EXPOSÉ DES MOTIFS

CONTEXTE DE LA PROPOSITION

La convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (ci-après «la convention de 1980»), à ce jour ratifiée par 86 pays, dont tous les États membres de l'Union européenne, a pour objet de rétablir le statu quo moyennant le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement, grâce à un système de coopération entre les autorités centrales désignées par les parties contractantes.

La prévention de l'enlèvement d'enfants étant un élément essentiel de la politique de l'UE en matière de promotion des droits de l'enfant, l'Union européenne s'efforce d'améliorer l'application de la convention de 1980 au niveau international et encourage les pays tiers à y adhérer. La Commission a notamment toujours souligné la nécessité que la Fédération de Russie adhère à la convention de La Haye de 1980, afin de disposer d'un cadre juridique commun UE-Russie permettant de traiter les affaires d'enlèvement d'enfants.

Cette question a été débattue pendant plusieurs années à différents niveaux, à savoir dans le cadre du Conseil permanent de partenariat UE-Russie sur la justice, la liberté et la sécurité, et la Russie a finalement décidé de déposer l'instrument d'adhésion à la convention de 1980 le 28 juillet 2011. La convention est entrée en vigueur en Russie le 1er octobre 2011.

L'article 38, alinéa 4, de la convention de 1980, prévoit que la convention s'applique dans les rapports entre l'État adhérent et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion. L'Union européenne doit en conséquence décider d'accepter ou non l'adhésion de la Russie et, dans l'affirmative, les États membres doivent déposer la déclaration d'acceptation relative à l'adhésion de la Russie, dans l'intérêt de l'Union.

La question de l'enlèvement international d'enfants relevant de la compétence externe exclusive de l'Union européenne, la décision de l'acceptation ou non par les États membres de l'adhésion de la Russie à la convention de 1980 doit être prise par la voie d'une décision du Conseil.

RÉSULTATS DES CONSULTATIONS AVEC LES PARTIES INTÉRESSÉES

L'Union européenne et les États membres ont longtemps attendu l'adhésion de la Russie à la convention de 1980. Les États membres avaient d'ailleurs, en/à différentes occasions, invité la Commission à souligner fermement, dans le contexte des réunions avec leurs homologues russes, la nécessité de prendre des mesures concrètes dans la voie de l'adhésion à ladite convention.

La réunion d'experts organisée en novembre 2009 par la Commission européenne pour débattre de la coopération entre la Russie et l'Union européenne a montré un consensus général de la part des États membres en faveur du soutien de la coopération avec la Russie au moyen de conventions multilatérales, principalement dans le domaine du droit de la famille. L'importance du cadre juridique représenté par les conventions de La Haye a été soulignée dans ce contexte.

L'absence de cadre juridique commun avec la Russie, visant à résoudre des affaires délicates d'enlèvement d'enfants, a également été démontrée par le fait que la première décision de la Commission[1] autorisant un État membre à ouvrir des négociations officielles avec un État tiers conformément à la procédure prévue par le règlement (CE) n° 664/2009 du Conseil[2] concernait, effectivement, une convention bilatérale envisagée avec la Russie sur la question de l'enlèvement d'enfants.

Le projet conjoint de coopération «Application des conventions de La Haye sur la protection des droits de l'enfant dans la Fédération de Russie», lancé le 9 février 2011 par l'Union européenne et la Fédération de Russie, a également été salué par les États membres. Il vise à faciliter l'adhésion de la Russie aux conventions de La Haye en ce qui concerne le droit de la famille, y compris la convention de 1980.

ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION

Conformément à la jurisprudence[3] de la Cour de justice, la question de l'enlèvement international d'enfants relève de la compétence externe exclusive de l'Union européenne du fait de l'adoption de la législation interne de l'Union par voie de règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale («règlement Bruxelles II bis»)[4], qui s'applique entre les États membres à compter du 1er mars 2005. Le règlement introduit, notamment à l'article 11, des règles plus strictes que la convention de La Haye de 1980 sur l'enlèvement parental. Ledit article fait directement référence à la convention de La Haye et en confirme les principes dans le droit de l'Union européenne.

La convention de 1980 ayant été adoptée plus de 20 ans avant le règlement Bruxelles II bis, elle ne prévoit aucune disposition permettant l'adhésion d'organisations internationales telles que l'Union européenne (clause dite d'intégration régionale). Dans ce cas, les États membres doivent ratifier la convention ou y adhérer dans l'intérêt de l'Union européenne.

Il y a donc lieu que les États membres déclarent, dans l'intérêt de l'Union européenne, qu'ils acceptent l'adhésion de la Russie à la convention de La Haye de 1980. Dans un souci de cohérence et d’uniformité du droit de l'Union, ladite déclaration d'acceptation doit être faite simultanément par les États membres dans le délai fixé par la décision du Conseil. La Commission propose que cette déclaration soit déposée par les États membres au plus tard deux mois après l'adoption de la décision du Conseil.

Il est essentiel pour l'application pratique de la convention de 1980, comme le requiert son article 6, que chaque partie contractante désigne une autorité centrale chargée de satisfaire aux obligations que la convention impose à ces autorités. Tous les États membres ont désigné des autorités centrales au titre de la convention de 1980. À ce jour, la Fédération de Russie n'a pas encore désigné l'autorité centrale chargée d'assister les citoyens européens en cas de déplacement illicite d'enfants vers la Russie. Il est en conséquence souhaitable que la déclaration d'acceptation de l'adhésion de la Fédération de Russie à la convention de 1980 prenne effet dès que la Fédération de Russie aura désigné une autorité centrale.

Étant donné que la décision concerne une convention internationale, la base juridique applicable est l'article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en liaison avec son article 81, paragraphe 3. Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE

La proposition n’a pas d'incidence sur le budget de l’Union européenne.

2011/0447 (NLE)

Proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

concernant la déclaration d'acceptation par les États membres, dans l'intérêt de l'Union européenne, de l'adhésion de la Fédération de Russie à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 218 et son article 81, paragraphe 3,

vu la proposition de la Commission européenne,

vu l'avis du Parlement européen[5],

considérant ce qui suit:

1. L'Union européenne a érigé en priorité la protection et la promotion des droits de l'enfant, conformément à l'article 3 du traité sur l'Union européenne, et considère que la prévention de l'enlèvement d'enfants est un élément essentiel de cette politique.

2. L'Union européenne a adopté le règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale («règlement Bruxelles II bis»), qui vise à protéger les enfants contre les effets nuisibles d’un déplacement ou d’un non-retour illicites et à établir des procédures en vue de garantir le retour immédiat de l'enfant dans l’État de sa résidence habituelle, ainsi qu'à assurer la protection des droits de visite et de garde.

3. Le règlement Bruxelles II bis complète et renforce les dispositions de la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (ci-après «la convention de 1980»), qui établit, au niveau international, un système de coopération entre les autorités centrales visant à garantir le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement. En particulier, l'article 11 du règlement Bruxelles II bis reprend les règles et les principes de la convention de 1980.

4. Tous les États membres de l’Union européenne sont parties à la convention de 1980.

5. L'Union européenne encourage les pays tiers à adhérer à la convention de 1980 et soutient sa mise en œuvre correcte en participant, notamment, aux commissions spéciales régulièrement organisées par la Conférence de La Haye sur le droit international privé.

6. L'Union européenne souligne qu'un cadre juridique commun applicable entre les États membres de l'Union et des pays tiers peut constituer la meilleure solution dans des affaires délicates d'enlèvement international d'enfants, lorsque les voies diplomatiques et la médiation ont échoué.

7. À cette fin, l'Union européenne a longtemps exhorté la Fédération de Russie à adhérer à la convention de 1980, cette question étant au cœur des débats relatifs à la coopération judiciaire en matière civile entre l'Union européenne et la Fédération de Russie dans le contexte du Conseil permanent de partenariat UE-Russie sur la justice, la liberté et la sécurité, ainsi qu'au niveau ministériel.

8. La Fédération de Russie a déposé son instrument d'adhésion à la convention de 1980 le 28 juillet 2011. L'entrée en vigueur de la convention de 1980 a débuté le 1er octobre 2011.

9. L'article 38, alinéa 4, de la convention de 1980, prévoit que la convention s'applique dans les rapports entre l'État adhérent et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion.

10. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, à savoir l'avis 1/03 du 7 février 2006 relatif à la conclusion de la nouvelle convention de Lugano, les dispositions de la convention de 1980 affectent le droit dérivé de l'Union relatif à l'enlèvement international d'enfants et à la responsabilité parentale, en particulier le règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale. Les questions traitées par la convention de 1980 relèvent dès lors de la compétence externe exclusive de l'Union européenne.

11. Conformément à la convention de 1980, seuls les États souverains peuvent être parties à celle-ci. L'Union européenne ne peut donc pas y adhérer ni déposer sa déclaration d'acceptation de l'adhésion de la Russie.

12. Il convient en conséquence que les États membres déposent leur déclaration d'acceptation de l'adhésion de la Russie dans l'intérêt de l'Union européenne.

13. Afin que la convention de 1980 soit applicable entre l'Union européenne et la Fédération de Russie, il convient que les États membres acceptent l'adhésion de la Russie, par déclaration et dans l'intérêt de l'Union européenne. Eu égard à la contribution précieuse de la convention de 1980 à la protection de l'enfant au niveau international, il est souhaitable que les dispositions de ladite convention soient applicables sans délai.

14. Compte tenu du fait que les dispositions de la convention de 1980 ne peuvent toutefois être pleinement appliquées que lorsqu'un État contactant a désigné une autorité centrale conformément à l'article 6 de la convention de 1980, la déclaration d'acceptation devrait entrer en vigueur dès que la Fédération de Russie aura désigné cette autorité centrale.

15. Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les États membres de l'Union européenne déposent simultanément, et au plus tard le [AJOUTER DATE: deux mois à compter de l'adoption], une déclaration d'acceptation de l'adhésion de la Fédération de Russie à la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, dans l'intérêt de l'Union européenne, libellée comme suit:

«[ÉTAT MEMBRE] déclare accepter, dans l'intérêt de l'Union européenne, l'adhésion de la Fédération de Russie à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants dès le moment où la Fédération de Russie aura désigné une autorité centrale conformément à l'article 6 de la convention de 1980.

La convention entrera en vigueur le premier jour du troisième mois civil suivant la désignation d'une autorité centrale par la Fédération de Russie».

Article 2

La présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l ’ Union européenne .

Article 3

Les États membres sont destinataires de la présente décision.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le président

[1] COM(2010) 8577 final.

[2] JO L 200 du 31.7.2009, pp. 46-51.

[3] Avis 1/03 de la Cour, du 7 février 2006, relatif à la compétence de la Communauté pour conclure la nouvelle convention de Lugano concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale.

[4] JO L 338 du 23.12.2001.

[5] JO C … du …, p. ….