FR Journal officiel de l'Union européenne C 109/2

AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 6 novembre 2013

sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Introduction et fondement juridique

Le 3 septembre 2013, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part du Conseil de l’Union européenne portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil (1) (ci-après le «règlement proposé»). Le 14 octobre 2013, la BCE a reçu une demande de consultation de la part du Parlement européen portant sur le règlement proposé.

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) étant donné que le règlement proposé contient des dispositions ayant une incidence sur les missions de la BCE ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers à l’exception des entreprises d’assurances, telles que visées à l’article 127, paragraphe 6, du traité, ainsi que des dispositions ayant une incidence sur la contribution du Système européen de banques centrales à la bonne conduite des politiques en ce qui concerne la stabilité du système financier, telle que visée à l’article 127, paragraphe 5, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

1. Observations générales

La BCE souscrit entièrement à la création d’un mécanisme de résolution unique (MRU), qui contribuera à renforcer l’architecture et la stabilité de l’Union économique et monétaire. La BCE saisit l’occasion pour réaffirmer son point de vue, exprimé dans son avis du 27 novembre 2012 sur une proposition de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) (CON/2012/96) (2), à savoir que le MRU constitue un complément nécessaire du mécanisme de surveillance unique (MSU), pour parvenir à une union des marchés financiers fonctionnant bien. Un tel mécanisme doit avoir été créé avant que la BCE assume la pleine responsabilité de la surveillance prudentielle. Le règlement proposé comprend trois éléments essentiels destinés à une résolution efficace, qui sont: a) un système unique, b) une autorité unique et c) un fonds unique. Le règlement proposé constitue la réponse aux conclusions du Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012 et des 27 et 28 juin 2013 (3), qui s’appuient sur le rapport intitulé «Vers une véritable Union économique et monétaire» (4).

La BCE considère que les principes généraux énoncés aux paragraphes suivants sont d’une importance cruciale pour l’efficacité du MRU et se félicite qu’ils soient largement repris dans le règlement proposé.

1.1. Le champ d’application du MRU devrait s’étendre à tous les établissements de crédit situés dans des États membres participant au MSU.

1.2. Au centre du MRU devrait être instituée une autorité de résolution unique, forte et indépendante, disposant d’un pouvoir décisionnel suffisant pour prendre une mesure de résolution, dans un souci de stabilité au sein de la zone euro et de l’Union en général. Le MRU constitue un complément nécessaire du MSU (5), étant donné que les niveaux de responsabilité et de prise de décision en matière de résolution et de surveillance prudentielle doivent être harmonisés. Sur ce point, la BCE partage l’opinion de la Commission selon laquelle un mécanisme unique est mieux à même de garantir une procédure de résolution optimale, notamment une répartition adéquate de la charge, qu’un réseau d’autorités nationales de résolution. La coordination entre les systèmes nationaux de résolution s’est révélée insuffisante pour parvenir aux décisions de résolution les plus efficaces en termes de délai et de coût, en particulier dans un cadre transfrontalier.

1.3. Le processus décisionnel devrait permettre de prendre les décisions en temps opportun et de manière efficace, dans un délai très court si nécessaire, à savoir quelques jours, voire quelques heures. Il devrait s’appuyer sur une bonne planification des mesures de résolution.

1.4. L’autorité de résolution unique devrait disposer de pouvoirs, d’instruments et de ressources financières appropriés pour prendre des mesures de résolution, à l’égard des établissements, comme prévu dans la future directive sur le redressement et la résolution bancaires (DRRB).

1.5. L’autorité de résolution unique devrait pouvoir accéder au financement des procédures de résolution par le biais du Fonds de résolution bancaire unique (ci-après le «Fonds»), qui devrait être financé par des contributions ex ante fondées sur les risques, versées par toutes les banques soumises au MRU, complétées, au besoin, par des contributions ex post. En outre, il conviendrait de disposer d’un dispositif de soutien public temporaire, sans incidence budgétaire, qui pourrait par exemple prendre la forme d’une facilité de crédit accordée au Fonds.

1.6. Le cadre prévu pour le MRU devrait prévoir une coordination étroite entre la fonction de résolution du MRU et la fonction de surveillance prudentielle du MSU, tout en respectant les responsabilités de chaque institution.

Le MSU comme le MRU sont des éléments essentiels du cadre financier intégré que constitue l’union bancaire, qui aideront à rompre le lien entre les banques et les États souverains, dans les États membres concernés, et à inverser le processus actuel de fragmentation du marché financier.

La BCE soutient fermement le calendrier prévu pour le MRU. Conformément à ce calendrier, le MRU entrerait en vigueur au milieu de l’année 2014 et serait totalement opérationnel le 1er janvier 2015 au plus tard. Ce calendrier tient compte du fait que le MRU constitue un élément clé de l’union bancaire.

2. Remarques particulières

2.1. Fondement juridique

La Commission propose de fonder le règlement proposé sur l’article 114 du TFUE, qui prévoit l’adoption de mesures relatives au rapprochement des dispositions nationales ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. La BCE a connaissance des évaluations actuellement réalisées par d’autres institutions de l’Union à propos du fondement juridique proposé, et prend acte des modifications qu’il a été suggéré d’apporter au règlement proposé pour garantir que l’article 114 puisse être pris comme fondement juridique afin d’atteindre l’objectif du règlement proposé, à savoir la préservation de l’intégrité du marché intérieur et l’amélioration de son fonctionnement par l’application uniforme d’un ensemble unique de règles en matière de résolution par une autorité de l’Union et l’accès au Fonds.

2.2. Gouvernance et responsabilité du Conseil de résolution unique

La BCE accueille très favorablement le cadre de gouvernance proposé, en particulier le fait qu’aucune partie, et plus précisément les autorités nationales de résolution, ne possédera de droit de veto dans le processus décisionnel du Conseil de résolution unique (ci-après le «CRU»). Tandis que le pouvoir décisionnel ultime pour la résolution effective d’un établissement de crédit restera du ressort de la Commission, le CRU disposera de pouvoirs étendus et indépendants pour élaborer les plans (6) et les dispositifs de résolution (7) et pour demander leur mise en œuvre. Il est primordial que la capacité décisionnelle et les modalités de vote du MRU assurent une prise de décision efficace et en temps opportun, en particulier pendant les périodes de crise. Les responsabilités des autorités concernées par le processus de résolution devraient être plus précisément définies pour éviter tout doublon ou chevauchement des pouvoirs. Concernant les pouvoirs du CRU, une description plus approfondie de la manière dont ces pouvoirs seront mis en œuvre renforcerait, dans la mesure nécessaire, la conformité à la doctrine Meroni (8), afin de garantir, en même temps, l’existence d’une souplesse suffisante dans la gestion de chaque cas de résolution particulier. Enfin, le règlement proposé doit garantir que toute décision de résolution effective de la Commission est prise aussi rapidement que possible (9).

La BCE accueille positivement le cadre proposé de l’obligation de rendre compte du CRU, qui est conforme au cadre institutionnel de l’Union. L’accord trouvé entre le Parlement européen et le CRU à propos des modalités pratiques de l’exercice du contrôle démocratique et de la surveillance (10) devrait respecter les exigences de confidentialité imposées par la législation de l’Union et les législations nationales, particulièrement en ce qui concerne les informations relatives à la surveillance prudentielle recueillies par le CRU auprès de la BCE et des autorités nationales compétentes.

2.3. Coopération entre les autorités de résolution et les autorités de surveillance prudentielle

La BCE se félicite de la coopération étroite envisagée entre les autorités de surveillance prudentielle et les autorités de résolution (11). Concernant la BCE, les missions et les responsabilités prévues dans le règlement proposé devraient être fonction, et ne pas aller au-delà, des missions confiées à la BCE par le traité, les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les «statuts du SEBC») et, en particulier, le règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (12) (le «règlement MSU»). La BCE remarque que le règlement proposé ne lui confie aucune nouvelle mission ni responsabilité, mais prévoit une coopération étroite et un échange d’informations (13). Dans un souci de clarté, la BCE recommande que les références, dans le règlement proposé, aux missions et responsabilités de la BCE renvoient, s’il y a lieu, aux missions et responsabilités qui lui sont confiées par le règlement MSU (14).

La BCE note par ailleurs que, selon les dispositions du règlement proposé, lorsque la BCE invite un représentant du CRU à participer au conseil de surveillance prudentielle de la BCE, le CRU désigne un représentant. Or, le règlement MSU prévoit qu’après la création du CRU, le conseil de surveillance prudentielle de la BCE peut inviter le président de l’autorité européenne de résolution à assister à ses réunions (15) en tant qu’observateur. Il convient donc de modifier le règlement proposé en conséquence afin d’assurer une parfaite cohérence (16).

Il est essentiel que les rôles et responsabilités respectifs des autorités de résolution et des autorités de surveillance prudentielle restent bien distincts avant qu’une crise ne soit envisagée et au tout début d’une crise, lorsque l’autorité de surveillance prudentielle peut prendre des mesures d’intervention précoce à l’égard d’un établissement de crédit, ainsi que lors de l’évaluation des conditions de la résolution et de la dépréciation des instruments de fonds propres.

Premièrement, pendant la phase d’intervention précoce, la responsabilité des actions engagées et des mesures prises revient exclusivement à l’autorité de surveillance prudentielle. Lorsque l’autorité de surveillance prudentielle met en œuvre des mesures d’intervention précoce, il est important qu’elle en informe le CRU dans un délai raisonnable. Cependant, l’obligation que le règlement propose d’imposer à la BCE (ou aux autorités nationales de surveillance prudentielle), à savoir la consultation des autorités de résolution avant la prise de mesures supplémentaires d’intervention précoce, n’est pas adaptée à la nécessité de prendre des mesures d’intervention précoce rapides et efficaces, dans le cadre d’un système intégré de responsabilité exclusive en matière de surveillance prudentielle. Par conséquent, il devrait seulement être demandé à la BCE ou à l’autorité nationale de surveillance prudentielle d’informer les autorités de résolution, dès que possible, de ces mesures (17). De plus, pendant la phase d’intervention précoce, le CRU devrait réaliser ses activités préparatoires internes de manière à ne pas affaiblir la confiance du marché et, si possible, à ne pas aggraver la situation de l’établissement concerné. Pour cela, les activités telles que les demandes d’informations et les inspections sur place devraient d’abord être entreprises par l’autorité de surveillance prudentielle qui, en conformité avec la DRRB, fournirait à l’autorité de résolution toutes les informations nécessaires pour préparer la résolution de l’établissement (18).

Il convient d’éviter que des activités d’enquêtes et des inspections sur place non coordonnées soient menées par l’autorité de résolution du fait qu’elles peuvent entamer la confiance (19).

Deuxièmement, concernant l’évaluation des conditions de déclenchement d’une résolution, la BCE constate que le règlement proposé reconnaît que l’autorité de surveillance prudentielle est la mieux placée pour apprécier si un établissement de crédit est défaillant ou susceptible de le devenir, et s’il n’existe aucune perspective raisonnable qu’une autre mesure, de nature privée ou prudentielle, puisse empêcher sa défaillance dans un délai raisonnable (20). La BCE estime qu’il conviendrait de conférer l’entière responsabilité de l’évaluation de ces deux critères à l’autorité de surveillance prudentielle concernée, c’est-à-dire la BCE ou les autorités nationales compétentes, conformément à la répartition des compétences prévue dans le règlement MSU. Cela permettra d’attribuer clairement les responsabilités, dans le but de favoriser la rapidité et l’efficacité de la mesure de résolution (21). Le règlement proposé devrait prévoir que la Commission puisse décider de soumettre un établissement à une procédure de résolution en se fondant uniquement sur cette évaluation de l’autorité de surveillance prudentielle (22). Celle-ci sera donc une condition préalable nécessaire, mais pas suffisante, à la soumission de l’établissement à une procédure de résolution.

Troisièmement, l’autorité de surveillance prudentielle est aussi la mieux placée pour évaluer si une entité ou un groupe n’est plus viable sans dépréciation ou conversion de fonds propres, ou si un soutien exceptionnel des pouvoirs publics est nécessaire. Cette évaluation de la viabilité aura lieu soit avant, soit en même temps que l’évaluation de la réunion, par une banque, des conditions de déclenchement d’une procédure de résolution, et est donc effectuée avant l’engagement d’une telle procédure. Par conséquent, le règlement proposé devrait clairement attribuer la responsabilité de cette évaluation à l’autorité de surveillance prudentielle, et cette évaluation devrait être une condition préalable nécessaire à la dépréciation ou la conversion d’instruments de fonds propres (23).

De plus, pour garantir un véritable équilibre des pouvoirs, le CRU et la Commission devraient pouvoir demander que l’autorité de surveillance prudentielle (la BCE ou l’autorité compétente nationale) procède, à tout moment, à une évaluation lorsqu’un établissement est en situation de défaillance avérée ou prévisible ou lorsqu’il est considéré comme n’étant plus viable sans une dépréciation de ses fonds propres. Cela éviterait une éventuelle inactivité de l’autorité de surveillance prudentielle lorsque l’autorité de résolution estime qu’il est nécessaire d’agir (24).

Enfin, le règlement proposé prévoit que la BCE et les autorités nationales de surveillance prudentielle communiquent au CRU et à la Commission toutes les informations nécessaires à la réalisation de leurs tâches. L’échange d’informations constitue une importante condition préalable au fonctionnement efficace de la surveillance prudentielle comme de la résolution. Il conviendrait donc de préciser que toute obligation en matière de fourniture d’informations est réciproque. En particulier, l’autorité de surveillance prudentielle devrait être informée dès que possible des étapes planifiées et franchies dans le cadre de la procédure de résolution, ce qui lui permettrait d’anticiper les éventuelles répercussions sur la stabilité financière et d’alerter à ce sujet l’autorité de résolution (25).

2.4. Participation de la BCE au Conseil de résolution unique et participation générale des banques centrales

La BCE fait valoir que le considérant 19 du règlement proposé, qui mentionne des «représentants» de la Commission et de la BCE, n’est pas cohérent avec le reste du règlement proposé, selon lequel certains membres du CRU sont désignés par la Commission et la BCE. Plus précisément, l’article 39 du règlement proposé dispose que le CRU comprend, entre autres, un membre désigné par la BCE pour un mandat non renouvelable de cinq ans. Conformément à l’article 43 du règlement proposé, il est demandé aux membres du CRU d’agir en toute indépendance et objectivité dans l’intérêt de l’ensemble de l’Union et de ne solliciter ni suivre aucune instruction des institutions ou organes de l’Union, des gouvernements des États membres ni d’autres entités publiques ou privées. Conformément aux articles 45 et 49 du règlement proposé, le membre désigné par la BCE participe aux sessions plénières comme aux sessions exécutives du CRU, et dispose d’un droit de vote.

Afin de refléter de façon plus exacte la différence entre le rôle endossé par la BCE au titre du règlement MSU et son rôle en tant que participante au CRU, endossé au titre du règlement proposé, et de conserver la distinction, dans les responsabilités institutionnelles, entre la fonction de surveillance prudentielle et la fonction de résolution au sein de l’Union, la BCE recommande que lui soit fournie une invitation permanente à assister, en tant qu’observatrice, à toutes les réunions (plénières et exécutives) du CRU (26).

Eu égard à l’importance du rôle et du savoir-faire des banques centrales concernant la stabilité financière ainsi qu’à leurs responsabilités macroprudentielles, les banques centrales nationales, qui n’interviennent pas en qualité d’autorités de résolution au titre de la législation nationale, devraient avoir le droit d’assister aux réunions du CRU en tant qu’observatrices et devraient, comme la BCE, participer à l’évaluation des répercussions systémiques de toute mesure de résolution (27).

2.5. Évaluation de la résolvabilité et exigence minimale de fonds propres et de passifs éligibles

La BCE se félicite que le règlement proposé prévoie la réalisation, par le CRU, d’une évaluation de la résolvabilité de toute entité visée à l’article 2, en concertation avec l’autorité compétente, y compris la BCE (28). Alors que la consultation de l’autorité de surveillance prudentielle est suffisante pour l’évaluation elle-même, les mesures destinées à supprimer les obstacles à la résolvabilité devraient être arrêtées en commun et mises en œuvre en coopération avec l’autorité de surveillance prudentielle. Cela refléterait la forte participation de l’autorité de surveillance prudentielle lors de l’élaboration des plans de résolution (29). Cette évaluation ne devrait pas présupposer un soutien financier, de la part du Fonds, autre que la fourniture de liquidité temporaire. Le fait de présupposer une aide à la solvabilité de la part du Fonds ne serait pas cohérent avec le principe général selon lequel les actionnaires et les créanciers de l’établissement ou du groupe en question sont les premiers à absorber les pertes dans le cadre d’une résolution (30). Le Fonds ne fournira des ressources que si le financement de la résolution par les actionnaires et les créanciers est insuffisant. Par conséquent, l’évaluation de la résolvabilité d’un établissement ou d’un groupe devrait veiller à ce qu’il existe une capacité suffisante d’absorption des pertes pour mener une stratégie crédible de résolution au sein de l’établissement ou du groupe lui-même (31).

La BCE estime que l’exigence minimale de fonds propres et de passifs éligibles est un élément essentiel pour garantir la résolvabilité et une absorption adéquate des pertes. À ce propos, l’autorité compétente devrait jouer un rôle plus important dans la détermination de cette exigence, étant donné que celle-ci peut avoir des répercussions directes sur le maintien de l’activité de la banque et présente donc un intérêt pour l’autorité compétente. Par conséquent, le CRU devrait déterminer l’exigence minimale de fonds propres et de passifs éligibles «en collaboration» avec l’autorité compétente (32). En ce qui concerne les dispositions générales régissant l’exigence minimale de fonds propres et de passifs éligibles, la BCE comprend que le règlement proposé assurera une parfaite cohérence avec la DRRB à venir, renvoyant ainsi également aux critères d’éligibilité des passifs concernés par cette exigence (33).

2.6. Renflouement interne

Le règlement proposé prévoit que les dispositions en matière de renflouement interne s’appliquent à compter du 1er janvier 2018. Cela signifie que, de 2015 à 2018, le MRU pourra avoir besoin de prendre des mesures de résolution à l’égard de banques sans cet instrument de résolution. Cependant, si des ressources publiques ou des ressources provenant du Fonds sont utilisées lors d’une procédure de résolution, les nouvelles règles en matière d’aides d’État (34) obligeront à procéder au renflouement interne des fonds propres et des créances subordonnées. Néanmoins, il ne sera pas certain que les créances non garanties de premier rang puissent faire l’objet d’un renflouement interne, étant donné que les États membres seront libres de décider s’il convient pour eux d’anticiper l’introduction d’un cadre de renflouement interne.

Compte tenu de ces éléments, la BCE est favorable à une mise en place de l’instrument de renflouement interne avant 2018. Il est considéré qu’il est déjà largement tenu compte du renflouement interne, si bien que les répercussions sur le financement devraient être marginales. De surcroît, la mise en place de l’instrument de renflouement interne contribuerait à la sécurité juridique, à la cohérence et à la prévisibilité, ce qui éviterait l’adoption de solutions ad hoc (35).

La disposition concernant le rang de priorité des créances en cas d’insolvabilité, qui détermine l’ordre dans lequel les pertes seront réparties lors du renflouement interne (36), ne semble pas être identique aux dispositions de la future DRRB. Il conviendrait donc d’assurer la cohérence de ces dispositions en fonction du texte final adopté par le législateur de l’Union. En particulier, les dépôts couverts devraient bénéficier d’une «super priorité», tandis que les dépôts éligibles provenant de personnes physiques et de petites et moyennes entreprises devraient être prioritaires par rapport à d’autres créances non garanties de premier rang. À cet égard, le rôle des systèmes de garantie des dépôts dans la procédure de résolution devrait lui aussi être complètement aligné sur les dispositions de la future DRRB, prévoyant leur subrogation dans les droits et obligations des déposants couverts (37).

2.7. Fonds de résolution bancaire unique

La BCE accueille positivement le fait que le MRU inclura un Fonds de résolution bancaire unique, financé par des contributions ex ante fondées sur les risques, versées par les établissements situés dans des États membres participant au MRU. Ce contrôle par un fonds de résolution commun constitue un élément essentiel du MRU, qui garantit le financement adéquat d’une résolution sans utiliser de ressources publiques. Cela permettra au CRU de prendre rapidement des mesures, sans qu’il soit nécessaire de mener de longues discussions sur la répartition de la charge concernant les banques transnationales, ce qui garantira, au niveau européen, une stratégie de résolution optimale et avec le meilleur rapport coût/efficacité. En centralisant les ressources, le Fonds pourra protéger les contribuables de façon plus efficace que les dispositifs nationaux, et briser ainsi le lien néfaste entre les banques et leurs États respectifs.

Le règlement proposé prévoit pour le Fonds un niveau cible d’au moins 1 % des dépôts couverts. La BCE estime que les dépôts couverts ne constituent pas le point de référence le plus approprié, car ils ne reflètent pas entièrement les éventuels coûts de financement des procédures de résolution. Les dépôts couverts peuvent rester stables tandis que les passifs totaux augmentent considérablement, ou bien peuvent augmenter tandis que les passifs totaux restent stables. Dans les deux cas, cela ne refléterait pas de manière adéquate le risque potentiel du fonds de résolution. Il convient de tenir également compte du fait que les dépôts couverts sont déjà garantis par le biais du système de garantie des dépôts (SGD), étant donné que celui-ci contribuerait au financement d’une résolution au cas où les dépôts couverts (privilégiés) supporteraient une perte. Ce point de référence devrait donc être complété par une valeur de référence liée au total des passifs, à calibrer de façon adéquate par le CRU, tout en conservant le plancher de 1 % des dépôts couverts (38).

2.8. Dispositifs de soutien

La BCE accueille favorablement la proposition de créer des dispositifs de soutien supplémentaires, qui pourraient être mis en œuvre dans des circonstances exceptionnelles, lorsque les contributions ex ante du Fonds ne suffisent pas et que les contributions ex post ne sont pas immédiatement mobilisables pour couvrir les frais du Fonds, en recourant à des emprunts ou à d’autres formes de soutien auprès d’établissements financiers ou d’autres tiers. Ces dispositifs de soutien permettraient au MRU de mieux supporter des chocs économiques et financiers très défavorables, renforçant ainsi sa capacité à prévenir les crises systémiques. De plus, la BCE approuve l’obligation que tout financement provenant des dispositifs de soutien soit remboursé par le secteur financier et non supporté par les autorités budgétaires. Cette obligation est conforme à l’une des principales raisons présidant à la création d’un MRU, à savoir une procédure de résolution des défaillances bancaires n’entraînant pas de coûts permanents pour les contribuables. Concernant ces éléments, le règlement proposé est entièrement cohérent avec les conclusions du Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012 et des 27 et 28 juin 2013 (39), qui s’appuient sur le rapport intitulé «Vers une véritable Union économique et monétaire».

Cependant, la BCE constate que le règlement proposé reste vague à propos du projet de dispositifs de soutien supplémentaires. En particulier, alors que le règlement proposé prévoit la possibilité d’emprunter auprès de tiers (40), il ne précise pas si les dispositifs de soutien supplémentaires incluraient aussi un accès temporaire à des deniers publics ou s’ils recourraient uniquement à des emprunts auprès du secteur privé. Comme il est clairement expliqué à l’article 6, paragraphe 4, du projet que les États membres ne sont pas obligés d’accorder un tel accès, il semblerait que ces dispositifs de soutien ne pourraient être octroyés qu’à titre facultatif. La BCE considère que, bien que soumis au principe de neutralité budgétaire, un accès à des ressources budgétaires constituerait un élément essentiel des dispositifs de soutien du MSU. En effet, spécialement au démarrage du MRU, les sources privées de financement peuvent se raréfier et se tarir temporairement en cas de violentes turbulences sur les marchés financiers. La BCE comprend que la Commission n’a pas inclus l’obligation, pour les États membres, d’accorder l’accès à des ressources publiques, étant donné que cela pourrait porter atteinte à la souveraineté budgétaire des États membres, sur laquelle il est impossible d’empiéter en vertu du fondement juridique du règlement proposé. Dans un tel contexte, la BCE estime important que les États membres participants veillent à ce qu’un dispositif commun et solide de soutien public soit disponible au moment de l’entrée en vigueur du règlement proposé (41).

Ce soutien public pourrait comprendre une facilité de crédit permettant au MRU d’avoir accès à des ressources budgétaires conjointes des États membres participants. Pour respecter le principe de neutralité budgétaire, la ligne de crédit devrait être entièrement remboursée après avoir été activée. Il conviendrait d’apprécier avec soin l’échéance de remboursement de ces ressources par le secteur financier, afin d’éviter une procyclicité exagérée des prélèvements. Ce dispositif de ligne de crédit serait totalement cohérent avec les dispositions des conclusions rendues du Conseil européen de décembre 2012 (42), ainsi qu’avec des cadres de résolution similaires dans d’autres pays, par exemple avec la ligne de crédit accordée par le Trésor américain à la Federal Deposit Insurance Corporation.

2.9. Lien avec le régime des aides d’État

La BCE observe que le règlement proposé est conçu pour garantir le maintien de la compétence de la Commission en matière d’aides d’État dans tous les dossiers de résolution des défaillances bancaires impliquant un soutien qui constitue une aide d’État. Cela sera réalisé en conduisant la procédure relative aux aides d’État parallèlement à la procédure de résolution (43). Toutefois, le règlement proposé prévoit aussi d’utiliser, par analogie, le contrôle des aides d’État dans les cas impliquant un soutien par le Fonds, et parallèlement à la procédure de résolution (44).

La BCE reconnaît que le régime des aides d’État s’est révélé crucial dans la définition de paramètres communs pour le soutien des pouvoirs publics nationaux, dans le contexte de la résolution des défaillances bancaires dans l’ensemble de l’Union. Néanmoins, la BCE pense qu’il convient d’évaluer soigneusement l’incidence de la mise en œuvre du contrôle des aides d’État et ses répercussions sur les procédures de résolution engagées par le MRU. Dès que le MRU sera totalement opérationnel, les décisions de résolution seront prises au niveau de l’Union, ce qui préservera l’égalité des conditions de concurrence et ne faussera pas le fonctionnement du marché unique (45). De ce fait, l’évaluation parallèle réalisée conformément à la procédure relative aux aides d’État ne devrait pas retarder ou entraver la procédure de résolution, ni faire double emploi avec celle-ci. L’objectif visant à préserver le marché intérieur et à ne pas fausser la concurrence entre les États membres participants et les États membres non participants peut être atteint dans le cadre de la procédure de résolution. Il peut notamment être envisagé d’intégrer des aspects des aides d’État dans la procédure de résolution, étant donné que la Commission détient le pouvoir final de décision. Dans tous les cas, l’application du règlement proposé devrait garantir que le contrôle des aides d’État n’aboutit pas à des retards exagérés, ni n’entrave la réalisation des objectifs de la résolution, compte tenu, en particulier, de la nécessité de préserver la stabilité financière (46). Dans un souci de clarté et de sécurité juridique, il serait utile que la Commission indique précisément, dans le règlement proposé, quelles règles du régime des aides d’État et quelle procédure seront appliquées par analogie et, s’il y a lieu, d’expliquer plus en détail leur application par des moyens appropriés.

Enfin, une analyse plus approfondie pourrait se justifier, à l’avenir, concernant l’application, par analogie, des règles en matière d’aides d’État et concernant l’interaction entre les aspects relatifs aux aides d’État et les aspects relatifs à la stabilité financière dans le cadre de la résolution (47).

2.10. Contrôle juridictionnel des décisions de résolution

Le règlement proposé ne contient aucune disposition relative au contrôle juridictionnel et aux questions connexes pour les décisions de résolution. D’après ce que la BCE comprend, a) aussi bien les décisions du CRU et de la Commission concernant les résolutions (48) et les décisions de la Commission concernant la conformité aux règles en matière d’aides d’État, d’une part, que b) les mesures de résolution prises par les autorités nationales de résolution pour mettre en œuvre le dispositif de résolution conformément à ces décisions et aux règles en matière d’aides d’État, d’autre part, resteraient soumises à un contrôle juridictionnel, exercé respectivement par la Cour de justice de l’Union européenne et les juridictions nationales. La BCE observe que le fait de combiner les voies de recours devant la juridiction visée dans le traité et le règlement proposé et devant les juridictions nationales en vertu des droits nationaux des États membres participants, devrait garantir les droits à une procédure régulière des personnes physiques et morales concernées par les décisions du MRU.

À des fins de clarté juridique, il serait utile de préciser, dans le règlement proposé, que cela ne porte pas atteinte à la compétence des juridictions nationales de contrôler les actions ou omissions commises par des autorités nationales de résolution et d’autres autorités compétentes lors de la mise en œuvre des décisions du CRU prises dans le cadre de la procédure de résolution au titre de l’article 16. En outre, il pourrait être envisagé d’introduire des dispositions qui empêcheraient ou tout au moins limiteraient la réversibilité des décisions prises par le CRU, en particulier pour les décisions prises en vertu de l’article 26, paragraphe 2, du règlement proposé, en conformité avec les dispositions prévues dans la DRRB à propos du droit de recours et de l’exclusion d’autres actions. Les dispositions correspondantes devraient être soigneusement pesées afin de s’assurer qu’elles respectent les garanties des droits de propriété instituées par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la convention européenne des droits de l’homme.

Enfin, afin d’augmenter le niveau de transparence des voies de recours juridictionnel prévues par le MRU, il serait judicieux de définir le champ d’application et le contenu du droit au contrôle juridictionnel des parties concernées par les mesures de résolution prises en vertu du MRU, en précisant, par exemple, que le contrôle juridictionnel des actions et omissions commises par des autorités nationales de résolution doit pleinement tenir compte du fait qu’en vertu de l’article 16, paragraphe 8, du règlement proposé, les autorités nationales sont tenues de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les décisions du CRU, et que ces décisions sont soumises au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l’Union européenne. Cela pourrait être précisé dans l’exposé des motifs du règlement proposé ou dans un document séparé.

2.11. Terminologie

La BCE se félicite que la Commission cherche à garantir la conformité du règlement proposé à la future DRRB, ce qui devrait permettre une cohérence globale, y compris en ce qui concerne les définitions employées. Les définitions de la DRRB devraient être conservées, sauf s’il y a des raisons objectives de s’écarter de ces définitions ou de les omettre dans le règlement proposé (49). À ce propos, lorsque le règlement proposé fait référence à l’autorité de surveillance prudentielle, il devrait adopter une approche cohérente, en faisant par exemple référence à «l’autorité compétente», tout en expliquant que cela englobe la BCE en sa qualité d’autorité de surveillance prudentielle, ainsi que les autorités nationales de surveillance prudentielle.

2.12. États membres ayant mis en place une coopération rapprochée

La BCE recommande d’introduire, dans le règlement proposé, une disposition relative aux procédures de résolution qui ne sont pas encore achevées, au cas où un État membre, ayant mis en place une coopération rapprochée (50) et relevant donc automatiquement du règlement proposé, mettrait fin à cette coopération.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 6 novembre 2013. Le président de la BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 520 final.

(2) JO C 30 du 1.2.2013, p. 6. Tous les avis de la BCE sont publiés sur le site internet de la BCE à l’adresse suivante: www.ecb.europa.eu

(3) Disponibles sur le site internet du Conseil européen à l’adresse suivante: www.consilium.europa.eu

(4) Présenté lors du Conseil européen de décembre 2012 et disponible sur le site internet du Conseil à l’adresse suivante: www.consilium.europa.eu

(5) Voir aussi l’avis de la Banque centrale européenne du 29 novembre 2012 sur une proposition de directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement (CON/2012/99) (JO C 39 du 12.2.2013, p. 1).

(6) Voir l’article 7 du règlement proposé.

(7) Voir l’article 20 du règlement proposé.

(8) Arrêt de la Cour du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (9/56, Rec. p. 133), arrêt de la Cour du 14 mai 1981, Romano (98/80, Rec. p. 1241), et arrêt de la Cour du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C-154/04 et C-155/04, Rec. p. I-6451).

(9) Voir, par exemple, les commentaires à propos de l’article 16 du règlement proposé, exposés ci-après et dans la suggestion de rédaction de la modification 6.

(10) Article 41, paragraphe 8, du règlement proposé.

(11) Voir le chapitre 4 («Coopération») du règlement proposé.

(12) JO L 287 du 29.10.2013, p. 63. Voir en particulier l’article 3, paragraphe 3, et l’article 27, paragraphe 2, du règlement MSU.

(13) Article 27, paragraphes 2 et 3, du règlement proposé.

(14) Voir, par exemple, les suggestions de rédaction des modifications 2, 5, 8 et 10.

(15) Voir l’article 26, paragraphe 11, et le considérant 70 du règlement MSU.

(16) Voir la suggestion de rédaction de la modification 12.

(17) L’article 11, paragraphe 4, du règlement proposé devrait donc être modifié en conséquence. Voir la suggestion de rédaction correspondante dans la modification 5.

(18) Article 23, paragraphe 1, e quater), de l’approche générale sur la proposition de directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil, telle qu’approuvée par les ministres des finances des États membres lors du Conseil «Ecofin» du 27 juin 2013 [2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1].

(19) Voir la suggestion de rédaction de la modification 14.

(20) Le considérant 16 du règlement proposé énonce que, «[e]n tant qu’autorité de surveillance au sein du MSU, la BCE est la mieux placée pour apprécier si un établissement de crédit est défaillant ou susceptible de le devenir, et s’il n’existe aucune perspective raisonnable qu’une autre mesure, de nature privée ou prudentielle, puisse empêcher sa défaillance dans un délai raisonnable».

(21) Ce point avait aussi été évoqué au point 2.1 de l’avis CON/2012/99.

(22) Voir la suggestion de rédaction de la modification 6.

(23) Voir la suggestion de rédaction de la modification 8.

(24) Voir la suggestion de rédaction de la modification 8.

(25) Voir la suggestion de rédaction des modifications 11, 12 et 13.

(26) Voir la suggestion de rédaction des modifications 15, 16 et 17.

(27) Voir la suggestion de rédaction de la modification 15.

(28) Cela est conforme avec les Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions (caractéristiques essentielles de systèmes performants de résolution pour les établissements financiers) définies par le Conseil de stabilité financière (CSB) dans un document d’octobre 2011, disponible sur le site internet du CSB à l’adresse suivante: www.financialstabilityboard.org. Voir l’annexe II et la section 10.

(29) Voir la suggestion de rédaction de la modification 3.

(30) Voir l’article 13, paragraphe 1, du règlement proposé.

(31) Voir la suggestion de rédaction de la modification 7.

(32) Voir la suggestion de rédaction de la modification 4.

(33) Voir, par exemple, le projet d’article 39, paragraphe 2, de la DRRB définissant les conditions pour qu’un engagement soit recensé dans les engagements éligibles.

(34) Voir la communication de la Commission du 30 juillet 2013 concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (JO C 216 du 30.7.2013, p. 1).

(35) Voir la suggestion de rédaction de la modification 22.

(36) Sous réserve de la liste des exclusions pouvant être appliquées dans des cas exceptionnels. Voir l’article 24, paragraphe 5, du règlement proposé.

(37) Les articles 15 et 73 du règlement proposé devraient donc faire référence aux articles 98 bis et 99 de la future DRRB.

(38) Voir la suggestion de rédaction de la modification 19.

(39) Disponibles sur le site internet du Conseil européen à l’adresse suivante: www.consilium.europa.eu

(40) À ce sujet, la BCE relève que, selon l’interdiction du financement monétaire, une banque centrale ne peut pas financer un fonds de résolution. Voir, par exemple, le rapport sur la convergence de la BCE de 2013, p. 28.

(41) Voir la suggestion de rédaction de la modification 20.

(42) Selon les conclusions du Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012: «[…] [le mécanisme de résolution unique] devrait s’appuyer sur les contributions du secteur financier lui-même et comporter des dispositifs de soutien appropriés et effectifs. Ce dispositif de soutien devrait être neutre à moyen terme sur le plan budgétaire, en garantissant que l’aide publique soit compensée par des prélèvements ex post sur le secteur financier.» La BCE est consciente que le règlement proposé lui-même ne peut pas instaurer une telle facilité de crédit et doit se fier à l’obligation faite au CRU de la rechercher activement, sous réserve que soient mis en place des mécanismes financiers permettant de donner accès à cette facilité.

(43) Voir le paragraphe 4.1.3 de l’exposé des motifs du règlement proposé (ci-après l’«exposé des motifs»), ainsi que la dernière phrase de l’article 16, paragraphe 8, du règlement proposé.

(44) Voir l’article 16, paragraphe 10, du règlement proposé et le paragraphe 1.2 de l’exposé des motifs.

(45) Voir, en particulier, les considérants 7, 9 et 13 du règlement proposé.

(46) Voir la suggestion de rédaction de la modification 6.

(47) Voir la suggestion de rédaction de la modification 21.

(48) Voir l’article 16 du règlement proposé, en tenant compte également de l’article 78 concernant la responsabilité non contractuelle du CRU.

(49) Voir, par exemple, l’article 3, paragraphe 13, du règlement proposé, qui définit le «groupe». Cette définition est différente de celle qui est donnée à l’article 2, paragraphe 4, de l’approche générale du 27 juin 2013 concernant la proposition de directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement.

(50) Conformément à la définition du règlement MSU.