12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/7 
II 
(Actes préparatoires) 
COMMISSION 
MARCHÉS PUBLICS 
Aspects régionaux et sociaux 
COM(89) 400 final 
(Communication de la Commission du 22 septembre 1989.) 
(89/C 311/07) 
I. INTRODUCTION 
Présentation du problème 
1. La libéralisation des marchés publics fait partie du 
programme destiné à établir progressivement le marché 
intérieur au cours d'une période expirant le 31 décembre 
1992, comme le prévoit l'article 8 A du traité CEE. 
2. L'article 8 C du traité prévoit que, lors de la formu­
lation de ses propositions, la Commission tient compte 
de l'ampleur de l'effort que certaines économies présen­
tant des différences de développement devront supporter 
au cours de la période d'établissement du marché inté­
rieur, et qu'elle peut proposer les dispositions appro­
priées. 
3. Les articles 130 A et 130 B du traité stipulent, 
d'autre part, que la mise en œuvre du marché intérieur 
prend en considération le renforcement de la cohésion 
économique et sociale et participe à sa réalisation. 
4. Il en ressort que la Commission est tenue d'envi­
sager, tant pour la période d'établissement du marché 
intérieur que pour la période suivant son achèvement, 
des mesures tendant au renforcement de la cohésion 
économique et sociale à l'intérieur de la Communauté. 
5. Dans le secteur des marchés publics, le Parlement 
européen a toujours été soucieux que la mise en œuvre 
du marché intérieur tienne pleinement compte des 
exigences de la cohésion économique et sociale. C'est en 
ce sens que, au cours de l'examen des différentes propo­
sitions qui constituent son programme législatif en 
matière de marchés publics, le Parlement a adopté une 
série d'amendements. Le Parlement s'est intéressé en 
particulier à des mesures destinées à réduire les disparités 
régionales et à promouvoir la création d'emplois dans les 
régions les moins favorisées et dans celles qui subissent 
un déclin industriel. Il a toutefois élargi le champ de ses 
préoccupations, envisageant des actions destinées à 
contribuer à la lutte contre le chômage de longue durée et à l'insertion des jeunes dans le monde du travail, à 
assurer le respect des dispositions appropriées en matière 
de protection de l'emploi et des conditions de travail et 
à promouvoir la sous-traitance dans l'exécution des 
marchés publics. 
6. Le Conseil a également soulevé le problème des 
préférences régionales à plusieurs reprises dans le cadre 
de la discussion des nouvelles directives fournitures et 
travaux. Certains États membres ont insisté sur la néces­
sité d'assurer que les systèmes de préférences n'entravent 
pas le fonctionnement correct du marché intérieur. 
7. La présente communication constitue la réponse de 
la Commission aux exigences du traité et reflète les 
préoccupations exprimées par le Parlement européen et 
par le Conseil. 
IL Incidences économiques de l'ouverture des marchés 
publics 
8. L'importance économique des marchés publics est 
due en premier lieu à leur ampleur. Les achats du secteur 
public et de ses organismes représentent environ 15 % du 
produit intérieur brut de la Communauté (592 milliards 
d'écus au prix de 1989), dont quelque 7 à 10 % (*) (260 
à 380 milliards d'écus) sous forme de contrats d'achat 
soumis à des procédures officielles (le reste étant repré­
senté par les loyers, les frais de chauffage, d'électricité, 
de téléphone, de poste, d'assurance et autres frais simi­
laires). 
9. Il apparaît à l'évidence qu'un fonctionnement effi­
cace des marchés publics est d'une importance capitale 
pour la santé économique de la Communauté. 
(') Voir «Économie européenne» n° 35 — mars 1988, p. 54, 
paragraphe 3.4 et tableaux 3.4.1 et 3.4.2: les valeurs de 1989 
supposant un poids des marchés publics égal en 1985 et 
1989, les prix de 1989 sont estimés sur la base des déflateurs 
de la consommation privée repris au tableau 6: «CEE: Prévi­
sions économiques, janvier 1988». 
N° C 311/8 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 89 
10. Cela exige à la fois une participation aussi 
complète que possible de tous les fournisseurs potentiels 
présents sur le marché et une attribution des marchés 
telle que les biens, les services et les travaux demandés 
par des organismes du secteur public soient obtenus dans 
les conditions les plus favorables. 
11. La politique menée en matière de marchés publics, 
telle que formulée dans les directives sur les marchés de 
fournitures et de travaux et dans les propositions de 
directives sur les secteurs exclus, a pour objectif 
d'accroître l'efficacité des marchés publics, grâce à la 
transparence du marché garantissant l'accès à l'informa­
tion des fournisseurs et entrepreneurs éventuels et facili­
tant leur participation. 
12. Une organisation efficace des marchés publics, 
réalisée de cette façon, aura des effets économiques posi­
tifs importants. Les estimations contenues dans l'étude 
sur le coût de la non-Europe montrent que l'achèvement 
du marché intérieur dans le domaine des marchés publics 
entraînera à moyen et à long terme des économies attei­
gnant 0,5 % du produit intérieur brut de la Commu­
nauté. 
Ces estimations se fondent sur les données suivantes: 
(en milliards d'écus) 
(prix de 1989) 
a) économies réalisées dans le 
domaine des marchés publics par 
la sélection des fournisseurs les 
plus compétitifs: 5,5 
b) économies réalisées grâce à une 
concurrence accrue entraînant un 
alignement entre fournisseurs 
nationaux et étrangers : 2,8 
c) économies provenant de la ratio­
nalisation des structures de 
production: 8,9 
Total: 17,2 O 
Des économies supplémentaires dans le secteur de la 
défense permettraient d'arriver à un total supérieur à 22 
milliards d'écus (prix de 1989). Les conséquences macro­
économiques de ces économies pourraient déjà fournir 
une marge de manœuvre permettant d'accroître la 
demande globale et de renforcer ainsi l'activité écono­
mique et l'emploi. L'étude sur le coût de la non-Europe 
estime à environ 400 000 unités (2) l'accroissement net de 
l'emploi, si cette marge de manœuvre est bien utilisée. bution de contrats du secteur public peut avoir une 
influence capitale, voire déterminante, sur la puissance et 
le développement économiques d'une entreprise, d'un 
secteur ou d'une région. 
14. La force d'un tel instrument est encore accrue par 
la répartition inégale des marchés publics entre les diffé­
rents secteurs économiques. Comme il a été exposé dans 
une communication précédente (3), environ 85 % des 
marchés publics de fournitures se concentrent sur un 
tiers des secteurs industriels, notamment 28,6 % dans le 
secteur du bâtiment et de la construction, 13,7 % dans 
les trois principaux secteurs de l'énergie (charbon, 
produits pétroliers raffinés, électricité), 8,3 % dans le 
matériel de transport autre que l'automobile, 4,4 % dans 
le matériel électrique, 3,2 % dans les produits chimiques. 
15. De nombreux secteurs technologiques de pointe, y 
compris les télécommunications et l'équipement médical, 
en sont largement tributaires. Dans le domaine de la 
technologie de l'information, d'une manière générale, les 
marchés publics représentent quelque 60 % du marché 
total. Le pourcentage est d'environ 30 % dans le secteur 
de la construction et du génie civil. Du fait de la partici­
pation de fournisseurs importants d'équipements, notam­
ment dans le secteur des télécommunications, des trans­
ports, de l'énergie et de l'eau, le choix de tel ou tel four­
nisseur, la rationalisation d'un secteur, des modifications 
technologiques radicales ou des fluctuations du volume 
global de la demande de fournitures peuvent avoir un 
impact majeur sur l'économie régionale ou locale et sur 
la situation de la main-d'œuvre. 
16. Le programme visant à l'établissement du marché 
unique dans le secteur des marchés publics implique que 
la suppression des barrières intérieures aura des consé­
quences sur la répartition des marchés et aboutira, par 
conséquent, à une efficacité accrue dans ce domaine. Les 
avantages globaux de ce processus ont été décrits 
ci-avant. Il est inévitable que de tels changements entraî­
nent une certaine rationalisation, qui produira justement 
une grande part des économies susmentionnées. Bien que 
les études déjà réalisées par la Commission laissent entre­
voir en partie l'ampleur de cette rationalisation (3), il est 
impossible d'en prévoir à ce stade toutes les incidences 
régionales, industrielles et sociales; celles-ci sont, de 
toute manière, liées à d'autres grands facteurs de l'évolu­
tion, aux interactions avec d'autres mesures communau­
taires concernant, par exemple, la liberté d'établissement 
ou l'adoption de règlements techniques communs, ainsi 
qu'à l'évolution du secteur des marchés publics 
lui-même, notamment dans le domaine de la sous-trai­
tance. 
13. En même temps, il est certain que le traitement 
réservé à une partie si importante des ressources écono­
miques constitue un puissant levier économique. L'attri-
(') Voir ouvrage cité, page 57: tableau 3.4.4, les prix de 1989 
étant estimés sur la même base. 
(2) Voir ouvrage cité, note en bas de la page 160. 17. En d'autres termes, alors que les conséquences 
globales sur la demande économique et sur l'emploi 
seront positives, la répartition des avantages et des 
inconvénients entre les entreprises, groupes et régions 
n'apparaîtra qu'à la longue. 
(3) Doc. COM(88) 376. 
12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/9 
18. Toutefois, la Commission s'est engagée à pour­
suivre l'étude des incidences régionales de l'ouverture des 
marchés publics dans les secteurs exclus (voir para­
graphe 25). 
19. Elle a également commencé une étude plus géné­
rale sur les risques et les possibilités que présente le 
marché intérieur dans les États membres périphériques. Il 
en ressort jusqu'à présent que les incidences régionales 
négatives de l'ouverture des marchés publics ne revêti­
ront probablement une certaine importance que dans des 
secteurs comme la construction, les produits pharmaceu­
tiques et les textiles. Une concurrence accrue ne repré­
sente pas nécessairement une menace pour les marchés 
nationaux. Cependant, il se peut que les possibilités 
offertes par l'ouverture des marchés publics ne soient pas 
exploitées pour des raisons de pesanteur historiques: 
protection, retard technologique, faible productivité, 
organisation défectueuse des marchés et aptitudes médio­
cres à l'exportation. 
20. En résumé, si l'achèvement du marché intérieur 
dans le secteur des marchés publics favorise la cohésion 
économique et sociale, c'est: 
— en assurant une efficacité accrue, qui réduit les 
dépenses publiques et favorise la croissance macro­
économique, 
— en encourageant les restructurations et les ajuste­
ments, 
— en offrant aux entreprises, aux secteurs et aux régions 
la possibilité d'exploiter leurs aptitudes particulières 
et leurs avantages respectifs pour leur plus grand 
profit sur le plan économique, 
— en influençant l'orientation du développement d'un 
certain nombre d'entreprises, de secteurs et de 
régions, qui peut poser des problèmes pour les 
régions plus faibles. 
21. Compte tenu des incidences économiques et 
sociales décrites ci-avant, trois aspects doivent être pris 
en considération dans la définition de la politique à 
suivre en matière de marchés publics: 
— efficacité des mesures à prendre dans ce domaine. Tel 
est l'objet de diverses propositions formulées à cet 
égard dans le «Livre blanc sur le marché inté­
rieur» (1). Le présent document n'examinera pas cet 
aspect de la question, 
— mesures destinées à faciliter les restructurations et les 
ajustements résultant de la libéralisation des marchés 
publics et de l'évolution ultérieure; les paragraphes 22 
à 25 ci-après présentent brièvement cet aspect, 
— mesures permettant d'exploiter et de développer plei­
nement des ressources particulières, caractérisant 
notamment des régions, de petites entreprises ou des 
groupes particuliers d'individus. Ces aspects sont 
abordés dans quatre paragraphes du chapitre IV 
ci-après. 
(') Doc. COM(85) 310. III. Restructurations et ajustements résultant de la 
libéralisation des marchés publics 
22. L'achèvement du marché intérieur dans le secteur 
des marchés publics a pour corollaire inévitable des 
restructurations et des ajustements. En effet, comme 
l'indique la récente communication susmentionnée, 
même en faisant abstraction des modifications que subi­
ront les marchés publics du fait de l'achèvement du 
marché intérieur, des restructurations et des ajustements 
paraissent inévitables dans un certain nombre de secteurs 
importants. La communication du 11 octobre 1988 
prévoyait des ajustements structurels significatifs dans les 
secteurs du matériel de chemin de fer, du matériel élec­
trique lourd et des télécommunications. Depuis lors, des 
regroupements importants au sein de chacune de ces 
branches ont effectivement eu lieu. 
23. Cette communication soulignait également que, 
même si certaines informations étaient disponibles sur la 
situation régionale de l'emploi dans les secteurs consi­
dérés, il était impossible de prévoir en détail à ce stade 
l'impact des restructurations. Indépendamment de 
l'évolution générale de la situation économique, la rapi­
dité et l'efficacité dont feraient preuve les entreprises 
individuelles pour exploiter les possibilités offertes ou 
faire face aux nouvelles pressions de la concurrence, 
seraient déterminantes à cet égard. Même si certaines 
entreprises à risques sont facilement repérables, la répar­
tition géographique des centres de production fait que 
l'incidence des restructurations au niveau régional sera 
fonction des plans d'investissement, de développement et 
de rationalisation qu'elles adopteront. Parmi les princi­
paux sites de production, par exemple, onze sont consa­
crés à la production de chaudières à combustible fossile, 
neuf à celle de générateurs de vapeur pour turbines et 
dix-sept à celle de transformateurs. De toute évidence, 
les conséquences régionales de la restructuration des 
secteurs en cause dépendront des sites qui, le cas 
échéant, développeront ou restreindront l'emploi. 
24. S'il est difficile de voir quels seront les problèmes, 
il ne s'agit pas pour autant de les nier ou de les consi­
dérer comme résolus. Même si la libéralisation des 
marchés publics améliore globalement l'activité et 
l'emploi et si les mesures prises dans le cadre des fonds 
structurels ou les autres mesures mentionnées dans la 
présente communication permettent de garantir la pleine 
participation des régions à ces avantages, une vigilance 
constante n'en est pas moins nécessaire pour résoudre de 
manière satisfaisante les problèmes réels d'adaptation 
auxquels des individus devront, en définitive, faire face. 
25. La Commission a entrepris une étude permanente 
destinée à repérer aussi rapidement que possible les 
problèmes naissants. Dès que ceux-ci apparaîtront, la 
Communauté pourra prendre des mesures appropriées de 
politique sociale et régionale dans le cadre des fonds 
structurels, avec l'aide de la Banque européenne d'Inves­
tissement ou d'autres instruments financiers. 
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IV. Exploitation et développement des ressources 
économiques 
26. Les entreprises régionales et les petites entreprises 
peuvent ne pas avoir accès aux possibilités de spécialisa­
tion, au capital et au savoir-faire qui font, en général, la 
force des régions centrales jouissant d'avantages écono­
miques importants. Les salaires plus bas des régions péri­
phériques ne compensent pas nécessairement une 
productivité plus élevée, de meilleurs équipements 
d'infrastructure et une connaissance plus approfondie des 
techniques de marketing et de développement des 
produits. L'achèvement du marché intérieur doit inciter 
les entreprises régionales à faire des efforts accrus pour 
atteindre le niveau moyen de performance européen, 
alors même que les critères de qualité et d'efficacité dans 
les secteurs dépendant traditionnellement du facteur 
main-d'œuvre évoluent rapidement. 
27. Ignorer la vulnérabilité de ces entreprises, c'est 
non seulement les exposer à une concurrence à laquelle 
elles sont mal préparées financièrement, techniquement 
et sur le plan de l'organisation, c'est aussi bloquer le 
processus d'achèvement du marché intérieur, en les 
encourageant à rester sur la défensive, dans une attitude 
frileuse. Les paragraphes qui suivent examinent de quelle 
manière la Communauté pourrait relever de défi que 
constituent les problèmes de l'emploi, des petites et 
moyennes entreprises et de la politique régionale. 
IV. 1. Régimes de préférences dans les marchés publics 
28. Des régimes de préférences sont appliqués par 
certains États membres en faveur de régions défavorisées, 
dans le but d'influencer la distribution géographique des 
activités économiques. Ils constituent un complément aux 
instruments classiques du développement régional visant, 
en général, à compenser les désavantages résultant de la 
localisation dans les régions défavorisées et périphéri­
ques. Dans le cas de la république fédérale d'Allemagne, 
le régime vise à compenser les désavantages économiques 
causés par la division de l'Allemagne. Pour compenser 
ces handicaps, sont considérées comme régimes de préfé­
rences dans les marchés publics, des politiques qui avan­
tagent les fournisseurs ou les contractants des régions 
pauvres en leur réservant des marchés, en leur attribuant 
des préférences de prix ou d'autres conditions. 
29. D'une manière générale, on peut dire que, dans le 
domaine des marchés de fournitures, les préférences ont 
été utilisées plutôt en faveur d'objectifs de développe­
ment régional à long terme tandis que, dans le domaine 
des marchés de travaux, les contrats ont été attribués 
beaucoup plus souvent en fonction de problèmes immé­
diats d'emploi. 
30. L'adoption des directives sur les marchés publics 
de travaux (1971) et de fournitures (1976) a conduit à la 
suppression d'un certain nombre de ces régimes ou prati­
ques. Les préférences régionales ont continué de s'appli­
quer dans la république fédérale d'Allemagne, en Grèce, 
en Italie et au Royaume-Uni. Une description de ces 
régimes figure à l'annexe. 31. Ces régimes soulèvent plusieurs questions telles 
que leur efficacité comme instrument de politique régio­
nale, leur compatibilité avec les objectifs économiques de 
la politique communautaire en matière de marchés 
publics et, certainement pas le moindre, leur compatibi­
lité avec le droit communautaire et les obligations inter­
nationales de la Communauté. 
32. Quant à leur efficacité comme instrument de poli­
tique régionale, il est possible de faire les observations 
suivantes sur les caractéristiques économiques des diffé­
rents régimes. 
33. En Allemagne, le régime de préférences applicable 
à la zone frontalière de l'Est et à Berlin paraît d'une 
importance économique limitée dans les années récentes. 
En 1986, la dernière année pour laquelle il existe des 
statistiques, les régions en question contiennent environ 
15 % de la population. Les entreprises établies ont 
obtenu environ 15,4 % des marchés publics fédéraux. La 
valeur totale des marchés auxquels les préférences ont 
été appliquées se montait à un peu plus de 142 millions 
d'écus, soit 0,25 % des marchés publics fédéraux. Ce 
coût au budget fédéral était d'environ 2 millions d'écus, 
soit moins de 1 % des aides aux régions en question. 
34. Quoique le régime de préférences appliqué au 
Royaume-Uni concerne 18 % de la population du pays, 
en 1981, dernière année pour laquelle des statistiques 
sont disponibles, les entreprises établies dans ces régions 
ont obtenu seulement 3,3 % des marchés publics attri­
bués par le gouvernement central. Les préférences ont 
été appliquées à un volume de marchés ne représentant 
que 0,02 % de la valeur totale des marchés publics. La 
valeur de ces contrats était de 10,8 millions d'écus. 
L'incidence budgétaire peut être estimée à 17 000 écus. 
Ce montant représente le coût du régime de préférence 
de prix de 5 °/o appliqué en Irlande du Nord, les autres 
régimes étant soumis à une concurrence avec l'offre la 
moins distante. 
35. On ne dispose ni dans le cas du Royaume-Uni, ni 
dans celui de l'Allemagne, des preuves du fait que ces 
régimes de préférence ont contribué d'une manière signi­
ficative au développement des régions concernées. De 
même, il n'existe aucun élément prouvant que ces 
régimes faussent la concurrence d'une manière significa­
tive à l'intérieur de ces pays ou entre eux et les autres 
États membres. 
36. En Grèce, le régime de préférence s'applique à 
90 % du territoire national; 65 % de la population 
nationale est installée dans les régions en question. Une 
information détaillée concernant les régions couvertes 
par le régime, le volume de marchés publics qui leur est 
attribué, le pourcentage et la valeur des marchés publics 
auxquels le régime de préférences s'applique actuelle­
ment et les incidences budgétaires du régime n'a pas été 
mise à la disposition de la Commission. Néanmoins, il est 
12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/11 
utile de noter que, suite à l'absence générale de fournis­
seurs compétitifs dans toutes les régions de Grèce, les 
marchés publics sont couverts à concurrence de 40 à 
45 % par les importations, chiffre qui dépasse de loin la 
moyenne communautaire. 
37. Le but du régime appliqué en Grèce est d'éviter 
une trop forte concentration des activités économiques 
en Attique, zone concentrant dès à présent une partie 
importante de l'activité économique grecque, et de favo­
riser le développement des autres régions. Néanmoins, 
malgré le fait que ce régime et d'autres mesures de poli­
tique régionale ont pu donner lieu à certains effets posi­
tifs, ils n'ont pas été suffisants pour renverser la tendance 
de concentration de tous les secteurs industriels 
modernes en Attique, les activités traditionnelles restent 
l'apanage des régions éloignées et des îles. 
38. En Italie, les régimes s'appliquent sur la réserva­
tion des marchés aux entreprises installées dans les 
régions concernées. Ces régions comprennent environ 
40 % de la population italienne. Le régime national 
prévoit une réservation de base de 30 % des marchés 
publics, qui monte à 50 % dans le cas des fournitures 
pour les travaux publics financés par les fonds spéciaux 
d'intervention. Toutefois, cette réservation peut être plus 
importante si la part annuelle n'est pas entièrement 
épuisée. Dans ce cas, elle est cumulée avec celle de 
l'année suivante. Aucun chiffre précis n'est disponible. 
Toutefois, une soumission récente à la Commission a 
estimé la valeur des marchés publics assujettis aux réser­
vations à environ 16 à 26 milliards d'écus par an. 
39. Il n'existe aucune certitude quant au fait que le 
régime italien a contribué d'une manière significative au 
développement économique à long terme des régions en 
cause. Néanmoins, au cours des années récentes, le 
régime a soulevé les objections des entreprises installées 
dans les autres régions d'italie et dans les autres États 
membres car il constitue un obstacle inacceptable à leurs 
activités économiques dans ces régions. 
40. Il pourrait être soutenu que, historiquement, les 
préférences ont contribué à un fonctionnement plus 
équilibré de l'économie en limitant les tendances à 
l'accentuation des disparités régionales par le biais d'une 
garantie de certains marchés. Il se peut que, dans certains 
cas, ils ont fait fonction plus positive en assurant le 
minimum de moyens financiers nécessaires au développe­
ment d'industries nouvelles exigeant une capacité 
d'innovation technique. Néanmoins, il n'existe aucune 
certitude quant au fait selon lequel les régimes existants 
n'ont pas eu les effets voulus sur le développement 
économique à long terme. L'absence de preuves relatives 
à ces différents effets de régimes de préférences est 
largement expliqué sans doute par la difficulté d'identi­
fier les effets d'un seul instrument de politique, alors 
qu'il se trouve mêlé à beaucoup d'autres facteurs qui 
influencent le développement à long terme des régions en 
cause. En général, les effets des régimes grec et britan­
nique paraissent plutôt limités. En l'absence de données 
adéquates concernant le régime grec, il est difficile d'évaluer ses effets. Par contre, les régimes italiens 
présentent des caractéristiques qui diffèrent d'une 
manière significative de ces deux derniers régimes, tant 
quant à leurs mécanismes, que quant à l'ordre de gran­
deur de leur champ d'application; il ne semble faire 
aucun doute que des marchés attribués aux entreprises 
des régions concernées ont créé des distorsions qui 
posent problème tant à l'égard des ventes et du dévelop­
pement des entreprises dans les autres régions d'Italie 
qu'en matière de restrictions apportées aux importations 
d'autres États membres. 
41. En effet, non seulement les régimes existants privi­
légient de préférence des entreprises de régions particu­
lières à l'exclusion de toutes les autres, mais en plus ils 
posent un problème en ce qui concerne leur compatibi­
lité avec les objectifs fondamentaux de la politique 
communautaire en matière de marchés publics et avec le 
traité lui-même. Ils ne fonctionnent pas d'une façon qui 
assure l'égalité de traitement des entreprises dans une 
situation comparable. Ils ont pour effet direct de priver 
de l'attribution d'un marché certains fournisseurs, situés 
à l'extérieur d'une région donnée, y compris ceux qui 
sont établis dans des régions plus défavorisées, au béné­
fice d'autres qui, eux, sont établis dans cette région. 
Même s'ils n'atteignent pas toujours cet objectif, ces 
régimes n'en constituent pas moins une infraction au 
traité CEE, notamment à ses articles 30 et 59. L'article 
92, et notamment ses paragraphes 2 point c) et 3 point 
a), semble fournir un cadre dans lequel pourraient 
s'insérer des régimes qui fonctionnent comme des aides 
d'État. Néanmoins, même si certains de ces régimes 
peuvent être considérés comme des aides d'État au sens 
du traité, ce qui est d'ailleurs discutable, cela ne résout 
pas le problème majeur de l'infraction aux articles 30 et 
59 qui subsiste. 
42. Plusieurs tribunaux italiens ont demandé à la Cour 
de justice de statuer à titre préjudiciel sur la compatibi­
lité avec le droit communautaire du régime de préfé­
rences appliqué en Italie. Dans son intervention écrite, la 
Commission a estimé que le système est incompatible 
avec l'article 30 du traité CEE. La Cour n'a pas encore 
statué. La condamnation du régime italien porterait des 
implications pour les régimes des autres pays membres en 
les exposant à la possibilité d'attaque juridique au niveau 
national. 
IV. 2. Clauses contractuelles non discriminatoires 
43. Un autre moyen d'encourager l'exploitation des 
ressources économiques disponibles est l'application de 
clauses contractuelles non discriminatoires. 
44. À l'occasion d'une affaire récente (31/87, Gebroe-
ders Beentjes BV contre Pays-Bas), la Cour de justice a 
été invitée à statuer sur la légalité en droit communau­
taire d'une clause en vertu de laquelle un marché de 
travaux serait attribué à l'entrepreneur s'il recrutait un 
N° C 311/12 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 89 
nombre déterminé de chômeurs de longue durée inscrits 
auprès d'un bureau régional de l'emploi. La Cour a 
estimé qu'une telle clause était compatible avec la direc­
tive 71/305/CEE relative aux marchés de travaux, mais 
qu'elle devait respecter les dispositions du traité, en 
particulier celles qui concernent la libre prestation de 
services, la liberté d'établissement et l'interdiction de 
toute discrimination fondée sur la nationalité. La Cour a 
renvoyé l'affaire au tribunal national qui devra établir si, 
compte tenu de toutes les circonstances, la clause consi­
dérée est compatible ou non avec le traité. 
45. Cet arrêt soulève un certain nombre de questions 
intéressantes : 
— serait-il légitime d'appliquer ce type de conditions à 
d'autres objectifs que celui de la réduction du 
chômage de longue durée et, dans l'affirmative, 
lesquels, 
— dans quelles limites de telles conditions peuvent-elles 
être appliquées, 
— ces conditions constituent-t-elles un moyen d'action 
efficace? 
a) Objectifs légitimes des clauses contractuelles 
46. Bien que l'affaire Beentjes concerne le chômage de 
longue durée, rien ne permet de supposer que la marge 
de liberté laissée aux États membres par la directive 
71/305/CEE ne pourrait pas s'appliquer à des objectifs 
autres que la réduction du chômage de longue durée. 
D'autres catégories de chômeurs, par exemple les jeunes, 
pourraient susciter une préoccupation tout aussi légitime. 
Il en va probablement de même de toute une série de 
problèmes sociaux tels que la formation professionnelle, 
la santé et la sécurité, les relations du travail et la lutte 
contre la discrimination raciale, religieuse et sexuelle. Les 
directives concernant les marchés n'interdisent pas aux 
États membres d'adopter des dispositions dans ces 
domaines et ne les autorisent pas non plus expressément 
à le faire. En conséquence, les États membres et les 
pouvoirs adjudicateurs peuvent, selon le droit commu­
nautaire, s'efforcer d'atteindre de tels objectifs, pour 
autant qu'ils respectent les dispositions des directives et 
les contraintes du traité. Il s'ensuit également que les 
États membres peuvent, selon le droit communautaire, 
restreindre la faculté des pouvoirs adjudicateurs de cher­
cher à atteindre des objectifs de cette nature. 
b) Limites à l'application de clauses contractuelles 
47. La Cour a établi une distinction entre, d'une part, 
la clause contractuelle concernant le chômage de longue 
durée et, d'autre part, les critères de sélection des entre­
prises et les critères d'attribution des marchés. Cette 
condition n'était pas un élément à prendre en considéra­
tion pour apprécier les capacités économiques, finan­cières ou techniques des soumissionnaires. Elle ne faisait 
pas non plus partie des critères appliqués par le pouvoir 
adjudicateur pour décider de l'attributaire. Il s'agissait 
simplement d'une obligation qui devait être acceptée par 
l'entreprise qui obtiendrait le contrat. 
48. Cependant, dans certains cas, les clauses du 
contrat ont trait à des éléments qui relèvent également 
des critères de sélection ou des critères d'attribution. Par 
exemple, faire figurer parmi les critères d'attribution aux 
soumissionnaires présentant l'offre économiquement la 
plus avantageuse, la mesure dans laquelle les soumission­
naires emploieraient des chômeurs de longue durée, 
même si l'obligation d'employer des chômeurs de longue 
durée figure parmi les conditions du marché, soulèverait 
des difficultés en vertu de l'article 29 de la directive 
«travaux». Les «divers critères» donnés à titre d'exemple 
dans cette directive concernent tous des éléments qui ont 
trait à l'avantage économique que l'offre considérée 
présente pour le pouvoir adjudicatuer dans le cadre d'un 
marché de travaux déterminé. La capacité d'un soumis­
sionnaire d'employer des chômeurs de longue durée n'a 
pas normalement d'incidence sur l'avantage économique 
que présente le marché pour le pouvoir adjudicateur. Les 
avantages économiques qui peuvent résulter, par 
exemple, de la réduction des prestations sociales ou 
d'une augmentation des dépenses des personnes 
employées ont un caractère indirect et sont étrangers à 
l'objet du marché lui-même. Sauf s'il pouvait être 
démontré que, en raison de circonstances particulières, 
l'emploi de chômeurs de longue durée accroîtrait l'attrait 
économique du marché pour le pouvoir adjudicateur, ce 
critère n'est pas compatible avec la directive. Il en va de 
même d'autres critères qui sont étrangers à l'objet d'un 
marché déterminé. 
49. En outre, la Cour a souligné que les conditions du 
marché doivent en tout état de cause respecter les dispo­
sitions pertinentes du droit communautaire. Elle s'est 
référée notamment aux restrictions découlant de 
plusieurs principes consacrés par le traité: liberté 
d'établissement, libre prestation de services et absence de 
discrimination fondée sur la nationalité. Dans ce 
contexte, elle a estimé que la clause contractuelle peut 
constituer une violation du principe de non-discrimina­
tion s'il apparaît > qu'elle ne peut être respectée que par 
des entreprises nationales ou que des soumissionnaires 
d'autres États membres auraient plus de difficulté à la 
respecter. 
50. Beaucoup dépend donc de la condition précise qui 
est imposée et de ses effets pratiques sur les soumission­
naires d'autres États membres. Quelques exemples 
peuvent aider à clarifier ce problème. 
51. Une clause exigeant simplement que l'adjudica­
taire emploie un nombre ou un pourcentage déterminé 
de chômeurs, de chômeurs de longue durée ou de jeunes 
chômeurs pour l'exécution du marché de travaux, ne 
12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/13 
constitue pas, semble-t-il, une discrimination contre les 
soumissionnaires d'autres États membres. Tous les 
soumissionnaires, tant nationaux qu'étrangers, devront 
recruter des chômeurs, et les possibilités (ainsi que les 
obstacles) sont les mêmes pour tous. 
52. Mais si l'on exige que l'adjudicataire emploie un 
pourcentage déterminé de personnes résidant dans la 
région, cette condition est discriminatoire à première 
vue. Les entreprises locales emploient vraisemblablement 
déjà des travailleurs locaux et, de toute manière, 
connaissent bien le marché de l'emploi local. Il est peu 
probable que des entreprises d'autres régions et, a 
fortiori, d'autres États membres emploient des travailleurs 
locaux et elles devront prospecter le marché local pour la 
première fois. Elles risquent manifestement d'être désa­
vantagées. 
53. Entre ces deux extrêmes, on peut imaginer 
d'autres cas qui nécessiteraient une évaluation soigneuse. 
Par exemple, si l'adjudicataire est censé recruter un 
nombre ou un pourcentage déterminé de chômeurs de 
longue durée inscrits au bureau local de l'emploi, type de 
clause qui a donné lieu à l'affaire Beentjes, il reste à 
déterminer s'il est plus facile pour une entreprise locale 
de le faire que pour une entreprise extérieure. Pour 
garantir dans une certaine mesure qu'il n'en soit pas 
ainsi, le pouvoir adjudicateur pourrait s'engager à offrir 
la main-d'œuvre appropriée, par exemple par l'intermé­
diaire d'une agence de l'emploi. Si des mesures sont 
prises conformément aux plans mentionnés dans les 
règlements des fonds structurels ou dans le contexte d'un 
projet financé par une aide notifiée à la Commission, le 
fait que le plan ou l'aide soit examiné au niveau commu­
nautaire sans susciter d'objection impliquerait que la 
Commission les juge non discriminatoires, à moins 
qu'une discrimination ne découle d'un facteur qui n'était 
pas apparent auparavant. 
54. Il convient également d'examiner une autre 
dimension du problème. Dans l'affaire Beentjes, la Cour 
s'est bornée à indiquer que la condition peut constituer 
une discrimination à l'encontre d'entreprises extérieures. 
Cependant, il peut également y avoir discrimination 
vis-à-vis d'autres travailleurs de la Communauté. Les cas 
à examiner devront également l'être de ce point de vue. 
55. Il apparaît donc que, sur la base de la législation 
actuellement en vigueur, la compatibilité des conditions 
du marché avec le droit communautaire exige une 
analyse effectuée cas par cas, non seulement pour les 
clauses relatives au chômage, mais aussi pour d'autres 
aspects éventuels. 56. En ce qui concerne la formation, par exemple, une 
clause faisant obligation aux entreprises d'employer un 
nombre ou un pourcentage déterminé de personnes 
inscrites à des programmes de formation nationaux 
semble créer une discrimination vis-à-vis de personnes 
inscrites à des programmes analogues dans d'autres États 
membres. Cette clause ne serait donc pas acceptable. En 
revanche, l'obligation d'employer des personnes en cours 
de formation sans distinction de nationalité ne semble 
pas poser de problème. 
57. Dans le domaine de l'égalité des chances, l'obliga­
tion d'employer un nombre ou un pourcentage déter­
miné de femmes ou de personnes appartenant à une 
autre catégorie sans rapport avec la nationalité, ne 
devrait pas non plus poser de problème, mais une appré­
ciation définitive exigerait, bien entendu, un examen de 
tous les faits pertinents. 
58. Il en va de même des clauses visant à obliger les 
entreprises à respecter les conditions d'emploi en vigueur 
dans une localité déterminée.. Toutes les entreprises, 
qu'elles soient locales, nationales ou étrangères, sont trai­
tées de la même façon. Ni les entreprises étrangères ni 
les travailleurs étrangers ne sont désavantagés par 
rapport aux ressortissants de l'État membre en question. 
Cependant, une clause stipulant que toutes les personnes 
employées pour l'exécution du contrat doivent bénéficier 
des conditions locales soulève des problèmes si elle doit 
s'appliquer également aux personnes employées dans 
d'autres États membres. Même dans le cadre de marchés 
de travaux, certains salariés qui sont affectés à l'exécu­
tion du marché peuvent être employés en dehors du 
territoire de l'État du pouvoir adjudicateur. Lorsqu'il 
s'agit de fournitures, cette situation est bien entendu 
beaucoup plus fréquente. Il paraît difficile d'admettre des 
clauses qui permettraient aux pouvoirs adjudicateurs 
nationaux d'exporter des conditions d'emploi locales 
dans d'autres États membres. De telles clauses pourraient 
provoquer d'intolérables conflits de lois et de politiques 
et, en outre, réduire â néant d'importants avantages 
concurrentiels d'entreprises établies dans des pays où la 
main-d'œuvre est moins chère et, en particulier, dans des 
régions peu développées. La Cour n'a pas abordé cet 
aspect dans l'arrêt Beentjes et il faut éviter soigneuse­
ment de tirer de cet arrêt quelque conclusion que ce soit 
sur ce point. 
59. En résumé, selon la doctrine de la Cour dans 
l'affaire Beentjes, l'application de clauses contractuelles 
est limitée de trois manières: 
— la clause contractuelle est indépendante d'une évalua­
tion de la capacité des soumissionnaires à exécuter les 
travaux et indépendante de critères d'attribution, 
N° C 311/14 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 89 
— elle n'enfreint pas d'autres principes de la législation 
communautaire, notamment celui du droit d'établis­
sement, de la libre prestation de services et de 
l'absence de toute discrimination fondée sur la natio­
nalité. En pratique, une analyse doit être effectuée 
cas par cas, 
— seules sont autorisées les clauses qui visent à réaliser 
des objectifs sur le territoire de l'État du pouvoir 
adjudicateur. 
c) Ces clauses constituent-elles un moyen d'action efficace? 
60. Les possibilités offertes par l'arrêt rendu dans 
l'affaire Beentjes en tant que moyen d'action sont limi­
tées pour trois raisons. 
61. En premier lieu, la possibilité d'imposer certaines 
conditions est beaucoup plus limitée dans le domaine des 
fournitures que dans celui des travaux. Les marchés de 
fournitures étant en général exécutés en usine, il est diffi­
cile d'imaginer comment des conditions de caractère 
social pourraient être appliquées à l'attribution de 
marchés de fournitures sans créer de discrimination entre 
fournisseurs nationaux et étrangers ou sans viser des 
objectifs situés en dehors du territoire de l'État du 
pouvoir adjudicateur. C'est dans le cas de marchés de 
travaux, où l'essentiel du travail est exécuté sur le terri­
toire de l'État du pouvoir adjudicateur, que les exigences 
de la Cour seront le plus facilement satisfaites. 
62. En second lieu, l'utilité de cet instrument est 
limitée dans la pratique par l'objet même du contrat. Un 
pouvoir adjudicateur qui prévoit la construction d'un 
bâtiment ou d'un pont souhaitera sans doute dans la 
plupart des cas que la construction se déroule dans des 
conditions qui assurent un résultat optimal et offrent le 
meilleur rapport qualité/prix. Ainsi, la poursuite d'autres 
objectifs reste limitée dans la mesure où ceux-ci pour­
raient contrarier l'objet principal du contrat. 
63. En troisième lieu, la nécessité d'une analyse cas 
par cas pour vérifier la compatibilité de conditions parti­
culières avec les données spécifiques des différents 
contrats limite la tentation d'imposer des clauses particu­
lières. Le risque de contestation d'une clause par un 
participant à une procédure d'attribution, avec les délais, 
les frais supplémentaires et, éventuellement, la baisse 
d'efficacité qui en résultent, rend aléatoire quant à ses 
résultats l'utilisation de cet instrument. Même si l'expé­
rience acquise progressivement atténue ce caractère aléa­
toire, il n'en est pas moins vrai que la prudence s'impose 
pour le moment. 
64. Néanmoins, malgré ces limites, les clauses 
contractuelles semblent pouvoir constituer un moyen 
d'action qui, en cas de disponibilités de main-d'œuvre, chômeurs de longue durée ou jeunes chômeurs, peut être 
utilisé pour l'insertion professionnelle des chômeurs. 
Étant donné les difficultés inhérentes à l'établissement de 
clauses non discriminatoires, des assurances pourraient 
être obtenues auprès de la Commission en examinant à 
l'avance avec elle la légitimité desdites clauses. Celles-ci 
pourraient également servir d'autres fins, lorsqu'elles ne 
sont pas interdites par la législation nationale, telles que 
le respect, sur les lieux d'exécution du contrat, de 
certaines conditions de travail comparables par exemple 
à celles qui prévalent dans la région considérée. 
IV. 3. Promotion de la participation des petites et 
moyennes entreprises (PME) aux marchés publics 
65. La promotion de la participation des petites et 
moyennes entreprises (PME) aux marchés publics repré­
sente un facteur important de cohésion économique et 
sociale, tant au niveau des États membres que de la 
Communauté elle-même. Les petites et moyennes entre­
prises sont souvent moins informées des possibilités qui 
s'offrent dans ce domaine, ou hésitent à se risquer dans 
la négociation des contrats transnationaux avec des 
administrations qu'elles ne connaissent pas (problèmes de 
langue, de conditions des contrats, déplacements, délais 
de paiement, recours judiciaire en cas de conflits, etc.). 
De toute manière, par rapport à la situation aux États-
Unis, au Canada et au Japon, la participation des petites 
et moyennes entreprises (PME) aux marchés publics a 
été relativement faible dans la Communauté. Une évalua­
tion approfondie de tous les aspects du problème est en 
cours à la Commission, sur la base d'une étude 
récente (x). Une communication plus détaillée et plus 
complète au Conseil sera préparée au sujet de la partici­
pation des petites et moyennes entreprises (PME) aux 
marchés publics, ainsi qu'un projet de recommandation 
de la Commission aux États membres sur certains aspects 
du problème (voir paragraphes 99 et 100 ci-après). 
66. Au niveau national, le problème est peut-être 
moins sensible, mais il est réel. C'est pourquoi, depuis 
plusieurs années, dans la plupart des pays industrialisés, 
les pouvoirs publics ont mis en œuvre des mesures desti­
nées à accroître la participation des petites et moyennes 
entreprises (PME) aux achats publics. 
67. En outre, la Communauté a déjà mis en œuvre 
des mesures destinées à stimuler la participation des 
petites et moyennes entreprises (PME) aux marchés 
publics de dimension communautaire et leur champ 
d'application pourrait être étendu ultérieurement. Ces 
mesures comportent six volets. 
a) Meilleure information des petites et moyennes entreprises 
(PME) concernant les marchés publics 
68. La Communauté fournit des moyens permettant 
aux pouvoirs adjudicateurs et aux PME elles-mêmes 
(') «Les PME et les marchés publics», étude effectuée par WS. 
Atkins pour la Commission, 1988. 
12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/15 
d'obtenir les informations relatives aux marchés publics; 
en particulier, le réseau des euro-info-centres, relié à la 
banque de données TED assure la diffusion des avis de 
marchés et aide les PME à répondre à ceux qui les in­
téressent. Dans le cadre des directives modifiées sur les 
marchés publics, la publication des informations concer­
nant les programmes d'achat de fournitures est prévue 
(procédure de pré-information) ainsi que celles des infor­
mations relatives à l'attribution des contrats. 
69. Ces actions d'information pourraient encore être 
développées en vue de compléter les dispositions des 
directives par d'autres mesures de caractère non obliga­
toire pouvant inclure: 
— le développement de banques de données permettant 
aux pouvoirs adjudicateurs intéressés de publier, 
d'une façon efficace et à peu de frais, des contrats 
inférieurs aux seuils des directives, et les mettant ainsi 
à la portée des PME dans toute la Communauté, 
— l'inclusion, dans ces banques de données, d'informa­
tions sur les fournisseurs PME potentiels, indiquant 
leur champ d'activité, leur expérience dans le 
domaine des marchés publics et d'autres informations 
relatives à la garantie de qualité des produits, 
— l'organisation de foires «marchés publics» visant à 
créer de nouvelles relations entre les PME et les 
pouvoirs adjudicateurs des autres États membres. Les 
informations utiles pourraient être mises à la disposi­
tion des PME, via la banque de données TED. 
b) Formation des dirigeants d'entreprise 
70. La formation des dirigeants d'entreprise est une 
dimension essentielle de l'intégration des PME au 
marché unique. C'est pourquoi la Commission a récem­
ment adopté un programme «Préparer les PME à 
l'Europe de 1992», par lequel elle soutiendra les projets 
de formation en ce sens. Meilleure sera la formation des 
dirigeants de petites et moyennes entreprises, plus 
ceux-ci seront enclins à développer leurs affaires à 
l'échelle de la Communauté, y compris dans le domaine 
des marchés publics. 
c) Accès facilité à de grands marchés: fractionnement des 
grands marchés en lots 
71. Le fractionnement des grands marchés risque à la 
fois d'entraîner des coûts administratifs supplémentaires 
et de permettre de tourner les règles realtives aux seuils 
d'application des directives «marchés publics». Il ne 
présente donc pas d'attrait si son seul but est de favoriser 
la 'participation des PME. Toutefois, cet argument ne 
vaut pas lorsqu'un grand marché de travaux est partagé 
en lots. Les lots resteraient soumis aux dispositions des 
directives, y compris celles qui concernent leur publica­
tion, et ceci devrait permettre aux plus petites entre­
prises, qui ne peuvent soumissionner pour l'ensemble de 
l'ouvrage, de soumissionner pour une partie seulement. 72. On peut toutefois faire valoir que de telles 
approches peuvent être incompatibles avec la recherche 
d'économies d'échelle. Cet argument est toutefois sans 
fondement tant que des offres peuvent être faites pour 
tous les lots. Dans ces conditions, une soumission de la 
part d'une PME pour un lot doit être aussi attrayante, 
du point de vue économique, que celle d'une autre entre­
prise soumissionnant pour la totalité du contrat et exploi­
tant les économies d'échelle. Les chances de cette PME 
d'emporter le lot dépendront des avantages compétitifs 
dont elle peut bénéficier, tels qu'une plus grande flexibi­
lité ou une proportion moins élevée de frais généraux. 
73. Le fractionnement des grands marchés en lots est 
compatible avec les directives. Toutefois, il devrait être 
possible de clarifier ce point soit dans les textes des 
directives, soit, éventuellement, s'il y a lieu d'attendre un 
moment plus opportun, dans une résolution ou une 
recommandation du Conseil, qui serait en fait une inter­
prétation formelle de la manière dont les directives 
peuvent être appliquées dans ce domaine. 
d) Une politique active de la sous-traitance 
74. La sous-traitance joue également un rôle impor­
tant pour l'amélioration de l'accès des PME aux grands 
marchés. Elle est perçue par la plupart des États membres 
comme un moyen efficace d'encourager la participation 
des PME à une concurrence accrue, un meilleur fonc­
tionnement des marchés publics et une plus grande 
équité. La Communauté pourrait chercher à développer 
la sous-traitance en faveur des PME de la manière 
suivante : 
— en précisant la mesure dans laquelle les directives 
permettent la sous-traitance à cette fin, 
— en facilitant le développement de nouvelles relations 
entre les entrepreneurs principaux et les sous-traitants 
par la mise à disposition d'informations supplémen­
taires, le soumissionnaire indiquant, par exemple, lors 
de la remise de son offre, son intention de sous-
traiter, et par la publication de ces informations lors 
de l'annonce de l'attribution du marché, 
— en traitant les PME sur un pied d'égalité avec les 
entrepreneurs principaux, notament du point de vue 
juridique, techique ou financier, 
— en précisant le statut légal des sous-traitants en ce qui 
concerne leurs droits et leurs obligations. 
75. Toutefois, rien ne doit permettre à la sous-trai­
tance de jouer au détriment du respect des obligations de 
l'entrepreneur principal et de ses sous-traitants. Il 
convient donc d'être particulièrement attentif aux abus 
ayant trait à la fiscalité et à la sécurité sociale et de 
s'assurer que l'entrepreneur principal est en mesure de 
payer les sous-traitants en temps voulu. Dans certains 
cas, les pouvoirs adjudicateurs devraient peut-être 
disposés à assurer eux-mêmes directement le paiement. 
N° C 311/16 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 89 
76. Par ailleurs, il convient de veiller à ce que l'entre­
preneur principal accorde aux sous-traitants des condi­
tions aussi favorables que celles dont il bénéficie de la 
part des pouvoirs adjudicateurs et éventuellement les 
aider à respecter les prescriptions relatives à la qualité. 
77. L'existence de moyens effectifs de recours pour les 
sous-traitants, en cas de non-paiement injustifié ou de 
faillite de l'entrepreneur principal ou éventuellement en 
cas de pratiques inéquitables telles que des exigences non 
justifiées dans le domaine de la certification, pourrait 
aussi servir à renforcer la sécurité des PME. 
78. Enfin, des dispositions contractuelles standardisées 
en matière de sous-traitance pourraient être conçues de 
manière à produire, dans tous les Etats membres, des 
effets juridiques dans une large mesure comparables. 
Ceci devrait permettre aux PME de s'intéresser avec plus 
de confiance à la sous-traitance effectuée dans les autres 
pays. Les entrepreneurs principaux profiteraient égale­
ment de la confiance accrue du sous-traitant d'un autre 
État membre, qui connaîtrait les dispositions principales 
relatives à ses droits et obligations. 
e) Garanties mutuelles d'exécution équitable et efficace 
79. Une contrainte importante, qui limite la participa­
tion des PME aux marché publics est due au manque de 
confiance des deux parties quant à l'issue de leur relation 
contractuelle. Des mesures ont été prises dans certains 
contextes nationaux pour aborder ce problème en vue de 
réduire les difficultés relatives à: 
— l'obtention de garanties financières de façon que les 
PME maintiennent leurs offres après soumission et 
respectent les délais d'exécution et la spécification, 
— l'amélioration des conditions d'octroi de ces garan­
ties, 
— la création de systèmes d'assurance collective visant 
à garantir la solvabilité de l'entreprise, ainsi que la 
bonne exécution du contrat, 
— l'utilisation de systèmes de paiement efficaces et équi­
tables. 
f) Association d'entreprises 
80. Une collaboration entre les PME peut les aider à 
compenser leurs points faibles. Par exemple, les pouvoirs 
adjudicateurs pourraient accepter des associations momentanées pour l'exécution d'un contrat en considé­
rant la capacité financière et technique de l'association 
en tant que telle. Cette coopération entre PME de divers 
États membres pourrait être réalisée dans le cadre juri­
dique du «Groupement européen d'intérêt économique 
(GEIE)» à partir de juillet 1989. 
IV.4. Participation régionale accrue aux marchés publics 
de la Communauté 
81. L'ouverture des marchés publics pose des 
problèmes spécifiques aux entreprises des régions peu 
favorisées, notamment importance traditionnelle des 
préférences régionales ou d'autres formes de protection, 
absence relative d'économies d'échelle, due aux dimen­
sions plus réduites des entreprises régionales, ainsi que 
manque d'une main-d'œuvre, de capitaux et d'un 
savoir-faire qui soient suffisamment mobiles et adapta­
bles. En particulier, les entreprises régionales devront 
pouvoir s'adapter aux normes techniques élevées du 
grand marché, au lieu de rester attachées aux relations 
traditionnelles avec des acheteurs habituels, souvent 
locaux, et elles devront acquérir des compétences 
commerciales adaptées aux besoins d'un marché plus 
vaste et plus compétitif. 
82. Les mesures examinées ci-avant, dans le cadre de 
clauses contractuelles non discriminatoires et d'une 
promotion de la participation des PME aux marchés 
publics, peuvent être appliquées partout dans la Commu­
nauté. Elles répondent toutefois plus particulièrement 
aux problèmes spécifiques des régions peu favorisées, 
même si leur application y est plus difficile, comme le 
montre clairement un examen approfondi de cet aspect 
du problème. Des clauses contractuelles non discrimina­
toires visant à atténuer le chômage ou le sous-emploi 
auront plus de portée dans les régions où ces problèmes 
se posent de manière plus aiguë. Il s'agit non seulement 
des régions industrielles en déclin, mais également des 
régions peu développées de la Communauté. De même, 
des mesures destinées à promouvoir la participation des 
PME aux marchés publics ont une importance plus 
grande dans des régions peu favorisées où les PME 
prédominent. En outre, dans les deux types de régions 
défavorisées, ce sont les petites et moyennes entreprises 
qui détiennent souvent les clés de la croissance. Par 
ailleurs, il est possible que les fonds structurels contri­
buent aux mesures de soutien envisagées en faveur des 
PME dans les régions admises à bénéficier de leur aide. 
83. Des mesures pourraient être élaborées à l'intention 
des entreprises situées dans des régions déterminées afin 
d'améliorer leur participation aux marchés publics en 
12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/17 
visant plus particulièrement des points vulnérables 
connus: planification et organisation, commercialisation, 
accès aux informations concernant les marchés destinés 
à un large public, accès au capital et à l'infrastructure 
technique, amélioration de la gestion et des compétences 
du personnel. 
84. Parmi les mesures envisagées, pourraient figurer la 
création ou le développement de mécanismes d'assistance 
ainsi que de services destinés à aider les entreprises 
régionales à tirer le meilleur parti possible des marchés 
publics. Il pourrait s'agir notamment de: 
— études de marché et de services commerciaux, y 
compris les services d'étude et d'évaluation de la 
capacité actuelle et potentielle des entreprises à 
répondre aux besoins des pouvoirs adjudicateurs, 
— l'organisation de séminaires et de consultations sur 
les exigences potentielles spécifiques du secteur 
public, avec échange de vues entre les responsables 
publics et privés, en encourageant la participation 
active de ces derniers, 
— l'assistance au développement de produits et de 
procédés, y compris une aide financière telle que la 
prise ferme du développement de nouveaux produits 
correspondant aux besoins du secteur public, 
— une meilleure diffusion des résultats des programmes 
de recherche communautaire auprès des entreprises et 
des administrations régionales; 
— une aide à la reconversion de la production en fonc­
tion des normes et spécifications techiques euro­
péennes, qui deviennent désormais obligatoires pour 
les pouvoirs adjudicateurs; de la fourniture de labo­
ratoires techniques capables de vérifier et de certifier 
la conformité des produits et des procédés avec ces 
normes, 
— une assistance technique en vue de la préparation des 
offres pour des marchés non locaux, y compris une 
assistance linguistique, 
— faciliter l'accès aux capitaux nécessaires pour parti­
ciper aux marchés publics, éventuellement avec l'aide 
de la Banque européenne d'investissement, 
— un renforcement de l'Europartenariat et d'autres 
mesures visant à encourager les entreprises 
communes, y compris la participation de banques et 
d'institutions financières lorsque des garanties Feder 
s'appliquent, 
— une formation au marketing, y compris les échanges 
du type Erasmus entre cadres afin de les préparer au 
choix d'une spécialisation que l'ouverture des marchés publics risque d'imposer à certaines entre­
prises régionales, 
— une formation professionnelle dans l'optique des 
nouvelles exigences de la production. 
85. Les mesures prises en ce sens dans des régions 
déterminées n'excluent pas une assistance communau­
taire permettant de renforcer, là où cela est le plus néces­
saire, l'impact de certaines des propositions en faveur des 
PME, présentées au chapitre IV.3. 
86. Ces mesures pourraient prendre la forme d'aides 
d'État. Ces aides devraient être notifiées conformément 
aux dispositions de l'article 93 du traité CEE et obtenir 
l'approbation de la Commission. 
87. Il va de soi qu'il conviendrait d'élaborer et 
d'exécuter des mesures de ce type en fonction de 
l'objectif ultime, qui est de permettre aux entreprises 
régionales de faire des offres sérieuses pour obtenir des 
contrats non seulement dans leur propre région, mais 
également dans le grand marché communautaire. Il ne 
s'agit pas de protéger les marchés régionaux. Peut-être 
faudrait-il par conséquent que la Commission impose des 
conditions spéciales garantissant que les contacts établis 
entre les pouvoirs adjudicateurs et les fournisseurs ne 
soient pas de nature à fausser la concurrence. Il pourrait, 
par exemple, s'avérer nécessaire de séparer rigoureuse­
ment, éventuellement en les faisant exercer par des orga­
nismes distincts, la fonction «marchés publics» et la fonc­
tion «assistance technique ou financière». 
V. Politiques visant les aspects régionaux et sociaux des 
marchés publics 
88. Comme l'indique le chapitre II, la mise en œuvre 
du marché intérieur offre des possibilités qui pourront 
être exploitées par les entreprises. 
89. En élaborant des mesures destinées à favoriser la 
cohésion sociale et économique dans le cadre des 
marchés publics, la Commission cherche à assurer une 
diffusion aussi large que possible entre toutes les catégo­
ries et toutes les régions de ces possibilités de participa­
tion, à faciliter l'accès au marché des moins favorisés et 
à leur permettre d'exploiter au maximum les possibilités 
qui leur sont offertes. 
90. Ainsi, tout en encourageant la participation par la 
transparence du régime des marchés publics et des infor­
mations aisément accessibles, on pourrait envisager de 
mener des actions en faveur de catégories ou de régions 
spécifiques pour les amener à tirer vraiment parti de leurs 
capacités dans le marché unique des achats publics. 
N° C 311/18 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 89 
91. Dans une telle approche, il ne suffit pas d'une 
simple décision politique qui produit bien sûr des effets 
— en ce sens que le marché unique, une fois mis sur 
pied, aura tendance à produire des effets —, il faut aussi 
définir toute une série de mesures, qui peuvent être 
diversement combinées en fonction des circonstances et 
mises en oeuvre aux niveaux national, régional ou local, 
accompagnées, le cas échéant, de mesures communau­
taires. 
92. Les paragraphes ci-après passent en revue chacun 
des points abordés au chapitre IV et permettent d'établir 
les orientations de la politique de la Commission. 
V.l. Approche du problème des préférences régionales 
93. La Commission a l'intention d'engager des discus­
sions avec les États membres concernés, afin qu'il soit 
mis fin aux infractions au plus tard le 31 décembre 1992. 
Dans ces discussions, elle donnera la priorité à l'élimina­
tion des préférences qui s'appliquent aux marchés 
au-dessus des seuils fixés par les directives existantes (x). 
En outre, elle examinera les mesures permettant aux 
entreprises régionales d'exploiter les possibilités du 
marché unique. De telles mesures pourraient inclure 
celles esquissées dans les chapitres précédents, en matière 
de promotion de la participation des PME et des régions 
aux marchés publics (voir paragraphes 65 à 67). 
94. Il faut rappeler que les seuils d'application des 
directives ont été établis dans le but d'identifier le niveau 
auquel il existe une possibilité réaliste de commerce 
transfrontalier. C'est ainsi qu'il sera possible, dans 
certains cas, de démontrer que les préférences qui 
s'appliquent dans ces circonstances n'ont pas d'impor­
tance du point de vue économique. Cette démonstration 
ne sera possible que dans le cas d'un régime transparent. 
Des régions qui réservent tout simplement des achats 
publics pour les entreprises nationales ne peuvent guère 
rentrer dans cette catégorie. Dans le cas où un régime 
s'applique par le biais d'un mécanisme transparent, tel 
que la possiblité d'une deuxième soumission ou une 
préférence de prix de l'ordre de 5 à 10 %, cette démons­
tration devrait être possible. La Commission examinera 
les régimes qui s'appliquent au-dessous des seuils en 
fonction de la transparence du mécanisme du marché et 
des effets sur les échanges et adoptera la décision appro­
priée. 
95. La Commission présentera un rapport en 1995 au 
sujet du fonctionnement des régimes ainsi modifiés et de 
leurs conséquences sur le marché intérieur. 
(') En ce qui concerne les contrats de fournitures, les seuils sont 
fixés à 137 000 écus pour les entités gouvernementales 
couvertes par l'accord du GATT, à 200 000 écus pour les 
autres pouvoirs adjudicateurs. En ce qui concerne les 
contrats des travaux, le seuil sera relevé à 5 millions d'écus. 96. Dans l'approche générale qu'elle adopte vis-à-vis 
des régimes de préférences, la Commission doit tenir 
compte de ses obligations internationales en vertu de 
l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce 
(GATT) sur les marchés publics signé en 1980 et 
modifié en 1987. L'accord s'applique aux marchés de 
fournitures au-dessus d'un seuil actuellement équivalent 
à 137 000 écus par des entités reprises dans une liste, qui 
sont en pratique les agences du gouvernement central. 
En particulier, elle doit prendre en considération les 
dispositions de l'article 11 relatives au traitement réservé 
aux nationaux et à la non-discrimination. Pour ce qui est 
des préférences appliquées par les entités de l'administra­
tion centrale, on peut se demander si elles sont compati­
bles avec les obligations de la Communauté découlant du 
code, lorsqu'elles n'ont pas été notifiées et acceptées par 
les autres parties. La Commission fera preuve de vigi­
lance pour que la Communauté respecte ses obligations 
dans ce domaine. 
V.2. Mesures permettant d'exploiter les possibilités du 
marché unique des achats publics 
a). Clauses contractuelles non discriminatoires 
97. Les possibilités d'application de clauses contrac­
tuelles non discriminatoires sont multiples, sur la base 
des directives dans leur version actuelle, comme il a été 
indiqué au paragraphe IV.2, mais elles restent soumises 
à des limitations qui nécessitent une analyse cas par cas. 
98. De toute manière, la publication de ces conditions 
dans l'avis de marché est indispensable, comme l'a claire­
ment indiqué la Cour. Sur cette base, la Commission 
veillera à ce que l'application de ces clauses soit stricte­
ment conforme à la législation communautaire. 
b) Mesures destinées à encourager la participation des PME 
99. Comme il est indiqué au paragraphe IV.3 ci-avant, 
une série de mesures ont déjà été prises afin d'aider les 
PME à tirer pleinement parti de leurs avantages concur­
rentiels dans le cadre des marchés publics. La Commis­
sion s'efforcera de développer son action dans ce 
domaine, notamment par la communication mentionnée 
au paragraphe 65. 
100. Certaines de ces mesures figurent dans un projet 
de recommandation de la Commission aux États 
membres, qui fera l'objet d'une consultation avec les 
comités consultatifs pour les marchés publics et les 
parties intéressées. 
101. La Commission poursuivra le travail commencé 
avec les autorités compétentes pour améliorer la base 
d'informations concernant les PME et les marchés 
susceptibles de les intéresser. Si cela est nécessaire, elle 
fera des propositions en ce sens. La Commission consi-
12. 12. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 311/19 
dère que l'adoption de sa proposition modifiant la direc­
tive concernant les marchés de travaux (*), qui prévoit, 
comme il convient, la publication de la part du contrat 
que l'adjudicataire a l'intention de sous-traiter, constitue­
rait un pas utile dans cette direction. 
c) Participation régionale accrue 
102. Les États membres peuvent inclure des mesures 
du type de celles indiquées dans les chapitres IV.3 et 
IV.4 ci-avant dans les plans pluriannuels présentés 
conformément au règlement (CEE) n° 2052/88 sur les 
fonds structurels. Ces plans pourraient alors constituer la 
base de cadres communautaires d'appui à négocier entre 
la Commission et les États membres. Étant donné leur 
nature, les mesures proposées relèveraient en premier 
lieu, semble-t-il, du Fonds européen de développement 
régional, du Fonds social européen et, dans certains cas, 
de la Banque européenne d'investissement. 
103. La Commission examinera, à la lumière des 
études effectuées sur les incidences de l'ouverture des 
marchés publics et d'autres études concernant le marché 
intérieur ainsi que des mesures proposées par les États 
membres dans le cadre de leurs plans de développement 
et des priorités prévues dans les cadres communautaires 
d'appui, la nécessité d'adopter des mesures supplémen­
taires en faveur des régions admises à bénéficier de 
l'assistance des fonds structurels qui doivent faire face 
aux problèmes liés aux conséquences de l'ouverture des 
marchés publics et de l'achèvement du marché intérieur. 
104. Les mesures comportant des aides d'État 
devraient être notifiées à la Commission, conformément 
à l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. La méthode 
d'application de l'article 92 aux aides régionales est 
expliquée dans le Mémorandum publié au Journal officiel 
des Communautée européennes n° C 212 du 12 août 1988. 
d) Conclusion: travaux futurs 
105. Des efforts seront encore nécessaires pour 
élaborer des mesures à la fois dans le contexte de la 
promotion des petites et moyennes entreprises (voir para­
graphes 99 à 101) et des actions en faveur des régions en 
difficulté (voir paragraphes 102 à 104), ainsi que dans 
d'autres domaines qui méritent d'être étudiés et appro­
fondis. Un programme de travail coordonné comprendra 
les mesures suivantes: 
— indiquer aux États membres, à la lumière des change­
ments qui se feront jour dans la pratique des pouvoirs 
adjudicateurs, de nouvelles voies à suivre en ce qui 
concerne l'utilisation de clauses contractuelles non 
discriminatoires visant des objectifs sociaux, 
— élaborer une communication détaillée et complète sur 
les PME et les marchés publics en vue d'établir, le cas 
échéant, des propositions visant notamment à: 
(*) Doc. COM(89) 141 final du 4 avril 1989. — améliorer la qualité des informations sur les 
marchés pouvant intéresser d'éventuels soumis­
sionnaires, 
— mieux définir dans quelle mesure les directives 
autorisent le fractionnement des contrats en lots 
et la sous-traitance, 
— mieux définir le statut légal des sous-traitants, 
— mettre au point des dispositions contractuelles 
standard en matière de sous-traitance, 
— explorer, à la lumière d'une étude récemment 
effectuée pour la Commission, des conditions de 
garanties financières plus favorables, notamment 
en encourageant les systèmes d'assurance collec­
tive pour garantir la solvabilité des entreprises, 
— développer une coopération plus efficace entre les 
PME et entre les PME et les non-PME, en parti­
culier dans le cadre du Groupement européen 
d'intérêt économique, 
— mettre définitivement au point la recommandation 
proposée par la Commission, relative à des mesures 
visant à promouvoir la participation des petites et 
moyennes entreprises aux marchés publics, dans le 
cadre de cette communication, 
— achever l'étude sur la nécessité de mesures d'accom­
pagnement dans les secteurs exclus jusqu'à présent du 
champ d'application des directives «marchés publics», 
— examiner à la lumière des études sur les incidences de 
l'ouverture des marchés publics et d'autres études 
concernant le marché intérieur ainsi que des mesures 
proposées par les États membres dans le cadre des 
plans de développement et des priorités à inclure dans 
les cadres communautaires d'appui, de la nécessité 
d'adapter d'autres mesures en faveur des régions 
admises à bénéficier de l'assistance des fonds structu­
rels, qui doivent faire face aux problèmes liés aux 
conséquences de l'ouverture des marchés publics et 
de l'achèvement du marché intérieur, 
— étudier de manière approfondie la mise en oeuvre 
d'autres mesures, énumérées au paragraphe 84, en 
particulier celles qui sont destinées à améliorer la 
qualité et le flux des informations entre les entrepre­
neurs et sous-traitants éventuels et les pouvoirs adju­
dicateurs, notamment l'implantation de services élec­
troniques d'information sur les offres, 
— améliorer la diffusion régionale des résultats de 
programmes de recherche concernant les marchés 
publics, 
— poursuivre les travaux, en consultation avec la 
Banque européenne d'investissement," sur les 
problèmes d'accès au capital nécessaire pour parti­
ciper à des marchés publics. 
N° C 311/20 Journal officiel des Communautés européennes 12. 12. 89 
ANNEXE 
Régimes de préférences en vigueur dans les États membres dans le domaine des marchés publics 
État membre 
RÉPUBLIQUE 
FÉDÉRALE 
D'ALLEMAGNE 
GRÈCE 
ITALIE 
ROYAUME-UNI Base juridique 
Loi fédérale 
Législation nationale 
Législation nationale 
Législation régionale 
Pratique administra­
tive (non obligatoire) 
Pratique administra­
tive (non obligatoire 
mais généralement 
appliquée) Champ d'application 
a) Demande 
b) Offre 
a) marchés publics (fournitures/tra­
vaux) 
b) entreprises produisant ou personnes 
établies à Berlin-Ouest ou dans une 
zone située à moins de 50 km de la 
frontière avec la République démo­
cratique allemande 
a) marchés publics (fournisseurs) 
b) i) entreprises établies dans des 
régions distantes de plus de 50 
km d'Athènes 
ii) entreprises établies dans les îles 
grecques 
a) marchés publics de fournitures 
(administrations nationales, régio­
nales, entreprises publiques) 
b) entreprises établies dans le Mezzo-
giorno, le Latium et Trieste 
a) marchés de travaux et de fourni­
tures des administrations régionales, 
locales et des entreprises publiques 
b) entreprises établies en Sicile depuis 
au moins 3 ans 
A. Régime de préférences générales 
a) achats de l'administration centrale, 
des entreprises nationalisées et des 
autres collectivités publiques 
b) entreprises implantées dans des 
zones de développement réperto­
riées 
B. Régime de préférences spéciales 
a) achats des administrations centrales 
et l'administration des postes 
b) entreprises implantées dans des 
régions en développement réperto­
riées 
a) achat des services ministériels 
d'Irlande du Nord 
b) personnes ou entreprises vendant 
des produits d'Irlande du Nord Méthode d'application 
— obligation d'inclure b) 
— dans listes des appels d'offres 
restreints 
— obligation de donner la préfé­
rence à b) si l'offre est égale â 
celle du soumissionnaire le plus 
bas ou ne dépassant pas 0,5 % du 
montant de cette valeur pour les 
marchés de 1 000 000 de DM ou 
plus 
(à noter que, dans le cas de Berlin, le 
régime de la préférence régionale 
coexiste avec des allégements en matière 
de taxe sur le chiffre d'affaires qui ont 
eu une incidence directe sur les prix de 
l'offre) 
b) i) avantage de prix de 7 % par 
rapport au soumissionnaire le 
moins-disant 
ii) avantage de prix jusqu'à 10 % par 
rapport au soumissionnaire le 
moins-disant 
Quota de 30 % alloué aux régions indi­
quées sous b) mais mises en concurrence 
au sein du quota 
Quota de 50 % pour les fournitures 
destinées aux travaux publics financés 
par les fonds spéciaux d'intervention 
— si les offres sont égales à 40 % 
minimum participation des entre­
prises siciliennes 
— construction de bâtiments résidentiels 
et d'écoles, 25 °/o construction préfa­
briquée avec fourniture du matériel 
par des entreprises siciliennes 
— préférences locales pour la sous-
traitance 
À égalité de prix et d'autres conditions, 
les marchés publics sont attribués à b) 
Pas d'avantages de prix mais les entre­
prises habilitées à soumissionner b) 
peuvent avoir la possibilité d'enlever 
25 % du marché à un prix qui n'entraîne 
pas de coût supplémentaire pour l'ache­
teur 
— préférences générales en faveur des 
produits d'Irlande du Nord sous 
réserve qu'ils soient conformes aux 
spécifications 
— avantage de prix de 5 % aux soumis­
sionnaires si le marché doit avoir des 
répercussions favorables sur l'emploi 
en Irlande du Nord