COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté

2001/0140 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté

1- HISTORIQUE

Date de transmission de la proposition au Parlement européen et au Conseil : (document COM(2001) 335 final-2001/0140(COD)): //

22 juin 2001

Date de l'avis du Comité économique et social européen: // 20 mars 2002

Date de l'avis du Parlement européen en première lecture: // 11 juin 2002

Date de transmission de la proposition modifiée: // 8 novembre 2002

Date d'adoption de la position commune: // 19 février 2004

2- OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition de la Commission vise à introduire davantage de clarté et de transparence dans les règles actuelles, notamment par l'élimination des ambiguïtés concernant les principes et les procédures de l'attribution des créneaux horaires, le statut du coordonnateur et l'imposition de sanctions pour prévenir toute utilisation abusive des créneaux horaires qui aggraverait encore les problèmes de capacité en matière de créneaux horaires dans les aéroports communautaires saturés.

À cette fin, la Commission a centré sa proposition sur l'introduction de procédures réellement transparentes et équitables. Il s'agit notamment de la définition de la notion de capacité en créneaux horaires disponibles pour une attribution, du processus d'attribution et de la surveillance du bon usage des créneaux horaires, ces aspects ayant des effets sur les sanctions et le droit de contester la légalité des décisions des coordonnateurs.

L'efficacité d'un tel système est manifestement liée au statut du coordonnateur, qui doit être réellement indépendant par rapport aux intérêts établis, et doit disposer des ressources financières nécessaires pour accomplir les tâches que lui impose le règlement. Pour la même raison, la proposition vise à assurer qu'aucune partie ne puisse exercer une influence indue sur le comité de coordination et ses décisions. Comme les nouvelles règles renforcent les fonctions de consultation et de médiation de ce comité, la proposition demande également qu'il y ait une séparation claire des tâches entre le coordonnateur, le comité de coordination et l'État membre, pour éviter tout conflit d'intérêts à tout moment au cours de la procédure d'attribution et de surveillance. Dans le cas contraire, il y aurait un risque de voir les recours traités de manière inadéquate et les coordonnateurs trop exposés à des contentieux.

Enfin, la proposition de la Commission vise à introduire une série d'améliorations techniques sous la forme de définitions plus claires et de l'introduction de priorités parmi les critères d'attribution des créneaux horaires, d'une manière équilibrée, pour maintenir le niveau de concurrence sans distorsion, tout en conservant le caractère administratif du système actuel. À cette fin, la proposition de la Commission: a) introduit la possibilité pour les transporteurs aériens en place de reprogrammer les créneaux relevant de droits acquis sous certaines conditions; b) interdit expressément les échanges de créneaux, en l'absence de tout mécanisme reposant sur le marché transparent et non discriminatoire pour l'accès aux aéroports ; c) exige, pour éviter la dégradation des conditions concurrentielles dans les aéroports européens particulièrement saturés, que les créneaux échangés entre transporteurs aériens soient utilisés, de façon à réduire le commerce de créneaux maquillé en échanges.

3- OBSERVATIONS SUR LA POSITION COMMUNE

Le Conseil a apporté aux propositions initiales et modifiées de la Commission un certain nombre de modifications qui sont acceptables parce qu'elles vont assurer la réalisation de ses objectifs.

Ces modifications portent essentiellement sur les aspects techniques de l'attribution des créneaux. La position commune confirme l'objectif de la proposition de la Commission visant à moderniser les procédures d'attribution des créneaux en clarifiant les termes utilisés dans le règlement, en fixant des normes élevées d'indépendance et de responsabilité du coordonnateur, en assurant que le comité de coordination demeure indépendant de toute partie susceptible d'être concernée en cas de médiation et, enfin, en prévoyant des sanctions en cas d'utilisation abusive de créneaux.

En ce qui concerne l'accès au marché, la position commune contient déjà certaines améliorations quant à la définition des transporteurs aériens "nouveaux arrivants" et la priorité accordée à ces transporteurs dans l'attribution de créneaux du "pool". Selon la position commune, un nombre plus élevé qu'aujourd'hui de transporteurs aériens pourront obtenir le statut de "nouveaux venus". En outre, les "nouveaux arrivants" profiteront de possibilités de croissance meilleures, car ils pourront disposer de portefeuilles de créneaux plus gros que ceux actuellement autorisés.

Néanmoins, eu égard au fait que le Conseil n'est pas allé aussi loin que le proposait la Commission, notamment sur la question centrale des échanges de créneaux factices et la commercialisation des créneaux, la Commission a fait la déclaration suivante à propos de la position commune:

« La Commission déplore que le Conseil n'ait pas pu se mettre d'accord sur un renforcement des disciplines pour la distribution des créneaux. C'est pourquoi, comme elle l'avait annoncé en faisant sa proposition, elle entend, en 2004, faire une seconde proposition portant spécifiquement sur cet aspect, afin de faciliter l'accès aux aéroports notamment les plus saturés et ainsi favoriser la concurrence ; cette seconde proposition s'appuiera sur l'étude en cours et une large consultation des acteurs concernés. La Commission s'attend à un examen rapide de cette proposition par les deux Institutions. »

Le Parlement européen a proposé un total de 52 amendements dans l'avis qu'il a adopté le 10 juin 2002. La Commission a pu en accepter 34 tels quels, en partie ou en principe. Le Conseil a pu incorporer dans leur principe ou avec reformulation 26 des amendements du Parlement européen acceptés par la Commission. En outre, le Conseil a pu suivre 6 amendements proposés par le Parlement européen et rejetés par la Commission. Le Conseil a pu notamment avaliser l'objectif de la plupart des amendements proposés par le Parlement européen sans utiliser nécessairement la même formulation.

3.1 Amendements acceptés par la Commission et repris en totalité ou en partie dans la position commune

Les références ci-dessous sont relatives aux considérants et aux articles de la position commune.

Considérants

amendements 3, 4, 5 et 6, qui sont relatifs aux considérants 5, 7, 8 et 9 respectivement: la proposition commune suit le texte proposé dans la proposition modifiée de la Commission (COM(2002) 623 final du 7.11.2002) selon l'avis donné par le Parlement européen en première lecture.

Articles

Les amendements 9 et 14 concernent les définitions (article 2): le texte de la position commune diffère de celui proposé par le Parlement européen, notamment en ce qui concerne la définition de la notion de "nouvel arrivant". La Commission peut cependant accepter la position commune, car le nouveau texte constitue une disposition juridiquement claire et améliore les conditions de la concurrence dans les aéroports saturés par le fait qu'il offre à davantage de transporteurs aériens et aux transporteurs aériens disposant de portefeuilles de créneaux plus importants que ceux prévus par les règles actuellement applicables la possibilité d'obtenir le statut de "nouvel arrivant".

Les amendements 17 et 19 concernent les conditions de la coordination des aéroports (article 3): le texte de la position commune suit la proposition modifiée de la Commission ainsi que le texte proposé par le Parlement européen et rejeté par la Commission (voir paragraphe 3.4).

Les amendements 21 et 22 concernent le statut du coordonnateur (article 4): le texte de la position commune suit la proposition modifiée de la Commission, qui tient compte de la position du Parlement européen.

L'amendement 24 concerne le comité de coordination (article 5): la position commune reflète le texte proposé par le Parlement européen et accepté par la Commission.

Les amendements 29 et 30 concernent l'information du facilitateur d'horaires et du coordonnateur (article 7): même si le texte de la position commune ne suit pas la proposition modifiée de la Commission, la formulation est claire et atteint les objectifs de la proposition, c'est-à-dire qu'il énonce clairement l'obligation qui incombe aux transporteurs aériens de fournir dans les formes prévues et en temps utile au coordonnateur les informations nécessaires pour acquérir le statut de nouvel arrivant.

Les amendements 32, 33 et 36 concernent le processus d'attribution des créneaux (article 8): la position commune va plus loin que la position qu'exprime la Commission dans sa proposition modifiée, et introduit une plus grande flexibilité pour la reprogrammation des créneaux et permettant une reprogrammation non seulement pour des raisons d'exploitation, mais aussi lorsque les créneaux reprogrammés sont plus proches des créneaux initialement demandés.

Les amendements 37, 39, 40 et 41 concernent la mobilité des créneaux horaires (article 8 bis): la position commune reflète les amendements du Parlement européen et de la proposition modifiée de la Commission.

L'amendement 42 concerne l'exclusion des réclamations d'indemnisation (article 8 ter): la position commune suit le texte de la proposition modifiée du Parlement européen et de la Commission.

L'amendement 44 concerne le "pool" de créneaux horaires (article 10), en particulier l'article 10, paragraphes 4 et 5: le texte de la position commune va même plus loin que la proposition modifiée de la Commission en ce qui concerne les circonstances exceptionnelles, notamment celles qui ont suivi les événements du 11 septembre 2001, et les effets que la guerre d'Irak et l'épidémie de SRAS ont eus sur l'utilisation des créneaux dans les aéroports communautaires.

Les amendements 47 et 48 concernent les réclamations et les voies de recours contre les décisions des coordonnateurs (article 11): le texte de la position commune reflète la proposition modifiée de la Commission. Le texte concernant la responsabilité des coordonnateurs a notamment été entièrement avalisé.

Les amendements 51 et 52 concernent les sanctions (article 14): le texte de la position commune est acceptable, car même s'il n'utilise pas la formulation proposée par la Commission dans sa proposition modifiée, il assure pleinement la réalisation de l'objectif des dispositions en cause (paragraphes 4 et 5 - sanctions en cas d'utilisation abusive des créneaux).

3.2 Amendements acceptés par la Commission et non incorporés dans la position commune

Les amendements 10, 11, 12, 13, et 16 concernent les définitions (article 2, sous b), "nouvel arrivant", et article 2, sous o), "temps de circulation au sol"): comme nous l'avons dit plus haut, la position commune suit plutôt la structure de la définition actuellement applicable de la notion de "nouvel arrivant", et au lieu d'avaliser le pourcentage proposé par la Commission (7% du nombre total de créneaux disponibles à l'aéroport en cause) et soutenu par le Parlement européen, la position commune a ventilé ce pourcentage en 5% et 4%. La Commission a pu accepter ces pourcentages, car ils sont plus élevés que ceux prévus par les réglementations actuelles (3% et 2%). La notion de temps de circulation au sol était importante en ce qui concerne les sanctions. Comme la disposition correspondante (article 14, paragraphe 1) est devenue optionnelle, la Commission accepte que cette définition apparaisse désormais comme superflue.

L'amendement 27 concerne les paramètres de coordination (article 6): le texte de la position commune reflète la proposition initiale de la Commission, qui avait une portée plus large (saturation de l'espace aérien) que l'amendement proposé par le Parlement européen (saturation de l'espace aérien local).

L'amendement 31 concerne la possibilité de restreindre les attributions de créneaux aux séries exploitées avec des aéronefs d'une taille minimale (article 8, paragraphe 2, dernier tiret): la position commune reflète la décision prise à la majorité qualifiée de ne pas inclure cette disposition dans le présent exercice de révision, car elle est considérée comme une mesure relative à l'accès au marché.

L'amendement 49 concerne les sanctions (article 14, paragraphe 1 - refus d'un plan de vol): la position commune a rendu cette mesure optionnelle, ce qui rend superflue l'inclusion du "temps de circulation au sol".

3.3 Amendements rejetés par la Commission et non incorporés dans la position commune

Considérants

Les amendements 1 et 2 concernent les considérants 2 et 3 respectivement: ils affecteraient sensiblement l'approche équilibrée sur laquelle repose la proposition, qui vise à assurer que tous les intérêts du secteur aérien (transports aériens, aéroports et consommateurs) soient dûment pris en considération.

Les amendements 7 et 8 concernent les considérants 13 et 16, respectivement: la position commune accepte que le texte proposé par le Parlement européen préjugerait le résultat de l'étude sur l'introduction d'un mécanisme de marché, et donc le contenu d'une révision ultérieure des règles d'attribution des créneaux. De même, la position commune n'accepte pas que le coordonnateur doive être exempté de responsabilité dans tous les cas, mais comme le déclare clairement l'article 11, paragraphe 2 (l'amendement correspondant est le 48ème), la responsabilité du coordonnateur est limitée aux cas de négligence grave ou de faute intentionnelle.

Articles

L'amendement 15 concerne la définition de la notion de "groupe de transporteurs aériens" (article 2, sous f), point ii): le Conseil a accepté que cet amendement risque d'entraîner une confusion avec les services de l'assistance en escale.

Les amendements 25, 26 et 34 concernent les fonctions et la composition du comité de coordination (article 5): le texte de la position commune énonce clairement qui peut et qui ne peut être membre de ce comité, et qu'il doit obligatoirement établir son règlement intérieur en vue d'assurer la transparence. Un texte semblable à l'amendement 26 a été introduit dans le 7ème considérant.

L'amendement 28 concerne la détermination des paramètres de coordination (article 6, paragraphe 3): le Conseil a accepté que l'amendement proposé étendrait indûment la portée de l'application de la mesure proposée (fourniture d'informations aux parties intéressées).

L'amendement 43 concerne la possibilité de réserver des créneaux pour l'exploitation de liaisons pour lesquelles une obligation de service public a été imposée (article 9): le Conseil a suivi la proposition modifiée de la Commission de n'accepter aucune restriction du droit de réserver des créneaux pour l'exploitation de telles liaisons.

L'amendement 46 concerne la possibilité pour les nouveaux arrivants de refuser des créneaux dans une certaine plage horaire (article 10, paragraphe 7): la position commune reflète la proposition modifiée de la Commission, qui n'acceptait aucune restriction pour cette mesure.

L'amendement 50 concerne les "dates de retour" pour les créneaux que les transporteurs aériens n'utiliseront pas au cours de la saison suivante (article 14, paragraphe 2): le Conseil a suivi la proposition modifiée de la Commission, et n'a pas accepté de modifier ces dates, car cela bouleverserait des pratiques internationales établies dans les procédures de planification.

3.4 Amendements rejetés par la Commission et incorporés dans la position commune

Les amendements 18 et 20 concernent la détermination de la capacité des aéroports (article 3, paragraphes 4 et 5): la position commune suit l'amendement du Parlement européen, selon lequel les organisations de voyageurs ne sont pas consultées dans ce processus, ainsi que la possibilité de désigner un aéroport comme "coordonné" pour des périodes plus courtes qu'une saison complète de planification.

L'amendement 23 concerne le statut et les fonctions du coordonnateur (article 4, paragraphe 8): la position commune établit un équilibre entre la proposition de la Commission et l'amendement du Parlement européen en décrivant d'une manière non exhaustive les parties reconnues comme "parties intéressées".

L'amendement 35 concerne la possibilité de refuser des créneaux pour des raisons d'intermodalité (ex-article 8, paragraphe 6): la position commune a suivi l'avis du Parlement européen et a supprimé la disposition proposée.

L'amendement 38 concerne un des points principaux de la révision proposée des règles d'attribution des créneaux, à savoir l'interdiction des échanges de créneaux factices (article 8bis, paragraphe 1, sous c), et article 8bis, paragraphe 3, sous d)): la position commune a suivi le texte proposé par le Parlement européen et a supprimé cette limitation dans le présent exercice de révision.

L'amendement 45 concerne l'attribution de créneaux du "pool" aux nouveaux arrivants (article 10, paragraphe 6): la position commune introduit une formulation qui, même si elle ne reflète pas entièrement la formulation proposée par le Parlement européen, déclare clairement que les demandes de créneaux émanant de nouveaux arrivants et des opérateurs en place doivent être traitées "équitablement", pour qu'aucun transporteur aérien ne soit victime d'une discrimination indue.

3.5 Nouvelles dispositions acceptées par la Commission - aucun amendement

Un certain nombre de dispositions de la proposition de la Commission - auxquelles le Parlement européen n'a apporté aucun amendement, ont été modifiées par le Conseil. Elles concernent les aspects suivants:

(1) La définition de la notion de "créneau horaire" (article 2, sous a)): le terme "droit" a été considéré comme portant préjudice à toute révision ultérieure des règles d'attribution des créneaux, et, en conséquence, a été remplacé par le terme "permission", qui reflète techniquement les fonctions exercées par le coordonnateur.

(2) L'étude de la capacité des aéroports (article 3, paragraphe 3): cette étude doit être effectuée non seulement par l'entité gestionnaire de l'aéroport, mais aussi "par toute autre entité compétente".

(3) L'interdiction des échanges de créneaux (article 8bis, paragraphe 2): le Conseil a estimé qu'il s'agit là d'un aspect qui touche manifestement l'accès au marché, et, en conséquence, il l'a exclu du présent exercice de révision. La Commission a finalement accepté cette exclusion. Elle a cependant présenté la déclaration visée plus haut.

(4) À la suite des difficultés récentes qu'a rencontrées le secteur des transports aériens, la position commune prévoit, au moyen d'une dérogation aux règles contenues à l'article 8bis, paragraphe 3, que les créneaux utilisés antérieurement par de nouveaux arrivants peuvent être transférés en cas de reprise juridiquement autorisée des activités d'entreprises en faillite.

(5) Les plaintes (article 11, paragraphe 1) doivent être examinées dans un délai globalement plus court (trois mois) que le délai proposé par la Commission (trois mois au minimum).

(6) Sanctions: le refus de plans de vol pour les activités pour lesquelles aucun créneau horaire n'a été attribué est rendu optionnel (article 14, paragraphe 1). Les pénalités financières (article 14, paragraphe 5) doivent être, au titre de la référence standard, "des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives, ou des mesures équivalentes".

(7) Eu égard aux obligations spécifiques de mettre en place des procédures pour l'examen judiciaire des décisions des coordonnateurs et des sanctions, l'article 11, paragraphe 2 et l'article 14, paragraphe 5,doivent entrer en vigueur douze mois après la publication du règlement, alors que le reste de la proposition doit entrer en vigueur trois mois après sa publication.

4- CONCLUSION

Pour les raisons présentées ci-dessus, la Commission considère que la position commune adoptée le 19 février 2004 à la majorité qualifiée est acceptable et qu'en conséquence elle peut la soutenir.