En outre, la DCE fait obligation de parvenir à un bon état des eaux souterraines en intégrant les aspects qualitatifs et quantitatifs dans les exigences de contrôle et le programme de mesures stipulé dans les plans de gestion de district hydrographique. Si la DCE instaure un cadre général pour la protection des eaux souterraines, l'article 17 de la directive prévoit l'adoption de critères spécifiques pour la définition du bon état chimique ainsi que pour la détermination et l'inversion des tendances significatives à la hausse, et de mesures spécifiques associées, ce qui nécessite l'adoption d'une directive dérivée relative aux eaux souterraines.

Un régime de protection des eaux souterraines contre la pollution a été instauré par la directive 80/68/CEE, qui interdit ou limite les rejets directs ou indirects de plusieurs polluants dans les eaux souterraines. Elle instaure un cadre pour la protection en interdisant les déversements directs de polluants figurant sur une liste prioritaire (liste I) et en soumettant les déversements d'autres polluants (liste II) à une procédure d'autorisation précédée d'une enquête approfondie effectuée au cas par cas. La surveillance n'est requise que dans certains cas particuliers (en relation avec les autorisations) et n'est pas généralisée à toutes les masses d'eau souterraines. Aux termes de l'article 22 de la DCE, la directive 80/68/CEE doit être abrogée en 2013, date à laquelle le régime de protection doit être poursuivi au travers de la DCE, et de la directive dérivée relative aux eaux souterraines proposée ici.

La DCE, adoptée en décembre 2000, prévoit un cadre général pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines. En substance, la directive impose l'obligation de gérer les ressources en eau d'une manière intégrée au niveau des bassins hydrographiques. La directive inscrit parmi ses objectifs la réalisation du bon état chimique des eaux souterraines pour 2015. Elle ne donne cependant aucune indication claire sur ce qui constitue le bon état chimique. La DCE fait également obligation d'inverser toutes les tendances significatives et durables à la hausse de la pollution dans une masse d'eau souterraine. Elle ne donne cependant aucune indication précise sur ce qui constitue une tendance significative à la hausse. Compte tenu du fait qu'il reste à l'évidence beaucoup de travail à faire en relation avec les eaux souterraines, l'article 17 de la directive stipule que le Parlement européen et le Conseil adoptent des mesures spécifiques de prévention et de contrôle de la pollution des eaux souterraines, sur proposition de la Commission.

La présente analyse d'impact approfondie décrit diverses options, ainsi que les choix déjà arrêtés ou en cours d'examen, et les coûts et bénéfices de ces options/choix.

Cette analyse d'impact approfondie n'aborde que les aspects économiques, sociaux et environnementaux de la proposition précitée. On suppose donc que les directives associées sont ou seront pleinement mises en œuvre, en particulier la directive cadre dans le domaine de l'eau (DCE); la directive sur les eaux résiduaires urbaines (91/271/CEE), la directive sur les eaux de baignade (76/160/CEE), la directive sur les nitrates (91/676/CEE), la directive sur les produits phytopharmaceutiques (91/414/CEE) la directive sur la réduction et la prévention intégrées de la pollution (96/61/CE), la directive sur les décharges (99/31/CE), la directive sur les produits de construction (89/106/CEE), et bien sûr l'actuelle directive sur les eaux souterraines (80/68/CEE).

L'analyse d'impact examine les principales orientations de la directive proposée, qui se fonde sur les exigences de l'article 17 de la directive cadre dans le domaine de l'eau (2000/60/CE). En particulier, des options sont étudiées en ce qui concerne l'évaluation de l'état chimique des masses d'eau souterraines, l'identification et l'inversion des tendances significatives à la hausse des concentrations de polluants, et les mesures de prévention et de contrôle de la pollution des eaux souterraines due à des sources ponctuelles ou diffuses.

–une évaluation préliminaire succincte réalisée en janvier 2003, définissant la question, esquissant les principaux objectifs de la proposition et les problèmes essentiels à prendre en compte dans l'analyse d'impact; et

Le livre blanc sur la gouvernance européenne souligne que les propositions réglementaires doivent être préparées sur la base d'une analyse effective du bien fondé d'une intervention au niveau de l'UE sous forme d'une action réglementaire. Cette analyse doit également porter sur l’impact économique, social et environnemental de la proposition, ainsi que sur les coûts et les bénéfices de l'approche retenue. Dans ce contexte, une nouvelle méthode d'étude d'impact intégrée a été développée par la Commission, comme le décrit la communication COM (2002) 276 sur l'analyse d'impact. L'objectif de l'analyse d'impact est de contribuer à structurer le processus d'élaboration des politiques, en identifiant et en évaluant le problème en cause ainsi que les objectifs visés. Elle met en lumière les différentes options envisageables pour atteindre les objectifs, et étudie leurs incidences probables. Elle indique les avantages et les inconvénients de chaque option ainsi que les synergies et les retombées afférentes. Elle doit donc être considérée comme un outil d'aide à la décision, et non comme un substitut à la décision.

En termes pratiques, l’état chimique des eaux souterraines devra être surveillé par les états membres dans le cadre du plan de gestion de district hydrographique (article 13). L’évaluation se fera sur la base de normes de qualité et/ou de valeurs seuils définies soit au niveau communautaire ou à l’échelle de chaque district hydrographique. Ces normes ou valeurs seuils seront utilisées pour juger si les masses d’eaux souterraines sont en bon ou mauvais état chimique. L’identification de tendances significatives et durables à la hausse de concentrations de pollutants et la disposition concernant le renversement des tendances complétera ce mécanisme, assurant ainsi que la clause de non-détérioration établie par le DCE pourra être réalisée. Enfin, des dispositions spécifiques concernant les rejets directs et indirects permettront à la fois de renforcer le régime de protection existant et d’assurer sa continuité après l’abrogation de la Directive 80/68/CEE en 2013.

3.PRINCIPALES OPTIONS ENVISAGEABLES POUR ATTEINDRE L'OBJECTIF

3.1.Première option

Les discussions avec les parties intéressées (voir section 6) et le séminaire sur la chimie naturelle des eaux souterraines (projet BaSeLine financé par la DG RTD) tenu le 27 janvier 2003 ont mis en lumière les difficultés posées par la définition « d'indicateurs communs » utilisables dans l'ensemble de l'Europe en vue d'harmoniser l'évaluation de l'état chimique des eaux souterraines. Cela est dû à la grande variété des typologies des eaux souterraines et à la gamme associée de paramètres qui existent en Europe.

Compte tenu de cette situation, une des options envisagée est de faire obligation aux États membres d'établir des valeurs seuils pour les polluants (au lieu de normes de qualité fixes) aux fins de l'évaluation de l'état chimique des eaux souterraines caractérisées comme étant à risque. Les polluants à sélectionner sont d'une part les substances chimiques qui peuvent provenir de sources naturelles ou anthropiques (pollution découlant des activités humaines), et d'autre part des polluants artificiels qui ne sont pas naturellement présents dans les eaux souterraines. La définition du bon état chimique est liée au respect de valeurs seuils qui tiennent compte des risques posés par les polluants pour les utilisations existantes et envisagées des eaux souterraines, ainsi que pour les écosystèmes aquatiques et les écosystèmes terrestres qui en dépendent directement.

En outre, l'obligation d'identifier et d'inverser les tendances à la hausse des concentrations de polluants fait partie de cette première option, ainsi que les exigences spécifiques concernant les sources ponctuelles de pollution. Ces exigences sont étroitement liées à la prévention et au contrôle des apports de polluants dans les eaux souterraines, par l'interdiction des rejets directs et la limitation des rejets indirects résultant de toute activité sur ou dans le sol.

3.2.Deuxième option

Les exigences de la DCE concernant l'état chimique des eaux souterraines (annexe V.2.3.2) sont fondées sur une définition du « bon état chimique » qui fait référence aux normes de qualité applicables en vertu d'autres textes législatifs communautaires pertinents. On a donc examiné une seconde option consistant à établir un cadre réglementaire dans lequel l'état chimique des eaux souterraines serait évalué en fonction de toute une série de normes de qualité contraignantes dans l'ensemble de l'UE (concentrations maximales admissibles pour une gamme de substances données dans les eaux souterraines) représentant également des cibles de restauration.

Afin de protéger efficacement les eaux souterraines dans leur état naturel, cette option inclue également une disposition relative à l'établissement d'une nouvelle catégorie d'état (« très bon état chimique ») qui n'est pas explicitement requise aux termes de l'article 17 de la DCE. L'option est complétée par des critères spécifiques pour l'identification et l'inversion des tendances significatives et durables à la hausse des concentrations de polluants, comme requis par l'article 17.

4.INCIDENCES ATTENDUES DES DIFFÉRENTES OPTIONS

Compte tenu du fait que la directive proposée s'inscrit ans un cadre plus large (directive cadre dans le domaine de l'eau, directive sur les nitrates, directive IPPC, etc.) ayant un impact général en termes économiques, sociaux et environnementaux, l'objectif de la présente analyse d'impact approfondie n'est pas d'évaluer les incidences de la réglementation existante, mais de se concentrer sur les mesures de protection des eaux souterraines qui sont couvertes par la proposition. En d'autres termes, les incidences attendues renvoient essentiellement aux éléments nouveaux apportés par la directive dérivée proposée dans le domaine des eaux souterraines.

4.1.Etude économique

La présente analyse d'impact est étayée par une étude économique (dont on trouvera un résumé en annexe) qui cite en exemple certains de ces éléments. Dans le cadre de cette étude économique, une série de coûts et bénéfices (ou de coûts évités) a été calculée, en tenant compte des deux options examinées. L'évaluation de ces coûts et bénéfices provient essentiellement de deux sources: des zones échantillons et une étude de la littérature spécialisée. Les divers types de coûts et bénéfices ont été évalués selon différentes méthodes, notamment financières (coûts d'investissement, coûts de maintenance et d'exploitation, amortissement) pour les coûts négociables (coûts d'atténuation et de restauration). Divers éléments de coûts ont été considérés, notamment le traitement additionnel de l'eau (construction/entretien d'une station), la décontamination des sols et de l'eau, la recherche de nouvelles ressources en eau (nouveaux forage, adduction) etc. Les « coûts défensifs » (consommation accrue d'eau minérale due à la pollution des ressources en eau souterraine) ont également été évalués dans le cadre d'interviews de consommateurs. Enfin, les bénéfices environnementaux ont été évalués sur la base d'interviews réalisées en vue de connaître la volonté des citoyens de payer pour la protection des eaux souterraines, en reconnaissance de sa valeur patrimoniale. Un aperçu du contenu de cette étude est décrit dans l’encadré 1.

Encadré 1: Aperçu de l’étude économique sur la protection des eaux souterraines

L’étude économique se présente en trois parties. La première décrit les éléments clés de l’étude de la littérature spécialisée, illustrée par des résultats d’études de cas ayant porté sur l’évaluation de coûts et bénéfices de la protection et la restauration d’eaux souterraines. La seconde partie se focalise sur les résultats de trois études de terrain réalisées sur la base de données primaires. Elles concernent les études d’une masse d’eau souterraine transfrontalière (entre la France et l’Allemagne), et deux aquifères en France et au Danemark. La troisième partie résume les éléments principaux de l’étude économique de la proposition de la Commission. Certaines de ces données ont été utilisées pour la présente étude d’impact approfondie.

Comme on l'a souligné en introduction, la protection des eaux souterraines contre la pollution, en application de la directive 80/68/CEE ou de la DCE, a (ou aura) des incidences sociales, économiques et environnementales qu'il est difficile de séparer les unes des autres. En termes d'impact économique, divers coûts sont déjà couverts par les deux directives, notamment les coûts administratifs (coûts d'exploitation des autorités de bassin hydrographique), les coûts de surveillance, les coûts pour les ménages privés ainsi que pour l'agriculture et l'industrie (récupération des coûts liés à l'utilisation de l'eau), les coûts des améliorations physiques des masses d'eau souterraines (par ex. reconstitution) etc., et ils devront être évalués dans le cadre de l'article 5 de la DCE d'ici fin 2004.

–En ce qui concerne la directive 80/68/CEE, la surveillance n'est requise que dans certains cas particuliers (en relation avec les autorisations) et n'est pas généralisée à toutes les masses d'eau souterraines. En outre, l'évaluation des risques de pollution n'est pas vraiment réalisable, en l'absence d'objectifs de qualité liés à l'état chimique des eaux souterraines. Ce régime de protection apparemment strict ne fournit pas les données nécessaires à l'évaluation du « bon état chimique » requis, car il ne s'applique qu'aux aquifères soumis à un régime d'autorisation.

–En ce qui concerne la directive cadre dans le domaine de l'eau, et sans l'exigence de l'article 17, l'absence de critères bien définis ferait obstacle à une mise en œuvre efficace de la DCE en matière de gestion des eaux souterraines dans le cadre du plan de gestion de district hydrographique. En d'autres termes, en l'absence d'un cadre juridique plus clair et de lignes directrices pour l'évaluation et la surveillance de la qualité des eaux souterraines, le régime de protection actuel risque de manquer d'efficacité, et les eaux souterraines pourraient se détériorer.

Ces arguments sont à l'origine de l'insertion de l'article 17 de la DCE au cours de la procédure de conciliation.

Actuellement, l'investissement de nombreux pays de l'UE dans le secteur de l'eau, notamment en ce qui concerne l'approvisionnement en eau, l'assainissement de l'eau, la distribution d'eau d'irrigation, la gestion des bassins hydrographiques et la réduction de la pollution des eaux représente un peu plus de 0,5% du PIB (OCDE, 2003), dont une partie seulement est consacrée aux eaux souterraines. Les dépenses pour la réduction et le contrôle de la pollution des eaux tendent à s'accroître avec la densité de la population. La part relative de l'investissement et des dépenses d'exploitation dans le total des dépenses de réduction et de contrôle de la pollution varie également d'un pays à l'autre. Des efforts sont déployés par l'industrie en vue du développement de techniques de prévention et de réduction intégrées de la pollution qui auront un impact économique positif sur le long terme. Actuellement, on s'accorde de plus en plus sur la nécessité d'évoluer vers la récupération totale des coûts de la fourniture aux ménages, aux industries et à l'agriculture, ce qui est partiellement reflété dans les redevances en cas de pollution et pour les captages. L'objet de ces redevances est d'internaliser les coûts externes de la surexploitation ou de la pollution. On trouvera au tableau 1 des exemples des coûts ou des bénéfices (coûts évités) environnementaux, sociaux et économiques.