Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative aux véhicules hors d'usage» () (98/C 129/10)

Le 2 décembre 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 3 février 1998 (rapporteur: M. Colombo).

Au cours de sa 352e session plénière des 25 et 26 février 1998 (séance du 25 février), le Comité économique et social a adopté par 85 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Principaux éléments de la proposition

1.1. La proposition à l'examen, fondée sur l'article 130 S, paraît ambitieuse et innovatrice. Elle s'inscrit dans la lignée de la directive sur les déchets d'emballage pour ce qui concerne la définition des objectifs quantifiés et influe sur un secteur aussi sensible de l'économie européenne que l'est celui de l'automobile. Elle propose d'adopter une approche préventive sur un flux spécifique de déchets, en intervenant tout au long du cycle de vie du produit, depuis la conception et le processus de production, en suivant rigoureusement la hiérarchie en matière de gestion des déchets et en privilégiant la réutilisation et le recyclage, c'est-à-dire la récupération des matériaux.

1.2. En outre, le principe de la «responsabilité du producteur» sera appliqué, principe affirmé dans le cadre de la nouvelle stratégie communautaire en matière de gestion des déchets (), dans la mesure où la mise en place d'un système approprié de collecte et d'élimination, avec des objectifs de réutilisation et de recyclage à atteindre selon des échéances déterminées, incombera à tous les opérateurs économiques du secteur.

1.3. Ce système sera complété par l'institution d'un «certificat de destruction», délivré uniquement par les installations de traitement autorisées, et obligatoire pour annuler l'immatriculation sur les registres nationaux (article 5).

1.4. Dans la mesure où les véhicules hors d'usage doivent subir un traitement sur la base des prescriptions générales fixées à l'article 4 de la directive 75/442/CEE, d'une série d'obligations de dépollution ainsi que des prescriptions techniques définies en annexe (article 6), et dans la mesure où les taux de réutilisation et de valorisation, ainsi que le taux de recyclage devront augmenter progressivement (première étape en 2005, deuxième étape en 2015, troisième étape à définir après 2015) (article 7), il incombera aux constructeurs de véhicules de concevoir et de fabriquer ceux-ci de manière à atteindre plus facilement les objectifs fixés.

1.5. Pour renforcer d'un point de vue réglementaire cette réorientation de la production, la Commission prévoit (article 7.2) une modification de la directive 70/156/CEE visant à introduire des prescriptions relatives à la récupération et/ou au recyclage des véhicules mis sur le marché après le 1er janvier 2005.

1.6. La Commission estime que les accords volontaires en la matière existant dans certains États membres, même s'ils démontrent que différentes mesures peuvent être appliquées, ne fondent pas une certitude juridique et peuvent entraîner des distorsions de concurrence en encourageant les exportations de déchets vers les régions où les exigences sont moins strictes. Dès lors, elle propose d'adopter au niveau européen une directive combinant des instruments réglementaires avec le principe de la responsabilité des producteurs.

2. Observations générales

2.1. À la lumière du récent avis d'initiative concernant les «Accords volontaires dans le domaine de l'environnement» (), le Comité approuve le choix de la Commission de recourir à l'instrument de la directive, afin de garantir un cadre de référence harmonisé valable dans tous les États membres. Il approuve la poursuite des objectifs de protection de l'environnement fixés, ainsi que le contenu de la directive, sous réserve des observations suivantes.

2.1.1. Il préconise en outre un examen attentif des nombreux accords déjà existants ainsi que des dispositions réglementaires en vigueur dans certains États membres (cf. en particulier la réglementation suédoise), pour profiter de cette expérience et l'intégrer au mieux dans le dispositif législatif. En effet, pour garantir la réalisation de ces objectifs, il convient de tirer profit des accords volontaires déjà existants dans certains États membres, de manière à en diffuser les résultats positifs et à remédier aux points faibles qui subsistent.

2.2. La combinaison entre obligations légales, dispositifs de contrôle et mesures économiques d'accompagnement devra être mieux articulée pour éviter que la liberté laissée aux États membres ne crée des distorsions de concurrence dans un secteur économique clé. Il convient parallèlement de mieux définir les responsabilités des différents secteurs de la filière, en faisant une distinction entre l'aspect de la prévention et celui du traitement final.

2.3. Dans l'avis sur le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets (), le CES avait identifié dans l'exemple de la directive sur les emballages un mode correct d'application du principe de la responsabilité du producteur et souhaité l'extension de cette approche à d'autres types de biens et de déchets (paragraphes 2.13 et 2.14), en déterminant les flux prioritaires. Il est conscient qu'il existe toujours des problèmes dans divers États membres en matière de transposition de la directive sur les emballages, mais estime que l'expérience conduite est positive.

2.4. À la différence des déchets d'emballage, qui proviennent de sources variées et comportent des matériaux tels que le verre, le papier, le plastique, lesquels posent des problèmes de traitement et de recyclage différents et aboutissent chez le consommateur final, ce qui rend plus difficile la définition des responsabilités de chaque niveau dans le cycle «du berceau à la tombe», le secteur des véhicules hors d'usage est plus homogène. Des solutions ont déjà en partie été élaborées, pour ce secteur, surtout en raison du fait que 75 % environ du poids des véhicules, c'est-à-dire la fraction métallique, est déjà réutilisée comme ferraille destinée à la fonderie. Il reste à traiter le problème des risques liés aux métaux lourds et à d'autres substances dangereuses telles que les composés halogénés qui contaminent la ferraille devant être recyclée dans la sidérurgie. En revanche, pour les 25 % restants du poids des véhicules, en grande partie constitués de plastiques et d'élastomères, le problème n'est pas convenablement résolu puisqu'une partie seulement de ces déchets est recyclée, et ce dans quelques pays seulement, tandis que la plupart de ces déchets sont encore incinérés ou mis en décharge, ce qui constitue non seulement une atteinte à l'environnement mais aussi un gaspillage de matières premières et d'énergie.

2.5. Se pose par ailleurs le problème de l'organisation du secteur du démontage et de la démolition, qu'il convient de rationaliser et de moderniser afin de faire face aux responsabilités environnementales inhérentes à la gestion des matériaux finaux, en garantissant la mise en sécurité des carcasses et l'élimination adéquate des substances dangereuses. Dans de nombreux pays, ce secteur est constitué de petites et moyennes entreprises qu'il y a lieu de sauvegarder et de valoriser professionnellement. Des expériences pilotes ont été menées dans différents pays, avec le concours de l'industrie automobile et en accord avec les autorités publiques, dans le but de moderniser ce secteur en l'adaptant aux nouvelles exigences. Ces méthodes devront être généralisées en fonction de spécificités des différents États membres, en mobilisant les ressources nécessaires pour la qualification professionnelle du personnel et pour l'adaptation des PME aux exigences environnementales.

2.5.1. Afin de garantir que les entreprises de démontage et de démolition développent des méthodes de traitement écologiquement adaptées, ainsi que des mesures de contrôle et de soutien ad hoc, il convient de disposer d'opérateurs spécialisés et convenablement formés. Il existe déjà des expériences de cours de formation dans ce domaine, organisés par les chambres d'artisanat (Sarre-Lorraine-Luxembourg), qui pourraient servir de modèle pour le développement d'une qualification européenne de préférence commune.

2.6. Les expériences en cours font donc apparaître qu'en prenant en compte la nécessité de réduire le volume des déchets et d'accroître les possibilités de recyclage dès le stade de la création des véhicules, sans bien entendu compromettre les caractéristiques de sécurité de ces derniers, en les concevant dans l'optique d'un démontage plus facile et de la récupération des pièces et des matériaux, en élaborant des manuels de démontage, en apposant une marque de reconnaissance sur les composants en plastique et en réduisant progressivement les métaux lourds et les autres substances dangereuses, il est possible de poursuivre les objectifs de récupération et de recyclage visés dans la directive. Ces objectifs vont de pair avec l'amélioration des activités de démontage et de destruction, à travers la rationalisation et l'adaptation des opérations.

2.7. Il existe donc un problème de coresponsabilité entre les activités de conception, de production et de traitement final, cela également au regard de l'objectif d'assurer des débouchés aux matières premières recyclées, dont l'industrie productrice peut être en partie destinataire.

2.8. Dans le cadre d'une approche fondée sur le partage de la responsabilité, il convient de prêter tout autant attention au consommateur, que l'on peut amener dès le stade de l'achat à effectuer des choix plus conscients sur le plan de l'environnement, grâce aux informations fournies par les producteurs et à des incitations éventuelles. Pendant le cycle de vie du véhicule, le propriétaire doit être encouragé à en assurer un entretien approprié, également dans l'optique de la récupération finale. Enfin, il doit avoir l'assurance lors de la phase finale de pouvoir accéder à des installations de démolition efficaces et relativement proches de son domicile.

2.9. L'éventuelle valeur négative du véhicule hors d'usage, qui équivaut à la différence entre les coûts du traitement final effectué dans le respect de toutes les dispositions environnementales et les recettes tirées des matériaux réutilisables et recyclables, dépend non seulement de sa conception, que le producteur peut orienter efficacement vers des objectifs de récupération et de recyclage, mais aussi du soin apporté au véhicule par ses propriétaires et de la capacité du secteur de la récupération de ferraille de valoriser les composants réutilisables et les matériaux recyclables. Dans la mesure où une coresponsabilisation adéquate de tous les acteurs concernés est assurée et où le secteur s'oriente, comme c'est déjà le cas, vers une nouvelle conception des véhicules, privilégiant la récupération et le recyclage, le problème de l'éventuelle «valeur négative» des véhicules hors d'usage, posé à l'article 5.4, est minimisé. En effet, la mise en place d'un réseau de centres de traitement autorisés et l'obligation de certification stimuleront la modernisation du secteur du traitement final et en développeront les activités, le rendant ainsi plus rentable.

2.10. Il faut également reconnaître que la quantification de la «valeur négative» des véhicules hors d'usage est rendue difficile par le fait que son importance peut varier suivant les caractéristiques des marchés locaux et le degré de développement atteint dans les différents pays par les secteurs de la démolition, de la récupération de ferraille et de la valorisation. Enfin, son effet incitatif varie selon qu'il concerne des véhicules actuellement en circulation (qui seront hors d'usage d'ici 8 à 10 ans) ou des véhicules d'une conception nouvelle, n'ayant pas encore été commercialisés, et dont la conception peut efficacement être orientée vers le recyclage par le biais de mesures économiques.

2.11. En conséquence, le Comité considère que le problème de la «valeur négative» doit faire l'objet d'une approche plus différenciée, tenant compte de la diversité des situations et des causes, en prévoyant des mesures qui, conformément aux principes de la responsabilité partagée et de l'internalisation des coûts environnementaux, favorisent la modernisation du secteur du traitement final des véhicules et la réalisation des objectifs plus ambitieux de réutilisation, recyclage et récupération des véhicules hors d'usage, en faisant parallèlement appel à la responsabilité des producteurs qui doivent concevoir les véhicules dans une optique de recyclage.

2.12. Le Comité est d'avis qu'une fois fixé le cadre réglementaire, il convient d'accorder la plus grande attention aux problèmes suivants, en ayant notamment recours à des instruments volontaires de coresponsabilisation des parties concernées ainsi qu'à une intensification du dialogue entre les organisations de producteurs et les organisations du secteur du traitement final:

- nécessité de garantir que la responsabilité financière des producteurs favorise véritablement une politique de prévention, en évitant que la valeur négative ne soit transférée purement et simplement sur le prix d'achat initial;

- nécessité de garantir que la reconnaissance du principe d'une valeur négative ne soit pas étendue automatiquement à tous les véhicules, indépendamment de leur capacité effective de recyclage;

- nécessité de garantir que les entreprises de traitement et de démolition affectent de manière adéquate à la modernisation de leurs activités et à l'adaptation aux dispositions prévues les sommes reçues pour compenser la valeur négative.

2.13. Le Comité note qu'alors que l'article 11 prévoit que la transposition de la directive devra intervenir au plus tard le 31 mars 1999, le paragraphe 4 de l'article 5, relatif à la «valeur négative», n'entrera en vigueur que le 1er janvier 2003. Cela devrait toutefois laisser suffisamment de temps aux producteurs pour orienter la conception des nouveaux modèles vers les objectifs de recyclage préfixés et à l'ensemble des acteurs économiques pour conclure des accords volontaires adaptés à la réalisation de ces objectifs. Il faudrait toutefois prévoir un contrôle de la situation avant d'appliquer cette disposition.

3. Observations particulières

3.1. Champ d'application (article 3)

3.1.1. Si l'exclusion des autocars et des autobus et les dérogations relatives aux véhicules à deux ou à trois roues sont compréhensibles dans un premier stade, parce que les problèmes posés par les déchets sont ici mineurs et spécifiques, elles devraient être revues a posteriori, notamment en ce qui concerne le traitement des substances dangereuses, les risques de pollution environnementale étant en effet les mêmes.

3.1.2. S'agissant des dérogations prévues au paragraphe 3 pour les véhicules à deux ou trois roues, le Comité estime qu'elles devraient être étendues par analogie aux dispositions de l'article 5. Il convient d'examiner s'il est souhaitable d'exclure du champ d'application des dispositions de l'article 5 les véhicules à moteur d'une cylindrée inférieure à 50 cm3 ou les véhicules à moteur qui, dans les États membres, peuvent circuler sur la voie publique sans plaque d'immatriculation.

3.2. Prévention (article 4)

3.2.1. Le CES a déjà affirmé la nécessité de limiter et si possible interdire l'utilisation des métaux lourds et d'autres substances toxiques dans les procédés de fabrication et dans les produits (). Dès lors, il se félicite de l'approche préventive de la Commission.

3.2.2. En ce qui concerne l'absence de toute référence au PVC, il prend acte positivement des déclarations contenues au considérant 12, qui prévoient un réexamen plus général par la Commission des flux de déchets contenant du PVC, dans le but de formuler d'éventuelles propositions, mais il trouve la formulation excessivement vague et préférerait un engagement plus ferme concernant la présentation de nouvelles propositions concrètes, comme la Commission s'y engage pour d'autres aspects de la proposition de directive à l'examen.

3.2.3. S'agissant des métaux lourds et des autres substances dangereuses, le Comité juge insuffisante l'adoption de dispositions portant uniquement sur le système de traitement final des véhicules, sans faire de distinction entre les véhicules déjà en circulation et qui le resteront quelques années encore et ceux qui le seront à l'avenir et qu'il sera possible de concevoir de manière à respecter des objectifs plus élevés de protection de l'environnement. Une approche plus adaptée peut s'appuyer sur des mesures prévoyant:

- pour les véhicules en circulation, des mesures d'élimination finale des résidus de traitement qui garantissent le même niveau de protection environnementale que celui adopté pour tous les autres déchets contenant des métaux lourds et des substances dangereuses;

- pour les véhicules conçus après l'entrée en vigueur de la directive et qui seront mis en circulation dans l'avenir, l'élimination progressive des métaux lourds et des autres substances dangereuses, avec des dispositions répondant à un critère de progressivité, à partir des substitutions déjà techniquement réalisables aujourd'hui, telles que celle du plomb dans les circuits électroniques. Pour ce faire, il est essentiel de promouvoir la recherche et l'innovation technologique dans ce domaine.

3.3. Collecte (article 5)

3.3.1. Étant donné que la valeur des véhicules hors d'usage peut dépendre de multiples facteurs, outre celui de l'efficacité des secteurs de la démolition et de la récupération, ainsi que des caractéristiques des marchés locaux, le Comité estime que le problème de la «valeur négative» peut être circonscrit en prévoyant des interventions visant à promouvoir des systèmes industriels de collecte et de démolition efficaces, répartis sur le territoire selon le principe de proximité et permettant d'atteindre de manière économique des niveaux élevés de récupération.

3.3.2. Il conviendra de prévoir, pour la mise en place de la stratégie de prévention, de récupération et de recyclage, des systèmes de suivi des résultats progressivement atteints, permettant de contrôler l'efficacité des filières de récupération et le degré de conformité de la conception des véhicules aux objectifs de recyclage, en application des mesures prévues à l'article 4 (prévention), paragraphe 1, points a) et b).

3.4. Traitement (article 6)

3.4.1. L'obligation d'autorisation imposée aux opérateurs du secteur permet aux autorités publiques de contrôler le respect des prescriptions environnementales; étant donné que seules les installations autorisées seront habilitées à délivrer le certificat de destruction obligatoire, une restructuration du secteur est inévitable. Lorsque le secteur est principalement occupé par des petites et moyennes entreprises et dans les États membres où le système de traitement est relativement vétuste, il y aura lieu de mettre en oeuvre des mesures d'incitation et d'aide à la modernisation, en utilisant les fonds d'incitation disponibles au niveau communautaire et national pour l'adaptation des PME aux dispositions en matière d'environnement.

3.5. Réutilisation et valorisation (article 7)

3.5.1. Le Comité constate que les objectifs proposés reflètent adéquatement la hiérarchie en matière de gestion des déchets et considère qu'ils peuvent être approuvés dans la mesure où ils sont échelonnés dans le temps et assurent une marge de flexibilité et d'adaptation, en permettant la récupération d'énergie lorsque c'est la seule solution acceptable d'un point de vue environnemental.

3.5.2. Le Comité fait observer que la quantification en poids des objectifs pourrait apparaître contradictoire par rapport à l'autre objectif environnemental de réduction du poids des véhicules, dont le but est de réduire la consommation de carburant. La plus grande facilité de recyclage des métaux pourrait inciter à augmenter ces composants par rapport aux matières plastiques plus légères. Pour remédier à ce problème potentiel, le Comité recommande l'adoption de mesures appropriées concernant le marquage des matériaux et la conception de véhicules dans une optique de recyclage. En outre, le poids ne serait de toute façon pas calculé sur chaque véhicule pris individuellement mais à partir de données moyennes générales, sans quoi les opérations de contrôle deviendraient excessivement détaillées et complexes.

3.5.3. Le paragraphe 4 prévoit la modification de la directive 70/156/CEE afin de permettre la réalisation des objectifs annoncés pour 2015. Ainsi, la garantie que seront atteints les objectifs les plus élevés est subordonnée à une future mesure réglementaire, tandis que pour la période allant jusqu'à 2005, on fait uniquement appel au principe de la «responsabilité du producteur», en utilisant la valeur négative pour stimuler la prévention.

3.5.4. Cette approche mixte suscite certaines interrogations. Il y a également lieu de se demander s'il ne faudrait pas opérer une distinction entre les véhicules produits avant l'entrée en vigueur de la présente directive, sur lesquels la pénalisation de la valeur négative jouerait rétroactivement, et les véhicules produits à partir de 1999. La réglementation adoptée par la Suède est à cet égard intéressante: elle prévoit que la responsabilité du producteur n'intervienne que pour les véhicules neufs à partir de la date d'entrée en vigueur de la nouvelle législation.

Bruxelles, le 25 février 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 337 du 7.11.1997, p. 3.

() COM(96) 399 final, résolution du Conseil du 24 février 1997 - JO C 76 du 11.3.1997; avis du CES - JO C 89 du 19.3.1997.

() JO C 287 du 22.9.1997, p. 1.

() JO C 89 du 19.3.1997.

() Avis sur le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets, paragraphe 3.3.2 - JO C 89 du 19.3.1997, p. 2.