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Bruxelles, le 1.8.2008

COM(2008) 505 final

2008/0165 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Vers l'élimination totale des substances appauvrissant la couche d'ozone Mieux légiférer en mettant à profit vingt années d'expérience PART 1 {SEC(2008) 2366 final}{SEC(2008) 2367 final}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Vers l'élimination totale des substances appauvrissant la couche d'ozone Mieux légiférer en mettant à profit vingt années d'expérience

INTRODUCTION

La couche d'ozone stratosphérique protège les organismes qui vivent sur la Terre des rayonnements ultraviolets nocifs du soleil. Au début des années 80, les chercheurs ont observé une diminution sensible de la concentration d'ozone dans la stratosphère au-dessus de l'Antarctique, phénomène communément qualifié de «trou dans la couche d'ozone». Au maximum de son intensité, au printemps à la fin des années 90, le trou dans la couche d'ozone était le plus marqué au niveau des pôles, mais des concentrations nettement réduites ont également été observées en d'autres endroits. L'augmentation du rayonnement UV a des effets délétères sur la santé humaine (incidence accrue des cas de cancer de la peau et de cataracte, par exemple) et sur les écosystèmes.

Dès 1987, les gouvernements ont négocié le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (SAO), et ont ainsi entrepris d'éliminer progressivement ces substances dans tous les pays signataires, selon un calendrier préétabli. En 2007, les parties au protocole (dont la Communauté européenne) ont célébré le vingtième anniversaire du protocole de Montréal, qu'elles ont salué comme le plus constructif de tous les accords internationaux conclus dans le domaine de l'environnement. Cette année là, les 191 parties avaient réussi à réduire leur consommation de SAO de 95 % par rapport aux niveaux de référence[1]. Les réductions ont été plus importantes dans les pays industrialisés (99,2 %) que dans les pays en développement (80 %)[2].

Dans son dernier rapport, publié en 2007, le groupe de l'évaluation scientifique institué par le protocole de Montréal a confirmé que la couche d'ozone se reconstituait lentement – quoique avec 10 à 15 ans de retard par rapport aux prévisions du rapport précédent, datant de 2002 – grâce aux restrictions imposées par le protocole. On s'attend désormais au rétablissement des concentrations moyennes et arctiques d'ozone d'ici à 2050 et à la disparition du trou au-dessus de l'Antarctique entre 2060 et 2075.

Selon le PNUE, les restrictions imposées par le protocole de Montréal permettront d'éviter des millions de décès par cancer de la peau et des dizaines de millions de cas de cancer de la peau et de cataracte dans le monde. En outre, elles permettront d'éviter des émissions de gaz à effet de serre représentant l'équivalent de plus de 100 milliards de tonnes de CO2 entre 1990 et 2010. D'ici à 2010, les émissions de substances appauvrissant la couche d'ozone représenteront moins de 5 % des émissions mondiales prévues de CO2, par rapport à près de 50 % en 1990[3].

Dans son rapport de 2007, le groupe de l'évaluation scientifique a mis les parties en en garde en précisant que malgré les succès enregistrés, il convenait de ne pas relâcher les efforts afin de respecter la date récemment estimée de reconstitution de la couche d'ozone, compte tenu également des incertitudes qui subsistent, notamment en ce qui concerne les effets du changement climatique. Les principaux problèmes restant à régler sont les suivants:

- Émission dans l'atmosphère des SAO/GES «en réserve» - étant donné que le protocole s'est employé à interdire la production des SAO, d'importantes quantités de ces substances se trouvent encore emmagasinées ou «en réserve» dans des produits et des équipements (les mousses isolantes, les agents réfrigérants et les systèmes de conditionnement d'air). Selon les estimations, le total de ces réserves représentera 2 millions de tonnes PACO (potentiel d'appauvrissement de la couche d'ozone) ou 13,4 milliards de tonnes de CO2eq d'ici à 2015, d'où la nécessité de poursuivre les efforts.

- Utilisations des SAO dans le cadre de dérogations – le protocole offre une certaine souplesse pour l'utilisation des substances réglementées, par exemple lorsqu'il n'existe pas encore de substituts techniquement ou économiquement acceptables pour certaines applications, comme c'est le cas pour le bromure de méthyle destiné aux applications de quarantaine ou aux applications préalables à l'expédition, ou utilisé comme intermédiaire de synthèse. Le comité de l'évaluation scientifique a averti les parties qu'il convenait, d'ici à 2015, de réduire sensiblement ces utilisations, qui représentent actuellement 20 000 tonnes PACO par an, pour éviter de prendre encore quelques années de retard par rapport au calendrier de reconstitution de la couche d'ozone.

- Nouvelles SAO – de nouveaux éléments scientifiques montrent que certaines substances chimiques qui ne sont actuellement pas réglementées par le protocole ont un PACO nettement plus élevé, alors que leur commercialisation se développe rapidement.

Le comité s'est également montré très préoccupé par l'accélération de la production d'hydrochlorofluorocarbones (HCFC) alors que l'élimination totale est prévue en 2040 dans les pays en développement. Cependant, les parties ont réagi rapidement en convenant immédiatement, en 2007, d'une adaptation du protocole prévoyant des calendriers d'élimination accélérée des HCFC de manière à obtenir des réductions atteignant 1 million de tonnes PACO et 18 milliards de tonnes de CO2eq[4] à l'échelle mondiale.

Ces problèmes mondiaux (quoique tous ne concernent pas l'Union européenne) ont servi de toile de fond à la proposition de la Commission et à l'analyse qui la sous-tend.

LA SITUATION ACTUELLE DANS L'UNION EUROPÉENNE

Le règlement (CE) n° 2037/2000 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (ci-après dénommé «le règlement») est le principal instrument communautaire mettant en œuvre le protocole de Montréal[5]. Les cadres règlementaires international et communautaire sont en concordance et se renforcent mutuellement, d'où des résultats exceptionnels puisque la consommation et la production des SAO ont presque totalement cessé.

À ce jour, la Communauté européenne a réduit sa consommation de SAO de plus de 99 % par rapport à la situation de référence. D'ici à 2010, elle aura totalement cessé de consommer des SAO réglementées, à l'exception de quelques centaines de tonnes PACO par an, à comparer à une consommation de référence de 400 000 tonnes. Dans la Communauté européenne, la production de SAO pour des utilisations réglementées par le protocole et par le règlement devrait cesser d'ici 2025; actuellement, cette production diminue pour s'établir aux environs de 4 000 tonnes PACO par an en 2010, par rapport à un niveau de référence de 700 000 tonnes. Étant donné le calendrier d'élimination accélérée des HCFC adopté par les parties en 2007, il est nécessaire d'adapter le règlement en conséquence et d'avancer à 2020 la date d'abandon de la production, actuellement fixée à 2025 par le règlement. Étant donné la suppression prochaine de l'utilisation des HCFC «vierges», il convient de renforcer les mesures afin de réduire les risques de commerce et d'utilisation illicites des SAO.

Les SAO en réserve dans l'UE pourraient représenter au total environ 700 000 tonnes PACO en 2010, soit l'équivalent de 5 milliards de tonnes de CO2, bien que le niveau d'incertitude qui entoure les estimations actuelles soit assez élevé. Au cours de la période 2005-2015, les émissions annuelles pourraient représenter jusqu'à 24 000 tonnes PACO par an ou 170 millions de tonnes de CO2eq. Les interdictions d'utilisation et les dispositions en matière de recyclage et de destruction prévues par le règlement et, surtout, les dispositions similaires de la directive-cadre sur les déchets d'équipements électriques et électroniques pourraient permettre de neutraliser la majeure partie de ces émissions, même si les taux actuels de recyclage et de récupération des déchets de l'UE sont très faibles.

Dans l'Union européenne, les émissions de nouvelles SAO, quoique en augmentation constante, sont actuellement estimées à moins de 300 tonnes PACO par an. Les utilisations critiques et essentielles de SAO y ont cessé à de rares exceptions près, tandis que les utilisations de bromure de méthyle pour les applications de quarantaine et les applications préalables à l'expédition devraient se stabiliser à moins de 300 tonnes PACO par an.

Les dépenses administratives supportées par toutes les parties concernées pour la mise en œuvre du règlement ont sensiblement diminué, proportionnellement au recul marqué du nombre de décisions de dérogation requises étant donné la mise au point et la commercialisation constantes de solutions de remplacement techniquement et économiquement viables. Une enquête menée auprès des parties prenantes à l'appui de la proposition a confirmé le niveau général de satisfaction en ce qui concerne l'efficacité et l'efficience du cadre réglementaire existant, en dépit de sa complexité que chacun s'accorde à reconnaître.

MIEUX LÉGIFÉRER

L'engagement qu'ont pris les institutions européennes de mieux légiférer, couplé aux vingt années d'expérience de l'Union européenne en matière de protection de la couche d'ozone, créent des circonstances propices au réexamen du règlement relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone[6].

Les principaux objectifs de ce réexamen sont les suivants: 1) simplifier le règlement (CE) n° 2037/2000 et en assurer la refonte, tout en réduisant les charges administratives inutiles, conformément à l'engagement pris par la Commission de mieux légiférer; 2) assurer le respect du protocole de Montréal tel qu'adapté en 2007, et 3) anticiper les problèmes évoqués plus haut, afin de garantir la reconstitution de la couche d'ozone à la date prévue et d'éviter les effets néfastes sur la santé humaine et sur les écosystèmes.

Dans ce contexte, plusieurs aspects à améliorer ont été examinés et analysés en détail, tant au niveau international qu'au niveau de l'UE, durant le réexamen du règlement et lors de l'analyse d'impact associée[7]. En conséquence, la Commission propose de simplifier, de rationaliser et d'améliorer le règlement afin de protéger la couche d'ozone, et de prendre d'autres mesures en parallèle, notamment au niveau international.

Révision de la législation existante

Le réexamen a mis en évidence de nombreuses possibilités de simplification du règlement[8]. Certaines des grandes modifications visant à simplifier ce texte consistent à supprimer des dispositions désormais caduques, ainsi que les procédures correspondantes pour les utilisations essentielles et critiques de SAO, et à rationaliser dans la mesure du possible les informations à communiquer, compte tenu des obligations de l'UE à cet égard, qui découlent du protocole.

Le réexamen a aussi servi à aligner le règlement sur la décision XIX/6 visant à accélérer l'élimination des HCFC, adoptée par les parties au protocole en 2007. La date d'arrêt de la production des HCFC devra donc être avancée au début de l'année 2020. La Commission propose également certaines modifications mesurées en vue de faciliter la tâche complexe incombant en particulier aux autorités douanières chargées de faire appliquer les dispositions visant à éviter le commerce et l'utilisation illicites de SAO dans l'Union européenne. Ces mesures comprennent l'introduction de certaines exigences en matière d'étiquetage, et la suppression des dérogations peu usitées qui imposent des frais administratifs élevés à un petit nombre d'acteurs, pour des bénéfices qui s'amenuisent rapidement.

Afin de permettre à l'UE de surmonter les difficultés restantes, il convenait de renforcer de façon mesurée la législation tout en limitant les coûts et en offrant simultanément de nouvelles possibilités de simplification administrative.

Pour régler le problème des SAO en réserve, la Commission propose de renforcer les dispositions du règlement concernant la récupération et la destruction des SAO contenues dans les produits et les équipements, ce qui épargnerait à l'environnement jusqu'à 14 000 tonnes PACO (112 millions de tonnes de CO2eq).

Afin d'éviter l'expansion de marchés qu'il faudrait gérer par la suite, la Commission propose d'inclure de nouvelles SAO dans le règlement et d'obliger les producteurs et les importateurs à faire rapport sur les volumes échangés. En outre, la Commission propose d'abaisser le plafond qui limite actuellement l'utilisation de bromure de méthyle pour les applications de quarantaine et les applications préalables à l'expédition, de 600 à 200 tonnes PACO, qui est le niveau actuel, et d'éliminer totalement ces utilisations d'ici à 2015. Dans l'intervalle, les techniques de récupération disponibles seront devenues obligatoires, également pour assurer la protection de la santé des travailleurs.

Mesures complémentaires

Outre les modifications indiquées ci-dessus, la Commission prendra des mesures supplémentaires pour éliminer totalement les SAO, notamment au niveau international.

Les mesures de suivi seront axées en tout premier lieu sur l'amélioration de la mise en œuvre et du contrôle de l'application de la directive-cadre sur les déchets, notamment la directive sur les déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE), et sur la récupération des SAO dans les flux de déchets de construction et de démolition. Il s'agira également de trouver des mesures d'incitation adéquates pour augmenter sensiblement la quantité de SAO contenues dans les produits et équipements qui est proposée en vue d'une récupération, d'un recyclage ou d'une destruction dans l'Union européenne[9]. Ces actions seront menées en étroite collaboration avec les États membres et les parties prenantes dans les domaines des substances appauvrissant la couche d'ozone, de la gestion des déchets (notamment des déchets de construction et de démolition) et du changement climatique. Elles pourraient épargner à l'environnement jusqu'à 80 000 tonnes PACO ou 640 millions de tonnes de CO2eq supplémentaires.

En parallèle, la Commission collaborera sur le plan international avec les États membres et les autres parties au protocole, y compris dans le cadre de réunions bilatérales, afin de continuer à réduire les utilisations et les émissions de SAO, tout en encourageant l'ensemble des parties à ratifier les amendements au protocole. Il conviendra en priorité de veiller à ce que l'élimination totale des HCFC dans le monde débouche sur l'introduction de substituts n'aggravant pas le changement climatique, sur la résolution du problème des réserves de SAO dans les pays en développement, sur la réduction de l'utilisation du bromure de méthyle pour les applications de quarantaine et les applications préalables à l'expédition, sur une surveillance adéquate des restrictions mondiales concernant les nouvelles SAO, et si nécessaire sur leur renforcement. De surcroît, la Commission continuera à promouvoir le transfert de technologie et de connaissances par l'intermédiaire d'ateliers ciblés et d'activités de partage des connaissances.

EFFETS ESCOMPTÉS

La proposition débouchera sur un texte réglementaire considérablement simplifié tout en consacrant les progrès réalisés à ce jour en vue d'éliminer les SAO et en offrant des garanties quant à leur poursuite. La réduction des frais administratifs qui sera obtenue en exploitant les résultats antérieurs et en saisissant les occasions de simplification s'élèvera au total à près de 3 millions EUR au cours de la période 2010-2020, ce qui représentera une économie de 2 millions EUR pour l'industrie, de 0,7 million EUR pour les autorités des États membres et de 0,3 million EUR pour la Commission européenne. L'incidence économique directe totale sur la période 2010-2020 devrait rester en deçà de 13 millions EUR, et résulterait essentiellement des mesures visant à réduire l'utilisation du bromure de méthyle pour les applications de quarantaine et les applications préalables à l'expédition[10]. La simplification devrait bénéficier en particulier aux PME, qui ont un accès moins aisé aux connaissances spécialisées pour la mise en œuvre du règlement.

Les bénéfices les plus concrets du train de mesures sont liés à l'action menée sur la quarantaine et les applications préalables à l'expédition, et sur la récupération et la destruction des SAO «en réserve». Il pourrait en résulter un gain net total de 16 000 tonnes PACO sur la période 2010-2020, équivalant à 112 millions de tonnes de CO2[11].

CONCLUSIONS

Le règlement s'est révélé très efficace et a permis à l'Union européenne de s'affirmer comme l'un des principaux artisans de la protection de la couche d'ozone. Les mesures proposées mettent à profit les atouts du règlement existant et témoignent d'un véritable engagement en faveur d'une réglementation simplifiée et améliorée, fondée sur une analyse rationnelle. Le nouveau règlement proposé garantira que l'UE continuera de respecter le protocole de Montréal tout en évitant les dépenses administratives inutiles. Dans le même temps, il placera l'UE en meilleure position pour continuer à jouer un rôle de premier plan en s'attaquant aux problèmes qui subsistent au niveau mondial, tels que le commerce illégal, et répondra donc aussi aux préoccupations des opérateurs de bonne foi et des ONG.

[1] L'article 1er du protocole de Montréal définit la «consommation» comme la production augmentée des importations, déduction faite des exportations de substances réglementées.

[2] Les pays en développement ont pu obtenir ces très bons résultats grâce au Fonds multilatéral qui, à ce jour, a affecté quelque 2,4 milliards USD au transfert de technologie ainsi qu'à des projets connexes de renforcement des capacités. Les calendriers établis pour les pays en développement sont en règle générale décalés de quelques années par rapport à ceux des pays industrialisés.

[3] Cette précieuse contribution à la lutte contre le changement climatique est due au potentiel de réchauffement de la planète (PRP) très élevé des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (plus de 14 000 fois supérieur à celui du CO2 pour certaines d'entre elles).

[4] Cf. décision XIX/6 de la dix-neuvième réunion des parties au protocole (Montréal, 2007) visant à accélérer l'élimination des HCFC. Il est à noter que les réductions possibles des émissions de gaz à effet de serre (GES) dépendent du contrôle des émissions des substituts actuels (pour les agents réfrigérants, par exemple) ayant un PRP relativement élevé (comme les HFC) et/ou de l'introduction de substituts à faible PRP. Ces considérations en rapport avec le changement climatiques sont parfaitement prises en compte dans les décisions que les parties arrêtent dans ce domaine.

[5] Le règlement modifie également des règlements antérieurs qui étaient en vigueur depuis près de vingt ans.

[6] Ce réexamen figure dans le programme législatif et de travail de la Commission pour 2008, dans la rubrique «Simplification».

[7] Voir SEC(2008) xxx et SEC(2008) xxx.

[8] Les options consistant à maintenir le règlement en l'état (statu quo) ou même à le supprimer ont été envisagées mais rejetées, entre autres parce que la Communauté n'aurait plus de ce fait respecté le protocole de Montréal et parce que cela ne lui aurait pas permis de poursuivre son objectif de simplification.

[9] Par ex. normes liées à des systèmes de compensation ou de dépôt, financement de la destruction par des fonds régionaux, etc.

[10] Les coûts seraient beaucoup plus faibles s'il était tenu compte de la décision (probable) de désinscription du bromure de méthyle pour des raisons sanitaires.

[11] En termes de potentiel de réchauffement de la planète, cela équivaut à environ 2 % des émissions de gaz à effet de serre en 1990. À titre de comparaison uniquement, ces réductions représentent un dixième des réductions nécessaires pour atteindre l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % d'ici à 2020, fixé dans le cadre du train de mesures sur l'énergie et le climat.