COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 2.6.2021 COM(2021) 278 final 2021/0140(CNS) Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL relatif à la création et au fonctionnement d’un mécanisme d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen, et abrogeant le règlement (UE) nº 1053/2013



{SEC(2021) 225 final} - {SWD(2021) 119 final} - {SWD(2021) 120 final}



EXPOSÉ DES MOTIFS 1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION •Contexte général L’espace Schengen est l’une des plus grandes réussites de l’Union européenne. Cet espace a accru la liberté de circulation en permettant à plus de 420 millions de personnes de se déplacer sans faire l’objet de contrôles aux frontières intérieures, et a facilité la fourniture transfrontalière de biens et de services, apportant ainsi des avantages sociaux et économiques considérables à nos sociétés. La coopération Schengen, qui a débuté entre cinq États membres dans un cadre intergouvernemental par la signature de l’«accord de Schengen» le 14 juin 1985, s’est considérablement élargie depuis sa création. Au cours des 35 dernières années, l’Union a constamment progressé vers la mise en place d’un espace fonctionnel sans contrôles aux frontières intérieures, et un sentiment de confiance mutuelle s’est développé entre les États membres. Aujourd’hui, cet espace est confronté à une réalité et à des défis qui n’existaient pas au moment de sa création. L’instabilité dans le voisinage de l’Europe et au-delà, la crise des réfugiés de 2015 et ses conséquences, la menace terroriste persistante et la pandémie de COVID-19 ont mis l’espace Schengen à rude épreuve et ont même conduit certains États membres à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures pendant une longue période. Pour relever les défis auxquels est confronté l’espace Schengen, Mme von der Leyen, présidente de la Commission, a annoncé une stratégie pour l’avenir de Schengen dans son discours sur l’état de l’Union de 2020. Dans le nouveau pacte sur la migration et l’asile, la Commission a indiqué que cette stratégie combinerait des initiatives législatives et opérationnelles visant à créer un espace sans contrôles aux frontières intérieures plus solide et plus résilient, tout en en renforçant les structures de gouvernance et de contrôle. L’une de ces initiatives est la révision du mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen (ci-après le «mécanisme d’évaluation de Schengen» ou le «mécanisme»). L’espace Schengen s’appuie sur un ensemble important de mesures visant à compenser l’absence de contrôles aux frontières intérieures, à faciliter la libre circulation et à garantir un degré élevé de sécurité et de justice. L’acquis de Schengen englobe les dispositions intégrées dans le cadre de l’Union conformément au protocole nº 19 annexé au traité sur l’Union européenne (TUE) et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), ainsi que les actes fondés sur elles ou qui s’y rapportent. Il est donc composé 1) de mesures aux frontières extérieures (gestion des frontières extérieures), 2) de mesures compensatoires (politique commune de visas, coopération policière, politique en matière de retour et système d’information Schengen) et 3) d’un mécanisme solide d’évaluation et de contrôle. L’acquis de Schengen comporte également des obligations en matière de protection des données et de respect des autres droits fondamentaux. Les trois piliers essentiels et complémentaires qui viennent d’être mentionnés sous-tendent Schengen et rendent possible la création d’un espace sans contrôles aux frontières intérieures. La stabilité globale de cette architecture complexe dépend de la force de chaque pilier, ainsi que de la cohérence et de la cohésion du système dans son ensemble. Le bon fonctionnement de l’espace Schengen dépend de la mise en œuvre correcte et efficace des règles communes, c’est-à-dire de l’acquis de Schengen, et plus généralement de la confiance mutuelle entre les États membres. Un manquement ou un défaut de mise en œuvre dans un État membre peut avoir une incidence sur tous les autres et, par la suite, mettre en péril l’espace Schengen. Le contrôle de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen par les États membres et le suivi fondé sur des recommandations d’amélioration arrêtées d’un commun accord constituent un élément central des structures de gouvernance de Schengen. En 1998, les parties contractantes à la convention de Schengen avaient déjà créé une commission permanente chargée de constater les lacunes dans la mise en œuvre de l’acquis de Schengen et de proposer des solutions. À la suite de l’intégration de l’acquis de Schengen dans le cadre juridique de l’Union, la décision portant création de cette commission permanente a été remplacée par le règlement (UE) nº 1053/2013 du Conseil (ci-après le «règlement»), qui constitue actuellement la base juridique du mécanisme. Le règlement est devenu opérationnel en 2015. Le mécanisme d’évaluation de Schengen a pour objectif de maintenir un niveau élevé de confiance mutuelle entre les États membres participants et de contribuer ainsi au bon fonctionnement de l’espace Schengen, en garantissant que les États membres appliquent effectivement les règles de Schengen. À cette fin, le mécanisme prévoit la réalisation d’évaluations impartiales et objectives permettant de constater d’éventuels manquements dans l’application pratique de la législation et d’y remédier rapidement. Bien que du point de vue juridique le mécanisme puisse couvrir l’ensemble de l’acquis de Schengen, la pratique veut que la Commission et les États membres décident des domaines d’action particuliers à évaluer pour chaque cycle d’évaluation pluriannuel. Sur cette base, les premier et deuxième cycles d’évaluation pluriannuels ont porté sur des évaluations spécifiques visant à évaluer l’application des mesures dans les domaines de la gestion des frontières extérieures, du retour, de la politique commune de visas, de la coopération policière, du système d’information Schengen, de la protection des données et de l’absence de contrôles aux frontières intérieures. D’autres domaines d’action relevant de l’acquis de Schengen pourraient, à l’avenir, faire partie du mécanisme s’il en est décidé ainsi dans le programme d’évaluation pluriannuel établi par la Commission. Dans ce contexte et sur la base de cette pratique, le mécanisme couvre également, mais uniquement en vue de déterminer si un État membre est prêt à appliquer tout ou partie du cadre juridique de Schengen, la coopération judiciaire en matière pénale, la législation sur les armes à feu et la politique en matière de drogues. Conformément au règlement, la Commission est responsable de la coordination et de l’organisation globales des activités d’évaluation et de contrôle, tout en tenant le Parlement européen et les parlements nationaux informés des résultats des évaluations. Conformément à l’article 70 du TFUE, le mécanisme reste une responsabilité partagée: la Commission réalise des évaluations conjointement avec des experts des États membres et avec l’appui d’organes et d’organismes de l’Union. Cette approche de pair à pair est essentielle pour garantir la responsabilisation, l’appropriation des résultats et la confiance mutuelle. Les experts des États membres vérifient ce que font leurs pairs, recommandent des solutions et préconisent des mesures si l’État membre ne les met pas en œuvre. En outre, le Conseil est associé au processus décisionnel lorsqu’il s’agit d’adopter des recommandations sur proposition de la Commission. •Justification et objectifs de la proposition Compte tenu des défis auxquels l’espace Schengen a été confronté ces dernières années et du rôle du mécanisme dans la gouvernance de Schengen, il est important que le mécanisme reste adapté à son objet et qu’il soit pleinement fonctionnel pour permettre de s’adapter à l’évolution récente de la législation, de relever de nouveaux défis et d’inclure les nouveaux États membres qui appliquent pleinement ou partiellement l’acquis de Schengen. En vertu de l’article 22 du règlement, la Commission est tenue de procéder à un réexamen de l’application de celui-ci dans un délai de six mois à compter de l’adoption de tous les rapports d’évaluation établis dans le cadre du premier programme d’évaluation pluriannuel (2015-2019). Le 25 novembre 2020, la Commission a présenté les résultats de son réexamen dans un rapport et dans le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne, qui portent sur tous les éléments du règlement, y compris le fonctionnement des procédures d’adoption des actes au titre du mécanisme. Le réexamen conclut que le mécanisme a apporté des améliorations tangibles. Dans l’ensemble, les États membres mettent en œuvre l’acquis de Schengen de manière adéquate et il a été dûment remédié aux manquements graves. Le réexamen confirme que le mécanisme en tant que tel constitue un cadre solide pour l’évaluation et le contrôle de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen. Toutefois, d’importantes lacunes et une certaine lourdeur ont été décelées dans le fonctionnement du mécanisme, le processus d’évaluation, le suivi et la mise en œuvre des plans d’action prenant en effet trop de temps. Les recommandations du Conseil ne se sont pas non plus révélées être un moyen suffisamment efficace de garantir que les États membres prennent rapidement des mesures, étant donné que la nature technique du processus ne suscite pas une pression politique suffisante pour agir. Alors que les évaluations ont mis en évidence des manquements graves lors de dix inspections d’évaluation, des discussions au niveau ministériel n’ont été tenues qu’en une seule occasion, à savoir dans le cas des manquements graves de la Grèce en matière de gestion des frontières extérieures. Le mécanisme ne semble pas non plus susciter une confiance suffisante parmi les États membres, étant donné que plusieurs d’entre eux ont continué, au cours des cinq dernières années, à prolonger les contrôles aux frontières intérieures, malgré des évaluations positives concernant la gestion des frontières extérieures, la coopération policière et le système d’information Schengen, et le constat global d’une mise en œuvre adéquate de l’acquis de Schengen par les États membres. En outre, le réexamen mené conclut que la rigidité actuelle du mécanisme ne lui permet pas de s’adapter à de nouvelles circonstances et aux évolutions opérationnelles et législatives. Ce réexamen a également permis de constater qu’un certain nombre de lacunes empêchent le mécanisme de fonctionner aussi efficacement qu’il le pourrait et qu’il le devrait et nuisent à la réalisation de son plein potentiel. Ces lacunes sont les suivantes: 1.la durée excessive du processus d’évaluation (10 à 12 mois) et le délai dont disposent les États membres pour mettre en œuvre les recommandations (2 ans);

2.la capacité insuffisante des États membres à mettre à disposition un nombre adéquat d’experts pour les évaluations, étant donné que cinq États membres fournissent un tiers du nombre total d’experts et qu’il existe un déficit chronique d’experts dans certains domaines d’action; 3.l’utilisation et l’efficacité non optimales des inspections inopinées ainsi que des autres outils d’évaluation et de contrôle, en particulier les évaluations thématiques; 4.la lenteur du suivi et de la mise en œuvre des plans d’action et l’absence de vision globale et cohérente du contrôle de la mise en œuvre; et 5.outre l’évaluation du droit à la protection des données à caractère personnel, l’intégration insuffisante, dans le mécanisme, de l’évaluation du respect des droits fondamentaux dans la mise en œuvre de l’acquis de Schengen. Le réexamen a montré que certaines de ces lacunes pourraient être corrigées au niveau opérationnel, tandis que d’autres nécessiteraient des modifications législatives. Le Parlement européen et le Conseil ont tous deux souligné la nécessité de réformer le mécanisme. Le Parlement européen, dans sa résolution de 2017, ainsi que le Conseil, dès la consultation lancée par la présidence finlandaise en 2019, ont invité la Commission à agir. Plus récemment, le Conseil a adopté des conclusions sur le mécanisme, en invitant la Commission à présenter des initiatives visant à améliorer l’efficacité globale du mécanisme et à garantir qu’il reste flexible et adaptable à l’évolution de la situation et de l’acquis de Schengen, afin de relever les nouveaux défis et de s’adapter aux nouvelles réalités. À la suite des conclusions du réexamen quinquennal, la Commission a conclu que les lacunes susmentionnées pouvaient être résumées en trois problèmes interdépendants: –une orientation stratégique limitée et une fragmentation importante qui empêchent d’avoir une vue d’ensemble du fonctionnement de l’espace Schengen, alors que celle-ci pourrait faciliter le débat politique; –une capacité insuffisante à détecter les changements de circonstances et les évolutions législatives et opérationnelles, et à y faire face ou à s’y adapter rapidement; et –la lenteur de l’adoption et de la mise en œuvre des mesures correctives, et un système de pair à pair qui n’exerce pas la pression attendue. Sur la base des contributions recueillies auprès des parties intéressées dans l’analyse d’impact jointe, la Commission a recensé plusieurs options possibles, résumées à la section 3, qui visent à accroître l’efficacité du mécanisme et à garantir ainsi une mise en œuvre plus transparente, effective et cohérente de l’acquis de Schengen. Pour résoudre les problèmes susmentionnés, la présente proposition vise à: 1) renforcer l’orientation stratégique du mécanisme et garantir une utilisation plus proportionnée des différents outils d’évaluation; 2) raccourcir et simplifier les procédures afin de rendre le processus plus effectif et efficace, et accroître la pression des pairs; 3) optimiser la participation des experts des États membres et la coopération avec les organes et organismes de l’Union; et 4) renforcer l’évaluation du respect des droits fondamentaux dans le cadre de l’acquis de Schengen. Ces objectifs seront atteints notamment grâce à l’approche suivante: 1) Renforcer l’orientation stratégique du mécanisme et garantir une utilisation plus proportionnée et plus stratégique des différents outils d’évaluation et de contrôle –Accroître la flexibilité pour adapter le champ d’application des évaluations spécifiques et les priorités d’évaluation aux nouvelles réalités de l’acquis de Schengen, en supprimant la liste actuelle des domaines d’action particuliers à évaluer et en établissant une procédure permettant de décider des domaines prioritaires au début de chaque cycle d’évaluation. En vertu du règlement actuel, chaque État membre est évalué dans six domaines d’action au moyen de six évaluations individuelles qui débouchent sur six rapports d’évaluation et six séries de recommandations. Toutefois, ces domaines d’action ne sont plus tout à fait adaptés aux nouvelles réalités. À titre d’exemple, une nouvelle série de systèmes informatiques deviendra opérationnelle en 2023 et complétera le système d’information Schengen. Au fur et à mesure du développement de l’acquis en matière de sécurité, les évaluations devront tenir compte d’éléments supplémentaires, en particulier dans le domaine de la coopération policière. En raison de l’évolution de la législation, divers domaines d’action deviennent de plus en plus liés et interdépendants (par exemple, le système d’information Schengen et la politique de retour ou le système d’information Schengen et la coopération policière). Par conséquent, le fait que les évaluations soient structurées selon des domaines d’action particuliers pourrait ne pas être le moyen le plus approprié d’évaluer ces activités liées entre elles. En supprimant la liste des domaines d’action, la proposition offre plus de souplesse pour articuler différemment les évaluations et évaluer différents aspects ou d’éventuels éléments nouveaux, ce qui permettra au mécanisme de s’adapter rapidement à la nature dynamique de l’acquis de Schengen. En parallèle, elle apporte une sécurité juridique quant à la procédure à suivre pour convenir des priorités d’évaluation au début de chaque cycle d’évaluation. –Créer une programmation souple. De plus, la proposition prévoit un cadre législatif souple pour la programmation. Elle adapte les règles relatives à la programmation pluriannuelle et annuelle afin de permettre de réagir plus rapidement aux problèmes et défis émergents; à cette fin, les programmes d’évaluation pluriannuels et annuels seront moins détaillés et les modifications à apporter moins nombreuses. –Passer progressivement à des évaluations entièrement fondées sur les risques. La proposition prévoit l’obligation de tenir compte des résultats des évaluations précédentes et des autres mécanismes d’évaluation et de contrôle au niveau de l’Union et au niveau national [par exemple, l’évaluation de la vulnérabilité de Frontex ou la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT)]. En outre (comme expliqué ci-dessous), elle prévoit l’obligation supplémentaire de demander des évaluations des risques et des informations relatives à la connaissance de la situation aux organes et organismes de l’Union, le cas échéant. Le nouveau cadre souple et ces obligations supplémentaires devraient permettre, au fil du temps, de procéder par exemple à une évaluation complète des États membres fondée sur les risques, portant uniquement sur les éléments mis en lumière par l’analyse des risques et la connaissance de la situation; il n’y aurait qu’une évaluation par État membre, couvrant tous les domaines d’action concernés dans un rapport d’évaluation unique. Plusieurs États membres confrontés aux mêmes défis pourraient également être évalués simultanément. –Veiller à ce qu’il n’y ait pas de lacunes dans l’évaluation de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen dans un État membre. À mesure que le cadre juridique de Schengen évolue et devient plus complexe, les États membres font appel à d’autres acteurs pour mener à bien les activités qui relèvent de leur responsabilité. Il peut s’agir, par exemple, d’entreprises privées exerçant des activités dans le domaine de la politique des visas (les prestataires de services extérieurs par exemple) ou dans celui des frontières extérieures (les compagnies aériennes ou les aéroports gérés par des entreprises privées par exemple). C’est également le cas des organes et organismes de l’Union qui, ces dernières années, ont vu leurs mandats renforcés afin d’appuyer les États membres, par exemple dans la réalisation de vérifications aux frontières, dans la surveillance des frontières ou dans l’exécution de contrôles de sécurité de deuxième ligne. Étant donné que le mécanisme entend permettre de disposer d’une vue d’ensemble de la situation dans un État membre, la proposition précise qu’il peut contribuer au contrôle des activités des organes et organismes de l’Union, dans la mesure où ceux-ci exercent, au nom des États membres, des fonctions d’assistance visant à appliquer sur le terrain les dispositions de l’acquis de Schengen. L’objectif n’est donc pas d’évaluer ces organes et organismes en tant que tels. Le contrôle de ces activités sera intégré dans l’évaluation des États membres, comme c’est le cas actuellement lorsque, par exemple, au cours des évaluations réalisées dans le domaine de la politique commune de visas, les équipes contrôlent les activités des entreprises privées (prestataires de services extérieurs) qui participent à la réception des demandes de visa, ou lorsque les équipes vérifient aux frontières extérieures les infrastructures d’un aéroport géré par une entreprise privée. Ce volet des évaluations sera mené à bien sans préjudice et dans le plein respect des responsabilités attribuées à la Commission et aux organes directeurs compétents des organes et organismes concernés. Si les évaluations devaient mettre en évidence des manquements dans les activités réalisées ou appuyées par des organes et organismes de l’Union, la Commission en informera les organes directeurs concernés. –Prolonger le cycle d’évaluation de cinq à sept ans, ce qui permettra aux États membres d’être évalués au moins deux fois au cours du cycle de sept ans. Cette prolongation devrait également permettre d’utiliser de manière plus équilibrée, flexible et stratégique tous les outils d’évaluation et de contrôle disponibles, et donc d’assurer un contrôle plus étroit et plus ciblé des États membres. –Renforcer les formes et les méthodes des activités d’évaluation et de contrôle. Les inspections périodiques programmées restent la principale méthode d’évaluation, mais il sera possible d’augmenter la proportion des inspections inopinées. Les activités d’évaluation et de contrôle à distance (par visioconférence par exemple) deviendront possibles. Les «évaluations thématiques» joueront un rôle de plus en plus important, avec l’obligation de procéder à au moins une évaluation thématique par an. Jusqu’à présent, seules deux évaluations thématiques ont été réalisées (l’une portant sur les stratégies nationales de gestion intégrée des frontières et l’autre sur la coopération locale au titre de Schengen dans le domaine de la politique commune de visas). Les dispositions relatives aux activités de contrôle (nouvelles inspections et nouvel outil appelé «inspections de vérification») ont été explicitées et assouplies. –D’une manière générale, les évaluations inopinées ne devraient nécessiter aucun préavis. Les évaluations inopinées devraient ainsi être mieux utilisées, en particulier pour ce qui est des évaluations effectuées aux fins d’enquêter sur le respect des obligations découlant de l’acquis de Schengen, notamment lorsqu’il existe des indices de problèmes ayant une incidence significative sur le fonctionnement de l’espace Schengen, ou en cas d’allégations graves de violations des droits fondamentaux. Un préavis limité restera applicable aux inspections inopinées qui ont pour objet un «contrôle de routine aléatoire» portant sur l’application, par les États membres, de l’acquis de Schengen. Les inspections inopinées ne feront pas l’objet d’une programmation et pourront être organisées à brève échéance en fonction des circonstances.

–Les rapports annuels prévus au titre du présent règlement sur les résultats des évaluations effectuées et l’état d’avancement des mesures correctives prises par les États membres devraient faire partie du «rapport annuel sur l’état de Schengen». Il est essentiel que le débat politique couvre l’ensemble des éléments de l’architecture complexe qui soutient le bon fonctionnement de Schengen. À cette fin, la Commission va relancer l’adoption du «rapport sur l’état de Schengen», qui servira de base aux discussions au sein du forum Schengen récemment créé. Les évaluations de Schengen, la situation relative à l’absence de contrôles aux frontières intérieures et l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations constitueront un volet important de ce rapport. 2) Raccourcir et simplifier les procédures afin de rendre le processus plus effectif et efficace, et accroître la pression des pairs –Accélérer sensiblement le processus d’évaluation en fixant des délais procéduraux précis. D’une manière générale, la Commission adoptera les rapports d’évaluation et les recommandations en un seul acte, dans les quatre mois suivant l’activité d’évaluation (et même plus rapidement si l’évaluation révèle un manquement grave). Le lien de causalité entre les conclusions du rapport et les recommandations sera ainsi plus clair, et le processus plus rapide. De plus, cela devrait permettre d’éviter les retards dans l’adoption des recommandations, qui intervient actuellement dans le cadre d’un processus décisionnel en deux étapes (à savoir l’adoption des rapports d’évaluation par la Commission et l’adoption des recommandations par le Conseil). La pleine participation du Conseil au processus d’évaluation et aux recommandations reste assurée par la procédure d’examen (avis positif du comité Schengen auquel participent tous les États membres et vote sur un acte unique comprenant à la fois les conclusions de l’évaluation et les recommandations). –Accroître la pression des pairs en concentrant les pouvoirs décisionnels du Conseil sur les cas importants du point de vue politique et en renforçant son rôle dans le suivi et le contrôle de la mise en œuvre des recommandations. Alors que l’actuelle procédure en deux étapes visait à encourager le débat politique au niveau du Conseil et à exercer une pression par les pairs en cas de manquements graves ou lorsqu’un État membre ne met pas en œuvre les recommandations, l’expérience acquise à ce jour a clairement montré que le recours à cette approche dans tous les cas et pour tous les rapports n’a pas permis d’atteindre l’objectif fixé, mais a considérablement augmenté la durée et la complexité du processus, dont l’efficacité se trouve de ce fait compromise. Les États membres participent déjà amplement au processus d’évaluation (réalisation d’évaluations avec la Commission, corédaction des rapports d’évaluation et des projets de recommandations) et à l’adoption du rapport d’évaluation dans le cadre de la procédure d’examen par le comité. En outre, la plupart des problèmes recensés au cours des évaluations sont de nature technique plutôt que politique. La lourde charge de travail qui incombe au Conseil (examen de 40 rapports par an auquel s’ajoutent les décisions d’exécution qui en découlent et des centaines de recommandations), ainsi que le caractère très détaillé et local des recommandations ont empêché toute discussion réelle. Le réexamen quinquennal a montré que le fait que le Conseil adopte les recommandations dans tous les cas n’a pas généré la pression des pairs escomptée, et que le mécanisme n’a pas servi de base à un débat politique sur l’état de Schengen. Même lorsque le mécanisme a permis de relever des manquements graves, les discussions sur les constatations n’ont atteint qu’une seule fois le niveau ministériel. En outre, le rôle du Conseil dans le suivi et le contrôle de la mise en œuvre des plans d’action des États membres est très limité. La révision proposée vise à remédier à ces lacunes en veillant à ce que le Conseil adopte des recommandations dans les cas considérés comme ayant la plus grande valeur ajoutée et la plus grande incidence sur l’orientation du débat politique concernant des questions d’intérêt général relatives au fonctionnement de l’espace Schengen. Ces cas sont les suivants: les évaluations thématiques, les «toutes premières évaluations» (permettant de déterminer si un État membre est prêt à appliquer l’acquis de Schengen dans son intégralité ou dans un domaine particulier) ainsi que les cas de manquements graves, en vue d’accroître la pression des pairs et le débat politique au niveau du Conseil. En parallèle, il est proposé de simplifier les procédures pour les cas de nature plus technique. Il est également proposé de renforcer de manière significative le rôle du Conseil dans le suivi et le contrôle des progrès réalisés dans de tels cas, et de prévoir un mécanisme graduel en cas d’absence de progrès. En particulier, en cas de manquement grave, le Conseil fixera des délais pour la mise en œuvre des recommandations et précisera la fréquence des rapports d’avancement que l’État membre concerné devra présenter à la Commission et au Conseil. Le Conseil sera invité à exprimer sa position sur le rapport rédigé par la Commission à la suite de la nouvelle inspection, ainsi que sur la clôture des plans d’action. Des dispositions similaires s’appliquent à la clôture des plans d’action relatifs aux «toutes premières évaluations». De plus, un rôle accru sera accordé au Conseil, dans tous les cas, lors de la phase de contrôle: la proposition prévoit que la Commission informe le Parlement européen et le Conseil au moins deux fois par an de l’état d’avancement de la mise en œuvre des plans d’action. En outre, la Commission adoptera chaque année un rapport complet sur les évaluations effectuées, qui devrait être examiné par le Conseil en vue de l’adoption de conclusions sur le sujet. Enfin, la Commission avertira le Conseil lorsqu’un État membre ne progresse pas suffisamment dans la mise en œuvre d’un plan d’action. –Renforcer et accélérer les dispositions relatives aux cas dans lesquels les évaluations mettent en évidence un manquement grave: une procédure accélérée pour manquement grave est mise en place afin qu’il soit remédié rapidement aux manquements constatés. La proposition intègre dans le texte normatif la définition d’un manquement grave qui figure actuellement dans les lignes directrices relatives à l’évaluation de Schengen, afin de renforcer la sécurité juridique et de garantir une compréhension commune du concept. L’État membre évalué devra immédiatement mettre en place des mesures visant à remédier au manquement avant même l’adoption du rapport, et devra informer sans délai la Commission et les États membres des mesures prises. En cas de manquement grave, les recommandations devraient être adoptées par le Conseil dans les deux mois et demi suivant la fin de l’activité d’évaluation; une nouvelle inspection destinée à vérifier la mise en œuvre des mesures correctives aura lieu au plus tard un an après l’évaluation (ou plus tôt, en fonction des délais fixés par le Conseil pour la mise en œuvre de ces mesures); la Commission informera immédiatement le Conseil et le Parlement européen de l’existence d’un manquement grave, en vue d’un examen politique plus approfondi, comme indiqué au point ci-dessus. –Supprimer et simplifier les dispositions qui créent des obstacles procéduraux inutiles. En vertu de la présente proposition, il ne sera plus nécessaire que les rapports d’évaluation soient classifiés «Restreint UE». Cette modification renforcera la transparence, et simplifiera et accélérera la procédure en permettant un traitement plus rapide des rapports et en facilitant leur transmission aux parlements nationaux et au Parlement européen. Les rapports d’évaluation seront néanmoins considérés comme «sensibles» et les États membres conserveront la possibilité de demander à ce qu’ils soient classifiés. La présente proposition simplifie l’appréciation de l’adéquation des plans d’action des États membres: la Commission n’adoptera plus de communication sur cette appréciation, mais elle continuera à informer l’État membre concerné (et le Conseil) de ses observations, par exemple au moyen d’une lettre administrative. Enfin, la réduction de la fréquence des rapports de suivi (article 16, paragraphes 3 et 4), à savoir la présentation d’un rapport d’avancement tous les six mois au lieu des trois mois actuels, réduirait la charge administrative globale pour les États membres. 3) Renforcer l’évaluation du respect des droits fondamentaux dans le cadre de l’acquis de Schengen –Renforcer encore l’évaluation du respect des droits fondamentaux lors de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen (en plus de la protection des données, qui est évaluée en tant que domaine d’action particulier) dans l’ensemble du mécanisme, notamment grâce à la présentation d’un plus grand nombre d’analyses des risques par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne; se référer davantage aux droits fondamentaux dans la disposition relative à la formation et inclure dans le règlement une disposition spécifique concernant l’utilisation des éléments de preuve apportés par des tiers, y compris par les mécanismes de contrôle nationaux, ainsi que la possibilité de procéder à des évaluations inopinées sans préavis, s’il existe des indices de violations graves des droits fondamentaux. 4) Optimiser la participation des experts des États membres et la coopération avec les organes et organismes de l’Union, ainsi que les synergies avec d’autres mécanismes d’évaluation et de contrôle, en vue d’obtenir des évaluations plus ciblées, plus stratégiques et mieux adaptées –Création d’une réserve d’experts. À l’heure actuelle, la Commission invite à nommer des experts avant chaque évaluation (trois mois avant l’évaluation spécifique). La procédure prend beaucoup de temps et les États membres ne sont pas toujours en mesure de désigner un nombre suffisant d’experts qualifiés, étant donné que la procédure actuelle leur laisse très peu de temps pour planifier. Dans de tels cas, la Commission doit prolonger à plusieurs reprises les appels à experts pour les évaluations. De plus, il existe un déficit chronique d’experts dans certains domaines d’action. Ce système sera remplacé par un appel annuel à désigner des experts en vue de la constitution d’une réserve. Les États membres devront désigner chaque année au moins un expert par domaine d’action recensé dans le programme d’évaluation pluriannuel (par exemple, les visas, la gestion des frontières extérieures, le retour, la protection des données) et veiller à ce que ces experts soient disponibles pour réaliser les évaluations. La Commission confirmera la sélection des experts qui feront partie de la réserve et tiendra à jour la liste des membres de celle-ci. La réserve constituera alors la principale source d’évaluateurs de Schengen pour la réalisation d’évaluations spécifiques (c’est-à-dire pour la constitution des équipes chargées de telles évaluations) et facilitera grandement l’organisation d’inspections inopinées. Lors de la constitution des équipes, il sera dûment tenu compte des capacités des administrations nationales ainsi que de la nécessité de parvenir à un équilibre sur le plan géographique. Le fait d’être désigné pour faire partie de la réserve ne signifie pas que chaque expert sera en permanence nécessaire. La réserve permettra de constituer les équipes plus facilement et offrira davantage de prévisibilité et de souplesse tant à la Commission qu’aux experts des États membres, étant donné que la planification des évaluations sera communiquée à tous les États membres bien à l’avance. Avant chaque évaluation, la Commission pourra directement s’adresser aux membres de la réserve pour constituer une équipe, ce qui rendra la démarche considérablement plus rapide et plus simple. Lors de la constitution des équipes spécifiques, la Commission devrait également veiller autant que possible à parvenir à un équilibre sur le plan géographique. Si, pour une évaluation spécifique, un profil particulier est nécessaire et qu’il n’est pas possible de mobiliser un expert issu de la réserve, la Commission pourra toujours recourir à un appel à experts. La création d’une réserve d’experts devrait permettre, à long terme, la mise en place d’une équipe interdisciplinaire chargée d’évaluer tous les domaines concernés par l’acquis de Schengen. –Renforcer la coopération avec Frontex, l’eu-LISA, Europol, l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et le Contrôleur européen de la protection des données. La proposition prévoit que la coopération soit réciproque afin que ces agences et organismes puissent également utiliser les informations recueillies dans le cadre du processus d’évaluation. La Commission pourra aussi obtenir auprès d’eux des informations et des analyses des risques plus variées. La proposition prévoit également de renforcer les synergies avec les mécanismes d’évaluation et de contrôle mis en place par les organes et organismes de l’Union. Ces dernières années, d’autres mécanismes de contrôle et de suivi de la qualité ont été mis en place au niveau de l’Union et au niveau national, qui peuvent compléter le mécanisme. La proposition prévoit de renforcer la cohérence et les synergies avec les activités de Frontex, notamment avec le processus d’évaluation de la vulnérabilité. L’évaluation de la vulnérabilité réalisée par Frontex est un instrument complémentaire du mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen, en ce qu’il permet de garantir un contrôle de la qualité au niveau de l’Union et d’assurer une capacité à réagir à tout moment, au niveau tant européen que national, aux défis qui se posent aux frontières extérieures. L’évaluation de la vulnérabilité offre un aperçu de la capacité opérationnelle d’un État membre à gérer les frontières extérieures, et vise à déceler les faiblesses éventuelles du système. Il s’agit d’un instrument orienté vers l’avenir, dont l’objectif est de prévenir les crises. La Commission communique déjà les résultats du processus d’évaluation de la vulnérabilité à l’équipe d’experts des États membres avant la réalisation d’une évaluation, conformément à l’article 33 du règlement (UE) nº 2019/1896, et a mis en place des canaux formels d’échange d’informations avec Frontex. La proposition prévoit des dispositions particulières visant à recueillir le plus d’informations possible dans le cadre du processus d’évaluation de la vulnérabilité, afin d’établir un meilleur tableau de la situation du fonctionnement de l’espace Schengen et d’accroître encore les synergies. L’objectif est également d’éviter, dans la mesure du possible, les doubles emplois et les recommandations contradictoires. Il existe d’autres exemples de domaines d’action dans lesquels des synergies accrues seront possibles en vertu des nouvelles dispositions prévues dans la proposition, tels que la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT) ou le contrôle exercé par la Commission avec l’appui de l’agence eu‑LISA quant à la préparation des États membres à la mise en place des systèmes informatiques concernés. Les mécanismes nationaux de contrôle de la qualité [encouragés au titre du règlement (UE) nº 2019/1896] pourraient devenir tout aussi importants à l’avenir, et la présente proposition jette les bases nécessaires aux synergies et à l’échange d’informations. De plus, les évaluations devraient également tenir compte des résultats du mécanisme de contrôle indépendant élaboré au titre de la proposition établissant un filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures. La proposition prévoit une échéance ambitieuse en ce qui concerne la pleine application du règlement (à partir du [1er septembre 2022]). L’analyse de la Commission figurant dans l’analyse d’impact qui accompagne la présente proposition et est résumée à la section 3 constitue la base de la présente proposition de réexamen complet du règlement.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action La présente proposition accompagne la communication intitulée «Stratégie pour un espace Schengen pleinement opérationnel et résilient», qui présente une approche globale visant à accroître la solidité et la résilience de l’espace de liberté, de sécurité et de justice face aux défis et aux menaces à venir. Le mécanisme devrait constituer un cadre juridique solide pour l’ensemble de la législation en constante évolution qui sous-tend le fonctionnement de l’espace Schengen. Dans ce contexte, l’un des objectifs spécifiques de la proposition est de renforcer l’aspect stratégique du processus d’évaluation et de contrôle. À cet effet, il faut garantir la cohérence avec les dispositions existantes et futures qui composent l’acquis de Schengen. À cette fin, le mécanisme devrait être adapté à l’évolution du champ d’application du droit de l’Union concerné. Au cours des dernières années, l’Union a pris plusieurs initiatives pour rendre l’espace Schengen plus solide et plus résilient. Ces modifications comprennent plusieurs éléments nouveaux, notamment en matière de gestion des frontières extérieures. Outre le système d’information Schengen et le système d’information sur les visas, d’ici à la fin de 2023, la gestion des frontières extérieures reposera sur de nouveaux systèmes informatiques, tels que le système d’entrée/de sortie et le système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages. En outre, l’interopérabilité des bases de données concernées sera assurée. De plus, l’adoption, dans le courant de l’année 2021, d’une proposition de code de coopération policière de l’UE au titre de la stratégie de l’UE pour l’union de la sécurité, ainsi que l’adoption de la proposition de modification du code frontières Schengen visant à tenir compte des enseignements tirés de la pandémie de COVID-19 et des négociations menées sur la proposition de modification de ce même code présentée en 2017 constitueront des initiatives importantes pour renforcer la sécurité et rétablir l’intégrité de l’espace Schengen. Le rôle des organismes de l’Union participant à la mise en œuvre de l’acquis de Schengen a également gagné en importance. En 2019, la création du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, comprenant la mise en place d’un contingent permanent de 10 000 personnes d’ici 2027, a constitué une étape essentielle vers un véritable contrôle européen des frontières extérieures et la mise en place progressive d’un système commun de l’Union en matière de retour. Le mandat d’Europol est en cours d’actualisation à la suite d’une proposition de la Commission du 9 décembre 2020. Comme indiqué ci-dessus, certains actes juridiques relevant des différents domaines d’action couverts par le mécanisme prévoient leurs propres outils d’évaluation et de contrôle au niveau européen ou national. Par conséquent, il est nécessaire de créer et de maintenir des synergies afin d’éviter les doubles emplois et d’utiliser au mieux les outils de contrôle sectoriels. Le maintien et l’ajustement de ces interactions sont un élément important de la présente proposition. À cet égard, la proposition prévoit des dispositions visant en particulier à accroître la cohérence avec les activités de Frontex et le processus d’évaluation de la vulnérabilité. Le mécanisme et ses recommandations devraient compléter les composantes du processus d’évaluation de la vulnérabilité. À titre d’exemple, les autres domaines d’action dans lesquels il sera possible d’accroître les synergies sont celui de la plateforme EMPACT (actions prioritaires dans le domaine de la coopération policière) ou celui de l’officier aux droits fondamentaux de Frontex (contrôle du respect des droits fondamentaux aux frontières extérieures par Frontex). Les mécanismes nationaux de contrôle de la qualité [encouragés au titre du règlement (UE) 2019/1896], qui sont des mécanismes «nationaux» d’évaluation et de contrôle de Schengen, pourraient devenir tout aussi importants à l’avenir. De plus, les évaluations devraient également tenir compte des résultats du mécanisme de contrôle national indépendant élaboré au titre de la proposition établissant un filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures. La proposition a été élaborée de manière à être cohérente avec les dispositions existantes dans le domaine d’action (c’est-à-dire les domaines d’action relevant de l’acquis de Schengen), et il a également été dûment tenu compte des initiatives en cours et envisagées qui ne sont pas encore en vigueur. Plus généralement, en reliant mieux les différents domaines d’action, l’initiative pourrait renforcer l’efficacité de l’approche globale proposée par les stratégies de la Commission, ainsi que la complémentarité de tous les instruments élaborés dans le cadre des nouveaux actes législatifs. •Cohérence avec les autres politiques de l’Union La proposition est cohérente avec les objectifs et les initiatives envisagés dans le cadre de la stratégie de l’UE pour une union de la sécurité, qui vont au-delà de l’acquis de Schengen, tels que la proposition visant à renforcer l’échange automatisé de catégories de données importantes au titre des décisions Prüm du Conseil, et avec les initiatives à venir relevant de la stratégie de l’UE visant à lutter contre la criminalité organisée (2021-2025). Elle est également cohérente avec les initiatives figurant dans le nouveau pacte sur la migration et l’asile. Au-delà de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, l’espace Schengen contribue au fonctionnement du marché unique et sa création a apporté des avantages sociaux et économiques à la société européenne dans de nombreux domaines, tels que le commerce, l’emploi, l’éducation, la culture, le tourisme, les transports et plus encore. Les mesures visant à accroître l’efficacité du mécanisme et, partant, à améliorer le fonctionnement de l’espace Schengen sont, par nature, également cohérentes avec les objectifs de ces domaines d’action. Les perturbations causées par la pandémie de COVID-19 ont montré, mieux que toutes les crises précédentes, à quel point il est important de préserver l’intégrité de Schengen. Le bon fonctionnement de Schengen est essentiel à la reprise économique après la pandémie. Un mécanisme solide et efficace contribuera à cet objectif et, partant, aux bénéfices économiques et sociaux positifs que Schengen apporte aux citoyens et aux entreprises dans toute l’Europe. 2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ •Base juridique La proposition est fondée sur l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’article 70 prévoit expressément que le Conseil est compétent pour adopter, sur proposition de la Commission, des mesures établissant des modalités par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en œuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l’Union au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. La proposition abroge et remplace le règlement (UE) nº 1053/2013, qui est également fondé sur cette disposition du traité. Conformément à la déclaration du Parlement européen, du Conseil et de la Commission accompagnant le règlement, la proposition doit être soumise à la consultation du Parlement européen afin que son avis soit pris en considération avant l’adoption d’un texte définitif. Toutefois, elle doit être adoptée conformément à une procédure législative spéciale. •Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive) L’article 70 du TFUE constitue la base juridique des mesures par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en œuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l’Union au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Bien que la présente proposition apporte de nombreuses modifications, elle ne change pas fondamentalement les objectifs et le champ d’application du mécanisme. La proposition se situe dans les limites fixées par l’article 70 du TFUE. L’objectif de la proposition est d’enrichir, d’améliorer et de rendre plus efficace le mécanisme existant. Le réexamen du règlement effectué en 2020 a confirmé la nécessité de disposer d’un mécanisme solide au niveau de l’Union. Il n’en demeure pas moins que la valeur ajoutée européenne du mécanisme réside avant tout dans le partage des responsabilités entre la Commission et les États membres. Cela constitue une base solide pour instaurer une confiance mutuelle. Les évaluations réalisées au niveau de l’Union permettent de détecter en temps utile les manquements résultant d’asymétries, de divergences et d’une mise en œuvre incorrecte de l’acquis de Schengen qui, autrement, pourraient mettre en péril l’intégrité de Schengen. En outre, la pression exercée par les pairs au niveau de l’Union génère l’incitation nécessaire pour que les États membres remédient rapidement aux manquements, en particulier lorsqu’ils sont graves. En outre, l’initiative tient dûment compte du principe de subsidiarité en établissant la base d’une meilleure coordination avec les évaluations réalisées dans le cadre des mécanismes nationaux de contrôle de la qualité. L’un des objectifs est de recentrer le mécanisme sur les lacunes susceptibles d’avoir des effets négatifs sur le bon fonctionnement de l’espace Schengen dans son ensemble. Les problèmes relatifs à la limitation du champ d’application devraient plutôt être traités au niveau national. Cette démarche est également cohérente avec le règlement (UE) 2019/1896, qui encourage la mise au point de mécanismes nationaux de contrôle de la qualité dans le cadre des éléments de la gestion européenne intégrée des frontières. En conclusion, pour remédier efficacement aux lacunes recensées dans le cadre du réexamen et analysées plus en détail dans l’analyse d’impact, il est nécessaire de modifier la législation. •Proportionnalité L’article 5, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne dispose que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. La forme choisie pour cette action doit permettre d’atteindre l’objectif de la proposition et de mettre celle-ci en œuvre aussi efficacement que possible.

Le mécanisme a été créé en 2013 par voie de règlement, étant donné que ce mécanisme spécifique, qui est mis en œuvre au niveau de l’Union et coordonné par la Commission, nécessite des règles claires en matière de responsabilités et de procédures. L’initiative proposée constitue une révision d’un règlement et doit donc également prendre la forme d’un règlement. En ce qui concerne le contenu, la proportionnalité des principaux aspects nouveaux a été examinée dans l’analyse d’impact jointe (section 7.3). La proposition vise entre autres à rationaliser le processus d’évaluation, en simplifiant le processus décisionnel actuel en deux étapes, de manière à ce que, d’une manière générale, la Commission adopte non seulement les rapports d’évaluation mais aussi les recommandations au moyen d’un seul acte d’exécution (à l’heure actuelle, la Commission adopte le rapport et une proposition de recommandations du Conseil). L’expérience des dernières années a montré que l’adoption des recommandations par le Conseil allonge considérablement la procédure (qui dure de deux à trois mois en moyenne), tandis que la charge de travail excessive limite la capacité du Conseil à exercer la pression des pairs nécessaire et à mener des discussions générales sur l’état de Schengen. La révision proposée vise à remédier de manière proportionnée à ces lacunes en veillant à ce que les recommandations du Conseil soient adoptées dans les cas considérés comme ayant la plus grande valeur ajoutée et la plus grande incidence sur l’orientation du débat politique concernant des questions d’intérêt général relatives au fonctionnement de l’espace Schengen, à savoir les toutes premières évaluations, les cas de manquement grave et les évaluations thématiques, tout en simplifiant la procédure dans les cas de nature plus technique. Il est également proposé de renforcer de manière significative le rôle du Conseil dans le suivi et le contrôle des progrès réalisés dans de tels cas, et de prévoir un mécanisme graduel en cas d’absence de progrès. En conclusion, aucune des modifications proposées dans la présente initiative ne va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs énoncés à la section 1 et le principe de proportionnalité est donc respecté. En fait, plusieurs éléments de la proposition réduiront la charge administrative pesant sur les États membres et la Commission. •Choix de l’instrument Étant donné que l’initiative proposée vise à réviser et à actualiser un mécanisme d’évaluation existant établi par un règlement [le règlement (UE) nº 1053/2013], elle prendra également la forme d’un règlement. 3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT •Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante Conformément à l’article 22 du règlement (UE) nº 1053/2013, la Commission a réexaminé l’application du règlement et a présenté un rapport, accompagné d’un document de travail des services de la Commission, le 25 novembre 2020. Comme expliqué à la section 1, ce rapport est le point de départ de l’élaboration de la proposition. •Consultations des parties intéressées La consultation des parties intéressées est traitée en détail dans l’analyse d’impact qui accompagne la présente proposition. Les parties intéressées sont généralement favorables au renforcement du mécanisme pour qu’il soit plus efficace et capable de s’adapter à l’évolution récente de la législation et de faire face aux nouveaux défis. •Analyse d’impact À partir des données disponibles et des résultats d’une vaste consultation des parties intéressées, la Commission a élaboré quatre options possibles, contenant chacune une série de mesures visant à atteindre les objectifs. L’option nº 1 ne comporte que des mesures opérationnelles visant à aligner la mise en œuvre sur les besoins actuels. L’option nº 2 constitue une modification législative ciblée du règlement visant à clarifier le champ d’application de certaines dispositions afin de renforcer la sécurité juridique quant aux obligations des différents acteurs concernés, et à rationaliser et à simplifier les procédures existantes. L’option nº 3 est plus ambitieuse en ce qu’elle apporterait, outre les simplifications mentionnées dans les deux premières stratégies, des modifications importantes au fonctionnement du mécanisme. L’option nº 4 est une combinaison des précédentes, qui regroupe des éléments des différentes options en fonction du domaine d’intervention. Ces options se complètent et sont, dans la plupart des cas, cumulatives plutôt qu’alternatives, en fonction du degré d’ambition. Le train de mesures privilégié (l’option nº 4) combine une série de mesures relevant des trois autres options. Objectif spécifique nº 1: éviter les lacunes dans les conclusions des évaluations et renforcer l’orientation stratégique L’option privilégiée consiste à maintenir le champ d’application actuel, qui couvre tous les aspects de l’acquis de Schengen, tout en adaptant les priorités (domaines d’action) aux nouvelles réalités grâce à une programmation plus souple et en allongeant le cycle d’évaluation à sept ans au lieu de cinq. L’élargissement du champ d’application du mécanisme à des questions qui vont au-delà de l’acquis de Schengen (le domaine de la politique d’asile par exemple) a été écarté pour des raisons essentiellement juridiques mais aussi pour des raisons politiques, du fait que de nombreux États membres n’y sont pas favorables. L’articulation actuelle des évaluations par domaine d’action sera également maintenue, mais elle sera assouplie. Le passage à une évaluation unique globale par État membre n’a pas été jugé pratiquement réalisable dans l’immédiat (mais il reste un objectif à moyen terme). Toutefois, des modifications législatives ambitieuses portant sur les formes et les méthodes des activités d’évaluation et de contrôle sont proposées, en vue d’élargir l’éventail des instruments disponibles et de préciser les critères et les conditions de leur utilisation: des évaluations thématiques systématiques, deux types d’inspections inopinées avec ou sans préavis de 24 heures en fonction de leur objet, et deux types de nouvelles inspections (les «nouvelles inspections pour manquement grave» et les «inspections de vérification»). Objectif spécifique nº 2: rationaliser les rôles et la répartition des responsabilités et simplifier les processus et les procédures Le train de mesures privilégié propose des modifications visant à accélérer les processus et à simplifier les procédures, ainsi que des modifications législatives ambitieuses visant à modifier la procédure décisionnelle. La déclassification générale des rapports d’évaluation, la fixation de délais légaux pour l’adoption des rapports d’évaluation et des recommandations, l’évaluation simplifiée des plans d’action par la Commission et la réduction de la fréquence des obligations des États membres en matière de rapports accéléreront et faciliteront les procédures; les parties intéressées y sont largement favorables. En ce qui concerne la modification proposée de la procédure décisionnelle, selon laquelle la Commission adopterait à la fois les rapports d’évaluation et les recommandations (tout en maintenant le rôle du Conseil dans les cas les plus importants du point de vue politique), les États membres seront toujours pleinement associés à l’adoption des rapports d’évaluation et des recommandations au moyen de la procédure d’examen. Objectif spécifique nº 3: renforcer la mise en place des garanties en matière de droits fondamentaux au titre de l’acquis de Schengen L’option privilégiée consiste à apporter les modifications nécessaires au renforcement de la sécurité juridique relative aux éléments pertinents en matière de droits fondamentaux et à souligner leur importance. Il est proposé d’inclure une référence à la présentation régulière d’analyses des risques par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, de se référer davantage aux droits fondamentaux dans la disposition sur la formation, d’accroître la participation de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne aux inspections d’évaluation et de prévoir un article spécial concernant l’utilisation des éléments de preuve apportés par des tiers. Outre les éléments susmentionnés, la proposition comporte plusieurs modifications techniques visant à accroître le caractère effectif et l’efficacité du mécanisme. Prises isolément, ces modifications n’ont qu’une incidence positive assez limitée (raison pour laquelle elles n’ont pas été examinées dans le cadre de l’analyse d’impact), mais leur incidence globale est positive.

Objectif spécifique nº 4: optimiser la participation des experts des États membres et celle des organes et organismes de l’Union Le train de mesures privilégié comporte des modifications juridiques visant à modifier le processus de désignation des experts en créant une réserve permanente annuelle d’experts gérée par la Commission, tout en apportant une certaine souplesse dans la détermination de la taille des équipes. En outre, les modifications proposées maximisent la contribution des organes et organismes de l’Union et améliorent la coordination avec ceux-ci ainsi qu’avec d’autres mécanismes de contrôle de la qualité, grâce à des analyses des risques améliorées, une meilleure coordination et une participation renforcée par de nouvelles obligations juridiques. Ces mesures ont recueilli un large soutien parmi les parties intéressées. •Réglementation affûtée et simplification Plusieurs éléments de la proposition réduiront la charge administrative pesant sur les États membres, la Commission et le Conseil, en particulier lors de la phase de prise de décision (étant donné que le Conseil ne devrait plus avoir à émettre de recommandations dans tous les cas) et lors de la phase de contrôle, du fait de la moindre fréquence des rapports obligatoires sur la mise en œuvre des plans d’action et de la simplification de l’appréciation de ces plans d’action par la Commission. Des procédures simplifiées et plus rapides sont également proposées pour la phase d’évaluation, en ce qui concerne les méthodes et outils d’évaluation, la constitution des équipes et l’adoption des rapports d’évaluation. Des estimations quantifiées, lorsqu’elles étaient possibles, figurent dans l’analyse d’impact. •Droits fondamentaux La présente proposition respecte les droits fondamentaux énoncés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et introduit des modifications législatives spécifiques visant à garantir que les obligations en matière de droits fondamentaux sont bien prises en considération par le mécanisme. 4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE La présente proposition est accompagnée d’une fiche financière en annexe. Chaque année, le fonctionnement du mécanisme coûte environ 2 millions d’EUR à la Commission. Ce niveau de dépenses sera maintenu, car la proposition ne nécessite pas d’augmenter les ressources humaines et financières déjà allouées à la Commission. Cette stabilité s’explique principalement par les changements apportés qui ont pour effet de réduire la charge administrative pesant sur la Commission et par les dispositions permettant d’effectuer des évaluations plus ciblées (voire plus courtes) avec des équipes plus restreintes. Au cours de l’analyse d’impact, la Commission s’est appuyée sur le principe selon lequel le caractère effectif et l’efficacité du mécanisme devraient être accrus sans nécessiter de ressources humaines et financières supplémentaires. Les frais exposés par les experts des États membres continueront d’être remboursés et aucune augmentation n’est prévue à cet égard. Les modifications proposées permettront d’en faire plus et de travailler plus efficacement avec les mêmes ressources. 5.AUTRES ÉLÉMENTS •Contrôle La Commission réexaminera l’application du règlement et soumettra un rapport au Conseil et au Parlement européen dans les six mois suivant l’adoption de tous les rapports d’évaluation pour les évaluations relevant du premier cycle d’évaluation pluriannuel de sept ans au titre du nouveau règlement. Dans le cadre de l’analyse d’impact et conformément aux règles pour l’amélioration de la réglementation, une liste non exhaustive d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs a été dressée et sera utilisée pour le réexamen. En outre, la Commission travaille au développement d’un nouvel outil informatique afin de moderniser le contrôle de l’application des plans d’action par les États membres. Cet outil devrait être opérationnel dès 2021. •Conséquences des différents protocoles annexés aux traités et des accords d’association conclus avec des pays tiers Étant donné que la base juridique de la présente proposition figure au titre V de la troisième partie du TFUE, le système de «géométrie variable», tel que prévu dans les protocoles sur la position du Danemark et de l’Irlande et dans le protocole Schengen, s’applique. La présente proposition constitue un développement de l’acquis de Schengen. Les conséquences pour les différents protocoles et accords d’association à Schengen doivent donc être examinées en ce qui concerne le Danemark et l’Irlande, l’Islande et la Norvège, et la Suisse et le Liechtenstein. De même, il convient d’examiner les conséquences pour les différents actes d’adhésion. La situation de chacun des États concernés est exposée en détail dans les derniers considérants de la présente proposition. •Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition Comparaison avec les dispositions du règlement actuel, article par article Article 1er – Objet et champ d’application L’article reste pour l’essentiel inchangé, mais il précise l’objet du mécanisme («veiller à ce que les États membres appliquent effectivement l’acquis de Schengen, en contribuant ainsi au bon fonctionnement d’un espace sans contrôles aux frontières intérieures»). Le paragraphe 3 est déplacé à l’article 15 («Experts des États membres»). Article 2 – Définitions

Un certain nombre de nouvelles définitions ont été ajoutées dans un souci de clarté juridique et de meilleure lisibilité du règlement. La définition de «manquement grave» est ajoutée afin de renforcer la sécurité juridique et de garantir une compréhension commune du concept. La définition s’appuie sur celle qui figure actuellement dans le guide d’évaluation de Schengen publié par la Commission. Les notions de «toute première évaluation», d’«évaluation périodique», d’«évaluation inopinée», d’«évaluation thématique», d’«inspection», de «nouvelle inspection», d’«inspection de vérification», d’«activité d’évaluation» et d’«équipe» sont également définies dans cet article. Article 3 – Responsabilités et devoir de coopération Aucun changement significatif n’est introduit. Les nouveaux paragraphes 4 et 5 proviennent de l’article 13 car ils traitent essentiellement de responsabilités incombant aux États membres et à la Commission. Article 4 – Formes des évaluations Dans un souci de clarté, cet article complète les définitions par une liste des formes d’évaluation et précise les conditions applicables aux évaluations inopinées et aux évaluations thématiques. Article 5 – Formes des activités de contrôle Dans un souci de clarté, l’article répertorie les différentes formes prises par les activités de contrôle. Article 6 – Méthodes d’évaluation et de contrôle Dans ce même souci de clarté, l’article dresse la liste des méthodes à utiliser pour mener à bien les activités d’évaluation et de contrôle, à savoir les inspections (annoncées ou inopinées), les questionnaires ou d’autres méthodes à distance, telles que les vidéoconférences. Il précise que ces méthodes peuvent être utilisées indépendamment les unes des autres ou de manière combinée. Article 7 – Coopération avec les organes et organismes de l’Union Ce nouvel article souligne l’importance de coopérer étroitement, aux fins du présent règlement, avec les organes et organismes compétents de l’Union qui participent à la mise en œuvre de l’acquis de Schengen (en particulier Frontex, l’eu-LISA et Europol). L’article mentionne explicitement la nécessité de renforcer également la coopération avec l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne. Sur la base de cet article, la Commission continuera à demander à ces organes et organismes des informations utiles, des données statistiques et des analyses de risques. Le partage d’informations sera réciproque: un article ultérieur (l’article 10) prévoit que la Commission peut partager avec ces organes et organismes les détails des rapports d’évaluation, des plans d’action et des mises à jour concernant la mise en œuvre des plans d’action, afin d’accroître les synergies et d’éviter les doubles emplois. Article 8 – Coopération avec Frontex Cet article est une adaptation de l’article 7 du règlement actuel, qui tient compte de l’évolution du règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Article 9 – Coopération avec Europol Sur la base de la proposition de la Commission visant à modifier le règlement Europol, cet article renvoie à l’article 4, paragraphe 1, point s), du règlement (UE) 2016/794, en vertu duquel Europol sera tenue de soutenir la mise en œuvre du présent règlement au moyen d’expertises, d’analyses, de rapports et d’autres informations utiles. Le texte est en attente d’adoption de la proposition. Article 10 – Synergies avec d’autres activités d’évaluation et de contrôle En vue d’accroître l’orientation stratégique et de concevoir une évaluation plus ciblée, l’article prévoit de renforcer les synergies avec les mécanismes et plateformes pertinents qui sont gérés par des agences de l’Union et des administrations nationales, par exemple la plateforme EMPACT ou la supervision exercée par l’agence eu-LISA concernant la préparation des États membres à la mise en place de systèmes informatiques pertinents, ainsi que les constatations des mécanismes nationaux de contrôle de la qualité ou d’autres mécanismes de contrôle indépendants. L’article prévoit également que ces organes et organismes devraient non seulement fournir des informations, mais aussi en recevoir, et que, par conséquent, la Commission devrait être en mesure de partager avec eux les détails des rapports d’évaluation, des plans d’action et des mises à jour concernant la mise en œuvre des plans d’action. Article 11 – Informations en provenance de tiers Cet article constitue une base juridique pour l’utilisation des informations fournies par des tiers (par exemple, les médiateurs, les autorités chargées du contrôle du respect des droits fondamentaux, les organisations non gouvernementales et les organisations internationales) aux fins d’une plus grande efficacité de la programmation et de la mise en œuvre des activités d’évaluation. Ces informations pourraient être particulièrement utiles pour évaluer le respect des droits fondamentaux dans le cadre de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen. Article 12 – Programme d’évaluation pluriannuel

La durée du programme pluriannuel est portée de cinq à sept ans, afin d’être en mesure d’effectuer toutes les évaluations nécessaires de la manière la plus efficace possible, de pouvoir réagir aux défis émergents, d’utiliser de manière plus souple et équilibrée tous les instruments disponibles et de réaliser un contrôle plus étroit et plus ciblé. Cet article décrit le contenu du programme d’évaluation pluriannuel, qui précisera les domaines prioritaires devant faire l’objet d’une évaluation périodique. Une liste provisoire des États membres devant faire l’objet d’évaluations périodiques au cours d’une année donnée sera également dressée. Une procédure simplifiée est aussi introduite pour adapter le programme; selon cette procédure, les adaptations rendues nécessaires par suite d’événements et de circonstances de force majeure n’entraîneront pas forcément de modification du programme, c’est-à-dire de l’acte d’exécution concerné. L’expérience des dernières années a clairement montré la nécessité d’une telle souplesse. En raison de la pandémie de COVID-19, le programme d’évaluation annuel de 2020 a dû être modifié. En outre, les évaluations dans le domaine de la politique commune de visas sont sujettes à des événements imprévus, étant donné qu’elles ont lieu dans des pays tiers. De tels événements ont également entraîné la modification du programme, ce qui prend beaucoup de temps. Article 13 – Programme d’évaluation annuel Il n’y a aucun changement majeur par rapport à l’article correspondant en vigueur (article 6). Le programme d’évaluation annuel comprendra des propositions concernant les évaluations périodiques des États membres, comme indiqué dans le programme d’évaluation pluriannuel, la toute première évaluation d’un État membre (si nécessaire) et au moins une évaluation thématique. Il comprendra également un calendrier provisoire de ces évaluations, mais pas nécessairement les sites à inspecter/évaluer. Les évaluations inopinées ne seront plus programmées, mais elles seront organisées à brève échéance si nécessaire. Ce changement n’a aucune incidence sur les États membres, mais il facilitera la planification interne et les procédures au sein de la Commission et augmentera la souplesse et la capacité de réaction face à de nouvelles circonstances. À l’instar du programme pluriannuel, une procédure simplifiée est prévue pour adapter le programme en cas de force majeure. Article 14 – Questionnaire standard Il n’y a aucun changement majeur par rapport à l’article correspondant en vigueur (article 9). Il ne sera pas nécessaire de convenir d’un nouveau questionnaire standard en raison de l’adoption du nouveau règlement (article 31). Le questionnaire actuel devrait toujours être utilisé. Le délai d’envoi du questionnaire et de réception des réponses des États membres a été adapté de manière à ce que la majeure partie du volume de travail à réaliser par ces derniers ne tombe pas (nécessairement) pendant la période des vacances d’été. En outre, il est précisé que les États membres, à la demande de la Commission, devraient mettre à jour leurs réponses au questionnaire standard et répondre, le cas échéant, à des questions complémentaires avant la réalisation d’une évaluation spécifique; ils devraient également transmettre les conclusions des mécanismes nationaux de contrôle de la qualité et des audits internes. Cette disposition garantit que les équipes disposeront de toutes les informations utiles et à jour pour conduire efficacement les évaluations spécifiques. Article 15 – Experts des États membres Il n’y a aucun changement majeur par rapport à l’article correspondant en vigueur (article 12). Le paragraphe 2 provient de l’actuel article 1er. Article 16 – Formation des experts Il a été jugé souhaitable de renforcer la disposition relative à la formation par l’ajout d’un article spécifique, qui souligne l’importance d’intégrer tous les aspects pertinents en matière de droits fondamentaux dans les cours de formation et d’associer systématiquement l’Agence des droits fondamentaux à ce domaine. Il est fait notamment référence à la nécessité de maintenir les programmes de formation initiale à jour et d’organiser des formations de mise à niveau. De plus, chaque équipe d’évaluation pourra compter parmi ses membres un «observateur» désigné par un État membre ou par la Commission. Ces «jeunes» experts assisteront aux évaluations avant d’y participer en tant que membres à part entière de l’équipe. En leur qualité d’observateurs, ils pourraient être chargés d’apporter une assistance technique (comme précisé à l’article 18), mais ils ne devraient pas participer aux travaux essentiels des équipes (évaluation des résultats et rédaction). Toutefois, les coûts engagés seront supportés par la Commission conformément à l’article 3. Article 17 – Réserve d’experts des États membres Ce nouvel article, comme déjà expliqué en détail à la section 1, vise à garantir qu’un nombre suffisant d’experts expérimentés participent aux activités d’évaluation et de contrôle et que les équipes sont mises en place de manière plus rapide et moins lourde. La réserve apportera davantage de prévisibilité et de souplesse. L’article fixe des règles détaillées et des échéances quant à la constitution de la réserve, et définit les obligations incombant à la Commission et aux États membres. Les membres de la réserve ainsi que les autorités nationales devraient répondre positivement aux invitations spécifiques, et leur refus ne devrait être motivé que par des raisons professionnelles ou personnelles graves. Article 18 – Constitution des équipes Cet article fusionne et modifie les articles 10 et 11 correspondants en vigueur. D’une manière générale, il dispose que les membres des équipes seront sélectionnés à partir de la réserve d’experts nouvellement constituée (voir article 17), en tenant compte des capacités des administrations nationales de plus petite taille. La possibilité de lancer un appel à tous les États membres, qui constitue le moyen actuel de recruter des experts, est néanmoins maintenue à titre supplémentaire, dans les cas où la Commission ne serait pas en mesure d’obtenir un nombre suffisant d’experts à partir de la réserve. Le nombre d’experts au sein des équipes pourra varier. La Commission définira la taille des équipes en fonction des besoins et des difficultés liés à chaque activité d’évaluation et de contrôle. Lors de la constitution des équipes, la Commission veillera à l’équilibre sur le plan géographique ainsi qu’à la rotation des membres, et il sera tenu compte des capacités des administrations nationales et de la nécessité de faire appel à des profils variés. L’article prévoit également des règles applicables à la désignation et à la sélection des experts chefs de file et définit les principales responsabilités de ceux-ci. Article 19 – Conduite des inspections La principale modification par rapport à l’article correspondant en vigueur (article 13) est que les inspections sur place inopinées, d’une manière générale, auront lieu sans préavis à l’État membre concerné, notamment lorsque l’objectif de l’inspection est d’évaluer les pratiques aux frontières intérieures (comme c’est le cas actuellement), lorsque la Commission a connaissance de problèmes nouveaux ou systémiques susceptibles d’avoir une incidence négative importante sur le fonctionnement de l’espace Schengen, ou lorsqu’un État membre est soupçonné de manquer gravement aux obligations qui lui incombent au titre de l’acquis de Schengen, notamment en cas d’allégations de violations graves des droits fondamentaux dans le cadre de la mise en œuvre de cet acquis. Un préavis de 24 heures constituera une exception dans les cas où l’objectif principal de l’inspection inopinée est une vérification de routine de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen. L’article précise également que le programme détaillé des inspections peut comprendre des inspections et réunions avec les autorités et organismes nationaux, des organisations non gouvernementales et des organisations internationales ainsi que d’autres entités, organes et organismes participant à la mise en œuvre de l’acquis de Schengen ou concernés par celle-ci, dans le cadre de la coopération avec l’État membre évalué. Article 20 – Méthodes à distance Cet article prévoit que la Commission, en coopération avec les États membres, peut définir des lignes directrices pour la conduite des activités d’évaluation et de contrôle au moyen d’un questionnaire ou d’autres méthodes à distance (visioconférences par exemple). De telles lignes directrices n’existent pas, bien qu’il existe des lignes directrices applicables à la conduite des inspections. Une disposition similaire existe déjà (et est maintenue à l’article 19) en ce qui concerne la conduite des inspections inopinées. Article 21 – Rapports d’évaluation Des modifications importantes sont apportées pour accélérer la procédure et en accroître l’efficacité; à cet effet, de nouveaux délais, plus courts, sont fixés et les rapports doivent être adoptés au plus tard quatre mois après l’évaluation. Les rapports d’évaluation seront plus ciblés et contiendront des constatations importantes, à savoir principalement les meilleures pratiques ou les pratiques non conformes. La catégorie «conforme, mais améliorations nécessaires» est néanmoins maintenue, notamment parce qu’elle s’est révélée utile pour élever le niveau de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen et renforcer l’harmonisation. D’une manière générale, les rapports comporteront également des recommandations et continueront à être adoptés sous la forme d’actes d’exécution dans le cadre de la procédure d’examen. Des explications complémentaires sont fournies à cet égard à la section 2 («Proportionnalité») et des exceptions à la règle générale sont énoncées aux articles 23, 24 et 25 (voir plus bas).

Article 22 – Suivi et contrôle Plusieurs modifications substantielles sont introduites, avant tout pour que les manquements soient corrigés plus rapidement et pour réduire la charge administrative qui découle actuellement de la fréquence des rapports à présenter. Tous les rapports d’évaluation seront suivis d’un plan d’action. Les services de la Commission formuleront des observations sur les plans d’action au moyen de lettres administratives par exemple, et non de communications formelles de la Commission, comme c’est le cas dans le cadre du règlement actuel. Si les services de la Commission ne jugent pas le plan d’action adéquat, l’État membre présente un plan d’action révisé dans un délai d’un mois à compter de la réception des observations. En règle générale, la fréquence des rapports de suivi passera de trois à six mois. Toutefois, les rapports de suivi devront être présentés non seulement à la Commission, mais aussi au Conseil, ce qui est nouveau. Dans le cadre de ses activités de contrôle, la Commission pourra organiser de nouvelles inspections et des inspections de vérification. Les conditions d’organisation et les obligations de rapports liées à ces inspections seront moins lourdes que celles qui s’appliquent aux inspections d’évaluation. Le rôle du Parlement européen et du Conseil sera renforcé au cours de la phase de contrôle: la Commission les informera au moins deux fois par an de l’état d’avancement de la mise en œuvre des plans d’action, des résultats des nouvelles inspections et des inspections de vérification, ainsi que de l’absence éventuelle de progrès notable dans la mise en œuvre d’un plan d’action. Article 23 – Dispositions spécifiques en cas de manquement grave constaté dans le rapport d’évaluation Cet article prévoit des dispositions spécifiques en cas de manquement grave constaté lors d’une évaluation. Une participation plus étroite du Conseil, des procédures plus rapides et des délais plus courts sont prévus. Le rapport d’évaluation sera adopté par la Commission, tandis que les recommandations seront adoptées par le Conseil séparément du rapport d’évaluation. Des délais stricts seront imposés tant à la Commission (pour l’adoption du rapport) qu’au Conseil (pour l’adoption des recommandations). Des règles de procédure plus strictes s’appliqueront au cours de la phase de contrôle: l’État membre devra mettre en place des mesures correctives immédiatement après avoir été informé du manquement grave et en informera sans délai la Commission et les États membres. L’État membre sera tenu de présenter son plan d’action dans un délai d’un mois et la Commission organisera une nouvelle inspection, qui devra avoir lieu au plus tard un an après la date de l’activité d’évaluation. À la suite de la nouvelle inspection, la Commission présentera un rapport au Conseil, qui exprimera sa position sur ce rapport. La Commission informera le Parlement européen et le Conseil de son intention de clôturer le plan d’action et le Conseil sera invité à exprimer sa position sur la proposition de clôture. En cas de manquements graves aux frontières extérieures, les articles 21 et 29 du code frontières Schengen peuvent s’appliquer. Article 24 – Dispositions spécifiques applicables aux toutes premières évaluations Des règles spécifiques sont nécessaires dans le cas des toutes premières évaluations. À l’instar des cas où l’évaluation met en évidence un manquement grave, une participation plus étroite du Conseil, des procédures rapides et des délais serrés (mais pas autant que ceux prévus à l’article 23) sont prévus, ainsi que des règles plus strictes lors de la phase de contrôle. Article 25 – Dispositions spécifiques applicables aux évaluations thématiques Une participation plus étroite du Conseil est prévue pour les évaluations thématiques, à l’instar des toutes premières évaluations. Il n’a pas été jugé nécessaire de prévoir des dispositions particulières pour la phase de contrôle. Article 26 – Informations sensibles En principe, les rapports d’évaluation et les rapports établis à la suite d’une nouvelle inspection ne seront plus classifiés «Restreint UE». Le statut de ces rapports sera déterminé conformément aux règles de sécurité applicables. La classification reste également possible à la demande dûment justifiée de l’État membre évalué. Article 27 – Conditions de la participation de l’Irlande Cet article est semblable à l’article correspondant en vigueur (l’article 18), sans mention du Royaume-Uni. Article 28 – Rapport au Parlement européen et au Conseil Cet article est semblable à l’article correspondant en vigueur (l’article 20). Le rapport annuel complet s’ajoute aux obligations renforcées en matière de rapports qui sont prévues à l’article 22. Le Conseil examine le rapport et adopte des conclusions. Article 29 – Comité Cet article reprend dans une large mesure les dispositions de l’article correspondant en vigueur (l’article 21). Article 30 – Réexamen Cet article est semblable à l’article correspondant en vigueur (l’article 22).

Article 31 – Abrogation Cet article abroge le règlement (UE) nº 1053/2013 avec effet à la date d’entrée en vigueur du nouveau règlement. Article 32 – Dispositions transitoires Cet article prévoit une disposition transitoire pour l’adoption d’un nouveau programme pluriannuel, qui devrait être établi au plus tard le 1er novembre 2022 et débuter le 1er janvier 2023. Ces dates peuvent être adaptées en fonction du rythme des négociations concernant la proposition. Étant donné que le programme pluriannuel en cours s’achèvera à mi-chemin (en janvier 2023), la disposition précise que le nouveau programme pluriannuel devrait prendre en considération les évaluations déjà réalisées au titre du deuxième programme pluriannuel adopté en vertu du règlement actuel. Dans la pratique, cela signifie que le nouveau programme pluriannuel de sept ans devrait commencer par l’évaluation des États membres qui n’ont pas été évalués dans le cadre du cycle actuel, tandis que ceux qui ont déjà évalués entre 2020 et la date d’entrée en vigueur des nouvelles règles figureront à la fin de la liste du nouveau cycle d’évaluation. L’article précise également que le questionnaire standard adopté au titre du règlement actuel sera utilisé jusqu’à ce que le questionnaire standard prévu à l’article 14 du présent règlement ait été établi. Article 33 – Entrée en vigueur et application Pour tirer parti au plus tôt de tous les gains d’efficacité du nouveau règlement, l’article fixe une échéance ambitieuse pour l’application du nouveau règlement (à compter du [1er septembre 2022]), qui pourra être ajustée au cours des négociations concernant la proposition. 2021/0140 (CNS) Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL relatif à la création et au fonctionnement d’un mécanisme d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen, et abrogeant le règlement (UE) nº 1053/2013



LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 70, vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux, vu l’avis du Parlement européen, vu l’avis du Contrôleur européen de la protection des données, statuant conformément à une procédure législative spéciale, considérant ce qui suit: (1)L’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures est fondé sur l’application effective et efficace de l’acquis de Schengen par les États membres. Cet acquis comporte des mesures relevant du domaine des frontières extérieures, des mesures visant à compenser l’absence de contrôles aux frontières intérieures et un système de contrôle solide, qui, ensemble, facilitent la libre circulation et garantissent un degré élevé de sécurité, de justice et de protection des droits fondamentaux, y compris la protection des données à caractère personnel. (2)L’évaluation et le contrôle de l’application de cet acquis par les pairs constituent depuis 1998 un élément fondamental de l’espace Schengen, en ce qu’ils permettent de maintenir un niveau élevé de responsabilisation et d’appropriation des résultats et de renforcer la confiance mutuelle entre les États membres. (3)Un mécanisme spécifique d’évaluation et de contrôle de Schengen a été établi par le règlement (UE) nº 1053/2013 du Conseil et est devenu opérationnel en 2015. (4)Il convient d’améliorer le mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen afin d’accroître son caractère effectif et son efficacité. Le mécanisme d’évaluation et de contrôle révisé devrait viser à maintenir un niveau élevé de confiance mutuelle entre les États membres, en garantissant que ces derniers appliquent effectivement l’acquis de Schengen conformément aux normes communes adoptées ainsi qu’aux normes et aux principes fondamentaux, en contribuant ainsi au bon fonctionnement de l’espace Schengen. (5)Le mécanisme d’évaluation et de contrôle devrait atteindre ces objectifs au moyen d’évaluations objectives et impartiales permettant de détecter rapidement, dans l’application de l’acquis de Schengen, les manquements qui pourraient perturber le bon fonctionnement de l’espace Schengen, de veiller à ce qu’il soit rapidement remédié à ces manquements et de jeter les bases d’un dialogue sur le fonctionnement de l’espace Schengen dans son ensemble. À cet effet, une coopération étroite entre les États membres et la Commission, une répartition équilibrée des responsabilités partagées et le maintien du système d’évaluation par les pairs sont nécessaires. Le Parlement européen doit également être associé plus étroitement. Compte tenu de l’ampleur des modifications, il y a lieu d’abroger le règlement (UE) nº 1053/2013 et de le remplacer par un nouveau règlement. (6)Le mécanisme d’évaluation et de contrôle peut couvrir tous les domaines de l’acquis de Schengen, actuels et à venir, à l’exception de ceux pour lesquels un mécanisme d’évaluation spécifique existe déjà en vertu du droit de l’Union. Le mécanisme d’évaluation et de contrôle devrait englober l’ensemble de la législation pertinente et des activités opérationnelles contribuant au fonctionnement de l’espace Schengen. (7)Le bon fonctionnement des autorités qui appliquent l’acquis de Schengen devrait être pris en considération dans toutes les évaluations, conformément aux conclusions du Conseil européen des 1er et 2 mars 2012. L’évaluation devrait également porter sur les pratiques d’entités privées, telles que les compagnies aériennes ou les prestataires de services extérieurs, dans la mesure où ces entités participent à la mise en œuvre de l’acquis de Schengen ou sont concernées par celle-ci, dans le cadre de la coopération avec les États membres. De même, compte tenu du rôle croissant des organes et organismes de l’Union dans la mise en œuvre de l’acquis de Schengen, le mécanisme d’évaluation et de contrôle devrait soutenir le contrôle des activités de ces organes et organismes dans la mesure où ceux-ci exercent, au nom des États membres, des fonctions visant à faciliter l’application opérationnelle des dispositions de l’acquis de Schengen. À cet égard, le contrôle de ces activités devrait être intégré dans l’évaluation des États membres et réalisé sans préjudice et dans le plein respect des responsabilités attribuées à la Commission et aux organes directeurs compétents des organes et organismes en question par les règlements qui les instituent et leurs propres procédures d’évaluation et de contrôle. Si les évaluations devaient mettre en évidence des manquements dans les fonctions exercées ou soutenues par des organes et organismes de l’Union, la Commission devrait en informer les organes directeurs de ceux-ci. (8)Les activités d’évaluation et de contrôle devraient être ciblées et tenir compte des résultats des évaluations précédentes et des résultats des mécanismes nationaux de contrôle de la qualité. Elles devraient être appuyées par une coopération renforcée avec les organes et organismes de l’Union, par leur participation systématique aux évaluations de Schengen et par de meilleures analyses des risques et un partage accru des informations. Cette coopération et cette participation concernent en particulier l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence de l’Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol), l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et le Contrôleur européen de la protection des données. De plus, cette coopération devrait davantage fonctionner dans les deux sens pour que les agences ne soient plus seulement des contributeurs, mais qu’elles tirent aussi parti de leur participation au mécanisme d’évaluation et de contrôle. (9)L’évaluation de la vulnérabilité réalisée par Frontex est un mécanisme complémentaire du mécanisme d’évaluation et de contrôle établi par le présent règlement, qui permet de garantir le contrôle de la qualité au niveau de l’Union et d’assurer une capacité à réagir à tout moment, tant au niveau de l’Union qu’au niveau national, aux défis qui se posent aux frontières extérieures. Ces deux mécanismes constituent une composante de la gestion européenne intégrée des frontières. Il y a lieu de maximiser les synergies entre l’évaluation de la vulnérabilité et le mécanisme d’évaluation et de contrôle en vue de dresser un meilleur tableau de la situation du fonctionnement de l’espace Schengen et d’éviter, dans la mesure du possible, les doubles emplois et les recommandations contradictoires. À cette fin, un échange régulier d’informations entre Frontex et la Commission sur les résultats des deux mécanismes devrait être mis en place. Pour accroître l’orientation stratégique et concevoir une évaluation plus ciblée, il est également nécessaire de renforcer les synergies avec les mécanismes et plateformes pertinents qui sont gérés par des agences de l’Union et des administrations nationales, tels que la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT) ou la supervision exercée par la Commission avec l’aide de l’eu-LISA concernant la préparation des États membres à la mise en place de systèmes informatiques pertinents, ainsi que les constatations des mécanismes nationaux de contrôle de la qualité. (10)Au cours de l’évaluation, il convient d’accorder une attention particulière au contrôle du respect des droits fondamentaux dans l’application de l’acquis de Schengen, en plus des évaluations distinctes destinées à vérifier la mise en œuvre et l’application correctes des dispositions de l’acquis de Schengen en matière de protection des données. Des mesures supplémentaires devraient être mises en place afin de renforcer la capacité du mécanisme d’évaluation et de contrôle à détecter les violations des droits fondamentaux dans les domaines d’action concernés. Les évaluateurs de Schengen devraient être correctement formés à cet égard, les informations pertinentes détenues par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne devraient être mieux exploitées et ses experts mieux associés à la conception et à la mise en place des évaluations. En outre, les éléments de preuve qui sont rendus publics ou qui proviennent de mécanismes de contrôle indépendants ou de tiers concernés à leur propre initiative, tels que les médiateurs, les autorités chargées du contrôle du respect des droits fondamentaux, les organisations non gouvernementales et les organisations internationales, devraient être pris en considération dans la programmation, la conception et la mise en œuvre des évaluations. (11)Il convient que le mécanisme d’évaluation et de contrôle instaure des règles précises, efficaces et transparentes concernant les formes et les méthodes à appliquer aux activités d’évaluation et de contrôle, le recours à des experts hautement qualifiés et le suivi à donner aux conclusions des évaluations. (12)Les formes et les méthodes d’évaluation devraient être assouplies afin d’accroître l’efficacité du mécanisme d’évaluation et de contrôle et sa capacité à s’adapter aux changements de circonstances et à l’évolution de la législation, et de rationaliser l’utilisation des ressources des États membres, de la Commission et des organes et organismes de l’Union. Les évaluations périodiques réalisées au moyen d’inspections devraient constituer le principal moyen d’évaluation. La proportion des inspections inopinées et des évaluations thématiques devrait être progressivement augmentée afin d’utiliser de manière plus équilibrée les instruments disponibles. Les formes d’évaluation devraient être clairement définies. En fonction du domaine d’action et de la nature de l’activité d’évaluation et de contrôle, le mécanisme d’évaluation et de contrôle devrait permettre d’évaluer plusieurs États membres en même temps, de procéder, intégralement ou partiellement, à des évaluations à distance et de combiner l’évaluation de différents domaines d’action. Le mécanisme d’évaluation et de contrôle devrait viser l’élaboration de rapports d’évaluation complets portant sur la manière dont les États membres appliquent globalement l’acquis de Schengen. (13)Les évaluations thématiques devraient être utilisées plus fréquemment pour permettre une analyse comparative des pratiques des États membres. Ces évaluations devraient porter sur la mise en œuvre des modifications législatives majeures dès qu’elles commencent à s’appliquer et sur la mise en place de nouvelles initiatives, ainsi que sur les problèmes rencontrés dans différents domaines d’action ou sur les pratiques des États membres confrontés à des défis similaires. (14)Les inspections inopinées, qui constituent l’un des outils les plus efficaces pour vérifier les pratiques des États membres, devraient, selon leur objet, avoir lieu sans préavis à l’État membre concerné ou après une notification à brève échéance uniquement. Une inspection inopinée sans préavis devrait être organisée aux fins d’«enquêter» sur le respect des obligations découlant de l’acquis de Schengen, notamment à la suite d’indices selon lesquels l’émergence de problèmes systémiques pourrait avoir une incidence significative sur le fonctionnement de l’espace Schengen ou à la suite de violations des droits fondamentaux, en particulier des allégations de violations graves des droits fondamentaux aux frontières extérieures. Dans de tels cas, le préavis nuirait à l’objectif de l’inspection. Une inspection inopinée accompagnée d’un préavis de 24 heures devrait avoir lieu si l’objectif principal de l’inspection est de procéder à un contrôle aléatoire de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen par l’État membre concerné. (15)La programmation des activités menées au titre du présent règlement au moyen de programmes d’évaluation annuels et pluriannuels a déjà fait la preuve de sa valeur ajoutée sur le plan de la prévisibilité et de la sécurité juridique. Par conséquent, la Commission, en coopération avec les États membres, devrait adopter des programmes d’évaluation annuels et pluriannuels. Ces programmes devraient également être suffisamment souples pour pouvoir s’adapter à la nature dynamique de l’acquis de Schengen au fil du temps. En cas de force majeure, les programmes devraient être ajustés en accord avec les États membres concernés, sans qu’il soit nécessaire de les modifier formellement. Le programme d’évaluation pluriannuel, adopté pour sept ans, devrait définir les domaines prioritaires devant faire l’objet d’une évaluation périodique. Cette approche devrait permettre d’accroître la flexibilité, de mieux hiérarchiser les priorités et d’utiliser de manière plus équilibrée et plus stratégique tous les outils disponibles. La prolongation du programme d’évaluation pluriannuel de cinq à sept ans devrait également permettre d’exercer un contrôle accru, plus étroit et plus ciblé sur les États membres, sans réduire le degré de surveillance.

(16)Les activités d’évaluation et de contrôle devraient être menées par des équipes composées de représentants de la Commission et d’experts désignés par les États membres. Ces représentants et experts devraient posséder les qualifications appropriées, notamment de solides connaissances théoriques et une bonne expérience pratique. Pour garantir la participation d’un nombre suffisant d’experts expérimentés plus facilement et plus rapidement, une réserve d’experts devrait être mise en place et gérée par la Commission en étroite coopération avec les États membres. Cette réserve devrait constituer la principale source de recrutement d’experts pour les activités d’évaluation et de contrôle. (17)Il convient de prévoir davantage de souplesse en ce qui concerne la taille des équipes d’évaluation et de contrôle, afin de gagner en efficacité et de réduire la charge administrative. Par conséquent, la Commission devrait définir et adapter la taille des équipes en fonction des besoins et des difficultés liés à chaque activité d’évaluation et de contrôle. Lors de la constitution des équipes, la Commission devrait, dans la mesure du possible, veiller à l’équilibre sur le plan géographique ainsi qu’à la rotation des membres, et il convient de tenir compte des capacités des administrations nationales et de la nécessité de faire appel à des profils variés. Compte tenu du principe de responsabilité partagée et de prévisibilité, ainsi que de l’engagement pris lors de la nomination des membres de la réserve, les experts invités à des évaluations spécifiques et leurs autorités nationales devraient répondre positivement aux invitations; leur refus ne devrait être motivé que par des raisons professionnelles ou personnelles graves dûment justifiées. (18)Les coûts opérationnels liés aux activités d’évaluation et de contrôle (voyage, hébergement et repas) devraient être pris en charge par le budget de l’Union. Les indemnités journalières supplémentaires des experts nationaux qui participent à des missions d’évaluation et de contrôle ainsi que les coûts du personnel qui remplace ces experts en leur absence pourraient être couverts par les programmes nationaux des États membres au titre des fonds de l’Union concernés, conformément aux objectifs et aux règles applicables de ces fonds. (19)Les rapports d’évaluation devraient être concis et