COM^SSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 06.05.1997 
COM(97) 199 final 
PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTE 
LUTTE CONTRE LA FRAUDE 
PROGRAMME DE TRAVAIL 1997 /1998 
(présenté par la Commission) 

introduction 
Le présent programme de travail renforce la présence sur le terrain et poursuit la politique 
de partenariat avec les autorités nationales. Il vise également un renforcement de la 
législation pour assurer la compatibilité des normes nationales juridiques et la 
coopération transnationale. 
Les efforts se concentreront sur 6 thèmes : 
• détection des irrégularités; 
• recouvrement des montants concernés; 
• prévention de la fraude et étanchéité de la législation; 
• sanctions administratives et dissuasion; 
• un espace judiciaire pour la protection des intérêts financiers de l'Union; 
• la préparation de l'élargissement et relation avec les pays non-membres. 
Dans chacun de ces thèmes, les orientations du SEM 2000 relatives à la gestion 
financière seront mises en oeuvre. L'accent sera mis sur le volet prévention, en particulier 
sur la qualité et l'applicabilité des législations ainsi que sur leur application correcte et 
homogène. Pour ce qui concerne le domaine douanier, les principes dégagés dans le 
programme "Douane 2000" seront mis en oeuvre. 
Quelques priorités méritent d'être relevées. 
Priorité sera donnée aux recommandations du Parlement européen sur le renforcement de 
la coopération douanière dans le domaine du transit. Priorité sera aussi accordée au 
renforcement du régime préférentiel afin de mieux prévenir et combattre la fraude. 
Dans le domaine de la fiscalité indirecte, un renforcement de la coopération avec les Etats 
membres au niveau de l'Union sera mis en place afin d'améliorer le fonctionnement des 
systèmes de TVA et accises au sein du marché intérieur. 
Des actions antifraudes ciblées seront développées dans certains pays tiers, en particulier 
dans les nouveaux états indépendants ainsi que dans les pays candidats à l'adhésion de 
l'Europe orientale et centrale. Ceci est particulièrement important pour la préparation de 
l'élargissement. 
Les améliorations récentes dans le domaine de la lutte antifraude sont essentiellement : 
• des dispositions concernant la notification des fraudes qui couvrent désormais tous les domaines 
communautaires; 
• un règlement pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, qui a été adopté en 
décembre 1995; 
• le règlement concernant les "contrôles et vérifications sur place", adopté en novembre 1996; 
• une convention et un protocole relatifs au rapprochement des normes, au renforcement de la 
coopération, et de la protection pénale, signés en juillet 1995 et septembre 1996. Ces deux textes 
doivent encore être ratifiés et transposés par les Etats membres. 
Depuis 1994, quelques Etats membres ont créé des structures spécialisées pour la 
protection des finances européennes, d'autres ont pris des dispositions pour renforcer la 
coopération avec la Commission. Il s'agit là de signes positifs et encourageants. Le 
succès de la politique antifraude est lié à un effort continu des Etats membres dans 
l'amélioration des mesures au niveau national pour une protection plus efficiente des 
intérêts financiers. Quelques aspects de l'action visant les Etats membres, comme une 
collaboration étroite et un travail en réseau, font également partie du programme de 
travail. 
1. Renforcement cSe !a politique «Se détection, de la coopération et 
amélioration de l'analyse des informations. 
Une lutte efficace contre la fraude communautaire repose sur l'activité opérationnelle et 
passe en conséquence par une plus grande maîtrise du phénomène sur le terrain. ïl s'agit 
d'accentuer la politique de détection des cas de fraudes en s'appuyant sur l'amélioration 
des techniques d'enquête dans un cadre légal renforcé notamment par l'adoption du 
règlement (Euratom, CE) n°2185/96 du Conseil. Ce règlement constitue un pas en avant 
important pour le travail sur le terrain. Il établit les conditions de réalisation des contrôles 
et vérifications sur place par la Commission, en principe, dans tous les domaines 
d'activité des Communautés, ceci, en étroite collaboration avec les autorités compétentes 
des Etats membres. Egalement, les Etats membres et la Commission pourront s'appuyer à 
partir de 1998 sur le dispositif amélioré de l'assistance mutuelle dans le domaine 
douanier et agricole (règlement (CE) n°515/97)! qui introduit la base juridique pour la 
création d'une base de données dans le cadre du système d'information douanier. 
Il appartient maintenant à la Commission et aux Etats membres de concentrer leurs 
effoits et de réunir les moyens indispensables pour mettre en pratique ce nouveau cadre 
législatif. Ces instruments et ceux en cours de finalisation dans le cadre de la protection 
pénale permettront déjà de valoriser, au niveau judiciaire, le travail d'investigation 
effectué dans le cadre de ce partenariat renforcé Commission /Etats membres. C'est sur la 
base des premiers résultats que pourront ensuite être envisagés et réalisés les sauts 
qualitatifs que nous impose la protection des finances et du contribuable européen. 
La Commission et les Etats membres devront tout mettre en oeuvre pour améliorer les 
conditions nécessaires à la prévention, à la détection et à la coopération afin de 
développer une approche commune au niveau de l'Union. 
Le programme présenté par la Commission pour la mise en place d'un nouveau système 
commun de TVA2 et le rapport relatif à la coopération administrative dans le domaine 
des impôts indirects3 qui dénoncent les faiblesses et les lacunes existantes dans le cadre 
actuel pour combattre les grandes fraudes internationales dans le domaine de la fiscalité 
serviront de cadre pour définir les orientations des actions. 
Pour ce qui concerne le rôle de la Commission, l'accent sera mis sur les moyens destinés 
à mieux combattre la grande délinquance financière, la fraude transnationale, et les 
irrégularités les plus graves. 
Pour la réalisation de ce premier volet d'actions, un bon nombre d'initiatives doivent être 
engagées dans tous les secteurs d'activités de l'Union : 
1 J.O..L 82 du 22.03.1997. 
2 C0M(96) 681 final : deuxième rapport sur l'article 14 pour l'application du règlement 218/92 pour la coopération 
administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA). 
3 COM (96) 328 du 22.07.1996. 
3 
1.1. Mise en oeuvre effective sur le terrain du règlement n°2185/96 relatif aux 
contrôles et vérifications sur place par les agents de la Commission. 
Présentation des modalités pratiques sur l'application du règlement (Euratom, CE) n°2185/964 du 
Conseil, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des 
intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités. 
Première évaluation de l'expérience de la mise en oeuvre du règlement contrôles et vérifications sur place, 
fin de l'année 1998. A ce moment, la Commission envisagera la possibilité de prévoir l'application 
d'astreintes ou de sanctions administratives communautaires à l'égard des opérateurs économiques qui 
refusent le droit d'accès à l'information et/ou le droit d'accès aux locaux en vue de renforcer le règlement 
"contrôles et vérifications sur place". 
1.2. Installation sélective des Task Groups et de leur intervention dans les secteurs à 
hauts risques lorsque sont impliqués des réseaux de criminalité organisée. 
A l'instar de ce qui a été réalisé, avec succès, dans les secteurs de l'huile d'olive et des cigarettes, la 
Commission mettra en place, dans la mesure des moyens disponibles, de nouvelles Task Groups pour 
intensifier l'action contre les filières ou les réseaux organisés, notamment dans le secteur des alcools. 
1.3. Renforcement des instruments de coopération douanière. 
• Coopération entre services d'enquêtes douaniers. 
Seront développées des enquêtes en commun entre services spécialisés d'enquêtes douanières avec 
l'aide de la Commission pour une coordination plus efficace, en particulier, lorsque des aspects 
transnationaux apparaissent. 
L'action opérationnelle sera davantage focalisée (assistance mutuelle et le cas échéant règlement 
contrôles et vérifications sur place) sur les secteurs et les produits sensibles (transit, origine 
préférentielle, antidumping...), aussi bien au niveau des enquêtes dans la Communauté qu'au 
niveau des enquêtes dans les pays tiers. 
Les services des douanes seront incités à utiliser plus efficacement les instruments notamment 
informatiques mis à leur disposition, comme le Système d'information préalable pour le contrôle 
ciblé des marchandises sensibles et le Système d'Information Douanier (SID) avec l'assistance 
technique et l'aide opérationnelle de la Commission. 
En matière de transit, le renforcement de la sécurité des mouvements impliquera la prise de 
mesures en vue de limiter les risques de soustraction ou de substitution de marchandises, et faciliter 
la surveillance, le suivi et le contrôle des opérations (cf.point 3.3). 
• Création d'une cellule communautaire d'analyse du renseignement. 
La création d'une telle cellule de prospection et d' "intelligence" permettra d'assurer une 
meilleure coordination de la gestion des risques. En particulier dans le domaine sensible du textile, 
cette cellule pourrait utiliser les résultats des travaux d'élaboration statistique déjà entrepris (et qui 
doivent être renforcés à l'avenir) en vue d'établir, sur la base d'une analyse fine des échanges 
commerciaux et des anomalies constatées, des "critères d'alerte"permettant l'identification de cas 
devant faire l'objet d'enquêtes. D'une manière générale, les orientations résultant des travaux de 
cette cellule permettront également d'apporter le soutien nécessaire aux Task Groups. 
• Utilisation du "Système d'information préalable" (régimes de transit). 
Ayant fait preuve de son efficacité, l'utilisation de ce système sera systématisée pour rendre son 
application obligatoire pour les mouvements de transit portant sur des produits à hauts risques et 
J.O.L 292 du 15.11.1996. 
cette utilisation obligatoire sera étendue aux pays participant au système de transit commun 
(Visegrad 4 et AELE)'''. 
En matière de transit communautaire/commun, les futurs participants au Transit Commun devront 
garantir leur capacité d'assurer le bon fonctionnement des procédures de transit et ses instruments, 
dont le Système d'information préalable fait partie intégrante. 
» Mise en place d'une base de données centrale SID6. 
Afin d'améliorer l'efficacité de l'utilisation des informations échangées entre les Etats membres via 
un réseau AFIS7 optimisé, le règlement du Conseil sur l'assistance mutuelle et la convention sur 
l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes8 prévoient notamment la création d'un 
système d'information douanier (SID) composé d'une base de données centrale, qui sera gérée par 
la Commission. La création de cette base aidera les Etats membres à prévenir, rechercher et 
poursuivre notamment les opérations contraires aux réglementations douanière ou agricole, en 
renforçant, par une diffusion plus rapide des informations, l'efficacité des procédures de 
coopération et de contrôle des autorités compétentes. 
1.4. Accroissement de l'action dans le domaine des dépenses directes, notamment en 
ce qui concerne les grands programmes régionaux de développement. 
Voir thème 6 ci-après "Elargissement ". 
Î.5. Développement de l'assistance mutuelle et de la coopération entre les Etats 
membres avec l'aide de la Commission en matière de fiscalité indirecte. 
En matière de TVA, la Commission et les Etats membres doivent, conformément aux orientations dégagées 
par le rapport sur l'application du règlement n°218/929 sur la coopération administrative dans le domaine 
des impôts indirects (TVA)10, s'efforcer davantage de développer des actions de coopération en matière de 
recherche et de prévention de la fraude. Le manque d'information au niveau communautaire allié aux 
restrictions du cadre actuel pour traiter des problèmes complexes de fraude internationale représente un 
risque auquel il faut faire face. La Commission poursuivra le travail analytique déjà engagé, en 
collaboration avec les Etats membres, au sein du sous-comité anti-fraude du Comité Permanent sur la 
Coopération Administrative 
La Commission continuera d'encourager et de soutenir les contacts et la coopération entre ses services 
d'investigation et ceux des Etats membres. Elle facilitera et contribuera à la lutte contre les fraudes 
fiscales dans les cas particuliers d'intérêt communautaire. La Commission évaluera les résultats de cette 
coopération et les prendra en compte, le cas échéant, lors de l'examen approfondi de la réglementation 
communautaire (règlement du Conseil (CEE) n°218/92 et Directive du Conseil n°77/799/CEE, et le cas 
échéant le règlement sur la Protection des Intérêts Financiers) afin d'améliorer les outils et les 
mécanismes d'assistance mutuelle dans le domaine des impôts indirects. L'ensemble de ces activités 
contribuera à la réalisation du programme FISCALIS1 J, ainsi qu'au programme pour la mise en oeuvre 
du nouveau système commun de TVA12. 
En matière d'accises, la Commission travaillera en collaboration avec les Etats membres, dans le cadre 
d'un groupe de haut niveau, concernant les produits soumis à accises (tabac, alcool), notamment en ce qui 
concerne le système de circulation, en vue de définir une stratégie commune en ce qui concerne la 
-1 Visegrad : Pologne, Tchéquie, Slovaquie et Hongrie (cf. point 6.5); AELE : Suisse, Norvège et Islande. 
^ Système d'Information Douanier 
' Antifraude Information System (ex-SCENT) 
8 J.0. C 316 du 27.11.1995. Convention à ratifier par les Etats membres. 
9 J.0.L 24 du 01.02.1992. 
10 COM (96) 681 final. 
' ' COM (97) 175 du 23.04.1997. Programme destiné à améliorer le fonctionnement des dispositions du marché intérieur 
relatives à la fiscalité indirecte. 
12 COM (96) 328 du 22.07.1996. 
prévention et la coopération contre la fraude, et d'identifier des améliorations, y compris d'éventuelles 
modifications législatives, au niveau national et communautaire. 
1.6. Renforcement de la lutte contre la criminalité économique. 
Au-delà des domaines où sont en jeu des ressources propres ou des financements communautaires, la 
Commission utilisera tous les moyens disponibles notamment pour la coopération entre les autorités 
douanières et les autres services nationaux compétents pour renforcer la lutte contre la délinquance 
économique au détriment des intérêts communautaires (contrefaçon, ... quota, anti-dumping), en particulier 
dans les domaines sensibles comme par exemple le secteur textile où la cohérence, voire la crédibilité de la 
politique commerciale commune, s'appuie dans une grande mesuré sur la définition et la mise en oeuvre 
d'une stratégie antifraude efficace. 
Sur base d'une évaluation de la législation dans ces domaines, des instruments juridiques pourraient, le cas 
échéant, être proposés, en particulier en matière de lutte anti-contrefaçon13, pour renforcer avec l'aide de la 
Commission : 
• l'information réciproque; 
• la coopération entre les services spécialisés des Etats membres 
Dans ce contexte, la Commission pourrait envisager de proposer un instrument juridique permettant 
d'étendre la coopération aux autorités plus particulièrement compétentes pour lutter contre la délinquance 
économique et financière, afin d'améliorer la coordination au niveau communautaire de l'ensemble des 
activités opérationnelles précédant l'ouverture de procédures judiciaires. Cet instrument pourrait ainsi 
contribuer à renforcer la lutte anti-contrefaçon et contre la piraterie constituant un fléau de plus en plus 
grand. 
1.7. Amélioration de l'équipement et des outils de traitement des données ; 
exploitation du suivi des communications et développement de l'analyse du risque. 
Généralisation des outils informatiques permettant de faciliter la communication des cas détectés par les 
Etats membres et le suivi de ces cas. Les actions pilotes et le recours à l'analyse du risque, notamment 
dans le domaine de l'activité des services douaniers pour mieux cibler les contrôles documentaires et/ou 
physiques, seront poursuivis. 
Dans tous les secteurs en particulier dans le domaine des politiques structurelles, cette action visera 
notamment à faciliter le travail de contrôle primaire des autorités nationales, le suivi des dossiers sous 
enquête, la rationalisation de l'exploitation de l'information sur des bases réelles afin de dégager des 
tendances, identifier et suivre l'évolution des secteurs d'intérêt de la criminalité organisée. 
Ce travail devra s'effectuer régulièrement de façon concertée dans le cadre de groupes ad hoc et 
spécialisés (typologie, profil de fraude, secteurs sensibles, ciblage des contrôles,...). La Commission 
assurera dans les enceintes spécialisées du comité consultatif (forum d'échange d'expériences) la promotion 
des méthodes de détection basées sur les technologies de pointe. L'exploitation des communications, les 
résultats de l'analyse du risque réalisée par le CCR14, les informations résultant notamment des travaux de la 
Cour des comptes permettront d'identifier les secteurs dans lesquels la découverte de fraudes revêt une haute 
probabilité. 
Collaboration avec le CCR afin d'améliorer l'exploitation de l'ensemble des informations pertinentes, 
notamment pour renforcer les méthodes d'analyse du risque. 
13 Notamment pour la protection de la sécurité, de la santé des consommateurs, et de la propriété intellectuelle. 
14 Centre Commun de Recherche d ' 1 spra. 
1.8. Renforcement de la coopération Commission/Etats membres15 à tous les stades de 
l'investigation et du suivi des enquêtes. 
Afin d'assurer un suivi exhaustif des dossiers, l'assistance technique et opérationnelle de la Commission 
pourra s'exercer à tous les stades de l'investigation administrative et des poursuites pénales (cf. point 5.2). 
Celte assistance doit pouvoir jouer en particulier pour faciliter des opérations de poursuite et de saisie en cas 
de trafics illicites qui dépassent la seule zone de souveraineté nationale (cf. point 5.4 et 5.6). 
1.9. Etablissement des relations entre l'Uclaf et Europol. 
Organisation de contacts réguliers, en particulier dans le domaine de l'analyse du phénomène de la 
criminalité économique et financière, et de son développement au détriment des intérêts communautaires. 
Mise en commun des connaissances techniques, notamment en matière de formation et de collecte des 
informations, de traitement et d'analyse des données. 
1.10. Actions de formation ciblées, développement des échanges de fonctionnaires. 
Organisation des actions de formation ciblées pour les autorités chargées de la lutte contre la grande 
délinquance économique et financière (autorités douanières, policières, judiciaires), ainsi qu 'en matière 
de fiscalité (Matthaeus-Tax16). 
L'échange de fonctionnaires doit être davantage étendu aux fonctionnaires des pays candidats à 
l'adhésion dans le cadre des dispositions en matière de coopération (cf.point 6.4). 
2. Suivi financier des cas de fraude et autres irrégularités et 
recouvrement des montants. 
Pour compléter la stratégie antifraude et développer son action, la Commission s'est 
clairement orientée vers un renforcement de la gestion financière. L'effet dynamique de 
l'opération SEM 2000 a permis d'engager une série de mesures pour renforcer la gestion 
financière. La Commission a ainsi progressé de façon substantielle, en développant de 
nouveaux instruments et des procédures de gestion financière. Ce travail doit être 
poursuivi, il convient désormais d'être vigilant dans la mise en oeuvre de ces dispositions 
renforcées. 
Le recouvrement est la suite logique des actions sur le terrain. Il constitue une simple 
mesure réparatoire et de juste retour de l'argent du contribuable européen. Le 
recouvrement est de ce fait une mesure d'équité, élément fondamental pour la lutte 
antifraude. Il est aussi un des paramètres d'identification du succès de la lutte anti-fraude. 
Il s'inscrit pleinement dans le dispositif du règlement horizontal relatif à la protection des 
intérêts financiers de la Communauté17, qui fixe un cadre général au niveau de l'Union. 
2.1. Domaine des ressources propres. 
• Mise en oeuvre des nouvelles dispositions du règlement n°1552/89 qui permet de suivre le 
recouvrement effectué par les Etats membres des cas de fraude et d'irrégularité; 
• Renforcement des dispositions "recouvrement " du règlement n° 1552/89 (cf. point 3.5); 
'5 Règlement contrôles et vérifications sur place, Convention et protocoles relatifs à la protection des intérêts financiers, 
Convention SID. 
16 voir'TISCALlS". 
17 art.4 du règlement (CE, Euratom) n°2988/95 JO. L312 du 23 décembre 1995. 
7 
• Renforcement de la coopération mutuelle en matière de recouvrement dans le domaine de la fiscalité et 
des ressources propres traditionnelles18. 
2.2. Domaine agricole. 
Instauration d'une comptabilité séparée, dite comptabilité "B", pour les créances constatées mais non 
encore recouvrées, dans le cadre du FEOGA-Garantie'^; 
2.3. Domaine des politiques structurelles. 
Assurer une meilleure continuité du suivi financier (cf. point 3.6); 
2.4. Domaine des dépenses directes. 
Assurer et renforcer la continuité du suivi financier des programmes régionaux d'aide à certains pays 
tiers, sur base d'une meilleure séparation entre la structure de gestion et les bénéficiaires afin d'éviter les 
conflits et confusions d'intérêts; meilleure évaluation générale de l'impact des programmes décentralisés; 
concentration de la responsabilité pour l'exécution des projets destinés à de multiples bénéficiaires. 
2.5. Evaluation de la cohérence des systèmes législatifs et des procédures relatives au 
recouvrement. 
La Commission organisera un suivi exhaustif de cas exemplaires et sélectionnés, ce, dès le stade de 
l'enquête jusqu'à l'acquitement financier définitif L'exploitation comparée de ces cas avec l'analyse de 
l'ensemble des informations communiquées permettra d'évaluer la nécessité d'actions législatives en vue 
notamment de mettre en place des mécanismes au niveau national et/ou communautaire pour éviter la 
réunion des conditions propices à l'organisation de l'insolvabilité des bénéficiaires et des redevables 
(délais de prescription, mesures provisoires, mesures conservatoires, privilège de créance, systèmes de 
recours, centralisation de dossiers traités par plusieurs Etats membres,...). 
3. Amélioration de la législation et de la prévention. 
Dans ce contexte, la nécessité de compléter la législation sectorielle notamment en 
matière de contrôles sera examinée. Parallèlement, la Commission prendra les 
dispositions nécessaires pour examiner et évaluer, notamment au travers de leur 
application concrète, les textes législatifs en vue de leur renforcement ou de leur 
simplification éventuels. 
Les orientations définies dans le cadre du SEM 2000 permettront d'engager des mesures 
pour faciliter la mise en place de mécanismes pour une meilleure adaptation de la 
législation aux risques de fraude et autres irrégularités. 
3.1. Application pratique des mesures prises relatives à l'évaluation de la 
réglementation. 
18 Directive 76/308/CEE J.O.L 73/18 du 19.03.76. 
19 Dans le domaine des ressources propres, la comptabilité ""B" existe depuis 1989; dans ce cadre, les Etats membres ont 
l'obligation de comptabiliser d'une part les droits constatés et recouvrés et, d'autre part, les droits constatés mais pas 
encore recouvrés ou non couverts par des garanties. Il convient de signaler que la tenue de cette comptabilité séparée permet à la 
Commission de contrôler le recouvrement des ressources propres en jeu, y compris, notamment, celles relatives aux cas 
de fraudes et irrégularités communiqués par les Etats membres. La mise en application d'un tel système, dans le domaine du 
FEOGA, est prévue pour l'année 1997. 
8 
Cette évaluation s'effectuera sur base de mécanismes ex ante, ainsi que sur base d'un système de contrôle 
ex post, aussi bien pour la législation existante que pour tous les instruments juridiques nouveaux. 
Dans le cadre d'initiatives conjointes, des exercices d'évaluation qualitative des réglementations seront 
réalisés en tenant compte des résultats des enquêtes (cf.point 1.7), des observations de la. Cour des 
comptes et de celles de l'autorité budgétaire (décharge). Cet exercice englobe également un suivi 
particulier de ! 'évolution des textes, sous l'angle de leur étanchéité à la fraude, y compris lors de la 
négociation au Conseil et au Parlement européen,. 
3.2. Achever l'étude comparée sur l'état d'application de F article 209 A. (contrôles). 
Conformément à la demande du Conseil européen, un questionnaire complémentaire a été élaboré. Les 
informations supplémentaires visent les mesures prises au niveau national pour lutter contre le gaspillage 
et le détournement des recettes et dépenses communautaires, elles devraient permettre d'enrichir le 
rapport de synthèse adressé au Conseil européen de Madrid en se concentrant sur les contrôles et les 
sanctions administratives mis en oeuvre par les Etats membres. 
La synthèse des résultats permettra d'avoir une meilleure connaissance de la situation dans les différents 
Etats membres, en ce qui concerne le volet "contrôles ". Sur cette base, pourront être envisagées au niveau 
communautaire les dispositions indispensables pour atteindre l'objectif de ta protection équivalente 
partout dans la Communauté. Les résultats de ces travaux seront adressés au Conseil. 
Un règlement de la Commission concernant les contrôles financiers à effectuer par les Etats membres 
dans le domaine des Fonds structurels et fondé sur l'article 23 du règlement n°4253/88 sera soumis à 
l'avis des comités concernés. 
3.3. Renforcement des régimes de transit. 
Ainsi qu 'elle le présente dans sa communication relative à un "Plan d'action pour le transit douanier en 
Europe", et forte des recommandations de la Commission d'enquête parlementaire, la Commission 
s'engage dans une réforme de fond des régimes de transit qui, outre l'informatisation déjà en cours de 
réalisation, met l'accent tant sur les aspects législatifs que sur les aspects opérationnels de la prévention et 
de la répression de la fraude, notamment en ce qui concerne le renforcement de la coopération entre les 
services douaniers, l'élaboration d'une approche commune au plan européen pour la gestion des risques 
dans ce domaine et le développement d'un partenariat avec les opérateurs. Une attention particulière sera 
accordée au recouvrement efficace auprès des débiteurs concernés. La Commission fera en sorte que la 
sécurité du transit communautaire/commun soit prise en compte comme une préoccupation capitale dans 
le contexte des contacts relatifs à l'élargissement (cf.point 1.3). 
3.4. Présentation d'une communication sur les régimes préférentiels. 
Dans la ligne des travaux qu'elle a entrepris au travers de la lutte contre les irrégularités 
et la fraude, la Commission a constaté que, depuis un certain temps, le principe de la 
confiance réciproque, sur laquelle les ciccords préférentiels et les régimes autonomes sont 
fondés, se trouve remis en question dans la pratique. Il importe en conséquence que les 
partenaires de la Communauté assurent mieux leurs obligations et leurs responsabilités. 
Cette situation affecte les ressources propres et les politiques communes qui sont 
détournées de leurs objectifs. La concurrence entre les opérateurs communautaires s'en 
trouve affectée. Les régimes établis au bénéfice des pays-tiers sont ainsi détournés de 
leurs objectifs politiques et économiques. 
La Commission présentera une communication sur la situation existante dans le domaine des accords 
préférentiels. Cette communication vise à sensibiliser les opérateurs économiques sur les risques liés aux 
échanges avec les pays tiers dans le cadre de ces accords et à attirer l'attention des pays bénéficiaires des 
préférences communautaires sur les obligations découlant de l'acceptation de ces accords. Des initiatives 
qui pourraient être prises en considération dans ce contexte concernent notamment : 
• la possibilité de simplifier la législation communautaire; 
• l'amélioration des procédures de contrôle prévues par les accords et arrangements préférentiels 
(régimes conventionnels et autonomes); 
• le renforcement des instruments deformation, d'information et de suivi; 
• La mise en place de moyens de sensibilisation, y compris par le biais de sanctions adéquates. 
3.5. Elaboration d'une nouvelle proposition de modification et de renforcement des 
dispositions du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, relatif au système 
des ressources propres des Communautés. 
Cette proposition visera à renforcer le mécanisme réglementaire permettant à la Commission, soit de 
donner quitus aux Etats membres de leur gestion des ressources propres communautaires, soit, le cas 
échéant, de les tenir financièrement responsables de leur manque de diligence pour assurer le 
recouvrement de ces créances. A cette fin, il est envisagé d'introduire un délai maximal au terme duquel 
les montants non recouvrés dépassant un certain seuil lui seront communiqués. 
3.6. Application des articles 23 et 24 du règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil. 
La Commission entend clarifier les responsabilités respectives des Etats membres et de leurs autorités 
compétentes en matière de Fonds structurels. 
4. Renforcement de la politique de dissuasion : sanctions 
administratives. 
Une politique antifraude cohérente nécessite l'organisation d'un système de sanctions 
effectives pour une dissuasion efficace. Il est essentiel pour assurer la plus grande 
homogénéité de la dissuasion que les mesures envisagées dans ce domaine prennent en 
compte l'objectif de l'équivalence fixé par le Conseil européen. Le règlement (CE, 
Euratom) n°2988/9520, relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté, 
constitue une étape importante et concrète de l'approche globale et horizontale favorisée 
par la Commission. Il définit et précise les catégories de personnes pouvant être tenues 
pour responsables d'actes préjudiciables à la bonne application des dispositions 
financières communautaires et offre un cadre général de référence pour le législateur 
communautaire en matière de sanctions administratives. Sur cette base, il convient de 
développer des initiatives dans tous les domaines. Egalement l'action sera poursuivie 
pour rapprocher les appareils répressifs nationaux en vue d'assurer une plus grande 
effectivité et homogénéité des sanctions pénales (cf. point 5). 
4.1. Achever l'étude comparée sur l'état d'application de l'article 209A (sanctions). 
La synthèse des résultats de l'analyse comparée (cf. point 3.2) permettra d'avoir une meilleure 
connaissance de la situation dans les différents Etats membres, en ce qui concerne le volet "sanctions 
administratives". Sur cette base, pourront être envisagées au niveau communautaire les dispositions 
indispensables pour atteindre l'objectif de la protection équivalente partout dans la Communauté. Les 
résultats de ces travaux seront adressés au Conseil. 
4.2. Mettre en place, sur base des résultats de l'analyse comparée, des mécanismes de 
sanctions administratives dans le domaine des politiques structurelles. 
20 JO. L312 du 23 décembre 1995. 
10 
Les résultats de l'analyse comparée (cf. point 3.2 et 4.1) permettront à la Commission d'envisager 
l'élaboration dans le cadre fixé par le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 des mécanismes de sanctions 
administratives adaptés aux particularités des politiques structurelles. 
4.3. Concevoir un système de sanctions administratives communautaires pour les 
dépenses directes. 
// convient dans le cadre juridique horizontal du règlement n° 2988/95 de suivre une approche d'ensemble 
à mettre en oeuvre, en liaison avec la mise à jour des programmes en question dans les différents 
domaines concernés. 
4.4. Poursuivre l'activité engagée dans le domaine des ressources propres 
traditionnelles pour mettre en place un système homogène de sanctions 
administratives douanières. 
Les travaux engagés suite à l'étude "sanctions douanières " seront poursuivis. La Commission élaborera 
sur la base des travaux du "groupe politique douanière" des mesures fixant des orientations précises dans 
le cadre général du règlement n° 2988/95. 
4.5. Poursuivre les actions de façon régulière et systématique dans le domaine de la 
politique agricole commune. 
5. Vers un espace judiciaire européen dans le domaine de la 
protection des intérêts financiers de l'Union. 
La responsabilité particulière de la Communauté en matière financière nécessite le 
rapprochement des appareils répressifs nationaux pour réaliser, conformément aux 
orientations du Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995, un niveau de 
protection équivalent partout dans la Communauté. Cela pour permettre, au-delà du 
principe de l'assimilation (article 209 A CE) : 
• une plus grande homogénéité des contrôles et vérifications; 
• une récupération plus équitable des montants éludés ou indus; 
• l'application uniforme de sanctions communautaires ou nationales revêtant un caractère effectif, 
proportionné et dissuas ifdans tous les Etats membres. 
Le niveau d'intégration du marché intérieur et la responsabilité particulière de la 
Communauté pour la protection des finances nécessitent le développement correspondant 
d'un espace cohérent et intégré dans le domaine pénal, afin de permettre aux autorités 
judiciaires d'affronter les défis lancés par la délinquance transnationale organisée. 
Les recommandations de l'étude demandée par le Parlement européen pour un espace 
judiciaire européen ("CORPUS JURIS") peuvent aider à concrétiser Fapproche à définir 
sur cette question. La Commission va examiner les conclusions concrètes à tirer de cette 
initiative à la lumière de ses expériences sur le terrain de la fraude dans le cadre d'une 
coopération avec les autorités judiciaires21. 
21 Cette nécessité est mise en évidence régulièrement par le Parlement Européen. Les résultats des auditions publiques 
organisées par ce dernier contribuent à mobiliser l'opinion sur ces questions. Pour la définition de ses objectifs en la 
matière, le Parlement part du constat que les instruments de coopération judiciaire internationale ne sont pas adaptés aux 
nécessités de la lutte contre la grande délinquance financière. Ainsi le Parlement Européen oriente sa réflexion vers la création 
11 
5.1. Finalisation du deuxième protocole en matière de protection pénale des intérêts 
financiers. 
Les débats au Conseil sur l'adoption de ce protocole (responsabilité des personnes morale, blanchiment, 
assistance de la Commission dans le cadre des poursuites pénales) se poursuivront avec la coopération 
active de la Commission afin d'arriver à un accord sous présidence néerlandaise. 
5.2. Installation d'une "interface de liaison et d'expertise pénale" au niveau 
communautaire. 
Mise en place d'une "cellule ad hoc" au sein de l'Uclaf Cette cellule doit remplir une fonction de 
coordination et d'assistance pour venir en soutien aux équipes d'enquêtes administratives ainsi que le cas 
échéant des autorités judiciaires nationales. Elle doit faciliter les échanges d'information et les contacts 
entre les autorités compétentes. 
Elle apportera l'expertise acquise au niveau communautaire et contribuera à une meilleure connaissance 
mutuelle du droit et des procédures nationales applicables. Elle participera également aux actions de 
formation ciblées pour les autorités judiciaires.. 
5.3. Finalisation de la Convention en matière de corruption. 
Cette convention élargit la portée du protocole relatif à la corruption lié à la protection des intérêts 
financiers, signé en septembre 1996. Les dispositions relatives à la compétence de la Cour de Justice pour 
la convention doivent être finalisées. 
Ce texte devra tenir compte du fait que le contrôle juridictionnel de la Cour s'applique aux comportements 
des fonctionnaires communautaires et nationaux qui, au-delà de la protection des intérêts financiers, 
peuvent s'avérer préjudiciables aux intérêts communautaires. 
5.4. Evaluation de la nécessité de reprendre les travaux au Conseil sur les points de la 
proposition initiale de la Commission. 
// importe de trouver une orientation pour les suites à donner à certains éléments de protection pénale de 
la "convention-mère" et du deuxième protocole. Il s'agit notamment des éléments relatifs à la 
reconnaissance mutuelle des preuves, à la coopération judiciaire directe, à la centralisation des 
poursuites, au registre des fraudes. 
Ces thèmes22, ainsi que les droits et obligations de poursuite et de saisie pénales, sur terre, en mer et en 
haute mer pourraient faire l'objet d'un 3ème protocole ou autre instrument approprié (cf. point 1.8 et 5.6). 
5.5. Suivi de la ratification des conventions, notamment de la Convention "protection 
des intérêts financiers" et de ses protocoles additionnels. 
Avant d'effectuer l'analyse des dispositions prises par les Etats membres, la Commission peut prêter son 
assistance à la préparation des actes de transposition de la convention et des protocoles additionnels, en 
particulier pour la réalisation d'une incrimination pénale appropriée au contexte de l'Union, aux 
nécessités de la lutte contre la fraude transnationale et à l'obligation de réaliser un niveau de répression 
équivalent partout dans la Communauté. 
5.6. Exploitation optimale des conventions internationales en vue de mieux combattre 
la grande déliquance financière. 
d'une interface communautaire, assurant à tout le moins des fonctions de coordination, de consultation et d'échange 
d'informations en matière de coopération judiciaire. 
22 H y a lieu de noter qu'un certain nombre de ces points figure au titre des recommandations du rapport de la Commission 
d'enquête parlementaire sur le transit. 
12 
En vue d'accroître l'efficacité des investigations et des poursuites pénales, les instruments internationaux 
existants seront évalués en vue d'une meilleure exploitation de leurs potentialités pour prévenir les trafics 
illicites en particulier ceux liés à la navigation en dehors des eaux territoriales23 (cf.point 1.8 et 5.4). 
5.7. Approfondissement des thèmes du "CORPUS JURIS"24. 
Sélection des thèmes à approfondir : établissement d'une grille de lecture commune et préparation d'un 
cahier des charges précis et orienté pour la collecte des informations et des données indispensables à 
l'état de lieux; analyse comparée de l'état des lieux dans les quinze Etats membres; rapport de synthèse à 
l'attention de l'autorité budgétaire (Conseil, Parlement européen); propositions de la Commission au 
Conseil. 
6. Préparation de l'élargissement et relation avec les pays tiers. 
Au titre des actions en direction des pays tiers, un accent particulier sera placé en priorité 
sur le développement des relations avec les pays candidats à l'adhésion. Ces initiatives 
s'inscrivent pleinement dans le cadre des nouvelles orientations pour le programme 
PHARE dans le contexte de l'assistance pré-adhésion25. 
La préparation des pays candidats de l'Europe centrale et orientale à l'adhésion, répond à 
une préoccupation commune de la Communauté et de ces pays. La stratégie de pré­
adhésion est une priorité majeure de l'Union européenne. Il importe de poursuivre le 
renforcement de l'acquis et des dispositifs communautaires antifraude dans cette 
perspective. Le processus de préparation des pays d'Europe centrale et orientale au statut 
de membre incinéra notamment l'aide à la mise en place d'institutions, pourvues de 
structures administratives et judiciaires efficientes et de personnel bien formé, condition 
pré-requise pour une adhésion réussie encourageant la confiance mutuelle. Les initiatives 
visent le développement des services antifraude, la formation du personnel spécialisé 
(fonctionnaires, enquêteurs, magistrats) dans ce domaine et le renforcement des systèmes 
de coopération spécifique. En particulier, les dispositions en matière de coopération 
douanière (assistance technique) prévues par les accords bilatéraux signés avec ces pays 
seront pleinement exploités et le cas échéant complétés pour : 
• améliorer les échanges d'information; 
• renforcer la coopération douanière; 
• développer la coopération policière et judiciaire. 
La mise en oeuvre des grands programmes de développement régionaux (PHARE, 
TACIS, MED A) ainsi que les crédits relevant du Fond Européen de Développement 
(FED)26 mobilisent des ressources importantes au profit des pays tiers. Ces dépenses 
nécessitent des actions spécifiques et appropriées, tenant compte de la situation 
économique et sociale et de la capacité institutionnelle sur le plan administratif et 
•* voir par ex. Convention du 10.12.1982, article sur le droit de la mer, actuellement en voie de conclusion par la 
Communauté européenne, COM (97) 37, 4.2.1997, sur l'application du droit communautaire aux activités en haute mer. 
24 Etude réalisée, à ia demande du Parlement Européen, par des chercheurs des Associations de Juristes européens pour la 
Protection des Intérêts Financiers de la Communauté, sous l'égide de îa Commission européenne: Vers un espace 
judiciaire européen. Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. 
Nouvelles orientations pour le programme PHARE dans le contexte de l'assistance pré-adhésion, projet de 
communication de M. VAN DEN BROEK . 
2" Sont également concernés les crédits consacrés à l'aide humanitaire (ECHO). 
13 
judiciaire des pays tiers, pour bénéficier d'une protection aussi efficace que pour les 
dépenses effectuées à l'intérieur de l'Union. 
Les initiatives suivantes seront élaborées en étroite liaison avec les services en charge des 
programmes couvrant leur financement : 
6.1. Création d'une structure d'enquête spécialisée au sein de FUclaf, destinée aux 
contrôles anti-fraude des grands programmes de coopération. 
Renforcement de l'assistance de la Commission et de la coopération opérationnelle sur le terrain. 
6.2. Etablissement de points de contact dans les pays concernés (cf.point 1.3). 
Désignation d'officiers de liaison dans certains pays tiers assurant la mise en rapport directe des autorités 
et des institutions compétentes; développement des contacts avec les délégations de la Commission et avec 
les réseaux d'agents des Etats membres en place dans ces pays tiers. 
6.3. Extension de la coopération douanière en vue d'une meilleure protection des 
intérêts financiers et de la lutte contre la fraude. 
La coopération douanière sera développée : 
• dans le cadre des protocoles relatifs à l'assistance mutuelle dans les accords européens; 
• dans le cadre des protocoles relatifs à l'assistance "administrative mutuelle" des accords 
commerciaux conclus avec ces pays par la Communauté; 
• sur base des protocoles "origines des marchandises " des mêmes accords et dispositions analogues des 
régimes autonomes préférentiels selon le cas. 
Ce type de coopération devra être étendu à l'ensemble des services d'investigation spécialisés dans la 
lutte contre la délinquance financière dans les pays concernés (cf. point 6.6 ci-après). La Commission 
envisage un réseau de communications informatisées visant au développement des échanges structurés 
d'informations dans le cadre de ces protocoles. 
6.4. Actions de formation ciblées pour les autorités chargées de la lutte anti-fraude 
(douanes, police, justice,...) des pays candidats à l'adhésion. 
Promotion des activités déformation et d'échanges de fonctionnaires en matière de lutte contre la fraude. 
Dans le cadre de ces actions, il y a lieu de tenir compte des orientations de la communication sur les 
nouvelles orientations de PHARE dans le contexte de l'assistance pré-adhésion en vue de former les 
agents de ces pays à la reprise de l'acquis communautaire ("institution building"). La formation pourra le 
cas échéant être organisée ensemble avec des actions correspondantes des autorités compétentes des Etats 
membres. 
6.5. Assistance technique pour les pays candidats à l'adhésion afin de les aider à se 
doter des structures administratives de protection financière et judiciaire efficaces 
et adaptées. 
Le développement de cette assistance permettra de concrétiser l'objectif visant à l'organisation d'un 
meilleur partage des responsabilités financières entre la Communauté et les pays tiers concernés. Cette 
assistance se concrétisera notamment par un soutien technique à la mise en oeuvre des matériels et 
logiciels informatiques nécessaires notamment pour la réalisation des connections rapides et 
opérationnelles dans le cadre de l'assistance mutuelle, et pour l'extension du Système d'information 
préalable (cf.point 1.3). Ces actions devront également tenir compte des orientations de la communication 
sus-mentionnée, en vue de mettre sur pied les structures administratives indispensables à la reprise de 
l'acquis ("institution building"). 
6.6. Parallèlement au renforcement de l'acquis communautaire, la Commission 
prendra des initiatives pour améliorer la compatibilité de la législation des pays 
14 
tiers concernées avec les objectifs de la protection juridique des intérêts financiers 
des Communautés (phase pré-adhésion). 
Des consultations régulières sur l'état des législations nationales, la mise en place, le fonctionnement, et 
les expériences des structures compétentes en matière de lutte contre la fraude dans ces pays, seront 
organisées dans un cadre institutionnel ad hoc. Ces contacts pourraient avoir lieu dans les enceintes 
appropriées prévues par les accords d'association réunissant les Etats membres, les pays candidats et la 
Commission;(cf. Cocolaf informel). 
En vue du rapprochement des législations et, le cas échéant, sur la base des accords européens, seront 
envisagées : 
• la possibilité d'étendre à ces pays les systèmes de communication des cas d'irrégularités et de fraude 
au budget communautaire ayant fait l'objet d'un premier constat administratif ou judiciaire 
(application anticipée des règlements communications). 
• l'assistance dans le cadre d'enquêtes menées en matière d'irrégularités et de fraudes en conformité 
avec l'approche du règlement n°2185/96 du Conseil "contrôles et vérifications sur place" (le cas 
échéant création d'une base juridique dans le cadre de ce règlement visant la possibilité de négocier 
des protocoles de coopération avec l'ensemble des autorités compétentes des pays tiers concernés). 
• la nécessité de prévoir une base juridique pour la coopération administrative et l'assistance mutuelle 
entre les autorités des pays tiers concernés. Le cas échéant, la Commission présentera des propositions 
dans ce sens. 
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ISSN 0254-1491 
COM(97) 199 final 
DOCUMENTS 
FR 09 02 10 
N° de catalogue : CB-CO-97-206-FR-C 
ISBN 92-78-19620-7 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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