2008
EFFICACITÉ DU SOUTIEN DE L ’UE DANS LES DOMAINES 
DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE POUR LE BELARUS, LA MOLDAVIE ET L ’UKRAINECOUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
Rapport spécial   no 9LE RAPPORT SPÉCIAL «EFFICACITÉ DU SOUTIEN DE L ’UE DANS LES 
DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE POUR LE BELARUS, LA MOLDAVIE ET L ’UKRAINE”  A TRAIT AUX RÉSULTATS OBTENUS PAR LE BIAIS DE L ’AIDE ACCORDÉE PAR L ’UE ET ANALYSE LES CAUSES D’INSUFFISANCE À CET ÉGARD. IL APPRÉCIE ÉGALEMENT DANS QUELLE MESURE LA COMMISSION AVAIT MIS EN PLACE UN PROCESSUS PERMETTANT DE PRENDRE EN COMPTE LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L ’EXPÉRIENCE ACQUISE AFIN DE CONTINUER À APPORTER 
UNE AIDE DANS LES DOMAINES VISÉS. LE RAPPORT FORMULE 
DES RECOMMANDATIONS DÉTAILLÉES SUSCEPTIBLES D’AIDER LA COMMISSION À FOURNIR UNE ASSISTANCE PLUS EFFICACE À CES TROIS PAYS.
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
FR
QJ-AB-08-009-FR-C
ISBN 978-92-9207-141-7
Comment vous procurer les publications 
de l’Union européenne?
Vous trouverez les publications de l’Offi   ce des publications disponibles à la vente 
sur le site de l’EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu), où vous pourrez passer commande auprès du bureau de vente de votre choix.
Vous pouvez également demander la liste des points de vente de notre réseau 
mondial par télécopie au +352 2929-42758.
EFFICACITÉ DU SOUTIEN DE L’UE 
DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE POUR LE BELARUS, LA MOLDAVIE ET L’UKRAINERapport spécial  No 9   2008
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)
2
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
Tél. +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Rapport spécial  No 9    2008
De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’Internet  
via le serveur Europa (http://europa.eu).
Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2009
ISBN 978-92-9207-141-7
DOI 10.2865/43254
© Communautés européennes, 2009
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Belgium
TABLE DES MATIÈRES
Points 
 LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES
I-V SYNTHÈSE
1-7 INTRODUCTION
8-10   ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
11-62  OBSERVATIONS
11-52   DANS QUELLE MESURE LE SOUTIEN DE L’UE AUX PROJETS DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ 
ET DE LA JUSTICE AU BELARUS, EN MOLDAVIE ET EN UKRAINE A-T-IL ÉTÉ FRUCTUEUX?
11-19  GESTION DES FRONTIÈRES: DES RÉSULTATS SATISFAISANTS
20-27  MIGRATION ET ASILE: PEU DE PROGRÈS DANS UN CONTEXTE DIFFICILE28-44  LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE: DES RÉSULTATS MITIGÉS
45-52  POUVOIR JUDICIAIRE ET GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES: DES RÉSULTATS MITIGÉS
53-57   QUELLES SONT LES PRINCIPALES RAISONS DE L’INSUFFISANCE DES RÉSULTATS?
54  LE CARACTÈRE LIMITÉ DES RÉALISATIONS EST GÉNÉRALEMENT IMPUTABLE À UNE COMBINAISON DE FACTEURS IMPLIQUANT 
L’ENSEMBLE DES PRINCIPAUX INTERVENANTS
55-56  INSUFFISANCES AFFECTANT LA GESTION DES PROJETS PAR LA COMMISSION57  INSUFFISANCES AFFECTANT LA GESTION DES PROJETSPAR DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
58-62   DANS QUELLE MESURE LA COMMISSION DISPOSE-T-ELLE D’UN PROCESSUS D’APPRENTISSAGE PERMETTANT DE TIRER 
DES ENSEIGNEMENTS POUR CONTINUER D’APPORTER UNE AIDE DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ 
ET DE LA JUSTICE?
60-61  TOUTES LES POSSIBILITÉS DE COLLECTE D’INFORMATIONS N’ONT PAS ÉTÉ EXPLOITÉES
62  LES NOUVEAUX PROJETS NE TIENNENT PAS TOUJOURS COMPTE DES ENSEIGNEMENTS TIRÉS
63-73  CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
  ANNEXE I – CARTE
  ANNEXE II – JAI - APERÇU DES PROJETS (ENGAGÉS DANS LE CADRE DES PROGRAMMES 2000-2005)
 ANNEXE III – APERÇU DES CONTRATS EXAMINÉS DANS LE CADRE DE L’AUDIT
  ANNEXE IV – ZONE DES OPÉRATIONS DE L’EUBAM
 RÉPONSES DE LA COMMISSION

LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES
AENEAS : Programme d’assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le 
domaine des migrations et de l’asile
BUMAD : Programme d’assistance multisectorielle pour le contrôle des stupéfiants et la 
mise en place d’institutions en Ukraine, en Moldavie et au Belarus
CRF : Cellule de renseignement financier
DG JLS : Direction générale de la justice, de la liberté et de la sécurité
EUBAM : Mission européenne d’aide à la gestion des frontières entre la Moldavie et l’Ukraine
EuropeAid : Office de coopération EuropeAid
ONG : Organisation non gouvernementale
PEV : Politique européenne de voisinage
TACIS : Assistance technique à la Communauté des États indépendants
SYNTHÈSE
I.
À la suite des élargissements de 2004 et de  
2007, l’UE est devenue directement voisine  
du Belarus, de la Moldavie et de l’Ukraine. La Commission a mis à la disposition de ces pays un montant substantiel de fonds communau-
taires (166 millions d’euros entre 2000 et 2005) pour les aider à améliorer leur compétence en 
matière de contrôle aux frontières, de gestion 
des flux migratoires et des problèmes liés à  
l’asile, de lutte contre la criminalité organisée ainsi que dans le domaine judiciaire et dans  celui de la bonne gestion des affaires publiques. La Commission a limité l’assistance apportée au Belarus en raison du manque de respect des  droits de l’homme et de la démocratie. L’UE  a mis en place différents instruments, le plus important étant le programme TACIS, et la plus grande partie de l’assistance a été fournie par le biais d’organisations internationales (voir  points 1 à 7).
II.
L’audit de la Cour avait pour objectif de déter-miner si le soutien de l’UE avait été fructueux, d’identifier les raisons d’une éventuelle insuf-fisance des résultats et de voir dans quelle  mesure la Commission avait mis en place un  
processus permettant de prendre en compte  
les enseignements tirés de l’expérience acquise 
afin de continuer à apporter une aide dans les domaines visés. L’audit a porté sur 40 contrats 
d’une valeur totale de 100 millions d’euros (voir points 8 à 10 et annexe III ).
III.
Pour la majorité des éléments contrôlés, les  
résultats étaient satisfaisants, particulièrement dans le domaine de la «gestion des frontières». Les progrès réalisés étaient largement insuffi-sants dans le domaine «migration et asile». Les 
domaines «lutte contre la criminalité organi-
sée» et «pouvoir judiciaire et bonne gouver-nance» ont obtenu des résultats mitigés (voir 
points 11 à 52). IV.
De façon générale, l’insuffisance des résultats 
était due à un ensemble de facteurs impli-
quant la Commission, les institutions interna-tionales et les diverses autorités des trois pays concernés. Certains facteurs externes, comme 
l’instabilité politique persistante en Ukraine,  ont également amoindri les résultats des pro-
jets. Malgré un personnel très compétent, la  
délégation de Kiev était surchargée et devait 
faire face à un domaine politique en expan-sion rapide, avec des projets non seulement en Ukraine mais aussi au Belarus et en Moldavie. La délégation de Moldavie, mise en place en  octobre 2005, a mis près de deux ans pour com-mencer la gestion opérationnelle de projets. La coexistence de plusieurs instruments financiers pour un même objectif, ajoutée à leur manque de cohérence, a nui à la qualité de l’approche. Certaines déficiences sont également apparues dans la gestion conjointe avec les institutions internationales. De façon générale, la coordi-nation du soutien de l’UE avec celui des autres donateurs n’était pas pleinement développée. Enfin, la Commission n’a pas exploité toutes  les possibilités qui s’offraient à elle de tirer  les enseignements de l’expérience acquise; en outre, cette expérience n’était pas toujours  
prise en compte pour la réalisation de nou-
veaux projets (voir points 53 à 62).
V.
Sur la base de ces observations, la Cour formule 
des recommandations détaillées susceptibles d’aider la Commission à fournir une assistance plus efficace au Belarus, à la Moldavie et à  l’Ukraine dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice (voir points 63 à 73).
7
INTRODUCTION
 1.  L’un des objectifs fondamentaux de l’Union européenne (UE) est d’offrir à 
ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice1. Cet objectif 
a une dimension extérieure importante. À la suite des élargissements de 
2004 et de 2007, l’UE est devenue directement voisine du Belarus, de la Moldavie et de l’Ukraine, partageant une frontière commune avec ces  pays et devant faire face à des défis communs en matière de lutte contre 
la criminalité organisée, le terrorisme et d’autres activités illégales (voir la carte à l’ annexe I ).
 2.  L’UE a déployé des efforts particuliers pour aider ces trois pays à améliorer 
leur compétence en matière de contrôle aux frontières, de gestion des flux migratoires et des problèmes liés à l’asile, de lutte contre la criminalité organisée ainsi que dans les domaines judiciaire et de la bonne gestion des affaires publiques
2. Entre 2000 et 2005, la Commission a financé 89 projets 
pour lesquels la contribution totale de l’UE s’est élevée à 165,7 millions d’euros (voir annexe II ). 
 3.  Le principal outil du soutien de l’UE a été le programme TACIS3. Les projets 
ont été financés par le biais de ses divers relais: les programmes d’action nationaux, les programmes d’action régionaux et les programmes de coo-pération transfrontalière. Créé en 1991, l’objectif global de TACIS était d’aider les États partenaires à réussir leur transition vers une économie de marché et de renforcer la démocratie et l’État de droit. TACIS a pris fin en 2006, mais des paiements continueront d’être effectués jusqu’en 
2010 au moins. Depuis 2007, l’assistance au Belarus, à la Moldavie et à 
l’Ukraine est programmée dans le cadre du nouvel instrument européen 
de voisinage et de partenariat (IEVP)
4.
 4.  Outre le programme TACIS, l’UE a utilisé d’autres instruments pour assister 
ces trois pays dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la  justice: 
une action préparatoire pour une coopération en matière de migra- a) 
tions (financée par une ligne budgétaire spécifique);
un programme d’assistance technique et financière en faveur de pays b) 
tiers dans le domaine des migrations et de l’asile (AENEAS)5;
un mécanisme de réaction rapide c) 6;
une initiative européenne pour la démocratie et les droits de  d) 
l’homme7.1 Le nom anciennement utilisé par 
la Commission pour ce domaine politique était «Justice et affaires 
intérieures (JAI)».
2 Dès 2003, un plan d’action de l’UE 
dans le domaine de la justice et des affaires intérieures était publié pour 
l’Ukraine (JO C 77 du 29.3.2003). Ce 
plan d’action a été révisé en 2007.
3 Programme d’assistance technique 
à la Communauté des États 
indépendants. 12 pays ont bénéficié de TACIS: le Belarus, la Moldavie, 
la Fédération de Russie et l’Ukraine 
en Europe de l’Est, l’Arménie, 
l’Azerbaïdjan et la Géorgie dans 
le Caucase, le Kazakhstan, la République kirghize, le Tadjikistan, 
le Turkménistan et l’Ouzbékistan en 
Asie centrale.
4 Règlement (CE) no 1638/2006 du 
Parlement européen et du Conseil 
du 24 octobre 2006 arrêtant des dispositions générales instituant un 
instrument européen de voisinage 
et de partenariat (JO L 310 du 
9.11.2006, p. 1).
5 Règlement (CE) no 491/2004 du 
Parlement européen et du Conseil 
(JO L 80 du 18.3.2004, p. 1).
6 Règlement (CE) no 381/2001 du 
Conseil (JO L 57 du 27.2.2001, p. 5).
7 Règlement (CE) no 2242/2004 du 
Conseil (JO L 390 du 31.12.2004, 
p. 21).
8
 5.  Avec la déconcentration8, en 2003, la délégation de la Commission à Kiev 
s’est vu confier la responsabilité générale de la mise en œuvre de l’assis-tance de l’UE dans les trois pays. Une nouvelle délégation a été ouverte en Moldavie en octobre 2005 et est devenue responsable de la mise en œuvre de projets à l’été 2007. Les projets ne relevant pas du programme TACIS sont habituellement gérés par les services centraux de la Commis-sion (EuropeAid et la DG JLS).
 6.  La plus grande partie de l’assistance dans les domaines de la liberté, de la 
sécurité et de la justice est fournie par des organisations internationales: le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR), l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) ou le Conseil de l’Europe (CoE). Sur la base d’accords de contribution types signés avec la Commission, ces organisations internationales sont responsables de certains aspects de la mise en œuvre des projets, dont les procédures d’appel d’offres et de paiement (la «gestion partagée»).
 7.  La situation du Belarus était particulière. Un accord de partenariat et de coo-
pération entre le Belarus et l’UE avait été signé en 1996, mais il n’avait pas été ratifié pour cause de non-respect des droits de l’homme et des principes démocratiques. Ainsi, au cours de la période couverte par l’audit, l’assistance au Belarus s’est limitée à des projets de coopération huma-nitaire, transfrontalière et régionale, à un soutien visant à répondre aux besoins de la population ainsi qu’à des projets soutenant directement et 
indirectement la démocratisation et les forces démocratiques (comme le 
soutien des médias indépendants ou l’octroi de bourses d’études pour les 
jeunes, par exemple). Les projets concernant la liberté, la sécurité et la justice au Belarus sont principalement des projets multi-pays comprenant également la Moldavie et l’Ukraine.8 Le fait de transférer 
la responsabilité de la gestion 
aux délégations de la Commission 
se trouvant sur place.
9
ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT
 8.  L’objectif de l’audit consistait à évaluer l’efficacité du soutien de l’UE dans 
les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice pour le Belarus, la Moldavie et l’Ukraine. L’audit a été articulé autour de trois questions:
dans quelle mesure le soutien de l’UE aux projets dans les domaines a) 
de la liberté, de la sécurité et de la justice au Belarus, en Moldavie et en Ukraine a-t-il été fructueux? 
quelles sont les principales raisons d’une éventuelle insuffisance des b) 
résultats?
dans quelle mesure la Commission a-t-elle mis en place un processus c) 
d’apprentissage permettant de prendre en compte les enseignements tirés de l’expérience acquise pour continuer à apporter une aide dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice?
 9.  La Cour a contrôlé 40 contrats, sélectionnés sur la base d’un choix raisonné, 
pour lesquels la contribution totale de l’UE représente 99,3 millions  
d’euros (sur un total de 89 projets9 représentant 165,7 millions d’euros 
pour 2000-2005). 24 d’entre eux avaient été réalisés et 16 étaient encore en cours ( annexe III ). Pour la plupart, ces derniers faisaient suite à des 
projets antérieurs déjà financés par l’UE, ce qui a permis d’évaluer le  processus d’apprentissage de la Commission [voir plus haut la question principale c)]. L’audit a comporté l’examen des résultats des projets et leur comparaison avec les objectifs déclarés, des facteurs faisant obsta-cle à la réalisation des objectifs, ainsi que des enseignements tirés, pour vérifier s’ils avaient été pris en compte dans les projets et programmes 
suivants.
 10.  Les 40 contrats examinés entraient dans l’un des quatre sous-domaines 
suivants: 
Gestion des frontières. a) 
Migration et asile. b) 
Lutte contre la criminalité organisée. c) 
Pouvoir judiciaire et bonne gestion des affaires publiques. d) 
  L’équipe d’audit a examiné les projets sur place entre novembre 2006 et 
juillet 2007, en effectuant notamment des visites auprès d’organisations internationales chargées de la mise en œuvre des projets, d’instances  nationales ainsi que d’unités de suivi
10.9 Un projet est mis en œuvre par le 
biais d’un ou de plusieurs contrats.
10 La Commission mandate un 
consortium chargé du suivi régulier 
des projets.
OBSERVATIONS
DANS QUELLE MESURE LE SOUTIEN DE L’UE 
AUX PROJETS DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE AU BELARUS, EN MOLDAVIE ET EN UKRAINE A-T-IL ÉTÉ FRUCTUEUX?
GESTION DES FRONTIÈRES: DES RÉSULTATS SATISFAISANTS
 11.  Le Belarus et l’Ukraine sont confrontés à de graves problèmes de gestion des 
frontières dus à la longueur totale de leurs frontières extérieures (environ 3 000 km et 7 000 km respectivement) et à l’absence de délimitations offi-cielles des frontières, notamment avec la Russie. Les contrôles frontaliers et douaniers sont quasiment inexistants à la frontière entre la Russie et le Belarus. Cette porosité des frontières encourage aussi bien la criminalité 
transnationale que l’immigration clandestine.
 12.  La gestion des frontières entre la Moldavie et l’Ukraine est rendue complexe 
par l’existence de la République autoproclamée de Transnistrie, qui n’est 
pas reconnue au niveau international. La frontière entre la Moldavie et 
l’Ukraine s’étend sur 1 222 km, dont 472 km du côté moldave sont sous le contrôle des autorités transnistriennes, qui contrôlent la région à l’est du Dniestr et, de fait, agissent indépendamment du reste de la Moldavie (voir encadré 1).
LE CONFLIT EN TRANSNISTRIE – HISTORIQUEENCADRÉ 1
Parallèlement au processus d’émancipation de la Moldavie par rapport à l’Union soviétique, à partir 
de 1989, des mouvements de protestation dans les régions peuplées en majorité de non-Moldaves ont 
commencé à s’opposer aux eff  orts déployés par cette région pour accéder à l’indépendance. En réaction 
à la déclaration de souveraineté de la Moldavie, une République moldave de Transnistrie distincte a 
été proclamée en 1990. Des confl  its ont éclaté, et les combats ont atteint leur apogée en 1992, causant 
plusieurs centaines de morts et la fuite de quelque 100 000 personnes.
Depuis 1995, la Moldavie et la Transnistrie, assistées de médiateurs internationaux, l’OSCE, la Russie 
et l’Ukraine, discutent d’un éventuel règlement du confl  it gelé. L’arrivée au pouvoir de l’administration 
du Président Iouchenko en Ukraine a ouvert des perspectives pour avancer sur la voie d’une solution au 
confl  it. Depuis septembre 2005, l’UE et les États-Unis participent au processus de négociation en qualité 
d’observateurs. L’UE est représentée par un représentant spécial pour la Moldavie depuis mars 2005.
11
 13.  La Commission a notablement contribué à l’amélioration des compétences 
du Belarus, de la Moldavie et de l’Ukraine en matière de gestion des  frontières. Sur le plan financier, c’est le domaine le plus important en ce qui concerne les projets relatifs à la liberté, à la sécurité et à la justice. 63,2 % du soutien de l’UE (104,7 millions d’euros) ont été affectés à ce domaine dans le cadre des programmes 2000-2005. La Cour a contrôlé  10 contrats d’une valeur totale de 51,8 millions d’euros.
 14.  La plupart des projets contrôlés ont produit des résultats satisfaisants (voir 
annexe III ). Le recours à des équipements modernes et à une technolo-
gie plus performante, associés à la formation des gardes-frontières, ont permis de renforcer la surveillance et les contrôles aux frontières (voir les exemples de l’encadré 2). Le State Border Guard  Committee (comité 
national des gardes-frontières) du Belarus, en particulier, a fait preuve d’un engagement marqué, faisant appel à son organisation militaire pour 
mettre en œuvre rigoureusement toutes les dispositions contractuelles. D’importantes difficultés ont toutefois été observées en ce qui concerne le marché de travaux pour la construction du terminal frontalier de  
 Kozlovichi II
11 (voir encadré 3).
EXEMPLE DE RÉSULTAT SATISFAISANT: LE RECOURS À DES ÉQUIPEMENTS MODERNES 
PERMET DE RENFORCER LES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRESENCADRÉ 2
Les projets «Amélioration de la gestion des frontières en Ukraine» (auquel l’UE a contribué à hauteur 
de 4,0 millions d’euros) et «Renforcement de la gestion des frontières de la République du Belarus» 
(auquel l’UE a contribué à hauteur de 13,3 millions d’euros) ont notamment permis de fournir des 
appareils photos, des microscopes, des appareils permettant de vérifi  er les documents, des véhicules 
et du matériel informatique, y compris des centraux téléphoniques automatisés pour les unités de 
contrôle aux frontières et du matériel permettant de procéder à des vérifi  cations en ligne, par exemple 
des personnes placées sur liste noire et des véhicules volés. Tous les investissements ayant fait l’objet de vérifi  cations étaient en place comme indiqué par le registre d’inventaire, correctement étiquetés, 
opérationnels et utilisés aux fi  ns prévues.11 Le terminal frontalier international 
de Kozlovichi (situé près de Brest 
au Belarus) est le principal passage 
routier pour les véhicules de transport de marchandises entre 
le Belarus et la Pologne (Corridor 
de transport paneuropéen II).
12
EXEMPLE DE RÉSULTAT INSUFFISANT: RÉDUCTION DE L’ÉTENDUE DES TRAVAUX ET RETARDSENCADRÉ 3
Fin 2006, la date d’achèvement initialement prévue, le terminal frontalier Kozlovichi II (pour lequel 
l’UE a versé une contribution de 14,0 millions d’euros) ressemblait toujours à un immense chantier, 
où la plupart des bâtiments n’étaient qu’à moitié achevés et où les routes, zones de stationnement et 
trottoirs n’étaient toujours pas construits. Les problèmes d’exonération fi  scale, cumulés aux prix exagé-
rément bas fi  xés durant la phase d’appels d’off  res, ont entraîné l’ajout d’un avenant au contrat, ce qui a 
considérablement réduit l’étendue des travaux (par exemple, la construction de certains bâtiments sera limitée au gros œuvre). D’importants fi  nancements supplémentaires sont nécessaires à l’achèvement 
du terminal frontalier international selon les prévisions initiales et les dispositions contractuelles. 15.  Le projet le plus important au plan financier dans les domaines de la liberté, 
de la sécurité et de la justice, à savoir la Mission européenne d’aide à la gestion des frontières entre la Moldavie et l’Ukraine
12 (l’EUBAM, projet 
auquel l’UE a contribué à hauteur de 19,1 millions d’euros), a grandement contribué à renforcer les compétences au sein des services de gardes-frontières et de douanes moldaves et ukrainiens (voir carte en annexe IV ). 
Par exemple, l’EUBAM a soutenu la mise en œuvre et le suivi effectifs d’un 
nouveau régime douanier entre la Moldavie et l’Ukraine, contribuant ainsi à la lutte contre la contrebande et les activités transfrontalières illéga-
les. C’est ainsi que des activités importantes de contrebande impliquant 
la Transnistrie ont pu être mises au jour. L’évasion illégale de taxes et  de droits de douanes concernait notamment les véhicules, les fruits et légumes et les volailles. Selon les calculs de l’EUBAM, les pertes pour les seules volailles représentaient jusqu’à 43 millions d’euros pour le budget de l’État ukrainien ou jusqu’à 18 millions d’euros pour le budget d’État 
moldave (période allant d’octobre 2005 à mai 2006).12 L’EUBAM existe depuis le 
1er décembre 2005. Ses activités sont 
fondées sur un protocole d’accord 
conclu entre la Commission européenne et les gouvernements de l’Ukraine 
et de la République de Moldavie. Ce 
projet était motivé notamment par 
les menaces pesant sur la sécurité 
en provenance de la Transnistrie, avec son taux supposé important de 
criminalité transfrontalière. L’EUBAM 
est mis en œuvre par le Programme des 
Nations unies pour le développement 
(PNUD). 16 États membres de l’UE 
contribuent en nature à la mission par 
le détachement de personnel qualifié (environ 100 agents des douanes 
et de gardes-frontières). L’EUBAM a 
basé son siège opérationnel à Odessa 
(Ukraine) et a créé une antenne à 
Chisinau (Moldavie), cinq antennes supplémentaires le long de la frontière 
entre l’Ukraine, la Moldavie et la 
Transnistrie, ainsi qu’une antenne 
faisant office de base de soutien 
logistique dans les ports d’Odessa et 
d’Illichevsk. 
13
 16.  L’EUBAM a relevé de sérieuses difficultés concernant l’engagement de pour-
suites pénales dans les cas de contrebande13 (législation insuffisante,  
interaction inefficace et rôles mal définis du service national des douanes, du service national des gardes-frontières, de la police fiscale et du service de sécurité, mauvaise démarcation de la frontière verte). La plupart des cas n’ont pas été traités comme des infractions pénales, mais seulement comme des infractions administratives sans confiscation obligatoire des biens en cause
14. L’EUBAM a également constaté qu’en raison du niveau 
élevé de corruption existant au sein des parquets et des institutions  judiciaires, des contrebandiers ont été relâchés et les marchandises de contrebande leur ont été restituées.
 17.  Lorsque l’EUBAM a vu le jour en novembre 2005, pendant ses six premiers mois 
d’existence elle a été financée par le mécanisme de réaction rapide15. Ce 
dernier avait été mis en place pour répondre de manière rapide et souple à l’occasion qui s’était présentée en 2005 d’accélérer la résolution du  conflit transnistrien (voir encadré 1). L’hypothèse envisagée dans le cadre du projet est qu’une amélioration des contrôles frontaliers et douaniers ainsi que de la surveillance frontalière sur toute la longueur de la frontière sont des éléments cruciaux pour parvenir à une résolution pacifique du conflit. La validité de cette hypothèse ne pourra être appréciée qu’à très long terme.
 18.  Par la suite, le financement de l’EUBAM fut caractérisé par l’utilisation de 
plusieurs contrats à court terme financés par différents programmes d’ac-
tion régionaux TACIS. En conséquence, les contrats du personnel ou de 
location devaient être renouvelés régulièrement. La Commission n’avait 
pas prévu que le projet serait aussi long et important (près d’un million d’euros par mois) au moment de la programmation de ses activités dans la région.
 19.  Outre le soutien apporté par l’EUBAM, l’UE finance l’achat d’équipements 
utilisés aux frontières dans le cadre du projet «Amélioration des contrôles 
frontaliers entre la Moldavie et l’Ukraine» (projet BOMMOLUK, auquel l’UE a contribué à hauteur de 9,9 millions d’euros). Cette activité supplémen-
taire oblige à relever à l’avenir un certain nombre de défis, comme des 
procédures d’appel d’offres complexes
16, le choix du meilleur emplace-
ment pour les équipements, compte tenu de la longueur des frontiè-res et le souci de complémentarité avec le matériel financé par d’autres 
donateurs
17. De plus, les gouvernements doivent fournir suffisamment  
de fonds nationaux pour les dépenses liées au fonctionnement et à la  maintenance.13 Exemple fondé sur un cas 
d’alcools de valeur élevée passés 
clandestinement de Transnistrie 
en Ukraine.
14 Burden of Proof, the difficulty 
of securing criminal prosecutions 
for smuggling cases in Ukraine  
(La charge de la preuve, la difficulté de mettre en place des poursuites 
pénales dans les cas de contrebande 
en Ukraine), rapport spécial de 
l’EUBAM.
15 Ce mécanisme peut être déclenché 
«lorsqu’apparaissent, dans les pays bénéficiaires concernés, une 
situation de crise réelle ou naissante, 
une situation menaçant l’ordre 
public, la sécurité et la sûreté des 
personnes, une situation menaçant 
de dégénérer en un conflit armé 
ou menaçant de déstabiliser le pays (…)».
16 Dans le cadre d’un projet 
antérieur concernant l’Ukraine, 
des équipements radar et un réseau de communication radio 
(valeur totale de 5 millions d’euros) 
n’avaient pas pu être acquis et livrés, 
les procédures d’appel d’offres ayant 
été infructueuses.
17 Le gouvernement américain 
a affecté 28 millions de dollars 
au renforcement de la lutte contre 
la prolifération d’armes 
de destruction massive 
à la frontière entre l’Ukraine et la Moldavie.
14
MIGRATION ET ASILE: PEU DE PROGRÈS DANS UN CONTEXTE DIFFICILE
 20.  Les politiques de l’UE visent à soutenir les efforts déployés par les pays tiers 
pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfu-giés, pour prévenir et combattre l’immigration clandestine, pour diffuser des informations sur les canaux légaux de migration et pour régler la  situation des réfugiés en leur offrant un meilleur accès à des solutions durables.
 21.  Le Belarus, la Moldavie et l’Ukraine se situent à la frontière orientale de 
l’UE élargie. Tous trois sont considérés comme des pays de transit pour 
une vaste immigration clandestine à destination de l’ouest. L’Ukraine, en particulier, enregistre une augmentation des mouvements migratoires de 
personnes (légaux et illégaux) entrant sur son territoire et le traversant. Des milliers d’immigrés clandestins traversent le pays chaque année, en grande majorité via la frontière avec la Russie.
 22.  L’Ukraine souffre d’un manque chronique de solutions d’hébergement, notam-
ment pour les immigrés clandestins de longue durée. Pour être rapatriées, il faut que les personnes soient identifiées par les autorités ukrainiennes et que les ambassades ou consulats concernés coopèrent, ce qui n’est pas toujours le cas. Une autre solution serait la réadmission, c’est-à-dire que les personnes détenues soient acceptées par le pays via lequel elles sont entrées illégalement en Ukraine. Toutefois, il n’a pas été signé d’accord de réadmission entre l’Ukraine et la Russie, d’où proviennent la majorité des immigrés clandestins de l’Ukraine.
 23.  Les besoins en hébergements adaptés pour les immigrés clandestins  
sont récemment devenus plus pressants, avec l’entrée en vigueur le 1er jan-
vier 2008 d’un accord de réadmission avec la Communauté européenne. En 
2010, après une période de transition de deux ans, l’Ukraine va se trouver 
confrontée à la nécessité d’héberger des centaines, voire des milliers  d’immigrés clandestins originaires de pays tiers, qui ont rejoint l’UE de 
façon illégale via l’Ukraine et qui se trouvent actuellement retenus dans 
les pays de l’UE voisins comme la Hongrie, la Slovaquie et la Pologne.
15
 24.  Les projets dans le sous-domaine de la migration et de l’asile ont bénéficié 
d’un concours de l’UE d’un montant total de 16,8 millions d’euros (10,2 % du soutien total) provenant des programmes 2000-2005. La Cour a exa-miné 10 contrats correspondant au total à une contribution de l’UE de 13,8 millions d’euros.
  25.  Les résultats obtenus dans ce domaine n’étaient pas satisfaisants, en parti-
culier en ce qui concerne les infrastructures (voir annexe III ). L’un des 
objectifs principaux de l’UE est de contribuer à la mise en place de centres d’hébergement respectant les normes humanitaires internationales aussi bien pour les immigrés clandestins que pour les demandeurs d’asile. En Ukraine, malgré le soutien de l’UE, cet objectif est loin d’être atteint:
les conditions de détention et d’hébergement des a) immigrés clandes-
tins dans les centres existants étaient souvent loin d’être acceptables. De façon générale, en Ukraine les immigrés clandestins souffrent d’une surpopulation dramatique, de conditions d’hygiène insuffisantes et d’une alimentation inappropriée (voir encadré 4);
la construction ou le réaménagement de b) nouvelles installations pour les 
immigrés clandestins n’ont pas avancé comme prévu (voir encadré 5);
les centres d’hébergement temporaire nouvellement construits pour c) 
les demandeurs d’asile étaient sous-utilisés ou n’étaient pas utilisés du tout (voir encadré 6).
MALGRÉ L’ATTÉNUATION DES DIFFICULTÉS OBTENUE GRÂCE AU SOUTIEN DE L’UE, 
LES CONDITIONS DE VIE DES IMMIGRANTS CLANDESTINS DANS LES CENTRES D’HÉBERGEMENT DEMEURENT INACCEPTABLES
ENCADRÉ 4
Le projet intitulé «Mise en place d’un système de gestion des migrations à Zakarpattya, Ukraine»18 
(auquel l’UE a contribué à hauteur de 2 millions d’euros pour deux contrats) a essentiellement permis 
d’apporter une aide de base aux immigrés: distribution de colis contenant nourriture et nécessaire de 
toilette, assistance médicale, distribution de vêtements, fourniture de matériel de couchage et off  re de 
conseils juridiques. Des réparations urgentes, des travaux de construction et toutes sortes de coûts de 
fonctionnement ont également été fi  nancés. Ce projet est avant tout d’ordre humanitaire, et non une 
action visant à renforcer les capacités, comme son intitulé pourrait le laisser croire.
Alors que le projet était mis en œuvre depuis près d’un an, la délégation a procédé à un contrôle sur 
place (avril 2005). Elle a indiqué que les conditions de vie dans les centres de détention de Pavchino 
et de Chop (dans la partie ancienne du bâtiment) étaient inhumaines et dégradantes, et qu’elles ne satisfaisaient pas aux normes minimales fi  xées par le Conseil de l’Europe, la Cour européenne des 
droits de l’homme et le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants. En outre, la délégation a relevé des éléments attestant que l’aide humanitaire fournie dans le cadre du projet ne parvenait pas toujours aux immigrants cibles.
Cela a amené les autorités ukrainiennes à prendre des mesures correctrices.
18 La région de Zakarpattya se situe à la frontière avec la Hongrie, la Pologne, la Roumanie et la Slovaquie, et forme un couloir  
de transit en Ukraine pour les immigrants se rendant en Europe de l’Ouest.
16
ENCADRÉ 4
Au moment de l’audit, en novembre 2006, la capacité (320 personnes) du centre de détention de Pav-
chino était dépassée de quelque 100 personnes. Les partenaires locaux du projet ont indiqué que, durant 
l’été, le nombre de détenus avait été bien plus important encore (700 personnes), avec les conséquences 
négatives que cela implique en termes d’hygiène et de santé.
Dans l’ensemble, les immigrants interrogés par la Cour hésitaient à parler ouvertement. De nouvelles 
plaintes ont été formulées concernant la non-transmission de médicaments et les fouilles pratiquées par des personnes au visage masqué. Il est également apparu clairement que le projet ne permettait toujours pas de couvrir les besoins fondamentaux (par exemple, chauff  age suffi   sant, eau propre et 
chaude en quantité suffi   sante, vêtements appropriés, y compris chaussures). En outre, le nombre d’in-
terprètes disponibles dans les camps était insuffi   sant, ce qui rendait la communication diffi   cile entre 
les immigrants et les autorités. 26.  Le caractère durable des centres de détention et d’hébergement est com-
promis en Ukraine en raison du manque de fonds d’État pour couvrir les dépenses de fonctionnement et de maintenance, et du manque de clarté du partage des responsabilités entre le service national des gardes-fron-tières et le ministère de l’intérieur.
 27.  Des difficultés liées à l’agrément du projet, aux exonérations fiscales, à la pro-
priété foncière et au financement ont également été rencontrées lors de 
la construction d’un centre d’hébergement temporaire pour demandeurs d’asile (25 personnes) au Belarus
19. Par ailleurs, en Moldavie, la situation 
était meilleure. Un centre d’hébergement temporaire de 160 places était déjà pleinement opérationnel à Chisinau en novembre 2005.19 Le centre se situe à Gomel, 
près de l’Ukraine, où l’on trouve 
une communauté de plus en plus 
nombreuse de réfugiés afghans.
17
LA MISE EN PLACE DE NOUVEAUX CENTRES D’HÉBERGEMENT POUR IMMIGRANTS CLANDESTINS 
N’A GUÈRE PROGRESSÉENCADRÉ 5
Le projet «Renforcement des capacités en matière de gestion des migrations-I, Ukraine» (auquel l’UE 
a contribué à hauteur de 3,8 millions d’euros) visait principalement à réaménager deux anciens sites 
militaires en centres d’hébergement pour immigrants et à les équiper de manière à ce qu’ils puissent 
accueillir 1 260 personnes. En juin 2006, le comité de pilotage du projet a décidé de fi  nancer le réamé-
nagement de l’un des deux sites seulement. Au moment de l’audit (novembre 2006), aucun marché de 
travaux n’avait été conclu et, trois mois environ après la date de clôture initialement prévue pour le projet (à savoir le 1
er septembre 2006), aucune dépense n’avait été eff  ectuée à des fi  ns de réaménagement. Les 
discussions relatives à certains aspects fondamentaux de cette opération étaient toujours en cours. Elles 
concernaient par exemple le type de chauff  age et l’élimination des eaux usées. Le comité de pilotage 
a également décidé de limiter la capacité d’accueil à 250 personnes. En d’autres termes, la capacité du 
centre fi  nancé par l’UE serait inférieure d’environ 1 000 places par rapport au projet initial.LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE: DES RÉSULTATS MITIGÉS
 28.  Le processus général de transition post-communiste dans les pays d’Europe 
centrale et orientale s’est accompagné d’une augmentation considérable de la criminalité organisée, comme la traite des êtres humains, le trafic de stupéfiants et le blanchiment d’argent.
 29.  L’Ukraine et la Moldavie sont une source importante pour la traite de femmes 
et d’enfants à des fins de prostitution forcée en Europe. Les dernières  
années ont également connu une augmentation de la traite des hommes, forcés à travailler comme ouvriers par exemple. La véritable ampleur de ces pratiques reste relativement méconnue, en raison de la nature même de la criminalité organisée et parce que peu de personnes sont désireuses ou capables d’informer les autorités de ce qui leur est arrivé. Cette situa-
tion est aggravée par l’absence de mesures de protection des témoins. S’agissant du trafic de stupéfiants, le Belarus, l’Ukraine et la Moldavie  
sont considérés comme des itinéraires de transit vers les États membres de l’UE. Les systèmes bancaires ont été utilisés de façon croissante pour blanchir les profits de la grande criminalité.
 30.  Les dépenses relatives à la lutte contre la criminalité organisée ont représenté 
19,2 millions d’euros, soit 11,6 % du montant total des fonds affectés aux domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice dans les programmes relatifs à la période 2000-2005. La Cour a examiné 10 contrats correspon-dant à une contribution totale de l’UE de 18,6 millions d’euros.
18
SOUS-UTILISATION DE CENTRES NOUVELLEMENT CONSTRUITS POUR DEMANDEURS D’ASILEENCADRÉ 6
En Ukraine, fi  n 2006, seules quelque 65 personnes supplémentaires sur les 350 prévues pouvaient être 
logées dans des centres d’hébergement temporaire (l’UE a versé une contribution de 1,6 million d’euros 
au titre du projet «Consolidation des régimes d’asile de l’Ukraine et de la Moldavie»). Cela s’expliquait 
principalement par le fait que le centre d’Odessa n’était utilisé qu’à 50 % de ses capacités en raison de l’insuffi   sance des fonds prévus par l’État pour en fi  nancer le fonctionnement, et que le centre de 
Mukachevo, censé accueillir 80 personnes, était resté entièrement inoccupé pendant plus d’un an et demi, c’est-à-dire depuis son ouverture, en avril 2005. Ce gaspillage, à Mukachevo, découlait du fait que la propriété du bâtiment n’avait toujours pas été transférée à l’institution responsable partenaire du projet. Dans cette attente, les demandeurs d’asile privés de moyens vivaient dans des tentes ou d’autres installations temporaires. 31.  Malgré quelques succès, les progrès en matière de lutte contre la crimina-
lité organisée sont encore globalement insuffisants (voir annexe III ). Les 
composantes criminalisation et poursuites judiciaires des projets relatifs à la lutte contre la traite des êtres humains étaient trop faibles
20 (voir  
points 34 et 35). Étant donné que de nombreux donateurs sont prêts à 
financer des projets dans ce domaine, les cas de chevauchement sont  fréquents (voir point 36). En ce qui concerne le contrôle des drogues, les projets ont progressé lentement dans les domaines de la législation et des services de renseignement de la police (voir point 40). S’agissant de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, l’un des défis majeurs consiste à assurer la mise en œuvre de poursuites efficaces (voir point 44).
Lutte contre la traite des êtres humains
 32.  Les gouvernements ukrainien et moldave ont exprimé leur engagement en 
matière de lutte contre la traite des êtres humains dans des documents d’orientation nationaux. Un projet (auquel l’UE a contribué à hauteur  de 1,9 millions d’euros) a été examiné en Ukraine et trois projets (dont un centre de réhabilitation pour les victimes de la traite) a été examiné en Moldavie (projets auxquels l’UE a contribué à hauteur de 1,2 millions d’euros).20 Les projets de lutte contre la traite 
se composaient toujours des trois 
éléments suivants: la protection et la réintégration, la criminalisation 
et les poursuites et l’augmentation 
de la sensibilisation. Le terme 
criminalisation est couramment 
utilisé dans les documents liés aux 
projets.
19
 33.  Par le biais des projets, d’importantes campagnes de sensibilisation ont pu 
être mises en œuvre en Moldavie et en Ukraine (pièces de théâtre, nom-
breuses publications ou services d’information téléphonique gratuits par exemple), et une assistance humanitaire a pu être fournie à des centaines 
de victimes de la traite (soutien juridique, assistance médicale, allocations 
logement, aide au transport, perfectionnement professionnel ou subven-tions «en nature» pour la création de petites entreprises par exemple). Ainsi, les volets prévention et réintégration étaient bien couverts par les projets.
 34.  Les résultats n’étaient pas aussi positifs pour ce qui concerne la criminali-
sation et les poursuites judiciaires, notamment pour le partage d’infor-mations entre les différentes instances chargées de faire respecter la loi. En Ukraine, les personnes chargées du suivi de TACIS ont remarqué que le service national des gardes-frontières ne coopérait pas dans le cadre d’initiatives d’échange d’informations. La mesure visant à équiper les  postes de contrôle frontalier avec le système i24/7
21 a échoué lorsque  
l’appel d’offres a été annulé en raison de l’insistance des parties prenan-tes ukrainiennes pour choisir un fournisseur dont les tarifs étaient très supérieurs aux prix du marché.
 35.  Le défi principal est la collecte de preuves, étant donné que l’infraction se 
produit souvent en dehors de la Moldavie ou de l’Ukraine. Les autorités nationales ont reproché aux autres pays la lenteur de leur réaction aux demandes d’assistance mutuelle. Pour surmonter ces blocages d’ordre  procédural, les projets ont financé des visites d’agents chargés de faire respecter la loi dans les pays de transit et de destination des victimes. De plus, des officiers de police ont participé à des ateliers sur les techniques d’enquête et la législation relative à la lutte contre la traite a été revue. Des insuffisances persistent dans les systèmes d’assistance mutuelle.
 36.  Les aspects d’efficience et d’économie suscitent certaines inquiétudes. Étant 
donné que de nombreuses organisations de donateurs sont prêtes à finan-cer la lutte contre la traite des êtres humains, il est difficile d’éviter les actions faisant double emploi et d’assurer l’utilisation la plus efficace  possible des ressources. En Moldavie, par exemple, certaines activités ont dû être modifiées, et un loyer particulièrement élevé a été payé pour les locaux du centre de réhabilitation de Chisinau
22. En outre, il n’est pas tou-
jours aisé de faire une distinction claire entre les résultats obtenus grâce 
au soutien de l’UE et ceux d’autres organisations, ce qui rend d’autant plus difficile l’évaluation de l’efficacité des dépenses de l’UE. 21 Système mondial de 
communication policière 
d’INTERPOL opérationnel 24h/24.
22 Les montants budgétisés pour 
la nourriture et l’hébergement y 
étaient deux fois supérieurs à ceux 
affectés à des services comparables 
dans le centre de réhabilitation 
équivalent à Kiev.
20
Contrôle des drogues
 37.  Un autre projet important dans la lutte contre la criminalité organisée est 
intitulé «Programme d’assistance multisectorielle pour le contrôle des  
stupéfiants et la mise en place d’institutions en Ukraine, en Moldavie et 
au Belarus» (BUMAD). BUMAD est un programme d’activité pluriannuel en trois temps, commencé en 2003 et censé se terminer fin 2008 (programme auquel l’UE a contribué à hauteur de 6,5 millions d’euros).
 38.  Ce programme, qui couvre l’Ukraine, la Moldavie et le Belarus, est le troi-
sième d’une série de programmes régionaux financés par l’UE et conçus 
pour filtrer le trafic d’héroïne circulant d’est en ouest, de l’Afghanistan vers l’UE
23. L’objectif global consiste à réduire le trafic de stupéfiants en 
provenance des trois pays en cause, ou transitant par eux, à destination des États membres de l’UE.
 39.  La plupart des activités prévues dans le cadre des différents sous-projets 
ont pu être mises en œuvre [l’assistance juridique, le contrôle des ports maritimes (Ukraine), le contrôle des frontières terrestres, l’information sur la prévention par les services de police et les municipalités]. La situa-tion générale à la fin de la deuxième phase (janvier 2007) révèle que des progrès appréciables ont été réalisés en ce qui concerne la mise en place de structures nationales pour lutter contre le trafic de drogue, comme les observatoires nationaux d’information sur les drogues, les cours sur la prévention de la consommation de drogues dans les différentes écoles de police ou encore des formations sur la réduction de la demande de  drogues dispensées auprès de nombreuses ONG dans les trois pays.
 40.  Des progrès plus lents ont été observés concernant la législation et les ser-
vices de renseignement de la police. La coopération nécessaire entre les 
douanes, les gardes-frontières, la police et les services secrets permettant de mener des enquêtes criminelles efficaces n’est pas encore suffisamment développée dans les trois pays. La mise en place de systèmes nationaux de soutien aux enquêtes criminelles portant sur des trafiquants de drogue nécessite non seulement des outils analytiques appropriés, mais aussi un niveau élevé de coopération entre des entités qui n’ont pas été habituées à partager des données opérationnelles de façon systématique. Cette  difficulté est accentuée par les déséquilibres entre les différents pouvoirs 
d’investigation qui leur sont dévolus. Au Belarus, la réticence manifeste 
des services de sécurité concernant l’utilisation de logiciels analytiques venant de l’étranger constitue un obstacle. Lors de la planification du  
projet, la Commission a sous-estimé le temps nécessaire pour changer  
les mentalités en matière de conduite des opérations et pour effacer les 
rivalités entre les différentes entités chargées de faire respecter la loi.23 Le premier programme, CADAP, 
a débuté en Asie centrale en 2000, 
le deuxième, SCAD, dans le Caucase 
du Sud, en 2001.
21
  41.  Jusqu’à l’achèvement du programme BUMAD 2 (janvier 2007), les saisies 
d’héroïne et de cocaïne ont été modestes. Seules deux tentatives de trafic 
international d’héroïne en Ukraine ont été mises au jour, à l’aide d’un  logiciel fourni dans le cadre du projet. Les saisies de drogues dans les trois 
pays ont concerné principalement des graines de pavot et du cannabis 
produits localement. Cependant, les services de sécurité ukrainiens ont rendu compte en juillet 2007 d’un cas de coopération avec l’administration américaine de lutte contre les stupéfiants et les organisations turques  chargées de faire respecter la loi, qui a abouti à la confiscation de 174 kg d’héroïne dans le port maritime d’Illichevsk.
Projets de lutte contre le blanchiment de capitaux/le financement 
du terrorisme
 42.  Globalement, le «Projet de lutte contre le blanchiment de capitaux en Ukraine» 
(auquel l’UE a contribué à hauteur de 1 million d’euros) visait à éviter  l’utilisation du système financier pour blanchir les bénéfices de la grande criminalité et de permettre aux autorités ukrainiennes de coopérer dans la lutte contre le blanchiment d’argent.
 43.  Le projet a permis le retrait de l’Ukraine de la liste des «Pays et territoires non 
coopératifs»24 en février 2004, ce qui est une avancée significative, et son 
intégration au sein du groupe Egmont25 en juin 2004. De plus, à l’issue du 
projet, le State Committee for Financial Monitoring  (SCFM – comité national 
de suivi financier) faisait fonction de cellule de renseignement financier 
(CRF)26 en Ukraine. De fait, au fil des ans et jusqu’en 2006, le nombre  
d’affaires soumises par le SCFM aux autorités chargées de faire respecter la loi a considérablement augmenté (18 en 2003; 446 en 2006). 
 44.  La mise en place d’une CRF n’est qu’une première condition, importante, 
dans le cadre de la lutte contre le blanchiment d’argent. Il faut également 
que les instances chargées de faire respecter la loi fonctionnent de façon efficace et que les juges soient correctement formés. L’un des problè-mes principaux est l’absence de poursuites fructueuses. À la fin de 2006, seuls trois jugements avaient été rendus par des cours dans des affaires de blanchiment d’argent. L’absence de procédure moderne de saisie et de confiscation des biens a également été identifiée comme une grave lacune du système de lutte contre le blanchiment d’argent. Cependant, l’Ukraine est plus avancée dans la lutte contre le blanchiment d’agent et 
le financement du terrorisme que la Moldavie, où l’efficacité du système 
en place suscite de sérieuses préoccupations (déficiences du Centre for  
Combating Economic Crime and Corruption  (centre de lutte contre le crime 
économique et la corruption) ou exploitation insuffisante des dispositions 
permettant de saisir, de geler et de confisquer les biens)
27.24 L’initiative Pays et territoires non 
coopératifs (PTNC) a été développée 
par un groupe d’action financière (GAFI) intergouvernemental afin 
que des mesures de prévention 
et de détection ainsi que des 
condamnations conformes 
aux normes reconnues au plan 
international soient appliquées en 
matière de blanchiment de capitaux.
25 De nombreux pays dans le 
monde ont créé des agences 
gouvernementales spécialisées, 
appelées «cellules de renseignement 
financier» (CRF). Conscient 
des avantages inhérents au développement d’un réseau de 
CRF, en 1995, un groupe de CRF, 
réuni au Palais Egmont-Arenberg à 
Bruxelles, a décidé de constituer un 
groupe informel visant à stimuler la coopération internationale. 
Aujourd’hui connues sous le nom 
de «groupe Egmont», ces CRF se 
réunissent régulièrement pour 
réfléchir à des moyens de coopérer, 
notamment dans les domaines 
de l’échange d’informations, de la formation et du partage de 
compétences. Il existe environ 
100 pays possédant des CRF 
opérationnelles et reconnues.
26 Il incombe à la CRF de rassembler 
et d’analyser les transactions 
suspectes et les transactions 
supérieures au seuil fixé. Les 
pouvoirs d’investigation sont 
exercés par les instances chargées 
de faire respecter la loi.
27 Évaluation mutuelle du troisième 
cycle – Rapport sur la Moldova, 
septembre 2007, préparé par 
MONEYVAL (comité d’experts qui examine les mesures contre le 
blanchiment des capitaux, sous 
l’égide du Conseil de l’Europe).
22
POUVOIR JUDICIAIRE ET GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES: 
DES RÉSULTATS MITIGÉS
 45.  Les politiques de l’UE soutiennent les réformes du pouvoir judiciaire afin 
d’en assurer l’indépendance, l’impartialité et l’efficience. De plus, elles ont pour objectif de renforcer la coopération judiciaire avec l’UE pour les affaires civiles et pénales. Elles visent également à promouvoir la bonne gestion des affaires publiques, qui concerne la structure, le fonctionne-ment et les performances des administrations et des institutions publiques à tous les niveaux.
 46.  Les projets dans le sous-domaine du pouvoir judiciaire et de la gestion des 
affaires publiques ont bénéficié d’un concours de l’UE d’un montant total de 24,8 millions d’euros (15,0 % du soutien total) dans le cadre des pro-grammes relatifs à la période 2000-2005. Ce sous-domaine ne concernait que la Moldavie et l’Ukraine. La Cour a examiné 10 contrats
28 correspon-
dant au total à une contribution de l’UE de 14,2 millions d’euros.
 47.  Les résultats ont été mitigés (voir annexe III ). Certains projets ont obtenu 
des résultats globalement satisfaisants, tels qu’une meilleure application du droit civil et commercial en Moldavie (projet auquel l’UE a contribué à hauteur de 2,2 millions d’euros) ou une meilleure coopération internatio-nale dans les affaires pénales en Ukraine (projet auquel l’UE a contribué à hauteur de 1,5 millions d’euros). En revanche, les résultats obtenus  dans le cadre du projet «Réforme des tribunaux d’arbitrage et soutien  à l’administration des tribunaux» (auquel l’UE a contribué à hauteur de 2,5 millions d’euros) étaient moins satisfaisants, tout particulièrement  en ce qui concerne la fourniture de matériel informatique; en effet, à  l’échéance fixée à l’origine, rien n’avait été livré. 
Lutte contre la corruption
 48.  Les résultats obtenus à ce jour par le biais de projets de lutte contre la 
corruption sont très modestes. La corruption est l’un des problèmes les plus préoccupants en Moldavie et en Ukraine puisqu’elle menace tout le sous-domaine du pouvoir judiciaire et de la gestion des affaires publiques. Les deux pays sont fortement touchés, et l’incidence sur la société est  considérable
29. Les systèmes législatif et administratif sont extrêmement 
déficients (manque de confiance de la population, faible indépendance 
des juges, salaires insuffisants, niveau élevé de corruption estimée)30.28 Dont un contrat qui, finalement, 
n’a pas été signé [voir point 52, 
sous c)].
29 La Moldavie est en 111e position 
et l’Ukraine en 118e position 
dans l’index de perception de 
la corruption 2007 élaboré par 
l’organisation Transparency 
International .
30 Voir l’évaluation des affaires 
publiques de l’Ukraine, réalisée en 
février 2007 par SIGMA (soutien à 
l’amélioration de l’administration 
et de la gestion), une initiative 
conjointe de l’OCDE et de l’Union 
européenne.
23
 49.  En 1999 et en 2002, le gouvernement moldave avait déjà adopté d’ambitieux 
programmes nationaux de lutte contre la criminalité et la corruption.  
Toutefois, les succès avaient été très limités (en raison de ressources  insuffisantes et de l’absence d’un mécanisme de contrôle efficient). En 
décembre 2004, le parlement a adopté une nouvelle stratégie de lutte  
contre la corruption en même temps qu’un nouveau plan d’action pour sa mise en œuvre. C’est à ce moment-là que la Commission est intervenue avec son premier projet de lutte contre la corruption en Moldavie.
 50.  La contribution de l’UE a consisté en une activité pilote relativement modeste 
(250 000 euros). Comme les résultats intermédiaires étaient satisfaisants, 
la Commission a décidé de financer un projet consécutif pendant trois ans, jusqu’en 2009 (contribution de l’UE d’un montant de trois millions d’euros
31). Le nouveau projet n’a pas avancé aussi rapidement que prévu 
et les résultats obtenus à l’issue de la première année étaient très limités. Aucun progrès n’a été observé concernant les principaux domaines
32 ou 
la fourniture d’équipements. Ce n’est qu’après mars 2007 que le projet s’est accéléré.
 51.  Les États-Unis ont signé un accord d’un montant de 25 millions de dollars 
pour soutenir les initiatives de lutte contre la corruption en Moldavie33. 
La Banque mondiale prévoit également de soutenir les mesures de lutte contre la corruption. La coordination des efforts de l’UE et de l’assistance d’autres donateurs internationaux représente désormais un réel défi. Il 
existe déjà des structures de suivi parallèles, ce qui compromet la notion de stratégie nationale unique de lutte contre la corruption.
 52.  De nombreux donateurs ont activement participé à la lutte contre la cor-
ruption en Ukraine. Le premier projet significatif financé par l’UE dans ce domaine (auquel l’UE a contribué à hauteur de 1,5 millions d’euros) a débuté en 2006. Un an après le début de ce projet européen, programmé sur trois ans, le nombre d’activités mises en œuvre était bien moins impor-tant que ce qui avait été prévu au départ:
les autorités ukrainiennes ont élaboré un projet de plan d’action anti- a) 
corruption, sans recourir au soutien spécifique en matière de rédac-tion offert par le projet
34. Ce n’est que tardivement, en juin 2007,  
que le ministère de la justice a demandé une évaluation du projet.  Les experts ont critiqué l’«absence de transparence du processus de rédaction» et ont conclu que le projet de plan d’action était «loin  d’être satisfaisant»;31 Le projet se compose de deux 
volets, l’un sur la lutte contre la 
corruption et l’autre sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et 
le financement du terrorisme.
32 Révision de la structure de 
suivi pour la stratégie et le plan 
d’action; réduction des conflits de 
compétences entre les principales instances chargées des enquêtes 
et des poursuites; élaboration 
d’analyses de risques au sein des 
institutions judiciaires, policières, 
fiscales, douanières et de santé et 
d’éducation.
33 Millennium Challenge Corporation  
(MCC) - accord de programme seuil.
34 Voir le deuxième rapport 
d’avancement du 26 juin 2007.
24
aucune action n’a été entreprise concernant l’établissement d’un  b) 
mécanisme de suivi pour la mise en œuvre ultérieure du plan d’action. 
L’institution qui sera chef de file dans la lutte contre la corruption  n’est pas clairement désignée. Le problème du suivi du financement 
des partis politiques et des campagnes électorales n’a pas été traité. 
De plus, malgré des travaux préparatoires considérables en vue d’un sondage d’opinion sur le thème de la corruption (définition d’une  méthodologie, réunions d’experts), celui-ci n’a pas été organisé;
alors qu’elle avait établi clairement la nécessité de promouvoir la  c) 
participation du public à l’effort de lutte contre la corruption, la  Commission a abandonné le projet de développer un programme de subventions ouvert aux organisations non gouvernementales (ONG) et aux autres organisations de la société civile, destiné à promou-voir la participation du public à l’effort de lutte contre la corruption. L’autre solution, consistant à créer un centre de défense et de conseil juridique, n’a pas non plus vu le jour en raison de problèmes d’ordre procédural.
25
QUELLES SONT LES PRINCIPALES RAISONS 
DE L’INSUFFISANCE DES RÉSULTATS?
 53.  Si des résultats satisfaisants ont été obtenus pour un grand nombre de projets, 
la présente section s’intéresse quant à elle aux raisons pour lesquelles les résultats de certains autres projets ont été insuffisants.
LE CARACTÈRE LIMITÉ DES RÉALISATIONS EST GÉNÉRALEMENT IMPUTABLE À UNE COMBINAISON DE FACTEURS IMPLIQUANT L’ENSEMBLE DES PRINCIPAUX INTERVENANTS
 54.  L’audit a montré que la réalisation d’une partie limitée des objectifs est 
généralement imputable à une combinaison de facteurs impliquant l’en-semble des principaux intervenants (Commission, autorités nationales, institutions internationales). À titre d’exemple, le projet de lutte contre la corruption en Ukraine était affecté par les insuffisances suivantes (voir point 52):
insuffisances en matière d’évaluation des besoins par la Commission, a) 
dans un contexte difficile, et de coordination avec les autres dona-
teurs: des volets importants du projet, en particulier l’assistance dans le domaine de l’élaboration des lois, n’apparaissaient plus réellement indispensables au ministère de la justice. D’autres organisations, en particulier américaines, fournissent également une assistance légis-lative dans le domaine de la lutte contre la corruption;
manque d’engagement et de cofinancement par les autorités natio- b) 
nales: le ministère de la justice n’a pas fourni de local approprié à  l’équipe de projet; il n’a donc respecté ni les termes du contrat, ni  l’engagement pris dans une déclaration d’acceptation distincte;
gestion insuffisante par le contractant c) ,qui a éprouvé des difficultés 
à mettre en place l’équipe de projet et à la conserver dans sa com-position initiale; 
facteurs externes d) : la situation politique difficile qui a fait suite au  
décret présidentiel du 2 avril 2007 relatif à l’organisation d’élections anticipées et les fréquents changements à la tête du ministère de la justice ont entraîné la suspension de l’ensemble des activités légis-latives en rapport avec les projets de loi visant à lutter contre la  corruption.
26
INSUFFISANCES AFFECTANT LA GESTION DES PROJETS 
PAR LA COMMISSION
 55.  Deux facteurs ont accentué les difficultés liées à la gestion des projets par 
la Commission et accru le risque d’échec:
la majorité des projets relevait de la responsabilité de la délégation a) 
à Kiev. Celle-ci était chargée de la gestion des projets non seulement 
en Ukraine, mais également au Belarus et en Moldavie. Le personnel travaillant dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la jus-
tice est très compétent; toutefois, au sein de la délégation de Kiev, les 
gestionnaires de projets étaient trop peu nombreux pour pouvoir se 
consacrer à un domaine politique en expansion rapide et au nombre croissant de projets correspondants. Bien qu’une nouvelle délégation ait été inaugurée en Moldavie en octobre 2005, elle n’a commencé à fonctionner qu’à l’été 2007 pour ce qui est de la gestion de projets;
la coexistence de différentes sources de financement en faveur des b) 
domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice (voir points 3 et 4). L’instrument TACIS s’est révélé insuffisant à satisfaire la demande croissante de fonds pour des projets. Différents instruments, procé-dures et services de la Commission ont parfois été utilisés pour la  
même intervention, ce qui s’est traduit par une gestion inefficiente 
des contrats (voir encadré 7).
EXEMPLE DE GESTION INEFFICIENTE DES CONTRATS
ENCADRÉ 7
Le soutien de la troisième étape de la coopération transfrontalière entre les nouveaux États indépen-
dants occidentaux et l’UE (processus de Söderköping) a été artifi  ciellement réparti en deux contrats 
conclus parallèlement avec le même contractant. L’un de ces contrats est fi  nancé au titre de TACIS et 
géré par la délégation de Kiev, tandis que l’autre est fi  nancé par le programme AENEAS et géré par les 
services centraux de la Commission à Bruxelles (EuropeAid). La DG JLS, le gestionnaire précédent, n’est plus associée.
La coexistence, pour la même action, de deux bases juridiques obéissant à des règles diff  érentes n’est 
pas cohérente. Par exemple, le contrat conclu dans le cadre du programme AENEAS fi  xait le taux de 
cofi nancement maximum à 80 %, tandis que le contrat relevant du programme TACIS permet de 
cofi nancer 90 % des dépenses totales éligibles. En outre, ce dernier contrat est soumis à un contrôle 
externe, ce qui n’est pas le cas du contrat AENEAS. Ainsi les contrôleurs externes, qui ont relevé un certain nombre de défi  ciences aff  ectant la logique de l’intervention (comme l’absence d’indicateurs 
mesurables), ne sont-ils pas en mesure de brosser un tableau complet de l’action. 
En outre, la division artifi  cielle en deux projets n’est pas effi   ciente. La charge administrative est multipliée 
par deux à chaque étape de la mise en œuvre, pour la Commission et pour le contractant (existence de 
procédures parallèles pour la sélection des projets, la passation des contrats, la vérifi  cation des dépenses, 
les demandes de paiement, les paiements et l’établissement des rapports). Un eff  ort de coordination 
important est nécessaire pour éviter les doubles fi  nancements.
27
 56.  Ces deux problèmes d’ordre structurel ont affecté les procédures de plani-
fication et de mise en œuvre de la Commission. Les besoins n’ont pas  
toujours été évalués de manière suffisamment approfondie [voir l’exemple au point 52, lettre a)]; il est également arrivé que les décisions de finan-
cement soient prises en l’absence d’une analyse approfondie du respect 
de certaines conditions fondamentales. À titre d’exemple, s’agissant de deux centres d’hébergement pour demandeurs d’asile, certains problèmes relatifs à l’attribution ou à la propriété des terres n’ont pas été réglés (voir encadré 6 et point 27). La supervision, par la Commission, des exigences en matière d’établissement de rapports était insuffisante (voir point 60). L’absence d’échanges d’informations avec d’autres organisations dona-trices concernant les projets prévus, afin d’éviter les doubles emplois  inutiles au niveau de la programmation et, ultérieurement, de la mise  en œuvre, est particulièrement préoccupante. S’agissant de la proroga-tion des projets, une analyse convaincante de la nécessité d’accorder  un délai et, dans un cas, des fonds supplémentaires, n’était pas toujours effectuée.
INSUFFISANCES AFFECTANT LA GESTION DE PROJETS PAR DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
 57.  Pour la plupart des contrats, la Commission a choisi d’allouer les subventions 
directement à des organisations internationales, compte tenu de leurs  compétences particulières dans les domaines de la liberté, de la sécu-rité et de la justice ainsi que de leur présence dans les pays concernés. 
Par conséquent, ces organisations internationales sont responsables de la mise en œuvre quotidienne des projets (la «gestion conjointe»; voir  point 6), bien que la Commission reste globalement responsable de la  bonne gestion. Bien que la performance des organisations internationales 
ait été globalement satisfaisante, cette forme de gestion présentait les insuffisances suivantes:
après la signature du contrat, les institutions internationales ont sou- a) 
vent éprouvé des difficultés à mettre en place une équipe de projet opérationnelle, ce qui a retardé le lancement du projet de plusieurs mois;
dans d’autres cas, des retards ont été causés par la lenteur des pro- b) 
cédures d’appel d’offres. Les contrats conclus avec les organisations internationales prévoient généralement que les acquisitions de biens, de travaux ou de services sont effectuées par l’organisation conformé-ment à ses propres règles et procédures. Dans un cas, le contrat sti-pulait que les procédures appliquées par l’organisation internationale devaient être au moins aussi strictes que les règles communautaires. Cette clause a entraîné des procédures de clarification laborieuses, nuisant à l’efficience de la procédure d’appel d’offres;
28
dans le cas d’une organisation internationale s’occupant d’un cer- c) 
tain nombre de contrats, la lenteur des procédures administratives a 
retardé le paiement des fournisseurs locaux;
la possibilité de procéder à des contrôles détaillés des dépenses dans d) 
le cadre de projets mis en œuvre par une organisation internationale n’est pas définie de manière suffisamment claire. Dans un cas, la clause de vérification contenue dans l’accord-cadre financier et administratif conclu avec les Nations unies a été interprétée différemment par la Commission et par ses homologues, ce qui a fait obstacle aux contrôles et à la clôture du contrat dans les délais prévus;
la visibilité de l’UE n’a pas été assurée pour certains projets gérés  e) 
par des organisations internationales en Moldavie. Les bénéficiai-
res n’étaient pas toujours conscients du fait que les projets étaient financés par l’UE. Dès lors, les projets semblent ne relever que des  
organisations internationales chargées de leur gestion. Cela s’explique 
par leur implication directe dans la mise en œuvre, ainsi qu’au fait que 
les pages web correspondant au projet ne se trouvent généralement 
qu’à leur adresse.
DANS QUELLE MESURE LA COMMISSION 
DISPOSE-T-ELLE D’UN PROCESSUS D’APPRENTISSAGE PERMETTANT DE TIRER DES ENSEIGNEMENTS POUR CONTINUER D’APPORTER UNE AIDE DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE?
 58.  Le processus d’apprentissage de la Commission revêt une importance capi-
tale dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice, dans 
la mesure où un changement durable ne peut être obtenu que dans le  cadre d’une approche progressive sur le long terme. Un nouveau projet 
doit être fondé sur les réalisations et sur les expériences acquises dans le cadre de projets précédents, et il convient de ne pas répéter les mêmes erreurs. Plusieurs exemples ont montré que des enseignements ont bien 
été tirés: ainsi, s’agissant du nouveau projet intitulé «Renforcement de 
l’indépendance, de la transparence et de l’efficience du système judiciaire 
moldave» (auquel l’UE a contribué à hauteur de trois millions d’euros), la Commission s’est-elle focalisée sur un plus petit nombre d’objectifs  
de projets interdépendants, afin d’éviter la dispersion qui caractérisait le projet précédent. 
29
 59.  Suivant l’approche progressive qui s’imposait, la Commission a financé les 
projets les uns à la suite des autres (par exemple, trois projets consécutifs 
dans le domaine du contrôle des drogues). Les fiches de projet élaborées par la Commission dans le cadre de nouveaux programmes comprennent 
généralement une section «Enseignements tirés», alimentée par les rap-ports d’avancement, les évaluations et le suivi.
TOUTES LES POSSIBILITÉS DE COLLECTE D’INFORMATIONS 
N’ONT PAS ÉTÉ EXPLOITÉES
 60.  Cependant, dans certains cas, la section «Enseignements tirés» comportait 
peu d’informations. La Commission n’avait pas suffisamment exploité  les possibilités de collecte d’informations pour le processus d’apprentis-
sage parce que les rapports d’avancement avaient été établis tardivement 
ou étaient de qualité médiocre, ou parce que les évaluations prévues  
n’avaient pas été réalisées. Ces insuffisances indiquent que la Commis-
sion ne s’est pas assurée du respect, par les contractants, des clauses  
contractuelles applicables en la matière.
 61.  Le fait que la Commission ait conclu un contrat avec des consultants exter-
nes pour contrôler les projets, notamment pour effectuer des visites sur 
place et s’entretenir avec les différentes parties prenantes, est positif. De manière générale, les contrôleurs externes donnaient satisfaction,  et il n’est pas rare que des mesures correctrices concernant la gestion  quotidienne aient été prises à la suite de leurs remarques. La Cour relève 
cependant deux insuffisances:
certains projets ne faisaient pas l’objet d’un contrôle externe, notam- a) 
ment ceux comportant des marchés de travaux ou de fournitures,  ainsi que ceux ne relevant pas de TACIS et gérés depuis Bruxelles
35. La 
gestion à distance fait déjà obstacle au suivi rapproché des projets. L’absence de contrôle n’a fait qu’aggraver le problème. Le manque d’informations actualisées qui en a résulté a conduit la Commission, 
dans un cas, à accepter rétroactivement de modifier substantiellement 
le budget et de proroger le contrat, un mois après l’expiration de la 
convention de subvention initiale;
pour certains des projets audités, les cotations globales résultant du b) 
suivi étaient trop optimistes. 35 En général, les projets d’une 
valeur inférieure au seuil de 
1 million d’euros n’étaient pas concernés non plus.
30
LES NOUVEAUX PROJETS NE TIENNENT PAS TOUJOURS COMPTE 
DES ENSEIGNEMENTS TIRÉS
 62.  Dans certains cas, les nouveaux projets n’ont pas suffisamment tenu compte 
des enseignements tirés dans le cadre d’opérations antérieures. Tel était en particulier le cas lorsque le service de la Commission gestionnaire du projet changeait. De ce fait, les nouveaux projets connaissaient parfois des problèmes déjà survenus dans le cadre de programmes précédents: on constate ainsi la reproduction d’erreurs ou l’absence de continuité  entre les différentes phases des projets (voir encadré 8):
LES NOUVEAUX PROJETS NE TIENNENT PAS SUFFISAMMENT COMPTE DES ENSEIGNEMENTS TIRÉSENCADRÉ 8
S’agissant du projet «Mise en place d’un système de gestion des migrations à Zakarpattya» (Ukraine), la a) 
prise en considération des expériences spécifi  ques acquises dans le cadre du premier projet ne consti-
tuaient pas un facteur déterminant du processus d’évaluation, par la Commission, de la proposition relative au second projet. Alors que la proposition expliquait de manière succincte comment cette action devait mettre à profi  t les résultats de l’action précédente, la Commission l’a évaluée comme s’il s’agis-
sait d’une nouvelle action. Elle n’a pas essayé de déterminer si les documents de planifi  cation tenaient 
compte des risques apparus dans le cadre du projet précédent. À titre d’exemple, le rôle et la direction du service de gardes-frontières, ainsi que les problèmes budgétaires qui se posaient concernant la ges-tion des centres, n’ont pas été pris en considération. La question de savoir comment le projet pourrait renforcer plus effi   cacement les capacités aurait dû être examinée de manière plus approfondie;
le projet «Renforcement des capacités en matière de gestion des migrations-I» (Ukraine) a été élaboré b) 
sans tenir suffi   samment compte des enseignements tirés de l’intervention précédente. Malgré l’ap-
parition d’importants problèmes de mise en œuvre dans le cadre du premier projet, la Commission a signé, à un stade précoce, une convention de subvention pour un projet consécutif. Il n’était pas logique de lancer la quasi-réplique d’un projet confronté à de graves problèmes de mise en œuvre, en particulier compte tenu du fait que les délais d’achèvement étaient serrés;
Dans le cadre du projet de terminal frontalier Kozlovichi II (voir encadré 3), il s’est avéré diffi   cile d’ob- c) 
tenir des off  res respectant les limites des enveloppes fi  xées dans l’appel d’off  res et d’obtenir l’exemption 
de la TVA. Ces deux problèmes avaient été soulignés dans un rapport spécial de la Cour des comptes
36 
relatif au programme Tacis de coopération transfrontalière, publié en novembre 2001.
36 Rapport spécial no 11/2001 relatif au programme Tacis de coopération transfrontalière, accompagné des réponses de la Commission 
(JO C 329 du 23.11.2001).
31
CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
DANS QUELLE MESURE LE SOUTIEN DE L’UE 
AUX PROJETS DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE AU BELARUS, EN MOLDAVIE ET EN UKRAINE A-T-IL ÉTÉ FRUCTUEUX?
 63.  La majeure partie des projets en faveur du Belarus37, de la Moldavie et de l’Ukraine 
qui ont été contrôlés ont donné des résultats satisfaisants (voir annexe III ). 
Toutefois, ces résultats étaient limités en raison de l’ampleur des problèmes que les projets devaient permettre de résoudre, et variaient même entre les 
volets d’un même projet. De manière générale, les projets avançaient plus 
lentement que la Commission ne l’avait prévu, la grande majorité d’entre 
eux ayant été prorogée de plusieurs mois, certains même de plus d’un an.
 64.  C’est dans le domaine de la «gestion des frontières» que les meilleures per-
formances ont été enregistrées. Le soutien apporté par l’UE a renforcé de 
manière substantielle la capacité du Belarus, de la Moldavie et de l’Ukraine 
en matière de gestion des frontières. Cependant, l’objectif à long terme 
(un système moderne de gestion des frontières proche des bonnes prati-
ques européennes) est encore loin d’être atteint. Il s’agit essentiellement de transformer les premiers succès en améliorations durables au plan  
opérationnel (voir points 11 à 19).
 65.  Le projet européen phare dans le domaine de l’aide à la gestion des frontières, 
l’EUBAM, a produit des résultats satisfaisants. Toutefois, la résolution paci-fique du conflit transnistrien est une tâche de longue haleine qui requiert des mesures politiques allant au-delà d’une amélioration des contrôles fron-
taliers et douaniers et de la surveillance des frontières (voir encadré 1).
 66.  Les performances dans le domaine «migration et asile» n’étaient pas satisfai-santes, particulièrement en ce qui concerne les infrastructures. L’offre, aux 
immigrés clandestins et aux demandeurs d’asile, d’un hébergement approprié 
conforme aux normes humanitaires internationales, a été particulièrement 
lente en Ukraine. Le partage des responsabilités au niveau national reste mal 
défini, et les fonds affectés par le gouvernement aux infrastructures et aux dépenses de fonctionnement sont insuffisants (voir points 20 à 27).
 67.  En ce qui concerne le domaine de la «Lutte contre la criminalité organisée», 
le bilan est mitigé. Malgré un certain nombre de réussites, les résultats 
des projets ont été insuffisants en ce sens qu’ils n’ont pas permis de  garantir l’efficacité des poursuites ni d’améliorer la coopération entre  les douanes, les gardes-frontières, la police et les services secrets pour assurer l’efficacité des enquêtes criminelles (voir points 28 à 44).37 Du fait d’un manque de respect 
des droits de l’homme et de 
la démocratie, l’assistance au 
Belarus a été limitée à des projets humanitaires, transfrontaliers et de 
coopération régionale (voir point 7).
32
 68.  Dans le domaine «pouvoir judiciaire et bonne gestion des affaires publiques», le 
bilan est également mitigé. Malgré des réformes démocratiques et les amé-
liorations induites par le soutien communautaire, la Moldavie et l’Ukraine restent profondément touchées par la corruption (voir notes 31 et 32). La 
Cour estime qu’un changement radical et durable de la volonté politique, des mentalités, des comportements et des attitudes est nécessaire pour faire baisser sensiblement le niveau élevé de corruption (voir points 45 à 52). 
RECOMMANDATION
La Commission devrait:
pour améliorer durablement la gestion des frontières au plan opéra-a) 
tionnel, demander conseil à l’Agence européenne pour la gestion de 
la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) 
et, s’agissant de l’accroissement du soutien en faveur des équipe-
ments utilisés aux frontières, garantir la complémentarité avec les 
équipements fournis par d’autres donateurs;
avant de débloquer des fonds supplémentaires en faveur des centres b) 
pour les immigrants clandestins et les demandeurs d’asile, veiller à ce que le gouvernement bénéficiaire s’engage à payer au moins les dépenses de fonctionnement, afin de garantir le caractère durable de l’opération;
dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée, cibler  c) 
davantage les activités liées aux projets sur l’efficacité des pour-suites (y compris un système moderne de saisie et de confiscation des biens) et favoriser un échange plus systématique d’informations 
entre les instances chargées de faire respecter les lois;
continuer à explorer les possibilités de renforcer la participation du d) 
public à la politique de lutte contre la corruption en soutenant les organisations de la société civile et les centres de conseil.
QUELLES SONT LES PRINCIPALES RAISONS 
DE L’INSUFFISANCE DES RÉSULTATS?
 69.  Bien que la Commission soit responsable des projets en dernier ressort, l’audit 
a montré que lorsque des réalisations limitées étaient constatées, elles pouvaient généralement être attribuées aux actions ou aux manquements de l’ensemble des principaux intervenants: la Commission, les autorités nationales des pays bénéficiaires et les contractants (dans ce domaine, il s’agissait souvent d’organisations internationales). Des facteurs exter-nes, tels que l’instabilité politique, ont également contribué à limiter les résultats des projets (voir point 54).
33
 70.  La Commission n’a pas affecté suffisamment de personnel à la délégation de 
Kiev pour pouvoir faire face à un domaine politique en expansion rapide, exigeant une main-d’œuvre abondante dans les trois pays. Par ailleurs, près de deux années ont été nécessaires au démarrage de la gestion opérationnelle des projets au sein de la délégation en Moldavie (créée en 2005). La coexistence de plusieurs instruments financiers communautaires pour un même objectif, ajoutée à leur manque de cohérence, a nui à la qualité de l’approche. En outre, la Commission n’a pas pris de mesures rigoureuses lorsqu’il apparaissait clairement que la qualité de l’assistance de l’UE était diminuée par des insuffisances affectant la gestion des pro-jets des bénéficiaires de subventions (voir points 55 à 57).
 71.  Les gouvernements bénéficiaires et la Commission n’ont pas suffisamment 
coordonné les activités de l’UE avec le soutien considérable apporté par d’autres donateurs. L’absence de coordination des flux financiers prove-nant de sources différentes se traduit par des doubles emplois inutiles, par des approches incohérentes et par une faible motivation à limiter les dépenses [voir points 36, 51 et 54 lettre a)].
 72.  Dans les pays bénéficiaires, un manque d’engagement au niveau des projets a été constaté, en particulier dans les sous-domaines que sont la migration/l’asile et le pouvoir judiciaire/la bonne gestion des affaires publiques. La Commission a également sous-estimé l’incidence que pouvaient avoir sur la réalisation des objectifs assignés aux projets des facteurs externes tels que la fragilité politique, la discontinuité des structures gouvernementales et, potentiellement, l’absence de perspective d’adhésion à l’UE. Ces facteurs ne relèvent certes pas de la responsabilité directe de la Commission, mais ils auraient pu être mieux appréciés, et de manière plus réaliste, dans son évaluation des risques [voir points 54 lettres b) et d)]. 
RECOMMANDATION  
La Commission devrait:
renforcer son personnel travaillant dans les domaines de la liberté, a) 
de la sécurité et de la justice dans les délégations en Moldavie et en Ukraine, et disposer des compétences suffisantes pour gérer les appels d’offres et les travaux;
s’efforcer de faire de la nouvelle politique européenne de voisinage b) 
un instrument unique et souple de soutien de ce secteur;
contrôler de manière plus rigoureuse l’application, par les institu-c) 
tions internationales jouant le rôle de contractants, des procédures de gestion des projets (mobilisation du personnel, appels d’offres, paiements, établissement des rapports, contrôle des dépenses et obligations en matière de visibilité de l’UE);
prendre des mesures appropriées pour encourager et aider les pays d) 
bénéficiaires à instaurer et à mettre en œuvre une coordination  efficace des donateurs;
soutenir les projets pour lesquels l’intérêt des pays bénéficiaires est e) 
manifeste et notamment attesté par le financement national, tout en fixant des objectifs plus réalistes et en envisageant des périodes de mise en œuvre plus longues pour les différents projets.
34
DANS QUELLE MESURE LA COMMISSION A-T-ELLE 
MIS EN PLACE UN PROCESSUS D’APPRENTISSAGE PERMETTANT DE PRENDRE EN COMPTE LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L’EXPÉRIENCE ACQUISE POUR CONTINUER À APPORTER UNE AIDE DANS LES DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE?
 73.  La Commission n’a pas exploité toutes les possibilités qui s’offraient à elle 
de tirer les enseignements de l’expérience acquise; en outre, cette expé-rience n’était pas toujours prise en compte pour la réalisation de nouveaux projets; il est ainsi arrivé que des erreurs passées soient reproduites (voir points 60 à 62).
RECOMMANDATION  
Lors de l’élaboration de nouveaux projets, la Commission devrait prendre en considération de manière plus systématique les expériences découlant de projets déjà réalisés. Les documents préparatoires devraient compor-ter des sections «Enseignements tirés» beaucoup plus élaborées. Celles-ci devraient également devenir une rubrique à part entière des demandes de subvention présentées par les organisations internationales.
  Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en 
sa réunion du 19 novembre 2008.
  Par la Cour des comptes
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Président
35
ANNEXE I
Source : Commission européenne.

36
ANNEXE II
JAI – APERÇU DES PROJETS (ENGAGÉS DANS LE CADRE DES PROGRAMMES 2000-2005) 
Belarus Moldavie Ukraine Multinational Total 
Nombre 
de projetsEn millions 
d’eurosNombre 
de projetsEn millions 
d’eurosNombre 
de projetsEn millions 
d’eurosNombre 
de projetsEn millions 
d’eurosNombre 
de projets%En millions 
d’euros%
Gestion des frontières 
(y compris les douanes)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migration et asile 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Lutte contre le crime 
organisé (terrorisme, drogue, blanchiment d’argent, traite des êtres humains)1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Justice et bonne 
gouvernance (notamment la lutte anti-corruption)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Autres 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
TOTAL 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Source:  Commission européenne.
37
ANNEXE III  
APERÇU DES CONTRATS EXAMINÉS DANS LE CADRE DE L’AUDIT
N Titre du contratContribution 
de l’UEPaysÉtat 
d’avancement 
des travaux 
(juillet 2007) 1Contractant / Source du 
fi nancementAvis global sur les résultats2
GESTION DES FRONTIÈRES
1Mission européenne d’aide à la gestion des 
frontières entre la Moldavie et l’Ukraine EUBAM I4 000 000,00 UA, MDachevés le 
21.5.2006PNUD / Mécanisme de 
réaction rapide (MRR)
Satisfaisant2Mission européenne d’aide à la gestion des 
frontières entre la Moldavie et l’Ukraine EUBAM II4 000 000,00 UA, MDachevés le 
31.10.2006PNUD/MRR 2004
3Mission européenne d’aide à la gestion des 
frontières entre la Moldavie et l’Ukraine EUBAM III2 200 000,00 UA, MDachevés le 
31.1.2007PNUD/MRR 2003
4Mission européenne d’aide à la gestion des 
frontières entre la Moldavie et l’Ukraine EUBAM IV8 885 000,00 UA, MDen cours depuis 
le 1.2.2007PNUD/MRR 2006
5Amélioration de la gestion des frontières en 
République du Bélarus – BOMBEL I4 500 000,00 BLachevés le 
31.12.2006PNUD/MRR 2001
Satisfaisant
6Amélioration de la gestion des frontières en 
République du Bélarus – BOMBEL II8 800 000,00 BLen cours depuis 
le 1.9.2006PNUD/MRR 2003
7 Poste frontière Kozlovichi II – travaux 14 000 000,00 BLen cours depuis 
le 30.12.2004Contrat de travaux / CBC 
(Programme de coopération 
transfrontalière) 2000; 
CBC 2002Non satisfaisant
8Amélioration de la gestion des frontières, 
Ukraine – lots 1 et 22 223 738,00 UAachevés le 
17.7.2005Contrats de fournitures / 
TACIS PAN 2001Satisfaisant
9Amélioration de la gestion des frontières, 
Ukraine – lot 51 770 555,00 UAachevés le 
17.7.2005
10Réforme et modernisation des douanes en 
Ukraine1 372 500,00 UAachevés le 
15.1.2005Contrat de services / PAN 
2001 (programmes de 
petits projets)Satisfaisant , avec toutefois des 
insuffi   sances en ce qui concerne la 
composante «nouveau système de 
transit informatisé».
MIGRATION ET ASILE
11Mise en place d’un système de gestion 
en matière de migrations à Zakarpattya1 278 186,41 UAachevés le 
31.12.2006Convention de subvention 
/ Ligne budgétaire B7-667Non satisfaisant  en matière de 
renforcement des capacités (action 
d’aide humanitaire).12Renforcement des capacités dans le domaine 
de la protection et du traitement des réfugiés et des demandeurs d’asile à Zakarpattya699 942,43 UAen cours depuis 
le  1.1.2007Convention de 
subvention / AENEAS
13Renforcement des capacités dans le domaine 
de la gestion des migrations - CBMM I3 781 505,00 UAen cours depuis 
le  1.3.2005Organisation 
internationale 
pour les migrations 
(OIM) / TACIS PAN 2003Non satisfaisant  au niveau de 
l’activité essentielle (Centres 
d’hébergement pour migrants); 
des mesures correctrices ont été 
engagées suite aux visites d’audit. 14Renforcement des capacités dans le domaine 
de la gestion des migrations (phase II) - CBMM2 767 000,00 UAen cours depuis 
le  22.7.2006
15Amélioration des régimes d’asile nationaux 
en Ukraine et en Moldavie1 635 000,00 UA, MDachevés le 
31.12.2006
UNHCR/TACIS MRR 2002Non satisfaisant  au niveau de 
l’activité essentielle (centres 
d’hébergement temporaire) en 
Ukraine et au Bélarus.
Satisfaisant  pour la Moldavie.16Strengthening the National Asylum System 
in the Republic of Belarus365 000,00 BLachevés le 
31.12.2006
17Processus de coopération transfrontalière 
(processus de Söderköping) - Secrétariat147 479,00 BL, UA, MDachevés le 
3.5.2004UNHCR/ATA
Satisfaisant ; cependant, 
des retards ont été constatés. 
Une stratégie de sortie 
doit être élaborée.18Processus de coopération transfrontalière 
(processus de Söderköping) - Söderköping I762 488,00 BL, UA, MDachevés le 
28.2.2006Offi  ce national suédois 
pour la migration / ligne 
budgétaire B7-667
19Processus de coopération transfrontalière 
(processus de Söderköping) - Söderköping II1 307 898,00 BL, UA, MDen cours depuis 
le 1.3.2006UNHCR (sous-traitants: OIM 
& Offi  ce national suédois 
pour la migration)/AENEAS
20Processus de coopération transfrontalière 
(processus de Söderköping) - Söderköping II b1 026 000,00 BL, UA, MDen cours depuis 
le 1.3.2006UNHCR (sous-traitants: 
OIM & Offi   ce national 
suédois pour la 
migration)/MRR 2004
1 La dernière mission sur place a été eff  ectuée en juillet 2007.
2 Non satisfaisant: indique qu’une part signifi  cative des objectifs spécifi  ques n’ont pas été atteints (contrats achevés) ou que les progrès réalisés sont bien en deçà 
des résultats escomptés (contrats en cours).
38
N Titre du contratContribution 
de l’UEPaysÉtat 
d’avancement 
des travaux 
(juillet 2007) 1Contractant / Source du 
fi nancementAvis global sur les résultats2
LUTTE CONTRE LE CRIME ORGANISÉ
21Assistance multisectorielle pour le contrôle des 
stupéfi  ants et la mise en place d’institutions en 
Ukraine, en Moldavie et au Bélarus – BUMAD 12 000 000,00 BL, UA, MDachevés 
le 30.4.2005PNUD/MRR 2001
Satisfaisant  pour la mise en 
place de nouvelles structures de 
lutte contre le trafi  c de drogue; 
non satisfaisant  au niveau de 
la législation et des services de 
renseignement de la police.22Assistance multisectorielle pour le contrôle des 
stupéfi  ants et la mise en place d’institutions en 
Ukraine, en Moldavie et au Bélarus – BUMAD 22 500 000,00 BL, UA, MDachevés le 
21.1.2007PNUD/MRR 2002
23Assistance multisectorielle pour le contrôle des 
stupéfi  ants et la mise en place d’institutions en 
Ukraine, en Moldavie et au Bélarus –BUMAD 32 000 000,00 BL, UA, MDen cours depuis 
le 1.1.2007PNUD/MRR 2004
24 Lutte contre la traite des femmes en Moldavie 599 408,00 MDachevés le 
23.6.2004Organisation internationale 
pour les migrations (OIM)/
MRR 2000Satisfaisant ; cependant, 
des inquiétudes subsistent 
quant à l’effi   cience 
(chevauchement avec d’autres 
donateurs).25Lutte contre la traite des êtres humains en 
République de Moldavie300 000,00 MDachevés le 
18.12.2006Organisation internationale 
pour les migrations/TACIS 
MRR 2002
26Centre de réhabilitation de l’OIM pour les 
victimes de la traite des êtres humains à Chisinau, Moldavie: prise en charge globale pour le rétablissement, la réhabilitation et la réintégration des victimes308 000,00 MDachevés le 
3.3.2006Organisation 
internationale pour les 
migrations/TACIS MRR 
2002Satisfaisant ; cependant, 
des inquiétudes subsistent 
sur la question de l’économie 
(loyer élevé).
27Lutte contre la traite des êtres humains 
en Ukraine1 892 000,00 UAachevés le 
18.6.2006Organisation 
internationale pour les 
migrations/TACIS MRR 
2002Satisfaisant  dans les domaines de 
la protection/réintégration et de la 
sensibilisation
28Projet de lutte contre le blanchiment 
d’argent, le fi  nancement d’activités 
terroristes et la corruption en Moldavie3 000 000,00 MDen cours depuis 
le 2.8.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2005Non satisfaisant  au départ, 
mais des améliorations ont été 
constatées au niveau de la lutte 
anti-corruption.
29Project against money laundering 
in Ukraine – MOLI-UA-1974 502,00 UAachevés le 
1.7.2005Conseil de l’Europe/MRR 
1999
Satisfaisant
30Projet de suivi contre le blanchiment 
d’argent et le fi  nancement d’activités 
terroristes en Ukraine – MOLI-UA-25 000 000,00 UAen cours depuis 
le 1.5.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2005ANNEXE III  
1 La dernière mission sur place a été eff  ectuée en juillet 2007.
2 Non satisfaisant: indique qu’une part signifi  cative des objectifs spécifi  ques n’ont pas été atteints (contrats achevés) ou que les progrès réalisés sont bien en deçà 
des résultats escomptés (contrats en cours).
39
N Titre du contratContribution 
de l’UEPaysÉtat 
d’avancement 
des travaux 
(juillet 2007) 1Contractant / Source du 
fi nancementAvis global sur les résultats2
JUSTICE ET BONNE GOUVERNANCE
31Projet NIS en matière de justice civile 
et commerciale, Moldavie2 194 015,00 MDachevés le 
29.7.2005GTZ/ PAN 2001 Satisfaisant
32Soutien à la stratégie nationale de lutte anti-
corruption en Moldavie (PACO Moldova)250 000,00 MDachevés le 
14.1.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2003Satisfaisant (action pilote)
33Programme conjoint entre la Commission 
européenne et le Conseil de l’Europe: aide à la poursuite des réformes démocratiques en Moldavie 2004-2006800 000,00 MDachevés le 
15.12.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2003Satisfaisant ; cependant, 
l’ineffi   cience de la conception 
a été constatée.
34Amélioration de l’indépendance, de la 
transparence et de l’effi   cacité du système 
judiciaire en République de Moldavie3 000 000,00 MDen cours depuis 
le 1.10.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2005Satisfaisant ; cependant, peu 
de leçons ont été tirées des 
expériences précédentes.
35Réforme des cours d’arbitrage et soutien 
à l’administration judiciaire2 476 000,00 UAachevés le 
31.12.2005PNUD/PAN 2000 Non satisfaisant
36Coopération internationale en matière 
pénale en Ukraine (UPIC) 1 500 000,00 UAen cours depuis 
le 1.12.2005Conseil de l’Europe/PAN 
2004Satisfaisant
37Ukraine – Procédure de sélection 
et de nomination judiciaire, formation, responsabilité disciplinaire, gestion des aff  aires judiciaires, modes alternatifs 
de règlement des confl  its2 000 000,00 UAen cours depuis 
le 31.5.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2003Non satisfaisant  au départ;
des résultats plus statisfaisants  
ont été constatés depuis 2007.
38Soutien pour la bonne gouvernance: projet 
de lutte anti-corruption en Ukraine (UPAC) 1 500 000,00 UAen cours depuis 
le 9.6.2006Conseil de l’Europe/PAN 
2004Non satisfaisant
39Coopération internationale en matière 
pénale avec le soutien d’Interpol dans l’application des lois en Ukraine989 788,00 UAen cours depuis 
le 15.1.2007INTERPOL/PAN 2004Non satisfaisant  au départ; 
des résultats plus satisfaisants  ont 
été constatés depuis juin 2007.
40Activités de plaidoyer en faveur de la lutte 
anti-corruption et création d’un Centre de conseil juridique en Ukraine (ALAC) 500 000,00 UAProjet préparé, 
mais aucun 
contrat n’a été 
signéPAN 2004Non satisfaisant, 
annulation du projet.
Contribution totale de l’UE
99.306.004,84ANNEXE III  
1 Last mission on the spot took place in July 2007.
2 Unsatisfactory: denotes signifi  cant parts of the specifi  c objectives not achieved (fi  nished contracts) or current progress far below expectations (ongoing contracts).
40
ANNEXE IV
Source : Commission européenne.Le siège de l’EUBAM se situe 
à Odessa, mais elle possède également six antennes le long de la frontière entre l’Ukraine et la Moldavie ainsi que dans le port d’Odessa. Elle travaille également avec quatre conseillers spécialis-tes de l’analyse de risque,  aff ectés à Chisinau et à Kiev.
41
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
SYNTHÈSE
I. 
La Commission a dû mettre en œuvre son assis-
tance dans un contexte politique et institution-
nel difficile, caractérisé par une administration de type soviétique requérant des réformes à  grande échelle.
En raison d’un manque de respect de la démo-
cratie, des droits de l’homme et de l’État de  droit, l’assistance de la Commission au Belarus est limitée à 5 millions d’euros par an pour  la période 2007-2010. Dans plusieurs conclu-sions d’affilée, le Conseil a indiqué que l’assis-tance de l’UE au Belarus visera à répondre aux besoins de la population et à appuyer la démo-cratisation, notamment par une coopération  humanitaire, régionale et transfrontière et par des projets de nature à soutenir directement et indirectement la démocratisation et les forces démocratiques.
III. 
La Commission accueille avec satisfaction  l’appréciation positive de la Cour pour ce qui concerne les projets relatifs à la gestion des  frontières, qui représentent près des deux tiers du poids financier des projets. Dans le domaine de la migration et de l’asile, des difficultés  ont été rencontrées pour les composantes tra-vaux/fournitures des projets, en particulier en Ukraine, alors que des résultats satisfaisants  ont été atteints pour la composante «renfor-cement des capacités».
IV. 
L’instabilité politique dans la région a été un frein à l’avancement des projets. Néanmoins, seuls certains projets ont subi cet impact.
En ce qui concerne la coordination avec  
d’autres donateurs, la délégation en Ukraine  est unanimement considérée comme étant la  plus en pointe. La qualité de la coordination  dépend fortement de la bonne volonté des par-ties concernées (certains donateurs, en parti-culier ceux des pays tiers, sont plus réticents que d’autres).
42
La Commission a entrepris de diriger et de  
renforcer systématiquement les efforts de  
coordination entre donateurs dans les pays  concernés, et elle a accueilli en janvier 2008  
une conférence régionale de coordination des 
donateurs afin de lancer le processus.
Dans la mesure autorisée par les spécificités  
techniques des projets, les enseignements  
tirés de l’expérience ont été pris en consi-dération dans la conception des opérations  
ultérieures.
La délégation de la CE en Moldavie assume  
désormais entièrement la responsabilité de la gestion des programmes, qui incombait aupa-ravant à la délégation de Kiev.
V.
La Commission reconnaît toute la valeur des  travaux de la Cour et sa contribution à l’effi-cacité des projets. 
ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
13.La Commission accueille avec satisfaction l’ap-préciation positive de la Cour pour cette par-tie de l’audit, qui concerne le domaine le plus important sur le plan financier.
Encadré 3 – Exemple de résultats 
insuffisants: réduction de l’étendue des travaux et retardsMalgré les difficultés mentionnées, la Commis-sion a pris un certain nombre de mesures afin d’assurer la bonne fin du projet. L’avancement des travaux a été constamment suivi de près, jusqu’à leur achèvement. En fin de compte, le contrat de travaux a été achevé, et les fonds  communautaires ont été intégralement utilisés. Le certificat de réception provisoire pour le  contrat de travaux financé par la CE et concer-nant la construction du terminal frontalier  
Kozlovichi II a été signé par l’administration  
des douanes du Belarus en mars 2008. L’ad-ministration des douanes du Belarus a pris la 
décision d’achever sur des fonds publics la  
construction des éléments d’infrastructure  qui avaient été exclus après les négociations  (il s’agissait d’aires de stationnement et de  structures d’entreposage). Les travaux respec-tifs sont en cours. Le nouveau terminal fron-talier devrait donc être opérationnel au début de 2009. Les travaux ont été planifiés de telle sorte que l’ancien terminal frontalier reste en fonction pendant la construction du nouveau. Il sera ensuite intégré dans le nouveau complexe de Kozlovich et continuera donc d’être utilisé dans ce cadre.
17. 
Le mécanisme de réaction rapide (MRR) doit  
permettre de mobiliser et d’engager rapide-ment des ressources financières en vue d’agir de façon urgente pour contribuer au rétablis-sement ou à la sauvegarde des conditions nor-males d’exécution des politiques entreprises,  de telle sorte que leur efficacité soit préser-vée. L’article 2 du règlement (CE) n
o 381/2001 
du Conseil indique clairement que le MRR peut 
financer des actions qui, dans des circonstances normales, relèveraient des programmes d’as-sistance réguliers. L’objectif principal du MRR était de permettre à la Communauté de réagir 
rapidement à des situations de crise et d’assurer ainsi la cohérence de ses actions extérieures. Le MRR a préparé le terrain pour la mise en œuvre des programmes réguliers, dans l’optique d’at-teindre les objectifs généraux de l’intervention européenne. Comme indiqué dans le cahier des charges de l’EUBAM, il a été d’emblée supposé que des résultats tangibles ne pouvaient être attendus qu’à moyen ou long terme. Cette  hypothèse cadre parfaitement avec les objec-tifs du règlement du Conseil portant création du mécanisme de réaction rapide.
43
18. 
Le programme TACIS n’était pas assez flexible 
pour permettre une mobilisation rapide de  fonds importants pour une mise en œuvre à  
plus long terme. L’occasion de lancer un projet 
de ce type s’est présentée en juin 2005, quand les présidents de la Moldavie et de l’Ukraine  ont envoyé au Conseil et à la Commission une lettre commune sollicitant une assistance. La Commission a senti qu’il était important de  répondre rapidement à cette demande. Or, en raison de l’instabilité politique de la région à cette époque (révolution orange en Ukraine), il était inévitable de conclure des accords à court terme utilisant les fonds disponibles. Entre-temps, le mandat de la Mission a été prolongé (jusqu’à la fin 2009). Un facteur de prévisibi-lité a été introduit par l’entrée en vigueur du nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), dans le cadre du programme indicatif régional pour la région orientale 2007-2010. Une dotation annuelle est prévue pour  l’EUBAM jusqu’à la fin 2009.
19. 
Les projets BOMMOLUK sont fondés sur le rap-port «Évaluation des besoins et recommanda-tions» de l’EUBAM, qui analyse les lacunes et les 
besoins des autorités frontalières nationales  à la frontière moldavo-ukrainienne. Un avan-tage évident est qu’il est tenu compte de l’ex-périence acquise dans les procédures d’appel 
d’offres relatives aux projets antérieurs. En ce qui concerne les autres donateurs, la complé-mentarité a été assurée avec les États-Unis,  dont l’objectif premier était de fournir une  assistance antiterroriste. Avant de lancer tout appel d’offres pour un équipement donné, les bénéficiaires doivent s’assurer de leur capacité d’utiliser cet équipement et de couvrir ses coûts de fonctionnement et d’entretien. L’EUBAM  examine attentivement la capacité des services partenaires d’honorer leurs engagements.25.
a) 
La Commission a décidé de soutenir le gouver-nement ukrainien, à la demande de celui-ci. Ce 
gouvernement a manifesté en 2004 une forte 
volonté d’améliorer les conditions d’accueil des immigrants clandestins et a accepté de soutenir financièrement l’établissement, par la commis-sion nationale des nationalités et des migra-tions, de deux centres de détention répondant aux normes de la Convention européenne des droits de l’homme et aux recommandations  du comité européen pour la prévention de la torture (CPT).
Encadré 4 – En dépit de l’aide européenne, 
les conditions de vie des immigrants clandestins dans un centre d’hébergement existant restent inacceptablesEn raison du très mauvais état des installa-tions d’hébergement temporaires de Pavshino et Chop, ce projet a, en définitive, constitué  
une action d’aide humanitaire bien plus que  
de renforcement des capacités.
Après la visite de la délégation, une discus-
sion sérieuse a eu lieu avec les représentants du service national des gardes-frontières, qui a pris des mesures immédiates et engagé des mesures correctrices. Après la visite de la Cour, la Commission a recommandé au gouverne-ment ukrainien de fermer Pavshino, en raison de conditions insatisfaisantes au regard des  droits humains. Depuis lors, le gouvernement a décidé de procéder à cette fermeture dès que d’autres installations seront disponibles.
Encadré 5 – La mise en place de nouveaux 
centres d’hébergement pour immigrants clandestins n’a guère progresséLe réaménagement des centres d’hébergement de Zhuravychi (Volyn oblast) et Rozsudiv (Cher-nihiv oblast) a pris du retard en raison du climat d’instabilité politique (la «révolution orange») et, sur la période 2004-2005, d’un transfert de compétences entre ministères qui n’est pas  allé de pair avec un transfert des ressources  affectées.
44
La décision de réduire la capacité d’accueil à 
250 places contre les 1 260 initialement pré-
vues a été inspirée des pratiques européennes, en reconnaissance du fait qu’une capacité plus 
élevée affecterait le fonctionnement du centre. 
En 2007, les travaux de rénovation ont nota-blement avancé. Depuis lors, les deux centres d’accueil ont commencé à fonctionner selon  les normes européennes.
Encadré 6 – Sous-utilisation de centres 
nouvellement construits 
pour les demandeurs d’asile
À la fin 2006, 250 places d’accueil pour deman-deurs d’asile étaient disponibles dans le cen-tre d’hébergement temporaire d’Odessa (CHT) grâce aux projets «Renforcement des structures d’asile» concernant la Moldavie et l’Ukraine. Il est vrai qu’au moment de l’audit, seule la moi-tié du CHT était utilisée faute de financement public. En ce qui concerne le CHT de Muka-chevo, il a commencé à devenir opérationnel 
en novembre 2007, après que la Commission ait 
convaincu le gouvernement ukrainien de trans-
férer la propriété du terrain et des constructions du service national des gardes-frontières à la commission nationale des nationalités et des migrations et de mettre à disposition les fonds publics nécessaire à son fonctionnement.
26. 
La Commission insiste sur les aspects finan-ciers lors de ses réunions avec le gouverne-ment ukrainien. La division des responsabilités entre le service national des gardes-frontières (SNGF) et le ministère de l’intérieur est bien  déterminée et bien claire sur le plan juridi-que: la responsabilité du SNGF prend fin après 10 jours (détention à court terme), après quoi les immigrants clandestins doivent être remis à la garde du ministère de l’intérieur. Toutefois, le ministère n’ayant jamais géré un centre de détention avant récemment, la loi n’était pas appliquée et le SNGF maintenait les immigrants en détention jusqu’à 6 mois, durée maximale autorisée par la législation ukrainienne.27. 
Le projet de renforcement des structures  
d’asiles nationales du Belarus a rencontré des problèmes administratifs et juridiques que la 
délégation a abordés et résolus par des contacts 
avec l’administration nationale. Le CHT pour  demandeurs d’asile de Gomel (Belarus) a été  officiellement ouvert le 16 janvier 2008 et est à présent utilisé.
34. 
S’efforçant de favoriser un meilleur échange  
d’informations entre les services répressifs  
ukrainiens, la Commission a depuis exploré  avec Interpol les possibilités d’étendre le sys-tème i24/7 au SNGF ukrainien. Cependant, pour des raisons de souveraineté nationale, cette  extension s’est avérée impossible.
35. 
L’Ukraine n’a pas encore ratifié la convention du Conseil de l’Europe sur la protection des  données, qui est un préalable obligatoire à  toute transmission de données à caractère  personnel. La Commission presse actuellement l’Ukraine de ratifier cette convention, afin de permettre aux services répressifs de coopérer entre eux. La non-ratification de la convention sur la protection des données explique égale-ment pourquoi aucun accord stratégique n’a  encore été signé avec Europol.
36. 
La Commission prend une part active dans la lutte contre la traite des êtres humains dans la région depuis 2000. Quand d’autres donateurs se sont associés à cette lutte, la Commission a cessé de programmer les projets en la matière dans le cadre du programme bilatéral TACIS.  Le dernier projet concernait le Belarus dans le cadre du PAN 2005.
40. 
Le processus législatif a été freiné, à tout le  moins en Ukraine, par des changements fré-quents au sein du gouvernement, dans le  sillage de la révolution orange. D’une façon  générale, les processus législatifs se déroulent lentement dans la région.
45
41. 
Au moment de la visite de la Cour, les sai-
sies étaient en effet modestes. En revanche,  les résultats se sont sensiblement améliorés  
depuis lors. Sur les cinq premiers mois de 2008, 
l’Ukraine a saisi 214 kg d’héroïne et 41 kg de cocaïne, contre 415 kg et 19 kg pour toute  l’année 2007. En Moldavie une saisie de 200 kg d’héroïne a été opérée en février 2008. Le pro-jet européen a assurément contribué au succès des saisies, grâce à son apport en termes de  renforcement des capacités.
47.
«Réforme des tribunaux d’arbitrage et soutien à l’administration des tribunaux» a atteint  des résultats tangibles, compte tenu du fait  qu’il s’agissait du premier projet d’entraide  judiciaire de cette ampleur jamais appliqué  en Ukraine et qu’il s’inscrivait dans un cadre  institutionnel encore fortement influencé par le style soviétique. Certains changements opé-rationnels d’importance proposés par le projet 
ont été mis en œuvre par l’administration judi-
ciaire nationale.
Le souci de veiller à la transparence des achats 
d’équipements a entraîné l’annulation de cer-
tains marchés et, in fine , des retards.
50.
Le projet suivant a commencé en août 2006  et a connu un démarrage difficile, en raison  de la démission du conseiller anticorruption  peu après la conférence de lancement, de  sorte qu’un nouveau recrutement a dû être  organisé.52. 
La crise politique de 2006-2007 a ralenti les  
réformes ainsi que les activités entourant  l’adoption de la nouvelle législation et du  
plan d’action anticorruption. Le projet a pris  
un nouveau départ à la fin 2007, quand les  élections parlementaires anticipées ont amené des mouvements politiques pro-présidentiels au pouvoir. Le plan de travail du projet a été révisé lors de la réunion du groupe de pilo-tage (GP) du 29 novembre 2007 et une liste  d’activités prioritaires pour la période décem-bre 2007-mars 2008 a été arrêtée. Une partie  des activités relatives à la rédaction et à l’adop-tion de la législation anticorruption ont été  reprogrammées sur 2008 et 2009.
a)
Le plan d’action anticorruption (PAA) a démarré grâce à l’aide fournie par le projet. Or, le minis-tère de la justice a décidé par la suite d’élabo-rer seul le PAA. À titre de mesure de suivi visant 
à soutenir la mise en œuvre du PAA, le projet 
a aidé à l’élaboration du «paquet anticorrup-
tion». Les analyses d’experts fournies par le  CoE portaient essentiellement sur ce paquet, qui comprenait trois projets de loi. L’analyse  du président du Groupe d’États contre la cor-ruption (GRECO) a souligné la grande qualité des projets de loi révisés.
Les experts n’ont pu consulter le plan d’ac-
tion anticorruption que peu de temps avant  sa promulgation. Il était donc impossible de  proposer la moindre modification de ce docu-ment. De plus, les projets de loi étaient cen-sés être adoptés en même temps que le plan  d’action, pour jeter les fondements juridiques de la lutte contre la corruption en Ukraine.  La mise en place du projet et l’adhésion de  l’Ukraine au GRECO ont servi de «catalyseurs» à l’adoption du plan d’action. Il a cependant  été perçu qu’en adoptant le plan d’action, le  gouvernement entendait «rendre compte en  temps voulu» des mesures prises et non pas  produire un document complet, bien structuré et facile d’exécution.
46
b)
Le PAA n’a été adopté qu’en août 2007. Par  
conséquent, aucune activité de suivi de l’exé-cution du PAA n’aurait été possible à la date  
de l’audit.
Le soutien de projet est actuellement fourni via 
le groupe de travail interinstitutionnel sur la lutte contre la corruption, dans lequel un repré-sentant de l’équipe chargée du projet siège en tant que membre. Le suivi de la mise en œuvre du PAA est l’un des objectifs du groupe. La  question du financement des partis politiques a d’abord été soulevée lors de la réunion du  Groupe de pilotage du projet du 6 mars 2007, mais son importance a été sous-estimée par le ministère de la justice.
Quant au sondage d’opinion sur le thème de la 
corruption, les autorités ukrainiennes avaient envoyé des demandes simultanées à plusieurs donateurs internationaux, sans veiller à la  coordination et à la diffusion nécessaires des 
informations.
54.
a), b), c)Le principal problème a effectivement été la  situation politique difficile dans laquelle le  pays s’est trouvé entre avril 2007 et la fin de la même année. L’évaluation des besoins de  l’Ukraine dans les domaines de la justice et de la lutte contre la corruption a eu pour toile de fond un contexte très difficile et très particulier, caractérisé par une fragmentation et une dilu-tion importantes des responsabilités entre dif-férentes entités exécutives et par une absence totale de coordination intersectorielle.
Le projet a été conçu et élaboré avec les béné-
ficiaires potentiels (dont le ministère de la jus-tice). L’appropriation par les acteurs locaux a donc été assurée dès le début et confirmée  sous le gouvernement actuel, issu des élec-tions de 2007.Des initiatives visant à assurer la coordination 
entre les donateurs ont été régulièrement pri-
ses par l’équipe chargée du projet, en vue de partager l’information, d’assurer la cohérence 
entre les différentes interventions et d’éviter 
les doubles emplois. Les difficultés de recru-tement initiales ont été surmontées et le  problème de manque de locaux est à présent résolu, grâce au nouveau gouvernement.
Il convient de souligner que le cofinance-
ment n’est pas une obligation pour le pays  
bénéficiaire.
55.
a)La délégation de la CE en Moldavie assume  désormais entièrement la responsabilité de la gestion des programmes, qui incombait aupa-ravant à la délégation de Kiev. En général, la  Commission partage l’avis de la Cour selon  lequel un recrutement adéquat du personnel, 
tant en termes d’effectifs que de compétences, 
représente un défi.
b)
En dépit d’une certaine complexité administra-tive, cette architecture de financement mixte n’a pas empêché le projet Söderköping d’at-teindre des résultats satisfaisants, comme le  reconnaît la Cour.
Encadré 7 – Exemple de gestion 
inefficiente des contratsLa répartition du financement du projet Söder-köping-phase 3 entre les programmes AENEAS et TACIS s’explique par le fait qu’aucun des  deux programmes ne disposait de fonds suf-fisants pour financer l’intégralité d’un projet – particulièrement important après l’élargis-sement de 2004 – qui visait à promouvoir la  coopération transfrontalière dans le domaine de l’asile, des migrations et de la gestion des frontières et à éviter de donner l’impression  que l’UE érigeait un «rideau de fer bis» le long de sa nouvelle frontière extérieure.
47
56.
Il est exact que les partenaires de la Commis-
sion n’ont pas prêté l’attention voulue à la  question de l’attribution ou de la propriété  
des terres. Cependant, des mesures correctri-
ces ont été prises dès que la Commission a pris connaissance des problèmes.
Les actions de coordination entre donateurs  
ont été fréquentes avant, pendant et après les phases de programmation. La coordination a  
été institutionnalisée après la déclaration de 
Paris. Depuis lors, des missions de programma-
tion conjointe ont eu lieu.
57.
En dehors d’un nombre limité de cas, les organi-sations internationales peuvent généralement faire valoir un solide savoir-faire en termes – notamment – de mobilisation de compétences, de gestion financière à l’étranger et de pas-sation efficace de marchés publics dans des  
domaines difficiles. La définition des modalités 
de contrôle dans le cadre de l’ACFA sera amé-
liorée par l’élaboration de termes de référence communs, et la visibilité sera renforcée grâce à la publication du «Manuel de visibilité de l’UE pour les actions extérieures» (avril 2008) qui  s’applique à présent aussi aux organisations  internationales.
d)
«Dans le cas d’espèce, il a été décidé d’effec-tuer des vérifications sur certains projets du  PNUD et de donner suite aux constatations qui en résulteront».
60.
La Commission respecte scrupuleusement la  procédure qui lie l’établissement des rapports aux paiements en faveur des contractants. La continuité de l’action requiert parfois de lancer de nouveaux contrats alors que la procédure  d’établissement des rapports est encore ina-chevée pour une action en cours. Cela donne inévitablement lieu à des situations où toutes les possibilités de collecte d’informations ne  sont pas exploitées.61.
a)
Depuis l’audit de la Cour, la Commission a  étendu le champ d’application du système de 
suivi axé sur les résultats (ROM).
b)
Le rapport de synthèse de deux page concluant le ROM et étayé par une fiche de conclusion  générale comprend non seulement une évalua-tion selon les cinq critères de gestion que sont la pertinence, l’efficience, l’efficacité, l’impact et la durabilité, mais aussi une analyse et une évaluation sur la base de 21 sous-critères  devant être mis à disposition à des fins statis-tiques ainsi que pour d’autres comparaisons.  La base de données MONIS (Monitoring Infor-mation System) permet une analyse statistique stratégique, détaillée quoique simple à extraire et à utiliser, destinée à tous les membres de  l’encadrement prenant part à la supervision, à la mise en œuvre et au contrôle des projets.
Encadré 8 – Les nouveaux projets 
ne tiennent pas suffisamment compte des enseignements tirésa)Le projet ultérieur sélectionné correspondait à la meilleure proposition reçue dans le cadre de l’appel à propositions 2005 pour le pro-gramme AENEAS, et il répondait aux besoins  réels des centres de détention de la région des Carpates.
b)
En ce qui concerne le calendrier du projet  
consécutif, le projet CBMM 2 (Renforcement  des capacités en matière de gestion des migra-tions) a été signé comme suite à l’issue positive des négociations UE-Ukraine sur l’accord de  réadmission. Les enseignements tirés du projet CBMM 1 ont été pris en considération, en par-ticulier pour ce qui concerne l’accent placé sur les installations d’hébergement temporaires et 
la question de l’attribution et de la propriété 
des terres (clarifiée d’entrée de jeu avec l’en-tité responsable), ainsi que les fonds supplé-
mentaires requis pour le centre d’hébergement 
de VolynMigrant et mis à disposition dans la  
phase II du projet.
48
CONCLUSIONS ET 
RECOMMANDATIONS
63.
La Commission accueille avec satisfaction l’ap-
préciation positive d’ensemble de la Cour en  ce qui concerne les projets audités. Le champ 
d’application des projets était certes limité,  
afin d’éviter une dilution des activités et de  réduire le risque d’inefficacité, compte tenu de l’ampleur des problèmes à traiter dans ces pays en transition. Des résultats globalement satis-faisants ont été atteints pour la composante  «renforcement des capacités» de ces projets,  tandis que la composante travaux/fournitures a enregistré des progrès plus lents, en raison des procédures d’appel d’offres applicables et de l’obligation pour l’administration bénéficiaire de fournir une logistique appropriée.
64.
La question centrale de la durabilité est abor-dée sous deux angles complémentaires. D’une part, les projets relatifs à la gestion des fron-tières sont fortement axés sur le renforcement 
des capacités techniques et institutionnelles  
des bénéficiaires. D’autre part, les évaluations 
et recommandations de l’EUBAM ont été mises en œuvre au niveau national en Moldavie et en Ukraine avec une aide complémentaire de l’UE, dans l’optique d’assurer une bonne durabilité à plus long terme.
65.
La résolution pacifique du conflit transnistrien fait, effectivement, l’objet d’un traitement  essentiellement politique.
67.
La responsabilité finale des réalisations dans le domaine des poursuites et du renforcement de la coopération interservices dans les enquê-tes pénales revient aux autorités nationales,  pour des raisons de souveraineté et de sûreté nationales.68. 
La Commission estime que la situation évo-
lue, certes très progressivement, en matière  de corruption. Le GRECO (Groupe d’États du  
Conseil de l’Europe contre la corruption),  
auquel l’Ukraine a adhéré en 2006, a adopté son rapport d’évaluation réciproque en mars 2007. Ce rapport a été publié en octobre 2007.  L’Ukraine était censée faire rapport au GRECO pour l’automne 2008. Le plan d’action anticor-ruption précité vise à donner suite à plusieurs recommandations du GRECO. Les questions  envisagées sont les suivantes:
création d’une entité spécialisée chargée  
• 
de traiter les délits de corruption;levée des immunités injustifiées et ratio-
• 
nalisation des procédures d’octroi des  
immunités;
transparence accrue des marchés publics;• 
pénalisation des délits de corruption, dont • 
bon nombre ne relèvent toujours pas du  
droit pénal.
Recommandation
a)En principe, le règlement FRONTEX mandate  l’Agence pour faciliter la coopération opéra-tionnelle entre les États membres et les pays tiers. La Commission accepte néanmoins de  consulter l’Agence. La complémentarité des  équipements frontaliers a été et sera encore  recherchée avec les autres donateurs.
b)
La Commission partage la recommandation de la Cour et elle aimerait souligner que, dans le cadre du programme d’assistance en matière  de réadmission (2007), cet engagement a été déjà confirmé par le ministère de l’intérieur  ukrainien.
49
c)
La Commission partage la recommandation de 
la Cour. Cette recommandation est appliquée dans le cadre du projet commun CE-Conseil  
de l’Europe: Coopération internationale en  
matière pénale en Ukraine (UPIC), en cours  depuis 2006.
d)
La Commission a exploré et continuera d’ex-plorer les moyens de promouvoir la partici-
pation de la société civile à la lutte contre la 
corruption.
69.
L’instabilité politique qui a régné entre avril et fin 2007 était au cœur du problème. En dépit de ces événements, l’appropriation par les acteurs locaux a été assurée. Les problèmes d’effec-tifs du début ont été surmontés grâce à l’af-fectation à temps plein en Ukraine d’un agent du Conseil de l’Europe charger de superviser/
diriger le projet.
70.
La délégation de la CE en Moldavie assume  désormais entièrement la responsabilité de la gestion des programmes qui incombait aupa-
ravant à la délégation de Kiev, ce qui devrait résoudre le problème de ressources.
En ce qui concerne la coexistence de plusieurs 
instruments financiers communautaires ayant le même objectif, le recours à deux instruments différents pour le financement du projet Söder-köping constituait la meilleure solution vu  l’ampleur du problème.
71.
La Commission a entrepris de diriger et de  renforcer systématiquement les efforts de  coordination entre donateurs en Ukraine, et  elle a accueilli en janvier 2008 une conférence régionale de coordination des donateurs afin de lancer le processus.De plus, les possibilités de programmation  
conjointe sont activement étudiées, et une  
mission de programmation conjointe avec  l’Agence suédoise internationale de coopéra-
tion au développement (SIDA) a été menée à  
bien en Ukraine.
72.
La Commission attire l’attention sur l’impor-
tance des facteurs externes.
Recommandation
La Commission devrait:
a)
Recruter tout le personnel nécessaire, tant en termes d’effectifs que de compétences, repré-sente un véritable défi. Toutefois, la délégation de la CE en Moldavie assume désormais toute la responsabilité de la gestion des programmes, qui incombait auparavant à la délégation de  Kiev. De plus, en ce qui concerne la délégation 
en Ukraine, une réorganisation interne du per-
sonnel opérationnel modifiant la répartition du 
travail, en particulier dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice, est entrée en vigueur le 1
er septembre 2008.
b)
Si la nouvelle politique européenne de voisi-nage constitue un instrument plus souple que le précédent, une répartition des tâches entre les différents instruments financiers reste clai-rement justifiée, en fonction des avantages et spécificités de chacun. Les programmes rele-vant de la NPEV en Ukraine et en Moldavie por-tent ainsi sur de grands projets d’assistance à visée sectorielle, de préférence à des projets  plus restreints. Cela répond à la nécessité de recentrer les financements de la NPEV et de  renforcer leur impact stratégique. En revanche, d’autres instruments, comme le programme  thématique sur l’asile et la migration, offrent la possibilité de mobiliser des pôles de finan-cement plus réduits, avec plus de rapidité et  de souplesse que les grands programmes de  réforme sectorielle.
50
c)
L’accord de contribution type reflète les exi-
gences du règlement financier et contient des clauses détaillées concernant les obligations  
de l’organisation chargée de la mise en œuvre 
en matière de visibilité, ainsi que des infor-mations sur les dispositions contractuelles des marchés, les procédures de passation de ces  marchés, l’octroi des subventions, le respect  des critères d’exclusion et la publicité qu’il  convient d’assurer après coup aux conventions de subvention et aux marchés publics financés par l’UE.
d)
La Commission a travaillé avec les gouverne-ments partenaires, les États membres et les  autres donateurs pour encourager et soutenir, dans les pays bénéficiaires, les mécanismes  nationaux de coordination des donateurs. Elle poursuivra ses efforts dans cette direction.
e)
La Commission convient que les pays bénéfi-
ciaires doivent clairement exprimer leurs inté-rêts et leurs souhaits, mais elle rappelle que  ceux-ci sont déjà précisés dans les accords de partenariat et de coopération ainsi que dans  les plans d’action de la politique européenne de voisinage. Ils sont en outre pris en consi-dération au stade de l’identification du projet, selon les priorités définies dans le document de stratégie par pays et les programmes indicatifs nationaux s’inscrivant dans les plans d’action de la PEV. La participation nationale est envisa-gée et mise en œuvre en fonction de la nature du projet.
Dans le cadre de l’exercice ROM périodique, une 
attention particulière sera par ailleurs accordée à la définition des objectifs, eu égard aux capa-cités politiques et institutionnelles des pays  bénéficiaires. En ce qui concerne la durée des périodes de mise en œuvre, elle tient compte de la capacité d’absorption des pays bénéfi-ciaires, mesurée à l’aune du temps nécessaire aux réformes sectorielles.73.
Recommandation
La Commission partage ce souci et aimerait  souligner qu’elle intègre dès la phase prépa-
ratoire du projet des informations appropriées 
concernant les enseignements tirés des projets antérieurs. La fiche d’identification du projet est utilisée aux fins de l’examen effectué par le groupe d’appui à la qualité, avant d’être  transformée en une fiche d’action qui fait par-tie intégrante de la décision de financement et contient une section intitulée «Enseignements tirés» (section 2.2).
Cour des Comptes Européenne
Rapport spécial No 9/2008
Efficacité du soutien de l’UE dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice pour le Belarus, la Moldavie et l’Ukraine
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes2008 — 50 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-141-7DOI 10.2865/43254

Comment vous procurer les publications 
de l’Union européenne?
Vous trouverez les publications de l’Offi   ce des publications disponibles à la vente 
sur le site de l’EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu), où vous pourrez passer commande auprès du bureau de vente de votre choix.
Vous pouvez également demander la liste des points de vente de notre réseau 
mondial par télécopie au +352 2929-42758.
2008
EFFICACITÉ DU SOUTIEN DE L ’UE DANS LES DOMAINES 
DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE POUR LE BELARUS, LA MOLDAVIE ET L ’UKRAINECOUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
Rapport spécial   no 9LE RAPPORT SPÉCIAL «EFFICACITÉ DU SOUTIEN DE L ’UE DANS LES 
DOMAINES DE LA LIBERTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE POUR LE BELARUS, LA MOLDAVIE ET L ’UKRAINE”  A TRAIT AUX RÉSULTATS OBTENUS PAR LE BIAIS DE L ’AIDE ACCORDÉE PAR L ’UE ET ANALYSE LES CAUSES D’INSUFFISANCE À CET ÉGARD. IL APPRÉCIE ÉGALEMENT DANS QUELLE MESURE LA COMMISSION AVAIT MIS EN PLACE UN PROCESSUS PERMETTANT DE PRENDRE EN COMPTE LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L ’EXPÉRIENCE ACQUISE AFIN DE CONTINUER À APPORTER 
UNE AIDE DANS LES DOMAINES VISÉS. LE RAPPORT FORMULE 
DES RECOMMANDATIONS DÉTAILLÉES SUSCEPTIBLES D’AIDER LA COMMISSION À FOURNIR UNE ASSISTANCE PLUS EFFICACE À CES TROIS PAYS.
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
FR
QJ-AB-08-009-FR-C
ISBN 978-92-9207-141-7