1.Introduction

Le présent rapport propose une synthèse de l’évaluation réalisée par la Commission de la mise en œuvre, sur la période 2014-2018, de la garantie budgétaire de l’UE accordée à la Banque européenne d’investissement (ci-après la «BEI») en cas de pertes résultant d’opérations de financement en faveur de projets menés hors de l’Union. La version intégrale de l’évaluation a été publiée dans un document de travail des services de la Commission en septembre 2019.

La garantie budgétaire de l’UE, telle qu’encadrée par des décisions successives du Parlement européen et du Conseil, est généralement connue sous le nom de mandat de prêt extérieur (ci-après «MPE») de la BEI. L’évaluation de la Commission est de nature ex-post et couvre la période allant de mi-2014 à fin 2018, la dernière année pour laquelle des données complètes sont disponibles. Comme l’ont demandé le Parlement européen et le Conseil, l’évaluation vise à alimenter une éventuelle nouvelle décision sur la couverture des opérations de financement de la BEI par la garantie de l’Union après 2020.

L’évaluation vise tout particulièrement à aider à mettre au point les futures garanties budgétaires de l’UE dans le contexte de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI) proposé par la Commission en juin 2018. Les trilogues sur la proposition législative ont récemment commencé . L’évaluation représente l’une des contributions de la Commission aux travaux du groupe de sages de haut niveau sur l’architecture financière européenne pour le développement.

À partir de 2021, le mandat de prêt extérieur devrait être remplacé par un instrument de portée plus large, le Fonds européen pour le développement durable Plus (FEDD+), qui mettra des garanties budgétaires de l’UE à la disposition de la BEI et d’autres institutions financières internationales (IFI) ou institutions de financement du développement (IFD) dans le cadre d’une «architecture financière ouverte».

L’évaluation a examiné l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne de la garantie budgétaire sur laquelle repose l’actuel MPE par rapport aux attentes initialement exprimées par le Parlement européen et le Conseil dans la décision MPE.

Les mandats de prêt extérieur à la Banque européenne d’investissement sont une composante de la politique extérieure depuis 1977, d’abord de la Communauté économique européenne, puis de l’Union européenne. La première raison d’être de la garantie budgétaire de l’UE est qu’elle renforce la capacité de prise de risques de la BEI en limitant considérablement son exposition aux risques, à un niveau compatible avec les règles établies par ses organes de gestion. En d’autres termes, la garantie de l’UE permet à la BEI de réaliser des opérations d’investissement dans des environnements plus risqués hors de l’Union sur la base du niveau actuel de ses capitaux et de réserves, tout en conservant sa notation de crédit AAA.

La garantie de l’UE est généralement accordée à la BEI pour une période coïncidant avec le cadre financier pluriannuel de l’UE. La durée de 7 ans du mandat de prêt extérieur a permis à la BEI de développer les capacités humaines et matérielles nécessaires à la réalisation d’opérations d’investissement hors de l’UE, qui prennent généralement plus d’un an à préparer. En contrepartie de la prévisibilité et de l’effet d’atténuation des risques conférés par la garantie de l’UE, les opérations de financement réalisées dans le cadre du MPE sont censées répondre aux objectifs et remplir les conditions établies par le Parlement européen et le Conseil.

La portée de la garantie de l’UE sur laquelle repose le MPE varie selon la nature de l’opération de financement: les opérations de financement de la BEI conclues avec des partenaires publics (typiquement pour le développement d’infrastructures) bénéficient d’une garantie globale, qui couvre les risques à la fois opérationnels et politiques. Les prêts de la BEI aux banques ou aux entreprises bénéficiant d’un financement et d’une garantie et de l’État au titre du mandat privé de l’initiative «Résilience économique», créée à la suite de l’examen à mi-parcours du MPE en 2018, sont également couverts par la garantie globale. La garantie globale permet à la BEI de ne pas appliquer la prime de risque qu’elle devrait autrement inclure dans son taux d’intérêt. Ainsi, les pays partenaires ou leurs institutions et entreprises ont pu emprunter auprès de la BEI à un coût nettement plus bas.

Par contre, les opérations de la BEI menées dans le secteur privé sans garantie d’État ne bénéficient d’une garantie de l’UE au titre du risque politique, qui couvre certaines situations définies plus en détail dans l’accord de garantie conclu avec la BEI: défauts de paiement dus au non-transfert de devises, expropriation, conflits armés ou troubles civils, ou déni de justice en cas de rupture du contrat. La garantie au titre du risque politique accordée par l’UE ne se traduit pas par une baisse du taux d’intérêt appliqué par la BEI. Cependant, la tarification des prêts de la BEI demeure attractive pour les clients en raison des faibles coûts d’emprunt de la BEI auprès des marchés financiers.

La garantie de l’Union couvre les premiers 65 % de l’encours des expositions de la BEI dans le cadre des opérations de financement du MPE au niveau du portefeuille. Cela signifie que si un emprunteur fait défaut sur un prêt de la BEI et que la BEI appelle la garantie de l’Union pour compenser le manque à rembourser, l’UE doit honorer pleinement l’appel de garantie tant que le plafond de 65 % du portefeuille garanti n’est pas atteint. La BEI n’acquitte pas de frais auprès de l’UE pour la garantie budgétaire, ni ne reçoit pas de rémunération directe de l’UE pour la mise en œuvre du mandat. Les frais administratifs supportés par la BEI dans le cadre du MPE sont couverts par la majoration incluse dans le taux d’intérêt qu’elle pratique, conformément à sa politique standard de tarification des prêts.

Le MPE est l’un des instruments utilisés par l’UE pour mettre en œuvre ses priorités de politique extérieure. La décision MPE fait référence à «l’intérêt général de l’Union» et aux principes guidant l’action extérieure de l’Union tels qu’ils sont définis dans le traité. Elle indique également que «[d]ans les pays en développement [...], les opérations de financement de la BEI contribuent [...] à la réalisation des objectifs de la politique de l’Union en matière de coopération au développement, en particulier à la réduction de la pauvreté grâce à une croissance inclusive et un développement économique, environnemental et social durable.» L’actuelle décision MPE définit plusieurs objectifs que doit soutenir la garantie budgétaire de l’UE, à savoir le développement du secteur privé local et le développement des infrastructures sociales et économiques, qui peuvent tous deux aller de pair avec la promotion des objectifs d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à celui-ci, d’intégration régionale ou de résilience économique à long terme.

2.Principales conclusions de l’évaluation

L’une des principales limites de l’évaluation de la Commission est liée au fait que la mise en œuvre des opérations d’investissement dans le cadre du MPE prend plusieurs années, notamment pour les projets d’infrastructure. On dispose donc, à ce jour, de peu d’informations sur les résultats et les incidences réels des opérations financées. À l’heure actuelle, le cadre de mesure des résultats utilisé par la BEI repose fortement sur des estimations initiales, et les données sur les résultats obtenus ne sont disponibles que longtemps après. L’évaluation de la Commission a donc utilisé principalement les données actuellement disponibles sur les montants de financement signés et décaissés, les conclusions d’une étude externe réalisée à la mi-2018 et les observations formulées par différentes parties prenantes.

Conformément à la décision MPE, 64 pays situés en dehors de l’Union sont actuellement éligibles à des opérations de financement de la BEI au titre de la garantie budgétaire de l’UE. La BEI a conclu des accords-cadres avec 57 de ces pays – et peut donc actuellement y réaliser des opérations de financement. Au cours de la période couverte par l’évaluation, la BEI a signé des opérations de financement dans 38 pays au titre du MPE et dans six autres pays au titre de ses mécanismes sur risques propres . Le MPE permet à la BEI de mener des opérations de financement dans des pays présentant un risque plus élevé que ses mécanismes sur risques propres ne lui permettraient de supporter.

Pour la période 2014-2020, le plafond global de la garantie budgétaire de l’UE pour les opérations extérieures de la BEI est de 32,3 milliards d’EUR. Fin 2018, le total des signatures nettes pour les opérations de financement de la BEI au titre du MPE pour la période 2014-2020 s’élevait à 17,6 milliards d’EUR, ce qui représente environ 54 % du plafond global de la garantie tel qu’il a été révisé lors de l’examen à mi-parcours. À titre de comparaison (bien qu’il ne s’agisse que d’une approximation compte tenu des conditions de marché et du contexte géopolitique et réglementaire différents), fin 2011, c’est-à-dire au même stade du précédent mandat extérieur, le taux d’utilisation était de 66 %. Au cours de la période 2014-2018, 189 opérations, d’un montant moyen de 90 millions d’EUR environ, ont été financées au titre du MPE.

L’utilisation relativement limitée par la BEI des plafonds de garantie du MPE pour la période 2014-2020 peut être en partie imputée aux événements en Turquie depuis 2016 et à la guerre dans l’est de l’Ukraine depuis 2014. En outre, les plafonds de garantie alloués par l’actuelle décision MPE au voisinage de l’Union (oriental et méridional) sont au total supérieurs de 6 milliards d’EUR aux plafonds du précédent mandat, tandis que la capacité d’absorption a diminué en raison de la guerre en Syrie et de l’instabilité politique dans plusieurs autres pays. Considérés dans leur ensemble, ces facteurs externes expliquent en grande partie pourquoi, fin 2018, la BEI avait utilisé les plafonds de garantie dans une moindre mesure qu’au même stade du précédent mandat extérieur.

Une autre indication quantitative pertinente de l’efficacité de la garantie de l’Union peut être obtenue à partir de l’analyse des taux de décaissement dans le cadre du MPE, c’est-à-dire le ratio entre les financements réellement versés par la BEI et les montants signés dans les contrats de financement de la BEI avec ses partenaires (après déduction des montants annulés). Tout comme l’analyse des taux d’utilisation de la garantie, l’analyse des taux de décaissement doit tenir compte des conditions de marché et du contexte géopolitique et réglementaire différents selon la période.

Fin 2018, la BEI avait décaissé 5,8 milliards d’EUR au titre du MPE 2014-2020, ce qui représente 33 % des signatures nettes, tandis que fin 2011, elle avait décaissé 8,5 milliards d’EUR, soit 44 % des montants nets signés dans le cadre de son mandat extérieur pour la période 2007-2013.