établi conformément à l’article 85, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux, tel que modifié par le règlement (UE) 2019/834, et évaluant si des solutions techniques viables ont été mises au point pour le transfert, par les dispositifs de régime de retraite, de garanties monétaires et non monétaires en tant que marges de variation et si des mesures sont nécessaires pour faciliter ces solutions techniques viables

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

établi conformément à l’article 85, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux, tel que modifié par le règlement (UE) 2019/834, et évaluant si des solutions techniques viables ont été mises au point pour le transfert, par les dispositifs de régime de retraite, de garanties monétaires et non monétaires en tant que marges de variation et si des mesures sont nécessaires pour faciliter ces solutions techniques viables

1.Introduction

Le règlement sur l’infrastructure du marché européen (ci-après le «règlement EMIR») accorde une exemption temporaire de l’obligation de compensation centrale aux entités gérant des dispositifs de régime de retraite (ci-après les «DRR»), en ce qui concerne certains types de produits dérivés de gré à gré. Cette exemption a été prolongée à plusieurs reprises depuis 2012. Actuellement, elle s’étend jusqu’au 18 juin 2022. La Commission peut adopter un acte délégué pour la prolonger une dernière fois jusqu’au mois de juin 2023.

Exiger des DRR qu’ils compensent des contrats dérivés de gré à gré auprès d’une contrepartie centrale pourrait les amener à convertir une part importante de leurs actifs en liquidités ou en d’autres actifs très liquides, tels que des dépôts bancaires, des parts de fonds monétaires, des accords de pension ou des lignes de crédit, afin de pouvoir fournir une «marge» aux contreparties centrales. L’obligation de compensation et l’obligation corollaire de fournir une marge sont notamment liées à la nécessité d'avoir suffisamment de liquidités pour les marges de variation, qui doivent être couvertes régulièrement et à bref délai. Ainsi, le fait de soumettre prématurément les DRR à une obligation de compensation centrale des contrats dérivés de gré à gré risquerait de les contraindre à céder une part importante de leurs actifs contre des liquidités pour constituer des coussins de fonds propres et faire face aux éventuelles exigences de marge des contreparties centrales, et à réduire ainsi le niveau des ressources à consacrer aux investissements nécessaires pour financer les pensions futures. Néanmoins, l’objectif ultime du règlement demeure la compensation centrale des DRR dans les meilleurs délais.

L’article 85, paragraphe 2, du règlement EMIR impose à la Commission d’élaborer des rapports annuels afin d’établir si des solutions techniques viables ont été mises au point pour le transfert, par les dispositifs de régime de retraite, de garanties, ou sûretés (collateral) monétaires et non monétaires en tant que marges de variation, et si des mesures doivent être prises pour faciliter l'adoption de ces solutions. Le présent document est le troisième rapport établi par la Commission. Il rend compte des progrès accomplis à ce jour.

2.Contributions reçues

Depuis l’entrée en vigueur du règlement EMIR Refit le 17 juin 2019, des travaux sont en cours dans différentes instances pour suivre les progrès réalisés par les DRR sur la voie de la compensation centrale. Des contributions ont été reçues de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), de l’Agence bancaire européenne (ABE), de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et du Comité européen du risque systémique (CERS), ainsi que des acteurs du marché par l’intermédiaire du groupe d’experts sur les DRR. L’AEMF, en coopération avec l’ABE, l’AEAPP et le CERS, a remis à la Commission des rapports annuels examinant cette question, comme l’exige le règlement EMIR. Le premier rapport a été réceptionné par la Commission en avril 2020. Un deuxième rapport lui a été transmis en septembre 2020. Le dernier de ces rapports a été remis à la Commission en janvier 2022.

En tenant compte des contributions reçues, la Commission a publié jusqu’à présent deux rapports,, évaluant les conditions de liquidité et étudiant divers accords de compensation pour les fonds de pension. Ces rapports exposent les arguments relatifs aux prolongations ultérieures de l’exemption.

Dans son rapport de janvier 2022, l’AEMF a conclu que la description, l’analyse et les conclusions détaillées figurant dans son deuxième rapport exhaustif restaient d’actualité. Elle a jugé peu probable que, malgré les efforts des parties prenantes et des autorités de réglementation, il existe une solution unique répondant aux préoccupations des DRR, et qu'il fallait plutôt combiner des solutions facilitant l’obtention de liquidités ou allégeant la pression liée à la compensation. Le dernier rapport était donc axé sur l’évaluation de la capacité opérationnelle des DRR à faire compenser leurs dérivés de taux d’intérêt de gré à gré. L’AEMF a conclu que les DRR étaient largement prêts d’un point de vue opérationnel et a relevé un ensemble de solutions à leur disposition, l’amenant à penser qu’il y avait d'autant moins de raisons de traiter les DRR différemment des autres acteurs du marché. En outre, l’AEMF a souligné que la prolongation de l’exemption de l’obligation de compensation devait être envisagée dans le contexte plus large du renforcement des capacités de compensation dans l’UE et de l’attractivité des contreparties centrales de l’UE, auquel la fin de cette exemption peut également contribuer.

Toutefois, selon l’AEMF, un certain nombre de considérations opérationnelles justifieraient l’octroi d’un délai supplémentaire aux DRR avant de les soumettre à l’obligation de compensation. L’AEMF a notamment souligné que les DRR et les acteurs du marché concernés avaient besoin de temps pour finaliser leurs accords de compensation et de gestion des sûretés. Elle a ajouté que la décision de la Commission devait être communiquée avec un préavis suffisant pour permettre à toutes les parties concernées d’adapter leurs plans de mise en œuvre. Tenant compte de ce qui précède, l’AEMF a recommandé une nouvelle prolongation de l’exemption de l’obligation de compensation jusqu’au 19 juin 2023.

Depuis le dernier rapport de la Commission de mai 2021, le groupe d’experts sur les DRR s’est réuni à trois reprises. Les participants ont confirmé que les DRR étaient largement prêts à compenser, qu’ils avaient conclu des accords de compensation et qu’ils compensaient déjà d'eux-mêmes certaines opérations. Dans le même temps, les DRR ont souligné que la question de fond de l’accès aux liquidités continuait de se poser. Pour y remédier, le groupe d’experts sur les DRR a notamment débattu du recours aux opérations de pension compensées comme solution éventuelle d'obtention de liquidités. Les DRR ont toutefois fait remarquer que, bien qu’il s’agisse d’un pas dans la bonne direction, une dépendance excessive à l’égard du marché des pensions compensées les rendrait vulnérables à un risque de liquidité résiduel dans des circonstances de marché extrêmes.

3.Contexte politique

Le Royaume-Uni fait partie des principales plateformes de compensation centrale pour les produits dérivés et reste un lieu de compensation important pour les acteurs du marché de l’UE, qui ont accumulé au fil des ans un montant conséquent de positions auprès des contreparties centrales britanniques. De nombreux DRR de l’UE ont actuellement des accords de compensation à la fois dans l’UE et au Royaume-Uni, mais il ressort de l’analyse qu’ils ont tendance à compenser dans de plus grandes proportions au Royaume-Uni. Afin d’éviter tout risque pour la stabilité financière de l’UE, la Commission a adopté, en septembre 2020, une décision d’équivalence temporaire couvrant le cadre réglementaire et de surveillance des contreparties centrales du Royaume-Uni, initialement valable jusqu’en juin 2022, puis prolongée jusqu’au 30 juin 2025. D’ici là, les acteurs du marché de l’UE sont invités à réduire leur exposition aux contreparties centrales britanniques, car l’ampleur de cette exposition pourrait compliquer la gestion de la stabilité financière par les autorités de l’UE en cas de crise.

En janvier 2021, la Commission a mis en place un groupe de travail réunissant les AES, le CERS, la BCE et le MSU afin d’évaluer les opportunités et les défis liés au transfert de la compensation des produits dérivés depuis le Royaume-Uni vers les contreparties centrales de l’UE. Le groupe s’est également adressé à un large éventail de parties prenantes afin de recueillir des avis et des contributions. Les discussions au sein du groupe ont confirmé les risques que représentent pour l’UE les expositions aux contreparties centrales britanniques. Ces risques ont également été mis en évidence dans l’évaluation des contreparties centrales de pays tiers d’importance systémique réalisée par l’AEMF dans le cadre du règlement EMIR 2.2, qui s'est achevée en décembre de l’année dernière.

Par conséquent, afin de soutenir le développement de services de compensation efficients et compétitifs, la Commission présentera, au cours du second semestre de 2022, des mesures visant à rendre les contreparties centrales de l’UE plus attrayantes pour les acteurs du marché, en faisant de l’UE une plateforme de compensation plus attractive et plus rentable et en renforçant le cadre de surveillance de l’UE pour que les contreparties centrales puissent mieux gérer les risques associés.

Dans ce contexte, mettre fin à l’exemption des DRR pourrait contribuer à développer la réserve de liquidités de l’UE, et donc attirer davantage d’opérations de compensation dans l’UE.

4.Évolution depuis les premiers rapports de la Commission