Évaluation de l'Agence de l'Union européenne pour la formation des services répressifs fondée sur l'article 32 du règlement CEPOL (UE) 2015/2219 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 sur l'Agence de l'Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL) et remplaçant et abrogeant la décision 2005/681/JAI du Conseil

L’approche centrée sur la recherche a permis de recueillir des informations auprès de toute une série de parties prenantes, notamment des parties prenantes du CEPOL, d’autres agences de l’Union, des États membres et de pays tiers, ce qui renforce l’équilibre et la diversité des points de vue.

En application de l’article 32 du règlement CEPOL, au plus tard le 1er juillet 2021 et tous les cinq ans par la suite, la Commission est tenue de procéder à une évaluation portant, notamment, sur l’impact, l’efficacité et l’efficience de l’action du CEPOL et de ses méthodes de travail. L’étude externe à l’appui de cette évaluation a été menée par un consortium composé de RAND Europe et d’Ernst & Young.

·élabore, met à jour et évalue des outils et méthodes d’apprentissage qui soutiennent l’apprentissage et le développement des agents des services répressifs.

·assure la formation des formateurs en matière répressive et contribue à l’élaboration et à l’échange de bonnes pratiques;

·développe, met en œuvre et coordonne la formation des agents des services répressifs dans le cadre de leur préparation en vue de la participation à des missions de l’Union et à des activités de renforcement des capacités dans des pays tiers;

Établie à Budapest, en Hongrie, l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL) est une agence de l’Union européenne qui s’occupe de la formation des agents des services répressifs. Il s’agit là d’un rôle essentiel censé garantir que les agents des services répressifs en Europe disposent des outils nécessaires pour protéger les droits de l’homme, pour prévenir et combattre les formes graves de criminalité et le terrorisme ainsi que pour maintenir l’ordre public, en vue de créer une culture commune en matière répressive dans l’Union. Institué en 2000 en tant que Collège européen de police, le CEPOL est devenu une agence en 2005. Son mandat juridique actuel, entré en vigueur le 1er juillet 2016, procède du règlement (UE) 2015/2219 sur l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL) (le «règlement CEPOL»). Conformément à l’article 3 dudit règlement, le mandat du CEPOL comprend l’appui, le développement, la mise en œuvre et la coordination des activités de formation destinées aux agents des services répressifs.

La présente évaluation a deux objectifs principaux: 1) évaluer l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne du CEPOL et de ses méthodes de travail depuis 2015; et 2) décrire les enseignements tirés et formuler des recommandations pour mieux répondre aux défis posés par l’évolution constante de l’environnement, compte tenu des ressources financières et humaines actuellement autorisées pour le CEPOL. L’évaluation porte sur les activités du CEPOL menées au cours de la période comprise entre 2015 et 2020 avec l’ensemble des États membres de l’Union (à l’exception du Danemark), les pays tiers avec lesquels le CEPOL a conclu des arrangements de travail, des accords de coopération et des conventions similaires, ainsi qu’avec des organisations internationales et des agences de l’Union européenne.

Le présent rapport sera soumis au Parlement européen et au Conseil ainsi qu’au conseil d’administration de l’Agence. Le document de travail des services de la Commission, qui accompagne le présent rapport de cette dernière, offre une analyse détaillée des résultats de l’évaluation externe.

2.PRINCIPALES CONCLUSIONS DE L’ÉVALUATION

Sur le plan de l’efficacité, il a été constaté dans l’évaluation que les principaux documents de programmation du CEPOL prennent en considération et intègrent les objectifs prévus par la base juridique de l’Agence ainsi que les priorités énoncées dans le programme européen en matière de sécurité de 2015. Ce point est confirmé par les parties prenantes qui ont très majoritairement estimé que les objectifs définis dans le mandat du CEPOL avaient dûment été pris en considération dans les actions et activités menées par l’Agence au cours de la période 2015-2020. Déterminé à remplir son mandat pour ce qui est de l’activité policière aux niveaux transfrontière et européen, le CEPOL investit ses ressources en conséquence, obtenant des résultats appréciables.

En outre, l’introduction de la méthode d’évaluation des besoins stratégiques de formation dans l’Union, élaborée afin de recenser les lacunes en matière de connaissances, d’aptitudes et de compétences ainsi que les besoins de formation, a permis d’améliorer considérablement la hiérarchisation des besoins de formation. Cette méthode permet de définir les priorités en matière de formation et vise à coordonner les activités de formation disponibles afin d’éviter chevauchements et doubles emplois, tout en dégageant de nouvelles tendances en matière répressive. Toutefois, il a été signalé dans l’évaluation que l’offre de «formation des formateurs» du CEPOL, une activité permettant aux formateurs de mettre en œuvre des méthodes d’enseignement modernes et des techniques d’apprentissage mixte pour assurer une formation policière de qualité dans un environnement multiculturel, était relativement limitée par rapport à l’offre des autres agences de l’Union chargées de la justice et des affaires intérieures (JAI), et qu’il conviendrait par conséquent d’envisager de l’étendre.

Il ressort des conclusions de l’évaluation que, étant donné la taille relativement modeste du CEPOL (96 agents en 2020) et son budget annuel (10,6 millions d’euros en 2020), on ne saurait attendre de l’Agence qu’elle touche directement une part importante du public cible par des activités de formation en présentiel. Il est indiqué dans le règlement CEPOL que l’Agence doit élargir son public cible par un effet en cascade, en multipliant la portée de ses actions grâce à la formation des formateurs et au transfert de connaissances entre pairs. L’effet en cascade, dans sa forme actuelle, repose largement sur les actions des États membres et ne fait pas l’objet d’un suivi constant de la part du CEPOL. Par ailleurs, ce dernier recourt peu à l’approche «former le formateur», puisqu’il n’a dispensé que cinq séances en 2019 et deux en 2020 avant la pandémie. L’investissement du CEPOL dans la mise à niveau et l’élargissement de son offre de formation en ligne est apparu comme une stratégie positive pour étendre le rayon d’action de l’Agence, ce qui est devenu primordial dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Les participants retenus pour les formations en présentiel du CEPOL n’ont pas toujours un profil adapté sous l’angle du niveau d’expertise et d’ancienneté. Les responsables des activités au sein du CEPOL sont habilités à examiner et à rejeter la candidature de participants; toutefois, l’évaluation fait apparaître qu’ils n’exercent pratiquement jamais cette faculté car il est d’usage d’accepter le premier candidat présenté par les États membres, quel que soit son profil. Il s’agit d’un problème bien connu, qui fait souvent l’objet de discussions entre les unités nationales du CEPOL lors de leurs réunions régulières. Les parties prenantes ont néanmoins signalé que, désormais, les responsables des activités du CEPOL examineraient plus attentivement les candidatures des participants.

Sous l’angle de l’efficience, il a été constaté dans l’évaluation que les avantages qui découlaient de la participation aux activités du CEPOL compensaient les coûts supportés par les États membres et que les ressources du CEPOL étaient bien gérées. L’évaluation a également permis de conclure à l’existence de certaines sources d’inefficience liées au processus décisionnel du conseil d’administration ainsi qu’aux processus de planification et aux procédures de suivi du CEPOL. La structure interne du CEPOL semble fonctionner de manière efficace, même si la rotation du personnel a pu avoir une incidence sur l’efficience globale de l’Agence au cours de la période 2015-2020. Le CEPOL fonctionne à présent selon un modèle économique hybride, qui combine l’approche traditionnelle en matière de subventions, c’est-à-dire des thématiques qui font l’objet d’un appel d’offres parmi les partenaires admissibles de conventions-cadres, et la «nouvelle» méthode du centre de connaissances du CEPOL, c’est-à-dire un groupe d’experts spécialisés dans une thématique. Cette méthode hybride, qui vise à rationaliser et à simplifier la gestion des subventions, a été mise en place après le rejet par le conseil d’administration de la suppression totale du système de subventions. De manière générale, le CEPOL a été capable d’absorber les fonds de l’Union qu’il avait reçus.

Le cycle de développement annuel des activités de formation du CEPOL est jugé trop court, ce qui compromet la qualité. Avant que le CEPOL ne conçoive des formations, le conseil d’administration doit décider des thématiques; des directives sont rédigées et les partenaires de conventions-cadres se soumettent à des procédures de sélection. Certaines parties prenantes estiment qu’à l’issue de ces procédures, il reste peu de temps pour élaborer un contenu de qualité étant donné que le cycle annuel est arrivé à son terme. En conséquence, les partenaires de conventions-cadres qui ne disposent pas de solutions de formation «prêtes à l’emploi» susceptibles d’être proposées pendant ce laps de temps limité sont dissuadés de présenter leur candidature en vue d’organiser des cours. Il s’ensuit que le nombre de demandes de subvention émanant de partenaires de conventions-cadres ne cesse de diminuer.

Les activités de formation dont l’élaboration et la mise en œuvre ont été confiées aux partenaires de conventions-cadres du CEPOL sont moins exposées au mécanisme d’assurance de la qualité du CEPOL. La qualité des activités de formation est donc variable. Le CEPOL a mis en place un mécanisme d’assurance de la qualité pour contrôler ses activités de formation, dès le stade d’élaboration jusqu’à l’organisation, lequel s’est révélé efficace pour garantir un contenu et des formateurs de qualité lorsque le CEPOL est chargé d’élaborer et de dispenser la formation. Si les activités de formation confiées à des partenaires de conventions-cadres demeurent appréciées des participants, leur qualité varie parfois étant donné qu’elles n’ont pas toujours été systématiquement examinées dans le cadre du mécanisme d’assurance de la qualité du CEPOL.

L’académie de lutte contre la cybercriminalité (Cybercrime Academy) du CEPOL est considérée comme une mesure importante prise par l’Agence pour répondre aux besoins émergents, mais il conviendrait de continuer à l’améliorer. La création de cette académie a fait l’objet d’avis mitigés de la part des parties prenantes. Bien que l’académie s’occupe d’une thématique extrêmement pertinente et que la demande soit élevée, d’aucuns se sont interrogés sur sa véritable mission, sa taille limitée et sa capacité à attirer des experts disposant des connaissances et compétences requises pour dispenser des formations. Les activités dispensées dans le cadre de l’académie de lutte contre la cybercriminalité ont également été perturbées par la pandémie de COVID-19, les activités en présentiel sur site qui nécessitaient des installations particulières n’ayant pas pu avoir lieu. De manière plus générale, certaines parties prenantes aux niveaux des États membres et de l’Union se sont montrées critiques envers l’offre de formation du CEPOL en matière de cybercriminalité, remettant en cause la qualité, la cohérence et l’étendue de la formation dispensée.

L’évaluation a révélé que, malgré la bonne relation qu’entretiennent le directeur exécutif du CEPOL et le conseil d’administration, les réunions du conseil d’administration étaient entravées par le faible niveau d’engagement de certains États membres et par l’importance disproportionnée accordée aux questions administratives. En outre, certains problèmes de représentation concernant le conseil d’administration du CEPOL sont apparus (à savoir le faible niveau d’engagement de plusieurs États membres; le déséquilibre entre les femmes et les hommes; l’absence de douaniers et de garde-frontières et la disparité des niveaux d’ancienneté des représentants). Un grand nombre de délégués par État membre assistent aux réunions du conseil d’administration, sans pour autant toujours représenter convenablement l’ensemble des services répressifs et leurs avis. Plusieurs parties prenantes ont fait observer que, si la plupart des décisions du conseil d’administration se rapportaient au contenu et à la stratégie, l’ordre du jour des réunions du conseil encombré d’innombrables questions administratives, laissant relativement peu de place pour les débats stratégiques.

Le nombre d’agents au sein du CEPOL a augmenté de façon régulière entre 2015 et 2020 (passant de 45 à 96). Il ressort toutefois de l’évaluation que le déménagement du CEPOL du Royaume-Uni en Hongrie et, partant, le coefficient correcteur de salaire appliqué à Budapest semblent déterminants dans les difficultés du CEPOL à attirer et à retenir des agents. Le CEPOL n’est toutefois pas la seule agence décentralisée à se plaindre de cet état de fait. La rotation du personnel a entraîné un changement dans la culture d’entreprise ainsi que des difficultés à attirer du personnel dûment qualifié.

Il est confirmé que les objectifs du CEPOL sont pertinents par rapport aux besoins et aux défis de l’Union qui ont été définis dans des documents stratégiques clés, et que l’offre de formation du CEPOL est adaptée aux besoins des États membres de l’Union européenne. L’évaluation fait apparaître que les objectifs du CEPOL prennent en considération les éléments clés figurant dans le programme de Stockholm, le programme européen en matière de sécurité et le programme européen de formation des services répressifs, ou qu’ils cadrent bien avec ces éléments. Les personnes ayant participé aux formations provenant des 27 États membres de l’UE ont également indiqué qu’au cours de la période 2015-2020, l’offre de formation du CEPOL avait répondu de manière adéquate aux besoins et aux attentes de leurs pays respectifs. La pertinence des objectifs et des activités de formation du CEPOL s’explique par: 1) la mise en adéquation des programmes de travail annuels du CEPOL avec le programme européen en matière de sécurité (comme mentionné ci-dessus); 2) l’introduction de l’évaluation des besoins stratégiques de formation dans l’UE, qui a permis au CEPOL d’établir un lien entre les priorités en matière de formation et les besoins de ses groupes cibles; et 3) l’intégration des priorités de la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles dans ses activités de formation en présentiel et en ligne. En outre, les activités du CEPOL sont largement reconnues pour le fait de contribuer à l’instauration d’un climat de confiance et de faciliter le développement de la coopération entre les services répressifs. En effet, l’introduction de l’évaluation des besoins stratégiques de formation dans l’UE et des évaluations des besoins opérationnels de formation a constitué une avancée importante pour ce qui est de garantir une meilleure adéquation entre les thématiques et activités de formation, d’une part, et les besoins des parties prenantes, d’autre part. Les conclusions sont toutefois mitigées en ce qui concerne la capacité du CEPOL à adapter son offre de formation aux évolutions scientifiques, technologiques et sociopolitiques.

Les compétences et les activités du CEPOL semblent être cohérentes avec celles des autres acteurs concernés à l’échelle de l’Union et complémentaires de celles-ci. Les parties prenantes des autres agences JAI sont généralement satisfaites des rapports qu’elles entretiennent avec le CEPOL. Toutefois, le degré de coordination est circonstanciel et varie selon l’agence et le niveau d’engagement dont fait preuve le CEPOL envers les agences JAI et les institutions de l’UE. Cela signifie qu’il existe une certaine marge d’amélioration; le CEPOL pourrait donc adapter sa méthode de travail afin de maximiser les éventuelles synergies. La matrice de formation «Justice et Affaires intérieures», une feuille de calcul que les agences étaient censées compléter manuellement, qui visait à assurer une coordination structurée, a été abandonnée en 2019 pour des raisons principalement liées à la méconnaissance de cet outil parmi les agences JAI et au manque de volonté de leur part vis-à-vis de cet outil. Cependant, cette matrice n’a été remplacée par aucune autre méthode structurée; le CEPOL assure plutôt la coordination selon une approche entre pairs, notamment grâce à l’interaction au cours des réunions du réseau des agences JAI et/ou à la participation à des projets particuliers, ce qui ne permet pas d’obtenir des synergies complètes.

En ce qui concerne la valeur ajoutée européenne, il ressort des conclusions de l’évaluation que tous les groupes de parties prenantes consultés ont estimé que, par rapport à l’offre proposée au niveau national, le CEPOL apportait effectivement une valeur ajoutée en matière de formation sur certains domaines relatifs à la criminalité. Les objectifs et missions du CEPOL ont contribué à ce que les États membres puissent mieux former les agents de leurs services répressifs par rapport à ce qu’ils auraient pu accomplir au niveau national. Certains agents consultés ont déclaré que le CEPOL offrait une formation utile sur les instruments et outils existant au niveau de l’UE et donnait un aperçu de la dimension européenne des instruments transfrontières, tels que l’échange transfrontière de preuves électroniques et la coopération internationale en matière répressive, qui étaient rarement abordés dans les formations dispensées à l’échelon national. En conséquence de cette formation, les activités du CEPOL sont largement reconnues pour le fait de contribuer à l’instauration d’un climat de confiance et de faciliter le développement de la coopération entre les services répressifs. La majorité des parties prenantes consultées s’accordent à dire que les activités du CEPOL dans leur ensemble contribuent au renforcement de la confiance mutuelle entre les organisations œuvrant dans le domaine répressif. En outre, les parties prenantes ont confirmé que les activités du CEPOL permettaient de multiplier les possibilités de coopération et d’améliorer la qualité de la coopération entre les services répressifs nationaux à l’échelle de l’UE ainsi que, dans une moindre mesure, sur le plan bilatéral et régional. La majorité des personnes ayant participé aux formations déclarent que les activités de formation du CEPOL offrent des possibilités concrètes de constituer un réseau avec leurs homologues européens et que le CEPOL apporte une valeur ajoutée unique au développement de la coopération, objectif qu’il n’aurait pas été possible d’atteindre avec des moyens nationaux. Ces résultats s’expliquent notamment par le programme d’échange et les activités en présentiel du CEPOL. Il est constaté dans l’évaluation que les travaux du CEPOL dans les pays tiers sont très appréciés par les parties prenantes informées, bien que certains au sein de la structure de gouvernance du CEPOL n’aient pas connaissance de ces activités. Dans l’exercice de son mandat, le CEPOL a étendu son soutien à la politique extérieure de l’UE en renforçant les capacités répressives des pays partenaires dans le voisinage de l’Union. Les projets du CEPOL relatifs au renforcement des capacités dans les pays tiers contribuent efficacement à l’amélioration de la stabilité dans le voisinage de l’Union et à l’instauration d’un climat de confiance avec les pays voisins. Bien que la formation dans les pays tiers soit un marché saturé, le CEPOL reçoit des éloges pour son engagement à assurer des formations qui répondent aux besoins des pays tiers partenaires. Conformément à son mandat, le CEPOL gère les crédits spécifiques à l’aide extérieure de l’Union pour réaliser ses objectifs dans les pays tiers.

3.ENSEIGNEMENTS ET RECOMMANDATIONS

L’évaluation met en évidence l’importance pour le CEPOL de rationaliser ses activités afin de se concentrer sur les principales priorités dans le cadre de la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles, de la stratégie de l’UE pour l’union de la sécurité et des récentes stratégies de sécurité intérieure, tout en restant ouvert à l’évaluation des demandes particulières de formation émanant des États membres et en y répondant à l’intérieur de ce cadre. À cet égard, le CEPOL devrait renforcer sa coopération avec d’autres agences en général, et avec Europol en particulier, afin de maximiser les synergies le plus largement possible. Dans ce contexte, le CEPOL a accepté d’assurer la coordination de l’objectif stratégique horizontal commun concernant le «renforcement des capacités par la formation, la mise en réseau et l’innovation» au cours du prochain cycle 2022-2025 de la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles. Par ailleurs, le CEPOL devrait renforcer son rôle de coordination, y compris lorsqu’il contribue à la mise en œuvre de toutes les stratégies de sécurité intérieure, dont le programme de lutte antiterroriste, adopté en décembre 2020, ainsi que les deux stratégies de l’UE visant à lutter contre la criminalité organisée et contre la traite des êtres humains, adoptées début 2021.

Dans ce contexte, il est essentiel que le CEPOL joue un rôle central dans la coordination de la formation des services répressifs parmi les différentes parties prenantes, et notamment parmi les autres agences JAI. Plutôt que d’être en concurrence avec d’autres acteurs du domaine de la formation dans l’UE, le CEPOL devrait avoir pour objectif de devenir «le» pôle de référence de l’UE en matière de formation des services répressifs. Si l’Agence n’est pas en mesure de répondre elle-même à tous les besoins de formation, elle assure un rôle particulier en élaborant et en supervisant le catalogue des offres de formation existantes en matière répressive qui sont proposées par l’ensemble des agences JAI et d’autres parties prenantes, et en faisant office de portail destiné aux professionnels des services répressifs à la recherche de possibilités de formation adaptées au niveau de l’UE.

Dans le même temps, il est tout aussi important que les représentants des États membres continuent de renforcer la coordination au sein de leurs pays respectifs, en vue de recueillir les avis et de répondre aux besoins de l’ensemble des services répressifs. En particulier, l’évaluation a mis en évidence l’importance du rôle du conseil d’administration du CEPOL en tant qu’organe qui devrait prendre en considération et relayer l’ensemble des avis et des demandes au-delà du monde universitaire, notamment ceux émanant du niveau opérationnel dans les États membres, afin de les intégrer dans les décisions stratégiques du conseil d’administration. Dans ce contexte, il conviendrait également d’être attentif à la représentation des hommes et des femmes au sein du conseil d’administration, comme l’a souligné le Parlement européen, qui, dans le cadre de la procédure de décharge pour l’année 2019, a instamment demandé au CEPOL de veiller à l’équilibre hommes-femmes lors de la nomination de ses membres.