COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL relative aux consultations menées par la Commission en vue de résoudre le litige sur la banane

I. Le contexte des consultations

Le nouveau régime communautaire d'importation de bananes que la Communauté doit mettre en place suite à la décision rendue en 1997 par l'organe de règlement des différends de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) doit nécessairement satisfaire aux obligations de la Communauté vis-à-vis de l'OMC, tout en tenant compte des préoccupations essentielles tant de la Communauté que des producteurs de bananes ACP et de la nécessité de respecter les strictes limites du budget communautaire.

Il doit en outre conférer à la Communauté une protection efficace contre toute contestation actuelle ou future à l'OMC, et conduire à la levée des sanctions.

Pour ce faire, la Commission a proposé le 10 novembre 1999 de modifier le régime existant d'importation de banane. Elle a présenté une approche en deux étapes. La proposition est fondée sur un système uniquement tarifaire, qui entrerait en vigueur à l'issue d'une période transitoire durant laquelle un système de contingents tarifaires serait applicable, assorti d'une préférence tarifaire pour les pays ACP. Le régime uniquement tarifaire serait mis en place après les négociations dans le cadre de l'article XXVIII du GATT. Ce régime devrait être appliqué au plus tard le 1er janvier 2006.

Dans le système transitoire proposé, trois contingents tarifaires sont envisagés. Le premier est un contingent de 2,2 millions de tonnes au taux de 75 EUR/t, consolidé à l'OMC. Une deuxième quantité de 353 000 tonnes au même taux viendrait s'ajouter à la quantité de 2,2 millions de tonnes précitée. Un troisième contingent tarifaire de 850 000 tonnes également ouvert.

Une préférence tarifaire de 275 EUR/tonne serait assurée aux pays ACP.

Cette proposition est fondée sur le maintien de contingents tarifaires pendant une période transitoire. Or, un système basé sur les contingents tarifaires nécessite une méthode d'allocation des licences d'importation. C'est pourquoi, compte tenu des risques importants de contentieux l'obtention de l'accord de toutes les parties légitimement intéressées par ce litige à l'OMC est souhaitable. Il est en outre indispensable pour la méthode fondée sur les flux traditionnels. C'est dans ce cadre que les consultations ont été menées par la Commission.

II. Le contenu des consultations

Les consultations se sont poursuivies avec toutes les parties intéressées par le litige relatif à la banane. De nombreuses rencontres ont eu lieu avec les autorités gouvernementales des pays tiers intéressés. Ceci témoigne des efforts importants accomplis par la Commission en vue de trouver une solution à ce différend.

Dans ces consultations, la Commission a tenu compte des positions exprimées par les Etats membres et des débats ayant eu lieu au Parlement.

Différentes méthodes de gestion des contingents tarifaires sont exposées dans la proposition de la Commission : la méthode fondée sur les courants d'échanges traditionnels, la méthode du "premier venu, premier servi" et la mise aux enchères. Il convient de souligner que la méthode qui recueillait le plus de suffrages parmi les opérateurs et les autorités administratives des pays concernés était celle de la distribution des licences sur la base des références historiques.

1. La gestion des contingents selon la méthode des courants d'échanges traditionnels

En raison de la préférence générale affichée pour cette méthode, la Commission a tout naturellement consacré initialement ses efforts sur la méthode fondée sur les références historiques. Elle a longuement discuté des différents éléments sur lesquels un accord pourrait être trouvé, le point principal d'achoppement résidant dans le choix de la période de référence.

Les Etats-Unis et la plupart des pays latino-américains demandent que la période de référence soit antérieure à 1993, ce qui correspond à une période antérieure à l'entrée en vigueur du marché unique. Il n'est pas possible pour l'Union européenne d'accepter cette demande pour des raisons techniques (il n'existe pas de données chiffrées fiables permettant de justifier de façon incontestable les droits potentiels des opérateurs traditionnels car, avant 1993, le marché unique n'avait pas été réalisé, les régimes d'importation en vigueur dans les Etats membres étaient donc radicalement différents d'un pays à l'autre), mais aussi pour des raisons juridiques : en droit communautaire, la légalité d'un système basé sur une période de référence antérieure à la réalisation du marché unique comporterait des risques très élevés d'être contesté avec succès devant la Cour de Justice des Communautés européennes. En outre, une telle période est beaucoup trop lointaine pour être considérée comme étant représentative du marché. Au titre de l'OMC, le panel de mise en oeuvre établi à la demande de l'Equateur a clairement dit que la période antérieure à 1993 n'était pas une période représentative pour la distribution des contingents tarifaires aux pays concernés au point 6.42 de son rapport [1], ce qui pourrait être appliqué par analogie à la distribution des licences. Enfin, cette approche pré-1993 est inacceptable pour l'Equateur, qui a contesté avec succès la compatibilité avec les règles de l'OMC de notre régime existant, et qui serait économiquement pénalisé par le choix d'une telle période de référence. Ce pays pourrait contester à nouveau un tel régime.

[1] (WT/DS27/RW/ECU)

Recherche d'une solution alternative par la Commission

Pour sortir de l'impasse, la Commission a essayé de trouver une formule qui permette de trancher ce noeud gordien de la période de référence, tout en tout en respectant les conclusions du groupe spécial de l'OMC en ce qui concerne l'effet de perpétuation ("drag-on effect") de l'ancien régime.

A cette fin, la Commission a analysé les éléments clés contenus dans la proposition dite "des Caraïbes" telle que reprise dans une lettre du Premier Ministre de la Dominique du 1er décembre 1999.

Il convient de souligner que la proposition dite "des Caraïbes" laissait ouverts certains éléments importants. Les Etats-Unis les ont ensuite interprétés de façon à les intégrer dans les idées qu'ils avaient déjà avancées précédemment. Pour la Communauté, cette proposition comporte des risques très sérieux de contentieux devant la Cour de Justice des Communautés européennes car elle prévoit de recourir, pour les deux premiers contingents tarifaires, à une période de référence antérieure à 1993 (et à la période 1995-1997 pour le troisième contingent).

En revanche, un élément susceptible de fournir une solution de compromis a été repris par la Commission dans les discussions, à savoir le fait d'allouer les licences aux opérateurs primaires [2], ce qui implique une redéfinition des opérateurs ayant accès aux contingents.

[2] La définition de l'opérateur primaire est la suivante l'agent économique, personne physique ou morale, agent individuel ou groupement de producteur, établi et enregistré dans la Communauté, qui pour son propre compte a réalisé l'achat de bananes vertes originaires de pays tiers auprès des producteurs, ou, le cas échéant, la production, suivie de leur expédition et vente en vue de leur mise en libre pratique dans la Communauté (opérateur catégorie A, fonction a).

Dans le cadre de cette hypothèse, la période de référence 1994-1996 serait retenue pour l'attribution des licences en 2001, pour déterminer, parmi les opérateurs primaires, ceux qui peuvent être qualifiés d'importateurs traditionnels. En effet, la Commission ne dispose pas des données chiffrées concernant les quantités effectivement commercialisées par fonction au-delà de l'année 1996 (suite à la réforme de l'OCM bananes intervenue en 1998, la période de référence choisie pour l'attribution des licences en 1999 fut la période 1994-1996). La Commission a officiellement demandé aux Etats membres (lettre du 24 mai 2000) s'ils étaient en mesure de lui transmettre les données 1997 et 1998 afin d'établir s'il est matériellement possible de recourir à une période de référence plus récente, comme demandé par l'Equateur et la plupart des pays ACP.

Par ailleurs, l'harmonisation de la notion d'opérateur primaire dans les trois contingents tarifaires et les deux catégories d'opérateurs - traditionnels et autres - implique nécessairement de permettre un accès approprié aux opérateurs qui voudront exercer cette fonction à l'avenir.

Sur la base de l'utilisation de la définition d'opérateur primaire et compte tenu des spécificités du marché de la banane, la Commission a suggéré la répartition des contingents tarifaires suivante : 80% des licences seraient allouées aux "opérateurs primaires traditionnels", les 20% restants étant alloués aux "opérateurs primaires non-traditionnels".

Dans la même logique de ne pas cloisonner le marché pour tout opérateur remplissant les conditions exigées dans la définition décrite ci-dessus, la Commission a prévu un mécanisme de passerelle. En effet, les "opérateurs non-traditionnels" pourraient, à l'issue d'une période de trois ans, passer dans la catégorie des "opérateurs primaires traditionnels". En parallèle, les quantités disponibles pour la catégorie des "opérateurs non-traditionnels" seraient réduites et celles de la catégorie "opérateurs primaires traditionnels" corrélativement augmentées, sans toutefois que le pourcentage alloué à la catégorie des "opérateurs non-traditionnels" ne soit inférieur à 3,5-5% des quantités totales (ceci afin de maintenir un marché ouvert pour de nouveaux opérateurs). L'absence du risque d'érosion à terme de la part attribuée aux "opérateurs primaires traditionnels", initialement soulevé par les autorités américaines, a été démontrée par la Commission par cette description détaillée du mécanisme de la passerelle.

Résultats des consultations

Même basée sur la période de référence la plus lointaine possible (1994-1996), cette offre n'a jusqu'à présent pas été acceptée par les Etats-Unis et certains pays latino-américains. Plusieurs raisons ont été invoquées. Ils estiment principalement que la quantité réservée aux "opérateurs non-traditionnels" est excessive et que le volume des deux premiers contingents tarifaires est insuffisant. En outre, ils restent opposés à une période de référence postérieure à 1993.

L'argument principalement développé par les Etats-Unis est que les opérateurs américains ont le droit d'obtenir les parts de marché qu'ils déclarent avoir réalisées en termes de volumes avant 1993. En effet, les Etats-Unis ne prennent pas en compte le fait que les parts de marché détenues par une marque de banane ne peuvent pas servir de clef de répartition pour l'attribution des licences aux opérateurs.

La solution alternative développée par la Commission, fondée sur la définition d'importateur primaire, remplit les demandes du groupe spécial de l'OMC concernant la non-discrimination envers les opérateurs des pays tiers, et par conséquent, entraînerait une augmentation importante des licences allouées à cette catégorie d'opérateurs, y compris aux opérateurs américains qui exercent cette fonction. Cette augmentation pourrait s'élever à 70% par rapport à la situation actuelle.

La position des Etats-Unis est d'autant plus étonnante en termes économiques si on considère que les parts de marché réalisées dans le cadre d'un système contingentaire ne sont pas comparables en valeur à celles obtenues dans un système uniquement tarifaire (bénéfice de la rente contingentaire).

En revanche, la solution de compromis restreignant l'accès des contingents tarifaires aux importateurs primaires bénéficie d'un préjugé favorable de la part de l'Equateur, sous réserve toutefois qu'un pourcentage au minimum égal à 20% soit alloué aux "opérateurs non-traditionnels". L'Equateur souhaiterait également une période de référence plus récente que la période 1994-1996.

A la lumière de ces différents points de vue très contradictoires, la Commission constate qu'à l'issue de plusieurs mois de contacts intensifs, les consultations sur une solution basée sur des références historiques sont dans l'impasse.

2. L'attribution des licences aux enchères

A ce stade, la méthode de l'attribution des licences aux enchères décrite dans la proposition de la Commission du 10 novembre 1999 ("striking price auctioning") ne bénéficie pas d'un préjugé favorable de la part des différentes parties intéressées.

3. La gestion des contingents selon la méthode du "premier venu, premier servi"

Les discussions sur la gestion des contingents tarifaires selon une méthode historique étant actuellement dans l'impasse, la possibilité d'attribuer les licences selon la méthode du "premier venu, premier servi" a été de nouveau explorée.

Dans sa proposition de novembre 1999, la Commission avait déjà fait référence à cette méthode, selon laquelle l'accès aux droits réduits est déterminé au moment de la déclaration en douane des bananes.

Au cours des consultations, les Etats-Unis ont proposé une version modifiée de ce système qui prévoit une procédure de pré-allocation sur la base d'intentions de déclarations d'importation ainsi que des périodes contingentaires très brèves.

La méthode proposée par les Etats-Unis :

- incorpore une procédure de pré-allocation des quantités basée sur les intentions d'importation des opérateurs,

- établit un lien étroit entre le bateau, la cargaison et la mise en libre pratique du produit,

- prévoit un montant élevé de garantie pour assurer la fiabilité du système.

Un tel système pourrait être mis en oeuvre, à condition d'éviter les problèmes opérationnels et administratifs qui dérivent de la complexité de la procédure. Dans ce cas, il serait également utile d'abandonner l'idée de l'arrivée de tous les bateaux le premier jour d'ouverture du sous-quota, pour permettre d'échelonner les arrivées sur toute la période d'ouverture du sous-quota. Cependant, le système proposé est lourd à gérer, tant par les administrations douanières nationales que pour les importateurs.

Il faut également souligner qu'une gestion identique des trois contingents offrirait une meilleure protection contre d'éventuels recours devant l'OMC. C'est pourquoi, si la méthode de gestion "premier venu, premier servi" devait être retenue, il faudrait alors prévoir une préférence tarifaire suffisamment élevée pour permettre aux pays ACP d'accéder au marché communautaire dans le cadre de cette méthode.

Enfin, l'Equateur exprime des réticences pour accepter une gestion des contingents sur le mode du "premier venu, premier servi" en raison du handicap géographique subi par l'Equateur par rapport à ses concurrents latino-américains (nécessité de passer le canal de Panama, ce qui retarde considérablement les opérateurs équatoriens). Toutefois, les variantes proposées devraient permettre de rendre le système plus acceptable pour ce pays.

III. Options possibles

A l'issue de huit mois de discussions intensives, et en dépit des efforts importants accomplis par la Commission pour parvenir à un accord dans ce dossier, aucun compromis n'a pu être trouvé à ce stade. En outre, les discussions sur le waiver Lomé ont compliqué sérieusement les consultations.

Une solution négociée basée sur une période de référence historique étant dans l'impasse, la seule possibilité restante pour la gestion des contingents tarifaires semble être la gestion selon la méthode du "premier venu, premier servi".

Les deux options à considérer à ce stade, qui figuraient déjà dans la proposition de la Commission du 10 novembre 1999, sont les suivantes :

1. un système transitoire de contingents tarifaires gérés avec une pré-allocation selon la méthode du "premier venu, premier servi" pour les trois contingents tarifaires (avec une préférence pour les pays ACP de 275 EUR/t dans le troisième contingent tarifaire de 850 000 tonnes). Pour établir un équilibre des différents intérêts à l'intérieur de la Communauté, la Commission maintient sa proposition de passage automatique, au plus tard le 1er janvier 2006, à un système uniquement tarifaire.

2. entamer une négociation au titre de l'article XXVIII du GATT. A cet égard, il convient de rappeler qu'une négociation au titre de l'article XXVIII, qui a lieu avec un nombre réduit de fournisseurs de bananes (excluant les Etats-Unis) ne porte pas sur le niveau du droit consolidé, mais bien sur les compensations éventuelles que la Communauté offre sur d'autres droits, dans la mesure où de telles compensations sont nécessaires.

IV. Conclusions de la Commission

1. Compte tenu de l'impasse des négociations sur une méthode de gestion des contingents tarifaires sur une base historique, la Commission finalisera dans les meilleurs délais, l'examen de la méthode « premier venu, premier servi », comprenant également des consultations avec les parties tierces intéressées, afin de trouver des modalités visant à surmonter les difficultés administratives et techniques inhérentes à cette méthode

2. La Commission demande au Conseil de l'autoriser dès maintenant, pour le cas où elle constaterait que les problèmes inhérents à la méthode "premier venu, premier servi" ne seraient pas surmontables, à entamer des négociations avec les principaux fournisseurs sur l'établissement d'un système purement tarifaire, selon la procédure de l'article XXVIII du GATT.

3. La Commission transmettra au Conseil un rapport sur ses conclusions concernant l'examen technique et administratif de la méthode "premier venu, premier servi".

4. La Commission demande au Conseil de se prononcer dans les meilleurs délais sur l'approche décrite dans la présente communication.