FR Journal officiel de l'Union européenne C 191/30

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche relevant du cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006

COM(2011) 615 final — 2011/0276 (COD)

2012/C 191/06

Rapporteur: M. VARDAKASTANIS

Les 25 et 27 octobre 2011, le Parlement européen et le Conseil ont respectivement décidé, conformément aux articles 177 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche relevant du Cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006»

COM(2011) 615 final — 2011/0276 (COD).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 avril 2012.

Lors de sa 480e session plénière des 25 et 26 avril 2012 (séance du 25 avril 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 162 voix pour, 9 voix contre et 9 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE considère que les politiques économiques menées dans l'UE à l'heure actuelle (austérité, rigueur budgétaire à l'échelle nationale, limitation du budget de l'UE, pacte budgétaire, limitation de l'intervention de la BCE, etc.) engendrent un mécanisme de récession accompagné d'effets imprévisibles, à une époque qui nécessite justement le contraire, c'est-à-dire des mesures prises simultanément, ou même au préalable, pour soutenir la croissance et l'emploi au moyen d'une proposition plus audacieuse et efficace. Les Fonds structurels pourraient contribuer de manière significative à cet objectif (ainsi que les fonds de la PAC bien que partiellement et à titre temporaire), comme cela a déjà été suggéré lors du sommet du 30 janvier 2012, bien que sous forme limitée.

1.2 Il convient de lancer un plan européen pour la croissance, un «New Deal». Ce dernier se concentrerait sur de grands projets ciblés et associerait quelques secteurs clés capables de relancer l'économie européenne. Un tel plan pourrait être financé en utilisant, avec effet immédiat, des fonds résiduels issus de la période de programmation 2007-2013, auxquels pourront être ajoutés, dès que possible et pour une période limitée, une partie de ceux prévus pour 2014-2020. Un tel fonds devrait être appuyé et renforcé par l'intervention de la BEI par le biais d'une émission d'obligation (1) (article 87 du nouveau règlement). Celle-ci aurait un effet multiplicateur sur les investissements, puisqu'elle attirerait des capitaux de l'extérieur et produirait un effet positif sur la dette souveraine et sur l'euro qui se verrait alors renforcé.

1.3 Selon le CESE, un partenariat qui intègre tous les partenaires tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes, dans la préparation, l'exécution et l'évaluation ex post des projets entrepris dans le cadre de la politique de cohésion de l'UE contribue directement à sa réussite. Le CESE accueille favorablement les améliorations des propositions de la Commission européenne (CE) dans l'article 5 qui confèrent un caractère obligatoire à ce partenariat horizontal; il rappelle qu'il s'agit d'instaurer une véritable participation à tous les stades de la mise en œuvre des Fonds et qui inclurait aussi les partenaires qui disposent du droit de vote dans les comités de suivi. Dans ce contexte, le CESE pense qu'il conviendrait de réexaminer et de reformuler l'article 5 du règlement sur les dispositions communes afin que les dispositions sur le partenariat qu'il contient, notamment le paragraphe 2, soient effectivement mises en œuvre à tous les échelons administratifs: national, régional et local.

1.3.1 Le CESE souhaite contribuer au code de conduite mentionné dans l'article 5. De plus, il est très inquiet face aux signaux provenant du Conseil où les États membres souhaitent limiter la mise en œuvre du principe de partenariat. Il exhorte la Commission européenne (CE) et le Parlement européen (PE) à contrecarrer cette évolution. Le code de conduite devrait comprendre une définition claire et inclusive des organisations non gouvernementales y compris des organisations représentatives de groupes vulnérables conformément aux articles 10 et 19 du TFUE, tels que les femmes, les personnes âgées, les jeunes, ou de personnes vulnérables en raison de leur orientation sexuelle, d'un handicap, ou de leur appartenance à une religion ou à une minorité ethnique. Le code de conduite devrait permettre d'élaborer des règles claires pour la mise en œuvre des projets et des programmes, insister sur le traitement en temps utile et prévoir une procédure de recours permettant une mise en œuvre et une utilisation efficaces et non bureaucratiques des programmes relatifs à la politique de cohésion. Le CESE estime que les critères d'approbation additionnels auxquels ont recours les États membres devraient d'abord faire l'objet d'un contrôle des citoyens afin d'éviter une lourdeur administrative supplémentaire (et une surréglementation à l'échelle nationale).

1.4 Le CESE soutient un recours plus fréquent à la conditionnalité ex-ante et ex-post dans le cadre des Fonds structurels de l'UE dans la perspective d'obtenir des résultats plus ciblés, concrets et durables; le CESE rejette cependant la conditionnalité macroéconomique car celle-ci pénalise les régions et les citoyens non responsables des décisions macroéconomiques prises à l'échelle nationale ou européenne.

1.5 Le CESE reconnaît les efforts entrepris par la CE visant à simplifier les procédures, mais il estime que ceux-ci sont insuffisants. En effet, ces procédures restent d'une trop grande complexité. En insistant excessivement sur l'audit et les procédures, les autorités nationales et européennes empêchent les PME et les organisations non gouvernementales d'accéder facilement au financement de l'UE. Il est nécessaire de réduire la bureaucratie, en particulier dans les pays où les systèmes territoriaux fédéraux entraînent différents niveaux de bureaucratie.

1.6 Le CESE propose de prendre en considération la possibilité de mettre en place une approche de «guichet unique» pour les bénéficiaires afin de rendre la politique de cohésion davantage «axée sur les bénéficiaires» (c'est-à-dire une approche centrée sur le client). Par ailleurs, le CESE estime qu'il est nécessaire de faire passer le seuil au-dessous duquel les projets ne font pas l’objet de plus d’un audit, lequel, aux termes de l'article 140, est actuellement fixé à 100 000 euros, à 250 000 euros. Ce seuil doit s'appliquer à la partie du financement de ces projets assumée par l'UE, ceci dans l'optique de simplifier davantage les règles.

1.7 Le CESE accueille favorablement les propositions de la CE en vue d'une concentration thématique comme moyen de réduire la fragmentation des efforts. À la lumière de cet élément, le CESE encourage une bonne coordination des actions des différents Fonds structurels, afin de créer une politique de cohésion unique et unifiée capable de contribuer pleinement à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Il estime que (i) l'amélioration de l'accessibilité et (ii) le renforcement des capacités des acteurs de la politique de cohésion (partenaires tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes) devraient devenir des domaines thématiques spécifiques.

1.8 Le CESE rappelle l'importance de modifier l'article 7 du règlement portant dispositions communes afin d'y intégrer l'accès aux fonds et l'accessibilité des personnes handicapées conformément à la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

1.9 Le CESE souligne l'importance du renforcement des capacités pour les partenaires tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes et réclame dans l'article 2 une définition de ce principe. La définition du renforcement des capacités doit être comprise comme l'amélioration de la participation des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes à tous les stades de la préparation, de la mise en œuvre et du suivi des Fonds structurels.

1.10 Le CESE appelle à ce que la CE présente le Cadre stratégique commun (CSC) afin de permettre aux institutions et aux organes politiques de l'UE de prendre part aux négociations et à l'adoption du CSC.

1.11 Le CESE recommande de clarifier la participation des acteurs relevant de l'économie sociale dans le cadre de la poursuite des différents objectifs des Fonds.

1.12 Le CESE estime que, tout en gardant les objectifs communs visant au renforcement de la cohésion par le biais de règles communes, la conditionnalité ne devrait pas nuire à la capacité d'ajustement des actions structurelles puisqu'il n'existe pas de solution universelle adaptée à toutes les régions.

1.13 Le Comité apporte un large soutien à la proposition selon laquelle au moins 20 % du total des crédits nationaux issus du FSE soient affectés à l'insertion sociale et la lutte contre la pauvreté.

1.14 Le CESE accueille favorablement l'effort visant à formuler un règlement portant dispositions communes davantage axé sur les résultats. De plus, il estime que les indicateurs fondés uniquement sur les indicateurs macroéconomiques (comme le PIB) sont clairement inefficaces pour déterminer le niveau de cohésion.

1.15 Le CESE appelle au renforcement de la capacité des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes. L'intégration de tous les partenaires dans ce processus de soutien, d'études, d'évaluations, d'expertise en plus d'autres actions appuyées par une assistance technique apportera une participation et une capacité de participation plus constructives de l'ensemble des partenaires des Fonds structurels. Par ailleurs, elle contribuera à la réussite de la mise en œuvre de la politique de cohésion. Le CESE regrette qu'il soit proposé que, dans les programmes opérationnels, l'assistance technique soit exclue pour les actions environnementales, l'égalité des chances et l'égalité entre femmes et hommes. Cette exclusion devrait être supprimée de l'article 87.

1.16 Le CESE est fermement convaincu qu'au moyen de l'ingénierie financière intelligente, il est impératif de faire le meilleur usage des ressources budgétaires limitées et qu'il faut poursuivre l'impact maximum de chaque euro alloué au fonds de cohésion. Le CESE souligne l'importance d'une bonne coordination des activités des divers Fonds structurels et la nécessité de revoir les taux de cofinancement afin de mieux prendre en compte les besoins des bénéficiaires dans le contexte de la crise actuelle.

1.17 Conformément à l'article 174 du TFUE, la politique de cohésion est au centre des actions de l'UE tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. Pour les États membres qui présentent une croissance moyenne du PIB négative pour la période 2007-2009 et un bon taux d'absorption pour la période actuelle, le plafond des dotations sera fixé à un niveau au moins identique à celui de la période actuelle. Le plafond des dotations pour la politique de cohésion ne s'appliquera pas aux fonds pour la pêche et le développement rural.

2. La crise lance un défi à l'UE: nouveaux Fonds structurels pour une époque pleine de défis

2.1 Le taux de chômage de l'UE a atteint 10,3 % en raison de la crise économique (plus de cinq millions des chômeurs sont jeunes, on les appelle «la génération perdue») et le pourcentage de personnes exposées à un risque d'exclusion sociale a augmenté de plus de 4 % dans certains pays de l'UE et de 3 % en ce qui concerne les personnes vivant dans un dénuement matériel extrême.

2.2 En dépit des efforts menés à ce jour par l'UE dans le cadre de sa politique de cohésion, de développement rural et de la pêche, les écarts se creusent à nouveau entre les régions. Le cinquième rapport sur la cohésion révèle que les disparités, en particulier celles au sein des pays, ont généralement augmenté, parfois de manière assez spectaculaire (essor des capitales/ appauvrissement des régions moins développées). Ce rapport révèle aussi les grandes disparités quant au niveau de développement des villes et des zones rurales. (2)

2.3 Le CESE, sur la base de ce qui a été convenu lors du sommet du 30 janvier 2012, demande à la Commission et au Conseil d'adopter une «procédure spéciale» qui suspendrait pour 5 ans les règlements actuels afin de permettre une utilisation immédiate et accélérée des fonds et qui supprimerait les obstacles inutiles et le pouvoir discrétionnaire des administrations. Ceci serait particulièrement bénéfique pour les Fonds structurels concernés par l'innovation et l'amélioration de la production ainsi que pour les projets qui concernent les jeunes.

2.4 La politique de cohésion est au cœur de l'UE; conformément à l'article 174 du TFUE, l'UE se doit de développer et de mener ses actions dans l'optique d'aboutir au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. En particulier, l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées.

2.5 À cet égard, le Comité souligne que pour les États membres qui présentent une croissance moyenne du PIB négative pour la période 2007-2009 et un bon taux d'absorption pour la période actuelle, le plafond des dotations sera fixé à un niveau au moins identique à celui de la période actuelle. Le plafond des dotations pour la politique de cohésion ne s'appliquera pas aux fonds pour la pêche et le développement rural.

2.6 Le CESE a beaucoup insisté sur l'intérêt d'intégrer les Fonds structurels à la stratégie Europe 2020. Par conséquent, les objectifs et finalités de celle-ci devraient être pleinement alignés sur la politique de cohésion (3). De plus, ils devraient comporter une référence plus claire et plus apparente sur la manière dont les futurs fonds structurels contribueront aux objectifs fixés par les initiatives phares de la stratégie Europe 2020. Ces dernières devront être révisées dans un avenir proche, si l'UE souhaite les concrétiser dans un contexte de crise profonde.

2.7 Plusieurs avis du CESE (4) ont souligné que les objectifs des Fonds structurels sont plus vastes que la stratégie Europe 2020. Ainsi, les Fonds structurels devraient être un mécanisme permettant à l'économie de l'UE de renforcer ses politiques en matière d'emploi et d'éducation afin de préserver et de développer son capital humain et ses investissements nécessaires à la croissance, à l'emploi et à l'insertion sociale. Les Fonds structurels devraient contribuer à la réalisation d'autres stratégies et politiques de l'UE, notamment la stratégie pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2010-2015, le Small Business Act, la stratégie énergétique pour l'Europe, la stratégie en faveur des personnes handicapées 2010-2020, le cadre de l'UE pour les stratégies nationales d'intégration des Roms et la stratégie pour le développement durable.

2.8 Le CESE est très inquiet des effets de la crise. Par ailleurs, il estime que les Fonds structurels peuvent aider à sortir de la crise -à condition que la révision de la gouvernance économique de l'UE qui ne fournit actuellement ni croissance, ni création d'emplois ni insertion sociale, insiste sur le fait que les mesures d'austérité adoptées en faveur de la stabilité macroéconomique ne devraient pas nuire aux efforts destinés à améliorer la cohésion au sein de l'UE; les interventions structurelles devraient donner des résultats allant dans le sens de la croissance, de l'insertion sociale et d'un taux d'emploi plus élevé.

2.9 Au vu de la gravité de la crise économique, le montant (à hauteur de 376 milliards d'euros) actuellement proposé par la Commission pour les Fonds structurels 2014-2020 ne suffira pas à améliorer la cohésion économique, sociale et territoriale de l'UE. Par conséquent, le CESE demande à la Commission européenne et au Parlement européen de revoir l'actuelle proposition sur les Fonds structurels dans le cadre financier pluriannuel et invite les institutions à concentrer les fonds de l'UE sur les régions les moins développées plutôt que d'alourdir la bureaucratie et accroître la fragmentation.

2.10 La crise ne devrait pas empêcher l'UE de respecter ses engagements et conventions à l'échelle internationale, comme la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et la Convention des Nations unies sur les droits des personnes handicapées.

3. Des Fonds structurels efficaces requièrent des principes solides

3.1 Programmation stratégique

3.1.1 Le CESE estime que le Cadre stratégique commun (CSC) est un grand pas en avant: celui-ci garantira une meilleure coordination de l'action destinée à la mise en œuvre de la politique de cohésion par les divers Fonds structurels.

3.1.2 Le CESE accueille favorablement le CSC mais préconise une approche axée sur les bénéficiaires. De nos jours, les destinataires potentiels sont confrontés à différentes procédures lorsqu'ils souhaitent obtenir des subventions (notons la différence entre le FEDER et le FEADER, par exemple). Ceci se traduit par une charge administrative pour les bénéficiaires potentiels. Le CSC, tel que proposé actuellement, n'est qu'un assortiment administratif de critères et l'idée d'un guichet administratif unique pour les bénéficiaires fait défaut. Il conviendrait également que le CSC fournisse une documentation claire ainsi qu'une interprétation univoque des règles devant être appliquées dans tous les États membres. Cela permettrait au CSC, d'une part, de devenir un instrument capable d'augmenter l'efficacité d'utilisation des fonds et, d'autre part, de ne pas ajouter un niveau supplémentaire de charges administratives.

3.1.3 Le CESE estime que le CSC devrait fournir les détails des priorités d'investissement liées aux objectifs de la stratégie Europe 2020 et qu'il devrait ne pas manquer de reconnaître, en particulier, les canaux permettant l'insertion sociale des personnes les plus éloignées du marché du travail (notamment celle des femmes, des jeunes, des immigrants, des personnes âgées et des personnes handicapées).

3.1.4 Le CESE estime également que le CSC doit faire l'objet d'un accord entre tous les organes consultatifs et institutions de l'UE, ceci afin de garantir un degré d'appropriation maximal de la part de l'ensemble des acteurs.

3.1.5 L'insertion des contrats de partenariat est accueillie favorablement afin de garantir la mise en œuvre des objectifs communs à l'échelle européenne, nationale et régionale.

3.1.6 Le CESE recommande que chaque contrat de partenariat et son programme soient liés aux programmes nationaux de réforme (PNR). Ces derniers devraient refléter non seulement tous les objectifs fixés dans la stratégie Europe 2020, mais aussi les autres obligations découlant d'autres conventions et engagements internationaux comme la Convention-cadre de Nations unies sur les changements climatiques et la Convention des Nations unies sur les droits des personnes handicapées.

3.1.7 L'association des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes, à la préparation et à l'adoption des contrats de partenariat (y compris les amendements à proposer aux contrats de partenariat -article 15) sera une clé du succès des Fonds structurels; la proposition de règlement portant dispositions communes devrait donc être modifiée en conséquence.

3.1.8 Le CESE demande à ce que l'article 14 de la proposition de règlement portant dispositions communes soit modifié conformément aux articles 10 et 19 du TFUE de sorte que son paragraphe c) contienne des références adéquates aux groupes vulnérables (c'est-à-dire les femmes, les personnes âgées, les jeunes ou aux groupes vulnérables en fonction de l'orientation sexuelle, d'un handicap, ou de l'appartenance à une religion ou à une minorité ethnique par exemple).

3.2 Concentration et simplification thématiques

3.2.1 Le CESE accueille favorablement la proposition de règlement portant dispositions communes faisant état d'une série de règles communes applicables aux Fonds structurels; ceci apportera une perspective commune et plus de cohérence et d'efficacité à la politique de cohésion de l'UE.

3.2.2 Le CESE accueille favorablement les 11 domaines thématiques. Il estime cependant qu'il faudrait aussi ajouter d'autres domaines thématiques tels que (1) l'amélioration de l'accessibilité et (2) le renforcement des capacités des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes. Le CESE réclame qu'ils soient insérés dans l'article 9 de la proposition de règlement portant dispositions communes.

3.2.3 Le CESE souligne le fait que tous les pays devraient se concentrer sur les domaines définis dans le règlement portant dispositions communes afin de garantir des synergies et une croissance plus inclusive et axée sur la cohésion.

3.2.4 Le CESE rappelle qu'il a plaidé en faveur d'une simplification des procédures administratives, de comptabilité et d'audit, «la simplification devrait devenir le maître mot de la politique de cohésion» (5). Dès lors, il accueille favorablement les efforts de la proposition actuelle visant à inclure ce principe. Il est nécessaire d'éviter une bureaucratie excessive et davantage d'efforts devraient être fournis afin que les actions profitent aux destinataires finaux. La simplification devrait se traduire par plus de clarté dans l'éligibilité, l'audit, les paiements et l'utilisation des TIC. Elle consiste à simplifier le texte du règlement ainsi qu'à réduire le nombre d'articles.

3.2.5 Le seuil de 100 000 euros pour l'application de règles simplifiées devrait être relevé à 250 000 euros pour la partie financée par l'UE des projets soumis à l'audit une seule fois uniquement conformément à l'article 140 du projet de règlement portant dispositions communes. La plupart des budgets alloués à des projets dépassent ce montant de financement proposé dans le règlement en raison de la charge administrative excessive. Cette simplification avec ce nouveau seuil pourrait avoir un effet positif sur l'application de cette règle aux mécanismes globaux de subventions.

3.2.6 Le CESE propose de prendre en considération la possibilité de mettre en place une approche de «guichet unique» pour les bénéficiaires afin de rendre la politique de cohésion davantage «axée sur les bénéficiaires» (c'est-à-dire une approche centrée sur le client).

3.2.7 Le recours à une grande variété de remboursements et à l'e-gouvernance est aussi favorablement accueilli. Le CESE souligne qu'il importe de s'assurer que l'utilisation de l'e-gouvernance prévoit l'accessibilité pour tous, y compris pour les personnes âgées, les personnes handicapées ou celles appartenant à des minorités ethniques.

3.3 Cadre de performance et conditionnalité

3.3.1 Le CESE estime que l'insertion de la conditionnalité dans le règlement portant dispositions communes représente un mécanisme approprié pour garantir la réalisation effective des objectifs communs de l'UE.

3.3.2 Le CESE accueille favorablement la conditionnalité ex ante telle qu'exprimée dans l'avis précédent (6) puisque cette approche est considérée comme un moyen d'améliorer la qualité des dépenses de la politique de cohésion de l'UE. Une telle conditionnalité ne devrait toutefois pas engendrer de charges administratives supplémentaires, mais garantit une utilisation plus cohérente et efficace des Fonds structurels.

3.3.3 Le CESE s'oppose néanmoins à l'utilisation de la conditionnalité macroéconomique (7) comme méthode car elle «sanctionne» à tort certains acteurs. Le CESE ne souhaite pas que des mesures coercitives dans le cadre de la politique de cohésion (y compris la suspension des paiements) figurent dans le sixième paquet relatif à la gouvernance économique à venir. Toute mesure adoptée relative à la conditionnalité macroéconomique ne devrait pas avoir de répercussions sur les bénéficiaires des Fonds structurels.

3.3.3.1 Il est essentiel que, dans l'examen de la performance, référence soit faite à la participation et à la reconnaissance des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes, comme des acteurs à part entière attachés à la mise en œuvre de la politique de cohésion.

3.4 Flexibilité

3.4.1 Le CESE estime que les principes de conditionnalité ne devraient pas nuire à la capacité d'ajustement des actions structurelles puisqu'il n'existe pas de solution universelle adaptée à toutes les régions.

3.4.2 La flexibilité ne devrait pas porter atteinte aux objectifs communs de cohésion par le biais de règles communes appliquées à tous les destinataires.

3.5 Gouvernance à plusieurs niveaux

3.5.1 Le CESE accueille favorablement la méthode de gouvernance à plusieurs niveaux qu'il considère comme le moyen d'assurer une appropriation des fonds et des objectifs de la cohésion sociale. Conformément à l'article 5, les partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes, devraient prendre pleinement part à toutes les étapes de la mise en œuvre, y compris à l'échelle locale et régionale. Le CESE rappelle l'importance que les pactes territoriaux revêtaient dans le passé comme moyen de faire participer la société civile.

3.5.2 Le CESE insiste qu'il importe de garantir la synergie entre tous les instruments créés par les Fonds structurels.

4. Les principes liés à la politique de cohésion de l'UE nécessitent des instruments adéquats pour améliorer la cohésion

4.1 Partenariat: avec la société civile – le contrat de partenariat

4.1.1 Le CESE a soutenu le principe de partenariat à appliquer à la politique de cohésion (8). Tous les acteurs concernés devraient être représentés dans les travaux préparatoires des contrats de partenariat et de l'assistance technique.

4.1.2 Par conséquent, le CESE se félicite vivement de l'article 5 de l'actuelle proposition de règlement portant dispositions communes et de la proposition d'élaboration d'un code de conduite relatif au partenariat, valable à l'échelle européenne. Ce dernier reprendrait les différents droits et devoirs de participation des divers partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes. La préparation du code de conduite devrait garantir la pleine participation de ces partenaires.

4.1.3 Le CESE insiste sur le fait que, grâce à une définition claire et inclusive, la société civile devrait aussi pouvoir jouir d'un accès égal au financement. La société civile se voit souvent refuser l'accès au financement en raison des obstacles créés par les règles de cofinancement, les charges administratives, l'inadéquation de certains objectifs des programmes opérationnels nationaux et le manque de participation au suivi des fonds.

4.1.4 Le code de conduite devrait déterminer des règles claires pour l'application, insister sur le traitement en temps utile et prévoir une procédure de recours permettant une mise en œuvre et une utilisation efficaces et non bureaucratiques des programmes relatifs à la politique de cohésion. Le CESE estime que les critères d'approbation additionnels auxquels ont recours les États membres devraient au préalable faire l'objet d'un contrôle afin d'éviter des lourdeurs administratives supplémentaires (et une surréglementation à l'échelon national).

4.1.5 Le code de conduite devrait clairement établir les différents droits et devoirs de participation des divers partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes.

4.1.6 À cet effet, le CESE a également plaidé pour un contrat de partenariat entre chaque État membre et ses régions et la société civile (9).

4.1.7 Le CESE souligne la nécessité de créer un vaste partenariat qui représenterait un large éventail d'intérêts. Il convient d'établir des moyens concrets pour déterminer les responsabilités et fonctions de ces différents partenaires.

4.1.8 Le CESE regrette que le règlement portant dispositions communes ne fournisse pas de mécanisme européen de partenariat avec les partenaires européens, tels qu'il est défini à son article 5, paragraphe 1. Par conséquent, le CESE appelle à l'introduction d'un tel mécanisme dans la proposition de règlement.

4.1.9 Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à renforcer les initiatives menées par les acteurs locaux sur la base de l'expérience engrangée grâce à l'approche Leader. Le CESE appelle à ce que les acteurs concernés de la société civile soient représentés dans les groupes d'action locale Leader.

4.2 Comités de suivi

4.2.1 Le CESE encourage fortement l'octroi de droits de vote aux partenaires (tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes) des comités de suivi (conformément à l'article 42 de ce même règlement) et souligne à nouveau l'importance de garantir l'égalité des droits de tous les partenaires au sein des comités. Le CESE demande d'urgence que toutes les parties des mécanismes de suivi soient mises sur un pied d'égalité; il demande aussi d'incorporer des lignes directrices concrètes au CSC.

4.2.2 Le CESE rappelle qu'il est important d'évaluer et d'analyser de manière judicieuse l'utilisation des fonds et souligne qu'il s'agit là d'un élément essentiel afin de comprendre l'impact des fonds en fonction des divers contextes qui caractérisent les régions européennes.

4.3 Assistance technique

4.3.1 Le CESE appelle au renforcement de la capacité des partenaires tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes. L'intégration de ces partenaires dans ce processus de soutien, d'études, d'évaluations, d'expertise en plus d'autres actions appuyées par de l'assistance technique apportera une participation et une capacité de participation plus constructives à l'ensemble des partenaires des Fonds structurels. Il estime que ceci constitue une condition préalable à la participation.

4.3.2 Le CESE regrette que proposition soit faite d'exclure les programmes opérationnels sur l'assistance technique des actions environnementales, de l'égalité des chances et de l'égalité entre femmes et hommes. Cette exclusion devrait être supprimée de l'article 87.

4.3.3 Le CESE rappelle que le Fonds social européen bénéficie d'une marge d'avance quant à l'utilisation de l'assistance technique pour la participation des partenaires définis dans l'article 5, paragraphe 1. Le CESE prône la nécessité d'appliquer de manière égale le principe de partenariat à tous les Fonds structurels.

4.4 Renforcement des capacités

4.4.1 Le CESE réclame d'insérer une définition sur le renforcement des capacités dans l'article 2. Cette définition devrait être comprise comme l'amélioration de la participation des partenaires tels qu'elle est définie à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes à la préparation, à la mise en œuvre et au suivi des Fonds structurels à tous les niveaux (ce concept couvre notamment la formation, la participation à l'assistance technique, l'association des organisations représentatives de groupes vulnérables, le soutien à la mise en œuvre des fonds). Cette définition devrait également figurer dans le CSC.

4.4.2 Les capacités des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes, devraient également recouvrir l'accès aux fonds, comme prévu dans l'article 87 du règlement portant dispositions communes. Le CESE regrette que le principe de non-discrimination à l'accès aux fonds ne soit pas inclus dans son article 7.

4.5 Non-discrimination et accès aux fonds

4.5.1 Le CESE accueille favorablement l'insertion du principe de non-discrimination dans la proposition de règlement portant dispositions communes. Il est cependant regrettable que le principe d'accessibilité aux personnes handicapées, figurant dans l'article 16 de l'actuel règlement général, n'ait pas été retenu dans la proposition de règlement portant dispositions communes.

4.5.2 Les demandeurs, les bénéficiaires et les partenaires devraient disposer de droits obligatoires vis-à-vis des pouvoirs publics des États membres et aussi bénéficier d'un mécanisme de recours permettant de soulever des objections.

4.5.3 Le CESE rappelle que l'accès aux fonds nécessitera un renforcement supplémentaire des capacités des partenaires, tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes, ainsi qu'une large utilisation des mécanismes globaux de subventions. Le CESE rappelle qu'une formation coordonnée par la Commission européenne pourrait considérablement faciliter un tel accès.

4.6 Soutien à l'économie sociale

4.6.1 Le CESE accueille favorablement les dispositions proposées portant sur les acteurs de l'économie sociale et recommande de clarifier la participation de ceux-ci aux objectifs des Fonds structurels. Les dispositions ne devraient pas limiter les acteurs de l'économie sociale à des programmes d'insertion sociale, mais leur permettre aussi de s'occuper d'autres priorités importantes des Fonds telles que la promotion de l'emploi, la lutte contre la pauvreté, l'amélioration des niveaux d'enseignement, la création d'entreprises, l'entrepreneuriat, la compétitivité des entreprises et le soutien qui leur est octroyé, le développement local, la recherche, le développement et l'innovation, la formation et l'éducation.

4.7 Plurifonds – Ingénierie financière

4.7.1 Le CESE accueille favorablement la possibilité de combiner des fonds afin d'obtenir de meilleurs résultats lors de la mise en œuvre des fonds.

4.7.2 Le CESE croit en l'effet démultiplicateur que les Fonds structurels devraient avoir, afin de promouvoir ces derniers à l'échelon local. Le CESE recommande qu'un pourcentage approprié des fonds soit réservé à des fonds mixtes, capables de mobiliser les ressources endogènes locales, en vue de créer divers mécanismes de financement à l'échelle locale qui seraient durables et garantiraient aussi la pérennisation des mesures de l'UE.

4.7.3 Le CESE est fermement convaincu qu'en ayant recours à l'ingénierie financière, il conviendrait de faire le meilleur usage des ressources budgétaires limitées et qu'il faudrait poursuivre l'impact maximum de chaque euro alloué au fonds de cohésion. Il conviendrait de mieux utiliser les emprunts obligataires Europe 2020 servant au financement de projets; le CESE propose d'examiner de façon détaillée la possibilité d'utiliser des Fonds structurels engagés pour la période à venir ainsi que des ressources inutilisées de la période de programmation 2007-2013 comme garantie pour que des prêts remboursables de la BEI soient mis à la disposition de PME et d'entreprises, dans l'optique de relancer l'économie européenne. À cet égard, il conviendrait aussi d'examiner les fonds renouvelables et les microcrédits.

4.8 L'affectation

4.8.1 Le Comité soutient la proposition selon laquelle au moins 20 % du total des crédits nationaux issus du FSE soient affectés à l'insertion sociale et à la lutte contre la pauvreté. Le CESE s'oppose à la réduction de cet objectif. Au vu de la crise économique actuelle, il est nécessaire que l'Europe sociale reste visible aux yeux de ses citoyens. En particulier, les entreprises sociales sont essentielles pour réaliser ces objectifs et elles contribuent de manière significative à l'insertion de groupes particulièrement touchés au sein de la société et du marché du travail.

4.8.2 Le Comité suggère de maintenir la pratique actuelle consistant à financer au moyen de lignes budgétaires distinctes les projets dans le domaine des transports. Le procédé suggéré par la Commission et consistant à réserver des fonds au sein des Fonds de Cohésion impliquerait une diminution des montants disponibles pour la cohésion.

4.9 Taux de cofinancement

4.9.1 Les règles de cofinancement devraient être ajustées en fonction des circonstances (10). Il convient de tenir compte des capacités d'absorption des différents bénéficiaires.

4.9.2 Le CESE soutient la hausse des taux de cofinancement comme déjà proposé par la Commission en 2011, à concurrence de 95 % pour les États membres confrontés à des difficultés financières (11) et retenus dans le règlement portant dispositions communes. Le CESE estime que le cofinancement devrait également être une possibilité offerte aux organismes locaux qui n'ont pas accès aux emprunts puisqu'ils ne disposent pas de leur propre budget autonome et sont par conséquent incapables d'apporter leur propre contribution.

4.9.3 Le CESE soutient l'idée que les projets qui visent les besoins des groupes vulnérables ou menacés d'exclusion devraient bénéficier de taux de cofinancement plus élevés. Compte tenu du risque croissant de coupes budgétaires effectuées dans les politiques sociales à l'échelle nationale suite à des mesures d'austérité, ce taux devrait atteindre 100 % pour les États membres les plus frappés par la crise économique.

4.10 Sensibilisation

4.10.1 Le CESE insiste sur la nécessité d'inclure des stratégies de sensibilisation pour ce qui est des exigences du règlement portant dispositions communes et de la signification des grands principes et mécanismes.

4.10.2 L'assistance technique et les autres instruments devraient être utilisés pour garantir que l'ensemble des acteurs prenant part au processus (y compris, en particulier, les partenaires tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes), des autorités de gestion aux chargés de projets, aient suffisamment de connaissance sur les principaux éléments visés par ce règlement.

4.11 Le logement social

4.11.1 Le CESE rappelle qu'il est important d'inclure le logement social dans le règlement portant dispositions communes. Par ailleurs, il indique de quelle manière une définition plus claire dans le CSC annexé au règlement pourrait être bénéfique pour ce domaine.

4.12 Politiques macrorégionales – politique urbaine

4.12.1 Le CESE soutient l'approche visant à stimuler le rôle des stratégies de coopération macrorégionales dans le cadre de la politique de cohésion. La coopération entre les macrorégions présente un haut potentiel pour garantir un meilleur rendement des ressources investies dans ces régions.

4.12.2 Le CESE se déclare pleinement en faveur d'un degré de réceptivité plus grand quant aux besoins des zones urbaines: en effet, 5 % du financement du FEDER est réservé au développement urbain et à la mise en place d'une plateforme urbaine (12).

4.12.3 Les politiques urbaines devraient être axées sur des environnements plus durables qui garantissent une meilleure mobilité à tous les citoyens, des environnements plus proches des citoyens ainsi que des politiques urbaines respectueuses de l'environnement, en particulier pour les personnes âgées, handicapées et à mobilité réduite.

4.12.4 Le CESE souligne l'importance de la recherche et du développement mené par EPSON dans le domaine du développement territorial européen.

4.13 Indicateurs

4.13.1 Le CESE accueille favorablement les efforts en vue d'orienter davantage la réglementation sur les résultats. Un règlement axé sur les résultats requiert des indicateurs fiables.

4.13.2 Le CESE est persuadé que les indicateurs fondés sur les indicateurs macroéconomiques uniquement (comme le PIB) sont clairement inadéquats pour la mesure du niveau de cohésion. D'autres indicateurs devraient être employés dans le cadre de la politique de cohésion (13). Toute utilisation de ce type d'indicateurs devrait faire l'objet d'un examen à mi-parcours de la période de programmation.

4.13.3 Le CESE recommande à la Commission de tenir dûment compte des indicateurs de performance définis à l'échelon local et à celui de l'UE, et d'améliorer l'utilisation des indicateurs qualitatifs en plus des indicateurs quantitatifs, c'est-à-dire améliorer la mesure de la valeur ajoutée, sur le plan social et à l'échelon local, née des programmes et des opérations.

4.13.4 Les indicateurs devraient mesurer les effets à long terme. Ils ne devraient pas seulement s'appuyer sur l'approche coûts/bénéfices. En effet, il s'agit de tenir compte d'autres considérations d'ordre social également. Il est important que tous les acteurs de la politique de cohésion soient formés à l'application des nouveaux indicateurs.

4.14 Portée géographique (article 89)

4.14.1 Le CESE souligne fermement que les actions d'insertion sociale, d'éducation et d'emploi menées au moyen de Fonds structurels devraient concerner les groupes vulnérables (comme les femmes, les immigrés et les personnes handicapées) et être organisées et mises en place indépendamment de leur portée géographique.

4.15 Progrès stratégiques

4.15.1 Le CESE rappelle que les rapports d'avancement devraient comprendre une évaluation des progrès réalisés dans le cadre d'actions visant à l'insertion de groupes vulnérables dans les régions concernées par les actions.

4.15.2 Le CESE estime que les articles 49 et 101 de la proposition de règlement portant dispositions communes devraient aussi comprendre une évaluation des priorités horizontales en plus des priorités thématiques.

4.15.3 Les fonctions de l'autorité de gestion visées à l'article 114 devraient comprendre des informations ventilées suivant les groupes menacés d'exclusion.

4.16 Plans d'action conjoints

4.16.1 Le CESE estime que les plans d'action conjoints devraient établir clairement la participation de l'ensemble des partenaires dont il est fait référence à l'article 5, paragraphe 1.

4.16.2 Les plans d'action conjoints devraient aussi inclure les partenaires tels qu'ils sont définis à l'article 5, paragraphe 1 du règlement portant dispositions communes au titre de bénéficiaires potentiels de ce type d'actions.

5. Coopération transnationale

5.1 Le CESE met l'accent sur la nécessité de renforcer le soutien accordé aux programmes opérationnels de promotion de la coopération transnationale dans le cadre de chaque Fonds, comme moyen de renforcer le rôle de la Commission européenne dans la facilitation des échanges d'expériences et la coordination de la mise en œuvre d'initiatives pertinentes.

Bruxelles, le 25 avril 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Pour plus d'informations, consulter les avis du CESE sur «Relancer la croissance», (JO C 143 du 22.05.2012, p. 10) et sur le «Fonds de cohésion», Voir page 38 du présent Journal officiel.

(2) Voir les avis du CESE sur «Les aires métropolitaines/t les villes-régions: la stratégie Europe 2020», JO C 376/02 du 22 décembre 2011, p. 7, et sur «Agriculture et artisanat», JO C 143 du 22.05.2012, p. 35.

(3) Cf. «Le cinquième rapport sur la cohésion» du CESE, JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68, «Le rôle et les priorités de la politique de cohésion dans la stratégie UE 2020», JO C 248/01 du 25 août 2011, p. 1 et «Les aires métropolitaines/ les villes-régions: la stratégie Europe 2020», JO 376/02 du 22 décembre 2011, p. 7.

(4) Les avis du CESE sur «La politique régionale et la croissance intelligente», JO C 318/13 du 29 octobre 2011, p. 82 et sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68.

(5) Les avis du CESE sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68, et sur «Partenariats efficaces dans la politique de cohésion», JO C 44/01 du 11 février 2011, p. 1.

(6) Avis sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68.

(7) L'avis du CESE sur «Politique régionale et croissance intelligente», JO C 318/13 du 29 octobre 2011, p. 82.

(8) Les avis du CESE sur «Partenariats efficaces dans la politique de cohésion», JO C 44/01 du 11 février 2011, p. 1 et sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68.

(9) Avis sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68, par. 2.1.6, 6.1 et 6.2.

(10) Avis sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68, par. 2.2.1 et 6.10.

(11) Avis du CESE: JO C 24 du 28 janvier 2012, de 2012/C/24/17 à 2012/C/24/19.

(12) Conformément à des avis antérieurs, tels que l'avis sur «Les aires métropolitaines/t les villes-régions: la stratégie Europe 2020», JO C 376/02 du 22 décembre 2011, p. 7 et l'avis sur «Le rôle et les priorités de la politique de cohésion dans la stratégie Europe 2020», JO C 248/01 du 25 août 2011, p. 1.

(13) Cf. le coefficient de Gini mentionné dans l'avis sur «Le quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale», JO C 120/17 du 16 mai 2008, p. 73 et dans l'avis sur «Le cinquième rapport sur la cohésion», JO C 248/12 du 25 août 2011, p. 68.

L'avis du CESE sur «Le PIB et au-delà – l'implication de la société civile dans le processus de sélection des indicateurs complémentaires», (pas encore publié au JO): par.«1.5.1. À cet égard, il apparaît clairement qu'il est nécessaire de remplacer le concept de croissance économique par celui de progrès des sociétés, ce qui suscite un débat autour de la signification fondamentale du progrès. En plus de définir la notion de développement, ce débat amène également des éléments de responsabilité politique dans la discussion. Cette approche nouvelle impose de cerner les différentes dimensions constitutives du progrès, en entreprenant i) d'ouvrir les comptes nationaux aux phénomènes sociaux et environnementaux, ii) d'utiliser des indicateurs composites et iii) de créer des indicateurs clés».