COMVIISSION DES COMVIUNAUTES EUROPEENNES 
COM (91) 100 final 
Bruxelles, le 1 février 1991 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
EVOLUTION ET AVENIR DE LA PAC 
Document de réflexion de la Commission 

Communication de la Commission au ConseiI 
Objet : Evolution et avenir de la PAC - Document de réflexion de la 
Comm i ss i on 
Le contexte 
La politique agricole commune a été créée à une époque où 
l'Europe était déficitaire pour la plupart de ses produits 
alimentaires. Ses mécanismes ont été conçus en fonction de 
cette situation. Pour l'essentiel, ils assurent le soutien des 
prix intérieurs et des revenus, soit par l'intervention et la 
protection aux frontières, soit, lorsqu'il n'y a pas de 
protection extérieure, par des aides variables (deficiency 
payments) versées aux industries de transformation qui 
utilisent comme matière première des produits agricoles 
communautaires payés au producteur à un prix plus élevé que le 
pr ix mondial. 
Cette politique a contribué è la croissance économique, et 
a permis de fournir aux consommateurs européens une large gamme 
de produits alimentaires de qualité è des prix raisonnables. 
Néanmoins, ce système, bien adapté è la situation d'une 
agriculture déficitaire, a fait apparaître un certain nombre de 
défauts à partir du moment où la Communauté est devenue de plus 
an pI us excédents i re pour I a pIupart de ses produ i ts agr i coI es. 
Ces défauts peuvent être, sommairement, analysés de la façon 
suivante : 
- 2 -
les prix et les garanties offerts par les mécanismes 
d'intervention et d'aides variables favorisent la 
croissance de la production à un rythme qui correspond de 
moins en moins aux capacités d'absorption du marché - entre 
1973 et 1988, le volume de la production agricole de la CEE 
a augmenté de 2 % par an, alors que la consommation interne 
ne s'est accrue que de 0,5 % par an. 
Une telle évolution conduit à une accumulation de stocks 
coûteux (3.7 milliards d'Ecus au budget 1991). Elle 
conduit également la CEE à exporter de plus en plus sur un 
marché mond i a I en stagnât i on. A i ns i s'expli quent, en 
partie, les tensions assez vives entre la CEE et ses 
partena i res commerc i aux. 
un système qui lie le soutien accordé à l'agriculture aux 
quant i tés produ i tes pousse au déveIoppement de ces 
dernières et, par conséquent, favorise l'intensification 
des méthodes de product i on. Ce processus, Ii vré à I u i-
même, entraîne des conséquences négatives là où il y a 
production intensive, il y a exploitation abusive de la 
nature, pollution de l'eau, dégradation de la terre. Le où 
il n'y a plus de production, parce que la production se 
détacha peu à peu de la terre, il y a désertification et 
fr iche. 
un soutien du revenu qui repose è peu près exclusivement 
sur des garanties de prix est largement proportionnel au 
volume de production et, par conséquent, concentre la plus 
grande part du soutien sur les exploitations les plus 
grandes et I es pI us i ntens i ves. A i ns i, par exemp i e, 6 % 
des expIo i tat i ons céréaI i ères occupent à elI es seuI es 50 % 
de la surface céréalier© et réalisent 60 % de la 
product i on, 15 % des expIo i tati ons ! a i t ières produ i sent 
50 % du lait dans la CEE, 10 % des fermes pratiquant 
l'élevage bovin détiennent 50 % du cheptel. il en résulte 
que 80 % du sout i en assuré par I e FEOGA est dest i né à 
environ 20 % des exploitations qui, par ailleurs, 
recouvrent la plus grande partie des terres agricoles. Le 
- 3 
système actuel ne tient pas suffisamment compte des 
revenus de la grande majorité des petites et moyennes 
expIo i tat i ons famiIi a I es. 
Le pouvoir d'achat par actif agricole s'est très peu 
amélioré pendant la période 1975-89. Cette évolution est 
d'autant plus préoccupante que, pendant la même période, la 
popuI at i on act i ve agr i coIe de la CEE a d i m i nué de 35 %. 
Il est particulièrement difficile d'accepter que la 
dépense agr i coIe ne cesse d'augmenter à un rythme éIevé. 
Le budget du FEOGA-Garantie était de 4.5 milliards d'Ecus 
en 1975; il s'est élevé à 11.3 en 1980 puis à 31.5 en 1991 
(soit 11.5 milliards d'Ecus valeur 1975). 
La comparaison entre, d'une part un budget qui croît si 
rapidement, et, d'autre part, un revenu agricole qui 
augmente si peu ainsi qu'une population active agricole en 
déclin i nd i que cI a i rement que I es mécan i smes de ! a PAC, 
tels qu'ils fonctionnent actuellement, ne sont plus en 
mesure d'atteindre certains objectifs assignés à la 
politique agricole par l'article 39 du traité de Rome 
assurer un niveau de vie équitable à la population 
agricole, stabiliser les marchés, assurer des prix 
ra i sonnabI es aux consommateurs, ten i r compte de I a 
structure sociale de l'agriculture et des disparités 
structurelles et naturelles entre les diverses régions 
agr icol es. 
Les caractéristiques socio-économiques les plus notables 
sont les suivantes : 
- plus de la moitié des agriculteurs de la Communauté 
sont âgés de 55 ans et pI us ; 
- les niveaux de revenus sont largement contrastés entre 
Etats membres, les mieux placés disposant d'un revenu 
par personne 3 fois plus élevé que celui des moins 
favor isés; 
un agriculteur sur 3 est à temps partiel; 
- 4 -
les différences de taiI le moyenne d'exploitation entre 
Etats membres sont significatives (de 4 à 65 hectares). 
Les réformes entreprises 
1. L'analyse qui précède n'a malheureusement rien de 
nouveau. Elle a déjà été faite, pour l'essentiel, à 
plusieurs reprises, notamment en 1985, lorsque la 
Commission a lancé, sur la base de son "livre vert", un 
vaste débat sur les perspectives d'avenir de l'agriculture 
européenne. A I'i ssue de ce débat, I a Comm i ss i on ava i t 
adopté un certain nombre d'orientations (mémorandum du 18 
décembre 1985) que l'on peut résumer ainsi 
infléchir progressivement la production dans les 
secteurs excédents i res grâce à une poIi t i que de prix 
fondée sur les besoins du marché, 
- prendre en considération d'une façon plus efficace et 
systémat i que des probIèmes de revenu des pet i tes 
expIo i tat i ons famiIi a I es, 
soutenir I 'activité agricole dans les zones où elle 
est indispensable pour l'aménagement du territoire, le 
maintien des équiIibres sociaux et la sauvegarde de 
I * env i ronnement, 
accroître la sensibilité des agriculteurs à l'égard des 
probIèmes d'env i ronnement. 
Sur la base de ces orientations, les organisations de 
marchés ont fait l'objet de réformes dont l'essentiel est 
contenu dans les conclusions du Conseil européen de février 
1988 (les stabilisateurs). Tout en utilisant des techniques 
différentes, adaptées aux caractéristiques propres de chaque 
organisation de marché, ces réformes poursuivaient des 
objectifs communs : baisse de prix lorsque la quantité produite 
- 5 -
dépasse un certain seuil, participation accrue des producteurs 
au financement des dépenses (cas des céréales), diminution des 
garanties offertes par l'intervention. Un plafond était fixé à 
la dépense agricole, de façon à lier cette dernière à 
I'évoI ut i on du PIB de la CEE. 
Cette politique de marché, fondée essentiellement sur une 
action par les prix, devait être accompagnée, selon les 
conclusions du Conseil européen, de dispositions ayant un 
double objet : 
réduire le volume de la production grâce à la mise en place 
d'un régime de retrait des terres, d'extensification, de 
reconversion de la production et de préretraite Iiée à une 
utilisation non agricole des terres libérées. 
atténuer les effets de la baisse des prix et de la 
coresponsabiI ité accrue sur le revenu des exploitations les 
plus fragiles. C'est à ce souci que devait répondre le 
régime d'aides forfaitaires et de réduction de la taxe de 
coresponsabiIité introduites dans certaines organisations 
de marchés (lait, céréales). 
III. Le b iI an 
Les mesures prises dans le domaine des marchés ont eu 
un certain effet dans la mesure où l'expansion rapide de la 
production a été freinée. Le meilleur exemple est celui 
des oléagineux, où la production semble stabilisée autour 
de 11/12 mill ions de T. 
Cette évoI ut i on, j o i nte à une con j oncture mond i a Ie 
particulièrement favorable en 1988 et 19B9 a permis à la 
Communauté de passer deux campagnes sans grand probIème 
tout en réduisant ses stocks et ses dépenses budgétaires. 
Mais ce qui précède ne doit pas faire illusion. Certains 
marchés sont à nouveau fortement déséquilibrés ou menacent 
de l'être rapidement : 
- 6 
la production de viande bovine augmente et les stocks 
dans ce secteur sont de 700.000 T, soit à peu près le 
niveau record de la fin 1987. 
les stocks de beurre et de poudre de lait augmentent et 
se situent respectivement à 278.000 T et 335.OQQ T. 
la production de viande ovine augmente constamment et 
I es engagements budgéta i res ont doubI es sur une pér i ode 
de 4 ans. 
La production de tabac dépasse maintenant d'environ 
30.000 tonnes la quantité maximale garantie, et le coût 
du régime a augmenté d'environ 1/3 au cours des 
dern i ères années. 
Concernant le vin, le potentiel de production sous-
jacent, couplé à une baisse continue de la consommation 
de vin de table, risque d'accroître les stocks publics 
d'alcool (8 millions d'hectolitres actuellement). 
Concernant le sucre, la nécessité de maintenir la 
compétitivité et d'améliorer la cohérence avec d'autres 
régimes requière une révision des dispositions en 
vigueur. 
l'évolution du marché des céréales est particulièrement 
préoccupante. Bien que la production totale soit 
restée autour de 160 mt, deux problèmes majeurs 
demeurent. La consommât i on de céréaI es dans 
l'alimentation animale diminue régulièrement au rythme 
de 1.5 à 2 mt par an, en raison de la concurrence des 
substituts. De plus, la production de blé s'est 
accrue de 10 millions ds T. au cours des 3 dernières 
années, alors que le marché mondial est en stagnation 
depuis 10 ans. Les stocks d'intervention de céréales 
sont en très forte hausse (18 millions de T. 
actuellement au lieu de 11.5 mt au début de la 
campagne). Les premières prévisions pour la prochaine 
- 7 -
campagne montrent que les stocks pourraient augmenter 
de 10 mt à la fin de la campagne 91/92. 
Cette évoI ut i on ss tradu i t dans I es dépenses 
budgétaires. Les premiers travaux sur le budget 1992 
montrent que les dépenses du FEOGA pourraient croître 
de 4 milliards d'Ecus soit une hausse de 12.5 % par 
rapport au budget 1991, lui-même en hausse de 20 % par 
rapport aux dépenses de 1990. 
Sans doute, une part importante de cette hausse de la 
dépense agricole est-elle due à des facteurs extérieurs 
(baisse du dollar et des cours mondiaux), mais le 
problème de fond - interne à la CEE - provient de la 
croissance des excédents et n'est pas résolu, comme le 
montrent les chiffres qui précèdent. 
2. Les mesures d'accompagnement prévues par le Conseil 
européen de février 1988 n'ont été que faiblement 
appliquées. Il suffit de citer quelques chiffres : 
le retrait des terres ne porte actuellement que sur 
800.000 ha, soit 2 % environ de la surface 
céréal ière; le plus souvent, ce sont les terres à 
faible rendement qui ont été retirées. 
le régime d'extansifIcation commence a être 
appliqué, mais essentiellement sur une base 
expérimentale, sauf dans un Etat membre. Aucun 
paiement n'a été effectué à ce titre par le FEOGA 
en 1990, ce qui démontre que le régime n'a pas 
réellement fonctionné, du moins jusqu'à fin 1989. 
- le régime d'aides au revenu commence à être 
appliqué dans trois Etats membres (3.000 
bénéficiaires aux Pays-Bas, 55.000 en France, 
80.000 en I ta Ii e). Aucun pa i ement n ' a été 
effectué par le FEOGA ni en 1989, ni en 1990. 
8 -
le régime de préretraite est appliqué seulement 
dans un Etat membre. 
3. Tel est le bilan factuel en termes de marchés et de 
mesures d'accompagnement. Mais il ne suffit pas de 
dresser ce biIan, il faut tenter de I'expIiquer. 
La première explication tient au fait que la 
po I i t i que des stab i I i sateurs n ' a pas été, et 
n'avait pas pour objectif, d'être une politique de 
réforme profonde de la PAC. Comme son nom 
l'indique clairement, c'était une politique de 
stabilisation de la production et de la dépense, 
grâce à un dispositif plus ou moins automatique de 
réduction des prix et des garanties au-delà d'un 
certa i n seu iI de product i on. 
Cette politique ne s'est pas attaquée aux problèmes 
de fond analysés dans la première partie de cette 
communication le soutien apporté par le FEOGA 
demeure proport i onné à I a quant i té produ i te, ce qu i 
ma i nt i ent I'i ne i tat i on permanente à I a hausse de I a 
production et à l'intensification. Les baisses de 
prix nécessaires pour équilibrer les marchés, ne 
peuvent, dans ce cas, être réal isées si el les ne 
sont pas accompagnées par des mesures importantes 
de compensation qui ne sont pas I iées au volume de 
I a product i on. 
Le ConseiI européen avait prévu ces mesures de 
compensation, mais elles n'ont joué qu'un rôle 
marginal parce qu'elles ont été, en quelque sorte, 
plaquées sur un système qui n'a pas été modifié 
dans ses principes. Pour être efficaces, des 
mesures d'aides directes à l'hectare ou à l'unité 
de bétail et liées au retrait des terres ou à 
I'extensification, doivent faire partie des 
organisations de marchés elles-mêmes. En fait, 
elles devraient en constituer ia substance même. 
- g -
- Peu appIi quées, I es mesures d'accompagnement 
prévues n'ont pu jouer leur rôle modérateur, ce qui 
a rendu la politique de marché de plus en plus 
difficile à mettre en oeuvre et à faire accepter 
par les agriculteurs. 
Les réformes des années 85/88 sont ainsi restées 
inachevées et incomplètes. Il n'est pas étonnant, 
dans ces conditions, que la PAC se trouve, à 
nouveau, confrontée à une crise grave - crise de 
confiance à l'intérieur d'abord les agriculteurs 
sont désorientés et angoissés - ils constatent que 
leur situation se dégrade, que les marchés sont à 
nouveau déséqu iIi brés, que de nouveI I es 
restrictions menacent, sans que rien, dans ce qui 
s'annonce, ne dessine une perspective nouvelle, un 
avenir sans lequel aucune activité économique ne 
peut s'exercer durablement. Crise à l'extérieur 
aussi, où les critiques et les conflits se 
multiplient. Nos partenaires commerciaux, dont un 
bon nombre d'entre eux soutiennent fortement leur 
agriculture, tolèrent de plus en plus difficilement 
une PAC dont I es excédents cro i ssants pèsent de 
plus en plus lourdement sur les marchés mondiaux. 
Il semble, dans ces conditions, que la politique 
agricole de la Communauté pourra éviter une succession 
de crises de plus en plus graves seulement si ses 
mécanismes sont profondément revus de façon à être 
adaptés à une situation totalement différente de celle 
des années 60. 
C'est pourquoi la Commission estime que le moment est 
venu de stimuler une réflexion sur ce que devraient 
être, à l'avenir les objectifs de la politique agricole 
de la Communauté et sur les principes qui pourraient 
servir de fii conducteur dans l'évolution de la PAC. 
- 10 
V. Les objectifs 
Il est nécessaire de maintenir un nombre suffisant 
d'agriculteurs à la terre. Il n'y a pas d'autre moyen de 
préserver l'environnement naturel, un paysage millénaire et 
un modèle d'agriculture familiale qui traduit un choix de 
société. Cela implique une politique active de 
développement rural et cette politique ne se fera pas sans 
agriculteurs. La Commission confirme ainsi le choix 
effectué dans le "livre vert" et dans sa communication sur 
l'avenir du monde rural. 
En ce qui concerne plus particulièrement le secteur 
agricole, ce choix a des conséquences qu'il faut mesurer et 
assumer. Il implique que l'on reconnaisse que 
l'agriculteur remplit, ou du moins pourrait et devrait 
remplir, simultanément deux fonctions principales une 
activité de production et, en même temps, une activité de 
protection de l'environnement et de développement rural. 
L'activité de production a été traditionnellement axée vers 
la production d'aliments. Cela restera sa finalité 
dominante, mais une plus grande importance sera accordée à 
la production de matières premières destinées à des 
utilisations non-alimentaires. La protection de 
l'environnement implique que soit soutenu le rôie de 
l'agriculteur comme gestionnaire de l'environnement, grâce 
à l'utilisation de méthodes de production moins intensives 
et la mise en oeuvre de mesures favorables à 
I'env i ronnement. 
Le déve i oppement ruraI ne dépend pas seuIement du 
secteur agricols. D'autres formes d'activité économique 
qui contribuent eu maintien de la population rurale et 
renforcent l'économie des régions rurales seront 
encouragées. L'intervention des fonds structurels en 
faveur du développement rural dans is cadre des cinq 
objectifs de la réforme de 1988, et tout particulièrement 
- 11 -
des objectifs 1,5 a et 5 b, sera examinée au cours de 
l'examen d'ensemble de la politique structurelle à 
entreprendre en 1991. Oans cet examen, il sera tenu compte 
de l'impact dans les régions de la mise en oeuvre des 
orientations énoncées dans cette communication en prenant 
en considération leur dépendance vis-à-vis de l'agriculture 
et les alternatives économiques disponibles. 
4. Un objectif clé de la politique agricole doit être de 
maîtriser la production dans la mesure nécessaire à 
l'équilibre des marchés afin d'éviter l'accumulation de 
stocks et une croissance excessive des dépenses agricoles. 
5. Alors que les instruments traditionnels de la politique 
de prix et de contrôle quantitatif continueront à jouer un 
rôle important dans l'équilibrage des marchés, les 
organisations du marché devraient également encourager 
I'extens i f i cat i on, avec comme ob j ect i f de : 
réduire les excédents de production 
contribuer à une production agricole respectueuse de 
I'env i ronnement et promouvant des produ i ts a Ii menta i res 
de qua Ii té. 
Cette approche serait complétée par des mesures 
spécifiques en faveur de la protection de l'environnement 
et programmée en fonction de la situation spécifique de 
chaque Etat membre. 
6. La Communauté doit reconnaître les interdépendances 
internationales et accepter les responsabilités qui lui 
incombent en tant que premier importateur et deuxième 
exportateur mondial. La Communauté demeurera active sur ie 
marché mondial, que ce soit à l'importation ou à 
l'exportation. Ceci nécessite une politique garantisant la 
compétitivité (et l'efficacité) de l'agriculture 
communautaire. Une telle politique stimulerait également la 
croissance de la consommation, y compris le développement, 
sur une bass économique saine, de la production agricole à 
des f!ns non a Ii menta i res. 
- 12 -
7. La PAC doit continuer A être fondée sur ses principes 
de base unité du marché, préférence communautaire et 
solidarité financière. Mais il faut appliquer ces 
pr i ne Ipes te I s qu'iIs evaIent été conçus è I'or I glne en 
corrigeant les excès qui ee eont développés depuis; En 
part Ieu IIer, le pr i ne Ipe de so 11darI té fInanc i ère imp i ique 
également la nécessité de mieux répartir le soutien en 
tenant compte des eItuât Ione part Ieu Ii erement d i f f i c iI es de 
certaines catégories d'agriculteurs et de certaines 
rég i ons. Par e iIIours, Ies Instruments de soutIen emp i oyés 
doivent avoir un Impact plus direct sur les revenus des 
producteurs et tenir compte des contraintes de 
l'environnement autant que de la production. 
8. Le budget agricole devrait ainsi devenir l'instrument 
d'une véritable solidarité financière en faveur de ceux qui 
en ont le plus besoin. Cela Implique que le soutien assuré 
par les organisations de marché soit réorienté de façon è 
ne plus dépendre quasi exclusivement des prix garantis. 
Des mesures d'aides directes fondées, en général, sur 
le nombre d'animaux ou la surface des exploitations et 
moduIées en fonctIon de facteurs teIs que la ta iIIe, le 
revenu, la situation régionale, ou d'autres facteurs 
pertinents devraient être Intégrées dans les organisations 
de marché de façon à assurer le revenu du producteur. 
Les dispositions actuelIss dins le secteur de l'élevage comportent 
déjà un degré significatif de modulation. Les aspects régionaux et 
particulièrement l'impact sur les réglons les moins favorisées, 
devraient être pris en considération dans le contexte d'un® 
modulation supplémentaire dans ce secteur. 
12 A 
9. De môme, lorsque des dispositions quantitatives 
existent ou sont créées (quotas , retrait des terres, 
etc.), les contraintes qui en découlent devraient être 
modu I ées en f onct ! on des f acteurts étab Us au § B c i -
dessus. 
Os cette façon, il devrait être possible de mener une 
politique de prix qui assure la compétitivité de 
l'agriculture européenne, le croissance de la consommation 
et le développement, dans des conditions économiques 
sa i nés, de i'usage non a iImentaIre des produIts agr i coI es. 
- 13 -
Que I I es or ientât i ons pour I'aven i r ? 
L'objet de la présente communication n'est pas de soumett,rs 
des propositions précises de réforme. Le souci ds a 
Comm i ss i on, au stade actueI, est de soumettre à i a réfI ex i en de 
chacun quelques orientations susceptibles de mettre en oeuvre 
les objectifs de politique agricole exposés ci-dessus. 
Ces orientations sont fondées sur les principes de la 
poI i t i que agr i coIe commune, c * est-à-d i re le marché un i qua, i a 
préférence communautaire et la solidarité financière; elles 
tiennent compte des besoins de compétitivité et d'équilibre du 
marché, d'une meilleure répartition du soutien, de la 
reconnaissance du double rôle des agriculteurs en tant que 
producteurs et protecteurs du paysage a i ns i que du beso i n de 
promouvoir I'extensification dans le double intérêt de 
l'équilibre des marchés et de la protection de 
I'env i ronnement. 
Concernant Ie dé I a i de m i se en oeuvre de ces mesures, i i y 
a des raisons majeures pour les introduire le plus rapidement 
possible. Cependant, afin de laisser aux producteurs et aux 
Etats membres la possibilité de s'adapter à la nouveile 
situation dans des conditions qui faciliteront une application 
harmonieuse des mesures dans l'ensemble de la Communauté, les 
mesures en question seraient introduites progressivement, dans 
la mesure du possible. 
Orientations par secteur , en fonction des facteurs établis au point 
IV.8 : 
1. Dans le secteur des céréales, les prix pourraient être 
abaissés à un niveau qui assurerait, de façon plus 
satisfaisante qu'actuellement, leur compétitivité par 
rapport aux substituts. 
La perte de revenu qui en découlerait serait compensée de 
manière équitable par une aide à l'hectare versée à tous 
- 14 -
! es producteurs. La compensât i on sera i t i ntégrale j usqu'à 
un certain niveau de surface puis partielle et dégressive 
au-delà. Au-delà d'une certaine taille, le versement de 
l'aide à l'hectare serait subordonné au retrait de la 
production d'une partie de la surface consacrée aux 
grandes cultures, à définir chaque année, en fonction de 
l'état du marché. Les surfaces retirées de la production 
pourraient être utilisées pour des productions non 
a I imentaires. 
Le niveau des aides à l'hectare varierait chaque année en 
fonction de l'évolution du marché et de la productivité. 
Un rég i me ana Iogue sera i t appIi que aux oIéag i neux et 
protéagineux de façon à assurer la cohérence des 
organisations de marchés des grandes cultures et la mise en 
oeuvre des conclusions du "panel soja" du GATT. 
D'une façon générale, la nouvelle orientation devrait introduire 
davantage de cohérence entre les différentes formes de soutien aux 
grandes cultures végétales; elle remplacerait le stabilisateur 
actuel, y compris la taxe de coresponsabiIité. 
2. La baisse du prix des céréales devrait permettre 
d'ajuster en conséquence les prix dans le secteur de la 
production animale. Les aides directes par des primes 
devraient avoir plus d'importance à l'avenir dans les 
organisations de marché afin de compenser les pertes de 
revenu et de décourager l'intensification. Elles devraient 
également être liées à des critères d'extensification, par 
exemple en les conditionnant à certains taux de chargement 
d'an i maux à I'hectare. 
3. Dans le secteur laitier, les quotas devraient être 
réduits pour tenir compte de la situation du marché; les 
réductions de quotas s'appliqueraient au delà d'un certain 
seuil et de façon modulée. 
A D'autres secteurs, notamment le sucre et !e tabac 
devront également faire l'objet prochainement ue réformes 
- 15 -
s'inspirant de principes analogues pour assurer ia 
cohérence de I'approche d'ensemble. 
Il est également nécessaire de mieux valoriser le raie 
que l'agriculteur peut jouer dans la protection de 
l'environnement et le maintien de l'espace rural. Il serait 
souhaitable de prendre des mesures visant, d'une part, à 
inciter les agriculteurs à recourir à des pratiques 
respectueuses de l'environnement et, d'autre part, à 
rémunérer la contribution de l'agriculture pour la 
conservation de l'espace naturel et le maintien du tissu 
rural. Ces mesures devraient, à l'avenir, être mises en 
oeuvre à travers des programmes pluriannuel s cohérents, à 
négocier entre la Commission, les Etats membres et les 
agriculteurs. Ils viseraient à réduire significativement 
l'usage d'intrants polluants et à promouvoir la qualité 
et la diversité de l'environnement naturel. 
Ces arrangements seraient complémentaires à l'approche 
proposée pour les cultures arables, approche qui devrait 
conduirait à décourager l'intensification. De plus, dans le 
cas de probIèmes env i ronnementaux d i rectement attr i buabI es 
à des pratiques agricoles intensives un lien entre 
l'octroi des aides directes et des pratiques agricoles 
respectueuses de l'environnement, pourrait être considéré; 
à définir au niveau local. 
Il conviendrait également de lancer un programme de retrait 
des terres à long terme visant à promouvoir le boisement 
des terres agricoles et la protection de l'environnement 
naturel. 
Enfin, le régime de préretraite existant devrait être 
amélioré grâce à un assouplissement des conditions 
d'éligibilité, notamment en ce qui concerne l'utilisation 
des terres libérées, et une augmentation des primes. Ce 
régime serait mis en oeuvre dans le cadre de programmes 
pluriannuel s è négocier entre la Commission et les Etats 
membres. 
- 16 -
L'approche énoncée ci-dessus pourrait susciter certaines 
critiques. Deux d'entre elles sont susceptibles de dominer le 
débat; c'est pourquoi la Commission considère nécessaire d'y 
répondre dès maintenant. 
a) "LA MODULATION DU SOUTIEN EN FONCTION DE LA TAILLE DE 
L'EXPLOITATION AURAIT UN CARACTERE DISCRIMINATOIRE ET NON 
ECONOMIQUE." 
L'argument relatif au caractère discriminatoire de mesures 
de modulation du soutien est quelque peu fallacieux dans la 
mesure où il se fonde sur une conception assez singulière 
du concept d'égalité. La diversité des structures 
agricoles de la CEE est telle que les agriculteurs ne sont 
pas sur un pied d'égalité entre eux. Dans ces conditions, 
la logique du soutien accordé par les fonds publics 
devrait être, dans ces conditions, de corriger ces 
i négaIi tés en soutenant pI us ceux qu i ret i rent mo i ns 
d'avantages des organisations de marchés. L'article 39 du 
Traité reflète d'ailleurs cet objectif. 
Ce sont les organisations de marchés tel les qu'elles 
fonctionnent actuellement qui sont discriminatoires dans la 
mesure où, plus l'exploitation est grande et intensive, 
plus elle est soutenue, une situation qui ne devrait pas 
exister lorsque la compétitivité constitue l'objectif. 
L'argument relatif au caractère anti-économique des mesures 
de modulation du soutien n'est pas non plus pertinent. La 
Commission reste convaincue de la nécessité de mettre en 
place un contexte qui reconnaisse le rôle des exploitations 
ef f i caces, en part i eu Ii er en re I at i on avec I a compét i t i v i té 
sur i es marchés mond i aux. Après 30 ans de PAC, I a 
compétitivité ne peut plus se mesurer en fonction de 
l'argent obtenu du FEOGA. C'est précisément parce que les 
grandes exploitations sont maintenant en mesure de produire 
avec un soutien réduit que l'on peut songer aux évolutions 
évoquées ci-dessus. Il ne s'agit nullement de pénaliser et 
d'entraver leur développement, mais seulement de mieux 
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proportionner le soutien reçu des fonds publics à leur 
capac i té économ i que. 
b) "LES ORIENTATIONS ESQUISSEES Cl-DESSUS RISQUERAIENT DE 
CONDUIRE A UN COUT BUDGETAIRE PLUS ELEVE DANS LA MESURE OU 
UNE PARTIE DU SOUTIEN ASSURE PAR LE CONSOMMATEUR (EN RA'SON 
DES PRIX ELEVES) SERAIT DESORMAIS A LA CHARGE DU BUDGET". 
Les conséquences budgétaires des réformes dépendent 
évidemment des paramètres qui seraient retenus et de 
l'importance des mesures de compensation, mais aussi de 
l'évolution des marchés à plus long terme. M faut 
égaIement prendre en compte I es éIéments su i vants : 
- une réforme de cette nature devrait présenter des 
avantages pour l'économie et les consommateurs. Ce 
point ne doit pas être négligé dans le bilan 
d'ensembIe. 
- Les dépenses sera i ent m i eux ut iIi sées en prenant en 
considération les objectifs qui devraient être ceux de 
la politique agricole, à savoir le maintien d'un 
nombre suffisamment important d'agriculteurs avec un 
revenu décent, la protection de l'environnement et de 
l'espace rural, et l'évolution vers une production de 
quai ité. 
Quoi qu'il en soit, la question de fond devra être 
poséB : la Communauté est-elle prête à faire un effort 
budgétaire pour régler son problème agricole, tant à 
l'intérieur qu'à l'extérieur ? 
Dans la réponse à cette question, l'impact économique 
global du soutien doit retenir une attention 
part icuIière. 
Une ligne directrice agricole doit, bien entendu, être 
maintenue en vue d'assurer la discipline budgétaire. 
On pourrait envisager de combiner les nouveaux 
arrangements avec une programmation pluriannuel le de la 
- IB -
PAC; cela aurait l'avantage d'offrir aux agriculteurs 
une base de programmation à moyen terme sur iaquelle 
ils pourraient prendre leurs décisions. 
Avec I'i ntroduct i on de nouveaux i nstruments communauta i res 
de soutien, notamment des aides à I'hectare, une 
ré-organisation du système des contrôles et de la lutte 
anti-fraude pourrait également s'avérer nécessaire. 
Toutefois, l'expérience dans d'autres pays semble indiquer 
qu'une telle ré-organisation pourrait permettre de 
simplifier les contrôles dans une certaine mesure, et de 
les rendre même plus efficaces par l'utilisation de 
nouveII es techn i ques. 
à h outre, compte tenu du beso i n de subs i d i ar i té, une 
nouvelle approche sera de limiter les règles d'application 
à l'échelle communautaire à l'essentiel, laissant aux Etats 
membres la marge nécessaire pour adopter, sous surveillance 
de la Commission, leurs mesures d'application en fonction 
de leur situation spécifique. 
Conclus ion 
Telles sont les réflexions qu'inspire à la Commission l'analyse 
du bilan de la politique suivie. La Commission souhaite qu'un 
large débat soit ouvert au sein de la Communauté sur les 
perspectives qui sont tracées dans ce document. Si, comme la 
Commission l'espère, le Conseil estime que l'approche esquissée 
mérite d'être approfondie, la Commission présentera rapidement les 
propositions qui en découlent. 
La Comm i ss i on souha i te sou Ii gner que I a seuIe opt i on qu i ne lui 
semble pas viable est celle du statu quo. Si la politique actuelle 
n'était pas modifiée rapidement, la situation des marchés et du 
budget deviendrait intenable, dès cette année. 
Dans ces conditions, le choix est à faire entre une réforme en 
profondeur des mécanismes actuels de la PAC et un nouveau paquet de 
mesures restrictives n'offrant aucune perspective d'avenir et peu 
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susceptible de recueillir, de la part des agriculteurs, le soutien 
sans lequel aucune politique ne peut être durablement conduite avac 
une chance de succès. 

ISSN 0254-1491 
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ISBN 92-77-69229-4 
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