FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 24.3.2006 
COM(2006) 137 final 
  
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PA RLEMENT EUROPEEN  ET AU CONSEIL 
RAPPORT GÉNÉRAL  
SUR L'AIDE DE PRÉADHÉSION 
(PHARE-ISPA-SAPARD)  
EN 2004 
  
{SEC(2006) 378} 
 
FR 2   FR 1. R ESUME  
Le présent document constitue le cinquième rappor t de la Commission au Parlement européen 
et au Conseil sur les trois instruments de préadhé sion et leur coordination, au titre de l'article 
13 du règlement (CE) n° 1266/99 du Conseil sur la coordination des aides de préadhésion1 
(ci-après dénommé «règlement de coordination»). 
Phare  se charge des mesures prior itaires relatives à l'adoption de l'acquis communautaire, soit 
en améliorant la capacité administrative, so it en soutenant l'investissement connexe. Il 
contient également un élément de cohésion économique et sociale. 
ISPA (instrument structurel de préadhésion) finance de vastes projets d'infrastructure dans les 
secteurs de l’environnem ent et des transports. 
SAPARD  (programme spécial d’adhésion  pour l'agriculture et le  développement rural) 
finance des mesures visant à soutenir  le développement agricole et rural. 
Les rapports annuels respectivement consacré s à PHARE, ISPA et SAPARD fournissent 
des informations détaillées sur les activité s menées en 2004 dans le cadre de chaque 
instrument de préadhésion. 
Pour consulter les données financières relatives  aux instruments de préadhésion, voir le point 
5 «Tableau financier». 
La coordination des trois instruments  repose sur une division claire de leurs compétences 
respectives. Un comité, créé au niveau des direct ions, assure la coordina tion entre les services 
de la Commission concernés. Un «document d'assistance générale» couvrant les trois 
instruments a été présenté en juin 2005 au comité  de gestion Phare, qui aide la Commission à 
coordonner les instruments. Au niveau nati onal, la Commission a encouragé les pays 
candidats à intensifier la coordination interministérielle, celle-ci étant considérée comme un préalable indispensable au succès de la future gestion des Fonds structurels. 
2. D
ESCRIPTION GENERALE DU FONCTIONNEMENT DES INSTRUMENTS DE 
PREADHESION  
2.1. Engagements et transfert de fonds 
Avant que les fonds de l’UE ne puissent être tran sférés, plusieurs conditions sont requises : 1) 
une décision de la Commission afin qu’ils soient  inscrits au budget, 2) un accord-cadre et 3) 
une convention ou un protocole an nuel bilatéral de financement déterminant le montant de 
l’engagement financier de la Communauté en faveur du pays bénéficiaire pour la mesure 
considérée, c’est-à-dire stipulan t les droits et les obligations des deux parties. Toutefois, les 
procédures conduisant à la pris e de décision et à l’engagement  des fonds varient en fonction 
des instruments. Pour de plus amples info rmations sur les procédures de financement 
applicables dans le cadre de chaque instrument, se reporter à l’annexe 1.1. 
                                                 
1 Publié au JO L 161 du 21.06.1999, p.68  
 
FR 3   FR 2.2. Structures de mise en œu vre dans les pays candidats 
Les financements de chacun des trois instrument s de préadhésion sont acheminés par le biais 
du Fonds national, établi au sein du ministère de s finances de chaque pays et placé sous la 
responsabilité de l'ordonnateur na tional. La mise en œuvre concrète des programmes Phare et 
ISPA est confiée à des organismes de mise en œuvre (tels que l'unité centrale de financement 
et de passation de contrats-UCFC), qui reçoivent les ressources du Fonds national2. Pour 
SAPARD, la mise en œuvre est assurée par l’or ganisme SAPARD prévu à cet effet, qui reçoit 
les financements du Fonds national. 
2.3. Décentralisation de la mise  en oeuvre en vertu de l'article 12 du règlement de 
coordination3 
La décentralisation est le pro cessus par lequel la gestion des fonds de l’UE est déléguée aux 
administrations du pays candidat. 
En Bulgarie et en Roumanie, ce processus ét ait régi en 2004, pour ce qui concerne les 
instruments Phare et ISPA, par le système de mise en oeuvre décentralisé (DIS). Ce système 
implique que les procédures de gestion des mesu res ou des projets financ és par ISPA et Phare 
requièrent un contrôle ex ante; autrement dit,  les décisions relatives aux marchés et à la 
passation de contrats sont prises  par le pouvoir adjudicateur et soumises pour approbation à la 
délégation de la CE dans le pays bénéfici aire. Les délégations de la CE doivent donc 
approuver les documents d'appels d'offres avan t que ceux-ci ne soient lancés ou que les 
marchés ne soient signés. 
D’autre part, SAPARD est mis en œuvre sur une base entièrement décentralisée (EDIS = 
système de gestion décentralisée étendue). EDIS marque la d écentralisation totale de la 
gestion et de la mise en œuvre de l’aide co mmunautaire ou, en d’autres termes, le processus 
par lequel la gestion des fonds communautaires de préadhésion est transmise à l’administration du pays candidat, tandis que la  Commission n’exerce auc un contrôle ex ante 
systématique sur les opérations individuelles, ma is se limite à un contrôle ex post, tout en 
conservant la responsabilité ultime  de l’exécution du budget général. 
Une telle délégation de la responsabilité de  gestion implique que chaque pays candidat 
élabore des systèmes de contrôle et de gesti on adéquats, qui devront êt re approuvés au niveau 
national par les services de l'ordonnateur natio nal. Une fois ces conditions satisfaites, les 
services de la Commission effectuent un cont rôle de conformité avant que la Commission 
n’adopte la décision par laquell e elle délègue la gestion de  l’assistance communautaire. 
La Commission soutient les efforts de la Bulg arie et de la Roumanie en vue du passage à 
l’EDIS au cours de la première moitié de 2006.  Pour de plus amples informations sur l’EDIS, 
voir l’annexe 1.2.3. D’autre part, l’obligation d’avoir mis l’EDIS  en place pour la date de 
l’adhésion a été inscrite dans l’acte d’adhésion (article 27) et a clairement fourni une 
impulsion pour les derniers prépar atifs en vue de cet objectif. Le  processus a subi toutefois 
des retards. 
                                                
 
2 A moins que le Fonds national ne fasse office d’agent payeur, au nom de l’organisme de mise en 
oeuvre. 
3 L’article 12 du règlement de coordination fournit la base légale pour «déroger à l'exigence de 
procédures d'approbation ex ante de la Commission lors de la sélection des projets, des appels d'offres 
et de l'attribution des marchés par les pays candidats».  
 
FR 4   FR Pour Phare et ISPA, le passage à l’EDIS s’effectue en quatre ét apes, qui sont décrites dans le 
document de travail de la Commission intitulé «Préparation à la décent ralisation étendue» et 
le «Schéma EDIS pour ISPA et Phare». Ce dern ier document décrit les différentes procédures 
conduisant au système EDIS. Les étapes 1 à 3, qui relèvent de la responsabilité des pays 
candidats, consistent à évaluer le s lacunes, à s'efforcer de les combler et à déterminer la 
conformité aux normes des systèmes de gestion et  de contrôle. La quatrième étape consiste à 
préparer la décision de la Comm ission et relève de la responsab ilité de cette dernière. Cette 
décision est prise à la suite d’ un examen approfondi, qui prévo it notamment un audit, effectué 
sur place, des systèmes de gestion et de contrôle  décrits dans la demande EDIS présentée à la 
Commission par l’ordonnateur national. 
3. S UIVI ET EVALUATION  
3.1. PHARE 
L’exécution des programmes Phare est soumise à un processus structuré de suivi et 
d’évaluation. Dans chaque pays, un comité mixte de suivi est assisté de sous-comités 
sectoriels de suivi, qui se  réunissent deux fois par an. 
Le mandat du comité mixte de suivi a fait l’objet  d’une révision qui est entrée en vigueur dans 
les nouveaux États membres en 2004. Cette révisi on vise essentiellement à renforcer la 
fonction de suivi en prévoyant l’introduction d’ un rapport sur l’état d’avancement de la mise 
en œuvre et l’extension des inte rventions du comité mixte de suiv i ainsi que de ses obligations 
de rendre des comptes à la Commission. L’ancien  mandat est encore en vigueur en Roumanie 
et en Bulgarie. Si l’évaluation intermédiaire con tinue de faire l’objet d’ une gestion centralisée 
en Roumanie et en Bulgarie, elle a été d écentralisée dans les nouveaux États membres. 
Les programmes d’évaluation intermédiaire ont produit, en 2004, 45 rapports nationaux, 
sectoriels, ad-hoc ou thémati ques, couvrant Phare ou d’autres  instruments financiers de 
préadhésion, ainsi qu’un rapport c onsolidé succinct sur l’aide Ph are attribuée en 1999-2002 et 
mise en oeuvre jusqu’en novembre 2003. Dans l’ ensemble, les résultats des évaluations ont 
conclu à des performances mitigées en ce qui co ncerne Phare. Ces résultats sont dus, pour une 
bonne part, à des insuffisances constatées à trois niveaux. En premier lieu, d’importantes 
faiblesses ont été relevées au plan de l’analys e des besoins et de la conception. En second 
lieu, le niveau de réalisation des objectifs des programmes ou des projet s était juste suffisant. 
En troisième lieu, la mise en oeuvre, tout en marquant des progrès, a souffert de problèmes 
d’efficacité générale. Les résultat s obtenus grâce à l’aide de Phare sont néanmoins tout à fait 
remarquables si l’on considère la complexité des objectifs de préadhésion et les contraintes 
imposées par une période de mise en œuvre très limitée. 
3.2. ISPA 
Tous les projets ISPA sont régis par les dispositions du règlement et de la convention de 
financement ISPA, tant en ce qui concerne le su ivi que l’évaluation. L'état d'avancement de la 
mise en œuvre est examiné systématiquement deux fois par an et pé riodiquement par les 
services de la Commission, notamment par l’intermédiair e des comités de suivi. 
Les exigences de l' évaluation ex post  figurent dans la section XIII de l'annexe au protocole de 
financement, conclu pour chaque projet entr e la Commission et l'Ét at bénéficiant d'ISPA. 
Cette section prévoit qu’ une fois les projets achevés, la Commission et les pays bénéficiaires 
 
FR 5   FR examinent leur impact et la manière dont ils on t été exécutés. Aucun proj et n’ayant été achevé 
à ce stade, la question des évaluations  ex post ne s’est pas encore posée. 
3.3. SAPARD 
La mise en oeuvre des programmes SAPA RD est subordonnée aux dispositions des 
conventions de financement pluriannuelles tant  pour le suivi que pour l'évaluation. Des 
comités de suivi Sapard ont été créés depuis 2001 dans chaque pays bénéfi ciaire et ont exercé 
pour l’essentiel leur activité dans le cadre  des règles des Fonds structurels avec la 
participation de la Commission en tant qu’observateur. 
Bien que huit des dix pays bénéficiaires aient acquis le statut d’État membre le 1er mai 2004, 
ils ont continué à négocier des projets Sapard avec les bénéficiaires finaux jusqu’à ce qu’ils 
ont été capables de passer a ux instruments de programmation postérieurs à l’adhésion. Par 
conséquent, les organismes Sa pard ont approuvé, jusqu’à la  fin de 2004, plus de 37 000 
projets impliquant une contribution co mmunautaire de 2,2 milliards d’euros. 
La Commission a continué à collaborer étroiteme nt avec les pays bénéficiaires à l’adaptation 
et au fonctionnement des systèmes de suivi et  d’évaluation. Les 18 réunions du comité de 
suivi qui se sont tenues en 2004 ont apporté une précieuse occasi on de discuter et de décider 
des questions suivantes: (i) le suivi de la mi se en oeuvre des programmes (ii) l’approbation 
des modifications à introduire dans les programmes à la su ite notamment des exercices 
d’évaluation à mi-parcours effect ués en 2003 et (iii) l’approbation des rapports annuels sur les 
progrès réalisés dans la mise en œuvre de s programmes Sapard, avant leur présentation 
officielle à la Commission. 
4. C OORDINATION  
4.1. Généralités 
Comme le stipule le règlement de coordina tion, la Commission assure une coordination 
étroite entre les trois instruments de préadhé sion. Le règlement délimite précisément le 
domaine dans lequel chaque instrument peut appor ter des aides, minimisa nt ainsi tout risque 
de chevauchement éventuel entre les différents instruments. 
Les partenariats pour l’adhésion fixent le cadre général d’assi stance pour les trois instruments 
de préadhésion. Dans le cas de Phare, ils sont complétés par les plans nationaux de 
développement et, dans le cas d'ISPA, par les st ratégies nationales pour l'environnement et les 
transports. Les projet s SAPARD sont sélectionnés su r la base des programmes de 
développement rural pour la période 2000-2006, éla borés à l'aide des plans des pays candidats 
et approuvés pour chacun de ces pays par la Commission en 2000. 
Le comité de gestion Phare  joue un rôle essentiel de coor dination générale. Conformément à 
l'article 9 du règlement de coordination, il doit assister la Commi ssion dans sa tâche de 
coordination des interventions au titre des troi s instruments. La Comm ission doit informer le 
comité des dotations financières indicatives par pays et par instrument  de préadhésion, ainsi 
que des mesures prises en ce qui concerne la coordination avec la BEI, d'autres instruments 
communautaires et les institutions financières internationales. 
 
FR 6   FR 4.2. Coordination au sein de la Commission 
Le programme Phare et la coordi nation des instruments relèvent de la compétence de la DG 
Élargissement, assistée du comité de gestion Phar e. ISPA est placé sous la responsabilité de la 
DG Politique régionale, et SAPARD, de la DG Agriculture. 
La coordination de la progra mmation s'effectue au cours de  consultations interservices 
élargies. Un comité de coordi nation des instruments de préadhé sion a en outre été créé au 
niveau des directeurs dans les différents serv ices concernés de la Commission. Il accorde une 
attention particulière à la prépara tion de l’EDIS pour Phare et ISPA. 
Afin d'éviter tout chevauchement, la Comm ission a précisé l'interface entre Phare et 
SAPARD, en tenant compte de s dispositions du règlement de coordination. En ce qui 
concerne le suivi des projets, la coordination est assurée par le  comité mixte de suivi (CMS). 
Le comité mixte de suivi assure la coordinati on du suivi des instruments de préadhésion et 
l’évaluation des progrès généraux de l’assistance financée par l’Union européenne dans les pays bénéficiaires. Le comité formule, le cas  échéant, des recommanda tions à l’intention du 
comité ISPA et de la Commission. 
Les services de la Commission (DG Élargissement, Relations extérieures et Politique 
régionale) ont organisé des réunions périodiques  avec les experts des délégations responsables 
de PHARE et d’ISPA afin d’ex aminer des questions de progra mmation et de mise en oeuvre 
concernant notamment les appels d’o ffres et l’attribution des marchés. 
4.3. Coordination dans les pays candidats 
La Commission encourage vivement  les pays candidats à intensifier la coordination 
interministérielle, préala ble indispensable au succès de la ge stion future des Fonds structurels, 
ainsi que, à court terme, à la mise en œuvre du volet de Phare sur la  cohésion économique et 
sociale. Dans plusieurs pays, toutefois, la co ordination interministérielle doit encore être 
améliorée. 
Étant donné que la gestion entièrement décentra lisée existe dès le départ (pour SAPARD) ou 
va progressivement augmenter (pour Phare et I SPA), la responsabilité des pays candidats en 
ce qui concerne une coordination correcte de s opérations bénéfici ant d’une aide de 
préadhésion et les efforts visant à éviter les doubles emplois doit êt re, en conséquence, de plus 
en plus engagée. 
La Commission demande dès lors à ces pays de prendre les mesures qui s'imposent pour 
assurer une coordination effec tive et efficace. La liste de contrôle transmise aux pays 
candidats et aux délégations de la Commissi on, qui permet à celles-ci de vérifier que 
l’organisme de mise en oeuvre est capable de gérer des projets Phare de cohésion économique 
et sociale d’une manière saine et efficace, s tipule qu’une évaluation doit être réalisée pour 
démontrer que les mécanismes de coordination pr évus sont adéquats et que des mécanismes 
appropriés sont en place, de façon à éviter les chevauchements avec d’autres instruments 
communautaires, notamment Phare CTF, SAPARD et ISPA. 
 
FR 7   FR 4.4. Coordination avec la BEI et les instit utions financières internationales (IFI) 
A l’instar des années précédentes, la coopérati on avec la BEI et les IFI s'est poursuivie en 
2004 dans le cadre du protocole d'accord sur la coopération en matière d' aide à la préadhésion. 
Les chiffres disponibles pour les années 2000  à 2004 indiquent que le montant des prêts 
conclus par les IFI en faveur de la Bulgarie  et de la Roumanie s’élèvent à 6,9 milliards 
d’euros pour la période 2000-2004. Ce montant important démontre également l'effet de 
levier de l'aide communautaire de préadhé sion, qui a elle-même été renforcée depuis 2000. 
Les services de la Commission organisent régu lièrement, avec la BEI et les autres IFI, des 
réunions visant à coordonner les questions liées à la programmation et la mise en œuvre, ainsi 
que les questions de procédure. Dans le but  d’organiser la transi tion entre l’aide de 
préadhésion et le statut de membres à part entièr e de l’UE pour les pays rejoignant l’Union en 
mai 2004, la Commission a également présidé le groupe de travail CE/IFI le 26 mars 2004, 
ainsi que le groupe de haut nive au CE/IFI, qui a donné lieu à de s rencontres entre la CE et 
toutes les IFI au niveau de  l’encadrement supérieur. 
Puisque d’importants projets d’infrastructure fa isant généralement l’objet d’un cofinancement 
international sont désormais financés par ISPA, le cofinancement au titre de Phare a été limité. En ce qui concerne la mise en oeuvre,  le principal instrument de cofinancement a été 
une nouvelle fois, en 2004, la facilité de financem ent des PME, à laquelle  participent la BEI, 
la BERD et la Banque pour le développement du  Conseil de l'Europe / KfW. L’objectif est de 
continuer à renforcer la capacité de cofinancem ent du secteur financier afin de développer le 
financement des PME (grâce à la facilité de financement des PME) et des municipalités 
(grâce à la facilité de financement des municipalités) . Pour de plus amples informations 
concernant ces deux facilités,  voir l’annexe partie II. 
Les vastes projets environnement aux et de transport étant réa lisés principalement dans le 
cadre d’ISPA, la DG Politique régionale est le principal partenaire de cofinancement avec la 
BEI et la BERD. 
La facilité de financement des municipalités est axée sur des mesures de financement et de 
renforcement des capacités des banques locales visa nt à leur permettre d’intensifier leurs prêts 
aux municipalités locales. 
La BEI et la Commission ont ét abli une facilité pour les régions transfrontalières, 
conformément à la demande formulée par le Cons eil européen de Nice et précisée dans la 
communication de la Commission sur les régions transfrontal ières (COM(2001)437 final du 
25 juillet 2001). Ce projet porte principalement sur la mise en place de petites infrastructures 
municipales dans les régions tr ansfrontalières, afin de faci liter leur intégration avec les 
régions actuelles de l’Union européenne. 
Des discussions concernant le cofinancement du volet de cohésion écono mique et sociale de 
PHARE sont également en cours. 
 
FR 8   FR 5. T ABLEAU FINANCIER  
Dotations financières par pays pour PHARE, I SPA et SAPARD en 2004 (en millions d’euros) 
 PHARE SAPARD ISPA TOTAL 
Bulgarie 294 68 136 497
Roumanie 433 159 317 907
Autres4 31 - - 31
Total 758 227 453 1435
 
                                                 
4 Programmes multi-pays couvra nt TAIEX, la sûreté nucléaire, la co opération statistique, la participation 
aux agences et un instrument de mise en réseau. Est également comprise une contribution de PHARE de 
2,5 millions d’euros destinée à la Fondation européenne pour la formation.