RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur la clause d’exception (article 10 de l’annexe XI du statut) /* COM/2012/0476 final */





RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur la clause d’exception (article 10 de l’annexe XI du statut) Synthèse Dans le cadre du présent rapport, la Commission présente la troisième évaluation (depuis 2011) relative aux conditions de la clause d'exception. Elle rappelle les principes sur lesquels reposent la méthode et l'interprétation juridique de la clause d'exception découlant de l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire C-40/10. Elle évalue ensuite la situation économique et sociale de l'Union pendant la période située entre le 1er juillet 2011 et la mi‑mai 2012, lorsque les Prévisions économiques européennes du printemps 2012 ont été publiées. Dans l’arrêt rendu le 24 novembre 2010 dans l’affaire C-40/10, la Cour de justice a souligné que la clause d’exception permet de tenir compte des conséquences d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante. La Cour a expliqué que la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut constitue la seule possibilité de tenir compte d’une crise économique dans le cadre de l’adaptation des rémunérations et d’écarter, en conséquence, l’application des critères fixés à l’article 3, paragraphe 2, de ladite annexe. La méthode mesure précisément, selon le principe du parallélisme, la situation économique et sociale qui prévaut au sein de l’Union, telle qu’elle s'exprime dans les décisions des États membres sur les salaires des fonctionnaires nationaux. Le législateur a soigneusement choisi les critères à prendre en compte pour l’adaptation des rémunérations et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en cas de dégradation que de redressement de l’économie. La clause d’exception n’est pas une clause conjoncturelle: il ne doit donc y être recouru qu'en cas d’évolutions extrêmes au sein de l’UE et uniquement si la méthode n’est pas à même de les mesurer. Elle ne saurait être utilisée chaque fois que l’UE se trouve en phase descendante du cycle économique. La Commission a utilisé 15 indicateurs pour évaluer s’il était nécessaire de recourir à la clause d’exception en 2012. Les prévisions les plus récentes de la DG ECFIN indiquent que l'économie de l'Union stagnera probablement en 2012 (croissance du PIB de 0,1) et que la croissance économique s'accélérera en 2013 (croissance du PIB de 1,3%). Les salaires dans l'économie totale devraient augmenter de 2,1% en 2012 et 2013. Les fonctionnaires nationaux et les agents de l'UE devraient subir une perte de pouvoir d'achat en 2012. Jusqu'à la fin du mois de mai, aucun des États membres n'avait prévu de réduction salariale pour le second semestre 2012. La Commission a en outre donné suite à la demande du Conseil d'examiner le nombre d'États membres faisant actuellement l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs et évalué le lien de cet indicateur avec le déficit budgétaire et la dette publique. Le rapport conclut qu’au cours de la période de référence du 1er juillet 2011 à la mi‑mai 2012, il n’y a pas eu de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale au sein de l’Union qui ne pourrait pas être prise en compte par l’application normale de la méthode, et qu’il n’y a donc pas lieu de présenter une proposition en vertu de l’article 10 de l’annexe XI du statut. La Commission rappelle que, pour faire face au contexte économique général défavorable, elle a déjà présenté au Parlement européen et au Conseil un projet de proposition qui permettrait de réaliser des économies substantielles au cours des prochaines années, et plus importantes encore à long terme. Cette proposition prévoit une nouvelle méthode révisée ainsi qu'une modification du mécanisme de la clause d'exception. 1. Introduction En mars 2012, le Conseil a adressé la demande suivante à la Commission[1]: «LE CONSEIL RAPPELLE que l'interprétation de la clause d'exception visée à l'article 10 de l'annexe XI du statut en ce qui concerne l'adaptation, à partir du 1er juillet 2011, des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l'Union européenne, fait actuellement l'objet d'une procédure devant la Cour de justice. CONSTATE que la situation économique et sociale à l'intérieur de l'UE demeure préoccupante. DEMANDE par conséquent à la Commission, conformément à l'article 241 du TFUE, de suivre de près l'évolution de la situation économique et sociale afin de présenter, sur la base de l'article 10 de l'annexe XI du statut, un rapport déterminant, à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, si l'on est en présence d'une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l'intérieur de l'UE et, si tel est le cas, de présenter des propositions appropriées en temps voulu pour que le Parlement européen et le Conseil puissent les examiner et les adopter avant la fin de 2012. DEMANDE à la Commission de tenir notamment compte, en plus des données utilisées dans son rapport de 2011, du nombre d'États membres qui font actuellement l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs.» En vertu de l’article 241 du TFUE, le Conseil, statuant à la majorité simple, peut demander à la Commission de procéder à toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées. Si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Conseil. Le présent rapport répond à la demande du Conseil et est conforme à l’article 241 du TFUE. En outre, en 2011, la Commission s'en engagée à réexaminer l'application de la clause d'exception en 2012. Il s'agit ici de la troisième évaluation des conditions prévues dans la clause d’exception. Les deux évaluations précédentes ont été présentées le 13 juillet 2011 (COM (2011) 440) et le 13 décembre 2011 (COM (2011) 829). La présente évaluation couvre la période allant de la date d'application effective de la dernière adaptation annuelle des rémunérations et des pensions (1er juillet 2011) jusqu'au moment où les données les plus récentes ont été mises à disposition aux fins du présent rapport (mi-mai 2012). Elle expose également les perspectives d'évolution de la situation économique et sociale en 2012 et 2013, établies à partir de prévisions. Dans sa demande, le Conseil invitait expressément la Commission à tenir compte du nombre d'États membres faisant actuellement l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs. La Commission répond à cette demande spécifique en s'appuyant sur son analyse générale des finances publiques. 2. Base juridique En vertu de l’article 65 du statut, «(...) [l] e Conseil procède annuellement à un examen du niveau des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union. Cet examen aura lieu en septembre sur base d'un rapport commun présenté par la Commission et fondé sur la situation, au 1er juillet et dans chaque pays de l'Union, d'un indice commun établi par l'Office statistique de l'Union européenne en accord avec les services nationaux de statistiques des États membres. Au cours de cet examen, le Conseil étudie s’il est approprié, dans le cadre de la politique économique et sociale de l’Union, de procéder à une adaptation des rémunérations. Sont notamment prises en considération l’augmentation éventuelle des traitements publics et les nécessités du recrutement.» L’article 65 bis du statut précise que les modalités d’application des articles 64 et 65 sont définies à l’annexe XI. L’article 3, paragraphes 1 et 2, de cette annexe XI du statut stipule: 1. Conformément à l’article 65, paragraphe 3, du statut, le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et pensions proposée par la Commission et fondée sur les éléments prévus à la section 1 de la présente annexe, avec effet au 1er juillet. 2. La valeur de l’adaptation est égale au produit de l’indicateur spécifique par l’indice international de Bruxelles. L’adaptation est fixée en termes nets en pourcentage égal pour tous. L’article 10 de l’annexe XI du statut (clause d’exception) dispose: En cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union, évaluée à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, celle-ci présente des propositions appropriées au Conseil et au Parlement européen, qui statuent selon la procédure prévue à l’article 336 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La relation entre l’article 3 de l’annexe XI et la clause d’exception a été analysée par la Cour de justice dans son arrêt rendu dans l’affaire C-40/10 opposant la Commission au Conseil. La Cour a souligné que la clause d’exception «(...) permet, dans une situation extraordinaire, d’écarter ponctuellement la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut, sans toutefois la modifier ou l’abroger pour les années suivantes» (point 74, soulignement ajouté). La Cour explique en outre que «(...) ainsi que la Commission l’a considéré dans son rapport du 27 juin 1994 sur l’applicabilité de la clause d’exception [SEC(94) 1027 final, sous II.3, p. 5 et 6], cette clause permet de tenir compte des conséquences d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante» (point 75, soulignement ajouté). La Cour de justice a clairement indiqué que: «(...) la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut constitue la seule possibilité de tenir compte d’une crise économique dans le cadre de l’adaptation des rémunérations et d’écarter, en conséquence, l’application des critères fixés à l’article 3, paragraphe 2, de ladite annexe» (point 77, soulignement ajouté). «Cette conclusion ne saurait être infirmée par le fait que l’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut dépend d’une proposition de la Commission. Il résulte notamment de l’article 17, paragraphe 2, TUE qu’il est conforme à l’équilibre institutionnel prévu par les traités qui accordent, pour des procédures législatives, en principe, le monopole de proposition à la Commission» (point 78). 3. Objectifs et principes de base de la méthode La Commission juge opportun de récapituler les objectifs et les principes de base de la méthode d'adaptation des salaires et pensions. Il est utile de mentionner que la portée et l'application de la clause d'exception font actuellement l'objet d'un contrôle juridictionnel dans le cadre de l'affaire C-66/12 qui est pendante devant la Cour de justice. Les dispositions régissant l’actuelle méthode d’adaptation des rémunérations et des pensions sont applicables depuis le 1er juillet 2004 et jusqu’au 31 décembre 2012, et figurent aux articles 64, 65 et 65 bis du statut et à l’annexe XI. Les principaux objectifs de la méthode sont: – l’adaptation automatique des salaires, afin d’éviter que les travaux de toutes les institutions et agences de l’Union soient perturbés par des négociations annuelles, voire des grèves; – des règles transparentes, efficaces et relativement simples pour déterminer les adaptations salariales pour les fonctionnaires et autres agents de l’ensemble des institutions de l’UE, en se basant sur les décisions politiques prises par les États membres pour leurs fonctionnaires nationaux. Afin d’assurer le bon fonctionnement de la méthode, les principes suivants ont été fixés: – l’égalité de pouvoir d’achat des fonctionnaires vivant dans différents lieux d’affectation; – le parallélisme avec les fonctionnaires nationaux dans l’évolution du pouvoir d’achat. Deux aspects de la méthode méritent d’être examinés de plus près: – le principe du parallélisme; – le décalage dans le temps. 3.1. Le principe du parallélisme Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de l’annexe XI, l’indicateur spécifique (global) est calculé afin d'évaluer l’évolution moyenne des rémunérations nettes des fonctionnaires nationaux des administrations centrales en termes réels, c’est-à-dire après avoir pris en compte l’inflation dans le pays où ils travaillent. Ensuite, comme le prévoit l’article 3, paragraphe 2, de l’annexe XI, l’inflation des prix à la consommation à Bruxelles, qui est le lieu de référence où travaillent la plupart des fonctionnaires de l’UE, est mesurée au moyen de l’indice international de Bruxelles (IIB). Enfin, l’IIB est multiplié par l’indicateur spécifique global pour obtenir l’adaptation annuelle nominale des salaires de base des fonctionnaires de l’UE, qui peut être positive ou négative. Par conséquent, la variation du pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’UE est entièrement déterminée par l’indicateur spécifique global, qui assure l’équivalence avec les évolutions du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux. C’est le principe du parallélisme. 3.2. Le décalage dans le temps inhérent à la méthode Conformément à l’article 1er, paragraphes 2 et 4, de l’annexe XI du statut, l’indice international de Bruxelles prend en compte l’évolution des prix à la consommation constatée entre le mois de juin de l’année précédente et le mois de juin de l’année en cours; par ailleurs, Eurostat établit des indicateurs spécifiques retraçant les évolutions des rémunérations réelles des fonctionnaires nationaux des administrations centrales des pays de référence de l’échantillon entre le 1er juillet de l’année précédente et le 1er juillet de l’année en cours. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe XI du statut, le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et pensions proposée par la Commission, avec effet au 1er juillet. Par conséquent, l’adaptation annuelle s’applique avec un décalage maximal d’une année. Un autre délai pouvant aller jusqu’à six mois s’applique également, jusqu’à l’adoption du règlement adaptant les rémunérations et les pensions, qui doit intervenir avant le 31 décembre et s’applique de manière rétroactive. Le législateur a estimé que cette méthode pouvait fonctionner avec ce décalage et que les fonctionnaires et les autres agents de l’UE seraient en mesure de supporter l’impact de l’inflation annuelle. C’est la raison pour laquelle l’article 65 ne prévoit qu’un seul délai annuel pour l’adaptation des rémunérations. Les articles 4 à 8 de l’annexe XI du statut prévoient cependant la possibilité de procéder à une adaptation intermédiaire des rémunérations en cas de variation sensible du coût de la vie entre juin et décembre. 4. Clause d’exception Le législateur a adopté une clause d'exception, qui fait partie intégrante de la méthode. Cette clause fixe un certain nombre de conditions qui doivent être remplies avant d’entreprendre une action quelconque: – la détérioration doit être à la fois grave et soudaine, elle doit affecter la situation économique et sociale au niveau de l’Union et elle doit être évaluée à la lumière des données objectives fournies par la Commission; – la détérioration doit être telle que la méthode ne permettrait pas de la prendre dûment en compte, en raison de sa nature exceptionnelle en termes de calendrier et d’ampleur. Le mécanisme prévoit que, s’il existe des raisons objectives de recourir à la clause d’exception, la Commission est tenue de présenter des propositions appropriées au Conseil et au Parlement européen, qui statuent conformément à l’article 336 du TFUE. Ainsi que la Cour de justice l'a jugé dans l'affaire C‑40/10, la clause d’exception permet, dans une situation extraordinaire, d’écarter ponctuellement la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut, sans toutefois la modifier ou l’abroger pour les années suivantes. En outre, selon son libellé, l'article 10 de l'annexe XI du statut vise à permettre aux institutions de réagir face à des événements soudains qui nécessitent davantage une réaction ponctuelle que la modification complète de la méthode «normale» d’adaptation des rémunérations. 4.1. Conditions de recours à la clause d’exception Il convient d'examiner attentivement la formulation de la clause d’exception puisque, pour appliquer cette dernière, toutes les conditions prévues à l’article 10 de l’annexe XI du statut doivent être réunies. Le terme «détérioration» est utilisé pour décrire une aggravation de la situation économique et sociale. Le caractère «grave» de la détérioration de cette situation doit être apprécié au regard de l’ampleur mais aussi de la durée des impacts économiques et sociaux constatés. Quant au caractère «soudain» de la détérioration, il doit être apprécié au regard de la rapidité et du caractère prévisible des impacts économiques et sociaux. Dans ce contexte, il importe particulièrement de distinguer les fluctuations normales du cycle économique de celles provoquées par des événements extérieurs. Le législateur a conféré à la Commission le pouvoir de définir les éléments objectifs qui doivent étayer son analyse lorsqu'elle évalue si les conditions d'application de la clause d'exception sont réunies. Selon la Commission, cette analyse doit s'appuyer sur toute une série d’indicateurs objectifs couvrant à la fois le domaine économique et le domaine social. Ces indicateurs doivent être conformes à l’ensemble suivant de principes pertinents et largement reconnus[2]: – un indicateur doit circonscrire l’essence du problème et posséder une interprétation normative claire et généralement acceptée; – un indicateur doit être solide et validé statistiquement; – un indicateur doit être basé sur des données récentes et être susceptible de révision; – les indicateurs doivent couvrir l’UE dans son ensemble et non des États membres individuellement; – les indicateurs doivent être cohérents entre eux; – l’ensemble d’indicateurs doit être autant que possible transparent et accessible aux citoyens de l’UE; – le recours aux ensembles d’indicateurs existants doit s'imposer à chaque fois que cela est possible. Conformément à ces principes, les 15 indicateurs suivants sont appropriés: – Activité économique: croissance du PIB, demande intérieure, stocks, exportations nettes, consommation des ménages, consommation publique, investissement total et inflation (IPCH) au sein de l’Union; – finances publiques: solde du compte des administrations publiques et dette publique au sein de l’Union; marché du travail: emploi total, taux de chômage et rémunération des salariés au sein de l’Union; – indicateurs de climat: indicateur de climat économique et attentes en matière d’emploi au sein de l’Union. Afin de déterminer si les critères fixés par la clause d’exception sont actuellement remplis, l’analyse de la situation économique et sociale doit être réalisée pour la période allant de juillet 2011 à mi-mai 2012 (sous réserve de la disponibilité des données ou prévisions correspondantes), puisque l’adaptation annuelle 2011 couvre déjà la période allant jusqu’au 1er juillet 2011. Ceci va dans le sens de la définition d’une détérioration «soudaine» visée à l’article 10 de l’annexe XI du statut. Toutefois, une période plus longue est examinée afin de fournir un aperçu plus global lorsque cela est approprié. 4.2. Maintien du principe du parallélisme La méthode mesure précisément, selon le principe du parallélisme, la situation économique et sociale qui prévaut au sein de l’Union, telle qu’elle s'exprime dans les décisions des États membres sur les salaires des fonctionnaires nationaux. Le législateur a soigneusement choisi les critères à prendre en compte pour l’adaptation des rémunérations et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en cas de dégradation que de redressement de l’économie. La méthode d’adaptation des rémunérations et des pensions est en vigueur depuis près de quarante ans. Pendant toutes ces années, l’économie de l’UE a connu des périodes de croissance rapide et des périodes de récession économique. Le principe du parallélisme avec les fonctionnaires nationaux en termes de variation du pouvoir d’achat, ancré dans le statut depuis 1962, doit être maintenu y compris dans une période de récession économique dans l’Union européenne. Ceci va dans le sens de l’article 65, qui indique qu’il convient de tenir compte de toute augmentation des salaires dans la fonction publique au cours de l’examen annuel. Toutefois, en cas de détérioration grave et soudaine que la méthode ne permettrait pas de prendre dûment en compte en raison de sa nature exceptionnelle en termes de calendrier et d’ampleur, la clause d’exception doit être appliquée. Une interprétation différente conduirait à des résultats incohérents: malgré la capacité de la méthode à saisir correctement les évolutions économiques et sociales au sein de l’UE par le biais leur effet sur les salaires des fonctionnaires nationaux, le législateur devrait adopter des mesures exceptionnelles concernant l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions des fonctionnaires de l’UE. Une telle interprétation sortirait du cadre de la politique économique et sociale de l’Union européenne, comme indiqué à l’article 65 du statut. La même chose s’applique au décalage dans le temps inhérent à la méthode. Par définition, la période de référence implique un décalage maximum d’une année dans les adaptations des salaires (même si, en pratique, le décalage peut être inférieur). Bien que le législateur ait estimé que la méthode devait fonctionner avec ce décalage dans le temps, la clause d’exception permet de l'écourter, si les États membres sont amenés à prendre des mesures extrêmes pour adapter les salaires des fonctionnaires nationaux, mesures qui devraient être appliquées aux fonctionnaires de l’UE sans attendre l’exercice d’adaptation annuelle suivant. Par conséquent, les propositions appropriées doivent, si nécessaire, être formulées pour prendre en compte les évolutions exceptionnelles qui n’ont pas été saisies correctement par la méthode. Ces propositions ne doivent pas sortir du cadre des modalités d’application prévues à l’annexe XI du statut: il n’existe pas de raison objective d’appliquer d’autres critères que l’évolution du pouvoir d’achat de la fonction publique des États membres, car cela ruinerait les effets de la méthode et imposerait au personnel de l’UE des mesures supplémentaires qui ne sont pas appliquées dans la fonction publique des États membres. Enfin, la clause d’exception n’est pas une clause conjoncturelle. Comme indiqué plus haut, le législateur a soigneusement choisi les critères économiques et sociaux à prendre en compte pour l’adaptation des rémunérations et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en période de croissance économique que de récession. La méthode peut être appliquée de la même manière lorsque les salaires dans les États membres augmentent ou baissent, et le gain ou la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux se répercutera directement sur les salaires et les pensions des fonctionnaires de l’UE. Par conséquent, il convient de ne recourir à la clause d’exception qu'en cas d’évolutions extrêmes au sein de l’UE et uniquement si la méthode n’est pas à même de les mesurer. Elle ne saurait être utilisée chaque fois que l’UE se trouve en phase descendante du cycle économique. 5. Situation économique et sociale dans l’UE 5.1. La période précédente 5.1.1. Adaptation annuelle en 2011 Sur la période juillet 2010 - juillet 2011, cinq des huit États membres inclus dans l’échantillon avaient adopté des augmentations des salaires nominaux (voir tableau 1), induisant une hausse moyenne des salaires nominaux de 1,1 %. Du fait de l’inflation (2,9 %), il en a résulté une baisse du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux (-1,8 %). Cette perte de pouvoir d’achat aurait dû s’appliquer automatiquement aux salaires des fonctionnaires de l’UE et conduire, après prise en compte du fort taux d’inflation à Bruxelles (mesuré par l'indice international de Bruxelles), à une hausse nominale de 1,7 % des salaires du personnel de l’UE (voir tableau 2). Le Conseil a toutefois refusé d’adopter la proposition de la Commission d’adaptation annuelle pour 2011, en violation du principe de parallélisme consacré par le statut. Il s’en est ensuivi une détérioration accrue du pouvoir d’achat des fonctionnaires européens (-3.6 %), plus prononcée que pour leurs homologues nationaux (-1.8 %). 5.1.2. Écart par rapport au principe du parallélisme Afin d’appliquer le principe du parallélisme prévu par la méthode à l’adaptation des rémunérations des fonctionnaires de l’UE, l’évolution des salaires des fonctionnaires nationaux fait l’objet d’un suivi et la variation moyenne de leur pouvoir d’achat est utilisée pour déterminer l’évolution du pouvoir d’achat des salaires des fonctionnaires de l’UE. Cette variation annuelle calculée pour une période donnée de 12 mois n'est toutefois prise en compte pour ajuster les salaires de la fonction publique de l’UE qu'au cours de l’année suivante. C’est donc avec un décalage dans le temps systématique, inhérent à la méthode, que le pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’UE suit le pouvoir d’achat moyen des fonctionnaires nationaux dans les États membres qui composent l’échantillon représentatif. Néanmoins, comme l’avait déjà souligné la Commission en 2008[3], le principe du parallélisme est en partie invalidé, potentiellement au détriment des fonctionnaires de l’UE, pour deux raisons. Même si leurs salaires sont affectés par les variations des cotisations sociales nationales par le biais de l’indicateur spécifique, les cotisations sociales versées par les fonctionnaires de l’UE sont périodiquement ajustées de façon indépendante. Le prélèvement spécial, qui une retenue supplémentaire sur le traitement des fonctionnaires de l’UE, introduit un autre élément de double comptage. Pour procéder à une comparaison correcte entre le pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux et celui des fonctionnaires de l’UE, ces deux facteurs devraient donc être pris en compte (voir tableaux 3 et 4). On constate ainsi que le pouvoir d’achat cumulé[4] des fonctionnaires nationaux a baissé de 3,6 % sur les huit années entre 2003 et 2011, alors que celui des fonctionnaires de l’UE a chuté de 4,2 % sur les sept années comprises entre 2004 et 2011– et même encore plus nettement du fait de la décision du Conseil de décembre 2011 refusant d’appliquer la méthode, qui porte au total à 7,6 % la chute de leur pouvoir d’achat entre 2004 et 2012 (voir graphique 1). Le principe du parallélisme devrait être maintenu tout au long des cycles économiques, en application de l’hypothèse selon laquelle les États membres prennent des mesures appropriées à l’égard de leurs fonctionnaires nationaux, qui doivent avoir un impact direct sur les salaires des fonctionnaires de l’UE. Or, malgré ce principe, on observe depuis 2004 une évolution sensiblement divergente des rémunérations des fonctionnaires de l’UE et des fonctionnaires nationaux, aux dépens de la fonction publique européenne. 5.2. Analyse de la situation économique et sociale de l’UE au cours de la période de référence 5.2.1. Vers une croissance économique lente Pour l’UE dans son ensemble, la récession avait pris fin à l’automne 2009 augurant d’un rebond de l’activité en 2010 : Globalement, le PIB de l’UE a ainsi crû de 2 % sur toute l’année 2010. En 2011, le chiffre annuel pour l’UE affichait une croissance nette, principalement grâce à un bon premier trimestre, avec une croissance du PIB de 1,5% dans l’UE sur l’ensemble de 2011. La reprise a connu un bref passage à vide au dernier trimestre 2011, avec une croissance du PIB redevenue légèrement négative. Pour le premier trimestre 2012, l’estimation rapide d’Eurostat montre une stabilisation du PIB de l’UE (variation de 0 % par rapport au trimestre précédent) et la DG ECFIN[5] prévoit une trajectoire de croissance lente jusqu’en fin d’année. Selon l’estimation rapide d’Eurostat publiée le 15 mai 2012, le PIB de l’UE au premier trimestre a légèrement augmenté (0,1 %) par rapport au premier trimestre 2011. Si la zone euro parvient à surmonter les défis liés à la crise, on devrait observer un retour progressif de la confiance sur 2012. Dans cette hypothèse, la DG ECFIN anticipe un retour à une croissance économique modeste en 2013, de l’ordre de 1,3 % dans l’UE, dans un contexte marqué par la dissipation des chocs transitoires et le rebond de la confiance. Sur l’année 2011, ce sont les exportations nettes qui ont été le principal moteur de la croissance du PIB, les variations de stocks et la demande intérieure n’ayant contribué que faiblement à cette progression. En 2012, on prévoit que l’effet d’un tassement des variations de stocks et de la demande intérieure pourra être compensé par les exportations nettes, avec au final une croissance économique ténue sur l’année. Pour 2013, les prévisions tablent sur un fort rebond de la demande intérieure qui, avec les exportations nettes, induirait une accélération plus marquée de l’activité économique (voir graphique 2). La valeur cumulée du PIB continue à croître depuis la récession de 2009, avec un gain qui a atteint 2,6 % en 2011 (par rapport à 2006, année de base), et devrait, selon les prévisions, rester très proche de cette valeur en 2012. Un nouveau bond en avant est attendu en 2013, sous l’effet d’une croissance économique plus sensible, avec un gain cumulé atteignant 4 %. L’indicateur du climat économique (ESI – Economic Sentiment Indicator)[6] s’est stabilisé au premier trimestre 2012, mais il reste en dessous de sa moyenne de long terme. Cet indicateur est resté stable dans l’UE en avril, où il s’est établi à 93,2. Pour la seule zone euro, il s’est tassé à 92,8, effaçant ainsi les gains engrangés au premier trimestre 2012. Le déclin observé dans la zone euro est principalement induit par l’effritement de la confiance dans l’industrie et dans les services. Le commerce de détail est le seul secteur où la confiance progresse. Cet ESI plus positif au niveau de l’UE s’explique par la très forte amélioration observée au Royaume-Uni[7]. L’amélioration palpable de l’indicateur de confiance des consommateurs constatée en mai 2012 devrait rapidement avoir un impact positif sur l’indicateur du climat économique. 5.2.2. Les finances publiques commencent à s’assainir L’évolution des finances publiques dans la zone euro et dans l’UE reste marquée par la stratégie budgétaire de sortie qui avait été mise en place après la récession de 2008-2009 Conformément aux conclusions du Conseil d’abord formulées en 2009 puis réitérées en 2011 et au début de 2012, le principal objectif de la stratégie est de ramener les finances publiques vers une trajectoire durable dans le cadre des règles budgétaires de l’UE. Engagés dès 2010, les efforts d’assainissement budgétaire se sont intensifiés en 2011 et ont induit une amélioration sensible de la situation des finances publiques, dans la zone euro comme dans l’UE. Le cycle économique, qui restait porteur au premier semestre 2011, a lui aussi contribué positivement à cette amélioration. Le déficit agrégé des administrations publiques de la zone euro devrait diminuer pour revenir à 3,2 % du PIB en 2012, soit un point de pourcentage de moins qu’en 2011. Sur la seule base des budgets adoptés et des mesures suffisamment détaillées par les États membres à la date butoir, cette décrue devrait se poursuivre, avec un déficit budgétaire global de 2,9 % du PIB en 2013. Une évolution similaire est attendue au niveau de l’UE, avec un déficit agrégé qui se tasserait à 3,6 % puis à 3,3 % du PIB, en 2012 et 2013 respectivement. Les ratios dette publique/PIB devraient continuer à s’accroître sur l’horizon des prévisions, bien qu’à un rythme plus lent que sur la période 2008-2010. En effet, malgré la réduction en cours des déficits courants, le poids croissant des paiements d’intérêts, conjugué à une croissance du PIB nominal quelque peu ralentie, devrait entraîner une très légère hausse des ratios d’endettement. Globalement, les projections pour 2013 tablent sur une dette publique brute atteignant 92,5 % du PIB dans la zone euro et un peu plus de 87 % du PIB dans l’UE (voir graphique 6). Encadré: Nombre d’États membres soumis à une procédure de déficit excessif (PDE) Le Conseil a demandé à la Commission de tenir notamment compte, en plus des données utilisées dans son rapport de 2011, du nombre d'États membres qui font actuellement l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs. Cet indicateur est un dérivé du solde des administrations publiques, évalué plus haut. La Commission estime que ce solde des administrations publiques traduit mieux l’essence du problème. En effet, le nombre d’États membres faisant l’objet d’une PDE ne dit rien sur l'ampleur du déficit, mais indique simplement que le seuil de 3 % a été franchi par un certain nombre d’entre eux. Or, les raisons de l’ouverture d’une PDE sont structurellement différentes d’un État membre à l’autre. Le traité de Maastricht de 1992, qui anticipait la création de l’euro, a organisé les modalités de la surveillance budgétaire multilatérale au sein de l’Union. Cette surveillance, mise en application récemment par les mesures du «six-pack» et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'UEM (TSCG), prend appui sur la PDE. En vue d’assurer le bon fonctionnement de l’UEM, l’article 126 TFUE dispose que les États membres évitent les déficits publics excessifs, lesquels sont définis dans le protocole sur la PDE par des valeurs de référence pour le déficit public annuel (3 %) et la dette publique brute (60 %) rapportés au PIB en fin d’année, tout en précisant un certain nombre de conditions d’application. Fin mai 2012, 23 États membres faisaient l’objet d’une PDE : BE, BG, CZ, DK, DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK et UK. Pour sept d’entre eux, le délai de correction du déficit a été fixé à 2012, pour dix autres à 2013, à 2013 pour ES, 2014 pour EL et 2015 pour IE et UK. Seuls trois États membres n’ont pas respecté un délai de correction fixé à 2011(BG, HU et MT). Comme les raisons structurelles d'ouverture d'une PDE diffèrent d'un État membre à l'autre, la simple indication du nombre de ces États n'apporte pas beaucoup de valeur ajoutée – si valeur ajoutée il y a – par rapport aux autres indicateurs utilisés dans le présent rapport, en particulier ceux en lien avec les finances publiques. L’objectif de la PDE étant d’adresser aux États membres des recommandations individuelles visant à redresser la situation de leurs comptes publics, son existence peut être perçue comme allant dans le sens d’une amélioration des finances publiques. Selon la logique sous-jacente qui est au cœur de l’actuel cadre de gouvernance économique renforcé, l’assainissement des finances publiques est la seule façon de parvenir à créer un environnement économique sain. Sa nature est d’analyser les finances publiques au travers de critères définis par la législation. Cela est encore plus important à l’étape finale de la PDE, lorsqu’un État membre se conforme aux recommandations adressées avant l’échéance du délai de correction. Dans ces conditions, le nombre d’États membres faisant l’objet d’une PDE varie périodiquement sous l’effet d’actions entreprises pour ramener le déficit public en dessous du seuil de 3 % du PIB, et le nombre d’États membres soumis à cette procédure varie d’une année sur l’autre. La hausse de ce nombre en 2009 avait été causée par l’augmentation des dépenses publiques consécutive aux interventions des États sur les marchés financiers. Tous les États membres sauf sept (BG, CZ, EE, MT, PL, RO et SK) ont ainsi notifié depuis 2007 diverses interventions publiques entreprises pour répondre à la crise financière. L’indicateur basé sur le nombre d’État membres sous PDE ne peut donc pas être considéré comme concluant. Dans ce contexte, les indicateurs fondés sur le niveau et la variation du déficit public et de la dette brute des États membres apparaissent comme plus pertinents. D’une manière générale, la situation des finances publiques est en voie d’assainissement. Le ratio du déficit public s’est nettement amélioré depuis 2008 et devrait se tasser à 3,3 % en 2013, alors que le ratio de la dette ne s’accroîtrait que marginalement, à 87 % du PIB en 2013. 5.2.3. L’inflation devrait progressivement se ralentir En 2011, la hausse des prix à la consommation a principalement été alimentée par le renchérissement des prix mondiaux des produits de base et, dans certains États membres, par des augmentations de la fiscalité indirecte et des prix administrés. L'inflation mesurée par l'IPCH a temporairement dépassé 3 % en 2011, pour ensuite ralentir dans un environnement économique plus déprimé. La stabilisation des prix des produits de base en fin d’année, telle qu’anticipée par les contrats à terme sur produits de base, conjuguée à l’atonie relative de l’activité économique, devrait induire une nouvelle décélération des prix à la consommation. Un reflux plus rapide de l’inflation est exclu en raison des mesures budgétaires arrêtées par plusieurs États membres, tout particulièrement les augmentations de la fiscalité indirecte et des prix administrés. Le retour à une croissance modérée à la fin de 2012 et en 2013 de devrait pas créer de tensions sur les prix, d’autant que les écarts de production ne se résorberont que très lentement dans l’UE et la zone euro. Conjuguée à la relative atonie de l’activité, la stabilisation des prix des produits de base anticipée dans les contrats à terme devrait ralentir la hausse des prix à la consommation. L’inflation globale devrait en outre s’atténuer du fait du recul de l'inflation de l'énergie induit par les effets de base liés à l’envolée des prix pétroliers du début de 2011. Le retour à une croissance modeste à la fin de 2012 et en 2013 ne devrait pas créer de tensions supplémentaires notables sur les prix, d’autant que les écarts de production ne se résorbent que très lentement dans l’UE et la zone euro. L’inflation globale mesurée par l’IPCH devrait rester proche de 2 % sur 2013 (1,9 % dans l’UE, 1,8 % dans la zone euro), un niveau conforme aux anticipations d’inflation. L’inflation sous-jacente devrait évoluer de manière similaire en 2013, à quelques distorsions près résultant des augmentations des impôts indirects et des prix administrés (voir graphique 7). 5.2.4. La situation sur le marché du travail devrait se stabiliser La situation actuelle sur le marché du travail s’explique à la fois par l’héritage de la récession de 2008-2009 et par la stagnation de 2011-2012. Les améliorations observées lors des premières étapes de la reprise de 2009-2011 avaient été limitées. Comme les entreprises avaient ajusté leur volume de main d’œuvre en réduisant le temps de travail par salarié plutôt qu’en procédant à des réductions d’effectifs, l’expansion s’est d’abord traduite par une normalisation en termes d’heures prestées et la croissance de l’emploi n’a été que marginale, voire nulle. Avec la contraction de l’emploi au second semestre 2011, le taux de chômage est monté à 10,3 % en 2012 et devrait rester à ce niveau sur 2013 (voir graphique 8). Dans ces conditions, et comme il ressort des enquêtes de la Commission, les attentes en matière d’emploi dans les secteurs industriels et de services de l’UE ont baissé à la fin de 2011 et sont restées médiocres au premier trimestre 2012. Ces attentes restent supérieures à leur moyenne de long terme dans le secteur manufacturier, tandis qu'elles demeurent légèrement inférieures à cette moyenne dans les services (voir graphique 9). Par la suite, le rebond attendu de l’activité économique devrait contribuer à stabiliser la situation sur le marché du travail, mais d’éventuelles améliorations ne se feront sentir que lentement du fait du décalage habituel dans la réaction de l’emploi aux variations de l’activité économique. Les efforts de réforme entrepris dans divers pays de l’UE devraient eux aussi contribuer de plus en plus nettement à l’amélioration de la situation. Leur impact deviendra effectif dans un délai comparable à celui observé dans les pays qui avaient déjà adopté ce type de mesures dans un passé récent. Globalement, les prévisions pour 2013 tablent sur une hausse modérée de l’emploi dans l’UE et sur sa stabilisation dans la zone euro. La trajectoire ascendante des taux de chômage devrait donc s’interrompre, dans l’UE comme dans la zone euro. On doit rappeler que ce n’est pas la première fois que le taux de chômage dans l’Union européenne s’accroît dans ces proportions : en 2000 2004 déjà, le taux de chômage avait progressé de 8,5 % à 9,1 % avant de se tasser à 7,1 % en 2008. 5.2.5. Rémunérations dans le secteur public et dans l’économie totale La Commission estime important de comparer la situation des salariés du secteur public à celle de l’économie totale dans l’UE. À cet effet, il est pertinent d’utiliser la rémunération des salariés, qui mesure le coût total de la main-d’œuvre pour tous les salariés, défini comme les salaires bruts plus les heures supplémentaires et les bonus, avec les avantages en nature et les cotisations sociales payées par l’employeur[8], à la fois dans le secteur public (secteur des administrations publiques[9]) et dans l’économie totale. Il convient de noter que les données relatives à l’économie totale incluent celles concernant le secteur public. Le poids du secteur public dans l’économie totale est de l’ordre de 22 %. Les rémunérations dans le secteur privé sont fortement corrélées aux cycles économiques: la rémunération des salariés dans l’économie totale a augmenté de 5,2 % en 2007 et de 4,4 % en 2008, mais elle a baissé de 0,3 % en 2009, au cœur de la crise financière, lorsque le PIB a chuté de 4,3 %. En revanche, la rémunération dans les services publics n’épouse pas nécessairement les cycles économiques. C’est ainsi que la rémunération des salariés des administrations publiques a augmenté de 3,4 % en 2009. Le rythme annuel d’accroissement de la rémunération des salariés du secteur public devrait passer de 0,4 % en 2011 à 0,8 % en 2012 et atteindre 1,3 % en 2013. Dans l’économie totale, la rémunération a progressé de 2,6 % en 2011 et elle devrait augmenter plus rapidement (1,9 % en 2012 et 2,3 % en 2013) que dans le seul secteur public (voir graphique 10). Pendant la récession de 2009, les hausses de salaires dans l’économie totale avaient été minimes et les ajustements salariaux dans le secteur public étaient restés modérés. La situation a toutefois changé sitôt la récession terminée, avec des augmentations de salaires plus fortes dans l’économie totale que dans le secteur public, où les ajustement salariaux restaient bridés par les efforts des États pour contenir les déficits budgétaires. De 2004 à 2011, la rémunération nominale dans l’UE a progressé de 28,4 % dans le secteur public et de 27,9 % dans l’économie totale. Selon les prévisions économiques européennes du printemps 2012, cette progression (depuis 2004, donc) devrait atteindre, en 2013, 31,1 % dans le secteur public et 33,3 % dans l’économie totale (voir graphique 11). La rémunération nominale par salarié devrait croître à un rythme annuel de l’ordre de 2,1 % en 2012 comme en 2013. Cela entraînera une diminution du salaire réel en 2012, du fait d’un taux d’inflation supérieur (2,6 %), mais une augmentation en 2013 en raison d’une inflation moindre (1,9 %). La situation des salariés du secteur public serait moins favorable, avec une progression plus faible de leur rémunération. Cette perte de pouvoir d'achat des salariés du public, qui représenterait 1,8 % en 2012, est aussi anticipée par l'indicateur spécifique prévisionnel publié par Eurostat sur la base des informations fournies en mars 2012 par le groupe de travail de l’article 65, avec un recul de 1,6 % du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux des administrations centrales. Ce qui précède montre clairement que la future adaptation annuelle des rémunérations dans les institutions de l’UE sera étroitement corrélée aux augmentations salariales dans le secteur public et pleinement en phase avec la situation économique et sociale dans l’Union, en dépit d’une plus forte progression des rémunérations dans l’économie totale. 5.2.6. Variation du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux des administrations centrales (prévision complémentaire) Il ressort de l’exercice de prévision complémentaire réalisé par Eurostat à la fin mai que la perte de pouvoir d’achat dans le secteur public devrait être moindre qu’initialement prévu, de l’ordre de 1 %[10] dans les huit États membres de référence et de 1,4 % dans l’UE‑27. Cela s’explique par la forte augmentation des salaires octroyée par le gouvernement fédéral allemand aux salariés du secteur public et qui s'appliquera aussi aux fonctionnaires fédéraux. La baisse de pouvoir d’achat susvisée sera appliquée au personnel de l’UE au moyen de la méthode. Il n’existe aucun autre évènement non décelé par la méthode et qu’il conviendrait de prendre en compte dans l’adaptation des rémunérations. Dans ces conditions, il n’y a pas la moindre raison objective d’infliger aux fonctionnaires européens une perte de pouvoir d’achat supérieure à celle appliquée par les États membres à leurs propres fonctionnaires. Il faut en outre rappeler qu’en raison des éléments de double comptage et du refus du Conseil d’adapter les rémunérations en 2011, la perte de pouvoir d’achat subie depuis 2004 par le personnel des institutions de l’UE représente plus du double de celle subie dans les services publics nationaux (7,6 % contre 3,6 %). Les États membres ont également été invités à établir des prévisions sur l’évolution des salaires entre le 1er juillet 2012 et la fin de l’année, mais certains d’entre eux ont éprouvé des difficultés pour fournir à Eurostat des chiffres solides, empêchant ainsi l’Office d’élaborer une prévision fiable. On relèvera néanmoins qu’aucun État membre ne prévoit de réduction des salaires au second semestre 2012, et qu’au moins neuf d’entre eux ont envisagé d’augmenter les salaires de leurs fonctionnaires nationaux. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’appliquer la clause d’exception. Une telle décision s'inscrirait pleinement dans le raisonnement qui sous-tend l’arrêt rendu par la Cour de justice dans l’affaire C 40/10, dans lequel elle avait souligné que la clause d’exception « permet de tenir compte des conséquences d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante ». Comme les États membres n’envisagent aucune réduction des salaires au second semestre 2012 et que certains prévoient même des augmentations, il n’y a pas de raison de s’écarter de la « méthode normale » en prenant en compte des adaptations de salaires opérées dans les États membres en dehors de la période de référence. Au final, même s’il est probable que les augmentations de salaires dans le secteur public resteront faibles en raison des efforts d’assainissement des finances publiques, cela ne sera pas le cas dans l'économie totale. En 2012, les adaptations des rémunérations inférieures à l’inflation continueront à éroder les salaires dans les fonctions publiques nationales et européenne et, si la nouvelle méthode est adoptée et prend effet en 2013, toute nouvelle perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux sera appliquée au personnel de l’UE. 6. Conclusion Des considérations et de l’analyse qui précèdent, il s’ensuit que les critères juridiques spécifiés à l’article 10 de l’annexe XI du statut ne sont pas remplis au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2011 à la mi-mai 2012. En 2012, l’économie de l’UE devrait stagner avant de s’orienter vers une croissance contenue. Les salaires dans l’économie totale devraient progresser à un rythme de 2,1 % en 2012 et 2013, même si les augmentations dans le secteur public seront moindres en raison des taux de rémunération plus faibles de ses salariés. Aucun événement n’a été identifié qui n’aurait pas été ou pu être pris en compte par l’application normale de la méthode. En 2012, les salaires réels du personnel de l’UE diminueront à proportion de la perte de pouvoir d’achat subie par les fonctionnaires nationaux. Depuis la fin de la période de référence, au moins neuf États membres envisagent une augmentation des salaires et aucun ne prévoit de les réduire. Il n’y a donc pas de raison de s’écarter de la «méthode normale» en prenant en compte des adaptations de rémunération intervenues dans les États membres en dehors de la période de référence. En conséquence, la Commission considère qu’il n’y a pas lieu de présenter une proposition en vertu de l’article 10 de l’annexe XI du statut. La Commission rappelle que, pour faire face au contexte économique général défavorable, elle a présenté au Parlement européen et au Conseil un projet de proposition qui permettrait de réaliser des économies substantielles au cours des prochaines années, et plus importantes encore à long terme. Cette proposition prévoit une nouvelle méthode révisée ainsi qu'une modification du mécanisme de la clause d'exception. [1] Document 7421/12 du Conseil du 12 mars 2012. [2] La plupart sont des principes reconnus pour la méthode ouverte de coordination (MOC) en matière de protection et d’inclusion sociales. La MOC est utilisée par les États membres pour soutenir la définition, la mise en œuvre et l’évaluation de leurs politiques sociales et développer leur coopération mutuelle. Outil de gouvernance fondé sur des objectifs et des indicateurs communs, la méthode complète les instruments législatifs et financiers de la politique sociale. Elle participe à la mise en œuvre du processus de coordination des politiques sociales, notamment dans le cadre de la stratégie de Lisbonne (et désormais la stratégie Europe 2020). [3] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’annexe XI du statut, COM(2008) 443 final du 10 juillet 2008. [4] Calculé en agrégeant les variations en glissement annuel du pouvoir d’achat observées entre 2004 et 2011. [5] Prévisions économiques du printemps 2012 de l’UE. [6] Les enquêtes auprès des entreprises et des consommateurs présentent chaque mois les appréciations et les attentes concernant diverses facettes de l’activité économique dans les différents secteurs de l’économie: industrie, services, construction et commerce de détail, ainsi que consommateurs. Pour chacun des cinq secteurs consultés, des «indicateurs de confiance» sont établis afin de refléter les perceptions et les attentes générales au niveau sectoriel en un seul indice unidimensionnel. Afin de pouvoir suivre l’ensemble de l’activité économique, l’indicateur de sentiment économique (ISE), plus large, est calculé depuis 1985 sous la forme d’une somme pondérée de ces cinq indicateurs. [7] Source: Business and consumer survey results, mai 2012, DG ECFIN. [8] En conséquence, il reflète les variations du taux d’emploi et les variations de la politique de protection sociale, ainsi que le niveau des salaires. [9] Le secteur public désigne les administrations publiques dans toute la présente section. Le secteur des administrations publiques comprend toutes les unités institutionnelles qui sont des autres producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont la majeure partie des ressources provient de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs et/ou toutes les unités institutionnelles dont l’activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale. Les unités institutionnelles incluent les administrations publiques ainsi que certaines institutions sans but lucratif et fonds de pension autonomes. Le secteur des administrations publiques est divisé en quatre sous-secteurs: administration centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale. [10] Le Royaume-Uni n’a pas communiqué de données révisées.