RAPPORT INTERIMAIRE DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITE DES REGIONS sur la mise en oeuvre du programme d'action communautaire de promotion, d'information, d'éducation et de formation en matière de santé (1996 - 2000)

TABLE DES MATIÈRES

Introduction

Cohérence et complémentarité

Coopération internationale

Surveillance et adaptations

Gestion du programme

Observations des États membres

Efficacité et état de réalisation des objectifs

Ressources budgétaires affectées au programme de promotion de la santé

Introduction

Suite à l'adoption du programme d'action communautaire de promotion de la santé, par le Parlement européen et le Conseil, la Commission, conformément à l'article 7 de la décision n° 645/96/CE [1], présente ci-après un rapport intérimaire.

[1] JO L 95 du 16.4.1996.

Dans le présent rapport, la Commission met en lumière le degré de cohérence et de complémentarité qui a été atteint entre ce programme et les autres politiques, programmes et initiatives communautaires pertinents, donne un aperçu de la coopération internationale en matière de promotion de la santé et indique également les adaptations jugées nécessaires sur la base des informations recueillies.

En se fondant sur un questionnaire qui a été adressé aux représentants des États membres siégeant au comité du programme, il a été possible d'établir les liens avec les politiques des États membres et de cerner les répercussions sur le développement de la promotion de la santé dans leurs pays.

En outre, la Commission présente les premiers résultats d'une évaluation qui a été menée par un groupe d'experts indépendants qui, travaillant sous contrat pour la Commission, ont analysé les procédures décisionnelles appliquées aux projets ayant bénéficié d'un soutien et les niveaux d'activité dans les différents domaines prioritaires au cours des trois années comprises en 1996 et 1998. À cet égard, une attention particulière a été portée à l'efficacité et à la réalisation des objectifs visés par les mesures mises en oeuvre.

Cohérence et complémentarité

La Commission a cherché à assurer la cohérence et la complémentarité entre sa politique de promotion de la santé et les autres politiques, programmes et initiatives communautaires en déployant des efforts innombrables à différents niveaux opérationnels. On observera en particulier que:

la mise en oeuvre du 4ème programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (1994 -1998) a été suivie de près au moyen des consultations interservices sur les publications d'appels à propositions et sur l'adoption de projets de financement;

la préparation du 5ème programme-cadre de l'Union européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (1998 - 2002) a été activement suivie au moyen des consultations interservices sur le projet de proposition et des consultations sur les propositions de projets, afin d'assurer la cohérence et la complémentarité.

En outre, des fonctionnaires de la Direction "Santé publique" ont été invités à toutes les réunions des comités des programmes de recherche spécifiques. De même, des fonctionnaires des Directions "Recherche" ont-ils été invités aux réunions du comité du programme.

Durant la phase de mise en oeuvre des programmes, les demandeurs semblent également avoir mieux assimilé la différence qui existe entre recherche sur la santé et recherche sur les services de santé, comme prévu dans les programmes-cadres de recherche et dans les mesures de promotion de la santé couvertes par le présent programme d'action.

Coopération internationale

Sur la base d'une compréhension commune de la promotion de la santé et de ses répercussions sur la santé des gens et sur les modifications apportées aux infrastructures et à l'environnement, la Commission a, dès le début, coopéré étroitement avec d'autres organismes internationaux, en particulier l'OMS. Ainsi, des conférences et colloques internationaux consacrés à des questions spécifiques ont été organisés conjointement avec ces organismes, et les services de la Commission ont apporté une contribution significative à la 4ème Conférence mondiale sur la santé qui s'est tenue à Djakarta sur le thème de la promotion de la santé.

Surveillance et adaptations

La surveillance des actions spécifiques a été essentiellement réalisée au moyen d'un suivi permanent, par les services de la Commission, des obligations contractuelles attachées aux projets financés.

Afin d'améliorer la valeur ajoutée communautaire, en tant qu'objectif général important, les services de la Commission ont mis en oeuvre une stratégie consistant à demander une mise en réseau améliorée des demandeurs afin d'assurer une meilleure coopération transfrontière, par exemple en tant que moyen de diffusion des meilleures pratiques en Europe.

Pour couvrir des domaines d'intérêt commun qui n'étaient pas prévus par les actions spécifiques sélectionnées à ce jour, la Commission, après avoir procédé à une analyse exhaustive du portefeuille actif, a adopté des programmes de travail annuels. Ceux-ci ont, à leur tour, contribué à l'établissement des priorités pour les prochains appels à propositions, ainsi qu'à la sélection des actions nouvellement proposées.

Afin d'améliorer davantage la transparence et, dans le même temps, de simplifier la diffusion, des rapports annuels ont été établis par les services de la Commission pour 1996 [2], 1997 [3] et 1998 [4], fournissant ainsi un tableau complet du travail mené par les unités concernées de la Commission.

[2] Direction Santé publique et sécurité au travail, Unité V/F/3, Programme d'action communautaire de promotion, d'information, d'éducation et de formation en matière de santé, projets subventionnés en 1996, CE-V/3- 97-001-EN.

[3] Direction Santé publique et sécurité au travail, Unité V/F/3, Programme d'action communautaire de promotion, d'information, d'éducation et de formation en matière de santé, projets subventionnés en 1997, CE-V/3-98-011-EN/FR/DE-C.

[4] Direction Santé publique et sécurité au travail, Unité V/F/3, Programme d'action communautaire de promotion, d'information, d'éducation et de formation en matière de santé, projets subventionnés en 1998 par la Commission européenne, CE-V/3-99-003-EN/FR-C.

Suite aux suggestions externes et à un examen interne des lacunes, les relations entre le programme de promotion de la santé et les autres programmes de santé publique ont été améliorées.

Gestion du programme

Depuis les premières années de mise en oeuvre du programme de promotion de la santé, la gestion du programme s'est améliorée, mais d'autres possibilités d'amélioration existent encore.

Le programme est entré en vigueur fin mars 1996. En conséquence, la mise en place des infrastructures officielles de gestion, y compris l'établissement du comité du programme, de son règlement et de ses méthodes de travail, n'ont débuté qu'après le lancement officiel du programme.

Une certaine continuité dans la gestion des actions de santé publique par la Commission a pu être observée, depuis la période antérieure à l'établissement du programme de promotion de la santé jusqu'à la mise au point d'une méthode de gestion du nouveau programme durant ses premières années.

En raison de la mise en place tardive de la structure officielle de gestion des programmes, une évaluation correcte de la gestion ne pourra être réalisée que durant la seconde phase de l'évaluation. Néanmoins, quelques commentaires préliminaires peuvent être formulés à ce stade de la mise en oeuvre. Une évaluation plus détaillée de la gestion sera opérée durant la seconde phase de l'évaluation.

Les experts indépendants ont formulé un certain nombre de suggestions en vue d'améliorer davantage le calendrier et les procédures de traitement et de sélection des demandes. Ainsi:

Les services de la Commission devraient s'efforcer d'améliorer la transparence de leurs procédures décisionnelles et veiller à ce que leurs communications parviennent en temps voulu au comité de promotion de la santé.

Des efforts supplémentaires devraient être déployés pour améliorer la participation des partenaires associés aux projets, issus des États membres du sud de l'Europe.

Les directives devraient être révisées comme suit: a) Les projets impliquant l'ensemble des 15 États membres seront considérés comme hautement prioritaires; b) En principe, les projets impliquant moins de 8 États membres ne seront pas financés; toutefois, les projets pilotes étudiant les transferts de méthodes spécifiques et novatrices vers d'autres États membres seront financés, même s'ils impliquent moins de 8 participants.

Les directives devraient préciser que les demandes devront répondre aux critères suivants en ce qui concerne la conception et la mise en oeuvre des projets:

- une méthodologie, solide et scientifique;

- dans les cas d'études quantitatives, les tailles des échantillons devraient être représentatives de la population cible, suffisamment importantes pour donner des résultats significatifs et bien réparties sur les États membres en fonction de l'âge, du sexe et du statut socio-économique;

- les analyses des résultats devraient se faire de manière appropriée par rapport à l'information recueillie;

- une évaluation devrait être effectuée;

- les résultats devraient faire l'objet d'une diffusion;

- l'existence d'une véritable collaboration entre États membres devrait être démontrée.

les directives devraient fournir un ensemble clair d'instructions concernant la structure et la longueur en mots exigées pour les rapports intérimaire et final.

la première partie du formulaire de demande devrait contenir une rubrique dans laquelle il conviendrait de mentionner les parties du budget à affecter à l'évaluation et à la diffusion. La deuxième partie du formulaire devrait être révisée et agrandie de manière à comporter des rubriques spécifiques d'une demi-page relative à la conception, la méthode, aux participants, à l'analyse, à l'évaluation et à la diffusion des projets.

l'évaluation et la diffusion des projets devraient être nettement améliorées. Les activités d'évaluation et de diffusion doivent figurer dans la description des tâches du demandeur ainsi que dans les contrats. Si l'évaluation d'un projet n'a pas été effectuée et/ou si la preuve n'a pas été apportée que des efforts suffisants ont été entrepris pour diffuser les résultats, le paiement du solde au contractant devrait être différé.

En ce qui concerne les actions futures dans le domaine de la promotion de la santé, ils ont formulé les recommandations suivantes:

une décision sur les actions futures devrait instituer un comité extérieur et indépendant composé d'experts de haut niveau dans le domaine de la promotion de la santé à l'échelon européen. Le comité scientifique consultatif devrait conseiller la Commission sur les priorités du programme, faire des recommandations sur le financement et évaluer les rapports finals des projets financés. Les membres du comité consultatif devraient percevoir des honoraires conformes à leurs responsabilités et leur indépendance et leur impartialité devraient être garanties.

dans le cadre des actions futures, il devrait être possible de financer des projets pendant deux ou davantage d'années sans qu'une nouvelle demande ne doive être introduite.

les actions futures devraient accorder une plus grande priorité au rôle des conditions socio-économiques telles que l'urbanisation, le logement, le chômage et l'exclusion sociale dans la promotion de la santé, en particulier pour les personnes vivant dans des régions défavorisées.

les actions futures devraient accorder la priorité à la recherche sur les convictions des non-professionnels eu égard aux différences de culture, de niveau d'éducation et de groupes socio-économiques, de manière à rendre la promotion de la santé au niveau européen plus efficace et à cibler la diffusion de façon appropriée sur les différents segments de la population.

Suite à toutes ces suggestions, la Commission s'est efforcée, durant la mise en oeuvre, de se tenir en permanence au courant des carences des procédures et d'adapter celles-ci et les pratiques aux besoins révélés par les examens internes et les suggestions formulées par les demandeurs et les experts externes.

Observations des États membres

Un questionnaire a été établi et envoyé aux États membres et aux pays de l'EEE, ce qui a permis l'établissement d'un rapport ciblé:

Treize États membres et l'Islande ont déclaré que le programme avait un impact sur le développement de la promotion de la santé dans leurs pays. Huit États membres et l'Islande ont indiqué que le programme avait contribué d'une manière ou d'une autre à la politique ou au développement de la promotion de la santé au plan national (A, D, DK, EL, IC, IRL, FIN, P, S). Trois pays seulement (DK, NO, UK) ont fait savoir que le programme n'avait eu aucun impact sur le développement de la promotion de la santé dans leur pays. Deux de ces trois pays (UK et NO) ont indiqué que leur politique nationale de promotion de la santé reposait déjà sur de bonnes bases. Deux des trois pays considérés (DK et NO) ont fait savoir que le programme n'avait eu aucun impact sur leur politique nationale de promotion de la santé tout en mentionnant néanmoins un certain impact positif dans des cadres particuliers.

Quatorze pays ont du reste précisé que l'impact majeur avait été obtenu dans des cadres spécifiques (écoles, lieux de travail, etc.). Cette constatation apparaît également dans d'autres commentaires concernant d'autres parties du questionnaire. Neuf États membres (A, B, E, D, DK, IRL, L, NL, P), ainsi que l'Islande et la Norvège ont formulé des remarques positives sur les réseaux européens de promotion de la santé. En plus de ces onze pays, deux autres États membres (la Grèce et la Finlande) ont signalé la collaboration transnationale engendrée par le programme et deux autres (la France et le Royaume-Uni) ont fait savoir que des projets particuliers ont eu ou ont pu avoir un impact positif dans leur pays. Ainsi donc, au total, quinze États membres et pays ont observé, à tout le moins, une certaine valeur ajoutée comme résultante du programme (même si dans un cas elle n'était que minimale).

La Grèce, l'Allemagne, et l'Italie ont déclaré qu'il était prématuré, voire trop difficile, d'évaluer l'impact du programme actuellement. La France a évoqué les difficultés d'établissement de réseaux et le manque de diffusion du programme. Ce dernier point a également été mentionné par la Suède qui a également signalé des problèmes de compréhension entre professionnels et non-professionnels, et fait allusion aux différents structures et contextes des États membres. Sept pays ont répondu de manière positive à la question concernant les pratiques. Six pays seulement ont indiqué que les actions de promotion de la santé avaient un impact. L'Allemagne a quelque peu déploré l'absence d'évaluation des interventions. La France a également soulevé le problème du défaut d'évaluation des projets. De même, en préambule à une réponse au questionnaire, la France a ajouté que la promotion institutionnalisée de la santé devrait s'effectuer, à l'avenir, selon des méthodes bien pensées.

Il ressort des rapports des États membres et des pays membres de l'EEE que le programme a déjà un impact limité mais positif sur les politiques nationales de nombreux États membres. En dépit des cultures différentes et des degrés divers de développement de la promotion de la santé dans les États membres et les pays de l'EEE, la majorité d'entre eux indiquent que des influences positives sont déjà visibles. En particulier, les réseaux européens de promotion de la santé suscitent un intérêt parmi les États membres.

Les aspects opérationnels du programme ont fait l'objet de nombreuses critiques de la part des États membres. La majorité des représentants nationaux au comité de promotion de la santé sont d'avis qu'il y a eu manque de transparence dans les procédures décisionnelles des services de la Commission, que les compétences des membres du comité n'ont pas été pleinement utilisées et que le comité n'a eu que trop peu d'influence sur la procédure de sélection des projets. Quelques États membres ont relevé certaines améliorations récentes. Toutefois, il existe de bonnes raisons de penser que les procédures du comité ne fonctionnent pas bien et qu'une restructuration des dispositions actuelles est nécessaire. D'autres efforts sont également à entreprendre pour améliorer l'efficience et l'efficacité de la communication entre les services de la Commission et le comité de promotion de la santé.

Bien que la majorité des États membres aient fait état d'un impact positif du programme, seuls quatre d'entre eux ont indiqué que des développements nouveaux étaient survenus à la suite du programme. En revanche, cinq autres avaient connaissance de développements nouveaux survenus dans des domaines spécifiques. Sept États membres ont répondu de façon positive à la question de l'utilité des développements survenus. Deux États membres ont indiqué que le programme avait suscité de l'intérêt pour la promotion de la santé parmi les acteurs dans le domaine de la santé. La France a précisé, dans ses commentaires, que des stratégies sont nécessaires pour identifier et mettre en oeuvre des modèles pertinents et pour améliorer la diffusion.

Efficacité et état de réalisation des objectifs

Couverture des projets financés

Compte tenu de la nature des objectifs fixés dans ce programme, le taux de couverture obtenu avec les actions spécifiques menées suite aux premiers appels à propositions durant les années 1996 et 1997 a révélé certaines carences, comme l'ont indiqué les experts indépendants:

La distribution des demandes et dépenses a varié de manière significative entre les cinq domaines d'activité. À ce jour, les domaines B, C et A ont bénéficié du maximum de dépenses et les domaines D et E en ont reçu le moins. Pour que le programme soit pleinement mis en oeuvre dans tous les secteurs prioritaires et qu'il atteigne ses objectifs dans tous les domaines, des efforts particuliers seront nécessaires afin de répartir les niveaux d'activité de manière plus équitable entre les cinq domaines prioritaires. Le domaine E (formation professionnelle en santé publique et promotion de la santé) semble à ce jour le moins mis en oeuvre, avec 15 projets de petite envergure n'utilisant que 1,26 MECU des dépenses affectées au programme.

Subsidiarité de l'action communautaire

Afin d'assurer la subsidiarité, les États membres ont été invités à faire connaître leur avis par l'intermédiaire du comité du programme institué dans le cadre du programme d'action. Ainsi, le soutien nécessaire des États membres à la mise en oeuvre des actions sélectionnées dans leurs pays a été encouragé. Dans le même temps, le comité du programme a garanti la transparence nécessaire des actions menées par la Commission européenne vis-à-vis des États membres. La transparence vis-à-vis du Parlement européen a été assurée par la transmission préalable, à cette institution, des rapports et documents destinés au comité du programme ainsi que d'une liste annuelle des projets financés.

Valeur ajoutée communautaire

Il a été fait remarquer qu'au départ la valeur ajoutée communautaire des projets était, dans de nombreux cas, sous-développée, mais l'accent a été mis sur le développement de projets en réseaux afin de combler cette lacune. Ceci a été confirmé par les experts indépendants et les représentants des États membres, qui ont déclaré:

Une valeur ajoutée communautaire assez importante a déjà été obtenue par rapport à la situation qui prévaudrait si le programme n'existait pas. Des notes élevées ont été accordées, pour la valeur ajoutée communautaire, aux projets financés en 1996, en particulier dans les domaines A, B et C. Les responsables de projets ayant bénéficié d'un financement étaient aussi quasiment unanimes à exprimer leurs convictions dans la valeur ajoutée communautaire des projets qu'ils menaient.

La majorité des États membres ont indiqué que le programme présentait d'ores et déjà une valeur ajoutée communautaire.

Qualité des mesures de promotion de la santé

Afin d'assurer le plus haut niveau possible de qualité des actions sélectionnées, le comité a non seulement émis un avis favorable sur les programmes annuels de travail, mais a aussi été consulté sur la préparation des appels à propositions, la sélection des projets et le suivi de leur mise en oeuvre. En conséquence, les experts indépendants ont déjà identifié des projets financés en 1996, en particulier dans les domaines C, D et A, qui "méritent des notes assez élevées".

Impact sur la promotion de la santé dans les États membres

Afin d'assurer un impact maximum sur la promotion de la santé dans les États membres, la Commission a progressivement mis davantage l'accent sur les projets exécutés dans tous les États membres et dans les trois pays de l'EEE. C'est la raison pour laquelle la Commission a apporté son soutien à l'établissement de réseaux européens composés de représentants de tous les États membres et des pays de l'EEE.

Ce développement positif a été confirmé par les experts indépendants qui ont déclaré:

"Les actions futures devraient accorder la priorité au maintien du soutien aux réseaux européens de promotion de la santé qui ont accompli des progrès notables dans le cadre du programme 1996-2000".

Ces réseaux se sont attelés à des questions spécifiques telles que la santé mentale et la promotion de la santé réalisée à l'aide de documents, dans des cadres spécifiques tels que les lieux de travail et les écoles, et à destination de groupes cibles spécifiques de la population tels que les personnes défavorisées et les enfants. L'efficacité et l'impact de ces projets ont été reconnus par les experts indépendants et les États membres.

Ressources budgétaires affectées au programme de promotion de la santé

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