Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions transitoires relatives au soutien du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) en 2021, et modifiant les règlements (UE) no 228/2013, (UE) no 229/2013 et (UE) no 1308/2013 en ce qui concerne les ressources et leur répartition pour l’exercice 2021 et les règlements (UE) no 1305/2013, (UE) no 1306/2013 et (UE) no 1307/2013 en ce qui concerne leurs ressources et leur application en 2021

[COM(2019) 581 — 2019/0254 (COD)]

(2020/C 232/04)

Rapporteur unique: Arnold PUECH D’ALISSAC

Consultation Conseil, 22.11.2019 Parlement européen, 25.11.2019 Base juridique Article 43, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section «Agriculture, développement rural et environnement» Adoption en section 6.3.2020 Adoption en session plénière 7.5.2020 Session plénière 551 — Session plénière à distance Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 254/0/7

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE félicite la Commission pour sa proposition d’une année de transition pour la PAC (premier et deuxième piliers) en 2021: une année sans les aides directes du premier pilier aurait donné des déficits chez tous les agriculteurs; une année sans les aides du deuxième pilier aurait stoppé les engagements à hauts objectifs environnementaux ou climatiques et aurait reporté les investissements de modernisation.

1.2. Selon la proposition de la Commission, la durée de la période transitoire qui débutera le 1 er janvier 2021 devrait être d’un an. Le CESE recommande vivement d’introduire un mécanisme flexible pour prolonger cette période d’une année supplémentaire, lequel serait automatiquement déclenché si le budget à long terme de l’Union européenne (cadre financier pluriannuel) et sa politique agricole commune n’ont pas été convenus et approuvés à la date du 30 octobre 2020.

1.3. Le CESE se réjouit que les conditions pour toucher les aides entre 2020 et 2021 soient conservées, car les conditionnalités et le verdissement sont déjà maîtrisés par les agriculteurs de l’Union européenne.

1.4. Le CESE adresse une mise en garde à propos de la date limite du 1 er août 2020 pour la notification des changements. En effet, un accord trop tardif sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 pourrait ne pas permettre de prendre dans les temps les décisions requises au niveau national.

1.5. La Commission donne une preuve de clairvoyance en régularisant les droits au paiement de base (DPB) en nombre et en valeur.

1.6. La convergence des DPB reste à la discrétion des États membres, en bonne application de la subsidiarité.

1.7. La possibilité de prolonger d’un an les programmes de développement rural (PDR) doit être accompagnée par la possibilité d’utiliser tous les fonds du deuxième pilier non consommés sur la période 2014-2020 au-delà de 2020.

1.7.1. Le Comité souligne en particulier l’urgence d’une consommation rapide du second pilier pour assurer la relance de l’activité après la crise causée par la COVID-19. Il s’agirait notamment de soutenir l’installation de jeunes agriculteurs, les circuits courts très prisés pendant la crise, les actions collectives de production et de commercialisation ainsi que l’agrotourisme. Une attention particulière doit être accordée dans ce contexte aux régions ultra-périphériques, insulaires, de montagne et isolées dépendant très largement du tourisme.

1.8. Le CESE se réjouit que les mesures pluriannuelles du deuxième pilier (mesures pour l’agriculture biologique, mesures agroenvironnementales et climatiques) soient prolongées d’un an, mais demande que leur durée d’engagement soit portée à cinq ans comme lors de la période 2014-2020. La proposition de la limiter à trois ans sera une source certaine de tracasseries administratives, et nullement de résultats pour l’environnement.

2. Éléments de contexte

2.1. La programmation budgétaire associée à la PAC actuelle se termine le 31 décembre 2020. Si les règlements de la PAC actuelle ne sont pas formellement limités dans le temps, l’absence d’allocation budgétaire associée les rend inapplicables. Par ailleurs, les propositions législatives définissant la PAC pour la prochaine période de programmation (2021-2027) sont encore en cours de négociation et ne seront vraisemblablement pas adoptées à temps pour permettre une mise en œuvre de cette nouvelle PAC le 1 er janvier 2021. En effet, la mise en œuvre des plans stratégiques relevant de la PAC, actuellement en cours de rédaction dans chaque État membre, débutera au plus tôt le 1 er janvier 2022. Cette situation rend donc nécessaire un règlement transitoire pour l’année 2021.

2.2. Selon la proposition de la Commission, la durée de la période transitoire qui débutera le 1 er janvier 2021 devrait être d’un an. Le CESE recommande vivement d’introduire un mécanisme flexible pour prolonger cette période d’une année supplémentaire, lequel serait automatiquement déclenché si le budget à long terme de l’Union européenne (cadre financier pluriannuel) et sa politique agricole commune n’ont pas été convenus et approuvés à la date du 30 octobre 2020.

2.3. La Commission européenne travaille actuellement à l’élaboration d’un tel texte, à l’exclusion des points suivants: — la décision de convergence des DPB en 2020, pour laquelle l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2020, — les modifications pour le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI), qui entrent en vigueur le 1er janvier 2021.

2.4. Ce règlement vient prolonger et amender à la marge les règlements actuels, notamment pour prévoir les enveloppes budgétaires associées aux mesures ainsi prolongées. Il modifie les règlements suivants: — (UE) no 1303/2013 (1): dispositions communes relatives aux Fonds européens (articles 1, 2 et 3), — (UE) no 1305/2013 (2): soutien au développement rural (Feader) (articles 6 et 8), — (UE) no 1306/2013 (3): financement, gestion et suivi de la politique agricole commune (articles 6, 7 et 9), — (UE) no 1307/2013 (4): règles relatives aux paiements directs (FEAGA) (article 10), — (UE) no 1308/2013 (5): organisation commune des marchés (OCM) (articles 6, 7 et 11), — (UE) no 228/2013 (6) [et (UE) no 229/2013 (7)]: mesures spécifiques aux régions ultrapériphériques (POSEI) (et mesures spécifiques aux îles mineures de la mer Égée) (articles 12 et 13).

2.5. Le budget ainsi prévu pour 2021 sera cohérent par rapport à ce qui aura été fixé dans la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, qui n’a toujours pas trouvé de consensus au Conseil et n’a donc pas été votée par le Parlement européen (il n’y a pas d’amendement possible). Voici les propositions de la Commission: — budgets 2021 pour le FEAGA (39,884 milliards d’EUR) et le Feader (12,258 milliards d’EUR): cohérents par rapport à ce qui est avancé dans les règlements de la future PAC et le CFP, — ensemble des règles et exigences en vigueur en 2021: les soutiens continuent d’être octroyés aux agriculteurs pendant une année supplémentaire conformément aux conditions et exigences qui couvrent la période 2014-2020, — transfert de fonds: possibilité pour les États membres de continuer de transférer des fonds entre FEAGA et Feader après l’année 2020, plafonnée à 15 % pour le cas général, — attribution et valeur des DPB: possibilité de remédier aux erreurs commises par les États membres dans l’attribution des droits de paiement, en ce qui concerne tant leur nombre que leur valeur, — convergence de la valeur des DPB: possibilité pour les États membres de continuer le processus de convergence des DPB après l’année 2019: 2020 et/ou 2021, — réserve de crise: maintien pendant la période de transition, pour un montant annuel identique aux montants de la programmation 2014-2020, soit 400 millions d’EUR (prix 2011), — mise en œuvre du Feader: possibilité de prolonger exceptionnellement d’une année les PDR, — mesures pluriannuelles du deuxième pilier (mesures pour l’agriculture biologique, mesures agroenvironnementales et climatiques): possibilité de prolonger d’un an les mesures pluriannuelles de la programmation 2014-2020. Pour les nouveaux engagements, une durée réduite (trois ans maximum) devra être proposée par les États membres, — OCM et POSEI: ajustements nécessaires des allocations pour respecter le montant total du FEAGA prévu par le futur CFP.

3. Notifications à prévoir

3.1. Au plus tard dix jours après l’entrée en vigueur du règlement transitoire: — Application ou non de la prolongation des programmes de développement rural jusqu’au 31 décembre 2021. — Recensement des programmes régionaux qui doivent être prolongés. — Allocation budgétaire correspondante dans le cadre de la répartition annuelle pour l’année 2021 (et, par conséquent, la part du budget de 2021 qui ne sera pas transférée sur la période 2022-2027). — Sous réserve de démontrer le risque de manquer de fonds et de ne pas être en mesure d’entreprendre de nouveaux engagements juridiques conformément au règlement relatif à la mise en œuvre du Feader sur la période 2014-2020.

3.2. Au plus tard un mois après l’entrée en vigueur du règlement transitoire: — Poursuite ou non pour l’année 2020 de la procédure de convergence interne de la valeur des DPB vers une valeur moyenne.

3.3. Au plus tard le 1 er août 2020: — Mise en œuvre ou non de la réduction des paiements directs au-delà de 150 000 EUR par an pour l’année civile 2021 ainsi que de tout produit estimé des réductions pour l’année 2021. — Choix d’effectuer ou non un transfert de fonds et, si oui, le pourcentage transféré (jusqu’à 15 %) du FEAGA de l’année 2021, afin d’apporter un financement supplémentaire pour le Feader de l’année 2022. — Choix d’effectuer ou non un transfert de fonds et, si oui, le pourcentage transféré (jusqu’à 15 %) du Feader de l’année 2022, afin d’apporter un financement supplémentaire pour le FEAGA de l’année 2021. — Pour l’année 2021: octroi ou non d’un paiement redistributif. — Pour l’année 2021, le pourcentage du plafond du FEAGA de 2021 pour les aides suivantes: — paiement redistributif, — paiement en faveur des jeunes agriculteurs (rappel: maximum réglementaire: 2 %), — soutien couplé facultatif (rappel: maximum réglementaire: 15 %), — paiement en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles dans le cadre du premier pilier, — remarque: le plafond pour le régime de paiement de base (RPB) est calculé en déduisant du plafond annuel du FEAGA les plafonds fixés pour les autres aides (comme pour la période 2015-2020). — Application ou non du RPB au niveau régional en 2021 (les régions étant définies selon des critères objectifs et non discriminatoires, tels que leurs caractéristiques agronomiques et socio-économiques, leur potentiel agricole régional ou leur structure institutionnelle ou administrative). — Poursuite ou non pour l’année 2021 de la procédure de convergence interne de la valeur des DPB vers une valeur moyenne.

3.4. Au plus tard le 31 décembre 2020: — Modification des programmes de travail destinés au secteur de l’huile d’olive et des olives de table.

3.5. Répartition du plafond du FEAGA entre les différentes aides du premier pilier:

Les États membres devront notifier pour l’année 2021 l’allocation du budget pour chacune des aides du premier pilier, à l’exception du verdissement qui reste fixé à 30 % du premier pilier; les États membres ont notamment la possibilité de réviser chaque année la portion du FEAGA allouée au paiement redistributif et les aides couplées facultatives.

3.6. Réduction des paiements directs: — Contexte: l’article 11 de l’actuel règlement (UE) no 1307/2013 ne prévoit qu’une obligation de notification de la part des États membres pour les années 2015 à 2020 en ce qui concerne leurs décisions de mise en œuvre d’une réduction des paiements directs supérieurs à 150 000 EUR à accorder à un agriculteur pour une année civile. — Proposition dans le règlement de transition: afin d’assurer la continuité du système existant, les États membres doivent également notifier leurs décisions d’application d’une réduction des paiements directs supérieurs à 150 000 EUR et le produit estimé de la réduction pour l’année civile 2021. Le règlement offre une plus grande flexibilité aux États membres, en leur permettant d’adapter la valeur des DPB ou de la réserve, éventuellement avec des taux d’ajustement différents. En l’occurrence, si les notifications des États membres concernant les plafonds du FEAGA attribués aux différentes aides du premier pilier affectent le plafond applicable au RPB, alors les États membres doivent, selon la modification du plafond du RPB: — réduire ou augmenter de manière linéaire la valeur de tous les DPB, et/ou — réduire ou augmenter la réserve nationale ou régionale.

3.7. Nombre et valeur des DPB: — Contexte: il est possible que certains États membres aient commis des erreurs dans l’établissement du nombre ou de la valeur des DPB lors de leur attribution en 2015. Bon nombre de ces erreurs, quand bien même elles ne se seraient produites que pour un seul agriculteur, influent sur la valeur des DPB pour tous les agriculteurs et pour toutes les années. Certains États membres ont également commis des erreurs après 2015, lors de l’attribution des DPB à partir de la réserve (par exemple dans le calcul de la valeur moyenne). Ces défauts de conformité font normalement l’objet d’une correction financière jusqu’à ce que des mesures correctives soient prises par l’État membre concerné. — Proposition dans le règlement de transition: compte tenu du temps écoulé depuis la première attribution des DPB en 2015 et des efforts déployés par les États membres pour établir, le cas échéant, des droits corrects, ainsi que dans l’intérêt de la sécurité juridique, le nombre et la valeur des droits au paiement devraient être considérés comme légaux et réguliers avec effet à partir du 1er janvier 2021. Cette règle ne s’applique pas aux DPB accordés aux agriculteurs sur la base de demandes inexactes sur le plan factuel, sauf dans les cas où l’erreur n’aurait pas pu raisonnablement être détectée par l’agriculteur.

3.8. Convergence des DPB:

Pour poursuivre le processus de convergence selon ce «modèle du tunnel» en vue d’une répartition plus équitable des paiements directs, les États membres peuvent continuer à effectuer une convergence des valeurs des DPB vers une moyenne nationale ou régionale après 2019 au lieu soit d’aller vers un taux uniforme, soit de maintenir la valeur des DPB à leur niveau de 2019. Le règlement de transition oblige les États membres à notifier chaque année leur décision de convergence pour l’année suivante. Ce sera le cas pour 2020 et 2021. En cas de poursuite de la convergence interne en 2020, les DPB détenus par les agriculteurs au 31 décembre 2019 et ayant une valeur en dessous de la moyenne nationale ou régionale bénéficieront d’une augmentation de leur valeur pour l’année 2020. Afin de financer cette augmentation, les DPB détenus par les agriculteurs au 31 décembre 2019 et ayant une valeur au-dessus de la moyenne nationale ou régionale seront réduits. Un mécanisme identique est également possible pour 2021.

3.9. Régime de paiement unique à la surface (RPUS): — Contexte: certains États membres mettent en œuvre des paiements de base hors allocation de DPB, donc sans références historiques, via le RPUS. Ce régime n’était possible que jusqu’au 31 décembre 2020. Or, le règlement de la prochaine PAC permet également aux États membres de mettre en œuvre des paiements de base liés à la surface et non à des références historiques. — Proposition dans le règlement de transition: le règlement autorise la prolongation de la mise en œuvre du RPUS après le 31 décembre 2020 selon les modalités actuelles.

3.10. Accord de partenariat: l’accord de partenariat des États membres, définissant le socle commun d’intervention des quatre fonds européens, dont le Feader, pour la période allant du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2020, doit continuer à être le document stratégique cadre pour l’année 2021.

3.11. Prolongation des PDR régionaux 2014-2020 sur l’année 2021: — Les États membres peuvent prendre la décision de prolonger un ou plusieurs de leurs PDR régionaux, à notifier à la Commission européenne dans les dix jours suivant l’entrée en vigueur du règlement transitoire, y compris le budget correspondant dans le cadre de la répartition annuelle pour l’année 2021. — Cette notification est indépendante de la procédure en vigueur de révision des PDR. — Cette notification doit démontrer le risque de manquer de fonds et de ne pas être en mesure de prendre de nouveaux engagements juridiques conformément au règlement relatif à la mise en œuvre du Feader sur la période 2014-2020. — Cette prolongation sera financée par le budget du Feader fixé pour l’année 2021. — Les PDR prolongés devront maintenir au moins le même niveau d’ambition environnementale et climatique. — Les États membres peuvent également ne pas prolonger leur PDR régionaux s’il reste des fonds des années antérieures; dans ce cas, ils ont la possibilité de transférer les fonds du Feader pour l’année 2021 vers les allocations financières prévues pour les années 2022 à 2025.

3.12. Conséquences d’une prolongation des PDR: cette prolongation entraîne le recul d’un an de toutes les échéances (rapport annuel de mise en œuvre et réunion de réexamen annuel jusqu’en 2024, rapport d’évaluation ex post à achever avant le 31 décembre 2025) et de la période d’admissibilité des dépenses (engagée et payée jusqu’au 31 décembre 2024).

3.13. Modalités de prolongation et de contractualisation des engagements pluriannuels: — Cas 1: mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC), agriculture biologique — conversion (CAB) et maintien (MAB) —, bien-être des animaux (BEA). Pour les nouveaux engagements contractés à partir de 2021, les États membres doivent définir une durée d’engagement comprise entre un et trois ans dans leur(s) PDR. — Cas 2: MAEC, MAB. Si l’État membre prévoit une prolongation annuelle des engagements après la fin de la période initiale, cette prolongation ne peut excéder un an, à partir de 2021 (point de vigilance: pour le soutien à l’agriculture biologique, cette possibilité d’extension ne concerne que le MAB, pas la CAB). — Cas 3: MAEC, MAB et BEA. Pour les nouveaux engagements faisant directement à la suite d’un engagement pris au cours de la période initiale et arrivé à terme en 2021, ce nouvel engagement ne pourra être pris que sur une durée d’un an.

3.14. Admissibilité des dépenses couvrant le plan stratégique national (PSN) et transition entre programmations: afin de faciliter la transition entre les programmations précédentes et celles à venir, les dépenses suivantes doivent être admissibles au Feader pour la période 2022-2027 et prévues dans les PSN (montant et taux de contribution du Feader). — Dépenses liées à des engagements contractés dans le cadre de programmations précédentes [dans le cadre du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil (8) ou du règlement (UE) no 1305/2013] et allant au-delà du 1er janvier 2024 ou du 1er janvier 2025 (cas de figure où des engagements de cinq ans ont été pris durant la campagne 2019 ou la campagne 2020).

3.15. Programmes de soutien au secteur fruits et légumes: Les organisations de producteurs (OP) ayant un programme opérationnel (PO) allant au-delà du 31 décembre 2021 doivent, avant le 15 septembre 2021, soumettre une demande à leur État membre pour que leur PO soit modifié pour respecter les conditions du futur règlement sur les plans stratégiques ou remplacé par un nouveau PO approuvé en vertu dudit règlement. Si l’OP ne soumet pas de programme opérationnel modifié ou remplacé, le programme prendra fin le 31 décembre 2021. Les programmes de travail établis pour la période allant du 1er avril 2018 au 31 mars 2021 doivent être prolongés jusqu’au 31 décembre 2021. Les OP, associations d’OP et interprofessions doivent modifier leurs programmes de travail en conséquence et les notifier à la Commission avant le 31 décembre 2020.

3.16. Programmes de soutien au secteur de l’huile d’olive et des olives de table: Les programmes de travail établis sur la période allant du 1er avril 2018 au 31 mars 2021 doivent être prolongés jusqu’au 31 décembre 2021. Les OP, associations d’OP et interprofessions doivent modifier leurs programmes de travail en conséquence et les notifier à la Commission d’ici au 31 décembre 2020.

3.17. Programmes nationaux dans le secteur apicole: Les programmes nationaux devront prendre fin au 31 juillet 2022. Les articles du règlement (UE) no 1308/2013 relatifs aux programmes apicoles continueront de s’appliquer après le 31 décembre 2021 pour ce qui est des dépenses et paiements relevant d’opérations mises en œuvre avant le 1er août 2022.

3.18. Programmes d’aide dans le secteur viticole: — Contexte: des fonds de l’Union sont octroyés aux États membres par l’intermédiaire de programmes d’aide nationaux (PAN) portant sur cinq ans afin de financer des mesures d’aide spécifiques visant à soutenir le secteur vitivinicole. — Proposition dans le règlement de transition: les PAN devront prendre fin au 15 octobre 2023. Les articles du règlement (UE) no 1308/2013 relatifs aux mesures d’aide du PAN continueront de s’appliquer après le 31 décembre 2021 pour ce qui est des dépenses et paiements relevant d’opérations mises en œuvre avant le 16 octobre 2023.

Bruxelles, le 7 mai 2020. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) JO L 347 du 20.12.2013, p. 320.

(2) JO L 347 du 20.12.2013, p. 487.

(3) JO L 347 du 20.12.2013, p. 549.

(4) JO L 347 du 20.12.2013, p. 608.

(5) JO L 347 du 20.12.2013, p. 671.

(6) JO L 78 du 20.3.2013, p. 23.

(7) JO L 78 du 20.3.2013, p. 41.

(8) Règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).