COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Projet de rapport conjoint sur l'inclusion sociale

Partie I - L'Union européenne

Résumé........

Introduction

1. Principales tendances et défis majeurs

2. Approches stratégiques et mesures politiques

3. Identifier les bonnes pratiques et les approches innovantes

3.1 Objectif 1: Promouvoir la participation à l'emploi et l'accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et services

3.1.1 Promouvoir la participation à l'emploi

3.1.2 Promouvoir l'accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et services

3.1.2.1 Systèmes de protection sociale

3.1.2.2 Logement

3.1.2.3 Soins de santé

3.1.2.4 Éducation, justice et culture

3.2 Objectif 2: Prévenir les risques d'exclusion

3.2.1 Promouvoir l'e-inclusion

3.2.2 Prévenir le surendettement et la perte de logement

3.2.3 Préserver la solidarité familiale

3.3 Objectif 3: Agir pour les plus vulnérables

3.3.1 Promouvoir l'intégration des personnes en situation de pauvreté persistante

3.3.2 Éliminer l'exclusion sociale chez les enfants

3.3.3 Promouvoir les actions en faveur des zones caractérisées par l'exclusion

3.4 Objectif 4: Mobiliser l'ensemble des acteurs

3.4.1 Donner la parole aux personnes en situation d'exclusion et leur permettre de participer

3.4.2 Intégration de l'objectif de lutte contre l'exclusion dans l'ensemble des politiques

3.4.3 Promouvoir le dialogue et le partenariat

4. Promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes

4.1 La dimension de genre dans les principaux défis

4.2 Intégration de la dimension de genre dans la stratégie globale

4.3 Prise en compte de la dimension de genre dans les différents objectifs

4.4 Dimension de genre dans le processus de suivi, les évaluations d'impact et les indicateurs

5. Utilisation d'indicateurs dans les PAN/incl

Partie II - Les Etats membres

BELGIQUE

DANEMARK

ALLEMAGNE

GRÈCE........

ESPAGNE

FRANCE

IRLANDE

ITALIE

LUXEMBOURG

PAYS-BAS

AUTRICHE

PORTUGAL

FINLANDE

SUÈDE

ROYAUME-UNI

Annexe I Indicateurs

ANNEXE II EXEMPLES DE BONNES PRATIQUES FIGURANT DANS LES PLANS D'ACTION NATIONAUX CONTRE LA PAUVRETÉ ET L'EXCLUSION SOCIALE

Partie I - L'Union européenne

Résumé

Pour la première fois, la Commission européenne présente un document politique sur la pauvreté et l'exclusion sociale. En décrivant et en analysant la situation de tous les États membres et en identifiant les principaux enjeux pour l'avenir, ce projet de rapport conjoint sur l'inclusion sociale contribue au renforcement du modèle social européen. Il constitue une avancée significative dans la réalisation de l'objectif stratégique de l'Union de renforcer la cohésion sociale entre 2001 et 2010.

Ce rapport donne une réalité concrète à la méthode ouverte de coordination sur l'inclusion sociale adoptée au sommet de Lisbonne de mars 2000. Ce nouveau processus est une reconnaissance importante du rôle que doit jouer la politique sociale, au même titre que les politiques économiques et d'emploi, dans la réduction des inégalités et la promotion de la cohésion sociale, ainsi que de la nécessité d'assurer à l'avenir une coordination efficace entre ces politiques. Il s'agit donc d'un élément important dans la réalisation de l'agenda social européen adopté à Nice et il complète les objectifs de la stratégie européenne pour l'emploi.

Ce rapport constitue une avancée significative dans le processus de mise au point d'indicateurs communs de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale entre et au sein de chacun des États membres. Il démontre l'engagement actif des États membres et de la Commission dans ce processus. Ceci devrait permettre à l'avenir un suivi plus rigoureux et efficace des progrès accomplis dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Il devrait également conduire à de meilleures évaluations des politiques et à une analyse plus transparente de leur efficacité, y compris sous l'angle financier. Ceci devrait permettre aux États membres de mieux élaborer leurs politiques à l'avenir.

Ce rapport n'évalue pas l'efficacité des systèmes déjà en place dans les différents États membres. Il se concentre plutôt sur l'analyse des différentes approches adoptées par les États membres dans leurs plans d'action nationaux de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (PAN/incl) en réponse aux objectifs communs de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale adoptée par l'UE à Nice en décembre 2000. Il examine les PAN/incl des États membres en se concentrant sur la qualité de l'analyse, la clarté des objectifs, buts et cibles, et la présence d'une approche stratégique et intégrée. Ce faisant, il démontre l'engagement de tous les États membres à utiliser le nouveau processus sur l'inclusion sociale afin d'augmenter leurs efforts dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Ce rapport présente un vaste ensemble de politiques et d'initiatives en place ou proposées dans les États membres. Ces politiques fournissent un bon point de départ pour la coopération entre États membres et l'échange de connaissances à venir. Cependant, il n'a pas été possible d'identifier des exemples de bonnes pratiques dans la mesure où, en l'état actuel, les politiques et les programmes dans les États membres ne font généralement pas l'objet d'une évaluation rigoureuse. Ce rapport en conclut qu'un défi important pour la prochaine étape du processus sur l'inclusion sociale sera de recourir à une analyse minutieuse de l'efficacité des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, y compris du point de vue financier.

Un nouvel engagement - Lors des Conseils européens de Lisbonne (mars 2000), de Nice (décembre 2000) et de Stockholm (juin 2001), les États membres se sont engagés à promouvoir une croissance économique durable et des emplois de qualité afin de réduire les risques de pauvreté et d'exclusion sociale et de renforcer la cohésion sociale dans l'Union européenne entre 2001 et 2010. Afin d'appuyer cet engagement, le Conseil a fixé des objectifs communs de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et décidé que ces objectifs seront repris par chaque État membre dans le cadre de plans nationaux d'action (PAN/incl) renouvelés tous les deux ans à partir de l'année 2001. Le Conseil a également mis en place une nouvelle méthode ouverte de coordination incitant les États membres à travailler ensemble pour améliorer l'impact sur l'inclusion sociale des politiques de protection sociale, d'emploi, de santé, du logement et de l'éducation. Les PAN/incl et le développement d'indicateurs comparables constituent ainsi le cadre de coopération favorisant l'échange de bonnes pratiques et l'apprentissage mutuel au niveau communautaire. Ce processus sera appuyé à partir de 2002 par la mise en oeuvre sur cinq ans d'un programme d'action communautaire pour l'inclusion sociale.

Contexte général - La nouvelle méthode ouverte de coordination doit contribuer à une meilleure intégration des objectifs sociaux dans l'ensemble des politiques mises en place en vue d'atteindre l'objectif stratégique ambitieux fixé pour l'ensemble de l'Union à Lisbonne. Elle doit notamment favoriser une interaction positive et dynamique entre les politiques économiques, les politiques d'emploi et les politiques sociales, et assurer la mobilisation de tous les acteurs en vue de cet objectif stratégique. Ce rapport rejoint pleinement les objectifs de l'agenda social européen adopté à Nice, dans la mesure où il reconnaît le double rôle joué par la politique sociale, en tant que facteur productif et instrument clé de la réduction des inégalités et du renforcement de la cohésion sociale. De ce point de vue, le rapport met l'accent sur le rôle crucial de la participation dans l'emploi, en particulier pour les groupes qui sont sous-représentés ou désavantagés sur le marché du travail, en cohérence avec les objectifs de la stratégie européenne pour l'emploi. En outre, le rapport tient compte des acquis du modèle social européen, caractérisé par des systèmes sociaux offrant un haut niveau de protection sociale, par l'importance du dialogue social et par des services d'intérêt général couvrant les secteurs essentiels à la cohésion sociale, tout en reflétant la diversité des situations et des choix nationaux.

Concrétiser l'engagement - Tous les États membres ont démontré leur engagement à mettre en oeuvre la méthode ouverte de coordination en adoptant leur plan national pour le mois de juin 2001. Ces plans présentent les priorités des États membres dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale pour une période de deux ans. Tous décrivent plus ou moins en détail les mesures en place ou envisagées afin d'atteindre les objectifs communs et la plupart indique également des exemples de bonnes pratiques. Les PAN/incl constituent ainsi une source riche en informations à partir de laquelle la Commission et les États membres pourront approfondir le processus d'échange de bonnes pratiques en vue de renforcer l'efficacité des politiques des États membres. Ce processus devrait s'enrichir à l'avenir d'une évaluation plus poussée des politiques nationales, y compris du point de vue de leur impact sur les finances publiques, et de la mise en place de vastes séries d'indicateurs et d'outils d'analyse, tant au niveau national qu'européen.

Situation d'ensemble - Les PAN/incl confirment que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale reste un défi important pour l'Union européenne. L'évolution favorable de la croissance et de l'emploi entre 1995 et 2000 a permis de stabiliser une situation qui s'était détériorée dans beaucoup d'États membres avec la récession économique du milieu de la décennie 1990. Toutefois, les analyses présentées par les États membres et les indicateurs comparables au niveau européen indiquent clairement que le nombre de personnes confrontées aux risques d'exclusion et de pauvreté demeure trop élevé. Bien qu'elles ne rendent que partiellement compte des formes complexes et pluridimensionnelles de la pauvreté et de l'exclusion sociale, les données comparables les plus récentes sur le revenu des ménages montrent qu'en 1997, 18 % de la population de l'Union européenne, soit plus de 60 millions de personnes, vivaient dans des ménages dont le revenu était inférieur à 60 % du revenu médian national équivalent, la moitié de ces personnes ayant vécu sous ce seuil de pauvreté relative pendant trois années consécutives.

Les facteurs de risques - Les PAN/incl identifient un certain nombre de facteurs qui exposent les individus à des risques plus grands de pauvreté et d'exclusion sociale. Le chômage, et surtout le chômage de longue durée, est de loin le facteur de risques le plus souvent mentionné. Les autres facteurs importants sont : la faiblesse des revenus, la faible qualité des emplois occupés, la perte ou l'absence de logement, un mauvais état de santé, l'immigration, le manque de qualifications et les sorties anticipées du système scolaire, les inégalités entre hommes et femmes, la discrimination et le racisme, le handicap, la vieillesse, les ruptures familiales, l'abus de drogue et d'alcool, ainsi que le fait de vivre dans une zone géographique désavantagée. Certains États membres insistent sur la façon dont ces facteurs de risques se recoupent et se cumulent au cours du temps, soulignant ainsi la nécessité de s'attaquer à la spirale de la pauvreté récurrente, en évitant qu'elle ne se transmette d'une génération à l'autre.

Les changements structurels - Plusieurs plans font référence à différents changements structurels à l'oeuvre dans l'Union qui peuvent faire peser de nouveaux risques d'exclusion sociale pour les groupes particulièrement vulnérables et exigent que des réponses adaptées soient trouvées. Sont mentionnés : la transformation profonde et structurelle du marché du travail résultant d'un changement économique accéléré et de la mondialisation de l'économie ; l'avènement rapide de la société de la connaissance et des technologies de l'information et de la communication ; l'augmentation des taux de dépendance démographique résultant de l'accroissement de l'espérance de vie et de la baisse des taux de natalité ; une tendance à plus de diversité ethnique, culturelle et religieuse, alimentée par les flux de migration et une mobilité accrue au sein de l'Union; l'augmentation de la participation des femmes au marché du travail et les changements de la structure des ménages.

Les défis et enjeux - Le défi essentiel pour les politiques publiques à la lecture des plans est de parvenir à garantir que les principaux mécanismes de distribution des chances et des ressources - le marché du travail, le système fiscal, les systèmes de protection sociale, d'éducation, de logement, services de santé et autres - deviennent suffisamment universels pour satisfaire les besoins des personnes confrontées aux risques de pauvreté et d'exclusion sociale et leur permettre d'accéder à leurs droits fondamentaux. De ce point de vue, il est encourageant de constater que les plans confirment l'engagement des États membres à renforcer leur politique d'emploi et à poursuivre la modernisation de leurs systèmes de protection sociale, ainsi que de leurs principales politiques sociales, telles que les politiques d'éducation, de santé et du logement, afin de les rendre plus aptes à répondre aux besoins des individus et à appréhender les risques traditionnels et nouveaux d'exclusion sociale. Si l'étendue et l'intensité des problèmes varient fortement entre les États membres, huit enjeux majeurs semblent émerger des plans et concerner plus ou moins directement la majorité des États membres: parvenir à un marché du travail qui favorise l'intégration sociale et l'emploi, considéré comme une opportunité et un droit pour tous ; garantir un revenu adapté et des ressources permettant de vivre dans la dignité humaine ; combattre les inégalités devant l'éducation ; assurer un logement décent pour tous ; garantir l'égalité d'accès aux services (de santé, de transport, sociaux, culturels, d'animation, de la justice) et en améliorer la qualité ; améliorer la mise en oeuvre des politiques et la fourniture de ces services ; régénérer les zones défavorisées.

Différents points de départ - Les PAN/incl illustrent les différences entre les systèmes sociaux au sein de l'Union. Les États membres possédant les systèmes de protection sociale les plus développés et des niveaux de dépenses sociales par habitant plus élevés semblent être ceux qui réussissent le mieux à garantir l'accès de tous aux services de base et à conserver un taux de pauvreté relative bien inférieur à la moyenne communautaire. Du fait de ces différences entre leurs systèmes de politique sociale, ainsi qu'entre leurs niveaux de pauvreté respectifs, les États membres ont abordé le processus des PAN/incl de façon très diverse. Certains ont vu dans leur plan une occasion de réviser ou d'améliorer de façon substantielle leur stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, y compris sous l'aspect de la coordination des différents niveaux de décision et de la fourniture des services. D'autres, en particulier ceux possédant les systèmes de protection sociale les plus développés et où les phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale sont liés à un certain nombre de facteurs de risques très particuliers, ont rappelé la contribution essentielle de leurs systèmes universels et ont profité des PAN/incl pour mettre l'accent sur de nouvelles mesures, plus spécifiques. La structure politique des États membres, et notamment la façon dont les compétences dans la lutte contre l'exclusion sociale sont réparties entre le niveau national, régional et local, a également influencé l'élaboration des plans. Toutefois, quelle que soit leur situation de ce point de vue, la majorité des États membres s'accordent sur la nécessité de compléter les plans nationaux par des approches intégrées au niveau régional et local.

Approche stratégique et intégrée - Si tous les États membres ont confirmé l'engagement pris à Nice, les plans se distinguent par leur capacité à fournir une analyse approfondie des principaux risques et défis, à définir leurs politiques dans une perspective stratégique de long terme et à éviter une approche uniquement sectorielle ou ciblée sur des groupes spécifiques pour développer une approche intégrée. Seuls certains États membres sont allés au-delà des intentions générales en fixant des objectifs quantifiés et spécifiques afin de mesurer les progrès accomplis. La question de l'égalité entre hommes et femmes manque de visibilité dans les PAN/incl et n'est mentionnée que de façon sporadique. Il convient toutefois de se féliciter de l'engagement de plusieurs États membres de mieux prendre en compte cette dimension au cours des deux prochaines années. Globalement, les différences d'approche des plans reflètent dans une large mesure les différents points de départ mentionnés précédemment.

Potentiel d'innovation - En ce qui concerne le contenu des mesures politiques annoncées par les plans, la plupart des États membres ont concentré leurs efforts sur l'amélioration des procédures de coordination et des mesures politiques existantes, ainsi que sur la promotion du partenariat, plutôt que de lancer de nouvelles mesures innovantes. Le délai relativement court laissé pour la préparation des PAN/incl a conduit la plupart des États membres à se cantonner aux mesures politiques déjà définies dans le cadre légal et budgétaire existant et la plupart n'ont pas inclus d'estimations budgétaires. Si les PAN/incl 2001 sont donc un point de départ important pour le processus afin de donner un élan décisif à l'élimination de la pauvreté et de l'exclusion sociale, les efforts devront être poursuivis dans les années à venir.

Complémentarité avec la stratégie pour l'emploi - La participation dans l'emploi est mentionnée par la plupart des États membres comme la meilleure protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Cette approche est conforme à l'accent mis sur l'emploi par le Conseil européen de Nice. Les liens entre les PAN/incl et les PAN/emploi sont doubles. D'une part, les États membres reconnaissent le rôle essentiel que jouent les lignes directrices pour l'emploi dans la lutte contre l'exclusion grâce à l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle et à la création de nouvelles offres d'emploi, qui sont des conditions essentielles pour favoriser l'inclusion sociale par le marché du travail. En même temps, la stratégie pour l'emploi vise essentiellement l'augmentation des taux d'emploi pour atteindre de façon aussi efficace que possible les objectifs fixés à Lisbonne et Stockholm. D'autre part, en se concentrant sur des actions qui facilitent l'accès à l'emploi des individus ou groupes sociaux qui en sont le plus éloignés, les PAN/incl peuvent contribuer positivement à l'augmentation du taux d'emploi. Cette tendance à mettre en oeuvre des mesures plus actives et préventives dans la plupart des PAN/incl reflète l'expérience acquise à travers le processus de Luxembourg.

Approches politiques - De façon transversale aux différents domaines politiques relevant des objectifs communs, trois types d'approches complémentaires ressortent des plans. La première approche vise à rendre les politiques et services de base plus adaptés, plus accessibles et plus abordables dans le but de couvrir le plus grand nombre de personnes, d'améliorer la connaissance et l'utilisation des dispositifs, et de les rendre plus efficaces (i.e. promouvoir l'universalité). La deuxième approche s'attaque à des obstacles ou handicaps particuliers qui peuvent être surmontés par la mise en oeuvre de mesures appropriées (i.e. favoriser l'égalité des chances). La troisième cherche à compenser les handicaps qui ne peuvent être que partiellement surmontés ou qui sont irrémédiables (i.e. assurer la solidarité).

Mise en oeuvre des politiques - Le principal enjeu, commun à tous les plans, est non seulement d'élaborer de meilleures politiques, mais aussi d'en améliorer la mise en oeuvre afin de fournir des services favorisant l'inclusion sociale, mieux intégrés et prenant davantage en compte les besoins et les situations des personnes. Certains éléments de bonnes pratiques peuvent commencer à être identifiés sur la base des plans : concevoir et mettre en oeuvre les politiques et les services aussi proches que possible des citoyens ; faire en sorte que les services soient fournis d'une manière intégrée et holistique ; garantir la transparence des procédures décisionnelles et des voies de recours ou d'appel ; rendre les services plus accueillants, accessibles, souples et adaptés ; favoriser le partenariat entre les différents acteurs ; défendre l'égalité et les droits en luttant contre les discriminations ; renforcer la participation des personnes en situation de pauvreté et d'exclusion sociale ; soutenir la responsabilisation, l'autonomie et le développement personnel des individus ; mettre en place des mécanismes d'amélioration continue des politiques et des services dans une perspective durable.

Mobilisation des acteurs concernés - La plupart des États membres reconnaissent la nécessité de mobiliser et d'impliquer tous les acteurs concernés, y compris les personnes en situation de pauvreté et d'exclusion sociale, tant dans l'élaboration que dans la mise en oeuvre de leur PAN/incl. La plupart ont consulté les ONG et les partenaires sociaux au cours de la préparation des plans. Toutefois, du fait notamment du délai très court laissé à la préparation des plans, l'étendue et l'impact de cette consultation semblent avoir été souvent limités. Un enjeu majeur pour l'avenir est donc d'établir des mécanismes de participation continue des acteurs concernés dans la mise en oeuvre et le suivi des PAN/incl. Plusieurs États membres ont présenté des mécanismes de consultation et de participation devant permettre d'atteindre cet objectif.

Indicateurs communs - Le contenu de la première série de PAN/incl montre que le chemin est encore long vers une approche commune en matière d'indicateurs sociaux permettant de comparer les résultats des politiques et d'identifier les bonnes pratiques. Des efforts sont nécessaires afin d'améliorer ces indicateurs, tant au niveau national qu'au niveau européen. La majorité des PAN/incl continue d'utiliser des définitions nationales pour mesurer la pauvreté ou les difficultés d'accès à un logement, à la santé ou à l'éducation. Seuls certains d'entre eux ont recours à des indicateurs de politique (ou d'effort). Ce constat confirme l'utilité des efforts en cours pour définir une série d'indicateurs communs sur la pauvreté et l'exclusion sociale devant être adoptée par le Conseil européen avant la fin de l'année 2001. Il souligne également la nécessité d'améliorer la collecte de données comparables au sein de tous les États membres.

Introduction

Ce rapport a pour but d'identifier, sur la base des plans nationaux transmis par les États membres, les bonnes pratiques et les démarches innovatrices présentant un intérêt commun, conformément au mandat fixé par le Conseil européen de Nice. Il constitue le projet de rapport conjoint sur l'inclusion sociale que le Conseil préparera avec la Commission pour le Conseil européen de Laeken.

L'adoption de ce rapport est en soi une réalisation significative. Pour la première fois, un document politique unique évalue des défis communs pour prévenir et éliminer la pauvreté et l'exclusion sociale et pour favoriser l'inclusion sociale dans une perspective européenne. Il rassemble les stratégies et les principales mesures politiques en cours ou envisagées par tous les États membres de l'UE afin de lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale [1]. Il s'agit d'une étape majeure pour le renforcement de la coopération politique dans ce domaine, qui vise à promouvoir l'apprentissage mutuel et la mobilisation de tous au sein de l'UE vers une plus grande inclusion sociale, tout en respectant les compétences des États membres dans la prise de décision et la mise en oeuvre des politiques.

[1] Dans ce rapport, les termes de pauvreté et d'exclusion sociale renvoient à la situation de personnes qui ne peuvent participer pleinement à la vie économique, sociale et citoyenne et/ou dont l'accès à un revenu et à d'autres ressources (personnelles, familiales, sociales et culturelles) est inadapté au point qu'elles ne peuvent bénéficier d'une qualité et d'un niveau de vie considérés comme acceptables par la société dans laquelle elles vivent. Dans de telles situations, ces personnes ne sont que rarement en mesure d'accéder pleinement à leurs droits fondamentaux.

Suite à l'introduction par le traité d'Amsterdam, dans les dispositions relatives à la politique sociale de l'Union, de la lutte contre l'exclusion sociale (articles 136 et 137 CE), le Conseil européen de Lisbonne a souligné la nécessité de prendre des mesures pour donner un élan décisif à l'élimination de la pauvreté d'ici à 2010. Il est également convenu que les politiques de lutte contre l'exclusion sociale des États membres devaient être fondées sur une méthode ouverte de coordination associant objectifs communs, plans d'action nationaux et un programme d'action présenté par la Commission pour encourager la coopération dans ce domaine.

La nouvelle méthode ouverte de coordination doit contribuer à une meilleure intégration des objectifs sociaux dans l'ensemble des politiques mises en place en vue d'atteindre l'objectif stratégique ambitieux fixé pour l'ensemble de l'Union à Lisbonne, à savoir "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale". Elle doit notamment favoriser une interaction positive entre les politiques économiques, les politiques d'emploi et les politiques sociales, et assurer la mobilisation de tous les acteurs en vue de cet objectif stratégique. Ce rapport rejoint pleinement les objectifs de l'agenda social européen adopté à Nice, dans la mesure où il reconnaît le double rôle joué par la politique sociale, en tant que facteur productif et instrument clé de la réduction des inégalités et du renforcement de la cohésion sociale. De ce point de vue, le rapport met l'accent sur le rôle crucial de la participation dans l'emploi, en particulier pour les groupes qui sont sous-représentés ou désavantagés sur le marché du travail, en cohérence avec les objectifs de la stratégie européenne pour l'emploi. En outre, le rapport tient pleinement compte des acquis du modèle social européen, caractérisé par des systèmes sociaux offrant un haut niveau de protection sociale, par l'importance du dialogue social et par des services d'intérêt général couvrant les secteurs essentiels à la cohésion sociale, tout en reflétant la diversité des situations et des choix nationaux.

Les nombreuses interactions entre les processus de coordination existants imposent d'assurer une cohérence d'ensemble avec, d'une part, les lignes directrices pour l'emploi et, d'autre part, les grandes orientations de politique économique afin d'éviter les chevauchements ou les conflits d'objectifs. Dans le rapport de synthèse soumis au Conseil européen de Stockholm, la Commission a commencé à traduire la nouvelle vision stratégique de l'Union en une évaluation intégrée des stratégies et des résultats politiques dans quatre domaines principaux: réforme économique, société de l'information, marché intérieur et cohésion sociale. Ce rapport souligne le rôle de la politique sociale et des autres domaines clés de la cohésion sociale (éducation, logement, santé) en vue du prochain rapport de synthèse que la Commission préparera pour le Conseil européen du printemps 2002.

Lors du sommet de Nice, tous les États membres se sont engagés à développer leurs priorités politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans le cadre de quatre objectifs communs:

(1) promouvoir la participation à l'emploi et l'accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et aux services;

(2) prévenir les risques d'exclusion;

(3) agir pour les plus vulnérables;

(4) mobiliser l'ensemble des acteurs.

Les États membres ont également souligné l'importance d'intégrer la question de l'égalité entre les hommes et les femmes dans toutes les actions destinées à atteindre ces objectifs.

Les PAN/incl définissant les étapes et les mesures politiques visant à atteindre ces objectifs ont été préparés entre janvier et mai 2001. La Commission a joué un rôle actif dans le soutien des efforts préparatoires des États membres, en proposant un cadre commun et un calendrier de travail pour les PAN/incl qui ont été adoptés par le Comité de la protection sociale. En outre, la Commission a proposé et a activement participé à une série de séminaires bilatéraux avec tous les États membres, pour présenter la nouvelle stratégie de l'UE et pour discuter des priorités politiques nationales lors de la préparation des PAN/incl. Outre les autorités chargées de coordonner les plans, d'autres ministères, des représentants des autorités régionales et locales, des organisations non gouvernementales et des partenaires sociaux ont participé aux séminaires à des degrés divers.

Les quinze PAN/incl confirment que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale reste un défi important pour l'Union européenne. Si les États membres veulent réussir à construire des sociétés favorables à l'inclusion, des efforts supplémentaires seront nécessaires pour améliorer de façon substantielle leurs systèmes de redistribution des ressources et des chances dans la société afin de garantir l'intégration sociale, la participation de tous et le respect des droits fondamentaux de chacun. Toutefois, l'ampleur du défi varie considérablement d'un État membre à un autre.

Les grandes différences qui existent entre les systèmes de politique sociale des États membres les ont conduit à aborder le processus des PAN/incl de façon très diverse. Certains ont vu dans les PAN/incl une occasion de réviser ou d'améliorer de façon fondamentale leur stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. D'autres, en particulier ceux dont les systèmes sociaux sont déjà le plus développés, ont rappelé les actions de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale déjà entreprises dans le cadre de leur système universel et ont profité des PAN/incl pour mettre l'accent sur de nouvelles mesures, plus spécifiques.

Les PAN/incl confirment l'engagement des États membres à renforcer leurs politiques d'emploi et à poursuivre la modernisation de leurs systèmes de protection sociale, ainsi que des politiques telles que la politique de l'éducation et du logement, dans le but de les rendre plus aptes à répondre aux besoins des individus et à appréhender les risques traditionnels et nouveaux de pauvreté et d'exclusion sociale. Pour relever ce défi, la même importance doit être accordée aux politiques sociales, aux politiques économiques et aux politiques de l'emploi. La lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale doit être convenablement intégrée dans ce large éventail de domaines politiques afin qu'il existe entre eux de réelles synergies. Il est aussi généralement reconnu que le contexte n'est pas statique et que les rapides changements structurels à l'oeuvre dans tous les pays doivent être pris en considération afin d'empêcher que de nouvelles formes d'exclusion sociale n'apparaissent ou que des formes existantes ne s'aggravent.

Tous les États membres se sont engagés dans le nouveau processus européen de coordination des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Tous les PAN/incl sans exception indiquent les priorités que les États membres se sont fixées pour une période de deux ans, en tenant compte des quatre objectifs communs établis lors du Conseil européen de Nice. Tous décrivent plus ou moins en détail les mesures politiques en place ou envisagées pour atteindre ces objectifs et la plupart ont indiqué des exemples de bonnes pratiques facilitant leur identification. Cependant, certains États membres ont fait remarquer que le temps imparti à la préparation des plans était trop court pour qu'ils puissent envisager de nouvelles initiatives et des approches innovantes. Par conséquent, la plupart des PAN/incl 2001 ont tendance à se cantonner aux mesures et aux programmes politiques existants au lieu de formuler de nouvelles approches politiques. En règle générale, les plans accordent moins d'attention aux implications financières des mesures proposées. Le montant des dépenses occasionnées par les mesures existantes est certes déjà prévu et inscrit au budget correspondant. Mais, lorsqu'il s'agit de définir une nouvelle stratégie de promotion de l'inclusion, il est essentiel de tenir compte des contraintes financières. Les initiatives annoncées pour augmenter les investissements en matière d'éducation, améliorer l'accès aux services de protection sociale ou étendre les mesures favorisant la capacité d'insertion professionnelle peuvent impliquer des coûts importants et elles doivent donc s'inscrire dans le contexte des engagements budgétaires nationaux, ainsi que des grandes orientations de politique économique et du pacte de stabilité et de croissance. Les contraintes réglementaires doivent également être prises en compte. Par exemple, les mesures qui pourraient avoir un impact sur le coût du travail ou sur les incitations à participer au marché de l'emploi, doivent être compatibles avec les GOPE et les lignes directrices pour l'emploi.

Les prochaines étapes de ce processus de coordination ouverte seront les suivantes:

-Étape 1 (octobre - décembre 2001): l'analyse des PAN/incl menée par la Commission est complétée par les États membres dans le cadre du Comité de la protection sociale puis dans celui du Conseil Affaires Sociales. Le Parlement européen devrait participer au débat. Un rapport conjoint sera ensuite soumis au Conseil européen de Bruxelles-Laeken qui devra définir les priorités et les approches guidant les efforts et les actions de coopération au niveau communautaire pendant la mise en oeuvre des premiers PAN/incl.

-Étape 2 (janvier - mai 2002): l'effort sera porté sur l'organisation du processus d'apprentissage mutuel, soutenu par le nouveau programme d'action communautaire, dont le lancement est prévu en janvier 2002, et par la série d'indicateurs sur l'inclusion sociale définis en commun que le Conseil doit adopter pour la fin d'année 2001.

-Étape 3 (juin - décembre 2002): un dialogue sera organisé entre les États membres et la Commission dans le cadre du Comité de la protection sociale pour tirer des conclusions de l'expérience acquise au cours de la première année de mise en oeuvre. Ces conclusions, formulées aux environs de la fin de 2002, devront permettre de consolider les objectifs et de renforcer la coopération dans la période de préparation de la seconde série de PAN/incl.

Le Conseil européen de Göteborg a invité les pays candidats "à traduire dans leurs politiques nationales les objectifs économiques, sociaux et environnementaux de l'Union". La promotion de l'inclusion sociale est l'un de ces objectifs et, à ce titre, la Commission encourage les pays candidats à tirer parti de l'expérience des États membres présentée dans ce rapport.

1. Principales tendances et défis majeurs

Principales tendances

Ces dernières années, l'UE a connu une période de croissance économique soutenue, accompagnée de nombreuses créations d'emploi et d'une réduction sensible du chômage. Entre 1995 et 2000, le PIB des 15 États membres a augmenté de 2,6 % en moyenne, ce qui, parallèlement à une politique plus favorable à l'emploi, a contribué à la création de plus de 10 millions d'emplois et à un taux de croissance de l'emploi de 1,3 % par an. Sur la même période, le taux d'emploi global est passé de 60 à 63,3 % et, pour les femmes, l'augmentation a été plus rapide encore: de 49,7 % à 54 %. Si le chômage reste élevé, puisqu'il touche aujourd'hui 14,5 millions de personnes dans l'Union, son taux a régulièrement diminué depuis 1995-1997, période à laquelle il avait frôlé les 11 %, pour tomber à un peu plus de 8 % en 2000. Grâce à une approche plus active de la politique d'emploi, le chômage de longue durée a décliné encore plus vite: il ne représente plus que 44 % du chômage total contre 49 % auparavant (tableau 10).

Si la situation de l'économie et de l'emploi s'est globalement améliorée, l'évolution de la pauvreté et de l'exclusion sociale semble tout à fait variable selon les États membres. Certains admettent qu'elle a empiré ou du moins qu'elle est restée inchangée dans la dernière partie des années 90, tandis que d'autres affirment qu'elle s'est améliorée, principalement grâce à la diminution du chômage. Dans de nombreux États membres, alors que la situation s'était aggravée avec la récession du milieu des années 90, la reprise de la croissance économique et l'augmentation du taux d'emploi ont largement contribué à la stabilisation de la pauvreté et de l'exclusion sociale, même si celles-ci restent encore à des niveaux trop élevés. Toutefois, en l'absence d'un cadre analytique commun, il est difficile de parvenir à des conclusions définitives.

Les données statistiques disponibles aujourd'hui étant insuffisantes, notamment sur la mesure de l'évolution de la situation dans le temps, il est difficile de se faire une idée précise des évolutions récentes. Les dernières données connues sur le revenu dans les États membres datent de 1997 (et tous les États membres ne sont pas représentés). Le taux de pauvreté relative, défini comme la proportion d'individus appartenant à des ménages dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian national équivalent, était de 18% [2] en 1997, soit à peu près le même qu'en 1995. Cela représente plus de 60 millions de personnes, dont la moitié ont vécu constamment au-dessous du seuil de pauvreté relative pendant trois années consécutives (1995-1997).

[2] Ce chiffre repose sur les données harmonisées du Panel Communautaire des Ménages d'Eurostat (PCM).

L'utilisation du taux de pauvreté relative est un indicateur utile de l'impact global du système de protection sociale sur la distribution des revenus. La pauvreté relative aurait touché 26 % de la population de l'UE si les transferts sociaux, autres que les pensions de retraite, n'avaient pas été comptabilisés comme revenus et elle aurait touché 41 % de la population si les pensions de retraite n'avaient pas non plus été prises en compte (tableau 6).

Si l'écart global entre les hommes et les femmes au regard du taux de pauvreté relative est faible [3], il est en revanche très important pour certains groupes: les personnes seules, et notamment les femmes âgées (le taux de pauvreté relative est de 15 % pour les hommes âgés et de 22 % pour les femmes âgées), et les familles monoparentales (40 %), dont le chef de famille est le plus souvent une femme (tableaux 3a et 3c).

[3] Les inégalités entre hommes et femmes en termes d'insuffisance de revenus ne semblent pas correspondre à la perception actuelle des inégalités en termes de vulnérabilité face à la pauvreté et à l'exclusion sociale. Ceci s'explique en partie du fait que les informations sur le revenu sont recueillies au niveau du ménage et que l'on suppose que, dans un ménage, le revenu disponible est partagé à parts égales entre tous les membres adultes.

Le taux de pauvreté relative est nettement supérieur pour les chômeurs, pour certaines tranches d'âge (les enfants et les jeunes) et pour certains types de ménages, comme les familles monoparentales et les familles nombreuses.

Ce rapport utilise le seuil de pauvreté relative de 60 % car il s'agit du meilleur indicateur de pauvreté actuellement disponible pour comparer les situations des États membres de l'UE. Il est cependant reconnu qu'un indicateur purement monétaire, s'il reste important, ne suffit pas à appréhender toute la complexité et toutes les dimensions de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Car le revenu n'est qu'une des dimensions de ce phénomène. Il existe au sein de l'Union un nombre substantiel de personnes vivant dans des conditions défavorables en termes de situation financière, de satisfaction des besoins fondamentaux, d'accès aux biens de consommation durables, de conditions de logement, de santé, de contacts sociaux et de satisfaction globale [4]. Un citoyen de l'UE sur six (17 %) est confronté à des difficultés multiples dans deux ou même trois des domaines suivants: situation financière, satisfaction des besoins fondamentaux et logement.

[4] Pour une analyse détaillée des indicateurs de pauvreté non monétaire recueillis auprès du Panel communautaire des ménages de 1996, veuillez vous reporter au document « European social statistics - Income, poverty and social exclusion », Eurostat 2000.

Si les personnes appartenant à des ménages à faible revenu semblent être souvent plus défavorisées en termes non monétaires que le reste de la population, la relation entre le revenu et les dimensions non monétaires de la pauvreté est loin d'être simple. Bon nombre de ceux qui vivent au-dessus du seuil de pauvreté relative sont souvent incapables de satisfaire au moins un des besoins identifiés comme fondamentaux. Par contre, le niveau de vie réel des personnes situées au-dessous du seuil de pauvreté relative est souvent affecté par le fait qu'elles soient ou non propriétaires de leur logement, par leur état de santé, la sécurité de leur emploi, le besoin de soins supplémentaires pour des personnes âgées ou des personnes handicapées dans le ménage, etc. Il faut également prendre en compte que les seuils de pauvreté relative sont nationaux et qu'ils varient considérablement d'un État membre à un autre. La valeur monétaire du seuil de pauvreté relative varie entre 11 400 SPA [5] (ou 12 060 euros) au Luxembourg [6] et 3 800 SPA (ou 2 870 euros) au Portugal.

[5] SPA = Standards de Pouvoir d'Achat, étalon fictif permettant de neutraliser les différences de niveaux de prix entre pays, source Eurostat.

[6] Toutes les données concernant le Luxembourg datent de 1996.

Il pourrait également être utile d'examiner la dispersion autour du seuil de pauvreté relative de 60 %. Il est intéressant de noter à cet égard que la proportion de personnes vivant avec un revenu inférieur à 70 %, 50 % et 40 % du revenu médian national équivalent était respectivement de 25 %, 12 % et 7 % en 1997 pour l'ensemble de l'Union.

On constate une corrélation assez nette entre les dépenses de protection sociale et le niveau de pauvreté relative (voir les graphiques 1 à 4 de l'annexe statistique). Les États membres dont les systèmes sociaux sont les plus développés et dont les dépenses sociales par habitant sont les plus élevées (c'est-à-dire bien au-dessus de la moyenne de l'UE de 5 532 SPA en 1998), comme le Luxembourg, le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas, la Suède et l'Allemagne semblent être ceux qui réussissent le mieux à garantir l'accès de tous aux services de base et à conserver un taux de pauvreté relative bien inférieur à la moyenne communautaire. Dans ces pays, le problème de la pauvreté et de l'exclusion sociale, s'il reste important, est souvent lié à un nombre restreint de facteurs de risques très spécifiques. Les pays de l'Union affichant en 1997 les taux de pauvreté relative les plus faibles sont le Danemark (8 %), la Finlande (9 %), le Luxembourg [7] et la Suède (12 %).

[7] Toutes les données concernant le Luxembourg datent de 1996.

En revanche, les États membres dont les systèmes sociaux sont moins développés, dont les budgets consacrés à la protection sociale ou aux services publics ont longtemps été moins importants (à cause, en partie, d'une plus faible productivité de la main-d'oeuvre), sont confrontés à un problème de pauvreté et d'exclusion sociale plus généralisé et plus fondamental. Dans ces pays, le taux de pauvreté relative est généralement supérieur à la moyenne européenne et il l'est particulièrement au Portugal (23 %), au Royaume-Uni et en Grèce (22 %) [8] - voir graphique 1 de l'annexe 1. De plus, certains de ces pays connaissent une transition rapide entre société rurale et société moderne et de nouvelles formes d'exclusion sociale apparaissent parallèlement aux formes plus anciennes.

[8] Soulignons que ces chiffres ne prennent pas pleinement en compte l'effet égalisateur que peuvent jouer, dans certains de ces Etats membres, le fait que les ménages soient propriétaires de leur logement et/ou obtiennent des revenus en nature.

Les différences quantitatives relativement importantes constatées en Europe en ce qui concerne le risque de pauvreté relative illustrent les différents points de départs à partir desquels les États membres ont dû déterminer leurs priorités politiques dans le cadre des PAN/incl.

Principaux changements structurels

Tous les PAN/incl mentionnent la présence de quatre grands changements structurels généralisés dans toute l'UE et susceptibles d'avoir un impact non négligeable au cours des dix prochaines années. En pratique, ils sont reflétés de façon plus ou moins prononcée dans les différentes stratégies proposées, selon que l'État membre a choisi de considérer le passé et le présent pour rédiger son plan ou préféré analyser la situation présente et se projeter dans l'avenir. Ces changements structurels créent de nouvelles possibilités d'encourager et de renforcer la cohésion sociale tout en imposant de nouvelles contraintes et en posant de nouveaux défis aux principaux systèmes d'inclusion. Dans certains cas, ils créent même de nouveaux risques de pauvreté et d'exclusion sociale pour les groupes particulièrement vulnérables. Ces changements sont les suivants:

Transformation du marché du travail: Le marché du travail connaît d'important changements structurels résultant d'une évolution économique très rapide et de la mondialisation de l'économie. Ces changements créent à la fois de nouvelles possibilités et de nouveaux risques:

-De nouvelles compétences et de plus hauts niveaux d'éducation sont de plus en plus recherchés. Cela crée de nouvelles possibilités d'emplois mais aussi de nouveaux obstacles pour ceux qui ne possèdent pas les compétences nécessaires pour accéder à ces nouveaux emplois, faisant ainsi peser le risque d'une précarité accrue pour ceux qui seraient dans l'incapacité de s'adapter à cette nouvelle demande.

-De nouvelles possibilités d'emplois se créent également dans le secteur des services pour les personnes sans qualification. Ces personnes profitent d'un revenu supplémentaire, mais cela fait aussi peser le risque de voir proliférer les emplois précaires et mal rémunérés, souvent occupés par les femmes et les jeunes.

-De nouvelles formes de travail et de possibilités d'emploi à temps partiel se développent, qui peuvent apporter une plus grande souplesse dans l'équilibre entre les responsabilités de la vie familiale et de la vie professionnelle et peuvent être des passerelles vers des emplois plus stables, mais qui peuvent aussi aggraver la précarité de l'emploi.

-Ces tendances sont souvent accompagnées d'un déclin de certaines industries traditionnelles et d'un transfert de la richesse économique vers certaines zones, ce qui marginalise certaines communautés et crée des problèmes de congestion dans d'autres. Ce problème suscite une attention particulière dans les PAN/incl de la Grèce, du Portugal, de l'Irlande, du Royaume-Uni et de la Finlande. Il se manifeste également sans équivoque dans les différences régionales existant en Espagne, en Italie et en Allemagne.

Globalement, ces changements structurels du marché du travail, qui affectent souvent les plus faibles de la société, ont été signalés par tous les États membres.

e-inclusion: La croissance très rapide de la société de la connaissance et des technologies de l'information et de la communication (TIC) provoque des changements structurels majeurs dans la société, en termes d'économie et d'emploi, mais aussi dans la façon dont les gens et les groupes sociaux sont liés les uns aux autres. Ces changements offrent des possibilités importantes mais peuvent aussi présenter des risques sensibles. Les TIC présentent des avantages: elles créent de nouvelles possibilités d'emplois et apportent une grande flexibilité aux modes de travail, ce qui peut à la fois aider à concilier la vie professionnelle et la vie de famille et donner plus de latitude quant au choix du lieu de travail. Elles peuvent contribuer à désenclaver les groupes sociaux isolés et marginaux. Elles peuvent être utilisées pour améliorer la qualité des services publics, faciliter l'accès à l'information et aider chacun à faire valoir ses droits mais aussi aider les personnes souffrant de handicaps spécifiques (comme les personnes handicapées, isolées ou seules) à participer à la vie sociale. Mais en revanche, pour ceux qui sont déjà en grand risque d'exclusion, les TIC pourraient créer un obstacle supplémentaire et creuser l'écart entre les riches et les pauvres, s'il s'avère que certains groupes à faibles revenus n'ont pas la possibilité de les utiliser comme les autres. Les États membres doivent par conséquent développer des politiques cohérentes et actives pour s'assurer que les TIC ne provoquent pas l'apparition d'une nouvelle frange de population sous-qualifiée et isolée dans la société. Ils doivent fournir les investissements nécessaires à l'accès, à la formation et à la participation de tous.

Dans les PAN/incl, tous les États membres abordent la question de l'e-inclusion et analysent en détail les risques et les disparités nationales actuelles. Cependant, la taille de l'enjeu n'est pas précisément quantifiée et les indicateurs ne sont en général pas développés dans les plans.

Changements démographiques et accroissement de la diversité ethnique: Les changements démographiques sont importants en Europe: les gens vivent plus vieux; on compte donc davantage de personnes âgées, voire très âgées, et la majorité sont des femmes. Certains États membres insistent sur l'importance de ce phénomène (l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Grèce et l'Autriche), mais il concerne tous les pays. Le taux de dépendance des personnes âgées, défini comme la proportion de personnes de plus de 65 ans par rapport à la population en âge de travailler (20-64 ans) est passé de 25 % à 27 % entre 1995 et 2000. Il est estimé à 53 % en 2050 (source : Eurostat).

La baisse du taux de natalité dans de nombreux pays contribue également à accroître le taux de dépendance. Les implications en termes de pauvreté et d'exclusion sociale sont importantes à plusieurs égards:

-Les systèmes sociaux et fiscaux ont des difficultés à financer les pensions de retraite de l'ensemble des personnes âgées, surtout pour celles (des femmes en majorité) dont la carrière professionnelle n'a pas été suffisamment longue et/ou suffisamment constante pour accumuler des droits à pension satisfaisants.

-Les services publics sont confrontés à un nouvel enjeu: répondre aux besoins d'une population âgée toujours plus nombreuse, lui fournir des soins et du soutien, la possibilité de participer pleinement à la vie sociale et satisfaire la demande croissante de services de santé.

Plusieurs États membres admettent dans leurs PAN/incl une croissance de la diversité ethnique, culturelle et religieuse dans leurs sociétés, alimentée par des flux de migration internationaux et une plus grande mobilité au sein de l'UE. Dans une communication récente (COM(2001)387), la Commission a également souligné qu'en raison des diverses contraintes, dont les contraintes démographiques, il sera nécessaire de recourir à une immigration accrue de travailleurs tant qualifiés que non-qualifiés dans l'UE. Ceci a des répercussions importantes pour toutes les politiques qui veulent promouvoir l'inclusion sociale et renforcer la cohésion sociale. Dans sa communication, la Commission a souligné la fait que "l'absence d'une société placée sous le signe de la tolérance et de l'insertion, dans laquelle les différentes minorités ethniques peuvent vivre en harmonie avec la population locale dont elles sont une composante, ouvre la voie à la discrimination, à l'exclusion sociale et à la montée du racisme et de la xénophobie".

Changement de la structure des ménages et du rôle des hommes et des femmes: Outre l'accroissement du nombre de personnes âgées, qui requièrent davantage de soins, la structure des ménages change plus fréquemment en raison de la multiplication des séparations familiales et d'une disparition progressive du caractère institutionnel de la vie de famille [9]. Parallèlement, la participation des femmes au marché du travail s'est considérablement accrue. De plus, les femmes sont encore souvent, comme par le passé, chargées de prendre soin, sans aide financière, de personnes à charge. L'interaction de toutes ces tendances soulève la question cruciale de la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale et celle de la nécessité de fournir des soins appropriés et abordables aux membres dépendants de la famille.

[9] COM (2001) « La situation sociale dans l'Union européenne, 2001 »

Ce phénomène est signalé à des degrés divers par tous les États membres. La présence accrue des femmes sur le marché du travail est considérée comme positive car elle encourage l'égalité entre hommes et femmes, procure des revenus supplémentaires permettant de sortir les familles de leur pauvreté et améliore les chances des femmes de participer activement à la société. Le principal enjeu est alors de faire en sorte que les services et les systèmes trouvent de nouveaux moyens de soutenir les parents ayant des responsabilités à la fois familiales et professionnelles et de garantir que les plus vulnérables ont accès à des soins et des aides appropriés. Cette question est importante dans les États membres comme la Grèce, l'Espagne, l'Italie et le Portugal, pour lesquels la famille et le groupe social étaient des paravents essentiels contre la pauvreté et l'exclusion.

Un autre aspect de la transformation structurelle des ménages est le nombre croissant de ménages composés de familles monoparentales. Ces ménages ont tendance à présenter de plus hauts niveaux de pauvreté: 40 % des personnes vivant dans ces ménages vivaient au-dessous du seuil de pauvreté relative en 1997 (comme en 1995) (tableau 3c). Ces risques sont particulièrement élevés chez les femmes qui constituent la grande majorité des parents isolés. Ce phénomène est signalé dans de nombreux PAN/incl (Autriche, Belgique, France, Allemagne, Espagne, Royaume-Uni). Toutefois, il est intéressant de remarquer que dans certains pays (en particulier la Finlande, le Danemark et la Suède), les niveaux de pauvreté relative des ménages de parents isolés sont bien moins élevés.

Principaux facteurs de risques

Les PAN/incl ont clairement identifié un certain nombre d'obstacles ou de risques récurrents qui jouent un rôle essentiel dans les difficultés que rencontrent les gens à accéder aux principaux systèmes d'inclusion sociale. À cause de ces obstacles et de ces risques, certains individus et groupes sociaux sont particulièrement exposés et vulnérables face à la pauvreté et à l'exclusion sociale et ils ont également davantage de difficultés à s'adapter aux changements structurels actuels. Les plans permettent néanmoins de révéler le caractère multidimensionnel du problème, dans la mesure où c'est souvent l'association ou l'accumulation de différents risques qui piègent et maintiennent les individus (adultes et enfants) dans des situations de pauvreté et d'exclusion sociale. Si l'intensité de ces risques varie d'un État à un autre, les facteurs suivants sont perçus de façon relativement homogène à travers les PAN/incl:

Insuffisance/inadéquation des revenus sur de longues périodes: Nombreux sont les États membres qui soulignent que plus les périodes de perception de très faibles revenus sont longues, plus les risques de dénuement et d'exclusion des activités sociales, culturelles et économiques (et donc d'isolement social extrême) sont élevés. Les données du PCM (1997) sur les personnes vivant en situation de pauvreté persistante (c'est-à-dire les personnes vivant depuis au moins trois années dans des ménages disposant d'un revenu inférieur à 60 % du revenu national médian équivalent) indiquent que ce problème concerne 15 % de la population au Portugal, 11 % de la population en Irlande, en France et en Grèce et 10 % au Royaume-Uni (tableau 7). Certains PAN/incl mentionnent également le problème du surendettement lié à l'insuffisance des revenus.

Chômage de longue durée: Il existe une corrélation certaine entre le chômage de longue durée et l'insuffisance des revenus. Les individus sans emploi sur une longue période, s'ils ne sont pas secourus à temps et de façon appropriée, perdent les compétences et la confiance nécessaires pour reprendre pied sur le marché du travail. Pour des pays dont les taux de chômage de longue durée sont élevés, tels que l'Espagne, la Grèce, l'Italie, l'Allemagne, la Belgique et la France, dont les taux dépassent la moyenne de l'UE, de 3,6 % en 2000 (tableau 9), ce facteur est considéré comme la principale cause de pauvreté et d'exclusion sociale. Toutefois, tous les États membres mettent l'accent sur les risques de pauvreté et d'exclusion sociale associés au chômage et surtout au chômage de longue durée.

Emploi de faible qualité ou absence d'expérience professionnelle: Avoir un emploi est de loin le moyen le plus efficace de se protéger des risques de pauvreté et d'exclusion sociale. Ceci est avéré par les données recueillies auprès du PCM, selon lesquelles seuls 6 % des citoyens de l'UE ayant un emploi vivaient au-dessous du seuil de pauvreté en 1997, contre 38 % pour les chômeurs et 25 % pour les inactifs (tableau 3b). Néanmoins, le fait de vivre des expériences professionnelles intermittentes, dans des emplois précaires, peu rémunérés, de faible qualité et souvent à temps partiel peut également provoquer des situations de pauvreté persistante et un manque de relations sociales et culturelles. À long terme, cela peut se traduire par des pensions de retraite insuffisantes. Si la proportion de « travailleurs pauvres » est restée stable entre 1995 et 1997, le phénomène a pris de l'ampleur dans certains États membres, notamment la Grèce et le Portugal, qui affichent un taux de pauvreté relative parmi les personnes employées de 11 %.

De plus, l'absence d'expérience professionnelle est reconnue comme un risque majeur, surtout pour les femmes lorsqu'il est associé à une rupture familiale, et pour les femmes âgées et seules dans les pays où les pensions de retraite dépendent essentiellement des années de carrière.

Insuffisance du niveau d'éducation et illettrisme: Le manque de compétences et de qualifications de base est un obstacle important à l'inclusion sociale et cela s'avère d'autant plus le cas aujourd'hui dans notre société de la connaissance. Il existe donc un risque croissant de voir apparaître de nouveaux clivages sociaux entre ceux qui possèdent des compétences ou des qualifications et ceux qui n'en ont pas. La plupart des États membres témoignent de ce problème.

Si l'analphabétisme (l'incapacité totale de lire et d'écrire) a aujourd'hui presque disparu en Europe (excepté pour un petit nombre de personnes âgées, de minorités ethniques et d'immigrants), le phénomène d'illettrisme fonctionnel est répandu. Il est signalé par plusieurs États membres, notamment la Grèce, l'Irlande, le Portugal et les Pays-Bas, qui mettent l'accent sur les énormes difficultés auxquelles sont confrontées les personnes illettrées lorsqu'elles souhaitent participer à la vie sociale et intégrer le marché du travail.

Bien des États membres reconnaissent que certains groupes sont exposés à des risques particulièrement élevés de handicap éducatif. Par exemple, l'Autriche, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, le Portugal, l'Espagne et l'Allemagne indiquent que les jeunes dont le niveau d'éducation est insuffisant, surtout lorsqu'ils sont en transition entre l'école et le monde du travail, constituent un groupe exposé à des risques de pauvreté certains. Plusieurs États membres reconnaissent à juste titre qu'il est crucial d'intégrer les enfants handicapés dans le système éducatif général afin de lutter contre leur risque très élevé de handicap éducatif et d'exclusion sociale. Certains États membres, les Pays-Bas, par exemple, soulignent aussi les problèmes des personnes âgées possédant un faible niveau d'éducation et les difficultés qu'elles rencontrent pour intégrer le marché du travail et plus généralement pour participer à la vie sociale. De nombreux États membres insistent sur les handicaps éducatifs dont souffrent les immigrants et les minorités ethniques, ainsi que les barrières linguistiques auxquelles se heurtent bon nombre d'entre eux.

Appartenance à une famille vulnérable: Les enfants qui grandissent dans des familles touchées par un divorce, avec un seul de leurs parents, dans des familles pauvres et nombreuses, des ménages où personne ne travaille ou qui connaissent des violences domestiques ont plus de risques de sombrer dans la pauvreté et l'exclusion sociale. Ceci est démontré par les données du PCM, qui indiquent que les ménages comprenant 2 adultes et 3 enfants ou plus et ceux qui ne comprennent qu'un parent avec au moins 1 enfant à charge sont, de tous les types de ménages, ceux qui affichent les taux de pauvreté relative les plus élevés (respectivement 35 % en 1996 et 40 % en 1997) (tableau 3c). En effet, dans la plupart des États membres, les enfants (0-15 ans) ont plus de risques d'être en situation de pauvreté relative que les adultes, leur taux de pauvreté relative étant de 25 % en moyenne dans l'Union en 1997, contre 13 % pour les adultes (25-49) (tableau 3a). Les jeunes (16-24 ans) sont aussi très vulnérables face à la pauvreté: 23 % d'entre eux vivent au-dessous du seuil de pauvreté relative. Beaucoup d'éléments démontrent que les enfants qui grandissent dans la pauvreté tendent à avoir de moins bons résultats scolaires, ont une moins bonne santé, ont moins d'occasions de participer à la vie sociale et de s'épanouir dans la société, les loisirs et la culture et sont davantage exposés aux risques de développer des comportements antisociaux ou de se laisser entraîner dans l'abus de drogues. Certains PAN/incl ont particulièrement insisté sur ce risque. C'est le cas de ceux de la Finlande, du Portugal et du Royaume-Uni.

Handicap: Pour la majorité des États membres, les personnes handicapées sont un groupe potentiellement à risque d'exclusion sociale. Le public semble avoir la même opinion quant à l'importance du handicap: 97 % des citoyens de l'UE pensent qu'il faudrait faire plus d'efforts pour mieux intégrer les personnes handicapées dans notre société [10]. Les données recueillies auprès du PCM semblent corroborer ce point: les personnes malades ou handicapées sont davantage susceptibles de sombrer dans la pauvreté. Toutefois, il est surprenant de voir à quel point peu d'informations détaillées et d'indicateurs communs sur les personnes handicapées sont disponibles. Seuls l'Italie, l'Espagne, le Portugal, le Royaume-Uni et la France donnent des indicateurs clairs sur les personnes handicapées et tentent donc de se faire une idée réelle de la situation. Il est fondamental d'améliorer les indicateurs sur l'inclusion sociale des personnes handicapées.

[10] Résultats d'une enquête Eurobaromètre menée en 2000.

Mauvaise santé: La mauvaise santé est reconnue comme étant à la fois une cause et une conséquence de difficultés socio-économiques plus vastes. Globalement, l'état de santé de la population tend à être plus mauvais dans les groupes à faibles revenus. Le pourcentage de personnes affirmant être en (très) mauvaise santé est notablement plus élevé dans les ménages à faibles revenus que pour l'ensemble de la population de l'UE (13 % et 9 % respectivement [11]) et dans tous les États membres. La Finlande, la Suède, l'Espagne, la Grèce, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Irlande soulignent dans leurs PAN/incl la forte corrélation entre mauvaise santé, pauvreté et exclusion. Les groupes particulièrement vulnérables comme les Roms et les gens du voyage ont une faible espérance de vie et des taux de mortalité infantile plus élevés. Cette corrélation dépend de plusieurs facteurs mais plus particulièrement de la façon dont certaines difficultés sociales et liées au milieu, qui pèsent plus lourdement sur les ménages à faibles revenus, les empêchent de faire des choix plus sains.

[11] Données PCM de 1996, présentées dans le rapport sur la situation sociale de l'Union européenne 2001.

Appartenance à une zone souffrant de désavantages multiples: Le fait de grandir ou de vivre dans une zone souffrant de désavantages multiples est susceptible d'aggraver l'exclusion et la marginalisation des personnes en situation de pauvreté et de rendre leur réinsertion plus difficile. Ces zones ont aussi tendance à provoquer le développement d'une culture d'assistance, éprouvent de graves problèmes de criminalité, de trafic de drogues et de comportements antisociaux, et on y retrouve de grandes concentrations de groupes marginalisés (parents isolés, immigrants, ex-délinquants et toxicomanes). La plupart des États membres considèrent que la régénération de ces zones urbaines et suburbaines est un enjeu important.

Conditions de logement précaires et absence de logement: L'impossibilité d'accéder à un logement adéquat est un facteur d'aggravation de l'isolement et de l'exclusion et il s'agit d'un problème majeur dans certains États membres. L'offre de logements est particulièrement problématique dans certaines zones de croissance rapide en Suède, en Finlande et en Irlande, où cela provoque d'importants problèmes d'encombrement. Certains groupes, comme les immigrants et les minorités ethniques (surtout les Roms et les gens du voyage) rencontrent des difficultés supplémentaires pour trouver des logements adéquats et ont donc de plus grands problèmes d'exclusion. Bon nombre d'États membres (notamment l'Autriche, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Finlande) soulignent la gravité de la situation des sans-abri et certains tentent d'estimer le nombre de personnes concernées.

Immigration, minorités, racisme et discrimination: Dans la majorité des États membres, les minorités ethniques et les immigrants sont considérés comme des groupes connaissant de grands risques d'exclusion sociale [12]. Plusieurs États, comme le Danemark et l'Irlande, soulignent l'accroissement du nombre d'immigrants et les difficultés que posent le développement de services appropriés, d'aides à l'insertion sociale et la création d'une société multiculturelle plus favorable à l'inclusion [13]. Ceci sera certainement un enjeu majeur pour de nombreux États membres dans les années à venir au regard de l'accroissement du nombre de travailleurs immigrés et de leurs familles [14]. Quelques pays indiquent d'autres facteurs de discrimination, comme l'orientation sexuelle (en Allemagne). Même si l'on reconnaît de plus en plus l'existence de ces risques, on constate le manque généralisé de données et d'indicateurs communs pour les personnes issues de ces groupes vulnérables. Seuls l'Espagne, le Portugal, l'Italie, les Pays-Bas et la France présentent des indicateurs précis et tentent de donner une idée réelle de la situation et des besoins dans leur pays.

[12] Le terme de minorités ethniques renvoie généralement aux citoyens qui, possédant la nationalité du pays, sont d'une origine ethnique différente de celle de la majorité de la population (e.g. les Inuits au Danemark). Ce terme peut également renvoyer aux citoyens originaires d'anciennes colonies (e.g. Portugais d'origine africaine). Mais le terme peut également englober les groupes qui, au sein de la population immigrée, ont une origine ethnique distincte de la majorité de la population.(e.g. immigrants turcs en Allemagne).

[13] Voir également la décision du Conseil du 28 septembre 2000 établissant un fonds européens pour les réfugiés dont l'un des objectifs est l'intégration de certains catégories d'immigrants.

[14] Ceci rejoint la nécessité de faire en sorte que les politiques d'immigration communautaires s'adaptent aux besoins du marché - voir communication COM 2001 (387) de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur une méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matière d'immigration.

Briser la spirale de la pauvreté et de l'exclusion - Ces facteurs de risques peuvent être considérés comme des causes mais aussi comme des conséquences de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Par exemple, la concentration de la pauvreté et du dénuement multiple dans certaines communautés, la mauvaise santé physique, le stress psychologique et environnemental, l'augmentation de la criminalité, de la toxicomanie et de l'alcoolisme, l'aliénation des jeunes sont des problèmes exacerbés par la pauvreté et l'exclusion sociale. De fait, les causes et les conséquences de la pauvreté sont souvent liées de façon inextricable. C'est la raison pour laquelle plusieurs États membres soulignent qu'il est essentiel de rompre la spirale de la pauvreté (notamment la pauvreté intergénérationnelle) pour éviter que certains individus et groupes sociaux ne deviennent encore plus marginalisés et aliénés du reste de la société.

Huit enjeux majeurs

Le défi essentiel pour les politiques publiques est de parvenir à garantir que les principaux mécanismes de distribution des chances et des ressources (le marché du travail, le système fiscal, les systèmes fournissant protection sociale, éducation, logement, services de santé et autres) deviennent suffisamment universels, dans le contexte actuel de changements structurels, pour répondre aux besoins des individus (hommes et femmes) les plus vulnérables face à la pauvreté et à l'exclusion sociale et leur permettre de faire valoir leurs droits fondamentaux. Il ressort de l'analyse des PAN/incl huit enjeux fondamentaux:

(1) Développer un marché du travail favorable à l'inclusion et faire de l'emploi une opportunité et un droit pour tous: Les États membres s'accordent sur l'importance de l'accès au marché du travail, non seulement comme issue à la pauvreté et à l'exclusion sociale mais aussi comme moyen de prévenir ces problèmes. L'enjeu est donc de développer un ensemble de politiques de promotion de la capacité d'insertion professionnelle adaptées aux besoins de chacun. Ces politiques devront être accompagnées d'un effort de création d'emplois appropriés pour ceux qui ont le plus de difficultés à accéder au marché du travail et de mesures adéquates proposant des moyens abordables de concilier responsabilités familiales et professionnelles.

(2) Garantir des ressources et des revenus adéquats permettant un niveau de vie décent: Il s'agit de garantir que tous les hommes, les femmes et les enfants aient un revenu suffisant pour vivre dignement et participer pleinement à la vie sociale. Pour plusieurs États membres, cela implique d'analyser les mécanismes et politiques à travers lesquels les ressources sont redistribuées dans la société afin que ceux qui sont incapables de gagner leur vie et ceux qui sont retraités reçoivent des revenus en rapport avec l'évolution générale du niveau de vie du reste de la société. Cela peut également conduire à mener des politiques visant à prévenir et à résoudre les problèmes de surendettement.

(3) Lutter contre les inégalités devant l'éducation: Tel qu'il est perçu par certains États membres, l'enjeu est ici d'investir davantage dans l'éducation en tant que politique à long terme essentielle pour prévenir la pauvreté et l'exclusion sociale. Conformément aux priorités de chaque État, cet enjeu peut conduire à améliorer la prévention des inégalités devant l'éducation, en développant des interventions efficaces même pour les plus jeunes (en proposant notamment des services de garde d'enfants appropriés), en adaptant le système éducatif pour que l'école réponde au mieux aux besoins et aux spécificités des enfants issus de milieux défavorisés, en luttant contre l'abandon scolaire des jeunes et en ramenant ceux qui ont abandonné leurs études vers l'enseignement, en développant et en diffusant l'éducation et la formation tout au long de la vie pour que les groupes vulnérables aient toujours la possibilité d'accéder à des programmes d'éducation et de formation adaptés, en renforçant l'accès aux connaissances et savoirs de base ou en luttant contre l'illettrisme. Cela peut aussi conduire à renforcer le rôle des établissements scolaires et de formation dans la promotion des normes et des valeurs sociales telles que la cohésion sociale, l'égalité des chances et la citoyenneté active.

(4) Préserver la solidarité familiale et protéger les droits de l'enfant: Pour plusieurs États membres, l'objectif est de trouver de nouveaux moyens de soutenir la famille sous toutes ses formes pour prévenir la pauvreté et l'exclusion, en tenant compte de la transformation du rôle des hommes et des femmes dans la société. Certains pays envisagent également d'apporter un soutien et des conseils particuliers aux familles vulnérables et de mieux protéger les droits de l'enfant.

(5) Donner un logement décent à tous: Accéder à un logement de bonne qualité et à un prix abordable est un besoin fondamental et un droit. Pour certains États membres, il est encore difficile de s'assurer que ce besoin est satisfait. De plus, développer des réponses intégrées appropriées à la fois à la lutte contre la perte de logement et à l'aide aux sans-abri est un autre problème essentiel pour certains pays.

(6) Garantir un égal accès à des services de qualité (services de santé, de transports, de garde, de loisirs, services sociaux, culturels et juridiques): Le défi politique majeur, surtout pour les États membres dont les budgets correspondants sont faibles, est de développer des politiques garantissant une égalité d'accès à tous ces domaines. Il est frappant de constater dans ce contexte à quel point les dimensions de l'accès au droit, à la culture, aux sports et aux loisirs restent peu développées dans les PAN/incl.

(7) Améliorer la mise en oeuvre et la fourniture de services: La mise en oeuvre des politiques et la fourniture de services sociaux ne relèvent pas de la seule responsabilité du Ministère des affaires sociales mais elle implique tout un ensemble d'autres acteurs, publics et privés, locaux et nationaux. D'après un grand nombre de PAN/incl, il ressort quatre grands enjeux. Premièrement, il faut trouver des solutions au problème de fragmentation et de cloisonnement de la prise de décision et de la mise en oeuvre des politiques à l'échelle nationale et locale. Cela implique de procéder à une meilleure intégration des différents domaines politiques et de compléter les plans nationaux par des approches intégrées au niveau local et régional. Deuxièmement, il faut soulever la question des liens entre les niveaux locaux, régionaux et nationaux, surtout dans les États membres à forte composante régionale. Troisièmement, il faut améliorer les politiques et les programmes qui semblent opaques, distants, rigides, insuffisamment réactifs mais aussi réduire le fossé séparant les pauvres et les exclus des structures démocratiques. Quatrièmement, il faut mobiliser tous les acteurs dans le combat contre la pauvreté et l'exclusion sociale et construire un soutien public aux politiques et aux programmes nécessaires à la création d'une société favorable à l'inclusion.

(8) Régénérer les zones souffrant de désavantages multiples: Les États membres reconnaissent le besoin urgent de trouver des réponses efficaces aux problèmes des zones souffrant de désavantages multiples (que ces zones soient urbaines ou rurales) de façon à les réintégrer de plain-pied dans l'économie et la société.

2. Approches stratégiques et mesures politiques

Promouvoir une approche stratégique et intégrée

Les objectifs de Nice ont été définis dans un contexte politique qui a fait de la promotion de la cohésion sociale un élément clé de la stratégie globale de l'UE pour les dix prochaines années. Les PAN/incl 2001 sont donc la première étape d'un processus pluriannuel qui devrait à terme contribuer à l'élimination de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans l'UE. De plus, la pauvreté et l'exclusion sociale prennent des formes pluridimensionnelles complexes qui requièrent la mobilisation d'un vaste éventail de politiques intégrées dans une même approche. Les États membres ont donc été encouragés à développer dans leurs PAN/incl une stratégie et une approche intégrée de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Le présent chapitre vise à analyser dans quelle mesure les PAN/incl des États membres sont parvenus à encadrer leurs mesures politiques dans des approches stratégiques et intégrées. Dans ce but, les PAN/incl ont été considérés selon trois critères principaux:

1. l'analyse et le diagnostic des principaux risques et enjeux abordés par les PAN/incl;

2. la mesure dans laquelle les PAN/incl traduisent les objectifs communs en priorités et en objectifs clairs et détaillés, à la lumière de leur contexte national;

3. la capacité des PAN/incl à dépasser une approche exclusivement sectorielle ou ciblée sur des groupes spécifiques pour développer une approche politique intégrée.

La façon selon laquelle les stratégies nationales sont formulées dans les PAN/incl reflète les différences sous-jacentes entre États membres au regard des éléments suivants:

-la nature du système de protection sociale, le niveau correspondant de dépenses publiques de protection sociale et leur efficacité;

-la dimension perçue de la pauvreté et de l'exclusion sociale, qui sont dans certains cas assimilées aux problèmes spécifiques des groupes les plus vulnérables dans la société, tandis que dans d'autres, ces phénomènes sont considérés comme touchant l'ensemble de la société;

-l'existence préalable d'une stratégie intégrée de lutte contre la pauvreté, s'appuyant sur un cadre analytique reconnu, un ensemble de priorités et un mécanisme de suivi;

-la structure politique du pays, qui détermine la répartition des compétences dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale entre les autorités centrales, régionales et locales.

En tenant compte des trois critères précédemment mentionnés, il est possible de construire la typologie suivante afin de souligner la manière dont les plans développent une approche stratégique et intégrée de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, sans analyser les performances de chaque pays:

-Les PAN/incl du Danemark, de la France et des Pays-Bas fournissent une analyse exhaustive des tendances structurelles majeures et de leurs causes, à partir de laquelle sont identifiés les principaux enjeux de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Globalement, ces PAN/incl apportent des réponses volontaristes, accompagnées d'échéances, d'objectifs et de cibles quantitatives dépassant l'horizon 2003 [15]. Les approches préventives font aussi l'objet de davantage d'attention. Ces PAN/incl ont pour principale caractéristique une approche globale visant à encourager les évolutions structurelles. Cela les conduit également à lier et à intégrer les politiques de façon plus cohérente. Cependant, certains domaines auraient pu être davantage développés: la dimension de l'égalité entre hommes et femmes aux Pays-Bas, l'intégration au marché du travail des immigrants au Danemark et le développement d'objectifs spécifiques et de moyens financiers en France, qui doivent s'articuler dans le cadre du programme national de lutte contre l'exclusion sociale adopté ultérieurement.

[15] Le PAN/incl des Pays-Bas, par exemple, envisage de réduire l'illettrisme chez les adultes de 10 % d'ici à 2003, le surendettement de 10 % d'ici à 2005, les cas de déscolarisation prématurée de moitié avant 2010 et de garantir une totale accessibilité aux transports urbains et régionaux avant 2010 et aux transports ferroviaires avant 2030.

-Les PAN/incl du Portugal, de la Finlande, de la Suède et du Royaume-Uni s'appuient sur un bon diagnostic des enjeux et des risques et définissent des approches relativement cohérentes et stratégiques. Les PAN/incl de la Finlande et de la Suède placent la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans le contexte du haut niveau de développement de leurs systèmes universels de protection sociale, qu'ils entendent améliorer au moyen d'un ensemble de mesures spécifiques. Les PAN/incl du Portugal et du Royaume-Uni sont particulièrement pointus en termes de diagnostic et fixent des objectifs quantitatifs ambitieux [16]. Toutefois, le plan portugais se révèle moins capable de classer ses nombreux objectifs concrets par ordre de priorité et ne fait pas ressortir clairement la façon dont les ressources vont être réparties pour atteindre les objectifs fixés. Le PAN/incl du Royaume-Uni a tendance à se concentrer sur des questions spécifiques comme la pauvreté infantile, les zones géographiques problématiques, les familles monoparentales et les cas de grossesse chez les adolescentes, pour lesquelles il présente différentes mesures qui seront mises en oeuvre dans le cadre d'un ensemble plus vaste et intégré de politiques.

[16] Le PAN/incl portugais s'engage à éradiquer la pauvreté infantile avant 2010, à réduire le taux de pauvreté absolue de 50 % et à atteindre un taux de pauvreté nationale égal à la moyenne de l'UE (17 %) avant 2005.

-Les PAN/incl de la Belgique, de l'Allemagne, de l'Espagne, de l'Italie et de l'Irlande présentent chacun des éléments de stratégies nationales, qui sont en cours de renforcement afin de mieux tenir compte des nouvelles réalités ou d'assurer une plus grande cohérence d'ensemble. Les PAN/incl des quatre premiers États membres reflètent le degré selon lequel les compétences majeures (santé, éducation, aide sociale, etc.) sont décentralisées vers les autorités locales et régionales. Cela peut présenter l'avantage de garantir une meilleure adaptation des stratégies aux différences régionales et donc une meilleure satisfaction des besoins locaux. La décentralisation peut également faciliter la mobilisation et la participation de tous les acteurs. Cependant, elle constitue également un défi particulier lorsqu'il s'agit d'intégrer les politiques nationales, régionales et locales et d'articuler ensemble les grands objectifs nationaux et régionaux. Dans ce contexte, le processus d'élaboration d'un plan global s'est aussi avéré plus complexe et requiert une phase de préparation plus longue. Ces PAN/incl ne fixent pas d'objectifs quantifiés au niveau national [17] et ils ne présentent pas non plus d'objectifs fixés au niveau régional ou local. Les PAN/incl belge, italien et espagnol consacrent d'importantes sections au diagnostic, à l'analyse et aux indicateurs, qui fournissent une bonne vue d'ensemble de leur situation, tandis que l'Allemagne fait référence à un récent rapport national sur la pauvreté. L'Espagne a mobilisé les politiques et les acteurs concernés à tous les niveaux, dans un premier effort d'élaboration d'une approche plus stratégique, et plusieurs régions ont maintenant préparé des plans régionaux. L'Italie est en train de réexaminer sa procédure de planification générale et son approche de la politique sociale; en plus, elle regroupe également dans son PAN/incl une série d'initiatives nationales, sectorielles ou régionales récentes afin d'en donner une vue d'ensemble et toutes les régions ont entamé la préparation de plans sociaux. Les PAN/incl belge et allemand doivent être considérés au regard des efforts entrepris aujourd'hui dans ces pays pour promouvoir un État social plus inclusif et plus actif.

[17] L'Irlande mentionne les objectifs généraux de l'actuelle stratégie nationale de lutte contre la pauvreté (NAPS), qui seront révisés prochainement.

Le PAN/incl de l'Irlande présente une vaste palette de mesures de lutte contre la pauvreté déjà mises en oeuvre dans le cadre de sa stratégie nationale (la NAPS) mais ne développe pas son analyse et ne tente pas de mettre à jour ou de recentrer la stratégie globale, ses priorités ou ses objectifs. En effet, la NAPS est aujourd'hui en cours de révision et un large processus de consultation est déjà enclenché [18].

[18] Cette révision ne devrait pas s'achever avant la fin de l'année 2001. Il a donc été impossible d'intégrer ses résultats dans le PAN/incl. Toutefois, l'Irlande s'est engagée à faire en sorte que la révision en cours tienne compte des objectifs de Nice et du processus des PAN/incl. Dans le futur, la NAPS et le PAN/incl ne constitueront qu'un seul et même processus.

-Les PAN/incl de la Grèce, du Luxembourg et de l'Autriche offrent une analyse essentiellement statique de la situation de la pauvreté et de l'exclusion sociale ainsi que des politiques actuellement mises en oeuvre pour résoudre les principaux problèmes. L'analyse des tendances structurelles à plus long terme et de leurs causes est moins développée et ces plans ne présentent en conséquence pas d'objectifs quantifiés à long terme. Les PAN/incl de l'Autriche et du Luxembourg visent à améliorer leurs systèmes de protection sociale universelle en ajoutant ou en élargissant certaines mesures mais n'ont pas choisi d'utiliser le PAN/incl pour développer une approche plus stratégique. Le PAN/incl grec, qui représente en soi une avancée significative, présente une analyse des enjeux majeurs et des principaux problèmes et il développe une approche pragmatique pour les deux années à venir en s'intéressant à certains groupes spécifiques, dans le contexte plus large des réformes économiques, sociales et du marché de l'emploi.

Les approches stratégiques développées par les PAN/incl sont différentes, mais toutes reflètent les mêmes principes fondamentaux qui sous-tendent le modèle social européen, comme la « solidarité », la « cohésion sociale », le « respect de la dignité humaine et des droits fondamentaux », l'« intégration et la participation dans la société » et de « hauts niveaux de protection sociale ». Parmi ces éléments stratégiques, il est intéressant de souligner les deux aspects suivants, communs à la majorité des PAN/incl.

La plupart des PAN/incl reconnaissent le besoin de politiques misant sur de « nouveaux départs ». Pour construire des sociétés qui soient actives et favorables à l'inclusion, il ne suffit pas de protéger les gens contre les principaux risques ou difficultés de la vie. Les initiatives lancées dans le cadre des PAN/incl et qui ont trait, par exemple, à l'exclusion du marché du travail, au chômage de longue durée, à la délinquance ou à la toxicomanie, à l'obsolescence des compétences, aux problèmes des sans-abri, aux ruptures familiales, à la question des comportements inadaptés ou déficients à l'école et à la pauvreté intergénérationnelle, tentent de répondre aux demandes souvent complexes et aux conditions de vie difficiles de ceux auxquels elles s'adressent. De telles initiatives reflètent un ensemble de droits et de devoirs qui sous-tendent l'offre de biens, de services et autres dispositifs proposés pour permettre de nouveaux départs.

La plupart des PAN/incl n'envisagent plus les risques et les carences de façon défensive, comme des menaces, mais développent des réponses qui transforment les risques et les handicaps en nouvelles possibilités. Les politiques et les actions relatives à l'invalidité, à l'immigration et aux zones défavorisées, par exemple, cherchent davantage à développer et à mettre en valeur le potentiel inexploité des immigrants, des personnes handicapées, des parents isolés, des personnes âgées ou des régions et des quartiers désavantagés. Cependant, si la plupart des États membres aspirent à créer des systèmes aussi inclusifs et universels que possible, qui soient capables de soutenir l'intégration et le développement de ces individus et de ces zones géographiques et de faire valoir les droits fondamentaux de tous les citoyens, en pratique, plusieurs d'entre eux ont encore tendance à se concentrer sur des politiques moins universalistes et plus sélectives fondées sur des approches sectorielles ou visant des groupes spécifiques.

Promouvoir les échanges de bonnes pratiques et l'innovation

Le processus européen a un objectif important: promouvoir les échanges de bonnes pratiques et d'approches innovantes, afin de faciliter l'apprentissage mutuel. On attendait donc des PAN/incl qu'ils présentent de façon structurée les mesures envisagées pour aborder les priorités définies dans le cadre des objectifs de Nice. Pour savoir si les PAN/incl ont répondu à cette demande, il convient de poser les deux questions suivantes.

1. Dans quelle mesure les PAN/incl peuvent-ils être utilisés comme point de référence pour identifier les bonnes pratiques pouvant présenter un intérêt commun pour les États membres -

2. Dans quelle mesure les PAN/incl ont-ils contribué à la formulation de nouvelles approches et mesures politiques innovantes -

Les États membres ont inclus dans leurs PAN/incl une description plus ou moins détaillée des mesures politiques en place ou envisagées pour atteindre leurs priorités. Certains États membres, en particulier ceux dont les systèmes sont universels, ont opté pour des mesures nouvelles et plus spécifiques tout en tenant compte des systèmes existants. La grande majorité ont inclus des exemples de bonnes pratiques pour faciliter leur identification. Par conséquent, outre leur intérêt politique, les PAN/incl constituent une source riche d'informations, qui permet à la Commission et aux États membres d'avoir accès à des données à jour et détaillées sur les principales politiques actuellement mises en oeuvre pour lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Cependant, les exemples de politiques donnés dans les différents chapitres de ce rapport sont tirés des informations fournies dans les PAN/incl et ne constituent pas une liste exhaustive des politiques en place dans ce domaine.

En l'absence d'une analyse détaillée, après évaluation, de l'impact des politiques en cours, il est difficile de déterminer quelles mesures, approches ou initiatives mériteraient d'être considérées comme des bonnes pratiques dans ce rapport. L'évaluation des politiques, tant ex ante qu'ex post, semble donc un domaine essentiel pour des améliorations futures, afin notamment de mieux illustrer les effets positifs des politiques sociales. En raison des contraintes qui pèsent sur les ressources publiques, il est également nécessaire de prendre en considération le coût de ces mesures et de voir si d'autres politiques n'auraient pas pu atteindre les mêmes objectifs plus efficacement. De plus, si l'on considère les possibilités de diffusion des bonnes pratiques, il faudra prendre en compte les contextes particuliers à chaque État membre et mesurer comment ils ont contribué au succès de leurs initiatives.

L'identification des bonnes pratiques et des approches innovantes d'intérêt commun doit donc être envisagée comme un processus continu dont le présent rapport ne serait qu'une première étape. Les exemples donnés par les États membres et présentés dans les encadrés de ce rapport doivent être abordés à la lumière de ce raisonnement. Les échanges de bonnes pratiques entre États membres seront aidés par la réalisation d'évaluations plus poussées de l'impact des politiques nationales et le développement d'un nombre suffisant d'indicateurs et de méthodologies, tant au niveau national que communautaire.

Le laps de temps relativement court imparti au développement des premiers PAN/incl a empêché la formulation d'approches et de mesures politiques nouvelles et/ou innovantes. Les mesures présentées dans tous les PAN/incl ont essentiellement été développées dans le contexte des cadres législatifs et budgétaires existants. La plupart des États membres ont donc concentré leurs efforts sur l'amélioration de la coordination, en affinant et en associant les politiques et les mesures existantes et en encourageant les partenariats. Ils n'ont pas cherché à lancer de nouvelles grandes initiatives ou approches politiques. Ces objectifs sont plus faciles à atteindre pour des États comme le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et la Finlande, qui ont déjà mis en place des politiques universelles très développées, ou la France, où les efforts politiques contre l'exclusion se renforcent après l'évaluation, l'année dernière, de la loi de 1998 contre l'exclusion sociale. Pour ces raisons, les PAN/incl de ces pays ont tendance à être relativement tournés vers l'avenir [19]. D'autres États membres, comme le Portugal et l'Espagne, ont vu dans la préparation du PAN/incl l'occasion d'insuffler de nouvelles ambitions à leurs politiques contre la pauvreté et l'exclusion sociale, en fixant des objectifs ou en rationalisant le cadre politique.

[19] Le PAN/incl finlandais, s'il ne présente aucune nouvelle mesure, fait référence à une série de questions politiques à considérer pour des développements politiques à venir.

3. Identifier les bonnes pratiques et les approches innovantes

Les réponses politiques des PAN/incl consistent généralement en un mélange de réponses relevant du marché, de politiques publiques et d'actions menées par la société civile. Parmi les différents domaines politiques , il est possible d'identifier trois grands objectifs:

-Universalité: Cela signifie rendre les politiques et services de base plus adaptés, plus accessibles et plus abordables dans le but de couvrir le plus grand nombre de personnes, d'améliorer la connaissance et l'utilisation des dispositifs, et de les rendre plus efficaces.

-Égalité des chances: Cela suppose de s'intéresser aux handicaps spécifiques (e.g. le manque de compétences) pouvant être surmontés à l'aide de politiques appropriées.

-Solidarité au service de la dignité humaine: Cela implique de compenser les handicaps qui ne peuvent être que partiellement surmontés ou qui sont irrémédiables (les handicaps physiques, par exemple).

3.1 Objectif 1: Promouvoir la participation à l'emploi et l'accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et services

3.1.1 Promouvoir la participation à l'emploi

Dans le contexte de la stratégie européenne pour l'emploi, et en particulier de la mise en oeuvre des lignes directrices :

(a) Favoriser l'accès à un emploi durable et de qualité pour tous les hommes et les femmes en situation de travailler, notamment:

-en mettant en place pour les personnes appartenant aux groupes de population les plus vulnérables des parcours d'accompagnement vers l'emploi et en mobilisant à cette fin les politiques de formation;

-en développant des politiques favorisant l'articulation entre la vie professionnelle et vie familiale, y compris en matière de garde des enfants et des personnes dépendantes;

-en utilisant les opportunités d'insertion et d'emploi de l'économie sociale;

(b) Prévenir les ruptures professionnelles en développant la capacité d'insertion professionnelle, grâce à la gestion des ressources humaines, l'organisation du travail et à la formation tout au long de la vie.

Tous les États membres s'accordent pour affirmer que la promotion de l'emploi est le meilleur moyen de prévenir et de soulager la pauvreté et l'exclusion sociale. Le travail est un droit fondamental et un élément essentiel de la citoyenneté. La participation à une communauté sociale d'un lieu de travail est, pour la plupart des gens, un moyen, tout d'abord, de s'assurer un revenu adéquat (dans le présent mais aussi lors de la retraite) mais également de tisser des liens sociaux. Cela facilite la participation à la vie sociale et réduit le risque de marginalisation.

Dans leurs PAN/incl, la plupart des États membres font référence aux PAN/empl. Ceci était attendu, car les Lignes directrices pour l'emploi ont dûment insisté sur la création d'emplois et sur l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle, qui sont des conditions essentielles pour rendre le marché du travail plus ouvert et plus favorable à l'inclusion. Certains États membres reconnaissent le rôle important joué par la Stratégie européenne pour l'emploi dans le développement de politiques efficaces de lutte contre le chômage fondées sur la personnalisation, l'activation et la prévention.

La plupart des mesures politiques mentionnées en la matière l'ont déjà été dans le contexte du processus de Luxembourg. Toutefois, si le Rapport conjoint sur l'emploi présente toute la gamme des actions politiques visant à améliorer l'efficacité du marché du travail et à accroître les niveaux d'emploi afin d'atteindre les objectifs de Lisbonne, et doit donc être évalué de ce point de vue, le présent rapport s'intéresse avant tout aux actions qui faciliteront l'accès à l'emploi des individus et des groupes sociaux les plus éloignés du marché du travail. Un certain nombre d'États membres ont noté à juste titre le rôle que de telles actions peuvent jouer dans la réalisation d'objectifs plus généraux, tels que l'augmentation du taux d'emploi.

Si tous les PAN/incl donnent la priorité à l'emploi, ils le font à des degrés différents. Ces degrés reflètent les situations de l'emploi dans les différents États membres. Les pays affichant des taux d'emploi élevés et de faibles taux de chômage mettent l'accent sur l'amélioration de la participation de groupes spécifiques, comme les personnes âgées, les immigrants, les personnes handicapées (c'est le cas du Luxembourg, des Pays-Bas, du Danemark, de la Suède et de l'Irlande), aussi dans le but de résoudre la pénurie actuelle de main-d'oeuvre. En revanche, les pays pour lesquels le chômage (et surtout le chômage de longue durée) est un vaste problème s'intéressent à des politiques plus globales visant à encourager la création d'emplois et à améliorer la capacité d'insertion professionnelle des chômeurs de longue durée et des jeunes (l'Espagne, la France et la Belgique).

La plupart des États membres soulignent le rôle central du travail, tout en insistant sur le fait que l'accès au travail ne devrait pas être encouragé au détriment d'autres droits fondamentaux, mais au contraire venir les compléter. L'accès au travail ne doit donc pas l'emporter sur le droit de percevoir un revenu minimum adéquat, sur le droit de participer pleinement à la vie de sa famille et de son groupe social ou sur le droit à la santé.

Pour garantir un accès facile à des emplois stables et de qualité pour tous les hommes et les femmes capables de travailler, il faudra mener à son terme un processus complexe de transformation des marchés du travail. Dans le PAN/incl danois, le résultat d'une telle transformation est présenté sous le terme de "marché du travail inclusif", devant permettre à davantage de personnes possédant peu de qualifications ou des capacités de travail réduites d'utiliser leurs compétences et de participer à la vie active. Le marché du travail inclusif est un concept vaste définissant le lieu de travail comme un milieu ouvert aux personnes qui ne sont pas capables, à quelque moment ou dans quelques circonstances que ce soit, de satisfaire les exigences de performances et les normes en vigueur.

Les politiques d'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle des personnes les plus éloignées de l'emploi, grâce à des politiques actives, de formation notamment, ainsi que les politiques visant à réconcilier la vie professionnelle et la vie familiale ou promouvoir l'économie sociale, peuvent jouer un rôle fondamental dans la promotion de l'inclusion sociale. Mais une étape essentielle est de rendre le marché du travail p