FR Journal officiel de l'Union européenne C 100/109

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté»

COM(2007) 765 final — 2007/0279 (COD)

2009/C 100/17

Le 29 janvier 2008 le Conseil a décidé, en vertu de l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er octobre 2008 (rapporteur: M. OPRAN).

Lors de sa 448e session plénière des 21, 22 et 23 octobre 2008 (séance du 23 octobre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 39 voix pour, 1 voix contre et 16 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Assurer la sécurité est l'une des principales obligations de tout gouvernement. En ce qui concerne l'espace européen, il est permis de conclure qu'aucun État membre ne peut, à lui seul, être en sécurité, et qu'un effort concerté et commun est nécessaire pour permettre d'assurer un contrôle approprié des mouvements de matériel de guerre, ou plus généralement, de matériel de défense.

1.2 C'est pourquoi la solution envisagée par le Comité est celle d'un Cadre de sécurité européen commun, et non le maintien en l'état des entraves intracommunautaires avec toutes les conséquences dommageables que comportent ces entraves. Bien entendu, nous devrions prendre en considération le fait que la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la politique européenne de sécurité et de défense (PESD — titre V du TUE) qui existent actuellement sont de nature intergouvernementale, alors que l'initiative de la Commission visant à simplifier les transferts intracommunautaires relève du premier pilier communautaire (dans le cadre de la législation concernant le marché intérieur).

1.3 Perception de la charge du transfert

1.3.1 L'industrie est d'avis que le cadre législatif actuel est mal adapté et inadéquat, et que de surcroît, il est à l'origine d'une lourde charge administrative.

1.3.2 En plaidant contre les entraves aux transferts, l'industrie se place dans une perspective qui est même plus globale que la simple perspective des transferts intracommunautaires. La mondialisation est une réalité dans l'industrie manufacturière liée à la défense, parce qu'il n'existe encore que peu de systèmes complexes qui soient 100 % européens, et tous comportent au moins certains composants provenant de pays tiers.

1.3.3 Toutefois, même dans la perspective plus mondialisée, l'industrie est d'avis que l'initiative de la Commission constitue un pas en avant qui est important; l'industrie est, d'une manière générale, favorable à cette initiative.

1.4 Les conséquences financières

1.4.1 Le calcul précis des coûts des entraves aux transferts intracommunautaires est un processus très difficile, parce que rares sont les coûts de cette nature qui sont publiés et parce que la plupart de ces coûts résultent d'une mauvaise gestion ou tout simplement d'une absence de gestion (1). Pour 2003, l'on estime à plus de 3,16 milliards d'euros le coût annuel total des entraves intracommunautaires aux transferts, ce montant se répartissant comme suit (source: étude UNISYS):

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1.4.2 Généralement, l'on classe les coûts de la manière suivante:

a) coûts directs — coûts structurels et coûts de procédures générés par l'exécution proprement dite des processus d'octroi de licences;

b) coûts indirects (2) — ces coûts indirects s'expliquent notamment par l'organisation moins qu'optimale de l'industrie (par exemple, les obstacles à la sous-traitance) et par les pratiques moins qu'optimales des États membres en matière d'achat (par exemple, la constitution de stocks excessifs due à la prise en compte de longues procédures d'autorisation dans l'État membre fournisseur).

1.5 Le Comité considère comme nécessité prioritaire l'adoption par les États membres d'un outillage commun pour la gestion de leurs transferts intracommunautaires. Pour ce qui concerne le champ d'application de la directive proposée, la «Liste commune des équipements militaires de l’Union européenne», qu'il conviendrait d'actualiser régulièrement, constitue déjà un langage commun.

1.6 Le Comité approuve la proposition de la Commission demandant que les États membres créent la faculté d'octroyer des licences globales et générales et publient au moins deux licences générales:

1.6.1 Une licence générale — pour les matériels militaires (et les pièces de rechange, ainsi que les services connexes concernant la maintenance) pour toutes les forces armées des États membres;

1.6.2 Une licence globale pour les transferts de composants à des entreprises certifiées (3);

1.7 Tout en maintenant la totale discrétion des États membres de l'UE pour les exportations effectuées vers des pays tiers par des entreprises situées sur leur territoire, discrétion complétée par une coordination dans le cadre du forum que constitue le COARM du Conseil, le Comité est d'avis que la directive devrait apporter des garanties suffisantes, afin d'améliorer la confiance mutuelle entre les États membres pour ce qui concerne l'efficacité du contrôle des exportations.

1.8 La proposition de directive insiste sur le fait qu'une entreprise destinataire ne doit pas exporter ultérieurement vers un pays tiers le produit lié à la défense, en violation d'éventuelles restrictions à l'exportation dont l'État membre d'origine aurait assorti la licence de transfert.

1.9 Toutefois, après que l'intégration de composants dans un produit a eu lieu d'une manière garantissant que ce composant ne pourra pas, en tant que tel, être transféré ultérieurement, les États membres devraient s'abstenir de maintenir, sous forme séparée, des restrictions à l'exportation.

1.10 Le Comité considère que l'analyse d'impact accompagnant la proposition proprement dite couvre l'ensemble des 27 États membres, et donc complète utilement l'étude UNISYS de 2005.

1.11 Le Comité considère que la proposition de directive aura des effets bénéfiques substantiels sur la coopération industrielle en Europe et le développement de la compétitivité des industries européennes de la défense et recommande son adoption, sous réserve des observations formulées dans le présent avis.

2. Recommandations et propositions

2.1 Le Comité est fermement convaincu que les principes proposés par la Commission pour simplifier le transfert des produits liés à la défense au sein de la Communauté grâce à des outils communs d'octroi de licences et pour garantir la confiance mutuelle entre États membres pour ce qui concerne l'efficacité de leur contrôle à l'exportation apporteront des avantages significatifs et une simplification importante de ce secteur complexe.

2.2 Le Comité est très favorable à l'exclusion de la politique des exportations du champ d'application de la directive, politique qui devrait rester de la compétence des États membres, et continuer à faire l'objet d'une coopération internationale, par exemple dans le cadre du Code de conduite du Conseil sur les exportations.

2.3 Le Comité souligne que la proposition de directive maintiendra la responsabilité de l'entreprise en matière de respect des éventuelles restrictions à l'exportation prévues par une licence de transfert. En cas de restrictions à l'exportation prévues par la législation d'un autre État membre qui fournit des composants, c'est à l'entreprise faisant la demande de licence d'exportation qu'incombe la responsabilité de respecter ces restrictions. Il appartient à cette entreprise de garantir son respect des restrictions applicables en matière d'exportation, ce qui permettrait de faire en sorte que les fichiers d'exportation soient présentés à l'administration nationale qui délivre la licence définitive d'exportation, dans des conditions conformes à toutes restrictions éventuelles.

2.4 Prenant officiellement position sur les transferts sensibles depuis l'Union européenne vers des pays tiers (4), le Comité est d'avis que:

2.4.1 Lorsqu'une licence de transfert concerne des sous-systèmes ou des composants non sensibles destinés à être intégrés dans des systèmes de plus grandes dimensions de telle manière qu'ils ne puissent, en tant que tels, être transférés, ou même exportés, ultérieurement vers un pays tiers, il devrait suffire que les États membres, au lieu de mettre en vigueur, sous forme séparée, des restrictions à l'exportation, demandent au destinataire de fournir des déclarations d'incorporation.

2.4.2 La réexportation vers un pays tiers ne doit pas se faire dans les cas où l'État membre d'origine n'y donne pas son consentement.

2.4.3 Une entreprise destinataire ne doit pas exporter ultérieurement vers un pays tiers le produit lié à la défense, en violation d'éventuelles restrictions à l'exportation dont l'État membre d'origine aurait assorti la licence de transfert.

2.4.4 Les États membres devraient non seulement prévoir que les fournisseurs, dans les États membres, sont tenus de tenir des registres détaillés de leurs transferts, mais aussi vérifier régulièrement qu'il en est bien ainsi dans la réalité.

2.4.5 Les fournisseurs devraient accepter la responsabilité d'informer l'État membre concerné de la destination d'utilisation finale, dans les cas où cette utilisation finale est connue dès avant le transfert.

2.4.6 Il conviendrait de réduire le délai nécessaire à la certification, pour permettre de demander plus facilement des comptes sur les processus de certification.

2.4.7 En même temps, l'accès aux registres des fournisseurs par les autorités des États membres devrait être possible pendant une période plus longue, de manière à assurer une meilleure transparence du processus, et il conviendrait aussi de prévoir un délai plus long pour les enquêtes concernant d'éventuelles infractions à la législation ou à la réglementation nationales transposées.

2.5 Le Comité propose à cet égard d'utiliser les ressources qui existent déjà au niveau national. Les administrations nationales ayant compétence pour délivrer et gérer les certificats surveillent déjà les entreprises du secteur de la défense situées sur leurs territoires, et sont ainsi en mesure d'effectuer des enquêtes et des audits.

2.6 Afin de permettre de tirer le maximum d'avantages de la coopération industrielle et de la création du marché intérieur, le Comité considère qu'il conviendrait de parvenir à un niveau élevé d'harmonisation.

2.7 Le Comité souligne à cet égard que la proposition de directive devrait affirmer une préférence en faveur des licences générales et globales, et limiter l'octroi de licences individuelles aux cas qu'elle définirait, qui seraient des cas où cela est encore nécessaire.

2.8 Pour le moment le Comité considère l'actuelle «liste militaire commune de l'UE» (LMC- UE) comme le «langage commun» qui devrait rester la base de la gestion des transferts intracommunautaires de produits liés à la défense au cours de la prochaine période.

2.9 Afin d'éviter les problèmes d'interprétation et de mise en œuvre, le Comité est d'avis que la LMC de l'UE devrait être utilisée et continuer de faire l'objet d'une mise à jour régulière, sur base annuelle, et ce par référence aux définitions générales concernant le type de matériel auquel s'appliqueront les nouvelles règles; cela devrait permettre de faire reconnaître la LMC de l'UE comme une liste représentant «l'état de l'art» en matière d'armements, de munitions et de matériel de guerre, ainsi qu'en matière de services et de travaux connexes, et notamment de matériel informatique et de logiciels dédiés.

2.10 Dans le même temps, le Comité souligne le fait que la Commission a proposé ses initiatives tout en tenant compte des conséquences de la mondialisation pour l'Europe, notamment dans le secteur de la défense, et en ayant pour objectif principal de renforcer les capacités de défense de l'Europe.

2.11 Le Comité recommande vivement à la Commission d'assurer un suivi des violations, conformément au traité, dans le champ d'application propre de la proposition de directive, en utilisant les capacités professionnelles d'un comité multinational d'experts, qui serait notamment constitué dans ce but.

2.12 En ce qui concerne la proposition figurant dans l'étude Unisys et visant à la constitution d'une base de données centrale des transferts intracommunautaires, le Comité considère que cette idée n'est pas en conformité avec la pratique actuelle et devrait être abandonnée.

2.13 Le Comité considère que la transparence entre États membres de l'UE devrait porter aussi sur l'échange, entre autorités compétentes, d'informations relatives aux ventes de produits ou aux technologies transférées vers des destinations situées à l'intérieur de l'UE, afin d'éliminer toutes irrégularités, discriminations et/ou cas de corruption éventuels.

3. Observations particulières

3.1 Réglementations et processus nationaux

3.1.1 Dans les États membres, la législation définit deux types de produits: «militaires» et «à double usage», et le plus souvent, ces deux types de produits font l'objet de licences délivrées par deux autorités différentes; il convient de ne pas envisager ensemble les produits à double usage et les produits militaires.

3.1.2 Les produits à double usage sont destinés à un usage final civil mais sont contrôlés dans la mesure où ils pourraient également être utilisés pour certaines applications militaires, ou pour des applications sensibles particulières, à caractère non militaire (c'est-à-dire en matière de sécurité). Leur contrôle est régi par un règlement communautaire de politique commerciale (1334/2000) qui prévoit que les exportations vers les pays tiers sont soumises à l'octroi de licences individuelles globales ou générales. Inversement, conformément au principe de libre circulation des marchandises qui s'applique dans le marché intérieur, les transferts intracommunautaires de produits à double usage sont exempts de la demande de licence, à l'exception des plus sensibles d'entre eux, tels que les produits nucléaires.

3.1.3 Les produits de défense sont destinés à un usage final militaire. Il n'existe actuellement aucun cadre communautaire régissant leur circulation dans le marché intérieur et les transferts de tels produits au sein de l'UE sont entravés par des législations nationales hétérogènes et des obligations disproportionnées en matière de licences. Seuls quelques États membres ont mis en œuvre l'octroi de licences globales et un État membre seulement utilise couramment des licences générales. La plupart des transferts intracommunautaires se heurtent encore aux obstacles liés à l'obtention de licences individuelles, et les entreprises dont les chaînes d'approvisionnement couvrent plusieurs États membres ne peuvent pas optimiser ces chaînes d'approvisionnement en raison de l'hétérogénéité des systèmes d'octroi de licences dans les États membres fournisseurs.

3.1.4 Tous les États membres partagent une conception commune en ce qui concerne le fonctionnement du règlement sur le «double usage», lequel est juridiquement contraignant et fait partie du premier pilier de l'UE (5).

3.1.5 Les États membres ont adopté différentes «listes de munitions» pour les «matériels de guerre», ainsi que la Liste militaire commune du Conseil utilisée dans le cadre du Code de conduite de l'UE en matière d'exportation d'armements, et se réfèrent à ces listes. (De nombreux États membres font référence à ces listes dans leur législation nationale, tandis que d'autres utilisent leurs propres listes (6).

3.1.6 Par la mise en place de l'Accord-cadre (connu aussi sous l'appellation de Lettre d'intention, ou LdI), les six plus grands pays européens producteurs d'armements (7) ont établi des règles de coopération concernant les transferts et les exportations pour les besoins de programmes coopératifs, et ces règles n'entrent pas dans le cadre communautaire.

3.1.7 L'initiative de la Commission se limite, en conséquence, aux transferts intracommunautaires, tandis que les exportations vers les pays tiers continueront de relever des systèmes existants de licences d'exportation.

4. Menaces et obstacles

4.1 Du point de vue du droit applicable, il y aura lieu de s'attacher à traiter les aspects suivants:

4.1.1 La diversité des législations.

4.1.2 Les différences entre législations au niveau national.

4.2 Du point de vue de l'autorité compétente, l'attention doit se porter sur les éléments suivants:

4.2.1 La grande diversité d'autorités compétentes pour traiter les demandes de licences en cas de transferts intracommunautaires (11 types d'administration différents, selon le pays).

4.2.2 Dans certains pays (Hongrie, Pologne, Irlande, France, Suisse, République tchèque, Portugal), l'exportateur est tenu d'être détenteur de licences/de permis supplémentaires pour pouvoir introduire une demande de licence d'exportation/d'importation/de transit.

4.2.3 Pour ce qui est du principe fréquemment appliqué du juste retour (ou des «contreparties»), les États membres souhaitent souvent son application pour des raisons industrielles et pour des raisons d'emploi, mais aussi parce que — en partie à cause des pratiques actuelles en matière de transferts intracommunautaires – ils ne bénéficient d'aucune véritable sécurité d'approvisionnement auprès de leurs partenaires de l'UE (d'où la préférence pour les produits nationaux, qui ne dépendent pas de licences de transfert délivrées par un autre État membre).

5. Mesures de suppression des entraves aux transferts intracommunautaires

5.1 En ce qui concerne les transferts, toute amélioration du marché communautaire de la défense doit s'organiser en fonction d'un certain nombre de priorités fondamentales:

5.1.1 Sécurité: La simplification des transferts et la confiance mutuelle vont de pair. Le fait est que dans la situation actuelle de l'Europe, cette confiance est inégale. Il faut que la simplification des transferts s'accompagne de mesures destinées à renforcer la confiance. La lutte contre le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive (ADM) est prioritaire pour tous les États de l'UE. Cela inclut le renforcement du contrôle de la dissémination des armements dans les pays tiers, au moyen de mesures permettant de faire respecter les restrictions à l'exportation mises en vigueur par les États membres conformément à ces politiques.

5.1.2 Licence simplifiée: les licences traduisent de manière tangible la compétence des États membres en matière de commerce d'armements. De plus, les licences contribuent également à établir des restrictions éventuelles à l'utilisation finale et à la destination finale des produits. Puisque la compétence devrait continuer à appartenir aux États membres, les licences nationales devraient continuer d'exister. C'est pourquoi la simplification pourrait venir de leur harmonisation, car cela apporterait une prévisibilité à l'industrie. Cela devrait faciliter la consolidation de la BITD (base industrielle et technologique de défense) européenne, tous les États membres appliquant les mêmes règles et facilitant l'accès (en particulier pour les PME) au marché paneuropéen des opportunités et du partenariat.

5.1.3 Harmonisation des obligations juridiques: l'harmonisation devrait porter aussi sur les obligations des entreprises de ce secteur, en plus des procédures de transferts de produits liés à la défense. Pour ce faire, il est indispensable de poursuivre l'harmonisation dans le domaine du marché européen des matériels de défense (c'est-à-dire de mettre en place un cadre commun de contrôle des ressources).

5.1.4 Avancement de la paix: toutes les activités économiques de ce secteur doivent dûment tenir compte du principe selon lequel les produits de défense et le double usage ne sauraient compromettre ni contrecarrer la promotion des valeurs démocratiques et l'avancement de la paix, tâches auxquelles s'emploie l'UE.

5.2 Le nouveau système intracommunautaire pourrait avoir deux conséquences sur les exportations:

— Il donnera aux États membres la possibilité d'être consultés en cas d'exportation de leurs produits liés à la défense, à moins que ceux-ci n'aient été intégrés, sous forme de composants, dans un système plus élaboré.

— La certification favorisera une participation active des entreprises au respect des décisions de politique d'exportation des États membres, décisions qui sont déjà coordonnées dans le cadre du Code de conduite, et améliorera, de ce fait, la sécurité pour ce qui est de la prévention des risques d'exportations illicites.

6. Conclusion

6.1 Le Comité est d'avis qu'avec la communication intitulée «Stratégie pour une industrie européenne de la défense plus forte et plus compétitive» et les propositions de directives sur la «Coordination des procédures de passation de certains marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans les domaines de la défense et de la sécurité» et sur la «Simplification des conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté», la Commission a pris une initiative importante pour permettre le renforcement du marché européen de la défense et de la sécurité; le Comité demande au Parlement et au Conseil de faire progresser cette initiative et de l'intégrer dans une démarche globale, apte à promouvoir la politique européenne de sécurité et de défense.

Bruxelles, le 23 octobre 2008. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Dans son étude intitulée «A single European market for defence equipment: organisation and collaboration» (un marché unique européen du matériel de défense: organisation et collaboration), le professeur Keith Hartley présente quatre «scénarios de libéralisation» qui sont de nature à apporter des économies annuelles beaucoup plus importantes, allant de 3,8 milliards d'euros à 7,8 milliards d'euros par an.

(2) Un élément d'importance cruciale qui explique les coûts indirects est l'absence de toute véritable sécurité d'approvisionnement pour des approvisionnements ayant lieu à partir d'un État membre auprès d'un fournisseur établi dans un autre État membre.

(3) Selon la proposition de la Commission, la certification est liée à la réception de produits visés par des licences générales et non à l'octroi de licences globales. Bien entendu, les entreprises certifiées peuvent également acquérir certains composants particuliers propres à la défense sous couvert de licences globales (les composants non éligibles à l'octroi de licences générales nationales).

(4) Par «pays tiers», il faut entendre tout pays qui n'est pas un État membre de l'Union européenne.

(5) Règlement du Conseil (CE) no 1334/2000 du Conseil du 22 juin 2000 instituant un régime communautaire de contrôles des exportations de biens et technologies à double usage.

(6) Union européenne 1998, «Code de conduite de l'UE en matière d'exportation d'armements», 25 mai — http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/gena/08687EN8.doc.htm (en anglais).

(7) France, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Suède.