I. Introduction: un partenariat précieux

L’objet du présent document est de lancer une vaste consultation publique sur les questions clés relatives au partenariat et aux relations après 2020, entre l’Union européenne (UE) et les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). À cet égard, il est important de dresser le bilan de l’accord de partenariat actuel, afin d’examiner la mesure dans laquelle il reste valable pour l’avenir et constitue une plateforme pour promouvoir des intérêts communs. Il est nécessaire de procéder à un réexamen approfondi des hypothèses sur lesquelles se fonde le partenariat, de son champ d’application, de ses instruments et de ses méthodes de travail. Les résultats constitueront un élément important de l’analyse et contribueront en tant que tel à évaluer l’accord actuel et à présenter des propositions stratégiques pour la relation future.

Les relations entre l’UE et les pays ACP sont établies de longue date, puisqu’elles remontent à avant 1975 et à la première convention de Lomé. Cette dernière a succédé à la première convention de Yaoundé de 1963, qui liait la Communauté économique européenne et les anciennes colonies de certains de ses États membres. Des accords de partenariat successifs ont modelé les relations jusqu’à ce jour.

L’actuel accord de partenariat ACP-CE a été signé le 23 juin 2000 à Cotonou, au Bénin - d’où la dénomination «accord de partenariat de Cotonou» (APC). Il a été révisé en 2005 et en 2010, conformément à ses dispositions. Cet accord a été conclu pour une période de vingt ans et viendra à expiration le 29 février 2020. Ce partenariat est vaste; il comprend une dimension politique, une coopération économique et commerciale ainsi qu’une coopération pour le financement du développement. Le partenariat est principalement financé par le Fonds européen de développement (FED), un fonds pluriannuel hors budget qui est alimenté par les contributions directes des États membres de l’UE, et est complété en partie par les instruments de financement extérieur au titre du budget de l’UE. L’APC est un accord juridiquement contraignant; il crée des institutions communes et fournit un cadre de dialogue avec chacun de ses membres. En fait, les accords conclus avec les pays ACP ont été un élément central de la politique extérieure de l’UE pendant de nombreuses années.

Un contexte en rapide évolution

Ce réexamen des relations ACP-UE se déroule dans un monde de plus en plus multipolaire et en rapide évolution. Les forces régissant la transformation mondiale qui a commencé au début des années 1990 remodèlent le monde plus fortement et plus rapidement que jamais. Notre monde est de plus en plus peuplé, connecté, interdépendant et complexe et doit faire face à de nouveaux défis en matière de sécurité. Le commerce mondial s’est énormément accru et diversifié. L’importance économique et politique de l’Asie devrait continuer de croître, tandis que de nouvelles puissances économiques devraient émerger en Afrique et en Amérique latine.

Au cours des deux dernières décennies, l’Union européenne et le groupe des États ACP ont tous deux évolué, et des changements importants se sont produits au sein de la relation. Le groupe des États ACP, qui s’est agrandi et compte actuellement 79 membres, et l’UE, qui a vu son nombre de membres croître jusqu’à 28, représentent ensemble la majorité de membres au sein des Nations unies et une population totale d’environ 1,5 milliard de personnes. La relation a dépassé depuis longtemps le cadre de la coopération au développement et du commerce. Le partenariat avec les trois régions qui composent le groupe ACP a été renforcé en dehors de l’accord de Cotonou — bien qu’en synergie avec celui-ci. Cela se traduit par le partenariat stratégique Afrique-UE, la stratégie commune relative au partenariat Caraïbes-UE et la stratégie pour un partenariat renforcé avec les îles du Pacifique. La coopération avec les organisations régionales et sous-régionales a aussi été renforcée, notamment en matière économique et dans le domaine de la paix et de la sécurité. Des accords de partenariat économique (APE) ont été conclus, ce qui a défini un nouveau cadre pour les relations commerciales avec les groupes régionaux de pays ACP.

Au niveau international, un nouveau cadre mondial relatif aux objectifs de développement durable (ODD) et son financement ont été adoptés en septembre 2015 pour répondre simultanément aux défis connexes que sont l’éradication de la pauvreté et le développement durable. Ce cadre s’appuie sur un nouveau «partenariat mondial», en mobilisant tous les moyens de mise en œuvre et tous les acteurs. Destiné à s’appliquer de manière universelle à tous les pays, il traduit un changement spectaculaire des perspectives de développement et aura une incidence sur l’avenir des relations ACP-UE.

En ce qui concerne les performances économiques, la situation dans le groupe ACP est variable. Tous les pays des Caraïbes, à l’exception d’Haïti, ont désormais le statut de pays à revenu moyen ou élevé, mais restent confrontés à des défis majeurs, notamment en ce qui concerne leur vulnérabilité aux chocs exogènes et aux catastrophes naturelles. Les États du Pacifique ont connu des évolutions économiques très diverses et la plupart font face à de sérieuses contraintes en raison de leur taille et de leur situation géographique. Ils ont aussi des points faibles qui ressemblent à ceux des pays des Caraïbes. L’Afrique a enregistré dans l’ensemble de bons résultats économiques et la plupart des pays ont bénéficié d’une forte croissance économique ininterrompue pendant au moins dix ans. La lutte contre la pauvreté dans les pays ACP a progressé, comme en témoignent les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Des défis majeurs en matière de développement humain, d’éradication de la pauvreté et d’inégalités demeurent toutefois – ce qui, dans certaines régions, a conduit à des conflits ouverts, à une fragilité accrue, à une crise de longue durée et à une hausse des flux migratoires au niveau mondial. Les liens avec les chaînes de valeur régionales et mondiales ont été peu nombreux, en particulier pour les pays les moins avancés (PMA).

II. Des principes partagés et des intérêts communs (le «contenu»)

Initialement le partenariat ACP-UE mettait l’accent sur l’aide au développement et le commerce, ce qui correspond à une relation donateur-bénéficiaire. Au fur et à mesure que les circonstances et la relation ont changé, le partenariat s’est réorienté vers la poursuite des intérêts communs. Signé en 2000, l’APC a considérablement renforcé le pilier politique du partenariat grâce à l’inclusion d’un dialogue politique de fond avec les pays et régions ACP. Toutefois, il n’est pas vraiment parvenu à rassembler l’UE et le groupe ACP de façon à ce qu’ils se présentent comme des partenaires conjoints sur la scène internationale. L’APC a également introduit une dimension de paix et de sécurité qui est celle qui a connu l’évolution la plus rapide au sein du partenariat Afrique-UE; la coopération croissante sur la sécurité des citoyens, avec les Caraïbes, et sur les risques associés aux changements climatiques et l’égalité entre les hommes et les femmes, dans le Pacifique, témoigne également de cette évolution. La conclusion d’APE avec la majorité des États ACP a transformé le pilier commercial de l’APC en une relation multiple avec plusieurs groupements régionaux.

La relation future devra s’adapter aux nouvelles réalités d’un partenariat à plusieurs dimensions associant des acteurs multiples. En gardant à l’esprit que les meilleurs résultats sont obtenus lorsque les priorités de l’Union européenne et des partenaires ACP coïncident véritablement, le recensement d’intérêts communs puissants et de valeurs partagées fortes est essentiel pour l’orientation future du partenariat. Une évaluation préliminaire indique les principaux intérêts et principes partagés, décrits ci-dessous et devant faire l’objet de débats et d’une réflexion plus approfondis.

Intérêts mondiaux communs dans un monde multipolaire

Des alliances politiques solides, fondées sur des intérêts communs et des valeurs partagées, constituent la base d’une coopération fructueuse sur les grands dossiers internationaux. Les pays ACP et l’UE ont un intérêt commun à promouvoir une gestion durable des biens publics mondiaux et des défis qui les accompagnent, tels que le changement climatique ainsi que la sécurité d’approvisionnement en eau et en énergie et la sécurité alimentaire. Parmi les autres défis mondiaux qui ont un impact à tous les niveaux dans l’UE et les pays ACP figurent la paix et la sécurité (ce qui inclut la lutte contre le terrorisme, l’extrémisme et la criminalité internationale), l’environnement (notamment la biodiversité), les migrations, la santé et les questions financières, y compris l’architecture financière internationale, les flux financiers et la fiscalité.

Le changement climatique constitue un exemple éloquent d’un domaine dans lequel l’UE est chef de file mondial et pour lequel les pays ACP ont un intérêt particulier, étant donné que certaines de ces régions subiront ses effets de plein fouet. Un nouvel accord mondial sur le changement climatique devrait être adopté en décembre de cette année et la participation active des pays ACP est cruciale à cet égard. Dans le même temps, de nombreux pays ACP ont un grand potentiel pour la production d’énergies renouvelables et la croissance bleue, domaines dans lesquels des investissements importants du secteur privé seront nécessaires.