SYNTHÈSE

I. Les organismes payeurs des États membres versent chaque année, au nom de la Commission, quelque 54 milliards d’euros au titre des dépenses agricoles. La validation définitive de ces dépenses par la Commission s’effectue dans le cadre d’une procédure: l’apurement des comptes. Cette procédure a évolué, passant, lors de sa réforme de 1996, de ce qui était à l’origine une décision unique d’apurement portant sur un exercice précis à la procédure actuelle en deux temps. Au cours de la première étape, les organismes de certification des États membres contrôlent l’exactitude des comptes des organismes payeurs, qui font ensuite l’objet d’une décision annuelle d’apurement financier prise par la Commission. Lors de la seconde étape, la Commission procède elle-même à l’apurement de conformité en effectuant des audits destinés à mettre en évidence et à écarter (ces dernières années) les paiements non conformes aux règles.

II. Au cours de son audit, la Cour a examiné les deux étapes de la procédure afin de déterminer si elles atteignaient les objectifs fixés et si elles permettaient à la Commission et aux autres parties prenantes d’obtenir les informations nécessaires concernant l’exactitude des comptes et la légalité et la régularité des paiements agricoles.

III. La procédure d’apurement financier, qui s’appuie sur des audits effectués par des organismes de certification indépendants dans les États membres, couvre principalement la fiabilité des comptes des organismes payeurs. Sur la base de ces travaux, la Commission arrête sa décision annuelle d’apurement financier, par laquelle elle accepte les comptes d’un exercice ou reporte leur acceptation jusqu’à ce que des travaux supplémentaires aient été réalisés. La Cour a constaté que, de manière générale, la procédure permettait à la Commission de disposer d’informations suffisantes pour arrêter sa décision annuelle. Toutefois, des changements récents ont augmenté l’étendue des travaux effectués par les organismes de certification, qui vont au-delà d’un audit de la fiabilité pour inclure des éléments concernant la légalité et la régularité des paiements. L’utilisation de ces éléments aux fins de l’assurance s’est avérée, jusqu’à présent, limitée. Les organismes de certification et les directeurs des organismes payeurs ne savaient pas toujours exactement ce qui était attendu d’eux, dans un contexte où les lignes directrices et les exigences changent chaque année.

IV. S’agissant de la procédure d’apurement de conformité, qui couvre la légalité et la régularité des paiements sous-jacents, la Cour a constaté qu’elle avait contribué à protéger les intérêts financiers de l’UE en écartant plus de 5 milliards d’euros de dépenses au cours des dix dernières années. Des analyses des décisions de conformité prises récemment ont montré que, lorsque le montant de la correction financière pouvait être calculé sur la base d’une correction spécifique, d’une extrapolation des résultats du contrôle ou d’une correction forfaitaire, les montants écartés avaient été déterminés, dans la très grande majorité des cas (en valeur), en suivant la méthode fondée sur la correction forfaitaire. L’inconvénient de ce type de correction est qu’il ne fournit pas une base adéquate pour déterminer exactement le montant total des paiements irréguliers dus aux déficiences détectées dans les systèmes. Il est donc perçu davantage comme une sanction imposée aux autorités des États membres que comme une correction comptable. Le large recours aux corrections forfaitaires est une conséquence des ressources d’audit limitées dont dispose la Commission et de son approche d’audit, qu’elle a adaptée en fonction de cette situation. Une correction comptable plus exacte, fondée sur une estimation précise du préjudice causé à la Communauté, oblige la Commission à envisager d’utiliser d’autres méthodes et sources d’information pour effectuer ses calculs, notamment lorsque les conséquences financières des faiblesses des systèmes sont quantifiables et significatives.

V. La procédure d’apurement prise dans son ensemble, et l’apurement de conformité en particulier, est encore trop longue et ne se rapporte pas à un exercice budgétaire précis. Par ailleurs, au terme de la procédure, la Commission ne reconnaît pas formellement, à un moment donné, les dépenses à charge d’un exercice précis, ce qu’exige pourtant le règlement financier.

VI. Les derniers changements en date ont gommé la distinction entre les buts poursuivis sur le plan de la fiabilité et ceux relevant de la légalité et de la régularité. Pour une meilleure prise en considération de l’objectif global de la procédure d’apurement des comptes et afin de répondre pleinement aux besoins et aux attentes des différentes parties prenantes, la Cour recommande un examen complet, puis une réforme de cette procédure.

INTRODUCTION

QU’EST-CE QUE L’APUREMENT DES DÉPENSES AGRICOLES?

1. Les dépenses agricoles de l’exercice 2008 se sont élevées à quelque 54 milliards d’euros, soit près de 50 % des paiements de l’Union européenne (UE) cette année-là. La gestion de ces dépenses est partagée, le plus souvent, entre les États membres et la Commission: l'aide est versée par les autorités nationales désignées, les "organismes payeurs" (OP), que la Commission rembourse par la suite. La validation définitive des dépenses par la Commission s’effectue dans le cadre d’une procédure: l’apurement des comptes.

2. L’objectif de cette procédure est défini dans le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [1] et dans ses modalités d’exécution [2]. L’article 53 ter, paragraphe 4, du règlement financier dispose que la procédure vise à "s’assurer de l’utilisation des fonds conformément à la réglementation applicable" et à permettre à la Commission "d’assumer sa responsabilité finale dans l’exécution du budget". L’article 42, paragraphe 2, sous c), des modalités d’exécution, qui concerne l’application de l’article 53 ter, précise que "la procédure d’apurement des comptes comprend [...] la détermination par la Commission [...] du montant des dépenses reconnues à charge du budget" [3].

CHANGEMENTS IMPORTANTS SURVENUS AU COURS DES 25 DERNIÈRES ANNÉES

3. Avant 1996, la Commission adoptait une seule décision annuelle d’apurement des comptes qui couvrait à la fois la fiabilité des comptes des OP et la légalité et la régularité des dépenses sous-jacentes.

4. Cette décision reposait sur des audits spécifiques effectués par la Commission, ce qui entraînait d’importants retards dans l’apurement final des comptes, malgré le délai prévu par la réglementation (14,5 mois après la clôture de l’exercice). La Cour, dans son rapport spécial publié en 1982, a fait observer que les retards dans la réalisation et l’achèvement des travaux étaient tels que la décision d’apurement avait perdu l’essentiel de sa pertinence. Elle concluait qu’aucun des exercices ayant fait l’objet d’une décision ne pouvait être considéré comme définitivement apuré, car ces décisions étaient provisoires, incomplètes ou contestées [4].

5. En 1991, la Commission a créé un groupe de travail afin de surmonter les difficultés croissantes rencontrées lors de la procédure d’apurement des comptes et dont les parties concernées ont fait état. Le groupe de travail a estimé que la décision annuelle unique d’apurement des comptes présentait des difficultés dans la mesure où elle devait, simultanément, remplir un rôle comptable et valider la conformité des dépenses aux règles communautaires. Il a donc été décidé, sur la base de la réforme proposée, de scinder la procédure en deux décisions distinctes:

a) une décision annuelle portant sur l’intégralité, l’exactitude et la véracité (ci-après la "fiabilité") des comptes annuels présentés par les OP agréés (ci-après la décision finan- cière); pour que la Commission puisse adopter cette décision, des organismes de contrôle indépendants (les organismes de certification, ci-après OC) doivent effectuer une certification des comptes concernés;

b) des décisions sur les dépenses à écarter du financement communautaire parce qu’elles n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. Ces décisions (ci-après "décisions de conformité") sont prises à l’initiative de la Commission et ne sont plus liées aux dépenses encourues lors d’un exercice précis, mais elles couvrent, dans la plupart des cas, des dépenses relevant de plusieurs exercices.

6. Dans son avis de 1994 sur cette réforme, la Cour réaffirmait son attachement au principe d’une décision unique annuelle et, tout en reconnaissant les problèmes liés au système alors en vigueur (la longueur des délais d’adoption des décisions, en particulier), considérait que le nouveau système de décision disjointe était une solution de compromis ne remédiant pas complètement aux problèmes de la procédure d’apurement. Dans l’intervalle, la Cour a systématiquement relevé dans ses rapports annuels que les délais nécessaires pour apurer les dépenses globales relatives à un exercice donné n’avaient pas été raccourcis.

ENCADRÉ 1

DESCRIPTION DE LA PROCÉDURE ACTUELLE D’APUREMENT DES COMPTES

La procédure actuelle d’apurement des comptes se déroule comme suit:

a) l’exploitant agricole présente une demande à un OP agréé de son État membre;

b) l’OP examine cette demande et verse l’aide au demandeur. Il rend ensuite compte des dépenses effectuées à la Commission, qui le rembourse;

c) les comptes et les paiements de l’OP sont examinés par un organisme indépendant (l’OC) qui fait rapport à la Commission au mois de février de l’année suivante;

d) au plus tard le 30 avril de l’année suivant l’exercice concerné, la Commission doit décider si elle accepte les comptes (décision d’apurement financier) ou si elle demande la réalisation de travaux d’audit ou des informations supplémentaires;

e) la Commission peut alors encore examiner les paiements effectués par l’OP. À cet effet, une direction spécifique de la direction générale de l’agriculture et du développement rural effectue des audits sélectionnés sur la base d’une analyse des risques, destinés à s’assurer que l’État membre a appliqué strictement les règles communautaires visant à garantir la légalité et la régularité des dépenses (audits de conformité);

f) lorsque ces audits de conformité révèlent que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires ou que l’État membre n’a pas contrôlé ces dépenses de manière satisfaisante et que cela a entraîné une perte financière pour le budget de l’UE, la Commission peut imposer une correction, qui revient en fait à refuser de rembourser à l’État membre les paiements qu’il a effectués. Toute correction de ce type proposée par la Commission doit être notifiée à l’État membre, lequel a alors le droit de recourir à la procédure de conciliation. Ce n’est qu’à l’issue de cette procédure que la Commission est en mesure d’inclure une correction dans une décision de conformité.

7. Les changements les plus récents affectant la procédure d’apurement des comptes ont pris effet en 2007 avec l’adoption de règlements modifiés [5]. Ces changements portent sur des questions liées à la légalité et à la régularité, la Commission recevant de nouveaux éléments dans le cadre de l’apurement financier. Plus particulièrement, les OC doivent à présent certifier non seulement les comptes, mais aussi le fonctionnement du système de contrôle interne de l’OP et faire figurer dans leur rapport de certification un avis concernant la déclaration d’assurance (ci-après la "DAS") récemment mise en place, établie par le directeur de l’OP. En outre, les OC sont tenus de vérifier et de valider les statistiques de contrôle communiquées à la Commission par les États membres et de procéder à l’évaluation d’un certain nombre de contrôles sur place effectués par les OP auprès des bénéficiaires.

ÉTENDUE ET OBJECTIFS

8. Le fait que la procédure actuelle d’apurement des comptes soit constituée de deux étapes distinctes a été déterminant pour l’approche d’audit adoptée par la Cour. L’étendue et les objectifs de l’audit ont été fixés en tenant compte des spécificités de chacune des deux étapes et de la procédure dans son ensemble. Le présent rapport est donc divisé en trois parties.

L’APUREMENT FINANCIER DES COMPTES

9. L’audit a permis d’apprécier le rôle des OC et la qualité des différents éléments d’assurances (voir encadré 2) fournis par les organismes nationaux, ainsi que l’usage qui en a été fait. Les questions abordées à cet égard étaient les suivantes:

a) La Commission dispose-t-elle d’informations suffisantes pour arrêter sa décision annuelle d’apurement financier, ce qu’elle est tenue de faire chaque année pour le 30 avril?

b) La procédure d’apurement financier fournit-elle, avec ses différentes composantes, des éléments d’assurance quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes?

10. Les travaux d’audit sur le terrain se sont déroulés auprès de la Commission et d’organismes payeurs sélectionnés dans dix États membres, à savoir le Danemark, l’Allemagne, la Grèce, l’Espagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal et le Royaume-Uni [6]. Des visites ont été effectuées dans ces États membres entre novembre 2008 et mai 2009.

11. Chacun de ces audits a porté sur la planification, l’exécution des tests et l’établissement de rapports par l’OC ainsi que sur la documentation à l’appui de ceux-ci. Les travaux d’audit ont compris des entretiens avec des agents, un examen de la méthodologie d’audit et des documents de travail de l’OC, ainsi que des tests portant sur des opérations sélectionnées. L’audit a également couvert la base ayant servi à l’élaboration de la DAS signée par le directeur de l’OP.

12. La période examinée incluait les exercices 2007 et 2008 et il a été tenu compte de l’application des modifications apportées par la Commission à ses lignes directrices au cours de l’année 2008. Les modifications apportées à partir de 2009 n’ont pas été couvertes par l’audit.

L’APUREMENT DE CONFORMITÉ DES COMPTES

13. Cette partie de l’audit a été planifiée de manière à déterminer la façon dont la Commission parvient à ses décisions de conformité et la mesure dans laquelle elle écarte du financement communautaire des paiements irréguliers. En conséquence, les questions auxquelles l’audit devait permettre de répondre étaient les suivantes:

a) La procédure de conformité permet-elle une couverture suffisante des dépenses?

b) Le préjudice financier causé au budget par les paiements irréguliers est-il dûment compensé par les corrections de conformité?

c) Les décisions de conformité sont-elles arrêtées en temps utile?

14. L’audit a couvert, de manière générale, les décisions de conformité 1 à 29, adoptées de 1999 à fin 2008. La Cour s’est toutefois penchée plus particulièrement sur les décisions de conformité les plus récentes, lorsqu’elle l’estimait nécessaire. Des informations probantes ont été recueillies au moyen de contrôles sur pièces et d’entretiens à la Commission.

LA PROCÉDURE D’APUREMENT DES COMPTES DANS SON ENSEMBLE

15. Après avoir examiné en détail chacune des étapes de la procédure d’apurement des comptes, les auditeurs de la Cour se sont employés à évaluer la couverture et les résultats de la procédure dans son ensemble, afin de déterminer si elle remplit son rôle, tel qu’il est défini dans le règlement financier. En conséquence, les questions suivantes ont été abordées:

a) La procédure actuelle d’apurement des comptes permet-elle de reconnaître les dépenses à charge du budget et donc d’apurer les comptes présentés à l’autorité budgétaire?

b) La procédure actuelle d’apurement des comptes contribue-t-elle à la protection des intérêts financiers du budget communautaire?

PARTIE I — L’APUREMENT FINANCIER DES COMPTES

INTRODUCTION

16. L’article 30 du règlement (CE) no 1290/2005 dispose que "la décision d’apurement [financier] des comptes [de la Commission] couvre l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes annuels soumis". Cette décision repose en grande partie sur les certificats d’audit et les rapports établis par les OC et sur les DAS fournies par les directeurs des OP. À cette fin, la Commission a publié des lignes directrices que les OC et les directeurs des OP sont tenus de prendre en considération.

ENCADRÉ 2

CHRONOLOGIE DES DERNIERS CHANGEMENTS APPORTÉS À L’APUREMENT FINANCIER DES COMPTES

Les modalités précises d’application, en vigueur à partir de l’exercice 2007:

exigent que les OC fassent figurer dans leurs certificats, non seulement que les comptes des OP sont fidèles, complets et exacts, mais aussi que "les procédures de contrôle interne ont été appliquées de manière satisfaisante";

introduisent un modèle de rapport révisé à appliquer par les OC et comprennent des sections spécifiques sur i) la vérification et la validation des statistiques relatives au système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), au développement rural et aux contrôles ex post [7], ii) le respect des plafonds financiers pour les mesures faisant l’objet de limites quantitatives, et iii) le régime de paiement unique;

exigent que les comptes annuels, qu’ils concernent le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ou le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), soient accompagnés d’une DAS signée par le responsable (généralement le directeur) de l’OP agréé, relative à la fiabilité des comptes de l’OP et au système mis en place de sorte à fournir une assurance raisonnable quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes. Les OC sont également tenus d’émettre un avis sur cette DAS.

Par ailleurs, des ajouts importants devaient être apportés à partir de l’exercice 2008.

Ces ajouts:

précisent le volume minimal de tests que les OC sont censés effectuer en ce qui concerne les débiteurs;

renforcent encore l’obligation faite aux OC de vérifier et de valider les statistiques de contrôle communiquées par les OP et d’évaluer la qualité des contrôles sous-jacents sur place;

exigent que la DAS soit accompagnée d’un document énumérant de manière succincte les documents et les travaux accomplis qui ont servi de base à la DAS, ainsi que d’une analyse des statistiques de contrôle. Il est également demandé aux OC d’"évaluer si les informations utilisées pour établir la DAS en constituent une base et une justification suffisantes et si elles concordent avec les informations obtenues au cours de l’audit".

17. Les comptes, accompagnés des déclarations et des certificats d’audit correspondants, sont à présenter par les États membres pour le 1er février suivant la fin de l’exercice concerné [8]. Avant le 30 avril, la Commission doit arrêter une décision formelle par laquelle elle accepte ("apure") les comptes annuels des OP ou par laquelle elle reporte (en "disjoignant" les comptes) cette acceptation à une date ultérieure. Cette décision est adoptée après examen d’une série de documents fournis par les États membres et, le cas échéant, après des échanges d’informations bilatéraux.

18. Les observations ci-après relatives à l’apurement financier des comptes sont présentées dans deux sections couvrant, l’une la certification de la fiabilité des comptes (points 19 à 24), l’autre les travaux supplémentaires demandés aux OC depuis 2007 en ce qui concerne la légalité et la régularité des opérations (points 25 à 52).

OBSERVATIONS

ASSURANCE QUANT À LA FIABILITÉ DES COMPTES DES ORGANISMES PAYEURS

19. Comme cela a été exposé ci-dessus, la décision annuelle d’apurement financier arrêtée par la Commission couvre la fiabilité des comptes, c’est-à-dire leur intégralité, leur exactitude et leur véracité, et repose en grande partie sur les certificats et rapports établis par les OC concernant ces comptes.

20. Les auditeurs de la Cour ont examiné, sur la base d’un échantillon d’OC, dans quelle mesure les travaux de ces derniers offraient à la Commission une assurance suffisante pour lui permettre d’arrêter sa décision et si les insuffisances relevées étaient correctement répercutées dans cette décision. Les principales déficiences relevées par la Cour sont résumées aux points suivants.

FIABILITÉ DES TRAVAUX DE L’UNITÉ D’AUDIT INTERNE

21. L’audit a permis de constater que certains OC s’appuyaient largement sur les travaux des unités d’audit interne des OP sans les soumettre à la vérification suffisante requise par les normes internationales d’audit. Soit les OC s’appuyaient en partie sur des travaux réalisés précédemment par l’unité d’audit interne de l’OP (DE et ES), soit ils demandaient à l’unité d’audit interne d’effectuer une partie des contrôles en leur nom (DK, PT et UK) [9].

INSUFFISANCE DES TESTS DE VALIDATION DES DÉPENSES (C’EST-À-DIRE DE LA VÉRIFICATION DES DIFFÉRENTS PAIEMENTS)

22. Parmi les cas de non-conformité avec les exigences de la Commission [10] en matière de tests de validation — un aspect essentiel des procédures d’audit — figuraient: un manque de documentation permettant d’attester que les OC avaient recalculé au moins le nombre minimal de paiements (ES et IT), une vérification insuffisante des droits relatifs au régime de paiement unique (RPU) [11] et des paiements correspondants (DK, DE, ES, IT et UK), ainsi que des faiblesses affectant les documents de travail élaborés par les OC à l’appui de leurs conclusions d’audit (DE, EL, ES, IT, PL, PT et UK).

VÉRIFICATION INSUFFISANTE DES TABLEAUX DE DÉBITEURS

23. Les comptes que doivent présenter les OP comprennent des tableaux indiquant les cas de paiements indus, résultant d’irrégularités ou de problèmes de conditionnalité, qui attendent d’être recouvrés puis recrédités sur le budget communautaire (tableaux de débiteurs). Il est important que ces chiffres soient fiables, car ils ont une incidence financière directe sur les montants à recouvrer en application du mécanisme de recouvrement prévu dans le cadre de la procédure d’apurement [12]. Les OC sont donc tenus d’effectuer des tests portant sur l’exactitude et l’exhaustivité des tableaux.

24. Ces tests ont été jugés insuffisants tant du point de vue de l’intégralité que de celui de l’exactitude dans la plupart des États membres visités. Les principales constatations concernaient le fait que les OC ne s’étaient assurés ni de l’enregistrement en temps utile dans les tableaux des cas d’irrégularités détectées ni de l’existence d’informations suffisantes à l’appui des corrections et des mises en non-valeur inscrites par les OP.

DES TRAVAUX INSUFFISANTS POUR ÉTAYER L’ASSURANCE QUANT À LA LÉGALITÉ ET À LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES

25. Comme cela a été indiqué plus haut, la Commission a sensiblement étendu les tâches confiées aux OC, lesquelles sortent du cadre de la fiabilité des comptes pour couvrir certains aspects liés à la légalité et à la régularité. Les OC doivent à présent certifier que les procédures de contrôle interne fonctionnent de manière satisfaisante; ils doivent également vérifier et valider les statistiques de contrôle et apprécier la qualité des contrôles sur place.

26. La procédure actuelle, toutefois, n’exige pas des OC qu’ils s’assurent de l’éligibilité des opérations au niveau du bénéficiaire final et, par conséquent, les OC n’incluent pas cette vérification dans leurs tests de validation.

ABSENCE DE DÉTERMINATION DES CONTRÔLES CLÉS ET SECONDAIRES ET CARACTÈRE LIMITÉ DES TESTS PORTANT SUR LA FIABILITÉ DES SYSTÈMES

27. L’un des éléments fondamentaux introduits par le cadre réglementaire révisé est l’obligation pour les OC d’indiquer s’ils ont obtenu des assurances raisonnables "sur le bon fonctionnement des procédures de contrôle interne" [13].

28. Un OC a omis de déterminer les principaux contrôles clés et secondaires censés être en place dans les OP audités (ES), malgré une liste d’orientations fournie par la Commission pour certains régimes [14]. D’autres OC (DK, EL, IT et PT) n’ont pas déterminé la totalité des contrôles.

29. Dans les cas où les contrôles clés et secondaires ont été déterminés par les OC, l’audit a permis de constater que la vérification n’a porté, dans une large mesure, que sur l’existence de ces contrôles et non sur leur fonctionnement et leur efficacité réels; en d’autres termes, il n’a pas été vérifié qu’ils fonctionnaient efficacement et que leurs résultats reflétaient la réalité (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT et UK).

30. Par ailleurs, dans la plupart des cas où l’OP a légitimement délégué des fonctions précises à des organismes extérieurs (les "organismes délégués"), les auditeurs de la Cour ont constaté que les OC avaient limité l’étendue de leur audit aux documents disponibles à l’OP central (DK, EL, IT, NL et PT), ou qu’ils n’avaient pas inventorié certains de ces organismes (DE et FR) et, par conséquent, ne les avaient pas contrôlés.

VALIDATION LIMITÉE DES STATISTIQUES DE CONTRÔLE

31. Le rôle des OC quant à la légalité et à la régularité a été sensiblement étendu en ce sens que, depuis l’exercice 2007, ils sont tenus de vérifier et de valider les statistiques de contrôle qui doivent être communiquées chaque année par les États membres à la Commission. Ces statistiques permettent de visualiser, sous forme de tableau, les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place réalisés par les OP. En septembre 2008, la Commission a publié des lignes directrices révisées sur les travaux de validation que doivent effectuer les OC.

32. Les lignes directrices révisées ne spécifiaient toujours pas en tous points l’étendue de la tâche d’audit, notamment quels éléments des statistiques devaient être vérifiés et sélectionnés par les OC. Ce manque de précision a contribué à engendrer la grande diversité que la Cour a constatée, lors de son audit, au niveau de l’étendue et du degré d’approfondissement des travaux réalisés par les OC, certains d’entre eux ayant choisi de limiter leurs contrôles à une partie seulement des statistiques figurant dans les tableaux.

33. Le degré d’approfondissement des contrôles prévu par la Commission n’a pas été atteint pour la majorité des OC visités. Plus particulièrement:

a) il n’a pas été procédé à un rapprochement complet des statistiques de contrôle communiquées à la Commission et des bases de données sous-jacentes [DE, EL, ES (2007), FR et IT];

b) certains OP ne disposaient pas de bases de données complètes à l’appui de leurs statistiques de contrôle pour plusieurs régimes relevant du SIGC ou du développement rural (DE, EL et FR); de plus, dans certains cas (DK, DE et FR), le rapprochement des statistiques communiquées et des bases de données sous-jacentes a révélé des écarts qui n’ont pas été correctement analysés par les OC;

c) en outre, certains OC n’ont pas inclus dans l’échantillon le nombre minimum de rapports de contrôle fixé pour vérifier les bases de données sous-tendant les statistiques de contrôle (DE, EL, FR et IT).

34. Les déficiences susmentionnées, combinées aux avis défavorables émis par certains OC (DK et UK) sur la fiabilité d’une partie au moins de ces statistiques, limitent sensiblement l’usage que peut en faire la Commission aux fins de l’assurance. Une autre limite inhérente à l’utilisation des statistiques de contrôle provient des méthodes d’échantillonnage utilisées par les OP pour sélectionner les demandes devant faire l’objet de contrôles sur place. Ces méthodes ne permettent pas une extrapolation statistique avec un degré de confiance précis, ce qui a alors une incidence sur l’utilisation qui peut être faite de taux d’erreur calculés sur cette base.

VÉRIFICATION INSUFFISANTE DES CONTRÔLES SUR PLACE

35. Dans le cadre de l’obligation qui leur est faite de s’assurer du fonctionnement efficace du système de contrôle interne et de vérifier et de valider les statistiques de contrôle, les OC sont tenus de procéder à des tests sur un échantillon de contrôles sur place. Selon les lignes directrices, ils doivent vérifier au moins dix contrôles par population auditée, soit en les répétant, soit en accompagnant les inspecteurs afin d’apprécier le caractère approprié de ces contrôles. Seul un des OC audités (PL) respectait l’exigence de la Commission. Les autres OC visités se situaient tous en dessous du minimum fixé et dans certains cas, leurs travaux étaient inappropriés (EL, FR et IT). Pour justifier ces déficiences, les OC ont invoqué la parution tardive de la ligne directrice correspondante de la Commission et ont souligné les difficultés inhérentes à une telle tâche d’audit, notamment son coût, l’établissement de son calendrier et l’expertise technique requise.

36. En outre, les OC visités se sont focalisés sur les inspections "classiques" sur le terrain et n’ont pas tenu compte des contrôles réalisés sur place par "télédétection", alors que ceux-ci représentaient une part importante de la totalité des contrôles (DE, EL, FR, PL et UK).

37. La grande majorité des OC visités, à l’exception du Danemark et de l’Italie, ont choisi d’accompagner les inspections en cours sur le terrain plutôt que de sélectionner un échantillon spécifique d’inspections déjà réalisées et de les répéter. Cette approche est conforme aux lignes directrices de la Commission, mais présente l’inconvénient de supprimer l’"effet de surprise", les inspecteurs sur le terrain sachant qu’ils sont évalués et, par conséquent, ces inspections pourraient ne pas être représentatives de la population évaluée. La répétition d’un contrôle antérieur [15] permet une meilleure évaluation des contrôles sur place effectués lors de la période auditée.

38. Ces constatations relatives à l’évaluation, par les OC, des contrôles sur place ont également une incidence sur l’utilisation qui peut être faite des statistiques de contrôle communiquées à la Commission par les OP, lesquelles reposent essentiellement sur les résultats de ces contrôles. La Commission l’a reconnu dans ses nouvelles propositions présentées aux États membres (voir la réponse de la Commission concernant le point 67). Celle-ci y indique les nouvelles conditions dans lesquelles elle est disposée à limiter le montant des corrections financières au taux d’erreur détecté par l’État membre et mentionné dans ses statistiques de contrôle.

LA DÉCLARATION D’ASSURANCE DU DIRECTEUR DE L’ORGANISME PAYEUR — UN PAS EN AVANT, MAIS NE REPOSANT PAS ENCORE SUR UNE BASE SUFFISANTE

39. À compter de l’exercice 2007, le directeur de chaque OP est tenu de présenter à la Commission une DAS [16], dans laquelle il indique si les comptes présentent une image fidèle, complète et exacte des dépenses et des recettes de l’exercice et si un système fournissant une assurance raisonnable quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes est en place.

40. De plus, à partir de l’exercice 2008, les directeurs des OP sont tenus de communiquer la base sur laquelle la DAS a été établie en joignant une liste des documents utilisés et une synthèse des travaux réalisés. La DAS doit reposer également sur une analyse des statistiques de contrôle.

41. La Cour considère l’instauration de la DAS comme une avancée allant dans le sens d’un renforcement de l’obligation de rendre compte et de l’appropriation en vue d’une bonne gestion des dépenses agricoles. Cependant, l’utilisation que la Commission peut faire de cette déclaration aux fins de l’assurance dépend de la méthodologie employée pour l’établir.

42. Pour l’exercice 2008, les faiblesses constatées par la Cour en ce qui concerne l’élaboration des DAS limitent l’assurance que la Commission peut en tirer. Ces insuffisances sont précisées aux points suivants.

43. Alors que la révision, en 2008, de la ligne directrice no 4 [17] a été abordée pour la première fois lors de la réunion du comité des fonds agricoles de juillet 2008, elle n’a été communiquée aux directeurs des OP que lors de la réunion de décembre de cette même année, après la fin de l’exercice et moins de deux mois avant l’échéance de présentation des comptes. Elle a donc été mise à disposition trop tard pour être dûment prise en compte pour l’exercice 2008. Qui plus est, il n’y était pas indiqué de manière assez précise quelles statistiques de contrôle étaient à considérer comme les plus pertinentes et quel type d’analyse il convenait de réaliser.

44. D’un point de vue formel, la Cour observe que la plupart des DAS examinées n’étaient accompagnées ni d’une synthèse des travaux réalisés à l’appui de la déclaration (EL et PT) ni d’une analyse quantitative des statistiques de contrôle (DK, DE, EL, FR, NL et PT).

45. En substance, la Cour a constaté que l’élaboration de la plupart des DAS, bien que recourant à différents éléments du système de contrôle interne, ne reposait pas sur un modèle d’assurance qui couvre systématiquement l’ensemble des contrôles clés et des critères d’agrément. Un tel modèle, s’il était appliqué par les directeurs des OP, renforcerait la base de leurs déclarations.

46. Un exemple des conséquences que peut avoir l’absence de ce genre de modèle d’assurance est lorsque la DAS s’appuie en partie sur des "sous-DAS" établies par les chefs de différents services au sein de l’OP et qu’il s’avère que ces "sous-DAS" reposent elles aussi, pour l’essentiel, sur le jugement du chef de service concerné et qu’elles ne sont étayées par aucune information probante (par exemple, une liste de vérification) mettant en évidence la base sur laquelle elles sont émises (EL et ES). Dans un État membre (ES), aucune sous-DAS n’a été établie pour des fonctions clés telles que l’exécution des paiements.

47. Bien qu’elle soit systématiquement mentionnée par les directeurs des OP dans la liste des documents accompagnant la DAS, il a été constaté lors des visites de la Cour auprès des États membres que l’analyse des statistiques de contrôle, et en particulier celle des taux d’erreur, était soit inexistante (EL, ES, NL et PL), soit inappropriée (DE, FR et IT) soit incomplète (PT et UK).

48. De plus, un nouveau calcul des taux d’erreur, effectué par la Cour à une échelle limitée, a révélé que, dans certains cas, ils dépassaient 2 %, ce que la Commission a établi comme étant le seuil au-dessus duquel il faut envisager d’émettre une réserve dans la DAS (EL, ES-Extremadura, IT et PT). Aucune analyse de ce type ne paraît avoir été réalisée par les directeurs des OP concernés.

49. Enfin, les contrôles effectués par la Cour ou par les OC eux- mêmes ont permis de révéler des déficiences affectant les tableaux correspondants de trois OP, qui remettent en question la fiabilité de ces statistiques (DK, EL et UK).

VALEUR AJOUTÉE LIMITÉE DE L’AVIS ÉMIS PAR LES ORGANISMES DE CERTIFICATION SUR LA DÉCLARATION D’ASSURANCE

50. Depuis l’exercice 2007, les OC sont également tenus d’émettre un avis distinct sur la conformité de la DAS avec les exigences fixées dans le cadre réglementaire. La Commission a fourni des orientations à cet égard dans sa ligne directrice no 7, qui exige notamment que les OC vérifient que les informations à l’appui de la DAS sont appropriées.

51. Même si certains OC ont élaboré des programmes de travail spécifiques pour évaluer la DAS, il n’y a pas eu, en fait, de travaux d’audit complémentaires pour étayer cet avis, hormis ceux qui ont été effectués dans le cadre de la certification des comptes. En tant que telle, la valeur ajoutée de l’avis émis par les OC sur la DAS est limitée, puisqu’il consiste, à peu de choses près, en une comparaison entre le certificat d’audit et la DAS (DK, DE, EL, ES, IT et UK). Dans un cas (FR), l’avis de l’OC n’a pas appliqué le modèle fixé dans la ligne directrice no 7 et n’a fait référence à aucune évaluation de la base ayant servi à l’élaboration de la DAS.

52. La Cour observe également que les limitations affectant l’utilisation des statistiques de contrôle, mises en évidence plus haut (voir points 47 à 49), n’ont pas été mentionnées par les OC concernés dans leurs avis sur la DAS.

PARTIE II — L’APUREMENT DE CONFORMITÉ DES COMPTES

INTRODUCTION

53. L’apurement de conformité, sous sa forme actuelle, a été introduit dans le cadre de la réforme qui a pris effet en 1996. L’article 31, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1290/2005 dispose qu’à ce stade de la procédure "la Commission décide des montants à écarter du financement communautaire lorsqu’elle constate que des dépenses […] n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires […]".

54. De 1999 à fin 2008, la Commission a arrêté 29 décisions de conformité qui lui ont permis d’écarter un montant total de 5582 millions d’euros du financement communautaire. Le graphique 1 présente les montants écartés pour chaque année civile de cette période [18].

GRAPHIQUE 1

MONTANTS ÉCARTÉS PAR ANNÉE CIVILE

+++++ TIFF +++++

OBSERVATIONS

LES DÉPENSES ET LES RISQUES NE SONT PAS CORRECTEMENT COUVERTS PAR LES AUDITS DE CONFORMITÉ DE LA COMMISSION

55. La Commission détermine chaque année quelles mesures et quels États membres feront l’objet d’un audit de conformité, sur la base d’une analyse des risques annuelle portant sur tout l’éventail des dépenses agricoles.

56. Pour effectuer son analyse des risques pour une année donnée (n), la Commission fragmente les dépenses agricoles de l’exercice n – 2 en différents "champs d’audit" [19]. Dans son analyse centrale des risques pour 2008, la Commission a établi 83 champs d’audit, définis comme étant soumis à un système de gestion et de contrôle similaire. Étant donné que différents OP effectuaient les dépenses relevant de ces champs d’audit, ces derniers sont affectés aux OP concernés et forment ce que l’on appelle une paire champ d’audit-OP (ci-après "domaine d’audit"). En vue de son analyse centrale des risques pour 2008, la Commission a déterminé 1807 domaines d’audit caractérisés par différents facteurs de risque. Les facteurs de risque pris en considération sont l’importance sur le plan financier ainsi que plusieurs autres facteurs de risque tels que la qualité des systèmes de contrôle concernant ce domaine d’audit ou les caractéristiques de l’OP. La combinaison de ces facteurs de risque permet à la Commission de déterminer le risque encouru pour chaque domaine d’audit et de le quantifier à l’aide d’un chiffre distinct (appelé "risque composite"). Les différents domaines d’audit sont classés par ordre décroissant selon la valeur du risque composite qui leur est attribuée. La Commission définit ensuite ses priorités d’audit en se fondant sur cette liste. Le fait que l’importance financière joue un rôle crucial dans la quantification du risque encouru implique qu’un domaine d’audit comprenant des dépenses élevées est plus susceptible d’être en tête de liste et donc d’être contrôlé.

57. Cette procédure se traduit par le fait qu’un nombre restreint de mesures et d’organismes payeurs, retenus comme prioritaires par la Commission, doit faire l’objet d’un audit de conformité. L’étendue de la couverture des audits de conformité de la Commission effectués en 2006, 2007 et 2008 est présentée dans le tableau 1.

58. Le tableau indique que les audits de conformité n’ont couvert qu’une partie des dépenses agricoles: 44 % en 2006, 25 % en 2007 et 47 % en 2008. La somme des pourcentages est supérieure à 100 % sur les trois années; cela ne signifie pas que tous les domaines d’audit ont été couverts pendant cette période, mais s’explique par le fait que certains domaines d’audit ont été couverts plus d’une fois au cours de la période examinée.

TABLEAU 1

DÉPENSES COUVERTES PAR DES AUDITS DE CONFORMITÉ

Source: Tableau étayant les informations publiées page 92 du rapport annuel d’activité 2008 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural.

| Dépenses couvertes (en %) |

Domaines politiques [1001] | Régimes principaux | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervention sur les marchés agricoles | Restitutions à l’exportation, fruits et légumes, lait, stockage public, vin | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Aides directes | Régime de paiement unique, RPUS, primes couplées | 50 % | 24 % | 47 % |

Développement rural | Agroenvironnement, zones montagneuses, modernisation des exploitations, diversification | 16 % | 20 % | 45 % |

MOYENNE | 44 % | 25 % | 47 % |

59. La possibilité qu’a la Commission d’écarter, au moyen des audits de conformité, des dépenses qui n’auraient pas été effectuées conformément aux règles communautaires est par ailleurs limitée par la règle dite des 24 mois figurant dans le règlement applicable en la matière [20]. La règle indique qu’"un refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses […] qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications". L’objectif de cette règle est de garantir un certain degré de sécurité juridique aux États membres. En pratique, cela signifie que les constatations d’audit notifiées le 15 octobre 2005 permettraient à la Commission de n’écarter que les paiements effectués après le 15 octobre 2003. Si des paiements irréguliers similaires, effectués avant le 15 octobre 2003, étaient mis en évidence au cours du même audit, la "règle des 24 mois" empêcherait de les écarter.

60. Sachant que la sécurité juridique est un objectif légitime et qu’un audit couvrant la totalité des mesures au cours d’une période donnée n’est pas réalisable, la couverture actuelle des audits de la Commission et la "règle des 24 mois" empêchent l’application de corrections dans certains domaines de dépenses, s’ils sont finalement audités. L’encadré 3 présente un exemple illustrant un tel cas.

ENCADRÉ 3

PAIEMENTS IRRÉGULIERS NON COUVERTS PAR L’APUREMENT DE CONFORMITÉ

La Cour a analysé une correction figurant dans la décision de conformité no 22 du 27 juillet 2006 (2006/554/CE). Cette correction se montait à quelque 77,1 millions d’euros et concernait, entre autres, le risque qu’une aide ait été versée pour des parcelles en zone humide en France alors qu’elles n’étaient pas éligibles à une aide directe. Le montant de la correction a été déterminé en fonction des dépenses encourues au cours des 24 mois ayant précédé la notification à la France en octobre 2001. Bien que la Commission ait constaté que des paiements irréguliers avaient été effectués pour le même type de parcelles avant octobre 1999, ces paiements ne pouvaient pas être inclus dans la correction en vertu de la "règle des 24 mois". Dans ce cas, qui illustre une fois de plus la longueur des délais inhérente au système, la Cour a estimé les paiements ne pouvant pas faire l’objet d’une correction à près de 100 millions d’euros.

61. Pour déterminer avec exactitude le montant total que la Commission pourrait ne pas être en mesure d’écarter suite à l’application de cette règle, il convient d’avoir des informations spécifiques et exhaustives, dont la Commission ne dispose pas. L’analyse de la Cour montre que les domaines d’audit concernés par cette limitation, pris séparément, sont relativement peu importants sur le plan financier, mais qu’ils représentent un montant total significatif en raison de leur nombre. Dans ce contexte, la Cour souligne par ailleurs que le grand nombre de domaines d’audit inclus dans l’analyse centrale des risques de la Commission (1 807 en 2008) ne permet pas de les couvrir entièrement dans un délai raisonnable.

LES CORRECTIONS DE LA COMMISSION NE SONT PAS FONDÉES SUR UNE ESTIMATION PRÉCISE DU PRÉJUDICE FINANCIER CAUSÉ À LA COMMUNAUTÉ

62. Le règlement (CE) no 1290/2005 définit les principes généraux à suivre pour déterminer le montant des corrections de conformité et prévoit que "la Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté" [21]. En vertu de ces règles, la Commission dispose d’une marge d’appréciation pour déterminer les méthodes utilisées pour établir le montant des corrections financières. La Commission a détaillé ces méthodes employées pour calculer les corrections de conformité dans un document de travail [22].

63. Le document de travail de la Commission prévoit l’utilisation de taux forfaitaires lorsqu’il n’est possible d’utiliser aucune des deux autres méthodes (voir encadré 4). La Cour a donc analysé la nature des corrections appliquées dans les cas où le document de travail de la Commission permet d’utiliser des corrections forfaitaires ou d’autres méthodes (cas spécifiques) pour déterminer le montant des corrections [23]. L’analyse a porté sur les six décisions de conformité prises au cours de la période couverte par l’audit (2007 et 2008) [24].

ENCADRÉ 4

MÉTHODES EMPLOYÉES PAR LA COMMISSION POUR CALCULER LES CORRECTIONS FINANCIÈRES

La Commission détaille trois méthodes de calcul:

a) lorsque l’erreur mise au jour par l’audit est basée sur un/des cas spécifique(s), la correction est égale à la valeur des opérations erronées;

b) lorsque les erreurs sont détectées suite à l’examen d’un échantillon représentatif d’opérations, la correction est basée sur une extrapolation de ces résultats;

c) lorsqu’il n’est possible d’utiliser aucune des deux méthodes susmentionnées, des corrections forfaitaires sont appliquées à la part des dépenses exposée au risque.

Le niveau de la correction forfaitaire appliquée (2 %, 5 %, 10 %, 25 % ou plus) dépend de la gravité de la déficience détectée, du fait qu’elle soit liée à un contrôle clé ou secondaire et de son caractère récurrent ou non [25].

Correction forfaitaire de 2 % | Les contrôles clés sont satisfaisants mais un ou plusieurs contrôles secondaires n’ont pas été effectués. |

Correction forfaitaire de 5 % | Les contrôles clés ne sont pas tous effectués en respectant le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements. Le risque de pertes pour le Fonds est donc signifi-catif. |

Correction forfaitaire de 10 % | Un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou le sont si mal ou si rarement qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités. Il existe alors un risque élevé de pertes importantes pour le Fonds. |

Correction forfaitaire de 25 % | Un système de contrôle est absent ou gravement déficient et des éléments attestent l’existence d’irrégularités et de négligences considérables dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses. Il existe un risque de pertes extrêmement élevées pour le Fonds. |

Correction forfaitaire encore plus élevée | Les carences sont suffisamment graves pour constituer un manquement complet au respect des règles communautaires, rendant tous les paiements irréguliers. |

64. Le graphique 2 indique que pour chacune des décisions de conformité analysée (2007 et 2008), la grande majorité des corrections (en valeur) sont des corrections forfaitaires et qu’elles ne peuvent pas de ce fait être considérées comme des exceptions. Pour l’ensemble des six décisions de conformité, 92 % des corrections (en valeur) sont des corrections forfaitaires.

GRAPHIQUE 2

COMPARAISON ENTRE LES CORRECTIONS FORFAITAIRES ET CELLES FONDÉES SUR D’AUTRES MÉTHODES

+++++ TIFF +++++

65. Cette méthode est fréquemment utilisée du fait que l’évaluation des systèmes mis en œuvre par les États membres constitue l’élément clé des audits de conformité de la Commission. Toutefois, cette approche ne tient pas suffisamment compte de la nécessité de déterminer de façon plus précise les conséquences financières des faiblesses mises au jour dans les systèmes. Lorsque ces conséquences sont quantifiables et significatives, et qu’elles entraînent éventuellement des corrections importantes, il convient de réaliser un nombre suffisant de tests de validation, c’est-à-dire de tests détaillés concernant le versement d’une aide, dont une vérification de son éligibilité au niveau du bénéficiaire (sur place), qui permettrait de quantifier de manière exacte le montant devant être corrigé (par exemple en extrapolant un échantillon valable d’un point de vue statistique). Dans son manuel opérationnel, la Commission reconnaît l’existence de cette limite et l’explique en soulignant que, dans le processus d’apurement des comptes, l’auditeur est tenu d’évaluer non seulement les insuffisances du système (ce qui implique d’effectuer des tests des contrôles), mais également de prendre en considération l’effet financier des insuffisances (ce qui implique d’effectuer des tests de validation); or, cela n’est pas possible dans la pratique, car des tests de validation valables nécessitent plus de ressources que celles disponibles.

66. La difficulté inhérente à la méthode des corrections forfaitaires est que les insuffisances des systèmes indiquent un risque de paiements irréguliers mais ne fournissent pas d’éléments attestant que des paiements irréguliers ont réellement été effectués et encore moins que leur montant total était égal à la correction forfaitaire imposée. Ainsi, les corrections forfaitaires ne fournissent pas une base adéquate pour déterminer exactement le montant des paiements irréguliers dus aux insuffisances détectées dans les systèmes [26]. La Commission reconnaît effectivement dans son manuel opérationnel relatif aux audits de conformité que l’approche par l’analyse des systèmes ne permet généralement pas d’estimer avec exactitude le montant des paiements non conformes, puisqu’il n’existe la plupart du temps aucun lien visible entre les insuffisances constatées dans les systèmes et les erreurs affectant les paiements [27]. L’exemple ci-après, encadré 5, illustre cette situation.

ENCADRÉ 5

PORTÉE DES TESTS DE LA COMMISSION

Dans sa décision de conformité no 28, la Commission a écarté un montant de 55 millions de livres sterling (68 millions d’euros) du financement communautaire qui concernait des paiements effectués par l’OP du Royaume-Uni au cours des exercices 2004 et 2005. Ce montant résultait d’une correction forfaitaire de 5 % due à des faiblesses des systèmes constatées par les auditeurs de la Commission et concernait la qualité insuffisante des contrôles sur place effectués au moyen du système de télédétection (le calendrier inapproprié des visites de suivi sur le terrain et la détermination imprécise des zones éligibles au paiement).

Alors que la Commission a contrôlé un certain nombre de parcelles pour déterminer leur taille et leur éligibilité, elle a omis de tester un échantillon représentatif de paiements individuels, ce qui lui aurait permis de calculer le montant précis du préjudice causé au budget de l’UE.

En l’absence d’une telle approche, il est impossible de déterminer si la correction forfaitaire était adaptée, insuffisante ou excessive.

67. L’observation de la Cour a été soulignée par le Parlement européen dans sa résolution pour la décharge relative à l’exercice 2007, dans laquelle il déplore, entre autres limitations inhérentes au système d’apurement, le fait qu’aucune corrélation valable ne puisse être établie entre les recouvrements et le montant réel des paiements irréguliers [28]. Dès 2003, le Parlement européen, dans sa résolution sur la procédure d’apurement des comptes, avait constaté que "quelque 90 % de la totalité des corrections en valeur sont des corrections forfaitaires et non des corrections précises" et avait invité "la Commission à proposer des mesures tendant à réduire le recours aux corrections forfaitaires pour la fin de 2004" [29]. À ce jour, aucune mesure allant en ce sens n’a été proposée.

LES DÉCISIONS DE CONFORMITÉ SONT ADOPTÉES TROP TARDIVEMENT

68. La Cour avait souligné à de nombreuses reprises les importants retards affectant la procédure d’apurement des comptes avant que celle-ci soit réformée en 1996. C’est pourquoi, dans son avis no 5/94 sur la proposition de modification du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune, elle a indiqué qu’il était nécessaire de fixer des délais précis à tous les stades de la procédure d’apurement afin d’éviter des retards inacceptables. Cette proposition n’a finalement pas été retenue dans la version modifiée du règlement.

69. La Commission a néanmoins fixé en interne un objectif indicatif pour l’achèvement de la procédure d’apurement de conformité. Selon celui-ci, la procédure doit être entièrement achevée dans les 450 jours suivant la réalisation de l’audit (sans conciliation) et dans les 645 jours lorsque l’État membre demande à recourir à la conciliation. L’encadré 6 présente les différentes étapes de la procédure prévue.

ENCADRÉ 6

OBJECTIF INDICATIF FIXÉ EN INTERNE POUR LA PROCÉDURE D’APUREMENT DE CONFORMITÉ

Source: Direction générale de l’agriculture de la Commission: fiche d’information " La procédure d’apurement des comptes ". (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_fr.pdf).

Étape A | Audit dans l’État membre | |

Étape B | Rapport d’audit | A + 60 jours |

Étape C | Lettre aux États membres sur les résultats d’audit | B + 30 jours |

Étape D | Réponse des États membres | C + 60 jours |

Étape E | Traduction et examen de la réponse | D + 90 jours |

Étape F | Réunion bilatérale sur les points de désaccord | E + 45 jours |

Étape G | Lettre finale à l’issue de la réunion bilatérale | F + 15 jours |

Étape H | Réponse de l’État membre aux conclusions, traduction de celle-ci et examen par la Commission | G + 105 jours |

Étape I | Projet de conclusion finale | H + 45 jours |

Jours écoulés depuis l’audit (sans conciliation) | 450 jours |

Étape J | Demande de conciliation de l’État membre | I + 30 jours |

Étape K | Rapport de l’organe de conciliation | J + 120 jours |

Étape L | Projet de position finale de la Commission | K + 45 jours |

Jours écoulés depuis l’audit (avec conciliation) | 645 jours |

Fréquence proposée pour les décisions de conformité | Deux à trois fois par an |

70. Sur la base des six décisions de conformité adoptées en 2007 et en 2008, la Cour a estimé le temps réel nécessaire pour parvenir à un projet de conclusion finale (étape I — procédure sans conciliation) ou à un projet de position finale (étape L — procédure avec conciliation). Le graphique 3 présente les résultats.

71. Cette analyse montre qu’en général, le temps nécessaire aux corrections avec et sans procédure de conciliation excédait sensiblement l’objectif indicatif fixé par la Commission en interne. Dans de nombreux cas, ce dépassement était dû au fait que la Commission était obligée d’effectuer des audits supplémentaires dans un État membre pour pouvoir déterminer plus précisément l’ampleur et la gravité des déficiences affectant ses systèmes de contrôle.

GRAPHIQUE 3

DÉLAI NÉCESSAIRE À L’ABOUTISSEMENT DE LA PROCÉDURE DE CONFORMITÉ

+++++ TIFF +++++

72. La procédure est, de toute évidence, rallongée lorsque des États membres demandent une conciliation. En 2003, le Parlement européen, dans sa résolution sur la réforme de la procédure d’apurement des comptes, indique qu’il "regrette que la procédure de conciliation ne permette pas une réduction du nombre des affaires soumises à la Cour de justice; considère que la procédure de conciliation ne vise pas, dans la pratique, à concilier les positions, mais à offrir aux États membres une voie de recours supplémentaire sous forme d’un contrôle du travail de la Commission, pour inciter cette dernière à s’acquitter convenablement de son rôle; se demande si cela est suffisant pour justifier le maintien de la procédure à long terme; invite la Commission à explorer, en liaison avec l’organe de conciliation, les moyens de filtrer les cas soumis à ce dernier et, ainsi, à en réduire le nombre" [30].

73. De manière générale, la Cour a observé que la procédure d’apurement de conformité est trop longue (elle dure de deux à cinq ans). Fin 2008, l’apurement des comptes n’était achevé pour aucun exercice postérieur à 2001.

PARTIE III — LA PROCÉDURE D’APUREMENT DES COMPTES PRISE DANS SON ENSEMBLE

INTRODUCTION

74. Les deux étapes de la procédure actuelle d’apurement des comptes ont été examinées séparément dans les parties I et II du présent rapport. Dans cette troisième partie, la Cour examine si ces deux étapes, prises dans leur ensemble, permettent d’apurer les comptes.

OBSERVATIONS

CONFORMITÉ DE LA PROCÉDURE ACTUELLE D’APUREMENT DES COMPTES AU RÈGLEMENT FINANCIER

75. Comme cela a été rappelé dans l’introduction du présent rapport, l’objectif général de l’apurement des comptes est de permettre à la Commission d’assumer sa responsabilité finale dans l’exécution du budget, dont les dépenses agricoles sont exécutées par les États membres dans le cadre de la "gestion partagée". C’est pourquoi il incombe à la Commission de reconnaître la part des dépenses effectuées conformément aux règles applicables et susceptibles d’être mises à la charge du budget de l’UE, ainsi que d’écarter du financement communautaire les dépenses non conformes aux règles. Ces dispositions sont décrites en détail à l’article 53 ter du règlement financier et à l’article 42 des modalités d’exécution du règlement financier.

76. La procédure d’apurement des comptes comprend donc la détermination du montant des dépenses reconnues à charge du budget. Elle implique que la Commission valide, de façon définitive et positive, les dépenses à charge pour un exercice budgétaire donné, afin d’informer les autorités budgétaires et d’assumer sa responsabilité finale.

77. Les deux étapes actuelles de la procédure d’apurement ne prévoient qu’une décision financière annuelle sur la fiabilité des comptes (la décision financière). Les décisions de conformité prises ultérieurement spécifient les montants écartés du financement. Cependant, aucune décision définitive formelle n’est prise pour déterminer le montant des dépenses reconnues à charge du budget pour un exercice donné. En l’absence d’une telle décision sur la légalité et sur la régularité, les dépenses relatives à l’exercice en cause ne sauraient être considérées comme totalement apurées.

78. Pour les raisons exposées ci-après, il est impossible de considérer que les décisions de conformité permettent de compenser totalement les limites de la décision financière annuelle:

a) la Commission prend des décisions de conformité (normalement trois par an) de manière ponctuelle lorsqu’elle a terminé un audit ou un ensemble d’audits. Ces décisions ne portent pas sur un exercice spécifique mais en concernent plusieurs. À titre d’exemple, la décision de conformité no 29, prise en 2008, comportait des corrections relatives aux exercices 2001 à 2007;

b) les décisions de conformité doivent être prises avant une date donnée, en raison du délai de prescription. Dans la pratique, cela signifie que les audits de conformité en cours fin 2008 peuvent donner lieu à des corrections remontant jusqu’à l’exercice 2002. En d’autres termes, l’exercice 2001 peut être considéré comme définitivement clos fin 2008. Toutefois, cette clôture i) n’est formellement notifiée à aucune des parties prenantes par une décision de la Commission ou même par une note accompagnant les états financiers et ii) n’a lieu que longtemps après l’adoption de la décision financière correspondante.

79. La Cour a souligné ces problèmes à plusieurs reprises dans ses rapports annuels en indiquant les limitations inhérentes au système d’apurement comme le caractère rétroactif et pluriannuel de l’apurement de conformité [31]. En 2007, la Cour a constaté que "les décisions de conformité ne concernaient pas les paiements aux bénéficiaires finals effectués au cours de l’année pendant laquelle elles étaient adoptées; elles couvraient généralement plusieurs années de dépenses et étaient prises avec un retard de quelques années. Fin 2006, l’apurement n’était achevé pour aucun exercice postérieur à 1998" [32]; et fin 2008 pour aucun exercice postérieur à 2001.

80. Le Parlement européen soulève cette question dans sa résolution sur la procédure d’apurement des comptes pour l’exercice 2003 par laquelle il "invite la Commission à signaler à l’autorité de décharge quand l’apurement d’un exercice déterminé a été mené à bien et à présenter les corrections financières par État membre et par secteur pour l’exercice en question dans le rapport financier annuel relatif au FEOGA" [33]. Au moment de l’audit, aucun progrès n’avait été accompli pour satisfaire à cette demande. La Commission s’est toutefois engagée à fournir des informations supplémentaires dans les comptes annuels 2009 qui seront publiés en 2010.

81. La Cour estime que la procédure actuelle d’apurement des comptes ne fournit aucune validation formelle et définitive des dépenses à charge pour un exercice budgétaire donné, que ce soit sous la forme d’une décision spécifique indiquant le montant finalement admis ou sous la forme d’informations spécifiques présentées dans les états financiers. La Cour a formulé cette opinion à plusieurs reprises dans ses rapports annuels adressés à l’autorité de décharge. Ainsi, la procédure n’apporte pas les précisions nécessaires concernant le montant reconnu à charge du budget pour un exercice donné, ce qu’exige pourtant le règlement financier (voir point 2).

82. À cet égard, la Cour rappelle son avis de 1994 sur la réforme, lequel précise que "la Cour réaffirme son attachement au principe d’une décision unique annuelle d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie, telle que le pose le règlement (CEE) no 729/70 dans sa version initiale" et indique que "dans ce contexte, la proposition de la Commission apparaît comme une solution de compromis tenant compte des faiblesses constatées de la procédure d’apurement, sans toutefois y remédier complètement".

LES CONSÉQUENCES DE LA SITUATION ACTUELLE

LES CONSÉQUENCES POUR LES ÉTATS FINANCIERS

83. Les états financiers sont présentés au Parlement européen et au Conseil après la décision d’apurement financier annuelle mais avant l’adoption des décisions de conformité. C’est pourquoi, ils ne reflètent pas encore l’exclusion des dépenses non conformes aux règles.

84. Dans ce contexte, la Cour a fait observer à de nombreuses reprises dans ses rapports annuels que "bien que les notes explicatives accompagnant les comptes annuels contiennent des informations sur le fait que les services de la Commission ou les États membres pourraient corriger ultérieurement certaines opérations, les montants et les domaines de dépenses susceptibles de faire l’objet de procédures de vérification et d’apurement des comptes ne sont toujours pas mis en évidence dans les notes" [34]. Si nous examinons, par exemple, l’exercice 2008, les notes accompagnant les états financiers indiquent que la Commission a décidé de récupérer 859 millions d’euros [35] auprès des États membres (dans le cadre de décisions de conformité). Ce montant concerne des dépenses comptabilisées au cours des exercices précédents, sans qu'aucune information n'indique quelles années, quels États membres ou quelles mesures sont en cause.

85. La Commission a essayé de limiter ces incertitudes en incluant, dans les notes accompagnant les comptes, une estimation des montants qu’elle pense pouvoir écarter les prochaines années, calculée sur la base d’une moyenne de l’ensemble des montants écartés au cours des exercices précédents. Ces estimations ajoutées fournissent certes des informations complémentaires aux utilisateurs des états financiers mais ne peuvent être considérées comme un indicateur fiable des montants des corrections futures ou des domaines de dépenses qui seront concernés par celles-ci. L’exercice 2008 est de nouveau un exemple parlant: les états financiers y relatifs comportent une note indiquant que la Commission estime pouvoir recouvrer, dans le cadre de décisions de conformité futures, quelque 1,7 milliard d’euros liés à des dépenses encourues sur la période 2001-2008 [36].

CONSÉQUENCES POUR LA PROCÉDURE DE DÉCHARGE

86. La décharge est une décision prise par l’autorité habilitée, le Parlement européen, qui libère l’exécutif, la Commission, de toute responsabilité relative à sa gestion budgétaire, clôturant ainsi définitivement le budget concerné.

87. La décision de décharge sur l’exécution du budget d’une année n est l’aboutissement d’une procédure qui débute au cours de l’exercice n + 1 et qui prend normalement fin le 15 mai de l’année n + 2. Après l’élaboration d’une recommandation par le Conseil, le Parlement examine les états financiers visés à l’article 275 du traité CE (article 318 du TFUE), le rapport annuel et tout autre rapport spécial pertinent de la Cour des comptes, ainsi que la déclaration d’assurance de la Cour mentionnée à l’article 248 du traité CE (article 287 du TFUE).

88. La procédure actuelle d’apurement des comptes influe sur les principaux acteurs de la procédure de décharge, le Parlement européen et le Conseil, de différentes façons décrites ci-après. Le Parlement européen et le Conseil sont appelés à examiner des états financiers présentant des informations incomplètes et à donner décharge à la Commission pour sa gestion du budget, alors que les dépenses concernées ne sont pas définitives et seront modifiées ou corrigées plus tard par les décisions de conformité de celle-ci. Par le passé, le Parlement européen a commenté cette situation (voir point 80). Le Conseil a également évoqué cette question dans sa recommandation sur la décharge à donner à la Commission pour l’exercice 2004, par laquelle il invitait "la Commission à indiquer séparément dans la déclaration du directeur général les dépenses vérifiées et les dépenses faisant l’objet de contrôles complémentaires" [37].

LE RÔLE DE L’APUREMENT DES COMPTES DANS LA PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTÉ

89. L’exclusion des paiements irréguliers protège certes le budget de l’UE contre les dépenses qui ne doivent pas lui être imputées. Cependant, la Commission observe elle-même que l’apurement de conformité ne constitue pas un mécanisme de "récupération" des paiements irréguliers auprès des bénéficiaires, mais elle souligne que les corrections "incitent fortement les États membres à améliorer leurs systèmes de gestion et de contrôle" [38]. Les états financiers de la Commission européenne relatifs à l’exercice 2008 incluent cependant le montant de 859 millions d’euros au titre de l’apurement de conformité sous la rubrique "récupération de l’indu".

90. À cet égard, la Cour indique en outre que les décisions de conformité prises peuvent indéniablement contribuer à protéger les intérêts financiers de l’UE. Cependant, le fait d’exclure le montant des corrections financières des montants remboursés par la suite aux États membres a pour conséquence que:

a) les corrections financières ne sont pas imputées aux agriculteurs ni aux opérateurs bénéficiaires des paiements irréguliers mais le plus souvent aux contribuables nationaux;

b) dans la grande majorité des cas, les corrections n’ont pas directement d’effet préventif ou dissuasif sur les bénéficiaires de paiements non conformes aux règles car les exclusions du financement ne peuvent être reliées aux cas individuels et, par suite, donner lieu à un recouvrement.

91. La Cour observe que la très grande majorité (en valeur) des corrections sont forfaitaires (voir point 64) et qu’elles ne servent donc pas à écarter les postes de dépense (identifiés comme étant non conformes aux règles) mais plutôt à sanctionner les faiblesses affectant les contrôles et les procédures mis en place par les États membres. Le mécanisme permettant d’écarter les montants visés par une décision prévoit la déduction de ceux-ci des futurs paiements versés aux États membres par la Commission. C’est pourquoi les décisions d’apurement sont considérées comme des sanctions imposées à l’administration de l’État membre plutôt que comme des corrections de paiements non conformes.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS

L’APUREMENT FINANCIER DES COMPTES

92. La procédure annuelle d’apurement des comptes portait initialement sur la fiabilité de ceux-ci mais elle a récemment été étendue pour couvrir certains aspects de la légalité et de la régularité des opérations.

93. S’agissant de la fiabilité des comptes, la Cour a constaté que la qualité des tests effectués par les OC était très variable, ce qui, dans plusieurs cas, a affecté les fondements étayant leur certification, comme cela est indiqué aux points 21 à 24. La Cour a conclu néanmoins que l’incidence des faiblesses détectées n’aurait pas modifié la décision de la Commission relative aux comptes des OP concernés (à savoir apurer ou disjoindre ces comptes). La Cour estime donc, en conclusion, que la procédure d’apurement des comptes a permis à la Commission d’obtenir, en ce qui concerne leur fiabilité, une assurance raisonnable et un nombre suffisant d’informations pour pouvoir prendre sa décision d’apurement financier annuelle.

94. S’agissant des nouveaux éléments relatifs à l’assurance concernant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, demandés à présent aux directeurs des OC et des OP, la Cour a conclu, pour les motifs exposés aux points 25 à 52, que leur utilisation éventuelle pour obtenir ladite assurance restait limitée. La Cour a notamment constaté que les tests des procédures de contrôle interne variaient de façon significative d’un OC visité à l’autre et que, de manière générale, les travaux effectués étaient insuffisants pour étayer leur déclaration sur le bon fonctionnement des procédures de contrôle interne des OP. Par ailleurs, les DAS des directeurs des OP ne fournissent pas une assurance concernant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes sauf s’il existe une assurance raisonnable que les statistiques de contrôle sont fiables, ce qui n’est pas encore le cas. La valeur ajoutée apportée par l’avis des OC concernant la DAS n’apparaît pas encore clairement.

L’APUREMENT DE CONFORMITÉ DES COMPTES

95. Entre 1999 et fin 2008, la Commission a recouvré 5582 millions d’euros auprès des États membres dans le cadre de ses décisions de conformité. Toutefois, des faiblesses importantes affectent encore la mise en œuvre de la procédure d’apurement de conformité et nuisent à la réalisation de son objectif, à savoir écarter les paiements irréguliers du financement communautaire.

96. Les ressources dont dispose la Commission pour réaliser ses audits de conformité ont réduit la couverture des dépenses agricoles. En raison de cette limitation et de l’application de la "règle des 24 mois", la Commission est en mesure de détecter les paiements irréguliers mais sans pouvoir les écarter du financement communautaire.

97. Comme la Cour l’a observé précédemment, l’audit des systèmes par la Commission n’exclut pas le recours à une méthode d’échantillonnage appropriée pour déterminer l’incidence financière des dépenses irrégulières. Toute méthode appropriée devrait comporter un examen de la légalité et de la régularité des paiements au niveau des bénéficiaires finals. L’adaptation, par la Commission, de son approche d’audit par rapport aux ressources disponibles s’est traduite par un nombre insuffisant de tests de validation et, partant, par un recours généralisé aux corrections forfaitaires. Celles-ci ne permettent pas d’établir valablement le lien entre les montants recouvrés auprès des États membres dans le cadre des décisions de conformité et les montants des paiements irréguliers censés être compensés par les recouvrements.

98. Dans sa résolution sur la réforme de la procédure d’apurement des comptes, le Parlement européen a souligné que "le système d’apurement des comptes a été réformé en 1996 afin de résoudre le problème posé par la longueur du délai précédant les décisions d’apurement". Or, le temps nécessaire pour adopter les décisions de conformité et pour mener la procédure à terme est encore jugé trop long. Fin 2008, la procédure d’apurement des comptes n’était achevée pour aucun exercice postérieur à 2001, en raison de la longueur de la procédure de conformité.

LA PROCÉDURE D’APUREMENT DES COMPTES PRISE DANS SON ENSEMBLE

99. La réforme de la procédure d’apurement des comptes de 1996 a introduit une procédure en deux temps: la Commission prend à présent une seule décision financière annuelle et des décisions de conformité pluriannuelles qui ne se rapportent plus à un exercice particulier.

100. La Commission ne prend, dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes, aucune décision formelle définitive déterminant, pour un exercice donné, le montant des dépenses reconnues à charge du budget, ce qu’exige pourtant le règlement financier. En l’absence d’une telle décision concernant la légalité et la régularité, les dépenses de l’exercice concerné ne peuvent être considérées comme pleinement apurées au moment de la décharge.

101. Les états financiers sont présentés au Parlement et au Conseil après la décision d’apurement financier mais avant l’exclusion des dépenses irrégulières. En donnant décharge à la Commission, le Parlement l’exonère de ses responsabilités pour l’exécution. Ce faisant, il formule un avis sur des informations relatives à des opérations dont la Commission n’a pas encore assumé la responsabilité et qui sont donc susceptibles d’être modifiées ultérieurement.

102. Étant donné que la Commission impose dans le cadre de ses décisions de conformité des corrections dont la très grande majorité (en valeur) sont forfaitaires, les États membres risquent de ne pas considérer les montants écartés comme clairement établis et incontestables. Dès lors, bien que la réforme de 1996 ait préconisé une politique centrée sur un mécanisme de correction et de prévention plutôt que sur l’imposition de sanctions, les corrections financières peuvent être considérées comme des sanctions [39] négociables et non comme des recouvrements de paiements irréguliers.

103. Les décisions de conformité ne se rapportent pas directement aux paiements irréguliers versés aux bénéficiaires et ne permettent donc pas d’écarter directement les dépenses irrégulières du financement communautaire. En fait, le coût des corrections financières incluses dans ces décisions est supporté par les États membres plutôt que par les bénéficiaires de l’aide indûment versée.

RECOMMANDATIONS

104. La Cour recommande une révision de la procédure d’apurement des comptes, prise dans son ensemble, afin de traiter notamment les questions ci-après.

a) Il convient de définir clairement dans la réglementation applicable les objectifs fixés pour chaque étape de la procédure d’apurement des comptes et pour celle-ci dans son ensemble, ainsi que les rôles et responsabilités des différentes parties concernées, au lieu de les modifier fréquemment au fil du temps dans des lignes directrices. Cette mesure devrait contribuer à "stabiliser" le rôle des OC.

b) Parmi les éléments importants de la révision recommandée à la lettre a) ci-dessus devrait figurer la fixation de délais pour chaque étape de la procédure et, en particulier, pour l’adoption par la Commission d’une décision définitive concernant un exercice spécifique.

c) À la fin de la procédure d’apurement de conformité, la Commission devrait déterminer le montant des dépenses reconnues à charge dans les comptes relatifs à un exercice donné et informer les autorités de décharge en conséquence.

d) Afin d’améliorer les informations fournies actuellement aux utilisateurs des états financiers, ces derniers devraient indiquer les montants susceptibles de faire l’objet d’une vérification ultérieure, ventilés par État membre, par domaine budgétaire et par exercice.

e) Il convient d’apporter une réponse aux critiques — formulées de longue date et toujours pertinentes malgré les réformes précédentes — qui portent sur les délais excessivement longs pour mener la procédure à son terme, sur la dissociation de la procédure et des états financiers annuels [voir lettres c) et d) ci-dessus], ainsi que sur le recours excessif aux corrections forfaitaires. S’agissant de ce dernier élément, la Commission devrait envisager d’utiliser de façon plus intensive les échantillons statistiquement valables lorsque des faiblesses importantes sont mises au jour dans les systèmes. Une telle approche constituerait un moyen incontesté d’établir un lien fondé et proportionné entre l’incidence financière des erreurs sur les comptes et la correction imposée par la Commission. Celle-ci devrait donc étudier les différents moyens de réaliser cet objectif, en tenant compte du rapport coûts/avantages de ce type de contrôles.

f) Le pouvoir de sanctionner les États membres dont le contrôle est affecté par des déficiences, conféré à la Commission et exercé pour l’instant dans le cadre des décisions de conformité, devrait être dissocié de la procédure d’apurement des comptes qui est d’une tout autre nature.

g) Enfin, la Cour estime que la procédure d’apurement des comptes pourrait être renforcée en ce qui concerne la fiabilité de ces derniers si la Commission mettait en place une surveillance continue des travaux des organismes de certification, notamment en effectuant des visites d’audit spécifiques.

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Michel CRETIN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 21 juillet 2010.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

[2] Règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 357 du 31.12.2002, p. 1).

[3] De même, le règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil rappelle, au considérant 24 de son préambule: "Il importe que la Commission, chargée de la bonne application de la législation communautaire conformément à l’article 211 du traité, décide de la question de savoir si les dépenses effectuées par les États membres sont conformes à la législation communautaire." (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).

[4] Rapport spécial no 25/82 relatif à l’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section "Garantie" (JO C 313 du 29.11.1982).

[5] Règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune et règlement d’application (CE) no 885/2006 de la Commission portant modalités d’application en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171 du 23.6.2006, p. 90).

[6] Dans les États membres où plusieurs organismes payeurs sont agréés, l’audit a porté sur un seul de ceux-ci, ainsi que sur l’organisme de certification correspondant. C’était le cas en Allemagne (Sachsen-Anhalt), en Espagne (Extremadura), en France (AUP), en Italie (AGEA), en Pologne (ARiMR) et au Royaume-Uni (RPA).

[7] Règlement (CE) no 485/2008 du Conseil du 26 mai 2008 relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen agricole de garantie (JO L 143 du 3.6.2008, p. 1).

[8] S’agissant du FEAGA et du Feader, l’exercice court du 16 octobre au 15 octobre de l’année suivante.

[9] Dans le cas précis du Danemark, l’unité d’audit interne était fortement mise à contribution: l’OC ne procédait lui-même qu’aux tests de validation des dépenses et à la vérification de la sécurité des systèmes d’information. Dans tous les autres domaines, y compris l’évaluation du système de contrôle interne, la vérification des comptes de débiteurs et la validation des statistiques de contrôle, l’OC s’appuyait sur les travaux et les conclusions de l’unité d’audit interne. En outre, cette dernière était impliquée dans le processus de sélection de l’OC, avec lequel l’OP passait directement contrat sur proposition de l’unité d’audit interne.

[10] La ligne directrice no 3 ("Stratégie d’audit") de la Commission établit les principales exigences auxquelles sont soumis les travaux des OC, y compris des précisions sur la méthode d’échantillonnage et les éléments clés devant faire l’objet des tests.

[11] Conformément aux dispositions de l’article 43 du règlement (CE) no 1782/2003, "tout agriculteur bénéficie d’un droit au paiement par hectare qui est calculé en divisant le montant de référence par le nombre moyen calculé sur trois ans de l’ensemble des hectares qui a donné droit, au cours de la période de référence, aux paiements directs" (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1).

[12] La "règle des 50/50", qui est à la base du mécanisme mis en place par la Commission pour répartir la perte résultant du non-recouvrement de créances dans des délais raisonnables, est prévue aux articles 32 et 33 du règlement (CE) no 1290/2005 (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).

[13] Article 5 du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission du 21 juin 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171 du 23.6.2006, p. 90).

[14] Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, des exigences de récoltes, des délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux. Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes en doublon pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures.

[15] La répétition d’un contrôle ne signifie pas que l’OC est tenu d’exécuter seul cette tâche. Les services et l’équipement concernés de l’OP devraient également être impliqués dans cette répétition.

[16] La déclaration d’assurance est exigée à l’article 8, paragraphe 1, point c) iii), du règlement (CE) no 1290/2005.

[17] Ligne directrice no 4 relative à la déclaration d’assurance à fournir par le directeur de l’organisme payeur conformément à l’article 8, paragraphe 1, point c) iii), du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil.

[18] Ces montants concernent toutefois différents exercices antérieurs.

[19] L’analyse centrale des risques pour l’année 2008 (n ) est fondée sur les dépenses effectuées au cours de l’exercice 2006 (n – 2).

[1001] Les domaines politiques correspondent aux différents niveaux figurant dans l’établissement du budget par activités ("EBA") de la direction générale de l’agriculture et du développement rural.

[1002] Le pourcentage indiqué diffère de celui publié dans le rapport annuel d’activité 2008 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural de la Commission (54 %). Cette différence est due au fait que la Cour a comparé les valeurs brutes des montants audités et des montants payés alors que la Commission a comparé les montants bruts audités aux montants nets payés.

[20] Article 31, paragraphe 4, sous a), du règlement (CE) no 1290/2005.

[21] Article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1290/2005.

[22] Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie (document VI/5330/97 du 23.12.1997).

[23] L’analyse se fonde sur les corrections relevant de l’annexe II du document VI/5330/97, qui permet de calculer la correction sur la base d’un taux forfaitaire ou au moyen d’autres méthodes.

[24] Décisions de la Commission du 18 avril 2007 (2007/243/CE), du 3 octobre 2007 (2007/647/CE), du 20 décembre 2007 (2008/68/CE), du 19 avril 2008 (2008/321/CE), du 8 juillet 2008 (2008/582/CE) et du 8 décembre 2008 (2008/960/CE).

[25] Une définition des contrôles clés et secondaires figure à la note 14.

[26] Le fait que cette méthode ait été acceptée par la Cour de justice comme étant conforme aux dispositions réglementaires sous-jacentes ne remet pas en question cette observation. En fait, la Cour de justice n’a pas mis en cause la méthode des corrections forfaitaires en tant que telle, mais s’est seulement penchée sur la question de savoir si son utilisation était conforme aux dispositions réglementaires.

[27] Voir point 28.2.1 du manuel opérationnel relatif aux audits de conformité de la Commission.

[28] Voir points 82 et 83 de la résolution du Parlement européen du 23 avril 2009 concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2007, section III – Commission (P6_TA(2009)0289): [Le Parlement européen] "82.déplore que les mêmes limitations inhérentes au système d’apurement soient une fois encore constatées par la Cour des comptes en 2007, comme le caractère rétroactif et pluriannuel de l’apurement de conformité et le fait qu’aucune corrélation valable ne peut être établie entre les recouvrements et le montant réel des paiements irréguliers (point 5.47 du rapport annuel 2007);83.considère qu’après plusieurs années avec les mêmes graves critiques de la part de la Cour des comptes portant sur le même problème, la Commission doit proposer des mesures de réforme du système de façon à ce qu’il soit possible d’établir des liens clairs et valables entre les recouvrements et le montant des paiements irréguliers et d’assurer, autant que possible, que les coûts des corrections financières soient assumés par les bénéficiaires finaux et non par les contribuables, et que les corrections forfaitaires soient appliquées aux États membres qui ne respectent pas leurs obligations".

[29] Voir point 19 de la résolution du Parlement européen sur la réforme de la procédure d’apurement des comptes (JO C 39 E du 13.2.2004, p. 51).

[30] Voir points 10 à 12 de la résolution du Parlement européen du 30 janvier 2003 sur la réforme de la procédure d’apurement des comptes.

[31] Voir point 5.58 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2008 (JO C 269 du 10.11.2009) et point 5.47 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2007 (JO C 286 du 10.11.2008).

[32] Voir point 5.63, lettre a), du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2006 (JO C 273 du 15.11.2007).

[33] Voir point 8 de la résolution du Parlement européen sur la réforme de la procédure d’apurement des comptes.

[34] Voir point 1.28 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2007.

[35] Voir note 6.4.1.1 accompagnant les états financiers dans les comptes annuels des Communautés européennes relatifs à l’exercice 2008.

[36] Voir note 5.3 accompagnant les états financiers dans les comptes annuels des Communautés européennes relatifs à l’exercice 2008.

[37] Voir point 4 du chapitre 4 de la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission pour l’exécution du budget général des Communautés européennes pour l’exercice 2004.

[38] Voir note 6.2.1 accompagnant les états financiers dans les comptes annuels des Communautés européennes pour l’exercice 2008.

[39] Cette impression est renforcée par le fait que les déficiences "récurrentes" détectées par la Commission entraînent l’application d’un nombre plus élevé de corrections forfaitaires.

--------------------------------------------------