Application du règlement (CE) nº 1371/2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires: dérogations accordées par les États membres en vertu de l'article 2 du règlement

Introduction

Le règlement (CE) nº 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires[1] (ci-après le «règlement») est entré en vigueur le 3 décembre 2009. Ce règlement a pour objet de protéger les droits des voyageurs ferroviaires dans l’Union européenne, notamment en cas de perturbations lors de leur voyage, et d’améliorer la qualité et l’efficacité des services ferroviaires de transport de voyageurs.

Le règlement s'applique en principe à tous les services ferroviaires de transport de voyageurs dans l’Union européenne, mais pour permettre sa mise en œuvre progressive, il prévoit la possibilité pour les États membres d'accorder des dérogations dans le cas des services intérieurs à longue distance. En raison de leur caractère particulier, les services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs peuvent également être dispensés, par les États membres, de l'application des dispositions du règlement.

Ainsi, l’article 2 permet aux États membres de dispenser certains services de l’application intégrale du règlement:

1. Article 2, paragraphe 4: les services ferroviaires intérieurs de transport de voyageurs, pour une durée maximale de cinq ans, renouvelable deux fois (sauf en ce qui concerne les dispositions visées à l’article 2, paragraphe 3, du règlement;

2. Article 2, paragraphe 5: les services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs (sauf en ce qui concerne les dispositions visées à l'article 2, paragraphe 3, du règlement);

3. Article 2, paragraphe 6: les services ferroviaires de transport de voyageurs ou voyages dont une partie importante est effectuée en dehors de l'Union européenne pour une durée maximale de cinq ans. Cette dérogation peut être renouvelée.

L’article 2, paragraphe 7, invite la Commission à soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les dérogations accordées par les États membres en vertu des paragraphes 4, 5 et 6 de l’article 2.

I. État des lieux des dérogations

Entre l’entrée en vigueur du règlement, le 3 décembre 2009, et la fin de la première période de cinq ans, le 2 décembre 2014

Concernant le niveau général d'application du règlement, il y a lieu de noter que quatre États membres l'appliquent actuellement dans son intégralité, tandis que 22 ont accordé des dérogations, à des degrés divers. Dans le présent rapport, la situation des différents services ferroviaires de transport de voyageurs fournis dans les États membre sera examinée en détail.

1. Les services ferroviaires de transport de voyageurs exploités au niveau national (services intérieurs, urbains, suburbains et régionaux)

S'agissant de la manière dont les dérogations ont été octroyées au cours de la première période de cinq ans, il est possible d'opérer les distinctions suivantes entre les États membres[2]:

1) Pleine application du règlement sans dérogations

Seuls quatre États membres ont décidé d’appliquer le règlement dans son intégralité sans recourir à aucune dérogation: le Danemark, l'Italie, les Pays-Bas et la Slovénie.

2) Dérogation accordée à tous les services (intérieurs, urbains, suburbains et régionaux)

Cinq États membres ont décidé d’adopter des dérogations totales, de sorte que seules les dispositions obligatoires visées à l’article 2, paragraphe 3, du règlement[3] s'appliquent: la Bulgarie, la France, l'Irlande, la Lettonie et la Roumanie.

3) Dérogation partielle

· Dérogations accordées selon le type de service (intérieurs ou urbains, suburbains et régionaux)

o Dérogation accordée aux services intérieurs mais pas aux services urbains, suburbains et régionaux

Trois États membres ont accordé des dérogations à leurs services intérieurs à longue distance, mais pas à leurs services urbains, suburbains ou régionaux: la Belgique, la République tchèque et la Lituanie.

o Dérogation accordée aux services urbains, suburbains et régionaux mais pas aux services intérieurs

Cinq États membres n’ont appliqué aucune dérogation pour les services intérieurs (longue distance), mais en ont accordé uniquement aux services urbains, suburbains et régionaux: l'Autriche, la Finlande, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suède.

· Dérogations accordées selon le type d'obligation (c’est-à-dire par article)

o Dérogations à certains articles accordées à certains services

La Belgique n'a dispensé ses services intérieurs à longue distance que de l'application des dispositions relatives au droit à l'information pendant le voyage conformément à l'annexe II, partie II, du règlement. L'Espagne n'a accordé à ses services intérieurs à longue distance qu'une dérogation à l'article 27 relatif au traitement des plaintes.

o Dérogations à plusieurs articles accordées à tous les services intérieurs

Neuf États membres ont accordé des dérogations à certains articles spécifiques: la Croatie[4], l'Estonie, la Grèce, la Hongrie, la Pologne, le Portugal, l'Espagne, la Slovaquie et le Royaume-Uni.

2. Services transnationaux avec des pays tiers

Dix États membres ont accordé une dérogation totale ou partielle à l’article 2, paragraphe 6, aux services ferroviaires de transport de voyageurs ou aux voyages dont une partie importante est effectuée en dehors de l’UE: la Bulgarie, la Croatie, l'Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie. Tous les pays qui ont des services transnationaux avec des pays tiers ont donc dispensé ces services de l’application du règlement sur leur territoire.

Éléments supplémentaires

La plupart des États membres qui ont accordé des dérogations à leurs services intérieurs à longue distance les ont accordées en ce qui concerne les articles 8, 10, 13, 15, 17 et 18. La plupart des États membres qui ont accordé des dérogations à leurs services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs les ont accordées en ce qui concerne les articles 8, 10, 15, 16, 17 et 18. Les États membres ne sont pas tenus de motiver spécifiquement l’adoption de dérogations, mais celles-ci doivent être octroyées selon des modalités transparentes et non discriminatoires. Il apparaît clairement que les dérogations accordées concernent surtout les articles dont l'application peut être considérée comme la plus coûteuse, c’est-à-dire ceux dont les dispositions ont trait au versement d'avances en cas d’accident (article 13) ou à la responsabilité en matière de retards, de correspondances manquées et d’annulations et donc au remboursement, à l'indemnisation et à l'assistance (articles 15, 16, 17 et 18). L'application des dispositions des articles 8 (sur les informations) et 10 (sur les systèmes d’information des voyageurs et de réservation) peut également être considérée comme contraignante ou coûteuse si elle nécessite d'acquérir ou de rénover du matériel roulant ou des systèmes informatiques.

L'exposé qui précède montre que le recours aux dérogations, notamment pour les services intérieurs, a conduit à la coexistence dans l'UE de droits très disparates pour les voyageurs ferroviaires en raison des différences entre les législations nationales s'appliquant en l’absence d’un ensemble unique de droits des passagers de l'UE. Dans les conclusions du rapport du 14 août 2013 sur l'application du règlement présenté au Parlement européen et au Conseil[5], la Commission considérait déjà que «l'octroi étendu de dérogations constitu[ait] un obstacle sérieux à la réalisation des objectifs du règlement», qui est d’améliorer la qualité et l’efficacité des services ferroviaires de transport de voyageurs. Les dérogations qui existent dans les États membres empêchent la création de conditions de concurrence équitables pour les entreprises ferroviaires dans l'Union européenne. Elles privent en outre les voyageurs ferroviaires d'une certaine sécurité juridique et de la pleine jouissance de leurs droits.

Un tableau faisant la synthèse des dérogations en vigueur en novembre 2014 figure à la fin du rapport[6].

II. PERSPECTIVES APRÈS LE 3 DÉCEMBRE 2014

Le rapport se penche également sur la situation future en matière d'application du règlement et notamment sur la possibilité d'un renouvellement des dérogations par les États membres. Selon les informations communiquées par les États membres, il n'y aura pas de changement significatif de la situation après le 3 décembre 2014: seuls cinq États membres devraient appliquer le règlement dans son intégralité et 21 devraient continuer d'accorder des dérogations à des degrés divers.

Les États membres peuvent renouveler les dérogations accordées en vertu de l’article 2, paragraphes 4 et 6, du règlement, mais sont tenus d’informer la Commission de toute prorogation après le 3 décembre 2014. Il en va de même pour les neuf États membres qui ont choisi une durée de cinq ans des dérogations pour les services urbains, suburbains et régionaux en vertu de l’article 2, paragraphe 5, avec possibilité de renouvellement[7].

Dans ce contexte, les États membres ont été interrogés sur leurs intentions concernant la diminution ou le renouvellement des dérogations[8].

Selon les informations reçues, quatre États membres auraient l’intention de réduire, au cours de la prochaine période de cinq ans, le nombre d’articles pour lesquels des dérogations ont été accordées: la Belgique, la Bulgarie, l'Estonie et la Pologne. Dans le cas de la Belgique, cela conduira à la pleine application du règlement pour tous les services ferroviaires de transport de voyageurs.

12 États membres ont l’intention de maintenir le statu quo pour une nouvelle période de cinq ans en ce qui concerne leurs dérogations: l'Autriche, la France, la Finlande, l'Allemagne, la Grèce, la Croatie, la Hongrie, la Lituanie, la Lettonie, la Roumanie, la République tchèque et la Slovaquie. Le Royaume-Uni a averti qu'il prorogerait les dérogations existantes à titre provisoire et procéderait à des consultations et à un réexamen dans le courant de l'année 2015 avant de décider si elles doivent être prolongées ou supprimées entièrement ou partiellement. Le Danemark, l'Italie, les Pays-Bas et la Slovénie appliquent déjà le règlement dans son intégralité.

La Suède, qui n'avait précédemment pas précisé les dérogations qu'elle appliquerait aux services urbains, suburbains et régionaux, a maintenant informé la Commission de son intention de dispenser ces services de l'application de certains articles du règlement.

Bien que certains États membres n’aient pas encore officiellement notifié, en vertu de l'article 2, paragraphe 7, du règlement, le renouvellement ou la suppression des dérogations, on peut estimer que la situation, en ce qui concerne l’application du règlement aux services ferroviaires intérieurs de transport de voyageurs, ne changera pas de manière sensible à l'issue de la première période de cinq ans. Cela signifie que la protection des passagers au titre du règlement ne connaîtra, pour ces services, qu'une amélioration modeste, voire nulle. La situation n'est guère différente en ce qui concerne les services et voyages internationaux dont une partie importante est effectuée en dehors de l’Union.

En conclusion, les États membres ont accordé de larges dérogations au cours des cinq premières années d’application du règlement (CE) nº 1371/2007 et il ne faut s'attendre à court terme qu'à de très modestes améliorations. Des conditions de concurrence équitables pour les entreprises ferroviaires et un niveau élevé de protection des voyageurs dans l’UE sont donc encore une réalité lointaine.

[1] JO L 315 du 3.12.2007, p. 14.

[2] Malte et Chypre n’ont pas de services ferroviaires de transport de voyageurs.

[3] En vertu de l'article 2, paragraphe 3, les articles 9, 11, 12, 19, l'article 20, paragraphe 1, et l'article 26 s'appliquent à tous les services ferroviaires de transport de voyageurs dans toute l'Union européenne.

[4] La Croatie est entrée dans l’Union européenne le 1er juillet 2013. Elle a adopté des dérogations depuis la date de son adhésion jusqu'à la fin de la première période de 5 ans à compter l’entrée en vigueur du règlement, soit le 2 décembre 2014.

[5] COM(2013) 587 final du 14.8.2013.

[6] La liste des dérogations a été établie à partir des informations fournies par les États membres.

[7] La Bulgarie, la Croatie, l’Estonie, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, la Lettonie, le Portugal et l’Espagne.

[8] Les États membres qui n’ont pas répondu au sondage informel ne sont pas mentionnés.