COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la politique commune d'asile et l'Agenda pour la protection (Deuxième rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la Communication COM(2000)755 final du 22 novembre 2000)

SOMMAIRE

INTRODUCTION

1. Le contexte de l'adoption de l'Agenda pour la protection et son impact pour l'Union européenne

2. Les priorités pour l'Union européenne

2.1 L'accès à la protection

2.2 Les solutions durables

2.3 Vers un partage des responsabilités avec les pays tiers

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE : MISE EN bUVRE DU PROGRAMME LÉGISLATIF DE LA PREMIÈRE PHASE ET DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

1. Législation de la première phase

2. Coopération administrative et mesures d'accompagnement

3. Autres développements

4. Méthode de coordination ouverte appliquée à l'asile, échanges d'informations et analyse commune

INTRODUCTION

La période considérée (décembre 2001 à février 2003) marque une étape majeure pour la mise en place et le décollage du régime d'asile européen commun. En effet, ainsi qu'en témoigne l'annexe à la présente communication, des avancées significatives ont été enregistrées dans la mise en oeuvre du programme législatif de la première phase définie par les conclusions du Conseil européen de Tampere, accompagnées du développement de mesures de soutien destinées à donner corps à cette nouvelle politique. Toutefois ces avancées se sont produites avec un certain retard tout en respectant les échéances fixées au Conseil européen de Séville. En outre, ces progrès se sont dans certains cas réalisés au prix d'une diminution de l'effet utile de l'harmonisation ou d'un niveau très minimal des normes agréées. L'adoption à l'unanimité des instruments communautaires en cette matière en est la principale cause, la difficulté des États membres à s'extraire des agendas nationaux en étant une seconde. Au-delà des progrès enregistrés dans le texte du traité de Nice, les travaux de la Convention ainsi que la contribution de la Commission sur cette question ont particulièrement souligné ce handicap. Il est plus que souhaitable que le Conseil tire les leçons de ce stade des négociations en vue d'aboutir en 2003 à l'adoption des instruments qui restent sur la table. La directive relative aux procédures d'asile constituera dans ce contexte un enjeu majeur

La réalisation des engagements de Tampere est donc bien lancée. Les bases de la deuxième phase d'harmonisation devant aboutir, à terme, à une procédure d'asile commune et à un statut uniforme sont actuellement jetées à travers d'importantes études, le renforcement des coopérations administratives et la mise en place d'outils de convergence comme le Comité sur l'immigration et l'asile et EURASIL. Néanmoins, la crise du système d'asile est de plus en plus évidente dans un certain nombre d'États membres et un malaise grandissant est ressenti par l'opinion publique. On observe une utilisation abusive des procédures d'asile et un gonflement des flux mixtes, souvent entretenus par le trafic et la traite des êtres humains et composés à la fois de personnes ayant légitimement besoin d'une protection internationale et de migrants utilisant les voies et les procédures d'asile pour accéder au territoire des États membres, à la recherche d'une amélioration de leur situation économique. Ainsi les taux de décisions négatives après examen de tous les besoins de protection internationale demeurent importants.

Ce phénomène, qui constitue une menace réelle pour l'institution de l'asile et plus généralement pour la tradition humanitaire européenne, requiert des réponses structurelles. D'une part, une action plus résolue sur les causes profondes est prioritaire; la Commission a présenté ses propositions le 3 décembre 2002 avec sa communication consacrée à l'intégration des questions liées aux migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers. D'autre part, l'ouverture de voies maîtrisées pour l'immigration légale a fait l'objet de propositions de la Commission, sur la base de sa communication du 22 novembre 2000 sur une politique communautaire d'immigration. La Commission avancera prochainement de nouvelles suggestions sur les différentes interactions entre l'immigration, les politiques d'intégration et les politiques sociales et d'emploi.

En matière de politique d'asile, il apparaît aujourd'hui nécessaire d'explorer de nouvelles voies, complétant l'approche progressive définie à Tampere. La question se pose en effet de savoir si les États membres ne pourraient pas mieux investir les importants moyens humains et financiers consentis, partiellement soutenus par le Fonds européen pour les réfugiés, qu'ils consacrent à l'accueil des personnes déplacées pendant la durée de procédures parfois longues et aboutissant souvent à des décisions de rejet, qui supposent, en principe, un rapatriement après un séjour prolongé. Trois objectifs complémentaires devraient dès lors être poursuivis en vue d'une meilleure gestion de l'asile dans le contexte d'une Europe élargie: amélioration de la qualité des décisions ("frontloading") dans l'Union européenne; consolidation de l'offre de protection dans la région d'origine; traitement des demandes de protection au plus près des besoins, ce qui suppose la régulation de l'accès à l'Union européenne par l'instauration de modes d'entrées protégées et de programmes de réinstallation.

Ces réflexions s'inscrivent dans le cadre de la mise en oeuvre de l'Agenda pour la protection, défini par la communauté internationale, après deux ans de consultations mondiales. Ce dernier se veut une réponse aux défis contemporains que pose la gouvernance du problème des réfugiés dans le monde, face aux difficultés d'application des normes de protection internationale, dans un contexte de flux migratoires mixtes et de continuation des persécutions, des risques ou des dangers forçant à l'exil plusieurs millions de personnes qui doivent être protégées. Grâce à la masse critique atteinte par le régime d'asile européen commun, à ses capacités d'action extérieure, à la recherche de voies nouvelles, l'Union européenne dispose d'outils essentiels pour améliorer ses réponses à ces nouveaux défis ainsi que pour mettre en oeuvre l'Agenda de protection multilatéral dans lequel la Commission définit trois grandes priorités: l'accès à la protection, les solutions durables et un meilleur partage des responsabilités avec les pays tiers. L'Union européenne devrait être un acteur pivot du succès de l'Agenda sur le long terme.

1. Le contexte de l'adoption de l'Agenda pour la protection et son impact pour l'Union européenne

La pertinence et la primauté de la convention de Genève confirmées

Le lancement de consultations mondiales en décembre 2000, à la veille du 50e anniversaire de la convention de Genève de 1951 relative au statut de réfugié, est une réponse aux nouveaux défis auxquels étaient confrontés la protection internationale et le HCR. Il était particulièrement urgent, d'une part, de trouver des solutions en réaffirmant la pertinence et l'universalité de la convention au début du XXIe siècle et, d'autre part, de clarifier l'application d'un certain nombre de ses dispositions, voire d'identifier des éléments ne figurant pas dans la convention, mais qui contribueraient à développer une meilleure protection et une meilleure gestion des flux ainsi que des solutions durables. Ce processus a abouti à l'approbation lors du Comité exécutif du HCR à l'automne 2002 d'un Agenda pour la protection, texte multilatéral fondé sur deux piliers. Le premier consiste en une déclaration des États parties à la convention de Genève et à son protocole lors de la Conférence ministérielle de décembre 2001 en Suisse, à l'occasion des 50 ans de cette convention. Cette déclaration réaffirme le rôle central de la convention pour le régime de protection internationale. Le second établit un programme d'action comportant les 6 buts suivants, eux-mêmes déclinés en plusieurs objectifs:

(1) le renforcement de la mise en oeuvre de la convention de 1951 et de son protocole de 1967;

(2) la protection des réfugiés dans un contexte de mouvements migratoires plus larges;

(3) le partage plus équitable des fardeaux et responsabilités et la mise en place de capacités à recevoir et protéger les réfugiés;

(4) des solutions plus effectives relatives aux problèmes de sécurité;

(5) redoubler les efforts en matière de recherche de solutions durables;

(6) rencontrer les besoins de protection des femmes et enfants réfugiés.

Au-delà de certaines différences dont la première est évidemment le nombre de réfugiés accueillis, de nombreux pays du Sud ou émergents connaissent les mêmes problèmes de gestion de flux migratoires mixtes et d'adéquation des systèmes de protection mis en place, que les pays occidentaux. L'imbrication des questions de prévention et de gestion des crises, de respect des droits de l'homme, de développement, d'intégration ou de réintégration des populations réfugiées a aussi été mise particulièrement en évidence.

Les propositions du Haut Commissariat aux réfugiés sur la "Convention +"

Dans le contexte de l'adoption de l'Agenda pour la protection, le Haut Commissaire aux réfugiés des Nations unies a rapidement interpellé la communauté internationale en lui présentant ses idées rassemblées sous le vocable de "Convention +". Dans la droite ligne de l'Agenda, ce concept a comme objectif d'assurer un meilleur fonctionnement de la convention de Genève ainsi qu'une plus grande solidarité et de compléter la gestion des flux liés à l'asile par des instruments ou des politiques modernisés. Il reconnaît que le système d'asile et de protection internationale peut être gravement menacé par son détournement à d'autres fins et par les abus répétés, notamment par les réseaux de trafic et de traite des êtres humains. Le Haut Commissaire a plus particulièrement développé ce thème devant les ministres européens et la Commission à l'occasion de sa participation au Conseil informel de Copenhague en septembre 2002. Il propose notamment:

(1) la conclusion d'accords spéciaux afin de:

- développer des plans d'action en vue d'assurer des réponses plus efficaces et prévisibles aux afflux massifs ;

- cibler l'aide au développement en vue d'assurer une répartition du fardeau plus équitable et de promouvoir l'autonomie des réfugiés et de ceux qui retournent, que ce soit dans les pays hôtes ou dans les communautés d'accueil en facilitant l'intégration locale ou encore dans les pays d'origine dans le contexte de la réintégration;

- conclure des engagements multilatéraux en matière de réinstallation;

- mieux définir les rôles et les responsabilités des pays d'origine, de transit et de destination en matière de mouvements secondaires ou irréguliers (arrangements multilatéraux de réadmission, renforcement des capacités, arrangements de protection extraterritoriale) ;

(2) une coopération du HCR pour aider les États à accélérer les procédures d'asile et améliorer la qualité de l'examen des demandes d'asile par:

- l'identification de pays d'origine sûrs ou de pays tiers sûrs ;

- des informations sur les pays d'origine;

- un suivi de la jurisprudence développée dans les États membres.

Le HCR concède que le concept d'accords spéciaux reste encore vague et devra être clarifié notamment au sein du "Forum" créé à cet effet et qui se réunira pour la première fois à Genève en juin 2003.

L'enjeu particulier pour l'Union européenne et le système multilatéral de protection

Les États membres de l'UE et la Commission ont participé aux travaux et appuyé l'adoption de l'Agenda. Ils ont accueilli favorablement l'esprit des propositions du Haut Commissaire et notamment l'approche pro-active en vue de trouver des solutions à des difficultés qui entament parfois la crédibilité de l'institution de l'asile. Tant le processus d'harmonisation européen que l'Agenda pour la protection se renforcent mutuellement. Les conclusions de Tampere, les négociations législatives communautaires, les propositions de la Commission développées dans ses communications de novembre 2000 sur les objectifs à long terme de la politique d'asile et sur la politique européenne d'immigration ont nourri l'Agenda.

Aujourd'hui la masse critique atteinte par la Communauté en matière de politique de protection lui permet de mettre en oeuvre un très grand nombre d'objectifs déjà identifiés par l'Agenda. La Communauté européenne peut continuer à valoriser cet acquis lors des prochains travaux. Pour le HCR et d'autres pays tiers, d'utiles précédents peuvent être établis sur la base de cet acquis. Les difficultés rencontrées dans sa négociation ou son application pourront également leur permettre de tirer un certain nombre d'enseignements.

L'enjeu de la deuxième phase d'harmonisation européenne telle qu'élaborée par la Commission en novembre 2000, requiert des moyens plus modernes et une interface encore plus importante entre le processus interne et le volet extérieur de la gouvernance des réfugiés. Le régime d'asile européen commun ne pourra être fondamentalement amélioré sans une intégration de problématiques globales et un approfondissement du système multilatéral de protection. Réciproquement, la Commission est convaincue que le succès de l'Agenda pour la protection dépend en grande partie de l'ambition de l'Europe en matière de politique commune d'asile et de ses résultats.

Dans ce contexte, la question du partage du fardeau et des responsabilités ne doit pas uniquement être pensée en termes de répartition financière ou "physique", mais aussi en termes de solutions aux multiples facettes, satisfaisantes sur le plan qualitatif. Ces dernières doivent avoir pour objectifs de mieux gérer le système d'asile en général et d'offrir des solutions de protection effectives et adéquates, en s'appuyant sur une maîtrise et une régulation des flux liés à l'asile, tant sur le territoire européen que dans les régions d'origine. Il sera déterminant que l'Union européenne développe une véritable politique partenariale avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes. Des modes d'entrées protégées vers l'Union européenne pour les personnes nécessitant une protection internationale pourraient être développés à titre complémentaire. Ainsi, la notion de "protection dans la région d'origine" qui a engendré à ce jour de nombreux malentendus et controverses, pourrait s'intégrer dans une architecture globale de solutions non exclusives les unes des autres. Le respect des obligations internationales de l'Union européenne et des États membres doit également constituer le fondement de ces solutions.

2. Les priorités pour l'Union européenne

Il s'agit à présent de mettre en oeuvre cet Agenda afin de créer concrètement et d'une manière opérationnelle les conditions d'existence d'un meilleur régime de protection internationale. Tous les pays, régions et organisations concernés doivent, chacun pour ce qui le concerne, intégrer les objectifs du programme dans leur ordre du jour politique et législatif. Cependant, des actions prioritaires devraient être définies. Si les différents buts, objectifs et mesures mentionnés dans le programme d'action sont interdépendants, la Commission propose néanmoins trois thèmes prioritaires pour l'Union européenne. Ces thèmes devraient permettre de traiter une grande partie des questions soulevées par l'Agenda pour la protection et le concept de "Convention +" et être à la base d'un meilleur partage des responsabilités avec les pays tiers.

2.1 L'accès à la protection

L'Agenda pour la protection prévoit un large éventail de mesures favorisant l'accès à la protection en vue:

- de mieux appliquer la convention de Genève et d'offrir les formes de protection internationale adéquates pour répondre à tous les besoins de protection;

- d'améliorer les procédures d'asile, les conditions d'accueil et les dispositifs d'enregistrement et d'identification, le respect des réfugiés et leur protection dans le cadre de la gestion des flux migratoires mixtes;

- de renforcer la lutte contre le trafic et la traite des êtres humains et la connaissance des flux migratoires;

- de renforcer les capacités institutionnelles, dans la coopération et la solidarité ainsi que les réponses aux afflux massifs;

- de mieux répondre aux questions de sécurité et aux besoins des femmes et enfants réfugiés.

Les éléments de base mis en place par la Communauté européenne pour l'accès à la protection, directement pertinents pour la mise en oeuvre de l'Agenda pour la protection, sont les suivants:

- une application plus harmonisée, intégrale et globale de la convention de Genève et une réduction des divergences d'interprétation du concept de réfugié;

- la mise à disposition, en complément, d'une protection subsidiaire pour couvrir tous les besoins de protection internationale;

- des procédures d'asile équitables, plus rapides et efficaces;

- des normes de base pour l'accueil des demandeurs d'asile;

- un meilleur système d'identification par la mise en oeuvre d'EURODAC mais aussi d'enregistrement par un certain nombre de normes figurant, notamment, dans les instruments législatifs (procédures d'asile, conditions d'accueil, protection temporaire);

- une politique contre les discriminations, le racisme et la xénophobie, par la législation et des mesures de sensibilisation;

- un partage plus clair des responsabilités entre États membres pour l'examen des demandes d'asile;

- une lutte déterminée contre le trafic et la traite des êtres humains par l'adhésion de la Communauté aux protocoles de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (convention de Palerme) et par l'adoption d'instruments législatifs et financiers;

- l'établissement d'outils d'analyse et d'échanges sur les flux migratoires;

- des mécanismes de solidarité et de renforcement des capacités en matière d'asile de même que, à terme, dans le domaine du contrôle des frontières extérieures et de la gestion des flux migratoires irréguliers;

- un renforcement du dialogue et du partenariat avec les pays tiers;

- un mécanisme commun de gestion des afflux massifs de personnes déplacées par la protection temporaire;

- la prise en compte des exigences de sauvegarde de la sécurité intérieure ainsi que de la situation des mineurs et des questions de genre, dans les instruments législatifs et dans les programmes.

En outre, un meilleur système d'accès à la protection en Europe doit aller de pair avec la mise en place d'un cadre régulé et plus transparent pour la politique d'admission, y compris aux fins d'emploi. La Commission réitère l'importance qu'elle attache à des progrès concrets sur la base de ses propositions dans ce domaine, tant dans le cadre législatif que dans celui de la coordination des politiques d'emploi et d'admission, en partenariat avec les pays d'origine.

Divers développements peuvent être envisagés dans une perspective dynamique au cours des prochains mois en vue de favoriser les synergies entre le renforcement du régime d'asile européen commun comme système régional intégré, dans un contexte élargi à partir de 2004, et la mise en oeuvre universelle de l'Agenda pour la protection et la concrétisation des propositions du HCR, synthétisées sous le vocable "Convention +".

En ce qui concerne l'application de la convention de Genève, la Commission rappelle que l'établissement du régime d'asile européen commun est basé principalement sur l'adoption d'instruments législatifs communautaires. L'un des objectifs du principal instrument communautaire de ce régime est de réduire les écarts d'interprétation dans la mise en oeuvre des règles de reconnaissance du statut de réfugié prévues par cette convention. Pour ce faire, il existe différents moyens: réunion des comités de contact qui examinent l'application de la directive sur la définition et le statut de réfugié, prérogatives de la Commission et de la Cour de justice des Communautés européennes pour assurer le respect du droit communautaire. Dans ce contexte, le HCR pourrait notamment participer comme partie intervenante aux affaires portées devant les tribunaux nationaux et devant la Cour de justice européenne dans le cadre de la procédure de renvoi préjudiciel sur la base de l'article 234 TCE. La persistance d'écarts importants d'interprétation des règles de reconnaissance du statut de réfugié en application de cette directive serait le signe évident de l'insuffisance de l'harmonisation au regard de l'objectif de statut uniforme. La Commission devrait en tirer les conséquences en termes d'initiative législative. Le réseau Eurasil (voir annexe, point 4) qui réunira des représentants des instances de recours des États membres pourra également jouer un rôle sous l'impulsion de la Commission. Celle-ci examinera les meilleurs moyens d'associer le HCR dans ce cadre.

Pour ce qui est des procédures d'asile, et sans préjudice des résultats des négociations actuelles sur la première phase d'harmonisation en ce domaine, la Communauté européenne doit encore approfondir ses réponses à deux grands problèmes: la qualité de l'examen des demandes et la rapidité des procédures. La Commission intensifiera ses travaux sur le "frontloading", notamment par la poursuite de l'examen de l'option du guichet unique, déjà évoquée en novembre 2000. Elle tiendra compte entre autres des résultats d'une étude lancée par la Commission et dont les résultats sont disponibles depuis janvier 2003. Cette étude décrit les pratiques actuelles dans les États membres et quelques autres pays (Suisse, Canada) et fait apparaître une tendance à inclure la protection subsidiaire dans les procédures de détermination du statut de réfugié au cours de la dernière décennie. L'étude examine les avantages et inconvénients de la méthode du guichet unique. Elle souligne que cette option bénéficie d'un soutien croissant parmi les États membres, le HCR et d'autres acteurs intéressés, malgré les différences substantielles dans le détail des pratiques nationales.

La question de l'utilisation des notions de pays d'origine sûrs et de pays tiers sûrs afin d'accélérer les procédures et de se consacrer aux personnes qui en ont le plus besoin devrait trouver une première réponse législative avant fin 2003, sur la base de la proposition modifiée de la Commission. Le Conseil a également adopté des conclusions au sujet de ces deux notions, en octobre et en novembre 2002, respectivement. Le 13 novembre 2002, l'Autriche a présenté une initiative en vue de l'adoption d'un règlement fixant les critères permettant de déterminer les États pouvant être considérés comme pays tiers sûrs et établissant une liste de ces pays en Europe [1]. Le Conseil a convenu d'examiner cette initiative dans le cadre des travaux sur la proposition modifiée de la Commission en matière de procédures d'asile.

[1] JO C 17 du 24.1.2003.

Comme déjà indiqué dans sa communication de novembre 2000, la Commission adopte une attitude ouverte vis-à-vis de cette question, car une harmonisation est nécessaire dans le contexte de la procédure commune d'asile. La méthode d'harmonisation proposée par la Commission au cours de la première phase était réaliste au vu des pratiques divergentes des États membres en la matière. Néanmoins, la Commission accueillerait favorablement des discussions au Conseil faisant apparaître une maturité politique plus importante à cet égard ainsi qu'une vision plus ambitieuse de l'harmonisation. Dans ce contexte, une coopération plus étroite entre la Communauté et le HCR en matière d'information sur les pays d'origine et de transit est essentielle. Ces notions ont jusqu'à présent été envisagées dans une optique purement procédurale. Il serait nécessaire d'examiner leurs liens avec la politique extérieure de protection et les relations avec les pays tiers identifiés. Il pourrait être envisagé de les compléter au cas par cas avec des éléments de partenariat avec ces pays.

La problématique de l'accès à la protection pose la question cruciale de l'accès au territoire.

La mise en oeuvre de l'Agenda pour la protection devrait permettre à l'Union européenne d'approfondir ses travaux sur les moyens de rendre compatibles, d'une part, le renforcement de la protection de ceux qui en ont besoin et le respect du principe de non-refoulement et, d'autre part, les mesures de lutte contre l'immigration illégale, le trafic et la traite des êtres humains et les mesures de contrôle aux frontières extérieures. La Commission s'est déjà exprimée à ce propos dans sa communication sur l'immigration illégale ainsi que dans son Livre vert et sa communication sur la politique de retour des personnes en séjour irrégulier. Le Comité sur l'immigration et l'asile devrait être saisi de cette question.

Parallèlement, la Commission a l'intention de saisir le Conseil et le Parlement européen de la question des modes d'entrées protégées, complémentaires au traitement des arrivées spontanées en Europe des demandeurs d'asile et abordées dans la communication de novembre 2000 comme faisant partie des scénarios possibles, dans le cadre d'une conception ambitieuse et intégrée de la notion de procédure commune d'asile.

Une étude réalisée pour la Commission au sujet de l'examen des demandes d'asile à l'extérieur de l'Union européenne a été présentée en décembre 2002. Cette étude recommande que les États membres de l'UE envisagent les "modes d'entrées protégées" dans le cadre d'une approche globale, complémentaire des régimes d'asile territoriaux existants. Selon les auteurs, ces procédures constitueraient actuellement la meilleure réponse au problème engendré par la nécessité de concilier les objectifs de contrôle des migrations et l'obligation de protéger les réfugiés. L'étude propose de doter les politiques en matière de visa d'une dimension "protection" et recommande la création conjointe de lieux de protection. Elle suggère aussi de mettre en place une plate-forme pour la présence régionale de l'UE, en intégrant différents aspects de la migration (procédures de détermination, modes de protection offerts, migration aux fins d'emploi, retours, assistance à la région d'origine) dans un seul instrument, ce qui permettrait à l'UE de les gérer d'une manière coordonnée. L'étude recommande d'assurer une large diffusion des meilleures pratiques à l'échelon de l'UE et de réguler le partage des responsabilités entre les États membres en ce qui concerne le traitement des demandes de visas de protection. Les propositions présentées par cette étude devront être examinées et évaluées avec attention, notamment avec les États membres, ceux-ci n'ayant pas adopté de position consensuelle à ce stade. La question du rôle exact du HCR sera également un élément important de la réflexion commune.

À ce jour, un tiers des quinze États membres de l'UE utilise ces modes d'entrées protégées d'une manière formelle et complémentaire. Six États membres autorisent l'accès à leur territoire dans des circonstances exceptionnelles et d'une manière informelle. Cependant, la diversité et l'incohérence actuelles des pratiques des États membres affaiblissent l'impact réel de ces procédures. Il est donc hautement souhaitable de prévoir une harmonisation dans ce domaine.

Couplées aux travaux sur la réinstallation (voir point 2.2) et à une aide extérieure plus adéquate aux pays de premier accueil des réfugiés, en concertation notamment avec le HCR, des avancées européennes en matière de gestion régulée de l'accès à la protection internationale sur le territoire des États membres devraient permettre de mieux utiliser les finances publiques, dont une partie non négligeable est pour le moment consacrée à répondre à des besoins qui dépassent ceux de l'accueil des personnes en demande de protection internationale. Dans le même temps, ces avancées serviraient de puissants leviers pour lutter contre le trafic et la traite des êtres humains puisque les trafiquants verraient disparaître une grande partie de leurs "avantages concurrentiels" en termes d'accès à l'Union européenne. La piste de la plate-forme régionale pourrait éventuellement être davantage explorée dans la perspective d'une protection effective et d'une réponse aux demandes réelles de protection internationale par des offres de solutions durables. La conclusion d'accords spéciaux pourrait également être envisagée dans ce cadre. La Commission inscrira ce thème à l'ordre du jour du Comité sur l'immigration et l'asile.

2.2 Les solutions durables

La recherche de solutions durables est l'objectif fédérateur de l'Agenda pour la protection et de la "Convention +". Il existe trois solutions durables traditionnellement recensées par la communauté internationale au problème des réfugiés: retours volontaires, intégration et réinstallation.

La politique des retours

L'Agenda pour la protection souligne que la priorité est de créer les conditions dans les pays d'origine en supprimant les causes de l'exil, en permettant le retour sûr et durable de ceux qui y ont été forcés et en donnant priorité aux retours volontaires. Cela requiert tant une action dans les pays d'origine et de transit qu'une approche cohérente dans les pays d'accueil. Dans le même temps, les retours peuvent ne pas être la seule solution durable, notamment en cas de situation prolongée de réfugiés. L'Agenda souligne également que la crédibilité durable du système d'asile doit aussi reposer sur le retour des personnes qui n'ont pas besoin de protection internationale et qui n'ont pas d'autres motifs de séjour légal.

Les premiers éléments d'une approche commune européenne ont été adoptés dans le cadre du plan d'action contre l'immigration illégale de février 2002 et du plan sur les retours de novembre 2002, à la suite du Livre vert et des communications la Commission [2] ainsi que par la politique de réadmission poursuivie par la Communauté européenne, le livre vert de la Commission et la communication sur la politique communautaire en matière de retours définissant les conditions de leur durabilité et jetant les bases d'une approche intégrée incluant la préparation au retour, la formation et/ou l'aide à l'emploi, l'assistance sous diverses formes au voyage à destination du pays d'origine et/ou à la réintégration, ainsi que le suivi et une assistance postérieure au retour.

[2] COM(2002)175 du 10.4.2002, COM(2002)564 du 14.10.2002.

Le plan d'action sur les retours confirme que l'Union européenne doit définir une approche qui lui est propre en matière de retours intégrés. Ces programmes devraient couvrir tous les stades de la procédure de retour, à savoir la phase précédant le départ, le retour proprement dit, l'accueil et la réinsertion dans le pays de retour. Ces programmes de retour intégrés devraient être conçus pays par pays, de manière à tenir compte des situations particulières, du nombre de personnes visées et des besoins des pays en question. L'adoption en novembre 2002 du plan de l'UE pour le retour des Afghans doit se comprendre comme une première tentative concrète, appliquée à une problématique géographique spécifique. La Commission est particulièrement attentive au caractère durable des retours envisagés, à la cohérence entre le soutien européen et une perspective internationale plus large quant à la reconstruction de l'Afghanistan ainsi qu'à la coopération avec les pays tiers concernés et les organisations internationales compétentes, en particulier avec le HCR. Les résultats de l'application de ce plan devront être étudiés afin d'en tirer les enseignements en terme d'efficacité et de partenariat avec des parties tierces, notamment dans le contexte de la réflexion sur le concept d'accords spéciaux.

Jusqu'à présent, la priorité a généralement été accordée au rapatriement de personnes en séjour irrégulier, mais le concept de retour en tant que solution durable a bien entendu une portée beaucoup plus large. La Commission estime que l'Union européenne doit encore approfondir son approche en cette matière dans le contexte de la politique commune d'asile. Cet élément devra être pris en compte notamment lors de la discussion sur un éventuel instrument financier communautaire en matière de retours. Dans une perspective de procédure commune d'asile et de statut uniforme, il serait également important de développer des analyses communes sur la persistance d'importants obstacles au retour de certains groupes de personnes dans l'Union afin d'éviter que les membres de ces groupes ne se voient rapatrier au départ de certains États membres alors que cela ne serait pas le cas en principe dans d'autres États membres. Enfin la participation de l'Union européenne à de véritables stratégies internationales et partenariales en matière de retours pourrait être davantage développée.

L'intégration dans la société d'accueil

L'Agenda pour la protection prévoit des mesures favorisant l'intégration locale par des mesures socio-économiques, la prise en compte des besoins spécifiques des réfugiés mais également des populations d'accueil, l'offre de droits statutaires et de résidence pouvant aller jusqu'à la possibilité de naturalisation dans les pays d'asile et le soutien à l'autonomie.

Il faut distinguer les problématiques de l'intégration dans les sociétés d'accueil de l'Union européenne et celles des régions d'origine. Dans le même temps, si l'Union européenne veut être cohérente avec son intérêt pour les politiques d'accueil dans les régions d'origine, elle doit notamment tenir compte des impératifs d'intégration dans les pays hôtes de ces régions (voir point 2.3).

Sur le plan interne, les éléments de base mis en place par l'Union pour l'intégration des personnes bénéficiant d'une protection dans les États membres sont tout d'abord un cadre législatif communautaire consolidant le statut et les droits de résidence des personnes s'étant vu reconnaître une protection, complétées par des éléments de résidence de longue durée et de regroupement familial. Il n'est pas apparu souhaitable à ce stade du processus d'harmonisation d'établir des normes entièrement comparables pour les réfugiés et les personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire. Cet état de fait devra être pris en compte lors des travaux sur le statut uniforme. En outre, les objectifs de l'Union européenne, fixés à Tampere et précisés dans les conclusions du Conseil du 14 octobre 2002, sont les suivants: un traitement équitable des ressortissants de pays tiers résidant légalement et un rapprochement de leur statut juridique avec celui des ressortissants des États membres, tant sur le plan des droits que sur celui des obligations.

S'il convient de tenir compte du caractère forcé de la migration des personnes bénéficiant d'une protection internationale, de certains besoins spécifiques dus aux causes de leur exil et des droits inscrits dans la convention de Genève, les défis en matière d'intégration sont globalement les mêmes que pour les autres migrants en provenance de pays tiers ainsi que pour les sociétés d'accueil eu égard à des questions telles que la nationalité, la citoyenneté civique et le respect de la diversité, la politique sociale et d'accès au marché de l'emploi, l'éducation et la formation. La Commission proposera au printemps 2003 des orientations en matière de politique d'intégration, en l'inscrivant également dans le cadre de la politique européenne dans le domaine social et de l'emploi. Dans ce contexte, le point d'équilibre nécessaire entre les mesures horizontales et les mesures spécifiques concernant l'intégration de ces personnes devra être examiné.

Enfin, dans la perspective de faciliter davantage la circulation des réfugiés dans l'Union européenne et dans le cadre de la réflexion sur l'objectif consistant à créer à terme un statut uniforme valable dans toute l'Union, la Commission va lancer courant 2003 la dernière étude prévue dans sa communication de novembre 2000, au sujet du transfert de statut de protection. Les résultats devraient être disponibles au début 2004.

Les dispositifs de réinstallation

La réinstallation consiste en un transfert de réfugiés d'un premier pays hôte vers un deuxième pays hôte, généralement développé, où ils bénéficient des garanties de protection, dont le séjour légal, et de perspectives d'intégration et d'autonomie. L'Agenda pour la protection prévoit une utilisation plus stratégique des dispositifs de réinstallation afin de remplir les objectifs de meilleure protection de certains besoins spécifiques individuels, de solution durable pour des groupes de réfugiés et d'une plus grande solidarité dans l'accueil des réfugiés et de mieux organiser, d'une manière légale, l'entrée des réfugiés sur le territoire d'États hôtes.

La Commission envisage l'option de la réinstallation également comme un des instruments de la politique et de la procédure commune d'asile. Elle a lancé une étude dont les résultats seront disponibles à l'automne 2003. Au sein de l'Union européenne, moins de la moitié des États membres a mis en place des dispositifs structurels de réinstallation, tandis que d'autres peuvent être qualifiés de "pays de réinstallation émergents". Un troisième groupe d'États membres acceptent, sur une base ad hoc et dans des nombres très limités, l'accueil de réfugiés réinstallés. À ce stade, il n'existe pas d'orientations communes au niveau de l'Union européenne.

La Commission propose donc de lancer des activités à deux niveaux. D'une part, elle propose d'utiliser les instruments financiers de solidarité et de coopération européenne en matière d'asile. La Commission visera à offrir, dans le cadre de la mise en oeuvre des instruments financiers communautaires, un soutien et des incitations à des projets nationaux et communautaires en la matière (action prioritaire dans l'appel à proposition 2003 pour les actions communautaires du FER, commentaire budgétaire spécial sur ce thème dans l'APB 2004 pour les programmes nationaux du FER, coopérations dans ce domaine dans le programme cadre 2003 d'ARGO, actions dans l'appel à propositions 2003 de la ligne B7-667 pour la coopération avec les pays tiers dans le domaine de l'asile et de la migration). D'autre part, et parallèlement à ces actions, la Commission prendra l'initiative, au sein du Comité sur l'immigration et l'asile, d'une discussion politique sur la contribution de la réinstallation à la politique commune d'asile, l'échange de bonnes pratiques voire la faisabilité d'instruments européens spécifiques, y compris législatifs, dans ce domaine. Le rôle du HCR ou d'autres partenaires sera examiné. La question de la réinstallation devra également être prise en compte dans le cadre des réflexions en matière de politique d'intégration.

La Commission estime que seule une approche commune offrira la surface politique et opérationnelle indispensable pour induire des effets positifs sur les modes d'accès au territoire européen et utiliser la réinstallation d'une manière stratégique, tant au bénéfice de l'Union européenne que pour atteindre les objectifs de l'Agenda pour la protection. Elle lui permettrait également de conclure des accords éventuellement nécessaires. La Commission fera part de ses conclusions plus précises dans une communication à la fin 2003.

2.3 Vers un partage des responsabilités avec les pays tiers

Une meilleure répartition des charges et des responsabilités en matière de gouvernance des réfugiés est également inscrite dans les objectifs de l'application de l'Agenda pour la protection. À cette fin, sont évoqués des modalités de répartition des responsabilités afin de soulager la charge supportée par les premiers pays d'asile, une coopération plus effective pour renforcer les capacités de protection des pays qui reçoivent les réfugiés, un partenariat renforcé avec la société civile, une implication des communautés de réfugiés, une prise en compte systématique de la question des réfugiés dans les programmes de travail nationaux, régionaux et multilatéraux en matière de développement et l'utilisation effective de la réinstallation.

Les instruments de la politique européenne extérieure de protection

Un meilleur accès à la protection pour les personnes nécessitant une protection internationale, la recherche de solutions durables et la solidarité avec les pays tiers requièrent la mobilisation d'un large éventail d'actions extérieures, tant dans le domaine politique et économique qu'en ce qui concerne la fourniture d'une assistance financière ou technique plus efficace, dans l'esprit des conclusions de Tampere et de Séville. L'Union européenne dispose déjà d'atouts importants, qu'elle peut affiner à la lumière des différents objectifs du programme d'action de l'Agenda pour la protection. Ils font l'objet notamment de la communication de la Commission du 3 décembre 2002 [3], relative à l'intégration de la politique des migrations dans les relations de l'UE avec les pays tiers; cette communication souligne la charge que constitue l'accueil des réfugiés pour les pays hôtes en développement, notamment en cas de situations prolongées. Cette dimension a été particulièrement prise en compte dans la gestion des instruments financiers extérieurs tels que l'aide aux personnes déracinées. Des actions d'aide à certains groupes vulnérables ou de renforcement des capacités de protection ou de réintégration des pays hôtes ou d'origine ont également pu faire l'objet d'une programmation spécifique sur la base de divers autres instruments. Dans le cadre de la phase pilote des mesures préparatoires relatives à la coopération avec les pays tiers dans le domaine de l'asile et de la migration (ligne budgétaire B7-667), un certain nombre de projets concernant la protection et le renforcement des capacités bénéficient d'une aide (comme l'assistance à la Turquie en vue de la création d'un système d'asile et l'assistance à l'Afghanistan en vue du renforcement des capacités et à la création d'une base de données pour le suivi des retours).

[3] COM(2002)703.

L'aide humanitaire communautaire gérée par ECHO a pour but principal de porter secours aux populations victimes de désastres naturels et humains dans les pays tiers. Cette assistance est inconditionnelle, neutre et impartiale et est fournie uniquement sur la base des besoins des populations affectées. Un des objectifs spécifiques de cette assistance est de traiter les conséquences humanitaires des mouvements de populations réfugiées, déplacées ou rapatriées dans les pays tiers en respectant les principes susmentionnés. Les actions communautaires dans ce domaine se concentrent sur la protection et la subsistance des populations de réfugiés pour aussi longtemps que les besoins humanitaires résultant d'une crise subsistent. Lorsque c'est approprié, l'assistance humanitaire communautaire peut aussi soutenir les retours volontaires de réfugiés vers leurs pays d'origine dans la sûreté et la dignité. De manière similaire, des projets de réinstallation de réfugiés d'un pays de refuge vers un autre pays tiers qui a accepté de les admettre, peuvent également être soutenus. Les actions communautaires soutiennent en outre le mandat de protection et d'assistance aux réfugiés du HCR. En octobre 2002, la Commission a ainsi pris une décision importante à hauteur de EUR 11 millions en vue de soutenir le HCR en matière de protection et d'enregistrement des réfugiés et de sécurité des personnels humanitaires, ce qui entre dans les objectifs 1 et 4 du programme d'action de l'Agenda pour la protection.

Les moyens d'une coopération et d'une assistance plus efficaces

Une intervention active en faveur d'une approche renouvelée de la protection internationale suppose une implication beaucoup plus forte des pays tiers de premier accueil et de transit ainsi qu'une meilleure prise en considération des impératifs liés aux retours et à la réintégration. Cette priorité devra dès lors être prise en considération dans le cadre de l'effort général annoncé par la Commission dans sa communication du 3 décembre 2002. Dans la droite ligne des analyses et des orientations de la Commission présentées dans cette communication, la Commission s'efforcera, si nécessaire et dans le cadre des orientations définies dans cette même communication, d'intégrer la nouvelle dimension apportée à la gouvernance de la question des réfugiés et des personnes déplacées par l'Agenda pour la Protection, dans les éléments constitutifs du régime d'asile européen commun, le dialogue politique avec les pays tiers, l'examen des documents stratégiques par pays et région ainsi que la programmation et le ciblage de l'aide communautaire.

Ces différents champs d'intervention pourraient être recentrés dans le cadre d'une approche cohérente et structurée dans le sens d'un meilleur partage des responsabilités au niveau international en matière de gouvernance des réfugiés.

La Commission a par conséquent l'intention d'aborder au cas par cas la question de la migration et de la protection internationale lors de l'élaboration des documents stratégiques par pays et région, à laquelle les États membres sont associés. La prise en compte de la question de l'asile dans ces documents grâce à la procédure normale de dialogue et de programmation devrait permettre la pleine participation et le réel engagement du pays ou de la région concernée, tout en garantissant une différenciation et une définition des priorités en fonction des besoins et de la situation politique. L'évaluation à mi-parcours des documents stratégiques par pays, qui débutera en 2003, sera l'occasion de voir dans quelle mesure il convient d'accorder une priorité plus grande à des programmes traitant spécifiquement de l'asile. Néanmoins, il faut garder à l'esprit que les marges de manoeuvre demeurent limitées eu égard aux ressources disponibles, et que des arbitrages devront être effectués entre priorités concurrentes. Dans le prolongement de la ligne budgétaire B7-667, la Commission a l'intention de proposer la création et la mise en oeuvre, à partir de 2004, d'un programme pluriannuel destiné à répondre d'une manière spécifique et complémentaire aux besoins rencontrés par les pays tiers d'origine et de transit dans leurs efforts en vue de gérer plus efficacement tous les aspects des flux migratoires, y compris ceux liés à la protection internationale.

La Commission sera cependant attentive à souligner deux éléments :

- compte tenu des instruments communautaires financiers disponibles et des mécanismes de dialogue et de programmation avec les pays tiers destinataires de l'aide, l'initiative doit aussi venir des autorités nationales de ces derniers dans le cadre de leur engagement pris pour la mise en oeuvre de l'Agenda.

- l'engagement de la Communauté doit être accompagné d'une mobilisation parallèle des États membres de l'UE en matière d'aide bilatérale et la Commission veillera au renforcement de la coordination et de la cohérence entre les actions bilatérales et communautaires.

En outre, la Commission estime qu'il revient aux institutions internationales financières et aux différents organes et agences des Nations unies (notamment, outre le HCR, le PNUD, l'OCHA, l'OHCHR, l'UNRWA, l'UNICEF, le PAM, l'OMS, etc.), sous la supervision du Secrétaire général, d'une part, de mieux définir les mandats de chacun en matière de meilleure gouvernance de la question des réfugiés et, d'autre part, d'établir un plan d'action stratégique et coordonné visant à améliorer concrètement les perspectives de solutions durables dans l'application de chacun de ces mandats, en tenant compte tant du sort des réfugiés que des capacités des pays hôtes et d'origine concernés par les flux liés à l'asile, l'intégration des populations et les retours durables.

En tout état de cause, la Commission estime que le HCR, en coordination avec d'autres partenaires, devrait prioritairement analyser avec précision les caractéristiques des crises liées au déplacement forcé et identifier les enjeux en matière de gestion et de solutions. L'Union européenne pourra alors identifier un certain nombre de priorités au regard des flux migratoires qu'elle doit elle-même gérer, mais surtout des priorités géographiques définies dans l'action extérieure européenne. Dans ce contexte, la Commission considère que l'examen par le HCR des situations prolongées de réfugiés, et notamment en Afrique, devrait être une tâche urgente.

Finalement, la mise en oeuvre du régime d'asile européen commun et l'action extérieure de l'Union européenne constituent donc de puissants vecteurs de la mise en oeuvre de l'Agenda pour la protection et la "Convention +". Le développement des compétences internes en matière d'asile devrait également permettre à la Communauté de développer les compétences externes et de participer à des négociations avec des pays ou partenaires tiers ou de lancer de telles négociations sur des problématiques ou des situations spécifiques. Un partenariat renforcé avec le HCR pourrait accompagner ce processus, en se basant déjà sur les coopérations actuelles. Le HCR a un intérêt majeur à considérer à moyen terme l'Union européenne comme une entité cohérente: cela pourrait l'inciter à utiliser d'une manière plus efficace ses ressources humaines et budgétaires mobilisées actuellement dans l'UE et les pays candidats pour les redéployer graduellement dans des zones où les enjeux de protection et de soutien aux pays d'accueil ou d'origine seraient plus importants. Cet élément pourrait utilement être repris dans la réflexion lancée par le Haut Commissaire dans le cadre du mandat "HCR 2004". Cette coopération pourrait s'accompagner de la participation communautaire à des accords spéciaux, mais le concept tel que présenté par le HCR à ce stade est beaucoup trop embryonnaire pour définir une approche communautaire élaborée et définitive. Les travaux du Forum de juin 2003 seront donc importants à cet égard.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L'année 2003 sera cruciale en terme de consolidation du régime d'asile européen commun, à la veille de l'élargissement de l'Union. Elle devra voir s'achever la première phase d'harmonisation sur la base des propositions de la Commission. Dans le même temps s'ébaucheront les éléments de la deuxième phase voulue à Tampere, supposant la mise en place d'une procédure commune d'asile et d'un statut uniforme. Dans l'esprit de l'Agenda pour la protection et de la "Convention +", l'Union européenne doit s'engager avec détermination dans une nouvelle approche de la protection internationale, qui se fonde à la fois sur une meilleure gestion de l'accès des personnes ayant besoin d'une protection internationale au territoire des États membres et sur une consolidation des possibilités de traitement des besoins de protection dans la région d'origine. Pour sa part, la Commission, à la lumière notamment des résultats de diverses études menées jusqu'à présent, s'engagera dans cette voie, en étroite concertation avec le HCR, de manière à saisir le Conseil et le Parlement européen, d'orientations plus opérationnelles avant la fin de l'année.

Dans cette perspective, la Commission invite le Conseil et le Parlement européen à prendre note de son deuxième rapport sur la politique commune d'asile et:

Ø demande que le Conseil adopte toutes les propositions législatives de la première phase d'harmonisation dans le respect des échéances fixées au Conseil européen de Séville, en particulier la directive sur les procédures d'asile dans le cadre de laquelle la question des pays sûrs d'origine et des pays tiers sûrs devra faire l'objet d'une attention particulière;

Ø invite le Conseil et le Parlement à poursuivre la réflexion sur un instrument successeur au Fonds européen des réfugiés sur la base du rapport de la Commission du 3 décembre 2002 sur l'efficacité des ressources financières disponibles au niveau communautaire;

Ø encourage les États membres à faire le meilleur usage des mécanismes de coopération administrative dans le domaine de l'asile (ARGO, programme statistique) et à y contribuer activement, la Commission s'engageant à poursuivre le développement du Comité sur l'immigration et l'asile et d'Eurasil en tant que dispositifs essentiels du rapprochement des analyses et des pratiques facilitant l'identification de nouvelles priorités pour l'établissement du régime d'asile européen commun;

Ø recommande qu'une approche commune soit définie à l'égard de la mise en oeuvre de l'Agenda pour la protection ainsi que de la "Convention +" et qu'elle soit défendue au sein des enceintes de gouvernance du Haut Commissariat aux réfugiés et dans le dialogue avec ce dernier;

Ø suggère que soit entreprise une réflexion approfondie sur les possibilités offertes par le traitement de demandes d'asile hors de l'Union européenne et la réinstallation, en tant qu'instruments complémentaires à un système d'asile territorial efficace et équitable, dans le respect des obligations internationales et en tenant compte du dialogue et du partenariat avec les pays tiers;

Ø recommande que soit approfondie la réflexion sur l'accès au territoire des États membres des personnes qui ont besoin d'une protection internationale et sur la compatibilité entre le renforcement de la protection de ces personnes et le respect du principe de non-refoulement, d'une part, et les mesures de lutte contre l'immigration illégale, le trafic et la traite des êtres humains et les mesures de contrôle aux frontières extérieures, d'autre part; de son côté, la Commission inscrira cette question à l'ordre du jour du Comité sur l'immigration et l'asile et veillera, dans ce contexte, à ce qu'une attention particulière soit accordée à la question des modes d'entrées protégées sur la base des résultats de l'étude aujourd'hui disponible ainsi que sur la problématique distincte, mais liée, de la réinstallation ;

Ø invite le Conseil à entreprendre, au-delà du plan d'action de l'Union européenne déjà adopté, une réflexion sur une définition plus opérationnelle du contenu de programmes européens de retours intégrés, à la lumière des enseignements tirés de la mise en oeuvre du programme de retour vers l'Afghanistan;

Ø souhaite qu'une attention particulière soit accordée aux réfugiés et aux personnes déplacées dans le cadre des futurs travaux des institutions européennes en matière de politique d'intégration;

Ø invite le Conseil et le Parlement à prendre en compte la contribution des pays en développement dans l'accueil des réfugiés et l'application des normes en matière de protection internationale, et plus généralement à intégrer davantage la dimension de la protection internationale dans la politique extérieure européenne, au regard de l'Agenda pour la protection; dans cette perspective, la Commission examinera cet aspect en 2003 dans le cadre de l'examen à mi-parcours des documents de stratégie par pays et région et abordera les buts et objectifs de l'Agenda pour la protection dans le cadre de son dialogue sur les questions migratoires et de sa coopération avec les pays tiers concernés.

ANNEXE : MISE EN bUVRE DU PROGRAMME LÉGISLATIF DE LA PREMIÈRE PHASE ET DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

1. Législation de la première phase

Directive sur l'accueil des demandeurs d'asile

La négociation de la directive relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile été considérée comme hautement prioritaire sous la présidence espagnole. Le Conseil a défini une approche générale concernant le texte le 25 avril 2002. Le Parlement européen a rendu son avis sur la proposition de la Commission le 25 avril 2002 également, en proposant certaines modifications importantes. Un accord politique au sujet de la directive est intervenu en décembre 2002 et la directive a été formellement adoptée le 27 janvier 2003 [4].

[4] Directive 2003/9/CE du Conseil, JO L 31 du 6.2.2003.

Cette directive constitue une première étape sur la voie du rapprochement des normes d'accueil. Elle offre à la Communauté un cadre juridiquement contraignant et améliorera nettement les conditions d'accueil des demandeurs d'asile. Elle permettra aussi une plus grande convergence des systèmes nationaux d'accueil. Cependant, aucune harmonisation n'est prévue en ce qui concerne la question des membres de la famille ou celle de l'accès à une formation professionnelle. En outre, l'harmonisation sur la question de l'accès au marché du travail est minimale.

Règlement "Dublin II"

Le Conseil européen de Séville a demandé que le règlement soit adopté avant la fin de 2002. Le Parlement européen avait soutenu le 9 avril 2002 l'approche retenue par la Commission. Un accord politique sur le texte du règlement a été trouvé par le Conseil en décembre 2002. Le règlement a été officiellement adopté le 18 février 2003 [5].

[5] Règlement du Conseil CE 343/2003, JO L 50 du 25.2.2003.

Le règlement se fonde sur les mêmes principes que la convention de Dublin qu'il remplace: la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile est attribuée, en règle générale, à l'État membre qui a pris la plus grande part dans l'entrée du demandeur d'asile. Toutefois, tirant les enseignements de l'application de la convention, le règlement établit des délais de procédure plus courts afin de contribuer à l'efficacité des procédures d'asile dans leur ensemble, tient compte de la responsabilité qui incombe à l'État membre laissant perdurer des situations de séjour irrégulier sur son territoire et comporte des dispositions nouvelles visant à mieux assurer l'unité des groupes familiaux.

Parallèlement, le comité mixte institué par l'article 3 de l'accord du 19 janvier 2001 entre la Communauté européenne, la République d'Islande et le Royaume de Norvège relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un État membre, en Islande ou en Norvège, s'est réuni deux fois au cours du deuxième semestre 2002 afin que ces deux États associés au dispositif Schengen et à la convention de Dublin puissent faire connaître leurs observations sur la proposition. Enfin, la Commission a adopté le 12 août 2002 une proposition de mandat de négociation en vue de la conclusion entre les parties à l'accord du 19 janvier 2001 d'un protocole permettant la participation du Royaume de Danemark audit Accord.

Proposition de directive relative aux conditions à remplir pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou au bénéfice d'une protection subsidiaire

Les discussions relatives à la proposition de la Commission [6] au Conseil ont commencé sous la présidence espagnole en juin 2002. Le Conseil européen de Séville de juin 2002 a fixé une date limite pour l'adoption de la directive: juin 2003. Les négociations se sont poursuivies sous la présidence danoise et ont abouti, lors du Conseil "Justice et affaires intérieures" de novembre 2002, à un accord politique sur une partie très importante des dispositions figurant dans la proposition, concernant les conditions à remplir pour bénéficier du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Les négociations sur l'intégralité de la directive devraient par conséquent aboutir sous la présidence grecque, notamment pour ce qui concerne les dispositions relatives aux droits et prestations liés au statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.

[6] COM(2001) 510 final, 12.9.2001.

Dans un avis du 29 mai 2002, le Comité économique et social a soutenu la proposition de la Commission et a en particulier salué la notion de protection subsidiaire. Le 11 juin 2002, le Comité des régions a accueilli favorablement, dans son avis, l'engagement de la Commission relatif à la primauté de la convention de Genève de 1951. Le Parlement européen a adopté le 22 octobre 2002 une résolution qui propose de modifier la directive sur un certain nombre de points, notamment concernant les motifs de persécution, en ajoutant les motifs lités à l'"orientation sexuelle", au "sexe" et à l'"appartenance à un groupe ethnique", et les motifs justifiant l'octroi de la protection subsidiaire, en ajoutant le risque de peine capitale ou de mutilation génitale. Enfin, cette résolution recommande une égalité de traitement entre les bénéficiaires du statut de réfugiés et les bénéficiaires du statut de la protection subsidiaire, notamment en ce qui concerne la durée de validité du permis de résidence et la délivrance de titres de voyage et d'un permis de travail.

Proposition de directive sur les procédures d'asile

À la suite de négociations au niveau des experts sur la proposition de la Commission de 2000, le Conseil JAI a adopté des conclusions les 7 et 8 décembre 2001 sur l'approche à adopter à l'égard de la directive du Conseil. Lors du Conseil européen de Laeken, la Commission a ensuite été invitée à présenter une proposition modifiée avant la fin du mois d'avril 2002. Des consultations approfondies avec les experts des États membres ont permis à la Commission de présenter une proposition modifiée le 18 juin 2002 [7].

[7] COM(2002)326 final/2 du 18.6.2002, modifiant le document COM(2000)578 final du 20.9.2000.

La proposition modifiée prévoit une structure différente pour les procédures en première instance, en instaurant notamment des normes spécifiques pour examiner les demandes introduites à la frontière et une procédure qui permet aux États membres de ne pas réexaminer en détail certaines demandes renouvelées. De surcroît, l'obligation d'instaurer un système à deux niveaux de recours est remplacée par le droit de bénéficier d'une voie de recours effective devant une juridiction. Le Conseil a accueilli favorablement la proposition modifiée lors d'un débat public le 15 octobre 2002. Le Conseil européen de Séville ayant invité le Conseil à adopter un texte à la fin de 2003 au plus tard, les négociations devraient se poursuivre tout au long de l'année 2003.

2. Coopération administrative et mesures d'accompagnement

Eurodac

Le cadre juridique de mise en oeuvre du système d'information EURODAC a été finalisé par l'adoption en février 2002 des modalités d'application par le Conseil [8]. La Commission a entamé les essais opérationnels avec les États membres en avril 2002, la dernière série d'essais sur les volumes avec tous les États membres s'étant déroulée jusqu'à la fin de 2002. Il était nécessaire que ces essais obligatoires soient terminés pour que tous les États membres puissent se déclarer prêts; sans cette déclaration, EURODAC n'aurait pas été en mesure de commencer à fonctionner et le règlement n'aurait pu être appliqué de manière effective. Le système a commencé à fonctionner le 15 janvier 2003. Entre cette date et le 2 mars 2003, 238 résultats positifs (ou "hits") ont été obtenus et ce chiffre augmente chaque semaine.

[8] Règlement (CE) n° 407/2002 du Conseil du 28 février 2002 fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 2725/2000 concernant la création du système "Eurodac" pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin (JO L 62 du 5.3.2002).

Le Fonds européen pour les réfugiés (FER)

Le montant des ressources initialement prévues pour le Fonds européen pour les réfugiés (FER) a été revu à la hausse par l'autorité budgétaire en 2002. De nouvelles demandes de cofinancement ont par conséquent été présentées par les États membres au début de l'année 2002 et ces demandes ont été approuvées par décision de la Commission le 21 mars 2002. Sur la base des informations disponibles au sujet de la mise en oeuvre par les États membres de leurs programmes nationaux, on relève les tendances suivantes:

- en ce qui concerne le calcul des dotations annuelles accordées aux États membres, les modes de calcul prévus à l'article 10 de la décision du Conseil [9] ont permis une évolution de la répartition des fonds entre les États membres en fonction de l'évolution du nombre de demandes d'asile et de personnes se voyant accorder le statut de réfugié ou une autre forme de protection internationale. Les montants fixes, définis à l'article 10, paragraphe 1, ont eu un effet positif en rééquilibrant la répartition des fonds et en tenant compte de la charge relative supportée par chaque pays;

[9] JO L 252 du 6.10.2000, p. 12.

- sur le plan de la mise en oeuvre, après quelques difficultés rencontrées par les États membres au début du programme, dues en particulier à l'adoption de la décision du Conseil en septembre 2000, la mise en oeuvre du programme et des projets a atteint sa vitesse de croisière;

- dans l'ensemble, entre 2000 et 2002, 49,44 % des fonds ont été utilisés par les États membres pour cofinancer des projets liés à l'accueil des demandeurs d'asile, 28 % à l'intégration des réfugiés et des personnes bénéficiant de formes subsidiaires de protection, et 22,2 % ont été accordés à des projets de retour volontaire. La proportion de projets de ce type a connu une forte hausse, passant de 15,82 % en 2000 à 24,45 % en 2002.

La Commission a commandé une évaluation indépendante des trois premières années de fonctionnement du FER, portant sur un cycle complet d'actions et qui devrait être présentée au cours du troisième trimestre 2003. En outre, la Commission a soumis au Conseil et au Parlement, le 3 décembre 2002, un rapport d'évaluation à mi-parcours sur la mise en oeuvre du FER [10]. Dans ce rapport, la Commission souligne que les résultats de cette évaluation et les priorités définies dans le cadre de la gestion d'autres instruments ou mesures préparatoires détermineront l'approche suivie par la Commission dans sa proposition relative aux activités à poursuivre après 2004 au niveau communautaire pour les réfugiés et les demandeurs d'asile. La Commission s'attend à ce que le Conseil et le Parlement européen donnent suite à ce rapport en 2003.

[10] Ce rapport fait partie de la communication COM(2002)703 sur l'intégration de la politique des migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers; cette communication comprend aussi un rapport sur l'efficacité des ressources financières disponibles au niveau communautaire pour le rapatriement des immigrants et des demandeurs d'asile non admis, pour la gestion des frontières extérieures et pour les projets concernant l'asile et les migrations dans les pays tiers, qui avait été demandé par le Conseil européen de Séville.

Initiative EQUAL

L'initiative communautaire EQUAL a pour objectif de combattre l'exclusion et les inégalités sur le marché du travail et prévoit une disposition visant à améliorer l'insertion sociale et professionnelle des demandeurs d'asile. Les financements d'EQUAL s'étalent de 2000 à 2006 (environ 113 millions d'euros pour les demandeurs d'asile, soit 4 % d'un total de quelque 2 764 millions d'euros pour le programme) et compte deux cycles de financement, dont le premier a débuté en 2001, et le second devrait être lancé en 2004. Il existe plus de 1 500 partenariats de développemen sélectionnés par les États membres en 2001; 45 de ces partenariats concernent les demandeurs d'asile. Le financement initial, à compter de novembre 2001, a permis aux partenariats de préciser leurs programmes de travail et de développer leurs accords de coopération transnationale; à partir de mai 2002, des financements supplémentaires ont été approuvés pour la mise en oeuvre des programmes de travail. Les activités proposées par les partenariats concernent cinq domaines: accueil; conseils en matière d'enseignement et de formation; emploi; réintégration et rapatriement; et renforcement des capacités. De plus amples informations au sujet de chaque partenariat de développement sont disponibles sur le site web d'EQUAL [11]. Un groupe thématique européen sur les demandeurs d'asile est actuellement mis en place pour définir et diffuser les bonnes pratiques élaborées dans le cadre d'EQUAL. Les rapports et les résultats de ces travaux d'envergure européenne seront aussi publiés sur le site web d'EQUAL.

[11] http://europa.eu.int/comm/ employment_social/equal/index_fr.html.

ARGO

Le 13 juin 2002 [12], le Conseil a adopté le programme ARGO visant à promouvoir la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration. L'un de ses principaux objectifs est d'harmoniser les pratiques nationales; ce programme constitue donc une mesure d'accompagnement des travaux législatifs de la Communauté. Les programmes de travail annuels pour 2002 et 2003 ont prévu, dans le chapitre consacré à l'asile, les besoins des agences nationales lorsqu'elles appliquent le nouvel acquis communautaire. Pour une large part, les objectifs et priorités annuels ont par conséquent été élaborés sur la base des propositions législatives et des études lancées par la Commission.

[12] JO L 161 du 19.6.2002.

3. Autres développements

Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

Lors de sa réunion extraordinaire du 20 septembre 2001, le Conseil JAI est convenu d'examiner d'urgence la situation dans les pays et régions où d'importants mouvements de population risquaient de se produire à la suite des tensions accrues résultant des attentats aux États-Unis. En outre, le Conseil a invité la Commission à étudier, en consultation avec les États membres, la possibilité d'appliquer provisoirement la directive du Conseil sur la protection temporaire au cas où des dispositions spéciales en matière de protection devraient être prises dans l'Union européenne. Il en a résulté un suivi spécifique, notamment de l'évolution du nombre de demandes d'asile déposées par des ressortissants afghans dans les États membres de l'UE jusqu'au printemps 2002. Sur la base de l'analyse de la situation, aucune disposition spéciale n'a été jugée nécessaire. La directive 2001/55/CE [13] doit être transposée en droit national le 31 décembre 2002 au plus tard.

[13] Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. JO L 212 du 7.8.2001, p. 12.

Autres initiatives législatives

Plusieurs propositions relatives à l'immigration contiennent des dispositions concernant directement ou indirectement la situation juridique des personnes sous protection internationale. Ainsi, la Commission a adopté le 2 mai 2002 une proposition modifiée sur le droit au regroupement familial [14] répondant à l'invitation du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001. La proposition modifiée intègre un chapitre sur les réfugiés, leur permettant de bénéficier à des conditions plus favorables du regroupement familial. Elle a permis au Conseil de parvenir à un accord politique à la fin février 2003. Le Conseil européen de Séville avait demandé que cette directive soit adoptée avant juin 2003. La même date limite est prévue pour l'adoption de la proposition de directive sur le statut des ressortissants de pays tiers qui sont résidents de longue durée [15]. D'après cette proposition, les réfugiés pourront bénéficier du statut de résident de longue durée après 5 ans de résidence sur le territoire d'un État membre. Ce statut leur permettra ensuite, sous certaines conditions, de s'établir dans d'autres États membres de l'Union européenne. La Commission a également adopté le 11 février 2002 une proposition [16] de directive du Conseil relative au titre de séjour de courte durée délivré aux victimes de l'aide à l'immigration clandestine ou de la traite des êtres humains qui coopèrent avec les autorités compétentes. Le texte précise que cette directive s'applique sans préjudice des dispositions relatives à la protection des réfugiés, bénéficiaires de protection subsidiaire ou demandeurs de protection internationale.

[14] COM(2002)225 final, 2.5.2002.

[15] COM(2001)127 final, 17.3.2001.

[16] COM(2002)71.

Document de travail de la Commission sur le rapport entre la sauvegarde de la sécurité intérieure et le respect des obligations internationales en matière de protection

La principale conclusion du document de décembre 2001 [17] était que les actes législatifs communautaires en vigueur ou les propositions de la Commission en vue d'adopter des actes législatifs communautaires dans le domaine de l'asile et de l'immigration contenaient tous des dispositions permettant l'exclusion des ressortissants de pays tiers pouvant être considérés comme constituant une menace pour l'ordre public ou la sécurité nationale du droit à la protection internationale, à la résidence ou à l'accès à certaines prestations. Cependant, dans le cadre des discussions et des négociations relatives aux différentes propositions, les dispositions applicables sont réexaminées à la lumière des nouvelles circonstances, comme dans le cas de la directive sur les conditions à remplir pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne ayant besoin d'une protection subsidiaire. Au cours de l'année 2002, la Commission a organisé des consultations avec tous les États membres et les pays candidats, les autres institutions européennes [18], la société civile et le HCR. Il a été convenu de poursuivre la coopération au niveau des praticiens dans le cadre d'Eurasil (voir point 4), ainsi qu'avec les activités cofinancées par le programme Argo.

[17] COM(2001)743 du 5.12.2001: Rapport entre la sauvegarde de la sécurité intérieure et le respect des obligations et des instruments internationaux en matière de protection.

[18] Avis du Comité des régions, CdR 93/2002, et du Comité économique et social, CES 519/2002.

4. Méthode de coordination ouverte appliquée à l'asile, échanges d'informations et analyse commune

Nouveaux outils d'échanges et d'analyse

En décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a reconnu la nécessité d'intensifier l'échange d'informations en matière de politique d'asile et d'immigration. Le Comité économique et social ainsi que le Comité des régions ont soutenu, dans leurs avis respectifs [19], l'approche que la Commission a proposée dans sa communication du 28 novembre 2001 [20], en demandant une coopération avec la société civile et les autorités locales.

[19] CES 684/2002 et CdR 93/2002.

[20] COM(2001)710 final.

Au début de l'année 2002, la Commission a mis en place un cadre de consultation et d'échange placé sous sa responsabilité dont le "comité sur l'immigration et l'asile" constitue la clé de voûte. Son objectif principal consiste à définir et analyser les difficultés communes en matière de politiques d'immigration et d'asile, à diffuser les meilleures pratiques et à parvenir à une convergence accrue. Les membres de ce comité sont des experts des États membres, mais aussi des représentants de la société civile. D'autres acteurs sont également invités à participer ponctuellement en fonction des questions abordées. Dans le domaine de l'asile, les sujets suivants ont été débattus au cours de la période examinée: le rapport entre la protection internationale et la sécurité intérieure, la procédure de transposition de la directive sur la protection temporaire, la question du traitement des demandes d'asile en dehors de l'UE et la procédure unique.

À la suite de la décision du Comité des représentants permanents au Conseil de mettre fin aux activités du CIREA [21], créé en 1992 sous la forme d'un groupe de travail spécifique du Conseil, la Commission a mis en place en juillet 2002 le réseau EURASIL, qui rassemble les praticiens de l'asile au niveau de l'UE et qui est présidé par la Commission. Les principaux participants à ces réunions sont liés aux autorités des États membres de l'UE chargées de statuer sur les demandes d'asile dans les États membres de l'UE (organes statuant en première instance et organes de recours). Il s'agit donc d'un réseau centré sur les praticiens. Le HCR, d'autres organisations internationales ou non gouvernementales et des experts de certaines questions seront invités à y participer le cas échéant. L'objectif du réseau est d'accroître la convergence des politiques, des décisions et des pratiques en matière d'asile, en améliorant l'échange d'informations et de meilleures pratiques entre les autorités chargées des demandes d'asile dans les États membres de l'UE et la Commission européenne. Ces activités devraient aussi aider les praticiens à améliorer leurs relations de travail. Le réseau se concentrera sur les informations concernant la situation dans les pays d'origine et de transit et le traitement des demandes par les autorités statuant en première instance et par les organes de recours, ainsi que toute autre question relative à la pratique en matière d'asile. Sa mission et ses tâches évolueront avec le temps, en fonction notamment de la transposition et de la mise en oeuvre des instruments législatifs communautaires. Selon la Commission, EURASIL devrait devenir un outil de travail essentiel pour la création et le fonctionnement du régime d'asile européen commun.

[21] Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière d'asile.

Les premières étapes concrètes en vue de la création d'un réseau ou d'un observatoire européen des migrations à titre d'action préparatoire ont été franchies en 2002. Le réseau spécifique constituera une base d'information systématique en vue de suivre et d'analyser le phénomène multidimensionnel de la migration et de l'asile, en en couvrant les différents aspects (politique, juridique, démographique, économique, social et culturel) et en en recensant les causes profondes. Un réseau de points de contact nationaux est mis en place, composé d'agences ou institutions existantes, actives dans le domaine de l'immigration et de l'asile. L'Autriche, la Belgique, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni y participaient en 2002. L'Espagne a également désigné un point de contact national en décembre 2002. D'autres États membres seront en mesure de prendre part au projet en 2003.

Statistiques

En dépit des efforts constants de la Commission pour améliorer la qualité, l'exhaustivité et la comparabilité des statistiques en matière d'asile et de migration, en l'absence d'un cadre législatif, les limites de ce qui peut être mis en oeuvre pour améliorer les statistiques ont été atteintes. L'objectif de la Commission est à présent de veiller à ce que l'évolution et la mise en oeuvre futures des politiques puissent se fonder sur une base législative pour la collecte de statistiques communautaires dans ce domaine.

Dans ses conclusions, le Conseil des 28 et 29 mai 2001 a invité la Commission à présenter une proposition de cadre global et cohérent pour les actions futures visant à améliorer les statistiques. E réponse à cette invitation, la Commission adoptera une communication au printemps 2003. L'élargissement de l'Union en 2004 apportera une dimension politique et géographique supplémentaire à l'ampleur des phénomènes associés à l'asile, en stimulant la demande de statistiques exactes, harmonisées et disponibles en temps utile. Le plan d'action vise à satisfaire aux obligations légales actuelles et à mettre en oeuvre les conclusions du Conseil par une approche nouvelle, préventive et dynamique des activités de la Commission dans ce domaine. Entre-temps, les données relatives à l'asile seront de plus en plus souvent diffusées par voie électronique grâce au lancement, au début de l'année 2003, de rapports publics mensuels électroniques sur l'asile et à la préparation du premier rapport public annuel sur l'asile et la migration dans l'UE et les pays candidats, qui doi être publié avant la mi-2003.