COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LA MISE EN bUVRE DES GRANDES ORIENTATIONS DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES POUR 2002 (presentée conformément à l'article 99, paragraphe 3 du Traité instituant la Communauté européenne) {SEC (2003) 33}

PREMIÈRE PARTIE

Évaluation générale1)

1) Communication de la Commission

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

1. Introduction

2. Aperçu des principaux domaines d'action

2.1 Mettre en oeuvre des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

2.2 Améliorer la qualité et la viabilité des finances publiques

2.3 Dynamiser les marchés du travail

2.4 Relancer les réformes structurelles sur les marchés de produits

2.5 Promouvoir l'efficacité et l'intégration des marchés financiers de l'UE

2.6 Encourager l'esprit d'entreprise

2.7 Promouvoir une économie du savoir

2.8 Encourager un développement durable

3. Mise en oeuvre par les États membres: Résumé

3.1 Belgique

3.2 Danemark

3.3 Allemagne

3.4 Grèce

3.5 Espagne

3.6 France

3.7 Irlande

3.8 Italie

3.9 Luxembourg

3.10 Pays-Bas

3.11 Autriche

3.12 Portugal

3.13 Finlande

3.14 Suède

3.15 Royaume-Uni

// RÉSUMÉ

Les GOPE 2002 ont confirmé la stratégie économique désormais bien établie. // La présente communication passe en revue les progrès réalisés en réponse aux grandes orientations des politiques économiques (GOPE) adoptées en 2002, une année marquée par l'introduction réussie des pièces et billets en euro. Les GOPE 2002 ont exposé et confirmé la stratégie économique visant à faciliter la réalisation des objectifs fondamentaux du traité et des grands dossiers politiques de l'Union arrêtés par les Conseils européens de Lisbonne et de Stockholm. Cette stratégie politique, qui a pris corps ces dernières années, est désormais bien établie. Des politiques macroéconomiques saines, conjuguées au souci constant d'améliorer le fonctionnement de nos économies grâce à de vastes réformes structurelles touchant aux marchés du travail, de produits et des capitaux, devraient contribuer à raffermir la reprise à court terme, à accroître le potentiel de croissance à moyen terme et à répondre aux préoccupations d'ordre structurel et de viabilité à plus long terme. De telles politiques devraient aussi permettre de renforcer la cohésion économique et sociale. La présente communication fournit une évaluation globale de la mise en oeuvre des recommandations formulées dans les GOPE 2002 et s'accompagne d'un document de travail des services de la Commission qui évalue la situation pays par pays. Suite à l'accord du Conseil sur la rationalisation des procédures de coordination des politiques économiques du 3 décembre 2002, ce rapport de « mise en oeuvre » est présenté dans le cadre du premier paquet mise en oeuvre et conjointement au rapport de printemps qu'il complète.

Le rapport tire les principaux enseignements suivants:

La reprise n'a pas gagné en vitesse. // À la suite du ralentissement enregistré en 2001, la reprise qui s'était amorcée au début de 2002 n'est pas parvenue à monter en régime. Une nouvelle perte de confiance due aux scandales comptables aux États-Unis, à la poursuite de la baisse du cours des actions et à des tensions croissantes sur la scène internationale est venue peser sur une demande intérieure déjà atone. Malgré l'apathie de la croissance, les créations d'emplois ont continué quoiqu'à un rythme faible et la hausse du taux de chômage (la première depuis 1996) est restée marginale. L'inflation n'a reflué que lentement, reflétant la montée en flèche des prix de l'énergie et des produits frais, mais également la persistance d'une inflation sous-jacente élevée, particulièrement dans les secteurs de service.

Les politiques macroéconomiques se sont avérées adéquates dans

l'ensemble, mais ont été compliquées par une inflation persistante. // Tandis qu'au début de 2002, un resserrement de la politique monétaire était attendu en vue d'enrayer les pressions inflationnistes liées à la reprise escomptée, les autorités monétaires, face à la lente diminution des pressions inflationnistes et la faiblesse continue de le croissance, ont laissé la politique monétaire inchangée jusqu'à l'automne avant d'opter pour un nouvel assouplissement monétaire à la fin de l'année. Pour l'ensemble de l'UE, l'orientation de la politique budgétaire est restée globalement neutre, pour ne pas dire légèrement expansionniste. Malgré l'apathie de l'activité économique et la croissance toujours faible de la productivité du travail, il n'y a pas eu de signes de modération des hausses de salaires. Tout en soutenant le pouvoir d'achat des ménages, la forte progression des salaires a également contribué au maintien d'une inflation sous-jacente élevée et à l'érosion des marges bénéficiaires. Ce dernier point pourraient peser sur l'investissement si la tendance ne s'inverse pas lors de la reprise cyclique à venir de la productivité.

Les positions budgétaires se sont détériorées sous l'effet des stabilisateurs automatiques, mais aussi suite au relâchement discrétionnaire de la politique budgétaire dans certains États membres qui peuvent difficilement se le permettre. // Les positions budgétaires se sont nettement détériorées en 2002 sous l'action contre-cyclique des stabilisateurs automatiques mais aussi, dans certains cas, d'un relâchement discrétionnaire des politiques budgétaires. Plusieurs États membres confrontés à des déficits structurels encore élevés n'ont plus progressé sur la voie de positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires, faisant même marche arrière pour certains, ce qui a contraint la Commission à prendre des mesures dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. À l'issue de la publication de ses recommandations « d'avertissement » adressées à l'Allemagne et au Portugal au début de 2002, la Commission a déclenché la procédure concernant les déficits excessifs pour ces deux États membres à l'automne. Une recommandation « d'avertissement » a également été adressée à la France à l'automne. Quant à certains des États membres (Irlande et Autriche) qui avaient atteint des positions budgétaires structurelles proches de l'équilibre ou excédentaires, ils ne sont manifestement pas parvenus à les maintenir.

Qualité et viabilité des finances publiques - si certains progrès ont été accomplis, la viabilité à long terme des finances publiques est loin d'être garantie. // Nonobstant les tensions qui pèsent sur les budgets, l'investissement public s'est maintenu ou s'est légèrement orienté à la hausse, sauf en Allemagne, en Grèce, en Italie et au Portugal. L'Allemagne, l'Espagne et le Portugal ont pris des mesures visant à mieux maîtriser les dépenses publiques. Si les réformes des systèmes de retraite entamées en 2002 par le Portugal, la Grèce, la Finlande et le Royaume-Uni constituent un pas dans la bonne direction, la viabilité à long terme des finances publiques est loin d'être garantie dans la plupart des États membres (et notamment en Belgique, en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche et au Portugal). En particulier, l'incapacité de l'Allemagne, de la Grèce, de la France, de l'Italie et du Portugal à s'engager plus fermement sur la voie de positions budgétaires saines est très préoccupante. Le fait que la Grèce et l'Italie ne soient pas parvenues à réduire de façon continue leur dette publique, qui reste élevée, est également une source d'inquiétude.

Marchés du travail - tout indique que les réformes structurelles commencent à porter leurs fruits, notamment en termes de résistance des marchés, mais ces bons résultats ne doivent pas servir de prétexte à l'inaction: il est indispensable d'accélérer le rythme des réformes pour atteindre les objectifs de Lisbonne. // Les réformes effectuées lors de la seconde moitié des années 1990 ont stimulé l'emploi, notamment en augmentant le contenu en emploi de la croissance, et renforcé l'économie de l'UE. Compte tenu du manque de vigueur de la croissance économique, les marchés du travail se sont plutôt bien comportés en 2002, comme en témoignent la croissance continue de l'emploi et le caractère marginal de la hausse du chômage. Dans une certaine mesure, cette performance relativement positive s'explique par des comportements attentistes en matière d'emploi de la part des entreprises (« labour hoarding »), ce qui pourrait avoir des répercussions négatives sur l'emploi cette année. Néanmoins, elle constitue aussi le premier signe timide de l'efficacité des réformes des marchés du travail entreprises ces dernières années. Dans ce contexte il est regrettable de constater que les réformes n'ont avancé que lentement en 2002. D'autre part, presque rien n'indique pour l'instant que l'appel des GOPE 2002 à passer à la vitesse supérieure pour atteindre les objectifs de Lisbonne (un message réitéré dans le rapport conjoint sur l'emploi) ait été entendu. Même si la plupart des États membres ont adapté leurs régimes de prélèvements et de prestations afin d'encourager la recherche d'un emploi et de faire en sorte que le travail soit plus attrayant sur le plan financier, les mesures prises étaient généralement décousues et axées sur les prélèvements, au lieu de tenir compte des effets conjugués des prélèvements et des prestations. Des politiques cohérentes de prolongation de la vie active, incluant une réforme énergique des systèmes de retraite et de retraite anticipée, s'imposent pour traduire dans les faits l'appel lancé par le Conseil européen de Barcelone en vue de relever de cinq ans environ l'âge moyen auquel les gens mettent un terme à leur carrière, et ce d'ici à 2010. La Suède, le Danemark et la Finlande et, dans une moindre mesure, l'Allemagne, l'Espagne et le Royaume-Uni, ont pris des mesures visant à renforcer le suivi de l'efficacité des politiques actives du marché du travail qui, d'une manière générale, est insuffisamment développé. Il y a peu d'indications que les États membres se soient attachés à supprimer les obstacles à la mobilité géographique. Quelques États membres (la France, l'Italie et le Portugal) ont introduit de nouvelles mesures destinées à favoriser la flexibilité sur les marchés du travail et l'on observe, dans ce contexte, un tendance à un meilleur équilibre entre flexibilité et sécurité. Les États membres ont généralement ajusté leurs systèmes de formation professionnelle et leurs stratégies d'apprentissage tout au long de la vie pour couper court aux goulets d'étranglement engendrés par l'inadéquation entre l'offre et la demande de compétences. De même, afin de favoriser la participation des femmes au marché du travail, plusieurs États membres se sont efforcés de multiplier les services de garde d'enfants (Allemagne, Espagne, Irlande et Luxembourg) et d'accroître les incitations financières (Belgique, Espagne et Irlande).

Marchés de produits - si le parachèvement du marché intérieur reste un exercice difficile, des progrès satisfaisants ont été faits dans l'harmonisation des politiques de concurrence, mais la concurrence reste insuffisante dans les industries de réseau libéralisées. // Les progrès accomplis l'an passé dans le parachèvement du marché intérieur ont été décevants, puisque seuls cinq États membres (Danemark, Pays-Bas, Finlande, Suède et Royaume-Uni) ont atteint l'objectif du Conseil européen de ramener le déficit de transposition de la législation relative au marché intérieur à 1,5 % ou moins d'ici le printemps 2003 et que trois États membres (France, Grèce et Portugal) affichaient un déficit supérieur à 3 %. De plus, le nombre irréductiblement élevé de procédures d'infraction aux règles du marché intérieur, notamment en France et en Italie, montre qu'il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine. L'élimination des obstacles restants aux échanges et aux services transfrontaliers demeure également très lente. En revanche, les avancées sont plus nettes en ce qui concerne le renforcement des autorités de réglementation et de concurrence. Les aides d'État ont continué de se réduire (sauf au Danemark, en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas), tandis que la part des aides horizontales s'est accrue en raison de la baisse des aides sectorielles et ad hoc. Le processus de libéralisation des industries de réseau s'est poursuivi, mais les parts de marché des opérateurs historiques restent élevées. La concurrence reste en outre insuffisante même si la libéralisation des secteurs des télécommunications et de l'énergie commence à profiter aux consommateurs. Tandis que le Conseil est parvenu à un accord sur le paquet de mesures relatives à l'électricité et au gaz, l'accès aux services portuaires et le paquet de propositions sur la mise en place du ciel unique européen, il est décevant de constater qu'il n'est pas encore parvenu à s'entendre sur la révision du règlement financier et des orientations relatives aux réseaux transeuropéens de transport, les contrats de service public pour le transport de passagers et l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports.

Marchés des capitaux - les progrès encourageants réalisés depuis Barcelone dans la mise en oeuvre du PASF doivent se poursuivre, une accélération similaire étant nécessaire pour le PACI. // Des avancées encourageantes sont à signaler dans le domaine de l'intégration des marchés financiers et les objectifs ambitieux fixés par le Conseil européen de Barcelone pour 2002 seront en grande partie atteints. Il y a lieu de poursuivre sur cette lancée afin de parachever la mise en oeuvre du plan d'action pour les services financiers d'ici à 2005. L'application du plan d'action pour le capital-investissement s'est poursuivie, mais devrait s'accélérer dans tous les grands domaines identifiés dans le plan. Plusieurs États membres ont pris des mesures pour renforcer la surveillance financière entre les secteurs, mais il est indispensable d'améliorer encore la coordination transfrontalière. Des initiatives destinées à optimiser l'efficacité des opérations transfrontalières de compensation et de règlement ont vu le jour et devront être suivies de propositions et de décisions concrètes.

Promotion de l'esprit d'entreprise -l'environnement des entreprises ne s'améliore que lentement, mais les progrès varient considérablement selon les États membres et les domaines d'action. // Plusieurs initiatives ont été prises, tant au niveau communautaire que national, pour améliorer l'environnement des entreprises et promouvoir l'esprit d'entreprise. L'environnement réglementaire s'améliore dans tous les États membres. Certains d'entre eux (dont la France, l'Italie, l'Autriche et le Portugal) ont pris des mesures visant à réduire les délais et les frais d'établissement d'une nouvelle société, à alléger la charge administrative qui pèse sur les entreprises et à stimuler la concurrence dans certains secteurs. Des réformes sont en cours en Belgique, au Danemark, au Portugal et en Suède dans le but d'accroître l'efficience du secteur public et les administrations sont de plus en plus nombreuses à offrir leurs services en ligne. La France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal ont abaissé leur taux d'imposition sur les sociétés, tandis que la Grèce a simplifié son système en la matière. La mise en oeuvre de la charte européenne pour les petites entreprises progresse dans tous les États membres.

La société du savoir - l'UE rattrape lentement son retard dans le domaine de l'utilisation des TIC, mais d'importants écarts subsistent en ce qui concerne la recherche-développement des entreprises et les brevets. // Au sein de la société du savoir, l'UE rattrape lentement son retard sur les États-Unis dans le domaine de l'utilisation des TIC mais les écarts dans le domaine des brevets et de la recherche-développement des entreprises demeurent importants et persistants. Il est particulièrement décevant de constater que le Conseil n'est toujours pas parvenu à s'accorder sur le brevet communautaire, malgré les appels répétés du Conseil européen à progresser rapidement sur ce point. L'utilisation d'Internet a continué de s'étendre. Certains États membres ont oeuvré en faveur de l'éducation, notamment en renforçant la formation professionnelle afin de pouvoir répondre de manière adéquate à l'évolution des compétences requises. Plusieurs initiatives ont été prises pour faciliter le transfert de qualifications et de compétences à des fins universitaires et professionnelles.

Développement durable - diverses mesures ont été prises. // L'intensification de la concurrence sur les marchés de l'électricité et du gaz devrait contribuer à rendre les instruments fondés sur le marché plus efficaces, mais l'ouverture du marché du fret ferroviaire ne progresse que très lentement. L'Allemagne et la Suède ont augmenté leurs taxes sur l'énergie et/ou le carbone, tandis que les Pays-Bas, la France et le Royaume-Uni ont pris d'autres mesures en faveur de la protection de l'environnement. D'importants progrès ont été faits dans l'adoption de la proposition de la Commission visant à mettre en place un système communautaire de droits d'émission négociables. Le système britannique de droits d'émission négociables pour les gaz à effet de serre est entré en vigueur et l'instauration d'un système analogue est en bonne voie aux Pays-Bas. En revanche, aucune avancée n'a été enregistrée en ce qui concerne la réduction des subventions et des exonérations fiscales susceptibles de nuire à l'environnement.

Au lieu de faire face au ralentissement en redoublant d'efforts pour dynamiser l'économie, nombreux sont les pouvoirs publics qui font preuve d'immobilisme ou qui reviennent sur leurs engagements. // En dépit des progrès réalisés dans certains domaines, le tableau d'ensemble qui se dégage est relativement décevant. L'immobilisme et la volte-face des pouvoirs publics sont monnaie courante face au ralentissement de la croissance économique. Une fois de plus, le fait de ne pas avoir assaini davantage les finances publiques lorsque les conditions s'y prêtaient a des conséquences néfastes. Les pouvoirs publics rechignent à mettre en oeuvre les réformes structurelles qui s'imposent d'urgence afin d'insuffler à l'économie le dynamisme nécessaire pour progresser de manière décisive dans la réalisation des objectifs de Lisbonne. Il convient de joindre l'action à la parole et de réaliser l'urgence de la situation. Au lieu de tabler sur une expansion économique tirée par l'extérieur, l'UE devrait davantage puiser dans ses forces intérieures. Elle doit, dans les plus brefs délais, améliorer les conditions de fonctionnement de l'offre afin de créer un environnement favorable à la croissance. Les réformes structurelles peuvent favoriser la croissance également à court terme en faisant renaître la confiance.

1. Introduction

La stratégie de politique économique de l'UE à moyen terme, qui est définie dans les Grandes orientations des politiques économiques (GOPE), a été mise à jour pour la dernière fois en juin 2002 [1]. Elle vise à poursuivre des politiques macroéconomiques saines et de vastes réformes structurelles. Elle permet de réagir avec souplesse à l'évolution de la situation économique à court terme, tout en renforçant la capacité de production de l'économie à moyen terme. Toutefois, elle ne peut porter ses fruits que si elle est pleinement mise en oeuvre.

[1] Voir la recommandation du Conseil du 21 juin 2002 sur les GOPE qui a été publiée au Journal officiel n° L 182 du 11 juillet 2002.

La présente communication apprécie les mesures prises par les pouvoirs publics en réponse à ces orientations. Ce faisant, elle contribue à la surveillance multilatérale des politiques économiques des États membres et de l'Union, conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité, et fournit un apport précieux à l'élaboration des GOPE suivantes. Conformément à l'accord du Conseil sur la rationalisation du 3 décembre 2002, ce rapport est présenté en janvier dans le cadre du premier « paquet mise en oeuvre », en même temps que le rapport de printemps de la Commission, ce qui devrait permettre d'assurer un suivi plus efficace de la mise en oeuvre avant le Conseil européen de printemps qui se tiendra en mars et se concentrera sur le suivi de la stratégie de Lisbonne. A la lumière des orientations générales de ce dernier, la Commission présentera des orientations politiques début avril sous la forme d'un paquet orientations comprenant les GOPE, les lignes directrices pour l'emploi et les recommandations afférentes en matière d'emploi.

Orientations stratégiques des GOPE

1. Mettre en oeuvre des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

2. Améliorer la qualité et la viabilité des finances publiques

3. Dynamiser les marchés du travail

4. Relancer les réformes structurelles sur les marchés de produits

5. Promouvoir l'efficacité et l'intégration des marchés financiers de l'UE

6. Encourager l'esprit d'entreprise

7. Promouvoir l'économie fondée sur la connaissance

8. Soutenir le développement durable

La présente communication s'accompagne d'un document de travail des services de la Commission présentant un examen détaillé de la mise en oeuvre des recommandations propres aux différents pays. L'évaluation intègre les conclusions de divers processus de coordination et utilise les indicateurs structurels élaborés

pour suivre les progrès réalisés dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Néanmoins, les questions relatives à un environnement durable ne sont pas inclues dans ce document suite à un manque d'informations systématiques et comparables au niveau des États membres.

Les conclusions présentées demandent cependant à être interprétées avec prudence. Les orientations n'ont été adoptées que récemment. Les informations nouvelles disponibles depuis lors ne sont pas très importantes et les données existantes sont en partie provisoires [2]. Cela étant, de nouvelles informations ont été prises en compte autant que possible quand elles étaient jugées suffisamment fiables. Ceci explique que de légères différences puissent être notées par rapport à des publications moins récentes tels que le rapport conjoint sur l'emploi de la Commission. Le fait d'avancer la présentation du rapport de mise en oeuvre a accentué ce problème. En outre, les GOPE contiennent de nombreuses recommandations à moyen et long terme, notamment celles concernant les réformes structurelles. Leur mise en oeuvre ne peut être jaugée avec certitude à ce stade, car l'impact des réformes ne se fait sentir que progressivement.

[2] Ce rapport se fonde sur les prévisions économiques de l'automne 2002 de la Commission et sur les données disponibles au 20 décembre 2002.

2. Aperçu des principaux domaines d'action

2.1 Mettre en oeuvre des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

2.1.1 Situation économique

La reprise n'ayant pas gagné en vitesse ...

Compte tenu du rebond prometteur de la croissance au premier trimestre 2002, les GOPE 2002 avaient tablé sur la confirmation de cette embellie, censée ramener le taux de croissance de l'économie de l'UE à des taux proches ou supérieurs au potentiel au second semestre 2002 et en 2003. Toutefois, certains des risques à la baisse du scénario principal de croissance se sont concrétisés. Une incertitude grandissante, alimentée par la poursuite de la baisse du cours des actions et des tensions politiques sur la scène internationale, semble avoir miné la confiance requise pour soutenir le redémarrage de la consommation privée et du commerce international qui devait permettre une accélération de la croissance économique. De ce fait, la croissance escomptée pour l'ensemble de 2002 a été revue à la baisse d'un demi-point pour s'établir à un niveau inférieur à 1 %. L'accélération de la croissance toujours prévue pour 2003 sera en outre beaucoup moins marquée.

Malgré l'apathie de la croissance, les marchés du travail ont continué à faire preuve d'une résistance remarquable. Bien qu'en forte baisse, les créations d'emplois ont été plus nombreuses que les pertes de sorte que, dans l'ensemble, l'emploi a continué à croître. En conséquence, et contrairement aux prévisions antérieures, on estime que le taux de chômage dans l'UE n'a que légèrement augmenté en 2002, de 0,2 points, pour s'établir à 7,6 % de la population active.

L'inflation n'a reflué que lentement et des différences subsistent entre États membres. Ceci s'explique en partie par la montée en flèche des prix du pétrole et (au début de l'année) des produits frais, dans un contexte de tensions internationales et de mauvaises conditions climatiques. Toutefois, l'inflation sous-jacente est également restée soutenue, en particulier en raison de la hausse des prix des services et des coûts salariaux unitaires. Ceci s'explique par les effets décalés des hausses passées des prix à l'importation, des gains de productivité et des pressions concurrentielles plus faibles dans le secteur des services que dans le secteur des produits manufacturés, un déplacement progressif de la demande en faveur des services, un hausse des prix réglementés, une contribution plus faible de la libéralisation, les effets du passage à l'euro dans certains secteurs de service ainsi qu'une hausse cyclique des coûts unitaires du travail. [3]

[3] Selon les estimations d'Eurostat, l'impact du passage à l'euro sur l'inflation de la zone euro serait de l'ordre de 0,0 à 0,2 points pour la première moitié de 2002. Les estimations des instituts statistiques nationaux indiquent que l'impact pourrait avoir été plus élevé dans certains États membres.

... les politiques macroéconomiques sont restées globalement neutres.

Les politiques macroéconomiques se sont montrées accommodantes face à la morosité de la croissance.

Après quatre baisses des taux d'intérêt en 2001 dans un contexte de diminution des risques inflationnistes et de ralentissement de la croissance, la politique monétaire est restée inchangée durant la plus grande partie de 2002. Au début de 2002, la reprise des pressions inflationnistes et la perspective d'une accélération de la croissance laissaient penser que la prochaine décision de la BCE serait un resserrement monétaire. Par la suite, la faiblesse de la reprise économique et l'atténuation de l'impact des chocs antérieurs ont entraîné une baisse des risques inflationnistes. Dans ce contexte, la BCE n'a décidé de baisser ses taux directeurs de 50 points de base que début décembre. Le raffermissement de l'euro vis-à-vis des devises des principaux partenaires commerciaux de l'UE depuis le deuxième trimestre contribuera à une réduction de l'inflation, à une amélioration du revenu disponible réel des ménages et à un transfert de la demande finale vers la demande domestique. En dehors de la zone euro, la banque centrale danoise a suivi la BCE en laissant d'abord sa politique monétaire inchangée puis en réduisant ses taux directeurs de 50 points de base début décembre. En Suède, la hausses des taux de 50 points de base en deux temps au printemps 2002 a été suivie d'un baisse équivalente mi-novembre et début décembre. Au Royaume-Uni, la politique monétaire est restée inchangée en 2002.

Alors que l'orientation de la politique budgétaire est restée globalement neutre dans la zone euro, les efforts insuffisants en matière d'assainissement budgétaire effectués dans le passé ainsi que le relâchement budgétaire observé dans certains États membres ne pouvant se le permettre dans la situation présente ont affecté le cadre macroéconomique et probablement empêché la mise en oeuvre d'un dosage des politiques macroéconomiques plus approprié. Des politiques budgétaires nettement expansionnistes au Danemark, en Suède et au Royaume-Uni se sont traduites par un politique légèrement expansionniste pour l'UE dans son ensemble. Les positions budgétaires nominales se sont généralement détériorées en 2002 sous l'action contre-cyclique des stabilisateurs automatiques. La progression des salaires a été relativement rapide compte tenu du caractère atone de la croissance, soutenant le pouvoir d'achat des ménages. A condition que la reprise cyclique à venir des gains de productivité permette de compenser les augmentations de coût unitaire du travail enregistrées récemment, les évolutions actuelles en matière de salaire semblent rester compatibles avec la stabilité des prix et la création d'emplois à moyen terme.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

2.1.2 Évolutions budgétaires

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres: i) d'atteindre ou de conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires sur la durée du cycle économique et de faire en sorte que ces objectifs à moyen terme soient respectés pour 2004 au plus tard, ii) de veiller à ce que les réformes fiscales soient financées de manière appropriée, d'éviter les politiques budgétaires pro-cycliques et de laisser jouer pleinement les stabilisateurs automatiques, tout en veillant à une exécution rigoureuse de leurs budget, et iii) d'assainir davantage leurs finances publiques afin d'assurer leur viabilité à long terme.

Évolutions budgétaires en 2002

Contre toute attente, les positions budgétaires se sont détériorées en 2002 pour la deuxième année consécutive. Ceci s'explique en partie par le jeu des stabilisateurs automatiques en réponse à une reprise de l'activité moins soutenue que ce que prévoyaient les GOPE 2002, mais aussi par la détérioration des positions budgétaires sous-jacentes imputable à des dépassements de dépenses et/ou à des réformes fiscales non financées dans plusieurs pays (Allemagne, France, Irlande, Italie, Autriche, Portugal et Finlande). Par conséquent, le déficit budgétaire effectif pour la zone euro est estimé à 2,3 % du PIB en 2002.

La totalité des États membres, à l'exception de la Finlande, de l'Espagne, de la Belgique, du Danemark et du Royaume-Uni, ont enregistré des résultats budgétaires nettement inférieurs à ceux qu'ils avaient affichés dans leurs programmes de stabilité et de convergence présentés à la fin 2001, date à laquelle les prévisions du déficit public de la zone euro s'élevaient à 1,1 % du PIB pour 2002 (voir tableau 1). Le Portugal et l'Allemagne ne sont pas parvenus à respecter la valeur de référence de 3 % en 2001 et 2002 respectivement, contraignant la Commission à déclencher la procédure concernant les déficits excessifs. Bien qu'il se soit nettement réduit, le déficit public du Portugal pourrait néanmoins dépasser encore la valeur de référence de 3 % du PIB. Plusieurs autres pays n'ont pas réalisé de progrès significatifs dans l'obtention (France, Italie et Grèce) ou le maintien (Irlande et Autriche) de positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires.

Compte tenu de la persistance et de l'intensité du ralentissement de l'activité en 2001 et 2002 et des dérapages budgétaires qui, dans plusieurs États membres, se sont soldés par des déficits supérieurs aux prévisions des GOPE, il sera manifestement très difficile de faire en sorte que les objectifs à moyen terme soient respectés pour 2004 au plus tard (comme convenu dans les GOPE il y a quelques mois seulement) sans hypothéquer la reprise. La Commission et les ministres ont décidé en octobre 2002 que les États membres qui n'avaient pas encore réalisé l'objectif d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire devaient améliorer leur position budgétaire sous-jacente d'au moins 0,5 % du PIB par an au cours des prochaines années.

Budgets pour 2003

Lors de l'adoption de leurs lois de finances pour 2003, les États membres ont tenu compte de leurs engagements d'éviter des déficits excessifs ainsi que de réaliser l'objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance et de s'y tenir. En conséquence, les soldes budgétaires nominaux et sous-jacents pour la zone euro devraient s'améliorer en 2003, bien que de façon marginale. Toutefois, les prévisions économiques de l'automne 2002 de la Commission montrent que, parmi les États membres accusant des déficits publics élevés, l'ajustement du solde sous-jacent pourrait rester en deçà de 0,5 % en Grèce, en France, en Italie et en Autriche. Ceci souligne la nécessité d'accélérer l'assainissement des finances publiques dans les pays concernés en vue notamment de garantir leur viabilité à long terme. La Commission a recommandé au Conseil de transmettre une « avertissement » à la France, qui s'est considérablement écartée de ses objectifs budgétaires en 2002 et qui devrait enregistrer un déficit nominal de 2,9 % du PIB en 2003 selon les prévisions d'automne 2002 de la Commission, soit une valeur dangereusement proche de la valeur de référence de 3 %.

>EMPLACEMENT TABLE>

2.1.3 Évolution des salaires

Les GOPE 2002 recommandaient: i) de veiller à ce que la hausse des salaires nominaux soit compatible avec la stabilité des prix, ii) de faire en sorte que l'augmentation des salaires réels n'excède pas la croissance de la productivité du travail et iii) de garantir que les institutions du marché du travail nationales et les systèmes de négociation collective permettent une évolution des salaires conforme aux écarts de productivité et de qualification.

Évolution globale des salaires

La hausse des salaires nominaux de 3 % environ en 2002 est globalement compatible avec l'objectif de stabilité des prix à moyen terme. Toutefois, comme en 2001, on estime que cette hausse, conjuguée au ralentissement conjoncturel de la productivité apparente du travail, a contribué à une nouvelle augmentation des coûts salariaux unitaires nominaux. Bien que légèrement inférieure à celle de 2001, la hausse de 2,5°% enregistrée en 2002 reste non négligeable et a contribué à la persistance d'une inflation sous-jacente élevée.

La progression relativement constante des salaires nominaux, qui résulte en partie d'accords salariaux pluriannuels conclus antérieurement, a permis aux salaires réels d'augmenter eux aussi de manière régulière et a soutenu le pouvoir d'achat des ménages. Cependant, n'ayant réagi que tardivement à la baisse de la productivité, la croissance des salaires réels est restée supérieure à la croissance de la productivité du travail. La hausse des coûts salariaux unitaires réels qui en a résulté a pesé sur la rentabilité.

Au niveau national, la hausse des salaires nominaux a été relativement marquée en Grèce, en Irlande, aux Pays-Bas et au Portugal, pays où les marchés du travail sont relativement tendus et/ou l'inflation est élevée. Les coûts salariaux unitaires réels ont particulièrement progressé en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Finlande.

Différenciation des salaires

En 2002, aucune grande initiative n'est venue encourager les institutions du marché du travail et les systèmes de négociation collective nationaux qui permettent une évolution des salaires tenant davantage compte des écarts de productivité.

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2.2 Améliorer la qualité et la viabilité des finances publiques

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres: i) de rendre les systèmes de prélèvements et de prestations plus favorables à l'emploi, ii) d'améliorer la qualité des dépenses publiques, iii) d'accroître l'efficacité des dépenses publiques, iv) d'améliorer la viabilité à long terme des finances publiques, (v) de réformer leurs politiques de retraite de façon à préserver l'adéquation du niveau des retraites et la viabilité financière des régimes ainsi qu'à accompagner l'évolution des besoins sociétaux et, enfin, vi) de renforcer leur coordination fiscale et de mettre en oeuvre l'accord sur le paquet fiscal adopté par le Conseil en novembre 2000.

Systèmes de prélèvements et de prestations

Les progrès accomplis dans ce domaine ont permis de rendre les systèmes de prélèvements et de prestations plus favorables à l'emploi (voir section 2.3).

Qualité et réorientation des dépenses publiques

Il est possible d'accroître l'efficience des dépenses publiques en réduisant la charge des intérêts et en réorientant les dépenses primaires, de manière entre autres à augmenter l'investissement dans des domaines-clés (tels que la R&D et le capital humain). En 2002, les paiements d'intérêts ont poursuivi leur décrue dans plusieurs États membres, bien qu'à un rythme moins soutenu que durant les premières années de l'UEM. Dans certains pays tels que l'Allemagne ou la France, ils devraient rester à un niveau identique à celui de l'an passé, tandis qu'ils seront vraisemblablement plus élevés en Autriche.

Contrairement à l'investissement privé qui a subi de larges fluctuations, l'investissement public est resté très stable au cours des dernières années dans l'UE (voir tableau 3). Néanmoins, il a semble-t-il fortement régressé dans plusieurs pays affichant des positions budgétaires peu saines tels que le Portugal, la Grèce et l'Allemagne, et ce en dépit des aides reçues dans le cadre des Fonds structurels et/ou de cohésion de la Communauté. L'investissement public a en revanche continué à croître en proportion du PIB dans les pays disposant de positions budgétaires saines.

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La composition des dépenses publiques n'a guère évolué en 2002. Comme en 2001, ce sont les transferts sociaux qui arrivent en tête, avec 34,5 % des dépenses totales dans l'UE (voir tableau 4). Ce phénomène s'explique en partie par le jeu des stabilisateurs automatiques, puisque les transferts liés au chômage ont vraisemblablement augmenté quelque peu pendant la période de mauvaise conjoncture que nous traversons actuellement. Dans certains pays toutefois, cette situation pourrait être le résultat de dépenses publiques structurelles relativement importantes dans le domaine des retraites qui pourraient évincer en partie d'autres transferts sociaux et/ou des investissements publics en capital physique et humain. Dans l'ensemble de l'UE, l'investissement public (en pourcentage du total des dépenses publiques) a fléchi marginalement, passant de 4,9 % en 2001 à 4,8 % en 2002 pour la première fois depuis plusieurs années. Quant à la part des paiements d'intérêts, elle n'a diminué que marginalement de 7,6 % en 2001 à 7,4 % en 2002.

Il est difficile de réaliser une analyse approfondie de la qualité des dépenses publiques en l'absence de données récentes et exhaustives. Les États membres doivent s'efforcer d'améliorer la qualité des données en classant de manière détaillée les emplois de la consommation publique.

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Efficience et maîtrise des dépenses publiques

Les États membres ont continué d'appliquer des règles et des procédures budgétaires en vue d'améliorer l'efficience des dépenses et de garantir un contrôle plus étroit. Ces règles revêtent des formes diverses et comprennent, entre autres, des programmes budgétaires pluriannuels, des règles limitant de manière explicite le taux de croissance annuel des dépenses ainsi que des accords entre différents niveaux de l'administration publique. Toutefois, les dérapages observés par rapport aux objectifs budgétaires montrent que ces règles ne sont pas pleinement respectées. Les mécanismes de contrôle des dépenses publiques au niveau sous-national demeurent un problème dans plusieurs États membres. L'Allemagne a mis en oeuvre cette année un pacte de stabilité national, qui permet à un conseil intergouvernemental (entre plusieurs niveaux de l'administration publique) de formuler des recommandations sur les moyens de parvenir à une discipline budgétaire. Au Portugal, la loi sur la stabilité budgétaire (d'application à compter de 2003) fixe des limites strictes (bien que provisoires) à respecter par tous les niveaux de l'administration pour ce qui est des besoins nets de financement et, en cas de non-respect des plafonds d'emprunt, la loi de finance peut autoriser une réduction automatique des transferts publics proportionnelle à l'écart réel. En Espagne, de nouvelles règles, qui s'appliqueront à compter de 2003, stipulent que les comptes doivent être au moins équilibrés à tous les niveaux de l'administration et que les déficits ne sont possibles qu'à titre provisoire et exceptionnel. L'Italie a quant à elle renforcé le contrôle de la dynamique des dépenses de divers organes de l'administration centrale.

Il est difficile d'évaluer l'impact des dépenses publiques sur les objectifs poursuivis par les politiques économiques et sociales. L'efficience des dépenses a trait aux liens entre les « intrants » (essentiellement les moyens financiers, mais pas uniquement) et les « extrants ». Pour procéder à une évaluation correcte, il faudrait pouvoir disposer d'informations plus fiables, en particulier sur la mesure des « intrants » (politiques et dépenses) et des « extrants » (objectifs atteints), de même que d'une évaluation microéconomique détaillée de politiques spécifiques.

Viabilité à long terme et réformes des politiques de retraite

Tous les États membres se sont engagés à prendre les mesures qui s'imposent et notamment à réformer leurs systèmes de retraite, afin de garantir la viabilité à long terme de leurs finances publiques. En 2002, certains États membres ont entrepris des réformes destinées à atténuer l'impact du vieillissement des populations sur les dépenses publiques (Portugal) ou à consolider la base des contributions (Finlande). D'autres pays se sont attachés à accélérer les processus de réforme entamés les années précédentes, tels que ceux visant à accroître les incitations à l'allongement de la vie active, à baisser les taux de remplacement futurs dans les systèmes de retraite publics et à faciliter les systèmes de retraite privés par le biais d'avantages fiscaux et d'aides.

Toutefois, ces réformes ne seront pas suffisantes pour garantir à elles seules la viabilité à long terme des finances publiques dans tous les États membres. La viabilité à long terme des finances publiques est loin d'être assurée dans la plupart des États membres (en particulier en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche et au Portugal). Il est également essentiel d'augmenter les niveaux d'emploi et de disposer de finances publiques saines pour faire face à l'impact du vieillissement des populations. Plusieurs États membres n'ont pas encore atteint des positions budgétaires proches de l'équilibre et tout retard supplémentaire dans la réalisation de l'objectif du pacte de stabilité et de croissance aura des conséquences à long terme sur la viabilité des finances publiques.

Plusieurs États membres accusant une dette publique élevée, tels l'Italie et la Grèce, devraient s'engager plus fermement à réduire leur niveau d'endettement. En Italie, le rythme - déjà lent - de réduction de la dette a marqué le pas et le niveau d'endettement devrait s'établir aux alentours de 110 % du PIB. La dette publique de la Grèce serait quant à elle proche de 106 % du PIB, soit un niveau identique à celui de 1998. Ces chiffres indiquent que la dette ne diminue pas à un rythme satisfaisant pour atteindre un niveau inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB avant que l'impact du vieillissement des populations ne se fasse sentir (c'est-à-dire dans 15 à 20 ans).

Paquet fiscal

La fiscalité demeure une source de fragmentation au sein du marché intérieur. La nécessité de se conformer à 15 systèmes de taxation différents génère des coûts et freine la croissance et l'emploi. Il est donc regrettable que, suite à l'accord de novembre 2000, le Conseil ne soit pas parvenu à un accord complet sur le paquet fiscal à la fin décembre 2002. Le groupe « Code de conduite » a poursuivi ses travaux concernant la suppression des régimes fiscaux dommageables appliqués aux entreprises et réalisera prochainement une première évaluation des mesures proposées à cette fin. Faisant suite à l'accord politique de décembre 2001 sur le texte de la directive relative à l'imposition des revenus de l'épargne au sein de la Communauté, un accord a été conclu sur le format standard à utiliser aux fins de l'échange d'informations.

2.3 Dynamiser les marchés du travail

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres: i) d'adapter leurs systèmes de prélèvements et de prestations de manière à rendre le travail plus attrayant sur le plan financier, ii) d'améliorer l'efficacité des politiques actives pour l'emploi, iii) de réduire les obstacles à la mobilité géographique, iv) de préserver l'employabilité et de faciliter la mobilité professionnelle, v) de promouvoir une organisation du travail plus souple et de réformer les réglementations applicables aux contrats d'emploi et, enfin, vi) de supprimer les entraves à l'activité professionnelle des femmes.

Le marché du travail a partiellement résisté au ralentissement conjoncturel. L'emploi a continué à croître dans l'ensemble de l'UE en 2002, bien qu'à un rythme beaucoup plus lent qu'au cours des cinq dernières années. Si l'impact du ralentissement s'est fait sentir dans tous les États membres, la performance du marché du travail a considérablement varié d'un pays à l'autre, avec une croissance de l'emploi s'échelonnant de 2,8 % au Luxembourg à 1,3 % en Espagne et en Irlande et une chute de l'emploi de 0,5 % en Allemagne. Jusqu'à présent, le taux de chômage au sein de l'UE n'a enregistré qu'une hausse modérée compte tenu du décalage qui se produit habituellement avec la croissance du PIB. Ici aussi, les disparités entre États membres sont criantes. Dans la moitié des États membres environ, le taux de chômage moyen en 2002 était égal ou inférieur à celui enregistré en 2001. La baisse des taux de chômage de longue durée depuis 1999 (voir graphique 3) continue de refléter les améliorations structurelles apportées au marché du travail. En 2001 (les données se rapportant à 2002 n'étant pas encore disponibles), le taux d'emploi total était de 64 %, soit 1,7 points de plus qu'en 1999, avant le lancement de la stratégie de Lisbonne, et il a progressé dans tous les États membres sauf un entre 1999 et 2001 (voir graphiques 4-5). Sur la même période, le taux d'emploi des femmes s'est accru de 2,1 points pour atteindre 54,9 % (voir graphique 6). Quant au taux d'emploi des travailleurs âgés, il s'est établi à 38,6 %, soit une hausse de 1,5 points (voir graphique 7). Toutefois, la quasi-totalité des États membres dans lequel ce taux a reculé en 2001 affichaient déjà des taux inférieurs à la moyenne de l'UE, ce qui montre bien que la réalisation de l'objectif de Stockholm d'un taux de 50 % d'ici à 2010 passe par la résolution de certains problèmes structurels.

D'une manière générale, les réformes des marchés du travail se sont poursuivies en 2002, même si elles ne semblent pas s'être accélérées par rapport à l'an passé. Toutefois, dans le cadre de la morosité ambiante, il y a particulièrement lieu de poursuivre ces réformes avec vigueur, notamment parce que la réalisation des objectifs de taux d'emploi intermédiaires au niveau de l'UE (67 % pour l'emploi total et 57 % pour l'emploi des femmes d'ici à 2005) reste un défi important.

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Systèmes de prélèvements et de prestations

Inciter davantage les personnes à rechercher un emploi ou à le garder reste un défi sérieux dans la plupart des États membres, en raison notamment de la faiblesse des taux d'emploi des travailleurs âgés et du vieillissement des populations. Bien que certains progrès aient été faits en 2002, les mesures prises étaient généralement décousues et aucune réforme d'ensemble des systèmes de prélèvements et de prestations visant à rendre le travail plus attrayant financièrement n'a été lancée. La plupart des États membres continuent à privilégier les mesures relatives aux prélèvements, au lieu de s'intéresser aux effets conjugués des prélèvements et des prestations. Il est surprenant de constater que les systèmes de retraite et de retraite anticipée n'ont que peu retenu l'attention, alors que le Conseil européen de Barcelone a souligné la nécessité de relever l'âge effectif moyen auquel les gens mettent un terme à leur carrière d'ici à 2010. La Grèce a entrepris de remanier en profondeur son système de retraite, tandis que la Finlande a fait avancer sa réforme dans ce domaine, en prévoyant cependant de longues périodes transitoires ce qui implique que les effets sur le marché du travail ne se feront sentir que lentement. Si plusieurs États membres (France, Danemark et Italie) ont réduit la pression fiscale sur le travail, d'autres ont poursuivi la mise en oeuvre des réformes fiscales adoptées antérieurement. La Belgique a mis en place des mesures afin de rationaliser les diverses incitations fiscales en faveur du recrutement de groupes spécifiques de travailleurs. Quant à l'Italie et au Royaume-Uni, ils ont respectivement décidé d'autoriser les services de placement privés et de fusionner le service de l'emploi avec le service de gestion des prestations pour les personnes en âge de travailler. La commission "Hartz" en Allemagne a proposé d'apporter des modifications similaires au service de l'emploi. En Espagne, l'obligation de recherche d'un emploi et les exigences en matière de mobilité liées aux prestations de chômage ont été durcies; il en va de même pour les critères d'accès aux prestations d'invalidité au Luxembourg.

Politiques actives du marché du travail

Des mesures d'activation parfaitement adaptées aux besoins des individus et du marché du travail peuvent contribuer de manière notable à empêcher le chômage conjoncturel de se transformer en chômage de longue durée. Les dépenses liées aux politiques actives du marché du travail se chiffraient en moyenne à 1 % environ du PIB des États membres en 2000, mais, à quelques rares exceptions près, l'efficacité et l'efficience de ces mesures ne fait pas l'objet d'un suivi régulier. Une fois de plus, les progrès les plus significatifs réalisés dans ce domaine l'ont été par les pays qui disposaient déjà d'une solide culture de suivi de ces dépenses, tels que la Suède, le Danemark et la Finlande. L'Allemagne, l'Espagne et le Royaume-Uni ont pris des mesures limitées dans ce domaine.

Mobilité géographique et professionnelle et compétences

Plusieurs États membres doivent faire face à des disparités régionales importantes sur le plan des performances du marché du travail. Les mesures nouvelles prises pour encourager la mobilité régionale des travailleurs ont été peu nombreuses. L'Espagne s'est attaquée aux facteurs de dissuasion résultant des incohérences du système de prestations. D'autres obstacles à la mobilité, tels que les rigidités des marchés du logement, n'ont pas fait l'objet d'attention particulière.

L'inadéquation entre l'offre et la demande de compétences sur le marché du travail reste un frein à l'emploi. Les États membres ont généralement continué de répondre aux problèmes posés par les goulets d'étranglement en modifiant leurs systèmes de formation professionnelle et en adoptant des stratégies d'apprentissage tout au long de la vie. Dans une certaine mesure, le ralentissement conjoncturel a également atténué les pressions sur le marché du travail. Les deux États membres (Grèce et Portugal) à qui il avait été spécifiquement recommandé de prendre des mesures pour améliorer la compétence et la productivité de la main d'oeuvre ont progressé dans leurs réformes.

Flexibilité et modernisation

Pour de nombreux États membres, le travail à temps partiel et la flexibilité du temps de travail et de l'organisation du travail, habituellement mis en oeuvre par les partenaires sociaux, demeurent des priorités. En France, de nouvelles dispositions en faveur d'horaires aménagés viennent compenser en partie la réduction globale du temps de travail. L'Italie et le Portugal prévoient d'adopter dans peu de temps des lois introduisant de nouvelles formes de contrats de travail et étendant les possibilités d'emplois à durée déterminée, respectivement, tandis que l'Espagne s'efforce de rendre les contrats à très courte durée moins attractifs. Dans ce contexte, on observe une tendance croissance à assurer un meilleur équilibre entre sécurité et flexibilité sur les marchés du travail. Les réformes des dispositions législatives applicables à la protection de l'emploi n'ont peu ou pas retenu l'attention. L'Autriche a étendu son système d'indemnités de licenciement et l'a rendu plus favorable à la mobilité tout en réduisant le niveau de ces indemnités. Des mesures partielles dans le domaine de la législation de protection de l'emploi et du coût des licenciements ont également été prises en Espagne et annoncées en France.

Entraves à l'activité professionnelle des femmes

Les difficultés qu'il y a à concilier vie professionnelle et vie familiale et à réintégrer le marché du travail après une interruption de carrière continuent à peser sur la participation des femmes à la vie active. Plusieurs États membres ont pris des mesures visant à offrir davantage de services de garde d'enfants et 10 d'entre eux se sont fixés des objectifs dans ce domaine. Cependant, peu d'efforts ont été faits en ce qui concerne les services de garde pour d'autres types de personnes à charge. D'autres États membres ont fait en sorte que leurs réformes des systèmes de prélèvements et de prestations incitent davantage les femmes à exercer un emploi (Belgique, Espagne et Irlande). Enfin, la Belgique, l'Allemagne, l'Autriche et le Royaume-Uni ont entrepris d'aligner progressivement l'âge légal de la retraite des femmes sur celui des hommes. Malgré une prise de conscience croissante de ces questions, il ne semble pas que les États membres se soient attaqués aux facteurs qui conduisent à des écarts de salaire entre hommes et femmes.

2.4 Relancer les réformes structurelles sur les marchés de produits

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres: i) de parachever le marché intérieur (accroître le taux de transposition, éliminer les entraves techniques aux échanges, créer un marché intérieur des services qui fonctionne efficacement et ouvrir davantage les marchés publics), ii) de faire en sorte que la concurrence soit effective (veiller à l'efficacité des autorités de concurrence et de réglementation, réduire les aides d'État et les réorienter) ainsi que iii) d'accélérer les réformes dans les industries de réseau (encourager l'entrée sur le marché, garantir la liberté de choix du fournisseur, construire de nouvelles infrastructures et ouvrir les marchés de transports).

Les progrès accomplis l'an passé dans le parachèvement du marché intérieur ont été plutôt décevants, puisque le taux de transposition de la législation relative au marché intérieur a légèrement fléchi et que l'élimination des entraves restantes aux échanges et aux services transfrontaliers n'a guère avancé. En revanche, l'harmonisation des politiques de concurrence à travers l'Europe a fait un bond en avant. Le processus de libéralisation des industries de réseau s'est quant à lui poursuivi, mais les parts de marché des opérateurs historiques restent élevées. La concurrence est encore insuffisante mais des progrès ont été réalisés dans les secteurs des télécommunications et de l'énergie et les bénéfices de la libéralisation dans ces secteurs commencent à se faire sentir au niveau des consommateurs.

Mise en oeuvre du marché intérieur

Pour la première fois depuis 1992, le ratio du commerce total au PIB et la part de l'investissement direct à l'étranger dans le PIB se sont inscrits à la baisse en 2001, ce qui pourrait indiquer un ralentissement du processus d'intégration économique en Europe. Le degré de dispersion des prix entre les États membres de l'UE a baissé de 15,3°% en 2000 à 14,8°% en 2001, un niveau comparable à celui observé à la fin des années 1990. La dispersion des prix est restée inchangée au sein de la zone euro à 12 %.

Le taux de transposition des directives relatives au marché intérieur a légèrement régressé, passant de 98 % en novembre 2001 à 97,9 % en novembre 2002, ce qui montre que les États membres ont relâché leurs efforts dans ce domaine (voir graphique 8). Seuls cinq États membres, à savoir le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni, ont atteint à ce jour l'objectif d'un taux de transposition de 98,5 %. S'agissant de la mise en oeuvre de la législation relative au marché intérieur, force est de constater que le nombre total de procédures d'infraction aux règles du marché intérieur reste élevé, notamment en France et en Italie.

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Aucune amélioration notable n'est à signaler en ce qui concerne la rapidité d'élaboration de nouvelles normes de produits et l'efficacité de l'application du principe de reconnaissance mutuelle. La méconnaissance durable de ce principe et les coûts perçus de sa mise en oeuvre continuent à entraver l'entrée sur le marché dans la majorité - si ce n'est la totalité - des États membres.

La Commission a récemment publié un inventaire exhaustif des entraves aux services transfrontaliers pour les entreprises et les consommateurs [4]. Il s'agit, par exemple, de la durée, de la complexité et de la répétition des formalités administratives ou de l'existence et de l'utilisation de pouvoirs discrétionnaires par les autorités locales. Sur la base de cet inventaire, qui souligne la présence de problèmes dans tous les États membres, la Commission entend proposer des mesures visant à lever les obstacles recensés.

[4] L'état du marché intérieur des services, COM (2002) 441 final.

La part de la valeur des appels d'offres pour les marchés publics publiés au Journal officiel dans la valeur totale des marchés publics en 2001 est restée inchangée par rapport à l'année précédente (15 %), la lanterne rouge étant toujours l'Allemagne avec 6 %. Les appels d'offres pour les marchés publics sont de plus en plus fréquemment publiés en ligne, le Danemark, l'Irlande et l'Allemagne ayant accompli de grands progrès dans ce domaine en 2002. De plus, un accord politique a été conclu sur les principaux points du paquet législatif concernant les marchés publics, bien que ce paquet n'ait pas encore été officiellement adopté.

Politiques de concurrence et de réglementation

Des mesures ont été prises pour rendre les politiques de concurrence plus efficaces. Dans tous les États membres, exception faite du Luxembourg et de la Finlande, les autorités de concurrence nationales sont désormais habilitées à faire appliquer les articles 81 et 82 du traité CE, qui ont trait aux accords entre entreprises et aux abus de positions dominantes. Si certains États membres tels la Grèce, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni ont choisi d'accroître les ressources et les capacités de leurs autorités de concurrence, d'autres (Belgique, Danemark, Espagne, Irlande et Portugal) ont opté pour le renforcement de leurs autorités de réglementation. Au niveau de l'UE, des progrès ont été enregistrés dans le domaine de la modernisation de la mise en oeuvre des règles de concurrence. Un nouveau règlement modernisant les mécanismes de mise en application des articles 81 et 82 du traité CE a été adopté en novembre 2002 et la Commission a présenté au Conseil une proposition de modification du Règlement sur les concentrations en décembre 2002.

En 2000, les aides d'État (hors agriculture et pêche) étaient supérieures à 1 % du PIB en Belgique, au Danemark, en Allemagne et au Luxembourg. Toutefois, les niveaux d'aide, en pourcentage du PIB, ont continué à suivre une tendance baissière dans tous les États membres, à l'exception du Danemark, de l'Irlande, du Luxembourg et des Pays-Bas. Parallèlement, la part des aides en faveur d'objectifs horizontaux tend à monter dans tous les États membres sauf en Autriche. Le registre et le tableau de bord des aides d'État de la Commission contribuent à une meilleure transparence des politiques en la matière. La Commission étudie également les moyens d'évaluer l'efficacité des aides d'État en tant que moyen d'action.

Réformes structurelles des industries de réseau

Les règles garantissant un secteur des communications compétitif sont en place, un accord ayant été conclu sur tous les volets de la réglementation en matière de télécommunications. Toutefois, fin 2001 les opérateurs historiques affichaient toujours des parts de marché élevées pour les appels locaux (plus de 80 %) dans de nombreux États membres, ce qui explique que les prix de ces appels n'ait diminué que de manière marginale. Dans certains pays, la part de marché des opérateurs historiques demeurait élevée même pour les appels longue distance. En dépit de ces données, la situation concurrentielle s'améliore dans la mesure où la présélection des opérateurs est maintenant totalement en place pour les appels locaux.

La libéralisation du marché de l'électricité s'est poursuivie en 2002, la Belgique, la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal ayant accru le degré d'ouverture légale de leur marché. En ce qui concerne le gaz, les marchés ont été davantage ouverts en Autriche, au Danemark, en Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Espagne. Néanmoins, la concurrence dans le secteur de l'énergie, mesurée par la part de marché de l'opérateur historique ou par le taux de changement de fournisseur chez les consommateurs de gaz et d'électricité, reste limitée (voir tableaux 5 et 6), en partie en raison de l'intégration encore insuffisante de ces marchés au niveau de l'Union.

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Toutefois, le Conseil est parvenu à un accord sur le paquet "gaz et électricité" et s'est notamment entendu sur une date pour l'ouverture des marchés aux ménages ainsi que sur un système tarifaire transparent et non discriminatoire pour les opérations transfrontalières. Le niveau des interconnexions électriques entre États membres a en outre été relevé.

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Certains progrès sont également à signaler en ce qui concerne l'utilisation efficace des infrastructures d'interconnexion (entre la France et le Royaume-Uni, la Grèce et l'Italie et, dans une certaine mesure, le Danemark et l'Allemagne), des mécanismes fondés sur le marché étant de plus en plus utilisés pour leur répartition. Néanmoins, les mécanismes de répartition des capacités et de tarification restent largement inefficaces et continuent de restreindre la concurrence. Le Danemark, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche, la Suède et le Royaume-Uni ont ouvert leur réseau de fret ferroviaire à la concurrence pour les services intérieurs. Toutefois, il est vraisemblable que la plupart des États membres n'auront pas totalement transposé le premier paquet « infrastructure ferroviaire » d'ici à sa date d'entrée en vigueur, à savoir le 15 mars 2003. En outre, le Conseil et le Parlement ne sont pas encore parvenus à s'accorder sur la révision du règlement financier et des orientations relatives aux réseaux transeuropéens de transport, le second paquet ferroviaire, les contrats de service public pour le transport de passagers et l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports. Enfin, pour terminer sur une note positive, un accord a été conclu au sein du Conseil sur la directive relative aux services postaux, sur le paquet de propositions sur la mise en place du ciel unique européen et sur une position commune concernant l'accès aux services portuaires.

2.5 Promouvoir l'efficacité et l'intégration des marchés financiers de l'UE

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres de: (i) veiller à ce que toutes les parties concernées redoublent d'efforts pour assurer une mise en oeuvre intégrale du PASF d'ici à 2005, et à 2003 pour la législation concernant le marché des valeurs mobilières, (ii) intensifier les efforts pour mettre en oeuvre le PACI d'ici à 2003, (iii) améliorer encore les mécanismes permettant une coopération transfrontalière et intersectorielle efficace à des fins prudentielles, et (iv) encourager la suppression des obstacles au fonctionnement efficace des accords de compensation et de règlement transfrontaliers.

Mise en oeuvre du plan d'action pour les services financiers

Le processus d'intégration financière avance. Sur les 42 mesures législatives et autres dispositions constituant à l'origine le plan d'action pour les services financiers (PASF), c'est-à-dire la pierre angulaire des efforts communautaires visant à intégrer les marchés financiers européens, 32 ont déjà été menées à bonne fin. Les objectifs ambitieux fixés par le Conseil de Barcelone pour 2002 seront en grande partie atteints. Six des huit mesures choisies pour être adoptées avant la fin de l'année le seront effectivement (le règlement sur les normes comptables internationales, ainsi que les directives sur l'utilisation des garanties, la commercialisation à distance de services financiers, les intermédiaires en assurance, les conglomérats financiers et les abus de marché). Les directives proposées sur les prospectus et les fonds de pension ont pris un léger retard et l'adoption de la directive sur les fonds de pension est maintenant prévue pour mars et celle de la directive sur les prospectus pour juin 2003. Les mesures adoptées par le Conseil doivent maintenant être transposées dans le droit national des États membres. La mise en oeuvre du PASF doit se poursuivre au rythme actuel si l'on veut qu'elle soit complètement achevée d'ici 2005 comme prévu. Cela signifie que toutes les mesures en attente devront avoir été adoptées au niveau de l'Union d'ici le milieu de 2004 au plus tard, afin de laisser suffisamment de temps aux États membres pour procéder à leur transposition. Afin de surveiller l'incidence des mesures du PASF à l'avenir, la Commission met actuellement au point une série d'indicateurs quantitatifs concernant l'intégration et l'efficacité du marché financier de l'Union.

Mise en oeuvre du plan d'action sur le capital-investissement

Le marché du capital-investissement a subi des revers importants depuis la mi-2000. Sur le plan structurel, il est confronté, dans l'UE, à une série de contraintes d'ordre réglementaire, fiscale et juridique ou administratif. C'est pour y remédier qu'a été conçu le plan d'action sur le capital-investissement (PACI), dont la mise en oeuvre s'est poursuivie en 2002. En plus des progrès effectués dans la mise en place d'un cadre réglementaire paneuropéen pour les aspects correspondants du PASF, les États membres ont engagé un certain nombre de réformes au niveau national. Certains (Danemark, Allemagne) ont délaissé les contraintes quantitatives pour fonder plutôt leur réglementation des placements des investisseurs institutionnels sur une approche prudente de la gestion des actifs (en "bon père de famille"), tandis que d'autres (Italie, Pays-Bas et Espagne) ont raccourci la période de remboursement de la dette résiduelle par les entreprises en faillite et assoupli d'autres dispositions qui privaient les entrepreneurs faillis du bénéfice d'une seconde chance. En ce qui concerne l'amélioration du traitement fiscal du capital-investissement, la plupart des États membres ont mis en oeuvre des mesures qui devraient, entre autres choses, stimuler ce type de placement, parmi lesquelles un allégement des taux de l'impôt sur les sociétés, des incitations à la création d'entreprise et des dégrèvements en faveur des dépenses de recherche et de développement et des frais d'investissement. Plusieurs pays ont également entrepris de rendre la fiscalité plus favorable aux dispositifs de participation financière des salariés (Danemark, Royaume-Uni). Cependant, malgré l'adoption d'un certain nombre de mesures, les régimes fiscaux de la plupart des États membres restent discriminatoires dans leur traitement des charges d'intérêts et paiements de dividendes. D'une manière générale, bien que beaucoup ait été fait pour lever les obstacles qui entravent le bon fonctionnement du marché du capital-investissement dans l'UE, des progrès plus rapides semblent nécessaires dans tous les grands domaines mentionnés dans le PACI.

Modalités de la coopération transfrontalière et intersectorielle à des fins prudentielles

En 2002, plusieurs États membres ont modifié leur dispositif de surveillance financière afin d'accroître la coopération intersectorielle. En Autriche, l'autorité de surveillance des marchés financiers, récemment créée, sera chargée de surveiller l'ensemble des marchés et institutions financières. En Allemagne, les trois bureaux responsables de la banque, des assurances et des valeurs mobilières ont fusionné en une seule agence, appelée « agence fédérale de surveillance financière » (BAFin). L'Irlande s'est dotée quant à elle d'une autorité de réglementation unique pour le secteur financier, à l'intérieur de sa banque centrale restructurée. En Belgique, les trois autorités existantes seront réorganisées et chapeautées par une "Autorité des services financiers". Aux Pays-Bas, la réorganisation s'opère sur la base des objectifs poursuivis et non pas des secteurs, tandis qu'en France, la proposition de fusionner les deux autorités de surveillance des marchés financiers a refait surface. Étant donné que les États membres appliquent des modèles différents de surveillance consolidée et que l'intégration des marchés financiers progresse, l'amélioration de la coopération transfrontalière revêtira une importance capitale. L'un des buts de la proposition du Conseil ECOFIN d'étendre l'approche à 4 niveaux en matière de réglementation (dite « procédure Lamfalussy ») aux secteurs de la banque, de l'assurance et des conglomérats financiers est précisément de favoriser la convergence des réglementations entre les États membres.

Efficacité du système de compensation et de règlement transfrontaliers

Malgré les signes actuels de concentration du marché (par exemple, l'annonce de la fusion entre Crest et Euroclear), les dispositifs actuels de compensation et de règlement transfrontaliers sont complexes et fragmentés, entraînant des coûts et des risques inutiles pour les investisseurs. En mai 2002, la Commission a fait paraître une communication consultative destinée à recueillir des avis sur les actions à mener en priorité. Un deuxième rapport Giovannini (en cours de préparation) traitera des moyens de lever les obstacles décrits dans le rapport précédent, et examinera les implications pour les pouvoirs publics de l'évolution probable de l'architecture du système de compensation et de règlement ainsi que certains des modèles possibles en la matière.

2.6 Encourager l'esprit d'entreprise

Les grandes orientations de politique économique pour 2002 recommandaient aux États membres de: (i) créer un climat favorable aux entreprises (en améliorant l'environnement réglementaire et fiscal, en rendant les services publics plus efficaces et en réduisant les obstacles à l'activité économique transfrontalière), (ii) traduire en actions les engagements pris dans le cadre de la charte européenne des petites entreprises, et (iii) améliorer l'accès au financement.

Plusieurs initiatives ont été prises, tant au niveau communautaire qu'au niveau national, pour améliorer le climat économique et encourager l'esprit d'entreprise, mais les résultats varient selon les pays et les domaines concernés.

Environnement des entreprises

L'environnement réglementaire s'améliore dans tous les États membres, mais il faudra faire plus encore pour que l'effet cumulé des nombreuses petites améliorations apportées puisse se faire sentir. Au niveau de l'Union, la Commission introduit actuellement son nouveau système d'évaluation de l'impact et met en oeuvre son plan d'action pour une meilleure réglementation. Un certain nombre d'États membres (dont la France, l'Italie, l'Autriche et le Portugal) ont pris des mesures pour réduire la durée et le coût moyens de création d'une nouvelle entreprise, alléger la charge administrative et stimuler la concurrence dans certains secteurs.

Des réformes importantes destinées à renforcer l'efficacité du secteur public ont été entreprises en Belgique (nouvelles règles de gestion et étalonnage, administration en ligne), au Danemark (recours accru aux appels d'offres), au Portugal (rationalisation de la structure de l'administration centrale) et en Suède (mise au point et utilisation d'une base de données d'étalonnage). De plus en plus, les services publics sont accessibles en ligne (voir section 2.7).

Le rapport final du groupe de haut niveau d'experts en droit des sociétés sur les normes comptables et les règles en matière de gouvernement d'entreprise a été publié. Il servira de base à la réforme du droit des sociétés au niveau de l'Union. En outre, la Commission a lancé un débat avec les États membres sur les solutions globales à long terme qui pourraient être envisagées pour l'imposition des sociétés dans l'Union européenne. En 2002, les taux légaux de l'impôt sur les sociétés ont été abaissés en France, en Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Portugal, et la Grèce a simplifié son dispositif en la matière. Enfin, l'adoption de la directive relative à la TVA sur le commerce électronique devrait contribuer à améliorer la situation dans ce secteur (voir aussi section 2.7).

Charte européenne des petites entreprises

En 2002, tous les États membres ont progressé dans la mise en oeuvre des recommandations de la Charte européenne des petites entreprises. La plupart ont pris des mesures visant à réduire la durée et le coût moyens de création d'une entreprise, à améliorer la préparation au métier d'entrepreneur, à faciliter le commerce électronique et à améliorer le cadre réglementaire et juridique dans lequel opèrent les entreprises (voir plus haut). Peu de choses ont été faites, par contre, pour améliorer la représentation des intérêts des petites entreprises.

Accès au financement

L'accès au financement demeure un problème, pour les PME tout particulièrement. La situation a été aggravée par la baisse des investissements en capital-risque et les difficultés financières rencontrées par certaines banques. La plupart des États membres ont mis au point, dans le cadre du plan d'action sur le capital-investissement, des programmes de promotion de l'esprit d'entreprise et de l'innovation.

2.7 Promouvoir une économie du savoir

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres de: (i) stimuler la R&D et l'innovation (en améliorant le cadre général de ces activités, en facilitant le transfert des connaissances depuis les universités, en renforçant la collaboration dans toute l'Europe et en adoptant le 6ème programme-cadre en matière de recherche), (ii) promouvoir l'accès et le recours aux TIC (accélération de la mise au point du réseau européen à large bande, promotion de l'utilisation de l'Internet), et (iii) renforcer les efforts d'éducation et de formation (afin d'améliorer le niveau général d'éducation, la capacité d'adaptation des système d'éducation et de formation ainsi que la transparence des diplômes et des qualifications).

Tout en restant en retard par rapport aux États-Unis en ce qui concerne l'économie du savoir, l'Union européenne semble amorcer un rattrapage (par exemple pour ce qui est de l'utilisation des TIC). Néanmoins, les écarts persistent en matière de dépenses de R&D des entreprises et de brevet. L'utilisation de l'Internet continue quant à elle de progresser. Il est maintenant important d'accélérer le développement du réseau à large bande. L'amélioration de l'efficacité du système éducatif demeure une priorité. Les États membres ont aussi renforcé la formation professionnelle afin de répondre à l'évolution des besoins de compétences.

Recherche, développement et innovation

La Commission a entamé des discussions avec les États membres et les entreprises sur les moyens de faire atteindre aux dépenses de R&D, qui s'élèvent actuellement à 1,9 % du PIB, le seuil de 3% fixé comme objectif par le Conseil européen de Barcelone. L'accent est mis sur l'amélioration du cadre général de la R&D et de l'innovation. Simultanément, une attention plus grande est portée à la manière d'utiliser plus efficacement les ressources financières existantes en matière de R&D et d'innovation. De tels efforts contribueront à l'augmentation des niveaux de productivité (voir graphique 9).

Dans le cadre du projet d'Espace européen de la recherche, des progrès ont été réalisés dans la coordination des activités de recherche nationales, par exemple concernant le sida/le virus HIV. Le 6ème programme-cadre récemment adopté devrait renforcer cette tendance. Par contre, un accord sur le brevet européen n'a pas encore été trouvé. La Grèce, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni ont pris des mesures pour renforcer les liens entre les universités et les entreprises.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Technologies de l'information et des communications (TIC)

La concurrence locale sur le marché des télécommunications est essentielle à la poursuite du développement du secteur des TIC en Europe. Sur un plan juridique, le dégroupage de la boucle locale est achevé dans tous les États membres. Malgré cela, une véritable concurrence fait toujours défaut, concrètement, dans les services de télécommunication faisant usage du réseau local de l'opérateur historique (voir section 2.4). L'introduction des services à large bande, c'est-à-dire la transmission à grande vitesse de la voix, de données et d'images, est plus lente que prévu. La domination des opérateurs historiques est y toujours significative en ce qui concerne l'offre pour les entreprises. En 2001, le taux de pénétration des services à large bande étaient relativement élevé en Belgique, au Danemark, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Autriche, en Finlande et en Suède. Le plan d'action « eEurope 2005 », qui a été approuvé par le Conseil européen de Séville en juin 2002, vise à encourager le développement des services à large bande et l'utilisation de l'Internet en général.

L'augmentation des dépenses liées aux TIC, conjuguée à la baisse du coût d'accès à l'Internet, a permis aux taux d'accès à l'Internet de continuer à progresser, quoique plus lentement qu'en 2001. À la mi-2002, 40 % des ménages de l'UE y étaient raccordés, contre 36 % en 2001. Des différences majeures subsistaient néanmoins entre les États membres: l'Espagne, la France et le Portugal semblaient vouloir rattraper la moyenne communautaire, mais pas la Grèce. L'accès à l'Internet dans les écoles a augmenté lui aussi. Le nombre d'élèves par ordinateur connecté à l'Internet est passé de 25 en 2001 à 17 en 2002 mais les écarts entre les États membres restent importants. Les objectifs initiaux du plan d'action « eEurope », à

savoir une connexion à l'Internet pour toutes les écoles et la formation d'un nombre suffisant d'enseignants, sont presque atteints. Le taux de pénétration de l'Internet dans les entreprises est bien supérieur à ce qu'il est parmi les ménages. Toutefois, la quantité d'opérations commerciales qui sont effectivement réalisées en ligne demeure modeste. En avril 2002, 55 % des services publics de base étaient accessibles en ligne, contre 45 % en octobre 2001. Les lanternes rouges dans ce domaine sont les pays du Bénélux, l'Allemagne et l'Autriche.

Éducation et formation

Les dépenses publiques d'éducation, au sein de l'UE prise dans son ensemble, ont légèrement reculé, passant de 5,2 % du PIB en 1995 à 5,1 % en 2000. Cependant, leur part dans le total des dépenses publiques a augmenté d'un point durant cette même période. Contrairement à ce que l'on observe aux États-Unis, le niveau de l'investissement privé en éducation est très faible. A titre d'exemple, la dépense privée pour l'enseignement supérieur n'est que de 0,2 % dans l'UE contre 1,6 % aux États-Unis. Les dépenses privées liées aux établissements éducatifs représentent moins de 0,5 % du PIB dans tous les États membres à l'exception de l'Allemagne, de la Grèce et de l'Espagne. L'accent qui est mis sur l'éducation et la formation dans certains États membres consiste plus à mettre en avant la nécessité de réformer le système afin d'en accroître l'efficacité qu'à préconiser une augmentation des dépenses. Certains États membres investissent moins que d'autres dans le domaine de l'éducation et de la formation et affichent pourtant de meilleurs résultats. La plupart des États membres ont renforcé le volet professionnel de leur système éducatif, notamment pour donner des solutions de rechange aux élèves qui, sinon, risqueraient d'abandonner l'école. L'UE a mis en place plusieurs instruments destinés à faciliter le transfert des qualifications et des compétences dans le domaine universitaire ou professionnel. Le système européen de transfert d'unités de cours capitalisables, qui facilite la mobilité des étudiants, continue de s'étendre, même au-delà de l'Europe. Des mesures sont également prises pour mettre en place des titres de licence et de maîtrise européenne dans le cadre du processus de Bologne.

2.8 Encourager un développement durable

Les GOPE 2002 recommandaient aux États membres de: (i) procéder à des analyses d'impact évaluant les conséquences sociales et environnementales des mesures envisagées, (ii) renforcer la concurrence pour accroître l'efficacité des instruments fondés sur le marché, (iii) introduire ou renforcer des politiques faisant appel aux mécanismes de marché afin de tenir compte comme il convient des externalités et de refléter l'utilisation des ressources, (iv) se préparer à mettre en place un système d'échange de droits d'émission au niveau de l'UE et, plus généralement, à adopter les mesures nécessaires au respect des engagements de Kyoto, notamment ceux qui visent une gestion plus efficace de la demande d'énergie et de transport, (v) encourager la publication de données relatives à l'environnement dans les rapports annuels des entreprises, (vi) réduire les subventions sectorielles et les exonérations fiscales de même que les autres mesures ayant un effet préjudiciable sur le plan de l'environnement, (vii) convenir d'un cadre approprié de taxation de l'énergie au niveau européen, et (viii) mettre en oeuvre des mesures relatives à la consommation d'énergie, y compris dans le domaine des transports, afin d'accroître l'efficacité énergétique.

Analyses d'impact

La Commission a formulé, dans son programme de travail pour 2003, un certain nombre de grandes propositions, dont elle évaluera l'incidence sur le plan économique, social et environnemental avant de les soumettre au Conseil et au Parlement. Elle entend publier cette même année un document d'orientation afin d'aider les États membres à procéder aux évaluations environnementales requises par la directive 2001/42.

Renforcer l'efficacité des instruments basés sur le marché

On s'attend à ce que les réformes structurelles sur les marchés de produits, notamment celles liées à la libéralisation des industries de réseau (voir section 2.4), rendent les entreprises plus sensibles aux signaux émis par des prix dans le domaine des intrants. Elles devraient également favoriser la concurrence dans le domaine des prix, de la qualité et de l'innovation au détriment des luttes pour l'obtention de rentes fournies ou protégées par les pouvoirs publics. Enfin, ces réformes devraient augmenter le choix des consommateurs. Elles devraient ainsi permettre aux agents économiques de répondre de manière plus flexible aux signaux émis par les prix et d'opter pour des sources d'énergie et/ou des modes de transport moins coûteux sur le plan de l'environnement. Néanmoins, compte tenu de l'ampleur des défis en matière d'environnement, les progrès sur le plan des réformes structurelles et de la fixation de signaux en prix adéquats sont restés plutôt modestes en 2002.

Inclure les coûts environnementaux

L'Allemagne et la Suède ont relevé leurs taxes sur l'énergie ou le carbone dans le cadre de leurs politiques de substitution d'impôts. L'Autriche prévoit la mise en place de mesures similaires. La Belgique, les Pays-Bas, l'Italie et l'Espagne ont ajusté leurs régimes fiscaux en matière de véhicules automobiles afin de prendre en compte des critères environnementaux et la France récompense par des allégements fiscaux l'achat de véhicules plus propres ou la réalisation de travaux d'isolation. La Finlande a annoncé une hausse par étapes de sa taxe sur les déchets destinés aux décharges municipales. La Suède augmente ses taxes sur les déchets et gravats. Au Royaume-Uni, la redevance sur les « agrégats » (minéraux) est entrée en vigueur, de même que le système d'échange des droits d'émission de gaz à effet de serre. Cependant, certains aspects de ce système volontaire ne seraient pas compatibles avec le futur système de droits d'émission négociables de la CE (voir ci-dessous).

Plusieurs États membres (France, Italie, Suède, Royaume-Uni) ont introduit des droits d'accises réduits pour les carburants alternatifs dans les transports routiers, essentiellement pour le biodiesel. Ces mesures nationales doivent être vues dans le contexte de la proposition de la Commission en faveur d'une fiscalité réduite sur les biocarburants, proposition sur laquelle le Conseil est parvenu à un accord politique. Le Luxembourg et les Pays-Bas ont rejoint le groupe de pays pratiquant des réductions fiscales sur les carburants pour transport routier à faible teneur en soufre, devançant l'entrée en vigueur de normes obligatoires dans l'UE en 2005. La Belgique met en place des mesures similaires pour réduire la teneur en soufre des combustibles de chauffage pour les ménages.

L'Espagne et le Danemark ont annoncé une réduction du niveau de subvention dont bénéficie l'électricité issue d'énergies renouvelables et le Danemark a aussi supprimé certaines de ses taxes environnementales. Les Pays-Bas sont en train de restructurer leurs aides aux énergies renouvelables afin de mieux les cibler et d'éviter une « stimulation excessive » de la production de certains types d'énergies renouvelables.

Échange de droits d'émission

À la suite de la ratification du protocole de Kyoto, le Conseil et le Parlement ont bien avancé sur la voie de l'adoption de la proposition de la Commission relative à un système d'échange de droits d'émission en concluant la première lecture à la fin 2002. S'ajoutant à la future proposition de la Commission visant à lier les crédits de l'application conjointe et du mécanisme de développement propre d'un part et le système d'échange de droits d'émission de la CE d'autre part, ce dispositif devrait largement contribuer aux réductions d'émissions requises et ce de manière efficace en termes de coûts. En guise de préparation à la mise en place d'un tel système d'échange, les Pays-Bas ont commencé a travailler sur les méthodes d'attribution des droits d'émission aux entreprises.

Publication de données environnementales

D'une manière générale, les États membres ont fait le nécessaire pour informer les entreprises de la recommandation de la Commission concernant la publication de données à caractère environnemental dans leurs comptes annuels. Le plus souvent, cela s'est fait par l'intermédiaire des associations professionnelles ou des organismes comptables, mais certains pays (Danemark, Espagne) ont inclus tout ou partie de la recommandation dans leur législation nationale; d'autres pourraient faire de même (France, Allemagne, Grèce, Portugal, Royaume-Uni).

Réduction des subventions et des exonérations fiscales ayant un effet préjudiciable sur l'environnement

L'Allemagne continue de diminuer les aides à la production de charbon et a annoncé son intention de réduire les exonérations en matière de taxes environnementales dont bénéficie l'industrie manufacturière. Pour ce qui est des autres États membres, la Commission n'a pas connaissance d'initiatives destinées à réduire les subventions sectorielles et les exonérations fiscales et autres mesures ayant un impact négatif sur l'environnement.

Cadre communautaire de taxation de l'énergie

Le Conseil a continué de discuter du projet de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques mais aucun accord n'avait pu encore être trouvé en décembre 2002. Les principaux points en suspens sont la possibilité de fixer des taux nationaux de taxation inférieurs aux nouveaux taux minimums, les modalités de la taxation du diesel à usage commercial, la durée des périodes de transition pour les autres produits énergétiques.

Mesures ciblées de renforcement de l'efficacité énergétique

L'amélioration de l'efficacité énergétique a été et reste un aspect important de la politique énergétique de l'UE. La récente législation concernant l'efficacité énergétique des bâtiments et la proposition sur la production combinée d'électricité et de chaleur, amélioreront l'efficacité énergétique dans les années à venir, particulièrement dans les États membres qui ont pour l'instant accordé moins d'attention aux possibilités existant dans ce domaine. L'Allemagne a mis en place des normes plus strictes concernant l'efficacité énergétique des constructions neuves.

3. Mise en oeuvre par les États membres: résumé

Le document de travail des services de la Commission accompagnant la présente communication présente une évaluation détaillée de la mise en oeuvre par chaque pays des recommandations qui lui sont propres. Il en ressort que, globalement, le Danemark et la Suède sont les pays ayant le mieux suivi ces recommandations. La Belgique, la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, les Pays--Bas, le Portugal et le Royaume-Uni viennent peu après, tandis que l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Italie, le Luxembourg, l'Autriche et la Finlande ferment la marche.

L'examen des différents domaines de politique économique montre en outre que le Danemark et la Suède ont assuré le meilleur suivi des recommandations concernant les finances publiques, tandis que l'Allemagne, la France, l'Italie et l'Autriche se situent à l'extrême opposé. Pour ce qui est du marché du travail, la palme revient encore à la Suède, tandis que l'Allemagne et l'Autriche enregistrent les résultats les moins bons. Quant à la mise en oeuvre des recommandations relatives aux marchés de produits, à l'esprit d'entreprise et à l'économie du savoir, le Danemark et le Royaume-Uni ont assuré le meilleur suivi tandis que l'inverse est vrai pour le Luxembourg et la Finlande. Les autres pays occupent une position intermédiaire.

Le tableau 7 donne un aperçu de l'évaluation des progrès réalisés en réponse aux recommandations des GOPE par pays. Une remarque importante doit être faite. Les recommandations par pays tiennent compte de la situation spécifique de chaque États membre et peuvent être plus exigeantes dans certains cas que dans d'autres. Elles peuvent donc s'avérer plus difficile à mettre en oeuvre dans certains cas que dans d'autres. En outre, il faut souligner enfin que l'évaluation de la manière dont les États membres ont tenu compte des recommandations ne permet pas de comparer directement leurs performances absolues ni l'amélioration de celles-ci. Ceci requerrait une analyse beaucoup plus approfondie et des informations beaucoup plus récentes.

>EMPLACEMENT TABLE>

3.1 Belgique

La Belgique fait partie du groupe d'États membres qui sont considérés globalement comme occupant une position intermédiaire pour ce qui est de la mise en oeuvre des recommandations par pays des GOPE. Certains progrès ont été faits en ce qui concerne les finances publiques, avec notamment le maintien d'une position budgétaire équilibrée. Une reprise de l'assainissement budgétaire en 2003, comme le recommandaient les GOPE, n'est pas prévue pour l'instant. La poursuite de la baisse régulière du ratio de la dette en 2002 est un point positif, mais les mesures prises cette même année pour préparer les finances publiques aux implications du vieillissement de la population (notamment par l'affectation de recettes fiscales au Fonds pour le vieillissement) sont insuffisantes pour assurer leur viabilité à long terme.

La mise en oeuvre des recommandations relatives au marché du travail a quelque peu progressé elle aussi. Des mesures ont été prises, en particulier, pour inciter les travailleurs âgés à rester en activité mais des efforts plus importants seront nécessaires pour limiter les retraits précoces du marché du travail. A un degré moindre, des mesures ont également été prises pour relever le taux d'emploi des femmes. Peu de choses ont été faites, par contre, pour promouvoir la mobilité géographique ou pour encourager la recherche d'un juste équilibre entre la flexibilité et la sécurité. L'impact du système d'interruption de carrière (système de crédit-temps) sur le taux d'emploi n'est pas évident pour l'instant.

Enfin, on note également certaines avancées dans le domaine des marchés de produits, de l'esprit d'entreprise et de l'économie du savoir. Par exemple, des mesures ont été prises pour réduire les contraintes administratives pesant sur les entreprises et améliorer l'efficacité de l'administration publique. Le gouvernement a également désigné officiellement un exploitant indépendant du réseau de transmission, afin d'intensifier la concurrence sur les marchés du gaz et de l'électricité. Il n'est guère intervenu, en revanche, pour remédier aux distorsions de concurrence résultant du manque de transparence suite à la présence des autorités locales dans certains secteurs de service.

3.2 Danemark

Le Danemark fait partie des États membres qui sont considérés globalement comme ayant le mieux suivi les recommandations par pays formulées dans les GOPE. Des progrès significatifs ont été accomplis en matière de finances publiques, notamment pour ce qui est de l'application et du respect du gel des impôts par tous les niveaux d'administration ainsi que du plafonnement de la croissance réelle de la consommation publique.

La mise en oeuvre des recommandations relatives au marché du travail a progressé. Des mesures ont été prises afin d'alléger encore la fiscalité du travail , tandis qu'était présentée une proposition de réforme du marché du travail visant à renforcer l'efficacité des politiques d'emploi actives.

Enfin, les progrès ont été satisfaisants également en ce qui concerne les marchés de produits, l'esprit d'entreprise et l'économie du savoir. Le gouvernement a agi notamment pour réduire le nombre de secteurs caractérisés par une faible concurrence, par exemple en réformant la législation sur la concurrence. Il a aussi présenté une stratégie visant à accroître la participation du secteur privé à la fourniture des services publics. Les marchés de l'électricité et du gaz ne seront pleinement libéralisés qu'en 2003 et 2004, respectivement, mais la décision de modifier le soutien apporté à l'électricité issue de sources d'énergie renouvelables a été prise pour permettre à la concurrence de s'intensifier dans ce secteur.

3.3 Allemagne

L'Allemagne fait partie des États membres qui sont considérés globalement comme ayant le moins bien suivi les recommandations par pays des GOPE. Les progrès ont été limités seulement en ce qui concerne les finances publiques, en raison à la fois de l'impossibilité dans laquelle se sont trouvées les autorités de respecter le seuil de 3 % du PIB fixé comme référence pour le déficit, des incertitudes entourant la reprise de l'assainissement budgétaire en 2003 et son ampleur et du peu d'efficacité, jusqu'à présent, des mesures prises pour endiguer la hausse des dépenses de santé. Il est encourageant de constater, cependant, que les modifications apportées aux procédures budgétaires sont déjà entrées en vigueur à la mi-2002, au lieu de 2005 seulement.

Les recommandations concernant le marché du travail ont également été suivies d'effets limités. Des efforts supplémentaires ont bien été consentis pour faire en sorte que le travail soit plus attrayant sur le plan financier, pour améliorer l'efficacité des politiques actives du marché du travail (PAMT), pour promouvoir la flexibilité et supprimer les obstacles à l'activité des femmes, mais les progrès, à ce jour, apparaissent nettement insuffisants. Aucune nouvelle mesure n'a été adoptée pour encourager une évolution des salaires différenciée selon la productivité et les compétences. Il apparaît urgent d'améliorer le contrôle et l'évaluation de l'efficacité des PAMT.

Certains progrès ont eu lieu dans les domaines des marchés de produits, de l'esprit d'entreprise et de l'économie du savoir. En particulier, des dispositions ont été prises pour améliorer les résultats obtenus par les étudiants et promouvoir les études universitaires. En ce qui concerne les marchés du gaz et de l'électricité, les mesures prises pour assurer une concurrence effective demeurent insuffisantes. Enfin, le taux de transposition des directives du marché intérieur ne s'est pas amélioré, pas plus que n'a augmenté la valeur des marchés publics publiés au journal officiel.

3.4 Grèce

La Grèce se classe parmi les États membres qui sont considérés globalement comme occupant une position intermédiaire pour ce qui est de la mise en oeuvre des recommandations par pays des GOPE. Des progrès ont été réalisés en matière de finances publiques. Une réforme modeste du système de retraite a été mise en place, mais il n'est pas certain qu'elle sera suffisante pour faire face aux problèmes qui se posent à moyen terme. Bien que des mesures aient été prises pour veiller à ce que l'orientation budgétaire ne contribue pas à augmenter les pressions inflationnistes, pour contrôler les dépenses primaires et pour assurer une baisse constante de la dette publique, ces efforts apparaissent insuffisants.

La mise en oeuvre des recommandations relatives au marché du travail a elle aussi avancé dans une certaine mesure. En particulier, le système d'éducation et de formation a été amélioré pour renforcer les compétences de la main-d'oeuvre et répondre aux besoins du marché. Des mesures ont aussi été prises pour réformer les régimes de retraite publics afin d'encourager les travailleurs âgés à rester en activité et pour améliorer les incitations au travail par des réformes des systèmes de prélèvements et de prestations, mais cela n'est pas encore jugé suffisant.

Enfin, des progrès également ont été réalisés en ce qui concerne les marchés de produits, l'esprit d'entreprise et l'économie du savoir. Les efforts destinés à promouvoir le passage à une économie du savoir et à améliorer l'environnement des entreprises sont relativement satisfaisants, mais l'ouverture du secteur de l'énergie à la concurrence a moins bien avancé et le taux de transposition des directives du marché intérieur, quant à lui, n'a pas changé.

3.5 Espagne

L'Espagne se range globalement dans le groupe intermédiaire pour ce qui est de la suite donnée aux recommandations par pays des GOPE. Certains progrès ont été accomplis en matière de finances publiques. Le budget est resté équilibré grâce à des restrictions de dépenses et des recettes fiscales plus abondantes que prévu. Une réforme de l'impôt sur le revenu des personnes physiques est en outre envisagée afin d'accroître les incitations à travailler et à épargner, mais sans mettre en danger l'assainissement budgétaire actuel. Par contre, aucune mesure d'importance n'a été prise pour réexaminer, comme recommandé, l'ensemble du régime de retraite public en vue de promouvoir sa viabilité à long terme.

Certains progrès ont aussi été réalisés dans le domaine du marché du travail. En particulier, les autorités ont voulu encourager une participation accrue des femmes à ce marché en prévoyant, entre autres, une extension d'un régime de cotisations de sécurité sociale réduites et un soutien financier supplémentaire pour les frais de garderie. D'autres mesures, quoique jugées insuffisantes, ont aussi été prises afin d'améliorer les politiques actives du marché du travail, de réduire les obstacles à la mobilité de la main oeuvre et de trouver un juste équilibre entre la flexibilité et la sécurité. Aucune nouvelle disposition n'a été introduite, par contre, pour permettre aux salaires de mieux refléter les écarts régionaux en matière de productivité et les différences de niveaux de compétence.

Enfin, la situation a relativement avancé dans le domaine des ma