Résumé Le système de justice croate a connu quelques améliorations en matière de réduction de la durée des procédures et de l’arriéré, mais d’autres améliorations sont toujours nécessaires pour résoudre les sérieux problèmes d’efficacité et de qualité. La poursuite de l’expansion des nouveaux outils de communication électronique dans les tribunaux a entraîné une augmentation progressive de leur utilisation. Le processus actuel de nomination du nouveau président de la Cour suprême a suscité la controverse et donné lieu à de multiples déclarations publiques désobligeantes à l’encontre des juges. Dans le contexte de divergence d’opinions sur le prochain président de la Cour suprême, la Cour constitutionnelle a souligné l’importance de la coopération entre les autorités de l’État. Le conseil national de la magistrature a émis des propositions visant à renforcer son rôle dans la sélection des juges, question déjà soulevée dans le rapport 2020 sur l’état de droit. Une série de manquements à l’éthique et d’infractions disciplinaires présumés de la part de juges ont donné lieu à des procédures devant le conseil national de la magistrature et les conseils des juges, ainsi qu’à une enquête pénale. Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire demeure très faible. Il subsiste des pénuries de ressources humaines au Conseil national de la magistrature et dans les Conseils du procureur général, même si des renforcements limités ont été alloués pour vérifier les déclarations de patrimoine récemment publiées des juges et des procureurs. Une nouvelle stratégie de prévention de la corruption pour la période 2021-2030 suit le processus de consultation publique. Comme la stratégie précédente, le projet de proposition prévoit également le renforcement du cadre juridique en matière de prévention des conflits d’intérêts, qui est en cours d’élaboration. Il manque encore des codes de déontologie pour les membres du gouvernement et les membres du Parlement, tandis que le «pantouflage» n’est que partiellement réglementé. Des règles détaillées concernant les activités de lobbying doivent encore être introduites. Si des modifications du cadre relatif à l’immunité politique des membres du gouvernement ont été annoncées, aucune mesure législative n’a été prise. Les procédures de passation de marchés publics restent un domaine à haut risque pour la corruption, et plusieurs cas ont été découverts à la suite de signalements effectués par des lanceurs d’alerte. Les poursuites et enquêtes en matière de corruption de haut niveau continuent, mais les condamnations sont souvent reportées en raison de la longueur des procédures. La Croatie met actuellement à jour sa législation sur les médias afin de transposer la directive «Services de médias audiovisuels», la révision de la loi sur les médias électroniques devant encore être adoptée en 2021. Des préoccupations subsistent quant à l’indépendance politique de l’Agence des médias électroniques et, dans le cadre de la révision de cette loi, de nouvelles exigences en matière de qualification sont envisagées pour les membres potentiels de son organe directeur. La Croatie dispose d’un cadre solide en matière de transparence des informations relatives à la propriété des médias et envisage de nouvelles améliorations. Si la publicité d’État est partiellement réglementée par la loi sur les médias électroniques, les parties prenantes signalent qu’elle porte souvent atteinte à l’indépendance politique des médias, qui dépendent économiquement de ce type de financement, notamment au niveau local. Un cadre juridique pour la protection des journalistes est en place, mais ils font encore l’objet de menaces. En particulier, le nombre élevé de poursuites stratégiques altérant le débat public (poursuites-bâillons) visant des journalistes continue de susciter de vives inquiétudes. L’accès à l’information est garanti par la loi, mais des retards persistent dans le traitement des demandes émanant de journalistes. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, si les consultations publiques sont intégrées dans les procédures législatives, les parties prenantes perçoivent la participation des citoyens comme une formalité plutôt qu’une démarche de fond. La Croatie n’a pas déclaré l’état d’urgence et des mesures de lutte contre la pandémie de COVID-19 ont été prises sur la base de la loi relative aux maladies infectieuses, qui a été modifiée à deux reprises. La Cour constitutionnelle a examiné ces mesures, a établi qu’elles étaient compatibles avec la Constitution et a également jugé que le Parlement devait trouver des moyens de garantir ses fonctions pendant la pandémie. L’accès aux informations nécessaires au médiateur du peuple pour entreprendre des enquêtes doit encore être amélioré. Le plan national visant à créer un environnement favorable au développement de la société civile pour la période 2021-2027 est toujours en phase d’élaboration depuis 2016 – question soulevée dans le rapport 2020 sur l’état de droit.

I.Système de justice

Le système de justice croate s’articule en trois niveaux, comprenant des juridictions de droit commun et spécialisées. Les juridictions de première instance de droit commun, qui traitent des affaires civiles et pénales, sont composées de tribunaux municipaux (34), tandis que les tribunaux de comitat (15) sont les juridictions de deuxième instance de droit commun qui disposent de certaines compétences en tant que juridictions de première instance. Les juridictions spécialisées se composent de neuf tribunaux de commerce et de quatre tribunaux administratifs en première instance, ainsi que de la Haute Cour pénale, de la Cour correctionnelle d’appel, de la Cour de commerce d’appel et de la Cour administrative d’appel en deuxième instance. La Cour suprême traite tous les types d’affaires. La Cour constitutionnelle procède au contrôle de la constitutionnalité. Un Conseil national de la magistrature indépendant garantit l’autonomie et l’indépendance du pouvoir judiciaire . Le Bureau du procureur général est une instance judiciaire autonome et indépendante, faisant office de ministère public et entreprenant des actions en justice pour protéger le patrimoine de l’État et exercer des voies de recours pour protéger la Constitution et la loi. Chaque Bureau du procureur général est dirigé par un procureur général. Le procureur général dirige le Bureau du procureur général de la République de Croatie (DORH), le plus haut bureau du procureur général. La gestion et la représentation sont toujours assurées par le procureur général, tandis que le Conseil du procureur général reste investi des pouvoirs en ce qui concerne la nomination et la carrière des procureurs et des substituts de procureur . Le Conseil du procureur général est une instance d’autorégulation indépendante chargée de garantir l’autonomie et l’indépendance du Bureau du procureur général . La Croatie participe au Parquet européen. L’Ordre croate des avocats est une organisation professionnelle indépendante et autonome, qui est chargée des procédures disciplinaires concernant les avocats.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire suit une tendance à la baisse. Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire dans le grand public s’est détérioré en 2021 et reste le plus bas de l’UE (la proportion des répondants percevant l’indépendance du système judiciaire comme plutôt satisfaisante ou très satisfaisante est passée de 24 % à 17 %) . Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire parmi les entreprises est également très faible et est passé à la dernière place de l’UE (la proportion des répondants percevant l’indépendance du système judiciaire comme plutôt satisfaisante ou très satisfaisante est restée à 16 % et la part des entreprises percevant l’indépendance du système judiciaire comme très mauvaise a augmenté de 36 % à 43 %) . Le tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE montre une tendance continue à la baisse depuis 2016. La principale raison subjective de la perception d’un manque d’indépendance des tribunaux et des juges qui est citée par le grand public est la perception d’ingérence ou de pressions du gouvernement et de responsables politiques . Des enquêtes plus détaillées pourraient contribuer à y remédier en examinant les raisons spécifiques expliquant le niveau durablement bas de la perception de l’indépendance du système judiciaire parmi les différentes parties prenantes du système judiciaire .

Le processus actuel de nomination du nouveau président de la Cour suprême a suscité la controverse et la Cour constitutionnelle a souligné l’importance de la coopération entre les autorités de l’État. Le 15 juillet 2021, le mandat de quatre ans de l’ancien président de la Cour suprême a pris fin. Le processus de nomination du nouveau président a donné lieu à des échanges soutenus entre les plus hauts représentants des autorités de l’État, comprenant notamment de multiples déclarations négatives concernant la Cour suprême et d’autres juges. Conformément à la Constitution, le président de la Cour suprême est nommé par le Parlement sur proposition du président de la République. L’Assemblée générale de la Cour suprême et la commission parlementaire compétente donnent leur avis sur les candidats. Comme l’a précisé la Cour constitutionnelle, ces avis, qui doivent être rendus à l’égard de tous les candidats, ne sont pas contraignants pour le président de la République. Conformément aux amendements adoptés en 2018, le Conseil national de la magistrature a transmis au Bureau du président de la République, en février 2021, les candidatures des trois candidats (y compris le président en exercice de la Cour suprême). Le président de la République a proposé au Parlement un candidat qui n’avait pas posé sa candidature pour le poste vacant, faisant valoir que les amendements de 2018 à la loi sur les tribunaux prescrivant la procédure de vacance étaient «inconstitutionnels». Par la suite, la Cour constitutionnelle a estimé que les amendements de 2018 étaient conformes à la Constitution. La Cour a précisé que le président de la République ne pouvait choisir que parmi les candidats qui avaient posé leur candidature pour le poste vacant; toutefois, le président peut également décider de ne proposer aucun des candidats qui ont posé leur candidature et d’en informer le Parlement. Un candidat non retenu peut demander le réexamen de la décision du Parlement devant la Cour constitutionnelle. La Cour a également souligné l’exigence constitutionnelle de coopération entre les autorités de l’État afin de trouver des solutions conjointes conformes à l’état de droit et d’éviter les situations déstabilisantes, ce qui entraverait le fonctionnement de la Cour suprême. Après l’arrêt de la Cour constitutionnelle, le président de la République a demandé que le poste vacant soit à nouveau publié. À la suite d’une nouvelle annonce, le président de la République a proposé au Parlement, en juin 2021, l’un des cinq candidats (aucun juge actuel de la Cour suprême n’a posé sa candidature), mais le Parlement n’a pas nommé ledit candidat. Le 7 juillet 2021, le Conseil national de la magistrature a publié le troisième appel public. Dans le cas où le nouveau président de la Cour suprême ne serait pas nommé avant l’expiration du mandat du président actuel, ce rôle serait assumé, potentiellement pour une durée prolongée, par le vice-président de la Cour suprême. Étant donné que le candidat au poste de président de la Cour suprême pourrait également être nommé en tant que nouveau juge (si la personne n’était pas encore juge), il convient de noter que, dans le cadre des recommandations du Conseil de l’Europe sur le processus de sélection des juges, lorsque les dispositions constitutionnelles ou législatives prévoient que le chef de l’État, le gouvernement ou le pouvoir législatif prennent des décisions, l’avis d’une autorité indépendante et compétente composée d’une part substantielle de membres issus du pouvoir judiciaire (en l’occurrence, l’Assemblée générale de la Cour suprême) devrait être suivi par l’autorité pertinente de nomination dans la pratique.

Le Conseil national de la magistrature a émis des propositions visant à renforcer son rôle dans la sélection des juges. Le rapport 2020 sur l’état de droit a établi que le Conseil national de la magistrature et le Conseil du procureur général étaient confrontés à des difficultés à la suite d’amendements ayant réduit leur rôle dans la sélection des juges et des procureurs. En ce qui concerne les juges, les amendements de 2018 ont réduit le nombre de points que le Conseil national de la magistrature peut attribuer aux candidats sur la base de l’entretien, ce qui a limité la possibilité pour ledit Conseil de différencier les candidats. En mars 2021, le Conseil national de la magistrature a préparé une analyse des dispositions légales relatives à la sélection des juges et a proposé des modifications. Le Conseil a souligné que les dispositions actuelles relatives à l’attribution de points aux candidats dans le cadre de la procédure de sélection compromettent sa capacité à agir en tant qu’organe indépendant et autonome chargé d’assurer l’indépendance du pouvoir judiciaire. Selon le Conseil, le système actuel, dans lequel les points obtenus à l’École nationale des magistrats jouent un rôle déterminant dans la sélection des juges, empêche le Conseil de jouer un rôle important ou d’exercer une influence notable dans la sélection des juges. Les nouvelles propositions cherchent à déterminer des moyens d’améliorer le rôle du Conseil dans le processus de sélection. Le Conseil a également proposé des améliorations du cadre régissant les procédures disciplinaires concernant les juges, notamment pour ce qui est des délais. À cet égard, les ressources dont dispose le Conseil national de la magistrature et le Conseil du procureur général constituent des éléments importants pour améliorer la qualité des travaux des deux conseils.

Le Conseil national de la magistrature et le Conseil du procureur général ont obtenu des ressources supplémentaires pour vérifier les déclarations de patrimoine récemment publiées des juges et des procureurs. En janvier 2021, les déclarations de patrimoine des juges et des procureurs ont été publiées en ligne et sont devenues accessibles au public. Le rapport 2020 sur l’état de droit a établi que, pour garantir que le Conseil national de la magistrature et le Conseil du procureur général soient en mesure de vérifier de manière efficace et rapide les déclarations, il serait nécessaire de s’appuyer sur des outils électroniques et des ressources humaines appropriées, et ce, si possible, avant leur publication en ligne. Les deux Conseils ont commencé à prendre des mesures pour permettre la connexion de leurs systèmes informatiques avec les bases de données des autorités compétentes. Toutefois, la connexion des Conseils à ces bases de données, une fois réalisée, permettrait une vérification plus efficiente des patrimoines. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, ces systèmes informatiques ne détectent pas automatiquement les incohérences entre les patrimoines déclarés et réels des juges et des procureurs. En avril 2021, les Conseils ont obtenu l’aide de trois fonctionnaires (un fonctionnaire transféré au Conseil du procureur général et deux autres transférés au Conseil national de la magistrature), transférés temporairement du ministère de la justice et de l’administration publique, afin de participer à la vérification manuelle des déclarations de patrimoine. La mise en œuvre d’une solution logicielle automatisée pour les deux Conseils, visant à permettre une comparaison automatisée des données, devrait être introduite à la fin de 2021. D’autres améliorations de la solution logicielle pour les deux Conseils ainsi que pour la Commission chargée de la résolution des conflits d’intérêts (qui utilise une solution logicielle depuis 2018) ne sont envisagées que pour 2024, conformément au plan national pour la reprise et la résilience.

Le Conseil national de la magistrature, les Conseils des juges et les autorités chargées des enquêtes réagissent à une série de manquements à l’éthique et d’infractions disciplinaires présumés de la part de juges. Au début de l’année 2021, plusieurs événements impliquant des juges, qui auraient eu lieu en 2020 et 2021, ont été largement relatés dans la presse et ont fait l’objet de discussions publiques. Une situation concernait cinq juges qui auraient violé les restrictions imposées dans le cadre de la pandémie de COVID-19. Des procédures ont été engagées par le président de la Cour suprême pour violation du code de déontologie judiciaire. En mars, un Conseil des juges a constaté une violation concernant un juge, tandis qu’un autre Conseil des juges n’a constaté aucune violation concernant les quatre juges restants. Dans le cadre d’un recours contre les cinq décisions, le Conseil d’éthique a décidé, le 13 mai 2021, que les cinq juges avaient enfreint le code de déontologie judiciaire en raison de la violation des restrictions liées à la pandémie de COVID-19. La deuxième situation concernait des allégations de violation du principe d’impartialité et de cadeaux indus offerts à des juges appelés à statuer dans une affaire pénale par le suspect (une personnalité publique de premier plan), dans le cadre de laquelle le président de la Cour en question a engagé des procédures disciplinaires devant le Conseil national de la magistrature. Les procédures concernant les juges, y compris des procédures pénales, sont toujours en cours. Les Conseils des juges des tribunaux statuent sur les violations du code de déontologie judiciaire concernant les juges de ces tribunaux. La décision peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’éthique, une formation de jugement sélectionnée par les présidents de tous les Conseils des juges. Les décisions relatives aux sanctions disciplinaires concernant des juges sont prises par le Conseil national de la magistrature et peuvent faire l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle.

Qualité

L’utilisation d’outils de communication électronique dans les tribunaux augmente progressivement. Le tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE montre que les technologies de l’information et de la communication (TIC) pour la gestion des dossiers et la communication électronique entre les juridictions et les parties sont parmi les moins développées de l’UE. En ce qui concerne l’utilisation des TIC dans la gestion des dossiers, l’introduction du système «e-File» pour les dernières juridictions restantes est en cours et sera opérationnelle d’ici la fin de 2021. En ce qui concerne les outils de communication électronique, le système «e-Communication», qui permet d’échanger des documents avec les tribunaux par voie électronique, a été introduit auprès des tribunaux de commerce, des tribunaux de comitat et des tribunaux municipaux, de la Cour de commerce d’appel et de la Cour suprême (uniquement pour les affaires civiles). Actuellement, les principaux utilisateurs de ce système sont les avocats, les notaires, les experts judiciaires, les évaluateurs et les interprètes, ainsi que les administrateurs judiciaires. L’utilisation du système «e-Communication» s’est intensifiée en 2020, après que la loi a rendu obligatoire la communication électronique pour les personnes morales (les citoyens ont encore le choix d’utiliser la version papier). Des améliorations restent toutefois possibles, notamment dans les affaires pénales: s’il existe des conditions techniques pour la communication électronique entre les procureurs et les tribunaux, il sera nécessaire d’apporter des modifications au code de procédure pénale, prévues pour 2022. En ce qui concerne la communication électronique entre les procureurs et la police, un essai a été effectué. La police envoie aux tribunaux des mises en accusation dans des affaires de délits mineurs, mais des modifications législatives sont nécessaires pour que les tribunaux communiquent par voie électronique avec la police. La publication des décisions en première et deuxième instances reste très limitée. Le système «e-File» devrait être modernisé d’ici 2023 avec un module d’anonymisation spécial permettant la publication des jugements sur un portail accessible au public et consultable.

Le Conseil national de la magistrature et les Conseils du procureur général ont bénéficié de quelques renforcements temporaires, mais il subsiste des pénuries de ressources humaines. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le Conseil national de la magistrature et le Conseil du procureur général disposent de pouvoirs considérables , mais leurs capacités administratives restent très limitées et la situation ne s’est pas améliorée de manière significative. Alors qu’en 2020, les deux Conseils ont officiellement reçu davantage de ressources financières (25 % de plus pour le Conseil national de la magistrature et 40 % de plus pour le Conseil du procureur général par rapport à 2019), les restrictions liées à la pandémie de COVID-19 ont reporté l’utilisation de ces ressources pour recruter du personnel. Jusqu’à présent, les Conseils n’ont reçu que quelques renforcements temporaires pour la vérification des déclarations de patrimoine des juges et des procureurs.

Une nouvelle Haute Cour pénale a commencé ses travaux en tant que cour d’appel spécialisée dans les affaires pénales. En janvier 2021, la Haute Cour pénale a commencé ses travaux en tant que juridiction spécialisée compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions rendues par les tribunaux de comitat (intervenant en tant que juridictions pénales de première ou de deuxième instance) . La Cour a commencé ses travaux à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, qui a jugé que la Haute Cour pénale ne remettait pas en cause la position constitutionnelle de la Cour suprême. Le personnel professionnel et administratif nécessaire et des locaux dûment équipés ont été mis à disposition. Le Conseil national de la magistrature a nommé 11 juges sur un total de 15, conformément à la décision du ministre de la justice et de l’administration publique pour cette juridiction, ainsi que le nouveau président de celle-ci. La nouvelle Cour, telle qu’elle est envisagée, devrait alléger le travail de la Cour suprême en tant que juridiction de deuxième instance. La Cour suprême pourrait se concentrer sur les questions juridiques dans les affaires pénales, agissant en tant que juridiction de troisième instance.

Efficience

L’arriéré et la durée des procédures ont diminué dans les juridictions de deuxième instance et principalement augmenté dans les juridictions de première instance, et restent parmi les plus importants au sein de l’UE . La pandémie de COVID-19 ainsi que les violents séismes ayant touché Zagreb et Petrinja ont eu une incidence négative sur l’efficience des juridictions de première instance, en particulier en raison de reports d’audiences, tandis que les juridictions de deuxième instance et la Cour suprême, qui fonctionnent principalement sur la base de dossiers judiciaires écrits, ont continué à travailler avec une efficience améliorée. En 2020, la durée moyenne des procédures dans les juridictions de première instance est restée parmi les plus longues dans l’UE et a augmenté dans la plupart des cas, avec 1 000 jours dans les affaires commerciales contentieuses (735 en 2019) et 705 jours dans les affaires pénales devant les tribunaux municipaux (691 en 2019), tout en diminuant dans les affaires civiles contentieuses à 826 jours (854 en 2019) . La durée moyenne des procédures a principalement diminué devant les tribunaux de comitat, où les affaires civiles contentieuses en deuxième instance n’ont pris que 233 jours (258 en 2019) et les affaires pénales ont duré 804 jours (930 en 2019). Dans les juridictions de première instance, l’arriéré a diminué de 13 % dans les affaires commerciales (par rapport à 2019), mais a augmenté de 15 % en 2020 dans les affaires civiles contentieuses, de 12 % dans les affaires administratives et de 9 % dans les affaires pénales. Dans les tribunaux de comitat de deuxième instance, l’arriéré a diminué de 22 % dans les affaires civiles contentieuses et de 9 % dans les affaires pénales. Tant la Cour de commerce d’appel que la Cour suprême ont encore réduit la durée des procédures et l’arriéré dans les affaires commerciales et civiles. Au début de l’année 2021, le ministère de la justice et de l’administration publique a commencé à élaborer des plans d’action visant à améliorer l’efficience du travail des juridictions, en prévoyant l’élaboration d’un plan adapté pour chaque espace judiciaire et pour les juridictions spécialisées.