COMMISSION DES COMVIUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(93) 47 final 
Bruxelles, le 14 mai 1993 
Communication de la Commission au Conseil 
et au Parlement européen et au Comité économique et social : 
Livre vert surla réparation des dommages causés a l'environnement 
Table des matières 
1.0. Introduct ion 4 
2.0. Réparation des dommages causés à l'environnement 
au moyen de mécan I smes de responsab i I i té c i v i I e 6 
2.1. Les prob I émes 6 
2.1.1. Responsab i I i té pour faute 6 
2.1.2. Responsab i l i té sans faute 6 
2.1.3. Canalisation de la responsabilité 7 
2.1.4. Responsab I es mu 11 i p I es 7 
2.1.5. Pourquoi et par qui l'environnement est-ll endommagé 7 
i ) Pol lut ion chronique 8 
ii) Rejets autorisés par les autorités 9 
i i i ) Dommages hér i tés du passé 9 
2.1.6. Limitation de la responsabilité 9 
2.1.7. Définition des dommages causés à l'environnement 10 
2.1.8. Problèmes I iés à la preuve du lien de causalité 10 
2.1.9. Droit d'ester en Justice 11 
2.1.10. Question du remède adéquat 11 
2.1.11. Prob I ème de I ' assurab i I i té 11 
2.2. Tendances générales du droit de la responsabilité civile 
des dommages causé à I ' env i ronnement 13 
2.2.1. Aperçu général de la situât ion dans les Etats membres 13 
2.2.2. Solut ions adoptées au niveau internat ional 15 
2.2.3. Posit ion adoptée au niveau communautaire 17 
3.0. Réparation des dommages causés à l'environnement au moyen 
de mécanismes d'indemnisât ion col lect ive 19 
3.1. Les prob I èmes 20 
3.1.1. Obi igat ion de remise en état 20 
3.1.2. Imputation des frais de remise en état 20 
3.1.3. Maintien d'un effet préventif 20 
3.2. Solutions adoptées aux niveaux international et national 21 
3.2.1. Programmes internationaux 21 
3.2.2. Programmes nat ionaux 21 
3.2.3. Propos it ions communautaires 22 
4.0. Orientations possibles en ce qui concerne 
I 'act ion communautaire 22 
4.1. Approche horizontale de la responsabilité civile des 
dommages causés à I 'env I ronnement 23 
4.1.1. Responsab i I i té pour faute 25 
4.1.2. Responsab i 11 té sans faute 25 
4.2. Approche horizontale des mécanismes d'indemnisation collective 27 
4.3. Perspect i ves 28 
Annexe I S i tuât ion dans les Etats membres 1 
Annexe II Situation dans les pays non membres : les exemples du Japon 
et des Etats-Un is 2 
Annexe III : Situation au niveau international 5 
Annexe IV Système créé par la Convention du Conseil de l'Europe 7 
1.0. Introduction 
Seveso, Amoco Cadiz, Sandoz et La Corogne, autant de noms qui réveillent le 
souvenir de grandes catastrophes écologiques qui ont frappé la Communauté 
européenne. Elles ont soulevé l'indignation générale et souligné 
dramatiquement la nécessité de nettoyer et de restaurer les milieux 
endommagés. Cependant, les dommages résultant d'accidents industriels ne 
représentent qu'une petite partie des dommages que subit aujourd'hui 
l'environnement de la Communauté. Les rejets des installations industrielles 
et des véhicules polluent l'air et entraînent le dépérissement des forêts. Les 
eaux usées urbaines et agricoles polluent les eaux superficielles et la nappe 
phréatique. Les substances dangereuses mises en décharge dans le passé 
contaminent les sols. Les dommages causés par ces activités non accidentelles 
sont peut être moins spectaculaires que ceux résultant d'accidents qui font la 
une des Journaux mais ils sont plus diffus et requièrent autant de mesures de 
restaurât ion. 
Les questions soulevées par le présent Livre vert doivent susciter un très 
large débat dans le domaine de la réparation des dommages causés à 
l'environnement - débat que la Commission souhaite en vue de mieux informer le 
public de ses futures actions dans ce domaine. Pour faciliter la discussion, 
la Commission organisera des consultations formelles, y compris des auditions, 
avec des experts des Etats membres ainsi qu'avec d'autres parties intéressées, 
comme l'industrie ou l'agriculture. Toute proposition d'action éventuelle 
présentée par la Commission devra être conforme au principe de subsidiarité, 
devra faire l'objet d'une analyse coût/avantage et être cohérente avec 
d'autres propositions (par exemple en matière de taxes etc.). 
Le présent Livre vert évalue en premier I ieu l'utilité de la responsabilité 
civile en tant que moyen d'imputer la responsabilité de la prise en charge des 
coûts de restauration de l'environnement. La responsabilité civile est un 
outil Juridique et financier qui permet de mettre à la charge du responsable 
d'un dommage les dépenses liées à sa réparation. Parce qu'elle impose à 
quiconque d'assumer les coûts des dommages qu'il cause, la responsabilité 
civile exerce également l'importante fonction secondaire de mise en oeuvre de 
normes de comportement et de dissuasion des dommages futurs. Elle figure 
aujourd'hui à l'ordre du Jour communautaire de la protection de 
l'environnement pour différentes raisons : 
(a) les revendications du public en faveur de systèmes de responsabilité et 
de réparation atteignent un paroxysme chaque fois que se produit une 
catastrophe écologique telle que l'accident industriel de Seveso ou la 
pollution du Rhin due à l'incendie de l'usine Sandoz; 
(b) le Conseil de ministres s'est engagé à prendre des mesures dans le 
domaine de la responsabilité civile quand il a arrêté les quatrième et 
cinquième programmes d'action en matière d'environnement et d'autres 
réglementations^1^; par ailleurs, le Conseil Transport-Environnement du 
25 janvier 1993 a demandé que l'on examine la faisabilité de la mise au 
point d'un système de sanctions et de responsabilité civile pour la 
pollution causée à l'environnement. La Commission a déjà répondu en 
(1) JO n* C 328 du 7.12.1987, p. 15, point 2.5.5; directive 84/631/CEE du conseil 
relative à la surveillance et au contrôle dans la Communauté des transferts 
transfrontaliers de déchets dangereux - JO n* L 326 du 13.12.1984, p. 31. 
partie à cette demande du Conseil en adoptant, le 24 février 1993 une 
communication concernant "une politique commune sur la sécurité 
marltlmeM<2>; 
(c) le Conseil de l'Europe a élaboré une convention qui a trait à la 
responsabilité objective pour les dommages résultant d'activités 
dangereuses pour l'environnement; d'autres organisations internationales 
s'efforcent d'établir des conventions instaurant des régimes de 
responsabilité pour les dommages à l'environnement; 
(d) des différences entre les Etats membres dans la mise en oeuvre des 
régimes de responsabilité civile pour dommage à l'environnement 
pourraient conduire à des distorsions de concurrence et entraver le bon 
fonctionnement du Marché unique. 
Un régime de responsabilité civile pour les dommages causés à l'environnement 
dans la Communauté s'appuierait sur un principe fondamental et universel de 
droit civil, à savoir l'obligation de réparation qui incombe au responsable 
d'un dommage. Ce principe Juridique est étroitement lié à deux principes qui 
constituent le fondement de la politique européenne de l'environnement depuis 
l'adoption de l'Acte unique, le principe de prévention et le principe du 
pollueur-payeur. 
La responsabilité civile met en jeu le principe du pollueur-payeur parce 
qu'elle permet de faire payer par l'auteur de la pollution le coût des 
dommages qui en résultent. Le principe de prévention intervient dans la mesure 
où les pollueurs potentiels qui savent qu'ils auront à répondre financièrement 
des dommages occasionnés, sont fortement incités à éviter de provoquer de tels 
dommages. 
Si la responsabilité pour dommage à l'environnement fonctionne différemment 
selon les Etats membres, les industries de certains d'entre eux seront 
contraintes de prendre en charge les frais occasionnés par les dommages 
qu'elles causent tandis qu'elles échapperont à cette charge dans d'autres 
Etats membres parce que la remise en état n'y est pas obligatoire ou que son 
coût est imputé aux contribuables. Les industries qui ne sont pas tenues de 
prendre en charge les frais de remise en état bénéficient - en fait - d'un 
avantage concurrentiel. 
Un système général de réparation des dommages causés à l'environnement 
représente pour des secteurs comme les transports un moyen d'internaiiser 
certains coûts extérieurs. 
Le Livre vert vise en deux i éme I i eu à examiner la possibilité de réparer les 
dommages causés à l'environnement qui ne seraient pas couverts par 
l'application des principes de responsabilité civile. Les différents systèmes 
de compensation communs existants, leurs problèmes et leurs limitations sont 
par conséquent examinés minutieusement. 
Il convient de noter que la question des sanctions, malgré son importance, ne 
fait pas l'objet de la présente communication. 
(2) C0M(93)66 final. 
2.0. Réparation des dommages causés à l'environnement au moyen de 
mécanismes de responsabilité civile : 
2.1. Les problèmes 
La doctrine de la responsabilité civile offre à la partie lésée la possibilité 
d'obtenir réparation du préjudice qu'elle a subi. Elle a été développée pour 
couvrir des situations où il était plus Juste d'imputer le coût de 
dédommagement au responsable de l'acte ou de l'accident dommageable parce que 
cette personne est soit coupable d'une faute, soit doit être tenue responsable 
pour d'autres raisons des pertes résultant du préjudice. 
La responsabilité civile découle du droit privé, ce qui la distingue des 
obligations émanant du droit public comme la responsabilité pénale ou la 
responsabilité administrative. 
Il existe deux approches de la responsabilité civile, la responsabilité pour 
faute et la responsabilité sans faute. 
2.1.1. Responsabilité pour faute 
La responsabilité pour faute suppose que la victime doit prouver que le 
responsable est coupable d'une négligence ou d'un autre acte illicite qui est 
à l'origine du préjudice. La faute est établie si la partie incriminée était 
tenue d'agir avec une certaine diligence ou conformément à certaines 
dispositions légales et qu'elle a failli à ce devoir. 
En matière de responsabilité "environnementale", il existe un lien étroit 
entre responsabilité pour faute et droit de l'environnement. Les normes et 
procédures qu'établissent les lois applicables à l'environnement peuvent 
fournir des orientations à l'effet de déterminer si une partie a agi 
convenablement ou avec négligence dans les circonstances considérées. La 
transgression de la réglementation environnementale peut constituer un élément 
de preuve de la faute. D'un autre côté, le respect des règlements et des 
autorisations peut attester un comportement raisonnable. L'entrée en vigueur 
de textes juridiques relatifs à la protection de l'environnement engendre de 
nouvelles obligations susceptibles de créer une responsabilité potentielle. 
Dans un régime de responsabilité pour faute, la victime peut parfois éprouver 
des difficultés à démontrer que l'auteur du dommage a agi de façon fautive. 
En définitive, le recours résolu des autorités gouvernementales à la 
responsabilité pour faute peut promouvoir considérablement le respect du droit 
de l'environnement tout en permettant de récupérer les coûts du dédommagement 
des atteintes à l'environnement résultant d'actes fautifs. Cependant, ce 
régime ne permet pas de recouvrer ces coûts lorsqu'une faute ne peut pas être 
établie. 
2.1.2. Responsabilité sans faute 
La responsabilité objective ou responsabilité sans faute est de nature 
particulière en ce qu'elle dispense d'établir la faute. La partie lésée 
reste néanmoins tenue de prouver que le préjudice résulte du fait d'autrui. Ce 
régime incite à faire en sorte avant tout qu'aucun dommage ne survienne. 
La définition du champ d'application de la responsabilité objective pour 
dommage à l'environnement constitue une tâche ardue mais capitale. Les 
responsables potentiels doivent connaître l'étendue des réparations auxquelles 
ils s'exposent en cas de dommage. Ce besoin de sécurité juridique entre en 
conflit avec le besoin de définitions souples capables de tenir compte de 
technologies nouvelles et d'autres développements Imprévisibles. 
Le recours aux principes de la responsabilité civile en vue de la réparation 
des dommages à l'environnement peut soulever de grandes difficultés. Les 
éléments scientifiques probants font souvent défaut, notamment en ce qui 
concerne les effets à long terme d'un polluant déterminé sur l'environnement. 
Des notions comme celles de "responsabilité", de "dommage" et surtout 
d'"environnement" sont floues et ambiguës et leur interprétation diffère selon 
les systèmes Juridiques. Un régime de responsabilité objective excessivement 
étendu pourrait s'avérer, dans certains cas, trop coûteux pour les secteurs 
économiques concernés. D'aucuns avancent, par exemple, qu'il serait 
susceptible d'étouffer les investissements industriels. D'un autre côté, un 
système trop étriqué risque de ne pas couvrir toutes les activités voulues et 
donc d'imputer incorrectement le coût de la réparation des dommages. 
Le pas essentiel à franchir consiste à décider quelles activités et quels 
procédés de fabrication devraient être soumis à un tel régime. Quelques 
critères pertinents à l'effet de déterminer le caractère approprié de la 
responsabilité sans faute dans un secteur ou une catégorie d'activité 
particulière sont notamment : 
la nature du risque posé par une activité déterminée; 
la probabilité qu'un dommage puisse résulter de cette activité et l'étendue 
possible de ce dommage; 
l'incitation que la responsabilité objective fournirait du point de vue 
d'une meilleure gestion des risques et de la prévention des dommages-, 
la faisabilité de la réparation des dommages qui pourraient survenir et les 
coûts de cette restauration; 
la charge financière potentielle de cette responsabilité objective pour la 
branche économique considérée; 
la nécessité et la disponibilité d'une assurance. 
2.1.3. Canalisation de la responsabilité 
La détermination de la personne qui devrait assumer la responsabilité peut 
également s'avérer difficile. L'imputation de la responsabilité à une partie 
déterminée, ou "canalisation" ("channeling"), peut constituer une solution 
efficace et équitable à la prise en charge des coûts. Elle peut également 
accentuer la dimension préventive de la responsabilité sans faute si cette 
dernière est "canalisée" vers la partie qui détient la connaissance technique, 
les ressources et le contrôle opérationnel à même d'assurer la meilleure 
gestion des risques. 
2.1.4. Responsables multiples 
Lorsque la responsabilité d'un dommage ou d'une partie d'un dommage incombe à 
plusieurs, sa répartition peut poser des difficultés. Afin de faciliter la 
tâche de la victime contrainte de poursuivre plusieurs parties, les systèmes 
juridiques permettent souvent d'intenter une action contre plus d'un 
responsable potentiel à la fois. La répartition des responsabilités entre les 
incriminés dépend alors du caractère conjoint ou solidaire de leurs 
8 
engagements. Dans un régime de responsabilité conjointe, chaque coresponsable 
est tenu de réparer uniquement la partie du dommage qui résulte effectivement 
de sa propre activité. En cas de pollution cumulée, une telle détermination 
précise peut s'avérer impossible. 
Dans un régime de responsabilité solidaire, chaque partie est tenue d'assumer 
la totalité de l'indemnisation, mais elle est souvent en mesure de se 
retourner contre d'autres responsables afin d'obtenir leur contribution. Ce 
système ne va pas sans créer certains problèmes, dont l'encombrement des 
tribunaux. Il devient injuste si la victime poursuit d'abord la partie qui 
possède le plus d'avoirs financiers plutôt que celle qui a causé le plus de 
dégâts. Cette dérive est connue sous le nom d "'effet de la vache à lait". La 
responsabilité solidaire peut également donner lieu à un "shopping juridique" 
lorsque les parties relèvent de pays différents et que la législation de l'un 
d'entre eux est plus favorable à la victime. 
Le fait que les responsables doivent se mettre d'accord entre eux sur la 
répartition de l'indemnisation complique singulièrement les litiges. La 
responsabilité civile risque donc de s'avérer parfois comme un mécanisme 
d'indemnisation avec des frais de transaction extrêmement élevés. Ce problème 
peut être atténué si l'on répartit les responsabilités à l'avance en 
définissant l'ordre dans lequel les coupables potentiels doivent être 
poursuivis, c'est-à-dire en "canalisant" la responsabilité. 
2.1.5. Pourquoi et par qui l'environnement est-il endommagé 7 
Si l'acte qui cause le dommage à l'environnement peut être considéré comme une 
faute ou si d'autres circonstances créent une responsabilité, l'auteur du 
dommage doit répondre des conséquences. La faute peut consister en l'intention 
de commettre un dommage ou peut être due à une négligence, entraînant un 
dommage. Le droit de la responsabilité civile règle généralement sans grande 
difficulté les cas de dommages résultant de l'acte intentionnel ou de la 
négligence d'un particulier à condition que le responsable soit identifiable 
et qu'un lien de cause à effet puisse être établi entre l'acte fautif et le 
préjudice. 
Toutefois, des problèmes surgissent lorsque ces éléments ne sont pas clairs : 
i) Pollution chronique 
Certaines atteintes à l'environnement peuvent résulter de l'effet conjugué de 
plusieurs pollutions étalées dans le temps ou t'espace. Si le dommage découle 
de l'impact cumulé de l'activité de plusieurs opérateurs, il n'est pas 
possible de déterminer lequel d'entre eux en est l'auteur. C'est notamment le 
cas des rejets dans l'atmosphère responsables des pluies acides. Parfois, 
aucun des actes considérés n'est intrinsèquement de nature à provoquer des 
dommages entraînant une responsabilité. Ainsi, par exemple, un rejet autorisé 
de polluants précis dans un cours d'eau peut ne pas entraîner de dommage 
notable, mais l'effet combiné de l'ensemble des rejets autorisés peut 
endommager ledit cours d'eau. 
Les dommages résultant de la pollution cumulative conduisent à envisager des 
moyens plus collectifs de partager la responsabilité des dépenses de 
restauration, comme par exemple des mécanismes d'indemnisation collective. 
(Voir section 3.0. ci-dessous). 
ii) Rejets autorisés par les autorités 
Les autorisations doivent permettre aux pouvoirs publics de limiter le volume 
total des polluants à un niveau qui ne risque pas de provoquer des 
conséquences ou des dommages inacceptables pour l'environnement. Elles 
supposent que l'on détermine le degré de contamination à partir duquel 
l'environnement est endommagé, puis que l'on délivre des autorisations de 
façon à maintenir les rejets totaux en deçà de ce seuil. Toutefois, il est 
souvent difficile de prévoir et, a fortiori, d'évaluer tous les effets 
immédiats ou à long terme des polluants et la marge de sécurité nécessaire 
pour éviter un dommage. Des dommages a l'environnement peuvent donc se 
produire bien que toutes les émissions responsables aient été autorisées. 
Si l'exploitant dépasse les valeurs limites ou ne s'en tient pas aux activités 
que prévoit son permis, sa responsabilité devrait toujours être engagée en cas 
de dommage. D'un autre côté, s'il a fourni toutes les données requises pour 
l'évaluation aux autorités chargées du contrôle, et s'il a respecté les normes 
fixées par l'autorisation, il y a des raisons d'imputer la responsabilité des 
dommages éventuels aux autorités publiques - et par voie de conséquence - au 
contribuable. Ce système encouragerait l'intéressé à ne rien cacher et à 
observer scrupuleusement le permis de façon à dégager sa responsabilité. Il 
inciterait les autorités à prendre des décisions réfléchies et notamment à 
établir des restrictions claires et précises dans les autorisations qu'elles 
accordent. 
i i i) Dommages hér i tés du passé 
Les anciennes décharges de substances dangereuses représentent une des 
principales formes de dommage a l'environnement au sein de la Communauté. 
D'autres dégradations héritées du passé, comme les ravages forestiers des 
pluies acides, nécessitent une remise en état ou d'autres actions de 
restauration urgentes. 
La responsabilité civile ne permet cependant pas toujours de récupérer le coût 
de ces mesures. Le dommage remonte parfois à tellement longtemps qu'aucun 
responsable ne peut être déterminé. Dans d'autres cas, l'auteur est 
identifiable, mais sa responsabilité n'est pas engagée car elle n'existait pas 
au moment où le dommage est survenu. Ou encore, le coupable peut être 
identifié et reconnu responsable, mais se révéler insolvable. 
2.1.6. Limitation de la responsabilité 
La limitation éventuelle de la responsabilité sans faute suscite des 
controverses. D'aucuns estiment que, si un responsable a pris toutes les 
précautions convenables et a assuré le coût des dommages accidentels 
prévisibles, il serait injuste de l'acculer à la faillite au cas où des 
dommages imprévisibles et Imparables surviendraient. Après tout, le résultat 
recherché est la récupération des frais de remise en état et la prévention de 
dommages futurs, pas la faillite. D'un autre côté, restreindre la 
responsabilité risque de déforcer la prévention et de mettre à la charge du 
contribuable le montant des réparations qui excède la limite fixée, et, dans 
cette mesure, de mettre entre parenthèses, le principe du pollueur-payeur. 
10 
Toute limitation de responsabilité doit être fixée à un montant suffisamment 
haut pour ne pas compromettre la fonction dissuasive de la responsabilité sans 
faute. Un projet de recommandation de l'OCDE relative à l'indemnisation des 
victimes de la pollution accidentelle<3> préconise qu'en cas de limitation de 
la responsabilité, les pollueurs potentiels soient également tenus d'alimenter 
un fonds de compensation destiné à couvrir la partie des indemnités qui 
dépasse le plafond à payer par les responsables. 
2.1.7. Définition des dommages causés à l'environnement 
La définition Juridique de dommage à l'environnement revêt une importance 
capitale parce qu'elle conditionne la détermination du type et de l'étendue 
des actions de restauration nécessaires et donc des frais qui peuvent être 
recouvrés par le canal de la responsabilité civile. Les définitions juridiques 
sont souvent en désaccord avec les conceptions courantes de la notion de 
dommages à l'environnement, mais elles sont nécessaires à la sécurité 
Juridique. Cependant, le débat sur la définition de l'objet du dommage à 
l'environnement, du degré d'atteinte à partir duquel un dommage est constitué 
et des personnes habilitées à décider en la matière est loin d'être épuisé. 
En ce qui concerne la définition de l'environnement, d'aucuns estiment qu'elle 
doit uniquement englober la faune, la flore et d'autres éléments de la nature, 
ainsi que les relations qui existent entre eux. D'autres tendent à y inclure 
des objets d'origine humaine s'ils sont importants pour le patrimoine culturel 
d'un peuple. A titre d'Illustration, l'environnement reçoit dans la 
convention du Conseil de l'Europe une acception large qui est formulée de la 
manière suivante "L'environnement comprend les ressources naturelles 
abiotiques et biotiques telles que l'air, l'eau, le sol, la faune et la flore 
et l'interaction entre les mêmes facteurs, les biens qui composent l'héritage 
culturel et les aspects caractéristiques du paysage." 
Un autre débat se concentre sur le degré d'atteinte à partir duquel on peut 
considérer qu'il y a un dommage à l'environnement. La proposition modifiée de 
directive du Conseil concernant la responsabilité civile pour les dommages 
causés par les déchets définit la "dégradation de l'environnement" comme étant 
"toute détérioration importante physique, chimique ou biologique de 
l'environnement"(4). On admet généralement qu'une destruction physique 
effective ou une contamination massive en constitue un, mais qu'en est-il de 
répercussions moins importantes 7 Toute activité humaine engendre des 
émissions dans l'environnement, mais le seuil à partir duquel elles doivent 
être considérées comme une pollution n'est pas clairement établi, pas plus que 
ne l'est le point à partir duquel une pollution cause un dommage réel. 
2.1.8. Problèmes liés à la preuve du lien de causalité 
Pour être indemnisée, la victime doit prouver que le dommage résulte d'un acte 
de la partie incriminée ou d'un accident relevant de la responsabilité de 
cette dernière. Les dommages à l'environnement posent des problèmes 
particuliers à cet égard. Comme l'indique le passage consacré à la pollution 
chronique, rétablissement d'un lien de causalité peut s'avérer impossible si 
le dommage est la conséquence de l'activité de plusieurs parties. Des 
difficultés se posent également si l'atteinte ne se manifeste qu'après un 
certain laps de temps. Enfin, en l'état actuel, la science ne se prononce pas 
(3) C(91) 53, août 1991 (OCDE) 
(4) C0M(91)219 final JO n* C 192, 23.07.91, p.6 
11 
de façon certaine quant au lien de causalité entre une exposition à une 
pollution et un dommage. La partie responsable en puissance peut tenter de 
réfuter les preuves de causalité apportées par la victime en produisant 
d'autres explications scientifiques du dommage. 
2.1.9. Droit d'ester en justice 
Dans une affaire où intervient la responsabilité civile, le droit d'ester en 
justice appartient d'ordinaire uniquement à la partie qui a légalement intérêt 
à être indemnisée. Si l'atteinte à l'environnement touche un bien sur lequel 
ne s'exerce pas de droit de propriété, aucune partie lésée déterminée ayant un 
droit d'intenter un recours en réparation ne peut être identifiée. Dans la 
mesure où aucune personne physique ou morale ne peut intenter une action au 
nom de l'environnement, la responsabilité civile ne permet pas de recouvrer 
les dépenses liées à sa remise en état. Il existe dans les Etats membres des 
interprétations différentes du droit d'ester en Justice dans le domaine de 
I'environnement. 
2.1.10. La question du remède adéquat 
L'objectif classique de la responsabilité civile consiste à indemniser la 
victime en obligeant le responsable d'un préjudice à supporter le coût de la 
perte qui en résulterait. Cette perte est généralement calculée d'après la 
dépréciation économique du bien endommagé ou le coût réel de sa remise en 
état. Les atteintes au milieu naturel, qui sont intrinsèquement dépourvues de 
valeur économique mais qui peuvent revêtir une importance énorme d'un autre 
point de vue, comme la disparition d'une espèce ou d'un site pittoresque, ne 
sont pas directement indemnisables en termes de pertes économiques. 
Toutefois, s'il existe une obligation de maintenir en bon état ces éléments de 
l'environnement, il existe une obligation concomitante de les restaurer s'ils 
sont endommagés. Cette obligation implique le droit de réclamer le coût de la 
restauration à l'auteur du dommage. Le montant du dédommagement qui incombe au 
responsable est calculé en fonction des dépenses de remise en état de 
I'environnement. 
L'objectif des efforts de protection de l'environnement consiste à maintenir 
ce dernier au niveau de qualité que détermine la société. Lorsque la 
dégradation de l'environnement franchit ce niveau, la remise en état 
représente le seul remède écologiquement valable. Mais pour que la 
responsabilité civile soit un remède juridiquement efficace, il faut disposer 
d'une base d'obligation juridique et d'évaluation économique. 
2.1.11. Problème de I'assurabiIité 
Le débat sur la responsabilité civile suscite inévitablement des questions 
concernant I'assurabiIité, car l'assurance constitue un moyen de parer au 
risque de perte économique. 
L'assurance représente un mécanisme d'indemnisation important lorsqu'un 
dommage accidentel se produit et que la police en couvre les coûts de 
réparation. Si un assureur subordonne la couverture d'une entreprise à la 
qualité de sa gestion des risques, cela peut avoir un effet dissuas if en 
rendant avantageux une meilleure prévention des accidents et de contrôle de la 
protection de l'environnement vis-à-vis de l'activité économique. 
12 
Les incertitudes qui rendent la responsabilité civile difficile à adapter aux 
dommages à l'environnement créent également des difficultés s'agissant de 
l'assurance. Les assureurs hésitent à couvrir un risque s'ils ne sont pas sûrs 
de la nature ni de la probabilité des dommages éventuels ou si des pertes 
Imprévisibles menacent les capitaux constitués. Le régime de responsabilité 
civile instauré, l'absence de limitation de la responsabilité, la couverture 
de risques particuliers comme la pollution graduelle, constituent parmi 
d'autres des éléments qui rendent difficile la tâche des assureurs pour 
déterminer l'assurabi I ité de ces risques, déjà fort complexes, et, le cas 
échéant, de préciser le niveau de leur engagement. C'est en raison de cette 
Incertitude qu'ils sont amenés parfois à majorer les primes ou à se retirer 
purement et simplement du marché de la responsabilité "environnementale"^). 
Actuellement, la couverture du dommage Iié à la pollution peut être difficile, 
voire même parfois impossible. Il s'agit d'une activité assez nouvelle et 
tous les assureurs ne disposent encore ni de la technologie ni des capacités 
nécessaires pour accorder une telle couverture. L'assurabiIité de ces risques 
fait à ce stade dans beaucoup de cas l'objet d'études techniques préalables. 
Les assureurs limitent parfois contractuellement leurs pertes potentielles en 
excluant certains risques de la police ou en abaissant le plafond de la 
couverture. Certains associent financièrement le souscripteur à leur effort de 
prévention des pertes en appliquant des franchises substantielles à chaque 
sinistre. D'autres ont également cherché à limiter la couverture des pertes 
accidentelles aux dommages causés par un événement soudain, définition qui 
exclut les dégradations progressives résultant, par exemple, d'une fuite lente 
dans un réservoir souterrain. La France, l'Italie et les Pays-Bas sont 
intervenus pour créer des fonds d'assurances couvrant indifféremment la 
pollution graduelle et soudaine. 
Un courant se dessine actuellement à l'effet d'obliger certains types 
d'industries ou d'activités créant des risques spécifiques à couvrir leur 
responsabilité potentielle au moyen d'une quelconque forme de sécurité 
financière. Ainsi, la loi allemande récente sur la responsabilité 
environnementale exige de certaines installations qu'elles prennent des 
mesures garantissant la couverture de leur responsabilité. La proposition de 
directive concernant la responsabilité civile pour dommages causés par les 
déchets dispose que la responsabilité du producteur et de l'éliminateur doit 
être assurée ou couverte par une autre garantie financière. 
L'obligation d'assurer suscite quelques appréhensions. Si l'assurance devient 
obligatoire, il faut que les entreprises puissent obtenir du marché une 
couverture à hauteur du montant nécessaire. Une telle couverture n'est pas 
toujours possible. D'autre part, si la couverture est possible mais que le 
coût de la réparation, du dommage à l'environnement excède le montant assuré, 
le responsable devra toujours payer lui-même la différence. 
(5) L'augmentation des poursuites en responsabilité civile des dommages liés à la 
pollution figure parmi les raisons évoquées pour expliquer la crise des 
assurances correspondantes aux Etats Unis dans les années 1980. Les autres 
explications des bouleversements que le marché américain des assurances a 
connus à l'époque sont notamment l'alternance historique de hauts et de bas 
dans ce secteur et révolution de l'approvisionnement en capitaux disponibles 
pour les assureurs. 
13 
L'assurance obligatoire est susceptible de transformer les assureurs en 
"censeurs " de l'industrie puisqu'ils pourront accorder ou refuser leur 
garantie selon que l'entreprise qui la sollicite constitue un "bon" ou un 
"mauvais" risque. Certaines compagnies évaluent déjà la qualité des mesures de 
gestion des risques et de prévention des pertes d'une société avant de 
l'assurer en responsabilité "environnementaie". Du point de vue de la 
protection de l'environnement, cette démarche est une bonne chose, car, tout 
en réduisant les probabilités de perte économique pour l'assureur, elle 
atténue les risques de dommage à l'environnement. Le problème des "mauvais 
risques'" que les assurances refusent de couvrir reste cependant entier. 
L'imposition d'une assurance responsabilité aux entreprises et aux activités 
qui constituent un certain danger pour l'environnement suppose préalablement 
de déterminer l'assurabiIité de ces risques et si une telle garantie est 
disponible compte tenu de la nature du risque, des conditions de couverture et 
du système de responsabilité civile envisagés. L'intervention de l'Etat peut 
être nécessaire si les compagnies privées ne fournissent pas une couverture 
suffisante pour le risque considéré ou lorsque les primes pour la couverture 
de ces risques sont trop élevées pour les PME. Cette intervention pourra 
notamment consister à éviter d'introduire des discriminations injustifiées 
entre les entreprises et veiller à ne pas introduire d'obligations qui soient 
différentes selon la taille de l'entreprise. 
Les expériences des pays qui ont déjà constitué des pools d'assurance pour 
couvrir la pollution comme la France, l'Italie et les Pays-Bas seront à 
prendre en compte, de même que la récente expérience qui résulte de la loi 
allemande sur la responsabilité environnementale qui prévoit des dispositions 
spécifiques relatives à l'assurance. 
Il est possible d'exiger que les opérateurs prennent une assurance mais de 
nombreux industriels rejettent cependant l'assurance obligatoire parce qu'ils 
craignent d'être prisonniers des exigences abusives des assureurs en matière 
de primes. Les grandes sociétés délaissent déjà le marché des assurances parce 
qu'elles estiment plus économique de s'assurer pour leur propre compte. 
Cette évolution conduit à un renchérissement des primes auxquelles sont 
confrontées les PME alors qu'elles ont Justement le plus besoin de se prémunir 
dans le domaine en cause. 
2.2. Tendances généra Ies du dro it de la responsab Mité env i ronnementa Ie 
Il est important d'évaluer les positions adoptées en matière de responsabilité 
civile par les Etats membres et dans le cadre des conventions internationales 
afin d'identifier les tendances et de tenir compte des problèmes liés à la 
réparation des dommages causés à l'environnement. 
2.2.1. Aperçu général de la situation dans les Etats membres 
La notion de responsabilité pour les dommages causés à l'environnement est 
relativement récente. Tous les Etats membres n'ont pas ressenti le besoin de 
mettre au point des règles spécifiques car certains cas de dommages causés à 
l'environnement relèvent de notions plus traditionnelles de responsabilité. 
En effet, la plupart des règles mises au point sont fondées sur ces notions 
traditionnelles qui ont été adaptées pour couvrir la nature spécifique des 
dommages causés à l'environnement. 
En général, la responsabilité civile des dommages causés à l'environnement 
dans les douze Etats membres est fondée sur la faute commise par la personne 
qui a causé des dommages à l'environnement. 
14 
En l'absence d'une législation spécifique, la tendance de la Jurisprudence 
dans les Etats membres a été, en présence d'un dommage, de ne pas toujours 
exiger des preuves péremptoires de la faute de l'auteur ou d'alléger par 
d'autres moyens la charge de la preuve du dommage par la victime ou le lien de 
causalité entre ledit dommage, l'acte irrégulier et la faute. C'est ce qui a 
été fait dans le cadre de l'interprétation juridique existant dans les Etats 
membres et avec des variations considérables d'un Etat membre à l'autre. 
Cette approche générale (responsabilité pour faute) est liée à une autre 
tendance, la mise au point d'un régime de responsabilité sans faute. 
Plusieurs lois ont Introduit la responsabilité sans faute pour les dommages 
causés par des activités spécifiques considérées comme dangereuses : transport 
aérien ou par chemin de fer (dans la plupart des Etats membres), oléoducs 
(Danemark), activités dangereuses en général (Italie, Portugal), manipulation 
de substances dangereuses (Pays-Bas), énergie nucléaire (plusieurs Etats 
membres) ou biotechnologie (Allemagne). 
Il semble qu'il n'existe pas dans les Etats membres de législation récente en 
matière de dommages causés à l'environnement qui ne prévoie pas de 
responsabilité sans faute. L'annexe contient une liste de la législation des 
Etats membres qui ont adopté cette approche. Dans le cadre de cette 
législation, certaines caractéristiques peuvent être identifiées. 
Il est possible, à partir des tendances générales qui se dégagent des 
législations nationales en matière de restauration des milieux endommagés, 
d'identifier certaines caractéristiques communes. 
La question de savoir ce qui constitue un dommage à l'environnement est à 
peine abordée par les différents instruments nationaux. Les différents 
instruments nationaux se réfèrent plutôt à des principes généraux de droit et 
prévoient une compensation en cas de décès, de dommages corporels ou de 
dommages causés à un bien. 
La législation ne contient généralement pas de règles concernant la charge de 
la preuve ou le I ien de causal ité. Dans ces cas, les principes généraux du 
droit de chaque Etat membre s'appliquent en fonction de l'évolution de la 
législation et de la Jurisprudence. Toutefois, les solutions adoptées dans la 
loi allemande 1990 concernant la responsabilité civile pour dommage causé à 
l'environnement doivent être soulignées. Par exemple, cette loi définit les 
dommages causés à l'environnement par référence au décès, aux dommages 
corporels ou aux dommages causés à un bien résultant d'une altération de 
l'environnement. Cette altération est définie à l'article 3 paragraphe 1 
comme étant la pénétration dans le sol, l'air ou l'eau de produits, de 
vibrations, de bruit, de pression, de rayons, de gaz, de vapeur, une 
modification de la température ou les autres phénomènes similaires. Cette 
altération de l'environnement doit être causée par une installation énumérée à 
l'annexe de la loi. La responsabilité est Imputée à la personne responsable 
de l'installation. Les dispositions sont également prévues pour alléger la 
charge de la preuve d'un IIen de causalIté. La loi établit une présomption de 
lien de causlaité dans certaines conditions en indiquant que si une 
installation est capable de causer des dommages, on peut présumer que cette 
installation a causé le dommage. La partie défenderesse peut renverser cette 
présomption. En ce qui concerne la question de I'assurance, les propriétaires 
des installations capables de causer des dommages importants à l'environnement 
sont obligés de prendre une assurance de responsabilité ou de disposer de 
garantie financière suffisante en cas de litige. 
15 
Dans certains cas, la législation des Etats membres en matière d'environnement 
est allée au-delà des règles traditionnelles de la responsabilité. Par 
exemple, le législateur danois a considéré qu'il était nécessaire, en ce qui 
concerne les décharges, de prévoir un système qui autorise le gouvernement à 
récupérer les coûts du nettoyage des sites contaminés abandonnés auprès des 
personnes qui ont causé cette contamination (loi de 1983). Un système 
similaire existe aux Pays-Bas dans le cadre de la loi intérimaire sur le 
nettoyage des sols de 1983. 
Les cadres législatifs généraux des Etats membres concernant la responsabilité 
civile sont loin d'aborder de façon homogène le problème de la réparation des 
dommages causés à l'environnement, même s'il existe une tendance législative 
récente visant à la création de régimes de responsabilité sans faute. 
Toutefois, cette orientation précise ne résout pas les différences existant 
entre les Etats membres qui découlent des domaines d'application soumis à la 
responsabilité sans faute. Les domaines couverts par la responsabilité sans 
faute (déchets, ressources en eau, installations industrielles dangereuses 
pour l'environnement, OMG) varient d'un Etat membre à l'autre. Cette 
disparité ne garantit évidemment pas la réparation des dommages causés à 
l'environnement dans des conditions identiques et ne produit pas les mêmes 
résultats. 
2.2.2. Solutions adoptées au niveau international 
La nécessité de réparer les dommages causés par la pollution transfrontière a 
conduit à un développement de la responsabilité internationale pour dommage à 
I'environnement. 
En vertu des principes du droit International, les Etats ont la responsabilité 
de veiller à ce qu'aucune activité exercée sur leur territoire n'ait d'effets 
préjudiciables sur d'autres Etats. En cas de dommage transfrontière, l'Etat 
qui en est victime peut demander réparation à l'Etat qui n'a pas rempli cette 
obligation. La célèbre sentence arbitrale du 11 mars 1941 dans l'affaire de la 
"Fonderie de Trail" reconnaît formellement la responsabilité de l'Etat sur le 
territoire duquel se déroulent les activités génératrices de dommages au-delà 
des frontières(6). La solution retenue par les juges dans l'affaire Mines de 
Potasse d'Alsace fait elle-même référence à cette sentence arbitrale. 
La responsabilité civile pour dommage causé à l'environnement est couverte par 
certains instruments internationaux. Le tableau I de l'annexe énumère les 
conventions internationales - en vigueur ou qui sont en cours de négociation -
qui traitent de la responsabilité et de la compensation. Le tableau II 
énumère certaines conventions, déjà en vigueur ou en cours de négociation, qui 
contiennent des dispositions relatives à la responsabilité civile. 
M est possible de dégager certains points communs entre la Convention sur la 
responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire (Paris 1960), la 
convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à 
la pollution par les hydrocarbures (Bruxelles 1969) et la convention du 
Conseil de l'Europe sur la responsabilité civile pour les dommages résultant 
d'activités dangereuses pour l'environnement. 
(6) Affaire "Fonderie de Trail" (Etats Unis c/Canada), 3 R. int'l Arb. Awards 1905 
(1941). il s'agit d'un procès concernant la pollution causée dans l'Etat de 
Washington par les rejets d'une fonderie de zinc et de plomb. 
16 
Tous ces instruments établissent un système de responsabilité sans faute, sous 
réserve de certaines dérogations ou moyens de défense. 
En ce qui concerne la canalisation de la responsabilité, la responsabilité 
incombe à l'opérateur (Convention de Paris, article 3; Convention de 
Bruxelles, article 3.1; Convention du Conseil de l'Europe, articles 6 et 7). 
Il convient de noter que la Convention de Bruxelles impute la responsabilité 
au propriétaire du navire au moment de l'incident, et exclut expressément 
toute action engagée à I'encontre d'une autre personne, par exemple les agents 
du propriétaire, le capitaine, etc., à moins que cette personne ait agi dans 
l'intention de causer des dommages ou en sachant que son acte entraînerait des 
dommages (article 3 modifié en 1984). Le propriétaire du navire n'est 
toutefois pas responsable s'il peut démontrer que les dommages causés par la 
pollution résultent d'un acte de guerre, d'hostilités, d'une guerre civile, 
d'une insurrection ou d'un phénomène naturel qui est exceptionnel et 
inévitable. 
Dans la Convention de Bruxelles, les dommages causés à l'environnement sont 
définis comme suit : "dommage par pollution" signifie "toute perte ou tout 
dommage extérieur au navire transportant des hydrocarbures causé par une 
contamination résultant d'une fuite ou de rejet d'hydrocarbures, où que se 
produise cette fuite ou ce rejet, et comprend le coût des mesures de 
sauvegarde et toute perte ou tout dommage causés par lesdites mesures" 
(article 1). La Convention prévoit que la responsabilité du propriétaire peut 
être limitée, à moins que l'incident résulte de la faute du propriétaire. 
La Convention du Conseil de l'Europe impute la responsabilité à l'exploitant, 
qui est défini comme étant "la personne qui contrôle l'activité dangereuse" 
(article 2.5.). Par activité dangereuse, on entend les activités exercées à 
titre professionnel impliquant des substances dangereuses, des organismes 
génétiquement modifiés ou des micro-organismes. 
La définition du dommage dans la Convention inclut aussi l'altération de 
l'environnement dans la mesure où celle-ci n'est pas couverte par les dommages 
causés à des personnes ou à des biens pourvu que les indemnités versées au 
titre de l'altération de l'environnement autres que le manque à gagner dû à 
cette altération soient limitées au coût des mesures de remise en état qui ont 
été effectivement prises ou qui le seront. 
En ce qui concerne la portée de la responsabilité, la plupart de ces 
instruments limitent leur champ d'application aux dommages causés par des 
activités économiques spécifiques (énergie nucléaire, transport de 
marchandises dangereuses, hydrocarbures, opérations impliquant des substances 
dangereuses etc.). 
L'article VII paragraphe 1 de la Convention de Bruxelles prévoit, en ce qui 
concerne I 'assurance que le propriétaire d'un navire enregistré dans un Etat 
signataire et qui transporte plus de 2 000 tonnes d'hydrocarbures en vrac doit 
obligatoirement avoir contracté une assurance ou une autre sécurité 
financière, telle qu'une garantie bancaire ou un certificat délivré par un 
fonds de compensation international, à concurrence d'une somme fixée en 
fonction des limites de la responsabilité prévue pour couvrir sa 
responsabilité pour dommages causés par la pollution dans le cadre de la 
Convent ion. 
17 
En ce qui concerne la limitation de la responsabilité, la Convention de 
Bruxelles prévoit qu'un propriétaire de navire peut limiter sa responsabilité 
à un montant global de 2 000 francs par tonne, le total ne pouvant excéder 
210 millions de francs (le franc est défini dans la Convention). 
En ce qui concerne la question de l'assurance du risque, la Convention du 
Conseil de l'Europe prévoit un régime de sécurité financière obligatoire 
tenant compte des risques spécifiques d'une activité, sans prévoir de limites 
chiffrées de la responsabilité. 
2.2.3. Position adoptée au niveau communautaire 
Le premier domaine dans lequel a été engagée au niveau communautaire une 
action faisant appel à la doctrine de la responsabilité civile a été celui de 
la sécurité des produits et de la protection des consommateurs. En 1985, le 
Conseil a arrêté la directive 85/374/CEE qui prévoit la responsabilité 
objective du fabricant d'un produit défectueux<7>. Elle repose sur la notion 
de "produits défectueux", c'est-à-dire de marchandises qui n'offrent pas la 
sécurité à laquelle l'utilisateur peut légitimement s'attendre. Elle prévoit 
que le fabricant d'un produit défectueux répond des dommages qui en résultent 
même s'il n'a pas commis de faute, à moins qu'il ne puisse prouver que la 
défectuosité découle du respect de certaines règles imperatives émanant des 
pouvoirs publics. La directive ne s'applique qu'aux préjudices subis par le 
consommateur privé. Elle ne couvre pas les dommages à l'environnement si ceux-
ci n'affectent pas les biens d'une personne privée. La question de 
I'assurabiIité n'est pas traitée dans le cadre de cette directive. 
Le débat sur le recours à la responsabilité civile aux fins de la protection 
de l'environnement ne date pas d'hier. A titre d'exemple, dès 1984, le Conseil 
arrêtait la directive 84/631/CEE relative à la surveillance et au contrôle 
dans la Communauté des transferts transfrontaliers de déchets dangereux^8*, 
dont le 19e considérant demandait que la responsabilité du producteur et de 
toute personne pouvant avoir à répondre d'un préjudice soit définie "pour 
garantir une réparation efficace et équitable des dommages susceptibles d'être 
causés pendant l'opération de transfert des déchets dangereux". Son article 
11, paragraphe 3, quant à lui, disposait expressément que le Conseil détermine 
les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité civile du producteur. 
En 1986, peu après l'incendie de l'usine Sandoz et la pollution du Rhin qui 
s'ensuivit, le Conseil déclarait que la clef d'une protection plus efficace 
des voies navigables dans la Communauté consiste notamment en un nettoyage et 
une restauration rapide, complétés par des accords équitables en matière de 
responsabilité et d'indemnisation par les pollueurs responsables de tout 
dommage (Q). Il invitait la Commission à réexaminer les mesures 
communautaires existantes de prévention de la pollution et de neutralisation 
de dommages causés par la pollution et, au besoin, de présenter des 
propositions appropriées. Quinze jours plus tard, le Parlement européen 
(7) Directive 85/374/CEE du Conseil du 25 juillet 1985 relative au rapprochement 
des dispositions législative, réglementaire et administrative des Etats 
membres en matière de responsabilité civile du fait des produits défectueux 
(JO n* L 210 du 7.8.1985, p. 29). 
(8) J0 n' 326 du 13.12.1984, p. 31. 
(9) Bull. CE 11-1986, p. 2-1-146. 
18 
adoptait une résolution complémentaire demandant expressément à la Commission 
"de proposer un régime communautaire de responsabilité civile sans faute en ce 
qui concerne toutes les activités chimiques à hauts risques"(1°). 
L'adoption de l'Acte Unique en 1986 et l'insertion de l'article 130R dans le 
Traité CEE donna une nouvelle impulsion au débat sur la responsabilité civile 
pour dommage à l'environnement. L'article 130R dispose que l'action de la 
Communauté en matière d'environnement est fondée entre autres, sur le or incipe 
du pollueur-payeur. L'objectif de ce dernier est d'imputer le coût externe de 
la pollution d'une façon appropriée. Les applications qu'il a reçues jusqu'à 
présent à l'échelle communautaire tendent à répercuter sur les opérateurs 
économiques les dépenses liées aux mesures de protection de l'environnement 
qu'imposent les pouvoirs publics (11^. En outre, les directives relatives aux 
huiles usagées, aux déchets et aux déchets toxiques et dangereuxC2) font 
expressément référence à ce principe en tant que fondement d'un régime où le 
détenteur ou le producteur des substances visées est responsable du coût de 
leur élimination sans danger. La responsabilité civile des dépenses liées à la 
décontamination de l'environnement constituerait une application concrète du 
pr incipe en cause. 
En réponse à ces développements, le quatrième programme d'action^13* en 
matière d'environnement qui a été publié en 1987, annonçait que la Commission 
avait l'intention d'étudier comment mieux définir la responsabilité dans le 
domaine de l'environnement; notamment dans l'éventualité d'une responsabilité 
accrue du pollueur pour les dommages causés par les produits ou les procédés 
de fabrication. De plus, le Parlement européen ayant réclamé en 1980 et 1990 
un régime de responsabilité objective pour dommages résultant de la 
dissémination d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, la 
Commission s'engagea à aborder la question de la responsabilité civile pour 
dommage à l'environnement selon une approche horizontale^14*. 
En octobre 1989, la Commission présenta un projet de directive sur la 
responsabilité civile pour les dommages causés par les déchets(15). Cette 
proposition de directive organise un régime de responsabilité sans faute. En 
ce qui concerne la canalisation de la responsabilité, elle prévoit que le 
producteur de déchets est responsable des dommages et des atteintes que ceux-
ci causent à l'environnement. Le demandeur doit démontrer l'existence d'un 
lien de causalité entre les déchets et le préjudice. Le dommage à 
l'environnement est élargi pour couvrir la "dégradation de l'environnement", 
dont la définition figure au point 2.1.7. ci-dessus. Ce concept de 
(10) Doc. B 2 - 1259/86, J0 n* C 7 du 12.1.1987, p. 116. 
(11) L'objectif originel du principe pollueur-payeur était d'éviter les dis­
torsions de concurrence qui résulteraient de l'octroi par un Etat membre de 
subvention aux industriels pour mettre en oeuvre les mesures de lutte contre 
la pollution. Une rédaction du PPP peut être trouvée dans la recommandation du 
Conseil 79/3/CEE, J0 n' L 5 du 9.1.1979, p. 29. 
(12) Directive 75/439/CEE, J0 n" L 194 du 25.7.1975, p. 23; 
Directive 75/442/CEE du Conseil, J0 n* L 194 du 25.7.1975, p. 39; 
Directive 78/319/CEE du Conseil, J0 n* L 326 du 13.12.1984, p. 31. 
(13) Résolution du Conseil des Communautés européennes et des représentants des 
gouvernements des Etats membres, réunis au sein du Conseil, du 19 octobre 
1987, concernant la poursuite et la réalisation d'une politique et d'un 
programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement 
(1987-1992), J0 n* C 328 du 7.12.1987, p. 15. point 2.5.5. 
(14) SEC(89) 2091 final - SYN 131, 6.12.1989. 
(15) JO n* 251 du 4.10.1989, p. 3. 
19 
dégradation de l'environnement permet d'englober les cas où l'environnement 
est affecté de manière persistante. En ce qui concerne I'assurance, le projet 
de directive exige que le producteur ou la personne responsable de 
l'élimination des déchets soient couverts par une assurance ou une autre 
sécurité financière. Il convient de préciser qu'en vertu de l'article 3.2 du 
projet de directive, le producteur doit faire figurer dans son rapport annuel 
le nom des compagnies assurant sa responsabilité civile. Par ailleurs, le 
projet de directive autorise la Commission à étudier la possibilité de créer 
un fonds d'indemnisation pour les dommages et les dégradations causés à 
l'environnement par des déchets lorsque le responsable ne peut pas être 
identifié, ou lorsqu'il est insolvable. Le projet initial de directive a été 
modifié de façon à tenir compte de certaines propositions du Parlement 
européen^16) et est actuellement examiné par le Conseil. 
Dans la proposition de directive du Conseil concernant la mise en décharge des 
déchets, l'article 14 prévoit que "l'exploitant est civilement responsable des 
dommages et des dégradations de l'environnement causés par les déchets mis en 
décharge indépendamment d'une faute de sa part"(17) 
3.0. Réparation des dommages causés à i'environnement au moyen de 
mécanismes d'Indemnisation collective 
Les mécanismes d'indemnisation collective sont des structures financières 
bâties sur des redevances ou des cotisations. Elles s'apparentent aux 
assurances dans la mesure où les fonds recueillis sont affectés à un objet 
précis tel que le nettoyage ou la remise en état de l'environnement. Le 
principe de l'engagement de la responsabilité sur la base d'actes individuels 
s'élargit ainsi en un principe de responsabilité partagée à raison des effets 
d'actions multiples. Le financement de ces systèmes grâce aux contributions 
des secteurs les plus impliqués dans le type de dommage à réparer 
constituerait une application concrète du principe du pollueur-payeur. Ces 
systèmes permettent notamment de résoudre les problèmes énumérés dans la 
section 2.1.5. ci-dessus (dommages causés par la pollution chronique, 
pollution causée par les rejets autorisés et dommages hérités du passé). 
Le coût des dommages résultant de l'effet cumulé des activités d'une branche 
économique serait réparti entre les différentes entreprises la composant et, 
partant serait intégré. 
Les systèmes d'indemnisation comportent d'autres avantages importants eu égard 
à la spécificité du dommage à l'environnement. En premier lieu, la capacité 
d'agir promptement peut être essentielle dans certaines situations de dommage 
à l'environnement. Contrairement à la responsabilité qui suppose une longue 
procédure Juridique avant d'obtenir une quelconque réparation, les mécanismes 
d'indemnisation collective permettent de rassembler des fonds à l'avance. Ils 
procureraient donc rapidement les capitaux nécessaires pour les interventions 
d'urgence ou pour le remboursement des travaux de remise en état immédiats. De 
plus, le poids du dommage est plus supportable s'il est assumé 
collectivemement plutôt qu'individuellement. Enfin, lorsque le coût de la 
restauration de l'environnement est élevé, il peut ne pas être possible de 
récupérer la totalité des frais correspondants auprès de la partie responsable 
si ses moyens financiers sont limités. Un mécanisme d'indemnisation collective 
pourrait contribuer à fournir le supplément de ressources nécessaires pour 
effectuer la remise en état. 
(16) J0 n* 192 du 23.7.1991, p. 6 
(17) JO n" C 190, 22.07.91, p. 1. 
20 
Il existe néanmoins certaines difficultés au niveau de la mise au point et du 
fonctionnement de ces systèmes : 
3.1. Les problèmes 
3.1.1. Obligation de remise en état 
Dans le cadre de l'obligation de remise en état, quel doit être le degré de 
remise en état, que faut-il faire lorsque la remise en état n'est pas faisable 
et quels coûts de restauration doivent être considérés comme raisonnables ? 
Comment incorporer dans le système la surveillance des travaux de restauration 
visant à garantir le contrôle de la qualité 7 
Qui sera tenu d'assurer la qualité des travaux de restauration 7 
3.1.2. Imputation des frais de remise en état 
Le principe du pollueur-payeur suppose que le coût de la restauration doit 
être récupéré dans toute la mesure du possible auprès des auteurs du dommage. 
Si le pollueur individuel n'est pas identifiable ou si sa responsabilité n'est 
pas engagée, il est éventuellement possible, dans certains cas, d'attribuer la 
cause du dommage aux activités d'un secteur économique particulier. Dans ce 
cas, un système d'indemnisation collective doit-il répartir les frais de 
restauration entre tous les membres de cette branche ? 
Evidemment, la nécessité d'entreprendre une remise en état devrait être 
appréciée par rapport aux charges pesant sur les entreprises qui en partagent 
les frais. Si le poids financier d'un quelconque système d'indemnisation 
collective devenait trop lourd pour ses participants, les dépenses liées à la 
réparation de certains dommages pourraient être réparties sur une assiette 
élargie englobant d'autres secteurs ou l'ensemble des contribuables. 
Cependant, afin que le principe du pollueur-payeur joue aussi pleinement que 
possible, ne convient-il pas de n'imputer la charge du dommage que sur le ou 
les secteurs plus particulièrement responsables ? 
3.1.3 Maintien de l'effet préventif 
Même si des systèmes d'indemnisation collective sont établis, le concept de la 
responsabilité individuelle doit-il être conservé afin que son effet préventif 
puisse Jouer 7 Est-ce que le fait de moduler les cotisations en fonction de 
la probabilité de causer un dommage maintiendrait l'incitation en faveur d'une 
gestion efficace des risques 7 Comment pourrait-on mettre au point un tel 
système de modulation des cotisations et comment gérer la mise en oeuvre de 
cette approche ? 
L'expérience recueillie au plan national et international peut utilement 
inspirer l'élaboration de structures d'indemnisation pour les dépenses de 
restauration de l'environnement dans la Communauté. 
3.2. Solutions adoptées aux niveaux international et national 
Plusieurs Etats membres et d'autres pays ont déjà adopté certaines formes 
d'indemnisation collective pour faire face à des problèmes spécifiques de 
dommages à l'environnement. Ces mécanismes d'indemnisation collective 
constituent des précédents importants. 
21 
3.2.1. Programmes Internationaux 
Des fonds de garantie spéciaux existent notamment en ce qui concerne les 
atteintes à l'environnement occasionnés par des industries présentant un 
risque particulier de dommage. Ce genre de fonds complète les indemnités que 
l'on peut obtenir des pollueurs proprement dit et de leurs assureurs. Leur 
rôle consiste à atténuer les conséquences des pollutions accidentelles en 
dédommageant plus largement et rapidement les victimes. 
L'industrie pétrolière, en particulier, a créé plusieurs fonds destinés à 
financer la restauration de l'environnement et à indemniser les parties 
lésées. Le plus connu est le fonds international d'indemnisation pour les 
dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, qui fut mis en place en 
1971 dans le cadre de la convention internationale portant établissement d'un 
fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par 
les hydrocarbures. Il complète la convention de Bruxelles de 1969, qui 
consacre la responsabilité objective de l'armateur en cas d'accident tout en 
la plafonnant en l'absence de faute. Il est alimenté non pas par les 
gouvernements, mais par les membres de l'industrie pétrolière. Il intervient 
lorsque le propriétaire du navire sinistré n'est pas responsable aux termes de 
la convention ou est insolvable, ou lorsque l'indemnisation excède le plafond 
de la responsabilité de ce dernier. Il indemnise les dommages physiques et 
matériels et les mesures effectivement prises pour rétablir l'environnement 
dans son état initia!. L'industrie pétrolière a également créé, toujours à 
titre privé, plusieurs structures financières parallèles appelées 
T0VAL0P<18), CRISTAL^19) et OPOL<20>. Il convient de préciser, compte tenu 
des récents accidents de pétroliers survenus à La Corogne et aux Iles 
Shetland, un programme d'action communautaire est en cours d'élaboration, qui 
vise notamment à assurer une application convergente stricte des règles 
internationales dans l'ensemble de la Communauté et à favoriser l'adoption par 
l'OMI de réglementations et de normes adéquates. Le rôle de la Communauté et 
des Etats membres dans l'élaboration de normes internationales en matière de 
sécurité et de prévention de la pollution, est en particulier explicité dans 
un projet de Communication de la Commission sur "une politique commune en 
matière de sécurité maritime". 
3.2.2. Programmes nationaux 
D'autres fonds ont été institués en vue du financement de la réparation 
concrète des dommages. Le "Superfund" des Etats Unis est un exemple de ce type 
d'instrument. Destiné à financer la décontamination des dépôts de déchets 
dangereux, ses capitaux proviennent de taxes sur le pétrole brut et les 
produits chimiques de base et de la redevance générale anti-pollution qui 
frappe les sociétés américaines. L'EPA (Agence américaine pour la protection 
de l'environnement) utilise cet argent pour parer aux cas d'urgence, tels que 
les fuites accidentelles de substances dangereuses, et pour nettoyer les 
(18) Tankers Owners Voluntary Agreement Concerning Liability for Oil Pollution 
(1969; actualisé en 1978); cet instrument rembourse aux gouvernements les 
dépenses effectuées pour protéger et nettoyer les côtes. (1969; ....1978) 
(19) Contract Regarding Interim Supplement to Tanker Liability for Oil Pollution 
(1971; actualisé en 1978); ce fonds indemnise les victimes au-delà des limites 
prévues par le TOVALOP. (1971; 1978). 
(20) Offshore Pollution Liability Agreement (1974); cet accord garantit 
I'idemnisation pour les dommages dus à la pollution résultant des 
installations de prospection ou d'exploitation pétrolière en mer. 
22 
anciennes décharges contaminées. Elle récupère ces dépenses en recourant à la 
responsabilité civile lorsque des responsables potentiels peuvent être 
identifiés pour des sites déterminés. 
On signalera également le système d'indemnisation mis en place en Suède par la 
loi de 1986 relative aux dommages à l'environnement. Ce fonds indemnise les 
victimes de dommages physiques et matériels qui ne sont pas imputables à une 
source identifiable, dont l'auteur est insolvable ou qui ne donnent pas 
matière à responsabilité d'après la loi. Toute entreprise sollicitant une 
autorisation d'émission dans l'environnement y versera une somme fixée en 
fonction de la nature et de la taille de rétablissement. En outre, les 
sociétés sont tenues d'assurer leur responsabilité pour les faits qui 
découlent directement de leurs activités. Ce régime ne s'étend pas aux 
dommages à l'environnement, sauf s'ils sont assimilables à un préjudice 
matériel "pour lequel une personne physique serait fondée à être 
indemnisée"*21>. 
On peut signaler le fonds français pour le bruit institué en vue d'indemniser 
les riverains des aéroports de Paris pour les nuisances acoustiques 
excessives qu'ils subissent. Mis en place par un décret de 1973, il est 
alimenté par les redevances de l'ensemble des compagnies qui utilisent les 
infrastructures concernées. De la même manière, les Pays-Bas ont institué un 
fonds de réparation des dommages causés par la pollution atmosphérique dans 
le cadre d'une loi datant de 1972. Le fonds intervient lorsque le pollueur 
n'est pas identifiable. Il peut également avancer des indemnités lorsque la 
détermination du responsable risque de retarder le dédommagement de la 
victime à condition que celle-ci cède ses "droits" vis-à-vis du pollueur. 
3.2.3. Propositions communautaires 
Dans la proposition modifiée de directive du Conseil concernant la 
responsabilité civile pour les dommages causés par les déchets, l'article 11 
prévoit que la Commission doit étudier la faisabilité de l'établissement d'un 
fonds européen de compensation pour les dommages et les lésions à 
l'environnement causés par les déchets pour couvrir les cas où la personne 
responsable ne peut être identifiée ou incapable de payer la totalité des 
indemn i tés*22). 
De la même manière, la proposition de directive du Conseil concernant la mise 
en décharge des déchets prévoit à l'article 18 que les Etats membres doivent 
veiller à ce qu'il soit créé des fonds de gestion postérieure des décharges 
qui doivent couvrir les coûts normaux de surveillance des décharges 
désaffectées et les dépenses engendrées par les opérations de prévention ou 
de résorption de la pollution de l'environnement résultant de l'élimination 
des déchets, lorsque ces frais ne sont pas récupérables autrement. Le fonds 
doit être constitué par les contributions des exploitants des décharges en 
fonction de la catégorie de décharge, des types et des tonnages de déchets 
mis en décharge*23^ 
4.0. Orientations possibles en ce qui concerne les actions communautaires 
La responsabilité civile opère en tant que mécanisme de dédommagement s'il 
existe un préjudice se traduisant par une perte économique. 
(21) Annexe B de l'arrêté gouvernemental du 25 mai 1987, n 37 
(22) J0 n* C 192, 23.07.91, p. 15. 
(23) J0 n' C 190, 22.07.91. 
23 
Or un dommage à l'environnement ne donne pas lieu à une perte économique à 
moins qu'il n'y ait une diminution de valeur économique ou une restauration 
impliquant des coûts. 
L'objet de la présente partie est de susciter la discussion sur la manière 
d'envisager éventuellement un mécanisme de responsabilité qui pourrait être 
utilisée de manière appropriée et effective au sein de la Communauté afin de 
recouvrir les frais de restauration de dommages environnementaux. 
4.1 Approche horizontale de la responsabilité civile des dommages causés 
à I'env i ronnement 
La responsabilité civile a un rôle important à jouer dans un programme global 
de protection de l'environnement. Dans la mesure où les Etats membres sont 
amenés à développer des politiques et des projets de sauvegarde et 
d'assainissement de l'environnement qui s'inscrivent dans le cadre du respect 
des normes de qualité communautaires, les frais de remise en état qui en 
découlent pourraient être récupérés par le biais d'un mécanisme de 
responsabilité civile. 
La responsabilité civile est indispensable pour mettre en oeuvre le principe 
du pollueur-payeur. Cependant, son utilité se limite toutefois à des 
situations spécifiques de dommages, c'est à dire à des cas où les responsables 
des dommages sont identifiables. 
Comme il ressort de la figure 1, chaque élément doit remplir certaines 
conditions pour que la réparation du dommage causé à l'environnement soit 
effective. Par conséquent, en l'absence d'un responsable identifiable, le 
principe de la responsabilité civile n'est pas efficace pour garantir la 
restauration des dommages causés à l'environnement. Voilà pourquoi il faut 
déterminer le type de mécanisme de responsabilité civile (responsabilité pour 
faute ou responsabilité sans faute) et envisager d'autres mécanismes (systèmes 
de compensation) pour faire en sorte que la réparation ait effectivement lieu. 
24 
Figure I : Application de la responsabilité civile 
aux atteintes à l'environnement 
Dommage mesurable 
Immédiat 
Acte ou incident 
circonscrit 
Responsables 
ident if labiés 
Responsabilité (pour 
faute ou sans faute) fondée 
Rapport de causalité 
établi 
Partie ayant intérêt 
pour agir et fondée à agir < > Dommage i ncommensur abIe 
ou latent 
< > Actes ou incidents 
cumulât ifs et non 
circonscr its 
< > Responsables non 
ident if labiés 
< > Responsab ilité non 
fondée 
< > Pas de rapport de 
causalité 
déterminé 
< > Pas de partie ayant 
intérêt pour agir 
Possibilité de recours à la 
responsab ilité civile Responsab ilité civile 
inappi icab le 
nécessité d'un mécanisme 
de compensation commun 
25 
4.1.1. La responsabilité pour faute 
Bien que ce régime se présente comme un mécanisme approprié pour promouvoir le 
respect de la législation de l'environnement, est-il satisfaisant de ne 
retenir que la responsabilité pour faute en matière de dommage environnemental 
7 
Ce système ne semble pas être la meilleure solution dans tous les cas, étant 
donné qu'il comporte certains inconvénients. Les objectifs recherchés ne 
peuvent être parfaitement atteints que si certaines conditions sont remplies. 
Un système de responsabilité pour faute Implique que la faute soit prouvée. En 
matière de dommage environnemental, l'exigence d'apporter la preuve d'une 
faute n'est pas aisée, voir impossible dans certains cas. Ce système de la 
responsabilité pour faute Impose à la victime de prouver et de démontrer que 
l'auteur du dommage a agi de façon fautive, c'est à dire qu'il est coupable 
d'une négligence ou d'un acte illicite qui est à l'origine du dommage. 
L'établissement d'une faute suppose à priori que l'auteur du dommage était 
tenu d'agir avec une certaine diligence ou conformément à certaines 
dispositions légales et qu'il a failli à ce devoir. 
Les normes et les procédures prévues par la législation environnementale 
pourraient constituer des éléments de référence pour permettre d'apprécier si 
une partie a agi correctement ou avec négligence dans certaines circonstances. 
Cependant le caractère incomplet du cadre législatif environnemental ne 
permettrait pas toujours de procéder à une telle appréciation. Certaines 
circonstances relevant d'un dommage ne pourraient être évaluées sur la base de 
normes ou de procédures. Dans ce contexte, il serait difficile de Juger le 
comportement fautif de l'auteur d'un dommage, même si le dispositif de 
responsabilité pour faute peut être assorti de mécanismes simplifiés et 
adaptés comme en matière de charge de la preuve. 
Malgré les avantages que présente le mécanisme de responsabilité pour faute, 
qui est susceptible de maximiser l'effet préventif de la responsabilité 
civile, les législations nationales et les instruments nationaux en matière de 
dommage environnemental ont tendance à opter pour le régime de la 
responsabilité sans faute. 
4.1.2. Responsab iIi té sans faute 
A ce stade, il convient de s'interroger sur la place d'un système de 
responsabilité sans faute. L'objectif recherché à savoir la réparation du 
dommage environnemental, pourrait-Il être correctement et pleinement mis en 
oeuvre à travers un régime de responsabilité sans faute 7 
La responsabilité sans faute se présente à priori comme une orientation 
particulièrement adaptée aux spécificités de la réparation du dommage 
env i ronnementaI. 
Par rapport à la responsabilité pour faute, la responsabilité sans faute 
consiste en une simplification de l'engagement de la responsabilité en ce 
qu'elle dispense d'établir la faute. Cependant, la victime doit prouver que le 
préjudice résulte du fait d'autrui. 
Les avantages qui résultent d'un tel système peuvent être traduits 
succinctement de la manière suivante. Un régime de responsabilité sans faute 
peut contribuer à inciter à une meilleure gestion des risques et constituer 
26 
une sécurité juridique pour les entreprises qui y sont soumises. Il peut 
également favoriser la mise en oeuvre du principe du pollueur-payeur pour 
certains types d'activités économiques. En effet, ce système garantit que les 
dommages occasionnés par une activité économique soient supportés par 
l'exploitant. 
Le régime de responsabilité sans faute ne pourra valablement satisfaire à 
l'objectif qui lui est assigné seulement si certaines questions importantes 
sont posées préalablement à la décision d'opter pour un tel régime. Pour qu'un 
régime de responsabilité sans faute puisse efficacement fonctionner en matière 
de réparation du dommage environnemental avec les avantages qui en résultent, 
les composantes de ce dispositif doivent faire l'objet de définitions 
précises. C'est pourquoi, cette démarche revient à faire des choix importants 
en ce qu'ils détermineront le champ d'application de la responsabilité sans 
faute. Les questions qui se posent quand il s'agit d'établir un régime de 
responsabilité sans faute figurent ci-dessous. 
Un régime de responsabilité sans faute extrêmement étendu constituerait une 
charge trop importante pour certains secteurs, ce qui pourrait entraîner des 
perturbations économiques plus étendues*24). 
A - Quelle définition du dommage retenir 7 
Comme il a été déjà souligné, la définition Juridique du dommage à 
l'environnement revêt une importance particulière dans la mesure où elle 
conditionne la détermination du type et de l'étendue des actions de 
restauration nécessaires et donc des frais qui peuvent être recouvrés par le 
canal de la responsabilité civile. Cette problématique renvoie à différentes 
questions sous-jacentes comme par exemple celle de la définition de 
l'environnement, du degré d'atteinte à partir duquel un dommage est constitué. 
B - A quelles activités appliquer le régime de responsabilité sans faute 7 
Pour répondre à cette question, plusieurs démarches peuvent être envisagées. 
Comme a tenté de le montrer la présente communication dans de précédents 
développements, un système trop étendu, c'est à dire visant un grand nombre 
d'activités, est susceptible d'avoir des retombées néfastes pour les 
opérateurs économiques, de créer une incertitude Juridique et de devenir 
inappiicab le. 
Comment un tel régime peut-iI tenir compte d'un secteur comme celui des 
transports qui est caractérisé notamment par la mobilité et la variation du 
risque en fonction du mode de transport 7 
La question du champ d'application de la responsabilité objective renferme 
également un problème sous-jacent qui est celui du contenu de la conception de 
la dangerosité. En effet, comment Juger du caractère dangereux de certaines 
activités pour décider de les faire relever de la responsabilité objective 7 
Les régimes de responsabilité sans faute fondés sur les activités dangereuses 
doivent reposer sur une conception commune de la notion de dangerosité. 
(24) Voir, en annexe II, pour les détails de l'expérience aux Etats-Unis. 
27 
C - A quelle partie déterminée imputer la responsabilité 7 
Cette question revient à poser le problème de la canalisation de la 
responsabilité sans faute, en vue d'une solution efficace et équitable à la 
prise en charge des coûts. La responsabilité doit-elle être canalisée vers la 
partie qui détient la connaissance technique, les ressources, le contrôle 
opérationnel de l'activité 7 
La mise en place d'un régime de responsabilité sans faute soulève également 
d'autres importantes questions, à savoir : la question de la charge de la 
preuve ; la question de la limitation de la responsabilité ; la question du 
contenu d'un système de garantie financière etc. 
A l'ensemble de ces questions viennent se greffer d'autres problèmes qui 
devront être nécessairement réglés de manière à pouvoir garantir la pleine 
application du régime de responsabilité sans faute, et de façon à faire jouer 
pleinement tous les avantages pour l'environnement qui s'attachent à un tel 
dispositif. Il importera en quelque sorte de tirer partie des précédents tant 
nationaux qu'internationaux en matière de responsabilité sans faute et 
d'anticiper les inconvénients et plus précisément les implications en cascade 
(implications éventuelles pour les préteurs, pour les institutions financières 
par exemple) qui pourraient résulter tant du champ de définition des 
composantes de la responsabilité sans faute que de leur articulation. Le 
régime de responsabilité sans faute ne devra pas conduire à des résultats 
autres que ceux pour lesquels il sera destiné, à savoir la restauration du 
dommage environnemental. 
Pour répondre à l'ensemble des questions qui se posent inévitablement dans le 
cadre de rétablissement d'un régime de responsabilité civile, et sans doute 
avec une acuité particulière s'agissant du dommage à l'environnement, une des 
options pour la Communauté serait d'appliquer les solutions prévues par la 
Convention du Conseil de l'Europe sur la responsabilité civile des dommages 
résultant de l'exercice d'activités dangereuses pour l'environnement, et 
d'envisager par là même la signature de la Convention par la Communauté. 
Si la Convention du Conseil de l'Europe est retenue comme solution à un régime 
de responsabilité sans faute à l'échelle communautaire, il conviendra 
d'accorder une importance particulière aux dispositions de la Convention qui 
laissent aux parties contractantes toute souplesse pour préciser les 
conditions de leur mise en oeuvre. Une telle démarche pourra notamment être 
suivie à l'égard par exemple du système de garantie financière obligatoire 
prévue par la Convention du Conseil de l'Europe. 
La Convention du Conseil de l'Europe pourrait également constituer le point de 
départ d'une démarche communautaire en matière de réparation du dommage 
environnemental. Les composantes du régime de responsabilité sans faute 
qu'organise cette Convention pourraient constituer des solutions,, notamment 
aux principales questions évoquées ci-dessus, à savoir la question du dommage 
environnemental, la question de la définition de la personne responsable, la 
question de la détermination des activités susceptibles de relever d'un régime 
de responsabilité sans faute. 
4.2. Approche horizontale des mécanismes d'indemnisation collective 
La responsabilité civile constitue un instrument juridique efficace du point 
de vue du recouvrement des frais de remise en état de l'environnement par les 
effets préventifs et incitatifs qu'elle génère. 
28 
Bien qu'elle soit effective, son efficacité n'est pas illimitée.La mise en Jeu 
de la responsabilité civile suppose la réunion de certaines conditions. Par 
exemple, si le lien de causalité entre le dommage et le responsable n'est pas 
établi, le mécanisme de la responsabilité reste inopérant. Et la question de 
la prise en charge des remises en état d'environnement endommagé et des coûts 
entraînés reste entière. 
Si le recouvrement des coûts n'est pas possible par le biais d'un recours en 
responsabilité, d'autres mécanismes de responsabilité pour les coûts de remise 
en état des environnements endommagés seront nécessaires. Pour ces raisons, il 
convient de s'interroger sur la manière de remédier aux limites inhérentes du 
régime de responsabilité civile. La solution envisageable est de recourir à 
des mécanismes d'indemnisation collective destinés à couvrir les frais de 
restauration à l'environnement. Ce système permettrait de répartir 
équitablement la responsabilité des coûts à l'intérieur du secteur économique 
qui est le plus étroitement Iié à la source présumée du dommage. Une solution 
serait donc de combiner les avantages d'un système de responsabilité avec ceux 
d'un système de compensation. 
Sur le plan pratique, ce régime de responsabilité "environnementale" intégré 
pourrait se traduire par l'alternative suivante : 
- En cas de dommage imputable à l'acte d'un responsable individuel, 
l'indemnisation serait recherchée à travers la responsabilité civile. 
- Dans le cas où le dommage ne pourrait être imputable aux activités d'une 
partie responsable (la personne responsable ne peut être identifiée), on 
pourrait avoir recours à des mécanismes d'indemnisation collective, aussi 
décentralisés que possible. Les frais de remise en état seraient répartis 
entre certaines branches économiques. 
A la lumière de ce qui précède, pourrait-on envisager une approche qui 
permette de tirer pleinement parti des avantages de la responsabilité civile 
tout en compensant ses lacunes par l'utilisation de mécanismes 
d'indemnisât ion 7. 
4.3. Perspectives 
Sur la base des orientations possibles énumérées ci-dessus, la Commission 
propose de susciter une discussion communautaire, entre toutes les parties 
intéressées par les questions soulevées dans la présente communication, 
conformément au calendrier suivant : les commentaires doivent parvenir à ia 
Commission avant le 1er octobre 1993. 
29 
ANNEXE I 
Situation dans les Etats membres 
La caractéristique de ces législations est que la responsabilité peut être 
engagée sans qu'il y ait nécessairement faute. A titre d'exemple, citons : 
La loi belge du 24 février 1974 relative aux déchets toxiques, qui prévoit 
la responsabilité objective du producteur des déchets pour les préjudices 
qu'iIs causent; 
L'arrêté royal belge du 16 octobre 1981 concernant le contrôle des 
organismes nuisibles aux végétaux et aux produits végétaux, qui Impute au 
propriétaire du fond dont proviennent ces organismes la responsabilité pour 
tout dommage causé par leur dissémination; 
La loi française du 15 Juillet 1975 relative aux déchets, selon laquelle 
toute personne qui remet ou fait remettre certains déchets à tout autre que 
l'exploitant d'une installation agréée est responsable de plein droit des 
dégâts qu'ils engendrent; 
La loi-cadre grecque n' 1650 de 1986 relative à ia protection de 
l'environnement, qui dispose que toute personne physique ou morale coupable 
de pollution ou de détérioration de l'environnement est objectivement 
responsable des dommages qui en résultent; 
La loi britannique de 1990 concernant la lutte contre la pollution, qui 
prévoit la responsabilité sans faute des dommages résultant de 
l'élimination illicite des déchets; 
La loi fondamentale portugaise n* 11/1987 relative à l'environnement, qui 
prévoit la responsabilité Inconditionnelle des atteintes écologiques 
significatives résultant d'une activité dangereuse-, 
La loi allemande de 1960 relative aux ressources aquatiques, en vertu de 
laquelle l'auteur d'une pollution illicite est responsable de plein droit 
des dommages causés; 
La loi allemande de 1990 relative à la responsabilité en matière 
d'environnement, qui établit un régime étendu de responsabilité sans faute 
au titre de l'exploitation d'installations industrielles dangereuses pour 
I'environnement. 
30 
ANNEXE II 
Situation dans les pays non membres de la Communauté : les exemples du Japon 
et des Etats-Unis 
Dans le droit Japonais, la responsabilité pour dommage à l'environnement est 
basée sur le Code civil et sur certaines lois relatives à la pollution, qui 
déterminent la responsabilité civile, pénale et administrative. De nombreux 
dommages causés aux personnes et aux biens ont conduit les Juges japonais à 
interpréter les textes de manière favorable pour la victime. 
Les lois qui concernent la lutte contre la pollution atmosphérique et la 
pollution des eaux ont été modifiées de sorte que le pollueur est responsable 
du dommage même en cas d'absence de faute. Ce principe de responsabilité 
objective s'applique au Japon seulement pour des dommages corporels. Dans les 
autres cas, il faut prouver la faute du pollueur. 
La Jurisprudence Japonaise, pour faciliter la position de la victime, a créé 
deux théories la théorie de limite du supportable et la théorie de 
probabilité. Selon la première théorie, il y a des nuisances qui doivent être 
supportées par les personnes. Si ces nuisances dépassent les limites du 
supportable, la victime peut entamer une action en justice. Les limites se 
déterminent selon la nature du dommage. Celui-ci peut être corporel, matériel 
ou moral. Selon la deuxième théorie, la victime doit montrer seulement la 
possibilité de l'existence du lien de causalité entre l'acte dommageable et le 
dommage. 
Dans les cas de pollution où les pollueurs ne sont pas identifiables, il 
existe un fonds d'indemnisation qui aide immédiatement toutes les victimes 
ayant subi des dommages corporels. 
En vertu de la loi japonaise du 5 octobre 1973 sur l'indemnisation des 
dommages corporels du fait de la pollution, toute victime souffrant de 
dommages de santé imputables à la pollution de l'eau ou de l'air bénéficie 
d'une indemnisation, après examen par une commission, sans avoir à rechercher 
le responsable ou à prouver une faute. Le fonds est alimenté par des 
redevances sur les émissions polluantes et par une fraction de la taxe sur les 
véhicules à moteur. Toutefois, l'indemnisation n'est automatiquement accordée 
que dans les zones à grands risques et pour des maladies spécialement 
énumérées. 
Il convient de préciser qu'actuellement, le Japon est en train d'élaborer une 
loi concernant la "Product liability". Différents projets de loi ont été 
préparés par des groupements divers. D'une manière générale, toutes les 
propositions reconnaissent la responsabilité sans faute et établissent une 
présomption sur les défauts des produits. Les propositions couvrent tous les 
secteurs d'activités. La responsabilité s'applique aussi bien au fabricant 
qu'à l'importateur. 
Aux Etats-Unis, la responsabilité civile des dommages causés à l'environnement 
est basée à la fois sur la "Common Law" et la responsabilité civile objective 
d'origine législative. 
La Common Law utilise les concepts de "nuisance", "trespass", "negligence" et 
"ultra hazardous activity" pour permettre aux victimes d'introduire des 
actions en Justice contre les pollueurs. 
31 
Une loi fédérale [Comprehensive Environmental Response Compensation Liability 
Act (ci-après CERCLA)] a été adoptée en 1980. Elle a établi un fonds fédéral 
(Superfund) finançant les actions de nettoyage et d'assainissement pour 
permettre au gouvernement d'agir rapidement pour éliminer toute menace sur la 
santé humaine et minimiser les risques futurs des sites sérieusement 
contaminés. 
Cette loi a donc établi un régime de responsabilité objective selon lequel le 
gouvernement peut récupérer les coûts de remise en état auprès des "parties 
potentiellement responsables" ("potentially responsible parties" ou PRPs). 
La loi prévoit que les firmes peuvent être tenues responsables de leurs dépôts 
passés même si, à l'époque, ils n'étaient pas illégaux. La responsabilité 
définie dans le CERCLA est à la fois stricte (c'est-à-dire indépendante du 
fait qu'on ait commis ou non une faute ou une négligence) et conjointe et 
solidaire. 
Dans le cadre du Programme national d'urgence, une liste révisée annuellement 
doit être établie afin de déterminer les sites ou les installations 
prioritaires à travers les Etats-Unis. En 1989, cette liste nationale 
("Superfund National Priorities List" ou NPL) comprenait 981 sites relevant 
des dispositions sur l'assainissement immédiat. 
Le financement des nettoyages est assuré par un fonds ("le Super fund") qui 
paie les opérations d'enlèvement et de remise en état. Le Congrès a doté le 
Fonds d'une somme supplémentaire additionnelle de 8,5 milliards de dollars 
pour la période 1986-1991. 
L'action fédérale sur les sites listés est limitée aux cas où les parties 
responsables ne peuvent pas être identifiées ou ne prennent pas les actions 
nécessaires. Elle est dès lors subsidiaire par rapport à l'action des 
parties privées potentiellement responsables. L'agence de protection de 
l'environnement est l'autorité chargée de mettre en oeuvre les mesures 
édictées par la loi. Elle classe, d'abord, les sites nécessitant une remise 
en état. Ensuite, elle procède à l'identification, parmi les personnes 
potentiellement responsables (PRPs), de celles qui seront considérées 
responsables et qui devront réparer les dégradations causées. L'Agence de 
protection de l'environnement poursuit "agressivement" les parties 
potentiellement responsables devant les tribunaux pour récupérer les coûts de 
nettoyage. Elle s'appuie notamment sur le caractère solidaire de la 
responsabilité, et la définition de partie potentiellement responsable. 
En vertu de la loi, un nombre important de personnes peuvent être considérées 
comme "parties potentiellement responsables". Sont visés le propriétaire 
actuel du site; le propriétaire au moment où i I a été contaminé; l'industriel 
à l'origine du déchet; le transporteur des déchets; le négociant en déchets. 
En pratique, même des établissements de crédit comme les banques peuvent être 
considérées comme responsables si elles ont saisi un terrain contaminé ayant 
fait l'objet d'une hypothèque. 
La loi impose aux parties reconnues responsables des rejets des substances 
dangereuses le nettoyage, une remise en état complète et donc de supporter les 
coûts de réparation qui sont par ailleurs très élevés. On estime en moyenne à 
29-35 millions USD le coût de réparation d'un endroit contaminé. 
32 
Les tribunaux ont façonné des règles de responsabilité de portée très large. 
Le régime de responsabilité issu de la loi CERCLA est particulièrement 
favorable aux actions en recouvrement du gouvernement, laissant les parties 
potentiellement responsables exposées à de lourdes dépenses. 
Mais la portée du problème des déchets dangereux s'est révélée plus importante 
qu'elle ne l'avait été envisagée originellement, et les coûts de nettoyage se 
sont révélés très élevés. 
Cette politique, ainsi que l'insuffisance des ressources financières dont 
dispose le Superfund a provoqué un nombre important de litiges confrontant les 
personnes identifiées comme responsables, leurs assureurs, leurs banquiers et 
l'Agence de protection de l'Environnement. On estime aujourd'hui à 14.000 le 
nombre de personnes qui sont en litige au titre de la législation CERCLA. 
Dans un seul cas les assureurs impliqués suite à la démarche de l'Agence de 
protection de l'environnement dépassaient largement 400. Le nombre de litiges 
et de procédures ouvertes représente environ 30-60 % des ressources dépensées 
par l'agence de protection de l'environnement, Les opérateurs et les assureurs 
concernés. Les procédures sont devenues de ce fait extrêmement longues et 
compIi quées. 
D'autre part, le fonctionnement du système a amené les assureurs opérant sur 
le marché américain à réviser leur attitude à l'égard de la couverture des 
risques environnementaux. Outre l'augmentation des primes, les polices 
existant sur ce marché excluent un nombre important de risques. Dans 
plusieurs cas, la couverture pollution n'est pas disponible, les assureurs 
ayant estimé certaines activités non-assurables. 
En ce qui concerne les établissements de crédit, on a constaté un durcissement 
de la politique d'octroi de prêts aux propriétaires ou opérateurs des 
décharges de déchets. 
Le système CERCLA fait l'objet de critiques très vives puisqu'un des objectifs 
poursuivis, la réparation rapide et intégrale des endroits contaminés s'est 
avérée dans la pratique irréalisable. On parle d'un "effet pervers" du 
système CERCLA. Des propositions visant à modifier substantiellement le 
système et son fonctionnement ont été faites par les différentes parties 
concernées (administration, industriels, assureurs, professeurs, etc.). 
Les tenants du système CERCLA considèrent que cette législation a eu le mérite 
de modifier le comportement des industriels et leur approche des problèmes de 
l'environnement. Selon eux, cette législation a eu pour effet pratique de 
faire précéder toute transaction commerciale d'étude ou d'audit 
envi ronnementaI. 
Des amendements ont été apportés par le Superfund Amendments and 
Reauthorisation Act 1986 (SARA) à la législation CERCLA, qui ont atténué le 
caractère très rigoureux du système de responsabilité mis en place en 
prévoyant le concept de "propriétaires innocents" ("innoncent landowner"), 
selon lequel ceux-ci ont droit à un traitement de faveur s'ils peuvent prouver 
qu'ils ne savaient et qu'ils n'avaient aucune raison de savoir que leur 
terrain était contaminé. En dépit de ces amendements, les critiques et les 
problèmes subsistent. 
33 
ANNEXE III 
Tableau I : Conventions Internationales relatives 
à la responsabilité civile et à l'Indemnisation 
(liste partielle) 
Energie nucléaire 
Convention de Paris de 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de 
l'énergie nucléaire, modifiée par le protocole additionnel de 1984 
(en vigueur) (B, DE, DK, ES, F, IT, NL, UK). 
Convention de Bruxelles de 1963 établissant un régime d'indemnisation 
complémentaire pour les dommages causés par les accidents nucléaires (en 
vigueur) ( B, DE. DK, ES, F, IT, NL, UK). 
Convention de Vienne de 1963 relative à la responsabilité civile en matière de 
dommages nucléaires 
(en vigueur) 
Protocole commun de Vienne de 1988 relatif à l'application de la convention de 
Vienne et de la convention de Paris 
(non encore en vigueur). 
Pollution par les hydrocarbures 
Convention internationale de Bruxelles de 1969 sur la responsabilité civile 
pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (et amendements) 
(en vigueur) (B, DE, DK, ES. F, GF, IR, IT, NL, P, UK). 
Convention de Bruxelles de 1971 portant création d'un fonds international et 
d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (et 
amendements) 
(en vigueur) (DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, UK). 
Convention de Londres de 1977 sur la responsabilité civile pour les dommages 
de pollution par les hydrocarbures résultant de la recherche et de 
l'exploitation des ressources minérales du sous-sol marin 
(non encore en vigueur). 
Transport de substances dangereuses et autres activités dangereuses 
Convention de Bruxelles de 1971 relative à la responsabilité civile dans le 
domaine du transport maritime de matières nucléaires 
(en vigueur) (DE, DK, ES, F, IT). 
Convention de Genève de 1989 relative à la responsabilité civile pour les 
dommages causés lors du transport de marchandises dangereuses par route, par 
rail et par navigation Intérieure 
(non encore en vigueur). 
Convention relative à la responsabilité et à l'indemnisation concernant le 
transport maritime de substances dangereuses et toxiques 
(en projet). 
Convention du Conseil de l'Europe sur la responsabilité civile pour les 
dommages résultant des activité dangereuses pour l'environnement 
(non encore en vigueur). 
34 
Tableau M : Conventions internationales contenant 
une clause de responsabilité civile 
(liste partiel le) 
Protection des mers 
Convention de Londres de 1972 sur la prévention de ia pollution des mers 
résultant de l'immersion de déchets et d'autres substances (et amendements) 
(article 10) 
(en vigueur) (B, DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
Convention de Barcelone de 1976 pour la protection de la Méditerranée contre 
la pollution (article 12) 
(en vigueur) (ES, F, GR, IT, CEE) 
Convention des Nations unies de 1982 sur le droit de la mer (article 279) 
(non encore en vigueur) 
Convention de Cartagena de 1983 pour la protection et la mise en valeur du 
milieu marin dans la région des Caraïbes (article 14) 
(en vigueur) (F, NL, UK) 
Convention de Nairobi de 1985 pour la protection, la gestion et la mise en 
valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l'Afrique 
orientale (article 15) 
(non encore en vigueur) 
Cinquième protocole de Barcelone relatif à la protection de la mer 
Méditerranée contre la pollution résultant de l'exploration et de 
l'exploitation du plateau continental, du fond de la mer et de son sous-sol 
(article 27) 
(en projet) 
Protection de l'Antarctique 
Convention de Wellington de 1988 sur la réglementation des activités relatives 
aux ressources minérales de l'Antarctique (article 8) 
(non encore en vigueur) 
Pollutions transfrontalières 
Convention de Bâle de 1989 sur le contrôle des mouvements transfrontières de 
déchets dangereux et de leur élimination (article 12) 
Convention (CEE-NU) sur la protection et l'utilisation des cours d'eau 
transfrontières et des lacs internationaux (article 7) 
Convention (CEE-NU) sur les effets transfrontières des accidents industriels 
(article 18) 
35 
ANNEXE IV 
Le système créé par la Convention du Conseil de l'Europe 
Au cours de ces cinq dernières années, le Conseil de l'Europe a élaboré une 
convention sur la responsabilité civile des dommages résultant de l'exercice 
d'activités dangereuses pour l'environnement, qui contient une approche plus 
générale que les conventions internationales mentionnées ci-dessus. 
Le Conseil a accordé le 26 mars 1992 à la Commission un mandat de 
négociâtiond) pour ce projet de convention. 
Outre la Communauté européenne et les Etats membres, les pays de l'AELE et un 
nombre croissant de pays de l'Europe Centrale et de l'Est ont participé aux 
négociations. La convention prévoit la possibilité d'adhésion pour des Etats 
non membres du Conseil de l'Europe. 
L'objet et le but de la convention consistent à assurer une indemnisation 
adéquate des dommages résultant d'activités qui sont dangereuses pour 
l'environnement. La convention envisage également des moyens de prévention 
et de remise en état. 
La notion de dommage comprend les dommages résultant de l'altération de 
l'environnement, les dommages causés aux personnes et aux biens ainsi que le 
coût des mesures de sauvegarde, c'est-à-dire des mesures prises pour prévenir 
ou atténuer le dommage. Le dommage peut résulter soit d'un fait instantané, 
soit d'une pollution continue. 
Afin de répondre à l'objectif d'une réparation adéquate du dommage, la 
convention organise un régime de responsabilité objective. En vertu de la 
convention, la personne responsable est l'exploitant, c'est-à-dire la 
personne qui exerce le contrôle de l'activité dangereuse au moment où 
l'événement se produit ou, dans le cas spécifique de sites pour le stockage 
permanent de déchets, au moment où le dommage est connu. 
Dans le cadre de la convention, le terme "activité dangereuse" renvoie à 
l'activité effectuée à titre professionnel impliquant des substances 
dangereuses, des organismes génétiquement modifiés ou des micro-organismes. 
Cette notion couvre également l'exploitation d'une installation et d'un site 
de déchets, de même que le site pour le stockage permanent des déchets. 
L'une des spécificités de ce régime de responsabilité objective réside 
notamment dans l'obligation qui est faite aux parties contractantes de 
prévoir un régime de sécurité financière. 
La convention donne le droit aux associations de l'environnement ou aux 
fondations d'exercer une action aux fins d'obtenir des mesures préventives ou 
des mesures curatives. 
En vertu de la convention, ces organisations peuvent introduire une action 
pour demander : "l'interdiction d'une activité dangereuse illicite et 
constituant une menace sérieuse de dommage à l'environnement; une injonction 
à l'exploitant pour que celui-ci prenne des dispositions de nature à prévenir 
(1) Mandat de la Commission concernant les négociations en vue d'une convention 
internationale sur les dommages résultant de l'exercice d'activités 
dangereuses pour l'environnement (Conseil de l'Europe) SEC(91) 750 final 
36 
un événement ou un dommage-, une injonction à l'exploitant pour que celui-ci 
prenne, après un événement, des dispositions de nature à prévenir un dommage; 
une injonction à l'exploitant pour qu'il prenne des mesures de remise en 
état." 
La convention prévoit l'adhésion de la Communauté économique européenne. Au 
Comité permanent chargé de suivre les problèmes d'interprétation et de mise en 
oeuvre soulevés par la convent ion, la Communauté européenne dispose d'un droit 
de vote qu'elle peut exercer dans les domaines relevant de ses compétences. 
La Convention a été adoptée le 8 mars 1993 et sera ouverte à la signature à 
compter du 21 juin 1993. Elle entrera en vigueur après la troisième 
rat ificat ion. 
Le Comité d'experts du Conseil de l'Europe qui a élaboré cette convention 
s'est fixé comme prochaine étape l'examen d'autres formes de réparation du 
dommage à l'environnement, en particulier les fonds d'indemnisation. 


ISSN 0254-1491 
COM(93) 47 final 
DOCUMENTS 
FR 14 
N° de catalogue : CB-CÔ-93-147-FR-C 
ISBN 92-77-53944-5 
( >ffice des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg