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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, 9.10.2008 
SEC(2008)2572 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
Analyse d’impact accompagnant le 
projet de proposition de 
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
concernant l'accès à l'activité des établisse ments de monnaie électronique et son exercice 
ainsi que la surveillance prudentielle de ces  établissements, modifiant les directives 
2005/60/CE et 2006/48/CE et abr ogeant la directive 2000/46/CE 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT 
 
{COM(2008)627 final} 
{SEC(2008)2573} 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
La directive 2000/46/CE concernant l'accès à l'activité des établissements de monnaie 
électronique et son exercice ainsi que la surv eillance prudentielle de ces établissements (ci-
après la «directive sur la monnaie électronique»)1 a été adoptée en réaction à l'émergence de 
nouveaux produits de paiement électronique prépayés  et visait à créer un cadre juridique clair 
destiné à renforcer le marché intérieur et à favo riser la concurrence tout  en garantissant une 
surveillance prudentielle d'un niveau suffisant.  
La directive sur la monnaie électronique défi nit la monnaie électronique comme étant une 
valeur monétaire représentant une créance sur l'éme tteur qui est: (i) st ockée sur un support 
électronique; (ii) émise contre  la remise de fonds d'un mont ant dont la valeur n'est pas 
inférieure à la valeur monétaire émise; (i ii) acceptée comme moyen de paiement par des 
entreprises autres que l'émetteur. 
Elle a pour ambition de mettre en place un marché  de la monnaie électronique par la création 
d'établissements de monnaie électronique soumis  à un régime prudentiel moins strict que celui 
qui s’applique aux établissements de crédit.  
2. PROCEDURE ET CONSULTATION DES PARTIES INTERESSEES  
Sur la base de la clause  de réexamen de la dire ctive sur la monnaie électr onique (article 11), la 
Commission a lancé une évaluati on en janvier 2005. À l’issue de l'étude d'évaluation, la 
Commission a adopté en juillet 2006 un document de travail des services de la Commission 
concernant le réexamen de cette  directive. Ce rapport a conclu qu'une révision de la directive 
s'imposait, certaines dispositions de la directiv e semblant avoir nui à l'essor du marché de la 
monnaie électronique. Il a suggéré par ailleurs d’attendre l’adoption définitive de la directive 
sur les services de pa iement avant l’adoption de nouvelles mesures, afin  que les négociations 
complexes relatives à cette dernière directiv e puissent être menées à leur terme.  
Diverses consultations ont été menées aux fins de l’élaborat ion de la présente analyse 
d’impact. Elles ont notamment consisté en des discussions régulières avec les États membres, 
la BCE, les établissements financ iers, les organisations de cons ommateurs, les opérateurs de 
téléphonie mobile, notamment pa r l’intermédiaire des comités consultatifs existants sur les 
paiements de détail, le PSGEG2 et le PSMG3, en 2007 et en 2008. En outre, une réunion avec 
les représentants du secteur de la monnaie élec tronique s’est tenue le 25 janvier 2008 et une 
réunion bilatérale avec la BCE a eu lieu le  30 avril 2008. Enfin, un groupe de travail 
interservices a été créé en fé vrier 2008, auquel ont participé le  secrétariat gé néral et les 
                                                 
1 JO L 275 du 27.10.2000, p. 39. 
2 Le groupe d’experts sur la gouvernance du système des paiements (Payment System Government Expert 
Group  ou PSGEG) est un organisme consultatif composé de spécialistes des administrations des États 
membres de l’EEE qui proviennent gé néralement des ministères des fi nances nationaux et des banques 
centrales nationales, ainsi que d'un représentant des membres de la Banque centrale européenne en tant 
qu'observateur, qui possèdent des connaissances spécialisées dans le domaine des paiements, et dont le 
rôle est de fournir des conseils et des orientations à la Commission. 
3 Le groupe d’experts sur le marché des paiements (Payment System Market Group  ou PSMG) est un 
organisme consultatif composé de spécialistes du marché qui proviennent généralement de banques, d’entreprises, de sociétés de vente au détail et d’a ssociations représentant les parties intéressées telles 
que les PME et les consommateurs, qui possèdent des connaissances spécialisées dans le domaine des 
paiements, et dont le rôle est de fournir des conseils et des orientations à la Commission. 
FR 3   FR directions générales de la concurrence, de la société de l’information et des médias et des 
affaires économiques et fina ncières, afin de discuter  de l'analyse d'impact.  
3. DEFINITION DU PROBLEME  
Les problèmes mis en lumière lors de la proc édure d’évaluation et de consultation peuvent 
être groupés en deux catégories. Le pr emier type de problèmes tient au manque de clarté de 
la définition de la monnaie électronique  et du champ d'application de la directive , qui est 
source d'insécurité juridique et  fait obstacle au développement  du marché. Le deuxième type 
de problèmes est lié à l’ inadéquation du cadre juridique , notamment en ce qui concerne les 
régimes prudentiel, d’exemption et de passeport, ainsi que l'a pplication des réglementations 
antiblanchiment aux services de monnaie élec tronique. Cette incohérenc e juridique générale 
s’accentuera une fois que la directive sur les se rvices de paiement aura été mise en œuvre 
(d’ici à novembre 2009) car certai nes dispositions de cette dire ctive sont inco mpatibles avec 
celles de la directive sur la monnaie électronique. 
Ces problèmes ont limité l’adoption de la monnaie électronique en Europe, tant en termes de 
volume de monnaie électronique émise que de pa rticipants au marché. En effet, la monnaie 
électronique ne représente qu’un milliard d’euros, en comparaison des 637 milliards d’euros en espèces en circulation en août 2007. 
3.1. L’insécurité juridique et le champ d’a pplication de la direc tive limitent le 
développement du marché 
Au cours du processus de réexamen, les parties c oncernées se sont inquié tées de l'insécurité 
juridique créée par le manque de clarté de la définition de la  monnaie électronique et du 
champ d'application de  la directive.  
3.1.1.  La définition de la monnaie él ectronique n’est pas claire 
La définition de la monnaie électronique prévoit qu’elle est «stockée sur un support 
électronique». Avec cette définiti on, la monnaie électronique es t techniquement limitée à une 
seule de ses formes (à savoir la monnaie élec tronique stockée sur des cartes), les différents 
produits prépayés disponibles sur le marché (p ar exemple la monnaie électronique «basée sur 
des serveurs») en étant exclus. La définiti on actuelle pose également problème lorsque la 
valeur stockée est inférieure au montant effectivement versé à l’émetteur, ce qui, en principe, exclut ce type de produit de la défi nition de la monnaie électronique.  
3.1.2.  Le champ d’application de la directi ve sur la monnaie électronique prévient 
l’arrivée de nouveaux acteurs sur le marché  
L’application de la directive a ux opérateurs de téléphonie mobile et aux émetteurs de titres de 
services électroniques aurait une très grande incidence sur le nombre de pa rticipants au 
marché et sur le volume de monnaie électroniqu e en circulation dès lors que ces opérateurs 
économiques auraient la possibilité de propos er de nouveaux services. D’après les parties 
intéressées consultées, l’absence de sécurité juridique empêche le développement de ces deux 
marchés.  
FR 4   FR 3.1.3.  La définition des ac tivités des établissements de monnaie électronique est trop 
restrictive 
L'article 1er, paragraphe 4, de la directive sur la monnaie électronique interdit aux 
établissements de monnaie électronique de pra tiquer des activités autr es que l'émission de 
monnaie électronique et la pres tation de services étroitement liés. Cette limitation des activités 
diffère de l'absence d'exclusivité pratiquée pour  les établissements de paiement qui peuvent 
exercer des activités autres que les services de pa iement (par exemple, dans le domaine de la 
vente de détail ou des téléco mmunications). En vertu de la  directive sur la monnaie 
électronique, les «établissement s hybrides» tels que les opérate urs de télécommunications et 
les sociétés de vente au détail doivent créer  des entités juridiques distinctes pour leurs 
différentes activités, ce qui peut s’avérer coûteux et inefficace. 
3.1.4.  Remboursabilité 
L’article 3 de la directive sur la monnaie él ectronique prévoit que le  porteur de monnaie 
électronique peut, pendant la péri ode de validité, exiger de l'émetteur qu'il le rembourse à la 
valeur nominale en pièces et en billets de ba nque ou par virement à un compte sans autres 
frais que ceux qui sont strictement nécessa ires à la réalisation de l'opération. La 
remboursabilité a été incluse dans la directive su r la monnaie électronique afin de protéger le 
consommateur et de garantir que celui-ci pe ut récupérer son argent  à tout moment. Elle 
semble toutefois poser un problème aux opérateur s de téléphonie mobile et aux émetteurs de 
titres de services électroniques. Les opérateurs de téléphonie mobile ne peuvent déterminer a 
priori si les sommes prépayées par leurs c lients seront employées pour des services de 
téléphonie ou en tant que monnaie électronique.  
3.2. Un cadre juridique incohérent 
Alors qu’il est largement admis que la directive sur la monnaie électron ique a offert aux non-
banques la possibilité d’entrer su r le marché de la monnaie élec tronique, le rapport relatif à 
son réexamen a montré que les exigences élevées en matière de fonds propres, conjuguées à 
certaines restrictions et exigences imposées par cette même directive, ont entravé le 
développement du marché de la monnaie électroni que. La mise en œuvre de la directive sur 
les services de paiement, qui es t en cours de transposition par les États membres, augmentera 
la complexité et l’incohérence du cadre juri dique général et créera à terme des conditions 
d’accès au marché différentes pour les établissem ents de paiement et les établissements de 
monnaie électronique. 
3.2.1.  Le régime prudentiel 
Les exigences prudentielles ont pour objectif de garantir une gestion saine et prudente des 
établissements de monnaie électronique. Lors  du réexamen, il est a pparu que certaines 
exigences étaient disproportionnées par ra pport au risque que représentaient les 
établissements de monnaie électr onique, cet effet étant renforcé lorsqu’il est tenu compte des 
effets cumulatifs du régime global. Les problèm es du régime prudentiel sont notamment les 
suivants: 
• un certain nombre de parties intéressées estiment que l’exigence d’un million d’euros de 
capital initial  est excessive et disproportionnée au regard du risque que représente le 
service. L’importance de ce cap ital initial est un obstacle pour  les entreprises de taille 
modeste qui souhaitent obtenir un agrément  en tant qu’établissement de monnaie 
électronique; 
FR 5   FR • l’exigence de 2 % de fonds propres  ne semble pas, en soi, avoir posé de problèmes 
particuliers aux établissements de monnaie élec tronique agréés, mais, s’ajoutant à d’autres 
prescriptions de la directive sur la monnaie électronique (not amment en matière de capital 
initial, de limitation des placements ou de limitation des activités), elle a suscité des 
plaintes selon lesquelles le régime global est excessif; 
• la limitation des placements , en vertu de laquelle les établissements de monnaie 
électronique doivent faire des placements d'un montant au moins égal à leurs engagements 
financiers liés à la monnaie élec tronique en circulation. Les cr éances bancaires et de cartes 
de crédit sont exclues de la liste des investis sements éligibles. Il a été démontré que la 
limitation actuelle des placements avait pour co nséquence que les entreprises en phase de 
croissance étaient soumises à des exigences plus strictes en matière de capital que les 
établissements de crédit en vertu de la dir ective sur les exigences de fonds propres.  
3.2.2.  Mise en œuvre incohérente de certaines dispositions 
3.2.2.1.  Mise en œuvre incohérente des exemptions 
La directive sur la monnaie électronique prévoi t que les États membres peuvent exempter de 
tout ou partie des obligations d’agrément les pe tites entreprises de monna ie électronique afin 
de faciliter leur entrée sur le marché et de favoriser l’innovation pa r de nouveaux acteurs en 
ne les soumettant pas à l’ensemble des prescr iptions relatives à l’ag rément. Cette option n’a 
pas été utilisée de la même manière selon les États membres, quatre d’entre eux n’y ayant pas 
recouru du tout. La situation act uelle pourrait entraîner une di storsion de la concurrence à 
l’intérieur des frontières nationales.  
3.2.2.2.  Passeport 
Le régime de passeport permet aux entreprise s de monnaie électronique de franchir les 
frontières et de se livrer dans d’autres État s membres aux activités économiques qu’ils ont le 
droit d’exercer dans leur État me mbre d’origine au titre de leur agrément en tant qu’entreprise 
de monnaie électronique, sans entrave supplémentair e. Toutefois, l’article 2 de la directive sur 
la monnaie électronique se réfè re à des articles de la dire ctive sur les fonds propres qui 
prévoient l’agrément de succursales dans d’ autres États membres et qui définissent les 
activités autorisées. Se lon certaines parties intéressées , des exigences supplémentaires 
imposées dans certains États membres rendraient  l’agrément plus di fficile à obtenir et 
empêcheraient de facto la création de succursales dans d’autres États membres par les établissements de monnaie électronique.  
3.2.2.3.  Lutte contre le blanchiment d'argent 
La directive sur la monnaie él ectronique ne contient pas de dispositions antiblanchiment 
particulières. Toutefois, la di rective 2005/60/CE sur la lutte cont re le blanchiment introduit un 
régime d'obligations simplifiées de vigilance à l'égard de la clientèle qui s’applique à la 
monnaie électronique. Du point de vue du client , ces exigences s’avèrent très contraignantes. 
Du point de vue du prestataire de services , ces mêmes exigences et les coûts qu’elles 
entraînent sont susceptibles de menacer la vi abilité des opérations relatives à la monnaie 
électronique. 
FR 6   FR 4. LES OBJECTIFS  
L’objectif global  du réexamen de la directive sur la monnaie électronique est de promouvoir 
la mise en place d’un véritable marché unique des services de monnaie électronique en Europe, de contribuer à la c onception et à la mise en œ uvre de services de monnaie 
électronique nouveaux, innovants et sûrs, de perm ettre à de nouveaux entrants d’accéder au 
marché, et d’assurer une concurrence réelle et e ffective entre tous les participants au marché, 
ce qui apportera de grands avantages à l’économie européenne en général.  
Afin de réaliser cet objectif gl obal, deux objectifs opérationnels
 ont été définis, qui visent: 
d’une part à clarifier la définition et la port ée des services et des établissements de monnaie 
électronique, et d’autre part à assurer une harmonisation par rapport à la directive sur les 
services de paiement afin de créer des condi tions de concurrence équitables pour tous les 
acteurs du marché. À moyen terme,  la poursuite de ces objectifs permettrait de réaliser les 
objectifs spécifiques  que sont le renforcement de la sécurité juridique pour tous les 
prestataires de services, la création d’un cad re juridique harmonisé et la promotion du 
développement de services nouveaux et innovants.  
5. LES OPTIONS ET LES MOYENS ENVISAGES  
Un large éventail de solutions ont été envisag ées pour résoudre les prob lèmes qui touchent les 
services de monnaie électronique et réalis er les objectifs fixé s. Les deux problèmes 
principaux, exposés au point 3, so nt dus à des difficultés liées: 
1. à la définition de la monnaie électronique et  au champ d'applica tion de la directive 
sur la monnaie électronique; 
2. à l’inadéquation du cadre  juridique (régime prud entiel, exemptions et 
réglementations antiblanchiment). 
Sur la base d'un premier examen des différe ntes possibilités d'action pour réaliser les 
objectifs, les options envisageables ont été regroupées en propositions qui ont été examinées, et qui sont les suivantes:  
• Proposition nº 1: aucun changement n’est apporté à la directive sur la monnaie 
électronique (statu quo).  
Il s’agit du scénario «de base», qui ex clut toute proposition législative.  
• Proposition nº 2: publication d’une note d'orie ntation sur la portée et la définition de 
la monnaie électronique.  
Cette proposition consiste à publier une note d’orientation non contraignante afin de clarifier 
la définition et la portée  actuelles des établissement s de monnaie électronique. 
• Proposition nº 3: alignement avec la direc tive sur les services de paiement et 
application du régime prudentiel des établis sements de paiement aux établissements 
de monnaie électronique.  
Cette proposition consiste à créer pour la m onnaie électronique un cadre juridique harmonisé 
avec la directive sur les services de paiement et à appliquer aux établissements de monnaie 
FR 7   FR électronique les exigences prudentielles des étab lissements de paiement. Elle pourrait être 
mise en œuvre en modifiant la directive sur la monnaie électronique ou celle sur les services 
de paiement. 
• Proposition nº 4: alignement avec la directive sur les services de paiement et régime 
prudentiel particulier pour les étab lissements de monnaie électronique.  
La proposition nº 4 est identique à la propositio n nº 3, à ceci près qu’ un régime prudentiel 
particulier serait instauré pour les établissements de monnaie él ectronique. Elle pourrait être 
mise en œuvre en modifiant la directive sur la monnaie électronique ou celle sur les services 
de paiement. 
• Proposition nº 5: abrogation de la directive sur la monnaie électronique  
Cette proposition viserait à ab roger la directiv e sur la monnaie électronique.  
6. INCIDENCE DES PROPOSITIONS  
Suite à l’examen des propositions, nous estimons que l’alignement avec la directive sur les 
services de paiement, qui fait partie des propositions nos 3 et 4 , représente le moyen le plus 
approprié pour réaliser les objectifs.  Les deux options retenues devraient avoir une incidence 
favorable sur la montée en puissance du marc hé de la monnaie électronique en ce qui 
concerne la monnaie électronique en circul ation (dont le volume pourrait atteindre 10 
milliards EUR) et le nombre d'établissements (jusqu'à 120 établissements de monnaie électronique). 
Les principaux avantages de la proposition nº  4 résident dans l'existence d'un régime 
prudentiel spécifique qui se situe au juste nive au des risques propres aux établissements de 
monnaie électronique, dans le maintien des exig ences actuelles applicables aux établissements 
de monnaie électronique en matière d’informati on, qui permettent d'assu rer la surveillance du 
marché, et dans le respect des exigences pruden tielles. L'inconvénient ré side dans une charge 
administrative plus importante, qui rest erait toutefois propor tionnée à l'objectif.  
La proposition nº 3, qui applique rait les exigences prudentielle s relatives aux établissements 
de paiement, présenterait l'avantage d'abaisse r la charge administrative, compte tenu de 
l'absence d'exigences en matière d’informa tion, mais a pour principal inconvénient de 
compliquer la surveillance du marché. De pl us, le régime prudentiel en question est 
indirectement lié aux risques des établissement s de monnaie électronique par l'intermédiaire 
du volume des paiements, la monnaie électr onique étant utilisée pour l'exécution des 
paiements. 
Les propositions n
os 1 (statu quo) et 2 (publication d'une not e d'orientation) laisseraient intacte 
la complexité du cadre juridique après la trans position de la directive sur les services de 
paiement en 2009 et feraient obstacle à tout  nouvel essor du marché. La proposition nº 5 
(abrogation de la directive) simplifierait le cadre juridique mais créerait une insécurité juridique et nuirait au développement de nouv eaux services de monnaie électronique.  
FR 8   FR 7. ÉVALUATION ET SUIVI  
Une première évaluation intermédiaire pourrait êt re effectuée lors du premier réexamen de la 
directive sur les services  de paiement, trois ans après sa transposition. Ensuite, cinq ans au 
plus tard après sa mise en œuvre, la Comm ission présenterait un rapport d’évaluation sur 
l’initiative législative.  
Ainsi, la future législation fera l’objet d’une évaluation complète afin de déterminer 
notamment son efficacité et son efficience en ce  qui concerne la réal isation des objectifs 
exposés dans la présente analyse d’impact, et de décider de l’opp ortunité de nouvelles 
mesures ou de modifications. La Commission envisagera aussi  son intégration dans la 
directive sur les services de paiement.