29. 6. 77 Journal  officiel  des  Communautés  européennes N° C 152/7 
ANNEXE 
à l'avis  du Comité  économique  et social 
Le texte  suivant  de l'avis  de la section  a été supprimé  à la suite  de l'adoption  d'un  amendement 
proposé  au cours  des  délibérations  : 
Paragraphe  2.1.1  — dernière  phrase 
« La directive  devait  toutefois  exclure  de son  champ  d'application  les  espèces  exotiques 
importées  de pays  extérieurs  à la Communauté  économique  européenne  ». 
Résultat  du  vote  : 
voix  pour  : 24, voix  contre  : 16, abstentions  : 19. 
Le texte  suivant  de l'avis  de la section  a été modifié  à la suite  de l'adoption  d'un  amendement 
proposé  au cours  des  délibérations  : 
Début  du paragraphe  2.6.1. 
« La section  pense  que  l'annexe  II devrait  être  réexaminée  ... ». 
Résultat  du  vote  : 
Adopté  à l'unanimité. 
Avis  sur  la mise  en œuvre  et le développement  futur  du programme  d'action  commu-
nautaire  relatif  à la protection  et à l'information  des consommateurs 
L'avis  du Comité  n'est  basé  sur aucun  texte. 
A. BASE  JURIDIQUE  DE  L'AVIS 
Conformément  à l'article  20 troisième  alinéa  de son  règlement  intérieur,  le bureau  du 
Comité  a décidé,  le 28 octobre  1975,  d'élaborer  un supplément  d'avis  sur le sujet  précité. 
B. AVIS  DU COMITE  ÉCONOMIQUE  ET SOCIAL 
Le Comité  économique  et social  a élaboré  son  avis  sur le sujet  précité  au cours  de sa 
149e  session  plénière,  tenue  à Bruxelles,  les 25 et 26 mai  1977. 
Le texte  de cet avis  est le suivant  : 
LE COMITÉ  ÉCONOMIQUE  ET  SOCIAL, 
vu la décision  du bureau  du Comité  économique  et 
social,  du 28 octobre  1975,  chargeant,  conformément à l'article  20 troisième  alinéa  du règlement  intérieur, 
la section  de l'environnement,  de la santé  publique  et 
de la consommation,  de l'élaboration  d'un  supplé-
ment  d'avis  et d'un  rapport  sur  la mise  en œuvre  et 
N° C 152/8 Journal  officiel  des Communautés  européennes 29. 6. 77 
le développement  futur  du programme  d'action  com-
munautaire  relatif  à la protection  et à l'information 
des consommateurs, 
vu l'avis  rendu  par  la section  de l'environnement,  de 
la santé  publique  et de la consommation  lors  de sa 
réunion  du 10 mai  1977, 
vu le rapport  présenté  par M. Ramaekers,  rapporteur, 
vu ses délibérations  lors  de sa 149e  session  plénière 
des 25 et 26 mai  1977  (séance  du 26 mai  1977), 
A ADOPTÉ  L'AVIS  SUIVANT 
sans voix  contre  et 5 abstentions: 
1. Observations  générales 
1.1. La  construction  européenne  est à la recherche 
de son second  souffle. 
1.2. Selon  le rapport  Tindemans,  « l'Europe  peut 
et doit  s'identifier  avec  la poursuite  concertée  et 
mieux  contrôlée  du bien  commun,  avec  la réorienta-
tion des  ressources  économiques  vers  l'intérêt  collec-
tif, avec  la réduction  des inégalités  régionales  et socia-
les, la décentralisation  et la participation  au pouvoir 
de décision  ». 
1.3. «  L'union  européenne  doit  être  ressentie  dans 
la vie quotidienne  et proche  du citoyen  ». 
1.4. Parmi  les politiques  à mettre  en œuvre  pour 
intéresser  le citoyen  à la construction  européenne 
figure  l'ensemble  des moyens  visant  à « renforcer  et à 
coordonner  les actions  en faveur  de la protection  du 
consommateur  », comme  l'ont  souhaité  en octobre 
1972,  les chefs  d'État  ou de gouvernement  des  neuf 
États  membres  réunis  à Paris. 
1.5. Le  programme  préliminaire  de la CEE  pour 
une politique  de protection  et d'information  des con-
sommateurs  a été  adopté  par  la Commission  en 
décembre  1973  et approuvé  par le Conseil  des minis-
tres, le 14 avril  1975.  C'est  incontestablement  un 
élément  positif  dans  la voie  définie  par le sorrimet  de 
Paris. 
1.6. Le  28 mars  1974,  le Comité  économique  et 
social  a approuvé  le programme  dont  le délai  de mise 
en œuvre  est de quatre  ans. 1.7. L'objectif  de la protection  du consommateur 
s'est déjà  traduit  dans  une  série  de propositions  de 
directives  ou  de  directives,  notamment  dans  le 
domaine  des  denrées  alimentaires,  qui  définissent 
entre  autres  les normes  de qualité  des  produits,  les 
règles  d'étiquetage,  ainsi  que  les limites  d'utilisation 
d'additifs.  Les services  de la Commission  ont  entamé 
des travaux  plus  directement  liés  aux  intérêts  juridi-
ques  et économiques  des  consommateurs  ayant  ou 
devant  aboutir  à des propositions  de directive  concer-
nant  : 
— la responsabilité  du fait  des produits, 
— le crédit  à la consommation, 
— les ventes  en dehors  de l'établissement  commer-
cial, 
— l'enseignement  à distance, 
— les clauses  abusives  des contrats, 
— la publicité  trompeuse, 
— les prix  unitaires. 
1.8. Il  est trop  tôt encore  pour  porter  un jugement 
sur la manière  dont  se concrétise  l'ensemble  du pro-
gramme  dans  les législations  européennes  ou nationa-
les ; d'ores  et déjà  le Comité  se réserve  d'y revenir  en 
temps  opportun,  usant  en cela  de son  droit  d'initia-
tive. 
1.9. On  peut  par contre  souligner  le rôle  moteur  et 
dynamisateur  qu'a  joué  le service  de l'environnement 
et de la protection  du consommateur  dans  la prise  en 
considération  des intérêts  des consommateurs  au sein 
des services  de la Commission. 
1.10.  À  cet égard,  l'orientation  prise  par  la Com-
mission  est encourageante. 
1.11.  Dans  son  discours  d'investiture  devant  le 
Parlement  européen,  le 11 janvier  1977,  le président 
Jenkins  a, en effet,  déclaré  qu'il  faudrait  donner  un 
plus grand  poids  à la protection  du consommateur 
ainsi  qu'à  celle  de l'environnement  dans  lequel  le 
consommateur  vit. 
1.12.  Cette  déclaration  s'est  déjà  traduite  dans  une 
nouvelle  répartition  des  compétences  au niveau  des 
services  de la Commission  ; le service  de l'environne-
ment  et de la protection  des  consommateurs  assume-
ra à l'avenir  la responsabilité  première  de la conduite 
de dossiers  très  importants  du point  de vue  de la 
protection  des  consommateurs,  tels  que  l'étiquetage 
des denrées  alimentaires,  le matériel  scolaire,  les 
jouets,  les produits  ménagers  d'entretien,  les cosméti-
ques,  l'étiquetage  des textiles,  le crédit  à la consom-
mation,  les clauses  abusives  des contrats,  la publicité 
trompeuse. 
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1.13.  D'autre  part,  le SEPC  sera  dorénavant  cores-
ponsable  notamment  pour  les directives  « horizonta-
les » relatives  aux  additifs  alimentaires  et aux  résidus 
de pesticides  dans  l'alimentation. 
1.14.  De  l'avis  du Comité,  il serait  opportun  que 
l'importance  des responsabilités  du SEPC  soit  consa-
crée par  une  révision  des  structures  administratives 
qui devraient  déboucher  à terme  sur la création  d'une 
direction  générale. 
1.15.  Par  ailleurs,  il est intéressant  de rechercher  à 
tirer des leçons  de l'expérience  — courte  — de la mise 
en œuvre  du programme  et d'essayer  de définir  ce 
que pourrait  contenir  le prochain  programme  de la 
CEE  vis-à-vis  des  consommateurs  et vis-à-vis  des 
problèmes  de consommation  (*). 
Ce travail  prospectif  doit  résulter  d'un  dialogue  cons-
tant et approfondi  entre  tous  les  interlocuteurs 
sociaux  afin  de dégager  un consensus  acceptable  pour 
toutes  les parties  concernées. 
1.16.  Les  problèmes  concernant  la protection  et 
l'information  des consommateurs  ne peuvent  pas être 
isolés  d'une  véritable  politique  de la consomma-
tion (*). Cette  dernière  n'est  qu'un  des  aspects  de la 
politique  économique. 
1.17.  Encore  faut-il  que  les  préoccupations  en 
matière  de consommation  ne soient  pas  considérées 
comme  secondaires  vis-à-vis  d'autres  préoccupations 
tout aussi  respectables  en matière  économique  et 
sociale. 
1.18.  Jusqu'à  présent,  les interlocuteurs  sociaux, 
tout en ayant  conscience  de l'importance  des problè-
mes de consommation,  n'ont  pas toujours  eu la possi-
bilité  de s'y intéresser  à suffisance. 
1.19.  Les  pouvoirs  publics,  à l'écoute  de ces grou-
pes de pression,  ont par conséquent  tendance  à ne pas 
toujours  consacrer  une  attention  suffisante  aux  pro-
blèmes  de consommation. 
1.20.  Prendre  en considération  les aspects  consom-
mateurs  à l'avantage  de permettre  une  meilleure 
approche  des  problèmes  économiques  et sociaux  et 
peut  contribuer  à mieux  évaluer  l'efficacité  du systè-
me économique  et social. 
1.21.  Il  importe  à cet égard  que  les agents  écono-
miques,  réagissant  à l'environnement  économique  et 
social  comme  consommateurs  ou usagers,  puissent  se 
faire  entendre. 
H Le contenu  de « la politique  vis-à-vis  des consomma-
teurs  et la politique  de consommation  » est explicité 
au point  3 du présent  avis. 1.22.  Dans  la mesure  où l'on  veut  que  les consom-
mateurs  soient  reconnus  comme  des  interlocuteurs  à 
part entière,  la consultation  des  milieux  les représen-
tant doit  prendre  progressivement  les formes  et les 
caractéristiques  qui permettent  de lui donner  la même 
valeur  qu'à  la consultation  des  autres  milieux  écono-
miques  et sociaux. 
2. Des  préalables 
2.1. La clarté  dans  les reponsabilités 
2.1.1.  Les  problèmes  de consommation,  à quelque 
stade  qu'ils  soient  envisagés  — au niveau  des  pou-
voirs  publics  européens  ou nationaux,  au niveau  des 
entreprises  ou au niveau  du pouvoir  judiciaire  — 
couvrent  des domaines  très  vastes. 
2.1.2.  Les  responsabilités  sont  en général  disper-
sées.  Il n'est  pas toujours  facile  de trouver  l'interlocu-
teur valable.  Sans  point  d'appui  fixe,  l'action  des 
organisations  des  consommateurs  risque  de s'essou-
fler et de manquer  de constance.  Il faut  donc  en 
arriver  à une  situation  où le consommateur  sache 
clairement  où et à qui s'adresser  en cas de besoin. 
2.1.3.  L'expérience  vécue  au niveau  de la Com-
mission  est significative  à cet égard  : le démarrage 
décisif  de la politique  « consommateur  » a été lié à la 
désignation  d'un  commissaire  responsable  de l'élabo-
ration  et de l'exécution  d'un  programme,  commis-
saire  dont  dépendait  directement  un service  de l'envi-
ronnement  et de la protection  des consommateurs. 
2.1.4.  Il  serait  souhaitable  qu'une  instance  respon-
sable  existe  dans  les États  membres.  Cette  instance  ne 
doit pas nécessairement  voir  ses compétences  limitées 
aux problèmes  de consommation,  mais  elle  doit  pou-
voir disposer  d'une  structure  administrative  qui,  elle, 
doit avoir  pour  seule  attribution,  les problèmes  de 
consommation. 
2.1.5.  L'avantage  supplémentaire  de ce parallélisme 
de structure  réside  dans  l'articulation  directe  entre  le 
pouvoir  communautaire  et les pouvoirs  nationaux. 
2.1.6.  Ce  qui est vrai  au niveau  du pouvoir  politi-
que l'est  peut-être  aussi  au niveau  des  entreprises  : 
sans porter  un jugement  sur le statut  d'un  responsa-
ble pour  la consommation,  on peut  dire  que  sa pré-
sence  dans  certaines  entreprises  devrait  pouvoir  facili-
ter les rapports  avec  les organisations  de consomma-
teurs  et avec  les consommateurs  individuels. 
2.1.7.  Une  démarche  analogue  devrait  aboutir  à 
une amélioration  du fonctionnement  de la justice, 
fonctionnement  qui  actuellement  décourage  souvent 
le consommateur. 
N° C 152/10 Journal  officiel  des Communautés  européennes 29. 6. 77 
2.2. Des  consommateurs  représentatifs  et responsables 
2.2.1.  La  politique  vis-à-vis  du consommateur  et la 
politique  de la consommation  doivent  être  menées 
après  la consultation  de tous  les milieux  concernés, 
parmi  lesquels  ceux  représentant  les consommateurs. 
2.2.2.  La  consultation  avec  les représentants  des 
consommateurs  doit  être  menée  au niveau  du pou-
voir politique  ; lorsqu'il  y a monopole  ou  forte 
concentration,  le consommateur  ou l'usager  .doit  éga-
lement  pouvoir  se faire  entendre,  grâce  à des  procé-
dures  adéquates,  au niveau  de services  publics  et des 
entreprises  publiques  ou privées. 
2.2.3.  Mais  pour  qu'une  consultation  soit  valable, 
il faut  des  interlocuteurs  représentatifs  et responsa-
bles. 
2.2.4.  Représentatifs  d'abord  : il est difficile  d'es-
sayer  de définir  des critères  de représentativité  : actuel-
lement  la reconnaissance  résulte  en dernier  lieu  d'un 
choix  politique  effectué  par les autorités  publiques, 
notamment  sur base  des activités  exercées  en matière 
de consommation,  que  ce soit  au niveau  local,  régio-
nal ou national  et par les institutions  communautai-
res au niveau  supranational.  Ce choix  est infléchi 
entre  autres  par  l'impact  qu'ont  sur l'opinion  publi-
que les activités  « consommateurs  » des organisations 
concernées.  C'est  jusqu'à  présent  la procédure  la plus 
adéquate  et la plus  pratique. 
2.2.5.  Responsables  ensuite  : comme  pour  les 
autres  groupes  sociaux,  cela  implique  pour  les con-
sommateurs  et leurs  représentants  un certain  niveau 
de formation,  et l'accès  à l'information  portant  sur 
les produits  et services,  sur les entreprises  et sur la 
situation  économique  générale.  La formation  peut 
s'acquérir  par  de multiples  canaux,  et notamment 
grâce  à l'école,  par  l'organisation  d'une  formation 
continue  des adultes  par les mass  média,  par  la parti-
cipation  à la vie des organisations  de consommateurs. 
Il ne faut  pas  négliger  les possibilités  de formation 
sur le tas des  consommateurs  qui  ont  choisi  d'agir 
ensemble  sur  le terrain  économique,  et qui  gèrent 
eux-mêmes  leurs  entreprises. 
2.2.6.  Quant  à l'information,  il faudra  en définir  le 
contenu  minimal  et les modalités  d'accès. 
3. La politique  vis-à-vis  des  consommateurs  et la 
politique  de consommation 
3.1. Elles  comprennent  d'abord  les  problèmes 
liés à la consommation  des  biens  et services 
actuellement  sur le marché,  y compris  la raréfaction et à la dégradation  des  ressources  naturelles.  Il s'agit 
de mettre  en œuvre  les droits  du consommateur  tels 
qu'ils  ont été définis  dans  le programme  préliminaire. 
3.2. Elles  touchent  ensuite  à la consommation 
future  : en effet,  comme  cela  se pratique  dans  certains 
États  membres,  les consommateurs  doivent  pouvoir 
participer  à la consultation  sur la fixation  des orien-
tations  générales  de l'économie,  sur  les  décisions 
quant  à la part  de revenu  national  qui sera  consom-
mée et quant  à la part  qui sera  investie,  sur l'orienta-
tion des  investissements.  Une  attention  particulière 
doit être  apportée  à la recherche  scientifique,  qui 
détermine  largement  le modèle  de consommation 
futur. 
3.3. Enfin,  ces politiques  sont  difficilement  disso-
ciables  du problème  de l'accès  aux  biens  et services 
— notamment  au logement  — ainsi  que  de leur 
répartition  selon  les différentes  catégories  de citoyens. 
La politique  sociale,  dont  l'objet  rencontre  en grande 
partie  cette  problématique,  doit  en effet,  tout  comme 
la politique  économique  générale,  être  évaluée  par 
rapport  à ses effets  sur la consommation. 
4. Priorités 
Si les principes  énoncés  dans  le présent  avis  doivent 
être appliqués  dans  la pratique,  la Commission  doit 
s'assigner  des objectifs  spécifiques  à réaliser,  si possi-
ble, au cours  des quatre  années  à venir. 
4.1. Mise  en œuvre  de la législation  existante 
La Commission  doit  s'assurer  que  le contrôle  de la 
mise  en œuvre  de la législation  communautaire  est 
tout à fait effectif,  qu'il  est fait  rapport  au Conseil  en 
cas de lacunes  et que  des  remèdes  sont  proposés  en 
tant que  besoin, 
4.2. Prix 
Parmi  les tâches  de la Commission,  le Comité  rap-
pelle  l'action  destinée  à améliorer  la transparence  des 
marchés  lorsque,  pour  le même  produit  fabriqué  par 
!e même  fabricant,  on constate  de fortes  différences 
de prix  dans  les différents  États  de la Communauté, 
ce qui a des effets  négatifs  pour  l'intérêt  des consom-
mateurs. 
4.3. Éducation  des  consommateurs  dans  les établisse-
ments  d'enseignement 
La Commission  est d'ores  et déjà  occupée  à étudier  la 
façon  dont  on peut  inculquer  aux  enfants  en âge  de 
scolarité  les rudiments  de l'éducation  des consomma-
29. 6. 77 Journal  officiel  des Communautés  européennes N° C 152/11 
teurs.  Les études  menées  par la Commission  devraient 
être suivies  d'une  action  incluant,  notamment,  la pro-
motion  d'un  centre  communautaire  et de centres 
nationaux  parallèles  pour  la formation  des  ensei-
gnants,  la recherche  et la production  de matériaux 
appropriés. 
4.4. Préoccupations  relatives  à l'environnement 
Le service  de l'environnement  et de la protection  des 
consommateurs  de la Commission,  reconnaissant  que 
le consommateur  est préoccupé  aussi  bien  par la qua-
lité de la vie que  par  la possibilité  de disposer  de 
biens  et de services  naturels,  devrait  s'assurer  que  le 
point  de vue  du consommateur  est largement  pris  en 
considération  en matière  de protection  et d'améliora-
tion de l'environnement  en général. 
4.5. Représentation  des  consommateurs 
Il faut  admettre  que  le consommateur  doit  participer 
en fin de compte  à la consultation  sur la formation 
des décisions  économiques  qui  l'affectent,  et qu'un 
premier  pas devrait  être  fait  en ce sens  dans  les bran-
ches d'activité  du secteur  public  qui  constituent  des 
monopoles,  en particulier  dans  les transports. 
La Communauté  devrait  encourager,  en outre,  les 
gouvernements  nationaux  à assurer  une  représenta-
tion suffisante  des consommateurs  au Comité  écono-
mique  et social. 
Enfin,  les directives  communautaires  devraient  com-
porter  une  évaluation  des  incidences  sur  les divers 
agents  économiques  qui ferait  ressortir  en particulier, 
les effets  des  mesures  envisagées  sur  le consom-
mateur. 
4.6. Liberté  d'information 
Par comparaison  aux  administrations  nationales,  la 
Commission  est relativement  ouverte  quant  à ses acti-
vités.  Cette  politique  devrait  être  poursuivie,  intensi-
fiée et portée  à la connaissance  du public. 
Le Comité  regrette,  par contre,  que  les délibérations 
du Conseil  en tant  qu'organe  législatif  de la Commu-
nauté  gardent  encore  un caractère  strictement  confi-
dentiel. 
4.7. Avancement  des  projets  de directives 
Le Comité  demande  que  des directives  concernant  la 
publicité  trompeuse,  le crédit  à la consommation  et le démarchage  à domicile  (*), soient  adoptées  par  le 
Conseil  dans  un délai  de deux  ans;  il demande  éga-
lement  d'envisager  la possibilité  de réglementer  de 
façon  plus  stricte  la promotion  des  produits  nuisibles 
de grande  consommation. 
4.8. La  Commission  devrait  consacrer  une  atten-
tion particulière  à la sécurité  des produits  et veiller  à 
ce que  des recherches  puissent  être  effectuées  dans  ce 
domaine  par la Fondation  européenne  pour  l'amélio-
ration  des conditions  de vie et de travail. 
4.9. La  Commission  devrait  rechercher  des  solu-
tions  juridiques  nécessaires  à une  meilleure  situation 
du consommateur  dans  ses rapports  avec  la justice. 
4.10.  La  Commission  devrait  encourager  les gou-
vernements  nationaux  à créer  des  centres  de conseil 
aux consommateurs  à des  endroits  aussi  nombreux 
que possible. 
4.11.  Les  directives  communautaires  accordent  une 
attention  particulière  à la protection  des  consomma-
teurs  en ce qui concerne  les produits.  Il faudrait  con-
sacrer  maintenant  une  attention  équivalente  au sec-
teur des services. 
4.12.  Enfin,  les principes  régissant  le suivi  du pro-
gramme  de la Commission  pour  une  politique  en 
matière  de consommation  devraient  être  inspirés  non 
pas par une  conception  défensive  de la protection  du 
consommateur,  mais  par  le souci  de promouvoir  ses 
intérêts  de manière  positive. 
4.13.  Le  Comité  souligne  le fait  que,  jusqu'à 
présent,  les actions  entreprises  par  les organisations 
de consommateurs  et la Commission  des Communau-
tés européennes  se caractérisent  encore  trop  souvent 
par une  approche  partielle  des problèmes  de consom-
mation. 
4.14.  Il  est d'avis  qu'il  est désormais  opportun  de 
baser  ces actions  sur une  vision  globale  des  problè-
mes en cause,  s'appuyant  sur une  large  consultation, 
à tous  les niveaux,  des milieux  intéressés. 
4.15.  Cette  démarche  devrait  aboutir  également  à 
la participation  effective  des  consommateurs  à la 
mise  au point  des  mesures  visant  l'amélioration  du 
(') Actuellement,  la proposition  de directive  concernant 
le « démarchage  à domicile  » se trouve  devant  le 
Conseil  tandis  que  les projets  de directive  concernant 
le « crédit  à la consommation  » et la « publicité  trom-
peuse  » seront  vraisemblablement  transmis  par la Com-
mission  au Conseil  avant  la fin de l'année  1977. 
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cadre  de vie et de l'environnement,  en ce qui concer-
ne en particulier  les choix  en matière  d'énergie,  la 
lutte  contre  le gaspillage,  la sécurité  des produits  et la 
protection  des ressources  naturelles. 
4.16.  Ces  nouvelles  orientations  devraient  permet-
tre d'aboutir  à un meilleur  équilibre  des  intérêts  en présence,  assurer  un nouvel  élan  au processus  d'inté-
gration  économique  de la Communauté  et promou-
voir une  meilleure  insertion  des  divers  agents  écono-
miques,  à savoir  les producteurs,  les travailleurs  et les 
consommateurs,  dans  leur  environnement  économico-
social. 
Fait à Bruxelles,  le 26 mai  1977. 
Le président 
du Comité  économique  et social 
Basil  de FERRANTI 
ANNEXE 
à l'avis  du Comité  économique  et social 
Le texte  suivant  de l'avis  de la section  a été remplacé  à la suite  d'un  amendement  accepté  au 
cours  des débats  : 
Paragraphe  4.2.  Prix 
Lorsque  la transparence  du marché  est insuffisante,  des fortes  différences  du prix  pour  un 
même  produit,  qui ne semblent  pas être  justifiées,  peuvent  se présenter  et des consommateurs 
risquent,  de ce fait,  de payer  des prix  trop  élevés. 
La Commission  doit  effectuer  des enquêtes  et présenter  le cas échéant  des propositions  visant 
à corriger  cette  situation.  En particulier,  une  recherche  prioritaire  devrait  être  effectuée  lorsque 
le même  produit  fabriqué  par le même  producteur  est vendu  à des prix  nettement  différents 
dans  les divers  pays  de la Communauté. 
Résultat  du vote  : 
L'amendement  a été adopté  à l'unanimité.