Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil en matière de redevances aéroportuaires»

(98/C 73/08)

Le 11 juillet 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 84, alinéa 2, du Traité sur l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 novembre 1997 (rapporteur: M. von Schwerin).

Lors de sa 350e session plénière des 10 et 11 décembre 1997 (séance du 10 décembre), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 106 voix pour, 3 voix contre et 7 abstentions.

1. Introduction

L'adoption par le Conseil, en juillet 1992, du troisième paquet aérien constituait la dernière étape du processus de libéralisation du secteur qui s'inscrit dans le cadre de la libéralisation du marché unique. La nouvelle organisation du marché requiert cependant que les activités connexes au transport aérien comme l'assistance en escale, les systèmes informatisés de réservation, le contrôle du trafic aérien et l'allocation de créneaux horaires se conforment aux exigences du marché unique. C'est également le cas en ce qui concerne les redevances aéroportuaires.

Selon la Commission, la proposition de directive permettra de créer un cadre communautaire en matière de redevances aéroportuaires, reposant sur les principes exposés ci-après.

La directive s'applique essentiellement à tous les aéroports communautaires ouverts au trafic commercial et dont le trafic annuel est supérieur ou égal à 250 000 mouvements de passagers ou à 25 000 tonnes de fret.

1.1. Relation aux coûts

1.1.1. En raison de la position monopolistique de l'entité gestionnaire de l'aéroport dans la fourniture des installations et services donnant lieu à la perception des redevances aéroportuaires, il est nécessaire que les systèmes de tarification garantissent une certaine relation entre le niveau de celles-ci et le coût des installations et services qu'elles ont pour fonction de rémunérer.

1.1.2. Le montant des redevances fixées par les aéroports doit présenter un rapport raisonnable avec le coût des installations et services fournis, compte tenu d'un rendement acceptable des capitaux investis et d'un amortissement correct. Elles servent à couvrir les frais exposés par les aéroports.

1.2. Transparence

1.2.1. Afin d'assurer une application correcte et le respect des deux principes de non-discrimination et de relation aux coûts, des exigences de transparence s'avéreront nécessaires pour la mise en place communautaire.

1.2.2. L'échange d'informations entre les aéroports et les usagers doit permettre aux transporteurs aériens d'être mieux informés des services proposés par l'entité gestionnaire ainsi que de leur coût, et doit également mettre les aéroports en mesure de mieux tenir compte des besoins futurs des transporteurs aériens dans la planification du développement de leur infrastructure.

1.2.3. De telles exigences sont la condition d'une gestion économiquement active, tant en ce qui concerne les aéroports que les transporteurs aériens, et vont dans le sens des principes de base énoncés par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), plus particulièrement à l'article 15 de la Convention internationale de l'aviation civile signée le 7 décembre 1944 à Chicago, ainsi que ceux de la déclaration du Conseil sur les redevances aéroportuaires (OACI Doc. 9082) et inclus dans le «Manuel sur l'économie des aéroports» (OACI Doc. 9562).

1.2.4. Le principe de transparence devrait être introduit et appliqué en tenant compte des pratiques et procédures déjà en usage dans les aéroports. Tout cela contribue également à améliorer l'efficacité du système de transport aérien, en particulier pour les usagers mais aussi pour le transport de fret.

1.3. Non-discrimination

1.3.1. La réalisation du marché unique rend nécessaire la suppression de toutes les discriminations entre les services aériens intracommunautaires, car celles-ci sont incompatibles avec les principes du marché intérieur. Les États membres sont invités à prendre toutes les mesures nécessaires pour qu'un même niveau de redevances soit appliqué, sur les aéroports, aux services aériens intracommunautaires équivalents en termes de type et/ou de caractéristiques d'aéronef, de distance de vol et/ou de formalités administratives et douanières.

1.3.2. Il convient de supprimer les différences actuelles en ce qui concerne le traitement de services intracommunautaires équivalents.

1.4. Procédure applicable à la modulation des redevances

1.4.1. Afin de garantir une gestion rationnelle des aéroports et de satisfaire à la condition d'une mobilité durable, les aéroports doivent avoir la possibilité de moduler les redevances en fonction de la demande, de la capacité disponible et des exigences en matière de protection de l'environnement. La proposition prévoit également la mise en place d'une procédure de consultation obligatoire entre les aéroports et ses usagers, qui doit avoir lieu avant toute modification des redevances.

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1. Les dispositions de la proposition de directive s'appliquent à tout aéroport ou système aéroportuaire soumis aux dispositions du Traité et ouvert au trafic commercial. Les dispositions relatives à la relation aux coûts, aux modulations, à la transparence et aux consultations ne s'appliquent pas aux petits aéroports.

2.2. Les concepts d'aéroport et de système aéroportuaire s'entendent au sens de l'annexe II du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992. Les autres notions sont, dans une large mesure, identiques aux définitions de la directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996, relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté.

2.3. Les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter une discrimination des usagers (compagnies aériennes) en matière de redevances aéroportuaires au sein de la Communauté.

2.4. Les États membres doivent développer une méthode permettant de démontrer la pertinence des redevances. Selon la Commission, celles-ci doivent tenir compte en principe:

- des coûts de financement des infrastructures incluant la dépréciation de la valeur de l'actif pendant la période considérée et le financement des infrastructures dont le projet et le début des travaux ont été dûment arrêtés et dont l'autorisation administrative a, le cas échéant, été accordée;

- des frais financiers;

- des dépenses d'exploitation et de maintenance;

- des frais généraux d'administration et des impositions diverses;

- d'un rendement raisonnable du capital investi.

Des conditions particulières sont applicables au développement régional d'un aéroport.

2.5. Sans préjudice de l'application des règles de concurrence du Traité, les redevances applicables dans l'aéroport national peuvent être fixées à un niveau qui permet à l'entité gestionnaire de l'aéroport, en vue de promouvoir la cohésion économique et sociale, de soutenir financièrement des niveaux de redevances dans les aéroports régionaux du même État membre.

2.6. Le bon fonctionnement de la plupart des petits aéroports, qui jouent un rôle primordial dans la cohésion économique et sociale de l'Union, nécessite un soutien important et régulier de la part de l'État et des collectivités locales ou dans certains cas un soutien financier des plus grands aéroports afin d'éviter l'instauration de redevances trop lourdes. Par ailleurs, le nombre de transporteurs opérant sur ces petits aéroports est très limité et les contacts qu'ils peuvent avoir avec l'entité gestionnaire sont quotidiens.

2.7. Les coûts sont déterminés conformément aux principes de comptabilité et d'évaluation généralement reconnus dans chacun des États membres.

2.8. Il est possible de procéder à l'inclusion des coûts engendrés par le trafic aérien en matière d'environnement ainsi qu'à des modulations en fonction des nécessités de la gestion des infrastructures aéroportuaires et du degré de fréquentation de l'aéroport au cours d'une période déterminée.

2.9. Ces modulations ne peuvent toutefois pas générer de recettes supplémentaires.

2.10. Toute modulation du niveau des redevances doit être appliquée de manière transparente et non discriminatoire par l'entité gestionnaire de l'aéroport. À cet égard, cette dernière peut:

- tenir compte de tout ou partie de ses revenus non issus des redevances aéroportuaires pour établir le niveau global de ses redevances;

- accorder des rabais en conformité avec les dispositions du Traité.

2.11. Les éléments qui servent de base à la détermination du niveau des redevances doivent être communiqués aux usagers de l'aéroport (compagnies aériennes). Ces éléments portent sur:

- une énumération claire des différents services prestés par l'aéroport en contrepartie du montant demandé et le mode de calcul retenu par l'entité gestionnaire de l'aéroport;

- le montant correspondant à chacune des catégories de redevances perçues sur l'aéroport et le nombre total d'employés affectés aux services donnant lieu à la perception de redevances;

- les prévisions concernant l'évolution des redevances et du trafic, ainsi que les investissements envisagés.

2.12. Afin que les aéroports puissent améliorer la planification de leur développement, les États membres doivent veiller à ce que les usagers (compagnies aériennes) des aéroports fournissent les données suivantes:

- les prévisions concernant leur trafic;

- les prévisions concernant la composition de leur flotte;

- leurs projets de développement sur l'aéroport;

- leurs besoins sur l'aéroport concerné.

2.13. Les États membres doivent prendre des mesures pour organiser au moins une fois par an dans chaque aéroport une procédure de consultation entre le gestionnaire de l'aéroport et les usagers (compagnies aériennes). Cette consultation porte sur le système ou le niveau des redevances, en particulier en cas de modifications, et doit avoir lieu au moins 2 mois avant l'entrée en vigueur d'une modification du système de redevances ou du niveau de celles-ci.

2.13.1. Les États membres veillent également à ce que les usagers de l'aéroport puissent demander à être consultés une deuxième fois.

2.14. Les États membres doivent obligatoirement appliquer des sanctions efficaces et proportionnées en cas de violation des dispositions nationales.

2.15. Cette directive doit être mise en oeuvre au plus tard le 1er janvier 2002. Les États membres doivent obligatoirement communiquer à la Commission les dispositions légales qu'ils prennent dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social salue l'initiative de la Commission visant à garantir une transparence accrue en matière de rapport prix/prestations dans les aéroports concernés par la présente directive au sein de la Communauté.

La Commission partage ainsi l'opinion exprimée par le CES au paragraphe 3.2 de son avis () sur la proposition de directive du Conseil relative à l'accès au marché de l'assistance en escale:

«L'instauration d'une transparence en matière de gestion des entreprises doit constituer une première étape. Une fois cette transparence acquise, on pourra apprécier le rapport prix/prestations et se faire une idée précise des mesures à prendre par la suite aux fins de l'ouverture du marché.»

3.2. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel les aéroports sont d'une importance croissante pour le développement économique des régions ainsi que pour le commerce et le transport de personnes. Ainsi, ils exercent d'une part une fonction de pourvoyeurs de services d'intérêt général pour les régions, et sont d'autre part de plus en plus tenus de s'affirmer sur un marché compétitif. À cette fin, il y a donc lieu de garantir des conditions générales assurant un traitement équitable. À cet égard, il convient notamment d'établir un rapport équilibré entre les droits et les obligations des aéroports et des utilisateurs (compagnies aériennes). Il convient de veiller à ce qu'une position dominante sur le marché ne soit pas exploitée de manière abusive.

3.3. Selon le Comité, une éventuelle amélioration de la structure des coûts par une plus grande transparence ne peut pas entraîner d'augmentation des dépenses administratives au niveau des différents aéroports ou des autorités nationales compétentes. Le Comité estime dès lors qu'une procédure de consultation par exemple n'est nécessaire dans les cas prévus que lorsqu'un besoin se fait sentir, par exemple lors d'une modification de l'infrastructure ou d'adaptations en matière de redevances.

3.4. Le Comité part du principe que les cadres disciplinaires nationaux suffisent pour appliquer des sanctions au niveau national en cas d'infraction. La Commission est invitée à mettre en évidence les possibilités en la matière. Une bureaucratie accrue irait à l'encontre de l'objectif de cette directive !

3.5. Les États membres appliquant déjà une libéralisation partielle ou totale ne doivent renoncer à aucune mesure pour autant que celle-ci soit compatible avec les dispositions légales de l'UE.

3.6. En ce qui concerne la situation actuelle dans l'UE, le Comité préconise une séparation des redevances aéroportuaires et des taxes d'usage au niveau national. Il convient toutefois de viser à une harmonisation en la matière dans tous les États membres de l'UE, afin de créer un cadre concurrentiel commun. Dans le domaine des redevances aéroportuaires, il s'agit d'harmoniser les critères de calcul applicables aux modulations des redevances.

3.7. Le Comité suggère que les exigences posées aux entités gestionnaires respectives des aéroports en matière d'examen des coûts et d'évaluation de la rentabilité soient définies plus clairement que dans la proposition actuelle, par exemple au moyen de chiffres concrets, en tenant également compte de critères de qualité.

4. Observations particulières

4.1. La définition du concept de non-discrimination dans la directive est, selon le Comité, trop générale. En matière de calcul et de risque, le fait qu'un usager (compagnie aérienne) utilise un aéroport une fois par jour ou dispose d'une part considérable du trafic (30, 40, voire 60 %) fait une différence pour l'entité gestionnaire de l'aéroport. Le Comité estime dès lors pertinent d'autoriser l'octroi de rabais de quantité, comme il est d'usage en matière de commerce et d'industrie. Ces remises, qui sont par exemple rendues possibles par une meilleure utilisation de l'outil de production, sont notoires, non discriminatoires et liées aux coûts.

4.2. Du point de vue des passagers (consommateurs), il faudrait également envisager la possibilité d'autoriser des redevances plus basses pour les passagers en transit et/ou les vols de correspondance vers des aéroports centraux ou faisant fonction de plaque tournante. Cela permettrait de lutter contre la discrimination de toute une série de passagers qui dépendent de ces correspondances en raison de leur lieu de résidence.

4.3. Tout comme la Commission, le Comité considère que la modulation des redevances aéroportuaires en fonction des coûts externes, liés à l'environnement et à la gestion de l'infrastructure aéroportuaire, ne peut pas générer de recettes supplémentaires pour les aéroports.

4.4. Seule l'harmonisation des principes généralement reconnus en matière de comptabilité, d'établissement de bilan et d'évaluation ainsi que des dispositions relatives à la protection de l'environnement peut garantir la comparabilité des redevances et des coûts au sein de la Communauté. Il existe par exemple des différences en ce qui concerne l'obligation d'inscrire au bilan les engagements financiers contractés au titre des opérations de location. Les méthodes d'évaluation du capital investi et du capital de roulement présentent également des différences: alors qu'en Allemagne par exemple, la valeur d'acquisition doit en principe être obligatoirement inscrite au bilan, en Grande-Bretagne, l'on peut choisir d'inscrire soit la valeur d'acquisition, soit la valeur vénale.

La gestion des réserves constituées par l'employeur pour les retraites du personnel et les méthodes de calcul des pensions de vieillesse présentent également des différences considérables.

Il est extrêmement difficile de procéder à une comparaison sur cette base.

4.5. Afin de pouvoir améliorer la planification des différents aéroports, le Comité appuie la Commission dans sa demande aux États membres de veiller à ce que les usagers (compagnies aériennes) transmettent les informations mentionnées au paragraphe 2.12.

Toutefois, dans ce cas particulier, rien n'est prévu en ce qui concerne l'obligation pour l'usager de réparer le dommage au prorata lors d'erreurs d'investissement, lorsqu'il n'a pas respecté les informations qu'il a transmises.

4.6. Le Comité partage l'opinion de la Commission selon laquelle l'échelonnement des redevances aéroportuaires en fonction des émissions sonores de chaque avion doit être permis. Cela s'applique également à la possibilité d'augmenter le niveau des redevances de décollage et d'atterrissage pendant certaines périodes du jour et de la nuit afin de réduire les nuisances sonores. Comme l'a indiqué le CES dans son avis relatif au Livre vert sur la lutte contre le bruit (), une directive cadre applicable dans toute l'UE et portant sur l'échelonnement des taxes est indispensable pour éviter des distorsions de la concurrence.

4.7. Le Comité propose à la Commission d'ajouter le texte suivant à la fin du 8e considérant:

«... et qu'ils doivent donc faire l'objet de mesures d'incitation adéquates pour imposer une meilleure efficacité dans le respect de critères de qualité et améliorer le rapport coûts/performances.»

4.8. Il conviendrait d'inclure les notions d'efficacité en termes de coûts et de qualité dans la première phrase de l'article premier (Objectif et champ d'application):

«La présente directive a pour objet d'assurer le respect des principes de non-discrimination, de relation aux coûts, de transparence et d'efficacité en termes de coûts et de qualité dans le domaine des redevances aéroportuaires.»

4.9. Le CES estime qu'il conviendrait d'ajouter à l'article 4 (Relation aux coûts) un nouveau paragraphe 4:

«Les aéroports étant en situation de concurrence limitée, les États membres doivent établir des critères et des paramètres pour mesurer les performances des aéroports et mettre au point des mesures d'incitation adéquates en vue d'optimiser l'efficacité en termes de coûts et de qualité des infrastructures, des installations et des services des aéroports.»

4.10. Le paragraphe 3 de l'article 7 (Consultations) devrait être modifié comme suit:

«Si la procédure de consultation ne permet pas d'aboutir à un accord, les parties concernées peuvent faire appel à un arbitre indépendant désigné par l'État membre.»

4.11. La Commission et les États membres doivent veiller à ce que les compagnies aériennes des pays extérieurs à l'UE ne puissent invoquer cette directive que si le principe de reconnaissance mutuelle est garanti dans leur pays d'origine.

4.12. Le Comité considère que la date limite de mise en oeuvre, à savoir le 1er janvier 2002, est réaliste.

4.13. Le Comité invite la Commission à mentionner également le CES à l'article 10.

Bruxelles, le 10 décembre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 301 du 13.11.1995, p. 28.

() JO C 206 du 7.7.1997, p. 1.