FR Journal officiel de l'Union européenne C 69/10

Avis du Comité économique et social européen sur le Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen concernant les taux d'accises applicables à l'alcool et aux boissons alcooliques (présenté en vertu de l'article 8 de la directive 92/84/CEE du Conseil concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées)

[COM(2004) 223 final]

(2006/C 69/03)

Le 27 mai 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le rapport susmentionné.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 novembre 2005 2006 (rapporteur: M. WILKINSON).

Lors de sa 423e session plénière des 18 et 19 janvier 2006 (séance du 18 janvier), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 81 voix pour, 33 voix contre et 15 abstentions.

1. Synthèse des conclusions et recommandations

1.1 Le régime fiscal actuel en matière d'alcool et de boissons alcooliques ne fonctionne pas conformément à ce que les consommateurs sont en droit d'attendre du marché intérieur, mais les états membres (EM) n'ont pas consenti à harmoniser les taux d'accises appliqués à ces produits au-delà de l'accord existant sur les taux minimaux. Pour les professionnels du négoce, les accises sont des impôts dus dans le pays de consommation.

1.2 Il conviendrait de rendre plus réaliste la fréquence des rapports de la Commission sur le système en vigueur, afin qu'elle ne soit pas inférieure à 5 ans.

1.3 Le système en vigueur pose régulièrement des problèmes quant à la place de certains produits dans les structures convenues actuellement utilisées et pour lesquels il n'existe pas de réponse simple, de sorte que chaque EM pourrait rechercher une solution propre. Des problèmes subsistent également en ce qui concerne la codification appropriée dans la nomenclature commune. Il conviendra de prendre en considération les deux grandes catégories de commerce relatives à ces produits: le commerce entre professionnels d'une part, et les achats des particuliers d'autre part, lesquels ont lieu sous les deux formes de l'achat direct et de l'achat par correspondance qui posent des problèmes distincts.

1.4 Les problèmes sur le plan de la santé sont dus à l'abus d'alcool par des individus et non à la forme sous laquelle celui-ci est consommé.

1.5 Le fait d'augmenter les taux d'accises ne permet pas d'aborder les problèmes individuels d'abus d'alcool existants. Il n'est pas démontré de manière probante que des taux élevés réduisent à long terme les problèmes d'abus. Il faut donc aborder ces problèmes par le biais d'autres mesures essentiellement pédagogiques et préventives destinées à améliorer l'état de la santé publique.

1.6 Il est préconisé que la Commission envisage la division des boissons contenant de l'alcool en deux catégories principales, avec la mise en œuvre d'une base standard pour toutes les boissons alcooliques appartenant à chacune de ces catégories, telle que décrite aux paragraphes 7.3 à 7.10, qui taxerait toutes les boissons alcooliques en fonction de leur typologie selon leur méthode de préparation, de leurs effets sur la santé et de leur teneur en alcool. Toutefois, le vin et les autres boissons fermentées (bière, cidre et poiré) devraient faire l'objet de dispositions distinctes.

1.7 Il est clair qu'un tel changement ne peut être mis en œuvre rapidement et qu'il doit être instauré sur une longue période.

2. Motivations

2.1 La Commission a présenté un rapport (1) sur l'application du régime communautaire des taux minimaux d'imposition de l'alcool et des boissons alcooliques. Elle y examine le fonctionnement du système actuel par rapport à celui du marché intérieur. Elle conclut qu'une convergence accrue entre les taux d'accises appliqués dans les états membres pourrait réduire la fraude et les distorsions de concurrence.

2.2 La Commission constate toutefois que les vues des états membres en ce qui concerne les niveaux appropriés des taux minimaux (2) sont considérablement différentes et, étant donné que l'unanimité est indispensable pour opérer des changements en cette matière, elle désire lancer un large débat sur le sujet en tenant compte de tous ses aspects pertinents. Les dispositions de la directive sur les structures (3) nécessitent également un examen plus approfondi et font partie de ce débat. Le présent document constitue la contribution du Comité.

3. Observations générales

3.1 Le rapport de la Commission fournit une analyse très utile de la situation et contient de nombreux éléments qui démontrent qu'un changement est nécessaire si l'on veut que le marché intérieur soit plus efficace pour les consommateurs européens, plus clair pour ceux qui sont impliqués dans l'industrie des boissons alcooliques, qu'il ait moins d'effet de distorsion sur la concurrence et soit déterminant pour la réduction des problèmes actuels de fraude et de contrebande.

3.2 Il livre également des données qui indiquent l'importance des revenus tirés des accises sur les boissons alcooliques par les EM (4) et l'ampleur de leur divergence (5).

3.3 Chaque EM dispose de sa propre politique fiscale et aucun ne manifeste actuellement le moindre désir d'une harmonisation. Cette situation explique le fait que la Commission n'a pas, malgré ses efforts, fait rapport sur la mise en oeuvre du système actuel dans les délais prévus par la directive originale. La fréquence de ce rapport devrait être plus réaliste: si possible, une fois tous les cinq ans.

3.4 Au moment d'établir leur politique fiscale, les EM tiennent compte des expériences précédentes, de la santé publique, des résultats pertinents de la recherche ainsi que des différentes cultures et des différents modes de vie au sein de leur population. La fiscalité est un domaine dans lequel les changements ne peuvent être réalisés qu'à l'unanimité; ainsi, toute modification importante faisant l'objet d'un consensus devra prendre effet ultérieurement.

3.5 Il convient de rappeler que les droits d'accises (6) en question portent sur des boissons contenant de l'alcool, mais qu'ils sont appliqués selon des taux différents en fonction de la catégorie d'alcool concernée.

4. Marché intérieur

4.1 Si l'on s'en tient aux seuls principes du marché intérieur, les distorsions de concurrence (7) et les détournements de trafic pour motifs fiscaux ne sont pas compatibles avec le marché intérieur, mais ils ne demeurent pas moins une réalité du marché européen des boissons alcooliques.

4.2 Par ailleurs, le marché intérieur permet au consommateur de profiter de la possibilité d'effectuer des achats transfrontaliers d'alcool. Le Comité a appuyé la proposition récente visant à augmenter et à rationaliser cet avantage en autorisant notamment les achats à distance d'alcool, ce qui est positif du point de la libre circulation des marchandises.

4.3 Toutefois, la majorité des EM doit accepter la nécessité d'utiliser davantage de ressources pour combattre la contrebande et la fraude nées essentiellement de l'application de taux d'accises (et de TVA) différents. Cette activité criminelle représente un grave problème pour l'UE, affectant le plus souvent directement les EM qui ont choisi une fiscalité plus élevée.

4.4 Les effets de l'élargissement, si tant est qu'il y en ait dans ce domaine, n'apparaissent pas encore clairement. Étant donné que les mêmes directives sont d'application et que plusieurs «nouveaux» EM ont dû augmenter leurs taux d'accises appliqués avant leur adhésion, les pays concernés ne devraient pas enregistrer des résultats très différents.

5. Taux minimaux

5.1 La fixation de «taux minimaux» pour chaque catégorie de boissons alcooliques était, en 1992, le seul pas que les EM aient consenti à faire sur la voie du rapprochement. Ces taux ont été fixés comme suit: — spiritueux: 550 EUR par hectolitre d'alcool pur (5,5 EUR par lap (8)) — bière: 1,87 EUR par hectolitre/degré d'alcool (1,87 EUR par lap) — prod. intermédiaires: 45 EUR par hectolitre de produit (2,5 EUR par lap) — vin (tranquille ou mousseux): zéro (zéro)

5.2 Tout EM peut, à tout moment, établir des taux d'accises plus élevés que les taux minimaux convenus. Le fait de ne pas relever les taux minimaux existants n'est donc pas crucial pour accroître les recettes. Les taxes sur les alcools ont dû être augmentées dans certains États membres et abaissées dans d'autres (9), ce qui a permis un rapprochement accru et découragé les achats transfrontaliers (légaux) ainsi que la fraude et la contrebande (illégales) d'alcool dans le marché intérieur. Le projet ne fait que rapprocher les taux d'accises des taux minimaux sans véritable harmonisation puisque chaque État membre continuera de fixer son propre taux de base.

6. Objectifs du traité en général — santé

6.1 Cinq EM (10) reconnaissent actuellement tenir compte de la santé publique dans la définition de leur politique fiscale. Toutefois, lors d'une récente réunion, le Conseil «Affaires économiques et financières» a constaté en abordant le thème du présent avis (11) que la grande majorité des EM ne considère pas que la santé et les questions sociales doivent jouer un rôle majeur dans la détermination des taux d'accises (12).

6.2 Pour la plupart des consommateurs adultes de l'UE, l'alcool fait partie intégrante d'un mode de vie normal. La grande majorité d'entre eux ont un comportement responsable en matière de consommation d'alcool. Une certaine consommation d'alcool peut, pour des catégories bien précises, avoir des effets bénéfiques sur la santé. Toutefois, les problèmes de consommation excessive d'alcool peuvent être, et le sont du reste souvent, sérieux. Ces problèmes affectent la santé des personnes concernées et sont également la cause de graves problèmes sociaux et de répercussions économiques négatives. L'abus d'alcool par certains consommateurs plus jeunes est particulièrement préoccupant (13). Il convient en outre d'accroître l'éducation sur la nutrition et l'alcool (14). C'est à l'abus d'alcool qu'il convient de s'attaquer et non à la consommation modérée d'alcool, et à titre général à une éducation globale sur la nutrition.

6.3 Dans ce contexte, la question est de savoir si le fait d'accroître les taux d'imposition (et, partant, les prix, étant donné que la composante fiscale de nombreuses boissons alcooliques est supérieure au prix du produit) peut fournir une solution à l'abus d'alcool.

6.4 Les éléments de preuve sur lesquels toute réponse à cette question peut se fonder ne sont pas clairs. Une augmentation des prix peut produire un effet sur la consommation globale mais il n'existe aucune donnée fiable quant au fait qu'une telle réduction de la consommation concerne également les personnes qui abusent de l'alcool. Il est prouvé que lorsqu'un type particulier de boisson alcoolique est frappé d'une taxe exceptionnellement élevée par rapport à d'autres produits, sa consommation s'en voit diminuée, étant donné que le consommateur se tourne vers d'autres articles (moins taxés et par conséquent moins chers). Nous pouvons en conclure que des prix élevés n'apportent pas par eux-mêmes une solution à l'abus d'alcool.

6.5 Par contre, il n'est pas aisé d'établir si l'impact soudain d'une réduction significative d'imposition est susceptible d'avoir un effet indésirable sur la consommation autre qu'à court terme. Tout porte à croire que des réductions significatives devraient être introduites progressivement.

6.6 L'éducation, l'information et les programmes de formation visant principalement ceux qui abusent de l'alcool, constituent les meilleurs moyens d'aborder la problématique de l'abus. La Commission devrait en tenir compte au moment de proposer sa politique en matière de santé publique (15).

7. Solutions possibles

7.1 Face à la réalité de la situation actuelle, nous concluons que le système en vigueur, qui a évolué au fil du temps, n'est pas satisfaisant dans le contexte du marché unique. Alors que le marché intérieur fonctionne très bien dans beaucoup de domaines, des détournements de trafic et des distorsions de concurrence pour motifs fiscaux persistent dans le secteur des boissons alcooliques. En outre, malgré les efforts accrus des EM, aucun signe ne laisse présager une réduction significative des pratiques illégales que sent la fraude et la contrebande.

7.2 Le Comité économique et social européen a reconnu l'effet positif qu'aurait une plus grande convergence sur la réduction de la fraude et des distorsions de concurrence. de plus, malgré que le Conseil soit convenu d'augmenter les taux minimaux existants en fonction de l'inflation, il n'est pas parvenu à s'entendre sur les autres problèmes (cf. la note de bas de page no 3). Cependant, il n'y a pas de raison valable pour laquelle la Commission ne devrait pas proposer aux EM de modifier leurs structures existantes et leur système d'accises.

7.3 étant donné les variations considérables qui existent actuellement au sein de l'UE en matière de taxations directe et indirecte, il est irréaliste de s'attendre à l'introduction soudaine d'un système radicalement nouveau, mais il est temps de suggérer un nouveau système qui serait introduit progressivement au cours d'une longue période.

7.4 Le point de départ nécessaire consiste à reconnaître que le produit doit être taxé en fonction de sa classification dans la catégorie «boisson fermentée» ou «boisson distillée». Les boissons fermentées sont les boissons naturelles, d'origine agricole et à usage alimentaire, élaborées exclusivement à partir de la fermentation du raisin, des céréales, des fruits charnus ou des baies. Les boissons distillées ou spiritueux sont celles qui ont fait l'objet d'une distillation, qu'elles soient pures ou coupées entre elles ou avec d'autres liquides, ainsi que toute boisson alcoolisée (quelle que soit la teneur en alcool) dont l'élaboration n'est pas soumise à une réglementation spécifique.

7.5 Les conséquences au niveau de l'OCM (16) pour le vin, en particulier, devraient faire l'objet d'un examen minutieux: le secteur du vin de l'UE doit déjà faire face à des défis importants (tels qu'une consommation en baisse dans de nombreux états membres et une plus forte pénétration sur le marché des vins importés). D'autres catégories de boissons alcooliques connaissent des difficultés similaires.

7.5.1 Par ailleurs, il y a lieu de souligner que le vin représente une importante activité complémentaire pour les producteurs agricoles. Une grande partie des viticulteurs, indépendamment du produit qu'ils destinent aux coopératives ou aux grossistes, produisent eux-mêmes le vin pour les besoins de leur famille, et vendent l'excédent éventuel à un nombre limité de consommateurs privés dans leur région. L'article 10 de la directive du Conseil no 92/83/CEE permet déjà aux États membres d'exonérer des accises le vin produit par une personne privée pour sa consommation personnelle (lui-même, sa famille, ses invités, tant qu'il n'y a pas de transaction marchande) (17). De même, l'article 29 de la directive du Conseil no 92/12/CEE autorise les États membres à exonérer les petits producteurs viticoles (18) des obligations liées à la circulation et aux contrôles de leurs produits. Si les États membres n'accordent pas ces exemptions autorisées, cela pourrait représenter des charges économiques supplémentaires pour une viticulture souffrant déjà de la concurrence des pays tiers émergents. Il y aurait alors de bonnes raisons d'exclure le vin des considérations ci-après.

7.6 Nous recommandons par conséquent que la Commission établisse un taux minimal standard pour toutes les boissons alcooliques de chaque catégorie, c'est-à-dire un taux minimal pour les boissons fermentées et un taux minimal pour les boissons distillées. De plus, et de manière complémentaire, nous proposons de taxer la teneur en alcool de chaque boisson au sein de chaque catégorie; par exemple, à quantité égale, un produit à 40 % d'alcool par volume (apv) (19) serait payé quatre fois plus qu'un produit à 10 % d'alcool par volume (apv) (20).

7.7 Les boissons alcoolisées présentent un problème particulier qui les distingue des autres catégories de boissons alcooliques. La teneur en alcool d'une boisson fermentée (peut) fluctue(r) en fonction de divers facteurs qui affectent les matières premières qui entrent dans sa composition ainsi que son mode d'élaboration. Il conviendra par conséquent d'établir une approche plus flexible à l'égard des boissons fermentées en les regroupant en fonction de leur teneur en alcool, afin d'éviter de compliquer indûment l'activité des producteurs et des négociants.

7.8 Un système de ce type laisserait la possibilité aux États membres de fixer un taux zéro pour le vin ou les autres boissons fermentées et d'étendre cette mesure à l'ensemble de la catégorie des boissons fermentées.

7.9 Il s'ensuivrait une véritable simplification de la taxation de l'alcool, sans diminution toutefois des risques de fraude dès lors que les EM continuent de fixer des taux d'imposition de l'alcool sensiblement différents.

7.10 Dans le cadre de ce système, il ne serait pas nécessaire de tenter d'adapter le nombre croissant de nouveaux produits à une structure qui ne leur convient pas: ils seraient tout simplement taxés uniquement en fonction de leur teneur en alcool (apv).

7.11 Par ailleurs, le système d'accises serait renforcé et n'impliquerait pas de distorsions importantes et les problèmes de la nomenclature combinée (NC) seraient résolus.

7.12 Comme il est dit plus haut, l'alcool et la santé donnent matière à préoccupation; toutefois, grâce à un système grevant tous les alcools sur une base standard, la charge fiscale la plus lourde serait appliquée aux produits ayant la teneur en alcool la plus élevée, selon qu'ils sont fermentés ou distillés. Cela contribuerait à comprendre le message qu'en matière de santé, ce sont essentiellement les modèles de consommation qui importent, compte tenu des bénéfices d'une consommation modérée face aux dommages qu'occasionne une consommation abusive.

Bruxelles, le 18 janvier 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) «Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen concernant les taux d'accises applicables à l'alcool et aux boissons alcooliques (présenté en vertu de l'article 8 de la directive 92/84/CEE du Conseil concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées)» COM(2004) 223 final.

(2) Directive 92/84/CEE du Conseil concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées: JO L 316 du 31 octobre 1992.

(3) Directive 92/83/CEE du Conseil concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques: JO L 316 du 31 octobre 1992. Les sujets à examiner incluent la question de l'opportunité de continuer à autoriser l'application de taux d'accises différents sur les vins tranquilles et vins mousseux, la nécessité de mettre à jour les codes de la nomenclature combinée et la classification de certains produits similaires de manières différentes.

(4) Leur valeur totale par rapport au PIB de l'UE des 15 en 2001 était supérieure à 25 milliards d'euros; en pourcentage du PIB, la Finlande avait le rapport le plus élevé (0,96 %) et l'Italie le plus bas (0,06 %).

(5) Les taux d'accises appliqués aux boissons alcooliques varient dans une proportion de 1 à 15,9 entre l'État membre où les droits sont les plus faibles et l'État membre où les droits sont les plus élevés ce qui concerne la bière et les «produits intermédiaires», et de 1 à 9,2 pour les boissons spiritueuses. Il est impossible d'établir une telle comparaison pour les vins (y compris les vins mousseux) étant donné qu'ils ne sont pas du tout taxés dans 15 des 25 États membres et qu'une taxe minimale (d'environ 2 centimes d'euro) est prélevée dans 2 autres États membres.

(6) Les accises sont des impôts frappant ces produits dans le pays d'achat.

(7) La CJCE a considéré que le vin et la bière sont dans une certaine mesure substituables (cf. les affaires C-170/78 et C-166/98).

(8) Lap: «litre d'alcool pur»; on se base par conséquent sur la teneur en alcool, en prenant pour la bière, le vin et les produits intermédiaires le degré d'alcool auquel ils sont généralement vendus.

(9) Dans chacun de ces cas, ces baisses proviennent essentiellement du fait que les citoyens des pays concernés exerçaient leur droit d'achat dans d'autres EM du marché intérieur.

(10) Le Danemark, l'Estonie, la Finlande, l'Irlande et la Suède.

(11) Conclusions de la session 2651 du 12 avril 2005.

(12) Lors de la même réunion, le Conseil «Affaires économiques et financières» a demandé à la Commission d'élaborer des propositions afin d'augmenter les taux minimaux actuels en fonction de l'inflation des dernières années. Cette décision obligera un nombre considérable d'États membres à augmenter les taux qu'ils appliquent à certaines boissons alcooliques. La Commission reconnaît que certains EM éprouveront des difficultés à imposer des hausses et qu'ils pourraient avoir besoin de dérogations et/ou de périodes transitoires.

(13) Projet européen d'enquêtes en milieu scolaire sur l'alcool et d'autres drogues (European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs – ESPAD) – rapport 2003.

(14) «Obésité en Europe - Rôle et responsabilités des différents partenaires de la société civile» (avis d'initiative) JO C 24 du 31.1.2006.

(15) La DG SANCO travaille en ce moment sur une proposition de stratégie en matière d'alcool. Il est peu probable que cette étude soit achevée avant longtemps.

(16) OCM: organisation commune de marché.

(17) Des exemptions similaires peuvent s'appliquer à la bière (article 6) et aux autres boissons fermentées (article 14) dont il est question dans cette directive.

(18) À savoir ceux qui produisent en moyenne moins de 1 000 000 litres de vin par an.

(19) «apv» signifie alcool par volume et indique le pourcentage du produit en question qui est constitué d'alcool.

(20) À titre d'illustration, si ce système («unitaire») «fondé sur la teneur en alcool» était utilisé selon un taux de 0,01 EUR par litre d'alcool, les taxes grevant une série typique de produits seraient les suivantes:

— spiritueux: 1 litre à 40 % apv : 0,40 EUR (taux minimum actuel: 2,2 EUR)

— bière: 1 litre à 5 % apv: 0,05 EUR (taux minimum actuel: 0,09 EUR)

— prod. intermédiaires: 1 litre à 18 % apv: 0,18 EUR (taux minimum actuel: 0,45 EUR).

— vin: 1 litre à 12 % apv: 0,12 EUR (taux minimum actuel: 0 EUR).