Avis sur la révision du Traité sur l'Union européenne et du Traité instituant la Communauté européenne (rapporteur: M. Pujol i Soley) (96/C 100/01)

PRÉAMBULE

Dans la perspective du long processus sur la réforme du Traité sur l'Union européenne qui va s'engager, le Comité des régions a tenu à apporter sa contribution.

Ce rapport intérimaire définissant nos propres orientations à ce jour sera transmis au Parlement européen, au Conseil de l'Union, à la Commission européenne ainsi qu'au groupe de réflexion. Il devrait permettre au Comité des régions d'engager très rapidement avec ces institutions le dialogue nécessaire à son action politique dans le cadre des travaux de la Conférence intergouvernementale de 1996.

Les résultats de ces discussions interinstitutionnelles pourront être pris en compte par son Assemblée tout au long de ses travaux sur la réforme des institutions.

Dès le mois de juillet prochain, un rapport sera fait sur les évolutions qui devraient permettre de créer une dynamique positive vis-à-vis du Parlement européen et des autres institutions. Ce document n'est donc pas définitif mais constitue bien un point de départ.

Dans cet esprit, les membres du Comité des régions seraient reconnaissants au Parlement européen ainsi qu'aux autres institutions européennes, de bien vouloir leur faire part des propositions auxquelles le Comité des régions pourrait apporter son soutien dans le cadre de ses compétences.

A. EXPOSÉ DES MOTIFS

La réforme du Traité de Maastricht

Le Traité sur l'Union européenne («Traité de Maastricht») constitue une nouvelle étape dans le processus d'intégration européenne. Tout en prévoyant de nouveaux domaines d'action communautaires et en renforçant certains des domaines existants, il jette les bases d'une réforme du système institutionnel visant à renforcer l'efficacité et la légitimité démocratique de l'Union.

Dans ce contexte, pour la première fois dans un texte constitutionnel européen, le Traité introduit des mécanismes de participation pour les régions - mécanismes étendus aux collectivités locales - dans la définition des politiques de l'Union. En outre, en faisant de la subsidiarité un principe de base, il circonscrit le rôle de l'Union aux domaines pour lesquels l'efficacité exige de recourir au niveau supranational et dessine une Union «dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens», selon les termes du deuxième paragraphe de l'article A du Traité.

L'article N du Traité stipule qu'une Conférence intergouvernementale sera convoquée en 1996 pour examiner la révision de certaines dispositions. Le Traité reflète à cet égard la conscience du fait que le caractère innovateur de certaines dispositions et les profondes transformations auxquelles est soumise l'Union (expansion continue, adhésion de nouveaux membres) rendent nécessaire une réforme à court terme.

Lors du Conseil européen de Corfou en juin 1994, il a été décidé de créer un groupe de réflexion préparatoire aux travaux de la Conférence intergouvernementale et d'inviter la Commission, le Parlement et d'une manière générale l'ensemble des institutions et des organes qui constituent le tissu institutionnel communautaire à élaborer des rapports et à faire parvenir leurs commentaires au groupe de réflexion.

Dans le cadre de ce processus, le Comité des régions, en tant qu'organe représentatif des collectivités régionales et locales européennes, considère de son devoir d'apporter une contribution à la réforme du Traité dans les domaines qui lui sont propres et qui seront analysés ci-après.

Sur quels thèmes doivent porter les propositions du Comité?

Sa composition et sa vocation limitent le rôle du Comité des régions au domaine régional et local. Son expérience, notamment celle des collectivités régionales et locales qui le composent, se limite dès lors aux politiques de l'Union qui ont une incidence sur les compétences et les intérêts essentiels des autorités locales et régionales, et bien évidemment aux canaux institutionnels prévus par le Traité de Maastricht afin d'assurer la participation de ces niveaux de gouvernement au processus décisionnel européen.

Le Comité est un organe récemment installé dans la structure institutionnelle de l'Union européenne; il n'a pas la longue expérience du Parlement, de la Commission ou du Conseil. Le Traité ne prévoit pas sa participation parmi les étapes obligatoires du processus de réforme.

L'ambition de la réforme prête à controverse. Certaines institutions souhaiteraient profiter de la Conférence intergouvernementale pour procéder à une révision en profondeur du Traité afin de consolider une Union ayant vocation à accueillir plus de 20 membres. Les États, pour leur part, semblent préférer se concentrer sur les aspects explicitement prévus par le Traité et, en tout état de cause, sur des modifications complémentaires visant, sur la base de l'expérience de ces dernières années, à améliorer le fonctionnement des institutions de l'Union.

Le Comité des régions, qui constitue un pilier essentiel de la légitimité démocratique de l'Union, doit appuyer les modifications tendant à améliorer le fonctionnement du système, de même que celles qui permettent l'adaptation de ce système à une Union élargie. La composition et la vocation politique du CdR l'autorisent à se prononcer sur la réforme du Traité dans son ensemble en participant de manière permanente aux travaux du groupe de réflexion et ultérieurement à ceux de la Conférence intergouvernementale. Le présent projet d'avis et la résolution qui lui est jointe, élaborés en vertu du droit d'initiative que reconnaît au CdR l'article 198 C, 4e paragraphe, constituent la contribution spécifique de notre institution au processus de réforme; il serait souhaitable que ces deux textes s'articulent autour des aspects qui la concernent directement.

En outre, le Traité fournit une base extrêmement solide pour exiger une amélioration de la participation des régions et des collectivités locales à l'Union. L'article N, à propos de la révision du Traité, précise qu'elle doit se faire conformément aux objectifs énoncés aux articles A et B. Or l'article A, 2e paragraphe, précise que l'un des objectifs visés est la création d'une Union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens. Il va dès lors de soi que l'approfondissement et l'amélioration des mécanismes de participation des régions et des collectivités locales, tout comme la formulation du principe de subsidiarité, s'inscrivent dans la philosophie qui doit inspirer la réforme.

Pour les raisons exposées ci-dessus, la proposition de révision du Traité formulée par le Comité des régions se limite aux aspects suivants:

- le principe de subsidiarité,

- le système de recours devant la Cour de justice contre les actes des institutions,

- le Comité des régions.

Le CdR propose également de renforcer les éléments de la participation régionale et locale aux politiques de l'Union; il appuie en outre la mise en oeuvre du concept de la citoyenneté européenne et de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

Le principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité implique que les pouvoirs publics n'interviennent pas lorsque les citoyens peuvent agir de manière suffisante et efficace. Il établit en outre une gradation entre les pouvoirs publics, en ce sens que les niveaux supérieurs n'interviennent que lorsque les niveaux inférieurs ne peuvent agir de manière satisfaisante. La subsidiarité en général, et plus particulièrement dans le processus de construction européenne, renforce les éléments suivants:

- la légitimité démocratique, dans la mesure où elle évite la constitution d'un pouvoir central européen excessif et coupé des problèmes des citoyens; le rapprochement de l'Union et des citoyens constitue à cet égard l'un des éléments fondamentaux de cette légitimité;

- la transparence, car elle favorise une répartition claire des tâches entre les différents niveaux de pouvoirs publics et permet au citoyen de savoir quel niveau de pouvoir fait quoi;

- l'efficacité, car elle suppose que l'exercice des compétences soit confié au niveau de gouvernement qui est le mieux à même de les assumer.

Le Comité des régions, réitérant la position de ses membres ainsi que celle de l'Assemblée des régions d'Europe et du Conseil des communes et régions d'Europe, accueille dès lors favorablement l'introduction de la subsidiarité dans le Traité de Maastricht. Il déplore toutefois le caractère restrictif de la définition du principe de subsidiarité qui figure à l'article 3 B du Traité CE, qui limite ce principe à un critère pour l'exercice des compétences partagées entre l'Union et les seuls États membres.

Le Comité des régions estime qu'il y a lieu d'analyser le principe de subsidiarité tant en ce qui concerne la formulation du Traité qu'en ce qui concerne son application: le contrôle a priori de la nouvelle législation, l'examen de la législation en vigueur, l'analyse - à la lumière de la subsidiarité - de l'opportunité d'entreprendre des politiques ou des actions nouvelles ainsi que le contrôle a posteriori par la Cour de justice. Nous estimons notamment qu'il y a lieu d'accroître la participation du Comité des régions au contrôle de l'application du principe de subsidiarité et de l'associer étroitement à la tâche réalisée dans ce domaine par la Commission.

Le rôle du Comité, indépendamment du domaine du présent avis et de sa résolution annexe, se limite à la réforme du Traité; il y a lieu dès lors d'envisager uniquement les aspects qui exigent des modifications d'ordre constitutionnel. Le Comité, dans le cadre de sa commission spéciale «Affaires institutionnelles», tiendra cependant tout particulièrement compte de la résolution adoptée par l'Assemblée plénière du 15 novembre 1994 et de l'avis complémentaire de la commission «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales» sur «l'application du principe de subsidiarité dans l'Union européenne», et entreprendra les actions opportunes afin d'avancer également dans les aspects liés à l'application de la subsidiarité qui, n'étant pas abordés dans le texte du Traité, ne figurent pas dans cette résolution.

Au niveau constitutionnel, le Comité doit proposer une nouvelle formulation de l'article 3 B qui définisse le principe de la subsidiarité non seulement comme critère d'exercice des compétences partagées entre l'Union et les États membres, mais également comme critère de partage des compétences et des responsabilités entre tous les niveaux de gouvernement représentés au sein de l'Union européenne; le Comité doit également exiger les mécanismes adéquats permettant de saisir la Cour de justice en cas d'atteinte à la subsidiarité affectant les compétences des collectivités régionales et locales.

L'introduction de listes de compétences de l'Union et des États facilitera l'application du principe de subsidiarité. Le Comité des régions invite dès lors les institutions de l'Union à entamer, à l'occasion de la révision du Traité, des négociations visant à délimiter clairement les compétences de l'Union et des États. Il invite également les États à appliquer sur leur territoire le principe de subsidiarité vis-à-vis des régions et des collectivités locales.

Le système de recours devant la Cour de justice

La procédure communautaire prévoit, s'agissant du recours en annulation, un droit de recours général spécial pour la Commission, le Conseil et les États membres et un droit de recours limité à la sauvegarde de leurs prérogatives en ce qui concerne le Parlement et la Banque centrale européenne. Les autres personnes physiques et morales doivent démontrer un effet direct et individuel, qui se traduit dans la pratique par des actes adressés à un destinataire concret, comme dans le cas d'une sanction; autrement il est très difficile de démontrer quoi que ce soit. Ce système est également appliqué avec quelques modifications au recours en carence, qui peut être formé lorsque les institutions de l'Union s'abstiennent de statuer, en violation des Traités.

Dans ce schéma, la position du Comité des régions et de ses membres est extrêmement précaire. La nature du principe de subsidiarité et son absence d'effet direct se conjuguent pour rendre impossible le recours contre un acte ou une abstention des institutions de l'Union pour cause de violation de ce principe, dans la mesure où le requérant éventuel doit faire la preuve d'un dommage direct et individuel. Par conséquent, dans ce domaine, le Comité et ses membres se trouvent dans la pratique dans une situation où il leur est impossible de se défendre, ce qui est contraire à l'esprit du droit communautaire.

Le Comité des régions juge dès lors nécessaire de proposer que dans le cas du recours en nullité, réglementé par l'article 173 du Traité CE, le droit de recours spécial dont bénéficient le Parlement et la Banque centrale européenne, lui soit reconnu, pour défendre également le principe de subsidiarité. Le CdR serait ainsi en mesure de s'attaquer aux dispositions qui, soit qu'elles violent le principe de subsidiarité, soit qu'elles soient entachées d'autres vices, portent atteinte au rôle et aux compétences du Comité et de ses membres.

Par ailleurs, l'activité législative de l'Union affecte en particulier les régions qui sont dotées de compétences législatives. Le Comité propose, pour la défense de ces pouvoirs, de reconnaître à celles-ci un droit de recours spécial,

Dans le cas du recours en carence tel qu'il est réglementé à l'article 175 du Traité CE, le Comité revendique également le droit de saisir la Cour de justice prévu pour les institutions. De fait, dans ce cas précis, l'accession du Comité des régions au rang d'institution - une question qui est abordée plus loin dans le présent rapport - résoudrait cette question sans qu'il soit nécessaire de modifier l'article 175 précité.

Le Comité des régions

Le Traité de Maastricht prévoit, pour la première fois, la participation à titre consultatif des régions et des collectivités locales au processus décisionnel de l'Union européenne. La création du Comité des régions, qui, de par sa composition et son rôle, contribue à rapprocher l'Union des citoyens et par conséquent à renforcer la légitimité démocratique de la construction européenne - deux points qui figurent parmi les objectifs fondamentaux du Traité -, répond à cette préoccupation.

Par les avis qu'ils adressent au Conseil et à la Commission, les membres du Comité des régions contribuent à améliorer la législation communautaire en apportant le point de vue des collectivités chargées de la mettre en oeuvre dans de nombreux domaines. Il est indéniable qu'ils contribuent ce faisant à renforcer l'efficacité des politiques européennes. Dans le même temps, cette participation, par le flux continu et détaillé d'informations qu'elle provoque, permet aux collectivités locales et régionales d'exercer une influence sur la politique européenne des différents États membres.

Toutefois, la situation du Comité des régions dans le tissu institutionnel et sa participation au processus décisionnel ne lui permettent pas d'oeuvrer de manière suffisante en faveur du renforcement de la légitimité démocratique et du rapprochement entre l'Union et les citoyens.

Le Comité estime qu'il y a lieu de renforcer sa situation et ses pouvoirs dans les domaines suivants:

- Situation institutionnelle

L'article 4 du Traité CE définit le Comité des régions comme un organe exerçant des fonctions consultatives et chargé d'assister le Conseil et la Commission. La nature et la légitimation politique des régions et des collectivités locales, leur apport décisif et général au processus d'intégration européenne ainsi que le rôle qui leur est dévolu par le principe de subsidiarité, qui les définit comme deux des niveaux de partage du pouvoir politique au sein de l'Union, exigent que le Comité qui les réunit et qui les représente au sein de cette Union se voie reconnaître le rang d'institution.

Par ailleurs, le Comité doit pouvoir élaborer son Règlement intérieur sans qu'il soit nécessaire de soumettre ce dernier à l'approbation du Conseil.

- Composition

Selon l'article 198 A du Traité CE, le Comité est composé de représentants des collectivités régionales et locales. La légitimité démocratique dont le Comité est garant exige que le mandat et la légitimité politique de ses membres soient expliqués plus clairement et que ces derniers soient désignés sur proposition des collectivités qu'ils représentent.

- Structure

Le Comité des régions peut structurer et organiser ses travaux en accord avec sa nature et ses objectifs.

- Autonomie organisationnelle et budgétaire

Le Comité doit être doté d'une administration propre, indépendante, ainsi que d'un budget propre et séparé. Le protocole annexé au Traité et relatif à une structure organisationnelle commune avec le Comité économique et social doit être supprimé et les décisions adéquates doivent être prises au niveau budgétaire. Il convient en outre de garantir au Comité les moyens suffisants afin qu'il puisse remplir un rôle dont l'importance est appelée à s'accroître.

- Compétences

Le TUE accorde au Comité une fonction consultative auprès du Conseil et de la Commission; cette consultation est obligatoire uniquement dans les cinq cas prévus par le Traité. Le Comité peut également élargir son champ d'action en vertu du droit d'initiative que lui confère le Traité.

Le Comité estime que cette fonction consultative doit être renforcée. Il estime dès lors opportun en premier lieu que l'obligation de saisir le Comité soit également étendue au Parlement européen. Il estime de plus qu'il y a lieu d'étendre le caractère obligatoire de cette consultation aux politiques communautaires qui, soit dans la totalité des États membres, soit dans une partie importante d'entre eux, sont gérées par les régions ou les collectivités locales. À titre d'exemple, l'on peut s'étonner que la consultation du Comité des régions ne soit pas prévue dans des domaines tels que l'agriculture, les transports, la politique sociale, la recherche et le développement technologique, la coopération au développement, la formation professionnelle, la protection de l'environnement, l'industrie, l'énergie ou la protection des consommateurs. En troisième lieu, sans exiger que les avis du Comité acquièrent un caractère contraignant, il est nécessaire de leur donner davantage de poids dans le système décisionnel; l'on pourrait par exemple obliger les institutions à motiver leurs décisions devant le Comité lorsqu'elles choisissent de ne pas suivre les recommandations contenues dans les avis.

Le Comité demande également à être associé de manière plus étroite à l'exercice du droit d'initiative dont bénéficie la Commission, en collaborant avec cette institution aux différents stades de cette initiative, qu'il s'agisse de dispositions concrètes, de programmes législatifs, de Livres blancs ou de Livres verts, cette collaboration étant limitée bien entendu aux domaines correspondant aux compétences des régions et des collectivités locales.

- Les politiques de l'Union

Le TUE étend le champ d'action de l'Union à de nouveaux domaines, qui dans les États membres sont souvent gérés par les régions et parfois par les collectivités locales. C'est également le cas pour certaines des politiques traditionnelles de la Communauté.

Le Comité estime que, dans les cas précités, outre l'obligation de consultation, et en accord avec le principe de partenariat, il y a lieu de reconnaître la contribution que peuvent apporter à ces politiques les régions et, le cas échéant, les collectivités locales et de prévoir en conséquence de les associer aux actions de l'Union.

En effet, cette collaboration doit permettre que les initiatives et normes de l'Union ayant des implications évidentes pour l'économie des régions et des collectivités locales soient correctement évaluées avant leur mise en application.

Par ailleurs, afin d'approfondir la cohésion économique et sociale, le Comité estime qu'il y a lieu d'inscrire dans le Traité l'aménagement du territoire et la promotion de la collaboration transfrontalière et interterritoriale entre les régions et les collectivités locales.

Le Comité considère en outre qu'il serait intéressant de reconnaître et de tenir compte de la nécessité d'une plus grande coordination des politiques communautaires ayant une incidence importante sur les espaces urbains, dans le strict respect du principe d'autonomie locale consacré par la Charte sur l'autonomie municipale du Conseil de l'Europe.

Par ailleurs, le Comité, élément essentiel de la légitimité démocratique de l'Union et du rapprochement entre cette dernière et les citoyens, estime, sur la base de l'expérience acquise par ses membres, que la révision du Traité doit être l'occasion d'approfondir la communautarisation de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (le troisième pilier: concrètement, le droit d'asile et l'émigration) et de développer le concept de citoyenneté européenne, en incluant dans le texte du Traité un catalogue des droits fondamentaux.

B. RÉSOLUTION

Vu le Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht et plus précisément son article N en relation avec les articles A et B;

Vu les conclusions du Conseil européen tenu à Corfou au mois de juin 1994 et plus précisément celles ayant trait aux travaux préparatoires de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996;

Vu la résolution sur la subsidiarité adoptée par l'assemblée plénière du Comité des régions lors de la séance du 15 novembre 1994 ainsi que les résolutions de l'Assemblée des régions d'Europe des 6 septembre 1990 et 22 janvier 1993 et du Conseil des communes et régions d'Europe du 3 décembre 1992;

Vu les résolutions et les rapports sur le principe de subsidiarité et sur le Comité des régions adoptés par les différentes institutions de l'Union européenne;

Vu la Charte sur l'autonomie locale du Conseil de l'Europe;

Vu les travaux préparatoires entrepris par la Commission et le Parlement européen afin d'élaborer des rapports pour le groupe de réflexion et, en particulier, les projets d'avis de la commission institutionnelle du Parlement;

Considérant que la création du Comité des régions et l'introduction du principe de subsidiarité contribuent à renforcer la légitimité démocratique de l'Union européenne et à rapprocher l'Union des citoyens et à souligner le rôle des régions et des collectivités locales dans la construction européenne;

Considérant toutefois que la réglementation concrète de ces mécanismes dans le Traité doit être améliorée, afin de permettre une participation plus adéquate et plus efficace des régions et des collectivités locales à l'Union européenne;

Considérant qu'il convient de renforcer le caractère régional de certaines politiques et d'introduire des éléments qui garantissent également le principe d'autonomie municipale;

Considérant l'intérêt fondamental des régions et des collectivités locales pour les problèmes liés à l'émigration et au droit d'asile, ainsi que la nécessité de clarifier et de renforcer le concept de citoyenneté européenne formulé par le Traité;

Considérant que le TUE, en vertu de son article N, doit être révisé par une Conférence intergouvernementale en 1996 et qu'il a été décidé de créer à cet effet un groupe de réflexion à compter du mois de juin 1995;

Considérant que le Comité des régions peut et doit apporter une contribution à ce processus de révision et que la composition et la vocation du CdR recommandent de limiter cette contribution à l'amélioration des mécanismes de participation régionale et locale au Traité,

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

1. Demande que la formulation du principe de subsidiarité de l'article 3 B du Traité CE mentionne spécifiquement les régions et les collectivités locales et propose à cet effet de reformuler comme suit le deuxième paragraphe de cet article:

«La Communauté n'intervient conformément au principe de subsidiarité que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et les collectivités régionales et locales dotées de compétence selon le droit interne des États membres.»

Demande qu'afin de faciliter l'application du principe de subsidiarité, une définition claire des compétences de l'Union et des États soit établie, afin que l'Union européenne agisse en fonction de l'attribution des compétences expressément prévue dans le Traité et dans le respect du principe de subsidiarité.

2. Demande que le Traité prévoie d'accorder au Comité des régions et aux régions dotées de pouvoirs législatifs le droit de former un recours en nullité et propose de modifier comme suit le troisième paragraphe de l'article 173 du Traité CE:

«La Cour est compétente, dans les mêmes conditions, pour se prononcer sur les recours formés par le Parlement européen, la Banque centrale européenne et le Comité des régions qui tendent à la sauvegarde des prérogatives de ceux-ci. De même, elle est compétente pour se prononcer sur les recours formés par le Comité des régions pour cause de violation du principe de subsidiarité. Elle est également compétente pour se prononcer sur les recours formés par les régions dont les compétences législatives sont affectées par un règlement, une directive ou une décision.»

3. Demande que le Traité prévoie également le droit du Comité des régions à former un recours en carence et estime que l'accession du Comité au rang d'institution permettrait de parvenir à ce résultat sans qu'il soit nécessaire de modifier l'article 175 du Traité CE qui réglemente ledit recours. Propose qu'à défaut d'attribuer au Comité le rang d'institution, l'on modifie comme suit le premier paragraphe de l'article en question:

«Dans le cas où, en violation du présent Traité, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission s'abstiennent de statuer, les États membres, les autres institutions de la Communauté et le Comité des régions peuvent saisir la Cour de justice en vue de faire constater cette violation.»

4. Demande que soit accordé le niveau d'institution au Comité des régions et propose en conséquence de reformuler comme suit l'article 4 du Traité CE:

«1. la réalisation des tâches confiées à la Communauté est assurée par:

- un PARLEMENT EUROPÉEN,

- un CONSEIL,

- une COMMISSION,

- une COUR DE JUSTICE,

- une COUR DES COMPTES,

- un COMITÉ DES RÉGIONS.

Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par le présent Traité.

2. Le Conseil et la Commission sont assistés d'un Comité économique et social exerçant des fonctions consultatives.»

5. Demande que soient explicités le mandat et la légitimité politiques de ses membres et propose à cet effet de modifier le premier paragraphe de l'article 198 A du Traité CE:

«Il est institué un comité à caractère consultatif composé de représentants désignés sur proposition des collectivités régionales et locales, dont le mandat est électif ou qui sont responsables devant une assemblée élue au suffrage universel direct, ci-après dénommée "Comité des régions".»

6. Demande le renforcement des pouvoirs d'organisation propre du Comité et propose en conséquence de modifier comme suit le deuxième paragraphe de l'article 198 B du Traité:

«Approuve son Règlement intérieur.»

7. Demande la pleine autonomie organisationnelle et budgétaire par rapport au Comité économique et social et propose en conséquence l'abrogation du protocole n° 16 annexé au TUE sur le Comité économique et social et sur le Comité des régions.

8. Demande le renforcement du rôle consultatif du Comité et propose par conséquent:

- que le Traité prévoie explicitement la consultation du Comité des régions pour tous les cas où est prévue la consultation du Comité économique et social ainsi qu'à l'article 130 W, paragraphe 1er, du Traité CE, relatif à la politique de coopération au développement, à l'article 8 E, 2e paragraphe du Traité CE, relatif à la citoyenneté de l'Union et à l'article 94 du Traité CE, relatif aux aides publiques;

- qu'en ce qui concerne la fonction consultative, l'article 198 C du Traité CEE tel que modifié par le TUE soit modifié comme suit:

«Le Comité des régions est consulté par le Parlement, par le Conseil ou par la Commission dans les cas prévus au présent Traité et dans tous les autres cas où l'une de ces trois institutions le juge opportun.

S'il l'estime nécessaire, le Parlement, le Conseil ou la Commission impartit au Comité, pour présenter son avis, un délai qui ne peut être inférieur à un mois à compter de la communication qui est adressée à cet effet au président.

À l'expiration du délai imparti, il peut être passé outre à l'absence d'avis.

Il peut émettre un avis de sa propre initiative dans les cas où il le juge utile.

L'avis du Comité ainsi qu'un compte rendu des délibérations sont transmis au Parlement, au Conseil et à la Commission. En cas de divergence avec l'avis du Comité, l'institution concernée informe ce dernier des motifs de sa position.»

9. Demande que le Comité des régions puisse collaborer avec la Commission dans l'exercice du droit d'initiative dont jouit cette institution et propose d'ajouter le paragraphe suivant à l'article 198 C:

«Le Comité collabore avec la Commission et conseille cette dernière lors de l'élaboration de programmes législatifs, de Livres blancs et de Livres verts ainsi que lors de la préparation d'autres initiatives en matière de politiques susceptibles d'affecter les compétences des régions et des collectivités locales.»

10. Demande que pour les politiques de l'Union ayant une incidence sur les compétences des régions ou des collectivités locales, en particulier l'aménagement du territoire, lorsque le Traité prévoit la collaboration ou la participation des autorités gouvernementales, cette collaboration ou cette participation soit également étendue aux autorités régionales, et le cas échéant aux autorités locales.

11. Demande qu'afin de renforcer la cohésion économique et sociale, il soit envisagé dans le Traité de promouvoir la coopération transfrontalière et interterritoriale et propose d'ajouter au deuxième paragraphe du Traité CE la phrase suivante:

«et à encourager, grâce à ses activités, la coopération transfrontalière et interterritoriale des régions et des collectivités locales.»

12. Demande que soit introduite dans le Traité la possibilité d'une plus grande coordination des politiques communautaires ayant une incidence directe sur les zones urbaines, et que soit inscrit dans le Traité le principe d'autonomie locale, tel qu'il est défini par la Charte du Conseil de l'Europe sur l'autonomie locale.

13. Demande que la Conférence intergouvernementale progresse sur la voie de la communautarisation de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour le plus grand bénéfice des citoyens européens.

14. Demande que la révision du Traité permette de clarifier devant les citoyens les responsabilités et les compétences au sein de l'UE et donne lieu à la rédaction d'un texte fondateur qui définisse:

- les droits fondamentaux des citoyens européens,

- les objectifs de l'Union européenne,

- les organes de l'Union européenne, et

- les compétences de ces organes.

15. Charge son Président de transmettre la présente résolution au Parlement, au Conseil, à la Commission et au groupe de réflexion préparatoire de la Conférence intergouvernementale.

Fait à Bruxelles, le 21 avril 1995.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC

ANNEXE

Avis complémentaire sur l'application du principe de subsidiarité dans l'Union européenne

Le 27 septembre 1994, le Comité des régions, conformément à l'article 9 du Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis complémentaire sur le thème susmentionné.

La commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 17 mars 1995 (rapporteurs: MM. Manuel Fraga Iribarne et Gerhard Gebauer).

Cet avis complémentaire est annexé à l'avis du Comité des régions (doc. CdR 136/95) sur la révision du Traité sur l'Union européenne et du Traité instituant la Communauté européenne, adopté lors de la 7e session plénière, séance du 21 avril 1995.

LE COMITÉ DES RÉGIONS

- Vu les articles A et B du Traité de l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, et l'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne, inséré par le Traité sur l'Union européenne;

- Vu les résolutions et les rapports des différentes institutions de l'Union européenne et, en particulier, l'accord interinstitutionnel du 25 octobre 1993 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission;

- Vu les résolutions de l'Assemblée des régions d'Europe (ARE) des 6 septembre 1990 et 22 janvier 1993 et du Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) du 3 décembre 1992;

- Vu la proposition de résolution sur le principe de subsidiarité présentée par la commission institutionnelle du Comité des régions le 28 octobre 1994;

A. Considérant que le principe de subsidiarité au sens large (tel qu'il est défini dans le préambule et aux articles A et B du Traité sur l'Union européenne, à savoir que les décisions doivent être prises le plus près possible du citoyen), doit servir de fil conducteur pour les décisions et pour la mise en oeuvre des politiques communautaires; considérant par conséquent que les institutions communautaires doivent ajuster leur action à ce principe, dans le respect des structures politiques et administratives internes des États membres;

B. Considérant que parallèlement au processus de construction européenne, il s'est produit dans les États membres un phénomène de restructuration profonde de la distribution territoriale du pouvoir qui, dans certains États, s'est cristallisé sous la forme d'une structure fédérale ou fortement régionalisée et, dans d'autres, se manifeste par une tendance croissante à la décentralisation;

C. Considérant que ce réaménagement des structures administratives doit conduire à une gestion plus efficace et plus démocratique;

D. Considérant que les Constitutions de certains États membres reconnaissent à leurs régions des compétences législatives et aux collectivités locales l'autonomie pour l'exécution des fonctions qui leur sont propres;

E. Considérant que les institutions communautaires doivent respecter strictement les droits du Comité des régions, conformément au Traité, et que le Comité des régions doit avoir également la possibilité de défendre ces droits;

F. Considérant que l'article 3 B du Traité CE, qui définit le principe de subsidiarité comme critère de partage des compétences entre la Communauté et les États membres, ne se réfère pas uniquement aux structures centrales de l'État; et considérant par conséquent l'urgence d'inclure dans le texte de cet article une référence explicite aux régions et aux collectivités locales;

G. Considérant que les institutions de l'Union, et en particulier la Commission, effectuent un contrôle préalable de la législation communautaire à la lumière du principe de subsidiarité, en examinant également, conformément à ce principe, les normes existantes et l'opportunité d'entreprendre de nouvelles actions; considérant par conséquent la nécessité d'associer à ce contrôle le Comité des régions et ses membres, qui sont directement affectés par lesdites normes et actions;

H. Considérant que, pour le contrôle a posteriori, la subsidiarité doit relever du contrôle juridictionnel, ce qui implique la possibilité d'introduire à cet égard un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes, et qu'il est par conséquent nécessaire de reconnaître au Comité des régions le droit de porter devant la Cour de justice les atteintes au principe de subsidiarité qui affecteraient soit ses compétences propres, soit celles des collectivités locales et régionales;

I. Dans la perspective de la révision du Traité sur l'Union européenne prévue pour 1996 et de l'élaboration d'une constitution pour l'Union européenne;

APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ SELON LA SITUATION JURIDIQUE EN VIGUEUR

Signification et portée du principe de subsidiarité

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

1. Estime que l'application du principe de subsidiarité dans l'Union européenne constitue une condition déterminante en vue de faire accepter et de promouvoir le processus d'intégration européenne. L'introduction et l'application du principe de la subsidiarité dans le processus de l'intégration européenne prémunissent contre le centralisme, assurent l'identité des collectivités régionales et locales et garantissent que les décisions sont prises le plus près possible des citoyens.

2. Souligne que le principe de subsidiarité contribue à renforcer, au niveau des États membres, les compétences et l'expérience administratives existantes dans le cadre du processus d'intégration européenne et améliore ce faisant la qualité des actions communautaires.

3. Souligne que les espoirs qui ont été placés dans le principe de subsidiarité ne seront satisfaits que si ce principe est appliqué dans toute son étendue. Le Comité estime qu'il convient à cet effet d'observer les principes suivants:

- Le principe de subsidiarité ne constitue pas seulement une protection contre les interventions injustifiées dans les compétences des États membres; il offre également des garanties pour les droits et les compétences des régions et des communes et associations intercommunales pour conduire les affaires au niveau local.

- L'application du principe de subsidiarité doit s'étendre à tous les domaines d'activité des organes de la Communauté. Outre les aspects juridiques, il faut mentionner à cet égard le développement des politiques communautaires, les mesures de soutien de l'UE et l'achèvement du marché intérieur.

- L'application du principe de subsidiarité doit s'étendre à toutes les phases des activités communautaires. Il s'agit en particulier, outre de la législation, de l'exécution administrative des actes communautaires et du contrôle des mesures. L'UE est tenue à cet égard en vertu du principe de subsidiarité, de respecter les structures politiques et administratives des États membres.

- L'application du principe de subsidiarité par les organes de l'EU doit être transparente; il doit être possible d'en retracer et d'en vérifier les phases.

- L'application du principe de subsidiarité ne doit pas se limiter aux activités futures des organes de la Communauté mais doit englober également la législation en vigueur (effet rétroactif).

Application pratique du principe de subsidiarité

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

4. Se félicite du concept global adopté par le Conseil européen d'Édimbourg et relatif à l'application de l'article 3 B du Traité sur l'Union européenne. Il estime en particulier que les orientations contenues dans ce document constituent un élément approprié qui doit, le cas échéant, être encore renforcé à la lumière de l'expérience et dans le cadre du dialogue avec le Comité des régions.

5. Se félicite de ce que la Commission s'impose de fonder l'ensemble de ses propositions d'actes juridiques sur le principe de la subsidiarité et d'en publier la motivation dans le cadre des considérants au Journal officiel. Il attend que les organes de l'UE examinent en outre dans chaque cas d'espèce si l'un des objectifs visés par eux ne peut être atteint avec des résultats satisfaisants au niveau des États membres, régions et communes comprises.

6. Invite la Commission à inclure à l'avenir l'évaluation des conséquences des mesures proposées dans sa motivation du recours au principe de subsidiarité. Le Comité des régions considère que la prise en considération des conséquences financières et administratives des actions communautaires pour les collectivités régionales et locales constitue un critère important de la proportionnalité entre l'action de la Communauté et les objectifs du Traité, telle qu'elle est définie à l'article 3 B, paragraphe 3, du Traité CE.

7. Invite instamment la Commission à ne pas voir dans l'examen des dispositions juridiques existantes une simple action de simplification qui n'impliquerait pas l'application générale du principe de subsidiarité.

8. Considère le contrôle du respect du principe de subsidiarité dans les mesures adoptées par la Communauté comme l'une de ses tâches essentielles et insistera tout particulièrement sur ce point dans tous ses avis. Il invite le Conseil et la Commission à mettre à profit les compétences et l'expertise du Comité dans ce domaine et à cet effet:

- à consulter à l'avenir le Comité des régions sur le respect du principe de subsidiarité lors des travaux préparatoires à l'élaboration du programme législatif annuel de la Commission;

- à associer, en tant qu'experts - et ce dès le stade préparatoire - les représentants des collectivités régionales et locales à l'élaboration de leurs propositions pour ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité;

- à associer impérativement (Livres verts, Livres blancs, conférences, etc.) des représentants du Comité des régions au processus consultatif sur toutes les propositions de la Commission pour ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité;

- à donner au Comité des régions la possibilité de collaborer à l'élaboration du rapport de la Commission sur l'application du principe de subsidiarité destiné au Conseil européen. L'avis du Comité des régions doit être annexé au rapport de la Commission. À cet égard, le Comité déplore de ne pas avoir été associé en 1994 à l'élaboration du premier rapport annuel de la Commission sur l'application du principe de subsidiarité.

DEMANDES CONCERNANT LE DÉVELOPPEMENT ULTÉRIEUR DES DISPOSITIONS EN VIGUEUR DU TRAITÉ

Reformulation du 2e paragraphe de l'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

9. Estime nécessaire d'inclure dans le texte du 2e paragraphe de l'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne une référence explicite aux collectivités locales et régionales de manière à ce que le principe de subsidiarité puisse être étendu à tous les niveaux de pouvoir (local-régional-national-communautaire) et qu'il ne se limite pas uniquement aux relations entre la Communauté et ses États membres.

10. Propose par conséquent que l'article 3 B soit libellé comme suit:

«(...) la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante, ni par les États membres, ni par les collectivités locales ou régionales compétentes pour prendre certaines décisions ou exercer certaines fonctions, (...).»

Participation du Comité des régions et des collectivités locales et régionales aux mécanismes de contrôle préalable de l'application du principe de la subsidiarité

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

11. Estime qu'en vertu du principe de subsidiarité, l'exercice des compétences partagées entre la Communauté et les États membres doit s'effectuer au niveau le plus décentralisé possible, en tenant compte des compétences des régions et des pouvoirs locaux ainsi que de l'organisation politique et administrative des États membres, et en respectant à tout moment les critères d'efficacité et d'économie.

12. Rappelle que si l'application du principe de subsidiarité est évidente dans certaines des nouvelles compétences communautaires partagées, telles que l'éducation (article 126 TCE), la formation professionnelle (article 127 TCE), la santé publique (article 129 TCE), la culture (article 128 TCE), et si elle est également claire dans d'autres compétences telles que l'industrie (article 138 TCE), la recherche et développement (articles 130 F à 130 P TCE), l'environnement (articles 130 R à 130 T TCE), la coopération au développement (articles 130 U à 130 Y TCE) et la protection des consommateurs (article 129 A TCE), il n'en reste pas moins que compte tenu de la nature «transversale» du principe de subsidiarité telle qu'elle ressort de l'article 3 B du TCE, ce principe est susceptible d'être invoqué relativement à toute autre disposition du Traité, comme par exemple la politique relative aux structures agricoles, la politique des transports et la politique économique et d'aide au développement.

13. Constate dès lors l'impossibilité d'établir à l'avance les domaines de compétence dans lesquels le principe de subsidiarité doit s'appliquer en priorité, non plus que le niveau local et régional, national ou communautaire d'action qu'exigerait pour chaque cas l'exercice desdites compétences.

14. Estime par conséquent qu'il y aura lieu de pondérer l'application du principe de subsidiarité au cas par cas et non d'établir une gradation a priori de son application. Cette pondération est du ressort en premier lieu de la Commission, à laquelle il revient, dans le cadre de l'équilibre institutionnel de la Communauté, de veiller sur les objectifs et les missions du Traité. Cette responsabilité n'incombe toutefois pas à la Commission seule; le Comité des régions et les collectivités régionales et locales dont les compétences propres se voient directement affectées par la législation ou l'action proposée doivent lui être associées.

15. Considère dès lors qu'il y a lieu de prévoir des mécanismes qui permettent l'association du Comité des régions et de ses membres aux procédures de contrôle préalable de l'application correcte du principe de subsidiarité et, à cet égard, propose concrètement:

- que la Commission, dans l'esprit des dispositions de l'Accord interinstitutionnel de Luxembourg du 25 octobre 1993, lui communique son programme législatif avec les propositions futures qui, prima facie, sont susceptibles de donner lieu à des discussions préalables en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité;

- que le rapport spécial sur l'application de l'article 3 B du Traité CE, que la Commission s'est engagée à présenter au Conseil et au Parlement européen, conformément aux conclusions du Conseil européen d'Édimbourg de 1992, soit également présenté au Comité des régions et que dans tous les cas de figure, le CdR puisse participer aux débats publics que devra organiser le Parlement européen sur le rapport en question;

- que le Comité des régions examine préalablement à l'approbation de toute législation communautaire ou à l'adoption d'une action dans un domaine nouveau, si le principe de subsidiarité est respecté;

- d'étendre l'application du paragraphe 1er de l'article 198 C du TCE à tous les cas où subsisteraient des doutes sur la bonne application du principe de subsidiarité;

- d'utiliser la voie ouverte au Comité des régions par le paragraphe 4 de l'article 198 C du TCE, qui prévoit que le CdR peut émettre un avis de sa propre initiative dans les cas où il estime qu'il y a atteinte au principe de la subsidiarité.

16. Rappelle par ailleurs que le Traité sur l'Union européenne confère à la Commission un droit d'initiative et invite cette institution, avant de proposer un texte législatif, à procéder aux consultations opportunes non seulement avec les États membres mais également avec les collectivités locales et régionales concernées et avec le Comité des régions sur les aspects des propositions concernées par la subsidiarité.

17. Insiste sur la nécessité pour la Commission de justifier par un considérant pour chaque proposition législative la pertinence de son initiative compte tenu du principe de subsidiarité.

18. Considère également que toute modification éventuelle du texte proposé par la Commission, qu'elle émane du Parlement européen ou du Conseil, doit, du moment qu'elle comporte une modification du champ d'intervention communautaire, être accompagnée d'une motivation relativement au principe de subsidiarité.

Participation des collectivités locales et régionales et du Comité des régions aux procédures de contrôle juridictionnel du respect du principe de subsidiarité

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

19. Constate la difficulté qu'il y a à soumettre à un contrôle juridictionnel l'application du principe de subsidiarité, dans le but de déterminer qui, des institutions communautaires, des États ou des collectivités régionales ou locales, réunit les meilleures conditions pour traiter un problème donné.

20. Rappelle toutefois que le Traité CE a reconnu à part entière le caractère juridique du principe de subsidiarité et par conséquent, conformément à l'article L du Traité sur l'Union européenne, la possibilité de saisir la Cour de justice à son propos.

21. Observe que les recours qui pourraient être déposés devant la Cour de justice afin que cette dernière vérifie que le législateur communautaire respecte bien le principe de la subsidiarité sont de trois types:

- en premier lieu, le recours en annulation (article 173 TCE), fondé sur la violation du nouvel article 3 B, déposé soit par les «requérants privilégiés» reconnus dans cette disposition (États membres, institutions), soit par les «requérants ordinaires» (personnes physiques ou morales concernées directement et individuellement);

- en deuxième lieu, le recours en carence (article 175 TCE), dans le cas où une institution s'abstient de statuer, en violation du Traité, invoquant le nouvel article 3 B;

- en troisième lieu, la question, à titre préjudiciel, de la validité d'un acte pris par les institutions de la Communauté en rapport avec l'article 3 B (article 177 TCE).

22. Rappelle, à cet égard, que la notion de «personne morale» dont il est question au paragraphe 4 de l'article 173 TCE et à laquelle est reconnu le droit à former un recours contre les décisions dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement ou individuellement, englobe les régions et les collectivités locales.

23. Remarque néanmoins que dans l'état actuel du droit, les régions et les collectivités locales ne peuvent pas former de recours sur la base de l'article 173 TCE pour violation du principe de subsidiarité.

24. Juge nécessaire, afin d'éviter des situations d'insécurité juridique qui seraient contraires à l'esprit du droit communautaire, de doter le Comité des régions de la qualité pour agir en justice et saisir la Cour des violations de l'article 3 B qui affectent soit les compétences propres du CdR, soit celles des collectivités locales et régionales; propose dès lors de modifier les articles 173 et 175 TCE comme suit:

-Article 173:

«La Cour de justice contrôle la légalité des actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, des actes du Conseil, de la Commission et de la BCE, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis de tiers.

À cet effet, la Cour est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du présent traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un État membre, le Conseil ou la Commission.

La Cour est compétente, dans les mêmes conditions, pour se prononcer sur les recours formés par le Parlement européen, par le Comité des régions et par la BCE qui tendent à la sauvegarde des prérogatives de ceux-ci (...).»

- Article 175:

«Dans le cas où, en violation du présent traité, le Parlement européen, le Conseil, la Commission ou le Comité des régions s'abstiennent de statuer, les États membres, les autres institutions de la Communauté et le Comité des régions peuvent saisir la Cour de justice en vue de faire constater cette violation (...).»

25. Rappelle que la prochaine révision du Traité sur l'Union européenne, conformément à son article N, constitue l'occasion d'inscrire dans le traité les modifications qui permettraient de compléter la définition du principe de subsidiarité et invite le Conseil européen à transmettre à la conférence intergouvernementale (CIG) lesdits critères.

26. Charge son président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et au Parlement européen.