Avis du Comité économique et social européen sur "L'éducation des consommateurs"

(2003/C 133/01)

Le 18 juillet 2002, le Comité économique et social, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur le thème suivant: "L'éducation des consommateurs".

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 5 mars 2003 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Lors de sa 398e session plénière des 26 et 27 mars 2003 (séance du 26 mars), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La mise au point d'une politique appropriée et efficace en matière de protection des consommateurs exige toute une série de mesures de nature différente visant à garantir la sécurité et le bien-être des consommateurs, en particulier du point de vue économique et de la santé. La qualité, la composition ainsi que les conditions de production, d'entretien et de sécurité des biens et des services, l'exactitude et la clarté des communications commerciales et des actions de promotion, les garanties contractuelles, la protection de la vie privée et de l'intimité, la défense de l'intérêt général, l'harmonisation progressive de la législation, le développement des différents instruments de corégulation et de règlement à l'amiable des litiges, le soutien aux organisations de consommateurs constituent autant d'éléments clés de cette politique.

1.2. Simultanément, les consommateurs européens doivent acquérir des compétences ainsi que des connaissances leur permettant d'agir de façon opportune sur un marché de plus en plus complexe, convergent et sophistiqué, de faire valoir avec succès leurs droits, d'assumer leurs responsabilités et de mettre à profit toutes les possibilités et garanties que l'UE met à leur disposition pour défendre leurs intérêts. Dans ce sens, l'éducation des consommateurs est une condition sine qua non de la mise en oeuvre et du fonctionnement véritablement efficace non seulement de l'ensemble des mesures de protection du consommateur mais également du marché unique et d'autres politiques.

1.3. L'importance de l'éducation des consommateurs est clairement établie à l'article 153 du TUE, qui porte sur la promotion du droit des consommateurs à l'information et à l'éducation. Des documents tels que le Livre vert établissent eux aussi clairement un lien entre l'éducation et la protection des consommateurs. Certes, le principe de subsidiarité suppose que la responsabilité en matière d'éducation incombe en grande partie aux autorités nationales, régionales et locales. Néanmoins, cela n'empêche pas que l'on puisse et que l'on doive examiner ce thème au niveau communautaire afin d'élaborer des mesures visant à améliorer l'éducation des consommateurs, compte tenu en particulier de l'évolution du marché unique et des problèmes qui en découlent tels que les transactions transfrontalières, la dimension européenne des droits des consommateurs ou la nécessité d'échanger entre États membres des expériences utiles pour l'ensemble de l'UE. Le développement de politiques communes en matière d'éducation des consommateurs est d'autant plus nécessaire dans le contexte du prochain élargissement et face à la nécessité de préparer les citoyens et les organisations de consommateurs des pays candidats par le biais de programmes spécifiques d'information et de formation sur la Communauté européenne, qui sont déjà mis en oeuvre et devraient être renforcés dès l'adhésion des nouveaux États membres.

1.4. Pour sa part, la Commission européenne souligne dans l'exposé des motifs de sa communication au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions intitulée "Stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006"(1), la nécessité de fournir au public une information plus complète en matière de consommation. Pour atteindre les objectifs de cette nouvelle stratégie, la Commission signale qu'il est indispensable d'accorder une attention accrue "à l'éducation des consommateurs, de manière à ce qu'ils puissent effectuer des achats en toute confiance, en connaissant leurs droits". Le CES estime qu'il faudrait étudier de manière plus approfondie les aspects qui devraient faire l'objet de cette information accrue (prix, qualité et sécurité des biens et des services et des procédés de fabrication et autres caractéristiques telles que leur impact environnemental).

2. L'importance d'un "consommateur éduqué"

2.1. Il importe de prendre en considération l'importante valeur ajoutée que représente le concept de "consommateur éduqué", préalable indispensable à l'existence d'un "consommateur informé", pour garantir une protection appropriée des consommateurs. Une part importante des études - tant descriptives que prospectives - réalisées ces dernières années sur la situation des consommateurs au sein de l'UE mettent en évidence les points suivants:

a) la nécessité d'augmenter le niveau de confiance parmi les consommateurs afin de les inciter à jouer un rôle plus actif face aux innovations en matière d'offre et afin d'atteindre un niveau de participation de la société civile organisée plus élevé tout en tirant profit de l'offre que représente un marché unique;

b) l'insuffisance de l'information requise pour arriver à susciter chez les consommateurs ce niveau de confiance nécessaire, ainsi que pour favoriser parmi les citoyens (tant les jeunes que les adultes) un comportement critique et responsable en matière de consommation.

2.2. En ce qui concerne la confiance, il convient de rappeler que ces derniers temps, le sentiment de sécurité des consommateurs a été largement ébranlé par une série de scandales touchant la production primaire et l'industrie des produits alimentaires. À cela s'ajoute l'incertitude quant à la qualité et l'opportunité de biens et de services complexes tels que les aliments fonctionnels ("novel foods"), le commerce électronique ou les services bancaires en ligne. On peut citer comme autre exemple l'expérience de l'introduction de l'euro, qui a mis en lumière la nécessité d'un effort accru en matière d'information et de formation et le risque qu'une action insuffisante dans ce domaine ne génère un certain scepticisme à l'égard du marché unique. C'est pourquoi l'éducation devrait elle aussi être considérée comme un volet essentiel de la politique globale en matière de protection des consommateurs ainsi que comme un élément clé pour renforcer la confiance des consommateurs dans le système communautaire et leur adhésion à celui-ci, dans des conditions leur permettant d'y participer et d'avoir une approche critique des processus en jeu.

2.3. Quant à l'information, elle constitue un facteur fondamental pour la protection du consommateur. L'objectif de la Commission visant à développer "une politique d'information moderne, efficace et fiable" est dès lors tout à fait pertinent. Toutefois, il convient de signaler d'une part que de nombreux obstacles doivent encore être surmontés avant de pouvoir fournir aux consommateurs une information complète, et d'autre part que l'information est un élément nécessaire mais pas suffisant pour restaurer et susciter la confiance des consommateurs. Ce n'est pas en augmentant simplement la quantité des informations disponibles et en garantissant leur accessibilité ni même en améliorant leur qualité que l'on gagnera la confiance du consommateur. En effet, il est également fondamental de mettre à la disposition du citoyen les éléments suivants:

- un bagage de connaissances lui permettant d'assimiler l'information reçue, de l'interpréter de façon critique, d'en comprendre le sens, d'en apprécier le contenu et de se forger une opinion grâce à elle; ces connaissances portent notamment sur les mécanismes économiques de base mais également sur la dimension éthique et sociale de la consommation, sur les modèles de consommation durable, sur la solidarité, la cohésion et l'intégration, ainsi que sur les droits et les devoirs des consommateurs, etc.;

- une série de compétences et de ressources lui permettant d'utiliser cette information mais aussi de mettre à profit son expérience afin de prendre des décisions efficaces dans son propre intérêt.

2.4. L'information n'est que la "matière première" de la communication. Son accessibilité suppose l'existence d'une "connaissance latente" mais ne garantit pas à elle seule que le consommateur sera "normalement informé", conformément aux critères adoptés par l'Union européenne elle-même. L'information ne présente un intérêt pour le citoyen que si, grâce à l'éducation, celui-ci est capable d'en saisir le sens et est soucieux d'en tirer profit pour prendre des décisions "de façon raisonnablement attentive et perspicace", pour reprendre les termes utilisés par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

2.5. Pour que les consommateurs soient à même d'opérer des choix vraiment efficaces et d'utiliser au mieux les biens et les services, une simple information n'est pas suffisante. Il faudrait également qu'ils soient capables d'utiliser et de mettre à profit cette information. Étant donné l'importance de la consommation dans notre société, les compétences des consommateurs constituent une condition sine qua non pour l'exercice d'une citoyenneté active et la pleine participation de chacun à la société.

3. Les contenus et les techniques d'éducation des consommateurs

3.1. Du point de vue du contenu, la formation et l'éducation des consommateurs exige qu'un effort particulier soit consenti afin de permettre la compréhension appropriée des différents concepts sociaux, techniques et juridico-législatifs relatifs à la défense et à la protection du consommateur, à savoir:

- la compréhension appropriée de la composition des biens et des services, des critères de sécurité et de qualité applicables à chaque offre, de leurs différentes formes d'utilisation, de consommation et d'entretien, de leurs coûts associés. La complexité et la sophistication accrues des offres rendent nécessaire une information technique correcte et impartiale; c'est le cas par exemple pour les aliments dits fonctionnels ("novel food") ou pour le secteur de l'information et des télécommunications;

- la compréhension appropriée de la communication commerciale, en particulier au moment de faire la distinction entre l'information sur les produits et les niveaux plus rhétoriques du message publicitaire et promotionnel; dans ce domaine, l'identification de plus en plus difficile de la communication commerciale, de plus en plus souvent intégrée dans un autre type de contenu soi-disant informatif ou récréatif - création d'événements, parrainage, placement de produits, publicité clandestine, etc. - constitue un aspect important;

- la compréhension appropriée des clauses des contrats qui, dans de nombreux cas, présentent un degré de difficulté croissant en raison de la multitude des options proposées pour des offres de plus en plus personnalisées; de par la complexité des formules, des tarifs et des conditions, les offres dans le domaine de la téléphonie témoignent de la nécessité d'une formation;

- la compréhension appropriée des droits du consommateur lorsque celui-ci souhaite déposer une réclamation par le biais des différentes voies administratives, judiciaires et extra-judiciaires; à cet égard, seuls des consommateurs véritablement éduqués peuvent garantir le bon fonctionnement des mécanismes d'autorégulation ou de corégulation du marché à l'avenir, tout en renforçant leur position en tant qu'acteurs du marché.

3.2. Du point de vue technique, il importe de développer des matériels et des outils éducatifs clairement destinés à procurer aux consommateurs des connaissances et des compétences leur permettant d'agir. Ces matériels et outils devraient par ailleurs être attractifs et de nature à susciter l'intérêt des utilisateurs potentiels.

3.3. Un facteur important pour la réalisation de cet objectif réside dans les possibilités offertes par les nouvelles technologies de fournir une formation non seulement présentielle mais également virtuelle. L'éducation interactive en ligne par le biais d'Internet et du courrier électronique (e-learning), les supports audiovisuels (CD) et les moyens de communication numériques constituent autant d'instruments permettant de dépasser le cadre des médias traditionnels (revues, publications, presse, radio, télévision), bien que cette approche exige des politiques plus fermes en faveur d'un niveau d'équipement et d'apprentissage de ces nouvelles technologies plus élevé.

3.4. L'éducation des consommateurs devrait également prendre en considération les inégalités de départ des différents groupes de citoyens, notamment en termes d'âge et de niveau d'éducation.

3.4.1. Ainsi, parallèlement aux initiatives mises en oeuvre à titre complémentaire dans le cadre de l'enseignement non formel, l'éducation des consommateurs en âge scolaire devrait être conçue en étroite collaboration avec le système d'enseignement réglementé. Il importe de développer des programmes et des projets favorisant aussi bien la collaboration entre les autorités nationales et locales en matière d'éducation que la collaboration avec les centres d'enseignement ainsi que la participation et la motivation des écoliers notamment en garantissant une plus large publicité de ces projets. Bien entendu, il ne faut pas oublier de proposer aux enseignants des différentes matières une formation concernant la consommation afin que ce thème puisse être intégré de façon transversale dans l'enseignement grâce à l'élaboration d'unités didactiques.

3.4.2. Les initiatives en matière d'éducation des consommateurs et d'éducation à la consommation devraient également être étendues à l'enseignement supérieur et à l'enseignement spécialisé, afin d'impliquer dans les actions de formation un nombre croissant de citoyens. Dans ce sens, la participation des universités, avec l'introduction, dans les programmes d'étude, de contenus relatifs à la consommation (matières obligatoires, transversales ou optionnelles) ainsi que l'élaboration d'unités didactiques, de matériels et d'outils destinés spécialement aux étudiants de ce niveau d'enseignement, est fondamentale.

3.4.3. Enfin, il ne faudrait pas oublier l'importance de la formation des adultes et de la formation continue, qui devraient s'étendre à d'autres groupes de consommateurs ayant déjà quitté la sphère scolaire ou académique. Cela exige un effort particulier en termes d'élaboration de matériels et d'outils de formation dont le contenu soit particulièrement pratique et vise la résolution de problèmes de la vie quotidienne. Dans ce contexte, la participation des associations de consommateurs et d'autres organisations sociales semble être la voie la plus efficace pour diffuser de façon décentralisée ces matériels. Il convient de tenir compte également de la nécessité d'atteindre les groupes de consommateurs les plus vulnérables ou les consommateurs qui, étant donné leur situation personnelle, nécessitent une protection et une formation spécifiques concernant le marché unique, la situation de convergence technologique émergente et les innovations dans le domaine bioalimentaire. Par conséquent, il importe plus particulièrement de cibler l'éducation sur:

- les immigrés, afin qu'ils soient clairement informés de leurs droits et de leurs devoirs en tant que citoyens et plus spécifiquement en tant que consommateurs sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne, ce qui faciliterait l'établissement dans un autre État membre des personnes à la recherche d'un emploi ou d'une meilleure situation professionnelle;

- les jeunes n'ayant pas effectué d'études supérieures et pour lesquels les institutions pour la jeunesse des différents États membres constituent les structures les plus accessibles.

4. Le rôle éducatif des associations de consommateurs

4.1. La communication de la Commission relative à la politique des consommateurs 2002-2006 susmentionnée cite parmi les objectifs de la nouvelle stratégie à développer "la participation appropriée des organisations de consommateurs aux politiques communautaires", qui implique qu'une attention particulière soit accordée à la formation du personnel de ces organisations dans des domaines spécifiques tels que les transactions transfrontalières, les services financiers ou les droits des consommateurs de l'UE sur le marché intérieur.

4.2. Début 2002, la Commission a lancé le projet intitulé "Préparation de formations destinées au personnel d'organisations de consommateurs". Ce projet comprend une première phase, qui prévoit la conception de matériel ainsi que la formation des formateurs et qui sera suivie en 2003 par l'organisation de cours pour le personnel des organisations susmentionnées.

4.3. Dans ce sens, nous estimons que la formation destinée aux associations de consommateurs ne devrait pas se limiter à des objectifs internes tels que l'amélioration des possibilités offertes en matière de gestion, le renforcement de leur dynamisme, de leur structure et de leurs capacités, la promotion de leur action de "lobbying" en faveur des consommateurs, leur participation à l'élaboration de politiques communautaires et le renforcement de leur présence en tant qu'acteurs du marché au niveau de l'organisation de la demande.

4.4. Le rôle des associations de consommateurs dans le développement de stratégies de formation devrait également être orienté vers les consommateurs en général, compte tenu de leur importance, afin de conseiller les citoyens et de les guider dans la résolution de leurs problèmes.

4.5. Dans cette optique, les organisations de consommateurs pourraient, moyennant une aide adéquate, ne pas se limiter au rôle de conseillers ou de simples diffuseurs et distributeurs des matériels et des outils de formation élaborés par les experts ou au sein des institutions communautaires. Ils pourraient également jouer un rôle fondamental en tant que fournisseurs actifs de formation à l'ensemble des consommateurs. Leur efficacité en tant que "catalyseurs" jouissant d'un degré élevé de crédibilité et maintenant un contact étroit avec les citoyens dans la diffusion et la publicité des initiatives de la Commission, devrait être mise à profit et prise en considération, dans le domaine de l'éducation des consommateurs également. Cet effet multiplicateur n'est possible que si l'on considère les membres des associations de consommateurs comme les destinataires prioritaires des actions de formation de la Commission, afin de permettre qu'à travers cette "formation de formateurs", l'éducation des consommateurs devienne une réalité au sein de l'UE.

5. Observations particulières

5.1. Il faudrait fournir un effort accru afin de concevoir des initiatives complémentaires des initiatives actuelles et destinées aussi bien aux mineurs en âge scolaire qu'aux consommateurs impliqués dans l'éducation des adultes. Par ailleurs, il serait souhaitable qu'un effort de diffusion soit accompli afin d'assurer une meilleure publicité de ces initiatives.

5.2. Les initiatives en matière d'éducation des consommateurs et d'éducation à la consommation doivent également être étendues à l'enseignement supérieur et à l'enseignement spécialisé, avec la collaboration des universités et grâce à des matériels et à des outils destinés spécialement aux étudiants de ces niveaux d'enseignement.

5.3. Il ne faut pas non plus oublier l'importance de la formation continue, qui permet d'assurer la formation d'autres groupes de consommateurs ayant déjà quitté la sphère scolaire ou académique. Cela exige un effort particulier en termes d'élaboration de matériels et d'outils de formation dont le contenu soit particulièrement pratique et vise la résolution de problèmes de la vie quotidienne, et une attention particulière pour les groupes de consommateurs particulièrement vulnérables ou pour lesquels une formation utile est nécessaire dans le contexte du marché unique, convergent et de plus en plus technologique.

5.4. Les organisations de consommateurs devraient être soutenues par la Commission de manière à pouvoir jouer un rôle fondamental dans l'éducation des citoyens, compte tenu de leur capacité à servir d'agents "multiplicateurs" jouissant d'un degré élevé de crédibilité et maintenant un contact étroit avec les citoyens dans la diffusion des contenus de la formation.

5.5. Un soutien économique accru de la Commission en faveur des projets des organisations de consommateurs dans ce domaine serait par conséquent souhaitable, notamment lorsqu'il s'agit de projets transnationaux auxquels leur dimension européenne confère une valeur ajoutée.

6. Conclusions

Eu égard aux considérations exprimées ci-dessus, le moment nous semble venu de mener les actions suivantes au niveau communautaire.

6.1. Organiser et dynamiser les travaux d'un groupe d'experts permanents actifs dans le milieu de l'éducation et possédant des connaissances approfondies en matière de pédagogie et de consommation; ces experts seraient appelés à assurer la continuité des travaux accomplis dans chaque pays et à élaborer les rapports nécessaires pour développer et approfondir le volet du Traité d'Amsterdam relatif à l'éducation du consommateur.

6.2. Présenter un plan visant à consolider les réseaux européens dans le domaine de l'éducation du consommateur et comprenant des projets significatifs et durables.

6.3. Élaborer une banque de données regroupant toutes les expériences financées par la Commission ces dernières années ainsi que, le cas échéant, les expériences les plus significatives menées dans les États membres. Cette banque de données devra être accessible à d'autres pays (y compris les pays candidats) et servir de point de départ à des actions de coopération, de diffusion et de stimulation dans le domaine de l'éducation du consommateur.

6.4. Étudier la possibilité de mettre au point une école virtuelle en matière d'éducation des consommateurs, en mettant à profit les potentialités offertes par les nouvelles technologies et les expériences déjà réalisées dans les différents États dans ce domaine. Il conviendrait de tenir également compte des expériences en matière d'éducation menées à l'échelon européen aux différents niveaux du système éducatif, telles que le projet Erasmus.

6.5. Présenter des propositions visant à:

- généraliser l'éducation à la consommation afin que l'ensemble des citoyens européens puissent exercer leurs droits et remplir leurs obligations de consommateurs en matière d'éducation et de formation;

- assurer une meilleure coordination des actions éducatives et la publication de matériels didactiques appropriés, y compris en ce qui concerne l'utilisation d'Internet afin de prendre en considération les spécificités de la consommation en Europe;

- organiser la formation de formateurs et de consommateurs responsables ainsi que la formation des catégories les plus vulnérables;

- garantir une formation permanente et de qualité pour les membres des organisations de consommateurs et autres organismes et institutions de consommation.

Bruxelles, le 26 mars 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2002) 208 final.