COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL - Synthèse des rapports d'activité annuels et des déclarations des directeurs généraux et des chefs de service

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Appréciation globale de l'action de la Commission en 2001

2.1. Principales réalisations politiques en 2001

2.2. Éléments transversaux dégagés des rapports annuels

3. La mise en oeuvre de la réforme en 2001

3.1. Fixation des priorités, allocation et utilisation efficiente des ressources

3.2. Réforme de la politique des ressources humaines

3.3. Audit, gestion et contrôle financier

3.4. Éléments transversaux de la réforme dégagés des rapports annuels

4. Mise en oeuvre des standards de contrôle interne en 2001

4.1. Examen de la mise en oeuvre des éléments clés du contrôle interne

4.1.1. Environnement de contrôle

4.1.2. Performance et gestion des risques

4.1.3. Information et communication

4.1.4. Activités de contrôle

4.1.5. Audit et évaluation

4.2. Conclusions générales et actions de soutien pour la suite de la mise en oeuvre du contrôle interne

5. Réserves exprimées par les ordonnateurs délégués

5.1. Types de réserves

5.2. Principaux thèmes/tendances

5.2.1. Systèmes financiers et décentralisation des responsabilités financières

5.2.2. Gestion partagée/manque de pouvoir d'influence des directeurs généraux

5.2.3. Audit et contrôle

5.2.4. Recrutement et formation

5.2.5. Modernisation du cadre et des systèmes comptables de la Commission

6. Conclusions générales

6.1. Situation de la Commission

6.2. Actions correctives prévues

1. Introduction

Le Livre blanc sur la réforme [1] a mis en évidence la nécessité d'améliorations au niveau de l'obligation de rendre compte et de la responsabilité en ce qui concerne l'efficacité des activités de la Commission. C'est pourquoi, dans le cadre de la gestion par activités (ABM) [2] et de la charte des ordonnateurs délégués, les directeurs généraux et les chefs de service ont été invités à produire un rapport d'activité annuel comprenant une déclaration d'assurance et les comptes annuels.

[1] COM(2000)200, 1er mars 2000.

[2] Voir la communication SEC(2001)1197/6&7) du 25 juillet 2001.

Dans l'organisation de la Commission, la gestion par activités se traduit par un cycle intégré, inspiré par les politiques, qui renferme quatre composantes:

* au début du cycle de planification stratégique et de programmation, la stratégie politique annuelle identifie les priorités et les initiatives connexes et fixe le cadre global des ressources;

* sur la base de ce cadre, l'avant-projet de budget précise les besoins détaillés en ressources tandis que le programme législatif et de travail de la Commission traduit les priorités politiques en action concrète;

* les services de la Commission définissent leur programmation opérationnelle dans leurs plans de gestion annuels qui mettent en rapport les ressources disponibles et les actions prévues dans le domaine d'action concerné;

* pour clore le cycle, chaque directeur général ou chef de service établit un rapport sur le travail accompli, l'utilisation des ressources et les résultats obtenus par son service, accompagné d'une déclaration exprimant sa responsabilité [3].

[3] Livre blanc sur la réforme, action 82.

L'année 2001 est la première année pour laquelle des rapports annuels d'activité complets (ci-après dénommés rapports annuels) ont été remis par tous les directeurs généraux et chefs de service pour le 1er mai 2002. Ces rapports annuels doivent donc être considérés comme une première étape vers un cycle totalement cohérent, et ce, pour plusieurs raisons. Premièrement, la gestion par activités est introduite progressivement (en particulier, seuls quelques services disposaient d'un plan de gestion en 2001, et la première stratégie politique annuelle a été adoptée pour 2002). Deuxièmement, la mise en oeuvre des normes minimales de contrôle interne doit se poursuivre dans les prochaines années. Troisièmement, les directeurs généraux ont remis pour la première fois des déclarations d'assurance.

Pour ces raisons, cette première mise en oeuvre des rapports annuels ne peut pas être homogène. Les rapports sont quelque peu disparates, mais il ne serait pas réaliste d'attendre la perfection pour ce premier exercice. Malgré ces imperfections compréhensibles, ce premier exercice est un résultat positif de la réforme: l'introduction des rapports annuels marque une amélioration effective en matière de transparence et d'obligation de rendre compte étant donné que, pour la première fois, la Commission rend publics les aspects positifs et négatifs de son fonctionnement.

La présente synthèse doit exposer les principales réalisations (et les lacunes) de la Commission par rapport à ses objectifs stratégiques sur une période de cinq ans [4]. Elle analysera ensuite l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la réforme en général et des normes de contrôle interne en particulier. Les réserves et observations formulées par les services sont résumées en termes de principaux problèmes survenus et d'incidence globale sur l'ensemble de la Commission.

[4] Objectifs stratégiques 2000-2005 de la Commission: "Donner forme à la Nouvelle Europe" (COM(2000)154).

La présente synthèse met en évidence les principaux éléments transversaux dégagés des rapports annuels et annonce les actions spécifiques correspondantes. La Commission approuve ces actions et rendra compte de leur mise en oeuvre dans la synthèse des rapports annuels de l'année prochaine. La Commission prend note des plans d'action concernant les réserves restantes et invite les directeurs généraux et chefs de service compétents à rendre compte de leur mise en oeuvre dans le rapport annuel 2002. Il est à noter que la présente synthèse se base également sur les travaux du Services d'Audit interne, dont les conclusions ont été prises en compte pour établir le plan d'action en annexe.

La synthèse sera communiquée au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des Comptes. Elle sera accompagnée de l'ensemble des rapports annuels des directeurs généraux et des chefs de service.

2. Appréciation globale de l'action de la Commission en 2001

Sur la base des rapports d'activité annuels en 2001, l'actuelle Commission est en mesure d'annoncer que, au cours de la deuxième année de son mandat, elle a dans une large mesure réalisé les objectifs stratégiques définis pour la période 2000-2005 [5], malgré les difficultés particulières rencontrées dans certains domaines.

[5] COM(2000)154 final du 9.2.2000, disponible sur http://europa.eu.int/comm/index_fr.html

Les paragraphes ci-après:

1) rappelleront les principales réalisations politiques de la Commission en 2001 dans le cadre de ses objectifs stratégiques sur cinq ans,

2) mettront l'accent sur les principaux éléments transversaux dégagés des rapports annuels.

2.1. Principales réalisations politiques en 2001

Promouvoir de nouvelles formes de gouvernance

Cet objectif comporte quatre grands aspects: une participation accrue des acteurs institutionnels au niveau national, régional et local à la conception et à la mise en oeuvre des politiques communautaires, l'amélioration de la réglementation, la contribution de la Commission aux préparatifs de la prochaine conférence intergouvernementale et la réussite du processus de réforme interne (le bilan de la réforme interne en 2001 est détaillé séparément au point 3).

La Commission a adopté en juillet un Livre blanc sur la gouvernance européenne qui préconisait une réforme conjointe par toutes les institutions dans les limites des traités actuels, puis a lancé un vaste processus de consultation avec les autres institutions de l'UE, les gouvernements nationaux, les régions, les municipalités et la société civile. Le souhait formulé par le Parlement européen de s'exprimer avant que la Commission ne prenne des dispositions pour les actions ayant des implications législatives a conduit la Commission à intensifier le dialogue avec le Parlement et à reporter de six mois les actions en matière d'amélioration de la réglementation. Compte tenu des commentaires reçus, la Commission a présenté au Conseil européen de Laeken en novembre 2001 un document de consultation sur la simplification et l'amélioration de la qualité de l'environnement réglementaire.

Dans ce domaine, une autre mesure concrète importante a été l'adoption du règlement (n° 1049/2001) relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Ce nouveau règlement assure un plus haut degré de transparence des documents et pose une base fondamentale pour une meilleure gouvernance dans l'Union.

2001 a également vu la conclusion de l'accord sur la mise en place de la Convention qui a entamé ses travaux le 28 février 2002 et doit préparer la conférence intergouvernementale de 2004 qui façonnera une nouvelle Europe.

Le nouvel agenda économique et social

Dans ses objectifs stratégiques pour 2000-2005, la Commission a fixé comme priorité majeure la création d'une nouvelle dynamique économique et sociale dans l'Union. L'optimisation du potentiel du marché intérieur devrait être profitable à l'ensemble des citoyens et des entreprises à travers la création de nouvelles possibilités d'emploi et le renforcement de la compétitivité des entreprises.

La Commission a préparé et coordonné de manière approfondie l'introduction de l'euro le 1er janvier 2002. Il est désormais généralement admis que l'opération a été un franc succès.

Des mesures positives ont été prises en 2001 pour la création du statut de la société européenne et ont été appuyées par des initiatives destinées à encourager et faciliter l'esprit d'entreprise. Des progrès significatifs ont également été accomplis dans la mise en oeuvre des nombreuses mesures annoncées dans le plan d'action pour les services financiers. Des initiatives importantes en vue de moderniser la politique de la concurrence ont été lancées, en particulier une réforme de la politique antitrust aboutissant à un partage des responsabilités en matière d'application.

Un Livre blanc sur la réforme de la politique commune de la pêche a été publié et des échanges intenses ont eu lieu entre les différents intervenants en vue de préparer les propositions de la Commission adoptées en 2002.

Dans le cadre de la création de l'espace européen de la recherche, la Commission a adopté des propositions relatives au programme-cadre de recherche et de développement technologique 2002-2006 et a lancé le débat et diverses initiatives concernant la mobilité des chercheurs, les infrastructures de recherche ainsi que la dimension internationale et régionale en vue d'améliorer l'efficacité et la cohérence de la recherche en Europe.

Le nouveau cadre réglementaire pour les communications électroniques a été adopté en décembre 2001.

Fin 2001, toutes les interventions des fonds structurels ont été adoptées, ce qui donne un nouvel élan à la politique de cohésion.

À la suite des efforts importants déployés par la Commission, la stratégie de développement durable de l'Union européenne a été adoptée lors du Conseil européen de Göteborg avec l'introduction de la dimension environnementale dans les chapitres économiques et sociaux du processus de Lisbonne. Dans ce cadre, des progrès significatifs ont été enregistrés en ce qui concerne le marché intérieur du gaz et de l'électricité, le ciel unique, Galileo et le développement des réseaux transeuropéens. La Commission a également pris des initiatives destinées à améliorer l'accessibilité de l'e-learning et à faciliter le développement de l'éducation et de la formation tout au long de la vie en vue de contribuer à la société de la connaissance et d'appuyer les efforts déployés par les chômeurs pour réintégrer la vie active. Le développement durable a également été identifié comme une priorité pour 2002 et 2003 par la Commission.

La Commission a commencé à mettre en oeuvre l'agenda pour la politique sociale de l'Union, adopté par le Conseil européen de Nice. La stratégie européenne pour l'emploi a été poursuivie et la méthode ouverte de coordination a été inaugurée dans le domaine de l'inclusion sociale. Le Conseil et le Parlement européen ont poursuivi leurs négociations sur plusieurs propositions législatives de la Commission dans divers domaines, notamment la santé et la sécurité sur le lieu de travail, la participation des travailleurs et l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes.

Stabiliser notre continent et renforcer la voix de l'Europe dans le monde

Cet objectif découle d'un triple défi: les bouleversements géopolitiques, la mondialisation et les faiblesses du système international. Dans ces trois domaines, l'action de la Commission en 2001 a été relativement concluante.

En ce qui concerne l'élargissement, l'Union a réalisé des progrès appréciables dans les 18 chapitres des négociations d'élargissement prévus dans la "feuille de route" pour 2001. Elle a ainsi pu atteindre ses objectifs concernant la conclusion des négociations avec dix pays candidats pour la fin 2002. Les services de la Commission ont aussi poursuivi activement le contrôle de la mise en oeuvre de l'acquis communautaire. Cette activité devra être poursuivie et intensifiée en 2002 et 2003, en parallèle avec la préparation de l'adhésion effective des pays candidats. Comme l'ont déjà indiqué la stratégie politique annuelle et l'avant-projet de budget pour 2003, cette double tâche exigera de la Commission un investissement accru dans les ressources humaines.

Dans le domaine de la politique commerciale, la Commission a contribué activement au lancement réussi d'un nouveau cycle de négociations multilatérales (le plan d'action de Doha pour le développement) lors de la conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce, tenue à Doha en novembre 2001. Parallèlement aux progrès qui ont continué d'être enregistrés dans d'autres négociations bilatérales et régionales, notamment les pourparlers UE-Mercosur, cela a contribué à restaurer la confiance dans les perspectives de l'économie mondiale et à répondre aux préoccupations légitimes exprimées par l'opinion publique au sujet de ses relations avec le développement durable, une autre priorité identifiée par la Commission pour 2002 et 2003.

En matière de coopération au développement, le Conseil a adopté en février 2001 l'initiative de la Commission «Tout sauf des armes», garantissant l'accès en exonération de droits de douane et sans contingents des importations provenant des pays les moins développés. Lors de la troisième conférence des Nations Unies sur les pays les moins avancés, en mai 2001, les membres de cette organisation ont souscrit à l'objectif de leur offrir un accès similaire.

Au lendemain des événements du 11 septembre, la Commission a réagi rapidement en contribuant à la lutte contre le terrorisme et en coordonnant un ensemble de mesures politiques et financières pour la reconstruction de l'Afghanistan, encore qu'il soit nécessaire de revoir les procédures existantes pour apporter une réponse rapide et efficace aux grandes crises internationales. Ces événements ont également démontré les limites des ressources disponibles au titre de la rubrique 4 des perspectives financières et souligne la nécessité d'un instrument de flexibilité spécifique et efficace qui permettrait à la Commission de réagir rapidement aux crises internationales imprévues et de jouer un rôle mondial sur la scène internationale.

Une meilleure qualité de vie pour tous

Le principal objectif de l'Union dans ce domaine consiste à répondre aux attentes des citoyens européens et à poser des choix qui améliorent effectivement leur vie quotidienne.

La sécurité des transports maritimes, aériens et routiers ainsi que la sécurité de l'approvisionnement énergétique ont été renforcées grâce à l'action de la Commission. Dans les domaines de la protection des consommateurs, de la santé publique et de la sécurité alimentaire, la Commission a présenté des propositions de règlement sur la traçabilité et l'étiquetage des organismes génétiquement modifiés, publié un Livre vert sur la protection des consommateurs, proposé un règlement sur la promotion des ventes dans le marché intérieur et poursuivi les travaux préparatoires en vue de la mise en place de la nouvelle Autorité européenne de sécurité des aliments.

En ce qui concerne l'environnement, la Commission a adopté une proposition de sixième programme d'action dans le domaine de l'environnement pour la période 2001-2010. La Commission a contribué efficacement au succès de l'Union européenne dans le sauvetage du protocole de Kyoto sur les changements climatiques et a adopté en octobre un paquet de propositions visant à ratifier le protocole et à mettre en pratique les engagements de l'Union.

L'attaque terroriste du 11 septembre a placé la sécurité au premier rang des priorités politiques. L'accord au niveau de l'UE sur le mandat d'arrêt européen et la décision-cadre sur la définition des actes de terrorisme illustrent de quelle manière l'Union peut réagir rapidement face à des événements majeurs qui concernent tous les citoyens. La Commission a également adopté une communication sur l'alerte préventive dans les situations d'urgence. Comme l'avait demandé le Conseil européen de Gand, elle a aussi proposé des initiatives pour faire face aux menaces bioterroristes pour la santé. Les progrès dans la mise en oeuvre de l'agenda de Tampere pour la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice ont toutefois été lents au sein du Conseil et cette lenteur constitue un sujet de préoccupation pour 2002 et au delà.

2.2. Éléments transversaux dégagés des rapports annuels

Les rapports annuels des directeurs généraux font apparaître plusieurs éléments transversaux:

Mise en oeuvre des programmes de recherche à frais partagés

Plusieurs directeurs généraux chargés de ces programmes considèrent la complexité de la gestion financière des actions indirectes découlant du cadre législatif, qui engendre un risque de trop perçu, comme un problème important et demandent que les différents services concernés par les programmes-cadres de recherche adoptent une approche commune. Les principaux problèmes sont liés:

* à l'existence de systèmes complexes et multiples de remboursement des coûts et à leurs règles de mise en oeuvre;

* à l'absence de sanctions dans les contrats types en cas de déclarations exagérées de la part des bénéficiaires.

Plusieurs audits dans différents services ainsi que les conclusions de l'audit de la Cour des comptes ont souligné la nécessité de prendre d'autres mesures dans ce domaine.

Action 1: avant la fin de 2002, la Commission adoptera un plan d'action détaillé afin de s'attaquer à la complexité de la gestion financière des actions indirectes grâce à une simplification et à une cohérence accrue entre les divers systèmes existant actuellement et grâce à une meilleure gestion des contrats. Pour lutter contre les risques actuels, l'efficacité des contrôles exercés par les services concernés sera accrue, et les travaux concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté seront intensifiés.

Relations extérieures:

Dans le cadre de l'amélioration de la gestion et de l'impact de l'aide extérieure, la Commission a mis en place une vaste réforme de la gestion des programmes d'assistance externe de l'UE, notamment avec la création du bureau de coopération EuropeAid. La mise en oeuvre de la réforme a bien progressé, y compris en ce qui concerne le lancement d'une nouvelle approche en matière de programmation destinée à stimuler la qualité, une nouvelle stratégie d'évaluation et la clarification des responsabilités respectives des DG Relex. Les premiers résultats positifs se sont traduits par une meilleure image de l'exécution budgétaire en 2001 et des progrès dans la résorption des anciens engagements dormants. Toutefois, plusieurs rapports d'activité annuels soulignent que, 2001 étant la première année de mise en oeuvre de cette réforme, un effort complémentaire est nécessaire pour en atteindre les objectifs. De plus, 2001 a vu le lancement de l'opération de déconcentration qui vise à donner davantage de responsabilités de gestion et en matière financière aux délégations de l'UE pour ce qui concerne les programmes d'assistance extérieure. Cette opération se poursuit en 2002 et 2003 de sorte que ses effets positifs globaux seront seulement visibles une fois qu'elle aura été menée à bien.

Les relations extérieures requièrent une attention particulière sur deux plans. Au plan politique, les réserves soulèvent la question de la responsabilité réelle de l'ordonnateur délégué pour les actions conjointes entreprises au titre de la politique étrangère et de sécurité commune étant donné qu'elles sont décidées par le seul Conseil. Ces réserves ont des implications politiques importantes dont la Commission débattra dans le cadre de ses relations interinstitutionnelles. Au plan de la gestion, les réserves mettent en évidence les risques associés à l'aide budgétaire directe aux pays tiers qui doivent être pris en compte de manière spécifique dans l'évaluation d'impact de ce type d'aide. D'autres réserves soulignent les risques généraux liés à la gestion de l'aide extérieure.

Action 2: tout en confirmant à plusieurs reprises la teneur de la réforme Relex, et sur la base du rapport annuel de l'auditeur interne, la Commission a relevé la nécessité d'examiner les possibilités de synergies entre les services concernés par les Relations extérieures. En accord avec le président et le vice-président Kinnock, les commissaires Relex devraient réexaminer comment les ressources et structures des DG Relex, Développement et EuropeAid peuvent être organisées au mieux à long terme afin d'appuyer les commissaires Relex dans la conduite de leurs portefeuilles, qui demeurent inchangés. La Commission étudiera des propositions dans ce sens avant la fin de l'année. Selon la Commission, vu que 2001 constituait encore une phase de démarrage, des efforts supplémentaires doivent être consentis pour renforcer la réforme et la rendre pleinement efficace. En outre, dans ce contexte, la Commission évaluera et mettra en transparence les risques associés à l'aide extérieure et, en particulier, à l'aide budgétaire directe en tant que forme d'aide au développement, et communiquera toute conclusion importante en la matière aux autres institutions. Elle procédera également à une évaluation du fonctionnement de l'opération de déconcentration l'année prochaine, afin d'en tirer les enseignements quant à l'efficacité et à l'efficience de l'introduction des modifications après la mise en oeuvre de la réforme de l'aide extérieure.

Sécurité nucléaire:

Dans le domaine complexe de la sécurité nucléaire, qui englobe la sécurité des installations nucléaires et de l'environnement en général, plusieurs rapports annuels ont mis en évidence des problèmes importants: la question des compétences techniques disponibles au sein de la Commission pour superviser efficacement les activités d'assistance dans le secteur nucléaire, les problèmes liés au niveau des vérifications de la radioactivité dans l'environnement au titre de l'article 35 du traité Euratom, les fonds de déclassement des installations nucléaires de la Commission et la question de la compétence juridique de la CE dans le domaine de la sécurité nucléaire.

Toutes ces qualifications peuvent être lues dans un contexte politique où, d'une part, la compétence juridique de la Commission dans ce domaine est remise en cause par plusieurs États membres et où, d'autre part, la Commission est par exemple invitée à apporter une assistance technique en vue d'améliorer la sécurité nucléaire dans les pays candidats. Les rapports annuels concernés indiquent que les ressources de la Commission dans le domaine nucléaire sont insuffisantes. Il est nécessaire de clarifier la compétence de la Commission dans le domaine de la sécurité nucléaire, de répondre aux attentes des citoyens en la matière et de faire en sorte que les normes de sécurité les plus sévères soient respectées dans tous les États membres (actuels et futurs).

Action 3: les réserves spécifiques seront traitées avant la fin de l'année: d'une part, par un paquet de propositions destinées à créer un cadre législatif opérationnel pour la définition des normes communautaires de sécurité et la préservation des fonds de déclassement et, d'autre part, par une analyse approfondie de la répartition de l'expertise nucléaire dans les services compétents en vue d'en améliorer l'efficacité.

Fonds structurels (régions, emploi, agriculture et pêche):

En ce qui concerne ces aspects, certains rapports annuels traduisent les difficultés auxquelles la Commission est confrontée en devant faire face à la décentralisation de la gestion des fonds communautaires vers les États membres, tout en conservant l'entière responsabilité de l'exécution du budget communautaire. La Commission considère que les dispositions actuelles en matière d'obligation de rendre compte et de partage des responsabilités avec les États membres ne sont pas satisfaisantes et devraient être revues pour mieux tenir compte de la situation réelle. À cet égard, il est à noter que le principe de subsidiarité implique que la Commission doit agir sans disposer de toute l'autorité politique tout en conservant, en application du traité, l'entière responsabilité pour les fonds déboursés. Les aspects de ces questions liés à la gestion sont abordés de manière détaillée dans le cadre de l'action 12.

Action 4: la Commission s'efforcera de préciser avec le Conseil sa part de responsabilité dans la réalisation des objectifs définis pour la gestion partagée des fonds structurels. La Commission présentera également des propositions en vue d'aligner ses compétences en matière de surveillance et de contrôle sur ses responsabilités.

Élargissement:

Pour assurer l'intégration harmonieuse des pays candidats, les services de la Commission doivent garantir l'extension de certaines activités aux nouveaux États membres et veulent assurer leur participation pleine et entière aux politiques de l'UE dès le premier jour de leur adhésion. En outre, plusieurs rapports annuels de directeurs généraux expriment des craintes qui portent à la fois sur le contrôle réel de la mise en oeuvre de l'acquis communautaire dans les pays candidats et sur la capacité réelle de certains services à garantir, avec les effectifs actuels, l'extension de leurs activités aux nouveaux États membres de manière efficace. C'est pourquoi, après un examen minutieux des besoins de tous les services, la Commission a présenté une communication à l'autorité budgétaire relative à l'impact de l'élargissement sur ses activités et ses ressources humaines concernant les besoins globaux entre 2003 et 2008. Pour 2003, la Commission a défini un strict minimum de 500 agents supplémentaires.

La Commission souligne l'absolue nécessité d'assurer le financement approprié des dépenses requises pour les 500 postes dédiés aux préparatifs de l'élargissement. A cette fin, l'Autorité budgétaire devrait explorer avec la Commission toutes les possibilités d'anticiper en 2002 certaines dépenses administratives (frontloading) et, dans la mesure du possible, de mettre des crédits supplémentaires à disposition par voie de transferts entre institutions. La mise à disposition de crédits suffisants pour le recrutement de personnel pour l'élargissement sont essentiels pour permettre à la Commission de garantir une préparation adéquate de l'élargissement et une application complète de l'acquis communautaire dès le premier jour de l'adhésion. La Commission attire l'attention des autres institutions, des Etats membres et des pays candidats sur l'importance de ces préparatifs.

Gouvernance:

La Commission progresse dans la mise en oeuvre des actions annoncées dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne et présentera un paquet de mesures à l'automne, en même temps que le rapport final sur le processus de consultation.

Sur la base de la réaction positive du Conseil européen de Laeken à son document de consultation en décembre 2001, la Commission a proposé le 5 juin 2002 un plan d'action visant à simplifier et améliorer la qualité de l'environnement réglementaire, à traité constant. Parallèlement au plan d'action, la Commission a adopté 2 communications sur les normes minimales de consultation (qui font l'objet d'une consultation publique distincte jusqu'à la fin du mois de juillet 2002) et l'évaluation d'impact.

La Commission a souligné que la mise en oeuvre du plan d'action proposé en juin 2002 exigeait un effort conjoint des trois institutions et des États membres. En conséquence, elle a proposé que la mise en oeuvre du plan d'action soit étayée par un accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission pour les actions qui relèvent des trois institutions. Le Conseil européen de Séville a approuvé cette approche et invité les institutions à conclure un accord dans ce sens pour la fin de l'année 2002.

La Commission mettra en oeuvre les mesures reprises dans le plan d'action du 5 juin 2002 et elle s'emploiera à la conclusion d'un accord interinstitutionnel pour les mesures qui relèvent de la compétence du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Dans le prolongement du Livre blanc sur la gouvernance européenne, la Commission présentera en automne un deuxième paquet de mesures qui contiendra des propositions concernant le traitement des infractions, la comitologie, les agences de régulation et les contrats tripartites.

3. La mise en oeuvre de la réforme en 2001

À la suite d'un processus de consultation interne global, la Commission a présenté son Livre blanc sur la réforme au début de l'année 2000. Il vise à moderniser l'administration de la Commission. La stratégie exposée dans le livre blanc se concentre sur trois grands objectifs:

* améliorer l'efficacité de toute l'organisation par une meilleure fixation des priorités et une meilleure adéquation des tâches et des ressources;

* maximiser les performances du personnel en apportant des changements considérables à la gestion des ressources humaines et à la politique du personnel;

* une réforme de la gestion financière sur la base d'une définition précise des responsabilités de chaque acteur. Elle garantira une utilisation optimale de l'argent du contribuable par une amélioration de la gestion financière, de l'efficacité et de l'obligation de rendre compte.

Le Livre blanc contenait un plan d'action ambitieux qui traduisait les objectifs généraux précités en actions concrètes, selon un calendrier ambitieux. Comme le calendrier initial prévoyait la mise en oeuvre complète de la réforme pour la fin 2002, l'année 2001 était essentielle pour l'ancrage de la réforme au sein de la Commission. Il convient de rappeler que les rapports annuels constituent un résultat important de la mise en oeuvre de la réforme et, en particulier, des principes de transparence et d'obligation de rendre compte.

3.1. Fixation des priorités, allocation et utilisation efficiente des ressources

Pour garantir l'efficacité de toutes ses activités, la Commission souhaitait se concentrer sur des objectifs politiques centraux en les traduisant en actions prioritaires bénéficiant des ressources adéquates, réaffirmant ainsi la primauté des priorités politiques. Ceci implique que, au début de l'année, la Commission fixe d'abord ses propres priorités, puis lance la procédure budgétaire pour l'année suivante: en 2001, cela a abouti à la création du cycle de planification stratégique et de programmation (PSP), destiné à guider toutes les activités de la Commission liées à l'identification des priorités, à la procédure budgétaire et à la préparation du programme législatif et de travail sur la base d'une mise en adéquation approfondie des activités et des ressources (gestion par activités).

Il faut remarquer que l'un des aspects du processus de la stratégie politique annuelle sur lequel la Commission a voulu mettre l'accent a été le dialogue interinstitutionnel. Il a été décidé que chaque année, après l'adoption de la stratégie politique annuelle pour l'année à venir, la Commission ouvrira un dialogue avec le Parlement européen et le Conseil sur les priorités définies dans la stratégie politique annuelle. Sur cette base, elle présentera ensuite un document d'évaluation rendant compte du dialogue avec les Institutions avant d'adopter son programme législatif et de travail. La Commission et le Parlement européen sont donc parvenus à un accord établissant le calendrier et les modalités opérationnelles de ce dialogue.

Comme l'indiquent la plupart des rapports annuels, les progrès réalisés dans ce domaine en 2001 au niveau de la mise en oeuvre sont considérables: les grandes étapes du cycle (cf. introduction) ont été identifiées et mises en application par les services. En particulier, la préparation des plans de gestion annuels par tous les services a constitué un grand pas en avant. D'après certains rapports, l'introduction de la gestion par activités a permis aux services concernés de concentrer leurs activités sur des priorités claires associées à des objectifs clairs. Il est par conséquent permis de conclure que la Commission a réalisé en 2001 ce qui était annoncé dans le Livre blanc et que cela constitue un résultat significatif compte tenu des contraintes considérables en termes de temps et de ressources auxquelles les services ont été confrontés et du fait qu'une telle évolution majeure ne peut être mise en oeuvre que progressivement.

Dans une perspective à plus long terme, il est clair que l'introduction du cycle de planification stratégique et de programmation et de la gestion par activités marque un "changement de culture". Il est cependant très positif que la mise en oeuvre ait suivi le schéma original sans retards ou problèmes majeurs et ait révélé des aspects importants qui n'avaient pas été jugés tels par le Livre blanc.

Il importe de rappeler également les diverses expériences mises en oeuvre au préalable par les différents services dans le domaine de la réforme: quelques services possédaient déjà des instruments de gestion avancés, la majorité des services disposaient uniquement d'outils de programmation au jour le jour et très peu ne disposaient d'aucun instrument significatif. C'est pourquoi la gestion par activités, bien qu'introduite avec succès au niveau de la Commission en 2001, n'a pas pu présenter un niveau d'appropriation homogène dans les différents services de la Commission.

En ce qui concerne l'externalisation, la Commission a adopté en décembre 2001 un projet de proposition modifiée de règlement du Conseil introduisant le concept des "agences d'exécution" pour gérer les programmes communautaire dans le cadre de la forme d'externalisation "par délégation". Ce projet intégrait les suggestions et les amendements présentés par la Cour des comptes et le Parlement. La Commission a également adopté en novembre 2001 une communication sur l'externalisation "par décentralisation", définissant les conditions de recours à des réseaux d'organismes nationaux. Enfin, un guide interne contenant un contrat type a été élaboré pour définir les tâches susceptibles d'être "sous-traitées".

3.2. Réforme de la politique des ressources humaines

Ce deuxième pilier de la réforme visait une modernisation globale de la politique des ressources humaines au sein de la Commission. Premièrement, la Commission a lancé une série d'actions destinées à exploiter pleinement le potentiel de réforme dans le cadre du statut existant. De nombreuses décisions ont été prises sur certains aspects de la nouvelle politique du personnel en 2001. Deuxièmement, la Commission a élaboré une proposition de règlement modifiant le statut sur certains aspects. Par sa nature même, cette proposition a exigé une période de consultations internes avec le personnel et de "concertations" avec les syndicats, pour permettre à la Commission de présenter au Conseil un paquet équilibré de propositions de modifications du statut. Les principaux objectifs sont les suivants:

- raffermir le principe du mérite au sein de la fonction publique européenne à travers une meilleure liaison entre les prestations et l'évolution de la carrière;

- moderniser la politique menée en matière d'égalité des chances, de services sociaux et de conditions de travail. Une telle modernisation est indispensable pour continuer à recruter et retenir les meilleurs éléments dans un environnement sans cesse plus compétitif pour le personnel multilingue hautement qualifié;

- maintenir la rigueur budgétaire dans la réalisation de la réforme. Le coût proposé est modeste au regard de l'ampleur de la réforme et respecte l'engagement pris par la Commission de ne pas dépasser le plafond de dépenses de la rubrique V des perspectives financières. De plus, les mesures proposées déboucheront sur une maîtrise durable des coûts à moyenne échéance.

Des retards sont survenus en 2001 par rapport au calendrier initial de préparation d'un vaste éventail de documents d'orientation. Néanmoins, les discussions dans le cadre d'un organisme de haut niveau présidé par l'ancien secrétaire général du Conseil, M. Ersboell, ont eu une issue très positive: l'accord conclu entre la Commission et les organisations syndicales représentant la majorité du personnel du point de vue électoral sur le paquet global pour la réforme de la politique du personnel. Cet accord contient un engagement de la Commission de retirer le paquet proposé sur la base d'un accord avec les OSP au cas où le Conseil propose, par un vote à l'unanimité, de déroger à une quelconque garantie qui y est inscrite. Cet accord constitue une base solide pour la suite du processus.

Le processus de consultation du personnel et de "concertations" avec les syndicats a eu pour résultats:

- le "paquet global pour la réforme de la politique du personnel" d'octobre 2001, qui compte 15 chapitres. Les neuf premiers faisaient l'objet de la décision finale de la Commission: le volet social, couvrant les congés pour événements familiaux et la souplesse des conditions de travail; l'égalité des chances; la politique sociale et les équipements pour le personnel; le harcèlement moral; la formation; la mobilité; la dénonciation d'actes répréhensibles; la discipline; le maintien du niveau des prestations; le recrutement; l'encadrement intermédiaire; les rémunérations et pensions. Les six derniers ont été discutés en vue d'orientations finales de la Commission: évaluation et promotion; structure de carrière; personnel non titulaire; service de médiation; régime de retraite assoupli et révision générale du statut;

- le 20 décembre, la Commission a approuvé un projet de règlement sur la modification du statut et les modalités d'application de l'évaluation et de la promotion en vue de les présenter pour avis au comité interinstitutionnel du statut. Ce projet de règlement regroupe toutes les modifications qui, de l'avis de la Commission, doivent être apportées aux règles fondamentales régissant la fonction publique européenne.

Les travaux réalisés en 2001 ont permis à la Commission d'adopter le reste des décisions au cours du premier trimestre 2002 (orientations relatives aux descriptions de postes; orientations relatives à la mobilité; conduite des enquêtes administratives et procédure disciplinaire; régime applicable aux experts nationaux détachés auprès des services de la Commission; dénonciation d'actes répréhensibles, politique sociale, service de médiation, formation et maintien du niveau des prestations, évaluation et promotion) et de soumettre au Conseil un projet de règlement en vue de finaliser le processus législatif pour le milieu de l'année 2003.

3.3. Audit, gestion et contrôle financier

Ce chapitre de la réforme était dicté par la nécessité de moderniser la gestion financière et de restaurer la confiance du grand public dans la gestion du budget de l'Union européenne et le contrôle des dépenses. La réforme vise à rendre les procédures plus simples, plus rapides et plus comptables en décentralisant la responsabilité de la gestion vers les personnes plus proches du processus décisionnel et en améliorant la transparence. Les principales caractéristiques de la réforme dans ce domaine sont les suivantes.

- Responsabilité accrue pour l'ordonnancement des dépenses: les règles doivent être simplifiées et plus facilement compréhensibles et, dans la mesure du possible, les responsables de la gestion devraient aussi être responsables de l'ordonnancement des dépenses. En 2001, compte tenu d'une évaluation des risques connexes, de la structure organisationnelle et de la rentabilité, les services ont mis en oeuvre de nouveaux circuits financiers qui définissaient les principales étapes de l'autorisation des opérations financières et appliquaient le principe de base selon lequel l'ouverture et la vérification d'une opération restent des fonctions séparées. Chaque service de la Commission a également désigné une structure d'audit interne chargée d'assister le directeur général ou le chef de service dans la vérification de l'efficacité des contrôles internes.

- Séparation du contrôle financier et de l'audit: jusqu'en 2000, le contrôle ex ante des dépenses et une partie de leur contrôle ultérieur étaient réalisés par le même service central, ce qui pouvait donner matière à des conflits d'intérêt. Au milieu de l'année 2001, le service d'audit interne est devenu indépendant du contrôle financier. Son rôle est crucial pour donner à la Commission, à travers son avis indépendant, des garanties sur la qualité des systèmes de gestion et de contrôle.

- En 2001, le service financier central créé au milieu de l'année 2000 s'est concentré sur la proposition de refonte du règlement financier, sur la définition de normes de contrôle interne et de gestion des risques pour les services de la Commission et les orientations en la matière, sur le renforcement de la gestion des contrats et les marchés publics au sein des services de la Commission. De plus, une attention particulière a été accordée à l'assistance requise à travers un help desk, la formation et l'information. Enfin, la nécessité d'améliorer les systèmes d'informations financiers centraux a conduit à privilégier la qualité globale du système existant et le développement des nouvelles fonctionnalités définies dans le Livre blanc (gestion des contrats, registre central des factures, recouvrement des créances).

- L'obligation pour tous les directeurs généraux et chefs de service d'établir une déclaration annuelle donnant l'assurance de la légalité et de la régularité des opérations effectuées et concernant l'utilisation des ressources conformément aux principes de bonne gestion financière.

Ce chapitre de la réforme est le plus avancé en termes de mise en oeuvre étant donné que le plus haut degré de priorité lui a été accordé sur la base des recommandations assez précises du comité d'experts indépendants. La refonte des procédures de gestion et de contrôle financiers a exigé la mise en oeuvre de bon nombre d'actions au niveau des services. Toutefois, comme l'indiquent les rapports annuels d'activité, il reste beaucoup à accomplir pour améliorer durablement la gestion financière, malgré les progrès appréciables réalisés dans ces domaines. Dans leur rapport annuel, plusieurs services ont mis en évidence les problèmes rencontrés face à un changement aussi fondamental en raison du nombre limité de personnes ayant les qualifications appropriées et des difficultés en matière de formation et d'organisation interne. Compte tenu des problèmes rencontrés par les services, les besoins en spécialistes du domaine financier seront pris en considération dans les futurs plans de recrutement (cf. action 14).

Le nouveau règlement financier, qui reflète les grands principes de la réforme financière et entrera en vigueur le 1er janvier 2003, a donné un nouvel élan à la question du contrôle interne et de la gestion financière. Le transfert de la fonction centralisée de visa préalable signifie que les services devront se concentrer sur leur état de préparation pour assumer les responsabilités totalement décentralisées (cf. action 12). En outre, les systèmes centraux d'informations financières et comptables d'appui, qui présentent encore certaines lacunes, devront être améliorés en conséquence (cf. actions 16 et 17).

3.4. Éléments transversaux de la réforme dégagés des rapports annuels

Manque de ressources humaines:

Bon nombre de rapports annuels font observer que les besoins en ressources humaines pour la mise en oeuvre de la réforme ont été sous-estimés. Il convient de rappeler que, normalement, la Commission examine l'ensemble des besoins en effectifs et prend les décisions en la matière dans le cadre du cycle de la stratégie politique annuelle (APS) qui conduit à l'adoption de l'avant-projet de budget et à la décision d'affectation des ressources.

La Commission a déjà pris diverses mesures dans ce domaine. En juillet 2000, 230 postes ont été alloués aux services de la Commission pour faciliter la mise en oeuvre de la réforme. En 2000, un comité de pilotage composé de membres du collège a fait état de 1 254 postes nécessaires, dont 580 pour le renforcement de la gestion des programmes et le contrôle de l'aide extérieure et des actions structurelles. Il convient de rappeler que la Commission a déjà décidé dans son APS 2003 de redistribuer dans les services un tiers des postes qui devraient être libérés par les départs en préretraite pour mettre en oeuvre la réforme. Il est cependant admis que certaines de ces actions exigent du temps avant d'être pleinement efficaces. De façon plus générale, un effort plus systématique est nécessaire dans l'identification des besoins en ressources liés aux activités, compte tenu notamment des nouveaux rôles joués par les divers services et intervenants au sein de la Commission dans le prolongement du processus de réforme.

Action 5: en ce qui concerne le manque de ressources humaines pour la mise en oeuvre de la réforme, la Commission prendra en considération les besoins mentionnés par les directeurs généraux dans leurs rapports annuels dans le cadre du prochain cycle de planification stratégique et de programmation qui débute fin 2002. Dans cette optique, le Secrétariat général définira une nouvelle méthode d'évaluation des besoins en ressources pour les activités existantes et nouvelles.

Manque d'orientations:

Dans plusieurs rapports annuels, les directeurs généraux se plaignent de l'absence d'orientations fournies par les services centraux sur divers aspects de la réforme. Il faut rappeler que la Commission accorde déjà une attention particulière à la communication interne, à la formation et à la méthodologie pour les aspects essentiels de la réforme. Toutefois, pour répondre aux préoccupations relatives à l'exhaustivité et à l'adéquation des orientations, la Commission intensifiera ses efforts dans ce domaine, notamment en ce qui concerne la gestion par activités. Il y a lieu de noter que la préparation des plans de gestion annuels pour 2003 constitue une étape cruciale pour les services en vue d'assurer une gestion davantage axée sur les performances.

Action 6: en coopération étroite avec la DG Budget et la DG Personnel et administration, le Secrétariat général réexaminera les mécanismes de coordination entre les services centraux en vue d'améliorer les services et les orientations fournis aux services opérationnels. De plus, le Secrétariat général élaborera un guide détaillé de la gestion par activités pour octobre 2002 et assistera les services dans la préparation de leurs plans de gestion annuels 2003.

Systèmes d'information:

Plusieurs rapports annuels font apparaître un autre aspect exigeant une action concrète, à savoir la nécessité de résoudre les problèmes d'interopérabilité des systèmes d'information. Dans la situation actuelle, les utilisateurs ne sont pas en mesure d'exploiter pleinement le potentiel des systèmes existants. Sur la base de l'initiative e-Commission, la Commission s'emploiera activement à la mise en place de systèmes homogènes permettant à tous les services d'améliorer leur efficacité et leurs performances.

Action 7: un groupe de travail interservices sera mandaté en vue de coordonner l'interopérabilité des systèmes d'information existants en matière de gestion. Ce groupe mettra en place, pour novembre 2002, un plan d'action dont il supervisera l'exécution.

4. Mise en oeuvre des standards de contrôle interne en 2001

Le contrôle interne couvre l'ensemble des politiques et procédures élaborées et mises en place par l'encadrement d'une organisation en vue de garantir la réalisation économique, efficiente et efficace de ses objectifs, le respect des règles externes ainsi que des politiques et règles de gestion, la préservation des actifs et de l'information, la prévention et la détection des fraudes et des erreurs, la qualité des documents comptables et la production, en temps utile, d'informations financières et de gestion fiables.

Le 13 décembre 2000, la Commission a approuvé, en même temps que les Chartes des ordonnateurs délégués et subdélégués, une série de standards de contrôle interne destinée à refléter cette large définition du contrôle interne (SEC(2000) 2203). Ces standards devraient être considérés comme une série de conditions de base s'imposant à tous les services internes de la Commission pour tous les aspects de la gestion de la Commission et pas seulement en matière financière. Dans cette optique, il est à noter que les systèmes de contrôle doivent viser un équilibre raisonnable entre les risques à traiter et les coûts engagés pour réduire ces risques au minimum. Aucun système ne peut garantir dans l'absolu, à un niveau de coût acceptable, la détection de toutes les erreurs ou la prévention des fraudes intentionnelles.

Chaque directeur général et chef de service a présenté le 30 juin 2001 un rapport intérimaire sur le degré de mise en oeuvre de la réforme en matière de gestion financière tenant particulièrement compte du degré de mise en oeuvre des standards. Le 7 novembre 2001, la Commission a approuvé un document de synthèse sur ces rapports intérimaires (SEC(2001)1723/6). Ce document faisait état, au 30 juin 2001, de progrès notables en ce qui concerne le respect d'une série d'exigences intermédiaires et de base, tout en relevant que les efforts devaient être maintenus dans un certain nombre de domaines clés afin d'assurer la mise en oeuvre intégrale des standards de contrôle. Par ailleurs, la communication sur la mise en oeuvre de la gestion par activités, qui sous-tendait un certain nombre de standards de contrôle, indiquait expressément que certaines mesures clés étaient destinées à être mises en oeuvre progressivement sur une période s'étendant au-delà du 31 décembre 2001.

Compte tenu de la nature progressive de la mise en oeuvre des standards de contrôle et des calendriers correspondants, et en vue d'aider les services à planifier leurs progrès au cours de cette première année de rapports annuels, la Commission a fixé une nouvelle série d'exigences intermédiaires de base à satisfaire d'ici au 31 décembre 2001 et adopté un calendrier mis à jour (SEC(2001)2037/4). Cette initiative a permis aux directeurs généraux et chefs de service de jauger les besoins en termes de mise en oeuvre jusqu'à cette date, tout en relevant qu'à l'évidence certaines mesures dépendraient de la date d'approbation de décisions de la Commission et de la disponibilité d'orientations centrales ou exigeraient une mise en oeuvre progressive.

4.1. Examen de la mise en oeuvre des éléments clés du contrôle interne

La responsabilité de la mise en place et du maintien d'un contrôle interne efficace incombe aux directeurs généraux et aux chefs de service. Dans le chapitre 3 «Questions de gestion et de contrôle - standards de contrôle interne» des rapports annuels, les directeurs généraux et les chefs de service ont été invités à exposer les progrès réalisés en ce qui concerne toutes les questions liées à la gestion et à fournir d'autres informations sur toute faiblesse ou risque importants qui pourraient influer sur leur déclaration annuelle. Afin de rendre compte des progrès réalisés, ils étaient appelés à décrire le degré de respect des exigences de base pour le 31 décembre en ce qui concerne les standards de contrôle interne. Les rapports individuels étaient très différents en termes de degré d'analyse des problèmes de gestion et de contrôle et de leur impact éventuel sur la déclaration globale, mais tous ont essayé de fournir quelques indicateurs clés sur les progrès réalisés, quelques-uns signalant même des évolutions intervenues au premier trimestre 2002. Il faut également relever que, pour ce premier exercice, les assurances données par les directeurs généraux reposaient dans une large mesure sur des évaluations de la situation à la fin 2001 et non sur l'ensemble de l'année.

Les progrès réalisés par les services de la Commission sont examinés par rapport à chacun des cinq éléments clés autour desquels sont structurés les standards de contrôle interne utilisés dans les services de la Commission, à savoir: environnement de contrôle, performance et gestion des risques, information et communication, activités de contrôle, audit et évaluation.

4.1.1. Environnement de contrôle

L'environnement de contrôle concerne les conditions de base dans lesquelles le service fonctionne, y compris la structure organisationnelle et administrative et la gestion des ressources humaines. Les standards de contrôle portent plus précisément sur les points suivants: déontologie et intégrité; définition de la mission, du rôle et des tâches; compétences du personnel; rendement du personnel; délégation et fonctions sensibles.

S'agissant des standards de contrôle qui relèvent de ce point, 75 % des directeurs généraux ont estimé avoir satisfait au moins aux exigences de base fixées pour le 31 décembre 2001.

Un certain nombre d'exigences telles que la nécessité de décrire plus souvent les performances du personnel et les postes ne peuvent être mises en oeuvre de manière réaliste que si elles s'accompagnent d'une série de nouvelles initiatives qui doivent encore être pleinement appliquées. D'autres domaines clés, tels que l'identification et la gestion des fonctions sensibles, exigent des travaux complémentaires. Près de la moitié des services de la Commission doivent encore mener l'analyse détaillée requise pour identifier ces postes et les éventuels contrôles correspondants destinés à atténuer les risques. En ce qui concerne les postes sensibles pour lesquels les contrôles d'atténuation des risques sont jugés inadéquats, il y a lieu de recourir à la mobilité obligatoire. Vu les difficultés rencontrées par les services dans la mise en oeuvre de ce standard, un effort concerté sera requis de la part des services centraux de la Commission en vue de leur apporter une assistance à travers des avis et des orientations pratiques.

4.1.2. Performance et gestion des risques

La performance et la gestion des risques inclut des aspects de gestion clés liés à la planification, la programmation et le suivi des performances, et sous-tend les principes de l'approche de gestion par activités. Les standards de contrôle couvrent plus précisément la fixation d'objectifs, la programmation pluriannuelle, l'élaboration du plan de gestion annuel, le contrôle de la performance sur la base d'objectifs et d'indicateurs, et l'analyse et la gestion des risques.

Environ 75 % des directeurs généraux ont estimé avoir au moins satisfait aux exigences de base fixées pour le 31 décembre 2001 pour ces standards de contrôle. Toutefois, il faut remarquer que plusieurs de ces standards, notamment ceux ayant trait à la planification et au suivi, sous-tendent des initiatives en cours dans le domaine de la gestion par activités et devraient être mis en oeuvre progressivement sur une durée plus longue.

S'agissant de l'évaluation et de la gestion des risques, en 2001, la plupart des services ont entrepris un examen à haut niveau de leurs priorités en matière de risques, ce qui, pour l'ensemble de la Commission, a constitué une étape importante vers l'adoption d'une culture de gestion des risques. Il faut souligner que nombre de directeurs généraux n'avaient jamais considéré les risques sous un angle aussi formel et que c'était la première fois que des risques de nature non financière avaient été examinés d'une manière aussi explicite. Bien qu'il s'agisse en soi d'un grand pas en avant, il va sans dire que le processus n'en est qu'à ses premiers balbutiements. Les informations sur les risques figurant dans les rapports annuels sont de nature très variée et laissent entrevoir quelques incertitudes quant à la manière d'évaluer et de gérer les risques et même de les considérer par rapport à la déclaration générale. Pour l'heure, la gestion des risques ne fait pas partie intégrante des méthodes de travail de la Commission et un effort soutenu sera nécessaire de la part des principaux services et des services centraux afin d'y remédier.

4.1.3. Information et communication

L'élément «information et communication» vise à mettre en place des processus adéquats pour gérer l'information interne et faire le point sur des questions telles que l'exécution du budget et du plan de gestion et l'utilisation des ressources. Plus précisément, les standards de contrôle portent sur l'adéquation des informations en matière de gestion, de l'enregistrement du courrier et des systèmes d'archivage, et le signalement d'irrégularités.

Quelque 70% des directeurs généraux ont estimé avoir satisfait au moins aux exigences de base pour le 31 décembre 2001. Comme pour certains standards de contrôle, une mise en oeuvre progressive est prévue dans ces domaines, en particulier pour l'adéquation des informations en matière de gestion et d'enregistrement du courrier.

4.1.4. Activités de contrôle

Les activités de contrôle sont axées sur les fonctions clés, de contrôle quotidien, exercées dans le cadre des activités normales des services. Les standards de contrôle portent plus précisément sur la documentation relative aux procédures, la séparation appropriée des tâches, la surveillance, le relevé des exceptions et la continuité des opérations.

Quelque 70% des directeurs généraux ont estimé avoir satisfait au moins aux exigences de base pour le 31 décembre 2001. Des progrès considérables ont été réalisés dans un certain nombre de domaines, notamment la séparation des tâches et la continuité des opérations, mais la plupart des services doivent encore axer leurs efforts sur d'autres domaines clés. Dans la pratique, la documentation des procédures exige un réexamen et une mise à jour en continu. Toutefois, la priorité immédiate a été accordée à la documentation des procédures financières. Malgré les efforts considérables déployés à cet effet, quelque 15 services indiquent devoir encore finaliser leurs travaux dans ce domaine. Il faut admettre que cette tâche peut s'avérer complexe et très absorbante. De plus, les services devront également veiller à la documentation des procédures opérationnelles.

La surveillance efficace des autres services est indispensable à la mise en place d'un cadre de contrôle interne solide, et la plupart des services sont actuellement dans la phase de définition et de mise en place de ce qui convient à leur situation. Des orientations de base ont été définies au niveau central pour leur venir en aide, mais les services centraux devront veiller à ce qu'elles soient améliorées et s'accompagnent d'une assistance pratique.

4.1.5. Audit et évaluation

Cet élément couvre la bonne gestion des questions d'audit interne et externe, la fonction d'évaluation et les processus d'autoévaluation de l'encadrement. Plus précisément, les standards de contrôle portent sur l'identification et la correction des insuffisances du contrôle interne; le suivi approprié des rapports d'audit (externe et interne); la mise en place et le fonctionnement d'une structure d'audit interne; la création ou l'accès à une fonction d'évaluation appropriée et l'examen annuel, par l'encadrement, de ses propres procédures de contrôle interne.

Quelque 75% des directeurs généraux ont estimé avoir satisfait au moins aux exigences de base pour le 31 décembre 2001.

Cette progression régulière montre que plusieurs exigences de base très spécifiques ont été amplement satisfaites, comme l'attestent la mise en place de structures d'audit interne et l'examen annuel des procédures de contrôle interne. Toutefois, il faut relever qu'en raison de difficultés de recrutement rencontrées en 2001, plusieurs structures d'audit interne établies en 2001 ne réaliseront un programme d'audit complet qu'après le recrutement de nouveau personnel compétent (à partir de 2002).

Des progrès ont été réalisés par les services dans la mise en oeuvre des procédures portant sur l'identification et la correction des insuffisances du contrôle interne en ce qui concerne les procédures financières, mais ils devront être étendus aux procédures opérationnelles en 2002.

Quelques services doivent encore établir une fonction d'évaluation spécialisée afin de soutenir efficacement l'élaboration des politiques. De plus, les résultats de l'évaluation sous-tendront le choix des objectifs et des priorités dans le cadre de plans de gestion annuels.

4.2. Conclusions générales et actions de soutien pour la suite de la mise en oeuvre du contrôle interne

Les conclusions générales qui peuvent être tirées des rapports sont globalement positives et encourageantes en ce qui concerne la manière dont les services jugent leurs propres progrès à l'aune d'exigences spécifiques dans le domaine des contrôles internes. Toutefois, les efforts doivent être poursuivis afin d'assurer que les standards de contrôle interne soient pleinement mis en oeuvre et que les services de la Commission s'acheminent progressivement vers un cadre de contrôle interne sain et éprouvé.

L'année 2001 a été une année de transition au cours de laquelle les services ont connu un certain nombre de modifications notables et ont été confrontés à plusieurs nouvelles initiatives ambitieuses. Il ne faudrait pas sous-estimer l'incidence de ces facteurs. La mise en place d'un cadre sain de contrôle interne est un processus évolutif qui requiert l'engagement permanent de l'encadrement.

Les informations données par les rapports annuels sur ces points attestent d'une meilleure compréhension des questions de contrôle interne. Toutefois, il faut également rappeler qu'il s'agit de la première expérience formelle de ce type pour l'encadrement, ce qu'attestent, dans une certaine mesure, les diverses manières dont les services ont fait état de leurs propres problèmes de gestion et de contrôle. Comme indiqué ci-dessus, pour la plupart des services, les structures d'audit interne n'étaient pas pleinement opérationnelles pour toute la durée de l'année en question. À l'avenir, ces rapports pourraient mentionner plus explicitement les résultats des audits, les implications pour l'état du contrôle interne et même pour la déclaration annuelle. Le rôle des services centraux de soutien ne devrait pas non plus être sous-estimé. Les services ont été chargés de gérer de nombreuses initiatives et, bien que la responsabilité finale du contrôle interne leur revienne bel et bien, ils doivent être guidés et aidés en permanence. Cela vaut en particulier pour le nouveau règlement financier.

Sur la base de l'évaluation de la mise en oeuvre des standards en 2001 décrite plus haut:

Action 8: en collaboration avec le Secrétariat général et la DG Personnel et administration, la DG Budget fournira, avant la fin 2002, un soutien et des orientations pratiques améliorés pour les standards couvrant les fonctions sensibles et la surveillance qui sont jugés essentiels au bon fonctionnement des services de la Commission.

Action 9: en 2002, tous les services de la Commission accorderont une attention particulière à la conception et à la documentation des procédures de contrôle interne et, en particulier, des procédures financières visant la prévention des erreurs, la détection des irrégularités et le relevé des exceptions.

5. Réserves exprimées par les ordonnateurs délégués

La Charte des ordonnateurs délégués exige que chaque directeur général ou chef de service signe une déclaration dans laquelle il exprime l'assurance raisonnable que les ressources allouées aux activités décrites dans le rapport annuel ont été utilisées pour l'usage projeté et conformément aux principes de bonne gestion financière et que les procédures de contrôle mises en place fournissent les garanties nécessaires quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes. À cet égard, il faut relever que les orientations relatives aux déclarations n'ont pas été interprétées d'une manière rigoureusement identique par tous les services. Les directeurs généraux et les chefs de service auraient pu être invités à réexaminer les déclarations afin d'aboutir à une interprétation homogène, mais ce processus itératif aurait été complexe et aurait exigé du temps. De plus, ce problème pourrait être traité de manière adéquate dans le cadre du présent exercice en invitant les services à examiner les réserves et les observations, qu'elles figurent dans la déclaration ou dans le rapport.

La Charte prévoit que la déclaration peut contenir des réserves destinées à mettre en évidence les risques associés aux opérations et actions gérées par la direction générale ou le service. Ces réserves doivent relever des dysfonctionnements dans la conception ou la mise en oeuvre des systèmes de gestion et de contrôle interne et, dans ce cas, elles doivent être accompagnées de l'indication des mesures correctives prises ou envisagées. Il faut néanmoins préciser que le recours aux réserves ne vise pas à vider la déclaration de sa substance, mais au contraire à proposer des actions complémentaires afin de réduire les risques identifiés.

Les orientations fournies aux services sur la préparation des déclarations définissent les critères spécifiques en la matière. En résumé, les réserves devaient couvrir des problèmes ayant une importance matérielle ou des lacunes susceptibles de limiter la capacité de l'ordonnateur délégué à fournir l'assurance raisonnable requise dans la déclaration. Dans le processus de préparation, il a également été convenu que les directeurs généraux pourraient formuler des observations dans la partie «conclusions» du rapport en vue de mettre en évidence des aspects importants liés au bon fonctionnement de leurs services ou de l'ensemble de la Commission, mais qui ne devaient pas être considérées comme des réserves dans le cadre des déclarations.

La présente section de la synthèse:

- résume, pour tous les services, les types d'observations et de réserves formulées;

- se concentre sur les domaines liés à la gestion des systèmes de contrôle interne;

- dégage les principaux thèmes et les problèmes communs, en évalue les implications et la portée pour la Commission dans son ensemble et conclut par les actions nécessaires à entreprendre.

5.1. Types de réserves

Les réserves formulées dans les déclarations varient considérablement en termes de portée et de contenu. Neuf directeurs généraux n'ont formulé ni réserves ni observations dans les déclarations proprement dites. D'autres ont accompagné leur déclaration de «réserves» et/ou d'«observations», ou n'ont pas établi de distinction claire entre les deux. Étant donné qu'il s'agit de la première année de mise en oeuvre de l'exercice pour l'ensemble de la Commission, aucune distinction ne sera faite entre réserves et observations aux fins de la présente synthèse. Par commodité, le terme «qualifications» sera supposé couvrir les deux notions.

Vingt-sept services ont qualifié leurs déclarations d'assurance dans la déclaration proprement dite ou par référence directe à des éléments apparaissant ailleurs dans leurs rapports. Au total, en tenant compte des réserves et observations formulées dans la déclaration proprement dite et dans le corps des rapports, 135 qualifications ont été indiquées par 31 services.

Pour chaque réservation, les orientations invitaient les directeurs généraux à fournir une analyse du problème, une évaluation de l'impact (quantifiable si possible) et des conclusions (précisant les actions requises et les échéances). Il leur était également recommandé de définir le cadre utilisé pour évaluer le degré de matérialité [6]. L'idée de départ est que toute réservation figurant dans la déclaration est, par définition, importante que ce soit en termes quantitatifs ou qualitatifs, par nature ou selon le contexte. Environ la moitié des qualifications indiquées par les directeurs généraux étaient, de fait, accompagnées de plans d'action clairement définis ou de précisions sur des mesures déjà prises pour traiter le problème en question. Il n'en demeure pas moins que peu d'exemples d'impacts potentiels clairement identifiés et quantifiés ont été donnés et que la matérialité a été rarement, voire jamais mentionnée. En général, très peu de références spécifiques ont été faites à la matérialité soit dans le libellé des déclarations soit dans le texte complémentaire figurant dans le corps du rapport.

[6] La définition exacte de la notion de matérialité figure dans le document SEC(2002)401, page 14.

Toutefois, force est de constater que toutes les qualifications n'exigeaient pas de plan d'action spécifique, soit en raison de leur nature ou de leur matérialité limitée, soit parce qu'elles étaient temporaires ou que l'amélioration de la situation aurait induit des coûts supérieurs aux avantages escomptés. Dans nombre de ces cas, le plan d'action est fourni par l'une des actions générales prévues dans cette synthèse. Dans d'autres cas, la qualification pourrait tenir davantage de la remarque générale sur l'environnement politique et ne requiert donc pas a priori de plan d'action.

Il faut reconnaître que les directeurs généraux n'avaient jamais eu à faire de telles déclarations. Toutefois, il sera nécessaire d'établir une approche plus cohérente à l'égard du processus et de garantir que les déclarations reflètent autant que possible la situation réelle. L'avenir dépendra pour beaucoup de la meilleure compréhension qui découlera de l'expérience acquise. Un certain nombre de points ont manifestement posé des problèmes particuliers. Plusieurs directeurs généraux ont éprouvé des difficultés pour définir la notion de matérialité et il faudra sans aucun doute essayer de régler ce problème en temps utile en vue de l'exercice de l'an prochain, car il s'agit d'un critère fondamental indispensable à la crédibilité de l'ensemble de l'exercice de déclaration annuel. Néanmoins, au fur et à mesure qu'ils acquièrent une meilleure connaissance du processus annuel d'établissement des rapports et, notamment, de la nécessité de limiter les réserves aux questions véritablement importantes, les services devraient, à l'avenir, traiter ces questions d'une manière plus cohérente.

Il ressort des diverses formulations des réserves et observations que les orientations fournies aux directeurs généraux sur les éléments à inclure au titre de réserves devront être réexaminées. Certains points ne peuvent être que transitoires, à l'instar des délégations croisées pour lesquelles neuf directeurs généraux ont indiqué des qualifications. Ces points devront néanmoins être examinés en vue d'être traités ultérieurement. Un certain nombre de services ont connu un changement d'ordonnateur subdélégué au cours de l'année 2001 et l'ont signalé dans la déclaration ou dans le rapport proprement dit, sans tirer de conclusions expresses concernant l'impact ou d'autres effets sur la déclaration. Ce point a été prévu dans les orientations données aux directeurs généraux et approfondi dans de nouvelles orientations destinées à préciser les dispositions à l'avenir (SEC(2002)657).

Action 10: avant la fin 2002, le Secrétariat général, en collaboration avec la DG Budget, la DG Personnel et administration et le service d'audit interne, examinera et améliorera la méthodologie et les orientations concernant l'élaboration des rapports annuels pour 2002, en accordant une attention particulière à la question de la matérialité, à la définition de la portée des réserves potentielles à inclure dans les déclarations jointes et au traitement des délégations croisées.

5.2. Principaux thèmes/tendances

Les questions communes à de nombreux services sont analysées ci-après plus en détail, ainsi que leur signification potentielle pour la Commission dans son ensemble.

5.2.1. Systèmes financiers et décentralisation des responsabilités financières

Pratiquement la moitié des directeurs généraux qui ont formulé des qualifications ont mentionné des inquiétudes concernant des systèmes de gestion financière et la validité des contrôles internes (21 qualifications). Les points soulevés incluaient des questions financières liées à la conception des circuits, la documentation des procédures, les contrôles effectués sur les procédures de gestion des contrats, les modalités de supervision et la question de savoir si les services seraient convenablement équipés pour faire face aux responsabilités financières entièrement décentralisées. Cet aspect a bien évidemment reçu un nouvel élan avec le règlement financier révisé qui devrait entrer en application le 1er janvier 2003 et qui ne prévoit plus la fonction de visa préalable centralisée.

Action 11: en prévision du nouveau règlement financier, les directeurs généraux et les chefs de service ont déjà commencé à mettre en place des systèmes appropriés de contrôle interne. D'ici novembre 2002, ils évalueront le degré d'assurance concernant l'état de préparation des systèmes de contrôle interne en place, notamment l'adéquation des circuits financiers, et les services centraux de la Commission prendront les mesures nécessaires pour les soutenir en ce sens. En particulier, les éléments nouveaux ou modifiés du nouveau règlement financier et ses modalités d'exécution seront intégrés dans l'actuel cadre de procédure interne d'ici octobre 2002. La DG Budget, en collaboration avec le Secrétariat général et la DG Personnel et administration, continuera à développer des outils pour aider les services de la Commission à adapter leurs systèmes actuels de contrôles afin de répondre aux nouvelles exigences et un vaste programme de formation sera élaboré à l'appui du processus.

5.2.2. Gestion partagée/manque de pouvoir d'influence des directeurs généraux

Sur l'ensemble des qualifications formulées, 23 étaient nettement perçues comme ne relevant pas directement du directeur général. Toutefois, la gestion d'un certain nombre de qualifications susceptibles d'avoir une influence significative sur les actions d'organes extérieurs, incombe partiellement ou - dans certains cas - totalement à la Commission ou au service. La question des modalités de gestion partagée ou décentralisée, en rapport avec les États membres, préoccupe manifestement nombre de directeurs généraux. Certains d'entre eux ont également mentionné les problèmes des organismes décentralisés où le directeur général, même s'il peut être nommé ordonnateur délégué, ne dispose d'aucun mandat clair pour exercer un contrôle efficace.

Action 12: en collaboration avec la DG Personnel et administration et les services concernés, la DG Budget analysera ce problème d'ici mars 2003. Elle présentera à la Commission une proposition concernant la portée des responsabilités de l'ordonnateur dans chaque domaine dans lequel la gestion partagée s'applique. Cela devrait permettre aux directeurs généraux de prendre les mesures appropriées en cas d'incertitudes ou de découverte de problèmes.

5.2.3. Audit et contrôle

Près de la moitié des directeurs généraux ont mentionné, directement ou indirectement, des problèmes liés à l'audit, y compris des difficultés à entreprendre les contrôles sur place exigés dans le cadre des activités de contrôle de leur propre gestion ainsi que le travail et le rôle de leur propres structures d'audit interne. L'aptitude à réaliser les niveaux attendus de contrôles sur place a souvent été limitée par des problèmes de ressources ou par des difficultés à obtenir des États membres les informations nécessaires sur les systèmes. En ce qui concerne le fonctionnement des structures d'audit interne, plusieurs directeurs généraux ont souligné leur inexpérience relative et ont reconnu que les assurances données jusqu'ici ont été limitées, en particulier pour soutenir les déclarations annuelles. La question de l'audit et du contrôle évolue et a fait l'objet de nombreux débats dans l'ensemble de la Commission, y compris dans les rapports annuels du Service d'Audit Interne et du Contrôle financier. Dans ce contexte, des structures de contrôle adéquates devront être opérationnelles d'ici à la fin de 2002 dans chaque service et des modalités cohérentes de surveillance centrale devront être définies. Une nette distinction sera faite entre audit et contrôle conformément aux principes de bonne gouvernance acceptés au niveau international.

Action 13: avant le 1er décembre 2002, la Commission veillera à ce que les responsabilités des acteurs clés en matière d'audit et de contrôle, y compris les contrôles sur place, soient clarifiées conformément aux principes déclarés du Livre blanc sur la réforme et du nouveau règlement financier, aux bonnes pratiques et aux principes de bonne gouvernance acceptés au plan international.

5.2.4. Recrutement et formation

Des questions liées à l'insuffisance de ressources humaines ont été soulevées par la moitié environ des directeurs généraux (32 qualifications). Un large éventail de questions précises ont été posées, notamment sur les faiblesses du processus de recrutement lui-même, l'absence de personnes possédant les qualifications requises sur les listes de réserve, et donc la nécessité de former le personnel inexpérimenté. Afin de régler ces demandes récurrentes, la Commission mettra en place l'action suivante:

Action 14: la DG Personnel et administration reverra dès que possible en 2002 les profils pour les nouveaux recrutements dont les services ont besoin en matière de gestion financière et d'aspects connexes, les comparera avec l'actuel programme de concours dans ce domaine et lancera d'autres concours généraux, en fonction des besoins. A cet égard, la DG Personnel et administration élaborera un programme que le nouveau bureau européen de sélection du personnel, EPSO, exécutera dès le début de 2003. Comme mesure intérimaire, le recrutement d'agents temporaires sur des postes permanents vacants sera étendu jusqu'à ce que des listes de réserve assez longues pour les concours correspondants soient exploitables.

Action 15: la DG Budget assurera la formation nécessaire pour le personnel chargé de la gestion financière ainsi que la formation spécifiquement axée sur la mise en oeuvre du nouveau règlement financier. En collaboration avec les services, la DG Personnel et administration et la DG Budget organiseront les formations nécessaires à l'intention des différents acteurs du cycle dépenses. Les actions dans ce contexte sont permanentes et seront renforcées.

5.2.5. Modernisation du cadre et des systèmes comptables de la Commission

Plusieurs directeurs généraux ont formulé des qualifications à ce sujet et la DG Budget elle-même a avancé deux réserves importantes dans ce domaine. En matière de modernisation du domaine comptable de la Commission, il y a trois points essentiels: la modernisation du cadre comptable et les procédures associées; les problèmes liés au système central d'information de soutien (Sincom) et les problèmes concernant les systèmes d'information locaux et notamment leurs liens avec le système central.

* Les exigences de modernisation liées au cadre comptable de la Commission concernent la mesure dans laquelle les informations financières provenant de l'extérieur du système comptable central sont fiables et la mesure dans laquelle ce cadre satisfait aux principes et aux normes comptables acceptés au plan international. Tout en continuant à accorder la même priorité à la qualité du système opérationnel actuel, une modernisation du système comptable, passant par la mise en oeuvre d'une comptabilité d'exercice, ainsi que le prévoit la refonte du règlement financier, devrait régler cette question.

* Dans Sincom, certaines données faisant double emploi au sein de l'architecture des systèmes d'information, et notamment le risque d'un manque de cohérence de l'information présentée aux ordonnateurs, d'une part, et aux services centraux, d'autre part, constituent une véritable source d'inquiétude. La DG Budget a lancé, déjà à la fin de 2001, un projet de "cohérence" à cet égard. La décentralisation des fonctions de contrôle grâce à la refonte du règlement financier accroîtra également la cohérence. De plus, la DG Budget a aussi pris des mesures en vue de renforcer les contrôles de sécurité et la piste d'audit à réaliser dans le système. La Commission a l'intention de traiter ces questions en priorité, sur la base d'un plan de projet réaliste.

* Enfin, certaines qualifications concernent des faiblesses des systèmes locaux et la nécessité d'améliorer la qualité de leurs interfaces avec le système d'information central. Dans ce contexte, la Commission accepte les différents plans d'action indiqués dans les rapports annuels respectifs. Les services sont également invités à rechercher, le cas échéant, des solutions communes et à collaborer étroitement avec le service financier central afin d'optimiser le plan global du projet mentionné plus haut, notamment en ce qui concerne les fonctionnalités qui pourraient être fournies dans les systèmes centraux et la gestion efficace du projet.

Action 16: d'ici à la fin de 2002, la Commission adoptera et communiquera aux autres institutions un plan de mise en oeuvre cohérent relatif à la modernisation du cadre comptable, incluant l'évolution progressive vers une base comptable d'exercice.

Action 17: pour la fin 2002, la Commission adoptera une communication comportant les orientations stratégiques des futurs systèmes centraux d'informations financières. En arrêtant le plan du projet, la priorité absolue sera accordée à trois aspects: éviter des incohérences dues à des données et des applications faisant double emploi, renforcer encore les contrôles de sécurité et les dispositions relatives à la piste d'audit dans le système et mettre en oeuvre le nouveau règlement financier d'ici au 1er janvier 2003.

6. Conclusions générales

Les conclusions générales qui peuvent être tirées des rapports et déclarations sont globalement positives, si l'on considère qu'il s'agit d'une première expérience pour la Commission.

6.1. Situation de la Commission

Les rapports annuels et la déclaration ont été conçus et introduits comme un outil indispensable de la réforme et de l'obligation de rendre compte en matière de gestion structurelle. Sa nouveauté réside dans sa simplicité et dans l'efficacité avec laquelle il améliore l'obligation de rendre compte et la transparence, en combinaison avec ses caractéristiques fondamentales que sont l'auto-évaluation et l'appropriation des exceptions constatées par l'encadrement lui-même. Ces caractéristiques encouragent ensuite l'appropriation par l'encadrement des actions correctives dans les domaines placés sous le contrôle de la Commission.

L'image générale que donne la présente synthèse pourrait sembler décourageante en ce qu'elle dresse un tableau de la situation actuelle des contrôles au sein de la Commission beaucoup plus précis et exigeant qu'il ne l'a jamais été. Mais cette révélation constitue en soi un signe de la réforme en action et doit être appréciée en parallèle avec les actions actuellement conduites dans le cadre de la réforme, qui montrent que des progrès ont été accomplis dans la mise en place d'une organisation plus efficace, même s'il est manifestement nécessaire de poursuivre le travail entrepris pour corriger progressivement bon nombre des risques exposés.

Cette procédure entraîne également des problèmes structurels qui exigeront de la Commission des efforts supplémentaires, allant peut-être même au-delà de ce que prévoyait la réforme, tels que des progrès concernant les aspects de gouvernance interne, les faiblesses dans le contrôle des systèmes institutionnels d'information et de comptabilité, les contraintes en matière de ressources humaines, ainsi que la question structurelle de la conciliation des risques que comporte le fait de déléguer - inhérents à toutes les structures de fonctionnement reposant sur le principe de subsidiarité - d'une part, tout en laissant à la Commission la responsabilité du budget, d'autre part.

Au fur et à mesure de sa progression, la Commission prend également note de la dimension d'apprentissage qui caractérise l'introduction de nouveaux outils de gestion tels que les rapports annuels et les déclarations, quasiment sans précédent pour de nombreux États membres. Elle se réjouit des enseignements tirés et des recommandations formulées en vue d'améliorer la méthode dans les années qui viennent. Malgré ces améliorations, il n'est pas impossible que d'autres observations et réserves soient soulevées au cours des prochaines années. La Commission n'a connaissance d'aucun élément qui, dans l'ensemble, est susceptible d'affecter l'image qui se dégage des efforts louables déployés en cette première année. Cette image repose clairement sur les informations mises à la disposition de la Commission. Des éléments tels que la gestion partagée peuvent restreindre ces informations.

Le moment choisi pour l'ensemble du rapport annuel devra aussi être revu. Sur la base des articles 60 7 et 181 4 du nouveau règlement financier, la synthèse doit être mise à la disposition des autres institutions avant le 15 juin à partir de 2004. En conséquence, la Commission pourrait mettre partiellement au point en 2003 le calendrier des rapports annuels et de la synthèse. Toute proposition en la matière sera prise en compte dans la révision des orientations prévue à l'action 9.

De même, les problèmes ou les défauts mis en évidence par l'introduction de la déclaration d'assurance au sein de la Commission ne doivent pas être considérés comme une détérioration de la gestion de la Commission. Tous les problèmes mentionnés existaient avant la réforme, mais le fait que la Commission les reconnaisse et les prenne en charge constitue la garantie que, maintenant, une mesure efficace sera prise, supervisée et suivie.

6.2. Actions correctives prévues

De ce point de vue, la Commission constate que l'éventail des questions soulevées par les réserves des directeurs généraux est tel que, de toute évidence, tous les problèmes ne pourront pas être résolus simultanément. En réalité, la Commission est confrontée à des contraintes au niveau des ressources, tant financières qu'humaines. Elle doit également maintenir un équilibre approprié entre investir davantage de ressources dans l'amélioration de l'administration et de la gestion et/ou renforcer sa capacité d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques. Ceci peut entraîner l'obligation de poser des choix entre diverses priorités, ce qui pourrait donner lieu à des ajustements du calendrier des actions définies dans la synthèse.

La Commission prend note de toutes les qualifications formulées et de toute action ultérieure prévue par les directeurs généraux. Pour toute qualification non prise en compte par les mesures générales indiquées ci-dessus, la Commission invite instamment les services à s'assurer que les plans d'action appropriés, assortis de calendriers, sont définis d'ici septembre 2002.

Enfin, la Commission observe que les directeurs généraux devraient soumettre les détails des plans d'action au commissaire compétent qui, sur la base du rapport annuel et de toute autre information pertinente à sa disposition, devrait accepter la version finale du plan d'action détaillé. Les différents commissaires seront ensuite responsables de la supervision de la mise en oeuvre par les directeurs généraux concernés des mesures convenues.

Dans le respect du principe de la responsabilité collective du Collège et conformément à l'accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission, les Membres compétents en matière de budget et de la réforme administrative présenteront la synthèse devant les instances compétentes du Parlement, plus spécialement la commission des budgets et la commission de contrôle budgétaire.

Les autres commissaires présenteront leur appréciation politique concernant le domaine de leurs compétences selon les modalités convenues avec les commissions parlementaires. Ils peuvent demander au directeur général de présenter son rapport annuel devant la commission parlementaire concernée.

Action 18: d'ici septembre 2002, les plans d'action des RAA seront inclus dans les plans de gestion annuels pour 2002. Le cas échéant, ces plans d'action seront intégrés dans les plans de gestion annuels pour 2003. Les progrès seront suivis par le commissaire responsable et seront examinés dans les prochains rapports annuels.

Plan d'action

L'ordre dans lequel sont présentées les actions ne fait que refléter leur position dans le document et n'est pas un ordre de priorité

A) Questions politiques transversales

Action 1: en ce qui concerne les programmes de recherche, avant la fin de 2002, la Commission adoptera un plan d'action détaillé afin de s'attaquer à la complexité de la gestion financière des actions indirectes grâce à une simplification et à une cohérence accrue entre les divers systèmes existant actuellement et grâce à des contrats types améliorés. Pour lutter contre les risques actuels, l'efficacité des contrôles exercés par les services concernés sera accrue, et les travaux concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté seront intensifiés.

Action 2: tout en confirmant à plusieurs reprises la teneur de la réforme Relex, et sur la base du rapport annuel de l'auditeur interne, la Commission a relevé la nécessité d'examiner les possibilités de synergies entre les services concernés par les Relations extérieures. En accord avec le président et le vice-président Kinnock, les commissaires Relex devraient réexaminer les possibilités de mieux organiser à long terme les ressources et les structures des DG Relex, Développement et EuropeAid afin d'appuyer les commissaires Relex dans la conduite de leurs portefeuilles, qui demeurent inchangés. La Commission étudiera des propositions dans ce sens avant la fin de l'année. Selon la Commission, vu que 2001 constituait encore une phase de démarrage, des efforts supplémentaires doivent être consentis pour renforcer la réforme et la rendre pleinement efficace. En outre, dans ce contexte, la Commission évaluera et mettra en transparence les risques associés à l'aide extérieure et, en particulier, à l'aide budgétaire directe en tant que forme d'aide au développement et communiquera toute conclusion importante en la matière aux autres institutions. Elle procédera également à une évaluation du fonctionnement de l'opération de déconcentration l'année prochaine, afin d'en tirer les enseignements quant à l'efficacité et à l'efficience de l'introduction des modifications après la mise en oeuvre de la réforme de l'aide extérieure.

Action 3: les réserves dans le domaine de la sécurité nucléaire seront traitées avant la fin de l'année: d'une part, par un paquet de propositions destinées à créer un cadre législatif opérationnel pour la définition des normes communautaires de sécurité et la préservation des fonds de déclassement et, d'autre part, par une analyse approfondie de la répartition de l'expertise nucléaire dans les services compétents en vue d'en améliorer l'efficacité.

Action 4: la Commission s'efforcera de préciser avec le Conseil sa part de responsabilité dans la réalisation des objectifs définis pour la gestion partagée des fonds structurels. La Commission présentera également des propositions en vue d'aligner ses compétences en matière de surveillance et de contrôle sur ses responsabilités.

B) Mise en oeuvre de la réforme

Action 5: en ce qui concerne le manque de ressources humaines pour la mise en oeuvre de la réforme, la Commission prendra en considération les besoins mentionnés par les directeurs généraux dans leurs rapports annuels dans le cadre du prochain cycle de planification stratégique et de programmation qui débute fin 2002. Dans cette optique, le Secrétariat général définira une nouvelle méthode d'évaluation des besoins en ressources pour les activités existantes et nouvelles.

Action 6: en ce qui concerne la mise en oeuvre continue de la réforme, en coopération étroite avec la DG Budget et la DG administration, le Secrétariat général réexaminera les mécanismes de coordination entre les services centraux en vue d'améliorer les services et les orientations fournis aux services opérationnels. De plus, le Secrétariat général élaborera un guide détaillé de la gestion par activités pour octobre 2002 et assistera les services dans la préparation de leurs plans de gestion annuels 2003.

Action 7: un groupe de travail interservices sera mandaté en vue de coordonner l'interopérabilité des systèmes d'information existants en matière de gestion. Ce groupe mettra en place, pour novembre 2002, un plan d'action dont il supervisera l'exécution.

Action 8: en collaboration avec le Secrétariat général, la DG Budget fournira, avant la fin 2002, un soutien et des orientations pratiques améliorés pour les standards couvrant les fonctions sensibles et la surveillance qui sont jugés essentiels au bon fonctionnement des services de la Commission.

Action 9: en 2002, tous les services de la Commission accorderont une attention particulière à la conception et à la documentation des procédures de contrôle interne et, en particulier, des procédures financières visant la prévention des erreurs, la détection des irrégularités et le relevé des exceptions.

Action 10: avant la fin 2002, le Secrétariat général, en collaboration avec la DG Budget, la DG Personnel et administration et le service d'audit interne, examinera et améliorera la méthodologie et les orientations concernant l'élaboration des rapports annuels pour 2002, en accordant une attention particulière à la question de la matérialité, à la définition de la portée des réserves potentielles à inclure dans les déclarations jointes et au traitement des délégations croisées.

Action 11: en prévision du nouveau règlement financier, les directeurs généraux et les chefs de service ont déjà commencé à mettre en place des systèmes appropriés de contrôle interne. D'ici novembre 2002, ils évalueront le degré d'assurance concernant l'état de préparation des systèmes de contrôle interne en place, notamment l'adéquation des circuits financiers, et les services centraux de la Commission prendront les mesures nécessaires pour les soutenir en ce sens. En particulier, les éléments nouveaux ou modifiés du nouveau règlement financier et ses modalités d'exécution seront intégrés dans l'actuel cadre de procédure interne d'ici octobre 2002. La DG Budget, en collaboration avec le Secrétariat général et la DG Personnel et administration, continuera à développer des outils pour aider les services de la Commission à adapter leur systèmes actuels de contrôles afin de répondre aux nouvelles exigences et un vaste programme de formation sera élaboré à l'appui du processus.

C) Thèmes concernant la gestion horizontale

Action 12: en collaboration avec la DG Personnel et administration et les services concernés, la DG Budget analysera les problèmes découlant de la gestion partagée d'ici mars 2003. Elle présentera à la Commission une proposition concernant la portée des responsabilités de l'ordonnateur dans chaque domaine dans lequel la gestion partagée s'applique. Cela devrait permettre aux directeurs généraux de prendre les mesures appropriées en cas d'incertitudes ou de découverte de problèmes.

Action 13: avant le 1er décembre 2002, la Commission veillera à ce que les responsabilités des acteurs clés en matière d'audit et de contrôle, y compris les contrôles sur place, soient clarifiées conformément aux principes déclarés du Livre blanc sur la réforme et du nouveau règlement financier, aux bonnes pratiques et aux principes de bonne gouvernance acceptés au plan international.

Action 14: la DG Personnel et administration reverra dès que possible en 2002 les profils pour les nouveaux recrutements dont les services ont besoin en matière de gestion financière et d'aspects connexes, les comparera avec l'actuel programme de concours dans ce domaine et lancera d'autres concours généraux, en fonction des besoins. A cet égard, la DG Personnel et administration élaborera un programme que le nouveau bureau européen de sélection du personnel, EPSO, exécutera dès le début de 2003. Comme mesure intérimaire, le recrutement d'agents temporaires sur des postes permanents vacants sera étendu jusqu'à ce que des listes de réserve assez longues pour les concours correspondants soient exploitables.

Action 15: La DG Budget assurera la formation nécessaire pour le personnel chargé de la gestion financière ainsi que la formation spécifiquement axée sur la mise en oeuvre du nouveau règlement financier. En collaboration avec les services, la DG Personnel et administration et la DG Budget organiseront les formations nécessaires à l'intention des différents acteurs du cycle dépenses. Les actions dans ce contexte sont permanentes et seront renforcées.

Action 16: d'ici à la fin de 2002, la Commission adoptera et communiquera aux autres institutions un plan de mise en oeuvre cohérent relatif à la modernisation du cadre comptable, incluant l'évolution progressive vers une base comptable d'exercice.

Action 17: pour la fin 2002, la Commission adoptera une communication comportant les orientations stratégiques des futurs systèmes centraux d'informations financières. En arrêtant le plan du projet, la priorité absolue sera accordée à trois aspects: éviter des incohérences dues à des données et des applications faisant double emploi, renforcer encore les contrôles de sécurité et les dispositions relatives à la piste d'audit dans le système et mettre en oeuvre le nouveau règlement financier d'ici au 1er janvier 2003.

Action 18: d'ici septembre 2002, les plans d'action manquants ou inadéquats seront inclus dans les plans de gestion annuels pour 2002. Ces plans d'action, à l'instar des autres plans d'action, seront intégrés dans les plans de gestion annuels pour 2003, en fonction des besoins. Les progrès seront suivis par le commissaire responsable et seront examinés dans les prochains rapports annuels.