sur la mise en œuvre et le fonctionnement de la directive 2014/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs

·pour le champ d’application et les définitions: le champ d’application de la directive, la définition d’installateur d’ascenseurs et de fabricant de composants de sécurité, de la mise sur le marché et de la mise à disposition sur le marché, etc.;

Ses principales dispositions portent sur le champ d’application et les définitions, les obligations des opérateurs économiques, les procédures d’évaluation de la conformité, les exigences essentielles de santé et de sécurité et la surveillance du marché, à savoir:

La directive harmonise les dispositions applicables aux ascenseurs et aux composants de sécurité pour ascenseurs et se fonde sur les principes de la «nouvelle approche», c’est-à-dire qu’elle se limite à définir les exigences essentielles de santé et de sécurité auxquelles sont soumis les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs sur le marché et auxquelles ils doivent se conformer.

·garantir que les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs relevant du champ d’application de la directive soient sûrs pour les utilisateurs et le personnel d’entretien, en vue d’améliorer la santé et la sécurité de ces groupes de personnes.

·assurer la libre circulation des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs à travers l’UE afin de contribuer effectivement au bon fonctionnement du marché intérieur desdits produits. À cet effet, les États membres doivent permettre la commercialisation, sur leur territoire, d’ascenseurs et de composants de sécurité pour ascenseurs conformes aux exigences de la directive;

L’évaluation a analysé la performance de la directive «ascenseurs» sur la base de la mesure dans laquelle elle remplit ses objectifs (efficacité), de son efficience (axée sur l’examen des coûts et des avantages réglementaires – y compris administratifs – ainsi que du potentiel de simplification), de sa cohérence avec les autres législations européennes, de sa pertinence par rapport aux besoins des acteurs concernés et de la valeur ajoutée de l’UE.

L’article 46 de la directive exige que la Commission présente un rapport au Parlement européen et au Conseil concernant sa mise en œuvre et son fonctionnement. Le rapport doit se fonder sur une consultation des acteurs concernés et être assorti, le cas échéant, d’une proposition de révision de la directive.

La directive 2014/33/UE relative aux ascenseurs et aux composants de sécurité pour ascenseurs (ci-après «la directive») a été adoptée le 26 février 2014. Le cadre juridique de l’UE relatif aux ascenseurs avait initialement été mis en place par le biais de deux directives: la directive 84/528/CEE relative aux appareils de levage et de manutention du 17 septembre 1984 et la directive 84/529/CEE relative aux ascenseurs mus électroniquement, hydrauliquement ou oléo-électroniquement du 17 septembre 1984. À dater du 1er juillet 1999, ces deux directives ont été abrogées par la directive 95/16/CE relative aux ascenseurs de juin 1995, qui a par la suite été remplacée par la directive 2014/33/UE.

sur la mise en œuvre et le fonctionnement de la directive 2014/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs

Outre sa pertinence pour la libre circulation des produits couverts par son champ d’application, l’évaluation a également démontré que la directive est également un instrument politique approprié pour remédier à de nouveaux risques découlant des progrès technologiques dans le domaine des ascenseurs. Conformément à la nouvelle approche, la directive définit uniquement les risques à traiter et les objectifs de sécurité à atteindre, laissant le soin aux fabricants et aux installateurs de choisir les solutions techniques à appliquer pour se conformer à la législation, ce qui permet le développement d’innovations dans le secteur des ascenseurs.

Dans l’ensemble, la directive est considérée claire. Toutefois, l’évaluation a souligné la nécessité d’examiner la manière de rendre plus clairs le champ d’application de la directive à l ’égard des modifications majeures des ascenseurs en service, susceptibles d’entraîner l’application de la directive plutôt que de la législation nationale, la définition du terme «installateur» utilisé dans la directive à la place de «fabricant», ainsi que les concepts de «mise en service» et de «mise sur le marché». Concernant les dispositions relatives à l’«accord préalable», des inquiétudes ont été exprimées concernant, d’une part, le manque d’harmonisation des critères utilisés par les États membres pour octroyer ou rejeter un accord préalable, ce qui entraîne des différences de pratiques, et, d’autre part, la possibilité que des normes de sécurité différentes n’émergent en Europe. D’autres inquiétudes ont également été identifiées concernant la clarté des dispositions relatives à l’accessibilité des ascenseurs aux personnes handicapées, dans la mesure où différentes exigences nationales d’accessibilité s’appliquent à l’ensemble du bâtiment, tandis que l’accessibilité des ascenseurs est régulée par la directive.

L’évaluation a permis de conclure que les objectifs initiaux de la directive restaient tout aussi valables aujourd’hui qu’ils ne l’étaient au moment où la directive avait été proposée pour la première fois. Plus particulièrement, les objectifs consistant à assurer un niveau de sécurité élevé pour les utilisateurs, les installateurs et le personnel d’entretien ainsi que la libre circulation des ascenseurs et de leurs composants de sécurité restent tout aussi pertinents.

La surveillance du marché est un outil essentiel de mise en œuvre de la législation et se fonde sur des mesures permettant de veiller à ce que les produits respectent les exigences essentielles de santé et de sécurité pertinentes et à ce que les produits non conformes soient mis en conformité ou retirés du marché. Aucune procédure spécifique n’était définie dans la directive 95/16/CE. Le cadre pour la surveillance du marché a été établi par le règlement (CE) nº 765/2008, et la directive 2014/33/UE comprend des dispositions spécifiques pour la surveillance du marché fondées sur ledit cadre. L’évaluation a démontré que la surveillance du marché a été mise en œuvre selon différentes modalités au sein des États membres en termes de stratégie, d’étendue des activités de surveillance, de fréquence et de types de contrôle.

Les procédures d’évaluation de la conformité que les fabricants de composants de sécurité et les installateurs d’ascenseurs doivent appliquer, telles que définies dans les articles 15 et 16 de la directive, ont été transposées et sont mises en œuvre dans tous les États membres. Certains acteurs concernés ont indiqué que les installateurs étaient parfois tenus de fournir des preuves complémentaires attestant de la conformité des ascenseurs, en plus des attestations d’examen UE de type. Ces problèmes de mise en œuvre ont toutefois été résolus dès lors que la directive 2014/33/UE modifiait le contenu des attestations d’examen de type.

Vingt États membres ont transposé directement le troisième paragraphe du point 2.2 des exigences essentielles de santé et de sécurité de la directive, en laissant, dans des cas exceptionnels, la possibilité aux États membres de donner leur «accord préalable», notamment dans le cas d’immeubles existants, pour l’adoption d’autres moyens appropriés que la création d’un espace libre ou d’un refuge au-delà des positions extrêmes de la cabine de l’ascenseur afin d’éviter le risque d’écrasement. Dans quatre États membres, l’«accord préalable» ne peut s’appliquer que lorsqu’un ascenseur doit être installé dans des «bâtiments existants» soumis à des contraintes structurelles. Dans la pratique, cet accord préalable est mis en œuvre de différentes manières dans les États membres. Tenant compte de différentes solutions de conception fondées sur différentes technologies, la procédure d’«accord préalable» permet aux installateurs d’avoir recours à des méthodes alternatives pour éviter le risque d’écrasement. Toutefois, du fait des différences de critères appliqués par les États membres, il est plus difficile pour les installateurs de trouver des informations relatives aux pratiques nationales de mise en œuvre. L’incidence de telles pratiques sur le fonctionnement de la directive est abordée dans la section 4.2 ci-dessous.

L’article 6, paragraphe 1, de la directive prescrit des échanges d’informations bidirectionnels afin que la personne responsable de la réalisation du bâtiment et l’installateur s’informent mutuellement des éléments nécessaires et prennent les mesures appropriées pour assurer le bon fonctionnement et la sécurité d’utilisation de l’ascenseur. Cet article est transposé à l’identique dans la législation nationale de 26 États membres. Les législations autrichiennes et hongroises définissent toutes deux des mécanismes spécifiques garantissant ces échanges d’informations. Ces différences mineures n’influencent pas l’application de la directive.

Concernant sa mise en œuvre, quelques différences mineures entre les États membres ont été identifiées en ce qui concerne les définitions utilisées, la façon dont les échanges d’informations bidirectionnels entre l’installateur et la personne responsable de la réalisation du bâtiment sont mis en œuvre, les dispositions relatives à l’accessibilité des ascenseurs aux personnes handicapées, la possibilité d’octroyer un accord préalable pour empêcher le risque d’écrasement, l’évaluation de la conformité et les attestations d’examen UE de type, ainsi que les pratiques de surveillance du marché.

La directive a été transposée de façon uniforme dans l’ensemble des États membres. Il n’existe aucune indication de l’existence d’une éventuelle difficulté de transposition, à une exception identifiée dans l’étude d’évaluation et liée à la transposition de la disposition de l’«accord préalable», défini dans le troisième paragraphe du point 2.2 des exigences essentielles de santé et de sécurité. Ce point sera examiné plus avant dans la section 4.2 ci-dessous.

Afin d’atteindre ces objectifs, la directive a harmonisé certains aspects des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux ascenseurs et à leurs composants de sécurité. Ses dispositions doivent être transposées et mises en œuvre par les États membres.

·pour la surveillance du marché: des dispositions conformes à la décision nº 768/2008/CE du nouveau cadre législatif, concernant notamment la surveillance du marché de l’Union et le contrôle des ascenseurs ou composants de sécurité pour ascenseurs entrant sur le marché de l’Union, les procédures applicables aux ascenseurs et aux composants de sécurité pour ascenseurs qui présentent un risque au niveau national, la procédure de sauvegarde de l’Union, etc.

·pour les exigences essentielles de santé et de sécurité: la définition des objectifs de santé et de sécurité à atteindre, y compris des dispositions visant à permettre l’accès des personnes handicapées aux ascenseurs et à empêcher le risque d’écrasement;

·pour les obligations des opérateurs économiques: conformément à la décision nº 768/2008/CE du nouveau cadre législatif, la définition des obligations des installateurs, des fabricants, des mandataires, des importateurs et des distributeurs ainsi que des dispositions spécifiques, portant notamment sur les échanges d’informations bidirectionnels entre la personne responsable de la construction du bâtiment et l’installateur de l’ascenseur;

4.2. Efficacité

Le taux de croissance constant de la valeur des échanges internes et externes de l’UE est un bon indicateur de la contribution effective de la directive au bon fonctionnement du marché intérieur des ascenseurs et des composants de sécurité, par le biais de l’harmonisation des législations nationales pertinentes. L’efficacité de la directive est en outre améliorée par la sécurité juridique et la transparence qu’elle assure. Les données disponibles au sein de l’UE sur les accidents liés aux ascenseurs sont fragmentées et peu détaillées. Aussi ces données ne peuvent-elles fournir qu’une indication limitée et anecdotique du nombre d’accidents et de leur évolution au fil du temps. Dans l’ensemble, la diminution du nombre d’accidents impliquant du personnel d’entretien par nombre d’ascenseurs en service permet de déduire que la directive a contribué à l’augmentation de la sécurité des ascenseurs. Concernant les utilisateurs, les données tirées des rapports nationaux disponibles suggèrent que l’incidence de la directive n’est en aucun cas négative, et qu’elle pourrait même avoir légèrement contribué à l’amélioration du niveau de sécurité des ascenseurs.

L’évaluation a également conclu que les procédures d’évaluation de la conformité se sont avérées adéquates pour assurer le degré le plus élevé de protection de la santé et de la sécurité des utilisateurs et du personnel d’entretien. Cette adéquation est largement reconnue par les acteurs concernés, et est liée aux contrôles en aval effectués par les organismes notifiés.

La définition d’«installateur», les concepts de «mise sur le marché» et de «mise en service» des ascenseurs, la disposition relative aux échanges d’informations bidirectionnels définis à l’article 6, paragraphe 1, et les procédures de notification des organismes notifiés, examinées à la section 3 ci-dessus, sont clarifiés, parmi d’autres éléments, dans le guide pour l’application de la directive «ascenseurs» («Guide to the Application of the Lifts Directive 2014/33/EU») (ci-après le guide «ascenseurs»), dont la clarté est largement reconnue par les acteurs concernés. En outre, le «Guide bleu» fournit des précisions sur l’harmonisation de l’application de la législation d’harmonisation de l’Union sur les produits, telle que la directive 2014/33/UE.

Cependant, l’évaluation a mis en évidence un certain nombre de facteurs qui limitent l’efficacité de la directive. Concernant la procédure d’«accord préalable», les États membres ont adopté des pratiques nationales différentes, de sorte qu’il est difficile pour les installateurs de trouver des informations relatives aux procédures d’approbation nationales et aux critères appliqués. La directive laisse une certaine marge de manœuvre aux installateurs d’ascenseurs dans la façon de couvrir le risque d’écrasement, ce qui entraîne un manque de transparence et de certitude concernant l’octroi d’un accord préalable par les autorités des États membres. L’évaluation a conclu que, malgré le fait que l’«accord préalable» soit conforme à la nouvelle approche, le guide «ascenseurs» ne fournit pas à l’heure actuelle de lignes directrices suffisamment détaillées concernant cette procédure.

Concernant l’accessibilité des ascenseurs aux personnes handicapées, les dispositions de la directive applicables à cet égard ont été mises en œuvre selon différentes modalités au sein de l’UE. Néanmoins, la directive harmonise les exigences d’accessibilité des ascenseurs, tandis que l’accessibilité des bâtiments relève de la compétence des États membres. Bien que la plupart des acteurs concernés ne considèrent pas les dispositions nationales relatives à l’accessibilité fastidieuses ou entravantes pour le marché intérieur, le guide «ascenseurs» pourrait être utilisé afin de préciser davantage la répartition des compétences.

Des différences de mise en œuvre de la surveillance du marché ont été identifiées parmi les États membres en matière de stratégies, d’étendue des activités de surveillance, de fréquence et de types de contrôle, ainsi que de niveau des sanctions, autant de différences qui nuisent à l’efficacité générale de la directive. Les données collectées suggèrent néanmoins que le niveau de non-conformité des ascenseurs et de leurs composants de sécurité mis sur le marché est en pratique très faible. Cette réussite est notamment due au rôle important et positif des organismes notifiés dans le processus d’évaluation de la conformité, qui agissent comme «contrôleurs ultimes» de la conformité des produits avec la directive. En outre, cette nouvelle directive 2014/33/UE, alignée sur le nouveau cadre législatif, a amplement amélioré le cadre de surveillance du marché applicable aux ascenseurs grâce à l’introduction de dispositions bien plus exhaustives en la matière.

Le développement de normes harmonisées a été fondamental pour assurer une application efficace de la directive. Elles sont en effet largement utilisées comme moyens les plus courants d’assurer le respect des exigences essentielles de santé et de sécurité. Au moyen du mécanisme de présomption de conformité, les normes harmonisées permettent aux fabricants et aux installateurs d’éviter les coûts supplémentaires relatifs à la vérification de la conformité de solutions alternatives à celles établies par les normes. C’est principalement pour cette raison que ces normes harmonisées non obligatoires sont de facto considérées comme contraignantes par les opérateurs économiques. C’est notamment le cas des PME, qui ne disposent pas de ressources suffisantes pour tester des solutions techniques alternatives aux normes. Un autre problème à cet égard est la durée de la procédure appliquée par le CEN pour développer des normes harmonisées, de sorte que ces dernières ne parviennent pas toujours à suivre le rythme des progrès technologiques. Les PME pourraient également être défavorisées par la façon dont les normes sont développées, le processus n’étant pas suffisamment transparent et inclusif. Si la Commission s’est engagée à impliquer un éventail aussi large que possible de parties prenantes dans ses travaux de normalisation, la question de la représentation des PME dans le processus de développement de normes européennes harmonisées dépend de l’organisation interne des OEN, qui sont des organismes privés indépendants.

4.3. Efficience

Il n’existe aucun aperçu clair de l’incidence globale de la directive sur les coûts pour les entreprises, dès lors qu’il n’a pas encore été possible de reconstituer un scénario de base ou d’identifier d’autres points de comparaison. En outre, les données disponibles concernant la période avant l’entrée en vigueur de la directive sont rares. Les acteurs concernés consultés dans le cadre de l’évaluation n’ont pas fourni d’estimations quantitatives sur l’incidence de la directive et n’ont pas été en mesure d’établir un lien de causalité direct entre son entrée en vigueur et l’augmentation des ventes. L’analyse a donc reposé sur des informations qualitatives.

Selon les données qualitatives disponibles, il semble que dans l’ensemble, la directive équilibre les coûts et les avantages pour toutes les catégories d’acteurs concernés. En outre, rien n’indique que les coûts de conformité engendrés par la directive ont augmenté par rapport à la période antérieure à 1999. En tout état de cause, en harmonisant les différents régimes nationaux, la directive simplifie les exigences administratives et de conformité pour la vente d’ascenseurs et de composants de sécurité à l’étranger. À cet égard, il semble que tout potentiel de simplification a été épuisé. Il convient toutefois de noter que les avantages liés à la facilité d’accès au marché intérieur ne semblent pas être répartis uniformément, les plus grandes entreprises bénéficiant davantage de l’harmonisation que les PME en raison de leur orientation vers les exportations intra-UE. Cela vaut à la fois pour les opérateurs économiques de type PME et les organismes notifiés de type PME.

Enfin, les statistiques disponibles indiquent une diminution des accidents liés aux ascenseurs impliquant du personnel d’entretien au cours des dernières années, ce qui pourrait laisser à penser que la sécurité des ascenseurs s’est améliorée. Malheureusement, les statistiques disponibles concernant les accidents ne permettent pas d’établir un lien de causalité direct entre la directive et l’augmentation de la sécurité des ascenseurs, dès lors que les statistiques ne font pas la distinction entre les anciens ascenseurs en service et les ascenseurs mis sur le marché depuis l’entrée en vigueur de la directive, et n’indiquent en général pas la cause des accidents.

4.4. Cohérence

Dans l’ensemble, la directive est jugée cohérente avec les autres actes législatifs de l’UE, et aucun problème n’a été décelé à cet égard. Il n’existe aucune indication de l’existence d’incohérences entre la directive et les autres actes législatifs de l’UE applicables aux ascenseurs, notamment la directive 2006/42/CE relative aux machines, le règlement (UE) 2016/424 relatif aux installations à câbles et le règlement (UE) nº 305/2011 relatif aux produits de construction. Cependant, les points de rencontre entre ces directives ne sont pas toujours parfaitement clairs.

Aucune contradiction majeure entre la directive et les réglementations nationales en matière de construction n’a été identifiée. Concernant la cohérence interne de la directive, les exigences applicables aux installateurs d’ascenseurs et aux fabricants de composants de sécurité peuvent être considérées comme globalement claires, et aucun chevauchement de règles n’a été détecté.

4.5. Valeur ajoutée de l’UE

L’approche à l’échelle de l’UE reste la plus appropriée et, par rapport à des approches nationales, il est plus probable qu’elle permette d’atteindre les objectifs fixés dans la directive. Cette dernière réduit en effet la fragmentation réglementaire entre les États membres en alignant les législations nationales applicables aux ascenseurs, ce qui a été bénéfique à la fois au fonctionnement du marché intérieur et à la sécurité des ascenseurs. Une large majorité des acteurs concernés reconnaissent la valeur ajoutée de l’UE de la directive, notamment en ce qui concerne l’amélioration de la libre circulation des ascenseurs et de leurs composants de sécurité et l’amélioration de leur sécurité.

5. Conclusions et perspectives

Le résultat de la procédure d’évaluation est positif. Les données collectées confirment que la directive fonctionne bien et que dans l’ensemble, ses objectifs sont atteints. La directive est également considérée comme un moyen approprié pour établir un cadre harmonisé à l’échelle de l’UE pour les ascenseurs et leurs composants de sécurité. Aucun problème d’efficacité ou potentiel de simplification nécessitant des modifications législatives n’a été identifié. La directive est également considérée cohérente et pertinente, et apporte visiblement une valeur ajoutée à l’échelle de l’UE.

Toutefois, certains éléments affectant le fonctionnement de la directive ont été détectés. Dans ce contexte, il convient de distinguer, d’une part, les aspects liés à la mise en œuvre de la directive et nécessitant donc une amélioration de celle-ci, et, d’autre part, les aspects qui nécessiteraient une éventuelle modification de son champ d’application et/ou des exigences applicables aux produits par le biais d’un processus législatif.