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Bruxelles, le 14.7.2006

COM(2006) 391 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2005 {SEC(2006)938}

1. INTRODUCTION

Le rapport sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’UE est présenté conformément aux décisions du Conseil concernant l'octroi d'une aide macrofinancière ou d'une assistance financière exceptionnelle de la Communauté à des pays tiers et fait suite aux rapports des années précédentes. Un examen plus détaillé (document de travail des services de la Commission SEC (2006(938) est également publié, et contient des informations économiques et financières relatives aux pays bénéficiaires. La présente communication donne un aperçu général de l'assistance macrofinancière de la CE aux pays tiers, avec un historique, un résumé des opérations effectuées en 2005 et une synthèse de la situation économique des pays bénéficiaires.

Dans la troisième partie, une attention particulière est accordée à une synthèse des principaux aspects du processus de stabilisation économique et à la mise en œuvre des réformes structurelles dans les pays bénéficiaires. Les progrès accomplis dans ce domaine montrent également dans quelle mesure les conditions de politique économique liées à l'assistance macrofinancière de la CE ont été respectées. Le document de travail des services de la Commission qui accompagne la présente communication contient de plus amples détails pour chaque pays.

De plus, en ce qui concerne la recommandation émise par la Cour des comptes dans le rapport spécial de mars 2002 sur l’amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires, la Commission a effectué en 2005, avec l’aide d’une entreprise d’audit, des évaluations opérationnelles des circuits financiers, et elle contrôle l’organisation liée à l’assistance macrofinancière dans chaque pays bénéficiaire avant qu'elle soit déboursée. Les conclusions de ces évaluations concernent principalement la procédure budgétaire, l’organisation de la trésorerie et le contrôle des dépenses publiques (le document de travail contient davantage de détails). Elles débouchent sur des recommandations dûment prises en compte dans l’élaboration des conditions politiques liées à la mise en œuvre de cette assistance.

L’évaluation ex-post effectuée afin de mesurer l’incidence de l’AMF en Arménie a été terminée en 2005. De plus, deux nouvelles évaluations ex-post sont en cours avec l’aide d’une entreprise spécialisée en Roumanie et dans l’ARYM. Les rapports définitifs devraient être disponibles fin 2006.

2. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

2.1. Contexte

L'assistance macrofinancière communautaire, qui appuie les efforts de réforme politique et économique des pays bénéficiaires, est mise en oeuvre en association avec les programmes de soutien du FMI et de la Banque mondiale. Elle continue d'obéir à une série de principes, confirmés par le Conseil dans ses conclusions du 8 octobre 2002, qui mettent l'accent sur le caractère exceptionnel de l'aide, sa complémentarité avec les fonds apportés par les institutions financières internationales (IFI) et le respect de conditions de politique macroéconomique. L'assistance macrofinancière de la Communauté a ainsi soutenu les efforts déployés par les pays bénéficiaires pour mener à bien des réformes économiques et structurelles. En coordination étroite avec le FMI et la Banque mondiale, elle a encouragé la poursuite de politiques adaptées aux besoins spécifiques de ces pays, dans le but général de stabiliser leur situation financière et de mettre en place des économies de marché.

2.2. Assistance macrofinancière en 2005

Durant la période 2000-2005, les pays des Balkans (ancienne République yougoslave de Macédoine, Kosovo, Bosnie-et-Herzégovine, Serbie-et-Monténégro et Albanie) ont bénéficié de douze décisions d’assistance du Conseil. Les Balkans sont ainsi les principaux bénéficiaires de l’AMF avec une assistance totale qui s’élève à 733 millions d’euros.

2.2.1. Nouvelles décisions

Le Conseil n’a pas adopté de nouvelle décision en 2005.

Il convient cependant de souligner que la Commission a adopté le 14 novembre 2005 une proposition visant à accorder à la Géorgie une assistance macrofinancière d’un maximum de 33,5 millions d’euros (dons uniquement). Cette proposition a été adoptée par le Conseil en janvier 2006.

2.2.2. Décaissements

Les décaissements d’assistance macrofinancière se sont élevés à 66,5 millions d’euros au total, dont 51,5 millions d’euros sous la forme de dons : 3 millions d’euros pour l’Albanie, 1,5 million d’euros pour l’Arménie, 15 millions d’euros pour la Bosnie-et-Herzégovine, 25 millions d’euros pour la Serbie-et-Monténégro, et 7 millions d’euros pour le Tadjikistan.

L’assistance accordée sous forme de prêts s’élevait à 15 millions d’euros pour la Serbie-et-Monténégro.

2.3. Tendances et répartition géographique de l'assistance macrofinancière

L'assistance macrofinancière de la Communauté a pour but de favoriser la stabilisation macroéconomique des pays bénéficiaires et de remédier à leurs difficultés de balance des paiements (et de budget). Elle est également très précieuse pour épauler les programmes de réforme structurelle. Au fil des ans, le nombre de pays susceptibles d'en bénéficier a augmenté, les pays voisins de l'UE étant de plus en plus nombreux à rencontrer des difficultés de balance des paiements et à s'engager dans des programmes rigoureux de réforme économique. La répartition géographique de l'aide s'est donc modifiée par rapport aux premières années, durant lesquelles la plupart des bénéficiaires étaient des pays d'Europe centrale et orientale. À la suite des conflits qui ont éclaté dans les Balkans occidentaux, notamment au Kosovo en 1999, et des changements politiques qui sont intervenus en Serbie-et-Monténégro (ancienne République fédérale de Yougoslavie), l'aide macrofinancière aux pays des Balkans a eu tendance à se renforcer à travers les décisions prises par le Conseil entre 2000 et 2005.

Les décisions prises entre 2000 et 2005 se caractérisent par l'importance du pourcentage de dons dans le montant total: 41 % contre 6 % pour la période 1990-1999. La proportion de dons et de prêts des programmes d'assistance a été modifiée sur la base de l'évaluation, faite par les organismes communautaires, du degré relatif de pauvreté des pays bénéficiaires et de leur capacité limitée à assurer le service de leur dette. Comme on l'a déjà observé au cours des années précédentes, l'assistance macrofinancière ne vise pas uniquement à encourager la stabilisation macroéconomique, mais également à épauler les programmes de réforme structurelle des gouvernements bénéficiaires. Elle a donc été utilement couplée avec l'assistance dispensée au titre des programmes PHARE/ISPA, TACIS ou CARDS pour renforcer la capacité des institutions qui conditionne de manière fondamentale le succès des mesures de réforme structurelle.

Les tableaux 1 et 2, ainsi que les graphiques 1a et 2a qui les accompagnent, montrent bien le caractère exceptionnel de l'assistance macrofinancière communautaire. Les plus grosses opérations ont été décidées et mises en œuvre durant les années qui ont immédiatement suivi le changement de système politique et économique dans les pays d'Europe centrale et orientale. Depuis lors, les fluctuations de l'aide macrofinancière sont le reflet de décisions prises au cas par cas après une évaluation de la situation macroéconomique et des besoins de financement extérieur résiduels des pays bénéficiaires potentiels. Le graphique 1a, qui porte sur les montants nets des opérations décidées sur l'ensemble de la période 1990-2005 (pour un montant total d'environ 6,1 milliards d'euros) et le graphique 2a, relatif aux montants effectivement versés (plus de 5,1 milliards d'euros au total) montrent une importante concentration de l'aide dans les pays d'Europe centrale et orientale (54 % environ de l'assistance macrofinancière accordée au cours des 14 dernières années). Toutefois, l'assistance macrofinancière en faveur de ces pays a été progressivement réduite au rythme des progrès réalisés en matière d'ajustement macroéconomique et de réformes. Ces derniers temps, l'assistance macrofinancière est essentiellement allée aux Balkans occidentaux (63,5 % des opérations décidées entre 1999 et 2002 et 84 % des opérations pour la période 2000-2005) et à certains nouveaux États indépendants à faible revenu. La modicité relative des montants alloués aux pays méditerranéens (13 % des montants autorisés, mais aucune autorisation nouvelle depuis 1996) s'explique par les autres formes de soutien macroéconomique (notamment les facilités d'ajustement structurel du programme MEDA) offertes à ces pays.

3. SYNTHÈSE DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET DE LA RÉFORME DANS LES PAYS BÉNÉFICIAIRES

3.1. Balkans occidentaux

En 2005, les Balkans occidentaux ont enregistré une croissance soutenue, de 5,2 % du PIB en moyenne, sauf au Kosovo, où la croissance était négative selon les estimations du FMI (-1,5 % du PIB). L’inflation était faible, sauf en Serbie, où de nouvelles tensions sont apparues au niveau des prix. L’assainissement budgétaire s’est poursuivi, les déficits publics ont diminué d’1 % du PIB et en moyenne les budgets sont revenus à un niveau proche de l’équilibre. Toutefois, l'Albanie et le Kosovo enregistrent encore des déficits de 3,5 à 4 % du PIB. Tout comme les années précédentes, les déséquilibres extérieurs ont menacé la stabilité macroéconomique. Dans son ensemble, la région a affiché un déficit commercial élevé d’environ 27 % du PIB. Selon les estimations, le déficit moyen des opérations courantes est retombé à environ 12 % du PIB en 2005 (contre 12,5 % en 2004). En Bosnie-et-Herzégovine, l'ampleur de ce déficit, estimé à environ 20 % du PIB, rend l'économie particulièrement vulnérable. Les niveaux des salaires enregistrés dans les Balkans occidentaux restent préoccupants pour la compétitivité, en particulier dans les économies qui se sont totalement alignées sur l'euro, comme le Monténégro et le Kosovo, et impliquent une certaine souplesse dans l’interaction des mécanismes d'ajustement sur le marché.

Le processus de privatisation, qui a atteint des degrés divers selon les pays, a progressé d’une manière inégale dans les Balkans occidentaux. Un certain nombre de ventes importantes ont eu lieu, mais des retards significatifs ont été enregistrés dans plusieurs pays, notamment l’Albanie et la Serbie. Comme les années précédentes, la restructuration des entreprises, notamment les entreprises publiques qui enregistrent des pertes, a de nouveau été retardée en raison du report des décisions et de la mauvaise gestion. L'application des droits de propriété et des contrats continue de susciter des difficultés considérables dans toute la région en raison des faiblesses du système judiciaire. Cela entraîne d'importantes conséquences économiques et fait obstacle à certaines décisions des entreprises, notamment en matière d'investissement et de sortie du marché. L’importance du secteur informel reste une source de concurrence inégale et de fraude fiscale.

Toutefois, les conditions liées aux opérations d’AMF en cours ont été pleinement respectées et ont donc permis d’accorder de l’aide à l’Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine et la Serbie-Monténégro. Dans ces pays, les réformes ont progressé dans l’administration, notamment dans le domaine du contrôle financier et de l’audit. D’une manière plus générale, on a pu observer une amélioration de la collecte fiscale grâce à des mesures telles que l'introduction d'un système de TVA ainsi qu'une stratégie anti-corruption et la lutte contre la fraude fiscale. Enfin, le secteur bancaire a fait l’objet de réformes structurelles par le biais d’un vaste processus de privatisation, tandis que les banques étrangères occupent désormais une place prépondérante.

3.2. Nouveaux États indépendants

Dans la plupart des nouveaux États indépendants, la croissance économique est restée très vigoureuse en 2005, de sorte que la région est devenue la deuxième région au monde en termes de rapidité de la croissance, derrière l’Asie de l’Est. L’accroissement de la production globale des nouveaux États indépendants était de près de 7 %. Cette croissance est essentiellement liée aux prix élevés des produits de base et à l'importance de la demande intérieure, alimentée par les transferts privés, provenant notamment des travailleurs.

La Russie, qui reste de loin la principale économie de la région, enregistre toujours une croissance soutenue, malgré des signes de ralentissement. En 2005, le PIB réel a progressé de 6,4 %, contre 7,2 % un an plus tôt. L'essoufflement de la croissance, alors que les prix des principaux produits d'exportation de la Russie demeurent élevés (la Russie est le deuxième exportateur de pétrole au monde et le premier exportateur de gaz), s'explique par une progression des coûts de production plus rapide que celle de la productivité, par la faiblesse des investissements et par des contraintes de capacité. Quoiqu’il en soit, la tendance au ralentissement des investissements (domestiques et étrangers) s’est inversée durant le second semestre de 2005. En Ukraine, après des résultats exceptionnels en 2004, la situation s’est fortement dégradée en raison d’une évolution défavorable des termes de l’échange (augmentation des prix des importations d’énergie et diminution des prix des exportations de métaux sur les marchés mondiaux) et de la faiblesse des investissements dans le contexte d’une politique hésitante de la part du gouvernement. Le taux de croissance du PIB réel en 2005 atteignait juste 2,4 %, après avoir culminé à 12,1 % en 2004.

Dans les autres pays de la région, c'est l'Azerbaïdjan, particulièrement riche en ressources, qui a affiché la croissance la plus marquée en 2005. Avec le développement de la production de pétrole (principalement grâce aux investissements étrangers) et l'entrée en service du nouvel oléoduc relié au port méditerranéen turc de Ceyhan, le PIB a progressé de plus de 26 %. L’Arménie a également enregistré une croissance remarquable (+13,9 % en 2005), principalement alimentée par la demande intérieure, tirée par les investissements étrangers, les transferts privés et ceux des particuliers. Pratiquement tous les autres pays de la région ont enregistré des résultats supérieurs à ceux de la Russie : au moins 9 % au Kazakhstan, au Belarus, en Georgie, en Moldavie, au Tadjikistan et probablement au Turkménistan (où il semble que les statistiques officielles annonçant une croissance de 20 % aient été largement gonflées)

Les politiques budgétaires sont restées rigoureuses dans la plupart des pays de la région, et d’une manière générale, les tendances inflationnistes ont pu être maîtrisées. Plusieurs pays ont enregistré des excédents budgétaires substantiels grâce à des recettes fiscales importantes provenant des exportations d'énergie ou des importations de produits de consommation. Quant aux opérations courantes, elles ont enregistré des évolutions diverses. Les pays riches en ressources naturelles ont généralement enregistré une forte croissance de leurs excédents commerciaux, parfois compensée par un accroissement des déficits au niveau des revenus et des services. Par ailleurs, les déficits commerciaux se sont creusés dans les pays importateurs d’énergie. Toutefois, cela n’a pas entraîné de détérioration des opérations courantes dans la mesure où l'accroissement des déficits commerciaux a généralement été compensé par des augmentations des transferts privés ou publics ou, le plus souvent, par des transferts effectués par des particuliers. La seule exception est l’Ukraine, dont l’excédent des opérations courantes est retombé à environ 5 % en 2005 après avoir atteint le niveau exceptionnel de 10,5 % du PIB en 2004. Les taux d’endettement ont diminué dans la plupart des nouveaux États indépendants, reflétant la croissance du PIB nominal. Enfin, un pays (la République kirghize) a obtenu un allègement de sa dette de la part des créanciers du Club de Paris. Plusieurs nouveaux États indépendants continuent de dépendre fortement du financement extérieur de la part de donateurs multilatéraux ou bilatéraux pour pouvoir se rapprocher de la viabilité financière.

Les progrès accomplis dans la transition varient fortement en fonction des pays, et la mise en œuvre de la seconde phase des réformes institutionnelles pour le soutien aux marchés et à l’entreprise privée n'est pas encore très avancée dans plusieurs nouveaux États indépendants. Parmi les pays bénéficiaires de l'assistance macrofinancière communautaire, la Moldavie est probablement celui qui a réalisé le plus de progrès dans la mise en œuvre des réformes structurelles dans le contexte d’une stratégie globale de croissance économique et de réduction de la pauvreté. Bien qu’il reste beaucoup à faire pour rattraper les pays les plus avancés de la région, il y a lieu de se féliciter de ce changement après des années d'interférences fréquentes de la part de l'État et de mauvaise gouvernance. En Ukraine, l’engagement des nouvelles autorités politiques arrivées au pouvoir au début de 2005 à l’égard de la réforme n’a pas pu se traduire pleinement en actions concrètes en raison des incertitudes politiques. L’Arménie, la Georgie et le Tadjikistan ont poursuivi la mise en œuvre des programmes d'ajustement et de réforme soutenus par les institutions financières internationales.

ANNEXE TECHNIQUE

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