Gestion de la crise des réfugiés: état d'avancement de la mise en œuvre des actions prioritaires prévues par l'agenda européen en matière de migration

I. Introduction

Plus de 710 000 personnes – réfugiés, personnes déplacées et autres migrants – ont gagné l’Europe au cours des neuf premiers mois de l’année, et cette tendance est appelée à se poursuivre. Cet afflux a valeur de test pour l'Union européenne. L’agenda européen en matière de migration présenté par la Commission en mai 2015 a souligné la nécessité d'une approche globale de la gestion des migrations. Depuis, un certain nombre de mesures importantes ont été prises, notamment l’adoption de deux programmes d’urgence visant à relocaliser 160 000 personnes ayant manifestement besoin d'une protection internationale, au départ des États membres les plus touchés vers d’autres États membres de l’UE. La crise actuelle des réfugiés appelle toutefois à prendre immédiatement des initiatives supplémentaires.

C'est la raison pour laquelle, le 23 septembre dernier, la Commission européenne a détaillé une série d'actions prioritaires à réaliser dans les six mois à venir pour mettre en œuvre l'agenda européen en matière de migration. Parmi elles figurent à la fois des mesures à court terme visant à stabiliser la situation actuelle et des mesures à plus long terme destinées à mettre en place un système solide qui résistera à l’épreuve du temps.

La liste des actions prioritaires énumère les mesures clés requises dans l'immédiat au niveau des points suivants: i) mesures opérationnelles; ii) appui budgétaire et iii) mise en œuvre du droit de l'UE.

Cette liste a été adoptée lors de la réunion informelle des chefs d'État ou de gouvernement du 23 septembre 2015.

Trois semaines plus tard, la présente communication fait le point des progrès réalisés dans la mise en œuvre des actions prioritaires (voir l'annexe 1). Le Conseil européen de cette semaine est l'occasion, pour les chefs d'État ou de gouvernement, de s'engager clairement et sans ambiguïté à entamer une nouvelle phase de la réponse de l'UE à la crise des réfugiés, celle d'une mise en œuvre rapide et résolue.

II. Mesures opérationnelles

Pour que la pression exercée par les flux migratoires en certains points de la frontière extérieure commune de l'espace Schengen puisse être gérée de manière efficace, tous les États membres devront consentir un effort à la fois de responsabilité et de solidarité. La mise en place rapide de l'approche des zones et centres de crise (approche des hotspots) aide les États membres qui se trouvent en première ligne à accueillir les arrivants, et à procéder à leur identification et au traitement de leurs dossiers dans de bonnes conditions. Parallèlement, les mesures proposées par la Commission et adoptées par le Conseil pour relocaliser 160 000 personnes ayant manifestement besoin d'une protection internationale permettront de réduire sensiblement, bien que partiellement, la pression exercée sur les États membres les plus touchés. Il est maintenant indispensable de veiller à la mise en œuvre intégrale de ces mesures parallèles, en relevant les empreintes digitales de tous les migrants, en procédant à une sélection et à une relocalisation rapides des demandeurs d'asile et en ouvrant des capacités d'accueil adaptées, tout en prenant des dispositions pour prévenir les mouvements secondaires et renvoyer immédiatement dans le pays de relocalisation les personnes relocalisées dont il est constaté qu'elles se trouvent dans un autre État membre. Il est également essentiel de prendre des mesures pour garantir le retour rapide, volontaire ou forcé, des personnes qui n'ont pas besoin d'une protection internationale et qui ne peuvent donc pas prétendre à une relocalisation. Les actions prioritaires définies par la Commission portent principalement sur le fonctionnement opérationnel de ces mesures.

II.1 Mise en œuvre de l'approche des zones et centres de crise

Une gestion effective et efficace des flux migratoires aux frontières extérieures où la pression est la plus forte est indispensable pour rétablir la confiance dans le système tout entier et en particulier dans l'espace de libre circulation sans contrôles aux frontières intérieures qu'est l'espace Schengen. Il est essentiel pour la crédibilité et la stratégie de l'UE de démontrer qu'il est possible de rétablir le bon fonctionnement du système de migration, notamment en faisant appel aux équipes d'appui à la gestion des flux migratoires dépêchées dans les zones de crise pour aider les États membres qui se trouvent en première ligne à respecter leurs obligations et à s'acquitter de leurs responsabilités. Pour mener à bien leur mission, ces équipes d'appui doivent pouvoir compter sur un noyau solide d'agences de l'UE, sur la coopération la plus étroite possible des autorités grecques et italiennes, ainsi que sur le soutien des autres États membres.

La Commission a dépêché des envoyés spéciaux à la fois en Italie et en Grèce pour prêter main-forte et assurer une coordination pratique. En Grèce, une équipe spécialisée opère sous la conduite du directeur général de la Commission chargé du service d'appui à la réforme structurelle, qui rend compte directement au président. Cette équipe a adopté une approche par étapes pour désigner les zones de crise, déployer les équipes d'appui, procéder aux premières relocalisations, reprendre les retours et renforcer la frontière. Le même type de coordination et d'aide directe en temps réel est en place en Italie. Ce soutien permanent et intensif de la Commission a véritablement aidé les deux États membres à passer à la phase de mise en œuvre de la relocalisation (voir les annexes 2 et 3).

Tant en Grèce qu'en Italie, les équipes d'appui à la gestion des flux migratoires se mettent en place et sont coordonnées par les tasks forces régionales de l'Union européenne, à la suite du renforcement de la présence des agences prévu par l'agenda européen en matière de migration. Frontex, le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), Europol et Eurojust sont tous associés au processus et peuvent donc répondre immédiatement aux besoins recensés dans les feuilles de route présentées par l'Italie et la Grèce.

Les activités de ces agences sont néanmoins largement tributaires de l'aide des États membres. Frontex et l'EASO ont tous deux lancé des appels à contributions aux États membres afin d'obtenir du personnel et du matériel technique. Dans les deux cas, les moyens demandés sont sans précédent, à la mesure de la nature exceptionnelle des défis auxquels les États membres qui se trouvent en première ligne doivent actuellement faire face: il est essentiel que les autres États membres répondent positivement, concrètement et rapidement à ces appels.

Dans son dernier appel à contributions, Frontex a demandé 775 gardes-frontières, interprètes et experts en filtrage et en débriefing supplémentaires - les tâches concernées étant toutes indispensables pour gérer efficacement les frontières extérieures de l'Union européenne. L'appel portait, d'une part, sur 670 agents destinés à fournir une aide directe dans le cadre de l'approche des zones et centres de crise en Italie et en Grèce et à couvrir les besoins estimés d'ici à la fin de janvier 2016 et, d'autre part, sur 105 agents invités appelés à être déployés en divers points de la frontière extérieure terrestre de l'Union européenne.

Dans son dernier appel à contributions, l'EASO a demandé plus de 370 experts pour couvrir les besoins en Italie et en Grèce jusqu'au troisième trimestre de 2017. Ces experts aideraient les autorités chargées de la gestion de l'asile dans les deux États membres à procéder à l'enregistrement des migrants, à mener à bien les tâches d'information liées à la relocalisation et à détecter les documents frauduleux éventuels.

Lors de leur réunion informelle de septembre, les chefs d'État ou de gouvernement ont expressément reconnu les besoins en personnel et en matériel et sont convenus qu'il fallait y répondre pour novembre au plus tard.

À ce jour, toutefois, les engagements des États membres sont loin de correspondre aux besoins réels. Au 8 octobre, seuls six États membres avaient répondu à l'appel à contributions de l'EASO, proposant 81 experts sur les 374 demandés. Jusqu'ici, six États membres ont répondu à l’appel de Frontex en mettant 48 gardes-frontières à disposition. Les États membres devraient annoncer rapidement leurs contributions pour répondre aux besoins évalués par les agences.