La Commission approuve la recommandation de l’étude externe d’adopter une approche en plusieurs phases, qui débuterait par la collecte de données exactes pour combler le manque d’informations. La constitution d’une base solide d’informations ou d’éléments probants est essentielle pour améliorer l’élaboration des politiques. Les données actuellement disponibles n’apportent pas suffisamment d’éléments probants à l’appui de la proposition concernant une approche harmonisée de la taxation de la cigarette électronique. La Commission s'attend à disposer de davantage de données à la suite des obligations introduites par l’article 20 de la directive sur les produits du tabac et a donc décidé de réexaminer la question dans le cadre d’une évaluation REFIT et du prochain rapport régulier sur la taxation du tabac à présenter en 2019 conformément à l’obligation établie à l’article 19 de la directive 2011/64/UE. D’ici là, les effets des exigences de la directive sur les produits du tabac sur le marché de la cigarette électronique devraient aussi être mieux connus.

Il ressort de l’étude que peu d’informations sur la cigarette électronique sont disponibles, et il est par conséquent difficile de tirer des conclusions sur l’évolution du marché à l’avenir. De plus, les avis divergent fortement en ce qui concerne les effets possibles de la cigarette électronique sur la santé et, partant, le traitement fiscal approprié. Du point de vue de la santé, il convient donc d’adopter une approche prudente à l’égard d’une éventuelle taxation harmonisée de la cigarette électronique. La perte hypothétique de droits d’accise due à la substitution des cigarettes traditionnelles par de nouveaux types de produits, et notamment la cigarette électronique, est estimée à moins de 2,5 % (2 milliards d’EUR) du montant total des recettes provenant des droits d’accise sur les cigarettes. Un taux d’imposition positif pourrait apporter une contribution aux budgets des États membres de l’ordre de 0,3 à 0,5 milliard d’EUR, même si l’on s’attend à des difficultés d’application. Ces chiffres sont à prendre avec beaucoup de réserve étant donné que tous les effets des règles de la directive sur les produits du tabac, qui est entrée en vigueur le 20 mai 2016, en particulier sur les petits producteurs, ne sont pas encore connus. La directive sur les produits du tabac couvre un éventail de produits plus large que la directive 2011/64/UE, y compris le tabac sans combustion, les produits à fumer à base de plantes et, en particulier, la cigarette électronique et ses flacons de recharge. La directive sur les produits du tabac a introduit, entre autres, des exigences spécifiques en matière de conditionnement, d’étiquetage, de sécurité, de surveillance et de déclaration pour la cigarette électronique.

L’étude externe sur l’éventuelle révision de la directive 2011/64/UE était articulée autour de six domaines. Les principales questions analysées et les constatations de l’étude externe sont résumées ci-dessous.

La directive 2011/64/UE établit des règles harmonisées au niveau de l’Union concernant la structure et les taux d'accise applicables aux tabacs manufacturés. En particulier, elle définit et classe les différents produits du tabac manufacturés relevant de la directive en fonction de leurs caractéristiques. La structure des droits d’accise pour les différents types de produits est également établie dans cette directive. La directive a été sélectionnée pour évaluation dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission. Une évaluation externe de cette directive a été achevée en 2014 et a été suivie d’un rapport de la Commission présentant les résultats et les conclusions de l’évaluation en 2015. Ce rapport a été examiné par les États membres au sein du Conseil (ECOFIN), et une série de conclusions sur les mesures à prendre dans ce domaine a été adoptée le 8 mars 2016. Afin de répondre à la demande formulée par le Conseil dans ces conclusions, la Commission a commencé à préparer une analyse d'impact et engagé un consultant externe pour réaliser une étude à cette fin. L’étude avait pour objectif de contribuer à l’analyse d’impact relative à une éventuelle révision de la directive 2011/64/UE. Les points analysés figuraient parmi ceux recensés dans le cadre de l’évaluation effectuée en 2014.

Le 8 mars 2016, le Conseil (ECOFIN) a invité la Commission européenne à réaliser les études nécessaires en vue de présenter une proposition législative concernant la révision de la directive 2011/64/UE du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés. , Dans l’éventualité où la Commission déciderait de ne pas présenter de proposition, le Conseil a demandé d’être informé des raisons de ce choix. Le présent rapport expose les résultats et les conclusions d’une étude externe sur cette question et énonce les raisons pour lesquelles la Commission a décidé de ne pas présenter de proposition de révision de la directive 2011/64/UE à ce stade.

Par ailleurs, de nombreux États membres n’ont pas arrêté de régime fiscal, pour la simple raison que ces produits ne sont pas vendus sur leur marché. Les produits du tabac «heat-not-burn» sont actuellement consommés par moins d’un demi-million de personnes dans l’ensemble de l’Union et leur utilisation en remplacement de produits du tabac traditionnels s’est avérée négligeable.

La Commission est d’avis que, compte tenu du caractère novateur et évolutif de ce marché, il serait extrêmement difficile à ce stade de mettre au point une définition explicite harmonisée qui permette de couvrir ces produits à la fois tels qu’ils existent aujourd’hui et tels qu'ils pourraient se présenter à l'avenir. Certains de ces produits sont déjà, couverts par la directive, bien qu'indirectement, puisqu’ils contiennent du tabac. La Commission estime qu’un traitement envisageable de ces produits consisterait à les taxer au même taux que le tabac à fumer conformément à la directive. Une fois encore, la Commission a décidé de réexaminer cette question dans le cadre de la prochaine évaluation REFIT et du prochain rapport sur la taxation du tabac à présenter en application de l’article 19 de la directive 2011/64/UE.

b)Commerce illicite de tabac brut

Le tabac brut n’entre pas actuellement dans le champ d’application des produits soumis à accise tel qu’il est défini dans la directive 2011/64/UE. Lors de l’évaluation réalisée en 2014, il a été constaté que du tabac brut était détourné vers le circuit illicite. Ce phénomène s'explique par le fait qu'il est peut-être plus simple de détourner du tabac brut que des produits du tabac manufacturés vers le circuit illicite , puisque les instruments de contrôle, tels que le système informatisé de circulation et de contrôle des produits soumis à accise (EMCS), ne sont pas utilisés pour contrôler les mouvements de tabac brut. Le commerce illicite de tabac brut est estimé à quelque 10 000 tonnes par an, ce qui représente environ 1 % du marché de tabac brut de l’Union. Si des cigarettes étaient fabriquées à partir de cette quantité de tabac brut, cela se traduirait par une fraude fiscale de l’ordre de 1 à 2 milliards d’EUR, soit 1,6 à 2,7 % des recettes actuelles provenant de la cigarette.

L’inclusion du tabac brut dans le champ d’application des produits soumis à accise permettrait de renforcer le contrôle mais imposerait aussi des coûts administratifs et de conformité à tous les opérateurs légitimes. Ces coûts sont élevés par rapport à la valeur de production; environ 35 % du prix de marché du tabac brut de l’Union. Comparés au marché du tabac brut de l’Union dans sa totalité, ces coûts représenteraient environ 8 % de sa valeur. Il s’ensuivrait une perte de compétitivité du tabac cultivé dans l’Union par rapport au tabac importé. Les coûts réglementaires sont induits par la mise en place d’un entrepôt fiscal et l’obtention d’une autorisation d’exploitation de celui-ci, ainsi que par l'adoption du système EMCS et la circulation des marchandises dans le cadre de ce système. Les cultivateurs et les premiers transformateurs situés en dehors de l’Union seraient ainsi avantagés car ils ne devraient pas supporter ces coûts et auraient toujours la possibilité d’exporter du tabac (brut) vers l’Union. De plus, il est peu probable que le montant des taxes éludées susceptible d’être recouvré à la suite de contrôles dans le cadre de l’EMCS puisse compenser les coûts administratifs et de conformité supportés par les opérateurs économiques et, dans une moindre mesure, par les autorités publiques.

La Commission serait dès lors favorable à la recommandation de l’étude externe, qui conclut que l’inclusion du tabac brut dans le champ d’application des produits soumis à accise serait disproportionnée et que des avantages similaires peuvent être obtenus à moindre coût à l’aide d’un cadre réglementaire commun applicable aux cultivateurs et aux premiers transformateurs dans l’Union. Certains États membres ont déjà mis en place un cadre réglementaire national qui impose aux opérateurs économiques d’enregistrer les stocks et les flux de tabac brut et de tenir une comptabilité de ceux-ci.

c)Substitution des cigarettes par des cigarillos à bas prix induite par la fiscalité

Le taux d’accise minimal applicable à la catégorie des «cigares et cigarillos» est inférieur à celui applicable aux cigarettes. Certains cigarillos présentent des caractéristiques similaires à celles des cigarettes mais peuvent être vendus à un prix inférieur puisqu’ils sont classés dans la catégorie des cigarillos et bénéficient d’un traitement fiscal plus favorable. Ces produits à la frontière entre les deux catégories peuvent être à l’origine d’une réduction des recettes et d’une distorsion de la concurrence, et saper les politiques de lutte contre le tabac.

L’étude a cependant révélé que le remplacement, induit par la fiscalité, des cigarettes par ce type de cigarillos avait considérablement diminué en raison de l’entrée en vigueur le 1er janvier 2015 d’une définition révisée de la catégorie des «cigares et cigarillos» dans la directive et de l’adoption des structures fiscales appropriées par les États membres qui en résulte.

La Commission approuve dès lors la recommandation de l’étude externe selon laquelle l’adoption de mesures supplémentaires à cet égard au niveau de l’Union n’est guère justifiée. En outre, la directive autorise les États membres à mettre au point une structure fiscale permettant de limiter l’intérêt pour les cigarillos à bas prix qui sont en concurrence avec les cigarettes. Les États membres pourraient, par exemple, introduire ou augmenter des taxes spécifiques ou instaurer un droit d’accise minimal pour cette catégorie de produits.