La directive devait être transposée au plus tard le 15 mai 2009 mais, en raison d’importants retards d'ordre politique, juridique et administratif, les États membres n’ont pas respecté le délai de transposition, à l'exception du Danemark. Le retard moyen relatif à la notification de la législation nationale a été de 12 mois (entre 3 à 24 mois selon les pays).

(5)organisent et publient progressivement les données géographiques selon des modèles de données communs aux fins d’une meilleure interopérabilité et d'une amélioration de la productivité.

(3)documentent les données géographiques afin qu’elles puissent être consultées sur Internet et qu'elles contiennent des informations sur des éléments tels que leur source, leur couverture géographique, leur qualité et leurs conditions d’utilisation, en conformité avec les spécifications des métadonnées;

(1)mettent en place des structures de coordination et adoptent et mettent en œuvre des mesures juridiques visant à éliminer les obstacles d'ordre procédural au partage des données géographiques;

Les services de recherche et de consultation des données géographiques documentées des annexes I et II sont opérationnels.

Avant 2007, les données géographiques étaient difficiles à trouver en ligne, à la fois au niveau national et au niveau de l'UE, et elles étaient souvent mal documentées. Elles étaient souvent stockées dans des formats incompatibles, de sorte qu’il était difficile de combiner différentes séries de données géographiques. De nombreux pouvoirs publics ne disposaient pas de service en ligne permettant aux citoyens de découvrir, d’accéder, d'utiliser ou de partager leurs données géographiques (au sein des pays et entre pays). Il n’existait donc pas d’infrastructure de données géographiques au niveau de l’UE, ce qui signifie que, par exemple, les données relatives aux fleuves transfrontaliers n'étaient pas reliées entre elles.

En 2013, la Commission a inclus la directive INSPIRE dans son programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) afin d’évaluer si, à mi-parcours de sa mise en œuvre, cet instrument est toujours adapté à sa finalité. Le présent rapport dresse le tableau des progrès réalisés dans la mise en œuvre et offre un résumé des résultats de l’évaluation.

La directive établissant une infrastructure d’information géographique dans la Communauté européenne (directive INSPIRE) soutient l’application de politiques fondées sur la connaissance et le suivi des activités qui ont une incidence sur l’environnement. Elle définit des actions visant à éliminer les obstacles au partage des données géographiques à tous les niveaux de gouvernement au sein des États membres et entre eux.

Les problèmes environnementaux ne s’arrêtent pas aux frontières. Dans de nombreux cas, leur résolution passe nécessairement par la coopération entre pays, laquelle est plus efficace lorsque les données peuvent être aisément échangées entre les États et les organisations. La collecte et le partage efficaces et efficients de données relatives à un lieu particulier (données géographiques) présentent des avantages. En plus de permettre une meilleure gestion de l'environnement, cette méthode est susceptible de créer des synergies avec la stratégie de l'UE pour un marché unique numérique, comme notamment le développement de nouveaux produits et services innovants, moteur de l'emploi de haute qualité et de la compétitivité en Europe.

Pour décembre 2013 au plus tard, les États membres devaient également avoir mis en place des services en ligne de recherche, de consultation et de téléchargement de toutes leurs séries de données géographiques documentées.

Dans le respect des échéances et des étapes définies ci-dessus, les États membres ont réalisé des progrès dans la communication de thèmes de données environnementales tels que la localisation et les données relatives aux sources d’émissions. Néanmoins, les données les plus pertinentes d'un point de vue environnemental (visées, pour la plupart, à l’annexe III) ne sont souvent pas encore accessibles (étapes 2, 3 et 4, échéance en 2013). Cela compliquera également la mise en œuvre de l’étape suivante, qui consiste à rendre ces données interopérables (étape 5, échéance en 2020).

Bien qu’il soit difficile de mesurer la réussite compte tenu de la difficulté à déterminer un plafond ou un nombre total de séries de données relevant du champ d’application pour 2014, le nombre total de séries de données était supérieur à 56 220 (graphique 2). Néanmoins, environ 90 % d'entre elles appartiennent aux séries de données de huit États membres seulement. Après une hausse initiale, le volume des séries de données géographiques communiquées par les autres (20) États membres est resté relativement stable, voire a diminué dans certains pays entre 2010 et 2014 (graphique 2), et est généralement assez faible, avec moins de 120 séries de données par pays.

Les politiques nationales en matière d’échange de données sont très différentes et hétérogènes et la plupart des États membres font encore état de problèmes dans ce domaine. Reflétant la grande flexibilité des approches prévues dans la directive (voir article 17, paragraphe 2), les politiques vont de l’accès et l'utilisation totalement libres au recouvrement intégral des coûts et à la génération de recettes en passant par divers types de partenariats public-privé. La Commission n’a pas effectué d'analyse détaillée de la conformité des politiques nationales avec la directive.

L'efficacité des efforts nationaux de coordination n'a toutefois pas été identique dans tous les États membres. Des questions relatives à la collaboration entre les agences nationales de cartographie et les organismes d’information en matière d'environnement (par exemple, ministères et agences) étaient particulièrement préoccupantes dans certains États membres.

La directive couvre une large gamme de données géographiques, qui est gérée par un grand nombre d’autorités publiques au niveau national, régional et local. Les structures de coordination et les politiques de partage des données nécessaires ont, le plus souvent, été mises en place lors de la transposition (voir ci-dessus).

L'ensemble d'échéances ambitieux qui était valable au moment de l'adoption de la directive n'est peut-être plus pertinent pour tous les États membres, en raison notamment de la complexité technique des règles d’application de l’interopérabilité et leurs lignes directrices, qui nécessitent l’utilisation d’outils et de compétences informatiques qui font souvent défaut. À cela s’ajoutent les différents niveaux de préparation des États membres en ce qui concerne le respect des échéances fixées par la directive.

Coordination inefficace au niveau de l’UE (la Commission européenne et l'AEE) en ce qui concerne l'orientation des États membres vers les priorités en identifiant les séries de données géographiques relatives aux politiques environnementales et connexes (par exemple, pour l'établissement de rapports);

Retards dans la transposition et la mise en place de structures administratives efficaces en raison de problèmes d'ordre politique, juridique et économique au niveau national (voir section 3, étape 1). Plusieurs États membres ont fait savoir que la crise économique et la pression exercée sur les budgets nationaux ont également eu une incidence sur l’affectation des investissements initiaux requis (par exemple, dans le domaine des infrastructures informatiques et du développement des compétences techniques dans les administrations);

En 2013, l’efficacité avait augmenté dans tous les États membres en fonction de leurs efforts de mise en œuvre (et d’investissement), ce qui est attesté par le fait que le nombre de séries de données déclarées pour 2013 était supérieur à 56 000. Les exigences et les échéances énoncées dans la directive n'ont pas posé de problèmes fondamentaux aux huit États membres qui ont identifié plus de 90 % du total des séries de données. Dans de nombreux États membres, toutefois, les progrès réalisés à la lumière des étapes définies et du calendrier ne correspondent pas aux attentes. Des politiques nationales en matière de données complexes et hétérogènes et l’absence d’une politique de données paneuropéenne entravent la libre circulation des données, une préoccupation également constatée dans le contexte plus vaste du marché unique numérique. Le volet le moins efficace du processus de mise en œuvre a trait aux politiques en matière de données. Beaucoup de séries de données et de services corollaires ne sont toujours pas faciles d’accès (à savoir libérés d'obstacles juridiques ou financiers), alors que c'est une condition préalable de la création de valeur ajoutée à partir de ces données au sein du marché intérieur. Ces politiques complexes et diverses en matière de données créent également une charge administrative supplémentaire et inutile dans le contexte d'une politique d’ouverture des données plus vaste.

L’accessibilité générale des séries de données géographiques au moyen de services de consultation et de téléchargement est encore plus faible. Seule la moitié environ des États membres ont publié entre 60 et 100 % de leurs séries de données géographiques documentées via des services de consultation (graphique 6).

Certains États membres moins avancés ont aussi signalé la concurrence avec des politiques nationales parallèles en matière d'ouverture de données et d’administration en ligne en invoquant des motifs d'ordre administratif (différentes autorités compétentes) et la faible pertinence des questions environnementales dans un contexte politique plus vaste. Pour d'autres (y compris certains des États membres les plus avancés), la concurrence est inutile, il existe de nombreuses possibilités de créer des approches «gagnant-gagnant», dans lesquelles la directive INSPIRE devient l'un des fondements des activités de l'administration en ligne.

Les États membres ont également mis en doute l’efficacité de l’harmonisation future des données (étape 5) en raison des efforts et des coûts importants liés à la transformation de séries de données existantes pour répondre aux nouvelles obligations (échéances en 2017 et en 2020). Beaucoup ont reconnu qu’une interopérabilité accrue est nécessaire pour gagner en efficacité. Ils ont aussi exprimé leur préoccupation quant à la complexité et la faisabilité de l’adaptation de l’ensemble des données géographiques aux modèles communs de données d’ici à 2017 (annexe I) ou 2020 (annexe II et III). Ils plaident en faveur d’une application souple, pragmatique et axée sur les utilisateurs des spécifications des données existantes.

Efficacité

L’évaluation quantitative des coûts et des bénéfices a été difficile à réaliser en raison du manque de données exhaustives et comparables. Compte tenu du stade de la mise en œuvre, la plupart des études actuellement disponibles sont fondées sur des estimations ou des prévisions, et les données relatives aux bénéfices quantifiés sont rares.

Les coûts de mise en œuvre communiqués se situent entre 0,5 et 13,5 millions EUR par an, la plupart des États membres ayant déclaré entre 2 et 3 millions EUR par an. Dans la plupart des cas, elle est inférieure aux estimations initiales, qui avaient été évaluées entre 4 et 8 millions EUR par an dans l’analyse d’impact initiale, et il est probable que cet élément soit lié à la lenteur des progrès par rapport au calendrier.

Les informations communiquées sur les bénéfices, qui étaient essentiellement d'ordre qualitatif et fondées sur des estimations, contenaient notamment les éléments suivants:

Un accès aux informations plus aisé, qui se traduit par des services d’administration en ligne de meilleure qualité et moins onéreux pour les citoyens et les entreprises, avec pour corollaire une amélioration de la transparence et la création de débouchés commerciaux utilisant des données environnementales. Ces éléments stimulent le potentiel de recherche et d’innovation;

Une base de connaissances améliorée pour le processus décisionnel et l’élaboration et la mise en œuvre des politiques, ce qui a pour effet de réduire les coûts et d'améliorer la qualité des évaluations [par exemple, notamment dans le domaine des évaluations (des incidences) et de la gestion (des risques) dans le domaine de l’environnement];

Une coopération plus efficace entre les autorités publiques et entre différents secteurs (par exemple, l’aménagement du territoire, le transport, l’agriculture et l’environnement) et des économies en termes de frais administratifs (en réduisant la duplication des tâches) tout en améliorant l’accessibilité et la qualité des données;

Le renforcement du savoir-faire, des compétences et des capacités technologiques dans les administrations publiques.

Plusieurs pays, dont les Pays-Bas, ont suivi une tendance assez prévisible et font état de coûts annuels dépassant les bénéfices au cours de la première phase de la mise en œuvre et de bénéfices en augmentation au cours de la deuxième phase (après 2013). Des investissements précoces étaient attendus (infrastructures informatiques, transformation des données et développement des compétences) mais seul un petit nombre d’États membres a indiqué les avoir effectués. Plusieurs États membres ont signalé des synergies entre les stratégies de l’UE et les stratégies nationales en matière d'ouverture des données (notamment la directive révisée concernant la réutilisation des informations du secteur public), qui a contribué à la progression des bénéfices tout en partageant les coûts de mise en œuvre avec les investissements qui étaient, en tout état de cause, nécessaires pour les politiques d’ouverture des données dans leur ensemble. Il est estimé dans la stratégie du Royaume-Uni de dégagement de bénéfices pour 2012 que les bénéfices annuels quantifiables pour l'ensemble des services de l’administration britannique ont été compris entre 470 et 510 millions GBP par an.

Ainsi qu'il a été mentionné à l’étape 5, l’harmonisation des données est l’étape la plus coûteuse et la plus complexe. Bien que les États membres ne doivent se conformer à ces dispositions qu'à partir de 2017 ou de 2020 (selon les données concernées), il a été prévu au cours de discussions récentes du groupe d’experts que l’harmonisation simultanée d’une quantité aussi considérable de données entraînerait des coûts élevés et soulèverait des difficultés pratiques. Il a été suggéré qu'une manière de surmonter ces défis à venir serait d'établir des priorités bien définies, c'est-à-dire de déterminer quelles sont les séries de données les plus importantes pour des applications destinées aux utilisateurs finaux parmi les thèmes de données, notamment ceux énumérés à l’annexe III.

Le financement de l’UE a pu atténuer certains de ces problèmes et plusieurs projets ont bénéficié d'un soutien au titre de programmes de l’UE (tels qu'ISA, Horizon 2020, LIFE +). Des projets de cette nature peuvent contribuer à élaborer des solutions et des instruments qui pourront être utilisés par tous les États membres (éléments réutilisables) et sont susceptibles d'améliorer l’efficacité dans de nombreux domaines politiques. Ces possibilités ne sont toutefois pas systématiquement utilisées par les États membres.

Pertinence

La consultation publique a révélé que les objectifs de la directive jouissent d'un soutien important auprès des utilisateurs, qui estiment qu’ils sont toujours utiles pour éliminer les obstacles au partage de données qui entravent la mise en œuvre efficace et efficiente de la politique de l'environnement. De plus, l’évolution de la politique de l’UE indique que les objectifs de la directive INSPIRE ont acquis une importance croissante au fil du temps; ils sont inclus dans les priorités de la Commission dans le cadre de la stratégie de l'Union européenne de 2015 pour un marché unique numérique. Elle met en évidence la nécessité d’accroître l’interopérabilité transsectorielle dans le secteur public (avec la révision du cadre d’interopérabilité européen), où la directive INSPIRE revêt une importance majeure. La promotion des services d’administration en ligne et la nécessité d’appliquer les principes de «numérique par défaut» et d'«une fois seulement» sont inscrits dans la directive INSPIRE.

Le 7ème programme d’action pour l’environnement a rappelé la nécessité d’améliorer la base de connaissances étayant la politique de l’environnement. En outre, l’application de la directive INSPIRE est potentiellement importante pour la réalisation des objectifs du bilan de qualité du suivi et de l’établissement de rapports dans le domaine de l'environnement actuellement en cours dans le cadre du programme «mieux légiférer».

Cohérence

La cohérence interne de la directive s’est avérée satisfaisante car les États membres s’inspirent largement des étapes qui y sont définies.

Au regard d’autres actes législatifs dans le domaine de l'environnement, la directive vise à contribuer à l'interopérabilité transfrontalière et à l'interopérabilité juridique et technique de l’Union européenne. L’adaptation de la gestion des données dans le domaine de l’environnement n’a toutefois été que partiellement effectuée. Bien que les références à la directive INSPIRE soient devenues courantes après 2007, son application pratique est encore embryonnaire, notamment dans le domaine de la présentation de rapports.

L’application cohérente des dispositions de la directive INSPIRE, en liaison avec celles de la directive sur l'accès du public à l'information en matière d'environnement, et notamment les dispositions relatives à la diffusion active (voir article 7), permet potentiellement de faciliter le partage de données et de mieux informer et responsabiliser les citoyens.