Résumé Le système de justice espagnol continue à faire face à certaines difficultés. En particulier, l’absence de renouvellement du Conseil du pouvoir judiciaire persiste en l’absence d’un accord au Parlement sur le renouvellement d’un certain nombre d’organes constitutionnels. Une évolution positive a été le retrait d’une proposition de réforme du système de sélection des juges-membres du Conseil, qui aurait renforcé la perception du Conseil comme étant vulnérable à la politisation. Dans ce contexte, des appels ont été lancés en faveur de la mise en place d’un système d’élection des juges-membres du Conseil par leurs pairs, conformément aux normes européennes. Il importe que les normes européennes soient prises en compte et que toutes les parties prenantes concernées soient consultées. Des inquiétudes ont également été exprimées en ce qui concerne la compétence de la Cour suprême pour ce qui est de la responsabilité pénale des postes de haut niveau, ainsi que le régime des incompatibilités pour les juges et les procureurs. Plusieurs mesures visant à améliorer la qualité de la justice ont été adoptées ou sont envisagées, telles que la révision du système d’assistance judiciaire et du code de procédure pénale, ainsi que trois projets de loi sur l’efficience procédurale, organisationnelle et numérique. La numérisation de la justice progresse. Des efforts ont été consentis pour résorber l’arriéré, comme la création de nouvelles juridictions, mais le faible nombre de juges par habitant constitue un défi. Les préoccupations relatives à l’autonomie du ministère public par rapport au gouvernement ont été réitérées. L’Espagne continue d’améliorer le cadre institutionnel et juridique pour prévenir et combattre la corruption. Les mesures de lutte contre la corruption suivent une ligne d’action stratégique, mais il n’existe pas de stratégie spécifique de lutte contre la corruption qui guiderait les mesures préventives et répressives visant à lutter contre la corruption de manière globale. En ce qui concerne la répression de la corruption, la corruption est érigée en infraction pénale en vertu du code pénal et un certain nombre d’institutions spécialisées sont en place. Les autorités chargées des poursuites notent que le manque de ressources adéquates nuit à la rapidité des enquêtes et des poursuites dans les affaires de corruption, y compris dans les affaires de corruption à haut niveau. En ce qui concerne la prévention de la corruption, l’Espagne continue d’améliorer son cadre d’intégrité et s’est engagée à élaborer une législation dans des domaines clés tels que la transparence du lobbying, un code de déontologie pour les fonctionnaires et la protection des lanceurs d’alerte. Le nouveau code de conduite pour tous les membres du Congrès et du Sénat a été adopté en octobre 2020, et un nouveau Bureau parlementaire des conflits d’intérêts contrôle le respect des règles par les parlementaires. En ce qui concerne la liberté et le pluralisme des médias, le gouvernement prend des mesures pour traiter les questions relatives à l’accès à l’information. Des défis subsistent en ce qui concerne la transparence de la propriété des médias. Des préoccupations concernant l’indépendance fonctionnelle et les ressources de l’autorité de régulation du secteur audiovisuel ont été soulevées lors de la transposition de la directive révisée «Services de médias audiovisuels». Le gouvernement a pris des mesures pour soutenir financièrement les médias dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Les journalistes ont continué de se heurter à des difficultés dans l’exercice de leurs activités professionnelles, mais des initiatives ont été adoptées pour faciliter leur travail. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, le nouveau quatrième plan de transparence gouvernementale fixe de nouveaux engagements en matière de participation du public, de transparence, d’obligation de rendre des comptes et d’intégrité publique. Les communautés autonomes ont été désignées comme autorités compétentes pour la mise en œuvre des mesures d’urgence liées à la pandémie de COVID-19. Le médiateur faisant fonction ad interim depuis 2017 a fait face à une augmentation exponentielle du nombre de plaintes concernant les mesures prises pour lutter contre la pandémie de COVID-19. Des problèmes persistent en ce qui concerne l’espace dévolu à la société civile, et une révision de la loi sur la sécurité des citoyens est en cours, à la lumière des préoccupations exprimées. Plusieurs initiatives visant à développer une culture de l’état de droit, telles que des programmes d’éducation à la justice pour les étudiants, ont été lancées.



I.Système de justice

Le système judiciaire espagnol se compose de tribunaux de droit commun et de juridictions spécialisées, et est structuré selon l’organisation territoriale du pays. La Cour suprême est la juridiction de plus haut rang dans tous les domaines du droit. La Cour constitutionnelle est compétente pour connaître des questions constitutionnelles ainsi que des recours individuels concernant le respect des droits fondamentaux. Le Conseil général du pouvoir judiciaire, institué par la Constitution espagnole, est l’organe d’autogouvernance judiciaire et garantit l’indépendance des tribunaux et des juges. Il ne fait donc pas partie du pouvoir judiciaire proprement dit. Il exerce une action disciplinaire, est compétent pour nommer les juges, les transférer et leur accorder un avancement, et est responsable de la formation et du recrutement des juges. Le ministère public est intégré au pouvoir judiciaire et jouit d’une autonomie fonctionnelle. Il a pour mission de promouvoir la justice pour défendre la loi, les droits des citoyens et l’intérêt général. Le procureur général est nommé par le chef de l’État, sur proposition du gouvernement, après consultation du Conseil général du pouvoir judiciaire. L’Espagne participe au Parquet européen. Les barreaux locaux sont des organisations de droit public regroupant les professionnels; ils sont indépendants de l’administration publique, ne dépendent pas des budgets des pouvoirs publics, et leurs actifs ne sont pas non plus publics. Ils sont compétents pour l’organisation de la profession et la déontologie professionnelle, et approuvent leur propre code de déontologie.

Indépendance

Le niveau d’indépendance de la justice en Espagne est perçu comme faible aussi bien par l’opinion publique que par les entreprises. Au total, 38 % du grand public et 39 % des entreprises ont une perception «plutôt satisfaisante» ou «très satisfaisante» du degré d’indépendance des juridictions et des juges en 2021. Ces deux chiffres ont diminué par rapport à 2020 (44 % pour le grand public et 42 % pour les entreprises), mais ils ont augmenté par rapport à 2016 (30 % pour le grand public et 33 % pour le grand public), ce qui ne permet pas de dégager une tendance nette au cours des cinq dernières années.

Des inquiétudes subsistent quant à l’absence de renouvellement du Conseil du pouvoir judiciaire, tandis que certains événements récents ont déclenché des appels à l’élection des juges-membres du Conseil par leurs pairs. Le Conseil du pouvoir judiciaire exerce ses fonctions ad interim depuis décembre 2018, ce qui entretient les craintes selon lesquelles il pourrait être perçu comme étant vulnérable à la politisation, comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit. Le Parlement est chargé de nommer tous les membres du Conseil, à une majorité qualifiée des trois cinquièmes. Depuis 2018, les négociations entre les grands partis politiques sont dans l’impasse et aucun progrès significatif n’a été accompli pour parvenir à un accord, malgré de nombreux appels à procéder aux nominations. Le 13 octobre 2020, deux groupes parlementaires ont déposé un projet de loi visant à faire passer le système électoral des juges-membres du Conseil à la majorité absolue en cas de second vote. À la suite des critiques formulées par les parties prenantes, le processus d’élaboration de la loi a été suspendu et, en mai 2021, les groupes parlementaires qui ont parrainé le projet de loi l’ont officiellement retiré. Ce retrait a été accueilli favorablement, étant donné que le projet de loi aurait accru la perception du Conseil comme étant vulnérable à la politisation. Le 25 mars 2021, le Parlement a adopté une loi établissant un régime ad interim pour le Conseil général du pouvoir judiciaire qui adapte les fonctions du Conseil lorsque celui-ci agit avec un mandat arrivé à expiration. Cette loi est entrée en vigueur le 30 mars 2021. La nouvelle loi empêche, entre autres, le Conseil faisant fonction de procéder à des nominations aux plus hautes fonctions judiciaires. La Cour constitutionnelle a été saisie pour vérifier la constitutionnalité de la réforme. Dans le cadre de la réforme retirée modifiant le système électoral, des appels ont été lancés en faveur de la mise en place d’un système d’élection des juges-membres par leurs pairs. Certaines associations de juges ont demandé que les 12 juges-membres du Conseil soient élus directement par leurs pairs conformément aux normes du Conseil de l’Europe, et le Conseil de l’Europe a rappelé que les normes européennes prévoient qu’au moins la moitié des membres du Conseil sont des juges élus par leurs pairs à tous les niveaux du pouvoir judiciaire. Il importe que ces normes européennes soient prises en compte et que toutes les parties prenantes concernées soient consultées.

Des inquiétudes ont été exprimées en ce qui concerne la compétence de la Cour suprême pour ce qui est de la responsabilité pénale des postes de haut niveau, ainsi que le régime des incompatibilités pour les juges et les procureurs. Il existe en Espagne des règles de compétence ratione personæ sur le privilège de juridiction en matière de responsabilité pénale des membres du gouvernement et des organes législatifs et judiciaires (les «aforamientos»). Le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) reconnaît l’indépendance et l’impartialité des juges et des procureurs; il a également souligné les termes très généraux du régime des aforamientos en Espagne et a invoqué la nécessité de réviser le système. En outre, les parties prenantes ont critiqué le fait que le régime des incompatibilités des juges ou des procureurs ne prévoit pas de «période d’attente» pour les juges ou procureurs ayant été membres du pouvoir exécutif ou législatif. Selon le GRECO, cette situation soulève des questions du point de vue de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance et de l’impartialité des juges, dans la pratique et telles que perçues.

L’autonomie du ministère public continue de soulever des questions et de faire l’objet de discussions. La procureure générale a publiquement invoqué la nécessité de réformer le statut du ministère public afin de lui conférer une plus grande autonomie en matière d’organisation, de budget, de réglementation interne et de formation. Selon la procureure générale, un nouveau statut professionnel devrait également se pencher sur les relations entre le gouvernement et le procureur général, ainsi que sur la méthode de nomination de ce dernier, comme l’ont également exprimé de multiples parties prenantes. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, la coïncidence entre le mandat du procureur général et celui du gouvernement peut altérer la perception de l’indépendance. En octobre 2020, le code de déontologie des procureurs a été approuvé. Le code fixe des principes et des obligations éthiques pour les procureurs en ce qui concerne, entre autres, l’utilisation des médias sociaux et les interventions dans les médias, la formation, les conflits d’intérêts et les déclarations de patrimoine, ainsi que les relations internes. Les parties prenantes se sont félicitées de l’adoption du code, mais continuent de souligner la nécessité d’actualiser le régime disciplinaire des procureurs et des juges.

Un nouveau statut des avocats mettant l’accent sur leur indépendance a été approuvé. Le nouveau statut a été adopté le 2 mars 2021. Le Conseil général des avocats espagnols a participé au processus législatif. Ce statut met l’accent sur l’indépendance des avocats et fixe de nouvelles dispositions en matière de secret professionnel. Le statut dispose que les cabinets d’avocats sont démocratiques, autonomes et transparents. En vertu du nouveau statut, les cabinets sont tenus de diffuser des informations sur leurs services en ligne. Le nouveau statut fixe également des dispositions relatives au droit à la formation et à la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes dans la profession d’avocat. Les dispositions du nouveau statut semblent conformes aux recommandations du Conseil de l’Europe.

Qualité

Le Parlement a adopté une nouvelle loi renforçant le système d’assistance judiciaire. L’Espagne compte parmi les États membres où le nombre d’affaires pour lesquelles une assistance judiciaire est accordée est le plus élevé pour 100 000 habitants, mais son budget alloué par affaire figure parmi les plus faibles de l’UE. Le 9 mars 2021, un décret royal relatif à l’assistance judiciaire gratuite a été approuvé, renforçant ainsi le système préexistant. Le décret royal renforce les dispositions relatives à la protection des données, fixe la fréquence des paiements dans certaines communautés autonomes qui n’ont pas acquis de compétences en matière de gestion du système judiciaire, et établit la création du Conseil national pour l’assistance judiciaire gratuite, dans le but de promouvoir la coordination de la mise en œuvre de l’assistance judiciaire au sein des autorités publiques dotées de compétences en matière de justice. La loi semble conforme aux lignes directrices du Conseil de l’Europe en ce qui concerne les mécanismes de garantie de la qualité, l’organisation des systèmes d’assistance judiciaire, la disponibilité des fournisseurs d’assistance judiciaire et la collecte de données.

Une proposition de révision du code de procédure pénale, qui attribue la direction des enquêtes judiciaires aux procureurs, a été présentée. Le 24 novembre 2020, le gouvernement a déposé une loi réformant le code de procédure pénale. Le projet de loi modifie le système d’enquête judiciaire, qui serait diligenté par des procureurs, et non plus par des juges d’instruction comme c’est le cas aujourd’hui. Le projet de loi prévoit la mise en place d’un procureur et de juges d’instruction chargés des garanties procédurales. La victime reçoit un statut spécifique et des dispositions relatives à la protection des personnes mineures et des personnes en situation de handicap devraient être mises en place. Les parties prenantes ont accueilli favorablement la proposition, en faisant toutefois observer qu’une autonomie et des ressources supplémentaires seraient nécessaires pour que les procureurs puissent prendre en charge les tâches d’enquête judiciaire.

Des tribunaux ont été créés pour faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19, mais le faible nombre de juges par habitant constitue un défi. À la suite de la déclaration de l’état d’alerte le 14 mars 2020, l’activité des tribunaux a été limitée pendant trois mois et les délais de procédure ont été suspendus. Pour faire face à l’augmentation de l’arriéré qui en résulte et à l’augmentation prévisible des litiges, 19 tribunaux ont été créés depuis décembre 2020 et 14 autres seront créés d’ici à la fin de 2021. Les nouveaux tribunaux traiteront principalement des affaires sociales, commerciales et administratives. Toutefois, d’une manière générale, le nombre de juges par habitant reste l’un des plus faibles de l’UE, ce qui pourrait également nuire à l’efficience du système judiciaire espagnol. Le budget par habitant pour le système judiciaire et le budget en pourcentage du PIB n’ont pas changé depuis 2017 et les deux chiffres sont proches de la moyenne de l’UE.

Des investissements et projets supplémentaires dans le domaine de la numérisation de la justice sont en cours. Le recours aux outils de technologies de l’information et de la communication (TIC) est bien établi dans le système de justice et le processus de numérisation s’est encore accéléré en raison de la pandémie de COVID-19. Des outils de communication électronique sont intégralement déployés dans les tribunaux, par exemple avec un outil informatique qui transcrit automatiquement les enregistrements de procès et d’audiences, des projets de justice axés sur les données, des dispositifs de sécurité juridique pour les visioconférences, et des procédures électroniques et automatiques telles que des notifications. Toutefois, les parties prenantes ont continué de mettre en évidence des lacunes en ce qui concerne les problèmes d’interopérabilité entre les systèmes de gestion utilisés dans les différentes communautés autonomes. L’Espagne bénéficie du soutien de l’UE dans le cadre du projet «Promouvoir la cyberjustice en Espagne, phase II actuelle et phase III»; ce programme comprendra notamment un volet exclusivement axé sur la qualité et une étude de faisabilité concernant la mise en œuvre d’un logiciel de gestion de la qualité.

Efficience