Proposition modifiée de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 1999/32/CE en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles à usage maritime (présentée par la Commission conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE)

2002/0259 (COD)

Proposition modifiée de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 1999/32/CE en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles à usage maritime

Le 4 juin 2003, le Parlement européen s'est prononcé en première lecture sur les amendements présentés concernant la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/32/CE en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles à usage maritime [1] (COM(2002)595 final (Volume II) du 20 novembre 2002).

[1] Directive 1999/32/CE du Conseil concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE, JO L 121 du 11.5.1999, p. 13.

L'article 250, paragraphe 2, du traité CE, dispose que, tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte communautaire.

La Commission présente ci-après son avis sur les amendements adoptés par le Parlement européen.

1. HISTORIQUE

Transmission de la proposition au Conseil et au Parlement européen (COM(2002) 595 final - 2002/0259(COD)) conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité CE: 20 novembre 2002

Avis du Comité économique et social européen: 14 mai 2003

Avis du Comité des régions: non émis.

2. OBJET DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition vise à réduire les effets des émissions de dioxyde de soufre (SO2 ou SOx) et de particules (PM) des navires sur l'acidification de l'environnement et la santé humaine. Les émissions de SOx et de PM des navires sont directement liées à la teneur en soufre des combustibles. La teneur en soufre moyenne du fioul lourd à usage maritime est actuellement de 2,7 % ou 27 000 parties par million (ppm), comparée à la nouvelle teneur maximale en soufre de 10 ppm pour les combustibles automobiles. La proposition contient de nouvelles valeurs limites pour la teneur maximale en soufre des combustibles à usage maritime, et notamment:

- une limite de 1,5 % pour la teneur en soufre des combustibles marins utilisés par tous les navires navigant en mer du Nord, dans la Manche et dans la mer Baltique, conformément à la limite concernant la zone de contrôle des émissions de SOx approuvée au sein de l'Organisation maritime internationale. Cela contribuera à réduire le phénomène d'acidification et à améliorer la qualité de l'air;

- une limite de 1,5 % pour la teneur en soufre des combustibles marins utilisés par les navires à passagers qui assurent des services réguliers à destination ou en provenance de ports de la Communauté, conformément à la politique communautaire établie qui impose des normes élevées pour les navires à passagers. Cela améliorera la qualité de l'air près des côtes, et concourra à garantir une offre de combustibles à faible teneur en soufre dans toute l'Union européenne;

- une limite de 0,2 % pour la teneur en soufre des combustibles marins utilisés par les navires à quai dans les ports communautaires et par tous les bateaux de navigation intérieure, pour réduire les émissions locales de SOx et de PM, et améliorer localement la qualité de l'air.

3. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement européen

Le 4 juin 2003, le Parlement européen a adopté 36 amendements sur les 44 qui avaient été proposés. Deux amendements - 13 et 14 - ont fait l'objet de vote par division car les Parlementaires ont approuvé l'imposition de délais plus courts mais pas celle de limites plus strictes pour la teneur en soufre.

La Commission estime que la majorité des amendements du Parlement sont acceptables en intégralité car ils clarifient et améliorent la proposition de la Commission.

Certains des amendements cherchent à renforcer considérablement la proposition - principalement par des limites plus strictes pour la teneur en soufre dans une deuxième phase. La Commission considère qu'il est prématuré de définir des limites plus strictes à ce stade, si bien que ces amendements ne sont pas acceptables.

D'autres amendements introduisent un nouvel énoncé relatif au développement d'instruments économiques et de techniques de réduction des émissions en remplacement ou en complément de la réglementation concernant la teneur en soufre des combustibles. Ces amendements sont acceptables dans leur principe.

Les amendements 1, 4, 5, 6, 7, 10, 14 (adopté par vote par division), 15, 16, 17, 18, 21, 24, 27, 29, 31, 37, 38 et 40 peuvent être acceptés par la Commission en intégralité.

Les amendements 2, 3, 8, 23, 30, 33, 39 et 43 peuvent être acceptés par la Commission dans leur principe, sous réserve d'une reformulation et/ou d'une clarification. Les amendements 28 et 41 peuvent être acceptés en partie, et l'amendement 44 peut être accepté en partie et dans son principe.

Les amendements 13, 22, 25, 26, 32 et 42 ne sont pas acceptés par la Commission.

La position détaillée de la Commission sur les amendements du Parlement européen est la suivante:

3.1. Amendements intégralement acceptés par la Commission

Les amendements 1, 4, 5, 6 et 40 proposent des considérants nouveaux ou modifiés qui aident à préciser et justifier les objectifs de la directive.

Les amendements 7 et 18 sont liés. L'amendement 7 introduit un nouveau considérant faisant référence à l'article 299 du traité, demandant que les caractéristiques particulières des régions ultrapériphériques de la Communauté (départements français d'outre-mer, îles des Açores, de Madère et des Canaries) soient prises en considération. L'amendement 18 exempte ces régions de l'obligation d'interdire la vente de carburant diesel à haute teneur en soufre, à condition que les normes de qualité de l'air locale soient respectées.

L'amendement 10 supprime l'article 4, paragraphes 3 et 4, de la directive existante, enlevant aux États membres la possibilité de demander une dérogation pour la teneur en soufre maximale des gas-oils utilisés sur leur territoire.

Les amendements 14, 15, 16, 17 et 21 modifient un certain nombre de dispositions de la directive, et prévoient une mise en oeuvre dans les 6 mois qui suivent l'entrée en vigueur de la directive. L'amendement 16 ajoute également un énoncé demandant que les notes de livraison de soutes soient signées par le représentant du navire destinataire.

L'amendement 37 fait passer le délai de transposition de la directive de 12 mois à 6 mois.

Avec l'amendement 24, le titre de l'article Échantillonnage et analyse devient Surveillance et sanctions. L'amendement 27 prévoit que les échantillons sont prélevés au moment de la livraison du fioul destiné à être utilisé à bord des navires. (NdT: la modification de la version anglaise: «while delivered for use on board ships» n'est pas répercutée dans le texte FR du Parlement). L'amendement 29 dispose que les États membres doivent établir des règles concernant des sanctions effectives qui soient proportionnées et mises en oeuvre d'une manière dissuasive.

L'amendement 31 corrige un oubli dans la version anglaise en ajoutant «oil» après «heavy fuel».

L'amendement 38 précise la définition de navires à quai.

3.2. Amendements acceptés, en partie ou sur le fond, par la Commission

L'amendement 2 introduit un nouveau considérant indiquant que les émissions du transport maritime contribuent au réchauffement de la planète, à la formation d'ozone et à l'eutrophisation. C'est exact, mais la réduction de la teneur en soufre des combustibles à usage maritime sera de peu d'intérêt pour atténuer ces effets. Ils sont du reste traités dans la communication parallèle de la Commission relative à une stratégie de l'Union européenne pour réduire les émissions provenant des navires de mer. La Commission propose donc le nouveau considérant 4 bis suivant:

«Les émissions du transport maritime autres que le dioxyde de soufre et les particules contribuent au réchauffement de la planète, à la formation d'ozone et à l'eutrophisation. Les États membres prennent des mesures en vue de réduire ces émissions conformément aux recommandations énoncées dans la stratégie de l'Union européenne pour réduire les émissions atmosphériques des navires de mer COM(2002)595 Volume I».

L'amendement 3 introduit un nouveau considérant 4 ter indiquant que les émissions du transport maritime devraient être introduites dans le champ d'application de la directive 2001/81/CE fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques. Les émissions du transport maritime dans les eaux côtières, territoriales et intérieures relèvent déjà du champ d'application de la directive PEN. Il est plus difficile de quantifier les émissions des navires dans les eaux internationales et de les attribuer équitablement à des États membres particuliers. La Commission propose donc le nouveau considérant 4 ter suivant:

«Les émissions du transport maritime dans les eaux internationales doivent être prises en considération dans le cadre de toute révision de la directive 2001/81/CE fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques».

L'amendement 8 modifie le considérant 7 en prévoyant des prélèvements uniformes et des sanctions dissuasives. Cela est souhaitable car le transport maritime est une industrie internationale. Néanmoins, la justification de l'amendement suggère que les fiouls des navires devraient faire l'objet d'échantillonnage pour rechercher non seulement le soufre mais aussi d'autres substances dangereuses, et la Commission souhaite qu'il soit établi clairement que cela ne relève pas du champ d'application de la directive.

L'amendement 23 introduit une période de transition jusqu'en 2010 pour que les chaudières des navires pétroliers respectent la faible teneur en soufre proposée à quai dans les ports, pour des raisons de sécurité concernant l'utilisation de gas-oils de faible viscosité dans des chaudières anciennes. Le passage à un carburant sûr est possible si l'équipage suit minutieusement les procédures. C'est essentiellement une question de formation et la Commission considère qu'une période de transition plus courte - jusqu'en 2008 - sera suffisante pour cette formation. La Commission propose donc de modifier l'article 4 ter de la manière suivante:

«1. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les combustibles marins ne soient pas utilisés par les ... navires à quai dans les ports de la Communauté, à partir:

i) du [...*] si leur teneur en soufre dépasse 0,2 % en masse

ii) du 1er janvier 2008 si leur teneur en soufre dépasse 0,1 % en masse.

2. Les États membres veillent à ce que les gas-oils à usage maritime dont la teneur en soufre dépasse les valeurs limites spécifiées au paragraphe 1 ne soient pas vendus sur leur territoire.

3. Le paragraphe 1, point i), ne s'applique pas aux carburants utilisés dans les chaudières des navires pétroliers.

[* six mois à partir de l'entrée en vigueur de la présente directive].

L'amendement 28 est constitué de deux parties et seule la partie 1 est acceptable.

* La partie 1 supprime la période de six mois prévue pour le début de l'échantillonnage du combustible, pour qu'il commence à la même date que celle d'entrée en vigueur de la teneur maximale en soufre fixée pour le combustible considéré.

* La partie 2 introduit un énoncé demandant qu'au moins 50 % des échantillons prélevés soient examinés. La Commission considère que cela n'a pas beaucoup de sens. Nous présumons que, pour des raisons économiques et pratiques, les autorités compétentes examinent la plupart si ce n'est pas la totalité des échantillons prélevés.

L'amendement 30 prévoit que l'Agence européenne pour la sécurité maritime doit recevoir dans son mandat l'obligation de faire rapport sur la pollution atmosphérique, et qu'elle secondera les États membres et la Commission dans la surveillance de la mise en oeuvre effective de la directive. Toutefois, l'article 2, points b) et c), du règlement (CE) n° 1406/2002 prévoit déjà un tel suivi dans le cadre de la tâche générale de prévention de la pollution de l'Agence. La Commission et les États membres peuvent demander l'assistance de l'Agence sur différents aspects relatifs à la mise en oeuvre de la directive, y compris des rapports sur la pollution atmosphérique. Pour clarification, des modifications précises du mandat de l'Agence ne sont possibles qu'en modifiant le règlement (CE) n° 1406/2002. La Commission propose donc le nouveau considérant 10 bis suivant:

«L'Agence européenne pour la sécurité maritime fournit à la Commission et aux États membres l'assistance nécessaire, le cas échéant, pour la surveillance de la mise en oeuvre de la présente directive.»

Les amendements 33 et 43 sont liés; l'amendement 33 supprime le texte existant relatif aux systèmes d'épuration des gaz d'échappement dans la clause de réexamen de l'article 7, et l'amendement 43 introduit un nouvel article 4 ter bis établissant des conditions détaillées pour des essais et l'utilisation ultérieure de systèmes d'épuration des gaz d'échappement. Le nouveau texte n'est pas mauvais, mais il est long et normatif, et il s'adresse à la Commission plus qu'aux États membres. La Commission préfère donc l'approche précisée ci-dessous, qui incorpore la plupart du texte sur les essais figurant dans l'amendement 43 et apporte des ajouts au texte existant dans la clause de réexamen.

i) Le nouvel article 4 quater suivant est ajouté:

«Article 4 quater

Essais de nouvelles techniques de réduction des émissions

1. Les États membres peuvent délivrer des autorisations aux navires sur leur territoire qui participent à des essais de techniques de réduction des émissions, y compris des systèmes d'épuration des gaz d'échappement, à condition que:

- la Commission soit prévenue par écrit au moins 6 mois avant le début des essais;

- les autorisations concernant les essais n'aient pas une durée supérieure à 18 mois;

- tous les navires concernés installent des équipements inviolables pour la surveillance continue des émissions de gaz de cheminée et les utilisent tout au long de la période d'essai;

- il y ait des systèmes adéquats de gestion des déchets en place pour tous les déchets générés par les techniques de réduction des émissions tout au long de la période d'essai;

- il y ait une évaluation des incidences sur le milieu marin, en particulier les écosystèmes dans les ports et estuaires clos, tout au long de la période d'essai;

- l'intégralité des résultats soient transmis à la Commission et rendus publics dans un délai de 6 mois à compter de la fin des essais.

2. Pendant ces essais, l'utilisation de combustibles à usage maritime à faible teneur en soufre conformément aux dispositions des articles 4 bis et 4 ter n'est pas obligatoire à condition que les États membres puissent démontrer que les navires participant aux essais atteignent des réductions des émissions qui sont au moins équivalentes aux faibles teneurs en soufre des combustibles en vigueur.

ii) L'article 7, paragraphe 3, est modifié de la manière suivante:

«3. Compte tenu également des lignes directrices de l'OMI sur les systèmes d'épuration des gaz d'échappement et les autres techniques permettant de limiter les émissions de SOx, des effets de ces techniques sur l'environnement, notamment les écosystèmes marins dans les ports et les estuaires clos, ainsi que des résultats des essais menés au titre de l'article 4 quater, la Commission étudie quelles autres méthodes de réduction de la pollution pourraient éventuellement être acceptables en lieu et place de l'utilisation de combustibles marins à basse teneur en soufre prescrite par les articles 4 bis et 4 ter, et le cas échéant, présente une proposition.»

L'amendement 39 propose une nouvelle définition des voies intérieures, en relation avec l'article 4 ter qui prévoit des limites de la teneur en soufre particulières pour les «bateaux de navigation intérieure». La Commission préfère l'approche suivante, estimant qu'il est plus clair de définir les navires plutôt que les voies:

i) Le nouvel article 2, paragraphe 3.i suivant est ajouté:

3.i. bateau de la navigation intérieure, un bateau destiné à être utilisé sur les voies de navigation intérieure, y compris tous les bateaux munis:

- d'un certificat communautaire de navigation intérieure, tel que défini dans la directive 82/714/CEE,

- d'un certificat délivré au titre de l'article 22 de la convention révisée pour la navigation du Rhin.

ii) Dans la version anglaise, l'article 4 ter est modifié de la manière suivante:

1. Member States shall take all necessary steps to ensure that marine fuels are not used by any inland waterway vessels or by any ships at berth in Community ports as from:

i) - du [...] si leur teneur en soufre dépasse 0,20 % en masse

ii) - du 1er janvier 2008 si leur teneur en soufre dépasse 0,10 % en masse.

L'amendement 41 sur la première phase de la teneur maximale en soufre des combustibles peut être divisé en trois parties, dont seule la partie 2 est acceptable pour la Commission.

* La partie 1 redéfinie la teneur maximale en soufre de 1,5 % proposée par la Commission pour les combustibles utilisés dans les zones de contrôle des émissions de SOx comme étant la «première phase». Cela n'est pas nécessaire puisque nous n'acceptons pas la proposition concernant la deuxième phase (amendement 42).

* La partie 2 avance la date de mise en oeuvre à 6 mois après l'entrée en vigueur de la directive. Cela est faisable, car les secteurs des combustibles et des transports maritimes ont connaissance de la limite proposée pour les ZCE-SOx depuis l'adoption de l'annexe VI en 1997.

* La partie 3 étend l'application de la teneur maximale en soufre de 1,5 % aux mers territoriales et aux zones économiques exclusives qui ne font pas partie des zones de contrôle des émissions de SOx. La Commission considère que cela est prématuré car les coûts et les avantages supplémentaires n'ont pas encore été démontrés. Si la mesure s'avère nécessaire ultérieurement, la Commission préfèrerait qu'elle soit approuvée au niveau international en désignant une ZCE-SOx supplémentaire en vertu de l'annexe VI de la convention MARPOL.

L'amendement 44 sur les instruments économiques peut être divisé en trois parties, et la Commission ne peut accepter que la partie 1 dans son principe.

* La partie 1 prévoit que la Commission soumettra pour le 31 décembre 2007 un rapport contenant des propositions de révision de la directive, avec éventuellement des propositions pour des instruments économiques. La Commission étudie la faisabilité de l'utilisation d'instruments économiques pour réduire les émissions des navires à l'avenir. Néanmoins, 2007 est une date prématurée pour la présentation d'un rapport sur la directive étant donné que certaines de ses dispositions n'entreront pas en vigueur avant 2008. La Commission propose donc l'ajout suivant à l'article 7, paragraphe 2, concernant les rapports et réexamen:

«Sur la base, entre autres, des rapports annuels présentés conformément au paragraphe 1 et de l'évolution de la qualité de l'air et de l'acidification, la Commission soumet un rapport au Parlement européen et au Conseil, au plus tard le 31 décembre 2010. Elle peut accompagner ce rapport de propositions visant à réviser la présente directive, en particulier les valeurs limites fixées pour chaque catégorie de combustible, les zones maritimes de la Communauté au sein desquelles il y lieu d'utiliser des combustibles marins à basse teneur en soufre, et l'utilisation d'instruments économiques - y compris, notamment, des mécanismes comme des droits différenciés et des charges au kilomètre, des permis d'émission négociables et des compensations.»

* La partie 2 prévoit des compensations d'émission, liées à l'utilisation de techniques d'épuration des gaz d'échappement, par lesquelles des groupes d'exploitants de navires peuvent effectivement compenser les émissions entre les navires qui utilisent des systèmes d'épuration des gaz d'échappement et les autres. La Commission considère que la perspective de négocier des émissions de navires de cette façon est prématurée à ce stade, mais qu'elle pourrait être envisagée dans le rapport de 2010 comme indiqué précédemment.

* La partie 3 introduit un nouveau texte supplémentaire concernant les systèmes d'épuration des gaz d'échappement. La Commission considère que cela n'est pas nécessaire car le thème est abordé de manière appropriée dans la réponse aux amendements 33 et 43.

3.3. Amendements rejetés par la Commission

L'amendement 13 propose de modifier la date de mise en oeuvre pour la teneur maximale en soufre de 1,5 % pour les combustibles marins utilisés par les navires de transport de passagers assurant des services réguliers, en passant du 1er juillet 2007 à 6 mois après l'entrée en vigueur de la directive. Cela risquerait d'instaurer une échéance plus rapprochée et n'est donc pas acceptable par la Commission.

L'amendement 22 est directement lié à l'amendement 20, non retenu lors du vote en séance plénière. Il n'est donc plus pertinent.

L'amendement 25 prévoit que la surveillance des combustibles soit étendue à tous les navires dans toutes les zones maritimes communautaires. La Commission n'accepte pas cette extension proposée car elle est liée à des parties des amendements 41 et 42 qui ne sont pas acceptables non plus, en proposant d'étendre l'application de la teneur maximale en soufre des combustibles à toutes les zones économiques exclusives et les mers territoriales de l'UE.

L'amendement 26 prévoit que la teneur maximale en soufre des combustibles fixée en vertu du nouvel article 4 bis (bis) est surveillée. La Commission n'accepte pas l'amendement introduisant le nouvel article 4 bis (bis). L'amendement supprime également la référence à l'échantillonnage et à la vérification de la teneur en soufre dont doivent faire l'objet les combustibles à usage maritime utilisés dans d'autres zones maritimes de la Communauté. Mais ces combustibles doivent faire l'objet d'une vérification pour garantir que les nouvelles teneurs en soufre dans les ZCE-SOx n'entraînent pas une hausse de la teneur en soufre des combustibles utilisés ailleurs.

L'amendement 32 avance la date de présentation du rapport envisagé de la Commission au Parlement européen et au Conseil, de 2 ans par rapport à 2010. Cette date est prématurée dans la mesure où certaines des teneurs maximales en soufre proposées pour les combustibles n'entrent pas en vigueur avant 2008. L'amendement prévoit également que le rapport est accompagné de propositions législatives, y compris des spécifications complètes pour les combustibles marins, et que la Commission présente un autre rapport sur les activités visant à mettre en oeuvre les dispositions de la directive dans le cadre de la Convention MARPOL de l'OMI. Une telle prescription du contenu du rapport atténue le droit d'initiative de la Commission.

L'amendement 42 introduit une deuxième phase pour une teneur maximale en soufre de 0,5 %. La Commission considère que cela est prématuré car les avantages et coûts supplémentaires ne sont pas présentés. La Commission déterminera s'il convient de prévoir des teneurs maximales en soufre plus strictes pour les combustibles dans le cadre de son rapport en 2010.

3.4. Proposition modifiée

En application de l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué précédemment.