Synthèse

I. Le sucre est fabriqué par les producteurs de l’UE, principalement à partir de betteraves sucrières cultivées par des betteraviers. Avant la réforme du marché, l’UE était l’un des producteurs de sucre les plus importants au monde et en était le deuxième consommateur. En 2006, une réforme du marché du sucre a été approuvée pour, d’une part, aligner ce secteur sur les principes fondamentaux de la nouvelle politique agricole commune, orientée plus nettement vers le marché et, d’autre part, respecter les engagements internationaux de l’Union.

II. La réforme poursuivait les objectifs principaux suivants:

- garantir la compétitivité de l’industrie sucrière de l’UE;

- stabiliser les marchés et garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre;

- contribuer à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole grâce à des instruments mis en place pour atténuer l’incidence majeure économique et sociale, directe et indirecte, sur la population agricole dans les régions concernées.

III. La réforme présentait les principales caractéristiques suivantes:

- la réduction des quotas de production de 6 millions de tonnes, soit approximativement 30 % de la production totale sous quota, avant septembre 2010, pour atteindre un niveau de production qui, selon la Commission, devrait permettre de maintenir l’équilibre du marché;

- les réductions progressives du prix par tonne de sucre et de betterave sucrière, compensées en partie par des paiements directs aux producteurs;

- un fonds de restructuration temporaire, alimenté par une contribution acquittée par les producteurs sur leur quota représentant un montant total de 6,2 milliards d’euros, et finançant principalement l’aide à la restructuration (4,7 milliards d’euros), l’aide à la diversification (0,7 milliard d’euros) et l’aide transitoire octroyée aux raffineries à temps plein (0,2 milliard d’euros).

IV. L’audit de la Cour a permis d’évaluer dans quelle mesure les objectifs de la réforme ont été atteints à ce jour.

V. S’agissant de la compétitivité de l’industrie sucrière de l’UE, la Cour conclut que, globalement, une réduction sélective de la capacité de production non rentable n’a pas permis au processus de réforme de garantir complètement la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’UE. Au cours des deux premières années de la réforme, le niveau escompté d’abandon volontaire de quotas n’a pas été atteint. À partir de la troisième année de la réforme, des modifications majeures ont été apportées et l’objectif global de 6 millions de tonnes a été atteint dans une large mesure, bien que des producteurs, qui n’étaient pas situés dans les régions les moins concurrentielles, aient également renoncé à une part significative de quotas. La Cour souligne également que la réforme a, d’une part, incité à réduire le niveau de quotas et, d’autre part, attribué des quotas additionnels, en principe aux producteurs les plus efficients, mais qu’une partie de ces quotas a ensuite été abandonnée. De plus, les mesures adoptées ont eu une incidence limitée sur l’amélioration de la compétitivité individuelle des producteurs et le système de quotas actuel maintient les pesanteurs et les contraintes passées. En conséquence, les pressions extérieures actuelles continueront probablement à peser lourdement sur le secteur sucrier de l’UE.

VI. S’agissant de l’objectif qui consiste à stabiliser le marché et à garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre, la Cour a constaté que, si la stabilité relative du marché a été garantie jusqu’à présent et si les prix sur le marché du sucre de l’UE sont restés stables autour des prix de référence, cette situation résulte de l’utilisation de quotas de production qui fixent actuellement la production intérieure maximale autorisée à un niveau sensiblement inférieur aux exigences du marché intérieur, à savoir à 85 % de la consommation de l’UE. Il s’ensuit que l’approvisionnement de l’UE est toujours plus dépendant des importations, tandis que les nouvelles utilisations du sucre entraînent un accroissement de la demande d’approvisionnement. La Cour constate également le risque accru de déplacement des installations de production compte tenu de l’ouverture aux importations provenant de pays bénéficiaires du régime "Tout sauf les armes" (TSA). De plus, la Cour attire l’attention sur le risque que les mouvements à la baisse des prix du sucre ne soient pas répercutés au niveau des consommateurs. Quant aux produits transformés, la plus grande partie des économies de coûts est susceptible d’être retenue par les producteurs alors que, pour le sucre au détail, la transmission des prix est affectée par la concentration des réseaux de distribution.

VII. Pour ce qui concerne la question de savoir si les instruments/mécanismes spécifiques ont permis de faire face aux problèmes d’adaptation découlant de la réforme et de les atténuer, la Cour relève que, de manière générale, il n’est pas encore possible de déterminer dans quelle mesure les instruments mis en place ont réduit l’incidence majeure économique et sociale, directe et indirecte, sur la population agricole dans les régions concernées. La réforme a entraîné la fermeture de quelque 80 usines. La Commission et les États membres n’ont pas accordé suffisamment d’attention au contrôle de l’incidence sociale directe du démantèlement des installations de production. La Cour a observé dans certains États membres des retards affectant la mise en œuvre des mesures de diversification destinées à élaborer des solutions de remplacement de la production sucrière, ainsi que le respect des obligations environnementales. De plus, aucun élément probant n’a permis de démontrer que l’aide transitoire de 150 millions d’euros octroyée aux raffineurs de sucre de canne traditionnels reposait sur des paramètres objectifs liés aux effets de la réforme du sucre autres que la perte de "certains avantages" dont bénéficiaient précédemment les raffineurs concernés.

VIII. La Cour constate que, d’une part, s’il est probable qu’un montant avoisinant les 640 millions d’euros sera disponible dans le fonds de restructuration pour être affecté au FEAGA, d’autre part, il existe des coûts connexes supplémentaires élevés, non directement imputés à la section "Agriculture" du budget, destinés à compenser la perte de revenu des exportateurs traditionnels des pays ACP. Il en résulte un coût global de la réforme supérieur de 1,2 milliard d’euros à l’appui budgétaire moyen consenti avant la réforme.

IX. Compte tenu de ces facteurs, la Cour recommande que:

- pour tout ajustement complémentaire de la production intérieure estimé nécessaire, les instruments et les mesures soient conçus de manière à assurer une cohérence globale et s’appuient sur une évaluation technique approfondie des besoins et sur des critères objectifs;

- la Commission propose des mesures pour remédier aux pesanteurs et aux contraintes du système des quotas actuels qui portent préjudice à la compétitivité des cultivateurs et des producteurs;

- toute décision future susceptible d’avoir une incidence sur la production sucrière de l’UE prenne en considération le niveau de production sucrière intérieure estimé nécessaire au regard de l’objectif du traité consistant à garantir la sécurité de l’approvisionnement;

- la fixation des prix fasse l’objet d’un suivi régulier de la part de la Commission, et que celle-ci et les États membres veillent à la bonne application du droit de la concurrence, réalisant ainsi l’objectif du traité d’une garantie de prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs;

- la Commission et les États membres adoptent des mesures urgentes pour faire en sorte que les mesures de diversification soient rapidement opérationnelles et produisent l’effet escompté;

- la Commission et les États membres s’emploient plus activement à garantir que les obligations environnementales souscrites par les usines fermées soient pleinement respectées.

Introduction

Contexte et situation préalable à la réforme

1. Le sucre est fabriqué par les producteurs de l’UE à partir de betteraves sucrières [1] cultivées par des betteraviers, ou raffiné à partir de sucre brut obtenu à partir de la canne à sucre. Dans l’idéal, les terres affectées à la culture de la betterave sucrière devraient se situer à proximité des usines pour maintenir les coûts de transport à des niveaux raisonnables et parce que la teneur en sucre de la betterave se dégrade rapidement après la récolte. La plupart des producteurs de betteraves sucrières ont recours à des entreprises de machines sous-traitantes qui s’occupent notamment de l’ensemencement et de la récolte des betteraves. Celles-ci sont alors transportées vers les unités de production afin d’être transformées. Finalement, les producteurs de sucre vendent le sucre en vrac à des utilisateurs industriels du secteur alimentaire et non alimentaire, ou sous forme conditionnée à des détaillants.

2. L’organisation commune des marchés (OCM) du sucre a été créée en 1967 [2] afin d’assurer un revenu équitable aux producteurs de l’UE et de stabiliser le marché. Les producteurs de l’UE pouvaient vendre le sucre à des prix garantis, c’est-à-dire des prix d’intervention qui, au cours de la période 1996-2006, ont été sensiblement plus élevés que le cours du marché mondial (voir graphique 1).

Graphique 1

Prix du sucre blanc de 1996 à 2006

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1 Moyenne arithmétique des prix au comptant du sucre blanc, chargement fob départ ports européens désignés, dans de nouveaux sacs.

Source: La Commission (DG Agriculture et développement rural) - "L’agriculture dans l’Union européenne - informations statistiques et économiques (2000-2008)".

3. Les quotas de production répartis entre les États membres ont permis de maintenir la production globale dans certaines limites. Des prélèvements à l’importation ont été appliqués à la production extérieure et les excédents de sucre ont été exportés. Le sucre produit dans le cadre des quotas mais représentant un excédent par rapport aux exigences du marché a été exporté en bénéficiant de restitutions à l’exportation [3]. Aucune restitution à l’exportation n’a été accordée à l’exportation de sucre produit hors quotas.

4. Avant la réforme, l’UE était le troisième plus grand producteur de sucre au monde, avec une production annuelle excédentaire de 20 millions de tonnes, et le deuxième plus grand consommateur [4]. L’UE produisait également en quantité limitée de l’isoglucose, obtenu à partir de la transformation d’amidon, généralement extrait de maïs, de blé dur ou de pommes de terre. L’isoglucose est largement utilisé par l’industrie alimentaire et peut être employé, dans de nombreux cas, notamment dans les boissons non alcoolisées, en tant que substitut du sucre. La mise en place d’un quota d’importance marginale [5] a limité la production d’isoglucose de l’UE. Des quotas d’importance limitée affectent également la production du sirop d’inuline, un édulcorant obtenu à partir d’une fibre extraite de la racine de chicorée. Le tableau 1 présente les principales données chiffrées antérieures et postérieures à la réforme du secteur du sucre.

5. Dans les années qui ont précédé la réforme, l’UE a subi de plus en plus de pressions visant à la faire renoncer à exporter sur le marché mondial des excédents de sucre à prix subventionné. Ces pressions ont finalement donné lieu à une décision de l’OMC en 2005 contraignant l’UE à inclure dans le plafond imposé aux exportations de sucre les exportations de sucre hors quota et les réexportations des importations ACP. En conséquence, depuis 2006, l’UE ne peut pas exporter plus de 1,37 million de tonnes de sucre blanc subventionné, alors que la moyenne annuelle antérieure des exportations atteignait 6,5 millions de tonnes [6] - l’encadré 1 présente des informations complémentaires relatives au règlement de l’OMC.

Tableau 1

Secteur du sucre avant et après la réforme

Données antérieures à la réforme EU-25 | Données postérieures à la réforme EU-27 [1001] |

Plus de 20 millions de tonnes de production annuelle de sucre (à l’exclusion de l’utilisation de bioéthanol). | 14 à 15,5 millions de tonnes de production annuelle de sucre (à l’exclusion de l’utilisation de bioéthanol). |

285000 producteurs de betteraves sucrières cultivant 2,1 millions d’hectares de betteraves destinées à la production sucrière et recourant aux services d’entreprises de machines sous-traitantes; plus de 8000 producteurs de cannes à sucre cultivant 43000 hectares de cannes à sucre, principalement dans les territoires d’outre-mer de l’UE. | 164000 producteurs de betteraves sucrières cultivant 1,4 million d’hectares de betteraves destinées à la production sucrière et recourant aux services d’entreprises de machines sous-traitantes; moins de 8000 producteurs de cannes à sucre. |

189 sucreries employant 50000 travailleurs. | 114 sucreries employant 30000 travailleurs (y compris 4 usines situées dans deux nouveaux États membres de l’UE). |

16 producteurs d’isoglucose et 4 producteurs de sirop d’inuline, produisant 820000 tonnes. | 10 producteurs d’isoglucose, produisant 690000 tonnes (et aucun producteur de sirop d’inuline). |

Sept raffineries à temps plein qui importent et transforment 2 millions de tonnes de sucre brut extrait de la canne à sucre par an. | 26 raffineries à temps plein (dont 15 établies dans deux nouveaux États membres, la Bulgarie et la Roumanie) qui importent et transforment 2,7 millions de tonnes de sucre brut extrait de la canne à sucre par an. |

Exportations s’élevant à 7,5 millions de tonnes, dont 2,5 millions de tonnes bénéficiant de restitutions à l’exportation. | Exportations ne dépassant pas 1,37 million de tonnes de sucre hors quota, ne bénéficiant pas de restitutions à l’exportation. |

Consommation de l’UE dépassant 15 millions de tonnes (à l’exclusion de l’utilisation de bioéthanol). | Consommation de l’UE dépassant 17 millions de tonnes (à l’exclusion de l’utilisation de bioéthanol). |

6. De surcroît, en 2001, l’UE avait déjà adopté l’initiative TSA, qui suspendait tous les droits à l’importation sur les produits de 49 pays en développement. Cette initiative a eu une incidence directe sur le secteur du sucre, étant donné qu’elle comptait, parmi ses bénéficiaires, six [7] des signataires du protocole ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique). Les exportations représentant 3,5 millions de tonnes des pays visés par l’initiative TSA et des pays ACP vers l’UE constituent l’un des seuils du mécanisme de sauvegarde élaboré dans le cadre du règlement relatif à l’accord de partenariat économique (APE). La suspension des droits de douane applicables au sucre produit par ces six États a été introduite en 2001 et portait sur des quantités limitées destinées à l’industrie du raffinage. Les quantités ont par la suite été augmentées progressivement jusqu’à l’octroi d’un accès libre sans restriction à partir du 1er octobre 2009.

Encadré 1

La décision de l’OMC

Les membres signataires du protocole de Marrakech annexé à l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 ont convenu, entre autres, de la réduction des subventions à l’exportation de 36 % et des quantités subventionnées de 21 % sur une période de six ans. Chaque membre signataire a précisé ses engagements dans une liste de concessions distincte, annexée au protocole de Marrakech, ce qui a conduit aux listes annexées au GATT de 1994.

Dans sa liste de concessions, la Communauté européenne a considéré que ses exportations hors quotas (sucre C) n’étaient pas subventionnées, compte tenu du fait qu’elles ne bénéficiaient pas de restitutions à l’exportation; de surcroît, étant à la fois un importateur et un exportateur d’envergure, elle a décidé de n’inclure dans sa liste de réductions que les restitutions à l’exportation correspondant à ses exportations nettes des importations. Sur cette base, elle a estimé sa quantité de référence subventionnée à 1,612 million de tonnes, à diminuer de 21 % pour atteindre 1,273 million de tonnes, seuil qui a atteint 1,37 million de tonnes après l’adhésion de nouveaux États membres à l’UE. En conséquence, en fonction du niveau de la production sucrière C, les exportations totales pourraient fluctuer dans une fourchette de 4 à 7 millions de tonnes. La gestion des licences d’exportation a permis d’assurer le respect des limites.

À la suite d’une demande de consultations introduite par le Brésil, la Thaïlande et l’Australie en 2002, l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC a réexaminé les engagements et la politique d’exportation de la CE et, dans son rapport final du 28 avril 2005, a constaté que, telle qu’elle était formulée, la liste de concessions établie par la CE n’impliquait pas que l’exportation de quantités correspondant aux importations ACP puisse dépasser la limite indiquée et que les exportations de sucre C (hors quotas) devaient être considérées comme subventionnées, et en conséquence ne pouvaient pas non plus excéder cette limite.

En pratique, cela signifiait une nouvelle réduction en importance des exportations européennes de l’ordre de 5 millions de tonnes. La campagne de commercialisation 2006/2007 a été la première à subir pleinement les limites à l’exportation.

La réforme du sucre et ses objectifs

7. Une réforme du marché du sucre a donc été jugée nécessaire pour, d’une part, aligner l’OCM sur les principes fondamentaux de la nouvelle politique agricole commune, orientée plus nettement vers le marché et, d’autre part, préserver l’équilibre du marché tout en respectant les engagements internationaux de l’Union, notamment le règlement de l’OMC qui prévoit que toutes les exportations subventionnées de l’UE devraient être maintenues dans les limites de 1,3 million de tonnes (voir point 5) et l’initiative TSA en faveur des pays les moins avancés, qui accorde à ces derniers un accès illimité à l’UE en franchise de droits de douane depuis 2009 (voir point 6).

8. À la suite d’une proposition de la Commission, le Conseil a approuvé une réforme du marché du sucre qui est entrée en vigueur en juillet 2006 [8]. Celle-ci est intervenue à l’issue d’une consultation approfondie avec les principaux intervenants et après l’élaboration d’une série de documents relatifs à l’étude d’impact, sur lesquels était fondée la proposition de la Commission en 2005.

9. La réforme poursuivait divers objectifs parfois contradictoires et, de fait, difficiles à atteindre simultanément. Les principaux objectifs étaient les suivants:

- garantir la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’UE par une réduction de la capacité de production non rentable;

- stabiliser les marchés et garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre;

- contribuer à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole grâce à des instruments mis en place pour atténuer l’incidence majeure économique et sociale, directe et indirecte, sur la population agricole dans les régions concernées.

Les principales caractéristiques de la réforme

10. Les principales caractéristiques de la réforme sont les suivantes:

a) le maintien des quotas de production, avec toutefois une réduction de leur volume de 6 millions de tonnes (près de 30 % de la production totale sous quota) [9] pour septembre 2010, ce qui, selon la Commission, devrait contribuer à préserver l’équilibre du marché. Toutefois, l’offre de quotas additionnels aux producteurs, correspondant à quelque 1,5 million de tonnes, principalement pour être achetés par ceux qui se considéraient comme concurrentiels dans le nouvel environnement de marché, a conféré une certaine souplesse au processus;

b) les réductions progressives du prix par tonne de sucre blanc, partant du prix d’intervention [10] de 631,90 euros avant la campagne de commercialisation 2006/2007 pour atteindre un prix de référence [11] de 404,40 euros à compter de la campagne 2009/2010;

c) les réductions progressives du prix minimal par tonne de betteraves sucrières sous quota payé aux cultivateurs, allant de 44,01 euros avant la campagne 2006/2007 [12] à 26,29 euros depuis la campagne de commercialisation 2009/2010;

d) le mécanisme de restitutions à l’exportation appliqué aux exportations de sucre sous quota n’a pas été aboli; il était toutefois prévu qu’il ne soit plus utilisé à partir de la campagne de commercialisation 2007/2008. Cependant, compte tenu du déséquilibre du marché pendant cette campagne, la Commission a approuvé la mise en place d’une campagne supplémentaire de subvention des exportations pour 2007/2008 et ce n’est qu’à compter du 26 septembre 2008 qu’elle a décidé de suspendre les restitutions à l’exportation pour le sucre [13];

e) une compensation partielle aux producteurs de betteraves sucrières [14] des effets des réductions du prix des betteraves sucrières, moyennant l’introduction de droits à paiement dans le cadre du régime de paiement unique (RPU) découplé ou d’un paiement séparé pour le sucre dans les nouveaux États membres n’appliquant pas le RPU. Sous certaines conditions, un paiement complémentaire, conservé à titre d’aide couplée pendant une période transitoire de cinq ans, pourrait également être accordé aux cultivateurs. En revanche, aucune compensation n’a été accordée aux producteurs de céréales fournissant les entreprises productrices d’isoglucose, en partant de l’hypothèse que la réforme n’apporterait pas de changement notable aux prix des céréales;

f) un fonds de restructuration temporaire, financé par une contribution due par les producteurs sur leur quota, s’élevant à 6,2 milliards d’euros. Le fonds de restructuration temporaire a été mis en place essentiellement pour financer les versements compensatoires payables pour l’abandon volontaire des quotas de production. La Commission assure la gestion de ce fonds conformément aux règles budgétaires de l’UE [15] et il est prévu que tout reliquat au moment de la clôture du fonds en septembre 2012 soit affecté au FEAGA [16]. Le fonds était destiné à financer:

i) l’aide à la restructuration (4 750 millions d’euros) versée aux producteurs qui abandonnent la production sous quota et libèrent les quotas concernés. Un montant correspondant à 10 % [17] de l’aide à la restructuration devait être réservé aux producteurs de betteraves sucrières affectés par ces abandons et aux entreprises de machines sous-traitantes qui leur avaient fourni des services spécialisés (voir graphique 2);

ii) l’aide à la diversification (675 millions d’euros) destinée à encourager la mise en place de solutions de remplacement à la production de betterave sucrière et de canne à sucre ainsi qu’à la production sucrière dans les régions affectées par la restructuration de l’industrie sucrière;

iii) l’aide transitoire octroyée aux raffineries à temps plein (150 millions d’euros), destinée à permettre à ces dernières de s’adapter à la restructuration de l’industrie sucrière [18].

11. L’annexe I présente la ventilation des recettes et des dépenses pour le fonds de restructuration.

Graphique 2

Vue d’ensemble du fonds de restructuration

Recettes | Aide à octroyer et bénéficiaires [1002] |

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|

Vue d’ensemble des systèmes de gestion

12. L’encadré 2 présente les procédures à suivre par les producteurs qui introduisent une demande d’aide à la restructuration.

Encadré 2

La procédure de demande d’aide à la restructuration

Afin de participer au processus de restructuration, un producteur était tenu de renoncer à tout ou partie de son quota et d’introduire auprès de l’État membre une demande d’aide à la restructuration. Cette demande devait comprendre un plan de restructuration comportant les éléments suivants:

- un plan social détaillant les mesures prévues, notamment en matière de reconversion, de reclassement et de retraite anticipée de la main-d’œuvre concernée;

- un plan environnemental détaillant les mesures prévues, notamment pour satisfaire aux obligations environnementales;

- un plan d’activité détaillant les modalités, le calendrier et les coûts liés à la fermeture de l’usine ou des usines et au démantèlement total ou partiel des installations de production;

- un plan financier détaillant l’ensemble des coûts afférents au plan de restructuration.

Les autorités des États membres étaient tenues d’examiner la demande afin de s’assurer qu’elle respectait les exigences de l’UE et de l’État membre. Après approbation, le producteur pouvait commencer à mettre en œuvre les activités prévues par le plan de restructuration et devait présenter un rapport annuel sur leur état d’avancement. L’aide à la restructuration était versée au producteur en deux tranches à la réception d’un dépôt de garantie représentant 120 % de l’aide recevable. La garantie est libérée parallèlement à l’achèvement des activités prévues par le plan de restructuration et aux contrôles corrélatifs effectués par les autorités nationales.

13. Il incombe aux États membres d’établir des programmes de restructuration nationaux et, s’agissant du fonds de restructuration:

a) de vérifier l’éligibilité des demandes d’aide à la restructuration introduites par les producteurs;

b) d’imposer des obligations sociales et environnementales aux producteurs, sous réserve que le processus de restructuration ne s’en trouve pas limité;

c) de décider de l’aide à attribuer aux bénéficiaires lorsque les règlements le prévoient;

d) de verser l’aide à la restructuration et à la diversification aux bénéficiaires;

e) de contrôler et de vérifier la mise en œuvre de l’aide à la restructuration et à la diversification et d’en rendre compte.

14. Il incombe à la Commission d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la réforme, le cas échéant en proposant des mesures correctrices, et d’administrer le fonds de restructuration. Les États membres transmettront à la Commission les listes de demandes d’aide (accompagnées de copies), les programmes de restructuration nationaux et les rapports relatifs à la mise en œuvre des mesures d’aide à la restructuration.

Étendue et approche de l’audit

15. L’audit de la Cour a consisté à évaluer la mesure dans laquelle les objectifs de la réforme du marché du sucre ont été atteints, en examinant les questions spécifiques suivantes:

a) La réforme du marché du sucre a-t-elle garanti la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’UE?

b) La réforme du marché du sucre a-t-elle contribué à stabiliser les marchés et à garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre?

c) Les instruments/mécanismes spécifiques ont-ils permis de faire face aux problèmes d’adaptation liés à la réforme et de les atténuer?

16. En outre, l’audit a porté sur le respect des obligations environnementales liées au démantèlement des usines et sur l’incidence probable de la réduction du prix du sucre sur les consommateurs. De surcroît, le coût de la réforme a été examiné.

17. Les informations probantes ont été recueillies et examinées par le biais d’entretiens et d’analyses des systèmes, de documents et de données au niveau de la Commission et dans un échantillon constitué de huit États membres: l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, la Pologne et la République tchèque [19]. Les travaux sur le terrain se sont déroulés entre fin 2008 et mi-2009 et ont couvert les opérations du fonds de restructuration au cours des trois premières campagnes de commercialisation de la réforme (de 2006/2007 à 2008/2009). Des réunions ont eu lieu avec les représentants du Comité européen des fabricants de sucre, de la Confédération internationale des betteraviers européens et du Comité des industries utilisatrices de sucre afin de connaître leurs vues sur la réforme du sucre.

18. Dans les États membres visités, l’audit a comporté un examen des systèmes des organismes payeurs destinés à mettre en œuvre la réforme et le contrôle, notamment sur place, d’un échantillon de versements au titre de l’aide à la restructuration. De surcroît, les représentants des parties prenantes dans le secteur du sucre (producteurs, cultivateurs, entreprises de machines sous-traitantes et employés des sucreries) ont été interrogés.

Rapport d’audit préalable

19. En 2001 [20], la Cour a présenté un rapport spécial relatif à la gestion de l’OCM du sucre, qui traitait de la réalisation des objectifs généraux de la CAP. Le rapport mettait en évidence les prix élevés imposés aux utilisateurs de sucre de l’UE ainsi que les pesanteurs excessives liées au système de quotas de production concentrés entre les mains d’un nombre limité de producteurs, et recommandait de prendre des mesures pour améliorer la compétitivité du secteur.

Observations

La réforme du marché du sucre a-t-elle garanti la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’UE?

20. La réforme visait à "lancer un processus approfondi de restructuration du secteur en vue d’une réduction importante de la capacité de production non rentable dans la Communauté" [21] en instaurant des mesures d’incitation économique pour que les producteurs ayant la productivité la plus faible abandonnent volontairement leur production sous quota, en prenant en considération le respect des engagements sociaux et environnementaux liés à l’abandon de la production [22].

21. La Commission escomptait que les incitations économiques offertes conduiraient les entreprises ayant la productivité la plus faible, c’est-à-dire les usines qui ne seraient pas concurrentielles après les réductions de prix prévues par la réforme, à abandonner leur quota en acceptant la compensation provenant du fonds de restructuration sans que les instruments doivent cibler des usines ou des régions particulières.

22. En conséquence, cette réforme se justifiait par le fait que l’abandon de 6 millions de tonnes par les installations de production ayant une faible productivité entraînerait une hausse de la productivité moyenne et garantirait ainsi la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’UE. Toutefois, l’offre de quotas additionnels aux producteurs, représentant quelque 1,5 million de tonnes, principalement pour être achetés par ceux qui se considéraient comme étant concurrentiels dans le nouvel environnement de marché, a conféré une certaine souplesse au processus.

23. La compétitivité de l’industrie sucrière de l’UE dépend, d’une part, de l’efficacité des producteurs à produire du sucre et, d’autre part, de la capacité des betteraviers à fournir des betteraves sucrières aux producteurs à des prix concurrentiels. Nonobstant le but général de la réforme consistant à encourager les entreprises ayant la productivité la plus faible à abandonner leurs quotas de production, l’audit a révélé que ni la Commission ni les autorités de gestion des États membres n’avaient établi de comparaison concernant la productivité des producteurs individuels ou celle des usines. En outre, la Commission n’exigeait pas des États membres et/ou du secteur qu’ils fournissent les données nécessaires à l’évaluation de la mise en œuvre de la réforme en termes de productivité des producteurs individuels ou des usines.

24. À cet égard, l’étude d’impact faisait simplement référence à des études [23] dans lesquelles les régions productrices de sucre étaient classées en fonction de la rentabilité combinée des cultivateurs et des producteurs, et réparties en trois catégories: rentabilité combinée faible, moyenne et élevée. Le tableau 2 montre ce classement ainsi que le niveau des quotas initiaux de sucre blanc. Le classement repose sur les données de 2001 pour l’industrie sucrière de l’UE. Toutefois, lorsque la Commission a élaboré sa proposition en 2005, ces données n’avaient pas été mises à jour, en dépit de certains changements importants, telles les hausses de rendement des betteraves sucrières en Espagne et au Royaume-Uni, d’une part, et la consolidation/rationalisation de la production en Irlande, d’autre part.

25. Sur la base du classement établi en fonction de la rentabilité figurant dans l’étude d’impact et compte tenu de l’absence de données plus précises de la Commission sur la compétitivité des producteurs individuels ou des sucreries, l’ampleur des abandons de quotas pour le sucre blanc par les producteurs dans les régions à rentabilité faible et moyenne est utilisée comme un indicateur de la réalisation des objectifs poursuivis par la réforme. Toutefois, comme il s’agit de chiffres moyens, ils ne démontrent pas l’existence de producteurs individuels ayant une rentabilité élevée et/ou de cultivateurs situés dans des zones à faible rentabilité, ou vice-versa.

Au cours des deux premières années de la réforme, le niveau escompté d’abandons volontaires de quotas n’a pas été atteint

26. Au cours des deux premières années de la réforme, les producteurs n’ont renoncé volontairement qu’à 2,2 millions de tonnes, par rapport au montant visé de 6 millions de tonnes, en raison du faible degré d’adoption au cours de la seconde année. Il s’agissait d’un signal clair que le secteur ne considérait pas les mesures d’incitation offertes comme suffisamment attrayantes pour amener les intéressés à renoncer aux quotas.

27. Un élément essentiel qui a affecté la décision des producteurs de sucre d’accepter ou non l’abandon des quotas a été l’incertitude relative à la compensation financière offerte. En effet, les États membres pouvaient décider de la hauteur de l’aide à la restructuration accordée aux producteurs, sous réserve que 10 % au moins soient réservés aux cultivateurs et aux entreprises de machines sous-traitantes. En conséquence, les producteurs ne savaient pas, au moment où ils introduisaient leur demande d’aide à la restructuration, quel serait le montant de la compensation qu’ils percevraient.

Tableau 2

Répartition des états membres en fonction de leur rentabilité combinée en termes de production de sucre

Source: Commission (unité C.5 de la DG Agriculture et développement rural).

État membre | Niveau de rentabilité combinée [1003] | Quota initial [1004] (en tonnes de sucre blanc) |

Irlande | Faible | 2143923 |

Grèce |

Italie |

Portugal (continental) |

République tchèque | Moyen | 2923655 |

Danemark |

Espagne |

Lettonie |

Lituanie |

Hongrie |

Slovénie |

Slovaquie |

Finlande |

Belgique | Élevé | 12895381 |

Allemagne |

France (métropolitaine) |

Pays-Bas |

Autriche |

Pologne |

Suède |

Royaume-Uni |

Autres États membres [1005] | Non inclus | 604114 |

Total | | 18567073 |

28. Un facteur supplémentaire susceptible d’avoir influencé la décision des cultivateurs de continuer à produire des betteraves sucrières a été le niveau de l’aide qui serait encore offerte. La législation prévoit l’octroi aux cultivateurs restants, dans les États membres qui ont renoncé à au moins 50 % de quotas, d’un paiement supplémentaire conservé à titre d’aide couplée pour une période transitoire de cinq ans. Quatre États membres, classés dans les catégories de rentabilité combinée faible ou moyenne et ayant renoncé audit niveau de quotas [24], ont bénéficié de cette aide, ce qui a incité les cultivateurs restants à continuer de produire des betteraves sucrières au cours des cinq années suivantes.

29. Au-delà du raisonnement des opérateurs individuels, il convient également d’analyser la différence entre les abandons visés et réels au regard de l’ampleur globale des abandons qui était visée. Il était peu réaliste d’escompter que la décision prise volontairement par les producteurs dont la productivité était la plus faible permette d’atteindre à elle seule un abandon significatif d’environ 30 % du quota total. De fait, le total combiné des quotas attribués aux producteurs situés dans les États membres classés par la Commission dans les catégories de productivité faible et moyenne correspondait à 5,1 millions de tonnes, soit moins que la réduction envisagée. De surcroît, si tous les producteurs en question avaient renoncé à leurs quotas, la production sucrière aurait totalement été arrêtée dans 13 États membres.

30. L’audit a permis de constater que, dans un État membre, le seul producteur qui, avant la réforme du sucre, avait entrepris une consolidation/rationalisation de ses installations de transformation et se définissait comme l’un des producteurs les plus efficients d’Europe a fermé sa sucrerie, moderne, de grande taille et potentiellement efficiente, motivant cette décision par le risque de voir l’approvisionnement en betteraves sucrières se réduire à un niveau non économique en raison des prix plus bas.

À partir de la troisième année de la réforme, des changements majeurs ont été apportés…

31. Comme cela a été indiqué plus haut, le nombre d’abandons volontaires au cours des deux premières campagnes de commercialisation 2006/2007 et 2007/2008 était inférieur à celui escompté.

32. En vue de réaliser l’objectif global de 6 millions de tonnes, en 2007 le fonds de restructuration a fait l’objet des changements majeurs suivants [25]:

a) la part de l’aide à la restructuration destinée aux producteurs de sucre a été augmentée pour atteindre 90 % de l’aide à la restructuration et, pour que les cultivateurs affectés perçoivent également une compensation, un montant forfaitaire de 237,50 euros par tonne perdue leur a été accordé;

b) les entreprises ayant renoncé à au moins 13,5 % des quotas pour 2008/2009 ont été exemptées du montant temporaire de restructuration pour 2007/2008, soit de 173,80 euros par tonne sur 13,5 % de leurs quotas;

c) une réduction obligatoire non indemnisée des quotas avait été annoncée pour 2010 si les abandons volontaires s’avéraient insuffisants pour atteindre cet objectif. Cette mesure devait affecter davantage les producteurs qui n’avaient renoncé à aucun de leurs quotas. Par conséquent, ces derniers ont également dû envisager un abandon volontaire de leur production.

… et l’objectif des 6 millions de tonnes a été atteint dans une large mesure, dont 0,5 million de tonnes d’isoglucose et de sirop d’inuline…

33. Ces changements visaient à atteindre l’équilibre souhaité sur le marché du sucre de l’UE par une réduction de la production de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline de 6 millions de tonnes. Du fait des changements apportés, les producteurs ont renoncé, en 2008 et en 2009, à près de 3,6 millions de tonnes de quotas. En 2009, quelque 80 usines avaient été fermées et le total des abandons a représenté 5,77 millions de tonnes, dont 5,23 millions concernent le quota de sucre. Les producteurs d’isoglucose ont renoncé à 0,22 million de tonnes, tandis que les producteurs de sirop d’inuline ont abandonné tous les quotas disponibles, correspondant à 0,32 million de tonnes de la production (comme le détaille l’annexe II). Ainsi, une réduction finale significative des quotas n’a pas été nécessaire.

… Bien que des quotas aient également été abandonnés par des producteurs qui n’étaient pas parmi les moins concurrentiels

34. Les services de la Commission ont confirmé qu’après la deuxième année de la période de restructuration, il était devenu évident que le seul arrêt de la production sucrière par les usines les moins concurrentielles situées dans les régions les moins favorables à la culture de betteraves ne permettrait pas d’atteindre la réduction de quotas demandée. De fait, tous les producteurs ont été fortement incités à libérer au moins un certain pourcentage de leurs quotas afin d’atteindre la réduction nécessaire et de permettre au secteur de trouver un nouvel équilibre de marché.

35. L’audit a permis de relever des cas où des entreprises, qui se considéraient comme étant parmi les plus productives, ont acquis des quotas additionnels pour le sucre et les ont abandonnés par la suite, principalement pour éviter le risque d’une réduction de quotas non compensée. En France, en Allemagne et en Pologne, les représentants des producteurs interrogés dans le cadre de l’audit ont déclaré que la principale raison pour laquelle ils avaient abandonné une partie de leurs quotas était d’atténuer le risque d’une réduction finale sans compensation.

36. De plus, les abandons par campagne de commercialisation et par État membre indiquent que l’abandon de la production sous quota a eu lieu pour toutes les catégories de productivité, alors que l’objectif initial était de proposer des mesures visant à inciter les producteurs de sucre les moins concurrentiels à renoncer à leurs quotas.

37. Globalement, près de 6 millions de tonnes de quotas ont été abandonnés, dont 5,2 millions de tonnes de sucre blanc. Alors que la part libérée du quota de production disponible pour le sucre était sensiblement plus élevée dans les régions dont la productivité était considérée comme étant faible/moyenne, 2,4 millions de tonnes, soit quelque 47 % représentant 19 % de leur quota initial, ont été abandonnés par les producteurs dont les usines étaient situées dans des régions jugées les plus concurrentielles par la Commission (voir annexe III).

38. Cette situation remet en question l’efficacité des mesures introduites pour assurer la compétitivité future de l’industrie du sucre du point de vue des producteurs. En particulier, les mesures introduites au cours de la troisième année de la réforme n’ont pas été suffisamment ciblées pour atteindre l’objectif souhaité.

La réforme a comporté des mesures d’incitation visant à réduire le niveau de quotas et, dans le même temps, a alloué des quotas additionnels

39. La réforme du sucre a introduit un grand nombre de mécanismes, parfois contradictoires entre eux. L’un d’eux consiste à fixer le niveau souhaité de production sous quota.

40. D’une part, la réforme a instauré une aide à la restructuration pour inciter les entreprises sucrières à abandonner leur production sous quota en vue de maintenir la stabilité du marché [26] et, d’autre part, afin d’assurer une transition harmonieuse compte tenu de la décision de l’OMC (point 5), elle a simultanément offert à ces mêmes entreprises des quotas additionnels de production s’élevant au total à 1,5 million de tonnes [27], ventilés comme suit:

- quota additionnel de sucre: les entreprises sucrières pouvaient demander l’attribution d’un quota additionnel de sucre jusqu’à concurrence d’un montant global de 1,1 million de tonnes, en payant un montant unique de 730 euros par tonne de quota additionnel alloué. Près de 1 million de tonnes a effectivement été acheté;

- quota additionnel d’isoglucose: un quota additionnel d’isoglucose de 300000 tonnes a été alloué aux entreprises, au prorata des quotas d’isoglucose déjà détenus. Ces quotas additionnels ont été attribués gratuitement;

- quota supplémentaire d’isoglucose: des entreprises en Italie, en Lituanie et en Suède pouvaient demander l’attribution d’un quota supplémentaire d’isoglucose jusqu’à concurrence de 103000 tonnes au total, en payant un montant unique de 730 euros par tonne de quota supplémentaire alloué. À la date de l’audit, aucun producteur n’avait recouru à la possibilité d’acheter le quota supplémentaire.

41. Tandis que la mise à disposition de quotas additionnels pouvait se justifier par des motifs de compétitivité, dans la mesure où elle visait les producteurs les plus efficaces, elle a inévitablement contribué à renforcer les exigences globales en matière de réduction des quotas pour parvenir à l’équilibre de marché souhaité.

42. En effet, près de 1 million de tonnes de quota additionnel de sucre a été attribué aux entreprises ayant payé un montant unique de 730 euros par tonne de quota alloué. L’audit a permis de relever des cas où des entreprises abandonnaient, contre compensation à l’équivalent, les quotas additionnels de sucre récemment achetés, principalement dans la deuxième phase de la réforme, pour éviter le risque d’une réduction de quotas non compensée comme cela avait été annoncé en 2007 (voir point 32, lettre c)). Le montant payé par les entreprises pour acheter les quotas additionnels correspondait approximativement au montant qu’elles percevaient par la suite pour y renoncer, ce qui a pour conséquence que l’incidence financière peut être considérée comme globalement neutre. Toutefois, rien ne justifie le fait d’augmenter les quotas d’une part, pour s’efforcer de les réduire ensuite de l’autre. De surcroît, cette politique a également eu des conséquences financières négatives pour le budget de l’UE, comme cela est expliqué ci-après.

43. À cet égard, 300000 tonnes de quota additionnel d’isoglucose ont été allouées gratuitement à des entreprises qui ont ensuite perçu des primes pour abandonner leur quota. En 2009, les producteurs d’isoglucose avaient abandonné 222316 tonnes de leur production et perçu une aide à la restructuration à titre de compensation pour un coût estimé à environ 97 millions d’euros [28]. En conséquence, on peut conclure que, dans le cadre de la réforme, des entreprises ont perçu des aides pour abandonner des quotas qui leur avaient été attribués gratuitement. La logique consistant à intégrer ces quotas additionnels gratuitement dans les réductions de quota postérieures est loin d’être claire. De plus, les coûts supplémentaires entraînés par ces décisions ne peuvent pas être justifiés.

Les mesures adoptées ont eu une incidence limitée sur la compétitivité individuelle des cultivateurs

44. La compétitivité des betteraviers, en d’autres termes leur capacité à fournir des betteraves sucrières aux producteurs de sucre à des prix compétitifs, est fonction de leur capacité à réduire leurs coûts de production à la tonne pour soutenir le rythme de la réduction des prix du sucre imposée par la réforme. Toutefois, si les réformes mises en œuvre dans le cadre du régime de paiement unique ont permis d’indemniser partiellement les betteraviers de la perte de revenu découlant de la chute substantielle des prix minimum à payer pour la betterave sucrière, les mesures mises en place dans le cadre de la réforme ont eu une incidence limitée sur leur compétitivité individuelle.

45. En effet, l’étude d’impact effectuée par la Commission pour une sélection d’États membres a porté sur le prix d’équilibre, c’est-à-dire le niveau sous lequel le betteravier décide, en moyenne, d’abandonner la production de la betterave sucrière pour d’autres cultures concurrentielles, et a fait apparaître que les betteraviers de la plupart de ces États membres producteurs se fondaient sur un prix d’équilibre nettement plus élevé (voir tableau 3) que le prix minimum d’environ 26 euros la tonne fixé pour la betterave sucrière depuis octobre 2009.

Tableau 3

Répartition des états membres sélectionnés en fonction du prix d’équilibre moyen estimé pour la betterave sucrière au niveau de l’exploitation

Source: Données provenant du document SEC(2005) 808 de la Commission, p. 11.

Nettement plus élevé que 25 euros/tonne | Proche de 25 euros/tonne |

État membre | Prix d’équilibre en euros/tonne | État membre | Prix d’équilibre en euros/tonne |

Finlande | 44 | Belgique - Pays-Bas | 30 |

Italie | 42 | Danemark | 25 |

Royaume-Uni | 40 | France | 26 |

Autriche | 40 | Allemagne | 30 |

Espagne | 36 | |

Suède | 34 |

Grèce | 34 |

46. En outre, étant donné que la culture de la betterave sucrière doit être localisée à proximité des entreprises productrices de sucre (voir point 1), il est difficile pour un producteur d’effectuer ses livraisons à un autre établissement si la sucrerie locale ferme ses portes. De ce fait, dans un certain nombre de cas, même les producteurs désireux ou capables d’améliorer leur efficience, par exemple en augmentant les rendements à l’hectare, ont été privés de cette possibilité parce que le producteur local de sucre avait décidé de fermer son établissement. L’audit a mis en évidence des cas de sucreries fermées par les producteurs en raison de leur capacité relativement faible et de leur technologie obsolète, alors même que les betteraviers réalisaient les rendements à l’hectare les plus élevés.

47. Dans ces circonstances, les propositions de la réforme n’ont pas comporté les mesures d’incitation nécessaires à l’amélioration de la compétitivité des cultivateurs désireux de poursuivre leur activité dans le secteur.

Le système actuel des quotas maintient les pesanteurs et les contraintes passées

48. Dans son rapport spécial précédent relatif à l’OCM du sucre (voir point 18), la Cour a attiré l’attention sur les pesanteurs liées au système des quotas et a conclu que "les quotas nationaux ont empêché la délocalisation de la production vers les régions les plus productives" [29], que "la concurrence ne peut pas jouer normalement et que des entreprises sucrières ont parfois été condamnées pour abus de position dominante" [30], et a déclaré que les obstacles empêchant de nouveaux producteurs de betteraves de bénéficier du régime auraient dû retenir l’attention de la Commission [31].

49. À cet égard, la Commission avait initialement proposé, dans une communication de 2004 [32], une réforme du secteur du sucre fondée sur une réduction uniforme des quotas et destinée à favoriser la possibilité de transférer des quotas entre des producteurs de l’UE. Toutefois, cette proposition n’a pas été adoptée parce qu’une majorité d’États membres se sont opposés à l’idée de transferts de quotas intracommunautaires.

50. En termes d’efficacité de la transformation par l’industrie sucrière, la persistance des pesanteurs et des contraintes inhérentes au système actuel des quotas - telles que l’établissement de quotas quantitatifs par producteur de betteraves individuel dans certains États membres, l’impossibilité de négocier des quotas et les possibilités limitées en ce qui concerne leur transfert - se traduit par une rigidité inopportune de la capacité de production et réduit la marge de manœuvre, tant des cultivateurs que des producteurs de sucre, quant à l’amélioration de l’efficience. L’audit a confirmé que, dans certains des États membres audités, les restrictions de quotas ont pour effet d’empêcher de nouveaux producteurs de bénéficier du régime, tandis que les droits de livraison des producteurs de betteraves existants ne peuvent être modifiés sans leur accord. Cette situation engendre des contraintes importantes sur le marché de la production de sucre.

51. Même si, par leurs initiatives privées, certains producteurs ont tenté d’atténuer ces contraintes, celles-ci constituent globalement un facteur limitatif dans l’application du principe de la viabilité économique qui, selon l’étude d’impact, devrait être améliorée en "abandonnant le principe de la répartition de la capacité de production, actuellement inscrit dans le régime des quotas applicables au sucre, au profit d’une approche plus compétitive et orientée sur le marché".

La réforme du marché du sucre a-t-elle contribué à stabiliser les marchés et à garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre?

52. L’un des objectifs de la réforme du secteur du sucre consistait à équilibrer les marchés et à garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre [33]. La réalisation de cet objectif a été examinée dans le cadre de l’audit de la Cour.

Jusqu’ici, les prix sur le marché communautaire du sucre sont restés stables en se situant autour des prix de référence

53. Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné si l’équilibre du marché du sucre avait été atteint sous l’angle de la nécessité, d’une part, de l’adéquation de la consommation avec la production et les importations moins les exportations, et, d’autre part, de la correspondance entre les prix du marché et les prix de référence.

54. Les résultats de l’audit ont amené à conclure que le marché communautaire du sucre est resté stable au cours des trois premières années; comme l’illustre le graphique 3, les données relatives aux prix montrent que les marchés sont restés stables, en se situant autour du prix de référence depuis la mise en œuvre de la réforme.

Garantie de la sécurité des approvisionnements: le niveau des quotas de production est inférieur à la consommation communautaire et l’ue est désormais un importateur net

55. Le marché du sucre a été soumis au double effet de l’augmentation des importations et de la réduction des possibilités d’exportations subventionnées. De fait, depuis le 1er octobre 2009, plus aucune restriction quantitative n’est imposée aux importations en provenance de "pays les moins avancés" (PMA), qui bénéficient des dispositions de l’initiative "Tout sauf les armes" (TSA).

Graphique 3

Prix du sucre blanc depuis la mise en œuvre de la réforme

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1 Prix moyen du sucre blanc au sein de la Communauté, communiqué par les producteurs et raffineurs de l’UE (prix départ usine du sucre cristallisé homogène, de qualité standard, en vrac ou en gros sacs).

2 Prix de référence tel qu’il est indiqué dans le règlement (CE) no 318/2006.

3 Cours des contrats à terme sur le marché à terme instrumennts financiers de Londres (sucre blanc de qualité standard, franco à bord du bateau et arrimé).

Sources:

1-2 Commission (unité C.5 de la DG AGRI ).

3 "L’économie sucrière 2010" et statistiques mensuelles - France Agrimer.

56. C’est pourquoi le niveau de la production intérieure nécessaire pour répondre aux besoins de l’UE est devenu le facteur clé de stabilisation du marché. La réforme visait et a essentiellement réalisé la nécessaire réduction de la production intérieure via l’abandon des quotas, mais ce mécanisme a eu pour effet de faire passer l’approvisionnement en sucre du marché communautaire d’un niveau de production nettement supérieur à la consommation intérieure à un niveau nettement inférieur à celle-ci, l’UE devenant ainsi un importateur net, avec une production intérieure couvrant 85 % de sa consommation (voir graphique 4).

57. Une future augmentation des importations aurait une incidence négative sur l’équilibre du marché communautaire du sucre et la Commission pourrait se voir contrainte de faire usage de son mécanisme de retrait, afin de réduire une nouvelle fois les quotas des producteurs de l’UE. Cette intervention aurait pour effet de diminuer encore la capacité de production sucrière de l’UE et se solderait probablement par des fermetures supplémentaires d’installations de production. Il importe de noter que le délai de redémarrage de la production est relativement long et que, compte tenu des coûts d’investissement élevés, il y a peu de chances de recouvrer la pleine capacité de production à court terme une fois que celle-ci a été réduite.

Graphique 4

Production et consommation de sucre dans l’ue de 2001/2002 à 2008/2009

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Note: La campagne de commercialisation 2006/2007 (EU-25/27) s’étale sur quinze mois.

Source: Commission (unité C.5 de la DG Agriculture et développement rural).

58. L’UE est ainsi devenue plus dépendante des importations de ce qui constitue un produit stratégique pour les industries agroalimentaires et chimiques, alors que de nouvelles utilisations du sucre, telles que le bioéthanol, engendrent un accroissement de la demande. En outre, les marchés mondiaux connaissent une volatilité accrue lorsque l’approvisionnement est dominé par un petit nombre de pays exportateurs.

59. Les données disponibles suggèrent que la sécurité de l’approvisionnement et l’équilibre du marché communautaire dépendront à l’avenir de facteurs tels que:

a) la possibilité pour les producteurs de payer aux betteraviers un prix suffisamment élevé pour que ceux-ci acceptent de continuer à leur fournir des betteraves sucrières;

b) la mesure dans laquelle les pays tiers avec lesquels l’UE a conclu des accords commerciaux bilatéraux estimeront intéressant d’exporter leur sucre vers l’UE. Cette attitude est fonction de nombreux facteurs, tels que les prix mondiaux du sucre, les frais de transport, le coût de la production d’autres cultures, etc., et rend plus incertain l’approvisionnement en sucre du marché communautaire.

Risque de délocalisation

60. Les droits d’accès accrus concédés aux pays tiers incitent également les producteurs à investir dans ces pays. Cela aggrave par conséquent le risque de délocalisation de certaines installations de production communautaires, ce qui pourrait augmenter la dépendance de l’UE par rapport aux importations et peut-être avoir des répercussions négatives sur le tissu social des régions de l’UE concernées.

61. La Cour observe qu’au moins trois groupes de producteurs de l’UE ayant bénéficié d’une aide en contrepartie de l’abandon de quotas et de la fermeture de sucreries dans l’UE ont investi dans des installations de production de sucre dans des pays tiers ou signé des accords commerciaux avec des pays tiers auxquels l’UE a accordé des concessions commerciales. Certains producteurs ont ainsi réagi aux réductions de quotas appliquées au sein de l’UE, en important du sucre provenant de l’extérieur de celle-ci.

Bénéfice des réductions du prix du sucre

62. La réforme vise à réduire les prix du sucre d’un maximum de 36 % [34] et, en effet, les prix du sucre dans l’UE ont suivi les réductions du prix de référence. Le graphique 3 illustre la tendance à la baisse des prix du sucre depuis la mise en œuvre de la réforme.

63. La politique agricole commune [35] a notamment pour but d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. La formation des prix à la consommation est un processus complexe dans lequel les prix sont non seulement influencés par le coût des matières premières, mais aussi par d’autres paramètres, tels que les coûts de l’énergie et de la main-d’œuvre. Par conséquent, il est très difficile de déterminer la mesure dans laquelle la réduction du prix de référence du sucre en vrac vendu par les producteurs aura une incidence sur le prix payé par le consommateur final. La Commission a souligné la nécessité "de faire en sorte que les diminutions des prix des produits de base se répercutent sans délai auprès des consommateurs" [36]. Néanmoins, des études [37], réalisées pour le compte de la Commission, montrent que des réductions du prix du sucre en vrac ont peu de chance d’être répercutées auprès des consommateurs finals. S’agissant des produits transformés, qui représentent plus de deux tiers de la consommation de sucre, la plupart des économies de coût résultant de réductions de prix viennent gonfler la marge bénéficiaire des producteurs industriels [38]; s’agissant du prix de vente du sucre au détail, qui représente le tiers restant de la consommation, la répercussion du prix est influencée par la concentration des réseaux de distribution [39].

64. En outre, à la suite de la réforme, la production s’est encore concentrée davantage, à tel point que 75 % de la production intérieure de l’UE se trouve à présent entre les mains de seulement six groupes d’entreprises industriels.

Les instruments/mécanismes spécifiques ont-ils permis de traiter et d’atténuer les problèmes d’adaptation liés à la réforme?

65. Le cadre législatif fixe, entre autres, l’objectif d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole (du secteur du sucre) [40].

66. On s’attendait à ce que l’abandon de la production de la betterave sucrière et la fermeture de sucreries, liés aux mesures de restructuration, aient un important impact social direct et indirect sur la population agricole et les régions concernées. Selon l’étude d’impact, il fallait s’attendre à un nombre important de pertes d’emploi dans les régions concernées, estimé à au moins 4500 emplois agricoles, 24500 emplois industriels et 49000 emplois indirects [41].

67. En conséquence, la législation a prévu que le fonds de restructuration financerait des instruments/mécanismes spécifiques, à savoir une aide à la restructuration, une aide à la diversification et une aide transitoire, destinés à faire face aux problèmes d’adaptation et à les atténuer, en contribuant ainsi à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole du secteur du sucre.

68. Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné ces instruments/mécanismes; les résultats de cet examen sont décrits en détail dans les points qui suivent.

Aide à la restructuration accordée aux producteurs et leurs engagements sur le plan social et environnemental

69. Les producteurs renonçant à la production sous quota et abandonnant les quotas concernés avaient droit à une aide à la restructuration, calculée sous la forme d’un montant fixe par tonne de quota libéré [42]. Dans le cas de l’abandon des quotas de sucre, les producteurs se voyaient attribuer à peu près 90 % de l’aide à la restructuration [43], le solde étant réservé aux producteurs de betteraves sucrières et aux entreprises de machines sous-traitantes. De même, les producteurs de sirop d’inuline se voyaient attribuer 90 % de l’aide. Les producteurs d’isoglucose abandonnant leur quota avaient droit à 100 % de l’aide à la restructuration.

70. La production de sucre au sein de l’UE est assez concentrée, de sorte que la distribution de l’aide à la restructuration est limitée. Dans les 8 États membres visités, 45 sucreries avaient été fermées et quelque 2,1 milliards d’euros avaient été octroyés pour compenser l’abandon d’environ 3,7 millions de tonnes de quotas de sucre (voir annexe IV).

71. Les producteurs ayant renoncé à leur production sous quota étaient tenus de respecter leurs engagements sur le plan social et environnemental. À cet égard, les règlements applicables en la matière prévoyaient que la demande d’aide à la restructuration devait comprendre "un plan social détaillant les mesures prévues notamment en matière de reconversion, de reclassement et de retraite anticipée de la main-d’œuvre concernée" [44].

Amples variations de l’aide à la restructuration hors coûts de démantèlement directs

72. L’aide à la restructuration n’était pas destinée et n’a pas servi uniquement à compenser les coûts de démantèlement directs des sucreries. Selon la Commission, l’aide était également destinée à faire face aux conséquences économiques, sociales et environnementales liées à la réduction des quotas. Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné la relation entre l’aide à la restructuration accordée aux producteurs dans les États membres contrôlés et les coûts directs de fermeture budgétisés par ces derniers, c’est-à-dire les coûts de fermeture à l’exclusion d’une éventuelle valorisation des quotas. L’audit a permis de constater qu’il n’existait pas de définition claire des coûts devant être inclus dans les plans de restructuration et que les coûts budgétisés n’étaient pas comparables entre les différents États membres. En conséquence, les données disponibles font apparaître d’amples variations, allant d’un excédent net de 390 euros par tonne libérée par rapport aux coûts de fermeture nets à un déficit net de 226 euros la tonne (voir annexe IV).

Contrôle insuffisant des obligations sociales

73. À la suite de la réforme, quelque 80 sucreries ont été fermées dans l’ensemble de l’UE. La Commission n’a pas exigé des États membres qu’ils rendent compte de l’impact social direct du démantèlement des installations de production. L’audit a montré que ces informations ne sont pas communiquées régulièrement à la Commission et qu’il n’existe pas de données complètes concernant l’impact des abandons de quotas sur les économies locales, le nombre d’emplois perdus ou le reclassement du personnel précédemment employé dans les sucreries ayant été démantelées. Ces lacunes entravent l’évaluation de l’effet global de la réforme sur les régions concernées.

Retards affectant le respect des obligations environnementales

74. La fermeture des installations de production étant également associée à de graves menaces pour l’environnement, les réglementations applicables prévoient que la fermeture des installations de production s’accompagne de la mise en place de mesures appropriées de démantèlement desdites installations et de restauration des conditions environnementales sur les sites des sucreries. Dans certains cas, l’audit a toutefois permis de constater des retards graves et une incertitude croissante en ce qui concerne le respect, par les producteurs, des délais imposés pour mettre en œuvre ces obligations environnementales. En décembre 2009, la Commission a modifié la législation afin de permettre une prolongation des délais jusqu’en septembre 2011 [45].

Aide à la restructuration pour les cultivateurs et les entreprises de machines sous-traitantes affectés par les abandons

75. S’agissant des abandons de quotas de sucre, qui couvrent la majeure partie des abandons de quotas, une partie de l’aide à la restructuration (au moins 10 % jusqu’en 2007 et 10 % à partir de 2007) devait être attribuée aux cultivateurs de betteraves sucrières affectés par les abandons et aux entreprises de machines sous-traitantes qui leur fournissaient des services spécialisés [46]. De même, une partie de l’aide était réservée aux cultivateurs de chicorée affectés par les abandons de quotas de sirop d’inuline. En revanche, aucune aide n’était attribuée aux cultivateurs de maïs si les producteurs d’isoglucose renonçaient à leur quota. Les décisions concernant la répartition de l’aide étaient arrêtées par les autorités nationales dans le cadre de consultations avec les représentants des cultivateurs et, le cas échéant [47], des entreprises. En 2007, un montant forfaitaire de 237,50 euros par tonne perdue a été alloué [48] aux cultivateurs affectés, ce qui a représenté l’essentiel de la compensation perçue par ces derniers.

Aide à la diversification

76. En conséquence de la réforme, quelque 80 sucreries ont été fermées. Les sucreries ont un fort lien territorial avec la communauté qui les entoure. En particulier lorsque les sucreries sont situées dans des zones éloignées et défavorisées, leur fermeture peut avoir de sérieuses conséquences négatives pour le tissu social des zones concernées.

77. Il n’existe pas de définition légale de la notion de "population agricole". Toutefois, du fait de la réforme du sucre, on estime que la collectivité locale dans son ensemble a été touchée, et pas seulement les principaux intervenants du secteur du sucre pour lesquels le règlement prévoyait une aide (producteurs et leurs employés, cultivateurs et entreprises de machines sous-traitantes).

78. La législation prévoyait une aide s’élevant à 675 millions d’euros pour encourager la mise en œuvre de solutions de remplacement de la production de betteraves et de sucre dans les régions touchées par la restructuration de l’industrie sucrière (voir la ventilation par État membre à l’annexe V).

- L’aide à la diversification [49] est principalement destinée à financer des mesures théoriquement identiques à celles bénéficiant d’un soutien au titre des axes 1 et 3, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural [50]. Ces mesures financent généralement des projets spécifiques contribuant à l’amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, à l’amélioration de la qualité de la vie en milieu rural ou à la diversification de l’économie rurale.

- Une aide additionnelle à la diversification [51] est accordée à un État membre si le quota libéré dépasse 50 %; elle est augmentée si le pourcentage est supérieur. Cette aide pourrait être octroyée de la même façon que l’aide à la diversification ou payée directement aux cultivateurs.

79. Les États membres qui décident d’octroyer une aide à la diversification doivent établir des programmes nationaux de restructuration détaillant les mesures de diversification à arrêter dans les régions concernées et en informer la Commission. Celle-ci n’est pas tenue de les approuver.

80. L’analyse des plans de restructuration nationaux établis par les États membres montre que la répartition de l’aide à la diversification était fondée sur des critères très variés en fonction des différents États membres, comme le montre l’annexe VI.

81. De plus, la Cour a observé dans certains États membres des retards affectant l’application des mesures visant à mettre en œuvre des solutions de remplacement de la culture de betteraves et de la production de sucre, lesquelles, par conséquent, ne sont pas encore pleinement opérationnelles. Ces retards ont engendré un délai de plusieurs années entre la fermeture des sucreries et la mise en œuvre effective des éventuelles solutions de diversification. En décembre 2009, la Commission a modifié la réglementation afin de prolonger le délai nécessaire à la mise en œuvre de cette mesure jusqu’en septembre 2011 [52].

82. De plus, la Commission n’a pas de vision globale de l’incidence de l’aide à la diversification sur les régions concernées, bien que les États membres soient tenus de lui fournir des rapports annuels de suivi concernant en particulier les programmes nationaux de restructuration [53]. Cependant, la Commission n’a pas mis en place de procédures visant à examiner et à évaluer systématiquement ces informations [54].

Aide transitoire pour les raffineries à temps plein

83. La réglementation prévoyait l’octroi d’une aide transitoire aux raffineries à temps plein (150 millions d’euros) afin de leur permettre de s’adapter à la restructuration de l’industrie sucrière [55]. On entend par raffinerie à temps plein une unité de production dont la seule activité consiste à raffiner du sucre de canne brut importé ou qui a raffiné une quantité supérieure à un certain seuil [56].

84. Cette aide n’était pas incluse dans les propositions initiales de la Commission mais a été instaurée ultérieurement, à la suite des travaux du Conseil. Elle a été versée à un nombre très restreint de raffineries (7 au total) pour des montants allant de 1,5 à 94 millions d’euros par raffinerie.

85. L’audit n’a permis de relever aucun élément attestant que l’aide était fondée sur une évaluation technique des besoins des raffineries, ni que le calcul des montants de l’aide reposait sur des critères objectifs. De plus, compte tenu du manque de précision des objectifs à atteindre ("s’adapter à la restructuration de l’industrie sucrière") [57] et des actions susceptibles d’être incluses dans le plan d’activité pour bénéficier de l’aide (y compris la participation aux frais de fonctionnement ainsi que d’autres dispositions jugées nécessaires) [58], il n’est pas possible d’évaluer l’efficience ou l’efficacité de l’aide. Il apparaît que l’aide a été principalement versée aux raffineries à temps plein de sucre de canne brut importé à titre de compensation de leur future perte de monopole de l’importation de sucre brut. Le règlement de la Commission se réfère uniquement à la perte de "certains avantages" [59] dont elles bénéficiaient.

86. La plupart des États membres concernés ne comptent qu’un seul bénéficiaire potentiel. Cela a vidé de sa substance la disposition réglementaire prévoyant que les États membres octroient l’aide sur la base de critères objectifs et non discriminatoires [60].

Le coût de la réforme du sucre

Il est probable qu’un montant sera disponible au titre du fonds de restructuration pour être affecté au feaga

87. Conformément aux dispositions législatives [61], "tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement des dépenses visées au paragraphe 2 est affecté au FEAGA".

88. Le faible taux d’abandon de quotas, particulièrement au cours de la deuxième année de la réforme, a généré davantage de recettes issues des montants temporaires de restructuration que ne l’avait prévu la Commission. Les montants qui subsisteront dans le fonds de restructuration après sa clôture en septembre 2012 seront affectés au FEAGA. Selon les estimations actuelles, environ 640 millions d’euros resteront disponibles.

Autres facteurs affectant le coût global

89. Dans sa proposition de réforme, la Commission estimait que le coût de l’OCM du sucre pour le budget de l’UE, pour les sept années 2007-2013, s’élèverait à 10,7 milliards d’euros [62]. Cela équivaut à environ sept fois les dépenses de l’OCM du sucre en 2006. Sur cette base, la Commission a déclaré que les dépenses inscrites dans la section "Agriculture" du budget seraient égales à celles de l’OCM précédente [63].

90. Cependant, la Cour observe que deux autres questions liées au marché du sucre ont, au total, une incidence de 1,2 milliard d’euros sur le budget de l’UE, même si ce montant n’est pas directement imputé à la section "Agriculture" du budget:

a) la cotisation à la production [64] qui représentait 498 millions d’euros en 2006, a été supprimée et remplacée par un montant forfaitaire de 12 euros par tonne. Cependant, en raison des engagements internationaux de la Communauté, le niveau des cotisations à la production à compter de 2006 n’aurait pas été maintenu, dans la mesure où ces cotisations n’étaient applicables qu’à la production excédant la consommation;

b) un montant de 1,2 milliard d’euros a été affecté, sur la période de sept ans susmentionnée, aux mesures d’accompagnement pour les pays signataires du protocole sur le sucre. Cette aide a été proposée par les pays ACP pour compenser les pertes de revenu engendrées par la baisse des prix obtenus pour leurs importations préférentielles historiques. Dans la mesure où elle est intégrée au titre 21 "Développement et relations avec les États ACP", elle n’a pas été considérée comme relevant de l’OCM du sucre.

91. La réforme du secteur du sucre a été pensée pour être budgétairement neutre. Dans ce contexte, la Cour observe que, si les coûts susmentionnés sont pris en compte, le coût global pour le budget de l’UE après la réforme pour la période 2007-2013 est susceptible de dépasser de 1,2 milliard d’euros celui d’avant la réforme.

Conclusions et recommandations

92. La réforme du marché du sucre a été jugée nécessaire pour, d’une part, aligner le secteur du sucre sur les principes fondamentaux de la nouvelle politique agricole commune, orientée plus nettement vers le marché et, d’autre part, respecter les engagements internationaux de l’Union.

93. La réforme poursuivait divers objectifs parfois contradictoires et, de fait, difficiles à atteindre simultanément. L’audit de la Cour a permis d’évaluer dans quelle mesure les principaux objectifs avaient été atteints à ce jour.

La réforme du marché du sucre a-t-elle garanti la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’ue?

94. L’objectif de la réforme consistait à réduire de manière substantielle (6 millions de tonnes) la capacité de production non rentable dans la Communauté, en instaurant des mesures d’incitation économique importantes pour que les entreprises dont la productivité était la plus faible abandonnent leur production sous quota. L’idée était que l’abandon des installations de production ayant une faible productivité contribuerait à accroître la productivité moyenne et, partant, garantirait la compétitivité future du secteur sucrier de l’UE. Cependant, ni la Commission ni les États membres ne disposaient de données sur la productivité relative des producteurs individuels. Dans le même temps, un quota additionnel de 1,5 million de tonnes a été proposé, principalement en vue de son achat par les producteurs les plus efficaces.

95. Lors des deux premières années de la réforme, les producteurs n’ont renoncé volontairement qu’à 2,2 millions de tonnes, ce qui indique que les incitations proposées n’étaient pas jugées suffisamment intéressantes par les producteurs visés. En conséquence, en 2007, plusieurs modifications ont été apportées au processus de réforme, incitant fortement l’ensemble des producteurs à renoncer au moins à un certain pourcentage de leur quota. Ainsi, si la réduction de quotas escomptée a été atteinte, cela ne tient pas à la seule cessation d’activité des sucreries les moins concurrentielles.

96. L’audit a montré que certaines entreprises abandonnaient les quotas de sucre additionnels qu’elles avaient obtenus ou achetés. Il n’est pas logique de mettre tout d’abord à disposition des quotas additionnels pour s’efforcer de les réduire ensuite. De plus, s’agissant des quotas additionnels d’isoglucose, les entreprises ont perçu des aides même lorsqu’elles ont abandonné des quotas qui venaient d’être alloués gratuitement. Les coûts correspondants, de quelque 97 millions d’euros, ne peuvent être justifiés.

97. Si les réformes ont permis d’indemniser partiellement les betteraviers de la perte de revenu découlant d’une baisse sensible des prix minimaux des betteraves sucrières, les mesures adoptées ont eu une incidence limitée sur la compétitivité individuelle des intéressés.

98. De plus, comme la Cour l’a déjà observé dans son précédent rapport [65], la persistance des pesanteurs et des contraintes inhérentes au système actuel des quotas se traduit par une rigidité excessive de la capacité de production et minimise les possibilités, tant pour les cultivateurs que pour les producteurs, d’améliorer leur efficacité.

99. Globalement, on peut conclure que l’objectif visant à stabiliser le marché grâce à une réduction volontaire de la production sous quota de 6 millions de tonnes a primé sur celui de la réduction de la capacité de production non rentable dans la Communauté. Par conséquent, le processus de réforme n’a pas permis de garantir pleinement la compétitivité future de l’industrie sucrière de l’UE. Ainsi, les pressions extérieures actuelles continueront probablement à peser lourdement sur le secteur sucrier de l’UE.

Recommandation 1

Les pressions extérieures actuelles pourraient conduire la Commission à proposer d’autres ajustements de la production intérieure. Dans ce cas, la Cour recommande que les instruments et les mesures soient conçus de manière à assurer une cohérence globale et qu’ils s’appuient sur des évaluations techniques approfondies des besoins et sur des critères objectifs et non discriminatoires.

Recommandation 2

Compte tenu de l’importance de la production de sucre dans l’économie agricole, la Cour recommande que la Commission propose des mesures pour remédier aux pesanteurs et aux contraintes inhérentes au système actuel des quotas qui portent préjudice à la compétitivité des cultivateurs et des producteurs.

La réforme du marché du sucre a-t-elle contribué à stabiliser les marchés et à garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre?

100. Le marché du sucre a été soumis au double effet de l’augmentation des importations et de la réduction des possibilités d’exportations subventionnées. En conséquence, le niveau de la production intérieure nécessaire pour répondre aux besoins de l’UE est devenu le principal facteur de stabilisation du marché. De nouvelles augmentations des importations sont susceptibles d’entraîner de nouvelles suspensions des quotas, accompagnées d’une réduction correspondante de la production de sucre de l’UE.

101. La Cour estime, en conclusion, que si l’équilibre du marché a été garanti jusqu’à présent, c’est au moyen de quotas de production qui établissent actuellement la production intérieure maximale autorisée à environ 85 % de la consommation de l’UE pour ce qui constitue un produit stratégique pour les industries agroalimentaires et chimiques. Il en résulte que l’UE est plus dépendante des importations, tandis que l’approvisionnement des marchés mondiaux est dominé par un petit nombre de pays exportateurs.

Recommandation 3

La Cour recommande qu’à l’avenir, toute décision susceptible d’avoir une incidence sur la production de sucre de l’UE tienne compte du niveau de la production intérieure de sucre considéré comme étant nécessaire au regard de l’objectif du traité en matière de sécurité de l’approvisionnement.

102. Les approvisionnements devraient parvenir aux consommateurs à des prix raisonnables [66]. La réforme a pour objectif de réduire les prix du sucre de 36 % au maximum [67]. En raison de la complexité du processus de fixation des prix, il est très difficile de déterminer quelle sera l’incidence de la réduction du prix de référence du sucre en vrac sur le prix payé par le consommateur final. Si la Commission a souligné la nécessité de garantir que les fluctuations à la baisse des cours des produits de base soient répercutées auprès du consommateur dans les meilleurs délais, des études réalisées pour son compte montrent que des réductions du prix du sucre en vrac ont peu de chance d’être répercutées auprès du consommateur final.

Recommandation 4

Tout en reconnaissant que la fixation des prix dans le secteur alimentaire est particulièrement complexe, la Cour estime qu’elle doit faire l’objet d’un suivi régulier de la part de la Commission. Cette dernière et les États membres doivent veiller à la bonne application du droit de la concurrence dans le secteur, afin de garantir la réalisation de l’objectif du traité, à savoir assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

Les instruments/mécanismes spécifiques ont-ils permis de faire face aux problèmes d’adaptation liés à la réforme et de les atténuer?

103. L’abandon de la production de betteraves sucrières et la fermeture de sucreries ont une incidence directe et indirecte majeure sur la population agricole et les régions concernées, en occasionnant notamment de nombreuses pertes d’emplois. La législation prévoyait que le fonds de restructuration temporaire financerait des instruments spécifiques pour faire face aux problèmes liés à l’adaptation et les atténuer.

104. L’audit a montré que ni la Commission ni les États membres concernés n’avaient mis en place de suivi adéquat des conséquences sociales de la restructuration. De ce fait, il n’existe pas de données globales sur l’incidence des abandons de quota sur les économies locales.

105. De plus, dans plusieurs États membres, les mesures d’aide à la diversification n’étaient pas encore pleinement opérationnelles au moment des visites d’audit. Le délai entre la fermeture des sucreries et la mise en œuvre des mesures de diversification pourrait entraîner des difficultés dans les régions concernées.

106. La fermeture d’installations de production devait s’accompagner de mesures appropriées de démantèlement des usines et de restauration des conditions environnementales sur les sites en cause. L’audit a toutefois fait apparaître des retards concernant le respect, par les producteurs, de leurs obligations en matière d’environnement.

107. En ce qui concerne l’aide transitoire qui devait être octroyée aux raffineries à temps plein, l’audit n’a révélé aucun élément attestant que cette aide reposait sur une évaluation technique des besoins, ni que le calcul des montants octroyés était fondé sur des critères objectifs.

108. De manière générale, il n’est pas encore possible de déterminer dans quelle mesure les instruments mis en place ont permis d’atténuer l’incidence directe ou indirecte majeure au plan social et économique sur la population agricole des régions concernées.

Recommandation 5

La Cour recommande que la Commission et les États membres adoptent des mesures urgentes pour garantir que les mesures de diversification soient rapidement opérationnelles et produisent l’effet escompté, à savoir promouvoir des solutions de remplacement de la culture de betteraves sucrières et de la production de sucre.

Recommandation 6

La Cour recommande que la Commission et les États membres s’emploient plus activement à garantir que les obligations environnementales souscrites par les usines fermées soient pleinement respectées.

Coût de la réforme

109. La Cour observe que si l’on tient compte des coûts supplémentaires, non directement imputés à la section "Agriculture" du budget, notamment du coût des mesures d’accompagnement pour les pays ACP signataires du protocole sur le sucre, le coût global pour le budget de l’UE après la réforme pour la période 2007-2013 est susceptible de dépasser de 1,2 milliard d’euros celui d’avant la réforme.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Michel CRETIN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg, en sa réunion du 21 juillet 2010.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] La seule usine de l’UE qui produisait du sucre à partir de la canne à sucre (à l’exception de celles situées dans les régions ultrapériphériques) a été fermée en 2006.

[2] L’OCM a été créée par le règlement no 1009/67/CEE du Conseil (JO 308 du 18.12.1967, p. 1). Actuellement, l’OCM est régie par le règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement "OCM unique") (JO L 299 du 16.11.2007, p. 1).

[3] Le coût des restitutions à l’exportation était en partie couvert par les prélèvements à la production, comme l’indique le point 46 du rapport spécial no 20/2000 de la CdCE: "Pour le budget communautaire, le coût annuel des exportations de sucre excédentaire représente quelque 1500 millions d’euros, dont 800 millions sont recouvrés par le biais des cotisations à la production."

[4] En 2005, l’UE a produit 20,3 millions de tonnes de sucre et en a consommé 15,6. L’UE a importé 2,3 millions de tonnes de sucre brut, tandis que les exportations s’élevaient à 7,5 millions de tonnes, dont 2,5 étaient subventionnées par l’UE via les restitutions à l’exportation.

[5] Le règlement (CE) no 318/2006 du Conseil (JO L 58 du 28.2.2006, p. 1) fixe le quota d’isoglucose à 507680 tonnes (EU-25); ce quota a été revu à plusieurs reprises afin de prendre en considération de nouvelles attributions ainsi que des abandons et s’élève actuellement à 690441 tonnes (EU-27) (dernière mise à jour par le règlement (CE) no 1234/2007). Aux États-Unis, la production d’isoglucose représente près de la moitié de la production d’édulcorants naturels.

[6] Moyenne annuelle des exportations pendant les campagnes de commercialisation 2003/2004, 2004/2005 et 2005/2006 - La Commission: "L’agriculture dans l’Union européenne - informations statistiques et économiques 2007".

[1001] Lorsque les données pour la Bulgarie et la Roumanie ont une incidence significative, cela a été signalé.

[7] Madagascar, Malawi, Mozambique, Tanzanie, Ouganda et Zambie.

[8] Base juridique: règlements (CE) no 318/2006, (CE) no 319/2006 et (CE) no 320/2006 du Conseil (JO L 58 du 28.2.2006, p. 1, 32 et 42). Le règlement (CE) no 318/2006 a été abrogé entre-temps et remplacé par le règlement (CE) no 1234/2007. Le règlement (CE) no 968/2006 (JO L 176 du 30.6.2006, p. 32) de la Commission arrête les modalités d’application.

[9] Ces chiffres englobent les substituts de sucre isoglucose et sirop d’inuline.

[10] Dans l’OCM du sucre précédente, les producteurs pouvaient vendre une qualité type de sucre aux organismes d’intervention nationaux au prix d’intervention, offrant ainsi un prix de gros minimal sur le territoire de l’UE.

[11] Dans l’OCM du sucre actuelle, il n’y a aucun prix d’intervention, mais la Commission a fixé un prix de référence autour duquel le prix de gros de marché devrait fluctuer.

[12] La moyenne pondérée des prix minimaux des betteraves sucrières sous quota A et B après déduction des prélèvements pour les campagnes de commercialisation 2003/2004 et 2004/2005.

[13] Les règlements (CE) no 900/2007 (JO L 196 du 28.7.2007, p. 26), (CE) no 947/2008, (CE) no 948/2008 et (CE) no 951/2008 de la Commission (JO L 258 du 26.9.2008, p. 60, 61 et 66) applicables au sucre brut, aux sirops et au sucre exporté sous forme de marchandises ne relevant pas de l’annexe I du traité.

[14] Avec le RPU, les cultivateurs de betteraves sucrières ont obtenu une compensation d’environ deux tiers de la baisse de revenu entraînée par les réductions de prix, le tiers restant n’étant pas compensé.

[15] Article 1er du règlement (CE) no 320/2006: "Le fonds de restructuration fait partie du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section "Garantie". À compter du 1er janvier 2007, il fait partie du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) … Le montant temporaire au titre de la restructuration prévu à l’article 11 constitue une recette affectée au fonds de restructuration, conformément à l’article 18, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002. Tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement des dépenses visées au paragraphe 2 est affecté au FEAGA."

[16] Article 1er du règlement (CE) no 320/2006: "Tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement des dépenses visées au paragraphe 2 est affecté au FEAGA." Le règlement (UE) no 1204/2009 de la Commission proroge ce délai jusqu’en 2012.

[17] Article 3, paragraphe 6, du règlement (CE) no 320/2006, modifié par le règlement (CE) no 1261/2007 du Conseil (JO L 283 du 27.10.2007, p. 8).

[18] En outre, le règlement (CE) no 320/2006 prévoyait qu’une aide transitoire de 14 millions d’euros soit accordée à certains États membres (Autriche: 9 millions d’euros; Suède: 5 millions d’euros). Conformément à l’article 9: "Dans le cadre du programme de restructuration national visé à l’article 6, paragraphe 3, point a), une aide d’un montant maximum de 9 millions d’euros est octroyée en Autriche pour des investissements dans des centres de collecte de betterave sucrière et d’autres infrastructures logistiques, devenues nécessaires à la suite de la restructuration; point b), une aide d’un montant maximum de 5 millions d’euros est octroyée en Suède pour le bénéfice direct ou indirect des producteurs de betterave sucrière du Gotland et d’Öland renonçant à la production sucrière dans le cadre du processus national de restructuration."

[1002] Tous les fonds restants non utilisés seront affectés au FEAGA (estimés actuellement à 0,64 milliard d’euros)

[19] Les producteurs de ces États membres ont contribué pour plus de 70 % aux abandons de quotas pour le sucre au cours de chaque année d’existence du fonds de restructuration.

[20] Rapport spécial no 20/2000 de la CdCE relatif à la gestion de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO C 50 du 15.2.2001).

[21] Premier considérant du règlement (CE) no 320/2006.

[22] Cinquième considérant du règlement (CE) no 320/2006.

[23] Mise à jour de l’évaluation d’impact du 22 juin 2005, document SEC(2005) 808.

[1003] Répartition des États membres en fonction de leur rentabilité combinée, laquelle est susceptible d’affecter la réduction éventuelle de leur production de sucre (tableau 3 du document "Update of impact assessment" (Mise à jour de l’évaluation d’impact) [SEC(2003) 1022] de la Commission).

[1004] Le "quota initial" correspond à la somme du quota initial attribué aux États membres (comme indiqué à l’annexe III du règlement (CE) no 318/2006) pour la campagne de commercialisation 2006/2007, d’une part, et des quotas additionnels acquis en 2006/2007 et 2007/2008, d’autre part.

[1005] Les "autres États membres" regroupent la Roumanie, la Bulgarie, les départements français d’outre-mer et la région autonome des Açores.

[24] La Grèce, la Hongrie, l’Italie et l’Espagne.

[25] Règlement (CE) no 1260/2007 du Conseil du 9 octobre 2007 modifiant le règlement (CE) no 318/2006 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 283 du 27.10.2007, p. 1).

[26] Règlement (CE) no 320/2006.

[27] Articles 8 et 9 du règlement (CE) no 318/2006.

[28] Les producteurs d’isoglucose étaient éligibles à l’aide au démantèlement partiel (sauf s’ils procédaient au démantèlement intégral des féculeries); en fait, le montant correspond à l’aide de compensation multipliée par le nombre de tonnes libérées au cours de la campagne de commercialisation, à savoir 547,50 euros × 32664 tonnes libérées en 2007/2008 + 468,75 euros × 60568 tonnes libérées en 2008/2009 + 390,00 euros × 129083 tonnes libérées en 2009/2010.

[29] Cour des comptes européenne: point 72, sous d), du rapport spécial no 20/2000.

[30] Cour des comptes européenne: point 83 du rapport spécial no 20/2000.

[31] Cour des comptes européenne: point 23, sous d), du rapport spécial no 20/2000.

[32] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - "Élaborer un modèle agricole durable pour l’Europe grâce à la nouvelle politique agricole commune (PAC) - Réforme du secteur du sucre", COM(2004) 499 final.

[33] La garantie de la sécurité des approvisionnements et la stabilité des marchés font partie des buts de la politique agricole commune, énumérés à l’article 39 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (dit traité de Lisbonne), ex-article 33 du traité CE, et s’appliquent par conséquent également à l’OCM dans le secteur du sucre.

[34] Le pourcentage de 36 % représente la différence entre le prix d’intervention avant la réforme et le prix de référence après la réforme.

[35] Article 39 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ex-article 33 du traité CE).

[36] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil économique et social européen et au Comité des régions sur "Le prix des denrées alimentaires en Europe" - COM(2008) 821 final.

[37] L’étude intitulée "Évaluation de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre", effectuée par le Netherlands Economic Institute, et une étude sur la transmission des prix dans le secteur agroalimentaire réalisée par AgraCEAS Consulting Ltd.

[38] Il faut noter que les produits contenant du sucre se caractérisent généralement par une faible élasticité des prix de la demande. Les producteurs industriels de ces produits ne sont pas très affectés par une hausse du prix du sucre étant donné qu’ils peuvent répercuter celle-ci par le biais d’une augmentation du prix de vente au consommateur final sans enregistrer de chutes importantes du volume des ventes. Ils sont généralement favorables à une diminution du prix du sucre, car celle-ci leur permet d’ajouter la majeure partie des économies de coût à leur marge bénéficiaire. Ils ne sont pas fortement incités à répercuter ces économies de coût auprès du consommateur final. Source: "Évaluation de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre", Netherlands Economic Institute, p. 76.

[39] Les différences des coûts de distribution et de vente au détail du sucre entre les États membres sont dues à des différences de structure des marchés (l’existence de marchés de type monopolistique ou monopsonistique, l’usage ou le mésusage du pouvoir de marché), ainsi qu’à l’environnement (macro)économique et politique. Ces différences se traduisent par coûts de transport, de main-d’œuvre et d’investissement, ainsi que par des taxes sur la valeur ajoutée et des impôts sur le bénéfice, etc. différents, qui représentent ensemble les charges du secteur de la distribution et de la vente au détail. Ces différences de coût se traduisent par des prix de vente au détail différents.Source: "Évaluation de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre", Netherlands Economic Institute, p. 77.

[40] Deuxième considérant du règlement (CE) no 318/2006.

[41] De même, dans le document Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar CMO (Étude visant à évaluer l’impact des options futures pour la réforme de l’OCM du sucre), établi en juillet 2003 par Eurocare, le nombre des emplois indirects liés aux sucreries était estimé au double de celui des emplois directs.

[42] Article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) no 320/2006.

[43] Il convient de noter que le règlement (CE) no 320/2006 prévoyait en son article 3, paragraphe 6, un montant correspondant à "au moins 10 %" jusqu’à ce qu’il soit modifié en un montant correspondant "à 10 %" par le règlement (CE) no 1261/2007.

[44] Article 4, paragraphe 3, point f), du règlement (CE) no 320/2006.

[45] Règlement (UE) no 1204/2009 de la Commission du 4 décembre 2009 modifiant le règlement (CE) no 968/2006 portant modalités d’exécution du règlement (CE) no 320/2006 du Conseil instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne (JO L 323 du 10.12.2009, p. 64).

[46] Article 3, paragraphe 6, du règlement (CE) no 320/2006 tel que modifié par le règlement (CE) no 1261/2007.

[47] En Pologne, il n’existait pas d’association d’entreprises de machines sous-traitantes, de sorte que les autorités nationales ont sélectionné trois entreprises pour mener les consultations.

[48] Règlement (CE) no 1260/2007.

[49] Article 6 du règlement (CE) no 320/2006.

[50] Règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).

[51] Article 7 du règlement (CE) no 320/2006.

[52] Règlement (UE) no 1204/2009.

[53] Article 24 du règlement (CE) no 968/2006.

[54] Les seuls contrôles de la Commission dans les États membres sont ceux réalisés par l’unité chargée de l’apurement des comptes de la DG Agriculture et développement rural portant sur le respect des règlements.

[55] Article 8 du règlement (CE) no 320/2006.

[56] Article 2 du règlement (CE) no 320/2006.

[57] Article 8 du règlement (CE) no 320/2006.

[58] "Les investissements, le démantèlement des installations de production, la participation aux frais de fonctionnement, les dispositions relatives à l’amortissement de l’équipement ainsi que d’autres dispositions jugées nécessaires pour s’adapter à la nouvelle situation" (article 15 du règlement (CE) no 968/2006).

[59] Dixième considérant du règlement (CE) no 968/2006 portant modalités d’exécution du règlement (CE) no 320/2006: "Afin d’aider les raffineries à temps plein qui ont perdu certains des avantages dont elles bénéficiaient en vertu du règlement (CE) no 1260/2001 du Conseil du 19 juin 2001 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre à s’adapter à la nouvelle situation résultant de l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 318/2006 du Conseil du 20 février 2006 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, le règlement (CE) no 320/2006 prévoit l’octroi d’une aide transitoire aux États membres dans lesquels se trouvaient antérieurement des raffineries au sens du règlement (CE) no 1260/2001."

[60] Article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 320/2006.

[61] Article 1er du règlement (CE) no 320/2006.

[62] Ce montant englobe les prévisions pour le cadre financier 2007-2013. Le budget suivant relève d’un accord à venir.

[63] Section 5 sur l’impact budgétaire des propositions de réforme du sucre de la proposition, COM(2005) 263 final de la Commission.

[64] Pour une partie des quotas ("quotas B"), la cotisation à la production pourrait atteindre 39,5 % du prix d’intervention (soit 631 euros par tonne), c’est-à-dire 249 euros par tonne (article 15 du règlement (CE) no 1260/2001).

[65] Rapport spécial no 20/2000 de la Cour des comptes relatif à la gestion de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre.

[66] L’article 33 du traité CE, qui est devenu l’article 39 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (dit traité de Lisbonne), établit que l’un des objectifs de la politique agricole commune est d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

[67] 36 % étant la différence entre le prix d’intervention avant la réforme et le prix de référence après la réforme.

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ANNEXE I

VUE D’ENSEMBLE DES RECETTES EFFECTIVES ET DES PRÉVISIONS DE DÉPENSES DU FONDS DE RESTRUCTURATION

Source: Les auditeurs de la Cour ont utilisé les chiffres relatifs aux abandons de quotas fournis par la Commission (unité C.5 de la DG Agriculture et développement rural) pour calculer les montants ci-dessus.

(en millions d’euros) |

État membre | Recettes totales | Dépenses |

Aide à la restructuration [1] | Aide à la diversification [2] | Aide transitoire [3] | Total |

(A) | (B) | (C) | (D) | (E) = (B) +(C) + (D) |

Belgique | 339 | 331 | 19 | 0 | 350 |

Bulgarie | 13 | 2 | 1 | 0 | 3 |

République tchèque | 166 | 88 | 11 | 0 | 99 |

Danemark | 163 | 37 | 8 | 0 | 45 |

Allemagne | 1350 | 639 | 71 | 0 | 710 |

Irlande | 0 | 187 | 44 | 0 | 231 |

Grèce | 88 | 130