11.9.81 Journal officiel des Communautés européennes N°C 232/1 
II 
(Actes préparatoires) 
COUR DES COMPTES 
AVIS DE LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
sur une proposition de règlement (CEE) du Conseil portant modification du règlement 
financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés 
européennes 
LA COUR DES COMPTES DES 
COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 
vu le traité instituant la Communauté européenne du 
charbon et de l'acier, 
vu le traité instituant la Communauté économique 
européenne, 
vu le traité instituant la Communauté européenne de 
l'énergie atomique, 
vu la proposition de la Commission ('), 
considérant que le Conseil a décidé, le 13 janvier 
1981, de consulter la Cour des comptes sur cette 
proposition ; 
considérant que le règlement financier du 
21 décembre 1977 ne couvre pas l'ensemble des acti­
vités financières de la Communauté; que, en particu­lier, des activités financières se sont développées au 
cours des dernières années selon des règles spécifiques 
dont la cohérence avec le règlement financier général 
n'a pas été assurée; 
considérant que, pour rendre la réglementation finan­
cière des Communautés plus intelligible, il y a lieu de 
procéder à l'harmonisation et la simplification, dans le 
sens d'une plus grande rigueur budgétaire, des textes 
en vigueur; 
considérant que, au-delà d'un amendement du texte 
du règlement, la révision du règlement financier 
appelle des réflexions d'ordre plus général; qu'il 
convient tout d'abord d'examiner la conformité du 
règlement financier aux dispositions des traités et aux 
principes financiers qui les sous-tendent; qu'il y a lieu 
également de préciser certains éléments de base de la 
gestion financière, du contrôle budgétaire, de la 
gestion des crédits, de la reddition et vérification des 
comptes ainsi que de la publication des travaux de la 
Cour des comptes; 
considérant que la Cour des comptes tient en outre à 
rappeler son avis du 27 juillet 1978 (2) sur une propo­
sition de modification du règlement financier ayant 
comme but de permettre l'inscription au budget 
général des opérations d'emprunts et de prêts sur 
laquelle le Conseil n'a pas encore statué, 
(') Doc. COM(80) 760 final. O JO n° C 139 du 5. 6. 1979, p. 25. 
N° C 232/2 Journal officiel des Communautés européennes 11.9.81 
A ARRÊTÉ L'AVIS SUIVANT: 
PARTIE 1 
Observations générales tion des systèmes comptables et de la présenta­
tion de l'information financière rendrait plus 
aisées les comparaisons et l'appréciation globale 
de l'ensemble des activités des Communautés. 
Bien que les organismes externes, qui ne sont 
pas soumis au règlement financier, ne justifient 
pas la mise en œuvre de règles aussi détaillées 
et complexes que celles qui gouvernent les 
opérations budgétaires, il est important qu'ils 
suivent les mêmes principes de base. 
Principes généraux 
1.1. Les traités contiennent certains principes de 
base concernant les opérations financières des 
Communautés, c'est-à-dire: l'annualité, l'unité, 
l'universalité et la spécialité. Néanmoins, au fil 
des années, ces principes de base ont fait l'objet 
de dérogations importantes, si bien que leur 
portée initiale s'en trouve sérieusement limitée. 
Ceci a, selon la Cour, des conséquences signifi­
catives pour le contrôle budgétaire. L'effet de 
ces dérogations nuit également à la transpa­
rence des informations financières, dont l'im­
portance est fréquemment soulignée par les 
autorités budgétaires et de décharge. La Cour 
considère que le retour systématique aux prin­
cipes de base énoncés par ces traités constitue­
rait un élément d'amélioration et de simplifica­
tion de la réglementation. Les dérogations aux 
principes de base devraient revêtir un caractère 
tout à fait exceptionnel et leur étendue devrait 
rester limitée. 
1.2. La Cour a également noté que des dispositions 
financières importantes peuvent être trouvées 
dans des règlements sectoriels qui ne sont pas 
toujours en harmonie avec le règlement finan­
cier. La limitation du nombre des dispositions 
financières dans les règlements à caractère 
sectoriel devrait constituer un second élément 
d'amélioration. Dans la mesure où des disposi­
tions sectorielles ne peuvent être intégrées dans 
le règlement financier lui-même, l'harmonisa­
tion des textes devrait être constamment 
recherchée afin d'écarter les risques d'interpré­
tation contradictoire. 1.4. L'harmonisation des règles de conversions 
monétaires touchant l'ensemble des activités 
communautaires serait un élément de simplifi­
cation et contribuerait à un renforcement 
considérable de l'efficacité des systèmes comp­
tables. Cela rendrait notamment inutile les 
conversions et l'enregistrement de pertes et 
profits artificiels. 
1.5. Certains termes techniques utilisés dans le 
règlement financier et dont la signification 
exacte n'est pas définie risquent de conduire à 
des interprétations différentes. Pour remédier à 
cette situation, il est suggéré de constituer un 
glossaire reprenant les définitions des termes 
techniques tels que: «apurement», «dépenses 
obligatoires», «recettes courantes», «régularisa­
tion». 
1.6. Le règlement financier devrait assurer la dispo­
nibilité d'une information exacte, exhaustive et 
actualisée sur les conséquences financières, 
présentes et futures, des activités communau­
taires. Les conséquences budgétaires de chaque 
décision devraient être quantifiées pour l'exer­
cice courant et les années suivantes concernées. 
La bonne gestion financière visée à l'article 2 
du règlement financier peut être aussi 
renforcée, à des intervalles réguliers appropriés 
à chaque activité, par l'évaluation obligatoire 
de toutes les activités des institutions. 
1.3. Le règlement financier ne .s'applique ni aux 
emprunts et prêts ni à certaines autres activités 
communautaires. Néanmoins, les principes de 
comptabilité et de contrôle applicables à ces 
activités doivent être cohérents avec ceux qui 
s'appliquent au budget général. L'harmonisa-1.7. De plus, il existe un risque en ces périodes d'in­
certitude économique que des circonstances 
puissent avoir pour conséquences une diminu­
tion sensible des recettes et/ou une augmenta­
tion du coût des activités communautaires, ce 
11.9.81 Journal officiel des Communautés européennes N° C 232/3 
qui conduirait à un déficit budgétaire. Le règle­
ment devrait également préciser que la 
Commission est responsable de la mise en 
oeuvre des moyens qui rétabliraient l'équilibre 
budgétaire en réduisant le montant des 
dépenses dans la mesure où des crédits ad­
ditionnels ne pourraient être obtenus par le 
biais d'un budget supplémentaire. 
2. Gestion et contrôle des opérations budgétaires et 
financières 
2.1 Les traités (CEE article 205, CECA article 78 
quater et CEEA article 179) prévoient que la 
Commission exécute le budget sous sa propre 
responsabilité. La responsabilité des autres 
institutions pour exécuter leur section du 
budget est stipulée dans le règlement financier. 
De plus, la responsabilité de l'exécution quoti­
dienne d'une part importante du budget est 
confiée, par divers règlements du Conseil, aux 
États membres et aux organismes payeurs dési­
gnés par eux. 
2.2. Au niveau des institutions, les traités (CEE 
article 209, CECA article 78 nono et CEEA 
article 183) prévoient que le Conseil détermine 
les règles et organise le contrôle de la responsa­
bilité des ordonnateurs et comptables. Par 
ailleurs, le règlement financier prévoit pour 
chaque institution la nomination d'un contrô­
leur financier. La répartition des responsabilités 
entre ces trois fonctions constitue l'élément 
essentiel du système de contrôle interne. 
2.3. La fonction essentielle du contrôleur financier 
consiste à apposer un visa a priori sur les actes 
de l'ordonnateur. La nature et la portée de ce 
visa sont définies très clairement dans le règle­
ment financier. Au cours de l'existence des 
Communautés, le rôle du contrôleur financier 
s'est développé. Cet agent s'est vu attribuer des 
responsabilités élargies. 
2.4. Dans un système de. contrôle où les diverses 
responsabilités sont bien équilibrées, toute 
modification dans la répartition de ces respon­
sabilités a pour conséquence de rompre cet 
équilibre. Il est essentiel que, avant tout chan­gement de compétence, les conséquences soient 
évaluées totalement; de plus, les modifications 
approuvées devraient être introduites par amen­
dement des règlements et non de manière 
officieuse. 
2.5. Le rôle du contrôleur financier est particulière­
ment important dans le cas de la Commission. 
L'ampleur des tâches qui lui sont confiées est 
sans commune mesure avec celles des contrô­
leurs financiers des autres institutions. Du fait 
de ce développement, il y a un risque d'af­
faiblissement de sa fonction première qui 
consiste à apposer son visa préalable aux actes 
financiers d'exécution budgétaire. 
2.6. Pour les besoins de leur gestion, certaines insti­
tutions disposent de systèmes comptables auxi­
liaires contenant des informations beaucoup 
plus détaillées que celles du système central 
placé sous la responsabilité du comptable. Le 
règlement financier ignore de tels systèmes bien 
que leur nécessité pratique ne puisse être mise 
en cause. Afin que le comptable puisse exercer 
pleinement ses fonctions et pour faciliter aux 
instances de contrôle l'accès à ces systèmes, il 
serait souhaitable que le règlement financier 
tienne compte des systèmes comptables auxi­
liaires et qu'il leur accorde une importance 
égale à celle des systèmes centraux. 
2.7. L'existence d'un comptable distinct de l'ordon­
nateur résulte de l'article 209 du traité CEE. 
Responsable des paiements et des encaisse­
ments, le comptable se voit aussi confier la 
charge de l'enregistrement des opérations en 
comptabilité. Du point de vue du contrôle 
interne et afin d'assurer la sauvegarde des 
actifs, il serait souhaitable d'étudier si les fonc­
tions de teneur de livres et celles de comptable 
doivent continuer d'être exercées par le même 
agent. 
2.8. Dans les cas d'activités pour lesquelles la 
gestion quotidienne est réalisée à l'extérieur de 
la Commission (par exemple ressources 
propres, les fonds agricole, social et régional), 
il y a une nécessité de procéder à un aménage-
N° C 232/4 Journal officiel des 
ment des responsabilités respectives de l'ordon­
nateur, du contrôleur financier et du comptable. 
La révision du règlement financier devrait être 
l'occasion de préciser le rôle et le statut du con­
trôleur financier en relation avec les responsabi­
lités de l'ordonnateur et du comptable en main­
tenant l'équilibre entre ces trois fonctions. Dans 
ce contexte, il faut aussi préciser la mise en 
œuvre des responsabilités de la Commission 
concernant les contrôles sur place. 
2.9. Pour le Fonds européen d'orientation et de 
garantie agricole (FEOGA) section «garantie» 
par exemple, la Commission, qui demeure 
responsable de l'exécution budgétaire, n'a pas 
la maîtrise de toutes les phases de la procédure. 
La Commission décide des avances qu'elle met 
globalement à la disposition des États membres. 
Les organismes payeurs des États membres 
assurent la gestion de ces crédits en fonction de 
la réglementation communautaire et rendent 
compte à la Commission des opérations effec­
tuées. Les engagements détaillés et les imputa­
tions en paiement qui reflètent ces opérations 
dans le budget communautaire sont formelle­
ment des décisions de la Commission en tant 
qu'ordonnateur. Cependant, elles découlent 
presque automatiquement de la gestion des 
organismes payeurs. En outre, elles ont un 
caractère provisoire : la charge pour les finances 
communautaires ne sera définitive qu'après 
réalisation de l'apurement, c'est-à-dire, la procé­
dure de vérification par la Commission des 
dépenses effectuées par les organes nationaux. 
2.10. Par conséquent, pour conserver la maîtrise de 
la gestion budgétaire du FEOGA section 
«garantie», la Commission ne dispose que de 
deux verrous: la décision d'avance et la déci­
sion d'apurement. Il est donc indispensable que 
les procédures soient clairement définies par le 
règlement financier. Celui-ci doit, d'une pan, 
indiquer explicitement que la décision d'avance 
fixe la limite dans laquelle les États membres 
peuvent effectuer des opérations à charge du 
FEOGA section «garantie». Il doit stipuler, 
d'autre part, que l'apurement doit être effectué 
dans un délai qui permette de conserver une 
signification à la décharge: le règlement finan­
cier doit contenir des dispositions incitant au 
respect du calendrier d'apurement. Sans réduc-ommunautés européennes 11.9.81 
tion du délai entre l'acte de gestion quotidienne 
effectué par l'État membre et l'acte final de 
gestion budgétaire effectué par la Commission, 
il est impossible à celle-ci d'assumer effective­
ment sa responsabilité d'exécution du budget 
sous le contrôle des autorités budgétaires. 
3. Gestion des crédits 
3.1. La règle d'annualité des autorisations budgé­
taires est non seulement liée à l'idée d'un 
contrôle budgétaire efficace mais constitue 
également la base d'une saine gestion parce 
qu'une périodicité relativement brève est néces­
saire pour suivre de près l'utilisation des deniers 
publics. Le présent règlement financier admet à 
son égard des dérogations telles qu'il n'est plus 
possible d'opérer clairement un rapprochement 
entre autorisation et réalisation des opérations 
d'un même exercice ni d'assurer au mieux la 
gestion de la trésorerie. 
3.2. Le fait que tous les crédits inscrits au budget 
n'ont pas la même forme et qu'ils ne sont pas 
soumis à des règles cohérentes entre elles en 
matière de reports à l'exercice suivant, rend 
particulièrement difficile le rapprochement 
entre les autorisations et les dépenses réelles 
d'un exercice. Il en résulte des comptes 
complexes dont la signification d'ensemble ne 
peut être aisément dégagée constituant ainsi un 
obstacle de fait au contrôle budgétaire. 
3.3. Dans le système actuel, une fraction importante 
des ressources au titre d'un exercice donné 
n'est en fait utilisée que l'année suivante. Ainsi, 
ces fonds restent inexploités pour des périodes 
relativement longues, même quand certaines 
dépenses exigent un besoin de crédits addition­
nels par le biais d'un budget supplémentaire. 
Face aux contraintes imposées par la limitation 
des ressources propres des Communautés, ce 
système n'est plus admissible car il ne permet 
pas d'optimaliser l'utilisation des recettes. Cette 
optimisation ne peut être réalisée qu'en 
11.9.81 Journal officiel des Communautés européennes N°C 232/5 
séparant la notion d'autorisation de dépense de 
celle de besoin de trésorerie de façon à ne 
consacrer les recettes qu'aux seuls besoins de 
paiement de l'exercice. 
3.4. Une séparation plus nette entre les crédits auto­
risés pour les engagements et ceux pour les 
paiements (le système actuel pour certaines caté­
gories de dépenses) conférerait au système une 
plus grande clarté et permettrait une compa­
raison plus directe entre l'autorisation et l'exé­
cution des dépenses budgétaires. En outre, les 
autorités budgétaires pourraient exercer plus 
efficacement le contrôle non seulement sur les 
programmes de dépenses approuvés dans le 
budget mais également sur les ressources néces­
saires pour honorer les conséquences finan­
cières des programmes autorisés au cours de 
l'exercice courant et des précédents. Les 
comptes annuels représenteraient ainsi les résul­
tats concernant à la fois les engagements et les 
paiements des budgets. 
3.5. La règle de la spécialité des crédits sur laquelle 
repose l'idée d'autorisation préalable connaît 
d'importantes exceptions que la proposition de 
la Commission tend à amplifier. L'adoption 
d'un système de gestion des crédits faisant 
mieux la part des enjeux politiques (engage­
ments) et des besoins de trésorerie (exécution 
des engagements) permettrait la souplesse de 
gestion nécessaire en maintenant par ailleurs le 
contrôle du respect des autorisations accordées 
par l'autorité budgétaire. 
4. Reddition et vérification des comptes 
4.1. Afin d'accélérer la procédure de reddition et de 
vérification des comptes et pour permettre à 
l'autorité budgétaire de se prononcer plus rapi­
dement sur la décharge, la Commission a 
proposé d'avancer la date de publication du 
compte de gestion de six semaines et de la fixer au 15 avril. La Cour reconnaît l'intérêt que 
représenterait pour l'autorité de décharge et les 
autres organes intéressés une présentation des 
comptes plus tôt dans l'année. Néanmoins, la 
proposition soumise par la Commission aura 
pour conséquence en matière agricole, de 
conférer un caractère provisoire aux dépenses 
de seconde catégorie (opérations sur stocks 
publics), qui ont représenté jusqu'au quart du 
budget certaines années; de vider de sens le 
principe de l'annualité et d'affaiblir davantage 
la portée de la décision de décharge sur cette 
catégorie de dépenses. De plus, il rendrait 
impossible le jeu correct des procédures de 
virements de fin d'exercice, car ces dernières 
devraient être entamées avant que ne soient 
connues les dépenses réelles du mois de 
décembre. En conséquence, la Cour est d'avis 
que les changements proposés ne peuvent pas 
être admis sous leur forme actuelle. 
4.2. La nomenclature du budget est arrêtée annuel­
lement dans le cadre de la procédure budgé­
taire. Le règlement financier ne fixe aucune 
norme destinée à assurer tant la logique et la 
clarté des désignations que la permanence de 
l'application de cette nomenclature, élément 
fondamental de l'intelligibilité des comptes. S'il 
est souhaitable que la nomenclature budgétaire 
puisse faire l'objet de modifications en fonction 
des besoins, il est impératif de fixer des règles 
pour éviter que ces modifications ne fassent 
obstacle à l'analyse financière en rendant 
impossibles les comparaisons de comptes d'un 
exercice à l'autre. 
4.3. Un second élément de l'intelligibilité des 
comptes est constitué par la règle de perma­
nence d'application des principes et méthodes 
comptables. L'absence d'énonciation explicite 
de cette règle dans le règlement financier 
donne une marge de manœuvre excessive dans 
l'utilisation des crédits, par exemple, en matière 
d'avances et de provisions pour dépréciations. 
D'autre part, ainsi que la Cour l'a souligné 
dans le chapitre premier de ses rapports 
N° C 232/6 Journal officiel des Communautés européennes 11.9.81 
annuels, l'énonciation des principes et 
méthodes comptables retenus par les institu­
tions devrait faire partie intégrante des comptes 
définitifs. 
4.4. Le système comptable communautaire 
comprend, d'une part, une comptabilité budgé­
taire à partir de laquelle s'opère le contrôle 
d'exécution des autorisations et le calcul du 
résultat de l'exercice et, d'autre part, une 
comptabilité générale qui doit permettre d'éta­
blir en fin d'exercice la situation financière des 
Communautés. Les notions de base sur 
lesquelles repose le fonctionnement des 
systèmes devraient être à la fois claires et cohé­
rentes et permettre l'intégration de ces deux 
comptabilités. 
Cela n'est pas le cas. Suivant la forme des 
crédits, le règlement financier ne définit pas 
toujours la dépense de la même façon, si bien 
qu'elle peut être constituée soit par un engage­
ment à l'égard d'un tiers, soit par un paiement, 
soit même par une intention d'utilisation future 
des crédits indépendamment de l'existence d'un 
engagement. Du point de vue des actifs et 
passifs de fin d'exercice, certaines avances de 
trésorerie sont considérées comme des dépenses 
alors que d'autres ne le sont pas; par ailleurs, il 
n'est pas fait de distinction entre dépenses 
courantes et dépenses d'investissement. Tant 
que cette ambiguïté demeurera dans la défini­
tion de la notion de dépenses, les problèmes 
d'ordre comptable rencontrés par les Commu­
nautés en fin d'exercice resteront très difficiles 
à résoudre. 
4.5. L'activité financière d'un exercice est souvent 
jugée à partir des comptes définitifs. Ceci 
implique que soit apporté un soin particulier à 
leur sincérité et à leur présentation. En ce qui 
concerne la sincérité, il faudrait expressément 
reconnaître le principe comptable de la préémi­
nence de la réalité sur l'apparence, autrement 
dit, du fond sur la forme. Du point de vue de 
la présentation, il serait souhaitable de 
s'orienter vers des documents plus synthétiques 
et mieux organisés, afin de pouvoir en assurer 
une diffusion dans le public. Une harmonisa­
tion de la présentation des comptes généraux et de celle des activités hors budget constituerait 
en outre un élément important de clarification. 
4.6. La Cour a constaté divers cas dans lesquels des 
dépenses relatives à un exercice ont été impu­
tées à l'exercice suivant notamment en raison 
de l'insuffisance des crédits disponibles de 
l'exercice de référence. Le règlement financier 
ne comprend aucun article permettant de 
couvrir les conséquences de telles situations. 
5. Rapport annuel, observations et avis de la Cour 
des comptes 
5.1. La Cour ne saurait admettre les propositions de 
la Commission visant à modifier les articles 83 
et 84 parce qu'elles tendent à réduire l'auto­
nomie et l'indépendance de la Cour et à 
l'obliger à présenter dorénavant des rapports 
annuels et des avis et observations qui seraient 
de simples documents préparatoires sans le béné­
fice d'une procédure contradictoire. 
5.2. En ce qui concerne le rapport annuel, le 
système du règlement financier actuellement en 
vigueur respecte les dispositions de l'article 206 
bis paragraphe 4 du traité CEE en faisant clai­
rement la distinction entre les observations de 
la Cour, qui doivent être présentées le 15 juillet 
au plus tard, et le rapport lui-même, qui doit 
être transmis le 30 novembre au plus tard 
assorti des réponses des institutions. 
5.3. Cette façon de procéder permet à la Cour, 
entre le 15 juillet et le 30 novembre, d'orga­
niser des rencontres avec les services intéressés 
des institutions et de tenir largement compte 
des réponses de ces institutions à ses observa­
tions qui sont essentiellement de nature prépa­
ratoire et qui, pour cette raison, ne sont jamais 
publiées. 
11.9.81 Journal officiel des Communautés européennes N° C 232/7 
5.4. Le rapport final devient ainsi un document tion préalable de projets d'avis de la Cour 
équilibré, offrant aux autorités de décharge un serait incompatible avec les exigences d'un trai-
maximum d'informations vérifiées, et permet- tement rapide des affaires relevant de la Cour, 
tant à la Cour d'user de ses prérogatives d'or­
gane indépendant en émettant parfois certaines 
appréciations sur les sujets développés. 
PARTIE 2 
5.5. En suivant les propositions de la Commission, 
tout le bénéfice de cette procédure contradic­
toire qui a fait ses preuves serait perdu. En 
outre, on obligerait la Cour à se prononcer 
d'une façon définitive sur un compte de gestion 
FEOGA section «garantie» provisoire, ce qui 
ne saurait être admis par les autorités de 
décharge. 
5.6. Des réserves non moins formelles doivent être 
faites à l'égard des propositions de la Commis­
sion visant à imposer à la Cour un délai de six 
semaines pour présenter des avis, même obliga­
toires au titre des articles 206 bis et 209 du 
traité, et permettre aux institutions concernées 
de faire des remarques éventuelles au sujet de 
ces avis. 
5.7. Si une telle façon de procéder paraît acceptable 
dans le cas d'observations que la Cour entend 
formuler de sa propre initiative, la communica-Note introductive 
1. Dans la présentation qui suit, la première colonne 
de gauche ne reprend que les propositions d'arti­
cles qui ont donné lieu à amendements de la part 
de la Cour. Lorsque les modifications n'ont porté 
que sur un paragraphe ou alinéa spécifique, seul le 
paragraphe ou l'alinéa concerné a été repris. 
Néanmoins, lorsque la compréhension de l'amen­
dement l'exigeait, la rédaction totale de l'article a 
été assurée. 
2. Lorsque l'amendement de la Cour impliquait une 
suppression totale d'un article, la numérotation des 
articles suivants n'a pas été modifiée. Il en va de 
même lorsque l'amendement a consisté à intro­
duire de nouveaux articles; ces articles ont été 
numérotés bis. 
3. Les amendements de la Commission comme ceux 
de la Cour sont imprimés dans les textes en carac­
tères gras. 
N° C 232/8 Journal officiel des Communautés européennes 11.9.81 
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