[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 5.12.2006

COM(2006) 768 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

conformément à l'article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil ( taxation du GPL utilisé à des fins industrielles et taxation du charbon)

1. INTRODUCTION

Conformément aux dispositions de l'article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil[1] restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (ci-après dénommée «la directive sur la taxation de l’énergie» ou la «directive»), outre les dispositions des articles de la directive, et notamment des articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre (qui en a fait la demande) à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires des droits d'accise pour des raisons de politique spécifiques.

Après avoir examiné les demandes, la Commission soit présente une proposition par laquelle le Conseil autorise une telle mesure, soit informe le Conseil des raisons pour lesquelles elle n'a pas proposé l'autorisation d'une telle mesure.

Dans le cadre plus large du réexamen des dérogations prévues au titre de la directive sur la taxation de l'énergie et expirant à la fin de l'année 2006, la Grèce et la Lituanie ont déposé une demande d’autorisation de déroger à certaines dispositions de la directive sur la taxation de l’énergie pour certains produits énergétiques. Ces lettres ont été enregistrées par la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière[2].

La présente communication vise à informer le Conseil des raisons pour lesquelles la Commission ne propose pas l'autorisation des mesures considérées.

2. R É SUM É DES DEMANDES

2.1. La demande de la Grèce

La Grèce souhaiterait appliquer un taux d'imposition réduit pour le gaz de pétrole liquéfié utilisé à des fins industrielles, de 0,29 EUR par 1 000 kg de gaz de pétrole liquéfié. Les niveaux minima de taxation applicables (conformément à l'article 8 de la directive sur la taxation de l’énergie) sont de 41 EUR par 1 000 kg de gaz de pétrole liquéfié utilisé comme carburant.

Selon les autorités grecques, cette mesure vise deux buts principaux. Le premier consiste à promouvoir l'utilisation de carburants moins polluants que d'autres huiles minérales, comme solution temporaire de rechange parce que le réseau de distribution de gaz naturel ne couvre pas encore l'ensemble de la Grèce. A cet égard, les autorités grecques soulignent les avantages que le gaz de pétrole liquéfié présentent pour l'environnement. Le second objectif est de renforcer la position concurrentielle des industries nationales.

La demande ne fixe pas la date d’échéance de la mesure.

2.2. La demande de la Lituanie

La Lituanie souhaiterait déroger aux dispositions générales de la directive sur la taxation de l’énergie, et notamment à son article 2, paragraphe 1, et ne pas soumettre le charbon à la taxation. En d'autres termes, la Lituanie souhaite reporter l'introduction de la taxation du charbon.

Selon les autorités lituaniennes, l'objectif principal de cette mesure est de reconstruire et de moderniser les entreprises dans les régions éloignées du pays, et notamment celles qui utilisent le charbon dans leur activité. Les autorités lituaniennes estiment qu'il faut beaucoup de temps pour atteindre un tel objectif et qu'il est donc nécessaire de reporter l'introduction de la taxation du charbon. A cet égard, les autorités lituaniennes insistent sur le fait que cette mesure vise à promouvoir le développement économique de régions éloignées du pays. En outre, les autorités lituaniennes soulignent le besoin croissant de sources d'énergies à bas prix dans un contexte de prix en hausse pour le pétrole et le gaz et elles relèvent les changements que connaît actuellement le système énergétique national en raison de la fermeture de la centrale nucléaire d'Ignalina.

La demande fixe l'échéance des mesures au 31 décembre 2009.

3. CONTEXTE DES DEMANDES

La taxation des huiles minérales, y compris du gaz de pétrole liquéfié, est harmonisée dans l'Union européenne depuis 1993[3]. La législation communautaire établit des niveaux minima de taxation pour les utilisations de carburants et de combustibles. Pour des raisons de compétitivité entre certains secteurs industriels et commerciaux de l'Union européenne et ceux de pays tiers, l'article 8 de la directive sur la taxation de l'énergie fixe des niveaux minima de taxation beaucoup plus bas applicables aux produits utilisés comme carburant à des fins analogues. Au sein du marché intérieur, ces niveaux minima visent à établir des conditions de concurrence équitables entre les entreprises.

Dans ce contexte, la Grèce a initialement été autorisée à appliquer des taux réduits de taxation et d'exonération de taxation au gaz de pétrole liquéfié utilisé à des fins industrielles. En 2001, cette autorisation a pour la dernière fois été prolongée par le Conseil jusqu'au 31 décembre 2006, puis intégrée dans les dispositions transitoires de la directive sur la taxation de l'énergie.

L'adoption de la directive sur la taxation de l'énergie a étendu la portée des droits d'accise harmonisés à des produits énergétiques autres que les huiles minérales mais les concurrençant directement, tels que le charbon. L'objectif était de supprimer les distorsions de concurrence entre les huiles minérales et d'autres produits énergétiques directement concurrents et non soumis à la taxation à l’échelle de l’Union européenne et en outre, de supprimer les distorsions de concurrence entre les consommateurs d'énergie dans les différents États membres qui taxent les produits énergétiques autres que les huiles minérales, ou ne les taxent pas (voir le deuxième considérant de la directive sur la taxation de l'énergie).

Afin de permettre aux États membres de s'adapter à la nouvelle situation, et notamment d'éviter les soudaines hausses de prix pour des produits récemment imposables, la directive sur la taxation de l’énergie a accordé plusieurs périodes transitoires (générales ou particulières à un pays). Dans ce contexte et en raison de la position particulière de la Lituanie, cet État membre a été autorisé à exonérer de taxation le charbon, le coke et les lignites jusqu'au 1er janvier 2007[4].

Dans sa communication de juin 2006 intitulée Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil (ci-après dénommée «la communication de 2006»)[5], la Commission a donné un aperçu de la large flexibilité offerte par la directive sur la taxation de l’énergie et a souligné la logique et la motivation sous-tendant l'inclusion de plusieurs options spécifiques à des produits ou à des utilisateurs. La Commission a en particulier insisté sur le fait que la directive prend dûment en compte les contraintes potentielles liées à la compétitivité qui peuvent apparaître dans le cadre de l'imposition de l'énergie. Dans sa communication, la Commission a également souligné l'importance capitale accordée par la directive à la taxation du charbon.

4. ÉVALUATION DE LA COMMISSION

La Commission estime que dans leurs demandes, la Grèce et la Lituanie invoquent essentiellement des arguments qui sont pris en compte par la directive. Cela vaut tout particulièrement pour le champ d'application de la taxation, la fixation des niveaux minima de taxation et de possibles différenciations de taxe pour certains produits et certaines utilisations. En prévoyant plusieurs critères, le législateur communautaire, statuant conformément à la procédure visée à l'article 93 du traité CE, a comparé des arguments analogues et les objectifs et les intérêts visés, également mentionnés à l'article 19, paragraphe 1, troisième tiret, de la directive sur la taxation de l'énergie, notamment le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d'assurer une concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports.

Lors de l'adoption de la directive, le législateur communautaire a en particulier pris dûment en compte les aspects de compétitivité. Ces aspects ont tout d'abord influencé la fixation de niveaux minima de taxation en fonction du produit et de l'utilisation. En outre, la directive contient tout un éventail d'options auxquelles les États membres peuvent recourir, ce qui leur permet d'établir des différenciations des taux d'accises pour différentes raisons, dont dans certains cas, la compétitivité. Dans la plupart des cas, les niveaux minima de taxation doivent être respectés afin de garantir des conditions de concurrence équitables entre les entreprises sur le marché intérieur. Des niveaux inférieurs à ces minima peuvent être appliqués lorsqu'il s'agit d'utilisateurs professionnels, dans le respect des conditions strictes définies à l'article 17, paragraphes 2 à 4, de la directive. L'une d'entre elles est que ces minima doivent permettre la réalisation des objectifs environnementaux par d'autres mesures.

Les niveaux minima applicables au titre de l'article 8 de la directive, inférieurs aux niveaux fixés à l'article 7, paragraphe 1, doivent être considérés sous cet angle. Par conséquent, la référence de la Grèce à la position concurrentielle de ses entreprises ne correspond pas à une raison de politique spécifique au sens de l'article 19 de la directive. Une dérogation illimitée, pour des raisons de concurrence, telle que la demande la Grèce, ne peut donc pas être acceptée.

Dans ce contexte, il n'est pas non plus souhaitable d'accorder une dérogation supplémentaire pour une période limitée. La Grèce a eu assez de temps pour s'adapter aux niveaux minima de taxation du gaz de pétrole liquéfié puisque les niveaux minima de taxation harmonisés pour les carburants à des fins industrielles ou commerciales existent depuis 1993 et s'appliquent à tous les États membres. Dans ce contexte, la Grèce n'a pas présenté d'argument susceptible d'être pris en compte en vertu de l'article 19 de la directive de taxation de l'énergie.

En ce qui concerne les aspects environnementaux du gaz de pétrole liquéfié invoqués par la Grèce, la Commission souhaite souligner que, à sa connaissance, la mise en place du réseau de distribution du gaz naturel est en partie terminée, surtout dans les régions les plus industrialisées du pays. Un traitement fiscal trop favorable du gaz de pétrole liquéfié, en particulier l'exonération totale souhaitée par cet État membre, pourrait en effet décourager les utilisateurs de passer au gaz naturel qui est au moins aussi respectueux de l'environnement que le gaz de pétrole liquéfié. Cela ébranlerait la relation de concurrence entre ces deux carburants, telle que le Conseil l'a établie dans le cadre de l'article 8 de la directive sur la taxation de l'énergie. Cette relation concurrentielle, ainsi que d'autres relations similaires, a été établie délibérément par le Conseil conformément à la procédure prévue à l'article 93 du traité CE. Une évaluation différente du point de vue d'un État membre ne constitue pas une raison de politique spécifique au sens de l'article 19 de la directive de taxation de l'énergie.

En ce qui concerne la demande présentée par la Lituanie, il convient de rappeler avant tout que la directive sur la taxation de l'énergie a volontairement étendu l'harmonisation des droits d'accises au charbon (voir supra). Outre la question de la concurrence entre les différents carburants, cela se justifie par la nécessité d’assurer la protection de l'environnement, dont la directive sur la taxation de l'énergie tient compte en fonction de la nature de chaque produit énergétique. A cet égard, la directive renvoie clairement à l'article 6 du traité CE qui requiert que les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la Communauté (sixième considérant). En outre, la directive se réfère au protocole de Kyoto que la Commission a ratifié[6] et rappelle que la taxation des produits énergétiques et de l'électricité est un des instruments disponibles pour atteindre les objectifs de Kyoto (septième considérant). Cependant, parmi les principales catégories de combustibles couvertes par la directive sur la taxation de l'énergie, c'est le charbon qui provoque le plus d'émissions de CO2.

Dans ce contexte, la demande de la Lituanie ne peut pas être acceptée dans la mesure où elle se fonde sur des considérations générales liées à la concurrence. La directive sur la taxation de l'énergie intègre délibérément le charbon dans son approche, précisément pour des raisons de concurrence, tout en prévoyant plusieurs variantes, comme cela est détaillé plus haut. Ainsi des préoccupations de ce type ne peuvent-elles pas être qualifiées de raisons de politique spécifiques au sens de l'article 19 de la directive.

Il ressort également de ce qui précède que, d'un point de vue environnemental dont il faut tenir compte au titre de l'article 19, il ne serait pas non plus justifié d'appliquer au charbon un traitement fiscal favorable.

Les conclusions énoncées supra se trouvent encore renforcées par l'argument de la Lituanie selon lequel le charbon souffre moins de l'augmentation des prix de l'énergie que d'autres combustibles plus respectueux de l'environnement comme le gaz naturel.

Il convient par ailleurs d'examiner d'autres arguments avancés par la Lituanie.

La demande de la Lituanie peut aussi être comprise comme étant motivée par le désir de prolonger l'exonération du charbon comme une mesure à caractère transitoire.

A cet égard, il y a lieu de souligner que la Lituanie a bénéficié d'une dérogation l'autorisant à exonérer le charbon, le coke et les lignites jusqu'au 1er janvier 2007[7], ce qui est totalement en conformité avec la demande que ce pays a présentée avant son adhésion à l'Union européenne dans le cadre de l'octroi aux pays adhérents de périodes transitoires découlant de la directive récemment adoptée[8]. L'objectif de ces périodes transitoires était de permettre aux États membres concernés de se conformer aux nouvelles exigences de la directive. À cet égard, le Conseil a estimé que les taux minimaux définis par la directive 2003/96/CE sont susceptibles de créer des difficultés économiques et sociales sérieuses et qu'il est donc nécessaire d'octroyer des périodes transitoires (deuxième et troisième considérants de la directive 2004/74/CE).

Les périodes transitoires octroyées à la Lituanie au titre de la directive 2004/74/CE, conformément à sa demande, tenaient notamment compte de l'argument utilisé aujourd'hui par cet État membre quant à la transition nécessaire pour le secteur énergétique lituanien suite au déclassement de la centrale nucléaire d'Ignalina. Dans cette optique, la Lituanie a demandé et obtenu une dérogation lui permettant d'exonérer de taxation le gaz naturel et l'électricité jusqu'au 1er janvier 2010, ce qui correspond au programme de déclassement de la centrale nucléaire d'Ignalia.

Comme tous ces aspects ont dûment été pris en considération par l'adoption de la directive 2004/74/CE, la Commission ne peut pas déceler dans ce contexte de raisons de politique spécifiques.

Enfin, la Commission ne peut pas accepter l'argument de politique régionale avancé par la Lituanie.

A cet égard, la Commission note que la dérogation accordée pour la période 2004 – 2006 n'a jamais visé la réalisation de l'objectif de reconstruction et de modernisation d'entreprises dans les régions éloignées du pays et que par conséquent, aucune «prolongation» de la dérogation n'est possible à ce titre.

Cet objectif ne peut pas non plus être accepté à lui seul comme raison politique valable, susceptible de justifier l'autorisation demandée au titre de l'article 19 de la directive sur la taxation de l'énergie. Indépendamment du fait que le traitement fiscal favorable envisagé n'est même pas limité à certaines régions, l'exonération de taxation pour le charbon ne semble pas constituer une réponse adéquate à cet objectif politique. Contrairement à un soutien adapté directement à des activités spécifiques[9], l'exonération de taxation pour le charbon ne répondrait pas aux besoins de situations différentes, au contraire elle soutiendrait seulement la consommation de charbon comme telle, tout en mettant en cause sans nécessité l'un des principaux objectifs de cette taxation, qui est de créer des mesures incitatives en vue d'améliorer l'efficacité énergétique et de contribuer ainsi à la protection de l'environnement. En outre, la Commission souhaite rappeler que la directive sur la taxation de l'énergie contient des dispositions permettant certaines concessions pour ce qui est de la taxation tout en préservant les effets environnementaux qu'elle est supposée produire (voir en particulier l'article 17, paragraphes 2 à 4 de la directive).

5 . CONCLUSION

Sur la base des considérations exposées ci-dessus, la Commission estime que les raisons de politique exposées ne justifient pas les autorisations demandées et que cela pourrait conduire à déroger à des dispositions fondamentales de la directive sur la taxation de l'énergie. Étant donné le contenu de la directive de taxation de l'énergie, y compris les nombreuses options qu'elle offre, les préoccupations concurrentielles sous-tendant ces demandes ne constituent pas des raisons de politique spécifiques au sens de l'article 19. D'autres aspects des demandes présentées sont en contradiction avec les objectifs et les intérêts fondant les dispositions de la directive, également mentionnés en son article 19. L'exonération de taxation pour le charbon ne constitue pas une réponse proportionnée aux objectifs de reconstruction et de modernisation présentés par la Lituanie.

De même n'existe-t-il aucune raison au sens de l'article 19 qui puisse justifier les autorisations demandées pour des raisons de transition..

La Commission ne propose donc pas les autorisations demandées.

[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51; Directive modifiée en dernier lieu par les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE (JO L 157 du 30.4.2004, p. 87 et p. 100)).

[2] Le 13 octobre 2006, pour la Grèce et le 29 septembre 2006, pour la Lituanie.

[3] Directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (JO L 316 du 31.10.1992). Cette directive, de même que la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d’accises sur les huiles minérales, a été abrogée par la directive 2003/96/CE du Conseil, avec effet au 31 décembre 2003.

[4] Voir la directive 2004/74/CE du Conseil du 29.4.2004, JO L 157, p. 87.

[5] COM(2006) 342 du 30 juin 2006, Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil.

[6] Décision 94/69/CE du Conseil du 15 décembre 1993 concernant la conclusion de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, JO L 33 du 7.2.1994, p. 11.

[7] Directive 2004/74/CE du Conseil modifiant la directive 2003/96/CE en ce qui concerne la possibilité pour certains États membres d'appliquer, à titre temporaire, aux produits énergétiques et à l'électricité, des niveaux réduits de taxation ou des exonérations (JO L 157 du 30 avril 2004, p. 87).

[8] COM(2004) 42 du 28 janvier 2004. Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/96/CE en ce qui concerne la possibilité pour certains Etats membres d'appliquer, à titre temporaire, aux produits énergétiques et à l'électricité, des niveaux réduits de taxation ou des exonérations

[9] Son octroi est évidemment soumis aux règles dans le domaine des aides d'État.