomique défavorable, notamment le taux d’inflation bas et les conditions de financement restrictives, a contribué à limiter encore les possibilités d’assainissement budgétaire de l’Italie au cours des dernières années, du fait de son impact sur les multiplicateurs budgétaires, qu'exacerbe la possibilité limitée de recourir aux stabilisateurs économiques. D’un côté, on pourrait faire valoir que, dans un contexte où les possibilités de relance par la politique monétaire sont limitées par la borne inférieure zéro, et où l’ajustement en cours du secteur bancaire entrave la transmission des mesures de relance, les multiplicateurs budgétaires italiens sont plus élevés que dans des conditions normales. L’utilisation de la flexibilité prévue par le pacte de stabilité et de croissance pourrait donc, à ce stade, permettre de parer au risque d’une faiblesse continue de l’inflation (mise en évidence par indice IPCH négatif depuis février 2016), laquelle risquerait de rendre plus difficile la réalisation ordonnée du désendettement nécessaire du secteur public italien. D’un autre côté, la possibilité de recourir aux stabilisateurs économiques a été entravée par la situation précaire de l’Italie sur les marchés financiers au lendemain de la crise de la dette souveraine de 2011, à la suite de laquelle l’Italie a dû adopter une orientation budgétaire restrictive fortement procyclique en 2011-2013 afin de regagner sa crédibilité vis-à-vis des marchés financiers et des autres parties prenantes. S'il en a résulté une augmentation d’environ 3 points de pourcentage de l’excédent primaire structurel au cours de ces trois années, l’important effort budgétaire consenti au cours d’une période où l’écart de production était négatif, où la demande globale était faible et où la transmission de la politique monétaire était limitée a affecté les perspectives économiques à court terme de l’Italie et, dans le même temps, renforcé l’impact de la crise sur le marché du travail et la résilience du secteur bancaire. En dépit de toutes ces difficultés, l’Italie est parvenue à atteindre et maintenir des excédents primaires de l’ordre de 1,7 % du PIB en moyenne sur la période 2011-2015, soit le deuxième le plus élevé de l’UE après celui de l’Allemagne, quoiqu’on ait pu constater une nette détérioration des excédents primaires structurels, qui sont passés de près de 4 % du PIB potentiel au cours de la période 2012-2013 à environ 3,2 % en 2015. En ce qui concerne l’investissement public, la formation brute de capital fixe de l’Italie a été en moyenne d’environ 3 % du PIB sur la période 1999-2010, mais la nécessité d’un ajustement rapide en réponse à la crise de la dette souveraine s'est traduit par une baisse notable, ce chiffre revenant à 2,3 % du PIB sur la période 2011-2014. En 2015, l’investissement public a atteint son point plancher, atteignant 2,3 % du PIB (+ 1 % en glissement annuel en termes nominaux) et il devrait, selon les prévisions de la Commission, augmenter en termes nominaux en 2016 et en 2017 (de 0,9 % et 0,6 %, respectivement). En conséquence, l’investissement public devrait rester globalement stable en pourcentage du PIB (à environ 2,3 %). Le programme de stabilité de 2016 prévoit une évolution similaire pour la période 2016-2017. En résumé, l’évolution des investissements publics, compte tenu de leur recul global au fil du temps, ne semble pas être le principal facteur à l'origine du non-respect par l'Italie de l’ajustement structurel linéaire minimal requis au titre de la règle en matière de dette pendant la période de transition 2013-2015. Réformes structurelles La communication de la Commission du 13 janvier 2015 visait à renforcer le lien entre la mise en œuvre effective de réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire, afin de soutenir l’emploi et la croissance dans le cadre des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance. Dans son programme national de réforme (PNR) de 2016, le gouvernement italien a confirmé qu'il s'engageait à maintenir le rythme d’adoption et de mise en œuvre d’un ambitieux plan de réformes structurelles dans plusieurs domaines tels que l’administration publique, le système judiciaire, la compétitivité, les marchés de produits, le marché du travail, l'éducation et la fiscalité. En 2015, dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM), l’Italie a fait l'objet d'une surveillance particulière de la Commission en tant qu'État membre présentant des déséquilibres excessifs. Cette surveillance particulière permet de mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre de réformes qui contribuent à corriger ces déséquilibres. Le rapport 2016 qui lui est consacré constate que l’Italie a accompli des progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays pour 2015. Toutefois, compte tenu des défis restant à relever dans différents domaines de la réforme et du fait que les déséquilibres macroéconomiques restent importants et n’ont pas commencé à se résorber de manière significative, il a été conclu que l’Italie souffre encore de déséquilibres excessifs. Il est essentiel d’œuvrer de manière déterminée en faveur de l’adoption rapide et de la mise en œuvre intégrale des réformes structurelles couvrant l’ensemble des recommandations par pays; la Commission continuera à suivre de près l'évolution à cet égard. Parmi les réformes susceptibles d’avoir une incidence positive sur les perspectives de croissance à moyen terme de l’Italie, une refonte du marché du travail a été entreprise en 2015 et d’importantes mesures ont été adoptées en vue de réformer la gouvernance du secteur bancaire et de traiter le stock de prêts improductifs; le secteur de l’éducation a été réformé en vue de mieux récompenser le mérite et de renforcer la formation par le travail et la formation professionnelle; des mesures visant à réduire la charge administrative pour les citoyens et les entreprises ont été prises; en outre, le Parlement examine une loi sur la concurrence et a voté une loi d’habilitation concernant la réforme de l’administration publique. Même si la mise en œuvre de certaines de ces réformes n’est pas achevée, elles représentent des étapes importantes pour remédier aux faiblesses de longue date de l’Italie. Il pourrait falloir du temps avant que le véritable impact de ces réformes ne se concrétise, mais les premiers signes sont positifs. D’un autre côté, des mesures supplémentaires doivent être prises dans certains domaines clés. Les objectifs d’économies dans le contexte du réexamen des dépenses ont été encore réduits; la baisse de la fiscalité sur les résidences principales, en 2016, n’est pas conforme aux recommandations répétées du Conseil de reporter sur la propriété et la consommation la charge fiscale pesant sur les facteurs de production, et des éléments essentiels des recommandations par pays n’ont pas été mis en œuvre (voir ci-dessous pour plus de détails); les partenaires sociaux ne sont pas encore parvenus à un accord sur la réforme de la négociation collective, qui a pris du retard; et la procédure législative devant déboucher sur la révision systématique, prévue de longue date, des règles en matière de prescription n'est pas achevée.

En résumé, depuis l’adoption des recommandations par pays pour 2015, l’Italie a progressé dans la mise en œuvre d’un vaste programme de réformes visant à transformer la structure productive de l’économie, dans un contexte économique encore défavorable. Il est indispensable qu'elle reste déterminée à mettre en œuvre l'intégralité de ces réformes. Étant donné qu'elle compte mettre en œuvre des réformes structurelles majeures ayant une incidence positive sur la viabilité à long terme des finances publiques, l’Italie a demandé à pouvoir bénéficier temporairement d'un écart de 0,5 % du PIB par rapport à la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’objectif à moyen terme en 2016, dont 0,4 % dans son programme de stabilité de 2015, et 0,1 % supplémentaire dans son projet de plan budgétaire pour 2016. Les détails qui sous-tendent ces réformes ont été exposés dans les programmes nationaux de réforme de 2015 et de 2016, lesquels confirment globalement le programme de réforme prévu. Les mesures envisagées par les autorités italiennes devraient avoir une incidence positive sur la croissance, et par conséquent sur la viabilité des finances publiques. Les domaines de réforme présentés dans le programme comme ayant une incidence sur la viabilité des finances publiques et qui sont pertinents pour la demande soumise par l’Italie afin de bénéficier de la clause des réformes structurelles sont notamment les suivants: i) l'administration publique et la simplification; ii) les marchés de produits et de services; iii) le marché du travail; iv) la justice civile; v) l’enseignement; vi) un déplacement de la charge fiscale; vii) des mesures visant à réduire le volume des prêts non productifs et à réformer les procédures d’insolvabilité; viii) l’accès au financement; et ix) l'examen des dépenses en tant que mesure de financement. Les autorités estiment que l’effet global de ces réformes sur le PIB réel, indépendamment de leur degré de mise en œuvre, sera de +2,2 % en 2020 (dont +0,4 % imputable à la réforme de l’administration publique et à la simplification, +0,4 % aux réformes des marchés de produits, +0,6 % aux réformes du marché du travail, +0,1 % aux mesures sur la justice, +0,3 % aux réformes de l’enseignement, +0,2 % aux réformes fiscales, +0,2 % aux mesures visant à réduire les prêts non productifs et à réformer l'insolvabilité, +0,2 % aux nouvelles mesures d'accès au financement, et -0,2 % à l’examen des dépenses). 4.3.Autres facteurs mis en avant par l’État membre Le 9 mai 2016, les autorités italiennes ont transmis des documents relatifs aux facteurs pertinents visés par l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil. L’analyse présentée dans les autres sections du présent rapport couvre la plupart des facteurs mis en avant par les autorités. Selon les autorités italiennes, l’Europe fait actuellement face à un risque de stagnation et de persistance d’une inflation faible, qui est également intégrée dans les prévisions du printemps 2016 de la Commission. Dans ce contexte économique, une orientation budgétaire restrictive peut se révéler contreproductive et conduire notamment à réduire les dépenses d’investissement qui favorisent la croissance, une situation encore aggravée par une coordination insuffisante des politiques budgétaires des États membres de la zone euro. C’est en particulier le cas pour l’Italie, où une conjoncture défavorable sans précédent au cours des périodes 2008-2009 et 2011-2014 a nettement accru les multiplicateurs budgétaires, rendu particulièrement difficile de réaliser les ajustements nécessaires pour respecter la règle de la dette et aggravé la dette italienne par un effet «boule de neige» largement négatif, amplifié par une inflation faible. Dans cet esprit, les autorités italiennes ont communiqué une simulation montrant que si la croissance réelle avait été plus élevée et le déflateur plus normal, l’ASLM aurait impliqué la mise en œuvre d’ajustements structurels beaucoup plus faibles et plus réalistes. En l’occurrence, dans l’hypothèse d’une croissance de 2 % du déflateur du PIB à partir de 2014 et d’une croissance nulle du PIB en 2014 (au lieu d’une contraction), l’effort structurel nécessaire à l’Italie pour respecter le critère de la dette au cours de la période 2013-2015 aurait été presque deux fois moindre. Dans ce cas, l’ajustement structurel réalisé en Italie en 2013 aurait été conforme à l’ASLM «ajusté pour tenir compte de la faiblesse de l’inflation et de la croissance», tandis qu’il serait resté insuffisant en 2014 et 2015. En outre, selon les autorités italiennes, s’il est tenu compte de la méthode d’estimation alternative de la production potentielle proposée par le programme de stabilité de 2016, l’écart par rapport au critère de la dette, sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, devrait sensiblement diminuer en 2016, le critère de la dette étant même respecté dès cette année-là si l’on suppose en outre une croissance normale du déflateur du PIB de 2 % par an depuis 2014. Par ailleurs, les autorités italiennes mettent en exergue l'ambitieux programme de réformes structurelles entrepris pour remédier aux faiblesses structurelles profondément ancrées et augmenter le potentiel de croissance, du moins à moyen terme. Elles confirment leur engagement à mener un ambitieux programme de réformes qui devrait avoir une incidence positive sur la croissance économique et, par conséquent, sur la viabilité des finances publiques, comme examiné également à la section 4.1 du présent rapport. L’Italie souligne également la nécessité de prendre en compte les coûts à court terme qu’imposent aux États membres de la zone euro les initiatives politiques telles que l’Union bancaire. Par ailleurs, les autorités italiennes relèvent certaines faiblesses de la méthode commune d’estimation de l’écart de production utilisée par la Commission pour calculer les efforts structurels aux fins de la surveillance budgétaire, et notamment l’incohérence des estimations par rapport à l’intuition macroéconomique, qu'attesterait le comblement rapide de l’écart de production de l’Italie sur la période 2016-2017. Dans ce contexte, elles se fondent sur des méthodes d’estimation alternatives pour faire valoir que l’Italie a engagé ses dernières réformes depuis une position d’équilibre budgétaire en termes structurels en 2015 et qu’elle ne devrait pas, dès lors, être tenue d’effectuer un ajustement en direction de l’OMT en 2017. Toutefois, dans une lettre d’accompagnement, le gouvernement italien déclare avoir l’intention de respecter le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance au-delà de 2016 (voir aussi la section 4.1). En outre, les autorités rappellent qu'en 2012, l’Italie est parvenue à sortir de la procédure de déficit excessif conformément aux recommandations qui lui avaient été adressées et que, malgré le ralentissement économique, son déficit nominal est resté depuis en deçà des 3 % du PIB prévus par le traité. Elle a réalisé le plus important excédent primaire de l’UE entre 2012 et 2015 grâce à un plan ambitieux d’assainissement budgétaire favorable à la croissance, et complété une réduction significative de la charge fiscale pesant sur le travail par des améliorations durables de l’efficience et de la qualité des dépenses publiques à tous les niveaux des administrations publiques. Les autorités soulignent aussi que depuis 2012, les risques de dérapage de la dette italienne ont diminué à court terme et sont restés limités à moyen terme, alors que les réformes des retraites adoptées ces 20 dernières années en font la dette la plus soutenable de toute l’Union à long terme. Une structure des échéances parmi les plus solides de l’Union contribue également à ces résultats. 4.4.Situation de la dette publique à moyen terme En dépit de reprise économique progressive attendue en Italie, la réduction du déséquilibre de sa dette publique reste fortement entravée par la faiblesse de l’inflation, comme mentionné à la section 3. En conséquence, sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, le ratio d’endettement de l’Italie, après avoir atteint un niveau record de 132,7 % en 2015 et 2016, ne devrait commencer à diminuer qu’en 2017 grâce, principalement, à une croissance du PIB réel et une inflation plus élevées. Les projections du gouvernement sont légèrement plus optimistes, le programme de stabilité de 2016 prévoyant une diminution du ratio d’endettement à 132,4 % dès 2016. Cette tendance à la baisse devrait s’accélérer au cours de la période de programmation 2017-2019 grâce à une croissance réelle de 1,4 à 1,5 % et une inflation augmentant progressivement vers un niveau de 2 %. À court terme, l’Italie reste exposée à un regain soudain d’aversion au risque de la part des marchés financiers, en raison de son niveau élevé de dette publique et de son faible potentiel de croissance. Sur un plan positif, les passifs implicites liés au vieillissement démographique ont été réduits, en partie grâce à la réforme des retraites de 2012 (les «réformes Fornero»), de sorte que l’Italie est relativement bien placée en termes de risques pour la viabilité à long terme de ses finances publiques, malgré le niveau actuellement élevé de ses dépenses de retraite. En effet, sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, l’excédent primaire structurel prévu pour 2016 serait plus que suffisant pour assurer un ratio d’endettement durablement stable. Néanmoins, pour obtenir un ratio d’endettement de 60 % du PIB d’ici à 2030, il serait nécessaire de procéder à de nouveaux ajustements budgétaires (de l’ordre de 4,8 points de pourcentage du PIB sur la période 2017-2021). Dans ce contexte, il reste essentiel, pour obtenir une trajectoire satisfaisante de réduction de la dette, que l’ajustement budgétaire soit poursuivi et que les réformes structurelles visant à stimuler la croissance potentielle à moyen/long terme soient mises en œuvre de façon énergique. Le programme de stabilité de 2016 confirme l’ambitieux programme de privatisation lancé par le gouvernement. En l’occurrence, après des recettes de privatisations s'élevant à 0,4 % du PIB en 2015, le programme de stabilité de 2016 prévoit que celles-ci atteignent 0,5 % du PIB par an de 2016 à 2018 et 0,3 % du PIB en 2019, sans plus de détails toutefois. Des risques à la baisse pèsent toutefois sur ces projections, d’importants projets de privatisation tels que celui impliquant la compagnie nationale de chemins de fer, Ferrovie dello Stato, prévu à l’origine pour 2016, ayant été différés. En résumé, si la dette italienne semble être un facteur de vulnérabilité, la mise en œuvre résolue de l'intégralité des mesures de réforme des retraites adoptées dans le passé et les autres réformes structurelles annoncées pour stimuler la croissance potentielle à moyen/long terme et la poursuite de l'ajustement budgétaire seraient essentiels pour rendre cette dette plus soutenable, à condition que le pays continue de dégager d'importants excédents primaires et renoue avec des perspectives de croissance. 4.5.Autres facteurs jugés pertinents par la Commission Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97]. En ce qui concerne les aides publiques accordées au secteur financier lors de la crise financière, les passifs éventuels destinés à étoffer les réserves de liquidités des établissements financiers représentaient quelque 0,4 % du PIB fin 2015 (sur un total de 2,3 % du PIB), soit nettement moins que leur niveau de 1,4 % du PIB de fin 2014. Les apports directs de capitaux à ces établissements (ayant une incidence sur la dette publique) étaient pratiquement nuls fin 2015, 1 milliard d’EUR ayant été remboursé au cours de 2015.