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Bruxelles, le 22.11.2006

COM(2006) 714 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

L’économie de l’UE : bilan de 2006 RENFORCER LA ZONE EURO: PRINCIPALES PRIORITÉS POLITIQUES

{SEC(2006) 1490}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

L’économie de l’UE : bilan de 2006

RENFORCER LA ZONE EURO: PRINCIPALES PRIORITÉS POLITIQUES

Au cours des huit ans qui ont suivi la création de la zone euro, la monnaie unique s’est imposée comme une monnaie forte et stable tant sur le marché intérieur que sur les marchés internationaux, pour devenir l’un des piliers du système monétaire international. L'euro est l'un des principaux vecteurs pour les transactions financières mondiales, et il a modifié la configuration des marchés internationaux des capitaux. Il a permis d’ancrer les anticipations d’inflation à un bas niveau et de consolider la stabilité économique sur l'ensemble du territoire de l'union monétaire. De plus, il protège les économies des États membres contre les soubresauts des taux de change qui, dans le passé, les ont parfois secouées en période de crise financière internationale.

Mais cela ne veut pas dire que la zone euro fonctionne de manière optimale, ni que l'agenda politique est bouclé. La faiblesse persistante de la croissance et les divergences qui subsistent au niveau de la croissance et de l’inflation soulèvent des questions quant à l’ajustement interne dans la zone euro, et nous amènent à nous demander si les membres ont pleinement intégré dans leur politique économique les implications de l’appartenance à une union monétaire. Si elles devaient aboutir à des tensions, de telles divergences pourraient affaiblir la cohésion dans la zone euro, compliquer la coordination politique et la politique monétaire commune.

De plus, ces défis doivent être vus dans le contexte d’une concurrence internationale accrue, du vieillissement de la population européenne et de déséquilibres mondiaux persistants. Pour faire face à l'avenir avec confiance et garantir une croissance soutenue, les décideurs politiques doivent s'assurer que les incitations économiques sont les bonnes, que la surveillance est bien ciblée et que la gouvernance de la zone euro est totalement efficace.

Les défis auxquels est confrontée la zone euro doivent également être replacés dans le contexte plus large de l’UE de manière à renforcer, et non diluer, les principaux intérêts communs de tous les États membres grâce au ciblage des efforts politiques des membres de la zone euro. Par ailleurs, il est possible et souhaitable de développer des synergies, notamment entre l’ajustement en douceur dans la zone euro et les priorités structurelles plus larges des agendas de Lisbonne, de la politique du marché intérieur et de la politique commerciale. Il y a lieu d’identifier et de formuler rapidement les choix politiques en vue d’une action concrète. Ceci implique de s'appuyer sur les thèmes identifiés dans la déclaration annuelle sur la zone euro en 2006[1] et d'approfondir leurs bases analytiques.

Le Bilan 2006 de l’économie européenne[2], publié en même temps que la présente communication, met l’accent sur les questions soulevées par l’ajustement opéré jusqu’ici dans la zone euro. Moyennant une analyse de cette expérience, il met en lumière des défaillances éventuelles dans le fonctionnement de l’union monétaire, pour servir de base à l'action future en vue de renforcer l'adaptabilité et la résilience de la zone euro à l'avenir.

Expérience variable dans les premières années de la zone euro

Le débat sur les avantages et les coûts de l'euro et sur les conditions à remplir pour assurer son succès a dominé les préparatifs en vue de la création de l'union monétaire. Déjà durant la phase qui a précédé sa mise en place en 1999, on se demandait surtout comment les pays participants s'adapteraient aux chocs et aux différences de compétitivité dans un contexte de faible mobilité du travail, d'intégration incomplète des marchés des produits et des services et de maintien de l'autonomie budgétaire nationale. À l’époque, nombreux étaient ceux qui prédisaient que l’union monétaire européenne n’était pas viable et qu’elle ne durerait pas.

L’expérience n’a pas confirmé ces prévisions pessimistes. L’euro s’est rapidement imposé comme une monnaie forte et stable. Les économies de la zone euro ont réagi étonnamment bien dans l’ensemble aux chocs communs, notamment au fait que les prix pétroliers ont plus que doublé ou encore aux retombées des turbulences financières internationales. Par ailleurs, l’inflation est demeurée remarquablement faible et stable par rapport à l'expérience historique comme le met en évidence le très faible impact des prix de l'énergie sur les salaires et l'inflation. Cela a permis aux membres de la zone euro de profiter de conditions de financement exceptionnellement favorables, dans un contexte d'intégration économique de plus en plus profonde venant du renforcement des effets de l'UEM et du marché intérieur.

Toutefois, malgré ces succès face à des chocs communs, les économies de la zone euro n’ont pas toujours absorbé les chocs spécifiques à leurs pays avec toute la souplesse qui aurait été souhaitable. Il est naturel que dans une union monétaire l'ajustement s'effectue à travers les différences d'inflation et de taux de croissance. Mais au cours des premières années, les différences persistantes d'inflation et les larges déséquilibres ont été quelques fois le résultat d'un ajustement plutôt lent; et ceci explique aussi les différences dans les taux de croissance, qui ont été plus larges qu'on aurait pu s'y attendre en vue de la croissance potentielle. Si l'ajustement avait été plus efficace, les économies qui ralentissaient après des pertes de compétitivité seraient retournées à leurs taux de croissance de moyen terme plus rapidement. De la même façon, des périodes de taux nationaux d'inflation élevés (par rapport à la moyenne de la zone euro) auraient été moins longues. Plus généralement, la zone euro n'a pas su atteindre, de façon soutenue, des taux de croissance et d'emploi élevés.

Il serait tentant d’imputer ces difficultés d’ajustement exclusivement au fait que certains membres de la zone euro ont tardé à assainir leur politique budgétaire et à mettre en œuvre les réformes structurelles. Ceci a certainement joué un rôle important; mais les décideurs politiques et les agents économiques ont aussi été confrontés à une nouvelle expérience d'ajustement dans le cadre de l'union monétaire, qui a posé des défis qui n'avaient pas été totalement anticipés. Par exemple, les développements sur les marchés financiers, ont contribué plus que prévu à accentuer les déséquilibres et à influencer les modèles de consommation et d'investissement. De plus, les développements économiques se sont influencés mutuellement, et ont interagi avec les initiatives politiques, de telle sorte que cela a souvent renforcé les conséquences mutuelles.

Les éléments suivants contribuent à expliquer la persistance des divergences de croissance et d’inflation et les déséquilibres des comptes courants qui subsistent dans la zone euro :

Les déséquilibres prolongés et les variations des taux de change effectifs réels observés pendant les premières années de l'union économique et monétaire ont reflété en partie les développements dans la période précédant la création de l'union monétaire . Certains États membres ont enregistré une forte diminution des taux d'intérêt à l’approche de l’adoption de l’euro et un assouplissement des conditions de crédit pour les ménages après l’amélioration de l'accès au crédit sur le marché financier plus intégré. De plus, la réunification de l'Allemagne a exercé un effet considérable sur la compétitivité de la zone euro. On a également observé des développements spécifiques aux pays en matière de productivité dans les secteurs des biens faisant ou non l’objet d’échanges en plus des effets des migrations et du tourisme.

Un facteur important dans les économies individuelles de la zone euro a été la façon dont les développements économiques ont interagi , ce qui a parfois contribué à accentuer et rendre plus durables les déséquilibres en compte courant. Par exemple, on a observé un déplacement substantiel et durable des ressources vers le secteur des biens ne faisant pas l’objet d’échanges, comme l’investissement immobilier, alimenté par l’effet conjugué d’une diminution des primes de risque, d’un assouplissement des conditions de crédit, des migrations, du tourisme et des facteurs démographiques.

Dans certains cas, les influences des politiques nationales et du marché se sont combinées, ce qui a parfois empêché un ajustement en douceur. Par exemple, aux Pays-Bas, des effets pro-cycliques sont apparus sur le marché de l'emploi et les marchés financiers ainsi que, à la lumière de l'expérience, dans la politique budgétaire au début de la décennie. Ces facteurs ont contribué à créer un cycle "prospérité – récession", chose surprenante dans un pays qui faisait partie de facto d'une union monétaire depuis une trentaine d'années. L'appréciation des équilibres budgétaires sous-jacents, pendant les cycles d'ajustement spécifiques aux pays membres ont mis en lumière les risques liés à la définition des politiques budgétaires en période de conjoncture favorable.

Dans certains cas, l’ajustement prolongé reflétait la lente réaction des prix et des salaires aux conditions cycliques nationales, en particulier durant les périodes de ralentissement économique. On observait ce manque de souplesse malgré un contexte général de nette modération des salaires, qui a contribué à réduire le chômage structurel. Cette situation a été renforcée par la faible croissance de la productivité, qui a fait peser la charge de la dépréciation réelle en grande partie sur les salaires.

Les effets en retours entre pays de la zone euro peuvent être significatifs. L’expérience en matière d'ajustement montre par exemple que l’essor du logement dans plusieurs économies influence à la fois la demande de biens faisant l’objet d’échanges et le niveau des taux d’intérêt dans les autres pays membres de la zone euro. Les développements budgétaires et l'évolution des salaires, dans la mesure où ils interagissent durant l'ajustement, influencent d'autres économies de l'union monétaire par le biais de la demande et de la compétitivité.

Les retombées de l'économie globale peuvent aussi affecter les membres de la zone euro de telle façon que cela pose des défis d'ajustement à l'intérieur de la zone euro. Compte tenu des différences de spécialisation géographique et sectorielle des États membres, ceux-ci sont touchés à des degrés divers par les développements du commerce mondial, des prix internationaux et des marchés d’exportation, et de la valeur de l’euro par rapport aux devises de leurs principaux partenaires commerciaux. Ces aspects sont particulièrement importants compte tenu des déséquilibres significatifs qui se dessinent au niveau mondial.

Enfin, l'expérience en matière de convergence nominale et réelle a été très variable, reflétant en partie les approches politiques des pays. En phase de convergence nominale, certaines économies, comme l’Espagne, ont utilisé les économies sur les paiements d'intérêts pour atteindre des améliorations permanentes de leur position budgétaire alors que d'autres pays (tel que l'Italie) n'ont pas pleinement saisi cette opportunité. De plus, pendant la phase de convergence réelle, des facteurs politiques et de marché ont conduit à des résultats différents. Au Portugal, une politique budgétaire expansionniste pendant une période de forte croissance a accru les pressions cycliques et a aussi limité la flexibilité budgétaire et la résilience de l’économie lors du retournement subséquent de la conjoncture. Simultanément, on a observé un transfert substantiel de ressources vers le secteur des biens ne faisant pas l’objet d’échanges, alors que la productivité était faible, ce qui n'a pas permis un processus de rattrapage durable. Cette situation contrastait fortement avec l’expérience favorable de l’Irlande au même niveau de convergence réelle.

Priorités pour assurer un fonctionnement efficace de la zone euro

Un certain nombre de leçons politiques peuvent être tirées de l’analyse qui précède. Ces leçons peuvent contribuer à améliorer le fonctionnement de l'union monétaire à l'avenir. D'un côté, les politiques budgétaires nationales doivent être gérées prudemment afin de minimiser les retombées négatives. Les politiques structurelles sont aussi source de préoccupation commune, étant donné la forte interdépendance quand les économies de la zone euro font face à des chocs et s'efforcent d'accroître leur potentiel de croissance. Par ailleurs, les défis confrontant les membres de cette zone doivent être vus dans une perspective internationale.

Cinq considérations politiques spécifiques sont évoquées ci-dessous, suivies par des suggestions concernant des possibilités d’amélioration qui correspondent en général aux priorités de la Commission pour la période à venir :

Il est essentiel de gérer les politiques macroéconomiques avec prudence. Ceci implique une analyse minutieuse des positions budgétaires, une amélioration de la mesure des équilibres sous-jacents, la prise en compte d’un éventail plus large d’indicateurs et un recentrage sur la composition de la croissance et des ajustements des taux de change réels effectifs à l’intérieur de la zone euro. Ceci devrait également permettre de profiter pleinement des périodes de conjoncture favorable pour améliorer les positions budgétaires. Ces recommandations sont conformes au pacte de stabilité et de croissance révisé, qui offre un cadre renforcé pour les politiques nationales tout au long du cycle et tient compte des contraintes de viabilité à long terme.

Les marchés des biens et des services doivent devenir plus flexibles , et les budgets doivent se montrer plus orientés vers les politiques actives d'ajustement. L'expérience en matière d'ajustement dans les premières années de la zone euro plaide en faveur d’une plus grande flexibilité des prix à la baisse. Avec des prix rigides, on observe une plus grande résistance à l’adaptation des salaires nominaux pour éviter des pertes plus importantes au niveau des salaires réels, et les coûts de l’ajustement en termes de production et d’emploi sont ainsi plus élevés. L’inertie dans la redistribution des ressources entre les entreprises et les secteurs peut également renforcer les aspects pénibles de l’ajustement. Ainsi, la mise en place de marchés des produits et des services ouverts et compétitifs favorise le potentiel de croissance à moyen terme et constitue un élément indispensable dans toute stratégie visant à réduire le coût des processus d'ajustement cyclique pour le bien-être. Dans cette perspective, il serait peut-être nécessaire également de revoir les politiques fiscales et de dépenses, tant au niveau de l'UE qu'aux niveaux nationaux et régionaux.

Il y a lieu d’accélérer l’intégration des marchés financiers. Des progrès importants ont été faits dans l'UE, mais il reste beaucoup à faire pour exploiter tous les avantages offerts par les marchés financiers dans la zone euro. Une plus grande intégration financière peut lisser l'impact des chocs sur les revenus et les marchés nationaux du crédit. À cet égard, l’application intégrale du plan d’action pour les services financiers et les efforts entrepris pour renforcer l’intégration du marché financier devraient produire des résultats significatifs.

La fixation des salaires doit prendre en compte les implications de l'union monétaire. Dès lors que la responsabilité de fixer des salaires appropriés incombe de plus en plus aux partenaires sociaux, il est important de faire en sorte que les intervenants dans le processus de négociation salariale disposent des informations nécessaires quant aux enjeux et aux implications des différentes lignes d’action. Cela devrait permettre de mieux déterminer si les développements en cours ou attendus sur le plan des salaires et des prix sont sans conséquence en termes de besoins d'ajustement, et permettre d'éviter des dépassements significatifs des taux de change effectifs réels à l'intérieur de la zone euro.

La dimension globale doit être prise en compte. Il est important que la dimension internationale soit envisagée d’une manière plus systématique. Les implications différenciées par pays des développements internationaux (ainsi que l'impact de l'euro et de l'économie de la zone euro sur les autres intervenants dans l’économie mondiale par le biais des échanges, des finances et de la politique) doivent être prises en compte dans l'évaluation des politiques au niveau des pays et de la zone euro. De plus l'agenda de l'UE en matière de politique commerciale et l'approfondissement du Marché Intérieur peuvent aider à renforcer la compétitivité de l'économie de la zone euro dans le marché global.

Vers une zone euro renforcée

L'union monétaire a apporté des avantages considérables à ses membres, mais doit encore être approfondie et complétée - une priorité qui devient d'autant plus pressante dans l'actuel environnement international. Les divergences récentes dans la zone euro reflètent en partie les développements initiaux qui ont affecté les économies des États membres dans la période précédant sa création en 1999. Mais il faut s'attendre à ce que l'avenir apporte de nouveaux défis dans la forme de changements majeurs sur les marchés internationaux, que ce soit en termes de pressions compétitives, de contraction des marchés à l'exportation, ou de mouvements sur les marchés financiers. Dans certains cas, des membres de la zone euro pourraient faire face à des défis accrus en matière d'ajustement.

Il est essentiel d'assurer que l'économie de la zone euro dans son ensemble réponde aux chocs futurs avec adaptabilité et résilience. En effet, elle doit se montrer capable de réaliser une croissance forte et soutenue dans un environnement international où les autres moteurs de l'activité globale pourraient se ralentir. Ceci peut contribuer à maintenir les marchés internationaux ouverts et en forte croissance et accroître ainsi de manière importante le bien-être des citoyens européens. Comme la première décennie de la zone euro touche à sa fin, les politiques et les institutions de la zone euro doivent se montrer à la hauteur de ce défi.

Accélérer les réformes structurelles et promouvoir l'intégration

Une première priorité est d'accélérer les réformes structurelles. Avec la nouvelle gouvernance du partenariat pour la croissance et l'emploi, l'actuelle reprise conjoncturelle, assure une opportunité unique de poursuivre vigoureusement les réformes structurelles nécessaires[3]. Celles-ci peuvent améliorer le potentiel de croissance à moyen terme et renforcer l'efficacité avec laquelle les économies des membres de la zone euro répondent aux chocs. Les mécanismes de marché réagiront mieux, et une plus grande productivité facilitera l'ajustement. Sur ce point, les objectifs d'accroître les dépenses de R&D à 3% du PIB et de promouvoir l'innovation sont d'une importance critique. Les réformes structurelles pourront aussi aider à faire face aux défis à plus long terme du vieillissement de la population et au changement économique international. C'est pourquoi dans la zone euro, l'agenda de croissance et d'emploi incorporant les politiques du marché intérieur et la politique commerciale a une importance particulière. Une plus forte et moins inégale intégration des marchés financiers pourraient rapporter des gains importants de bien-être et un processus d'ajustement plus lisse. Parmi les autres priorités, le potentiel des marchés financiers en matière de répartition des risques et de lissage des revenus n'a pas été totalement exploité. Les membres de la zone euro doivent identifier les mesures structurelles, y compris celles qui favorisent la mobilité de la force de travail (actuellement très basse), qui sont les plus pertinentes pour renforcer à la fois la croissance et la capacité d'ajustement, avec des effets bénéfiques pour l'ensemble de la zone euro. Une priorité connexe, déjà signalée ci-dessus, est que les acteurs impliqués dans la fixation des salaires prennent en compte le contexte de la zone euro, pour faire en sorte que les ajustements de la compétitivité se produisent en douceur.

Renforcer les situations budgétaires et améliorer la qualité des budgets nationaux

La politique budgétaire, elle aussi, peut contribuer à un ajustement efficace et à une croissance soutenue. L'expérience des premières années de la zone euro montre que les décideurs politiques doivent faire meilleur usage des périodes de conjoncture favorable, et assurer un ajustement à moyen terme en ligne avec le pacte de stabilité et de croissance révisé. La politique budgétaire sous le pacte révisé devrait porter de plus en plus sur la qualité des finances publiques et notamment sur la structure des politiques fiscales et de dépenses. Les États membres se sont mis d'accord pour utiliser la prochaine génération de programmes nationaux et régionaux, soutenus par les fonds structurels et le fonds de cohésion, pour implémenter la stratégie de Lisbonne, améliorant ainsi la qualité des dépenses publiques.

Renforcer la coordination au sein de l'UE et de la zone euro

Ces défis doivent être envisagés en termes de priorités de politique nationale. Pourtant, à un niveau plus profond, ils posent également des défis pour la gouvernance de la zone euro. L'euro a apporté beaucoup plus d'interdépendance, y compris à travers la rapidité et la taille des flux financiers. Les institutions de l’UE et l’Eurogroupe sont donc appelés à jouer un rôle plus clair dans la coordination des progrès entre les pays, les politiques et les secteurs économiques. Dans cette perspective, les instruments de coordination de la politique économique disponibles au niveau national et au niveau européen prennent une importance d'autant plus grande en vue de promouvoir le bon fonctionnement de la zone euro. La coordination de la politique budgétaire dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance révisé doit être améliorée; et la dimension "zone euro" de la stratégie de croissance et d'emploi devrait être dûment soulignée. Les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi adoptée en juillet 2005 par le Conseil reflètent ainsi clairement l'orientation vers une coordination renforcée entre les politiques macroéconomiques et les politiques structurelles, en particulier à travers les lignes directrices centrées sur la zone euro. Une représentation extérieure mieux définie et s'exprimant d'une seule voix contribuera à promouvoir les intérêts économiques de l'UE et de la zone euro.

Promouvoir l'expansion de la zone euro

Un fonctionnement amélioré de la zone euro bénéficiera à ces membres et à l'ensemble de l'UE. Dans les États membres qui n'ont pas encore rejoint l'union monétaire, l'euro a un potentiel important pour agir comme ancrage politique. Cependant il est essentiel que les décideurs politiques prennent pleinement en compte les leçons de la progression vers l'euro qui émergent de l'expérience des membres actuels de la zone. Ceci permettra aux pays qui se préparent à adopter l'euro de tirer tous les bénéfices de la monnaie unique. Sur cette base, l'adoption de l'euro peut aider à stimuler la croissance et l'emploi et peut aussi protéger ces économies des turbulences sur les marchés internationaux, un avantage certain en période de fortes liquidités et de primes de risque réduites.

Convaincre les citoyens

Une gestion intelligente de l'union économique et monétaire par les décideurs politiques, cependant, ne suffit pas si le citoyen n'est pas convaincu. Celui-ci, en réalité, a bénéficié de l'union monétaire de plusieurs façons, telles que la stabilité des prix ainsi que d'un crédit meilleur marché et plus facilement disponible, d'une intégration économique toujours plus grande et de la protection des effets des turbulences des marchés internationaux. Mais les sondages d’opinion montrent que les citoyens, s'ils reconnaissent les avantages pratiques de l'euro, perçoivent moins clairement les retombées positives de l’euro pour l’ensemble de l’économie. Un grand nombre de citoyens estiment que les États membres pourraient coordonner plus étroitement leurs politiques économiques. Il existe donc une marge d'action pour démontrer aux citoyens que la participation à une union monétaire ouvre la voie à des accroissements forts et soutenus du niveau de vie ainsi qu'à la stabilité économique et financière.

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Si l’on revient sur les premières années de l’union monétaire, il apparaît clairement qu'un cadre macroéconomique sain a été mis en place avec succès. La question aujourd'hui est d'évaluer dans quelle mesure les politiques sont bien mises en œuvre; dans quelle mesure les réformes structurelles apportent-elles leur soutien au processus d'ajustement; et comment la gouvernance de la zone euro peut-elle être consolidée. La présente communication a mis en lumière les priorités qui doivent assurer le fonctionnement en douceur d'une zone euro élargie, et renforcer son rôle dans l'économie mondiale. Pour y parvenir, il y a lieu de renforcer la coordination des politiques et d'améliorer la gouvernance, en particulier par le biais de la stratégie de croissance et d'emploi et dans le contexte de l'eurogroupe. Dégager le nécessaire consensus politique sera une tâche difficile. Ceci est cependant essentiel si les citoyens européens doivent tirer tous les bénéfices de l'union économique et monétaire et si le 10ème anniversaire de la zone euro doit être atteint dans le cadre d'une croissance soutenue.

[1] "Déclaration annuelle sur la zone euro", Communication de la Commission - COM(2006) 392 du 12.7.2006.

[2] Le Bilan 2006 de l’économie européenne, «Dynamique d'ajustement en zone euro: expériences et défis», Direction générale des affaires économiques et financières,http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/the_eu_economy_review2006_en.htm

[3] Le Rapport sur la compétitivité européenne 2006 signale les priorités éventuelles pour un effort accru. Une synthèse se trouvera dans la Communication de la Commission, «Réformes économiques et compétitivité: messages clés du Rapport sur la compétitivité européenne 2006 » - COM(2006) 697 14.11.2006.