COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Modernisation de la comptabilité des Communautés européennes

Table des Matières

INTRODUCTION

Nécessité d'agir

Le cadre juridique

Évolution de la comptabilité publique au niveau international

Évolution du cadre comptable des Communautés européennes

Le système d'information actuel

Objectif de la présente communication

I. PARTIE I : LE CADRE COMPTABLE

I.1. Situation actuelle

I.2. Évolution requise

I.3. Situation dans les États membres

I.4. Système futur

I.4.1. Système dual

I.4.2. Recours aux normes en vigueur: les IPSAS

I.5. Actions à mener

I.5.1. Conception du nouveau cadre comptable

I.5.2. Intégration des données comptables

I.5.3. Organisation d'un contrôle interne des données comptables

I.5.4. Formation et sensibilisation des différents acteurs

II. PARTIE II: SYSTÈME INFORMATIQUE

II.1. Situation actuelle

II.1.1. Description du système actuel

II.1.2. La nécessité de créer une fonctionnalité comptable conforme aux principes de la comptabilité d'exercice

II.1.3. La question de la cohérence entre les sous-systèmes

II.1.4. Fonctionnalité de gestion

II.1.5. Coût du système actuel

II.2. La situation dans les États membres

II.3. Examen des options envisageables pour l'avenir

II.3.1. Option 1: Maintien du système actuel

II.3.2. Option 2: Un logiciel standard unique

II.3.3. Option 3: Un nouveau système intégré

II.3.4. Interopérabilité des systèmes

II.3.5. Évaluation des options en matière de systèmes

II.4. Actions à mener

II.4.1. Amélioration du système actuel

II.4.2. Développement du nouveau système

II.4.3. Calendrier

III. PARTIE III: GESTION DU PROJET

III.1. Organigramme du projet

III.2. Ressources nécessaires au projet

III.3. Calendrier

CONCLUSION

ANNEXE A: LES NORMES COMPTABLES INTERNATIONALES POUR LE SECTEUR PUBLIC (IPSAS)

ANNEXE B: INVENTAIRE

ANNEXE C: Comment la communication donne suite aux observations de la Cour des comptes

ANNEXE D: Description détaillée des actions à mener pour moderniser le cadre comptable

INTRODUCTION

Nécessité d'agir

Depuis l'adoption de son Livre blanc sur la réforme, en mars 2000, la Commission a considérablement amélioré ses systèmes de gestion et de contrôle financiers. Le travail doit être poursuivi pour réaliser les objectifs de la réforme, en particulier dans le domaine comptable, puisque le nouveau règlement financier prévoit la présentation d'ici à 2005 d'états financiers conformes aux principes de la comptabilité d'exercice. Par cet objectif, la Commission s'engage à entreprendre un changement majeur de ses systèmes d'information, ainsi qu'à développer un système informatique intégré apte à fournir les fonctionnalités complémentaires. La Commission reconnaît qu'entreprendre un projet d'une telle ampleur et complexité implique des défis considérables. En conséquence, la gestion de ces défis sera une partie intégrante de ce projet.

Une planification adéquate au préalable est essentielle pour réussir la gestion du projet. Cette communication fournit la base pour établir une compréhension claire et consensuelle des buts et objectifs et, dans la mesure du possible, explique comment le projet les atteindra, les issues, les résultats et le calendrier, les éléments utiles à la gestion du projet et le reporting.

Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2001, la Cour des comptes indique que, bien que les comptes donnent une image fidèle des recettes et des dépenses ainsi que de la situation financière des Communautés, "des actions urgentes et en profondeur dans les services de la Commission s'imposent pour faire face aux risques liés aux imperfections du système comptable (voir points 9.6 à 9.8)". Il est important de noter que les observations de la Cour se rapportent d'abord à la comptabilité générale, puis, et seulement dans une moindre mesure, à la comptabilité budgétaire.

Pour sa part, la Commission s'est engagée à améliorer et à moderniser le système comptable de la Communauté. Dans sa réponse aux points 9.7-9.8, la Commission "reconnaît les problèmes comptables persistants qui ont été mis en exergue par la Cour. Une réforme de la comptabilité sera engagée d'urgence. La Commission est fermement déterminée à moderniser le système comptable. D'ici à la fin de 2002, elle décidera des options de développement, du calendrier de mise en oeuvre proposé et des coûts prévus, ainsi que de l'allocation des ressources. De plus, le nouveau règlement financier exigeant la production d'une comptabilité d'exercice pour 2005, une action urgente et de grande ampleur s'impose pour faire en sorte que la Commission dispose des règles et procédures requises à cette fin".

Le cadre juridique

Les obligations comptables de la Commission découlent directement du traité CE. L'article 275 prévoit ce qui suit: "La Commission soumet chaque année au Conseil et au Parlement européen les comptes de l'exercice écoulé afférents aux opérations du budget. En outre, elle leur communique un bilan financier décrivant l'actif et le passif de la Communauté". Ces dispositions revêtent une importance particulière, étant donné que, dans le cadre de la procédure de décharge prévue à l'article 276, le Conseil et le Parlement européen examinent les comptes et le bilan financier visés à l'article 275, ainsi que le rapport annuel de la Cour des comptes.

Les bases du nouveau système comptable sont fixées à l'article 125 du nouveau règlement financier, qui prévoit ce qui suit: "selon le principe de la comptabilité d'exercice, les états financiers tiennent compte des charges et des produits afférents à l'exercice, sans considération de la date de paiement ou d'encaissement". En vertu de l'article 181, ces "dispositions ... s'appliquent progressivement en vue de produire leur plein effet au titre de l'exercice 2005".

Évolution de la comptabilité publique au niveau international

Comme la plupart des autres systèmes comptables publics, la comptabilité communautaire n'a pas été conçue selon les principes de la comptabilité d'exercice. Grâce aux nouvelles règles, la Commission rejoindra cependant le groupe des administrations et institutions publiques qui ont consentis d'importants efforts afin d'améliorer leurs pratiques comptables.

Ces dernières années, la modernisation de la gestion publique est devenue un objectif majeur. La comptabilité publique, le plus souvent axée sur l'enregistrement des décaissements et des encaissements, doit, d'une part, devenir un véritable outil de gestion et, de l'autre, permettre une présentation plus intelligible et plus fiable de la situation financière des administrations et organismes publics.

La Commission n'est pas seule à s'avancer dans la voie de l'application des principes généralement admis de la comptabilité d'exercice. Nombre de pays développés se sont engagés dans la même voie; encouragés par des organisations et organismes internationaux comme l'OCDE et l'IFAC [1], ils ont commencé ces dernières années à moderniser leurs systèmes comptables, afin de passer d'une comptabilité de caisse à une comptabilité d'exercice.

[1] IFAC: International Federation of Accountants

L'expérience des États membres enseigne qu'une réforme de la comptabilité publique entraîne des bouleversements importants, tant sur le plan de l'introduction des nouvelles pratiques que sur le plan des ressources humaines et financières nécessaires.

Évolution du cadre comptable des Communautés européennes

La Commission a également senti la nécessité de suivre ce mouvement international de réforme comptable; elle a donc décidé, il y a quelques années, de passer d'un simple enregistrement des dépenses et recettes budgétaires (comptabilité de caisse) à un système fondé sur le principe de la comptabilité d'exercice, propre à fournir une image plus complète de la situation financière des Communautés, incluant la totalité de l'actif et du passif, ainsi que les charges et les produits de l'exercice.

Elle a donc lancé en 2000 un plan pluriannuel de modernisation de son cadre comptable prévoyant:

- une étude sur l'établissement et la présentation des comptes de l'Union européenne, fournie à la mi-2000 par des experts de haut niveau de la comptabilité publique;

- l'élaboration, en juin 2001, d'un plan d'action pour la modernisation comptable, qui a été soumis à la Cour des comptes. La Cour a accueilli favorablement les orientations de ce document;

- l'introductions d'éléments de comptabilité d'exercice dans la présentation des états financiers et le calcul, à partir de l'exercice 2000, d'un résultat économique qui "constitue un progrès qui s'inscrit dans les tendances observées dans le secteur public sur le plan international" [2], et l'adoption d'un manuel de comptabilité et de consolidation commun à toutes les institutions;

[2] Cour des comptes - Rapport annuel relatif à l'exercice 2000 (2001/C 359/01) - 9.36

- l'analyse des expériences de plusieurs États membres (Royaume-Uni, France, Suède, Espagne, Pays-Bas);

- l'adoption du nouveau règlement financier et l'introduction de nouvelles normes comptables conformes aux principes de la comptabilité d'exercice;

- le 24 juillet 2002, le membre de la Commission chargé du budget a présenté une communication à la Commission (SEC(2002)853) décrivant le vaste travail entrepris pour moderniser le cadre et le système d'information comptables.

Le système d'information actuel

L'architecture du système central de comptabilité et de gestion financière de la Commission est complexe et comprend trois systèmes différents reliés entre eux ainsi qu'aux systèmes locaux des services ordonnateurs, qui servent principalement à satisfaire les besoins locaux de gestion. Ce système ne répond pas aux exigences du nouveau règlement financier, puisqu'il n'a pas été conçu pour générer les enregistrements de comptabilité d'exercice qui, en vertu des nouvelles dispositions, seront essentiels à compter de l'exercice 2005.

On notera qu'il convient d'abord de définir les règles comptables, sur la base desquelles le système d'information sera élaboré ensuite.

Objectif de la présente communication

Les mesures présentées dans la communication du 24 juillet 2002 constituent autant d'étapes successives du remplacement d'un système fondé sur la comptabilité de caisse par une comptabilité d'exercice intégrée, exigé par le règlement financier pour l'exercice budgétaire 2005 au plus tard.

La Commission est consciente qu'une analyse et une évaluation supplémentaires seront encore nécessaires ; celles-ci faisant partie de la procédure de gestion du projet.

La présente communication a un double objectif:

- adopter une proposition détaillée mettant la Commission en mesure d'arrêter un cadre comptable concernant, notamment, les modalités de la mise en oeuvre des principes généralement admis de la comptabilité d'exercice;

- présenter les mesures à prendre en ce qui concerne l'organisation du projet, les ressources et le calendrier des travaux nécessaires à l'élaboration d'un système informatique intégré. Les options envisageables sont évaluées en détail, et une solution privilégiée est désignée.

Il est proposé de passer à l'élaboration détaillée du cadre comptable et du système d'information dès le début de 2003, afin que les phases de test et de lancement puissent démarrer au cours de l'exercice 2004.

I. PARTIE I : LE CADRE COMPTABLE

I.1. Situation actuelle

La comptabilité de la Commission est tenue selon le règlement financier du 21 décembre 1977 [3].

[3] Ainsi que ses modalités d'exécution, le règlement relatif aux immobilisations non financières et le manuel de comptabilisation et de consolidation.

La comptabilité se compose d'une comptabilité budgétaire et d'une comptabilité générale. La comptabilité budgétaire permet de suivre de manière détaillée l'exécution du budget annuel. Elle est basée sur une comptabilité de caisse modifiée (les crédits reportés sont pris en compte). Le résultat budgétaire de l'exercice est calculé sur la base des encaissements et des décaissements (crédits reportés compris).

Plusieurs éléments de comptabilité d'exercice ont déjà été introduits par la Commission pour la présentation des états financiers par le biais d'ajustements annuels. Ceux-ci concernent principalement les immobilisations (acquisitions, cessions, retraits), les stocks, les créances, les prêts, les participations, les amortissements, les provisions et réductions de valeur. Ils permettent de calculer le résultat économique.

Le résultat économique vise à faire le lien entre, d'une part, la comptabilité budgétaire de caisse et, d'autre part, la comptabilité générale qui évolue vers une comptabilité patrimoniale. Il fait apparaître l'impact sur le bilan des produits et charges ne trouvant pas leur origine dans la comptabilité budgétaire.

Néanmoins, les informations servant à l'établissement du bilan selon la méthode de la comptabilité d'exercice ne sont pas toutes directement fondées sur les écritures mais proviennent de recensements extracomptables, fondés sur les dispositions du manuel de comptabilisation et de consolidation et transmis à la DG Budget par les autres DG de la Commission. Afin d'en garantir l'exhaustivité et la fiabilité, la collecte de toutes ces informations à la source, au sein des DG, est une priorité.

Dans ses derniers rapports annuels, la Cour des comptes a souligné les efforts fournis par la Commission pour améliorer sa comptabilité, tout en l'encourageant cependant à progresser davantage et à adopter un cadre comptable intégré, conforme aux normes internationales de comptabilité.

I.2. Évolution requise

Le principal objectif du nouveau cadre et du nouveau système de comptabilité de la Commission sera de produire des informations financières qui soient utiles aux parties intéressées et de procurer de meilleurs outils de gestion.

Les principaux utilisateurs des rapports comptables des Communautés européennes sont:

- les utilisateurs internes: les membres de l'encadrement supérieur et les services ordonnateurs ont besoin de consulter des rapports financiers internes détaillés servant d'outils à la prise de décision et pour améliorer la gestion de projets et effectuer des contrôles internes;

- les utilisateurs externes: le Parlement européen, le Conseil, la Cour des comptes, le public et d'autres utilisateurs, comme les administrations publiques, les agences de notation, les analystes économiques, politiques et financiers, ainsi que les médias.

Considérés collectivement, les utilisateurs attendent de l'information financière qu'elle témoigne de la responsabilité des Communautés européennes à l'égard des affaires et ressources financières qui leur sont confiées et qu'elle leur fournisse des renseignements utiles pour la prise de décision économique.

La qualité de l'information fournie dans les rapports financiers détermine l'utilité de ces rapports pour les utilisateurs. Les caractéristiques fondamentales requises sont les suivantes: intelligibilité, pertinence, importance relative, fiabilité, image fidèle, prééminence de la substance sur la forme, neutralité, prudence, exhaustivité, comparabilité et célérité.

La comptabilité de caisse apporte des renseignements qui répondent à certains des objectifs de l'information financière. Cependant, ce n'est pas la manière la plus informative de présenter des données financières. La comptabilité de caisse n'impose pas de faire correspondre les dépenses aux recettes de l'exercice auquel elles se rapportent; de plus, le total des dépenses d'investissement est imputé sur l'année de l'achat ou de la cession. En outre, la comptabilité de caisse ne dispose d'aucun cadre pour rendre compte de l'actif et du passif.

La comptabilité d'exercice [4] doit procurer aux utilisateurs des informations financières portant, par exemple, sur les ressources contrôlées par l'entité ou le coût de ses opérations (coût de la fourniture de biens et de services), ainsi que des informations améliorées sur les flux de trésorerie et d'autres données financières utiles tant pour évaluer la situation financière et les changements qui l'affectent que pour déterminer si l'entité publiante fonctionne de manière économique et efficiente. Les utilisateurs peuvent se servir des rapports financiers pour évaluer la manière dont la Commission gère les ressources, le respect de la législation et la situation financière de la CE.

[4] La comptabilité d'exercice est une méthode comptable dans laquelle les transactions et autres faits comptables sont constatés quand ils se produisent (et non pas seulement quand une somme d'argent ou son équivalent est reçu ou payé). Par conséquent, les transactions et faits comptables sont inscrits dans les registres comptables et constatés dans les états financiers des exercices auxquels ils se rapportent. Les éléments constatés dans la comptabilité d'exercice sont l'actif, le passif, les produits et les charges (IPSAS 1).

La comptabilité d'exercice exige des organisations qu'elles tiennent des registres complets de l'actif et du passif, ainsi que l'identification et l'enregistrement de chaque mouvement d'actif et passif éventuel. Pour permettre à la Commission de remplir ses obligations suivant le principe et les normes de comptabilité d'exercice, il sera nécessaire d'identifier tous les actifs et passifs appropriés qui devront être enregistrés comme éléments du bilan.

Afin de réaliser ces objectifs d'information financière fiable, le cadre comptable évoluera à plusieurs niveaux. Les changements consisteront à:

- adopter les principes généralement admis de la comptabilité d'exercice;

- évoluer vers une comptabilité intégrée qui contient toutes les informations nécessaires à la présentation de compte conformes à la méthode de la comptabilité d'exercice (voir partie II de la présente communication);

- évoluer vers une comptabilité générale fondée sur le principe d'exercice et le maintien de la comptabilité budgétaire sur base de caisse;

- adopter les méthodes de comptabilisation et les règles d'évaluation qui développent en détail les principes comptables retenus;

- améliorer les états financiers de façon à ce qu'ils donnent une représentation exacte de la situation financière des actifs et des passifs, de l'exécution budgétaire, du résultat et des flux de trésorerie;

- étendre le périmètre de consolidation.

I.3. Situation dans les États membres

Traditionnellement, la comptabilité du secteur public est une comptabilité de caisse. Récemment encore, aucun changement n'était envisagé, jusqu'au moment où les exigences en matière de bonne gouvernance et les principes de la nouvelle gestion publique (New Public Management - NPM) se sont répandus dans tous les pays de l'OCDE.

Ce nouveau mouvement a entraîné toute une série de changements, comme le remplacement du contrôle des moyens mis en oeuvre par le contrôle des résultats, l'évaluation des performances, la délégation, la sous-traitance, l'habilitation des employés et la comptabilité d'exercice. Cette démarche est soutenue par des organismes internationaux comme l'IFAC (International Federation of Accountants), la Banque mondiale et l'OCDE.

Dans ce contexte, plusieurs États membres de l'UE ont commencé à produire leurs rapports financiers sur la base de la comptabilité d'exercice. Toutefois, leur progression est inégale et il subsiste de nombreux pays, comme l'Allemagne ou le Danemark, qui présentent leurs états financiers selon le principe de la comptabilité de caisse. La plupart des États membres ne présentent pas d'états financiers consolidés pour l'ensemble de leurs administrations publiques. Même le Royaume-Uni, qui est un des pays les plus avancés, n'a adopté la comptabilité d'exercice qu'en 2000/2001; il ne présentera pas de déclarations consolidées avant 2005/2006.

De plus, il existe divers modes de transition vers la comptabilité d'exercice. Certaines administrations publiques, comme celles du Royaume-Uni, des Pays-Bas ou de la Suède, ont appliqué le principe de la comptabilité d'exercice tout d'abord à leurs états financiers et ensuite à leurs budgets. D'autres pays, comme la France et l'Espagne, ont décidé de retenir cette base uniquement pour les états financiers, en maintenant la comptabilité de caisse pour le budget.

D'après une étude de l'IFAC [5], les périodes pendant lesquelles ont lieu les réformes varient d'une sphère de compétence à l'autre et dépendent des ressources disponibles et du degré d'engagement politique. Ces périodes de réforme peuvent avoir une durée brève (de un à trois ans), moyenne (de quatre à six ans) ou longue (plus de six ans). Au Royaume-Uni par exemple, où on disposait des ressources et où l'engagement politique était solide, il a fallu six années pour adopter une comptabilité d'exercice pure pour la majorité des comptes publics britanniques. Selon le rapport de mars 2002 du National Audit Office du Royaume-Uni, il subsiste des problèmes pour certains comptes.

[5] Étude du Comité du secteur public de l'IFAC,14 avril 2002.

Une étude [6] menée en 2002 par le Comité de la gestion publique de l'OCDE a révélé que seuls trois États membres de l'UE présentaient tous les états financiers de leurs administrations publiques en utilisant intégralement une comptabilité d'exercice. Si on considère les états financiers au niveau des services ou des agences, il faut y ajouter trois autres États membres. En conséquence, seuls six États membres sur quinze utilisent une comptabilité d'exercice pure à un certain niveau.

[6] PUMA/SBO (2001) 3/ ANN2. Service de la gestion publique de l'OCDE. Base de données de l'OCDE sur le budget.

I.4. Système futur

Les choix réalisés pour le système futur sont l'application d'un système dual et le recours aux normes comptables IPSAS.

I.4.1. Système dual

Lors du passage au système de comptabilité d'exercice, deux grandes possibilités existent:

- soit le principe de la comptabilité d'exercice est appliqué tant pour le budget que pour la comptabilité générale et, dans ce cas, le solde budgétaire correspond à la différence entre les droits budgétaires constatés au cours de l'exercice et les obligations constatées au cours du même exercice, indépendamment des encaissements et décaissements éventuels. Cette structure n'est pas celle retenue dans le règlement financier;

- soit le principe de la comptabilité d'exercice ne s'applique qu'à la comptabilité générale, l'exécution du budget restant soumise au principe de caisse, auquel cas il existe un système "dual".

Le nouveau règlement financier fixe un cadre comptable reposant sur ce système dit "dual". Dans le système dual, l'exécution budgétaire est fondée sur des principes différents (consommation du budget au moment du décaissement ou de l'encaissement) de ceux qui régissent la comptabilité générale (reposant sur le principe de la comptabilité d'exercice).

Ce système nécessite:

- la définition du moment où un événement comptable doit être reconnu dans les différents types de rapports financiers;

- les réconciliations entre l'exécution budgétaire et le résultat;

- la comparaison entre les rapports financiers établis selon le principe de la comptabilité d'exercice et ceux fondés sur la comptabilité de caisse.

I.4.2. Recours aux normes en vigueur: les IPSAS

Le nouveau règlement financier précise, à l'article 133, que le comptable de la Commission arrête des règles et des méthodes, en s'inspirant des normes comptables internationalement admises pour le secteur public, dont il peut s'écarter lorsque la nature particulière des activités des Communautés le justifie.

En conséquence, le comptable de la Commission a l'intention d'établir et de publier les états financiers conformément aux normes comptables internationales pour le secteur public (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS, voir annexe A), qui s'inspirent des normes comptables internationales (International Accounting Standards - IAS [7]), publiées par le Comité du secteur public (Public Sector Committee - PSC) de la Fédération internationale des experts-comptables (International Federation of Accountants - IFAC, qui regroupe des organisations nationales de la profession comptable de 114 pays, représentant deux millions de comptables).

[7] Les normes comptables internationales (IAS) sont publiées par l'International Accounting Standards Board (IASB). L'IASB est un organisme indépendant de normalisation comptable, financé par des fonds privés; il oeuvre à la conception, dans l'intérêt public, d'un jeu unique de normes comptables globales de grande qualité, compréhensibles et applicables, qui requièrent des informations transparentes et comparables dans les états financiers à usage général. En outre, l'IASB coopère avec les organismes nationaux de normalisation comptable pour aboutir à une convergence des normes comptables dans le monde entier. Les membres de l'IFAC sont tous membres de l'IASB.

Le PSC est le comité permanent chargé de répondre, d'une manière coordonnée à l'échelle mondiale, aux besoins de ceux qui, dans le cadre du secteur public, s'occupent d'information financière, de comptabilité et d'audit, afin de concevoir un noyau de normes comptables pour le secteur public. Les IPSAS sont jugées essentielles à des initiatives visant à renforcer la transparence et l'obligation de rendre compte des administrations publiques. Les agences et les entités du secteur public ont été fortement encouragées par le PSC à adopter les IPSAS et à participer activement à leur développement, dans le cadre d'un vaste processus mondial de convergence et d'harmonisation.

L'importance des normes IAS a été reconnue par le règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l'application des normes comptables internationales. Ce règlement prévoit qu'à compter de 2005, les sociétés de l'UE faisant appel public à l'épargne établissent leurs comptes consolidés conformément aux normes comptables internationales.

Néanmoins, la Commission reconnaît qu'il faudra, sur certains plans, adapter et compléter ces normes pour obtenir un cadre de principes comptables qui convienne aux Communautés européennes. Les faits comptables qui ne sont pas encore couverts par les IPSAS seront présentés conformément aux normes IAS.

I.5. Actions à mener

I.5.1. Conception du nouveau cadre comptable

I.5.1.1. Établissement des normes comptables à appliquer par les Communautés européennes

Les IPSAS définissent les exigences en matière de comptabilité et d'information financière que doivent satisfaire les administrations et autres organisations publiques. Cependant, toutes les IPSAS ne sont pas applicables à la situation spécifique des Communautés. À l'heure actuelle, il existe 20 normes IPSAS [8], deux autres devant être publiées sous peu, qui couvrent déjà toute une série d'aspects ayant trait à la comptabilité et à l'information financière. La première IPSAS a été adoptée en mai 2000, la dernière en octobre 2002.

[8] Voir normes IPSAS en annexe.

Les normes IPSAS et IAS renvoient souvent à des termes et à des notions très techniques. Elles ne constitueront pas un "manuel de comptabilité" comportant des règles et des explications applicables à chaque opération ou fait comptable particulier d'une DG, mais une source d'orientation générale et un cadre conceptuel.

Sur la base de ces normes, on concevra des méthodes comptables à suivre pour chaque type de transaction. À cette fin, il faudra:

* identifier les personnes (les services du comptable en concertation avec les autres institutions et agences) chargées de concevoir et de réviser les méthodes avant approbation finale. Le comité des normes comptables (point 5.1.2.) joue un rôle important à cet égard;

* établir des calendriers pour la conception et l'approbation;

* recenser les normes comptables faisant autorité. En l'absence d'IPSAS sur un sujet donné, il convient de trouver d'autres sources;

* concevoir un jeu complet de méthodes comptables à usage interne, en procédant comme suit:

- recensement des transactions et des soldes nécessitant des méthodes comptables tant pour les entités consolidantes que pour les entités consolidées;

- détermination du degré d'information requis sur ces méthodes. Des directives minimales suffisent lorsque les employés sont familiarisés avec la comptabilité d'exercice et les normes appliquées. Des directives détaillées comportent un résumé des principales exigences d'une norme comptable et des exemples d'application de cette norme à telle ou telle transaction;

- révision des méthodes comptables en vigueur afin de déterminer si elles conviendront à la nouvelle base de comptabilité;

- application des normes comptables appropriées ou d'autres sources d'orientation faisant autorité à des opérations et à des faits comptables spécifiques;

* mettre en place des orientations et une formation sur l'application de ces méthodes.

Conséquences pour les DG

Les services du comptable identifieront et rédigeront les normes à établir.

Les normes comptables devront être maîtrisées par les DG pour qu'elles en assurent une exacte application.

I.5.1.2. Création d'un comité des normes comptables

Le règlement financier du 25 juin 2002 fixe les principes comptables sur la base desquels les états financiers sont établis. Toutefois, ces principes doivent être déclinés en normes et règles comptables à appliquer aux activités des Communautés européennes. Dans ce cadre, l'article 133 du règlement financier dispose que le comptable de la Commission arrête les règles et méthodes comptables ainsi que le plan comptable harmonisé à appliquer par toutes les institutions.

Il ne faudrait pas que les personnes qui sont chargées d'établir les états financiers aient l'entière responsabilité de la détermination des normes qui régiront ces états financiers. Le comptable devrait jouer un rôle capital dans l'élaboration des normes comptables. Toutefois, d'autres utilisateurs de la comptabilité devraient aussi y participer.

À cette fin, un comité consultatif des normes comptables sera créé. Ses missions seront de:

- porter un jugement professionnel indépendant sur les normes et les règles comptables proposées par le comptable de la Commission;

- conseiller le comptable sur l'application des principes et des normes d'information financière.

Ce comité jouera un rôle important dans la définition et l'harmonisation des normes et règles comptables ainsi que dans la définition du cadre comptable conceptuel. Le comptable de la Commission adoptera les normes et règles comptables, après avis des comptables des autres institutions et agences, et celui du comité.

Ce comité consultatif se composerait, au minimum, des représentants suivants:

- le comptable de la Commission;

- le comptable d'une autre institution;

- le comptable d'une agence faisant partie du périmètre de consolidation [9];

[9] Art. 185 du Règlement Financier (1605/2002 du 25 juin 2002)

- un représentant du service financier central, expert en réglementations financières ayant une formation comptable;

- un représentant de l'unité DG MARKT/F3 "Communication financière et droit des sociétés";

- un représentant du service d'audit interne;

- deux personnes extérieures, experts renommés en comptabilité publique.

Le service juridique peut être consulté pour avis. Le réseau des responsables comptables au sein des DG est consulté avant la présentation des normes pour approbation à ce comité.

Il sera proposé à la Cour des comptes de participer à ce comité car, bien que la préservation de l'indépendance des auditeurs soit essentielle, l'établissement de relations de travail axées sur la coopération avec les auditeurs au début du processus de transition présente de nombreux avantages. Tout en étant peu susceptible de donner l'assurance absolue que tel ou tel système ou processus répondrait aux exigences du contrôle, l'auditeur peut apporter des conseils utiles sur les critères qui serviraient à évaluer ledit système ou processus [10].

[10] Étude 14 de l'IFAC, chapitre 2, point 2.30.

I.5.1.3. Adaptation du plan comptable

Le plan comptable est un système de codification systématique permettant de classer et de répertorier des transactions et des événements dans le système comptable.

L'analyse du plan comptable permettra de déterminer les ajustements nécessaires pour accueillir tous les événements comptables et refléter ainsi tous les nouveaux éléments en termes d'actifs et de passifs, de charges et produits et d'éventualités.

Le nouveau plan comptable central devra:

- répondre aux besoins des entités tant individuelles que centrales;

- comporter une structure de codification uniforme pour répertorier les transactions financières;

- être souple pour que les entités individuelles puissent l'adapter à leurs besoins particuliers;

- contenir tous les éléments nécessaires au calcul du résultat économique.

Conséquences pour les DG

Les différents événements comptables, identifiés au sein des DG opérationnelles, détermineront l'adaptation de la structure du plan comptable.

Le comptable arrêtera le nouveau plan comptable qui s'appliquera à toutes les DG, institutions et agences.

I.5.1.4. Définition du fait générateur

Le fait générateur est l'élément-clé dans l'évolution vers une comptabilité d'exercice.

En effet, les transactions doivent être constatées quand elles se produisent et non pas seulement lorsqu'une somme d'argent est reçue ou payée. Dans les registres comptables, les faits comptables sont rattachés aux exercices auxquels ils se rapportent. Les éléments ainsi constatés en comptabilité constituent des actifs et des passifs, des charges et des produits, et des actifs et passifs éventuels.

En termes de volume de transactions, c'est pour les dépenses que la constatation du fait générateur et donc sa définition revêtent une importance particulière. L'objectif est d'harmoniser les règles en la matière.

Une première analyse a montré que différentes pratiques étaient en usage dans le secteur public. Cependant, il y a des éléments communs: les virements sont soumis à autorisation, les critères d'éligibilité doivent être satisfaits et les montants doivent pouvoir être estimés de manière raisonnable.

Les réponses au questionnaire adressé aux DG (voir point 5.2.1.) faciliteront la définition du fait générateur. Les premiers entretiens entre les services comptables et les services ordonnateurs ont fait apparaître que l'interprétation des normes variait considérablement selon les services, les activités et le type de gestion (directe ou partagée).

En résumé, le fait générateur de l'enregistrement des créances et produits ainsi que des dettes et charges sera défini.

Le lien entre le fait générateur des dépenses et la comptabilité est développé sous le point I.5.2.5.: "Création d'un lien entre le Registre central des factures et la comptabilité".

Conséquences pour les DG

Si la portée du concept mérite d'être particulièrement soulignée pour les dépenses, il s'agit bien pour la DG Budget, en collaboration avec les autres DG, d'arrêter le contenu des normes pour tous les éléments comptables que constituent les actifs, les passifs, les charges et les produits ainsi que les actifs et passifs éventuels.

Au-delà de la définition de la notion, les DG devront à l'avenir saisir toutes les données requises dans le système comptable central, soit directement ou via leurs systèmes locaux, lorsque les différents faits générateurs seront constitués.

I.5.1.5. Extension du périmètre de consolidation

Le périmètre de consolidation est défini comme l'ensemble des sociétés ou organismes compris dans le groupe à consolider.

La consolidation est le processus consistant à présenter les états financiers de toutes les entités qui composent l'entité publiante comme s'il s'agissait des états financiers d'une entité unique. Cela implique qu'on additionne tous les postes ligne par ligne et qu'on supprime les transactions ou soldes entre membres des entités publiantes. Les entités doivent se conformer aux méthodes et classifications standard lorsqu'elles fournissent des informations financières pour consolidation. Les états consolidés regroupent actuellement les comptes du Parlement européen, du Médiateur, du Conseil, de la Commission, de la Cour de justice, de la Cour des comptes, du Comité économique et social et du Comité des régions. Le critère sur lequel repose la délimitation du périmètre de consolidation est, fondamentalement, celui du budget unique, les dépenses et les recettes des institutions précitées étant regroupées dans un seul budget, à savoir celui de l'Union européenne. La délimitation actuelle du périmètre de consolidation ne répond pas aux normes internationales. Des agences ont été créées pour accomplir certaines des missions confiées à l'UE. Elles sont financées en totalité ou en partie par le budget général de la Communauté. Il est donc logique que ce soit l'Union européenne qui bénéficie de leurs activités et que ces agences doivent être consolidées, comme l'énonce l'article 121 du nouveau règlement financier, aux termes duquel les comptes consolidés comprennent les états financiers des institutions et des agences.

En outre, en vertu de l'article 185, la Commission arrête un règlement financier cadre des organismes créés par les Communautés, dotés de la personnalité juridique et qui reçoivent effectivement des subventions à la charge du budget. Les organismes visés appliquent les mêmes règles comptables afin de consolider leurs comptes avec ceux de la Commission.

Conséquences pour la DG Budget, les institutions et les agences

Toutes les institutions et agences doivent appliquer les règles et méthodes comptables définies par le comptable de la Commission. Un forum de discussion a été mis en place avec les agences, sur la même base que les réunions des comptables de la Commission et des autres institutions. Il convient de veiller à ce que les règles d'élaboration et de présentation des états financiers de ces organismes soient semblables à celles appliquées par l'institution consolidante.

Pour la Commission, et en particulier pour la DG Budget, cela implique la production d'un effort considérable pour expliquer le nouveau cadre et les nouvelles normes et règles applicables à la comptabilité, pour obtenir un soutien en leur faveur et pour harmoniser l'ensemble. L'adhésion est une condition essentielle à la réussite.

La majeure partie des travaux supplémentaires en vue de l'établissement des procédures comptables et de la consolidation des comptes incombera à la DG Budget.

Les travaux que devront mener les autres institutions et agences, bien que semblables à ceux de la Commission, se dérouleront à une échelle réduite.

I.5.1.6. États financiers

Les états financiers constituent un élément important du système comptable. Leur finalité est de refléter l'image fidèle de la situation financière en termes d'actif et de passif, de l'exécution du budget, des résultats de l'entité et des flux de trésorerie de l'année.

Pour respecter ces objectifs, et afin de rapprocher les états des recommandations de l'IFAC, les comptes annuels des Communautés européennes seront composés des éléments suivants:

(1) le compte de résultat budgétaire;

(2) le bilan;

(3) le compte de résultat économique (nouveau);

(4) le tableau des flux de trésorerie;

(5) l'état de variation des capitaux propres (nouveau);

(6) les notes explicatives.

I.5.2. Intégration des données comptables

I.5.2.1. Analyse des événements comptables et fixation des bilans d'ouverture

Actuellement, les informations extracomptables, tenues conformément aux dispositions du manuel de comptabilisation et de consolidation, sont transmises à la comptabilité centrale en fin d'exercice en vue de la reddition des comptes.

Pour obtenir un recensement exhaustif de tous les événements comptables (bilantaires ou hors bilan) de toute la Commission, la DG Budget a envoyé, le 17 septembre 2002, un questionnaire aux autres DG destiné à recenser les différentes transactions susceptibles d'avoir une répercussion comptable. Sur la base de ce recensement, la liste de tous les éléments de l'actif et du passif et des éléments hors bilan sera établie. L'exploitation des informations fournies par les services permettra d'intégrer les données en comptabilité.

Cette collecte d'informations constitue la première étape pour établir le bilan d'ouverture. Il s'agit d'un préalable important à l'intégration des mouvements comptables des éléments du patrimoine. La fixation des bilans d'ouverture nécessitera une clôture comptable complète.

Conséquences pour les DG

La concrétisation de ce bilan d'ouverture représentera un travail considérable pour les DG car les procédures du contrôle interne - instauré au sein de chacune d'elles - devront garantir l'exactitude et l'exhaustivité des données.

Avant d'enregistrer les différents mouvements comptables des DG suivant les principes de la nouvelle comptabilité intégrée, il faudra procéder à une clôture comptable complète, similaire à celle qui est effectuée lors de la clôture annuelle au 31 décembre, afin d'intégrer en comptabilité les bilans d'ouverture.

I.5.2.2. Connexion entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire via les "codes objet"

Pour disposer d'un cadre comptable intégré, on attribuera une nouvelle codification aux transactions budgétaires afin de véhiculer directement l'information dans la comptabilité générale. Cette codification sera réalisée par le biais des "codes objet", qui seront associés aux lignes budgétaires et permettra de comptabiliser correctement et automatiquement les recettes et les dépenses.

Grâce à ce transfert d'informations de la comptabilité budgétaire vers la comptabilité générale, le recours aux recensements extracomptables, ainsi que les reclassements et les ajustements comptables enregistrés seront fortement réduits.

Une classification des dépenses et recettes budgétaires doit être créée Pour les dépenses, elle sera fondée sur des critères organiques (qui dépense?), économiques (à quoi dépense-t-on?) et fonctionnels (à quelles fins dépense-t-on?). Pour les recettes, il faudra également classifier selon les critères économiques et organiques. La classification économique est une nouveauté, les classifications organique et fonctionnelle sont déjà disponibles.

La classification économique des dépenses et des recettes distinguera les dépenses et recettes courantes des dépenses et recettes en capital. Cette classification permettra une meilleure articulation entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale. En effet, les dépenses et recettes courantes seront liées à des charges et des produits de l'exercice; les dépenses en capital seront liées aux postes du bilan.

La classification organique (qui dépense?) permet déjà l'attribution des ressources budgétaires aux ordonnateurs et la préparation du rapport annuel des activités par DG (action 82 de la réforme). Le niveau de détail de la classification organique pourrait néanmoins être affiné à long terme.

La classification fonctionnelle (à quelles fins dépense-t-on?) permettra d'évaluer l'économie, l'efficience et l'efficacité dans la réalisation des objectifs de l'institution. La structure budgétaire fondée sur l'ABB ("Activity Based Budgeting") pourrait servir à établir une classification fonctionnelle.

Conséquences pour les DG

La DG Budget devra établir le plan de "codes objet", que les autres DG devront ensuite mettre en oeuvre dans le système. Les gestionnaires et ordonnateurs devront attribuer et vérifier la codification de toutes les transactions.

I.5.2.3. Intégration des actifs et passifs éventuels (hors bilan)

Un "actif ou passif éventuel" est un avoir potentiel ou une obligation potentielle dont la réalisation ne sera confirmée que par la survenance d'un événement futur incertain non totalement maîtrisé par l'entité [11].

[11] La définition complète figure dans la norme IAS 37.

Ces éléments doivent entrer en comptabilité et dans les états financiers, en plus de ceux relatifs au bilan et au compte de résultat.

Actuellement, la plupart des données relatives aux actifs et passifs éventuels sont fournies par les DG en fin d'année pour la clôture des comptes et sont inscrites dans les engagements hors bilan.

Les garanties bancaires (reçues ou éventuellement données) méritent d'être signalées car elles présentent une problématique particulière. Au-delà du problème de leur enregistrement, il se pose la question de leur suivi. Un système informatisé doit permettre d'instaurer une gestion efficace en la matière, d'assurer le lien avec les contrats en cours, de gérer les appels à la garantie et de prévoir l'annulation comptable en cas d'expiration ou de suppression de celle-ci.

Les actions nécessaires au titre de la présente rubrique sont:

- l'analyse des actifs et passifs éventuels à incorporer selon les normes comptables internationales,

- l'enregistrement de ces transactions dans le système comptable par les services ordonnateurs, soit directement ou via leurs systèmes locaux, en utilisant des "comptes hors bilan",

- l'adaptation du système et du cadre comptable pour accueillir ces éléments introduits, pour lesquels aucune ligne budgétaire n'existe. La nouvelle classe comptable "0" sera affectée à ces "comptes hors bilan".

Conséquences pour les DG

Les DG seront chargées à l'avenir d'identifier et de gérer les actifs et passifs éventuels et de les introduire régulièrement dans le système comptable.

La gestion des garanties bancaires demandera un travail régulier et supplémentaire mais permettra de recourir plus systématiquement à cette procédure pour la récupération des préfinancements.

I.5.2.4. Gestion et comptabilisation des préfinancements, des paiements intermédiaires et des paiements finaux

Dans le cadre de leurs activités, les Communautés européennes octroient des préfinancements à des tiers. Ces préfinancements sont destinés à fournir un fond de trésorerie aux bénéficiaires. Ils doivent être apurés soit par des paiements intermédiaires, soit par un paiement de solde, soit par un ordre de recouvrement [12].

[12] Article 81 du règlement financier et article 102 du règlement portant modalités d'exécution du règlement financier.

Afin de garantir la bonne gestion des fonds ainsi octroyés et d'obtenir une situation comptable claire et exhaustive, il est nécessaire que ces données soient incluses dans le système informatique de comptabilité. Il est par ailleurs signalé que tous les préfinancements octroyés devront être apurés en comptabilité budgétaire. Lors de l'arrêt des normes comptables, le comptable déterminera les préfinancements qui devront être repris à l'actif du bilan.

Un lien devra être prévu entre l'environnement des dépenses et celui des recettes lorsque le préfinancement sera apuré par un recouvrement.

Pour qu'on puisse disposer d'un tableau exhaustif de la situation des préfinancements, les nouveaux contrats devront prévoir l'obligation, pour le contractant, de transmettre à la Commission des rapports périodiques sur l'utilisation des préfinancements. L'objectif est de pouvoir rendre compte, à partir du système comptable, de l'évolution des préfinancements.

Conséquences pour les DG

Pour garantir une comptabilisation correcte des préfinancements et de leur apurement comptable, il sera indispensable d'indiquer, pour chaque paiement intermédiaire et/ou paiement de solde, la part d'apurement du préfinancement qui est réalisée.

Un procédure détaillée d'apurement des préfinancements sera élaborée par la DG Budget et sera mise en fonctionnement le plus rapidement possible. Toutefois, les DG auront jusqu'au 1er janvier 2005 au plus tard pour établir l'inventaire d'ouverture de tous les préfinancements en cours. Ceci permettra d'avoir en comptabilité une situation complète des préfinancements pour l'année 2005.

I.5.2.5. Création d'un lien entre le Registre central des factures et la comptabilité

Un Registre central des factures a été élaboré dans le système actuel. L'ordre de paiement est généré à partir de la facture introduite. Cet outil, qui permet un meilleur suivi des délais de paiement, jouera un rôle important dans le cadre de l'évolution vers une comptabilité d'exercice pour les charges et les dettes.

Le Registre central des factures devra être intégré à la comptabilité générale afin de comptabiliser les dettes dès leur naissance.

Il est à noter que, dans le contexte de la Commission, la notion de "facture" est plus large que les factures reçues d'un tiers. Il s'agit de toute demande de paiement donnant lieu à un décaissement ultérieur.

En règle générale, toutes les dépenses devront être enregistrées dans le Registre central des factures. Aucun paiement ne sera autorisé si la demande de paiement n'a pas encore été enregistrée. Des dérogations seront définies pour des cas spécifiques, tels que les rémunérations du personnel [13].

[13] La possibilité d'utiliser le registre central des factures pour les paiements des délégations doit être étudiée.

L'enregistrement des demandes de paiement dans le Registre central des factures permettra de disposer de toute l'information concernant le montant total des dettes vis-à-vis des tiers et de réconcilier les charges enregistrées en comptabilité générale (au moment du fait générateur) avec les dépenses budgétaires consommées (au moment du paiement).

Les soldes des comptes fournisseurs comprendront les demandes de paiement non liquidées.

En outre, il est à noter que, dans ce cadre, le "fichier tiers" actuel reposant sur les comptes bancaires doit évoluer vers un "fichier fournisseurs", fondé sur les entités juridiques (voir point I.5.2.6.).

Conséquences pour les DG

La règle générale est qu'une demande de paiement officielle doit être adressée à la Commission dans tous les cas et que l'utilisation du Registre central des factures est obligatoire.

Il y aura lieu d'établir des règles quant à l'équivalent d'une "demande de paiement" dans le cadre de domaines spécifiques à déterminer.

Les DG devront veiller à l'identité entre les données introduites dans le registre des factures et les pièces justificatives. Elle pourront saisir les données, soit directement dans le registre central des factures, soit via une interface avec leurs systèmes locaux.

La DG Budget développera le lien entre le Registre central des factures et la comptabilité. Elle mettra à la disposition des DG les outils pour réconcilier l'exécution budgétaire (sur base de caisse) et la comptabilité générale (sur base d'exercice) et pour déterminer les montants encore à payer à chaque fournisseur.

L'utilisation du Registre central des factures pour les dépenses sera rendue obligatoire, sauf dans certains cas exceptionnels où il y a un décalage très faible entre le fait générateur de la dépense et le moment du paiement de la dette.

I.5.2.6. Créances et fichiers des clients et des fournisseurs

Toute créance identifiée comme certaine, liquide et exigible doit être constatée et prise en compte. Actuellement, cette écriture comptable s'effectue par le biais des ordres de recouvrement (OR).

Désormais, il faudra faire la distinction entre les différents types de créances et les tiers concernés.

Une analyse critique est nécessaire car le système comptable actuel donne lieu à des doubles inscriptions, qui doivent être éliminées lors de la clôture des comptes.

La comptabilisation des créances sera analysée. Différents types d'ordres de recouvrement seront déterminés, selon qu'ils se rapportent à une créance concernant des ressources propres, à une créance relative à une amende dans le cadre de la libre concurrence, au recouvrement d'un montant auprès d'un tiers (par exemple des membres du personnel) ou à une créance ayant trait au remboursement d'un actif (dans le cas de l'octroi de prêts par exemple).

Il faudra aussi distinguer le type de client. Il pourrait s'agir d'un véritable "client" qui verse une somme d'argent à la Commission (comme dans le cas des amendes) ou d'un "fournisseur" auquel la Commission a payé un montant pour la mise en oeuvre d'un programme et qui doit lui renvoyer des fonds excédentaires.

Le traitement de ces différents types de tiers sera analysé. Un ou plusieurs fichiers contiendront les fournisseurs et les clients. Dans ce cadre, les tiers seront identifiés par entité juridique. Actuellement, le fichier tiers est fondé sur les comptes bancaires des partenaires.

Conséquences pour les DG

Les DG devront identifier le type de créances et le type de tiers concernés au moment de la présentation d'un ordre de recouvrement.

Le fichier tiers actuel devra être adapté pour qu'il intègre les partenaires juridiques de la Commission. La base de données actuelles sur les contractants (Icon-DB) devra aussi être adaptée en conséquence, afin d'éviter les doublons.

I.5.3. Organisation d'un contrôle interne des données comptables

I.5.3.1. Extension du contrôle interne dans chaque DG aux aspects comptables

L'intégration des opérations comptables dans le cadre du contrôle interne constitue un moyen essentiel de garantir la fiabilité des informations financières. Dans le contexte de la réforme, le contrôle interne est défini globalement comme l'ensemble des politiques et procédures élaborées et mises en place par l'encadrement d'une organisation en vue de garantir notamment la préservation des actifs et de l'information, la qualité des documents comptables et la production, en temps utile, d'informations financières et de gestion fiables.

La qualité de ces documents comptables est non seulement liée aux comptes annuels consolidés mais aussi à la déclaration et au rapport d'activité annuels. Ainsi, les directeurs généraux et les chefs de service doivent fournir l'assurance raisonnable que les ressources ont été utilisées aux fins prévues et conformément aux principes de bonne gestion financière (efficacité, efficience et économie) et que les systèmes de contrôle interne garantissent la légalité et la régularité des transactions sous-jacentes.

Pour intégrer la dimension comptable dans ce contexte, on prévoit les actions suivantes (liste non exhaustive):

- le manuel des processus, conçu par le service financier central et portant sur la comptabilité et l'information financière, devra intégrer les aspects liés à la modernisation du cadre comptable dans ces risques et les contrôles connexes visant à atténuer ceux-ci;

- la charte des ordonnateurs délégués et la charte des ordonnateurs subdélégués devront être adaptées en fonction de la modernisation du cadre comptable;

- le futur système doit garantir la qualité maximale des données introduites dans le système et ainsi renforcer le contrôle interne;

- l'exercice d'autoévaluation dans le cadre de l'évaluation du contrôle interne et des risques devra intégrer ces lignes directrices, manuels des processus et toutes les procédures connexes tels qu'ils ont été modifiés;

- les contrôles ex ante effectués par les DG devront tenir compte du nouveau contexte créé par la modernisation du cadre comptable.

I.5.3.2. Justification des soldes bilantaires par des inventaires

En ce qui concerne les contrôles internes visant à garantir la fiabilité des informations comptables, il faut souligner l'importance de la justification des soldes comptables de tous les comptes par des inventaires.

Il est généralement admis dans la profession comptable que toute entité doit procéder, au moins annuellement, avec bonne foi et prudence aux opérations de relevé, de vérification, d'examen et d'évaluation nécessaires pour établir, à la date choisie, un inventaire complet de ses avoirs et droits de toute nature, de ses dettes, obligations et engagements de toute nature relatifs à son activité et des moyens propres qui y sont affectés. Il n'y a pas lieu, en conséquence, de s'en tenir uniquement aux stocks et aux immobilisations corporelles.

Avec le journal et le grand livre, le livre d'inventaire est un des livres comptables prévus dans les directives comptables et les législations comptables nationales.

Le livre d'inventaire comprend les inventaires et les règles d'évaluation. En effet, les opérations d'inventaire présentent un double aspect:

- un aspect matériel: le relevé de l'existence des actifs et des passifs et

- un aspect qualitatif: la valeur à attribuer à ces différents éléments, les amortissements ou corrections de valeur à acter, les provisions à constituer, etc.

Les informations relatives aux actifs et passifs de l'institution sont présentées, en général, dans trois dimensions distinctes: la réalité, la base de données de gestion et la comptabilité.

- La réalité: les biens physiques et leurs titres de propriété, les contrats et les conventions, les titres de propriété, décisions de la Commission, arrêts de la Cour, etc.

- La base de données: elle doit contenir toute les informations nécessaires pour la gestion et la comptabilisation, comme les dates, numéros d'inventaire, fournisseurs, descriptions, pièces justificatives, bons de commande, etc.

- La comptabilité: elle reprend les transactions journalières et les soldes comptables.

Un exemple concret est fourni en annexe B.

La technique de l'inventaire doit consister à réconcilier ces trois dimensions. Un inventaire efficace sera celui qui compare périodiquement les transactions dans les trois dimensions mentionnées et qui servira de base pour enregistrer les ajustements, destinés à corriger les différences constatées [14].

[14] Les modalités d'exécution du nouveau règlement financier prévoient un programme de vérification triennal pour les contrôles d'inventaire. Article 222 - Contrôles de l'inventaire - (Article 138 du règlement financier): Les contrôles de l'inventaire entrepris par les institutions sont exécutés de manière à s'assurer de l'existence physique de chaque bien et de la conformité de l'inscription à l'inventaire. Ce contrôle est effectué dans le cadre d'un programme triennal de vérification.

À l'heure actuelle, ni les services ordonnateurs, ni les services comptables n'ont accès aux trois dimensions simultanément. Les services ordonnateurs n'ont accès qu'à la dimension "réalité" et à la dimension "base de données de gestion" (les évaluations comptables sont rarement enregistrées dans les bases de données). Les services du comptable n'ont accès qu'aux soldes et transactions du grand livre et du journal et sont obligés, dans certains cas, de comptabiliser les données sur la base des informations extracomptables qui proviennent des inventaires de gestion. Le partage des informations et le contrôle des données sont des éléments-clés pour l'obtention de soldes comptables fiables.

Conséquences pour les DG

La base pour l'établissement des règles d'évaluation des différents actifs et passifs est décrite dans le point I.5.1.1: "Établissement des normes comptables à appliquer par les Communautés européennes". La DG Budget doit établir une norme minimale de contrôle interne pour la réalisation des inventaires: documents à rédiger, personnes autorisées, double comptage, arrêt des entrées et sorties pendant les travaux d'inventaire, etc.

Les services ordonnateurs devront avoir accès au grand livre comptable afin de pouvoir contrôler, à tout moment, les soldes et les transactions liés aux biens qu'ils gèrent. Plus précisément, les DG devront:

- dresser l'inventaire physique pour l'établissement du bilan d'ouverture pour les différents actifs, passifs et actifs et passifs éventuels;

- établir des procédures d'inventaire spécifiques à l'intérieur de chaque DG, après autoévaluation des risques liés à l'évaluation des actifs et passifs de chaque DG;

- analyser, dans le cadre des standards de contrôle interne, les séparations de fonctions entre les personnes qui autorisent les transactions, celles qui sont responsables de la sauvegarde des actifs et celles responsables de l'inventaire.

I.5.3.3. Certification des systèmes locaux

L'article 61 du nouveau règlement financier dispose que le comptable est chargé de définir et de valider les systèmes comptables ainsi que, le cas échéant, de valider les systèmes définis par l'ordonnateur et destinés à fournir ou justifier des informations comptables.

Lorsque des systèmes de gestion financière définis par l'ordonnateur fournissent des données à la comptabilité de la Commission ou lorsqu'ils sont appelés à justifier des données, le comptable doit donner son accord à leur mise en place ainsi qu'à leur modification.

Le comptable doit également être consulté sur la mise en place et la modification par les ordonnateurs des systèmes d'inventaires et d'évaluation des actifs et passifs.

Actuellement, la validation s'effectue par la validation des interfaces entre les systèmes locaux et le système central. En 2005, le comptable devra vérifier la capacité des systèmes locaux d'alimenter le système central en données conformes aux principes de la comptabilité d'exercice. Après cette vérification, le système central n'acceptera plus les données provenant de systèmes locaux non validés.

Le mode de traitement de ces données relève de la responsabilité de l'ordonnateur. Le comptable a besoin d'informations comptables accessibles, complètes, fiables et nécessaires, afin de produire des états financiers conformes aux nouvelles normes, sur la base des principes d'intégration des données et de la comptabilité d'exercice.

Conséquences pour les DG

La DG Budget doit recenser, au sein de la Commission, les systèmes locaux utilisés qui doivent être validés par le comptable. À cet effet, elle devrait disposer des ressources nécessaires en matière d'audit pour procéder à la certification de ces systèmes. En principe, la certification des systèmes locaux sera effectuée par des sociétés d'audit externes.

Les DG doivent s'assurer que leur système local sera adapté dans les délais pour pouvoir fournir les données requises par le nouveau cadre comptable défini en temps utile par la DG Budget.

I.5.3.4. Informations comptables par DG

Les DG ordonnatrices seront entièrement responsables de leurs opérations comptables. Les services auront besoin d'accéder à des informations de gestion de haute qualité qui soient exactes, claires, utiles, aisément accessibles, exhaustives et actualisées.

Le rapport d'activité annuel de chaque DG doit contenir à la fois les comptes annuels de la DG et une déclaration du directeur général attestant que des contrôles internes adéquats ont été mis en place et que les ressources ont été utilisées aux fins prévues.

À part des informations de gestion, la justification par des inventaires de tous les comptes bilantaires nécessite l'éclatement des soldes comptables par service ordonnateur responsable. Le système à mettre en place doit donc permettre que les soldes et les transactions des opérations comptables soient ventilées par ordonnateur.

Conséquences pour les DG

Les DG devront prévoir les ressources nécessaires pour l'analyse et la justification des données comptables.

La DG Budget met à la disposition des DG opérationnelles un système convivial pour l'exploitation des données comptables par DG. Les besoins des DG en termes d'information de gestion seront pris en compte.

I.5.4. Formation et sensibilisation des différents acteurs

Un point essentiel pour faire fonctionner le futur système réside dans la mise en oeuvre d'une formation et d'une sensibilisation appropriée des agents.

Sensibilisation

L'effort doit porter non seulement sur les aspects techniques mais aussi sur la nécessité d'avoir une approche comptable au sein de chaque DG. Pour que le nouveau cadre comptable puisse produire les effets attendus, il importe en effet que chaque personne concernée au sein des services opérationnels soit sensibilisée à l'importance de la production de données comptables fiables et exhaustives, et à ses responsabilités en la matière.

Des mesures de sensibilisation des services de la Commission ont d'ores et déjà été prises par le biais du réseau des responsables des unités financières (RUF) et de la constitution des groupes de travail chargés de préparer la communication de juillet et la présente communication. Les autres institutions, les agences et les services de la Commission seront tenus dûment informés de l'état d'avancement du projet.

Formation

Les actions de formation à mener recouvrent plusieurs axes.

Dans la phase de transition vers le nouveau cadre comptable, des groupes-cibles d'agents ayant des besoins de formation homogènes seront désignés. Pour déterminer les besoins eux-mêmes, un bilan des compétences disponibles dans les services opérationnels sera établi et comparé à l'état des compétences requises dans le cadre de la réforme. Celles-ci pourront être exprimées en termes de production et d'actions à mener, ou encore sous la forme d'une échelle de niveaux.

Deux types de formation seront en tout état de cause prévus, à savoir des cours généraux et des modules complémentaires, ciblés sur les spécificités des DG qui gèrent des événements comptables particuliers. L'évaluation de l'efficacité des formations menées permettra de déterminer les approfondissements éventuellement souhaitables.

La mise en oeuvre d'une formation continue en régime de croisière sera nécessaire pour répondre aux besoins liés à l'évolution des méthodes et des systèmes, à la mobilité du personnel et au recrutement de nouveau personnel.

Recrutement

Les besoins de recrutement de personnel externe qualifié en comptabilité devront, quant à eux, être suffisamment anticipés en raison des délais inhérents à l'organisation des concours, et les descriptions de postes devront être actualisées en fonction de la réforme en cours.

Réseau

L'effort de sensibilisation des agents des services ordonnateurs pourra par ailleurs s'amplifier grâce à un certain nombre de dispositifs nouveaux. Ainsi, un correspondant comptable sera désigné au sein de chaque DG, et un réseau des responsables comptables sera constitué, à l'instar du réseau des unités financières (RUF). Un moyen pratique de répondre aux questions que se posent concrètement les personnels gestionnaires dans leurs tâches quotidiennes serait d'ouvrir un "help-desk comptable".

Finalement, un important effort serait nécessaire en matière de documentation des procédures et du nouveau système.

Conséquences pour les DG

Ce sont en effet les DG et autres entités concernées qui devront faire le bilan des compétences disponibles en leur sein pour identifier leurs besoins de formation et déterminer la meilleure manière de les satisfaire. À cet égard, les points suivants sont à signaler:

- il est préférable d'anticiper les mouvements de personnel (staff turnover) pendant la mise en place de la réforme dans la mesure où ceux-ci pèsent sur la formation et pourraient quelque peu retarder la mise en place du projet;

- il est utile d'essayer une approche intégrée de formation qui consiste à réunir des participants de différents secteurs pour leur permettre d'échanger leurs expériences et connaissances.

II. PARTIE II: SYSTÈME INFORMATIQUE

II.1. Situation actuelle

II.1.1. Description du système actuel

Il est pourvu aux besoins de gestion financière centrale et de comptabilité de la Commission par un système informatique central (SINCOM2), introduit pour la première fois en 1997 et élargi à l'ensemble des services de la Commission en 1999. L'architecture de ce système est complexe et comprend trois systèmes différents qui sont reliés entre eux ainsi qu'aux systèmes locaux élaborés par les services ordonnateurs pour satisfaire leurs besoins locaux de gestion. Ces systèmes peuvent être utilisés pour initier des transactions financières.

Sincom2 comprend deux systèmes centraux reliés par interface, conçus pour répondre aux besoins de différents utilisateurs:

- Le SAP R/3 est utilisé par les services du comptable et par le Contrôleur financier. Ce système est le système comptable officiel de la Commission dans lequel s'effectuent la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale, la gestion de trésorerie, la validation de tiers, les recouvrements et l'émission des paiements via le réseau SWIFT; et

- Si2 est l'outil de gestion budgétaire des services ordonnateurs. Les transactions y sont introduites par les directions générales, soit directement, soit indirectement par un transfert à partir des systèmes informatiques locaux au moyen d'une interface standard. Quelle que soit leur origine, toutes les transactions doivent être validées dans Si2 par l'ordonnateur avant le transfert dans SAP.

L'architecture actuelle du système est complétée par la fonction de compte rendu fournie par le data warehouse. Un data warehouse budgétaire contenant des données de Si2 a été créé et il est employé par les services ordonnateurs. Le reporting légal par le comptable est effectué sur la base de données SAP copiées dans le data warehouse comptable.

Le logiciel comptable standard SAP constitue le système comptable officiel de la Commission. C'est à partir de ce système que la Commission produit ses états financiers. La Commission a décidé, dans son projet SINCOM2, de créer un système (Si2) dans lequel les services de gestion pourraient introduire leurs transactions, sans enregistrement comptable détaillé, avant leur validation et leur saisie dans le système comptable central. Étant donné que les différents services ordonnateurs appliquent, au niveau local, des règles qui leur sont propres, l'architecture actuelle du système permet à chaque service d'élaborer son propre système d'information local et de transférer ensuite (au moyen d'une interface standard et selon des règles strictes) les transactions de ces systèmes vers le Si2, dans lequel doit s'effectuer la validation par les ordonnateurs. En vertu du nouveau règlement financier, le comptable devra valider ces systèmes locaux à l'avenir.

II.1.2. La nécessité de créer une fonctionnalité comptable conforme aux principes de la comptabilité d'exercice

Sincom2 a été créé pour générer des états financiers dérivés d'une comptabilité de caisse, conformément aux pratiques courantes à cette époque dans le domaine de la comptabilité publique. Ce système est donc incapable de produire la comptabilité d'exercice requise par le règlement financier à partir de 2005. Il faudra donc non seulement élaborer le cadre comptable ébauché à la partie I de la présente communication, mais aussi doter le système comptable informatique d'une fonctionnalité propre à générer la comptabilité prescrite.

Si bon nombre des instruments comptables nécessaires existent dans SAP, certains ne sont actuellement pas mis en oeuvre par la Commission. Les instruments nécessaires à la tenue d'une comptabilité d'exercice comprennent un système d'inventaire et des registres des clients et fournisseurs.

II.1.3. La question de la cohérence entre les sous-systèmes

Dans l'architecture actuelle du système, le transfert des données entre le Si2 et le SAP s'effectue selon un flux de travail fixe. Lorsqu'une transaction est modifiée dans un système, les modifications sont synchronisées dans l'autre système. L'interfaçage n'empêche cependant pas les discordances entre les deux systèmes, du fait que les mêmes données relevant de la comptabilité budgétaire centrale sont introduites et traitées de part et d'autre - ce qui peut avoir une incidence, par exemple, lorsque la synchronisation automatique ne s'effectue pas correctement ou lorsque certains calculs (comme la réévaluation des engagements) sont faits séparément dans les deux systèmes.

Depuis le lancement de Sincom2, et particulièrement depuis la décentralisation des responsabilités inscrite dans le processus de réforme financière, les utilisateurs ont exprimé leur préoccupation quant à la cohérence entre les données de Si2 auxquelles ils ont accès et les données comptables centrales de SAP, auxquelles ils ne peuvent accéder. Pour examiner la question, la Commission a lancé un projet d'assurance qualité, dont la première phase a consisté à rapprocher les données du Si2 et du SAP pour l'exercice 2001. Cette expérience a prouvé qu'il y avait cohérence entre les deux systèmes - ceux-ci ont été intégralement rapprochés sur le plan des engagements, des paiements et des encaissements. Le projet a amélioré le mécanisme de synchronisation entre les deux systèmes.

Comme suite au résultat positif du projet d'assurance qualité pour 2001, la Commission a mis au point des outils permettant une comparaison avec l'exercice 2002. Ce travail est actuellement en cours. Lorsqu'il sera terminé, la Commission mettra en place un mécanisme assurant un contrôle de qualité régulier, afin que les écarts puissent être détectés, examinés et corrigés dès qu'ils se produisent. Ce travail et l'amélioration du système seront poursuivis jusqu'à l'installation de la nouvelle architecture.

II.1.4. Fonctionnalité de gestion

Outre la fonctionnalité purement comptable de SINCOM2, la Commission a commencé, dans le cadre de sa réforme financière, à élaborer une fonctionnalité de gestion intégrée dans le même système. À ce jour, un registre central des factures (censé permettre aux services d'enregistrer les factures entrantes et de gérer l'échéancier des paiements) a été mis en production. Une base centrale des contrats et contractants est également en cours de développement et est actuellement en phase pilote dans deux secteurs spécifiques. Ces deux outils sont intégrés dans SINCOM2 et tous deux utilisent la technologie du Web. Les fonctionnalités fournies par ces deux systèmes devront être intégrées dans la nouvelle architecture, étant donné que tous deux contiennent des éléments pouvant être utilisés pour générer une comptabilité d'exercice. Cette intégration doit s'effectuer tant au niveau fonctionnel qu'au niveau technique.

La Commission a également développé d'autres modules distincts à l'intérieur de Si2 - notamment un système de gestion des flux de travaux (workflow motor), qui rend possible une gestion de la sécurité dans les nouveaux circuits financiers complexes dont les services ordonnateurs devront être dotés en vertu du nouveau règlement financier. Ce système de gestion est adapté aux besoins spécifiques de la gestion financière de la Commission et devra aussi être intégré dans tout système revu.

II.1.5. Coût du système actuel

Entre 1994 et 1997, le développement du système SINCOM2 a coûté quelque 10,4 millions d'euros, en ce compris les tests ainsi que la documentation et la formation des utilisateurs. Ce coût est relativement faible par rapport aux investissements exigés des autres organisations pour la mise en place de leurs systèmes informatiques. Ce coût est également comparable à celui de certains systèmes actuellement développés par les différents services ordonnateurs pour satisfaire leurs besoins locaux. Le coût de maintenance du système (développement ultérieur, formation des nouveaux utilisateurs...) se chiffre à quelque 2,6 millions d'euros par an.

II.2. La situation dans les États membres

Comme il ressort de la section I.3. ci-dessus, la Commission n'est pas seule à s'être engagée dans cette voie et la plupart des États européens ont au moins envisagé la possibilité de passer à la comptabilité d'exercice.

Pour ce qui concerne les supports, les administrations nationales des États membres sont à des stades divers de la mise en place - au niveau local et national - de nouveau systèmes informatisés de gestion financière et de comptabilité. Ces systèmes reposent dans tous les cas sur des logiciels externes - le développement en interne n'est plus considéré comme la meilleure solution. Les principales raisons justifiant l'acquisition de ces logiciels sont les suivantes:

- ils offrent plus de flexibilité que par le passé. Il est donc plus aisé de répondre à des besoins particuliers par des adaptations;

- le coût total d'une solution basée sur un logiciel externe est jugé inférieur à celui du développement en interne;

- l'utilisation d'un logiciel standard permet un fonctionnement plus harmonieux des différents ministères et départements;

Ces logiciels sont toujours complétés par des fonctionnalités expressément développées par les utilisateurs, celles-ci correspondant en moyenne au quart des fonctionnalités fournies. Le reste provient de développements ou de logiciels complémentaires, ou encore d'"héritages", à savoir des systèmes existants et éprouvés qu'il a été décidé d'intégrer dans la nouvelle architecture. Étant donné l'importance des fonctionnalités extérieures aux logiciels acquis, il est veillé avec soin à ce que ces systèmes soient faciles à interconnecter et à intégrer. La technologie Web tend à devenir la norme de référence de ces développements.

Les délais requis par ces projets de conversion à la comptabilité d'exercice peuvent être longs et les ressources nécessaires considérables - les équipes chargées des projets comptent généralement de 20 à 50 personnes, ce chiffre pouvant toutefois monter jusqu'à 200. Un système informatisé peut être opérationnel en 18 mois, mais la mise en oeuvre intégrale d'un projet, y compris l'application des règles comptables, prend généralement de six à dix ans.

II.3. Examen des options envisageables pour l'avenir

Quel que soit le système retenu en fin de compte, certains principes fondamentaux devront guider ce choix. L'expérience SINCOM2 montre que le prochain système comptable devra être totalement intégré (toutes les données comptables devront être générées par le système), qu'il prenne la forme d'un logiciel standard unique ou qu'il soit entouré d'autres modules compatibles, achetés tels quels ou développés à des fins spécifiques. La solution du logiciel unique est primordiale pour ce qui concerne la fonctionnalité comptable de base. Si ce logiciel standard central ne répond pas aux besoins des utilisateurs pour la fonctionnalité de gestion ou s'il n'offre pas un bon rapport coût-efficacité à cet égard, la Commission pourra envisager d'acquérir d'autres logiciels ou de développer ses propres systèmes afin de satisfaire les besoins identifiés - sans déroger aux principes d'intégration et d'interopérabilité.Les besoins purement locaux pourront être satisfaits par le développement ou le maintien de systèmes locaux, pour autant que les principes d'intégration et d'interopérabilité soient toujours respectés.

Le nouveau système devra fournir la fonctionnalité comptable, fondée sur le principe de la comptabilité d'exercice, définie par le comptable. Il devra aussi garantir la sécurité et la fiabilité des données, ainsi qu'une piste d'audit complète. Les exigences auxquelles ce nouveau système devra répondre sont résumées dans le tableau ci-après.

Tableau 1: Exigences fondamentales auxquelles doit satisfaire le futur système comptable

Permettre la tenue d'une comptabilité d'exercice à part entière

* le logiciel standard central doit fournir une fonctionnalité comptable appliquant intégralement les principes de la comptabilité d'exercice

* respect intégral des principes comptables généralement admis;

Garantir la cohérence des données

* éviter le double traitement des données dans les différentes parties du système

* élimination des données redondantes et garantie de cohérence

* les systèmes locaux doivent être inclus dans l'architecture globale du système

* le système doit être homogène - si une fonctionnalité de gestion spécifique est créée, elle doit respecter les règles concernant la présentation des données et elle doit être conçue de façon à garantir une cohérence totale

* respect des principes d'interopérabilité fixés dans l'initiative e-Commission

* tous les services doivent avoir accès aux mêmes données fiables en matière de reporting - le système doit être l'unique source de données comptables

Garantir une sécurité effective

* mise en oeuvre intégrale de mesures de sécurité standard

Divers

* les risques liés à la transition vers le nouveau système doivent être réduits au minimum

* la préférence doit être donnée à une fonctionnalité standard centrale (comprenant les outils de gestion) ayant pour support un logiciel standard. d'autres solutions ne doivent être développées que si le logiciel standard n'offre pas un bon rapport coût-efficacité ou ne satisfait pas les besoins de l'utilisateur

* maintenance aisée, portabilité et convivialité sont requises

Le coût du système n'est pas un critère fondamental pour la sélection de la nouvelle architecture - le projet doit aboutir à la création d'un système intégré et fiable, ce qui fait du coût un critère secondaire, même si l'efficacité économique reste évidemment essentielle. Le nouveau système doit répondre aux besoins des utilisateurs, notamment en ce qui concerne la fonctionnalité "comptabilité d'exercice", le fonctionnement intégré et une sécurité maximale. Le projet tendra vers la mise en oeuvre du système voulu, selon les conditions les plus économiquement avantageuses pour la Commission.

La communication de juillet pointait trois grandes options pour le futur:

- conserver le système SINCOM2, en poursuivant son amélioration;

- utiliser un logiciel standard unique offrant toutes les fonctionnalités; et

- utiliser des éléments du système existant pour évoluer vers une nouvelle architecture fondée sur le logiciel standard unique déjà utilisé à la Commission en éliminant les causes d'incohérence, les données n'étant stockées qu'une seule fois.

La présente section évalue toutes les options et tire des conclusions sur l'opportunité et la faisabilité de chacune.

II.3.1. Option 1: Maintien du système actuel

Cette option implique en fait de ne rien changer à l'architecture actuelle du système et de conserver le Si2 et le SAP, tout en améliorant la synchronisation des données et la sécurité. Il est clair que des fonctionnalités complémentaires devraient alors être créées, pour répondre aux besoins d'une comptabilité d'exercice. Dans le SAP, cette fonctionnalité complémentaire pourrait probablement être créée en grande partie sur la base de modules existants; en revanche, le Si2 devrait être modifié en profondeur pour que toutes les données de la comptabilité d'exercice puissent être saisies dans le système.

Bien qu'apparaissant clairement comme la moins coûteuse, cette option n'est pas recommandée, pour deux raisons principales. D'abord, l'architecture du système n'est pas optimale, du fait de l'interfaçage entre deux systèmes; ensuite, elle n'intègre pas les systèmes locaux dans l'architecture globale.

C'est pourquoi cette option est rejetée. Il reste néanmoins clair que les actions visant à améliorer le fonctionnement de l'architecture actuelle, notamment en termes de cohérence des données et de sécurité du système, doivent être poursuivies jusqu'à l'installation d'une nouvelle architecture (voir section II.4.1. ci-après).

II.3.2. Option 2: Un logiciel standard unique

L'utilisation d'un logiciel standard unique impliquerait de mettre fin à la transmission des données financières par les systèmes locaux existants au système central. Tous les services ordonnateurs seraient amenés à utiliser de façon identique la fonctionnalité standard du logiciel, tant aux fins de la gestion qu'aux fins de la comptabilité. Cette option éliminerait le risque d'incohérence, puisque tous les utilisateurs se serviraient du même système de manière identique; les systèmes locaux de gestion financières seraient alors abandonnés au profit de la fonctionnalité fournie par le système central.

La mesure dans laquelle cette solution peut être mise en pratique est toutefois encore imprécise et la réflexion doit être poursuivie, plusieurs secteurs d'activité de la Commission étant gérés en vertu de règles sectorielles spécifiques imposées par le législateur. En fait, le règlement financier contient des dispositions particulières et variables pour chaque secteur. Sans étude approfondie, il est tout à fait impossible de déterminer si ces différents besoins locaux peuvent être satisfaits par un logiciel standard unique.

L'applicabilité d'une procédure commune respectant toutes les règles locales pertinentes doit donc être étudiée. L'ampleur des adaptations nécessaires influencera évidemment la faisabilité et le rapport coût-efficacité de cette option. Bien que celle-ci soit séduisante sur le papier, un certain nombre d'aspects pratiques devront être pris en considération avant qu'on ne puisse décider d'avancer dans cette direction.

Aux termes de l'appel d'offres concernant la version de SAP utilisée dans Sincom2, ce logiciel peut être conservé sans appel ultérieur au marché s'il doit servir exclusivement à des fins comptables. En revanche, s'il devait être doté de nouvelles fonctionnalités (locales et de gestion), une nouvelle procédure d'appel d'offres devrait probablement être organisée. Une procédure complète serait nécessaire pour tout système appelé à remplacer le logiciel actuel. Cette nouvelle procédure reporterait presque à coup sûr la mise en oeuvre de la nouvelle comptabilité d'exercice au-delà de la date butoir de 2005.

L'utilisation exclusive d'un logiciel standard unique requerrait d'intégrer dans les procédures de celui-ci les différentes règles et pratiques locales. Cette option appelle davantage de réflexion, puisqu'il convient d'analyser encore la faisabilité d'une incorporation de toutes les fonctionnalités locales requises dans le logiciel standard unique. Il n'est pas du tout certain que cette analyse montre un rapport coût-efficacité favorable ni que l'option soit faisable. Une autre option devra donc être envisagée.

II.3.3. Option 3: Un nouveau système intégré

Cette option diffère de l'option 2 par le fait que tout en concentrant toutes les fonctions comptables dans le logiciel comptable central, elle demande, si des fonctions de gestion complémentaires nécessaires ne sont pas disponibles dans le logiciel standard, le maintien ou le développement des systèmes locaux dans l'architecture globale. La faisabilité de cette solution et les actions à mener pour sa mise en pratique seront étudiées au premier semestre de 2003. Cette option envisage l'utilisation du logiciel actuel aux fins prévues dans l'appel d'offres initial (comptabilité). Les fonctions comptables complémentaires voulues pourraient être obtenues moyennant une extension du marché existant. L'incorporation au système de toute nouvelle fonctionnalité de gestion pourrait requérir un appel au marché - en coordination avec la Direction informatique. Selon l'ampleur des fonctionnalités complémentaires à acquérir, l'option 3 pourrait ressembler en fin de compte à l'option 2, en termes d'appel au marché et de délais de mise en oeuvre.

Les systèmes sectoriels intégrés dans l'architecture globale du système seront approuvés par le Comptable, en conformité avec l'article 61 (2) du Règlement financier, et devraient respecter des règles strictes d'inter-opérabilité et d'intégration en vue d'assurer une sécurité et une consistance des données appropriées. Le choix retenu devra respecter l'article 206 des Modalités d'exécution du Règlement financier, stipulant que la comptabilité serait tenue dans un système intégré dans lequel toutes les fonctionalités comptables seront fournies par le système central.Pour la fonctionnalité "gestion financière", la démarche ci-après serait suivie:

- d'abord, la possibilité d'intégrer cette fonctionnalité dans le logiciel actuel serait évaluée. Sous réserve de satisfaire les besoins des utilisateurs à un coût raisonnable, la fonctionnalité "gestion financière" pourrait être fournie par le logiciel commun;

- en second lieu, si le logiciel actuel ne pouvait répondre aux besoins des utilisateurs sans développement complémentaire, la possibilité d'utiliser un logiciel standard totalement intégrable au logiciel actuel serait évaluée. Sous réserve d'un bon rapport coût-efficacité, cette solution pourrait alors être adoptée;

- en troisième lieu, si la solution du logiciel unique était jugée inapplicable, il faudrait déterminer les éventuels besoins communs à tous les secteurs d'activités et les besoins locaux par nature. Si des besoins communs étaient détectés, une solution interne serait élaborée et intégrée dans l'architecture globale, de façon à éviter aux services d'investir individuellement dans le développement de solutions propres; et

- enfin, en présence de besoins purement locaux, les services responsables seraient invités à développer leurs propres solutions, dans le respect le plus strict du principe d'interopérabilité. Ces systèmes seraient soumis à la validation du comptable et devraient être conformes à des spécifications rigoureuses, garantes de la cohérence avec le système central.

Dans cette dernière option, toute fonctionnalité fournie par le système commun ou par des systèmes locaux intégrés dans l'architecture globale devrait être totalement intégrée, afin de garantir la cohérence permanente des données. La fonction comptable serait fournie par le logiciel actuel, mais un "Web front-end" permettrait l'affichage à l'écran des données contenues dans les autres systèmes validés par le Comptable.

L'approche ci-dessus produirait un système financier et comptable central intégré et cohérent. Celui-ci constituerait l'unique source de données comptables. Autour de ce noyau central, des systèmes fourniraient les fonctions de gestion locales correspondant aux besoins qui ne seraient pas partagés par tous les services de la Commission. Le système central de base fournirait la fonctionnalité de gestion utile aux services dépourvus de besoins proprement sectoriels. Pendant la phase de conception du système, une analyse des processus serait effectuée avec les services ordonnateurs, afin d'évaluer leurs besoins en tant qu'utilisateurs.

Cette option assurerait une cohérence totale, grâce au partage des données entre les différents modules selon le principe de l'interopérabilité. Par exemple, en matière d'engagements et de paiements, les mêmes données apparaîtraient dans les systèmes sectoriels et dans le système commun. Pour garantir la fiabilité des données, des règles définiraient la source des données finales à chaque étape d'une transaction. Ainsi, avant qu'une transaction lancée dans un système sectoriel ne soit validée par l'ordonnateur, l'unique source de données fiable concernant cette transaction serait le système sectoriel en question (puisqu'il n'y aurait pas encore de trace dans le système commun). En revanche, une fois la transaction validée par l'ordonnateur et enregistrée dans les comptes, le système commun deviendrait l'unique source d'informations financières sur cette transaction. L'historique de la transaction serait conservé dans le système sectoriel aux fins de la piste d'audit, mais en tout état de cause, dès qu'elle serait achevée, l'utilisateur ne trouverait les éléments financiers la concernant que dans système comptable principal.

Cette solution aurait pour avantage de permettre l'utilisation maximale d'un logiciel comptable standard unique, tout en reconnaissant que certains besoins de gestion peuvent être satisfaits plus efficacement par d'autres voies. Elle garantirait la cohérence des données, en identifiant le système maître à chaque étape du cycle d'une transaction. Les utilisateurs de tous les autres systèmes reliés ne pourraient consulter que les données du fichier maître. Le choix du support de cette fonctionnalité complémentaire serait opéré au cas par cas et il serait guidé par des considérations opérationnelles et de rapport coût-efficacité. En aucun cas, une solution externe au logiciel central ne pourrait compromettre la cohérence. Toute décision serait intégralement étayée par écrit.

II.3.4. Interopérabilité des systèmes

Le projet e-Commission a été lancé en 2001, afin de déterminer comment les technologies de l'information et de la communication peuvent améliorer l'administration. Un rapport provisoire sur le projet, publié en 2002, conclut que le manque d'interopérabilité entre les systèmes de gestion central et sectoriels est une limite à l'efficience. Ce rapport indique que la création d'une administration de qualité requiert une meilleure coopération entre les services, tout en notant que les différents services ne sont actuellement guère incités à contribuer à une approche globale d'entreprise. Le rapport, qui couvre tous les systèmes communs, relève que ce manque d'interopérabilité présente les risques suivants:

- contradictions entre les données contenues dans les différents systèmes d'information;

- les données sont souvent "verrouillées" au sein d'un système d'information et ne peuvent être partagées par les différents utilisateurs; et

- les systèmes d'information sont conçus pour remplir une certaine fonction, sans égard pour la continuité des tâches de l'utilisateur, d'où un moindre soutien du travail de celui-ci.

En juillet 2002, la Commission a établi un plan d'action concernant les rapports d'activité annuels et les déclarations des directeurs généraux et des chefs de service (COM (2002) 426). Il ressortait clairement de certaines déclarations que le manque d'interopérabilité entre systèmes occasionnait des difficultés de gestion dans certains services. Dans ce contexte et compte tenu de la nécessité de garantir la qualité des données, il est essentiel que la nouvelle architecture élaborée pour soutenir la réforme comptable respecte les principes d'interopérabilité.

Le futur système comptable doit donc remplir les conditions suivantes:

- l'utilisateur doit disposer d'un point d'accès unique aux données, adapté à ses propres besoins;

- les informations doivent être saisies une seule fois, puis partagées entre tous les systèmes (dans le respect des règles de sécurité); et

- chaque donnée doit avoir une définition unique et uniforme, et être partagée entre tous les systèmes.

L'interopérabilité soulève des questions tant sur le plan technique (la technologie d'un système doit permettre le partage des données avec d'autres systèmes) que sur celui de la conception fonctionnelle (les besoins de l'utilisateur doivent être satisfaits). Elle implique aussi d'établir un jeu central de règles techniques et fonctionnelles régissant l'exploitation et le développement des systèmes. Pour remplir la deuxième condition, le système doit pouvoir accueillir les processus de travail de tous les utilisateurs. Des procédures doivent également être mises en place afin que toutes les données comptables et financières présentées dans d'autres systèmes puissent être extraites, le cas échéant, directement du système comptable principal.

D'autres mesures doivent également être prises, comme l'établissement de principes communs en matière de gestion des données (un terme doit avoir le même sens dans tous les systèmes, commun et sectoriels). Compte tenu des progrès généraux dans le domaine de l'interopérabilité, le système doit permettre l'utilisation d'un portail unique, par lequel les utilisateurs entreront dans le système central.

II.3.5. Évaluation des options en matière de systèmes

Une première appréciation des trois options précitées est résumée dans le tableau ci-après, sur la base des critères présentés au tableau 1.

Tableau 2: Évaluation des options à l'aune des exigences fondamentales auxquelles le futur système comptable devra satisfaire

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Il ressort du tableau 2 que, si l'amélioration du système actuel en termes de cohérence des données et de sécurité constitue un objectif prioritaire pour l'année à venir, cette action ne sert pas les principes de la réforme comptable prévue pour 2005. Cette option peut donc être écartée pour le long terme.

Il apparaît par ailleurs que le choix entre les options 2 et 3 est moins simple à opérer. Ces deux solutions présentent pour une large part les mêmes avantages - la principale différence étant que dans l'option 2, toutes les fonctionnalités sont fournies par un système commun, de sorte qu'on ne sait pas exactement si certains des critères peuvent être remplis par cette option. En effet, l'option 2 impliquerait d'intégrer les différentes règles sectorielles dans le système commun et d'adapter les procédures et méthodes de travail sectorielles aux exigences de ce système. Elle impliquerait également la mise en oeuvre, en une seule phase, de changements considérables - les données devraient être converties à partir des systèmes locaux existants et introduites dans le nouveau système parallèlement à la suppression des système locaux -, ce qui accroîtrait les risques liés à la transition vers le nouveau système et augmenterait le coût.

L'option 3 a pour avantage de permettre que toutes les fonctionnalités possibles (et en tout cas toute la fonctionnalité comptable) soient fournies par le système commun, en reconnaissant que le logiciel commun pourrait ne pas assurer intégralement la fonctionnalité de gestion ou qu'il pourrait s'avérer plus intéressant, en termes de rapport coût-efficacité, d'utiliser d'autres solutions intégrées pour compléter cette fonctionnalité. L'option 3 accepte en outre les systèmes sectoriels qui sont déjà en place et qui sont adaptés aux besoins de gestion particuliers des services utilisateurs. Cette option garantirait une cohérence parfaite, puisque les données comptables de base proviendraient exclusivement du système comptable commun. Des règles strictes garantiraient le respect, par tous les systèmes mis en interface avec le système commun, des conditions de l'interopérabilité (notamment: utilisation de définitions standard décrivant chaque donnée (nom, description/signification détaillée, format, règles applicables), ainsi qu'un modèle de données intégré).

Le développement de la nouvelle architecture du système représente une entreprise majeure pour la Commission, comme pour toute autre organisation. Sa réussite est vitale. Le risque devra donc être réduit au minimum absolu. La formule définitive devrait par conséquent être fondée sur des solutions - achetées à l'extérieur ou élaborées en interne - dûment testées. Les principes à respecter absolument sont l'intégration des systèmes (et, partant, la cohérence des données) et la garantie d'une sécurité effective. Ces principes formeront la devise du projet.

L'interopérabilité doit caractériser à la fois le système commun et les systèmes sectoriels. Il convient donc de déterminer comment des systèmes développés en fonction de besoins sectoriels peuvent être intégrés aux fonctionnalités de gestion financière et de comptabilité du noyau commun. En particulier, une étude extérieure sera commandée dès que possible à des experts reconnus en la matière chargés d'examiner les options 2 et 3, et notamment cette dernière - comment intégrer les systèmes locaux dans l'architecture globale du système. Cette étude, dont les conclusions seront soumises pour observations à la Direction informatique, évaluera ces options sous leurs aspects tant techniques que pratiques. Une feuille de route détaillée en vue du développement et de la mise en oeuvre de la nouvelle architecture sera établie au deuxième trimestre de 2003 sur la base de cette étude et sera validée par des experts.

II.4. Actions à mener

II.4.1. Amélioration du système actuel

Afin de garantir à son personnel l'accès à des données financières et comptables de grande qualité, la Commission doit améliorer le fonctionnement actuel du système SINCOM2, parallèlement au développement d'une nouvelle architecture. Cette amélioration a été une des priorités de l'exercice 2002 et tel sera encore le cas en 2003. Les actions concrètes spécifiques qui seront menées en 2003 en coopération avec des experts externes comprennent:

- le développement et la mise en oeuvre d'une version du système Si2 utilisant la technologie du Web, afin de faciliter l'interopérabilité (selon les principes appliqués à la nouvelle fonctionnalité de gestion créée dans SINCOM2 - la base de contractants ICON et le registre central des factures);

- l'élimination des données redondantes, en permettant de visualiser les données comptables du SAP