AVIS DE LA COMMISSION sur la recommandation de la BCE BCE/2003/1 du 3 février 2003 de décision du Conseil relative à la modification de l'article 10, paragraphe 2, des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (en vertu de l'article 10, paragraphe 6, des statuts)

EXPOSÉ DES MOTIFS

A. Considérations générales

Le Conseil européen d'Helsinki (10 et 11 décembre 1999) a convenu d'organiser une conférence intergouvernementale (CIG) afin de résoudre les questions d'ordre institutionnel qui avaient été laissées en suspens à Amsterdam et qu'il convenait de régler avant l'élargissement. La CIG, qui a entamé ses travaux en février 2000, s'est achevée à Nice en décembre 2000.

En ce qui concerne la Banque centrale européenne (BCE), la CIG de Nice a ajouté une "clause d'habilitation", sous la forme d'un nouvel article 10, paragraphe 6, aux statuts du SEBC et de la BCE (ci-après dénommé "les statuts"). Cette clause permet au Conseil réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement de modifier l'article 10, paragraphe 2, des statuts en se prononçant à l'unanimité. Cet article définit les modalités de vote qui s'appliquent au sein du conseil des gouverneurs. La CIG a en outre indiqué (voir la déclaration n° 19) qu'elle escomptait qu'une recommandation au sens de l'article 10, paragraphe 6, soit présentée dans les plus brefs délais. Le traité de Nice n'est entré en vigueur que le 1er février 2003 et, le 3 février 2003, la BCE soumettait une recommandation formelle de décision du Conseil en vertu de l'article 10, paragraphe 6, des statuts. Cet article dispose que le Parlement européen et la Commission doivent rendre un avis sur cette recommandation.

La réforme de la gouvernance de la BCE, et des modalités de vote au sein du conseil des gouverneurs en particulier, revêt une importance capitale au vu de l'élargissement, tant pour l'avenir de la BCE que pour celui de la zone euro en général. Le conseil des gouverneurs se compose des six membres du directoire ainsi que des gouverneurs des banques centrales nationales des États membres appartenant à la zone euro (au nombre de 12 actuellement). Si aucune réforme n'est entreprise, chaque élargissement successif de la zone euro se soldera par une augmentation du nombre de membres du conseil des gouverneurs possédant un droit de vote, ce qui amoindrira progressivement et, à terme, de manière considérable, l'efficacité du processus décisionnel au sein de la plus haute instance de la BCE.

B. La clause d'habilitation (article 10, paragraphe 6, des statuts de la BCE): caractéristiques et limites

En règle générale, et conformément à l'article 10, paragraphe 2, des statuts, les décisions du conseil des gouverneurs sont prises à la majorité simple. Chaque membre présent aux séances a le droit de vote ("une voix par membre"), le président disposant d'une voix prépondérante en cas de partage des voix. L'article 10, paragraphe 3, des statuts de la BCE décrit la procédure relative aux décisions prises sur la base de suffrages pondérés, qui concernent généralement les questions de participation.

L'article 10, paragraphe 6, des statuts permet uniquement au Conseil de modifier les modalités de vote décrites à l'article 10, paragraphe 2, des statuts; l'article 10, paragraphe 3, reste pour sa part en dehors du champ d'application de la clause d'habilitation. De même, la composition du conseil des gouverneurs et du directoire, qui est définie à l'article 10, paragraphe 1, et à l'article 11, paragraphe 1, respectivement, ne peut être modifiée sur cette base. Les attributions de ces deux organes de décision ne peuvent pas non plus être modifiées ou redistribuées, puisqu'elles sont définies à l'article 12 des statuts.

La clause d'habilitation impose des conditions strictes en termes de procédure, puisqu'elle requiert une décision unanime du Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement. Lorsque le Conseil agit sur recommandation de la BCE, il faut que le conseil des gouverneurs se soit prononcé à l'unanimité sur cette recommandation. Une fois que la décision a été prise au niveau du Conseil, le texte doit être ratifié par tous les États membres avant de pouvoir entrer en vigueur.

C. Présentation de l'avis de la Commission

C.1. Exigences en matière de bonne gouvernance

Lors de l'élaboration de son avis, la Commission s'est inspirée d'une série de principes clés en vue de réformer avec succès la gouvernance interne de la BCE:

- la capacité à prendre des décisions rapidement et de manière efficace doit être préservée;

- les organes décisionnels doivent agir en gardant présent à l'esprit les intérêts de la zone euro dans son ensemble;

- le système doit être jugé neutre et impartial par les États membres existants et futurs;

- les marchés et le grand public doivent pouvoir comprendre la logique et le fonctionnement du nouveau système de vote.

C.2. Améliorations pouvant être apportées au système à trois groupes proposé

À l'heure actuelle, le nombre total de droits de vote au sein du conseil des gouverneurs est de 18 (6 + 12). Le système de rotation à trois groupes plafonne ce nombre à 21 (6 + 15), ce nombre pouvant aller jusqu'à 24 (6 + 18) pendant une période transitoire. Compte tenu des objectifs poursuivis par le système, il pourrait être utile d'envisager de réduire ce nombre afin d'accroître la rapidité et l'efficacité du processus décisionnel au sein de la BCE et, partant, de renforcer le système.

Dans le système de rotation recommandé, les gouverneurs seront répartis en groupes sur la base d'un nouvel indicateur à deux composantes, à savoir la part dans le produit intérieur brut total aux prix du marché des États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation et la part dans le bilan agrégé total des institutions financières monétaires des États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation. Le choix de la première composante fait l'unanimité. Dans le contexte d'une Union européenne élargie, couvrant une grande diversité de pays, la "population" aurait pu constituer la deuxième composante. Dans son avis COM(2000)34 [1] publié le 26 janvier 2000 au titre de l'article 48 du traité CE sur la réunion d'une CIG pour la préparation du traité de Nice, la Commission a recommandé l'utilisation du critère de la "population" qu'elle juge particulièrement indiqué pour modifier les modalités de vote au sein d'autres institutions (en particulier le Conseil). La clé de répartition pour la souscription au capital de la BCE, telle qu'elle est définie à l'article 29, paragraphe 1, des statuts pourrait être utilisée puisqu'elle repose sur la part du PIB et la part de la population, chacune pesant pour 50 %, et qu'elle assure une répartition représentative des États membres appartenant à la zone euro dans les différents groupes.

[1] "Adapter les institutions pour réussir l'élargissement" - Avis de la Commission au titre de l'article 48 du traité sur l'Union européenne sur la réunion d'une conférence des représentants des gouvernements des États membres en vue de modifier les traités (COM(2002)34 final).

En outre, l'énoncé du nouvel article 10, paragraphe 2, des statuts pourrait être précisé et rendu plus explicite sur une série de points:

- fréquence de la rotation: la recommandation indique que les gouverneurs de chaque groupe disposeront du droit de vote pour une durée identique, mais sans préciser cette durée. En outre, il n'est pas garanti que la fréquence de la rotation sera identique pour chacun des trois groupes;

- attribution des droits de vote aux gouverneurs de chaque groupe: étant donné que chaque groupe disposera d'un nombre de droits de vote inférieur au nombre de gouverneurs, il conviendra de déterminer l'ordre de vote au sein du groupe. Il n'est pas utile de régler tous les détails dans le nouvel article 10, paragraphe 2, des statuts; une certaine liberté d'action doit être laissée au conseil des gouverneurs. Certains principes pourraient toutefois être officialisés par souci de transparence. Ainsi, la priorité en matière de vote pourrait être accordée, au sein de chaque groupe, aux gouverneurs qui sont restés le plus longtemps sans voter ou aux pays en tête du classement;

- clarté et transparence vis-à-vis des marchés et du grand public: il sera important de fournir des informations exhaustives et actuelles sur l'identité des responsables à différents moments à de nombreuses parties extérieures, en particulier les opérateurs des marchés financiers et les médias. Compte tenu de la nature relativement complexe du système à trois groupes, il importera que les décisions concernant le système de rotation soient prises et annoncées à l'avance et de manière transparente;

- application effective du système de rotation: pour l'heure, la date à laquelle le système de rotation commencera effectivement à s'appliquer n'est pas très claire. Tandis que le nombre de gouverneurs disposant du droit de vote est en principe limité à 15, il semble que cette limite ne s'appliquera pas dès que le nombre de gouverneurs dépassera 15, puisque l'application du système pourra être différée jusqu'à ce qu'il y ait plus de 18 gouverneurs. Le système gagnerait en clarté si la date d'application effective du système et/ou l'existence d'un éventuel régime transitoire était précisée de manière explicite au lieu d'être reportée et laissée à la discrétion du conseil des gouverneurs.

D. Considérations supplémentaires sur la gouvernance de la BCE

Le traité de Nice visait à préparer la Communauté à l'élargissement, en anticipant notamment les répercussions de l'adhésion de 12 nouveaux États membres sur les institutions. S'agissant de la BCE, la CIG a préféré introduire une "clause d'habilitation" au lieu d'arrêter des dispositions détaillées lors de la conférence. Si elle a permis de préparer plus longuement la réforme de la gouvernance de la BCE, cette solution a en revanche limité l'étendue des modifications possibles.

Le système de rotation à trois groupes recommandé par la BCE respecte pleinement les consignes données à Nice, puisqu'il prépare la BCE à un élargissement substantiel de la zone euro. Malgré les limites imposées par la clause d'habilitation, tant sur le fond que sur la forme, la BCE a mis au point un système qui réduit effectivement le nombre total de droits de vote dont dispose le conseil des gouverneurs. Ce système a été jugé acceptable par tous les membres du conseil des gouverneurs.

Tout comme le traité d'Amsterdam qui l'a précédé, le traité de Nice constitue une étape dans un processus plus vaste destiné à préparer l'Union européenne et ses institutions à l'avenir. À Nice (voir la déclaration n° 23), les chefs d'État et de gouvernement avaient déjà déclaré qu'"... un débat plus large et plus approfondi devait s'engager..." et ont annoncé la réunion d'une nouvelle CIG en 2004. Le Conseil européen de Bruxelles (14 et 15 décembre 2001) a quant à lui décidé d'établir une Convention sur l'avenir de l'Europe (déclaration de Laeken). Pour ce qui est de la BCE, il paraît opportun de réfléchir de manière plus approfondie aux modalités de vote au sein du conseil des gouverneurs et aux changements possibles, allant au-delà de l'article 10, paragraphe 2 des statuts. Plus généralement, le système proposé par la BCE ne doit être considéré comme constituant un éventuel précédent pour la composition et le processus décisionnel futurs d'autres institutions communautaires.

En particulier, la Commission estime que les décisions de politique monétaire devraient faire l'objet d'une attention plus soutenue. Dans ce contexte, la création d'un "conseil de politique monétaire" pourrait être envisagée. Ce conseil serait placé sous l'autorité générale du conseil des gouverneurs, mais tous les membres de ce dernier ne seraient pas autorisés à assister aux réunions du "conseil de politique monétaire". Le directoire, éventuellement élargi, se verra attribuer une fonction centrale dans les décisions de politique monétaire. Il serait en outre approprié de modifier les modalités actuelles de nomination des membres du directoire (article 112, paragraphe 2, point b) du traité CE) et de remplacer l'unanimité par la majorité qualifiée. Dans les deux cas, le traité ne peut être modifié que dans le cadre d'une CIG.

AVIS DE LA COMMISSION sur la recommandation de la BCE BCE/2003/1 du 3 février 2003 de décision du Conseil relative à la modification de l'article 10, paragraphe 2, des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (en vertu de l'article 10, paragraphe 6, des statuts)

La Banque centrale européenne a adopté une recommandation de décision du Conseil relative à la modification de l'article 10, paragraphe 2, des statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la Banque centrale européenne (BCE) (ci-après dénommé "les statuts") le 3 février 2003, en vertu de l'article 10, paragraphe 6, desdits statuts. Dans une lettre datée du 11 février 2003, le Conseil a sollicité l'avis de la Commission sur cette recommandation. La Commission a rendu l'avis suivant.

1. La Commission constate que la recommandation vise à permettre aux structures décisionnelles de la BCE de faire face à un important élargissement de la zone euro à l'avenir. À cet égard, la Commission estime que les conditions suivantes doivent être remplies afin de réformer avec succès la structure de gouvernance de la BCE:

- la capacité à prendre des décisions rapidement et de manière efficace doit être préservée;

- les organes décisionnels doivent agir en gardant présent à l'esprit les intérêts de la zone euro dans son ensemble;

- le système doit être jugé neutre et impartial par les États membres existants et futurs;

- les marchés et les médias doivent pouvoir comprendre la logique et le fonctionnement du nouveau système de vote.

2. Le système de rotation proposé, fondé sur trois groupes, est destiné à préserver la capacité du conseil des gouverneurs, qui constitue la plus haute instance de la BCE, à prendre des décisions rapidement et de manière efficace, dans la perspective d'une expansion notable de la zone euro dans les années à venir. Dès que le nombre de gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro dépassera un certain seuil, le nombre de droits de vote au sein du conseil des gouverneurs sera plafonné (à 21, voire 24 pendant une période transitoire). À cet égard, la Commission estime qu'il pourrait être judicieux de réduire le nombre maximal de droits de vote afin d'accroître la rapidité et l'efficacité du processus décisionnel.

3. La Commission note que dans le système de rotation recommandé, les gouverneurs seront répartis en groupes sur la base d'un nouvel indicateur à deux composantes, à savoir la part dans le produit intérieur brut total aux prix du marché des États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation et la part dans le bilan agrégé total des institutions financières monétaires des États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation. Tandis que le choix de la première composante est justifié, la Commission fait observer qu'elle a recommandé [2] à la CIG pour la préparation du traité de Nice l'utilisation du critère de la "population", qu'elle juge particulièrement indiqué pour modifier les modalités de vote au sein d'autres institutions (en particulier le Conseil). La clé de répartition pour la souscription au capital de la BCE, telle qu'elle est définie à l'article 29, paragraphe 1, des statuts du SEBC et de la BCE pourrait être utilisée, puisqu'elle repose sur la part du PIB et la part de la population, chacune pesant pour 50 %. La Commission est d'avis que cet indicateur permettrait de répartir les États membres dans les différents groupes d'une manière plus conforme au troisième critère énoncé au paragraphe 1.

[2] "Adapter les institutions pour réussir l'élargissement" - Avis de la Commission au titre de l'article 48 du traité sur l'Union européenne sur la réunion d'une conférence des représentants des gouvernements des États membres en vue de modifier les traités (COM(2002)34 final).

4. La recommandation concernant l'article 10, paragraphe 2, des statuts doit être précisée sur quelques points importants, en particulier la fréquence de la rotation et l'ordre à respecter pour l'attribution des droits de vote aux gouverneurs au sein d'un groupe. De plus, étant donné que ces modifications laissent encore une certaine liberté d'action au conseil des gouverneurs, il importera que celui-ci prenne et annonce à l'avance et de manière transparente ses décisions concernant le système de rotation. De même, la date d'application effective du système de rotation doit être explicitement mentionnée dans le texte. La Commission estime que ces ajouts contribueraient à clarifier le contenu opérationnel du système.

5. La Commission note que la "clause d'habilitation" visée à l'article 10, paragraphe 6, des statuts permet uniquement de modifier l'article 10, paragraphe 2, et requiert l'approbation unanime du Conseil, ce qui limite considérablement la réforme des structures de gouvernance de la BCE. La BCE n'a donc pu envisager à ce stade des changements plus vastes, allant au-delà de l'article 10, paragraphe 2.

6. Le système présenté par la BCE constitue une étape importante dans l'adaptation du processus décisionnel de la Banque dans la perspective de l'élargissement, même s'il ne répond pas entièrement aux différents critères définis au paragraphe 1. Parallèlement, il convient de reconnaître que des changements plus vastes, par exemple en ce qui concerne les décisions de politique monétaire et le rôle du directoire à cet égard, ne peuvent être entrepris sur la base de la clause d'habilitation, mais qu'ils peuvent uniquement être réalisés dans le cadre plus large de la Convention et d'une CIG.