Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions 'Stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006'"

(COM(2002) 208 final)

(2003/C 95/01)

Le 7 mai 2002, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 janvier 2003 (rapporteuse: Mme Davison).

Lors de sa 397e session plénière des 26 et 27 février 2003 (séance du 26 février), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 84 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Dans le cadre de la politique des consommateurs, la Commission définit trois priorités, qui sont centrées sur les questions de pratiques commerciales abordées par le Livre vert sur la protection des consommateurs et la sécurité des services:

- un niveau commun de protection des consommateurs élevé;

- l'application effective de cette protection, en particulier par le biais d'une coopération administrative entre les États membres et de meilleurs mécanismes de réparation;

- la participation des associations de consommateurs aux politiques communautaires, ce qui se traduit par la révision des mécanismes et la mise en place de projets d'éducation et de renforcement des capacités.

1.2. Le Comité souscrit aux priorités de la Commission et reconnaît qu'il s'agit d'une extension ambitieuse des politiques existantes concernant l'importance pour les consommateurs de l'achèvement du marché unique. La liste indicative annexée au document de la Commission comporte plus de quatre-vingts actions différentes. La stratégie arrive à un moment où les attentes des consommateurs évoluent et où la population de l'UE doit passer à 470 millions de personnes. Elle fait suite au Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne(1) et illustre l'évolution constante et la complexité croissante de la situation: l'impact de la société de l'information, l'introduction de l'euro et les nouvelles attitudes des consommateurs par rapport aux risques, à la consommation durable et éthique.

1.2.1. À la lumière de la décision du Conseil des ministres de Séville de retirer la politique des consommateurs au Conseil "Marché intérieur, consommation et tourisme" pour l'attribuer à un nouveau Conseil "Emploi, politique sociale, santé et consommateurs", le Comité prie le Conseil de s'assurer que les intérêts des consommateurs du marché unique restent au coeur des discussions.

1.2.2. Le Comité est favorable à une harmonisation maximale, mais il considère que la protection des consommateurs doit constituer une priorité absolue. Toute réduction de la protection des consommateurs serait particulièrement grave au moment où se prépare l'adhésion des nouveaux États membres à l'UE.

1.3. En particulier:

1.3.1. Le Comité soutient la Commission dans ses efforts visant à étendre et à développer la protection des consommateurs, ce qui présentera surtout des avantages pour les personnes les moins à même de défendre leurs intérêts dans un environnement de plus en plus complexe et technologique. Il souscrit également au besoin concomitant d'information(2) appropriée dans le contexte favorable d'une représentation conjointe et d'une convergence croissantes des intérêts des consommateurs et des citoyens.

1.3.2. Le Comité estime également qu'il est important de reconnaître que les politiques des consommateurs ne peuvent être développées de manière isolée, et que leur intégration systématique dans tous les autres domaines communautaires concernés est essentielle, conformément à l'article 153 du traité d'Amsterdam. Par conséquent, le Comité estime que l'intégration de la protection des consommateurs dans d'autres domaines politiques communautaires devrait constituer une quatrième priorité, au même titre que les trois autres déjà mentionnées.

1.3.3. Le Comité se félicite de la révision du traité de Nice qui élargit le rôle de la représentation des consommateurs et fait désormais des consommateurs des représentants clés au sein du Comité. Cette reconnaissance, et le soutien des politiques efficaces, importantes et pertinentes qui en découle, fourniront les moyens de rapprocher l'UE de ses citoyens.

1.3.4. Le Comité attire l'attention sur le faible niveau des ressources attribuées aux activités communautaires relatives aux consommateurs et aux projets des associations de consommateurs - niveau qui contraste nettement avec d'autres politiques communautaires - et appelle les autorités budgétaires à augmenter tant le financement que les effectifs prévus dans ce domaine.

2. Les modalités de la nouvelle stratégie

2.1. La Commission insiste sur la nécessité de procéder à une évaluation d'impact et de fournir des informations aux consommateurs. En corollaire, le Comité considère qu'il faut également procéder à des évaluations de l'impact des politiques en faveur des consommateurs sur les entreprises.

2.2. Le Comité a déjà exprimé sa préoccupation face à l'absence de statistiques communautaires comparatives cohérentes dans plusieurs domaines. Pour les consommateurs, certaines statistiques revêtent une importance particulière, surtout celles qui sont relatives aux plaintes et aux accidents liés aux produits. Le Comité estime que les recherches et les statistiques fournies par le Système européen d'information sur les accidents domestiques et de loisirs (EHLASS) doivent être développées et utilisées par tous les États membres et pays candidats.

2.3. Par ailleurs, le Comité est tout à fait partisan de la prise en charge, par ses organisations représentatives, de l'information et de l'éducation des consommateurs sur les questions communautaires. En permettant aux associations de consommateurs adéquates de diffuser des informations par tous les moyens dont elles disposent, la Commission peut renforcer le mouvement consumériste et s'assurer que les informations sont fournies aux consommateurs sous une forme satisfaisante et compréhensible. Cela complétera les informations fournies par les entreprises. La protection et l'éducation sont fortement liées et l'on considère de plus en plus que l'éducation des consommateurs fait partie intégrante d'un apprentissage tout au long de la vie.

2.4. Le Comité souligne l'importance d'un programme permanent de R& D qui inclurait une recherche générale pour les décisions relevant de la politique de protection des consommateurs. Il convient de tenir compte des recherches pertinentes menées par les entreprises, les syndicats et les associations de consommateurs car des informations européennes fiables sont essentielles.

2.4.1. La Commission pourrait mettre en oeuvre ce programme de R& D en constituant un réseau d'universitaires qui analyseraient les politiques de protection des consommateurs afin d'établir une base de données sur les préjudices causés aux consommateurs.

2.4.2. Les associations de consommateurs et d'"autres entités juridiques" pourraient profiter des nouvelles dispositions du 6e programme de R& D qui leur permet de faire une demande de financement dans six domaines clés, dont la sécurité.

2.4.3. La Commission devrait envisager la création d'un Institut européen de recherche des questions concernant les consommateurs à l'instar de l'Agence européenne pour l'environnement dans le domaine de l'environnement. Le Comité apporterait également son soutien aux centres d'études, au niveau tant national que régional, que la Commission pourrait aider par différents moyens non financiers.

3. Les principales questions abordées par la Commission et commentées par le Comité

Le Comité réagit particulièrement sur les grandes questions suivantes:

3.1. L'euro

3.1.1. La Commission devrait tirer les leçons des différentes expériences vécues par les consommateurs de l'UE lors de l'introduction de l'euro pour conseiller les futurs États membres. Elle devrait également vérifier les coûts des transferts transfrontaliers.

3.2. Sécurité

3.2.1. Le Comité constate avec satisfaction que de nombreux aspects de la sécurité sont abordés dans le cadre des trois objectifs de la liste indicative d'actions du programme de travail ("rolling programme") de la Commission.

3.2.2. Dans ses avis(3), le Comité a également toujours attaché une importance primordiale aux propositions relatives à la sécurité, tant de manière indirecte, comme dans le cas des emballages sécurisés pour les enfants, que directe, comme dans le cas de la sécurité des jouets ou des produits. À cet égard, il a joué un rôle significatif en encourageant la révision de la directive relative à la sécurité générale des produits.

3.2.2.1. Étant donné l'importance de la directive relative à la sécurité générale des produits, qui est en voie de transposition tant dans les États membres que dans les pays candidats du fait de leur adhésion à l'acquis communautaire, le Comité demande à la Commission de reconnaître que les accidents domestiques et de loisirs constituent une des premières causes de mortalité et d'invalidité grave au sein de l'UE. Le nombre de victimes est plus de quatorze fois plus élevé que le nombre de décès causés par les accidents du travail et près de deux fois plus élevé que le nombre de tués sur la route. La priorité doit donc être accordée à la sécurité des produits, plus spécialement dans les pays candidats, où les accidents sont encore beaucoup plus nombreux que dans les États membres actuels.

3.2.2.2. Le Comité prie la Commission de développer le Système européen d'information sur les accidents domestiques et de loisirs (EHLASS), qui joue un rôle crucial pour la collecte des statistiques et est brièvement évoqué pour la première fois au troisième objectif de l'annexe. Ce système complet et coordonné de collecte de données sur les dommages corporels doit constituer la pierre angulaire de la politique de sécurité des consommateurs.

3.2.2.3. Le Comité invite également la Commission à établir un plan visant à soutenir des campagnes ciblées destinées à sensibiliser davantage le public au problème de la sécurité des consommateurs. Des recherches révèlent que plus de 80 % des accidents(4) peuvent être évités. Par ailleurs, il devient de plus en plus nécessaire d'enseigner aux citoyens les méthodes d'évaluation et de gestion des risques.

3.2.3. Le Comité se félicite de l'action proposée en ce qui concerne la définition de normes et la sécurité des services qui, à quelques exceptions près, comme dans le cas des installations, ne sont pas couvertes par la directive relative à la sécurité des produits. Il attend la communication de la Commission sur la sécurité des services, au niveau sectoriel ou général.

3.3. Pratiques commerciales

3.3.1. Dans son avis relatif au Livre vert sur la protection des consommateurs(5), le Comité est favorable à la nouvelle approche de la législation générale basée sur des codes qui est suivie par la Commission, mais demande que cette proposition soit précisée. C'est pourquoi la communication de suivi proposée est accueillie comme une possibilité d'assurer une simplification et la protection des consommateurs. Le Comité souscrit au besoin d'éviter les réglementations trop détaillées, qui ne sont dans l'intérêt ni des consommateurs ni des entreprises, et de trouver une série de solutions de rechange pratiques telles que la corégulation. Il souligne également qu'il faut introduire progressivement un niveau maximum d'harmonisation de la législation sur la protection des consommateurs, et ce par les moyens les plus adéquats, c'est-à-dire par le biais de directives-cadres ou de recommandation de meilleures pratiques. Cette méthode peut permettre de surmonter le problème que représente l'application du principe de reconnaissance mutuelle et de pays d'origine pour les consommateurs. C'est pourquoi le Comité se réjouit de pouvoir commenter la proposition de directive cadre de la Commission, qui est recommandée par le Livre vert sur la protection des consommateurs. Cela permettra de disposer d'un cadre juridique simple basé sur des codes de bonnes pratiques.

3.3.2. Le Comité souligne encore combien il est important d'intégrer systématiquement les politiques de protection des consommateurs dans la législation communautaire. Il appelle les directions générales responsables (transports, énergie, environnement, concurrence, etc.) à prendre leurs responsabilités et demande des indications sur les effets de ces politiques sur les consommateurs ainsi que sur les activités des entreprises. Il insiste également sur le besoin de définir des procédures claires de consultation ou de désignation des consommateurs au sein des commissions ou des groupes de travail et de financer des méthodes en vue de les soutenir.

3.3.3. Dans ce contexte, le Comité recommande une révision et une adaptation de plusieurs directives, notamment celles sur la vente à distance, la multipropriété, les voyages à forfait, l'indication des prix et les garanties.

3.4. Contrats à la consommation

3.4.1. Le Comité souscrit à la nécessité de réexaminer et de clarifier le droit actuel des contrats afin de supprimer les incohérences existantes et déclare qu'il est important d'introduire une période de réflexion commune pour l'ensemble de l'UE si l'on veut encourager les échanges transfrontaliers et la transparence. Cette période doit être instaurée au niveau le plus élevé afin de permettre aux consommateurs de s'adresser aux vendeurs d'autres pays.

3.5. Services financiers

3.5.1. Les possibilités d'échanges transfrontaliers par les consommateurs commencent à peine à être exploitées. Il convient de définir un environnement assurant sécurité et transparence. Le nouveau cadre juridique doit encourager la protection supplémentaire des consommateurs fournie par certains émetteurs de cartes de crédit en cas de problèmes liés à des achats, garantir la sécurité des cartes bancaires et des cartes de crédit en ligne (notamment grâce à une utilisation plus efficace des codes PIN et signatures électroniques) et couvrir les comptes en ligne sur lesquels les enfants gèrent leur argent de poche.

3.6. Commerce électronique

3.6.1. La directive sur le commerce électronique doit être mise en oeuvre rapidement. Tout en se félicitant de l'accord conclu par les parties prenantes sur la création d'un label de confiance européen, le Comité souhaiterait que les enfants soient mieux protégés, étant donné l'utilisation intensive qu'ils font d'Internet, notamment pour effectuer des achats. Si l'on veut renforcer la confiance dans le commerce électronique, les consommateurs doivent pouvoir bénéficier de procédures judiciaires rapides(6). S'il faut se féliciter de la coopération entre les entreprises et les associations de consommateurs en matière de modes alternatifs de résolution des litiges en ligne, il va de soi que l'option d'un recours en justice reste possible le cas échéant.

3.7. Services d'intérêt général

3.7.1. Le Comité revient sur le principe de la représentation des consommateurs, ainsi que sur la nécessité de prendre en compte les besoins spécifiques des consommateurs à faibles revenus et de ceux des pays candidats qui traversent une période de profonde mutation, étant donné que la privatisation entraîne une adaptation des prix et de la nature des services. Chaque État membre peut s'inspirer des bonnes pratiques des autres en ce qui concerne le maintien de l'accès des consommateurs à faibles revenus aux services indispensables, tels que l'électricité. Une étude sur la question serait très utile.

3.7.2. Le Comité rappelle l'importance d'une intégration au sein de différentes DG étant donné l'implication d'une grande variété de services publics tels que l'énergie, les télécommunications et les transports.

3.7.2.1. L'intégration des transports est de plus en plus importante et le Comité souhaiterait que la proposition de protection des passagers des transports aériens soit étendue à d'autres modes de transport. Il se félicite des propositions visant à dédommager les consommateurs en cas d'annulation ou de surréservation des vols et à améliorer les conditions de transport des handicapés(7).

3.7.3. En attendant la publication d'une proposition de directive, le Comité souhaiterait que soit rédigée une recommandation sur les droits des consommateurs dans le cadre des services d'intérêt général.

3.8. L'Organisation mondiale du commerce (OMC)

3.8.1. Le Comité souhaite attirer l'attention sur l'importance des retombées des questions commerciales sur la société, l'environnement, la santé et la consommation. L'OMC doit tirer profit de l'expérience accumulée par les experts en matières non commerciales dans les domaines liés au commerce, tels que l'environnement et les consommateurs(8). Il existe des organismes internationaux pour le travail, l'environnement et la santé, mais il faut en créer un pour la protection des consommateurs.

Le CESE note que c'est la seule partie de la communication de la Commission qui traite de thèmes mondiaux tels que le commerce, l'étiquetage et la normalisation. Étant donné que les consommateurs sont amenés à avoir des contacts en dehors de l'Union européenne, le CESE prie instamment la Commission de mettre davantage l'accent sur la participation aux problématiques mondiales.

3.9. Application

Les règlements et directives les plus élaborés sont de peu d'utilité s'ils ne sont pas transposés et appliqués. Nous invitons la Commission à respecter l'engagement qu'elle a pris d'accorder la priorité à l'application effective de la réglementation existante et à la coopération entre les organismes chargés de l'application, ce qui devrait constituer la première phase du processus d'amélioration de l'actuel niveau de la protection transfrontalière des consommateurs. Le Comité, qui traite en détail de ce sujet dans son avis sur le Livre vert relatif à la protection des consommateurs, décrit les étapes essentielles d'une mise en oeuvre réussie:

3.9.1. l'élaboration de systèmes de collecte et d'évaluation de données fondés sur des recherches (ex.: sur la sécurité des services, EHLASS);

3.9.2. le développement d'un "Système d'échange rapide d'informations" (RAPEX) permettant aux autorités compétentes désignées par les États membres d'échanger rapidement des informations et de diffuser des avertissements urgents;

3.9.3. l'existence de systèmes nationaux de mise en oeuvre bien structurés, gérés par des autorités compétentes et bien formées relevant d'une organisation administrative unique (et non multiple). Le Comité se montre préoccupé par le fait que si les pays candidats transposent la législation, ils ne disposent peut-être pas encore de l'infrastructure pour la mettre en oeuvre. Il relève avec intérêt le soutien actif fourni volontairement par certains États membres. Les questions liées à l'application sont abordées plus en détail dans l'avis du Comité sur le Livre vert relatif à la protection des consommateurs;

3.9.4. un accès rapide des consommateurs à la justice. Les recours doivent être simples et rapides, ce qui n'est jamais le cas lors de litiges transfrontaliers. C'est pourquoi le Comité se félicite des efforts consentis dans le cadre de l'EEJ-NET et des ADR.

3.10. Consultation des associations de consommateurs

3.10.1. Il est important que les associations de consommateurs soient consultées sur toutes les questions concernant les consommateurs et pas seulement sur la politique des consommateurs. La Commission fait remarquer à juste titre que ceci a des conséquences sur le plan des ressources. Les personnes qui consacrent du temps aux comités consultatifs ont besoin de se voir rembourser leurs frais rapidement. Les associations de consommateurs chargées du financement doivent être en mesure d'assurer un soutien sur les plans politique, administratif et des recherches. On pourrait mettre au point un modèle de collecte de fonds supplémentaires qui proposerait aux entreprises de faire des dons à une fondation finançant les travaux relatifs aux consommateurs.

3.10.2. De son côté, le Comité encourage les travaux de ses membres agissant dans les domaines de la protection des consommateurs et de l'environnement. Le Comité consulte régulièrement les associations de consommateurs sur les sujets qui les concernent, tels que l'OMC. C'est ainsi qu'elles ont été consultées sur la question de l'avenir de la Convention européenne.

3.10.3. Le Comité souhaite voir prôner un renforcement du rôle du Comité consultatif des consommateurs et une meilleure organisation d'autres comités consultatifs afin qu'ils puissent représenter les consommateurs de manière plus efficace. Il convient de prévoir la représentation de membres des pays candidats.

3.11. Information et éducation des consommateurs

Le Comité accepte le fait que jusqu'à présent, l'information et l'éducation relèvent principalement des États membres. Il convient toutefois d'encourager l'information des consommateurs au niveau de l'UE, notamment par le biais de projets, et de reconnaître la dimension européenne de ce besoin(9). Le Comité est favorable à l'idée de créer, pour les différentes associations européennes de consommateurs, un site web commun qui permettrait de diffuser des informations et servirait de portail vers les sites individuels.

3.11.1. Le Comité reconnaît qu'il est important, à l'époque des nouvelles technologies, d'adopter une variété de méthodes encore plus large pour la diffusion des informations. Les avantages sont grands, mais ils s'accompagnent de nouveaux risques mal connus. Tout en reconnaissant le rôle des associations de consommateurs, qui constituent des sources d'information fiables, en particulier auprès d'un public "populaire", le Comité apprécie la contribution de l'industrie et le développement de communications conviviales (modes d'emploi, dépliants au point de vente, avertissements et mises en garde, etc.). Le Comité a appelé l'industrie et les associations de consommateurs à fournir, avec les ordinateurs, des informations sur la protection des enfants en ligne par exemple. On pourrait envisager une coopération similaire afin d'améliorer les informations destinées aux consommateurs. Étant donné les obstacles linguistiques aux échanges au sein de l'UE, le Comité se félicite de l'intérêt que porte actuellement la Commission aux questions d'étiquetage.

3.11.2. Le Comité considère que le point de vue de la Commission en matière d'éducation des consommateurs est limité et qu'il doit être élargi. L'éducation des consommateurs doit être intégrée dans les programmes communautaires d'éducation existants. Ainsi, la sécurité sur Internet pourrait être intégrée dans le programme e-learning. La limitation se manifeste de deux manières dans le texte visé: la restriction aux connaissances et l'accent mis exclusivement sur les droits.

3.11.2.1. Dans le premier cas, les connaissances sont indéniablement importantes - elles se développent tout au long de la vie - mais il en va de même pour les compétences générales de la vie, la sagesse et la prise de décision. Dans le deuxième cas, les droits, ainsi que leur compréhension et leur application claires, sont essentiels, mais c'est tout aussi vrai pour l'acceptation croissante de la responsabilité, en particulier la responsabilité par rapport à des questions plus vastes telles que l'environnement et le développement durable. À cet égard, il faut se féliciter du programme d'information des DG Environnement et Développement. En particulier, le CESE a soutenu les programmes communautaires volontaires d'eco-labels et de labels de commerce équitable visant à encourager une consommation responsable.

3.11.3. Le Comité se félicite de la contribution de la Commission à la formation des professionnels chargés de défendre les intérêts des consommateurs et reconnaît que si former n'est pas éduquer, cela fournit les moyens pratiques d'y parvenir.

4. Conclusion

Le Comité se félicite de la communication de la Commission relative à la stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006. Le CESE est favorable à une harmonisation maximale, mais il considère que la protection des consommateurs doit constituer une priorité absolue. La directive sur le commerce électronique doit être mise en oeuvre rapidement afin de protéger les consommateurs en ligne. Le Comité est partisan de l'application effective de la réglementation existante et la coopération entre les organismes chargés de l'application. Il prône l'intégration des politiques de protection des consommateurs dans d'autres domaines politiques majeurs, notamment l'éducation.

Bruxelles, le 26 février 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 125 du 27.5.2002.

(2) Le Comité produira bientôt un avis d'initiative sur l'éducation des consommateurs.

(3) JO C 51 du 23.2.2000, JO C 117 du 26.4.2000, JO C 367 du 20.12.2000 et JO C 125 du 27.5.2002.

(4) Association européenne pour la sécurité des consommateurs (ECOSA).

(5) JO C 125 du 27.5.2002.

(6) Voir notamment les lignes directrices de l'OCDE régissant la protection des consommateurs dans le contexte du commerce électronique.

(7) JO C 155 du 29.5.2001.

(8) Voir notamment les lignes directrices de l'OCDE régissant la protection des consommateurs dans le contexte du commerce électronique.

(9) Le Comité produira bientôt un avis d'initiative sur l'éducation des consommateurs.