Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

relative au programme national de réforme de l’Allemagne pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Allemagne pour la période 2012-2017

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], et notamment son article 5, paragraphe 2,

vu la recommandation de la Commission européenne[2],

vu les résolutions du Parlement européen[3],

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l’avis du comité de l’emploi,

après consultation du comité économique et financier,

considérant ce qui suit:

(1) Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l'Europe.

(2) Le 13 juillet 2010, le Conseil a adopté, sur la base de propositions de la Commission, une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres[4], qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d’économie et d’emploi.

(3) Le 29 juin 2012, les chefs d’État ou de gouvernement ont adopté un Pacte pour la croissance et l’emploi qui fournit, au niveau des États membres, de l’UE et de la zone euro, un cadre d’action cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.

(4) Le 6 juillet 2012, le Conseil a adopté une recommandation relative au programme national de réforme de l’Allemagne pour 2012 et a émis un avis sur la version actualisée du programme de stabilité de l’Allemagne pour la période 2011-2016.

(5) Le 28 novembre 2012, la Commission a adopté l'examen annuel de la croissance[5], qui marque le lancement du semestre européen 2013 de coordination des politiques économiques. Le 28 novembre 2012 également, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) n° 1176/2011, le deuxième rapport sur le mécanisme d’alerte[6], dans lequel l'Allemagne ne figure pas parmi les États membres devant faire l’objet d’un bilan approfondi.

(6) Le 14 mars 2013, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité de prendre des mesures en faveur d’un assainissement budgétaire différencié et propice à la croissance, de rétablir des conditions normales d'octroi de crédits à l'économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et de moderniser l’administration publique.

(7) L'Allemagne a présenté son programme de stabilité 2013 pour la période 2012-2017 le 17 avril 2013 et son programme national de réforme pour 2013 le 12 avril 2013. Vu leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(8) Sur la base de l'évaluation de la version 2013 du programme de stabilité, effectuée conformément au règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, le Conseil est d'avis que les finances publiques de l'Allemagne sont globalement saines et que l'objectif à moyen terme (OMT) a été atteint. Le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires du programme est plausible. Les projections macroéconomiques du programme de stabilité sont globalement conformes aux prévisions de la Commission du printemps 2013 pour ce qui est du rythme et du schéma de la croissance économique en 2013 et 2014, ainsi qu'à l'estimation donnée par la Commission du taux de croissance potentielle à moyen terme. L’objectif de la stratégie budgétaire définie dans le programme est de continuer d'assurer le respect de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT). Le programme confirme le maintien du précédent OMT, qui était de -0,5 % du PIB. L’OMT est conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. L'Allemagne a dégagé un excédent budgétaire structurel, et atteint ainsi l'OMT, en 2012. Conformément au programme de stabilité, le solde structurel (recalculé)[7] restera positif en 2013 et 2014, ce qui correspond globalement aux prévisions de la Commission et crée donc une marge permettant aux stabilisateurs automatiques de fonctionner sans entrave L'Allemagne a aussi respecté le critère des dépenses en 2012. Selon les informations figurant dans le programme de stabilité, le taux de croissance des dépenses publiques, hors mesures discrétionnaires dans le volet des recettes, excéderait le critère des dépenses en 2013, mais le respecterait en 2014. Selon le programme, la dette brute devrait diminuer pour s'établir à 80½ % du PIB en 2013 et resterait ensuite orientée à la baisse. Après avoir corrigé son déficit excessif en 2011, l’Allemagne est en période de transition s'agissant du respect du critère de réduction de la dette; elle a accompli en 2012 des progrès suffisants vers la conformité avec ce critère. Si le programme est mis en œuvre comme prévu, elle aura aussi suffisamment progressé vers la conformité avec ce critère en 2013 et le respectera à l'issue de cette période de transition, en 2014. Globalement, les objectifs retenus en matière de déficit et de dette paraissent réalistes.

(9) L'Allemagne n'a fait que des efforts limités pour améliorer l'efficience de ses dépenses publiques de santé et de soins de longue durée. Les efforts de réforme accomplis antérieurement dans le secteur de la santé, de même que la réforme des soins de longue durée entreprise cette année, semblent insuffisants pour contenir les hausses de coûts prévues. L'Allemagne semble être sur la bonne voie pour réaliser son objectif national en matière de dépenses d'éducation et de recherche, mais elle devrait envisager des objectifs encore plus ambitieux afin de rattraper les économies les plus innovantes.

(10) L'Allemagne n'exploite pas suffisamment les sources de recettes qui peuvent être mises à profit sans nuire à la croissance. L'assiette du taux réduit de TVA (actuellement fixé à 7 %), qui consiste actuellement en un large éventail de biens et de services, pourrait être réduite et l'administration de la TVA repensée dans le but d'en accroître l'efficience, d'améliorer la perception de l'impôt et de lutter contre la fraude. Les recettes tirées de taxes foncières récurrentes sont particulièrement faibles (0,5 % du PIB en 2011, contre 1,3 % pour l'UE), ce qui permettrait éventuellement d'accroître les recettes de la taxe municipale sur les biens immobiliers (Grundsteuer), notamment en en revoyant l'assiette.

(12) Depuis la recommandation de l'an dernier, l'Allemagne a progressé dans la mise en œuvre de la règle constitutionnelle d'équilibre budgétaire («frein à l’endettement»). Toutefois, des règles de mise en œuvre spécifiques semblent encore nécessaires, dans la plupart des Länder, pour assurer l'application effective du frein à l'endettement dans la procédure budgétaire annuelle.

(13) Le secteur financier a fait l'objet d'ajustements importants et le cadre de réglementation et de surveillance a été renforcé. La restructuration des Landesbanken s'est poursuivie sous l'impulsion des décisions de la Commission en matière d'aides d'État. Néanmoins, l'assainissement du secteur bancaire selon une logique de marché semble encore se heurter à des obstacles au niveau de la gouvernance, ce qui nuit à l'efficience globale du secteur financier.

(14) L'Allemagne n'a pas pris de mesures pour supprimer les facteurs très dissuasifs qui découragent les deuxièmes apporteurs de revenu de travailler, et les progrès sont restés limités en ce qui concerne le développement des structures de garde et établissements scolaires pouvant accueillir les enfants à temps plein. Elle a fait des progrès en ce qui concerne le relèvement du niveau d'études des groupes défavorisés, mais tous les Länder devraient continuer de faire des efforts ambitieux pour créer un système scolaire qui offre les mêmes chances à tous. Jusqu'à présent, les mesures destinées à réduire la forte pression fiscale qui pèse sur les travailleurs à bas salaire et à améliorer l'intégration des chômeurs de longue durée sur le marché du travail ont été limitées. L'Allemagne devrait davantage s'attacher à réduire le niveau élevé des impôts et cotisations sociales pesant sur les bas salaires. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer le passage de certains types de contrats, tels les mini-emplois, à des formules contractuelles plus durables, de manière à éviter de segmenter le marché du travail. Si les salaires réels sont encore inférieurs au niveau enregistré en 2000, ce qui a contribué à la réduction structurelle du taux de chômage, passé de 8 % à 5,5 %, ils ont depuis renoué avec une dynamique de croissance, sans pour autant nuire à la compétitivité. Dans le même temps, les disparités salariales se sont accrues.

(15) L'Allemagne s'est fixé pour objectif de limiter le plus possible le coût économique global de la transformation de son système énergétique. Elle n'a pas encore obtenu de résultats concrets, et il subsiste d'importants risques et sources d'inefficience potentielles. Des efforts significatifs sont faits pour accélérer le développement de ses réseaux d'énergie, mais la politique nationale en matière d'énergie n'est pas suffisamment coordonnée avec celles des pays voisins.

(16) La situation dans les secteurs de services n'a guère évolué au cours de l'année écoulée, et il existe encore des restrictions à l'entrée dans certaines professions et à leur exercice. L'Allemagne devrait davantage s'attacher à ouvrir son secteur des services, en levant les restrictions et les barrières injustifiées à l'entrée, ce qui se traduirait par une baisse des prix et permettrait aux groupes à faible revenu de bénéficier de services plus abordables. Dans de nombreux secteurs de l'artisanat, notamment la construction, il est encore obligatoire de posséder un diplôme de maître-artisan (Meisterbrief) ou une qualification équivalente pour pouvoir diriger une entreprise. Le secteur de la construction fait aussi l'objet de restrictions en matière de communications commerciales et de procédures d'agrément. De nombreuses professions de service sont également soumises à des conditions de forme juridique et de participation. L'Allemagne pourrait examiner si une réglementation plus légère ne permettrait pas d'atteindre les mêmes objectifs d'intérêt général. La diversité des réglementations d'un Länd à l'autre permet aussi de penser qu'un effort accru pourrait être fait pour identifier les systèmes réglementaires les moins pesants et les étendre à l'ensemble du pays, de manière à alléger les formalités administratives pour les entreprises. Le niveau de concurrence effective dans le secteur ferroviaire reste inchangé. En ce qui concerne les marchés publics, la valeur des contrats publiés par les autorités allemandes en vertu de la législation de l'UE est notablement basse. La procédure législative de révision de la loi contre les restrictions de concurrence n'a pas encore été menée à son terme. Dans le secteur du commerce de détail, des règles de planification restreignent fortement l'entrée sur le marché.

(17) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de l’Allemagne. Elle a évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique viable en Allemagne, mais également de leur conformité avec les règles et orientations de l’Union européenne, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique européenne par la contribution de l’Union aux futures décisions nationales. Les recommandations 1 à 4 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre du semestre européen.

(18) Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité de l'Allemagne et la recommandation figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[8].

(19) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a également procédé à une analyse complète de la politique économique de l'ensemble de la zone euro. Sur cette base, le Conseil a adressé des recommandations spécifiques aux pays dont la monnaie est l'euro. L'Allemagne devrait elle aussi veiller à ce que ces recommandations soient mises en œuvre intégralement et dans les délais,

RECOMMANDE que l’Allemagne s’attache, au cours de la période 2013-2014:

1. à conserver comme prévu une position budgétaire saine garantissant le respect de l'objectif à moyen terme sur toute la durée du programme; à poursuivre une politique budgétaire propice à la croissance, grâce à un surcroît d'efforts pour améliorer le rapport coût-efficacité des dépenses publiques de santé et de soins de longue durée, passant par une meilleure intégration des soins et une importance accrue accordée à la prévention, la réhabilitation et l'autonomie; à rendre le système fiscal plus efficient, notamment en élargissant l'assiette de la TVA et en repensant la taxe municipale sur les biens immobiliers; à employer la marge disponible pour augmenter et rendre plus efficientes les dépenses d'éducation et de recherche propices à la croissance, et ce à tous les niveaux de pouvoir; à faire en sorte que le frein à l’endettement soit mis en œuvre pleinement et de façon cohérente dans tous les Länder, en veillant à ce que les procédures de contrôle et mécanismes de correction mis en place soient adaptés et rapides;

2. à maintenir des conditions permettant à la croissance des salaires de soutenir la demande intérieure; à réduire à cet effet les impôts et cotisations sociales élevés, notamment pour les bas salaires, et à relever le niveau d'instruction des groupes défavorisés; à continuer d'appliquer des mesures appropriées d'activation et d'insertion, en particulier pour les chômeurs de longue durée; à faciliter le passage de formes d'emploi atypiques, telles que les mini-emplois, à des formules d'embauche plus durables; à prendre des mesures pour améliorer l'incitation au travail et l'employabilité des travailleurs, et plus particulièrement des seconds apporteurs de revenu et des personnes peu qualifiées, dans l'optique, également, d'en améliorer les revenus; à supprimer à cet effet les facteurs dissuasifs auxquels se heurtent les seconds apporteurs de revenu et à améliorer la mise à disposition de structures de garde et d’établissements scolaires pouvant accueillir les enfants à temps plein;

3. à mieux coordonner sa politique énergétique avec les pays voisins et à maintenir au plus bas le coût total de la transformation du système énergétique, en particulier en vérifiant le rapport coût-efficacité des instruments de la politique énergétique devant permettra la réalisation des objectifs en matière d'énergies renouvelables, et en poursuivant les efforts entrepris pour accélérer le développement des réseaux électriques et gaziers nationaux et transnationaux;

4. à prendre des mesures pour stimuler encore la concurrence dans les secteurs de services, y compris dans certaines activités artisanales (en particulier la construction) et professions de services, afin de valoriser les sources de croissance internes; à prendre d'urgence des mesures permettant d'accroître sensiblement la valeur des marchés publics mis en adjudication; à adopter et à mettre en œuvre la réforme législative annoncée tendant à améliorer le respect de la loi contre les restrictions de concurrence; à supprimer les règles de planification qui restreignent indûment les nouvelles entrées sur le marché dans le secteur du commerce de détail; à prendre de nouvelles mesures pour éliminer les barrières à la concurrence qui subsistent encore sur les marchés du rail; à poursuivre les efforts d'assainissement entrepris dans le secteur bancaire, notamment par une amélioration du cadre de gouvernance.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

[2] COM(2013) 355 final.

[3] P7_TA(2013)0052 et P7_TA(2013)0053.

[4] Décision 2013/208/UE du Conseil du 22 avril 2013.

[5] COM(2012) 750 final.

[6] COM(2012) 751 final.

[7] Solde corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires, recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme, selon la méthode commune.

[8] Conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.