RÉPONSES DE LA COMMISSION AU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE « MAÎTRISER LE COÛT DES SUBVENTIONS DE L'UE ALLOUÉES À DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT RURAL POUR RESPECTER LE PRINCIPE D'ÉCONOMIE» /* COM/2015/031 final - 2014/ ( ) */





RÉPONSES DE LA COMMISSION AU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE « MAÎTRISER LE COÛT DES SUBVENTIONS DE L'UE ALLOUÉES À DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT RURAL POUR RESPECTER LE PRINCIPE D'ÉCONOMIE» SynthÈse II. La Commission s’est pleinement engagée à améliorer l’économie et l’efficience des dépenses en matière de développement rural, notamment lors de l’attribution de subventions pour des opérations d’investissement à des bénéficiaires publics et privés (caractère raisonnable des coûts). À cette fin, la Commission a adopté une approche plus active et mieux coordonnée, en mettant davantage l’accent sur le principe d'économie, ce qui devrait conduire à une meilleure gestion financière dans le prochain CFP, comme indiqué dans les réponses ci-dessous. III. La Commission effectue des audits de conformité dans les États membres afin de vérifier que les dépenses effectuées sont conformes aux règles. Dans ces audits, la Commission a également constaté des faiblesses concernant le caractère raisonnable des coûts. Des corrections financières ont déjà été réalisées en la matière et un certain nombre de procédures d’apurement de conformité sont en cours et devraient aboutir à de nouvelles corrections financières. IV. Les organismes payeurs doivent satisfaire aux conditions d’agrément définies à l’annexe I du règlement n° 907/2014 (programme 2014-2020) avant la réalisation de tout paiement. L’article 24, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission prévoit que les États membres sont tenus d’évaluer le caractère raisonnable des coûts pendant les contrôles administratifs effectués à l’aide d’un système approprié d’évaluation, tel que les coûts de référence, la comparaison des offres ou un comité d’évaluation. Cette disposition a été maintenue pour la période 2014-2020. V. Initialement, les dispositions relatives à l’évaluation du caractère raisonnable des coûts présentés étaient considérées comme suffisamment explicites[1]. En effet, au moment de la refonte du cadre juridique antérieur qui a eu lieu au printemps 2010[2], aucune difficulté majeure n’a été portée à l’attention de la Commission sur ce point. Dans le processus d’approbation de la refonte, une seule question (sur le caractère approprié de la méthode des coûts maxima) a été posée et la Commission y a répondu. VI. Réponse aux points VI a) à VI d) Lors de ses propres contrôles, la Commission a relevé des insuffisances similaires à celles indiquées par la Cour et des corrections financières ont été appliquées afin de couvrir le risque pour le Fonds. Certaines procédures d’apurement de conformité sont toujours en cours et sont susceptibles d'entraîner l’application de corrections financières supplémentaires. Les plans d’action élaborés par les États membres dans le cadre de l’exercice de réduction des erreurs dans la mise en œuvre des mesures de développement rural prévoient de meilleures méthodes pour évaluer le caractère raisonnable des coûts. Pour la période de programmation 2014-2020, l’utilisation renforcée de coûts standards devrait réduire le risque d’erreurs à cet égard. VIII. Le REDR diffusera les bonnes pratiques au moyen de séminaires et de pages web spécialisés. IX. La Commission accepte la recommandation de la Cour indiquant que les États membres devraient, dès le départ, mettre en place un système de contrôle efficient et efficace. Elle encouragera les États membres à utiliser la liste de vérification et les critères élaborés par la Cour qui figurent à l’annexe I. D’ici janvier 2015, la Commission fournira également des orientations sur les contrôles et les sanctions dans le cadre du développement rural, comprenant notamment une section spécifique sur le caractère raisonnable des coûts et la liste de vérification pour les autorités de gestion annexée au rapport spécial. En outre, la formation et le partage des expériences feront partie des activités du réseau européen de développement rural (REDR) au cours de la période 2014-2020. Introduction 3. Comme indiqué par la Cour, la Commission effectue des audits de conformité dans les États membres afin de vérifier que les dépenses effectuées sont conformes aux règles. Dans ces audits, la Commission a également constaté des faiblesses concernant le caractère raisonnable des coûts. Des corrections financières ont déjà été réalisées en la matière (par ex. 19 millions d'euros pour la Bulgarie) et un certain nombre de procédures d’apurement de conformité sont en cours et devraient aboutir à de nouvelles corrections financières. Le 19 décembre 2013, la Commission a adopté des orientations pour la détermination des corrections financières à appliquer par la Commission aux dépenses financées par l’Union dans le cadre de la gestion partagée en cas de non-respect des règles en matière de marchés publics. En vertu de ces lignes directrices, le non-respect des règles relatives aux marchés publics est jugé sur la base du principe de proportionnalité. 4. La Commission convient que des économies supplémentaires pourraient être réalisées et tiendra compte des observations de la Cour. 5. Pour la période de programmation 2014-2020, la possibilité d’utiliser des coûts standards sera généralisée et encouragée. Cette solution devrait réduire les risques pour le Fonds ainsi qu'alléger la charge administrative pour les États membres. 15. Dans le cadre de ses propres audits, la Commission apprécie toujours le caractère raisonnable des coûts pour les mesures d’investissement et le respect des procédures de passation de marchés publics. Presque tous les audits réalisés par la Commission ont décelé des faiblesses en ce qui concerne le caractère raisonnable des coûts. Les États membres doivent remédier à ces insuffisances qui font ensuite l’objet d’un suivi dans les audits ultérieurs. La stratégie d’audit fondée sur une approche systémique et sur les risques, retenue par la DG AGRI, tient compte des résultats des audits précédemment réalisés par la DG AGRI, la Cour des comptes européenne, l'OLAF et les organismes de certification nationaux afin de repérer les domaines présentant le plus de risques sur lesquels des futurs audits devront se concentrer. En outre, la stratégie d’audit pour la période 2014 – 2020 assurera une meilleure couverture de l’ensemble des dépenses et les activités d’audit se poursuivront de manière intensive pour couvrir les domaines présentant le plus de risques. Les plans d’action sur les «taux d’erreur» prévoient des actions préventives et correctives pour remédier aux faiblesses liées au caractère raisonnable des coûts si ce type d'insuffisance a été décelé lors des audits réalisés par la Commission ou par la Cour des comptes européenne. Le nouveau règlement (UE) n° 1306/2013 concernant la PAC prévoit que la Commission peut réduire ou suspendre les paiements intermédiaires aux États membres si les systèmes de contrôle ne sont pas efficaces ou si les mesures correctives n’ont pas été mises en œuvre. L’éventuelle interruption des paiements intermédiaires en cas de doutes sur la légalité et la régularité des paiements pourrait également constituer un outil rapide. Compte tenu de ce qui précède, la Commission est convaincue que les lacunes seront détectées plus tôt et que cela contribuera à une meilleure atténuation des risques et à une mise en œuvre plus rapide des mesures correctives nécessaires. 21. Le Feader est mis en œuvre dans le cadre d'une gestion partagée. La Commission met en œuvre le budget et les tâches d’exécution sont partagées avec les États membres. Ces derniers sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les actions soient financées de manière correcte et conformément aux règles de l’UE. Alors que la DG AGRI exerce pleinement ses responsabilités, la détection et la correction des erreurs relèvent d’abord et avant tout de la compétence des États membres. La Commission effectue des audits de conformité dans les États membres afin de vérifier que les dépenses effectuées sont conformes aux règles. Ces audits de conformité peuvent donner lieu à des corrections financières et à une liste de recommandations sur la manière d’améliorer le système de gestion et de contrôle. Lorsque les États membres ne mettent pas en œuvre les actions proposées, ils peuvent être soumis à une suspension des paiements et à des corrections financières. 22. En outre, la Commission a désormais le droit de suspendre les paiements dans certaines conditions, c’est-à-dire s’il existe une insuffisance grave dans le bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle et que l’État membre a omis de prendre les mesures nécessaires pour remédier à la situation. 24. Réponse commune aux points 24 à 28: Des corrections financières ont déjà été réalisées en la matière et un certain nombre de procédures d’apurement de conformité sont en cours et devraient aboutir à de nouvelles corrections financières. Dans presqu'aucun des audits effectués par la Commission, le caractère raisonnable des coûts n'a pu être considéré comme pleinement satisfaisant. Lorsque de telles faiblesses ont été constatées, indépendamment des conséquences financières, des recommandations ont été émises. Dans certains cas, cela a donné lieu à des mesures correctives. Dans son rapport annuel 2013, la Cour des comptes européenne a constaté que les États membres disposaient de suffisamment d’informations pour détecter et corriger la plupart des erreurs constatées dans le domaine du développement rural. Pour les mesures d’investissement, la Cour a observé que les États membres auraient pu déceler et corriger toutes les erreurs quantifiables dans les opérations examinées[3]. Il convient de noter que les lacunes relevées par la Cour dans ses audits relatifs à ses rapports annuels font l’objet d’un suivi par la Commission, au moyen de contrôles sur pièces ou d'audits de conformité, ou par l’organisme de certification. 29. Comme l’indique la Cour au point 33, à la suite de l’analyse, quatre séminaires ont été organisés avec les autorités des États membres. Au cours de ces séminaires, les questions liées au caractère raisonnable des coûts et aux marchés publics ont été examinées et les bonnes pratiques ont été partagées. Les États membres mettent aussi en œuvre des plans d’action sur les taux d’erreur, qui, dans certains cas, prévoient des actions visant à améliorer l’évaluation du caractère raisonnable des coûts. Dans le cas particulier des marchés publics, un document d’orientation sur les irrégularités les plus fréquentes dans la gestion des fonds ESI a déjà été présenté aux États membres (4e séminaire sur les taux d’erreur, octobre 2014). 30. Pour la nouvelle période de programmation 2014-2020, la Commission a présenté des options de coûts simplifiés (financement à taux forfaitaire, barèmes standard de coûts unitaires, montants forfaitaires), qui constituent un moyen efficace pour garantir le caractère raisonnable des coûts. Le règlement (UE) n° 1303/2013 comprend des options permettant de calculer, dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement européens, les dépenses éligibles à des subventions et à des aides remboursables sur la base des coûts réels, mais également sur la base d’un financement à taux forfaitaire, de barèmes standard de coûts unitaires et de montants forfaitaires. Des orientations sur les options de coûts simplifiés (OCS) ont été préparées par les services de la Commission afin de fournir des orientations techniques sur les trois types de coûts simplifiés applicables et de partager les bonnes pratiques afin d’encourager les États membres à utiliser les coûts simplifiés. Toutefois, il appartient aux États membres de décider d’utiliser ou non les options relatives aux coûts simplifiés. Lors d'un séminaire sur les taux d’erreur organisé en octobre 2014, des orientations sur la manière de prévenir les irrégularités dans le cadre de procédures de passation de marchés publics ont été présentées aux autorités de gestion et organismes payeurs de tous les États membres. Enfin, des orientations sur les contrôles et les sanctions au titre du développement rural seront publiées avant la fin de l’année 2014. En outre, le 19 décembre 2013, la Commission a adopté des orientations pour la détermination des corrections financières à appliquer par la Commission aux dépenses financées par l’Union dans le cadre de la gestion partagée en cas de non-respect des règles en matière de marchés publics. En ce qui concerne l’évaluation des systèmes de contrôle en place, la Commission a constaté que des systèmes de contrôle bien conçus ne sont pas toujours bien mis en œuvre dans la pratique. 32. Les plans d’action ont été introduits à la suite des constatations de la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2011. Cette mise en place a représenté une tâche considérable pour les États membres. La Commission a développé des outils précis visant à améliorer la qualité des plans d’action pour s’attaquer aux causes profondes des erreurs. Il s’agissait notamment de la préparation de lignes directrices sur des sujets tels que les coûts simplifiés, les marchés publics, le caractère vérifiable et contrôlable des mesures dans le cadre des plans de développement rural ainsi que l’organisation des stratégies spécifiques de lutte contre la fraude. Dans la dernière mise à jour (septembre 2014) des plans d’action, les États membres devaient tenir compte des conclusions d’audit de la Cour et de la Commission dans une plus large mesure. En effet, 46 % des actions présentées par les États membres concernaient des conclusions d’audit concrètes, dont 50 % provenaient des rapports de la Cour. Il convient de souligner que le nouveau règlement PAC (UE) n° 1306/2013 a renforcé les compétences de la Commission. L’article 41, paragraphe 2, dispose que les paiements intermédiaires à l’État membre peuvent être suspendus ou réduits lorsqu’il est constaté que des éléments clés du système de contrôle national ne sont pas efficaces, ou lorsque les mesures correctives nécessaires n’ont pas été mises en œuvre. L’article 36, paragraphe 7, prévoit l’interruption des paiements intermédiaires en tant que premier outil de réaction rapide en cas de doutes sur la légalité et la régularité des paiements. Par ailleurs, afin d’éviter les corrections financières, chaque organisme payeur pour lequel des réserves ont été formulées dans le rapport d’activité annuel de la DG AGRI devra agir rapidement. 33. En outre, la Commission organise des séminaires de lutte contre la fraude à l'intention des organismes payeurs dans les États membres (et les pays candidats). Les séminaires visent à permettre le partage d’informations sur les domaines présentant un risque élevé de fraude et sur la façon de dépister et de prévenir cette fraude. D’ici à la fin de 2014, les États membres suivants auront bénéficié de ces séminaires: l’Autriche, la Belgique (Flandres), Chypre, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, la Lettonie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la République slovaque, la Slovénie, l’Espagne et la Suède. Des séminaires dans les États membres restants sont en cours de préparation. 34. Au cours de la période 2007-2013, pour la majorité des mesures d’investissement en matière de développement rural, il n’existait pas de base légale spécifique pour l’utilisation d’options de coûts simplifiés. Le règlement (UE) n° 1303/2013 (articles 67-68) prévoit la possibilité de mettre en œuvre ces options pour tous les fonds structurels et d’investissement européens. On s’attend donc à ce que, avec l’aide d’une orientation renforcée de la Commission, une part plus importante des dépenses se fonde sur des options de coûts simplifiés au cours de la nouvelle période de programmation. Bien entendu, c’est aux États membres qu’il appartient de décider en dernier ressort s’ils souhaitent faire usage des options de coûts simplifiés. 35. Les plans d’action sont axés sur le repérage et la correction des principales sources d’irrégularités dans les dépenses, y compris des faiblesses dans la vérification du caractère raisonnable des coûts. En fait, le document de travail des services de la Commission présenté en juin 2013 par la Commission[4] indiquait que la mauvaise appréciation du caractère raisonnable des coûts était l’une des principales causes des erreurs (RC 10). Depuis lors, les États membres ont progressivement mis en évidence des lacunes dans ce domaine et ont lancé des actions préventives et correctives. 42. Voir la réponse au point 34. Réponses aux points 44 à 49: Les systèmes de suivi et d’évaluation mis en place par les États membres en vertu de l’annexe IV du règlement n° 808/2014 (acte d’exécution) pourraient être un outil utile pour évaluer le caractère raisonnable des coûts en fonction des réalisations, des résultats et de l’incidence observés et/ou prévus. La Commission recommandera aux États membres d’améliorer l'évaluation du rapport coût/efficacité et coût/efficience de chaque projet et action. 52. Des ateliers spécifiques sur les stratégies de lutte contre la fraude sont organisés dans presque tous les États membres par la DG AGRI. Voir la réponse au point 33 pour plus de détails. 54. Les bonnes pratiques en la matière seront partagées via le réseau européen pour le développement rural (REDR) au cours de la période 2014-2020. 61. Différentes méthodes sont applicables pour déterminer les options de coûts simplifiés, telles que décrites à l’article 67, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 1303/2013. Par ailleurs, conformément à l’article 62, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1305/2013, les autorités de gestion doivent inclure dans leurs programmes de développement rural une déclaration confirmant l’adéquation et l’exactitude des calculs. Cette déclaration doit être effectuée par un organisme indépendant du point de vue fonctionnel. 62. Dans le cadre juridique actuel, la Commission ne peut pas contraindre les États membres à mettre à jour ou à réexaminer périodiquement la méthodologie mise en place par les autorités de gestion en matière d'options de coûts simplifiés conformément à l’article 67 du règlement (UE) n° 1303/2013, bien qu'elle les encourage à mettre en place des systèmes qui reflètent l’évolution des prix du marché au fil du temps. Encadré 7 — Les coûts unitaires standards fondés sur des calculs théoriques peuvent surestimer les prix disponibles sur le marché et entraîner des paiements excessifs Pour la prochaine période 2014-2020, un tel système devrait se fonder sur un calcul juste, équitable et vérifiable, en tenant compte, notamment, des données statistiques, des données historiques ou des pratiques habituelles de comptabilisation des coûts. Pour les mesures d’investissement en particulier: la Commission encouragera les États membres à réexaminer régulièrement les méthodes de calcul des options de coûts simplifiés pour qu'elles soient conformes à l’évolution du marché. 71. La Commission encourage les États membres à veiller à ce que les systèmes en place reflètent l’évolution des prix du marché au fil du temps. Réponse commune de la Commission aux points 78 et 79 Dans certains cas, le recours à un fournisseur d’un coût plus élevé peut se justifier, comme la Cour l’expose aux points 47 à 52, mais la Commission convient que la manipulation n’est pas acceptable. 80. Les cas extrêmes sont effectivement des cas qui ont souvent été observés dans les enquêtes de l’OLAF. 81. La mise en œuvre du règlement délégué (UE) n° 907/2014 de la Commission contribuera à la prévention et à la détection de la fraude. L’annexe 1 dudit règlement prévoit que l’organisme payeur doit veiller à ce que la formation du personnel porte également sur la sensibilisation à la fraude. Conformément au nouveau règlement (UE) n° 1306/2013, au règlement délégué (UE) n° 907/2014 de la Commission et au règlement d’exécution (UE) n° 908/2014 de la Commission, les États membres sont tenus de considérer plus particulièrement la fraude comme un risque pour le Fonds. Ce thème est par ailleurs abordé spécifiquement dans les séminaires de lutte contre la fraude (voir la réponse au point 33). 86. Les bonnes pratiques en la matière seront partagées via le réseau européen pour le développement rural (REDR) au cours de la période 2014-2020. 90. En vertu de l'article 48, paragraphe 3, du règlement d’exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission, les États membres sont tenus de vérifier l’action achevée en la comparant à l’action pour laquelle la demande d’aide avait été présentée et accordée. Cette disposition devrait permettre aux États membres de déceler des cas dans lesquels le résultat final n’est pas conforme à celui que le bénéficiaire s'était engagé à atteindre initialement. 103. Initialement, les dispositions relatives à l’évaluation du caractère raisonnable des coûts présentés ont été considérées comme suffisamment explicites[5]. En effet, au moment de la refonte du cadre juridique antérieur qui a eu lieu au printemps 2010[6], aucune difficulté majeure n’a été portée à l’attention de la Commission sur ce point. Dans le processus d’approbation de la refonte, une seule question (sur le caractère approprié de la méthode des coûts maxima) a été posée et la Commission y a répondu. Entre-temps, la Commission a publié des orientations sur les options de coûts simplifiés (OCS) afin de fournir des orientations techniques sur les trois types de coûts simplifiés applicables et de partager les bonnes pratiques afin d’encourager les États membres à utiliser des coûts simplifiés. Toutefois, il appartient aux États membres de décider d’utiliser ou non les options relatives aux coûts simplifiés. Lors d'un séminaire sur les taux d’erreur organisé en octobre 2014, des orientations sur la manière de prévenir les irrégularités dans le cadre de procédures de passation de marchés publics ont été présentées aux autorités de gestion et organismes payeurs de tous les États membres. Enfin, des orientations sur les contrôles et les sanctions au titre du développement rural seront publiées avant la fin de l’année 2014. En outre, le 19 décembre 2013, la Commission a adopté des orientations pour la détermination des corrections financières à appliquer par la Commission aux dépenses financées par l’Union dans le cadre de la gestion partagée en cas de non-respect des règles en matière de marchés publics. Pour la nouvelle période de programmation 2014-2020, la Commission a présenté des options de coûts simplifiés (financement à taux forfaitaire, barèmes standard de coûts unitaires, montants forfaitaires), qui constituent un moyen efficace pour garantir le caractère raisonnable des coûts. Le règlement (UE) n° 1303/2013 comprend des options permettant de calculer, dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement européens, les dépenses éligibles à des subventions et à des aides remboursables sur la base des coûts réels, mais également sur la base d’un financement à taux forfaitaire, de barèmes standard de coûts unitaires et de montants forfaitaires. En ce qui concerne l’évaluation des systèmes de contrôle en place, la Commission a constaté que des systèmes de contrôle bien conçus ne sont pas toujours bien mis en œuvre dans la pratique. 110. La Commission accepte cette recommandation. Les États membres devraient s’assurer à l’avance qu’ils ont mis en place des systèmes de contrôle efficaces. La Commission encouragera les États membres à utiliser la liste de vérification et les critères développés par la Cour qui figurent à l’annexe I. D’ici janvier 2015, la Commission fournira également des orientations sur les contrôles et les sanctions dans le cadre du développement rural, comprenant notamment une section spécifique sur le caractère raisonnable des coûts et la liste de vérification pour les autorités de gestion annexée au rapport spécial. En outre, la formation et le partage des expériences feront partie des activités du réseau européen de développement rural (REDR) au cours de la période 2014-2020. 111. La Commission accepte cette recommandation et assurera le suivi des mesures prises avec les États membres. En ce qui concerne les risques liés à la performance, la Commission encouragera les États membres, dans le cadre de réunions régulières, à partager les expériences et les bonnes pratiques. En ce qui concerne les risques liés à la conformité, en mars 2014, la DG AGRI a adopté une nouvelle stratégie d’audit pluriannuelle pour la période 2014-2020. Cette stratégie d’audit continue d’être fondée sur les risques. Afin d’optimaliser la couverture d’audit, elle comprend désormais un programme d’audit triennal applicable à partir de juillet 2014. Ce programme est soutenu par une analyse centrale des risques (CRA) et sera revu chaque année. Les corrections financières découlant de ces audits se fondent sur les faiblesses repérées dans la mise en œuvre des systèmes de contrôle et sur une estimation du risque financier que ces lacunes entraînent pour le budget de l’UE. Sur la base de ses audits, la Commission peut également cerner les véritables sources et causes des erreurs constatées et demander aux États membres d’élaborer des mesures correctives spécifiques et ciblées. [1] Article 24, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission. [2] Règlement (CE) n° 1975/2006. [3] Rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l’exercice 2013, point 4.8. [4] Document de travail des services de la Commission sur l’évaluation des causes profondes des erreurs et les mesures correctives et préventives dans la politique de développement rural [SWD(2013) 244 final]. [5] Article 24, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission. [6] Règlement (CE) n° 1975/2006.