FR Journal officiel de l'Union européenne C 327/65

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente du tabac et de ses produits»

COM(2012) 788 final — 2012/0366 (COD)

2013/C 327/13

Rapporteur: M. RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO

Le 15 janvier 2013, le Parlement européen et le Conseil, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ont décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente du tabac et de ses produits"

COM(2012) 788 final — 2012/0366 COD.

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 mars 2013.

Lors de sa 491e session plénière des 10 et 11 juillet 2013 (séance du 11 juillet 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 173 voix pour, 52 voix contre et 28 abstentions.

1. Conclusions

1.1 La base juridique du projet législatif proposé par la Commission européenne est l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (1). Par conséquent, l'objectif ouvertement poursuivi par ce projet de réglementation est de rapprocher les dispositions législatives applicables aux produits du tabac, aux fins de veiller au bon fonctionnement du marché intérieur. Le paragraphe 3.9.1 de l'exposé des motifs de la proposition de directive précise que le choix de cette base juridique a été confirmé par la Cour de justice de l'Union européenne pour la directive 2001/37/CE (2) et que, par conséquent, cette même base est appropriée pour la proposition à l'examen, puisqu'elle vise à garantir un niveau élevé de protection de la santé publique face aux risques du tabac.

1.2 Le Comité économique et social européen (CESE) en principe accueille favorablement cette base juridique, à la lumière des objectifs de la proposition, que le CESE partage pleinement, et qui visent en particulier à prévenir le démarrage du tabagisme, notamment des jeunes. Le CESE observe néanmoins qu'à certaines occasions, comme au sein de la Commission des affaires juridiques du Parlement européen, des doutes ont été exprimés sur cette base juridique, au motif, notamment, que l'objectif peut être atteint de manière suffisante par les États membres.

1.3 Le CESE s'accorde pleinement avec la Commission européenne pour dire que le droit à la santé doit primer sur toute considération économique. À cet égard, le CESE se déclare aussi nettement favorable à la promotion de plans et de campagnes publiques d'éducation et de sensibilisation sur les graves conséquences que le tabagisme peut avoir sur la santé. Il reste néanmoins sceptique sur le fait que les mesures proposées puissent faciliter l'arrêt progressif du tabagisme. Dès lors, le CESE recommande d'approfondir ces mesures à l'examen de manière à souligner très clairement l'importance que les stratégies éducatives et de conseil dans les établissements d'enseignement primaire et secondaire revêtent au niveau européen afin que chaque enfant ou chaque jeune puisse être informé de manière correcte, complète et régulière sur les réalités du tabac et ses conséquences nocives, ainsi que sur les effets cancérogènes de l'exposition à la fumée de tabac ambiante (3).

1.4 Le Comité reconnaît qu'un nombre important d'emplois au niveau de l'UE seront menacés dans toute la chaîne de valeur des secteurs de l'agriculture, de la production, de l'emballage et de la vente au détail du tabac et de ses produits. Le CESE demande que l'on accorde l'attention nécessaire à la prévention de ces risques inhérents au marché du travail et recommande vivement d'utiliser toutes les mesures de transition et de restructuration disponibles, notamment les programmes de formation pour les travailleurs et des actions de soutien dans les domaines de la science, de la technique et de l'innovation destinées aux entreprises et aux exploitations agricoles qui produisent de nouveaux types de produits afin de maintenir l'emploi. Il y a lieu de noter que la culture du tabac contribue à l'emploi dans les zones rurales. Les États membres les plus touchés par ce risque de restructuration, notamment dans le contexte actuel de crise économique, devraient utiliser efficacement le Fonds de cohésion, les Fonds structurels, les Fonds régionaux et ceux destinés à la recherche et à l'innovation.

1.5 Le risque de perte importante de recettes fiscales existe, non seulement en raison de l'augmentation du commerce illicite mais également du fait de la chute des ventes et des prix. Actuellement, les taxes sur le tabac collectées dans l'Union européenne représentent près de 100 milliards d'euros.

1.6 L'on assistera à une forte augmentation du commerce illicite (contrebande et contrefaçons) aux mains de réseaux criminels, qui provoquera une réduction des ventes du tabac légal et des recettes fiscales provenant des taxes sur les produits du tabac, compromettra la sécurité des consommateurs par manque de contrôles sanitaires et de qualité, et facilitera l'accès des mineurs au tabac. Dans l'Union européenne, selon les chiffres de l'OLAF, ce sont chaque année 10 milliards d'euros (4) qui échappent au fisc en raison du commerce illicite, les ventes de tabac de contrebande dans l'UE s'élevant aujourd'hui à 10 % des ventes totales (5) Le CESE ne peut que se réjouir de la récente signature, dans le contexte de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac, d'un protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac, et dans lequel il est demandé aux parties prenantes de mettre en œuvre des mesures efficaces en vue d'éradiquer la production et le commerce illicites du tabac (6).

1.7 La formulation actuelle de la proposition modifiera de manière sensible les conditions d'accès au marché, la concurrence et le fonctionnement normal du libre-échange d'un produit légal bien qu'extrêmement réglementé. Le CESE prend acte des inquiétudes soulevées à cet égard par certaines évaluations d'impact au niveau de l'UE et à l'échelon international. Néanmoins, il demande également que soient pris en considération les avantages escomptés, en ce qui concerne à la fois la réduction des dépenses de santé et l'amélioration du niveau de santé publique, en gardant à l'esprit que les citoyens européens sont en droit d'attendre que l'UE leur garantisse un niveau élevé de protection de la santé, conformément à l'article 35 de la Charte des droits fondamentaux.

1.8 L'octroi à la Commission de pouvoirs étendus pour le développement ultérieur des aspects essentiels de la directive, sous la forme d'actes délégués, empiètera sur les compétences souveraines des États membres, en violation du principe de subsidiarité. Le CESE ne peut accepter des actes délégués qui ne rentrent pas dans les limites expressément prévues par le paragraphe 290 du TFUE. De plus, huit parlements nationaux, dans le cadre du contrôle de la subsidiarité, ont émis 14 votes contre la proposition de la Commission, au motif qu'elle ne respecte pas le principe de subsidiarité (7).

1.9 Le CESE est favorable au concept de réduction du risque et demande dès lors à la Commission de fournir une définition claire et un cadre juridique approprié pour les "produits à faible risque", permettant de justifier d'une manière scientifique incontestable qu'il y a diminution du risque par rapport aux cigarettes conventionnelles. Cela doit s'appliquer notamment aux produits contenant du tabac (et non de la nicotine de synthèse) et qui, partant, sont soumis à la directive.

2. Introduction

2.1 Le CESE est pleinement conscient des risques que le tabac fait peser sur la santé publique. Comme cela est rappelé au paragraphe 1 de l'exposé des motifs de la proposition de directive, le tabac est la première cause de décès prématuré dans l’UE, et tue chaque année près de 700 000 personnes. À cet égard, la proposition insiste particulièrement sur des objectifs louables que le CESE partage pleinement, comme prévenir l’entrée dans le tabagisme, notamment chez les jeunes, étant donné que 70 % des fumeurs commencent à fumer avant l’âge de dix-huit ans et 94 % avant l’âge de vingt-cinq ans, ce qui rend encore plus nécessaire d'adopter des mesures concernant les enfants et les jeunes (8).

2.2 Dans ce contexte, le CESE estime qu'une révision de la directive est absolument nécessaire et que, dès lors, elle doit être effectuée sans tarder. En effet, elle accuse des années de retard, alors même que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose qu'un niveau élevé de protection de la santé humaine doit être assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l'Union. Le droit à la santé doit clairement primer sur toute considération économique. Il y a lieu, en outre, de tenir compte du fait que dans les pays qui ont adopté une législation antitabac très restrictive, la prévalence de la consommation n'a guère varié. Ainsi, comme le montre le rapport récemment publié de la Commission européenne sur les environnements sans tabac, en Espagne, la prévalence de la consommation a à peine diminué de deux points ces trois dernières années malgré les lois sévères qui y ont été approuvées (9). En plus des dispositions envisagées, le CESE se déclare nettement favorable à la promotion de plans et de campagnes publiques d'éducation et de sensibilisation sur les graves conséquences que le fait de fumer peut avoir sur la santé. Il estime que ces actions renforceront l'efficacité à long terme des mesures proposées en termes de santé publique, alors que le scepticisme demeure quant au fait de savoir si elles faciliteront l'arrêt progressif et nécessaire du tabagisme.

2.3 Néanmoins, le projet de proposition de révision de la directive sur les produits du tabac 2001/37/CE présenté par la Commission européenne le 19 décembre 2012 pourrait, en l'absence de mesures d'accompagnement, avoir de graves conséquences pour l'emploi, l'économie et les recettes fiscales dans l'Union européenne, en contrevenant à d'autres objectifs fondamentaux de l'Union, tels que le plein emploi et la croissance économique (art. 3 du TUE). Le secteur du tabac emploie environ 1,5 millions de personnes dans l'UE, dont 400 000 sont des agriculteurs qui le cultivent et 956 000 dépendent de la vente de détail du tabac (10). Par ailleurs, près de 100 milliards d'euros sont perçus chaque année en Europe au titre de taxes sur les produits du tabac. Il s'agit d'un secteur très important en ce qui concerne les exportations, l'un des rares à conserver un bilan positif tant au niveau européen que dans de nombreux États membres. Ainsi, en 2010, les exportations de produits du tabac par l'Union européenne représentaient au total un volume de 55 000 tonnes. Le volume le plus important provenait de Bulgarie (13 200 tonnes), devant la Grèce (11 200) et la France (8 000). De plus, le tabac est un produit agricole qui assure 400 000 emplois dans l'Union, essentiellement dans des régions sinistrées et sans alternative économique. Les statistiques de l'Union italienne du tabac (Unitab) et du Comité des organisations professionnelles agricoles de l'Union européenne (COPA) montrent que 96 % des exploitations agricoles qui se consacrent à la production du tabac sont des entreprises familiales d'une superficie moyenne comprise entre 0,5 et 3 hectares (11).

3. Observations générales

3.1 La proposition de directive sur les produits du tabac présentée par la Commission européenne est axée sur six domaines d'action: — étiquetage et conditionnement; — ingrédients; — formats; — dispositifs de sécurité et de traçabilité; — ventes à distance transfrontalières; — produits du tabac sans combustion et élargissement de la gamme des produits réglementés. Trois de ces six domaines pourraient avoir un impact énorme sur l'emploi et les recettes fiscales pour les pays membres de l'Union européenne. Concernant l'étiquetage, le conditionnement et les ingrédients, la proposition impose des avertissements sanitaires exagérément agrandis par rapport aux existants, limitant le format et les informations sur la saveur et le contenu des produits du tabac. Ainsi, tous les paquets devront comporter des avertissements sanitaires combinant images et textes qui occupent 75 % de la surface des emballages, auxquels s'ajoutent de nouvelles informations sur les côtés (couvrant 50 % de la surface de chaque côté), en plus des timbres fiscaux obligatoires dans certains États membres, du message d'interdiction de vente aux mineurs et de l'espace réservé aux nouvelles mesures qui garantissent le suivi et la traçabilité des produits du tabac. Cela suppose de fait une réduction considérable de l'espace disponible pour la présentation des marques dûment enregistrées. Par ailleurs, la hauteur et la largeur des paquets devront respecter des dimensions minimales ce qui se traduira par la disparition de certains modèles de paquets. Ce sera le cas pour le format "casket" très demandé dans certains pays comme la Grèce. Le format de paquet le plus populaire au Portugal disparaîtra également. En outre, cette modification du conditionnement, non fondée sur des preuves scientifiques, peut compromettre des emplois dans le secteur de l'industrie du conditionnement et de l'emballage qui est très important dans un grand nombre de pays européens, par exemple en Allemagne, en Pologne, en France, au Royaume-Uni ou en Autriche. Il faut remarquer que les exigences minimales concernant la hauteur et la largeur des produits du tabac n'ont pas été abordées dans le cadre de la consultation publique, non plus que dans le rapport d'impact. Qui plus est, la vente de cigarettes contenant des arômes caractérisants est interdite et une nouvelle définition du cigarillo est introduite, qui est contraire à la législation fiscale en vigueur dans l'Union depuis un peu plus d'un an (12).

3.2 Dès lors que tous les paquets auront le même format et contiendront des produits de même saveur, le prix sera le seul critère de différenciation entre les marques, ce qui conduira à un appauvrissement de la chaîne de valeur de l'ensemble du secteur. Le prix étant dès lors le seul élément concurrentiel, l'on assistera à une baisse des prix qui entraînera, d'une part, une diminution des revenus des opérateurs du secteur et une perte de recettes fiscales des États et, d'autre part, la perte d'emplois dans le secteur.

3.3 Cette unique possibilité de différenciation par le prix aura notamment pour conséquence que le tabac de qualité cultivé dans l'Union européenne ne sera plus attractif pour les entreprises ayant des unités de fabrication sur le territoire de l'Union européenne, puisque la qualité ne sera plus un critère d'achat de la feuille de tabac, ce qui, contrairement à ce que la Commission déclare dans son évaluation d'impact, fera peser un risque important sur les emplois qui dépendent de la culture du tabac. Actuellement, l'on récolte dans l'Union européenne 250 000 tonnes de feuilles de tabac par an; l'Italie étant le plus gros producteur avec 89 000 tonnes, suivie de la Bulgarie avec 41 056 tonnes, de l'Espagne avec 38 400 tonnes et de la Grèce avec 24 240 tonnes. Ce maillon de la chaîne fournit un emploi à 400 000 personnes, la Bulgarie étant le pays qui en emploie le plus grand nombre dans ce secteur avec 110 000 personnes qui travaillent à la culture du tabac, suivie de la Pologne (75 100) et de l'Italie (59 300) (13).

3.4 Une autre conséquence de la normalisation des formats et des saveurs est la possible augmentation de la contrebande du tabac. Si tous les produits finissent par être quasi identiques les mafias en profiteront car elles pourront très facilement produire des contrefaçons des formats et des saveurs d'origine auxquels les consommateurs sont habitués pour satisfaire cette demande par des canaux non réglementés et sans laisser un centime aux autorités fiscales des États membres. De plus, ces produits ne seront soumis à aucun contrôle de qualité et la sécurité des consommateurs sera dès lors sérieusement compromise.

3.5 Selon les derniers chiffres disponibles, 10 milliards d'euros de taxes sur les produits du tabac échappent chaque année au fisc dans l'Union européenne à cause du commerce illicite. Actuellement, les ventes de tabac de contrebande dans l'UE représentent 10 % des ventes totales (14). Le CESE ne peut donc que se féliciter de la signature, le 12 novembre 2012, dans le contexte de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac, d'un protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac. Négocié par la Commission européenne au nom de l'Union et de ses États membres, celui-ci demande aux parties prenantes de prendre des mesures efficaces en vue d'éliminer la fabrication et le commerce illicites du tabac (15).

3.6 Outre le manque à gagner en termes de recettes fiscales, l'expansion du commerce illicite conduira à une chute des ventes du tabac, qui se répercutera sur toute la chaîne de valeur, mais qui peut affecter plus particulièrement les établissements de vente de tabac au détail. Près d'un million d'emplois dépendent directement ou indirectement de la vente de tabac au détail dans l'Union européenne, aussi bien par l'intermédiaire de commerces de proximité, de kiosques que d'établissements spécialisés comme ceux qui existent en France, en Italie et en Espagne et très récemment en Hongrie, pays qui disposent de réseaux de bureaux de tabac réglementés et contrôlés par l'État. Rien qu'en Grèce, 40 000 emplois dépendent de la vente de détail du tabac (16).

3.7 Le Comité reconnaît la menace qui pourrait peser sur l'emploi dans toute la chaîne de valeur des secteurs de la production, de l'emballage et de la vente au détail du tabac et de ses produits ainsi que dans les régions agricoles où aucune solution alternative n'a été développée et où les subventions de la PAC ne sont plus disponibles. Il y a lieu de noter que la culture du tabac contribue à l'emploi dans les zones rurales. Le CESE demande que l'on accorde l'attention nécessaire à la réduction maximale de ces risques pour le marché du travail et recommande vivement d'utiliser, dans ce contexte, toutes les mesures de transition et de restructuration disponibles, notamment les programmes de formation pour les travailleurs et des actions de soutien dans les domaines de la science, de la technique et de l'innovation destinées aux entreprises et aux exploitations agricoles qui produisent de nouveaux types de produits afin de préserver l'emploi. Le Fonds de cohésion, les Fonds structurels, les Fonds régionaux et ceux destinés à la recherche et à l'innovation devraient être utilisés efficacement dans les États membres potentiellement les plus touchés par cette restructuration, notamment dans le contexte actuel de crise économique.

3.8 En résumé, le CESE estime que la proposition de directive pourrait porter en elle des risques considérables. Il demande cependant que soient pris en considération les progrès attendus en termes aussi bien de réduction des dépenses de santé que d'amélioration de l'état de santé général, étant donné que les citoyens de l'Union sont en droit d'attendre de cette dernière un niveau accru de protection de la santé humaine, conformément à l'article 35 de la Charte des droits fondamentaux.

3.9 Par ailleurs, la proposition de directive introduit seize actes délégués conférant à la Commission des pouvoirs de régulation et de décision concernant des éléments essentiels de la directive, ce qui est formellement exclu à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (17), et qui ne laisserait pratiquement aucune marge de manœuvre au Conseil, au Parlement européen et aux parlements nationaux en matière de régulation d'aspects fondamentaux de la directive.

4. Observations spécifiques

4.1 Les mesures prévues dans la proposition de Directive sont très restrictives et sont fondées sur des critères visant à réduire le caractère "attrayant" du tabac en vue d'atteindre les objectifs sanitaires poursuivis. Le CESE attire en outre l'attention sur la nécessité de mener des plans et des campagnes d'éducation ciblant en particulier les jeunes en Europe. À cet égard, il convient de rappeler que les estimations de la Commission européenne elle-même sur l'impact sanitaire de ses mesures peuvent semble peu ambitieuses (2 %) mais que cette progressivité évitera de causer des dommages économiques graves et susceptibles d'être disproportionnés.

4.1.1 L'inclusion d'avertissements sanitaires qui recouvrent 75 % de la surface des deux faces de l'unité de conditionnement auxquels s'ajoutent les nouvelles informations couvrant 50 % de la surface des côtés (article 9) n'est pas fondée sur des preuves scientifiques incontestables. Ainsi, si une étude d'Hammond (18) a montré l'efficacité de ces avertissements, d'autres études, comme celles réalisées par l'université de Maastricht (19) et par l’organisme américain de surveillance des aliments et des médicaments (FDA) (20) ont démontré le contraire, à savoir que les avertissements sanitaires visuels ne sont pas efficaces pour réduire le nombre de fumeurs. À cet égard, selon des enquêtes Eurobaromètre (21) de la Commission européenne elle-même, neuf fumeurs sur dix reconnaissent que ces avertissements de grande dimension ne les incitent pas à arrêter de fumer et sept fumeurs sur dix estiment que ce type de mesures ne contribuent pas à la diminution de la consommation de tabac chez les mineurs. Enfin, un arrêt rendu récemment par le tribunal fédéral de cassation des États-Unis est également arrivé à la conclusion qu'il n'y avait pas de preuve suffisante sur l'efficacité de ces avertissements sanitaires visuels de grande dimension. Il déclare ainsi qu'il n'y a "aucune preuve permettant d'accréditer que lesdits avertissements auraient produit une diminution directe réelle du niveau de tabagisme dans l'un ou l'autre des pays où ils sont actuellement obligatoires", ajoutant également que "le degré de validité des preuves mises en avant est très faible" (22).

4.2 Cet agrandissement disproportionné de la taille des avertissements sanitaires entraînerait en outre: — l'expropriation unilatérale des droits de propriété intellectuelle et industrielle légitimes des fabricants, dès lors qu'ils ne pourront plus utiliser leurs marques enregistrées. Selon la Cour de justice de l'Union européenne (23), les fabricants ont le droit d'utiliser leurs marques commerciales enregistrées et de continuer à individualiser leurs produits; — une nouvelle restriction de la concurrence dans un secteur où les opérateurs ont déjà des moyens limités pour se différencier; — l'atteinte aux droits commerciaux fondamentaux inhérents à toute activité commerciale légale; — une entrave à l'introduction de nouveaux produits sur le marché; et — la fin de la recherche et d'une éventuelle amélioration de la qualité des produits offerts. L'arrivée sur le marché de produits de nouvelle génération se trouve limitée de manière arbitraire, sans qu'il soit possible de mettre en place un cadre réglementaire clair qui permette d'analyser dans quelle mesure ces produits pourraient faire courir des risques moindres à la population; ce fait est par ailleurs susceptible de constituer un frein pour la production de richesses et la création d'emplois que permettraient l'innovation et la recherche associées à ces produits. De plus, ces nouveaux produits susceptibles de présenter des risques moindres ne devraient pas être soumis aux mêmes restrictions que les produits conventionnels.

4.3 Il en va de même pour les restrictions frappant les ingrédients visant à éliminer les saveurs ou arômes caractérisants (article 6), lesquelles ne sont pas davantage fondées sur des preuves scientifiques comme pourraient l'être la réduction de la toxicité ou les effets de dépendance de ces ingrédients, mais sur un critère aussi subjectif que celui de la réduction de l'attractivité du tabac et des stéréotypes tout aussi subjectifs concernant le type de tabac fumé selon la tranche d'âge et le sexe. Cette même subjectivité se manifeste lorsqu'il est question d'interdire arbitrairement et sans argumentation, certains formats, tels que les cigarettes fines (slim) –élément non pris en compte lors de la consultation publique et n'apparaissant pas dans le rapport d'impact –, les cigarettes courtes, toute la catégorie des cigarettes mentholées, de fixer un poids minimum pour les paquets de tabac, de standardiser le format des boîtes de tabac, ou encore d'inventer une nouvelle catégorie de cigarillos en infraction à la directive 2011/64/UE (24), en vigueur depuis le 1er janvier 2011. Cette interdiction des cigarettes fines et des cigarettes mentholées, très consommées dans plusieurs pays européens, signifierait que les consommateurs n'auraient plus accès à celles-ci et se tourneraient vers le marché de la contrebande pour les acquérir. En outre, du fait qu'il s'agit de produits du tabac consommés principalement par des fumeurs adultes, l'argument selon lequel cette interdiction empêcherait les mineurs de consommer du tabac ne s'applique pas dans ce cas précis. Dans le cas concret des produits au menthol, il faut par exemple rappeler que ce type de tabac est consommé pour l'essentiel par des personnes majeures et que, de plus, des pays dotés d'une législation très développée en matière de lutte contre le tabagisme, avec des dispositions très précises quant à l'interdiction d'ingrédients particuliers, comme c'est le cas des États-Unis ou du Canada, ne les ont pas interdits, ce qui conduit le CESE à proposer que l'interdiction du menthol soit retirée de la proposition de directive.

4.3.1 En conclusion, le CESE est totalement d'accord avec la proposition de la Commission d'interdire la mise sur le marché de nouveaux produits au goût de chewing-gum, de piña colada, de mojito, etc., généralement appelés "cigarettes aromatisées" (candy-flavoured cigarettes), qui pourraient cibler essentiellement les jeunes consommateurs.

4.3.2 Une limitation excessive des ingrédients pourrait provoquer une standardisation de la saveur et rendrait par conséquent toute différenciation impossible entre les concurrents, ce qui aurait pour effet de limiter l'investissement et d'entraver l'éventuelle introduction de nouveaux produits, et cela au détriment du consommateur qui se verrait confisquer sa liberté de choix.

4.4 Le CESE demande à la Commission de fournir une définition claire et un cadre juridique approprié pour les "produits à faible risque", permettant de justifier d'une manière scientifique incontestable qu'il y a diminution du risque par rapport aux cigarettes conventionnelles. Le concept de risque faible s'applique aux produits qui peuvent remplacer les cigarettes conventionnelles mais supposent un risque bien moindre pour la santé, et non aux produits destinés à arrêter de fumer. Les produits contenant du tabac (et non de la nicotine de synthèse) et qui, partant, sont soumis à la directive, doivent faire l'objet d'une définition et d'une réglementation claires permettant au consommateur d'être informé de leurs caractéristiques.

4.5 Par ailleurs, la Commission européenne inclut dans sa proposition de Directive des mesures destinées à réduire le commerce illicite de tabac. Ainsi, elle établit à l'article 14 de cette proposition un système de suivi et de traçabilité ainsi que différents dispositifs supplémentaires de sécurité, afin que seuls les produits qui satisfont aux critères établis dans la directive puissent être vendus dans l'Union européenne. Cette mesure entraînera une charge financière et administrative disproportionnée que de nombreuses petites et moyennes entreprises ne pourront pas supporter, et tout en étant loin de contribuer à la réduction du commerce illicite, elle représentera une charge administrative accrue pour les États membres chargés d'effectuer les contrôles. En outre, ce système ne servira pas à freiner la contrebande et le commerce illicite qui, au contraire, seront favorisés par les autres mesures de la proposition de directive. À cet égard, le CESE estime que les dispositions de l'article 14 de la proposition de directive devraient être exactement identiques aux clauses concernant le suivi et la traçabilité figurant dans le protocole sur le commerce illicite conclu à la fin de l'année dernière par la conférence des parties de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) (25).

4.6 Enfin, la directive permettra à la Commission européenne de réguler et de modifier, au moyen d'une pléthore d'actes délégués, des aspects fondamentaux tels que les teneurs en additifs ou la formulation, l'emplacement et la dimension des avertissements sanitaires, ne laissant ainsi pratiquement aucune marge de manœuvre aux États membres en matière de régulation de la directive, ce qui est une forme d'interventionnisme extrême, rarement utilisé jusque-là dans l'Union européenne, et qui porte atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, comme le font déjà valoir les parlements nationaux de huit États membres (26) (Italie, République tchèque, Grèce, Bulgarie, Danemark, Portugal, Roumanie et Suède). Dans le cas de l’Italie, son parlement a non seulement signalé que la proposition viole ces principes, mais a également souligné que certains types de cigarettes interdits tels que les cigarettes fines ou celles à faible teneur en goudron pourraient être un instrument utile dans le cadre d’une politique visant à réduire ou à arrêter la consommation de tabac (27).

4.6.1 Les articles 8, 9 et 11 de la proposition de directive, par exemple, habilitent la Commission européenne, par voie d'actes délégués, à adapter la formulation, la présentation, la disposition, le format et l'emplacement des avertissements sanitaires. L'article 6 prévoit en outre qu'elle pourra, en adoptant un acte délégué également, décider de la composition et des quantités maximales d'additifs.

4.6.2 Dans le cas des cigares, des cigarillos et du tabac pour pipe, la proposition de directive se réserve de plus le pouvoir d'éliminer automatiquement certaines exceptions figurant dans le texte en cas d'"évolution notable de la situation", évolution définie comme une augmentation du volume des ventes atteignant 10 % ou plus dans au moins dix États membres, ou de 5 % du nombre de fumeurs de moins de 25 ans. La Commission n'a manifestement pas conscience que le marché de ces produits est extrêmement restreint dans 10 des 27 États membres actuels et qu'une variation de 10 % pourrait s'y produire facilement; une telle mesure manque donc de sens et pourrait créer une grande incertitude juridique dans ce sous-secteur.

4.7 Bien que la délégation de pouvoirs, par voie d'acte délégué, soit prévue à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ces actes doivent satisfaire à une série d'exigences. Ainsi, il ne sera possible d'adopter un acte délégué que pour des éléments non essentiels d'un acte législatif, ce qui n'est pas le cas de la proposition à l'examen.

Bruxelles, le 11 juillet 2013. Le président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Article 114 TFUE:

"1. Sauf si les traités en disposent autrement, les dispositions suivantes s'appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l'article 26. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur."

(2) Voir affaire C-491/01, The Queen contre Secretary of State for Health, ex parte: British American Tobacco (Investments) Ltd et Imperial Tobacco Ltd.

(3) JO C 128 du 18.5.2010, pp. 89-93.

(4) http://europa.eu/rapid/press-release_OLAF-11-5_en.htm?locale=FR.

(5) Voir The European Tobacco Sector. An analysis of the socio-economic footprint ("Le secteur européen du tabac: analyse de son empreinte socioéconomique"), document élaboré par Nomisma, et le communiqué de presse de la Commission européenne du 16 novembre 2012.

(6) Ibid.

(7) http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/dossier.do?code=COD&year=2012&number=0366&appLng=FR.

(8) JO C 351 du 15.11.2012, pp. 6-11.

(9) Rapport sur la mise en œuvre de la recommandation du Conseil du 30 novembre 2009 relative aux environnements sans tabac.

(10) Voir The European Tobacco Sector. An analysis of the socio-economic footprint ("Le secteur européen du tabac: analyse de son empreinte socioéconomique"), document élaboré par Nomisma.

(11) DIVTOB: Diversification for Tobacco Growing Regions in the Southern European Union. Hohenheim University. Sixth Framework Programme funded European Research and Technological Development.

(12) Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés, JO L 176 du 5.7.2011, pp.24-36.

(13) Voir la note 10.

(14) Voir la note 5.

(15) Voir la note de bas de page 5.

(16) Voir la note 10.

(17) JO C no 115 du 9.5.2008, p. 172.

(18) Hammond D. "Health warning messages on tobacco products: a review." (avertissements sanitaires sur les produits de tabac: vue d'ensemble), Tobacco Control 2011; 20:327-3. Sambrook Research International, "A review of the science base to support the development of health warnings for tobacco packages" (examen de la base scientifique étayant la réalisation d'avertissements sanitaires pour les conditionnements du tabac), Newport: Sambrook Research International; 2009 (rapport élaboré pour la Commission européenne).

(19) http://www.maastrichtuniversity.nl/web/Main/Sitewide/News1/SmokersWillNotBePutOff1.htm.

(20) Nonnemaker, J., et al., Experimental Study of Graphic Cigarette Warning Labels: Final Results Report Prepared for Center for Tobacco Products, Food and Drug Administration, Contract No. HHSF-223-2009-10135G, Déc. 2010.

(21) http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/eurobaro_attitudes_towards_tobacco_2012_en.pdf.

(22) RJ Reynolds Tobacco Company v Food & Drug Administration, United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, août 2012.

(23) Arrêt de la CJUE, du 17 octobre 1990, dans l'affaire C-10/89.

(24) Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés, JO L 176 du 5.7.2011, pp.24-36.

(25) http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop5/FCTC_COP5(1)-fr.pdf.

(26) http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/dossier.do?code=COD&year=2012&number=0366&appLng=FR.

(27) Avis de la commission des affaires sociales du Parlement italien sur le document de la Commission européenne COM(2012) 788 final.