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Bruxelles, le 20.12.2010

COM(2010) 766 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

relative à l'ouverture de consultations avec la République de Guinée-Bissau en application de l'article 96 de l'Accord de Cotonou révisé

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

relative à l'ouverture de consultations avec la République de Guinée-Bissau en application de l'article 96 de l'Accord de Cotonou révisé

1. Historique

Depuis son indépendance en 1975, la Guinée Bissau entretient des relations étroites avec l'Union européenne qui y a déjà dépensé plus de 500 millions d'euros au titre de sa coopération. Elle reste néanmoins un pays fragile du fait de tensions ethniques, du poids disproportionné de son armée - non professionnelle et très politisée - et d'une pauvreté endémique. A cela s'ajoute depuis quelques années l'impact corrupteur sur les différentes couches de la société (armée, partis politiques, gouvernement...) de l'argent provenant du trafic de drogue, facteur également déstabilisant pour les Etats voisins, compte tenu de la porosité des frontières dans un contexte de libre circulation et de la situation sécuritaire tendue en Casamance et en Guinée Conakry.

Au premier semestre 2009, la situation politique et sécuritaire dans le pays a connu un regain de tension, qui a conduit aux assassinats en mars du Chef d'Etat-major des Forces Armées et du Président de la République, Joao Vieira. Au début du mois de juin de la même année, le Ministre de l'Administration territoriale et un ancien Ministre de la Défense ont été tués et d'autres personnalités ont été arrêtées. Toutes ces personnalités étaient très proches du Président Vieira et auraient, selon les autorités, été impliquées dans une tentative de coup d'état.

Malgré tous ces événements tragiques, l'élection présidentielle anticipée organisée pour désigner le successeur du Président Vieira s'est déroulée dans le calme. Le deuxième tour, organisé le 26 juillet, a vu la victoire de Malam Bacai Sanha (PAIGC) avec 63,31 % des voix. Celui-ci a pris ses fonctions de Président le 8 septembre 2009, pour un mandat de cinq ans, avec Carlos Gomes comme Premier Ministre. Dans son discours d'investiture, le nouveau Président a souligné que la réconciliation nationale, la lutte contre l'impunité et la réforme du secteur de sécurité figuraient parmi ses priorités.

Ainsi, quelques jours plus tard, le chef de la Marine nationale, Amiral José Zamora Induta, connu par son esprit réformateur, a été confirmé comme Chef d'Etat-major des Forces Armées. Fin octobre, le Président a procédé à un remaniement profond du gouvernement, qui a concerné la plupart des portefeuilles et a amené de nouveaux visages. Peu après, un nouveau Procureur Général a été nommé avec pour rôle d'améliorer les performances du Parquet, aussi bien en termes de prévention et de combat contre la criminalité que d'avancement des enquêtes officielles lancées pour trouver les responsables des assassinats politiques commis en mars et juin 2009.

La nouvelle équipe au pouvoir a donné l'impression de s'attaquer avec plus de détermination que ses prédécesseurs aux maux minant le pays. Néanmoins, la mainmise des cercles militaires sur la vie politique du pays demeure et reste un facteur important de préoccupation et de fragilisation.

C'est à cette situation que l'UE a tenté de répondre en augmentant de manière croissante son soutien à la Guinée-Bissau sur la question de l'accompagnement de la réforme du secteur de sécurité (RSS), fondamentale pour rétablir le contrôle civil sur les militaires. En plus de ses interventions via le FED, l'UE a soutenu les autorités dans la mise en œuvre de la RSS via une mission d'appui lancée dans le cadre de la Politique Commune de Sécurité et de Défense (PCSD) depuis mai 2008 et chargée d'appuyer les autorités dans la stratégie nationale de RSS, notamment l'armée, la police et les services du procureur.

Malgré les avancées obtenues, les craintes ont été confirmées le 1er avril 2010, lorsque, sous les ordres du Chef d'Etat-major adjoint des Forces Armées, Général Antonio Injai, un groupe de militaires mutinés a arrêté le Chef d'Etat-major Zamora (encore aujourd'hui détenu) ainsi que le Premier Ministre, menacé de mort avant d'être libéré après quelques heures de détention.

Depuis cette mutinerie, le général Injai s'est imposé comme chef d’état-major de facto avant d'être officiellement nommé le 25 juin 2010 par décret du Président, sur proposition du gouvernement, malgré les avertissements de la communauté internationale.

2. Réactions de l'Union européenne

A travers un communiqué de sa Haute Représentante (HR) émis le 2 avril, l'UE a condamné la mutinerie du 1er avril, qu'elle a qualifiée de "rupture de l'ordre constitutionnel en vigueur" et a demandé aux autorités bissau-guinéennes d'œuvrer pour rétablir la normalité démocratique. Des communiqués similaires on été émis par l'Union Africaine et la CEDEAO.

Le 13 avril, le Comité Politique et de Sécurité (COPS) du Conseil a conclu sur la nécessité d'une période de réflexion concernant l'engagement futur de l'Union européenne en Guinée-Bissau ainsi que l'importance de mettre à disposition des autorités civiles tout le soutien nécessaire pour réagir vigoureusement à la situation.

Le 14 avril, le Groupe Afrique du Conseil (COAFR) a demandé aux Chefs de mission de l'Union européenne à Bissau d'entreprendre une démarche auprès des autorités bissau-guinéennes ainsi qu'un dialogue politique renforcé sur la base de l'article 8 de l'Accord de Cotonou, abordant les points suivants: i) la libération immédiate du chef d'état major ainsi que des autres personnes détenues depuis le 1er avril 2010; ii) la mise en cause légale de la responsabilité et la prise de sanctions disciplinaires contre les personnes impliquées dans les incidents du 1er avril; iii) la nécessaire obéissance et le respect du aux autorités démocratiques légitimes. Cette démarche a eu lieu le 19 avril 2010.

Le 26 avril, le Groupe Afrique du Conseil a examiné le rapport des Chefs de mission de l'UE à Bissau et s'est accordé pour rappeler: i) l'importance cruciale de la réforme du Secteur de Sécurité (RSS) pour la démocratie et la stabilité du pays; ii) que l'engagement futur de l'UE en Guinée-Bissau dépendra des développements politiques à venir dans ce pays.

Le 30 avril, le COPS a chargé le Secrétariat Général du Conseil et invité la Commission à: i) proposer immédiatement une série de mesures à court terme pour influencer positivement la situation sur le terrain; ii) à développer pour la fin du mois de juin un réexamen stratégique de l'engagement de l'UE en Guinée-Bissau sur base de tous les instruments à la disposition de l'UE, la décision finale concernant l'engagement de l'UE, notamment la PCSD, devant être prise en juillet 2010, sur la base de ce réexamen stratégique et des développements à venir en Guinée-Bissau.

Le 7 mai, le Conseil a réaffirmé que l'engagement PCSD dans le domaine de la réforme du secteur de sécurité en Guinée-Bissau au-delà du 30 septembre restait conditionné: i) au retour à l'ordre constitutionnel, ii) à la libération de l'ancien chef d'Etat-major, Zamora Induta; iii) aux poursuites engagées contre les personnes impliquées dans les évènements du 1er avril; iv) à l'adoption du paquet législatif sur la Réforme du Secteur de Sécurité.

Pendant le mois de mai, sur la base des mesures à court terme proposées par le CGS et la Commission, une mission conjointe (Commission, Conseil, Présidence du COAFR) s'est déroulée en Guinée-Bissau. La mission a conclu que les autorités de Guinée-Bissau, tout en partageant l'analyse de l'UE sur la mutinerie, n'étaient pas en mesure de satisfaire sa demande de retour à l'ordre constitutionnel.

C'est ainsi que dans un communiqué émis le 5 juillet 2010, la HR s'est déclarée consternée par la nomination du général Antonio Injai au poste de chef d’Etat-major, compte tenu du fait que celui-ci a été le principal responsable de la mutinerie du 1er avril. La HR a également rappelé sa forte préoccupation à l'égard de la détention illégale de Zamora Induta et demandé aux autorités bissau-guinéennes d'y mettre fin. Dans son communiqué, la HR a considéré que la situation à Bissau pouvait constituer une violation des engagements de la Guinée-Bissau par rapport aux droits de l’Homme, à la démocratie et à l'Etat de droit, éléments essentiels de l'Accord de Cotonou, appelant à un réexamen de l’implication globale de l’Union européenne en Guinée-Bissau. Des communiqués condamnatoires similaires on été émis par l'Union Africaine, la CEDEAO et les Etats-Unis.

Le 7 juillet, le Groupe Afrique du Conseil a examiné un nouveau rapport des chefs de mission de l'UE à Bissau. Le COAFR a i) accueilli favorablement les recommandations des chefs de mission; ii) déploré la nomination du Général Injai comme Chef d'Etat-major et a considéré que cette nomination pouvait constituer une violation des principes de démocratie et d'état de droit et des éléments essentiels de l'Accord de Cotonou; iii) a invité les Chefs de Mission à proposer une liste des personnes individuelles responsables pour l'instabilité chronique et/ou impliquées dans des activités illicites, pouvant faire l'objet de sanctions ciblées de l'UE; iv) a accueilli favorablement la réaction unanime de la communauté internationale et confirmé l'importance de coordonner étroitement notre réaction avec le reste de la communauté internationale, notamment l'UA, la CEDEAO et les Nations-Unies.

Le 9 juillet, le COPS a décidé: i) de clôturer la mission actuelle PCSD concernant la RSS; ii) d'inviter le Secrétariat du Conseil et la Commission à faire des propositions pour le renforcement de la présence de l'UE en Guinée-Bissau avec une expertise dans le domaine de la RSS.

Enfin, par une lettre datée du 27 juillet, la HR a informé le Premier Ministre de la clôture définitive de l'actuelle mission PCSD au 30 septembre 2010, de l'impossibilité de déployer une nouvelle mission étant donné le climat politique actuel et du besoin de revoir l'ensemble de l'engagement de l'UE en Guinée-Bissau sur base d'un dialogue politique renforcé entre les deux parties.

3. Proposition de la Commission

La Commission considère que la mutinerie du 1er avril 2010 et la nomination d'un de ses principaux instigateurs comme chef d'Etat major de l'armée a substantiellement changé l'environnement politique et sécuritaire en Guinée-Bissau et constitue en elle-même une violation des engagements de la Guinée-Bissau par rapport aux droits de l’Homme, et à l'Etat de droit, éléments essentiels de l'Accord de Cotonou.

L'article 96 (2) de l'Accord de Partenariat ACP-CE signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé à Ouagadougou le 22 juin 2010 renvoie aux éléments essentiels sur lesquels se fonde le partenariat, définis à l'article 9. Les principes démocratiques, de l'Etat de droit et des droits de l'homme inspirent les politiques internes et internationales des parties et constituent des éléments essentiels de l'accord. Au regard de ces principes et des conditions dans lesquelles une mutinerie militaire a eu lieu en Guinée-Bissau le 1er avril 2010, la Commission constate une violation particulièrement grave et évidente des ces éléments essentiels et considère cette situation comme un cas d'urgence particulière conformément au paragraphe 2, point b) de l'article 96 de ce même accord. Elle estime donc nécessaire d'ouvrir des consultations avec les autorités détenant le pouvoir en Guinée-Bissau afin d'examiner les solutions possibles à cette crise pour le rétablissement de l'ordre démocratique. Ces consultations se tiendront conformément à l'article 96 de l'Accord de Cotonou révisé et visent essentiellement à discuter avec les autorités concernées une liste d'engagements, notamment:

- la fin de la détention illégale du vice-amiral Zamora Induta et des autres détenus arrêtés lors des évènements du 1er avril 2010;

- l'ouverture et la conclusion en toute indépendance des enquêtes concernant les évènements allant du 1er mars 2009 au 1er avril 2010;

- la nomination à la tête des forces armées de Guinée-Bissau de personnels intègres non impliqués dans les faits de violences et dans des comportements anticonstitutionnels ;

- l'acceptation par les autorités de toute mission d'experts et de moyens civils et militaires qui pourrait être proposée par la CEDEAO/CPLP et/ou par d'autres partenaires pour superviser et accompagner la Réforme du Secteur de Sécurité et assurer la protection du personnel politique;

- l'approbation, la promulgation et la publication du paquet législatif concernant la Réforme du Secteur de Sécurité;

- l'approbation par le gouvernement d'un programme opérationnel pour la mise en place de la Réforme du Secteur de Sécurité;

- tout autre engagement susceptible d'améliorer la gouvernance démocratique du pays et la Réforme du Secteur de Sécurité.

Un tel dialogue devrait permettre aux autorités de la Guinée-Bissau de prendre les mesures afin de mettre fin à la crise actuelle et de permettre à l'Union européenne de juger dans quelle mesure elle pourrait, sur la base de ce dialogue, soutenir des initiatives allant dans le sens d'un respect des principes de l'Accord de Cotonou.

Pour ces raisons, la Commission propose au Conseil d'inviter la République de Guinée-Bissau à des consultations en application de l'article 96 de l'Accord de Cotonou révisé conformément au projet de lettre ci-joint.

Dans l'attente du résultat de ces consultations, la Commission prendra des mesures conservatoires concernant les actions de coopération au développement en Guinée-Bissau, à l'exception des paiements des contrats déjà en exécution, des actions humanitaires ou bénéficiant directement aux populations, des projets à caractère régionale ou ayant trait à la lutte contre le criminalité transnationale, ainsi que des activités préparatoires à la mise en œuvre de futurs projets, pour autant que les conditions spécifiques des différents instruments et des conventions de financement soient respectées.

Conformément à une pratique déjà consolidée, et compte tenu du contexte particulier de la Guinée-Bissau, l'Union Africaine, la CEDEAO et la CPLP seront invitées à assister à ces consultations.

ANNEXE

Projet de lettre

Monsieur le Président de la République,

Monsieur le Premier Ministre,

Depuis la mutinerie du 1er avril 2010, l'Union européenne (UE) a exprimé à plusieurs reprises sa préoccupation concernant le non-respect par certains hauts-gradés militaires de la légalité démocratique et la violation des droits de l'homme en Guinée-Bissau. Elle a demandé à vos autorités d'œuvrer pour rétablir la normalité constitutionnelle. Malgré la démarche effectuée par l'UE auprès des autorités de votre pays le 19 avril 2010 et la mission conjointe (Commission, Conseil, Espagne) de mai 2010, plusieurs éléments semblent malheureusement indiquer que votre pays ne prend pas cette direction, ceci, dans un contexte d'accroissement du trafic de drogue représentant une source de préoccupation majeure pour l'UE.

Dans son communiqué du 5 juillet 2010, la Haute-Représentante à la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, vice-Présidente de la Commission, a vivement réagi à la nomination du général Injai comme Chef d'Etat-major tout en rappelant sa forte préoccupation à l'égard de la détention illégale du vice-amiral Zamora Induta et en demandant à vos autorités d'y mettre fin.

Dans sa lettre du 27 juillet 2010, la Haute-Représentante/Vice-Présidente vous a informé de la clôture de l'actuelle mission UE d'appui à la Réforme du Secteur de Sécurité au 30 septembre 2010, de l'impossibilité de déployer une nouvelle mission étant donné le climat actuel dans votre pays et de la nécessité de revoir l'ensemble de l'engagement de l'UE en Guinée Bissau sur base d'un dialogue politique renforcé.

Aussi, en application de l'article 96, paragraphe 2, point a) de l'Accord de Cotonou révisé considérant que nous sommes dans le cas d'une violation grave et évidente des éléments essentiels visés à l'article 9 de ce même Accord, nous avons l'honneur, au nom de l'UE et de ses Etats membres, d'inviter votre pays à des consultations en vue, comme le prévoit l'Accord, d'examiner la situation de façon conjointe, approfondie et constructive, et le cas échéant, d'y remédier. Ces consultations visent essentiellement à discuter avec les autorités concernées une liste d'engagements par rapport au respect des droits de l'Homme et de l'état de droit, tels que:

- la fin de la détention illégale du vice-amiral Zamora Induta et des autres détenus arrêtés lors des évènements du 1er avril 2010;

- l'ouverture et la conclusion en toute indépendance des enquêtes concernant les évènements allant du 1er mars 2009 au 1er avril 2010;

- la nomination à la tête des forces armées de Guinée-Bissau de personnels intègres non impliqués dans des comportements anticonstitutionnels et dans les faits de violences.

- l'acceptation par les autorités de toute mission d'experts civils et militaires qui pourrait être proposée par la CEDEAO/CPLP et/ou par d'autres partenaires pour superviser et accompagner la Réforme du Secteur de Sécurité et assurer la protection du personnel politique;

- l'approbation, la promulgation et la publication du paquet législatif concernant la Réforme du Secteur de Sécurité;

- l'approbation par le gouvernement d'un programme opérationnel pour la mise en place de la Réforme du Secteur de Sécurité;

- tout autre engagement susceptible d'améliorer la gouvernance démocratique du pays et la Réforme du Secteur de Sécurité.

Les discussions devraient permettre à la partie bissau-guinéenne d'établir les mesures appropriées pour remédier à la situation actuelle. Nous suggérons que ces consultations aient lieu dans un délai de 30 jours suivant la réception de cette lettre, au siège du Conseil de l'Union européenne à Bruxelles. Ces consultations devant aborder des questions diverses de gouvernance, y compris sur les plans législatif et judiciaire, la présence des plus hauts responsables du pays est souhaitée. L'Union Africaine, la CEDEAO et la CPLP seront invitées à assister aux discussions.

Dans l'attente du résultat de ces consultations, la Commission prendra des mesures conservatoires concernant les actions de coopération au développement en Guinée-Bissau, à l'exception des paiements des contrats déjà en exécution, des actions humanitaires ou bénéficiant directement aux populations, des projets à caractère régionale ou ayant trait à la lutte contre le criminalité transnationale, ainsi que des activités préparatoires à la mise en œuvre de futurs projets, pour autant que les conditions spécifiques des différents instruments et des conventions de financement soient respectées.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président de la République, Monsieur le Premier Ministre, l'assurance de notre haute considération.

Pour la Commission (Andris Piebalgs) | Pour le Conseil (Catherine Ashton) |

Copies:

Ambassadeur de la République de Guinée-BissauPrésident du Conseil des Ministres ACP-EUPrésident du Comité des Ambassadeurs ACPSecrétaire Général du Groupe des Etats ACP