COMMISSION EUROPÉENNE Luxembourg, le 13.7.2022 COM(2022) 500 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Rapport 2022 sur l'état de droit















































La situation de l'état de droit dans l'Union européenne {SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} - {SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} - {SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} - {SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} - {SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} - {SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} - {SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} - {SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} - {SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}



1.INTRODUCTION L’Union européenne est une union de valeurs: droits fondamentaux, démocratie, état de droit. C’est là le fondement de notre société et de notre identité commune. Les atteintes à l’état de droit dans un État membre nuisent à l’ordre juridique et au fonctionnement de l’ensemble de l’Union. L’état de droit profite à tous dans l’UE et il est manifeste que ses principes bénéficient d'un fort soutien des citoyens dans chaque État membre. Ces dernières années, nous avons vu s'accroître les menaces pesant sur l’état de droit, aussi bien dans l’UE que dans le reste du monde. La capacité des systèmes nationaux à préserver l’état de droit en temps de crise a été mise à l’épreuve par la pandémie de COVID-19, qui a exercé des pressions sur les systèmes établis d’équilibre des pouvoirs constitutionnels et sur la capacité des institutions démocratiques et de leurs gardiens à accomplir leurs missions. L’agression militaire injustifiée et non provoquée de la Russie contre l’Ukraine et son peuple constitue une attaque directe contre les valeurs de l’UE et l’ordre mondial fondé sur des règles. Elle viole de façon flagrante le droit international et les principes de la charte des Nations unies et porte atteinte à la démocratie et à l’état de droit, ainsi qu’à la sécurité et à la stabilité européennes et mondiales. La défense et le maintien de nos valeurs et institutions démocratiques relèvent de la responsabilité partagée des États membres et des institutions de l’UE. Cela prend toute son importance aujourd’hui, alors que l’UE et ses États membres sont menacés par des forces étrangères hostiles qui recourent à la désinformation et aux cyberattaques pour tenter de saper nos démocraties. La Commission reconnaît le rôle particulier qu’elle a à jouer dans l’accomplissement de cette responsabilité partagée, que ce soit en conduisant le changement, en favorisant la coopération ou en pointant les défaillances et en y remédiant Elle remplit ce rôle de différentes manières au moyen des différents instruments à sa disposition, mais l’objectif est toujours clair: avoir une réelle incidence sur la façon dont les citoyens ressentent les effets de l’état de droit dans leur vie quotidienne. La Commission a également veillé à ce que priorité soit donnée, dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience, à la conduite par les États membres de réformes du système judiciaire, du cadre de lutte contre la corruption et de l’administration publique, et à la numérisation de leur système judiciaire, qui sont essentielles à un bon climat de l’investissement. Tout au long de l’année passée, l’état de droit a figuré en bonne place sur l’agenda européen et le rapport 2021 sur l’état de droit a apporté une contribution majeure au débat politique et technique tant au niveau de l’UE qu’au niveau national. Le rapport annuel sur l’état de droit occupe en effet une place centrale dans les efforts que nous déployons pour exercer des effets concrets sur la promotion et la préservation de l’état de droit dans l’UE. En tenant dûment compte des traditions nationales, en garantissant l’égalité de traitement et en s’appuyant sur une méthodologie transparente et objective, le rapport a permis une discussion constructive et un riche échange de bonnes pratiques entre les États membres, aussi bien au sein du Conseil qu’au niveau technique, ainsi que dans le cadre des discussions menées au sein du Parlement européen et des parlements nationaux avec la Commission sur la base du rapport de 2021. En apprenant chacun de l’expérience des autres, les États membres sont mieux à même de déterminer quelle est la meilleure voie à suivre et de prévenir l’apparition de menaces pour l’état de droit ou d’empêcher leur aggravation. Une nouvelle étape en matière d’investissement de la Commission dans l’état de droit a été franchie avec cette troisième édition du rapport, qui est la première à inclure des recommandations spécifiques à l’intention des États membres, comme annoncé par la présidente von der Leyen dans le discours sur l’état de l’Union de 2021. Conformément au caractère préventif du rapport, l’objectif de ces recommandations est de soutenir les États membres dans les efforts qu’ils déploient pour faire avancer les réformes en cours ou prévues, d’encourager les évolutions positives, et d’aider les États membres à déterminer dans quels domaines des améliorations ou un suivi des changements récents ou des réformes pourraient être nécessaires, également en vue de remédier aux problèmes systémiques dans certains cas. Lors de l'élaboration de ces recommandations, la Commission a veillé attentivement à ce qu’elles restent ciblées et ancrées dans la législation et les normes européennes, tout en respectant la spécificité des systèmes juridiques nationaux. La cohérence et les synergies avec d’autres processus et instruments, tels que le Semestre européen, le régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’UE et la facilité pour la reprise et la résilience, revêtent une importance tout aussi grande. Les prochaines éditions du rapport sur l’état de droit examineront les suites données aux recommandations. Comme dans les éditions précédentes, le rapport 2022 sur l’état de droit se penche sur les évolutions concernant: -les systèmes judiciaires des États membres, en mettant l’accent sur leur indépendance, leur qualité et leur efficacité. Il s’agit de paramètres essentiels qui garantissent l’application et le respect effectifs du droit de l’Union, la préservation de l’état de droit et le maintien de la confiance mutuelle. Le bon fonctionnement et l’indépendance totale des systèmes judiciaires sont essentiels pour que la justice soit au service des citoyens et des entreprises. Ils sont également essentiels à la coopération judiciaire au sein de l’UE, ainsi qu’au fonctionnement du marché unique et à l’ordre juridique de l’UE dans son ensemble. -les cadres de lutte contre la corruption, en mettant l’accent sur l’efficacité des politiques nationales de lutte contre la corruption et en évaluant les mesures prises dans différents domaines clés par les États membres pour prévenir et combattre la corruption. Des cadres de lutte contre la corruption efficaces ainsi que la transparence et l’intégrité dans l’exercice de la puissance publique renforcent les systèmes juridiques et la confiance des citoyens et des entreprises dans les pouvoirs publics; -le pluralisme et la liberté des médias, en mettant l’accent sur des domaines essentiels, notamment l’indépendance des autorités de régulation des médias, la transparence en matière de propriété des médias, la transparence et le caractère équitable de l'attribution de la publicité d’État, la sécurité des journalistes et l’accès à l’information. Le rapport de cette année comprend pour la première fois une couverture systématique des médias publics. Un environnement médiatique libre et pluraliste est primordial pour l’état de droit, la responsabilité démocratique et la lutte contre la corruption. L’importance du pluralisme et de la liberté des médias a donné lieu à plusieurs initiatives récentes au niveau de l’UE; -les questions institutionnelles liées à l’équilibre des pouvoirs, en mettant l’accent sur des domaines qui revêtent une importance capitale pour l’état de droit, tels que la qualité et le caractère inclusif du processus législatif national, le rôle des cours constitutionnelles et des autorités indépendantes telles que le médiateur, les organismes de promotion de l’égalité et les institutions nationales de défense des droits de l’homme, ainsi que le rôle des organisations de la société civile dans la préservation de l’état de droit. Un autre élément inclus dans l’analyse est l’évolution des répercussions de la pandémie de COVID-19 et la réaction à celle-ci. Le rapport de cette année comprend pour la première fois une vue d’ensemble de la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Le rapport sur l’état de droit présente également les évolutions importantes au niveau de l’UE et devrait en outre être appréhendé dans le contexte plus large des autres axes de travail contribuant à la préservation des valeurs démocratiques et des droits de l’homme, tant au sein de l’Union qu’au-delà de ses frontières. L’utilisation par la Commission d’outils clés tels que la facilité pour la reprise et la résilience, le règlement relatif à un régime général de conditionnalité et le tableau de bord de la justice dans l’UE est résumée dans le présent rapport. La Commission engage également des procédures d’infraction lorsque des problèmes concernant l’état de droit constituent des violations du droit de l’Union. Un autre exemple d’action complémentaire est le travail de promotion des droits fondamentaux: le rapport 2022 sur l’application de la charte des droits fondamentaux de l’UE mettra l’accent sur l’espace civique et son rôle dans la protection et la promotion de ces droits. La société civile est un partenaire essentiel de l’UE pour la mise en œuvre de ses politiques dans le domaine des droits fondamentaux et un débat est en cours au niveau de l’UE sur la manière d’accroître son soutien et sa participation au niveau de l’UE. L’invasion de l’Ukraine par la Russie a mis en évidence l’importance que revêtent les valeurs démocratiques, les droits de l’homme et l’état de droit. L’UE a un rôle particulier à jouer dans la diffusion de ces valeurs dans le monde, en tant qu’alternative aux modèles autoritaires violant le droit international et les droits de l’homme, et en tant qu’élément central du processus d’élargissement. La crédibilité de nos politiques extérieures dépend du respect de l’état de droit dans l’UE elle-même. 2.PRINCIPAUX ASPECTS DE LA SITUATION DE L’ÉTAT DE DROIT DANS LES ÉTATS MEMBRES Le présent rapport expose les principaux thèmes et tendances communs, les problèmes spécifiques et les évolutions positives pour chacun de ses quatre piliers. Les exemples fournis pour illustrer ces tendances proviennent des évaluations figurant dans les 27 chapitres par pays, qui font partie intégrante du rapport et présentent le contexte détaillé dans chaque État membre. Le rapport contient également des recommandations spécifiques adressées à chaque État membre. Méthodologie du rapport sur l’état de droit et de ses recommandations L’évaluation qui figure dans les chapitres par pays a été élaborée conformément au champ et à la méthodologie tels que mis à jour à la suite de discussions avec les États membres . Les chapitres par pays reposent sur une évaluation qualitative effectuée de manière autonome par la Commission, qui est axée sur une synthèse des évolutions importantes intervenues depuis juillet 2021 et présente aussi bien les problèmes que les aspects positifs recensés dans les États membres. Dans chaque chapitre par pays, l’analyse se concentre en particulier sur les thèmes pour lesquels des évolutions importantes ont été constatées ou concernant lesquels des problèmes graves qui avaient été recensés dans le rapport précédent persistent au cours de la période de référence. Conformément au caractère préventif du rapport, l’objectif des recommandations est d’aider et de soutenir les États membres dans les efforts qu’ils déploient pour faire avancer les réformes et déterminer dans quels domaines des améliorations ou un suivi des changements récents ou des réformes pourraient être nécessaires, en s'appuyant sur un dialogue permanent avec eux. Lors de l’élaboration des recommandations contenues dans le présent rapport, les principes suivants ont été respectés: ·Tous les États membres font l’objet de recommandations par pays, dans le plein respect des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité. ·Les recommandations sont intégrées dans le rapport et reposent sur une évaluation approfondie figurant dans les chapitres par pays, réalisée en appliquant des critères objectifs fondés sur le droit de l’UE ou les normes européennes et internationales. ·Les recommandations sont proportionnées aux problèmes décelés. Elles encouragent également la poursuite d’efforts de réforme positifs. ·Les recommandations sont suffisamment spécifiques pour permettre aux États membres de leur donner des suites concrètes et réalisables, compte tenu de leurs compétences nationales, de leur système juridique et de leur contexte institutionnel, le cas échéant. ·Lors de l’élaboration des recommandations, la Commission a accordé une attention particulière à la cohérence et aux synergies avec d’autres processus, tels que le Semestre européen, le règlement relatif à un régime général de conditionnalité et les plans nationaux pour la reprise et la résilience. ·Les prochaines éditions du rapport sur l’état de droit intégreront les suites données aux recommandations. Le rapport est le fruit d’une collaboration étroite avec les États membres et s’appuie sur diverses sources nationales, internationales et autres. Tous les États membres ont été invités à participer au processus, à fournir des contributions écrites et à se joindre aux visites spécifiques dans les pays qui se sont déroulées entre février et avril 2022 . Une consultation ciblée des parties prenantes a également apporté de précieuses contributions horizontales et spécifiques à chaque pays . Le Conseil de l’Europe a en outre fourni un aperçu de ses récents avis et rapports concernant les États membres de l’UE. Avant l’adoption du présent rapport, chaque État membre a eu la possibilité de fournir des mises à jour factuelles concernant le chapitre qui lui est consacré.

2.1 Systèmes judiciaires L’indépendance, la qualité et l’efficacité sont des paramètres essentiels au bon fonctionnement d’un système judiciaire. Des systèmes judiciaires efficaces sont cruciaux pour l’application et le respect du droit de l’Union et la préservation de l’état de droit. L’indépendance de la justice est vitale pour l’équité des procédures judiciaires. C’est une exigence qui découle du principe de protection juridictionnelle effective, établi à l’article 19 du traité sur l’Union européenne (TUE), et du droit à un recours effectif devant une cour ou un tribunal, énoncé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne . L’indépendance des juges et des tribunaux est garante de la protection des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union et de la préservation des valeurs communes aux États membres énoncées à l’article 2 du TUE, notamment la valeur de l’état de droit . Lorsqu’ils réforment leur système judiciaire, les États membres doivent pleinement respecter les exigences fixées par le droit de l’Union et la jurisprudence de la CJUE . Perception de l’indépendance de la justice dans l’ensemble de l’UE La perception qu’ont les entreprises de l’indépendance de la justice s’est améliorée dans environ deux tiers des États membres par rapport à 2021, selon les enquêtes Eurobaromètre du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE réalisées en 2022 . Cependant, les enquêtes ont mis en évidence une détérioration, dans plus de la moitié des États membres, de la perception qu’a le grand public de l’indépendance de la justice. Il y a eu peu de changements de la perception relative de l'indépendance selon les États membres. En Finlande, au Danemark, en Autriche, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Allemagne, le niveau d’indépendance perçue reste particulièrement élevé parmi le grand public (plus de 75 %), tandis qu’en Slovaquie, en Pologne et en Croatie, il reste très faible (moins de 30 %). Conseils de la magistrature et procédures pour les nominations judiciaires en tant que garanties essentielles de l’indépendance de la justice Les conseils de la magistrature peuvent être des garants particulièrement importants de l’indépendance de la justice, comme le reconnaît la jurisprudence de la CJUE . Ils peuvent servir d’intermédiaire entre le pouvoir judiciaire et les autres pouvoirs dans des domaines tels que la nomination et la carrière des juges ou des magistrats, ainsi que leur rôle dans la gestion du système judiciaire. Dans le cadre du Conseil de l’Europe ont été élaborées des normes européennes importantes sur la manière dont les conseils de la magistrature devraient être établis afin de préserver au mieux leur indépendance, notamment en ce qui concerne leur composition. Les conseils de la magistrature ont en outre besoin de ressources suffisantes pour fonctionner efficacement et remplir leurs mandats. Des efforts législatifs pour renforcer l’indépendance des conseils de la magistrature ont été entrepris dans un certain nombre d’États membres. Au Luxembourg , de nouvelles modifications législatives ont été proposées pour aligner la composition du futur Conseil de la justice sur les normes européennes. Ces modifications préciseraient les compétences du Conseil de la justice en ce qui concerne la gestion de la carrière des magistrats et introduiraient un nouveau régime disciplinaire. En Croatie , de récentes modifications législatives renforcent le rôle des deux conseils dans la sélection des juges et des procureurs. En Italie , une nouvelle loi pour réformer le système judiciaire a récemment été adoptée, laquelle prévoit l'établissement et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, notamment la manière dont ses membres sont élus. À Chypre , des réformes ont récemment été votées par le Parlement en ce qui concerne la composition du Conseil de la magistrature. Aux Pays-Bas , de possibles modifications de la composition et de la nomination du Conseil de la magistrature sont prévues. En Suède , depuis 2020, une commission d’enquête multipartite étudie comment renforcer l’indépendance du pouvoir judiciaire et devrait présenter son rapport d’ici février 2023. Les évolutions concernant les conseils nationaux de la magistrature sont un thème majeur dans plusieurs États membres. En Espagne , des inquiétudes subsistent quant aux retards dans le renouvellement du Conseil général du pouvoir judiciaire, et de nouveaux appels à modifier son système de nomination ont été lancés. En Bulgarie , le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature et la nécessité de revoir sa composition suscitent de plus en plus de préoccupations. En Irlande , la composition proposée pour la future commission des nominations judiciaires suscite quelques préoccupations. En Slovaquie , de nouvelles tâches ont été confiées au Conseil de la magistrature à la suite de la réforme constitutionnelle, mais des inquiétudes subsistent quant au régime de révocation de ses membres. Au Portugal , la finalisation du cadre législatif régissant le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et fiscaux est en attente depuis 2004 et de nouvelles mesures ont été prises pour régler les questions relatives à l’attribution des affaires au sein des juridictions. Dans d’autres États membres, des problèmes structurels ou systémiques n’ont pas été réglés. En Pologne , les graves problèmes au sujet de l’indépendance du conseil national de la magistrature n’ont pas été traités, bien qu’ils aient été mentionnés dans un certain nombre d’arrêts de la CJUE et de la Cour européenne des droits de l’homme, confirmant les préoccupations exprimées par la Commission dans le cadre de la procédure engagée au titre de l’article 7, paragraphe 1, du TUE. La recommandation plus générale de préserver l'indépendance de la justice, adressée spécifiquement au pays dans le cadre du Semestre européen, reflète également ces préoccupations. En Hongrie , le Conseil national de la magistrature reste confronté à des difficultés pour contrebalancer les pouvoirs du président de l’Office national de la magistrature en ce qui concerne la gestion des tribunaux, et il n’a toujours pas été donné suite à la recommandation de renforcer l’indépendance de la justice adressée spécifiquement au pays dans le cadre du Semestre européen, ni aux préoccupations en la matière exprimées dans le cadre de la procédure engagée au titre de l’article 7, paragraphe 1, du TUE. La méthode de nomination des juges est susceptible d’avoir une incidence majeure sur l’indépendance de la justice et la perception de cette indépendance par le public. Comme l’a établi la CJUE, afin de garantir l’indépendance de la justice, les conditions de fond et les modalités procédurales régissant la nomination des juges doivent être suffisantes pour exclure la présence de doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard de facteurs externes et quant à leur neutralité en tant que juges . Depuis le dernier rapport, certains États membres ont entrepris d’améliorer les procédures de nomination des juges. En Irlande , le nouveau projet de loi sur les nominations judiciaires limite le pouvoir discrétionnaire du gouvernement dans la procédure. En Croatie , le processus de nomination du président de la Cour suprême a été mené à terme et la procédure régissant la sélection a été modifiée afin d’éviter un éventuel blocage futur. En Tchéquie , la législation modifiée vise à mettre en place un système transparent et uniforme de recrutement et de sélection des juges et des présidents des juridictions. À Chypre , le Parlement a récemment voté la réforme des procédures de nomination des juges et des présidents des nouvelles Cour constitutionnelle suprême et Haute Cour proposées. Aux Pays-Bas , plusieurs modifications visant à renforcer encore l’indépendance de la justice sont à l’étude, notamment en ce qui concerne la nomination des juges de la Cour suprême. Dans d’autres États membres qui ont pris des mesures pour améliorer ces procédures, des problèmes demeurent, notamment en ce qui concerne les nominations dans les juridictions supérieures et aux fonctions de présidents des juridictions. À Malte , bien que des mesures aient été prises pour dépolitiser la nomination du juge en chef, il n’y a toujours pas d'intervention du pouvoir judiciaire. En Grèce , des préoccupations subsistent en ce qui concerne la procédure de nomination aux plus hauts postes de juges et de procureurs, notamment l’absence de participation du pouvoir judiciaire au processus de sélection. En Autriche , une réforme de la procédure de nomination du président et du vice-président de la Cour suprême a été annoncée pour remédier au manque de participation du pouvoir judiciaire à la procédure, mais des préoccupations subsistent au sujet de la participation limitée du pouvoir judiciaire à la nomination des présidents et vice-présidents des tribunaux administratifs. Les procédures de nomination aux fonctions judiciaires de haut niveau demeurent une question majeure. En Lituanie , la nomination du président de la Cour suprême est en attente depuis septembre 2019, la loi ne prévoyant pas de date butoir pour la procédure de sélection en question et conférant au président de la République un pouvoir d’appréciation quant au calendrier des procédures de sélection pour la Cour suprême. En Lettonie , le rejet par le Parlement d’un candidat au poste de juge de la Cour suprême a été marqué par des controverses au sujet d’une éventuelle influence politique indue. En Pologne , certaines nominations à la Cour suprême ont fait l’objet d’arrêts importants de la CJUE et de la Cour européenne des droits de l’homme. En Hongrie , les préoccupations portent en particulier sur la possibilité de décisions discrétionnaires en ce qui concerne les nominations et les promotions de juges, notamment pour l’élection du président de la Cour suprême, l’attribution des affaires et les primes. En Bulgarie , l’absence de concurrence régulière pour les nominations judiciaires à des fonctions supérieures, conjuguée à un recours intensif aux détachements, est source de risques pour l’indépendance du pouvoir judiciaire. L’autonomie et l’indépendance des ministères publics en tant qu’éléments essentiels au bon fonctionnement du système pénal Bien qu’il n’existe pas de modèle unique dans l’UE pour la structure institutionnelle du ministère public, des garanties institutionnelles sont toujours nécessaires pour faire en sorte que le ministère public soit suffisamment autonome et puisse mener des enquêtes efficaces et impartiales et engager des poursuites sans subir de pressions politiques. Cela est essentiel non seulement pour le droit pénal national et européen, mais aussi pour de nombreuses autres questions importantes telles que la protection des intérêts financiers de l’UE et la lutte contre les discours de haine dans l’environnement numérique. Plusieurs États membres ont entrepris des réformes pour renforcer l’indépendance de leur ministère public. En Autriche , les travaux préparatoires à la réforme du ministère public se poursuivent, avec pour but de renforcer son indépendance. La réforme en préparation en Tchéquie instaurerait une durée fixe pour le mandat du procureur général et des autres procureurs en chef, et fixerait des conditions claires pour leur révocation. En Bulgarie , le gouvernement s’est engagé, dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience, à mettre en place un mécanisme efficace d’obligation de rendre des comptes et de responsabilité pénale du procureur général et de ses adjoints, ainsi qu’un contrôle juridictionnel des décisions du ministère public de ne pas ouvrir d’enquête. En Espagne , des modifications législatives ont été adoptées en vue d’accroître la transparence des relations entre le gouvernement et le procureur général, des préoccupations subsistant cependant en ce qui concerne la coïncidence entre le mandat du procureur général et celui du gouvernement. En Slovaquie , le ministère de la justice prépare une modification visant à restreindre le pouvoir du procureur général d’annuler des décisions de poursuites dans des affaires individuelles, après que des préoccupations ont été exprimées concernant des décisions de clore plusieurs affaires de corruption à haut niveau. Toutefois, dans certains États membres, l’indépendance et l’autonomie des ministères publics suscitent des préoccupations. En Slovénie , des inquiétudes ont été exprimées au sujet des conséquences pour l’indépendance du travail des procureurs qu’entraîne le pouvoir du ministre de l’intérieur de donner des instructions à la police dans des affaires individuelles. En Pologne , des inquiétudes subsistent quant au fonctionnement du ministère public, les fonctions de ministre de la justice et de procureur général étant occupées par la même personne. Les tribunaux polonais ont également fait part de préoccupations au sujet de la pratique du détachement de procureurs qui peut être considérée comme une forme de rétrogradation et de discrimination. En Hongrie , les règles relatives à la révocation du procureur général ont été modifiées, cependant il n’a pas été donné suite à la recommandation du GRECO de supprimer la possibilité d’un maintien du procureur général dans ses fonctions après l’expiration de son mandat, et l’absence d'obligation de rendre des comptes en cas de non-ouverture ou de clôture d’enquêtes est un sujet de préoccupation. Cadres disciplinaires et obligation de rendre des comptes pour les juges et les procureurs La CJUE a continué de développer sa jurisprudence concernant les garanties essentielles empêchant le cadre disciplinaire d’être utilisé comme instrument de contrôle politique des décisions judiciaires . Ces garanties comprennent l’établissement de règles claires définissant les comportements constitutifs d’infractions disciplinaires et les sanctions applicables. Les procédures disciplinaires doivent faire intervenir une instance indépendante et la procédure doit pleinement garantir les droits consacrés aux articles 47 et 48 de la Charte, notamment les droits de la défense. Enfin, les règles en vigueur doivent garantir que les décisions prises par les organes disciplinaires peuvent être contestées en justice . Dans certains États membres, des réformes sont en cours pour renforcer les garanties d’indépendance de la justice dans les procédures disciplinaires. En Espagne , un nouveau régime disciplinaire pour les procureurs a été mis en place. En Slovénie , des modifications législatives sont en cours de préparation, à l’initiative du pouvoir judiciaire, afin d’améliorer le cadre disciplinaire. En Belgique , des formulaires types de déclaration des mesures disciplinaires concernant les juges et les procureurs ont été instaurés, un premier rapport consolidé sur les procédures disciplinaires devant être élaboré par le Conseil supérieur de la justice dans le courant de l’année 2022.

Dans d’autres États membres, des préoccupations subsistent quant à la possibilité que les procédures disciplinaires soient utilisées pour restreindre l’indépendance de la justice. Dans son plan pour la reprise et la résilience, la Pologne s’est engagée à entreprendre des réformes du régime disciplinaire concernant les juges, à dissoudre la chambre disciplinaire de la Cour suprême et à mettre en place des procédures de réexamen pour les juges visés par les décisions de cette chambre. Le plan vise à renforcer certains aspects de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Dans l’intervalle, malgré les arrêts de la Cour de justice, la chambre disciplinaire a continué de statuer sur des affaires concernant des juges, y compris en les suspendant de leurs fonctions. En Roumanie , l’application de sanctions disciplinaires et le rôle de l’inspection judiciaire ont continué de susciter des préoccupations, mais un projet de loi censé réformer le régime disciplinaire est actuellement en préparation. D’autres mécanismes de responsabilisation nécessitent également des garanties. En Croatie , de nouvelles lois exigeant que les juges et les procureurs soient soumis à des contrôles de sécurité périodiques effectués par l’Agence nationale de sécurité ont suscité des préoccupations. En Slovaquie , des inquiétudes subsistent en ce qui concerne le régime de responsabilité pénale des juges pour «abus de droit». En Slovénie , les règles régissant les enquêtes parlementaires ne garantissent pas l’indépendance des juges et des procureurs. Investir dans la qualité et l’efficacité de la justice Un système judiciaire efficient gère ses affaires en cours, maîtrise son arriéré et rend des décisions dans les délais impartis. S’il existe de nombreuses différences entre les États membres et au sein de ceux-ci en fonction du type de procédures (civiles et commerciales, pénales, administratives, etc.) et des instances judiciaires, une durée excessive des procédures et un arriéré important sapent la confiance que les citoyens et les entreprises accordent aux systèmes judiciaires nationaux et à l’efficacité de la lutte contre la corruption (voir également la section 2.2). Des ressources humaines et financières adéquates sont des conditions essentielles de la qualité et de l’efficacité des systèmes judiciaires. C’est ce qu’ont reconnu un certain nombre d’États membres en allouant des ressources supplémentaires au renforcement de la résilience des systèmes judiciaires dans leurs plans nationaux pour la reprise et la résilience et en investissant dans la numérisation de la justice. L’investissement dans les ressources humaines et financières et dans la numérisation du système judiciaire est essentiel pour relever les défis plus larges en matière d’efficacité qui existent dans un certain nombre d’États membres. En Croatie , à Chypre , à Malte et au Portugal , des initiatives sont en cours pour résoudre les problèmes de longue date en matière d’efficacité du système judiciaire, notamment en ce qui concerne la longueur des procédures judiciaires. En Italie , de profondes réformes de la justice civile et pénale ont été adoptées, dans le but d’améliorer la qualité et l’efficacité du système judiciaire, notamment en ce qui concerne l’arriéré judiciaire et la longueur des procédures. En Grèce , la nouvelle législation sur l’organisation des tribunaux et le statut des juges a récemment été adoptée pour remédier aux problèmes en matière d’efficacité et de qualité de la justice. En Hongrie est entrée en vigueur une nouvelle loi relative aux indemnisations pécuniaires en cas de retard dans les procédures civiles, qui prévoit une indemnisation en cas de violation du droit fondamental à l’achèvement dans un délai raisonnable d’une procédure civile. En Irlande a été proposé un projet de loi instaurant un régime d’indemnisation en cas de durée excessive des procédures judiciaires. Garantir la résilience à long terme du système judiciaire nécessite notamment de faire en sorte que les professions judiciaires soient attrayantes, notamment en les rémunérant de façon adéquate, et de réduire au minimum le nombre de postes non pourvus de juges, de procureurs et de personnel judiciaire. En Belgique , des efforts ont été consentis pour augmenter les ressources allouées au système judiciaire. En Allemagne , une extension du «pacte pour l’état de droit» a été annoncée afin de fournir des ressources supplémentaires pour le système judiciaire et la numérisation, mais des défis à plus long terme subsistent en ce qui concerne les recrutements et le niveau des salaires des juges. Au Portugal et en France , le gouvernement prend des mesures pour remédier au manque de ressources humaines allouées au système judiciaire, mais il reste des défis à relever. En Slovénie , le gouvernement a réduit, sans consulter les autorités judiciaires, le budget précédemment convenu pour les tribunaux, le conseil de la magistrature et le ministère public, et le conseil de la magistrature a lancé des procédures pour un examen constitutionnel des salaires des juges. Au Danemark , le montant limité des dépenses consacrées au système judiciaire en pourcentage du PIB et le faible nombre de juges constituent encore un défi à long terme, notamment pour l’efficacité du traitement des affaires. Les initiatives visant à améliorer la numérisation de la justice se poursuivent dans de nombreux États membres, en s’appuyant souvent sur l’expérience tirée de la pandémie de COVID-19. Il importe de veiller à ce que les outils numériques soient efficaces dans la pratique. En Belgique , en Bulgarie et à Malte , des difficultés subsistent, mais des améliorations sont prévues dans les PRR respectifs. En Italie , la numérisation continue de progresser dans les tribunaux civils, tandis que des difficultés subsistent au niveau des juridictions pénales et des parquets. Parmi les États membres dans lesquels des projets sont en cours pour améliorer encore le niveau de numérisation de la justice figurent la Suède , les Pays-bas , la Lettonie , le Portugal , l’ Estonie , le Danemark , l’ Autriche , la Roumanie , la Slovénie , l’ Espagne et la . Les avocats en tant qu’acteurs clés des systèmes judiciaires fondés sur l’état de droit Les avocats et leurs organisations professionnelles jouent un rôle fondamental dans le renforcement de l’état de droit et la protection des droits fondamentaux, notamment le droit à un procès équitable. Certains États membres ont pris des mesures pour faciliter l’accès à un avocat. En Lettonie , la Cour suprême a affirmé que la participation des avocats aux procédures judiciaires était essentielle pour garantir le droit à un procès équitable et s’est prononcée en faveur du droit des avocats d’accéder à l’information pour exercer leurs fonctions. Au Luxembourg , la législation visant à rendre l’aide juridictionnelle plus accessible a été élaborée conjointement par le ministère de la justice et le barreau. En Lituanie , une réforme du système d’aide juridictionnelle est en cours de préparation. En Irlande , le niveau élevé des frais de justice et les lacunes du système d’aide juridictionnelle continuent de susciter des préoccupations, des travaux étant cependant en cours pour remédier à ces problèmes. Le respect de la confidentialité des relations avec les clients constitue un élément essentiel de la liberté d’exercice des professions juridiques. Les recommandations du Conseil de l’Europe précisent que toute exception au principe du secret doit être compatible avec les principes de l’état de droit. En Lituanie , des questions relatives au respect du secret professionnel des avocats sont pendantes devant la Cour européenne des droits de l’homme. 2.2 Cadre de lutte contre la corruption La corruption nuit à l’état de droit et à la confiance des citoyens et des entreprises dans les institutions publiques. Une approche globale de la lutte contre la corruption doit s’appuyer sur une combinaison de mesures préventives et répressives. Cela requiert un cadre juridique et institutionnel solide, des capacités administratives et judiciaires suffisantes, ainsi que la volonté politique de faire appliquer les règles, notamment des enquêtes et des poursuites effectives. Sur le plan de la prévention, les mesures fiables et efficaces de renforcement de l’intégrité comprennent la prévention et la résolution des conflits d’intérêts, la transparence du lobbying, les systèmes de déclaration de patrimoine et d’intérêts, une protection effective des lanceurs d’alerte, ainsi que la transparence du financement des partis politiques. La perception de la corruption dans l’UE D’après les résultats de l’indice de perception de la corruption (IPC), dix États membres se rangent parmi les vingt pays au monde perçus comme les moins corrompus, tandis que le score moyen de l’UE est globalement bon et s’est amélioré par rapport à l’année dernière. Le score de certains États membres s’est amélioré par rapport aux années précédentes, mais d’autres continuent de se classer bien en dessous des autres États membres de l’UE. Il ressort des enquêtes Eurobaromètre de 2022 sur la corruption que celle-ci demeure un sujet de vive préoccupation pour les citoyens de l’UE et les entreprises dans l’UE. Près de sept Européens sur dix (68 %) estiment que la corruption est répandue dans leur pays et plus de quatre sur dix (41 %) considèrent que le niveau de corruption a augmenté dans leur pays. Par ailleurs, seuls 31 % des répondants pensent que les efforts déployés par leur gouvernement pour lutter contre la corruption sont efficaces. En outre, plus de six entreprises européennes sur dix (63 %) considèrent que le problème de la corruption est répandu dans leur pays et une majorité d’entreprises (51 %) pense qu’il est peu probable que les agissements de personnes ou d’entreprises corrompues dans leur pays soient détectés et signalés à la police ou aux procureurs. Les stratégies nationales de lutte contre la corruption et leur mise en œuvre Les États membres sont tenus, en vertu du droit international, de poursuivre des politiques de prévention de la corruption efficaces et coordonnées . Le moyen le plus courant de faciliter de telles politiques est d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie nationale de lutte contre la corruption . Si l’établissement de telles stratégies n’est pas en soi une exigence, elles n’en sont pas moins importantes pour permettre de traduire les engagements politiques en actions concrètes, pour faire en sorte que les lacunes législatives ou institutionnelles soient comblées de manière cohérente, exhaustive et coordonnée et pour adapter les efforts de lutte contre la corruption à l’évolution du paysage. Actuellement, presque tous les États membres ont en place une stratégie nationale de lutte contre la corruption, qu’ils évaluent et révisent régulièrement. Depuis juillet 2021, la Croatie , la Roumanie , la Grèce , la Lituanie et Malte ont révisé ou adopté des stratégies ainsi que des plans d'action accompagnant ces stratégies tandis que l’ Allemagne , la Tchéquie , l’ Italie et la Lettonie révisent actuellement leur propre stratégie. Le processus de mise en œuvre a conduit à d’importantes propositions de réforme dans certains États membres. Au Portugal , un paquet législatif destiné à prévenir et lutter contre la corruption aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé a été adopté, et en Finlande , des révisions du droit pénal et de la législation en matière de lutte contre la corruption sont en cours. Renforcement des capacités des institutions et du cadre juridique pour lutter contre la corruption Les États membres disposent d'un abondant corpus législatif qui dote leur système de justice pénale d’outils de lutte contre la corruption. Plusieurs États membres ont poursuivi leurs efforts pour combler les lacunes législatives et pour mettre leur cadre de lutte contre la corruption en conformité avec les normes internationales et la législation de l'UE en la matière. La Pologne a durci les peines applicables à la corruption dans la vie publique et la Grèce a étoffé la définition de la corruption active et passive. Des réformes du droit pénal matériel ou procédural sont à l’étude dans d'autres États membres. La Finlande projette d’ériger en infraction pénale le trafic d’influence, tandis que la Slovaquie entend élargir la définition de la corruption dans son droit national. L’ Allemagne s’est engagée à durcir les peines applicables en cas de corruption de députés. Des lacunes législatives spécifiques subsistent dans d’autres États membres. En Suède , des lacunes dans la définition juridique de la corruption transnationale ont eu pour conséquence de limiter les poursuites et les jugements définitifs. La lutte contre la corruption nécessite à la fois de disposer d’un cadre juridique solide en la matière et de veiller à sa mise en œuvre effective. La capacité des services répressifs, du ministère public et du pouvoir judiciaire à faire appliquer les dispositions anti-corruption du droit pénal est essentielle pour lutter efficacement contre la corruption. Elle repose sur les compétences et l’autonomie des organes responsables, ainsi que sur leur spécialisation, leur capacité d’analyse et leurs ressources. L’accès aux informations pertinentes et l’interconnexion des registres sont également essentiels pour permettre à ces autorités de mener des enquêtes financières complexes. La réussite des enquêtes et des poursuites en matière de lutte contre la corruption repose également sur une coopération efficace entre les services répressifs et d’autres agences, telles que les cellules de renseignement financier ainsi que les autorités fiscales, d’audit et de concurrence. Dans certains États membres, des changements structurels et organisationnels ont eu lieu ou sont envisagés en vue d’accroître les capacités des autorités de lutte contre la corruption. Au Danemark , une nouvelle unité nationale d’enquête a été créée afin d'améliorer l’approche de la criminalité grave, et notamment des affaires de corruption complexes. En Bulgarie , des réformes sont envisagées pour restructurer la commission de lutte contre la corruption, tandis que les autorités judiciaires spécialisées ont été abolies. Dans le même temps, ces réformes doivent donner la priorité à la réalisation effective d’enquêtes en matière de corruption, en particulier en ce qui concerne les affaires de corruption à haut niveau.

De nombreux États membres ont pris des mesures pour augmenter les capacités des autorités chargées des poursuites en matière de lutte contre la corruption, par exemple au moyen de ressources supplémentaires ( Irlande , Lettonie ) ou de formations supplémentaires ( Estonie , Espagne ). Dans de nombreux États membres, le niveau limité des ressources est cité par les parquets comme un problème, parfois exacerbé par d'autres carences. En Roumanie , les exigences en matière d’ancienneté sont considérées comme des obstacles au recrutement de procureurs spécialisés. Au Luxembourg et au Portugal , le manque de ressources est considéré être à l’origine de retards dans la poursuite des affaires. En Slovaquie , les allégations de décisions politiquement motivées d’ouverture d’enquêtes en matière de corruption risquent d’éroder la coopération des services répressifs et l’efficacité de la lutte contre la corruption, ainsi que la confiance du public dans l’intégrité des institutions. En Slovénie , des préoccupations ont été exprimées quant à l’autonomie opérationnelle de la police dans les enquêtes pour corruption. Éliminer les obstacles en matière d'enquêtes pénales, de poursuites et d'application de sanctions dissuasives pour faits de corruption Les lacunes procédurales peuvent entraver gravement les enquêtes et les poursuites dans les affaires de corruption et nuire à l’efficacité de la lutte contre la corruption. Citons par exemple les dispositions excessivement lourdes ou peu claires relatives à la levée des immunités et la courte durée des délais de prescription, qui peuvent empêcher la finalisation d’affaires complexes, en particulier si elles se conjuguent à d’autres facteurs contribuant à la longueur des procédures. Ces obstacles peuvent être particulièrement préjudiciables dans les affaires complexes de corruption de haut niveau et peuvent créer un risque d’impunité, dénuant ainsi de leurs effets dissuasifs les efforts de lutte contre la corruption. Certains États membres ont instauré des mesures visant à réduire les obstacles aux enquêtes et aux poursuites effectives. Au Portugal , de nouvelles mesures visent à accroître l’efficacité du système judiciaire dans le traitement des affaires de corruption et à accélérer les travaux du ministère public, notamment en étendant le délai de prescription pour les infractions de corruption. En Lituanie , le cadre législatif a été modifié pour permettre une utilisation plus large des outils numériques. Une durée excessive des procédures pénales dans les affaires de corruption peut empêcher de parvenir à une conclusion en temps utile de ces affaires, ce qui entrave l’établissement d’un bilan solide en matière de jugements définitifs. À Malte , les ressources allouées aux enquêtes et aux poursuites ont augmenté dans l’ensemble, mais les enquêtes sur les affaires de corruption à haut niveau restent longues. Les résultats en termes de jugements définitifs sont encore insuffisants. Des retards dans la poursuite des affaires de corruption à haut niveau ont également été évoqués en Tchéquie . En Espagne , la longueur des enquêtes et des poursuites en matière de corruption reste préoccupante, en particulier en ce qui concerne les affaires complexes de corruption à haut niveau. Dans certains États membres, l’immunité des membres du gouvernement pour les infractions de corruption a été source de préoccupations. La Croatie a récemment adopté des modifications législatives visant à supprimer l’immunité des membres du gouvernement pour les délits de corruption. Des préoccupations entourent la Pologne au sujet du vaste champ d’application de l'immunité dont bénéficient les hauts dirigeants qui sont également membres du Parlement et au sujet des dispositions accordant l’impunité aux fonctionnaires qui commettent un abus de fonctions. Certains États membres continuent de consolider leur bilan en matière d’enquêtes, de poursuites et de sanctions dans les affaires de corruption à haut niveau . En Autriche , les enquêtes sur les affaires de corruption à haut niveau font l’objet d'une surveillance étroite, notamment par une commission d’enquête parlementaire En Roumanie , l’efficacité des enquêtes et des sanctions en matière de corruption à haut niveau s’est encore améliorée, notamment grâce aux avancées dans des affaires qui étaient pendantes depuis des années pour des raisons de procédure. La France a continué d’enregistrer des résultats tangibles dans des affaires de corruption à haut niveau, malgré des difficultés liées au niveau limité des ressources et à des faiblesses structurelles. Dans d’autres États membres, en ce qui concerne le traitement des affaires de corruption à haut niveau, notamment au moyen d’enquêtes et de poursuites efficaces et de l’application de sanctions dissuasives par des condamnations définitives, il n’a pas encore été établi de bilan solide. En Bulgarie , il n'y a toujours pas de bilan solide en matière de condamnations définitives dans les affaires de corruption de haut niveau. En Grèce , un certain nombre de dossiers de corruption ont avancé, mais des progrès restent à accomplir en ce qui concerne les décisions finales. En Hongrie , de nouveaux dossiers de corruption à haut niveau ont été ouverts, mais l'absence de bilan solide en matière d’enquêtes, de poursuites et de jugements définitifs sur les allégations de corruption concernant des hauts fonctionnaires et leur entourage immédiat reste un sujet de préoccupation majeur. Renforcement du cadre relatif à la prévention de la corruption et à l’intégrité Il est essentiel de disposer à tous les niveaux de cadres de gouvernance et d'intégrité transparents et responsables pour prévenir la corruption à tous les niveaux de l’administration publique et du gouvernement. Les États membres ont continué l'an passé à prendre des mesures pour renforcer les cadres relatifs à la prévention de la corruption et à l'intégrité: règles éthiques, révision ou mise en œuvre améliorée des règles relatives aux déclarations de patrimoine et aux conflits d’intérêts, renforcement des mécanismes de contrôle interne, règles relatives à la représentation d’intérêts et au (rétro-)pantouflage. Promouvoir l'intégrité dans la vie publique et prévenir les conflits d’intérêts Un conflit d’intérêts naît d’une situation dans laquelle un agent public a un intérêt privé ou professionnel susceptible d’entraver l’exercice impartial et objectif de ses fonctions . Afin de prévenir de tels conflits d’intérêts, la plupart des États membres ont mis en place des mesures qui s'appliquent à un large éventail d’agents publics élus et nommés. Des difficultés ont été relevées dans plusieurs États membres et certains d’entre eux prennent actuellement des mesures pour renforcer leurs cadres existants. En Espagne , le bureau des conflits d’intérêts a renforcé son rôle en fournissant aux agents publics des orientations en matière d’éthique et en leur proposant des formations. En Slovaquie , des discussions sont en cours en vue de la création d’un bureau pour la protection de l’intérêt public, qui superviserait la mise en œuvre des nouvelles règles en matière de conflits d’intérêts. À Malte , les règles d’intégrité dans la fonction publique, y compris au sein de la police, ont été mises à jour. Aux Pays-Bas , des travaux sont en cours concernant le cadre d’intégrité de la police, et prévoient la mise en place de nouvelles structures. En Roumanie, l’importance accrue accordée à l’intégrité des services répressifs a donné des résultats positifs. La Bulgarie a poursuivi le déploiement de mesures visant à améliorer l’intégrité de secteurs spécifiques, dont la police et le pouvoir judiciaire. En Irlande , une réforme législative prévue prochainement vise à renforcer la commission des normes de la fonction publique afin qu’elle puisse mieux faire appliquer le cadre d’intégrité. En Estonie , il existe des lignes directrices sur les conflits d’intérêts mais elles ne sont pas soumises à un mécanisme de vérification et d’exécution efficace. Les hauts fonctionnaires et les parlementaires sont souvent soumis à des règles d’intégrité spécifiques. La plupart des États membres ont mis en place des codes de conduite et des règles qui visent à prévenir les conflits d’intérêts et les incompatibilités avec d’autres activités. Il importe que la mise en œuvre pratique de ces règles fasse l’objet d’une vérification et d’une évaluation régulières. Parmi les évolutions intervenues au cours de l’année écoulée figure le renforcement des règles relatives au travail extraparlementaire et aux activités des députés, telles que la participation à des conseils d’administration ou à des comités d’entreprise au Luxembourg . En France , la commission d’éthique de l’Assemblée nationale s’est employée à formuler des avis et à vérifier des états financiers afin de détecter des conflits d’intérêts. Dans certains États membres, des améliorations ont été constatées ou sont en cours. Aux Pays-Bas , un code de conduite pour les ministres et les secrétaires d’État est en préparation. La Finlande prépare actuellement une législation visant à renforcer les règles en matière de conflits d’intérêts pour les agents publics et les ministres. La Belgique ne dispose pas de règles d’intégrité détaillées applicables aux ministres, à leurs cabinets ainsi qu'aux députés et les codes de conduite existants continuent à présenter des lacunes. La Tchéquie n’est pas dotée de codes de déontologie régissant le cadre d’intégrité des membres du parlement. En Italie , une proposition sur les conflits d’intérêts pour les titulaires de mandats politiques, y compris les parlementaires, est en cours d’examen au Parlement depuis plusieurs années. -Lobbying et (rétro-)pantouflage Le lobbying est un acte légitime de participation à la vie politique . Il doit toutefois s'accompagner d'exigences strictes en matière de transparence et d'intégrité pour faire en sorte que la prise de décision soit responsable et inclusive (voir également section 2.4). Certains États membres ont révisé leurs cadres afin de garantir une plus grande transparence, tandis que, dans d’autres, les règles font toujours défaut ou pourraient être améliorées. Chypre a adopté des règles relatives au lobbying et aux registres accessibles au public qui répertorient les lobbyistes et les réunions. En Allemagne , le nouveau registre fédéral des lobbyistes est entré en vigueur en 2022 et l’introduction d’une «empreinte législative» a été annoncée. Dans d'autres États membres ( Belgique , Croatie , Italie , Espagne et Lettonie ) des discussions portant sur de nouvelles législations relatives au lobbying sont en cours. En Estonie , le lobbying fait l’objet de lignes directrices et des discussions ont eu lieu sur la transparence législative et l’intégrité applicable au lobbying. En Autriche , un groupe de travail chargé depuis plus de deux ans de proposer une réforme du lobbying n’est pas pour l'instant parvenu à trouver un accord. En France , la cohérence de l’application des règles de lobbying à tous les types d’acteurs du secteur suscite des inquiétudes. Dans un certain nombre d’États membres, une réglementation spécifique sur le lobbying fait toujours défaut ou pourrait être améliorée. Autre domaine faisant l'objet d'un contrôle public dans de nombreux États membres: la réglementation du «(rétro-)pantouflage» entre les secteurs public et privé, et l'application effective des règles en la matière. La Croatie a porté de 12 à 18 mois la période d'attente pour les nominations de fonctionnaires à des postes de direction dans les entreprises concernées. Aux Pays-Bas , le gouvernement a annoncé son intention d’introduire des restrictions plus sévères après la cessation des fonctions. Dans plusieurs États membres, les règles relatives au (rétro-)pantouflage présentent des lacunes ou des insuffisances. En Allemagne , les règles concernant les restrictions après la cessation des fonctions et les périodes d'attente restent fragmentées et incohérentes pour différentes fonctions. En Suède , les règles relatives au (rétro-)pantouflage pour les hautes fonctions exécutives au sein du gouvernement ont une portée globalement limitée et le gouvernement a lancé une évaluation du cadre actuel. Au Danemark , il n’existe pas de règles sur le (rétro-)pantouflage applicables aux ministres. En Tchéquie , les périodes d'attente applicables aux fonctionnaires et aux membres du gouvernement demeurent limitées. -Déclarations de patrimoine et d’intérêts Les déclarations de patrimoine et d’intérêts des agents publics soutiennent la transparence et la responsabilité du secteur public, afin de promouvoir l’intégrité et prévenir la corruption. Tous les États membres disposent de règles permettant de soumettre certaines catégories d'agents du secteur public à des obligations de déclaration de leur situation patrimoniale et de leurs intérêts. Ces obligations varient toutefois par l'étendue, la transparence et l'accessibilité des informations communiquées, ainsi que par le niveau et l’efficacité de la vérification et du contrôle de l’application de ces règles. Certes, dans certains États membres, les efforts de réforme progressent, mais il reste encore des défis à relever. Au Portugal , les obligations de déclaration de patrimoine auxquelles les responsables politiques et hauts fonctionnaires sont soumis ont été étendues et renforcées. Certes, l’organisme chargé du suivi et des vérifications n’est pas encore opérationnel, mais des efforts sont en cours pour remédier à cette situation. En Roumanie , bien que la communication électronique des déclarations de patrimoine et d’intérêts soit obligatoire depuis janvier 2022, certaines difficultés subsistent en ce qui concerne la vérification efficace des données transmises. En Grèce , si des déclarations de patrimoine sont déposées par un grand nombre de fonctionnaires, leur exactitude n’est vérifiée que dans une proportion limitée. En Hongrie , des préoccupations subsistent sur l’absence de contrôles systématiques et le caractère insuffisant du suivi des déclarations de patrimoine. En Belgique , la vérification et la transparence de ces déclarations restent un sujet de préoccupation, étant donné que le contenu des déclarations de patrimoine ne peut être évalué que dans le cadre d’une enquête pénale. En Autriche , les parlementaires ne sont pas tenus de déclarer leurs patrimoines, intérêts, dettes et passifs.

-Protection des lanceurs d’alerte Le fait d’encourager et de protéger ceux qui divulguent des actes répréhensibles joue un rôle essentiel dans la détection et la prévention de la corruption, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. La transposition de la directive (UE) 2019/1937 relative à la protection des lanceurs d’alerte a incité un certain nombre d’États membres à adopter une législation, tandis que nombre d’entre eux sont toujours en train de réviser leur législation nationale existante ou d’introduire de nouvelles règles et de rationaliser le cadre institutionnel leur permettant de traiter les signalements de lanceurs d’alerte. Financement des partis politiques Le financement des partis politiques est un domaine présentant des risques de corruption importants et plusieurs États membres ont adopté ou envisagent d’adopter des réformes pour accroître la transparence et le contrôle. En Pologne , les règles relatives au financement des partis politiques ont été révisées afin de les rendre plus transparentes. Aux Pays-Bas , les discussions se poursuivent sur la protection des partis politiques contre les ingérences étrangères. En Estonie , le projet de législation en cours d’élaboration viserait à accroître les pouvoirs du comité de surveillance du financement des partis politiques. En Autriche , le gouvernement est en train d’adopter des réformes visant à résoudre les problèmes que pose depuis longtemps le système actuel, notamment en ce qui concerne les pouvoirs de sa Cour des comptes. Le Danemark entend revoir et modifier le système de financement des partis politiques, mais n'a pas annoncé de calendrier précis. Des difficultés existent dans d’autres États membres, comme l’ Italie , où la pratique consistant à faire transiter les dons aux partis par des fondations politiques fait obstacle à l’obligation de rendre des comptes au public en raison de l’absence d’un registre électronique unique. Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement Les programmes de citoyenneté et de résidence par investissement créent des risques de corruption et soulèvent des préoccupations quant à la sécurité, au blanchiment d'argent et à la fraude fiscale . La Commission considère que l’octroi de la citoyenneté de l’Union en échange de paiements ou d’investissements prédéterminés, sans qu’il n’existe de lien réel avec l’État membre concerné, porte atteinte à l’essence même de la citoyenneté de l’Union et enfreint le droit de l’Union. En conséquence, la Commission a invité les États membres à abroger les programmes de citoyenneté par investissement et à prendre des mesures appropriées pour faire face aux risques liés aux programmes de résidence par investissement . La Bulgarie a abrogé son programme de citoyenneté par investissement en mars 2022. Chypre avait déjà cessé de recevoir de nouvelles demandes dans le cadre de son programme en novembre 2020 et a maintenant aussi cessé le traitement des demandes. Malte a suspendu son programme pour les ressortissants russes et biélorusses le 2 mars 2022, mais continue de l’appliquer à d’autres ressortissants. Neutraliser l'incidence de la pandémie sur la lutte contre la corruption Depuis 2020, les risques de corruption liés à la COVID-19 ont tendance à progresser, les secteurs à risque continuant d’inclure la délivrance de certificats COVID-19 de vaccination, de test ou de rétablissement et l’achat d’équipements de protection médicale. Le recours accru à des procédures de passation de marchés publics accélérées et simplifiées a souvent donné lieu à des attributions directes ou à l’absence de mise en concurrence. Afin de détecter et de prévenir la corruption dans le cadre de ces procédures, les États membres ont renforcé la transparence et le contrôle. Dans plusieurs États membres, les autorités responsables ont réalisé des audits ciblés ( Autriche , Tchéquie , Slovénie et Portugal ) ou pris des mesures de contrôle ( Lituanie ). En Belgique , la Cour des comptes a publié un tableau de bord spécial afin d’accroître la transparence en ce qui concerne les mesures de soutien du gouvernement. 2.3 Pluralisme et liberté des médias Des médias indépendants et libres sont les gardiens de la démocratie. Un environnement médiatique libre et pluraliste est essentiel pour défendre l’état de droit car le pouvoir et les institutions doivent rendre des comptes. Lorsque le pouvoir politique ou l’État exerce des pressions ou un contrôle sur les médias, cela porte atteinte à la liberté de parole et d’expression et à la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations. Des conflits d’intérêts et un marché fortement concentré dominé par quelques acteurs seulement pourraient également avoir pour effet de porter atteinte à la liberté des médias. Dans l’UE, les États membres ont l’obligation positive de garantir un environnement favorable aux journalistes, de protéger leur sécurité et de promouvoir le pluralisme des médias. Les problèmes recensés dans ce domaine dans les précédents rapports sur l’état de droit ont donné lieu à plusieurs initiatives récentes de l’UE, dont une recommandation sur la sécurité des journalistes et un ensemble de mesures visant à lutter contre les poursuites abusives altérant le débat public. L’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) L’instrument de surveillance du pluralisme des médias évalue les risques pesant sur la liberté et le pluralisme des médias dans tous les États membres, en mettant l’accent sur quatre domaines, à savoir la protection fondamentale de la liberté des médias, la pluralité du marché, l’indépendance politique et l’inclusion sociale des médias. Les derniers rapports de l’instrument de surveillance (MPM 2022) font apparaître qu’aucun changement majeur n’est intervenu dans ces domaines depuis 2021, même si, à l’intérieur de ces domaines généraux, des indicateurs spécifiques ont quelque peu fluctué. L’indicateur relatif à la profession de journaliste et à sa protection a enregistré une légère détérioration. L’indicateur relatif à la transparence de la propriété des médias s’est amélioré à la suite de la mise en œuvre, par plusieurs États membres, de la législation de l’UE qui traite cette question. La concentration des médias d’information se situe toujours à un niveau de risque très élevé sur l’ensemble du continent, alors qu’aucun progrès n’a été enregistré en matière d’indépendance politique, qui demeure à un niveau de risque moyen. Pour la première fois, l’instrument de surveillance du pluralisme des médias a introduit un classement global des États membres, regroupés en cinq niveaux de risque; ce classement inclut la Bulgarie, la Grèce, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie dans le groupe de pays considérés comme étant à haut risque. Renforcer l’indépendance du fonctionnement des régulateurs des médias Les autorités nationales de régulation des médias jouent un rôle important pour ce qui est de préserver le pluralisme des médias. À cette fin, elles doivent être fonctionnellement et véritablement indépendantes et dotées de ressources suffisantes, et exercer leurs pouvoirs de manière impartiale et transparente. Tous les États membres disposent d’une législation précisant les attributions et l’indépendance des régulateurs des médias. La directive sur les services de médias audiovisuels (directive SMA), révisée en 2018, comprend une liste de conditions — indépendance par rapport aux pouvoirs publics, impartialité, transparence, obligation de rendre des comptes, ressources, procédures de nomination et de renvoi et mécanismes de recours — que les États membres doivent garantir à l’égard de leurs autorités chargées des médias. Depuis la publication du rapport 2021 sur l’état de droit, Chypre , l’Estonie , la France , les Pays-Bas , la Slovaquie et la Slovénie ont suivi l’exemple d'autres États membres et adopté des dispositions pour promouvoir l’indépendance des autorités des médias et/ou étendre les compétences de ces dernières à de nouveaux domaines. Des réformes sont en cours dans d’autres États membres. Dans certains États membres, malgré la mise à jour formelle du cadre juridique, des inquiétudes persistent sur son efficacité ou l’indépendance fonctionnelle des régulateurs dans la pratique. Certaines de ces inquiétudes concernent de possibles abus d'influence politique sur le processus de nomination ou le fonctionnement des régulateurs, d’autres l’insuffisance des ressources. En Hongrie , qui dispose d’un financement suffisant et d’un cadre juridique détaillé pour créer l’autorité des médias et la faire fonctionner, l’indépendance fonctionnelle de celle-ci doit être renforcée. En Slovénie , des interrogations subsistent sur la question de savoir si le nouveau cadre juridique garantit l’indépendance à l’égard de toute ingérence politique; de même, mettre en œuvre pleinement les compétences étendues en utilisant les ressources disponibles demeure difficile. En Espagne , une nouvelle législation attribue de nouvelles compétences à l’autorité de régulation du secteur audiovisuel, mais la question de ses ressources pose toujours problème. En Roumanie , les inquiétudes sur le fonctionnement et le budget du Conseil national de l’audiovisuel demeurent, compte tenu notamment des fonds nécessaires à l’amélioration des systèmes informatiques. Améliorations et obstacles relatifs à la transparence en matière de propriété des médias La liberté et le pluralisme des médias dépendent directement de la transparence en matière de propriété, en particulier lorsque cette dernière aboutit à l’exercice d’un contrôle direct ou indirect, ou d’une influence notable, sur le contenu fourni. Les informations relatives à la propriété permettent aux utilisateurs de se forger une opinion éclairée sur le contenu. Les normes européennes encouragent les États membres à adopter des mesures spécifiques dans ce domaine, comme c’est le cas également dans la législation de l'Union. Depuis le dernier rapport, de nouvelles lois visant à renforcer la transparence et la divulgation au public d’informations en matière de propriété des médias ont été adoptées en Croatie , à Chypre , en Estonie , en Grèce , en Pologne , au Portugal et en Espagne . L'adoption de textes législatifs visant à renforcer la transparence quant à la propriété des médias est envisagée en Bulgarie et en Slovaquie . Des mesures pratiques en faveur de la transparence ont été prises en Lituanie , où un système d’information relatif aux producteurs et diffuseurs d’informations publiques a été lancé. Dans certains États membres, la mise en œuvre de la réglementation rencontre des difficultés particulières. En Tchéquie , la réglementation visant à renforcer la transparence quant à la propriété effective des organismes médiatiques, adoptée en 2021, doit encore être pleinement mise en œuvre et des préoccupations subsistent en ce qui concerne le manque de transparence en matière de propriété et de conflits d’intérêts. Les Pays-Bas et la France restent confrontés à des défis en la matière. La Slovénie fait toujours face à des problèmes de détermination de la structure de propriété ultime de certains organismes médiatiques. Protection des médias contre les pressions et influences politiques L’état de droit est exposé à davantage de vulnérabilités et de risques lorsque les médias sont soumis à des pressions et influences politiques sapant leur indépendance, notamment de la part des autorités publiques et des partis au pouvoir. Il est reconnu comme particulièrement important de disposer de règles équitables et transparentes pour l’attribution de la publicité publique ainsi que de garanties visant à empêcher la politisation des médias de service public. Des pressions politiques peuvent également être exercées par le biais d’autorisations.

-Atténuation des risques liés au manque de transparence et d’équité dans l'attribution de la publicité publique La publicité publique inclut toutes les formes d’utilisation du budget de l’État, à tous les niveaux, ou du budget d’entreprises publiques, à des fins de publicité ou de campagnes d’information. Il est important que les attributions soient transparentes et qu’elles adviennent sur la base de critères équitables afin de prévenir le risque que la publicité publique ne soit utilisée dans le but d’exercer des influences politiques ou de lever des fonds en faveur de certains organismes médiatiques. Bien que des problèmes demeurent dans plusieurs États membres, quelques autres ont opéré des progrès pour faire face aux difficultés en matière de transparence dans l’attribution de la publicité publique. La Croatie a adopté des règles actualisées en la matière, même si des marges d'amélioration subsistent. Malte et Chypre ont adopté des lignes directrices, même si ces dernières ne sont pas inscrites dans la législation: Malte a établi des normes pour les débours en matière de publicité et de matériel promotionnel publics, et Chypre, des normes en ce qui concerne les campagnes de sensibilisation et les campagnes publicitaires menées par la presse et l’office de presse du gouvernement. En Autriche , le gouvernement a annoncé un processus de réflexion à la suite de préoccupations concernant l'ampleur des dépenses en matière de publicité publique, l'équité et la transparence dans l'attribution de celles-ci, et l’influence politique exercée durant le processus. - Protection de l’indépendance des médias de service public L’existence de règles garantissant l’indépendance des médias de service public en matière de gouvernance et de ligne éditoriale est essentielle afin de prévenir l’ingérence politique dans cet important secteur médiatique. Même si le financement du service public de radiodiffusion et le financement accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l'accomplissement de la mission de service public restent une prérogative de chaque État membre dans la mesure où ces financements n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union, il existe des normes et des principes directeurs européens relatifs à l’indépendance, au cadre politique et réglementaire, au financement, aux nominations, à la responsabilité, à la gestion, à la transparence et à l’ouverture. Des systèmes législatifs et institutionnels visant à réglementer les médias de service public existent dans tous les États membres et certains de ces derniers s’efforcent de renforcer l’indépendance des organismes de radiodiffusion publics. En Bulgarie , une révision de la législation a eu pour ambition de définir plus précisément la mission de service public et le financement de cette dernière est en cours d’examen. En Roumanie , on débat d’une réforme de la législation relative aux organismes de radiodiffusion et de radio en vue d’une gestion plus indépendante et professionnelle de ces derniers. Au Luxembourg , un projet de loi visant à renforcer l’indépendance du média de service public a été présenté au Parlement. Dans certains États membres, cependant, les règles existantes n’ont pas permis de garantir une indépendance suffisante. Les sujets de préoccupation incluent le risque de politisation des nominations et des révocations des dirigeants et des membres du conseil d'administration en Tchéquie , en Slovaquie et à Chypre , l’indépendance et la gouvernance des médias de service public à Malte , et les défis que pose en pratique la réglementation existante pour limiter les influences politiques en Slovénie . En Pologne , des préoccupations subsistent quant à l’indépendance des médias de service public, notamment les garanties concernant les nominations aux postes de direction. En Grèce , même si les médias de service public sont soumis à un cadre réglementaire strict, des inquiétudes demeurent en ce qui concerne les possibles influences politiques dans la nomination des membres du conseil d'administration. En Hongrie , le fonctionnement des médias de service public est encadré par un système institutionnel complexe qui soulève des questions quant à leur indépendance éditoriale. - Pressions et influences politiques exercées sur les médias par le biais de restrictions et de décisions en matière d’octroi d'autorisations Bien que la Convention européenne des droits de l'homme établisse expressément que le droit à la libre expression ne doit pas empêcher les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations, l’exercice de cette prérogative doit tenir compte de la pluralité du paysage médiatique et être fondé sur des procédures et des critères objectifs et transparents. En Pologne , une proposition de modification législative visant à interdire l’octroi de concessions de radiodiffusion à des opérateurs contrôlés par des personnes enregistrées hors EEA a récemment fait l'objet d'un véto de la part du président. Par ailleurs, deux chaînes de télévision ont été confrontées à des procédures administratives particulièrement longues en vue de la prolongation de leurs autorisations par le régulateur. L’accès à l’information est un prérequis nécessaire pour les médias, la société civile et la confiance du public Le droit d’accès aux informations détenues par les autorités publiques est fondamental pour que les journalistes puissent faire leur travail, mais est aussi essentiel pour la société civile et les citoyens au sens large. Depuis la publication du dernier rapport sur l’état de droit, une nouvelle loi est entrée en vigueur aux Pays-Bas , rendant l'accès à l’information plus rapide et plus facile. En Finlande , des mesures sont prises afin de réformer la loi sur la transparence des activités du gouvernement de manière à élargir le droit d'accès aux documents garanti par la constitution. En Espagne , des travaux législatifs sont en cours en vue de renforcer l'accès à l’information grâce à une réforme de la loi sur les secrets officiels. Au Danemark , des débats politiques ont lieu afin de savoir s'il convient de lever certaines restrictions d'accès à l’information. Certaines préoccupations d’ordre pratique ou juridique subsistent dans certains États membres. En Belgique , des retards dans le traitement des demandes de documents publics et une législation récente introduisant de nouveaux motifs de refus pourraient avoir une incidence sur le droit d’accès aux informations et aux documents publics. En Lituanie , l’interprétation par les autorités des règles en matière de protection des données soulève des inquiétudes quant à un risque de restriction de l’accès aux informations pour les journalistes. L’ Autriche est toujours confrontée à des défis liés au manque de cadre juridique complet et applicable en matière d’accès aux documents et aux informations publiques, et les projets législatifs n’ont pas avancé. À Malte , les journalistes continuent à voir freinées leurs demandes d’accès à des informations détenues par les autorités publiques. En Hongrie , l'accès aux informations publiques continue à être entravé au titre d’un «état de danger». Menaces pesant sur la sécurité des journalistes Les journalistes sont toujours confrontés à des menaces et à des obstacles dans l’exercice de leur profession, notamment des attaques physiques signalées dans plusieurs États membres. En 2021, la plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes et la plateforme Mapping Media Freedom ont recensé une augmentation significative du nombre d’alertes, qui incluent également une augmentation des attaques en ligne. Entre autres violations, on citera des cas de harcèlement verbal, des menaces de poursuites judiciaires, des agressions physiques, des atteintes aux biens, des incitations à la violence, des campagnes de dénigrement et de la censure. La recommandation de 2021 de la Commission sur la sécurité des journalistes inclut des mesures relatives à des enquêtes et poursuites effectives et impartiales des actes criminels, à des mécanismes indépendants de réaction et de soutien, à l’accès aux informations et aux lieux, à la sécurité lors des manifestations, à la formation et à la sécurité en ligne ainsi qu’aux moyens d’action numériques. Certains États membres ont adopté des mesures, ou renforcé des mesures existantes, afin d’améliorer la sécurité des journalistes. En France , la législation reconnaît à présent le rôle joué par les journalistes dans les manifestations et un comité de liaison mensuel entre le ministère de l’intérieur et la presse permet un dialogue permanent concernant la sécurité durant les protestations et les manifestations. Aux Pays-Bas , le gouvernement continue à améliorer, financer et développer la plateforme «PersVeilig» ainsi qu’à promouvoir une collaboration rapprochée entre les procureurs, la police et les parties prenantes de la sphère médiatique. En Allemagne , les autorités des Länder, le conseil de presse et d'autres parties prenantes du secteur des médias sont en train de débattre d’une actualisation des règles de conduite en vigueur pour les médias et la police afin d'assurer la sécurité des journalistes durant les protestations. En Grèce , des menaces et des attaques physiques ont fréquemment été rapportées et le gouvernement a récemment convenu d’un protocole d'accord sur la protection des journalistes. Dans d’autres États membres, des efforts plus résolus seraient nécessaires afin de faire face à la situation. En Croatie , l’environnement professionnel des journalistes pâtit d’agressions verbales proférées à l’encontre de journalistes, y compris par des responsables politiques. En Slovénie , un environnement hostile, du harcèlement en ligne et des menaces à l’encontre de journalistes représentent une source croissante de préoccupations. En Slovaquie , l’adoption de la législation proposée en matière de protection des journalistes a été reportée. Les procès pénaux vont de l’avant dans les cas de meurtres de journalistes dans l’UE. À Malte , le cerveau présumé de l’assassinat de la journaliste Daphne Caruana Galizia a été inculpé de complicité de meurtre et d'association criminelle, et des procédures pénales sont en cours. Le rapport distinct concernant l’enquête publique relative à l’assassinat, publié en juillet 2021, concluait que l’État et ses entités n'avaient pas pleinement protégé la journaliste de risques réels et imminents et n’avaient pas pris des mesures pour empêcher son assassinat. Le rapport incluait une série de recommandations en matière d'état de droit, concernant notamment le paysage médiatique du pays. En Slovaquie , le procès relatif à l'assassinat de Jan Kuciak et de sa fiancée Martina Kusnirova se poursuit, tandis qu’aux Pays-Bas , le procès concernant le meurtre du journaliste Peter R. de Vries a débuté. Le meurtre du journaliste Giorgios Karaivaz en avril 2021 fait l’objet d'une enquête menée par les autorités grecques . Menaces de poursuites judiciaires et procédures judiciaires abusives altérant le débat public Les poursuites stratégiques altérant le débat public (poursuites-bâillons) sont une forme particulière de harcèlement utilisée contre les journalistes et d’autres défenseurs des droits de l’homme qui participent au débat public sur des sujets d’intérêt général. Ce phénomène a gagné du terrain dans l’Union européenne. Des garanties effectives sont nécessaires pour empêcher que ce type de harcèlement ne réduise les journalistes au silence et n’ait un effet dissuasif sur la liberté des médias et la liberté d'expression. La diffamation est le motif le plus courant utilisé contre les journalistes dans le cadre de poursuites-bâillons. Afin de lutter contre les menaces de poursuite-bâillon, les États membres ont commencé à envisager d’introduire des garanties procédurales, ou débattent de cette idée, ou sont en train de réviser leurs lois en matière de diffamation. En Lituanie , des projets de modifications législatives visent à permettre le rejet anticipé de ce type d’affaires, ainsi qu’à revoir la responsabilité pénale en matière de diffamation. En Irlande , le ministère de la justice a entamé une révision qui a débouché sur des recommandations en faveur d’un nouveau mécanisme de lutte contre les poursuites-bâillons qui permet le rejet anticipé. À Malte , le gouvernement a proposé des modifications législatives visant à réformer certains aspects procéduraux de la loi sur la diffamation. En Italie , alors que les peines de prison pour diffamation ont été largement abolies à la suite d’un arrêt historique de la Cour constitutionnelle en 2021, la prévalence croissante de cas de poursuites-bâillons et l'association de poursuites au pénal et au civil pour diffamation suscitent des inquiétudes. Des modifications en Slovaquie visant à réduire les sanctions pour diffamation sont toujours en suspens. En Croatie , le nombre de recours abusifs ciblant des journalistes reste élevé, menaçant l’existence d’organismes médiatiques locaux, de médias plus petits et de journalistes indépendants. Des exemples de poursuites de ce type engagées contre des journalistes par des responsables politiques ou des fonctionnaires, y compris des juges, subsistent. En Pologne , la communauté des médias d’information continue d’être exposée à des menaces de poursuites stratégiques altérant le débat public qui semblent cibler principalement les journalistes chargés de suivre les décisions du gouvernement. 2.4 Autres questions institutionnelles liées à l’équilibre des pouvoirs Les mécanismes d’équilibre des pouvoirs entre les institutions font partie intégrante de l’état de droit dans une démocratie. Ils constituent un système de contrôle mutuel en vertu duquel le pouvoir exercé par une autorité de l’État est soumis au contrôle des autres autorités. Bien que le modèle d’équilibre des pouvoirs puisse varier entre les États membres en fonction des traditions juridiques et constitutionnelles de ces derniers, ceux-ci doivent tous faire l’objet d’un tel système pour garantir le respect de l’état de droit et des normes démocratiques. Les organisations de la société civile et les autorités indépendantes, telles que les organismes de promotion de l’égalité, le médiateur et les institutions nationales de défense des droits de l’homme, sont des éléments indispensables au mécanisme d’équilibre des pouvoirs dans une démocratie saine, et les tentatives visant à restreindre leur champ de manœuvre peuvent représenter une menace pour l’état de droit. Qualité et caractère inclusif du processus législatif À la suite de la tendance constatée dans les rapports 2020 et 2021 sur l’état de droit, plusieurs États membres ont continué d’améliorer la qualité de leurs processus législatifs. La qualité de la législation et la transparence du processus peuvent bénéficier d’une plus grande participation des parties prenantes, y compris en ce qui concerne les organisations de la société civile. La Bulgarie a adopté de nouvelles règles visant à améliorer le processus législatif tandis que l’ Espagne a lancé des initiatives pour accroître la participation du public dans l'élaboration des politiques. En Estonie , les efforts se concentrent sur la création de nouvelles plateformes numériques destinées à favoriser la participation du public dans le processus décisionnel. En France , la pratique des consultations publiques nationales a encore été renforcée et étendue à de nouveaux domaines, dont le système judiciaire. Un projet de révision de la Constitution visant à introduire l’initiative législative citoyenne a été présenté au Luxembourg . Dans un certain nombre d’États membres, l’absence de cadre formel pour la consultation des parties prenantes, ou une mise en pratique insuffisante, continue de susciter des inquiétudes. À Chypre et à Malte , il n’existe pas de processus formel pour l’organisation de consultations publiques et celles-ci jouent un rôle limité dans l’élaboration des politiques. En Grèce , les consultations publiques sur les projets législatifs sont souvent organisées trop tard pour que les organisations de la société civile et le public puissent apporter utilement leur contribution. Au Luxembourg et en Slovaquie , des inquiétudes subsistent quant au caractère inclusif du processus législatif. En Lettonie , l'implication limitée des organisations de la société civile au niveau local suscite certaines préoccupations. Dans le cadre de son plan pour la reprise et la résilience, la Pologne s’est engagée à adopter des mesures pour améliorer et rendre plus stable le cadre réglementaire. En Hongrie , le manque de consultation publique, associé à une accélération du processus législatif, a encore affaibli la qualité de l’environnement réglementaire. En Roumanie , la situation reste préoccupante étant donné le recours régulier aux ordonnances d’urgence par le gouvernement ainsi que les réalités pratiques des consultations publiques, en particulier en ce qui concerne le suivi effectif accordé aux propositions soumises par la société civile.

Enseignements tirés du recours aux mesures d’urgence et de la pandémie de COVID-19 Face aux défis posés par la recrudescence de la pandémie de COVID-19 dans le courant de l’automne et de l’hiver 2021, certains États membres ont continué d’appliquer l’état d’urgence, tandis que dans la plupart des États membres, ces régimes et restrictions connexes aux droits fondamentaux étaient progressivement supprimés. Un certain nombre d’États membres tirent à présent les enseignements de cette expérience et, pour certains, actualisent leurs cadres juridiques en vue d’une meilleure préparation aux crises futures. Au Portugal et en Suède , des structures ad hoc étudient la manière de mettre en place des cadres juridiques permanents pour gérer les circonstances exceptionnelles; des réflexions similaires sont en cours aux Pays-Bas . Au Danemark , le recours à la loi sur les épidémies adoptée en février 2021 a été repensé par le gouvernement et a fait l’objet d’une large consultation des parties prenantes. En Tchéquie , le ministère de la santé a dirigé un audit portant sur le processus d’adoption des mesures liées à la pandémie, après que plusieurs de ces dernières ont été annulées par les tribunaux. En France , le Conseil d’État a consacré son étude annuelle 2021 aux états d’urgence et a formulé des propositions visant à mieux les définir et les organiser. Au-delà de la pandémie de COVID-19, certains États membres ont continué à recourir aux pouvoirs d’urgence en lien avec d’autres crises. À la suite de l’invasion de l’Ukraine, la Hongrie a déclaré un autre «état de danger» en vertu de dispositions constitutionnelles modifiées. La Pologne a instauré l’état d’urgence à la frontière entre la Pologne et la Biélorussie, ce qui suscite les inquiétudes des parties prenantes quant à la constitutionnalité de ces mesures et à la restriction des droits fondamentaux. La Lituanie a également déclaré l’état d’urgence en réponse à l’instrumentalisation des migrations par la Biélorussie. Les restrictions imposées au travail des organes de contrôle et des journalistes ont suscité des critiques et ont été progressivement levées. Le rôle des Cours constitutionnelles dans le système d’équilibre des pouvoirs Les Cours constitutionnelles jouent un rôle clé dans le système d’équilibre des pouvoirs et ont continué à l’exercer dans le contexte de la pandémie de COVID-19. C’était le cas en France , où la Cour constitutionnelle a défini les limites des pouvoirs exécutif et législatif pendant le régime d’urgence sanitaire, ainsi qu’en Allemagne , en Espagne et en Italie , où les Cours constitutionnelles ont exercé un contrôle constitutionnel sur les mesures d’urgence prises pour lutter contre la pandémie de COVID-19. Les Cours constitutionnelles ont également exercé un contrôle dans d’autres domaines clés, tels que les élections. Au Portugal , la Cour constitutionnelle a été appelée à revoir les lois électorales. La nouvelle législature a débuté après cette révision et la répétition du vote qui y a fait suite. Des réflexions plus structurelles sont en cours à Chypre , la création d’une Cour constitutionnelle étant toujours en cours d’examen au Parlement. Dans d’autres États membres, certaines décisions prises par des Cours constitutionnelles ont suscité des inquiétudes quant à la primauté du droit de l’Union. En Roumanie , le gouvernement s’est clairement engagé à respecter le principe de primauté du droit de l’Union, mais des inquiétudes subsistent quant à la remise en cause de ce principe par la Cour constitutionnelle . En Allemagne , à la suite d’engagements formels du gouvernement reconnaissant clairement la primauté du droit de l’Union, la Commission a clôturé la procédure d’infraction concernant un arrêt de la Cour constitutionnelle allemande. En Pologne , le Tribunal constitutionnel a expressément contesté la primauté du droit de l’Union et a considéré que certaines dispositions des traités de l’UE étaient anticonstitutionnelles. Cela a conduit la Commission à engager une procédure d’infraction contre la Pologne ; cette procédure est toujours en cours. Institutions nationales de défense des droits de l’homme, médiateurs, organismes chargés des questions d’égalité et mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme Les institutions nationales de défense des droits de l’homme (INDH) , les médiateurs, les organismes chargés des questions d’égalité et d’autres autorités indépendantes ont continué de jouer un rôle dans le système national d’équilibre des pouvoirs. Dans certains États membres, le statut de ces autorités a encore été renforcé. En Suède , l’institution nationale de défense des droits de l’homme nouvellement créée a commencé ses activités en janvier 2022. Au Portugal , la structure interne du bureau du médiateur a été réformée afin de mieux refléter son mandat et, en Lettonie , les règles de nomination du médiateur ont été modifiées. En Belgique , l’Institut fédéral pour la protection et la promotion des droits humains a émis de nombreux avis et recommandations au cours de ses premières années d’activité. Assurer un suivi approprié des conclusions des institutions indépendantes est un élément important d’un système d’équilibre des pouvoirs efficace. Toutefois, les INDH, les médiateurs et les organismes chargés des questions d’égalité ont besoin de garanties structurelles d’indépendance et de ressources suffisantes pour fonctionner efficacement, et un certain nombre d’entre eux restent confrontés à des défis. En Pologne , le nouveau médiateur, nommé en juillet 2021, continue de jouer un rôle essentiel en tant que garant de l’état de droit, même si sa capacité d’agir est limitée par la faiblesse des ressources. En Lituanie , il est à craindre que le bureau des médiateurs du Parlement ne dispose pas des ressources nécessaires à l’accomplissement de son mandat et de nouveaux projets d’actes législatifs ont suscité des critiques en raison de leur éventuelle incidence négative sur ses travaux. En Hongrie , les préoccupations concernant l’indépendance du commissaire aux droits fondamentaux demeurent après l’intégration de l’autorité pour l’égalité de traitement au sein du bureau du commissaire et, en mars 2022, le sous-comité d’accréditation de l’Alliance mondiale des INDH a maintenu sa recommandation de rétrograder l’institution nationale hongroise de défense des droits de l’homme au statut B. En Croatie , le suivi et le contrôle des recommandations du médiateur, ainsi que l’accès à l’information posent problème. Un certain nombre d’États membres n’ont toujours pas mis en place d’INDH conforme aux principes de Paris des Nations unies. L’ Italie , Malte et la Roumanie ont entamé des démarches dans ce sens, mais rien n’est encore prévu en Tchéquie . Le bilan de l’exécution des arrêts de référence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) est également un indicateur important du fonctionnement de l’état de droit dans un pays. Les chapitres par pays comprennent donc pour la première fois des indicateurs systématiques sur l’exécution des arrêts de référence de la CEDH par tous les États membres . Le bilan varie certes d’un État membre à l’autre, mais, de manière générale, environ 40 % des arrêts de référence de la Cour européenne des droits de l’homme des dix dernières années concernant des États membres de l’UE n’ont pas été exécutés . L’équilibre des pouvoirs au niveau national en lien avec l’utilisation des logiciels espions En juillet 2021, Amnesty International et un groupe de journalistes d’investigation ont découvert que plusieurs gouvernements, dans le monde, avaient déployé un logiciel espion particulièrement intrusif, connu sous le nom de «Pegasus». Dans l’UE, les personnes ciblées étaient des journalistes, des avocats, des responsables politiques nationaux et des députés européens. Cette question a progressivement gagné en importance au cours de l’année écoulée: même si cette question est liée à la sécurité nationale, il convient de mettre en place un système national d’équilibre des pouvoirs afin de faire en sorte que les garde-fous nécessaires soient en place et que les droits fondamentaux soient respectés. En Hongrie , des enquêtes ont été clôturées à la suite d’allégations relatives à l’utilisation du logiciel de surveillance Pegasus contre des avocats et des journalistes, tandis que l’absence de contrôle judiciaire efficace en ce qui concerne le recours à des mesures de surveillance secrètes en dehors des procédures pénales suscite des inquiétudes. En Pologne , malgré les allégations d’utilisation de Pegasus et de logiciels espions de surveillance équivalents, aucune enquête n’a été ouverte par le ministère public. En France , une enquête pénale a été ouverte par le parquet de Paris sur l’utilisation présumée de logiciels espions de surveillance ciblant en particulier des journalistes. En Espagne , l’utilisation de Pegasus et de logiciels espions de surveillance équivalents a fait l’objet d’une enquête par le médiateur et d’une procédure judiciaire. Bien que les États membres soient compétents pour garantir leur sécurité nationale, ils doivent appliquer, pour ce faire, le droit de l’Union en la matière, et notamment la jurisprudence de la CJUE. L’état de droit exige que le recours à ces outils par les services de sécurité des États membres soit soumis à un contrôle suffisant qui respecte pleinement le droit de l’Union, y compris les droits fondamentaux tels que la protection des données à caractère personnel, la sécurité des journalistes et la liberté d’expression. Le recours à des moyens de surveillance dans le cadre d’enquêtes pénales doit également respecter les droits procéduraux, y compris les droits de la défense. Un solide équilibre des pouvoirs entre les institutions est donc nécessaire pour garantir le fonctionnement, la coopération et le contrôle mutuel des organes de l’État, de sorte que le pouvoir soit exercé par une autorité publique sous le contrôle des autres. Les organisations de la société civile en tant qu’acteurs essentiels pour l’état de droit Les organisations de la société civile et les défenseurs des droits de l’homme jouent un rôle essentiel de garde-fou contre les violations de l’état de droit et contribuent activement à promouvoir l’état de droit, la démocratie et les droits fondamentaux sur le terrain. Le droit de l’Union, complété par des normes européennes, fixe les exigences essentielles pour garantir le fonctionnement des organisations de la société civile sans ingérence injustifiée. À la suite de l’arrivée dans l’UE de millions de personnes fuyant l’agression militaire de la Russie, la société civile a joué un rôle clé dans l’accueil de ces personnes dans les différents États membres en leur fournissant des biens et des services essentiels, et notamment un soutien psychologique et médical. Des mesures sont prises pour améliorer la situation des organisations de la société civile dans plusieurs États membres. En Bulgarie , un Conseil pour le développement de la société civile mis en place dans le but d’aider les organisations de la société civile est devenu opérationnel. En Roumanie , les organisations de la société civile sont confrontées à des difficultés, mais il est prévu de simplifier les procédures d’enregistrement pour les organisations non gouvernementales. En Suède , les règles cadres régissant le fonctionnement et le financement des organisations de la société civile sont en cours de révision. À Malte , les préoccupations actuelles concernant l’accès des organisations de la société civile au financement ont été prises en compte. Si la majorité des États membres connaît un environnement favorable et porteur pour la société civile et que l’espace qui lui est dévolu continue d’y passer pour «ouvert», dans d’autres, en revanche, les organisations de la société civile restent confrontées à des défis. Il peut s’agir notamment de procédures d’enregistrement lourdes, de difficultés d’accès au financement, d’une législation restrictive et d’une protection inadéquate contre les attaques et les menaces, notamment les poursuites-bâillons et les campagnes de dénigrement. En Irlande , des obstacles juridiques subsistent en ce qui concerne le financement de la société civile, et en Allemagne , le régime d’exonération fiscale des organisations de la société civile continue de susciter des préoccupations, même si ce problème pourrait être résolu dans le cadre de réformes à venir. En Slovénie , les difficultés rencontrées par la société civile ont concerné les discours négatifs, mais les questions liées au financement et aux restrictions à la liberté de réunion ont été prises en compte. En Tchéquie , l’accès