COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 18.8.2020 COM(2020) 386 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Évaluation ex post de la manifestation «Capitales européennes de la culture 2018» (Leeuwarden et La Valette)

{SWD(2020) 165 final}



RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Évaluation ex post de la manifestation «Capitales européennes de la culture 2018» (Leeuwarden et La Valette) 1.Introduction Le présent rapport est présenté conformément à l’article 12 de la décision nº 1622/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 instituant une action communautaire en faveur de la manifestation «Capitale européenne de la culture» pour les années 2007 à 2019 (ci-après la «décision»), qui dispose que, chaque année, la Commission assure une évaluation externe et indépendante des résultats atteints par la manifestation «Capitale européenne de la culture» de l’année précédente et présente un rapport sur cette évaluation aux institutions et organes de l’Union européenne pertinents. Les conclusions et la méthode de l’évaluation ex post sont présentées de façon plus approfondie dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne ce rapport. 2.Contexte 2.1.Action de l’UE en faveur de la manifestation «Capitale européenne de la culture» (CEC) Depuis le lancement – au niveau intergouvernemental – de la manifestation «Ville européenne de la culture» en 1985 , cette action est devenue une action de l’Union européenne à part entière en 1999 . Elle est actuellement régie par la décision nº 445/2014/UE , mais les villes qui ont été désignées en tant que CEC pour la période allant jusqu’en 2019 sont régies par la décision nº 1622/2006/CE. L’action CEC est conçue pour mettre en valeur la richesse, la diversité et les traits caractéristiques communs des cultures européennes, encourageant ainsi une plus grande compréhension mutuelle entre les citoyens européens. Elle vise également à stimuler un développement des villes à long terme fondé sur la culture, au sens le plus large du terme, englobant des retombées socioéconomiques, un renforcement de la coopération entre les acteurs culturels, les artistes et les villes en Europe, ainsi qu’une implication et une participation des citoyens locaux (et étrangers) à la culture. 2.2.Sélection et suivi de la CEC 2018 Conformément à la décision, Malte et les Pays-Bas étaient les deux États membres désignés pour accueillir une CEC en 2018. Les processus de sélection en deux phases (présélection et recommandation finale) ont été menés en parallèle par les autorités compétentes de ces deux États membres (à savoir leurs ministères de la culture respectifs). Le processus de sélection commence par la publication d’un appel en vue de susciter les candidatures des villes intéressées. Un jury composé de treize membres, dont six désignés par l’État membre concerné et sept par les institutions et organes de l’Union européenne, examine les candidatures soumises par les villes en lice sur la base des objectifs et critères énoncés dans la décision. Malte a décidé de procéder à son processus de sélection avec un an d’avance sur le calendrier normal en vue d’achever d’importants projets d’infrastructure nécessaires à la mise en œuvre de l’année CEC. Elle a publié son appel à candidatures en décembre 2010. Les principales parties prenantes aux niveaux national et local ont rapidement pris la décision de soumettre une candidature unique au nom de La Valette représentant toutefois le territoire des îles maltaises dans sa totalité. La seule candidature soumise avant le délai du 17 octobre 2011 a donc été celle de La Valette. À la suite de la réunion de présélection en janvier 2012, la ville a été présélectionnée et, en novembre 2012, le jury a recommandé que le titre de CEC 2018 à Malte soit attribué à La Valette . Les Pays-Bas ont publié leur appel en décembre 2011, conformément au calendrier normal. Cinq villes se sont portées candidates avant le délai du 31 octobre 2012: Eindhoven, Leeuwarden, Maastricht, La Haye et Utrecht. Lors de la réunion de présélection en novembre 2012, trois d’entre elles (Eindhoven, Leeuwarden et Maastricht) ont été présélectionnées. En septembre 2013, le jury a recommandé que le titre de CEC 2018 aux Pays-Bas soit attribué à Leeuwarden. Le Conseil de l’Union européenne a officiellement désigné les villes de La Valette et Leeuwarden en tant que CEC 2018, respectivement en mai 2013 et en mai 2014 . Par la suite, les deux villes ont été soumises aux modalités de suivi: sous l’égide de la Commission, les progrès accomplis lors des préparatifs des villes ont fait l’objet d’un suivi et ont été guidés par un jury composé de sept experts indépendants désignés par les institutions et organes de l’Union européenne, qui avait pour tâche supplémentaire de vérifier la conformité au programme et le respect des engagements sur la base desquels les deux villes ont été sélectionnées. Les représentants de La Valette et de Leeuwarden ont participé à deux réunions de suivi officielles organisées par la Commission, en septembre 2015 et en mars 2017. À l’issue du processus de suivi, le jury a formulé, à l’intention de la Commission, une recommandation favorable concernant l’octroi, à chacune des deux villes, d’un prix de 1 500 000 EUR en l’honneur de Melina Mercouri. Le prix – financé au titre du programme «Europe créative» – a été versé aux deux CEC à l’automne 2017. 2.3.Thèmes et accents des deux CEC 2018 La Valette est la capitale de Malte et fait partie d’une zone métropolitaine plus large de presque 400 000 habitants, ce qui représente 90 % de la population du pays. Alors que la zone dépend fortement du tourisme de loisir, les autres secteurs importants comprennent le tourisme médical, l’électronique, l’industrie textile et la production cinématographique. L’histoire du pays a doté La Valette d’un riche patrimoine culturel et architectural, qui lui a valu le statut de patrimoine mondial de l’Unesco en 1980. Le thème et la devise de La Valette 2018 étaient initialement «Imagine 18», en vue d’apporter au secteur culturel de la ville, replié sur lui-même, le nouvel élan dont il avait grand besoin. La candidature était associée à un plan de développement stratégique pour La Valette et bénéficiait du soutien unanime de chacun des 68 conseils locaux ainsi que de plusieurs groupes politiques au sein du Parlement. Elle poursuivait quatre objectifs principaux: susciter des vocations dans le domaine de la culture; se développer à l’échelle internationale; faire de La Valette une ville créative; et entretenir des relations durables avec l’environnement. Dans la foulée du changement de dirigeants au lendemain de l’élection générale de 2013 dans le pays, le concept initial a toutefois été abandonné en faveur de «Valletta 2018: An island-wide fiesta», de sorte que la CEC représente Malte dans son ensemble et encourage la participation des citoyens sur tout le territoire. Ce thème a également été choisi en raison de sa référence aux traditions et fêtes locales de Malte réunissant des communautés entières.

Située au nord-ouest des Pays-Bas, Leeuwarden est une ville de 100 000 habitants dans la région de la Frise, dont la population s’élève à 646 000 habitants et qui compte un total de onze villes historiques reliées entre elles par voie aquatique. Leeuwarden est également l’une des plus anciennes villes du nord des Pays-Bas dotée d’une riche histoire remontant à l’époque romaine. Bien que la ville et la région soient relativement bien loties sur le plan des infrastructures et activités culturelles, leur secteur culturel est souvent perçu comme ayant une portée locale et étant replié sur lui-même du point de vue du contenu culturel, du public cible et de l’ambition. Leeuwarden a associé la région de la Frise à sa candidature, dont le concept du «Iepen Mienskip» ou «Mienskip ouvert», a été un élément essentiel. «Mienskip» est à la fois un mot et une tradition de la Frise, qui est associé à des valeurs fondamentales telles que le respect mutuel, la participation, le développement à l’échelon de la communauté, l’égalité et la responsabilité civique. L’adjectif «Iepen» (ouvert) ajoute un second élément important d’«ouverture» et exprime la volonté d’ouvrir également la «communauté de la Frise» à ceux qui n’en sont pas originaires. La démarche du «Mienskip ouvert» devait dominer le travail de développement de Leeuwarden-Frise 2018 et le contenu de son programme culturel, le principe fondamental étant l’utilisation de la culture pour contribuer à traiter les questions de société. Dans ce contexte, le programme culturel a été organisé autour des lignes thématiques suivantes: nature et culture; ville et campagne; communauté et diversité; Lab Lws (laboratoires d’innovation); et Frisons royaux. 3.Évaluation 3.1.Modalités de l’évaluation L’évaluation examine la mise en œuvre des deux actions CEC 2018 tout au long de leur cycle de vie, depuis leur phase de conception initiale jusqu’à leur durabilité et à l’héritage qu’elles ont laissé. Plus précisément, elle évalue la pertinence, l’efficacité et l’efficience des deux CEC 2018. Elle examine également la valeur ajoutée européenne ainsi que la cohérence et la complémentarité de l’action CEC avec d’autres initiatives de l’Union européenne. Enfin, elle tire des conclusions des deux expériences. 3.2.Méthode et limites de l’approche retenue L’évaluation et sa méthode sont conçues pour répondre aux exigences de la décision et contribuer à se forger une compréhension plus approfondie des résultats et réalisations de l’action CEC. En particulier, elles constituent une occasion précieuse de revenir, de façon critique, sur l’année écoulée dans le but de mettre en évidence les enseignements et recommandations utiles pour refaçonner la sagesse et les connaissances actuelles sur la base de l’expérience des deux villes d’accueil. Comme pour tous les exercices d’évaluation précédents, la logique d’intervention repose sur une hiérarchie d’objectifs correspondant à la décision. Afin que les résultats soient comparables, la méthode de cette évaluation a suivi l’approche de la collecte et de l’analyse des données probantes, adoptées lors des évaluations précédentes de l’action CEC . L’évaluation était fondée sur deux types de données et leurs sources respectives: -les données primaires incluaient des données soit collectées pendant le travail sur le terrain, soit fournies par chaque CEC, comme des entretiens et des questionnaires en ligne; les entretiens, en particulier, visaient à obtenir un large éventail d’éclairages sur chaque CEC, y compris ceux des équipes de gestion, des décideurs locaux et nationaux, ainsi que des acteurs culturels majeurs, une série de partenaires associés à la réalisation du programme et un échantillon d’organisations qui dirigent les projets concernés ou qui y participent; -parmi les sources de données secondaires figuraient des documents stratégiques et législatifs de l’Union en lien avec les CEC, des recherches académiques sur les CEC et le rôle de la culture dans le développement des villes, les deux candidatures initiales à la CEC 2018, des rapports internes liés aux processus de candidature, des rapports de suivi et d’évaluation, des études et des rapports produits ou commandés par les CEC, des programmes d’activité, du matériel promotionnel et des sites internet, ainsi que les données statistiques essentielles recueillies par les deux villes sur les budgets et dépenses, les nombres et types de projets, les taux de participation et les chiffres, réalisations et résultats relatifs au public; -l’évaluation n’inclut pas une consultation publique plus large. Comme expliqué dans la feuille de route, l’action est considérée comme étant locale, et la participation internationale est disséminée au sein et hors de l’Europe et difficile à atteindre. Cette conclusion a été renforcée par le peu d’indications fournies par la consultation publique menée dans le cadre de l’évaluation des deux CEC 2017, tel que souligné dans le document de travail des services de la Commission correspondant adopté par la Commission en 2019 . Comme pour toutes les évaluations ex post des CEC précédentes, la Commission maintient que la méthode retenue est à même de générer un rapport fournissant une base raisonnablement solide pour pouvoir déduire des conclusions sensées des résultats de l’action CEC. Toutefois, comme il a déjà été souligné dans le rapport de l’année dernière, le manque de données de référence à intégrer dans une étude comparative de la ville avant l’acquisition du titre, au début de l’année de la manifestation et après la mise en œuvre de l’année CEC, continue de constituer une limitation. Ces données sont primordiales pour obtenir une vision équilibrée, soutenue par une base de données significative et vaste, de l’incidence réelle de l’action CEC sur une ville. Toutefois, le budget affecté aux travaux d’évaluation (environ 75 000 EUR par an), proportionné au niveau modeste des fonds octroyés directement par l’Union à chaque ville accueillant la manifestation CEC (Prix Melina Mercouri de 1 500 000 EUR), ne permet pas d’avoir une étude fournissant une image «avant» et «après». Une conséquence supplémentaire de ce budget modeste réside dans le fait que la collecte de données probantes d’ordre primaire tend à être de nature plus qualitative que quantitative; alors que les données qualitatives conservent une grande importance dans l’évaluation, le manque de diversité des sources des données se traduit par une moindre fiabilité, par exemple, dans le processus consistant à démontrer les résultats et incidences objectifs de la CEC sur l’élargissement de la participation à la culture. Par conséquent, le rapport et ses conclusions sont étayés par une large base de données qualitatives (par exemple, les points de vue et avis de divers types de parties prenantes) plus que par un ensemble complet de données quantitatives. La Commission peut uniquement rappeler dans le présent rapport ce qu’elle a exprimé à plusieurs reprises dans les rapports annuels précédents sur les évaluations ex post des CEC, à savoir qu’elle est pleinement consciente de – et accepte – ces limitations, qui avaient été clairement signalées et communiquées dans le document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de décision instituant une action de l’Union en faveur des CEC pour les années 2020 à 2033 .

Comme mentionné dans ses rapports précédents, en ce qui concerne cette difficulté, une proposition ultérieure de la Commission et la décision finalement adoptée par le Parlement européen et le Conseil prévoient que les villes désignées – qui sont les bailleurs de fonds et bénéficiaires principaux de l’action CEC et les mieux placées pour obtenir des données de référence et collecter des données primaires sur l’incidence du titre – deviennent elles-mêmes les principaux agents de mise en œuvre du processus d’évaluation. Cette nouvelle obligation, qui ne s’appliquera qu’à partir des titres 2020, impose aux villes CEC – et non à la Commission – de réaliser une évaluation ex post des manifestations organisées pendant l’année. Pour les CEC 2019, la Commission continuera donc de réaliser sa propre évaluation dans les limites décrites ci-dessus. À un stade ultérieur, la Commission réalisera également une évaluation globale couvrant plusieurs années de manifestations CEC, permettant de mesurer les retombées à long terme de l’action CEC, comme indiqué dans la décision nº 445/2014/UE. Il convient également de souligner que les résultats des nombreuses activités de recherche locales commandées par La Valette et Leeuwarden ont, chaque fois que possible, alimenté l’évaluation de la Commission. En conclusion, malgré l’insuffisance de données quantitatives et d’autres éléments de preuve indépendants, la Commission constate une solidité suffisante des données collectées pour soutenir l’évaluation et partage son évaluation et ses estimations globales, qui sont considérées comme fournissant une image généralement exacte et éclairée de la CEC 2018. 4.Principales constatations 4.1.Pertinence Conformément aux constatations de l’évaluation, les objectifs des deux CEC 2018 étaient pertinents au regard des objectifs de l’action CEC, tels qu’établis dans la décision. Le programme de Leeuwarden-Frise 2018 encourageait la diversité culturelle et une plus grande compréhension entre les citoyens européens, tant en ce qui concerne le contenu (le programme culturel accordait une place importante à des thèmes européens, tels que les langues minoritaires ou le lien entre la ville et la campagne) qu’en ce qui concerne le processus (avec 1 600 collaborations internationales couvrant 87 pays). Le programme était également pertinent au regard des objectifs propres à la manifestation CEC, en particulier ceux en lien avec l’amélioration de la variété et de la diversité de l’offre culturelle et l’élargissement de l’accès et la participation à la culture; en effet, la CEC a utilisé la culture comme un moyen permettant de nouer le dialogue avec la population locale et a considéré le programme ouvert (avec ses principes ascendants) comme l’épine dorsale du projet dans son ensemble plutôt que comme une «extension» spécifique et distincte de la communauté. En ce qui concerne La Valette, le programme CEC proposait nettement plus de collaborations avec des artistes et organisations culturelles européens que l’offre culturelle maltaise au cours des années précédentes, y compris par exemple un nouveau programme de résidences artistiques ayant permis à 50 artistes internationaux de se produire dans le pays. Il a également exploité des thèmes européens pertinents comme la migration. Enfin, bien que le programme ait été fortement modifié par rapport à la candidature, il est resté dans les grandes lignes conforme à trois des quatre objectifs initiaux et a, dans la pratique, accordé moins d’importance au quatrième objectif en lien avec l’environnement. 4.2.Efficience Dans l’ensemble, les données disponibles suggèrent que la CEC reste une action efficace de l’Union européenne qui fournit de bons niveaux de rendement au niveau de l’Union pour un investissement relativement modeste de cette dernière: l’octroi du titre lui-même a un effet de levier important sur le montant du financement que les villes d’accueil consacrent à la conception et à la mise en œuvre du programme culturel CEC, et constitue un important générateur d’intérêt et de financement de la part d’un large éventail de parties prenantes, dont les autorités régionales et nationales et les contributeurs privés. En outre, la valeur absolue du Prix Melina Mercouri, qui est la seule contribution financière directe que les villes d’accueil reçoivent de l’Union européenne, est modeste (1 500 000 EUR par CEC) par rapport aux coûts globaux d’une CEC: les dépenses opérationnelles de la CEC 2018 se sont élevées à environ 104 600 000 EUR pour Leeuwarden-Frise et à 26 500 000 EUR pour La Valette. Au niveau de la ville, l’évaluation conclut que les deux CEC n’ont pas géré la manifestation avec la même efficacité; alors que les modalités de gestion de Leeuwarden-Frise étaient de manière générale solides, La Valette a procédé à d’importants changements et perdu beaucoup d’expertise, ce qui s’est ressenti en fin de compte dans la direction artistique et le contenu du programme culturel. La dimension politique de la fondation La Valette 2018 a également attiré des critiques aux niveaux local et international. Dernier point, mais non le moindre, Leeuwarden-Frise a récolté suffisamment de financements pour mettre en œuvre un programme culturel d’envergure. Les fonds de La Valette étaient plus limités mais pourtant suffisants, bien que le budget opérationnel final ait été nettement inférieur à celui qui avait été proposé dans la candidature (49 600 000 EUR contre 26 500 000 EUR). 4.3.Efficacité L’évaluation conclut que les deux CEC 2018 ont apporté une contribution importante à la réalisation des objectifs de la décision. Elles ont toutes deux présenté des actions culturelles plus vastes, diverses, innovantes et internationales par rapport à l’offre de référence culturelle des années précédentes. Les deux CEC 2018 ont contribué à étendre l’accès et la participation à la culture, même si cet aspect a été plus visible dans le cas de Leeuwarden-Frise avec sa démarche de l’«Iepen Mienskip» (5,4 millions de personnes ont participé à des projets CEC et, parmi la population locale, 60 000 personnes ont effectivement pris part à la manifestation en tant qu’artistes ou bénévoles) que dans celui de La Valette (public total estimé à 400 000 personnes), en grande partie du fait de l’instabilité de l’équipe dirigeante. Elles ont également permis de renforcer les capacités culturelles de leurs secteurs culturels et créatifs ainsi que leurs liens avec les autres secteurs. De surcroît, les deux CEC ont augmenté le rayonnement international des deux villes (6 % des publics étaient internationaux dans le cas de Leeuwarden-Frise, tandis que Malte a enregistré une augmentation de 14,3 % de visiteurs étrangers entre 2017 et 2018), malgré la publicité négative dont La Valette a fait l’objet à l’échelle internationale, comme indiqué plus haut. Au moment de la rédaction du rapport, les plans de Leeuwarden-Frise pour l’avenir étaient moins aboutis. L’agence culturelle de La Valette sera un mécanisme clair en vue de poursuivre les activités au-delà de 2018, notamment à travers le «Valletta Design Cluster», qui contribuera au renouveau continu de la ville avec comme point de mire la culture. 4.4.Cohérence