Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement du Conseil (CEE) n° 2299/89 instaurant un code de conduite pour l'utilisation de systèmes informatisés de réservation (SIR)» () (98/C 95/07)

Le 5 août 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 75 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 janvier 1998 (rapporteur: M. Moreland).

Lors de sa 351e session plénière des 28 et 29 janvier 1998 (séance du 28 janvier), le Comité économique et social a adopté par 112 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Les systèmes informatisés de réservation (SIR) des compagnies aériennes sont des instruments de commercialisation extrêmement puissants. Ils permettent aux agences de voyages d'avoir accès aux horaires, aux tarifs, etc., de la grande majorité des vols programmés des compagnies aériennes partout dans le monde. Les réservations, même pour des itinéraires complexes, peuvent être confirmées instantanément, les prix des billets établis et ceux-ci émis. Les SIR ont sans aucun doute apporté des avantages importants aux compagnies aériennes, aux agences de voyages et aux consommateurs.

1.2. Toutefois, ils laissent également la porte ouverte à des abus. Les SIR modernes ont été élaborés initialement aux États-Unis par diverses compagnies aériennes. Ils avaient invariablement tendance, à privilégier le transporteur propriétaire. Les atteintes causées par cette distorsion à la concurrence loyale ont amené le gouvernement américain à introduire en 1984 des réglementations régissant l'utilisation des SIR. L'UE lui a emboîté le pas en 1989 avec ses propres règles (), qui ont été revues en 1993 ().

1.3. La réglementation en matière de SIR a été un succès. La distorsion initiale qui avait causé tant de préoccupations, surtout aux petites compagnies, a été éliminée. Beaucoup de grandes compagnies aériennes ne trouvent plus grand intérêt à détenir des parts d'un SIR et ont cédé tout ou partie de leurs actions. De leur côté, les SIR ont opéré entre eux une forte concentration. Tous sont à présent des systèmes globaux opérant dans de nombreuses parties du monde.

1.4. Il a toujours été reconnu que l'importance de l'enjeu et le développement rapide des technologies nécessiteraient des mises à jour fréquentes du code de conduite pour l'utilisation des SIR. Ainsi qu'il a déjà été signalé, la proposition à l'examen est la deuxième révision du règlement initial.

1.5. La proposition de la Commission de réviser la réglementation des SIR comporte deux parties: un rapport sur l'application du règlement existant et un nouveau règlement comportant le détail des modifications. Chacune de ces parties est examinée ci-dessous.

2. Rapport sur l'application du code de conduite

2.1. Le rapport examine en détail les dérogations, les plaintes reçues et les éclaircissements demandés sur l'interprétation du code, ainsi que d'autres questions d'ordre technique. L'impression générale qui s'en dégage est que les nombreux problèmes qui se sont posés à propos du code ont toujours été résolus à la satisfaction générale. Toutefois, il est évident que toutes les instances concernées ne partagent pas la satisfaction générale de la Commission. De nombreuses plaintes sont venues notamment des compagnies aériennes.

2.2. Un sujet précis de préoccupation souligné par le rapport de la Commission concerne l'affichage par les SIR des vols à code partagé. Le code actuel prévoit que les SIR sont tenus de veiller à ce qu'aucune option de vol ne soit affichée plus d'une fois, à moins qu'il s'agisse d'une exploitation en commun ou d'autres arrangements contractuels (comme un partage de code) prévoyant que deux ou plusieurs transporteurs assument des responsabilités distinctes pour ce qui est de l'offre et de la vente des produits du transport aérien, auquel cas chaque transporteur - deux au maximum - figure séparément sur l'affichage.

2.3. La Commission fait observer que la sélection des deux vols qui doivent être affichés est techniquement complexe et ne peut être opérée isolément par le SIR. En particulier, les compagnies aériennes doivent coopérer avec les SIR. Dans un premier temps, un accord des compagnies aériennes sur une norme régissant l'ensemble de l'industrie est souhaitable. Il est évident qu'un tel accord a été difficile à atteindre et que, si des progrès ont déjà été réalisés, la mise en pratique de cet aspect du code laisse encore beaucoup à désirer.

2.4. Les restrictions à l'affichage des vols à code partagé ont été, dès le début, des éléments clés du code des SIR. (En réalité, les modifications apportées au code lors de la révision de 1993 ont quelque peu assoupli ces restrictions). Il est dommage que les règles ne soient pas encore entièrement appliquées. Il n'apparaît pas à l'évidence que la Commission ait suivi la question à fond comme elle aurait pu le faire, ni qu'elle lui ait consacré la priorité qu'elle mérite.

2.5. Recommandation

Le Comité accueille favorablement l'élaboration par la Commission d'un rapport sur l'application du code de conduite des SIR, qui soulève nécessairement des questions complexes et techniques, mais qui est néanmoins d'une importance capitale pour les consommateurs et pour la concurrence dans l'industrie du transport aérien. Il préconise une publication périodique, par exemple triennale, de tels rapports, même lorsque aucune modification du règlement n'est proposée.

3. Modifications du code proposées

La Commission propose de nombreuses modifications au code actuel des SIR. Elles sont exposées en détail ci-après.

3.1. Obligations des abonnés (Article 9.a et annexe II proposés)

3.1.1. Les règles actuelles exigent que les informations fournies par les SIR soient précises et complètes. Toutefois, ces dispositions sont inefficaces si les mêmes informations ne sont pas communiquées au client par l'agence de voyages, laquelle perçoit peut-être une commission supplémentaire pour avantager certaines compagnies. Les règles actuelles imposent certes des obligations aux agences de voyages, mais on sait depuis longtemps que leur application est très difficile.

3.1.2. Le code modifié prévoit qu'en l'absence de demande spécifique de la part du client, l'agence de voyages est tenue d'utiliser un affichage neutre. En outre, l'agence de voyages ne peut manipuler les informations fournies par un SIR d'une manière qui entraîne une présentation de l'information au client qui soit inexacte, susceptible d'induire en erreur ou discriminatoire; le client devrait également obtenir les informations complètes concernant un certain nombre d'éléments clés du vol. Enfin, il devrait obtenir, sur demande, une sortie d'imprimante de l'affichage SIR de façon à ce qu'il ait accès aux mêmes informations que l'agence de voyages. La plupart de ces dispositions figurent dans le code actuel, mais elles sont encore accentuées dans le règlement modifié.

3.1.3. Recommandation

Le Comité accueille favorablement ces modifications, qu'il considère comme un pas dans la bonne direction. Il se soucie cependant de l'application pratique de ces importantes dispositions. La Commission devrait fournir de plus amples informations sur la façon dont elle compte garantir que les agences de voyage observeront les exigences du code, afin de préserver les intérêts des consommateurs.

3.1.4. Les agences de voyages ont également été critiquées pour les réservations inutiles, effectuées notamment afin d'atteindre certains objectifs de productivité, ce qui a entraîné pour les compagnies aériennes le paiement d'un surplus de frais de réservation. Afin de régler ce problème, le nouveau code enjoint aux agences de voyages de procéder à des réservations et de délivrer des billets conformes à l'information figurant dans le SIR utilisé et, chaque fois que cela est possible, d'effectuer les opérations de réservation et d'émission des billets dans le même SIR. Les doubles réservations pour le même voyage sont proscrites.

3.1.5. Recommandation

Le sujet est éminemment technique. Ici aussi, les modifications du code proposées, figurant en particulier à l'annexe II, semblent aller dans la bonne direction, mais c'est seulement avec le temps qu'on saura si elles suffisent à résoudre les problèmes. La Commission devrait contrôler l'efficacité des nouvelles règles avec des représentants des compagnies aériennes et des agences de voyages.

3.2. Inclusion des services ferroviaires [Articles 2 (r), 2 (s), 2 (t) et 21.b proposés]

3.2.1. Des services aériens sur des distances toujours plus courtes concurrencent directement les services de trains à grande vitesse. La Commission reconnaît le bénéfice que représente pour le consommateur l'affichage simultané de ces options aériennes et ferroviaires sur un écran de SIR. C'est pourquoi elle propose qu'aux fins du code, les services ferroviaires soient traités de la même façon que les services aériens, s'ils sont repris dans l'affichage du SIR.

3.2.2. Recommandation

Il semblerait que cela ne soulève aucune objection. Toutefois, en raison de la complexité des modalités d'application de cette option, la Commission ne spécifie pas les conditions qui présideraient à l'inclusion des services ferroviaires dans les affichages des SIR. Cette omission est d'autant plus surprenante que la Commission a financé un rapport d'experts sur les modalités pratiques de l'affichage des produits du rail par les SIR des compagnies aériennes. La Commission semble attendre des compagnies aériennes et ferroviaires et des SIR qu'ils s'unissent pour fixer des normes. Il serait préférable, de l'avis du Comité, que ce soit le code qui spécifie de façon précise les obligations de toutes les parties concernées. La proposition à l'examen est une invitation expresse à entamer la discussion et à se donner un délai. De toute évidence, les frais supplémentaires devraient être réduits au minimum, devraient être à la charge de ceux qui en sont à l'origine et ne devraient pas se traduire par une augmentation de tarifs pour les passagers.

En particulier, la proposition de la Commission est discriminatoire à l'égard des services ferroviaires car elle ne distingue pas entre les escales aériennes et les arrêts ferroviaires bien que ceux-ci soient habituellement beaucoup plus courts. Le CES propose la suppression de la distinction entre les «services sans escales» et les «services avec escales en des points intermédiaires» en cas d'escale d'une durée inférieure à 10 minutes.

3.3. Politique tarifaire (Articles 3.a et 10.1 proposés)

3.3.1. Le code actuel stipule que «les redevances demandées par un vendeur de système sont non discriminatoires, raisonnablement structurées et en rapport raisonnable avec le coût du service fourni et utilisé et doivent, en particulier, être les mêmes à niveau de service égal». Un certain nombre de plaintes de compagnies aériennes européennes concernant les politiques tarifaires des SIR ont été enregistrées. Le problème tient essentiellement au fait que, tandis que beaucoup de compagnies aériennes se considèrent comme des clients captifs des SIR, les SIR se livrent une concurrence acharnée pour que leur système soit installé dans les agences de voyages. Dans certains cas, ces agences sont effectivement payées pour utiliser un SIR déterminé, ce qui accroît les redevances de réservation imputées aux compagnies aériennes.

3.3.2. En dépit des résultats peu concluants d'un précédent rapport d'experts, la Commission ne soutient pas la cause des compagnies aériennes. Elle accepte en revanche la position des SIR pour lesquels il est légitime de considérer les primes versées aux agences de voyages comme des coûts de distribution et, par conséquent, de les inclure dans le calcul des redevances de réservation. Cette logique a peu de chances de satisfaire les compagnies aériennes.

3.3.3. La Commission propose que l'article 10.1 - cité plus haut - du code existant, relatif aux niveaux des redevances ne s'applique à l'avenir qu'aux seules redevances demandées aux transporteurs associés. Il est inséré un nouvel article comportant des dispositions identiques en ce qui concerne les redevances demandées aux agences de voyages pour l'utilisation d'équipement, etc. Il n'y aurait donc plus, en réalité, de contrôle du niveau des primes dites de distribution versées aux agences de voyage. Enfin, la Commission propose de modifier le code actuel afin de lever l'ambiguïté pouvant résulter de l'obligation faite à une compagnie aérienne propriétaire d'un SIR de reconnaître une réservation d'une autre compagnie conformément à l'article 3.a.1.(a). Cette clarification vise à assurer que de telles réservations ne soient pas surfacturées.

3.3.4. Recommandation

Le Comité considère que la scission des frais des agences de voyage entre les redevances pour l'utilisation d'équipement et les primes de distribution est artificielle. Ce n'est certainement pas cela qui répondra aux plaintes des compagnies aériennes, qui semblent fondées. En 1995, la Commission a estimé que pour éliminer l'encouragement à effectuer des réservations passives inutiles, les plans de tarification en fonction de la productivité devraient être basés sur le nombre de billets émis plutôt que sur les réservations effectuées. Autrement dit, seules les réservations débouchant sur l'émission d'un billet devraient entrer en ligne de compte dans le calcul d'une prime de rendement. L'on ne voit pas pourquoi la Commission a décidé de ne pas poursuivre cette politique qui avait reçu auparavant un large soutien.

3.4. Affichage des vols faisant l'objet d'un accord de partage de code (Annexe, paragraphe 10)

3.4.1. Comme il a déjà été expliqué, les SIR ont rencontré des difficultés dans l'application de la réglementation actuelle, qui permet aux compagnies aériennes liées par des arrangements de type «partage de code» - à raison de deux - de figurer séparément sur l'affichage avec leur code d'identification. Seul un SIR a mis en place une procédure satisfaisante pour permettre aux transporteurs de se conformer à cette disposition, même si trois autres SIR ont fait part de leur intention d'appliquer la règle mais ont néanmoins identifié un certain nombre de problèmes pratiques.

3.4.2. La Commission rejette tant la solution consistant à autoriser l'affichage de toutes les options faisant l'objet d'un partage de code que celle qui limiterait l'affichage à une seule option de partage de code, comme le prévoit le code initial des SIR. Elle propose de conserver la réglementation actuelle, tout en autorisant le SIR, là où il n'est pas en mesure de l'appliquer en raison d'informations insuffisantes fournies par les compagnies aériennes, à choisir, sur une base non discriminatoire, ceux des vols à code partagé qui doivent être affichés.

3.4.3. Recommandation

Le Comité reconnaît les difficultés rencontrées par les SIR et les compagnies aériennes dans la mise en oeuvre de la réglementation actuelle de l'affichage des vols à code partagé. Il n'en demeure pas moins préoccupé par le fait que l'approche proposée laisse une certaine latitude aux SIR et pourrait ainsi conduire à des abus. L'expérience passée des SIR, surtout aux États-Unis, a montré que ce qui peut ressembler à un procédé de sélection non discriminatoire risque de s'avérer au contraire fortement discriminatoire. Il est recommandé de supprimer la possibilité pour les SIR de choisir les vols à code partagé à afficher. Le code devrait stipuler clairement les critères d'affichage devant être utilisés par les SIR. En outre, la Commission devrait envisager d'accorder une plus grande importance dans le code à la garantie, pour le passager potentiel, de disposer de toutes les informations concernant l'identité de la compagnie aérienne qui assurera un service, le type d'appareil utilisé, etc.

3.5. Inclusion des systèmes d'information (Article 2.1 et articles 21 et 21.c proposés)

3.5.1. La Commission fait observer qu'à l'heure actuelle, il est difficile de prévoir avec précision l'évolution des méthodes de distribution électronique des produits de transport aérien. Dès à présent, des réservations peuvent être effectuées via Internet. Pour l'instant, Internet ne constitue cependant qu'un moyen sophistiqué permettant de mettre en communication les fournisseurs d'information, tels une compagnie aérienne ou un SIR, d'une part et les abonnés, d'autre part, et ne paraît pas correspondre à la définition d'un vendeur de système ou d'un SIR.

3.5.2. La Commission propose d'étendre l'article 21 du code afin que les compagnies aériennes puissent fournir des informations concernant leurs produits de transport aérien via Internet sans être soumises aux dispositions des articles 5 et 9(5), à l'instar de leurs agences commerciales qui ne sont pas couvertes par le code. Toutefois, les services SIR fournis directement par voie électronique aux usagers devraient être couverts par le code. La Commission propose dès lors de modifier la définition d'un abonné afin d'assurer que ces services SIR soient couverts.

3.5.3. Recommandation

La Commission fait preuve, à juste titre, de prudence quant à l'évolution d'Internet dans la fourniture de services de réservation aérienne. Il est très difficile de prévoir avec précision les développements futurs. Néanmoins, il s'agit d'un domaine que la Commission devra surveiller de près afin de pouvoir faire des propositions pour éviter des abus.

3.6. Classement des vols (Annexe, paragraphe 1)

3.6.1. L'innovation majeure du code de conduite européen pour l'utilisation des SIR par rapport à son équivalent américain a été de spécifier en détail l'ordre dans lequel les vols doivent être affichés. Reflétant les préférences des consommateurs, tous les vols sans escale apparaissent en premier, ensuite les vols directs avec escale intermédiaire et, enfin, tous les vols nécessitant un changement d'appareil en escale. La Commission assure qu'«avec la multiplication des accords conclus par les transporteurs en vue de constituer des réseaux en étoile, le service fourni par les vols directs peut désormais être d'un niveau équivalent à celui offert sur d'autres vols directs avec escales en des points intermédiaires». Par conséquent il est proposé que les critères de classement dans l'affichage soient modifiés de façon à ce que la préférence ne soit donnée, à l'avenir, qu'aux vols sans escale. Les vols avec escale mais sans changement d'appareil n'auraient plus la priorité sur les vols avec changement d'appareil.

3.6.2. La Commission n'apporte aucun élément justifiant ce changement. Rien n'indique que la réglementation actuelle n'ait pas donné satisfaction ou qu'elle ait donné lieu à des plaintes. Il est particulièrement curieux que la Commission cherche à modifier la priorité de l'affichage maintenant, alors que les États-Unis montrent, après de nombreuses années de résistances, des signes annonçant un alignement sur l'approche européenne.

3.6.3. Recommandation

Rien ne justifie un changement de la réglementation actuelle à cet égard, qui fonctionne bien, pour le bénéfice des consommateurs et de la concurrence entre les compagnies aériennes. La Commission devrait plutôt encourager d'autres pays, notamment les États-Unis, à suivre l'exemple européen.

3.7. Autres modifications

3.7.1. Un certain nombre d'autres modifications du code actuel sont proposées sous les intitulés: Étendue de la vérification, Émission de billets pour les vols portant le même numéro de vol et assurés par le même transporteur, Mesures de sécurité, Droit d'une entreprise incriminée d'être entendue, Inclusion des systèmes d'information dans le champ d'application du code, Obligation des tiers et Information sur la facturation offerte sur support magnétique. Ces intitulés recouvrent pour l'essentiel des questions techniques et sont peu susceptibles de prêter à controverse.

4. Conclusion

Le code de conduite pour l'utilisation des SIR des compagnies aériennes est une initiative européenne fructueuse. Il a éliminé un problème majeur dans la concurrence entre les compagnies aériennes et contribué à créer un marché intérieur efficace du transport aérien. Le sujet est parfois complexe sur le plan technique et il n'est pas surprenant que des problèmes aient surgi. Ces problèmes ont probablement été exacerbés par les énormes intérêts commerciaux qui sont en jeu pour les parties concernées.

D'une façon générale, le Comité accueille favorablement les modifications du code proposées par la Commission. Toutefois, sur un certain nombre d'aspects ponctuels mais importants, le Comité estime que des modifications supplémentaires sont nécessaires. En particulier:

- la Commission devrait élaborer des rapports périodiques sur le fonctionnement du code des SIR;

- le développement d'Internet en matière de services de réservation devrait être surveillé de près afin de faire des propositions pour éviter des abus;

- la Commission devrait fournir de plus amples informations sur la façon dont elle compte garantir que les agences de voyage observeront les exigences du code, afin de préserver les intérêts des consommateurs;

- la Commission devrait contrôler l'efficacité des nouvelles règles régissant les réservations inutiles en coopération avec des représentants des compagnies aériennes et des agences de voyage;

- le code devrait stipuler clairement les obligations de toutes les parties concernées en matière d'affichage des services aériens afin d'éviter les sujets de discussion et les retards;

- la Commission devrait revenir à sa proposition précédente, à savoir que, pour éliminer l'encouragement à effectuer des réservations passives inutiles, les plans de tarification en fonction de la productivité devraient être basés sur le nombre de billets émis plutôt que sur les réservations effectuées;

- les SIR ne devraient pas avoir de latitude en ce qui concerne les modalités d'affichage des vols à code partagé;

- le code devrait accorder une importance accrue à la garantie, pour le passager potentiel, de disposer de toutes les informations concernant l'identité de la compagnie aérienne qui assurera un service, le type d'appareil utilisé, etc.;

- la réglementation actuelle du classement des vols dans l'affichage des SIR devrait être maintenue en vigueur.

Bruxelles, le 28 janvier 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 267 du 3.9.1997, p. 67.

() Règlement du Conseil (CEE) n° 2299/89 du 24 juillet 1989 instaurant un code de conduite pour l'utilisation de systèmes informatisés de réservation - JO L 220 du 29.7.1989, p. 1. Avis du CES: JO C 56 du 6.3.1989, p. 32.

() Règlement du Conseil (CE) n° 3089/93 du 29 octobre 1993 modifiant le Règlement (CEE) n° 2299/89 instaurant un code de conduite pour l'utilisation de systèmes informatisés de réservation - JO L 278 du 11.11.1993, p. 1. Avis du CES: JO C 108 du 19.4.1993, p. 16.