FR Journal officiel de l'Union européenne CE 51/72

Mercredi 14 septembre 2011

Accès du public aux documents 2009-2010

P7_TA(2011)0378

Résolution du Parlement européen du 14 septembre 2011 sur l'accès du public aux documents (article 104, paragraphe 7, du règlement), années 2009-2010 (2010/2294(INI))

2013/C 51 E/09

Le Parlement européen,

— vu les articles 1, 10 et 16 du traité sur l'Union européenne (traité UE) et les articles 15 et 298 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE),

— vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et notamment son article 41 (droit à une bonne administration) et son article 42 (droit d'accès aux documents),

— vu le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (1),

— vu le règlement (CE, Euratom) no 1700/2003 du Conseil du 22 septembre 2003 modifiant le règlement (CEE, Euratom) no 354/83 concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (2),

— vu le règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (3),

— vu la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et du Tribunal sur l'accès aux documents, et notamment les arrêts rendus par la Cour dans les affaires Turco (affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P) (4), Bavarian Lager (affaire C-28/08) (5), Volker und Marcus Schecke (affaires jointes C-92/09 et C-93/09) (6), Technische Glaswerke Ilmenau - TGI (affaire C-139/07 P) (7) et API (affaires jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P) (8) ainsi que les arrêts rendus par le Tribunal dans les affaires Access Info Europe (affaire T-233/09) (9), MyTravel (affaire T-403/05) (10), Borax (affaires T-121/05 et T-166/05) (11), Joséphidès (affaire T-439/08) (12), Co-Frutta (affaires jointes T-355/04 et T-446/04) (13), Terezakis (affaire T-380/04) (14), Agrofert Holdings (affaire T-111/07) (15) et Éditions Jacob (affaire T-237/05) (16),

— vu les activités et les documents du Médiateur européen sur la question de l'accès aux documents, ainsi que du Contrôleur européen de la protection des données sur le bon équilibre entre transparence et protection des données,

— vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, présentée par la Commission le 30 avril 2008 (COM(2008)0229),

— vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, présentée par la Commission le 20 mars 2011 (COM(2011)0137),

— vu la convention CEE-ONU de 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière environnementale (convention d'Aarhus),

— vu la convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics de 2008,

— vu les rapports annuels 2009 et 2010 du Conseil, de la Commission et du Parlement européen sur l'accès aux documents, établis conformément à l'article 17 du règlement (CE) no 1049/2001,

— vu l'accord-cadre de 2010 sur les relations entre le Parlement européen et la Commission (17),

— vu l'accord interinstitutionnel du 20 novembre 2002 entre le Parlement européen et le Conseil concernant l'accès du Parlement européen à des informations sensibles du Conseil dans le domaine de la politique de sécurité et de défense (18),

— vu ses résolutions précédentes, notamment celle du 14 janvier 2009 sur l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (19), celle du 25 novembre 2010 sur le rapport annuel relatif aux activités du Médiateur européen en 2009 (20) et celle du 17 décembre 2009 sur les améliorations à apporter au cadre juridique de l'accès aux documents à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne (règlement (CE) no 1049/2001) (21),

— vu l'article 48 et l'article 104, paragraphe 7, de son règlement,

— vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A7-0245/2011),

A. considérant que le traité de Lisbonne a instauré un nouveau cadre constitutionnel de transparence des institutions de l’Union en y ancrant – dans l’optique d’une administration européenne ouverte, efficace et indépendante (article 298 du traité FUE) – le droit fondamental d’accès aux documents des institutions, organes, organismes, offices et agences de l’Union; considérant que ce droit – reconnu par le traité non seulement aux citoyens de l’Union mais aussi à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre – devrait être exercé dans le respect des principes généraux et des limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et le Conseil (article 15 du traité FUE),

B. considérant que l'octroi d'un accès plein et entier aux documents législatifs est désormais la règle générale, alors que les exceptions concernant les documents non législatifs devraient être limitées, et considérant que les deux approches ne devraient pas se compromettre mutuellement,

C. considérant que les nouveaux traités ne mentionnent plus "la préservation de l’efficacité du processus de prise de décision du Conseil" (article 255 et article 207, paragraphe 3, de l’ancien traité instituant les Communautés européennes) – "l’espace de réflexion" – comme limitation possible de la transparence en ce qui concerne les procédures législatives; considérant que pour les procédures administratives, l'"espace de réflexion" devrait être conforme à l'article premier du traité sur l'Union européenne et à l'article 298 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui requièrent une administration ouverte, efficace et indépendante,

D. considérant que la transparence est une composante essentielle de la démocratie participative, elle-même complémentaire de la démocratie représentative, sur laquelle repose le fonctionnement de l'Union, comme l'énoncent explicitement les articles 9 à 11 du traité UE, dès lors qu'elle permet aux citoyens de participer à la prise de décision et d'exercer un contrôle démocratique et partant de garantir la légitimité d'un système politique démocratique,

E. considérant que les citoyens réclament plus de démocratie, de transparence, d’ouverture de la part des institutions et des acteurs politiques ainsi qu’une lutte renforcée contre la corruption; considérant que l’accès aux documents et à l’information est l’une des façons de veiller à ce que les citoyens puissent participer au processus démocratique et de prévenir et combattre la corruption,

F. considérant, en outre, que l’Union risque progressivement de devenir la cible de critiques en raison de l’absence persistante de transparence, d’ouverture et d’accès des citoyens aux documents et aux informations, comme le prouve l’impossibilité d’adopter un nouveau règlement sur le droit d’accéder aux documents, en raison du refus de la Commission d’accepter les amendements du Parlement et de la réticence des États membres à ouvrir leurs documents, leurs discussions et leurs délibérations aux citoyens et au Parlement,

G. considérant que des mesures supplémentaires et plus rigoureuses contre la corruption devraient être prises au niveau de l’Union afin de veiller à préserver les institutions de l’Union, à tous les niveaux et partout, et considérant que le Parlement devrait tirer les leçons des expériences négatives récentes en élaborant des règles, y compris des règles assurant une meilleure transparence, relatives aux relations des députés européens et du personnel du Parlement avec les lobbyistes et les groupes d’intérêt,

H. considérant que, afin de garantir la responsabilité et à la légitimité d’un système politique démocratique, les citoyens ont le droit de savoir comment agissent leurs représentants une fois qu’ils ont été élus ou nommés dans des instances publiques ou lorsqu’ils représentent leur État membre aux niveaux européen ou international (principe de responsabilité), comment fonctionne le processus décisionnel (documents, amendements, calendrier, acteurs concernés, votes, etc.), et comment les fonds publics sont alloués et dépensés, et avec quels résultats (principe de traçabilité des fonds),

I. considérant que l'actuel règlement (CE) no 1049/2001 ne donne pas de définitions précises sur plusieurs questions majeures, telles que le droit de veto des États membres, les limites de "l'espace de réflexion", une définition claire et précise des exceptions, la classification des documents et l'équilibre entre transparence et protection des données,

J. considérant que, du fait de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union européenne s’est vu doter de nouvelles compétences dans les domaines du droit pénal (articles 82 et 83 du traité FUE) et de la coopération policière; que ces nouvelles compétences pourraient avoir une incidence sur les droits de l’homme fondamentaux et mettent en lumière la nécessité d’une procédure législative plus ouverte,

K. considérant que l’article 15 du traité FUE et l’article 42 de la Charte des droits fondamentaux introduisent une définition large du terme "document", qui englobe les informations quel que soit leur support de sauvegarde;

L. considérant que l'application du règlement (CE) no 1049/2001 n'est pas uniforme, les statistiques révélant des disparités entre les institutions; que les données quantitatives figurant dans les rapports annuels 2009 sur la mise en œuvre par les institutions européennes du règlement (CE) no 1049/2001 indiquent une baisse générale du nombre et du taux de refus, à 12 % (22) (16 % en 2008) au Parlement (33 cas), 22,5 % (23) (28 % en 2008) au Conseil (2 254 cas) et 11,65 % (13,99 % en 2008) à la Commission (589 cas), tandis que les motifs de refus variaient selon les institutions de l'Union en 2009, l'un des motifs le plus souvent invoqués étant la protection du processus décisionnel (Parlement (39,47 % (24)), Conseil (39,2 % pour des demandes initiales) (25) et Commission (26 %) (26)),

M. considérant que le tribunal, dans l'arrêt Toland/Parlement (27), a annulé la décision du Parlement européen de refuser l’accès à un rapport du service d’audit interne, du 9 janvier 2008, intitulé "Audit de l’indemnité d’assistance parlementaire",

N. considérant qu'en ce qui concerne les documents sensibles, en 2009, la Commission et le Parlement n'ont entré aucun document de ce type dans leur registre, tandis que le Conseil a entré 157 documents sensibles classifiés "CONFIDENTIEL UE" ou "SECRET UE" sur 445 documents classifiés de la sorte,

O. considérant que les accords internationaux ont, dans l'ordre juridique de l'Union, une portée juridique similaire à celle de la législation interne de l'Union, et considérant que le public devrait être informé des accords internationaux et avoir accès aux documents qui s'y rapportent,

P. considérant que le règlement (CE) no 1049/2001 établit l’obligation pour les institutions d’envisager l’accès partiel à un document dans le cas où seules certaines parties sont concernées par une exception; considérant que l’accès partiel qui est donné est souvent indûment restreint et ne s'étend qu'au titre ou aux paragraphes introductifs des documents alors que l’accès aux paragraphes de fond est refusé,

Q. considérant que l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux établit "le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires"; considérant qu’il existe encore de graves lacunes dans l’application de ce droit, ce qui incite à invoquer les règles d’accès du public pour accéder à son propre dossier,

R. considérant que l’article 15 du traité FUE établit une obligation claire pour les institutions, organes, offices et agences de l’Union à œuvrer "dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture"; considérant que cette obligation s’applique aussi aux comités chargés d’assister la Commission dans l’exécution de ses tâches; considérant que cette obligation n’est pas respectée dans le règlement intérieur type de ces comités, qui dispose que toutes les délibérations des comités et tous les documents relatifs aux procédures de comitologie doivent rester confidentiels,

Accès aux documents en tant que droit fondamental

1. rappelle que la transparence est la règle générale et que, avec le traité de Lisbonne (et, donc, avec l’acquisition, par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, d’une force juridique contraignante), ce principe est devenu un droit fondamental juridiquement contraignant dont peuvent se prévaloir les citoyens, de sorte que toute décision refusant l'accès à des documents doit être basée sur des exceptions clairement et strictement définies, fondées sur des arguments solides et raisonnablement justifiées, permettant aux citoyens de comprendre le refus et de mettre en œuvre de manière effective les recours juridiques à leur disposition;

2. estime que l'Union devrait être à l'avant-garde et faire figure de modèle en matière de transparence institutionnelle et de démocratie moderne pour les États membres et les pays tiers;

3. rappelle que la transparence est le meilleur moyen de prévenir la corruption, la fraude, les conflits d’intérêt et la mauvaise administration;

4. invite l'ensemble des institutions, des organes, des offices et des agences de l'Union, y compris le nouveau Service européen pour l'action extérieure (SEAE), à mettre en œuvre immédiatement et pleinement le règlement (CE) no 1049/2001, comme l'exigent les traités, et à publier, à cet égard, un rapport annuel, comme le requiert l'article 17 dudit règlement;

5. relève que les interventions de la Cour de justice, du Médiateur européen et du Contrôleur européen de la protection des données, qui prennent essentiellement position sur des affaires individuelles, ne peuvent remplacer l’activité législative en termes de sécurité juridique et d’égalité devant la loi; regrette que même lorsque la Cour de justice a établi un principe clair, comme dans l'affaire Turco sur la transparence législative, celui-ci n'est toujours pas respecté; renouvelle donc son appel aux institutions à se conformer à l’arrêt Turco sur les avis du Service juridique rédigés dans le cadre de la procédure législative; réaffirme que le législateur doit aborder et surmonter les problèmes mis en évidence par la jurisprudence de la Cour de justice et appliquer totalement et plus largement le droit à accéder aux documents, dans l’esprit des modifications du nouveau traité qui établit clairement un droit fondamental d’accès aux documents;

6. estime qu'il est nécessaire de réviser le règlement (CE) no 1049/2001 afin de clarifier certaines de ses dispositions, de définir précisément et de limiter ses exceptions et de garantir que ces exceptions ne compromettent pas la transparence accordée par les traités et par la Charte; estime que cette révision devrait renforcer le droit d’accès aux documents, sans réduire en aucune façon les normes existantes pour la protection de ce droit, et prendre en considération la jurisprudence de la Cour de justice; souligne dans ce contexte que le règlement révisé devrait être simple et accessible aux citoyens, afin de leur permettre d’exercer effectivement leur droit;

7. considère que la modification du règlement (CE) no 1049/2001 proposée par la Commission en 2008 ne porte pas la transparence de l’Union au niveau exigé par le traité de Lisbonne et qu’une multitude de changements proposés par la Commission, au contraire, abaissent sensiblement le niveau existant; considère en particulier la modification de l’article 3 proposée par la Commission, qui limite de manière significative la définition du document par rapport à la situation actuelle, comme contraire au traité de Lisbonne; invite la Commission à présenter une proposition modifiée de révision du règlement (CE) no 1049/2001 qui tiendrait pleinement compte des exigences renforcées en matière de transparence instaurées par le traité de Lisbonne, établies par la jurisprudence de la Cour de justice et exprimées dans les précédents travaux du Parlement;

8. rappelle que la Cour de justice a précisé dans l’affaire Suède/Commission (affaire C-64/05 P) (28) que les États membres n’ont pas un droit de veto absolu en ce qui concerne la divulgation des documents dont ils sont à l’origine, mais qu’ils ont uniquement la possibilité d'une procédure de consultation ayant pour objet de déterminer si une exception à l'accès aux documents prévu au règlement (CE) no 1049/2001 est ou non applicable (29); estime qu’une clarification législative est nécessaire afin d’assurer la bonne application de cette jurisprudence et d’éviter ainsi les retards et les controverses qui demeurent, comme le montre l’affaire IFAW (30);

9. rappelle que l'article 9 du règlement (CE) no 1049/2001 sur les documents sensibles est un compromis qui ne reflète pas les nouvelles obligations constitutionnelles et juridiques qui sont apparues avec le traité de Lisbonne;

10. souligne que la classification de documents affecte directement le droits d’accès aux documents des citoyens; rappelle que le système actuel de classification fonctionne uniquement sur la base d’accords interinstitutionnels et qu’il tend à une classification excessive; appelle de ses vœux des règles communes en matière de classification qui prendraient la forme d'un règlement;

11. invite tout particulièrement le Conseil à accorder au Parlement un plein accès aux documents classifiés liés aux accords internationaux, comme le prévoit l'article 218 du traité FUE, ainsi qu'aux documents classifiés liés aux procédures d'évaluation de l'Union, afin d'éviter des problèmes interinstitutionnels comme ceux qui sont survenus, par exemple, dans le cadre de l'adhésion de l'Union à la CEDH, de l'évaluation de Schengen concernant la Bulgarie et la Roumanie, de l'accord commercial anti-contrefaçon (ACAC) et du dialogue sur les droits de l'homme entre l'Union et la Chine;

12. souligne le rôle essentiel de bonnes règles de classification pour une coopération interinstitutionnelle sincère; salue, à cet égard, les accords interinstitutionnels sur la classification et l'accès aux documents, même s'ils ne peuvent pas se substituer à une base juridique en bonne et due forme; invite, à cet égard, le Conseil et le SEAE à suivre le modèle du nouvel accord interinstitutionnel entre le Parlement et la Commission et à en conclure de toute urgence un de même nature avec le Parlement;

13. invite les institutions de l'Union à œuvrer à des règles transparentes sur la liberté de l'information à l'échelle de l'Union, tenant pleinement compte des propositions contenues dans le présent rapport, de la jurisprudence récente de la Cour et des nouveaux traités;

14. rappelle que l'arrêt de la Cour de justice dans les affaires jointes Suède et Turco/Conseil a souligné une obligation de transparence dans la procédure législative, étant donné que "la transparence à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler l'ensemble des informations qui ont constitué le fondement d'un acte législatif" (31); souligne dès lors que toutes les exceptions invoquant la procédure législative, y compris le conseil juridique et ledit "espace de réflexion", devraient être limitées le plus possible (32);

15. souligne que, malgré son existence bien établie, ce principe clair n'est toujours pas mis en pratique, comme le montre le récent arrêt rendu dans l'affaire Access Info Europe (33) concernant le refus du Conseil de divulguer les positions des États membres sur la proposition de refonte du règlement (CE) no 1049/2001 et l'affaire ClientEarth/Conseil (34), pendant devant le Tribunal, sur un avis juridique concernant la refonte du règlement (CE) no 1049/2001; observe que la divulgation au public des positions des États membres pendant la négociation du règlement (CE) no 1049/2001 et de nombreuses autres mesures ultérieures adoptées n'a pas miné la capacité décisionnelle du Conseil, étant donné que cette divulgation n'a pas empêché de mener à bon terme les procédures législatives pertinentes;

16. invite le Conseil à revoir ses réglementations et à étendre le principe de transparence dans le cadre des procédures des groupes de travail et des organes internes du Conseil en publiant, au minimum, les calendriers, les ordres du jour, les procès-verbaux des discussions, les documents étudiés, les amendements, les documents et les décisions approuvés, l'identité des délégations des États membres et les listes des membres, sachant qu'il est possible, s'agissant de la publication de ces listes, de se prévaloir des exceptions énoncées à l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001; demande au Conseil de permettre au public d'avoir connaissance des décisions de ces organes; s'oppose à l'utilisation de documents "limités" (un terme qui n'émane pas du règlement (CE) no 1049/2001) ainsi qu'à la pratique des documents non enregistrés tels que les documents de séance;

17. estime que, afin de rendre le processus législatif plus responsable, compréhensible et accessible au public, les commissions du Parlement devraient, dans tous les cas, adopter au moins des orientations de votes avant d'entamer les trilogues avec le Conseil; est d'avis que le Conseil devrait, pour sa part, adopter des "approches générales" ou adopter des propositions de négociation approuvées par le Coreper avant d'entamer les trilogues avec le Parlement, pour tous les documents du Parlement et du Conseil rendus immédiatement publics;

18. invite la Commission à rendre accessibles au public les ordres du jour, les procès-verbaux et les déclarations d'intérêts des groupes d'experts, ainsi que l'identité des membres, les débats et les votes des comités de comitologie, ainsi que tous les documents examinés par ces groupes et commissions, y compris les projets d'actes délégués et les projets d'actes d'exécution; invite le Parlement à adopter une procédure plus transparente et ouverte, y compris au niveau interne, pour traiter ces documents;

19. rappelle que la transparence, telle que l'exigent les traités, ne se limite pas aux procédures législatives, mais qu'elle couvre également les travaux non législatifs des institutions, organes et organismes de l'Union; souligne que le règlement (CE) no 1049/2001 constitue l'unique base juridique pertinente permettant d'évaluer le droit d'accès aux documents et que les autres actes, tels que les règlements internes ou portant création des institutions, organes et organismes, ne peuvent introduire des motifs supplémentaires de refus d'accès aux documents;

20. regrette que les récentes négociations entre les institutions de l'Union pour une "compréhension commune" des actes délégués et pour un nouvel accord-cadre entre la Commission et le Parlement n'aient pas été totalement transparentes; s'engage à faire en sorte que ses négociations avec le Conseil et la Commission portant sur les accords interinstitutionnels en cours ou futurs, ou sur tout autre accord comparable, soient totalement transparentes;

21. salue de nouveau les travaux du Médiateur européen visant à assurer davantage de transparence dans l'Union, étant donné qu'environ un tiers de ses enquêtes porte sur le manque de transparence, comme le mentionne son rapport 2009, et souligne l'influence qu'il a eu, par exemple, dans la modification de la politique de transparence de l'Agence européenne des médicaments (EMA) en ce qui concerne la divulgation des rapports sur les effets indésirables (35) et des rapports d'études cliniques (36); souligne que les données produites par les entités de l'Union doivent de manière générale être accessibles au public;

22. rappelle que la Cour de justice, dans certains de ses arrêts récents, tels que dans les affaires API et TGI susmentionnées, a établi l'existence d'une "présomption générale", dispensant ainsi la Commission, dans certains cas, de devoir examiner individuellement les demandes de documents; souligne que cette démarche va, en principe, à l'encontre des principes fondamentaux du règlement (CE) no 1049/2001; rappelle que la jurisprudence de la Cour de justice met également en lumière la nécessité de réviser les règles relatives à l'accès des parties directement concernées aux documents qui les visent et qui sont détenus par les institutions;

23. fait observer que, si l'article 15 du traité sur l'Union européenne ne s'applique spécifiquement qu'aux documents administratifs de la Cour, la Cour de justice, comme l'ensemble des autres institutions, organes et organismes de l'Union, doit mener son travail de la façon la plus ouverte possible, conformément à l'article 1er du traité sur l'Union européenne; invite à cette fin la Cour à explorer les pistes permettant d'améliorer la transparence de ses activités judiciaires, à faire droit à l'adage selon lequel "la justice doit non seulement être rendue, mais elle doit encore l'être de manière visible" (37), ainsi qu'à respecter dans tous ses éléments le règlement (CE) no 1049/2001 pour ce qui est de son action administrative;

24. réaffirme l'importance du principe de traçabilité, afin de veiller à ce que les citoyens puissent connaître le montant des sommes allouées et dépensées, ainsi qu'avec quels résultats, et invite les institutions de l'Union à appliquer ce principe dans le fonctionnement de l'institution et dans ses politiques, ainsi qu'en matière de fonds alloués pour les mettre en œuvre, à tous les niveaux;

Exceptions

"Espace de réflexion"

25. rappelle que les nouveaux traités ne font plus spécifiquement référence à l'obligation du Conseil de définir les cas dans lesquels il agit en sa qualité de législateur et à la nécessité de préserver l'efficacité de son processus de prise de décision (article 207, paragraphe 3, de l'ancien traité instituant les Communautés européennes) – le fameux "espace de réflexion" – et que l'actuelle "survivance" de ce concept se fonde uniquement sur l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 en ce qui concerne les procédures législatives;

26. souligne, conformément aux meilleures normes internationales développées par les principales organisations non gouvernementales (38), la nécessité de disposer d'un triple critère strict afin de justifier un refus de divulguer un document: (1) l'information contenue dans le document doit être liée à un objectif légitime mentionné dans l'acte législatif, (2) la divulgation du document doit menacer de porter atteinte de façon substantielle à cet objectif, et (3) le préjudice causé à cet objectif doit être plus important que l'intérêt public à disposer de l'information contenue dans le document;

27. rappelle que le règlement (CE) no 1049/2001 établit que les institutions ont clairement l'obligation de garantir l'accès à toutes les parties d'un document qui ne sont pas couvertes par une exception; observe que l'accès partiel qui est donné est souvent indûment restreint et souligne que cet accès devrait également être réellement envisagé en ce qui concerne les parties essentielles des documents qui présentent un intérêt pour le demandeur;

28. rappelle que l'actuel article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 vise à limiter la portée de "l'espace de réflexion" en exigeant, comme condition sine qua non du refus d'accès, que la divulgation du document ne porte pas simplement atteinte au processus décisionnel mais porte "gravement atteinte" au processus décisionnel tout en permettant de passer outre à la limite de "l'espace de réflexion" lorsqu'un "intérêt public supérieur […] justifie la divulgation du document visé"; souligne toutefois que, malgré ce qui précède, la définition de l'actuel article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 précité, qui se prête à diverses interprétations, ne prévoit pas de conditions précises pour l'application et ne prend pas en compte la jurisprudence de la Cour de justice; souligne qu'il est impératif de se doter d'une définition appropriée, conformément au principe de sécurité juridique, en limitant le concept;

29. souligne que les trilogues et les procédures de conciliation (comme les établit explicitement l'article 294 du traité FUE) représentent une étape non négligeable de la procédure législative et non pas un "espace de réflexion" distinct; estime notamment que les procédures actuelles échouent, dans le cas des trilogues intervenant en amont d'un éventuel accord en premier lecture, à assurer un niveau satisfaisant de transparence législative et d'accès aux documents, aussi bien à l'intérieur du Parlement que vis-à-vis de l'extérieur en relation avec les citoyens et l'opinion publique; demande, dès lors, que les documents élaborés dans ce cadre, comme les ordres du jour, les résumés des résultats et les documents en quatre colonnes élaborés pour faciliter les négociations, ne soient pas, sur le fond, traités différemment des autres documents législatifs et qu'ils soient, dans le cas des trilogues intervenant en amont d'un éventuel accord en premier lecture, accessibles au public; charge donc ses autorités compétentes de standardiser cette procédure et demande aux autres institutions d'en faire de même;

Protection des données et transparence

30. souligne la nécessité d'instaurer un bon équilibre entre transparence et protection des données (39), comme ce qui a pu être observé dans l'affaire Bavarian Lager, et que la protection des données ne doit pas être "détournée" de ses objectifs, notamment pour couvrir des conflits d'intérêts et exercer une influence illégitime dans l'administration et la prise de décision de l'Union; relève que l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire Bavarian Lager se fonde sur le libellé actuel du règlement (CE) no 1049/2001 et qu'il n'empêche pas une modification de ce même libellé, ce qui est nécessaire et urgent, notamment après la proclamation claire du droit d'accès aux documents dans les traités et dans la Charte des droits fondamentaux;

31. salue le consensus dégagé par le Contrôleur européen de la protection des données et le Médiateur européen sur le bon équilibre entre protection des données et transparence, notamment en ce qui concerne l'approche préventive, ce qui signifie que "les institutions évaluent et indiquent ensuite clairement aux personnes concernées – avant qu'elles ne collectent leurs données ou au moins au moment où elles le font – dans quelle mesure le traitement de ces données implique ou pourrait impliquer leur divulgation au public" (40);

Convention d'Aarhus

32. souligne plusieurs différences entre le règlement (CE) no 1049/2001 et la convention d'Aarhus, telle qu'elle est mise en œuvre par le règlement (CE) no 1367/2006, à savoir, d'une part, l'absence dans la convention d'Aarhus de motifs "absolus" de refus et d'exceptions concernant la protection des affaires militaires, la politique financière, monétaire ou économique de l'Union ou d'un État membre, les prestations de conseil juridique ou les activités d'inspection, d'enquête et d'audit, et, d'autre part, la présence de la limitation de l'exception liée à l'intérêt commercial aux cas où ce secret est protégé par la loi afin de défendre un intérêt économique légitime;

33. invite l'ensemble des institutions, organes et organismes de l'Union à appliquer le règlement (CE) no 1049/2001 conformément aux dispositions de la convention d'Aarhus; invite, à cet égard, la Commission à rendre publiques les études de conformité en ce qui concerne la transposition des directives de l'Union en matière d'environnement (41) et les études scientifiques, par exemple, sur les répercussions des biocarburants (42) et invite l'Agence européenne des produits chimiques (ECHA) à mettre en œuvre dans tous ses éléments l'article 119 du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques (REACH) (43) quant à l'accès du public par voie électronique, de n'accepter les demandes de confidentialité que si leur validité est clairement justifiée au sens de l'article 119, paragraphe 2, du règlement REACH et de n'interpréter qu'avec la rigueur qui s'impose les informations susceptibles de porter atteinte à la protection des intérêts commerciaux, conformément à l'article 118, paragraphe 2, du règlement REACH, sans préjudice de l'obligation qui lui incombe en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 de mettre en balance, au cas par cas, l'octroi de la confidentialité et un éventuel intérêt public supérieur;

34. souligne que toute révision du règlement (CE) no 1049/2001 doit pleinement respecter la convention d'Aarhus et définir toute exception en pleine conformité avec cette dernière;

Relations internationales

35. souligne que les documents relatifs aux accords internationaux, y compris les documents adoptés par ou soumis à un quelconque organe qui a la charge de mettre en œuvre ou de surveiller l'application de tels accords, devraient être accessibles au public, étant donné qu'ils ne sont pas catégoriquement exclus de l'accès du public, et que leur accès ne devrait être refusé que lorsque qu'il existe un préjudice réel aux relations internationales, en tenant compte de l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001 portant sur la consultation des tiers; souligne qu'étant donné que les accords internationaux ont des effets contraignants, le critère de l'intérêt public devrait être introduit en ce qui concerne cette exception; relève que le Parlement, élu par les citoyens européens, est chargé par les traités de jouer un rôle institutionnel dans la représentation de l'intérêt public; fait part de sa ferme détermination à veiller à ce que les nouvelles compétences institutionnelles qui lui ont été conférées dans le domaine des accords internationaux en vertu du traité de Lisbonne (article 218 du traité FUE) soient pleinement respectées et à ce qu'aucun accord bilatéral avec des pays tiers ne s'y fasse obstacle;

Bonne gouvernance

36. souligne que la transparence est étroitement liée au droit à une bonne administration, comme l'indiquent l'article 298 du traité FUE et l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux; souligne que la transparence de l'administration garantit le contrôle démocratique des fonctions administratives de l'Union, la participation de la société civile et la promotion de la bonne gouvernance (article 15 du traité FUE);

37. met en lumière l'absence actuelle d'un droit administratif cohérent applicable aux institutions, organes et organismes de l'Union, notamment de règles régissant la mise en œuvre de décisions administratives qui peuvent faire l'objet d'un recours (44) ou d'une définition précise des "fonctions administratives", telles qu'elles sont mentionnées à l'article 15, paragraphe 3, du traité FUE; invite par conséquent les institutions de l'Union à élaborer de toute urgence un droit administratif commun, conformément à l'article 298 du traité FUE, et à fournir une définition commune et applicable horizontalement de ce qu'est une "fonction administrative", notamment pour la Banque centrale européenne, la Banque européenne d'investissement et la Cour de justice; demande à la Commission de présenter une proposition législative à ce sujet, conformément à l'article 225 du traité FUE, qui devrait notamment aborder la question de la transparence et de la responsabilité de ses services dans la conduite des procédures d'infraction vis-à-vis des plaignants, du Parlement et des citoyens;

38. souligne que le règlement (CE) no 1049/2001 fixe des délais stricts pour le traitement des demandes d'accès aux documents (45); relève avec grande inquiétude que la Commission ne les a pas respectés, même à la suite de la recommandation et des mesures strictes formulées par le Médiateur européen dans l'affaire 676/2008/RT ("l'affaire Porsche"); regrette que, depuis le dernier rapport du Parlement en 2009, les pratiques n'ont pas évolué, comme l'illustrent deux affaires pendantes devant la Cour de justice impliquant ClientEarth et autres (affaires T-120/10 et T-449/10);

39. relève que, dans plusieurs cas, des retards extrêmement longs ont entraîné l'engagement de poursuites devant la Cour de justice sur la base d'une absence de réponse, puis la Commission ayant fourni une réponse très tardivement, l'affaire a été frappée de nullité, ce qui a forcé la personne concernée à recommencer la procédure depuis le début (46); invite dès lors la Commission à respecter correctement les délais fixés par le règlement (CE) no 1049/2001; propose de prévoir des conséquences, notamment l'obligation de publier les documents, en cas de violation de ces délais;

40. demande que les rapports annuels élaborés et publiés conformément à l'article 17 du règlement (CE) no 1049/2001 comportent un calcul de la durée moyenne du traitement des demandes, comme prévu dans le rapport 2009 du Conseil sur l'accès aux documents;

41. rappelle que la bonne gouvernance associe les concepts d'"accès aux documents" et d'"accès à l'information"; demande une modification de la législation actuelle appliquant l'article 6, paragraphes 2 et 4, du règlement (CE) no 1049/2001, en ce qui concerne les demandes de clarification et l'assistance aux citoyens, aux cas de "demandes d'informations" pour lesquelles des documents pertinents existent;

42. rappelle que la transparence relève non seulement de réactions passives des institutions, organes et organismes de l'Union, mais aussi d'une approche préventive comme l'a souligné à plusieurs reprises le Médiateur européen; invite les institutions de l'Union à créer le plus grand nombre possible de catégories de documents publiquement accessibles par défaut sur leurs sites Internet (y compris les budgets et les listes des marchés publics accordés au cours des trois dernières années); souligne qu'une telle approche est à même de prévenir des litiges inutiles qui utilisent l'argent des contribuables de manière inefficace, tout en engendrant des retards, des coûts et des charges injustifiés pour les personnes demandant l'accès à ces documents;

43. invite la Commission à veiller à la transparence dans l'administration des fonds européens en publiant les mêmes catégories d'information, sur un site Internet unique et dans l'une des langues de travail de l'Union, pour tous les bénéficiaires de ces fonds;

44. estime qu'il conviendrait de désigner des interlocuteurs spécifiques pour l'accès aux documents et de mettre en place des formations adaptées pour les fonctionnaires dans chaque DG ou unité concernée des institutions afin de mettre en œuvre la meilleure politique préventive possible ainsi que d'évaluer les demandes le plus efficacement possible et de s'assurer du respect de toutes les échéances établies par le règlement (CE) no 1049/2001;

45. réaffirme que le Parlement devrait être à l'avant-garde de cette approche proactive en matière de publicité, de transparence, d'ouverture et d'accès aux documents; souligne dans ce contexte le succès rencontré par la diffusion sur l'internet des auditions et des réunions des commissions, en plus des séances plénières, et estime que ceci devrait être la norme et que l'observatoire législatif ("OEIL") devrait même être étendu à toutes les langues officielles de l'Union et être enrichi d'informations, tant au niveau des commissions que des séances plénières, telles que les amendements, les avis des autres commissions, les avis du service juridique, les listes de vote, les votes par appel nominal, les députés présents et qui votent, les lettres échangées entre les institutions, l'identité des rapporteurs fictifs, une fonction de recherche par terme, une recherche multilingue, le délai de dépôts des amendements, le flux RSS, des explications sur la procédure législative, des liens pour accéder à la retransmission en direct des discussions sur l'internet, etc., et ce afin de fournir un ensemble complet d'informations aux citoyens et leur permettre d'accéder aux documents, aux synthèses multilingues (rédigées à leur intention) des propositions législatives, ainsi qu'aux synthèses de la législation européenne en vigueur (SCADPLUS) à l'aide des fonctions de recherche et de navigation précitées;

46. rappelle l'importance de protéger l'indépendance des députés au Parlement européen dans leurs missions; estime également que la transparence doit s'appliquer aux travaux des organes officiels du Parlement (tels que la Conférence des présidents, le Bureau (47) et les Questeurs) ainsi qu'aux activités des députés européens, telles que la participation et la présence aux travaux parlementaires, dans les termes demandés par le Parlement dans sa résolution du 14 janvier 2009; estime que la question des indemnités parlementaires devrait être abordée de manière transparente en respectant scrupuleusement les règles relatives à la protection des données à caractère personnel;

47. estime que la transparence au niveau de l'Union devrait trouver son pendant dans les États membres lorsque ceux-ci transposent la législation de l'Union en droit national, notamment en établissant des tableaux de concordance, en s'inspirant notamment des meilleures pratiques en matière de transparence dans le cadre de l'e Parlement et de l'e-gouvernement;

48. souligne que la plupart des cas de violation du droit d'accès à l'information des citoyens est imputable aux autorités des États membres; par conséquent invite la Commission à examiner les dispositions nationales relatives à l'accès aux documents à la lumière du principe de bonne gouvernance, et à encourager les États membres à élaborer des réglementations plus transparentes qui facilitent l'accès aux documents pour les citoyens;

49. relève quelques améliorations des registres du Conseil, mais dénonce le manque de coordination et d'interopérabilité qui subsiste entre les différentes institutions, étant donné qu'il n'existe aucun modèle commun pour les registres à même de permettre aux citoyens de trouver les documents nécessaires et les informations qu'ils contiennent en un lieu unique et d'utiliser un moteur de recherche commun intégralement lié notamment à l'observatoire législatif ("OEIL"), qui regrouperait les documents d'une même procédure législative;

50. invite le Conseil et la Commission à négocier avec le Parlement pour modifier la déclaration commune sur la procédure de codécision et l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer"; s'engage, dans l'intervalle, à modifier ses règles de procédure, y compris le code de conduite annexé relatif aux négociations de codécision, afin de donner à ces principes un effet pleinement contraignant;

51. estime que la commission interinstitutionnelle instaurée par l'article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 devrait travailler de manière plus intense et faire rapport aux commissions compétentes sur les questions débattues, sur les positions que défend le Parlement, sur les points problématiques soulevés par d'autres institutions, ainsi que sur les résultats éventuellement obtenus; l'invite, dans ces conditions, à se réunir plus régulièrement et au moins une fois par an, et à ouvrir des discussions et des délibérations internes en veillant à ce qu'elles soient publiques, en invitant et en examinant les commentaires de la société civile et du Contrôleur européen de la protection des données; est d'avis que la commission devrait rédiger un rapport annuel d'audit sur la transparence et l'ouverture dans l'Union qui devrait être préparé par le Médiateur européen; l'invite à examiner de toute urgence les points mentionnés dans la présente résolution;

*

* *

52. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres, au Médiateur européen, au Contrôleur européen de la protection des données et au Conseil de l'Europe.

(1) JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

(2) JO L 243 du 27.9.2003, p. 1.

(3) JO L 264 du 25.9.2006, p. 13.

(4) Arrêt rendu le 1er juillet 2008 par la Cour de justice dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Recueil 2008 p. I-4723.

(5) Arrêt rendu le 29 juin 2010 par la Cour de justice dans l'affaire C-28/08 P, Commission/Bavarian Lager, pas encore publié au Recueil.

(6) Arrêt rendu le 9 novembre 2010 par la Cour de justice dans les affaires jointes C-92/09 P et C-93/09 P, Volker und Markus Schecke GbR et Hartmut Eifert/Land Hessen, pas encore publié au Recueil.

(7) Arrêt rendu le 29 juin 2010 par la Cour de justice dans l'affaire C-139/07 P, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, pas encore publié au Recueil.

(8) Arrêt rendu le 21 septembre 2010 par la Cour de justice dans les affaires jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Suède et API/Commission, pas encore publié au Recueil.

(9) Arrêt rendu le 22 mars 2011 par le Tribunal dans l'affaire T-233/09, Access Info Europe/Conseil, pas encore publié au Recueil.

(10) Arrêt rendu le 9 septembre 2008 par le Tribunal dans l'affaire T-403/05, MyTravel/Commission, Recueil 2008, p. II–2027.

(11) Arrêt rendu le 11 mars 2009 dans l'affaire T-121/05, Borax Europe/Commission, Recueil 2009, p. II–27.

(12) Arrêt rendu le 21 octobre 2010 par le Tribunal dans l'affaire T-439/08, Agapiou Joséphidès/Commission et EACEA, pas encore publié au Recueil.

(13) Arrêt rendu le 19 janvier 2010 par le Tribunal dans les affaires jointes T-355/04 et T-446/04, Co-Frutta/Commission, Recueil 2010, p. II-1.

(14) Arrêt rendu le 30 janvier 2008 par le Tribunal dans l'affaire T-380/04, Terezakis/Commission, Recueil 2008, p. II–11.

(15) Arrêt rendu le 7 juillet 2010 par le Tribunal dans l'affaire T-111/07, Agrofert Holding/Commission, pas encore publié au Recueil.

(16) Arrêt rendu le 9 juin 2010 par le Tribunal dans l'affaire T-237/05, Éditions Jacob/Commission, pas encore publié au Recueil.

(17) JO L 304 du 20.11.2010, p. 47.

(18) JO C 298 du 30.11.2002, p. 1.

(19) JO C 46 E du 24.2.2010, p. 80.

(20) Textes adoptés de cette date, P7_TA(2010)0435.

(21) JO C 286 E du 22.10.2010, p. 12.

(22) 9 % en 2010.

(23) 36,1 % sans les documents partiellement divulgués. En 2010, le taux de refus était de 13,3 % (29,1 % sans les documents partiellement divulgués).

(24) 37 % en 2010.

(25) 33 % en 2010 pour les demandes initiales.

(26) Les autres raisons principales en 2009 étaient: pour le Parlement, la protection de la vie privée (26 %) et la protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit (15 %); pour le Conseil (demandes initiales), la protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales (22,7 %), la sécurité publique (5,6 %) et la défense et les affaires militaires (3,5 %); et pour la Commission (demandes initiales), la protection des activités d'inspection (27,6 %) et des intérêts commerciaux (13,99 %).

(27) Arrêt rendu le 7 juin 2011 par le Tribunal dans l'affaire T-471/08, Toland v Parliament, pas encore publié au Recueil.

(28) Arrêt rendu le 18 décembre 2007 par la Cour de justice dans l'affaire C-64/05 P, Commission/Suède, Recueil 2007, p. I-11389.

(29) Suède contre Commission, paragraphe 76.

(30) Arrêt rendu le 13 janvier 2011 par le Tribunal dans l'affaire T-362/08, IFAW/Commission, pas encore publié au Recueil.

(31) Arrêt Turco, point 46.

(32) Arrêt Turco, point 67.

(33) Dans l'arrêt qu'il a rendu dans l'affaire Access Info Europe (T-233/09), le Tribunal a réaffirmé que "l'exercice par les citoyens de leurs droits démocratiques présuppose la possibilité de suivre en détail le processus décisionnel au sein des institutions participant aux procédures législatives et d'avoir accès à l'ensemble des informations pertinentes" (point 69).

(34) ClientEarth/Conseil, affaire T-452/10.

(35) Plainte 2493/2008/(BB)TS.

(36) Plainte 2560/2007/BEH.

(37) R/Sussex Justices, ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER 233.

(38) Article 19, "The Public’s Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation", Londres, 1999; Transparency International, "Using the Right to information as an Anti-Corruption Tool", Berlin, 2006.

(39) Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, JO L 8 du 12.1.2001, p. 1.

(40) CEPD, "Public access to documents containing personal data after the Bavarian Lager ruling", 24 mars 2011 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf) et "Accès du public aux documents et protection des données", 2005 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/05-07_BP_accesstodocuments_FR.pdf).

(41) Voir affaire pendante ClientEarth/Commission, T-111/11.

(42) Voir affaires pendantes ClientEarth et autres/Commission, T-120/10, et ClientEarth et autres/Commission, T-449/10.

(43) JO L 396 du 30.12.2006, p. 1.

(44) L'affaire Access Info (T-233/09) a mis au jour une pratique consistant à envoyer des décisions confirmatives par courrier non recommandé, alors que la preuve de la date de réception est essentielle pour évaluer le respect des délais en vue d'introduire un recours. Voir points 20 à 29.

(45) Articles 7 et 8 du règlement (CE) no 1049/2001.

(46) Voir, par exemple, Ryanair Ltd./Commission (affaires jointes T-494/08 à T-500/08 et T-509/08) et Stichting Corporate Europe Observatory/Commission (affaire T-395/10).

(47) C'est ainsi que, depuis 2009, le règlement du Parlement (JO C 212 E du 5.8.2010, p. 145) ne comporte plus de liste des documents du PE directement accessibles au public, mais charge le Bureau d'établir cette liste (article 104, paragraphe 3).