Avis du Comité consultatif CECA concernant le programme européen sur le changement climatique et les échanges de droits d'émission

(adopté à l'unanimité lors de la 355e session du 5 avril 2001)

(2001/C 170/04)

LE COMITÉ CONSULTATIF DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DU CHARBON ET DE L'ACIER,

CONSIDÉRANT:

- le Livre vert de la Commission sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre(1);

- la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant les politiques et mesures proposées par l'Union européenne pour réduire les émissions de gaz à effet de serre: vers un programme européen sur le changement climatique (PECC)(2);

- sa déclaration sur le rôle du charbon dans l'Europe du XXIe siècle, adoptée le 25 juin 1999,

REND L'AVIS SUIVANT:

1. Considérant que, en vertu du principe de précaution, l'absence de certitudes ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable, le Comité consultatif se félicite de l'initiative prise par la Commission de lancer la discussion sur un programme européen sur le changement climatique, d'étudier l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission et de consulter l'ensemble des acteurs économiques concernés à travers un Livre vert. À cet égard, l'industrie communautaire de transformation a précisé qu'elle était prête à contribuer de manière constructive à la limitation des émissions de gaz à effet de serre (GES). Le Comité consultatif fait cependant remarquer que la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre est un problème mondial qui nécessite une solution mondiale. Actuellement, cet effort n'est imposé qu'aux pays visés à l'annexe B du protocole de Kyoto. Le protocole n'impose rien aux pays en développement bien qu'un certain nombre d'entre eux soit déjà d'importants émetteurs de GES.

2. La mise en oeuvre du protocole de Kyoto représentera néanmoins une charge considérable pour l'économie de l'Union européenne. Par conséquent, il est regrettable que certains gouvernements d'États membres aient déjà commencé à imposer des charges aux branches d'activité avant que le protocole n'ait été ratifié par tous ses signataires et en l'absence d'harmonisation communautaire.

3. Une fois ratifié, le protocole doit être mis en oeuvre par l'Union européenne et ses États membres de manière à protéger le mieux possible l'économie communautaire. Les "mécanismes flexibles" de Kyoto peuvent constituer des solutions économiquement efficaces en vue de respecter les engagements relatifs à la réduction des GES nationaux, surtout s'il n'y a aucune restriction quant à leur utilisation.

4. Il est évident que les politiques visant à remplir les obligations fixées à Kyoto risquent d'être contradictoires avec d'autres objectifs politiques communautaires. Le Comité consultatif est particulièrement préoccupé par les liens entre le processus de Kyoto et la politique communautaire de l'énergie ainsi que le besoin de maintenir et d'améliorer la compétitivité des industries manufacturières de l'Union européenne.

5. Il est donc essentiel que la mise en oeuvre des mesures prises à Kyoto ne compromette pas les objectifs de la politique de l'énergie, à savoir la sécurité, la durabilité et la diversité. La Commission devrait en outre soutenir et encourager la mise au point des techniques d'exploitation propre du charbon, car ces dernières constituent un moyen pour réduire les émissions de GES tout en préservant la sécurité de l'approvisionnement par l'exploitation continue d'une source traditionnelle d'énergie de l'Union européenne.

6. L'industrie communautaire de transformation, notamment l'industrie sidérurgique, doit faire face à la concurrence des autres pays du monde. Certains types d'instruments économiques, en particulier les taxes sur l'énergie, risquent donc de miner la compétitivité de cette branche d'activité, avec pour conséquences des pertes d'emploi et le déplacement de l'activité de transformation vers des pays tiers imposant des coûts réduits. Bon nombre de ces pays ne signeront pas le protocole de Kyoto. La taxation de l'utilisation professionnelle de l'énergie au sein de l'Union européenne risque donc d'entraîner une augmentation des émissions de GES dans d'autres régions du monde.

7. Grande consommatrice d'énergie, l'industrie sidérurgique communautaire a toujours cherché activement à améliorer son rendement énergétique. Aussi a-t-elle presque réduit de moitié sa consommation d'énergie spécifique depuis 1975. Depuis très longtemps, les procédés métallurgiques sont développés et améliorés. C'est pourquoi le rendement énergétique actuel s'approche de la limite théorique. De ce fait, les possibilités d'amélioration sont limitées et les coûts marginaux que cela représenterait sont élevés. Par conséquent, les mesures ou objectifs visant à accélérer le processus d'amélioration constante n'auront vraisemblablement aucun effet significatif. Une réduction majeure des émissions liées aux procédés nécessitera une adaptation progressive de la technologie, dont les phases de développement s'étalent sur vingt à trente ans.

8. Il ne faut pas imposer aux secteurs de l'énergie et de la transformation une part disproportionnée de la charge du protocole de Kyoto. La source d'émissions de GES connaissant le développement le plus rapide est le secteur des transports. Il est capital que l'Union européenne tienne compte davantage de la nécessité de réduire les émissions de ce secteur. Dans ce contexte, il faut noter que l'industrie sidérurgique contribue à la baisse de la consommation d'énergie du secteur des transports et ce, grâce au développement d'aciers plus légers, même si la production de ces aciers requiert plus d'énergie.

9. Par conséquent, en ce qui concerne le problème du changement climatique mondial, la Commission doit examiner les effets sur l'ensemble du cycle de vie des sources d'énergie et ne doit pas se concentrer uniquement sur les émissions provoquées lors de l'utilisation. L'Union européenne dépendant de plus en plus des importations d'énergie, il convient de tenir compte des émissions et de l'utilisation d'énergie de pays tiers, qui sont associées avec l'approvisionnement énergétique de l'Union européenne.

10. Tout en se félicitant du rôle positif joué, entre autres, par l'accord volontaire de l'association européenne des constructeurs automobiles (ACEA) dans le processus de réduction de la consommation d'énergie des véhicules automobiles, le Comité consultatif souligne expressément que les industries CECA ont déjà contribué largement à la baisse des émissions de GES dans l'Union européenne en limitant la production et l'utilisation de charbon.

11. En prenant les mesures adéquates visant à encourager le secteur domestique à améliorer le rendement énergétique, l'Union européenne et les États membres devraient éviter d'adopter des mesures qui risquent d'aggraver la pénurie de combustible.

12. L'application des "mécanismes flexibles" de Kyoto ne doit pas se limiter aux échanges de droits d'émission. La mise en oeuvre commune et le mécanisme du développement propre semblent être particulièrement indiqués pour promouvoir dans le monde l'utilisation des technologies modernes d'utilisation de l'énergie, un domaine dans lequel l'Europe est en tête. L'application des principes de mise en oeuvre commune et de développement propre garantit un renforcement du rendement énergétique dans les pays où les coûts de mise en pratique sont moindres. Ils permettent donc de réduire les émissions mondiales tout en réduisant les coûts. Le Comité consultatif engage dès lors la Commission à prendre l'initiative en négociant un système global de mise en oeuvre commune et de développement propre. Il est également essentiel que les règles en matière d'échange de droits d'émissions soient compatibles avec celles de la mise en oeuvre commune et du mécanisme du développement propre.

13. Le Comité consultatif regrette que le livre vert nie le rôle que peuvent jouer les "puits" (tels que les forêts, l'agriculture en plein développement et les grands fonds) dans l'absorption du gaz carbonique. Il demande qu'une évaluation scientifique plus rigoureuse de leur impact soit réalisée.

14. Les systèmes d'échange de droits d'émission doivent continuer à relever de la responsabilité des États membres. L'échange des droits d'émission au niveau national ne doit donc pas être subordonné aux mesures existantes de lutte contre le changement climatique, mais donner naissance à des solutions plus rentables et plus acceptables pour l'économie. Dans les États membres ayant déjà pris des mesures entraînant de facto une répartition des droits d'émission (par exemple par des engagements en matière d'économie d'énergie), la mise en place à un stade précoce de systèmes d'échange de droits peut contribuer de façon décisive à minimiser les effets négatifs sur la compétitivité. Il ne peut être question d'introduire des droits d'émissions payants qui auraient sur les entreprises concernées un impact analogue, voire plus important, qu'une taxe sur le CO2, par exemple. L'équité de la répartition des droits d'émission, en particulier la prise en compte appropriée des adaptations réalisées, et les mesures de lutte contre le changement climatique déjà adoptées par l'État membre concerné en fonction de ses structures économiques et sociales spécifiques sont autant d'éléments décisifs pour déterminer l'utilité du système d'échange de droits d'émission par rapport à d'autres systèmes. Si, dans ce contexte, les États membres préconisent l'introduction d'un système d'échange des droits d'émissions, le Comité consultatif souhaite faire les observations suivantes sur la forme d'un tel système:

14.1. Dans l'Union européenne, le processus de conformité avec le protocole de Kyoto a été délégué aux États membres, lesquels élaborent un ensemble de mesures divergentes. En particulier, chaque État membre a adopté un objectif de réduction des GES qui lui est propre et a la faculté de décider d'une manière autonome quant au meilleur équilibre des instruments à mettre en oeuvre pour atteindre cet objectif. Il serait dès lors extrêmement difficile de mettre au point un système communautaire unique d'échange de droits d'émissions.

14.2. La Commission devrait plutôt s'assurer que les systèmes nationaux d'échange de droits d'émission sont compatibles entre eux et ce, afin de permettre des échanges intracommunautaires. Cela devrait s'appliquer en particulier à la méthodologie adoptée pour le calcul des permis et des objectifs. Sans cette compatibilité, il serait difficile de calculer la valeur relative des permis dans chaque système. Il convient également d'adopter des règles communes et de veiller à ce que la fixation des objectifs ne crée pas de distorsion de concurrence entre les États membres.

14.3. Afin de faciliter la transparence, une bourse doit être créée afin de permettre les échanges entre systèmes nationaux, compte tenu du fait que la variation des objectifs adoptés par chaque État membre aura probablement pour conséquence une divergence entre les valeurs relatives des permis nationaux d'émission.

14.4. La Commission devrait élaborer, en concertation avec les branches d'activité et les associations de travailleurs, des lignes directrices dans le domaine des aides publiques afin de s'assurer que l'octroi des permis dans les systèmes d'échange nationaux ne fausse pas la concurrence.

14.5. Le cadre adopté au sein de l'Union européenne afin de garantir la compatibilité des systèmes nationaux doit être suffisamment souple afin de donner aux entreprises le droit de participer à des systèmes d'échange, lorsque cela s'avère approprié. Toutefois, la participation des entreprises aux systèmes d'échange doit se faire sur une base volontaire uniquement.

14.6. Le Comité consultatif estime que les directives relatives à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution et aux grandes installations de combustion ne permettent pas de déterminer les critères d'admissibilité des secteurs à un système d'échange. En principe, l'échange de droits d'émission devrait être accessible à tout secteur qui le souhaiterait.

14.7. L'octroi des permis par voie d'adjudication est inacceptable, puisque ceci imposerait de nouveaux coûts non récupérables à l'industrie de transformation de l'Union européenne, sans entraîner un avantage environnemental pour autant. Les objectifs doivent tenir compte du taux de rendement énergétique déjà atteint et des possibilités d'amélioration futures. (Dans les pays/secteurs au sein desquels il existe des accords négociés en matière de rendement énergétique, les permis devraient respecter les objectifs fixés).

14.8. La question de l'octroi initial de permis est cruciale, si l'on veut éviter des distorsions de concurrence. Plusieurs systèmes existent. Il faut cependant savoir que, quelle que soit la méthode d'octroi, elle ne sera jamais complètement neutre, car autrement il n'y aurait pas de raison pour les échanges. Mais en tous les cas, le système d'octroi initial doit éviter à la fois des bouleversements économiques importants et des blocages au niveau des investissements et garantir la flexibilité nécessaire pour le marché des permis.

14.9. Les objectifs et les systèmes d'échange ne devraient pas entraver le développement de l'industrie de transformation de l'Union européenne, que ce soit en termes de volume ou d'accroissement de la valeur ajoutée.

14.10. Tout objectif en matière d'émissions de gaz carbonique doit tenir compte de la consommation d'énergie supplémentaire qui découle des obligations réglementaires visant à réduire les autres émissions.

14.11. Les droits d'émission doivent pouvoir être conservés en vue d'être utilisés les années suivantes.

15. Le système d'échange de l'Union européenne doit, le cas échéant, être rendu compatible avec un système mondial d'échange international de droits d'émission et avec les autres mécanismes flexibles de Kyoto et inclure un éventail aussi large que possible de pays tiers, sans retard ni complication inutiles. Il faudra notamment établir un système mondial commun. Il faudra notamment établir un système mondial commun de mesure, de contrôle, de relevé et de vérification. La compatibilité sera plus difficile à atteindre du fait que certains États membres mettent en oeuvre le protocole de Kyoto avant les autres.

(1) COM(2000) 87 final.

(2) COM(2000) 88 final.