Avis du Comité économique et social sur «L'emploi et l'euro»

(98/C 407/48)

Le 27 janvier 1998, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur d'élaborer un avis sur le thème suivant: «L'emploi et l'euro».

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 juillet 1998 (rapporteur: M. Geuenich).

Au cours de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 115 voix pour, 2 voix contre et 5 abstentions le présent avis.

CONDITIONS DE SUCCÈS DE L'UNION MONÉTAIRE EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE POLITIQUE DE L'EMPLOI

1. Introduction

1.1. Pour apprécier les effets de l'UEM sur l'emploi, il est important de faire la distinction entre les effets à court et à long terme. Par exemple, les énormes efforts d'épargne consentis par les pouvoirs publics de plusieurs pays européens pour atteindre le critère de déficit de 3 % pourraient avoir eu notamment pour effet, ces dernières années, de freiner le développement conjoncturel en Europe. L'évolution de l'emploi a été, elle aussi, d'autant plus défavorable. Ces effets négatifs à court terme sur la croissance devraient également se répercuter sur le lancement de l'UEM.

1.2. Avec le ralentissement de l'activité économique, qui s'est accompagné d'une baisse des recettes fiscales et d'une hausse des dépenses sociales, la pression s'est accrue sur les budgets publics, ce qui entraîne généralement des déficits plus élevés. On peut dire en ce sens qu'il y avait un conflit entre les critères monétaires et budgétaires. Si la politique financière voulait atteindre les objectifs qu'elle s'était imposés en matière de déficit, elle devait freiner l'évolution conjoncturelle, entraînant ainsi des conséquences considérables sur la croissance et l'emploi. Les effets de ces contraintes budgétaires devraient s'estomper après le démarrage de l'UEM.

1.3. Des effets à court terme peuvent également provenir de la fixation des taux de conversion en euro. Ceux-ci devraient généralement être neutres en termes de concurrence, mais il se pourrait que des spéculations à court terme sur les taux de change fassent obstacle à cette neutralité, même s'il n'y a pour l'instant aucun signe dans ce sens. Les incidences du changement actuel des taux de change réels en présence de taux de change nominaux effectivement stables à l'intérieur de l'UE pourraient néanmoins se révéler plus graves. Ainsi, la République fédérale d'Allemagne, par exemple, a récemment amélioré sa position concurrentielle par une baisse de ses coûts salariaux unitaires au détriment de ses partenaires à l'intérieur de l'Union. Selon les prévisions toutefois, les taux de change ne devraient plus être ajustés jusqu'au démarrage de l'UEM, le 1er janvier 1999. Aussi les pays participant au lancement seront-ils soumis à des conditions de départ différentes par rapport à leur compétitivité. Il faudra ensuite attendre un certain temps pour que cessent les effets qui en résulteront.

1.4. La conduite des politiques salariales et du marché du travail se répartit traditionnellement entre trois pôles. La Banque centrale nationale est souvent investie du pouvoir de politique monétaire en matière de taux de change et de taux d'intérêt à court terme, tandis que le Parlement et le gouvernement assument les politiques budgétaires, notamment pour l'éducation et le système social. Les traitements et les salaires sont négociés entre les employeurs et les syndicats.

1.5. Les effets de l'UEM à plus long terme sur la croissance et l'emploi dépendent donc de l'orientation et de l'alignement des politiques salariales, monétaires et financières en Europe. C'est cela qui déterminera si les avantages de l'UEM pouvant résulter d'une baisse des coûts de transaction et des intérêts nominaux, d'une concurrence accrue et d'une meilleure transparence des prix pour les consommateurs ne sont pas contrebalancés par des risques supplémentaires qui consisteraient en une capacité réduite de l'espace monétaire élargi à s'adapter en cas de perturbation.

1.6. L'analyse passe sous silence tous les effets que l'on peut attendre du marché intérieur européen et de la libre circulation des travailleurs et du capital. Or, il en a résulté, et il en résultera encore à l'avenir, notamment une intensification des échanges commerciaux intra-européens, une croissance des investissements directs étrangers et des mouvements migratoires. Le présent avis, quant à lui, ne prend en considération que les incidences sur la situation de l'emploi qui ont pour origine l'introduction de l'euro.

2. Observations générales

2.1. Dynamique salariale et convergence préalables à l'Union monétaire

2.1.1. Dans le contexte du processus de convergence des économies européennes, on a assisté depuis le milieu des années 80 à un processus d'alignement des augmentations des salaires nominaux. Au milieu des années 70, la situation était encore différente. Les politiques monétaires et salariales réagissaient alors très différemment dans les pays d'Europe occidentale à la hausse des prix des importations déclenchée par la crise du pétrole.

2.1.2. Alors que certaines économies nationales s'étaient réengagées tout de suite après sur le chemin de la stabilité, d'autres affichaient encore des augmentations salariales importantes et un taux d'inflation élevé. Dans les pays qui s'efforçaient de retrouver une stabilité des prix, les écarts d'inflation survenus directement après la hausse des prix pétroliers sont demeurés faibles et se sont ensuite réalignés rapidement. Cette évolution s'est reflétée dans l'existence de taux de change largement constants entre les monnaies de ces pays.

2.1.3. Ce n'est qu'au début des années 80 qu'un véritable renversement de la tendance est intervenu dans toute l'Europe. Il est vrai qu'ici aussi l'inflation s'accélérait, en réaction à la nouvelle hausse des prix pétroliers. Néanmoins, les taux d'inflation ont diminué considérablement dès 1985 environ, grâce à une politique monétaire restrictive et en raison d'une faible demande. Ainsi, les taux d'augmentation des prix n'ont fait que se rapprocher en Europe; l'écart entre les taux d'inflation s'est réduit sensiblement. Ensuite, les années 90 ont été marquées par les répercussions de l'unification allemande et les efforts communs des pays européens pour atteindre les critères de Maastricht. Dans la perspective de la mise en place d'une monnaie commune, le processus de convergence des taux d'inflation - en ce qui concerne tant le niveau que l'écart - n'a fait que progresser depuis le début des années 90. Six mois avant la date prévue pour le démarrage de l'Union monétaire, les taux d'augmentation des prix - de même que les taux d'accroissement des revenus - ne diffèrent plus guère dans l'Union.

2.1.4. En ce qui concerne le nombre de chômeurs, on n'a pas pu réaliser de rapprochement semblable à celui des taux d'inflation, mais il est vrai que le niveau élevé du chômage en Europe peut être imputé à une multitude de causes différentes. Dans ce contexte se pose la question de savoir dans quelle mesure les marchés du travail se sont vraiment rapprochés en Europe. La convergence des taux d'inflation suffira-t-elle réellement à long terme pour assurer la réussite de l'Union monétaire, si celle-ci ne se fait éventuellement que sous la pression de taux de chômage différents ?

2.1.5. À court terme, l'existence de taux de chômage différents peut être compatible avec une monnaie commune. Toutefois, s'il n'y a toujours pas de convergence réelle à long terme, voire si les marchés du travail subissent encore une évolution divergente à la suite d'un nouveau choc défavorable au niveau de l'offre, des demandes de transfert entre les États membres pourraient se manifester, de même qu'un risque d'instabilité politique au sein de l'Union monétaire. Pour prévenir une telle évolution et l'apparition de transferts supplémentaires, il faut que les marchés du travail des pays participants présentent à long terme un degré semblable de flexibilité. Une situation quasiment identique prévaut également pour les pays non participants.

2.1.6. Le cadre institutionnel dans lequel est inscrit le processus de fixation des salaires varie beaucoup entre les pays de l'Union. Cela concerne moins le niveau où ont lieu les négociations salariales que les formes d'organisation des syndicats - syndicats politiques rattachés aux partis politiques ou syndicats unitaires et représentation sectorielle ou professionnelle - ainsi que l'intensité de la coordination macroéconomique. Il n'est par conséquent pas possible d'opérer une classification claire en matière de fixation des salaires en Europe.

2.1.7. Avec le début de l'Union monétaire européenne, la politique salariale dans les différents pays de l'UE se voit attribuer un rôle décisif. Avec le partage de la souveraineté sur la politique monétaire et la perte d'une monnaie propre, les écarts ne seront guère plus possibles entre les taux d'inflation dans le domaine des biens commercialisables entre les États membres, en présence de politiques salariales divergentes quant à l'objectif de stabilité. La Banque centrale n'aura désormais plus le pouvoir de permettre une dépréciation de la monnaie pour compenser les hausses excessives des traitements et des salaires et les politiques budgétaires des gouvernements seront soumises aux contraintes des critères de convergence de l'UEM. Il se pourrait par conséquent que les accords salariaux dépassant l'accroissement de la productivité et l'inflation ciblée aient tendanciellement pour effet une hausse du chômage.

2.1.8. Si on ne veut pas compromettre la compétitivité d'une région, les augmentations des salaires nominaux dans un marché monétaire entièrement intégré doivent rester dans les limites des gains de productivité prévus dans le pays en question et de la hausse des coûts salariaux unitaires dans les autres pays. En présence d'une politique monétaire européenne, les atteintes à la stabilité provoquées par la politique salariale ne seront plus sanctionnées par une hausse sensiblement décalée du chômage analogue à celle résultant d'une politique monétaire nationale, qui tolère dans un premier temps un taux d'inflation plus élevé et ne devient restrictive qu'a posteriori, mais bien par une perte directe de compétitivité régionale. Ainsi la pression pour une adaptation rapide se fait-elle plus forte.

2.2. Capacité d'adaptation du marché du travail

2.2.1. Une des exigences essentielles dans la perspective de la création d'une monnaie commune en Europe consiste en la capacité d'adaptation du marché du travail. Alors que précisément le taux de change ne joue plus son rôle de tampon entre les différentes économies nationales, la politique salariale devrait avoir la souplesse nécessaire pour compenser les perturbations qui frappent de manière inégale les différents pays. Dans une définition très générale, le degré de flexibilité du marché du travail mesure la vitesse avec laquelle une économie nationale s'adapte à une perturbation exogène. Cela peut cependant se référer à une multitude de domaines, comme la flexibilité salariale et la flexibilité du temps de travail, la mobilité en termes de qualifications et la mobilité géographique, ainsi que les régimes institutionnels. À l'avenir, la flexibilité linguistique - la maîtrise de plusieurs langues - devrait également revêtir une importance croissante. Pour ce qui est de la flexibilité du marché du travail dans un espace monétaire commun, c'est cependant surtout la capacité d'adaptation de la politique salariale qui compte, dans la perspective de perturbations réelles et nominales, dans la mesure où les modifications des taux de change ne peuvent qu'influencer les coûts salariaux relatifs entre les pays.

2.2.2. Lorsque l'on analyse la fixation des salaires dans l'Union européenne, l'on observe des différences encore nettes. Certes, le taux de chômage a eu partout un effet modérateur sur l'évolution salariale. Il n'en reste pas moins que le degré de réceptivité a été variable. Des différences encore plus sensibles ont été observées dans la façon de respecter l'approche axée sur le développement de la productivité à long terme et de réagir aux changements des taux d'accroissement des prix. Ces différences au niveau des réflexes salariaux se reflètent dans les évolutions différentes des prix et des taux de chômage entre les différents pays.

2.2.3. À terme, l'avenir économique et politique de l'Union européenne, avec un marché intérieur commun et une monnaie commune, ne sera exempt de tensions que si les écarts observés actuellement entre les conditions de vie non seulement ne se creusent pas davantage mais se réduisent même à long terme. Cela concerne aussi bien le niveau de l'emploi que le niveau de revenus dans les différents États membres. Si pour ces deux composantes on n'observe pas de convergence, ou si l'on observe une divergence, on assistera inévitablement, à terme, à des demandes de transfert ou à des mouvements migratoires au départ des pays à la traîne.

2.2.4. Lorsque la croissance des salaires par secteur/branche suit l'évolution de la productivité par secteur/branche, les salaires réels augmentent a posteriori, à masse salariale constante, dans les limites des accroissements de productivité, et les coûts salariaux unitaires augmentent au rythme du taux d'inflation toléré. En général, le processus de croissance ne connaît toutefois pas d'évolution linéaire. L'expansion est respectivement freinée ou accélérée sous l'effet de perturbations négatives ou positives au niveau de l'offre et de la demande. La politique salariale doit réagir en souplesse à ces situations. Si elle suit une stratégie axée sur la productivité, elle ne risque pas d'entrer en conflit avec la Banque centrale, situation qui aurait pour effet de freiner le dynamisme des investissements. C'est ainsi qu'augmentent les possibilités d'expansion des entreprises en bonne santé.

2.2.5. Outre la conception de la politique salariale, il existe d'autres paramètres d'action pertinents en matière de concurrence. Parmi ces paramètres figurent notamment des mesures qui concernent directement le marché du travail, qu'il s'agisse d'améliorations des qualifications des travailleurs ou de dispositifs institutionnels régissant le marché du travail (protection contre le licenciement, protection de la maternité, congé spécial de maternité, grands handicapés, indemnité de maladie, etc.). Il ne fait aucun doute que toutes les mesures visant à améliorer le capital humain favorisent la maîtrise d'une mutation structurelle rapide de l'économie. Cela se traduit par d'autant plus de gains de productivité et d'accroissements salariaux. Dans un marché du travail unique, la position concurrentielle d'un individu ou d'un groupe d'individus ayant des compétences égales est liée tout d'abord à la question de savoir: a) s'ils ont des compétences adaptées aux demandes du marché; b) si les traitements et les salaires qu'ils demandent sont compétitifs; c) s'ils sont prêts à la mobilité.

2.2.6. La diversité des législations en la matière en Europe fait apparaître dans toute son évidence un risque considérable pour l'Union monétaire, à savoir que les pays dotés des réglementations ou des systèmes de sécurité sociale les plus avancés seraient durablement défavorisés sur le plan de la concurrence. Le problème ne se posera pas, du moins au début de l'UEM, parce que ces différences sont déjà prises en compte dans les taux de conversion, qui n'ont pas d'incidence sur la concurrence. Par la suite, l'évolution de l'économie ne sera pas non plus influencée négativement par le renforcement de la législation en matière de protection, qui doit entraîner un ralentissement des augmentations du salaire réel si, à ce moment-là, la fixation des salaires reste axée sur la productivité.

2.2.7. Parmi les aspects non salariaux du marché du travail figurent également les réglementations en matière de temps de travail et d'exploitation de l'entreprise. À cet égard, ce n'est pas tellement la durée du temps de travail individuel qui importe, dans la mesure où ces «coûts» sont déjà pris en compte dans les coûts salariaux unitaires, mais bien les questions relatives à la flexibilité du temps de travail. En introduisant une flexibilité du temps de travail - à salaire horaire égal - on parvient à mieux adapter le temps de travail aux exigences de l'entreprise. Cela permet à la fois d'économiser des coûts salariaux et de réduire certains frais de capital, par exemple en allongeant le temps d'exploitation de l'entreprise. On peut ainsi obtenir des avantages de concurrence, d'où l'importance que pourrait revêtir à l'avenir la flexibilité du temps de travail, précisément en tant que facteur de compétitivité en Europe.

2.2.8. Il faut traiter les investissements en infrastructure de façon analogue aux investissements en capital humain. Si un pays opte pour un renforcement de ses investissements en infrastructure et fournit les moyens nécessaires à cette fin, il en profite en fin de compte sous la forme de gains de productivité et d'une croissance accrue.

2.2.9. Plus complexe en revanche est la question des coûts externes. En principe les coûts externes de la production doivent être imputés aux entreprises responsables de ces coûts. Dans ce contexte, il pourrait s'avérer difficile pour certains États membres de progresser davantage sur le plan de la protection de l'environnement après le début de l'UEM, dans la mesure où d'éventuelles pertes de compétitivité ne pourraient plus être compensées par des adaptations de taux de change. Soit les pays, par exemple, qui aspirent à des normes plus poussées en matière d'environnement parviennent à les appliquer sans qu'elles n'aient d'incidences sur leur croissance, soit les normes environnementales sont relevées de façon uniforme dans l'UE.

3. Tâches des différentes politiques

3.1. La politique monétaire dans l'UEM

3.1.1. La convergence monétaire est depuis longtemps au centre de la politique économique européenne. Cela a impliqué depuis un certain temps déjà un changement de grande ampleur dans la répartition des rôles en matière de politique économique dans les pays qui se sont engagés à participer à la 3e phase. En effet, pour atteindre la convergence monétaire, il était indispensable d'harmoniser la politique monétaire européenne. À cet égard, dans les années 80, l'Allemagne, pays présentant de faibles taux d'augmentation des prix et la plus grande économie d'Europe, a indiqué, dans la pratique, l'objectif à suivre en matière de stabilité. Sachant qu'en plus le mark jouait, à côté du dollar, le rôle d'une monnaie de réserve mondiale, cette harmonisation a pris essentiellement la forme d'une adaptation à la politique monétaire allemande, qui ne suivait pas nécessairement les intérêts européens et était de plus fortement axée sur la stabilité des prix. Sans cela, les autres pays auraient couru le risque, vu l'exigence de garder les taux de change inchangés, de perdre leur compétitivité.

3.1.2. Dans les pays confrontés à un besoin de convergence élevé en raison de taux d'inflation nettement supérieurs au taux allemand, l'harmonisation a conduit les marchés, à cause des pertes d'emploi et des tensions internes liés à ces conditions-cadres, à escompter à plusieurs reprises une dévaluation des monnaies correspondantes. Par cette stratégie de l'adaptation, l'orientation uniforme de la politique monétaire à l'échelle européenne anticipait les conditions d'une Union monétaire.

3.1.3. Quelle stratégie la Banque centrale européenne (BCE) va-t-elle suivre ? D'après le Traité de Maastricht, la Banque centrale européenne aura pour tâche «prioritaire» de garantir la stabilité des prix. On rejette ainsi, du moins dans le Traité de Maastricht, l'approche de la Banque centrale américaine, qui met sur un pied d'égalité les objectifs de stabilité des prix et de croissance. Il serait néanmoins souhaitable que la BCE, dans l'orientation de sa politique monétaire - conformément à l'article 105 du traité de Maastricht - poursuive outre la stabilité des prix les objectifs de «croissance économique» et de «réduction du chômage».

3.1.4. Certes, le fait de se limiter à l'objectif de la stabilité des prix présenterait l'avantage de pouvoir attribuer clairement les responsabilités pour la réalisation de cet objectif. Si l'on suit la pensée keynésienne, le fait d'indiquer comme objectif prioritaire la stabilité des prix comporterait toutefois pour l'Europe le danger d'avoir une Banque centrale qui serait certes responsable de la stabilité des prix, mais qui exercerait également une influence déterminante sur la croissance et l'emploi en Europe. En conséquence, la politique financière serait rendue responsable de la croissance et de l'emploi et la politique monétaire, débarrassée des préoccupations relatives à ces objectifs, serait encline à freiner les prix trop tôt en période d'expansion et peut-être à pratiquer une relance tardive et insuffisante, en période de dépression. À cela s'ajouteraient les problèmes de la transition.

3.1.5. Deux conditions doivent être réunies chez le destinataire d'un signal de politique monétaire, à savoir le stimulant qui va lui permettre de saisir le signal mais aussi la capacité de réagir à ce signal (). La réunion de ces conditions dépend au premier chef des objectifs des institutions. On peut illustrer cette théorie à l'aide de l'exemple du rapport entre la Banque centrale et les partenaires sociaux. Si la Banque centrale aspire à la stabilité des prix, que les syndicats aspirent au plus haut revenu réel possible pour leurs adhérents et que les entreprises recherchent un maximum de profits, on réunit les stimulants pour une réaction croisée à l'émission de signaux. Ces réflexions plaident en faveur du recours à un objectif intermédiaire, comme le taux d'inflation, qui donne des signaux clairs et crédibles à des opérateurs réceptifs sur le marché. Sur la base d'une politique salariale axée sur la productivité et des prix stables, la BCE peut et devrait poursuivre une politique de taux d'intérêts bas, favorable à la demande d'investissement.

3.2. La politique financière dans l'UEM

3.2.1. La discussion de politique financière sur le respect des critères de Maastricht soulève la question fondamentale de savoir quel rôle une politique financière nationale peut et doit jouer dans une union monétaire. À cet égard, il convient avant tout de préciser quelle contribution la politique financière peut apporter à la stabilisation de l'activité économique. Par ailleurs, il faut s'interroger sur l'opportunité, compte tenu de la perte des instruments de politique monétaire pour stabiliser les perturbations asymétriques, de donner ce rôle à la politique financière. Une telle distribution des rôles suscite toutefois un certain nombre de réserves.

3.2.2. Outre le scepticisme de principe ancré dans les conceptions théoriques néoclassiques quant à la capacité de la politique financière anticyclique de parvenir à une stabilisation conjoncturelle (), une préoccupation largement partagée tient au fait que certains États s'endetteraient () outre mesure au détriment de tous les participants. C'est pour cette raison que, d'une part, les valeurs de référence pour les déficits budgétaires ont été introduites dans le Traité de Maastricht, valeurs qui doivent servir de guide pour la politique financière nationale, et que, d'autre part, le Traité contient une clause de «non-sauvetage» en vertu de laquelle les États membres doivent répondre eux-mêmes de leurs dettes.

3.2.3. Le fait d'avoir imposé des restrictions pour les déficits comporte globalement pour l'UE le risque d'un dosage politique contreproductif. Réduire les investissements publics en capital matériel et humain s'avère particulièrement invisible. Au total, plusieurs éléments plaident en faveur de l'hypothèse que la combinaison d'une politique monétaire expansive, qui veille à créer des conditions favorables à la croissance, et d'une politique qui utilise les recettes fiscales accrues grâce à la croissance non pas pour financer des dépenses supplémentaires mais bien pour équilibrer la situation, pourrait produire les plus grands effets de rééquilibrage.

3.2.4. La politique financière ne devrait plus assumer désormais l'intégralité de la charge d'ajustement en cas de perturbations frappant de manière inégale les différents États membres. Ce rôle reviendra sans doute en partie à la politique salariale, d'où l'importance d'autant plus grande de la reconversion des régimes d'imposition et de taxation dans un sens plus favorable à l'emploi. Cela inclut surtout une réduction des coûts salariaux indirects, financée par une augmentation des impôts indirects, dont principalement la TVA et la taxe sur l'énergie.

3. La politique salariale dans l'UEM

3.3.1. Pour introduire en Europe un développement stable après le lancement de l'UEM, la politique salariale a besoin d'un double ancrage. D'abord un ancrage monétaire, qui définisse la marge de manoeuvre pour des augmentations de prix. Seule la politique monétaire, c'est-à-dire la Banque centrale européenne, peut fixer cet ancrage. En fixant un taux d'inflation toléré par elle, la Banque centrale européenne définit le cadre dans lequel la politique salariale européenne peut évoluer d'une manière générale, sans que soient imposées des restrictions monétaires.

3.3.2. Parallèlement à l'objectif relatif à l'inflation, la politique salariale a besoin d'un second ancrage, à savoir un ancrage réel pour pouvoir mener à bien sa tâche. Ce n'est que ce second ancrage qui fournit à la politique salariale, indépendamment du niveau où elle est pratiquée et de son degré de centralisation, l'orientation qu'elle peut suivre sans entrer en conflit avec la politique monétaire, tout en promouvant dans le même temps la croissance, l'emploi et la convergence.

3.3.3. Idéalement, les salaires seraient définis dans tous les pays en se basant sur la productivité potentielle par secteur/branche.

3.3.3.1. Une telle orientation permettrait, d'une part, à des pays comme par exemple le Portugal, qui se trouvent dans un processus de rattrapage des retards avec des accroissements élevés de productivité par rapport au reste de l'Europe, d'appliquer des augmentations salariales relativement élevées tout en donnant la possibilité aux travailleurs occupés dans ces pays de rapprocher leurs revenus réels de ceux du reste de l'Europe.

3.3.3.2. D'autre part, cette orientation empêcherait l'apparition de risques inflationnistes, étant donné que dans la situation idéale la dynamique salariale n'aurait pas d'effets sur les prix supérieurs à l'inflation programmée.

3.3.3.3. Toutefois, cette règle comportera obligatoirement des exceptions. Les pays enregistrant un taux de chômage de loin supérieur à la moyenne (par exemple, l'Espagne et la Finlande) devraient obtenir une croissance économique supérieure à la moyenne pour réaliser une convergence de leur taux de chômage, pour autant qu'ils ne misent pas exclusivement sur une répartition des emplois à travers une réduction du temps de travail. Si ces pays ne peuvent obtenir une croissance plus élevée, les salaires nominaux devront rester inférieurs à l'accroissement de la productivité interne pendant une certaine période afin d'améliorer la compétitivité de ces pays à l'échelle internationale. Ce gain de compétitivité à l'échelle internationale devrait toutefois être accepté par les pays restants.

3.3.4. Par conséquent, le modèle institutionnel pour la fixation des salaires doit être conçu de manière à permettre l'application d'une approche axée sur la productivité. Il est décisif que ceux qui prennent part au processus de fixation des salaires soient en mesure de recevoir les signaux de la Banque centrale et de mettre en oeuvre cette approche axée sur la productivité. Il existe plusieurs stratégies pour y arriver. Dans certains pays européens, les signaux de la Banque centrale s'adressent aux interlocuteurs sociaux qui, de par leur structure centralisée, ont une approche macroéconomique. L'instrument des «conseils tripartites» (par exemple aux Pays-Bas) évoluerait dans ce sens.

3.3.5. En théorie, il existe également la possibilité pour des pays européens plus petits de se baser sur les résultats de la fixation des salaires dans les différentes branches de pays voisins importants. À cette fin, il est nécessaire d'améliorer de toute urgence les informations sur les accords tarifaires ainsi que sur les conditions des conventions collectives générales dans les pays européens voisins. Sur ce plan, la Commission pourrait/devrait s'activer. Si on permet que la définition des institutions de politique salariale soit un processus de recherche non coordonné, on court le risque d'avoir des effets externes provenant de comportements contraires à la stabilité. Il en résulterait dans ce cas des divergences régionales profondes, le contraire donc de la convergence, et probablement une demande de transferts pour surmonter ces déséquilibres. Si cette demande était satisfaite, les déséquilibres régionaux subsisteraient et les pays qui ont suivi un processus de fixation des salaires axé sur la stabilité seraient durablement pénalisés par des paiements de transfert.

3.3.6. Le danger plus immédiat à l'heure actuelle n'est pas de dépasser les critères de stabilité mais bien de rester en deçà. Dans une perspective européenne, une course aux baisses salariales n'est pas une stratégie soutenable, dans la mesure où elle se ferait au détriment des pays voisins européens. Cette stratégie permettrait certes d'augmenter les exportations de certains pays, mais essentiellement au détriment des partenaires commerciaux européens. Cette stratégie ne stimulerait guère la croissance européenne, pas plus qu'elle n'enclencherait un processus de convergence. Même si on s'appuyait sur l'approche néoclassique du processus de production avec ses possibilités bien établies de substitution, le résultat serait malgré tout décevant. Une véritable réduction des salaires implique une chute de la consommation, parce que les revenus réels doivent baisser avec la diminution de la productivité du travail, ce qui implique une chute des investissements, dans la mesure où l'utilisation de capital devient trop chère par rapport au coût de la main-d'oeuvre.

3.3.7. Les réflexions sur une politique salariale pour toute l'Europe contiennent un message essentiel pour le développement économique. Le progrès économique est certes indissociable de la concurrence, mais pas de n'importe quelle concurrence. Une croissance accrue dans toute l'Europe et un rattrapage du retard des pays plus pauvres n'est possible que si la concurrence est empreinte d'un esprit d'entreprise. Cela veut dire qu'elle doit se concentrer, dans le secteur privé, sur l'application des nouvelles technologies, sur une combinaison plus efficace des facteurs de production ou sur le développement de nouveaux produits afin d'obtenir des avantages concurrentiels pour les entreprises. Dans le secteur public, les avantages concurrentiels d'une région peuvent consister en l'amélioration des infrastructures et du capital humain, en un système de formation ou en un système fiscal plus efficace. Ce type de concurrence produit de la croissance à travers la créativité économique.

3.3.8. À l'inverse, une autre forme de concurrence entend créer de l'emploi au moyen de baisses salariales, du démantèlement des prestations sociales ou de la réduction des impôts. Une telle approche peut être prometteuse si on se place du point de vue d'un pays pris individuellement ou d'une société déterminée, ou, d'une manière générale, dans une optique microéconomique. Les avantages compétitifs qui en résultent reposent toutefois non pas sur la création d'éléments nouveaux mais exclusivement sur la «dévaluation» d'éléments existants. Du point de vue macroéconomique, cette approche n'ouvre pas de nouvelles possibilités économiques mais correspond, dans le meilleur des cas, à un jeu à somme nulle, où le perdant est celui qui est en retard dans cette sorte de course à la baisse des salaires. Du point de vue européen, il convient de rejeter les courses aux baisses salariales et le démantèlement des prestations sociales, car ils s'accompagnent de baisses de prospérité. Certes, la politique européenne ne peut pas garantir que le niveau de la sécurité sociale soit uniformément élevé, étant donné que ce niveau ne peut que suivre le niveau respectif de l'économie de chaque État membre. Néanmoins, la politique européenne devrait également s'opposer aux forces qui, en invoquant le niveau inférieur affiché par un État membre voisin, réclament une baisse des prestations sociales dans leur propre pays. Cela n'affecte en rien les réformes du système social qui misent davantage sur des encouragements actifs que sur les réactions passives.

3.4. La politique structurelle européenne

3.4.1. L'UE et notamment les États membres ont toutefois, au-delà de cela, le devoir de rapprocher les conditions d'implantation dans les différentes régions européennes, également par le biais d'une politique structurelle active, incluant notamment des investissements en infrastructures (transports, télécommunications), en ressources humaines (formation initiale et formation continue), en recherche et technologie et en promotion de l'environnement, mais aussi des aides ciblées pour les investisseurs privés (promotion de l'économie). Ces investissements, qui renforcent les lieux d'implantation moins développés, contribuent à réduire les écarts en matière de productivité. On ne peut pas demander à la politique salariale d'éliminer les différences structurelles régionales.

3.4.2. Les Fonds structurels de la Communauté qui, pour la période 1994-1999, absorbent déjà, avec 141 milliards d'écus - soit à peine 1,97 % du PIB de l'UE en 1997 -, un tiers du budget total de la Communauté constituent l'instrument le plus efficace de la politique structurelle de l'UE. Pour satisfaire aux tâches croissantes de politique structurelle, qui apparaîtront surtout à la suite des futurs élargissements de la CE, la Commission a soumis des propositions pour la réforme des Fonds structurels. Ces Fonds contribuent à éliminer le retard de productivité des régions moins développées et à y réduire le chômage. Dans ce sens, ils constituent le complément adéquat d'une politique monétaire, financière et salariale européenne. En outre, pour les États membres qui ont un PIB inférieur à 90 % de la moyenne du PIB dans l'UE, des crédits sont prévus au départ du Fonds de cohésion.

3.4.3. La responsabilité principale de la correction des différences structurelles entre les régions revient toutefois aux États membres, d'autant plus qu'une partie de ces différences se situe moins entre les États membres qu'au sein même des États membres (Allemagne, Italie, France, Royaume-Uni).

4. Conclusion

Avec l'action coordonnée des politiques salariale, monétaire et financière, on doit pouvoir s'attendre à des effets positifs de l'UEM en termes de croissance et d'emploi. Ces effets consistent essentiellement en une réduction des coûts de transaction, une baisse des intérêts nominaux et une concurrence accrue. La politique salariale devrait être axée, dans les secteurs (branches) des différents pays, sur les accroissements moyens de productivité et sur l'objectif d'inflation visé par la BCE. Les accords salariaux qui dépasseraient ces paramètres seraient à rejeter, tout comme une course aux baisses salariales entre les pays européens. On créerait ainsi la condition préalable à une croissance économique sans inflation, qui permettrait à la BCE de soutenir avec sa politique monétaire la lutte contre le chômage en Europe. La politique financière pourrait alors limiter les déficits publics par la croissance automatique des recettes publiques, sans déclencher d'effets restrictifs.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Hall, Franzese (1996) Mixel Signals: Central Bank Independance, Coordinated Wage-Bargaining and European Monetary Union, 15.7, manuscrit non publié.

() Une politique financière coordonnée ferait sans doute moins l'objet d'un tel scepticisme.

() Baumgartner et autres (1997): Incidences de l'Union économique et monétaire, manuscrit WIFO.