LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES

BCI : bureau civil international

CONOPS : concept d’opération

COPS : Comité politique et de sécurité du Conseil

DIPP : document indicatif de planification pluriannuell

CPCC : capacit

EULEX : mission "État de droit" menée par l’Union européenne au Kosovo

IAP : instrument d’aide de préadhésion

KFOR : force pour le Kosovo

MINUK : mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

OPDAT : bureau de développement, d’assistance et de formation des procureurs d’outre-mer

OPLAN : plan d’opération

OTAN : Organisation du traité de l’Atlantique Nord

PSDC : politique de sécurité et de défense commune

RSUE : représentant spécial de l’Union européenne

SEAE : Service européen pour l’action extérieure

SYNTHÈSE

I. L’Union européenne (UE) fournit une aide majeure au Kosovo dans le domaine de l’État de droit [1]. En particulier, elle y mène depuis 2008 sa plus importante mission de politique de sécurité et de défense commune (PSDC), à savoir la "mission "État de droit" menée par l’Union européenne au Kosovo" (EULEX). Dans le cadre d’EULEX, quelque 2500 agents travaillent au renforcement des capacités et exercent certaines fonctions exécutives. En outre, la Commission européenne gère des projets relevant de l’État de droit, qui sont essentiellement axés sur le renforcement des capacités et financés par l’instrument d’aide de préadhésion (IAP). De 2007 à 2011, soit la période couverte par l’audit, le soutien apporté à l’État de droit a bénéficié d’un financement de 680 millions d’euros sur le budget de l’UE.

II. L’audit portait sur la question de savoir si l’aide fournie par l’UE au Kosovo dans le domaine de l’État de droit était efficace. À cet effet, la Cour a examiné si l’aide apportée donnait les résultats escomptés et a évalué l’incidence de cet appui sur les progrès globaux enregistrés dans les différents secteurs de l’État de droit (police, justice, douane et lutte contre la corruption). Elle a également analysé sur la gestion de l’aide, notamment sur le plan de la coordination et de la gestion d’EULEX. L’échantillon d’audit se composait de dix-sept interventions de l’UE au Kosovo.

III. L’audit a permis de constater que l’aide apportée par l’UE au Kosovo dans le domaine de l’État de droit n’a pas eu l’efficacité voulue. Certains des objectifs des interventions ont été réalisés, bien que ce fût souvent avec retard et que des doutes persistent quant à la pérennité des résultats obtenus. Toutefois, l’amélioration globale de l’État de droit est lente, notamment au niveau de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, surtout dans le nord du Kosovo.

IV. L’efficacité limitée de l’aide de l’UE peut s’expliquer en premier lieu par la situation particulière du Kosovo. Cela étant, l’audit a permis de constater qu’il existait d’importants secteurs où une meilleure gestion par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et la Commission aurait permis de rendre cette aide plus efficace.

V. L’efficacité de l’aide de l’UE a été entravée par des objectifs qui n’ont pas été définis avec suffisamment de clarté, ainsi que par des défis de coordination majeurs pour les opérations de la Commission et d’EULEX. De plus, EULEX a été confrontée à des contraintes en matière d’effectif. Alors que les projets de la Commission étaient généralement bien gérés, le SEAE et la Commission auraient pu recourir davantage au dialogue politique et à la conditionnalité pour renforcer l’État de droit.

VI. La Cour formule les recommandations ci-après:

- le Conseil et la Commission devraient veiller à ce que les objectifs relatifs à l’État de droit au Kosovo soient liés à des éléments de référence concrets permettant d’évaluer les progrès réalisés et tiennent compte des objectifs de l’UE en matière de sécurité intérieure;

- pour améliorer leur coordination, le SEAE et la Commission devraient revoir les procédures de programmation et de passation de marchés de la Commission afin qu’elles répondent aux besoins opérationnels d’EULEX et élaborer pour celle-ci une stratégie de sortie, qui aurait pour effet de voir la Commission reprendre les fonctions de renforcement des capacités d’EULEX;

- le SEAE devrait collaborer avec les États membres afin que les futures missions PSDC disposent de l’effectif total autorisé, soient mises en place pour la durée nécessaire et soient dotées des compétences adéquates pour être efficaces;

- le Conseil et la Commission devraient veiller à ce que les futures missions PSDC aient la personnalité juridique;

- le SEAE et la Commission devraient faire en sorte que l’affectation du personnel du bureau de l’Union européenne à Priština pour gérer l’appui à l’État de droit reflète la priorité élevée accordée par l’UE à ce domaine;

- le Conseil, le SEAE et la Commission devraient faire en sorte que leurs dialogues politiques avec le Kosovo visent en particulier le renforcement de l’État de droit et soient assortis d’incitants, ainsi que des conditions prioritaires.

INTRODUCTION

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

1. Dans l’ancienne Yougoslavie, le Kosovo était une province autonome de la République de Serbie, l’une des six républiques composant le pays [2]. Sa population se composait en majorité d’Albanais de souche, mais comptait aussi une importante minorité serbe. À la suite d’une réforme constitutionnelle en 1974, le Kosovo avait bénéficié d’une autonomie accrue, ce qui lui avait permis de disposer de ses propres administration, assemblée et système judiciaire. Au cours des années 1980, les tensions ethniques se sont renforcées, et, en 1989, le gouvernement serbe dirigé par le nationaliste Slobodan Milošević a abrogé l’autonomie du Kosovo.

2. Les années 1990 ont été marquées par l’éclatement de la Yougoslavie. Au Kosovo, la répression croissante menée par le gouvernement serbe a déclenché une guérilla dirigée par l’Armée de libération du Kosovo et a entraîné la disparition de l’État de droit. On estime à 10000 le nombre d’Albanais kosovars tués entre 1997 et juin 1999. Réagissant à la rapide détérioration de la situation, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a bombardé la Serbie et les forces armées serbes pour chasser ces dernières du Kosovo.

3. En juin 1999, le Conseil de sécurité des Nations unies (ONU) a adopté la résolution 1244 (1999), qui instaurait une mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK) pour remplacer le gouvernement serbe. Il a donné mandat à la MINUK pour prendre en charge tous les aspects de l’administration civile, établir des institutions démocratiques et jeter les bases de la résolution définitive de la question du statut du Kosovo [3]. La première tâche de la MINUK, en collaboration avec la force de maintien de la paix au Kosovo (KFOR) dirigée par l’OTAN, était de rétablir la loi et l’ordre public en mettant un terme à la violence et à la répression et en permettant un retour de tous les réfugiés en toute sécurité.

4. À partir de 2003, guidées par un cadre constitutionnel élaboré par la MINUK, les structures de ce que l’on appelait alors les "institutions provisoires d’administration autonome" ont commencé à évoluer lentement. Tout en conservant l’autorité finale, la MINUK a transféré progressivement le pouvoir aux institutions kosovares.

5. Après les négociations de 2005-2007, l’envoyé spécial de l’ONU, Martti Ahtisaari, a proposé une "indépendance sous surveillance" pour le Kosovo. Bien que cette proposition n’ait pas été adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies, deux de ses éléments clés ont été néanmoins appliqués:

a) le Conseil des ministres de l’Union a établi une mission dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Cette mission, baptisée "mission "État de droit" menée par l’Union européenne au Kosovo" (EULEX), vise à assurer une fonction de suivi, d’encadrement et de conseil dans tous les secteurs de l’État de droit et à remplir certaines fonctions exécutives;

b) le groupe de pilotage international, composé de pays soutenant l’indépendance du Kosovo, a institué un bureau civil international (BCI) pour suivre la mise en œuvre de la proposition. Le responsable du BCI est habilité à abroger les décisions ou les textes de loi adoptés par les autorités kosovares et à sanctionner ou à limoger des fonctionnaires.

6. En février 2008, le Kosovo a déclaré unilatéralement son indépendance à l’égard de la Serbie, mais cette décision n’a pas déclenché de reconnaissance universelle [4]. Cinq États membres de l’UE n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo [5], si bien que l’Union européenne a opté pour un "statut de neutralité" [6]. Toutefois, tous les États membres se sont accordés sur le fait que l’Union européenne devrait lui fournir une aide financière substantielle afin de garantir la stabilité non seulement au Kosovo, mais aussi dans la région élargie des Balkans occidentaux et, partant, dans toute l’Europe [7].

7. Le Kosovo bénéficie d’une assistance financière de l’instrument d’aide de préadhésion et est considéré par la Commission comme un candidat potentiel à cette aide [8]. Depuis 2010, il a pris part au même mécanisme de dialogue du "processus de stabilisation et d’association" (PSA) avec la Commission que les pays candidats et les autres candidats potentiels de la région des Balkans occidentaux.

8. La Serbie a rejeté l’indépendance du Kosovo, et de nombreux Serbes de souche vivant dans le nord du Kosovo souhaitent rester rattachés à la Serbie [9]. L’UE encourage le dialogue direct entre le Kosovo et la Serbie afin d’améliorer leurs relations réciproques (le "dialogue Priština-Belgrade"). En mars 2012, le Conseil européen a accordé à la Serbie le statut de pays candidat à l’adhésion, et, dans la foulée, la Commission a proposé une modification du règlement IAP afin de faire passer la Serbie de la liste des candidats potentiels à celle des pays candidats.

9. Le projet d’indépendance et, ensuite, la reconnaissance de la communauté internationale ont dominé le calendrier des autorités kosovares. Mais le Kosovo fait face à d’autres grands défis, comme la pauvreté et la criminalité. À 2383 euros à peine, son produit intérieur brut (PIB) par habitant est le plus bas d’Europe [10]. L’effondrement de l’État de droit dans les années 1990 a créé un vide, qui a été exploité par la criminalité organisée, à la fois à l’intérieur du territoire kosovar et depuis l’extérieur. Dans le même temps, le clientélisme qui prévaut à tous les niveaux de la société au Kosovo et le recours traditionnel à un droit coutumier de type clanique freinent la construction de l’État de droit.

10. Le renforcement de l’État de droit au Kosovo est généralement considéré comme une condition préliminaire au développement économique. En raison du caractère international de la criminalité organisée, il est également important pour la sécurité intérieure de l’UE.

11. En janvier 2012, les autorités du Kosovo ont fait part de leur souhait de mettre un terme à l’indépendance sous surveillance d’ici à la fin de l’année. Le 10 septembre, l’Assemblée du Kosovo a adopté à cet effet des amendements constitutionnels qui mettent un terme au rôle de surveillance exercé par le BCI. Parallèlement, les autorités du Kosovo ont renouvelé leur invitation à EULEX pour qu’elle assure ses fonctions exécutives jusqu’à la fin de son mandat actuel, soit juin 2014.

AIDE FINANCIÈRE DE L’UE

12. Au cours de la décennie écoulée, la communauté internationale a investi des moyens considérables dans le maintien de la paix, la reconstruction, le renforcement des institutions, le développement économique et l’aide relative à l’État de droit au Kosovo. Entre 1999 et 2007, le Kosovo a reçu 3,5 milliards d’euros d’aide des donateurs, la Commission européenne et les États membres de l’UE versant les deux tiers de ce montant. En 2008, une conférence des donateurs a promis une aide supplémentaire de 1,2 milliard d’euros pour la période 2009-2011, dont 508 millions d’euros à la charge de la Commission. Globalement, le Kosovo est le principal bénéficiaire au monde de l’aide financière de l’UE par habitant [11].

13. Au cours de la période 2007-2011, plus de la moitié de l’aide accordée par l’UE a été consacrée à l’État de droit au Kosovo, principalement via la mission PSDC [12], mais aussi par le biais de l’IAP (voir tableau 1).

14. EULEX est la plus importante opération de gestion de crise jamais lancée par l’UE. Son principal but est d’aider les autorités kosovares à renforcer l’État de droit, plus précisément dans les secteurs de la police, de la justice et de la douane (voir aussi point 68). Cette mission est financée sur le budget de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, dans le cadre d’un contrat conclu entre la Commission européenne et le chef de la mission EULEX, qui est personnellement responsable du budget EULEX. Jusque juin 2012, l’Union européenne avait engagé 614 millions d’euros sur son budget général pour soutenir EULEX [13]. À la fin de 2011, EULEX comptait 2539 agents, dont 1087 agents détachés (principalement par les États membres). Lors d’un examen stratégique d’EULEX, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a proposé de maintenir certaines fonctions exécutives et de prolonger son mandat jusque juin 2014, ce qui a été approuvé par le Conseil [14].

15. L’IAP a financé des projets dans les domaines de la police, de la justice et de la douane, ainsi que des projets spécifiquement axés sur la lutte contre la corruption, pour un total de 92,47 millions d’euros pour la période 2007-2011.

TABLEAU 1

AIDE DE L’UE À L’ÉTAT DE DROIT POUR LA PÉRIODE 2007-2011 (ENGAGEMENTS EN MILLIONS D’EUROS [1111])

Source: Commission européenne (analysée par la Cour des comptes européenne).

Instrument | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Total |

EULEX (avec l’équipe de planification) (ligne budgétaire actuelle: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IAP État de droit au sens large [2222] (22.02.02 et 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Instrument de stabilité (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Total de l’aide de l’UE à l’État de droit au sens large | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Total de l’aide de l’UE au Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Part de l’État de droit (en %) dans le total de l’aide de l’UE | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. Le service de la Commission principalement chargé du dossier Kosovo est la direction générale de l’élargissement. Celle-ci est responsable de la gestion de l’IAP, première source de financement en importance des projets d’aide au Kosovo. EULEX est gérée par le commandant d’opération civil, qui dirige la capacité civile de planification et de conduite (CPCC), laquelle est sise à Bruxelles et fait partie du SEAE. Il est placé sous le contrôle politique et la direction stratégique du Comité politique et de sécurité du Conseil (COPS). Le bureau de l’Union européenne gère la mise en œuvre de l’aide IAP, et, depuis février 2012, son chef fait également office de représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) au Kosovo (voir point 78).

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

17. Le présent rapport vise à répondre à la question générale suivante:

"L’aide apportée par l’UE au Kosovo dans le domaine de l’État de droit est-elle efficace?"

La première partie du rapport cherche à établir si l’aide apportée par l’UE a atteint les résultats escomptés et à mesurer son incidence sur les progrès globaux enregistrés dans différents secteurs de l’État de droit (police, justice, douane, lutte contre la corruption). La seconde partie détermine les aspects où une meilleure gestion de l’aide de l’UE pourrait se traduire par une plus grande efficacité, en particulier:

a) la clarté des objectifs;

b) la coordination entre les institutions de l’UE et avec les donateurs et les autorités kosovares;

c) la gestion d’EULEX;

d) la gestion des projets d’aide;

e) le dialogue politique et la conditionnalité.

18. Dans le cadre de son audit, la Cour a procédé à un examen documentaire, à des entretiens et à trois visites sur place, au Kosovo, en 2011 et 2012. Elle a examiné un échantillon de huit projets sélectionnés parmi les 20 projets IAP portant sur l’État de droit, que l’UE s’était engagée à financer entre 2007 et 2010 et qui ont été mis en œuvre entre 2008 et 2011. Elle a également analysé un projet dont le financement relevait de l’instrument de stabilité. Les projets audités représentaient un montant cumulé de 21 millions d’euros sur un total de 85 millions d’euros consacrés aux projets concernant l’État de droit. La Cour a en outre analysé un échantillon de huit actions de suivi, d’encadrement et de conseil menées par EULEX parmi les 45 actions de ce type lancées au départ [15]. Les détails de l’échantillon d’audit figurent à l’annexe II, tandis que les critères d’audit utilisés sont présentés à l’annexe III.

19. Afin d’évaluer l’incidence de l’aide de l’UE au niveau sectoriel, la Cour s’est appuyée sur d’autres éléments d’audit probants et notamment des documents provenant d’autres projets financés par la Commission dans le domaine de l’État de droit au Kosovo et d’actions de suivi, d’encadrement et de conseil dirigées par EULEX. Elle a également examiné les rapports fournis par les autorités kosovares et d’autres donateurs et parties prenantes présents au Kosovo, tout en se documentant par ailleurs (voir bibliographie à l’annexe V). En outre, la Cour a interrogé les autorités kosovares compétentes, ainsi que des représentants de la communauté internationale et de la société civile au Kosovo.

20. La Cour a fait appel à un groupe consultatif d’experts internationaux pour obtenir des informations générales sur la situation au Kosovo et sonder la pertinence de ses questions d’audit.

OBSERVATIONS

EN DÉPIT DE L’AIDE IMPORTANTE DE L’UE, LES PROGRÈS RÉALISÉS DANS L’AMÉLIORATION DE L’ÉTAT DE DROIT SONT LIMITÉS, ET LE NIVEAU DE LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE ET DE LA CORRUPTION RESTE ÉLEVÉ

21. Cette section présente les résultats de l’audit par la Cour de l’échantillon de projets IAP et d’actions EULEX de suivi, d’encadrement et de conseil. Elle vise également à évaluer l’incidence de l’aide apportée par l’UE sur les progrès globaux enregistrés dans les différents secteurs de l’État de droit (police, justice, douane et lutte contre la corruption), y compris dans le nord du Kosovo. De plus, elle examine la durabilité de ces progrès.

POLICE KOSOVARE: LES INTERVENTIONS DE L’UE AUDITÉES PAR LA COUR ONT CONNU UN SUCCÈS MODESTE, MAIS DES DÉFIS MAJEURS SUBSISTENT, EN PARTICULIER DANS LA LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE

AIDE DE L’UE

22. La Commission et EULEX assistent la police kosovare de nombreuses manières depuis 2007 (16 projets IAP représentant un montant cumulé de 33 millions d’euros et 36 actions de suivi, d’encadrement et de conseil). La Cour a audité deux projets IAP [16] et quatre actions de suivi, d’encadrement et de conseil [17].

23. Les deux projets IAP audités visaient à développer la capacité de la police kosovare à assurer une nouvelle tâche, à savoir la surveillance des frontières et de la ligne de démarcation [18] du Kosovo. L’aide apportée par la Commission à la mise au point d’un système de renseignement distinct pour la police des frontières était en contradiction avec l’objectif d’EULEX de créer un système de renseignement unique au sein de la police kosovare, en raison d’une coordination insuffisante au cours de la phase conceptuelle de ce projet. La mise en œuvre des deux projets a subi un retard important (plus d’une année dans le cas de la fourniture de l’équipement).

24. Une partie substantielle du projet visait à remplacer le système existant de gestion des frontières financé par les États-Unis [19] par un nouveau système totalement conforme aux normes de l’UE. L’installation au départ d’un système non compatible avec l’UE souligne le manque de coordination entre la Commission et les États-Unis (voir aussi point 86). La mise en œuvre du nouveau système a été difficile, parce que les autorités du Kosovo auraient préféré poursuivre avec le système existant.

25. Le projet de jumelage, qui a été mis en œuvre entre mai 2009 et novembre 2010, a également contribué au développement de la police des frontières par des conseils techniques et des formations. Toutefois, sa courte durée (18 mois) n’a pas permis aux nouvelles pratiques instaurées par le projet d’être pleinement adoptées par la police kosovare.

26. L’action de suivi, d’encadrement et de conseil relative à l’amélioration de la planification au sein de la police des frontières a réussi à renforcer la capacité de planification de celle-ci et a complété les projets IAP pour cette branche de la police kosovare.

27. L’action de suivi, d’encadrement et de conseil relative aux activités de police fondées sur le renseignement a été considérablement entravée par le manque de ressources nécessaires, tant financières qu’en personnel, au niveau des autorités kosovares. L’action EULEX de suivi, d’encadrement et de conseil portant sur la rationalisation de la structure de la police kosovare a contribué à la mise en place d’une nouvelle structure centralisant les fonctions de collecte de renseignements, jusque-là dispersées. Malgré les contributions de ces deux actions de suivi, d’encadrement et de conseil, les capacités globales de la police kosovare en matière de planification stratégique et d’activités fondées sur le renseignement restent faibles.

28. L’action de suivi, d’encadrement et de conseil axée sur l’approche en équipe dans les enquêtes criminelles s’est surtout attachée à la collaboration entre la police et le Parquet (les procureurs), mais a dû être suspendue, parce que ce dernier a décidé de privilégier les enquêtes des affaires en cours, ce qui a limité les ressources disponibles pour les actions de renforcement des capacités (voir point 95).

29. Malgré certains succès modestes, notamment au niveau du transfert des compétences en matière de surveillance des frontières et de la ligne de démarcation de la KFOR aux autorités kosovares, l’aide fournie par l’UE à la police et contrôlée par la Cour n’a pas entraîné d’améliorations significatives.

LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE

30. En dépit de l’aide apportée par l’UE et d’autres donateurs, le Kosovo a peu progressé dans la lutte contre la criminalité organisée. En effet, en 2010, dans son évaluation de la menace stratégique représentée par la criminalité organisée au Kosovo, l’EU Office for Criminal Intelligence (EUOCI) a conclu que, dans ce domaine, la situation n’avait guère évolué depuis l’arrivée de la communauté internationale à l’été 1999 [20]. Les enquêtes relatives aux crimes graves restent inefficaces en raison de l’expérience limitée de la police et de l’ingérence politique. Les autorités kosovares sont également dans l’incapacité d’enrayer la criminalité financière et économique ainsi que le blanchiment d’argent.

31. L’une des principales lacunes qui affectent la coopération entre la police et le Parquet est l’absence de base de données commune permettant de suivre et de coordonner leurs enquêtes criminelles. Il en résulte des situations où le Parquet ignore certaines enquêtes de la police et vice versa, ce qui freine considérablement la lutte contre la criminalité organisée. Le fait que la police et le Parquet n’aient pas pris de mesures simples, comme l’adoption d’un numéro de référence commun pour une même affaire, souligne une volonté politique insuffisante de favoriser la coopération.

32. Europol, l’Office européen de police, vise à améliorer l’efficacité et la coopération entre les pays en matière de prévention de la criminalité organisée et de lutte dans ce domaine. La non-reconnaissance du Kosovo par certains États membres de l’Union européenne empêche Europol de conclure des accords opérationnels et stratégiques [21] avec les autorités kosovares. De même, le Kosovo ne figure pas dans la liste approuvée par le Conseil des pays tiers avec lesquels Europol peut conclure de tels accords [22]. En outre, Europol ne peut pas non plus conclure d’accord de coopération directe avec EULEX, étant donné que celle-ci, à l’instar de toute mission PSDC, n’a pas de personnalité juridique (voir point 93). Pour contourner cette difficulté, Europol a mis en place un mécanisme spécifique ad hoc, qui permet l’échange d’informations pertinentes avec EULEX. Ce mécanisme est toutefois tributaire de la volonté des États membres de coopérer. Pour l’instant, trois États membres participent à ce mécanisme [23].

33. La capacité limitée des autorités kosovares à protéger les principaux témoins dans les affaires retentissantes et les difficultés à réinstaller ces derniers à l’étranger constituent d’importantes lacunes, étant donné les menaces et les actes d’intimidation dont sont victimes les témoins et "dont les nombreux cas entravent le bon fonctionnement du système judiciaire" [24]. Bien que l’aide de l’UE passe par un projet IAP régional couvrant les Balkans occidentaux [25], son incidence sur le Kosovo sera sans doute limitée en raison de la faiblesse du cadre juridico-financier de l’unité de protection des témoins au Kosovo.

JUSTICE KOSOVARE: LES INTERVENTIONS DE L’UE AUDITÉES ONT CONTRIBUÉ À RENFORCER LES CAPACITÉS, MAIS LE SYSTÈME JUDICIAIRE RESTE EN PROIE À DES FAIBLESSES FONDAMENTALES

AIDE DE L’UE

34. La Commission et EULEX ont financé quinze projets IAP et un projet au titre de l’instrument de stabilité pour un montant total de 58 millions d’euros, ainsi que six actions de suivi, d’encadrement et de conseil. La Cour a audité deux projets: le premier concernait l’appui au processus d’habilitation et de nomination (5,9 millions d’euros financés par l’instrument de stabilité et l’IAP); le second portait sur la réforme du système de formation juridique (3,6 millions d’euros). Elle a également audité deux actions de suivi, d’encadrement et de conseil (l’une concernait les juges au pénal et au civil; l’autre, les procureurs).

35. Le processus d’habilitation et de nomination visait à identifier et à recommander des candidats ad hoc pour des fonctions judiciaires [26]. C’était là une étape importante pour le développement de la confiance dans le système judiciaire du Kosovo. Toutefois, à la fin du projet, 28 % des postes à pourvoir (127 sur 461) étaient toujours vacants. Ce phénomène s’explique en partie par le fait que 31 candidats recommandés par les commissaires internationaux [27] n’ont pas été nommés par les autorités kosovares [28]. À peine 33 % des postes réservés aux minorités ont été pourvus. Dans l’ensemble, le nombre de juges et de procureurs reste très peu élevé au Kosovo [29].

36. Le projet IAP relatif à la réforme du système de formation juridique a accusé des retards importants dans sa mise en œuvre, en partie à cause de problèmes liés à l’obtention d’un cofinancement de la part des autorités kosovares. Alors que la plupart des objectifs du projet ont fini par être atteints, la pérennité des résultats est sujette à caution. Le projet n’a pas pu être mis en œuvre dans le nord du Kosovo (voir point 56).

37. Les juges et les procureurs EULEX exercent des fonctions exécutives en tant que partie intégrante du système judiciaire kosovar. Ce rôle a limité le temps qu’ils pouvaient consacrer au renforcement des capacités. Alors que certaines actions de suivi, d’encadrement et de conseil sont sur le point d’être achevées, d’autres (notamment celles qui concernent les procureurs) requièrent encore des efforts considérables. Les deux actions de suivi, d’encadrement et de conseil examinées en détail ont contribué à accroître les capacités des juges et des procureurs locaux. Cela étant, le système judiciaire local n’est toujours pas en mesure de traiter certains types de cas graves (criminalité organisée, criminalité économique et corruption, ainsi que crimes de guerre) en raison d’une expertise insuffisante, mais aussi de menaces et d’actes d’intimidation.

FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME JUDICIAIRE

38. Bien que, dans l’ensemble, les projets de l’UE audités aient contribué à renforcer les capacités du système judiciaire, des faiblesses fondamentales persistent. L’ingérence politique dans le pouvoir judiciaire reste un problème majeur au Kosovo, malgré la présence de juges et de procureurs EULEX. Citant un juriste, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a signalé dans un rapport que les juges ne sont pas prêts à rendre leurs jugements uniquement sur la base de la loi, mais ont tendance à anticiper des influences extérieures [30]. En août 2011, les autorités kosovares ont œuvré sur le plan législatif afin de réduire les pouvoirs exécutifs d’EULEX en réformant la chambre spéciale et mettant ainsi un terme à la majorité dont bénéficiaient les juges EULEX au sein de la première instance de la chambre spéciale de la Cour suprême [31].

39. L’efficacité des juges et des procureurs reste un enjeu majeur. L’énorme arriéré judiciaire (211588 affaires pendantes au 31 juillet 2011) limite la confiance en la justice et le recours à celle-ci. Une nouvelle stratégie lancée en novembre 2010 a permis de réduire de 46 % l’arriéré judiciaire antérieur à 2008 [32], mais ni la Commission ni EULEX ne sont en mesure d’affirmer que le traitement des dossiers concernés s’est toujours déroulé dans les règles de l’art. La Commission et d’autres donateurs ont également financé des projets complémentaires visant à réduire le recours en justice, comme le projet de règlement extrajudiciaire des litiges ou l’introduction du notariat au Kosovo, mais il est encore trop tôt pour évaluer leur incidence sur la charge de travail des tribunaux.

40. L’attribution des affaires aux juges et aux procureurs manque de transparence et ne se fonde pas toujours sur des garanties procédurales et des critères objectifs prédéterminés. C’est là une lacune grave, car elle permet une immixtion politique dans le choix du juge ou du procureur auquel confier une affaire. Un projet de système d’information de gestion des tribunaux financé par l’UE et lancé en 2004 pour résoudre ce problème n’est toujours pas opérationnel.

41. Alors que certains progrès ont été enregistrés au niveau des réformes juridiques (voir point 62), la mise en œuvre et l’application effectives du droit restent un problème majeur. La Commission a estimé en 2011 que 40 % seulement des décisions de justice avaient été exécutées au Kosovo [33].

DOUANE KOSOVARE: LES INTERVENTIONS DE L’UE ONT LARGEMENT CONTRIBUÉ AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS DE LA DOUANE KOSOVARE

42. La Commission et EULEX ont fourni une aide à la douane kosovare sous la forme de deux projets IAP représentant un montant de 2,7 millions d’euros et de quatre actions de suivi, d’encadrement et de conseil. Dans son audit, la Cour a examiné les deux projets IAP (l’un consacré à l’élaboration d’un modèle fiscal et douanier, l’autre au soutien aux administrations douanière et fiscale), ainsi que deux actions de suivi, d’encadrement et de conseil (l’une axée sur le renforcement de la communication interne et du partage de données, l’autre sur la mise en œuvre du plan d’action pour la gestion intégrée des frontières).

43. En dépit de problèmes occasionnels [34], l’aide fournie par la Commission et EULEX a largement atteint ses objectifs en matière de renforcement des capacités de la douane kosovare.

44. Plus généralement, des progrès ont été réalisés dans le domaine des services douaniers. La douane kosovare a ainsi amélioré la perception des recettes, dont le montant est passé de 527 millions d’euros en 2007 à 700 millions d’euros en 2010. Elle a également pris une part active à la lutte contre le blanchiment d’argent, même si les contrôles doivent être effectués de manière plus systématique. Un nouveau règlement douanier, largement compatible avec la législation de l’UE, a été instauré, bien qu’il subsiste toujours certaines lacunes dans la mise en œuvre du règlement douanier existant.

45. En dépit des améliorations globales, la coordination entre la douane et le ministère public au Kosovo reste faible, ce qui entrave l’efficacité des enquêtes relatives aux délits graves et des poursuites en la matière. En outre, la douane kosovare elle-même reste perçue par les autochtones comme l’un des services publics les plus corrompus [35], bien que les cas de corruption portés devant les tribunaux soient rares.

LUTTE CONTRE LA CORRUPTION: LES INTERVENTIONS DE L’UE ONT EU UNE INCIDENCE LIMITÉE DANS LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION, QUI RESTE UN PROBLÈME MAJEUR

AIDE DE L’UE

46. La Commission a financé sept projets IAP liés à la lutte contre la corruption. Ils représentent un montant de 8,5 millions d’euros. EULEX n’a entrepris aucune action spécifique de suivi, d’encadrement et de conseil, étant donné qu’elle proposait de traiter la corruption comme un problème générique concernant toutes ses activités. La Cour a audité deux projets IAP: l’un avait pour thème le soutien à la réforme des marchés publics (2 millions d’euros); l’autre portait sur l’appui à l’agence de lutte contre la corruption (1 million d’euros).

47. La mise en œuvre du projet de soutien à la réforme des marchés publics a été affectée par un désaccord entre la Commission et les autorités kosovares sur la question de savoir si une législation récemment adoptée en matière de marchés publics était conforme à la législation et aux procédures de l’UE. La Commission a dès lors centré le projet sur une assistance à l’élaboration d’une nouvelle législation totalement conforme en matière de marchés publics. Il s’agissait de la troisième législation de ce type en moins de trois ans. La priorité accordée à cette tâche a entraîné qu’une bonne partie du travail nécessaire au niveau du droit dérivé et de la formation pour mettre en œuvre la nouvelle législation n’a pas pu être poursuivi.

48. L’aide technique accordée au projet d’appui à l’agence de lutte contre la corruption a porté sur l’examen des propositions législatives pertinentes en matière de lutte contre la corruption. Elle a donné lieu à 35 recommandations. Les autorités kosovares n’en ont toutefois accepté que 14 (soit 40 %) [36]. La conception de ce projet prévoyait un examen de l’organisation de l’agence, mais cette opération a été remplacée par un nouveau mécanisme d’échange d’informations entre les différentes instances chargées de faire respecter les lois au Kosovo, mécanisme qui n’est toujours pas opérationnel. Le projet visait à améliorer les capacités de l’agence, mais l’élaboration de la nouvelle stratégie de lutte contre la corruption pour la période 2012-2016 a été intégralement assurée par un expert externe. Il visait également à accroître le nombre d’affaires renvoyées devant les tribunaux, mais ce dernier a diminué, passant de 68 affaires en 2009 à 29 en 2010 (voir point 55).

49. Si les juges et les procureurs EULEX ont fait une priorité des cas de corruption, les résultats concrets se situent en deçà des attentes élevées de la population kosovare [37]. Ce décalage s’explique notamment par les difficultés rencontrées pour clôturer des enquêtes complexes.

50. Dans l’ensemble, l’aide fournie par la Commission et les activités exécutives d’EULEX n’ont pas atteint les résultats escomptés, bien qu’elles aient contribué à faire progresser quelque peu la lutte contre la corruption.

LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

51. Il n’empêche que la corruption règne toujours en maître dans de nombreux secteurs et qu’elle constitue un souci majeur pour la population kosovare [38]. L’indice de perception de la corruption établi par l’organisation Transparency International est de 2,9 pour le Kosovo en 2011, soit un niveau qui peut être qualifié de "corruption rampante". L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a également indiqué que le Kosovo restait très permissif à l’égard de la corruption, et ce à tous les niveaux, si bien que le risque de devenir, voire d’être déjà, un État "captif" était élevé [39].

52. En dépit de ressources financières et humaines limitées, les autorités kosovares ont opté pour un cadre institutionnel complexe pour lutter contre la corruption. Trois organes dotés de pouvoirs limités et présentant des chevauchements de responsabilités ont été mis en place [40]. De plus, l’agence de lutte contre la corruption du Kosovo ne peut ni enquêter sur les activités criminelles, ni poursuivre les cas de corruption présumée.

53. La supervision des marchés publics présente un degré de complexité similaire, avec trois organes centraux directement concernés [41]. En outre, on dénombre plus de 150 pouvoirs adjudicateurs au Kosovo. En raison de la taille de ce dernier (1,7 million d’habitants), cette complexité et cette fragmentation accroissent le risque de corruption [42]. Ni l’aide de l’UE ni le dialogue politique de l’Union n’ont été centrés sur ce problème à un niveau politique (voir aussi point 97).

54. L’Assemblée du Kosovo a récemment adopté de nouvelles lois pour favoriser la transparence et la responsabilisation dans l’administration publique [43]. La législation est toutefois minée par des lacunes (voir annexe IV) et une mise en œuvre qui laisse à désirer [44], alors que son non-respect n’est pas sanctionné [45].

55. En règle générale, les autorités kosovares ont accordé un faible degré de priorité aux activités de lutte contre la corruption. Elles n’ont encore évalué ni les résultats ni l’incidence des deux stratégies antérieures de lutte contre la corruption (2004-2007 et 2009-2011), bien qu’elles aient déjà approuvé une nouvelle stratégie pour la période 2012-2016 (voir point 48). Le plan d’action 2012 pour le partenariat européen prévoit cinq mesures de lutte contre la corruption, assorties d’un financement de 17000 euros en tout. À titre de comparaison, la promotion de l’écoconduite au Kosovo bénéficie d’un financement de 25000 euros sur le budget du Kosovo.

NORD DU KOSOVO: LES INTERVENTIONS DE L’UE ONT ÉTÉ TRÈS LIMITÉES, ET IL N’Y A EU POUR AINSI DIRE AUCUN PROGRÈS DANS L’INSTAURATION DE L’ÉTAT DE DROIT

56. L’aide de l’UE mise en œuvre dans le cadre de projets IAP relatifs à l’État de droit et d’actions de suivi, d’encadrement et de conseil n’a pas spécifiquement ciblé le nord du Kosovo. Ces projets et actions censés couvrir l’ensemble du Kosovo ont eu généralement une incidence négligeable sur le Nord. Par exemple, le projet de soutien à la réforme des marchés publics a contribué à former et à certifier des fonctionnaires responsables des marchés publics, mais aucun fonctionnaire des municipalités du Nord à majorité serbe n’a pu bénéficier du projet. De même, le projet de réforme du système de formation juridique a permis d’améliorer le programme d’études de droit à l’université de Priština, mais il n’a pas englobé l’université de Priština-Kosovska Mitrovica contrôlée par les Serbes (voir point 36).

57. Cette situation s’explique avant tout par le manque de contrôle de la région du Nord par les autorités kosovares installées à Priština. Cette région a la réputation d’être un "refuge" pour la criminalité organisée [46], faute de forces de police et de système judiciaire efficaces.

58. La police EULEX a redoublé d’efforts pour poursuivre ses activités dans le Nord. EULEX a préconisé la mise en place d’une unité multiethnique spécialisée dans le contrôle des foules et dans la répression des émeutes, mais sans grand succès jusqu’ici. En principe, les commissariats du Nord, dont les agents sont majoritairement des Kosovars d’origine serbe, sont intégrés dans la chaîne de commandement de la police kosovare, mais en réalité, leur communication avec le quartier général de Priština est limitée. Les unités de police spécialisées dans le contrôle des foules et dans la répression des émeutes sont pour la plupart composées d’Albanais kosovars, ce qui provoque des tensions lorsqu’elles sont déployées dans le Nord.

59. La douane kosovare, service où les minorités sont sous-représentées, rencontre également des difficultés dans le Nord. Ainsi, ses agents ne peuvent atteindre deux points de passage situés sur la ligne de démarcation entre la Serbie et le Kosovo [47] et doivent être aéroportés sur place. Les agents des douanes d’EULEX et du Kosovo qui travaillent au niveau de ces points de passage collectent des informations sur le transit commercial, mais ne perçoivent pas de droits de douane.

60. Depuis 2008, aucun juge ni procureur local n’ont pu travailler dans le Nord. Par ailleurs, les barrages routiers ont limité la mobilité des juges et des procureurs EULEX, qui n’ont pas été en mesure de faire appliquer le droit au tribunal de Mitrovicë/Mitrovica entre juillet 2011 et février 2012. Des tribunaux parallèles appliquent le droit serbe, mais la légalité de leurs décisions est contestée par les autorités kosovares.

61. Depuis 2011, EULEX tente d’étendre son empreinte dans le Nord et a porté à 40 le nombre de ses agents basés dans cette région. Elle a également mis sur pied une "task-force Mitrovica" spéciale afin de multiplier les enquêtes judiciaires en collaboration avec l’EU Office for Criminal Intelligence, en exploitant les ressources des services de police et des douanes kosovars ainsi que d’EULEX. Cependant, les difficultés rencontrées dans le Nord ont obligé les agents de la task-force qui y résidaient à être relogés au sud de l’Ibar.

UNE VOLONTÉ POLITIQUE DOUTEUSE, UNE FAIBLE CAPACITÉ FINANCIÈRE ET UNE INFLUENCE LIMITÉE DE LA SOCIÉTÉ CIVILE SAPENT LES PERSPECTIVES DE PÉRENNITÉ DES INTERVENTIONS DE L’UE

62. Le soutien politique apporté par les autorités kosovares dans le renforcement de l’État de droit est une condition essentielle à la pérennité des résultats de l’aide de l’UE. Toutefois, l’engagement des autorités nationales est sujet à caution. Ainsi, quatre lois fondamentales [48] ont été élaborées avec une participation locale minimale.

63. La capacité financière des autorités kosovares à poursuivre les activités des projets après la fin du financement de l’UE et, plus généralement, à financer l’État de droit peut être mise en doute. Depuis 2008, la hausse des dépenses du gouvernement a creusé les déficits. Un accord de confirmation conclu en juillet 2010 avec le Fonds monétaire international (FMI) a dérapé quelques mois après sa signature en raison de fortes augmentations des salaires dans le secteur public.

64. L’incidence de cette faiblesse financière est particulièrement importante dans le secteur judiciaire, puisque la mise en œuvre des nouvelles lois requerra des fonds supplémentaires. À titre d’exemple, le Conseil commun de coordination de l’État de droit (voir point 76) a exprimé sa préoccupation à propos du coût budgétaire élevé de la nouvelle loi sur la protection des témoins. L’examen des projets IAP par la Cour a également montré que le budget du gouvernement kosovar pour le fonctionnement de la prison de haute sécurité et pour la réforme de la justice pour mineurs serait insuffisant.

65. Les fréquents changements opérés au niveau de l’encadrement supérieur de la police kosovare et dus en partie à l’ingérence politique risquent de miner les efforts déployés pour renforcer les capacités de l’encadrement de manière durable [49]. Ils sapent également la confiance dans l’État de droit, tout comme l’immixtion du pouvoir politique dans le système judiciaire nuit à l’État de droit et à la confiance dans les institutions démocratiques (voir points 35, 37, 38 et 40). La Commission européenne a fait part de son inquiétude à propos du recours fréquent à la grâce présidentielle sans raison valable [50].

66. La société civile, médias compris, joue également un rôle important dans la pérennisation des améliorations de l’État de droit en surveillant le comportement des autorités kosovares et en faisant pression sur elles. Cela étant, elle reste fragile et est également confrontée aux pressions politiques.

EN DÉPIT DES AMÉLIORATIONS EN COURS, L’EFFICIENCE ET L’EFFICACITÉ DE L’AIDE DE L’UE RESTENT TRÈS PERFECTIBLES

67. Comme cela a été souligné dans la section "Introduction", le Kosovo a dû composer dans son histoire récente avec les importantes difficultés liées à son expérience limitée de l’autonomie administrative. Dans ces conditions, il est évident que le renforcement de l’État de droit en fonction des normes de l’UE est un processus à moyen, voire à long terme. Il n’empêche que l’audit a permis de cerner des domaines où l’efficience et l’efficacité de la gestion de l’aide de l’UE pourraient être améliorées. La présente section détaille ces domaines.

LES OBJECTIFS N’ONT PAS ÉTÉ DÉFINIS AVEC LA CLARTÉ VOULUE NI SUFFISAMMENT COORDONNÉS

LES OBJECTIFS ET LES RÔLES DANS LE DOMAINE DU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS NE SONT PAS CLAIREMENT DÉFINIS

68. La mission générale d’EULEX est formulée en ces termes:

"[Elle] aide les institutions du Kosovo, les autorités judiciaires et les organismes chargés de l’application des lois à progresser sur la voie de la viabilité et de la responsabilisation et à poursuivre la mise sur pied et le renforcement d’un système judiciaire multiethnique indépendant, ainsi que de services de police et des douanes multiethniques, de manière à ce que ces institutions soient libres de toute interférence politique et s’alignent sur les normes reconnues au niveau international et sur les bonnes pratiques européennes" [51].

Toutefois, le concept d’opération (CONOPS) et le plan d’opération (OPLAN) d’EULEX [52], qui sont les documents de planification de base pour la mise en œuvre de la mission, ne comportent ni des éléments de référence clairs ni des indicateurs aisément vérifiables pour évaluer les progrès réalisés par rapport à ces objectifs.

69. EULEX poursuit sa mission à la fois par l’exercice de certains pouvoirs exécutifs, qui étaient auparavant attribués à la MINUK, et par des activités de renforcement des capacités fondées sur des actions de suivi, d’encadrement et de conseil. La priorité relative à donner à ces deux domaines n’est pas clairement établie.

70. La Commission européenne fournit au Kosovo un appui au renforcement des capacités dans le domaine de l’État de droit depuis 2000. Lorsque le Conseil a confié à EULEX des tâches dans le même domaine, ni ses avantages comparatifs ni les synergies possibles avec des projets de la Commission n’ont été recensés (voir point 91).

LES OBJECTIFS DE L’UE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE NE SONT PAS INTÉGRÉS DE MANIÈRE APPROPRIÉE DANS LES OBJECTIFS EXTÉRIEURS DE L’UNION À L’ÉGARD DU KOSOVO ET DES BALKANS OCCIDENTAUX

71. La criminalité organisée et la corruption dans les Balkans occidentaux constituent un important sujet de préoccupation pour l’UE. C’est pourquoi le Conseil a appelé de ses vœux, à plusieurs reprises, une approche cohérente et coordonnée qui fasse de la sécurité intérieure une priorité majeure des objectifs et actions extérieurs de l’Union. Malgré cet appel, l’UE n’a pas pris suffisamment en considération ses propres priorités en matière de sécurité intérieure lors de sa programmation de l’aide au Kosovo.

72. À titre d’exemple, l’augmentation du nombre de victimes de la traite des êtres humains dans les Balkans occidentaux [53] n’a pas entraîné de changements politiques au niveau de la Commission ou d’EULEX. Ni l’action commune relative à EULEX ni les différents documents indicatifs de planification pluriannuelle (DIPP) de l’IAP de la Commission pour le Kosovo ne font explicitement référence aux priorités figurant dans les stratégies de l’UE relatives à la dimension extérieure de la justice et des affaires intérieures.

73. Les objectifs de l’UE en matière de sécurité intérieure ont tendance à être larges, et les plans d’action ont été davantage centrés sur les activités et les réalisations que sur les résultats quantifiés et l’incidence. En raison de ce manque d’objectifs clairs et spécifiques, il est plus difficile pour EULEX et le bureau de l’Union européenne de concevoir des interventions tenant compte des priorités définies par le Conseil (voir point 96). Ainsi, les évaluations d’Europol de la menace posée par la criminalité organisée ont fait état à plusieurs reprises de la menace que représentent pour l’UE les foyers de criminalité dans la région des Balkans occidentaux (notamment les groupuscules de criminels albanophones), le trafic d’héroïne et la traite des êtres humains.

74. Le Conseil et la Commission ont reconnu le besoin de mieux intégrer les objectifs extérieurs et intérieurs. À cet égard, deux initiatives importantes ont été prises récemment, à savoir la mise en place d’un "cycle politique de l’UE" [54] et l’élaboration d’une feuille de route pour renforcer les liens entre la PSDC et l’espace de liberté, de sécurité et de justice [55]. Il est toutefois trop tôt pour évaluer leur incidence.

LA COORDINATION ENTRE LES INSTITUTIONS DE L’UE ET ENTRE CES DERNIÈRES, LES AUTORITÉS KOSOVARES ET LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE RESTE INSUFFISANTE DANS CERTAINS DOMAINES

LA COORDINATION ENTRE LES INSTITUTIONS DE L’UE N’A CESSÉ DE S’AMÉLIORER, MAIS CERTAINS PROBLÈMES PERSISTENT, NOTAMMENT POUR RENDRE LES PROCÉDURES DE LA COMMISSION PLUS ADAPTÉES AUX BESOINS DE LA MISSION PSDC

MÉCANISMES DE COORDINATION

75. La coexistence d’un vaste programme d’aide financière géré par la Commission au Kosovo et de la plus importante mission PSDC à ce jour requiert la mise en place de mécanismes de coordination efficaces. La décision du Conseil relative à EULEX précise que "les modalités nécessaires en matière de coordination sont arrêtées, le cas échéant, sur le lieu d’EULEX Kosovo ainsi qu’à Bruxelles" [56].

76. En 2008, EULEX a mis en place, avec les autorités kosovares, un Conseil commun de coordination de l’État de droit, dont la présidence est assurée conjointement par le chef de la mission EULEX et le vice-Premier ministre du Kosovo [57]. Le bureau de l’Union européenne y était également représenté, mais uniquement par des agents techniques, de sorte que son influence y était relativement limitée. Toutefois, depuis le début de 2011, il peut jouer un rôle plus important au sein de ce conseil, puisque son chef en est devenu le troisième coprésident. Cette évolution a permis d’axer davantage le Conseil commun de coordination de l’État de droit sur les progrès à réaliser dans le cadre plus large du processus de stabilisation et d’association.

77. Le Conseil a créé le poste de RSUE au Kosovo pour tenter d’assurer une coordination et une orientation politiques au sein de l’UE [58]. Toutefois, jusque récemment, le RSUE ne contribuait pas de manière significative au renforcement de la coordination entre le bureau de l’Union européenne et EULEX et ne participait pas aux réunions du Conseil commun de coordination de l’État de droit, alors que celles-ci étaient organisées à un niveau politique élevé et bien qu’il fût mandaté pour fournir des conseils politiques à EULEX. Le RSUE n’était pas non plus représenté lors des réunions mensuelles élargies organisées par le bureau de l’Union européenne avec les États membres et les autres donateurs, malgré la nécessité d’établir des liens entre les priorités politiques et l’aide financière.

78. La fusion en 2012 des rôles de RSUE et de chef du bureau de l’Union européenne devrait considérablement améliorer la coordination. Cela étant, l’intégration du rôle du RSUE avec EULEX reste perfectible [59].

COORDINATION DE LA PROGRAMMATION ET DE LA MISE EN ŒUVRE DES PROJETS

79. Les projets IAP peuvent servir au financement d’équipements et d’infrastructures destinés à soutenir les actions EULEX de suivi, d’encadrement et de conseil. Toutefois, le délai requis pour l’approbation d’un projet IAP, puis pour son adjudication, est souvent trop long pour répondre aux besoins opérationnels d’EULEX. Ce décalage s’explique par le fait qu’en général, une proposition de projet IAP doit être finalisée bien avant l’exercice au cours duquel le projet sera financé.

80. Bien qu’EULEX puisse acquérir elle-même des équipements pour ses opérations, elle est tenue de suivre les procédures en matière de passation de marchés prévues au règlement financier. Or, ces procédures ne sont pas conçues pour des missions PSDC, comme EULEX, qui exigent parfois des réactions rapides et flexibles.

81. Le CONOPS et l’OPLAN d’EULEX ne comportent aucune stratégie de sortie, alors que, bien qu’extensible, la durée des mandats d’EULEX est limitée à deux ans seulement à la fois. Par contre, l’engagement de la Commission est à durée indéterminée. Le Conseil a admis le principe qu’à la fin d’une mission PSDC, la réalisation des objectifs de celle-ci puisse se poursuivre dans le cadre de projets dirigés par la Commission [60], mais cette dernière et le SEAE ne se sont pas encore accordés sur le moment ni sur la manière de le faire dans le cas spécifique du Kosovo.

LA CAPACITÉ DES AUTORITÉS KOSOVARES À ASSURER LA COORDINATION EST LIMITÉE, ET DES DÉFIS SUBSISTENT AU NIVEAU DE LA COORDINATION AVEC LES AUTRES DONATEURS INTERNATIONAUX

82. À la fin de 2011, les autorités kosovares n’avaient toujours pas mis en place de mécanismes de coordination efficaces dans le domaine de l’État de droit, malgré l’insistance de la Commission et d’autres donateurs sur l’importance de tels outils [61]. Au moment de rédiger le présent rapport, une seule réunion du groupe de travail sectoriel "État de droit" avait eu lieu, et les trois groupes de travail censés s’occuper des sous-secteurs (justice; lutte contre la corruption et la criminalité organisée; visas, asile, gestion des frontières, douane et police) n’étaient toujours pas opérationnels.

83. EULEX et les autorités kosovares ont limité la participation aux réunions du Conseil commun de coordination de l’État de droit à quelques acteurs clés (voir point 76), de sorte qu’il est impossible d’utiliser éventuellement ce forum pour coordonner l’aide à l’État de droit [62]. De plus, ce conseil commun s’occupe des questions politiques de premier plan plutôt que des matières techniques. S’il a effectivement discuté de la création de groupes de travail destinés à améliorer la coordination au niveau technique, ces derniers ne sont toujours pas en place.

84. Le bureau de l’Union européenne a organisé des réunions mensuelles élargies régulières (voir point 77) afin de partager l’information relative à la programmation de l’aide IAP. Par contre, les États membres ont partagé des informations relativement limitées sur leurs programmes, alors qu’un échange d’informations détaillées pourrait constituer une première étape vers une programmation conjointe de l’aide.

85. La KFOR [63], dirigée par l’OTAN, est un partenaire essentiel d’EULEX. Généralement, les deux parties collaborent étroitement sur les plans opérationnel et tactique, malgré l’absence d’accord formel entre l’UE et l’OTAN. Cela étant, EULEX rencontre des difficultés à remplir ses obligations à l’égard de la KFOR à la suite de la réduction unilatérale de 50 %, par les États membres, des forces de police spécialisées dans le contrôle des foules et affectées à EULEX (voir point 90). Par conséquent, EULEX a été dans l’incapacité de jouer efficacement son rôle lors des troubles majeurs de l’été 2011 dans le nord du Kosovo et a dû s’appuyer sur la KFOR. Cette situation et les événements sur le terrain ont eu pour effet que la KFOR n’a pas pu concrétiser la phase suivante de la réduction de ses troupes et l’ont obligée à déployer sa force de réserve opérationnelle au cours de l’année écoulée.

86. Les institutions de l’UE ont consenti des efforts considérables pour coordonner leur action avec celle des États-Unis, principal donateur bilatéral du Kosovo. Il reste néanmoins difficile d’arriver à une coordination totale en raison des nombreux acteurs américains engagés dans le domaine de l’État de droit au Kosovo [64]. La coordination s’avère particulièrement délicate dans l’établissement des lois, domaine où les États-Unis se montrent particulièrement actifs malgré l’intérêt du Kosovo pour une adoption de l’acquis communautaire de l’UE et le fait que le cadre juridique du Kosovo se fonde sur le droit continental européen. Ainsi, depuis 2004, la nouvelle loi relative aux tribunaux a requis près de 50 propositions avant d’être finalement adoptée en août 2010, le gouvernement kosovar imputant cet important retard au désaccord entre le bureau de l’Union européenne et l’USAID.

L’EFFICIENCE ET L’EFFICACITÉ D’EULEX ONT SOUFFERT DE CONTRAINTES AU NIVEAU DES RESSOURCES

87. Au moment de l’audit, EULEX ne pouvait fonctionner qu’à environ 75 % de son effectif autorisé en raison des difficultés à recruter du personnel, en particulier des agents détachés des États membres [65], le détachement de personnel étant le mode de recrutement préféré du Conseil. Dans la pratique, les États membres se sont engagés à fournir moins d’agents que le nombre autorisé, si bien que les agents détachés ont été moins nombreux que promis au départ [66] (voir tableau 2). Lors des six appels de contributions organisés en 2010 et en 2011, le nombre de candidats présentés par les États membres aux fonctions détachées a été inférieur à celui des postes à pourvoir. Résultat: 47 % à peine des emplois vacants ont été couverts par de nouveaux agents détachés [67]. Il a été particulièrement difficile de recruter des agents pour occuper des fonctions spécialisées, notamment dans la magistrature.

88. La courte durée des détachements constitue un handicap supplémentaire pour les opérations d’EULEX. Le terme habituel d’un an est insuffisant pour des postes clés tels que conseiller principal, magistrat ou enquêteur spécialisé dans la lutte contre la criminalité organisée. Dans certains cas, les agents ne peuvent devenir pleinement opérationnels qu’au bout de douze mois. Cette rotation rapide des conseillers principaux n’est pas propice au transfert efficace des connaissances aux autorités kosovares et mine l’efficacité des actions de suivi, d’encadrement et de conseil.

TABLEAU 2

COMPARATIF ENTRE L’EFFECTIF INTERNATIONAL RÉEL D’EULEX ET LES ENGAGEMENTS INDICATIFS

Source: CPCC et plan d’opération d’EULEX (OPLAN).

Origine des agents | Postes internationaux selon l’OPLAN [3333] | Engagements initiaux | Effectif moyen (2010) | Engagements modifiés (2011) | Effectif moyen (2011) | 31.12.2011 |

Détachés par les États membres | Total 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Détachés par les autres donateurs | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Sous-total agents détachés | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Agents contractuels internationaux | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Total effectif international | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. La qualité des agents affectés à EULEX pose également un problème. La Cour a constaté que, dans au moins une des dix procédures de sélection qu’elle a examinées, onze États membres ont proposé des candidats non qualifiés. En outre, alors que le personnel d’EULEX doit posséder une expertise dans la gestion de projet ainsi que des compétences non techniques [68] pour exercer ses responsabilités en matière de suivi, d’encadrement et de conseil, les États membres n’évaluent pas, en général, les candidats sur ces points lors de la procédure de sélection et n’assurent pas de formation suffisante dans ces domaines avant le déploiement.

90. Le chef de la mission EULEX ne peut réaffecter du personnel en fonction de l’évolution des besoins sans l’accord préalable du COPS, voire des États membres [69]. Par conséquent, des déséquilibres importants sont apparus en matière d’effectif, tant entre les différentes composantes qu’à l’intérieur de celles-ci. Ainsi, alors qu’EULEX manquait d’agents pour la composante "justice", elle disposait d’un effectif excédentaire pour les activités de douane et, globalement, pour celles de police. Par ailleurs, certaines branches de la composante "police" ont été confrontées à un important sous-effectif. Ce fut notamment le cas des unités de police spécialisées dans le contrôle des foules et dans la répression des émeutes, après les retraits unilatéraux effectués par certains États membres (voir point 85).

91. EULEX ne dispose pas d’un système adéquat pour vérifier et analyser le temps que ses agents consacrent aux actions de suivi, d’encadrement et de conseil et aux fonctions exécutives. En outre, le SEAE ne collecte pas d’informations sur les versements effectués par les administrations des États membres aux agents détachés d’EULEX et ne peut donc établir le coût total d’EULEX pour l’UE, y compris les États membres. C’est pourquoi il n’est pas possible d’évaluer dans quelle mesure EULEX est une formule économique par rapport aux autres formes d’aide de l’UE au renforcement des capacités.

92. À l’instar de toute mission PSDC, EULEX n’a pas de personnalité juridique. Cette situation représente un important handicap, puisqu’elle implique que le fonctionnement de l’ensemble de l’organisation, qui emploie 2500 agents, est tributaire du mandat reçu par un seul individu. Elle signifie que le chef de la mission est personnellement exposé à des actions judiciaires, étant donné qu’EULEX ne peut être attaquée en justice.

93. Par ailleurs, EULEX ne peut signer aucun accord engageant la mission, vu que tout accord signé par le chef de la mission n’engage que ce dernier et non EULEX en tant qu’entité. Cette contrainte a, par exemple, empêché la mise en œuvre d’un accord permanent d’échange de données avec Europol [70] (voir point 32).

94. En juin 2012, la Commission a publié une communication sur la gestion financière des missions PSDC. Ce document demandait notamment au Conseil de leur attribuer la personnalité juridique, de définir clairement leur statut d’entités créées par un acte du Conseil et de les obliger à rendre compte à la Commission de l’utilisation des fonds qui leur sont confiés [71].

EN RÈGLE GÉNÉRALE ET MALGRÉ UN EFFECTIF LIMITÉ AU BUREAU DE L’UNION EUROPÉENNE AU KOSOVO, LES PROJETS IAP ONT ÉTÉ GÉRÉS DE MANIÈRE APPROPRIÉE

95. L’importance stratégique pour l’UE de l’État de droit au Kosovo ne se reflète pas dans l’effectif affecté à la gestion de l’aide financière dans ce domaine au niveau du bureau de l’Union européenne. L’équipe chargée des opérations ne compte que cinq agents. Cet effectif limité empêche toute spécialisation des gestionnaires dans un secteur précis, comme la police ou la justice. Cette situation signifie également que les capacités sont limitées dans des domaines clés comme les applications informatiques en lien avec l’État de droit. Les contraintes en matière d’effectif ont en outre amené le bureau de l’Union européenne à recourir souvent à des consultants externes pour suivre les projets.

96. En règle générale et malgré les contraintes en matière d’effectif, la Commission a géré les projets IAP relatifs à l’État de droit de manière appropriée en appliquant des procédures bien établies. Les principaux manquements constatés lors de l’audit sont les suivants:

a) les projets audités étaient centrés sur de nouvelles réformes et un nouveau droit primaire au lieu de favoriser la mise en place et l’application du droit dérivé et le fonctionnement des nouveaux systèmes (voir point 47);

b) les projets n’étaient pas suffisamment ciblés pour rencontrer les objectifs de l’UE en matière de sécurité intérieure (voir point 73);

c) la plupart des projets ne comportaient ni objectifs SMART [72], ni données de base, ni indicateurs vérifiables de manière objective pour évaluer les progrès réalisés;

d) les documents préparatoires des projets IAP ne comportaient pas d’évaluation adéquate des risques, notamment ils ne formulaient pas de stratégies d’atténuation des risques [73]. En particulier, les risques de corruption et d’ingérence politique dans les domaines de la police, de la justice et de la douane n’ont pas été suffisamment abordés.

LA COMMISSION ET LE SEAE N’ONT PAS SUFFISAMMENT EXPLOITÉ LE DIALOGUE POLITIQUE ET LA CONDITIONNALITÉ POUR RENFORCER L’ÉTAT DE DROIT

97. Le cadre formel du dialogue politique entre l’UE et le Kosovo est le processus de stabilisation et d’association. Il n’y a toutefois qu’une seule réunion par an au niveau technique [74]. La Commission a récemment admis le problème en lançant en mai 2012 un "dialogue structuré sur l’État de droit", qui se déroule au niveau politique. Ce dialogue prévoit deux réunions annuelles supplémentaires entre l’UE et le Kosovo sur le thème de l’État de droit, et plus précisément de la justice et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

98. Jusqu’à présent, les incitants utilisés par la Commission et le SEAE et la conditionnalité n’ont guère fait progresser l’État de droit au Kosovo.

99. Au Kosovo et contrairement au reste des Balkans occidentaux, l’incitant que constitue une possibilité d’adhésion à l’UE est compromis par l’absence de position commune entre les États membres à propos de son indépendance (voir point 6). À court terme, la possibilité d’une libéralisation du régime des visas peut faire office d’incitant, puisque la feuille de route relative à cette opération comporte des conditions liées à l’État de droit. Toutefois, 95 critères doivent être satisfaits pour permettre une libéralisation du régime des visas, ce qui risque de miner l’effet incitatif [75].

100. L’aide accordée par l’UE au Kosovo est en principe subordonnée aux progrès qu’il accomplit dans la concrétisation des priorités fixées dans le partenariat européen [76]. Ce dernier compte toutefois pas moins de 79 priorités pour le seul domaine de l’État de droit. En outre, il n’a plus été actualisé depuis 2008. Si des conditions spécifiques sont bien prévues dans les programmes annuels de l’IAP, elles ont tendance à être de nature technique et à ne pas être liées à des questions politiques plus larges.

101. La seule condition formellement établie par EULEX dans son OPLAN est que sa présence au Kosovo se fondera sur une coopération et un soutien permanents des autorités kosovares. Cependant, ces dernières souhaitent de plus en plus mettre un terme à l’"indépendance sous surveillance" (voir points 5 et 11). EULEX n’impose pas de conditions pour les actions de suivi, d’encadrement et de conseil.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS

102. L’audit a permis de constater que l’aide apportée par l’UE au Kosovo dans le domaine de l’État de droit n’a pas eu l’efficacité voulue. Cette aide n’a contribué que modestement au renforcement des capacités de la police kosovare, et les progrès réalisés dans la lutte contre la criminalité organisée ont été limités. Dans le secteur de la justice, l’aide a été utile, mais le système judiciaire continue à pâtir de l’ingérence politique, d’un manque d’efficience et de transparence, ainsi que de la non-application de la législation. Les interventions de l’UE n’ont donné que des résultats limités dans la lutte contre la corruption, qui persiste dans de nombreux domaines. Les progrès les plus significatifs ont été réalisés dans le secteur de la douane. Les avancées ont été quasiment inexistantes en ce qui concerne l’instauration de l’État de droit dans le nord du Kosovo. D’un point de vue général, la pérennité des résultats atteints par l’aide de l’UE est menacée par le manque de volonté politique, la faible capacité financière disponible et l’influence limitée de la société civile.

103. L’efficacité limitée de l’aide de l’UE peut s’expliquer en premier lieu par la situation particulière du Kosovo: les piètres conditions au moment de la déclaration d’indépendance pour établir l’État de droit et le fait que le calendrier fixé dans ce domaine n’est pas une priorité majeure pour les nouvelles autorités kosovares. Par ailleurs, l’absence de position commune au sein de l’UE sur le statut du Kosovo a sapé l’incitant que constitue la possibilité d’une adhésion à l’Union.

104. Cela étant, nonobstant les améliorations apportées au cours de la période examinée, l’audit a permis de constater qu’il existait d’importants domaines où une meilleure gestion par le SEAE et la Commission aurait permis de rendre cette aide plus efficace.

105. Les objectifs et les rôles respectifs de la Commission et d’EULEX dans le cadre des activités de renforcement des capacités n’ont pas été évalués de manière adéquate, notamment par rapport aux éléments de référence existants, lors de la phase de planification de la mission EULEX. Les objectifs de l’UE en matière de sécurité intérieure concernant le Kosovo n’ont pas été coordonnés de manière suffisante avec ceux de sa politique extérieure pour le Kosovo.

106. La coordination entre la Commission et les opérations PSDC a constitué un défi majeur. Les procédures de programmation et de passation de marchés restent un obstacle à une coopération efficace. L’UE n’a pas élaboré de stratégie de sortie, qui aurait pour effet de voir la Commission reprendre les fonctions de renforcement des capacités d’EULEX. Depuis 2012, le RSUE joue un rôle plus important sur le plan de la coordination, mais il pourrait être encore mieux intégré dans la gestion des opérations PSDC. La coordination globale des donateurs au Kosovo a été entravée par la capacité limitée des autorités kosovares à prendre les rênes. Les organismes de l’UE et des États-Unis présents au Kosovo devraient renforcer leur coordination lorsque c’est possible.

107. Bien que la mission EULEX soit de loin la plus importante mission PSDC à ce jour, son efficacité dans le renforcement de l’État de droit a souffert de contraintes dans le domaine des ressources humaines. Les États membres n’ont pas détaché un nombre d’agents suffisant pour EULEX. De plus, bien souvent, ce personnel est détaché pour des périodes trop courtes et ne possède pas les aptitudes nécessaires pour renforcer les capacités. Le fait qu’EULEX n’ait pas de personnalité juridique a également constitué un handicap.

108. Le nombre d’agents du bureau de l’Union européenne affectés à la supervision du soutien apporté par la Commission à l’État de droit ne reflète pas l’importance de ce domaine. Malgré ce paradoxe, les projets IAP ont été, en règle générale, gérés de manière appropriée.

109. Parallèlement à l’aide fournie, le SEAE et la Commission ont trop peu exploité le dialogue politique et la conditionnalité pour réaliser les objectifs de l’UE dans le domaine de l’État de droit au Kosovo. Le "dialogue structuré sur l’État de droit", récemment instauré au niveau politique, ainsi que la feuille de route relative à la libéralisation du régime des visas pourraient constituer des avancées significatives à cet égard.

RECOMMANDATIONS

RECOMMANDATION 1

Le Conseil et la Commission devraient veiller à ce que les objectifs relatifs à l’État de droit pour le Kosovo soient liés à des éléments de référence concrets permettant d’évaluer les progrès réalisés et tiennent compte des objectifs de l’UE en matière de sécurité intérieure.

RECOMMANDATION 2

Pour améliorer leur coordination, le SEAE et la Commission devraient revoir les procédures de programmation et de passation de marchés de la Commission afin qu’elles répondent aux besoins opérationnels d’EULEX et élaborer pour celle-ci une stratégie de sortie, qui aurait pour effet de voir la Commission reprendre les fonctions de renforcement des capacités d’EULEX.

RECOMMANDATION 3

Le SEAE devrait collaborer avec les États membres afin que les futures missions PSDC disposent de l’effectif total autorisé, soient mises en place pour la durée nécessaire et soient dotées des compétences adéquates pour être efficaces.

RECOMMANDATION 4

Le Conseil et la Commission devraient veiller à ce que les futures missions PSDC aient la personnalité juridique.

RECOMMANDATION 5

Le SEAE et la Commission devraient faire en sorte que l’affectation du personnel du bureau de l’Union européenne à Priština pour gérer l’appui à l’État de droit reflète la priorité élevée accordée par l’UE à ce domaine.

RECOMMANDATION 6

Le Conseil, le SEAE et la Commission devraient faire en sorte que leurs dialogues politiques avec le Kosovo visent en particulier le renforcement de l’État de droit et soient assortis d’incitants, ainsi que de conditions prioritaires.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 octobre 2012.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la Cour internationale de justice (CIJ) sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

[2] Les cinq autres républiques de l’ex-Yougoslavie étaient la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la Macédoine, le Monténégro et la Slovénie. Il existait une autre province autonome, la Vojvodine, également située en République de Serbie.

[3] Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la Cour internationale de justice (CIJ) sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

[4] En date du 8 juin 2012, 91 pays avaient reconnu le Kosovo.

[5] Il s’agit de Chypre, de l’Espagne, de la Grèce, de la Roumanie et de la Slovaquie.

[6] Le "statut de neutralité" signifie que l’Union européenne ne soutient pas, pas plus qu’elle ne s’y oppose, l’indépendance du Kosovo.

[7] Le Conseil a affirmé que l’Union européenne était "disposée à assister le Kosovo dans son développement économique et politique en lui donnant une perspective européenne claire conforme à la perspective européenne de la région" (conclusions 2011 du Conseil sur l’élargissement et le processus de stabilisation et d’association, 18195/11, 5 décembre 2011).

[8] Annexes I et II du règlement (CE) no 1085/2006 du Conseil du 17 juillet 2006 établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 210 du 31.7.2006, p. 82).

[9] D’après un recensement effectué en 2011, la population kosovare, qui est de 1,7 million d’habitants, compte 5 % de Serbes, qui vivent principalement dans le nord du Kosovo.

[10] Agence de statistique du Kosovo, PIB 2010.

[11] Déclaration du président Barroso à la suite de sa rencontre avec Hashim Thaçi, Premier ministre du Kosovo, le 20 mai 2011, à Priština. Selon les données de la Commission, le Kosovo a obtenu plus d’aide (par habitant) de la part de l’UE que n’importe quel autre bénéficiaire depuis 1999. Voir annexe I pour les montants de l’aide par habitant allouée en 2011 par l’UE aux pays concernés de la région des Balkans occidentaux.

[12] La politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui a succédé à la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), a été lancée lors du Conseil européen de juin 1999 à Cologne et fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’Union.

[13] Voir décision 2012/291/PESC du Conseil du 5 juin 2012 modifiant et prorogeant l’action commune 2008/124/PESC relative à la mission "État de droit" menée par l’Union européenne au Kosovo, EULEX Kosovo (JO L 146 du 6.6.2012, p. 46).

[14] Décision 2012/291/PESC du Conseil.

[1111] Le budget général de l’UE ne détaille les chiffres d’EULEX que depuis 2011. Dans le présent tableau, la Cour a utilisé les chiffres figurant dans le budget 2011 de l’UE pour les exercices 2009, 2010 et 2011, ainsi que les chiffres tirés du système de comptabilité interne de la Commission (ABAC) pour les années antérieures.

[2222] Les projets IAP axés sur l’État de droit au sens large concernent non seulement les domaines de la police et de la justice, mais aussi la lutte contre la corruption, la douane et la réforme de la gestion des finances publiques.

[15] Dans un premier temps, EULEX a mis en œuvre 36 actions de suivi, d’encadrement et de conseil dans le secteur de la police, 5 dans celui de la justice et 4 dans celui de la douane.

[16] Border and Boundary Police Equipment (Équipement de la police des frontières) (plusieurs contrats de fournitures d’une valeur de 3 millions d’euros) et Border and Boundary Police (Police des frontières) (un projet de jumelage avec des experts des États membres, d’une valeur de 2,6 millions d’euros).

[17] Border Police — Enhanced Planning (Police des frontières — Amélioration de la planification), Intelligence-led Policing (Activités de police fondées sur le renseignement), Rationalise Kosovo Police Structure (Rationalisation de la structure de la police kosovare) et Team Approach — Criminal Investigations (Approche en équipe — Enquêtes criminelles).

[18] L’expression "ligne de démarcation" fait référence à la limite territoriale entre le Kosovo et la Serbie, tandis que le terme "frontières" s’applique aux limites territoriales entre le Kosovo et ses autres voisins, à savoir l’Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et le Monténégro. Les références faites aux "frontières" dans le présent rapport s’entendent sans préjudice des positions des États membres sur la question du statut.

[19] Il s’agit du système PISCES (Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System), financé par le département d’État américain.

[20] Strategic Threat Assessment — Organised Crime in Kosovo (Évaluation de la menace stratégique — La criminalité organisée au Kosovo), EU Office for Criminal Intelligence (EUOCI), novembre 2010.

[21] Accords permettant l’échange d’informations (stratégiques), dont des données à caractère personnel (opérationnelles).

[22] Décision 2009/934/JAI du Conseil du 30 novembre 2009 portant adoption des règles d’application régissant les relations d’Europol avec ses partenaires, notamment l’échange de données à caractère personnel et d’informations classifiées (JO L 325 du 11.12.2009, p. 6).

[23] Le pacte européen pour la lutte contre le trafic international de drogue observe également que les échanges d’informations entre Europol et EULEX devraient être améliorés, étant donné que le Kosovo est l’un des principaux lieux de passage du trafic de stupéfiants à destination de l’Europe occidentale.

[24] Rapport du secrétaire général sur la mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo, 31 janvier 2012, p. 8.

[25] Projet IAP 2009 "Cooperation in Criminal Justice: Witness Protection in the Fight against Serious Crime and Terrorism" (Coopération en matière pénale: protection des témoins dans la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme) (Winpro), 4 millions d’euros.

[26] Le processus de nomination consistait en une analyse unique, complète et à l’échelle du Kosovo de l’adéquation du profil de tous les candidats à une nomination permanente comme juge ou procureur au Kosovo. Il a été financé par des donateurs internationaux et figurait dans la proposition de M. Ahtisaari (article 3, annexe IV).

[27] Le conseil indépendant des juges et des procureurs.

[28] Cette situation tranche avec un exercice similaire qui a eu lieu en Bosnie-Herzégovine, où le conseil supérieur des juges et des procureurs, qui avait agréé des juges et des procureurs pour leur intégrité et leurs compétences professionnelles, était également chargé de leur nomination afin de garantir la totale indépendance de la procédure de reconduction des mandats.

[29] Le Kosovo compte 14 juges par 100000 habitants, pour 51 au Monténégro, 41 en Croatie et 27 en Hongrie. S’agissant des procureurs, le rapport est encore plus faible: 3,7 pour le Kosovo, 13,4 dans le cas du Monténégro, 7,3 en Bosnie-Herzégovine et 17,3 en Hongrie. Source: EULEX Programme report 2011 (Rapport 2011 du programme EULEX), p. 34.

[30] Rapport de l’OSCE, Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions (Indépendance du système judiciaire au Kosovo: dimensions institutionnelles et fonctionnelles), janvier 2012, p. 7.

[31] Le secrétaire général des Nations unies a fait part de sa forte crainte de voir cette nouvelle législation limiter non seulement le rôle d’EULEX dans la supervision judiciaire de la privatisation, mais également affaiblir gravement la protection des fonds de privatisation et exposer ces derniers au risque d’être utilisés à mauvais escient (voir paragraphe 31 du rapport du secrétaire général sur la MINUK du 31 octobre 2011).

[32] La stratégie en question vise à réduire l’arriéré des 161273 dossiers ouverts avant le 31 décembre 2008 et toujours en suspens à la fin de 2010. En avril 2012, 87914 d’entre eux étaient toujours en attente d’un jugement. Rapport du Conseil judiciaire du Kosovo, Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy (Progrès réalisés par le système judiciaire kosovar dans la mise en œuvre de la stratégie nationale de réduction de l’arriéré judiciaire), 25 avril 2012.

[33] Deuxième plénière du dialogue du processus de stabilisation et d’association, 1er juillet 2011.

[34] L’action de suivi, d’encadrement et de conseil portant sur le plan d’action pour la gestion intégrée des frontières a fait exception à la règle, étant donné que l’objectif qui était d’atteindre les niveaux de l’UE n’était pas réaliste dans le délai imparti limité. Si cette action a bien contribué à améliorer la coopération entre la douane et la police kosovares, elle n’a pas encore atteint le niveau requis pour permettre une gestion intégrée des frontières.

[35] Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) — rapport de sondage de la population, Public Pulse Poll: Fast Facts III, 11 décembre 2011, p. 6.

[36] La Commission et EULEX ont considéré toutes les recommandations comme pertinentes. Les autorités kosovares n’ont fourni aucune explication sur la raison pour laquelle elles en ont rejeté une majorité.

[37] La population kosovare s’attendait à ce que l’arrivée d’EULEX se traduise par un renforcement de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Cette attente avait d’ailleurs été alimentée par certaines déclarations publiques d’agents d’EULEX.

[38] Une étude menée en 2010 par l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) révèle que la corruption reste un problème majeur pour le citoyen ordinaire du Kosovo. Elle a également permis d’établir que 11 % des Kosovars sondés ont avoué avoir soudoyé un fonctionnaire au cours de l’année écoulée. Rapport Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population (Corruption dans les Balkans occidentaux: l’expérience de la population), 2010.

[39] Rapport d’évaluation 2011 de SIGMA sur le Kosovo, OCDE, 2011, p. 15.

[40] L’agence de lutte contre la corruption, le Conseil de lutte contre la corruption et l’office de la bonne gouvernance.

[41] L’agence des marchés publics, la commission de réglementation des marchés publics et l’organe de contrôle des marchés publics.

[42] En 2011, au Kosovo, 158 pouvoirs adjudicateurs se sont partagé la gestion d’un secteur des marchés publics représentant moins de 800 millions d’euros. À l’exception d’un contrat inhabituel de 236 millions d’euros, le montant moyen par contrat était inférieur à 45000 euros. Voir rapport annuel 2011 de la commission de réglementation des marchés publics, p. 31.

[43] Notamment la loi sur la déclaration de patrimoine, la loi sur la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice d’une fonction publique et la loi sur l’accès aux documents publics.

[44] L’OCDE constate également que le Kosovo adopte une série remarquable de lois visant à prévenir et à combattre la corruption et la criminalité organisée et que la mise en place institutionnelle est en cours, mais elle relève que l’absence de résultats clairs suscite des inquiétudes quant à la capacité d’absorption de la législation, à l’engagement réel de la mettre en œuvre et à la capacité des institutions et des agents (rapport d’évaluation 2011 de SIGMA sur le Kosovo, p. 14).

[45] Rapport EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey (Exigences de l’UE en matière de lutte contre la corruption: mesure des progrès réalisés en Albanie, au Kosovo, dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et en Turquie), Transparency International, p. 6.

[46] Regional report on Western Balkans (Rapport régional sur les Balkans occidentaux), Conseil de l’Union européenne, document no 11791/11, 20 juin 2011, p. 29.

[47] Ces deux points de passage ont été baptisés Gate 1 (Jaringe) et Gate 31 (Brnjak).

[48] Il s’agit des lois sur les tribunaux, les poursuites, le Conseil judiciaire du Kosovo et le Conseil du ministère public du Kosovo. Elles ont été promulguées en 2010.

[49] Quatre directeurs généraux différents se sont succédé en 2010 et 2011.

[50] Le président en exercice a (partiellement) gracié 103 prisonniers en 2011. Bon nombre d’entre eux purgeaient une peine liée à des crimes graves. Kosovo 2011 Progress Report (Rapport d’avancement 2011 sur le Kosovo), SEC(2011) 1207 final, p. 13.

[51] Article 2 de l’action commune 2008/124/PESC du Conseil du 4 février 2008 relative à la mission "État de droit" menée par l’Union européenne au Kosovo, EULEX Kosovo (JO L 42 du 16.2.2008, p. 92).

[52] Ces documents sont classifiés et ne sont dès lors pas facilement accessibles.

[53] Document no 11678/11 du Conseil du 4 juillet 2011, Fourth Implementation Report of the "Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice" by the Council Secretariat (JAIEX working party) — Period of Reference: January 2010 — June 2011 [Quatrième rapport de mise en œuvre de la "Stratégie pour la dimension extérieure de "Justice et affaires intérieures": la liberté, la sécurité et la justice au niveau mondial" par le secrétariat du Conseil (groupe de travail JAIEX) — Période de référence: janvier 2010-juin 2011].

[54] Récemment mis en place, le "cycle politique de l’UE" peut conduire à une plus grande cohérence entre les politiques de sécurité intérieure et extérieure grâce à un système en cascade des évaluations de la menace (par Europol), à des priorités, à des objectifs stratégiques, à des plans d’action opérationnels et à des indicateurs de performance (3 043e réunion du Conseil "Justice et affaires intérieures", Bruxelles, 8 et 9 novembre 2010).

[55] Document no 18173/11 du Conseil du 5 décembre 2011, Strengthening Ties between CSDP and FSJ — Draft Road Map (Renforcer les liens entre la PSDC et l’espace de liberté, de sécurité et de justice — Projet de feuille de route).

[56] Voir article 17 de l’action commune 2008/124/PESC du Conseil.

[57] Les ministres de la justice, de l’intérieur et des finances et de l’économie assistent également aux réunions.

[58] Action commune 2008/123/PESC du Conseil du 4 février 2008 portant nomination d’un représentant spécial de l’Union européenne au Kosovo (JO L 42 du 16.2.2008, p. 88).

[59] Dans son rapport d’évaluation de septembre 2006, l’équipe de planification de l’Union européenne (EPUE) mise en place pour préparer la mission EULEX a proposé une structure expérimentale dans laquelle le chef de la mission PSDC (EULEX) aurait rendu compte au RSUE. Le concept d’opération et le plan d’opération adoptés par le Conseil n’ont pas suivi cette proposition.

[60] Document Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation (Document de réflexion sur les procédures de clôture, d’extension et de recentrage d’une opération civile de gestion de crise menée par l’UE) du Conseil du 9 janvier 2006.

[61] À la suite de la déclaration d’indépendance du Kosovo en février 2008, la Commission a organisé une conférence des donateurs pour le Kosovo en juillet 2008. Le suivi de cette conférence a confirmé que, conformément aux principes de la déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement, le Kosovo jouerait un rôle moteur dans l’élaboration de ses politiques et dans la coordination de l’aide des donateurs.

[62] Les États-Unis ont pu assister aux réunions du Conseil commun de coordination de l’État de droit, contrairement à d’autres parties prenantes, comme les États membres de l’UE ou les organisations internationales engagés dans le soutien de l’État de droit.

[63] La KFOR est mandatée par une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies pour assurer la liberté de mouvement et un environnement sécurisé au Kosovo.

[64] Notamment l’ambassade américaine, l’Agence américaine pour le développement international (USAID), le programme international d’assistance à la formation aux enquêtes pénales (Icitap) et le bureau de développement, d’assistance et de formation des procureurs d’outre-mer (OPDAT). Les forums de coordination existants ne fonctionnent pas pour une coordination avec les États-Unis, parce que ces derniers n’acceptent en général qu’un seul représentant par donateur.

[65] À la fin de 2011, 78 % environ du personnel international d’EULEX se composaient d’agents détachés, principalement issus des États membres (94 %). Le Canada, la Croatie, la Norvège, la Suisse, la Turquie et les États-Unis ont également détaché du personnel auprès d’EULEX.

[66] Par des engagements, les États membres notifient à la CPCC le nombre d’agents qu’ils détacheront pour la mission. Si le nombre de candidats n’est pas suffisant, les emplois vacants peuvent être pourvus par des agents contractuels, mais cette solution est plus coûteuse, car c’est EULEX qui paie leurs salaires.

[67] Les appels portaient sur 2396 emplois vacants pour agents détachés: 47 % de ces postes ont été pourvus par de nouveaux agents détachés et 5 %, par de nouveaux agents contractuels, tandis que 13 % ont été confiés à des agents EULEX existants, ce qui signifie que les postes occupés jusque-là par ces derniers sont devenus vacants à leur tour.

[3333] L’effectif autorisé d’EULEX était de 2042 agents internationaux jusqu’en octobre 2010, date à laquelle cet effectif a été ramené à 1950.

[68] Les compétences non techniques que doivent posséder les spécialistes du suivi, de l’encadrement et du conseil se situent notamment dans les domaines de la communication, des relations interpersonnelles, de la négociation, de la facilitation, de l’influence, du travail en équipe, de l’encadrement et de la résilience.

[69] Les modifications des descriptions des fonctions sont approuvées par le COPS. Les États membres doivent marquer leur accord sur la réaffectation des agents détachés.

[70] Le Conseil a été informé que l’absence de personnalité juridique des missions PSDC empêchait l’échange d’informations [document 5620/11 du Conseil du 25 janvier 2011, Tightening links between the external and internal aspects of EU security (Resserrer les liens entre les aspects externes et internes de la sécurité de l’UE)].

[71] Document C(2012) 4052 final du 26 juin 2012.

[72] SMART est l’acronyme de Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timebound (spécifique, mesurable, réalisable, pertinent et daté).

[73] Les "fiches de projet" de la Commission.

[74] La réunion est coprésidée par le bureau de l’Union européenne et accueille des représentants de la DG Élargissement, de la DG Justice, de la DG Affaires intérieures, d’EULEX et du bureau de l’Union européenne, ainsi que le RSUE. En 2010 et en 2011, les réunions ont été coprésidées par un responsable géographique de la Commission.

[75] En juin 2012, la Commission a fourni aux autorités kosovares la "feuille de route" des réformes que le Kosovo devait mettre en œuvre pour obtenir une libéralisation du régime des visas. Certaines de ces réformes se situaient dans le domaine de l’État de droit (référence: document de réunion 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] L’article 5 de l’annexe 1 du partenariat européen précise: "L’aide dont bénéficient les pays des Balkans occidentaux est subordonnée aux progrès qu’ils accomplissent pour respecter les critères de Copenhague et concrétiser les priorités spécifiques du présent partenariat européen. Le non-respect de ces conditions pourrait amener le Conseil à prendre des mesures appropriées […]."

--------------------------------------------------

ANNEXE I

AIDE FINANCIÈRE DE L’UE PAR HABITANT (BALKANS OCCIDENTAUX)

Source: Analyse par la Cour des données de la Commission.

Bénéficiaire | Aide accordée en 2011 (IAP) (en euros) | Aide accordée en 2011 (PSDC) [1111] (en euros) | Population [2222] | Aide de l’UE par habitant (en euros) |

Albanie | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnie-Herzégovine | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Croatie | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Ancienne République yougoslave de Macédoine | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Monténégro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Serbie | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] Les dépenses de la PSDC relatives au Kosovo (EULEX) et à la Bosnie-Herzégovine (MPUE) ont été calculées sur la base des dépenses approuvées par les actions communes du Conseil et ventilées au prorata (dans le cas d’EULEX: 165 millions d’euros pour couvrir les dépenses entre le 15 octobre 2010 et le 14 décembre 2011 et 72,8 millions d’euros pour la période allant du 15 décembre 2011 au 14 juin 2012).

[2222] Les données démographiques sont tirées du recensement de 2011, sauf pour la Bosnie-Herzégovine et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, dont les chiffres se fondent sur des estimations de 2009 fournies par la DG Élargissement.

--------------------------------------------------

ANNEXE II

ÉCHANTILLON D’AUDIT

Projets relevant de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) |

Contrat (réf. CRIS) | Intitulé du projet | Budget (en euros) |

2009/209-712 | Border and Boundary Police, Twinning (Police des frontières — jumelage) | 2000000 |

2008/172-158 | Border and Boundary Police Equipment (Équipement de la police des frontières) | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Legal Education System Reform (Réforme du système de formation juridique) | 3600000 |

2010/241-467 | Completion of reappointment of Judges and Prosecutors (IPA/IfS) [Achèvement de la nomination des juges et des procureurs (IAP/instrument de stabilité)] | 876460 |

2008/169-890 | Support to Public Procurement Reform (Soutien à la réforme du système des marchés publics) | 1912373 |

2008/169-230 | Support to Anti-Corruption Institutions in Kosovo (Soutien aux institutions de lutte contre la corruption au Kosovo) | 997260 |

2009/202-640 | Preparation of Fiscal and Customs Blueprint exercise in Tax and Customs Administrations of Kosovo (UNSCR 1244) [(Préparation d’un modèle fiscal et douanier pour les administrations fiscale et douanière du Kosovo (résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies)] | 102876 |

2009/211-402 | Support to Customs and Taxation Administrations (Soutien aux administrations douanière et fiscale) | 2639500 |

Projets relevant de l’instrument de stabilité |

Contrat (réf. CRIS) | Intitulé du projet | Valeur (en euros) |

2008/154-134 | Reappointment of Judges and Prosecutors in Kosovo (Nomination des juges et des procureurs au Kosovo) | 5000000 |

Actions de suivi, d’encadrement et de conseil |

Composante | Réf. EULEX | Intitulé de l’action |

Police | PSD05/2009 | Team Approach — Criminal Investigations (Approche en équipe — Enquêtes criminelles) |

Police | PSD10/2009 | Intelligence-led Policing (Activités de police fondées sur le renseignement) |

Police | PSD19/2009 | Border Police — Enhanced Planning (Police des frontières — Amélioration de la planification) |

Police | PSD24/2009 | Rationalise Kosovo Police Structure (Rationalisation de la structure de la police kosovare) |

Justice | — | Judges in the criminal and civil field (Juges au pénal et au civil) |

Justice | — | Prosecutors (Procureurs) |

Douane | CC/06/2009 | Enhanced internal communications and data sharing, specifically intelligence communication and dissemination (Renforcement de la communication interne et du partage de données, en particulier la communication et la diffusion de renseignements) |

Douane | CC/09/2009 | Implementation of the IBM Action Plan, specifically including upgrading of infrastructure and equipment at Customs stations (Mise en œuvre du plan d’action pour la gestion intégrée des frontières, y compris la modernisation de l’infrastructure et de l’équipement aux postes de douane) |

--------------------------------------------------

ANNEXE III

QUESTIONS D’AUDIT PRÉCISES ET CRITÈRES D’AUDIT UTILISÉS

La Cour a répondu à la question d’audit générale en la scindant en sous-questions axées sur l’efficacité et sur l’incidence des interventions, ainsi que sur des aspects de la gestion. Chaque thème a été examiné et a reçu une réponse à la question précise, laquelle est formulée dans la présente annexe et accompagnée des critères d’audit appliqués par la Cour.

L’aide de l’UE a-t-elle été efficace? L’aide globale accordée par l’UE dans le domaine de l’État de droit a-t-elle atteint les résultats escomptés?

Pour répondre à cette double question, la Cour a tenu compte des critères suivants:

a) les rapports de suivi de l’UE ont fait état d’avancées satisfaisantes;

b) les priorités établies dans le partenariat européen ont été satisfaites;

c) les objectifs fixés dans les documents indicatifs de planification pluriannuelle et dans l’action commune du Conseil pour EULEX ont été atteints;

d) les activités de projet sont mises en œuvre en temps utile, conformément aux plans, et les bénéficiaires se les approprient tout en étant impliqués dans la mise en œuvre des projets/actions;

e) les objectifs fixés dans les fiches de projet/d’action de suivi, d’encadrement et de conseil ont été atteints.

Les autorités kosovares sont-elles en mesure de gérer le domaine de l’État de droit de manière durable sans l’intervention des donateurs?

Pour répondre à cette question, la Cour a tenu compte des critères suivants:

a) la Commission et le SEAE/EULEX évaluent les perspectives pour les autorités kosovares de gérer l’État de droit sans l’intervention des donateurs;

b) les autorités kosovares prennent en charge le processus de réforme dans le domaine de l’État de droit et disposent d’une capacité technique et financière pour gérer ce dernier de manière durable.

Existe-t-il une stratégie globale bien définie au niveau de l’UE concernant l’État de droit au Kosovo, et les objectifs particuliers des différentes instances sont-ils clairement définis?

Pour répondre à cette double question, la Cour a tenu compte des critères suivants:

a) la stratégie de l’UE relative à l’État de droit au Kosovo est définie dans le cadre d’une stratégie globale claire pour le Kosovo;

b) la stratégie de l’UE relative à l’État de droit au Kosovo cadre avec les politiques de l’Union dans ce domaine;

c) les instances de l’UE chargées de la mise en œuvre de la stratégie disposent de mandats clairs, et leurs objectifs ne se chevauchent pas;

d) les objectifs sont raisonnablement limités en nombre, sont classés par ordre de priorité et sont de type SMART, c’est-à-dire spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés.

L’aide de l’UE au Kosovo dans le domaine de l’État de droit est-elle bien coordonnée entre les instances de l’Union?

Pour répondre à cette question, la Cour a tenu compte des critères suivants:

a) la coordination générale par la communication et l’échange de rapports entre les instances de l’UE est cohérente et se déroule en temps utile;

b) la programmation et la mise en œuvre par différentes instances de l’UE sont coordonnées;

c) la cohérence et la rapidité sont assurées en ce qui concerne la communication spécifique et les rapports échangés entre les instances de l’UE.

L’aide de l’UE a-t-elle été bien coordonnée avec les autres parties prenantes?

Pour répondre à cette question, la Cour a tenu compte des critères suivan