Avis du Comité économique et social sur le "Rapport annuel du Fonds de cohésion (1997)"

(1999/C 116/03)

Le 5 novembre 1998, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur le rapport susmentionné.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 février 1999 (rapporteur : M. Barros Vale).

Au cours de sa 361e session plénière des 24 et 25 février 1999 (séance du 24 février), le Comité économique et social a adopté par 74 voix pour, 2 voix contre et 7 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social a été à nouveau invité à se prononcer sur le Rapport de la Commission concernant les décisions adoptées durant l'année 1997 dans le cadre du Fonds de cohésion, et qui a pour destinataires les États membres bénéficiaires, à savoir l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal. Cet instrument, créé par le Traité de Maastricht dans le but de renforcer la cohésion économique et sociale au moyen d'un soutien financier devant permettre à ces pays de réaliser des projets dans le domaine de l'environnement et des infrastructures de transport, dispose d'une dotation budgétaire de 15 150 millions d'écus(1) pour la période de 1993 à 1999.

1.2. Cette enveloppe budgétaire couvre non seulement la période d'action du Fonds de cohésion (1994-1999) mais également l'Instrument financier de cohésion (IFC) qui l'a précédé, en vigueur du 1er avril 1993 au 26 mai 1994.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social se félicite d'avoir été à nouveau invité à se prononcer sur le rapport du Fonds de cohésion. Cela étant, il attire une fois de plus l'attention de la Commission sur le fait que le rapport a été présenté très tard, ce qui empêche une intervention en temps utile pour y apporter d'éventuelles corrections.

2.2. Par ailleurs, le niveau de précision devrait être amélioré à certains égards, notamment en ce qui concerne les modifications apportées à chacun des projets présentés, au sujet desquelles le rapport ne fournit aucune information. De ce fait, il n'est pas possible d'examiner les facteurs qui ont justifié les modifications en question, ni les solutions proposées.

2.3. Le Comité économique et social se félicite également de ce que certaines des recommandations qu'il avait formulées dans des avis précédents aient été prises en compte, ce qui a entraîné dans l'ensemble une amélioration substantielle du rapport.

2.4. Une fois de plus, on constate que les règles et les procédures juridiques et administratives en matière de gestion, de fonctionnement, d'évaluation et de suivi des projets sont restées inchangées, ce qui s'est traduit par des résultats positifs, soulignés dans le rapport, au niveau de l'exécution du Fonds de cohésion.

2.5. Sans préjudice de l'examen qui sera fait plus avant, le Comité fait part de sa satisfaction de constater qu'une fois de plus, les objectifs au niveau de l'exécution du budget ont été atteints, en ce qui concerne tant les crédits d'engagement que les crédits de paiements.

2.6. À noter que depuis le début des activités, en 1993, et jusqu'à la fin de 1997, à peu près deux tiers de la dotation budgétaire prévue pour 1993-1999 ont déjà été autorisés.

2.7. Sur le plan de l'évaluation, et indépendamment des considérations qui seront formulées ci-après, le Comité se félicite de la teneur des résultats de l'étude réalisée par la London School of Economics (LSE), connus depuis leur présentation publique en juin dernier, et qui font apparaître un impact positif à moyen et à long terme dans les régions couvertes et les pays bénéficiaires, notamment au niveau de l'emploi, du rapport entre investissements publics et privés et, enfin, des rapports entre les États membres bénéficiaires et leurs voisins.

2.8. En dépit de la qualité de l'étude de la LSE, sa haute technicité rend mal aisées et la lecture des résultats et la perception d'ensemble des améliorations apparues dans les États membres bénéficiaires. Le Comité suggère de réaliser, dans de futures initiatives de ce type, un rapport de synthèse permettant d'interpréter aisément les résultats, rendant ainsi l'étude plus accessible, qui deviendrait de ce fait un véritable instrument de travail.

2.9. Le Comité se félicite également des programmes d'évaluation ex post de projets, qui traduisent le souci de la Commission d'assurer un suivi des projets. Le fait que ces programmes aient été confiés à des évaluateurs extérieurs constitue un motif de satisfaction pour le Comité, dans la mesure où une vision indépendante peut présenter de grands avantages par rapport à une évaluation interne.

2.10. C'est avec satisfaction que le Comité constate une amélioration dans le processus de suivi et d'inspection des projets, grâce tant à l'augmentation du nombre des visites effectuées qu'à la vérification de tous les projets en cours.

3. Observations particulières

3.1. Le paragraphe 2 de l'article 10 du Règlement du Fonds de cohésion, concernant la répartition des crédits, demande "qu'un équilibre approprié soit établi entre les concours octroyés aux projets destinés aux infrastructures et ceux relatifs aux projets dans le domaine de l'environnement". La mise en pratique de ce principe doit être examinée sur une période plus longue que l'année civile, ainsi que l'a recommandé le Comité et décidé la Commission en 1995.

3.1.1.

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Ce tableau fait apparaître, pour cette même période, un pourcentage des engagements de 49,1 % pour l'environnement et de 50,8 % pour les transports.

3.1.2. Répartition par secteur et par État membre en 1997

Crédits d'engagements

>TABLE>

Crédits de paiements

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3.1.3. L'examen des tableaux ci-dessus fait apparaître que les crédits de paiements ont été, pour le secteur de l'environnement, substantiellement inférieurs aux crédits d'engagements, pour tous les pays (38,2 % contre 54,6 %), alors que c'est l'inverse qui s'est vérifié pour le secteur des transports (61,7 % contre 45,4 %). Cet aspect devra faire l'objet d'une grande attention à l'avenir, de la part de la Commission comme des États membres.

3.1.4. Le Comité économique et social se félicite de ce que, par comparaison avec le secteur des transports, la part des investissements dans le secteur de l'environnement ait augmenté par rapport aux valeurs basses du passé. En 1997 en effet, ces investissements ont été considérablement supérieurs dans tous les pays à l'exception de la Grèce, ce qui a contribué de façon significative au rééquilibrage souhaité. Il s'agira cependant de maintenir cette tendance.

3.1.5. C'est également avec satisfaction que le Comité constate qu'une fois de plus les pourcentages indicatifs pour la distribution des ressources du Fonds de cohésion ont été respectés par les États membres bénéficiaires.

3.2. Distribution dans le secteur des transports

>TABLE>

3.2.1. Une fois de plus, le Comité ne peut s'empêcher de recommander une meilleure distribution des ressources du Fonds de cohésion entre les différents modes de transports. En 1997 on constate à nouveau une prédominance des projets routiers, conformément à la tendance observée depuis le début des activités du Fonds de cohésion, bien qu'il faille se féliciter de l'augmentation dans le secteur des projets ferroviaires, qui ont bénéficié en 1997 de quelque 32,6 % du total alloué.

3.2.2. De même, le Comité ne peut que déplorer la part minime d'investissements dont ont bénéficié les ports tout au long de la période à l'examen, équivalant à 2,9 % du total, pourcentage qui est allé en majeure partie à la Grèce. Il faudra que la Commission et les États membres consentent un effort accru en vue d'augmenter les investissements dans des projets portuaires, maritimes et fluviaux destinés à encourager et à développer ce secteur, avec de fortes retombées positives sur le développement de la région que l'on entend aider, et qui présentent des problèmes de rentabilité.

3.2.3. C'est avec satisfaction que le Comité constate qu'une tranche importante du budget destiné aux transports a bénéficié à des projets du réseau transeuropéen de transport, confirmant ainsi la tendance observée dans les années antérieures et qui devrait s'intensifier à l'avenir.

3.3. En ce qui concerne la répartition dans le secteur de l'environnement, bien que l'on ait enregistré une augmentation de l'investissement dans ce domaine, le Comité ne peut que déplorer une fois de plus la réduction de l'investissement dans la protection du milieu naturel et dans l'amélioration de l'environnement urbain, domaines qui revêtent à l'heure actuelle une importance croissante et sont essentiels au maintien de la qualité de vie dans les pays bénéficiaires. Le Comité ne peut que regretter l'absence dans le rapport de la Commission d'un tableau comparatif des dépenses en matière d'environnement, comme il en existait les années précédentes.

3.4. De même, il conviendra de prêter attention à l'investissement dans le domaine du boisement en ce qui concerne les projets visant principalement la lutte contre la désertification et les autres déséquilibres environnementaux : en 1997 seule l'Espagne a présenté des projets dans ce domaine, en y associant également les régions ultrapériphériques.

3.5. Toujours en ce qui concerne la répartition, le Comité recommande une fois encore d'accorder une plus grande attention à la localisation des projets, lesquels continuent à se concentrer sur les zones géographiques où la population est la plus dense. Les régions ultrapériphériques n'ayant bénéficié que d'un investissement limité, la Commission et les États membres doivent accorder une plus grande attention à cet aspect.

3.6. Quant aux effets sur l'emploi des projets financés par le Fonds, le Comité constate avec satisfaction que les investissements d'infrastructures génèrent directement et indirectement des emplois, dans la mesure où l'on enregistre à court terme une augmentation des emplois tant directs qu'indirects, tandis qu'à long terme les emplois les plus durables sont les emplois indirects. Selon l'estimation de la Commission, chaque million d'écus octroyé entraîne la création de 20 emplois directs dans le cas des projets relatifs aux transports et de 25 emplois dans celui des projets relatifs à l'environnement.

3.7. Pour ce qui est de la présentation du rapport, le Comité fait part de sa satisfaction quant aux améliorations considérables qui ont été apportées, notamment au niveau de la structure et de la synthèse du rapport, ce qui contribue à en faciliter la lecture et l'analyse.

3.8. Le Comité se félicite de l'amélioration observée au niveau du suivi, constatant avec satisfaction que deux réunions ont eu lieu cette année à Bruxelles entre la Commission et les partenaires sociaux, en particulier les représentants des pays bénéficiaires.

3.9. Le Comité constate l'augmentation du nombre de projets d'initiative publique dont la gestion est déléguée au secteur privé, concernant notamment des aéroports, ponts, ports, et incinérateurs, et espère que cette tendance favorisera une plus grande dynamique, efficacité et qualité des services au consommateur final, c'est-à-dire à la collectivité.

3.10. Pour ce qui est des entités candidates au soutien du Fonds de cohésion, le Comité constate qu'il s'agit pour la plupart des gouvernements centraux, comme le stipule le règlement instituant le Fonds de cohésion, même si une partie des initiatives proviennent des municipalités ou des régions. Le Comité recommande dès lors une plus grande souplesse au niveau de l'application de ce principe et une plus grande ouverture de la Commission aux organismes intermédiaires, en facilitant le dialogue et en obtenant ainsi, le cas échéant, des projets à potentiel élevé, qui sans cela ne seraient pas parvenus jusqu'à elle.

3.11. En ce qui concerne les mesures en matière de publicité à introduire par les États membres bénéficiaires, le Comité convient qu'elles sont peu étendues et d'un impact pratiquement nul, dans la mesure où elles se limitent au lieu des interventions faisant l'objet du soutien, sans accéder aux grands moyens de diffusion comme la télévision et la presse, avec pour conséquence que l'engagement et la contribution de l'Union quant aux investissements réalisés ne sont pas perceptibles pour le citoyen ordinaire. Il conviendra d'envisager l'attribution de crédits supplémentaires pour ce secteur, de manière à rendre visible l'action de l'Union européenne en faveur du développement et de la modernisation des pays, tant dans les États membres bénéficiaires que dans ceux qui financent le Fonds.

3.12. Une fois de plus, le Comité se réjouit de constater le fonctionnement correct de la coordination entre le Fonds de cohésion et les autres politiques communautaires, notamment en ce qui concerne la politique de la concurrence (que la Commission s'est efforcée de préserver) et des marchés publics (la Commission soulignant la coopération croissante des autorités nationales dans l'application des procédures communautaires).

3.13. Le rapport à l'examen fait part de la position de la Commission, favorable à la poursuite des activités du Fonds pour les sept années de la période 2000-2006 (position à laquelle le Comité a souscrit dans nombre d'avis antérieurs), suivant laquelle les États membres bénéficiaires actuels pourront continuer à en bénéficier indépendamment de leur participation ou non à la 3e phase de l'UEM, à condition que leur PIB par habitant soit inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Le Comité suggère que soient établis des critères différents pour les pays faisant partie de l'UEM, et pour la Grèce et les futurs pays membres. Une fois que les pays candidats seront entrés dans l'Union, une partie d'entre eux deviendront éligibles au Fonds de cohésion; il conviendra alors de renforcer le Fonds et non de procéder à une redistribution, dans la mesure où l'objectif prioritaire de renforcement de la cohésion économique et sociale risque d'être dévalorisé à cause de la capacité budgétaire réduite, avec des conséquences négatives sur le nombre et la qualité des projets approuvés.

3.14. Le Comité souhaite redire une fois encore sa satisfaction de voir maintenir le Fonds de cohésion sous la forme proposée par la Commission, c'est-à-dire en maintenant un budget de 3 000 millions d'écus par an pour les quatre pays actuellement bénéficiaires du Fonds. Pour les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion, il conviendra de prévoir un budget autonome de 1000 millions d'écus par an pour la période 2000-2006 à titre d'aide à la préadhésion dans le cadre de l'ISPA (instrument structurel en vue de la préparation de l'adhésion), créé par analogie avec le Fonds de cohésion actuel. La Commission indique également que les pays qui passeront à la 3e phase de l'UEM devront satisfaire au Pacte sur la stabilité et la croissance, attendu que le principe de la conditionnalité devra continuer à s'appliquer à tous les pays.

3.15. Le Comité se réjouit de constater une fois de plus l'absence de fraudes et insiste sur la nécessité de fournir des informations sur les cas d'omissions ou d'irrégularités dans la gestion des aides.

3.16. Enfin, le Comité se félicite de l'intensification des visites de contrôle et d'inspection des comités de suivi des quatre pays, notamment en ce qui concerne les projets les plus complexes.

Bruxelles, le 24 février 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Valeur aux prix courants de 1992.