DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RESUME DE L'ANALYSE D'IMPACT DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RESUME DE L'ANALYSE D'IMPACT /* SEC/2011/0598 final - COD 2011/0137 */





1. Contexte Le règlement (CE) n° 1383/2003 du Conseil du 22 juillet 2003 concernant l'intervention des autorités douanières à l'égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle ainsi que les mesures à prendre à l'égard de marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle[1] (ci‑après «le règlement») constitue une composante fondamentale du système de l'UE pour faire appliquer les droits de propriété intellectuelle (DPI). Le règlement met en œuvre les mesures de contrôle aux frontières contenues dans l'accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC). Cet accord a été approuvé par le Conseil de l'UE en 1994 dans le cadre des négociations multilatérales du cycle de l'Uruguay et conclu au sein de l'Organisation mondiale du commerce. En fait, le règlement dépasse les exigences de base établies par l’accord ADPIC en matière de contrôle aux frontières, reflétant ainsi l'engagement de l'UE de garantir un niveau élevé de protection des DPI. En vertu du règlement, les autorités douanières de l'UE peuvent intervenir pour intercepter les marchandises sous surveillance douanière soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle. D'après le mécanisme prévu, dès que des marchandises suspectes ont été retenues par les douanes, les autorités douanières notifient leur intervention au titulaire du droit qui dispose d’un bref délai pour engager une procédure judiciaire (procédure normale) ou, si la procédure simplifiée a été mise en œuvre par l'État membre dans lequel les marchandises ont été retenues, pour parvenir à un accord avec les autres parties concernées en vue de l'abandon des marchandises et de leur destruction sous surveillance douanière. L'UE et les autres économies développées représentent des marchés attractifs pour les marchandises enfreignant les DPI, et les douanes ont observé une augmentation constante du volume de ces marchandises au cours des dix dernières années. En septembre 2008, le Conseil a invité la Commission et les États membres à réexaminer le règlement et à élaborer un nouveau plan d'action en matière de douanes destiné à lutter contre les violations des DPI pour la période 2009‑2012. Ce plan d'action[2], établi par la Commission et adopté par le Conseil, a été mis au point pour relever quatre défis principaux: les marchandises de contrefaçon dangereuses, la criminalité organisée, la mondialisation de la contrefaçon et la vente de marchandises de contrefaçon sur internet. Le réexamen du règlement a été intégré dans le plan et réalisé par la Commission en étroite collaboration avec les États membres grâce à un groupe d'experts dans le cadre du programme Douane 2013. La Commission a également lancé une consultation publique pour donner la possibilité à toutes les parties intéressées de contribuer à ce réexamen. La consultation a commencé le 25 mars 2010 et s'est achevée le 7 juin 2010; la Commission a reçu 89 contributions, parmi lesquelles 43 provenaient d'organisations et d'entreprises inscrites au registre des représentants d'intérêt de la Commission européenne, 42 d'organisations, de sociétés et de citoyens non enregistrés et 4 d'autorités publiques nationales. Certaines saisies de médicaments en transit à travers l'UE opérées par les autorités douanières à la fin de 2008 ont suscité des inquiétudes parmi certains membres de l'OMC, les membres du Parlement européen, les ONG et la société civile. D’aucuns ont fait valoir que des mesures de ce type pouvaient entraver le commerce légitime de médicaments génériques, ce qui allait à l'encontre de l'engagement de l'UE de faciliter l'accès aux médicaments dans les pays en développement. Les 11 et 12 mai 2010, l'Inde et le Brésil ont respectivement demandé des consultations à cet égard avec l'UE au sein de l'OMC. Les inquiétudes exprimées par l'Inde et le Brésil à l’occasion de ces consultations dans le cadre de l'OMC ainsi que les saisies ont démontré que la législation de l’UE applicable en matière de contrôle, par les autorités douanières, du respect des droits de propriété intellectuelle pourrait être clarifiée afin de renforcer la sécurité juridique. 2. Définition du problème Le plan d'action susmentionné a passé en revue plusieurs éléments du règlement qui méritaient d'être examinés, parmi lesquels les dispositions relatives aux procédures simplifiées, aux petits envois, à la destruction, aux coûts et au stockage ainsi qu’une extension éventuelle du champ d'application du règlement; tous ces aspects ont été abordés au cours du réexamen. Celui‑ci a permis d'identifier trois grands problèmes relatifs à la lutte contre les marchandises portant atteinte aux DPI. - Problème I – le contrôle du respect de certains DPI n'est pas assuré par les douanes aux frontières de l'UE. Le règlement actuel prévoit le contrôle du respect d'une large gamme de DPI établis au titre de la législation de l'UE ou de celle des États membres, y compris les marques, les droits d'auteur, les brevets, la protection des obtentions végétales et les indications géographiques, mais il ne couvre pas tous les types de DPI. Ainsi, les topographies de produits semi-conducteurs ne relèvent pas de son champ d'application. Par ailleurs, actuellement, d'autres types d'infractions sont également exclus du champ d'application du règlement, notamment ceux qui concernent le commerce parallèle et les dépassements (overruns). - Problème II – on considère que les procédures administratives visant à assurer le respect des DPI entraînent une lourde charge pour les douanes et les titulaires de droits, notamment en ce qui concerne les petits envois résultant de ventes sur internet. - Problème III – l’interprétation de certains aspects des procédures administratives pourrait entraîner un traitement inéquitable des diverses parties intéressées légitimes. Certains principes généraux du droit tels qu'ils sont développés et interprétés dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'UE ne sont pas à l'heure actuelle suffisamment codifiés dans le règlement (par exemple le droit d’être entendu ou la responsabilité des autorités douanières). Ces principes découlent des obligations internationales de l'UE dans le cadre de l'OMC, ainsi que du traité de Lisbonne et en particulier de la Charte des droits fondamentaux. 3. Droit d'intervention de l'UE L'Union européenne dispose d'une compétence exclusive dans le domaine de la politique commerciale commune, comme le prévoit le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le TFUE définit la politique commerciale commune, et les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle sont expressément inclus dans cette définition. 4. Objectifs L'objectif général est de faire en sorte que les mesures et procédures douanières concernant le contrôle du respect des DPI aux frontières soient efficaces et cohérentes avec toutes les obligations juridiques applicables. Cette politique poursuit notamment les objectifs spécifiques suivants: i) améliorer le contrôle du respect des DPI aux frontières; ii) limiter les charges administratives et économiques qui pèsent sur les douanes et les titulaires de droits, notamment les petites et moyennes entreprises; iii) clarifier et réexaminer toute disposition susceptible d'être perçue comme entraînant des déséquilibres dans les procédures administratives. 5. Options stratégiques Trois grandes options se distinguent comme les plus réalistes et réalisables: i) Option stratégique A – Scénario de base, dans lequel aucune mesure n'est prise. ii) Option stratégique B – Utilisation d'instruments non législatifs, tels que des formations, des lignes directrices, des notes explicatives, des échanges de bonnes pratiques, des contacts réguliers avec les parties intéressées. iii) Option stratégique C – Modification du règlement, selon laquelle le cadre juridique existant serait modifié. Pour chacun des problèmes identifiés, plusieurs options peuvent être établies. Des modifications de toutes les dispositions présentées ci‑après ou de certaines de ces dispositions peuvent être envisagées: - dans le cas du problème I, en ce qui concerne l'extension du champ d'application du contrôle réalisé par les autorités douanières, deux sous‑options pourraient être prises en considération: i) la première sous‑option consisterait à étendre le champ des violations des DPI pour couvrir toutes les violations des types de DPI déjà inclus dans le règlement, et ii) la seconde sous‑option consisterait à inclure, en plus de l'extension proposée dans la première sous‑option, les marchandises portant atteinte aux DPI qui ne sont pas actuellement couverts par le règlement; - en ce qui concerne le problème II, on pourrait mettre en place un système obligatoire pour la destruction simplifiée des marchandises portant atteinte aux DPI sous réserve de l’établissement de conditions clarifiées et de garanties adéquates et instaurer une procédure simplifiée spécifique pour les petits envois; - dans le cas du problème III, on pourrait introduire une plus grande clarté en ce qui concerne les marchandises qui ne sont pas destinées à l'UE, ne font que transiter par son territoire et ne risquent pas d'être détournées vers le marché intérieur de l'UE, ainsi que davantage de clarté dans les procédures, afin d'augmenter la sécurité juridique de toutes les parties prenantes légitimes. Ces modifications ne devraient pas empêcher l'adoption de mesures de soutien supplémentaires. Toutefois, l'évaluation n'a pas pour objet de comparer les éventuels avantages de ces trois options pour décider soit de maintenir le scénario de base soit de mettre en place des instruments non législatifs soit d’adopter une proposition législative, mais de considérer chaque problème spécifique à la lumière des critères pertinents, afin de trouver la combinaison de solutions possibles la mieux adaptée. 6. Analyse d'impact des différentes options 6.1. Introduction Le manque de données fiables dans ce domaine est unanimement reconnu. La principale source d'informations est le rapport annuel[3] sur le contrôle du respect des DPI par les autorités douanières de l'UE. Toutefois, il y a peu d'informations fiables sur les activités illicites, et l'absence de données sur le volume des échanges extérieurs de l’UE en ce qui concerne les marchandises portant atteinte aux DPI ou sur la situation du marché intérieur rend difficile la réalisation d’une évaluation des effets possibles des différentes options mentionnées. En outre, il n'est pas possible de déterminer dans quelle mesure les autorités douanières identifieraient ces marchandises de contrefaçon et interviendraient pour les intercepter, étant donné que la réussite des mesures ne dépend pas seulement de la décision de modifier la législation. Dans ces conditions, seule une évaluation qualitative est possible. L'évaluation prend en considération les effets des mesures adoptées pour résoudre les trois problèmes généraux recensés lors du réexamen, qui pourraient exiger l’introduction de modifications dans le règlement. Ces problèmes techniques ne sont pas nécessairement étroitement liés; c'est pourquoi pour chaque problème distinct, des options stratégiques ont été élaborées et évaluées sur la base de critères spécifiques. 6.2. Problème I: le contrôle du respect de certains DPI n'est pas assuré par les douanes aux frontières de l'UE. Le niveau de contrôle du respect des DPI sur le territoire de l'UE s’améliorerait légèrement si le champ d'application actuel du règlement était étendu en ce qui concerne les violations des DPI couvertes. Le contrôle douanier s'est concentré principalement sur les produits de contrefaçon; en 2009, 90 % des articles retenus par les douanes portant prétendument atteinte aux DPI étaient des produits de contrefaçon. Cela semble indiquer que les autorités douanières découvrent essentiellement ce type de violations, qui sont plus évidentes et faciles à détecter. En principe, il ne faut pas s'attendre à ce que la simple modification du règlement pour inclure dans son champ d'application des marchandises impliquant des atteintes plus complexes aux DPI puisse entraîner un changement radical du type de saisies réalisées par les douanes. Néanmoins, on ne peut exclure que l'introduction de dispositions permettant aux douanes d'intervenir en ce qui concerne des marques dont la similitude avec d’autres induit en erreur et le commerce parallèle illicite, notamment pour ce qui est des marques, aura un impact relativement important, bien qu'il ne soit pas possible d'en mesurer l'ampleur au préalable. Cette mesure aurait une incidence sur les coûts supportés par les autorités douanières, les prestataires de services liés au commerce international et les titulaires de droits. Étant donné que l'on ignore le niveau d'échanges de ces marchandises de contrefaçon, il n'est pas possible d'en estimer le coût; toutefois le coût que représente le contrôle du respect des DPI aux frontières à un niveau équivalant à celui appliqué sur le marché intérieur serait inférieur dans la mesure où le titulaire du droit devrait engager moins de procédures judiciaires, puisque les marchandises illicites expédiées n'auraient pas été séparées ni livrées aux détaillants. Par ailleurs, le contrôle du respect des DPI aux frontières augmenterait le risque d'entrave au commerce légitime. Les autorités douanières pourraient avoir des problèmes pour déterminer l’existence de certaines violations des DPI qui pourraient être ajoutées, ce qui entraînerait un risque supplémentaire que les décisions de retenue des marchandises soient injustifiées. Le contrôle du respect de nouveaux DPI aux frontières ne devrait pas avoir d’incidence sociale et environnementale importante. 6.3. Problème II: Les procédures administratives visant à assurer le respect des DPI entraînent une lourde charge pour les douanes et les titulaires de droits 6.3.1. Absence d'application de la procédure simplifiée dans certains États membres Actuellement, la procédure simplifiée, en vertu de laquelle les marchandises peuvent être abandonnées à des fins de destruction, est prévue dans le règlement sur une base facultative et n'a donc pas été mise en œuvre dans tous les États membres. L'introduction dans le règlement de dispositions obligatoires pour l'établissement d'une procédure simplifiée harmoniserait le contrôle, par les autorités douanières, du respect des DPI dans l'UE et réduirait, pour toutes les parties concernées, les charges administratives occasionnées par la retenue des marchandises dans le cadre de ce contrôle dans les États membres où cette procédure n’a pas été mise en œuvre. 6.3.2. Ventes sur internet de marchandises portant atteinte aux DPI D'importantes quantités de petits envois contenant des marchandises commandées ou vendues sur internet et soupçonnées de porter atteinte aux DPI sont expédiées par la poste ou par messagerie. En ce qui concerne les petits envois, tant l'application de la procédure normale que celle de la procédure simplifiée sont disproportionnées par rapport au montant et à la valeur des marchandises de contrefaçon (scénario de base). La modification du règlement de façon à donner aux parties la possibilité d'abandonner les marchandises dans certains cas où l'infraction est manifeste, sans qu'il soit nécessaire que les titulaires de droits interviennent, réduirait considérablement la charge qui pèse sur ces derniers et sur les douanes et augmenterait l'efficacité des douanes pour intercepter des marchandises vendues sur internet. Certaines mesures non législatives pourraient être adoptées pour tenter de faire face au flux croissant de petits colis, mais l'instauration de nouvelles procédures administratives est impossible sans modification législative des procédures décrites dans le règlement. 6.3.3. Impacts sociaux et environnementaux Toutes les mesures relatives aux procédures administratives sont proposées afin d'alléger la charge administrative des pouvoirs publics et des entreprises. La mise en place d'une procédure administrative spécifique pour les petits envois (option consistant à adopter des mesures législatives) afin de faire face au nombre croissant de marchandises commandées et expédiées à la suite d’une vente sur internet aura une incidence sur les consommateurs dans la mesure où ils ne recevront pas ces marchandises de contrefaçon. Dans son dernier rapport en date sur le contrôle, par les autorités douanières, du respect de la propriété intellectuelle, qui concerne l'année 2009, la Commission a signalé que de plus en plus d'articles potentiellement dangereux utilisés par les consommateurs européens dans leur vie quotidienne étaient désormais retenus par les douanes (scénario de base et option consistant à adopter des instruments non législatifs). En ce qui concerne ce problème, aucune incidence sur l'environnement n'a été observée. 6.4. Problème III: l’interprétation de certains aspects des procédures administratives pourrait entraîner un traitement inéquitable des diverses parties intéressées légitimes. L'application, par les autorités douanières de l'UE, de dispositions concernant des mesures de restriction ou d'interdiction du commerce international, telles que celles liées au contrôle du respect des DPI, doit se conformer aux obligations et engagements internationaux ainsi qu'aux principes du droit de l'UE. Étant donné que ces mesures relèvent de la politique commerciale commune, elles doivent être appliquées de manière uniforme. En outre, elles doivent être appliquées de manière équilibrée, en prenant en considération, d'une part, la nécessité de garantir leur application effective et, d'autre part, la facilitation et le respect du commerce légitime. À cette fin et pour éviter une intervention injustifiée, les dispositions doivent apporter la sécurité juridique. L'option consistant à adopter des mesures législatives apporterait la sécurité juridique en ce qui concerne l'application du règlement, garantirait son application uniforme dans toute l'UE et éviterait le risque de retenues injustifiées au regard des problèmes identifiés. L’option consistant à adopter des mesures non législatives permettrait de remédier à certains des problèmes identifiés grâce à une clarification de l'interprétation du règlement à la lumière des obligations internationales contractées par l'UE dans le cadre de l'OMC et des principes de base du droit de l'UE concernés en l'espèce, tels qu'établis et interprétés par la Cour de justice de l'UE. Toutefois, le risque d'une interprétation erronée du règlement ne disparaîtrait pas. 6.4.1. Impacts sociaux et environnementaux La clarification de certains aspects des procédures administratives grâce à des mesures législatives ou non législatives pourrait avoir des effets positifs sur les consommateurs lorsqu’ils interviennent dans le processus, par exemple en tant que destinataires des envois commandés sur internet. Le droit d'être entendu et la responsabilité des douanes donnent aux consommateurs la possibilité de s'opposer à toute décision des autorités douanières qui pourrait leur être préjudiciable ou de chercher à obtenir une indemnisation. La clarification du règlement en ce qui concerne le transit des envois à travers le territoire de l'UE à destination des pays tiers, notamment dans le cas des médicaments, pourrait avoir une incidence positive sur les consommateurs de ces pays. La probabilité de retards dans la livraison de ces médicaments serait donc réduite. En ce qui concerne ces procédures administratives, aucune incidence sur l'environnement n'a été observée. 6.5. Charges administratives 6.5.1. Charges administratives pesant sur les entreprises Le contrôle, par les autorités douanières de l'UE, du respect des DPI repose sur une demande d'intervention présentée par le titulaire des droits de propriété intellectuelle. Il revient à la personne lésée d'engager une procédure judiciaire pour que les DPI soient respectés. Étant donné que la présentation de la demande n'est pas obligatoire, ni le système ni les nouvelles options proposées n'imposent d'obligation ni de coût supplémentaire aux titulaires de droits par rapport à ceux que prévoit le règlement actuel, lequel encourage déjà les titulaires de droits à introduire leurs demandes par voie électronique lorsqu'il existe des systèmes électroniques d'échanges de données. En principe, quelle que soit l'option stratégique retenue pour remédier aux problèmes abordés dans la présente analyse, les éléments entraînant actuellement une charge administrative pour les titulaires de droits resteraient inchangés dans une certaine mesure. L'introduction d'une procédure simplifiée spécifique pour les petits envois contenant des produits de contrefaçon et des produits pirates, en vertu de laquelle ces marchandises pourraient être détruites sans l'intervention du titulaire du droit, réduirait considérablement cette charge. 6.5.2. Charges administratives pesant sur les administrations douanières Il n'est pas possible d'analyser les effets sur les coûts administratifs des différentes options appliquées aux différents problèmes. Les autorités douanières exercent leurs fonctions aux frontières de l'Union et les fonctionnaires des douanes contrôlent le respect de législations très diverses couvrant différents domaines. Chaque législation contient des règles spécifiques relatives à la protection des droits de propriété intellectuelle, aux contrôles des mouvements d'argent liquide, à la sécurité et à la santé ainsi qu'au contrôle des aspects fiscaux et des questions tarifaires. Il n'est pas possible de déterminer quelle partie de chaque contrôle est consacrée à une politique en particulier, si bien qu'il n'y a pas de données disponibles concernant les coûts administratifs correspondant exclusivement au contrôle du respect des DPI. Depuis le 1er janvier 1988, l'UE dispose de procédures permettant de retenir les marchandises portant atteinte à certains DPI. L'extension du champ d'application du règlement n'exigerait donc pas la réorganisation des administrations douanières. La simplification des procédures pour les petits envois devrait réduire les étapes de la procédure et, partant, le temps consacré au traitement de chaque dossier de retenue. L'application de procédures plus efficaces permettrait ainsi de compenser l'augmentation éventuelle des coûts de destruction supportés par les douanes. 7. L'option privilégiée L'option législative semble la mieux adaptée pour résoudre les problèmes résultant de la mise en œuvre du règlement, tels que l'existence de procédures non harmonisées ou onéreuses, ou ceux provoqués par des lacunes comme le fait que certains droits de propriété intellectuelle ne sont pas couverts par le règlement. L'introduction dans le règlement de précisions de procédure conférerait également la plus grande sécurité juridique en ce qui concerne le traitement réservé aux médicaments génériques en transit, dans le cas de la législation sur les brevets. Une proposition de la Commission consistant à modifier le règlement actuel permettrait de répondre au mieux à tous les problèmes traités dans la présente analyse d'impact afin de parvenir à un résultat équilibré en termes d'avantages et d'obligations pour toutes les catégories de personnes concernées. Les mesures non législatives ne résoudraient que partiellement les problèmes constatés. L'adoption de notes explicatives ou de lignes directrices contribuerait à clarifier la procédure applicable dans une situation de transit à travers l'UE, ou la façon d'appliquer les principes généraux du droit, tels que le droit d'être entendu, dans le contexte du règlement actuel. Toutefois, ces mesures non législatives ne permettraient pas d'atteindre l'objectif d'élargir le champ d'application des DPI dont les douanes doivent garantir le respect. Dans certaines circonstances, une combinaison de mesures législatives et non législatives devrait être envisagée afin de soutenir la mise en œuvre du nouveau règlement. Toutefois, le maintien du statu quo doit être exclu si la Commission souhaite répondre de manière adéquate à la demande du Conseil de réexaminer la législation et aux préoccupations exprimées par les parties intéressées durant ce processus. 8. Enseignements tirés: nécessité de mieux connaître l'ampleur et les incidences des échanges de marchandises portant atteinte aux DPI L'une des principales limites à l'évaluation des incidences de toute option stratégique dans le domaine du contrôle du respect des DPI est le manque de données fiables. Les données disponibles sur le commerce des marchandises portant atteinte aux DPI sont fragmentaires et ne peuvent pas être comparées, ce qui rend difficile toute estimation de l'ampleur et de la portée globales du problème, de son incidence sur l'UE et de l'effet qu'aurait toute mesure adoptée pour remédier au problème. Pour faire face à ce manque de données, l'Observatoire européen de la contrefaçon et du piratage s'est fixé comme objectif prioritaire l'amélioration de la collecte et de l'utilisation des informations et des données. Cet observatoire, qui a été mis sur pied en 2009, est composé de plus de 40 représentants du secteur privé, des 27 États membres et de la Commission. La Commission a identifié des questions spécifiques qui nécessitent une intervention urgente. Ainsi, les études qui ont conclu que le commerce international de marchandises de contrefaçon et de marchandises pirates a augmenté régulièrement au cours des dix dernières années sont très nombreuses; toutefois, on leur reproche souvent de ne pas être complètes ou d'utiliser des chiffres que l'on ne peut pas comparer car obtenus à partir de méthodes différentes. Il est urgent d'améliorer cette situation en mettant au point une méthode commune, qui pourrait être utilisée par les organismes du secteur public et privé, ce qui permettrait de rédiger des rapports solides exposant l'ampleur et la portée réelles du problème. Ces rapports serviraient de base à des décisions fondées dans une plus large mesure sur des données probantes et à des stratégies de contrôle plus ciblées. Un appel d'offres a donc été lancé afin que les experts évaluent la portée, l'ampleur et les effets de la contrefaçon et du piratage sur le marché intérieur, grâce à une méthode bien définie de collecte, d’analyse et de comparaison des données. La méthode proposée par le contractant doit permettre de définir des indicateurs clés qui seraient applicables dans tous les États membres et dans tous les secteurs et susceptibles d'être utilisés dans le cadre de futures études et analyses. Le contractant a commencé à travailler en décembre 2010 et a prévu en premier lieu de recenser les études et méthodes existantes et de procéder à leur compilation. Sur la base de ces recherches, le contractant proposera, dans un deuxième temps, une méthode privilégiée qui sera utilisée pour mesurer la portée et l'étendue de la contrefaçon et du piratage dans le marché intérieur, en se concentrant en particulier sur leurs incidences dans différents domaines tels que l'innovation, la croissance et la compétitivité, la créativité et la culture, la santé publique et la sécurité, l'emploi, l'environnement, les recettes fiscales et la criminalité. [1] JO L 196 du 2.8.2003, p. 7. [2] Résolution du Conseil du 16 mars 2009 sur le plan d'action des douanes de l'UE destiné à lutter contre les violations des DPI pour la période 2009‑2012 (2009/C 71/01). [3] Les rapports statistiques peuvent être consultés à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/customs_controls/counterfeit_piracy/statistics/index_fr.htm