FR Journal officiel de l'Union européenne C 44/1

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Comment encourager des partenariats efficaces en matière de gestion des programmes de la politique de cohésion, en se fondant sur les bonnes pratiques du cycle 2007-2013» (avis exploratoire)

2011/C 44/01

Rapporteur: M. OLSSON

Le 23 février 2009, Mme Margot WALLSTRÖM, vice-présidente de la Commission européenne, a demandé au Comité économique et social européen d'élaborer un avis exploratoire sur le thème:

«Comment encourager des partenariats efficaces en matière de gestion des programmes de la politique de cohésion, en se fondant sur les bonnes pratiques du cycle 2007-2013».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 juin 2010.

Lors de sa 464e session plénière des 14 et 15 juillet 2010 (séance du 14 juillet 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 141 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE est fermement convaincu qu'un partenariat authentique et profond améliore considérablement l'efficacité et le succès global de la politique de cohésion de l'UE. Le partenariat est un instrument pour le développement durable, économique et social: il rend les Fonds européens réactifs aux besoins des acteurs sur le terrain; il accroît la visibilité de l'UE; et il renforce la démocratie. Un partenariat réussi doit être fondé sur une perspective à long terme de participation réelle, offrant aux partenaires privés les mêmes chances qu'aux pouvoirs publics de jouer un rôle actif. IL FAUT ÊTRE DEUX POUR ENTAMER UNE DANSE.

1.2 Les règlements actuellement en vigueur laissent une marge trop grande à une interprétation nationale du concept de partenariat. Un renforcement de ces règles est nécessaire, en particulier de l'article 11 du règlement général 1083/2006. Le CESE propose, pour l'avenir, un certain nombre de modifications à la formulation de cet article, mettant ainsi en place des exigences minimales pour le partenariat.

1.3 Le CESE regrette que le rôle de la Commission européenne se soit, ces derniers temps, concentré davantage sur la procédure et, partant, moins sur les résultats. Le CESE est fermement partisan d'un rôle plus fort et beaucoup plus volontariste pour la Commission en tant que gardienne du principe de partenariat. La Commission doit, conjointement avec les États membres (ci-après: EM), les régions et avec la société civile organisée, renforcer la propagation du principe sur la base de la méthode ouverte de coordination.

1.4 Le renforcement continu des capacités des partenaires est essentiel: il y a lieu de faire en sorte que les partenaires sociaux et la société civile puissent avoir accès aux ressources d'assistance technique dans tous les programmes opérationnels.

1.5 Le CESE souligne que la subvention globale est un instrument très efficace pour parvenir à une participation réelle des partenaires – petites entreprises et économie sociale en particulier – et qu'elle devrait par conséquent être largement utilisée par tous les États membres dans les programmes du FSE comme dans ceux du FEDER.

1.6 Le CESE préconise aussi un retour à des programmes d'initiative communautaire simplifiés et orientés vers l'innovation sociale et le développement local.

1.7 Pour la politique de cohésion de l'UE après 2013, il y a lieu que les structures et les réglementations des programmes facilitent la mise en œuvre du principe de partenariat, dans la droite ligne du rapport Barca qui insiste fortement sur le lien entre une «approche de terrain» et le partenariat, et qui concerne particulièrement le FEDER et devrait être pris en compte dans le cadre de la stratégie Europe 2020.

1.8 Afin de garantir une participation plus forte de la société civile dans toutes les phases de la politique de cohésion, il y aurait lieu de mettre en place à l'échelon européen un code de bonne pratique convenu avec les partenaires européens appropriés.

1.9 Une simplification s'avère impérative afin de renforcer l'impact positif des programmes, notamment pour les projets associant des acteurs plus petits. Les contrôles des projets doivent être rationalisés. Les paiements financiers à ces acteurs doivent être davantage facilités et accélérés par des préfinancements et des paiements effectués en temps voulu.

1.10 Le CESE est parfaitement conscient qu'il n'existe pas de solution universelle. Néanmoins, les bonnes pratiques peuvent et doivent être largement diffusées. Ces bonnes pratiques ont été identifiées et sont décrites dans l'annexe au présent avis. La Commission européenne devrait soutenir leur diffusion.

1.11 Dans la plupart des EM, les régions jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre du principe de partenariat. Le CESE propose donc que des régions désireuses d'échanger leurs expériences et de diffuser les bonnes pratiques mettent en place un réseau de «régions d'excellence en partenariat» et estime que le Comité des régions serait le tuteur adéquat d'un tel réseau.

2. Introduction

2.1 En février 2009, la Commission européenne a demandé au CESE d'élaborer un avis exploratoire sur le thème «Comment encourager des partenariats efficaces en matière de gestion des programmes de la politique de cohésion, en se fondant sur les bonnes pratiques du cycle 2007-2013»; l'avis devrait également «contribuer à préparer l'avenir de la politique de cohésion». Il était demandé au CESE d'examiner en particulier les aspects de partenariat et de la participation de la société civile dans l'élaboration de la politique de cohésion. Le présent avis ne porte pas, toutefois, sur le partenariat «vertical» au sein de la sphère publique, c'est-à-dire entre la Commission européenne, les EM, et les pouvoirs publics régionaux, locaux et autres.

2.2 Le présent avis a bénéficié d'une étroite collaboration avec les services de la Commission. Un travail de terrain considérable a été entrepris par le rapporteur, associant les membres du CESE, les conseils économiques et sociaux nationaux, les partenaires sociaux et d'autres organisations de la société civile pour identifier et recueillir les bonnes pratiques. Des auditions se sont tenues à Katowice, à Porto et à Schwerin; elles ont été complétées par des visites de terrain effectuées dans divers autres EM. Le Parlement européen et le Comité des régions ont également apporté leur précieux concours.

3. Le principe de partenariat et son évolution

3.1 Le principe de partenariat est l'une des pierres angulaires de la politique de cohésion de l'UE. Ses racines les plus précoces se trouvent dans le traité de Rome de 1957, à la création du Fonds social européen. Une nouvelle étape a été franchie en 1988 avec l'institution de ce principe en tant qu'instrument commun aux Fonds structurels. Au départ, le partenariat concernait uniquement les acteurs économiques et sociaux traditionnels; à présent, il inclut «tout autre organisme approprié représentant la société civile, des partenaires environnementaux, des organisations non gouvernementales et des organismes chargés de la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes» (1). Cette évolution reflète l'objectif stratégique de bonne gouvernance de l'UE, réaffirmé tout récemment dans la vision Europe 2020.

3.1.1 L'article 11 du règlement général est central dans la définition de la portée et l'application du principe de partenariat. Les EM associent les partenaires concernés aux différentes étapes de la programmation. Puis ils désignent les partenaires les plus représentatifs aux niveaux national, régional et local et dans les domaines économique, social, environnemental ou autre «conformément aux règles et pratiques nationales». Chaque année, la Commission consulte les organisations représentant les partenaires économiques et sociaux au niveau européen.

3.2 Le règlement prévoit une «subvention globale»; la gestion de ces fonds peut être confiée à des organismes intermédiaires, y compris des organismes de développement régional ou des organisations non gouvernementales (article 42).

3.2.1 Des mesures d'assistance technique peuvent être destinées à tous les partenaires, aux bénéficiaires de l'intervention des Fonds et au public. Parmi ces mesures, on peut noter les actions de diffusion de l'information, de mise en réseau, de sensibilisation, de promotion de la coopération et d'échange d'expériences (articles 45 et 46).

3.3 Les articles 163 du TFUE et 104 du Règlement du Conseil susmentionné confèrent un rôle particulier aux partenaires sociaux pour ce qui est du Fonds social européen (FSE). Dans l'administration du FSE, la Commission est assistée par un comité composé de représentants des gouvernements, des syndicats et des organisations patronales.

3.4 Pour le FSE, le Règlement (CE) no1081/2006 relatif au FSE développe le partenariat.

3.4.1 La bonne gouvernance, le partenariat, le renforcement des capacités et les enseignements tirés du programme EQUAL sont soulignés et devraient être promus en impliquant les partenaires sociaux et d'autres parties prenantes (préambule et article 5).

3.4.2 Le FSE devrait promouvoir les partenariats, pactes et initiatives grâce à la mise en réseau entre les parties prenantes concernées, telles que les partenaires sociaux et les organisations non gouvernementales, aux niveaux national, régional, local et transnational (article 3, paragraphe 1, e). Ces mesures devraient être appuyées par le renforcement des capacités (article 3, paragraphe 2, b).

3.4.3 Le FSE est notamment chargé de renforcer les partenaires sociaux et le dialogue social dans les régions de convergence. Les ONG en particulier devraient jouer un rôle actif dans les programmes relatifs à l'inclusion sociale, à l'égalité entre les hommes et les femmes et à l'égalité des chances (article 5).

3.4.4 Une attention particulière est accordée aux activités innovantes dans le contexte du partenariat (article 7).

3.5 Contrairement aux règlements sur le FSE ou sur le FEADER, le Règlement (CE) no1080/2006 sur le Fonds européen de développement régional (FEDER) ne contient pas de dispositions particulières sur le partenariat. Le CESE estime que le FEDER devrait se réorienter davantage vers les petites entreprises, l'innovation et le développement local, en utilisant à cet effet des instruments qui favorisent le partenariat (par exemple, des mesures ciblées et la subvention globale).

4. Le partenariat en pratique

4.1 L'on peut résumer comme suit les facteurs de réussite et d'efficacité de la politique de cohésion à mettre au crédit du principe de partenariat:

— Apport d'une diversité de points de vue et de connaissances pour mettre en valeur les réalités sur le terrain.

— Meilleure réponse aux besoins et perspectives des partenaires.

— Adaptation encore meilleure des interventions, grâce à un investissement de l'échelon local, aux réalités des entreprises, des travailleurs et des citoyens en général.

— Importance accrue, dans les programmes, de l'environnement, l'égalité entre les femmes et les hommes et les mesures de lutte contre l'exclusion sociale.

— Meilleure visibilité de la valeur ajoutée des politiques intégrées.

— Le partenariat constitue un instrument clé d'engagement collectif et contribue à une efficacité accrue des dépenses publiques et des politiques publiques.

— Rapprochement de la politique de cohésion de l'UE et des citoyens.

4.2 Toutefois, la réussite du partenariat dépend largement de l'existence ou non d'une tradition de consultation et de participation dans la culture nationale et politique. Lorsque c'est le cas, les partenaires participent davantage et sont en mesure de formuler, et même de mettre en œuvre, des programmes et des projets.

4.3 L'expérience montre que, dans l'ensemble, la mise en œuvre du principe de partenariat semble s'être améliorée au fil des années même si son évaluation varie entre les partenaires. Des obstacles importants, qui varient de pays à pays, et parfois aussi au sein de pays, subsistent. Néanmoins, dans certains EM, suivant la perception de la société civile, il y a eu des reculs par comparaison à la période de programmation 2000-2006.

4.4 Dans les dernières années, la Commission s'est plus que jamais concentrée sur les formalités et sur les exigences en matière de contrôle des comptes. Les petites entreprises et organisations disposent d'une marge moindre pour faire fonctionner des projets. Des ressources adéquates pour soutenir les petits projets ont dans une large mesure disparu. Les programmes d'initiative communautaire ont été abolis et leur intégration a échoué dans la plupart des EM.

4.5 Le partenariat reste considéré de façon formaliste: souvent, il existe une certaine méfiance entre les pouvoirs publics et les partenaires, car ils n'ont pas de point de vue commun ou clair sur l'objectif de leur partenariat. Ce qui constitue la société civile organisée n'est pas clairement compris, non plus que son rôle; le peu de clarté du règlement et la perception du partenariat par les pouvoirs publics comme une charge supplémentaire viennent renforcer cela. La légitimité et la représentativité des partenaires sont mises en doute et des craintes s'élèvent quant au fait que des consultations excessives et longues sont susceptibles de ralentir la mise en œuvre des programmes.

4.6 En conséquence, les procédures de consultation sont souvent inadéquates: trop bureaucratiques, trop techniques et assorties de délais insuffisants accordés aux partenaires. Un important déficit d'information existe entre les autorités compétentes et les partenaires. Souvent, ces derniers ne sont que partiellement associés à l'élaboration des politiques et à leur mise en œuvre. Ignorer les partenaires, c'est ne pas les écouter. Il existe également une résistance vis-à-vis d'un mode de réflexion nouveau et d'idées innovantes. Les règles actuelles et leur mise en œuvre ne sont pas adaptées à la promotion du partenariat. En conséquence, les partenaires sont découragés de participer et de s'engager.

4.7 Pour remplir leur rôle de partenaires, beaucoup d'acteurs socio-économiques ont besoin de connaissances, d'organisation, de capacités professionnelles et de ressources financières appropriées. Pour de petites organisations, il est particulièrement difficile de participer pleinement.

4.8 Une étude de BusinessEurope montre des améliorations significatives pour la période de programmation 2007-2013, par comparaison à la précédente, grâce au surcroît d'expérience des autorités et des partenaires sociaux, à une transparence accrue des débats, et à une meilleure organisation des procédures de consultation et de mise en œuvre. La participation est généralement considérée comme plus satisfaisante au niveau national que régional. Des améliorations sont certainement nécessaires dans les EM qui ont adhéré récemment à l'UE, mais c'est aussi vrai pour les pays membres de l'UE de longue date. BusinessEurope souligne le fossé existant entre un processus de consultation court et un long délai dans la mise en œuvre des programmes est demande un meilleur retour d'informations du processus de consultation.

4.9 L'UEAPME est en faveur d'une approche du bas vers le haut et fondée sur le principe «penser d'abord aux petits», adaptée aux besoins des entreprises locales et des environnements de terrain. Le partenariat devrait être développé dans un cadre de gouvernance à niveaux et à acteurs multiples. L'UEAPME insiste sur la notion de subsidiarité horizontale en tant que facteur de succès: il s'agit de susciter l'engagement des partenaires socio-économiques simultanément aux échelons européen, national et local. Les règles administratives et financières doivent être simplifiées et des acomptes plus importants sont nécessaires, ainsi que la subvention globale, qui est très efficace. D'après l'UEAPME, il existe des régions dans lesquelles les petites entreprises reçoivent seulement 1 à 2 pour cent du financement de l'UE. Pour accéder aux fonds, les PME doivent travailler en partenariat et via des organisations intermédiaires. L'assistance technique est ici indispensable. L'UEAPME demande que la Commission publie un vade-mecum des modalités d'utilisations des fonds.

4.10 La CES estime que peu d'améliorations ont été enregistrées au cours de la dernière période de programmation. Elle demande des règles claires dans le règlement afin de définir le partenariat, et souhaite que des exigences minimales soient fixées. La qualité du partenariat dépend fort de la volonté des pouvoirs publics de mettre en œuvre le principe. La CES convient que le partenariat fonctionne mieux à l'échelon national et régional qu'à l'échelon local. Il est important d'échanger les expériences. Il y a lieu de renforcer les programmes de coopération interrégionale, en particulier en y associant les Conseils syndicaux interrégionaux. La CES a publié un manuel fondé sur les expériences pratiques de ses membres concernant la manière dont les syndicats peuvent coopérer avec le FSE.

4.11 En février 2010, les partenaires sociaux européens (CES, BE, CEEP) ont publié un rapport conjoint sur le FSE. Sa conclusion majeure est que le renforcement des capacités est essentiel pour améliorer l'efficacité du Fonds. Parmi les autres obstacles mis en exergue, l'on note les rigidités administratives et une faible compréhension du partenariat dans certains EM. Les partenaires sociaux plaident pour qu'un partenariat plus fort soit établi entre eux-mêmes et les collectivités régionales et locales.

4.12 Le réseau européen de lutte contre la pauvreté (EAPN) estime que la consultation doit être vaste et profonde, couvrir différents types d'organisations et recourir à une multiplicité de méthodes. Les coûts de participation devraient être pris en charge et les réunions devraient être suffisamment fréquentes. Pour l'EAPN, il importe de prendre en compte les enseignements titrés de l'initiative EQUAL dans le FSE, en mettant l'accent sur les principes d'innovation, de partenariat, d'intégration de la dimension hommes-femmes, et de l'aspect transnational. Il conviendrait de laisser plus de latitude à des petits projets, comme c'était le cas dans la période de programmation précédente.

4.13 L'ECAS propose que les EM et les régions élaborent un plan d'information, de consultation et de participation couvrant l'ensemble des stades des programmes et de leurs projets. Ces plans devraient être publiés et évalués dans un cadre de gouvernance et de partenariat à niveaux multiples rassemblant les dirigeants locaux. Selon l'ECAS, les régions désireuses d'assumer un rôle de premier plan dans l'échange d'expériences devraient mettre en place une communauté des pratiques.

4.14 Dans un rapport de 2008 publié par CpKP (République tchèque), des ONG d'Europe centrale et orientale ont étudié, dans le cadre de l'équipe de leur plate-forme FS, le partenariat dans six pays (Bulgarie, Hongrie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie) et en ont conclu que les capacités limitées des ONG constituent le principal problème. CpKP a aussi conclu que le soutien politique au partenariat est faible. Les ONG doivent former leurs experts et leurs gestionnaires par le biais de l'assistance technique prévue dans le cadre des programmes. Cette assistance est, plus généralement, directement utilisée par l'administration publique. Il convient de sélectionner avec plus de soin les participants aux comités de suivi et aux autres organes.

4.15 Un rapport du PE (2) fondé sur des études de cas affirme qu'il est important de transférer la gouvernance vers les échelons territoriaux inférieurs, ainsi que de créer des plateformes intermédiaires ou des organes de coordination et des réseaux informels. Il recommande aussi de réduire la complexité des programmes. Il y a lieu d'organiser l'apprentissage des politiques et le renforcement des capacités grâce à des mesures spécifiques, comme des discussions stratégiques, des actions transnationales, des structures de soutien, et la diffusion de bonnes pratiques.

5. Observations générales

5.1 Le CESE est convaincu, et il l'a d'ailleurs répété dans des avis antérieurs, qu'un partenariat authentique et profond permettra une utilisation plus ciblée et efficace des Fonds structurels et, partant, la réussite des projets menés. Le partenariat doit se fonder sur une perspective à long terme de participation réelle, offrant aux partenaires privés les mêmes chances qu'aux pouvoirs publics de jouer un rôle actif. Un partenariat véritable crée une situation où chacune des parties prenantes est gagnante.

5.2 Le citoyen doit être au cœur de toutes les politiques de la Communauté. Par conséquent, le partenariat dans le cadre des Fonds structurels devrait refléter une approche du bas vers le haut et fournir à tous les citoyens et à leurs organisations des occasions d'être associés à la politique de cohésion et aux projets qu'elle finance. Une imprégnation de la programmation et de la mise en œuvre par le principe de partenariat engendre une participation active des citoyens et de la société civile organisée à la politique de cohésion, ce qui renforce la démocratie.

5.3 Parvenir à une culture de partenariat véritable est un processus d'apprentissage. Il s'agit de confier des responsabilités aux partenaires et de créer une égalité des chances pour qu'ils puissent tous participer à toutes les phases de la mise en œuvre de la politique de cohésion. Il est avéré que les ressources en matière de renforcement des capacités ont joué un rôle essentiel pour conférer plus d'efficacité au partenariat. Par conséquent, il y aurait lieu d'utiliser ces ressources à l'intention de tous les partenaires, privés et publics, et dans tous les programmes opérationnels, pas seulement dans les régions de convergence. De nouvelles «activités conjointes de formation» entre partenaires publics et privés sont des plus nécessaires.

5.4 Il existe un déséquilibre entre partenaires en matière d'influence et de pouvoir, d'accès aux informations, de moyens financiers, de capacités professionnelles, etc. Pour la période post-2013, il est indispensable de mettre en place un cadre qui crée un nouvel équilibre entre les pouvoirs publics et le secteur privé grâce à un modèle de gouvernance fondé sur le principe de partenariat, dont la dimension régionale et locale ainsi que les acteurs sociaux et économiques privés seraient des pièces maîtresses.

5.5 Tous les partenaires privés et publics doivent se faire confiance et dépasser leurs intérêts particuliers; cela nécessite un changement de mentalité. Une nouvelle culture de dialogue est nécessaire, fondée sur le principe de «penser aux petits d'abord» et qui réponde aux besoins des entreprises et organisations locales. Les pouvoirs publics doivent être ouverts aux contributions fournies; les partenaires privés doivent faire preuve d'engagement, ce qui peut être stimulé en permettant davantage de cofinancement privé dans les projets. Il y a lieu de rechercher l'association des partenaires dès un stade précoce, en leur confiant des responsabilités afin qu'ils jouent un rôle décisif et constructif.

5.6 Les partenaires sociaux, en tant qu'acteurs socio-économiques essentiels, doivent être associés, de même que les organisations de l'économie sociale et les ONG. Il est important d'encourager le pluralisme en incluant les entreprises, organisations et autres acteurs de petite taille et innovants qui, à l'avenir, sont susceptibles de devenir protagonistes. Toutefois, il y aurait lieu de faire en sorte que le partenariat soit flexible et ciblé suivant les besoins spécifiques des divers programmes.

5.7 Comme cela a été dit plus haut, la culture, la tradition et l'expérience politiques déterminent les modalités d'application du principe de partenariat dans les EM. Celles-ci différant largement dans une Union de 27 États membres, il n'existe pas de modèle homogène qui corresponde à tous les contextes. Partant, il y a lieu de procéder à des échanges de pratiques dans le cadre d'un processus d'apprentissage mutuel; tous les acteurs ont une responsabilité commune en matière de diffusion des bonnes pratiques, accroissant ainsi l'efficacité de l'utilisation des fonds.

5.8 Les responsabilités, les droits et les obligations au sein du partenariat diffèrent suivant le rôle et le statut de chacun des partenaires. C'est particulièrement le cas lorsque le droit de participation se confronte aux pouvoirs décisionnels en matière de budgets. Malgré cela, il est possible de surmonter cette dichotomie si tous les partenaires poursuivent une approche consensuelle sur la stratégie et le financement.

5.9 Dans le règlement actuel, ce sont les EM qui gèrent l'application du principe de partenariat conformément aux règles et aux pratiques nationales. Pour le CESE, il est très urgent de fixer des exigences minimales européennes sur les modalités d'organisation d'un partenariat de qualité élevée. Par conséquent, le CESE estime que le FEDER devrait se réorienter davantage vers les petites entreprises, l'innovation et le développement local, pour utiliser des instruments qui favorisent le partenariat et lui bénéficient, comme des mesures ciblées, la subvention globale, etc.

5.10 La programmation en général peut et doit être réformée afin de renforcer le partenariat. L'on y parviendra en ciblant davantage les programmes et en les orientant davantage sur les problèmes en termes d'objectifs et de portée (par exemple: zone géographique, secteur, mission, etc.).

5.11 Le fait que les structures du programme déterminent directement les perspectives de réussite du partenariat est apparu clairement dans le cas des initiatives communautaires, comme EQUAL et URBAN II, où le partenariat est explicitement requis. L'abolition de ces initiatives peut être considérée comme une régression du principe de partenariat par comparaison avec la période de programmation 2000-2006. Beaucoup d'EM ont échoué à prendre en compte l'expérience d'EQUAL dans la période de programmation actuelle malgré le fait qu'une telle disposition existe dans le règlement FSE.

5.12 Ciblé sur les zones rurales, LEADER a été, dès le début, un précurseur de la mise en œuvre du principe de partenariat. Même s'il ne s'agit plus d'une initiative communautaire, il y a lieu de noter que la méthode LEADER est pleinement intégrée en tant qu'axe obligatoire des programmes de développement rural dans la période actuelle, grâce à la fois au succès de cette initiative et aux dispositions plus strictes du règlement (CE) no1698/2005 relatif au FEADER, article 6. Son objectif est d'associer et de mobiliser les acteurs locaux en créant des alliances territoriales pour un développement local endogène. La mise en place d'un partenariat local connu sous le nom de «groupe d'action locale» (GAL) en est une caractéristique originale. Au niveau décisionnel local, les partenaires socio-économiques et la société civile y sont majoritaires. LEADER est soutenu par des réseaux ruraux nationaux, composés d'un partenariat large qui relie les projets locaux au niveau national et européen.

5.13 Le CESE regrette que le rôle de la Commission européenne soit devenu, ces derniers temps, plutôt orienté vers les procédures et formel, se concentrant donc plus sur le contrôle des comptes et moins sur les vrais résultats. Le CESE souligne que la Commission devrait être plus forte et plus volontariste dans la mise en œuvre du principe de partenariat. Revenant à la philosophie de la politique de cohésion du passé, la Commission devrait évoluer et, de simple observateur, devenir un partenaire véritable et impliqué.

5.14 Le CESE a constaté que les procédures administratives et financières complexes liées au programmes retiennent, découragent et même dissuadent notamment les PME, les microentreprises et les organisations de l'économie sociale de bénéficier des Fonds structurels. Pour le CESE, une simplification de ces procédures tant au niveau de l'UE qu'à l'échelon national est, partant, un corollaire logique à la nécessité de parvenir à un partenariat réussi, au même titre que l'accélération des paiements. Il s'agit d'une urgence absolue.

5.15 La subvention globale s'est avérée être extrêmement efficace pour rapprocher la gestion des Fonds des bénéficiaires et de leurs besoins. Cette subvention a joué un rôle clé dans le financement de petits projets. Le CESE regrette que ce système ait été fortement limité dans le cycle actuel par comparaison avec la période 2000-2006. Il préconise que tous les EM fassent un usage étendu de la subvention globale dans les deux Fonds, avec de vraies responsabilités conférées aux bénéficiaires afin de libérer le potentiel énorme des PME et de l'économie sociale.

5.16 Il serait aussi bienvenu à cet égard que la BEI déploie une activité plus forte et plus étendue. Le CESE plaide également en faveur d'un renforcement du programme JEREMIE, en vue de stimuler le soutien aux petites entreprises et à leurs organisations.

5.17 Le CESE réitère sa demande d'intégrer et de coordonner tous les Fonds associés à la politique de cohésion de l'Union, y compris le FEADER et le Fonds européen pour la pêche, dans des programmes opérationnels uniques. Une telle intégration améliorera l'efficacité du partenariat, dans la mesure où les partenaires ont généralement une vision globale du développement. Le CESE estime qu'il serait aussi indiqué de poursuivre activement une intégration aux politiques nationales, ce qui apporterait le double bénéfice d'une approche intégrée aux niveaux européen et national.

5.18 Cette demande s'inscrit en droite ligne du rapport Barca (3) d'avril 2009 qui souligne le rôle du partenariat avec la société civile organisée afin de conférer à la dimension territoriale de la politique de cohésion un rôle central dans l'intégration européenne. Le partenariat est essentiel pour une utilisation efficace et bonne des fonds. Le rapport insiste sur la nécessité de mobiliser les acteurs locaux dans les territoires et d'assurer l'engagement des citoyens grâce à un débat public. M. BARCASUGGÈRE qu'en 2010-2012 un authentique débat stratégique associant la société civile précède la future politique de cohésion de la période postérieure à 2013.

6. Initiatives européennes pour des améliorations

6.1 Le CESE estime qu'une série de mesures obligatoires et facultatives d'échelon européen et national sont nécessaires pour améliorer et renforcer le partenariat dans les Fonds structurels et pour étendre ce qui est perçu comme étant les bonnes pratiques en matière de partenariat à tous les EM. Le CESE appelle de ses vœux une modification des différents règlements de l'UE. En outre, un code de bonne pratique est nécessaire, lié à des orientations plus fortes de la Commission européenne.

6.2 Le CESE propose que l'article 11 qui définit les mesures relatives au partenariat dans le règlement général actuel no1083/2006 soit reformulé comme suit (un texte consolidé comportant toutes les modifications proposées est joint en Annexe 1) en vue d'un futur nouveau règlement.

6.2.1 Après la formulation «conformément aux règles et pratiques nationales», le paragraphe 1 devrait être complété par la formulation «après accord avec les partenaires concernés». Ce n'est qu'en recherchant un accord avec les partenaires sur la nature de ce partenariat que le processus pourra trouver une véritable légitimité et conduire à des projets plus réussis. Le CESE souscrit aux dispositions déjà adoptées dans le cadre du comité FSE pour déterminer l'identité des partenaires concernés; cette disposition particulière devrait être étendue à tous les Fonds structurels.

6.2.2 Le CESE estime qu'il est indispensable d'incorporer dans l'article 11 l'idée que la mise en œuvre du principe de partenariat devrait faire l'objet d'un suivi conjoint de la part de la Commission, des EM et de la société civile organisée. La méthode ouverte de coordination (MOC) fournit pour cela un excellent modèle. La Commission, en coopération avec les EM, fixe des objectifs, établit des indicateurs et des orientations, ainsi qu'un bilan comparatif des résultats, et échange les bonnes pratiques ainsi que les évaluations effectuées par le truchement d'examens par les pairs.

6.2.3 Le traité de Lisbonne reconnaît la MOC, que l'on retrouve dans les articles 149, 153, 156, 168, 173 et 181 du TFUE. Par conséquent, le CESE suggère d'introduire une formulation similaire, qu'il conviendrait d'ajouter dans l'article 11: «La Commission peut prendre, en contact étroit avec les États membres, des initiatives en vue d'établir des orientations et des indicateurs, d'organiser l'échange des meilleures pratiques et de préparer les éléments nécessaires à la surveillance et à l'évaluation périodiques». Les grandes organisations européennes représentant les partenaires sociaux et la société civile devraient aussi participer.

6.2.4 La consultation des partenaires économiques et sociaux à l'échelon européen «devrait avoir lieu au mois deux fois par an» et devrait également inclure les organisations concernées et représentatives citées à l'article 11, paragraphe 1, c), ainsi que les organisations de développement rural afin de créer un lien avec le FEADER. Il y aurait lieu d'organiser dès à présent de telles consultations dans le cadre d'un véritable débat stratégique d'échelon européen préalable à la future politique de cohésion après 2013 (cf. Barca).

6.2.5 De même, le CESE estime qu'il conviendrait d'améliorer les processus de consultation particuliers à chaque Fonds à l'échelon européen. Sans réduire le rôle privilégié des partenaires sociaux, le Comité du FSE devrait, après des consultations appropriées, coopter un nombre limité d'observateurs d'autres organisations représentatives des parties prenantes.

6.2.6 Le CESE plaide avec force pour que les règlements sur le FEDER et sur le FEADER soient modifiés pour y reprendre le concept développé à l'article 5 du règlement FSE «Bonne gouvernance et partenariat». Le Comité suggère aussi l'apparition dans le nouveau règlement FEDER d'un comité «partenariat».

6.2.7 Le CESE souligne en particulier qu'«un volume approprié des ressources est affecté au développement des capacités et est ouvert à tous les partenaires privés» et propose, partant, qu'à titre d'orientation, 10 pour cent du budget de l'AT soit mis de côté pour le renforcement des capacités et l'apprentissage dans tous les programmes opérationnels. Une formation européenne qui bénéficie au niveau national, facilitant ainsi l'échange d'expériences et de bonnes pratiques, mérite également d'être soutenue.

6.3 Pour parvenir à la simplification nécessaire, le CESE estime qu'il y a lieu de rationaliser les audits et contrôles effectués sur les projets. Les paiements, les garanties financières et le préfinancement doivent être accélérés et adaptés aux besoins des bénéficiaires, en particulier lorsqu'ils concernent des acteurs de petite taille. Les possibilités actuelles de préfinancement, malgré un certain nombre d'améliorations proposées par la Commission en 2009, restent largement inadéquates.

6.4 En vue de satisfaire à des exigences minimales conduisant à des normes élevées de partenariat, le CESE propose que la Commission, avec les représentants des catégories partenaires mentionnés dans l'article 11, élabore un «code de bonne pratique» concernant l'exercice du principe de partenariat, sur la base des orientations suivantes:

— convenir dès le départ entre partenaires publics et privés appropriés d'un plan d'information/consultation/participation pour la programmation, la mise en œuvre et l'évaluation doté d'objectifs clairs et d'une feuille de route à suivre;

— prévoir que les autorités compétentes rendent compte des modalités de leur prise en compte du principe de partenariat dans leurs propositions et rapports. Mettre clairement et ouvertement en évidence, par des documents, les points de vue du partenariat;

— confier au partenariat la responsabilité des procédures lui permettant de sélectionner ses propres membres dans les comités de gestions (CG) et d'autres organes consultatifs établis dans le cadre des Fonds structurels. La sélection doit se faire sur la base de critères d'intérêt, de représentativité et d'ouverture vis-à-vis d'acteurs nouveaux, dévoués et innovants;

— rendre disponible à tous les partenaires et dans tous les programmes opérationnels l'assistance technique en matière de renforcement des capacités, de coordination et de représentation; la formulation et la gestion de ces projets étant assurées par les partenaires eux-mêmes;

— faire participer le partenariat à la définition de critères pour la sélection de projets dès le début;

— faire en sorte que le partenariat soit un critère pour les projets financés par les Fonds;

— approfondir le partenariat transnational;

— mettre en place des indicateurs pour une gestion efficace du point de vue des bénéficiaires;

— mettre en œuvre une simplification des procédures et des contrôles;

— accélérer les paiements aux bénéficiaires;

— discuter de stratégies de long terme au sein des CG ou d'autres organes appropriés liés au CRSN.

6.5 Lorsque les programmes opérationnels seront révisés de manière significative, au cours de la période de programmation, il y aura lieu d'observer rigoureusement le principe de partenariat et de le mettre en exergue.

6.6 Le CESE propose que les régions désireuses d'échanger leurs expériences et de diffuser les bonnes pratiques mettent sur pied un réseau de «régions d'excellence en partenariat». Des embryons d'un tel réseau existent déjà (4). Pour promouvoir cette initiative, le CESE propose de mener une action conjointe avec le Comité des régions et la Commission européenne. Le Comité des régions serait, en effet, un tuteur adéquat pour un tel réseau.

6.7 Enfin, le CESE propose que la Commission dirige la formation d'un groupe de travail comportant tous les partenaires concernés à l'échelon européen en vue de promouvoir le principe de partenariat de différentes perspectives, et également que les règles relatives aux aides d'État et aux marchés publics n'aient pas d'effets négatifs sur le partenariat.

7. Les bonnes pratiques

7.1 Au cours de l'élaboration du présent avis, les bonnes pratiques ont été définies du point de vue de l'association et du rôle des (et non pas des pouvoirs publics). Les cas brièvement présentés dans une annexe distincte ne constituent qu'un échantillon. Il y en a certainement d'autres.

7.2 Les bonnes pratiques ont été jugées de quatre perspectives: l'accès au partenariat, la responsabilisation des partenaires, les partenariats décisionnels et les partenariats ciblés.

7.3 L'existence de bonnes pratiques dans l'un des domaines ne signifie pas nécessairement que l'on puisse identifier des bonnes pratiques de manière globale. Cela peut d'autre part être le même cas avec des bonnes pratiques dans deux domaines ou plus. Il y a lieu de mettre particulièrement en exergue certains cas, comme l'approche systématique du partenariat dans toute l'Angleterre; le programme PEACE pour la réconciliation en Irlande du Nord, qui est une réussite et au sein duquel les partenariats locaux et la participation des acteurs de terrain sont des facteurs clés; la gestion du partenariat de tous les Fonds (y compris le FEADER) pour un développement intégré au Mecklembourg-Poméranie-Antérieure (D), la gestion unique par la société civile (Fondation ONCE et autres) d'un programme opérationnel du FSE (E)et la structure de soutien au tiers secteur au pays de Galles (3-SET).

7.4 On retrouve les quatre perspectives de bonnes pratiques dans des cas intéressants où les Fonds structurels sont explicitement ciblés pour répondre aux besoins des acteurs locaux: le partenariat innovant (syndicats/coopératives/banques) qui gère la subvention globale Esprit en Toscane (I); l'utilisation stratégique et accrue de la subvention globale en Poitou-Charentes (F), les pactes territoriaux pour l'emploi autrichiens et la gestion décentralisée du FSE en Bade-Wurtemberg (D). Il convient de mentionner dans ce contexte les groupes d'action locale dans le cadre de LEADER.

7.5 Un processus dynamique d'amélioration et de développement du principe de partenariat est aussi une bonne pratique. La Pologne en est un exemple: il y a lieu de mettre en exergue la décentralisation de la gestion des Fonds auprès de groupes de travail au sein desquels les partenaires ont un rôle décisif. L'accord-cadre national (protocole d'entente) sur les règles qui régissent le partenariat en Italie ainsi que son suivi dans certaines régions comme par exemple dans les Pouilles sont également de bonnes intentions à suivre.

7.6 Le CESE note que, généralement, l'association des comités économiques et sociaux nationaux et/ou régionaux n'est que partielle, à l'exception du CNEL italien qui a un rôle important dans l'élaboration et l'évaluation des politiques régionales pour le Mezzogiorno (Sud). Les comités portugais, français (niveau régional) et maltais, par exemple, participent à la phase de programmation.

7.7 L'accès soulève des questions en ce qui concerne les modalités de sélection des partenaires et la nature de ceux-ci. Une procédure de transparence et une légitimité sont nécessaires pour définir les partenaires. La sélection ne pose normalement pas de problème avec les partenaires sociaux, mais plutôt avec le secteur des ONG et en particulier quant aux modalités d'insertion des groupes vulnérables et marginalisés, par exemple les handicapés, les anciens prisonniers, les Roms et autres minorités ethniques.

7.7.1 Laisser à la société civile la responsabilité de la sélection constitue une bonne pratique. On trouve à cet égard un exemple intéressant en République tchèque (système d'élection).

7.8 Plusieurs exemples intéressants de renforcement des capacités et de responsabilisation des partenariats ont été constatés, comme par exemple:

— l'apprentissage du dialogue social (par exemple République tchèque);

— la construction de capacités professionnelles dans les organisations partenaires (Mezzogiorno (Italie), Allemagne, Espagne, Poitou-Charentes (France), Slovénie);

— la création de centres de connaissances spécifiques ou d'«observatoires» («Kompetenzstellen» en Allemagne, 3-SET au Pays de Galles);

— l'élaboration de manuels et d'orientations pour les organisations du partenariat à l'échelon national (par exemple DGB Brandebourg, Allemagne) et européen (CES, EAPN, Bankwatch).

7.9 Dans certains cas, le véritable pouvoir décisionnel relatif à la détermination du projet à financer a été délégué aux organisations participant au partenariat. La subvention globale ne constitue qu'un exemple parmi d'autres (Italie, Royaume-Uni, France). Le modèle de la Suède (Västra Götaland et autres partenariats des Fonds structurels) et le programme opérationnel de la Fondation espagnole ONCE mentionné plus haut en sont d'autres.

7.10 Quelques programmes sont bien ciblés (géographiquement, groupes, secteurs, communautés, missions spécifiques, etc.) et, partant, normalement étroitement liés à un groupe spécifique de partenaires qui sont dotés du véritable pouvoir décisionnel. Le programme PEACE (Irlande du Nord), ainsi que les forums sur la croissance (Danemark) mais aussi les initiatives locales mentionnées plus haut au paragraphe 7.4, sont du ressort de cette catégorie de bonnes pratiques.

8. Propositions de modifications à l'actuel article 11 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil

Article 11

Partenariat

1. Les objectifs des Fonds sont poursuivis dans le cadre d'une coopération étroite (ci-après dénommée «partenariat»), entre la Commission et chaque État membre. Chaque État membre organise, conformément aux règles et pratiques nationales , un partenariat avec les autorités et les organismes tels que:

a) les autorités régionales, locales, urbaines et autres autorités publiques compétentes;

b) les partenaires économiques et sociaux;

c) tout autre organisme approprié représentant la société civile, des partenaires environnementaux, des organisations non gouvernementales et les organismes chargés de la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes.

L'État membre désigne les partenaires les plus représentatifs aux niveaux national, régional, local et dans les domaines économique, social, environnemental ou autre (ci-après dénommés «partenaires»), conformément aux règles et pratiques nationales, en tenant compte de la nécessité de promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ainsi que le développement durable par l'intégration des exigences en matière de protection et d'amélioration de l'environnement.

2. Le partenariat est conduit dans le plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières respectives de chaque catégorie de partenaires visée au paragraphe 1.

Le partenariat porte sur l'élaboration, la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation des programmes opérationnels. Les États membres associent, , chacun des partenaires concernés, et notamment les régions, aux différentes étapes de la programmation dans le respect du délai fixé pour chacune d'elles.

3. Commission consulte les organisations représentant les partenaires au niveau européen sur l'intervention des Fonds.

Bruxelles, le 14 juillet 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Cf. Article 11 du Règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil sur les Fonds structurels.

(2) «Gouvernance et partenariat aux niveaux national et régional, et base pour des projets dans le domaine de la politique régionale», rapporteur: Jean-Marie BEAUPUY, voté par le Parlement européen le 21.10.2008.

(3) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A Place Based Approach to meeting European Union Challenges and expectations (Un agenda pour une politique de cohésion réformée: une approche de terrain pour répondre aux défis et aux attentes de l'Union européenne), mai 2009.

(4) Par exemple REVES (partenariat collectivités régionales/locales et économie sociale), Bankwatch Network, IQ net (autorités de gestion régionales et recherche), l'initiative ECAS, et la communauté des pratiques à laquelle participent des autorités de gestion du FSE.