Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la législation applicable au bien-être des animaux d'élevage dans les pays tiers et sur son incidence pour l'UE

I. APERÇU

1 La nécessité d'assurer un traitement correct aux animaux élevés aux fins de production de denrées alimentaires, une exigence sur laquelle insistent les consommateurs, est de plus en plus ressentie. De ce fait, l'arsenal législatif communautaire en matière de bien-être des animaux n'a cessé de grossir ces dernières années. Cette tendance ira croissant, notamment à la lumière du protocole joint au traité d'Amsterdam, qui a renforcé les objectifs à atteindre par toutes les institutions en ce qui concerne l'amélioration des normes de bien-être des animaux. De même, il apparaît avec une évidence de plus en plus grande que le respect de normes sévères en matière de bien-être exerce des effets directs et indirects sur la sécurité et la qualité des produits animaux et que les régimes de régulation et de soutien de la production agricole doivent être adaptés en conséquence.

2 Ce processus entraîne cependant aussi des coûts pour les producteurs. Il est évident que toute prescription nécessitant des investissements et un changement des systèmes de production existants influera sur les coûts de production dans une mesure qu'il est néanmoins difficile de quantifier en termes généraux. Dans une communication sur le bien-être des porcs [1], la Commission estimait les coûts découlant de la suppression des stalles individuelles pour les truies entre 0,006 et 0,02 euros par kg de carcasse de porc, suivant la longueur de la période transitoire. Un accroissement beaucoup plus significatif des coûts de production est prévu dans le cas de la production d'oeufs. Une étude présentée par des organisations de protection des animaux [2] fait entrevoir une hausse de 8% à partir de 2003 (plus d'espace dans les cages en batterie) et de 16% supplémentaires à partir de 2012 (interdiction des élevages en batterie). La Commission réservera un examen plus attentif à ces conséquences économiques avant d'ouvrir le débat sur la révision de la directive concernant les poules pondeuses, prévu pour 2007.

[1] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le bien-être des porcs dans les élevages intensifs prenant en particulier en considération le bien-être des truies élevées à différents degrés de confinement et en groupes, COM(2001) 20 final,du 16.1.2001, http://europa.eu.int/eurlex/fr/com/pdf/2001/com2001_0020fr01.pdf

[2] «Hardboiled reality - animal welfare-friendly egg production in a global market », 2001, par la RSPCA (Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals) et l'Eurogroupe pour le bien-être des animaux

3 Les coûts à supporter pour faire face aux prescriptions plus sévères en matière de bien-être des animaux devraient être couverts, en partie du moins, par le supplément de prix que les consommateurs sont prêts à payer pour un produit de qualité. Il est cependant à craindre que les coûts qui ne seraient pas directement recouvrés pourraient placer les producteurs communautaires dans une situation concurrentielle défavorable par rapport aux produits importés en provenance des pays tiers, ce qui pourrait mettre en péril l'application des normes plus sévères. Mus par cette double inquiétude, les États membres ont demandé à la Commission de rédiger une communication sur les normes comparables des pays tiers et d'étudier les conséquences découlant des disparités entre les normes.

4 L'étude qui en est issue ne permet pas de tirer de conclusions. Il n'y a pas de consensus international sur le rôle du bien-être animal et les mesures mises en place dans l'UE peuvent difficilement être comparées avec les normes des pays tiers. Une des raisons réside dans la difficulté d'établir avec précision les effets du bien-être animal sur la santé des animaux et la sécurité alimentaire. La manière d'aborder la discipline du bien-être des animaux fait actuellement l'objet d'un réexamen à l'échelle mondiale afin de déterminer dans quelle mesure des facteurs éthiques et culturels en conditionnent la compréhension [3]. Néanmoins, la tendance à l'amélioration des normes se renforce selon toute évidence, sous l'impulsion des exigences des consommateurs, une démarche qui ne peut qu'être encouragée. La question des désavantages concurrentiels résultant d'une éventuelle disparité entre les mesures est également complexe. Les données disponibles indiquent que des distorsions de concurrence se manifesteront avec la plus grande probabilité dans les formes de production agricole les plus intensives, à savoir l'élevage porcin et l'aviculture.

[3] Voir D. Fraser - Farm Animal Production: Changing agriculture in a changing culture - Journal of applied Animal Welfare Science, 4(3), 2001, p. 175-190

5 La Commission estime qu'il est tout à fait légitime de prendre en considération ces préoccupations. Il est clair que les distorsions de concurrence - qu'elles soient à l'avantage ou au désavantage des producteurs de l'Union - découlant de différences entre les normes sont une source de fragilisation potentielle de normes plus strictes en matière de bien-être animal. Les moyens de contrer des distorsions ne tombent cependant pas sous le sens. Selon la Commission, il existe un certain nombre de pistes pour y parvenir :

- en laissant agir les mécanismes normaux du marché, les consommateurs et les distributeurs accordant une valeur de plus en plus grande au respect des normes sur le bien-être animal, ce qui se répercute sur la chaîne des prix ;

- dans le contexte du dialogue au niveau international, dans la mesure où l'UE engage ses partenaires commerciaux à accorder une plus grande place au bien-être animal d'une manière constructive ne générant pas de distorsion des échanges. Un des moyens prometteurs de favoriser ce processus semble relever des relations avec l'OIE et le Conseil de l'Europe ;

- il faut également que l'Union continue à déployer ses efforts bilatéraux avec ses partenaires commerciaux pour promouvoir l'application des normes de bien-être animal. Tel est notamment le cas des dispositions d'ordre vétérinaire et phytosanitaire contenues dans les accords commerciaux bilatéraux. À terme, cette procédure pourrait ouvrir les perspectives d'une mise en oeuvre d'efforts parallèles au niveau multilatéral ;

- les systèmes d'étiquetage, qu'ils soient facultatifs ou obligatoires, ont également un rôle important à jouer. Les exigences des consommateurs à l'égard de l'application de normes plus sévères sont de plus en plus insistantes et il faut trouver les moyens de leur fournir une information appropriée. Les dispositions sur l'étiquetage des oeufs récemment arrêtées constituent un pas dans la bonne direction et pourraient éventuellement être appliquées à d'autres secteurs. D'autres améliorations en vue de garantir une reconnaissance au niveau international semblent nécessaires ;

- la politique agricole communautaire est de plus en plus axée sur la qualité plutôt que sur la quantité. Ce concept de qualité englobe un certain nombre de priorités, allant d'une sécurité améliorée à la protection de l'environnement, en passant par le développement rural, la conservation des paysages et le bien-être animal. Les mécanismes de prix traditionnels ne permettent pas toujours de tenir dûment compte d'éléments importants tels que le bien-être animal dans le prix payé aux producteurs. S'il faut accorder à ces éléments la priorité qu'exigent les consommateurs, de nouveaux mécanismes devront être mis au point pour combler cette lacune.

6 La présente communication ne se prononce pas résolument en faveur de l'une ou l'autre des possibilités décrites ci-dessus. Il préconise davantage un engagement comportant une concentration des efforts sur tous ces fronts, ce qui est entièrement en phase avec la nature multiple des mesures visant à promouvoir le bien-être animal. Il traduit également l'esprit du Protocole sur la protection et le bien-être des animaux qui, depuis 1999, exige des institutions européennes et des États membres qu'ils tiennent pleinement compte des exigences de bien-être des animaux dans la formulation et la mise en oeuvre des politiques de la Communauté dans les domaines de l'agriculture, des transports, du marché intérieur et de la recherche. Dans ce protocole, les animaux sont définis comme des «être sensibles» (c'est-à-dire capables de ressentir de la douleur), ce qui marque un tournant.

II. Contexte

Mandat

7 Lorsque, au sein du Conseil des ministres, la directive 98/58/CE relative à la protection des animaux d'élevage a été discutée [4], les États membres ont attiré l'attention sur la question de la législation applicable au bien-être des animaux dans les pays tiers partenaires commerciaux de l'Union. C'est ainsi qu'en application de l'article 8 de cette directive, la Commission devrait adresser au Conseil une communication comparant la législation de l'Union européenne avec celle des autres pays et en analyser les implications pour la législation communautaire et pour la concurrence. Voici donc cette communication.

[4] Directive 98/58/CE du Conseil du 20.7.1998 concernant la protection des animaux d'élevage; JO L 221, 1998, p. 23 - 27

8 La législation de l'Union applicable au bien-être des animaux, qui remonte à plusieurs décennies déjà, a commencé par une directive de 1974 sur l'étourdissement des animaux avant l'abattage [5].

[5] Voir annexe 5 une liste des principaux textes communautaires concernant la législation applicable au bien-être des animaux

9 Depuis 1986, il a été adopté des directives sur les porcs, les veaux et les poules pondeuses, ainsi que sur le transport des animaux ; elles ont été ensuite précisées à la lumière des nouvelles données scientifiques. Une directive interdisant la détention de truies gestantes en stalles individuelles a été adoptée en juin 2001.

10 Un règlement de 1998 subordonnait le paiement des restitutions à l'exportation des animaux sur pied au respect de la législation communautaire applicable à la protection des animaux en cours de transport.

11 La directive 1999/74/CE définit les conditions minimales applicables à la protection des poules pondeuses et un règlement du Conseil de décembre 2000 a instauré un système d'étiquetage obligatoire pour les oeufs, s'appuyant sur ces normes (système également applicable aux oeufs importés).

12 Pour pouvoir effectuer des comparaisons avec la situation des pays non membres, la Direction générale de la Santé et de la Protection du Consommateur (SANCO) de la Commission a réuni un important corpus de données provenant de ces pays et les concernant. La première partie présente de manière synthétique les enseignements apportés par cette étude. La deuxième partie tire les conclusions relatives aux implications d'une action future. L'ensemble est complété par six annexes contenant un résumé des données reçues et d'autres informations de base.

Principaux résultats de l'analyse de la législation des pays tiers

13 SANCO a pris contact avec les principaux pays fournissant à l'Union des animaux sur pied et des produits d'origine animale et leur a demandé des informations concernant leur législation applicable au bien-être des animaux d'exploitation. 73 pays ont envoyé leurs réponses (les plus importantes figurent à l'annexe 1). En raison de la qualité variable des informations communiquées et de la diversité des conditions dans les pays concernés, il est difficile de tirer des conclusions probantes. Il est cependant possible de formuler les observations d'ordre général suivantes :

Normes spécifiques généralement non reconnues au niveau international

14 L'essentiel des informations reçues concernait la cruauté à l'égard des animaux en général. Un nombre relativement faible de cas portait, de manière précise, sur le bien-être des animaux d'élevage (le sujet même de la présente communication).

15 Dans l'immense majorité des pays, les actes individuels de cruauté à l'égard des animaux sont jugés inadmissibles du point de vue éthique (quoique à des degrés divers) et peuvent même être répréhensibles. De plus, dans de nombreux cas, la loi traite les animaux comme des êtres sensibles.

16 Cependant, il y a peu d'éléments faisant apparaître une convergence des législations à l'échelle mondiale, sur la base de principes identiques ou similaires. On constate également l'absence de normes scientifiques partagées. La définition de la protection des animaux d'élevage varie d'un pays à l'autre en fonction du contexte culturel, scientifique, religieux, économique et politique.

17 Faute de normes communes, l'essentiel de la législation citée se rapporte aux «cinq libertés», de plus en plus largement diffusées. Définies en 1979 par le comité consultatif du ministère de l'agriculture du Royaume-Uni, le Conseil pour le bien-être des animaux d'élevage, il s'agit des cinq points suivants :

- alimentation et eau, appropriées et suffisantes,

- abri adéquat,

- possibilité d'adopter des modes normaux de comportement,

- traitement physique permettant de minimiser la probabilité de souffrances ou d'angoisses excessives ou inutiles,

- protection contre les maladies.

Progrès significatifs enregistrés au cours de la dernière décennie, notamment dans l'Europe non communautaire et dans un certain nombre de pays de l'ocde

18 Les campagnes médiatiques et les actions menées par un nombre toujours plus grand d'ONG ont sensibilisé la population de nombreux pays (essentiellement développés), ce qui a abouti à de considérables progrès sur le plan législatif et notamment au cours des cinq dernières années.

19 Le processus de l'élargissement de l'Union incite les pays candidats à adopter une nouvelle législation à un rythme accéléré ; de la même manière, dans ces mêmes pays, la population, davantage sensibilisée, pousse les autorités publiques à s'engager plus rapidement à adopter les normes communautaires obligatoires en matière de bien-être des animaux. De même, la participation de ces mêmes pays aux initiatives du Conseil de l'Europe facilite l'harmonisation de la législation applicable au bien-être des animaux. D'une manière plus précise, le Conseil de l'Europe poursuit la mise au point de cinq conventions (la plus ancienne remonte à 1968) portant sur différents aspects du bien-être animal, et notamment dans le cadre des transports internationaux, dans l'exploitation et à l'abattage (cf. annexe 2).

Deux types de codes pour le bien-être des animaux : obligatoires et librement consentis

20 Dans les différents pays, les mesures relatives au bien-être des animaux avaient tendance à prendre une de ces deux formes : soit des dispositions contraignantes soit des codes de conduite librement consentis (cf. annexe 1).

21 Dans les pays du premier groupe, ce sont généralement des règles nationales contraignantes, adoptées pour mettre en oeuvre une loi-cadre «bien-être des animaux» ou «protection des animaux». (La plupart des pays de l'ancien Commonwealth, par exemple, relèvent de cette catégorie). Ces lois comportent normalement des dispositions très générales relatives à la garde et au traitement des animaux, y compris des animaux familiers, et des animaux détenus (en dehors de la production d'aliments) à des fins scientifiques ou pour leur fourrure ou pour l'extraction d'autres produits. Ces lois ne contiennent pas, normalement, de dispositions spécifiques concernant les méthodes d'élevage (par exemple les charges animales) mais elles comportent généralement le cadre juridique ou les bases permettant l'adoption de règlements plus spécifiques et des recommandations concernant ce secteur.

22 Dans la seconde catégorie de pays (la majorité), l'accent est mis davantage sur des initiatives privées, volontaires, que sur un cadre public, réglementaire, impliquant une vaste gamme de codes et d'orientations que les producteurs adoptent librement. Nombre d'entre eux sont conçus pour rassurer les consommateurs sur la provenance des produits d'origine animale. Ils sont souvent mis au point en collaboration avec les autorités publiques compétentes ou avec des ONG (et notamment des associations de consommateurs). Ils prennent souvent la forme de systèmes d'étiquetage soumis à inspection en vue d'une certification de conformité.

23 Les stratégies de marketing appliquées à l'échelle mondiale confirment que les producteurs et les détaillants sont désormais disposés à appliquer de nouveaux critères de manière à donner aux consommateurs une valeur ajoutée. On a l'impression que «dorénavant, à la suite des changements sur le marché, un nombre plus réduit de personnes se rendra au supermarché pour acheter les morceaux de viande les moins chers, les gens étant disposés à payer des prix plus élevés pour acquérir des produits de qualité, obtenus dans le respect des principes de durabilité» [6]. À l'inverse, les producteurs craignent tout particulièrement de perdre des parts de marché si leurs produits ont une mauvaise image de marque du point de vue de la sécurité ou du bien-être.

[6] Financial Times: "Les producteurs néo-zélandais de gibier ont un débouché tout trouvé pour une viande sûre", article de T. Hall (29.3.2001)

24 Dans un exemple intéressant, illustrant cette tendance, le département américain de l'agriculture a récemment annoncé son intention d'émettre des lignes directrices plus strictes concernant les abattoirs, sous la pression des groupements de défense des droits des animaux et d'une société internationale du secteur agroalimentaire. Exigeant la tolérance zéro pour les violations du bien-être des animaux dans les abattoirs, la société a déclaré : «Nous estimons que les personnes qui consomment nos produits tiennent pour acquis que les animaux... sont traités de manière humaine.» Dans la lettre adressée à cette société, le département américain de l'agriculture a indiqué que les règles proposées répondraient aux problèmes fondamentaux qui ont été évoqués [7].

[7] Les données pertinentes concernant les flux commerciaux d'animaux et de produits animaux figurent à l'annexe 3.

les initiatives législatives communautaires ont un effet d'entraînement sur nos partenaires commerciaux

25 Le niveau de la législation de l'UE concernant le bien-être animal soutient la comparaison avec celle des pays tiers, même si le respect de la législation n'est pas souvent assuré [8]. De plus, cette législation a servi d'exemple à suivre pour nombre d'autres pays. Le plan d'action établi en 2000 après discussion avec les chefs des services vétérinaires des pays candidats donne un exemple de la manière dont la législation européenne peut stimuler les changements, un meilleur bien-être des animaux étant réalisé par consensus au niveau international. Ce plan prévoit la mise en application à court terme des principales exigences de la législation communautaire relative au transport des animaux et notamment des chevaux. Peu de temps après, les autorités slovènes ont annoncé qu'elles appliquaient le plan. Dans d'autres pays candidats, la transposition est en cours ; la Lituanie et la Hongrie ont déjà notifié l'application de règles équivalentes.

[8] Les défaillances dans la mise en application de la législation par les autorités nationales sont notamment relevées dans un rapport sur l'expérience acquise par les États membres depuis la mise en application de la directive concernant la protection des animaux en cours de transport, présentée par la Commission au Conseil en janvier 2001, COM(2000) 809 final, 6.12.2000,

26 Les progrès réalisés par les pays candidats dans l'adoption de l'acquis communautaire valorisent à son tour l'activité du Conseil de l'Europe dans le domaine de la protection des animaux : les travaux actuellement en cours à Strasbourg concernant plusieurs questions en rapport avec le bien-être des animaux encouragent une convergence à l'échelle européenne sur des principes uniformes.

27 Un autre exemple de législation communautaire inspirant l'adoption, par d'autres instances, de normes de bien-être des animaux se trouve dans le cadre de l'OIE (en ce qui concerne l'«Office international des épizooties», voir l'annexe 4). Ses recommandations concernant la protection des animaux en cours de transport sont certainement fondées sur la législation communautaire actuelle ainsi que sur les initiatives du Conseil de l'Europe. De même, l'inclusion récente du bien-être animal dans son programme de travail correspondait à l'évolution des questions liées au bien-être des animaux au cours de ces dernières années dans l'ensemble du monde mais tout particulièrement dans l'Union. De la même manière, les travaux de l'OIE concernant les normes applicables au bien-être des animaux seront sûrement enrichis par les discussions actuellement en cours au niveau communautaire et par les négociations engagées dans ce domaine avec les pays candidats. L'Union a également fait preuve du plus grand engagement à l'égard de l'inscription du bien-être animal à l'ordre du jour de l'Organisation mondiale du commerce, où ce sujet n'a pas encore acquis de légitimité.

28 En ce qui concerne la situation dans les pays en voie de développement, un accroissement important de la production animale y est prévue dans les décennies à venir, accroissement qui nécessitera des formes d'agriculture beaucoup plus intensives. La Communauté s'est engagée à accompagner cette évolution à l'aide de plusieurs programmes visant à garantir la pérennité du processus. Outre les préoccupations d'ordre environnemental concernant l'utilisation des ressources naturelles, les questions touchant au bien-être animal dans le contexte de l'élevage intensif, de l'abattage et des conditions de transport revêtiront une importance croissante dans l'aide internationale au développement.

29 Dans le cadre de l'initiative internationale LEAD [9] («Élevage, environnement et développement»), la Commission mène actuellement, avec le Royaume-Uni, une étude en Asie et en Amérique Latine visant à permettre aux décideurs politiques et aux autres acteurs d'appliquer l'amélioration des connaissances à des formes équitables et écologiquement durables de développement de l'élevage, qui englobent l'aspect du bien-être des animaux. De plus, un large consensus s'est dégagé en faveur de la priorité à accorder au bien-être animal et de la mise en place d'une aide au développement ne favorisant pas la création ou la promotion de systèmes d'élevage ayant un impact négatif à cet égard.

[9] L'initiative LEAD (Élevage, environnement et développement) est un projet interinstitutionnel réalisé avec le secrétariat de la FAO. Elle est soutenue par la Banque mondiale, l'Union européenne (UE), le Ministère des affaires étrangères (France), le ministère fédéral allemand de la coopération économique et du développement à travers la GTZ, le Department for international Development (Royaume-Uni) la US Agency for international Development (USA), l'Agence danoise pour le développement international, l'Agence suisse pour le développement et la coopération et l'Organisation de l'alimentation et de l'agriculture des Nations unies (FAO). Les principaux objectifs du projet sont les suivants : accroître la prise de conscience, les connaissances et la compréhension sur les interactions entre l'élevage et l'environnement; identifier les options adaptées à la gestion de l'élevage et de l'environnement au niveau régional et national, et introduire les concepts d'élevage et d'environnement dans les démarches et les projets des donateurs et du gouvernement

III. Implications, Action Future

30 Dans quel sens l'action menée par l'Union dans le domaine du bien-être des animaux devrait-elle aller ? Dans le présent chapitre, nous essayerons de définir les stratégies communautaires possibles, tout d'abord, en ce qui concerne les relations avec le monde extérieur [10], puis dans les domaines interdépendants de la recherche [11] et de l'étiquetage et, enfin, dans le cadre des paiements directs aux producteurs envisagés dans la réforme de la politique agricole commune (PAC).

[10] Accords bilatéraux ou multilatéraux, notamment au sein de l'OMC, de l'OIE et du CoE

[11] Liens entre bien-être animal, santé animale et sécurité alimentaire

Pourquoi le bien-être animal fait partie intégrante de la politique de l'UE en matière de sécurité alimentaire

31 La recherche montre que les animaux qui sont bien traités et à même de se conduire naturellement jouissent d'une meilleure santé que les animaux maltraités. Un ensemble important de connaissances (remontant aux années 70) démontre comment le stress physique affectant en permanence des animaux (provenant, par exemple, de leurs conditions de logement) altère non seulement leur comportement mais aussi leur physiologie et peut entraîner des états prépathologiques, voire pathologiques. Des études sont actuellement menées pour définir et normaliser des méthodologies permettant de mesurer scientifiquement le bien-être des animaux [12].

[12] Action COST 846 : «La mesure et le suivi du bien-être des animaux d'élevage» Dr H.J. Blokhuis - Institut de Science et de Santé animale (ID-Lelystad) - Pays-Bas

32 Il existe actuellement diverses initiatives scientifiques axées sur le bien-être animal en tant que constituant actif de la santé animale ou, d'une manière plus précise, sur les conditions d'élevage extrêmes (en liaison avec une production plus intensive), en tant que source de maladie des animaux. Un des cas les plus graves est celui de la volaille : la croissance accélérée des poulets de chair entraîne un métabolisme accru et une demande plus élevée en oxygène, dépassant manifestement la capacité respiratoire et circulatoire des oiseaux. Il s'ensuit une mortalité accrue provenant d'ascite (liquide dans l'abdomen) et d'autres problèmes connexes [13].

[13] Rapport du Comité scientifique sur la santé animale et le bien-être des animaux concernant le bien-être des poussins élevés pour la production de viande (2000)

33 Depuis, les travaux de recherche se sont étendus aux liens entre différents facteurs en rapport avec le bien-être des animaux et la qualité des produits, par exemple, l'effet des conditions de transport et d'abattage sur la qualité de la viande. Le mécanisme par lequel le stress en cours de transport a un effet sur la santé des animaux est très complexe. Généralement appelé «syndrome de la fièvre des transports», ce stress peut entraîner une dépression du système immunitaire pendant et après le transport. Il en résulte une sensibilité accrue aux infections par la réduction du seuil d'infection (c'est-à-dire la quantité d'éléments pathogènes nécessaires pour provoquer une maladie).

34 Différents agents pathogènes (microbes, virus, parasites) qui n'entraînent pas de maladies dans de bonnes conditions d'élevage peuvent devenir plus agressifs, proliférer et provoquer des maladies chez les animaux après le transport. Le stress du transport peut réactiver des agents pathogènes présents sur des animaux vecteurs à l'état latent (sans symptômes) et provoquer leur excrétion, entraînant la maladie clinique chez d'autres animaux. Dans ce cas également, il en résulte des taux accrus de morbidité et de mortalité. Selon un avis récent du CSSABA (le Comité scientifique de la santé animale et du bien-être des animaux de l'Union européenne), le stress du transport peut majorer à la fois le niveau et la durée de l'excrétion des agents pathogènes chez les animaux infectés de manière sub-clinique, les rendant donc plus infectieux.

35 Si des travaux complémentaires sont nécessaires dans ce domaine, un nombre croissant de détaillants, à l'échelle internationale, reconnaissent que le bien-être des animaux est un élément constitutif de l'image et de la qualité du produit. À son tour, cela crée un besoin en systèmes fiables permettant de suivre, dans l'exploitation, le bien-être des animaux afin de donner des garanties concernant les conditions de production.

36 On reconnaît donc de plus en plus le lien entre le bien-être des animaux et la santé des animaux et même, par extension, entre le bien-être animal et la sécurité alimentaire ainsi que la qualité des denrées.

37 Dans son Livre blanc sur la sécurité alimentaire [14], la Commission européenne préconise une «approche globale et intégrée» à l'égard de la sécurité alimentaire, qui ne couvrirait pas seulement l'ensemble de la chaîne alimentaire («de la ferme à la table») mais qui s'étendrait à toute l'interface externe de l'Union européenne et à son implication dans les instances internationales. (Les États membres ont donné leur soutien à cette stratégie.) L'intégration du bien-être des animaux dans la politique de sécurité alimentaire et sa promotion au niveau international constitueraient de bons exemples de cette stratégie. Cette approche répondrait également à l'énoncé du protocole annexé au traité stipulant qu'il soit tenu pleinement compte des exigences de bien-être des animaux dans les politiques correspondantes de la Communauté.

[14] COM(1999) 719 final du 12.1.2000, http://europe.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_fr.pdf

à la recherche d'un consensus international

Les problèmes, tels qu'ils apparaissent dans les relations avec l'OMC

38 L'Union se rallie entièrement à la position selon laquelle les dispositions concernant le bien-être animal ne doivent pas être utilisées à des fins protectionnistes. Cette considération ne devrait cependant pas entraver le déploiement d'efforts plus importants à l'échelle internationale en vue de faire reconnaître les normes communautaires en la matière et de faire en sorte qu'elles soient compatibles avec les obligations commerciales. Conformément aux accords de l'Organisation mondiale du Commerce - en l'occurrence, ici, essentiellement, le GATT («Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce»), l'AoA («Accord sur l'agriculture»), le TBT («Obstacles techniques aux échanges») et le SPS («Mesures sanitaires et phytosanitaires») - il est illégal de recourir à des mesures qui restreignent inutilement les échanges ou entraînent des discriminations entre les membres ou entre produits importés et produits nationaux. Étant donné que les vues divergent quant au fait de savoir dans quelle mesure le bien-être animal constitue un objectif légitime à poursuivre (eu égard aussi à l'absence de note d'interprétation destinée au règlement des différends), les partenaires commerciaux de l'UE risqueraient de contester la subordination par l'UE à l'application unilatérale de ses normes sur le bien-être animal des importations de produits en provenance des pays tiers [15].

[15] Les données correspondantes relatives aux courants d'échanges d'animaux et de produits animaux figurent à l'annexe 3

39 Pour mettre en exergue cette question, l'Union européenne a présenté à la session spéciale de juin 2000 du Comité OMC sur l'agriculture un document concernant «Le bien-être des animaux et les échanges dans l'agriculture» (figurant à l'annexe 6) [16]. La discussion qui s'en est suivie a fait apparaître qu'un certain nombre de pays non communautaires, loin d'adhérer aux mesures prises par l'Union dans le domaine social, les redoutent, craignant qu'elles ne soient à l'origine d'importants obstacles aux échanges à l'avenir. De plus, on a l'impression, dans certains milieux, qu'il s'agit là d'un problème de «pays riches».

[16] Voir aussi les documents OMC suivants : UE : Proposition de négociation globale G/AG/NG/W/90 ; UE : Qualité des produits alimentaires- Amélioration des possibilités d'accès aux marchés G/AG/NG/W/18

40 Malgré ces réticences, les conclusions de Doha de 2001 (à la différence des discussions de Seattle) ont enregistré certaines avancées, les questions ne relevant pas du commerce, dont le bien-être des animaux, figurant à l'ordre du jour des futures négociations agricoles.

41 Cependant, de nouveaux progrès sont nécessaires pour faire reconnaître de manière générale ces préoccupations ne relevant pas du commerce, au fur et à mesure que la mondialisation progresse. On constate déjà des signes de changement, les attitudes, de négatives, devenant neutres. Les exigences croissantes des consommateurs et des distributeurs en ce qui concerne le respect des normes sur le bien-être animal ont un retentissement de plus en plus grand dans l'UE aussi bien que dans les pays tiers. L'essentiel des efforts de la Commission devrait viser à tirer parti de ces tendances parmi les membres OMC pour un rapprochement vers la position communautaire.

42 Il y a deux raisons de poursuivre cette stratégie : pour des motifs purement éthiques et compte tenu du fait que les coûts plus élevés que les normes communautaires impliquent, à la fois pour nos producteurs et pour nos consommateurs.

43 Arriver à un consensus par le biais de l'OMC est cependant difficile a priori en raison des divergences éthiques, culturelles, économiques et politiques (comme le montrent les données réunies pour la présente communication). Tout en poursuivant des progrès directs par le biais des négociations agricoles avec l'OMC, il est donc tout aussi important d'explorer d'autres voies, en parallèle.

44 Ces activités parallèles, qui pourraient prendre diverses formes - par exemple, la défense de préoccupations autres que commerciales dans les instances internationales, l'organisation d'ateliers et de conférences -, devraient avoir deux grands objectifs : établir le lien entre la santé animale, le bien-être des animaux et la sécurité alimentaire (cette dernière question est traitée dans un chapitre ultérieur) et arriver à des normes multilatérales en matière de bien-être des animaux qui pourraient servir de référence dans le contexte de l'OMC à un stade ultérieur.

Normes multilatérales en matière de bien-être des animaux : un cadre international

45 Il y a deux voies permettant d'atteindre des normes communes en matière de bien-être : sous l'égide d'une organisation internationale appropriée ou par la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux.

Définition de normes dans le cadre de l'OIE

46 L'OIE (qui est une organisation mondiale de santé animale - cf. annexe 4) a joué un rôle déterminant au niveau international dans les négociations commerciales et les accords vétérinaires depuis sa création à Paris en 1924. Son code de la santé animale, défini depuis les années 60 sur une base facultative, est devenu dès 1995 une référence internationale en matière de santé animale, reconnue dans l'accord SPS. Le Codex Alimentarius - un code alimentaire créé conjointement par la FAO et l'OMS en 1962 - joue un rôle semblable dans le domaine de la sécurité alimentaire.

47 S'il est généralement admis qu'il n'y a pas d'organisme de référence équivalent chargé de manière spécifique du bien-être des animaux, le code de l'OIE comporte néanmoins un certain nombre de recommandations applicables au transport des animaux. (Plusieurs pays tiers s'y sont référés dans leurs réponses à SANCO.) En outre, le comité international de l'OIE a adopté, en 2001, une résolution incluant le bien-être des animaux dans son programme de travail des cinq prochaines années. Un groupe de travail ad hoc réunissant des experts du bien-être animal s'est réuni pour la première fois en avril 2002. Le groupe comprenait des vétérinaires et des experts représentant un large éventail de pays et de cultures. La Commission y est représentée. Le groupe a élaboré des recommandations détaillées qui ont été étudiées lors de la session générale annuelle des pays membres de l'OIE en mai 2002 (voir l'annexe 4). Les recommandations concernent le champ d'activité possible et les priorités dans le contexte de cette nouvelle responsabilité [17]. Agir par l'intermédiaire de l'OIE présente un certain nombre d'avantages.

[17] Communiqué de presse de l'OIE du 15 avril 2002, http://www.oie.int/fr/press/f_020415.htm Compte rendu de la réunion du groupe ad hoc de l'OIE sur le bien-être animal - 70e session générale (Paris, 26-31.5.2002)-Comité international de l'OIE

48 L'objectif de l'OIE est de définir ses propres normes en matière de bien-être. L'existence de normes internationalement reconnues est un élément essentiel dans le fonctionnement des accords TBT et SPS et pourrait constituer une référence utile dans les négociations bilatérales [18].

[18] Animal Pharm n° 487 du 22.2.2002 : «Dr Bernard Vallat: opening up the OIE»

49 Outre cet objectif à long terme, l'existence de normes OIE pourrait avoir des effets positifs sur les efforts visant à régler à l'échelle internationale le problème du bien-être des animaux. Le fait qu'un organisme scientifique tel que l'OIE s'occupe de cette question faciliterait d'autres négociations. Démontrer le bien-fondé du fait que les considérations liées au bien-être des animaux ne sont pas des restrictions déguisées aux échanges internationaux gagnerait en crédibilité. Cela pourrait être utile pour toutes les mesures extérieures envisagées dans la présente communication telles que les négociations relatives à l'étiquetage dans le cadre de l'accord TBT ou l'allocation de ressources dans le contexte de la réforme de la PAC qui doit être justifiée comme une mesure ne provoquant pas de distorsion des échanges (de type «boîte verte») en application de l'accord OMC sur l'agriculture.

50 Sur un plan pratique, l'OIE constitue un cadre tout trouvé pour échanger des connaissances scientifiques et les diffuser à un nombre maximal de pays. De même, le fait que les futures normes OIE seront probablement inférieures à celles qui sont appliquées dans l'Union européenne signifie qu'elles n'entraîneraient pas de charges supplémentaires pour les producteurs de l'Union. L'existence de normes techniques internationales inciterait les producteurs et les détaillants à appliquer ou à exiger l'application de normes plus élevées pour des raisons commerciales.

51 Par conséquent, la Commission et tous les États membres de l'Union devraient continuer à soutenir pleinement l'initiative OIE à laquelle ils donneraient suite. Sur le plan pratique, il convient de rappeler que l'UE n'est pas membre de l'OIE et qu'il y a donc lieu d'évaluer le niveau de sa participation, par exemple, par l'intermédiaire d'une assistance technique au groupe de travail et aux sous-groupes spécialisés.

Accords multilatéraux et bilatéraux

52 Un autre moyen de promouvoir le bien-être animal à l'échelle internationale - en participant au progrès de cette démarche par le biais d'organismes de référence tels que l'OIE - passerait par la négociation d'accords bilatéraux ou multilatéraux.

53 Il serait possible de partir d'accords concernant des secteurs précis (par exemple le commerce des oeufs) conclus avec nos grands partenaires commerciaux, ouverts à tous les principaux membres de l'OMC. Cependant, il faudrait veiller à ce que les normes élevées déjà adoptées par l'Union européenne ne soient pas remises en question. L'expérience acquise dans d'autres domaines (par exemple, l'accord relatif au "piégeage sans cruauté" signé avec le Canada et la Russie) pointe le risque d'une diminution des normes déjà établies dans la Communauté.

54 Dans la mesure où ces accords - qui portent de manière spécifique sur le bien-être des animaux - n'ont pas encore vu le jour, la Commission envisage d'intégrer des normes relatives au bien-être des animaux dans les accords vétérinaires bilatéraux (couvrant les échanges de produits animaux et d'animaux sur pied) à négocier (en particulier avec les pays du Mercosur [19]) ou déjà signés (à savoir, avec le Canada, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis). L'accord récemment signé avec le Chili contient déjà des dispositions relatives aux normes sur le bien-être des animaux [20].

[19] Argentine, Brésil, Chili, Paraguay et Uruguay

[20] L'«Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires applicables au commerce des animaux, des produits animaux, des végétaux, des produits végétaux et autres marchandises ainsi qu'au bien-être des animaux», prévoit, à l'article 2, que l'accord vise à parvenir à une conception commune des normes de bien-être des animaux entre les parties

55 Dans les accords sanitaires conclus avec les USA (1997) et le Canada (1998), aucune référence n'est faite à des normes sur le bien-être des animaux. Dans les accords UE/Canada et UE/Nouvelle-Zélande de 1997, le champ d'application peut être étendu à des «questions vétérinaires autres que les mesures sanitaires» applicables au commerce d'animaux vivants et de produits animaux. Avec la Nouvelle-Zélande, il avait été entendu que les normes sur bien-être des animaux pourraient en faire partie. Pour les produits équivalents, la Nouvelle-Zélande s'est engagée à certifier particulièrement le respect des normes sur le bien-être animal concernant l'étourdissement et l'abattage.

56 En ce qui concerne les futurs accords, la Commission se propose d'inclure le bien-être animal parmi les points à accepter, dans la perspective de la définition, à terme, de normes communes, sans oublier l'évolution future à l'échelle multilatérale.

renforcement des liens entre bien-être des animaux, santé animale et sécurité alimentaire

57 Comme nous l'avons déjà mentionné, les liens entre bien-être des animaux et sécurité alimentaire sont de plus en plus largement reconnus. Toutefois, des études scientifiques plus approfondies sont nécessaires dans ce domaine.

58 L'UE devrait encourager les efforts déployés en vue d'étudier et de préciser ces liens entre bien-être animal et santé animale ainsi qu'entre bien-être animal et qualité et salubrité des denrées alimentaires. Elle devrait aussi s'employer à les faire reconnaître [21] et, à cette fin, l'instance la plus adaptée semble à nouveau être l'OIE, compte tenu de la teneur de son programme de travail quinquennal évoquée ci-dessus.

[21] DG Recherche et développement technique - Séminaire sur le bien-être des animaux d'élevage. Presse : La Commission encourage les activités de recherche sur l'amélioration des conditions d'élevage des animaux et de la qualité des denrées alimentaires,

59 D'autres recherches seront nécessaires pour définir la manière de réorienter l'évolution de l'élevage moderne pour en accroître l'acceptabilité sociale sans nuire à la santé des animaux ni porter préjudice à la sécurité des denrées.

60 En attendant, toute la législation vétérinaire de l'Union devrait être rédigée et mise en oeuvre de manière à intégrer les dimensions du bien-être animal et de la santé publique. Une proposition de la Commission sur l'hygiène des viandes contient déjà, par exemple, des dispositions prévoyant une inspection ante mortem englobant l'aspect du bien-être des animaux à l'abattoir ou dans l'exploitation, condition à laquelle sera également subordonnée la signature des certificats sanitaires.

l'étiquetage des produits animaux

61 L'étiquetage prend de plus en plus d'importance au fur et à mesure que les consommateurs souhaitent mieux connaître les denrées alimentaires qu'ils achètent. L'étiquetage obligatoire existant (ingrédients, valeurs nutritionnelles, dates de consommation conseillée, etc.) répond en partie à cet intérêt. Cependant, de récentes études sociologiques montrent que, aujourd'hui, chez de nombreux consommateurs de l'Union, les préoccupations concernant les méthodes de production des denrées alimentaires vont au-delà de ces critères et portent désormais également sur le bien-être des animaux. En effet, une étude sociologique récente de l'Union européenne a démontré que l'absence d'étiquetage sur les méthodes de production empêchait les consommateurs de s'orienter, le cas échéant, vers des produits «respectueux des animaux» [22].

[22] «Les préoccupations des consommateurs concernant le bien-être des animaux et l'impact sur le choix des aliments» - EU FAIR-CT36-3678 - Dr Spencer Henson et Dr Gemma Harper -Centre for Food Economics Research -Department of Agricultural and Food Economics - The University of Reading

62 Parmi les moyens permettant de répondre de manière spécifique à la demande en produits obtenus dans le respect de normes admissibles en matière de bien-être des animaux, l'étiquetage est probablement celui qui provoque le moins de distorsion sur les échanges. Cependant, un problème immédiat posé par cette question est la suspicion qu'elle suscite parmi un certain nombre de nos partenaires de l'OMC qui craignent qu'il puisse servir de restriction déguisée aux importations en provenance des pays tiers. Inversement, un étiquetage soulignant les aspects liés au bien-être animal pourrait même faciliter l'écoulement sur le marché communautaire des produits issus de l'élevage extensif, beaucoup de consommateurs attachant une grande importance à cette forme de production. Nombreux sont les pays tiers qui bénéficient d'un avantage comparatif à cet égard et qui pourraient en tirer profit [23].

[23] Les dispositions sur le bien-être des animaux de la Nouvelle-Zélande pourraient servir d'exemple à suivre pour promouvoir l'image positive de la production animale extensive, http://www.maf.govt.nz/biosecurity/animal-welfare/animal-welfare-in-nz.pdf

63 Le coût de production supplémentaire que l'étiquetage implique est un problème secondaire dans la mesure où ces coûts peuvent généralement être compensés par un relèvement des prix de vente au détail.

64 L'étiquetage peut prendre deux formes : soit obligatoire soit facultatif. Ce dernier se subdivise à son tour en systèmes contrôlés auxquels les producteurs souscrivent librement (par exemple, l'étiquetage des produits biologiques) et l'étiquetage que les producteurs ou les négociants s'imposent eux-mêmes.

étiquetage obligatoire

65 Jusqu'ici, un seul acte communautaire rendant obligatoire l'étiquetage relatif au bien-être des animaux a été adopté. Il s'agit d'un règlement [24] - entré en vigueur le 1er janvier 2002 - concernant le secteur des oeufs, règlement qui rend obligatoire l'indication du mode d'élevage appliqué (au lieu de la pratique actuelle facultative). Une initiative dans ce domaine était nécessaire étant donné que les méthodes utilisées pour l'élevage des poules étaient devenues un facteur non négligeable lors de l'achat des oeufs par les consommateurs de l'Union. Les dispositions existantes en matière d'étiquetage étaient jugées insuffisantes et de nombreux consommateurs se plaignaient à juste titre d'être induits en erreur quant aux méthodes d'élevage concernées. Des craintes avaient également été suscitées par le fait que les efforts consentis par certains producteurs pour améliorer les normes risquaient d'être anéantis par la confusion créée par le manque de clarté des prescriptions relatives à l'étiquetage.

[24] Règlement (CE) 5/2001 du Conseil du 19.12.2000 modifiant le règlement (CEE) n° 1907/90 concernant certaines normes de commercialisation applicables aux oeufs - JO L 2 du 5.01.2001

66 Les répercussions des différents systèmes d'élevage sur les coûts de production dans l'UE, aux USA et en Suisse ont fait l'objet d'une étude récente qui fait apparaître un potentiel évident de pénalisation concurrentielle due aux différences entre les normes [25].

[25] «Hardboiled reality - animal welfare-friendly egg production in a global market », 2001, par la RSPCA (Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals) et l'Eurogroupe pour le bien-être des animaux

67 Dans le cas d'oeufs produits dans des pays non communautaires (quoique ce ne soit que pour la consommation directe), l'indication du mode d'élevage peut être remplacée par d'autres indications spécifiques lorsque les procédures du pays tiers ne sont pas tout à fait équivalentes aux normes et dispositions techniques applicables dans l'Union. Le règlement du Conseil indique donc que, le cas échéant, la Commission devra négocier avec les pays qui exportent des oeufs vers l'Union de manière à aboutir à des systèmes appropriés permettant de prouver le respect de normes d'étiquetage équivalentes à celles qui sont applicables dans l'Union.

68 Ces nouvelles dispositions reflètent une réalité : la traçabilité des produits est devenue une forte priorité pour les consommateurs européens et l'étiquetage obligatoire bénéficie d'un large soutien du public.

69 De telles règles obligatoires en matière d'étiquetage peuvent cependant être source de conflits avec nos partenaires commerciaux extérieurs. La Commission a présenté une note [26] sur l'étiquetage obligatoire lors de la session de décembre 2001 du comité agriculture de l'OMC (une initiative à laquelle elle devrait donner suite au sein des comités TBT et agriculture), note qui affirme que le droit des membres de l'OMC de choisir un niveau d'information et de protection du consommateur en ce qui concerne les caractéristiques et les méthodes de production et de transformation des produits alimentaires ou agricoles doit être maintenu.

[26] «Étiquetage obligatoire des produits agricoles-Note des Communautés européennes», annexe 7

70 D'un point de vue plus général, l'Union devrait viser à définir une politique ambitieuse relative à l'étiquetage obligatoire et à assurer la reconnaissance de sa légitimité sur le plan international. Cette démarche devrait garantir que toutes les phases de mise au point de systèmes d'étiquetage se déroulent de manière transparente, et notamment la définition des critères et le fonctionnement de ces systèmes. Toutes les parties intéressées devraient avoir la possibilité d'être parties prenantes d'une manière significative, le plus tôt possible.

71 La reconnaissance mutuelle des systèmes d'étiquetage d'autres pays ainsi que la reconnaissance de l'équivalence entre les normes de bien-être animal appliquées dans les pays tiers et celles qui figurent dans la législation européenne (comme c'est prévu, par exemple, aux fins du règlement relatif à la commercialisation des oeufs) devraient être considérées comme des tâches prioritaires par la Commission.

Étiquetage facultatif

72 L'étiquetage facultatif semble être en plein essor à l'échelle internationale. Comme indiqué plus haut, il se subdivise en systèmes publics contrôlés auxquels les producteurs souscrivent librement et l'étiquetage que les producteurs et les négociants [27] s'imposent eux-mêmes. L'agriculture biologique est probablement le domaine où l'étiquetage facultatif est le plus répandu [28]. Cependant, son impact sur le bien-être animal est limité à certains égards, car d'autres grands objectifs de ces systèmes, tels que la conservation de l'environnement et la pérennité de l'agriculture, pourraient entrer en conflit avec les objectifs du bien-être animal. À l'échelle mondiale, ces lignes directrices et codes de conduite l'emportent sur la législation obligatoire.

[27] Voir par exemple le "Free farmed label" aux USA. www.freefarmed.org

[28] Voir par exemple le «US National Organic Program », en ligne: http://www.ams.usda.gov/nop/index.htm

73 La raison d'être de ces systèmes réside en général dans la volonté d'exploiter un marché de produits de qualité supérieure exigeant des prix supérieurs. En pratique, l'étiquetage facultatif a un effet très positif dans la mesure où il élève le niveau des normes. En outre, l'intérêt des consommateurs pour ces produits (par exemple, les produits biologiques) ne fait qu'augmenter.

74 Cette pression des consommateurs est extrêmement élevée dans les secteurs où les modes d'exploitation sont très intensifs et donc peu respectueux du bien-être. C'est le cas notamment de la production de porcs et de volaille où la compression des marges bénéficiaires (due à la concurrence internationale) a provoqué une augmentation significative du nombre moyen d'animaux par exploitation et par la proportion des exploitations de grandes dimensions. Cette situation a abouti au lancement dans l'ensemble de l'Union européenne d'un grand nombre de systèmes d'étiquetage facultatif destinés à rassurer les consommateurs sur la manière dont les animaux sont élevés (et également à répondre à leurs préoccupations liées à l'environnement).

75 Il faudrait encore réfléchir à la stratégie à adopter à l'égard des systèmes privés qui, à en juger par les données reçues pour la présente communication, sont de plus en plus répandus à l'échelle mondiale.

76 En l'absence d'harmonisation internationale, la reconnaissance de l'équivalence peut accroître les courants d'échanges résultant des exigences relatives à l'étiquetage. En conséquence, la reconnaissance mutuelle des systèmes d'étiquetage facultatif avec les pays non membres est souhaitable, si possible, sur la base de critères à définir par le comité TBT de l'OMC.

77 Le bien-être des animaux ne figure que dans un certain nombre des systèmes d'étiquetage existants en rapport avec les modes de production (par exemple, l'étiquette des produits biologiques de la Communauté). Cet aspect devrait être encore développé ici aussi avec le concours de toutes les parties intéressées et ce, à tous les stades.

Paiements directs aux producteurs qui appliquent les principes du bien-être animal - Révision de la pac

78 La réforme de la politique agricole commune prévue par l'Agenda 2000 s'inscrit dans la tendance vers des mesures davantage axées sur le marché, découplant les subventions de la production. En juillet 2002, la Commission a adopté la révision à mi-parcours de l'Agenda 2000 en la plaçant dans le contexte plus vaste du récent débat public sur la PAC et son avenir [29]. Les citoyens européens ne souhaitent plus des systèmes qui incitent à produire davantage de denrées alimentaires, à l'exclusion d'autres priorités. Au contraire, l'agriculture est considérée comme aussi fondamentale que d'autres objectifs de société tels que la sécurité alimentaire et la qualité des denrées alimentaires, le bien-être des animaux, la protection de l'environnement, la durabilité, le développement rural et la préservation de l'espace rural. La nécessité d'encourager la réalisation de ces objectifs plus vastes est reconnue dans une mesure croissante, mais les mécanismes de prix existants ne permettent pas forcément de couvrir les coûts qui en découlent. Il s'ensuit des répercussions inévitables sur la compétitivité des exploitations. Les agriculteurs exigent une compensation pour toute perte de compétitivité dont ils seraient la victime en raison de l'application de normes plus sévères en matière de bien-être animal.

[29] COM(2002) 394 final

79 Les décisions prises à Doha, en novembre 2001, préservent intégralement les droits des États leur permettant de prendre des mesures comme celles-ci qu'ils jugeraient nécessaires pour protéger les intérêts de leurs consommateurs.

80 Une des priorités pour la Communauté réside donc dans la définition de ce rôle "multifonctionnel" de l'agriculture et dans la détermination de la bonne méthode garantissant son fonctionnement de manière durable. En ce qui concerne les implications du bien-être des animaux dans les échanges internationaux, la réaffectation des ressources financières notamment contribuerait à préserver l'acquis et à soutenir le développement ultérieur du niveau de protection. En outre, l'adoption de «bonnes pratiques agricoles», préconisée dans la révision à mi-parcours de la PAC, facilitera l'octroi d'aides en faveur du bien-être animal comportant des normes obligatoires.

81 S'agissant des initiatives futures, la proposition de l'Union européenne présentée à l'OMC en juin 2000 a mis en évidence la possibilité d'effectuer des paiements directs aux producteurs pour compenser les surcoûts résultant du niveau accru des normes de bien-être. Un exemple de ces surcoûts de production figure dans l'étude sur la production oeufs déjà citée [30]. Celle-ci arrive à la conclusion que les normes plus strictes en matière de bien-être pour les poules pondeuses récemment adoptées dans l'Union entraîneront une élévation des coûts par comparaison avec les partenaires commerciaux des pays tiers.

[30] Voir la note 25

82 Selon la Commission, il est légitime que les compensations concernant les coûts supplémentaires de ce type puissent être dissociées des engagements relatifs à une réduction des subventions chaque fois qu'il peut être démontré clairement que ces coûts supplémentaires proviennent directement du relèvement des normes en question et qu'elles n'ont pas ou guère d'effets de distorsion sur les échanges. Cette initiative respecte pleinement le principe adopté à Doha, selon lequel l'engagement visant à réformer le système des échanges dans le domaine agricole va de pair avec l'engagement visant à reconnaître les préoccupations autres que commerciales et, par conséquent, la réforme des aides à l'agriculture doit permettre l'adoption de mesures d'accompagnement qui n'ont qu'un effet minimal ou pas d'effet du tout en matière de distorsion des échanges. Il va de soi que toute solution prise dans un secteur pour répondre aux préoccupations d'un pays ne devrait pas créer de problèmes pour d'autres.

83 Une des difficultés majeures réside dans la détermination et la quantification des coûts supplémentaires résultant des exigences législatives en matière de bien-être animal. Il faut prendre en considération la mesure dans laquelle les prix plus élevés payés par les consommateurs couvrent le supplément de coût. Il existe d'autres possibilités que la compensation directe, telles que des aides aux investissements accordées par les fonds structurels ou de développement rural pour la création d'installations améliorées. Des financements nationaux peuvent également être octroyés à cette fin, à condition que les dispositions en matière d'aides d'État soient respectées.

84 Dans cette perspective, la priorité devrait être donnée à une évaluation de l'impact des mesures relatives au bien-être des animaux sur le coût des produits finals. Un autre aspect à considérer est la forme que devraient prendre les paiements versés aux agriculteurs qui appliqueront des normes de bien-être allant au-delà des exigences obligatoires. Des études sont en cours mais on ne dispose pas encore de paramètres économiques fiables dans ce domaine. Dans ces conditions, l'UE devrait chercher à mettre au point des modèles permettant d'évaluer les coûts supplémentaires qu'impliquent les exigences en matière de bien-être des animaux, à commencer par les systèmes très intensifs d'élevage comme ceux des porcs et de la volaille.

85 De plus, en déterminant les coûts et la forme des paiements en faveur des agriculteurs, on clarifierait vraisemblablement la position de l'Union dans les négociations OMC.

86 Les avantages des propositions contenues dans la révision à mi-parcours de la PAC sont considérables : d'une manière plus précise, la compensation directe rendrait plus acceptables par les producteurs eux-mêmes des normes plus élevées en matière de bien-être des animaux. Une attitude positive chez les producteurs aurait pour effet d'accélérer l'acceptation de normes plus strictes en matière de bien-être des animaux. L'inclusion des notions de sécurité alimentaire et de santé ainsi que de bien-être des animaux dans l'éco-conditionnalité et leur surveillance systématique dans le cadre de l'audit agricole amélioreront la transparence et favoriseront la confiance des consommateurs. Dès que des systèmes de production modernes se seront répandus, les pratiques de conduite utilisées se développeront davantage. Cela aurait des effets indirects positifs sur tous les types de questions connexes, y compris la sécurité alimentaire et la santé animale, étant donné que les conditions d'hygiène, par exemple constituent un lien entre ces questions. De plus, la révision à mi-parcours prévoit que le découplage encouragera les agriculteurs à réagir aux signaux du marché correspondant aux attentes des consommateurs, plutôt que de réagir en fonction de mesures d'incitation liées aux quantités.

87 Les propositions de la révision à mi-parcours permettront de répondre aux préoccupations des citoyens, notamment en ce qui concerne le bien-être des animaux. La modulation progressive aidera les agriculteurs à se concentrer davantage sur la fourniture de services d'intérêt public, tels que les services environnementaux et le bien-être des animaux ; elle permettra également de prendre des mesures visant à l'amélioration de la compétitivité du secteur.

88 En outre, l'application sur une large échelle de normes avancées pourrait conduire le secteur agricole à défendre de manière plus énergique les questions liées au bien-être des animaux dans le contexte international.

89 Enfin, il faudra définir les mesures exigeant une compensation et leurs bénéficiaires. Il faudra prendre des décisions délicates du point de vue politique dans ce contexte.

90 D'éventuels paiements directs aux producteurs doivent être justifiés dans le cadre de l'accord sur l'agriculture au sein de l'OMC. La "Boîte verte" est l'interface permettant de traiter les régimes d'aides internes ayant des finalités sociétales. Des négociations avec nos partenaires commerciaux seront nécessaires. La Commission a d'ores et déjà pris une mesure en présentant un document officieux sur les problèmes de la Boîte verte lors de la session spéciale du comité de l'agriculture en septembre 2001. Cette démarche doit être suivie par le maintien actif d'une étroite relation avec tous les autres domaines d'action définis dans la présente communication.

ANNEXE 1

lÉgislation relative au bien-ÊTRE des animaux dans 30 PAYS - donnÉes reçues par la commission -

La Commission a pris contact avec 106 pays tiers, parmi lesquels 73 ont répondu ; dans 30 cas seulement, les informations concernaient directement l'enquête. Ces données sont présentées dans le tableau ci-dessous selon le plan ci-après :

1. Loi sur le bien-être des animaux (ou sur la protection des animaux) : le pays dispose-t-il d'une loi-cadre concernant le bien-être des animaux (ou la protection des animaux) (c'est-à-dire une loi couvrant tous les animaux - y compris les animaux familiers et ceux qui sont détenus à des fins scientifiques - mais ne comportant pas généralement de dispositions précises sur les méthodes d'élevage des animaux, telle que la densité animale) ? ;

2. animaux dans les exploitations : existe-t-il des dispositions applicables à l'élevage des animaux et, dans l'affirmative, prennent-elles la forme d'une législation (contraignante) ou de lignes directrices/codes de conduite (facultatifs) ? ;

3. transport des animaux : existe-t-il des dispositions en la matière et, dans l'affirmative, s'agit-il d'une législation (contraignante) ou de lignes directrices/codes de conduite (facultatifs) ? ;

4. abattage des animaux : existe-t-il des dispositions en la matière et, dans l'affirmative, s'agit-il d'une législation (contraignante) ou de lignes directrices/codes de conduite (facultatifs) ?

Information pertinente reçue concernant les règles de protection des animaux (état : 1999)

>TABLE>

X indique l'existence d'une législation ; - indique celle de lignes directrices et de codes de conduite.

(Lorsque les deux existent, c'est la législation qui l'emporte).

ANNEXE 2

Conventions du conseil de l'europe relatives À la protection des animaux d'Élevage

Fondé en 1949, le Conseil de l'Europe compte 43 États membres, englobant l'ensemble des 15 États membres de l'Union européenne.

Au fil des années, il a établi, et continue à mettre au point, cinq conventions relatives à différents aspects du bien-être des animaux. En ce qui concerne la protection des animaux d'élevage, notons les conventions suivantes :

- La Convention européenne sur la protection des animaux en transport international (Paris, 13/12/68) ;

- La Convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (Strasbourg, 10/03/76) ;

- La Convention européenne sur la protection des animaux d'abattage (Strasbourg, 10/05/79).

La deuxième d'entre elles ("animaux dans les élevages") contient des recommandations précises pour la protection des principales espèces d'animaux élevés en Europe ; l'objectif précis de la directive 98/58/EC était de mettre en pratique les principes figurant dans la Convention et leur assurer une application uniforme dans l'ensemble de l'Union.

À ce jour, la Commission a ratifié cette convention ainsi que celle qui concerne les "animaux d'abattage". Au cours de l'année 2001, la Commission a été autorisée par le Conseil à négocier une version modifiée de la convention relative aux "animaux en transport international", au nom de la Communauté.

Le tableau ci-après indique lesquelles de ces trois conventions ont été signées par d'autres membres du Conseil de l'Europe.

Conventions de pays non communautaires et du Conseil de l'Europe relatives à la protection des animaux

>TABLE>

ANNEXE 3

COMMERCE EXTÉRIEUR D'ANIMAUX VIVANTS ET DE PRODUITS ANIMAUX FAISANT L'OBJET D'UNE LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE RELATIVE AU BIEN-ÊTRE DES ANIMAUX

La présente annexe contient des données relatives aux flux d'échanges avec les pays tiers en vue d'une comparaison avec les informations concernant la législation. Cette annexe contient également des données sur les changements de structures agricoles dans l'Union.

Les données concernant les échanges de produits agricoles autres qu'animaux (tels que les céréales) sont présentées brièvement pour souligner l'importance des échanges d'animaux et de produits animaux dans l'ensemble du secteur.

Échanges d'animaux vivants et abattages dans la CE (année 2000) (*)

>TABLE>

Source: EUROSTAT

(*) Le tableau contient la quantité d'animaux vivants transportés sur une distance de 50 km relevant de la législation de la CE sur la protection des animaux pendant le transport

Valeur des importations d'animaux vivants et de produits animaux en provenance de pays tiers - Moyenne 1992/2001 en 1000 écus -

>TABLE>

Source: EUROSTAT

Valeur détaillée des importations de certains produits animaux en provenance de pays tiers - Moyenne 1992/2001 en 1000 écus

>TABLE>

Source: EUROSTAT

Bilan de l'approvisionnement - viande de porc

>TABLE>

(1) Poids en carcasse

Production mondiale et production intérieure brute des principaux pays producteurs ou exportateurs de viande de porc

>TABLE>

Source: FAO

Changement de structure dans les élevages de porcs, ventilé par État membre

>TABLE>

Sources: Commission européenne, Eurostat

Production et commerce mondial concernant les principaux produits agricoles (1999) - part de l'Union européenne sur le marché mondial

>TABLE>

(1) Exportations (non compris les échanges intracommunautaires) et excluant les produits transformés

(2) Solde net commerce communautaire/commerce mondial

(3) Céréales sous forme de grains ; produits transformés exclus

Source: FAO

Production mondiale et production des principaux pays producteurs et/ou exportateurs de viande bovine (1)

>TABLE>

(1) Production nette

Sources: FAO et autres organisations internationales (GATT)

ANNEXE 4

L'OIE et le bien-ÊTRE DES ANIMAUX

L'Organisation mondiale pour la santé des animaux, l'OIE ("Office international des épizooties") est une organisation intergouvernementale mise en place dans le cadre de l'Accord international du 25 janvier 1924, qui a été signé à l'origine à Paris par 28 pays. En mai 2001, l'OIE comptait au total 158 membres.

L'OIE agit sous l'autorité et le contrôle d'un comité international comprenant des délégués désignés par les États contractants, sur la base égalitaire d'un délégué par pays. Le comité se réunit au moins une fois par an.

Plusieurs pays tiers ont indiqué, comme principales exigences en matière de bien-être animal, les recommandations relatives à la protection des animaux en cours de transport établies par l'OIE. Il convient de noter que l'actuel code international de santé animale de l'OIE (10ème édition - 2001) contient un chapitre consacré à la protection des animaux en cours de transport.

Le code de l'OIE donne des orientations et des recommandations sur les aspects suivants :

- principes généraux à observer, communs à toutes les formes de transport ;

- considérations particulières en fonction des modes de transport ;

- recommandations générales concernant le transport aérien.

RÉSOLUTION n°XIV

Mandat de l'OIE pour la protection des animaux

(Adopté par le Comité international de l'OIE le 29 mai 2002)

CONSIDÉRANT QUE

À la 68e Session générale, en mai 2000, le Comité international a examiné et approuvé le Troisième plan stratégique de lOIE,

À la 69e Session générale en mai 2001, le Comité international a adopté le programme de travail du Directeur général portant sur la mise en oeuvre des recommandations du Troisième plan stratégique pour la période 2001-2005. Le programme de travail précisait que les nouveaux domaines identifiés dans le Troisième plan stratégique recevraient une attention particulière,

Un Groupe ad hoc sur la protection des animaux s'est réuni du 2 au 4 avril 2002 et a rédigé les recommandations à soumettre au Comité international concernant la nature des activités de l'OIE dans le domaine de la protection des animaux, les priorités de l'OIE ainsi que les modalités opérationnelles,

Ce Groupe ad hoc a rappelé le rôle que joue l'OIE, depuis 75 ans, en qualité d'organisation de référence internationale pour la santé animale, bénéficiant d'une infrastructure bien établie ainsi que d'une reconnaissance internationale avérée. Soulignant la relation étroite qui existe entre la santé animale et la protection des animaux, le Groupe ad hoc estime que l'OIE est bien placé pour devenir l'organisation phare au plan international sur la protection des animaux,

LE COMITÉ

RECOMMANDE QUE

1. Comme la protection des animaux est une question d'intérêt général complexe et aux multiples aspects, qui revêt des dimensions scientifiques, éthiques, économiques et politiques importantes, l'OIE élabore une analyse détaillée et une stratégie visant à intégrer ces dimensions, à assurer un bon équilibre entre elles et à en tenir compte.

2. L'OIE donne, ensuite, des orientations et des principes généraux susceptibles de fournir une base solide pour l'élaboration de recommandations et normes particulières.

3. L'OIE constitue un Groupe de travail sur la protection des animaux chargé d'assurer la coordination et le suivi des activités relatives à la protection des animaux conformément aux tâches énumérées ci-dessous, avec attribution de certains travaux spécifiques à des Groupes ad hoc.

4. En consultation avec l'OIE, le Groupe de travail mette au point un plan opérationnel détaillé pour les douze premiers mois portant sur les questions prioritaires identifiées.

5. Le Groupe de travail et ses Groupes ad hoc consultent des organisations non gouvernementales (ONG) dotées d'une large représentativité internationale et fassent appel à toutes les compétences et les ressources disponibles, notamment dans les milieux universitaires, de la recherche, des filières de production animale, de l'industrie et auprès d'autres partenaires pertinents.

6. Les engagements de l'OIE dans le domaine de la protection des animaux soient répartis en plusieurs groupes comme suit :

* les animaux utilisés en agriculture et en aquaculture à des fins de production, de reproduction et/ou de travail

* les animaux de compagnie, y compris les espèces "exotiques" (capturées dans la nature et "non conventionnelles"),

* les animaux utilisés à des fins de recherche, d'expérimentation et/ou d'activités pédagogiques,

* la faune sauvage vivant en liberté, dont les questions relatives aux méthodes d'abattage et au piégeage,

* les animaux utilisés dans le cadre d'activités sportives, de loisir ou de divertissement, y compris les cirques et les jardins zoologiques,

et que, pour chacun de ces groupes, outre les considérations essentielles liées à la santé des animaux, les questions ayant trait au logement, à la gestion, au transport et à l'élimination (notamment l'abattage dans des conditions décentes, l'euthanasie et l'élimination à des fins de police sanitaire) soient examinées.

7. L'OIE donne la priorité aux questions relatives à la protection des animaux utilisés dans l'agriculture et dans l'aquaculture et, s'agissant des autres groupes d'animaux identifiés, que l'OIE établisse un ordre de priorité à respecter en fonction des ressources.

8. Dans le groupe d'animaux rattaché à l'agriculture et à l'aquaculture, l'OIE examine en premier les questions de transport, d'abattage et d'élimination à des fins de police sanitaire dans des conditions décentes, puis, plus tard, celles liées au logement et aux modes d'élevage. L'OIE devra aussi étudier les aspects liés à la protection des animaux au fur et à mesure que se poseront les problèmes dans les domaines du génie génétique et du clonage, de la sélection génétique ainsi que des interventions vétérinaires.

9. S'agissant des zoonoses, l'OIE traite en priorité des questions liées aux politiques d'intervention sur les animaux lors de la réduction et du contrôle des populations animales (y compris les chiens et chats errants).

10. L'OIE associe à sa stratégie de communication les principaux partenaires en matière de protection des animaux, notamment les filières de production animale, l'industrie et les ONG.

11. L'OIE tienne compte des questions liées à la protection des animaux dans le cadre de ses principales missions et assume les rôles et fonctions spécifiques suivants :

* Élaborer des normes et lignes directrices conduisant à de bonnes pratiques en matière de protection des animaux.

* Fournir des conseils pratiques et des études sur des questions particulières de protection des animaux aux groupes partenaires de l'OIE, notamment aux Pays membres, aux autres organisations internationales, aux filières de production animale, à l'industrie et aux associations de consommateurs.

* Établir des bases de données internationales sur la protection des animaux, y compris pour ce qui concerne les diverses législations et politiques nationales, les experts en protection animale disposant d'une reconnaissance internationale, et des exemples pertinents de bonnes pratiques en matière de protection des animaux.

* Définir les éléments fondamentaux d'une organisation nationale efficace pour la protection des animaux, y compris les outils législatifs et juridiques et élaborer des formulaires destinés à des actions autoévaluation.

* Préparer et diffuser du matériel de vulgarisation destiné à une meilleure sensibilisation des partenaires de l'OIE.

* User de son influence pour suggérer que la protection des animaux figure au programme des études vétérinaires.

* Définir les besoins de la recherche en matière de protection des animaux et encourager la collaboration entre centres de recherche.

ANNEXE 5

Protection des animaux d'Élevage : principale LÉGISLATION communautaire

Élevage :

- Directive 1999/74/CE du conseil du 19 juillet 1999 établissant les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses - Journal officiel l 203 ; 3.8.1999 p. 53 - 57

- Directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages - Journal officiel L 221 ; 8.8.1998 p. 23 - 27

- Directive 97/2/CE du Conseil du 20 janvier 1997 modifiant la directive 91/629/CEE établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux - Journal officiel L 025, 28.1.1997 p. 24 - 25

- Directive 91/629/CCE du Conseil du 19 novembre 1991 établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux - Journal officiel L 340, 11.12.1991 p. 28 - 32

- 97/182/CE : Décision de la Commission du 24 février 1997 modifiant l'annexe de la directive 91/629/CEE établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux - Journal officiel L 076, 24.2.1997 p. 30 - 31

- Directive 91/630/CEE du Conseil du 19 novembre 1991 établissant les normes minimales relatives à la protection des porcs - Journal officiel L 340, 11.12.1991 p. 33 - 38

- Directive 88/166/CEE du Conseil du 7 mars 1988 relative à l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire 131/86 (annulation de la directive 86/113/CEE du Conseil du 25 mars 1986 établissant les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses en batterie) - Journal officiel L 074, 19.3.1988 p. 83 - 87

- 78/923/CEE : Décision du Conseil du 19 juin 1978 concernant la conclusion de la Convention européenne pour la protection des animaux d'élevage - Journal officiel L 323, 17.11.1978 p. 12 - 13

Transport:

- Directive 91/628/CEE du Conseil du 19 novembre 1991 relative à la protection des animaux en cours de transport et modifiant les directives 90/425/CEE et 91/496/CEE - Journal officiel L 340, 11.12.1991 p. 17 - 27

- Directive 95/29/CE du Conseil du 29 juin 1995 modifiant la directive 90/628/CEE relative à la protection des animaux en cours de transport - Journal officiel L 148, 30.6.1995 p. 52 - 63

- Règlement (CE) n° 1255/97 du Conseil du 25 juin 1997 concernant les critères communautaires requis aux points d'arrêt et adaptant le plan de marche visé à l'annexe de la directive 91/628/CEE - Journal officiel L 174, 2.7.1997 p. 1 - 6

- Règlement (CE) n° 411/98 du Conseil du 16 février 1998 relatif à des normes complémentaires concernant la protection des animaux applicables aux véhicules routiers utilisés pour le transport d'animaux pour des voyages dépassant une durée de huit heures - Journal officiel L 052, 21.2.1998 p. 8 - 11

- Règlement (CE) n° 615/98 de la Commission du 18 mars 1998 portant modalités d'application du régime des restitutions à l'exportation en ce qui concerne le bien-être des animaux vivants de l'espèce bovine en cours de transport - Journal officiel L 082, 19.3.1998 p. 19 - 22

Abattage et mise à mort :

- Directive 93/119/CE du Conseil du 22 décembre 1993 sur la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort - Journal officiel L 340, 31.12.1993 p. 21 - 34

- 88/306/CEE : Décision du Conseil du 16 mai 1988 concernant la conclusion de la Convention européenne pour la protection des animaux d'abattage - Journal officiel L 137, 02.06.1988 p 25

annexe 6

proposition soumise par l'uE à l'omc concernant le bien-être animal et les échanges agricoles

Afin de mettre en évidence la question du bien-être animal, l'UE a soumis au comité de l'agriculture de l'OMC, lors de sa session extraordinaire de juin 2000, la proposition figurant ci-après, dont l'objectif est de veiller à ce que la libéralisation des échanges ne compromette les efforts déployés par l'UE pour améliorer la protection des animaux d'élevage.

G/AG/NG/W/19

28 juin 2000

PROPOSITION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

BIEN-ÊTRE DES ANIMAUX ET COMMERCE DES PRODUITS AGRICOLES

Introduction

La protection des animaux est une question qui revêt de plus en plus d'importance, notamment dans la Communauté européenne (CE). La Commission européenne achève actuellement un rapport analysant les dispositions en matière de protection des animaux des pays hors CE qui fournissent à la CE des animaux vivants et des produits d'origine animale. Les renseignements communiqués par ces pays donnent la preuve que la protection des animaux n'est pas une question qui intéresse uniquement la Communauté.

Les consommateurs et les producteurs sont de plus en plus conscients des effets que les techniques d'élevage et d'exploitation agricole peuvent avoir sur les animaux, sur leur santé et leur protection, et en particulier sur l'environnement. De plus en plus, les consommateurs revendiquent le droit de choisir en toute connaissance de cause entre les produits, y compris ceux qui sont produits selon différentes normes de protection. Pour pouvoir opérer ce choix, ils veulent savoir comment les animaux sont élevés, transportés et abattus. Les producteurs, auxquels ces exigences s'adressent, souhaitent avoir une base stable et cohérente sur laquelle fournir les renseignements demandés.

La CE a progressivement adopté un ensemble de textes législatifs sur la protection des animaux, qui concernent l'élevage, le transport, l'abattage et l'expérimentation. La CE et ses États membres ont aussi contribué activement à l'élaboration de conventions internationales sur la protection des animaux (par exemple pendant les transports entre pays, l'élevage pour les besoins de l'exploitation agricole, l'abattage ou l'utilisation à des fins expérimentales et scientifiques).

Les objectifs de la Communauté européenne :

Faire en sorte que le commerce ne compromette pas les efforts visant à améliorer la protection des animaux :

La CE estime qu'il y a des limites en ce qui concerne la façon dont elle devrait produire ses denrées alimentaires. Elle a défini ces limites dans sa législation, en se fondant dans de nombreux cas sur les travaux réalisés dans le cadre de conventions internationales, par exemple le Conseil de l'Europe. De nombreux autres pays ont eux aussi établi une législation dans ces domaines. Mais les consommateurs, les producteurs ainsi que les organisations de protection sont de plus en plus préoccupés par le fait que l'OMC, tout en travaillant à améliorer le cadre de la libéralisation du commerce international, ce qui est son objectif premier, n'a pas elle-même de cadre dans lequel traiter les questions de protection des animaux. Ils craignent en particulier qu'en l'absence de cadre à cet effet, les normes de protection animale, notamment celles qui concernent les animaux d'élevage, soient compromises s'il n'y a pas un moyen de faire en sorte que les produits agricoles et alimentaires produits suivant les normes intérieures de protection des animaux ne soient pas simplement remplacés par des produits importés produits suivant des normes moins élevées.

Les attitudes culturelles et éthiques à l'égard des animaux et des méthodes d'élevage varient selon les pays. L'incidence de normes de protection animale élevées sur la compétitivité relative du secteur agricole des différents pays peut être très variable.

Ainsi, lorsqu'un pays applique des normes de protection des animaux qui dépassent celles qui sont appliquées par d'autres partenaires commerciaux, il peut en découler diverses conséquences. Les consommateurs risquent de ne pas avoir des renseignements cohérents sur les normes de protection suivant lesquelles les produits importés sont produits, et les producteurs locaux peuvent être désavantagés d'un point de vue économique.

C'est pourquoi la CE estime qu'il est véritablement nécessaire de débattre de la protection des animaux dans le contexte de l'OMC. Les questions sont réelles, qu'elles émanent des consommateurs ou des producteurs, et l'OMC, en tant que chef de file des organisations commerciales internationales, doit être prête à y répondre. Étant donné les liens réciproques entre les mesures de protection des animaux et le commerce international des produits agricoles et des produits alimentaires d'origine animale, la CE pense que ce point doit être traité dans les négociations sur l'agriculture, au titre de l'article 20, sans exclure la possibilité de l'examiner dans le cadre d'autres volets des travaux de l'OMC.

Éviter le protectionnisme commercial :

L'objectif de la CE, lorsqu'elle soulève les questions de protection animale dans le contexte des négociations de l'OMC, n'est pas d'établir une base sur laquelle se fonder pour mettre en place de nouveaux types d'obstacles non tarifaires.

La Communauté européenne fait souvent l'objet de vives critiques lorsqu'elle invoque la protection animale. Elle est accusée de protectionnisme occulte et, pourtant, elle n'applique pas plus ses règles intérieures de protection animale aux importations des autres Membres de l'OMC que ne le font les autres Membres eux-mêmes. Là où elle adopte ouvertement une approche différente, c'est lorsqu'elle attire l'attention sur la nécessité de traiter la question de la protection des animaux dans le cadre de l'OMC.

La CE est le deuxième exportateur mondial de produits agricoles et de produits alimentaires, et elle n'a aucun intérêt à ce que les Membres de l'OMC adoptent des obstacles non commerciaux injustifiés. Son objectif est de promouvoir l'application de normes élevées en matière de protection des animaux et de fournir des renseignements clairs aux consommateurs tout en maintenant la compétitivité de son secteur agricole et de son industrie alimentaire.

Certains de ses concurrents font valoir que la CE essaie de faire établir à l'OMC des dispositions qui pourraient permettre aux Membres de refuser les importations d'animaux et de produits d'origine animale provenant de pays qui n'appliquent pas la même législation qu'eux en matière de protection. Une telle approche risquerait au bout du compte de diviser le monde en plusieurs blocs commerciaux, dans lesquels les exportateurs aligneraient leur législation en matière de protection des animaux sur celle de leurs principaux marchés d'importation et où certains importateurs pourraient adopter des normes de protection animale élevées pour des raisons protectionnistes. Ce n'est pas ce que la CE recherche car ce ne serait pas promouvoir la protection des animaux.

De la même manière, la CE ne nie ni ne veut ignorer la nécessité de recourir au commerce pour améliorer la prospérité mondiale, en particulier celle des pays les moins avancés. Elle est le premier importateur mondial de produits agricoles, provenant d'un large éventail de pays, y compris de nombreux pays en développement et pays figurant au nombre des pays les moins avancés. Nous reconnaissons pleinement le rôle que le commerce joue dans le relèvement des niveaux de vie dans les pays en développement. Nous voulons seulement faire en sorte que le processus de libéralisation du commerce mondial renforce ce que nous mettons en place dans la CE pour protéger les animaux.

Dans la pratique, nos préoccupations en ce qui concerne la protection des animaux concernent tout particulièrement les méthodes de production industrialisées très intensives utilisées pour certaines espèces, en particulier les volailles et les porcs. Ce type de production se retrouve la plupart du temps dans les pays développés, pas dans les pays en développement et les pays les moins avancés.

Plusieurs manières de traiter la question dans le cadre de l'OMC :

La question de la protection des animaux est une question complexe, qui touche à l'économie, à l'éthique, à la santé des animaux, à la santé publique, à la production alimentaire et au droit tout à la fois. Il est évident que l'importance qui lui est accordée varie selon les Membres de l'OMC. Néanmoins, le fait que la protection animale est considérée comme une nouvelle question commerciale a récemment été reconnu par l'OCDE, et les conventions internationales en place ainsi que les travaux en cours à l'Organisation des épizooties le confirment.

Nous reconnaissons pleinement la complexité de cette question, nous reconnaissons aussi que chaque Membre de l'OMC a le droit de choisir ses mesures de protection animale en fonction des circonstances qui lui sont propres. Pourtant, l'incidence de la libéralisation du commerce sur la protection des animaux, en particulier la protection des animaux élevés pour les besoins de l'exploitation agricole et le transport des animaux vivants, ne peut être niée. Les Membres de l'OMC ne devraient pas entraver le commerce des produits agricoles et des produits alimentaires pour des raisons de protection animale. Mais il est aussi important de garantir le droit des Membres de l'OMC qui appliquent des normes élevées en matière de protection animale de les maintenir.

Les Accords actuels de l'OMC (Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires, Accord sur les obstacles techniques au commerce, article XX du GATT et article 20 de l'Accord sur l'agriculture) offrent déjà une base sur laquelle se fonder pour examiner certaines des questions liées à la protection animale. Toutefois, nous sommes d'avis que la protection des animaux devrait être traitée globalement, d'une manière cohérente, dans le cadre de l'OMC. Le débat qui a eu lieu récemment a montré très nettement qu'il était nécessaire d'arriver à un terrain d'entente sur cette question importante. Voilà pourquoi la CE souhaite soulever la question de la protection des animaux en tant qu'importante considération autre que d'ordre commercial dans les négociations en cours.

Il y a plusieurs façons de traiter la question de la protection des animaux. Celles-ci ne s'excluent pas mutuellement et on pourrait envisager un résultat qui comprendrait une combinaison de mesures, y compris ce qui suit:

* élaboration d'accords multilatéraux traitant de la protection des animaux. Cette approche serait facilitée par une plus grande clarté juridique en ce qui concerne la relation entre les règles de l'OMC et les mesures commerciales prises conformément aux dispositions d'accords multilatéraux de protection des animaux;

* un étiquetage approprié, obligatoire ou volontaire, ainsi qu'il est prévu à l'article 2.2 de l'Accord OCC, pourrait aider les consommateurs à opérer un choix en toute connaissance de cause entre les produits alimentaires, qu'ils soient produits sur le marché intérieur ou importés, y compris en ce qui concerne les conditions de production, par exemple les produits produits en conformité avec certaines normes de protection des animaux ;

* des normes élevées de protection animale peuvent accroître les coûts pour les producteurs d'une manière que ne compenserait pas une éventuelle augmentation des recettes. La libéralisation du commerce peut exacerber cet effet et se traduire par des conditions de concurrence inégales, voire entraîner un abaissement des normes de protection dans les pays exportateurs. L'opposition à la libéralisation des échanges et à l'OMC pourrait s'en trouver attisée. Il faudra donc peut-être voir s'il serait légitime de prévoir une certaine compensation destinée à couvrir les coûts additionnels lorsqu'il pourrait être clairement prouvé que ces coûts additionnels découlent directement de l'application des normes plus élevées en question. Pour qu'une telle compensation soit acceptable, il faudrait que les effets sur le commerce et la production soient nuls ou au plus minimes.

Pour conclure, la CE estime qu'un examen détaillé des approches exposées ci-dessus permettrait aux Membres de l'OMC d'élaborer une approche visant à traiter de manière adéquate la question de la protection des animaux dans le cadre de l'OMC, sans qu'il y ait conflit avec l'objectif à long terme de la libéralisation du commerce des produits agricoles et des produits alimentaires. Elle poursuit ses travaux sur la protection des animaux et elle se réserve le droit de présenter de nouvelles communications compte tenu de l'évolution de la situation.

ANNEXE 7

PROPOSITION SOUMISE PAR L'UE À L'OCCASION DE LA Session INFORMELLE DU COMITÉ SPÉCIAL DE L'AGRICULTURE DE l'OMC TENUE EN DÉCEMBRE 2001

ÉTIQUETAGE OBLIGATOIRE DES PRODUITS AGRICOLES

Note des Communautés européennes

1. La question de l'étiquetage des produits alimentaires et agricoles, qui a pour objectif d'informer et de protéger les consommateurs, présente un intérêt de plus en plus grand pour de nombreux Membres de l'OMC et revêt pour eux de plus en plus d'importance. L'étiquetage en général a fait l'objet de débats à plusieurs reprises, essentiellement, mais pas exclusivement, au sein du Comité OCC. Comme l'article premier de l'Accord OCC précise que les produits agricoles sont assujettis à ses dispositions, il est approprié, dans le contexte des négociations sur l'agriculture prévues à l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture, d'examiner les faits nouveaux concernant cette question dans le cadre de l'Accord OCC, afin de déterminer dans quelle mesure les règles existantes doivent être clarifiées. Si la présente note ne porte que sur l'étiquetage obligatoire dans le contexte de l'Accord OCC, c'est uniquement pour mettre l'accent sur ce type d'étiquetage et cela ne doit pas être interprété comme impliquant une préférence pour l'étiquetage obligatoire plutôt que facultatif ni que d'autres Accords de l'OMC, comme l'Accord SPS, ne sont pas applicables dans certaines circonstances spécifiques aux prescriptions en matière d'étiquetage.

2. La clarification des règles OCC dans la mesure où elles concernent l'étiquetage obligatoire devrait avoir pour objet de permettre aux Membres de poursuivre leurs objectifs légitimes, y compris de répondre aux considérations pertinentes autres que d'ordre commercial dans le secteur de l'agriculture, au moyen de prescriptions en matière d'étiquetage applicables aux produits alimentaires et agricoles, favorisant ainsi des approches du commerce international fondées sur le marché et les moins restrictives pour le commerce. Par ailleurs, cette clarification devrait permettre d'éviter qu'il soit possible que l'étiquetage obligatoire soit appliqué de façon à constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre Membres ou une restriction déguisée au commerce international. En conséquence, cet effort de clarification devrait se faire de façon pleinement conforme aux concepts et principes fondamentaux des Accords existants de l'OMC, en tenant compte des constatations pertinentes des organes de règlement des différends de l'OMC. En outre, cette clarification ne devrait ni accroître ni amoindrir les droits et obligations fondamentaux des Membres et devrait prendre en compte, dans toute la mesure du possible, les besoins des pays participants en développement et les moins avancés.

3. Bien que la présente note mette l'accent sur des questions auxquelles s'appliquent les dispositions de l'Accord OCC, il importe de ne pas perdre de vue les liens étroits entre l'OMC et les débats qui se déroulent dans d'autres enceintes internationales ayant des activités dans ce domaine, par exemple, la commission du Codex Alimentarius. Lorsqu'il existe des normes internationales afférentes à l'étiquetage des produits alimentaires et agricoles, elles doivent servir de base aux systèmes nationaux d'étiquetage conformément aux dispositions de l'Accord OCC. En conséquence, les CE continuent d'appuyer les efforts visant à élaborer des lignes directrices multilatérales concernant l'étiquetage obligatoire des produits alimentaires et agricoles. Bien que de tels travaux soient en cours, il n'en est pas moins important de clarifier la situation concernant, en particulier, la relation entre les règles OCC et les systèmes d'étiquetage obligatoire.

4. Du point de vue des CE, certains faits nouveaux survenus depuis que l'Accord OCC a été conclu peuvent avoir de l'importance pour cette question :

a) Le droit des consommateurs à être parfaitement informés est maintenant plus facilement et plus largement reconnu. La demande par les consommateurs d'une vaste gamme d'informations se rapportant en particulier aux produits alimentaires et agricoles a sensiblement augmenté dans presque tous les pays membres de l'OMC.

b) Dans son rapport du 12 mars 2001, intitulé «Communautés européennes - amiante», l'Organe d'appel a examiné pour la première fois certaines dispositions de l'Accord OCC, en particulier la définition des «caractéristiques d'un produit» par rapport au règlement technique, mais il s'est abstenu de se prononcer sur les allégations fondées sur l'article 2 de l'Accord OCC, de sorte que l'interprétation des dispositions de cet accord n'a pas encore été éprouvée. Toutefois, le même rapport a confirmé que les goûts et les habitudes des consommateurs étaient un critère général permettant de déterminer la «similarité» d'un produit. La fourniture d'informations exactes et complètes répondant à des prescriptions en matière d'étiquetage peut donc être essentielle pour permettre aux consommateurs de choisir en connaissance de cause. Les consommateurs perçoivent cet aspect de l'information comme étant particulièrement important et sensible pour les produits alimentaires. Par ailleurs, l'étiquetage permet d'éviter les pratiques de nature à induire en erreur le consommateur. En conséquence, les systèmes d'étiquetage obligatoire permettront aux Membres de l'OMC de fixer le niveau d'information des consommateurs et le niveau de respect des prescriptions auxquels ils souhaitent parvenir grâce aux lois et règlements adoptés sur leur territoire en conformité avec l'Accord OCC.

c) Il semble de plus en plus nécessaire de dissiper une idée fausse répandue dans certains milieux selon laquelle les règles OCC pourraient constituer un obstacle aux efforts des pouvoirs publics visant à tenir compte, par des outils d'information tels que les prescriptions en matière d'étiquetage, des valeurs fondamentales de la société ou des préoccupations liées à la façon dont les produits agricoles et alimentaires sont produits, transformés et commercialisés.

d) De même, il faudrait également tenir compte des préoccupations exprimées en particulier par certains pays en développement quant aux effets potentiellement négatifs sur le commerce des systèmes d'étiquetage obligatoire.

5. C'est dans ce contexte que les CE, dans leur proposition globale de négociation, ont demandé le développement des systèmes d'étiquetage se rapportant à la production et à la transformation des produits alimentaires et agricoles, afin de répondre aux préoccupations des consommateurs et de s'assurer que ces systèmes d'étiquetage soient réglementés d'une façon adéquate par l'OMC.

Les CE proposent, pour l'adoption de prescriptions en matière d'étiquetage, les lignes directrices suivantes qui, selon elles, sont compatibles avec l'article 2 de l'Accord OCC.

a) Tout d'abord, le droit des Membres de l'OMC de choisir un niveau d'information et de protection de consommateurs en ce qui concerne les caractéristiques et les méthodes de production et de transformation des produits alimentaires et agricoles devrait être maintenu.

b) Selon le niveau d'information du consommateur et de respect des lois choisi par un Membre participant à l'Accord OCC, les systèmes d'étiquetage obligatoire pour les produits alimentaires et agricoles peuvent constituer la solution la moins restrictive pour le commerce et devraient également être présumés ne pas créer en tant que tels un obstacle non nécessaire au commerce international.

c) Les Membres de l'OMC devraient faire en sorte que, à tous les stades, la création d'un système d'étiquetage obligatoire soit menée de façon transparente, s'agissant en particulier de l'élaboration de critères et de la gestion des systèmes. Toutes les parties intéressées devraient avoir la possibilité d'y participer dès que possible de façon constructive.

d) Le système d'étiquetage obligatoire variera dans ses détails selon le produit agricole ou la catégorie de produits agricoles auxquels il s'applique, mais il faudrait qu'il puisse offrir aux consommateurs des informations sur les caractéristiques d'un produit, les méthodes de transformation et de production de ce produit, y compris la façon dont les animaux sont élevés ou les végétaux cultivés, le caractère biologique ou non biologique du procédé de production, les modifications des propriétés des produits agricoles, etc.

6. Pour ce qui est des problèmes que peuvent poser aux pays en développement les mesures d'étiquetage concernant les produits alimentaires et agricoles, les CE estiment ce qui suit :

a) des systèmes appropriés d'étiquetage obligatoire pour les produits alimentaires et agricoles pourraient dans la pratique faciliter les échanges et améliorer l'accès aux marchés en renforçant la transparence et la confiance des consommateurs et, partant, en augmentant la valeur commerciale globale des produits ;

b) l'aide aux pays en développement pour la mise en place d'activités réglementaires dans le domaine de l'étiquetage des produits alimentaires et agricoles devrait être considérée comme un élément important de l'aide au développement.

7. Pour conclure, les CE pensent qu'il est important que les Membres arrivent à une perception, une interprétation ou une orientation commune concernant les critères et lignes dire