Avis du Comité économique et social sur le "Livre blanc sur la sécurité alimentaire"

(2000/C 204/06)

Le 28 janvier 2000, la Commission, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur le "Livre blanc sur la sécurité alimentaire".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 mai 2000 (rapporteur: M. Ataíde Ferreira; corapporteur: M. Verhaeghe).

Lors de sa 373e session plénière des 24 et 25 mai 2000 (séance du 24 mai), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 105 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Comité a suivi avec attention la réorganisation des services de la Commission en matière de sécurité alimentaire, d'évaluation de risques, d'information des consommateurs et de contrôles qui a fait suite à la crise de la BSE. Il s'est également prononcé positivement sur l'approche de "la ferme à la table" préconisée par le Livre vert sur la législation alimentaire(1) et il a suggéré alors une série de pistes de réflexion pour le développement de la législation et des contrôles en matière de sécurité alimentaire, tout en estimant qu'une agence des denrées alimentaires telle que la FDA (États-Unis) n'est pas adaptée au contexte européen. Il a enfin souhaité un renforcement de l'Office alimentaire et vétérinaire de Dublin (OAV), afin d'assurer une meilleure harmonisation des systèmes de contrôle dans les États membres(2).

1.2. Cependant, quand, après avoir été confrontés à la crise de la dioxine (avant même que la crise des encéphalopathies spongiformes bovines ne soit tout à fait terminée), les consommateurs ont dû constater que leur confiance continuait à reposer sur des bases très fragiles, le Comité a jugé nécessaire de relancer l'initiative au niveau européen, afin de combler les lacunes qui existent encore dans la législation, la mise en oeuvre et les contrôles de la filière agroalimentaire.

1.3. Le CES a pris acte avec satisfaction du fait que la nouvelle Commission a accordé une grande priorité à cette thématique et qu'elle a procédé avec décision vers une réorganisation ultérieure de ses services, en regroupant sous la responsabilité d'un seul Commissaire les questions de la santé, de la protection des consommateurs et de la sécurité alimentaire. Dès le début de son mandat, la nouvelle Commission a annoncé une initiative de grande envergure dans ce domaine et a communiqué son intention de publier un Livre blanc sur la sécurité alimentaire. Le discours du Président Prodi lors de la session plénière d'octobre du CES a confirmé cette démarche positive.

1.4. Avec le Livre blanc, la Commission propose à présent d'instituer une autorité alimentaire européenne (AAE) investie de responsabilités dans les domaines suivants: évaluation des risques (préparation d'avis scientifiques), collecte et analyse de l'information (programmes de suivi et de surveillance de la sécurité alimentaire) et communication des risques (information sur les questions de sécurité alimentaire).

1.5. Le principe directeur de la future politique de la sécurité alimentaire de l'UE est qu'elle doit être basée sur une approche complète et intégrée.

1.5.1. Parmi les autres principes clés établis dans le Livre blanc figurent:

1) une définition claire des responsabilités des différents acteurs concernés (la responsabilité première revenant aux fabricants d'aliments pour animaux, aux agriculteurs, aux pisciculteurs, aux pêcheurs et aux opérateurs du secteur alimentaire, les autorités nationales étant chargées du suivi et de la mise en application et la Commission, par l'intermédiaire de son OAV, du contrôle des systèmes d'inspection nationaux);

2) la traçabilité complète des produits destinés à l'alimentation animale et humaine et de leurs ingrédients;

3) la participation de tous les acteurs concernés à l'élaboration de la politique;

4) la mise en oeuvre des trois volets de l'analyse du risque (évaluation, gestion et notification du risque); et

5) l'application, le cas échéant, du principe de précaution lors de la gestion du risque.

2. Observations générales

2.1. Le Comité plaide depuis longtemps en faveur d'une approche globale et intégrée de la sécurité alimentaire dans l'UE. Ces dix dernières années ont été marquées par des scandales alimentaires qui ont entraîné une perte de confiance vis-à-vis de l'alimentation et de sa sécurité. La chaîne alimentaire européenne dans son ensemble - "de la ferme à la table" - doit faire l'objet d'une législation, chaque maillon de cette chaîne doit être aussi solide que celui qui se situe en aval et la Commission devrait veiller à l'application effective de la législation communautaire.

2.2. Bien que le Livre blanc comporte peu d'éléments véritablement neufs, il reflète les efforts manifestés effectivement par la Commission en vue de reconsidérer la législation alimentaire en général et de la sécurité alimentaire en particulier et il s'inscrit dans la ligne des principes énoncés dans le Livre vert de 1997.

Aspects liés au contrôle

2.3. Le Comité se réjouit de l'introduction, de manière cohérente, des aliments pour animaux parmi les domaines couverts par la politique de la sécurité alimentaire. Le plan d'action de la Commission doit garantir la définition, l'harmonisation et le financement adéquat des contrôles au niveau des exploitations dans tous les secteurs.

2.3.1. Il va de soi que les contrôles tout au long de la chaîne doivent être effectués avec la même rigueur et la même efficacité. Les coûts doivent être supportés par des sources de financement adéquates afin d'assurer la totale indépendance des inspecteurs, tant nationaux que de l'OAV, ainsi que pour garantir la pleine et franche coopération des agents économiques dans l'exécution des tâches qui leur incombent.

2.4. Il apparaît dans le document que le système d'alerte rapide fonctionne bien pour les denrées alimentaires destinées au consommateur, mais il est permis de douter de la valeur de cette affirmation, car pour l'instant, l'expérience a démontré que la rapidité et l'efficacité de ce système ne sont pas suffisantes. Il est urgent de procéder à des améliorations des systèmes de gestion des crises, notamment en renforçant le système d'alerte rapide, appelé à devenir le point de déclenchement le plus fiable des mécanismes communautaires de gestion du risque. Il faut que la Commission ait la pleine responsabilité de la performance globale de ce système.

2.5. Entre-temps, le 22 mars dernier, la Commission a présenté une nouvelle proposition visant à mettre en place des mesures de sauvegarde permettant de faire face aux urgences dans le secteur de l'alimentation des animaux. Cette proposition a pour but de combler les lacunes de la législation actuelle révélées par la récente crise de la dioxine en Belgique.

2.6. La Commission impute les réactions lentes et tardives des services compétents des États membres au manque de communication et à l'absence de coordination. En effet, les agents économiques choisissent de gérer eux-mêmes les crises s'ils craignent que les autorités ne le fassent pas de manière raisonnable, responsable, efficace et non discriminatoire. Il importe de déterminer la structure du système d'alerte rapide de manière à assigner les responsabilités adéquates aux États membres et aux autres parties concernées ainsi qu'à gérer correctement ces responsabilités. Il y a lieu de garantir l'analyse scientifique rigoureuse de toute information parvenant à la Commission avant de prendre des mesures horizontales de contrôle, et ce dans le respect de la confidentialité. Toutefois, la confidentialité ne devrait pas faire obstacle à une gestion adéquate de la crise.

2.7. Un système d'alerte rapide (SAR) efficace n'est qu'un des éléments de la gestion des crises alimentaires. Cette gestion n'est pas abordée de façon satisfaisante dans le Livre blanc sur la sécurité alimentaire. Le Comité estime nécessaire qu'une procédure efficace de gestion des crises au niveau de l'UE coordonne à la fois l'évaluation du risque et sa gestion ultérieure entre la Commission, les États membres et les pays tiers, selon le cas. Une telle coordination devrait également fournir une source unique de communication avec les opérateurs et le public en général. Le SAR réformé devrait être structuré de façon à pouvoir aborder: 1. l'évaluation du risque identifié dans un État membre par l'autorité alimentaire européenne; 2. la discussion confidentielle entre le SAR/autorité alimentaire européenne et l'État membre (et la ou les sociétés impliquées) sur le risque évalué et sa circonscription à un secteur spécifique; 3. si le risque est réel, alors la Commission devrait informer tous les États membres avec les informations nécessaires sur les mesures à prendre; 4. un compte rendu de tous les États membres sur les mesures prises pour limiter le risque sur leur territoire et ce, sans porter atteinte à la transparence.

2.8. Dans le contexte du contrôle de l'alimentation, le Comité économique et social plaide en faveur d'une mise en oeuvre adéquate du principe de "subsidiarité". Néanmoins, compte tenu des inspections relatives à la mise en oeuvre de la législation alimentaire de l'UE et du suivi des activités parallèles connexes menées par les organes nationaux concernés, le Comité juge nécessaire de faire remarquer qu'il appartient à la Commission de veiller à ce que le principe de subsidiarité ne compromette pas les objectifs du Livre blanc, notamment l'étendue et les avantages de "l'approche intégrée" ainsi que l'uniformité d'application.

Aspects réglementaires

2.9. Le succès des mesures proposées dans le présent Livre blanc est intrinsèquement lié à l'appui du Parlement européen et du Conseil. Leur mise en oeuvre dépendra de l'engagement des États membres. L'expérience passée, et actuellement, la lenteur inexplicable du processus législatif dans le cas de la "Proposition de règlement établissant les règles de prévention et de lutte contre certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles" et de la "Proposition de directive modifiant la directive 91/68/CEE du Conseil en ce qui concerne la tremblante" (COM(1998) 623 final - COD 98/0323-0324)(3) laissent planer certains doutes légitimes quant à l'engagement à tous les niveaux décisionnels de la Communauté concernant la protection de la santé. La question du contrôle de l'application effective des règles et des mesures communautaires par les administrations des États membres n'est pas facile à résoudre.

2.10. La législation communautaire existante n'est pas toujours appliquée de façon très efficace au niveau national. Sa mise en oeuvre est partiellement fragmentée dans les États membres. Les mesures prises par la Commission en vue de remédier à ces manquements au niveau national se sont avérées insuffisantes, avec pour résultat qu'aujourd'hui, les consommateurs n'ont plus confiance dans les mécanismes de surveillance de l'UE. Les autres acteurs de la chaîne alimentaire, tels que les travailleurs, les industriels et les distributeurs alimentaires, ainsi que les agriculteurs, souhaitent également que leur confiance soit renforcée à travers une politique alimentaire fondée sur une approche intégrale, une harmonisation maximale au niveau de l'Union européenne et une capacité d'intervention réelle.

2.11. Les retards accusés dans la transposition des textes communautaires par les États membres constituent un important facteur de dysfonctionnement dans la mise en oeuvre de la législation européenne, qui doit reconnaître, dans la mesure du possible, l'applicabilité directe des instruments de la politique communautaire en matière de sûreté alimentaire, comme le CES l'a déjà préconisé pour la législation relative à la protection des consommateurs lorsque ces instruments comportent des droits et des obligations précis et détaillés(4). Comme l'a suggéré le Comité économique et social dans le passé, le règlement constitue dans la plupart des cas l'outil législatif le plus approprié et devrait être largement utilisé dans le cadre de la législation relative au marché intérieur.

2.12. Le Comité note également que le Livre blanc ne mentionne pas clairement l'inclusion des denrées alimentaires provenant de la mer (à savoir les poissons, les crabes, les crustacés, etc.) ni des produits de l'aquaculture. Une politique alimentaire cohérente doit rassembler l'ensemble ou du moins la plupart des produits ou aliments en présence à tous les maillons de la chaîne alimentaire, depuis ceux de la pêche à ceux de l'agriculture. Dans le domaine des responsabilités assignées à l'autorité alimentaire européenne, il semble qu'aucune référence ne soit faite à la question de l'eau potable. Le Comité invite la Commission à entamer les procédures nécessaires permettant de combler cette lacune.

2.13. Le Livre blanc n'analyse pas non plus un cas plus complexe, à savoir les récents conflits d'opinions auxquels nous assistons entre des scientifiques éminents, agissant tant au niveau national que communautaire, dans le cadre des mesures de prévention contre la nouvelle variante de la maladie de Creutzfeld-Jakob (MCJ). Il aurait été intéressant que le Livre blanc prenne position ou formule des réflexions appropriées sur cette nouvelle question, afin d'informer l'opinion publique et les agents économiques.

La dimension sociale

2.14. Une question extrêmement délicate dans le processus ouvert par le Livre blanc est celle des conditions de production des denrées alimentaires de type non industriel dans les PME et les microentreprises, et la Commission ne peut l'ignorer dans ses réflexions futures dans le cadre de son approche globale, notamment dans la révision de la législation prévue, étant donné qu'il importe de préserver le savoir et les saveurs ruraux encore vivants, sans porter préjudice aux règles de sécurité alimentaire.

2.15. Le Comité attire l'attention sur le fait que le Livre blanc ne dit rien de l'importance des conditions de travail pour assurer l'exécution correcte des procédures. Effectivement, un travail mal rémunéré, avec des horaires de travail inadéquats et des travailleurs ne disposant pas d'une formation appropriée ne permettent pas de garantir le plus haut niveau de sécurité et l'exécution correcte des opérations au niveau de la chaîne alimentaire concerné. Le Comité souhaite que soient établies des règles claires, compréhensibles et faciles à appliquer pour les travailleurs. Il considère que les travailleurs doivent être associés à la mise en oeuvre de la sécurité, et que leurs représentants devraient disposer d'un droit d'alerte en cas de dysfonctionnements. Par ailleurs, le Comité a déjà pris position sur les effets néfastes sur l'emploi des crises qui affectent la confiance des consommateurs(5).

Aspects alimentaires

2.16. Le Livre blanc aborde les questions fondamentales liées au respect de normes élevées en matière de sécurité alimentaire. De par la mondialisation du marché et l'accès à l'alimentation, les habitudes alimentaires commencent aujourd'hui à converger. Il y a lieu toutefois de souligner qu'une alimentation peu équilibrée et un mode de vie peu sain sont mis en cause, plutôt que des denrées alimentaires peu sûres, dans certaines maladies dont l'on prévoit une recrudescence ces prochaines années. Il est largement admis qu'au cours des prochaines années, nous courons le risque de voir augmenter le nombre de maladies liées à l'alimentation.

2.17. La politique de l'UE en matière d'alimentation ne doit pas se concentrer uniquement sur la sécurité, mais également sur la façon de s'alimenter. Toute discussion relative à la sécurité alimentaire doit donc accorder un rôle central à la promotion de la santé, tout en tenant compte des traditions nationales en matière de régime alimentaire. C'est pourquoi il se réjouit de l'introduction, dans ce Livre blanc, de questions relatives aux comportements alimentaires.

Éducation et formation

2.18. En outre, le Comité économique et social estime que des campagnes telles que la "Campagne sur la sécurité alimentaire" lancée en 1997 pourraient être adaptées avec succès à la situation actuelle et, en fin de compte, jouer un rôle important dans l'éducation des citoyens. De telles initiatives devraient viser à informer et à éduquer les consommateurs européens au sujet de questions aussi complexes. Le Comité invite la Commission, lors de la conception d'une telle campagne, à mettre l'accent en particulier sur l'enseignement dispensé aux niveaux primaire et secondaire ainsi qu'à intégrer des aspects liés à la sécurité alimentaire dans les campagnes de promotion de la santé.

Le principe de précaution

2.19. La Commission a publié le 2 février 2000 sa Communication sur le recours au principe de précaution. Eu égard à son importance, le Comité soumettra son avis d'initiative sur la question en temps opportun. Les réflexions sur le principe de précaution présentées dans le présent avis sont exclusivement liées à la sécurité alimentaire. Le cas échéant, le principe de précaution sera d'application pour la gestion des risques.

2.20. L'application du principe de précaution à la seule gestion des risques ne paraît pas répondre totalement à la question, comme déjà mentionné dans l'avis sur le Livre vert(6). L'on sait déjà que les scientifiques sont chargés par la société de gérer le doute. Leur compréhension des choses, des causes et des effets, peut être à tout moment remise en question et les analyses modifiées. C'est pourquoi en toute liberté, les auteurs des avis scientifiques devront s'assurer dans leurs conclusions, sur lesquelles se basera la Commission en prenant le risque politique de décider, de tenir également compte de la relativité de la connaissance.

2.21. Une approche préventive doit constituer l'axe central de l'ensemble de la législation relative à la sécurité alimentaire. Toutefois, le document ne fournit aucun modèle adéquat quant à l'application de ce principe. Les risques inutiles doivent être réduits au minimum, même si le législateur et le décideur communautaire doivent faire preuve d'optimisme devant la vie et l'avenir, et ne peuvent empêcher la recherche ou fermer les portes au progrès.

2.22. Dans de tels cas, le principe de précaution pourrait être d'application, suivant des conditions bien définies, dans le cadre de la gestion du risque relative à la protection de la santé des consommateurs, si les risques liés à un danger potentiel sont inconnus et en attendant les résultats plus précis fournis par une approche scientifique du problème. La Commission devrait pouvoir prendre des mesures de sauvegarde appropriées à cet effet.

Calendrier

2.23. L'agenda du Livre blanc est clair et assez détaillé. Les principes d'une politique de sécurité alimentaire "de la ferme à la table", reposant sur la traçabilité et la transparence, sont bien définis et comportent la protection de la santé, qui s'inscrit dans la logique de l'ensemble des mesures liées à la sécurité alimentaire.

2.24. Si le calendrier établi est ambitieux, reste à savoir s'il est réaliste. Il n'est pas possible de savoir d'après le document à l'examen si le plan d'action proposé a été défini dans l'ordre et avec les priorités adéquats permettant d'atteindre l'objectif général, et notamment en ce qui concerne les matières qui suscitent le plus de doutes pour les citoyens européens.

3. Observations particulières - L'autorité alimentaire européenne (AAE)

3.1. Comme il ressort de ce qui précède, le Comité économique et social marque son accord de principe sur l'idée d'une AAE, chargée d'évaluer et de communiquer les risques, sous réserve qu'une réponse aux questions soulevées précédemment et à celles qui suivent soit trouvée.

3.2. La principale intention du Livre blanc sur la sécurité alimentaire est de contribuer à un degré élevé de protection de la santé des consommateurs dans le domaine de la sécurité alimentaire, grâce auquel la confiance puisse être restaurée et maintenue. Pour ce faire, il importe d'appliquer les principes d'indépendance, d'excellence et de transparence. Il faut faire preuve d'un niveau de responsabilité élevé face aux institutions européennes, aux consommateurs et aux autres acteurs de la chaîne alimentaire.

Les ressources

3.3. Il semble que les ressources font assez souvent double emploi. Le fait que de nombreuses substances soient évaluées simultanément sur le plan international, européen et national a été la source de préoccupations. L'AAE devrait pouvoir contribuer à améliorer et rendre plus efficace la gestion des ressources disponibles.

3.4. Les ressources constitueront un problème majeur pour le développement de ce modèle, en particulier pour son maintien. Sans financement public adéquat, il sera difficile de faire preuve d'indépendance.

Avis scientifiques et opinion publique

3.5. Eu égard au système actuel, il importe de mentionner qu'au niveau des fondements scientifiques de l'évaluation des risques, la situation reste inchangée, même si l'autonomie assurée permet de donner plus de dignité et surtout de visibilité au processus d'intervention.

3.6. Le Comité est heureux de constater que la création de la nouvelle autorité rompt avec la tendance qu'ont les services de la Commission de travailler dans des départements clos. Le Comité a critiqué cette situation à diverses reprises. L'opinion publique ne s'est pas encore remise, comme énoncé précédemment, de la crise de l'ESB, de la contamination bactérienne des denrées alimentaires, des préoccupations croissantes quant à l'usage non approprié des antibiotiques ou de la détection de dioxine dans les aliments; toutefois, le Comité est sensible au fait que, en faisant participer directement six commissaires, la Commission a ouvert le débat sur les manières d'améliorer la sécurité alimentaire.

3.7. Le système proposé pour informer des risques est peut-être la caractéristique la plus positive de la nouvelle autorité. Il est vrai que, récemment, la Commission a rendu disponibles les avis des comités scientifiques. Toutefois, puisque les avis de l'AAE doivent être publiés, ils atteindront les opérateurs économiques, les citoyens en général, la société civile, et les groupements de consommateurs en particulier. Il s'agit donc d'une étape importante pour renforcer la société civile et la participation des citoyens, qui pourront juger par eux-mêmes les silences complices ou les erreurs de gestion commises par rapport aux avis scientifiques évaluant les risques ainsi que le traitement de la protection de la santé publique ou l'abus du principe de précaution. Les erreurs commises pourront être signalées en connaissance de cause. Cela contribuera grandement à rehausser la confiance dans les avis scientifiques ainsi que la compréhension des mesures de gestion qui en résultent.

3.8. Le modèle proposé pour fournir une structure permettant d'émettre des avis scientifiques de premier ordre soutenus par un réseau européen semble adéquat. Toutefois, il ne sera pas aisé de le mettre en place et, pour l'instant, l'instrument prévu à cet effet n'est pas défini.

3.9. Les consommateurs ne sont pas associés officiellement au processus d'élaboration des avis scientifiques, ce qui ne permet dès lors pas de prendre leurs intérêts adéquatement en compte. Les consommateurs souhaiteraient être associés à un dialogue avec les scientifiques sur les questions de sécurité alimentaire, tout en respectant, le cas échéant, les principes de confidentialité. La participation des consommateurs pourrait être assurée en organisant régulièrement des auditions sur l'état des évaluations scientifiques. Le Comité juge important que la transparence se traduise dans les actes et estime que la communication des risques a un rôle important à jouer dans ce contexte.

3.10. Pour assurer le plus haut degré de qualité et d'indépendance des avis scientifiques, il est essentiel que le champ d'action des comités consultatifs scientifiques soit constamment réexaminé et que les experts adéquats soient nommés, et dotés des ressources appropriées. Dans certains domaines, il peut s'avérer nécessaire de nommer des experts originaires de pays tiers afin d'assurer la plus haute qualité et le bon équilibre des connaissances.

Objectifs

3.11. L'AAE ne disposera pas des compétences de législation et de contrôle (les deux composantes de la gestion du risque). Bien que le Livre blanc laisse supposer que l'autorité puisse élargir ses compétences à l'avenir, l'organe initial est dépourvu de pouvoir et semble n'être guère plus qu'une restructuration des dispositions du Comité scientifique existant. Le Comité est préoccupé par le fait que le champ d'action de l'AAE n'est pas suffisamment défini pour lui permettre d'aborder bon nombre des questions clés qui se posent à l'UE. Cela pourrait être amélioré en impliquant l'AAE dans certaines procédures de décision, tout en laissant l'ultime responsabilité à la Commission, au Parlement européen et aux États membres. Si le Traité ne permet pas cette possibilité, la Commission devrait alors élaborer un modèle efficace au sein de sa propre structure, en attendant la modification du Traité.

3.12. Le Livre blanc propose un modèle pour une autorité alimentaire européenne et témoigne d'un engagement clair envers une politique alimentaire "de la ferme à la table", comprenant le secteur de l'alimentation des animaux. Néanmoins, on peut se demander comment les mécanismes de gestion de la nouvelle autorité garantiront l'excellence et la transparence. La Commission devrait donner des indications détaillées sur les procédures de sélection et les instruments de gestion de l'autorité.

3.13. Le Livre blanc semble défendre le statu quo concernant le statut et la dépendance organique de l'OAV, ce qui semble être l'une des faiblesses du nouveau système. L'AAE indépendante dépend encore d'une Direction générale qui dépend quant à elle de la Commission, pour la collecte de données qui devrait être soutenue par des inspections relevant de l'OAV. L'autorité n'aura pas les pouvoirs de s'adresser directement aux services d'inspection, ni de demander des éclaircissements ou des informations supplémentaires si nécessaire. En première analyse, le système semblerait plus cohérent si l'OAV disposait d'une autonomie fonctionnelle, lui permettant d'avoir ses propres moyens d'inspection. L'harmonisation pourrait ainsi être assurée et cela permettrait au cadre communautaire des systèmes de contrôle nationaux de travailler sur la base de critères opérationnels définis au niveau communautaire, en suivant les lignes directrices communautaires en matière de contrôle et en adoptant une nécessaire démarche de coopération administrative appropriée.

3.14. Dans son Livre blanc, la Commission souligne les principaux objectifs de l'AAE, à savoir:

- excellente qualité des avis scientifiques;

- indépendance vis-à-vis des intérêts industriels et politiques;

- ouverture à un contrôle rigoureux par le secteur public;

- autorité scientifique;

- coopération étroite avec les organes scientifiques nationaux.

3.15. Outre ce qui précède, le Comité est d'avis que l'AAE doit s'orienter également vers:

a) l'ouverture au dialogue avec l'ensemble des parties concernées;

b) le plus haut degré de responsabilité, y compris pénale en cas de fraude ou de faute grave;

c) une approche intégrée à tous les niveaux, assortie de contrôles de la mise en oeuvre;

d) une définition claire de la structure et des responsabilités en matière de gestion;

e) la transparence permettant de poursuivre les objectifs de l'AAE;

f) le rôle d'un centre de génération de connaissance tenant compte des spécificités nationales traditionnelles.

Fonctions et méthodes

Fonctions

3.16. Le Comité estime que les compétences suivantes devraient être assignées à l'AAE:

a) L'AAE devrait être le seul organe responsable de la définition et de la mise en oeuvre des modèles appropriés d'évaluation des risques en matière de sécurité alimentaire.

b) L'AAE devrait jouer un rôle clé en veillant à ce que les consommateurs puissent prendre des initiatives en vue de promouvoir une intervention dans d'autres domaines d'action si nécessaire. Dans ce contexte, il conviendrait d'octroyer à l'AAE un financement lui permettant de jouer un rôle pro-actif plutôt qu'uniquement réactif.

c) L'AAE devrait se limiter aux questions liées à la sécurité alimentaire et ne devrait aborder des questions environnementales que si la sécurité alimentaire est concernée; ses compétences devraient couvrir les aspects de sécurité alimentaire liés au bien-être des animaux, aux zoonoses et à la biodiversité.

d) L'AAE devrait donner des conseils scientifiques à la Commission pour l'approbation des nouveaux produits alimentaires, ingrédients ou méthodes de production, notamment l'évaluation des risques, sur la base de la compétence des organismes accrédités dans toute la Communauté. Les compétences en matière d'évaluation des risques devraient être attribuées d'une façon harmonisée dans toute la Communauté. Si nécessaire, des normes ou des spécifications doivent être établies à cet effet.

e) L'AAE devrait avoir la responsabilité d'évaluer les risques liés aux nouveaux additifs et arômes.

f) L'AAE devrait évaluer la sécurité des résidus de pesticide, des résidus de médicaments pour animaux et des agents polluants présents dans les produits alimentaires.

g) L'AAE devrait établir un système communautaire de collecte de données sur la nutrition et la consommation alimentaire, comprenant un système de surveillance des maladies liées au régime alimentaire.

h) L'AAE devrait être responsable de l'évaluation efficace des déclarations relatives à la santé.

i) L'AAE devrait fournir une aide scientifique impartiale et objective aux institutions européennes sur les questions de sécurité alimentaire liées aux obligations de l'Union européenne découlant des traités commerciaux internationaux, y compris toute question résultant de la procédure de règlement des litiges de l'OMC;

j) L'AAE devra pouvoir mener à bien recherche, contrôle et surveillance, donner des conseils et proposer l'action communautaire pour toute la chaîne alimentaire y compris pour les produits agricoles primaires. À l'autre extrémité de la chaîne d'approvisionnement alimentaire, l'AAE devrait assurer la fourniture d'informations claires et utiles aux consommateurs sur les questions d'alimentation et de santé.

Méthodes

3.17. En ce qui concerne les méthodes, le Comité est d'avis que:

a) L'AAE devrait clairement communiquer les risques aux citoyens de l'UE d'une manière appropriée, utile, facile à comprendre et cohérente. Il sera également très important que l'AAE veille à ce que la communication des risques soit un dialogue dans les deux sens entre les citoyens et l'autorité pour pouvoir prendre en considération leurs attitudes et perceptions. Si ce système ne semble pas pratique, il faut au moins s'assurer de la cohérence de la communication au niveau national dans toute la Communauté.

b) L'AAE devrait également communiquer les éléments et habitudes alimentaires bénéfiques pour la santé démontrés par la recherche.

c) Les relations et l'interaction de l'AAE avec les instances législatives, l'Office de Dublin et d'autres institutions communautaires seront essentielles pour son succès et pour assurer que les questions alimentaires sont efficacement abordées à travers l'Europe. Il est important que l'AAE soit responsable devant le Parlement européen et les États membres. Elle devra également travailler en étroite coopération avec toutes les directions générales de la Commission. Ses relations avec les autres agences de l'UE sont également importantes, notamment l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments lorsqu'il s'agit de produits pour lesquels il est difficile de déterminer s'ils sont des produits alimentaires ou des médicaments.

d) Il est important que l'AAE développe des relations de travail appropriées avec d'autres organisations internationales(7). L'approvisionnement alimentaire est de plus en plus mondialisé, tout comme les questions qui se posent aux décideurs en matière de politique alimentaire. En outre, l'AAE devra être consciente de ses obligations internationales par rapport à l'harmonisation internationale des normes et prodiguer ses avis dans ce contexte.

3.18. Le Livre blanc fait référence à "d'autres facteurs légitimes" tels que l'environnement, la durabilité, le bien-être des animaux, la qualité des aliments, le rôle de l'agriculture et de l'industrie ainsi que la dimension internationale. Mais il convient de préciser la manière dont ces intérêts devraient être représentés et équilibrés de manière adéquate dans une politique alimentaire dont l'objectif premier est la sécurité.

3.19. Tous les avis de l'AAE, une fois publiés et soumis à la Commission, devraient faire l'objet d'une communication, publiée dans des délais raisonnables.

3.20. Le Comité économique et social souhaite que la Commission présente une proposition visant à mettre sur pied l'AAE dans les délais prévus par le Livre blanc. Dans ce contexte, le Comité souhaite que les observations qui précèdent soient incorporées dans le document final de la Commission, afin de prendre en compte les souhaits émis par la société civile.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité accueille favorablement le plan d'action proposé par la Commission qui comprend plus de 80 propositions législatives exposées dans le Livre blanc. Il ouvre la possibilité de corriger un grand nombre des omissions des propositions législatives actuelles notamment en ce qui concerne la nécessité d'établir un ensemble clair de règles de sécurité et de principes directeurs pour la législation alimentaire. Le Comité se réjouit particulièrement de la priorité accordée à l'établissement d'une directive générale relative au droit en matière d'alimentation qui sera proposée en septembre 2000.

4.2. Le plan d'action est ambitieux, tant par son ampleur que par le calendrier fixé. Des priorités sont définies. Il est communément admis que le système d'alerte rapide doit subir des aménagements et des améliorations indépendamment de la création de l'AAE.

4.3. Le Comité suggère que le projet de législation européenne relative au système d'alerte rapide global ainsi que la proposition de règlement relative à des contrôles officiels des produits destinés à l'alimentation humaine et animale soient présentés durant le premier semestre 2000 et adoptés par le Conseil pour la fin de cette même année, plutôt qu'en décembre 2001 comme il est prévu (voir le paragraphe 2.4). Il n'est pas réaliste de prévoir la création de la future autorité alimentaire européenne, qui sera chargée de gérer le Système d'alerte rapide, avant 2002, ce qui accentue également la nécessité de mettre en place un système de gestion de crise plus immédiat. Compte tenu de l'importance cruciale de renforcer le système actuel de contrôle des produits destinés à l'alimentation humaine et animale, un tel délai avant l'adoption de mesures ne peut être toléré.

4.4. D'ici le mois de juin 2000, la Commission adoptera une proposition de réglementation sur l'hygiène, qui devrait être adoptée par le Conseil/le Parlement européen en juin 2002. Selon le Comité, il faut s'efforcer de parvenir à l'adoption de cette réglementation en juin 2001. La consolidation de la législation en matière d'hygiène, y compris les règles vétérinaires appropriées, constitue une mesure clé pour une législation intégrée en matière de sécurité alimentaire. Il convient dès lors d'y parvenir sans délais. Dans le même contexte, il est nécessaire d'harmoniser la législation existante concernant l'alimentation animale avec les règles d'hygiène générales de manière à inclure les principes des règles HACCP (Analyse des risques et maîtrise des points critiques) ainsi que d'autres méthodes équivalentes qui seront approuvées par l'UE à l'avenir.

4.5. En ce qui concerne la directive relative à l'étiquetage à laquelle il est fait référence et qui constitue un important mode d'information des consommateurs, le Comité estime qu'il importe de consolider la directive 79/112/CEE de manière à moderniser le système et le rendre cohérent et compréhensible pour les consommateurs, afin que ces derniers puissent opérer un choix en toute connaissance de cause.

4.6. Souvent, des allégations relatives à la santé apparaissent sur les emballages ou dans la publicité relatives à certains produits, sans véritable fondement scientifique, ce qui conduit à un mauvais usage de ces produits ou suscite des attentes injustifiées. C'est pourquoi les compléments alimentaires et les aliments enrichis (point 105), ainsi que les produits phytothérapeutiques, devraient être réglementés au niveau communautaire dans les plus brefs délais afin d'harmoniser leur définition, leur étiquetage et leur publicité (notamment en cas d'allégations concernant le bien-être et la santé). Puisque ces allégations ne sont pas réglementées au niveau communautaire, le Comité invite la Commission à entamer une consultation sur les allégations et pratiques courantes en matière de santé dans les divers États membres en vue d'harmoniser la législation communautaire en la matière.

4.7. De manière générale, la liste de mesures figurant en annexe représente une avancée positive (cf. les propositions d'ajouts mentionnées plus haut). Toutefois, la Commission devrait s'efforcer davantage de consolider la législation alimentaire actuelle de l'UE. Si ces efforts portent leurs fruits, ils contribueront à une plus grande clarté législative et à une meilleure efficacité du système dans son ensemble et la confiance du grand public s'en trouvera renforcée. Il est tout aussi important d'harmoniser la législation, tant en ce qui concerne les procédures d'exécution que l'adaptation au progrès technique et aux nouvelles données scientifiques, l'AAE devant, bien que ne disposant pas de compétences législatives, soutenir le législateur dans cet objectif. Le Comité espère que la Commission respectera ses engagements du Livre blanc (point 84) concernant la simplification et la clarté des textes.

4.8. Le Comité se réserve le droit d'assurer un suivi du programme législatif et d'intervenir conformément au traité dans ce processus législatif.

5. Conclusions

5.1. En conclusion, le Comité accueille favorablement le Livre blanc sur la sécurité alimentaire et soutient les mesures qui vont être prises.

5.2. Le Comité approuve en particulier:

a) l'approche intégrée de la chaîne alimentaire;

b) le renforcement de la capacité opérationnelle de l'UE et de la création du nouvel organe (AAE) chargé de l'évaluation et de la communication des risques;

c) la modernisation et la simplification de la législation alimentaire existante, afin de la rendre plus cohérente et de programmer de nouvelles mesures, le cas échéant.

5.3. D'autre part, le Comité invite la Commission, dans le cadre des consultations qui ont débuté, à tenir compte du présent avis lorsqu'elle précisera les aspects suivants:

a) le système d'alerte rapide;

b) les aspects sociaux;

c) les aspects alimentaires;

d) la structure et le rôle de l'AAE;

e) la capacité de gestion des risques de la Commission et la relation entre l'AAE et OAV;

f) la législation relative à l'eau potable;

g) l'intégration, dans les principes régissant les futures règles en matière de sécurité alimentaire, des questions liées à l'aquaculture, à la pêche et aux produits de la mer.

Bruxelles, le 24 mai 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Avis sur "Principes généraux de la législation alimentaire dans l'Union européenne" (Livre vert de la Commission) et "Santé des consommateurs et sûreté alimentaire" (Communication de la Commission), JO C 19 du 21.1.1998.

(2) Avis sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social concernant le contrôle et l'inspection alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires, JO C 235 du 27.7.1998.

(3) JO C 45 du 19.2.1999.

(4) Avis du Comité économique et social sur l'achèvement du marché intérieur et la protection des consommateurs, CES 1115/91 - JO C 339 du 31.12.1991 et sur Le consommateur et le Marché intérieur, CES 1320/92 - JO C 19 du 25.1.1993.

(5) Avis du Comité économique et social sur Les multiples conséquences de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) dans l'Union européenne JO C 295 du 7.10.1996, p. 55.

(6) JO C 19 du 21.1.1998, p. 61.

(7) Par exemple, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation mondiale du commerce (OMC), la Commission conjointe FAO/OMS du Codex Alimentarius et l'Office international des épizooties (OIE).