COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 26.1.2018 COM(2018) 42 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les conséquences des activités internationales en matière de bien-être des animaux sur la compétitivité des éleveurs européens à l’ère de la mondialisation



1.Introduction L’Union européenne (UE) a toujours été à la pointe du développement d’un modèle législatif en matière de bien-être des animaux solide et reposant sur des données scientifiques. La Commission européenne a d’emblée compris que, pour être durable, un tel modèle devait également être diffusé à l’échelle internationale. La promotion du bien-être animal et d’une concurrence loyale à l’échelle mondiale reste une des priorités de la Commission en matière de bien-être des animaux. L’objectif général des activités internationales de la Commission en matière de bien-être des animaux est de promouvoir les valeurs de l’Union en ce qui concerne les animaux, de sensibiliser et d’encourager, à l’échelle mondiale et particulièrement auprès des partenaires commerciaux de l’Union, l’application de normes élevées relatives au bien-être animal, reflétant le modèle et les principes de l’Union. L’amélioration des normes de bien-être animal contribue aussi à garantir des conditions de concurrence équitables entre les exploitants de l’Union et les exploitants de pays tiers. En 2012, dans le cadre de la stratégie de l’Union européenne pour la protection et le bien-être des animaux au cours de la période 2012-2015, la Commission a décidé de poursuivre ses activités internationales en matière de bien-être des animaux. La Commission a souligné la nécessité d’inclure des dispositions concernant le bien-être animal dans les accords commerciaux bilatéraux ou d’établir d’autres formes de coopération, ainsi que de développer une collaboration concrète avec des pays tiers. La Commission a également souhaité rester active dans les relations multilatérales, en particulier auprès de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) et de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), ainsi que dans le cadre de la politique européenne de voisinage. La stratégie de l’Union prévoyait l’adoption du présent rapport. Il représente une étape importante pour rendre compte des activités internationales,, menées au cours des 15 dernières années dans le domaine du bien-être des animaux. 2.objectifs Le présent rapport vise à examiner les principales activités internationales en matière de bien-être des animaux producteurs de denrées alimentaires menées par la Commission avec le soutien des États membres de l’Union. Il évalue leurs résultats en matière de promotion de normes de bien-être animal à l’échelle mondiale et analyse la manière dont elles ont contribué à garantir des conditions de concurrence équitables entre les exploitants de l’Union et les exploitants de pays tiers. Le rapport vise donc à déterminer les activités et les instruments stratégiques qui ont permis d’obtenir les meilleurs résultats au cours de la période 2004-2016. Le présent rapport est fondé sur l’étude «Study on the impact of animal welfare international activities» (Étude sur les conséquences des activités internationales en matière de bien-être des animaux) (ci-après l’«étude»). Il prend également en considération l’étude «Assessing farmers’ cost of compliance with EU legislation in the fields of environment, animal welfare and food safety» (Estimation du coût supporté par les exploitants agricoles pour la mise en conformité avec la législation européenne dans les domaines de l’environnement, du bien-être animal et de la sécurité alimentaire). Cette dernière étude n’est pas consacrée au bien-être des animaux mais contient des informations pertinentes pour le présent rapport. 3.activités internationales Les activités internationales de la Commission en matière de bien-être des animaux ont lieu tant au niveau multilatéral qu’au niveau bilatéral. Les activités multilatérales désignent les activités menées dans le cadre d’organisations intergouvernementales internationales actives à l’échelle mondiale (par exemple l’OIE et la FAO). Les activités bilatérales désignent la coopération avec un pays tiers ou un groupe régional de pays tiers comme le Mercosur. Ce type de coopération peut être mis en place au moyen d’accords commerciaux ou d’autres formes de coopération (voir annexe II). Les instruments clés pour sensibiliser au bien-être des animaux désignent des initiatives en matière de formation et de renforcement des capacités, comme le programme «Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres» (BTSF) et l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations (TAIEX), des programmes de recherche de l’Union et des projets ciblés. 3.1.Considérations générales

En 1995, le Conseil a chargé la Commission de mener des négociations en vue de conclure des accords avec des pays tiers sur des mesures sanitaires et phytosanitaires, y compris sur le bien-être des animaux en rapport avec le commerce. À l’exception des normes au moment de l’abattage, les normes de bien-être animal de l’Union s’appliquent uniquement à la production de l’Union et ne concernent pas les produits importés. En outre, lorsque des animaux vivants sont exportés, seules certaines exigences en matière de transport des animaux sont applicables en dehors du territoire de l’Union. En ce qui concerne les autres normes de bien-être animal de l’Union, la Commission ne dispose que d’un pouvoir limité pour influencer les pays tiers. Le bien-être des animaux n’a pas été expressément reconnu comme pertinent pour le commerce dans l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Par conséquent, les dispositions relatives au bien-être des animaux intégrées aux accords commerciaux concernent principalement la coopération, et non la mise en conformité avec des exigences spécifiques. Les résultats de l’Union dans ce domaine dépendent du degré de volonté des pays tiers à coopérer. 3.2.activités multilatérales Ces activités visent à soutenir l’élaboration et l’adoption par l’OIE de normes internationales et à coopérer avec la FAO. Les principaux objectifs des activités menées avec l’OIE sont les suivants: 1.garantir que les normes de bien-être animal de l’OIE reflètent, dans la mesure du possible, les principes et le modèle de l’Union; 2.établir un consensus avec des pays tiers pour l’adoption de ces normes; 3.promouvoir et soutenir la mise en œuvre des normes de l’OIE dans les pays tiers; 4.utiliser les normes de l’OIE comme base pour parvenir à une conception commune en matière de bien-être des animaux avec des pays tiers. Depuis 2002, la Commission et les États membres de l’Union collaborent avec l’OIE à chaque étape du processus d’établissement des normes ainsi qu’au cours de la mise en œuvre de ces normes par les pays membres de l’OIE. Les principales contributions de la Commission sont les suivantes: 1.participation au processus d’établissement des normes, en prenant part à des groupes de travail et en fournissant les positions coordonnées de l’Union; 2.fourniture d’un soutien financier et organisation avec l’OIE de formations pour faciliter la mise en œuvre des normes internationales; 3.soutien à l’élaboration et à la mise en œuvre des stratégies régionales de l’OIE en matière de bien-être des animaux. Tous les États membres de l’Union sont membres de l’OIE, tandis que la Commission y a un statut d’observateur. Au début du processus d’établissement des normes, la Commission participe aux groupes d’experts de l’OIE pertinents. Une fois que les normes sont présentées pour être adoptées, la Commission apporte sa contribution par l’intermédiaire du mécanisme de coordination de l’Union. La Commission joue en effet un rôle clé afin de présenter les positions communes de l’Union à chaque stade de la consultation et au moment de l’adoption des normes par l’OIE. Par ailleurs, la Commission facilite l’adoption des normes en coordonnant les positions avec les pays tiers membres de l’OIE. La Commission soutient également les pays membres de l’OIE dans le processus d’établissement des normes, par exemple, en organisant des séminaires régionaux destinés aux points focaux de l’OIE pour le bien-être animal. En outre, les projets de coopération de la Commission consacrés au renforcement des services vétérinaires ont soutenu la coordination régionale entre les pays africains et leur participation au processus d’établissement des normes de l’OIE. Ainsi, depuis 2002, 14 normes internationales relatives au bien-être animal et des principes directeurs ont été adoptés (voir annexe I). De plus, l’Union est parvenue à atteindre un niveau d’alignement remarquable entre les normes de bien-être animal de l’OIE et celles de l’Union dans la plupart des domaines. En ce qui concerne la mise en œuvre des normes, la Commission a soutenu le développement des connaissances et des compétences au sein des autorités compétentes de pays tiers membres de l’OIE. Depuis 2004, la Commission contribue également financièrement à l’organisation d’initiatives de l’OIE à l’échelle régionale et mondiale, et fait partie des comités fixant les objectifs et élaborant les programmes de ces événements. Les activités de la Commission ont facilité la mise en œuvre des normes de l’OIE dans les pays tiers, en particulier au moment de l’abattage et au cours du transport. À l’échelle régionale, la Commission a facilité l’élaboration de stratégies régionales de l’OIE en matière de bien-être des animaux et a cofinancé l’organisation d’événements au sein des cinq régions de l’OIE. La Commission a financé les activités de la plateforme régionale sur le bien-être animal en Europe mise en place par l’OIE, au sein de laquelle la Commission a pour mission capitale de déterminer les priorités et d’établir le plan des activités de la plateforme. En 2017, une étape primordiale a été franchie, lorsque l’OIE a adopté, avec le soutien de l’Union, sa première stratégie mondiale en matière de bien-être des animaux. Cette stratégie promeut le bien-être des animaux parmi d’autres valeurs sociales clés comme le développement socio-économique et la durabilité. Par ailleurs, la stratégie de l’OIE est fondée sur l’élaboration et la mise en œuvre de normes reposant sur des données scientifiques, sur le renforcement des capacités, sur l’éducation et sur le dialogue multilatéral. Cette approche est cohérente avec la vision de l’Union et ses principes relatifs au bien-être des animaux.

La Commission a également coopéré avec la FAO dans l’organisation d’activités de renforcement des capacités et dans la promotion du bien-être des animaux en tant que bien public et composante d’une production durable. Dans ce contexte, la Commission a contribué à des événements majeurs, comme la première «réunion d’experts de la FAO sur le renforcement des capacités pour la mise en place des bonnes pratiques pour le bien-être des animaux». La Commission a également participé à l’élaboration du portail de la FAO sur le bien-être des animaux d’élevage, une plateforme virtuelle multilatérale d’échange de connaissances. Le portail, dont la Commission fait partie du comité éditorial, a contribué à la sensibilisation au bien-être animal à l’échelle mondiale, y compris aux initiatives de la Commission. 3.3.activités bilatérales Les principaux objectifs de la coopération bilatérale sont les suivants: 1.sensibiliser et arriver à une conception commune en matière de bien-être des animaux; 2.partager les connaissances techniques; 3.soutenir le pays partenaire dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une législation et de normes relatives au bien-être animal fondées sur le modèle et les principes de l’Union ou de l’OIE; 4.débattre de thèmes liés au bien-être des animaux ayant des incidences sur les échanges commerciaux entre les parties. Les principaux instruments utilisés par la Commission pour atteindre ces objectifs sont les suivants: 1.conférences et événements internationaux; 2.ateliers de formation ou missions d’experts; 3.programmes de recherche communs, ciblés sur le contexte local; 4.assistance technique. Le premier accord commercial bilatéral faisant explicitement référence au bien-être des animaux a été conclu avec le Chili en 2002. Depuis lors, la coopération en matière de bien-être des animaux a été intégrée à la plupart des accords commerciaux bilatéraux incluant les questions sanitaires et phytosanitaires et a invariablement été proposée dans toutes les négociations commerciales en cours. La Commission a également établi une coopération en dehors des accords commerciaux (voir annexe II). Les normes de l’OIE servent souvent de base pour parvenir à une conception commune avec des pays tiers. Ces normes fournissent en effet un cadre généralement accepté pour engager et développer la coopération avec les pays tiers. L’intégration du bien-être des animaux dans les accords commerciaux bilatéraux a toujours eu lieu à la demande de l’Union. La coopération bilatérale a permis d’obtenir des résultats concrets au cours des années, que ce soit ou non dans le cadre d’accords commerciaux. Des groupes de travail rassemblant l’UE et ses partenaires (par exemple, le Chili et la Nouvelle-Zélande) sont souvent créés pour définir les plans de travail annuels ainsi que les actions correspondantes. En conséquence, le Chili a élaboré une législation nationale complète en matière de bien-être des animaux, tandis que la Nouvelle-Zélande et le Canada ont fait de même pour le bien-être des animaux au moment de l’abattage. Des projets à court terme ont également engrangé des résultats tangibles comme les mesures mises en œuvre depuis 2014 dans le cadre de l’instrument de dialogue sectoriel UE-Brésil dans le contexte d’un protocole d’accord sur le bien-être des animaux. Dans l’ensemble, on peut considérer que ces mesures ont eu une influence sur le comportement des agriculteurs et des industries dans le débat sur le bien-être des animaux, les incitant parfois à s’engager volontairement en faveur du bien-être des animaux, comme dans le cas de l’élevage en groupe des truies. 3.4.activités de recherche, d’assistance technique et de renforcement des capacités

Activités de recherche La Commission a financé 15 projets relatifs au bien-être des animaux dans le cadre des sixième et septième programmes-cadres, associant des organismes de recherche de pays tiers. Parmi ces projets, le Welfare Quality® a été le premier projet majeur de l’Union concernant le bien-être des animaux et a permis de créer un réseau scientifique durable entre les pays de l’Union et les pays tiers. En outre, depuis 2004, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) émet des avis scientifiques sur le bien-être des animaux que la Commission promeut dans les pays tiers. La Commission a également facilité les échanges entre les experts de l’EFSA et les scientifiques de pays partenaires (par exemple, la Nouvelle-Zélande et le Chili). Ces deux activités ont permis d’établir une base scientifique pour l’élaboration de normes et lignes directrices internationales relatives au bien-être animal. Activités d’assistance technique et de renforcement des capacités Le programme «Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres» (BTSF) et l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations (TAIEX) sont les principaux instruments pour le renforcement des capacités. Des projets de jumelage ont également été mis en place dans le cadre de la politique de voisinage. Le programme BTSF cible les fonctionnaires des pays tiers qui exportent des denrées alimentaires et des animaux vers l’Union. Les fonctionnaires formés sont ensuite chargés de la diffusion des connaissances acquises et de la mise en place de formations en cascade. Le programme BTSF a permis le renforcement des capacités dans des pays tiers grâce: 1.aux activités du programme BTSF World, spécifiques et organisées dans des pays tiers, comme des ateliers régionaux et des missions de formation de longue durée; 2.à l’intégration de fonctionnaires de pays tiers aux sessions de formation organisées pour l’Union; 3.à des modules d’apprentissage en ligne. Les thèmes couverts par le programme BTSF vont des principes scientifiques de base à la législation spécifique de l’Union et aux normes de l’OIE relatives au bien-être des animaux, en particulier en ce qui concerne l’abattage et le transport. Entre 2004 et 2015, quelque 1 000 participants de pays tiers ont pris part aux activités de BTSF World consacrées au bien-être des animaux. TAIEX soutient l’administration de tous les pays candidats et du voisinage dans le rapprochement, la transposition et la mise en application de la législation de l’Union. Entre 2004 et 2015, TAIEX a financé plus de 60 projets relatifs au bien-être des animaux, dont plus de 40 ateliers et 16 missions d’experts. Un exemple d’atelier fructueux est celui qui a eu lieu au Liban, en 2015. L’atelier, organisé en collaboration avec l’OIE, avait pour objectif d’améliorer le bien-être des animaux pendant le transport et au moment de l’abattage. Au cours de la période analysée, le bien-être des animaux a été intégré dans des projets de jumelage, en particulier avec des pays des Balkans et l’Ukraine. 3.5.Conséquences sur la compétitivité La présente section évalue dans quelle mesure les activités internationales en matière de bien-être des animaux ont contribué à favoriser des conditions de concurrence équitables entre les producteurs de l’Union et les producteurs de pays tiers, à l’échelle mondiale. L’étude a évalué la compétitivité des secteurs de l’Union influencés par les normes de bien-être animal ainsi que les conséquences de la mise en conformité avec ces normes sur quatre aspects essentiels de la compétitivité: 1.la productivité et la compétitivité des coûts; 2.l’accès aux marchés;

3.les distorsions des échanges commerciaux; 4.la capacité d’innovation. La méthode appliquée pour analyser la compétitivité était fondée sur quatre sources d’informations principales: i) la littérature disponible, ii) des entrevues avec des associations professionnelles de l’Union, iii) les flux des échanges commerciaux, et iv) deux enquêtes spécifiques ciblant les exploitants de l’Union et les exploitants de pays tiers dans des pays tiers sélectionnés. Sur la base du nombre réduit de réponses aux enquêtes, il semble que les exploitants de l’Union et les exploitants de pays tiers ont une perception très différente des conséquences des normes de bien-être des animaux sur la compétitivité. Productivité et compétitivité des coûts Les résultats des enquêtes laissent penser que la mise en conformité avec les normes et la législation relatives au bien-être animal suppose des coûts de production plus élevés pour les exploitants, quelle que soit leur situation géographique. En ce qui concerne la compétitivité sur les marchés européen et internationaux, l’étude a mis en évidence des différences importantes entre les exploitants de l’Union et les exploitants de pays tiers quant à leur perception des facteurs de compétitivité. D’un côté, les exploitants de l’Union estiment que la législation en matière de bien-être des animaux les désavantage considérablement en ce qui concerne leurs dépenses et parts de marché au sein et en dehors de l’Union. D’un autre côté, les exploitants de pays tiers ne voient pas les différences qui existent en matière de normes de bien-être animal comme une source d’avantage pour eux. En fait, l’étude a montré que, dans la plupart des cas, les coûts de la mise en conformité avec la législation relative au bien-être des animaux sont relativement faibles par rapport aux autres coûts de production (comme les aliments pour animaux et la main-d’œuvre). Pour les œufs et les ovoproduits, certains éléments probants de l’étude suggèrent que la différence entre les normes de bien-être animal pourrait engendrer un détournement des échanges et une délocalisation des produits. Toutefois, cela ne s’est pas encore produit pour les importations dans l’Union, en raison d’exigences sanitaires et phytosanitaires concordantes. Selon la littérature,,, les avantages en matière de coûts dans certains pays tiers sont principalement dus aux coûts des aliments pour animaux et de la main-d’œuvre ainsi qu’à la disponibilité de ressources naturelles. Les différences entre les normes de bien-être animal semblent avoir des conséquences beaucoup moins importantes. Par exemple, la littérature sur la production de poulets de chair montre que, dans des pays comme le Brésil et la Thaïlande, les avantages concurrentiels sont principalement dus à des coûts des aliments pour animaux et de la main-d’œuvre plus faibles et à des conditions climatiques plus favorables. Pour résumer, dans la plupart des cas, les exploitants de pays tiers resteraient plus compétitifs même si les normes de bien-être animal étaient appliquées, en raison de conditions structurelles plus favorables. Toutefois, malgré le fait que les secteurs de la viande de volaille et de la viande de porc de l’Union soient soumis à une législation complète relative au bien-être animal, ils restent des exportateurs nets sur plusieurs segments de marché. Au cours de la période analysée dans le rapport, l’Union a renforcé sa position en tant qu’exportateur principal de viande de porc à l’échelle mondiale. Par ailleurs, l’Union est le troisième plus grand exportateur de viande de volaille au monde, mais est également un importateur majeur de produits avicoles. De même, l’Union est l’un des plus grands exportateurs d’œufs et d’ovoproduits, avec environ 25 % du commerce total entre 2013 et 2015. En revanche, l’Union joue un rôle mineur dans les domaines qui ne sont pas réglementés par une législation de l’Union portant spécifiquement sur certaines espèces et est, en particulier, un importateur net de viande de bœuf et de viande ovine. Dans le même temps, un des principaux exportateurs mondiaux de viande ovine, la Nouvelle-Zélande, possède des normes élevées en matière de bien-être des animaux. Par conséquent, les normes de bien-être animal ne constituent pas un élément moteur de la compétitivité sur le marché mondial; d’autres facteurs influencent fortement la compétitivité (comme la proximité du marché, d’autres facteurs de production, le type de segments de marché ou encore l’existence ou l’absence d’accords commerciaux). Nonobstant ce qui précède, la prise de conscience croissante, par les consommateurs, des méthodes de production durables de l’UE – y compris des normes élevées relatives au bien-être animal – peut améliorer, et améliore, la position des produits de l’Union sur le marché. De manière générale, les exploitants de l’Union et les exploitants de pays tiers semblent également avoir une perception différente des conséquences des normes de bien-être animal sur la productivité. Les exploitants de pays tiers font état d’une productivité plus élevée résultant de la mise en conformité avec la législation relative au bien-être des animaux, tandis que les exploitants de l’Union signalent le contraire. Tous les exploitants s’accordent cependant pour dire que la mise en conformité avec ladite législation a des conséquences positives sur la qualité des produits. Accès aux marchés La plupart des exploitants de l’Union et de pays tiers ont indiqué que la mise en conformité avec la législation et les normes relatives au bien-être des animaux leur a permis d’accéder à de nouveaux débouchés sur les marchés. Les points de vue divergent en ce qui concerne l’accès aux marchés de pays tiers en raison de facteurs liés au bien-être des animaux. Alors que plus de la moitié des répondants de pays tiers ont signalé un meilleur accès aux marchés internationaux, les répondants de l’Union ne sont pas du même avis. La mise en conformité avec les exigences de l’Union en matière de bien-être des animaux au moment de l’abattage a contribué à établir des conditions d’accès à l’Union égales, ainsi qu’à réduire l’écart entre les pays exportateurs et l’Union. En outre, les exploitants de pays tiers considèrent qu’une telle mise en conformité a des conséquences positives en matière d’accès à des marchés d’exportation de qualité supérieure autres que celui de l’Union. Cela montre que la promotion à l’échelle mondiale des normes de l’Union en matière de bien-être animal permet de valoriser sur le marché les produits obtenus dans le respect de ces normes. Il s’agit en effet de l’un des objectifs de la plateforme de l’Union sur le bien-être animal. Distorsions des échanges L’étude a mis au jour deux cas possibles de distorsions des échanges découlant des différences dans la législation relative au bien-être des animaux mise en œuvre au sein des pays de l’Union et des pays tiers. Ces cas portent sur les œufs et les ovoproduits ainsi que sur les exportations de bovins vivants. En ce qui concerne les œufs et les ovoproduits, l’étude montre que le retard dans la mise en œuvre des exigences de l’Union pour les poules pondeuses dans les pays du voisinage, en particulier en Ukraine, aurait pu entraîner des désavantages en matière de coûts pour les exploitants de l’Union. Toutefois, ces désavantages ne se sont pas concrétisés sous la forme de distorsion des échanges sur le marché des œufs de table en raison de facteurs sanitaires concordants (par exemple, un système de contrôle de la salmonelle équivalent) qui n’ont pas permis l’exportation vers l’Union. Les distorsions sur le marché des ovoproduits sont restées limitées en raison du retard dans la mise en œuvre des quotas. Pour ce qui est du commerce de bovins vivants vers des pays tiers, les exploitants de l’Union considéraient que les normes de bien-être animal pouvaient entraîner une distorsion des longs transports d’animaux (en particulier par voie maritime). Toutefois, l’étude n’a pas mis en évidence d’élément probant démontrant que les normes de bien-être animal différentes en matière de transport par voie maritime ont eu des conséquences sur les flux des échanges ou ont nui à la position concurrentielle de l’Union dans les études de cas analysées.