COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN concernant un Nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur (Document de consultation)

Résumé

Le règlement 2560/2001/CE sur les paiements transfrontaliers en euros a contribué à réduire considérablement le prix des paiements transfrontaliers dans le marché intérieur et a encouragé le secteur des paiements à moderniser ses infrastructures de paiement à l'échelle de l'UE.

Cela a constitué un pas important dans la voie de la création d'un espace unique pour les paiements autres qu'en espèces dans le marché intérieur, qui n'existe pas malgré l'introduction de l'euro. Toutefois, de nouveaux progrès doivent être réalisés car des obstacles techniques et juridiques continuent à empêcher les citoyens, les sociétés et les prestataires de services financiers de l'UE de profiter de tous les avantages d'un espace véritablement intégré pour les moyens de paiements autres que les espèces. Le marché intérieur des biens et des services ne peut bien fonctionner sans des services de paiement peu coûteux, efficaces et sûrs.

Le cadre juridique existant des paiements est fondé dans une large mesure sur des règles nationales conduisant à une fragmentation du marché intérieur qui est préjudiciable au déploiement par les prestataires de services de paiement d'infrastructures de dimensions européennes. La législation sur les services de paiement, principalement applicable aux paiements transfrontaliers, doit elle aussi être revue et consolidée.

L'élimination des obstacles techniques et juridiques devrait garantir des services de paiement efficaces, des conditions de concurrence égales, une protection adéquate des utilisateurs des services de paiement (consommateurs et détaillants), la sécurité des paiements et la sécurité juridique à toutes les parties intéressées par les paiements.

La communication a pour objet de consulter toutes les parties intéressées sur les objectifs et principes généraux qui devraient régir la modernisation et la simplification du cadre réglementaire applicable aux services de paiement de détail dans le marché intérieur. Cette consultation devrait permettre à la Commission de présenter des propositions appropriées relatives à un nouveau cadre juridique pour les paiements.

La communication est assortie de 21 annexes qui abordent diverses questions juridiques et techniques spécifiques concernant le fonctionnement efficace de l'espace unique de paiement.

Des commentaires sur les questions abordées dans la présente communication peuvent être envoyés jusqu'au 31 janvier 2004 à l'adresse suivante: Commission européenne, Direction générale Marché intérieur, C107 01/04, B-1049 Bruxelles, ou à l'adresse électronique: markt-f4@cec.eu.int.

TABLE DES MATIÈRES

1. INTRODUCTION 4

2. SERVICES DE PAIEMENT ET MARCHÉ INTÉRIEUR 5

3. LES RAISONS DE L'INITIATIVE DE LA COMMISSION 6

3.1. Nécessité d'une refonte générale du cadre juridique actuel 6

3.2. Objectifs du sommet de Lisbonne et plan d'action pour les services financiers 7

3.3. Arguments liés au marché intérieur 7

3.3.1. Suppression des barrières juridiques et de l'insécurité juridique 7

3.3.2. Efficacité accrue dans un plus grand marché 8

3.3.3. Élargissement 8

3.4. Simplification et amélioration de la mise en oeuvre de la législation de l'UE 8

3.5. Mise en oeuvre des nouvelles exigences en matière de blanchiment de capitaux dans l'espace de paiement 9

3.6. Tenir compte des nouveaux développements technologiques et de l'évolution du marché 9

4. PRINCIPES DIRECTEURS D'UNE FUTURE PROPOSITION DE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE DES PAIEMENTS DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR 11

4.1. L'efficacité, un objectif permanent 11

4.2. La sécurité en tant que condition sine qua non 12

4.3. Concurrence: accès aux marchés et conditions de concurrence égales 13

4.4. Une degré élevé de protection de la clientèle 14

4.5. Le cadre juridique doit être techniquement neutre 16

4.6. La refonte de la législation sur les paiements doit apporter une valeur ajoutée 16

4.7. La nature du futur instrument juridique 16

5. PAIEMENTS COUVERTS PAR LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE POUR LES PAIEMENTS 17

6. COOPÉRATION AVEC LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE 18

7. NÉCESSITÉ D'IMPLIQUER TOUTES LES PARTIES PRENANTES 19

8. PROCHAINES ÉTAPES 19

LISTE DES ANNEXES..................................................................................22

1. INTRODUCTION

La présente communication traite du cadre juridique à proposer pour créer un espace de paiement unique qui - malgré l'introduction de l'euro - n'existe toujours pas. Il s'agit là d'un élément important pour l'intégration des marchés de détail en général et des marchés de détail des services financiers en particulier. Le règlement [1] (2560/2001) sur les paiements transfrontaliers en euros a contribué à réduire considérablement le prix des opérations de paiement dans le marché intérieur et a poussé à la création ou à l'adaptation des infrastructures de paiement nécessaires à l'échelle de l'UE. Ce processus doit s'accompagner d'une refonte de la législation existante pour mettre en place le cadre juridique nécessaire. C'est là la raison de la présente communication.

[1] JO L 344 du 28.12.2001, p. 13.

La présente communication de la Commission invite le grand public à présenter ses commentaires sur les différentes questions abordées dans le corps du texte et dans les annexes concernant la législation à venir sur les services de paiement de détail dans le marché intérieur, que l'on appellera le "nouveau cadre juridique". Ces questions concernent l'obligation de fournir des informations essentielles et cohérentes à la clientèle, les droits et obligations des utilisateurs et des prestataires de services de paiement, la sécurité juridique des opérations, etc. Elles revêtent une importance particulière pour les utilisateurs, qu'il s'agisse de consommateurs ou d'entreprises, pour les banques agissant en qualité de prestataires de services de paiement et pour le secteur des cartes de paiement.

Les questions abordées dans les annexes ne revêtent certainement pas toutes la même importance pour les différents participants au marché ou eu égard aux objectifs du marché intérieur. Toutefois, il est difficile de quantifier cette importance ou d'établir un classement. L'importance de la plupart des propositions législatives et des sujets traités varie en fonction des objectifs tels que l'efficacité du marché des paiements, la sécurité juridique ou technique, la protection des utilisateurs de services de paiement ou l'intégration du marché intérieur. Le présent texte reflète le résultat d'une large consultation publique [2] qui a été lancée au printemps 2002. Les commentaires oraux et écrits reçus provenaient de répondants très divers (ministères nationaux, banques centrales, associations de consommateurs, banques individuelles et fédérations bancaires, secteur des cartes de paiement, sociétés et associations du secteur des télécommunications, etc.).

[2] Un cadre juridique envisageable pour un espace de paiement unique dans le marché intérieur - document de travail (MARKT/208/2001); document de synthèse (MARKT/4007/2002); document de réflexion (MARKT/F-4/4002/2003).

La présente communication tient compte des commentaires et suggestions déjà reçus. Toutefois, pour valider ou corriger l'analyse que fait la Commission des différentes questions juridiques abordées, les commentaires qui seront présentés dans le cadre de la présente consultation ne doivent pas se borner à exprimer une préférence pour telle ou telle "voie à suivre", ils doivent présenter des arguments solides. Il est essentiel d'obtenir des informations sur les avantages économiques des différentes propositions législatives et d'éviter toute surréglementation.

2. SERVICES DE PAIEMENT ET MARCHÉ INTÉRIEUR

Les économies modernes fondées sur le principe de la division du travail se caractérisent par des marchés des paiements efficaces. Les systèmes et instruments de paiement constituent la trame financière invisible de l'économie réelle. Les opérations de paiement rendent parfait l'échange de créances et dettes; elles sont le corollaire de l'achat de biens et de services, d'innombrables décisions individuelles en matière d'épargne et de placement ou de simples envois de fonds.

Les services de paiement sont fournis par de nombreux opérateurs. La quantité énorme de transactions journalières s'effectuant sans problème [3], le public a tendance à sous-estimer la performance économique et la valeur ajoutée qu'elles apportent pratiquement sans interruption. Des systèmes de paiement et des prestataires sains contribuent à renforcer la confiance dans la monnaie et la stabilité financière. Dans toutes les économies nationales, l'activité de services de paiement emploie un nombre considérable de personnes.

[3] Le nombre total de paiements autres qu'en espèces dans l'UE en 2001 s'élevait à 52 milliards. Cela équivaut à 143 millions de transactions par jour et à 138 opérations de paiement autres qu'en espèces par habitant sur un an. Source: Banque centrale européenne - Livre bleu.

Les économies de tous les États membres sont dotées de systèmes et d'instruments de paiement efficaces. Les paiements au niveau national sont rapides, sûrs et peu coûteux. Toutefois, il subsiste dans l'UE, dans une large mesure, une fracture entre les marchés de paiement nationaux d'une part, et les marchés de paiement transfrontaliers d'autre part. Cette fragmentation est incompatible avec le principe du marché intérieur [article 14, paragraphe 2, du traité], car elle entraîne un effet de frontière.

De grands progrès ont été réalisés ces dernières années pour remédier à cette situation. On peut citer principalement l'introduction de l'euro, l'établissement de TARGET [4] par le système européen des banques centrales et l'adoption du règlement 2560/2001/CE sur les paiements transfrontaliers en euros. Ces initiatives ont toutes trois amélioré considérablement la manière dont les paiements sont effectués dans le marché intérieur et ont procuré des avantages aux citoyens de l'UE et à l'économie en général:

[4] Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer.

- Les citoyens de toute la zone euro utilisent les mêmes pièces et les mêmes billets libellés en euros. Il n'est plus nécessaire d'acheter et de manipuler d'autres monnaies lorsqu'on voyage. Il n'y a plus de commissions de change. Aucune conversion n'est plus nécessaire lorsqu'on achète des biens ou des services: les prix sont immédiatement comparables. Les complications et le coût qu'il fallait supporter auparavant sont déjà oubliés. Les avantages sont tenus pour acquis. Pour les paiements en espèces en euros, il existe un espace de paiement unique: la zone euro est devenue un marché domestique pour les paiements en espèces [5].

[5] Voir annexe 17.

- Pour les gros paiements dans la zone euro, depuis 1999, TARGET offre les mêmes services efficaces et rapides qu'au niveau national pour les paiements transfrontaliers interbancaires et commerciaux.

- Le règlement dispose que les frais facturés pour les paiements transfrontaliers en euros à concurrence de 12 500 euros [6] doivent être les mêmes que pour les paiements en euros à l'intérieur d'un État membre. Ce principe d'égalité des frais dans toute l'UE est déjà opérationnel depuis le 01.07.2002 pour les paiements électroniques et depuis le 01.07.2003 pour les virements. L'effet de frontière qui entraînait des différences de frais considérables a été éliminé [7]. Du point de vue de l'utilisateur des services de paiement, le marché des paiements autres qu'en espèces en euros doit être considéré comme un marché domestique.

[6] À concurrence de 50 000 euros à partir du 01.01.2006; le principe est applicable également aux paiements en SEK.

[7] Par exemple, depuis le 01.07.2002 pour les paiements par carte et les opérations par DAB.

Des efforts ont également été entrepris par les banques européennes [8], mais leur impact sur les marchés des paiements de détail dans la zone euro a jusqu'à présent été limité et isolé. Le secteur des paiements de l'UE n'était pas suffisamment préparé à l'adoption et à la mise en oeuvre rapides du règlement: au principe de l'égalité de prix ne correspondait pas - à l'époque - une infrastructure de paiement appropriée qui aurait permis de fournir les services de paiement transfrontaliers au même coût.

[8] Par exemple, systèmes EURO1 et STEP1 de l'ABE (Association bancaire pour l'euro).

Toutefois, les entreprises du secteur des paiements ont accepté le principe et ont immédiatement entrepris en commun des efforts considérables. Un Conseil européen des paiements a été institué en juin 2002. Il a défini un programme de travail ambitieux pour réaliser un espace unique de paiements en euros et a suggéré d'importantes modifications en ce qui concerne la manière d'organiser les services de paiement dans l'Union européenne. Il a décidé notamment de créer en priorité une nouvelle infrastructure [9] pour les virements en euros à un coût très faible par opération et avec un délai d'exécution de trois jours maximum. De nombreuses autres actions sont prévues pour réaliser cet espace unique des paiements en euros. D'autres acteurs du marché (les sociétés de cartes, etc.) travaillent eux aussi activement à l'amélioration de leurs services et les nouveaux venus sur le marché (par exemple les opérateurs de télécommunications) élaborent des méthodes alternatives et spécialisées destinées à accroître l'efficacité du marché des paiements de l'UE.

[9] Le système STEP2 de l'ABE a effectué ses premières opérations le 28.04.2003.

3. LES RAISONS DE L'INITIATIVE DE LA COMMISSION

3.1. Nécessité d'une refonte générale du cadre juridique actuel

On admet généralement que le marché intérieur des paiements en euros doit être considéré comme un marché des paiements domestique. Toutefois, si l'on considère l'environnement juridique de cet espace de paiement unique, on constate que la situation n'est pas satisfaisante. Bien qu'il y ait un "acquis communautaire" en matière de législation européenne sur les paiements, qui permet de considérer le marché intérieur comme une seule juridiction, le cadre juridique actuel semble - pour les raisons exposées plus haut - nécessiter une refonte en profondeur.

Conformément au souci de la Commission de "mieux réglementer", la présente communication décrit la situation actuelle sur la base de longues discussions préliminaires en vue de la définition d'un nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur. Immédiatement après l'adoption du règlement 2560/2001/CE, les services de la Commission ont entamé un examen approfondi de la législation européenne actuelle sur les paiements avec toutes les parties concernées afin de combler les lacunes actuelles et de tenir compte de l'évolution du marché et des développements technologiques, de la dimension marché intérieur et d'autres objectifs de la Commission. La présente communication constitue un nouveau document de consultation destiné à recueillir des avis et des commentaires qui doivent permettre à la Commission de proposer les dispositions les plus appropriées pour définir un nouveau cadre juridique.

3.2. Objectifs du sommet de Lisbonne et plan d'action pour les services financiers

La proposition de nouveau cadre juridique pour les paiements a été intégrée dans le plan d'action de la Commission pour les services financiers (PASF) [10] en tant que mesure essentielle et conséquence de l'adoption récente du règlement 2560/2001/CE. Cette initiative vise essentiellement, en créant un environnement juridique approprié, à améliorer le confort et la protection de la clientèle et à soutenir les efforts du secteur des paiements en vue de créer un marché des paiements efficace et sûr. Elle apporte une contribution au renforcement de la stabilité financière et au bon fonctionnement de l'économie dans l'UE. Des infrastructures de paiement modernes contribuent elles aussi à la réalisation des objectifs énoncés dans les conclusions du sommet de Lisbonne qui veulent faire de l'Europe l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive au monde d'ici 2010.

[10] Voir le 6e rapport intermédiaire sur le plan d'action pour les services financiers (PASF), disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/finances/actionplan/.

3.3. Arguments liés au marché intérieur

3.3.1. Suppression des barrières juridiques et de l'insécurité juridique

La libération des mouvements de capitaux a facilité les virements transfrontaliers dans l'UE, mais le marché intérieur, en particulier pour les paiements de détail, n'est toujours pas aussi efficace qu'au niveau national. Des différences existent également entre les législations et conventions nationales relatives aux services de paiement dans le marché intérieur. Le nouveau cadre juridique doit supprimer, le cas échéant, ces barrières juridiques à l'espace de paiement unique, en particulier lorsqu'elles entravent le bon fonctionnement des infrastructures et systèmes de paiement au niveau de l'UE, comme c'est le cas par exemple des règles relatives à la révocation d'un ordre de paiement, qui varient en fonction de l'État membre où l'ordre a été donné. L'interopérabilité, l'utilisation de normes techniques communes et l'harmonisation des règles juridiques essentielles revêtent une importance cruciale.

L'insécurité juridique est un élément qui fait que les prestataires de services de paiement et les utilisateurs de ces services sont réticents à effectuer des opérations transfrontalières, voire n'en effectuent pas du tout. C'est le cas par exemple des opérations par débit direct, qui n'existent pas encore au niveau de l'UE (voir annexe 16). On le constate en particulier pour les paiements réguliers et récurrents (par exemple pour les ordres permanents en faveur d'un magazine étranger ou pour des services au public pour une maison d'été située dans un autre État membre) pour lesquels la "domiciliation" n'est pas possible. Pour que les utilisateurs, c'est-à-dire les consommateurs et les PME, puissent bénéficier de tous les avantages du marché intérieur, il faut que les services de paiement transfrontaliers soient aussi efficaces qu'au niveau national.

Le nouveau cadre juridique doit donc apporter des avantages concrets dans ce domaine et renforcer la confiance et le confort de la clientèle dans un espace de paiement unique dans le marché intérieur.

3.3.2. Efficacité accrue dans un plus grand marché

Certains actes communautaires actuels relatifs aux paiements sont applicables uniquement aux paiements transfrontaliers, alors que d'autres le sont à tous les paiements. L'intégration de l'UE a suffisamment progressé et le marché intérieur devrait comprendre également un marché des paiements intégré. L'intention du secteur des paiements est de créer un espace unique pour les paiements en euros. Par conséquent, la législation actuelle devrait être revue dans cette optique et le nouveau cadre juridique devrait prévoir, dans la mesure nécessaire, l'application des mêmes dispositions juridiques à tous les paiements, tant nationaux que transfrontaliers. Ce nouveau cadre devrait simplifier considérablement la législation communautaire par rapport à la situation actuelle, par exemple dans le cas des virements transfrontaliers (voir également les suggestions formulées dans l'annexe 14). Cette simplification servira les intérêts tant des prestataires de services de paiement que des utilisateurs. La réalisation du nouveau cadre juridique et de l'espace unique de paiement devrait aussi permettre d'accroître l'efficacité des paiements (voir annexe 15), étant donné qu'elle devrait avoir pour effet de consolider l'infrastructure de paiement grâce à un nombre nettement plus élevé d'opérations que dans chaque État membre considéré isolément. Des économies d'échelle pourraient se traduire par des coûts de transaction réduits, ce qui contrebalancerait la pression exercée actuellement par le principe de l'égalité des prix sanctionné par le règlement, voire permettrait de pratiquer des prix encore plus bas.

3.3.3. Élargissement

Même si le nouveau cadre juridique ne sera pas en place au moment de l'adhésion des nouveaux États membres, l'élargissement rend lui aussi nécessaire la discussion sur le cadre juridique. La transposition de l'acquis communautaire dans la législation sur les paiements de ces pays, a ajouté de nouvelles réglementations nationales à celles qui existaient déjà dans les 15 États membres. Cette diversité engendre sur le plan juridique des différences qui peuvent aisément se transformer en obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. Il conviendrait d'examiner la question de savoir si des règles communautaires directement contraignantes ne seraient pas plus appropriées (voir section 3.5. ci-après).

3.4. Simplification et amélioration de la mise en oeuvre de la législation de l'UE

Les dispositions juridiques actuelles de l'UE concernant les paiements sont contenues dans différents types d'instruments juridiques communautaires: un règlement (2560/2001/CE) qui introduit l'égalité des frais pour les paiements transfrontaliers en euros et les paiements nationaux correspondants, qui est directement applicable sans transposition dans le droit national; une directive (97/5/CE) [11] qui facilite les virements transfrontaliers en définissant certaines exigences de protection de la clientèle, qui a dû être transposée dans la législation nationale pour devenir applicable; et une recommandation (97/489/CE) [12] qui assure la protection des clients utilisant des instruments de paiement électroniques, comme les cartes de crédit, qui - bien qu'elle ne soit pas juridiquement contraignante -était censée être intégralement mise en oeuvre et appliquée dans l'UE. La coexistence de ces trois actes est une source de confusion [13] car il y a chevauchement entre plusieurs dispositions. Certaines règles de la directive sont devenues obsolètes depuis l'adoption du règlement [14]. Un rapport récent de la Commission sur la directive [15] a dénoncé un certain nombre de déficiences. Une étude sur la recommandation 97/489/CE [16] a révélé une transposition insuffisante en droit national. La recommandation annonçait déjà l'intention de la Commission de proposer une législation contraignante. En conclusion, une "refonte" du cadre juridique actuel des paiements apparaît indispensable.

[11] JO L 43 du 14.02.1997, p. 25.

[12] JO L 208 du 02.08.1997, p. 52.

[13] Par exemple, ils contiennent tous les trois des mesures relatives aux informations qui doivent être données. C'est une source de confusion tant pour les prestataires de services de paiement que pour les utilisateurs: ces derniers ne disposent pas d'une série d'exigences aisément compréhensibles. Les prestataires doivent eux aussi se reporter à différents textes juridiques contenant des exigences similaires mais exprimées en termes différents, ce qui fait qu'ils ne savent pas si les informations qu'ils fournissent sont suffisantes au regard du droit communautaire et de leur droit national.

[14] Voir par exemple annexe 14.

[15] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 97/5/CE du Parlement et du Conseil du 27 janvier 1997 concernant les virements transfrontaliers (COM/2002/0663 final).

[16] L'étude sur l'application de la recommandation 97/489/CE concernant les opérations effectuées au moyen d'instruments de paiement électroniques, en particulier la relation entre émetteur et titulaire (mai 2001) est disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments

3.5. Mise en oeuvre des nouvelles exigences en matière de blanchiment de capitaux dans l'espace de paiement

Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) [17] a adopté le 14 février 2003 des notes interprétatives sur deux recommandations spéciales sur le financement du terrorisme (recommandation spéciale VI sur les "transmetteurs de fonds" et recommandation spéciale VII sur les "renseignements sur le donneur d'ordre"), qui ont trait toutes deux à des questions de paiements. La Commission est favorable à l'incorporation de ces exigences dans le droit communautaire et le nouveau cadre juridique est l'endroit approprié pour légiférer. Le secteur des paiements réclame des règles communautaires totalement harmonisées sur ces aspects: elles estiment que c'est essentiel pour garantir des conditions de concurrence égales (conditions égales pour les prestataires de services de paiement, accès, coût de mise en conformité, etc.) et pour des raisons d'efficacité (mêmes exigences en ce qui concerne les renseignements à fournir sur les donneurs d'ordre afin de permettre le traitement de bout en bout des opérations). Il convient d'examiner la question de savoir si un règlement de l'UE est le meilleur moyen d'atteindre cet objectif (voir section 4.6. ci-après et annexes 1 à 8).

[17] Voir page d'accueil du GAFI: www.oecd.org/fatf

3.6. Tenir compte des nouveaux développements technologiques et de l'évolution du marché

Le paysage des paiements est en pleine transformation en raison des nouveaux développements technologiques et de l'évolution du marché. Il convient d'examiner si la législation actuelle sur les paiements est encore suffisante et appropriée pour fournir le cadre nécessaire au marché et à ses participants.

Les utilisateurs des services de paiement considèrent que certaines opérations de paiement - notamment dans l'environnement technologique actuel - devraient être offertes à un coût marginal bas et quasiment en temps réel. Dans ces conditions, les paiements en espèces - qui sont le plus souvent offerts gratuitement aux particuliers avec mutualisation du coût à charge de la société - sont appelés à céder de plus en plus la place à des moyens de paiement modernes autres que les espèces. De nombreux consommateurs apprécient le confort offert par ces instruments modernes à condition qu'ils garantissent une sécurité suffisante et qu'ils protègent leurs intérêts. Cela vaut surtout dans le contexte du commerce électronique et des ventes à distance, mais cela s'applique aussi aux paiements dans les points de vente et autres paiements face à face. Il y a de plus en plus de nouveaux services multimédias qui sont offerts contre paiement de montants très faibles (micro-paiements). Les vendeurs de ces biens et services exigent des méthodes de traitement des opérations de paiement automatisées et sûres afin de limiter au maximum leur travail administratif et l'assurance du caractère irrévocable du paiement. La Commission entend proposer les dispositions juridiques essentielles - nécessaires et suffisantes - pour les utilisateurs de services de paiement dans le marché intérieur en tenant compte de ces développements. Ces dispositions répondront essentiellement aux exigences de sûreté, d'information et de sécurité juridique.

Les prestataires de services de paiement sont pour la plupart conscients que certains instruments et systèmes de paiement traditionnels ne sont plus adaptés du point de vue économique et ne répondent plus aux exigences d'efficacité, de confort pour les utilisateurs et de rapidité. Les services de paiement en tant que transaction retiennent de plus en plus l'attention des gestionnaires soucieux d'efficacité et de rentabilité. Des investissements immenses - notamment en technologie de l'information - ont été effectués par les banques au niveau national. La nécessité de réaliser des économies d'échelle grâce à des volumes importants d'opérations de paiement a conduit à de nouvelles formes de coopération et de consolidation des infrastructures de paiement. L'interopérabilité a exigé des normes et conventions techniques communes au-delà du niveau national, notamment pour réaliser l'espace unique des paiements en euros.

De plus, les développements technologiques, les considérations de coût et les exigences de confort de la clientèle ont amené à un réexamen en profondeur des instruments de paiement existants. On assiste de plus en plus à l'utilisation de nouvelles méthodes de paiement au détriment des virements et chèques classiques (par exemple, débit direct, cartes, paiements par internet, paiements électroniques ou m-paiements). Ces développements sont souvent soutenus par les propositions de nouveaux acteurs du marché des paiements en réponse à des besoins nouveaux, comme par exemple les micro-paiements sur internet ou les m-paiements. Ces nouveaux prestataires qui ont proliféré sur le marché ont souvent disparu rapidement du fait que le volume de leurs opérations n'atteignait pas la masse critique. Les commentaires et idées visant à améliorer l'environnement juridique des prestataires actuels ou potentiels de services de paiement seront les bienvenus (voir en particulier l'annexe 1). Ils peuvent porter tant sur l'accès au marché que sur les conditions d'exercice de l'activité.

4. PRINCIPES DIRECTEURS D'UNE FUTURE PROPOSITION DE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE DES PAIEMENTS DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR

À l'issue de la présente consultation, lorsqu'elle élaborera une proposition formelle de nouveau cadre juridique, la Commission entend observer certains principes directeurs qu'elle considère comme particulièrement pertinents dans le contexte d'une législation européenne sur les paiements. Le présent chapitre traite des plus importants de ces principes.

L'attention est attirée également sur les annexes qui, dans plusieurs cas, contiennent déjà des éléments de formulation juridique présentés comme des "pistes possibles" et qui pourraient être repris dans la future proposition de la Commission. Toutefois, il convient de noter que la décision de proposer officiellement des règles juridiques dans tel ou tel cas ou de retenir telle ou telle formulation n'a pas encore été prise. C'est la raison pour laquelle les commentaires éventuels sur les implications de telles dispositions seront les bienvenus. La présente communication aborde également, d'une manière fragmentaire, les questions juridiques qui ont été identifiées jusqu'à présent. La proposition définitive de la Commission relative au nouveau cadre juridique des paiements dans le marché intérieur intégrera les dispositions actuelles de l'acquis communautaire, dans la mesure nécessaire, dans un texte juridique complet.

4.1. L'efficacité, un objectif permanent

Dans un rapport récent [18] du Comité sur les systèmes de paiement et de règlement, on peut lire: "Les systèmes et instruments de paiement apportent une contribution importante à l'efficacité et à la stabilité du système financier, en particulier sur le plan de la confiance des consommateurs et du bon fonctionnement du commerce" et "La confiance du public dans la monnaie serait compromise si les systèmes de paiement étaient inefficaces, peu conviviaux et peu sûrs". Des instruments et des méthodes de paiement efficaces sont essentiels pour toutes les parties à une relation commerciale, en particulier pour les consommateurs et le secteur du commerce de détail.

[18] Banque des règlements internationaux, Comité sur les systèmes de paiement et de règlement, Bâle, mars 2003.

C'est exactement pour ces raisons que l'efficacité des systèmes et des instruments de paiement devrait être une préoccupation et un principe directeur du législateur de l'UE lorsqu'il sera amené à proposer et à adopter un nouveau cadre juridique des paiements dans le marché intérieur. Il s'agit non seulement d'un objectif essentiel, mais aussi d'une exigence très pratique pour répondre aux attentes des utilisateurs des services de paiement, notamment en ce qui concerne la sécurité, le prix et les délais d'exécution des paiements.

Les prestataires de services de paiement redoublent d'efforts pour améliorer constamment leurs propositions, également sous la pression de la concurrence et de l'innovation. Le programme de travail sur l'espace unique pour les paiements en euros du Conseil européen des paiements constitue manifestement un pas en avant dans cette direction en ce qui concerne les paiements en euros dans le marché intérieur. Les sociétés de cartes, les opérateurs de télécommunications et d'autres prestataires se sont eux aussi engagés à faire de nouvelles offres.

La première chose à faire est d'examiner l'environnement juridique actuel des paiements afin d'identifier les obstacles juridiques ou réglementaires qui empêchent d'améliorer l'efficacité des marchés, systèmes, prestataires de services et instruments de paiement. De tels obstacles peuvent résulter de l'imposition de conditions disproportionnées en matière d'accès au marché (voir annexe 1) ou d'utilisation d'un nouvel instrument ou de nouvelles de techniques de paiement, de dispositions légales qui n'assurent pas une sécurité juridique suffisante ou d'obligations superflues en matière de communication d'informations. Le nouveau cadre juridique est censé aborder ces questions. La présente communication invite toutes les parties intéressées à présenter leurs observations à la Commission.

4.2. La sécurité en tant que condition sine qua non

Si les systèmes et instruments de paiement ne présentent pas un degré élevé de sécurité, les utilisateurs des services de paiement n'auront pas confiance dans ceux-ci et ils les utiliseront peu. Toutefois, il n'existe pas de moyens de paiement totalement sûr: même des espèces peuvent être perdues, volées ou contrefaites.

Le développement de systèmes et d'instruments de paiement de plus en plus sophistiqués rend l'évaluation de leur niveau de sécurité de plus en plus complexe techniquement. Pour préserver la rentabilité de leur activité et maintenir en même temps la confiance dans leurs produits, les prestataires de services de paiement ont eux-mêmes intérêt à garantir la sécurité et la qualité de leurs services. Il y a toutefois un arbitrage à faire entre le degré de sécurité et le coût de la protection contre les abus, principalement sous la forme de fraude et de contrefaçon. Ces dernières années, les prestataires de services de paiement et les fraudeurs étaient engagés dans une course permanente dans ce domaine, avec pour résultat que les solutions adoptées en matière de sécurité garantissent généralement un degré de protection très élevé.

Pour la Commission, le renforcement de la sécurité des paiements et la lutte contre la fraude (fraude aux cartes bancaires, fraude à la banque électronique) constituent une haute priorité. Bien que ce soit avant tout au secteur des systèmes de paiement qu'incombent la tâche et la responsabilité de mettre en place une infrastructure offrant le niveau de sécurité économiquement viable le plus élevé possible, le nouveau cadre juridique devrait aborder la question de la sécurité juridique de l'environnement des paiements. Cela comprend l'évaluation de la sécurité des systèmes et instruments de paiement et les garanties offertes en cas de non-exécution, de mauvaise exécution ou d'exécution non autorisée d'opérations de paiement ou de non-accès aux services de paiement, par exemple en cas de panne du réseau des paiements. Les exigences légales en matière de certification digitale de paiement, mais aussi les mesures de lutte contre la fraude, la contrefaçon et le financement du terrorisme dans le contexte des paiements sont autant de questions à examiner. La législation de l'UE impose déjà aux États membres de criminaliser la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces [19]. D'autres mesures, législatives ou non, sont actuellement à l'examen dans le contexte du plan d'action trisannuel pour la prévention de la fraude [20] et la mise en oeuvre des recommandations spéciales du GAFI (voir section 2.5.). Dans le contexte du nouveau cadre juridique, la Commission souhaite recevoir des avis sur l'opportunité de mesures législatives supplémentaires en matière de sécurité et sur les coûts et bénéfices que cela entraîne.

[19] Voir décision cadre du Conseil (2001/413/JHA).

[20] Voir communication relative à la prévention de la fraude et de la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces [COM(2001) 11 final].

4.3. Concurrence: accès aux marchés et conditions de concurrence égales

La mise en oeuvre de la politique de la concurrence dans le domaine des ententes sera renforcée à partir de mai 2004 lorsque le règlement 1/2003/CE sera appliqué uniformément et directement dans tous les États membres. Le renforcement de la concurrence a pour but de permettre aux marchés d'offrir des avantages aux utilisateurs. Les marchés des paiements se caractérisent par un grand nombre de prestataires de services et d'utilisateurs. La plupart des opérations de paiement ont besoin d'infrastructures interopérables pour être exécutées. De plus, le service de paiement est une opération commerciale qui en elle-même permet des économies d'échelle: plus le volume d'opérations augmente, plus le coût unitaire diminue; plus le nombre d'infrastructures utilisées en commun est réduit, plus les économies d'échelle sont importantes. La création et le fonctionnement d'infrastructures à cet effet impliquent souvent des accords entre concurrents. Les accords du secteur financier sont soumis aux mêmes règles de concurrence de l'UE que ceux des autres secteurs. Ils peuvent être autorisés à certaines conditions (par exemple, lorsque leurs résultats ne pourraient être obtenus par les entreprises isolément), mais ils sont soumis à une surveillance (visant par exemple à éviter que de nouveaux concurrents soient empêchés d'accéder au marché ou que des accords n'aboutissent en fait à un régime de prix imposés). Il n'est pas nécessaire que le nouveau cadre juridique soit détaillé dans ce domaine, mais ces accords continueront à faire l'objet d'une surveillance normale et, au besoin, d'enquêtes.

Il est possible de réduire les coûts des services de paiement notamment grâce à l'automatisation et au traitement de bout en bout. Cela présuppose, toutefois, un degré élevé de normalisation et l'adoption de normes communes. C'est en général aux entreprises du secteur qu'il appartient d'introduire volontairement de telles normes. Toutefois, un équilibre doit être trouvé dans l'intérêt général entre la mesure dans laquelle des normes sont nécessaires pour atteindre la masse critique pour le traitement de bout en bout et l'interopérabilité d'une part, et les effets négatifs que pourrait avoir l'adoption de normes susceptibles de restreindre l'innovation, par exemple en incitant les entreprises à harmoniser leurs prix ou en dissuadant les nouveaux arrivants de pénétrer sur le marché des paiements. En principe, la Commission est réticente à s'impliquer dans la normalisation du traitement des paiements, mais elle tient beaucoup à ce que des progrès soient réalisés.

Un aspect important de la concurrence dans le secteur des paiements est celui de l'accès ouvert aux infrastructures dans un environnement qui évolue sous l'impulsion des changements technologiques et des forces du marché.

Dans la plupart des États membres, mais pas dans tous, l'exercice d'une activité dans le secteur des services de paiement est subordonné à la possession d'un agrément d'établissement de crédit ou d'établissement de monnaie électronique. Cette différenciation des conditions d'accès au marché entre États membres nuit au fonctionnement du marché intérieur: les prestataires de services qui opèrent légalement dans les pays qui n'exigent pas d'agrément ne peuvent offrir leurs services dans les États membres qui, pour des raisons prudentielles, exigent cet agrément. Même si en vertu de la nouvelle recommandation spéciale VI du GAFI [visant à combattre le financement du terrorisme et le blanchiment des capitaux], chaque prestataire de services de paiement sera tenu à l'avenir d'obtenir une autorisation d'exercer ou de s'inscrire sur un registre, la question d'un passeport européen unique pour les prestataires de services de paiement avec un simple enregistrement dans un seul État membre continue de se poser. De nombreux transmetteurs de fonds et nouveaux prestataires (par exemple les opérateurs de télécommunications) se sont plaint que l'obligation de remplir les conditions fixées pour obtenir un agrément bancaire - qui couvre toute la gamme des activités bancaires - coûte trop cher et est trop lourde pour les simples prestataires de services de paiement et qu'elle est disproportionnée par rapport aux risques réduits que présente une telle activité. On peut donc se demander si un réexamen du niveau des conditions d'accès et d'autres exigences - notamment de communication d'informations - pour les services de paiement uniquement n'aurait pas pour effet de renforcer la concurrence sur le marché des paiements. Les services de la Commission examinent cette question en particulier en ce qui concerne les opérateurs mobiles et souhaiteraient recevoir des commentaires à ce sujet. Toute décision dans ce domaine doit toutefois respecter le principe de l'égalité des conditions de concurrence: même activité, mêmes risques, mêmes exigences.

4.4. Une degré élevé de protection de la clientèle [21]

[21] Le terme "clientèle" désigne les consommateurs et les autres utilisateurs de services de paiement, tels les détaillants ou les PME.

La protection de la clientèle est un objectif important de toute législation sur les marchés, prestataires et instruments de paiement. Le secteur des paiements tient lui aussi à offrir des modèles commerciaux viables et des produits de paiement que les utilisateurs souhaitent. Dans le marché intérieur, la confiance des consommateurs dans les opérations de paiement revêt une importance toute particulière étant donné que ces opérations ont souvent une dimension transfrontalière et que la confiance est un élément essentiel si l'on veut utiliser le potentiel du commerce électronique dans le marché européen élargi. C'est la raison pour laquelle l'article 153 du Traité exige un niveau élevé de protection du consommateur, qui constitue un principe directeur du nouveau cadre juridique. Toutefois, il convient d'évaluer le coût d'une telle protection, car c'est en fin de compte le client qui le supportera d'une façon ou d'une autre. Il faut en outre tenir compte du coût d'opportunité du manque de confiance constaté à l'égard de certains moyens de paiement.

Toute une série de questions relatives à la protection des consommateurs doivent être abordées dans ce contexte et la plupart d'entre elles sont examinées en détail dans les annexes. Elles sont toutes extrêmement importantes et peuvent être synthétisées comme suit:

- Obligation de fournir des informations ciblées, cohérentes et aisément compréhensibles, préalables et postérieures à l'exécution des opérations. La législation actuelle de l'UE sur les paiements contient déjà de nombreuses dispositions dans ce domaine, qui doivent être réexaminées. L'une des plus grandes difficultés est de trouver le bon équilibre entre le contenu des informations et leur volume, de façon à ce que l'utilisateur du service de paiement qui les lit puisse les comprendre et sache exactement quels sont ses droits et ses obligations.

- Protection juridique des consommateurs en cas de non-exécution, de mauvaise exécution ou d'exécution non autorisée d'opérations de paiement. Cet aspect est directement lié à la question de la sécurité des paiements, mais il faut arriver examiner aussi la question de la charge de la preuve et de l'étendue des responsabilités.

- Une protection juridique doit être envisagée également en ce qui concerne le commerce à distance, l'émergence des systèmes de paiement par débit direct et dans le cas de non-accès au système de paiement électronique, etc.

- Possibilité de recourir à un système alternatif de résolution des litiges en cas de plainte. La directive 97/5/CE prévoit déjà de tels systèmes pour les virements transfrontaliers et FIN-NET, le réseau de coopération, a été établi. Le nouveau cadre juridique devrait généraliser ces possibilités de recours rapide pour tous les paiements dans le marché intérieur.

Les citoyens de l'UE souhaitent pouvoir effectuer ou recevoir des paiements sur la base d'une législation simple et qui leur soit familière. Les utilisateurs des services de paiement veulent essentiellement pouvoir effectuer des paiements rapides et sûrs à un faible coût. La transparence et la convivialité sont des éléments essentiels. C'est également le cas du secteur du commerce de détail en sa qualité d'utilisateur des services de paiement.

Les services de la Commission ont également étudié des propositions visant à exiger la portabilité des numéros de compte bancaire comme dans le domaine des télécommunications. Si l'on se fonde sur l'expérience des Pays-Bas et du Royaume-Uni, mais si l'on tient compte également de l'introduction obligatoire récente du numéro de compte bancaire international commun (IBAN) à la suite de l'adoption du règlement 2560/2001/CE, on constate que cette idée entraînerait des coûts élevés et serait contre-productive. D'un autre côté, il apparaît que des clients se plaignent régulièrement des frais excessifs facturés pour le transfert ou la clôture d'un compte de paiement. La Commission souhaiterait savoir comment le nouveau cadre juridique pourrait régler ce dernier problème.

Enfin, les services de la Commission examinent actuellement avec les parties intéressées un projet appelé "Card Stop Europe", qui vise à introduire un numéro de téléphone unique simple (si possible à trois chiffres) pour bloquer rapidement dans toute l'UE une carte de paiement perdue ou volée. C'est l'une des propositions contenues dans le plan d'action pour la prévention de la fraude. Le principal problème est de savoir si un tel projet pourrait être réalisé sur la base d'une coopération entre les sociétés qui offrent ce service au niveau national ou si une réglementation est nécessaire.

Un haut niveau de protection des consommateurs fait aussi partie des objectifs de la législation de l'UE sur la protection des données [22]. Il est nécessaire pour trouver un point d'équilibre entre la nécessité de protéger les données et d'autres impératifs, tels que la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes en matière de paiement.

[22] Voir le 10ème considérant de la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23.11.1995, p. 31.

4.5. Le cadre juridique doit être techniquement neutre

Il faut être particulièrement attentif à ce que le futur cadre juridique garantisse des conditions de concurrence égales à tous les prestataires de services de paiement, qu'il soit techniquement neutre vis-à-vis des différents instruments, évite toute harmonisation superflue des produits et n'entrave pas l'innovation. Le cadre juridique doit, d'une façon générale, ne favoriser aucun instrument par rapport à un autre. Les avantages compétitifs obtenus grâce à des investissements dans une nouvelle technologie doivent résulter d'un choix de marché et pas du cadre juridique.

4.6. La refonte de la législation sur les paiements doit apporter une valeur ajoutée

La refonte de la législation de l'UE sur les paiements dans le marché intérieur doit se faire avec prudence et conformément aux principes de bonne gouvernance [23] et de meilleure réglementation [24] de la Commission. Une législation trop large et trop ambitieuse pourrait se révéler contre-productive, en créant une complexité inutile et en entraînant des coûts de mise en conformité qui, en général, seront inévitablement répercutés sur les utilisateurs, individuellement ou collectivement.

[23] Voir communication de la Commission - Plan d'action « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire (COM/202/0278 final)

[24] Voir communication Gouvernance européenne: mieux légiférer (COM/2002/0275 final)

Toute législation doit apporter une valeur ajoutée en termes de stabilité financière, d'efficacité du marché des paiements (dimension marché intérieur comprise), de sécurité des paiements et de convivialité. Bien qu'il soit très difficile de procéder à une analyse coût/bénéfice parfaitement objective et concluante, l'objectif général de bien-être doit être respecté.

4.7. La nature du futur instrument juridique

Une autre question est de savoir comment il convient de procéder. Le législateur européen peut arrêter des règlements et des directives et la Commission peut adopter des recommandations. La Commission peut aussi promouvoir la coréglementation [25] et encourager l'autoréglementation [26] par les participants au marché. Pour chaque question abordée, l'instrument juridique approprié devrait être choisi à la lumière des critères mentionnés à la section 4.5. Il faudra examiner la question de savoir s'il faut un seul ou plusieurs instruments juridiques (par exemple, un règlement assorti de quelques règles non contraignantes sous la forme de recommandations). Une législation de l'UE pourrait, en plus, être adoptée par le Conseil et le Parlement européen ou par la Banque centrale européenne dans le cadre des compétences que lui confère le traité.

[25] Par coréglementation, on entend un mécanisme par lequel un acte législatif communautaire confie la réalisation des objectifs définis par le législateur à des acteurs reconnus dans le domaine considéré (par exemple, agents économiques, partenaires sociaux, organisations non gouvernementales ou associations européennes)

[26] Par autoréglementation, on entend la possibilité pour les agents économiques, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales ou les associations européennes d'arrêter entre elles et pour elles-mêmes des orientations communes au niveau européen (codes de bonne pratique, accords sectoriels, etc.).

Une fois l'instrument juridique choisi, il faut rappeler que le Conseil européen de Stockholm a invité la Commission à envisager l'usage plus fréquent des règlements lorsque c'est juridiquement possible et que cela accélérerait le processus législatif. La question qui se pose pour le nouveau cadre juridique est de savoir si le marché des paiements, les prestataires de services de paiement et les utilisateurs de ces services n'ont pas souvent avantage à ce que la refonte aboutisse à un règlement de l'UE directement applicable [27]. Le secteur des paiements, par exemple, a demandé à la Commission de mettre la recommandation spéciale VII du GAFI en oeuvre au moyen d'un règlement pour les raisons exposées à la section 3.5. Les prestataires des services de paiement ont intérêt à connaître précisément la liste complète des obligations légales essentielles (nécessaires et suffisantes) pour se mettre en conformité et agir dans des conditions de sécurité juridique (par exemple en ce qui concerne les obligations d'information vis-à-vis de la clientèle). Cela établit aussi des conditions de concurrence égales pour tous, étant entendu que les prestataires qui le souhaitent peuvent offrir plus sur une base volontaire.

[27] De toute façon, en vertu des règles de l'UE, un instrument juridique de l'UE ne peut être modifié que par un instrument du même rang ou d'un rang supérieur (par exemple, une directive par une nouvelle directive ou par un règlement).

De même, comme le montrent les enquêtes Eurobaromètre [28], les consommateurs européens sont très nettement favorables à ce que des règles claires, compréhensibles et essentielles soient fixées au niveau de l'UE pour préciser leurs droits et obligations. Une enquête menée au Royaume-Uni arrive en outre à la conclusion que les informations données aux consommateurs sur les services financiers par exemple doivent être ciblées et limitées pour être lues. Un règlement de l'UE peut contribuer dans une large mesure à résoudre ces problèmes de clarté juridique et de simplicité étant donné qu'il éliminerait le risque de législations nationales divergentes - puisqu'il ne doit pas être transposé dans 25 législations nationales. Les utilisateurs de services de paiement notamment, qui constituent un service financier de détail déjà largement utilisé d'un pays à l'autre, préfèrent savoir qu'ils bénéficient de la même protection où qu'ils effectuent leurs paiements dans le marché intérieur.

[28] Voir, par exemple, l'enquête Eurobaromètre 175 "Views on Business-to-Consumers Cross-border Trade" sur la page d'accueil du site http://europa.eu.int/comm/public_opinion/ .

5. PAIEMENTS COUVERTS PAR LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE POUR LES PAIEMENTS

Le nouveau cadre juridique doit en principe s'appliquer à tous les instruments de paiement de détail domestiques qui sont importants pour l'espace de paiement unique. Dans le marché intérieur, on entend par "paiement domestique" les opérations tant "nationales" que "transnationales", à l'exclusion des opérations à destination ou en provenance de pays tiers. L'accent devrait être mis sur les instruments qui sont mis à disposition et utilisés en tant qu'alternatives aux instruments de paiement libératoires, à savoir les billets et les pièces. Il s'agit essentiellement des virements, des débits directs, des paiements par carte et des différents paiements effectués par moyens électroniques, tant face à face qu'à distance. Les instruments de paiement ad hoc, qui ne peuvent être utilisés que dans certains cas précis, comme les cartes d'essence, etc., ne doivent pas être traités au niveau de l'UE. Si ces instruments ad hoc devaient se développer et remplir les critères d'un instrument de paiement à usage général, ils rentreraient évidemment dans le champ d'application des dispositions de l'instrument juridique prévu.

Les chèques ne rentrent pas dans le champ d'application du nouveau cadre juridique [29] étant donné qu'ils sont principalement utilisés au niveau national dans la plupart des États membres. Leur traitement est relativement coûteux et leur usage est de plus en plus découragé. Cela vaut encore plus pour les paiements transfrontaliers par chèque, dont les frais sont élevés du fait qu'ils sont manipulés selon les méthodes traditionnelles. Cette situation ne devrait pas changer.

[29] Voir article 3 du règlement 2560/2001/CE.

Des instruments très spécifiques, comme les lettres de change, les instruments du marché monétaire et les papiers commerciaux, qui n'ont généralement pas pour objet principal un paiement, sont eux aussi exclus du champ d'application.

Les règles du nouveau cadre juridique devraient - autant que possible - être neutres vis-à-vis des différents instruments de paiement. Les innovations et les nouveaux moyens de paiement qui sont en concurrence avec les instruments couverts devraient eux aussi rentrer dans le champ d'application. Il faut s'attendre à l'arrivée de nouveaux services de paiement utilisant des moyens électroniques ou des techniques de télécommunication, étant donné qu'il subsiste un besoin de micro-paiements, de porte-monnaie électroniques en euros interopérables, etc.

Les services de paiement couverts par le nouveau cadre juridique devraient être les services fournis au public dans le cadre d'une activité commerciale par des personnes physiques ou morales (prestataires de services de paiement). Les règles de ce nouveau cadre seront applicables aux paiements de détail et de gros. Pour les paiements de détail, la conclusion, sur une base contractuelle, d'arrangements bilatéraux spécifiques entre le prestataire des services de paiement et l'utilisateur devrait rester possible. La transaction peut être libellée dans l'une des monnaies de l'UE et ne devrait pas dépasser l'équivalent de 50 000 euros. Toutefois, des exceptions ou des règles spéciales pourraient être nécessaires pour des monnaies autres que l'euro.

6. COOPÉRATION AVEC LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

Les travaux d'élaboration du nouveau cadre juridique et les consultations organisées à cette fin se sont toujours déroulés - dans la mesure du possible - sur la base de discussions et d'une étroite collaboration avec la Banque centrale européenne (BCE). Tant la BCE que la Commission s'emploient depuis de nombreuses années à améliorer le fonctionnement de l'espace de paiement unique. Alors que la BCE se concentre davantage sur la zone euro et sur les paiements en euros de gros et de détail, l'attention de la Commission est plus focalisée sur le marché intérieur. Leur objectif commun est que les systèmes et services de paiement de détail européens offrent le même niveau de service que celui qu'ils offrent déjà au niveau national ou que celui qui existe déjà pour les paiements de gros depuis l'introduction de l'euro.

Le Traité confère à la Communauté et à la BCE [30] le pouvoir de réglementer les paiements (de détail), sous réserve de la répartition des tâches que prévoit le traité. Le rôle essentiel de la BCE se situe manifestement dans les domaines du contrôle des paiements et de l'élaboration de règles plus techniques destinées à assurer l'efficacité et la solidité des systèmes de paiement. Celui de la Commission, qui est chargée de prendre des initiatives et de faire des propositions législatives relatives au marché de paiements, se situe davantage dans le domaine des règles cadres générales concernant en particulier la protection des utilisateurs des services de paiement. Dans le contexte du nouveau cadre juridique, l'intention est de poursuivre la coopération étroite et de réexaminer cette question sur une base bilatérale à la lumière des résultats des consultations.

[30] Voir article 22 des statuts du SEBC et de la BCE. De plus, conformément à l'article 105, paragraphe 4, du Traité et à l'article 4 des statuts de la SEBC et de la BCE, la BCE doit toujours être consultée sur tout acte communautaire proposé dans les domaines relevant de sa compétence.

7. NÉCESSITÉ D'IMPLIQUER TOUTES LES PARTIES PRENANTES

Les efforts considérables entrepris dans le contexte du nouveau cadre juridique et en particulier par le secteur européen des paiements (espace unique pour les paiements en euros, etc.) ne seront couronnés de succès que si toutes les parties concernées apportent leur contribution.

Ces contributions commencent avec les commentaires relatifs à la présente communication et se poursuivront par la participation aux discussions et initiatives futures. Dès maintenant, il est essentiel que le secteur des paiements offre les codes IBAN [31] et BIC [32] et que les donneurs d'ordre les utilisent comme l'exige le règlement 2560/2001/CE. Les prestataires et utilisateurs de services de paiement ne sont pas seulement les banques et leurs clients privés ordinaires. Les utilisateurs de services de paiement comprennent notamment tous les initiateurs de paiements de gros souvent répétitifs comme il en existe dans les services publics (par exemple, services collectifs, autorités fiscales, services de e-gouvernement), mais aussi dans les sociétés privées qui émettent des paiements de masse.

[31] International Bank Account Number.

[32] Bank Identifier Code (code SWIFT).

La participation active de toutes les parties prenantes permettra de renforcer l'efficacité des systèmes de paiement dans le marché intérieur dans l'avenir.

8. PROCHAINES ÉTAPES

La présente communication servira à élaborer le nouveau cadre juridique des paiements dans le marché intérieur. Le corps de cette communication et ses annexes abordent toute une série de questions sur lesquelles la Commission souhaite recevoir des avis. Les réponses doivent lui parvenir avant le 31 janvier 2004 à l'adresse suivante:

Commission européenne

Direction générale marché intérieur

Unité MARKT/F-4

C107 01/04

B - 1049 Bruxelles

Tél. +32.2.295.47.49

Fax +32.2.295.07.50

e-mail: markt-f4@cec.eu.int

ANNEXES

DE LA COMMUNICATION DE LA COMMISSION

CONCERNANT UN

NOUVEAU CADRE JURIDIQUE

POUR LES PAIEMENTS DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR

LISTE DES ANNEXES

>EMPLACEMENT TABLE>

Annexe 1: DROIT DE FOURNIR DES SERVICES DE PAIEMENT AU PUBLIC

* Quelle est la nature du probleme?

Qui peut fournir des services de paiement dans l'Union européenne? Aujourd'hui, les règles diffèrent fortement d'un État membre à l'autre [33]. Ces différences empêchent toute clarté, tant sur la libre prestation des services de paiement que sur un système de passeport européen fondé sur la reconnaissance mutuelle des services de paiement dans le marché intérieur, sauf pour les fournisseurs agréés en tant qu'établissements de crédit ou qu'établissements de monnaie électronique.

[33] Les entreprises qui fournissent des services de paiement sont soumises à des exigences légales très différentes d'un État membre à l'autre. Dans nombre d'États membres, lorsque qu'elle constitue une activité économique à part entière, la fourniture de services de paiement est traditionnellement réservée aux entreprises agréées en tant qu'établissements de crédit. Pour ce qui concerne l'évolution récente du marché, la situation semble varier beaucoup d'un pays à l'autre. La même activité exercée par un fournisseur de services de paiement peut requérir un agrément d'établissement de crédit dans le pays A, un agrément d'établissement de monnaie électronique dans le pays B, un agrément spécial dans le pays C, et être considérée comme une activité déréglementée dans le pays D. Un tableau récapitulant les règles relatives au droit de fournir des services de paiement (MARKT/4007/2003 - projet final) peut être consulté sur la page d'accueil de la DG MARKT, à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/index_fr.htm

En raison de la rapidité de l'évolution technologique, il règne une certaine incertitude sur le marché, quant à la question de savoir quels services de paiement relèvent de la législation communautaire en vigueur et sont, à ce titre, couverts par un passeport européen (exemple: les services prépayés des opérateurs de télécommunications). Outre cette insécurité juridique, se pose le problème des nouveaux entrants, qui fournissent ou souhaitent fournir des services de paiement, mais considèrent le cadre juridique existant comme inadéquat et trop contraignant pour leur activité.

Le texte qui suit n'interprète pas à la lettre les dispositions communautaires en vigueur, comme les définitions de la monnaie électronique ou de l'acceptation de dépôts. Il propose cependant certains principes directeurs et solutions envisageables, afin de promouvoir une discussion ouverte sur la meilleure façon de progresser. En particulier, deux catégories de services de paiements sont évoquées, à savoir: les transferts de fonds et les services de paiement "ad hoc", comme les petits comptes prépayés et postpayés utilisés dans les services de paiement tiers [34].

[34] Par "services de paiement tiers", on entend ici l'acceptation de paiements pour le compte de tiers.

La problématique des transferts de fonds doit être abordée au niveau communautaire, puisqu'il n'existe aucune approche commune pour cette activité de paiement [35]. Un régime d'agrément européen pourrait donc s'avérer nécessaire. La recommandation spéciale n° VI du GAFI concernant les transferts de fonds alternatifs [36] invite les États à exiger l'agrément ou l'enregistrement des fournisseurs de services de transfert de fonds. Le GAFI préconise que l'exercice de cette activité sans agrément ou enregistrement du fournisseur donne lieu à des sanctions.

[35] Voir le tableau susmentionné (MARKT/4007/2003).

[36] Voir la page d'accueil du GAFI: www.oecd.org/fatf.

Peu d'entreprises fournissent actuellement de la "monnaie électronique" au sens de la directive sur les établissements de monnaie électronique [37], à savoir: un système de paiements prépayés où la valeur monétaire émise circule comme un véritable instrument au porteur du détenteur A vers le détenteur B, vers le détenteur C, etc. La directive visait à réglementer les valeurs monétaires circulant d'une personne à une autre, en tant que substitut électronique des pièces et billets, via un réseau de télécommunications ouvert comme Internet, ou d'un dispositif électronique à un autre, dans des transactions face à face. Ce type de système ne s'est guère développé comme prévu avant l'adoption de la directive, pour des raisons de faisabilité technique et économique. De plus, les systèmes apparentés à des systèmes de monnaie électronique au sens propre sont principalement exploités par des entreprises agréées en tant qu'établissements de crédit.

[37] Directive 2000/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 septembre 2000, concernant l'accès à l'activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements. L'article 10 invite les États membres à mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 27 avril 2002. Seulement 7 agréments ont été accordés jusqu'ici (RU: 1, NL: 3, DK: 3), dont certains à des filiales de banques.

Il existe toutefois des services de paiement qui peuvent être considérés comme ne relevant pas de la directive sur la monnaie électronique et qui pourraient répondre à l'échelle européenne à certains besoins en matière de paiements, comme les micropaiements par Internet ou par communication sans fil. Certains produits de paiement offerts sur le marché, comme les comptes des opérateurs de téléphonie mobile et les comptes virtuels (par exemple, PayPal), s'assimilent davantage à des systèmes de transfert de fonds par comptes centralisés qu'à de véritables instruments au porteur.

De nouveaux acteurs, intéressés à fournir des services de paiement de petits montants (comme les micropaiements) à finalités spécifiques, considèrent les règles prudentielles en vigueur comme trop lourdes et inadaptées à leur activité. Ils font valoir que ces règles visent un éventail beaucoup plus large de risques (l'activité des établissements de crédit) ou les services de paiement pouvant remplacer les billets et les pièces (l'activité de "monnaie électronique").

Étant donné l'existence d'un large éventail de nouveaux services de paiement, et vu les besoins du marché, la Commission estime qu'il est important de définir un cadre juridique optimal pour ces services. L'analyse doit tenir compte des risques prudentiels encourus, qu'il convient de déterminer dans ce domaine. Trois solutions possibles sont proposées ci-dessous, afin que les parties intéressées puissent présenter leur point de vue sur la meilleure voie à suivre. Toute solution doit appliquer au minimum les quatre principes suivants:

- tous les services de paiement doivent être couverts par des règles protégeant adéquatement les consommateurs;

- les exigences prudentielles doivent être adaptées à l'ampleur des risques encourus;

- l'égalité des conditions de concurrence doit être assurée, en d'autres termes: à activité et risque identiques, règles identiques; et

- tous les services de paiement doivent remplir les conditions propres à assurer le bon fonctionnement des systèmes de paiement.

* Solutions possibles

La première solution consiste à appliquer le principe de la reconnaissance mutuelle, sur lequel repose le marché intérieur, à toutes les activités de paiement intracommunautaires. En vertu des règles du traité (article 49 CE) concernant la libre prestation de services dans le marché intérieur, toute activité légitimement exercée dans un État membre peut être exercée légitimement dans d'autres États membres, sauf exception fondée sur la protection de l'intérêt général. Par exemple, si la Commission ne prend aucune initiative en matière d'agrément des transferts de fonds, chaque État membre conservera ou créera son propre régime: ainsi, l'État A pourra considérer que cette activité requiert un agrément bancaire, et l'État B qu'un simple enregistrement suffit. Une société enregistrée dans l'État B pourrait alors revendiquer le droit de fournir ce service dans l'État A, et le droit de l'État A d'interdire cette prestation pourrait être contesté. Toute restriction de la liberté de fournir des services doit être justifiée, nécessaire et proportionnée. Une évaluation du caractère proportionnel de cette interdiction peut aboutir à la conclusion que - en vertu des principes fondamentaux du marché intérieur - un fournisseur de services de paiement a le droit de proposer des transferts de fonds transfrontaliers.

Afin d'étayer le principe de la reconnaissance mutuelle, la Commission, dans une communication récente [38] concernant sa stratégie pour le marché intérieur, a annoncé une nouvelle directive dans le domaine des services, censée promouvoir l'application effective de ce principe.

[38] COM (2003) 238 final du 7.5.2003, p. 12.

Cependant, en l'absence d'une première harmonisation minimale des dispositions concernant les services de paiement, une application du principe de la reconnaissance mutuelle uniquement fondée sur les dispositions générales du traité pourrait donner lieu à des recours devant la Cour de justice des Communautés européennes. La reconnaissance mutuelle pourrait être facilitée par la création d'un passeport européen reposant sur des conditions minimales d'agrément ou d'enregistrement des prestataires de services de paiement.

La deuxième solution consisterait donc à créer une troisième catégorie d'agrément, désignant expressément les services de paiement. Une hiérarchie serait établie entre les fournisseurs de services de paiement, en fonction des risques: exercice de certaines activités de paiement sur la base d'un agrément d'établissement de crédit à part entière (les fonds de la clientèle ne servent pas exclusivement aux activités de paiement), agrément d'établissement de monnaie électronique (la monnaie électronique remplace les pièces et les billets) et agrément d'établissement de paiement (les fonds de la clientèle servent exclusivement aux activités de paiement/transfert).

Ainsi, un agrément ou un enregistrement réservé aux fournisseurs exclusifs de services de paiement pourrait être institué, auquel s'appliqueraient des règles prudentielles moins exigeantes que celles prévues dans la directive sur les établissements de crédit ou dans la directive sur les établissements de monnaie électronique, puisque l'exercice exclusif de l'activité de transfert/de paiement semble ne pas requérir un traitement prudentiel aussi poussé. Un certain degré de surveillance par les banques centrales et/ou les autorités de surveillance sectorielles pourrait cependant être nécessaire. Il va de soi que toutes les règles pertinentes relatives à la protection des consommateurs et au blanchiment de capitaux devraient être respectées.

Ce nouvel agrément devrait, en complétant les deux premiers, créer un régime de reconnaissance mutuelle fondant une zone de paiements unique. Il pourrait recouvrir une ou plusieurs situations, telles que: les transferts de fonds, les comptes prépayés servant aux paiements tiers ne relevant pas des dispositions en matière de monnaie électronique et d'autres services de paiements tiers, en rapport, par exemple, avec la facturation.

Une troisième solution consisterait à adapter la directive sur les établissements de monnaie électronique aux changements imprévus survenus sur le marché depuis son adoption. Pour ce faire, la directive pourrait être transformée en une directive-cadre ("directive concernant les établissements de paiement") régissant le traitement prudentiel de tous les services de paiement fournis au moyen des capitaux des clients. Comme dans la deuxième solution proposée ci-dessus, différentes catégories de services de paiement pourraient être établies à cet effet. L'objectif devrait être d'énoncer les exigences applicables à ces services dans deux instruments juridiques communautaires, ce qui garantirait un traitement prudentiel approprié, ainsi que la sécurité juridique pour les entreprises concernées.

Dans ce dernier cas, il serait également possible d'autoriser des dérogations pour certains services de paiement très ciblés, comme les instruments de paiement à objet limité ou les paiements faisant partie intégrante d'un autre service (par exemple, les services "premium rate" [39]). Ces instruments de paiement très spécifiques dépourvus de risques tangibles pourraient être exemptés de tout ou partie du dispositif, le cas échéant.

[39] Dans ces services, les appels ou les messages sont facturés à un prix supérieur au tarif normal et une partie des montants perçus est transférée à un tiers.

Ces exemptions éventuelles devraient s'appliquer au niveau communautaire, et non uniquement au niveau national, contrairement aux dérogations à la directive sur les établissements de monnaie électronique, puisque rien ne devrait entraver la circulation des services de paiement dans le marché intérieur. Par exemple, une société de transports en commun bénéficiant, dans un État membre donné, d'une exemption pour un instrument de paiement à objet limité devrait pouvoir fournir le même service à un arrêt situé dans un autre État membre.

Si la transformation de la directive sur les établissements de monnaie électronique en "directive sur les établissements de paiement" - moyennant les modifications nécessaires - devait être considérée comme prématurée au stade actuel, la Commission pourrait attendre les résultats du réexamen de la directive en 2005 [40], avant de proposer toute modification. Ce report aurait pour inconvénient de ne pas lever totalement l'insécurité juridique pour les opérateurs du marché.

[40] L'article 11 de la directive de monnaie électronique exige que la Commission présente un rapport (d'ici le 27 avril 2005) au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive.

Les services de la Commission recevront avec intérêt toute observation concernant l'intérêt d'une harmonisation des conditions relatives au droit de fournir des services de paiement au grand public. Les contributions au sujet des effets possibles sur la protection des consommateurs et l'efficacité du marché (concurrence) seront examinées avec une attention particulière.

Annexe 2: EXIGENCES EN MATIÈRE D'INFORMATION

* Quelle est la nature du probleme?

L'information des consommateurs est un élément essentiel de leur protection. Les utilisateurs de services de paiement doivent ainsi disposer de renseignements clairs sur le service auquel ils entendent recourir et/ou qui leur a été fourni. La transparence est un préalable indispensable pour pouvoir comparer les différentes offres du marché, conclure un contrat en pleine connaissance de cause et être mieux à même d'appréhender le service fourni. Les utilisateurs de services de paiement doivent donc se voir garantir le même haut niveau d'information essentielle (c'est-à-dire nécessaire et suffisante), quel que soit l'endroit du marché intérieur où ils achètent ou utilisent leur service de paiement.

En outre, la transparence renforcerait la concurrence dans le secteur des services de paiement. De fait, la définition d'exigences européennes communes concernant l'information essentielle à divulguer faciliterait la fourniture des services de paiement dans tout le marché intérieur en réduisant la charge que représente, pour leurs prestataires, l'obligation de se conformer à des règles nationales divergentes et, partant, renforcerait la concurrence en instaurant l'égalité des conditions de jeu.

Les exigences d'information actuellement applicables aux services de paiement sont énoncées dans différents textes communautaires, dont le contenu n'est pas uniforme. De plus, en raison du caractère non contraignant de la recommandation 97/489/CE, toutes les exigences qu'il définit ne sont pas appliquées par les États membres.

* Solutions possibles

Durant la consultation préliminaire, de nombreuses parties intéressées se sont montrées largement favorables à la définition d'exigences communes d'information pour les services de paiement fournis dans le marché intérieur. À cet égard, la qualité de l'information, plus que sa quantité, a été jugée cruciale. Selon certaines contributions, il conviendrait de tenir compte de la diversité des produits proposés dans tout le marché intérieur (instruments et services). Quelques répondants en ont conclu que les nouvelles exigences de fonds propres devaient se borner à énoncer de grands principes. D'après certains représentants du secteur bancaire, l'autorégulation - sous la forme, par exemple, d'un code de conduite - constituerait le moyen approprié d'atteindre le but fixé au niveau européen. D'autres préféreraient une législation contraignante.

La Commission doute que l'autorégulation soit un bon moyen d'harmoniser les exigences d'information dans le marché intérieur, dès lors qu'elle suppose un engagement de tous les fournisseurs de services de paiement - à savoir, de nombreux établissements bancaires et non bancaires. La Commission considère que la définition de règles contraignantes au niveau européen constitue un moyen plus adapté de réaliser un espace unique de paiement. Le recours à un instrument directement applicable tel qu'un règlement, en vue de garantir le même niveau de protection fondamentale dans tout le marché intérieur, pourrait même être envisagé. L'établissement d'une liste exhaustive d'exigences d'information essentielle serait aussi utile aux prestataires de services de paiement qu'à leurs utilisateurs, en termes de sécurité juridique et de transparence. Par ailleurs, cette approche n'empêcherait aucun prestataire de fournir des informations supplémentaires, de son propre chef ou à la demande.

La Commission estime, par ailleurs, que les dispositions générales devraient, en principe, s'appliquer à tous les services de paiement fournis au public (services de détail) et relevant du champ d'application du nouvel acte juridique. Cependant, il conviendrait peut-être d'envisager des dispositions spécifiques, uniquement applicables à des services de paiement donnés, tels que les virements et les micropaiements.

Un tout premier projet de dispositions applicables à tous les services de paiement pourrait être le suivant:

"1. Bien avant que l'utilisateur du service de paiement ne soit lié par une offre ou un contrat, le prestataire du service de paiement lui communique, sur papier ou sur tout autre support durable disponible et accessible à l'utilisateur, toutes les clauses et conditions contractuelles applicables (ci-après "les conditions").

2. Les conditions sont fixées par écrit et, le cas échéant, par voie électronique; elles sont énoncées dans des termes aisément compréhensibles et sous une forme claire et lisible.

3. Toute modification des conditions est notifiée selon les modalités prévues aux paragraphes 1 et 2, et au moins un mois avant la date de son application. L'utilisateur du service de paiement est réputé accepter une modification des conditions, s'il n'a pas mis fin au contrat de service de paiement à la date d'application de cette modification.

4. Les conditions incluent, au minimum:

(a) une description du service de paiement et, le cas échéant, les spécifications techniques auxquelles doit satisfaire l'équipement de communication que l'utilisateur du service de paiement est habilité à employer ainsi que les modalités possibles de cet emploi, y compris toute limite financière éventuellement appliquée;

(b) une description des obligations et des engagements du prestataire et de l'utilisateur du service de paiement concernant, respectivement, sa fourniture et son utilisation et, le cas échéant, une description des mesures raisonnables que l'utilisateur du service de paiement doit prendre pour préserver la sécurité d'un instrument de paiement et des moyens permettant de l'utiliser (numéro d'identification personnel ou autre code);

(c) le cas échéant, la période durant laquelle le compte de paiement de l'utilisateur du service de paiement est débité ou crédité, y compris le délai d'exécution et la date de valeur; ou bien, lorsque l'utilisateur du service de paiement n'a pas de compte de paiement ouvert chez le prestataire, la période durant laquelle le service est facturé. Le début de cette période doit être clairement indiqué;

(d) la nature de tous les frais payables par l'utilisateur du service de paiement et notamment, le cas échéant, le détail des frais suivants:

- le montant des commissions initiales et annuelles,

- l'ensemble des commissions et des frais, y compris leur mode de calcul, payables par l'utilisateur du service de paiement au prestataire du service de paiement pour des opérations spécifiques,

- le taux d'intérêt susceptible d'être appliqué, ainsi que son mode de calcul;

(e) le cas échéant, le cours de change de référence utilisé pour la conversion des opérations en devises, y compris la date de détermination de ce cours;

(f) la période durant laquelle un ordre de paiement donné peut être contesté [révoqué, rejeté] par l'utilisateur du service de paiement, ainsi que toutes les instructions pratiques nécessaires à l'exercice de cette faculté;

(g) l'indication des procédures de réclamation et de recours offertes à l'utilisateur du service de paiement ainsi que des modalités d'accès à celles-ci;

(h) une clause contractuelle concernant la loi applicable au contrat et/ou le tribunal compétent;

(i) la ou les langues dans lesquelles le prestataire du service de paiement, en accord avec l'utilisateur du service de paiement, s'engage à communiquer pendant la durée du contrat de service de paiement.

5. À la suite d'une opération et selon les modalités prévues aux paragraphes 1 et 2, le prestataire du service de paiement fournit à l'utilisateur de ce service, à moins que ce dernier n'y renonce expressément, des informations contenant au moins:

(a) une référence permettant à l'utilisateur du service de paiement d'identifier l'opération, y compris, le cas échéant, l'information concernant le bénéficiaire;

(b) le montant débité ou crédité sur le compte de paiement de l'utilisateur du service de paiement;

(c) le montant de tous les frais et commissions retenus pour des opérations spécifiques;

(d) le cas échéant, le délai d'exécution et la date de valeur appliquée;

(d) le cas échéant, le cours de change utilisé pour la conversion des opérations en devises."

Les services de la Commission recevront avec intérêt toute observation concernant l'impact du projet de dispositions présenté ci-dessus. Les contributions au sujet des effets possibles sur la protection des consommateurs et l'efficacité du marché seront examinées avec une attention particulière.

Annexe 3: COMPTES DE NON-RÉSIDENTS

* Quelle est la nature du probleme?

Les citoyens de l'UE se plaignent de la différence de traitement réservé aux comptes de résidents et aux comptes de non-résidents au sein du marché intérieur. Ils s'interrogent notamment sur les différents tarifs appliqués, même après l'introduction de l'euro, compte tenu du principe fondamental de non-discrimination inscrit dans le traité.

Les comptes de résidents et de non-résidents sont traités différemment pour les opérations suivantes: 1) ouverture du compte, 2) gestion du compte et 3) paiements en provenance et à destination du compte.

Toutefois, tous les États membres ne possèdent pas de dispositions législatives ou administratives spécifiques imposant de traiter différemment les comptes de résidents de ceux des non-résidents, puisqu'il n'existe pas de règles spécifiques dans ce domaine [41]. D'autres continuent à imposer certaines obligations d'information à l'égard des comptes de non-résidents pour des raisons statistiques ou fiscales. Les banques utilisent souvent ces différences de législations pour justifier les différences de tarifs.

[41] De plus amples informations figurent dans le document intitulé "Règles nationales concernant les comptes de non-résidents" (MARKT/4006/2003 - Projet final) - http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/index_fr.htm

Étant donné que tous les États membres n'ont pas besoin de prévoir des dispositions juridiques différentes pour les comptes des résidents et des non-résidents, ne serait-il pas possible de supprimer le plus de divergences possibles au sein du marché intérieur?

* Solutions possibles

Tous les problèmes susmentionnés ne peuvent être résolus dans le nouveau cadre juridique pour les paiements, qui devra se focaliser sur les questions relatives aux paiements. La présente initiative ne vise pas à supprimer les éventuels obstacles à l'ouverture de comptes de résidents.

Il est peut-être nécessaire de maintenir des règles spécifiques pour les comptes de non-résidents en tant que tels, notamment afin de tenir compte des accords sur la fiscalité de l'épargne conclus lors du Conseil ECOFIN ce printemps. Aux termes de cet accord, les banques seront tenues de communiquer chaque année les intérêts perçus par les non-résidents. Compte tenu de cette décision sur les retenues à la source, il semble peu probable que les comptes de non-résidents en tant que tels disparaissent au sein de l'UE.

Cet accord ne devrait toutefois pas avoir d'impact sur les obligations d'information concernant les paiements en provenance et à destination des comptes de non-résidents, ni servir à justifier des différences de tarifs. Ces dernières doivent être supprimées dans toute la mesure du possible, la base juridique étant déjà fournie par le règlement 2560/2001. En vertu du principe d'égalité des frais pour les paiements nationaux et transfrontaliers et compte tenu du fait que les paiements en provenance et à destination des comptes de non-résidents sont traités comme des paiements transfrontaliers, la Commission ne voit pas pourquoi les banques du marché intérieur traiteraient les paiements en euros (jusqu'à 12 500 euros) en provenance et à destination des comptes de non-résidents différemment de ceux effectués sur les comptes de résidents.

Toutefois, le secteur bancaire considère encore certaines exigences d'information existantes et nouvelles pour les opérations de paiement comme étant trop contraignantes. La question de savoir si et dans quelle mesure les exigences existantes en matière d'information désavantagent des citoyens européens du fait de leur nationalité et/ou de leur résidence et si ces règles entravent le bon fonctionnement des systèmes de paiement sera examinée. Les auteurs des contributions peuvent donc décrire en détail les exigences d'information qu'ils considèrent comme inappropriées ou trop contraignantes. Toute observation sur d'autres obstacles perçus dans le contexte de la gestion des comptes de non-résidents et leur impact sur les services de paiement au sein de l'UE est également bienvenue.

Annexe 4: DATES DE VALEUR

* Quelle est la nature du probleme?

La date de valeur sert de référence pour le calcul des intérêts créditeurs ou débiteurs liés à un paiement [42]. Les banques appliquent des dates de valeur pour un large éventail d'ordres de paiement (virements, retrait en espèces, etc.), donnant lieu au débit ou au crédit du compte. La date de valeur détermine alors la date de référence pour le calcul des intérêts et, indirectement, la disponibilité réelle des fonds. Ainsi, les dates de valeur sont utilisées comme un outil complexe de tarification qui peut également inclure des éléments de prix pour le service de paiement et/ou de rémunération de l'argent se trouvant sur le compte.

[42] Les définitions des législations nationales diffèrent. Toutes établissent un lien entre les dates de valeur et les intérêts.

Les banques considèrent que les dates de valeur constituent un élément de la relation avec leurs clients qui doit relever de la liberté contractuelle ou de l'autorégulation. Cet exercice n'entend pas empiéter sur les questions relatives aux politiques de tarification des acteurs du marché. Toutefois, dans les limites du nouveau cadre juridique pour les paiements, il convient d'examiner la requête visant à régir l'utilisation des dates de valeur par le biais de l'autorégulation ou de la liberté contractuelle afin de garantir l'efficacité des paiements dans le marché intérieur.

Une transparence totale dans l'utilisation des dates de valeur servirait les intérêts des deux parties, banques et clients. Les clients pourraient bénéficier d'un système de facturation plus transparent, tandis que les banques pourraient tirer parti de règles harmonisées au sein du marché intérieur, dans un souci d'assurer le bon fonctionnement des infrastructures (par exemple, CREDEURO), un traitement de bout en bout des opérations et une sécurité juridique.

Contexte juridique

L'utilisation des dates de valeur n'est pas réglementée pour l'heure au niveau de l'UE, que ce soit pour les paiements nationaux ou transfrontaliers, à l'exception des exigences de transparence pour les virements transfrontaliers prévues par la directive 97/5/CE et pour les paiements électroniques en vertu de la recommandation 97/489/CE. Dans certains pays (Belgique, Allemagne, Autriche et France), l'utilisation des dates de valeur est réglementée par le droit national ou la jurisprudence, qui prévoient dans la plupart des cas que les dates de valeur doivent coïncider avec la date de l'opération ou de sa comptabilisation. Les pratiques les plus courantes sur le marché varient selon les États membres et les instruments de paiement, mais, pour la majorité des paiements, la date de valeur correspond à la date de l'opération ou de sa comptabilisation. Par conséquent, l'adoption de cette pratique en tant que norme pour les opérations de paiement n'occasionnerait vraisemblablement pas de difficultés majeures pour la plupart des banques. Le nouveau cadre juridique, qui s'appliquera à l'ensemble des paiements dans l'UE, pourrait servir à harmoniser les pratiques existantes et à établir des conditions identiques pour tous.

Efficacité des systèmes de paiement

Dans le passé, la plupart des paiements n'étaient pas traités de manière instantanée, de sorte que l'utilisation de dates de valeur pouvait se justifier pour des raisons techniques. De nos jours, ce n'est généralement plus le cas puisque la majorité des opérations sont traitées par voie électronique.

Il se peut également que l'utilisation des dates de valeur ne soit pas compatible avec l'objectif d'améliorer l'efficacité des systèmes de paiement transfrontaliers et de fournir une sécurité juridique quant au délai d'exécution:

* La post-datation d'une date de valeur peut conduire à allonger le délai d'exécution, alors que l'objectif du marché unique en matière de paiements est de réduire ce délai au minimum requis. Cette utilisation des dates de valeur peut même entraîner le dépassement de la limite fixée par la directive 97/5/CE. Cette situation est sans doute exceptionnelle, mais pas irréaliste comme l'ont montré certaines études. De plus, le bénéficiaire du transfert est uniquement informé de la date de valeur du montant crédité sur son compte a posteriori, tandis que le donneur d'ordre du transfert ne reçoit aucune notification, ce qui nuit à la sécurité juridique quant au délai d'exécution exact.

* Compte tenu du projet de réduire davantage le délai maximal d'exécution des virements transfrontaliers dans le cadre de l'espace unique de paiement en euro, la question devient encore plus critique. CREDEURO, qui a été mis en place en vue de ramener le délai maximal d'exécution à trois jours (deux pour la banque expéditrice et un pour la banque destinataire), ne se prête guère à l'utilisation de dates de valeur qui ne correspondent pas à la date réelle de comptabilisation.

* Un autre risque de manipulation des dates de valeur dans un contexte transfrontalier consiste à antidater l'argent transféré sur le compte du bénéficiaire. Dans le rapport sur l'application de la directive 97/5/CE, cette pratique a été mentionnée en cas de dépassement du délai maximal d'exécution. Cela constitue un contournement illégal de l'obligation imposée par la directive 97/5/CE en ce qui concerne le délai d'exécution.

Transparence

Le coût d'un paiement doit être fixé de manière transparente et permettre les comparaisons. Le bon fonctionnement du marché dépend de cette transparence et de cette comparabilité. Même si les dates de valeur sont précisées à l'avance, les clients ignorent souvent leur fonctionnement et ne comprennent pas pleinement le mécanisme de tarification. Ce facteur de prix supplémentaire n'est pas toujours bien compris par les clients, car l'impact des dates de valeur sur la tarification est difficile à évaluer. Le problème qui se pose est donc que les dates de valeur introduisent un élément non transparent dans la structure des tarifs et, partant, rendent les comparaisons de prix difficiles. L'utilisation de dates de valeur peut donc être assimilée à un "tarif caché". Les clients se méfient donc de l'utilisation de ces dates et les banques elles-mêmes pourraient tirer profit d'une transparence accrue dans leurs relations et leur position envers leurs clients.

Les services de la Commission souhaiteraient recevoir des avis sur l'impact du projet de dispositions présenté ci-dessous. Les contributions au sujet des effets possibles sur l'efficacité du marché seront examinées avec une attention particulière.

* Solutions possibles

Même si la liberté contractuelle et l'autorégulation restent les options privilégiées, certains arguments donnent à penser que l'utilisation de dates de valeur différentes de la date de l'opération ou de sa comptabilisation pourrait être considérée comme étant incompatible avec les exigences relatives à la transparence des prix, à une concurrence saine, à l'efficacité des paiements transfrontaliers et à la protection des consommateurs.

La Commission envisage donc deux solutions:

maintenir un système d'autorégulation, mais réglementer au moins la transparence dans l'utilisation des dates de valeur pour les paiements;

ou

réglementer, d'une manière uniforme, l'utilisation des dates de valeur pour les paiements. Dans ce cas, les dispositions juridiques applicables à l'ensemble des paiements pourraient se présenter comme suit:

Article sur la définition de la date de valeur

"La date de valeur est la date de référence utilisée par le prestataire du service de paiement pour son client aux fins du calcul d'intérêts créditeurs ou débiteurs."

Article sur l'utilisation des dates de valeur

La date de valeur d'une opération de paiement ne doit pas être différente de [la date à laquelle le flux monétaire correspondant à l'ordre de paiement est exécuté auprès du prestataire du service de paiement concerné] [la date de l'opération/de la comptabilisation].

Annexe 5: PORTABILITÉ DES NUMÉROS DE COMPTES BANCAIRES

* Quelle est la nature du probleme?

Dans le secteur des télécommunications, le principe de la portabilité des numéros de téléphone a été intégré dans la législation communautaire: le client peut changer d'opérateur téléphonique tout en gardant le même numéro. Cette possibilité est considérée comme un élément essentiel du renforcement de la concurrence: l'obligation de changer de numéro de téléphone en cas de changement d'opérateur téléphonique constituait auparavant un obstacle considérable. La Commission a suggéré d'introduire ce principe dans le domaine des comptes bancaires/de paiement durant la consultation préalable sur la présente communication.

Les premières réponses à cette consultation se sont focalisées sur deux aspects: l'utilité et l'applicabilité du principe de portabilité des comptes.

S'agissant de l'utilité, il a été souligné que le fait de pouvoir conserver le même numéro de compte de paiement était nettement moins utile que dans le secteur des télécommunications. Dans la plupart des cas, c'est l'utilisateur du service de paiement qui décide de communiquer son numéro à un établissement pour une opération de paiement ponctuelle ou récurrente. Le principe de portabilité ne serait utile que dans ce dernier cas.

Pour ce qui est de l'applicabilité, des études réalisées dans certains États membres (Royaume-Uni, Pays-Bas) où la question de la portabilité a été analysée montrent que le système de numérotation IBAN et BIC qui vient d'être introduit [43] dans l'ensemble de l'UE ne peut fonctionner avec un tel système sans entraîner de coûts excessifs, nuisant à l'efficacité d'un traitement de bout en bout des opérations.

[43] Règlement 2560/2001/CE

* Solutions possibles

À la suite de la consultation préliminaire, la Commission n'entend pas prendre de mesures législatives en vue d'introduire la portabilité des numéros de comptes bancaires. Les problèmes pratiques qu'il faudrait résoudre l'emportent sur les avantages qui découleraient de cette possibilité pour l'utilisateur du service de paiement. En outre, les utilisateurs ne sont guère susceptibles de supporter les coûts d'une telle opération.

Le système de numérotation BIC+IBAN s'avère néanmoins très compliqué et il sera peut-être nécessaire de le simplifier à long terme. La Commission recommande donc au secteur bancaire de réaliser des études afin de mettre en place, à long terme, un système de numérotation plus simple pour les virements effectués au sein du marché intérieur.

De nombreuses contributions ont indiqué que des mesures destinées à faciliter la mobilité des clients permettraient d'intensifier la concurrence (voir annexe 6).

Annexe 6: MOBILITÉ DES CLIENTS

* Quelle est la nature du probleme?

Dans la grande majorité des cas, un paiement est fondé sur un compte bancaire et peut uniquement être réalisé à partir d'un compte bancaire. Les divers moyens de paiement utilisables sont des services qui sont très souvent offerts en liaison avec la gestion du compte bancaire.

Dans une économie compétitive, il est important que le client soit informé du prix de chaque moyen de paiement afin qu'il puisse faire son choix. Il arrive toutefois que les utilisateurs du service de paiement préfèrent changer de prestataire ou soient contraints de le faire. Les clients sont rarement très mobiles, car changer de banque est une opération complexe, compte tenu de la nécessité d'informer toute une série de tiers et de rétablir les ordres de paiement automatiques. En outre, la Commission a déjà reçu des plaintes concernant les frais considérables prélevés pour la clôture ou le transfert d'un compte de paiement.

Durant la consultation préliminaire sur le nouveau cadre juridique, nombreux sont les intéressés qui ont souligné la nécessité d'améliorer la mobilité des clients. Les moyens proposés pour réaliser cet objectif étaient toutefois très variés.

* Solutions possibles

Il est sans doute nécessaire d'étudier plus en détail les raisons à l'origine des difficultés que les clients rencontrent lorsqu'ils changent de banque ou de prestataire de service de paiement. Un de ces obstacles peut être l'information à fournir aux différents créanciers/débiteurs du client.

On pourrait envisager de confier à un tiers la gestion de toutes les questions administratives liées aux mouvements d'un compte. Ainsi, aux Pays-Bas, le système de compensation (Interpay) joue un rôle prépondérant dans la transmission des informations requises de l'ancien compte vers le nouveau. Une autre possibilité est de garantir une transition sans heurt grâce à la coopération entre banques. Il s'agit de l'option retenue par la British Bankers' Association dont le code dispose: "7.2 Si vous décidez de transférer votre compte courant à un autre établissement financier, nous lui fournirons les informations nécessaires sur vos ordres permanents et vos débits directs dans un délai de cinq jours ouvrables (délai ramené à trois jours ouvrables depuis le 1er août 2003) à compter de la date de la demande de l'établissement en question".

En ce qui concerne les questions administratives (par exemple, l'envoi d'informations sur les ordres permanents du client à la nouvelle banque), la Commission estime que c'est au secteur bancaire qu'il appartient d'am