Rapport spécial no 1/2001

relatif à l'initiative communautaire URBAN, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 124/01)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

INTRODUCTION

1. En juin 1994, la Commission a décidé d'arrêter une initiative communautaire (IC) au sens de l'article 11 du règlement (CEE) n° 4253/88(1) (règlement de coordination des Fonds structurels) en faveur des zones urbaines, dénommée URBAN. Cette initiative s'ajoute aux projets pilotes urbains cofinancés par le Fonds européen de développement régional (FEDER) et qui concernent 33 zones urbaines pour la période 1989-1993 et 26 zones pour la période 1994-1999(2). La Commission a fixé les orientations pour les programmes opérationnels (PO) que les États membres sont invités à établir dans le cadre d'URBAN, par le biais de deux communications publiées au Journal officiel en juillet 1994 (dotation initiale de 600 millions d'euros)(3) et juillet 1996 (dotation supplémentaire de 157 millions d'euros)(4). Ces deux communications fixent les mêmes orientations en ce qui concerne la portée et les objectifs d'URBAN, les zones et les mesures éligibles et la mise en oeuvre. Un vade-mecum destiné notamment à faciliter la rédaction des PO a été élaboré par la Commission en septembre 1994.

2. La stratégie définie par la Commission(5) consiste à apporter une aide communautaire provenant simultanément du FEDER et du Fonds social européen (FSE) "en faveur de programmes de développement intégrés pour une partie géographiquement définie et limitée d'une ville. L'approche intégrée devrait englober les problèmes économiques, sociaux et d'environnement de la zone urbaine en difficulté. Le programme intégré devrait comporter un ensemble cohérent et équilibré de mesures de développement économique, d'intégration sociale et de protection de l'environnement basé sur des propositions de partenariat local. La priorité sera accordée à des programmes intégrés présentant un caractère innovateur, apportant une valeur ajoutée certaine et contribuant à créer des emplois au plan local".

3. Les objectifs de l'initiative(6) sont fixés dans des termes assez généraux: "URBAN vise à agir en tant que catalyseur dans le cadre d'une approche prévoyant la mise en oeuvre de projets-cadres destinés à aider les zones urbaines défavorisées, à réaliser une amélioration durable du niveau de vie de leurs habitants".

4. Dans le passé, la Cour a examiné les IC Interreg, PME, Leader et PEACE(7) ainsi que les interventions communautaires dans les cadres de l'environnement urbain et du développement local(8). La Cour avait conclu entre autres que des actions disparates avaient été mises en oeuvre en milieu urbain, et qu'elles étaient marquées par d'importants cloisonnements(9). Le grand nombre d'interventions communautaires visant spécifiquement la question urbaine a amené la Cour à examiner l'IC URBAN. Par ailleurs, URBAN est une des quatre IC qui ont été reconduites pour la période 2000-2006(10).

5. L'enquête de la Cour s'est fixé comme but d'analyser la cohérence du cadre réglementaire et d'apprécier la qualité de la programmation, de la mise en oeuvre, de la gestion financière et de l'évaluation d'URBAN. Les contrôles se sont déroulés à la Commission et dans neuf États membres (Italie, Espagne, France, Grèce, Royaume-Uni, Allemagne, Irlande, Pays-Bas et Portugal)(11). Les programmes de ces neuf États membres représentent plus de 90 % des dépenses d'URBAN.

L'ALLOCATION DES RESSOURCES ET LA SITUATION FINANCIÈRE

6. La Cour a déjà examiné pour la période 1994-1999 le processus d'allocation des ressources disponibles pour les Fonds structurels (FS), par objectif(12), État membre et IC(13). L'annexe présente en détail le processus d'allocation des ressources d'URBAN par État membre, qui a été marqué par de nombreux ajustements. Des répartitions indicatives globales entre les régions relevant de l'objectif n° 1 et les autres zones ont été prévues dans les communications de la Commission. Cependant, des critères d'attribution des ressources entre les régions relevant des différents objectifs et les autres zones à l'intérieur des États membres ainsi qu'entre les zones bénéficiaires n'ont pas été définis.

7. Un des objectifs de la Commission était la concentration des ressources sur un maximum de 50 zones urbaines initialement, puis sur 70 suite à l'extension de l'initiative(14). La Commission visait également des ratios élevés entre les financements communautaires et la population de la zone sélectionnée afin d'assurer une forte concentration qui devrait permettre une meilleure efficacité et visibilité des interventions. Cependant, 118 zones urbaines ont finalement bénéficié de financements dans le cadre d'URBAN. L'analyse des zones bénéficiaires montre qu'elles sont très hétérogènes. En effet, 34 zones comptent moins de 10000 habitants alors que 17 zones en comptent plus de 50 000, ce qui conduit à des différences très significatives quant à la contribution globale des programmes par habitant.

8. Le tableau ci-après présente les plans financiers initiaux et au 31 décembre 1999 avec une ventilation des coûts totaux en détaillant la contribution du FEDER et du FSE ainsi que les dépenses publiques et privées. La contribution des FS résultant des plans financiers des programmes au 31 décembre 1999, atteint 898,32 millions d'euros, soit 49,5 % du coût total, dont 750,06 millions du FEDER et 148,26 millions du FSE ce qui représente en moyenne 7,61 millions par zone bénéficiaire, dont 6,35 millions du FEDER et 1,26 million du FSE. Les dépenses nationales publiques et les dépenses privées représentent respectivement 45,1 % et 5,4 % du coût total. Sur les 61 programmes adoptés, 18 prévoyaient initialement une contribution du secteur privé supérieure à 10 %. Pour l'ensemble des programmes, la contribution privée a finalement été réduite de 63 %. Les graphiques 1 et 2 présentent respectivement les engagements et paiements communautaires effectués dans les exercices budgétaires 1994 à 1999. Pour l'ensemble de la période 1994-1999, les engagements et les paiements effectués représentent respectivement 858,17 et 469,88 millions d'euros soit 95,53 % et 52,31 % de la contribution des FS approuvée.

9. Les PO URBAN ont avancé, en règle générale, très lentement par rapport aux prévisions initiales des plans financiers. L'analyse des modifications de ces plans montre que les dépenses se concentrent finalement sur la dernière année (voir graphique 3). La Cour a déjà constaté(15) d'une part, que la procédure d'élaboration des plans financiers dans le cadre des FS n'est pas basée sur les besoins des interventions et, d'autre part, que les modifications des plans financiers effectuées à la fin de l'année 1999 ont eu pour objectif principal de permettre l'engagement de la totalité du concours communautaire. Pour les programmes à engagement par tranches annuelles, le mécanisme des engagements communautaires aurait seulement permis l'engagement de la tranche 1999 si les dépenses effectives encourues par les bénéficiaires finals représentaient 100 %, 80 % et 40 % des dépenses relatives aux tranches 1994-1996, 1997 et 1998 respectivement(16). Ainsi, vu les retards dans l'exécution, les plans financiers ont été adaptés aux situations réelles (réduction substantielle des annualités 1994-1998) afin d'engager la totalité du solde des programmes.

10. Par ailleurs, les modifications des plans financiers effectuées dans les derniers mois de 1999 ne se sont pas toujours traduites dans les comptes au 31 décembre 1999. Cela a conduit à ce que les engagements réalisés ne correspondent pas aux plans financiers en vigueur mais aux plans précédents et que, pour plusieurs programmes, les engagements comptabilisés sont donc supérieurs aux engagements juridiques. Les paiements d'avances se voient également affectés par cette anomalie car ils sont effectués en proportion des engagements comptabilisés. Il en résulte que des paiements supérieurs aux montants résultant des nouveaux plans financiers ont été réalisés. Pour un programme, les avances versées sont même supérieures au total du concours communautaire accordé.

Tableau

Situation des programmes URBAN au 31 décembre 1999

>TABLE>

Source:

Cour des comptes.

Graphique 1

Situation des programmes URBAN au 31 décembre 1999 - Engagements 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001124FR.000501.EPS">

Source:

comptes de gestion de la Commission.

Graphique 2

Situation des programmes URBAN au 31 décembre 1999 - Paiements 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001124FR.000502.EPS">

Source:

comptes de gestion de la Commission.

Graphique 3

Comparaison entre les plans financiers initiaux et finals (au 31 décembre 1999) des huit programmes URBAN uniques pour l'ensemble des zones bénéficiaires d'un État membre (en %)

>PIC FILE= "C_2001124FR.000601.EPS">

Source:

Décisions d'octroi d'aide relatives aux huit programmes nationaux URBAN (numéros FEDER 940110001, 940810002, 941110003, 940410001, 940510001, 940610001, 941210004 et 961510002) adoptés suite à la communication de la Commission de juillet 1994. Ces programmes représentent environ la moitié des financements accordés par URBAN. Il faut noter qu'il y a une différence d'environ 10 % entre la taille des plans financiers initiaux et des plans financiers finals due à l'indexation et à l'augmentation des enveloppes de certains de ces programmes.

LA SÉLECTION DES ZONES URBAINES ÉLIGIBLES

11. La Commission n'a pas défini de critères précis pour la détermination des zones urbaines éligibles. En principe, sont éligibles des zones urbaines dans des villes et des agglomérations urbaines comptant plus de 100000 habitants: "Les zones cibles pourraient être des quartiers urbains géographiquement identifiables ou une unité administrative existante telle qu'une ville, une commune ou même une entité plus petite dans une zone à forte densité démographique caractérisée par un taux de chômage élevé, un tissu urbain délabré, de mauvaises conditions de logement et un manque d'équipements sociaux. En outre, dans des cas dûment justifiés, une aide pourrait également être apportée pour des actions en faveur de villes de petite ou moyenne importance confrontées à un déclin économique généralisé"(17).

12. Dans l'exposé des motifs de la première communication relative à URBAN(18), il avait été envisagé que la sélection finale des programmes serait basée sur l'avis d'un groupe d'experts indépendants désignés par la Commission en collaboration avec les États membres, qui appliquerait des critères établis à l'avance. Cependant, cette option n'a finalement pas été retenue par la Commission. Le partage des responsabilités entre la Commission et les États membres n'a pas été clairement défini. La Commission, qui adopte les décisions d'octroi d'aide, est intervenue au travers de négociations informelles, dans un cadre peu transparent, pour réduire le nombre trop élevé de zones urbaines bénéficiaires présenté par les États membres sans pour autant arriver au nombre visé de 70 (voir point 7).

13. L'exemple suivant permet d'illustrer les difficultés liées à la procédure de sélection. Les autorités italiennes avaient invité vingt-quatre villes à présenter des projets. Neuf villes non invitées, qui ont eu connaissance du lancement d'URBAN, ont également présenté des projets, de leur propre initiative et en dehors de la procédure établie par les autorités nationales. Face à cette situation, l'État membre a envoyé toutes les propositions, très hétérogènes, à la Commission pour qu'elle prenne une décision. Finalement, la sélection a été négociée entre la Commission et l'État membre, étant donné que, malgré les efforts déployés, une évaluation objective des propositions présentées s'était avérée impossible à la Commission, en l'absence de méthodologie et d'informations appropriées.

14. Les États membres ont dû mettre en oeuvre rapidement des mécanismes ad hoc de sélection, qui dans la pratique consistaient à présélectionner dans un premier temps des villes pour ensuite laisser le choix des zones urbaines bénéficiaires aux autorités locales correspondantes. Dans plusieurs cas, le choix des villes et des zones bénéficiaires a été effectué sans procédure formelle de sélection préalable et sans que les autorités correspondantes aient pu fournir des pièces ou des documents justifiant le choix. Lorsque des États membres ont essayé de sélectionner objectivement des villes et des zones, le résultat final a été altéré pour effectuer des rééquilibrages géographiques afin de donner une priorité à certaines villes, notamment les capitales, ou de donner une compensation à des zones non retenues dans le cadre d'autres interventions des FS. Dans la pratique, la sélection n'a pas été réalisée sur la base d'une comparaison d'éléments objectifs fixés au préalable et susceptibles d'être quantifiés, mais sur la base de critères variables selon les États membres et difficilement comparables, ce qui a conduit, par ailleurs, à une dispersion dans les objectifs visés.

15. L'absence de données statistiques et d'indicateurs pertinents permettant d'évaluer et de comparer la situation des 350 ou 400 villes comptant plus de 100000 habitants ainsi que les autres villes confrontées à un déclin économique généralisé, rend impossible une appréciation du bien-fondé de la sélection. Il en est de même en ce qui concerne la sélection des zones urbaines bénéficiaires à l'intérieur des villes. Les communications de la Commission indiquent quelques indicateurs socio-économiques permettant l'identification des zones les plus défavorisées(19). Cependant, ces indicateurs sont tellement divers que presque toutes les zones des villes européennes moyennes et grandes se trouvent dans une situation plus défavorable que la moyenne de la ville au titre d'un ou de plusieurs de ces indicateurs. De plus, ces indicateurs sont parfois disponibles au niveau de la ville mais quasiment jamais au niveau des zones. Par ailleurs, les zones sélectionnées ne correspondent pas toujours à des unités géographiques, statistiques ou administratives et, dans certains cas, elles couvrent des parties d'une ville non adjacentes.

16. En raison du manque de transparence du processus de sélection, les autorités nationales concernées ont pu difficilement justifier la mise à l'écart de nombreuses zones candidates. Suite à des contestations, plusieurs villes concernées ont reçu une compensation sous forme d'inclusion dans les nouveaux programmes d'URBAN ou dans d'autres interventions communautaires ou nationales.

LA PROGRAMMATION

L'approche intégrée

17. Une stratégie basée sur l'approche intégrée, telle que prévue par la Commission (voir point 2) est très ambitieuse et présuppose l'existence de plans de développement urbain intégrés à long terme auxquels participent les administrations publiques et les partenaires locaux et sociaux. Cependant, cette situation est très rare et dépend des caractéristiques de fonctionnement institutionnel des États membres. Il arrive que des plans municipaux existent, mais ceux-ci sont généralement axés sur des domaines traditionnellement du ressort des communes (par exemple des plans urbanistiques) ou sur un secteur d'activité (plans d'amélioration des transports, infrastructures routières, trafic, etc.).

18. Alors qu'il était prévu que "les FS pourraient apporter leurs concours à l'élaboration de stratégies urbaines globales à la demande des États membres ou des autorités locales ou régionales concernées"(20), aucune demande n'a été introduite. URBAN n'a pas pu contribuer à améliorer les instruments de planification au niveau de la ville. Cependant, pour plusieurs autorités locales, URBAN a permis, pour la première fois, de programmer et de mettre en oeuvre de façon coordonnée des actions diverses dans une zone de la ville.

La sélection des mesures

19. Les problèmes des zones sélectionnées sont très différents: chômage élevé, trop de trafic, centre historique dégradé, criminalité, drogue, prostitution, déclin économique, logements de faible qualité, etc. Cependant, les mesures incluses dans les programmes sont identiques ou très similaires. Les catégories de mesures proposées dans les communications ont été comprises par certaines autorités nationales comme le contenu d'un programme type et leurs propositions suivent à la lettre cette structure. Alors que les programmes auraient dû être axés sur le problème qui a justifié la sélection de la ville ou de la zone, ils sont, en règle générale, composés de nombreuses actions diverses, à l'image des interventions régionales des FS.

20. Il en résulte un saupoudrage des financements communautaires, très lourd à gérer et à suivre compte tenu du nombre et de la variété des projets ainsi que de la taille relativement petite des financements communautaires (7,61 millions d'euros par zone en moyenne). Les États membres et la Commission n'ont pas réussi dans le cadre du partenariat à mieux concentrer les interventions sur les problèmes essentiels des zones urbaines concernées. Les entretiens avec les gestionnaires sur place ont confirmé qu'ils auraient, en règle générale, préféré des programmes plus simples et composés d'un petit nombre d'actions. Ils auraient également préféré des programmes unifonds (FEDER ou FSE) pour éviter la complexité de la gestion simultanée de deux Fonds structurels (voir point 2) qui présentent des règles et des procédures de mise en oeuvre différentes. Par ailleurs, la participation du FSE est trop réduite pour avoir des impacts significatifs. Il est à noter qu'URBAN II (2000-2006) ne sera financé que par le FEDER.

L'approbation des programmes

21. Alors que le temps de préparation des programmes prévu dans les communications de la Commission (quatre mois dans la première et six mois dans la deuxième)(21) était très court, la majorité des programmes ont été approuvés par la Commission avec des retards importants(22) qui dans certains cas ont atteint deux années après la date de présentation. Le délai moyen d'adoption d'un programme URBAN suite à la première communication était de quinze mois, ce délai s'est réduit à sept mois pour les programmes présentés suite à l'extension d'URBAN en 1996. Une partie des retards s'explique par la faible qualité des programmes présentés ainsi que par les longues discussions liées à la sélection définitive des zones bénéficiaires, à la détermination des enveloppes individuelles et à la réélaboration des programmes. En effet, le nombre de zones bénéficiaires et l'enveloppe octroyée à chacune n'ont été déterminés qu'après la présentation des programmes. D'autres retards s'expliquent par la lourdeur des procédures internes à la Commission pour adoption des décisions où une vingtaine de services est impliquée. Le tableau ci-dessus reprend les dates de présentation et les dates d'adoption des programmes.

22. Bien que les dispositions réglementaires et la communication de la Commission prévoient que les propositions de programmes doivent comporter une appréciation de la situation indiquant les objectifs à atteindre, les propositions de programmes présentées, sauf quelques exceptions, se limitaient à des descriptions de la zone concernée et de ses caractéristiques socio-économiques, et à une répétition des objectifs indiqués dans la communication. Le manque d'objectifs précis ainsi que d'indicateurs physiques et d'impact appropriés est une caractéristique de la quasi-totalité des programmes examinés. Des efforts ont été réalisés pour améliorer cette situation dans l'un ou l'autre programme pendant leur mise en oeuvre, mais ces initiatives tardives ne peuvent pas conduire à des résultats satisfaisants.

23. Le manque d'appréciations ex ante appropriées s'explique par les délais très courts pour l'élaboration des programmes qui n'ont pas permis des analyses approfondies, par l'absence d'informations fiables de type statistique ou socio-économique sur les zones en cause et par le déficit de connaissances globales sur la situation des actions et des financements communautaires, nationaux, régionaux et locaux envisagés ou en cours. Dans la majorité des cas, les appréciations effectuées ont eu pour objectif la justification du choix effectué au préalable. Il faut noter que des améliorations ont été constatées dans les programmes présentés à partir de 1996.

24. Des approches différentes ont été suivies par la Commission lors de l'instruction des programmes. Pour certains États membres, un programme par zone a été approuvé tandis que pour d'autres un seul programme a été retenu pour l'ensemble des zones et, parfois, alors même que les États membres avaient proposé le contraire. Les justifications d'un tel choix ne ressortent pas clairement des dossiers. Les remaniements de programmes, nécessaires suite à l'adoption d'une approche plutôt que d'une autre, ont eu comme conséquence des retards injustifiés dans leur adoption.

25. Les conséquences du choix d'une formule ou d'une autre sont très importantes. Dans les cas de programmes par ville et compte tenu de leur petite taille, l'engagement de la totalité de l'enveloppe prévue peut avoir lieu au moment de l'adoption de la décision. Les bénéficiaires ont également eu droit à des avances pouvant aller jusqu'à 50 % de l'ensemble. Dans les programmes uniques, le versement des avances communautaires suit un autre rythme, qui est fonction des déclarations de dépenses présentées pour l'ensemble des zones urbaines concernées. Il suffit qu'une ville soit en retard pour que toutes les autres en souffrent étant donné que les déclarations de dépenses sont uniques. Le besoin de coordonner tous les participants rend plus difficiles les négociations en vue de l'adoption des programmes ainsi que l'élaboration des déclarations de dépenses et des rapports annuels. Par contre, les programmes uniques permettent une meilleure coordination des interventions ainsi qu'un meilleur échange d'informations utiles.

LA PRISE EN COMPTE DES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

26. Dans le cadre des principales politiques communautaires, de nombreuses interventions sont en cours en matière de développement urbain. L'existence d'un grand nombre d'actions directes ou indirectes destinées aux villes et à leur développement, dans les domaines, entre autres, de la compétitivité et de l'emploi, de la cohésion économique et sociale, du développement durable, de la recherche et du développement technologique, du schéma de développement de l'espace communautaire, de l'éducation, de la formation et de la jeunesse, de la culture, du transport ou de la société de l'information, demande un effort de coordination important afin de garantir la cohérence des approches et une efficacité optimale.

27. La Commission s'était alors engagée en 1997(23) à étudier les moyens d'adapter son organisation interne de manière à établir des mécanismes axés sur une plus grande intégration des approches en matière de questions urbaines. Pour la première fois, en 1998, elle a élaboré un "cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne"(24), qui vise à mieux coordonner et cibler les actions communautaires en zones urbaines. Diverses initiatives sont ainsi envisagées pour renforcer la coordination et l'intégration, étant donné qu'un des défis fondamentaux évoqués dans ce document pour tous les niveaux d'autorités intéressés est d'éviter que les différentes instances concernées ne travaillent en ordre dispersé pour traiter des problèmes urbains. Cependant, peu d'initiatives concrètes ont encore été mises en oeuvre.

28. La Commission prévoit(25) que "chaque fois que cela est possible et utile les opérations bénéficiant d'une aide au titre de la présente initiative devront être planifiées et mises en oeuvre en tenant compte d'autres actions dans le cadre des Fonds structurels et des programmes communautaires, tels que Pauvreté IV et Leonardo, ainsi que d'actions bénéficiant de concours du Fonds de cohésion, de l'Association européenne de libre-échange (AELE), et de prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI)".

29. Cependant, une planification et une mise en oeuvre des opérations en tenant compte des autres actions communautaires sont illusoires dans les conditions actuelles. En effet, la gestion des actions communautaires reste marquée par leur compartimentation tant au niveau communautaire que national, régional ou local, et par l'absence d'informations actualisées, complètes et fiables sur l'exécution, voire sur l'existence, des actions qui sont souvent inscrites dans des programmes-cadres. Inventorier l'ensemble des actions communautaires qui se déroulent dans une commune ou une zone, comme par exemple celles visées par URBAN, est une tâche qui n'a pas encore été entreprise. Un tel recensement nécessiterait la collaboration de tous les gestionnaires et bénéficiaires potentiels, ce qui serait une tâche très ambitieuse. Les implications d'une telle situation pour le suivi et le contrôle ne sont pas négligeables.

30. En ce qui concerne plus particulièrement le FEDER, la Commission a effectué un examen(26) de son incidence financière sur les villes, définies comme étant des zones urbaines comptant au moins 100000 habitants. Il en résulte que 40 % environ du budget total du FEDER pour les objectifs n° 1 (1994-1999) et n° 2 (1994-1996) sont consacrés au développement urbain (soit quelque 21 milliards d'euros). Outre cette évaluation sommaire relative à l'incidence purement financière, et malgré le volume des financements accordés au développement urbain, aucune évaluation sur leur incidence en termes de développement n'a été effectuée.

31. Dans le cas particulier des villes concernées par l'objectif n° 1 où les actions visées par URBAN ne représentent souvent qu'une partie très réduite des actions communautaires menées, notamment par les Fonds structurels, l'analyse des actions URBAN, hors du contexte général des cadres communautaires d'appui (CCA) ou des documents uniques de programmation (DOCUP)(27), a peu de sens. L'aide des Fonds structurels par habitant pour les seuls CCA relatifs à l'objectif n° 1 et pour la période 1994-1999 est supérieure à 1000 euros(28) et l'aide octroyée au titre d'URBAN ne dépasse pas 280 euros par habitant.

32. D'autre part, les projets pilotes urbains et de nombreuses interventions des FS visent spécifiquement la question urbaine(29). Les actions visées par URBAN étant similaires à celles des interventions déjà existantes, elles auraient pu être réalisées dans ce même cadre avec une meilleure intégration et efficacité, en évitant des procédures d'élaboration, d'instruction et de gestion longues et coûteuses. La participation des autorités locales, dans les interventions régionales des FS visant le développement local, est dans la plupart des pays peu significative. URBAN a facilité aux autorités locales l'accès au cofinancement communautaire.

33. Par ailleurs, il est fréquent qu'existent, dans les États membres, des programmes nationaux visant le soutien d'actions similaires à celles prévues dans le cadre d'URBAN. Le degré de coordination et d'intégration entre ces programmes et URBAN est très variable. Dans plusieurs cas, au lieu de se baser sur les actions nationales de réaménagement urbain déjà existantes et en raison de quelques différences de calendrier et d'approche entre celles-ci et la communication URBAN, de nouvelles actions ont été créées et mises en oeuvre. Il en résulte une multiplication des interventions visant des objectifs similaires et une augmentation des coûts de gestion(30).

LES STRUCTURES DE GESTION ET DE SUIVI

Au niveau de la prise de décisions

34. Le traité ne prévoit pas la mise en oeuvre d'une politique communautaire en matière urbaine, dès lors c'est le principe de subsidiarité(31) qui doit inspirer l'action communautaire. Même s'il a été incorporé au texte des communications de la Commission, il aurait fallu une définition plus claire pour éviter la confusion avec le principe de partenariat: "Conformément au principe de subsidiarité, les mesures à inclure dans un programme intégré doivent être élaborées dans le cadre du partenariat local en tenant compte de la diversité des problèmes auxquels sont confrontées les villes"(32). L'application pratique du principe de subsidiarité dans le cadre d'URBAN a présenté de nombreuses difficultés telles qu'évoquées ci-après.

35. Des différences substantielles d'approche coexistent à l'intérieur de la Commission. Pour certains programmes (par exemple au Royaume-Uni), et compte tenu de son interprétation du principe de subsidiarité, la Commission a considéré ne pas devoir intervenir dans la procédure de sélection des projets et par conséquent aucune référence à des projets individuels n'est faite dans les programmes. Par contre, pour d'autres programmes, la Commission a participé de manière intense à la définition et à la sélection des projets ce qui a donné lieu à des discussions sur des aspects parfois marginaux de l'un ou de l'autre projet et à des programmes très détaillés. En Grèce, par exemple, les procédures de mise en oeuvre des projets ne démarrent que lorsque les services correspondants de la Commission ont autorisé chaque projet individuellement.

36. Les communications de la Commission privilégient le partenariat local comme instrument de décision et de gestion des actions à mettre en oeuvre. Cette conception s'est trouvée confrontée à l'absence de structures juridiques sur lesquelles se baser et il a donc fallu les concevoir et les créer. Au Royaume-Uni, un changement intégral dans l'approche initialement proposée a conduit à la création de nouvelles structures de partenariat local dans l'improvisation et sans cadre juridique approprié, ce qui a conduit à de nombreuses discussions affectant significativement la mise en oeuvre des programmes. En règle générale, les programmes ont été élaborés et mis en oeuvre par des administrations publiques (centrales, régionales ou locales) et l'intervention des partenaires sociaux a été réduite voire inexistante lors de l'établissement des programmes. Les partenaires ont pu cependant accompagner la mise en oeuvre d'un certain nombre d'actions.

Au niveau de la mise en oeuvre et du suivi

37. La mise en oeuvre de l'initiative URBAN à la Commission est réalisée par un service horizontal à la DG "Regio" chargé des questions urbaines, qui a conçu les lignes directrices de l'initiative, et par des services chargés de l'instruction et de la gestion des programmes tant à la DG "Regio" qu'à la DG "Emploi". Une meilleure coordination aurait été nécessaire entre les services gestionnaires et le service horizontal pour assurer que les mêmes efforts soient déployés pour tous les programmes dans la recherche de solutions permettant d'atteindre les objectifs visés et pour éviter des approches trop différentes dans le suivi de l'initiative. De plus, la gestion de programmes plurifonds (voir point 2), notamment de petite taille, est très lourde et la coordination des différents services communautaires et nationaux est difficile compte tenu des ressources humaines disponibles et des priorités des uns et des autres. Ainsi, la participation dans la gestion et l'instruction des programmes URBAN est plutôt formelle à la DG "Emploi" qui se concentre surtout sur les procédures décisionnelles et budgétaires.

38. Les termes de la communication étant vagues et les services concernés, nombreux tant à la Commission que dans les États membres (administrations centrales, régionales, communales et autres), n'étant pas toujours habitués aux règles communautaires, il aurait été nécessaire de mettre en place des circuits d'échanges d'informations rapides et efficaces. La diffusion des informations et la résolution des nombreux problèmes qui se sont posés lors de la mise en oeuvre des programmes communautaires très complexes ont été très dépendantes des contacts informels entre les différents niveaux de la gestion, et donc de la personnalité des gestionnaires.

39. Les comités de suivi(33) ne sont pas toujours, par leur composition et par la fréquence des réunions, le forum le plus approprié pour aborder des problèmes techniques notamment liés à la mise en oeuvre des actions et à l'éligibilité des dépenses; ils se concentrent sur des sujets plus généraux et sur la formalisation des modifications des programmes(34). En outre, l'approbation de petits programmes par zone rend la participation de la Commission aux comités de suivi difficile au vu de leur grand nombre. La rotation du personnel élevée, tant au niveau Commission qu'au niveau État membre, dans une situation où beaucoup de discussions ont eu lieu de façon informelle aux différents niveaux administratifs, a par ailleurs entravé la gestion.

40. Les actions mises en oeuvre dépendent fortement des compétences des bénéficiaires. En effet, la majorité des programmes n'ont pas été conçus en partant des stratégies de développement urbain mais en partant des bénéficiaires. Une fois le bénéficiaire identifié, qui dans la majorité des cas est seulement la commune, les actions sont axées sur son domaine d'intervention. Plusieurs communes ont essayé de mettre en oeuvre des actions dans des domaines qu'elles n'avaient pas l'habitude de gérer, par exemple les aides d'État ou la formation professionnelle. Ceci a conduit à des inefficacités et des doubles emplois du fait que les communes ont dû créer de nouveaux dispositifs de mise en oeuvre qui s'ajoutent à ceux déjà existants.

41. Les champs d'intervention du FEDER et du FSE et les mesures qui sont éligibles sont définis en fonction des différents objectifs des Fonds structurels. Ceci signifie que les actions potentiellement éligibles sont différentes en fonction de la localisation des zones urbaines concernées même à l'intérieur d'un seul programme. Au total, 66 zones se trouvent dans des régions d'objectif n° 1 ou n° 6, 33 dans des zones d'objectif n° 2 et une vingtaine se trouve dans des zones hors objectifs n° 1, n° 2 ou n° 6. Les investissements en infrastructure visés par le règlement FEDER(35) sont différents selon les objectifs et les investissements dans les domaines de l'éducation et de la santé et sont réservés aux seules régions d'objectif n° 1. Cependant, des investissements dans ces domaines ont été cofinancés dans des régions hors objectif n° 1 dans le cadre d'URBAN. D'autre part, les dispositions de mise en oeuvre (notamment évaluation, suivi et compétences des comités de suivi et exécution financière) des CCA et des DOCUP ne sont pas exactement les mêmes d'un objectif à l'autre et elles n'existent évidemment pas pour les zones hors objectif. Il en résulte que les dispositions qui régissent les interventions auraient dû être clairement définies pour éviter des lacunes et des incertitudes ainsi que pour faciliter la tâche des gestionnaires qui ne sont pas toujours habitués à travailler avec les règles communautaires(36).

42. Les rapports annuels d'exécution sont des instruments de suivi privilégiés par le règlement de coordination des Fonds structurels(37). Cependant, la Commission ne demande de rapports annuels que lorsqu'elle procède à la clôture d'un engagement. Ainsi, les rapports annuels deviennent en fait des rapports de clôture de tranches annuels et donc lorsque l'engagement est unique (dans tous les cas sauf I, EL, E, P), les rapports annuels coïncident avec le seul rapport final. Dans certains de ces cas, il a été prévu dans les textes décisionnels l'obligation d'élaborer un rapport chaque année mais cette disposition n'a pas toujours été respectée. Pour de nombreux programmes à engagement unique, aucun rapport annuel n'avait été établi au 31 décembre 1999. Dans le cas des programmes à engagement par tranches, des rapports d'exécution ont été élaborés tardivement. Par exemple, les premiers rapports annuels du PO Grèce ont été présentés seulement en novembre 1999.

Au niveau de l'assistance technique

43. L'examen des plans de financement des programmes URBAN révèle que les dépenses au titre de l'assistance technique, y compris la gestion, le suivi, l'évaluation et le contrôle sont nettement plus élevées que celles envisagées en général dans les CCA ou DOCUP (de l'ordre de 2 %). Bien que les caractéristiques des programmes d'initiative communautaire peuvent justifier des besoins supplémentaires en matière d'assistance technique, dans certains cas, ces dépenses dépassent 10 % de l'enveloppe des programmes.

44. Il a pu être constaté à plusieurs reprises, dans le cadre de l'assistance technique, que de nouveaux bureaux, voire de nouvelles sociétés de développement, ont été créés pour les seuls besoins d'URBAN. Le type d'actions mises en oeuvre et la taille des programmes ne justifient pas la création de nouvelles structures de gestion.

45. La création de ces nouvelles structures a été justifiée dans les États membres par la complexité et la lourdeur des procédures de gestion communautaire et la nécessité de coordonner les différents gestionnaires concernés ainsi que par la faiblesse des services communaux. Or, les montants dépensés en assistance technique auraient pu avoir des effets plus durables si ces enveloppes avaient été utilisées pour le renforcement et l'amélioration des structures existantes, étant donné que les nouvelles structures créées sont censées disparaître une fois le programme terminé.

46. Dans certains cas, les structures créées étaient disproportionnées au niveau de leur composition ou de leur installation. Dans d'autres cas, la gestion des programmes a été confiée à des sociétés de droit privé ce qui peut mener à des conflits d'intérêts. En effet, en Grèce, une des sociétés gestionnaires du programme était également bénéficiaire de celui-ci. En outre, le coût des services de conseil qu'elle fournissait à des petites et moyennes entreprises (PME) bénéficiaires du programme URBAN était également pris en charge par ce programme. Dans plusieurs cas (E, EL), des sociétés gestionnaires ont été considérées, contrairement aux termes des directives communautaires applicables en matière de TVA, comme des autorités publiques et non comme des assujettis, ce qui a conduit à l'absence de facturation pour les travaux effectués et les services prêtés par ces sociétés. Au Portugal, la création d'une fondation chargée de la gestion d'un programme a eu comme conséquence une augmentation importante du coût des infrastructures étant donné que la taxe TVA applicable aux travaux d'infrastructures dont le maître de l'ouvrage est une autorité locale est inférieure à celle applicable aux mêmes travaux si commandés par une autre personne morale comme par exemple une fondation (5 % au lieu de 17 %).

47. Malgré les enveloppes importantes consacrées à l'assistance technique, les programmes URBAN présentent le même type de déficiences, maintes fois constatées par la Cour(38), que les autres programmes cofinancés par les FS en ce qui concerne la gestion financière (comptabilité des dépenses ou déclarations de celles-ci), le suivi et l'évaluation. D'autre part, peu d'actions concrètes ont été effectuées pour favoriser les échanges d'expériences entre villes bénéficiaires bien que cet objectif(39) ait servi de justification pour accroître les enveloppes prévues par l'assistance technique.

48. La Commission elle-même s'est fait assister par un consultant. Malgré l'intitulé des tâches à effectuer par le consultant sélectionné ("Coordination and reporting on Urban Community Initiative"), les résultats sont modestes: création d'un site Internet, élaboration de fiches "résumé des programmes" et préparation de "case studies" sur une vingtaine de quartiers URBAN. Ceci est dû notamment à une description imprécise des tâches à effectuer par le consultant. D'autre part, le site Internet, purement descriptif de l'initiative URBAN et des programmes, n'a pas été mis à jour depuis novembre 1999.

L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES

La gestion financière

49. La date limite pour les engagements juridiques et financiers au niveau national a été fixée au 31 décembre 1999, sans que des prolongations aient été accordées par la Commission. La date limite pour les paiements, sauf extension éventuelle, a été fixée au 31 décembre 2001. Vu le faible avancement des PO (voir points 8 et 9), dont certains n'ont démarré effectivement qu'en 1999, leurs gestionnaires ont été amenés à rechercher des techniques facilitant l'engagement rapide des actions, afin d'éviter une sous-exécution des PO et le dégagement des fonds communautaires correspondants.

50. Les comités de suivi disposaient d'un délai allant jusqu'au 31 décembre 1999 pour proposer ou pour effectuer des aménagements à l'intérieur des programmes dans le cadre de leurs compétences. Cette faculté a été largement utilisée. Le contenu des programmes a donc été adapté pour les mettre en accord avec ce qui avait été réalisé en mettant ainsi en cause la qualité de la programmation. Les modifications successives des programmes effectuées dans les derniers mois de 1999 ont provoqué des incertitudes au niveau des gestionnaires et des bénéficiaires étant donné qu'ils ont souvent dû travailler sur la base de trois textes et plans financiers différents: ceux en vigueur, ceux en cours d'instruction par la Commission et ceux qui allaient vraisemblablement être adoptés lors de la dernière réunion du comité de suivi de l'année.

51. Certaines techniques, discutables mais pas nécessairement irrégulières, ont été utilisées pour faciliter l'engagement des interventions:

a) la substitution des actions et des mesures prévues initialement par d'autres, susceptibles d'une réalisation plus rapide ou déjà terminées. Des actions à mener en coopération avec le secteur privé et des mesures innovatrices, qui sont plus difficiles à mettre en oeuvre, ont été remplacées par des mesures plus classiques (voir point 8);

b) l'augmentation du taux de cofinancement des FS permettant de finaliser le programme plus rapidement tout en ayant effectué le même montant de dépenses. L'analyse des plans financiers des programmes fait apparaître des réductions substantielles des contreparties nationales pour certains programmes (voir tableau 1);

c) la signature de conventions pour l'exécution des actions entre l'autorité chargée de la mise en oeuvre du PO et d'autres autorités ou sociétés publiques ou parapubliques, visant à considérer comme bénéficiaire final celui qui en définitive n'est que le gestionnaire;

d) la commande de biens ou de prestations de services de façon très anticipée par rapport à la date à laquelle elles auraient été commandées normalement. Plusieurs cas ont pu être constatés où les bénéficiaires ont déjà acheté des équipements ou ont conclu des contrats pour des services dans le cadre d'activités qui devraient se dérouler dans des bâtiments en construction ou même au stade de projets;

e) la création de Fonds qui devraient se charger de la mise en oeuvre de certaines mesures. La simple constitution du Fonds est considérée par les autorités compétentes comme l'engagement juridique et financier. Cette pratique n'est pas conforme aux dispositions d'exécution et permet de clôturer des mesures au niveau des engagements même si aucune action ou projet n'a démarré.

52. D'autre part, les modifications effectuées à la fin de la période au niveau des plans financiers des programmes et du contenu concret des interventions auraient dû être accompagnées de changements dans les objectifs, dans les indicateurs et dans les conclusions des évaluations ex ante, ce qui n'est pas le cas.

53. Les retards dans l'avancement des programmes ont conduit à la concentration de procédures de passation de marchés dans les derniers mois de 1999. D'autre part, de nombreux projets d'infrastructure ne seront achevés qu'après la fin des périodes d'engagement et de paiement. La prestation de services ou la réalisation des activités envisagées dans ces infrastructures, raisons principales qui ont justifié le financement, ne pourront donc pas se réaliser dans le cadre d'URBAN. Des mesures doivent être prises afin de garantir que les investissements effectués soient destinés effectivement à la réalisation des objectifs prévus. En effet, URBAN II (2000-2006) vise principalement de nouvelles zones et le risque d'abandon des activités envisagées est réel en l'absence d'un suivi approprié.

54. Des mesures, prévues pour s'étaler sur toute la période de vie des PO, ont été réalisées sur un laps de temps très réduit. Il a été constaté dans plusieurs cas que des cours de formation initialement prévus sur cinq ou six années ont été réalisés en quelques mois. De plus, des régimes d'aide aux PME n'ont pu démarrer qu'à la fin de la période, compte tenu de la difficulté de définir un cadre juridique destiné à une petite population.

Le choix et la mise en oeuvre des actions

55. Lors de la programmation de la majorité des interventions, le bénéficiaire, le type d'action et souvent même les projets individuels, explicitement ou implicitement, ont été définis. Il était donc rare que des procédures de sélection pour des projets individuels aient eu lieu.

56. Pour la majorité des programmes contrôlés, le financement de dépenses de fonctionnement de certains services publics, notamment sociaux(40), a été permis. Par ailleurs, les mêmes services sont financés dans certains programmes URBAN par le FEDER et dans d'autres par le FSE. Or, ni le règlement du FEDER ni celui du FSE(41) ne permettent le financement de ces services.

57. Les gestionnaires ont justifié l'introduction de ce type d'actions dans les programmes URBAN par l'ambiguïté de la communication qui laisserait entendre que l'initiative voulait privilégier les actions d'intégration sociale dans les villes(42) et par le développement du potentiel endogène des quartiers. Cependant, la communication n'est qu'un document fixant des orientations de la Commission et ne peut jamais déroger aux règlements communautaires.

58. La zone éligible devrait être une partie géographiquement définie et limitée d'une ville. À ce sujet, les cas problématiques suivants sont ressortis du contrôle de la Cour:

a) dans plusieurs programmes, la zone éligible n'a pas été précisément définie, ce qui a donné lieu à des discussions et à des incertitudes qui, dans le cas des Pays-Bas (La Haye), n'ont été réglées qu'en 1998 suite à une nouvelle délimitation du quartier;

b) plusieurs zones ont été redéfinies en cours de route afin de rendre éligible l'un ou l'autre projet individuel et il est même arrivé qu'une zone ait été substituée par une autre (Madrid);

c) dans d'autres cas, les gestionnaires des programmes ont cru comprendre que des interventions dans des zones autres que celle éligible n'étaient pas exclues à condition de concentrer la majorité des actions dans la zone visée (EL);

d) des projets réalisés en dehors de la zone éligible ont été constatés, par exemple, un pont situé dans un autre quartier de la commune concernée (E-León) ou un centre de lutte contre la drogue situé dans une autre commune (EL).

59. Plus souvent, des projets de construction ou de réhabilitation de bâtiments pour abriter des services sociaux ou destinés aux PME sont situés physiquement dans des quartiers éligibles mais les bénéficiaires potentiels visés résident dans la totalité de la commune ou même dans la région. Par exemple, à Peristeri (EL, 140000 habitants), la zone éligible, qui compte une population d'environ 5000 habitants, est un quartier industriel où les infrastructures au profit de toute la commune seront placées. Étant donné que les investissements sont importants, limiter aux seuls habitants du quartier l'accès à ces services représenterait un gaspillage de ressources. Des actions de ce type auraient dû trouver leur place dans le cadre d'autres interventions plus larges.

60. D'autres actions ayant donné lieu à des problèmes sont les suivantes:

a) les actions en faveur des PME concernent principalement la construction de nouvelles infrastructures de soutien aux PME, mais des analyses appropriées, permettant de s'assurer qu'elles correspondent aux besoins réels, n'ont pas toujours été effectuées au préalable;

b) vu que la totalité du territoire communautaire est éligible soit à l'objectif n° 1 soit aux objectifs n° 3 et n° 4 et qu'il existe déjà une offre importante de cours de formation professionnelle, l'organisation de nouvelles actions de formation, qui se chevauchent parfois avec celles existantes au niveau régional ou communal, est difficile à justifier. Par ailleurs, les actions de formation n'ont pas toujours été limitées aux seuls résidents du quartier éligible et parfois des zones urbaines ont été redéfinies afin d'augmenter la population éligible. Or, si un besoin effectif et identifié avait existé dans le quartier sélectionné, l'action aurait pu s'adresser aux seuls résidents. Par contre, si l'action a un caractère général, elle devrait être réalisée dans le cadre des interventions communales ou régionales plus larges;

c) le domaine du logement est exclu du financement par URBAN(43), bien que la mauvaise qualité des logements était l'un des critères de sélection des quartiers prévu dans la communication. À Utrecht, les autorités locales avaient compris que des actions dans le domaine du logement étaient éligibles dans le cadre de la mesure principale du programme "qualité de vie" et les premiers projets ont été lancés. Lorsqu'elles se sont aperçu de l'inéligibilité de ces actions, le programme a dû être révisé complètement afin de réduire substantiellement l'enveloppe de la mesure en question (de 78 % à 40 % du PO). Finalement, des projets dans ce domaine ont été cofinancés de façon indirecte, par exemple la réhabilitation de façades (E), la réhabilitation des habitations en vue de la location éventuelle de chambres aux touristes (I) ou le cofinancement des parties communes et des locaux commerciaux de nouveaux logements sociaux au prorata de leur surface habitable (P).

L'évaluation

61. Les déficiences constatées lors des appréciations ex ante (voir points 22-23) se répercutent au niveau du suivi et des évaluations intermédiaires. Le manque d'indicateurs physiques et d'impact pertinents et l'absence d'objectifs précis et quantifiables limitent la validité et la comparabilité des travaux d'évaluation ultérieurs.

62. Peu d'évaluations intermédiaires ont été effectuées en temps utile pour que leurs résultats aient pu être pris en compte lors des derniers amendements des programmes avant la fin de la date limite pour effectuer les engagements (31 décembre 1999). Même si elles présentent des éléments intéressants, les quelques évaluations réalisées se voient limitées par l'absence d'un point de départ pour effectuer des comparaisons. Dans plusieurs cas, elles peuvent être définies comme des appréciations ex ante et ont eu le mérite d'établir des systèmes d'indicateurs même s'ils ont une valeur très limitée car les interventions se trouvaient déjà bien avancées. Dans certains pays, aucune évaluation intermédiaire n'est prévue et, dans la majorité des cas, celle-ci sera effectuée plutôt pour respecter formellement les prévisions réglementaires que pour obtenir des résultats utiles. En effet, les évaluations intermédiaires effectuées après la fin de la période des engagements ne peuvent avoir de conséquences pour les programmes en cours et elles arrivent trop tôt pour mesurer leurs impacts. Par ailleurs, elles risquent de faire double emploi avec les évaluations ex post.

63. Les communications de la Commission comprennent, à titre illustratif et indicatif, une liste des mesures(44) qui pourrait éventuellement figurer dans les programmes intégrés. Cependant, la Cour a déjà constaté(45) à plusieurs reprises que la Commission ne dispose pas encore de systèmes de données complètes et fiables permettant d'identifier, par catégorie homogène de mesures, les actions en cours ainsi que leurs impacts attendus et atteints. Ceci entrave une évaluation appropriée des effets globaux des financements communautaires.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

64. L'initiative communautaire URBAN a aidé à mettre en oeuvre de nombreux projets visant le développement urbain dans 118 zones de l'Union européenne et a facilité aux autorités locales l'accès au cofinancement communautaire. Cependant, la Cour considère que ces projets auraient pu être également réalisés dans le cadre des interventions communautaires déjà existantes, en évitant la création de nouvelles procédures et de coûteuses structures de gestion. À l'avenir, les nouvelles interventions communautaires devraient être précédées d'une analyse des besoins approfondie, en tenant compte des observations de la Cour et des expériences précédentes, afin de garantir qu'elles comportent une véritable valeur ajoutée.

65. Les communications de la Commission établissant les orientations pour l'initiative URBAN visaient des objectifs nombreux et ambitieux mais peu concrets. Les programmes adoptés manquent aussi d'objectifs précis et spécifiques. Il en est résulté un saupoudrage des actions qui rend très malaisée une évaluation de l'impact des programmes et de l'ensemble de l'initiative. La nouvelle communication de la Commission(46) fixe également des objectifs ambitieux pour la période 2000-2006. Pour que les appréciations ex ante, le suivi et l'évaluation puissent influencer réellement la conception et la mise en oeuvre des interventions, il est nécessaire que des objectifs précis soient au préalable assignés aux interventions.

66. L'absence d'une méthodologie précise de détermination des zones urbaines éligibles, basée sur des comparaisons d'éléments objectifs fixés au préalable, a donné comme résultat une sélection de zones discutable. Le nombre de zones bénéficiaires (118) est supérieur au nombre prévu (70) et les zones bénéficiaires sont souvent trop larges pour que les financements accordés puissent avoir des impacts significatifs (voir points 7 et 11-16). Les responsabilités dans la sélection des zones éligibles ont été précisées pour la nouvelle période. Désormais, il appartient aux États membres de procéder à une identification des zones et de ventiler le financement par zone en prenant en compte certains critères évoqués dans la nouvelle communication(47). Il convient que la Commission veille à ce que des critères précis et des procédures de sélection concurrentielles et transparentes soient établis par les États membres dans le respect des règles nationales d'attribution de subventions publiques.

67. La répartition des ressources communautaires entre États membres, régions, villes et zones urbaines a manqué de clarté et les décisions définitives relatives au nombre de zones bénéficiaires et leurs enveloppes respectives n'ont été prises qu'après l'élaboration et la présentation des programmes, ce qui a provoqué des retards et de difficiles réélaborations internes de programmes (voir points 6 et 21). Le processus d'allocation des ressources devrait être aussi précoce que possible afin d'éviter d'entretenir trop d'incertitudes quant à la connaissance de moyens financiers dont pourront bénéficier les diverses interventions.

68. Malgré une typologie des problèmes des zones urbaines très différente, les mesures proposées dans les PO pour essayer d'y remédier sont très similaires. Compte tenu de la taille des programmes, cette stratégie a conduit à un saupoudrage des financements extrêmement lourd à gérer (voir points 19-20). Les nouvelles interventions, désormais financées uniquement par le FEDER, devraient être plus simples et mieux ciblées sur les problèmes principaux des zones concernées.

69. La mise en oeuvre d'URBAN a été caractérisée par des retards très importants ayant conduit à la concentration des opérations à la fin de la période. Cela est la conséquence d'une appréciation ex ante peu approfondie voire inexistante, d'une programmation peu réaliste et d'un faible suivi. Par ailleurs, des techniques discutables ont été utilisées pour permettre l'engagement des interventions avant la date limite du 31 décembre 1999 (voir points 49-54). Renforcer les instruments de programmation et d'appréciation ex ante est essentiel pour améliorer le suivi et l'évaluation des interventions. Par ailleurs, les plans de financement ne devraient pas se limiter à reproduire la répartition annuelle visée par les perspectives financières mais devraient être accompagnés de prévisions réalistes de l'avancement des actions.

70. Les programmes URBAN se sont déroulés indépendemment des autres interventions communautaires et nationales mis en oeuvre simultanément dans les zones concernées. L'absence de systèmes de données fiables et mises à jour à la Commission ne permet pas de connaître concrètement les actions, qui en milieu urbain, sont cofinancées par les Fonds structurels. Des initiatives concrètes devraient être prises pour s'assurer de la connaissance des interventions en zones urbaines et de leur cohérence et intégration (voir points 26-33). En outre, le renforcement des actions en faveur du développement urbain préconisé par la Commission(48) pour les interventions des Fonds structurels de la période 2000-2006 devrait conduire à la réduction des instruments spécifiques de soutien aux villes qui sont déjà concernées par les objectifs prioritaires des FS.

71. Les faiblesses des indicateurs, notamment d'impact et les retards voire l'absence des rapports annuels d'exécution, mettent en évidence un faible suivi des interventions malgré l'importance des cofinancements accordés au titre de l'assistance technique (voir points 22-23, 42 et 61). Une amélioration des données statistiques au niveau local est nécessaire et les efforts déjà initiés, comme par exemple dans le cadre de l'audit urbain(49), devraient être poursuivis. Par ailleurs, la Commission devrait établir, dans le cadre du partenariat, des circuits d'échange d'informations opérationnels afin d'éviter des retards dans l'instruction des dossiers et des incertitudes dans le traitement des problèmes techniques liés à la mise en oeuvre (voir points 37-41). Peu de résultats concrets ont été obtenus des mesures visant à promouvoir les échanges d'expériences, ce qui devrait mener la Commission à réfléchir sur la manière efficace de promouvoir la diffusion des bonnes pratiques en milieu urbain sans se limiter aux seules actions cofinancées par URBAN.

72. Les principales constatations de la Cour en ce qui concerne la mise en oeuvre d'URBAN sont similaires à celles déjà formulées dans les enquêtes précédentes ayant eu pour objet des interventions des Fonds structurels et en particulier des initiatives communautaires. Les nouvelles dispositions réglementaires et le démarrage de la période de programmation 2000-2006 représentent une nouvelle opportunité pour que la Commission et les États membres mettent en oeuvre rapidement des initiatives concrètes tendant à simplifier et à améliorer la programmation, la gestion, le suivi et l'évaluation des actions structurelles.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 21 et 22 février 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Règlement (CEE) n° 4253/88 portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20). L'article 11 "Initiatives communautaires" prévoit que la Commission peut, de sa propre initiative, décider de proposer aux États membres de soumettre des demandes de concours pour des actions revêtant un intérêt particulier pour la Communauté.

(2) Les projets pilotes urbains sont cofinancés par le FEDER en vertu de l'article 10 de son règlement [règlement (CEE) n° 4254/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2083/93 portant disposition d'application du règlement n° 2052/88 en ce qui concerne le FEDER]. L'objectif général des projets pilotes urbains consiste à explorer et à mettre en oeuvre des moyens et conceptions innovatrices de politique et de programmation urbaine en vue de contribuer à une cohésion économique et sociale durable.

(3) Communication aux États membres fixant les orientations pour des programmes opérationnels que les États membres sont invités à établir dans le cadre d'une initiative communautaire concernant les zones urbaines (JO C 180 du 1.7.1994, p. 6).

Même si au moment de l'adoption de cette communication les montants exprimés étaient libellés en écus, tout au long du rapport la mention "euro" sera utilisée tant pour l'écu que pour l'euro.

(4) Communication aux États membres fixant les orientations pour des programmes opérationnels que les États membres sont invités à établir dans le cadre d'une initiative communautaire concernant les zones urbaines (JO C 200 du 10.7.1996, p. 4).

(5) Point 14 des communications de la Commission.

(6) Point 7 des communications de la Commission.

(7) Rapport annuel relatif à l'exercice 1994, points 4.61-4.73 (initiative communautaire de coopération interrégionale et transfrontalière - Interreg). Rapport annuel relatif à l'exercice 1995, points 7.9-7.60 (initiative communautaire Leader 1990-1993) et rapport annuel relatif à l'exercice 1996, points 6.86-6.91 (initiative PME).

Rapport spécial n° 7/2000 sur le Fonds international pour l'Irlande et le programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande (1995-1999) (JO C 146 du 25.5.2000).

(8) Rapport spécial n° 4/94 sur l'environnement urbain (JO C 383 du 31.12.1994, p 1). Rapport annuel relatif à l'exercice 1994, points 4.39-4.60 (subventions globales comme instrument de développement local). Rapport annuel relatif à l'exercice 1995, points 5.71-5.87 (échanges d'expériences entre collectivités territoriales).

(9) Voir notamment les points 6.1-6.7 du rapport spécial n° 4/94 sur l'environnement urbain.

(10) Pour la période 2000-2006, seuls quatre des treize initiatives communautaires existantes pour la période 1994-1999 ont été reconduites.

(11) À titre d'exemple, les projets cofinancés par URBAN les plus souvent rencontrés sont les suivants: centres d'entreprises et d'aide à l'emploi; aides aux PME (notamment entreprises commerciales et artisanales); réhabilitation des espaces publics (routes, trottoirs, parcs...); rénovation de bâtiments; équipements socioculturels; services sociaux en faveur de la population défavorisée; cours de formation professionnelle.

(12) Les Fonds structurels contribuent à la réalisation de six objectifs prioritaires dont l'objectif n° 1 qui consiste à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement et l'objectif n° 2 qui consiste à reconvertir les régions, les régions frontalières ou des parties de régions gravement affectées par le déclin industriel.

(13) Rapport spécial n° 16/98 sur l'exécution des crédits des actions structurelles de la période de programmation 1994-1999 (point 3.1 et annexe I) (JO C 347 du 16.11.1998, p. 48) ainsi que le rapport annuel relatif à l'exercice 1995 (points 5.32-5.33).

(14) Point 12 des communications de la Commission.

(15) Rapport annuel relatif à l'exercice 1997 (points 3.24-3.34) et rapport annuel relatif à l'exercice 1999 (points 3.3 et 3.18-3.22) ainsi que le rapport spécial n° 16/98 sur l'exécution des crédits des actions structurelles de la période de programmation 1994-1999, point 6.19.

(16) Dispositions d'exécution financière applicables aux interventions. Mécanismes des engagements et des paiements de la Communauté. Annexe standard aux cadres communautaires d'appui, documents uniques de programmation ou programmes opérationnels.

(17) Point 10 des communications de la Commission.

(18) COM(94) 61 final/2 du 20 avril 1994 "Initiative communautaire concernant les zones urbaines (URBAN)".

(19) Point 5 des communications de la Commission. Les indicateurs sont le taux de chômage, le niveau d'instruction, le taux de criminalité, la qualité du logement, le pourcentage de prestataires sociaux, le mélange socioethnique, le délabrement de l'environnement, la détérioration des transports publics, la médiocrité des équipements locaux, etc.

(20) Point 15 des communications de la Commission.

(21) Point 20 des communications de la Commission.

(22) L'article 14.3 du règlement de coordination prévoit que pour autant que les conditions requises soient réunies, la Commission décide dans un délai de six mois, en règle générale, à compter de la réception de la demande.

(23) COM(97) 197 final du 6 mai 1997. Communication de la Commission "La question urbaine: Orientations pour un débat européen".

(24) COM(98) 605 final du 28 octobre 1998. Communication de la Commission "Cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne".

(25) Point 19 des communications de la Commission.

(26) Évaluation de l'incidence financière du FEDER et du Fonds de cohésion sur les villes - Annexe III du COM(97) 197 final du 6 mai 1997.

(27) Le CCA est le document approuvé par la Commission, en accord avec l'État membre concerné, après appréciation du plan présenté par l'État membre et contenant la stratégie et les priorités de l'action des Fonds structurels et de l'État membre, leurs objectifs spécifiques, la participation des Fonds et les autres ressources financières.

Le programme opérationnel est le document approuvé par la Commission visant à mettre en oeuvre un CCA.

Le DOCUP est un seul document, approuvé par la Commission et regroupant les éléments contenus dans un CCA et dans un programme opérationnel.

(28) Rapport annuel relatif à l'exercice 1995 - Tableau 5.3 - Aide communautaire, population et PIB par région de l'objectif n° 1.

(29) À titre d'exemple, le PO "Environnement et rénovation urbaine (P)", adopté avant la conception de l'initiative URBAN, prévoyait déjà des sous-programmes visant la réhabilitation de quartiers défavorisés dans les agglomérations de Lisbonne et Porto. La même situation se présente en Irlande dans le cadre du PO "Local Urban and Rural Development".

(30) Ceci est le cas en Italie du programme national de réaménagement urbain et au Royaume-Uni des programmes tels que le SRB (Single Regeneration Budget) et le City Challenge. Par contre, en France ou aux Pays-Bas, certains programmes URBAN se basent entièrement sur les "contrats de ville" et les grands projets urbains nationaux, et sur la "Grote Stedenbeleid" (Big cities policy) respectivement.

(31) Article 5 (ex-article 3 B) du traité instituant la Communauté européenne et protocole relatif à l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

(32) Point 17 des communications de la Commission.

(33) Tel que prévu par l'article 25 du règlement (CEE) n° 4253/88 tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil du 20 juillet 1993 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20).

(34) Rapport spécial n° 16/98 sur l'exécution des crédits des actions structurelles de la période de programmation 1994-1999, points 6.12-6.13.

(35) Règlement (CEE) n° 4254/88 tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2083/93 portant disposition d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen de développement régional (JO L 193 du 31.7.1993, p. 34).

(36) Cependant, des confusions ont pu être constatées. En ce qui concerne le premier programme URBAN espagnol, l'article 8 de la décision établit comme dispositions d'application celles annexées au texte du programme, qui sont très sommaires. En même temps, cette décision inclut comme annexe des dispositions normalisées de mise en oeuvre avec comme conséquence, par exemple, deux jeux de règles de fonctionnement des comités de suivi et de leurs compétences. Pour le deuxième programme espagnol, seules les dispositions incluses dans le texte du PO existent et les dispositions normalisées font défaut, ce qui signifie que d'importants aspects de la mise en oeuvre du programme ne sont pas couverts, notamment l'exécution financière.

(37) Article 25 du règlement (CEE) n° 4253/88 tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil du 20 juillet 1993 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20).

(38) Dernièrement dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1999: Appréciation spécifique dans le cadre de la déclaration d'assurance (points 3.38-3.81) et gestion financière des Fonds structurels (points 3.100-3.127).

(39) Point 16 des communications de la Commission.

(40) Crèches et foyers d'enfants; centres de lutte contre la drogue (les seringues et la méthadone ont également été cofinancées); bureaux de conseil pour familles à problèmes ou personnes âgées; biblio-piscines; activités sportives et culturelles; cours de danse, de pêche sportive; cafétérias; centre d'intégration de minorités ethniques; douches publiques; appui à la scolarisation des enfants; centres de santé; bus gratuits; assistance à des matchs de football pour détendre les enfants du quartier.

(41) Article 1er du règlement (CEE) n° 4254/88 tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2083/93 portant disposition d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen de développement régional (JO L 193 du 31.7.1993, p. 34).

Article 1er du règlement (CEE) n° 4255/88 tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2084/93 portant disposition d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne le Fonds social européen (JO L 193 du 31.7.1993, p. 39).

(42) Point 14 des communications de la Commission.

(43) Point 15 des communications de la Commission.

(44) Il s'agit notamment des mesures ayant pour objet le lancement de nouvelles activités économiques, l'emploi au niveau local, l'amélioration des équipements dans le domaine social, de la santé et de la sécurité, ou l'amélioration des infrastructures et de l'environnement.

(45) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999, points 3.23-3.28.

(46) Communication de la Commission aux États membres du 28 avril 2000 définissant les orientations pour une initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable (JO C 141 du 19.5.2000, p. 8).

(47) Point 16 de la nouvelle communication de la Commission.

(48) Les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion. Orientations pour les programmes de la période 2000-2006. COM(1999) 344 final du 1er juillet 1999.

(49) L'"audit urbain" est un projet pilote financé par le FEDER qui vise à dresser un état des lieux des villes de l'Union européenne.

Les résultats de la première phase couvrent 58 villes parmi les plus importantes de chaque État membre et ont été publiés en 2000.

(Réf.:Vol. 1 - ISBN 92-828-9242-5 et Vol. 2 - ISBN 92-828-9244-1).

Il est à noter que, compte tenu des nouvelles priorités visées par URBAN II (2000-2006), peu de villes analysées par l'audit urbain bénéficieront de financements dans le cadre d'URBAN.

Annexe

PROCESSUS D'ALLOCATION DES RESSOURCES DE L'INITIATIVE COMMUNAUTAIRE URBAN

1. L'allocation initiale de 600 millions d'euros (400 millions d'euros pour les régions relevant de l'objectif n° 1 et 200 millions d'euros pour les autres) a donné le résultat suivant:

C(94) 1818 du 5 juillet 1994

>TABLE>

2. Le critère principal d'affectation de ces ressources était, d'après la Commission, la population concernée par les objectifs n° 1, n° 2 et n° 5 b) mais des ajustements ont été effectués (ajouts en faveur de l'Espagne et du Royaume-Uni et retraits pour la France, l'Allemagne et l'Italie).

3. Suite à la répartition des 600 millions d'euros, des ajustements supplémentaires ont été effectués en faveur de l'Espagne (30 millions d'euros), du Royaume-Uni (21,6 millions d'euros) et des Pays-Bas (- 0,7 million d'euros). Après le transfert du programme "Textile Portugal" vers la rubrique 3 des perspectives financières, un nouvel ajustement de 50 millions d'euros en faveur de l'Espagne a été effectué.

4. La première répartition des initiatives communautaires entre les nouveaux États membres a conduit au résultat suivant:

COM(95) 123 final du 4 avril 1995

>TABLE>

5. Suite à l'allocation de la réserve des initiatives communautaires et à la deuxième communication URBAN, 157 millions d'euros supplémentaires étaient disponibles dont 61 millions d'euros pour les régions O1 et 96 millions d'euros pour les autres régions. Le résultat de l'affectation des ressources par État membre pour laquelle aucun critère objectif n'a été défini est le suivant:

SEC(96) 851

>TABLE>

6. L'ensemble de ces répartitions et ajustement a donné comme résultat en prix 1995 la ventilation suivante:

>TABLE>

7. Suite à la sixième réunion du comité de gestion des initiatives communautaires du 22 septembre 1998, la Commission a approuvé le 16 décembre 1998 une modification des allocations concernant les différentes initiatives communautaires. En ce qui concerne URBAN, les ajustements décidés se chiffrent à - 18,7 millions d'euros (- 2,6 pour la France; - 7,4 pour la Grèce; - 3,2 pour l'Italie; - 0,2 pour le Luxembourg et - 5,3 pour le Royaume-Uni). S'agissant des ressources déjà programmées, notamment pour les PO nationaux, les nouvelles allocations ne pourraient être reprogrammées dans leur totalité que dans la mesure où les États membres concernés confirment leur accord sur les réductions des ressources, ce qui est loin d'être acquis. Par ailleurs, le tableau des allocations par État membre et par initiative, objet de cette décision de la Commission, est exprimé en millions d'euros et donc arrondi.

8. Un recours (C 107/99) a été introduit le 29 mars 1999 par la République italienne contre la Commission afin d'annuler la décision du 16 décembre 1998 relative aux allocations. La demande de suspension de l'exécution de cette décision a fait l'objet d'un référé du président de la Cour de justice du 29 juin 1999. Certains des éléments présentés dans ce référé et la nécessité d'attendre l'arrêt de la Cour conduisent à de nouvelles incertitudes en ce qui concerne la répartition définitive des allocations des ressources des initiatives communautaires.

9. Le résultat final en prix 1999, après les divers ajustements mentionnés ci-dessus, est le suivant:

>TABLE>

10. Dans les derniers mois de 1999, voire les dernières semaines, par décision de la Commission plusieurs réaménagements ont été effectués entre les initiatives communautaires. Des transferts en faveur d'URBAN en provenance d'autres initiatives ainsi que des réductions des allocations prévues pour URBAN en faveur d'autres programmes ont été réalisés.

Réponses de la commission

INTRODUCTION

3. La Commission considère que la portée et les objectifs de l'initiative communautaire (IC) URBAN I étaient définis par ses orientations(1).

Le but de l'initiative était celui de soutenir un certain nombre d'actions exemplaires afin de démontrer que, même dans des quartiers considérés habituellement comme étant en crise, il y a moyen de relancer l'espoir des habitants et la relance économique.

Cette initiative ne pouvait espérer régler entièrement ce qui est en fait un problème majeur de la société contemporaine. Elle voulait apporter aux autorités responsables une aide dans leurs efforts en vue de mettre en place les équipements nécessaires pour attirer l'activité économique et créer un climat de confiance et de sécurité pour les habitants des régions concernées tout en les intégrant à la vie économique et sociale normale.

URBAN I s'inscrit donc pleinement dans le cadre de la subsidiarité et de la cohésion.

L'ALLOCATION DES RESSOURCES ET LA SITUATION FINANCIÈRE

6. La répartition des crédits des Fonds structurels entre les objectifs, les initiatives communautaires et les États membres a constitué une opération technique et politique d'une ampleur considérable que la Commission considère avoir efficacement menée à bien, dans le respect des règlements. Elle était basée sur des critères objectifs avec un ajout négocié avec les États membres.

7. La mise en place de l'IC était caractérisée par une forte demande par les populations ciblées ainsi que pour un fort soutien du Parlement européen.

En termes globaux, l'IC URBAN a comporté environ 1800 millions d'euros d'investissement pour 3,2 millions d'habitants (560 euros par habitant, ratio similaire à celui des interventions dans les programmes d'objectif n° 2).

9. Les modifications des plans de financement des programmes se font en conformité avec les modalités d'exécution financière annexées aux programmes des Fonds structurels, qui stipulent dans leur point 18 que, "en cas de modification du plan de financement dépassant les limites des pouvoirs délégués aux comités de suivi, les montants inscrits dans le plan de financement révisé au titre des années passées doivent correspondre aux dépenses effectives encourues desdites années, telles que présentées ou à présenter dans les certifications et les rapports annuels d'exécution". En ce qui concerne les années postérieures à celle de la modification, le plan de financement est prévisionnel et doit s'inscrire dans les limites temporelles pour l'exécution.

En ce qui concerne les programmes engagés par tranches annuelles, la Commission a modifié en effet, conformément aux normes et procédures d'application, les décisions concernant les programmes dans le but de les adapter à la situation réelle de l'exécution et d'assurer ainsi la mise en oeuvre de la totalité des fonds alloués pour les finalités prévues.

10. La Commission avait donné des indications aux États membres visant à éviter, dans la mesure du possible, les transferts d'allocations entre fonds comportant des transactions de correction dans la comptabilité communautaire et que, en cas de besoin, celles-ci devaient être notifiées avec l'avance nécessaire (au plus tard le 31 juillet 1999) pour permettre à la Commission de les exécuter dans sa comptabilité avant la fin de l'année. Dans ces indications, il a été expressément établi que les propositions de modifications comportant des réductions des montants engagés et payés devaient être refusées.

Toutefois, dans des cas exceptionnels, pour des raisons très particulières, on a accepté des dérogations à cette règle, par exemple pour les programmes où la dernière tranche (1999) avait été engagée en 1998 ou pour certains programmes à engagement unique.

La Commission tient à signaler que les différences dans la comptabilité à la fin de l'exercice 1999 indiquées par la Cour ne représentent que des situations transitoires qui peuvent se présenter à tout moment pendant l'exercice budgétaire et qui sont corrigées par des opérations de régularisation dès que les procédures de modification des programmes sont achevées. Ainsi, quelques opérations de régularisation, de dégagement ou de recouvrement, découlant de l'adaptation de certains programmes en réduction du concours communautaire attribué pour l'un des fonds participants, ont été effectuées en 2000 en raison des décisions adoptées vers la fin de 1999.

LA SÉLECTION DES ZONES URBAINES ÉLIGIBLES

11-16. La sélection des zones éligibles a été effectuée conformément au dispositif prévu par les orientations de l'initiative et, plus en général, par les règlements des Fonds structurels.

Ce dispositif prévoyait la proposition de programmes opérationnels par les États membres en coopération avec les autorités locales selon les modalités appropriées à chacun d'entre eux.

Il appartenait en effet aux États membres d'indiquer les zones prioritairement retenues pour l'initiative URBAN, en tenant compte à la fois des critères suggérés par la Commission (taux de chômage élevé, tissu urbain délabré, mauvaises conditions de logement, manque d'équipements sociaux)(2) et de la situation existante dans chaque pays, au regard notamment des autres programmes nationaux en matière de régénération urbaine.

Pour les mêmes raisons, l'éventualité de recourir à l'avis d'un groupe d'experts pour la sélection finale à laquelle la Cour se réfère au point 12 du projet de rapport avait été écartée et elle n'est pas retenue dans les orientations finales d'URBAN adoptées par la Commission le 15 juin 1994.

Sur la base de l'expérience acquise par URBAN I, la nouvelle initiative URBAN II a déployé un effort particulier pour améliorer le processus de sélection des zones éligibles en identifiant, notamment, neuf indicateurs communs. Toute zone sélectionnée devra être justifiée sur la base d'au moins trois de ces indicateurs communs.

Afin d'éviter que la discussion sur le nombre des zones retenues ne puisse alourdir et retarder la phase de négociation des programmes, la procédure de sélection envisagée par la nouvelle initiative URBAN II comporte désormais:

- la confirmation du nombre des zones consenties à chaque État membre, en agréant au préalable, au cas où ce dernier le demanderait, une augmentation des zones,

- l'identification des zones et la ventilation du financement pour chaque zone, en tenant compte des critères évoqués par la Commission au point 11 des nouvelles orientations.

En ce qui concerne le manque de données statistiques auquel la Cour fait allusion au point 15, il représente un fait incontestable qui n'est pas résoluble dans le court terme. Cela impose de tenir compte de la réalité existante dans les zones concernées en partenariat avec l'État membre en s'appuyant, le cas échéant, aussi sur des éléments qualitatifs et/ou des indicateurs complémentaires.

LA PROGRAMMATION

L'approche intégrée

18. La possibilité d'accompagner des interventions dans les zones urbaines choisies par l'élaboration de stratégies globales plus ambitieuses visant l'ensemble du contexte urbain concerné n'a en effet fait l'objet d'aucune demande de la part des États membres.

La Commission estime que cela est dû à la complexité des systèmes institutionnels et législatifs existant en matière de planification urbaine et que, dans le cadre de la subsidiarité, il convient de respecter la volonté des États membres de ne pas donner suite à toute action d'accompagnement possible.

Cependant, la Cour reconnaît que, pour plusieurs autorités locales, URBAN a permis pour la première fois de programmer et de mettre en oeuvre de façon coordonnée des actions diverses dans une zone de la ville.

En ce qui concerne la présentation des nouveaux programmes relevant d'URBAN II, la Commission encouragera les villes à suivre, dans la mesure du possible, une même structure pour ces programmes.

La sélection des mesures

19. La Commission ne considère pas que les programmes auraient dû se limiter au(x) problème(s) dominant(s).

En effet, s'il est vrai que les problèmes se présentent avec un degré de gravité différent selon les endroits, il en est quand même qui produisent généralement des effets socio-économiques assez similaires: stagnation économique, détérioration des transports et de l'environnement, insécurité des habitants, etc.

La valeur ajoutée d'URBAN consiste notamment en l'approche intégrée qui prime la prise en compte de cette problématique multisectorielle et, par ce biais, ne traite pas seulement les symptômes en cherchant, au contraire, à attaquer les causes de la détresse des habitants.

20. La Cour reporte que les gestionnaires sur place auraient préféré des programmes plus simples et qu'ils auraient également préféré des programmes unifonds (FEDER ou FSE).

Si l'on peut souscrire au dernier point, lequel est intégré par URBAN II, qui sera désormais financé exclusivement par le FEDER, et à l'opportunité d'introduire quelques mesures de simplification dans la gestion, la Commission considère que la simplification d'URBAN ne devrait pas se faire au détriment de sa valeur ajoutée, comme cela est expliqué ci-dessous et dans les commentaires aux points 31 et 32.

Il y a lieu de rappeler que, sur les 118 villes concernées par URBAN, une vingtaine seulement étaient "hors objectif", tandis que toutes les autres appartenaient à l'objectif n° 1, n° 2 ou n° 6. La valeur ajoutée d'URBAN consiste notamment en son approche intégrée car des programmes "plus simples" étaient réalisés couramment dans le cadre du "mainstream" des Fonds structurels, déjà dans le cadre de la programmation 1994-1999, et le seront plus particulièrement dans la programmation 2000-2006, où un volet urbain a été identifié à l'intérieur de l'objectif n° 2.

L'approbation des programmes

21. On peut partager l'avis de la Cour qui estime qu'une partie des retards accusés dans l'adoption des programmes présentés en 1994 s'explique par la lourdeur du processus de sélection des zones bénéficiaires et par le caractère substantiel et approfondi de la négociation entre Commission et États membres. Ils témoignent également du fait que, URBAN représentant souvent le premier cas où les autorités locales étaient appelées à jouer un rôle essentiel dans la préparation des programmes, ceux-ci ont dû, dans plusieurs cas, être révisés de manière appréciable afin d'atteindre un niveau de qualité satisfaisant.

Cette fonction d'apprentissage des structures locales n'a pas manqué de porter ses fruits, car déjà les programmes présentés en 1996 ont vu réduire leurs délais d'adoption à moins de la moitié de ceux de 1994.

En tout état de cause, les inconvénients dus à la sélection des zones bénéficiaires sont désormais résolus en amont de la présentation des programmes (voir commentaires précédents relatifs aux points 11 à 16) et ne se reproduiront plus dans le cas d'URBAN II.

22. Voir point 61.

23. La Commission admet que le délai de quatre mois fixé pour la préparation de la première génération de programmes URBAN en 1994 s'est avéré court dans certains cas. Elle partage l'avis de la Cour selon lequel la situation s'est améliorée pour ce qui est des programmes qui ont démarré après 1996. Pour la présentation des programmes URBAN pour la période 2000-2006, le délai a été porté à six mois.

Parmi les causes indiquées par la Cour, il faut reconnaître qu'un problème crucial consiste en l'absence d'informations fiables de type statistique ou socio-économique sur les zones en cause. Ce problème ne pourra pas être résolu de manière satisfaisante dans le court terme. Cependant, la Commission accepte la suggestion de la Cour (point 71 du projet de rapport) de poursuivre les efforts entamés par l'audit urbain afin d'améliorer les connaissances et les données statistiques au niveau local.

En outre, la Commission invitera les responsables de la préparation des programmes URBAN II à identifier, dans la mesure du possible, une grille commune d'axes prioritaires qui faciliterait un système de suivi cohérent, y compris un nombre limité d'indicateurs communs qui puissent s'avérer particulièrement utiles par rapport à une évaluation cohérente et homogène des programmes.

24. Il appartenait aux États membres de proposer des programmes opérationnels(3), la préférence entre programmes séparés par chaque zone ou programme "mononational" leur appartenant.

Les services de la Commission dans certains cas ont considéré opportun de s'adapter aux procédures de gestion des Fonds structurels habituelles dans chaque État membre.

25. La Cour considère que la coexistence de deux approches (programme national ou programme par ville) a été parfois à l'origine de retards dans l'adoption des programmes et d'inefficacité dans leur gestion. À cet égard, la Cour mentionne l'exemple des programmes nationaux où il suffit qu'une ville soit en retard pour que toutes les autres en souffrent étant donné que les déclarations de dépenses sont uniques. Sur la base de l'expérience acquise par URBAN I, la Commission partage cet avis et s'est employée à éviter ce problème dans le cadre d'URBAN II, dont les orientations signalent que "chaque programme porte sur une zone urbaine et doit être élaboré par les autorités locales de la zone concernée".

Par contre, dès la phase de négociations, la Commission exploitera tout gain de simplification et d'efficacité possible en profitant "d'une meilleure coordination des interventions ainsi que d'un meilleur échange d'informations utiles" dont la preuve semble avoir été faite plutôt par les programmes nationaux. Par exemple, et à chaque fois dans la mesure du possible, on regroupera les comités de suivi pour qu'ils se déroulent en même temps, on identifiera une même autorité de paiement et on harmonisera le système de contrôle.

LA PRISE EN COMPTE DES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

27. Il convient de préciser que si certaines initiatives prévues par le cadre d'action - telles que le groupe interservices et le groupe d'experts - n'ont pas encore pu être mises en oeuvre, les services de la Commission se sont, par contre, concentrés sur d'autres actions prioritaires annoncées dans le cadre d'action. À cet égard, ses actions 1(4), 8(5) et 18(6) ont fait l'objet d'une attention particulière lorsque la Commission a adopté ses nouvelles orientations concernant la programmation des Fonds structurels pour la période 2000-2006 [COM(1999) 344 final du 1er juillet 1999].

L'audit urbain, comme la Cour le souligne au point 71 de son rapport et qui était annoncé dans l'action 23 du cadre d'action, constitue un exemple des efforts déployés par la Commission afin d'améliorer la qualité de l'information comparative sur la situation des zones urbaines et sera poursuivi en coopération avec Eurostat.

En ce qui concerne un autre sujet important du cadre d'action (action 20, "Sensibilisation, échange d'expérience et renforcement des capacités en matière de développement urbain"), la Commission envisage d'y attribuer une priorité particulière grâce aux opportunités prévues par la nouvelle initiative URBAN II, qui a consacré 15 millions d'euros à l'échange d'expérience pour la période 2000-2006.

29. La difficulté du sujet évoquée par la Cour est réelle et concerne l'ensemble des actions communautaires qui ont lieu dans un contexte géographique donné.

La Commission est consciente d'une telle difficulté et a, par conséquent, disposé que dans le cadre des nouveaux programmes des Fonds structurels, y inclus la nouvelle initiative URBAN II, le système de codification des dépenses permette d'identifier celles pertinentes en matière de régénération urbaine, à savoir les transports urbains et les investissements visant la réhabilitation des zones urbaines.

30. La Commission a l'intention de procéder, conformément aux dispositions du règlement, à une évaluation des programmes relatifs aux objectifs no 1 et n° 2, pour déterminer l'incidence à long terme des interventions des Fonds structurels. Cela implique que l'évaluation ne sera pas achevée avant la fin de l'année 2003. Elle comportera, comme le propose la Cour, une étude de l'incidence des programmes sur les aspects URBAN.

31. Par rapport à la pertinence financière des interventions consenties par URBAN, il convient de noter que:

- URBAN I a joué en effet le rôle de catalyseur escompté dès lors qu'il a mobilisé des fonds importants pour les zones ciblées, l'investissement global s'élevant en moyenne à 560 euros par personne (ce qui signifie que le cofinancement national et privé a été financièrement aussi important que la participation communautaire),

- s'il est vrai que les 280 euros par habitant alloués en moyenne par URBAN représentent un complément minoritaire par rapport aux 1000 euros octroyés dans les 66 villes de l'objectif n° 1, il est aussi vrai que, pour les 33 villes de l'objectif n° 2, ce montant est du même ordre que celui octroyé par les CCA/DOCUP et que, pour les villes en dehors de l'objectif nos 1 et 2, cela représentait la seule intervention ciblée sur un quartier démuni par les Fonds structurels.

32. Il y a lieu de signaler que l'objectif primordial d'URBAN ne se borne pas à additionner une masse financière complémentaire aux allocations consenties par la programmation des Fonds structurels aux objectifs n° 1 et n° 2. Sa véritable valeur ajoutée consiste à faire du partenariat de proximité et de la participation des habitants le pivot autour duquel il est possible de relancer la régénération des zones ciblées. S'il est vrai qu'une telle méthode n'est pas exclue par les règles générales des interventions des Fonds structurels, la Cour reconnaît que "... la participation des autorités locales, dans les interventions régionales des Fonds structurels visant le développement local, est dans la plupart des pays peu significative. URBAN a facilité aux autorités locales l'accès au cofinancement communautaire".

33. La Commission considère que tous les programmes adoptés dans le cadre d'URBAN tiennent compte des autres mécanismes existant en matière de régénération urbaine à l'échelle nationale.

Cela ne peut pas impliquer, toutefois, que le degré d'intégration entre eux soit uniforme dans tous les États membres, car la subsidiarité veut qu'il appartienne à chacun d'entre eux d'en décider.

En Italie, le choix des villes participantes et des interventions à réaliser, dans le cadre du PIC URBAN Italia, a été fait en partenariat avec les autorités nationales compétentes en la matière, telles que le Dipartimento per le aree urbane, les Ministeri dell'Ambiente, Industria, Interni, Lavori pubblici, Lavoro, etc., et bien sûr avec l'implication des administrations communales et régionales. Cette approche a permis l'élaboration d'une stratégie sur le plan urbain au niveau national.

Au Royaume-Uni, on a pu, en effet, constater certains chevauchements entre les programmes URBAN et certains programmes nationaux (par exemple, SRB ou City Challenge). Cela s'explique par les choix opérés par les autorités du Royaume-Uni en matière de modalités d'application et par la circonstance que le SRB a servi de fonds de cofinancement pour les programmes URBAN. Toutefois, il existe certaines différences entre URBAN et les programmes du Royaume-Uni en termes de portée et de critères de sélection.

LES STRUCTURES DE GESTION ET DE SUIVI

Au niveau de la prise de décisions

34. La Commission estime que la subsidiarité a été un principe clé de l'initiative URBAN, à la fois par rapport à la préparation des programmes et par rapport à leur mise en oeuvre.

35. La façon de participer au sein des comités de suivi peut différer, mais la responsabilité de sélectionner les projets appartient toujours aux États membres.

Pour ce qui est de la participation de la Commission (en Espagne), bien qu'elle ne soit pas intervenue dans la procédure de sélection des projets, elle a par la suite participé de manière intense à la définition du contenu des projets.

Il est exact qu'en Grèce tous les projets inclus dans le programme pour cofinancement ont été examinés et approuvés par le comité de suivi de celui-ci. Cette disposition a prévalu durant la période 1994-1999 non seulement pour les PIC, mais pour tous les programmes du CCA II en Grèce. La Commission a donc examiné et autorisé ces projets en tant que membre du comité de suivi du programme. Cet examen avait pour but de s'assurer que seuls des projets ayant atteint un stade de "maturité" suffisant seraient inclus dans le programme. Cela garantissait dans une large mesure que ces projets soient réalisés et deviennent opérationnels dans les délais requis et qu'ils puissent ainsi contribuer pleinement à atteindre les objectifs fixés pour le programme.

36. La Commission estime que le partenariat représente un des traits marquants d'URBAN et que la participation des partenaires sociaux, voire des habitants, a été généralement satisfaisante dans la mise en oeuvre des actions. On peut cependant reconnaître qu'une telle participation n'a pas pu se réaliser dans une mesure aussi intense lors de la préparation des programmes, notamment à cause du manque de structures appropriées.

Au niveau de la mise en oeuvre et du suivi

37. La coordination des programmes a toujours fait l'objet d'un effort au sein de la Commission à travers des consultations interservices lors des phases de décision et de gestion.

La nouvelle initiative URBAN II sera désormais monofonds (FEDER).

38 à 40. Certaines difficultés dues au fait que les autorités responsables, notamment au niveau local, n'étaient pas toujours habituées aux règles communautaires étaient inhérentes à la spécificité d'URBAN, qui vise, entre autres, une forte implication de la part de ces autorités dans la mise en oeuvre de l'initiative.

S'il est vrai que cela a pu provoquer dans certains cas quelques retards ou inefficacités, il est d'autant plus vrai que cet inconvénient a été largement compensé par l'apprentissage développé, grâce à URBAN, par ces autorités, qui pourront dorénavant en bénéficier afin d'être impliquées davantage par rapport à l'ensemble des interventions des Fonds structurels dans leurs régions.

Pour ce qui concerne le nombre excessif d'intervenants au niveau communautaire, la Commission estime avoir à présent créé les conditions pour que ces problèmes ne se présentent plus, car une seule unité à l'intérieur de la DG REGIO sera dorénavant responsable de l'instruction et de la gestion de tous les programmes d'URBAN II.

42. La Commission considère, que malgré ces lacunes, le suivi des programmes n'a pas été affecté et qu'il s'est déroulé dans de bons termes.

On peut considérer que les faiblesses constatées de manière générale par rapport à la présentation des rapports annuels ne se produiront plus pour URBAN II, car toute demande de paiement intermédiaire sera assujettie à l'obligation de transmettre à la Commission le dernier rapport annuel requis [article 32, paragraphe 3, point b), du règlement (CE) n° 1260/1999]. Ce rapport sera d'ailleurs nécessaire en vue du dialogue annuel de la Commission avec l'autorité de gestion prévu par l'article 34, paragraphe 2, du même règlement.

Au niveau de l'assistance technique

43. Il est évident que les dépenses au titre de l'assistance technique sont proportionnellement plus importantes dans les programmes d'initiatives communautaires, dont URBAN, que dans les programmes découlant des CCA ou dans les DOCUP.

Dans le cas d'URBAN en particulier, cela est dû en partie à la nature innovante de l'approche intégrée promue par ses programmes et en partie au fait que les autorités responsables, souvent, n'avaient pas beaucoup d'expérience en matière de gestion des Fonds structurels (voir points 20 et 38 à 40).

Cette problématique est d'ailleurs reconnue même dans le nouveau règlement (CE) n° 1685/2000 concernant l'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes des Fonds structurels pour la période 2000-2006, et notamment dans sa règle no 11 qui, en établissant des plafonds pour les mesure d'assistance technique, augmente ce plafond jusqu'à 5 % dans le cas des initiatives communautaires, tandis qu'il reste sensiblement en dessous dans le cas des CCA et DOCUP.

À cet égard, il est opportun de préciser que l'axe "assistance technique" prévoit, en plus des activités classiques d'assistance technique (la gestion, le suivi, l'appréciation et le contrôle, qui seront plafonnés à 5 % comme cela est évoqué ci-dessus), les actions liées à la publicité et à la divulgation des projets ainsi que le soutien aux réseaux de coopération et d'échange d'informations.

46. En ce qui concerne une des sociétés gestionnaires du programme en Grèce, il s'agit d'une situation à éviter à l'avenir. Cependant, dans le cas d'espèce, la Commission est en train de l'analyser afin de prendre les dispositions nécessaires.

Par ailleurs, en ce qui concerne la TVA, il est à remarquer que les infrastructures en question appartiennent à la mairie, donc à une autorité publique, qui n'est pas assujettie à la TVA. Dans le cas où une partie de ces infrastructures serait à l'avenir gérée, voire exploitée commercialement par une société commerciale gestionnaire facturant ses se