Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes"

(2001/C 260/08)

Le 29 novembre 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire" chargée de préparer les travaux du Comité économique et social en la matière, a élaboré son avis le 26 juin 2001 (rapporteur: M. Bento Gonçalves).

Lors de sa 383e session plénière des 11 et 12 juillet 2001 (séance du 11 juillet 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 108 voix pour, 0 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le travail réalisé au sein du Comité a été basé sur différents documents, en plus du règlement financier en vigueur(1), parmi lesquels on peut distinguer:

- les quinze modifications séparées apportées depuis 1977 au règlement financier applicable au budget des Communautés européennes(2);

- les modifications d'ordre institutionnel découlant des traités de Maastricht et d'Amsterdam;

- l'avis de la Cour des comptes des Communautés européennes (n° 4/97 du 10 juillet 1997), élaboré sur la proposition de la Commission du 26 juillet 1996;

- l'avis de la Cour des comptes des Communautés européennes (n° 2/2001 du 8 mars 2001) élaboré sur la proposition de la Commission(3), assorti d'un cadre comparatif des propositions d'ordre rédactionnel de la Commission et de la Cour des comptes;

- le document de travail de la Commission relatif à la reformulation du règlement financier(4).

1.2. L'examen de toute la documentation de nature technique et juridique a inspiré quelques observations et préoccupations communes concernant essentiellement:

- la nécessité d'assurer un niveau de rigueur et d'exigence élevé dans l'exécution du budget pour éviter ou réduire au minimum nécessaire les dérogations aux huit principes de base du droit budgétaire;

- l'impératif d'une clarté et d'une rigueur accrues dans la présentation annuelle des comptes, prévu au Titre VI de la première partie du règlement, garantissant la transparence, la fiabilité et la comparabilité entre les exercices, et permettant et facilitant ainsi les contrôles à effectuer par les autorités compétentes;

- la création d'instruments tendant à permettre une vérification plus aisée du circuit suivi par les documents ainsi que l'identification des responsables des engagements et des exécutions correspondantes, dans le respect de toutes les exigences réglementaires. Cet objectif tendra à renforcer et à perfectionner l'engagement des autorités responsables du contrôle, et d'améliorer ainsi d'une manière significative la réalisation de l'objectif de la transparence.

1.3. Le 26 juillet 2000, la Commission des Communautés européennes a présenté une proposition de règlement qui reformule intégralement le règlement financier en vigueur, proposition insérée dans le cadre de la modernisation et de la simplification de l'administration de l'Union européenne.

1.3.1. Le présent avis porte par conséquent sur le contenu de la proposition de règlement du Conseil, qui reformule le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, présenté par la Commission(5).

2. Considérations générales sur la proposition de règlement financier

2.1. Comme déjà mentionné, le règlement financier actuel date du 21 décembre 1977. Il a depuis lors fait l'objet de quinze modifications, d'ordre ponctuel, qui visaient à répondre, essentiellement à trois types de questions:

- une rigueur et un niveau d'exigence accrus en ce qui concerne les finances communautaires;

- les changements intervenus au sein des Communautés, avec les élargissements successifs, et la nouvelle configuration des réalités économiques et financières qui en découle;

- les modifications institutionnelles, en particulier celles introduites par les traités de Maastricht et d'Amsterdam.

2.1.1. Comme le dit la Cour des comptes des Communautés européennes dans son avis(6), avec ses quinze modifications, le règlement financier de 1997, dont on pourrait déjà relever certaines incohérences, dues à "la coexistence de plusieurs régimes différents", est devenu un texte juridique de moins en moins harmonisé.

2.2. Il est par conséquent justifié de présenter maintenant, non un ensemble (plus ou moins vaste) de nouvelles modifications ponctuelles, mais une proposition de révision globale du règlement.

2.3. La révision globale permettra d'améliorer cet important instrument de gestion financière des Communautés, pour certains volets dans lesquels une amélioration s'impose. Sans prétendre être exhaustif, on peut relever:

- la simplification des règles applicables à la gestion financière des Communautés, sans perdre de vue les principes de rigueur et de transparence qui s'imposent;

- la révision de la nomenclature budgétaire, contribuant à une plus grande précision conceptuelle des termes qui sont utilisés dans le règlement financier actuel mais qui n'ont jamais été définis;

- l'élimination de termes et d'expressions qui, dans la mesure où ils sont utilisés dans le règlement financier, pas toujours pour exprimer des dérogations aux principes énoncés, contribue à une certaine imprécision et incertitude juridique. "Éventuellement", "en principe", "si nécessaire", entre autres;

- la création d'un cadre réglementaire global et hiérarchisé en matière de gestion financière, laissant au règlement financier la réglementation des règles et des principes essentiels et renvoyant aux règlements hiérarchiquement subordonnés la définition tant des procédures d'exécution que des règles opérationnelles plus détaillées.

2.4. Les objectifs essentiels de la Commission dans la reformulation du règlement financier sont:

- la simplification (associée à la consolidation, compte tenu dans ce contexte des quinze modifications apportées depuis 1977, ainsi que des instruments séparés qui ont été produits entre-temps, tels que le vademecum et des règlements sectoriels applicables aux Fonds structurels). Cet objectif de simplification reflète également le souci de lisibilité du document, désormais structuré en trois parties. La première est consacrée aux dispositions communes, la deuxième aux dispositions spécifiques, de nature dérogatoire au droit commun et applicables à des domaines très spécifiques et la troisième contient des dispositions transitoires et finales;

- la modernisation de la structure budgétaire, visant à adapter le budget à un modèle de gestion par activité et permettant de faire ressortir, de manière intégrée, le coût de chaque objectif politique ou de chaque activité (EBA);

- la discipline financière qui, selon la Commission, résulte de la clarté de l'énoncé, non seulement des huit principes budgétaires mais également des exceptions strictement limitées admises dans l'application de ces principes.

2.5. Le Comité reconnaît que, d'une manière générale, la proposition de règlement financier à l'examen satisfait à ces grands objectifs énoncés.

2.6. Compte tenu de l'étendue et du niveau de technicité de la proposition de règlement financier, le présent avis ne se penchera pas de manière exhaustive sur l'ensemble du texte mais s'en tiendra plutôt aux articles nouvellement ajoutés au règlement financier en vigueur ou qui contiennent des modifications substantielles.

2.7. La reformulation du règlement financier constitue un des projets juridiques de grande envergure de la Commission actuelle et le Comité espère qu'il ne sera pas difficile d'atteindre l'unanimité au niveau du Conseil, nécessaire à son adoption.

2.8. Le Comité, en tant que représentant de la société civile organisée intégrant les partenaires sociaux et les associations représentatives des intérêts divers, a tout intérêt à une gestion financière des Communautés satisfaisante et transparente, de manière à optimiser l'utilisation des ressources. Dans ce contexte, il y a lieu de souligner que le Comité est également une des institutions qui, dans le cadre de ses activités, applique le règlement financier.

2.9. Le Comité ne peut manquer de souligner que la procédure suggérée par la Cour des comptes et qui n'a pas été adoptée par la Commission, en vue de créer un groupe de travail de haut niveau, intégrant des experts extérieurs, dans le but d'étudier en profondeur la nouvelle réglementation financière des Communautés, aurait apporté une précieuse contribution au travail qui vient d'être présenté. Cette procédure aurait également pu contribuer à raccourcir le délai écoulé entre la proposition de règlement actuel et sa version finale.

2.10. Compte tenu de leur importance en tant que concepts et en ce qu'ils établissent un cadre définissant une philosophie budgétaire, les principes de droit budgétaire feront l'objet dans le présent avis d'un examen séparé.

3. Les principes du droit budgétaire

3.1. La proposition de règlement financier énonce, dans son article 2, huit principes essentiels du droit budgétaire:

- l'unité du budget;

- l'annualité;

- l'équilibre entre les recettes et les crédits de paiement;

- l'unité de compte;

- l'universalité du budget;

- la spécialité;

- la bonne gestion financière;

- la transparence.

3.2. Les sept premiers principes sont définis dans le traité instituant la Communauté européenne.

3.2.1. Le principe d'unité du budget est défini à l'article 268:"Toutes les recettes et dépenses de la Communauté, y compris celles qui se rapportent au Fonds social européen, doivent faire l'objet de prévision pour chaque exercice budgétaire et être inscrites au budget".

3.2.1.1. Le Comité se félicite de deux apports positifs de la proposition, pour la réaffirmation et la mise en oeuvre de ce principe:

- l'élimination des montants négatifs controversés (recettes et dépenses négatives);

- l'inclusion dans le règlement financier des dépenses opérationnelles inhérentes à la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI).

3.2.2. Le principe d'annualité est défini à l'article 271:"Les dépenses inscrites au budget sont autorisées pour la durée d'un exercice budgétaire, sauf dispositions contraires du règlement pris en exécution de l'article 279".

3.2.2.1. En application de ce principe, le Comité reconnaît que, comme le dit la Commission, "les exigences naturelles de gestion ne permettent pas que l'utilisation des crédits soit strictement subordonnée à un délai de fin d'année"(7). D'où le caractère justifié des exceptions à la règle de l'annualité contenues dans la proposition de règlement financier:

- la "période complémentaire" de l'année financière pour la prise en charge des dépenses au titre de FEOGA-Garantie (jusqu'au 31 janvier de l'exercice suivant);

- le régime de report de crédits (article 8 de la proposition)(8);

- le régime de reconstitution des crédits, pour les Fonds structurels uniquement(9).

3.2.3. Le principe d'équilibre entre les recettes et les dépenses est énoncé à l'article 268.

"Le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses".

3.2.4. Le principe d'unité de compte est énoncé à l'article 277:"Le budget est établi dans l'unité de compte fixée conformément aux dispositions du règlement pris en exécution de l'article 279".

3.2.5. Le principe d'universalité du budget est énoncé à l'article 268:"Toutes les recettes et les dépenses de la Communauté, y compris celles qui se rapportent au Fonds social européen, doivent faire l'objet de prévisions pour chaque exercice budgétaire et être inscrites au budget".

3.2.5.1. La proposition de règlement financier à l'examen maintient à titre d'exception à ce principe, l'existence de recettes affectées (article 17), lesquelles vont maintenant s'étendre, compte tenu de l'élimination des dépenses négatives.

3.2.5.2. En ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, la Cour des comptes s'est récemment prononcée en la matière(10), affirmant que les recettes agricoles traitées jusqu'à présent comme des dépenses négatives devraient être traitées non comme une recette affectée mais comme une recette globale et reconnaissant que "dans certaines circonstances, des recettes spécifiques, hors FEOGA-Garantie, peuvent permettre aux institutions de dépenser les sommes correspondantes dans des domaines connexes sans nouvelle autorisation budgétaire".

3.2.5.3. Le Comité réaffirme néanmoins sa position déjà exprimée dans son avis sur la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1258/99 relatif au financement de la PAC(11), selon laquelle, dans le cas particulier du FEOGA-Garantie, les recettes affectées doivent demeurer disponibles pour les interventions dans le cadre de ce Fonds exclusivement. Dans l'avis précité, le Comité s'est également prononcé en faveur de la transformation des dépenses négatives en recettes affectées, en tant que mesure permettant de concrétiser le principe budgétaire de transparence, position réaffirmée dans le présent avis.

3.2.6. Le principe de spécialité est énoncé à l'article 271:"Les crédits sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination, et subdivisés, pour autant que de besoin, conformément au règlement pris en exécution de l'article 279".

3.2.6.1. Ce principe souffre une exception, comme le reconnaît la Cour des comptes dans son avis n° 4/97, à savoir la possibilité de transférer des crédits.

3.2.6.2. Les transferts de crédits sont également prévus à l'article 274 du traité instituant la Communauté européenne.

3.2.6.3. La proposition de règlement financier a uniformisé les procédures applicables à toutes les institutions communautaires, ce qui leur permet de décider en matière de virements entre chapitres et articles, l'Autorité budgétaire gardant le pouvoir de décision en matière de virement entre titres.

3.2.6.4. Par ailleurs, la Commission conserve ses pouvoirs actuels en matière de virements de crédits, même si pour les dépenses opérationnelles, ces virements entre chapitres à l'intérieur d'un même titre sont limités à 10 % des crédits initiaux de la ligne à partir de laquelle le virement est fait.

3.2.6.5. Le Comité est favorable à ce mécanisme dans la mesure où il assouplit les procédures budgétaires.

3.2.7. Le principe de bonne gestion financière est défini à l'article 274:"La Commission exécute le budget, conformément aux dispositions des règlements pris en exécution de l'article 279, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués, conformément au principe de la bonne gestion financière. Les États membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière".

3.2.7.1. Ce principe est défini dans la proposition de règlement financier à l'examen par référence aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité, ce qui contribue à mieux définir la règle.

3.2.8. En ce qui concerne le principe de transparence, et sa mise en oeuvre, on peut souligner les points positifs introduits dans la proposition de règlement financier suivants:

- l'exigence d'une publication rapide du budget: deux mois après son approbation par le Parlement européen;

- l'élimination des montants (recettes et dépenses) négatifs;

- l'obligation de publier au Journal officiel le compte de gestion et le bilan consolidés;

- la fourniture d'informations (en annexe au budget) sur les opérations d'emprunts et de prêts contractés par les Communautés.

4. Considérations spécifiques sur la proposition de règlement financier

4.1. La première partie de la proposition de règlement: Dispositions communes - comporte sept titres: Titre I (articles 1 à 28), "Dispositions générales", Titre II (articles 29 à 44) "Établissement et structure du budget", Titre III (articles 45 à 82), "Exécution du budget", Titre IV (articles 83 à 100), "Passation des marchés publics", Titre V (articles 101 à 114), "Subventions", Titre VI (articles 115 à 122), "Comptabilité et révision des comptes", et Titre VII (articles 123 à 133), "Contrôle externe et décharge".

4.1.1. L'article premier définit le champ d'application du règlement financier, au-delà du cadre budgétaire et de l'exécution du budget à strictement parler, tel qu'on peut le trouver dans le règlement actuel.

4.1.1.1. La proposition de règlement financier à l'examen propose maintenant également des règles relatives:

- à la tenue des comptes;

- à la passation de marchés;

- à l'octroi des subventions par la Communauté;

- à la responsabilité des ordonnateurs, des comptables et des auditeurs internes;

- au contrôle externe.

4.1.2. L'article 2 est innovateur en ce qu'il incorpore au règlement financier les huit principes essentiels du droit budgétaire, déjà commentés au paragraphe 4 du présent avis.

4.1.3. Le deuxième alinéa de l'article 3 de la proposition à l'examen inclut, dans les dépenses et les recettes de la Communauté, les dépenses administratives et opérationnelles, lorsqu'elles sont imputées au budget, liées à la politique extérieure et de sécurité commune et de coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, ce qui garantit ainsi la cohérence entre le règlement financier et le traité d'Amsterdam.

4.1.4. Le principe d'équilibre budgétaire est énoncé à l'article 13, qui établit également une règle selon laquelle les Communautés ne peuvent souscrire des emprunts pour couvrir un déficit du budget.

4.1.4.1. Il est également prévu que les Communautés peuvent souscrire des emprunts mais uniquement en vue de financer des immobilisations corporelles.

4.1.5. L'article 21 prévoit une plus grande marge de manoeuvre en matière de virement de crédits, autorisant la Commission à procéder à des virements de crédits d'un titre à l'autre, pour les dépenses de personnel et de fonctionnement, sans autorisation préalable de l'Autorité budgétaire, mesure que le Comité accueille favorablement.

4.1.5.1. Dans le règlement financier actuel les virements sans autorisation de l'Autorité budgétaire ne sont prévus qu'entre chapitres et articles, à l'intérieur d'une même section du budget.

4.1.6. L'article 27 comporte deux innovations:

- à l'alinéa 1er, il consacre le principe de la transparence budgétaire;

- à l'alinéa 3, le compte de gestion et le bilan consolidé doivent également être publiés au Journal officiel des Communautés européennes.

4.1.7. À l'alinéa premier de l'article 38, il est précisé que la classification des recettes et des dépenses de la Commission ainsi que des autres institutions est faite par l'Autorité budgétaire.

4.1.8. Compte tenu principalement des objectifs de clarté et de transparence, il apparaît utile que soit précisé à l'alinéa 2 de l'article 38 que, dans la classification des recettes et des dépenses, le "titre" correspond à une politique poursuivie et que le "chapitre" correspond, en règle générale, à une activité.

4.1.9. L'article 39 constitue une nette innovation de la proposition de règlement financier, en interdisant l'inclusion dans le budget des recettes et des dépenses négatives.

4.1.9.1. L'existence et l'autorisation de montants négatifs dans le budget a été fortement critiquée par la Cour des comptes dans son avis(12), estimant que de tels montants négatifs constituent des facteurs, non seulement de manque de transparence dans la procédure budgétaire, mais également de violation du principe d'universalité budgétaire, contribuant en outre à accroître les difficultés de lecture et de compréhension du budget.

4.1.10. Les règlements sectoriels relatifs à l'agriculture, qui prévoient d'importantes "dépenses négatives" (montants récupérés suite à des fraudes ou à des irrégularités, redevances supplémentaires relatives au lait, entre autres), stipulent que celles-ci doivent être transformées en recettes affectées, pour lesquelles le règlement financier (article 17 de la proposition) prévoit deux catégories:

- celles qui sont définies dans le règlement financier lui-même (et qui sont déjà prévues dans le règlement actuel);

- celles qui sont prévues dans les règlements spécifiques.

4.1.11. Concernant les montants négatifs, ne demeure prévue qu'une "réserve négative", limitée à 200 millions d'euros, et qui doit être utilisée avant la fin de chaque exercice (article 41 de la proposition).

4.1.11.1. La Commission estime que cette "réserve négative" doit être préservée, dès lors qu'elle a été introduite par l'Autorité budgétaire comme un moyen de négociation en vue de faciliter la conclusion d'un accord entre les institutions qui participent à la procédure budgétaire, position que partage le Comité.

4.1.12. L'article 44 de la proposition à l'examen introduit une certaine souplesse dans la gestion des tableaux des effectifs des institutions communautaires.

4.1.12.1. En effet, outre la réaffirmation du principe (incorporé dans l'actuel règlement financier) selon lequel le tableau des effectifs constitue, pour chaque institution, une limite impérative au-delà de laquelle aucune nomination ne peut être faite, il est désormais admis que, "dans les limites des crédits budgétaires", chaque institution peut modifier son tableau des effectifs jusqu'à concurrence de 10 %, à l'exception des grades A1 et A2.

4.1.13. Les articles 50 à 53 consacrent l'intégration dans la proposition de règlement financier à l'examen du principe de gestion partagée avec les États membres, notamment en ce qui concerne le FEOGA-Garantie et les Fonds structurels, qui constituent dans la réalité la majeure partie du budget opérationnel des Communautés.

4.1.13.1. La reconnaissance de ce principe de gestion partagée avec les États membres, implique que le règlement financier définisse un ensemble de règles applicables à ceux-ci, tant en ce qui concerne les principes et les mécanismes de gestion budgétaire que leur obligation de rendre des comptes quant à leur gestion des ressources.

4.1.14. Ainsi, et sur le plan des principes de la gestion budgétaire, la proposition de règlement financier à l'examen, lie explicitement les États membres au principe de bonne gestion financière - article 45, paragraphe 2 - et admet la nécessité d'une coopération entre ceux-ci et l'auditeur interne (voir paragraphe 2 de l'article 81).

4.1.15. Dans le chapitre consacré aux acteurs financiers: articles 55 à 59, la proposition de règlement financier, rejoignant en cela la position de la Cour des comptes, supprime le système de contrôle ex ante centralisé actuellement en vigueur, notamment:

- en éliminant le poste et les fonctions de contrôleur financier qui exerçait un contrôle préalable important sur les engagements budgétaires et l'ordonnancement des dépenses;

- en supprimant le contrôle effectué par le comptable quant à la validité des actes et des procédures de décharge et quant au respect des règles du règlement financier, contrôle qui lui conférait le pouvoir de suspendre les paiements.

4.1.16. Suite à l'élimination de ce contrôle ex ante centralisé, les fonctions et les responsabilités de l'ordonnateur se trouvent renforcées.

4.1.17. De fait, dans le règlement financier actuel, l'ordonnateur intervient déjà non seulement dans les procédures d'exécution du budget mais également dans le processus de gestion financière des institutions lui-même. La différence entre le règlement financier existant et la proposition à l'examen réside dans le fait que, dans celle-ci, il ne partage plus son intervention et sa responsabilité avec le contrôleur financier.

4.1.18. Le Comité économique et social estime que cette extension des pouvoirs et des responsabilités de l'ordonnateur justifierait que le règlement financier intègre certaines normes pour réguler sa responsabilisation en ce qui concerne la régularité et la légalité de ses procédures et les mécanismes de contrôle interne à mettre en oeuvre.

4.1.19. Le Comité économique et social ne peut qu'exprimer une certaine réserve concernant la suppression de la fonction de contrôleur financier, dans la mesure où il est explicitement mentionné à l'article 279 du traité instituant la Communauté européenne comme étant un des intervenants dans la vie financière des Communautés, sauf à considérer, comme cela semble être la position de la Commission, que ses fonctions seront aux termes de la proposition assumées par l'auditeur interne.

4.1.20. L'ordonnateur se trouve ainsi pleinement responsable, tant des contrôles internes de ses services, que de la mise en oeuvre des méthodes de gestion, d'exécution et de contrôle qu'il jugerait approprié d'appliquer aux services.

4.1.21. Les articles 57 et 58 énoncent les attributions de l'ordonnateur et du comptable. En ce qui concerne le comptable plus particulièrement, article 58, on peut constater qu'il se voit attribuer des fonctions de tenue des livres et de trésorerie et que ses pouvoirs sont élargis en matière de définition des règles comptables et de fourniture des informations comptables.

4.1.22. Considérant globalement ce domaine, le Comité économique et social estime que les fonctions de tous les acteurs intervenant dans l'exécution et le contrôle budgétaire devraient être mieux explicitées: ordonnateurs, comptables et auditeurs internes, et il serait également recommandable selon lui, que dans le cas du comptable, l'exercice des fonctions de tenue des livres et de trésorerie soit clairement séparé.

4.1.23. Au chapitre de la responsabilité des acteurs financiers, les articles 60, 61 et 62, paragraphes 2 et 3 de la proposition à l'examen, comportent de nouvelles dispositions, prévoyant la possibilité de suspendre de leur fonction l'ordonnateur, le comptable et le régisseur d'avances ainsi que leur responsabilité pénale. Sont également définis en ce qui les concerne les principes de responsabilité hiérarchique.

4.1.24. Le Comité économique et social estime que, comme le prévoit la proposition de règlement financier pour le comptable, article 63, et pour le régisseur d'avances, article 64, une norme allant dans le même sens devrait être prévue pour l'ordonnateur.

4.1.25. Le Comité économique et social souligne comme étant positive la nouvelle disposition, à l'article 67 de la proposition, concernant l'exigibilité des intérêts dus au budget communautaire lié aux créances certaines liquides et exigibles.

4.1.26. En contrepartie de cette nouvelle disposition, la proposition prévoit également une autre nouvelle disposition, à l'article 77, concernant l'exigibilité des intérêts dus aux créanciers sur le budget de la Communauté.

4.1.27. Le paragraphe 1er de l'article 68 de la proposition de règlement financier introduit une nouvelle disposition relative au recouvrement des créances des Communautés par compensation.

4.1.28. L'article 69 de la proposition maintient la règle déjà existante du non-enregistrement définitif à titre de recette budgétaire des recettes perçues au titre d'amendes et autres sanctions, aussi longtemps qu'elles peuvent faire l'objet de recours devant la Cour de justice.

4.1.28.1. Toutefois, et à la différence du règlement financier en vigueur, une exception à l'application de cette règle est prévue pour les décisions d'apurement des comptes ou de correction financière.

4.1.29. L'article 70 de la proposition comporte, et c'est une innovation, la notion "d'engagement des dépenses", ce qui est positif dans la perspective de l'application du principe de transparence. Cette notion d'engagement des dépenses comporte deux éléments: l'engagement budgétaire et l'engagement juridique, à savoir la création d'une obligation vis-à-vis d'un tiers. Le Comité suggère que cette notion d'engagement juridique soit approfondie.

4.1.30. De même, il faut souligner le caractère opportun du classement des paiements, mentionné au paragraphe 1er de l'article 75 de la proposition à l'examen.

4.1.31. Le Comité économique et social juge importante la nouvelle fonction d'auditeur interne, articles 80 à 82, en tant que garant de la qualité des systèmes de gestion et de contrôle interne.

4.1.32. Cette fonction d'auditeur interne s'avère encore plus importante si l'on tient compte de la suppression de la fonction de contrôleur financier, comme évoqué précédemment.

4.1.33. Le Comité économique et social marque son accord quant à la position de la Cour des comptes selon laquelle, compte tenu de l'importance du rôle de cet auditeur interne, son indépendance devrait être clairement et expressément énoncée à l'article 80, dans les termes qu'elle propose:"Dans l'exercice de sa fonction, l'auditeur interne n'est responsable que devant l'institution qui l'a nommé et ne rendra des comptes qu'à celle-ci".

4.1.34. Il est à noter que la fonction d'auditeur interne en tant qu'acteur financier parmi les autres, existe déjà dans le règlement financier en vigueur à travers les modifications qui ont récemment été publiées(13). Celles-ci consacrent la séparation des fonctions de contrôle et d'audit, qui jusqu'à présent étaient centralisées et confiées au contrôleur financier, en plus de la création de la fonction de l'auditeur interne.

4.1.35. Le chapitre relatif à la "Passation des marchés publics" (titre IV de la 1re partie de la proposition de règlement financier) fait l'objet de nombreuses innovations.

4.1.36. Eu égard aux objectifs de rigueur et de transparence, l'inclusion dans la proposition de règlement financier tant de la notion de "Marchés publics" (article 83, paragraphe 1), que des principes devant régir ces marchés (article 84, paragraphe 1) s'avère justifiée.

4.1.37. Compte tenu de l'expérience acquise par la Communauté, ainsi que de la nécessité d'intensifier les efforts dans la lutte contre les fraudes et la corruption, le Comité économique et social juge positive la disposition du paragraphe 3 de l'article 84 de la proposition, selon laquelle les institutions communautaires peuvent suspendre, refuser ou recouvrer les montants payés pour des marchés dont elles estiment la procédure de passation entachée d'erreurs, d'irrégularités ou de fraudes.

4.1.38. Dans la même optique, l'inclusion dans la section 4 du chapitre 1er (articles 88 à 90), régissant les conditions d'exclusion de l'attribution d'un marché public est également jugée opportune.

4.1.39. La proposition de règlement financier à l'examen opte pour l'intégration dans cet instrument de gestion financière des Communautés de quelques-unes des règles qui sont déjà incluses dans des directives communautaires relatives aux marchés publics, liant les Communautés à des règles et à des procédures qui sont déjà aujourd'hui exigibles (par voie de directives) des États membres.

4.1.40. C'est dans cet objectif qu'a été incluse à titre d'innovation dans la proposition à l'examen une section 6 au chapitre 1er (articles 92 à 95), contenant les règles essentielles en matière de procédure de présentation, d'ouverture des candidatures et d'examen des offres. Le chapitre 2 (articles 97 à 100) contient également de nouvelles dispositions applicables aux marchés passés par les institutions communautaires en tant que pouvoir adjudicateur qui vont dans le sens de cet objectif.

4.1.41. Compte tenu de l'importance croissante que revêtent les subventions, en tant qu'instrument d'intervention des Communautés, la réglementation de celles-ci est pour la première fois prévue dans la proposition de règlement financier (titre V de la partie I, articles 101 à 114).

4.1.42. Dans ce domaine, totalement nouveau, le Comité souligne comme étant positifs les points suivants:

- les subventions doivent faire l'objet d'une convention écrite servant de base pour leur octroi (article 101, paragraphe 1);

- le fait qu'elles soient soumises à la condition non seulement de ne pas avoir pour objet de donner lieu à profit pour le bénéficiaire mais également aux principes de transparence, d'égalité de traitement, de non-cumul, de non-rétroactivité et de cofinancement: (article 102);

- la possibilité de faire une exception au principe de cofinancement, en prévoyant le financement intégral d'une action "si cela est indispensable à sa réalisation": (article 155);

- la règle selon laquelle une subvention présuppose un appel à propositions: (article 103, paragraphe 1);

- la publication annuelle du programme de subventions et des subventions effectivement octroyées: (article 103, paragraphes 1 et 2);

- le principe général selon lequel ne feront l'objet de subventions que des actions non encore engagées: (article 105);

- le fait que les personnes morales à but non lucratif sont désignées en tant que "destinataires préférentiels": (article 108, paragraphe 1).

4.1.43. Sans préjudice de l'évaluation globalement positive des règles applicables à la réglementation financière des subventions, le Comité économique et social recommande de procéder, dans un avenir proche (compte tenu de l'évaluation du règlement financier prévue tous les trois ans), à une évaluation de la manière dont les règles qui viennent d'être créées ont été appliquées dans la réalité aux subventions.

4.1.44. Nouvelle également est la liste, à l'article 115 de la proposition, des éléments qui composent les états financiers. On peut citer comme étant utiles pour la concrétisation des principes tant de transparence que de bonne gestion financière, les aspects suivants:

- l'annexe, en tant qu'instrument complémentaire aux informations fournies dans le bilan et le compte de gestion;

- la présentation, de manière consolidée, de tous les états financiers;

- l'énoncé des principes comptables qui doivent présider à l'élaboration des états financiers: article 116, paragraphes 1 et 2;

- la possibilité de correction par les institutions communautaires de leurs états financiers présentés "à titre provisoire" à la Cour des comptes: article 118 paragraphe 1.

4.1.45. Le principe de gestion partagée avec les États membres, déjà évoqué dans cet avis, au paragraphe 5.1.13, est étoffé dans la mesure où il est prévu que ces derniers participent à:

- la préparation du rapport annuel de la Cour des comptes: article 128, paragraphes 3 et 4;

- la préparation des rapports spécifiques produits par la Cour des comptes: article 130, paragraphe 2;

- la formulation éventuelle d'observations par le Parlement européen au cours de la procédure de décharge: article 133, paragraphe 2.

4.2. La partie II de la proposition de règlement: Dispositions particulières, compte sept titres: (Titre I (articles 134 à 140), "Fonds européen d'orientation et de garantie agricole", section "Garantie", Titre II (articles 141 à 145), "Fonds structurels", Titre III (articles 146 et 147), "Recherche", Titre IV (articles 148 à 156), "Actions extérieures", Titre V (articles 157 à 161), "Office des publications officielles des Communautés européennes", Titre VI (articles 162 à 165), "Office européen de lutte anti-fraude" et Titre VII (articles 166 à 168), "Crédits administratifs".

4.2.1. En ce qui concerne le FEOGA, section "Garantie", deux dispositions novatrices sont incluses aux articles 135 et 140 de la proposition.

4.2.2. L'on peut relever à l'article 135 quelques dispositions spécifiques relatives à la gestion financière de ce fonds, notamment:

- le principe d'égalité entre les crédits d'engagement et les crédits de paiement;

- la possibilité de reporter les crédits de paiement d'un exercice à l'autre, en dérogation au principe d'annualité.

4.2.3. De même, eu égard à la spécificité, à l'importance et au poids de ce fonds dans la politique communautaire, les dépenses de gestion courante du FEOGA, section "Garantie" peuvent faire l'objet d'engagements anticipés (article 136, paragraphe 3 de la proposition) pour un montant supérieur à celui qui est normalement fixé pour les engagements anticipés relatifs à ce type de dépenses (article 167, paragraphe 1, de la proposition).

4.2.4. L'article 140 de la proposition prévoit un régime d'affectation des recettes dans le cadre du FEOGA, section "Garantie", faisant ainsi exception au principe d'universalité du budget.

4.2.5. Un nouveau titre a été introduit dans cette Partie II, concernant les "Fonds structurels", y compris le Fonds de cohésion et les mesures structurelles et agricoles de préadhésion (articles 141 à 145).

4.2.6. Même s'il est à prévoir que les règlements sectoriels pour ces fonds et les mesures agricoles continueront à contenir des dispositions à caractère financier propres, il est opportun que les principes essentiels de gestion financière y afférents soient inclus dans le Règlement financier des Communautés.

4.2.6.1. Le Comité est d'avis que les règlements sectoriels des fonds et les mesures agricoles doivent continuer à faire l'objet de dispositions spécifiques, mais qu'il importe de garantir que celles-ci ne constituent pas en réalité des dérogations aux principes.

4.2.7. En ce qui a trait aux actions extérieures, l'admission de la gestion décentralisée, dans les pays tiers bénéficiaires, de certaines actions, sans préjudice du contrôle nécessaire de la Commission, mérite d'être soulignée de par son caractère novateur (articles 150 et 151 de la proposition).

4.2.8. Un nouveau titre a été créé, destiné à l'établissement des règles essentielles de gestion budgétaire de l'OLAF (Organisme européen de lutte antifraude), créé par décision de la Commission du 28 août 1999 (articles 162 à 165 de la proposition).

4.2.9. En ce qui concerne les crédits administratifs, la proposition consacre la règle de l'égalité entre les crédits d'engagement et les crédits de paiement (article 168, paragraphe 1), sans préjudice de la possibilité (déjà prévue dans le Règlement financier actuel) de procéder à des engagements anticipés pour les dépenses de gestion courante, à partir du 15 novembre de chaque année.

4.3. La Partie III de la proposition de règlement: Dispositions transitoires et finales, comporte deux titres: le Titre I (articles 169 et 170), "Dispositions transitoires" et le Titre II (articles 171 à 176), "Dispositions finales".

4.3.1. Dans cette partie, l'on peut relever que les crédits pour le développement rural et les mesures d'accompagnement demeurent soumis au régime prévu pour le FEOGA, section "Garantie" jusqu'au 31 décembre 2006 (article 170 de la proposition).

4.3.2. Enfin, l'article 173 de la proposition dispose que la procédure de concertation entre la Commission et le Parlement européen s'applique au Règlement financier des Communautés, procédure qui est déjà établie à l'article 140 du Règlement financier actuel. Compte tenu de l'importance de cette matière dans le fonctionnement des Communautés, il apparaît également opportun de rechercher un accord de principe entre le Parlement européen et le Conseil.

5. Conclusions

5.1. À l'issue de son analyse de la proposition de règlement financier, le Comité formule un avis globalement positif quant au texte de celle-ci.

5.2. Il constate que cette proposition comporte des règles permettant de concrétiser plus efficacement les huit principes essentiels du droit budgétaire.

5.2.1. Sur ce point particulier, des avancées importantes ont été prévues pour la traduction dans la pratique du principe de transparence, de même que l'on peut relever des améliorations significatives dans la précision de concepts juridiques, financiers et de technique comptable, sans oublier les progrès réalisés en matière de "certitude juridique" par rapport au Règlement financier en vigueur.

5.3. La proposition de règlement financier reflète, ce qui s'imposait, certaines réalités nouvelles apparues au sein des Communautés, d'où l'inclusion dans celle-ci de questions telles que les subventions, les Fonds structurels et l'Organisme européen de lutte antifraude (OLAF).

5.4. Dans un domaine d'une grande complexité technique et d'une grande importance sur le plan pratique, comme celui de la réglementation de la vie financière des Communautés, il serait souhaitable que les objectifs d'efficacité et de flexibilité soient atteints, sans toutefois sacrifier l'objectif non moins important de la rigueur. C'est dans le contexte de la compatibilité de ces objectifs qu'il faut appréhender certaines des préoccupations exprimées par la Cour des Comptes, ce que le Comité n'a pas manqué de faire comme il se devait dans son examen de la proposition de règlement financier.

5.5. Le Comité est favorable à l'orientation suivie par la Commission, qui va dans le sens de l'attribution à toutes les institutions du pouvoir de décider, sans autorisation préalable de l'Autorité budgétaire, de procéder à des virements entre chapitres dans leur budget propre.

5.6. Il importe d'avoir présent à l'esprit que l'appréciation de la réglementation financière des Communautés ne peut porter exclusivement sur le texte du Règlement financier. Coexistera(ront) avec celui-ci, bien qu'en lui étant subordonné(s), un (ou plusieurs) règlement(s) d'exécution, pour constituer un ensemble harmonisé et compatible. Aussi, il eût été conseillé d'assortir la proposition de règlement financier de la présentation simultanée de la proposition de règlement(s) contenant les modalités d'exécution du règlement de base.

5.7. Enfin, le Comité exprime son souhait de voir le nouveau Règlement financier constituer un instrument actif et efficace pour approfondir la voie de la gestion financière partagée des Communautés avec les États membres. C'est le scénario à souhaiter pour l'avenir.

Bruxelles, le 11 juillet 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 356 du 31.12.1997, p. 1.

(2) Règlement (CECA, CEE, EURATOM) n° 1252/79 du Conseil, du 25.6.1979 - JO L 160 du 28.6.1979, p. 1; règlement (CEE, EURATOM, CECA) n° 1176/80 du Conseil, du 16.12.1980 - JO L 345 du 20.12.1980, p. 23; règlement (CECA, CEE, EURATOM) n° 1600/88 du Conseil, du 7.6.1988 - JO L 143 du 10.6.1988, p. 1; règlement (CECA, CEE, EURATOM) n° 2049/88 du Conseil du 24.6.1988 - JO L 185 du 15.7.1988, p. 3; règlement (EURATOM, CECA, CEE) n° 610/90 du Conseil du 13.3.1990 - JO L 70 du 16.3.1990, p. 1; règlement (CECA, CE, EURATOM) n° 1923/94 du Conseil du 25.7.1994 - JO L 198 du 30.7.1994, p. 4; règlement (CECA, CE, EURATOM) n° 2730/94 du Conseil du 31.10.1994 - JO L 293 du 12.11.1994, p. 7; règlement (CE, EURATOM, CECA) n° 2333/95 du Conseil du 18.9.1995 - JO L 240 du 7.10.1995, p. 1; règlement (CE, EURATOM, CECA) n° 2334/95 du Conseil du 18.9.1995 - JO L 240 du 7.10.1995, p. 9; règlement (CE, EURATOM, CECA) n° 2335/95 du Conseil 18.9.1995 - JO L 240 du 7.10.1995, p. 12; règlement CE n° 2444/97 du Conseil du 22.9.1997 - JO L 340 du 11.12.1997, p. 1; règlement (CE, CECA, EURATOM) n° 2548/98 du Conseil du 23.11.1998 - JO L 320 du 28.11.1998, p. 1; règlement (CE, CECA, EURATOM) n° 2779/98 du Conseil du 17.12.1998 - JO L 347 du 23.12.1998, p. 3; règlement (CE, CECA, EURATOM) n° 2673/1999 du Conseil du 13.12.1999 - JO L 326 du 18.12.1999, p. 1; règlement (CE, CECA, EURATOM) n° 762/2001 du Conseil du 9.4.2001 - JO L 111 du 20.4.2001, p. 1.

(3) COM(2000) 461 final du 17.10.2000.

(4) SEC(98) 1228 final, du 22.7. 1998.

(5) COM(2000) 461 final du 17.10.2000.

(6) Avis n° 4/97 du 10 juillet 1997 - JO C 57 du 23.2.1998, p. 1.

(7) Document de travail de la Commission SEC(98) 1228 final, du 22.7.1998.

(8) Dans son avis n°2/2001, la Cour des comptes juge que ce régime de report des crédits n'est pas nécessaire, estimant qu'il a non seulement un impact financier marginal, mais qu'il rend encore plus complexe les systèmes de gestion comptable.

(9) Dans ce cas également, la Cour des comptes estime que ce régime est injustifié.

(10) Avis de la Cour des comptes 1/2001 - JO C 55, du 21.2.2001, p. 31.

(11) JO C 123 du 25.4.2001.

(12) Avis 4/97 du 10 juillet 1997 - JO C 57 du 23.2.1998, p. 1.

(13) Règlement (CE, CECA, EURATOM) n° 762/2001 du Conseil du 9.4.2001 - JO L 111 du 20.4.2001.