COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 13.05.1998 
COM(1998) 316 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
DES LIGNES DIRECTRICES A L'ACTION CONCRETE : EXAMEN DES 
PLANS D'ACTION NATIONAUX POUR L'EMPLOI 

DES LIGNES DIRECTRICES A L'ACTION CONCRETE : EXAMEN DES 
PLANS D'ACTION NATIONAUX POUR L'EMPLOI 
Communication de la Commission 
I. Le processus de Luxembourg : vers une stratégie européenne pour l'emploi 
plus efficace et mieux ciblée 
A la suite de la décision prise lors du Conseil européen d'Amsterdam de faire suivre 
immédiatement d'effet certaines dispositions du nouveau traité concernant l'emploi et 
suite au Conseil européen extraordinaire de Luxembourg sur l'emploi, le Conseil a 
adopté, le 15 décembre 1997, les premières «lignes directrices pour l'emploi en 1998 ». 
Une structure commune aux plans d'action nationaux a été convenue à la fin du mois de 
janvier et les Etats membres ont accepté de soumettre leur plan pour la mi-avril. Afin 
d'assister les Etats membres dans leurs travaux préparatoires, une série de réunions de 
travail entre la Commission et les pouvoirs publics nationaux a eu lieu dans chacun des 
quinze Etats membres entre les mois de janvier et mars derniers. 
La présente communication a pour objet d'examiner quels sont les engagements pris par 
les Etats membres dans leur plan d'action national et d'évaluer si ces engagements 
correspondent à la teneur et aux objectifs des lignes directrices pour l'emploi en 1998. 
Elle doit en outre servir de base de discussion, au Conseil européen de Cardiff, sur les 
progrès en cours. 
Après celui de Cardiff, il est prévu que le Conseil européen de Vienne en décembre 1998 
examinera la situation de l'emploi dans la Communauté ainsi que les leçons pouvant être 
tirées de l'exercice en cours. Ce sera également l'occasion d'évaluer, à partir des 
informations communiquées par les Etats membres, si ceux-ci ont tenu leurs 
engagements en traduisant leur PAN par des mesures concrètes, si cette action répond 
bien à leurs problèmes et à leurs besoins et si, par conséquent, des progrès réels et 
tangibles ont été accomplis en vue d'atteindre les objectifs des lignes directrices. 
II. Les plans d'action nationaux (PAN) pour 1998 : évaluation globale 
Le fait que, malgré un calendrier très serré couvrant seulement quatre mois, les quinze 
Etats membres aient tous élaboré, adopté et remis leur plan d'action national avant la fin 
avril doit être considéré comme un succès politique majeur. 
Une réaction positive encourageante... 
Les réactions des Etats membres telles qu'elles s'expriment dans les PAN démontrent 
qu'il existe aujourd'hui une volonté commune de progresser dans le domaine de l'emploi. 
Tous les Ltats membres ont accueilli favorablement la nouvelle impulsion donnée aux 
politiques de l'emploi par le processus de Luxembourg et la mise en œuvre de ce 
processus est en cours. Ceci est la preuve que les Etats membres se sont engagés à 
appliquer de façon plus transparente et volontariste, les objectifs qu'ils ont fixés, d'un 
commun accord, à la politique de l'emploi. 
Ces progrès s'expriment aussi bien en termes de processus que de contenu. Pour ce qui 
est du processus, il apparaît clairement que : 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
> La tendance s'oriente vers une approche exhaustive, basée sur un programme 
pluriannuel. Tous les Etats membres ont entrepris une auto-évaluation exhaustive et 
parfois critique, comme au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, des politiques, des 
problèmes et des besoins actuels de leur marché du travail. Ils ont grosso modo 
adapté la totalité des dix-neuf lignes directrices en fonction de leurs conditions 
nationales spécifiques et ont inauguré, pour les aborder, une approche reposant sur un 
programme pluriannuel. 
> Les Etats membres poursuivent une stratégie de large concertation. Les acteurs 
clés au niveau national et, le cas échéant, au plan régional, ainsi que les partenaires 
sociaux, ont été associés à l'élaboration des plans d'action nationaux selon les 
circonstances propres à chaque Etat membre. Les réunions de travail entre la 
Commission et les pouvoirs publics nationaux ont rassemblé des représentants de 
tous les ministères concernés, d'autres organes compétents et, dans certains cas, des 
représentants des partenaires sociaux. Au Royaume-Uni, au Portugal, en Autriche et 
en Irlande, les consultations avec les partenaires sociaux ont abouti à l'inclusion d'un 
texte ayant fait l'objet d'un accord avec les partenaires sociaux concernés. 
V Les PAN incarnent une approche plus transparente et volontariste, ouverte à 
l'examen. Les plans d'action nationaux pour l'emploi ont été officiellement adoptés 
par les gouvernements de chaque Etat membre et ont fréquemment fait l'objet d'un 
débat au sein des parlements nationaux, ce qui leur a conféré un réel statut politique. 
Les PAN sont ouverts à l'examen dans le pays concerné et de la part des autres flats 
membres, ce qui accroît la responsabilité politique envers les engagements qui \ sont 
pris. 
> Les PAN s'appuient sur les bases actuelles de la politique de l'emploi. Tout en 
innovant à bien des égards, ces plans s'appuient, bien entendu, sur la panoplie de 
mesures et de politiques touchant le marché du travail déjà en place depuis quelque 
temps. L'impulsion nouvelle se traduit en termes de champ d'action, avec l'inclusion, 
dans les plans, de problèmes et de domaines d'action qui n'avaient pas été abordés 
jusqu'ici, d'intensité, avec l'élargissement des mesures et dispositifs s'avérant les plus 
efficaces et de partenariat, avec l'association plus étroite et plus active des partenaires 
sociaux et d'autres acteurs sociaux, à la stratégie. 
La Commission estime pour déterminer la pertinence d'une initiative politique, le 
critère principal n'est pas la date de sa mise en œuvre mais sa capacité à atteindre les 
objectifs fixés dans les lignes directrices pour l'emploi. Cela souligne la nécessité de 
trouver le juste équilibre entre le maintien de politiques "éprouvées" et l'adoption de 
mesures "novatrices" dans le cadre d'un processus en cours. 1 /expérience montre que 
les progrès dans la lutte contre le chômage supposent la poursuite d'une stratégie 
intégrée sur plusieurs années. Des exemples en sont fournis par les Pays-Bas, l'Irlande, 
le Danemark et, plus récemment, par l'Espagne et la Finlande. 
En termes de contenu, on peut également dégager les aspects positifs suivants : 
y Tous les Etats membres se sont engages à agir en faveur d'une politique active 
de l'emploi. De nombreux Etats membres se déclarent décidés à entamer ou 
poursuivre des réformes visant à rendre le travail plus attrayant et à faire en sorte qu'il 
vaille la peine d'exercer un emploi. Les mesures se concentrent sur l'amélioration des 
incitations, l'élévation des niveaux de qualification et l'offre d'emplois. Une approche 
globale est considérée comme essentielle dans toute stratégie s'attaquant aux causes 
plutôt qu'aux simples conséquences du chômage. Plusieurs PAN présentent en détail 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
des réformes s'inspirant d'une approche plus complète de cette question (Royaume-
Uni, Espagne, France, Belgique). Certains Etats membres procèdent à un examen 
approfondi de leurs systèmes d'imposition et de prestations afin de s'assurer que leur 
impact est favorable à l'emploi et qu'il favorise l'esprit d'entreprise, la création 
d'emploi ainsi qu'une participation active à la vie professionnelle (Royaume-Uni, 
Espagne, Danemark, France, Belgique). 
> La nécessité de conférer une dimension locale plus affirmée à la politique de 
l'emploi est clairement reconnue. Il est jugé essentiel d'aller dans le sens de la 
décentralisation et d'une autonomie accrue au plan local, tout en préservant un cadre 
national d'action commun. Dans certains cas (Espagne, Italie), les réformes s'orientent 
vers une responsabilité accrue des autorités régionales et locales ainsi que des 
partenaires sociaux pour fournir des services "sur mesure", plus proches des besoins 
des chômeurs et des entreprises. De telles réformes tirent parti de l'expérience 
positive des pays où la politique du marché de l'emploi est traditionnellement 
décentralisée et laissée à l'initiative des instances régionales et locales (Autriche, 
Allemagne, Belgique, Danemark, Finlande et Suède). De plus, certains PAN (Italie, 
Grèce, Portugal) considèrent les pactes territoriaux comme des instruments 
permettant d'impliquer tous les acteurs au niveau local. 
y La nécessité de développer et moderniser les services publics de l'emploi (SPE), 
y compris en adaptant leurs capacités et leurs ressources aux nouveaux défis, 
suscite une attention nouvelle. Les PAN confirment que le service public de 
l'emploi est un dispositif essentiel pour la mise en œuvre d'une stratégie deactivation 
et de prévention. Bien qu'ils soient principalement cités à propos de l'axe 
«amélioration de la capacité d'insertion professionnelle », les SPE peuvent, souvent 
en partenariat avec d'autres acteurs, jouer un rôle important dans la mise en œuvre de 
mesures relevant des trois autres axes. Toutefois, les PAN ne mentionnent pas 
toujours explicitement les mesures concrètes envisagées pour renforcer le SPE. Dans 
de nombreux Etats membres, cela impliquera un examen global des procédures de 
travail, des ressources budgétaires et humaines ainsi que de la gestion de leur SPE. 
Certains PAN prévoient d'allouer des ressources supplémentaires au SPE (Allemagne. 
Finlande, France, Portugal, Espagne). 
> Tous les Etats membres reconnaissent l'importance que revêt l'amélioration du 
niveau des connaissances et des compétences. De nombreux plans mentionnent 
certains domaines de connaissance et de qualification spécifiques, jugés 
particulièrement décisifs pour renforcer la capacité d'insertion professionnelle et 
d'adaptation, par exemple les compétences de base en lecture, écriture et calcul, 
l'utilisation des TIC et la maîtrise des langues étrangères. Plus généralement, la 
plupart des plans soulignent la nécessité de renforcer le lien entre l'éducation, la 
formation et la vie active. Dans ce cadre, un rôle important est dévolu à 
l'apprentissage et aux stages. 
V La participation accrue des partenaires sociaux est un des principaux acquis. 
Les PAN ont donné aux partenaires sociaux l'occasion de contribuer à la politique de 
l'emploi. Les partenaires sociaux ont, dans l'ensemble, fait preuve d'une nette volonté 
de respecter l'esprit des lignes directrices et, dans certains pays, ils se sont engagés à 
entamer des négociations sur des questions spécifiques. De plus, il convient de ne pas 
sous-estimer le fait que le processus d'élaboration des PAN a eu pour fonction de 
permettre aux partenaires sociaux de nourrir leur dialogue dans des pays et dans des 
domaines où celui-ci était en panne. 
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COMMUNICATION DE I. A ( OMM/5-f -ON 
... mais aussi certaines lacunes 
L'analyse des PAN révèle également plusieurs lacunes, ce qui était prévisible dans un 
processus qui en est encore à sa phase initiale. Ces lacunes, dont les principales sont 
exposées ci-après, doivent cependant être passées en revue, afin de donner un nouvel élan 
au processus de Luxembourg. 
V Les PAN sont centrés principalement sur les deux premiers axes, à savoir la 
capacité d'insertion professionnelle et l'esprit d'entreprise. Ce centrage peut 
correspondre à des priorités nationales spécifiques, mais il traduit également le fait 
que la capacité d'insertion professionnelle est l'axe englobant les trois objectifs 
opérationnels européens qui requièrent une évaluation plus détaillée. De plus, ceci 
reflète le fait que les axes «adaptabilité » et «égalité des chances » exigent, soit un 
vaste engagement des partenaires sociaux et d'autres intervenants, soit un ensemble 
de politiques d'accompagnement dont la définition demandera davantage de temps. 
Les lignes directrices pour l'emploi se fondent cependant sur une approche intégrée 
selon laquelle le défi de l'emploi ne peut être relevé de façon durable si tous les axes 
ne sont pas traités de façon intégrée et complémentaire. 
r Dans certains domaines, les PAN sont vagues ou consistent en une simple liste 
d'initiatives. Vu l'absence de précisions, il est malaisé déjuger si le train de mesures 
s'appuie sur une stratégie intégrée. De même, il n'est pas toujours facile de dégager 
une indication claire des priorités parmi les mesures ou d'identifier les mesures mises 
en œuvre pour produire des effets immédiats.et celles appliquées en vue d'un impact à 
moyen terme. De plus, il existe un risque réel qu'une pléthore de mesures ne permette 
pas d'atteindre la «masse critique » nécessaire et aboutisse à une dispersion des 
efforts. 
> On constate un manque d'informations et de clarté sur les implications globales 
en matière de ressources et de budget. Ces informations permettraient d'évaluer le 
coût budgétaire et les répercussions éventuelles sur remploi afin de déterminer 
l'efficacité de chaque mesure et de justifier son maintien ultérieur. Par ailleurs, les 
PAN ne permettent pas de déterminer si le climat économique favorable qui prévaut 
actuellement au sein de l'Union est mis à profit pour poursuivre un recentrage réel et 
durable des dépenses publiques en matière d'emploi en faveur des mesures 
d'activation, compatible avec la poursuite de l'effort d'assainissement budgétaire. 
Cette lacune peut se comprendre dans la mesure où les plans actuels ont été élaborés 
après l'adoption des budgets nationaux pour 1998. 
> Il s'est avéré difficile de trouver le juste équilibre entre la réinsertion des exclus 
et la prévention de la dérive vers le chômage de longue durée. 1 a majorité des 
mesures contenues dans les plans d'action tendent à se centrer sur les personnes qui 
sont déjà sans emploi depuis longtemps (le stock ) plutôt que sur le flux d'entrée dans 
le chômage de longue durée. Certains pays ayant un plus grand "arriéré" de chômeurs 
de longue durée que d'autres, on observe également des différences d'approche 
concernant les modalités de réduction des niveaux élevés de chômage. Les mesures 
destinées à réduire rapidement l'effectif des chômeurs sont nécessaires et bienvenues, 
mais le recours à ces seules mesures risque de perpétuer le problème. 
V Dans la plupart des PAN, le lien entre le Fonds social européen et les différents 
programmes et politiques n'est pas suffisamment explicité. Malgré la 
reconnaissance générale de la contribution globale apportée par le FSK, la plupart des 
Etas membres ne présentent pas de ventilation systématique, tant qualitative que 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
quantitative, des interventions soutenues par le Fonds pour chacun des quatre piliers. 
Certains pays comme la France, l'Italie, la Grèce, l'Irlande et la Finlande fournissent 
toutefois quelques informations à ce sujet. Rendre ce lien plus explicite permettrait 
d'améliorer l'efficacité de l'aide accordée par le FSE. 
> L'absence d'indicateurs appropriés pour les politiques nationales de l'emploi 
constitue l'aspect le moins satisfaisant des plans d'action nationaux. La majorité 
des PAN n'ont pas défini d'objectifs d'action chiffrés ou précis ni d'indicateurs 
statistiques qui serviront de base à l'évaluation des progrès et des résultats 
enregistrés. Les indicateurs en matière d'emploi sont souvent définis de façon vague 
ou simplement mentionnés ou encore manquants. Cette lacune pénalise par exemple 
l'identification des groupes-cibles de chaque mesure, celle des indicateurs potentiels 
destinés à mesurer l'effort déployé (en termes de moyens financiers, de personnel et 
d'assistance technique) ou celle de points de référence en vue d'une comparaison des 
résultats de l'action. Ces insuffisances sont particulièrement gênantes dans le cas des 
trois objectifs opérationnels communautaires. 
III. Plans d'actions nationaux pour 1998 : aperçu thématique 
L'Union européenne fait actuellement l'expérience d'un retour à une période de croissance 
économique saine et soutenue. Dans les PAN, les Etats membres se sont engagés non 
seulement à poursuivre la stratégie macro-économique fixée dans les grandes orientations 
de politique économique mais également à prendre des mesures concrètes 
supplémentaires pour améliorer le fonctionnement des marchés des produits, des 
services, des capitaux et du travail. De plus, les Etats membres réaffirment que les 
réformes structurelles et les objectifs d'action définis dans les plans sont nécessaires au 
succès de la stratégie économique globale et que les grandes orientations de politique 
économique et les lignes directrices pour l'emploi sont cohérentes et complémentaires. 
Malgré des préoccupations communes aux différents pays, les PAN proposent des 
réactions différentes qui traduisent la diversité des situations économiques actuelles et 
des structures des marchés nationaux du travail ainsi que les particularités de ces 
derniers. Toutefois, le climat économique favorable qui prévaut actuellement a influencé 
la tonalité optimiste des PAN et a entraîné un mouvement à la hausse des prévisions de 
croissance de l'emploi, ce qui explique la priorité accordée aux mesures axées sur l'offre 
de travail. Les Etats membres adoptent des points de départ différents pour la mise en 
œuvre de leur politique, certains pays jugeant nécessaire d'amorcer des réformes majeures 
dans certains domaines alors que d'autres se limitent à un ajustage " de leurs politiques 
en vue d'une meilleure efficacité. 
Il ressort de l'examen préliminaire des plans d'action nationaux que ceux présentés par la 
France et l'Espagne sont les plus proches des niveaux de transparence et de cohérence 
exigés par cet exercice en termes d'identification du problème, de quantification de 
l'effort, de ressources et de définition des priorités, en particulier en ce qui concerne les 
objectifs opérationnels à l'échelle de TUE. Les PAN de certains Etats membres comme le 
Luxembourg, l'Irlande, la Finlande, la Belgique et le Royaume-Uni, quoique moins 
chiffrés, traduisent également un effort considérable en ce sens. 
Les principaux résultats de l'examen des PAN sont les suivants : 
II 1.1 Capacité d'insertion professionnelle 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
Ce pilier demande aux Etats membres de mener une action concrète en vue d'atteindre les 
quatre objectifs suivants : 
• mettre en œuvre une approche préventive de manière à réduire de façon significative 
le flux d'entrée de chômeurs jeunes et adultes dans le chômage de longue durée (lignes 
directrices 1 et 2) ; 
• réorienter les personnes de la dépendance envers l'aide sociale vers le travail et la 
formation, notamment par une politique plus active du marché du travail (ligne 
directrice 3) ; 
• développer le partenariat en tant que cadre pour la mise à disposition de possibilités 
de formation et d'apprentissage tout au long de la vie (lignes directrices 4 et 5) ; 
• faciliter la transition de l'école au travail (lignes directrices 6 et 7). 
=> Bien que tous les Etats membres aient souscrit aux objectifs politiques clés dans 
le cadre de ce pilier et prévoient des trains de mesures plus ou moins cohérents 
pour les atteindre, on constate des différences sensibles dans le degré 
d'engagement à remanier la politique nationale, en particulier pour atteindre les 
trois objectifs opérationnels au niveau de PUE. De manière générale, la plupart des 
plans d'action nationaux semblent avoir été élaborés comme des documents 
d'orientation générale plutôt que comme des instruments opérationnels. L'information 
est insuffisante pour plusieurs aspects clés, par exemple la durée, les ressources, les 
indicateurs de contrôle et les liens entre les mesures existantes et prévues. De ee fait, 
une grande part d'incertitude subsiste quant à la mesure dans laquelle les objectifs 
d'action peuvent être atteints sur la période de cinq ans convenue. Malgré un progrès 
sensible par rapport aux «programmes pluriannuels» définis conformément aux 
recommandations d'Essen, il reste nécessaire de perfectionner les plans d'action 
nationaux en tant qu'instruments opérationnels afin d'accroître la crédibilité et 
l'efficacité de l'ensemble du processus. 
=> Des progrès en termes de prévention du chômage de longue durée doivent encore 
être réalisés pour se conformer aux lignes directrices. La plupart des Ftats 
membres se sont engagés à adopter une approche préventive européenne commune, 
en particulier à travers les deux premières lignes directrices. Ceci impose de traiter le 
flux d'entrée dans le chômage de longue durée sur la période de cinq ans à l'aide d'une 
panoplie de mesures intervenant avant que les demandeurs d'emploi ne voient leurs 
qualifications se déprécier et ne risquent l'exclusion. A moyen terme, cette approche 
préventive générera une réduction plus durable et rentable du chômage que le simple 
recours aux mesures de réinsertion tics personnes déjà exclues. Quatre Flats membres 
(France, Fspagne, Luxembourg, Royaume-Uni) ont annoncé une réorientation claire 
de leur politique dans ce sens, fondée sur une quantification des objectifs et sur une 
description des mesures, tandis que cinq autres (Irlande, Finlande, Belgique, 
Allemagne, Pays-Bas), tout en suivant la même orientation, ont procédé à une 
quantification moins précise. Tout en réaffirmant leur soutien à l'objectif d'action 
général,- certains pays qui privilégient traditionnellement l'approche préventive 
(Danemark, Suède) n'ont pas mentionné de quelle manière les objectifs futurs 
devaient cire réalisés. Il est à noter que la Suède s'approche d'objectifs plus stricts que 
les objectifs opérationnels fixés au niveau de TUF. Par ailleurs, si plusieurs pays 
annoncent des mesures spécifiques en faveur des demandeurs d'emploi lorsque le seuil 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
de six mois de chômage pour les jeunes et de douze mois pour les adultes est franchi 
ou immédiatement après, ces mesures restent en deçà du niveau de référence défini par 
les lignes directrices pour l'emploi. 
Pour bon nombre d'Etats membres, la définition d'un plan d'action individuel 
apparaît comme le point de départ d'une stratégie préventive. Comme première 
étape dans le traitement des flux d'entrée, plusieurs pays ont fait du plan d'action 
individuel la pierre angulaire de leur stratégie préventive. Le plan d'action individuel 
représente une évolution vers une gestion individualisée, une approche "à la carte" qui 
permettent une identification rapide des personnes exposées ainsi qu'un accès plus 
durable à l'emploi étant donné que cette approche peut s'appuyer à la fois sur les 
besoins de l'individu et sur ceux du marché du travail. Celle démarche peut également 
éviter d'utiliser des ressources peu abondantes pour les chômeurs qui trouveront un 
emploi par leurs propres moyens. Quoique nécessaires, les plans d'action individuels 
ne suffisent cependant pas. Ils exigent le renforcement des services publics de l'emploi 
ainsi qu'une identification de l'action concrète susceptible d'avoir un impact 
mesurable sur la réinsertion des demandeurs d'emploi mais ces aspects ne sont pas 
toujours suffisamment pris en compte. 
Les Etats membres conviennent dans une large mesure de la nécessité de 
renforcer les politiques actives, mais on observe une formulation insuffisamment 
détaillée des efforts requis pour atteindre l'objectif européen, fous les Etats 
membres souscrivent à l'objectif consistant à multiplier les possibilités de formation et 
les autres mesures actives destinées au stock de chômeurs en vue de leur fournir les 
qualifications et les encouragements nécessaires pour réintégrer le monde du travail. 
Cependant, très peu d'Etats membres ont procédé à l'identification du point de départ 
national par rapport au niveau de référence européen de 20% et à l'évaluation 
ultérieure de l'effort requis pour l'atteindre. Six Etats membres (Autriche, France, 
Finlande, Luxembourg, Espagne et Portugal) fixent des buts conformes à l'objectif 
minimum de 20% de participants à la formation et aux mesures actives. Cinq pays 
(Danemark, Finlande, Allemagne, Suède et Royaume-Uni) déclarent avoir déjà atteint 
cet objectif. D'autres encore annoncent leur intention d'accroître de façon substantielle 
le nombre de participants aux mesures actives. Cependant, dans certains cas. le type de 
mesures à inclure comme la population cible doivent encore être clarifiés afin de 
garantir une approche cohérente des différents Etats membres. 
Le passage des mesures passives aux mesures actives implique aussi un réexamen 
en profondeur des régimes d'imposition et d'allocations. Les plans d'action 
nationaux traduisent la conviction des Etats membres selon laquelle le recours aux 
seules aides au revenu ne suffit pas pour traiter les problèmes du chômage et de 
l'exclusion sociale. La nécessité de donner aux personnes sans emploi des incitations 
et des possibilités adéquates en vue d'améliorer leur capacité d'insertion 
professionnelle est réaffirmée. Toutefois, la plupart des plans montrent également 
combien il est difficile, pour des raisons politiques et économiques, de parvenir à un 
transfert significatif des mesures passives vers les mesures actives, en termes de 
dépenses publiques. Les progrès en la matière ont été très lents et des efforts 
supplémentaires sont nécessaires. Beaucoup de PAN s'inquiètent également des 
niveaux élevés de dépendance envers l'aide sociale et annoncent des efforts pour 
réorienter les bénéficiaires vers le travail en fonction de leurs capacités ainsi que pour 
veiller à ce que davantage de travailleurs âgés conservent un lien avec l'emploi avant 
l'âge légal de la retraite. De plus, il est nécessaire d'assurer une meilleure coordination 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
entre la mise à place de mesures actives et les systèmes de sécurité sociale de façon à 
mieux encourager un nombre accru d'allocataires à retrouver un emploi ou à participer 
à une formation. 
=> Le moyen de prévention le plus efficace contre le chômage consiste à améliorer 
les systèmes d'éducation et de formation et à donner des qualifications adaptées 
au marché du travail. Les PAN montrent une préoccupation commune pour la 
qualité de l'enseignement général et de la formation professionnelle, considérée 
comme un facteur décisif pour garantir aux jeunes un accès sûr au monde du travail. 
La plupart des Etats membres font état de réformes en cours, destinées à améliorer la 
qualité des systèmes nationaux d'éducation et de formation professionnelle et/ou à en 
accroître la capacité. Cette préoccupation générale transparaît également dans 
l'importance accordée à l'augmentation du niveau global des qualifications scolaires 
pour le traitement du problème des jeunes en situation d'abandon scolaire bien que la 
définition de ce groupe-cible tende à varier en fonction de la situation nationale. 
III.2 Esprit d'entreprise 
Avec ce pilier, les Etats membres sont appelés à entreprendre des actions concrètes 
pour atteindre les objectifs suivants : 
• Réduire les frais généraux et les charges administratives des entreprises (ligne 
directrice 8) ; 
• Promouvoir le développement de l'activité indépendante (ligne directrice °) ; 
Promouvoir la création d'emplois à l'échelon local, dans l'économie sociale (ligne • 
directrice 10) ; 
• Réduire la pression fiscale sur le travail (ligne directrice 11); 
• Examiner les moyens de réduire le taux de TVA dans certains secteurs à forte 
intensité de main-d'œuvre (ligne directrice 12). 
L'inclusion d'objectifs d'action touchant au développement d'un environnement 
économique favorable est perçue comme un pas positif dans le sens d'une 
interaction plus étroite avec la politique de l'emploi et du marché du travail. Il 
ressort des PAN que des mesures très diverses sont appliquées ou envisagées dans ce 
domaine, dont une partie est conforme aux suggestions avancées par la Commission 
dans sa récente communication "Favoriser l'esprit d'entreprise"1. Il y a place pour des 
échanges intéressants d'expériences entre certaines des mesures parmi les plus 
innovatrices. On peut citer dans ce contexte les propositions île creation d'un 
formulaire unique d'inscription (Finlande), la procédure de 24 heures pour l'inscription 
de nouvelles entreprises (France), l'introduction de cours de création d'entreprises dans 
les cursus d'enseignement (Danemark), les incitations fiscales pour le recrutement du 
premier salarié (F'spagnc, Belgique) et le système des « Business Angels » (Autriche 
et Allemagne). L'amélioration des conditions de la croissance de l'emploi comprend, 
pour certains Etats membres, un environnement favorable à une concurrence efficace, 
l'accès au capital-risque, des mutations structurelles et la libéralisation des marchés de 
C()M(98)222. 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
biens et de services, tandis que d'autres soulignent l'importance de l'encouragement de 
secteurs industriels tournés vers l'avenir et les hautes technologies, comme les 
technologies de l'information ou des industries respectueuses de l'environnement, où le 
potentiel de création d'emplois reste largement inexploité. 
=> Les Etats membres reconnaissent de plus en plus le potentiel de création d'emploi 
dans l'économie sociale, les activités locales et l'importance de nouvelles activités 
répondant à des exigences sociales qui ne sont pas satisfaites. De nombreux Etats 
membres se sont engagés à développer une action dans ces domaines mais seuls 
quelques-uns fournissent des exemples concrets et pertinents de mesures et de projets-
pilotes. Il conviendrait de souligner dans ce contexte le programme français de 
création d'emplois pour les jeunes. Dans la majorité des PAN, la contribution de 
l'économie sociale, tend à se concentrer sur la réinsertion des groupes défavorisés alors 
que son rôle dans la création d'emplois et son soutien à l'émergence de nouvelles 
formes de services ne retiennent pas l'attention qu'ils méritent. Le rôle spécifique des 
coopératives et des sociétés mutualistes est reconnu dans les PAN de Belgique, 
d'Espagne, d'Italie, de Finlande, de Suède et d'Allemagne. Dans certains cas, le secteur 
public est appelé à jouer directement un rôle actif ; dans d'autres, un soutien plus 
indirect est fourni par des incitations fiscales et administratives. Des efforts sont 
nécessaires pour démontrer les possibilités d'emploi durable qu'offre l'économie 
sociale, et le soutien qu'elle peut apporter à de la création d'emploi pour répondre 
aux nouveaux besoins. 
=> La plupart des Etats membres ont choisi de ne pas fixer d'objectifs concernant la 
fiscalité, mais il est actuellement entrepris d'importantes réformes fiscales dans 
certains. A quelques exceptions près (Pays-Bas, Danemark, Irlande) les Etats 
membres n'ont pas fixé d'objectifs concrets pour la réduction de la charge fiscale 
globale ou de la pression fiscale sur le travail. Le fait que les choix budgétaires pour 
1998 aient déjà été arrêtés au moment de l'établissement des PAN. la politique actuelle 
de poursuite de la consolidation budgétaire, et les difficultés à trouver d'autres sources 
de financement des régimes de sécurité sociale dans un contexte international de 
concurrence fiscale ont pesé sur le comportement de la plupart des Etats membres et 
expliquent leur manque apparent d'ambition dans ce domaine. Ces dernières années. 
toutefois, plusieurs P^tats membres ont fait un pas important vers la réduction des coûts 
indirects du travail, en particulier pour les titulaires de bas salaires. L'abaissement des 
coûts indirects du travail dans la tranche inférieure des rémunérations peut favoriser 
une création sensible d'emplois, en particulier dans les secteurs où la productivité est 
faible. En outre, certains Etats membres ont réformé les régimes fiscaux en réduisant 
les taux d'imposition sur les faibles revenus et en instaurant des crédits d'impôt, ce qui 
devrait avoir un effet positif en éliminant des facteurs qui découragent les travailleurs 
d'accepter des emplois peu rémunérés, et en évitant l'engrenage de la pauvreté. 
Il 1.3 Capacité d'adaptation 
Avec ce pilier, les Etats membres sont appelés à entreprendre des actions concrètes 
pour atteindre les objectifs suivants : 
• Les partenaires sociaux sont invités à négocier des accords visant à moderniser 
l'organisation du travail. Ces accords peuvent couvrir diverses formules concernant le 
temps de travail et les formes du travail. Ces accords devraient établir un équilibre 
entre la souplesse et la sécurité (ligne directrice 13) ; 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
• Pour tenir compte des formes de plus en plus diverses que revêt l'emploi, les Etats 
membres chercheront à introduire des types de contrats plus adaptables tout en 
assurant des niveaux de sécurité adéquats (ligne directrice 14) ; 
» Les Etats membres encourageront le développement de la formation en entreprise, et 
l'investissement dans les ressources humaines (ligne directrice 15). 
^ Les partenaires sociaux devront endosser leurs responsabilités pour ce qui 
concerne le soutien aux lignes directrices pour l'emploi. Cela implique une 
démarche globale recouvrant tous les éléments d'adaptabilité nécessaires : 
modernisation du cadre législatif, mise à jour des conventions collectives et de la 
négociation collective, nouvelles formes d'organisation du travail et gestion du temps 
de travail. Du fait des brefs délais, et du caractère étendu de l'adaptabilité, ce pilier est 
insuffisamment traité dans la plupart des contributions. Les accords formalisés (au 
niveau national) concernant l'éventail des questions d'adaptabilité sont rares. 
Cependant, même dans le bref délai imparti pour la préparation des plans, quelques 
initiatives ont pu être notées. Au Luxembourg, les partenaires sociaux ont été 
directement associés à la préparation du PAN. Dans d'autres pays, comme la Belgique 
et le Portugal, une nouvelle impulsion a été donnée, qui pourrait porter ses fruits dans 
le cadre de négociations ultérieures. 
=> La dynamique de la mise au point des PAN a fait prendre conscience de la 
nécessité d'adopter une démarche intégrée et globale par rapport à l'adaptation 
de la réorganisation aux changements structurels. Pourtant, les mesures concrètes 
en faveur de nouvelles formes d'organisation du travail n'ont pas été clairement 
définies dans les PAN. Quelques initiatives ont pu être relevées au Portugal, en 
Irlande, en Autriche et au Royaume-Uni où les partenaires sociaux ont signé des 
déclarations communes destinées à aborder la modernisation de l'organisation du 
travail. La modernisation du cadre contractuel, en particulier pour le travail à temps 
partiel, est en progrès mais l'impact des formes de travail tout à fait nouvelles, par 
exemple le télétravail, reste à étudier. 
=> Les attitudes à l'égard du réaménagement du temps de travail, reflètent les roles 
différents de l'Etat et des partenaires sociaux. Pour un certain nombre d'Etats 
membres (France, Italie, Belgique, Luxembourg), la modernisation de l'organisation 
du travail est liée à des politiques plus larges du marché du travail concernant la 
réduction/le réaménagement des horaires, l'apprentissage tout au long de la vie et le 
régime de sécurité sociale. Ces pays ont adopté une démarche intégrée de 
modification de la législation, qui laisse la négociation de certains aspects de la mise 
en œuvre aux partenaires sociaux. D'autres pays (Irlande, Royaume-Uni) pensent que 
le rôle de l'État est de fixer des normes minimales équitables, eu laissant aux 
partenaires sociaux eux-mêmes le soin de convenir de dispositions en matière de 
flexibilité du travail. Pour les pays où la tradition tripartite est fermement établie 
(Danemark, Finlande, Autriche, Pays-Bas, Suède), les divers aspects de l'adaptabilité 
sont négociés par le biais d'organes déjà établis. 
-> La formation est généralement considérée comme un facteur puissant de 
l'adaptation aux mutations. Dans la plupart des PAN, figurent des politiques 
combinant des aspects ayant trait à l'éducation, à la formation, à la fiscalité et à une 
réforme juridique et visant à améliorer les compétences de la main-d'œuvre. Dans 
tous les Etats membres, il existe des incitations fiscales pour la formation, au niveau 
de l'individu ou de l'entreprise. Dans certains cas (Royaume-Uni, Irlande, Danemark et 
France), de nouvelles mesures ciblées pour la promotion de l'investissement dans la 
11/15 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
formation sont annoncées. La contribution du Fonds social européen (objectif 4 et 
Adapt) a la promotion de la capacité d'adaptation n'est généralement pas reconnue. 
III.4 Egalité des chances 
Avec cet axe, les Etats membres sont appelés à entreprendre des actions concrètes 
pour atteindre les objectifs suivants : 
• s'attaquer à la discrimination entre hommes et femmes dans l'emploi et le chômage 
(ligne directrice 16) ; 
• concilier vie professionnelle et vie familiale (ligne directrice 17) ; 
• faciliter la réintégration dans la vie active (ligne directrice 18) ; 
• promouvoir l'intégration des personnes handicapées dans la vie active (ligne 
directrice 19). 
=> L'élaboration des PAN a fait davantage prendre conscience de l'importance que 
revêtent les politiques d'égalité des chances, tant entre les hommes et les femmes 
que pour les personnes handicapées. Tous les Etats membres ont inscrit ce thème 
dans leur PAN et se proposent de prendre de nouvelles mesures politiques ou en ont 
déjà proposé. Des actions positives concrètes ont été entreprises, en particulier dans le 
domaine de la garde des enfants, ce qui contribuera à se rapprocher de l'objectif global 
de croissance de l'emploi en augmentant l'offre de main-d'œuvre. 
=> Le volet des PAN traitant de la question de l'égalité entre femmes et hommes 
paraît modeste et insuffisamment détaillé. Le renforcement de l'égalité des chances 
reste un élément relativement neuf de la stratégie de l'emploi en Europe. C'est 
probablement l'une des raisons pour lesquelles la démarche de nombreux Plans 
d'Action Nationaux en faveur de politiques égalitaires est moins développée que pour 
d'autres domaines politiques. Cette situation se reflète par le nombre relativement 
restreint de nouvelles mesures proposées, les faibles budgets qui sont octroyés 
(lorsqu'ils sont mentionnés), et le nombre limité d'objectifs quantitatifs envisagés. En 
l'absence d'objectifs concrets et quantifiés, une évaluation des initiatives politiques 
entreprises au titre des PAN est difficile. De même, la cohérence interne des plans 
d'action pourrait être améliorée en intégrant l'objectif d'égalité des chances dans les 
autres piliers (comme objectif général). Même si un nombre croissant d'Etats 
membres (Grèce, France, Italie, Espagne, Autriche, Royaume-Uni, Suède) ont évoqué 
cette démarche, les signes d'applications concrètes restent rares. 
=> L'ouverture de nouvelles possibilités pour les personnes handicapées constitue à 
présent un élément à part entière de la stratégie de l'emploi. Les Etals membres se 
sont fermement engagés à donner du travail à davantage de personnes handicapées, et 
les actions politiques démontrent l'intérêt marqué pour une prise en compte de cet 
aspect dans d'autres politiques, en particulier celles concernant l'amélioration de la 
capacité d'insertion professionnelle. Certains Etats membres s'intéressent aux 
problèmes spécifiques de l'intégration sur le marché du travail d'autres groupes 
défavorisés, comme les minorités ethniques. 
ÏV. De Cardiff à Vienne : tracer la voie 
Ce premier examen des PAN a révélé un grand nombre de points positifs et quelques 
zones d'ombre. II a également fait apparaître les grandes lignes des futurs travaux à 
entreprendre pour consolider le processus de Luxembourg. 
12/15 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
La présente communication constituera une base de discussion au sommet de Cardiff, 
dont les conclusions donneront un nouvel élan aux travaux déjà en cours dans les Etats 
membres, et en collaboration avec les partenaires sociaux, pour concrétiser les actions 
prévues dans les PAN. 
Le rapport conjoint sur l'emploi, établi par la Commission et le Conseil, jouera un rôle clé 
dans le processus de suivi au niveau de l'Union. La Commission a déjà commencé à 
préparer ce rapport, qui sera présenté en octobre. De juillet à septembre, la Commission 
organisera des discussions bilatérales avec chaque Etat membre pour examiner en 
profondeur les mesures et procédures de mise en œuvre et pour rassembler des 
informations détaillées sur l'évolution de la politique, l'élaboration d'indicateurs, la 
fixation des calendriers et l'attribution de ressources financières et techniques. 
Ces discussions constitueront le cadre de l'examen des mesures prises par les Etats 
membres pour concrétiser leur plan d'action et donneront la possibilité de fournir des 
informations manquantes sur les mesures envisagées ainsi que d'identifier, pour chaque 
axe, les actions innovatrices et les bonnes pratiques les plus prometteuses pour le 
développement de la stratégie européenne pour l'emploi. 
Dans l'optique de ces discussions avec les Etats membres, l'expérience acquise pourra 
servir à pallier certaines lacunes qui ont été identifiées dans les lignes directrices pour 
l'emploi actuelles. 
Il est apparu que la structure actuelle en quatre piliers constitue un cadre utile et complet 
dans lequel la stratégie européenne de l'emploi peut évoluer et se développer. Toutefois, 
pendant la préparation de leur PAN, plusieurs Etats membres ont identifié un certain 
nombre de questions qui doivent être abordées pour répondre aux objectifs de leurs 
stratégies pour l'emploi mais qui ont fait l'objet d'une attention insuffisante jusqu'à 
présent. Ces questions comprennent notamment : 
- une stimulation accrue de la transition de la protection sociale vers l'emploi. Les Etats 
membres se sont engagés à réformer les systèmes fiscaux et les régimes de prestations 
pour encourager l'esprit d'entreprise, la création d'emplois et la participation active au 
monde du travail, ainsi qu'à prévenir l'exclusion sociale. Ces changements doivent 
s'accompagner d'une amélioration des systèmes d'enseignement et de formation et des 
services de l'emploi ; 
- l'intégration de la dimension égalité des chances dans l'évolution future de la stratégie 
pour l'emploi, par exemple en ce qui concerne les structures d'accueil pour les enfants 
et toutes les autres personnes dépendantes. En outre, cette dimension ne couvre pas 
explicitement certains aspects de la discrimination sur le marché du travail, en 
particulier sur la base de la race ou de l'origine ethnique ; 
- l'amélioration des possibilités d'emploi pour les personnes handicapées, élément clé 
de la lutte contre le chômage de longue durée, même si les Elats membres ont déjà 
consenti des efforts considérables ; 
- le renforcement de la dimension locale de la stratégie pour l'emploi. Les Etats 
membres doivent intégrer les initiatives locales et les nouvelles sources de travail de 
l'économie sociale au sein d'une stratégie globale et dans l'élaboration de stratégies 
intégrées et continues au niveau local par les acteurs locaux ; 
- la réponse au défi du vieillissement sur le marché du travail, afin de trouver des 
solutions aux pressions liées à la retraite anticipée, à l'apparition de goulets 
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COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
d'étranglement du côté de l'offre de main d'œuvre ainsi qu'à la viabilité des régimes de 
retraite et de santé. 
Dans le contexte de la structure actuelle en quatre piliers, la Commission effectuera donc, 
en collaboration avec les Etats membres, les travaux préparatoires nécessaires à 
l'élaboration future de la politique de l'emploi, afin de permettre aux lignes directrices 
pour l'emploi de mieux saisir la diversité des défis auxquels les Etats membres sont 
confrontés. 
La poursuite fructueuse du processus de Luxembourg nécessite également de prendre 
sans retard des mesures importantes dans les domaines suivants, qui requièrent 
l'engagement et la collaboration communs des Etats membres, de la Commission, des 
partenaires sociaux et des autres acteurs concernés : 
Concrétiser les objectifs d'action par des engagements budgétaires. La mise en 
œuvre des PAN nécessitera un budget et des moyens en personnel, des réformes des 
institutions et des services ainsi qu'une organisation plus efficace de l'enseignement et de 
la formation. Le défi fondamental consiste à restructurer les dépenses publiques de la 
politique de l'emploi en les canalisant vers l'activation et la prévention. Le climat 
économique favorable actuel constitue à la fois un défi et une occasion à saisir. Les Etats 
membres devraient déterminer si et comment les actuelles perspectives économiques 
favorables permettront, dans les limites de la consolidation budgétaire, un déplacement 
majeur des ressources pour atteindre les objectifs des lignes directrices pour l'emploi, 
conformément aux conclusions du sommet de Florence en 1996. Comme la plupart des 
PAN ont été élaborés après 3'adoption du budget 1998, les Etats membres devraient 
mieux intégrer les engagements des PAN dans leur projet de budget national pour 1999. 
Si les plans ne présentent pas des orientations, des objectifs et un calendrier clairs, les 
gouvernements devraient profiter du prochain exercice budgétaire pouf les compléter et 
les rendre plus concrets. 
Encourager les partenaires sociaux à renforcer, mettre en œuvre et évaluer l'impact 
de leurs contributions. Bien qu'ils soient disposés à répondre aux lignes directrices et 
malgré leur contribution positive à la préparation de nombreux PAN, leur contribution 
doit être renforcée au niveau national et européen et son impact sur l'emploi dûment 
évalué. Bien que certains accords aient déjà été conclus, par exemple concernant les 
possibilités d'emploi pour les jeunes et d'autres groupes cibles, les négociations dans des 
domaines comme la flexibilité de la vie professionnelle, l'organisation du travail et le 
temps de travail doivent encore être développées. Comme l'indiquent les lignes 
directrices, les partenaires sociaux, au niveau national et européen, ont une grande 
responsabilité, et devraient intensifier leurs efforts pour contribuer à la modernisation du 
cadre contractuel et institutionnel nécessaire pour concilier la flexibilité et la sécurité, 
établir des systèmes de formation tout au long de la vie et promouvoir des types d'emploi 
nouveaux, comme les systèmes de rotation des emplois. Dans le cadre d'une telle 
approche globale, il est nécessaire que les partenaires sociaux apportent une contribution 
indépendante et volontariste à la stratégie de l'emploi. 
Mieux intégrer le Fo&ds social européen dans les politiques du marché du travail 
Le Fonds social européen joue un rôle important dans le soutien aux politiques nationales 
du marché du travail et représente de un à deux pour cent à plus de la moitié des dépenses 
totales de la politique de l'emploi. Le rôle du FSE peut être particulièrement important 
dans des pays où les régions possèdent des compétences spécifiques dans l'application 
des politiques (Allemagne, Italie) et dans les pays bénéficiaires du Fonds de cohésion 
(Espagne, Portugal, Irlande et Grèce). Seuls quelques PAN (France, Grèce, Irlande, Italie, 
14/15 
COMMUNICATION D£ 1..A COM^SSlG>-
Finlande) fournissent une information détaillée sur îa répartition des interventions 
soutenues par le FSE dans le cadre de chacune des lignes directrices, de leur impact sur la 
prévention du chômage des jeunes et du chômage de longue durée, et de leur rôle dans k 
soutien à la politique du marché du travail. Outre son impact quantilatif, dans la plupart 
des Etats membres, l'expérience du FSE a servi à développer certaines politiques eî 
approches. îl s'agit notamment de l'approche des "parcours d'insertion" dans le marché du 
travail, de la création de nouveaux services d'orientation, de la mise à disposition de 
structures d'accueil et de la promotion du développement local. Les Etats membres 
devraient donc prendre de nouvelles dispositions pour rendre compte, de façon plus 
systématique et plus précise, du rôle du FSE dans le cadre des plans d'action nationaux. 
Le Fonds social peut soutenir à la fois les actions innovatrices et la mise en œuvre de 
mesures dans chacun des quatre axes. Le renforcement de la stratégie de prévention du 
chômage de longue durée dans les programmes du FSE constituera une question clé. 
L'élaboration d'indicateurs de l'emploi comparables doit cire entreprise de toute 
urgence. En l'absence d'indicateurs précis et comparables, la vérification de révolution 
au niveau national devient difficile et l'évaluation multilatérale mutuelle risque de perdre 
beaucoup de sa force et de son impact. Il importe, en particulier, de se mettre d'accord sur 
un ensemble d'indicateurs de base concernant les résultats en matière d'emploi et, plus 
spécialement, les trois objectifs opérationnels au niveau de l'UE. Ces indicateurs doivent 
fournir la base préliminaire pour évaluer si les Etats membres appliquent leur PAN 
conformément aux lignes directrices. En ce qui concerne les indicateurs mesurant l'effort 
nécessaire, dans la politique mise en œuvre, pour obtenir les résultats attendus en matière 
d'emploi, la transparence et la compréhension commune des méthodologies et indicateurs 
nationaux doivent garantir l'identification appropriée du point de départ et de l'évolution. 
Le développement d'un ensemble complet de tels indicateurs comparables est un objectif 
plus ambitieux et résultera d'un processus à moyen terme. En ce qui concerne l'évaluation 
de l'effort, des discussions préparatoires ont déjà débuté et la Commission a encouragé 
les autorités nationales à entreprendre le travail technique commun requis. 
********** 
En conclusion, on peut constater que les plans d'action nationaux représentent une 
étape importante dans le processus de Luxembourg et que les Etats membres 
doivent à présent passer à la phase de mise en œuvre. Il importe de consolider les 
progrès déjà accomplis et, tout en respectant le principe de subsidiarité il est également 
important de maintenir l'impulsion politique en poursuivant la stratégie pour l'emploi et 
les objectifs nationaux spécifiés dans les PAN. Ce processus n'ira pas sans difficultés et 
ne produira pas de résultats immédiats dans tous les domaines. La Commission 
encourage les Etats membres à continuer à affiner et à clarifier leurs intentions, à opérer 
les changements de politique nécessaires, comme annoncés, et à remédier à toute lacune 
subsistant dans leurs plans. La Commission est déterminée à poursuivre ses efforts pour 
soutenir et faciliter ce processus. 
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ISSN 0254-1491 
COM(98) 316 final 
DOCUMENTS 
FR 04 01 05 10 
N° de catalogue : CB-C0-98-325-FR-C 
ISBN 92-78-36320-0 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg