Avis du Comité des régions sur le «document de travail de la Commission européenne "L'objectif 4 et Adapt au service d'une meilleure adaptation des ressources humaines"»

(97/C 379/03)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le document de travail de la Commission européenne «L'objectif 4 et Adapt au service d'une meilleure adaptation des ressources humaines» [SEC(96) 2150];

vu le Livre blanc de la Commission «Croissance, compétitivité, emploi», les conclusions du Conseil européen d'Essen et le Pacte de confiance pour l'emploi;

vu l'avis du Comité des régions sur «Le rôle des collectivités régionales et locales dans le principe de partenariat des Fonds structurels» ();

vu l'avis du Comité des régions sur la «Proposition de décision du Conseil relative à un troisième programme pluriannuel pour les petites et moyennes entreprises (PME) dans l'Union européenne (1997-2000)» ();

vu sa décision du 8 mars 1996, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis d'initiative sur ce sujet et d'attribuer sa préparation à la commission 4 «Politiques urbaines»;

vu le projet d'avis (CdR 123/97 rév.) adopté par la commission 4 le 30 mai 1997 (rapporteur: M. Frau);

a adopté, lors de sa 19e session plénière (séance du 17 septembre), l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'objectif 4 et Adapt: l'approche du Comité des régions

Le rapport soumis à l'examen est destiné à faire le point sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de l'objectif 4 et d'Adapt, dont les actions sont inscrites dans le droit fil des conclusions du Conseil européen d'Essen et du Livre blanc de la Commission «Croissance, compétitivité, emploi», complété par l'initiative concernant le Pacte de confiance pour l'emploi.

La structure du document d'étape de la commission vise à répondre à une triple préoccupation:

- Rappeler les grandes orientations politiques sous-jacentes à l'objectif 4 et Adapt.

- Présenter une évaluation de la mise en oeuvre des programmes au stade actuel.

- Proposer des perspectives pour l'objectif 4 et Adapt qui, à partir des orientations et des premiers résultats, permettront de tirer le maximum des possibilités potentielles de l'approche qui sous-tend cet objectif.

1.1.1. Le présent avis s'inscrit dans le débat plus large que constitue la bataille stratégique concernant l'avenir du Fonds social européen et la place future qui sera réservée dans ce cadre à l'objectif 4. Il évalue tout d'abord le contenu technique du document de la Commission, avant de présenter une approche plus politique et plus large du développement et de la compétitivité qui considère la société dans son ensemble et ajoute une dimension permettant de mieux comprendre l'utilisation des ressources humaines dans les zones urbaines.

1.1.2. Déplaçant la recherche de propositions au-delà du cadre limité de «la gestion interne de la main-d'oeuvre dans les entreprises» pour investir le champ des potentialités de l'ensemble de la cité avec, pour ligne de mire, un développement social et citoyen durable, le CdR plaide en faveur d'une approche de conception générale des interactions entre les mutations industrielles, la compétitivité et l'emploi, approche qui se concentre davantage sur la personne humaine et qui aille au-delà de formes d'analyse exclusivement quantitatives

2. Observations générales

2.1. Rappel des orientations de l'initiative

Dans le double but de prévenir le chômage et d'accroître la compétitivité globale de l'économie, les interventions de l'objectif 4 et d'Adapt sont destinées à améliorer l'environnement compétitif des entreprises de l'industrie et des services. Elles visent à l'amélioration de la gestion des ressources humaines au regard des mutations en cours. Leur caractère horizontal les rend possible sur l'ensemble du territoire de l'Union.

2.1.1. Priorités et aspects spécifiques

Afin d'éviter les effets de dispersion et en vue de renforcer l'efficacité du dispositif, il est recherché une concentration des projets sur les besoins les plus importants.

Six éléments clés sont repris dans la réglementation. Ils couvrent d'abord les priorités et ensuite les aspects plus spécifiques des actions. Sont énumérées ci-après les trois priorités, suivies des trois aspects spécifiques des actions.

- Anticipation: pour identifier les impacts des mutations et ainsi en minimiser les effets par l'amélioration des capacités d'adaptation des travailleurs et la saisie des nouvelles possibilités d'emploi.

- Formation et requalification: à partir des besoins identifiés dans le cadre de l'anticipation, les contenus de la formation et l'adéquation entre l'offre et la demande de qualification doivent pouvoir être améliorés pour répondre aux nécessités des nouveaux systèmes d'organisation du travail.

- Amélioration des systèmes de formation: afin de renforcer la capacité des systèmes de formation tant du point de vue des moyens matériels qu'humains - formation des formateurs, développement multimédia, amélioration des méthodes et outils pédagogiques - pour la formation continue existant dans les États membres comme pour celle dispensée dans les entreprises.

- Les personnes menacées de chômage: deux catégories de travailleurs sont identifiées; ceux qui sont peu ou pas qualifiés, et ceux dont la qualification est devenue obsolète au regard des nouveaux besoins.

- Les besoins spécifiques des PME: au regard des difficultés d'accès des PME aux dispositifs d'anticipation et de formation, le cadre d'intervention vise à renforcer les services de qualité en direction de cette catégorie d'entreprises afin de leur permettre d'exercer leurs propres responsabilités dans ce domaine.

- Partenariat: en vue de l'efficacité maximum de l'objectif 4, la recherche d'une participation la plus large et la plus importante possible des acteurs aux différents niveaux d'exécution et de programmation s'impose. Le développement de réseaux de coopération à tous les niveaux (local, régional, national) est ici envisagé.

2.1.2. Il existe une diversité évidente d'approches, qui s'explique par les contextes nationaux et les choix stratégiques différents des États membres. Les politiques nationales varient grandement en ce qui concerne l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles (degré d'intervention du secteur public, modalités de cofinancement, intégration de l'anticipation, etc.); on relève également des manières plus ou moins strictes d'interpréter les orientations pour la programmation. Peu de contextes nationaux sont compatibles avec l'ensemble des orientations, ce qui signifie que les États membres doivent effectuer des choix contraignants pour la mise en oeuvre de l'objectif 4.

3. Observations spécifiques

3.1. Présentation des premiers résultats

La mise en oeuvre effective des actions de l'objectif 4 a été tardive dans les États membres, le degré d'exécution étant assez variable. Les administrations responsables ont accordé une préférence à la mise en oeuvre des actions de l'objectif 3 (lutte contre le chômage). Structurés dans les différents États membres, selon un schéma commun, les approches et les résultats au stade actuel laissent apparaître une grande diversité due pour l'essentiel aux niveaux différents des subventions du secteur public, aux différences en termes de cofinancement et aux interprétations divergentes des orientations.

3.1.1. Quelques tendances générales peuvent être dégagées malgré la courte période d'exécution et la maturité inégales des systèmes de suivi. En matière de programmation, l'accent a été placé sur la formation. L'anticipation des tendances manque de cohérence. Le principe d'horizontalité trouve ses limites dans l'organisation sectorielle des systèmes de formation, tandis qu'il existe un manque évident de concentration lié aux difficultés rencontrées par les PME pour obtenir des cofinancements. Quoique le partenariat soit un objectif partagé par la plupart des États membres, l'importance des obstacles rencontrés par les entreprises les plus faibles pour trouver des partenaires varie très sensiblement d'un pays à l'autre.

3.2. Problèmes liés à Adapt

3.2.1. Les actions d'Adapt concernent à la fois les PME mais également les structures qui leur apportent un soutien local, régional et national pour s'adapter au changement. Il convient de tenir compte des données suivantes au moment d'analyser les critiques adressées à ce programme:

- 15 % des projets retenus concernent des emplois nouveaux avec une concentration significative d'activités dans le tourisme, le secteur de l'environnement, l'économie sociale et les professions tournées vers les besoins sociaux;

- 20 % des projets concernent l'organisation du travail, la gestion de la qualité, la santé et la sécurité sur les lieux de travail;

- 20 % des projets concernent l'organisation du travail, l'anticipation et la mise au point d'instruments meilleurs en direction des petites entreprises et des organisations au service des travailleurs;

- un nombre important de projets visent à l'établissement de meilleures structures au plan local.

3.2.2. La Commission relève deux grands problèmes qui doivent être pris en compte concernant Adapt:

- La complexité liée à la mise en oeuvre de programmes transnationaux faisant appel à un large éventail de participants aux quatre niveaux d'approche communautaire, national, régional et local.

- La difficulté de mettre en oeuvre des programmes transnationaux dans un cadre réglementaire conçu essentiellement pour des programmes nationaux. Il faudrait prévoir la possibilité de favoriser les actions transnationales dans un cadre juridique.

3.2.3. La mise en oeuvre de l'objectif 4 semble induire des effets «structurants» affectant les politiques actives du marché du travail. Il s'agit notamment de l'intégration des ministères du Travail comme partie prenante à des politiques autres que celles relatives à la gestion du chômage et du renforcement de la notion de politique active et préventive du marché du travail, de préférence aux politiques curatives ou de crise.

3.3. Conclusions de la Commission européenne

3.3.1. Compte tenu d'un certain nombre de difficultés de mise en oeuvre liées à la nouveauté de la démarche, de sa complexité, mais également à l'évolution rapide du contexte même des mutations structurelles, à l'émergence de la société de l'information, aux aléas de la conjoncture économique ainsi qu'aux difficultés de cofinancement des opérations, il apparaît du point de vue de la Commission européenne important de retenir les réflexions suivantes:

- Clarifier le concept de mutations structurelles dans le cadre du développement durable.

- Faciliter la tâche d'anticipation.

- Concentrer les efforts sur les actions innovantes dans le domaine de l'anticipation et de ses liens avec la formation et les systèmes qui y sont attachés, et sur la lutte contre les difficultés qui pèsent sur les PME.

- Renforcer les partenariats partout et à tous les niveaux.

- Assurer le financement dans le respect du principe coût/efficacité.

3.3.2. Il est précisé que l'ensemble de ces réflexions doit se faire sans modifications des orientations relatives à l'objectif 4 et Adapt.

4. Recommandations

Le Comité des régions:

4.1. Accueille favorablement les propositions de modification présentées par la Commission, en particulier s'agissant des problèmes liés au financement, à la concentration et au partenariat.

4.2. Prend note de l'impact négatif de la globalisation et des politiques macroéconomiques actuelles sur l'emploi et préconise un large débat sur la place du travail dans la société actuelle, assorti de la promotion d'une politique active du marché du travail conçue comme un instrument de création d'emplois pour les catégories les plus défavorisées sur le marché du travail. Dans le cadre de la discussion sur la réforme des Fonds structurels, il faudrait veiller à ce que, à l'avenir, les outils d'une politique active et préventive du marché du travail soient maintenus à l'intérieur du système des Fonds structurels.

4.3. Considère qu'il est important que les ressources de l'objectif 4 soient également utilisées pour le financement des projets en faveur de la coopération entre les secteurs publics et privés et du fonctionnement des marchés locaux de l'emploi, tout en améliorant et en actualisant le savoir-faire professionnel du personnel des collectivités locales et régionales.

4.4. Demande que des mesures soient prises en faveur d'une approche plus décentralisée et que la responsabilité de la gestion de l'objectif 3, de l'objectif 4 et des initiatives communautaires Adapt et Employment soit confiée aux partenariats régionaux. L'on améliorerait ainsi la cohésion entre les diverses mesures prises dans le cadre du Fonds social européen et la cohésion de ces mesures avec les autres parties des Fonds structurels gérées pour l'essentiel au niveau régional.

4.5. Plaide en faveur de la simplification des procédures d'appel d'offres et de l'introduction de nouveaux critères qui garantissent que les PME qui ont le plus besoin d'aide puissent obtenir les cofinancements nécessaires. Souligne que, compte tenu de la situation budgétaire des caisses publiques, les ressources pour le cofinancement demandé dans de nombreuses régions sont soit inexistantes, soit très limitées. Demande dès lors que la part du cofinancement provenant des ressources publiques nationales soit revue à la baisse, que le remplacement des ressources publiques de cofinancement par des fonds privés soit autorisé et, concernant le programme Adapt, que sa durée soit prolongée de 1 à 2 ans.

4.6. Suggère d'accorder un rôle plus important aux régions dans la sélection des projets.

Bruxelles, le 17 septembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 100 du 2. 4. 1996, p. 72.

() JO C 34 du 3. 2. 1997, p. 34.