COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Communication de la Commission relative à la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État par les juridictions nationales

(2021/C 305/01)

1. INTRODUCTION 3

1.1. Le système de contrôle des aides d’État 4

1.2. Obligation de suspension 5

2. PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA MISE EN ŒUVRE DES RÈGLES EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT 6

2.1. Principe de coopération loyale 6

2.2. Les principes d’équivalence et d’effectivité appliqués aux procédures nationales 6

2.2.1. Qualité pour agir 7

2.2.2. Compétence 8

2.2.3. Le principe de l’autorité de la chose jugée 8

3. LE RÔLE DE LA COMMISSION 9

3.1. La compétence exclusive de la Commission 9

3.2. Les pouvoirs de la Commission en matière de mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État 10

4. LE RÔLE DES JURIDICTIONS NATIONALES 11

4.1. Délimitation des compétences des juridictions nationales relatives à l’application des règles en matière d’aides d’État 11

4.1.1. À la suite d’une décision de la Commission 12

4.1.1.1. À la suite d’une décision de la Commission déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur 12

4.1.1.2. À la suite d’une décision d’ouverture de la Commission 13

4.2. Les compétences des juridictions nationales 14

4.2.1. Appréciation de l’existence d’une aide 14

4.2.2. Appréciation de l’existence d’une violation de l’obligation de suspension 14

4.2.2.1. Application des conditions prévues par les règlements d’exemption par catégorie 14

4.2.2.2. Aides existantes 15

4.2.3. Suspension ou cessation de l’exécution de la mesure 16

4.2.3.1 Suspension ou cessation de l’exécution de la mesure 16

4.2.3.2 Récupération 16

4.2.3.3 Mesures provisoires 18

4.2.3.4 Actions en dommages et intérêts 21

5. CONSÉQUENCES DU DÉFAUT DE MISE EN ŒUVRE DES RÈGLES ET DÉCISIONS EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT 21

5.1. Assistance de la Commission aux juridictions nationales 22

5.1.1. Moyens de coopération 22

5.1.1.1. Transmission d’informations aux juridictions nationales 22

5.1.1.2. Transmission d’avis relatifs à l’application des règles en matière d’aides d’État 23

5.1.1.3. Soumission d’observations à titre d’amicus curiae 25

5.1.2. Point de contact unique et publication des avis et des observations à titre d’ amicus curia e 26

5.2. Assistance de la Commission aux juridictions nationales 26

6. CONSÉQUENCES DU DÉFAUT DE MISE EN ŒUVRE DES RÈGLES ET DÉCISIONS EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT 27

6.1. Procédures devant la Commission concernant des aides illégales 27

6.2. Procédures d’infraction 27

7. DISPOSITIONS FINALES 28

1. INTRODUCTION

(1) Depuis 2012, la Commission européenne met en œuvre le programme de modernisation du contrôle des aides d’État ( 1 ) . Dans le cadre de ce programme, elle a adopté un ensemble de textes législatifs, de lignes directrices et de communications pour apprécier les aides d’État. Ce train de mesures lui a permis de concentrer son examen ex ante sur les cas ayant la plus forte incidence sur le marché intérieur, tout en développant une coopération plus étroite avec les États membres dans la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État. À cette fin, la Commission a introduit des dérogations supplémentaires à l’obligation de notifier à la Commission les aides d’État prévues, donnant ainsi davantage de latitude aux États membres pour octroyer des aides sans le contrôle préalable de cette dernière. En conséquence, le nombre d’aides octroyées sur la base des exemptions par catégorie a augmenté ( 2 ) . Dans ce contexte, le rôle joué par les juridictions nationales pour faire respecter les règles en matière d’aides d’État a encore gagné en importance.

(2) En 2019, la Commission a publié une étude sur la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État et des décisions prises par les juridictions nationales dans 28 États membres ( 3 ) (ci-après l’«étude sur la mise en œuvre») ( 4 ) . Cette étude a passé en revue plus de 750 décisions de juridictions nationales, relevant de deux catégories: 1) les affaires dans lesquelles les juridictions nationales interviennent pour tirer les conséquences de la mise à exécution illégale d’une aide («mise en œuvre sur l’initiative de la sphère privée») et 2) les affaires dans lesquelles les juridictions nationales interviennent pour mettre en œuvre les décisions de la Commission ordonnant la récupération d’une aide («mise en œuvre sur l’initiative de la sphère publique»).

(3) L’étude sur la mise en œuvre a révélé que le nombre d’affaires d’aides d’État portées devant des juridictions nationales a augmenté entre 2007 et 2017. Malgré cette augmentation, les juridictions nationales n’ont accordé de mesures correctives qu’à de rares occasions, et les actions en dommages et intérêts représentent une très faible proportion des affaires. En outre, les moyens de coopération entre la Commission et les juridictions nationales, qui ont été introduits en 2009 par la communication de la Commission relative à l’application des règles en matière d’aides d’État par les juridictions nationales (ci-après la «communication de 2009») ( 5 ) et en 2015 par le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (ci-après le «règlement de procédure») ( 6 ) n’ont été que peu utilisés.

(4) La présente communication fournit aux juridictions nationales et aux autres parties intéressées des informations pratiques sur la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État au niveau national. Elle tient compte des questions soulevées par ces juridictions dans le cadre de l’étude sur la mise en œuvre ou dans les affaires renvoyées à titre préjudiciel devant la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour de justice»). À titre d’exemple, on peut citer la cohérence entre les procédures devant la Commission et les procédures devant les juridictions nationales, ou les questions soulevées par l’application incorrecte des règlements d’exemption par catégorie.

(5) La présente communication vise à fournir des orientations aux juridictions des États membres au sens de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») ( 7 ) et à encourager une coopération plus étroite entre la Commission et les juridictions nationales en définissant tous les instruments de coopération disponibles. Elle ne lie pas les juridictions nationales ni ne porte atteinte à leur indépendance ( 8 ) . La présente communication met principalement l’accent sur la mise en œuvre sur l’initiative de la sphère privée. La communication de la Commission sur la récupération des aides d’État illégales et incompatibles avec le marché intérieur ( 9 ) (ci-après la «communication sur la récupération») porte sur les aspects liés à la mise en œuvre sur l’initiative de la sphère publique.

(6) Depuis la communication de 2009, la jurisprudence du Tribunal et de la Cour de justice (conjointement les «juridictions de l’Union») a évolué. La présente communication tient compte de ces évolutions et remplace la communication de 2009.

1.1. Le système de contrôle des aides d’État

(7) L’aide d’État est une notion à caractère juridique, définie directement par le TFUE, qui doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs ( 10 ) . L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». La Commission a fourni des orientations pour l’interprétation de la notion d’aide d’État ( 11 )

(8) L’interdiction générale des aides d’État repose sur un double système de contrôle ex ante et ex post des interventions impliquant des aides d’État. Conformément à l’article 108 du TFUE, la Commission doit procéder à l’examen permanent des régimes d’aides existants et apprécier les projets d’un État membre tendant à instituer une aide nouvelle ou à modifier une aide existante. Pour que la Commission puisse procéder efficacement à cet examen, les États membres doivent coopérer en fournissant toutes les informations utiles et en notifiant les mesures d’aide d’État.

(9) Les États membres ont l’obligation, d’une part, de notifier à la Commission chaque mesure tendant à instituer une aide nouvelle ou à modifier une aide existante et, d’autre part, de ne pas mettre en œuvre une telle mesure tant que la Commission n’a pas apprécié sa compatibilité avec le marché intérieur (ci-après l’«obligation de suspension») ( 12 ) . L’obligation de suspension découlant de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE a un effet direct ( 13 ) : elle confère aux particuliers des droits dont ils peuvent se prévaloir devant les juridictions nationales.

(10) Il s’ensuit que la mise en œuvre du système de contrôle des aides d’État, dont la disposition de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE constitue une caractéristique fondamentale, relève à la fois de la Commission et des juridictions nationales, leurs rôles respectifs étant complémentaires mais distincts. Si la Commission a la compétence exclusive pour apprécier la compatibilité de mesures d’aide avec le marché intérieur, il incombe aux juridictions nationales de veiller à la sauvegarde des droits des justiciables en cas de violation possible de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ( 14 )

1.2. Obligation de suspension

(11) Le caractère immédiatement applicable de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE implique que les juridictions nationales doivent prendre toutes les mesures appropriées, conformément à leur droit national, pour tirer les conséquences d’une violation de cette disposition ( 15 )

(12) Pour qu’une mesure soit soumise à l’obligation de suspension prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, deux conditions doivent être remplies: premièrement, la mesure est considérée comme une aide nouvelle, y compris toute modification d’une aide existante ( 16 ) ; et deuxièmement, la mesure doit être soumise à l’obligation de notification préalable prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(13) Par conséquent, lorsqu’une mesure ne constitue pas une aide nouvelle, les États membres peuvent la mettre en œuvre sans notification préalable à la Commission. En outre, les États membres peuvent mettre en œuvre des mesures d’aide qui remplissent toutes les conditions pour bénéficier d’une exemption de l’obligation de notification.

(14) Au moyen des règlements de minimis ( 17 ) , la Commission a fixé les conditions dans lesquelles les aides sont réputées ne pas affecter les échanges entre États membres et ne pas fausser ou menacer de fausser la concurrence ( 18 )

(15) La Commission a également adopté des règlements d’exemption par catégorie — tels que le règlement général d’exemption par catégorie ( 19 ) — qui fixent les conditions dans lesquelles les mesures d’aide doivent ou peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 2 ou 3 ( 20 ) . Si une mesure d’aide remplit toutes les conditions prévues par ces règlements, l’État membre concerné est exempté de son obligation de notifier l’aide à la Commission.

(16) o 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil En outre, la décision 2012/21/UE de la Commission ( 21 ) , relative aux aides d’État concernant globalement les services d’intérêt économique général, et le règlement (CE) n1370/2007 du Parlement européen et du Conseil ( 22 ) , portant notamment sur les services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, fixent les conditions selon lesquelles les compensations accordées pour les obligations de service public sont considérées comme compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 106, paragraphe 2, et de l’article 93 du TFUE. Dans ces cas également, les mesures concernées ne sont pas soumises à l’obligation de suspension.

2. PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA MISE EN ŒUVRE DES RÈGLES EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT

2.1. Principe de coopération loyale

(17) L’article 4, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne ( 23 ) (ci-après le «traité UE») impose aux États membres de faciliter l’accomplissement par l’Union de sa mission. En vertu du principe de coopération loyale consacré par cet article, l’Union et les États membres, agissant dans le cadre de leurs compétences, doivent se prêter mutuellement assistance dans l’accomplissement de cette mission.

(18) L’obligation d’assistance mutuelle découlant de l’article 4, paragraphe 3, du traité UE s’applique également aux juridictions nationales ( 24 ) . Cela signifie que la Commission assiste les juridictions nationales lorsqu’elles mettent en œuvre le droit de l’Union ( 25 ) , et qu’inversement, les juridictions nationales assistent la Commission dans l’accomplissement de sa mission. Les juridictions nationales doivent donc prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de leurs obligations découlant du droit de l’Union et s’abstenir de prendre des décisions susceptibles de mettre en péril la réalisation des objectifs du traité UE et du TFUE (ci-après conjointement, les «traités») ( 26 )

2.2. Les principes d’équivalence et d’effectivité appliqués aux procédures nationales

(19) La Cour de justice a toujours reconnu le principe de l’autonomie procédurale dans la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État ( 27 ) . Selon ce principe, en l’absence de législation de l’Union en la matière, les États membres sont libres de choisir la manière dont ils exécutent leurs obligations découlant des traités, pour autant que les moyens qu’ils utilisent ne portent pas atteinte au champ d’application et à l’effectivité du droit de l’Union.

(20) Conformément à la jurisprudence des juridictions de l’Union, la législation nationale applicable ne doit pas être moins favorable, lors de l’application de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, que celle régissant des situations similaires de nature interne («principe d’équivalence») ni être aménagée de manière à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union («principe d’effectivité») ( 28 ) . Les sections 2.2.1, 2.2.2 et 2.2.3 expliquent l’interaction entre le principe de l’autonomie procédurale, d’une part, et les principes d’équivalence et d’effectivité, d’autre part, par rapport à la qualité pour agir, aux compétences des juridictions nationales et au principe de l’autorité de la chose jugée ( 29 )

2.2.1. Qualité pour agir

(21) En application du principe d’autonomie procédurale, les États membres appliquent leurs règles nationales relatives à la qualité pour agir aux litiges nationaux en matière d’aides d’État, pour autant qu’elles respectent les principes d’équivalence et d’effectivité.

(22) En vertu du principe d’effectivité, les règles nationales relatives à la qualité pour agir et à l’intérêt à agir des justiciables ne devraient pas porter atteinte à leur droit à une protection juridictionnelle effective des droits que leur confère le droit de l’Union ( 30 )

(23) L’étude sur la mise en œuvre a montré que les juridictions nationales statuent principalement sur des affaires introduites par des concurrents du bénéficiaire de l’aide, qui sont directement affectés par la distorsion de concurrence résultant de la mise à exécution de l’aide illégale ( 31 )

(24) Toutefois, lorsqu’elles appliquent les règles nationales relatives à la qualité pour agir, les juridictions nationales doivent tenir compte de leur obligation de protéger l’intérêt de toute partie ayant un intérêt suffisant à agir (ci-après les «tiers»), indépendamment de la question de savoir si celle-ci a été affectée directement ou non par la distorsion de concurrence résultant de la mise en œuvre illégale de la mesure d’aide.

(25) Les juridictions nationales doivent prendre en considération d’autres éléments lors de l’appréciation de la qualité pour agir et de l’intérêt à agir de tiers dans des affaires concernant des aides d’État accordées au moyen de mesures fiscales. Les contribuables tiers ne peuvent être considérés comme ayant un intérêt à agir en vue d’obtenir le remboursement du montant prélevé en violation de l’obligation de suspension que lorsque l’impôt ou le prélèvement auquel ils sont soumis fait partie intégrante du financement de l’aide d’État illégale ( 32 ) . Leur qualité pour agir ne repose pas sur l’existence d’une relation de concurrence avec le bénéficiaire de l’aide ( 33 )

(26) À l’inverse, les contribuables tiers ne sauraient se prévaloir de l’illégalité d’une mesure d’aide exonérant d’un impôt certaines entreprises ou certains secteurs pour se soustraire au paiement de la taxe ou du prélèvement en question ou pour en obtenir le remboursement, à moins que les recettes fiscales ne soient exclusivement réservées au financement de l’aide d’État illégale, comme indiqué au point (25). C’est également le cas lorsqu’elles exercent leurs activités en concurrence avec les bénéficiaires ( 34 ) . Une telle solution aurait pour effet de renforcer les effets anticoncurrentiels de l’aide d’État dans la mesure où elle élargirait le nombre d’entreprises bénéficiant d’une exonération fiscale constituant une aide d’État illégale ( 35 )

(27) Enfin, l’obligation pour les juridictions nationales de garantir une protection juridictionnelle effective peut aller au-delà de la stricte application de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. À la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, les particuliers et les organisations n’ayant pas qualité pour demander l’annulation d’une décision au titre de l’article 263 du TFUE devraient avoir la possibilité de contester l’aide ou les mesures de sa mise en œuvre devant les juridictions nationales et de demander, en vertu de l’article 267 du TFUE, à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur l’interprétation ou la validité de la décision de la Commission autorisant cette aide ( 36 ) . Dans une telle situation, non seulement les intérêts économiques, mais également d’autres intérêts des particuliers et des organisations peuvent être pertinents pour établir leur qualité pour agir dans les procédures relatives aux mesures nationales de mise en œuvre de l’aide, en fonction des mesures et des procédures nationales en question ( 37 )

2.2.2. Compétence

(28) Le principe de l’autonomie procédurale implique qu’il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions qui sont compétentes pour connaître des procédures concernant l’octroi d’une aide illégale. Cela implique également que les États membres règlent les modalités procédurales régissant ces recours, pour autant que les principes d’équivalence et d’effectivité soient respectés ( 38 )

(29) En l’absence de règles spécifiques du droit de l’Union, la structure des systèmes judiciaires des États membres varie considérablement. Si quelques États membres ont mis en place des juridictions spécialisées en matière d’aides d’État, d’autres ont attribué une compétence exclusive à des chambres de juridictions existantes ou adopté des règles de procédure clarifiant la compétence des juridictions dans les affaires de mise en œuvre sur l’initiative de la sphère publique et de la sphère privée ( 39 ) . Dans la majorité des États membres, les juridictions civiles et administratives sont compétentes pour l’application des règles en matière d’aides d’État ( 40 )

2.2.3. Le principe de l’autorité de la chose jugée

(30) Le principe de l’autorité de la chose jugée établit que les jugements devenus définitifs ne peuvent plus être remis en cause. C’est le cas après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours. Le principe de l’autorité de la chose jugée vise à garantir la stabilité du droit et des relations juridiques, ainsi que la bonne administration de la justice, et est consacré tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les ordres juridiques nationaux ( 41 ) . Selon la jurisprudence, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les modalités de mise en œuvre du principe de l’autorité de la chose jugée relèvent de l’ordre juridique interne des États membres en vertu du principe de l’autonomie procédurale de ces derniers. Toutefois, les règles de procédure en question doivent respecter les principes d’équivalence et d’effectivité ( 42 )

(31) En vertu du principe de primauté du droit de l’Union ( 43 ) , les juridictions nationales ont l’obligation d’assurer le plein effet des dispositions du droit de l’Union, au besoin en laissant inappliquée, de leur propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale. Cela vaut également pour les règles nationales consacrant le principe de l’autorité de la chose jugée ( 44 )

(32) La jurisprudence des juridictions de l’Union a limité la force du principe de l’autorité de la chose jugée dans le domaine des aides d’État. Le principe de la primauté du droit de l’Union s’oppose à ce que l’application du principe de l’autorité de la chose jugée limite la compétence exclusive conférée à la Commission par le TFUE pour apprécier la compatibilité des aides d’État ( 45 ) . En outre, la circonstance qu’une juridiction nationale ait écarté l’existence d’une aide d’État en rapport avec une mesure ne saurait empêcher la Commission de conclure ultérieurement que la mesure en cause constitue une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur ( 46 ) . Cela vaut même dans le cas d’une décision rendue par une juridiction nationale statuant en dernier ressort ( 47 ) . Cela s’applique également lorsque les règles nationales relatives à l’autorité de la chose jugée s’étendent aux moyens en droit qui auraient pu être invoqués dans la procédure juridictionnelle, mais ne l’ont pas été ( 48 )

3. LE RÔLE DE LA COMMISSION

(33) L’objectif du système de contrôle préventif établi par l’article 108, paragraphe 3, du TFUE est de garantir que seules les aides compatibles avec le marché intérieur peuvent être mises en œuvre ( 49 ) . Afin de réaliser cet objectif, la mise en œuvre d’un projet d’aide qui ne bénéficie pas d’une exemption par catégorie doit être différée jusqu’à ce que la Commission adopte une décision sur sa compatibilité avec le marché intérieur ( 50 )

3.1. La compétence exclusive de la Commission

(34) La Commission exerce généralement en deux étapes sa compétence en matière d’appréciation de la compatibilité d’une mesure d’aide avec le marché intérieur. Premièrement, elle apprécie si la mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ( 51 ) ; deuxièmement, elle examine si la mesure est compatible avec le marché intérieur. La première étape, qui consiste à apprécier l’existence d’une aide, est une compétence exercée tant par la Commission que par les juridictions nationales, ces dernières pouvant être amenées à établir si une mesure est soumise à l’obligation de suspension ( 52 ) (voir les sections 4.2.1 et 4.2.2). La seconde étape, qui consiste en l’appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur, relève de la compétence exclusive de la Commission. L’appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur doit figurer dans une décision ( 53 ) , qui est soumise au contrôle des juridictions de l’Union ( 54 )

(35) La Commission peut se prononcer sur la compatibilité d’une mesure avec le marché intérieur soit à l’issue d’un examen préliminaire (si elle n’a pas de doutes quant à la compatibilité avec le marché intérieur) ( 55 ) , soit à l’issue d’une procédure formelle d’examen (si, dans le cadre de l’examen préliminaire, elle avait des doutes sur la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur) ( 56 ) . Lorsqu’elle ouvre une procédure formelle d’examen, la Commission adopte une décision dans laquelle elle présente son évaluation préliminaire sur la nature d’aide d’État de la mesure et expose ses doutes quant à la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») ( 57 )

(36) La compétence exclusive de la Commission pour apprécier la compatibilité des aides d’État avec le marché intérieur peut limiter l’exercice par les juridictions nationales de leur compétence d’application de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE (voir la section 4.1) ( 58 ) . Cela est vrai pour les décisions d’ouverture qui, dans l’attente de l’appréciation de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, peuvent entraîner certaines conséquences juridiques sur la procédure devant les juridictions nationales (voir la section 4.1.3).

(37) Les décisions finales antérieures de la Commission lient les juridictions nationales, et celles-ci doivent suivre l’appréciation de la Commission quant à l’existence d’une aide ( 59 ) . À l’inverse, si une juridiction nationale statue avant toute décision de la Commission, ce jugement, même s’il a acquis l’autorité de la chose jugée, ne saurait faire obstacle à ce que la Commission exerce à un moment donné la compétence exclusive qui lui est assignée par le TFUE (voir la section 2.2.3) ( 60 )

3.2. Les pouvoirs de la Commission en matière de mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État

(38) En règle générale, pour imposer des mesures correctives en cas de violation des règles en matière d’aides d’État, lorsqu’elle conclut que la mesure examinée constitue une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur, la Commission doit adopter une décision finale qui clôt la procédure formelle d’examen et ordonne la récupération de cette aide (ci-après la «décision de récupération») ( 61 )

(39) En adoptant des règles de procédure dans le domaine des aides d’État, la Commission a codifié ses pouvoirs de mise en œuvre ( 62 ) . Conformément à l’article 16 du règlement de procédure, la Commission doit ordonner la récupération d’une aide illégale et incompatible avec le marché intérieur en adoptant une décision. Lorsqu’elle constate, dans une décision, qu’une mesure d’aide est illégale et incompatible avec le marché intérieur, la Commission ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation et doit ordonner sa récupération ( 63 ) , à moins que cela ne soit contraire à un principe général du droit de l’Union ( 64 ) . En outre, les pouvoirs de la Commission en matière de récupération sont soumis à un délai de prescription de dix ans à compter du jour où l’aide illégale a été octroyée au bénéficiaire ( 65 )

(40) Dans certains cas, conformément à l’article 13 du règlement de procédure, la Commission peut, à sa discrétion, adopter des mesures provisoires alors qu’elle achève l’appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur. En particulier, la Commission peut émettre des injonctions de suspension ou de récupération, pour autant qu’un certain nombre de conditions soient remplies ( 66 ) . Ces mesures visent à limiter les dommages liés à la mise à exécution de l’aide en violation des obligations de notification et de suspension ( 67 )

4. LE RÔLE DES JURIDICTIONS NATIONALES

(41) Si la Commission est tenue d’examiner la compatibilité d’une mesure d’aide avec le marché intérieur, même dans le cas où elle a établi que la mise à exécution de cette mesure violait l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, le rôle principal des juridictions nationales est de sauvegarder les droits des justiciables face à cette violation ( 68 )

(42) Il incombe aux juridictions nationales d’offrir une protection juridictionnelle effective aux tiers ( 69 ) . Leur contribution au système de contrôle des aides d’État est particulièrement nécessaire dans les cas où une aide illégale est octroyée, en l’absence de décision finale de la Commission sur la même mesure ou jusqu’à l’adoption d’une telle décision, ainsi que dans les cas où une aide éventuellement compatible avec le marché intérieur a été accordée en violation de l’obligation de suspension ( 70 )

4.1. Délimitation des compétences des juridictions nationales relatives à l’application des règles en matière d’aides d’État

(43) Les juridictions nationales ont le pouvoir d’interpréter et d’appliquer l’article 107, paragraphe 1, et l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. En particulier, en l’absence de décision de la Commission concernant la même mesure ( 71 ) , les juridictions nationales ne sont liées que par la notion objective d’aide d’État lorsqu’elles exercent leur compétence en matière d’appréciation de l’existence d’aides d’État ( 72 )

(44) La Commission apprécie également l’existence d’aides d’État, ce qui constitue normalement une première étape avant l’appréciation de la compatibilité de celles-ci avec le marché intérieur. Par conséquent, toute procédure devant la Commission, antérieure ou postérieure à celles devant les juridictions nationales, pourrait affecter ces dernières ( 73 ) , comme expliqué aux sections 4.1.1 à 4.1.3.

4.1.1. À la suite d’une décision de la Commission

(45) Les juridictions nationales doivent s’abstenir de prendre des décisions allant à l’encontre d’une décision de la Commission ( 74 ) et doivent donc se conformer à l’appréciation de la Commission concernant l’existence d’une aide d’État. Les juridictions nationales ne sont pas davantage compétentes pour constater l’invalidité de décisions de la Commission ( 75 ) . Les juridictions de l’Union sont seules compétentes en vertu de l’article 263 du TFUE ( 76 )

(46) Si une juridiction nationale a des doutes quant à l’interprétation ou à la validité d’une décision de la Commission, elle peut demander des éclaircissements à cette dernière (voir la section 5.1) ou, selon les circonstances, peut ou doit ( 77 ) déférer une question préjudicielle à la Cour de justice, conformément à l’article 267 du TFUE ( 78 )

4.1.1.1. À la suite d’une décision de la Commission déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur

(47) Une décision finale de la Commission admettant la compatibilité avec le marché intérieur d’aides illégales ultérieurement à leur octroi n’a pas pour conséquence de régulariser a posteriori les actes d’exécution de ces aides, qui avaient été adoptés en violation de l’obligation de suspension prévue par le TFUE ( 79 )

(48) Dans ce contexte, les juridictions nationales doivent garantir aux justiciables que toutes les conséquences ( 80 ) d’une violation de l’obligation de suspension seront tirées, y compris en ordonnant la récupération des intérêts au titre de la période d’illégalité, conformément à leur droit national ( 81 )

(49) Il s’ensuit que, lorsqu’un tiers demande, devant une juridiction nationale, la suppression d’avantages liés à la mise à exécution prématurée de l’aide, le juge devrait accueillir son recours même si la Commission a déjà déclaré l’aide en cause compatible avec le marché intérieur. Toute autre interprétation aurait pour effet de permettre aux États membres de méconnaître les dispositions du TFUE et de priver ainsi ces dernières de leur effet utile ( 82 )

4.1.1.2. À la suite d’une décision d’ouverture de la Commission

(50) La situation est différente lorsque la Commission s’est limitée à ouvrir, en application de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, une procédure d’examen concernant une mesure d’aide portée devant une juridiction nationale. Dans la décision d’ouverture, la Commission émet, en principe, des doutes quant à la compatibilité d’une mesure d’aide avec le marché intérieur. Bien que ces doutes portent généralement sur la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur, l’appréciation de l’existence d’une aide revêt un caractère préliminaire et repose sur un examen initial de la mesure concernée ( 83 )

(51) Conformément à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE, les juridictions nationales doivent tenir compte de la situation juridique résultant des procédures en cours devant la Commission, même si elle est provisoire.

(52) Autrement dit, alors que la procédure d’examen est en cours, les juridictions nationales doivent tirer les conséquences juridiques de la décision d’ouverture elle-même. À la suite d’une décision d’ouverture, une juridiction nationale ne peut considérer que la mesure concernée ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sous peine de mettre en échec l’effet utile de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ( 84 )

(53) À cette fin, il incombe aux juridictions nationales de prendre toutes les mesures appropriées pour remédier à la violation potentielle de l’obligation de suspension. Les juridictions nationales peuvent décider de suspendre l’exécution de la mesure en cause et enjoindre la récupération des montants déjà versés. Elles peuvent également décider d’ordonner d’autres mesures provisoires afin de sauvegarder, d’une part, les intérêts des parties concernées et, d’autre part, l’effet utile de la décision d’ouverture de la Commission ( 85 )

(54) En outre, les juridictions nationales ne peuvent simplement surseoir à statuer tant que la Commission n’est pas parvenue à une décision finale ( 86 ) , car cela reviendrait à maintenir l’avantage sur le marché en dépit de la violation potentielle de l’obligation de suspension.

(55) Les mêmes contraintes peuvent s’appliquer aux juridictions nationales lorsqu’une décision finale de la Commission ( 87 ) a été annulée par les juridictions de l’Union, soit par une décision susceptible de recours, soit par une décision finale, car la Commission n’est pas tenue de recommencer la procédure dès le début, mais peut la reprendre au point auquel l’illégalité est intervenue ( 88 ) . La décision d’ouverture peut donc rester valide jusqu’à ce que la Commission arrête une nouvelle décision finale. Dans de telles circonstances, les juridictions nationales sont donc tenues de respecter l’obligation de suspension induite par l’ouverture de la procédure formelle, par exemple en faisant obstacle au remboursement des aides récupérées.

4.2. Les compétences des juridictions nationales

(56) Comme indiqué aux points (11) à (13), les juridictions nationales doivent déterminer si une aide d’État a été accordée conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE dans les limites fixées par la compétence exclusive de la Commission en matière d’appréciation de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur et toute décision préexistante de la Commission sur la même mesure.

(57) Les juridictions nationales procèdent à leur appréciation en deux étapes: dans un premier temps, elles apprécient la nature de la mesure afin d’établir si elle constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE; dans un second temps, si elles constatent que la mesure constitue une aide d’État, elles doivent déterminer si elle est soumise à l’obligation de suspension. Lorsque les juridictions nationales constatent une violation de l’obligation de suspension, elles doivent adopter des solutions appropriées pour sauvegarder les droits des justiciables concernés par une telle violation.

4.2.1. Appréciation de l’existence d’une aide

(58) Les juridictions de l’Union ont confirmé qu’à l’instar de la Commission, les juridictions nationales sont habilitées à interpréter la notion d’aide d’État ( 89 )

(59) Pour établir l’existence d’une aide d’État, il convient souvent d’examiner une série de questions complexes [voir le point (14)]. Dans sa communication relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ( 90 ) , la Commission a publié des orientations détaillées qui peuvent offrir une assistance aux juridictions nationales.

(60) En cas de doute quant à l’existence d’éléments d’aide d’État, les juridictions nationales peuvent demander l’avis de la Commission (voir la section 5.1.1.2). Elles ont également la possibilité ou l’obligation de saisir la Cour de justice d’une demande de décision préjudicielle en vertu de l’article 267 du TFUE.

4.2.2. Appréciation de l’existence d’une violation de l’obligation de suspension

(61) Pour apprécier si une mesure d’aide est soumise à l’obligation de suspension, les juridictions nationales doivent établir si la mesure relève d’une des exceptions à l’obligation de notification (voir la section 1.2). Elles évaluent en particulier si la mesure en cause remplit les critères énoncés dans un règlement d’exemption par catégorie ou si elle constitue une aide existante.

(62) Si une mesure d’aide remplit toutes les conditions prévues dans un règlement d’exemption par catégorie, elle est exemptée de l’obligation de notification préalable à la Commission et est réputée compatible avec le marché intérieur.

(63) Les aides existantes ne sont pas soumises à l’obligation de notification incombant aux États Membres en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, mais à un régime différent d’examen par la Commission prévu à l’article 108, paragraphe 1, du TFUE. Toutefois, toute modification apportée à une aide existante au sens de l’article 1 er , point c), du règlement de procédure ne relève pas de la notion d’aide existante.

4.2.2.1. Application des conditions prévues par les règlements d’exemption par catégorie

(64) Les États membres peuvent partir du principe qu’une mesure est exemptée de l’obligation de notification si elle remplit les conditions générales et spécifiques prévues par les règlements d’exemption par catégorie. Toutefois, si un État membre met à exécution une mesure d’aide qui ne remplit pas toutes les conditions de l’exemption par catégorie applicable sans l’avoir notifiée préalablement à la Commission, la mise à exécution de cette aide est illégale.

(65) Les obligations de notification et de suspension découlant du TFUE lient non seulement les juridictions nationales, mais également tous les organes de l’administration des États membres ( 91 )

(66) Lorsque les juridictions nationales apprécient si une mesure d’aide d’État a été mise à exécution légalement, elles doivent vérifier si les conditions prévues par un règlement d’exemption par catégorie ont été respectées afin d’établir que la mesure était exemptée de l’obligation de notification. La Cour de justice a défini l’étendue des compétences des juridictions nationales lorsqu’elles déterminent si les conditions du règlement général d’exemption par catégorie ont été correctement appliquées ( 92 ) , c’est-à-dire la mesure dans laquelle les juridictions nationales peuvent interpréter ses dispositions.

(67) L’adoption de règlements d’exemption par catégorie n’a pas pour objet de transférer aux États membres l’appréciation de la compatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, qui demeure de la compétence exclusive de la Commission ( 93 ) . Il incombe toutefois aux juridictions nationales de vérifier si les autorités nationales ont octroyé une aide qui respecte pleinement les conditions générales et spécifiques du règlement d’exemption par catégorie applicable, selon une interprétation stricte ( 94 )

(68) Lorsqu’une aide a été mise à exécution en vertu d’un règlement d’exemption par catégorie sans remplir toutes les conditions applicables, le bénéficiaire de cette aide ne peut avoir à ce moment-là une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de l’aide ( 95 ) . En effet, les autorités nationales ne sont pas investies de la compétence de prendre une décision définitive concluant à l’absence d’obligation de notifier l’aide ( 96 )

4.2.2.2. Aides existantes

(69) Comme indiqué au point (63), contrairement aux aides nouvelles, les aides existantes ne sont pas soumises à l’obligation de notification. Il appartient exclusivement à la Commission d’apprécier si une aide existante est toujours compatible avec le marché intérieur et de proposer des mesures appropriées lorsqu’elle estime qu’un régime n’est plus compatible. Lorsque des juridictions nationales mettent en œuvre les règles en matière d’aides d’État, leur rôle est limité à apprécier si une mesure d’aide constitue une aide existante au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE. Si la mesure est une aide existante, une juridiction nationale ne peut être saisie afin de constater une violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(70) Les traités ne fournissent aucune indication utile afin de classer une mesure d’aide comme une aide existante. Ce sont les dispositions du règlement de procédure qui définissent les circonstances dans lesquelles une aide doit être considérée comme existante ( 97 ) . Toutefois, le règlement de procédure ne contient aucune disposition relative aux pouvoirs et aux obligations des juridictions nationales, lesquels restent régis par les dispositions du TFUE, telles qu’interprétées par la Cour de justice ( 98 )

4.2.3. Sauvegarde des droits des justiciables en cas de violation de l’obligation de suspension

(71) Afin de sauvegarder les droits des justiciables contre la mise à exécution illégale d’une aide d’État, les juridictions nationales peuvent adopter différents types de solutions, en fonction de la situation. Par exemple, elles peuvent décider de suspendre l’exécution de la mesure ou d’y mettre fin (section 4.2.3.1), d’enjoindre la récupération des montants déjà versés (section 4.2.3.2) ou d’adopter diverses mesures provisoires pour sauvegarder d’une autre manière les intérêts des parties concernées (section 4.2.3.3) ( 99 ) . Enfin, elles peuvent être invitées à statuer sur la réparation de dommages subis par des tiers du fait de la mise à exécution illégale de l’aide d’État (section 4.2.3.4). En tout état de cause, les juridictions nationales doivent garantir aux justiciables que toutes les conséquences d’une violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE seront tirées, conformément à leur droit national ( 100 )

4.2.3.1. Suspension ou cessation de l’exécution de la mesure

(72) Lorsqu’une autorité publique n’a pas encore exécuté une mesure d’aide d’État accordée en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les juridictions nationales doivent empêcher cette exécution, soit en la suspendant, soit en y mettant fin. Une telle solution pourrait également être appropriée lorsque la mesure d’aide d’État a pris effet, mais que l’aide n’a pas encore été versée (en tout ou en partie), nonobstant la nécessité de corrections supplémentaires pour la partie de l’aide qui a déjà été payée.

(73) Le droit de l’Union n’impose aucune conséquence déterminée que les juridictions nationales devraient obligatoirement tirer en ce qui concerne la validité de l’acte octroyant l’aide d’État illégale. Il exige uniquement qu’elles prennent des mesures efficaces pour empêcher le versement de l’aide illégale au bénéficiaire. Toutefois, il peut y avoir des situations en droit national dans lesquelles l’exécution illégale de la mesure peut être suspendue par l’annulation de l’acte d’octroi ( 101 )

(74) En conséquence, les juridictions nationales peuvent déclarer nul et non avenu le contrat par lequel l’aide est octroyée, annuler la décision des autorités de l’État membre qui octroient l’aide ou suspendre son exécution (par exemple, lorsque l’aide est accordée sous la forme d’un accès à une installation ou à un service).

(75) Lorsque l’aide est octroyée par tranches, les juridictions nationales devraient ordonner la suspension des versements futurs.

4.2.3.2. Récupération

(76) Lorsque l’aide illégale a déjà été versée au bénéficiaire, les juridictions nationales doivent, en principe et en l’absence de décision de la Commission déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur, ordonner la récupération intégrale du montant illégalement octroyé ( 102 ) . La suppression de l’aide par voie de récupération est la conséquence logique de son illégalité ( 103 )

(77) Pour rétablir la situation antérieure à l’octroi de l’aide, les juridictions nationales doivent supprimer complètement l’avantage illégalement conféré au bénéficiaire. Un tel avantage englobe l’aide (le «principal de l’aide») ainsi que le non-versement des intérêts que l’entreprise aurait acquittés si elle avait dû emprunter le montant de l’aide sur le marché pendant la durée de l’illégalité, qui a pour conséquence d’améliorer sa position concurrentielle pendant toute cette période (les «intérêts au titre de la période d’illégalité») ( 104 ) . Par conséquent, les juridictions nationales doivent ordonner la récupération à la fois du principal de l’aide et des intérêts au titre de la période d’illégalité.

(78) Si des procédures parallèles sont en cours devant une juridiction nationale et devant la Commission, et si la Commission déclare l’aide incompatible avec le marché intérieur, la juridiction nationale devrait en tirer les conséquences qui s’imposent, conformément aux règles nationales régissant l’exécution des décisions de récupération ( 105 )

(79) Comme indiqué au point (48), si la Commission déclare l’aide compatible avec le marché intérieur, le droit de l’Union impose uniquement aux États membres de récupérer les intérêts au titre de la période d’illégalité ( 106 ) , qui courent du versement de l’aide jusqu’à la déclaration de sa compatibilité avec le marché intérieur.

(80) Si une décision de la Commission déclarant la mesure compatible avec le marché intérieur est annulée, cette mesure ne peut être considérée comme autorisée par la Commission, et sa mise à exécution est considérée comme illégale ( 107 ) . En pareil cas, le bénéficiaire n’est pas en droit d’invoquer une quelconque confiance légitime dans la régularité de l’aide, étant donné qu’un recours en annulation de la décision positive a été introduit ( 108 )

(81) o 794/2004 Pour calculer les intérêts au titre de la période d’illégalité, ni l’article 16, paragraphe 2, du règlement de procédure, ni les articles 9 et 11 du règlement (CE) n794/2004 ( 109 ) de la Commission ne s’appliquent à la récupération d’une aide illégale par un État membre en l’absence de décision de récupération de la Commission. Par conséquent, dans de tels cas, les autorités de l’État membre concerné doivent calculer les intérêts au titre de la période d’illégalité conformément aux règles de droit national applicables, sous réserve du respect de deux conditions. Premièrement, ces règles doivent respecter les principes d’équivalence et d’effectivité (voir la section 2.2); et, deuxièmement, les intérêts au titre de la période d’illégalité doivent être calculés à un taux au moins égal à celui qui aurait été appliqué si le bénéficiaire avait dû emprunter le montant de l’aide en cause sur le marché au cours de cette période ( 110 )

(82) En ce qui concerne le délai de prescription appliqué aux pouvoirs des juridictions nationales en matière de récupération d’aides, les juridictions de l’Union ont jugé que le délai de prescription de dix ans prévu par le règlement de procédure s’applique uniquement à la Commission ( 111 ) . Tant que les procédures nationales prévoient un délai de prescription plus long, le juge national doit ordonner la récupération des aides octroyées en violation de l’obligation de suspension, même après l’expiration du délai de prescription prévu pour la Commission. Les délais de prescription nationaux inférieurs à dix ans lient également les juridictions nationales, à moins qu’il n’existe une décision de récupération de la Commission ( 112 ) . Lorsque la Commission adopte une décision de récupération, les États membres ne peuvent pas justifier la non-exécution de cette décision sur la base d’exigences du droit national, telles que les délais de prescription nationaux ( 113 )

4.2.3.3. Mesures provisoires

(83) Dans le cadre des obligations qui leur incombent en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les juridictions nationales doivent également prendre des mesures provisoires lorsque cela permet de sauvegarder les droits des justiciables et de préserver l’effet direct de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ( 114 ) . Les juridictions nationales adoptent ces mesures, qui visent à mettre un terme aux effets anticoncurrentiels de l’aide à titre provisoire ( 115 ) , conformément à leur droit national, pour autant que les conditions d’équivalence et d’effectivité soient remplies (voir la section 2.2).

(84) Les juridictions nationales peuvent choisir de prendre des mesures provisoires lorsque des aides présumées illégales ont déjà été versées ( 116 ) ou sont sur le point de l’être. Dans le premier cas, les juridictions nationales peuvent ordonner, soit le remboursement de l’aide majorée d’intérêts au titre la période d’illégalité, soit le transfert provisoire, sur un compte bloqué, de l’aide majorée des intérêts relatifs à la période comprise entre sa mise à exécution et son transfert. Ces possibilités garantissent que le bénéficiaire ne dispose plus de l’avantage lié à l’aide présumée illégale. Lorsqu’il existe un risque de paiement imminent de l’aide, la juridiction peut rendre une ordonnance de référé en vue d’empêcher le versement de l’aide présumée illégale jusqu’à ce qu’elle ait statué sur le fond de l’affaire ( 117 )

(85) L’ouverture d’une procédure d’examen par la Commission ne décharge pas la juridiction nationale de son obligation de sauvegarder les droits que les justiciables tirent de l’article 108, paragraphe 3 ( 118 ) . La juridiction nationale peut donc adopter des mesures provisoires appropriées pour remédier aux conséquences d’une éventuelle violation à l’obligation de suspension.

(86) Les juridictions nationales ont l’obligation d’adopter des mesures provisoires si les conditions suivantes sont remplies: a) l’existence d’une aide d’État ne fait aucun doute; b) l’aide est sur le point d’être, ou a été, mise à exécution; c) aucune circonstance exceptionnelle rendant inappropriée une récupération n’a été constatée ( 119 )

4.2.3.4. Actions en dommages et intérêts

(87) Dans le cadre de la mission qui leur incombe en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les juridictions nationales peuvent également être amenées à statuer sur des demandes d’indemnisation de dommages causés aux tiers par l’aide d’État illégale. Si ces demandes aboutissent, les requérants obtiennent une indemnisation financière directe pour le préjudice subi.

(88) La Cour de justice a à plusieurs reprises affirmé que les tiers concernés pouvaient saisir les juridictions nationales pour une demande d’indemnisation du dommage causé, conformément au droit national ( 120 ) , dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité (voir la section 2.2).

(90) Les deux premières conditions énoncées au point (89) seront généralement remplies au regard des violations de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. La Cour de justice a confirmé que les justiciables tiraient des droits de cette disposition et précisé qu’il appartenait aux juridictions nationales de sauvegarder ces droits ( 126 )

(91) De même, étant donné que les autorités des États membres sont, en principe, tenues de notifier les mesures d’aide d’État avant leur mise à exécution, l’infraction à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE sera la plupart du temps suffisante pour établir l’existence d’une violation caractérisée au sens de la jurisprudence des juridictions de l’Union. En cas d’existence d’une aide d’État, les autorités des États membres ne peuvent normalement pas affirmer qu’elles n’avaient pas connaissance de l’obligation de suspension, étant donné qu’il existe une jurisprudence suffisante et des orientations de la Commission concernant l’application de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. En cas de doute et pour des raisons de sécurité juridique, les États membres ont toujours la possibilité de notifier la mesure à la Commission avant sa mise en œuvre ( 127 )

(92) La troisième condition énoncée au point (89), selon laquelle la violation du droit de l’Union doit avoir causé au requérant un préjudice financier réel et certain, peut être remplie de diverses manières. L’étude sur la mise en œuvre a souligné que les juridictions nationales ont rarement accordé des dommages et intérêts, précisant que la quantification des dommages et l’établissement du lien de causalité entre le préjudice subi et l’aide illégale constituent des obstacles majeurs pour les requérants ( 128 )

(93) Les requérants feront souvent valoir que l’aide est directement à l’origine d’un manque à gagner. Lorsqu’elles sont saisies de telles demandes, les juridictions nationales doivent prendre en considération les éléments suivants: (a) en vertu des obligations juridiques d’équivalence et d’effectivité de l’Union, les règles nationales ne peuvent dégager un État membre de sa responsabilité en cas de manque à gagner (129). Lorsque le droit national exclut le manque à gagner des dommages réparables, les juridictions nationales doivent laisser cette disposition inappliquée en ce qui concerne les actions en dommages et intérêts pour violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE; (b) il est plus facile de déterminer le montant effectif du manque à gagner lorsque l’aide illégale a permis au bénéficiaire de remporter un contrat ou de bénéficier d’un avantage commercial spécifique à la place du requérant, et que cet avantage a déjà été exploité par le bénéficiaire; (c) la quantification du préjudice subi est plus complexe lorsque l’aide entraîne simplement une perte de parts de marché. Dans ce cas, une des approches envisageables consisterait à comparer les revenus effectifs du requérant (sur la base du compte de résultats) avec les revenus qui auraient été obtenus si l’aide illégale n’avait pas été accordée (130); (d) dans certains cas, il se peut que le préjudice subi par le requérant soit supérieur au manque à gagner. Tel pourrait être le cas lorsque le versement de l’aide illégale a entraîné la cessation des activités du requérant.

(94) Les règles de procédure nationales permettent parfois aux juridictions nationales de demander des avis d’experts pour déterminer le montant effectif de l’indemnisation. Lorsque c’est le cas, et pour autant que le principe d’effectivité ( 131 ) soit respecté, de telles estimations peuvent également être utilisées dans le cadre d’actions en dommages et intérêts introduites au titre de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(95) La possibilité de réclamer des dommages et intérêts est, en principe, indépendante de toute procédure d’examen parallèle menée par la Commission concernant l’aide en cause. Une enquête de la Commission en cours ne décharge pas les juridictions nationales de leur obligation de sauvegarder les droits que les justiciables tirent de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ( 132 ) . Puisque les requérants peuvent être en mesure de démontrer qu’ils ont subi un dommage causé par la mise à exécution prématurée de l’aide et, plus spécifiquement, par l’avantage temporel illégal qu’en a retiré le bénéficiaire, l’action en dommages et intérêts peut également être accueillie lorsque la Commission a déjà déclaré l’aide compatible avec le marché intérieur au moment où la juridiction nationale statue sur la demande ( 133 )

(96) La Cour de justice a rappelé que les aides d’État revêtent une nature juridique fondamentalement différente des dommages-intérêts que les autorités nationales seraient, éventuellement, condamnées à verser à des particuliers, en réparation d’un préjudice qu’elles leur auraient causé (jurisprudence «Asteris») ( 134 ) . Toutefois, lorsqu’elles statuent sur l’indemnisation de tiers pour les coûts supportés du fait direct d’une aide illégale, les juridictions nationales doivent veiller à ne pas adopter une décision qui aurait pour effet d’octroyer une aide ( 135 ) ou d’étendre le cercle des bénéficiaires ( 136 )

(97) Si des particuliers peuvent demander aux juridictions nationales d’ordonner le paiement de dommages et intérêts auxquels ils estiment avoir droit, des recours dans ce sens ne sauraient avoir pour effet de contourner l’application effective des règles de l’UE en matière d’aides d’État ( 137 ) . Notamment, les particuliers qui pourraient être en droit, conformément au droit national, de recevoir une aide sans qu’elle ait été notifiée à la Commission et autorisée par celle-ci, mais qui n’ont pas reçu cette aide, ne sauraient demander à être indemnisés d’un montant équivalent à la somme non perçue, car cela reviendrait à octroyer indirectement une aide illégale ( 138 ) . Il s’ensuit que la jurisprudence Asteris ne concerne pas les cas dans lesquels le demandeur demande qu’une juridiction nationale lui accorde une aide d’État antérieure qu’il n’avait pas reçue pour quelque raison que ce soit ( 139 )

(98) Les bénéficiaires d’une aide illégale tentent parfois d’obtenir des dommages et intérêts de l’État après avoir été condamnés à rembourser le montant. Généralement, ces bénéficiaires avancent des arguments concernant une violation présumée de leur confiance légitime. Toutefois, la Cour de justice a jugé qu’une mesure octroyée illégalement ne pouvait fonder de confiance légitime à l’égard du bénéficiaire, qui devrait être en mesure de s’assurer que la procédure correcte pour l’octroi de l’aide a été respectée ( 140 ) . Leurs demandes devraient donc être rejetées.

(99) Si la jurisprudence a reconnu que l’Union conférait aux tiers un droit à demander réparation à l’État membre concerné lorsqu’ils ont subi des pertes en raison de la mise en œuvre illégale d’une aide, les actions en dommages et intérêts contre les bénéficiaires d’une aide sont autorisées mais non requises par le droit de l’Union en matière d’aides d’État, car les articles 107 et 108 du TFUE n’imposent aucune obligation directe aux bénéficiaires. Dans l’arrêt «SFEI», la Cour de justice a conclu qu’étant donné que l’article 108, paragraphe 3, du TFUE n’impose aucune obligation directe au bénéficiaire, la violation de cet article n’offre pas une base suffisante pour engager la responsabilité du bénéficiaire ( 141 ) . Cela ne porte pas préjudice à la possibilité d’intenter une action en dommages et intérêts contre le bénéficiaire conformément au droit national, par exemple, sur la base des dispositions nationales régissant la responsabilité extracontractuelle ( 142 )

5. COOPÉRATION ENTRE LA COMMISSION ET LES JURIDICTIONS NATIONALES

(100) La Commission doit aider les juridictions nationales à remplir leur rôle clé dans la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État, conformément à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE. À l’inverse, les juridictions nationales peuvent demander l’aide de la Commission lorsqu’elles appliquent ces règles dans le cadre d’une affaire pendante. Une coopération étroite entre les juridictions nationales et la Commission contribue à accroître le niveau de cohérence ( 143 ) et d’effectivité dans l’application des règles en matière d’aides d’État dans l’ensemble de l’Union.

5.1. Assistance de la Commission aux juridictions nationales

(101) Lorsqu’elle apporte son concours aux juridictions nationales, la Commission doit respecter son obligation de secret professionnel et préserver son fonctionnement et son indépendance ( 144 ) . Lorsqu’elle s’acquitte de son obligation envers les juridictions nationales en vertu de l’article 4, paragraphe 3, du traité UE, la Commission est déterminée à rester neutre et objective. Elle peut demander aux juridictions nationales de transmettre les informations et documents nécessaires pour fournir l’assistance demandée. Lorsqu’elle prête assistance aux juridictions nationales, elle ne sert pas les intérêts privés des parties. En effet, la contribution de la Commission relève de son devoir de veiller à la mise en œuvre correcte des règles en matière d’aides d’État et de défendre l’intérêt public ( 145 ) . Par conséquent, elle n’entendra aucune des parties à l’instance devant la juridiction nationale.

(102) Le soutien apporté aux juridictions nationales en vertu de l’article 29 du règlement de procédure ne préjuge pas de la possibilité ou de l’obligation ( 146 ) pour les juridictions nationales de saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle ( 147 ) portant sur l’interprétation ou la validité de dispositions de droit de l’Union conformément à l’article 267 du TFUE ( 148 ) . Toutefois, il n’est plus possible de remettre en cause la validité de la décision de la Commission par voie de décision préjudicielle lorsque le requérant aurait sans aucun doute pu attaquer la décision de la Commission devant les juridictions de l’Union en vertu de l’article 263 du TFUE, mais ne l’a pas fait ( 149 )

5.1.1. Moyens de coopération

(103) L’article 29 du règlement de procédure a codifié trois moyens de coopération entre la Commission et les juridictions nationales. Les sections 5.1.1.1, 5.1.1.2 et 5.1.1.3 de la présente communication expliquent plus en détail ces moyens de coopération.

5.1.1.1. Transmission d’informations aux juridictions nationales

(104) En vertu de l’article 29 du règlement de procédure, les juridictions nationales peuvent demander à la Commission de leur fournir des informations en sa possession ( 150 )

(105) Les juridictions nationales peuvent demander à la Commission de leur fournir des informations sur les procédures en matière d’aides d’État dont elles sont saisies. Parmi ces informations figurent par exemple, les suivantes: a) le fait de savoir si une procédure concernant une mesure d’aide d’État est pendante devant la Commission; b) le fait de savoir si un État membre a dûment notifié une mesure d’aide donnée conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE; c) le fait de savoir si la Commission a ouvert une procédure formelle d’examen; et d) le fait de savoir si la Commission a déjà adopté une décision ( 151 )

(106) Les juridictions nationales peuvent également demander à la Commission de fournir des documents en sa possession. Il peut notamment s’agir de copies de décisions de la Commission pour autant qu’elles n’aient pas encore été publiées sur son site web, de données factuelles, de statistiques, d’études de marché et d’analyses économiques.

(107) Le devoir de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE impose à la Commission de communiquer aux juridictions nationales toutes les informations qu’elles demandent ( 152 ) . Cela inclut également les informations couvertes par le secret professionnel.

(108) Lorsqu’elle communique des informations aux juridictions nationales, la Commission doit respecter les garanties que l’article 339 du TFUE confère aux personnes physiques et morales ( 153 ) . Aux termes de cette disposition, les membres de la Commission, ainsi que ses fonctionnaires et autres agents, sont tenus de ne pas divulguer les informations qui sont couvertes par le secret professionnel. Cela peut inclure des informations confidentielles et des secrets d’affaires.

(109) Lorsque la Commission a l’intention de transmettre des informations couvertes par le secret professionnel à une juridiction nationale, elle demande à cette dernière de confirmer qu’elle garantira la protection de ces informations confidentielles et de ces secrets d’affaires. Lorsque la juridiction nationale offre une telle garantie (par exemple, en renvoyant à la base juridique nationale), la Commission transmet les informations demandées, en indiquant les parties qui sont couvertes par le secret professionnel et qui ne doivent donc pas être divulguées. En revanche, si la juridiction nationale ne peut offrir cette garantie, la Commission s’abstient de communiquer les informations concernées ( 154 )

(110) La Commission peut également ne pas être en mesure de communiquer des informations aux juridictions nationales dans d’autres situations. Elle peut notamment refuser de communiquer des informations à une juridiction d’un État membre lorsqu’une telle communication porterait atteinte au fonctionnement et à l’indépendance de l’Union. Tel serait le cas si la divulgation risque d’entraver l’accomplissement des missions confiées à la Commission ( 155 ) (informations relatives au processus décisionnel interne de la Commission, par exemple).

(111) Pour garantir l’efficacité de sa coopération avec les juridictions nationales, la Commission s’emploie à leur communiquer les informations sollicitées dans le mois suivant la date de la demande. Lorsque la Commission doit demander des éclaircissements aux juridictions nationales sur leurs demandes initiales ou consulter des tiers directement concernés par la communication des informations, le délai d’un mois recommence à courir à partir de la réception des éclaircissements ou de la conclusion de la consultation ( 156 )

5.1.1.2. Transmission d’avis relatifs à l’application des règles en matière d’aides d’État

(112) L’article 29 du règlement de procédure prévoit également la possibilité pour les juridictions nationales de demander à la Commission un avis sur des questions relatives à l’application des règles en matière d’aides d’État ( 157 )

(113) Lorsqu’elles appliquent les règles en matière d’aides d’État à une affaire dont elles sont saisies, les juridictions nationales doivent respecter les règles pertinentes de l’Union et la jurisprudence des juridictions de l’Union. Sans préjudice de l’interprétation finale des traités par les juridictions de l’Union, les juridictions nationales peuvent trouver des orientations sur l’application des règles relatives aux aides d’État dans la pratique décisionnelle de la Commission, ainsi que dans ses communications et lignes directrices en la matière. Les juridictions nationales peuvent également trouver des orientations sur les observations ou avis antérieurs de la Commission sur le site web de cette dernière, lorsque les questions en jeu présentent des éléments d’analogie avec celles rencontrées par d’autres juridictions nationales ( 158 )

(114) Toutefois, dans certaines circonstances, ni les décisions ou avis antérieurs de la Commission, ni ses communications et lignes directrices ne fournissent suffisamment d’indications aux juridictions nationales. Conformément au principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE, et compte tenu du rôle crucial joué par les juridictions nationales dans la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État, la Commission offre aux juridictions nationales la possibilité de solliciter son avis sur des questions pertinentes concernant l’application des règles en matière d’aides d’État ( 159 )

(115) Les demandes d’avis de la Commission peuvent, en principe, couvrir toutes les questions économiques, factuelles ou juridiques relatives aux aides d’État qui se posent dans le cadre de la procédure nationale. Les juridictions nationales peuvent demander à la Commission, entre autres choses: (a) si une mesure donnée comprend des éléments d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et, le cas échéant, demander des précisions sur la manière de quantifier le montant de l’aide. Ces demandes peuvent porter sur un élément d’aide d’État spécifique relevant de l’article 107 du TFUE (à savoir, la notion d’entreprise, l’existence d’un avantage sélectif, l’imputabilité de la mesure à l’État membre et l’utilisation de ressources d’État, le risque de distorsion de concurrence et l’affectation des échanges entre États membres); (b) si une mesure d’aide donnée satisfait à une condition prévue par un règlement d’exemption par catégorie ou par un règlement de minimis, ce qui signifierait qu’une notification préalable à la Commission n’est pas nécessaire et que l’obligation de suspension prévue par l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ne s’applique pas; (c) si une aide individuelle relève d’un régime d’aides notifié à la Commission et déclaré compatible avec le marché intérieur par une décision de la Commission, ou remplit les conditions pour être considérée comme une aide existante, de sorte que l’obligation de suspension prévue par l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ne s’applique pas; (d) s’il existe des circonstances exceptionnelles (160) qui empêcheraient le juge national d’ordonner la récupération intégrale en vertu du droit de l’Union; (e) quelles sont les conditions juridiques préalables des actions en dommages et intérêts fondées sur le droit de l’Union et quelles sont les orientations à suivre pour quantifier le préjudice subi; (f) comment calculer le montant de l’aide à récupérer et comment calculer les intérêts de récupération.

(116) Les juridictions nationales ne sont pas compétentes pour apprécier la compatibilité d’une mesure d’aide avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphe 2, de l’article 107, paragraphe 3, de l’article 106, paragraphe 2, et de l’article 93 du TFUE ( 161 ) . Elles ne peuvent donc pas demander à la Commission de donner son avis sur la compatibilité d’une mesure d’aide donnée avec le marché intérieur. Les juridictions nationales peuvent toutefois demander à la Commission si elle est déjà en train d’apprécier la compatibilité d’une mesure d’aide donnée avec le marché intérieur, comme expliqué à la section 5.1.1.1.

(117) Lorsqu’elle donne son avis, la Commission, conformément au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE, fournit à la juridiction nationale les informations factuelles ou les éclaircissements économiques ou juridiques demandés. À l’inverse de l’interprétation du droit de l’Union donnée par les juridictions de l’Union, qui fait autorité, l’avis de la Commission ne lie pas juridiquement la juridiction nationale.

(118) La Commission communique son avis aux juridictions nationales conformément à leurs règles et pratiques procédurales. Pour garantir une coopération effective avec les juridictions nationales, la Commission s’emploie à fournir à celles-ci l’avis sollicité dans les quatre mois suivant la date de la demande. Lorsque la Commission doit demander des éclaircissements à la juridiction nationale concernant sa demande, ce délai de quatre mois peut être prolongé.

(119) Les juridictions nationales doivent sauvegarder les droits que les justiciables tirent de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE même pendant la période au cours de laquelle la Commission élabore l’avis demandé. Comme indiqué plus haut ( 162 ) , l’obligation de la juridiction nationale de sauvegarder les droits que les justiciables tirent de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, y compris au moyen de mesures provisoires, s’applique qu’un avis doive être rendu ou non par la Commission.

5.1.1.3. Soumission d’observations à titre d’amicus curiae

(120) En vertu de l’article 29, paragraphe 2, du règlement de procédure, la Commission peut soumettre des observations écrites aux juridictions nationales responsables de l’application des règles en matière d’aides d’État. Elle peut aussi présenter des observations orales avec l’autorisation de la juridiction nationale concernée. Ces observations sont également appelées «observations à titre d’ amicus curiae ». La Commission soumet des observations à titre d’ amicus curiae sur sa propre initiative.

(121) Les juridictions nationales ou les parties à une procédure devant une juridiction nationale peuvent toutefois demander à la Commission de présenter des observations à titre d’ amicus curiae lorsque des questions relatives aux aides d’État sont en jeu. La décision d’intervenir à titre d’ amicus curiae dans une procédure devant une juridiction nationale est une prérogative exclusive de la Commission et relève entièrement de sa discrétion. Toutefois, afin de permettre aux juridictions nationales de planifier leurs procédures, la Commission les informera dans les meilleurs délais de son intention d’intervenir à titre d’ amicus curiae .

(122) amicus curiae dans le cadre de procédures judiciaires nationales afin de garantir une application cohérente de l’article 107, paragraphe 1, ou de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE La Commission présente des observations à titre d’dans le cadre de procédures judiciaires nationales afin de garantir une application cohérente de l’article 107, paragraphe 1, ou de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ( 163 ) . Afin d’évaluer la nécessité et le caractère approprié de sa contribution, la Commission peut notamment tenir compte des éléments suivants: (a) la question de savoir si l’affaire est susceptible d’avoir des implications au-delà du cas d’espèce (par exemple si elle soulève une question générale relative aux aides d’État); (b) la question de savoir si les observations de la Commission peuvent contribuer à l’effectivité de la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État par les juridictions nationales concernées; (c) la question de savoir si l’affaire induit une nouvelle question de fond, qui n’est pas couverte par la pratique décisionnelle, les communications ou les lignes directrices de la Commission; ou (d) la question de savoir si l’affaire a été portée devant une juridiction dont la décision ne peut faire l’objet de recours ultérieurs.

(123) La Commission respecte pleinement l’indépendance et le fonctionnement des juridictions nationales. À l’instar des avis de la Commission visés à la section 5.1.1.2 ci-dessus, les observations à titre d’ amicus curiae ne sont pas contraignantes pour la juridiction nationale qui statue sur l’affaire dans laquelle la Commission est intervenue. Avant de soumettre des observations à titre d’ amicus curiae de sa propre initiative, la Commission informe l’État membre concerné en envoyant une lettre à sa représentation permanente auprès de l’Union.

(124) Afin de pouvoir soumettre des observations utiles, la Commission peut demander à la juridiction nationale concernée de lui transmettre les documents dont elle dispose et qui sont nécessaires à l’appréciation de l’affaire. La Commission n’utilisera ces documents qu’aux fins de la rédaction de ses observations.

(125) Le règlement de procédure ne prévoit pas de cadre de procédure pour la présentation des observations à titre d’ amicus curiae . En conséquence, la Commission soumet ses observations conformément aux règles et aux pratiques procédurales des États membres, y compris celles visant à sauvegarder les droits des parties. Lorsqu’un État membre n’a pas encore établi le cadre procédural applicable, il appartient à la juridiction nationale de déterminer les règles de procédure qu’il convient de suivre pour la présentation d’observations à titre d’ amicus curiae dans l’affaire dont elle est saisie, en gardant à l’esprit que ces observations se fondent sur l’article 29 du règlement de procédure.

(126) Le cadre procédural national doit respecter les principes définis à la section 2.2 de la présente communication. Cela implique que le cadre procédural national pour la présentation d’observations sur des questions relatives à l’application de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE ne peut rendre la présentation de telles observations a) excessivement difficile ou pratiquement impossible (conformément au principe d’effectivité); et b) plus difficile que la présentation d’observations dans des procédures judiciaires où le droit national équivalent s’applique (conformément au principe d’équivalence).

5.1.2. Point de contact unique et publication des avis et des observations à titre d’amicus curiae

(127) Pour une coopération et une communication plus efficaces avec les juridictions nationales, la Commission a mis en place un point de contact unique auquel les juridictions nationales ou les parties peuvent adresser leurs demandes: Commission européenne Direction générale de la concurrence COMP Amicus State Aid 1049 Bruxelles BELGIQUE/BELGIË Tél. +32 22976271 Fax +32 22953584 Courriel: COMP-AMICUS-STATE-AID@ec.europa.eu

(128) La Commission invite les juridictions nationales à continuer d’utiliser ce point de contact unique pour lui transmettre toute information ou demande conformément à la section 5.1.1 de la présente communication. Les juridictions nationales peuvent envoyer leurs informations et demandes dans n’importe laquelle des 24 langues officielles de l’Union ( 164 )

(129) La Commission fera état de sa coopération avec les juridictions nationales dans son rapport annuel sur la politique de concurrence. Elle donnera aussi accès, sur son site web, à ses avis et à ses observations formulés dans le cadre d’interventions à titre d’ amicus curiae .

(130) Lorsqu’elle présente des avis ou des observations à titre d’ amicus curiae , la Commission demande aux juridictions nationales d’autoriser leur publication. Cela lui permet de publier sur son site web les avis et les observations à titre d’ amicus curiae qu’elle a soumis et, lorsqu’ils sont disponibles, les jugements rendus par la juridiction nationale concernée.

5.2. Assistance des juridictions nationales à la Commission

(131) Le devoir de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE implique également que les États membres, y compris leurs autorités judiciaires, doivent aider les institutions de l’Union à atteindre les objectifs de cette dernière.

(132) Pour garantir la mise en œuvre effective des règles en matière d’aides d’État, les juridictions nationales sont invitées à transmettre dans les meilleurs délais à la Commission une copie de tout jugement écrit qu’elles auraient rendu à la suite de la fourniture d’informations ou d’un avis par la Commission, ou de la soumission, par cette dernière, d’observations à titre d’ amicus curiae . Cela permet à la Commission d’être informée en temps utile des affaires au sujet desquelles il pourrait être opportun de soumettre des observations si l’une des parties devait former un recours contre le jugement. Lorsqu’elles transmettent un jugement, les juridictions nationales indiquent à la Commission si elles consentent à sa publication sur son site web.

(133) Pour une application plus effective et cohérente des règles en matière d’aides d’État, la Commission encourage les États membres à établir des points de coordination pour les juges nationaux traitant de questions d’aides d’État. Ces points de coordination devraient correspondre à la structure administrative des États membres et respecter l’indépendance de l’autorité judiciaire. Elle est également d’avis que la création de réseaux, formels ou informels, de juges traitant des questions d’aides d’État, que ce soit au niveau national ou au niveau européen, peut être particulièrement importante pour le partage des connaissances. Les points de coordination centraux et les réseaux de juges peuvent permettre aux juges nationaux de partager les bonnes pratiques dans le domaine des aides d’État et faciliter la transmission d’informations par la Commission sur toute évolution récente de la politique en matière d’aides d’État au moyen, par exemple, de formations et de bulletins d’information.

6. CONSÉQUENCES DU DÉFAUT DE MISE EN ŒUVRE DES RÈGLES ET DÉCISIONS EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT

(134) Comme indiqué aux sections 4.2.1 et 4.2.2 de la présente communication, les juridictions nationales peuvent être appelées à appliquer directement dans leurs systèmes juridiques nationaux les dispositions de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. Lorsque les juridictions nationales, par leurs jugements, octroient des aides nouvelles en violation de l’obligation de suspension, la Commission peut ouvrir une procédure d’examen en vertu de l’article 12 du règlement de procédure afin d’apprécier la compatibilité de l’aide d’État illégale avec le marché intérieur. En outre, lorsque les juridictions nationales ne font pas respecter les obligations découlant d’une décision de récupération de la Commission ou des traités ( 165 ) , la Commission peut ouvrir une procédure d’infraction contre les États membres concernés.

(135) En tant qu’organes des États membres, les juridictions nationales sont invitées à prendre les mesures propres à assurer l’exécution effective des décisions de récupération. Les conséquences du défaut de mise en œuvre, par les États membres, des décisions de récupération de la Commission sont décrites dans la communication sur la récupération ( 166 )

(136) Les juridictions nationales doivent également sauvegarder les droits des justiciables en cas de violation de l’obligation de suspension ( 167 ) . Comme indiqué à la section 6.2 de la présente communication, les États membres, y compris leurs juridictions nationales, qui ne sauvegardent pas ces droits manquent aux obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union ( 168 )

6.1. Procédures devant la Commission concernant des aides illégales

(137) Les juridictions nationales peuvent enfreindre directement l’article 108, paragraphe 3, du TFUE en octroyant des aides nouvelles dans le cadre de leurs procédures. Cela peut se produire lorsqu’une juridiction nationale rend un jugement ayant une incidence sur la mise en œuvre d’un acte octroyant une aide d’État. Tel est le cas, par exemple, lorsque l’interprétation d’un contrat ou d’une décision d’octroi d’une aide a pour effet de prolonger la durée initiale d’une mesure d’aide ( 169 )

(138) En conséquence, les juridictions nationales doivent se conformer à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et doivent donc veiller à ce que toutes leurs décisions ayant pour effet de modifier ou de prolonger un acte octroyant une aide d’État, par exemple par voie d’interprétation ( 170 ) , soient notifiées avant leur mise en œuvre, dans le respect des règles administratives applicables en vigueur dans l’État membre.

(139) Si la juridiction nationale ne garantit pas le respect de l’obligation de suspension et que l’aide nouvelle n’est pas notifiée, aux fins de l’examen par la Commission, cette dernière peut ouvrir une procédure d’examen concernant l’aide d’État illégale de sa propre initiative ou après avoir reçu une plainte d’une partie intéressée conformément à l’article 12 du règlement de procédure.

6.2. Procédures d’infraction

(140) En vertu de l’article 258 du TFUE, si la Commission estime qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle peut ouvrir une procédure d’infraction. L’objectif de la procédure est de mettre fin à l’infraction. La Commission peut saisir la Cour de justice à la suite d’une phase précontentieuse au cours de laquelle elle émet un avis motivé à l’issue d’un échange de vues formel avec l’État membre concerné ( 171 )

(141) Lorsque les juridictions nationales ne tirent pas les conséquences appropriées de la violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, elles manquent aux obligations qui leur incombent en vertu des traités. Tel peut être le cas lorsqu’elles n’empêchent pas la mise à exécution d’une mesure illégale ou n’ordonnent pas sa récupération ( 172 )

(142) Le fait que des juridictions nationales ne sauvegardent pas les droits des justiciables, en violation des obligations qui leur incombent en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, peut également engager la responsabilité de l’État membre. La Cour de justice a jugé que les États membres étaient responsables des dommages causés par des violations du droit de l’Union, y compris les violations qui découlent d’une décision d’une juridiction nationale statuant en dernier ressort ( 173 )

7. DISPOSITIONS FINALES

(143) La présente communication remplace la communication de 2009 relative à l’application des règles en matière d’aides d’État.

(144) La présente communication vise à fournir des orientations aux juridictions nationales pour la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État. Elle ne lie pas les juridictions nationales ni ne porte atteinte à leur indépendance.

(145) La Commission peut revoir la présente communication, si elle le juge approprié, entre autres sur la base des modifications des règles de l’Union applicables ou des futures évolutions de la jurisprudence.

(1) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Modernisation de la politique de l’UE en matière d’aides d’État, COM(2012) 209 final.

(2) Depuis 2015, plus de 96 % des nouvelles aides pour lesquelles des dépenses ont été déclarées pour la première fois sont couvertes par un règlement d’exemption par catégorie. Voir http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html

(3) L’étude sur la mise en œuvre a été menée avant la signature de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (24 janvier 2020) et avant son entrée en vigueur (1er février 2020). Toutes les références faites aux États membres dans cette étude s’entendent comme faisant aussi référence au Royaume-Uni.

(4) Voir «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)», Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2019.

(5) Communication de la Commission relative à l’application des règles en matière d’aides d’État par les juridictions nationales (JO C 85 du 9.4.2009, p. 1).

(6) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (texte codifié) (JO L 248 du 24.9.2015, p. 9).

(7) Pour apprécier si un organisme possède le caractère d’une juridiction au sens de l’article 267 TFUE, la Cour de justice tient compte d’un ensemble d’éléments, tels que l’origine légale de l’organisme, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application, par l’organisme, des règles de droit ainsi que son indépendance. Dans ce sens, voir l’arrêt de la Cour de justice du 21 janvier 2020, Banco de Santander, C-274/14, ECLI:EU:C:2020:17, point 51. Les tribunaux arbitraux ne peuvent être considérés comme des juridictions au sens de l’article 267 du TFUE dès lors qu’il n’y a aucune obligation, ni en droit ni en fait, pour les parties de confier leurs différends à l’arbitrage et que les autorités publiques de l’État membre concerné ne sont ni impliquées dans le choix de la voie de l’arbitrage ni appelées à intervenir dans le déroulement de la procédure devant l’arbitre. Toutefois, la Cour a admis la recevabilité de questions préjudicielles qui lui avaient été soumises par un tribunal arbitral ayant une origine légale, dont les décisions étaient contraignantes pour les parties et dont la compétence ne dépendait pas de l’accord de celles-ci. Voir l’ordonnance de la Cour de justice du 13 février 2014, Merck Canada, C-555/13, points 17 et 18, ainsi que la jurisprudence citée.

(8) En revanche, même si ces lignes directrices ne visent pas à produire d’effets contraignants, les juges nationaux sont tenus de les prendre en considération en vue de la solution des litiges qui leur sont soumis. Voir l’arrêt de la Cour de justice du 3 septembre 2014, Baltlanta, C-410/13, EU:C:2014:2134, point 64; l’arrêt de la Cour de justice du 13 décembre 1989, Grimaldi, C-322/88, ECLI:EU:C:1989:646, point 18; et l’arrêt de la Cour de justice du 13 février 2014, Mediaset, C-69/13, ECLI:EU:C:2014:71, point 31.

(9) JO C 247 du 23.7.2019, p. 1.

(10) Arrêt de la Cour de justice du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C-487/06 P, ECLI:EU:C:2008:757, point 111; arrêt de la Cour de justice du 16 mai 2000, France/Ladbroke Racing et Commission, C-83/98 P, ECLI:EU:C:2000:248, point 25.

(11) Voir, à titre d’exemple, la communication de la Commission relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO C 262 du 19.7.2016, p. 1); la communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général (JO C 8 du 11.1.2012, p. 4); la communication de la Commission sur l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État sous forme de garanties (JO C 155 du 20.6.2008, p. 10); et la communication de la Commission – Encadrement des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation (JO C 198 du 27.6.2014, p. 1).

(12) Arrêt de la Cour de justice du 14 novembre 2019, Dilly’s Wellnesshotel, C-585/17, ECLI:EU:C:2019:969, point 54.

(13) Arrêt de la Cour de justice du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, point 88; arrêt de la Cour de justice du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, point 22; arrêt de la Cour de justice du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, ECLI:EU:C:2013:755, point 29.

(14) Arrêt de la Cour de justice du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich, C-368/04, ECLI:EU:C:2006:644, point 38; arrêt de la Cour de justice du 11 mars 2010, CELF et ministre de la Culture et de la Communication, C-1/09, ECLI:EU:C:2010:136, point 26; arrêt de la Cour de justice du 11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, ECLI:EU:C:2015:742, point 21; arrêt de la Cour de justice du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, point 21.

(15) Arrêt de la Cour de justice du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, points 88 et 89; arrêt de la Cour de justice du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, points 22 et 23.

(16) En vertu de l’article 1er, point c), du règlement de procédure, une «aide nouvelle» est définie comme «toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante». Cette disposition, étant fondée en des termes larges, est susceptible de couvrir non seulement la modification elle-même, mais également l’aide concernée par cette modification. En outre, aux termes de l’article 1er, point b), ii), du règlement de procédure, une «aide existante» est entendue, notamment, comme étant «toute aide autorisée, c’est-à-dire les régimes d’aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil». Ainsi, une aide ayant fait l’objet d’une décision d’autorisation et qui, à la suite d’une modification méconnaissant une condition prévue par cette décision afin d’assurer la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, n’est plus couverte par la décision l’ayant autorisée, peut constituer une aide nouvelle. Voir l’arrêt de la Cour de justice du 25 octobre 2017, Commission/Italie, C-467/15 P, ECLI:EU:C:2017:799, points 46 et 47. Voir également la section 4.2.2.2 de la présente communication.

(17) Règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis (JO L 352 du 24.12.2013, p. 1); règlement (UE) no 360/2012 de la Commission du 25 avril 2012 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général (JO L 114 du 26.4.2012, p. 8); règlement (UE) no 1408/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l’agriculture (JO L 352 du 24.12.2013, p. 9); règlement (UE) no 717/2014 de la Commission du 27 juin 2014 concernant l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de la pêche et de l’aquaculture (JO L 190 du 28.6.2014, p. 45).

(18) Ces règlements sont adoptés sur la base du règlement d’habilitation (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 sur l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à certaines catégories d’aides d’État horizontales (JO L 248 du 24.9.2015, p. 1).

(19) Règlement (UE) no 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité (JO L 187 du 26.6.2014, p. 1).

(20) En vertu de l’article 109 du TFUE, le Conseil de l’Union européenne peut adopter des règlements en vue de l’application des articles 107 et 108 du TFUE et fixer les catégories d’aides qui sont dispensées de l’obligation de notification. Comme le prévoit l’article 108, paragraphe 4, du TFUE, la Commission peut alors adopter des règlements concernant les catégories d’aides d’État que le Conseil a déterminées, conformément à l’article 109 du TFUE.

(21) Décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général [notifiée sous le numéro C(2011) 9380] (JO L 7 du 11.1.2012, p. 3).

(22) Règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (JO L 315 du 3.12.2007, p. 1).

(23) JO C 202 du 7.6.2016, p. 13

(24) Arrêt de la Cour de justice du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C-94/00, ECLI:EU:C:2002:603, point 31.

(25) Arrêt de la Cour de justice du 11 juillet 1996, SFEI e.a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, point 50; arrêt de la Cour de justice du 28 février 1991, Delimitis/Henninger Bräu, C-234/89, ECLI:EU:C:1991:91, point 53.

(26) Arrêt de la Cour de justice du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne, C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, point 56; arrêt de la Cour de justice du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, ECLI:EU:C:2013:755, point 41.

(27) Arrêt de la Cour de justice du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor GmbH, C-205/82, ECLI:EU:C:1983:233, points 22 et 23; arrêt de la Cour de justice du 13 juin 2002, Pays-Bas/Commission, C-382/99, ECLI:EU:C:2002:363, point 90; arrêt de la Cour de justice du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne, C-527/12, ECLI:EU:C:2014:2193, points 39 à 42; arrêt de la Cour de justice du 23 janvier 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-387/17, ECLI:EU:C:2019:51, point 72; arrêt de la Cour de justice du 11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, ECLI:EU:C:2015:742, points 40 et 41; arrêt de la Cour de justice du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, point 135.

(28) Le respect du principe d’effectivité doit être examiné en analysant les particularités de cette disposition et son rôle dans la procédure concernée. Voir, à cet effet, l’arrêt de la Cour de justice du 11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, ECLI:EU:C:2015:742, point 40; et l’arrêt de la Cour de justice du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, points 138 à 140.

(29) Le respect, par les règles de procédure nationales applicables, des principes d’équivalence et d’effectivité peut toutefois porter sur tout autre aspect de la législation nationale, y compris, par exemple, le niveau des coûts liés la mise en œuvre sur l’initiative de la sphère privée des aides d’État devant les juridictions nationales.

(30) Arrêt de la Cour de justice du 13 janvier 2005, Streekgewest, C-174/02, ECLI:EU:C:2005:10, point 18.

(31) Par exemple, en Roumanie, toute personne affectée par une mesure d’aide d’État illégale a qualité pour agir en justice. Voir l’annexe 3: rapports par pays dans le cadre de la «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)», Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2019, p. 404. De même, en Lettonie, la qualité pour agir est directement fondée sur l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et les juridictions nationales peuvent donc se fonder sur la définition de «partie intéressée» du règlement de procédure pour déterminer si une personne a qualité pour agir dans une affaire. Voir l’annexe 3: rapports par pays dans le cadre de la «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)», Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2019, p. 300.

(32) Il est fait référence, par exemple, aux affaires dans lesquelles l’aide illégale est financée par un prélèvement auquel la partie demanderesse est soumise. La situation est toutefois différente lorsque le litige porte non pas sur une demande de décharge de l’impôt contesté, mais sur la légalité des règles qui y sont relatives. Voir, à cet égard, l’arrêt de la Cour de justice du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, point 25; et l’arrêt de la Cour de justice du 26 avril 2018, ANGED, C-233/16, ECLI:EU:C:2018:280, point 26.

(33) Arrêt de la Cour de justice du 13 janvier 2005, Streekgewest, C-174/02, ECLI:EU:C:2005:10, point 19.

(34) Arrêt de la Cour de justice du 10 novembre 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commission, C-449/14 P, ECLI:EU:C:2016:848, points 81 et 82; arrêt de la Cour de justice du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus, C-164/15 P, ECLI:EU:C:2016:990, point 121; arrêt de la Cour de justice du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, points 24 à 28.

(35) Arrêt de la Cour de justice du 15 juin 2006, Air Liquide Industries Belgium, C-393/04, ECLI:EU:C:2006:403, point 45.

(36) Voir, à cet effet, l’ordonnance de la Cour de justice du 10 octobre 2017, Greenpeace Energy/Commission, C-640/16 P, ECLI:EU:C:2017:752, points 61 à 63.

(37) Cela pourrait être le cas, par exemple, en matière de protection de l’environnement. Voir, à cet effet, l’arrêt de la Cour de justice du 22 septembre 2020, Autriche/Commission, C-594/18, ECLI:EU:C:2020:742, point 100, concernant une aide autorisée en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE dans le secteur de l’énergie nucléaire. Voir également les points 38 à 42 de la communication de la Commission sur l’accès à la justice en matière d’environnement (JO C 275 du 18.8.2017, p. 1) concernant la reconnaissance de la qualité pour agir des organisations de défense de l’environnement promouvant la protection de l’environnement dans le cadre de la convention d’Aarhus sur les questions de l’accès à l’information, de la participation du public au processus décisionnel et de l’accès à la justice en matière d’environnement.

(38) Arrêt de la Cour de justice du 23 janvier 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-387/17, ECLI:EU:C:2019:51, point 72.

(39) Par exemple, l’Irlande a conféré une compétence exclusive au rôle «concurrence» (Competition List) de la Cour suprême (High Court) pour connaître des litiges relatifs au droit de la concurrence, y compris des affaires d’aides d’État. De même, en Italie, les tribunaux administratifs du pays se sont vu conférer une compétence quasi exclusive pour connaître des affaires concernant la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État sur l’initiative de la sphère publique et de la sphère privée à compter du 19 janvier 2013. Les juridictions civiles ont conservé leur compétence en ce qui concerne certains types de procédures et de recours. Voir l’annexe 3: rapports par pays dans le cadre de la «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)», Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2019, pp. 253, 263 et 264. Voir aussi «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)» pp. 103 et 104.

(40) En particulier, dans la plupart des États membres, les juridictions administratives sont compétentes lorsque la partie demanderesse conteste un acte de l’autorité publique, tel que l’ordonnance mettant en œuvre la récupération ou octroyant l’aide, tandis que les juridictions civiles sont compétentes pour les questions liées à la récupération d’une aide d’État dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité ou à l’octroi de dommages et intérêts. Voir «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)», Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2019, p. 64.

(41) Arrêt de la Cour de justice du 11 novembre 2015, Klau