COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Renforcement de la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne : Rationalisation de la coordination ouverte dans le domaine de la protection sociale

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction: La protection sociale dans l'agenda politique de l'Union

2. Rationaliser pour renforcer la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne.

2.1. Contribuer à la gouvernance socio-économique dans le prolongement de la rationalisation des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi.

2.2. Rationalisation: créer un cadre intégré de coopération en matière de protection sociale.

2.3. Méthodes de travail: la méthode ouverte de coordination et son rôle dans l'ensemble de la stratégie.

MOC: une méthode complémentaire

Flexibilité et pleine application de la subsidiarité

Ouverture: la participation d'acteurs

Le lien avec les processus et les instruments existants

Rôle de la Commission

Association du Parlement européen

3. Créer le processus de coordination renforcée et simplifiée.

3.1. Objectifs communs

3.2. Mécanismes d'établissement de rapports: un nouveau rapport conjoint annuel sur la protection sociale

3.3. Indicateurs: support important de la rationalisation

3.4. Préparation de la méthode ouverte de coordination rationalisée en matière de protection sociale

Inclusion sociale

Pensions

Soins de santé

Rapport conjoint sur la protection sociale 16

ANNEXE 1

ANNEXE 2

ANNEXE 3

1. INTRODUCTION: LA PROTECTION SOCIALE DANS L'AGENDA POLITIQUE DE L'UNION

La protection sociale est un élément fondamental du modèle de société européen. Elle peut être définie comme l'ensemble des systèmes de transfert collectif conçus pour protéger les personnes contre les risques sociaux [1]. Actuellement, elle représente en moyenne environ 27,5% du PIB (alors qu'elle atteignait 29% en 1993) [2]. Les États membres conservent la pleine responsabilité du financement et de l'organisation de leurs systèmes de protection. La législation européenne dans ce domaine a porté essentiellement sur la façon dont les principes fondamentaux des traités sont appliqués dans les systèmes nationaux [3].

[1] Les risques sociaux classiques sont la vieillesse, la retraite et la dépendance des personnes âgées, le décès de l'assuré, l'invalidité, la maladie, la maternité, les enfants à charge et le chômage et, parfois, le fait de devoir fournir des soins à des personnes âgées dépendantes ou à des membres de la famille handicapés ou malades. La protection sociale veille à ce que ces risques sociaux ne conduisent pas à la pauvreté et à ce qu'un manque de ressources n'empêche pas d'accéder aux services essentiels pour assurer la dignité de la vie humaine.

[2] Les pensions et les soins de santé sont de loin les plus gros postes de dépense sociale dans l'Union, représentant ensemble près des deux tiers de la totalité des débours. Commission européenne "La protection sociale en Europe en 2001", publiée en mai 2002.

[3] Ainsi, la liberté de circulation a pour corollaire l'introduction, dans les règlements 1408/71 et 574/72 relatifs à la protection sociale des travailleurs migrants, de mécanismes de coordination qui garantissent que ces travailleurs conservent les prestations lorsqu'ils exercent leur droit à la libre circulation. De même, les directives 79/7/CEE et 86/378/CEE ont pour objet l'application du principe d'égalité entre les femmes et les hommes dans les régimes légaux et professionnels de protection sociale.

Les traités d'Amsterdam et de Nice décrivent le rôle de la Communauté comme étant de "soutenir et compléter l'action des États membres" dans toute une série d'objectifs relevant de la protection sociale: la "sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs", la "lutte contre l'exclusion sociale" et la "modernisation des régimes de protection sociale". Cela constitue la base des processus de coopération et de coordination politiques qui ont été élaborés ces dernières années et qui comportent des échanges d'informations, l'évaluation des développements politiques continus et l'identification des meilleures pratiques. Ces processus reposent sur une reconnaissance explicite de la subsidiarité et de la diversité des régimes nationaux. Tous s'accordent à reconnaître que les régimes sont confrontés à des défis communs (par exemple, en ce qui concerne le vieillissement de la population, la persistance de la pauvreté et de l'exclusion sociale et la menace d'inégalités croissantes, les changements enregistrés dans la structure de la société, des familles et du monde du travail, la contribution à la croissance et à la création d'emplois) et qu'ils doivent être réformés et modernisés face à ces défis.

La portée de cette coopération s'est considérablement étendue lorsque le Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000, a exposé sa vision d'une stratégie socio-économique intégrée pour l'Europe, pour les dix années à venir, jusqu'en 2010. Les conclusions de Lisbonne ont considéré que des régimes de protection sociale modernisés et améliorés constituaient un élément fondamental important en vue de la réalisation de l'objectif stratégique global. Cette conception de la sécurité sociale en tant que contribution importante à la politique socio-économique globale a encore été renforcée dans l'agenda de politique sociale adopté par le Conseil européen de Nice. L'idée centrale était celle d'un triangle politique impliquant une interaction positive entre les politiques économiques, sociales et de l'emploi.

Ainsi, d'une part, les objectifs de la politique macro-économique et la libéralisation du marché ont des implications sociales importantes, y compris sur l'organisation des régimes de protection sociale; de l'autre, les politiques économiques et de l'emploi, favorisant par exemple la participation accrue des travailleurs âgés au marché du travail, doivent être soutenues par des réformes dans des domaines de la protection sociale tels que les retraites, les soins de santé et les systèmes de soins. De plus en plus, la protection sociale est considérée comme pouvant jouer un rôle important de facteur de production dans la mesure où elle assure la construction d'économies efficientes, dynamiques et modernes sur des bases solides et sur la justice sociale.

La présente communication formule des propositions concrètes visant à renforcer l'efficacité de la coordination des politiques des États membres dans le domaine de la protection sociale et à contribuer de la sorte à la nécessaire modernisation des systèmes de protection sociale et au renforcement de la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne. La méthode ouverte de coordination constitue l'instrument clé à cet égard. Cette méthode est déjà appliquée à certains volets de la protection sociale, mais il importe de la rationaliser et de la simplifier considérablement, ce qui implique une définition plus claire de sa portée.

La rationalisation de la coordination des politiques de protection sociale devrait renforcer la qualité et la cohérence de la gouvernance socio-économique globale de l'Union. Il importe donc de mener cette opération en accord avec les instruments de coordination des politiques économiques et de l'emploi au sein de l'UE qui sont fondés sur le traité - et d'alimenter de la sorte le rapport annuel de printemps qui prépare chaque Conseil européen de printemps. La présente communication porte donc sur la manière dont le processus rationalisé de coordination des politiques peut compléter et apporter une valeur ajoutée aux méthodes et processus de coordination existants fondés sur le traité [4]. Sur la base du cycle triennal récemment mis en place pour synchroniser les processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi - qui sont deux grands piliers de la stratégie de Lisbonne - , elle présente un calendrier pour la rationalisation du processus de protection sociale, qui pourrait être accomplie en 2006 et synchronisée avec le deuxième cycle triennal de ces deux processus de coordination. Ainsi, le lancement des nouveaux objectifs rationalisés de la protection sociale se ferait de manière simultanée et cohérente avec le deuxième cycle des processus synchronisés dans les domaines économique et de l'emploi.

[4] Le rôle de la méthode ouverte de coordination par rapport aux processus fondés sur le traité a été défini par le comité de la protection sociale et le comité de politique économique, dans le contexte de l'application de cette méthode au domaine des pensions, dans le rapport conjoint soumis au Conseil européen de Laeken. Celui-ci indique que la méthode ouverte de coordination complète les processus fondés sur le traité et prend sa place aux côtés de ces processus existants qui, dans le cadre d'attributions plus larges, continuent à traiter de certains aspects des politiques concernées et il demande que la cohérence avec ces processus soit assurée. Cf. "Qualité et viabilité des pensions - Rapport conjoint sur les objectifs et méthodes de travail dans le domaine des pensions", 10672/01 ECFIN 198 SOC 272.

La communication étudie également comment la coopération en matière de protection sociale, qui s'est développée rapidement depuis Lisbonne, peut être rendue plus efficace et moins lourde pour les acteurs concernés, et comment développer de plus grandes synergies entre les différents volets des travaux. Elle propose de rationaliser et de simplifier les activités et d'insister davantage à l'avenir sur la mise en oeuvre.

L'opportunité de la présente communication se justifie par la nécessité de préparer à temps la participation des nouveaux États membres aux processus de coordination des politiques contribuant à la stratégie de Lisbonne, ainsi que la synchronisation du processus de protection sociale avec les processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi en 2006. Cette communication avait été annoncée dans le rapport de printemps de 2003 [5], la Commission s'étant engagée à adopter une communication sur "la réorganisation des actions actuellement disparates liées à l'inclusion sociale et aux pensions et, le moment venu, la coopération en matière de soins de santé et des efforts visant à "rendre le travail payant" dans le cadre d'une méthode ouverte de coordination unique". La communication répond aussi à la demande adressée par le Conseil européen de Bruxelles à la Commission de "faire rapport sur l'opportunité de simplifier et de rationaliser les différents volets des travaux relatifs à la protection sociale pour les inscrire dans un cadre cohérent suivant la méthode ouverte de coordination".

[5] COM (2003) 5.

2. RATIONALISER POUR RENFORCER LA DIMENSION SOCIALE DE LA STRATEGIE DE LISBONNE.

2.1. Contribuer à la gouvernance socio-économique dans le prolongement de la rationalisation des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi.

La rationalisation des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi a impliqué l'établissement d'un nouveau calendrier unifié pour les travaux précédant et suivant chaque Conseil européen de printemps, dans le cadre d'un cycle triennal (2003-2005). Les lignes directrices et les recommandations devraient rester largement inchangés pendant ces trois ans, de manière à permettre aux États membres et à la Commission de se concentrer dans l'intervalle sur leur mise en oeuvre. La coordination des politiques économiques s'organise dans le cadre des grandes orientations des politiques économiques (GOPE); la surveillance multilatérale vise à évaluer la mise en oeuvre des GOPE et du pacte de stabilité et de croissance. Dans ce processus, les pensions sont traitées du point de vue de la viabilité financière des régimes de pension et de l'ensemble des finances publiques, ainsi que sous l'angle de la contribution des régimes de pension au fonctionnement des marchés financiers et de l'emploi et à la performance de l'économie dans son ensemble. En particulier, le Conseil européen de Stockholm a conclu que les États membres présenteraient des stratégies globales pour répondre aux défis économiques et budgétaires posés par le vieillissement de la population conjointement avec des programmes de stabilité et de convergence et que ces stratégies seraient examinées dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance et au regard des GOPE.

La coordination des politiques de l'emploi s'organise dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) et s'articule autour de plusieurs composantes. Les lignes directrices pour l'emploi (LDE) fixent des objectifs et priorités communs pour les politiques de l'emploi des États membres, qui sont mis en pratique à l'échelle nationale dans le cadre de plans d'action nationaux (PAN). Ceux-ci sont examinés conjointement par la Commission et le Conseil, qui présentent un rapport conjoint sur l'emploi, sur la base duquel des recommandations spécifiques peuvent être adressées à un État membre sur proposition de la Commission. Bien que ce rapport soit établi annuellement, les lignes directrices devraient demeurer stables pendant trois ans. À côté du plein emploi et de la qualité du travail, la promotion de la cohésion et de l'inclusion sociales constitue l'un des trois objectifs généraux de la SEE, repris dans les lignes directrices pour l'emploi. Cet objectif est soutenu par un certain nombre de priorités visant à promouvoir un marché du travail plus favorable à l'intégration et à développer la capacité d'insertion professionnelle des groupes les plus défavorisés. Les lignes directrices encouragent aussi les États membres à soutenir les travailleurs âgés et les employeurs dans leurs efforts pour augmenter le taux d'emploi des personnes âgées et relever l'âge de sortie du marché du travail.

Cette rationalisation a constitué un progrès considérable; il s'agit maintenant de savoir comment organiser le travail sur les autres aspects de la stratégie de Lisbonne afin de renforcer l'ensemble du processus.

Le fait que la rationalisation a touché d'autres domaines et pouvait faire l'objet d'une application plus générale a été reconnu dans la communication de septembre dernier, qui proposait de rationaliser les processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi [6]. Cette communication rappelle la récente augmentation importante du nombre de procédures différentes qui, au niveau de l'Union européenne, concernent à un titre ou un autre la coordination des politiques économiques et connexes. Elle énumère les processus suivants: le pacte de stabilité et de croissance, le processus de Cardiff, le dialogue macro-économique, toute une série de processus d'étalonnage dans différents domaines, ainsi que l'application de la méthode ouverte de coordination (MOC) dans plusieurs domaines, et tout particulièrement dans ce contexte, en matière de pensions et d'intégration sociale. On signale que, chaque fois qu'un de ces éléments est ajouté, le risque existe d'accroître la complexité, d'entraîner des doubles emplois et un manque de clarté des messages d'ensemble. En outre, la communication a souligné séparément la nécessité de se concentrer davantage sur la mise en oeuvre et moins sur la simple création d'un plus grand nombre de lignes directrices politiques.

[6] COM (2002) 487.

La communication de septembre 2002 a proposé que la Commission examine au cours des prochains mois "les moyens de rationaliser le processus ouvert de coordination dans le domaine de la protection sociale - qui couvre actuellement l'intégration sociale et les pensions - et de lier ce processus à la nouvelle approche simplifiée". Cela est logique au vu des liens étroits et des fortes synergies potentielles qui existent entre les processus de protection sociale et les deux processus rationalisés fondés sur le traité. La relation triangulaire étroite entre les domaines politiques en question est très clairement mise en évidence dans les travaux relatifs à la MOC pour les retraites. Les objectifs communs qui ont été approuvés par le Conseil européen de Laeken comme base du processus invitaient les États membres à présenter leur réponse politique en référence à un ensemble d'objectifs sociaux (comment maintenir le caractère adéquat des pensions, comment réagir aux mutations sociétales), d'objectifs concernant le marché du travail (comment promouvoir l'emploi, notamment parmi les travailleurs âgés) et de préoccupations économiques (comment garantir la viabilité à long terme des systèmes de retraite). De même, on peut trouver des liens pertinents entre différents domaines en ce qui concerne la protection sociale en matière de soins de santé et de soins aux personnes âgées, ainsi que le soulignent les trois grands objectifs politiques approuvés par le Conseil européen de Barcelone - assurer des soins de santé de qualité, garantir une égalité d'accès et de fourniture et une solidarité dans les mécanismes de financement. Enfin, le travail sur l'intégration sociale inclut des questions très importantes sur l'interaction entre les politiques de protection sociale et de l'emploi.

Il est évident, lorsqu'on s'intéresse, par exemple, aux problèmes qui se posent aux systèmes nationaux de pensions et de soins de santé, que si des considérations financières ont été le moteur de la réforme, l'impact de celle-ci ne peut être évalué exclusivement d'un point de vue financier. Pour être efficace, la réforme doit également assurer que la politique demeure ancrée dans la solidarité et les valeurs fondamentales de la société. En ce qui concerne les pensions, notamment, il est nécessaire d'assurer que les États membres continuent à respecter l'objectif social de l'adéquation de leurs systèmes et poursuivent leurs efforts pour adapter ceux-ci à l'évolution des besoins de la société. Il y a clairement une interdépendance entre viabilité financière et adéquation. Les réformes nécessaires seraient difficiles à mettre en oeuvre sans appui politique. Le même équilibre politique global est de plus en plus nécessaire au niveau communautaire, si l'on veut que la stratégie de Lisbonne en matière de coordination des politiques socio-économiques porte tous ses fruits. La rationalisation, entreprise afin de renforcer la dimension de la protection sociale de la stratégie, peut contribuer à atteindre cet équilibre.

En conséquence, les propositions avancées au point 3 prévoient que les travaux futurs dans le domaine de la protection sociale devraient être orientés de manière à renforcer et à compléter les processus fondés sur le traité en matière de politiques macro-économiques et de l'emploi (à savoir, respectivement, les GOPE et la SEE). D'où la nécessité de faire en sorte que le calendrier du nouveau processus rationalisé de protection sociale soit pleinement synchronisé avec celui de ces deux processus. Il reposera sur un cycle de trois ans pour revoir les objectifs et présenter des rapports stratégiques importants. Ce délai est adapté à la protection sociale, vu la nature à long terme des développements sociaux et le rythme progressif des changements dans ce domaine. En même temps, afin d'éclairer le processus conduisant au Conseil de printemps et d'accroître la visibilité de la protection sociale au sein de la stratégie de Lisbonne, les États membres seront invités à présenter, au cours des années intermédiaires, des mises à jour succinctes des grandes évolutions intervenues. Une synchronisation avec les deux processus rationalisés devrait intervenir à partir de 2006, lorsque le prochain cycle triennal débutera pour les GOPE et les LDE.

2.2. Rationalisation: créer un cadre intégré de coopération en matière de protection sociale.

La coopération politique en matière de protection sociale a fait un grand pas en avant lorsque le Conseil européen de Lisbonne a défini sa vision d'une stratégie socio-économique intégrée pour l'Europe au cours de la décennie menant à 2010. Les conclusions de Lisbonne attachaient une importance considérable à la contribution que les systèmes de protection sociale devaient apporter à la réalisation des nouveaux objectifs stratégiques. Elles ont donné des mandats clairs de collaboration entre les États membres et la Commission dans les domaines de l'inclusion sociale et des pensions; elles ont mis en place la méthode ouverte de coordination comme mécanisme pour faire avancer les travaux en la matière; et elles ont présenté les mécanismes d'orientation et de coordination des travaux en direction de la nouvelle stratégie, parmi lesquels un rôle central est reconnu au Conseil européen du printemps de chaque année.

Cette conception de la protection sociale comme élément important de la politique socio-économique générale a été encore renforcée dans l'agenda pour la politique sociale adopté au Conseil européen de Nice [7]. Au coeur de cet agenda figurait l'idée du triangle politique impliquant la création d'un cercle vertueux de politiques économiques, de l'emploi et de protection sociale. Il a confirmé l'objectif consistant à moderniser et améliorer la protection sociale afin de "répondre aux transformations de l'économie fondée sur la connaissance, aux changements des structures sociales et familiales et miser sur le rôle de la protection sociale en tant que facteur de production".

[7] Les domaines d'orientation politique définis à Nice étaient: (i) des emplois plus nombreux et de meilleure qualité; (ii) anticiper et tirer parti du changement de l'environnement de travail en développant un nouvel équilibre entre souplesse et sécurité; (iii) lutter contre la pauvreté et toutes les formes d'exclusion et de discrimination; (iv) moderniser la protection sociale; (v) promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes; (vi) renforcer le volet social de l'élargissement et des relations extérieures de l'UE.

Les orientations données par les Conseils européens de Lisbonne et de Nice ont fourni le cadre dans lequel des travaux ont été accomplis par la Commission et les États membres en vue de relever le défi de la modernisation des systèmes de protection sociale. Les grands objectifs de la modernisation ont été définis dans les conclusions du Conseil de décembre 1999, sur la base d'une communication de la Commission [8], comme consistant à rendre le travail plus rémunérateur et fournir un revenu sûr, assurer la sécurité des pensions et la viabilité des régimes de retraite, promouvoir l'intégration sociale, et garantir un niveau élevé et durable de protection de la santé.

[8] "Une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale" (COM (1999) 347 final)

La validité de ce cadre a été confirmée par les mandats successifs des Conseils européens depuis celui de Lisbonne. Ceux-ci ont abouti à la mise en oeuvre de deux processus substantiels, reposant sur la méthode ouverte de coordination, pour deux des quatre points: l'intégration sociale et les retraites. En outre, une forme plus souple de coopération politique est en place pour les questions relatives à la protection sociale des personnes ayant besoin de soins de santé et de soins de longue durée.

Le comité de protection sociale a récemment entrepris un travail sur le "renforcement de l'attrait financier du travail" afin de déterminer la contribution spécifique que les systèmes de protection sociale peuvent apporter à cet objectif global (par exemple, au regard des structures d'incitation des systèmes de prestations). Les différents aspects de ce sujet ont été et continueront à être traités dans le cadre des GOPE et des lignes directrices pour l'emploi.

Depuis Lisbonne, le rythme et les thèmes des travaux dans ces différents domaines sont fixés par les mandats du Conseil européen. Ces derniers ont permis au travail de progresser et d'aller plus loin dans les domaines de l'intégration sociale et des pensions. Toutefois, cette approche a eu quelques conséquences négatives. On peut regretter que, par suite de l'organisation du travail en volets distincts, on n'ait pas insisté suffisamment sur un agenda global de modernisation et d'amélioration de la protection sociale, comme le demandait la communication de 1999. Deuxièmement, le déroulement total du travail a été quelque peu désordonné et s'est parfois même grippé. Ainsi, pendant la période été-automne 2002, les États membres ont dû soumettre d'importants rapports sur les soins de santé et de longue durée, ainsi que sur les pensions. Ensuite, les services de la Commission ont dû rédiger deux rapports conjoints Conseil/Commission en vue de l'accord ultérieur au sein du Conseil avant le Conseil européen de printemps 2003.

Les questions concernant les soins de santé et les soins de longue durée n'ont pas encore été étudiées en détail dans le cadre de la coopération en matière de protection sociale. Les aspects relatifs aux soins de santé sont importants pour le développement du modèle social européen, et notamment ses politiques sociales, économiques et de l'emploi. De même, les liens entre les systèmes de santé et les politiques de la santé dans l'Union européenne deviennent actuellement plus étroits que par le passé, ce qui - en matière de politique de la santé - soulève de nombreuses questions présentant une dimension européenne évidente. Néanmoins, comme le reconnaît le rapport conjoint sur les soins de santé et les soins de longue durée au Conseil européen de printemps 2003, la coopération politique dans ce domaine s'accompagne de circonstances et de complexités bien précises. Un certain nombre de défis communs que rencontrent les États membres dans le domaine de la santé et des soins de santé sont actuellement évalués dans le cadre d'un processus de réflexion de haut niveau sur la mobilité des patients et l'évolution des soins de santé dans l'Union européenne. La Convention européenne examine également comment on pourrait mieux définir le rôle de l'UE à cet égard. En particulier, il sera nécessaire de déterminer les méthodes les plus appropriées pour traiter des questions de protection sociale liées aux soins de santé et de longue durée (assurer l'accès de tous en fonction des besoins et sans considération des ressources et faire en sorte que les besoins de soins de santé et de longue durée n'entraînent pas la pauvreté des patients et de leurs proches), des questions touchant à la santé publique et à la progression de meilleurs traitements médicaux et, enfin, des questions relatives à l'application des principes du marché intérieur dans le domaine des soins de santé (mobilité des patients, libre prestation de services).

À la lumière des conclusions de ces processus et en fonction des décisions consécutives prises par la CIG en matière de santé, la Commission examinera les modalités d'une coordination renforcée des politiques dans ce domaine, dans le cadre d'un processus de protection sociale rationalisé.

En résumé, le travail concernant l'ensemble de ce processus sera utile s'il peut être rationalisé et simplifié.

En conséquence, il est proposé au point 3 que l'organisation actuellement fragmentée du travail et l'établissement de rapports en fonction des différents objectifs soient, à l'avenir, remplacés par un travail réalisé au sein d'une structure unifiée couvrant l'ensemble de la protection sociale. Cela nécessitera l'établissement d'un ensemble unique d'objectifs communs, sur la base d'une vision européenne commune et organisé en principe en trois piliers correspondant aux trois domaines de l'intégration sociale, des retraites, ainsi que des soins de santé et de longue durée. Des propositions distinctes sont présentées au point 3.1, afin de traiter le thème "rendre le travail plus rémunérateur" d'une manière plus légère, en tant qu' "enjeu transversal".

2.3. Méthodes de travail: la méthode ouverte de coordination et son rôle dans l'ensemble de la stratégie.

Le Conseil de Lisbonne a proposé que la mise en oeuvre des travaux sur les différents éléments de la protection sociale au titre de la stratégie intégrée soit facilitée par l'application d'une "nouvelle méthode ouverte de coordination". Celle-ci a été introduite "pour diffuser les meilleures pratiques et assurer la plus grande convergence au regard des principaux objectifs de l'Union européenne" et devait être appliquée dans les domaines dans lesquels les pouvoirs communautaire sont limités. Elle est conforme aux dispositions de l'article 137 du traité, qui font référence au rôle de la Communauté consistant à "soutenir et compléter" l'action des États membres en fournissant une protection sociale. Elle a été conçue comme une méthode de gouvernance souple, venant compléter la méthode communautaire existante et d'autres processus fondés sur le traité, tels que les GOPE et la SEE, qui continuent à être les instruments de base de la Communauté. Elle repose fermement sur le principe de la subsidiarité et a pour objectif déclaré d' "aider les États membres à élaborer progressivement leurs propres politiques". Sa démarche se caractérise par les actions suivantes:

- définir des lignes directrices pour l'Union assorties de calendriers spécifiques pour réaliser les objectifs qu'elles fixent à court, à moyen et à long terme;

- établir, le cas échéant, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs et des critères d'évaluation par rapport aux meilleures performances mondiales, qui soient adaptés aux besoins des différents États membres et des divers secteurs de manière à pouvoir comparer les meilleures pratiques;

- traduire ces lignes directrices européennes en politiques nationales et régionales en fixant des objectifs spécifiques et en adoptant des mesures qui tiennent compte des diversités nationales et régionales;

- procéder périodiquement à un suivi, une évaluation et un examen par les pairs, pour permettre à chacun de tirer des enseignements.

Ces caractéristiques doivent être comprises comme un cadre permettant l'application de la méthode ouverte de coordination dans divers domaines. Il restera à définir de manière plus précise, dans le contexte de chaque application, les caractéristiques et méthodes de travail à appliquer et comment les travaux seront organisés.

MOC: une méthode complémentaire

Le livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne [9] a résumé les caractéristiques de la MOC et présenté certaines modalités concernant son utilisation:

[9] COM (2001) 428 final du 25 juillet 2001.

- La méthode ouverte de coordination "est employée au cas par cas. Elle offre un moyen d'encourager la coopération, d'échanger de bonnes pratiques et de convenir d'objectifs communs et d'orientations communes aux États membres, parfois avec le soutien de plans d'action nationaux, comme pour l'emploi et la lutte contre l'exclusion sociale. Elle se fonde sur la mesure régulière des progrès réalisés sur la voie de ces objectifs afin que les États membres puissent comparer leurs efforts et s'enrichir de leurs expériences mutuelles."

- "Dans certains domaines, tels que l'emploi et la politique sociale ou la politique de l'immigration, elle s'applique parallèlement à l'approche programmatique et législative; dans d'autres, elle apporte une valeur ajoutée au niveau européen lorsque les solutions législatives n'ont guère de perspectives."

- "La Commission joue déjà un rôle actif de coordination et est disposée à continuer à le faire à l'avenir, mais l'emploi de la méthode ne doit pas perturber l'équilibre institutionnel ni aboutir à la dilution de la réalisation d'objectifs communs énoncés dans le traité. En particulier, il ne doit pas exclure le Parlement européen d'un processus politique européen. La méthode ouverte de coordination doit compléter et non remplacer une action communautaire."

Chacun de ces divers aspects de la MOC se retrouve, dans une certaine mesure, dans les travaux actuels sur l'intégration sociale ou les pensions. De leur côté, les principes exposés dans le livre blanc sur la gouvernance devraient sous-tendre toute application future de la MOC dans le contexte de la création d'un processus transversal pour la protection sociale. Les modalités de la mise en oeuvre de la méthode ouverte de coordination dans le domaine de la politique sociale dépendra des conclusions de la prochaine conférence intergouvernementale.

Flexibilité et pleine application de la subsidiarité

En matière d'intégration sociale, la MOC est utilisée pour mettre un accent politique concerté sur les objectifs, dans le cadre d'un processus par lequel les États membres sont invités à améliorer leurs politiques nationales contre la pauvreté et l'exclusion sociale, notamment en fixant des objectifs nationaux conformes à la demande formulée par le Conseil de Lisbonne, à savoir que "des mesures soient prises pour donner un impact décisif à l'élimination de la pauvreté". L'action au titre de la MOC est étayée par un ensemble d'indicateurs communs et est également étroitement liée à un programme d'action communautaire de lutte contre l'exclusion sociale. S'il importe de conserver cet accent sur les objectifs politiques dans ce domaine et de le développer davantage dans d'autres domaines de la coordination future en matière de protection sociale, la mise en oeuvre de la MOC doit continuer à être souple. Elle doit tenir compte des circonstances, des objectifs et du stade de développement différents de la coordination politique dans les divers domaines.

En outre, le travail doit continuer à reconnaître la diversité et la responsabilité des États membres en matière de conception, d'organisation et de financement de leurs systèmes.

Ouverture: la participation d'acteurs

Reflétant le haut degré d'organisation de la société civile par rapport à l'exclusion sociale, plus le fait que, dans ce domaine, les politiques sont appliquées de manière différente et souvent décentralisée au sein des États membres, le processus met fortement l'accent sur la participation de toute une série d'acteurs - celle des partenaires sociaux et la consultation avec les ONG et les représentants des branches locales et régionales du gouvernement. Cette approche pourrait utilement être appliquée à tout l'ensemble du futur processus de protection sociale.

Le lien avec les processus et les instruments existants

La question clé qui ressort de la MOC pour les pensions concerne les deux aspects fondamentaux identifiés par le livre blanc sur la gouvernance - à savoir comment garantir que la MOC apporte une valeur ajoutée aux processus communautaires existants et qu'elle prenne en compte l'équilibre institutionnel.

Les objectifs communs convenus au Conseil de Laeken comme base de mise en oeuvre de la MOC dans le domaine des pensions a abordé explicitement cette question.

La méthode de coordination appliquée aux politiques des pensions a sa place aux côtés d'une série de processus communautaires existants et bien rodés qui, dans le cadre d'attributions plus larges, abordent certains aspects des politiques de pensions. Il sera important de veiller à la cohérence avec les processus déjà en place.

La MOC a énuméré ces processus: les GOPE, la surveillance multilatérale (y compris le processus de Cardiff), le pacte de stabilité et de croissance, la stratégie européenne pour l'emploi et le processus d'inclusion sociale - avant de déclarer que:

"Ce sera l'un des objectifs spécifiques de la nouvelle méthode proposée que de fournir de façon intégrée des informations et des analyses relatives aux stratégies nationales en faveur des pensions qui pourront contribuer à garantir la cohérence entre ces processus dans leur traitement des politiques des pensions."

Enfin, elle a précisé que "les résultats de ces travaux (sur les pensions) seront intégrés dans les grandes orientations des politiques économiques."

La relation entre la MOC et les processus communautaires existants ainsi que la nécessité de tenir compte de l'équilibre institutionnel sont un élément clé pour l'avenir de la protection sociale dans son ensemble. Il faudrait créer un mode de fonctionnement similaire à celui élaboré pour la MOC actuelle pour les pensions. Le rôle de la future coopération en matière de protection sociale en utilisant la MOC sera d'entreprendre une analyse détaillée des problèmes que rencontrent les systèmes nationaux et de la contribution particulière qu'ils pourront apporter à la stratégie de Lisbonne, une fois qu'ils auront été modernisés et améliorés. Elle devrait fournir des messages politiques susceptibles d'être repris dans les autres instruments - messages clés concernant le rapport annuel de printemps, par exemple, ou des contributions aux domaines intéressant les GOPE et les LDE. Ces messages doivent compléter et être cohérents avec ceux des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi au niveau européen.

Rôle de la Commission

La Commission joue un rôle d'impulsion dans le cadre des processus des pensions et de l'intégration sociale, intervenant comme un catalyseur et cherchant à conserver au processus son ambition. La pratique selon laquelle la Commission est responsable du premier projet de chaque rapport conjoint Conseil/Commission a contribué à faire de la MOC, telle qu'elle est appliquée, une méthode de travail plus puissante que ce qui a pu être initialement prévu. Cette pratique doit se poursuivre.

Association du Parlement européen

Enfin, il convient de signaler qu'aucun processus n'a encore trouvé une manière judicieuse d'associer le Parlement européen, ainsi que le propose le livre blanc sur la gouvernance. La prolifération même des processus a sans doute représenté un obstacle à cet égard. Il est proposé que, lors de l'élaboration d'un processus simplifié de protection sociale, vu l'importance du processus au sein de la stratégie de Lisbonne, on recherche des méthodes permettant de faire participer le Parlement européen de manière adéquate et concrète. Cela pourrait, par exemple, prendre la forme d'un rapport adressé au Parlement au moment de la définition des objectifs communs transversaux, sur la base de l'évaluation de la coopération et de la coordination politiques existant à ce jour, ainsi que le propose le point 3.1 ci-dessous, et d'autre éléments clés de ce type dans le futur processus.

3. CREER LE PROCESSUS DE COORDINATION RENFORCEE ET SIMPLIFIEE.

3.1. Objectifs communs

Une approche rationalisée de la coopération politique devrait débuter par la définition d'un ensemble intégré et cohérent d'objectifs communs qui, en principe, devraient être articulés autour de trois piliers correspondant au champ d'action de la coopération politique dans le domaine de la protection sociale, à savoir l'inclusion sociale, les pensions et les soins de santé et de longue durée. Cet ensemble devrait remplacer les séries distinctes d'objectifs existantes et devrait être adopté par le Conseil en 2006 sur proposition de la Commission, en même temps que l'ensemble des lignes directrices pour les politiques économiques et de l'emploi. Il devrait demeurer stable pendant une période de 3 ans, c'est-à-dire jusqu'en 2009, à moins que des circonstances imprévues n'en décident autrement.

L'ensemble d'objectifs communs sera défini dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Il devrait être accordé et interconnecté avec les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) et les lignes directrices pour l'emploi (LPE) qui seront adoptées en 2006. Il devrait aussi tenir compte des résultats de l'évaluation de l'expérience acquise dans le cadre des différents processus de coopération politique dans le domaine de la protection sociale jusqu'à cette date. Selon le mandat défini par le Conseil européen de Bruxelles en mars 2003, les progrès réalisés dans le cadre de la méthode ouverte de coordination appliquée aux pensions devront être examinés en 2006. Cet examen devrait être étendu de manière à couvrir les progrès réalisés dans le processus d'inclusion sociale et dans les échanges coopératifs en matière de santé et devrait servir à préparer la fixation des objectifs communs pour le nouveau processus rationalisé.

L'ensemble des objectifs communs devrait aussi englober un nombre limité de questions transversales. Ces questions pourraient couvrir des matières présentant un intérêt plus général pour les systèmes de protection sociale et difficiles à classer dans l'un des trois piliers du nouveau processus de coopération, telles que la prise en compte de la dimension de genre (gender mainstreaming). De plus, cette approche pourrait englober la question du rôle la protection sociale dans le renforcement de l'attrait financier du travail, en particulier en ce qui concerne le service des prestations sociales, la promotion du vieillissement actif et les politiques de conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. Le Conseil européen de mars 2003 a invité la Commission "à établir un rapport, en temps utile pour le Conseil européen du printemps 2004, sur l'amélioration du cadre général des politiques de protection sociale qui pourrait être réalisée en mettant davantage l'accent sur l'efficacité des incitations et en identifiant les meilleures pratiques" [10]. À cet égard, il y a lieu de tenir dûment compte des travaux déjà engagés dans le cadre des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi. Ces travaux couvrent et continueront de couvrir l'objectif consistant à rendre le travail plus rémunérateur dans l'optique des politiques économiques et de l'emploi respectivement. Dans ce contexte, les processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi abordent les mesures incitatives qui conviennent pour s'engager dans un travail , y rester, augmenter l'effort professionnel et investir dans l'éducation et la formation. Ceci implique en particulier qu'ils examinent les effets stimulants de l'interaction des systèmes fiscaux et de prestations, ainsi que de politiques actives du marché du travail.

[10] Par exemple, systèmes de prestations, conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, mesures pour les personnes âgées

3.2. Mécanismes d'établissement de rapports: un nouveau rapport conjoint annuel sur la protection sociale

L'instrument clé du nouveau processus rationalisé sera un rapport conjoint sur la protection sociale, qui exposera et évaluera les progrès accomplis en direction de l'ensemble des objectifs communs. Ce rapport sera rédigé conjointement par la Commission et le Conseil sur la base d'un projet présenté par la Commission. Comme il sera préparé en même temps que d'autres rapports au cours de la période préparatoire au Conseil européen de printemps, il apportera de nouvelles et précieuses informations pour l'établissement du rapport annuel de synthèse. Les résultats de l'analyse conduite par la Commission seront intégrés dans le rapport annuel de synthèse à présenter au sommet du printemps. Ce travail devrait être cohérent avec les travaux accomplis parallèlement dans le cadre de la SEE et des GOPE. La synchronisation améliorera grandement les conditions d'une telle cohérence. Le rapport conjoint final constituera un élément fondamental de l'apport du Conseil Emploi et politique sociale (EPSCO) en matière de protection sociale à ce sommet.

Ce nouveau rapport conjoint sur la protection sociale remplacera l'actuel "rapport sur la protection sociale en Europe" établi en application de la décision instituant un comité de la protection sociale. Ce changement prendra effet dès 2005 [11]. Le nouveau rapport remplacera aussi le rapport conjoint sur l'inclusion sociale et le rapport conjoint sur les pensions et reprendra la mission de rendre compte des progrès accomplis dans la coopération politique en matière de soins de santé et de longue durée.

[11] Pour plus de détails sur la période de transition, voir ci-après, point 3.4 et annexes.

À compter de 2006, les États membres alimenteront la préparation du rapport conjoint sur la protection sociale en présentant un rapport national exposant la stratégie adoptée pour atteindre les objectifs communs qui auront été fixés dans le courant de cette année-là. Les rapports nationaux de 2006 seront détaillés, ils porteront sur les trois piliers et seront tournés vers l'avenir.

En 2007 et 2008, les États membres présenteront des rapports beaucoup plus légers, concentrés sur les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des stratégies établies en 2006 et exposant les derniers développements politiques importants.

Les rapports devraient se fonder sur des indicateurs adoptés d'un commun accord afin d'évaluer les avancées réalisées vers les objectifs communs.

Après 2006, les rapports nationaux sur la protection sociale deviendront la seule contribution des États membres au processus. Ils remplaceront donc à la fois les PAN/inclusion et les rapports de stratégie nationale pour les pensions.

La nature du rapport conjoint sur la protection sociale subira donc des variations à l'intérieur d'un cycle de trois ans, des rapports détaillés et prospectifs étant établis tous les trois ans et suivis par des mises à jour plus légères entretemps.

La structure décrite ici implique des modifications d'approche substantielles par rapport aux instruments utilisés actuellement. L'accent sera mis sur la mise en oeuvre, comme c'est aussi le cas dans la coordination des politiques économiques et de l'emploi. Il est clair que la volonté de conférer plus de poids et de visibilité à la contribution des politiques de protection sociale à la stratégie de Lisbonne est une évolution souhaitable.

L'examen des rapports nationaux, la promotion d'un débat politique sur la mise en oeuvre des politiques et stratégies, entre autres par des méthodes d'examen par les pairs, et la rédaction du rapport conjoint sur la protection sociale sont des tâches qui exigeront une collaboration étroite et régulière entre les comités chargés de la protection sociale, de l'emploi, de la coordination des politiques économiques et des soins de santé au niveau communautaire.

3.3. Indicateurs: support important de la rationalisation

Le grand défi pour le nouveau processus rationalisé de protection sociale est de rendre compte des avancées réalisées dans l'ensemble des domaines de la protection sociale vers les objectifs communs d'une manière qui soit à la fois transparente et efficace pour faire avancer les réformes. La mise au point d'un ensemble d'indicateurs communément admis et reflétant pleinement les objectifs communs est essentielle pour répondre à un tel défi. Cette tâche devrait être menée à bien en se fondant sur des séries existantes d'indicateurs communs tels que ceux qui ont été élaborés pour le processus d'inclusion sociale, ceux qui sont en cours de mise au point pour le processus relatif aux pensions et ceux qui sont utilisés dans le cadre des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi. Mais il sera encore nécessaire d'étendre la couverture des indicateurs au domaine des pensions. De plus, il y aura lieu de définir des indicateurs concernant la protection sociale des personnes ayant besoin de soins de santé et de soins de longue durée, au fur et à mesure que les échanges coopératifs se développent dans ce domaine. Il est dès lors essentiel d'intensifier les travaux déjà en cours au sein du sous-groupe indicateurs du comité de la protection sociale.

Même si les indicateurs mis au point doivent porter sur un domaine élargi, il sera toutefois nécessaire de veiller à ce que le nombre total d'indicateurs demeure aussi limité que possible. La tendance actuelle a été d'étendre le nombre d'indicateurs de manière à s'accommoder des différentes approches suivies dans les États membres. Une telle démarche ne permettrait pas d'obtenir le nombre limité d'indicateurs synthétiques nécessaire pour que le rapport annuel puisse remplir sa tâche principale.

Le nouveau processus donnera aussi plus de visibilité aux statistiques sociales communautaires et fera augmenter la demande de données qui soient plus fiables, plus comparables et plus récentes. Ceci nécessite un engagement fort de la part des États membres en faveur du développement d'instruments clés, tels que le SESPROS, qui concerne le financement et les dépenses des différentes branches de la protection sociale, l'enquête communautaire annuelle sur les revenus et les conditions de vie des ménages (SILC) et le système des comptes santé (SHA). On devrait aussi améliorer l'interaction entre les travaux, actuellement en cours, de développement de tels instruments statistiques (associant la Commission et les autorités statistiques nationales) et le processus rationalisé de protection sociale.

3.4. Préparation de la méthode ouverte de coordination rationalisée en matière de protection sociale

Comme il a été indiqué plus haut, il est proposé de mettre en place l'approche rationalisée évoquée ici en 2006. La période 2003-2006 devrait être utilisée pour préparer les conditions du lancement du nouveau processus, compte tenu des divers mandats reçus au sommet de printemps à Bruxelles en ce qui concerne les pensions, les soins de santé et les structures incitatives des systèmes de prestations [12].

[12] Voir notamment les paragraphes 49 à 52 des conclusions de la présidence.

Il sera aussi capital de tenir compte de la manière dont l'élargissement va influer sur les processus actuels et de veiller à ce que les nouveaux États membres y soient impliqués le plus vite possible à compter de leur adhésion. Il convient de noter que, depuis le printemps 2002, la Commission s'est employée, avec les autorités nationales de chaque pays candidat [13], à mettre en route un processus de coopération destiné à préparer la voie de leur participation pleine et entière à la méthode ouverte de coordination en ce qui concerne l'inclusion sociale et les pensions, dès leur adhésion. 2003 verra l'achèvement du processus de conclusion de Joint Inclusion Memoranda (JIM) entre la Commission et les 10 pays adhérents, grâce auxquels ils pourront suivre les principaux aspects de la préparation des PAN/inclusion.

[13] Tous les pays candidats, sauf la Turquie.

2003 verra aussi le lancement d'un processus de coopération entre la Commission et chaque pays candidat dans le domaine des pensions, qui comprendra une série de séminaires nationaux.

Au cours de la période de transition 2003-2006, les initiatives suivantes seront prises afin de poursuivre la coopération politique et préparer le terrain pour la rationalisation de la coordination ouverte dans le domaine de la protection sociale:

Inclusion sociale

Conformément à une décision déjà prise par le Conseil, les États membres présenteront des PAN/inclusion en juillet 2003 pour la période 2003-2005 et la Commission et le Conseil soumettront un rapport conjoint sur l'inclusion au Conseil européen du printemps 2004.

En 2004, les nouveaux États membres présenteront leurs premiers plans d'action en matière d'inclusion sociale pour la période 2004-2006, en se fondant sur les Joint Inclusion Memoranda (JIM) établis conjointement avec la Commission en 2003.

Pensions

Au milieu de l'année 2005, les nouveaux États membres présenteront des rapports nationaux de stratégie pour les pensions contenant une analyse de la situation dans leur pays, présentant l'état de la réforme de leurs régimes de pension et exposant leur stratégie à la lumière des objectifs communs approuvés pour la méthode ouverte de coordination en matière de pensions.

À la même occasion, les États membres existants présenteront leur rapport de mise en oeuvre couvrant la période écoulée depuis 2002 ainsi qu'une mise à jour de leur rapport de stratégie nationale pour 2002, centrée sur les développements les plus importants.

Les États membres et la Commission collaboreront afin d'établir de nouvelles projections démographiques et financières pour permettre aux États membres de préparer à temps leurs rapports de stratégie à présenter au milieu de 2005. En outre, les comités continueront de travailler sur une série consolidée d'indicateurs communément admis, englobant tous les volets de la coordination politique dans le domaine de la protection sociale.

Soins de santé

Le Conseil européen a demandé à la Commission de rédiger une communication formulant de nouvelles propositions pour intensifier les échanges coopératifs dans le domaine des soins de santé et des soins aux personnes âgées. Cette communication constituera une première étape sur la voie de l'exploration des moyens de faire progresser le processus de coopération politique dans le domaine des soins de santé par des échanges d'informations et de bonnes pratiques et le développement d'indicateurs comparables. Sa teneur et son calendrier dépendront des résultats de la Convention européenne et de la prochaine Conférence intergouvernementale ainsi que des conclusions du groupe de réflexion à haut niveau sur la mobilité des patients et les soins de santé, lesquelles sont attendues vers la fin de 2003.

Rapport conjoint sur la protection sociale

Ce nouvel instrument sera lancé sous une forme provisoire en 2005 afin de fournir une meilleure base pour la préparation du rapport de synthèse de la Commission et d'améliorer la cohérence des messages clés du Conseil EPSCO au sommet de printemps sur la protection sociale.

Alors qu'en 2005 le nouveau rapport conjoint se concentrera particulièrement sur l'inclusion sociale, en se fondant sur les PAN/inclusion à présenter par les nouveaux États membres en 2004, l'accent sera mis en 2006 sur les pensions. En 2007, le rapport prendra sa forme finale, reflétant la nouvelle approche rationalisée couvrant les trois domaines - inclusion sociale, pensions et soins de santé.

À la suite de ces activités, la Commission et les États membres examineront en 2006 les progrès réalisés dans le cadre de la méthode ouverte de coordination concernant les pensions, comme il a été demandé par le Conseil européen de Bruxelles, et concernant l'inclusion sociale ainsi que les échanges politiques entrepris dans le domaine des soins de santé. Cette évaluation tiendra compte de la situation dans les nouveaux États membres. Elle servira de base aux orientations qui seront définies par la Commission en 2006 en vue de l'établissement d'un ensemble intégré et cohérent d'objectifs communs pour la méthode ouverte de coordination en matière de protection sociale.

L'annexe 1 indique les mesures à prendre au cours de la période de transition pour parvenir à la rationalisation en 2006. L'annexe 2 décrit la mise en oeuvre de celle-ci au cours de la période 2006-2009. L'annexe 3 montre comment la protection sociale rationalisée fonctionnera parallèlement aux GOPE et à la SEE rationalisées après 2006.

ANNEXE 1

PÉRIODE TRANSITOIRE 2003-2005

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 2

RATIONALISATION TOTALE 2006-2009

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 3

RATIONALISATION TOTALE 2006-2008: complétant la gouvernance socio-économique ainsi que les GOPE et la SEE rationalisées.

>EMPLACEMENT TABLE>