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AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE 
du 4 novembre 2004 
sollicité par le ministère belge des Finances 
sur un projet de loi instaurant une taxe sur les op érations de change de devises, de billets de banque 
et de monnaies 
(CON/2004/34)  
 Introduction
 
1. Le 12 juillet 2004, la Banque central e européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la 
part du ministère belge des Finances portant sur un projet de loi instaurant une taxe sur les 
opérations de change de devises, de  billets de banque et de monnaies (ci-après le « projet de loi »). 
2. La BCE a compétence pour émettre un avis, puisque le  projet de loi – de pa r la matière qu’il aborde, 
son objectif et ses effets – concerne directement les domaines de compétence de l’Eurosystème et de la BCE. La compétence de la BCE est, en particulie r, fondée sur l’article 105, paragraphe 4, second 
tiret, du traité instituant la Communauté européenne , et sur l’article 2, paragraphe 1, premier, 
deuxième, troisième et sixième tirets, de la déci sion 98/415/CE du Conseil du 29 juin 1998 relative à 
la consultation de la Banque centr ale européenne par les autorités nationales au sujet de projets de 
réglementation
1, étant donné que le projet de loi : 
i) porte sur les devises, les billets de banque et les monnaies qui sont des moyens de paiement 
légaux (article 4, troisième alinéa) ; 
ii) prévoit que des conventions peuvent être conc lues avec « la banque centrale qui contrôle les 
moyens de paiement légaux en Belgique », ce qui comprendrait des mesures de contrôle en 
vue de l’application de la loi (a rticle 12, troisième alinéa) ;  
iii) exclut les opérations de change de devises eff ectuées, entre autres, par les banques centrales 
(article 9, paragraphe 2) ; et 
iv) s’il entre en vigueur, pourrait avoir une influen ce significative sur les transactions financières 
effectuées par les institutions financières et sur les flux de capitaux internationaux, ce qui, vu 
leur volume, pourrait avoir des répercussions considérables sur les marchés financiers 
(internationaux).  
                                                           
1 JO L 189 du 3.7.1998, p. 42. 
2 3. Le projet de loi a pour objet de soumettre à une ta xe toutes les opérations de change de devises qui 
ont lieu en Belgique. Il comprend les éléments suivants : 
i) Le projet de loi définit la notion d’opé rations de change de devises d’une manière 
extrêmement large (article 2 et article 4, tr oisième à cinquième alinéas). La taxe envisagée par 
le projet de loi est applicable aux opérations de  change entre l’euro et une monnaie autre que 
l’euro, ainsi qu’aux opérations de change en tre des monnaies autres que l’euro. La BCE 
comprend qu’une monnaie autre que l’euro peut être la monnaie d’un État membre qui n’a pas 
adopté l’euro (ci-après « État membre n’appartenant pas à la zone euro »), ou d’un pays n’appartenant pas à l’Union européenne. 
ii) Le projet de loi définit également très larg ement les critères déterminant si une opération de 
change de devises est réputée avoir lieu en Belgi que et, par conséquent, si une telle opération 
sera imposable en vertu du projet de loi. Selon le  projet de loi, l’établissement en Belgique de 
l’une des parties ou de l’un d es intermédiaires à l’opération ne  constitue que l’un des trois 
critères alternatifs (article 5, paragraphe 1, poi nt 1). Les deux autres critères sont : a) que le 
paiement de l’opération, ou la négociation ou les ordres y afférents, se fassent en Belgique 
(article 5, paragraphe 1, po int 2) ; ou b) que l’une des devises échangées constitue un mode de 
paiement légal en Belgique (article 5, paragra phe 1, point 3). Étant don né que l’euro constitue 
le moyen de paiement légal en Belgique, la taxe  prévue par le projet de loi s’appliquerait à 
toute opération de change de devises impliquant l’euro, quel que soit le lieu où l’opération est 
négociée, conclue ou effectuée et quelle que soit le lieu où les parties ou les intermédiaires à 
l’opération sont établis. Il convient de noter que l’application de ce troisième critère est 
soumis à l’accord des « autorités eu ropéennes compétentes » (point 19). 
iii) La taxe envisagée par le projet de loi consis te en un système à deux niveaux comprenant: i) un 
taux normal d’imposition de 0,02 % sur toute opéra tion de change de devises ; et ii) un taux 
d’imposition de 80 % au maximum sur les opérati ons de change de devises effectuées à un 
taux de change sortant d’une marge de fluc tuation prédéterminée autour d’une moyenne 
progressive calculée sur vingt jours. 
Le projet de loi prévoit qu’il n’entrera en vi gueur que si tous les États membres de l’Union 
économique et monétaire (UEM) ont  prévu dans leur législation une taxe sur les opérations de 
change de devises ou si une directive ou un règl ement communautaire est adopté sur cette question 
(article 13, troisième alinéa)
2. 
                                                           
2 La BCE note que des dispositions légale s prévoyant une telle taxe existent en France depuis fin 2001 (voir article 235ter 
ZD du Code général des impôts français). La législation française prévoit une taxe  au taux maximum de 0,1 % du montant 
des transactions sur devises et ne prévoit aucune imposition extraordinaire en cas de fluctuation majeure du taux de 
change. La législation française prévoit qu e ces dispositions n’entreront en vigueur qu’à partir de la date à laquelle « les 
États membres de la Communauté européenne auront achevé l’in tégration dans leur droit inte rne des mesures arrêtées par 
le Conseil prévoyant l’instauration, dans l’ensemble des États membres, d’une taxe sur les tran sactions sur devises, et au 
plus tôt le 1er janvier 2003 ». 
3 Remarque préliminaire  
4. La BCE reconnaît que le projet de loi repose sur de  bonnes intentions. Toutefois, pour les raisons 
mentionnées ci-après, la BCE estime que poursuivre ces intentions en imposant une taxe telle que 
celle envisagée par le projet de loi soulève de sérieuses difficultés d’ordre économique et juridique. 
Considérations d’ordre économique  
5. Dans sa lettre du 21 septembre 2001 adressée au président  du Conseil « Ecofin », le président de la 
BCE a déjà communiqué l’analyse de l’Eurosystèm e concernant une taxe sur les opérations de 
change de devises, généralement dénommée « taxe T obin ». Cette lettre avait été écrite en vue d’une 
discussion de ce sujet au Conseil « Ecofin » ayant eu lieu en 2001 lors de la présidence belge de 
l’UE. 
6. À la lecture des travaux préparatoires à l’origine du projet de loi, la BCE comprend que les trois 
arguments principaux généralement avancés en faveur de l’introduction d’une te lle taxe sous-tendent 
le projet de loi. Premièrement, la volatilité extr êmement forte sur les marchés des changes a souvent 
été attribuée au caractère excessif des négociations à court terme. Il a, par conséquent, été proposé d’instaurer la taxe pour atténuer la part des fluctu ations de taux de change qui n’est pas directement 
liée aux fondamentaux et pour permettre une plus  grande autonomie en matière de politique 
monétaire. Deuxièmement, des variantes de la ta xe, telles que la variante de Spahn, ont été 
proposées en tant qu’instruments de prévention et/ ou de neutralisation des attaques spéculatives. 
Troisièmement, la taxe est considérée comme ayant un fort potentiel à générer des revenus. 
Toutefois, en termes d’efficacité, une telle taxe ne répondrait aux attentes susmentionnées que : i) si 
le caractère excessif des négociations créait une volatil ité excessive significative, ii) si cette volatilité 
avait des répercussions significa tives sur d’autres activités économiques, telles que le commerce ou 
l’investissement, et iii) si la taxe pouvait réduire cette volatilité excessive sans créer de distorsions 
excessives. 
7. La BCE remarque que l’analyse économique et les données empiriques indiquent qu’il existe un 
doute raisonnable quant à la validité  générale de chacune de ces tr ois conditions, et que la taxe 
pourrait plutôt engendrer des coûts significatifs. Pr emièrement, la littérature économique fournit peu 
d’éléments prouvant qu’une taxe sur les transactions  telle que la « taxe Tobin » réduirait la volatilité 
des taux de change. En fait, l’e ffet que produirait une telle taxe su r la volatilité est ambigu, c’est-à-
dire qu’elle pourrait également accroître la vola tilité, en ce qu’elle pourrait entraîner une réduction 
de la profondeur et de la liquidité des marchés des changes. En conséquence, l’efficacité de la taxe 
quant à son principal objectif pourrait être sérieus ement remise en question. Deuxièmement, en ce 
qui concerne les répercussions de la taxe sur l’efficience des marchés et l’allocation d’actifs, tandis 
que le volume journalier des transactions à court te rme est très important, celles-ci sont en grande 
partie liées à la couverture et à la distribution des risques entre les opérateurs du ma rché. Dans la 
mesure où la taxe pourrait entraver le fonctionne ment des marchés financiers, les avantages que 
procurent des marchés profonds et liquides quant au pa rtage des risques pourraient être réduits si elle 
4 était mise en oeuvre. En outre, depuis l’effondre ment du système de Bretton Woods, il existe une 
idée largement répandue parmi les économistes selon  laquelle la volatilité de s taux de change est 
inhérente au système des taux de change flottant s et n’est pas nécessairement préjudiciable au 
commerce international. Au contraire, un taux de ch ange flexible peut jouer un rôle important dans 
l’amortissement des chocs asymétriques. De plus, il n’existe pas de données empiriques convaincantes démontrant que la volatilité des taux de change a des répercussions négatives sur le 
commerce, en particulier dans les économies développées. 
8. La BCE note également que si une volatilité excessi ve peut avoir un effet défavorable sur les 
transactions économiques, sur la répartition des inves tissements, et par conséquent, sur la croissance, 
une volatilité significative des taux de change et un niveau élevé de flux de capitaux à court terme ne 
signalent pas nécessairement une défaillance du marché . Au contraire, ces éléments peuvent souvent 
être interprétés comme étant les symptômes de déséquilibres macroéconomiques sous-jacents et non 
pas, schématiquement, comme étant excessifs. Dans ces circonstances, la taxe se focaliserait pour 
l’essentiel sur les symptômes, d’une part, tandis que, d’autre part, les opérateurs des marchés financiers trouveront probablement des moyens d’éch apper à la taxe. En par ticulier, la taxe pourrait 
ne pas contribuer à prévenir les attaques spécul atives, étant donné que tout prélèvement proposé 
provenant d’une telle taxe serait faible par rapport aux profits escom ptés des variations de taux de 
change. 
9. La variante de Spahn de la taxe, également proposée dans le projet de loi, consiste en un système à 
deux niveaux comprenant un taux « normal » d’impositi on, très faible, et un taux « extraordinaire » 
d’imposition, très élevé, en cas d’extrême turbulence sur les marchés des changes. La variante de 
Spahn est présentée comme étant pl us efficace pour réguler les flux de capitaux et éviter les attaques 
spéculatives. Toutefois, la BCE note que la théori e économique est souvent défavorable aux taxes à 
taux variable au motif qu’elles engendrent sur les marchés des incertitudes quant aux prix. Dans ce 
cas, les écarts accrus qui s’ensuivent sur les marchés financiers risquent de rendre les investissements plus coûteux, en particulier dans  les pays dont les monnaies semblent être plus 
sujettes à la volatilité, c’est-à-dire sur les marchés émergents.  
10. En outre, il existe peu d’éléments indiquant que, de nos jours, une telle taxe aurait des effets 
bénéfiques, sur le plan économique, pour l’autonomie  en matière monétaire et de taux de change. 
L’expérience suggère que, dans les principales zones monétaires, il existe une autonomie suffisante 
en matière de politique monétaire et qu’il n’est pas nécessaire de l’accroître en introduisant de 
nouvelles distorsions dans les mécanismes de fixation des prix des actifs. 
11. Enfin, l’introduction d’une telle taxe soulèverait de sérieuses difficultés sur le plan de sa mise en 
œuvre. La taxe accroît le coût des transactions et  inciterait les opérateurs de marché à développer 
d’autres instruments et/ou à effectuer leurs opérati ons dans des centres financiers qui ne sont pas 
soumis à la taxe. Dans ce dernier cas, les centres offshores deviendraient plus attrayants, accroissant 
ainsi l’opacité et facilitant la fraude en matière de transactions financières. Par conséquent, la 
faisabilité de la taxe est hautement discutable, co mpte tenu des coûts sociaux qui résulteraient des 
5 distorsions dans le fonctionneme nt des marchés financiers et des difficultés auxquelles il faut 
s’attendre pour trouver un accord sur la mise en  œuvre universelle de la taxe à l’échelle 
internationale, sans oublier la difficulté liée à l’imposition de sanctions à l’encontre des non-
participants.  
12. Au vu de ce qui précède, la BCE conclut que l’utilit é économique et monétair e d’une taxe telle que 
celle envisagée par le projet de loi est hautemen t discutable, étant donné le caractère incertain des 
avantages qu’elle est sensée procurer et les coûts sociaux probables qui résulteraient des distorsions dans le fonctionnement des marché s financiers. Ces considérations sont renforcées par les difficultés 
escomptées quant à sa mise en œuvre. 
Considérations d’ordre juridique
 
13. La politique de taux de change de  la zone euro est une compétence exclusive de la Communauté. 
Comme la taxe envisagée par le projet de loi a pour objet d’influencer le taux de change de l’euro 
par rapport à une autre monnaie, et en particulier de niveler les évolutions du taux de change et de 
réduire la volatilité, le projet de  loi donnerait les moyens, à un go uvernement national, d’empiéter 
sur le pouvoir de la Communauté de définir et de conduire la politique de ta ux de change. Pour ces 
motifs, le projet de loi devrait être jugé incomp atible avec le traité, étant donné que son application 
porterait atteinte à la compétence exclusive de la  Communauté en matière de politique de taux de 
change. 
14. En outre, selon l’analyse de la BCE, la taxe prévue dans le projet de loi est incompatible avec la 
libre circulation des capitaux et des paiements entre les États membres, et entre les États membres et 
les pays tiers (article 56 du traité). Cette taxe  constitue en effet une mesure imposée par un pouvoir 
public, qui est susceptible d’entraver ou qui entraver a, directement ou indirectement, la conclusion 
et/ou l’exécution du transfert de capitaux ou de paieme nts impliquant des devises qui est soumis à la 
taxe. En outre, la taxe entraî nera un traitement moins favorable de certaines transactions en 
monnaies d’un État membre n’appa rtenant pas à la zone euro ou en monnaies d’un pays tiers, par 
rapport aux transactions du même type effectuées en  euros seulement. Il convient de souligner dans 
ce contexte que le bon fonctionnement de l’UEM dé pend de la liberté fondamentale de circulation 
des capitaux et des paiements tant à l’intérieur qu’au -delà des frontières de l’UE. L’UEM est en effet 
fondée sur la réalisation du marché intérieur, don t la liberté de circulation des capitaux et des 
paiements est un élément central (article  14, paragraphe 2, du traité).  
15. En outre, la BCE considère que les exceptions prévu es à l’article 57, paragraphe 1, à l’article 60, 
paragraphe 2, et aux articles 119, 120 et 297 du traité, qui permettent aux États membres de 
restreindre, dans certaines circonstances, la liberté  de circulation des capitaux et des paiements, ne 
couvrent pas les mesures envisagées par le projet de lo i. De plus, l’article 58, paragraphe 1, point a), 
du traité, justifie seulement une mesure fiscale qui  établit une distinction entre les contribuables sur 
le fondement de leur résidence ou du lieu où leurs capitaux sont investis . Toutefois, le projet de loi 
ne distingue pas en fonction des contribuables, mais en fonction des opérations. Eu égard à 
6 l’interprétation étroite des termes  « ordre public » et « sécurité publique » utilisés à l’article 58, 
paragraphe 1, point b), du traité, ainsi qu’à la nature de la taxe  envisagée par le proj et de loi, laquelle 
relève de la politique de taux de change (point 12 ), la BCE estime qu’une telle taxe ne peut être 
introduite sur ce fondement. De même, la BCE estime qu’une telle taxe ne peut être justifiée et 
objectivement requise pour des raisons  impératives d’intérêt général. 
16. Le projet de loi considère comme un « État », l’  « Union économique et monétaire européenne ou 
tout autre territoire possédant une monnaie unique » (article 4, deuxième alinéa). L’UEM comprend 
tous les États membres et, par conséquent, égalemen t, les États membres qui n’ont pas adopté l’euro 
comme monnaie (ces États membres sont dans la deuxième phase ou ils sont dans la troisième phase et font l’objet d’une dérogation). Toute référence à l’UEM afin de définir une zone monétaire est en 
conséquence inappropriée. En outre, considérer l’ UEM comme un « État » n’est pas compatible avec 
l’intention du projet de loi de soumettre à la taxe, entre autres, les opérations de change entre l’euro 
et la monnaie d’un État membre n’appartenant pas à la zone euro (point 3), puisque cela implique 
que l’euro et les monnaies des Ét ats membres n’appartenan t pas à la zone euro sont des monnaies du 
même « État ». 
17. Selon l’article 5, paragraphe 1, du projet de loi, « le produit de la taxe est […] intégralement versé à 
un fonds, géré par l’Union européenne, qui sera a ffecté à la coopération au développement, à la 
promotion de la justice sociale et écologique et à la préservation et la protection des biens publics internationaux ». Le législateur d’un État membre adoptant cette disposition attribuerait à l’UE la 
gestion d’un fonds créé au niveau national. Toutefoi s, la création, par la législation nationale, de 
nouvelles missions de la Communauté, ne semble p as compatible avec le cadre et l’ordre juridiques 
communautaires.  
18. L’article 8, deuxième alinéa, du projet de loi, prévoit que le taux d’imposition maximum de 80 % 
sera déterminé « par un arrêté
3 délibéré en Conseil des ministres [belge] et dans le respect de 
l’article 59 du traité CE et du droit qui en est déri vé ». Le projet de loi prévoit également qu’une 
telle taxe ne s’appliquera qu’ « après que les au torités européennes compétentes auront donné leur 
accord » (article 13, deuxième alinéa). L’article 59 du traité concerne les mesures de sauvegarde, à 
l’égard de pays tiers, lorsque, da ns des circonstances exceptionnelles,  les mouvements de capitaux 
en provenance ou à destination de pays tiers cau sent ou menacent de causer des difficultés graves 
pour le fonctionnement de l’Union économique et mo nétaire. Il prévoit une compétence exclusive de 
la Communauté, en vertu de laquelle les mesures sont prises par le Conseil sur proposition de la 
Commission et après consultation de la BCE – et non par un État membre ou sur proposition d’un État membre. Par conséquent, les procédures définies par le projet de loi pour l’adoption et la mise 
en œuvre du taux d’imposition maximum de 80 % ne s ont pas conformes à l’article 59 du traité. En 
outre, si et lorsque les conditions d’application de l’article 59 du traité sont remplies, la 
Communauté est libre d’apprécier s’il convient ou n on de faire usage de cette disposition, ainsi que 
                                                           
3 Il est entendu qu’il s’agira d’un arrêté royal.  
7 d’évaluer et de prendre toute mesure de sauvegard e qu’elle juge appropriée, sans être soumise à, ou 
liée et limitée par, la législation, les procédures ou les mesures d’un État membre. 
19. L’article 13, deuxième alinéa, du projet de loi pr évoit que la disposition selon laquelle une opération 
de change de devises est réputée avoir lieu en Belg ique si l’une des devises échangées est l’euro, ne 
s’appliquera qu’ « après que les autorités europée nnes compétentes auront d onné leur accord ». Sur 
cette question, la BCE renvoie au point 18 qui pr écède sur la compatibilité du projet de loi avec 
l’article 59 du traité. 
20. L’article 13, troisième alinéa, du projet de loi subor donne l’entrée en vigueur de la loi à la condition 
que « tous les États membres de l’Union économique et monétaire européenne aient prévu dans leur 
législation une taxe sur la conversion de devises ».  Toutefois, une mesure demeure au niveau de 
l’État membre et n’est pas transformée en une mesure communautaire pour la simple raison que 
chacun des États membres a adopté une telle mesure  dans son droit respectif. Par conséquent, les 
arguments soulevés aux points 13 à 15 concernant  la compétence d’un État membre pour introduire 
une « taxe Tobin », ainsi que le point 18 relatif à l’article 59 du traité, seraient toujours pleinement 
applicables si chacun des États membres devait introd uire cette taxe dans sa législation nationale. Le 
projet de loi exige, comme condition alternative à son entrée en vigueur, « qu’une directive ou un 
règlement européen ait été adopté » (article 13, troisième alinéa ; la BCE comprend qu’est visé une 
directive ou un règlement introduisant une telle taxe ). Eu égard à la matière dont traite le présent 
avis (projet de réglementation nationale) et, par conséquent, sans examiner la question de 
l’introduction d’une telle taxe à l’échelon comm unautaire, la BCE renvoie également, en ce qui 
concerne cette condition alterna tive, aux considérations qui précèdent relatives à la compétence 
exclusive de la Communauté concernant la politique de  taux de change de la zone euro (point 13) et 
à la relation entre droit national et droit communautaire (point 18). 
21. Vu la matière abordée par le projet de loi et les mesures qu’il envisage, il conviendrait que la BCE 
soit consultée sur tout acte ou sur tout  arrêté portant exécution de la loi (voir, entre autres, l’article 8, 
deuxième et troisième alinéas, l’article 9, paragr aphe 2, et l’article 12, du projet de loi). 
22. Compte tenu des considérations qui précèdent, la BCE estime que l’introduction, par un État 
membre de la zone euro, d’une ta xe telle que celle envisagée par le projet de loi, est incompatible 
avec le traité. Cette analyse est sans préjudice d’un ex amen du projet de la loi par les institutions 
communautaires qui sont chargées d’assurer l’application et le respect du traité. 
8 Remarque finale  
23. Le présent avis sera publié sur le site Internet de la BCE. 
  Fait à Francfort-sur-le-Main, le 4 novembre 2004. 
 
[signé]  
 
Le président de la BCE 
Jean-Claude TRICHET