RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL - Mesures prises par la Commission en réponse aux observations accompagnant la recommandation du Conseil - Rapport de suivi sur l'exercice financier 2000

AVANT-PROPOS

INTRODUCTION

1. CHAPITRE 1 - RESSOURCES PROPRES

2. CHAPITRE 2 - POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

3. CHAPITRE 3 - ACTIONS STRUCTURELLES

4. CHAPITRE 4 - POLITIQUES INTERNES

5. CHAPITRE 5 - ACTIONS EXTÉRIEURES

6. CHAPITRE 6 - AIDE DE PRÉ-ADHÉSION

7. CHAPITRE 7 - DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

8. CHAPITRE 8 - INSTRUMENTS FINANCIERS ET ACTIVITÉS BANCAIRES

9. CHAPITRE 9 - DÉCLARATION D'ASSURANCE ET INFORMATIONS À L'APPUI DE CELLE-CI

ANNEXE - RAPPORTS SPÉCIAUX 2000

AVANT-PROPOS

Conformément à l'article 276, paragraphe 3, du traité CE et à l'article 89, paragraphe 8, du règlement financier et comme pour les années précédentes, le rapport de suivi de la Commission a pour but de présenter les mesures que cette dernière a prises comme suite aux observations accompagnant la recommandation sur la décharge pour le budget général et le budget de fonctionnement de la CECA. Ce rapport est la réponse aux demandes formulées par le Conseil dans les commentaires spécifiques accompagnant sa recommandation sur la décharge du 5 mars 2002. Il devrait permettre au Conseil de disposer de toutes les informations nécessaires sur les mesures prises par la Commission en vue de sa prochaine recommandation pour la décharge 2001.

Les mesures prises par la Commission en réponse à chaque recommandation du Conseil figurent dans les encadrés.

INTRODUCTION

1. Le Conseil relève avec satisfaction que la mise en pratique par la Commission d'initiatives, en vue d'améliorer sa gestion et sa comptabilité, dont une partie importante a eu son origine dans le rapport annuel de la Cour, met en évidence l'intérêt de ce rapport en tant qu'instrument de contrôle de la légalité et de la régularité, ainsi que de diagnostic de la qualité de la gestion financière. Il insiste par conséquent sur la nécessité de réserver une suite rigoureuse aux recommandations formulées lors de la procédure de décharge.

La Commission Prodi déploie un effort sans précédent pour moderniser et améliorer la gestion financière. Dans ce contexte, la procédure de décharge fournit l'occasion d'instaurer un dialogue constructif entre les institutions afin d'identifier les secteurs susceptibles d'amélioration.

2. Le Conseil se félicite du nombre d'aspects positifs dont le rapport fait état, tout en étant conscient que la Commission n'a pas encore atteint les objectifs qu'elle s'est fixés dans le cadre de sa réforme. Dans ce contexte, le Conseil souhaite mettre l'accent sur l'importance qu'il accorde à la refonte du règlement financier, véritable clé de voûte du système financier communautaire.

La Commission estime qu'elle a déjà réalisé beaucoup dans le cadre de ses activités de réforme. Le rapport de synthèse de la Commission pour 2001 contient une analyse détaillée de la mise en oeuvre de la réforme. Les éléments principaux de cette analyse sont les suivants:

- Fixation des priorités, allocation et utilisation efficace des ressources

Différents jalons ont été identifiés et introduits dans le cadre d'une activité de planification stratégique et de programmation (SPP), mise en place par la réforme. La préparation des plans de gestion annuels par tous les services a été un grand pas en avant. La gestion basée sur les activités a permis à la Commission de concentrer ses activités sur des priorités et des objectifs clairs. Sans préjudice de toute nouvelle amélioration, on peut conclure que la Commission a réalisé en 2001 ce qui avait été annoncé dans le Livre blanc, et que cela représente un résultat important au regard des contraintes considérables en termes de ressources et de temps auxquelles ont fait face les services et au vu du fait qu'un tel changement ne peut avoir lieu que progressivement.

- Politique des ressources humaines

La procédure de consultation avec le personnel et les «concertations» avec les syndicats ont donné les résultats suivants:

(1) Le «paquet global pour la réforme de la politique du personnel» d'octobre 2001, qui comportait 15 chapitres. Les neuf premiers portaient sur la décision finale de la Commission: le lien social, couvrant des mesures sur les congés pour événement familial et les formules souples de travail; l'égalité des chances; la politique sociale et l'équipement pour le personnel; le harcèlement moral; la formation; la mobilité; la dénonciation des actes répréhensibles; la discipline; le maintien de normes professionnelles; le recrutement; l'encadrement moyen; les rémunérations et les pensions. Les six derniers chapitres ont porté sur l'orientation finale de la Commission: l'évaluation et la promotion; la structure des carrières; le personnel non permanent; le service de médiation; le régime de retraite flexible et la révision générale du statut.

(2) Le 20 décembre, la Commission a approuvé un projet de règlement sur les modifications à apporter au statut et aux règles de mise en oeuvre concernant l'évaluation et la promotion en vue de les soumettre au comité du statut interinstitutionnel pour avis. Le projet de règlement comprend tous les changements qui doivent être apportés aux règles de base régissant le service public européen et que la Commission juge nécessaires.

(3) La Commission a arrêté le reste des décisions au cours du premier trimestre 2002 (lignes directrices pour les descriptions d'emploi; lignes directrices pour la mobilité; la conduite des enquêtes administratives et des procédures disciplinaires; les règles applicables aux experts nationaux détachés à la Commission; la dénonciation des actes répréhensibles, la politique sociale, le service de médiation, les lignes directrices pour la formation et le maintien de normes professionnelles, l'évaluation et la promotion). La Commission a également décidé de soumettre le projet de règlement au Conseil en vue de finaliser la procédure législative pour la mi-2003.

- Audit, gestion et contrôle financiers

La réforme vise à simplifier et accélérer les procédures mais aussi à responsabiliser les acteurs concernés en décentralisant les fonctions de gestion vers les lieux de décision et en améliorant la transparence.

(1) En 2001, sur la base d'une évaluation des risques afférents, de la structure organisationnelle et de la rentabilité, les services de la Commission ont mis en oeuvre de nouveaux circuits de gestion financière en soulignant les principales étapes impliquées dans l'autorisation des transactions financières et en respectant le principe fondamental selon lequel les fonctions d'engagement et de vérification d'une transaction doivent demeurer distinctes. Chaque service de la Commission a également mis sur pied une structure d'audit interne pour aider le directeur général ou le chef de service à vérifier l'efficacité des contrôles internes.

(2) En 2001 également, le service d'audit interne est devenu indépendant du Contrôle financier. Son rôle est crucial en ce sens que son avis indépendant donne à la Commission une assurance quant à la qualité des systèmes de gestion et de contrôle.

(3) Le service financier central, créé en 2000, s'est concentré en 2001 sur la proposition de refonte du règlement financier, sur la définition de normes minimales de contrôle interne et la gestion du risque pour les services de la Commission, sur le renforcement de la gestion des contrats et les marchés publics dans les services de la Commission. En outre, une attention particulière a été accordée à la demande de soutien assuré par helpdesk et dans le cadre de mesures de formation et d'information. Enfin, vu la nécessité d'améliorer les systèmes centraux d'information financière, l'action s'est focalisée sur la qualité globale du système existant et le développement de nouvelles fonctionnalités définies dans le Livre blanc (base de données sur les contrats, registre central des factures, gestion des recouvrements).

(4) Les directeurs généraux et les chefs du service ont produit en mai 2002 leurs premiers rapports d'activité annuels pour 2001. Ces rapports montrent que des progrès significatifs ont été accomplis bien qu'il reste beaucoup à faire pour améliorer les systèmes de gestion financière.

(5) La question du contrôle interne et de la gestion financière a reçu une nouvelle impulsion par le règlement financier qui reflète les principes clés de la réforme financière et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2003. Le transfert de la fonction centralisée de l'autorisation préalable signifie que les services compétents devront évaluer leur capacité à assumer des responsabilités décentralisées complètes. Les systèmes centraux d'information financière et comptable sont développés de manière à garantir leur conformité avec les exigences du nouveau règlement financier (notamment en ce qui concerne le nouveau workflow des services ordonnateurs et les types d'opérations). La Commission examine en outre actuellement de quelle manière elle peut commencer à mettre en oeuvre les principes de la comptabilité d'exercice, qui implique des changements à la fois au niveau des règles comptables et du système informatique. Ce projet a été lancé par le biais d'une communication de Mme Schreyer à la Commission en juillet 2002, qui sera suivie d'une communication présentant l'organisation du projet en décembre 2002. Parallèlement, la Commission continue également à prendre des mesures visant à améliorer les résultats du système informatique actuel.

On peut donc constater qu'une grande partie de l'activité de réforme a été menée à bien et que la refonte du règlement financier, qui a fait l'objet d'une décision unanime au Conseil à la suite d'un processus de négociations très intense, a été réalisée dans des délais très brefs, dans une démarche de révision et de débat nécessaire de la part des parties intéressées.

*Le cadre et le système comptables de la Commission ont été conçus à une époque où la comptabilité de caisse était utilisée dans l'ensemble du secteur public et ils servaient principalement à la comptabilité budgétaire. Les procédures ont également dû être conçues dans l'optique des dispositions du règlement financier. Le système comptable de la Commission a été conçu pour une comptabilité de caisse et n'a été adapté que de manière limitée pour répondre aux exigences d'une comptabilité générale moderne.

*La Commission a déjà introduit des éléments de comptabilité d'exercice dans la présentation de ses états financiers ces dernières années. La fiabilité et l'exactitude des informations utilisées pour produire les états financiers ne sont cependant pas optimisées, essentiellement pour la raison que certaines données bilantaires et certaines informations destinées aux annexes des comptes proviennent de sources extérieures au système comptable officiel.

3. Le Conseil constate la persistance d'excédents importants à la fin de l'exercice. Cette tendance pourrait affecter la crédibilité et la bonne gestion du budget communautaire.

L'origine de ces excédents se situe tant dans les estimations incorrectes des recettes que des prévisions des dépenses. Le Conseil demande à la Commission de procéder, avec la collaboration des États membres, à des estimations plus exactes des sources de financement et d'adapter les prévisions des dépenses aux besoins réels.

La Commission continue de développer et d'améliorer son approche en matière de gestion du budget. Se fondant sur le plan d'exécution pour 2001 et en conformité avec la déclaration commune, la Commission a communiqué à l'autorité budgétaire un plan d'exécution plus complet pour l'exercice 2002.

Des mesures ont été prises pour améliorer la prévision des paiements des Fonds structurels (voir le point 3.1).

Les prévisions de ressources propres indiquées dans l'avant-projet de budget sont établies sur la base des prévisions économiques les plus récentes du printemps fournies par la DG ECFIN, après consultation des États membres au sein du Comité consultatif des ressources propres (CCRP). De plus, l'estimation est ensuite revue dans le cadre d'une réunion du CCRP (qui se tient généralement en avril) pendant l'exercice budgétaire concerné, sur la base des prévisions économiques du printemps de cet exercice-là. Les paiements des États membres sont adaptés en conséquence, par un budget supplémentaire et/ou rectificatif. La Commission s'efforce d'améliorer en permanence la précision de ses estimations. Il convient toutefois de rappeler que l'estimation des ressources propres concerne des agrégats économiques (RNB, base TVA, importations de l'UE, etc.) qui sont soumis à de fortes variations. Une certaine marge d'erreur est par conséquent inévitable dans l'estimation.

4. Le Conseil tient à souligner que le fait que la plupart des dépenses soient réalisées dans les États membres et gérées par des organisations nationales ne modifie pas la responsabilité finale de la Commission en ce qui concerne l'exécution du budget qui lui incombe conformément aux dispositions du traité.

Bien que la responsabilité ultime de l'exécution du budget communautaire appartienne à la Commission, il existe une responsabilité de gestion qui incombe à ceux qui mettent en oeuvre les politiques communes. Ceci est mis de plus en plus en lumière par la Cour des comptes qui tend à distinguer davantage le rôle de chacun dans son rapport annuel.

Comme elle le souligne dans son analyse des réponses apportées par les États membres, la Commission a constaté leur souci de faire du rapport annuel de la Cour des comptes un instrument au service de l'amélioration de la gestion financière et leur détermination à prendre pleinement en considération les observations et recommandations qui leur sont adressées. La Commission prête une attention particulière aux différentes questions soulevées par les États membres, en particulier en ce qui concerne la simplification du cadre réglementaire (voir infra), et compte fournir, dans le cadre spécifique de chaque politique, toute l'aide dont les États membres pourraient avoir besoin pour assurer une application régulière et efficiente de la réglementation.

En outre, la Commission estime qu'une réflexion et une concertation sur les moyens de renforcer les pouvoirs de contrôle et de sanction à sa disposition doit être lancée et pourrait déboucher à moyen terme sur des propositions concrètes qui pourraient s'appuyer sur des mécanismes déjà existants, comme, par exemple, les taux de contrôles et les corrections financières.

5. En ce qui concerne la présente procédure de décharge, le Conseil ne peut que souligner sa préoccupation sur le fait que la Cour n'ait pas encore été en mesure de délivrer une déclaration d'assurance positive (DAS) à cause de l'incidence inacceptable des erreurs dans les opérations sous-jacentes aux paiements, tout en prenant note que la Cour a donné une appréciation positive en ce qui concerne les ressources propres, les engagements et les dépenses administratives. De plus, le Conseil s'interroge sur le fait que les nombreuses constatations positives mentionnées par la Cour dans son rapport ne soient pas reflétées, entre autres, dans le taux d'erreurs dans la garantie des certifications émises.

L'évaluation positive de la Cour, qui porte également sur les comptes, concerne un nombre significatif d'opérations et illustre les réalisations de la Commission non seulement là où elle est entièrement responsable de ses activités, mais aussi dans un environnement plus stable et partagé tel que celui des ressources propres. Néanmoins, la Commission s'engage à améliorer la situation dans le domaine des paiements et elle est persuadée que les effets positifs du processus de réforme contribueront à améliorer sa gestion financière. S'agissant des Fonds structurels, la Commission précise que le règlement n° 1260/1999 et les règlements d'application de la Commission n° 438/2001 et n° 448/2001 ont permis d'établir un cadre qui devrait améliorer la gestion financière dans les États membres, avec un taux d'erreur plus acceptable dans les opérations sous-jacentes aux paiements. Un règlement de contrôle similaire, le règlement n° 1386/2002, vient d'être adopté pour le Fonds de cohésion.

6. Le Conseil apprécie les efforts que la Cour déploie pour faire évoluer la DAS vers un instrument d'analyse de systèmes de gestion et de contrôle, mais tout en se félicitant de la place réservée par la Cour au suivi des observations antérieures, réaffirme sa demande pour qu'elle établisse également des indicateurs permettant de comparer les progrès d'une année à l'autre. Il se félicite néanmoins du fait que l'approche suivie par la Cour dans le présent rapport permette de mieux déceler les risques et les améliorations par secteur d'activité.

La Commission est disposée à travailler avec la Cour pour déterminer les indicateurs représentatifs qui peuvent être également utilisés par la Commission non seulement pour mesurer, mais aussi pour améliorer ses performances en matière de gestion financière.

Le Conseil reconnaît les difficultés techniques liées à la réalisation d'audits sur un éventail d'activités aussi étendu que celui couvert par le budget communautaire.

Ainsi, dans le souci d'une utilisation optimale des ressources existantes et afin de parvenir à un rapport coûts/bénéfices proportionné, il appuie toute initiative tendant à mieux articuler les travaux de contrôle effectués par la Commission et les États membres avec les audits de la Cour.

Tout en reconnaissant son indépendance, la Cour est invitée dans ce contexte à étendre à d'autres secteurs du budget la pratique, déjà appliquée dans le cadre de la PAC, consistant à s'appuyer sur les constatations faites par les organismes payeurs des États membres. Elle pourrait aussi utiliser les résultats des audits et des contrôles menés par les institutions nationales compétentes et exploiter les informations et les compétences du service d'audit interne de la Commission.

Cette méthode pourrait se révéler très utile, compte tenu des risques accrus inhérents à l'élargissement, découlant de la diversité des cultures politiques et administratives à laquelle la Commission sera confrontée à l'avenir dans l'exécution du budget.

La Commission apportera volontiers toute l'assistance nécessaire à la Cour dans l'accomplissement de cette tâche le cas échéant. Pour les Fonds structurels, des idées visant à développer une coordination plus étroite des travaux d'audit ont été lancées, dans une série de documents sur la simplification (voir ci-dessous).

7. Le Conseil rappelle la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission concernant les montants restant à liquider (RAL), formulée lors du Conseil «Budget» du 22 novembre 2001. Il insiste sur la nécessité de supprimer à moyen terme le RAL anormal et s'attend à ce que la Commission présente, au plus tard en même temps que l'avant-projet de budget 2003, un plan d'action prévoyant l'examen de tous les dossiers présentant des risques constatés au début de l'exercice 2002.

1. La déclaration commune de novembre 2001 exigeait que la Commission présente à l'autorité budgétaire un plan d'action et une série de rapports, en prenant pour base les dates des 30.4.02, 31.8.02 et 31.12.02, concernant les progrès accomplis dans l'examen de tous les engagements «potentiellement anormaux» (environ 16 000).

2. Le plan d'action et le premier rapport d'avancement couvrant la période de janvier 2002 à fin avril 2002 ont été présentés en juin 2002 à l'autorité budgétaire avec l'APB 2003. Le 30 avril 2002, les services de la Commission avaient examiné 27 % de l'ensemble des engagements (lignes de la déclaration et autres lignes) relevant de cette définition.

3. Le second rapport d'avancement couvrant l'ensemble de la période comprise entre janvier et fin août 2002 a été présenté à l'autorité budgétaire le 15 octobre 2002. Il en ressort que, s'agissant des lignes de la déclaration, à la fin du mois d'août 2002, la Commission avait examiné quelque 1850 engagements (74 %) de l'ensemble des cas (2500) à examiner parmi ces lignes.

Un autre rapport sera préparé sur la base de la situation au 31.12.2002.

4. Une nouvelle déclaration commune a fait l'objet d'un accord lors du Conseil ECOFIN du 25 novembre 2002. Elle suit étroitement l'approche adoptée dans la déclaration de novembre 2001: un nouveau plan d'action visant à examiner les engagements potentiellement anormaux au début de l'exercice 2003 sera présenté avec l'APB 2004 et les rapports seront basés sur les examens des 31 mars, 31 juillet et 31 décembre 2003.

8. Le Conseil insiste sur la nécessité de renforcer la protection des intérêts financiers de la Communauté. Dans ce contexte, il rappelle l'importance qu'il attache aux travaux de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et réitère son souhait de voir lever le plus rapidement possible les derniers obstacles au bon fonctionnement de l'Office.

La restructuration de l'Office est achevée et une période de consolidation est en cours. L'Office comprend maintenant trois directions, à savoir: Politique, législation et affaires juridiques (direction A), Enquêtes et opérations (direction B) et Intelligence, stratégie opérationnelle et technologie de l'information (direction C).

En ce qui concerne les nominations des directeurs, celui de la direction Intelligence a été nommé au début de 2002 et la nomination du directeur de la direction Enquêtes et opérations est à présent confirmée.

Une opération de recrutement a été lancée pour pourvoir aux postes encore vacants à l'Office. Elle devrait être terminée avant la fin de 2002.

Il appelle, tout comme la Cour et la Commission, les États membres concernés à mener à bien les procédures de ratification de la Convention sur la protection des intérêts financiers de la Communauté.

Tous les États membres ont désormais ratifié officiellement la convention, mais cinq d'entre eux n'ont pas encore ratifié le deuxième protocole qui fait partie intégrante de la convention.

En ce qui concerne la distinction à établir entre ce qui constitue une fraude et une irrégularité, la Commission a pris une initiative visant à remédier aux lacunes dans ce domaine en 2001 avec sa proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection des intérêts financiers de la Communauté en matière de droit pénal. La proposition contient certains éléments de la convention de 1995 sur la protection des intérêts financiers, notamment dans son article 3 une définition de la fraude et de ce qui constitue une fraude grave. La Commission a pris l'initiative de présenter cette proposition en vertu de l'article 280 du traité sur l'Union européenne car il lui semblait peu probable, au vu de la situation actuelle, que la convention et ses protocoles soient ratifiés dans un proche avenir par tous les États membres, une condition préalable essentielle pour leur application dans l'ensemble de l'Union européenne. L'article premier, paragraphe 2 du règlement (CE) n° 2988/95 contient une définition de ce qui constitue une irrégularité.

1. CHAPITRE 1 - RESSOURCES PROPRES

1.1. Exécution budgétaire

Le Conseil relève que le solde de l'exécution du budget de l'exercice 2000 a atteint un volume très important. Il appelle par conséquent la Commission à affiner les prévisions budgétaires afin d'éviter à l'avenir des excédents démesurés. Elle pourrait envisager, si nécessaire, des adaptations en cours d'exécution, comme la Cour le suggère, pour tenir compte des évolutions significatives dans le domaine des recettes et de procéder aux corrections, le cas échéant, par un budget rectificatif et supplémentaire.

En ce qui concerne les ressources, pour le budget 2002, au lieu d'attendre la présentation du budget rectificatif et supplémentaire habituel (BRS) au printemps, la Commission a soumis un budget rectificatif le 27 février afin de tenir compte des changements importants dans les recettes, résultant notamment d'un fort excédent potentiel pour 2001 et des effets de la nouvelle décision relatives aux ressources propres.

La Commission continue de surveiller attentivement la mise en oeuvre du budget pendant l'exercice financier. Comme indiqué dans la déclaration commune (SN4608/08), en juin 2002, la Commission a présenté à l'autorité budgétaire son plan d'exécution pour l'exercice 2002 couvrant les rubriques 2, 3, 4 et 7. Un aperçu préliminaire de la mise en oeuvre à la fin juin a également été communiqué. La Commission a examiné le plan 2002 à la fin du mois d'août au regard de sa mise en oeuvre effective et en a rendu compte à l'autorité budgétaire en octobre, en présentant un plan modifié pour le reste de l'année. Un rapport d'avancement relatif à la situation à la fin du mois d'octobre comparée au plan modifié a été présenté en novembre. En outre, la proposition d'ajustement budgétaire technique de fin d'année (transfert global) visant à rééquilibrer les crédits de paiement a été soumise à l'autorité budgétaire en octobre.

D'autre part, la Commission devrait en général améliorer la qualité des informations jointes au compte de gestion et en particulier les assortir d'analyses explicatives suffisantes.

La Commission a amélioré ses comptes rendus financiers et continue d'envisager des améliorations. Chaque semaine, la Commission tient le Parlement européen et le Conseil informés de la situation des paiements et des engagements.

1.2. Appréciation spécifique dans le cadre de la déclaration d'assurance

Le Conseil se félicite du fait que le résultat des contrôles effectués ait permis à la Cour des comptes d'obtenir les garanties suffisantes pour assurer la légalité et la régularité des ressources propres traditionnelles constatées dans les États membres ainsi que, dans les limites où s'inscrit l'audit, l'assurance raisonnable de la fiabilité du système de perception des ressources TVA et PNB mis en place par la Commission.

Il note cependant que des progrès restent à faire, notamment en ce qui concerne la gestion et le contrôle des mesures antidumping, y compris l'exploitation des bases de données existantes, ainsi qu'en matière de tenue de la comptabilité séparée relative aux dettes douanières, comme la Cour le mentionne dans son rapport.

La Commission continue de se concentrer sur l'exploitation de la comptabilité B pendant ses propres audits. En vue d'améliorer la gestion de la comptabilité séparée, notamment la procédure de mise en non-valeur, elle a proposé une modification du règlement en 1997. Cette proposition est toujours à l'examen au sein du Conseil.

1.3. Protection des intérêts financiers de la Communauté dans le domaine des ressources propres

Le Conseil se félicite de l'initiative de la Cour consistant à examiner, dans le cadre de la DAS, la situation du recouvrement des ressources propres dans la perspective de la protection des intérêts financiers de la Communauté.

Dans ce contexte, il soutient toute démarche de la Commission visant à intensifier le dialogue avec les États membres afin de rendre possible la comparabilité de l'efficacité des instruments dont les administrations nationales disposent pour assurer la protection des intérêts financiers communautaires. En particulier, il soutient les recommandations formulées par la Cour en matière de TVA et prend note des mesures déjà prises par la Commission.

En ce qui concerne la TVA, la Commission a, entre autres actions, poursuivi ses efforts pour renforcer la coopération administrative entre les États membres, elle a continué de développer une approche commune d'analyse du risque aux fins des contrôles et elle a conduit un examen complet, avec les administrations nationales, des recommandations de la Cour sur l'utilisation des statistiques économiques comme moyen possible de déterminer l'étendue de la fraude.

1.4. Suivi des observations antérieures

Le Conseil se félicite des progrès accomplis comme suite aux dispositions prises par la Commission en réponse aux observations antérieures de la Cour et l'incite à poursuivre sa collaboration avec les États membres, et plus spécifiquement en ce qui concerne l'application du régime de transit afin de résoudre les problèmes que celui-ci soulève.

La Commission a poursuivi ses efforts pour améliorer l'application du régime de transit en finalisant la RÉFORME DU TRANSIT, NOTAMMENT LA CONSOLIDATION du système des garanties, en publiant une version provisoire du «manuel de transit» et en adoptant diverses mesures administratives. Elle a FRANCHI d'autres étapes visant à préparer l'application concrète, pour la date du 1er juillet 2003, du nouveau régime de transit automatisé parmi les ÉTATS PARTENAIRES de la convention sur un régime de transit commun de 1987.

Les résultats des enquêtes de la Commission suggèrent que la situation s'améliore, bien que de manière inégale, dans les États membres en général. La Commission a coopéré étroitement avec les services d'audit interne des autorités douanières dans les États membres, qui ont procédé à certaines inspections, lesquelles ont été évaluées ensuite par la Commission. Celle-ci continuera de surveiller l'évolution du régime de transit, notamment en se concentrant sur le déroulement de la mise en oeuvre du nouveau régime de transit automatisé.

Le Conseil invite par ailleurs la Commission à suivre les orientations de la Cour sur l'opportunité d'exiger de la part des États membres des rapports périodiques sur la qualité de leurs statistiques relatives au PNB, dans le cadre de la future directive PNB.

Cette observation figure dans le projet de proposition d'un règlement PNB de la Commission, qui fait actuellement l'objet d'une procédure écrite et est destiné à remplacer la directive PNB en vigueur. Si cette proposition est adoptée assez tôt en 2003, les premiers rapports annuels sur la qualité des statistiques pourraient être disponibles en octobre 2003. L'article 2, paragraphe 3 de ce projet de proposition prévoit que les États membres devront transmettre à la Commission (Eurostat) un rapport sur la qualité de leurs statistiques accompagné des chiffres annuels sur le RNB.

Il encourage également la Commission à poursuivre ses efforts pour améliorer les procédures concernant le rapprochement des différentes séries statistiques en vue de garantir un traitement comptable complet des bases de calcul des ressources TVA et PNB.

La Commission continue de tenir compte autant que possible des recommandations de la Cour des comptes, ce qui a entraîné plusieurs améliorations dans les procédures internes. Il s'agit notamment du développement de nouveaux moyens de sauvegarde garantissant que les résultats des contrôles sont fidèlement reflétés au stade comptable, et de l'adoption de tableaux types pour enregistrer les changements dans les bases de calcul de manière claire et transparente.

2. CHAPITRE 2 - POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

2.1. Exécution budgétaire

Le Conseil réitère son attachement au respect du principe de transparence dans l'exécution des dépenses agricoles. L'exactitude des prévisions budgétaires constitue un atout essentiel pour parvenir à une gestion à la fois transparente et efficace des crédits. Dans ce contexte, il appelle la Commission à poursuivre, en étroite collaboration avec les États membres, l'amélioration de la fiabilité des estimations des besoins budgétaires. La Commission devrait en outre, dans l'exercice de ses pouvoirs de gestion, s'efforcer de rendre plus lisible l'exécution des crédits afin d'éviter les distorsions que la Cour signale dans son rapport.

La Commission établit ses prévisions budgétaires pour l'exercice financier sur la base d'hypothèses et de statistiques d'activités concernant les marchés agricoles et les systèmes de paiement direct, qui reposent principalement sur les informations fournies par les services compétents des États membres. Conformément au voeu du Conseil, la Commission renforcera sa collaboration avec les États membres dans ce domaine.

Les estimations budgétaires pour la sous-rubrique concernant les mesures de marché pour la PAC ne restent pas stables tout au long de l'année mais tendent à fluctuer au rythme de l'évolution des marchés des différents produits agricoles.

En ce qui concerne la sous-rubrique relative aux programmes de développement rural, leur exécution effective peut encore diverger des décisions de programmation financière pour l'exercice financier en question si les États membres n'ont pas réalisé les dépenses prévues initialement en raison de retards dans l'exécution des programmes d'investissement, le contrôle des demandes introduites etc. En outre, dans les deux cas, les retards plus longs que prévus, dus aux contrôles supplémentaires, questions etc. dans la liquidation des dossiers de paiement peuvent contribuer à des écarts entre les prévisions et l'exécution effective du budget.

Par conséquent, les transferts entre les postes budgétaires constituent un outil essentiel dans la gestion et l'exécution du budget dans le monde dynamique des marchés agricoles. Par ailleurs, dans le cas de la section garantie du FEOGA, qui fait l'objet dans le budget d'une nomenclature très détaillée, les transferts effectués semblent être plus nombreux que dans le cas des autres rubriques du budget dotées d'une nomenclature plus simple. Néanmoins, cette situation contribue largement à atteindre l'objectif de transparence dans l'exécution du budget.

Les transferts entre les postes budgétaires effectués au cours de l'exécution et de la gestion du budget FEOGA ne sauraient être qualifiés de distorsions.

Enfin, il convient de préciser que la Commission actualise ses estimations budgétaires au moins deux fois pendant l'exercice financier sur la base du schéma d'exécution observé pendant l'année et d'informations complémentaires sur l'évolution et la gestion des marchés agricoles et des programmes de développement rural.

Les efforts entrepris par la Commission pour améliorer la précision dans le budget ont donné de bons résultats pour l'exercice 2000. Les dépenses ont atteint 99 % des crédits. Néanmoins, même le meilleur système de prévision ne peut pas être à 100 % exact en raison des événements imprévisibles tels que les changements de taux de change et l'évolution des marchés agricoles. Les dépenses pour 2001 ont atteint 97 % des crédits en raison des conditions du marché plus favorables que prévu.

La Commission a pris acte de l'observation de la Cour sur le volume I du compte des recettes et dépenses 2000. Les modifications nécessaires sont apportées au compte 2001 en conséquence.

Enfin, le Conseil se félicite de la mise en oeuvre immédiate d'un nouveau système informatique de gestion des dépenses agricoles (AGREX) qui permettra d'optimiser l'exploitation de la base de données.

La mise en oeuvre du système AGREX2 progresse normalement.

2.2. Appréciation spécifique dans le cadre de la DAS

Le Conseil constate que le niveau des erreurs substantielles reste, de l'avis de la Cour, trop élevé et que l'évolution de la tendance ne démontre pas de signes d'amélioration; il relève à cet égard que la plupart de ces erreurs sont récurrentes et se situent au niveau du bénéficiaire final. La Cour et la Commission sont invitées par ailleurs à convenir d'une définition univoque des erreurs matérielles ainsi que d'une méthode qui permettrait de vérifier l'évolution de l'incidence des erreurs dans le temps.

La Cour des comptes et la Commission déploient des efforts considérables pour rapprocher leurs points de vue respectifs concernant la définition d'une erreur substantielle. Il est néanmoins probable qu'un désaccord persistera chaque année sur un certain nombre de cas.

L'incidence des erreurs peut être observée avec le temps, bien que le nombre de cas concernés par la plupart des mesures ne permette pas de tirer de conclusions utiles. La grande majorité des erreurs concerne de légères sur-déclarations de terrain ou de cheptel par le bénéficiaire. Aucun schéma n'est identifiable dans les autres mesures.

Le Conseil note cependant que l'impact financier d'une partie de ces erreurs diminue du fait de l'application par la Commission des corrections financières appropriées.

La Commission admet que les corrections financières réduisent l'impact financier des erreurs. Toutefois, il faut rappeler que les corrections financières sont imposées en raison de la gestion insuffisante dans les États membres et non pas simplement des déclarations excessives des bénéficiaires.

Le Conseil constate que nombre des erreurs décelées par la Cour portent sur de faibles montants et confirme néanmoins le point de vue qu'il a déjà signalé l'année précédente sur la nécessité de renforcer les contrôles mettant l'accent sur les aspects qualitatifs afin d'assurer un bon rapport coût/bénéfice.

La majorité des erreurs découvertes concerne de faibles montants. Parmi les erreurs extrapolées identifiées par la Cour, 30 sur 39 sont des erreurs de moins de 10 %, tandis que 22 concernent des erreurs monétaires de moins de 200 euros et 7 sont inférieures à 1000 euros.

Il est regrettable qu'un certain nombre de bénéficiaires continuent de présenter des déclarations excessives chaque année, délibérément ou par ignorance des règles. La Commission essaye de renforcer la qualité des contrôles et leur effet dissuasif (par des mesures de sanction). Elle prend note de la préoccupation du Conseil quant au rapport coûts-bénéfices des contrôles.

Dans ce contexte, il relève que l'analyse de la Cour montre la persistance de lacunes dans les systèmes de contrôle de nombreux États membres. Le Conseil souscrit par conséquent à l'invitation de la Cour pour que la Commission révise, simplifie et améliore la qualité de l'information qu'elle échange avec les États membres pour mieux tirer profit du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC).

De nouvelles mesures réglementaires et pratiques ont été introduites pour améliorer la qualité des informations émanant des États membres. Des procédures de suivi révisées pour la communication annuelle de statistiques sur les primes à l'animal, conjointement avec le règlement (CE) n° 2419/2001, sont entrées en vigueur le 1er janvier 2002 et devraient contribuer à une plus grande transparence et à un potentiel d'audit plus élevé. En outre, et bien qu'il convienne de souligner qu'il incombe aux États membres d'appliquer correctement la législation agricole, les services de la Commission ont publié une série de lignes directrices et d'exemples, devant donner lieu à des contrôles des dépenses, qui garantiront une mise en oeuvre correcte et uniforme.

Enfin, le Conseil est d'avis que la fixation de critères clairs d'attribution de l'aide communautaire et, en général, la simplification de la réglementation devraient contribuer à résoudre certaines anomalies constatées par la Cour.

La Commission partage le point de vue du Conseil selon lequel une législation simple et claire est essentielle pour une gestion financière saine et efficace. Plus les règles sont complexes, plus leur mise en oeuvre est difficile et onéreuse. Du reste, la complexité augmente les possibilités d'erreurs et d'irrégularités et rend également les tâches de contrôle encore plus ardues. Cette question est importante pour tous les secteurs, pas seulement l'agriculture. La Commission a précédemment reconnu que la critique visant la complexité de la législation agricole européenne était souvent justifiée, et au cours des dernières années, elle a fait de la simplification l'un des principes directeurs de ses délibérations sur la politique agricole commune (PAC). La direction générale de l'agriculture a entrepris un travail de simplification pendant plusieurs années, et il est bien établi que ce travail est devenu l'une de ses priorités principales. Les lignes directrices pour la simplification à observer au sein de la direction générale sont d'ores et déjà en place, de manière à induire une sensibilisation générale à la nécessité de la simplification et à sa finalité. Un groupe de travail sur la simplification réunissant des représentants des États membres a été instauré au deuxième semestre 2000. En outre, la nécessité de la simplification a été prise en considération dans les réflexions sur l'examen à mi-parcours.

La Commission partage donc entièrement le point de vue du Conseil selon lequel la simplification a un rôle important à jouer dans la réduction du nombre d'anomalies constatées par la Cour des comptes.

2.3. Apurement des comptes

En ce qui concerne l'aide à la culture du lin, le Conseil suit attentivement le déroulement des procédures administratives et judiciaires en cours, et en tirera le moment venu les conséquences appropriées dans le respect de ses compétences.

L'aide à la culture du lin est traitée dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes de la Commission.

2.4. Suivi des observations antérieures

Le Conseil constate avec satisfaction les progrès réalisés tant au niveau législatif que financier suite aux observations de la Cour et demande à la Commission de poursuivre ses efforts afin de corriger le cas échéant les déficiences qui subsistent. Il recommande notamment à la Commission d'utiliser entre autres le dernier rapport spécial de la Cour comme base de référence pour l'examen à mi-parcours de l'évolution du secteur laitier et de poursuivre l'effort de collaboration avec les États membres pour un fonctionnement efficace du SIGC.

Dans sa communication sur la révision à mi-parcours de l'Agenda 2000, la Commission a fait spécifiquement référence aux recommandations du rapport spécial de la Cour des comptes concernant le régime des quotas laitiers, le froment dur et le fourrage séché.

Les services de la Commission continuent à jouer un rôle actif dans l'organisation des procédures des États membres, non seulement à travers les observations et les recommandations émises dans le contexte de ses contrôles sur place visant les dépenses, mais aussi dans le cadre des réunions de groupes d'experts et par la diffusion de lignes directrices et d'interprétations destinées à assurer une approche et une application uniformes.

3. CHAPITRE 3 - ACTIONS STRUCTURELLES

3.1. Exécution budgétaire

Le Conseil rappelle que l'année 2000 a été le premier exercice de la nouvelle période de programmation 2000-2006 des Fonds structurels, ce qui a conduit à consacrer largement l'année, comme cela a été le cas en 1989 et en 1994, à la mise en oeuvre des nouvelles dispositions de la réglementation concernant les actions structurelles et aux travaux de programmation. En outre, cette année 2000 a aussi été marquée par les travaux de clôture des programmes relevant de la période 1994-1999.

Il regrette les nombreux retards observés dans la mise en oeuvre de la période 2000-2006 et surtout dans l'adoption des programmes, y compris les initiatives communautaires. Il invite la Commission à mieux respecter les délais réglementaires et à prendre toutes les mesures nécessaires à son niveau pour que de tels retards ne se reproduisent plus. Il note en particulier que, concernant les nouvelles initiatives communautaires (Leader, Equal, Interreg, Urban), aucun programme n'a pu être approuvé en 2000.

La Commission reconnaît qu'une partie des retards dans l'approbation des nouveaux programmes aurait pu être évitée si les procédures avaient été plus simples. Tandis que la Commission estime que le résultat global de l'exercice de programmation 2000-06 est positif en ce qui concerne la qualité des nouveaux programmes adoptés et leur gestion, un processus de réflexion a déjà été engagé afin de tirer les enseignements nécessaires, au profit des programmes en cours mais aussi des programmes prévus au-delà de 2006.

La principale cause de la longueur du processus d'adoption des programmes d'initiative communautaire réside dans les phases préliminaires exigées par la réglementation. Chaque étape de la procédure a cependant eu lieu dans les plus brefs délais. Le processus a été quelque peu retardé en raison de la présentation tardive des propositions de programmes par les États membres. Par exemple, seuls 24 des 72 programmes INTERREG III et 13 des 70 programmes URBAN II ont été reçus dans le délai imparti de six mois.

La Commission envisage de simplifier à l'avenir le processus d'approbation des programmes. Elle souhaite veiller à ce que le calendrier législatif au Parlement et au Conseil permette la négociation des programmes avant le début de la période de mise en oeuvre. S'agissant des pays candidats, les instruments de préadhésion les préparent à la programmation et à la gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. À l'heure actuelle, la Commission s'efforce de simplifier les règles et procédures, en modifiant le moins possible la législation. Elle a également réformé ses procédures de paiement.

Le Conseil est conscient des faiblesses qui subsistent dans la prévision et l'exécution budgétaires dans le domaine des actions structurelles et prend note de l'observation de la Cour selon laquelle le réseau d'échange d'informations budgétaires entre la Commission et les États membres ne s'est pas avéré suffisamment efficace. Il invite la Commission à poursuivre ses efforts afin de se doter d'instruments appropriés pour améliorer les prévisions budgétaires.

Le règlement sur les Fonds structurels (n° 1260/99) dispose que les États membres présentent à la Commission des prévisions détaillées sur les paiements avant le 30 avril de chaque année, pour couvrir l'année en question et l'année suivante. La Commission s'est efforcée d'améliorer la fiabilité de ces prévisions, de manière à en faire un véritable outil de gestion, en dépit des imprécisions inhérentes aux actions (dépenses découlant d'un grand nombre de projets individuels) et du fait que la Commission manque encore d'expérience dans l'utilisation de ce nouveau système de paiements fondé sur les remboursements, et elle a régulièrement rappelé leur importance aux États membres. En 2002, tous les États membres ont fourni des prévisions. Une fois analysées, les prévisions peuvent être utilisées pour calculer les niveaux des crédits de paiement requis au titre de chaque objectif dans le budget de l'année suivante. Jusqu'ici toutefois, leur envoi tardif a empêché leur inclusion dans le projet de budget qui doit être présenté par la Commission avant la réception des réponses des États membres.

Cependant, afin d'améliorer les prévisions budgétaires des États membres, la Commission veillera dorénavant à:

- informer de façon régulière l'autorité budgétaire des résultats (et des erreurs) des prévisions d'appel aux crédits communautaires.

- transmettre les prévisions non seulement aux représentations permanentes, mais également sous forme de copie via les unités géographiques des DG en charge des Fonds structurels aux autorités de gestion des différents programmes. Ainsi, la Commission utilisera les relations existantes entre les unités géographiques et les gestionnaires des programmes dans les États membres pour obtenir des chiffres plus fiables, fondés sur des données communiquées pour chaque programme.

Il est convaincu que les nouvelles dispositions réglementaires, avec la nouvelle structure financière et la réforme en cours de la Commission, permettront à terme d'améliorer la qualité des prévisions et de l'exécution, et invite la Commission à poursuivre ses efforts visant à simplifier la gestion et à accélérer la mise en oeuvre des crédits des actions structurelles.

La Commission reconnaît que l'application des nouvelles dispositions régissant les Fonds structurels n'a pas toujours eu le résultat escompté d'une simplification de la gestion.

Depuis le Conseil informel de Namur de juillet 2001, où cette question a été discutée, la Commission a recherché les moyens de simplifier l'application des dispositions tout en conservant les éléments positifs de la réforme de la réglementation adoptée en 1999. La réflexion concerne tant les améliorations qui peuvent être apportées dans la période en cours que celles qui devraient être envisagées pour la période au-delà de 2006.

Si, pour la période en cours, la Commission tire partie des perspectives de simplification qu'offrent l'interprétation de la législation en vigueur et une meilleure coordination, la législation future nécessitera un réexamen de la répartition des responsabilités entre la Commission et les États membres dans le cadre d'un système de gestion partagée, dans lequel ces derniers assument l'essentiel des responsabilités pour la définition des objectifs des Fonds structurels et la gestion des crédits.

Le débat sur la simplification se poursuit. La question a été examinée lors d'une réunion spéciale avec les ministres en charge de la politique régionale, le 7 octobre 2002, et au niveau technique, lors d'une réunion commune des comités des Fonds structurels, du 19 au 21 novembre.

Par ailleurs, le Conseil prend acte de l'engagement de la Commission de clarifier et d'uniformiser l'application des nouvelles dispositions réglementaires en matière de dégagement d'office des engagements non utilisés à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement, et d'informer le plus tôt possible les États membres à cet effet.

S'agissant de la période de programmation 2000-2006, l'application de la règle du dégagement automatique ("n+2") aura pour effet d'encourager l'exécution des paiements et de réduire le RAL par la réduction des engagements. La Commission a rappelé cette règle et les risques qu'elle comporte par des lettres adressées en novembre 2001 à tous les États membres, ainsi que par une communication de mai 2002 aux États membres, qui expliquait en détail les modalités d'application de ladite règle. Depuis lors, les services de la Commission informent régulièrement les États membres du taux d'exécution, programme par programme.

Il se félicite du fait que les informations concernant les actions structurelles présentées par la Commission dans le volume I du compte de gestion soient plus complètes que pour les années précédentes, et il invite la Commission à poursuivre ses efforts de clarification dans le sens préconisé par la Cour.

Concernant la période 1994-1999, le Conseil prend note des observations de la Cour sur les ajustements apportés aux engagements et invite la Commission à adopter dans les meilleurs délais les décisions finales relatives à ces interventions. Il invite la Commission à assurer une clôture rapide des interventions concernant la première phase (1994-1996) de l'Objectif no 2 et à remédier aux lacunes concernant les informations d'ensemble sur l'état d'avancement, sur place, des interventions.

Pour la fin 2001, la Commission avait mené à son terme le processus de confirmation des tableaux financiers finals pour les programmes 1994-1999, avec quelques exceptions dues à une présentation tardive de la part des États membres concernés. En juin 2002, des progrès notables avaient été accomplis dans la clôture des programmes 1994-1996, dont 29 seulement sur 72 n'étaient pas encore achevés. Pour les programmes 1994-1999 en général, quelques informations relatives à l'évolution de leur clôture ont été communiquées dans le rapport annuel de la Commission sur les Fonds structurels pour 2000, mais le rapport est essentiellement axé sur le lancement des programmes de la période 2000-2006.

Les informations sur la manière dont les États membres utilisent les Fonds structurels devraient s'améliorer en raison de l'informatisation et d'une application plus stricte des obligations de suivi. Les innovations introduites dans ce domaine au cours de la nouvelle période comprennent: la base de données SFC des Fonds structurels, la liaison entre les paiements intermédiaires et la présentation des rapports annuels, une meilleure prévision des demandes de paiement, l'encodage des projets selon une classification type, la communication des corrections financières et des recouvrements et l'accès à des informations détaillées sur les projets aux fins de procéder à une analyse avant les audits.

Par ailleurs, le Conseil réitère l'importance qu'il attache à la clôture rapide des derniers dossiers des périodes de programmation antérieures à 1994.

La Commission a réduit le nombre d'affaires en suspens à une poignée de cas particulièrement litigieux ou de cas faisant toujours l'objet de poursuites. Au 30 juin 2002, le solde des engagements restant à liquider liés à des programmes antérieurs à 1994 s'établissait à 370 millions d'euros, soit 0,6% du total des crédits engagés entre 1989 et 1993. à la fin 2002 ne devraient plus subsister que les dossiers ne pouvant pas être clôturés avant la conclusion de l'action en justice.

Le RAL au 30 juin 2002 s'élève à 370 millions d'euros, soit 0,6 % de la dotation de la période 1989-1993. Il devrait être réduit à la fin de 2002 à quelques dossiers qui ne peuvent être clôturés avant l'achèvement de procédures judiciaires.

3.2. Appréciation spécifique dans le cadre de la déclaration d'assurance

Le Conseil note que, selon la Cour, comme pour les années précédentes, le niveau des anomalies constatées dans les déclarations de dépenses pour les périodes antérieures à 2000 demeure élevé. Il relève aussi qu'une partie des erreurs substantielles détectées dans les déclarations de dépenses n'affecte cependant pas les montants des paiements de la Commission. Il prend néanmoins acte de l'observation de la Cour selon laquelle la fréquence des anomalies constatées augmente le risque d'un impact sur le budget communautaire.

Une application rigoureuse, par les États membres et la Commission, de la procédure de clôture définie dans la réglementation communautaire, et notamment par l'article 8 du règlement n° 2064/97, devrait apporter l'assurance raisonnable que les dépenses inéligibles sont exclues avant le paiement du solde final.

Toutes les erreurs substantielles découvertes en relation avec les Fonds structurels et la DAS 2000 ont été commises au niveau national/local ou au niveau du bénéficiaire final. La Commission a pris les mesures appropriées pour rappeler aux autorités compétentes la nécessité de veiller à une application stricte des règles en vigueur et d'effectuer les corrections appropriées aussi rapidement que possible.

En outre, le Conseil prend note des remarques de la Cour concernant d'éventuelles faiblesses des procédures de contrôle interne concernant les engagements dans le domaine des actions structurelles et invite la Commission à procéder aux changements et aux ajustements nécessaires.

La Commission n'a pas partagé l'avis de la Cour sur les lacunes des procédures de contrôle interne. Il existe en tout état de cause des procédures garantissant en principe que les erreurs telles que celles découvertes par la Cour ne peuvent pas se reproduire.

Il se félicite de l'engagement de la Commission à produire un document d'information sur les règles concernant l'éligibilité des dépenses et clarifier à cette occasion les questions liées à l'application de la nouvelle règle sur l'éligibilité de la TVA due par les administrations publiques.

La Commission s'est efforcée l'an dernier de clarifier l'éligibilité de la TVA à l'intention des États membres lorsque cela s'est avéré nécessaire. La règle en vigueur s'est avérée suffisamment claire. Compte tenu des demandes répétées des États membres sur la réduction du nombre de notes interprétatives ou autres, la Commission estime qu'une nouvelle note d'information est maintenant superflue et risque de compliquer la situation. Cependant, si les États membres sollicitent des informations complémentaires, la Commission sera disposée à présenter une note d'information.

Tout comme lors de sa recommandation sur la décharge pour l'exercice 1999, le Conseil insiste sur l'importance qu'il attache à la supervision et au contrôle de la clôture des programmes et à la nécessité de procéder sans délais inutiles aux dégagements nécessaires dans le cadre des engagements restant à liquider.

La Commission partage le point de vue du Conseil selon lequel la clôture des programmes devrait être effectuée rigoureusement et efficacement de sorte que, d'une part, il soit possible d'obtenir l'assurance raisonnable que les dépenses inéligibles ne font pas l'objet d'un cofinancement communautaire, et d'autre part, que le solde final est payé dans les délais fixés dès lors que la demande émanant de l'État membre est complète et correcte.

Concernant les observations de la Cour sur le contrôle financier des dépenses des Fonds structurels et sur la mise en oeuvre des règlements no 2064/97 et no 1681/94, le Conseil rappelle ses conclusions sur le rapport spécial no 10/2001 de la Cour, telles que reprises dans l'addenda à cette recommandation, notamment sa demande de compléter les lignes directrices pour la mise en oeuvre de ces règlements.

La Commission attire l'attention sur les lignes directrices très détaillées qui ont été communiquées sur l'application du règlement n° 2064/97 depuis son adoption et les réunions régulières, consacrées à son examen, qui ont eu lieu avec les États membres. En 2001 et 2002, la Commission a effectué un contrôle étendu du respect du règlement par les États membres. Un rapport intérimaire sur les conclusions de l'audit a été présenté aux États membres en octobre 2001. En préparation de la clôture, la Commission a récemment émis de nouvelles lignes directrices spécifiques sur l'application de l'article 8 du règlement via des notes d'information qui ont été diffusées au sein du Comité pour le développement et la reconversion des régions et lors d'une réunion commune pour tous les Fonds en février 2002.

À l'automne 2002, les services de la Commission et l'OLAF effectuent un contrôle en matière de communication et de suivi des irrégularités par les États membres conformément aux règlements n° 1681/94 et 1831/94.

Le Conseil prend acte de l'observation de la Cour selon laquelle les unités de la Commission chargées du contrôle du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion ont procédé, notamment pour des raisons liées au processus de réforme interne de la Commission, à moins de contrôles en 2000 que les années précédentes, et que ces unités ont prévu de donner la priorité à l'audit des systèmes de gestion et de contrôle. Il se félicite de l'observation de la Cour selon laquelle les services chargés du contrôle du FEDER et du Fonds de cohésion ont initié un certain nombre de mesures visant à améliorer la préparation, l'étendue, la qualité et le suivi de leurs contrôles. Par ailleurs, il prend note de l'engagement de la Commission à mettre d'avantage l'accent sur l'audit en matière de clôture des interventions dans son programme de travail concernant 2002.

S'il est vrai que le processus de transition en 2000, résultant de la réforme, a eu, dans certains cas, une incidence sur le nombre de contrôles effectués sur place par la DG REGIO, il est clair maintenant qu'il s'agissait d'un phénomène temporaire. Ainsi, pour le FEDER, le nombre de contrôles sur place est passé à 70 en 2001, contre 52 en 2000 et 61 en 1999. Pour le Fond de cohésion, les chiffres sont de 6 en 2001, 3 en 2000 et 7 en 1999. De plus, 80 audits ont été réalisés sur place, en 2001, par des auditeurs externes auxquels la DG a recouru pour vérifier les projets gérés directement, financés en vertu des articles 7 et 10 du règlement n° 4254/88. Les unités d'audit ont encore été renforcées en 2002, ce qui se reflétera dans la croissance continue du niveau d'activité en matière d'audit, en particulier en ce qui concerne le Fond de cohésion.

La Commission confirme qu'elle a effectué des contrôles sur un échantillon de programmes clôturés et relevant de l'Objectif 2 (1994-96) au cours du premier semestre 2002. En 2003, elle mènera une enquête plus étendue sur une sélection de programmes de la période 1994-99, pour lesquels la réception de la demande de paiement final peut avoir lieu jusqu'à la fin mars 2003.

3.3. Suivi des observations antérieures

Le Conseil se félicite des différentes mesures prises par la Commission en réponse aux observations de la Cour en matière d'instruments financiers communautaires spécifiquement destinés aux petites et moyennes entreprises (PME), et considère que le nouveau cadre réglementaire 2000-2006 permettra de doter la Commission d'instruments complémentaires pour remédier aux faiblesses constatées.

La Commission prend note de la déclaration du Conseil sur les instruments financiers communautaires. L'amélioration de l'environnement financier pour les entreprises est un objectif clé du «Programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise, en particulier en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises (2001-2005)» [1]. Environ 70 % du budget global sont réservés aux instruments financiers dans le but de remédier à certaines des déficiences des marchés des capitaux. Ces initiatives, qui sont gérées par le Fonds européen d'investissement (FEI), visent plus particulièrement les entreprises nouvelles et les PME au moyen d'instruments de démarrage et de garantie, ainsi que du capital d'amorçage.

[1] Décision du Conseil du 20 décembre 2000 (2000/819/CE).

Il invite la Commission à prendre en compte, dans le cadre du nouveau programme d'initiative communautaire Leader Plus, les observations de la Cour concernant certaines carences observées dans la mise en oeuvre de l'initiative communautaire Leader.

La Commission examine ces aspects et en tiendra compte dans le nouveau programme.

Le Conseil rappelle son attachement à la politique communautaire en faveur de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, et il souligne l'importance d'un suivi adéquat du contenu de sa recommandation liée à la décharge pour l'exercice 1997.

La Commission s'est constamment efforcée de prendre en considération les recommandations du Conseil en ce qui concerne la politique communautaire sur l'égalité des chances, et notamment dans l'élaboration de la stratégie cadre sur l'égalité des sexes pour les années 2001-2005.

4. CHAPITRE 4 - POLITIQUES INTERNES

4.1. Exécution budgétaire

Le Conseil relève les améliorations apportées par la Commission concernant le compte de gestion dans sa partie traitant des politiques internes, et il invite la Commission à poursuivre les efforts visant à harmoniser la présentation et à la rendre plus exhaustive, en particulier en ce qui concerne la partie relative aux résultats de l'exécution budgétaire.

La Commission continuera de développer ses méthodes de suivi.

(voir la réponse au point 7 de l'introduction)

4.2. Appréciation spécifique dans le cadre de la déclaration d'assurance

Le Conseil se réjouit de la nouvelle approche d'audit de la Cour concernant le cinquième programme-cadre consistant en une analyse des systèmes car elle contribue utilement à identifier les faiblesses potentielles liées au fonctionnement du programme, que ce soit au niveau de l'exécution, du suivi ou des contrôles.

Le Conseil invite vivement la Commission à remédier aux problèmes identifiés lors des analyses, par exemple en ce qui concerne les lacunes dans l'existence des procédures de contrôle internes, dans l'application correcte et uniforme des procédures opérationnelles et des méthodes de travail ou dans la qualité des moyens informatiques utilisés pour gérer les propositions et les contrats. Il relève, par exemple, que les cas de sur-déclaration des coûts réels par les bénéficiaires sont actuellement difficilement identifiés, suite notamment au nombre limité de contrôles effectués, à la couverture restreinte des audits financiers a posteriori et à l'absence de sanctions contractuelles.

Le Conseil souhaite que la Commission mette en oeuvre les recommandations de la Cour dans ce domaine sur la base d'un échéancier précis.

La Commission accueille favorablement la nouvelle approche de contrôle de la Cour consistant en une analyse fonctionnelle de la gestion du 5e programme cadre de recherche. Il s'agit désormais d'un modèle qui fera l'objet d'une application générale et qui constituera la base des DAS futures. L'audit des systèmes de la recherche est encore en cours, et les résultats actualisés ainsi que des recommandations ont été annoncés, en vue d'un rapport spécial sur ce sujet, lequel n'est pas encore disponible.

Un grand nombre des problèmes de gestion identifiés dans les analyses fonctionnelles ne se limitent pas au domaine de la recherche. Ils continuent de se poser dans le cadre de la réforme de la Commission et de ses normes de contrôle interne. La réalisation des circuits financiers, les manuels et les listes de contrôle, le suivi régulier des indicateurs clés assuré pour et par l'encadrement, la formation continue et le recrutement de personnel qualifié sont des aspects essentiels à cet égard.

Plus spécifiquement pour la mise en oeuvre du programme-cadre de recherche, les contrôles a priori de la viabilité financière des contractants ont été établis à un niveau professionnel élevé. L'amélioration des systèmes de gestion informatiques pour le 5ème Programme Cadre a été entreprise. Par exemple, un système de traitement des déclarations des dépenses aussi bien au niveau des bénéficiaires que de la Commission a été mis en place à la DG TREN. Les contrôles a posteriori augmentent régulièrement (pour la DG Recherche, de 220 en 2000 à 232 en 2001, et à 280 en 2002 selon les prévisions) pour atteindre l'objectif d'environ 10 % de contractants contrôlables pendant la durée du 5e programme cadre. Une action pilote a été mise au point récemment pour les certificats d'audit. Bien que le 5e programme-cadre ne prévoie aucune clause de sanction contractuelle particulière, la Commission est habilitée à retenir ou recouvrer des paiements en cas de non-conformité contractuelle. En même temps, les opérations de recouvrement ont été renforcées et la possibilité effective d'équilibrage lors des paiements ultérieurs est souvent exploitée. Néanmoins, la pression accrue qui s'exerce sur les contractants doit s'accompagner d'explications et de clarifications supplémentaires afin de les aider à se conformer aux exigences multiples de différentes sources de financement dans le processus de recherche.

Concernant le sixième programme-cadre, les questions soulevées ont fait l'objet de propositions concrètes par la Commission dont des éléments importants ont été retenus par le législateur.

La Commission devrait poursuivre la mise en place et le développement de contrôles clefs obligatoires pour l'ensemble des DG Recherche, compléter la documentation existante à l'appui des contrôles et assurer un suivi adéquat. Par ailleurs, le Conseil invite la Commission à étudier avec attention les recommandations de la Cour sur l'inclusion de clauses de sanctions dans les contrats types relatifs aux actions de RDT.

Comme indiqué au point 1.2.2 de son plan d'action pour 2001-2003 sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude, la Commission entend proposer une initiative dans le domaine des dépenses directes en vue d'intégrer les mesures administratives et les amendes. Ces travaux sont en cours. En ce qui concerne les actions 73 (Conseils en matière de contrats), 74 (Base de données sur les contrats) et 94 (Étanchéité de la législation et de la gestion des contrats à la fraude) du Livre blanc sur la réforme, une procédure de révision des contrats est en cours afin d'inclure des clauses claires sur la protection des intérêts financiers (clauses types concernant les contrôles et les sanctions, les rendant plus efficaces).

Les règles de participation au 6e programme cadre font référence explicitement au règlement n° 2988/95 du Conseil. Les contrats types prévoiront - le cas échéant - les sanctions recommandées par la Cour.

Le Conseil encourage la Commission à continuer ses efforts sur l'harmonisation et la simplification des procédures opérationnelles et de ses méthodes de travail, ainsi que sur le renforcement des systèmes informatiques afin de les doter des fonctions nécessaires à l'élaboration des contrats et aux paiements. En outre, le Conseil prend note des intentions de la Commission de mettre en place un système informatique intégré avec une base de données commune pour le prochain programme-cadre de recherche et l'invite à le faire en liaison avec les États membres.

Des efforts importants se poursuivent pour améliorer le système informatique utilisé pour gérer la production des contrats, les projets et les paiements au titre du 5e programme-cadre. Des concepts harmonisés pour l'évaluation des propositions, les négociations et les contrats ont été conjointement définis par les DG Recherche, avec des règles spécifiques répondant aux exigences des différents programmes. En outre, les cinq directions générales de la recherche ont chargé un bureau de projet interservices de développer un système informatique intégré commun pour le prochain programme-cadre à la fin de 2002. En conformité avec les objectifs de la "e-Commission", ce système est conçu pour maximiser l'utilisation des transactions électroniques, à la fois au niveau interne et entre les participants et la Commission, à chaque étape du processus de présentation de propositions jusqu'à la clôture des projets, ainsi que pour faciliter la production aisée d'informations et de statistiques sur la gestion. Reposant sur des principes modulaires, le système sera adaptable en fonction des besoins du 6e PROGRAMME CADRE et des programmes-cadres ultérieurs. Si nécessaire, et si possible dans les délais disponibles, la Commission se concertera à titre informel avec les États membres sur le système, notamment en ce qui concerne le nouveau système de présentation électronique des propositions.

4.3. Autres observations de la Cour

Le Conseil prend note des différentes mesures prises par le Centre commun de recherche de la Communauté (CCR) comme suite aux observations de la Cour dans son rapport spécial n° 10/2000 et invite le CCR à poursuivre ses réformes et améliorations, par exemple sur le système de gestion globale. Une attention particulière devrait être prêtée au contrôle sur le cycle d'adjudication sur les différents sites et à la conformité avec les procédures prévues en matière de passation des marchés. En ce qui concerne les contrats de service, le Conseil invite le CCR dûment à prendre en considération les observations de la Cour.

Ces points sont notés. Le CCR confirme que des réformes et des améliorations ont eu lieu dans le système de gestion globale. Un système de double contrôle a notamment été mis en place, en séparant les questions opérationnelles et administratives, dans les instituts et les directions du CCR.

Le cycle d'adjudication, et notamment la conformité avec les procédures prévues en matière de passation des marchés, sont surveillés par un groupe chargé d'analyser les dossiers constitués pour la procédure, avant leur présentation à la CCAM.

En vue du démantèlement de la CCAM, le groupe adoptera un système d'échantillonnage pour l'examen des dossiers concernant les marchés à attribuer, avant la décision de l'ordonnateur. En outre, un système permanent d'appui juridique est disponible en amont au niveau central, afin d'apporter aux ordonnateurs un conseil préalable à toute action d'adjudication de marché ou pour des questions juridiques plus générales.

La remarque de la Cour sur l'utilisation de contrats de services a été pleinement prise en compte par le CCR.

Concernant les audits effectués par la Commission dans le domaine des politiques internes, le Conseil se félicite du fait que, globalement, la Commission a augmenté considérablement le nombre de ses audits par rapport à 1999, ainsi que le nombre des contrats examinés, mais il souhaite qu'elle apporte plus d'attention aux questions liées à l'exécution et au suivi des recouvrements, ainsi qu'à la transmission de données actualisées. À ce titre, le Conseil regrette grandement que la DG Emploi n'ait pas été en mesure de fournir de données sur ces questions, mais prend acte de l'engagement de la Commission d'effectuer un état des lieux complet.

La Commission continue de prendre des mesures pour renforcer les contrôles financiers.

Ainsi, dans le domaine de la recherche, par exemple, les contrôles financiers ont augmenté en 2001, tandis qu'une action pilote a été mise au point pour les certificats d'audit: les contractants sont tenus de soumettre, avec leur demande, un certificat de contrôle délivré par un contrôleur externe indépendant. La Commission a conclu lorsque cela était nécessaire des contrats généraux avec des firmes spécialisées en audit, dans le but d'accroître significativement le nombre de contrôles visant les bénéficiaires de ses aides financières et tous les intermédiaires concernés. Dans le domaine de l'éducation et de la culture, au cours du seul premier semestre 2002, près d'une centaine d'audits ont été conclus avec ces sociétés, ce qui traduit un net renforcement de l'audit dans le domaine de l'éducation et de la culture.

L'augmentation des efforts de contrôle et des montants recouvrables en 2001 a permis d'améliorer les procédures de recouvrement pour renforcer le suivi et la mise en oeuvre opportune des recouvrements. Le 3 décembre 2002, la Commission a adopté une communication sur les mesures spécialement prises pour renforcer la mise en oeuvre des recouvrements, tant pour la gestion directe que pour la gestion indirecte.

La DG EMPL a effectué l'analyse approfondie annoncée à la fois à la Cour et au Conseil à propos des contrôles et des ordres de recouvrement. En ce qui concerne les audits et les contrôles, la DG EMPL a fourni à la Cour des chiffres actualisés pour les années 1999, 2000 et 2001. Ces informations ont été transmises à la Cour en février 2002 dans le cadre de la préparation du rapport annuel 2001.

5. CHAPITRE 5 - ACTIONS EXTÉRIEURES

5.1. Exécution budgétaire

Le Conseil regrette la persistance d'une très forte concentration vers la fin de l'exercice de l'exécution des crédits d'engagement. Pour ce qui est des crédits de paiement, il se félicite du fait que sa répartition au cours de l'exercice soit beaucoup plus régulière que celle des engagements, quel que soit le domaine concerné, bien qu'une certaine concentration demeure sur le mois de décembre.

En termes de crédits d'engagement, les mesures introduites par la Commission ont des effets positifs. Cette année, l'objectif était d'engager au moins 50 % des crédits disponibles au cours des neuf premiers mois. À la fin du mois de septembre, le pourcentage était de 51,5 % au niveau comptable (et de 60 % au niveau ordonnateur) contre 35 % à la fin du mois de septembre 2001.

En ce qui concerne les restes à liquider (RAL), dont le montant à la fin de l'année 2000 est en progression, le Conseil prend note des efforts de la Commission, qui a entrepris une analyse systématique des engagements dits "anciens" et "dormants" et a établi à la fin de 1999 un plan d'action visant à réduire le RAL anormal; il espère que ces crédits seront ainsi dégagés dans le cadre des actions que va entreprendre la Commission et conformément aux dispositions réglementaires en vigueur.

On observe une stabilisation du RAL entre 2001 et 2000 : vu l'écart constant entre crédits d'engagement et crédits de paiement pour toutes les années budgétaires antérieures, la stabilisation du RAL dans le domaine des aides extérieures reflète clairement la politique active d'amélioration des taux de paiement et de gestion des portefeuilles, entraînant un niveau élevé de dégagements liés aux clôtures de projets (environ 580 millions d'euros).

Les données disponibles indiquent que l'augmentation du RAL remontant à cinq ans et plus est due à la croissance continue et importante des crédits d'engagement entre 1994 et 1998, en dépit d'une augmentation continue des paiements entre 1998 et 2001 (2 258,67 millions d'euros en 1998, 2 522,10 millions d'euros en 1999, 2 992,50 millions d'euros en 2000 et 3266,60 millions d'euros en 2001).

La Commission est toutefois consciente de la nécessité de surveiller la part de l'ancien RAL dans son portefeuille de gestion de l'aide extérieure. Les services gestionnaires poursuivent depuis 2000 une politique active d'examen et de clôture systématique, dans tous les cas possibles, des engagements budgétaires anciens ou dormants au titre de l'aide extérieure. Cet examen systématique et les clôtures effectuées ont aussi donné lieu à un volume important de dégagements en 2001 comme indiqué ci-dessus (environ 580 millions d'euros).

En ce qui concerne les informations comptables et administratives nécessaires pour approfondir l'analyse de l'évolution du RAL, au regard de l'état d'exécution sur le terrain et de la nature des paiements effectués, le système CRIS Saisie et le système comptable adapté aux nouvelles exigences du règlement financier sur les types de paiement devraient permettre de réaliser une telle analyse à partir de 2003.

Le Conseil regrette, tout comme la Cour, que les documents établis par la Commission pour transmettre les informations financières pendant cet exercice n'aient pas permis d'avoir un aperçu de l'ensemble du domaine des actions extérieures, alors que la Commission produit ce type d'informations pour ses besoins internes. Il partage aussi l'avis de la Cour selon lequel la Commission devrait expliquer les raisons qui ont conduit à une exécution différente des prévisions et aurait dû fournir systématiquement des commentaires sur l'exécution des différentes lignes permettant de comprendre l'utilisation effective des crédits.

Ces commentaires sont notés. La Commission développe ses méthodes de suivi afin de mieux répondre aux besoins des utilisateurs.

Le Conseil invite la Commission à continuer l'introduction d'indicateurs de performance dans tous les nouveaux programmes relevant des actions extérieures.

La Commission estime que les indicateurs de performance sont d'une importance majeure, et elle a donc lancé, dans le cadre de sa procédure de programmation, des travaux conjoints avec les États membres et d'autres donateurs afin de développer une approche commune de l'utilisation d'indicateurs pour contrôler les performances des différents pays. Des lignes directrices ont été élaborées sur cette question pour la programmation de l'aide extérieure par les services de la Commission et elles ont été examinées en octobre 2002 lors d'une autre réunion avec des experts des États membres. La Commission a l'intention de diffuser une version définitive au début de l'année 2003. Le suivi et l'examen de tous les documents de stratégie des pays seront fondés en temps utile sur les indicateurs de performance, étroitement liés aux objectifs de développement pour le millénaire et inspirés dans la mesure du possible des documents de stratégie nationaux sur la réduction de la pauvreté.

5.2. Appréciation spécifique dans le cadre de la DAS

Le Conseil note que les travaux d'audit réalisés par la Cour au titre de l'exercice 2000 portent seulement sur le programme TACIS, ceci s'inscrivant dans une série d'audits approfondis portant chaque année sur différents éléments des actions extérieures du domaine budgétaire. Tout en reconnaissant la valeur des études plus ciblées et approfondies, le Conseil regrette que pour cet exercice, le programme choisi ne représente qu'une faible part du total des dépenses dans le domaine des actions extérieures et rappelle le souhait qu'il avait déjà exprimé en 1999 de voir leur nombre étendu à des domaines bien cernés. Il se félicite, néanmoins, que pour le champ limité de l'audit, la Cour ait pu conclure que, dans l'ensemble, les marchés passés par la Commission et les paiements relatifs au programme TACIS sont légaux et réguliers.

Par ailleurs, le Conseil accueille avec satisfaction l'introduction du nouveau guide pratique des procédures relatives aux contrats d'aides extérieures de la CE et souscrit aux recommandations faites par la Cour à la Commission qui visent à accorder une attention accrue à la qualité, l'expérience et la formation des gestionnaires de projet, ainsi qu'à renforcer son système de contrôle interne.

Ainsi que le recommandent la Cour des comptes et le Parlement, la Commission a concentré ses efforts sur l'amélioration de la qualité et l'expérience professionnelle des gestionnaires de projets.

Depuis 2001, Europaid organise plusieurs cycles de formation à la gestion, répartis sur trois semaines.

La formation offre deux options: le FED et le budget. Cette formation est considérée comme essentielle pour tout le personnel appelé à gérer les aides extérieures, autant au siège qu'en délégation.

Ce cycle de formation est organisé selon une base modulaire et comprend les modules suivants:

- La réforme, l'Office et la déconcentration; - Le Cycle de dépenses Life;

- Les normes éthiques; - Les cours « PCM »; - Les cours « Procédures financières FED » (option FED); - Exécution financière (option budget); - Procédures Contractuelles (option budget); - Systèmes d'information de gestion (MIS, CRIS, OLAS et SINCOM).

Ces cours font l'objet d'une évaluation constante et cela a permis d'envisager des développements du contenu et de la durée des cours CRIS et SINCOM, ainsi que ceux de OLAS (gestion financière, gestion opérationnelle et statistiques). En plus, compte tenu des nouvelles orientations, décidées au niveau d'Europaid, certains cours ont fait l'objet d'adaptations (cours PCM et ECOFIN) et d'autres vont compléter les modules déjà existants (Formation pratique sur les procédures contractuelles. Modules Services - Module Aides - Module Fournitures et travaux).

Depuis juillet 2001 et jusqu'à la fin de 2002, EuropeAid aura organisé 15 cycles de cours.

Un certain nombre des formations ont déjà été assurées sur place dans les délégations par les directions géographiques compétentes. Le Module Compact est en train d'être finalisé et pourra être organisé dans les délégations à la demande de ce dernier et avec l'accord du directeur géographique compétent. Ce module comprend des cours sur la gestion financière et contractuelle, les systèmes d'information de gestion, les guides et manuels AIDCO et l'identification et préparation des projets.

Certains cours peuvent être également organisés, à la demande, en délégation, comme par exemple: - La réforme, l'Office et la déconcentration; - Le Cycle de dépenses Life; - Les normes éthiques; - Les cours « PCM »; - Les cours « Procédures financières FED » (option FED); - Les cours « Ecofin ».

Les prochaines étapes concernent la diversification linguistique, la coordination entre les contenus des cours, la création d'équipes multidisciplinaires et multilingues et la mise à la disposition des délégations des manuels de cours via le site Formation.

5.3. Suivi des observations antérieures

Le Conseil se félicite que la Commission ait donné suite au rapport spécial nº 25/98 de la Cour des comptes relatif à la sûreté nucléaire, ce qui lui permet de disposer maintenant d'une stratégie pour l'avenir et d'exercer un meilleur suivi des projets. Il prend acte aussi qu'elle a légèrement réduit les délais de paiement et applique la réglementation de façon plus rigoureuse.

L'unité de sécurité nucléaire a réussi à réduire de manière constante le nombre et le montant concerné des factures en suspens (par exemple de mai 1999 à mai 2002, le nombre a diminué de 70 % et le montant de 80 %). Les délais (150 jours entre la soumission des offres et la signature du contrat) prévus dans la procédure de lancement des contrats d'achat d'équipements sont strictement respectés, ce qui a un effet positif sur le rythme de conclusion des contrats.

Toutefois, il relève les observations de la Cour sur les carences qui subsistent, notamment l'absence d'indicateurs, le non-respect de la réglementation en matière d'appel d'offres et l'important retard dans les paiements aux prestataires locaux.

Tous les projets depuis 1999 sont accompagnés d'un LogFrame spécifiant des critères vérifiables; des indicateurs existent ainsi pour les différents projets. En ce qui concerne l'évaluation de l'impact global du programme, le rapport de l'AIEA (l'organisme officiel de la convention des Nations Unies sur la sécurité nucléaire) de 2000 indique que le niveau de sécurité nucléaire s'est amélioré en général dans la CEI, et notamment dans certaines centrales relevant de TACIS. Le rapport indique que la Commission a apporté, grâce au programme TACIS, une contribution importante à cette évolution positive. Toutefois, la Commission rédige actuellement des termes de référence sur la pertinence de sécurité pour un contrat afin de développer des indicateurs vérifiables pour l'évaluation de l'impact du programme relatif à la sécurité nucléaire.

En ce qui concerne l'observation du Conseil sur le respect des règlements relatifs aux appels d'offres, la Commission a pris conscience des risques de conflits d'intérêt au cas où les entreprises d'assistance technique occidentales implantées sur place (aidant le bénéficiaire à établir les spécifications techniques dans les projets d'équipement) sont impliquées dans l'examen des offres etc. Par conséquent, le CCR participe à toutes les évaluations pour les contrats de fournitures et de travaux. Les firmes occidentales mentionnées ne jouent plus de rôle dans la procédure d'adjudication.

Concernant la déclaration du Conseil sur les retards de paiement des sous-traitants locaux, la Commission affirme qu'elle n'a aucune influence sur le contenu des contrats sous-traités avec les fournisseurs de services locaux. Mais compte tenu de la forte diminution du nombre de retards de paiement (mentionnés ci-dessus), les fournisseurs de services locaux devraient recevoir un paiement dans des délais raisonnables pour leurs factures.

Il prend note avec satisfaction des informations fournies par la Commission quant aux négociations en cours avec des donateurs internationaux (FMI, Banque mondiale, OCDE) afin de trouver une définition commune des indicateurs "d'outputs" pour pouvoir arriver à la comparabilité des données.

5.4. Autres observations

5.4.1. Programme TACIS de coopération transfrontalière

Le Conseil regrette l'impact limité de ce programme suite aux retards dans les premières étapes de la mise en oeuvre et au besoin d'un cadre de dialogue renforcé.

La Commission reconnaît que l'impact du programme a été limité lorsqu'il a été examiné par la Cour des comptes (quatre ans après le début du programme). La Cour elle-même a noté qu'au mieux, seule une incidence modeste pourrait être escomptée en raison des fonds limités disponibles. Le programme a connu des problèmes de démarrage qui sont maintenant résolus.

Le programme a donné des résultats mesurables. Un poste-frontière a été créé à Leushen en Moldavie en 2001; quatre points de passage frontaliers ont été achevés en 2002 (il s'agit de Salla et Svetogorsk sur la frontière finno-russe, du poste de Chop sur la frontière entre la Hongrie et l'Ukraine et du poste de Kameny Log sur la frontière entre le Belarus et la Lituanie. Le pont de Jagodin sur le Boug entre l'Ukraine et la Pologne avec sa voie d'accès a également été achevé en 2002. Ces actions ont contribué à l'organisation de contrôles plus efficients et plus efficaces et ont réduit les temps d'attente. La construction d'un nouveau point de passage à Bagrationovsk entre Kaliningrad et la Pologne a commencé en juin 2002 et sera achevée au début de 2003. En outre, les travaux sur la ligne frontalière entre le Belarus et la Lituanie ont commencé en mars 2002.

5.4.2. Gestion de la politique européenne de sécurité commune (PESC)

Le Conseil partage les préoccupations de la Cour quant au délai séparant la décision du Conseil du premier paiement. En outre, il considère que le rythme d'exécution du budget de la PESC est lié au fait que les actions relevant de cette politique ne sont pas entièrement programmées, une partie étant soumise à une utilisation ad hoc en fonction de la situation internationale.

Le Conseil se félicite du fait que la Commission ait pris des mesures pour réduire les délais de paiement, à savoir : l'utilisation de contrats types, le fait que le commissaire concerné puisse prendre des décisions sans passer par le collège pour lancer les projets plus rapidement, et que la réorganisation de la Commission prévoie qu'une seule personne s'occupe de chaque dossier jusqu'à sa conclusion. Il l'encourage à poursuivre ses efforts pour prendre les mesures nécessaires et trouver des solutions aux problèmes qui subsistent.

La Commission convient que la rapidité est souvent un facteur important dans la PESC. Néanmoins, il est tout aussi important d'investir sur la conception appropriée du cadre global de mise en oeuvre afin d'éviter des problèmes pendant la phase de démarrage et d'assurer une production de qualité. Le premier paiement ne sera effectué qu'après que le cadre de mise en oeuvre et les responsabilités et les obligations respectives auront été codifiées dans un contrat entre la Commission et l'organisme d'exécution. En outre, le lancement rapide d'une action dépend en grande partie de sa bonne préparation avant la décision du Conseil.

La Commission partage le point de vue du Conseil selon lequel le taux de mise en oeuvre du budget de la PESC est lié au fait que les actions relevant de cette politique ne sont pas entièrement programmées puisque certaines sont soumises à une utilisation ad hoc à la lumière de la situation internationale.

La Commission est heureuse de signaler une nouvelle mesure récemment adoptée en vue d'un lancement plus rapide des actions de la PESC, à savoir l'introduction d'une subdélégation entre le commissaire et le directeur général de la DG "Relations extérieures" pour prendre les décisions de financement.

6. CHAPITRE 6 - AIDE DE PRÉ-ADHÉSION

6.1. Exécution budgétaire

Le Conseil regrette la forte concentration des engagements en fin d'exercice, due notamment à l'engagement tardif des programmes ISPA et SAPARD, ainsi que l'accroissement du RAL suite à la très faible utilisation des paiements pour ces programmes. Il prend note des difficultés rencontrées par la Commission dans la mise en oeuvre de ces nouveaux instruments et partage la préoccupation de la Commission d'éviter de procéder à des paiements dans de mauvaises conditions.

Les engagements tardifs pour Sapard s'expliquent, entre autres, par le fait que l'année 2000 a été la première année de mise en oeuvre de cet instrument très complexe. La concentration des engagements ISPA à la fin de l'exercice financier est une conséquence directe des retards accusés dans le développement du cadre juridique et administratif de cet instrument. Il (le Conseil) souligne l'importance, pour l'acceptation publique dans les États membres du processus de l'élargissement, d'un contrôle financier et d'une lutte antifraude efficients dans les pays candidats, semblables à ceux existants actuellement dans les États membres.

Ainsi qu'elle l'a indiqué dans ses diverses réponses au Parlement, la Commission connaît très bien les difficultés qui existent dans ce domaine et partage les préoccupations du Parlement concernant les lacunes qui persistent dans les administrations publiques des pays candidats. En outre, ces problèmes et difficultés ont été reconnus dans les rapports intérimaires de 2001, les partenariats d'adhésion et le document de stratégie. Par conséquent, la Commission a identifié les défis qui attendent les pays candidats et a lancé, et continue de lancer, des actions importantes visant à garantir que, dès leur adhésion, les pays candidats disposeront de systèmes de contrôle efficaces pour la gestion des fonds européens. Ces actions comprennent actuellement trois volets:

- en premier lieu, dans le cadre du chapitre 28 des négociations, la Commission contrôle attentivement les engagements pris par les pays candidats de développer un système de contrôle interne des finances publiques pleinement opérationnel et d'améliorer les systèmes de contrôle externe, dont les instances supérieures de contrôle sont responsables. Le programme PHARE a été utilisé, et continue de l'être, pour soutenir à la fois le processus d'alignement législatif et le renforcement requis des capacités institutionnelles, en vue de la mise en oeuvre des systèmes de contrôle interne et externe au niveau national et, si nécessaire, au niveau régional. Grâce à l'instrument du jumelage, les États membres de l'UE ont pris activement part à cet effort, en tant que partenaires, et plus de 30 projets de jumelage sont mis en oeuvre dans ce domaine et dans d'autres domaines connexes. En outre, des travaux importants ont été lancés par SIGMA et se poursuivent, y compris l'évaluation par des pairs et d'autres mesures visant à stimuler le processus.

- Les fonds de PHARE sont utilisés pour assister les efforts ambitieux de l'OLAF visant à renforcer les capacités institutionnelles des pays candidats eux-mêmes dans la lutte antifraude, notamment en ce qui concerne la gestion des fonds communautaires.

- Enfin, par l'introduction progressive d'un vaste système de mise en oeuvre décentralisé concernant les fonds de préadhésion, la Commission aidera les pays candidats à mettre en place une gestion financière et des systèmes de contrôle fondés sur les systèmes et non sur les opérations. Ce processus a été lancé et une première analyse en matière de systèmes, de personnel, de contrôle interne, de responsabilité financière, d'audit et de passation des marchés est en cours.

Le plan d'action destiné à renforcer les capacités institutionnelles, tel que mentionné dans le document de stratégie, contribue également à cet effort. Cependant, la responsabilité ultime en la matière incombe aux pays candidats eux-mêmes. La Commission peut apporter, en partenariat avec les États membres, les méthodes et les moyens, mais seuls les pays candidats peuvent garantir les résultats.

Il souligne l'importance, pour l'acceptation publique dans les États membres du processus de l'élargissement, d'un contrôle financier et d'une lutte antifraude efficaces dans les pays candidats, semblables à ceux existants actuellement dans les États membres.

Le Conseil partage l'avis de la Cour selon lequel la Commission devrait accélérer l'analyse et la mise en place des modalités d'application accompagnant les nouveaux programmes de dépenses, et fournir en temps voulu aux pays candidats le maximum d'orientations et de conseils techniques de façon à les aider à faire les engagements nécessaires.

6.2. ISPA

Le Conseil se félicite que malgré les retards intervenus au niveau de l'élaboration du cadre juridique et administratif de cet instrument, la Commission ait réussi à approuver et à engager un nombre important de projets pour l'année 2000.

La Commission souligne que la préparation des pays candidats pour le nouvel instrument de pré-adhésion a commencé avant même l'adoption du règlement CE n° 1267/1999 (règlement sur l'ISPA) en juin 1999 et les efforts ont été intensifiés par la suite, avant l'entrée en vigueur du cadre juridique de base. Tant les services de la Commission que les pays candidats ont besoin d'un certain temps pour établir les structures administratives nécessaires, mais - comme le note le Conseil - ils ont réussi à arrêter un nombre suffisant de projets ISPA (mesures) pour engager les crédits disponibles.

Toutefois, il demande à la Commission de poursuivre ses efforts pour remédier aux carences soulignées par la Cour dans son rapport annuel, notamment concernant la mauvaise évaluation des besoins en termes d'assistance technique, les faiblesses de coordination interne, les méthodes de travail peu harmonisées en ce qui concerne la procédure d'évaluation et le suivi des commentaires des différentes DG et le défi que représente la mise en place de cet instrument pour les pays candidats.

La Commission prête une attention maximale aux lacunes identifiées par la Cour. Elle a encouragé les pays candidats à utiliser les fonds d'assistance technique qui sont disponibles au titre d'ISPA pour la préparation des soumissions de projets et les activités qui doivent être exécutées pour répondre aux exigences de la décentralisation étendue du système de mise en oeuvre - EDIS (en 2001, la Commission a arrêté environ 30 mesures d'assistance technique pour la préparation de projets, et elle met des fonds d'assistance technique à disposition dans chacun des dix pays bénéficiaires d'ISPA).

La coordination interne est régie par les règles générales en vigueur à la Commission: la procédure d'habilitation. La décision d'habilitation qui a été arrêtée le 12 juillet 2000 (SEC(2000) 1197 PV 1487) réglemente la consultation interne avec les services qui doivent être entendus sur les mesures ISPA avant qu'elles ne puissent être présentées au comité de gestion ISPA et arrêtées par la Commission. En outre, la coordination interne est également assurée par les réunions régulières du comité de coordination au niveau des directeurs des services de la Commission concernés; et par un groupe de travail sur l'audit.

Par ailleurs, il rappelle à la Commission qu'une de ses priorités essentielles est d'achever le processus de décentralisation d'une manière efficace en conservant des contrôles renforcés, et dans les plus brefs délais, pour pouvoir commencer à réfléchir à la transition des fonds ISPA vers le Fonds de cohésion.

ISPA est actuellement mis en oeuvre sur la base du système de mise en oeuvre décentralisé (DIS: l'approbation ex-ante des opérations d'appel d'offres et d'attribution des marchés incombe à la Commission mais le pays bénéficiaire est chargé de la mise en oeuvre du projet après signature de la convention de financement et notamment de sa gestion et de son contrôle financiers. L'article 12 du règlement sur la coordination prévoit la suppression de l'approbation ex-ante si certaines conditions sont remplies, conduisant à l'utilisation du système élargi de mise en oeuvre décentralisée (EDIS). La Commission fournit des fonds d'assistance technique via ISPA pour prendre les mesures nécessaires au passage à EDIS, comme prévu dans la «feuille de route vers EDIS pour ISPA et PHARE». Elle espère que pour un certain nombre de pays et de secteurs, les conditions seront telles que la Commission pourra supprimer l'approbation ex-ante au début de 2003. Tandis que les pays candidats sont fortement encouragés à adopter EDIS, il convient de rappeler qu'ils sont en tout état de cause responsables de la création des systèmes appropriés de gestion et de contrôle financiers en vertu de l'article 9 du règlement n° 1267/1999 (règlement ISPA). Pour les 10 pays bénéficiaires d'ISPA, la DG REGIO a effectué d'octobre 2001 à janvier 2002 des audits pour déterminer dans quelle mesure les pays bénéficiaires ont mis en place ces systèmes, d'évaluer leur adéquation et de fournir des recommandations. Lors du deuxième semestre de 2002, la DG REGIO a poursuivi ces actions.

6.3. SAPARD

Le Conseil se réjouit des efforts réalisés tant par la Commission que par les pays candidats pour approuver tous les programmes de développement rural dans les délais impartis ainsi que pour achever de manière satisfaisante la procédure d'élaboration et de signature des accords internationaux, malgré la complexité du cadre juridique inhérente à ce type d'instrument.

Le cadre juridique établi pour SAPARD est en grande partie analogue, et il n'est donc guère plus complexe que la nécessité d'appliquer les politiques cofinancées par la Communauté dans les États membres. La Commission reconnaît également les efforts faits par les pays candidats pour accomplir ce travail important et pour achever les différentes composantes dans un délai généralement comparable à celui fixé pour les États membres.

Il prend note de l'intention de la Commission de préparer les pays candidats au moment de l'adhésion, lorsque l'instrument SAPARD arriv