RAPPORT DE LA COMMISSION RAPPORT SUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE SYNTHÈSE DE LA MISE EN OEUVRE PAR LES ÉTATS MEMBRES DU SYSTÈME DE CONTRÔLE APPLICABLE À LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE

1. Introduction

Le présent rapport et les documents de travail sur le contrôle des pêches dans les États membres répondent aux obligations établies dans la législation communautaire, tout en fournissant une description factuelle détaillée des activités de contrôle, d'inspection et de surveillance de la pêche pour la période qui s'étend de 1996 à 1999. Ils présentent en outre une évaluation par la Commission de l'état de la mise en oeuvre de la législation communautaire dans ce domaine. Ils seront suivis d'une communication sur les orientations futures dans le domaine du contrôle et de la mise en oeuvre dans le cadre de la politique commune de la pêche, qui prendront en compte les conclusions à tirer du débat relatif au Livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche.

Le règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche [1] (ci-après désigné comme le règlement de contrôle), est entré en vigueur le 1er janvier 1994. Il a été modifié à plusieurs reprises [2] et la plupart des modifications les plus récentes, introduites par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, sont entrées en vigueur le 1er juillet 1999. [3].

[1] JO L 261 du 20.10.1993.

[2] Les modifications du règlement de contrôle sont énumérées à l'annexe I.

[3] Certaines dispositions du règlement de contrôle concernant les pêcheries méditerranéennes sont entrées en vigueur le 1er janvier 2000 (voir l'article 40, dans sa version modifiée par le règlement (CE) n° 2846/98). Il s'agit d'une date importante parce qu'elle marque aussi l'entrée en vigueur des mesures techniques modifiées de conservation [règlement (CE) n° 850 /98 du Conseil du 30 mars 1998 visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins (JO L 125 du 27.4.1998)] et le lancement de la deuxième phase de la mise en oeuvre du système VMS de surveillance des navires par satellite. Ces deux sujets restent ainsi hors du champ d'application du présent rapport.

Le règlement de contrôle, complété par plusieurs règlements spécifiques contenant notamment des dispositions de contrôle adoptées par les organisations régionales de la pêche, définit le cadre juridique des prescriptions minimales applicables aux activités de pêche des navires communautaires tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des eaux communautaires. Les États membres et, dans certains cas, la Commission ont dû prendre des mesures pour assurer la mise en oeuvre de ce cadre juridique.

Au cours de la dernière décennie, la Commission a présenté plusieurs communications analysant et mettant en exergue les problèmes fondamentaux liés à l'efficacité du contrôle des pêches, ainsi que les moyens d'y apporter des améliorations [4]. La dernière modification du règlement de contrôle [5] se fonde principalement sur la communication COM(1998) 92 (finale) de la Commission et est assortie d'un plan d'action SEC(1998) 949 final énumérant les mesures visant à promouvoir la mise en oeuvre intégrale des dispositions du règlement.

[4] La liste de ces communications figure à l'annexe I.

[5] Règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil du 17 décembre 1998.

La Commission a également produit des rapports annuels sur la mise en oeuvre des mesures techniques de conservation applicables à la pêche au filet dérivant [6]. Par conséquent, le présent rapport ne fait référence qu'à ces sources. Il ne porte pas non plus sur l'organisation commune du marché des produits de la pêche, qui a été révisée à la fin de 1997 [7] et modifiée en 1999 par le règlement (CE) n° 104/2000 [8].

[6] La liste de ces rapports figure à l'annexe I.

[7] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: «L'avenir du marché des produits de la pêche dans l'Union européenne: responsabilité, partenariat, compétitivité», COM/97 719 final du 16.12.1997.

[8] Règlement (CE) n° 104/2000 du Conseil du 17 décembre 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture (JO L 17 du 21.1.2000).

Le présent rapport, troisième de sa catégorie [9], répond aux obligations fixées à l'article 35 du règlement de contrôle. Allant au-delà de l'obligation formelle qui a présidé à sa rédaction, ce rapport dresse un bilan plus détaillé de nature à appuyer les analyses et les suggestions en faveur des améliorations à apporter au contrôle et à la mise en oeuvre dans le cadre de la politique commune de la pêche, telles qu'elles sont exprimées dans le livre vert publié cette année sur l'avenir de la politique commune de la pêche.

[9] Les rapports précédents sont le Rapport de la commission sur le contrôle de la politique commune de la pêche (COM/96 100 final du 18.3.1996) et le Rapport de la commission sur le contrôle de la politique commune de la pêche 1995 (COM/97 226 final) du 13.6.1997.

Le rapport consiste en une synthèse des structures fondamentales d'application du système de contrôle communautaire dans les États membres. Il traite dans un premier temps de la législation et de l'organisation du contrôle des pêches au niveau des États membres, avant de passer en revue les moyens de contrôle, les systèmes de surveillance et les activités d'inspection et de surveillance mises en oeuvre, ainsi que les procédures d'infraction. Enfin, il présente un examen sommaire de la politique de conservation et de la politique structurelle.

Le rapport est accompagné de documents de travail distincts sur le contrôle des pêches dans les États membres, qui résument chacun, sur la base des éléments factuels transmis par chaque État membre à la Commission en application de l'article 35 du règlement de contrôle, les principales caractéristiques du système national de contrôle concerné et présentent les observations de la Commission, établies notamment à partir des observations de ses inspecteurs des pêches (voir également l'article 29 du règlement de contrôle). Ces documents de travail contiennent également des évaluations de la Commission sur la situation concrète du contrôle de la pêche dans chaque État membre.

Étant donné que le rapport et les documents de travail y annexés se limitent à des descriptions factuelles de la situation en matière de contrôle des pêches, ils seront suivis d'une communication sur les orientations futures applicables au contrôle et à la mise en oeuvre dans le cadre de la politique commune de la pêche, qui prendront en compte les conclusions du débat relatif au Livre vert.

2. Cadres nationaux du contrôle

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2.1. Législation et administration

Conformément à l'article 1er, du règlement de contrôle, chaque État membre est tenu d'adopter des mesures appropriées afin d'assurer l'efficacité du système de contrôle applicable à la politique commune de la pêche. Les États membres se sont conformés à cette demande en arrêtant des dispositions nationales afin d'assurer l'application de la législation communautaire. Dans certains cas, il s'agit de textes totalement nouveaux; dans d'autres, il a suffi de modifier les textes existants de la législation nationale pour les rendre compatibles avec les exigences communautaires.

Conformément à l'article 4 du règlement de contrôle, les États membres effectuent pour leur propre compte les tâches de contrôle, d'inspection et de surveillance, au moyen de systèmes d'inspection qu'ils définissent eux-mêmes. Les États membres ont désigné les services responsables du contrôle des différents aspects de la législation communautaire. Tout au long de la phase de mise en place des dispositions administratives et de sélection des autorités compétentes, les procédures traditionnelles des différents États membres ont en général été rigoureusement appliquées.

Le Danemark est le seul pays à avoir centralisé les responsabilités de contrôle, d'inspection et de surveillance de la pêche au sein d'une autorité unique. Dans d'autres États membres ces tâches ont été réparties entre plusieurs autorités distinctes et ne constituent, dans de nombreux cas, qu'un volet des différentes responsabilités qui leur sont dévolues. Certains États membres ont même opté pour des systèmes entièrement ou partiellement décentralisés (c'est le cas, par exemple, de la Finlande). Les mandats des autorités impliquées dans le contrôle des pêches et les limites de leurs compétences ne sont pas toujours clairement définis dans le cadre des systèmes de contrôle nationaux.

Les priorités des autorités chargées des tâches de contrôle des pêches ne correspondent pas forcément aux exigences d'efficacité auxquelles doivent répondre les systèmes de contrôle relatifs à la politique commune de la pêche. Bien que, dans certains cas, des efforts appropriés soient déployés pour les besoins du contrôle des pêches, la Commission a également observé des situations dans lesquelles les autorités chargées de différentes missions n'attribuent qu'une faible priorité à leurs tâches de contrôle des pêches. Dans d'autres cas, il a été noté que les autorités de contrôle ont à coeur de remplir correctement leurs missions de contrôle mais n'ont pas reçu l'appui technique ou politique nécessaire pour réaliser cet objectif.

Les systèmes de contrôle définis par la plupart des États membres imposent des défis en termes de coopération interne et externe entre autorités compétentes, sur le plan de la coordination des activités et de l'échange d'informations pertinentes pour assurer l'application des mesures. Certains États membres ont répondu à ces exigences par la constitution formelle de comités ou de services dédiés, tandis que, dans d'autres cas, les autorités concernées ont mis en place leurs propres procédures informelles. Il reste encore beaucoup à faire pour améliorer la coopération entre toutes les autorités impliquées dans le contrôle des pêches, la coordination des actions et les échanges d'informations. En outre, le niveau actuel de ces activités entre États membres ne constitue pas une réponse appropriée aux besoins générés par les activités de pêche transfrontalière, puisque la coopération, la coordination et les échanges d'informations sont à l'heure actuelle presque exclusivement limités au cadre de certaines ORP [10].

[10] Le nombre considérable d'accords existants, multi- et bilatéraux, concernant l'aide et la coopération juridiques entre les États membres n'a pas fait l'objet d'un examen exhaustif en vue de l'établissement du présent rapport.

2.2. Pouvoirs de contrôle

Les inspecteurs des pêches dans les États membres ont généralement été habilités, au travers de mesures législatives ou en vertu de pratiques traditionnelles, à prendre pour leur propre compte les mesures fondamentales d'application. Cela marque une nette évolution.

Plus spécifiquement, les fonctionnaires nationaux en question sont autorisés à effectuer des inspections à bord des navires de pêche, sur les sites de débarquement, dans les installations d'entreposage ou dans d'autres locaux privés utilisés en lien avec des activités de pêche ou le transport de poisson ou de produits de la pêche. Néanmoins, dans certains États membres, l'affectation aux différentes catégories d'inspecteurs de domaines spécifiques de responsabilité posent des difficultés supplémentaires et requièrent un haut niveau de coopération entre les services concernés. En outre, les domaines traditionnels d'activité de certaines autorités d'inspection ont eu un effet restrictif sur leurs pouvoirs d'inspection.

Les systèmes nationaux d'enquête concernant des délits exercent également une influence considérable sur le champ d'action des inspecteurs des pêches au-delà de la phase initiale d'inspection. Les enquêtes relatives aux données concernant les captures et l'effort de pêche font intégralement partie de leurs attributions, or, dans certains États membres, ce ne sont pas les inspecteurs mais presque exclusivement les forces de police qui sont habilitées à assister les magistrats en réalisant des enquêtes plus approfondies avant le procès. Dans d'autres pays, en revanche, les inspecteurs des pêches exercent également un rôle d'enquêteurs. Compte tenu des exigences particulières des contrôles en matière de police des pêches, la première solution peut, dans certaines circonstances, se révéler problématique.

Dans tous les États membres, les inspecteurs sont habilités à saisir les captures et les engins illégaux. Toutefois, ces pouvoirs sont limités, dans certains pays, aux cas de flagrant délit ou lorsque les engins illégaux sont en cours d'utilisation dans le cadre d'une activité de pêche. Ces types de limitations tendent à réduire l'efficacité des inspections, puisque, par exemple, le seul moyen de saisir les engins illégaux découverts serait de les découvrir en cours d'utilisation.

La saisie conservatoire de navires relève généralement des prérogatives des services d'inspection en mer, qui sont d'ordinaire des moyens affectés par la défense nationale ou qui travaillent en étroite coordination avec les services de celle-ci. À terre, les inspecteurs des pêches ne sont pas toujours habilités à arrêter des véhicules utilisés pour le transports de poisson. En effet, dans certains États membres, ils doivent requérir à cet effet l'assistance des forces de police, même lorsque les tâches d'inspection ultérieures pourraient être effectuées sans autre assistance par les inspecteurs des pêches.

L'étendue et la définition précises des pouvoirs accordés aux inspecteurs des pêches varient donc considérablement d'un État membre à l'autre; même en ce qui concerne la précision (voir l'existence) des dispositions nationales en la matière, des améliorations seraient bien venues. D'autre part, il est clair que certaines des exigences nationales (principalement administratives) imposées aux inspecteurs des pêches ont pour effet de compliquer l'accomplissement de leurs tâches. Le nombre important de dispositions nationales en parties redondantes définissant leurs compétences peut également contribuer inutilement à susciter une certaine confusion. En outre, le suivi des infractions n'est pas toujours assez étroitement rattaché aux pouvoirs et mandats des inspecteurs pour leur permettre de mener jusqu'à leur terme les actions de contrôle.

2.3. Suivi des infractions

Les procédures nationales visant à assurer un suivi efficace de toutes les infractions constatées en matière de pêche ont évidemment été définies conformément aux traditions administratives et juridiques de chaque État membre. Ainsi, partout où la répression de tous les types d'infractions relève essentiellement du système général des tribunaux pénaux, la pêche ne fait pas exception. En revanche, dans les pays où, traditionnellement, la répression des infractions relève plutôt de procédures administratives, il a été jugé pratique de les appliquer aussi en matière de pêche. Ce sont principalement ces caractéristiques nationales, plutôt que la nature des pêcheries concernées, qui ont influencé le cours des actions prises par les pouvoirs législatifs.

De même, les caractéristiques nationales des rapports entre les autorités chargées du contrôle et les autorités judiciaires ont eu un effet très net, si ce n'est déterminant, sur les procédures mises en place dans les différents États membres en ce qui concerne les infractions à la réglementation en matière de pêche. Lorsque la tradition veut que les délits soient soumis à un magistrat ou à un procureur, y compris par l'entremise d'une structure intermédiaire (police), ces règles s'appliquent aussi aux infractions en matière de pêche. De même, dans les pays qui appliquent traditionnellement une procédure rapide de sanctions administratives pour suivre les contraventions, ce mode d'action vaut aussi, tout naturellement, pour le domaine de la pêche.

Dans le cadre de la doctrine de la souveraineté juridictionnelle, les procédures d'inspection et leurs résultats sont largement imprégnés par les traditions nationales. Dans les États membres où un constat établi par les autorités de contrôle doit constituer la première étape de toute procédure, ce principe vaut aussi largement dans le cadre du contrôle des pêches. En revanche, lorsque le rôle des entités de contrôle et d'enquête telles que les forces de police est généralement limité à la collecte des données factuelles aux fins de délibération des tribunaux, les inspecteurs des pêches n'ont été autorisés ni à constater, ni à qualifier (c'est à dire à «préjuger de») l'existence d'une infraction.

3. Moyens de contrôle

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3.1. Ressources humaines

Lorsqu'ils ont revu leurs systèmes de contrôle nationaux, certains États membres (en particulier l'Espagne, jusqu'à il y a peu, mais aussi l'Irlande et le Portugal) ont accru les effectifs en ressources humaines, tandis que d'autres se sont focalisés sur une utilisation plus efficace des ressources disponibles (Danemark, Pays-Bas et Royaume-Uni). Dans l'un et l'autre cas, il serait illusoire d'attendre des changements spectaculaires d'une année à l'autre.

Le nombre d'inspecteurs nécessaires pour assurer l'efficacité des contrôles dépend des caractéristiques de la pêcherie concernée (TAC, quotas, mesures techniques, types de navires, éloignement des points de débarquement, topographie du littoral, risques de débarquements illégaux, procédures de débarquement et méthodes de commercialisation après la première vente). Certains États membres ont arrêté des mesures nationales obligeant l'industrie de la pêche à adopter des procédures visant à renforcer l'efficacité des inspections et de la surveillance. Les tâches des inspecteurs ont ainsi été concentrées sur les activités de surveillance, en veillant à assurer une forte probabilité d'inspection à chaque étape des opérations liées à la pêche.

Plusieurs États membres ont cherché à développer leur système de contrôle des débarquements dans le but d'en renforcer l'efficacité. Éléments constitutifs d'un système de contrôle intégré, des mesures telles que les systèmes de ports désignés, la notification préalable de l'arrivée au port, l'autorisation préalable de débarquement et l'obligation de recourir à la criée pour la première vente ont considérablement amélioré l'efficacité des activités d'inspection et de surveillance. À titre d'illustration, on peut citer les contrôles concernant les débarquements de hareng non trié au Danemark ou encore les débarquements OPANO et les débarquements de chalutiers congélateurs en Allemagne (niveau d'inspection de 100 %).

Malgré les améliorations observées sur de nombreux points, l'efficacité des contrôles demeure aléatoire dans certaines pêcheries en raison du manque de moyens humains affectés aux tâches de contrôle et d'inspection. En ce qui concerne le contrôle des débarquements, c'est presque toujours le cas lorsqu'il est autorisé de procéder aux débarquements à tout moment et dans n'importe quel port.

Certains États membres n'ont pas fourni à la Commission d'informations détaillées sur le nombre d'inspecteurs spécialisés. Dans certains cas, comme celui des garde-côtes (par exemple en Grèce, Italie, Finlande ou Suède), tous les agents du service sont théoriquement habilités, dans le cadre général de leurs missions, à mener des inspections en matière de pêche. En pratique, toutefois, beaucoup d'entre eux ne participent presque jamais à ce type d'inspections.

Dans ces conditions, on ne peut attribuer le déficit de contrôles au manque de ressources humaines. Il s'agit plutôt d'un manque de formation aux tâches de contrôle des pêches et d'expérience en la matière, qui touche à la fois les cadres et les personnels chargés des inspections. Il pourrait donc s'avérer préférable de former des équipes de coordination et d'inspection spécialisées dans le contrôle des pêches. Les inspecteurs de la Commission ont observé dans un certain nombre de cas un manque flagrant de formation et d'expérience en ce qui concerne la manière de conduire des vérifications de base sur l'application de la réglementation. Une solide connaissance de base des aspects techniques des pêcheries (tels que la reconnaissance des espèces et la structure des engins) ainsi qu'une connaissance exhaustive de la législation à appliquer sont indispensables pour remplir convenablement des missions d'inspection des pêches.

3.2. Moyens de surveillance en mer

Le déficit des moyens de surveillance a été réduit. Plusieurs bâtiments de surveillance côtière ou hauturière, neufs ou modernisés sont entrés en service au cours de ces dernières années ou sont en cours de construction. P Néanmoins, la situation n'est pas encore entièrement satisfaisante. Les moyens actuellement disponibles sont clairement destinés à des opérations de surveillance circonscrites aux zones de pêche communautaires. En outre, plusieurs bâtiments de surveillance doivent être rénovés et modernisés de manière à répondre aux exigences supérieures (en termes de vitesse, de consommation de carburant et de systèmes de communication) nécessaires à des actions de contrôle efficaces.

Au sein des systèmes de contrôle de plusieurs États membres, les aéronefs et autres moyens de surveillance aérienne ne sont disponibles qu'un nombre limité d'heures ou de jours pour les opérations de contrôle des pêches. Ces actions de surveillance sont programmées très à l'avance, parfois sur une base annuelle et c'est aussi le cas pour l'utilisation des moyens maritimes de surveillance fournis par d'autres autorités (à savoir militaires). Ce type de pratiques ôte pour ainsi toute souplesse aux opérations de contrôle et de surveillance, et les rend hautement prévisibles. Il va sans dire que cela va à l'encontre des priorités en matière d'application de la réglementation.

3.3. Nouvelles technologies

En ce qui concerne l'informatisation du traitement des données relatives aux captures et à l'effort, déjà entamée avant la période considérée, on note que la situation a continué à s'améliorer au fur et à mesure que les États membres se conforment aux exigences de l'article 19 du règlement de contrôle. La plupart des États membres ont d'ores et déjà créé des bases de données informatiques, mais il reste encore du chemin à faire, notamment en ce qui concerne l'automatisation des fonctions de contrôle croisé dans ces systèmes informatisés.

Le développement et l'impact du système VMS sont traités plus en détail dans la section 4.3. L'utilisation de ce moyen de surveillance s'est généralisée dans la Communauté au cours de la période objet du présent rapport [11]. D'autres progrès ont eu lieu en ce qui concerne la combinaison des données VMS avec les données contenues dans les systèmes informatisés mentionnés ci-dessus d'enregistrement des données relatives aux captures et à l'effort de pêche mentionnés ci-dessus. Cette infrastructure offre une bonne base pour l'avenir et son contenu doit faire l'objet d'une exploitation intensive aux fins d'inspection et de surveillance.

[11] Voir plus en détail le règlement (CE) n° 686/97 du Conseil du 14 avril 1997 modifiant le règlement (CEE) nº 2847/93 instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 102 du 19.4.1997) et le règlement (CE) n° 1489/97 de la Commission du 29 juillet 1997 établissant les modalités d'application du règlement (CEE) nº 2847/93 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de surveillance de navires par satellite (JO L 202 du 30.7.1997).

À titre expérimental, les États membres et la Commission ont également affecté des fonds à des projets tels que les journaux de bord électroniques et la télédétection par satellite comme outil complémentaire de la VMS.

3.4. Contribution financière de la Communauté

Le deuxième programme quinquennal de contribution financière de la Communauté aux dépenses encourues par les États membres au titre du contrôle des pêches, défini par la décision 95/527/CE du Conseil [12] (ci-après dénommée «la décision»), a prévu la solidarité financière dans le domaine du contrôle des pêches. La contribution financière communautaire s'élève à 4 % du budget communautaire pour la pêche et couvre au minimum 10 % des dépenses totales des États membres affectées au contrôle.

[12] Décision 95/527/CE du Conseil du 8 décembre 1995 relative à une participation financière de la Communauté à certaines dépenses consenties par les États membres pour la mise en oeuvre des régimes de surveillance et de contrôle applicables à la politique commune de la pêche (JO L 301 du 14.12.1995).

Au titre de la continuation du premier programme quinquennal, la décision a prévu une aide communautaire à l'acquisition et à la modernisation des équipements d'inspection et de contrôle (navires, aéronefs, technologie moderne de détection des activités de pêche ainsi que d'enregistrement, de gestion et de transmission des données relatives à ces activités). En complément, une deuxième catégorie de financements a été introduite pour les mesures spécifiques destinées à améliorer la qualité et l'efficacité du contrôle des pêches et des activités connexes (formation des inspecteurs, programmes communs d'inspection réunissant deux ou plusieurs États membres, programmes spécifiques de contrôle par initiative communautaire, projets pilotes de réseaux électroniques, etc.). En outre, la décision met en place le principe [13] d'une contribution financière supplémentaire en faveur de l'Irlande au titre des dépenses encourues pour les contrôles, y compris les dépenses de fonctionnement, dans le cadre de la mise en oeuvre du régime des eaux occidentales.

[13] Voir plus en détail l'article 7 du règlement (CE) n° 685/95 du Conseil du 27 mars 1995 relatif à la gestion des efforts de pêche concernant certaines zones et ressources de pêche communautaires (JO L 71 du 31.3.1995).

Au total, 205 millions d'euros (41 millions par an) ont été affectés à ces fins dans le budget communautaire. Le niveau général de la contribution financière de la Communauté a été fixé à une fourchette de 35 à 50 % des dépenses éligibles, tandis que des niveaux spécifiques supérieurs à 50 % ont été définis pour, notamment, l'introduction des nouvelles technologies, c'est-à-dire le système VMS. Tous les fonds ont été engagés en faveur des programmes annuels spécifiques de dépenses proposés par les États membres concernés et approuvés par la Commission. À la fin de 2000, dans le cadre de l'exécution des programmes approuvés par la Commission, les États membres ont demandé le remboursement d'environ 50 % des fonds engagés (annexe II). P Pour l'Irlande, des niveaux spécifiques de contribution financière ont été définis (à savoir 19,5 millions d'euros pour les investissements et 11,5 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement).

Les États membres ont été invités à soumettre un programme national sur cinq ans présentant notamment les objectifs des mesures proposées de contrôle et d'inspection, les mesures opérationnelles envisagées et les résultats attendus. En outre, les États membres ont été invités à présenter un état prévisionnel de leurs dépenses annuelles éligibles à la contribution financière. Cette innovation du deuxième programme quinquennal visait à obtenir des informations sur l'utilité des programmes annuels proposés par les États membres. Toutefois, aucun État membre n'a fourni d'informations au-delà du minimum légal exigé, ce qui limite considérablement l'intérêt de la démarche.

L'essentiel de la contribution financière de la Communauté (152 millions d'euros, soit 73 % du total) a été consacré aux navires de surveillance en mer et à la VMS. Comme ces investissements majeurs ont contribué, premièrement, à renforcer la disponibilité des moyens modernes d'inspection et, deuxièmement, à accroître la précision de leur déploiement, le deuxième programme quinquennal a eu une incidence synergique sur l'efficacité des opérations de surveillance et d'inspection des pêches. En outre, il a facilité l'adoption par le Conseil du principe de la mise en oeuvre du système VMS comme outil de surveillance des sorties et permis ainsi de l'installer dans les meilleurs conditions.

Le nombre de projets proposés par les États membres dans la catégorie «mesures spécifiques» (formation et programmes communs d'inspection) a été décevant. La mise en oeuvre de tels projets permet d'améliorer utilement la coopération entre les autorités compétentes de plusieurs États membres (voir la section 3.1.).

4. Systèmes de surveillance

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4.1. Enregistrement des captures

Conformément au règlement de contrôle, les autorités compétentes de chaque État membre doivent recevoir, pour chaque débarquement effectué dans les ports de l'État membre concerné, les extraits du journal de bord, les déclarations de débarquement et les notes de vente (partiellement remplacées depuis peu par les déclarations de prise en charge). Ces données sont alors collationnées dans une base de données centrale afin de calculer les chiffres nationaux des captures pour les espèces soumises à TAC et à quotas. Les données obtenues de sources différentes doivent en outre faire l'objet d'une vérification croisée avec les chiffres de cette base de données afin de garantir leur fiabilité. Par ailleurs, les États membres sont tenus de notifier régulièrement à la Commission les captures d'espèces soumises à TAC.

L'obligation de tenir un journal de bord et de soumettre des déclarations de débarquement pour les espèces soumises à TAC et quotas date de 1984 (sauf en ce qui concerne l'exemption méditerranéenne). Néanmoins, dans certains États membres (particulièrement la France, mais aussi l'Espagne, le Portugal et la Finlande) le taux de retour de ces documents était toujours loin des 100 % en 1999. En outre, même si certains États membres ont présenté un cadre général d'enregistrement des captures fonctionnant de façon satisfaisante, aucun n'a institué de système de ce type pour ses navires opérant au-delà des eaux communautaires. Le concept même d'enregistrement fiable des données perd une grande partie de sa signification si l'on manque continuellement des informations les plus élémentaires en la matière. P Toutefois, comme le montre inter alia l'exemple britannique (voir les descriptions nationales dans le document de travail ci-joint), même les dispositifs les plus sophistiqués de récupération systématique des journaux de bord ne sauraient garantir l'absence de «débarquements clandestins».

Depuis 1994, les journaux de bord et les déclarations de débarquement sont complétés par les notes de vente et les documents de transport, afin de permettre la comparaison systématique des données enregistrées par le capitaine et de celles fournies par l'acheteur. Dans un certain nombre d'États membres (Irlande, Finlande, Suède et Royaume-Uni), ces documents n'ont pas été utilisés de façon satisfaisante. Cela est particulièrement significatif pour ce qui est des ventes contournant le système des criées (Espagne, France et Portugal). Des efforts supplémentaires s'imposent pour assurer la pleine application des modifications apportées en 1998 aux dispositions concernées du règlement de contrôle. Si les autorités compétentes ne reçoivent pas les notes de vente (ou les déclarations de prise en charge) correspondant à tous les débarquements, il n'existe aucun autre moyen de vérifier de façon autonome les données de capture.

Dans certains États membres, les procédures de contrôle croisé et de vérification par rapport aux chiffres des bases de données d'enregistrement des captures sont souvent inutilement complexes (en raison, par exemple, de l'éclatement des responsabilités entre plusieurs autorités). En outre, des complications supplémentaires peuvent se produire lorsque le format des données portées sur les notes de vente ne correspond pas aux exigences du règlement de contrôle. Même lorsque les données des journaux de bord et des notes de vente font l'objet d'un traitement informatisé, dans la plupart des cas ce traitement informatisé n'est pas approprié pour permettre des vérifications croisées automatiques.

On constate toujours de grandes disparités dans le degré d'accomplissement par les États membres des obligations relatives à la notification des captures à la Commission.

4.2. Enregistrement des données relatives à l'effort de pêche

Les obligations qui incombent aux États membres de recueillir des informations sur l'effort de pêche de leurs navires relèvent de deux grandes catégories: d'une part, la réglementation communautaire applicable à l'effort de pêche dans les eaux occidentales (une obligation de surveillance comparable a été introduite dans la zone de la mer Baltique) et, d'autre part, les textes nationaux d'application adoptés pour se mettre en conformité avec les exigences des programmes d'orientation pluriannuels (ci-après dénommés POP), qui font l'objet de la section 6.

En ce qui concerne l'application du régime relatif aux eaux occidentales, certains États membres ont accomplis des progrès significatifs. C'est le cas notamment de l'Espagne, qui a conçu et mis en oeuvre un système de contrôle fiable et très complet permettant de surveiller ceux de ses navires qui sont actifs dans les pêcheries considérées, à savoir entre autres les unités figurant dans la liste dite des «trois-cents navires». D'autres États membres ont encore du chemin à faire: les systèmes de contrôle français et irlandais n'ont produit jusqu'en 1999 aucun résultat vérifiable.

Pour la zone de la mer Baltique, les résultats des actions de contrôle des États membres concernés ne peuvent généralement être considérés satisfaisants. Certes, on note des degrés différents d'ambition, mais certains États membres côtiers viennent à peine de mettre en place les structures de collecte des données requises pour cette tâche.

Les méthodes utilisées dans différents États membres pour collecter les informations nécessaires sur leur effort de pêche varient: certains extraient ces données des journaux de bord et d'autres des relevés d'effort (particulièrement pour les eaux occidentales). Enfin, dans certains cas, les sources ne sont pas clairement définies. Comme en ce qui concerne l'enregistrement des données relatives aux captures, les données sont entrées dans une base de donnée informatique nationale afin d'y être compilées et soumises à une vérification croisée avec les autres informations pertinentes disponibles, afin d'en contrôler la fiabilité. Elles sont ensuite régulièrement transmises à la Commission. P Certains États membres appliquent ces procédures de vérification à leurs bases de données d'effort de pêche, mais ces pratiques ne sont pas encore suffisamment répandues. En outre, certains États membres ont totalement ignoré l'obligation d'informer la Commission sur l'effort de pêche de leurs navires, ou n'ont transmis ces informations que sporadiquement au cours de la période considérée.

4.3. VMS

Lors de la première phase d'application du système [14], le VMS était appliqué à tous les navires de pêche communautaires dépassant 20 mètres de longueur entre perpendiculaires ou 24 mètres de longueur hors tout et appartenant au moins à l'une des catégories suivantes: navires opérant en haute mer, sauf en Méditerranée; navires opérant dans les eaux des pays tiers sur une base réciproque; ou navires engagés dans les pêcheries minotières.

[14] Les exigences communautaires concernant le système VMS, fixées par le règlement (CE) n° 686/97 du Conseil et le règlement (CE) n° 1489/97 de la Commission, ont été mises en oeuvre en deux phases, dont la première couvrait la période du 30.6.1998 au 31.12.1999. Le 1er janvier 2000, la Communauté est entrée dans la phase II, qui étend le nombre de navires devant obligatoirement intégrer le système.

Les États membres étaient notamment tenus d'équiper d'un dispositif de repérage par satellite (« boîte bleue »), pour le 30 juin 1998 au plus tard, les navires de pêche soumis obligatoirement à la première phase du système; de créer, pour le 30 juin 1998 au plus tard, des Centres de surveillance des pêcheries (FMC); et d'assurer, à partir du 1er octobre 1998, l'accès à distance de la Commission à leur base des données.

A la fin de cette phase, les systèmes de la plupart des États membres étaient opérationnels malgré le retard de quatre d'entre eux. L'Irlande et la France ont récemment rattrapé leur retard mais les systèmes ne sont pas encore opérationnels en Grèce et en Italie. - La transmission des relevés de position aux États membres côtiers et la disponibilité des données aux services compétents n'est pas encore devenue pleinement opérationnelle.

5. Activités d'inspection et de surveillance

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5.1. Secteur et zone de pêche communautaires

Le nombre d'inspections varie considérablement d'un État membre à l'autre. Plusieurs administrations nationales se concentrent sur l'intensité et donc l'efficacité des inspections plutôt que sur le nombre total d'inspections. La grande majorité des inspections sont toutefois menées de façon routinière. Seuls quelques États membres conduisent leurs inspections de façon ciblée, dans le cadre d'une stratégie intégrée de contrôle.

L'efficacité des actions de contrôle des pêches dépend clairement du profit que peuvent tirer les pêcheurs d'activités illégales en l'absence de contrôles. Une fois que les États membres sont parvenus à mettre en place un système de contrôle qui fonctionne bien et qui est correctement dimensionné par rapport aux probabilités d'infractions, les pêcheurs n'ont plus aucune raison de prendre des risques. Nous en avons présenté des exemples plus haut. Si, en revanche, la probabilité d'être inspecté est faible, les avantages économiques des comportements illégaux sont élevés et de surcroît, les sanctions à craindre sont légères, on ne peut s'attendre à ce que la réglementation soit respectée.

La réglementation communautaire en matière d'inspection et de surveillance impose des contrôles après la première vente. Le nombre de ces inspections n'a pas encore atteint un niveau satisfaisant. En ce qui concerne les débarquements et la commercialisation, on constate des améliorations, notamment pour les raisons présentées à la section 3.1.

La surveillance aérienne des secteurs côtiers a atteint une intensité plutôt élevée, mais la disponibilité des navires et des aéronefs de surveillance, souvent fournis par des autorités impliquées dans beaucoup d'autres missions, n'est pas suffisamment garantie. P En haute mer et sur les sites très éloignés, où la surveillance vise généralement les pêcheries, la disponibilité des moyens tant maritimes qu'aériens susceptibles de remplir de telles missions souffre de restrictions. Le VMS facilite les tâches de contrôle et de surveillance dans les zones concernées.

Toute présomption d'infraction relevée par les inspecteurs en mer doit donner lieu à des vérifications. Compte tenu de la nature transfrontalière des activités de pêche, il peut arriver que celles-ci soient effectuées par des inspecteurs d'un autre État membre au moment du débarquement, et même par ceux d'un troisième État membre au moment de la première vente. Les inspecteurs de l'État du pavillon doivent être informés des résultats. P Les campagnes de surveillance menées conjointement par plusieurs États membres ont souvent permis de jouer de l'effet de surprise, les pêcheurs n'ayant pas anticipé ce type d'action. La coordination de ce type d'actions entre plusieurs autorités nationales exige déjà souvent de gros efforts. Les difficultés sont encore amplifiées quand il s'agit d'opérations réunissant plusieurs États membres. Dans ces conditions le nombre d'initiatives de ce genre reste limité.

En termes de nombre d'inspections, certains États membres présentent des chiffres élevés, mais le nombre d'infractions constatées reste étonnamment faible. Or, à plusieurs reprises, les inspecteurs de la Commission ont obtenu, lors de leurs contrôles, des résultats très différents dans les États membres concernés en matière d'infractions constatées proportionnellement aux inspections menées. En outre, les inspecteurs de la Commission ont constaté, en accompagnant les navires de surveillance de certains États membres, que les actions menées ne correspondaient parfois à aucune stratégie clairement définie. Pareille lacune peut facilement conduire à ce que les efforts de contrôle soient déployés dans des secteurs et à des époques où les pêcheries concernées ne sont habituellement pas exploitées et où il est généralement impossible de constater des infractions. P Dans le cadre d'une stratégie de contrôle intégrée, il est possible que le nombre d'infractions constatées reste modeste, mais, dans ce cas, on aurait la certitude que cela reflète, de façon fiable et vérifiable, un haut niveau d'application de la réglementation.

Outre la disponibilité des moyens et la formation des fonctionnaires, rappelées à la section 3.1., les observations ont montré que d'autres facteurs conditionnent aussi l'efficacité des inspections. La définition légale des pouvoirs de contrôle des fonctionnaires en question peut être trop restrictive ou prêter à des interprétations de toutes sortes. L'éparpillement des compétences entre plusieurs autorités agissant chacune de son côté multiplie les obstacles pour assurer une bonne coopération P Ces circonstances pourront facilement avoir pour effet d'affaiblir l'efficacité du système de contrôle ou au moins ses résultats. Le cas français du débarquement et de la commercialisation continus de merlu sous-taille en est une parfaite illustration.

Au-delà des exemples présentés ci-dessus, la Commission tient cependant à souligner les améliorations considérables apportées à l'efficacité des inspections. En effet, dans un certain nombre de zones de pêche et dans de nombreux ports, les inspections et la surveillance peuvent être considérées comme tout à fait satisfaisantes.

5.2. Hors des eaux communautaires

Conformément à l'article 2, paragraphe 2, du règlement de contrôle, les États membres et la Communauté sont tenus d'appliquer les dispositions imposées en matière de contrôle, d'inspection et de surveillance, par les articles 17 et 18 du même règlement, ainsi que les dispositions spécifiques adoptées dans le cadre des organisations régionales de pêche et les accords de pêche conclus entre la Communauté et un certain nombre de pays tiers.

Lorsque des navires de la Communauté opèrent dans les eaux de pays tiers, la Communauté, en tant qu'entité du pavillon, doit coopérer avec les autorités du pays côtier concerné pour faire appliquer la réglementation en vigueur. Il peut s'agir par exemple de contrôler les débarquements ou de transmettre au pays côtier des informations VMS. P Lorsque des navires opèrent dans les eaux internationales, il appartient à l'État du pavillon d'assurer un niveau adéquat de contrôle, d'inspection et de surveillance des activités de ces navires. Dans ces cas de figure, les différents États du pavillon sont tenus de coopérer avec les autres pays impliqués, y compris les États côtiers, afin de veiller à la conservation des ressources marines vivantes concernées. Dans la pratique, si l'on excepte quelques cas tels que l'OPANO ou le Maroc, les États du pavillon n'accordent qu'une faible priorité à ces questions.

Dans le cadre des organisations régionales de pêche pertinentes, la Communauté s'est engagée à pratiquer les contrôles prévus par les régimes convenus avec ces organisations (OPANO, CPANE, CCAMLR, par exemple). La Communauté encourage activement l'adoption de régimes de contrôle par d'autres organisations régionales.

Au sein de l'OPANO, la Communauté a contribué à l'établissement et à la mise en oeuvre d'un régime de contrôle efficace, ce qui représente un progrès important. Les tâches de la Commission ont été restreintes à l'inspection et à la surveillance dans la zone réglementaire (inspecteurs embarqués à bord des navires de surveillance de l'UE et observateurs), tandis que les États membres ont reçu la responsabilité de l'inspection des débarquement et du suivi des infractions. Ce cadre a toutefois posé certaines difficultés: l'inspection des débarquements dans les États membres a souvent exigé la présence à la fois d'inspecteurs de la Commission et d'inspecteurs nationaux; quant au suivi immédiat et à la répression des infractions, ils impliquent plusieurs autorités distinctes. La Commission n'a pas reçu le mandat de veiller à l'efficacité des actions de chacune des autorités concernées. Pourtant, cela simplifierait l'exécution des obligations internationales de la Communauté sur l'ensemble de son territoire et permettrait d'équilibrer les coûts et les bénéfices.

Si l'on excepte la Méditerranée, où il n'y a pas eu d'introduction généralisée de zones de pêche au-delà des eaux territoriales, et la pêche au filet dérivant en Atlantique, les États membres n'ont pas assuré l'inspection et la surveillance de leurs navires dans les eaux internationales en dehors des zones réglementaires de l'OPANO et (tout récemment) de la CPANE. Quant à la surveillance et à l'inspection systématiques des débarquements dans des États membres de captures provenant des eaux internationales ou de pays tiers, elles ont été restreintes à certaines obligations spécifiques découlant d'engagements internationaux de la Communauté (à savoir notamment l'OPANO et les accords avec le Maroc et la Mauritanie).

6. Contrôle des flottes

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Dans le cadre de la politique structurelle, plusieurs mesures ont été introduites afin d'atteindre un équilibre entre la capacité de la flotte et les possibilités de pêche disponibles et accessibles. Les données relatives aux flottes de pêche sont versées dans le fichier flotte, qui contient donc l'historique de chaque navire de pêche ainsi que les informations les plus récentes qui s'y rapportent, depuis sa construction ou son importation dans la Communauté.

La Commission a ensuite adopté des POP pour tous les États membres et a ainsi déterminé pour chacun d'eux des objectifs globaux de réduction de capacité des flottes, présentés séparément pour chaque segment dans les décisions correspondantes de la Commission. Néanmoins, le droit communautaire ne définit pas en détail de quelle façon ces objectifs globaux doivent être atteints. La législation énonce des règles précises relatives aux procédures de contrôle à mettre en oeuvre par les États membres.

Le fichier flotte est l'outil principal de suivi de la capacité de flotte dans la perspective des POP. En outre, il fournit l'infrastructure informatique nécessaire pour la gestion des régimes nationaux de licences des navires et des demandes spéciales de permis de pêche ainsi que l'actualisation des listes requises par la législation communautaire en ce qui concerne certains types de navires opérant dans les eaux occidentales ou dans la zone de la mer Baltique. Le contenu du fichier, notamment les données relatives à la puissance et au tonnage, provient habituellement des services centraux d'inspection des navires responsables dans chaque État membre du fichier flotte national et/ou des premiers contrôles applicables au navires nouvellement incorporés. Certains pays comptent plusieurs services de ce type.

Dans le but de réguler la taille de la flotte de pêche, les États membres ont introduit des régimes de licences aux termes desquels aucun navire de pêche ne peut opérer sans l'obtention préalable d'une licence. Toute nouvelle unité doit donc obtenir une licence pour commencer à exploiter les ressources marines vivantes. Ces régimes de licences devraient permettre aux États membres de contrôler efficacement le nombre de navires de pêche de leur flotte. P Toutefois, ces mesures nationales n'ont pas permis de contrôler efficacement la capacité effective des flottes. Elles n'étaient pas non plus suffisamment ambitieuses pour que la politique structurelle puisse atteindre les objectifs définis au niveau communautaire en matière de réduction de la flotte. Cette situation a contribué à accroître le décalage entre les capacités effectives des flottes de pêche des États membres et les possibilités de pêche qui leur sont disponibles et accessibles.

La plupart des autorités d'inspection des pêches ont été chargées (au moins en partie) de surveiller et contrôler les caractéristiques des navires inscrits au fichier (articles 24 à 26 du règlement de contrôle). Dans la pratique, ces contrôles (à la fois par les administrations nationales des pêches et les autres autorités compétentes) se sont limités presque exclusivement à la vérification de la documentation des navires.

Les données enregistrées en ce qui concerne le tonnage des navires de pêche se fondent en grande partie sur le remesurage des navires (ou les calculs correspondants), conformément à la convention de Londres (ICT). Les mesures sont effectuées par les autorités et certifiées par des organismes ou des personnes officiellement reconnus (architectes navals). La fiabilité de ces chiffres a ainsi globalement augmenté et atteint un niveau satisfaisant, bien que ce ne soit pas le cas dans tous les États membres.

Par ailleurs, d'une manière générale, les chiffres concernant la puissance ne peuvent pas être considérés comme parfaitement fiables. Certains États membres ont récemment lancé quelques initiatives destinées à normaliser ou rectifier leurs données sur ce plan. Quelques-uns ont tenté de contrôler les navires au moyen de vérifications physiques axées sur la puissance effectivement utilisée, mais ces inspections se sont limitées presque exclusivement aux cantonnements de la plie («Plaice Box»). P L'utilisation de moteurs à puissance réduite, combinée aux dernières innovations techniques, est la source de complications supplémentaires. Si, comme c'est le cas dans la plupart des États membres, les moteurs à puissance réduite ne sont pas vérifiés physiquement et individuellement lors de leur installation, il n'est pas possible de se fier à l'indication certifiée de puissance initiale fournie par le fabricant. En outre, aucune mesure supplémentaire n'a été prise pour contrôler ou vérifier s'il y a maintien des puissances moteurs initiales sur la durée de vie des navires.

Certains États membres n'accordent qu'une faible priorité à la vérification des données relatives à la puissance et aucun n'a exploré, par exemple, des possibilités telles que l'utilisation, aux fins de contrôle, des informations sur le carburant détaxé fourni aux navires de pêche. Il s'agirait pourtant d'un moyen simple de rechercher globalement la présence d'écarts entre les puissances moteur réelles et déclarées, puisque la consommation de carburant est une indication de la puissance effectivement déployée.

Dans certains cas, lorsque la visualisation du navire et les informations disponibles sur ses dimensions et ses méthodes de pêche suscitaient des doutes sur la fiabilité des chiffres de puissance déclarés, il est même arrivé que les autorités nationales se bornent à répondre aux demandes de la Commission par l'envoi d'explications fondées exclusivement sur la documentation des constructeurs. Aucun contrôle physique n'a donc eu lieu et la Commission n'a même pas été informée d'un éventuel suivi.

En général, les législations nationales n'interdisent pas aux navires de pêche existants de changer de segment POP. Dans certains systèmes, cela n'implique même pas la délivrance d'une nouvelle licence. Cet état de fait signifie que, dans la pratique, les États membres concernés ne contrôlent pas le maintien de la segmentation du POP. P En outre, dans plusieurs États membres, le contrôle des segments n'intervient qu'a posteriori, sur la base des activités menées par les navires de pêche au cours de l'année précédente (ou d'une période plus courte).

Chez quelques États membres, invités à remplir leurs obligations au titre du POP IV en réduisant l'effort de pêche dans certains de leurs segments de flotte, on constate des progrès. Certains de ces États membres gèrent l'activité de leur flotte soit en délivrant des permis de pêche spéciaux pour l'exploitation de certaines pêcheries, soit en associant des conditions de même effet aux licences des navires. On constate toutefois que d'autres États membres, particulièrement la France et la Suède, ne contrôlent pas encore les données consolidées relatives aux segments concernés. Ce retard peut être dû en partie aux défis d'ordre plus général qu'ils ont dû relever dans le cadre de la mise en oeuvre du POP IV.

7. Application des sanctions

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Selon l'article 31 du règlement de contrôle, les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées contre les personnes responsables de violations des règles de la politique commune de la pêche. Bien que les États membres soient libres d'adopter les procédures correspondantes conformément à leurs législations nationales, les actions engagées doivent être de nature à priver les responsables du profit économique de l'infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l'infraction de façon à décourager efficacement d'autres infractions de même nature. P La section 2.3. ci-dessus présente des exemples de procédures adoptées par les États membres. Les exigences établies par l'article 31 du règlement de contrôle en ce qui concerne le type et le niveau des sanctions à appliquer sont axées sur l'efficacité de l'effet dissuasif et de la confiscation totale du profit de l'infraction.

Dans le cadre des régimes de sanction actuels, les différentes autorités responsables du suivi des infractions en matière de pêche semblent appliquer des seuils arbitraires: toutes les infractions notées ne sont pas transmises aux niveaux (administratifs ou judiciaires) de décision. Premièrement, il a été observé que les inspecteurs nationaux ne signalent pas ou ne font pas suivre toutes les infractions qu'ils ont relevées (ou, dans les systèmes concernés, ne constatent pas toutes les infractions présumées). Lorsque des entités intermédiaires (telles que les forces de police) sont impliquées, elles ne saisissent pas systématiquement les autorités judiciaires pour la poursuite de certains cas dont elles ont connaissance. Troisièmement, les procureurs eux-mêmes ont tendance à accorder moins d'importance aux infractions en matière de pêche qu'à d'autres plus «classiques», ce qui ne facilite pas l'engagement effectif de poursuites devant les tribunaux. Ces caractéristiques ont été observées dans tous les États membres sans aucune exception, indépendamment de la nature de leurs régimes de sanctions, même si elles sont parfois plus accentuées dans ceux qui appliquent des sanctions pénales. P Dans de nombreux États membres, il semble également y avoir un décalage entre les avertissements donnés par les administrations nationales des pêches et les sanctions prononcées par les instances juridiques: le nombre d'avertissements est en général très largement supérieur au nombre de sanctions. En outre, on a observé des cas d'infractions répétées dans lesquels il semble que les avertissements signifiés a posteriori n'ont eu aucun effet dissuasif, mais où les autorités nationales ont apparemment estimé que le déclenchement des procédures judiciaires était disproportionné par rapport au résultat attendu.

Les États membres appliquant un régime de sanctions administratives semblent avoir atteint, en moyenne, des résultats mieux proportionnés aux infractions commises. Plus important, l'impact des sanctions appliquées et leur effet dissuasif sur les pêcheurs semblent être ressentis beaucoup plus fortement quand il y a une menace réelle de pénalités immédiates et non négligeables. Dans les régimes de sanctions administratives, il n'y a pas de problèmes de seuils d'une autorité à l'autre ou de décalages entre différents niveaux de sanctions. L'application initiale des sanctions peut être effectuée sans anicroche et de façon raisonnable par des autorités responsables pleinement conscientes de la situation globale. Dans le cadre de procédures administratives, il est en outre possible de favoriser la transparence et la compatibilité des sanctions avec des normes communes au moyen de lignes directrices transmises aux différentes autorités compétentes.

Comme cela est mentionné à la section 2.1., il existe déjà, entre les États membres, des accords bi- et multilatéraux comportant des dispositions d'assistance et de coopération judiciaire. Ils n'ont pas fait l'objet d'un examen approfondi aux fins du présent rapport. P Il convient également de se référer aux compétences récemment élargies de l'Union européenne dans le domaine de la coopération juridique en matière pénale (titre VI du traité sur l'Union européenne).

Néanmoins, les États membres ne semblent pas mettre en pratique de façon permanente le type de stratégie qu'ils appliquent dans le cadre des organisations régionales des pêches en ce qui concerne, particulièrement, les échanges d'informations relatives à l'application de la réglementation et aux éléments de preuve. Même dans le cas de systèmes juridiques étroitement apparentés, la compatibilité des dispositions nationales de chaque État membre en matière d'éléments de preuve a posé des difficultés supplémentaires.

Les résultats atteints jusqu'ici en matière de coopération juridique entre États membres vis-à-vis des infractions dans le domaine de la pêche sont insuffisants pour assurer globalement la bonne application de la réglementation communautaire. Il reste beaucoup à faire, notamment en ce qui concerne les infractions dans le contexte d'activités de pêche transfrontalières.

La Commission ne possède pas à l'heure actuelle d'informations complètes et détaillées sur le type et le niveau des sanctions effectivement appliquées dans les États membres aux différentes infractions commises en rapport avec la pêche. Cette situation devrait s'améliorer lorsque les États membres commenceront à informer la Commission des infractions graves et des sanctions qui leur sont appliquées, comme prévu par les règlements (CE) n° 1447/1999 du Conseil [15] et (CE) n° 2740/1999 de la Commission [16].

[15] Règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil du 24 juin 1999, fixant une liste des types de comportement qui enfreignent gravement les règles de la politique commune de la pêche (JO L 167 du 2.7.1999).

[16] Règlement (CE) nº 2740/1999 de la Commission du 21 décembre 1999, établissant les modalités d'application du règlement (CE) nº 1447/1999 du Conseil du 24 juin 1999 fixant une liste des types de comportement qui enfreignent gravement les règles de la politique commune de la pêche (JO L 328 du 22.12.1999).

Sur la base des informations obtenues jusqu'ici, il est toutefois possible de conclure que le niveau des amendes effectivement appliquées (et spécialement de celles qui correspondent à des sanctions pénales) s'est souvent situé largement en deçà du seuil de dissuasion. En outre, la nécessité (habituelle dans le cas des sanctions pénales, moins fréquente dans le cas des sanctions administratives) de saisir, lorsqu'il y a flagrant délit, le produit de la marée et les engins illégaux utilisés sur le moment n'est pas de nature à inciter les pêcheurs au plein respect de la réglementation. Cette situation est souvent aggravée par une faible probabilité d'inspection. Les sanctions qui présentent des conséquences plus sévères pour les contrevenants, telles que les retraits ou suspensions de permis, n'ont jamais été prononcées par les tribunaux de certains États membres et semblent extrêmement rares dans les autres régimes de type pénal.

Il apparaît donc que la Commission n'est actuellement pas en mesure de garantir que les régimes nationaux de sanctions fonctionnent de façon égale dans tous les États membres, ni même que, dans un État membre donné, les infractions notées soient traitées et réprimées de façon équitable. En outre, les sanctions appliquées sont susceptibles de varier considérablement selon que les contrevenants sont des ressortissants nationaux (voire des pêcheurs locaux) ou des étrangers venus d'autres États membres. Dans ces circonstances, l'harmonisation du niveau des sanctions dans toute la Communauté demeure un objectif plutôt lointain. P Les caractéristiques de la situation actuelle et l'effet insuffisamment dissuasif des régimes de sanctions compliquent les tâches de contrôle, d'inspection et de surveillance des activités de pêche et compromettent l'efficacité du contrôle des pêches, qui conditionne la pleine application de la politique commune de la pêche.

8. Bilan de la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche

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8.1. Politique de conservation

La mortalité par pêche peut être régulée de plusieurs façons, par exemple en limitant les captures (TAC et quotas), en limitant l'effort de pêche (limitation du nombre de jours en mer et périodes d'interdiction de pêcher) ou en associant ces deux types de mesures. Le mode d'exploitation est réglementé notamment par des mesures techniques (maillages, tailles minimales de captures, zones interdites ou zones d'accès restreint). Le rôle des systèmes de contrôle mis en oeuvre est de veiller à ce que les activités de pêche respectent ces mesures de conservation.

8.1.1. Limitations quantitatives des captures

Le nombre de dépassements officiels de quotas et le volume des quantités excédentaires ont diminué au fil des années, notamment grâce à l'introduction de la flexibilité interannuelle dans la réglementation communautaire en ce qui concerne les quotas annuels. Les méthodes de gestion de la pêche utilisées par les États membres diffèrent dans une large mesure (quotas par navires, quantités maximales hebdomadaires de débarquement, moratoires temporaires, etc.). P Néanmoins, il se peut que dans quelques cas, l'amélioration de la gestion des quotas n'ait de réalité que sur le papier, tandis que les débarquements clandestins de quantités importantes sont encore tolérés.

Dans la région de la mer Baltique, la fiabilité des chiffres officiels de captures concernant le cabillaud s'est améliorée considérablement, même si d'une manière générale, l'efficacité du contrôle des débarquements dans cette zone reste insuffisante. Pendant la période 1992-1994, le niveau du TAC n'avait pas anticipé l'arrivée d'une nouvelle classe d'âge importante dans la pêcherie. L'augmentation des taux de capture ne correspondait pas aux TAC et aux quotas établis: il est donc possible que le volume des captures débarquées clandestinement ait dépassé le volume des captures déclarées. Les TAC et les quotas applicables au hareng et au sprat ont été fixés pendant de nombreuses années à des niveaux excluant tout risque réel de surpêche.

Dans la région 2, le contrôle des débarquements a été considérablement renforcé dans un certain nombre d'États membres. La qualité des chiffres officiels de débarquements s'est donc améliorée. Ces informations, en ce qui concerne les débarquements de la plupart des petites espèces pélagiques et de certaines espèces démersales, sont considérées comme exactes. Toutefois, les débarquements de captures non enregistrées continuent à poser un problème sérieux, notamment pour le poisson rond. Les fausses déclarations sur la zone réelle de pêche restent très fréquentes pour la plupart des stocks de cette région.

Dans la région 3, les omissions et les fausses déclarations en ce qui concerne les captures sont moins importantes que dans la région 2, même si d'une manière générale, l'efficacité du contrôle des débarquements dans cette zone reste insuffisante. Les TAC sont fixés à un niveau qui n'est pas vraiment contraignant. Dans ces conditions, il est clair que la tentation de faire de fausses déclarations est moins forte. Les problèmes persistants rencontrés dans certaines pêcheries spécifiques (anchois et merlu du sud) ont été résolus par des échanges de quotas. Les systèmes de surveillance des activités de pêche ne sont pas très performants.

Dans la région de la mer Méditerranée, des systèmes de surveillance des captures sont actuellement mis en place. Seul un stock (le thon rouge) fait l'objet d'un TAC et de quotas. Les États membres ont mis en oeuvre des mesures spécifiques visant à contrôler les captures de cette espèce; néanmoins, ces mesures n'ont pas encore atteint leur pleine efficacité.

La qualité des données de captures des navires opérant au-delà des zones de pêche communautaires de l'Atlantique Nord s'est considérablement améliorée. Les chiffres officiels de captures correspondent aux quantités débarquées. Toutefois, la Commission n'est pas en mesure d'évaluer l'exactitude des données de captures enregistrées dans d'autres pêcheries internationales.

Outre les aspects concernant certains secteurs ou certaines pêcheries, des difficultés de type horizontal se sont également fait jour. Tout d'abord, il reste dans plusieurs États membres un décalage entre les possibilités de débarquements disponibles localement et les moyens affectés au contrôle de ces débarquements. Les inconvénients de cette situation ont été sérieusement aggravés par la surcapacité chronique des flottes par rapport aux possibilités de pêche offertes aux flottes plus avancées sur le plan technique.

8.1.2. Mise en oeuvre du régime de gestion de l'effort de pêche

Seuls quelques États membres ont créé des outils de gestion pour restreindre l'effort de pêche de leurs navires, et ils sont encore moins nombreux à l'avoir fait avec succès. Néanmoins, certains des régimes de gestion actuellement utilisés ont produit des résultats satisfaisants, en ce qui concerne tant l'actualisation des données que la mise en oeuvre d'obstacles de nature à empêcher effectivement les navires concernés de dépasser leurs limites d'effort.

8.1.3. Mise en oeuvre des mesures techniques

Les cantonnements et les zones soumises à restriction sont généralement bien respectés. La mise en oeuvre de maillage minimum et des tailles minimales de poissons est satisfaisante dans la région de la mer Baltique et dans la région 2. L'application de ces mesures reste toutefois problématique dans certaines pêcheries. On constate toujours l'utilisation de dispositifs d'obstruction des mailles (tels que les chaussettes), notamment pour la capture de sole. En ce qui concerne d'autres pêcheries, des maillages illégaux sont utilisés (par exemple, au cours d'une même sortie, on utilise les mailles autorisées pour une pêcherie donnée dans d'autres pêcheries pour lesquelles des mailles plus larges sont requises). La règle du filet unique, plusieurs fois proposée par la Commission, aplanirait les difficultés que rencontrent de ce fait les autorités de contrôle.

Dans la région 3 et dans la région Méditerranée, la situation est moins satisfaisante. Il existe dans ces régions une grande demande commerciale de petits poissons, ce qui incite les pêcheurs à utiliser des engins illégaux et à débarquer un poisson sous-taille. Les efforts déployés par les États membres concernés ne sont pas parvenus à éradiquer ce type de comportement. P La longueur maximale des filets dérivants autorisés, notamment en Méditerranée, demeure un problème.

8.2. Politique structurelle

Les mesures prises par les États membres, décrites à la section 6., ont principalement réussi à mettre en place des systèmes opérationnels d'entrée-sortie, selon lesquels tout nouveau venu doit obtenir une immatriculation et une licence pour être autorisé à exercer des activités de pêche. Néanmoins, les systèmes introduits à cet effet ne permettent pas de mettre en oeuvre une réduction forcée de la capacité des flottes. Aucun État membre n'a arrêté de réglementation nationale permettant aux autorités d'opérer des retraits de navires sans droit à substitution totale (ou presque) en termes de capacité existante.

Dans ces circonstances, les États membres semblent manquer de moyens efficaces pour mener à bien les réductions de capacité définies dans les POP et qui restent encore partiellement inachevées. On est donc en présence d'un dilemme affectant la fiabilité des données de capacité enregistrée, notamment dans les États membres qui ont introduit des systèmes nationaux de conversion des objectifs POP globaux en restrictions applicables aux navires individuels. Les mesures nationales de contrôle en la matière n'ont pas été convenablement ajustées ou axées sur la nécessité d'assurer la fiabilité des données des fichiers flotte en termes de capacité et singulièrement de puissance moteur. Le maintien de la segmentation POP existante ne peut pas non plus être toujours garanti.

Dans la pratique, l'équilibre entre la capacité de flotte et les possibilités de pêche n'a généralement pas été atteint. En outre, les États membres n'ont choisi de réglementer l'accès aux eaux et aux ressources que dans un nombre limité de cas. Par conséquent, dans la plupart des pêcheries, la situation peut être résumée comme suit: «trop de navires pour trop peu de poissons», l'amplitude de l'écart constituant un indicateur des tâches de contrôle, d'inspection et de surveillance à réaliser.

9. Conclusions

Le règlement de contrôle, avec ses modifications, offre un cadre juridique complet du contrôle, couvrant toute la filière du poisson et des produits de la pêche, depuis le filet jusqu'à l'assiette du consommateur. Ce cadre embrasse toutes les activités de pêche sur le territoire de la Communauté et dans les zones de pêche communautaire, ainsi que toutes les activités des navires de pêche communautaires au-delà de ces eaux. Son domaine d'application s'étend de la conservation et de la gestion des stocks aux mesures relatives à l'organisation commune du marché des produits de la pêche, sous l'angle à la fois des obligations des patrons et armateurs de navires de pêche et des responsabilités qui incombent aux acheteurs et transformateurs de poisson et aux autres opérateurs économiques de la filière.

Conformément aux principes communautaires, c'est essentiellement aux États membres qu'il revient de contrôler l'application de la législation communautaire. Plusieurs États membres ont, de fait, mis en place des systèmes nationaux de contrôle efficaces, sur la base de la réglementation communautaire évoquée ci-dessus. La contribution financière aux dépenses de contrôle supportées par les États membres a facilité l'affectation de moyens suffisants aux tâches de contrôle et l'introduction du système VMS de surveillance des navires.

Le contrôle des pêches présente actuellement une image éclatée, de nombreuses activités de pêche étant soumises à des contrôles efficaces tandis que d'autres échappent à tout contrôle ou font l'objet de contrôles manifestement insuffisants. Dans un certain nombre de pêcheries, le succès global du contrôle ne sera que le reflet du maillon le plus faible de la chaîne.

La Communauté porte la responsabilité globale d'un niveau satisfaisant de mise en oeuvre de la politique commune de la pêche. Elle doit non seulement se conformer à ses obligations internationales, mais également atteindre ses objectifs dans le domaine de la protection et de la conservation des ressources marines vivantes et assurer la protection de ses flottes contre la pêche illégale, non déclarée et non régulée pratiquée par d'autres flottes.

Pour ce qui est de l'extension des progrès accomplis au cours de ces dernières années, la pleine application des modifications récemment apportées aux règlements communautaires devrait contribuer plus encore à l'application pleine et entière de la politique commune de la pêche. En outre, un certain nombre de problèmes énumérés dans ce rapport peuvent être résolus par des mesures à adopter au niveau national des États membres (introduction de systèmes intégrés de contrôle, adaptation des mandats, amélioration de l'organisation des inspections et de la formation des inspecteurs, adoption de stratégies d'inspection rationnelles, introduction de procédures de sanctions efficaces et dissuasives...).

Néanmoins, tous les problèmes ne pourront pas être réglés de cette façon. Si certains États membres n'atteignent pas à l'avenir un niveau satisfaisant de contrôle, le cadre communautaire actuel ne sera pas suffisamment coercitif pour faire pression sur les autorités qui ne remplissent pas les normes communautaires. De fait, ce cadre communautaire ne permet pas d'imposer le respect de la politique commune de la pêche, même dans les cas où la Communauté elle-même est liée par des obligations internationales. En outre, la coopération et la coordination entre toutes les autorités impliquées dans les tâches de contrôle, d'inspection et de surveillance des pêches restera un lourd fardeau pour le système communautaire de contrôle. Ce sont là des difficultés qu'il convient évidemment de traiter au niveau communautaire.

Puisque ce rapport sera intégré dans la discussion sur la révision de la politique commune de la pêche, lancée par la présentation du Livre vert de la Commission sur l'avenir de la politique commune de la pêche, la Commission pourra tirer ses conclusions finales sur les perspectives d'avenir du système communautaire de contrôle des pêches au terme du débat public engagé sur ces questions. À ce stade, la Commission présentera au Conseil et au Parlement européen une communication sur les orientations futures dans le domaine du suivi, du contrôle et de la mise en oeuvre des pêches.

ANNEXE I

LISTE DES MODIFICATIONS DU RÈGLEMENT DE CONTRÔLE:

Règlement (CE) n° 2870/95 du Conseil du 8 décembre 1995 (JO L 301 du 14.12.1995).

Règlement (CE) n° 2489/96 du Conseil du 20 décembre 1996 (JO L 338 du 28.12.1996).

Règlement (CE) n° 686/97 du Conseil du 14 avril 1997 (JO L 102 du 19.4.1997).

Règlement (CE) n° 2205/97 du Conseil du 30 octobre 1997 (JO L 304 du 7.11.1997).

Règlement (CE) n° 2635/97 du Conseil du 18 décembre 1997 (JO L 356 du 31.12.1997).

Règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil du 17 décembre 1998 (JO L 358 du 31.12.1998).

LISTE DES COMMUNICATIONS PRÉSENTÉES

Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le contrôle de l'application de la politique commune de la pêche, SEC(92) 394 final du 6.3.1992.

Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la participation financière de la Communauté aux dépenses consenties par les États membres pour assurer le respect de la politique commune de la pêche, COM(95)243 final du 9.6.1995.

Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'établissement d'un système de contrôle des bateaux de pêche communautaires par satellite, COM(96)232 final du 28.5.1996.

Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le contrôle de l'exécution des mesures de conservation et de gestion de la Communauté applicables aux bateaux de pêche des pays tiers (COM(96) 493 final du 22.10.1996).

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Évolution du contrôle au sein de la politique commune de la pêche, COM (1998) 92 (final) du 19.2.1998.

* * * * *

Plan d'action de la Commission pour une meilleure application de la politique commune de la pêche, SEC(1998) 949 final du 5.6.1998.

LISTE DES RAPPORTS RELATIFS AUX FILETS DÉRIVANTS

- Rapport des services de la Commission sur l'application de la législation communautaire relative à l'utilisation des filets dérivants en 1994): SEC(94) 2003 du 25.11.1994.

- Rapport sur le contrôle de l'application de la législation communautaire concernant l'utilisation des filets dérivants en 1995 dans l'atlantique nord-est et dans la Méditerranée:

* en 1995: SEC(95) 2259 du 14.12.1995;

* en 1996: SEC(97) 937 du 13.5.1997;

* en 1997: SEC(98) 477 du 17.3.1998.

- Rapport sur l'application, en 1998 et 1999, de la législation communautaire relative à l'utilisation des filets dérivants pour la capture des grands migrateurs dans l'Atlantique NE et en Méditerranée.

ANNEXE II

Contribution financière communautaire annuelle aux dépenses encourues par les États membres pour le contrôle des pêches et part effectivement utilisée à la fin de 2000

>EMPLACEMENT TABLE>

Ventilation de la contribution financière engagée par sous-catégorie:

* navires et aéronefs de surveillance 154 M EUR (74 %)

- surveillance côtière 21 M EUR

- surveillance en haute mer 133 M EUR

* nouvelles technologies 40 M EUR (19 %)

- ordinateurs 17 M EUR

- réseaux 4 M EUR

- VMS 19 M EUR

* mesures spécifiques et divers 15 M EUR (7 %)

- formation 2 M EUR

- divers 13 M EUR

Montant total de la contribution financière 209 M EUR (100%)