18. 4. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 102/19 
Avis sur la proposition de directive du Conseil sur la surveillance des établissements de crédit 
sur une base consolidée 
(91/C 102/08) 
Le 20 décembre 1990, le Conseil a décidé, conformément à l'article 57, paragraphe 2, du 
Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique 
et social sur la proposition susmentionnée. 
La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les 
travaux en la matière, a élaboré son avis le 6 février 1991 (rapporteur: M. Pardon). 
Le Comité économique et social, au cours de sa 284e session plénière, séance du 27 février 
1991, a adopté à la majorité avec 13 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant. 
1. Observations générales 
1.1. Le but d'une surveillance sur base consolidée est 
d'assurer un contrôle efficace des établissements de 
crédit qui font partie d'un groupe. Ce contrôle doit 
tenir compte non seulement des risques auxquels l'éta­
blissement de crédit lui-même s'expose mais aussi des 
risques auxquels les autres membres du groupe s'expo­
sent et qui sont susceptibles d'affecter la solvabilité de 
l'établissement de crédit. 
1.2. La proposition de directive du Conseil sur la 
surveillance des établissements de crédit sur une base 
consolidée (dénommée ci-après « la proposition ») 
atteint-elle cet objectif ? 
Il faut noter des améliorations certaines par rapport à 
la directive 83/350/CEE à laquelle la proposition se 
substituera : 
(i) L'obligation de surveillance sur base consolidée de 
l'activité bancaire est étendue aux cas où l'en­
treprise mère du groupe est une compagnie finan­
cière, c'est-à-dire une entreprise dont les entreprises 
filiales sont exclusivement ou principalement des 
établissements de crédit ou établissements finan­
ciers. 
(ii) Lorsque l'entreprise mère du groupe est une compa­
gnie mixte, une obligation est imposée à cette com­
pagnie mixte et ses filiales non bancaires et non 
financières de fournir les renseignements demandés 
par les autorités de contrôle des établissements de 
crédit du groupe. 
(iii) Les objets de la surveillance sur base consolidée 
sont précisés, à savoir la solvabilité, les limites 
relatives aux grands risques et les limites aux parti­
cipations non financières détenues par un établisse­
ment de crédit et ses filiales consolidées. 
(iv) Les méthodes de consolidation (intégrale, propor­
tionnelle) ou de la mise en équivalence et leur 
application obligatoire ou facultative sont prescri­
tes d'une façon plus détaillée et plus précise. 1.3. Cependant, le Comité émet une importante 
réserve à l'égard de la proposition en général: elle 
créerait des distorsions de concurrence entre agents 
économiques qui pourtant devraient être traités de la 
même manière. 
1.3.1. La proposition admet que les autorités compé­
tentes puissent renoncer à l'inclusion dans la consolida­
tion d'établissements financiers spécialisés dont l'acti­
vité les expose principalement à des risques de marché 
(voir l'article 3, paragraphe 3, 4° tiret, Ie partie). Cela 
veut dire en clair : pour une banque qui mène les opéra­
tions sur titres elle-même et non pas par l'intermédiaire 
d'une filiale, le problème de la consolidation ne se pose 
pas; ses activités sont soumises aux règles prudentielles 
bancaires et au contrôle de ces règles par l'autorité 
compétente. Par contre, une banque qui a créé pour ses 
opérations sur titres une filiale pourrait, avec l'accord 
des autorités, échapper au contrôle consolidé qui seul 
permettrait de traiter sur un pied d'égalité ces deux 
types de banque. 
1.3.2. Bien évidemment, la question d'une concur­
rence loyale entre banques émanant de deux systèmes 
différents se pose : d'une part, le système composé soit 
de banques universelles soit de sociétés de bourse, mai­
sons de titres etc., qui sont des filiales consolidées de 
banques (ce système prévaut en Europe continentale), 
d'autre part, le système de banques commerciales et 
entreprises d'investissement séparées, ces dernières pou­
vant être des filiales de banques mais étant soumises à 
une surveillance distincte et par conséquent n'étant pas 
consolidées avec la maison mère. 
1.3.3. Il est évident qu'une consolidation facultative 
qui laisse à un de ces systèmes la possibilité de soustraire 
ses entreprises d'investissement à un contrôle sur base 
consolidée, crée une distorsion de concurrence dans la 
mesure où des règles correspondantes, applicables à la 
filiale non consolidée soit n'existent pas — ceci est le cas 
pour les activités de crédit exercées par les entreprises 
d'investissement (voir plus bas) — soit sont moins dures 
N° C 102/20 Journal officiel des Communautés européennes 18. 4. 91 
— ceci est également le cas, car la proposition de 
directive sur l'adéquation des fonds propres des 
entreprises d'investissement et des établissements de 
crédit (CAD) (*) prévoit un régime plus léger. Notam­
ment en ce qui concerne la définition des fonds propres 
exigés pour couvrir les risques de marché, celle retenue 
par la CAD est beaucoup moins stricte que celle retenue 
par la directive sur les fonds propres des établissements 
de crédit (OFD) (2). A titre d'exemple: la CAD autorise 
comme fonds propres 250% de prêts subordonnés, 
calculés sur le noyau dur des fonds propres, par rapport 
à 50% permis par la OFD. 
1.3.4. Reconnaissant le bien fondé de cette argumen­
tation, la Commission a finalement introduit dans la 
proposition à l'article 3, paragraphe 3, 4e tiret, 2e partie, 
une clause qui permet aux établissements de crédit, avec 
l'accord des autorités compétentes, de ne pas inclure 
dans la consolidation le portefeuille de négociation 
pour autant que ce portefeuille soit soumis à des règles 
particulières de surveillance, en l'occurrence la CAD. 
Ainsi, la Commission croit rétablir le level-playing field 
entre les deux systèmes bancaires mentionnés plus haut. 
1.3.5. Cette option paraît irréaliste, voire, d'un point 
de vue prudentiel, déraisonnable. La consolidation doit 
permettre une vue d'ensemble de tous les risques aux­
quels s'exposent les établissements de crédit ainsi que 
les établissements financiers qui font partie du même 
groupe. Exclure une part aussi importante que les ris­
ques liés au portefeuille de négociation mettrait en cause 
la surveillance sur base consolidée elle-même. Pour cette 
raison, il faut s'attendre à ce que la plupart des autorités 
de contrôle nationales imposeront aux établissements 
de crédit la consolidation de leur portefeuille de négo­
ciation. L'option d'exclure le portefeuille de négociation 
de la consolidation resterait donc dans plusieurs pays 
lettre morte. Une consolidation obligatoire pour tous 
les États membres est donc impérative. 
1.3.6. Par ailleurs, la non-consolidation d'une 
entreprise d'investissement (sociétés de bourse, maisons 
de titres) qui est une filiale d'un établissement de crédit 
présuppose que la faillite de la filiale n'affecte en rien 
la stabilité de la banque mère. Or, il est clair que la 
banque mère risquerait de ne pas survivre à la chute de 
sa filiale (certainement dans le cas d'une filiale détenue 
à 100%) à laquelle elle aurait refusé son assistance. Par 
conséquent, une consolidation des risques, c'est-à-dire 
risques de crédit et risques de marché, encourus par la 
banque mère et sa filiale qui est une entreprise d'inves-
(M JO n° C 152 du 21. 6. 1990, p. 6. 
(2) Directive 89/299/CEE du Conseil du 17 avril 1989 concernant 
les fonds propres des établissements de crédit (JO n° L 124 
du 5. 5. 1989, p. 16). tissement, s'impose. Ceci est d'ailleurs aussi l'avis du 
Comité de Baie qui dans un rapport récent a constaté : 
«Il est par exemple nécessaire de consolider des 
positions tenues par les entreprises d'investissement 
qui sont détenues par des banques et soumises à 
une surveillance particulière avec celles de la banque 
mère pour éviter la possibilité pour une banque 
d'alléger son fardeau réglementaire en créant une 
filiale pour ses opérations sur titres. » 
1.3.7. Contre cette argumentation la Commission 
fait valoir des considérations essentiellement d'ordre 
pratique: vu la complexité des problèmes liés à la 
consolidation des risques de marché aucun accord sur 
le plan international n'existe actuellement. Parmi ces 
problèmes, la Commission soulève la compensation de 
positions ouvertes de sens opposés tenues respective­
ment par la maison mère et sa filiale et la question des 
différents fuseaux horaires dans lesquels les membres 
d'un groupe peuvent opérer. 
1.3.8. Ces considérations, certes valables, ne sont pas 
pour autant concluantes : au Comité de Baie, on est en 
train de développer des solutions relatives à la consoli­
dation des risques de marché. D'ailleurs, ce même 
Comité a déjà admis que les positions ouvertes mainte­
nues par les membres d'un même groupe financier sont, 
en principe, interchangeables. 
1.3.9. Selon l'avis du Comité, la consolidation obli­
gatoire des entreprises d'investissement dans un groupe 
bancaire s'impose pour deux autres raisons hormis 
celles déjà évoquées: 
— De plus en plus, la distinction entre établissements 
de crédit et entreprises d'investissement devient dou­
teuse. La frontière entre ces deux types d'entreprises 
s'estompe, les unes effectuant des opérations autre­
fois quasiment réservées aux autres. Ainsi, il 
convient d'abandonner une approche institution­
nelle, qui se caractérise par une réglementation par 
type d'institutions, au bénéfice d'une approche fonc­
tionnelle qui se caractérise par une réglementation 
par type d'opérations. La même opération engendre 
le même risque, indépendamment de l'entreprise qui 
l'effectue, et, par conséquent, elle doit être régle­
mentée de la même manière sur le plan prudentiel. 
À défaut, une concurrence loyale entre les deux 
types d'institutions ne serait pas assurée. La CAD 
n'adopte pas pleinement l'approche fonctionnelle. 
De plus, elle n'est pas encore adoptée; des change­
ments défavorisant davantage les banques ne pour­
ront être exclus. Ainsi la consolidation est le seul 
moyen d'éviter une distorsion de concurrence entre 
banques effectuant les opérations sur titres elles-
mêmes et celles opérant par l'intermédiaire d'une 
filiale. 
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— La consolidation permet de soumettre les opérations 
de crédit relatives aux transactions sur titres (par 
exemple crédit «Lombard»; avances sur titres, 
financement des marges) à la directive sur un ratio 
de solvabilité (SRD) (1). Le volume de ces opérations 
de crédit effectuées par les entreprises d'investisse­
ment est considérable. Dans la mesure où le montant 
de ces prêts n'est pas déduit des fonds propres 
comme actif non liquide, il convient de traiter ces 
risques de la même manière que pour les banques, 
lin effet, les banques sont soumises, en général, à 
une exigence en fonds propres de 8% suivant la 
SRD. 
2. Observations particulières 
2.1. Article 1er — Définitions 
2.1.1. Établissement financier 
L'établissement financier est défini comme « une 
entreprise autre qu'un établissement de crédit, dont 
l'activité principale consiste à prendre et à détenir des 
participations ou à exercer une ou plusieurs activités 
qui figurent dans les numéros 2 à 12 de l'annexe à la 
directive 89/646/CEE». La définition devrait indiquer 
clairement que les participations visées sont des partici­
pations dans les entreprises qui exercent les activités 
reprises dans l'annexe mentionnée ci-dessus. 
2.1.2. Compagnie financière 
Ne sont soumises à la surveillance sur base consolidée 
que les participations des compagnies financières dans 
des établissements de crédit et des établissements finan­
ciers. N'y sont soumises ni les participations non finan­
cières, ni la compagnie financière individuellement. 
2.1.3. Participation 
La directive 83/350/CEE du Conseil, du 13 juin 1983, 
relative à la surveillance des établissements de crédit 
sur une base consolidée (2), se référait, en son article 1er, 
4e tiret, à une détention, directe ou indirecte, de 25% 
ou plus du capital d'un autre établissement de crédit 
ou d'un établissement financier. La proposition de 
directive examinée ici, se conformant par ailleurs à 
l'article 33 de la 7e directive du Conseil, du 13 juin 1983, 
concernant les comptes consolidés (3) et à l'article 42, 
qui y renvoie, de la directive 86/635/CEE du Conseil, 
du 8 décembre 1986, concernant les comptes annuels et 
les comptes consolidés des banques et autres établisse-
(') Directive 89/647/CEE du Conseil du 18 décembre 1989 rela­
tive à un ratio de solvabilité des établissements de crédit (JO 
n°L386du30. 12. 1989, p. 14). 
(2) JO n° L 193 du 18. 7. 1983, p. 18. 
(3) JO n° L 193 du 18. 7. 1983, p. 1. ments(4), ramène le pourcentage à 20% et ce pourcen­
tage se réfère non seulement à la détention du capital, 
mais aussi à celle des droits dévote de l'entreprise. Cela 
veut dire que l'actionnaire ou l'associé détenant une 
participation dans le capital inférieure à 20% sera 
quand même soumis à un contrôle consolidé lorsqu'il 
dispose de 20 % ou plus des droits de vote de l'entreprise 
détenue. 
2.2. Article 3 — Surveillance sur une base consolidée 
des établissements de crédit et des compagnies 
financières 
2.2.1. Paragraphe 3, 4e tiret 
Voir sous observations générales. 
2.2.2. Paragraphe 7 
Ce paragraphe laisse aux États membres la faculté de 
contrôler les entreprises mères sur une base individuelle, 
même si elles sont déjà contrôlées sur une base consoli­
dée et que leurs filiales sont contrôlées sur une base 
individuelle. Cette faculté devra être supprimée: les 
États membres devraient être tenus de renoncer à la 
surveillance individuelle de l'entreprise mère s'il y a une 
surveillance consolidée du groupe et une surveillance 
individuelle des filiales, car, en pareil cas, le contrôle 
non consolidé de l'entreprise mère ne fournit aucun 
élément nouveau d'information à l'autorité de contrôle. 
2.2.3. Paragraphes 8 et 9 
En s'inspirant du principe de contrôle du pays d'origine 
reconnu par la deuxième directive bancaire (5), il ne 
devrait être exercé qu'une seule surveillance sur base 
consolidée dans la Communauté européenne. Évidem­
ment, les principes de la deuxième directive ne s'appli­
quent qu'aux succursales et non aux filiales des établis­
sements de crédit communautaires. Mais la consolida­
tion ignore, à juste titre, cette distinction juridique. S'il 
y a une surveillance sur base consolidée exercée par les 
autorités de contrôle d'un État membre, une surveil­
lance sous-consolidée dans un autre État membre de la 
Communauté européenne paraît superflue. Les autori­
tés de contrôle nationales doivent accepter avec toutes 
ses conséquences le concept du Marché unique, c'est-
à-dire l'équivalence du contrôle prudentiel dans la Com­
munauté européenne à partir de 1993. Pour illustrer ce 
concept par un exemple : les dispositions de la proposi­
tion transposées sur le plan national, signifieraient pour 
le cas de l'Allemagne, l'imposition d'une sous-consoli­
dation en Bavière effectuée par les autorités de contrôle 
bavaroises. Ceci n'est pas acceptable tant sur le plan 
conceptionnel que sur le plan pratique. La surveillance 
consolidée devrait être exercée exclusivement par les 
(4) JO n° L 372 du 31. 12. 1986, p. 1. 
(5) Directive 89/646/CEE du 15 décembre 1989 (JO n° L 386 du 
30. 12. 1989, p. 1). 
N° C 102/22 Journal officiel des Communautés européennes 18. 4. 91 
autorités compétentes de l'État membre où l'entreprise 
mère ultime a son siège social. Une exception pourrait 
toutefois être prévue dans le cas d'une compagnie finan­
cière qui est établie dans un pays de la Communauté 
européenne et qui n'exerce elle-même pas d'activité 
bancaire et dont les filiales exerçant des activités bancai­
res se trouvent concentrées dans un autre pays de la 
Communauté européenne. (Cette exception est effecti­
vement prévue par l'article 4, paragraphe 2, de la pro­
position). 
2.3. Article 5 — Forme et étendue de la consolidation 
2.3.1. Paragraphes 1, 2 et 3 
2.3.1.1. L'intention du législateur semble être la sui­
vante : 
(i) La consolidation intégrale est obligatoire lors­
qu'une entreprise détient plus de 50% des droits 
de vote ou du capital d'une autre entreprise ou 
lorsqu'elle en a le contrôle effectif (article 5, 
paragraphe 1, premier alinéa). 
Exception 
Si dans le cas précité l'entreprise mère peut démon­
trer que malgré sa participation majoritaire dans la 
filiale sa responsabilité est limitée en fonction de la 
part de capital qu'elle détient (par exemple parce 
que l'actionnaire minoritaire a engagé sa responsa­
bilité au prorata de sa participation), alors la conso­
lidation proportionnelle peut être prescrite 
(article 5, paragraphe 1, 2e alinéa). 
(ii) Dans le cas de participations minoritaires les autori­
tés compétentes sont libres de déterminer si et com­
ment la consolidation doit être effectuée et peuvent 
en particulier permettre l'utilisation de la méthode 
de mise en équivalence (article 5, paragraphe 3). 
Fait à Bruxelles, le 27 février 1991. Exception 
Cependant, si dans les cas de participations minori­
taires les actionnaires ou associés dirigent conjoin­
tement l'entreprise apparentée, et qu'ainsi l'action­
naire ou l'associé minoritaire a une influence directe 
sur le sort de l'entreprise dans laquelle il détient 
une participation, alors la consolidation propor­
tionnelle de sa participation est exigée (article 5, 
paragraphe 2). 
2.3.1.2. Si telle est bien l'intention du législateur 
européen il conviendrait de la dire plus clairement. 
Quant au fond de cette réglementation, le Comité dans 
le but de préserver une concurrence loyale entre les 
entreprises soumises à la proposition de directive, émet 
l'avis que, quelle que soit la méthode adoptée pour 
intégrer une participation dans le bilan de l'entreprise 
mère, — consolidation intégrale, proportionnelle ou 
mise en équivalence —, la directive ne devrait pas laisser 
ce choix aux États membres, mais elle devrait prescrire 
elle-même la méthode à appliquer afin d'exclure que 
des méthodes différentes soient appliquées dans les 
divers États membres. 
2.3.2. Paragraphe 3 
Ce paragraphe règle les cas de participations autres que 
ceux visés aux paragraphes 1er et 2. Il convient de 
préciser que seules les participations dans les établisse­
ments de crédit et les établissements financiers sont 
visées. 
2.4. Article 6 — Informations à fournir par les compa­
gnies mixtes et leurs filiales 
Pour les compagnies mixtes, aucun contrôle sur base 
consolidée n'est prévu, ni sur l'ensemble, ni sur la 
compagnie mixte prise individuellement. 
Le Président 
du Comité économique et social 
François STAEDELIN