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Bruxelles, le 20.11.2009

COM(2009) 626 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

RÉVISION DE LA DIRECTIVE CONCERNANT LA COMMERCIALISATION À DISTANCE DE SERVICES FINANCIERS AUPRÈS DES CONSOMMATEURS (2002/65/CE)

INTRODUCTION

1. En vertu de l’article 20 de la directive 2002/65/CE concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs (ci-après dénommée «la directive»), la Commission examine le fonctionnement de la commercialisation à distance des services financiers en vue de garantir le bon développement de la commercialisation transfrontalière à distance dans ce secteur.

2. La directive a pour objet de consolider le marché unique tout en assurant un haut niveau de protection des consommateurs. Conformément à l’article 20, l’examen est axé en particulier sur les différences entre les dispositions nationales relatives à divers aspects de la directive qui ne sont pas totalement harmonisés, notamment l’information précontractuelle et le droit de rétractation du consommateur. La Commission évalue les difficultés que peuvent rencontrer tant les consommateurs que les fournisseurs à cause de ces différences et se prononce sur la nécessité de modifier la directive.

3. Mesure horizontale couvrant tous les services financiers, la directive a été adoptée le 23 septembre 2002 et les États membres avaient un délai de deux ans pour la transposer dans leur législation nationale. Dans son rapport soumis en bonne et due forme au Parlement européen et au Conseil en avril 2006[1], la Commission déclarait que l’examen serait reporté compte tenu du retard pris par les États membres dans la transposition de la directive[2], effectuée seulement en 2005/2006 dans la majorité d’entre eux.

4. Le présent rapport se fonde sur les conclusions d’études et d’analyses, ainsi que sur des informations relatives à la situation du marché et à la question de savoir si l’utilisation de la marge de manœuvre dont disposent les États membres dans l’application des dispositions qui ne sont pas pleinement harmonisées a une incidence sur la réalisation du marché intérieur et sur les objectifs de la directive en matière de protection des consommateurs. L’essentiel de l’analyse découle de deux études lancées par la Commission[3]: une étude juridique qui se penche sur l’impact de la directive d’un point de vue juridique et une étude économique qui prend en considération les conclusions de l’étude juridique et examine l’impact économique de la directive sur la commercialisation transfrontalière à distance des services financiers.

5. Par ailleurs, des discussions avec des groupes de consommateurs et le secteur des services financiers ont été menées en 2007 et 2008. Un questionnaire a été transmis aux États membres en septembre 2007 et un atelier a eu lieu en mars 2008 avec les États membres. Le rapport de la Commission tient également compte des résultats d’enquêtes conduites à l’échelle tant nationale que de l’UE, telles que l’Eurobaromètre, des contributions des groupes témoins constitués en 2007 par la Commission dans le domaine de l’information précontractuelle, ainsi que des contrôles de la transposition effectués par la Commission. Les données collectées reposent sur des éléments d’information obtenus avant la crise économique et financière. Il n’existe pas de données plus récentes.

SITUATION DU MARCHÉ

6. Le marché des services financiers transfrontaliers en général, quels que soient les moyens de commercialisation, est encore très restreint s’agissant du commerce de détail, tant dans le domaine bancaire que dans les assurances. Selon les résultats de l’enquête Eurobaromètre[4], 4 % des citoyens au niveau de EU-15 ont par exemple ouvert un compte bancaire à l’étranger[5] en 2003. Ce pourcentage s’est élevé à 8 % (dans OPOCE: EU-25) en 2006[6].

Le dernier Eurobaromètre en date, opposant la commercialisation à distance globale (nationale et transfrontalière) de biens et services généraux à la commercialisation à distance de services financiers, montre qu’en 2007, plus de la moitié des Européens (52 %) ont procédé à un achat à distance de biens ou de services dans l’Union européenne[7], tandis que seulement 12 %[8] d’entre eux ont recouru à la commercialisation à distance pour des services financiers. Même si ce chiffre est encore faible, la tendance est à la hausse puisqu’en 2006, le pourcentage correspondant n’atteignait qu’environ 7 %[9].

Force est de constater que le contraste est encore plus grand si l’on compare le commerce transfrontalier au commerce national de services financiers. Sur les 12 % de citoyens européens qui ont acheté à distance un service financier, 10 % se sont adressés à des fournisseurs situés dans leur propre pays, seulement 1 % à des fournisseurs de l’UE établis hors de leur pays et 1 % à des fournisseurs hors de l’UE[10]. Les statistiques les plus récentes indiquent que le commerce transfrontalier en général est au point mort[11]. Ce constat est corroboré par l’étude économique qui a fait état du niveau extrêmement bas de la commercialisation transfrontalière à distance de services financiers.

7. Le profil de l’acheteur transfrontalier type est celui du jeune cadre bénéficiant d’un bon niveau d’éducation et équipé d’une connexion internet, qui représente de loin le mode de commercialisation à distance le plus couramment utilisé, comme le montre l’étude des groupes témoins de la Commission[12]. À vrai dire, 31 % des citoyens européens ne s’intéressent pas aux achats transfrontaliers parce qu’ils n’ont pas d’accès à l’internet[13]. Partant, les pays présentant des taux élevés de pénétration de l’internet, comme les pays nordiques, sont susceptibles d’avoir des niveaux de commercialisation à distance plus élevés.

8. Confirmant la préférence pour l’internet et l’écart entre le commerce national et le commerce transfrontalier, le récent rapport de la Commission sur le commerce électronique transfrontalier dans l’UE[14] a indiqué que le pourcentage de consommateurs ayant commandé des biens ou des services par l’internet avait augmenté entre 2004 et 2008, passant de 22 % à 34 %. Cette hausse s’est toutefois limitée aux marchés nationaux. Les consommateurs en ligne demeurent réticents aux achats de biens et services à l’étranger, ce qui contribue à creuser l’écart; le commerce électronique transfrontalier n’a progressé que marginalement, soit de 6 % à 7 %, entre 2006 et 2008.

9. Les achats transfrontaliers sont plus courants dans les anciens États membres de l’EU-15 et dans les pays de la zone euro que dans les nouveaux États membres ayant adhéré après 2004 et dans les pays hors de la zone euro. De manière générale, la confiance des Européens dans les achats effectués dans d’autres pays de l’UE est désormais plus grande qu’en 2006[15].

10. Selon des informations du secteur bancaire, les achats transfrontaliers à distance de services financiers n’ont pas encore pris leur envol, notamment parce que la commercialisation à distance ne fait toujours pas partie des principaux canaux de distribution des banques. Comme pour les achats transfrontaliers de biens et services généraux, le tout dernier Eurobaromètre a constaté que l’obstacle majeur aux achats transfrontaliers de services financiers résidait dans les problèmes linguistiques pour 37 % des citoyens, suivis du risque de fraude (30 %), des informations incompréhensibles (29 %) ou insuffisantes (26 %) et des coûts supplémentaires (24 %)[16].

11. Une importante distinction doit être faite entre les services à distance transfrontaliers offerts directement par le prestataire de services et ceux offerts indirectement par une agence ou une filiale, au moyen d’un intermédiaire ou d’un système en ligne dans un autre État membre, qui disposent, d’ordinaire, de services d’arrière-guichet dans l’État membre d’origine. En outre, il n’existe généralement pas de modèle bien défini pour les relations avec la clientèle; les fournisseurs de services financiers recourent plutôt à la commercialisation multicanale qui combine à la fois l’interaction à distance et le face-à-face. Cette préférence marquée est soulignée dans l’étude économique dont il ressort que les contrats sont rarement conclus via un seul canal, c’est-à-dire uniquement par l’internet, par téléphone ou en face-à-face. Cette propension a été confirmée par l’étude des groupes témoins de la Commission[17], selon laquelle, en plus des informations disponibles sur l’internet, les consommateurs souhaitent recevoir des conseils de professionnels lors d’entretiens en face-à-face.

12. Bien que la propension à faire appel à de tels conseils soit bien ancrée dans les habitudes, le canal par lequel les services financiers sont commercialisés est susceptible d’évoluer dans le temps. Les résultats de l’étude économique révèlent l’existence de perspectives de croissance, là où les grandes entreprises pénétrant les marchés peuvent réaliser des économies d’échelle, ou au sein de vastes marchés. Il est toutefois difficile d’atteindre une masse critique sur des marchés financiers plus petits ou moins développés, bien que cet obstacle puisse être surmonté lorsque d’importants écarts de prix incitent les banques à s’orienter vers certains marchés. Du fait de la consolidation et de l’intégration du marché dans les secteurs des banques et des assurances, les activités au niveau paneuropéen sont entre les mains d’un petit nombre de grandes entreprises dont la part de marché s’accroît tant dans les assurances[18] que dans le secteur bancaire[19], selon les informations disponibles.

13. Les offres qui se prêtent à une adaptation réussie aux méthodes de commercialisation à distance concernent essentiellement des produits simples relevant des catégories «épargne et investissements», «emprunts» et «assurance non-vie». D’après l’étude économique, les prêts hypothécaires et les comptes d’épargne sont les deux produits bancaires les plus courants de la commercialisation à distance; ils sont suivis des titres, des actions, des obligations et des cartes de crédit. Dès lors qu’il s’agit d’offres transfrontalières de produits commercialisés à distance, la gamme de produits se réduit, l’épargne et les cartes de crédit étant les produits les plus simples et, partant, les plus prisés de ce marché.

TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE

Transposition dans les États membres

14. Lorsque l’on vérifie la conformité des dispositions nationales avec la directive, il apparaît que la plupart des difficultés de transposition sont liées à quelques dispositions.

15. L’article 3 porte sur les informations à communiquer au consommateur avant la conclusion du contrat à distance. La directive exige que le consommateur soit informé de l’identité du représentant du fournisseur établi dans l’État membre de résidence du consommateur ou de l’identité du professionnel, autre que le fournisseur, avec qui il est en relation. Certains États membres ont omis de transposer l’une de ces exigences.

16. L’article 6 définit le droit de rétractation et son paragraphe 2 énumère les cas dans lesquels ce droit ne s’applique pas. Quelques États membres ont déterminé un champ d’application qui va au-delà des exemptions prévues à l’article 6, paragraphe 2.

17. L’article 7 concerne le paiement du service fourni avant la rétractation. Lorsque le consommateur exerce le droit de rétractation, il ne peut être tenu qu’au paiement du service financier effectivement fourni par le fournisseur en vertu du contrat. Le fournisseur ou le consommateur restitue, au plus tard dans les trente jours, toute somme reçue. Certains États membres n’ont pas correctement mis en œuvre l’une de ces exigences.

18. Dans certains cas, comme évoqué plus haut, la Commission a lancé des procédures formelles d’infraction et pourrait en faire de même dans d’autres cas.

Exigences en matière d’informations préalables

19. L’article 4, paragraphe 2, confère aux États membres le droit d’adopter des dispositions supplémentaires concernant les exigences en matière d’informations préalables (soit en maintenant les droits existants, soit en en introduisant de nouveaux).

20. Selon les informations disponibles, seize États membres (Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Malte, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie et Suède) ont recouru à l’article 4, paragraphe 2[20].

21. Parmi ces exigences supplémentaires en matière d’informations figurent, par exemple, les éléments suivants: adresse précise du prestataire/fournisseur, régimes d’autorisations et de licences, conditions régissant l’exercice du droit de modifier les clauses contractuelles, présentation des informations répondant aux besoins des personnes handicapées, durée du contrat, précisions sur les fonds de garantie et les régimes de garantie, données indiquant si le fournisseur fait l’objet d’une procédure d’insolvabilité, langue à utiliser, preuves de paiement, renseignements sur les systèmes de recours ou le droit de rétractation, risques encourus, mortalités de stockage des informations et obligations d’information dans le cadre des communications téléphoniques.

22. Actuellement, rien ne prouve que les différences juridiques découlant du recours à l’article 4, paragraphe 2, par les États membres constituent des obstacles majeurs aux transactions existantes ou qu’elles ont une incidence directe sur le niveau de la commercialisation à distance de services financiers dans toute l’UE. L’étude juridique n’a fait état d’aucune plainte spécifique, ni d’aucune préoccupation particulière par rapport à l’utilisation de cette disposition.

Droit de rétractation

23. L’article 6, paragraphe 3, autorise les États membres à prévoir que le droit de rétractation ne s’applique pas dans certains cas: a) tout crédit destiné principalement à permettre l’acquisition ou le maintien de droits de propriété d’un terrain ou d’un immeuble existant ou à construire, ou à permettre la rénovation ou l’amélioration d’un immeuble, b) tout crédit garanti par une hypothèque sur un bien immobilier ou par un droit lié à un bien immobilier ou c) les déclarations de consommateurs faites en utilisant les services d’un officier public, à condition que l’officier public atteste que les droits du consommateur prévus à l’article 5, paragraphe 1, ont été respectés.

24. Selon les informations disponibles, quatorze États membres (Belgique, Bulgarie, Danemark, Espagne, France, Irlande, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni et Suède) ont fait usage des options prévues sous a) et b). Quatre États membres (Italie, Luxembourg, Pologne et Roumanie) ont recouru à l’option visée sous c)[21].

25. Actuellement, rien ne prouve que les différences d’application du droit de rétractation découlant de l’article 6, paragraphe 3, créent un obstacle juridique majeur ou qu’elles ont une incidence directe sur le niveau de la commercialisation à distance de services financiers dans toute l’UE. L’étude juridique n’a fait état d’aucune plainte spécifique, ni d’aucune préoccupation particulière par rapport à cette disposition.

IMPACT GLOBAL DE LA DIRECTIVE

26. L’étude économique révèle que les entraves au développement des services financiers transfrontaliers fournis à distance se focalisent principalement autour des fournisseurs. Néanmoins, elle classe parmi les obstacles très importants uniquement les dispositions nationales de lutte contre le blanchiment de capitaux et le manque d’harmonisation des législations nationales, voire l’absence de réglementation communautaire, sur des points non inclus dans le champ d’application de la directive. Tandis que la première catégorie d’obstacles concerne les divergences entre les règles nationales détaillées qui prescrivent comment les institutions financières doivent confirmer l’adresse et l’identité d’un client, la deuxième porte essentiellement sur les règles nationales spécifiques à un produit. Aucune de ces catégories n’entre dans le champ d’application de la directive. En outre, on dispose de données insuffisantes et partiellement contradictoires sur l’importance du deuxième obstacle car les prestataires de services financiers eux-mêmes et les associations bancaires ont des avis divergents sur l’importance de cette entrave. En effet, les associations bancaires la jugent significative, mais seul un petit nombre d’entreprises (prestataires de services financiers) partage ce point de vue. Par ailleurs, le Comité européen des industries bancaires, qui représente les associations bancaires au niveau européen, considère également que l’existence de règles juridiques différentes dans les États membres n’empêche pas la commercialisation transfrontalière à distance de services financiers[22].

27. Du côté de la demande, les obstacles les plus importants sont d’ordre linguistique et culturel, outre l’absence d’informations accessibles sur les produits transfrontaliers. La Commission européenne a d’ores et déjà pris des mesures pour améliorer la qualité des informations précontractuelles mises à la disposition des consommateurs, notamment dans la fiche d’information européenne normalisée sur le crédit à la consommation, qui figure en annexe de la nouvelle directive concernant les crédits à la consommation[23], et dans le document «Informations clés pour l’investisseur» utilisé à l’essai en vue de la révision de la directive sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)[24]. Dans le domaine des hypothèques, l’examen de la fiche d’information européenne normalisée vise à améliorer la présentation des informations précontractuelles destinées aux consommateurs[25]. La communication de la Commission sur les produits d’investissement de détail propose des mesures en faveur de la fourniture d’informations précontractuelles claires et comparables aux investisseurs dans ce domaine[26]. Ces mesures ont pour objet de normaliser la présentation des informations précontractuelles; les consommateurs pourront ainsi plus aisément comparer les offres des différents fournisseurs, ce qui leur évitera plus facilement de payer plus que nécessaire ou de prendre des risques inutiles en achetant des produits des services financiers. En outre, la Commission est en train de lancer une étude comportementale sur les services d’investissement de détail. Cette étude fournira une analyse des principaux traits de comportement qui influent sur les choix des consommateurs dans ce secteur.

28. Les obstacles conjugués du côté de la demande et du côté de l’offre sont redoublés par la nature même des services financiers. Ces derniers se distinguent des biens et services non financiers par le fait notamment qu’ils sont en général plus complexes et impliquent souvent un engagement économique considérable à long terme en vue d’un résultat escompté. D’où la nécessité d’un service de conseils aidant le consommateur à franchir le pas. Par ailleurs, certains services, tels que l’assurance automobile, ont une vocation locale compte tenu du lieu du risque et ils ne se laissent donc pas facilement transférer à l’étranger. Bien que la directive prévoie une infrastructure réglementaire susceptible de soutenir la commercialisation à distance des services financiers, la complexité de ces derniers demeure.

29. La directive a créé, dans tous les États membres, un cadre juridique à l’intention des fournisseurs et des consommateurs pour les achats de services financiers via des instruments de commercialisation à distance. Si la commercialisation à distance de services financiers à l’échelle nationale a augmenté, certes faiblement encore dans l’ensemble, il n’est pas possible de conclure à ce stade que l’existence de ce cadre a contribué à favoriser le développement des activités transfrontalières. L’étude juridique a indiqué qu’actuellement, aucune plainte de consommateur n’a été rapportée au sujet de la façon dont la directive est appliquée. Les experts juridiques et les organisations de consommateurs qui ont été consultés dans le cadre de l’étude ont expliqué cette absence d’éléments concrets par le volume encore peu important peu important des transactions dans ce domaine.

CONCLUSION

30. Le marché actuel de la vente à distance transfrontalière de services financiers aux consommateurs est très modeste. Dans la majorité des États membres, les lois nationales de transposition ne sont entrées en vigueur qu’à partir de 2005/2006 et le marché n’a guère évolué depuis l’introduction de la directive. Ce constat concorde avec les conclusions du rapport sur le commerce électronique[27], selon lesquelles le marché peut s’accroître à moyen et long terme parce que l’attitude des entreprises est plus fréquemment définie par la façon de voir les choses que par des problèmes réels et parce que la popularité croissante des transactions en ligne auprès des consommateurs créera une demande d’expansion transfrontalière.

31. Les préférences linguistiques et culturelles constituent l’obstacle majeur pour les consommateurs souhaitant se lancer sur ce marché. Pour autant, la Commission ne peut prendre aucune mesure dans ce domaine. En ce qui concerne l’absence d’informations sur la législation régissant les produits financiers, sur certains marchés, la Commission s’emploie à prendre des dispositions importantes en vue d’améliorer la qualité de l’information dans le domaine des crédits et des investissements.

32. Si la progression future du commerce électronique en général ne devait pas s’accompagner d’une évolution similaire dans le domaine de la commercialisation à distance des services financiers, la Commission pourrait envisager probablement de réexaminer la possibilité de modifier la directive ou de prendre d’autres initiatives appropriées.

33. À ce stade, rien ne montre que les consommateurs se heurtent à des problèmes découlant d’une exécution incorrecte de la directive. De même, aucun élément tangible ne permet de déduire que la diversité juridique résultant du recours par les États membres, dans diverses proportions, aux options prévues par la directive a une incidence directe sur le faible niveau de la commercialisation transfrontalière à distance de services financiers.

34. À la lumière de ce qui précède, la Commission est d’avis que, dans l’état actuel des choses, il n’y a pas lieu de proposer de modification de la directive. Elle continuera de surveiller l’évolution du marché et l’application de la directive.

[1] COM(2006) 161 final.

[2] La Cour a constaté que deux États membres avaient manqué à leur obligation de transposer la directive dans les délais; voir affaires C-127/06, Commission/Luxembourg , arrêt du 7 décembre 2006, Recueil p. I-131, et C-141/06, Commission/Espagne , arrêt du 19 avril 2007, Recueil p. I-58.

[3] Voir http://ec.europa.eu/consumers/rights/fin_serv_en.htm.

[4] Eurobaromètre (EB) 60.2 (2004), L’opinion publique en Europe: les services financiers - Rapport B, p. 53, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_205_fullreport_fr.pdf

[5] Étude qualitative auprès d’acheteurs transfrontaliers de services financiers dans l’Union européenne, OPTEM. Décembre 2003, p. 5. L’échantillon n’était certes pas représentatif, mais il s’est avéré que les comptes bancaires étaient les produits les plus faciles à mesurer.

http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/fina_serv/cons_experiences/cross_border_final_report_en.pdf

[6] EB spécial 252 (2006), Protection des consommateurs sur le marché intérieur, p. 106, voir note 4 de bas de page.

[7] EB spécial 298 (2008), Protection des consommateurs sur le marché intérieur, p. 14, voir note 4 de bas de page.

[8] Idem, p. 84.

[9] Voir note 6 de bas de page, p. 112.

[10] Voir la note 7 de bas de page, p. 84.

[11] Deuxième édition du tableau de bord des marchés de consommation de la Commission européenne, COM (2009) 25 final, p. 3.

[12] Commission européenne, Les informations précontractuelles en matière de services financiers . Étude qualitative dans les 27 États membres, janvier 2008.

http://ec.europa.eu/consumers/rights/docs/PCI_final_report_22Feb2008_fr.pdf

[13] Voir note 6 de bas de page, p. 57.

[14] SEC(2009) 283 final, p. 5.

[15] Voir note 7 de bas de page, p. 52.

[16] Voir note 6 de bas de page, p. 89.

[17] Voir note 12 de bas de page, p. 14.

[18] CEIOPS (2007), Report on Financial Conditions and Financial Stability in the European Insurance et Occupational Pension Fund Sector 2006-2007 (Risk Update) , p. 16,http://www.ceiops.eu/media/files/publications/reports/CEIOPS-DOC-12-07.pdf

[19] SEC(2007) 1696, Rapport de 2007 sur l’intégration financière européenne, annexe II, graphique 1.4, p. 50 et graphique 3.1, p. 64.

[20] Voir étude juridique, p. 51 à 56, 63 à 74 et rapports nationaux.

[21] Voir étude juridique, rapports nationaux.

[22] Position de l’EBIC sur le projet de rapport final relatif à l’impact juridique de la directive 2002/65 concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, p. 9.

[23] Directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil, annexe II, JO L 133 du 22.5.2008, p. 66 à 92.

[24] Refonte de la directive 85/611/CEE, COM (2008) 458 final, voir art. 76.

[25] Livre blanc sur l’intégration du marché européen du crédit hypothécaire, COM(2007) 807 final, p. 6.

[26] COM(2009) 204 final.

[27] Voir note 14 de bas de page, p. 20.