COMMUNICATION DE LA COMMISSION sur l'application de la directive 93/109/CE lors des élections au Parlement européen de juin 1999 Droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants

1. Introduction

Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen dans l'État membre de résidence figure parmi les droits novateurs conférés par le traité au titre de la citoyenneté de l'Union.

En ce qui concerne les élections au Parlement européen, ce droit est consacré à l'article 19, paragraphe 2, du Traité CE et a été mis en oeuvre par la directive 93/109/CE [1] du Conseil du 6 décembre 1993 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants [2].

[1] JO L 329, du 30.12.1993, p. 34.

[2] Il convient de préciser que la directive ne concerne que le vote dans l'État membre de résidence pour les listes de candidats de l'État membre de résidence. En effet, certains États membres confèrent à leurs ressortissants résidant dans un autre État membre le droit de vote pour les listes du pays d'origine. Il s'agit-là d'une situation exclusivement régie par le droit national de l'État membre d'origine.

La directive 93/109/CE a été appliquée pour la première fois lors des élections au Parlement européen de juin 1994 [3]. La Commission, conformément à l'article 16 de la directive 93/109/CE, a fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive lors de ces élections [4].

[3] En Suède, les premières élections au Parlement européen ont eu lieu le 17 décembre 1995, en Autriche le 13 octobre 1996 et en Finlande le 20 octobre 1996.

[4] Document COM(1997)731 final.

En ce qui concerne les élections de juin 1999, la directive ne prévoit pas l'établissement d'un deuxième rapport. Cependant, une évaluation paraît s'imposer pour plusieurs raisons. En premier lieu, les circonstances de son application en 1994. En effet, étant donné la date d'adoption de la directive, celle-ci a été transposée dans les États membres peu avant les élections de juin 1994 (lois de transposition arrêtées entre le 22 décembre 1993 et le 11 avril 1994), laissant peu de temps à la nécessaire mise en place d'une campagne ciblée d'information des citoyens de l'Union sur l'existence de ces droits et les conditions et modalités de son exercice. Ensuite, les conclusions du rapport établi après les élections de 1994, aussi bien en ce qui concerne l'article 12 (devoir d'information), que l'article 13 (système d'échange de l'information pour prévenir le double vote) de la directive, ont un caractère transitoire, dû aux circonstances spécifiques des élections de 1994. Enfin, grâce à la collaboration entre les services de la Commission et les administrations nationales compétentes, plusieurs modifications ont été apportées aux modalités de l'échange de l'information prévue à l'article 13 de la directive, dont l'efficacité doit être vérifiée.

La présente communication a dès lors pour objectif d'évaluer l'application de la directive lors des élections de juin 1999, afin d'attirer l'attention sur les principaux problèmes détectés et de diffuser et d'encourager les bonnes pratiques dégagées dans certains États membres, dans le but de renforcer la participation des citoyens de l'Union à la vie politique dans l'État membre de résidence.

Cette communication doit aussi être vue dans la perspective de l'engagement pris par la Commission de veiller à une application correcte du droit communautaire et de rapprocher l'Union de ses citoyens. Les droits politiques conférés aux citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité constituent un facteur important dans le renforcement du sentiment d'appartenance à l'Union européenne, mais aussi un facteur essentiel pour une intégration réussie dans l'État membre de résidence.

La présente communication se concentrera sur les points problématiques, principalement les questions de l'information des ressortissants communautaires et du fonctionnement du système d'échange de l'information.

2. La directive 93/109/CE

2.1. Présentation générale

En concrétisant les objectifs définis par l'article 19, paragraphe 2, du Traité CE, la directive 93/109 a posé les principes sur la base desquels les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants peuvent exercer leurs droits dans leur État membre de résidence, pour autant qu'ils satisfassent aux conditions imposées par la législation électorale de cet État à ses propres ressortissants. Ces principes sont les suivants :

Liberté de choix

Les citoyens de l'Union sont libres d'exercer leurs droits dans leur État membre d'origine ou dans leur État membre de résidence.

Vote et candidature uniques

Il est interdit à quiconque de voter ou de se présenter dans plus d'un État membre lors de la même élection au Parlement européen. S'il choisit de voter ou de se présenter dans un État membre, tout citoyen de l'Union perd automatiquement ce droit dans l'autre État membre. Afin d'éviter les doubles votes ou les doubles candidatures, les États membres échangent des informations sur ceux de leurs ressortissants qui exercent leur droits électoraux dans un autre État membre.

Première inscription sur la liste électorale dans l'État membre de résidence uniquement sur demande

Les citoyens de l'Union qui entendent exercer leur droit de vote dans l'État membre de résidence doivent demander à être inscrits sur la liste électorale.

Égalité d'accès aux droits électoraux

En vertu du principe de non-discrimination, les citoyens de l'Union doivent bénéficier des droits électoraux dans les mêmes conditions que les ressortissants de l'État membre où ils résident. Cela suppose par exemple l'accès aux mêmes procédures d'appel en ce qui concerne les omissions ou erreurs dans la liste électorale ou la déclaration de candidature ou encore l'extension du vote obligatoire aux non-nationaux. De même, une fois qu'il est inscrit sur la liste électorale, le citoyen de l'Union le reste dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux, sauf s'il demande à en être rayé. Cela suppose également que les citoyens de l'Union puissent participer pleinement à la vie politique de l'État membre de résidence, notamment en ce qui concerne l'affiliation aux partis politiques existants, voire la fondation de nouveaux partis politiques.

Effet extra-territorial des règles relatives à l'exclusion des candidats

Quiconque est déchu du droit d'éligibilité dans son État membre d'origine ne peut se faire élire au Parlement européen dans son État membre de résidence.

Devoir d'information

Afin que les électeurs communautaires vivant dans un État membre autre que le leur connaissent leurs nouveaux droits, la directive oblige l'État membre de résidence à les informer "en temps utile et dans les formes appropriées" sur la façon dont ces droits peuvent être exercés.

Possibilité de dispositions dérogatoires si elles sont justifiées par une situation spécifique à un État membre

L'article 14 autorise exceptionnellement l'introduction de dérogations au principe d'égalité de traitement lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient. La directive contient deux dispositions dérogatoires. La première porte sur les exigences minimales de résidence pouvant être imposées aux non-nationaux par les États membres, pour autant que la proportion de citoyens de l'Union en âge de voter y résidant sans en avoir la nationalité dépasse 20 % de l'ensemble des électeurs. La seconde concerne les États membres dans lesquels les résidents communautaires avaient déjà pris part à des élections nationales et avaient été inscrits à cet effet sur la liste électorale exactement dans les mêmes conditions que les nationaux. La directive autorise ces États membres à ne pas appliquer certaines de ses dispositions (articles 6 à 13) à l'égard des ressortissants d'autres États membres dans une telle situation.

2.2. La transposition de la directive

L'article 17 de la directive prévoyait la transposition par les États membres au plus tard le 1er février 1994, afin de permettre son application lors des élections de juin 1994.

Tous les États membres ont transposé la directive à temps pour permettre son application en juin 1994, bien que souvent à des dates assez proches des élections en cause (transpositions entre le 22/12/93 et le 11/4/94).

Dans l'ensemble, la directive a été transposée de manière satisfaisante par les États membres. À la demande de la Commission, ceux-ci ont apporté un certain nombre de modifications mineures aux lois de transposition.

Dans un seul cas, il a été nécessaire de poursuivre la procédure prévue à l'article 226 du traité jusqu'au stade de l'avis motivé. Il s'agit de la procédure d'infraction ouverte contre la République fédérale d'Allemagne. En effet, d'après la législation allemande, une liste des électeurs est établie pour chaque élection et détruite par la suite. Pour la constitution de cette liste, la loi de transposition faisait la différence entre les électeurs de nationalité allemande et les citoyens de l'Union autres que les ressortissants allemands. Les électeurs de nationalité allemande étaient inscrits d'office sur cette liste, constituée à partir des registres de la population. En revanche, les électeurs qui n'ont pas la nationalité allemande ne pouvaient être inscrits que sur demande, même s'ils étaient inscrits sur le registre de la population de la commune, et même s'ils figuraient déjà sur la liste électorale constituée pour l'élection précédente et que leur situation était restée inchangée. Les citoyens de l'Union devraient donc réitérer la demande d'inscription avant chaque élection, alors que la directive prévoit à son article 9, paragraphe 4, que les électeurs communautaires qui ont été inscrits sur la liste électorale y restent inscrits, dans les mêmes conditions que les électeurs nationaux, jusqu'à ce qu'ils demandent d'être rayés ou jusqu'à ce qu'ils soient rayés d'office parce qu'ils ne répondent plus aux conditions requises pour l'exercice du droit de vote.

Cette procédure d'infraction est toujours en cours. L'Allemagne a communiqué son intention de modifier la législation nationale pour la mettre en conformité avec la directive 93/109/CE.

Cette transposition incorrecte de la directive en Allemagne a eu des répercussions significatives sur la participation des citoyens de l'Union aux élections de juin 1999 (voir point 3.2).

3. Les élections de juin 1999

3.1. Généralités

D'une façon générale, les élections de juin 1999 ont été marquées par la baisse globale de la participation des citoyens aux élections au Parlement européen.

Il s'agit de la confirmation d'une tendance constante depuis les premières élections du Parlement européen au suffrage universel direct. À la lecture du tableau sur le taux de participation dans les quinze pays de l'Union, on peut constater que seuls la Belgique, l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal ont connu de légères augmentations de la participation. Il faut cependant noter qu'en Belgique et en Espagne les élections européennes ont été organisées à la même date que les élections nationales et municipales, respectivement. Dans certains pays, la baisse de la participation a été très significative, comme en Finlande, en Autriche ou en Allemagne. Au niveau de l'Union européenne, la participation est passée de 56,5% en 1994 à 49,7% en 1999 (elle était de 63% lors des premières élections, en 1979).

Taux global de participation aux élections au PE de 1994 et 1999

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3.2. La participation des citoyens de l'Union dans l'État membre de résidence aux élections de juin 1999

Une fois de plus, la proportion de citoyens de l'Union inscrite sur les listes électorales de l'État membre de résidence est très variable et généralement faible, comme le montre le tableau suivant :

Taux d'inscription des citoyens de l'Union dans l'État membre de résidence

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Il est à noter cependant que la proportion est en augmentation dans tous les États membres, à l'exception de l'Allemagne. D'ailleurs, on peut remarquer que les deux États membres (Allemagne et France) qui accueillent le plus grand nombre de citoyens de l'Union ressortissants d'un autre État membre (63% des citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants résident dans un de ces deux pays) ont un taux d'inscription très bas, faisant ainsi chuter la moyenne de l'Union (qui serait de 17,3% si l'on ne prenait pas en compte la France et l'Allemagne).

En Allemagne, une procédure d'infraction a été engagée pour mauvaise transposition de la directive 93/109/CE.

Les citoyens inscrits en 1994 qui, suite à cette mauvaise transposition, contrairement aux dispositions de la directive, devaient demander à nouveau leur réinscription sur les listes électorales en 1999, n'ont pas été suffisamment informés de l'obligation de demander à nouveau leur inscription et des délais pour le faire, ce qui explique la baisse de la participation et est à l'origine de la plupart des plaintes à la Commission et pétitions au Parlement européen sur ce sujet (voir annexe 5).

Quant à la France, le pourcentage d'inscrits n'a que très peu évolué par rapport à 1994 : il est passé de 3,38% à 4, 9%, restant bien en dessous de la moyenne de l'Union.

On doit encore relever le cas de la Grèce, dont le taux d'inscription est le plus bas des quinze États membres, n'ayant que très légèrement évolué par rapport à 1994.

Il convient de préciser qu'il n'existe pas de données sur la participation effective aux élections européennes des ressortissants communautaires résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité. Les seules données disponibles concernent le nombre de ces citoyens inscrits sur les listes électorales de l'État membre de résidence et, pour certains États membres, le nombre de ces citoyens inscrits pour voter dans leur État d'origine. On peut cependant supposer que la grande majorité des citoyens de l'Union inscrits sur les listes électorales de l'État membre de résidence, ayant fait la démarche de demander l'inscription sur la liste électorale, exerceront effectivement leur droit de vote et que, par conséquent, le taux d'abstention parmi ces citoyens est peu significatif.

Une lecture croisée des données ci-dessus avec celles concernant le nombre de citoyens qui résident dans un autre État membre dont ils ne sont pas ressortissants et qui votent pour les listes de leur pays d'origine pourrait offrir des renseignements utiles. Malheureusement, seuls neuf États membres ont communiqué ces données : A, B, D, DK, E, I, IRL, NL, P. D'un autre côté, certains États membres (FI, IRL, L, NL, UK) n'ont pas ventilé par nationalité les données sur les ressortissants communautaires inscrits sur leurs listes, ce qui ne permet pas de faire le croisement de ces deux types de données. Cependant, l'annexe 6, malgré ces lacunes, permet quand même de dégager les grandes tendances. On constate ainsi d'énormes différences parmi les États membres : alors que le vote dans le pays d'origine est négligeable dans certains États membres (B, IRL), dans d'autres il dépasse, plus ou moins, le vote dans les États membres de résidence (A, E, I, P). Cette situation peut sans doute s'expliquer par un ensemble de facteurs, notamment les dispositions de la législation électorale de l'État membre d'origine, le degré de liens effectifs avec l'État d'origine, l'investissement en information et l'incitation au vote par l'État membre d'origine, etc. Quoi qu'il en soit, il s'agit d'un élément additionnel à tenir en compte quand on analyse le taux de participation des citoyens dans l'État membre de résidence. Cette proportion importante de citoyens qui décident de voter pour les listes de l'État membre d'origine est sans doute aussi à mettre en rapport avec le fait que le débat politique pendant la campagne électorale se centre peu sur des questions européennes, mais surtout sur des questions d'intérêt national.

On peut aussi estimer que la généralisation des séjours de courte durée dans un autre État membre, pour des motifs professionnels ou autres, est de nature à influencer le taux d'inscription.

Les citoyens de l'Union résidant dans un autre État membre seraient probablement plus enclins à exercer leurs droits électoraux dans l'État membre de résidence s'ils avaient le sentiment d'être correctement représentés et écoutés. Pour cela, il est important de leur assurer une réelle possibilité de participer activement à la vie politique dans l'État membre de résidence. L'annexe 5 montre que la possibilité de créer et de s'affilier à des partis politiques dans l'État membre de résidence n'est pas garantie dans tous les États membres. La Commission réaffirme [5] que les droits d'ordre politique sont des conditions préalables à l'exercice des droits de vote et d'éligibilité consacrés par l'article 19 du traité, d'autant plus que, dans la plupart des États membres, seuls les partis politiques sont autorisés à présenter des candidats aux élections européennes. Sans ce droit à la pleine participation à la vie politique locale, le droit d'éligibilité n'est pas complet.

[5] Voir le Deuxième Rapport de la Commission sur la Citoyenneté de l'Union (COM(1997) 230 final), point 1.4.

Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que, tout comme en 1994, le nombre de candidats et d'élus sur les listes électorales d'un État membre dont ils n'ont pas la nationalité soit extrêmement bas. Le tableau ci-après reprend pour chaque État membre le nombre de candidats non-nationaux et le nombre d'élus non-nationaux aux élections de juin 1999.

Nombre de candidats et d'élus par État membre

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En 1994, 53 candidats non-nationaux s'étaient présentés et un seul avait été élu dans son État membre de résidence.

3.3. L'information des citoyens de l'Union (article 12 de la directive)

Les élections de juin 1994 ont été les premières auxquelles les non-nationaux pouvaient participer [6].

[6] À l'exception de l'Irlande et du Royaume Uni qui accordaient déjà le droit de vote aux non-ressortissants.

La Commission, dans son rapport sur les élections au PE en 1994 [7] avait conclu que l'information sur les nouveaux droits a été insuffisante. C'est pourquoi, elle relevait que les États membres devraient redoubler d'efforts pour informer leurs résidents communautaires non nationaux, comme le prévoit l'article 12 de la directive. Cette remarque vaut particulièrement pour les États membres qui ne contactent pas les citoyens communautaires d'une manière personnalisée et ont uniquement recours à la voie administrative pour les informer. Un effort particulier devrait être déployé pour informer les citoyens de l'Union des délais d'inscription.

[7] Document COM(1997)731 final.

L'exercice des droits politiques accordés au titre de la citoyenneté de l'Union aux plus de 5 millions d'Européens en âge de voter vivant dans un autre État membre exigeait sans doute un énorme effort d'information de ces citoyens, qui non seulement méconnaissaient l'existence de ces droits, mais aussi les modalités pratiques de son exercice dans l'État de résidence. Il faut noter que les modalités pouvaient être assez différentes de celles de leur État membre d'origine.

Même s'il est légitime de penser que la majorité des intéressés connaît désormais l'existence du droit de vote dans l'État membre de résidence, il est tout autant légitime de supposer que la plupart ne connaît pas suffisamment bien les modalités de son exercice, notamment en ce qui concerne l'inscription sur les listes électorales. C'est ce qui ressort notamment des plaintes reçues à la Commission et des nombreuses pétitions traitées par la Commission des Pétitions du Parlement européen sur le sujet (voir l'annexe 5)

Le tableau qui figure à l'annexe 1 relève le type de campagne d'information réalisée dans chaque État membre et les pourcentages d'inscriptions sur les listes électorales des citoyens de l'Union non-nationaux. On peut se féliciter de constater que six États membres ont envoyé l'information directement aux électeurs potentiels (Danemark, Finlande, Pays Bas, Espagne, Irlande [8] et Royaume Uni [9]). Dans d'autres États membres, certaines des communes ont envoyé l'information nécessaire directement aux électeurs (Italie, Allemagne), mais il est difficile d'en évaluer la portée. Ce type d'information a une fois de plus prouvé son efficacité, puisque le taux d'inscription des citoyens de l'UE dans ces six États membres est de 23,5%, contre 9% pour l'ensemble de l'Union.

[8] Information envoyée à tous les ménages sur les modalités d'exercice du droit de vote.

[9] Idem.

L'article 12 de la directive impose aux États membres de résidence qu'ils informent en temps utile et dans les formes appropriées, les électeurs et éligibles communautaires sur les conditions et modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité dans cet État. Une première observation sur cet article consiste à réaffirmer que cet article n'est pas limité aux premières élections réalisées en application de la directive. Rien dans l'article lui-même ou dans l'économie de la directive ne permet de tirer cette conclusion.

Il faut en outre noter que la définition de ce qui est une information « dans les formes appropriées » n'est pas aisée. En réponse à une question parlementaire [10], la Commission a affirmé que "la seule obligation qui incombe aux États membres est d'informer les résidents dans les formes appropriées, alors que le choix des modalités selon lesquelles l'information est transmise est laissé entièrement à la discrétion des États membres eux-mêmes". S'il est manifeste qu'une grande marge d'appréciation est laissée aux États membres, il n'en reste pas moins que l'information doit être exercée en respectant la finalité de l'article et être adéquate à l'objectif que la directive se propose atteindre.

[10] Question écrite n° E-3111/95 - JO C 79/50, du 18.3.1996.

La Commission est d'avis que les États membres doivent informer spécifiquement les citoyens de l'Union résidant sur leur territoire sur les modalités et conditions d'exercice de leurs droits électoraux. Cela signifie donc qu'un État membre ne saurait respecter l'obligation qui lui incombe au titre de l'article 12 en se limitant à l'information habituellement donnée à ses propres ressortissants. S'il en était ainsi, l'article 12 serait dénué de tout effet utile, ce qui ne peut être le cas. Cette information doit donc être ciblée, répondant aux besoins spécifiques d'information de ces électeurs.

La Commission estime en conséquence que l'évaluation sur la correcte mise en oeuvre de cette disposition de la directive doit tenir compte, non pas du texte de la loi qui la transpose, mais des résultats pratiques de cette information et de ses répercussions sur la participation des citoyens de l'Union aux élections au Parlement européen. La Commission est consciente qu'il n'est pas facile de définir des seuils minimaux en deçà desquels on pourrait estimer être en présence d'une incorrecte application de l'article 12 de la directive. La nature même de cet exercice impose une approche au cas par cas, plutôt qu'une définition préalable de critères ou de seuils généraux.

La Commission considère que les États membres où le taux d'inscription est inférieur à la moyenne de l'UE (déjà assez faible par l'effet du poids statistique de l'Allemagne et de la France) doivent mettre en oeuvre des mesures spécifiques d'information, qui pourraient passer par l'information personnalisée envoyée par la poste ou par la remise aux citoyens de l'UE d'information adéquate lors de tout contact avec les autorités locales ou nationales.

La Commission considère qu'un taux de participation extrêmement bas, bien en dessous de la moyenne de l'Union, est un indice d'une information inappropriée, pouvant éventuellement engager la responsabilité de l'État en cause pour mauvaise application de l'article 12 de la directive.

3.4. Le système d'échange de l'information

L'article 13 de la directive prévoit que les États membres échangent les informations nécessaires à la mise en oeuvre de l'article 4. À cette fin, l'État membre de résidence transmet, sur la base de la déclaration formelle visée aux articles 9 et 10, à l'État membre d'origine, dans un délai approprié avant chaque scrutin, les informations relatives aux ressortissants de ce dernier inscrits sur les listes électorales ou ayant présenté une candidature. L'État membre d'origine prend, en conformité avec sa législation nationale, les mesures appropriées afin d'éviter le double vote et la double candidature de ses ressortissants.

Cet article est le corollaire de deux principes de base de la directive : d'une part le principe du libre choix et d'autre part le principe du vote et de la candidature uniques.

Lors des élections européennes de 1994, la Commission avait décelé plusieurs problèmes dans la mise en oeuvre de cet exercice d'échange de l'information. Le rapport [11] établi à cette occasion soulignait que les services de la Commission coopèrent en ce moment avec les États membres afin:

[11] Document COM(1997)731 final, p. 24.

*de désigner les autorités nationales auxquelles l'État membre de résidence doit adresser la notification,

*de déterminer précisément les informations dont les États membres ont besoin pour rayer le nom des électeurs de leur propre liste électorale,

*de convenir d'un format commun pour le formulaire utilisé dans le cadre de l'échange d'informations,

*d'explorer des façons de procéder à cet échange par voie électronique afin d'accélérer la procédure.

Toutefois, si cette tentative échouait et si le système tel qu'il est actuellement conçu s'avérait incompatible avec les délais d'inscription très hétérogènes en vigueur dans les États membres [...], il ne resterait plus qu'à modifier la directive.

Les services de la Commission se sont attachés à mettre en oeuvre ces recommandations, en coopération étroite avec les États membres. Outre la diffusion de la liste des autorités nationales responsables pour la réception des données, les efforts se sont concentrés sur la définition des données à communiquer à l'État membre d'origine (définition d'un formulaire standard), l'adoption d'un format électronique unique d'échange et la définition des modalités concrètes de l'échange (disquettes informatiques et/ou courrier électronique).

Toutes les mesures envisageables dans le cadre de la directive ont donc été prises et il convient d'en évaluer la performance en 1999.

Afin de pouvoir évaluer correctement le fonctionnement du système d'échange de l'information lors des élections de juin 1999, suite aux modifications introduites, la Commission a envoyé le 12 juillet 1999 un questionnaire aux États membres portant sur l'application de la directive lors des élections de juin 1999. L'annexe 2 reprend leurs évaluations sur l'efficacité du mécanisme d'échange de l'information et sur l'opportunité de modifier la directive sur ce point.

D'une façon générale, la majorité des États membres (B, D, DK, E, I, IRL, P, UK) déclare que le système d'échange de l'information a mieux fonctionné qu'en 1994.

Cependant, seuls l'Autriche, la Belgique, le Danemark et la Finlande répondent affirmativement à la question de savoir si les données reçues avaient permis d'identifier et de rayer des listes électorales les citoyens inscrits dans un autre État membre. L'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, les Pays Bas et le Portugal affirment n'avoir pu le faire que partiellement. Les raisons avancées pour ce manque d'efficacité du système sont variées et multiples, notamment :

*informations incomplètes ;

*informations reçues trop tardivement ;

*supports informatiques illisibles ;

*information en papier inexploitable.

*impossibilité juridique de modifier les listes électorales établies ;

En général, les États membres ne voient pas de nécessité de modifier la directive en ce qui concerne le système d'échange de l'information. Cependant, certains (A, B, I, NL) soulignent la nécessité de fixer une période pour la procédure d'échange de l'information qui permette à tous les États membres de rayer les personnes en cause de leurs listes électorales. D'autres États membres (IRL, UK) proposent même la suppression de ce système d'échange, qui pourrait être avantageusement remplacé par une déclaration de l'électeur.

Vu les réponses données par les États membres, il semble que le système actuel pourrait être maintenu, moyennant quelques améliorations pratiques. Il est notamment nécessaire d'approfondir la discussion sur les données indispensables à l'identification dans chaque État membre, qui varie énormément selon les traditions administratives de chaque État. Des solutions pratiques aux problèmes posés par les pays ne disposant pas d'un registre centralisé doivent aussi être trouvées.

On ne doit cependant pas perdre de vue que le système d'échange de l'information doit rester simple, sans quoi il serait disproportionné par rapport à la dimension du problème qu'il prétend traiter.

L'exercice d'échange de l'information a révélé de nouveaux problèmes, qui auront certainement tendance à s'aggraver lors de prochains scrutins et pour lesquels il faudra trouver une solution.

Le plus grave, de par ses conséquences, est la suppression par l'État membre d'origine d'électeurs qui figuraient sur la liste communiquée par un État membre de résidence dans le cadre de l'échange prévu à l'article 13, alors qu'ils avaient déjà quitté cet État membre et étaient retournés à l'État membre d'origine. Dans ces cas, les personnes en question se sont vues privées du droit de vote aux élections au Parlement européen. Cette situation doit être discutée avec les États membres, de façon à en cerner les causes et à trouver une solution pratique.

Plusieurs États membres ont souligné la lacune de la directive en ce qui concerne les personnes ayant la double nationalité de deux États membres de l'Union. En l'absence de dispositions de la directive sur ce sujet, on serait confronté à une source potentielle de double vote.

La question de la double nationalité est toutefois hors du champ d'application de la directive. En effet, celle-ci traite des citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. Or, le citoyen qui a double nationalité, dont la nationalité de l'État de résidence, ne réside pas, par définition, dans un État dont il n'est pas ressortissant.

En tout état de cause, quelle qu'en soit la réelle dimension, la double nationalité constitue une source potentielle de double vote. On peut alors se demander si le système d'échange de l'information peut être utilisé pour essayer d'éviter ce risque. La Commission considère que cette question, bien que formellement en dehors du champ d'application de la directive, devra être approfondie dans le cadre des discussions avec les États membres sur le système d'échange de l'information.

Deux États membres ont soulevé la question posée par les différents régimes régissant la résidence, qui peuvent mener à ce qu'une personne soit considérée comme résidant légalement dans deux pays différents. La Commission considère que ce problème mérite d'être analysé et approfondi avec les autorités responsables des États membres.

4. Conclusions

4.1. En ce qui concerne l'information des citoyens

S'il est vrai que le taux de participation aux élections dans l'État membre de résidence est fonction de facteurs divers et s'inscrit dans le contexte d'une baisse globale de la participation aux élections, il n'en reste pas moins que les écarts entre le taux d'inscription sur les listes électorales des différents États membre sont trop grands pour être dus seulement à des facteurs non influençables par les campagnes d'information.

La Commission considère que, bien que les États membres jouissent d'un grand pouvoir discrétionnaire dans le choix des modalités pratiques de l'information des citoyens de l'Union, celle-ci doit être faite « en temps utile et dans les formes appropriées ». Ainsi, les États membres dont le taux d'inscription est sensiblement inférieur à la moyenne de l'Union (principalement Grèce, Allemagne et France) doivent tout mettre en oeuvre pour respecter intégralement l'obligation d'information des ressortissants communautaires, en améliorant l'efficacité de l'information fournie. La Commission estime que ces trois États membres doivent s'engager dès maintenant dans cette voie.

La Commission encourage tous les États membres qui n'y ont pas encore recours à mettre en oeuvre un système de contact direct et personnel des électeurs communautaires résidants sur leur territoire par la voie postale. Autant que possible, les États membres devraient faciliter l'inscription sur la liste électorale par retour du formulaire adéquat par la poste.

La Commission estime que d'autres pistes doivent être explorées, notamment la mise à disposition des ressortissants communautaires de formulaires de demande d'inscription sur les listes électorales lors de tout contact de ces citoyens avec les autorités locales ou nationales. En effet, l'effort doit dorénavant se concentrer sur l'encouragement et la facilitation de l'inscription sur les listes électorales de l'État membre de résidence, autant que sur l'information sur l'existence du droit de vote et d'éligibilité. Ce travail d'encouragement doit être mené en permanence, alors que les campagnes d'information traditionnelles ne sont réalisées que pendant la période qui précède chaque élection.

4.2. En ce qui concerne le système d'échange de l'information

Le fonctionnement du système d'échange de l'information s'est révélé une fois de plus insatisfaisant. Des facteurs de deux ordres différents menèrent à cette situation : le non-respect par certains États membres des modalités accordées pour la mise en oeuvre de l'échange et les dispositions de certaines législations électorales des États membres.

La Commission, en collaboration avec les autorités compétentes des États membres, va continuer ses efforts dans le sens d'améliorer l'exercice pratique de l'échange dans le cadre législatif actuel. En effet, de l'avis de la Commission, il ne s'impose pas de modifier la directive, même si la non-harmonisation des délais d'inscription sur les listes rend l'exercice difficile à mettre en oeuvre.

La Commission tient à souligner que tout système institué doit rester proportionnel à la dimension du problème qu'il est supposé régler.

Annexes

ANNEXE 1

Campagne d'information

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ANNEXE 2

Fonctionnement du système d'échange de l'information

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ANNEXE 3

Système d'échange d'informations

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ANNEXE 4

Pourcentages d'électeurs non-nationaux potentiels et réels

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ANNEXE 5

Nombre de plaintes et de pétitions par État membre concerné

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ANNEXE 6

Participation de ressortissants d'autres États membres de l'Union à l'activité politique préalable aux élections [12]

[12] Tableau repris du rapport sur l'application de la directive 93/109/CE aux élections au PE de juin 1994 (COM(1997) 731 final.

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ANNEXE 7

Nombre de votants dans l'État membre d'origine et dans l'État membre de résidence [13]

[13] Ce tableau ne montre que les grandes tendances, vu que seulement neuf États membres ont communiqué des données concernant leurs ressortissants résidant dans un autre État membre qui votent pour les listes de l'État d'origine et que cinq États membres n'ont pas ventilé par nationalité les données sur les ressortissants communautaires inscrits sur leurs listes.

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