COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 22.07.1998 
COM(1998) 474 final 
Communication de la Commission 
au Conseil, au Parlement européen et à la Banque Centrale Européenne 
PROTECTION DE L'EURO 
LUTTE ANTI-CONTREFAÇON 

Sommaire 
1 INTRODUCTION 1 
1.1 Enjeux et objectifs 1 
1.2 I^es responsabilités de la BCE, d'Europol et de la Commission 4 
2 LES DOMAINES D'ACTIONS PRIORITAIRES 6 
3 LA FORMATION 7 
4 LE SYSTEME D'INFORMATION 8 
5 LA COOPÉRATION 11 
6 LA PROTECTION PENALE / RAPPROCHEMENT DES LEGISLATIONS 
NATIONALES : INCRIMINATION, SANCTIONS, ENTRAIDE 
JUDICIAIRE 12 
7 LAPPUI DES INSTRUMENTS-EXISTANTS 13 
H LES ECHEANCES 14 
'u. 
1 INTROIHJCTION 
1.1 Enjeux et objectifs 
L'introduction dans de bonnes conditions de la monnaie unique européenne, l'euro, fait 
partie d'un processus irréversible qui nécessite la mise en place d'un cadre de protection 
pour l'euro contre le faux monnayage intégrant des stratégies de prévention, de 
formation, de coopération et de répression pénale. 
Selon le règlement ()74/()X du Conseil du 3 mai 1(>98', le 1er janvier 2002 les billets de 
banque et les pièces en euro seront mis en circulation dans les Etats membres participant 
à l'euro2. Conformément aux dispositions du traité CE (art. 105 A) la BCE est seule 
habilitée à autoriser l'émission des billets de banque en euro. Les Etats Membres gardent 
la responsabilité pour l'émission des pièces sous approbation de la BCE. L'Institut 
Monétaire Européen a pris des initiatives importantes afin d'assurer un niveau élevé de 
protection technique des billets en prévoyant des éléments de sécurité correspondant aux 
derniers progrès techniques. 
Le Conseil des gouverneurs de la Banque Centrale Européenne a adopté le 7 juillet 1998 
un certain nombre d'orientations en vue de la protection des billets en euro. Une 
recommandation vise plus particulièrement la lutte contre le faux monnayage et demande 
au Conseil, aux États Membres, à Europol et à la Commission de prendre les mesures qui 
s'imposent3. 
De son côté le Parlement européen, par le biais de sa commission de contrôle budgétaire, 
a demandé à la Commission de développer des initiatives ciblées au niveau 
communautaire en vue de renforcer la protection de l'euro. Le Parlement se réière 
notamment à l'expérience acquise dans le domaine de la protection des intérêts financiers 
des Communautés. 
Il s'agit maintenant de préciser, suite aux travaux de 1TME, les orientations essentielles 
quant à la protection de l'euro. La lutte anti-contrefaçon est un élément-clé dans ce sens. 
Les risques qu'il faut prévenir résultent principalement des potentialités de diffusion 
importantes de l'euro, y compris en dehors de la Communauté. L'euro aura vocation à 
devenir une monnaie de transaction et de réserve à l'échelon mondial4. 
Les conditions de sa protection devront donc être concrètement adaptées à cette 
dimension nouvelle. Les risques de contrefaçon sont toujours plus grands lors de 
l'apparition de nouveaux billets ou pièces. Il est bien évident qu'ils le seront davantage 
encore lors du lancement de la nouvelle monnaie unique. En tant que monnaie de réserve 
1 JO n° L 139, 11.5.1998, p. 2. 
D'autres formes de criminalité, en particulier le blanchiment d'avoirs importants libellés en monnaie nationale, peuvent 
s'ajouter dans la phase de transition, notamment avant et pendant la période de double circulation. 
3 Cette recommandation fera l'objet d'un examen détaillé par la Commission. 
Ce qui implique la nécessité de mettre en place aussi une coopération spécifique avec les partenaires de la Communauté. 
y/i 
internationale, l'euro présentera une valeur facilement convertible et exercera un attrait 
pour toute forme de délinquance, y compris la criminalité organisée. Les potentialités 
d'écoulement sur un territoire plus vaste excédant la juridiction nationale et les 
possibilités d'intervention territoriale, limitées à l'espace national, des autorités de 
chacun des Etats membres, augmentent les risques. Il en est de même pour les progrès 
techniques (photocopie couleur, offset numérique), accessibles à la criminalité organisée 
internationale mais également à la petite délinquance « artisanale » limitée à un État 
membre et à un petit groupe d'individus. 
La protection de l'euro devra également tenir compte d'une série de facteurs spécifiques 
comme : 
le fait que les citoyens européens ne sont pas familiers avec les billets et les pièces. 
Malgré les campagnes de sensibilisation, il est clair que les utilisateurs de billets et de 
pièces en euro auront besoin d'une période d'adaptation pour être aussi familiers avec 
les nouveaux billets et pièces5 en euro qu'ils ne l'étaient avec leur monnaie nationale, 
- les degrés d'expérience très différents des services nationaux compétents. Il est clair 
que les contrefacteurs se déterminent en fonction des risques mais aussi des 
possibilités d'écoulement du billet ou de la pièce dont ils ont fait leur cible. Certaines 
monnaies nationales sont effectivement très peu contrefaites, 
- l'inexpérience de certains personnels et le manque de moyens de détection. Il y a un 
besoin de personnel formé ainsi que de moyens de contrôle6 et de détection, 
notamment, auprès de certains établissements financiers dont l'activité lucrative est 
largement fondée sur la collecte, l'échange, le transport ou la mise en circulation des 
devises, 
- la pluralité des lieux de production et des supports «papier» ou «métalliques». 
Malgré les conditions uniformes de sécurité technique prévues par la BCE (billets) et 
les monnaies ou trésors nationaux (pièces), il restera que les Etats membres pourront 
recourir à des techniques de fabrication, à des procédés d'impression et de frappe 
différents, 
- la variété des faces nationales des pièces. En effet, les pièces en euro disposeront 
d'une face commune et d'une face nationale, ce qui accroît les difficultés de 
reconnaissance par les utilisateurs des autres Etats membres où ces pièces pourront 
néanmoins circuler, 
- l'augmentation considérable des opérations de change (période de double 
circulation)7. Les détenteurs de pièces et billets nationaux (y compris la grande 
I/expérience dans certains lîlats membres montre que l'apparition de contrefaçons de nouvelles pièces apu conduire, dans 
certaines régions, les utilisateurs à refuser systématiquement tout échange ou tout paiement au moyen de ces pièces. 
I.a faisabilité d'un système tie détection de (aux, simple el performant, devra être examinée avec les secteurs professionnels 
concernés afin de mettre en place les gardes Ions supplémentaires en amont de l'investigation policière. Des incitations dans ce 
sens devront être, le cas échéant, envisagées. 
Règlement (Cil) n° 974/98 du Conseil du 3.5.1998 relatif à l'introduction de l'euro, JO L 139 du 11.5.1998, fixant sa durée à 6 
mois maximum. Il faut tenir compte aussi que pendant les périodes de migration et d'affiuencc touristique, la demande de 
change monétaire et le recours au paiement en espèces sont beaucoup plus importants et concentrés en certains points 
(aéroports, gares, ports, lieux touristiques etc.). 
déifmjuance et le crime organisé) vont devoir procéder à l'échange , dans des délais 
hivfs, de leurs devises nationales en euro, 
b circulation de l'euro au-delà du territoire des Etats membres participants. La 
circulation et l'utilisation de la nouvelle monnaie ne sera pas limité aux seuls 
participants à la troisième phase de l'UEM. L'ensemble des États membres de l'Union 
seront concernés ainsi qu'un grand nombre de pays tiers8, en particulier les pays 
candidats à l'adhésion, 
- les limites du principe de territorialité. La disparité des systèmes juridiques et le 
maintien des frontières pénales constituent, a priori, un obstacle à la continuité de 
l'action répressive et à la protection homogène de la monnaie, 
les facilités apportées par les progrès technologiques. Le développement des 
techniques de reproduction (laser, numérique), sera aisément accessible pour la 
« contrefaçon artisanale ». 
Afin que ces facteurs qui se manifesteront en particulier lors de l'introduction des billets 
et pièces en euro soient neutralisés, il faut que l'Union soit dotée des moyens et des 
dispositifs nécessaires lui permettant, de manière préventive et répressive, de mener une 
lutte coordonnée contre la contrefaçon. 
La perspective de la substitution de la monnaie unique aux monnaies nationales, de 
même que l'existence d'approches et de structures différentes pour la prévention et la 
lutte anti-contrefaçon dans les États membres, doivent conduire la Communauté à 
prendre les mesures nécessaires pour assurer une coordination et une coopération 
efficaces. Il importe de parvenir à une situation qui permettra d'assurer une protection 
équivalente de la monnaie européenne, partout sur le territoire de l'Union. 
Le Conseil Européen de Madrid et ensuite le traité d'Amsterdam font de la protection 
équivalente un objectif assigné aux institutions et aux Etats membres en ce qui concerne 
l'argent du contribuable européen qui transite par le budget communautaire. Le citoyen 
européen est en droit d'attendre que les institutions et les États Membres se basent sur le 
même principe pour la protection de la monnaie européenne. 
La nécessité de concevoir des concepts communs et des obligations réciproques implique 
un besoin d'interprétation et de règlement communs des différends en cas de désaccord. 
La réalisation de cet objectif passe par la création d'instruments appropriés pour la 
protection des intérêts communautaires soumis à contrôle juridictionnel. Dans la mesure 
où il s'agit d'instruments relevant du traité CE, la juridiction de la Cour de Justice est 
acquise. Dans la mesure où le dispositif communautaire devra être complété par des 
instruments relevant du titre VI TUE, il importera de recourir à des instruments 
conventionnels (Conventions/Protocoles) qui permettent le contrôle juridictionnel de la 
Cour de Justice. 
Ceci aura très certainement des incidences sur les sources de fabrication des falsifications et des contrefaçons. Les chiffres 
connus, relatifs aux dénominations contrefaites sur la base des communications faites à Interpol, montrent que pour certaines 
monnaies nationales la contrefaçon prend une dimension internationale avec une part importante de fabrication frauduleuse en 
dehors des pays d'utilisation courante. La situation du dollar, monnaie de réserve internationale, constitue vraisemblablement 
l'exemple qui montre ie mieux les risques auxquels sera exposé l'euro. 
La prévention de la contrefaçon de l'euro représente une priorité de premier plan qui 
nécessite un effort de préparation intensif dès avant l'introduction de la monnaie unique. 
Les stratégies de prévention devront être suffisamment dissuasives pour décourager les 
contrefacteurs potentiels et rendre les opérations de contrefaçon difficiles, risquées et 
coûteuses. La coopération devra être suffisamment efficace et la répression homogène. 
Cette politique globale de prévention et de lutte anti-contrefaçon nécessite l'association 
de l'ensemble des Etats membres, des institutions et des instances de l'Union ainsi que 
des organismes internationaux compétents. Le cadre juridique devra être en place dans le 
courant de l'an 2000 afin de permettre la mise en place effective des structures 
appropriées bien avant la mise en circulation des pièces et des billets. 
1.2 Les responsabilités de la BCE, d'Europol et de la Commission 
La protection de l'euro, en tant qu'élément tangible de l'UEM, relève principalement 
d'une question d'intérêt communautaire (Traité CE) même si bien entendu il y aura lieu 
de recourir aux instruments du titre VI pour améliorer la protection pénale de la monnaie. 
La démarche envisagée par la Commission s'inspire de l'approche arrêtée pour la 
protection des intérêts financiers des Communautés. Elle comporte un volet prévention 
fondé sur les échanges d'information et la coopération entre les autorités compétentes. Ce 
dispositif nécessite un cadre légal communautaire. Elle comporte aussi un volet 
protection pénale qui pourra s'appuyer sur les instruments du titre VI du TUE. Cette 
approche intègre tous les types de menace qu'il s'agisse de la criminalité organisée ou 
d'autres formes de criminalité en matière de faux monnayage, tout aussi redoutables. 
La BCE 
LTME a entrepris des travaux importants en vue d'assurer la sécurité technique des 
billets et des pièces et a pris la décision de créer une base de données techniques dans le 
cadre d'un centre d'analyse de la contrefaçon de billets (CAC). Les pièces qui relèvent 
de la compétence des Etats Membres pourraient également être reprises dans la base de 
données technique de la BCE. 
Cette base de données technique comprenant les informations sur les faux billets libellés 
en euro sera gérée sous l'égide de la BCE. Les informations techniques qui nourriront la 
base proviendront du CAC . 
La BCE et le SEBC seront responsables de la politique monétaire et de l'émission et de la 
mise en circulation des billets. C'est pourquoi dès juillet 1996, 1TME a souhaité que ses 
travaux soient relayés et complétés par d'autres instances communautaires. Les 
informations comportant des données à caractère personnel et opérationnel, devront faire 
l'objet d'un traitement différencié, hors de la base de données technique conçue par 
TIME. 
Europol 
La Convention Europol, maintenant ratifiée par tous les Etats membres, ouvre la 
possibilité d'élargir le mandai d'Europol en ce qui concerne la criminalité organisée 
internationale tel que repris à l'article 2 de la Convention9. Ceci pourrait amener Europol 
à fournir une contribution opérationnelle à la lutte contre la contrefaçon de l'euro. Une 
telle décision serait prise par le Conseil à l'unanimité en se servant des procédures 
prévues au titre VI TUE. 
Dans le cadre de son mandat, Europol est aussi appelé à gérer un système d'information 
qui sera alimenté, sur une base volontaire, par les services nationaux, représentant les 
Etats membres, et par les officiers de liaison relevant des unités nationales. L'accès 
direct des unités nationales aux données (données relatives aux infractions, aux faits 
reprochés, aux dates et lieux, aux moyens utilisés, aux services traitants et à leurs 
numéros de dossiers, données relatives à la suspicion d'appartenance à une organisation 
criminelle etc.) est ouverte sur demande, et par l'intermédiaire des officiers de liaison, 
ainsi que pour les besoins d'une enquête déterminée (art. 7 et 8 de la convention). 
La transmission de ces données est soumise aux règles spécifiques de chaque État 
membre. Europol pourra transmettre des données à des États et instances tiers, dont 
certains organismes communs et Interpol (cf. articles 18 et 10§4), mais seulement dans 
des cas individuels, lorsque cette mesure est nécessaire pour la prévention ou la lutte 
contre les infractions. Sauf changement de la Convention ces règles conditionnent et 
limitent la coopération continue et directe avec la BCE et avec la Commission. 
La Commission 
Le rôle de la Commission est complémentaire du rôle de la BCE et elle intègre la valeur 
ajoutée de la mission d'Europol. La Commission propose la création d'une base de 
données et d'un système d'information communautaire (voir ci-après) accessible, en 
temps réel, aux autorités compétentes et à Europol, en vue de permettre à ce dernier de 
procéder aux analyses dans le cadre de son mandat. 
Le système de protection de l'euro devrait relever d'une approche intégrée et globale 
qui nécessite une vision continue et régulière, des faits et des risques. Il faudra agréger 
en permanence des informations provenant de sources diverses. Pour l'essentiel ces 
informations émanent des instituts d'émission, banques centrales, banques commerciales, 
établissements financiers ou de crédit ainsi que des services douaniers et de police. 
L'exploitation de cet ensemble d'information par la Commission permettra de renforcer 
l'efficacité de la prévention et d'améliorer le niveau de détection des comportements 
irréguliers. 
C'est pourquoi la Commission a engagé, dès juillet 1996, une réflexion avec des experts 
des États membres pour évaluer les risques ainsi que le besoin des dispositions 
communes pour prévenir et combattre la contrefaçon de l'euro. A l'issue de ces travaux, 
lîxtrait de l'article 2 de la convention : « ... pour autant que des indices concrets révèlent l'existence d'une structure ou d'une 
organisation criminelle et que deux Htats membres ou plus sont affectés par ces formes de criminalité d'une manière telle que, 
au vu de l'ampleur, de la gravité et des conséquences des infractions, une action commune des l-tats membres s'impose ». 
un rapport d'étape a été établi par les services de la Commission. Transmis au Conseil, il 
a également permis d'aboutir aux conclusions du Conseil Ecofin du 19 mai. Ces 
conclusions mettent l'accent sur l'urgence de mettre en place une protection efficace de 
l'euro, à savoir dès avant sa mise en circulation. 
2 LES DOMAINES D'ACTIONS PRIORITAIRES 
Les travaux conduits au sein du groupe ad hoc réuni par la Commission dans le cadre du 
comité consultatif de la lutte antifraude intègrent l'expérience de la Commission, celle 
des experts des États membres, d'Europol, de l'IME et d'Interpol pour dégager les 
orientations prioritaires. 
Les travaux du groupe se sont concentrés sur certains aspects relatifs aux supports 
"papier" (billets) et aux supports "métalliques" (pièces). Pour l'essentiel ils portent sur 
les données utiles aux échanges d'informations, à la compilation des données et à la 
coopération entre les autorités compétentes, afin de prévenir, de rechercher les infractions 
et de lutter efficacement contre toutes activités illégales préjudiciables à l'euro. Ce 
système devra être en place dès avant la mise en circulation des billets et pièces en euros 
pour une période probatoire suffisante afin d'évaluer les risques de dysfonctionnement. 
Le 1er janvier 2002 lorsque les pièces et les billets seront introduits simultanément dans 
tous les pays participants, les dispositions et les moyens nécessaires devront être 
effectivement opérationnels. 
Il importe donc de poursuivre la réflexion sur l'encadrement réglementaire nécessaire 
pour renforcer la prévention, faciliter et rendre effective la nécessaire coopération des 
autorités nationales afin d'améliorer le niveau de détection et rendre obligatoire la 
communication des constatations. En ce qui concerne la protection de l'euro, le dispositif 
arrêté devra intégrer les obligations respectives des pays participants, de même que celles 
des autres États membres de l'Union. Il devra tenir compte de la nécessaire coopération 
avec les instances internationales et les pays tiers. 
L'effort de protection doit également comprendre un système de coopération qui dépasse 
les moyens d'action de l'entraide internationale classique conçue, jusqu'ici, pour la 
coopération entre les autorités d'Etats nationaux souverains en vue de la protection de 
leur monnaie nationale. 
Ceci conduit à la nécessité de la création d'une structure au sein des services de la 
Commission. Cette structure communautaire doit être le correspondant des instances 
d'émission européennes de la monnaie (BCE pour les billets, États membres pour les 
pièces) et des autres partenaires au niveau de l'Union (Europol) et sur le plan 
international (O.I.P.C. Interpol). 
Pour ces raisons, il importe de développer des initiatives en matière de : 
• formation10, 
• systèmes d'information, de communication et de base de données" , 
• coopération, d'assistance mutuelle, d'assistance technique et opérationnelle aux 
enquêtes'2, 
• définition des activités de contrefaçon et de sanctions dissuasives. 
3 LA FORMATION 
La mise en circulation de l'euro requiert une approche en matière de formation, afin de 
mieux prévenir et de mieux lutter contre le faux monnayage. La Commission a donc été 
sollicitée pour présenter un document de réflexion sur la politique de formation 
professionnelle au niveau communautaire. Une telle approche devra être fondée sur une 
répartition équilibrée et cohérente des efforts entre les différents niveaux (États membres, 
Communauté, Union), notamment en termes de coût-efficacité, et ce, conformément aux 
principes de subsidiarité et de proportionnalité. 
En s'inspirant des orientations d'un document de séance13 des services de la 
Commission, établi à la demande du groupe « Coopération policière » du Conseil, la 
Commission examine la possibilité de lancer une « action pilote » qui pourrait débuter 
en 1999 et servir à l'établissement d'un «plan d'action pluriannuel » en matière de 
formation professionnelle. 
Sur le plan douanier, il peut également être envisagé d'étendre le champ d'application du 
programme communautaire de formation MATTHAEUS, qui couvre le volet formation 
visé dans la décision DOUANE 2000, aux activités de lutte contre le faux monnayage de 
l'euro. 
La Commission tiendra compte également dans ce contexte des impératifs liés à 
l'élargissement afin d'intégrer les actions de formation spécifiques pour la protection de 
l'euro dans sa stratégie de pré-adhésion. 
Dans la mesure des moyens disponibles, les professionnels du secteur privé, susceptibles 
déjouer un rôle dans la détection des faux, pourraient également être associés à certaines 
actions de formation ciblées. 
fous les acteurs concernés, y compris les établissements financiers et tous ceux susceptibles d'améliorer la détection le plus en 
amont possible, doivent être associés à ces actions. Mise en place de systèmes appropriés pour encourager la disponibilité de 
ressources et des techniques nécessaires (système d'incitations positives p. ex). 
Conditions d'accès à celle base, définition de la grille commune de l'information policière, stratégique et opérationnelle, mode 
de transmission des informations (mise en place d'un mécanisme informatisé d'échange qui repose sur une standardisation des 
messages en assurant la compatibilité technique des systèmes). 
lin tenant compte du besoin de coordination accru au niveau européen pour la protection de l'euro et la nécessité de prolonger 
cette coopération avec les partenaires extérieurs de la Communauté, compte tenu de la dimension internationale du faux 
monnayage. 
A titre d'élément préparatoire, un document de séance « Groupe d'experts contrefaçon euro : une approche en matière de 
formation » a été présenté au groupe « coopération policière ». 
4 LE SYSTEME D'INFORMATION 
Le travail des experts s'est particulièrement focalisé sur l'échange des informations et sur 
les conditions de cet échange suivant des standards communs afin d'éviter que les 
communications ne portent sur un éventail de comportements trop différents d'un Etat 
membre à l'autre se prêtant mal à une analyse pertinente et à une bonne appréhension du 
phénomène au niveau de l'Union. 
Les mécanismes de protection de la monnaie unique contre des activités illégales 
reposent largement sur "le renseignement". Ils doivent donc être fondés sur la collecte, la 
compilation et l'évaluation des données relatives aux faux billets et pièces, ainsi que sur 
les informations concernant les opérations de fabrication, de détention, de transport, et de 
mise en circulation de ces faux. 
Ces données relèvent pour l'essentiel de deux grandes catégories : 
l'information technique portant sur le rassemblement des données, sur les procédés de 
fabrication et les particularités techniques des faux. C'est le centre d'analyse des 
contrefaçons (CAC), sous l'égide de la BCE, qui aura à traiter ce type d'information. 
I ,a même approche est en cours d'évaluation pour les pièces, 
les renseignements administratifs, douaniers et policiers, pour la collecte des 
données en matière de faux monnayage tant sur le plan stratégique qu'opérationnel. 
L'exploitation systématique et méthodique du renseignement donne la vue d'ensemble et 
facilite l'identification des circuits ou réseaux de contrefaçon. Il importe de rassembler et 
d'ordonner tous les détails obtenus du point de départ de la recherche, du renseignement 
ou de la dénonciation, jusqu'à la clôture de l'enquête, à la saisine du juge et à 
l'application des sanctions. Ceci permettra de mener une politique de prévention efficace 
reposant sur des éléments d'information actualisés de façon continue. 
Il faut définir des standards communs d'échange et des obligations régulières de 
communication, via un réseau de messageries. La technologie du réseau AfIS Mail qui 
est utilisée avec succès, depuis plus d'une décennie pour ce qui concerne l'application 
SCENT (Secure Enforcement Network) par les autorités compétentes des Etats membres 
et la Commission chargées de la lutte contre les fraudes en matière douanière et agricole, 
constitue à cet égard une piste intéressante pour l'échange rapide d'informations. 
La base de données doit être conviviale et d'accès direct, afin de permettre les 
recoupements d'informations immédiats pour l'activité opérationnelle. 
Le système doit, autant que faire se peut, être compatible avec les systèmes d'information 
existant dans les États membres et avec le système Europol. Le système de la 
Commission à mettre en place doit aussi être adapté aux techniques et aux méthodes de 
travail des services d'investigations nationaux. Des règles d'accès devront être définies. 
Le système sera alimenté et mis à jour en continu, il servira à des fins techniques, 
opérationnelles et stratégiques, facilitera l'agrégation des différentes informations et 
donnera une vue d'ensemble. Il permettra aussi la mi.se en œuvre en temps réel 
d'interventions efficaces et coordonnées sur le plan communautaire et en évitant 
notamment le risque de voir des services d'investigation enquêter sur une même affaire 
sans le savoir. 
L'organisation du système d'information dans ses différentes composantes nécessitera, 
au-delà de l'utilisation des cadres nationaux, ''établissement d\in cadre juridique 
approprié au niveau communautaire. Les besoins ont été clairement identifiés par les 
travaux du groupe d'experts. Une réglementation communautaire devra fournir le cadre 
juridique nécessaire à la collecte et à rechange d'informations entre autorités chargées de la 
protection de la monnaie unique dans la lutte anti-contrefaçon 
L'acquis communautaire en matière de protection des intérêts financiers, qui prévoit un 
ensemble de dispositions pour la définition des concepts, la collecte et l'échange 
d'informations pour la coopération, constitue un cadre de référence utileI4.Un système 
d'information fonctionne déjà dans tous les domaines du budget. I! comprend d'une part 
la base communautaire IRENE comprenant des données sensibles sur les cas de fraude et 
d'irrégularité communiqués par les Etats membres . A ce stade, l'accès à celte base n'est 
pas ouvert aux Etais membres. Dans le domaine de l'assistance mutuelle entre les 
autorités douanières des Etats membres et de la Commission (Règ. CE n° 515/97), il 
existe, d'autre part, le Sllî (système d'information douanier) qui constitue une base 
conviviale, constamment mise à jour et ouverte aux Etats membres et à la Commission. 
Celte base, gérée par la Commission, comporte également des données sensibles 
couvertes par les règles relatives à la protection de telles données. 
Dans cet ordre d'irîse, il n'échappera pas que le titre V du règlement (CE) n° 515/97 du 
Conseil du 13 mars 1997 relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives 
des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer 
ia bonne application des réglementations douanière et agricole, offre la possibilité de 
stocker, en vue de la prévention, de la recherche et de la poursuite d'irrégularités dans le 
domaine douanier, y compris celles liées au faux monnayage de l'euro, des informations 
utiles dans la base de données centrale SID (Système d'Information Douanier). Le SïD 
offre en outre l'avantage de pouvoir intégrer l'imagerie électronique qui s'avère 
indispensable dans le cadre de la lutte contre le faux monnayage. 
En s'inspiranl de ces exemples qui ont déjà fait leurs preuves, le dispositif réglementaire 
devra comprendre : 
une définition de l'ensemble des activités qui concourent à la contrefaçon et à la 
falsification de la monnaie15 afin de permettre un échange d'informations homogène ; 
Règlements existants dans les différents domaines budgétaires sectoriels : règlement (CEE, Euratom) n° '.552/89 eu Conseil (JO 
L 155 du 7.6.1989) modifié par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du Conseil (JO L 175 du 13.7 1996) peur les ressources 
propres ; règlement (CEE) N° 729/70 du Conseil (JO L 94 du 28.4.1970), règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil (JO E 388 du 
3i.12.1989), règlement (CEE) n° 595/9'. du Conseil (JO L 67 du 14.3.199'.) pour ie FEOGA-Garantie ; règlement (CEE.) n° 
4253/88 (JO L 374 du 31.12.1988), règlements (CE) n° 1681/94 (fonds structurels. JO l. 178 du 12.7.1994) et 1831/94 de la 
Commission (Fonds de cohésion, JO 19! du 27.7.1994) ; règlement (CE) n° 5! 5/97 du Cor.v.:i! (assistance mutuelle, JO L 82 du 
22.3.1997, antérieurement règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil (JO L 144 du 2.6.Ï98Ï). 
Il est également possible d'avoir recours à des dispositions qui obligent !cs établissements financiers à stopper puis à saisir les 
contrefaçons, à informer !a police ainsi que, le cas échéant, la banque centrale. 
• La nécessité et i'ulilité d'une telle démarche ont été démontrées pour la protection des intérêts financiers où le système 
d'information, de communication et de coopération administrative ef d'assistance mutuelle repose sur !a notion d'irrégularité 
telle que définie a ''article 1 du règlement (CE, Euratom) n" 2988/95 du Conseil (JO "..312 du 23.:2.<o). Pour mettre en œuvre 
9 
l'obligation pour les Etats membres de communiquer toutes les informations 
pertinentes relatives à la contrefaçon et à la falsification de l'euro ; 
l'établissement d'un système informatisé comportant un « réseau de messageries » et 
une « base de données centrale » avec un accès direct pour les autorités nationales. Ce 
système, mis à jour régulièrement, aurait pour objectif la prévention, l'aide à la 
recherche et poursuite de la contrefaçon monétaire, il devrait par conséquent 
comprendre des données stratégiques, des données opérationnelles et des données 
judiciaires appropriées. Il devra s'agir d'un système convivial interactif et d'accès 
direct pour les autorités habilitées ; 
des dispositions sur les modalités d'échange d'information (et d'accès aux bases) avec 
les instances communautaires ou de l'Union, les organisations internationales (OIPC-
Interpol) et les pays tiers. Les conditions d'accès peuvent être différenciées en 
fonction de la mission respective des différentes autorités. Il est utile de rappeler qu'en 
vertu de l'article 29, alinéa 3, du règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 
1997, il peut être décidé, sur proposition de la Commission, de permettre à des 
organisations internationales ou régionales (p. ex. Europol) d'accéder à la base de 
données SID pour autant qu'un protocole soit conclu parallèlement avec ces 
organisations ; 
des dispositions sur la protection des données personnelles qui peuvent s'inspirer du 
dispositif prévu dans le cadre du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil16 
pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les 
fraudes et autres irrégularités. Les dispositions du traité d'Amsterdam (voir 
notamment art. 286 TCE) consacrent ces principes et l'application des règles 
communautaires relatives à la protection des données à la Commission ; 
l'obligation pour les banques commerciales et les établissements financiers de 
communiquer les faux détectés aux autorités compétentes, obligation assortie, le cas 
échéant, de sanction administrative17 ; 
le système d'information et de coopération administrative et cette assistance mutuelle, les États membres désignent les 
autorités nationales compétentes. 
Voir aussi le règlement (CE) n° 3295/94 du Conseil fixant des mesures en vue d'interdire la mise en libre pratique, l'exportation, 
la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates (JO E 
341 du 22.12.94) où l'on donne une définition des marchandises de contrefaçon ou des marchandises pirates, entre autres pour 
faciliter l'échange d'information et la coopération entre les autorités douanières nationales et la Commission. 
16 JO I. 292 du 15.11.1996. Voir également le règlement (CE) n" 515/97 du Conseil précité. 
Améliorer les actions à ce niveau est de nature à favoriser la détection précoce des faux, bien que d'ordre préventif ces actions 
sont de nature à rendre plus efficace la répression dans la mesure où elles peuvent s'avérer les instruments utiles pour une 
répression efficace et rapide en permettant le transfert rapide de l'information aux autorités compétentes le plus en amont 
possible ou plus près du délit initial. Le retour d'information régulier vers ces opérateurs pourrait les encourager à améliorer et à 
développer le dispositif de détection précoce. 
10 
5 LA COOPERATION 
Le passage de la protection d'intérêts nationaux à la protection d'un intérêt 
communautaire implique aussi la mise en place d'une coopération et d'une coordination 
entre les instances nationales avec l'aide des institutions et des instances de l'Union. 
De tout temps et dans tous les pays, la fabrication de la fausse monnaie a été considérée 
comme une activité criminelle touchant au fondement de l'État Une convention 
internationale18 de 1929, pour la répression du faux monnayage, préconise la création de 
structures centrales spécialisées pour prévenir et combattre ce type d'activité illégale. Ces 
services spécialisés sont sensés correspondre directement entre eux et se communiquer 
les informations relatives aux faits de faux monnayage. 
En vue de la mise en circulation de l'euro, il importe de mettre en valeur les réseaux 
existants en les renforçant. Un élément essentiel serait d'offrir un soutien administratif et 
opérationnel au niveau de la Commission. Une telle structure communautaire assurerait 
la communication et la coopération avec les points de contact des Etats membres et avec 
les autorités responsables de l'émission des billets et des pièces ainsi qu'avec Europol et 
l'OIPC-Interpol. 
Cette coopération permettra d'améliorer le niveau d'analyse aussi bien sous l'angle 
stratégique qu'opérationnel et de renforcer les moyens de lutte anti-contrefaçon 
notamment dans le cadre de stratégies communes. 
Sous l'angle opérationnel, l'efficacité des opérations de terrain dépend en général de la 
fiabilité des informations, de la rapidité de leur échange entre les points de contact 
habilités et de la qualité de Sa coopération entre les autorités. 
L'établissement des conditions d'une coopération la plus large fondée sur la loyauté et la 
confiance des services est une nécessité incontournable. 
Dans les États membres les structures sont en place. Il reste à établir le cadre juridique 
pour permettre les ajustements organisationnels nécessaires au niveau de l'Union et créer 
les conditions d'une coopération effective, étroite et régulière entre les différentes forces 
d'intervention nationales, ainsi qu'entre ces dernières, les institutions et les instances de 
l'Union compétentes. 
Le dispositif réglementaire devra comprendre : 
- l'obligation de coopération et d'assistance19 entre les autorités nationales compétentes, 
la Commission, Europol et la BCE ; 
- des dispositions sur la coopération et l'assistance mutuelle administrative entre la 
Communauté et les pays tiers (clauses spécifiques dans les accords d'association, de 
coopération ou de partenariat entre la Communauté et les pays tiers) ; 
18 
19 Convention signée à Genève le 20 avril 1929. Société des Nations, Recueil des Traités, vol. CXII n° 2623 p. 371. 
Sur la base des règlements existants, voir note de bas de page n° 12, 14, 15 et 16. 
11 
la création d'un forum spécialisé pour assurer une concertation efficace entre les 
autorités nationales, les institutions et les instances européennes. 
une clarification du rôle opérationnel d'assistance de la Commission en s'inspirant de 
Particle 7 du protocole n° 2 sur 3a protection des intérêts financiers ainsi que de celui 
d'Huropol sur la base des nouvelles dispositions du titre VI, article 30, ed al, du traité 
d'Amsterdam. 
6 LA PROTECTION PENALE / RAPPROCHEMENT DES LEGISLATIONS NATIONALES *. 
INCRIMINATION, SANCTIONS, ENTRAIDE JUDICIAIRE 
Parallèlement à la préparation de l'ensemble du dispositif réglementaire (définition des 
concepts, coilecie des données, échange d'informations, coopération ), l'opportunité.d'un 
volet pénal relatif aux incriminations, aux sanciions20 ci à l'entraide judiciaire sera élaboré 
pour réaliser les objectifs d'une protection équivalente partou' dans l'Union. 
La question de la définition cl des droits de la victime ainsi que de sa représentation dans le 
cadre des poursuites pénales, actuellement réglée par chacun des droits nationaux, devra 
également faire l'objet d'un examen en vue de trouver une solution adaptée aux intérêts 
monétaires de la Communauté. 
Incriminations 
L'existence de systèmes juridiques différents, notamment en matière de droit pénal 
matériel, doit conduire en premier lieu au rapprochement des incriminations relatives aux 
activités de contrefaçon monétaire. 
Celte question s'est déjà posée dans les mêmes termes pour la définition du blanchiment 
lors de l'élaboration de la directive communautaire21, pour la définition de l'irrégularité 
dans le cadre du règlement sur la protection 'des intérêts financiers, ou plus particulièrement 
encore pour la définition de la fraude dans le contexte de la convention sur la protection 
pénale des intérêts financiers. 
La poursuite de cet objectif vise à répondre s.u fait que face à des activités criminelles 
préjudiciables à des intérêts communautaires, les Etats membres, pris isolément, ne sont pas 
en mesures d'assurer une protection de niveau équivalent partout dans la Communauté. La 
création de définitions commîmes sera de nature à faciliter l'exploitation de l'information, 
la coopération internationale en matière pénale et Y application des sanctions. 
Il importe de souligner la nécessité d'une définition commune des infractions pénales liées 
à l'ensemble îles activités concourant à la contrefaçon monétaire en ce qui concerne les 
billets et les pièces. Les faits relatifs à la fabrication de la fausse monnaie, ou ceux qui la 
précèdent, l'accompagnent ou lui succèdent doivent être circonscrits de manière uniforme, 
2> le règlement (CT) n' 97<1/9!5 ±i Conseil relatif à l'introduction de l'euro se limite en cllcl a prévoir que les litats membres 
assureront des sanctions adéquates contre Se faux monnayage et la falsification. 
21 Directive 9l/308/C;-:H du Conseil du 10 juin 1991, JO L 166 du 28.6.1991 ; règlement (CH) 2988/95 du Conseil du 18 décembre 
1995, JO L 312 du 23.12.95 ; convention du 26 juillet 1995, JO C 315 du 27.11.95. 
12 
en tenant'compte des progrès techniques en madère de photocopie ou de reproduction 
numérique. De l'identification précise des éléments constitutifs des infractions dépendra 
l'efficacité et l'homogénéité d'un système de protection qui devrait être de niveau 
équivalent, partout dans la Communauté. La définition contenue dans !a convention de 
Genève du 20 avril 1929 constitue, à cet égard, un point de départ intéressant. 
Sanctions dissuasives 
Du premier état des lieux effectué par l'îME, il apparaît qu'en ce qui concerne les 
sanctions, les peines maximales varient très sensiblement d'un État membre à l'autre. Une 
telle situation ne permet pas d'assurer une protection, équivalente partout dans i'UEM. 11 
importe de développer une reflexion en la matière en vue d'assurer une dissuasion qui se 
situe au même niveau. 
L'expérience et les résultats obtenus dans les domaines de la protection des intérêts 
financiers pourraient servir de référence. La création d'incriminations spécifiques relatives 
aux activités du faux monnayage sur la base de la definition commune de la contrefaçon de 
l'euro évoquée plus haut, pourrait, dans un premier temps, être complétée au niveau de 
l'Union par l'édiciion d'un seul! minimum de peine ce qui permettrait, à l'évidence, de 
réduire les risques liés à l'existence de zones de moindre répression. 
Entraide j udiciaire 
Un volet entraide judiciaire doit être envisagé pour assurer une répression efficace et 
homogène dans l'ensemble de l'Union, Les orientations de ia convention de Genève en 
matière de coopération judiciaire pour la lutte contre le faux monnayage pourraient là aussi 
servir de cadre de référence22 pour développer la réflexion et engager les initiatives 
nécessaires. 
Les conditions de la coopération judiciaire dans le domaine de la protection de Pèuro 
doivent être définies en allant au-delà du projet de convention relative à Pentraide judiciaire 
actuellement en cours de négociation, et ce notamment sur les points qui concernent la 
reconnaissance et fa saisie des moyens de preuve, le rôle de la Commission et de la BCM 
dans l'assistance des autorités nationales et l'assistance Judiciaire directe. 
7 L'APPUI DES INSTRUMENTS EXISTANTS 
Les synergies possibles et la complémentarité entre le cadre communautaire, les 
institutions, les instruments intergouvemementaux et les organismes internationaux 
existants doivent être précisément évaluées.. Le travail des experts a montré que les 
structures de coopération déjà en place contre le faux monnayage sur le plan international 
peuvent jouer un rôle important, en particulier dans le cadre des relations avec les pays 
tiers dans lesquels ia devise européenne sera appelée à circuler ou à constituer une 
monnaie de transaction et. de réserve internationale. 
L'extradition (art. S, 9, 10, 16). lu transmission directe des commissions rogaî'.wrcs entre autorités judiciaires uut. (6). 
13 
L'échange des informations relatives à la contrefaçon de l'euro et la coopération 
opérationnelle avec l'ensemble des pays du monde devront, par conséquent, être 
intensifiées, notamment à travers les organismes internationaux compétents. Cette 
coopération sera complétée et précisée dans le cadre de clauses spécifiques intégrées dans 
les accords de coopération entre la Communauté et les pays tiers (voir ci-dessus). 
L'entrée en vigueur de la convention Europol23 est prévue pour le mois d'octobre 1998. 
Le Conseil pourrait éventuellement décider à l'unanimité d'étendre le mandat d'Europol 
au faux monnayage. C'est dans ce contexte qu'il pourra fournir une contribution à la lutte 
contre la criminalité organisée transnationale en coopération avec la Commission, la BCE 
et les États membres. 
La protection de l'euro devra également s'appuyer sur les autres instruments 
internationaux existants comme la Convention de Genève24 afin de protéger les intérêts 
monétaires de la Communauté en dehors de l'Union partout dans le monde25. 
L'OiPC (Interpol) reçoit des communications sur les faits de contrefaçon à caractère 
international sur la base d'un système de notification à partir des unités Interpol 
nationales. Il établit sur celte base des statistiques annuelles relatives au faux monnayage 
des devises qui circulent dans d'autres pays. La protection de l'euro doit donc pouvoir 
bénéficier, comme les Etats membres pour leur monnaie nationale avant l'introduction de 
l'euro, de l'aide de POlPC-Interpol. Ce dernier tiendra compte de l'existence de PUEM 
et considérera les Etats membres participant à l'euro comme un seul et même espace 
monétaire. 
8 LES ÉCHÉANCES 
La programmation de ces actions doit être en phase avec les étapes de PUEM. 
La BCE a décidé la mise en place de la base de données techniques. 
La Commission, conformément à son approche et aux conclusions du Conseil du 19 mai 
1998, préparera la mise en place des moyens nécessaires à la protection de l'euro, et ce, 
dès avant la mise en circulation, le 1er janvier 2002, des billets et des pièces. 
A ce titre, la Commission : 
• 
• poursuivra avec les experts l'évaluation de la situation et des besoins d'information et 
de coopération entre les autorités compétentes ; 
présentera des initiatives sur le plan législatif qui compléteront notamment l'action de 
la BCE .Ces initiatives conduiront : 
23 JO C 316 du 27.1 L1995. L'entrée en activité d'Europol est subordonnée à la mise en place d'un certain nombre d'instruments 
qui conditionnent le fonctionnement même de l'office. Ces instruments sont visés à l'article 45§4 de la convention (règlement 
intérieur, statut du personnel, règlement financier, protocole sur les privilèges et immunités etc.). La diversité de ces 
instruments empêche de formuler une prévision sur la date de l'entrée en activité fonctionnelle de l'office Kuropol. 
24 
25 Cf. notes en bas de page 19. 
Des clauses spécifiques en vue d'intensifier la coopération pourront être intégrées dans les accords conclus entre la 
Communauté et les pays tiers partenaires. 
14 
- à la mise en place d'un dispositif destiné à faciliter les échanges d'information et 
l'organisation d'une coopération étroite et régulière en vue de la prévention et de 
la lutte contre le faux monnayage, 
au rapprochement nécessaire des normes et au renforcement de l'entraide 
judiciaire en matière pénale pour assurer une répression équivalente26 ; 
• examinera la possibilité de lancer, au cours de l'exercice 1999, une action pilote en 
matière de formation en direction de l'ensemble des intervenants dans le système de 
prévention, de détection et de répression du faux monnayage, ce en complément des 
politiques nationales de formation professionnelle. Cette action permettra de 
déterminer des orientations pour une politique de formation pluriannuelle. 
La Commission estime qu'une période probatoire suffisante est nécessaire pour tester la 
faisabilité des moyens techniques et des structures à mettre en place. Elle propose à cette 
fin de retenir un délai pour l'adoption des instruments législatifs qui ne dépasse pas 
l'année 2000. Ceci permettra la mise en place et le « rodage » des systèmes de protection 
à partir du 1er janvier 2001. 
Une action législative de la Commission sur base du troisième pilier en matière de coopération judiciaire présuppose l'entrée en 
vigueur du traité d'Amsterdam qui donne un pouvoir d'initiative à la Commission. 
15 

ISSN 0254-1491 
COM(98) 474 final 
DOCUMENTS 
FR 09 10 01 06 
N° de catalogue : CB-CO-98-492-FR-C 
ISBN 92-78-38607-3 
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