COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale

Synthèse et conclusions

I. Introduction

Le débat ouvert par la Commission sur les options de la future politique de cohésion, à la suite de l'adoption du deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale, continue de mobiliser les principaux intéressés dans les régions comme dans les Etats membres actuels et futurs ainsi que dans les institutions européennes. Ce deuxième rapport d'étape présente une mise à jour de l'analyse de la situation et des tendances apparues dans les régions, en même temps que les thèmes centraux du débat sur l'avenir de la politique de cohésion, qui s'est déroulé au cours de l'année 2002.

II. L'analyse de la situation et des tendances : le défi de l'élargissement

L'élargissement de l'Europe à vingt-cinq Etats membres représente un défi sans précédent pour la compétitivité et la cohésion interne de l'Union. Plusieurs éléments qui auront un impact certain sur la future politique de cohésion doivent être pris en compte, notamment :

- Un accroissement sans précédent des disparités économiques au sein de l'Union : en termes de PIB par habitant, l'écart entre les 10% de la population vivant dans les régions les plus prospères et les 10% de la population vivant dans les régions les moins prospères aura plus que doublé par rapport à la situation actuelle dans l'Europe des Quinze.

- Un changement géographique dans la répartition des disparités : dans une Europe à vingt-cinq Etats membres, 116 millions d'habitants - soit environ 25% de la population totale - vivra dans des régions où le PIB par habitant sera inférieur à 75% de la moyenne communautaire (contre 68 millions d'habitants, soit 18% du total, dans l'Union actuelle). Parmi ceux-ci, quatre citoyens sur dix résideront dans les régions des États membres actuels, alors que les six autres seront des ressortissants des pays candidats.

- Une situation de l'emploi moins favorable : trois millions d'emplois devront être créés pour aligner le niveau moyen d'emploi dans les nouveaux États membres sur celui de l'Union européenne, en raison de la tendance au déclin du taux d'emploi et d'un taux de chômage de longue durée et des jeunes plus élevé. Dans l'Union élargie, des écarts considérables persisteront en matière d'emploi, notamment en fonction de l'âge, du sexe et du niveau de qualification.

Par ailleurs, d'autres éléments montrent le potentiel économique d'une Europe élargie : les pays candidats ont eu, en général, un taux de croissance économique plus élevé que l'Union actuelle et, globalement, ils contribueront à élever le niveau moyen d'éducation dans l'Union, alors que les populations ayant un faible niveau d'éducation seront toujours concentrées, entre autres, dans des régions du sud de l'Europe (Portugal, Espagne, Italie et Grèce).

III. Les thèmes centraux du débat sur l'avenir de la politique de cohésion

Les différentes contributions analysées dans le présent rapport montrent que le débat sur l'avenir de la politique de cohésion n'a pas baissé d'intensité depuis la publication du premier rapport d'étape en janvier 2002. Ces contributions, ainsi que les résultats des différentes analyses et études de la Commission, ont permis de confirmer quatre apports majeurs de cette politique :

- redistribution au profit des Etats membres et des régions les moins prospères ( avec un impact macro-économique significatif, favorisant une convergence réelle) ;

- renforcement de l'intégration économique et politique (développement des réseaux d'infrastructures, amélioration de l'accessibilité des régions éloignées, actions de coopération) ;

- contribution à la réalisation des priorités communautaires établies notamment par la stratégie de Lisbonne, telle que complétée par le Conseil européen de Göteborg, y compris les restructurations économiques et sociales résultant de la mondialisation ;

- contribution à une meilleure gouvernance (partenariat, culture de l'évaluation...).

Le débat a également permis d'identifier les questions essentielles auxquelles il conviendra de répondre dans le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale. Ces questions peuvent être regroupées dans deux catégories : les priorités de la future politique de cohésion et la méthode de mise en oeuvre.

(i) Priorités de la future politique

Les interventions dans les régions les moins développées

Ce rapport d'étape confirme à la fois l'accroissement sans précédent des disparités au sein d'une Union élargie et la nécessité d'efforts à long terme pour les réduire. Il existe un large consensus sur la nécessité de continuer à concentrer les ressources sur les régions les moins développées et plus particulièrement sur celles des nouveaux États membres.

Quant au mode de définition des régions les moins développées, les contributions au débat n'ont pas remis sérieusement en question l'utilisation des critères d'éligibilité actuels fondés sur le niveau géographique NUTS II et le PIB par habitant - qui a le mérite de la simplicité et de la transparence - même si certaines contributions ont souhaité l'ajout d'autres critères.

Questions spécifiques

Une discussion approfondie a été consacrée à la place de certaines catégories de régions dans la future politique régionale.

En premier lieu, un large accord s'est dégagé sur la nécessité de mettre en place un dispositif équitable pour les régions des États membres actuels éligibles aujourd'hui à l'objectif 1 et qui, bien qu'elles n'aient pas achevé le processus de convergence économique, pourraient perdre leur éligibilité du seul fait de la baisse de la moyenne du PIB par habitant dans l'Union élargie ("effet statistique"). Selon les données de l'année 2000, 18 régions comptant 21 millions d'habitants pourraient se trouver dans cette situation.

Deuxièmement, certaines contributions évoquent la question des régions qui ne rempliront plus les critères d'éligibilité pour être considérées comme moins développées, même sans l'élargissement, parce qu'elles auront atteint un revenu par habitant supérieur à 75% de la moyenne EUR15. De nombreuses contributions se sont exprimées en faveur d'une intervention prenant la forme d'une aide communautaire dégressive ("phasing out") pour ces régions.

Enfin a été évoquée la question du traitement spécifique qu'il conviendrait de réserver à certaines catégories de régions. C'est le cas en particulier des régions ultra-périphériques, dont les handicaps socio-économiques sont reconnus à l'article 299 du traité.

Les autres régions évoquées dans ce contexte sont les îles les moins favorisées, citées à l'article 158 du traité, ainsi que les régions à très faible densité de population, notamment les zones des pays nordiques actuellement assimilées aux régions de l'objectif 1 en vertu du protocole n°6 de l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

Le troisième rapport sur la cohésion devra traiter chacune de ces différentes questions en tenant compte de la situation spécifique des régions concernées, mais aussi des possibilités d'intervention en dehors des régions les moins développées.

Les interventions en dehors des régions les moins développées

Au cours de la période 2000-2006, environ un tiers des crédits des Fonds structurels sont alloués à des régions non éligibles à l'objectif 1.

Quoique, par définition, en dehors des régions en retard, les problèmes de cohésion économique et sociale soient d'une moindre dimension, l'Union, considérée globalement, doit faire face à de nombreux et importants défis.

D'une manière plus précise, les questions de compétitivité, de développement durable et de restructuration économique et sociale concernent tous les États membres. Ces défis reflètent une grande diversité des situations et besoins potentiels, ce qui contraste avec les besoins, plus profonds mais mieux définis, des régions en retard, notamment dans les nouveaux États membres. Cette large variété de défis souligne également la nécessité de concentrer les interventions sur les éléments qualitatifs et systémiques permettant d'accroître la valeur ajoutée communautaire.

Dans certains Etats membres, les points de vue exprimés à titre liminaire, selon lesquels des interventions de cette nature devaient être abandonnées par l'Union et effectuées par les États membres ("renationalisation"), ne semblent pas avoir gagné du terrain. La nécessité de disposer des moyens pour réaliser certaines grandes priorités européennes a été reconnue. A cet égard, l'Union, notamment lors du Conseil européen de Lisbonne, s'est fixé un objectif stratégique pour la décennie: devenir l'économie de la connaissance la plus concurrentielle et la plus dynamique au monde, en mesure d'assurer une croissance économique durable, avec des emplois plus nombreux et de meilleure qualité et une cohésion sociale plus grande. Cette stratégie devrait permettre à l'Union à la fois de retrouver les conditions du plein emploi, de la croissance et de la cohésion sociale, et de renforcer la cohésion régionale. Une stratégie du développement durable pour l'Union européenne, a été décidée lors du Conseil européen de Göteborg.

Un grand nombre de contributions font valoir que les Etats membres et les régions ne disposent pas, dans ce contexte, des mêmes atouts pour atteindre ces objectifs. De plus, une politique destinée à répondre aux différents défis de l'Union, qui reconnaît et associe le niveau régional, est conforme à l'esprit du Livre blanc sur la gouvernance, et plus particulièrement aux obligations du traité au titre de la cohésion, à savoir "promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté" et "réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurales".

Ces grandes priorités communautaires sont déjà, dans une certaine mesure, prises en compte par la programmation actuelle au titre de l'objectif 2 (régions en cours de restructuration), de l'objectif 3 (ressources humaines), des initiatives communautaires et des actions innovatrices, ainsi que des interventions en dehors de l'objectif 1 dans les domaines de la politique rural et de pêche.

Néanmoins, les politiques et instruments actuels ont fait l'objet de critiques concernant, notamment, leur valeur ajoutée jugée insuffisante, la charge administrative parfois trop lourde au regard des résultats obtenus et le degré de responsabilité insuffisant des États membres au vue du principe de subsidiarité. A cet égard, beaucoup indiquent que, si le niveau régional reste approprié pour la conception et la gestion des interventions, définir des zones éligibles à un niveau infra-régional peut limiter, de manière artificielle, le champs de l'intervention communautaire et est difficilement compatible avec une approche axée sur les nouveaux facteurs de compétitivité.

D'autres contributions ont mis l'accent sur la dimension territoriale, mentionnant ainsi les zones urbaines, les zones industrielles et rurales en difficulté, les zones dépendantes de la pêche ou les zones présentant des handicaps naturels. Il faut souligner que la prise en compte de la dimension territoriale reste pleinement compatible avec une approche ciblée sur les priorités thématiques de l'Union.

En somme, il faudrait reformuler les domaines prioritaires et moyens d'action en dehors des régions en retard, à la fois pour pallier les insuffisances actuelles et pour élaborer une nouvelle politique, capable d'apporter une plus grande contribution à la cohésion économique et sociale.

La coopération

La nécessité de poursuivre les actions visant à promouvoir la coopération transfrontalière et inter-régionale a également été largement reconnue. Cela confirme que la mise en oeuvre réussie de ces actions, dont le rôle est particulièrement important pour l'intégration territoriale européenne, suppose de dépasser le cadre national. La période actuelle a mis en évidence la difficulté d'organiser des programmes cohérents avec la participation de plusieurs administrations nationales aux traditions juridiques différentes. La Commission a été invitée à examiner la possibilité de définir un instrument juridique de coopération transfrontalière qui pourrait faciliter la conception et la réalisation des programmes européens.

(ii) Le système de mise en oeuvre : la simplification de la gestion

Les discussions sur la simplification de la gestion durant la période de programmation actuelle et dans le cadre réglementaire en vigueur jusqu'à la fin 2006 ont mis en exergue les principales questions qui doivent être réglées pour la prochaine période de programmation.

Le travail sur la période actuelle a conduit à la réunion des ministres du 7 octobre 2002.

Pour la plupart des délégations présentes à cette occasion, la programmation 2000-2006 souligne que des adaptations du mode de gestion devront être envisagées pour la future politique de cohésion.

Pour l'essentiel, les États membres souhaiteraient une simplification et une plus grande décentralisation des responsabilités en matière de gestion financière et de contrôle des programmes européens, une fois les grandes lignes stratégiques arrêtées en accord avec la Commission. Dans ce contexte, il est généralement admis que les systèmes de gestion comportant des règles très détaillées et fondées sur un modèle unique sont inadéquats, compte tenu des grandes différences de besoins, de catégories d'intervention et de ressources disponibles et de la nécessité d'appliquer le principe de proportionnalité. La Commission est consciente des critiques et des difficultés posées par l'approche multifonds.

Sur base de l'expérience acquise, il est très largement admis, que l'efficacité d'un cadre stratégique pour les priorités politiques dépend de la qualité des systèmes de mise en oeuvre. En effet, en raison des modalités actuelles de mise en oeuvre, les efforts des Etats membres et de la Commission ont parfois porté davantage sur la gestion administrative des programmes et moins sur leur contenu et sur les priorités stratégiques. Avec l'élargissement, il sera nécessaire de modifier l'actuel système de mise en oeuvre en tenant compte de la nécessité de renforcer la capacité administrative des nouveaux États membres.

Il y a également un large consensus sur le fait que l'élargissement aggravera les tensions entre, d'une part, la nécessité d'un système de mise en oeuvre plus décentralisé et, d'autre part, la nécessité d'un contrôle efficace du financement assuré par la Commission.

Des représentants de la Commission ont à de nombreuses occasions souligné que les modifications dans le système de gestion, proposées par les Etats membres, doivent être appréciées à la lumière de l'article 274 du traité qui confie à la Commission l'exécution du budget. C'est la raison pour laquelle une plus grande décentralisation devrait s'accompagner d'une définition plus précise des responsabilités, donnant les assurances nécessaires sur l'utilisation des ressources communautaires.

Le troisième rapport de cohésion devra examiner la nature de l'approche contractuelle à établir entre la Commission et les autorités nationales (et les autorités régionales dans le cadre de tout arrangement tripartite) afin de mettre l'accent sur les résultats à atteindre avec les ressources communautaires, tout en respectant l'organisation constitutionnelle des Etats membres.

(iii) Autres aspects

Les ressources financières

La Commission avait recommandé dans son deuxième rapport sur la cohésion de centrer le débat sur l'avenir de la politique de cohésion européenne sur le contenu des actions plutôt que sur des considérations financières. Les participants au débat avaient ainsi été encouragés à réfléchir aux objectifs que les États membres de l'Union devraient ensemble chercher à atteindre avec l'appui de la politique communautaire. Les débats ont largement répondu à cette attente, même si certaines contributions, comme celles qui proposent la renationalisation de la politique de cohésion, tendent à être motivées par des considérations d'ordre budgétaire.

Lors de la fixation des dotations budgétaires futures concernant la cohésion économique et sociale, l'Union devra tenir compte de l'amplitude sans précédent des disparités économiques et sociales dans une Union élargie, mise en évidence dans ce rapport d'étape et le caractère intensif des efforts à long terme, nécessaire pour les réduire. La Commission présentera ses propositions concernant les nouvelles perspectives financières en temps voulu. Comme indiqué dans le premier rapport d'étape, plusieurs contributions au débat, notamment émanant des régions, considèrent un chiffre correspondant à 0,45% du PIB communautaire comme le niveau minimum de ressources à allouer à la politique de cohésion après 2006, une position reprise notamment par le Parlement européen dans son avis rendu en novembre 2002 sur ce rapport.

La contribution des autres politiques

En ce qui concerne la cohérence entre les politiques communautaires, l'exercice en cours sur la gouvernance a déjà tracé des pistes de réflexion que la Commission s'est engagée à explorer pour la préparation des politiques futures. Le contenu de ces politiques devrait aussi prendre davantage en considération la grande diversité et les déséquilibres territoriaux accrus de l'Union élargie. Il devrait intégrer également, de manière plus explicite, une contribution de ces politiques à la cohésion économique et sociale.

Un point particulier a été souvent évoqué dans le débat, à savoir le statut, au regard de la politique de concurrence, des régions qui subiront "l'effet statistique" dû à l'élargissement. Il est demandé que ces régions puissent continuer à bénéficier d'un niveau d'intensité d'aide équivalent à celui des régions couvertes par les dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point a) du traité.

IV. Les échéances à venir

Conformément à ce que la Commission a déjà annoncé dans le premier rapport d'étape le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale devra être adopté au dernier trimestre de 2003, pour permettre « la mise en oeuvre effective de la nouvelle génération de programmes dès le début de la nouvelle période de programmation ». Ce rapport présentera des « propositions concrètes pour l'avenir de la politique de cohésion ». [1]

[1] COM(2002)46

De larges consultations se poursuivront en 2003, avec en mars prochain, un important séminaire consacré à la gestion future des fonds structurels et au partage des responsabilités. Il est aussi envisagé d'organiser une consultation sur les propositions du troisième rapport au début de l'année 2004 à l'occasion d'un nouveau forum sur la cohésion.

La Commission présentera en temps utile ses propositions globales sur l'ensemble des politiques, ainsi qu'un projet relatif aux perspectives financières pour l'après 2006.

Elle souhaite faire en sorte que l'adoption des textes législatifs puisse avoir lieu avant la fin de l'année 2005. Cela permettra de consacrer l'année 2006 à l'élaboration, avec les Etats membres et les régions, de la programmation pour la période 2007-2013.

COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale

Le deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale s'inscrit dans le cadre de la préparation des propositions de la Commission pour la poursuite de la politique de cohésion après 2006. Ce rapport actualise l'analyse de la cohésion présentée dans le deuxième rapport sur la cohésion [2] et dans le premier rapport d'étape [3] et décrit l'état du débat sur la future politique de cohésion. [4]

[2] Deuxième Rapport sur la cohésion économique et sociale, COM (2001) 24 final du 31 janvier 2001

[3] Premier Rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale, COM (2002) 46 final du 30 janvier 2002

[4] Lors du Conseil de l'Union européenne du 11 juin 2001 et suite aux débats lancés par le deuxième Rapport sur la cohésion économique et sociale, la Commission avait déclaré qu'elle «fera régulièrement rapport au Conseil» sur l'état de «préparation du troisième rapport sur la cohésion et des propositions nécessaires pour la poursuite de la politique de cohésion après 2006.»

Dans ce rapport d'étape, la Commission procède en premier lieu à une actualisation des données qui concernent les disparités régionales en matière économique et sociale, à savoir les données concernant le PIB régional pour l'année 2000 ainsi que celles relatives à l'emploi et au chômage pour l'année 2001.

Le premier rapport d'étape avait présenté les données du PIB par habitant en parités de pouvoir d'achat calculé à partir de la moyenne d'une Union à 25 Etats membres, conformément aux conclusions du Conseil de Laeken (décembre 2001). Le Conseil européen de Bruxelles a confirmé l'adhésion de 10 nouveaux Etats membres, en 2004. En conséquence, les données régionales du PIB des deux pays dont l'adhésion est prévue après 2006, à savoir la Bulgarie et la Roumanie, figurent dans le rapport mais n'ont pas été prises en compte dans le calcul pour la moyenne du PIB par habitant de l'UE élargie.

La synthèse des débats qui figure dans la deuxième partie de ce rapport met en évidence l'importance prise par les discussions sur le contenu de la future politique de cohésion.

Enfin, la partie finale rappelle les résultats des négociations d'adhésion avec les dix pays du groupe de Laeken et présente les données correspondant à l'éligibilité de leurs régions pour la période jusqu'à fin 2006.

1. SITUATION ET TENDANCES

Les données du PIB régional pour l'année 2000 confirment les principales tendances relatives à la convergence, dans l'actuelle Union européenne [5]. Au niveau national, les pays de la cohésion ont continué à rattraper une partie de leur retard. A l'échelle régionale, la diminution des disparités se confirme ; mais à l'intérieur des Etats membres, ces disparités se sont aggravées. Ceci montre le besoin de poursuivre une stratégie de développement régional équilibré pour l'ensemble des territoires de l'Union.

[5] Les données présentées pour le PIB régional de l'année 2000 sont toutes conformes au nouveau système de comptes nationaux, le SEC 95. Ces données désormais complètes depuis l'année 1995 permettent de présenter, sur une base homogène, l'évolution du PIB pour la période 1995-2000. En revanche, ce changement de système rend plus difficile une analyse depuis 1988.

1.1. Ralentissement de la croissance économique

On a assisté en 2001 à un ralentissement marqué de la croissance économique dans l'Union européenne. Le PIB a augmenté seulement de 1.5% dans la zone EU15 [6], contre 3.5% en 2000. Seules l'Irlande, la Grèce et l'Espagne ont connu une croissance dépassant les 2%. Les prévisions d'automne pour 2002 et 2003 dans la zone EU15 ne sont généralement pas meilleures : respectivement de 1% et 2% en moyenne.

[6] European Economy n° 5/2002, prévisions économiques de l'automne

Les pays bénéficiant du Fonds de cohésion ont continué à converger vers le revenu communautaire moyen [7] (Tableau 1: Croissance du PIB et de la population dans les pays de la cohésion, 1988-2003). Même si la Grèce a eu un taux de croissance réelle supérieur à la moyenne communautaire depuis 1996, la réduction de l'écart du revenu par tête a été moindre, en partie due à la forte croissance de la population, comme les résultats provisoires du recensement de la population de l'année 2001 le font apparaître. En Irlande, une croissance assez forte a fait passer le PIB par habitant (en SPA) à 118% de la moyenne communautaire (pour 115% en 2000 et 64% en 1988) [8].

[7] En 2001, le budget communautaire a continué à financer des transferts financiers majeurs vers la Grèce, le Portugal, l'Espagne et l'Irlande, les quatre pays bénéficiant du Fonds de cohésion. Mesurés en termes relatifs, les transferts nets se chiffraient à 3.50 % du PIB grec et 1.5 % du PIB portugais. Pour l'Espagne et l'Irlande, les chiffres sont respectivement de 1.2 % et 1.1 %.

[8] On observera que les données relatives au PIB par habitant communiquées dans le 1er rapport d'étape ont été dans certains cas mises à jour par Eurostat. Une comparaison directe des chiffres donnés dans les deux rapports d'étape n'est donc pas possible.

Le PIB ventilé au niveau régional n'est disponible que jusqu'en 2000, ce qui ne donne donc pas d'indications sur le ralentissement récent de croissance (Carte 1: PIB par habitant par région (SPA), 2000 et Carte 2: Variation du PIB par habitant (en SPA), 1995-2000). Historiquement, un ralentissement a eu tendance à avoir un impact particulièrement négatif sur les régions les plus faibles de l'Union européenne. Entre 1991 et 1993, le PIB a décru d'environ 0.2% dans les 184 régions pour lesquelles des données sont disponibles ; dans les régions caractérisées par un revenu par habitant inférieur à 75% de la moyenne communautaire (en termes SPA), le revenu a chuté de près de 0.9% (pour 0.1% dans les autres régions).

Les disparités régionales se sont légèrement aggravées dans la plupart des Etats membres en 2000 (Tableau 2: Disparités de PIB par habitant en SPA selon les régions au sein des Etats Membres, 1990-2000 et Graphique 2: PIB/habitant (SPA) par pays et extrêmes régionaux, 2000). De plus fortes hausses des disparités régionales avaient été observées entre 1995 et 2000; la proportion de revenus régionaux par habitant proches de la moyenne communautaire a augmenté de 5% ou plus en Finlande, en Suède et en Irlande. Toutefois, comme a eu lieu une convergence dans les niveaux moyens de revenus dans les Etats membres, les disparités globales entre les régions de l'Union n'ont pratiquement pas bougé entre 1995 et 2000.

Dans les régions de l'Objectif 1, les revenus par habitant étaient d'un peu plus de 71% de la moyenne communautaire en 2000, chiffre quasi identique à celui de l'année précédente (Tableau 3: PIB par habitant (en SPA) dans les régions de l'Objectif 1 (1994-99), 1995-2000). Le rattrapage est plus marqué si l'on examine la période de 5 ans allant de 1995 à 2000, l'écart de revenus se réduisant d'1.5%. L'écart s'est réduit de 2 points de pourcentage pour les régions éligibles à l'Objectif 1 depuis 1989, ce qui reflète l'impact particulièrement positif des Fonds structurels sur une longue période.

Dans une Union élargie, on peut distinguer trois groupes de pays (Graphique 1: PIB par habitant (SPA), 2001) :

- Le premier groupe inclut les 8 pays candidats (21% de la population EU25) possédant le revenu par habitant le plus bas, se chiffrant à 42% de la moyenne E25 et allant de 37% en Lettonie à 65% en république Tchèque (à titre de comparaison, les chiffres sont en Bulgarie et en Roumanie respectivement de 27% et 26%).

- Dans le deuxième groupe (13% de la population EU25) apparaissent des pays au revenu allant de 71% de la moyenne (Grèce) à 92% (Espagne), groupe qui inclut les deux autres pays candidats, la Slovénie et Chypre, ainsi que le Portugal.

- Le troisième groupe, couvrant près de 66% de la population de l'Union élargie, inclut les autres Etats membres actuels qui possèdent tous un revenu par habitant dépassant au minimum de 11% la moyenne E25 (115% en moyenne).

1.2. Des disparités régionales accrues après l'élargissement

Les disparités régionales au niveau du revenu vont également nettement s'aggraver après les adhésions ; le ratio de l'écart de revenu par habitant entre les 10% des régions respectivement les plus hautes et les plus basses [9] était en 2000 de 2.6 dans une Union à 15, alors que pour une Union à 25, il sera de 4.4 et de 6 pour une Union à 27 Etats membres (Tableau 4: Régions plus prospères et moins prospères dans l'Union, 1990-2000 et Tableaux 5 a et 5 b : PIB/habitant (en SPA) dans les régions les plus prospères et les moins prospères, UE-25, 2000).

[9] La notion de 10% (ou 25%) des régions les plus hautes ou les plus basses vise les régions comptant les 10% (ou 25%) de populations concernées.

En 2000, 48 régions des Etats membres actuels, réunissant 18% de la population de l'Union (68 millions), avaient un revenu par habitant (en SPA) inférieur à 75% de la moyenne EU15, seuil actuel d'éligibilité à l'Objectif 1 (Tableau 6: Statistiques résumées pour les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de celui de l'UE, 2000). Dans une Union élargie à 25, un total de 67 régions, réunissant 26% de la population totale (116 millions), tomberont sous le seuil de 75%. Parmi les Etats membres actuels seules 30 régions, réunissant 12% de la population EU15 actuelle (47 millions), auront un revenu inférieur au seuil de 75% du revenu moyen EU25 (qui est de 13% inférieur). Dans une Union élargie à 27 (caractérisée par un revenu moyen 18% inférieur à celui de l'U15), seules 18 régions des Etats membres actuels, réunissant 6% de la population EU15 (24 millions), seraient éligibles.

1.3. L'emploi et la cohésion sociale

Pour le moment, l'impact du ralentissement économique global semble avoir été plus faible que ce qui aurait été envisageable dans le passé. Cela résulte sans doute en partie du soutien apporté par les Fonds structurels ainsi que des réformes dans les marchés du travail de la Communauté mises en oeuvre depuis 1997 dans le cadre de la Stratégie européenne pour l'emploi, renforçant l'aptitude du marché européen du travail à résister aux chocs cycliques.

1.3.1. Ralentissement de la création d'emplois dans l'U.E

A la suite du ralentissement de la croissance constaté depuis le second semestre 2000, le taux net de création d'emplois a faibli lors du deuxième trimestre de 2001 et les mois qui ont suivi. Au total, l'emploi a augmenté d'1.3% en 2001, ce qui équivaut à une augmentation nette de 2.2 millions emplois. [10] Entre 1996 et 2001, 10 millions d'emplois ont été créés.

[10] Voir Employment in Europe 2002 - Recent trends and prospects, juillet 2002

En 2001, 64% de la population communautaire en âge de travailler avaient un emploi. Des taux de plus de 70% ont été enregistrés au Danemark, aux P.B, au Portugal, en Suède et au R.U, alors qu'en Italie et en Grèce les taux d'emploi étaient nettement inférieurs à 60% (Carte 3: Taux d'emploi, 2001). Au sein des Etats membres, des écarts subsistaient en fonction de critères de différentiation tels que le sexe, l'âge ou le niveau de formation et de compétences. Ces écarts ont tendance à être plus marqués dans les régions où le taux d'emploi global est assez faible.

En toute logique eu égard à ce qui précède, le taux de chômage a légèrement augmenté durant le premier semestre 2002, atteignant 7.7% en août (pour 7.4% un an auparavant). Le chômage reste particulièrement élevé en Italie, en Grèce et en Espagne, particulièrement en ce qui concerne les femmes et les jeunes (Carte 4: Chômage, 2001). Le chômage de longue durée s'est réduit mais il affecte encore 3.3% de la population active.

1.3.2. Convergence régionale en matière de taux d'emploi

Au niveau régional, les disparités en termes de taux d'emploi ont continué à se réduire. Elles restent cependant significatives. En 2001, le taux d'emploi dans les 10% de régions les plus favorisées (définies comme celles avec les taux les plus élevés regroupant 10% de la population) était en moyenne de 78.1%, alors que dans les 10% inférieures (définies de manière équivalente) il était de 48.6% (Tableau 7 a/b : Régions ayant les taux d'emploi les plus élevés et les plus bas (15-64 ans), UE-15, 2001). Dans ce dernier groupe, composé essentiellement de régions caractérisées par un revenu relativement faible, il n'y a eu qu'une évolution très modérée vers le taux d'emploi des autres régions. Les régions les plus performantes dans ce domaine, d'autre part, se caractérisent par des niveaux de revenu élevés, un rôle assez faible du secteur primaire (agriculture) dans l'emploi total, un rôle important du secteur tertiaire (services), ainsi qu'une population active hautement qualifiée.

Les disparités régionales en matière d'emploi restent prononcées. Alors que dans les régions au taux d'emploi les plus élevés, le taux de chômage était en moyenne de 2.3%, il était en moyenne de 19.7% dans celles aux taux d'emploi les plus faibles. Chacun de ces groupes de régions a continué à bénéficier d'un taux élevé de créations d'emplois en 2001. Les différences régionales sont restées importantes au sein de certains Etats membres. En 2001, ces écarts étaient les plus élevés en France, si les régions ultrapériphériques sont prises en considération, et en Italie, où la différence entre le taux de chômage le plus élevé (en Calabre) et le plus bas (région de Trentino-Alto-Adige), dépasse 21 p.p.(Graphique 3: Taux de chômage par pays et extrêmes régionaux, 2001).

1.3.3. Cohésion sociale : progression lente

Des donnée récentes indiquent que la répartition des revenus dans l'Union est devenue plus égale au cours du temps. Ainsi, le ratio du revenu total perçu par les 20 % de bénéficiaires les plus favorisés par rapport à celui perçu par les 20 % les moins favorisés est passé de 5.1 en 1995 à 4.6 en 1999. Une baisse similaire peut être observée en ce qui concerne le taux de pauvreté, défini comme le pourcentage de personnes percevant un revenu inférieur ou égal à 60% du revenu moyen dans le pays où elles vivent. Quelque 15 % des citoyens européens percevaient un revenu inférieur au seuil de pauvreté en 1999, pour 17 % en 1995. Toutefois, la pauvreté relative aurait frappé 24 % de la population de l'Union si les transferts sociaux autres que les pensions de retraite n'avaient pas été intégrés à la notion de revenu. La pauvreté persistante est légèrement supérieure à la moitié de l'indice de pauvreté année par année, 9% de la population couverte entre 1997 et 1999 ayant perçu un revenu inférieur au seuil de 60% durant chacune de ces trois années, pour 15% si l'on n'envisage que l'année 1999 (Graphique 4 - Population avec un revenue en dessous du seuil de pauvreté, 1999).

1.3.4. Détérioration de la situation de l'emploi dans les pays candidats

Tous les pays candidats ont été affectés par le ralentissement économique international en 2001. Dans toute la zone, le taux d'emploi a décliné pour la cinquième année de suite. Bien que l'emploi dans le secteur des services ait substantiellement progressé, cela n'a pas compensé les pertes d'emploi causées par les restructurations mises en oeuvre dans les secteurs industriel et agricole.

En 2001, le taux d'emploi au sein des pays candidats était de près de 6 p.p. inférieur à celui au sein de l'Union à 15. Seuls Chypre et la Slovénie ont enregistré un taux d'emploi supérieur à la moyenne communautaire. Dans la plupart des pays candidats, le taux d'emploi a évolué plus favorablement chez les femmes que chez les hommes, soit en chutant moins vite, soit en progressant plus vite.

Les disparités régionales dans le domaine de l'emploi sont inférieures à celles enregistrées au sein de l'Union, mais elles demeurent significatives. Les disparités régionales concernant le taux d'emploi sont les plus élevées en Slovaquie et en Bulgarie, ainsi que, dans une moindre mesure, en Hongrie. Les pays caractérisés par des disparités importantes dans le domaine de l'emploi sont également ceux qui ont enregistré des évolutions substantielles au niveau du taux de chômage.

Le chômage s'est aggravé dans les pays candidats ces dernières années et il a dépassé les taux enregistrés dans l'Union, se chiffrant en 2001 à 13 % en moyenne dans la zone envisagée globalement. Toutefois, des taux de chômage dépassant les 16 % ont été enregistrés en Lituanie, en Pologne, en Slovaquie et en Bulgarie. Particulièrement préoccupante est la proportion élevée de jeunes chômeurs (28.6% en moyenne dans la zone), situation qui s'est aggravée en 2001 pour atteindre presque le double du taux enregistré au sein de l'Union. En outre, la participation de la population active s'est réduite, ce qui a limité, dans une certaine mesure, l'augmentation du taux officiel de chômage.

Les disparités régionales dans le domaine du chômage ont continué à croître en 2001. Dans les 10% de régions les plus favorisées, le taux de chômage était en moyenne de 3.6%, alors qu'il était de 24.3% en moyenne dans les 10% les moins favorisées. Dans près de la moitié des régions des pays candidats, le taux de chômage était de plus du double de celui prévalent dans l'Union.

1.3.5. Les disparités au niveau de l'emploi et de la cohésion sociale vont s'aggraver dans une Europe élargie

Il ressort des dernières données disponibles que l'adhésion des pays candidats aura pour effet de réduire le taux d'emploi moyen au sein de l'Union et d'accroître le taux de chômage. L'élargissement aura également une incidence significative sur la composition sectorielle de l'emploi au sein d'une Union élargie. La part relative de l'emploi agricole est plus importante dans les pays candidats, si l'on compare à la moyenne de l'Union à 15 - 13,2% pour les 10 pays qui adhérent, 20,8 si les données de BG et RO sont ajoutées. L'élargissement augmentera la partie relative de l'emploi dans l'agriculture de 4,1% dans l'UE 15 à 5,5% dans l'UE 25 (et 7,6% dans l'UE 27), tandis que la part relative du secteur de services diminuera et celle de l'industrie se maintiendra. Le secteur agricole de la majorité des pays candidats devra subir un processus de restructuration significatif pendant les prochaines années (avec ou sans élargissement) ce qui conduira à des pressions structurelles dans les zones rurales de ces pays.

Les disparités en matières d'emploi et de chômage vont également s'aggraver. Dans une Europe élargie, le taux de chômage dans les 10% de régions les plus favorisées sera en moyenne de 2.4%, alors qu'il sera de 22.6% en moyenne dans les régions les moins favorisées (Tableau 8 : Régions les plus affectées par le chômage, UE-27, 2001). Le groupe des régions de pointe comprendra quasi exclusivement des régions situées au sein des Etats membres actuels, alors que la majorité des régions dans le groupe fermant la marche seront situées dans les pays adhérents.

1.4. Nouvelles données sur les facteurs déterminant la convergence réelle

Les conclusions d'une étude sur l'impact économique attendu des interventions au titre de l'Objectif 1 pour la période 2000-2006 (où les estimations sont fondées sur un modèle entrées/sorties) sont à présent disponibles [11]. Ces résultats sont encourageants. Il ressort de cette étude que le PIB total du Portugal durant la période 2000-2006 sera de 3.5 % supérieur à ce qu'il aurait été sans les aides communautaires; s'agissant de la Grèce, le chiffre est de 2.2 % ; pour le Mezzogiorno il est de 1.7 %, pour la partie orientale de l'Allemagne de 1.6 % et pour l'Espagne de 1.1 %. En Irlande, l'impact estimé est marginal, les dépenses ayant été centrées sur des investissements immatériels, tels que la formation, paramètres plus difficiles à évaluer dans le cadre du modèle entrées/sorties. L'aide communautaire (Fonds structurels et Fonds de cohésion) représentera plus de 8 % de l'investissement total (public et privé) au Portugal et en Grèce entre 2000 et 2006 et plus de 6.5 % dans le Mezzogiorno. En Irlande, dans la partie orientale de l'Allemagne et en Espagne, l'impact est légèrement inférieur (respectivement, 4.9 %, 4.2 % et 3.2 %).

[11] http://europa.eu.int/comm/regional_policy/ sources/docgener/studies/pdf/objective1/final_report.pdf

L'impact global des dépenses au titre de l'Objectif 1 sur le PIB régional dépasse nettement le montant total des dépenses originales dans toutes ces zones. Il est en moyenne, dans les six zones évoquées, de 133 % de l'intervention Objectif 1 (en d'autres termes, chaque euro dépensé fait croître le PIB local de 1.33 euros), dépassant 140 % dans le Mezzogiorno, dans la partie orientale de l'Allemagne et au Portugal. Elles exercent également une incidence significative sur les régions situées en dehors de celles percevant des aides. Le fait que près d'un quart des dépenses originales soient effectuées dans d'autres régions de l'Union européenne, et moins d'un dixième hors de l'Union, permet de réaliser l'impact du marché unique.

Le premier rapport d'étape relevait les disparités considérables existant au sein de l'Union en termes de facteurs déterminant la compétitivité des régions. Une attention particulière a été apportée aux changements démographiques, aux niveaux de formation, à la ventilation de l'emploi par secteurs et à la société fondée sur la connaissance. Le rapport confirmait également les conclusions formulées dans le deuxième rapport sur la cohésion sur la productivité.

Dans l'annexe de ce deuxième rapport d'étape, des cartes mises à jour sont présentées en ce qui concerne respectivement les niveaux de formation de la population âgée de 25 à 59 ans (Carte 5: Niveaux d'instruction, 2001), la ventilation de l'emploi par secteurs et par régions (Carte 6: Emploi par secteur, 2001) et la productivité (Carte 7: PIB par personne employée (EUR), 1999). Tous ces facteurs sont importants pour expliquer les disparités au sein des régions.

De nouvelles données concernant les indicateurs d'avance technologique confirment l'image d'un moindre dynamisme au regard de l'innovation technologique et d'une croissance plus rapide de l'économie fondée sur la connaissance dans les Etats membres du Sud que dans ceux du Nord [12].

[12] Voir Tableau de bord européen de l'innovation 2002 - http://trendchart.cordis.lu/Reports/ Documents/SEC_2002_1349_FR.pdf

Demandes de brevets

En Finlande, en Suède et en Allemagne, le nombre de brevets (Tableau 9: Demandes de brevets par million de population, 1998 à 2000) enregistrés par million d'habitants est égal ou supérieur à deux fois la moyenne communautaire. Les données pour les Pays Bas et le Luxembourg sont également au dessus de la moyenne communautaire de 309, tandis qu'elles sont proches de cette moyenne en France, Belgique, Danemark et Autriche. Le RU est bien en dessous de la moyenne et l'Italie et Irlande sont à peine à la moitié de la moyenne. Il y existe un grand écart entre ces Etats et les Etats du Sud de l'Europe, où les chiffres sont aussi bas que les 7 par million d'habitants au Portugal, et 16 en Grèce. Les performances dans les pays candidats sont comparables à celles des derniers pays cités, seules la Slovénie (21) et la Hongrie (14) dépassant les 10 brevets enregistrés par million d'habitants.

Les disparités sont plus accentuées au niveau régional, notamment en raison de l'enregistrement des brevets dans les quartiers généraux des entreprises, phénomène qui renforce les concentrations régionales. L'ensemble des 34 régions qui enregistrent moins de 10 brevets par million d'habitants sont situées en Europe du Sud et dans les régions ultrapériphériques (Carte 8. Haute technologie - emploi et brevets). Dans 33 régions, dont 18 des 40 régions allemandes, on comptait plus de 200 brevets par million d'habitants. Parmi les 15 autres régions concernées, quatre se situent en Suède, trois en Finlande, deux en France, au Royaume-Uni et en Belgique. Dans la plupart des Etats membres, une ou deux régions apparaissent comme concentrant une grosse partie des brevets, comme par exemple les régions de Stockholm, de l'Oberbayern ou du Brabant wallon.

Les secteurs de haute technologie

La mesure de la capacité innovatrice est souvent considérée comme reflétée plus fidèlement par les secteurs liés à la haute technologie. [13] On estime la part de l'emploi dans ce nombre limité de secteurs à un peu plus de 11% de l'emploi total dans l'E15; la partie occidentale de l'Allemagne possède 8 des 10 régions où la proportion est la plus élevée (plus de 18%), et pour l'Allemagne envisagée globalement la proportion est de 14% (Carte 8. Haute technologie - emploi et brevets). A l'inverse, dans 15 régions, l'emploi fondé sur les technologies de pointe représente moins de 5% de l'emploi total; ces régions sont situées au Portugal (5.5%), en Grèce (4%) et en Espagne, ainsi qu'au Luxembourg et au Royaume Uni (Cornouailles).

[13] Les industries de haute technologie comprennent les activités suivantes:

Les demandes de brevets dans les secteurs de haute technologie présentent aussi des disparités entre les Etats membres [14], ainsi qu'entre les régions. La Finlande et la Suède sont largement en tête, avec respectivement 119 et 80 brevets de ce type par million d'habitants, pour une moyenne de 23 au niveau de l'EU15. L'Allemagne (36) réalise une performance nettement inférieure à celle de ces deux pays et elle est également distancée par les Pays Bas (48) ; seuls 13 % des brevets en Allemagne relèvent des technologies de pointe, proportion similaire à celles du Portugal et de l'Espagne. Par comparaison, la proportion est de 40 % en Finlande et d'environ 25 % en Suède, aux Pays Bas et en Irlande. Au Portugal et en Grèce, il y a donc moins de 2 brevets relevant des technologies de pointe par million d'habitants.

[14] Les brevets dans les domaines suivants sont considérés comme relevant de cette catégorie: l'informatique et la bureautique, les micro-organismes et le génie génétique, l'aviation, les technologies de la communication, les semi-conducteurs et les lasers

Au niveau régional, les disparités se renforcent [15]; il y a moins de 10 brevets relevant des hautes technologies par million d'habitants dans 108 régions et moins de 2 dans 32 régions. Sur ces 32 régions, 27 se situent dans les Etats membres du Sud. Dans les 17 régions les plus avancées, le chiffre est égal ou supérieur à deux fois la moyenne de l'EU15 ; ces régions coïncident pour l'essentiel avec celles où le total des brevets enregistrés tourne également autour du double de la moyenne EU15. Les classements régionaux fondés respectivement sur le nombre total de brevets et sur le nombre de brevets relevant des technologies de pointe sont comparables, ce que confirme un coefficient de corrélation de 0.86.

[15] 189 régions NUTS 2 possèdent des données sur les brevets relevant des hautes technologies

Dépenses en matière de R&D

On retrouve des disparités similaires au niveau des dépenses en matière de R&D (Tableau 10 - Dépenses R&D, composition et % du PIB, 1999). En 1999, ces dépenses se chiffraient en moyenne à 1.9 % du PIB. Les chiffres les plus élevés se retrouvaient en Suède (3.8 % du PIB) et en Finlande (3.2% du PIB), alors que l'Espagne, le Portugal et la Grèce restaient en dessous d'un pour cent. Dans les pays candidats, la part du PIB reste également en dessous d'un pour cent, à l'exception de la Slovénie (1.5 %) et de la république Tchèque (1.2 %). Il y a également de gros écarts au sein des Etats membres : le ratio entre les régions aux niveaux R&D les plus élevés et celles aux niveaux les plus bas est au minimum de quatre dans tous les Etats membres et il est souvent beaucoup plus élevé.

Dans 17 des 176 régions pour lesquelles des données sont disponibles, les dépenses R&D dépassent le seuil de 3% du PIB ; 10 de ces régions se situent en Allemagne, deux en Finlande, la Suède dans son ensemble (seules des données nationales sont disponibles), deux en France et une au Royaume Uni et en Autriche (Carte 9. Dépenses, recherche et développement, 1999). De l'autre côté de l'échelle, les dépenses en matière de R&D sont inférieures à 1 % du PIB dans 86 régions et même inférieures à 0.5% dans vingt-sept régions. Ces dernières se concentrent dans les Etats membres du Sud.

La composition des dépenses intérieures brutes de R&D (DIRD) peut être identifiée au niveau national ; là où le niveau de R&D est les plus élevé, les entreprises jouent un rôle plus important, alors que là où elles sont plus faibles, le rôle des institutions d'enseignement supérieur tend à être plus important (Tableau 10. Dépenses R&D, composition et % du PIB, 1999). Les activités de R&D réalisées par les entreprises (DIRDE, qui inclut les subventions étatiques et assimilées) représentent près de deux tiers du total des activités de R&D réalisées dans l'Union européenne (ce qui contraste avec les montants actuels des activités R&D au niveau européen financés par les entreprises, qui s'élèvent à 56,3% du total), tandis que les institutions d'enseignement supérieur contribuant pour un cinquième et le secteur public pour les 14 % restant. En Grèce et au Portugal, les entreprises sont à l'origine d'environ un quart du total des dépenses, pour environ la moitié en Italie et en Espagne. Dans chacun de ces quatre pays, le rôle endossé par l'enseignement supérieur compense cette faiblesse (près de la moitié du total en Grèce), tout comme le secteur public et les organisations privée sans but lucratif au Portugal. La Suède possède tant le total le plus élevé que la part la plus élevée prise en charge par les entreprises (75 %) ; la proportion est également élevée en Finlande et en Allemagne (pays où le total des dépenses est élevé), tout comme en Belgique (proche de la moyenne) et en Irlande.

Dans les pays candidats, le secteur public joue un rôle plus important (29 % du total), les entreprises endossant un rôle moindre (seulement 46 %). Dans plusieurs de ces pays, l'intervention des entreprises est plus importante, mais elle ne semble pas liée au niveau global des dépenses R&D. Cette intervention représente plus de deux tiers du total des investissements en Slovaquie et en Roumanie, mais seulement 20 % environ du total à Chypre, en Estonie, en Lituanie et en Bulgarie. En Slovénie et en république Tchèque, pays où les niveaux de dépenses R&D sont les plus élevés, les entreprises contribuent pour une part relativement importante, plus de la moitié du total, alors que l'enseignement supérieur intervient moins dans le total des dépenses.

1.5. Etudes sur la composante territoriale de la cohésion

Un certain nombre de travaux ont été lancés au cours de l'année 2002. On retiendra en particulier le lancement du programme ORATE adopté par la Commission le 3 juin 2002.

Les neuf premières études [16] ont été lancées en septembre dernier. Sept nouvelles études, dans les domaines de l'impact territorial des fonds structurels, implications territoriales de l'élargissement, environnement, énergie et démographie, seront initiées dans les prochains mois [17]. Par ailleurs, une étude sur les zones de montagne a également été lancée, visant à obtenir une définition communautaire de la zone de montagne et à analyser la situation actuelle de ces zones dans l'UE et les futurs Etats membres.

[16] Le rôle, la situation spécifique et les potentiels des zones urbaines en tant que noeuds dans la perspective d'un développement concentrique ; Relations entre les villes et le monde rural en Europe ; Transports et réseaux: : tendances territoriales et fourniture de base d'infrastructures pour la cohésion territoriale ; Télécommunications et réseaux : tendances territoriales et fourniture de base d'infrastructures pour la cohésion territoriale ; Impact territorial des politiques communautaires des transports et des TEN ; Impact territorial de la politique communautaire de R&D ; Impact territorial des politiques communautaires en matières d'agriculture et de développement rural ; effets territoriaux des Fonds structurels dans les zones urbaines ; Outils intégrés pour le développement territorial européen

[17] Un projet de recherche sur « L'impact des politiques de cohésion dans le développement régional durable » sera aussi financé par le 6ème Programme cadre de recherche.

Comme annoncé dans le premier rapport d'étape, l'étude sur les régions insulaires est sur le point d'être finalisée. Les premiers résultats de cette étude sont présentés ci-dessous.

Dix millions d'habitants peuplent les 286 îles européennes, définies selon les critères arrêtés par Eurostat. 95 % de la population des îles se situent en Méditerranée. Cinq régions insulaires (Sicile, Sardaigne, Baléares, Crête et Corse) concentrent à elles seules 85 % de la population insulaire totale. Le PIB par habitant des territoires insulaires de l'UE peut être estimé en 2000, à 72 % de la moyenne communautaire, mais cette moyenne cache une grande diversité de situations.

Le développement socio-économique de certaines îles peut être rendu difficile par un ou plusieurs des handicaps suivants :

- Le plus déterminant est une faible taille. Le développement des îles ayant une population inférieure à 5000 habitants est compromis par un exode et un vieillissement de la population, par un faible niveau d'infrastructures éducatives et de santé ainsi que par des difficultés d'accès aux services publics.

- Les îles les plus éloignées sont confrontées à des difficultés d'accessibilité et le caractère montagneux et/ou l'inclusion dans un archipel impose des contraintes de déplacement supplémentaires.

- L'économie centrée sur une ou deux activités principales, en particulier l'agriculture, la pêche ou le tourisme est plus vulnérable.

- Sur des territoires limités, tout développement des activités économiques peut induire des pressions sur un écosystème fragile.

Face à ces handicaps, certains territoires insulaires s'engagent sur des pistes de développement innovantes afin de diversifier leur économie (création de technopoles (Crête, Aaland) et de centres de soutien aux PME (Mallorca)) ou de mieux prendre en compte les contraintes environnementales (promotion des énergies renouvelables (Samsoe)). Aujourd'hui, 87 % de la population insulaire est couverte par l'objectif 1 et 11 %, par l'objectif 2. De plus, 97 % de la population insulaire bénéficie de dérogations prévues aux Articles 87.3.a & c du Traité relatives aux aides publiques, dont 14 % à des taux d'aide supérieurs à 40 %.

Une étude intitulée 'European Human Capital and the regions - an empirical contribution to the debate on human capital and regional development in the EU Member States and accession countries' a été effectuée. L'objectif de l'étude était d'analyser la structure et les caractéristiques du capital humain, tant verticalement (niveaux communautaire, national et régional) qu'horizontalement (contextes socio-économiques, niveaux de compétences, âges, sexes et secteurs).

Une étude intitulée 'Human capital in a global and knowledge-based economy' examine les raisons de placer l'investissement dans le capital humain en tête des politiques visant à promouvoir la croissance économique et la cohésion sociale. Cette étude souligne que l'investissement dans le capital humain contribue significativement à la hausse de la productivité, aux changements technologiques et à la diffusion des technologies et que les politiques élevant quantitativement et qualitativement le stock de capital humain améliorent la cohésion sociale.

2. ETAT DES DEBATS SUR LE FUTUR DE LA POLITIQUE DE COHESION

2.1. Les débats au sein des institutions et dans les séminaires organisés par la Commission

2.1.1. Conseil

La Commission a présenté le premier rapport d'étape au Conseil des Affaires Générales le 18 février 2002. Le Groupe Actions structurelles a été chargé par le Coreper d'analyser le contenu. Son rapport a été adopté par le Conseil Affaires Générales le 17 juin 2002.

Le premier rapport d'étape a été accueilli favorablement par les délégations. Néanmoins, celles-ci ont souligné que leurs positions sur la future politique de cohésion devraient être considérées, à ce stade de la discussion, comme provisoires. Quelques délégations ont fait valoir que le débat ne pourrait avoir lieu qu'après la présentation des propositions de la Commission. D'autres ont rappelé le débat au Conseil informel de Namur les 13 et 14 juillet 2001 et ont accueilli positivement la possibilité de s'exprimer suite à la publication du Deuxième rapport sur la cohésion en janvier 2001.

Les délégations ont considéré que les régions les moins développées devraient rester la priorité de la politique de cohésion. Une délégation a proposé que la part relative des fonds alloués à ces régions soit augmentée. Une autre a suggéré que le critère d'éligibilité soit défini au niveau national et que les pays les plus riches prennent en charge le développement de leurs régions en retard, sans aucune contribution communautaire. Quelques délégations ont souhaité que cette dernière hypothèse soit présentée par la Commission, comme une des options pour le futur. Les autres délégations ont fait valoir qu'une approche nationale était difficilement compatible avec le Traité. Elles ont appuyé l'approche régionale présentée par la Commission, qui permet selon elles, de recourir à un partenariat élargi, capable de mieux répondre aux besoins sur le terrain.

Pour la plupart des délégations, le niveau de PIB par habitant doit rester le critère d'éligibilité pour définir les régions en retard de développement. Certaines délégations voudraient le compléter avec d'autres critères (taux de chômage, taux d'emploi, periphéricité ou densité de population, etc.) En ce qui concerne l'effet statistique (baisse de la moyenne communautaire du PIB/habitant liée à l'élargissement), quelques délégations se sont prononcées pour la fixation d'un seuil d'éligibilité au-dessus des 75%. D'autres étaient plutôt favorables à un régime transitoire plus généreux pour les régions victimes de cet effet statistique.

En ce qui concerne les régions autres que celles considérées comme en retard de développement, la plupart des délégations estiment nécessaire une intervention communautaire. Cette intervention devrait viser une plus grande compétitivité des régions et être concentrée sur des actions à forte valeur ajoutée communautaire. Plusieurs délégations ont mis en avant la nécessité d'une intervention efficace et d'éviter le saupoudrage.

S'agissant de l'effort financier à consentir après 2006, la Présidence (Espagne) a indiqué que pour elle, le seuil de 0,45% du PIB communautaire était un bon point de repère, compte tenu des défis auxquels devra faire face la politique de cohésion après l'élargissement. D'autres délégations ont considéré qu'il était trop tôt pour se prononcer.

La simplification des procédures de mise en oeuvre des Fonds structurels a été soulevée à plusieurs reprises. A cet égard, suite à la réunion ministérielle de Namur en juillet 2001 et à l'initiative du Commissaire Barnier, les Ministres responsables de la politique régionale se sont réunis le 7 octobre 2002 à Bruxelles pour analyser des propositions de la Commission sur la simplification de la gestion pour la période 2000-2006. La Commission a présenté une série de propositions visant à simplifier, clarifier, coordonner et rendre plus flexible la gestion, dans le cadre du Règlement en vigueur. Ces propositions concernaient notamment la modification des programmes, la gestion financière et la cohérence des contrôles. Les représentants des Etats membres ont accueilli positivement ces propositions. Beaucoup ont ajouté d'autres suggestions qui se situaient dans le cadre de la réglementation en vigueur.

A cette occasion, un large accord s'est dégagé sur le fait que pour le futur, après 2006, il serait nécessaire de revoir de manière plus substantielle les modalités de mise en oeuvre des Fonds structurels. Un dialogue devra être mené sur la clarification du rôle de la Commission, dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion notamment au regard de l'application de l'article 274 du Traité. Dans ce contexte, un séminaire sera organisé par la Commission, les 3 et 4 mars 2003.

2.1.2. Parlement européen

Le Parlement européen a adopté le 6 novembre 2002 le rapport de Mme Schroedter sur le premier rapport d'étape. Outre la Commission « Politique régionale, Transports et Tourisme », les Commissions « Agriculture » et « Affaires étrangères » ont également rendu un avis sur le rapport d'étape.

Le rapport Schroedter appuie les positions de la Commission sur un certain nombre de points: nécessité de maintenir une politique de cohésion forte, solidaire et partenariale, face à l'élargissement et à la persistance d'inégalités dans l'UE ; ne pas descendre en dessous de 0,45% du PIB de l'Union, afin de ne pas mettre en cause la crédibilité de la politique de cohésion ; besoin d'adapter la politique de cohésion aux conditions qui prévaudront dans une Union élargie ; nécessité de promouvoir le développement durable, la cohésion territoriale en Europe et le renforcement du développement polycentrique, harmonieux et équilibré de l'Union, conformément aux orientations du SDEC ; soutien aux zones à handicaps spécifiques (avec une mention spéciale pour les régions ultrapériphériques) ; renforcement de la coopération transfrontalière ; opposition à toute renationalisation de la politique de cohésion ; importance du partenariat et utilité de réfléchir à des contrats tripartites avec les régions et les Etats membres.

Le rapport reflète aussi d'autres préoccupations : prendre en compte d'autres indicateurs que le PIB pour déterminer l'éligibilité aux Fonds structurels ; renforcer la cohérence de la politique de l'emploi, la politique agricole commune, la politique de l'environnement, la politique des transports et la politique économique avec l'objectif d'un développement régional durable ; augmenter la capacité administrative des pays candidats ; définir des modalités de mise en oeuvre plus flexible avec comme perspective une décentralisation progressive de la gestion des fonds, sous condition d'un contrôle efficace et rigoureux de leur utilisation ; renforcer les aides destinées à la compétitivité régionale ; permettre aux régions de mettre en oeuvre leur propre stratégie de développement ; introduire le principe « un programme - un fonds », en donnant plus de responsabilités aux régions pour la mise en oeuvre.

Il demande à la Commission européenne, de présenter, avant le troisième rapport :

- une proposition de calendrier visant à assurer que la programmation pour la période 2007-2013 puisse être mise en oeuvre dès le 1er janvier 2007 ;

- des propositions pour améliorer la cohérence des politiques de l'UE ayant une incidence sur la cohésion économique et sociale ;

- des propositions relatives à l'avenir des initiatives communautaires et de l'objectif 2.

2.1.3. Comité économique et social européen et Comité des régions

Le Comité économique et social européen a rendu deux avis, un sur la stratégie de la cohésion économique et sociale, l'autre sur le futur de la politique de cohésion dans la perspective de l'élargissement et de la mutation vers l'économie de la connaissance.

Dans son premier avis, le Comité identifie les défis que l'UE devra relever (élargissement, globalisation, accentuation de la dynamique centre/périphérie, stabilité macro-économique, etc.) et les conséquences à en tirer. Maintenir, au-delà de 2006, les aides au titre de l'objectif 1; surmonter les implications statistiques négatives de l'élargissement sur le PIB moyen par habitant; revoir à la hausse le plafond fixé à 0,45 % du PIB pour les Fonds structurels; créer une ressource afin de stabiliser le revenu régional en cas de choc économique inattendu; consolider le programme d'initiatives communautaires; adopter une méthode ouverte de coordination afin de traiter les problèmes de cohésion économique et sociale propres aux régions de l'objectif 2; accorder la priorité aux investissements dans les régions défavorisées.

Dans le supplément d'avis sur le "Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale" adopté le 25 avril 2001, le Comité se prononce en faveur d'une profonde réforme des principes, conditions générales, définition et modalités de la politique de cohésion dans la perspective de l'élargissement de l'UE. Afin de simplifier les procédures, le Comité préconise la mise en place d'un Fonds unique, suffisamment flexible, qui contribuerait à une plus grande simplicité et aussi à une plus grande visibilité.

Le Comité des Régions a adopté son avis sur le premier rapport d'étape le 10 octobre 2002. L'avis se félicite de l'impact positif de la politique régionale menée ces dernières années et prend acte du fait que la Commission considère le seuil de 0,45% du PIB communautaire réservé à la politique de cohésion comme un financement minimal. Par ailleurs, il indique que l'intervention en faveur des régions en retard de développement doit être prioritaire et que l'éligibilité devrait être définie en fonction du PIB par habitant, complété par le taux de chômage ou le niveau de productivité. Les régions affectées par l'effet statistique devraient bénéficier d'un soutien transitoire adéquat. Celles dépassant le seuil d'éligibilité du fait leur développement économique propre devraient obtenir le statut de zones de l'objectif 2. L'objectif 2 devrait avoir comme finalité la résorption des déséquilibres territoriaux.

L'avis invite la Commission à simplifier les procédures d'octroi des aides à finalité régionale avec une clarification des rôles respectifs de la Commission, des Etats membres et des régions, respectant le principe de subsidiarité. Enfin, l'avis appelle à une meilleure coordination de l'ensemble des politiques communautaires et instruments financiers avec la politique de cohésion économique et sociale.

2.1.4. Le séminaire de 27 /28 mai 2002 sur les priorités de l'Union pour les régions

Près de 600 participants des Etats membres et des pays candidats ont assisté au séminaire [18]. Trois ateliers avaient été organisés : les régions en retard de développement, les régions en reconversion ou confrontées à des difficultés spécifiques et la coopération et l'intégration des régions européennes.

[18] http://europa.eu.int/comm/regional_policy/ debate/semcom_fr.htm

Le point de départ du débat était la question de la valeur ajoutée communautaire et de l'efficacité des interventions structurelles, abordée sous plusieurs angles :

- leur efficacité sous l'angle de la convergence entre les régions de la Communauté ;

- leur contribution aux objectifs poursuivis par les autres politiques communautaires ;

- leur rôle comme facteur d'intégration économique et de stabilité, dans le cadre d'une union monétaire ;

- leur visibilité vis-à-vis des citoyens qui par ce biais, peuvent avoir une perception concrète de l'Union ;

- leur contribution à une meilleure gouvernance, au travers des modalités d'évaluation, de gestion et de partenariat.

Le séminaire a permis d'identifier plusieurs points de consensus sur la future politique de cohésion ainsi que des points à approfondir. Les points de consensus incluent, notamment, l'importance de la politique de cohésion pour le succès du processus d'intégration de l'Union élargie, la priorité à accorder aux régions en retard de développement, le besoin de poursuivre une politique régionale avec une intervention communautaire significative en dehors des régions en retard de développement, le besoin d'une simplification accrue dans la méthode de mise en oeuvre, y compris la fin du système de zonage actuel, la possibilité d'une source unique de financement et d'une réserve pour imprévus, la poursuite de la coopération européenne entre les régions de l'Union, y compris dans les futures frontières externes (Est et Sud).

Dans tous ces domaines, le rôle de la Commission est jugé essentiel par tous les participants, en tant que partenaire des Etats et des régions.

Les points à approfondir sont les suivants :

- la clarification de la responsabilité de la Commission au regard des dispositions de l'article 274 du Traité, notamment dans l'hypothèse d'une décentralisation accrue de l'exécution de la politique de cohésion ;

- les critères pour la définition des zones et les thèmes prioritaires horizontaux qui seront éligibles en dehors des régions en retard de développement ;

- la cohérence avec les autres politiques communautaires ;

- Bien qu'il y ait eu un accord général sur la nécessité de renforcer l'aide communautaire au développement rural (le deuxième pilier de la PAC) [19], le besoin d'assurer une plus grande cohérence entre le deuxième pilier et le développement régional a été souligné.

[19] Voir les conclusions générales du séminaire

- les synergies entre les Fonds structurels ;

- la forme et le contenu des contrats tripartites entre Commission, Etats et Régions, par ailleurs soutenus par la majorité des participants ;

- l'introduction d'un principe de proportionnalité pour les modalités de mise en oeuvre qui serait fonction du montant des financements alloués ;

- une plus grande cohérence entre les volets internes et externes, en matière de coopération transfrontalière.

2.1.5. Le séminaire sur les priorités liées à l'emploi et à la cohésion sociale (30 septembre 2002)

Le séminaire était consacré aux priorités liées à l'emploi et à la cohésion sociale tels que définis dans le deuxième rapport sur la cohésion : des emplois plus nombreux et de meilleure qualité, la société fondée sur la connaissance, l'inclusion sociale et l'égalité des chances. L'outil de référence du séminaire était la Stratégie de Lisbonne en tant que cadre politique permettant d'aborder les dimensions de la cohésion se rapportant à l'emploi et à la protection sociale.

Le rôle joué par l'investissement dans la formation du capital humain pour améliorer la situation de l'emploi, l'intensité de la croissance et pour contribuer à la lutte contre le chômage a été souligné. La participation de l'Union a été jugée importante en tant que contribution visible au processus d'intégration. Mais la valeur ajoutée des actions pourrait être améliorée par une attention plus sélective apportée à des questions essentielles, telles que l'apprentissage tout au long de la vie. Comme il a été prétendu que les défis structurels concernent tous les pays et régions, un vaste cadre d'actions a été jugé nécessaire.

2.1.5.1. Des emplois plus nombreux et de meilleure qualité

Sur cette question, certains participants ont souligné le fait que les quatre piliers de la Stratégie pour l'emploi et les aspects politiques du Fonds social européen n'empiètent pas et une meilleure concordance autre ceux-ci devraient constituer un objectif pour le futur.

Plusieurs participants ont déclaré que l'investissement dans le capital humain jouera un rôle crucial pour promouvoir la cohésion économique et sociale et pour assurer une adaptation réussie aux changements économiques et sociaux. Les actions doivent être liées à une productivité et une compétitivité accrues, d'une part, et à l'inclusion sociale, d'autre part.

Le maintient de l'approche intégrée combinant l'investissement dans le capital humain et l'investissement dans le capital physique, non seulement dans les régions en retard de développement mais également dans les autres, a été préconisé.

Il a été dit que, dans les régions les plus prospères, des changements aux niveaux de l'économie et du marché du travail sont toujours nécessaires. Les disparités inter- régionales démontrent qu'il existe de sérieuses faiblesses en capital humain, résultant d'insuffisances du marché et des institutions ainsi que de sous-investissements dans les compétences. La politique doit s'atteler à résorber les discordances créées par les déficits de compétences et les compétences inadaptées. Des compétences générales ont également été identifiées comme importantes, ainsi que l'identification locale et régionale des besoins spécifiques en compétences.

En matière de méthodologie, il a été souligné que la politique de cohésion ne réussira que si elle implique tous les acteurs concernés, dans le cadre d'un partenariat actif visant à identifier les défis et à définir des stratégies. C'est particulièrement vrai aux niveaux local et régional, où les problèmes et les défis seront bien perçus et les stratégies appropriées sont mises en oeuvre.

2.1.5.2. L'inclusion sociale

Les délégués ont souligné le fait que seule une partie des actions définies dans le cadre de la stratégie de la lutte contre l'exclusion sociale sont actuellement éligibles aux aides structurelles, alors qu'il s'agit de questions où les Fonds structurels pourraient intervenir plus souvent.

Une approche liant les mesures au marché du travail peut être insuffisante ; de nombreux défis liés à l'exclusion sociale n'ont pas directement trait au marché du travail, mais à des problématiques sociales plus vastes. En outre, toutes les personnes exclues, ou menacées d'exclusion, ne sont pas en mesure d'accéder au marché du travail, ce qui suggère qu'une nouvelle et plus vaste définition de l'employabilité pourrait être requise.

Via le FSE, l'Union pourrait jouer un rôle majeur ou même prédominant dans la promotion de partenariats, particulièrement à la lumière du fait que la réussite de la stratégie d'intégration sociale dépend pour une part essentielle de la coopération et de la mobilisation de toutes les parties concernées. Il a été suggéré que les instruments actuellement utilisés doivent être revus pour examiner les changements qui s'imposent, notamment la simplification de la politique et l'introduction d'une plus grande flexibilité.

2.1.5.3. L'égalité des chances

Dans l'atelier consacré à l'égalité des chances, il a été dit que l'investissement dans le capital humain joue un rôle majeur dans la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes. Il a été souligné que le principe d'égalité a pour objet tout type de discrimination, telles que celles fondées sur la race ou sur la présence d'handicaps. La discrimination sur la base du sexe est un cas particulier en raison de l'étendue du problème.

Il a été suggéré que les priorités politiques soient centrées sur la mise en oeuvre effective du principe d'égalité entre les hommes et les femmes, parce que cela permet de poursuivre deux objectifs : le lancement d'actions spécifiques visant à l'égalité des chances et l'inclusion de la perspective d'égalité des chances dans toutes les autres politiques et actions. Une priorité pourrait être accordée aux actions contribuant à modifier les attitudes, comportements et stéréotypes concernant les femmes et les hommes. Les actions doivent être ciblées sur les hommes, sur les employeurs et sur les partenaires sociaux, en vue de réaliser un meilleur partage des responsabilités familiales. Il a été recommandé d'intégrer pleinement l'investissement en infrastructures d'accueil des enfants dans les politiques régionales et locales de développement, et pas de se limiter à leur faire jouer un rôle de complément aux mesures visant à ,promouvoir l'emploi des femmes.

2.1.6. Le séminaire sur les zones urbaines (8 et 9 juillet 2002)

Plus de 600 acteurs des programmes URBAN, dont de nombreux maires et maires adjoints, ont débattu à Londres des enseignements à tirer de l'expérience des programmes URBAN et de l'avenir de la politique de cohésion dans sa dimension urbaine. Les maires et les représentants des villes ont souligné l'importante contribution de l'Initiative communautaire URBAN au développement des villes et l'effet de levier important sur les interventions nationales, publiques et privées. Les interventions au Séminaire ont identifié une valeur ajoutée communautaire dans plusieurs domaines :

- une intervention plus proche des gens et de leurs problèmes, traitant des questions économiques, sociales et d'environnement dans une approche intégrée ;

- efficacité des opérations et traitement de questions d'intérêt communautaire et une grande visibilité ;

- un haut degré de partenariat impliquant non seulement les autorités locales qui sont responsables de la gestion des programmes, mais aussi d'autres acteurs publics et privés, incluant les premiers concernés, à savoir les habitants ;

- un processus permanent d'apprentissage permettant notamment de tester des démarches innovantes et la mise en réseau pour échanger les expériences.

Plusieurs intervenants ont affirmé le besoin de poursuivre et d'intensifier les interventions communautaires en faveur des villes. Parmi les objectifs à poursuivre se trouvent ceux du renforcement du rôle des villes comme moteur du développement régional, la préservation ou la restauration de la cohésion sociale dans les villes et l'amélioration de l'environnement urbain, dans le cadre d'une démarche intégrée. Pour la préparation d'une nouvelle politique urbaine, les interventions ont demandé à la Union :

- d'étudier la possibilité, dans le cadre de la régénération urbaine, d'une intervention des Fonds structurels dans le domaine du logement sous certaines conditions ;

- de placer les villes comme interlocuteurs principaux de la Commission pour les programmes et les actions qui les concernent, pour la programmation et la gestion ;

- de mettre en cohérence les interventions dont les villes sont responsables avec d'autres actions qui sont programmées à une plus grande échelle territoriale ;

- de développer la coopération et les échanges d'expériences entre les villes et l'ensemble des acteurs des politiques urbaines.

2.1.7. Le séminaire sur les zones de montagne (17 et 18 octobre 2002)

Le séminaire « Politiques communautaires et montagne » tenu les 17 et 18 octobre 2002 a réuni plus de 500 participants des Etats membres, des pays candidats et des pays tiers. Cet événement, qui a marqué l'année internationale de la montagne 2002, a été un moment fort de dialogue entre les institutions communautaires et les acteurs et les associations du terrain. Les demandes suivantes ont été exprimées :

- Des projets spécifiques répondant mieux aux contraintes de la montagne et valorisant mieux ses atouts doivent être soutenus. Il s'agirait, par exemple, de maintenir des services d'intérêt général dans des zones difficilement accessibles, de mettre davantage l'accent sur la qualité des productions, notamment agricoles, par la création d'instruments de promotion spécifique (labels, etc.) et sur la pluriactivité pour freiner l'exode rural.

- La coopération, interrégionale et transfrontalière, telle qu'elle existe avec l'initiative communautaire Interreg, présente une grande visibilité sur des territoires comme le sont ceux de la montagne et une valeur ajoutée communautaire évidente. Elle est un relais nécessaire en matière d'échange d'expériences et de diffusion de savoir-faire.

- La cohérence des politiques communautaires ayant des implications sur les zones de montagne devrait être améliorée : agriculture, développement rural, politique régionale, environnement ou transports.

2.2. Les thèmes les plus débattus

Plusieurs initiatives ont eu lieu dans les Etats membres et dans les régions, sur le futur de la politique de cohésion. Des séminaires, avec ou sans la participation de la Commission, ont eu lieu dans beaucoup d'Etats membres et dans quelques pays candidats.

Les thèmes les plus débattus ont porté, pour l'essentiel, sur les objectifs de la politique de cohésion (les régions en retard de développement, les autres régions et la coopération) ainsi que la contribution des autres politiques communautaires à la cohésion.

2.2.1. La priorité aux régions les moins développées

Pratiquement toutes les prises de position communiquées à la Commission se prononcent en faveur du maintien de la priorité de la politique de cohésion, pour les régions en retard de développement. Elles soulignent le poids dominant qui sera celui des pays candidats, au sein de cet objectif [20].

[20] Pour mieux répondre aux spécificités des régions des pays candidats, la Commission a proposé de donner une plus grande importance relative au Fonds de cohésion dans le total des Fonds. Dans les domaines éligibles des Fonds structurels pour ces régions (infrastructures, ressources humaines et appui à l'investissement productif) la Commission a proposé d'ajouter le renforcement de la capacité institutionnelle.

En ce qui concerne les critères d'éligibilité à utiliser pour les régions en retard de développement la plupart des positions sont en faveur du critère actuel, utilisé depuis 1989, à savoir 75% de la moyenne du PIB par habitant en parité de pouvoir d'achat.

Néanmoins, certains suggèrent que le critère du PIB devrait être complété par d'autres critères, comme le taux d'emploi ou taux de chômage, la productivité, la périphéricité, la diminution de la population ou le niveau d'exécution financière [21].

[21] Voir notamment le rapport du Coreper sur le Premier rapport d'étape (document 8026/02 du Conseil)

Par ailleurs, les représentants des régions ultrapériphériques [22] et ceux des îles [23] souhaitent que celles-ci soient incluses dans la catégorie de régions en retard de développement, même en cas de dépassement du seuil d'éligibilité.

[22] Première contribution des RUP à l'avenir de la cohésion économique et sociale (3 février 2002) et Position commune des RUP sur l'étude des régions insulaires de l'Union européenne (octobre 2002)

[23] Commission des Iles de la CRPM

ENCADRE : CONTRIBUTION DES REGIONS ULTRAPERIPHERIQUES (RUP)

3,8 millions d'habitants peuplent les RUP (Canaries, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Açores, Madère), dont 40 % se situent aux Canaries. Ces territoires se caractérisent par leur grand isolement et par des conditions naturelles défavorables dues au relief et à l'intensité des risques naturels. Leur population est particulièrement jeune. Néanmoins, la pression démographique couplée à un manque de perspective professionnelle conduit à une forte émigration (Açores, Madère) et/ou à une augmentation des risques sociaux liés au chômage (Guadeloupe, Réunion) et aux problèmes d'intégration (Guyane).

Un grand nombre de projets d'infrastructures routières, portuaires et aéroportuaires, contribuant au développement des RUP, est largement soutenu par les aides européennes. Toutes les RUP sont actuellement éligibles à l'objectif 1 et bénéficient en outre des dérogations prévues aux Articles 87.3.a & c du Traité relatives aux aides publiques à des niveaux relativement élevés (50 % pour les Canaries, 62 % pour les Açores et Madère, 65 % pour les DOM français).

La politique européenne de cohésion conjuguée à une politique de transferts des budgets des Etats [24] auxquels ils sont rattachés leur a permis de connaître un certain rattrapage par rapport à la moyenne communautaire ces dernières années. En 2000, leur PIB atteint 66 % de la moyenne de l'Union ; à titre de comparaison, les dix régions les plus pauvres de l'Union actuelle ont un PIB de 47 %. Néanmoins, des efforts doivent être poursuivis, plus particulièrement dans le domaine de l'emploi et de la formation afin de favoriser le maintien de la population active sur place [25]. Ainsi, le niveau d'équipement en matière d'éducation et de formation professionnelle pourrait être amélioré. Mais surtout, toute initiative porteuse d'emplois et créatrice de richesses devrait être soutenue de manière à faire face aux contraintes liées au dynamisme démographique.

[24] Le total de la contribution annuelle des Fonds structurels équivaut de 15% (Réunion, Canaries) à 44 % (Açores) des recettes fiscales des ces régions.

[25] Pour mieux définir les critères de compétitivité des entreprises des RUP une étude complémentaire à l'étude sur les îles sera lancée et les commentaires et critiques des représentants des RUP y seront pris en compte. La Commission pourra ainsi disposer d'éléments objectifs pour faire des propositions équitables, adaptées à la situation de chaque RUP.

En ce qui concerne l'effet statistique (la baisse de la moyenne communautaire du PIB par habitant, de 13% liée à l'élargissement à 10 nouveaux Etats membres), la Commission avait constaté dans le premier rapport d'étape que seulement deux des quatre options mentionnées dans le second rapport sur la cohésion, avaient reçu un large soutien :

- le maintien d'un seuil d'éligibilité fixé à 75% de la moyenne communautaire, assorti d'un régime transitoire différencié : l'un pour les régions qui, du fait de leur convergence, n'auraient plus été considérées comme en retard de développement dans l'Union à 15 ; l'autre, plus généreux pour les régions victimes de l'effet statistique ;

- la fixation d'un seuil d'éligibilité supérieur à 75%, de façon à réduire ou effacer les conséquences de cet effet statistique.

Dans les débats en 2002, la plupart des intervenants ont soutenu la première option.

2.2.2. Les actions en dehors des régions en retard de développement

La quasi-unanimité des contributions prône la nécessité de maintenir une politique de cohésion économique et sociale en dehors des régions en retard de développement, mais en simplifiant et décentralisant davantage la mise en oeuvre.

Dans ce contexte, la Commission a constaté que la promotion de la compétitivité des régions, en ligne avec les objectifs politiques de l'Union définis au Conseil européen de Lisbonne et complétés par la dimension du développement durable, lors du Conseil de Göteborg, a été très souvent citée comme l'objectif à soutenir. Cet objectif pourrait se traduire par un accent mis sur les facteurs de compétitivité tels que l'accessibilité, la diversification de la structure productive, la société de la connaissance, l'innovation, la recherche et le développement, l'environnement, l'emploi, l'insertion sociale et l'éducation et la formation au long de la vie, particulièrement dans un contexte de restructurations économiques et sociales résultant de la mondialisation de l'économie.

Les priorités d'ordre économique, social ou territorial pour la future politique de cohésion mentionnées dans le second rapport sur la cohésion ont été reconnues comme importantes. Des doutes ont cependant été exprimés sur la possibilité pour l'Union d'apporter une réponse aux problèmes rencontrés par l'ensemble des zones identifiées comme prioritaires. Par ailleurs, certains ont fait valoir que les handicaps géographiques ne devraient pas être abordés de façon isolée, sans prendre en compte les difficultés socio-économiques. Dans ce cadre, un large accord s'est dessiné en faveur de la concentration des contributions financières de l'Union.

La dimension septentrionale (handicap géographique, dépeuplement, vieillissement de la population, périphéricité), le caractère périphérique ou le dépeuplement ont été cités comme nouveaux critères d'éligibilité. [26]

[26] Pratiquement toutes les régions et Associations de régions de Finlande et Suède. Ecosse : Scottish Parliament's European Committee (July 4, 2002). CRPM : Note technique du Secrétariat Général « Pour une compétitivité équilibrée du territoire européen » (février 2002)

Plusieurs contributions ont souligné que les villes devraient faire l'objet d'un intérêt particulier, en tant que moteur de la croissance régionale et force d'impulsion économique. D'autres ont demandé le renforcement du soutien apporté aux zones urbaines en difficulté et à la dimension de la cohésion sociale. D'autres contributions ajoutent l'importance des facteurs de compétitivité : la répartition sectorielle de l'emploi, la capacité d'innovation et les relations entreprise-recherche-université, la qualification, l'accessibilité, la prise en compte des effets de la mondialisation sur l'économie, ainsi que la périphéricité ou le depeuplement. L'importance d'actions communautaires persistantes dans les zones rurales, qui devraient avoir pour objet l'économie rurale et les zones au sens large et pas uniquement le secteur agricole, a été soulignée.

Les instruments actuels de la politique de cohésion en dehors des régions en retard de développement devraient être profondément modifiés. Beaucoup sont d'avis que, alors que les régions demeurent le niveau approprié pour la conception et la gestion de l'aide, d'une part la désignation de zones éligibles au niveau infra-régional peut restreindre artificiellement le champ d'intervention de l'aide communautaire, d'autre part est difficile à concilier avec une approche méttant l'accent sur les nouveaux facteurs de compétitivité. Certaines contributions demandent la mise en place d'un filet de sécurité et d'un phasing-out, [27] ainsi qu'une plus grande flexibilité dans les instruments structurels pour permettre l'anticipation et l'adaptation aux chocs économiques liés à la globalisation [28]. Dans le cas d'un zonage, les critères d'éligibilité devraient, en tout état de cause, relever essentiellement des Etats membres et des régions.

[27] Dutch provinces : Outline of position on the EU's cohesion policy after enlargement (novembre 2002)

[28] CES, avis Christie. EURADA: Actualisation des mémorandums d'EURADA (6 juin 2002)

2.2.3. La coopération

La forte valeur ajoutée européenne sur les actions de coopération, d'échange d'expérience et de bonnes pratiques et le rôle joué par les programmes d'initiative communautaire sont largement reconnus. Le renforcement des instruments de coopération transnationale, transfrontalière et interrégionale, l'importance des actions transfrontalières et l'intervention sur les frontières extérieures de l'Union sont les aspects les plus cités [29].

[29] PE : Rapport de Mme Schroedter. ARE : « Vers un projet régional commun pour une nouvelle Politique de Cohésion : partir de l'expérience des Régions pour définir de nouvelles stratégies de développement durable dans une Europe élargie » (Pecs, Baranya, 14-15 novembre 2002). Association des communes de Suède. Provinces de Finlande du Sud : La position de l'alliance des provinces de la Finlande du Sud sur la prochaine période de programmation des fonds structurels de l'UE (6.2.2002)

Le rôle stratégique de la coopération transnationale pourrait être renforcé. A ce propos, certains participants au Séminaire des 27/28 mai et du 30 septembre ont indiqué la nécessité d'aller plus loin dans ce cadre, en mettant en place une véritable approche stratégique accompagnée d'une augmentation des ressources financières disponibles. Toutefois la gestion de cette politique devrait être simplifiée. [30]

[30] CdR : Avis de M. d'Ambrosio. Association des communes et Fédération des conseils régionaux de Suède : Rapport sur la cohésion dans l'UE - Points de départ (11 mai 2001) Finlande : Finnish contribution to the EU Cohesion Seminar, 27-28 May 2002

2.2.4. Articulation et mise en cohérence avec les autres politiques communautaires :

Le besoin d'une plus grande contribution des autres politiques communautaires à la cohésion économique et sociale a été largement évoqué en 2002. Nombreux sont ceux qui ont exprimé la nécessité de mieux articuler le deuxième pilier de la politique agricole commune avec la politique de cohésion [31]. Des demandes similaires ont été formulées à l'égard de la politique commune de pêche. Beaucoup considèrent que la Commission doit assurer une meilleure cohérence avec la politique de concurrence et notamment avec les aides d'état à finalité régionale [32].

[31] Régions de Finlande, Position de la CRPM sur l'articulation entre la politique régionale et la politique de développement rural (août 2002) et sur la révision à mi-parcours de la PAC (juillet 2002), Position du Mouvement européen de la Ruralité sur « La cohésion territoriale de l'UE : quelle reconnaissance et quels outils pour les espaces ruraux ? » (avril 2002)

[32] CRPM, CNADT (France) et Conseil consultatif allemand pour l'aménagement du territoire, Ecosse

L'éventuelle suppression du zonage de l'objectif 2 et les implications possibles sur les aides d'Etat préoccupent certains représentants des régions en reconversion. En revanche, d'autres considèrent que la politique sur les aides d'état à finalité régionale devrait être modernisée afin de tenir compte des nouveaux défis par exemple ceux de la promotion des nouvelles technologies, du maintien des services d'intérêt général et de la rénovation des friches industrielles dans les villes. Des préoccupations ont également été exprimées par les régions en retard de développement des 15 Etats membres qui pourront ne plus être soutenues par la politique régionale comme aujourd'hui en raison de l'effet statistique (risque de perdre deux fois).

La politique des transports a été largement citée notamment à propos des îles, des régions périphériques et ultrapériphériques. La création d'un espace européen de recherche et développement a été aussi objet de prises de position. La prévention des risques et l'encouragement des bonnes pratiques régionales en faveur du développement durable ont été cités dans plusieurs prises de position. [33]

[33] ASSOCIATION DES REGIONS D'EUROPE, VOIR NOTE 29

3. LA PREPARATION DE L'ELARGISSEMENT - PERIODE JUSQU'A LA FIN 2006

Les négociations d'adhésion avec l'Estonie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, Slovénie, Hongrie, République tchèque, Chypre, Malte et Pologne ont été conclues au Conseil européen de Copenhague. Dès lors, le travail prioritaire réside dans la finalisation des programmes de ces pays et des préparations pour la mise en ouvre des fonds structurels et de cohésion du jour même de l'adhésion.

Les rapports réguliers d'octobre 2002 ont signalé la persistance d'un certain nombre de problèmes pour la mise en oeuvre des actions structurelles après l'adhésion :

- insuffisance de la coordination interministérielle indispensable pour la préparation de programmes intégrés de développement régional dans le cadre de l'objectif n°1; des retards dans la définition et répartition des taches entre les organismes responsables de la future gestion des programmes aux différents niveaux de l'administration ;

- faiblesse des procédures administratives et budgétaires nécessaires à la mobilisation des cofinancements et à la gestion des programmes ;

- inégalités dans à la capacité réelle des services de contrôle.

En raison du peu d'expérience des pays candidats dans l'utilisation des fonds communautaires (attestée par la lenteur de l'utilisation des crédits de PHARE et dans une moindre mesure des autres instruments de pré-adhésion établis depuis 2000, SAPARD et ISPA), la Commission et les Etats membres ont jugé nécessaire d'exiger des pays candidats des engagements fermes en matière de mise en place et de renforcement des structures administratives et des procédures de suivi et de contrôle indispensables à la gestion saine et efficace des fonds. Tous les pays candidats ont fourni ces assurances et se sont engagés à faire les adaptations nécessaires avant la fin de 2003. Dans le cas de SAPARD, qui a une gestion décentralisée, l'expérience montre qu'une fois complété le processus d'approbation des agences d'implémentation, l'utilisation des fonds se développe très rapidement.

Dans son document stratégique adopté le 9 octobre dernier, la Commission s'est basée sur une analyse « sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats sur la voie de l'adhésion ». En outre, la Commission a fait part de son intention de présenter, six mois avant la date de l'adhésion une nouvelle évaluation d'ensemble sur l'état de préparation de chaque pays candidat. En juillet 2003, un rapport spécifique sera présenté sur la concrétisation des engagements pris par les pays candidats dans le cadre de la négociation du chapitre politique régionale et coordination des fonds structurels. La mise en oeuvre de ces engagements est nécessaire pour que la Commission puisse accorder le financement communautaire dans les conditions prévues dans les règlements.

Après une période de négociation, la méthode de répartition des crédits proposée par la Commission et fondée sur une stricte application de l'acquis communautaire a été acceptée par le Conseil. Le Conseil de Copenhague a finalement opté pour une dotation de presque 22 milliards d'euros pour les Fonds Structurels et de cohésion pour la période 2004-2006.

Cette dotation conduit à atteindre en 2006 une aide totale de 117 EUR par habitant, par rapport à une aide de 143 EUR par habitant qui était allouée au titre de l'objectif 1 dans la première période de programmation 1989-1993, aide relevée à 217 EUR par habitant en moyenne en 2000-2006 pour les régions de l'objectif 1 des Quinze Etats membres.

Un tiers de la dotation sera alloué au Fonds de cohésion. Cette concentration des ressources se justifie par l'expérience acquise par les pays candidats dans l'élaboration et la mise en oeuvre des projets environnementaux et d'infrastructures financés par l'ISPA et la nécessité de satisfaire les importants besoins d'investissement dans ces deux secteurs.

Pour ce qui concerne les Fonds structurels, l'aide sera essentiellement concentrée sur l'objectif 1 (94 %)(Carte 10: Zones éligibles des pays candidats, Fonds Structurels 2004-2006). Les régions éligibles aux objectifs 2 et 3 (Prague, Bratislava et Chypre en l'absence de règlement politique) bénéficieront d'une intensité de l'aide par habitant identique à celle des Quinze. Les initiatives communautaires seront réduites à deux (Interreg et Equal), les mesures éligibles aux autres initiatives Leader et Urban pourront être intégrées au titre des objectifs 1 et 2. (Tableau 11: Copenhague: Répartition des crédits d'engagements du Fonds de cohésion et des Fonds structurels pour les 10 nouveaux Etats membres).

La mise en oeuvre des fonds structurels dans les nouveaux Etats membres représente un défi majeur aussi bien pour l'Union européenne que pour les bénéficiaires :

- du point de vue de l'UE, il faut se donner les moyens nécessaires pour que les politiques de cohésion soient performantes dans les régions des nouveaux Etats membres.

- du point de vue des pays candidats, le défi est de s'intégrer dans un délai très rapide (trois années au lieu de sept), dans un système qui n'a pas été conçu pour eux mais qui leur offre des perspectives considérables d'accélération de leur développement.

(p.m. Tableau 12 - Principaux indicateurs régionaux)

TABLE DES MATIÈRES

Synthèse et conclusions

I. Introduction

II. L'analyse de la situation et des tendances : le défi de l'élargissement

III. Les thèmes centraux du débat sur l'avenir de la politique de cohésion

(i) Priorités de la future politique

(ii) Le système de mise en oeuvre : la simplification de la gestion

(iii) Autres aspects

IV. Les échéances à venir

COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale

1. Situation et tendances

1.1. Ralentissement de la croissance économique

1.2. Des disparités régionales accrues après l'élargissement

1.3. L'emploi et la cohésion sociale

1.3.1. Ralentissement de la création d'emplois dans l'U.E

1.3.2. Convergence régionale en matière de taux d'emploi

1.3.3. Cohésion sociale : progression lente

1.3.4. Détérioration de la situation de l'emploi dans les pays candidats

1.3.5. Les disparités au niveau de l'emploi et de la cohésion sociale vont s'aggraver dans une Europe élargie

1.4. Nouvelles données sur les facteurs déterminant la convergence réelle

1.5. Etudes sur la composante territoriale de la cohésion

2. Etat des débats sur le futur de la politique de cohésion

2.1. Les débats au sein des institutions et dans les séminaires organisés par la Commission

2.1.1. Conseil

2.1.2. Parlement européen

2.1.3. Comité économique et social européen et Comité des régions

2.1.4. Le séminaire de 27 /28 mai 2002 sur les priorités de l'Union pour les régions

2.1.5. Le séminaire sur les priorités liées à l'emploi et à la cohésion sociale (30 septembre 2002)

2.1.5.1. Des emplois plus nombreux et de meilleure qualité

2.1.5.2. L'inclusion sociale

2.1.5.3. L'égalité des chances

2.1.6. Le séminaire sur les zones urbaines (8 et 9 juillet 2002)

2.1.7. Le séminaire sur les zones de montagne (17 et 18 octobre 2002)

2.2. Les thèmes les plus débattus

2.2.1. La priorité aux régions les moins développées

2.2.2. Les actions en dehors des régions en retard de développement

2.2.3. La coopération

2.2.4. Articulation et mise en cohérence avec les autres politiques communautaires :

3. La préparation de l'élargissement période jusqu'à la fin 2006

LISTE DES CARTES

LISTE DES GRAPHIQUES

LISTE DES TABLEAUX 34

LISTE DES CARTES

Carte 1 PIB par habitant par région (en SPA), 2000

Carte 2 Variation du PIB par habitant (en SPA) 1995-2000

Carte 3 Taux d'emploi, 2001

Carte 4a Taux de chômage par région, 2001

Carte 4b Taux de chômage chez les femmes, 200