Par type d’instrument, sur les 162 mesures en vigueur, 125 sont des mesures antidumping, sept des mesures antisubventions et 30 des mesures de sauvegarde. Très peu de partenaires commerciaux ont des mesures antisubventions en vigueur contre l’Union: seulement les États-Unis (quatre), la Chine (deux) et le Canada (une). De leur côté, des mesures de sauvegarde sont maintenues en grande partie par des pays d’Asie du Sud-Est, c’est-à-dire l’Indonésie et le Viêt Nam (quatre chacun), la Thaïlande, le Maroc, la Malaisie et les Philippines (trois chacun).

Seulement quatre partenaires commerciaux de l’Union représentent toujours plus de 50 % de toutes les mesures IDC en vigueur contre l’UE (à savoir les États-Unis, la Chine, l’Inde et le Brésil). Toutefois, l’ordre de ces pays a changé en 2017, par rapport à 2016. En 2017, les États-Unis sont devenus le pays ayant le plus fréquemment recours aux IDC contre l’Union, avec 26 mesures en vigueur, dont 22 mesures antidumping et quatre mesures antisubventions (les États-Unis n’avaient pas de mesures de sauvegarde en vigueur en 2017). L’Inde suit avec 21 mesures (19 mesures antidumping et deux mesures de sauvegarde). La Chine est troisième avec 20 mesures en vigueur à la fin de l’année 2017 (17 mesures antidumping, deux mesures antisubventions et une mesure de sauvegarde), le Brésil étant à la quatrième place avec 16 mesures (toutes antidumping).

Le présent rapport décrit: les tendances générales en matière d’activités de défense commerciale menées par les pays tiers qui ont une incidence négative sur les exportations de l’Union ou sont susceptibles d’en avoir; les principaux problèmes relevés; et les résultats obtenus en 2017. Le document de travail des services de la Commission annexé au présent rapport contient une analyse approfondie par pays des enquêtes et mesures IDC des pays tiers, y compris les interventions de la Commission, accompagnée d’un ensemble complet de données par pays et par type d’IDC.

Lorsqu’un pays tiers ouvre une enquête en matière de défense commerciale contre les exportations de l’Union, le rôle de la Commission consiste à intervenir activement, chaque fois que cela est nécessaire, afin de réfuter les allégations et les constatations abusives formulées dans la procédure qui sont incompatibles avec les règles de l’OMC. Pour ce faire, elle peut par exemple adresser des observations écrites à l’autorité chargée de l’enquête dans le pays tiers, mais également participer régulièrement à des auditions, pour veiller à ce que les droits et intérêts des exportateurs de l’Union soient respectés. La Commission intervient également dans le cadre d’accords bilatéraux (par exemple réunions bilatérales régulières à haut niveau avec le partenaire commercial concerné) et dans le contexte multilatéral (par exemple réunions régulières des comités compétents de l’OMC à Genève).

La Commission européenne assure un suivi des entreprises de l’Union et leur apporte un soutien lorsque des pays tiers prennent des mesures de défense commerciale contre des exportateurs de l’Union. La Commission joue également un rôle plus direct en répondant aux questionnaires inclus dans les enquêtes antisubventions, lorsque des subventions de l’Union sont en jeu, et dans les enquêtes de sauvegarde, lorsque l’Union dans son ensemble est ciblée.

En tant que premier exportateur mondial, l’Union est de plus en plus exposée à des enquêtes en matière de défense commerciale ouvertes par des pays tiers. En fait, en nombre de mesures IDC en vigueur, l’Union et ses États membres sont le deuxième exportateur le plus ciblé au monde après la Chine.

Un des piliers de la politique commerciale de l’Union consiste à garantir des règles du jeu équitables en faveur des entreprises européennes sur les marchés d’exportation. Des mesures de défense commerciale injustifiées bloquent inéquitablement le libre accès des exportateurs de l’Union aux marchés mondiaux, et il conviendrait de réduire au minimum leur incidence négative autant que possible.

Ces instruments, au nombre de trois, sont les mesures antidumping, antisubventions et de sauvegarde. Les mesures antidumping et antisubventions visent à lutter contre les effets négatifs de pratiques commerciales déloyales telles que les importations faisant l’objet d’un dumping ou de subventions, alors que les mesures de sauvegarde consistent à protéger de façon temporaire les entreprises des conséquences négatives d’augmentations significatives et imprévues des importations. Les mesures de sauvegarde diffèrent également des deux autres instruments, car elles s’appliquent aux importations de toutes origines, alors que les mesures antidumping et antisubventions sont spécifiques à un pays (et même à une entreprise).

En juillet 2017, ils ont ouvert une enquête antidumping et une enquête antisubventions concernant des importations d’olives mûres espagnoles (les exportations espagnoles représentent quelque 60 millions d’euros). En raison des nombreuses interventions techniques et politiques de la Commission, en étroite coordination avec les autorités et l’industrie espagnoles, le nombre des prétendus régimes de subventions examinés ayant fait l’objet de l’enquête est passé de dix à six. Cependant, plusieurs régimes de soutien octroyés par l’Espagne et l’Union, y compris le régime de paiement de base qui est la pierre angulaire de la politique agricole commune (PAC) réformée, sont restés ciblés. La Commission a, au cours de l’enquête, fortement insisté sur le fait que les régimes d’aides de la PAC ciblés n’ont pas d’effets de distorsion, sont non spécifiques et donc non passibles de mesures compensatoires en vertu de la réglementation de l’OMC. Conformément aux règles de l’OMC, ces régimes de soutien sont considérés comme des subventions relevant de la «boîte verte». La Commission est intervenue très activement tout au long des phases de ces enquêtes et a fourni l’aide nécessaire aux autorités espagnoles, à la fois centrales et régionales, ainsi qu’aux exportateurs concernés, et elle continuera de le faire afin de dissuader les autorités américaines d’imposer des mesures injustifiées. La décision définitive sur le dommage était prévue pour juillet 2018.

Les États-Unis, qui, d’ordinaire, n’utilisent pas l’instrument de sauvegarde, ont ouvert deux enquêtes de sauvegarde en 2017, portant respectivement sur les gros lave-linge à usage domestique (juin 2017) et les cellules et modules photovoltaïques en silicium cristallin (mai 2017). Même s’il n’y a pas d’exportations des premiers par l’Union et que les exportations des seconds sont relativement limitées par rapport aux pays exportateurs d’Asie, ces mesures peuvent, au-delà de leur effet direct, causer des dommages collatéraux aux producteurs de l’UE, en raison du détournement de trafic. La Commission a souligné que les importations en provenance de l’Union ne causaient aucun préjudice en raison de leur faible volume et de leurs prix plus élevés. Elle a émis des doutes sur la compatibilité de cette mesure avec les règles de l’OMC et sur le bien-fondé de l’instrument de sauvegarde, alors que le véritable objectif consiste à remédier au contournement des mesures antidumping américaines imposées à la Chine. La Commission a proposé un type de mesure qui serait moins pénalisant pour les importations de l’Union comme, par exemple, un contingent attribué par pays ou un prix minimal à l’importation. Les États-Unis ont rejeté ces deux propositions ainsi que de prévoir la moindre indemnisation pour les effets négatifs de cette mesure de sauvegarde.

Pour ce qui est des secteurs, celui de l’acier représente 16 mesures sur un total de 26 nouvelles mesures imposées contre les exportations de l’Union. Autrement dit, en 2017, les nouvelles mesures frappant l’acier ont dépassé celles concernant tout autre secteur. Les mesures imposées en 2017 sont la conséquence directe de la forte augmentation des enquêtes concernant l’acier observée dans un passé récent. En effet, en 2015 et en 2016, les capacités excédentaires et la surproduction de la Chine ont déclenché une vague mondiale d’enquêtes IDC, causant très souvent des dommages collatéraux pour les intérêts de l’Union en matière de sidérurgie (nature erga omnes des mesures de sauvegarde, portée géographique trop étendue des mesures antidumping).

Au total, 26 nouvelles mesures ont été instituées en 2017 contre les exportations de l’Union. Cela représente une diminution par rapport à 2016 (30) et 2015 (37). La baisse a été particulièrement sensible au niveau des mesures antidumping (19 en 2016 et 15 en 2017). Deux mesures antisubventions ont été imposées en 2017 (contre une seule en 2016), alors que neuf mesures de sauvegarde l’ont été en 2017 (contre 10 en 2016). Pour ce qui est des pays, les États-Unis, qui ont instauré six nouvelles mesures, sont suivis par l’Inde, qui a imposé quatre mesures contre l’Union en 2017 (huit d’entre elles étant des mesures antidumping et deux des mesures antisubventions), laquelle est suivie avec deux mesures chacun par le Canada (mesures antidumping uniquement), la Malaisie (mesures de sauvegarde uniquement), la Turquie (mesures antidumping uniquement) et le Viêt Nam (mesures de sauvegarde uniquement).

Pour ce qui est des secteurs, sur un total de 31 nouvelles enquêtes ouvertes en 2017 contre des exportations de l’Union, six nouvelles enquêtes ont été ouvertes dans le secteur de l’acier (dont quatre par les États-Unis). Ce chiffre contraste fortement avec les années 2015 et 2016, durant lesquelles, respectivement, 19 et 17 nouvelles enquêtes concernant l’acier représentaient plus de 50 % du total de nouvelles enquêtes. Inversement, il convient de noter que 13 nouvelles enquêtes ont été ouvertes contre des exportations de produits chimiques de l’Union, qui représentent désormais le seul secteur le plus ciblé.

Il convient de noter que, parmi tous les pays, les États-Unis apparaissent comme celui qui a ouvert le plus grand nombre de nouvelles enquêtes: dix procédures, dont six étaient des mesures antidumping. L’Inde et la Turquie viennent en deuxième position avec quatre nouvelles enquêtes chacune.

Toutefois, la composition par type d’instrument a légèrement évolué en 2017. Alors que l’ouverture d’enquêtes antidumping et antisubventions a augmenté en 2017 par rapport à 2016 de 18 à 22 et de zéro à deux, respectivement, l’ouverture d’enquêtes de sauvegarde a reculé de douze à sept.

Ces éléments montrent en outre que les États-Unis adoptent une position plus rigoureuse dans l’application des règles antidumping, non seulement en ce qui concerne le nombre d’enquêtes mais aussi la méthodologie suivie.

Dans les cas où un exportateur faisant l’objet d’une enquête antidumping ou antisubventions ne produit pas les informations nécessaires, les règles de l’OMC permettent à l’autorité chargée de l’enquête de remplacer ces données manquantes par les «meilleures données disponibles», à savoir des informations provenant d’une source secondaire. Généralement, les États-Unis adoptent une approche plus rigoureuse en ayant coutume de rejeter toutes les informations produites par les répondants, souvent en s’appuyant sur des motifs peu convaincants, et en appliquant les «faits défavorables disponibles». Cela se traduit toujours par des droits bien plus élevés que si les données de l’entreprise ou de meilleures données disponibles étaient utilisées. Cette approche est utilisée par les États-Unis dans un certain nombre de leurs enquêtes, et elle a récemment fait l’objet d’un différend relevant de l’OMC engagé par la Corée (Droits antidumping et compensateurs visant certains produits en provenance de Corée, WT/DS 539/1), qui sera activement suivi par la Commission.

En 2017, les États-Unis ont continué d’appliquer la méthode de la réduction à zéro dans leurs enquêtes antidumping. Il y a dumping lorsque les prix à l’exportation sont inférieurs à la valeur normale. Tous deux sont déterminés sur la base d’un certain nombre d’opérations effectuées pendant une période définie. En appliquant la réduction à zéro, l’autorité chargée de l’enquête compare le prix du produit sur le marché d’exportation au prix du produit sur le marché national, mais néglige toutes les opérations dans lesquelles le prix du produit sur le marché d’exportation est supérieur au prix sur le marché national en les réduisant à zéro. Il résulte de cette technique que les marges de dumping sont gonflées. La réduction à zéro a fait l’objet d’un règlement des différends de l’OMC dès 2001, et l’Organe d’appel de l’OMC a, depuis, toujours condamné cette pratique. Plus récemment, en 2016 (DS464: États-Unis – Mesures antidumping et mesures compensatoires visant les gros lave-linge à usage domestique en provenance de Corée, confirmé dans DS471: États-Unis – Certaines méthodes et leur application aux procédures antidumping visant la Chine, l’Organe d’appel de l’OMC a fermé la porte à la dernière option restante de réduction à zéro utilisée par les États-Unis au motif que, même en cas de «dumping ciblé», la méthode de réduction à zéro était incompatible avec les règles de l’OMC. La Commission suit de près cette affaire et prendra les mesures nécessaires pour s’assurer que les États-Unis respectent en définitive les obligations de l’OMC.

3.2.Différents utilisateurs, mais toujours la même utilisation contestable de l’instrument de sauvegarde

Comme expliqué précédemment, la mesure de sauvegarde est l’instrument le plus restrictif pour le commerce, car elle s’applique à toutes les importations, indépendamment de leur origine. C’est pourquoi elle ne devrait être utilisée que dans des conditions strictement définies et dans des circonstances très exceptionnelles, afin de protéger provisoirement l’industrie nationale d’une augmentation soudaine et importante des importations. Bien que le nombre d’ouvertures d’enquêtes de sauvegarde ait sensiblement diminué en 2017, la Commission continue d’intervenir systématiquement dans toutes les enquêtes de sauvegarde, étant donné que de nombreuses autorités chargées d’enquêter ne semblent pas respecter les règles strictes prévues dans l’accord de l’OMC sur les sauvegardes. De nombreuses enquêtes de sauvegarde visent des importations qui, en fait, ne proviennent principalement que d’un seul pays. Dès lors, des instruments antidumping ou antisubventions seraient plus appropriés car ils apporteraient une réponse plus ciblée au problème, sans limiter indûment l’accès au marché des autres pays.

Les mesures de sauvegarde en vigueur en 2017 proviennent surtout de pays d’Asie du Sud-Est, à savoir d’Indonésie et du Viêt Nam (quatre chacun) et de Thaïlande, de Malaisie et des Philippines (trois chacun). Souvent, ces mesures de sauvegarde ont été (indûment) imposées afin de répondre aux entrées massives de produits sidérurgiques en provenance de Chine, et à d’éventuels contournements via d’autres pays. Toutefois, les mesures de sauvegarde n’établissent pas de différence entre les origines et, partant, causent souvent des dommages collatéraux au commerce non préjudiciable.

En ce qui concerne les nouvelles enquêtes de sauvegarde, la nouveauté de 2017 tient au fait que les pays d’Asie du Sud-Est ne sont plus les premiers à «ouvrir» des enquêtes. En 2017, les principaux «initiateurs» d’enquêtes étaient les États-Unis (deux nouvelles enquêtes de sauvegarde concernant les cellules et modules photovoltaïques en silicium cristallin et les gros lave-linge à usage domestique) et la Turquie (également deux nouvelles enquêtes de sauvegarde, dont une concernant les pneus, qui représentent un important intérêt économique pour l’Union, la seconde concernant les brosses à dents, qui impliquent un faible intérêt économique pour l’Union).

Les deux enquêtes de sauvegarde des États-Unis étaient les premières enquêtes du genre ouvertes par les États-Unis en plus de dix ans. La Commission a déploré qu’elles aient été ouvertes, étant donné que l’augmentation supposée problématique des importations provenait seulement d’un nombre limité de pays d’Asie. En fait, les États-Unis auraient dû recourir à d’autres instruments plus ciblés, tels que les mesures antidumping et/ou antisubventions, afin de répondre à ces importations et d’éviter de créer des dommages collatéraux à des importations équitables qui n’étaient pas à l’origine du problème.

S’agissant de l’enquête de sauvegarde turque sur les importations de pneus, la Commission est intervenue avec succès et a obtenu la clôture de l’enquête sans mesures (voir détails au point «Principales réalisations» ci-après).

4.Principales réalisations

États-Unis – Clôture de l’enquête antidumping/antisubventions concernant les aéronefs civils gros porteurs en provenance du Canada

En janvier 2018, la US International Trade Commission (ITC) a constaté que les importations d’aéronefs civils gros porteurs C-series de Bombardier n’ont pas causé de préjudice à l’industrie américaine et a donc bloqué l’application de 292 % de droits de douane aux importations de certains avions en provenance du constructeur montréalais. Le ministère américain du commerce avait précédemment enquêté et découvert des marges antidumping et antisubventions cumulées de 292 %. Il s’agit d’un résultat notable pour le Canada, mais aussi pour le Royaume-Uni et l’Union européenne. Des milliers d’emplois étaient en jeu à l’usine Bombardier en Irlande du Nord (où les ailes de l’avion de la gamme C-series sont fabriquées) ainsi que chez les fournisseurs en aval dans d’autres États membres de l’Union. La Commission a apporté tout son soutien à Bombardier et au gouvernement du Royaume-Uni lors de ces enquêtes antidumping/antisubventions américaines. La Commission a notamment formulé des objections à l’égard des conclusions des États-Unis en matière de subventions, faisant valoir qu’il n’existe aucune menace de préjudice pour l’industrie nationale (c’est-à-dire Boeing) et que les difficultés que celle-ci pourrait rencontrer proviennent d’autres facteurs, en particulier d’un manque en matière de technologies de pointe et d’équivalence pour le type d’avion demandé. L’enquête américaine s’appuyait sur une commande de 75 avions Bombardier de la gamme C-series passée en 2016 par Delta Air Lines (à livrer à compter de 2018) dont Boeing a prétendu qu’ils faisaient l’objet de subventions et avaient été proposés sur le marché américain à un prix inférieur à celui du marché canadien.

Brésil – Clôture des mesures visant les importations de caoutchouc synthétique

Les mesures antidumping brésiliennes visant les exportations de caoutchouc synthétique de l’Union européenne (E-SBR), qui ont été imposées et immédiatement suspendues en 2015, ont finalement été abrogées en novembre 2017 pour des raisons d’intérêt public. En collaboration avec le secteur industriel et les États membres de l’Union, la Commission a adressé de nombreuses observations aux autorités brésiliennes, soulignant notamment le fait que les exportations de l’Union n’ont causé aucun préjudice à l’industrie locale. Cela a notamment été confirmé par le fait que, lors de la suspension des mesures d’une durée de deux ans mentionnée ci-dessus, le secteur industriel local a réussi à augmenter sa part de marché. Les exportations de l’Union vers le Brésil se sont élevées à 80 millions d’euros en 2013, avant l’institution de ces mesures.

Turquie – Clôture de l’enquête de sauvegarde concernant les pneus sans que des mesures soient instituées

En janvier 2018, la Turquie a clôturé l’enquête de sauvegarde visant les importations de pneus (véhicules de transport de personnes, autobus, camions) sans imposer de mesures. L’enquête de sauvegarde a été ouverte en avril 2017. La Commission, en collaboration avec l’industrie, est intervenue dans la procédure (observations écrites, auditions) et a saisi, dans le cadre de réunions bilatérales de haut niveau, toutes les occasions de soulever cette question. En conséquence, la Turquie n’a pas institué de mesures provisoires, comme elle l’avait annoncé à l’origine, et a, en définitive, clôturé l’enquête de sauvegarde sans instituer de mesures. Le fait que la Turquie n’a pas imposé de mesures de sauvegarde est une grande victoire pour l’Union, compte tenu de la valeur des exportations de pneus de l’UE vers la Turquie (450 à 500 millions d’euros par an).

Israël – Clôture de l’enquête antidumping visant le cacao distribué à partir de l’Union européenne