Résumé L’efficience du système de justice portugais reste un défi, en particulier pour les juridictions administratives et fiscales. Le gouvernement prend actuellement des mesures à cet égard, en particulier pour renforcer les centres d’arbitrage administratif et créer des équipes d’intervention rapide. Des mesures sont aussi prises pour remédier au manque de ressources humaines et pour investir dans la numérisation. À la suite d’inquiétudes répétées concernant la répartition des affaires dans les tribunaux, le Conseil supérieur de la magistrature prend actuellement des mesures en vue d’améliorer la gestion des affaires, en renforçant la transparence dans le système de répartition. Des initiatives visant à renforcer l’intégrité au sein du système de justice sont en cours, notamment la préparation de codes de conduite pour les magistrats. Les relations hiérarchiques au sein du ministère public continuent à faire débat, et la question est actuellement examinée par la Cour suprême administrative. Des réformes de la procédure pénale sont en cours de discussion afin de permettre un traitement plus rapide des affaires complexes. Il est important que ces questions soient abordées en concertation avec toutes les parties concernées et compte tenu des normes européennes. La stratégie de lutte contre la corruption pour 2020-2024, approuvée par le gouvernement, attend un vote au Parlement. Elle vise à répondre à la nécessité de longue date de créer un cadre solide de lutte contre la corruption. Le gouvernement a proposé des mesures en vue de garantir un traitement plus efficient des affaires de corruption complexes. Si les efforts en vue d’améliorer le bilan des enquêtes et des poursuites dans les affaires de corruption se poursuivent, les autorités chargées des poursuites estiment que le manque de ressources de la police et du ministère public est source de préoccupation. Une nouvelle modification est venue compléter la réforme du système de déclaration de patrimoine de 2019, mais l’Autorité pour la transparence chargée de vérifier les déclarations n’est pas encore opérationnelle. Alors que les règles relatives au pantouflage mises à jour en 2019 doivent encore être appliquées, une nouvelle loi sur le lobbying est en cours de discussion au Parlement et il est prévu de réviser la loi sur les lanceurs d’alerte. Les ressources attribuées au Conseil de prévention de la corruption restent limitées. Un mécanisme de lutte contre la corruption a été créé afin de contribuer à la capacité de prévention. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les risques de corruption, notamment les risques de conflits d’intérêts, ont fait l’objet de plusieurs recommandations au niveau national. Le régulateur des médias a vu ses compétences renforcées conformément à la directive révisée sur les services de médias audiovisuels pour inclure les plateformes de partage de vidéos, l’éducation aux médias, et de nouvelles obligations en matière de rapports et de registres. Le gouvernement a mis en place des mesures d’aide expressément destinées aux médias afin d’atténuer les difficultés rencontrées par ces derniers en raison de la pandémie de COVID-19. Le cadre législatif garantit la protection des journalistes. Des cas de menaces et de limitations des activités professionnelles des journalistes ont néanmoins été observés, dont un cas de surveillance visant à identifier les sources de journalistes, lequel a fait l’objet d’une enquête du bureau du procureur général en vue d’un examen par le Conseil supérieur du ministère public. Les parties concernées signalent aussi l’absence de collecte systémique de données concernant les menaces ou la violence à l’encontre des journalistes, en particulier en ligne. Des mesures visant à améliorer la transparence dans l’élaboration des lois et la qualité de la législation ont été adoptées. En particulier, le nouveau règlement intérieur du Parlement vise à renforcer la participation des parties concernées au processus législatif. Le recours du gouvernement à des pouvoirs d’urgence pendant l’état d’urgence dans le contexte de la pandémie de COVID-19 a été subordonné à l’autorisation du Parlement, et au contrôle ex post de ce dernier, des tribunaux et du médiateur. La pandémie de COVID-19 et les mesures d’urgence ont eu une incidence sur le travail des organisations de la société civile, et un soutien spécifique a été octroyé. Une nouvelle loi sur le statut des entreprises de service public vise à rationaliser le cadre législatif. Si l’espace dévolu à la société civile est considéré comme ouvert, de nouvelles difficultés se profilent, notamment dues à des cas d’hostilité et de pressions à l’encontre des organisations de la société civile et des défenseurs des droits de l’homme.

I.Système de justice

Le système de justice portugais se caractérise par un système juridictionnel constitué de la Cour constitutionnelle, de la Cour suprême de justice et des tribunaux judiciaires de première et de deuxième instance, de la Cour suprême administrative et des juridictions administratives et fiscales de première et de deuxième instance, ainsi que de la Cour des comptes. Le Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil supérieur des juridictions administratives et fiscales et le Conseil supérieur du ministère public exercent une action disciplinaire sur les magistrats respectifs et sont chargés des fonctions de gestion correspondantes. En outre, ils sont compétents pour nommer, transférer et promouvoir les juges et les procureurs. Les juges et les procureurs sont nommés par le Conseil compétent, à la suite d’un concours général et en fonction des notes obtenues au terme des cours de formation obligatoires organisés par le Centre d’études judiciaires. Le ministère public est indépendant du pouvoir judiciaire et fonctionne de manière autonome par rapport au pouvoir exécutif. Il possède son propre système de gouvernance, dans lequel le bureau du procureur général est l’organe le plus élevé. Le Portugal participe au Parquet européen. Le barreau est une entité juridique indépendante de droit public et, dans l’exercice de ses pouvoirs publics, il accomplit des fonctions réglementaires.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire au Portugal est moyen à faible, aucune tendance claire ne s’étant dégagée au cours des cinq dernières années. En 2021, le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire parmi les entreprises a baissé, 39 % d’entre elles seulement la percevant comme étant «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante», et est considéré comme faible. Parmi le public, le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire a augmenté tout en restant moyen, 48 % la percevant comme «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante». Il s’agit là d’une inversion de la tendance à la baisse enregistrée depuis 2018.

Le système de répartition des affaires dans les tribunaux a été soumis au contrôle du Conseil supérieur de la magistrature, qui a adopté des mesures en vue d’en améliorer la transparence. Bien que la répartition des affaires se fasse électroniquement, grâce à un système qui permet une répartition aléatoire, une répartition manuelle reste possible dans des cas exceptionnels. Afin de garantir la transparence des situations dans lesquelles une répartition manuelle a lieu et de prévenir les irrégularités, le Conseil supérieur de la magistrature a adopté le règlement nº 269/2021, qui établit les principes, les critères, les exigences et les procédures applicables aux situations de modification, de réduction ou de suspension de la répartition des affaires dans les tribunaux judiciaires. Le nouveau règlement vise, conformément aux normes européennes, à garantir les principes de juge naturel, de légalité, d’interdiction de transfert des affaires, d’indépendance et d’impartialité des tribunaux. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, des allégations d’ingérence dans la répartition aléatoire des affaires dans les tribunaux ont amené le Conseil supérieur de la magistrature à enquêter sur de possibles irrégularités. En juillet 2020, à la suite d’une enquête sur les cas de répartition manuelle des affaires dans les juridictions supérieures entre 2017 et 2020, le Conseil supérieur de la magistrature n’a trouvé aucune preuve de répartition manuelle injustifiée, et a clos l’enquête sans engager de procédure disciplinaire. Cependant, à la suite d’une enquête lors de laquelle des irrégularités dans la répartition des affaires à la cour d’appel de Lisbonne ont été détectées dans trois affaires, avec des signes d’abus de pouvoir, le Conseil supérieur a décidé d’engager des procédures disciplinaires à l’encontre de juges, dont le président et l’ancien président de cette cour. En avril 2021, après que de nouvelles inquiétudes ont été exprimées concernant la répartition des affaires au tribunal central d’instruction de Lisbonne, le Conseil supérieur a ordonné une nouvelle enquête, qui n’a révélé aucun fait indiquant l’existence d’infractions disciplinaires.

Des initiatives visant à renforcer la transparence du système de justice sont en cours. Le statut du ministère public et le statut des magistrats du siège intègrent des règles relatives aux obligations et aux incompatibilités applicables aux procureurs et aux juges. Conformément aux statuts respectifs, le Conseil supérieur de la magistrature et le Conseil supérieur du ministère public sont compétents pour contrôler les déclarations de revenus et de patrimoine des magistrats, et pour approuver les instruments juridiques nécessaires à cet effet. En conséquence, le 12 janvier 2021, le Conseil supérieur de la magistrature a approuvé un règlement relatif aux obligations de déclaration. Le Conseil supérieur du ministère public a également approuvé un projet de code de conduite le 20 octobre 2020, qui a fait l’objet d’une consultation publique. La version finale du code de conduite n’a pas encore été adoptée. Un code de conduite des magistrats des juridictions administratives et fiscales, visant à définir un cadre de normes éthiques, de principes et d’obligations concernant l’exercice de la fonction judiciaire et le respect des obligations en matière de déclaration de revenus, d’intérêts contradictoires et sur les questions relatives aux cadeaux et marques d’hospitalité institutionnels, est aussi en attente d’approbation par le Conseil supérieur des juridictions administratives et fiscales. Le Conseil supérieur des juridictions administratives et fiscales a aussi approuvé un projet de règlement relatif aux obligations de déclaration des magistrats des juridictions administratives et fiscales en matière de revenus, de patrimoine, d’intérêts, d’incompatibilités et d’empêchements, ainsi qu’aux procédures et inspections. En outre, en novembre 2020, l’association professionnelle des juges a présenté un ensemble complet de propositions en vue de renforcer la transparence et l’intégrité dans le système de justice, y compris, entre autres, le renforcement des canaux de signalement tant pour les citoyens que pour les juges, en particulier pour les cas d’abus d’influence ou de tentative d’abus d’influence. Le Conseil supérieur de la magistrature n’a jusqu’ici pas répondu aux propositions présentées par l’association professionnelle des juges.

Le régime d’instructions hiérarchiques aux procureurs est en cours de contrôle juridictionnel. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le nouveau statut du ministère public, qui est entré en vigueur en 2020, contient des dispositions qui clarifient les limites de l’intervention hiérarchique dans les procédures pénales. En novembre 2020, une nouvelle directive contraignante du procureur général a instauré la possibilité de donner des ordres concrets à un subordonné du procureur dans le cadre de la procédure pénale. Selon la nouvelle directive, ces ordres devraient toujours être consignés par écrit, dans le dossier administratif d’accompagnement, et la possibilité de refuser ces ordres est garantie. Les parties concernées au sein du système judiciaire ont exprimé des craintes que cette directive porte atteinte à l’autonomie interne des procureurs, et soit en contradiction directe avec les dispositions du statut du ministère public. Une affaire est actuellement pendante devant la Cour suprême administrative à la suite d’une action en justice engagée par le syndicat des procureurs.

Des réformes du système de la procédure pénale visant à permettre un traitement plus rapide des affaires pénales complexes sont débattues. Dans le contexte des affaires pénales jugées très complexes, un débat a été lancé quant à la nécessité de modifier les règles régissant la procédure pénale, afin de permettre un traitement plus rapide de ces affaires. Dans certaines affaires complexes, notamment de corruption de haut niveau, les infractions ont été prescrites et les poursuites pénales ont été abandonnées en raison de retards dans l’enquête et l’instruction. Les parties concernées craignent que l’impression d’incapacité du système de justice de traiter des affaires de haut niveau puisse induire une perception négative du public à l’égard du système. Dans ce contexte, plusieurs propositions de modification des règles régissant la procédure pénale sont en cours de discussion. En particulier, en mai 2021, le gouvernement a proposé au Parlement des mesures visant à améliorer l’efficience des poursuites pénales et des procès pénaux. Il s’agit entre autres de permettre d’organiser des mesures procédurales individuelles et de négocier, au stade du procès, la peine maximale moyennant l’aveu des faits contenus dans l’acte d’accusation. Par ailleurs, des discussions sont également en cours concernant l’organisation judiciaire des juridictions d’instruction, et en particulier du tribunal central d’instruction. À l’heure actuelle, ce tribunal spécialisé, qui ne compte que deux juges par intérim, est compétent pour instruire des affaires de crimes complexes ou organisés, dont la corruption, et ce sur l’ensemble du territoire national. Son large champ de compétences et son nombre limité de juges font notamment l’objet de critiques. Dans ce contexte, le 4 mai 2021, le Conseil supérieur de la magistrature a annoncé être favorable aux modifications de l’organisation et de la structure actuelles du tribunal central d’instruction, excluant toutefois la possibilité d’augmenter le nombre de juges. Le Conseil supérieur de la magistrature présentera une proposition formelle à cet égard au gouvernement. Le 17 juin 2021, le gouvernement a approuvé un projet de loi, qui sera soumis au Parlement, proposant de dissoudre le tribunal d’instruction criminelle de Lisbonne et d’intégrer ses compétences dans le tribunal central d’instruction criminelle. La mesure proposée prévoit d’accroître le nombre de juges affectés à ce dernier (de 2 à 9), afin de garantir la rationalisation des ressources et de renforcer la lutte contre les infractions économiques et financières. Il est important que les réformes juridiques soient exécutées en consultation avec toutes les parties concernées et tiennent compte des normes européennes applicables.

Qualité

Les ressources humaines affectées au système de justice ont été augmentées, mais des inquiétudes subsistent. En décembre 2020, des procédures de recrutement ont été lancées pour 40 juges et 65 procureurs. Les parties concernées continuent toutefois de faire part d’un manque significatif de juges et de procureurs. En particulier, les juridictions administratives et fiscales signalent que le nombre total de juges dans les juridictions administratives et fiscales de première instance reste sensiblement inférieur au niveau établi dans le cadre juridique, avec plus de 13 % de postes vacants. À la fin de 2019, 11 postes de juges d’appel dans des juridictions administratives et fiscales demeuraient vacants. La procédure de recrutement en vue de la création de cabinets de conseil pour aider les juges, qui était en attente depuis plusieurs années, a été lancée en décembre 2020. Les premiers cabinets de conseil devraient être mis en place en septembre 2021, et les conseillers apporteront une assistance technique et une expertise dans les domaines du droit, de la psychologie, de la comptabilité, des finances et de l’économie. Ces cabinets ne seront cependant mis en place que dans les juridictions de première instance, alors que les parties concernées insistent sur la nécessité de les étendre aux juridictions administratives et fiscales, où la durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes et l’arriéré sont plus importants, et où une expertise technique est exigée dans de nombreuses affaires. Le ministère public est aussi en train de préparer le recrutement de conseillers techniques pour aider les procureurs. Des contraintes budgétaires ont cependant entravé le déroulement de la procédure de recrutement.

Des mesures visant à améliorer la qualité du système de justice continuent à être mises en œuvre, en particulier en matière de numérisation. Le budget affecté aux technologies de l’information et de la communication dans le système de justice a augmenté de 23,4 % en 2021, et un fonds expressément destiné à soutenir des projets visant à moderniser le système de justice est en place, doté d’un budget de 5,1 millions d’EUR. Le nombre de systèmes de vidéoconférence dans les tribunaux a aussi augmenté, afin de répondre au nombre croissant de procédures de diligence effectuées à distance. Les règles de procédure permettent déjà d’utiliser les technologies numériques dans les tribunaux pour un nombre considérable d’actes dans les affaires civiles, commerciales, administratives et pénales. La mise en œuvre du programme «Justiça + Próxima», qui vise à moderniser le système de justice, s’est aussi poursuivie en 2020 et 2021. Les mesures prévues dans le projet «Tribunal+», relatif à la simplification administrative et à l’optimisation de l’arrière-guichet, ont aussi été étendues à davantage de tribunaux, et le nombre de juridictions ordinaires couvertes, telles que les tribunaux de droit commun et les tribunaux de proximité, devrait atteindre 300 d’ici la fin de 2021. Le projet «Tribunal + 360º», qui vise à mettre en œuvre la numérisation complète et un système sans papier dans les tribunaux, y compris pour la présentation des preuves, est encore en phase de préparation. Dans le contexte du plan national pour la reprise et la résilience, le Portugal a présenté la réforme «Transition numérique dans la justice», qui visera surtout à améliorer l’utilisation d’outils numériques dans le système de justice, en particulier dans les juridictions administratives et fiscales. Le Portugal a aussi introduit une demande d’appui technique pour un projet visant à aider le ministère de la justice à faire progresser le programme portugais de modernisation de la justice axé sur l’utilisateur et l’élaboration de stratégies d’action essentielles.

La pandémie de COVID-19 a eu des effets limités sur le fonctionnement du système de justice. En mars 2020, les délais dans les affaires non urgentes dans les tribunaux ont été suspendus, et les actes non urgents ont été ajournés. Cependant, selon le Conseil supérieur de la magistrature, les juridictions de droit commun ont bien géré l’arriéré et le taux de variation du stock d’affaires pendantes est resté stable tout au long de 2020. Les mesures déjà introduites pendant le premier état d’urgence ont été maintenues, telles qu’une loi introduite le 19 mars 2020 instaurant un régime exceptionnel pour les procédures judiciaires. La loi prévoit que l’examen des témoins et les auditions lors des procès doivent avoir lieu physiquement, suivant les recommandations des mesures de sécurité sanitaires fixées par le ministère de la santé. Une proposition du Parlement visant à modifier la loi est encore en attente, qui permettrait d’utiliser des systèmes de communication longue distance activés à partir des tribunaux pour les procédures de diligence qui nécessitent la présence physique des parties.

Efficience

L’efficience du système de justice montre des améliorations, mais des problèmes subsistent dans les juridictions administratives et fiscales. Le Portugal continue d’enregistrer des améliorations de l’efficience de son système de justice, en particulier dans les affaires civiles et commerciales, pour lesquelles la durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes en première instance est en constante diminution. La tendance à la baisse de l’arriéré dans les affaires civiles et commerciales s’est aussi poursuivie. La durée estimée d’écoulement du stock d’affaires commerciales pendantes demeure cependant élevée malgré une diminution constante ces dernières années, et un taux de résolution positif, atteignant plus de 840 jours tant en première qu’en deuxième instance. Bien que le nombre d’affaires administratives pendantes en première instance connaisse lui aussi une diminution marginale, il reste comparativement élevé. Cette question a également fait l’objet d’une recommandation par pays dans le cadre du Semestre européen 2020, concernant la nécessité d’améliorer l’efficience des juridictions fiscales et administratives.