Avis du Comité économique et social sur le «Rapport annuel du Fonds de cohésion 1995»

(97/C 158/02)

Le 16 septembre 1996, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur le rapport susmentionné.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 mars 1997 (rapporteur: M. Barros Vale).

Lors de sa 344e session plénière des 19 et 20 mars 1997 (séance du 19 mars 1997), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 87 voix pour, 4 voix contre et 7 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social est une fois encore appelé à élaborer un avis sur le rapport de la Commission relatif aux décisions qu'elle a adoptées en 1995 avec les États membres bénéficiaires dans le cadre du Fonds de cohésion, instrument créé par le Traité de Maastricht et destiné au renforcement de la cohésion économique sociale par un appui financier apporté à l'Irlande, à la Grèce, au Portugal et à l'Espagne en vue de la concrétisation de projets dans les domaines de l'environnement et des infrastructures de transport. Cet appui financier d'un montant de 15 150 millions d'écus aux prix 1992 a été prévu pour la période 1993-1999.

1.2. L'appui financier susmentionné a débuté le 1er avril 1993, date de la création de l'Instrument financier de cohésion ayant fonctionné jusqu'au 26 mai 1994, moment où est entré en vigueur le règlement instituant le Fonds de cohésion, dans le cadre duquel s'inscrivent les décisions adoptées entre cette date et la fin 1994.

1.3. L'année 1995 constitue donc, sous cet angle, la première année d'application intégrale des mécanismes prévus dans le règlement du Fonds de cohésion, le rapport y afférent étant donc le premier qui corresponde, depuis l'entrée en vigueur du règlement susmentionné, à la durée d'une année civile.

1.4. Le Comité économique et social a soutenu les propositions de création de l'IFC et du Fonds de cohésion, la section compétente ayant émis un avis, approuvé en plénière le 20 décembre 1995, sur le rapport 1993/1994 de l'IFC et sur le rapport 1994 du Fonds de cohésion présentés par la Commission.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social se félicite d'être une fois encore appelé à élaborer un avis sur le rapport du Fonds de cohésion. Il attire toutefois l'attention de la Commission sur deux points essentiels aux fins de la prise en compte et de l'efficacité des recommandations qui forment la substance du présent avis: la non-présentation par la Commission du rapport dans les délais prévus et la non-inclusion, dans certains cas, de données comparables suffisantes pour permettre au CES d'analyser de la meilleure manière qui soit la pertinence des projets présentés.

2.2. En effet, la Commission, une fois encore et malgré les recommandations en la matière formulées dans le précédent avis, a présenté le rapport à l'examen en septembre 1996, date qui dépasse sensiblement le délai maximal de six mois prévu pour sa présentation. De ce fait, ce n'est qu'à la fin de la période suivante d'application du Fonds que le Comité se prononce sur les décisions qui ont été prises, ses recommandations ne pouvant dès lors être analysées et prises en considération par la Commission en vue d'améliorer et de rendre plus efficaces les actions liées à l'application du Fonds de cohésion.

2.3. De même, s'agissant des informations contenues dans le rapport et malgré l'évolution positive que l'on enregistre, certaines insuffisances perdurent, en particulier l'absence d'informations comparatives sur les liens entre les contributions du Fonds de cohésion et d'autres moyens publics nationaux ou communautaires, qui permettraient de définir un cadre général couvrant la totalité des projets appuyés et, partant, d'obtenir une vision globale des appuis octroyés et de leurs liens avec d'autres moyens et politiques nationaux et communautaires. N'apparaissent pas non plus suffisantes au CES les informations et conclusions présentées en ce qui concerne l'impact économique social des décisions adoptées dans le cadre du Fonds de cohésion, ainsi qu'en ce qui concerne le caractère raisonnable et le bien-fondé des critères retenus pour l'application du principe de conditionnalité imposé par l'article 6 du règlement instituant le Fonds de cohésion.

2.4. Le Comité économique et social se félicite, comme cela a été dit, que 1995 soit la première année complète d'activités du Fonds de cohésion et que, comme il l'avait recommandé dans son précédent avis, le rapport à l'examen corresponde pour la première fois à la durée d'une année civile.

2.5. C'est également avec satisfaction que le Comité économique et social prend acte de l'évolution positive constatée au niveau de la stabilisation générale des règles et des procédures juridiques et administratives, laquelle a permis des améliorations sensibles, qui se reflètent dans le rapport, en particulier en termes de gestion, de fonctionnement, d'évaluation et de suivi des projets.

2.6. Le Comité économique et social se félicite qu'il ait été tenu compte de certaines des recommandations présentées dans son avis antérieur, quoiqu'il suggère que l'accueil que la Commission réservera dans de futurs rapports aux recommandations contenues dans l'avis du CES pourrait mériter une allusion de caractère moins général que celle relevée dans le rapport à l'examen.

2.7. C'est avec satisfaction que le Comité économique et social prend acte, sans préjudice des approfondissements ci-dessous, de la manière dont la Commission et les États membres sont parvenus à mobiliser une fois encore la totalité des aides financières prévues par le budget communautaire en termes de crédits d'engagement pour 1995 et, pour la première fois, l'intégralité des aides financières prévues au budget en termes de crédits de paiement.

2.8. Toujours sans préjudice des observations plus détaillées formulées ci-dessous, le Comité économique et social prend acte de l'évolution positive enregistrée au niveau de l'évaluation des projets, des actions de suivi et de contrôle et du dialogue interinstitutionnel, domaine dans lequel, en particulier s'agissant de la participation active des partenaires sociaux, le chemin à parcourir est encore long.

2.9. Le CES rappelle également son point de vue, déjà exprimé précédemment, quant à l'utilité et à l'importance que soit évoquée sous quelque forme que ce soit dans le rapport la poursuite de l'application du Fonds après 1999, eu égard à l'effort particulier qui sera exigé des pays de la cohésion afin qu'ils respectent et continuent de respecter les «critères de convergence» et à l'impact positif que la continuation des activités du Fonds pourra avoir pour la réalisation de cet objectif.

3. Observations spécifiques

3.1. Le règlement instituant le Fonds de cohésion prévoit au deuxième paragraphe de l'article 10 que «un équilibre approprié est assuré entre les projets relevant du domaine de l'environnement et ceux qui relèvent du domaine des infrastructures de transport». Depuis 1993, la Commission s'est employée à appliquer des critères de flexibilité dans le respect de ce principe réglementaire.

L'équilibre entre les deux secteurs d'activité du Fonds de cohésion s'est établi comme suit au cours des trois dernières années:

3.1.1. Répartition par secteur

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La répartition entre les différents pays bénéficiaires a été la suivante:

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Le Comité économique et social se félicite qu'ait été suivie sa recommandation antérieure, à savoir que l'équilibre adéquat prescrit par le règlement devrait avoir pour référence une durée supérieure à l'année civile. C'est d'ailleurs dans ce sens qu'il conviendrait de concevoir le critère de flexibilité adopté par la Commission.

La Commission a d'ailleurs fait sienne cette conception en clarifiant la question le 22 novembre 1995 (Communication sur la cohésion et l'environnement - doc. COM(95) 509/5).

En tout état de cause, le Comité économique et social recommande à nouveau un plus grand équilibre entre les deux secteurs vu que, malgré la tendance positive relevée en termes de montants cumulés (93-95), l'évolution enregistrée entre 1994 et 1995 montre une légère régression.

En outre, le Comité recommande une répartition plus proche de la règle 50 %-50 % dans les différents États membres.

3.1.2. Répartition par pays

Le Comité économique et social se félicite une fois encore que les crédits d'engagement restent très proches de la moyenne des fourchettes de répartition indicative pour chacun des États membres:

>TABLE>

Toutefois, il ne saurait manquer d'attirer l'attention de la Commission sur le fait qu'il n'en va pas de même pour les crédits de paiement. Cette situation, quoique compréhensible dans la conjoncture actuelle, devra à l'avenir faire l'objet de toute l'attention de la Commission et des États membres.

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3.2. Répartition dans le domaine des transports

S'agissant de la répartition dans le domaine des transports, le Comité économique et social recommande, comme dans son précédent avis, un meilleur équilibre entre les différents modes de transport, priorité étant accordée à ceux qui sont les plus respectueux de l'environnement.

En effet, et contrairement à ce qui est dit dans l'introduction du rapport, on ne constate pas d'améliorations en ce sens, le poids relatif du secteur routier restant excessif par rapport aux autres modes de transport, et en particulier par rapport au rail.

Dès lors, le Comité attire à nouveau l'attention de la Commission sur la nécessité d'une meilleure répartition des investissements à ce niveau, en privilégiant comme cela a été dit les secteurs qui sont les plus respectueux de l'environnement et qui contribuent le plus au développement économique et à un aménagement du territoire plus équilibré, ce qui semble être le cas du transport combiné et multimodal. À ce propos, il est suggéré à la Commission d'examiner l'introduction de taux différentiels d'aide communautaire qui seraient fonction de la mesure dans laquelle les projets respectent les paramètres évoqués ci-dessus.

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Toujours en ce qui concerne le secteur des transports, et en particulier l'évaluation des effets des ressources allouées aux différents modes de transport, le Comité recommande à la Commission d'étudier avec les États membres l'adoption d'une méthode commune d'évaluation du taux de rentabilité de tous les projets proposés.

3.3. Répartition dans le domaine de l'environnement

À l'exception de l'Espagne, le rapport ne fournit pas d'informations relatives à la répartition des investissements dans le domaine de l'environnement, raison pour laquelle il est recommandé à la Commission d'étendre la présentation de ces données aux autres États dans les rapports futurs.

Les informations communiquées justifient que le Comité réitère sa recommandation à la Commission et aux États membres de prêter davantage attention aux investissements - dont le montant est par ailleurs très faible - dans le domaine de la protection de l'environnement, compte tenu des graves risques de désertification qui subsistent dans certains États membres.

4. Autres observations

4.1. En ce qui concerne encore la répartition des investissements, le Comité recommande que la Commission sensibilise les États membres à la nécessité d'une meilleure ventilation régionale des investissements, une attention particulière étant accordée, comme demandé dans l'avis précédent, aux régions ultrapériphériques.

4.2. Le Comité fait part à la Commission de sa satisfaction quant à l'évolution positive constatée dans la présentation du présent rapport et, de manière générale, quant au souci dont il témoigne de fournir une information de meilleure qualité et plus détaillée.

À cet égard, mentionnons les informations de meilleure qualité fournies au niveau des projets financés et des critères utilisés par les États membres pour leur évaluation, de même que, comme l'avait recommandé le CES, l'inclusion en annexe de cartes permettant, dans le domaine des réseaux transeuropéens, de disposer d'une vision d'ensemble de la compatibilité entre les investissements approuvés et les priorités établies.

4.3. Le Comité ne saurait toutefois s'abstenir de suggérer une meilleure gestion de l'information contenue dans le rapport: à cette fin, certains éléments d'intérêt limité, de par leur nature et leur degré de précision, pourraient être remplacés par les recommandations figurant dans le présent avis et, en général, par ce que l'on pourrait appeler un inventaire de l'efficacité des moyens globalement dépensés au cours de la période de référence.

4.4. Le Comité reconnaît également l'évolution positive enregistrée au niveau de la concordance des investissements avec les objectifs nationaux et communautaires. Il apparaît toutefois au Comité que, outre le souci suffisamment mis en exergue dans le rapport d'éviter les doubles financements, il conviendrait de veiller, dans les rapports futurs, à mieux mettre en lumière la contribution apportée par le Fonds de cohésion à la réalisation de ces objectifs nationaux et communautaires.

4.5. Conformément à son précédent avis, le Comité approuve les efforts et les actions de la Commission dans le domaine des «Interventions sur études et mesures techniques d'appui - Assistance technique», quoiqu'il considère que, malgré les progrès accomplis, la sous-utilisation des sommes disponibles dans ce domaine doit continuer de susciter une préoccupation certaine.

4.6. Le Comité juge positive l'initiative menée par la Commission auprès de la London School of Economics et espère que les effets de l'étude demandée, malgré le retard déjà enregistré dans sa présentation, puissent correspondre aux attentes exprimées dans le rapport. Il recommande toutefois que, dans les rapports à venir, la Commission ne se limite pas à mentionner les études effectuées, mais qu'elle présente plutôt, de manière succincte, leurs principales conclusions.

4.7. Le Comité se félicite, une fois encore, de l'intervention de la BEI dans le financement, l'évaluation et le suivi de projets du Fonds de cohésion, quoiqu'il recommande à nouveau d'améliorer la qualité des informations concernant l'intervention de la BEI et les projets auxquels elle participe.

4.8. En outre, le Comité juge positive l'inclusion dans le rapport à l'examen des effets sur l'emploi de l'ensemble des investissements réalisés durant la période de référence, et il exhorte la Commission à poursuivre ce type d'informations, qui montrent le mieux l'impact et l'efficacité des moyens dépensés et leur contribution à une cohésion effective entre les pays bénéficiaires et les autres pays de l'UE.

4.9. Comme dans son précédent avis, le Comité insiste auprès de la Commission afin que soient fournies dans les futurs rapports des informations générales sur le pourcentage de projets approuvés par rapport au nombre total de projets et afin que soient précisés les principaux motifs de rejet de projets.

4.10. Le Comité se félicite de l'information fournie sur les progrès réalisés par les quatre États membres grâce aux programmes de convergence. Le rapport ne donne cependant pas suffisamment d'éléments sur le contenu et les conséquences des recommandations que le Conseil a formulées en 1994 et 1995 à l'attention de trois États membres présentant un déficit public excessif et ne fait aucune référence aux actions subséquentes que la Commission se devait de prendre en vertu de l'article 6. Le Comité estime que la concrétisation de cette mission constitue une garantie fondamentale et appelle la Commission à inclure dans son rapport pour 1996 un exposé exhaustif sur les initiatives prises au titre de cet article 6.

4.11. Le Comité reconnaît le travail accompli par la Commission sur le plan de l'intensification des missions de contrôle, quoiqu'elles semblent encore insuffisantes face au grand nombre de projets. Leurs résultats méritent d'être plus détaillés dans les rapports futurs, particulièrement en matière de systèmes de gestion et de contrôle établis dans les États membres, comme le CES l'a déjà mentionné dans son avis précédent.

4.12. Le Comité prend également acte des améliorations enregistrées au niveau des réunions des comités de suivi et invite la Commission à poursuivre ses efforts visant à garantir leur efficacité.

4.13. Le Comité insiste à nouveau sur la nécessité d'une plus intense participation des partenaires sociaux dans la définition des priorités, dans la mise en oeuvre et dans le suivi des projets financés.

À ce propos, et compte tenu de la faiblesse des résultats obtenus, le Comité réitère la proposition faite à la Commission d'adopter par analogie les dispositions de l'article 4 du règlement-cadre relatives aux Fonds structurels.

Le Comité insiste également pour que la Commission sensibilise les États membres à l'utilité d'une consultation des Conseils économiques et sociaux respectifs en vue de fixer de manière préalable les priorités nationales dans le cadre du Fonds de cohésion.

4.14. Le Comité approuve l'intention manifestée par la Commission dans le présent rapport, comme il l'avait recommandé, de favoriser le regroupement de petits projets fréquemment présentés dans le domaine de l'environnement.

4.15. Le Comité prend acte de l'absence de fraudes enregistrée par la Commission en matière de financement de projets. Il insiste toutefois à nouveau pour que, dans les rapports futurs, la publicité voulue soit donnée à d'éventuelles irrégularités ou omissions en matière de gestion de fonds.

4.16. Le Comité se félicite que la Commission, comme il l'avait recommandé antérieurement, ait intensifié ses actions d'information et de publicité.

4.17. Le Comité attire une fois encore l'attention de la Commission sur la nécessité d'inclure dans les futurs rapports une information plus détaillée sur le niveau de participation et l'articulation du Fonds de cohésion et d'autres instruments et programmes communautaires, ainsi que sur l'impact et l'ampleur des investissements réalisés, afin que puisse être estimée l'importance que revêt la poursuite des activités du Fonds après 1999.

Bruxelles, le 19 mars 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS