concernant la mise en œuvre du règlement (UE) n°531/2012 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 concernant l’itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l’intérieur de l’Union, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/2120 et le règlement (UE) 2017/920

Le règlement sur l’itinérance est directement applicable dans tous les États membres de l’UE et les pays de l’EEE . Il charge les ARN de contrôler, de superviser et de faire appliquer les règles en matière d’itinérance dans les États membres. Afin de garantir l’application d’une approche cohérente par toutes les ARN, l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) a publié, en mars 2017, des lignes directrices sur le marché de détail de l’itinérance et, en juin 2017, des lignes directrices sur le marché de gros de l’itinérance , élaborées en étroite coopération avec la Commission et après consultation des parties intéressées. Bien que non contraignantes, les lignes directrices de l’ORECE apportent une aide aux ARN dans leurs tâches pratiques de contrôle, de supervision et de mise en application de la nouvelle réglementation en matière d’itinérance. Les lignes directrices de l’ORECE fournissent aussi aux opérateurs de réseau mobile des orientations détaillées sur la manière de mettre en œuvre la nouvelle réglementation en matière d’itinérance dans leurs diverses offres.

Dans des circonstances particulières et exceptionnelles, afin d’éviter l’augmentation des tarifs nationaux, un opérateur peut obtenir de son autorité de régulation nationale (ARN) une dérogation dite «au motif de la viabilité». À cet effet, l’opérateur doit démontrer à l’autorité de régulation nationale que la prestation de services d’itinérance sans application d’une majoration ne serait pas viable avec son modèle tarifaire national actuel. Dans ce cas, l’ARN peut autoriser l’opérateur à facturer une faible majoration d’itinérance pour une durée d’un an. Pour obtenir la prolongation de cette autorisation, l’opérateur doit renouveler sa demande chaque année.

La politique d’utilisation raisonnable vise à prévenir toute utilisation abusive ou anormale des services d’itinérance aux tarifs nationaux. Elle est notamment destinée à garantir que l’itinérance aux tarifs nationaux est utilisée pour des déplacements ponctuels dans l’UE/EEE. À cet effet, un opérateur peut demander à ses abonnés de fournir une preuve de résidence dans le pays de l’UE/EEE où ils achètent les cartes SIM utilisées aux tarifs nationaux lorsqu’ils voyagent à l’étranger, ou une preuve de liens stables avec ce pays. Un opérateur peut également vérifier que la carte SIM est davantage utilisée dans son pays qu’à l’étranger. Si, au cours d’un intervalle de temps d’au moins quatre mois, l’abonné a passé plus de temps dans d’autres pays de l’UE que dans le sien et a consommé davantage de services mobiles dans d’autres pays de l’UE que le sien, l’opérateur peut prendre contact avec lui à des fins de vérifications. Après une période de 14 jours à compter de la date de la prise de contact, l’opérateur peut appliquer une faible majoration d’itinérance liée aux plafonds des tarifs de gros si l’abonné continue à consommer des services mobiles à l’étranger. En outre, afin de permettre le développement continu des meilleures formules tarifaires de données sur les marchés nationaux (données illimitées, par exemple), l’opérateur peut appliquer, pour les données en itinérance consommées aux tarifs nationaux, un mécanisme de sauvegarde lié au volume. Au-delà de ce volume, il peut facturer une faible majoration d’itinérance n’excédant pas le plafond des tarifs de gros de l’itinérance.

Depuis le 15 juin 2017, les opérateurs mobiles ne peuvent plus facturer de frais supplémentaires en plus du tarif national pour la fourniture de services d’itinérance (appels vocaux, SMS et données) à leurs abonnés lorsque ceux-ci font des déplacements ponctuels dans l’UE/EEE. Afin de prévenir toute utilisation abusive ou anormale des services d’itinérance aux tarifs nationaux, telle que l’itinérance permanente, susceptible d’avoir des effets néfastes sur les marchés nationaux, les opérateurs de réseau mobile peuvent appliquer une politique d’utilisation raisonnable.

Au sens du règlement sur l’itinérance, l’itinérance est un service qui permet au consommateur qui est client d'un opérateur de réseau mobile (ORM) ou d’un opérateur de réseau virtuel mobile (ORVM) dans un pays d’avoir accès aux services mobiles (voix, SMS ou données) d’un ORM dans un autre pays . Le prestataire de services (l’opérateur de réseau mobile) fait en sorte que ses abonnés restent connectés à un réseau mobile lors de leurs déplacements à l’étranger en utilisant le même téléphone portable (ou éventuellement un laptop ou une tablette pour les données en itinérance) et le même numéro de téléphone. Le prestataire de services qui souhaite proposer à ses abonnés des services d’itinérance («services d’itinérance au détail») dans un pays doit acheter ces services à un ORM établi dans le pays visité par l’abonné («services d’itinérance de gros»). À cette fin, des accords commerciaux sur les services d’itinérance de gros doivent être conclus entre les deux fournisseurs de services. Dans la pratique, lorsqu’un abonné passe un appel ou utilise des données mobiles en itinérance à l’étranger, ces services sont fournis par un opérateur de réseau mobile du pays visité. L’opérateur de réseau d’origine de l’abonné en itinérance doit rémunérer l’opérateur du réseau du pays visité pour ce service. C’est ce que l’on appelle les tarifs de gros de l’itinérance. Le niveau de ces tarifs est plafonné par le règlement de l’UE sur l’itinérance et diminue tous les ans pour les données (voir ci-dessous).

Conformément au mandat qui lui a été donné par les colégislateurs, la Commission a adopté, le 15 décembre 2016, des règles détaillées sur l’application de la politique d’utilisation raisonnable et sur la méthode à utiliser pour l’introduction des demandes de dérogation au motif de la viabilité et leur évaluation .

En octobre 2015, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2015/2120 , qui imposait la suppression des frais d'itinérance supplémentaires au détail dans l'Union à partir du 15 juin 2017, sous réserve de l’adoption d'une politique d’utilisation raisonnable et d’un mécanisme de dérogation en fonction de la viabilité de ladite suppression. Ce nouvel ensemble de règles en matière d’itinérance a été baptisé «itinérance aux tarifs nationaux» (IATN).

Dans les trois États membres où des dérogations au motif de la viabilité ont été accordées à tous les opérateurs de réseau mobile depuis le 15 juin 2017 (la Finlande, la Lituanie et l’Estonie , voir la section 3), la consommation de services mobiles à l’étranger dans l’UE/EEE des utilisateurs a également connu une forte hausse, dans des proportions similaires à celles observées dans de nombreux autres États membres. Cela s’explique par le fait que les opérateurs qui ont bénéficié de dérogations ont néanmoins fourni des services d’itinérance sans majoration, dans une certaine mesure (section 4.2), et que le montant des éventuelles majorations d’itinérance autorisées par les ARN, lorsqu’elles ont été appliquées, était nettement plus faible que celui des frais supplémentaires qui existaient avant le 15 juin 2017. Les abonnés de ces opérateurs ont donc retiré un avantage substantiel des nouvelles règles en matière d’itinérance et ont réagi, en conséquence, par une demande accrue.

Dans tous les États membres, la consommation de services d’itinérance a considérablement augmenté depuis juin 2017. Les opérateurs polonais, roumains, bulgares, croates et espagnols ont observé des augmentations particulièrement élevées (facteur supérieur à 3) de la consommation des services d’appels vocaux en itinérance par leurs abonnés dans l’UE/EEE, et les opérateurs bulgares, croates, tchèques, polonais, espagnols et lettons ont fait le même constat pour les services de données (consommation multipliée par 10, voire davantage) .

Les voyageurs utilisent aujourd’hui en moyenne près de 4 fois plus de données en itinérance qu’avant l’IATN (voir Figure 2 ) . Ils passent aussi, en moyenne, environ 1,7 fois plus d’appels vocaux en itinérance qu’avant la mise en œuvre de l’IATN .

Les consommateurs européens ont immédiatement et massivement commencé à profiter de la suppression des frais d’itinérance supplémentaires dans l’UE/EEE à partir du 15 juin 2017. Déjà au cours de l’été 2017, l’utilisation des services mobiles de données en itinérance à l’intérieur de l’UE/EEE a été multipliée par 5,35 (+ 435 %) par rapport à l’été 2016, alors que le volume des appels téléphoniques en itinérance était multiplié par 2,45 (+ 145 %). Au cours des deux trimestres qui ont suivi (T4 2017 et T1 2018), l’utilisation des services de données en itinérance est restée presque cinq fois supérieure à son niveau de l’année précédente ( Figure 1 ). Pendant ces deux trimestres, le volume total d’appels vocaux en itinérance est resté presque deux fois plus élevé qu’avant l’IATN. Ainsi qu’il ressort des conclusions du 21e rapport d’analyse comparative de l’ORECE, ces chiffres montrent clairement que les règles de l’IATN ont contribué de manière significative à stimuler la demande de services d’itinérance et le développement du marché de l’itinérance internationale dans l’UE/EEE.

Alors que les règlements sur l’itinérance qui se sont succédé depuis 2007 avaient apporté aux consommateurs des avantages tangibles sous la forme de baisses de prix des appels vocaux, des SMS et des services de données en itinérance, de nombreux Européens ont continué à éviter d’utiliser leur téléphone mobile et les services de données, ou à en limiter l’utilisation, lorsqu’ils voyagent en dehors de leur État membre d’origine, afin de ne pas devoir payer de frais d’itinérance supplémentaires. En 2014, plus de la moitié des Européens désactivaient la fonction de données en itinérance de leur téléphone portable lors de leurs déplacements dans l’Union, et seul un Européen sur dix passait ou recevait des appels aussi souvent que dans son pays . Les règles de l’IATN ont enfin permis de transformer radicalement cette situation et de libérer le potentiel inexploité de demande de consommation mobile parmi les voyageurs dans l’UE.

Les ARN ont octroyé des dérogations au motif de la viabilité à des opérateurs dont la situation particulière en faisait des candidats probables à la dérogation, c’est-à-dire certains ORVM de certains États membres et certains ORM d’États membres où les tarifs des données sont très bas et le trafic en itinérance très déséquilibré et/ou les revenus par utilisateur faibles (Estonie, Lituanie, Pologne, Finlande). Malgré la dérogation, de nombreux ORM et ORVM offrent toujours de gros volumes de services d’itinérance sans majoration à leurs abonnés afin de rester compétitifs sur leur marché national. Le montant des majorations pour itinérance qui ont été autorisées a été réduit de manière drastique par rapport à la situation antérieure au 15 juin 2017 (de plus de 90 % pour les services de données), de sorte que, même dans ces cas, les consommateurs concernés retirent néanmoins un avantage substantiel de la nouvelle réglementation (voir la section 4). Dans tous les cas, les majorations autorisées par les ARN et appliquées par les opérateurs sont inférieures, souvent nettement, au plafond des tarifs de gros de l’itinérance, conformément à la règle selon laquelle toute majoration devrait uniquement être appliquée dans la mesure nécessaire pour recouvrer les coûts afférents à la fourniture de services d’itinérance au détail réglementés, qui risqueraient sinon d’entraîner une augmentation des prix nationaux.

En conséquence, au cours du premier trimestre 2018, le trafic IATN a représenté plus de 90 % du trafic des appels vocaux et des données en itinérance pour les abonnés de l’UE/EEE se déplaçant dans l’UE/EEE . Même en Finlande, en Lituanie et en Estonie, où tous les ORM ont obtenu une dérogation à l’IATN à partir du 15 juin 2017, ces opérateurs ont, dans les faits, fourni de gros volumes de services d’itinérance sans majorations (dans une moindre mesure en Lituanie). La grande majorité du trafic en itinérance des abonnés finlandais et estoniens bénéficie donc bien de l’IATN .





Dans l’ensemble, les offres mobiles restreintes au marché national sont limitées et restent essentiellement cantonnées au segment prépayé du marché

Selon les plus récents rapports d’analyse comparative de l’ORECE , la proportion d’abonnés de l’UE/EEE possédant une carte SIM activée pour l’itinérance se maintient autour de 96 % depuis l’été 2017. Les cartes SIM limitées à une utilisation nationale (c’est-à-dire les cartes SIM n’offrant absolument aucun service d’itinérance internationale) sont, dans la plupart des cas, des cartes prépayées répondant à des besoins de communications locaux et/ou des formules tarifaires ne contenant que des données ou encore des produits d’accès sans fil fixe ne pouvant être utilisés qu’à un endroit précis. Les formules tarifaires restreintes à une utilisation nationale sont donc restées marginales, sauf en Roumanie, en Estonie, en Lettonie et en Bulgarie, où plus de 10 % des utilisateurs ont souscrit à ce type de formule tarifaire. Cette proportion a diminué en Bulgarie et en Lettonie depuis l’été 2017, mais elle a sensiblement augmenté en Roumanie . L’Autriche est le seul autre État membre dans lequel la part des abonnés ayant souscrit à une formule tarifaire restreinte à une utilisation nationale a sensiblement augmenté (de 4 % à 9 % entre l’été 2017 et le premier trimestre de 2018, principalement chez des abonnés des ORVM). En général, les ORVM ont une proportion d’abonnés ayant souscrit à une formule tarifaire restreinte à une utilisation nationale plus élevée (et parfois nettement plus élevée) que les ORM, ce qui est probablement imputable, en partie, aux segments de clientèle généralement ciblés par ces opérateurs. Dans tous les pays de l’UE/EEE, cependant, la proportion d’abonnés mobiles ayant une formule tarifaire restreinte à une utilisation nationale reste nettement inférieure à la proportion de la population qui n’a pas voyagé à l’étranger au cours de l’année écoulée. La Commission suivra l’évolution des formules tarifaires restreintes à une utilisation nationale au fur et à mesure de la baisse du plafond des tarifs de gros des services de données en itinérance.

La satisfaction des consommateurs est élevée

En 2017, la Commission, le Parlement européen et les partenaires nationaux (ARN, associations de consommateurs) ont mobilisé des ressources importantes, notamment en termes de communication, pour informer correctement les Européens sur leurs nouveaux droits en matière d’itinérance lors de leurs déplacements dans l’UE/EEE. Les Européens, dans leur grande majorité, connaissent la réforme introduite par l’IATN et l’apprécient. Un an après l’instauration de l’IATN, une enquête Eurobaromètre a montré que 62 % des Européens savaient que les frais d’itinérance supplémentaires avaient été supprimés dans l’UE/EEE et que 69 % pensaient qu’eux-mêmes ou un de leurs proches en bénéficiaient ou allaient en bénéficier. Parmi les personnes qui avaient voyagé au cours des douze derniers mois écoulés , 81 % connaissaient les nouvelles règles. En Finlande, en Lituanie et en Estonie, où des dérogations au motif de la viabilité ont été accordées à tous les opérateurs de réseau mobile depuis le 15 juin 2017, les dérogations, utilisées avec parcimonie par certains opérateurs, n’ont pas eu d’incidence sur la reconnaissance par les consommateurs des avantages de la réforme, reconnaissance qui est même supérieure à la moyenne de l’UE dans ces pays.

L’enquête révèle également un changement notable des comportements en itinérance depuis l’introduction des règles IATN. Depuis juin 2017, les voyageurs sont moins susceptibles de limiter leur utilisation de leur téléphone portable lors de leurs déplacements dans l’UE (53 %) qu’avant le 15 juin 2017 (66 %). La proportion de voyageurs qui estiment qu’ils ont utilisé leurs données mobiles aussi souvent en itinérance que chez eux est passée à 34 %, au lieu de 15 % avant le 15 juin 2017. Par comparaison, la proportion de voyageurs qui n’utilisent jamais les données mobiles à l’étranger a chuté à 19 %, contre 42 % avant le 15 juin 2017 (et 52 % en 2014). En ce qui concerne les appels, la proportion de voyageurs qui ont passé des appels de leur téléphone portable aussi souvent en itinérance que chez eux est passée à 26 %, au lieu de 11 % avant le 15 juin 2017.

Une récente étude de BELTUG confirme que l’IATN a également apporté des avantages significatifs aux entreprises et à leurs salariés, car elle a permis de réaliser des gains de productivité et des économies pour les voyageurs d’affaires, lorsqu’ils se trouvent en dehors de leur pays d’origine. L’une des conclusions de l’étude est que l’introduction de l’IATN a changé la façon dont les salariés utilisent les communications mobiles lors des déplacements professionnels. Pour tirer pleinement profit de l’IATN, les entreprises doivent s’adapter à ces changements de comportement.

5Effets de l’IATN sur les opérateurs

Introduction

L’introduction de l’IATN a considérablement facilité la consommation de services mobiles par les consommateurs de l’UE lors de leurs déplacements dans l’Union, comme le montre la section 4. La présente section est plus particulièrement consacrée aux effets de la suppression des frais d’itinérance supplémentaires du point de vue des opérateurs de réseau mobile (y compris virtuel) dans l’Union .

Les services d’itinérance nécessitent un accord bilatéral entre deux opérateurs de réseau mobile, chacun étant établi dans un pays différent, de sorte que leurs clients respectifs peuvent utiliser le réseau de l’autre opérateur lorsqu’ils se rendent dans son pays. À cet égard, l’incidence de l’IATN peut être très variable, d’un opérateur à l’autre, selon les flux de trafic de la clientèle de l’opérateur. Sur la base de ses flux de trafic, un opérateur peut être qualifié d’«opérateur d’origine» ou d’«opérateur de destination».

Un opérateur d’origine possède une clientèle qui consomme davantage de services mobiles à l’étranger (c’est-à-dire sur les réseaux d’opérateurs partenaires dans d’autres pays de l’UE), que ceux consommés par la clientèle des opérateurs partenaires sur son propre réseau. Inversement, un opérateur de destination possède une clientèle qui consomme moins de services mobiles à l’étranger que ceux consommés par la clientèle des opérateurs partenaires sur son propre réseau. L’analyse ci-après examine séparément l’incidence de l’introduction de l’IATN sur les pays d’origine et de destination. En raison des flux touristiques, généralement, les opérateurs des pays du nord de l’Europe sont des opérateurs d’origine nets pour le trafic en itinérance, alors que les opérateurs des pays du sud de l’Europe sont généralement des opérateurs de destination nets, bien qu’il existe quelques exceptions.

Les chiffres cités dans la présente section se fondent sur les données recueillies auprès des opérateurs mobiles par les ARN aux fins des 19e, 20e et 21e rapports d’analyse comparative de l’ORECE sur l’itinérance internationale couvrant les périodes allant de T4 2016 à T1 2018, et sur une enquête auprès des ARN menée par la Commission en mai et juin 2018. L’analyse des données a été réalisée par le Centre commun de recherche (JRC) de la Commission .

La réglementation a déclenché une dynamique concurrentielle entraînant une diminution considérable des prix de gros qui a bénéficié aux opérateurs d’origine nets

Lorsqu’un client d’un opérateur est en itinérance sur le réseau d’un partenaire pour l’itinérance dans un autre pays de l’UE, le premier opérateur doit payer des frais pour accéder au réseau du second, c’est ce que l’on appelle les tarifs de gros de l’itinérance. L’introduction de l’IATN s’est accompagnée d’une baisse considérable des tarifs de gros maximaux des services d’itinérance, et semble avoir entraîné d’autres diminutions des prix de gros réels.

La moyenne des prix de gros des services d’appels vocaux en itinérance dans l’EEE s'élevait à 2,93 cents/min au T3 2016, contre 2,41 cents/min au T3 2017 et 2,06 cents/min au T1 2018 . De la même manière, la moyenne des prix de gros des services de données en itinérance dans l’EEE s'élevait à 9,9 EUR/Go au T3 2016, contre 4 EUR/Go au T3 2017 et 2,7 EUR/Go au T1 2018 . Les tarifs de gros du trafic en itinérance sortant net (déséquilibré), qui est la partie du trafic en itinérance qui génère des paiements nets entre opérateurs, sont encore plus bas (1,84 cent/min pour les appels vocaux et 2,6 EUR /Go en moyenne pour les données au T1 2018). Sur tous les opérateurs, la moyenne des cinq tarifs de gros les plus bas pour le trafic en itinérance sortant net (déséquilibré) atteignait 1,39 cent/min pour les appels vocaux et 1,1 EUR/Go pour les données au T1 2018.

La baisse des tarifs de gros de l’itinérance a été principalement due à deux facteurs. Tout d’abord, l’introduction de l’IATN a entraîné une augmentation significative des volumes de l’itinérance (comme indiqué dans la section 4.1), ce qui a alimenté la concurrence sur les tarifs de gros de l’itinérance. Deuxièmement, conformément à l’objectif du règlement sur l’itinérance, les tarifs maximaux réglementés des services de gros en itinérance ont fait office de plafonds, ce qui a enclenché une dynamique de marché concurrentielle entre les opérateurs offrant un accès de gros aux services d’itinérance à des tarifs inférieurs à ces plafonds.

Il y a lieu de se féliciter de ces baisses de prix de gros de l’itinérance, et ce pour trois raisons. Premièrement, la baisse des prix de gros de l’itinérance a considérablement atténué l’impact potentiel de l’introduction de l’IATN sur les opérateurs d’origine , en faisant baisser les paiements de services d’itinérance de gros de ces derniers. Deuxièmement, ces baisses, conjuguées à des prix moyens sur le marché de gros inférieurs aux tarifs de gros maximaux réglementés, montrent incontestablement que les opérateurs de destination nets ont été en mesure de répondre à la demande croissante de services d’itinérance tout en recouvrant les coûts de leurs investissements dans le réseau, y compris le coût du capital. Troisièmement, cette baisse des tarifs de gros des services d’itinérance est le signe d’un meilleur fonctionnement du marché intérieur au niveau du marché de gros, tout au moins pour une part importante des relations bilatérales entre les opérateurs. À cet égard, l’impossibilité de maintenir des prix excessifs pour les services d’itinérance au détail sur les différents marchés nationaux, associée à la libération de la demande latente par l’application de l’IATN au niveau de la vente au détail, semble avoir eu un effet positif.