COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

I. INTRODUCTION

L'Union européenne est fondée sur un ensemble de valeurs communes, dont les droits fondamentaux, la démocratie et l’état de droit. Elles sont le socle de nos sociétés et de notre identité commune. Aucune démocratie ne peut fonctionner sans des juridictions indépendantes qui assurent la protection des droits fondamentaux et des libertés publiques ni sans une société civile active et des médias libres garants du pluralisme. L’état de droit est un principe bien établi et bien défini en substance. Malgré les différences entre les identités nationales, les systèmes juridiques et les traditions, que l’Union est tenue de respecter, cette définition substantielle est la même pour tous les États membres.

L’état de droit garantit que toutes les autorités publiques agissent toujours dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs de la démocratie et aux droits fondamentaux, et sous le contrôle de juridictions indépendantes et impartiales. L’état de droit a une incidence directe sur la vie de chaque citoyen: il s’agit d’une condition préalable pour assurer un traitement équitable devant la loi et la défense des droits individuels, pour éviter l’abus de pouvoir par les autorités publiques et pour que les décideurs rendent des comptes. Le respect de l’état de droit est également essentiel pour donner confiance aux citoyens dans les institutions publiques. Sans cette confiance, les sociétés démocratiques ne peuvent fonctionner. L’état de droit recouvre le degré de responsabilité avec lequel les lois sont élaborées, l’équité avec laquelle elles sont appliquées et l’efficacité dont elles font preuve. Comme le reconnaissent la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, il couvre aussi des questions institutionnelles telles que l’indépendance et l’impartialité des juridictions et la séparation des pouvoirs . Des arrêts récents de la Cour de justice de l’Union européenne ont continué de souligner que l’état de droit est au cœur de l’ordre juridique de l’Union.

Le projet européen repose sur un respect permanent de l’état de droit dans tous les États membres. Il s’agit d’une condition préalable à l’application effective du droit de l’Union et à l’instauration d’une confiance mutuelle entre les États membres. Il est également une pièce maîtresse du bon fonctionnement de l’Union européenne en tant qu’espace de liberté, de sécurité et de justice et en tant que marché intérieur, dans lequel les lois sont appliquées de manière effective et uniforme et où les budgets sont exécutés conformément aux règles applicables. Les menaces qui pèsent sur l’état de droit mettent donc en péril les fondements juridiques, politiques et économiques du fonctionnement de l’UE. C’est la raison pour laquelle la promotion et la défense de l’état de droit constituent un impératif central du travail de la Commission européenne en tant que gardienne des traités. Les manquements d’un État membre au respect de l’état de droit ont une incidence sur les autres États membres et sur l’Union européenne en général et il est dans l’intérêt de celle-ci de résoudre les problèmes qui s’y rapportent chaque fois qu’ils apparaissent.

Si, en principe, tous les États membres sont réputés respecter l’état de droit en toutes circonstances, les problèmes rencontrés récemment dans certains d’entre eux ont rappelé que l’état de droit ne pouvait être considéré comme acquis. Ces problèmes ont suscité des inquiétudes quant à la capacité de l’Union à faire face à de telles situations. De nombreuses affaires récentes ayant un écho au niveau de l’UE concernaient l’indépendance du processus judiciaire. D’autres exemples ont trait à l’affaiblissement des cours constitutionnelles, à un recours accru à des ordonnances ou aux attaques répétées d’une branche de l'État contre une autre. De manière plus large, la corruption à haut niveau et l’abus de pouvoir sont liés à des situations où le pouvoir politique cherche à bafouer l’état de droit, tandis que les manœuvres visant à saborder le pluralisme et à affaiblir des observateurs critiques essentiels tels que la société civile et les médias indépendants sont autant de signaux d’alerte des menaces qui pèsent sur l’état de droit.

Dans sa communication du 3 avril 2019, la Commission européenne a donné un aperçu des divers instruments disponibles aujourd’hui pour relever les défis qui se posent à l’état de droit au sein de l’Union et a ouvert un débat sur la manière de le renforcer. Les institutions et organes de l’UE, les États membres, les organisations internationales, les réseaux judiciaires, la société civile et le monde académique ont pris part à ce débat et apporté de précieuses contributions. Ce débat a clairement fait ressortir l’importance de l’état de droit et la nécessité de disposer dans l’Union d’instruments plus puissants pour le faire respecter, ce qui rejoint la préoccupation grandissante pour les questions liées à l’état de droit exprimée par les institutions de l’Union européenne.

À Sibiu, en mai 2019, les dirigeants européens se sont unanimement engagés à «[continuer] à protéger notre mode de vie, la démocratie et l'état de droit». Le Conseil européen a confirmé l’engagement de Sibiu dans son programme stratégique adopté le 21 juin 2019. Il plaide en faveur d’une plus grande priorité à accorder aux questions liées à l’état de droit au Conseil européen et au Conseil. Le respect de l’état de droit a occupé une place de choix lors des débats au Parlement européen pendant la législature 2014-2019, ainsi que dans les programmes des présidences du Conseil. Il a également été un thème de campagne important lors des élections européennes de 2019. Les partis politiques européens ont commencé à se demander si les partis qui remettent en question l’état de droit et les valeurs communes de l’UE ne devraient pas être exclus des partis.

Bien que ce débat doive se poursuivre, la présente communication énonce des actions concrètes pour le court et le moyen termes. Certaines actions peuvent être mises en œuvre immédiatement. D’autres devront être développées ultérieurement pour constituer un chantier de premier ordre pour la prochaine Commission, le Parlement européen et le Conseil. Le renforcement de l’état de droit dans l’Union est, et doit rester, un objectif central pour tous.

II. L’ÉTAT DE DROIT: UNE VALEUR PARTAGÉE PAR LES EUROPÉENS

Depuis la communication d’avril, le débat sur l’état de droit s’est intensifié. La Commission a pu profiter d’un large éventail de contributions et de réflexions. Elle a reçu 60 contributions écrites d’acteurs institutionnels nationaux, européens et internationaux ainsi que de la société civile et du monde académique. Elle a aussi participé à des conférences et à des débats au niveau européen et dans les capitales. Les contributions ont souligné l’importance de l’état de droit et le caractère impérieux de son respect dans l’Union. Elles ont aussi confirmé la pertinence et la complémentarité des trois piliers présentés dans la communication d’avril: la promotion, la prévention et la réponse à apporter. Certains ont considéré que le développement des instruments était une priorité, tandis que d’autres ont estimé qu’une meilleure application des outils existants ferait déjà la différence. Quelques contributions s’interrogeaient sur la dimension européenne de la question. Cette interrogation reflète une réalité, à savoir que l’importance de l’état de droit dans le fonctionnement de l’UE, pour ses citoyens et ses entreprises, ne peut être prise comme allant de soi et qu’il convient de la promouvoir et de l’expliquer davantage. Elle souligne aussi combien il est important de montrer que l’action de l’UE est objective, proportionnée et non discriminatoire et que l’Union ne devrait apporter une réponse formelle que lorsque les mécanismes nationaux d’équilibre des pouvoirs sont inopérants.

En outre, en avril 2019, la Commission a mené une enquête Eurobaromètre dans l’ensemble des États membres. Les résultats révèlent un soutien massif apporté à l’état de droit, avec des différences mineures entre les États membres. Plus de 80 % des citoyens de l’ensemble des États membres ont reconnu l’importance des principes fondamentaux de l’état de droit. Parmi les autres conclusions marquantes de l’enquête, l’importance que revêtent les médias et la société civile pour obliger les personnes au pouvoir à rendre des comptes jouit d’un large soutien, plus de 85 % des Européens jugeant qu’il est important que les médias, les journalistes et la société civile puissent travailler librement et exprimer des critiques sans risquer d’être intimidés.

L’Eurobaromètre a aussi souligné que les Européens considèrent qu'il est important que l’état de droit s’applique dans toute l’Union, 89 % d’entre eux se prononçant pour un respect de l’état de droit dans tous les autres États membres de l’Union.

Les Européens ont également plaidé pour une amélioration de l’état de droit avec, de nouveau, une majorité claire (plus de 80 %) en faveur d’améliorations aux principes clés de l’état de droit. Le besoin d’améliorations s’est surtout fait ressentir dans la protection juridictionnelle effective, la légalité et la lutte contre les décisions arbitraires - ainsi que dans la liberté des médias et la société civile.

La consultation menée après la communication d’avril a aussi rendu compte de l’importance que revêt l’état de droit pour les citoyens et qui se traduit par la volonté de nombreuses organisations de la société civile et milieux académiques de s’engager davantage dans la promotion et la prévention de l’état de droit et de faire office de lanceurs d’alerte quand des problèmes surgissent. Parmi les actions qui semblaient particulièrement intéressantes figurent l’organisation de dialogues avec les citoyens à l’échelle de l’UE, le développement de connaissances sur l’état de droit grâce à des sources accessibles et faciles d’utilisation et des plateformes ouvertes pour partager des informations et des alertes.

III. UNE RESPONSABILITÉ PARTAGÉE POUR L’ENSEMBLE DES ÉTATS MEMBRES ET DES INSTITUTIONS DE L’UE

Le respect de l’état de droit en tant que valeur commune incombe d’abord et avant tout à chaque État membre. Garantir le bon fonctionnement de leur état de droit est une responsabilité constitutionnelle interne mais aussi une responsabilité vis-à-vis de l’Union et des autres États membres. Le principe de coopération loyale (article 4, paragraphe 3, du TUE) souligne l’obligation des États membres de faciliter l’accomplissement par l’Union de sa mission et de s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union. Il souligne également l’obligation de l’Union et des États membres de s’assister mutuellement, ce qui signifie qu’il est de la responsabilité de l’ensemble des institutions de l’Union de fournir une assistance proportionnée aux États membres afin que ces derniers garantissent le respect de l’état de droit.

La communication d’avril fait remarquer que l’état de droit est aussi l’un des principes qui guident l’action extérieure de l’UE et qu’il est devenu peu à peu un élément central du processus d’adhésion à l’Union et de la politique de voisinage. Le programme stratégique du Conseil européen confirme que la défense des valeurs européennes devrait être au cœur des relations extérieures de l’Union. La Commission soutient déjà activement les réformes de l’état de droit dans les pays tiers.

Une autre obligation essentielle des États membres est de garantir aux citoyens l’exercice de leurs droits, en leur permettant notamment d’accéder à la justice et à des procès équitables. En vertu de l’article 19 du TUE, tous les États membres confient aux juridictions nationales et à la Cour la charge de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle que les justiciables tirent de ce droit. En effet, les juridictions nationales jouent un rôle crucial dans l’application du droit de l’Union, car elles sont chargées en premier lieu d’appliquer le droit de l’Union et de mettre en œuvre le mécanisme de renvoi préjudiciel, en vertu de l’article 267 du TFUE, afin de garantir la cohérence et l’uniformité de l’interprétation du droit de l’UE. À cet égard, et comme le confirme la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne, la garantie de l’indépendance judiciaire est une obligation juridique qui est au cœur de l’état de droit.