FR Journal officiel de l'Union européenne C 82/1

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes en matière de titrisation ainsi qu’un cadre européen pour les opérations de titrisation simples, transparentes et standardisées, et modifiant les directives 2009/65/CE, 2009/138/CE et 2011/61/UE et les règlements (CE) no 1060/2009 et (UE) no 648/2012»

[COM(2015) 472 final — 2015/0226 (COD)]

et la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement»

[COM(2015) 473 final — 2015/0225 (COD)]

(2016/C 082/01)

Rapporteur: M. Daniel MAREELS

Le Conseil, le 27 octobre 2015, et le Parlement européen, le 14 octobre 2015, ont décidé, conformément à l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes en matière de titrisation ainsi qu’un cadre européen pour les opérations de titrisation simples, transparentes et standardisées, et modifiant les directives 2009/65/CE, 2009/138/CE et 2011/61/UE et les règlements (CE) no 1060/2009 et (UE) no 648/2012»

[COM(2015) 472 final — 2015/0226 (COD)].

et la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement»

[COM(2015) 473 final — 2015/0225 (COD)].

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 16 décembre 2015.

Lors de sa 513e session plénière des 20 et 21 janvier 2016 (séance du 20 janvier 2016), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 176 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE accueille favorablement les propositions relatives à un régime de titrisation «simple, transparent et standardisé» (titrisations STS), ainsi que l’adaptation des exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement. Ces propositions s’inscrivent dans le cadre plus large du «Plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux» (1).

1.2. Le Comité se félicite de l’adoption rapide des propositions en matière de titrisation, qui ont été publiées en même temps que le plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux. Il s’agit de prendre les mesures nécessaires à brève échéance. Cette démarche devrait permettre de générer d’importantes ressources supplémentaires pour les financements bancaires, ce qui revêt une importance capitale, surtout pour les PME et les ménages.

1.3. Dans le système financier européen actuel, les prêts bancaires représentent 75 à 80 % du financement total de l’économie et à l’avenir, les PME et les ménages resteront certainement très largement dépendants du financement bancaire. Une relance de ce marché pourrait mettre à la disposition du secteur privé un volume de crédit supplémentaire de 100 à 150 milliards d’euros, ce qui représente une augmentation de 1,6 % du crédit octroyé aux entreprises et aux ménages. Par ailleurs, le Comité a déjà souligné l’importance des opérations de titrisation pour les PME, étant donné le rôle majeur de ces dernières dans l’économie européenne

1.4. S’agissant des financements bancaires, le Comité estime qu’ils sont indissociables des financements par le marché, qui seront développés davantage dans le cadre de l’union des marchés des capitaux. Ces deux formes de financement ne doivent pas être jugées concurrentes mais plutôt complémentaires.

1.5. Le CESE est d’avis qu’il importe de privilégier maintenant une approche globale. Le nouveau cadre de titrisation requiert une approche durable et approfondie et l’établissement d’un équilibre équitable et adéquat. Il y a lieu de prendre en compte, à tous les niveaux, l’ensemble des objectifs requis et des intérêts de tous les acteurs concernés. Sont appréciés à cet égard tant les efforts entrepris en faveur de la stabilité du système financier que l’approche privilégiée, selon laquelle les investisseurs ont à la fois des droits et des obligations.

1.6. La relance des opérations de titrisation suppose que le nouveau règlement soit suffisamment ambitieux. Les critères STS doivent être réalistes et réalisables pour l’ensemble des banques actives dans le domaine du financement de crédit, qu’elles soient grandes ou petites et locales. De même, les opérations de titrisation doivent être attrayantes pour les investisseurs. En cas de succès, le nouveau règlement pourrait contribuer considérablement à améliorer le financement de l’économie, à augmenter les investissements et à relancer la croissance. Il convient dans le même temps de déterminer clairement les risques qui en découleront et de désigner les acteurs qui devront les assumer, en prenant en compte l’ensemble de la chaîne, de l’émetteur à l’investisseur. Il importe maintenant d’éviter de reproduire les erreurs du passé.

1.7. Les principes de sécurité, de transparence et d’application («enforcement») doivent être intégrés dans le règlement, afin de renforcer la confiance dans les nouveaux marchés. La surveillance doit être développée de manière adéquate, tant au niveau de la BCE qu’à celui des autorités de contrôle nationales, et la dimension internationale ne peut être négligée.

1.8. Compte tenu de la complexité et des risques qui y sont liés, le Comité partage le point de vue selon lequel la titrisation ne peut être accessible aux petits investisseurs et aux consommateurs. Le Comité estime en outre que l’approche volontaire actuelle est insuffisante et demande qu’une interdiction formelle figure explicitement dans les textes.

1.9. Il est prévu d’évaluer le régime après une période de quatre ans. Le Comité estime souhaitable que cette évaluation ait lieu plus tôt. Un délai de deux ans semble indiqué.

1.10. Le CESE juge essentiel que les décideurs européens jouent un rôle de premier plan dans le débat international et mondial sur les titrisations, afin de garantir les acquis européens, ainsi qu’une harmonisation suffisante au niveau international.

2. Contexte

2.1. Dès son entrée en fonctions, la Commission Juncker s’est fixée trois priorités absolues, à savoir la croissance, l’emploi et l’investissement.

2.2. Pour atteindre ces objectifs, la Commission a adopté un plan d’investissement pour l’Europe qui prévoit trois volets: — mobiliser des investissements à hauteur d’au moins 315 milliards EUR sur trois ans, — soutenir les investissements dans l’économie réelle, — créer un environnement propice aux investissements (2).

2.3. Dans son plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux en date du 30 septembre 2015, la Commission veut à la fois mobiliser des capitaux en Europe et mettre en place un véritable marché unique des capitaux, mais également concrétiser l’une des composantes majeures du troisième volet de son plan d’investissement d’ici 2019.

2.4. Parallèlement à son plan d’action, la Commission a présenté ses propositions en matière de titrisation (3). Les propositions sont contenues dans un paquet législatif englobant deux propositions, qui traitent chacune d’aspects spécifiques:

2.4.1. d’une part, une proposition relative à la titrisation. La proposition de règlement a notamment pour objectif l’élaboration d’un cadre concret et commun applicable à tous les participants au marché de la titrisation et la définition d’un sous-ensemble d’opérations répondant à certains critères d’éligibilité: «les titrisations simples, transparentes et standardisées», ou «titrisations STS» (4) (5); et

2.4.2. d’autre part, une proposition visant à modifier le cadre réglementaire régissant la titrisation dans le droit de l’Union, notamment en ce qui concerne les exigences de fonds propres applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement, en vue d’assurer une réglementation des titrisations STS qui soit plus sensible au risque (6), et ce, afin de tenir dûment compte des spécificités des titrisations STS.

2.4.3. La première proposition prévoit non seulement un certain nombre de dispositions qui s’appliquent à toutes les titrisations, mais crée notamment un cadre pour les titrisations STS. Ainsi, il est fait référence au processus de structuration de la titrisation et non à la qualité de crédit sous-jacente des actifs concernés.

2.4.4. La seconde proposition concerne, de manière complémentaire, le traitement prudentiel des titrisations, qui tient mieux compte des spécificités de ces marchés. En particulier, la proposition aborde les exigences de fonds propres pour les positions de titrisation, notamment un traitement des titrisations STS plus sensible au risque.

3. Observations

3.1. Le CESE se félicite que les propositions en matière de titrisation aient été publiées en même temps que le plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux. Il s’agit maintenant de prendre rapidement les mesures nécessaires. En effet, les économies européennes restent très largement dépendantes du financement bancaire. Dans le système financier européen, les prêts bancaires représentent 75 à 80 % du financement total de l’économie (7). Le Comité estime que les financements bancaires et ceux passant par le marché vont de pair et qu’ils doivent être considérés comme complémentaires.

3.2. Par ailleurs, les niveaux d’investissement restent fort inférieurs à ceux enregistrés avant la crise financière et économique. Alors que le produit intérieur brut (PIB) et la consommation privée de l’Union européenne étaient globalement proches des niveaux de 2007 au deuxième trimestre 2014, le montant total des investissements était de 15 % inférieur à celui de 2007 (8).

3.3. Le Comité a déjà souligné l’importance de la titrisation, en particulier pour les PME qui sont encore très dépendantes du financement bancaire (9). Les PME jouent un rôle majeur dans l’économie européenne étant donné qu’elles représentent plus de 98 % des entreprises européennes, fournissent plus de 67 % des emplois du secteur privé dans l’Union européenne et produisent 58 % de la valeur ajoutée brute des entreprises (10).

3.4. En outre, les titrisations de prêts aux PME sont pour l’instant très limitées, contrairement aux titrisations qui concernent les biens fonciers, lesquelles ont très peu souffert de la crise financière. À l’heure actuelle, seuls 8 % du marché de la titrisation concernent les PME, comparativement à 58 % pour les RMBS (11). Le Comité estime dès lors qu’il est nécessaire de mettre plus particulièrement l’accent sur les titrisations liées aux PME dans le cadre de la stratégie pour la mise en place d’un marché unique des capitaux.

3.5. La redynamisation du marché de la titrisation et, plus particulièrement, de son segment «PME» est essentielle. Dans le plan européen d’investissement, la création d’un marché durable de la titrisation de qualité figure parmi les cinq domaines réclamant une action à court terme. Si ce marché de la titrisation retrouvait les niveaux d’émission moyens d’avant la crise, les établissements de crédit pourraient, s’ils affectaient les nouvelles émissions à l’octroi de nouveaux crédits, mettre à la disposition du secteur privé un volume de crédit supplémentaire de 100 à 150 milliards d’EUR. Ce montant représenterait une augmentation de 1,6 % du crédit pour les entreprises et les ménages de l’Union européenne (12).

3.6. Le CESE a déjà plaidé en faveur d’une redynamisation, mais sous certaines conditions. Afin de ne pas répéter les erreurs commises par le passé aux États-Unis, le Comité préconise de préciser clairement le cadre en matière de titrisation (13). De même, il estime qu’un marché durable de la titrisation de haute qualité requiert de promouvoir des structures de base caractérisées par des chaînes d’intermédiation courtes afin d’établir un lien direct entre emprunteurs et épargnants (14).

3.7. Le Comité juge maintenant qu’il est important d’adopter une approche globale, durable et approfondie, de prendre en compte tous les objectifs requis, ainsi que les intérêts de tous les acteurs concernés, et de s’atteler à concilier tous ces facteurs de manière équitable et adéquate. Chaque mesure doit avoir une incidence positive à la fois sur le financement de l’économie (cf. supra), la stabilité du système financier et les intérêts des investisseurs.

3.8. Opter pour un règlement dans le cadre de la mise en œuvre de cette initiative est un bon choix aux yeux du Comité s’il s’agit de construire un véritable marché unique. La réglementation doit donc être suffisamment ambitieuse et attrayante pour les investisseurs si l’on veut qu’elle s’accompagne d’effets positifs concrets.

3.9. Le Comité est sensible aux efforts entrepris en faveur de la stabilité du système financier et au potentiel qu’ils recèlent. Les propositions prévoient ainsi une série d’obligations en matière de transparence et facilitent une répartition plus large et plus efficace des risques entre plusieurs acteurs, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du secteur financier.

3.10. Le Comité accorde une grande importance à ces obligations de transparence, le manque de transparence et d’uniformité constituant justement l’un des principaux obstacles à la mise en place du marché de la titrisation. Le principe de base d’une distinction entre différentes catégories de produits titrisés et de l’introduction de produits simples, transparents et standardisés est donc perçu comme un moyen adéquat pour renforcer la confiance des investisseurs et relancer le marché.

3.11. L’exigence de rétention du risque veille à ce que les parties qui effectuent ces opérations ne doivent elles-mêmes prendre qu’un risque en portefeuille minimal. Le Comité la considère donc comme un principe général valable. Il attire également l’attention sur l’impossibilité pour les modèles «octroi pour cession» de faire leur réapparition.

3.12. Les investisseurs ont des droits et des devoirs. Ceux qui placent leurs fonds en vue de faire un profit ont une obligation de vigilance («due diligence») par rapport aux titrisations dans lesquelles ils investissent. Changer de point de vue et imputer la responsabilité aux autorités de surveillance et aux pouvoirs publics impliquerait de devoir se pencher sur la question gênante du risque moral («moral hazard»).

3.13. Les opérations et les marchés de la titrisation peuvent, dans certaines circonstances, comporter des risques. C’est la leçon que l’on peut tirer du passé récent, au cours duquel certaines erreurs ont été commises. Il s’agit aujourd’hui de veiller à ce que, dans le cadre de la redynamisation à laquelle nous travaillons, les erreurs du passé ne soient pas répétées, volonté, du reste, explicitement affichée par la Commission dans le plan d’investissement qu’elle a publié fin 2014. Il convient de décrire clairement, dans le cadre du nouvel environnement, le risque qui en découle et les acteurs à qui il incombe de l’assumer. Grâce à une harmonisation des normes en matière de notification, à la fourniture de données plus structurées et à l’utilisation de modèles fixes, il sera possible de renforcer la confiance des investisseurs et d’améliorer l’évaluation des risques. Combiné à une meilleure qualité des données, ce renforcement devrait contribuer à rendre l’intervention d’agences externes d’évaluation de crédit totalement superflue.

3.14. Les principes de sécurité, de transparence et d’application («enforcement») doivent trouver leur place dans le nouveau règlement, ce qui contribuera également à améliorer la confiance dans les nouveaux marchés. La surveillance doit être développée de manière adéquate et la dimension internationale ne peut être négligée.

3.15. Le CESE se félicite également du principe selon lequel ces opérations et marchés sont réservés aux investisseurs professionnels et institutionnels, aux banques et autres investisseurs à long terme. Dans les projets de texte, le point de vue mis en avant est que les petits investisseurs et les consommateurs ne doivent pas y avoir accès. Compte tenu de la complexité de la question et des risques y afférents, il s’agit de la bonne approche, mais le Comité insiste pour que cette interdiction figure formellement dans les textes.

3.16. Le Comité est parfaitement conscient du fait que les textes actuels se limitent à promouvoir l’harmonisation d’un certain nombre d’éléments clés des marchés de titrisation et qu’ils n’évoquent nullement une future harmonisation complémentaire, menée par ces marchés, des processus et pratiques qui y sont présents. Tous les efforts déployés dans ce domaine doivent retenir notre attention et faire l’objet d’un suivi et d’une évaluation.

3.17. Pour ce qui est de l’évaluation prévue quatre ans après l’entrée en vigueur de cette initiative, le CESE est favorable au raccourcissement du délai à deux ans afin de garantir au projet toutes les chances de succès.

3.18. Par ailleurs, il est important que les décideurs politiques européens jouent un rôle central dans les débats menés sur le plan international. Il s’agit plus particulièrement des discussions de Bâle (15), sur le développement d’un cadre juridique pour des opérations de titrisation simples, transparentes et standardisées, et ce, afin de garantir une harmonisation suffisante au niveau international.

Bruxelles, le 20 janvier 2016. Le président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) Voir la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 30 septembre 2015 — «Un plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux», COM(2015) 468 final. Voir http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1447000363413&uri=CELEX:52015DC0468.

(2) Voir site internet de la Commission européenne http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/index_fr.htm.

(3) Le projet de règlement (considérant 1) décrit les titrisations comme suit: une titrisation est une opération qui permet à un prêteur, généralement un établissement de crédit, de refinancer un ensemble de prêts ou d’expositions, tels que prêts immobiliers, leasings automobiles, prêts à la consommation ou cartes de crédit, en les convertissant en titres négociables. Le prêteur regroupe et reconditionne un portefeuille de prêts, qu’il organise en différentes catégories de risque adaptées à différents investisseurs. Cette opération permet à ces derniers d’investir dans des prêts et d’autres expositions auxquels ils n’ont, en principe, pas directement accès. La rémunération des investisseurs est générée par les flux de trésorerie des prêts sous-jacents.

(4) Proposition de règlement sur la titrisation (voir la note de bas de page no 3).

(5) L’abréviation STS correspond à l’expression anglaise «simple, transparent and standardised securitisations».

(6) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement. Voir http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015PC0473&qid = 1445963164202&from = FR.

(7) Voir «Bank deleveraging, the move from bank to market-based financing, and SME financing» (Le désendettement des banques, l’abandon du financement bancaire au profit du financement par le marché et les financement des PME), OCDE 2012. Voir: http://www.oecd.org/finance/financial-markets/Bank_deleveraging-Wehinger.pdf.

(8) «Fiche d’information 1 — Pourquoi un plan d’investissement pour l’Union européenne?» Document conjoint de la Commission européenne et de la BEI. Voir http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/docs/factsheet1-why_fr.pdf.

(9) Voir le rapport d’information «Accès au financement pour les PME» (EESC-2014-06006-00-01-RI-TRA), paragraphe 1.2.5, et l’avis «Financement des entreprises: recherche de nouveaux mécanismes financiers». (JO C 451 du 16.12.2014, p. 20), paragraphe 1.5.

(10) Rapport annuel 2013/2014 sur les PME européennes, tel que mentionné dans le rapport d’information «Accès au financement pour les PME» (EESC- 2014-06006-00-01-RI-TRA).

(11) Residential Mortgage-Backed Securities (prêts hypothécaires résidentiels).

(12) Proposition de règlement en matière de titrisation.

(13) Voir avis du CESE sur le thème «Financement à long terme — Suivi», (JO C 451 du 16.12.2014, p. 91), paragraphe 3.3.2.

(14) Voir l’avis sur le Livre vert «Construire l’union des marchés des capitaux» — (JO C 383 du 17.11.2015, p. 64), paragraphe 3.9.

(15) Consultation du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et de l’Organisation internationale des commissions de valeurs relative aux critères permettant de définir des opérations de titrisation simples, transparentes et comparables. La consultation s’est déroulée du 11 décembre 2014 au 13 février 2015.