COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union européenne et ses États membres

I.Appel à une action conjointe

1La participation et l’engagement des États membres, du grand public et de toutes les parties prenantes sont déterminants pour la réussite du pacte vert pour l’Europe. Dans ce pacte, la Commission s’est engagée à «[envisager] de réviser le règlement Aarhus afin d’améliorer l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’UE pour les citoyens et les ONG qui ont des doutes sur la légalité des décisions ayant des incidences sur l’environnement. La Commission prendra également des mesures pour améliorer leur accès à la justice devant les juridictions nationales de tous les États membres».

2L’Union devra nouer le dialogue avec les citoyens et les parties prenantes si l’on veut que le pacte vert soit une réussite et produise des changements durables. Le public doit continuer d’être un moteur de la transition verte et devrait à ce titre disposer des moyens nécessaires pour participer plus activement à l’élaboration et à la mise en œuvre de nouvelles mesures. De la même manière, afin de renforcer la confiance dans les administrations nationales et celles de l’Union, il est important de prévoir un système de contrôles et contrepoids garantissant la vérification de la conformité des actes et décisions avec la législation environnementale. L’accès à la justice en matière d’environnement, par l’intermédiaire tant de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) que des juridictions nationales en leur qualité de juridictions de l’Union, est une mesure importante aux fins de la transition liée au pacte vert pour l’Europe, et c’est aussi un moyen de renforcer le rôle que peut jouer la société civile en tant que gardienne de l’espace démocratique.

3La présente communication accompagne une proposition de la Commission visant à modifier le règlement (CE) nº 1367/2006 (ci-après le «règlement Aarhus») dans le but d’améliorer le contrôle interne des actes administratifs [COM (2020)... ]. La proposition, une fois adoptée par les colégislateurs, améliorera la mise en œuvre de la convention d’Aarhus (ci-après la «convention») «d’une manière qui soit compatible avec les principes fondamentaux de l’ordre juridique européen et avec son système de contrôle judiciaire». Il est proposé que les organisations non gouvernementales (ONG) disposent de possibilités élargies pour contester les actes ou omissions des institutions et organes de l’Union conformément à la convention.

4La proposition législative vise à renforcer le système d’accès à la justice en matière d’environnement de l’Union européenne. Ce système, dans son ensemble, donne accès, à toute partie requérante, à un mécanisme de recours efficace qui répond aux exigences de la convention.

5L’objectif de la présente communication est de souligner le rôle essentiel qu’exercent les États membres dans le système global mis en place par l’Union. Les États membres sont tenus de fournir et faciliter l’accès à la justice en ce qui concerne les affaires environnementales régies par des actes adoptés en vertu de la législation de l’Union, y compris des mesures nationales d’exécution relatives à des actes non législatifs de l’Union. L’accès à la justice prévoit également le fait de conférer aux ONG et aux particuliers directement concernés par une violation du droit de l’environnement la qualité pour agir en justice, y compris dans un contexte transfrontière. Dans la pratique, on relève malheureusement des manquements à cet égard. En 2019, la Commission a publié l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale, qui recense un ensemble de lacunes systémiques concernant l’application sur le terrain de l’accès à la justice en matière d’environnement dans les systèmes juridiques nationaux. L'accent est mis en particulier sur les problèmes auxquels se heurtent les ONG pour saisir la justice sur des questions d’environnement liées à l’Union et sur les obstacles procéduraux existants, tels que des coûts exorbitants.

6Afin d’améliorer le système d’accès à la justice en matière d’environnement de l’Union européenne, conformément à la convention à laquelle les États membres sont parties de plein droit, la Commission invite les États membres à accélérer la mise en œuvre de la législation en vigueur de l’Union. Il importe également que les règles des États membres applicables à la justice et aux pratiques judiciaires traduisent parfaitement la jurisprudence de la CJUE relative à l’accès à la justice en matière d’environnement. Par ailleurs, les législations nationales ne devraient pas créer d’obstacles à cet égard, par exemple en n’accordant pas aux ONG la qualité pour agir en justice, comme le prévoit la convention. Afin de garantir la sécurité juridique dans tous les États membres, il est impératif que le droit national soit conforme aux dispositions de la convention, de la législation de l’Union et de la jurisprudence de la CJUE. Les juridictions nationales devraient également appliquer et faire respecter les règles en vigueur au regard des exigences établies dans leur ordre juridique national qui découlent du droit de l’Union.

II.L’importance de l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union

7Le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial constitue un droit fondamental inscrit dans l’ordre juridique de l’Union. L’existence de systèmes judiciaires efficaces est décisive pour préserver l’état de droit consacré par l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE), ainsi que pour garantir l’application effective du droit de l’Union et renforcer la confiance dans les administrations publiques.

8C’est aussi ce qui ressort tant de l’article 19, paragraphe 1, du TUE, qui fait obligation aux États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, que de la jurisprudence de la CJUE relative à l’accès à la justice en matière d’environnement. L’accès à la justice en matière d’environnement est également pertinent dans le contexte des articles 41 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union et contribue à la sécurité juridique.

9Les particuliers et les ONG jouent un rôle essentiel dans la détection des violations potentielles du droit de l’Union, rôle qu'ils exercent en déposant des plaintes auprès des administrations ou en saisissant les tribunaux. Lorsque des particuliers ou des ONG réclament justice devant un organe administratif non judiciaire, ils forment un «recours administratif»; s’ils demandent réparation devant une instance judiciaire, il s’agit alors d’un «recours judiciaire».

10Le système de recours administratif et judiciaire de l’Union dans son ensemble englobe non seulement le mécanisme d’examen interne prévu par le règlement Aarhus et l’accès à la CJUE, mais repose aussi sur les juridictions nationales. L’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en particulier, permet à toute personne physique ou morale qui est partie à une procédure devant les juridictions nationales de faire saisir la CJUE d’une demande de décision préjudicielle concernant la validité d’actes adoptés par les institutions de l’UE. Les systèmes de recours de l’Union et des États membres contribuent ensemble à garantir un accès effectif à la justice en matière d’environnement dans l’Union.

III.L’Union en tant que partie à la convention

11L’Union est devenue officiellement partie à la convention en 2005. Les 27 États membres sont aussi séparément parties à la convention, chacun ayant des compétences, responsabilités et obligations propres et partagées qui visent à garantir l’accès à la justice «en matière d’environnement» conformément à l’article 1er de la convention. Le respect de la convention est donc une responsabilité partagée, en vertu de ce principe propre à l’Union, selon lequel les compétences sont exercées par l’Union et par ses États membres. Il conviendra de rappeler, dans les paragraphes ci-après, les limites et la nature spécifiques des obligations découlant de la ratification de la convention.

12Aux termes de la convention, l’Union est une organisation d’intégration économique régionale. Conformément à l’article 19, paragraphe 5, de la convention, l’Union était tenue de déclarer, dans son instrument de ratification, «l’étendue de [ses] compétences à l’égard des matières régies par la présente convention».