[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 9.12.2005

COM(2005)624 final

RAPPORT

Tableau de bord des aides d'État - mise à jour de l'automne 2005 -

(présenté par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

Synthèse 4

Introduction 8

1. Première partie: Progrès accomplis dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne 10

1.1. Aides d'État en termes absolus et en termes relatifs 10

1.2. Répartition sectorielle des aides 13

1.3. Aides d'État au secteur des transports 15

1.4. Aides d'État en faveur de l'agriculture et de la pêche 17

1.5. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère et de la sidérurgie 19

1.6. Aides d'État en faveur du secteur de la construction navale 21

1.7. Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux 21

1.8. Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux 24

1.8.1. Aides d'État à la recherche et au développement 25

1.9. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion 26

1.10. Aides accordées en application des règlements d’exemption par catégorie 28

1.11. Les types d'aide d'État 28

2. Deuxième partie: Place privilégiée accordée aux aides d'État en faveur de la protection de l'environnement et des économies d'énergie 30

2.1.1. Contexte politique et justification de la politique environnementale et énergétique 30

2.1.2. Mesures environnementales – quand constituent-elles des aides d'État? 32

2.1.3. Défaillance du marché et justification des aides d'État en faveur de la protection de l’environnement 35

2.1.4. Aides d'État pour la protection de l'environnement 38

2.1.5. Dépenses consacrées aux aides d'État pour la protection de l’environnement 41

2.1.6. Révision de l'encadrement environnemental 44

3. Partie Trois: Explorer d'autres voies que celles des aides d'état 45

4. Quatrième partie: Avancées sur les plans législatif et politique 50

4.1. Une politique modernisée en matière d'aides d'État 50

4.1.1. Réexamen des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale 51

4.1.2. Communication sur les aides d’État à l’assurance-crédit à l’exportation 52

4.1.3. Révision de l'encadrement des aides à la R&D 52

4.1.4. Communication sur les aides d'État à l'innovation 53

4.1.5. Révision de la communication «Aides d’État et capital-investissement» 54

4.1.6. Services d'intérêt économique général (SIEG) 54

4.1.7. Révision de l'encadrement environnemental 55

4.2. Récupération des aides illégales 55

4.3. Aides d'État en faveur du secteur agricole 58

4.4. Aides d'État au secteur des transports 59

4.5. Élargissement 60

5. Tableau de bord, registre et autres rapports sur les aides d'État disponibles en ligne 61

6. Notes méthodologiques 62

SYNTHÈSE

La tendance à la baisse des aides d'État s’est stabilisée, même si la majorité des États membres ont réagi favorablement à la demande d’encouragement des objectifs horizontaux.

Quelle a été la réponse des États membres à l’appel pour des «aides moins nombreuses et mieux ciblées»? Elle est nuancée dans les vingt-cinq États membres, mais il s’agit généralement d’un «non» à moins d’aide et d’un «oui» à une aide mieux ciblée. Après la chute sensible du niveau des aides à la fin des années quatre-vingt-dix, ces cinq dernières années la tendance fondamentale est à la stabilisation plutôt qu’à la baisse. La majorité des États membres semblent cependant abandonner le soutien apporté à des entreprises individuelles pour une aide en faveur d’objectifs horizontaux.

Alors que le niveau général des aides est demeuré stable dans la plupart des États membres, des divergences peuvent être constatées.

Alors que, pour l’ensemble de l’Union, le volume des aides d’État est demeuré stable, la situation a considérablement évolué dans certains États membres. À titre d’exemple, le niveau global des aides par rapport au PIB a chuté à Chypre, en République tchèque et à Malte suite à la suppression progressive des aides de préadhésion. L’Irlande a également constaté une baisse importante, due essentiellement à une réduction de l'impôt sur les sociétés (Irish Corporation Tax) et à une hausse simultanée du PIB. Par contraste, l’aide en pourcentage du PIB a connu une hausse importante dans plusieurs États membres: en France, principalement à cause de la restructuration d’Alstom en 2004 alors qu’en Suède et au Royaume-Uni, la hausse peut principalement s’expliquer par des aides en faveur d’objectifs horizontaux, et notamment en faveur de l’environnement.

Réduction des aides par une meilleure utilisation d’autres instruments

Dans le contexte de la réduction globale du niveau des aides d’État, la Commission et les États membres ont étudié dans quelle mesure d’autres instruments peuvent être utilisés en lieu et place des aides d’État ayant des effets de distorsion (potentiels). Une des façons de réduire le niveau des aides d’État consiste de toute évidence à mieux utiliser les mesures alternatives telles que les mesures réglementaires et générales. Avant de recourir aux aides d’État, qui ne devraient constituer qu’une option «de rechange», les États membres devraient vérifier s’il s’agit bien de la solution la plus indiquée, si ces aides sont soigneusement ciblées vers des régions en difficulté et si elles se limitent à ce qui est nécessaire et efficace. Certains types d’instruments non seulement contribuent à éviter les distorsions de concurrence, mais soutiennent également les efforts des États membres visant à rétablir et à maintenir des finances publiques saines, ce qui fait partie des principaux piliers de la Stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi.

Comment les États membres peuvent-ils s’assurer que leurs politiques en matière d'aides d'État poursuivent effectivement ces buts? La réponse se trouve principalement dans les procédures d’octroi et les pratiques en matière d’aides d’État dans les États membres. Une première initiative afin d’identifier les meilleures pratiques pour des aides d’État «moins nombreuses et mieux ciblées» a consisté en un questionnaire écrit adressé en mai 2005 aux États membres par la Commission, qui en a débattu en juillet avec les experts en la matière. La troisième partie du tableau de bord présente un résumé des réponses.

La part des aides horizontales a augmenté principalement à cause d’une hausse accentuée des aides en faveur d'objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie et d’une baisse simultanée des aides sectorielles dans certains États membres, notamment dans l’industrie houillère

Conformément aux engagements qu'ils avaient pris lors des Conseils européens successifs, les États membres ont maintenu la réorientation de leurs aides vers des objectifs horizontaux. Tout au long de la période 2000-2002 et 2002-2004, la part des aides totales en faveur d'objectifs horizontaux a augmenté de 4 points de pourcentage, progression imputable dans une large mesure à un fort accroissement des aides pour la protection de l'environnement et les économies d'énergie (+ 6 points) et des aides à la recherche et au développement (+ 2 points), ainsi qu'à la réduction des aides sectorielles octroyées dans certains États membres.

Dans l’ensemble de l’UE, il n’y a pas eu d’autres hausses significatives de l’aide destinée à d’autres objectifs horizontaux tels que la recherche et le développement. Comme elle l’a précisé dans son récent projet de communication sur les aides d’État à l’innovation, la Commission dit clairement que les aides d’État ne sont pas la réponse à tous les problèmes que l’Europe rencontre au niveau de la compétitivité ou de l’innovation. Tout en reconnaissant que, pour promouvoir la croissance et la création d’emplois, la politique des aides d’État peut être utilisée pro-activement comme soutien à l’innovation en s’attaquant aux lacunes du marché faisant obstacle à l’innovation, la Commission souligne également qu’avant tout une concurrence efficace est indispensable pour que les entreprises puissent s’engager sur des voies plus innovantes.

En 2004, la part des aides horizontales a représenté 76 % du montant total des aides (hors agriculture, pêche et transports). Les quatre grands objectifs horizontaux concernaient l'environnement et les économies d'énergie (25 % des aides totales), le développement économique régional (18 %), la recherche et le développement (12 %) et les PME (12 %). Les 24 % restants consistaient en des aides sectorielles (principalement à l'industrie houillère), ainsi qu'en des aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.

Alors que la plupart des États membres ont reciblé les aides sur des objectifs horizontaux, la part des aides totales varie sensiblement selon les États membres

Dans environ la moitié des États membres, plus de 90 % des aides octroyées en 2004 étaient consacrées à des objectifs horizontaux. Dans un autre groupe d’États membres (Espagne, France et Irlande), la part représentait quelque 60 % alors qu’elle était sensiblement moindre dans plusieurs autres pays: 50 % ou moins en Hongrie, à Chypre, en République slovaque, en Pologne, au Portugal (22 %) et à Malte. Au Portugal, la part peu élevée des aides horizontales (et donc, la part relativement élevée des aides sectorielles) s’explique par un vaste régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère. En Irlande, bien qu'elles aient fortement diminué, les aides accordées au titre de l'impôt irlandais sur les sociétés (Irish Corporation Tax) représentent toujours une part relativement importante des aides totales. La France, l’Allemagne et l’Espagne ont des parts relativement élevées d’aides accordées au secteur du charbon même si la part réduite d’aides horizontales en France est largement due à l’octroi d’aides à Alstom alors qu’en Allemagne, l’importante garantie accordée en 2002 à Bankgesellschaft Berlin AG[1] dans le cadre du plan de restructuration constitue un autre facteur conséquent. Pour plusieurs nouveaux États membres, cette disparité s'explique en partie par le soutien relativement important apporté à plusieurs secteurs (par exemple, le secteur financier, l'industrie houillère et la sidérurgie) avant l'adhésion, dans le contexte de la privatisation des entreprises ou pour assurer leur viabilité.

Le niveau général des aides consacrées aux régions les moins développées a connu une hausse lors de l’élargissement

Chaque État membre consacre une partie de ses aides aux régions les moins développées, les «régions assistées». En 2004, environ 12,3 milliards d'euros d'aides ont été exclusivement réservés aux régions «a» dans l'Union[2]. Cela représente 27 % de l'aide totale (à l'exception de l'agriculture, de la pêche et des transports, pour lesquels il n'existe pas de ventilation régionale).

À l’exception de Chypre et des villes de Prague et de Bratislava qui peuvent bénéficier d’une aide au titre de l’article 87, paragraphe 3, sous c), du traité, l’ensemble des territoires des dix nouveaux États membres sont éligibles au niveau «a».

Hausse sensible des aides en faveur d'objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie

Les dépenses pour les aides liées à l’environnement et aux économies d’énergie ont augmenté pour passer d'une moyenne annuelle de 6,5 milliards d’euros durant la période 2000-2002 à 9,3 milliards d’euros en 2002-2004. Destinée de toute évidence à un objectif horizontal communément accepté, seule une petite proportion toutefois comprend une aide à des investissements pour répondre à des normes environnementales plus élevées ou pour entreprendre des investissements permettant de réduire la pollution ou de développer des sources d’énergie renouvelables. D’autre part, une large proportion de l’aide (quelque 80 % des aides destinées à l’environnement et aux économies d’énergie en 2004) comprend des exonérations fiscales qui avaient dû être acceptées pour pouvoir introduire certaines taxes environnementales, par exemple, afin de limiter l’impact de ces taxes sur la compétitivité de certaines entreprises ou secteurs. Même si les exonérations des taxes environnementales ne visent pas à atteindre des normes environnementales plus strictes, elles sont uniquement accordées lorsque les taxes elles-mêmes ont pour but de contribuer sensiblement à la protection de l’environnement et les dérogations ou exonérations ne devraient pas porter atteinte aux objectifs généraux poursuivis. L’Allemagne, la Suède et le Royaume-Uni ont notamment fait usage de ces exonérations. La deuxième partie du tableau de bord présente un examen approfondi de l’environnement et décrit les règles en matière d’aides d’État applicables dans ce domaine.

Plus de 3 milliards d’euros accordés au titre des règlements d’exemption par catégorie

À la fin de 2004, plus de 800 mesures avaient été présentées par les États membres dans le cadre des règlements d’exemption par catégorie, couvrant les aides aux PME[3], à la formation et à l’emploi. Cinq États membres, à savoir l'Italie (26 % du total), le Royaume-Uni (22 %), l'Allemagne (11 %), l'Espagne (8 %) et la Belgique (7 %), ont été à l’origine de 75 % de toutes les mesures exemptées en 2004. Selon les estimations, 3,4 milliards d’euros ont été accordés en 2004 au titre des règlements d’exemption par catégorie. Cela représente quelque 10 % de l’ensemble des aides destinées aux objectifs horizontaux.

Il reste encore à récupérer quelque 3,4 milliards d'euros au titre d'aides illégales

Sur les 9,4 milliards d’euros qui doivent être récupérés en application de décisions adoptées depuis 2000, quelque 7,9 milliards (soit 5,9 milliards en principal et près de 2 milliards en intérêts) avaient été effectivement récupérés à fin juin 2005. Hors intérêts, cela représente 63,5 % du montant total à récupérer.

Principaux chiffres des aides d’État en 2004

Le niveau global des aides d'État[4] octroyées par les vingt-cinq États membres a été estimé à 62 milliards d’euros en 2004, correspondant à 0,6 % du PIB. En termes sectoriels, quelque 40 milliards d'euros d'aides ont été accordés au secteur manufacturier et à celui des services, 15 milliards à l'agriculture et à la pêche, 5.5 milliards à l'industrie houillère et un peu plus de 1 milliard aux transports (hors transport ferroviaire).

Introduction

La présente mise à jour du tableau de bord a pour objectif premier d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne ainsi que la réponse apportée à l’appel des Conseils européens successifs demandant que les aides d’État soient «moins nombreuses et mieux ciblées». Le Conseil européen de mars 2005 a invité les États membres «à poursuivre sur la voie d'une réduction du niveau général des aides d'État, tout en tenant compte des éventuelles défaillances du marché. Ce mouvement doit s'accompagner d'un redéploiement des aides destinées à soutenir certains objectifs horizontaux, tels que la recherche et l'innovation ainsi que l'optimisation du capital humain. La réforme des aides régionales devrait en outre favoriser un niveau élevé d'investissement et permettre une réduction des disparités conformément aux objectifs de Lisbonne.» La recommandation de la Commission sur les grandes orientations de politiques économiques pour 2005-2008 a mis l’accent sur ces objectifs[5].

Le tableau de bord comporte quatre grandes parties. La première partie mesure les progrès accomplis par les États membres pour réaliser la stratégie de Lisbonne, en passant tout d'abord en revue les montants et les types d'aides que les États membres ont accordés en 2004 et qui entraînent des effets de distorsion (potentiels) sur la concurrence, puis en étudiant les tendances fondamentales. La deuxième partie s’intéresse tout particulièrement aux aides d’État en faveur de la protection de l’environnement et des économies d’énergie, un secteur dont les niveaux d’aide ont connu une forte progression ces dernières années.

La troisième partie examine dans quelle mesure les États membres procèdent à une évaluation avant de décider que les aides d’État constituent effectivement la forme d’intervention la plus indiquée et quelles sont les alternatives utilisées. Elle contient également une actualisation des récupérations des aides d’État illégales. Enfin, la quatrième partie résume les travaux en cours, tant sous l'angle législatif que des mesures concrètes, pour moderniser le contrôle des aides d'État.

La couverture, la qualité et l'actualité des données sur les aides d'État publiées dans le présent tableau de bord ont été améliorées. Pour la première fois, des informations sont présentées pour tous les États membres de l’UE-25 même si les données pour les dix nouveaux États membres avant l’adhésion ne sont pas entièrement comparables avec celles des États membres de l’UE-15[6]. La nouvelle version du formulaire type de présentation des rapports[7] a amélioré la comparabilité des informations présentées par les États membres et, pour la première fois, la Commission a été en mesure de publier dans la mise à jour du tableau de bord des données pour l’année précédente (2004).

Outre la présente version papier, un tableau de bord permanent en ligne, comprenant une série d'indicateurs clés et de données statistiques pour les États membres de l'UE, est consultable sur la page d'accueil du site Internet de la direction générale de la concurrence ( http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/).

Le tableau de bord du printemps 2006 accordera une attention particulière aux questions liées à l’élargissement et examinera notamment les aides d’État en Bulgarie et en Roumanie.

1. PREMIÈRE PARTIE: PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA VOIE DE LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DE LISBONNE

Le présent chapitre donne une vue d’ensemble des aides d’État ayant des effets de distorsion (potentiels) accordées dans les États membres en 2004 et examine les tendances fondamentales. Il a pour principal objectif de constater dans quelle mesure les États membres ont répondu à la demande pour des aides moins nombreuses et mieux ciblées. Bien qu’il y ait de nettes différences entre les vingt-cinq États membres, la réponse est généralement «non» à moins d’aide et «oui» à des aides mieux ciblées. Après la chute sensible du niveau des aides à la fin des années quatre-vingt-dix, ces cinq dernières années la tendance fondamentale est à la stabilisation plutôt qu’à la baisse. La majorité des États membres semblent cependant abandonner le soutien apporté à des entreprises individuelles pour une aide en faveur d’objectifs horizontaux.

1.1. Aides d'État en termes absolus et en termes relatifs

Le montant total des aides d'État[8] accordées par les vingt-cinq États membres a été estimé à 62 milliards d'euros en 2004. En chiffres absolus, c'est l'Allemagne qui a accordé le plus d'aides (17 milliards d'euros), suivie de la France (9 milliards d'euros) et de l'Italie (7 milliards d'euros).

En termes sectoriels, quelque 40 milliards d'euros d'aides ont été accordés au secteur manufacturier et à celui des services, 15 milliards à l'agriculture et à la pêche, 5.5 milliards à l'industrie houillère et un peu plus de 1 milliard aux transports (hors transport ferroviaire).

Tableau n° 1: Aides d'État accordées dans les États membres de l'UE-25 (2004)

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Aides d'État entraînant des effets de distorsion (potentiels), telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les vingt-cinq États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Des données complètes concernant les transports ne sont pas encore disponibles pour les dix nouveaux États membres. Toutes les données sont exprimées en prix constants. Source: DG Concurrence

Disparités entre États membres en ce qui concerne la part des aides d'État en pourcentage du PIB

En termes relatifs, en 2004, les aides d'État ont représenté 0,6 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre États membres: la part des aides totales par rapport au PIB va de 0,4 % ou moins en Belgique, en République tchèque, en Estonie, en Grèce, en Lettonie, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni à 1,5 % ou plus à Chypre, à Malte, en Pologne et en Finlande (tableau n° 1). Le pourcentage élevé dans certains nouveaux États membres s’explique en grande partie par des mesures de préadhésion qui sont soit progressivement retirées en application de dispositions transitoires, soit limitées dans le temps, même si l’on constate qu’en Pologne il y a également eu un important soutien financier à l’industrie houillère. En Finlande, cela peut s'expliquer par le montant relativement important des aides à l'agriculture, qui représentent plus de 70 % des aides totales dans ce pays. Aussi, en raison des particularités des aides en faveur de l'agriculture et de la pêche, il convient d'examiner le montant total des aides, diminué des aides en faveur de ces secteurs. Ce second indicateur donne un classement des États membres assez différent. Les aides ne représentent en effet que 0,38 % du PIB en Finlande, juste en dessous de la moyenne au niveau de l'UE (0,44 %).

Il convient de ne pas oublier que certaines mesures d’aides sont impossibles à quantifier. Même si le nombre d'aides concernées est limité, les distorsions de concurrence sont souvent très importantes et ont une incidence sur le niveau total des aides d’État (c'est le cas, par exemple, des garanties illimitées de l'État accordées par le passé à Électricité de France (EDF) et aux banques régionales allemandes). En outre, sur les 96 décisions de récupération adoptées depuis 2000, il y a 24 cas pour lesquels l’aide ne peut pas encore être quantifiée. Voir la récupération des aides illégales (section 4.2).

La tendance à la baisse des aides d'État semble s’être stabilisée

Après une baisse accentuée vers la fin des années 90 (voir le tableau de bord du printemps 2005), la tendance à la baisse semble s’être ralentie depuis 2000, alors que les États membres s’étaient engagés lors des Conseils européens successifs à réduire le niveau global des aides. Il est possible de voir dans quelle mesure les États membres ont atteint ou non cet objectif en examinant les aides totales par rapport au PIB sur un an, soit la tendance de 2003 à 2004, ou en observant la tendance fondamentale pour 2000-2002 et 2002-2004. Cette seconde option est préférable si l'on veut gommer, autant que possible, l'effet des fluctuations annuelles. Pour l’Union dans son ensemble, les aides totales par rapport au PIB, hors l’agriculture, la pêche et les transports, n’ont pas connu de changement entre les deux périodes examinées. Cette moyenne masque toutefois des disparités entre États membres. La baisse la plus forte est constatée à Chypre, en République tchèque et à Malte, principalement à cause de la suppression progressive des aides de préadhésion. L’Irlande a également constaté une baisse importante, due essentiellement à une réduction de l'impôt sur les sociétés[9] (Irish Corporation Tax) et à une hausse simultanée du PIB.

Par contraste, l’aide en pourcentage du PIB a connu une hausse importante dans plusieurs États membres: en France, principalement à cause de la restructuration d’Alstom[10] en 2004; en Pologne, la hausse est due aux aides exceptionnelles accordées en 2003 à l’industrie houillère, alors qu’en Suède et au Royaume-Uni, la hausse peut principalement s’expliquer par des aides en faveur d’objectifs horizontaux, et notamment en faveur de l’environnement.

Tableau n° 2: Tendance dans le niveau des aides d’État dans les États membres de l’UE (1994-2004)

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Remarque: Le chiffre exceptionnellement élevé enregistré en 1997 est en grande partie imputable à l'affaire du Crédit Lyonnais en France. De même, le chiffre relativement élevé en 2002 s’explique en partie par l’importante garantie accordée à Bankgesellschaft Berlin AG dans le cadre de son plan de restructuration (C28/2002). Pour les dix nouveaux États membres, il n’y a pas de données disponibles pour les transports alors que les données pour l’agriculture ne sont disponibles que pour 2004. Source: DG Concurrence

Lorsqu'on compare la situation des différents États membres, il est important de garder à l'esprit l'incidence de l'évolution du PIB sur cet indicateur. Les États membres ayant enregistré une croissance économique relativement soutenue au cours de la période étudiée pourraient en théorie accorder plus d'aides tout en parvenant à démontrer qu'ils ont orienté ces aides à la baisse.

1.2. Répartition sectorielle des aides

La répartition sectorielle des aides varie considérablement d'un État membre à l'autre ainsi que dans le temps

Les données ne permettent pas de se faire une idée précise des bénéficiaires finals des aides, mais elles indiquent toutefois les secteurs privilégiés par chaque État membre. En 2004, environ 65 % des aides d'État dans l'UE-25 ont été réservées au secteur manufacturier[11] et au secteur des services. 24 % à l'agriculture et à la pêche, et 9 % à l'industrie houillère, les 2 % restants étant consacrés au secteur des transports (hors transport ferroviaire) (graphique 3).

Il y a d'importants écarts entre les États membres en ce qui concerne les secteurs auxquels ils allouent des aides (tableau n° 3). Les aides destinées au secteur manufacturier et au secteur des services représentaient au moins 75 % de l’ensemble des aides en Italie, à Malte, en Suède et en République slovaque. Les aides aux secteurs de l’agriculture et de la pêche représentaient au moins 60 % en Autriche, en Estonie, en Finlande, en Lettonie et en Lituanie, alors que la part des aides à l’industrie houillère était relativement élevée en Espagne (28 %), en Allemagne (18 %) et en Pologne (17 %).

Graphique 1: Aides d'État totales par secteur, UE-25 (2004)

Remarque: Aides d'État entraînant des effets de distorsion (potentiels), telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les vingt-cinq États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Source: DG Concurrence, DG Transports, DG Pêche et DG Agriculture.

Tableau n° 3: Répartition sectorielle des aides par État membre (2004)

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Les chiffres ayant été arrondis, la somme des pourcentages pour certains États membres n'est pas toujours égale à 100. Source: DG Concurrence, DG Transports, DG Pêche et DG Agriculture.

1.3. Aides d'État au secteur des transports

Le contrôle que la Commission exerce sur les aides d'État au secteur des transports est relativement complexe, étant donné qu'elle doit tenir compte non seulement des règles générales sur les aides d'État, mais aussi des dispositions particulières prévues par le traité et le droit dérivé en matière de transports, notamment l'article 73 du traité tel que mis en œuvre par les règlements (CEE) n° 1191/69[12], (CEE) n° 1107/70[13] et (CEE) n° 1192/69[14]. De plus, pour renforcer le marché intérieur et la cohésion économique et sociale, l'article 154 du traité CE prévoit le soutien de la Communauté aux réseaux transeuropéens, dans le cadre de marchés ouverts et concurrentiels. En outre, de nombreux opérateurs de transport effectuent des prestations de service public, et bénéficient pour cela de financements publics ; si le droit communautaire, notamment dans le domaine des transports, contient plusieurs mécanismes prévoyant effectivement la possibilité pour les Etats de financer l’exécution de missions de service d'intérêt économique général (SIEG), la Commission doit s’assurer que les financements publics accordés respectent bien les règles établies à ce sujet, afin de garantir que ces financements ne risquent pas créer provoquer de distorsions de concurrence. Enfin, les Etats interviennent également dans le financements de infrastructures de transport, ce qui soulève des questions de plus en plus nombreuses d’application des règles d’aide d’Etat, au fur et à mesure que se développe l’exploitation commerciale de certaines infrastructures (ports, aéroports, etc.). La Commission est amenée à développer et à préciser sa pratique en la matière, en distinguant notamment entre les infrastructures exploitées par un opérateur économique ou commercial, et les infrastructures relevant clairement des fonctions d’autorité publique de la collectivité, ou celles qui sont ouvertes à tous les usagers sur une base non discriminatoire et qui ne profitent pas à une entreprise particulière.

Pour l’ensemble du secteur des transports (hors transport ferroviaire), des aides pour près de 1,5 milliard d’euros par an ont été accordées pour la période 2002-2004, soit une légère augmentation par rapport à la moyenne annuelle pour la période 2000-2002. Ces données ne se réfèrent qu’aux États membres de l’UE-15, étant donné que des informations complètes concernant les aides existantes dans le secteur des transports ne sont pas encore disponibles pour les dix nouveaux États membres (tableau n° 4).

Plus de 60 % des aides totales en faveur des transports (plus ou moins 1 milliard d'euros par an) ont été consentis au transport maritime au cours des années 2002 à 2004. Le Danemark, la France, la Suède et le Royaume-Uni y ont consacré les montants les plus importants.

Avant la libéralisation du secteur aérien, des montants d'aide records (plus de 2,5 milliards d'euros en 1994 et 1995) avaient été accordés aux compagnies aériennes nationales en vue de leur restructuration au milieu des années 90. Depuis 1997, cependant, les niveaux d'aide en faveur de ce secteur ont spectaculairement baissé, bien que certaines aides soient toujours autorisées. Au cours de la période 2002-2004, la moyenne annuelle des aides au transport aérien était de 330 millions d'euros (tableau n° 4). La hausse par rapport à la période précédente est principalement due à un ensemble de mesures financières de sauvetage pour Alitalia en 2004.

Tableau n° 4: Aides d'État en faveur du secteur des transports (hors transport ferroviaire), UE-15 (2000-2004)

Remarque: Des données exhaustives concernant toutes les aides au secteur des transports ne sont pas encore disponibles pour les dix nouveaux États membres. Source: DG Énergie et transports

Transport ferroviaire

Une grande partie des financements publics en faveur du secteur ferroviaire n’est pas notifiée à la Commission, soit que les États membres estiment que ce financement, faute de libéralisation du secteur, ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, soit que ce financement représente une compensation en contrepartie d'un service public conformément au règlement (CEE) n° 1191/69. Les États membres sont toutefois tenus de communiquer à la Commission le montant total des dépenses publiques dans ce secteur. Les disparités entre les États membres peuvent traduire des interprétations divergentes du champ d'application de cet exercice annuel (tableau n° 5).

Tableau n° 5: Subventions( 1 ) accordées au secteur ferroviaire (1998-2004)

(1) Les montants comprennent toutes les subventions publiques communiquées à la Commission, ainsi que les subventions notifiées et autorisées par elle en vertu des règles applicables en matière d'aides d'État. Les chiffres ne tiennent cependant pas compte de la compensation des services d'intérêt économique général. Les données concernant la Grèce, l’Autriche et les dix nouveaux États membres ne sont pas disponibles pour 2004. Source: DG Énergie et transports.

Voir également la section 4.4 sur les nouvelles mesures législatives et autres adoptées ou à venir dans le secteur des transports.

1.4. Aides d'État en faveur de l'agriculture et de la pêche

En 2004, le volume total des aides d’État accordées à l’agriculture par les États membres de l’UE-25 a été estimé à un peu plus de 14 milliards d’euros[15]. Les chiffres les plus élevés ont été fournis par la France (2,3 milliards d’euros), l’Allemagne (2 milliards d’euros) et l’Italie (1,1 milliard d’euros). Les données se basent sur un nouveau rapport annuel introduit cette année[16].

Des données chiffrées ventilées selon les types de mesures d’aides utilisées par les États membres dans l’agriculture ne sont pas disponibles actuellement (aides à l’investissement, gestion des crises, etc.). Toutefois, l’analyse des 1 277 décisions arrêtées par la Commission entre le 1er juin 2000 et le 1er octobre 2005 donne une vue globale de la situation dans les États membres de l’UE-15. Ces décisions impliquaient 1 717 nouvelles mesures d’aide qui comprenaient des régimes d’aides et (ce qui est assez rare) des mesures de soutien ponctuelles à des entreprises individuelles[17]. Il est fréquent que les notifications couvrent plus d’un type d’aides. À titre d’exemple, des aides à l’investissement peuvent être combinées avec des aides couvrant les coûts de services de conseil.

Sur un total de 1 717 mesures d’aides, 523 (c’est-à-dire 30 %) ont été notifiées par l’Italie, suivie par l’Allemagne (246), l’Espagne (287) et la France (288).

Tableau n° 6: Principaux types de mesures d’aides dans l’agriculture, UE-15 (2000-2005)

Type d'aide | Nombre des nouvelles mesures d’aides dans les États membres de l’UE-15 juin 2000 – septembre 2005 | % du total |

Investissements dans l’exploitation | 186 | 11 |

Transformation et commercialisation | 125 | 7 |

Aide au démarrage des producteurs | 58 | 3 |

Facteurs techniques (1) | 366 | 21 |

Gestion de crises (2) | 494 | 29 |

Recherche et développement | 78 | 5 |

Promotion et publicité | 100 | 6 |

Autres | 310 | 18 |

Total | 1 717 | 100 |

(1) Les facteurs techniques couvrent: assistance technique; produits de qualité: contrôle et assistance non technique.(2) La gestion des crises recouvre les catastrophes naturelles, les conditions climatiques défavorables, les maladies animales, EST, ESB, les maladies des végétaux, les primes d’assurances, l’arrêt de la production, les aides au sauvetage et à la restructuration. Remarque: Le tableau de bord en ligne présentera un tableau plus complet ventilé par État membre et par types détaillés de mesures d’aides. Source: DG Agriculture.

Le volume total des aides d’État accordées au secteur de la pêche par les États membres de l’UE-25 a été estimé à quelque 500 millions d’euros, dont 120 millions pour l’Italie, 120 millions pour le Royaume-Uni, et 100 millions pour l’Espagne.

1.5. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère et de la sidérurgie

À l'expiration, le 23 juillet 2002, du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, un nouveau règlement du Conseil a été adopté afin de fixer le nouveau régime applicable aux aides d'État à l'industrie houillère communautaire[18].

En 2004, le volume total des aides d’État à l’industrie houillère représentait 5,6 milliards d’euros. La tendance fondamentale est à la baisse, la moyenne annuelle étant tombée de 7,6 milliards d’euros pour 2000-2002 à 7,2 milliards d’euros pour 2002-2004. C'est en Allemagne que ce recul a été le plus fort (tableau n° 7). La baisse aurait été plus importante sans les aides exceptionnelles accordées en 2003 en Pologne (près de 4 milliards d’euros).

En 2004, environ 55 % du total concernaient la production courante. Dès 2003, les aides à la production courante ont diminué significativement et régulièrement, conformément aux accords relatifs à la réduction des volumes d'aides à l'industrie houillère jusqu'en 2005. Le montant total des aides à la production courante pouvant être alloué chaque année ne doit en aucun cas dépasser le montant des aides autorisées par la Commission pour l'année de référence 2001. En 2004, l’aide à la production par salarié dans l’UE a été moins importante que les années précédentes, les nouveaux États membres (sauf la Hongrie) n’en ayant pas accordé; parmi ces nouveaux États membres, la Pologne a le nombre le plus élevé de salariés (dont quelque 100 000 dans l’économie parallèle).

En 2004, huit États membres[19] ont accordé des aides à l’industrie houillère, y compris quatre nouveaux États membres: l’Allemagne (3 milliards d’euros), l’Espagne (1,1 milliard d’euros), la France (890 millions d’euros), la Pologne (490 millions d’euros), la Hongrie (48 millions d’euros), le Royaume-Uni (29 millions d’euros), la République tchèque (14 millions d’euro) et la Slovénie (14 millions d’euros). Pour ce qui est de l'Allemagne, la Commission a approuvé le plan de restructuration pour la période 2003-2005, qui prévoit de ramener le montant total des aides de 3,3 milliards d'euros en 2003 à 2,7 milliards d'euros en 2005. L'Espagne a également notifié un plan de restructuration couvrant la période 2003-2005, mais la Commission a ouvert une procédure d'examen et n'a pas encore autorisé les aides prévues. Des aides ont été autorisées en France afin de couvrir les coûts de fermeture des dernières mines souterraines, qui ont été fermées en avril 2004. Pour le Royaume-Uni, la Commission a autorisé un régime d’aides à l’investissement portant sur la période 2003-2005 et atteignant un peu moins de 90 millions d’euros.

En termes généraux, l’industrie houillère dans les nouveaux États membres s’avère plus concurrentielle que dans les États membres de l’UE-15. La Pologne possède de loin l’industrie houillère la plus importante et produit beaucoup plus que le reste de l’Union européenne dans son ensemble. La Commission a approuvé un plan de restructuration à long terme en vue de régler également les passifs reçus en héritage du passé et s’élevant à 1,5 milliard d’euros pour la période 2004-2006. Pour la Hongrie, la Commission a approuvé un plan de restructuration à long terme allant jusqu’en 2010, qui inclut l’octroi d’aides à la production et qui s’élève à 255 millions d’euros. Pour la République tchèque, la Commission a approuvé des mesures d’aides non liées à la production, mais concernant des passifs hérités jusqu’en 2007 et s’élevant à 74 millions d’euros.

Tableau n° 7: Aides d'État en faveur de l'industrie houillère (2000 -2004)

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Remarque: La Commission n'a pas encore autorisé l'aide à l'industrie houillère espagnole pour 2003. Source: DG Énergie et transports.

Les aides d'État à la sidérurgie ont, quant à elles, enregistré un très net recul, dans les États membres de l’UE-15 puisqu'elles ont été ramenées d’une moyenne annuelle de 2 milliards d'euros au milieu des années 90 à 58 millions d'euros en 1998, pour demeurer ensuite relativement stables. Au total, 12 millions d'euros ont été accordés en 2004, presque exclusivement en faveur d'objectifs liés à l'environnement. Parmi les nouveaux États membres, la République tchèque (177 millions d’euros en 2003), la République slovaque (74 millions d’euros) et la Pologne (500 millions d’euros en 2003, mais rien en 2004) maintiennent des aides importantes.

1.6. Aides d'État en faveur du secteur de la construction navale

Le montant des aides d'État en faveur de la construction navale a été ramené de 1 127 millions d'euros en moyenne annuelle pendant la période 2000-2002 à 688 millions d'euros au cours de la période 2002-2004. Les montants d'aide les plus élevés sont ceux qui ont été versés en 2000 en faveur de la restructuration des chantiers navals publics espagnols (un peu plus de 1 milliard d'euros). En 2004, quelque 540 millions d'euros ont été accordés au secteur de la construction navale dans l'UE-25, principalement par l'Allemagne (27 % de l’ensemble de l’UE), l’Italie (24 %) et la Pologne (22 %).

1.7. Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux

On considère généralement que les aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux, c'est-à-dire les aides qui ne sont pas accordées à des secteurs précis, visent à pallier les défaillances du marché et faussent moins la concurrence que les aides sectorielles et les aides ad hoc. La recherche et le développement, la protection de l'environnement, les économies d'énergie, le soutien aux PME, la création d'emplois, la promotion de la formation et le développement économique régional constituent les principaux objectifs horizontaux auxquels s’adressent les aides d'État. En raison de contraintes liées aux données, auxquelles la Commission envisage de remédier en 2006, la présente section examine les objectifs horizontaux dans le cadre de l'ensemble des aides, à l'exception des aides à l'agriculture, à la pêche et aux transports.

Dans environ la moitié des États membres, plus de 90 % des aides octroyées en 2004 étaient consacrées à des objectifs horizontaux.

En moyenne, les aides visant des objectifs horizontaux ont représenté 76 % de l'ensemble des aides octroyées en 2004 dans l'Union européenne, agriculture, pêche et transports exceptés. Les quatre grands objectifs horizontaux étaient l'environnement et les économies d'énergie (25 % des aides totales), le développement économique régional (18 %), la recherche et le développement (12 %) et les PME (12 %) – voir le tableau n° 8.

Les 24 % restants ont été alloués à des secteurs spécifiques: l’industrie houillère (12 %), l’industrie manufacturière (9 %) et les services (3 %)[20], y compris les aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté. Lors de l’interprétation de ce chiffre, il faut toutefois tenir compte de l’impossibilité de quantifier certaines aides (voir la section 1.1). Ce volume artificiellement bas des aides sectorielles et des aides individuelles est également entretenu par le fait que les décisions que la Commission prend à l'issue d'une procédure formelle d'examen pour aides illégales[21] visent généralement des aides octroyées jusqu'à plusieurs années auparavant et des aides ad hoc consenties à certaines entreprises individuelles. Même si les données relatives à toutes ces années font l'objet d'un ajustement rétroactif lorsque la Commission prend sa décision, le niveau global est sous-estimé.

Dans douze États membres, plus de 90 % des aides octroyées en 2004 étaient consacrées à des objectifs horizontaux. Dans un autre groupe d’États membres (Espagne, France et Irlande), elle représentait quelque 60 % alors qu’elle était sensiblement moindre dans plusieurs autres pays: la Hongrie (48 %), Chypre (46 %), la République slovaque (35 %), la Pologne (26 %), le Portugal (22 %) et Malte (8 %). Au Portugal, la part peu élevée des aides horizontales (et donc, la part relativement élevée des aides sectorielles) s’explique par un vaste régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère. En Irlande, bien qu'elles aient fortement diminué, les aides accordées au titre de l'impôt irlandais sur les sociétés (Irish Corporation Tax)[22] représentent toujours une part relativement importante des aides totales. La France, l’Allemagne, la Pologne et l’Espagne ont des parts relativement élevées d’aides accordées à l’industrie houillère même si la part réduite d’aides horizontales en France est largement due à l’octroi d’aides à Alstom[23] alors qu’en Allemagne, l’importante garantie accordée en 2002 à Bankgesellschaft Berlin AG[24] dans le cadre du plan de restructuration constitue un autre facteur conséquent. Pour plusieurs nouveaux États membres, cette disparité s'explique en partie par le soutien relativement important apporté à plusieurs secteurs (par exemple, le secteur financier, l'industrie houillère et la sidérurgie) avant l'adhésion, dans le contexte de la privatisation des entreprises ou pour assurer leur viabilité. Par exemple, face à une crise bancaire généralisée, la République tchèque a dépensé en 2002 2,6 milliards d'euros sous forme de garanties afin de restructurer, puis de privatiser, plusieurs banques. À Chypre, les aides ont surtout été accordées sous forme d'allégements fiscaux en application de la loi sur les entreprises internationales (près de 60 % des aides totales versées pendant la période 2000-2003). À Malte, les aides à la restructuration en faveur du secteur de la construction et de la réparation navales ont représenté environ la moitié des aides totales avant l’adhésion. En outre, il convient de noter que dans les pays où le niveau global des aides est relativement bas, l'octroi d'une seule aide ad hoc relativement importante peut entraîner de grosses variations.

La part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a fortement varié d'un État membre à l'autre

Aux fins des comparaisons entre États membres, il convient de rappeler que les aides ont été classées en fonction de leur objectif principal au moment de leur autorisation et non en fonction des bénéficiaires finals. Nonobstant les difficultés d'évaluation, ces chiffres donnent une indication des objectifs horizontaux privilégiés par chaque État membre (voir tableau n° 8). C'est ainsi qu'aux Pays-Bas, en Finlande, en Autriche, en Estonie, en République tchèque et en Belgique, la part des aides totales consacrée exclusivement à la recherche et au développement a atteint plus du double de la moyenne de l'UE, qui est de 12 %. Entre-temps, la Suède (88 % des aides totales), le Danemark (54 %), les Pays-Bas (52 %) et l’Allemagne (44 %) ont tendance à privilégier des objectifs liés à l’environnement et aux économies d’énergie (la moyenne au niveau de l’UE est de 25 %). Pour l’ensemble de l’Union, les aides ayant pour objectif principal les PME ont représenté 12 % des aides totales. En outre, les aides exclusivement réservées aux PME au titre d'un objectif «secondaire» ont représenté 1,2 milliard d'euros, soit 3 % des aides totales. Pour la plupart, ces mesures d’aides avaient pour objectif principal la recherche et le développement. Objectifs principal et secondaire confondus, l'Italie, la Belgique et le Royaume-Uni ont consacré respectivement 39 %, 38 % et 34 % de leurs aides aux PME, contre une moyenne de 15 % dans l'Union européenne.

Tableau n° 8: Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et de certains secteurs (2004)

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(1) Aides en faveur du développement régional général non classées ailleurs. (2) Aides sectorielles, accordées en application de mesures ne poursuivant aucun objectif horizontal, et aides au sauvetage et à la restructuration. Les chiffres des aides sectorielles reprennent également des aides à d’autres industries non manufacturières non comprises dans le tableau. Source: DG Concurrence.

1.8. Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux

Au milieu des années 90, alors que les niveaux d'aide publique étaient beaucoup plus élevés, la part du montant total des aides destinée à soutenir des objectifs horizontaux avoisinait 50 %. Conformément aux engagements qu'ils avaient pris lors de différents Conseils européens, les États membres ont maintenu la réorientation de leurs aides vers des objectifs horizontaux. La part des objectifs horizontaux dans les aides totales a augmenté de 4 points de pourcentage (+7 points dans les États membres de l’UE-15) entre 2000-2002 et 2002-2004. Cette tendance à la hausse était quasi exclusivement due à une augmentation importante des aides destinées à des objectifs liés à l’environnement et aux économies d’énergie (+6 points) ainsi qu’à une réduction des aides sectorielles, notamment le charbon, pour certains États membres.

Cette tendance a été observée, à des degrés divers, dans la majorité des États membres, en particulier en Irlande (+16 points), en Espagne (+14 points) et au Royaume-Uni (+11 points). En Pologne, au contraire, la part a fortement baissé à cause d’une importante aide accordée à l‘industrie houillère en 2003.

Au cours de la période examinée, l’on constate une hausse accentuée de la part des aides totales destinée aux objectifs liés à l’environnement et aux économies d’énergie en Suède (+41 points), en Finlande (+16 points), au Royaume-Uni (+14 points) et en Allemagne (+10 points) – voir le point spécial dans la deuxième partie et notamment les tableaux n° 12 et n° 13. En ce qui concerne l’Union dans son ensemble, il n’y a pas eu de changements significatifs dans la part des aides destinées à d’autres objectifs horizontaux tels que la recherche et le développement et les PME. Toutefois, les schémas des dépenses ont subi des modifications dans certains États membres. Au Royaume-Uni, par exemple, la part des aides consacrées aux PME a connu une hausse substantielle.

1.8.1. Aides d'État à la recherche et au développement

Les investissements dans la recherche et le développement jouent un rôle crucial dans la compétitivité de l'économie de l'UE et dans le développement durable. Le Conseil européen de Barcelone de mars 2002 en a reconnu toute l'importance en fixant comme objectif que les dépenses en matière de recherche et développement devaient approcher 3 % du PIB d'ici 2010. Il a ajouté que les deux tiers de ces investissements devraient provenir du secteur privé. Par la suite, le Conseil européen du printemps 2004 a souligné en particulier que, outre le financement public, il était crucial que les investissements de source privée augmentent de manière à atteindre un niveau de 3 % qui s'inscrive dans la durée, et a accordé la priorité au renforcement de l'investissement en recherche et développement dans les entreprises.

Les gouvernements nationaux disposent de toute une gamme de mesures afin de financer et donc de stimuler la recherche et le développement, la gamme exacte et l’équilibre de toutes ces mesures dépendent du contexte national et forment le dosage des politiques. Ces mesures publiques, lorsqu'elles sont consenties sur une base sélective, peuvent contenir une aide d'État. Même si l'aide proprement dite ne constitue qu'une part minime du financement public de la recherche et du développement, il existe un risque que la concurrence soit faussée en favorisant certaines entreprises par rapport à d'autres. Il se peut aussi que, dans certaines circonstances, l'aide d'État soit la meilleure solution envisageable pour inciter à relancer des investissements privés supplémentaires dans le domaine de la recherche et du développement. C'est pourquoi la Commission s'efforce de trouver un équilibre en appliquant l'encadrement des aides d'État à la recherche et au développement, afin de renforcer autant que possible ces activités tout en réduisant au minimum les distorsions de concurrence.

Les données relatives à 2003 révèlent que les investissements dans la recherche et le développement ne sont pas suffisants pour atteindre les objectifs de Barcelone: si on considère l'Union dans son ensemble, les investissements dans ces domaines n'ont atteint que 1,9 % du PIB, la Suède et la Finlande étant les seuls pays à dépasser les 3 % avec, respectivement, 4 % et 3,5 % du PIB. L'enseignement à tirer de la stagnation actuelle des investissements dans la recherche et le développement est que si la croissance reste à ses niveaux actuels, il est certain que l'économie européenne n'atteindra pas les objectifs de Barcelone d'ici 2010. Il faut au contraire accélérer la croissance et imprimer un nouvel élan aux investissements dans la recherche et le développement.

En ce qui concerne les aides à la recherche et au développement ayant des effets de distorsion (potentiels), les dépenses totales se sont établies à 5,5 milliards d'euros en 2004. Après une hausse sensible en 2001, le niveau des aides à la recherche et au développement est demeuré assez stable. Les aides d'État à la recherche et au développement ne représentent qu'une part relativement faible des aides publiques (au niveau de l'UE: 0,05 % du PIB en 2004), même si on observe d'importants écarts entre les États membres. À l’exception de la Slovénie et de la République tchèque, la part des aides directes à la recherche et au développement dans les dix nouveaux États membres est relativement réduite.

Tableau n° 9: Aides d'État à la recherche et au développement

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Source: DG Concurrence.

1.9. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion

Chaque État membre consacre une partie de ses aides aux régions les moins développées, les «régions assistées». En 2004, environ 12,3 milliards d'euros d'aides[25] ont été exclusivement réservés aux régions «a»[26] dans l'Union. L’écart par rapport au chiffre publié dans les précédents tableaux de bord est dû à l’élargissement. À l’exception de Chypre et des villes de Prague et de Bratislava qui peuvent bénéficier d’une aide au niveau «c»[27], l’ensemble des territoires des dix nouveaux États membres sont éligibles au niveau «a». Même si une série de mesures d’aides dans ces pays n’est pas allouée à une région spécifique, les aides en question sont considérées comme étant «réservées» aux régions assistées.

Le chiffre de 12,3 milliards d’euros pour l’ensemble de l’Union représente 27 % de l'aide totale (à l'exception de l'agriculture, de la pêche et des transports, pour lesquels il n'existe pas de ventilation régionale). Les disparités entre les États membres en ce qui concerne les niveaux des aides réservées aux régions «a» (tableau n° 10) reflètent non seulement les différences qui existent entre leurs politiques régionales respectives, mais aussi l'importance de la population admissible de chaque pays ainsi que la mesure dans laquelle chaque État membre accorde des aides à un niveau régional (par opposition au niveau central).

Tableau n° 10: Aides d'État spécifiquement réservées aux régions «a» (2004)

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Remarque: Il n’y a pas de régions «a» en B, DK, L, NL et S. Pour CZ, ES, IE, PT, SK, toutes les mesures relèvent du statut «a» ou «c». Les chiffres du tableau ci-dessus se réfèrent aux mesures allouées spécifiquement aux régions «a». À Chypre, toutes les mesures sont éligibles pour le niveau «c». Les données ne concernent pas l'agriculture, la pêche ni les transports, pour lesquels il n'existe pas de ventilation régionale. Il n'est donc pas possible de mesurer la part des aides accordées aux régions «a» par rapport au total des aides d'État. Source: DG Concurrence.

1.10. Aides accordées en application des règlements d’exemption par catégorie

Afin de réduire la charge administrative pour certains types d'aide, des exemptions par catégorie sont entrées en vigueur pour les aides aux PME, les aides à la formation, les aides à l'emploi, certains types d'aides dans le secteur de la pêche et les aides aux PME du secteur agricole, au cours des dernières années[28]. Comme on pouvait s'y attendre, le nombre de notifications de ces types d'aides a chuté, les États membre recourant de plus en plus aux possibilités offertes par les règlements d'exemption par catégorie. Fin 2004, plus de 800 fiches d'information avaient été soumises (voir le tableau n° 11). Près de deux tiers des mesures exemptées concernaient les aides aux PME. Cinq États membres, à savoir l'Italie (26 % du total), le Royaume-Uni (22 %), l'Allemagne (11 %), l'Espagne (8 %) et la Belgique (7 %), ont été à l’origine de 75 % de toutes les mesures exemptées en 2004.

Tableau n° 11: Évolution du nombre de mesures d’aides soumises en application des règlements d’exemption par catégorie

Les chiffres excluent les cas ayant fait l’objet d’un retrait ainsi que les cas soumis en application des règlements d’exemption par catégories pour la pêche (1 cas en 2004) et l’agriculture (72 cas en 2004). Source: DG Concurrence.

Selon les estimations, 3,4 milliards d’euros ont été accordés en 2004 au titre des règlements d’exemption par catégorie. Cela représente environ 10 % de l’ensemble des aides destinées aux objectifs horizontaux, même si pour certains États membres la part était nettement plus importante: Belgique 14 %, Grèce 16 %, Pologne 21 %, Royaume-Uni 22 % et Italie 31 %.

Le chiffre total de 3,4 milliards d’euros englobe 2,1 milliards d’euros pour les PME, 1,1 milliard d’euros pour l’aide à la formation et 0,2 milliard d’euros pour l’aide à l’emploi.

1.11. Les types d'aide d'État

La majorité des États membres accordent généralement des aides au secteur manufacturier et au secteur des services sous forme de subventions…

Toutes les aides d'État représentent un coût ou un manque à gagner pour les pouvoirs publics et un avantage pour les bénéficiaires. Toutefois, dans certains cas, l'élément d'aide réel peut être différent du montant nominal transféré lorsqu’il s’agit par exemple d’un prêt bonifié ou d’une garantie.

Graphique 2: Part de chaque type d’aide dans le total des aides accordées au secteur manufacturier et au secteur des servicesUE-25 (2002 – 2004)

Remarque: Cette section consacrée aux types d’aides n’inclut pas l’industrie houillère. Source: DG Concurrence

...bien que des disparités importantes subsistent dans l'utilisation des différents types d'aide

Au cours de la période 2002-2004, les subventions représentaient un peu moins de 50 % des aides d'État totales accordées au secteur manufacturier et à celui des services. Outre les aides financées sur le budget, des aides sont octroyées au moyen d’un allègement du régime fiscal ou de la sécurité sociale. Les exonérations fiscales ont représenté 32 % du total (graphique 2). Alors que la Belgique, le Danemark, l’Estonie, le Luxembourg et l’Autriche ont accordé au moins 85 % de leur aide sous forme de subventions, d’autres États membres privilégiaient les exonérations fiscales: elles représentaient au moins 75 % des aides totales à Chypre, en Lituanie, au Portugal et en République slovaque. Une forme d'aide similaire est le report d'impôt, utilisé par à peine la moitié des États membres durant la période examinée. Les reports d'impôts ont constitué 19 % des aides totales en Italie, alors que la moyenne pour l'ensemble de l'UE se situait à 3 %.

Il existe d’autres formes d’instruments d’aides qui varient selon les États membres. L'une d'entre elles est constituée par les transferts pour lesquels l'élément d'aide correspond aux intérêts économisés par le bénéficiaire pendant la période au cours de laquelle il dispose du capital transféré. Le transfert financier prend la forme d'un crédit à taux réduit ou d'un report d'impôt. Dans ce cas, les éléments d'aide sont nettement inférieurs à la valeur nominale des transferts. Dans l'ensemble de l'UE, les crédits à taux réduit ont représenté plus ou moins 6 % de l'ensemble des aides au secteur manufacturier et aux services. En Finlande, en France, à Malte et au Royaume-Uni, la proportion était de 10 % ou plus.

Les aides peuvent également consister en prises de participations publiques, qui représentent environ 1 % de l'ensemble des aides accordées au secteur manufacturier et au secteur des services dans l'UE. Enfin, les aides peuvent prendre la forme de garanties. Les éléments d'aide sont généralement nettement inférieurs aux montants nominaux, car ils correspondent à l'avantage que le bénéficiaire reçoit à titre gratuit, ou à un taux inférieur à celui du marché lorsqu'une prime est versée pour couvrir le risque. Pour l’ensemble de l’Union, les garanties représentaient 10 % des aides totales. Au cours de la période examinée, d’importantes garanties ont été accordées notamment aux secteurs bancaires en Allemagne (18 % des aides totales) et en République tchèque (80 % des aides totales).

2. DEUXIÈME PARTIE: PLACE PRIVILÉGIÉE ACCORDÉE AUX AIDES D'ÉTAT EN FAVEUR DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE

Introduction

La terre n’est pas en mesure d’absorber indéfiniment la pollution et de continuer à fournir des ressources naturelles en quantité illimitée. La protection de l'environnement est un enjeu vital pour la qualité de la vie des générations actuelles et futures. Bien qu’elle se soit fixé principalement des objectifs de développement économique et de libre-échange, l’UE a également pris en compte les aspects environnementaux. Les débuts de l’action communautaire dans le domaine de l'environnement datent de 1972, avec l'adoption de quatre programmes d'action successifs. En 1993, la protection de l'environnement est devenue une politique à part entière inscrite dans le Traité sur l'Union européenne. Par ailleurs, le traité d'Amsterdam (entré en vigueur en 1999) a reconnu le principe du développement durable comme un des objectifs de l'UE.

La politique de concurrence a également admis très tôt l'importance de la politique environnementale: les premières règles sur l'attribution d'aides d'État en faveur d'objectifs environnementaux ont été mises en place en 1974[29]. Dans un premier temps, les mesures autorisées visaient surtout à aider les entreprises à réaliser les investissements nécessaires pour satisfaire à certaines normes minimales obligatoires. L'évolution de la politique menée en matière d'aides d'État pour la protection de l'environnement a limité ce type d'aide afin d'instaurer le «principe du pollueur-payeur», qui impose aux agents économiques de supporter le coût intégral de la pollution occasionnée par leurs activités.

2.1.1. Contexte politique et justification de la politique environnementale et énergétique

Politique environnementale

La base juridique de la politique de l'UE dans le domaine de l'environnement est exposée aux articles 6 et 174 à 176 du traité CE. L'article 174 fixe quatre objectifs principaux à la politique de l'Union dans ce domaine: la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement; la protection de la santé des personnes; l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles; enfin, la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement. Afin d'atteindre ces objectifs, l'UE a lancé des programmes d'action pour l'environnement. Le sixième programme, intitulé « Environnement 2010: notre avenir, notre choix » [30] couvre la période 2001 à 2010 et recense quatre domaines environnementaux où des progrès sont nécessaires: le changement climatique, la nature et la biodiversité, l'environnement et la santé et la qualité de la vie, les ressources naturelles ainsi que les déchets. Le sixième programme d'action pour l'environnement se donne pour priorité principale la mise en œuvre du protocole de Kyoto visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 8 % d'ici à 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990. Le programme reconnaît le système d'échange de quotas d'émission (« échange des droits d'émission») comme un des instruments les mieux appropriés pour atteindre cet objectif. Ce programme souligne l'importance de la protection de la nature et de la biodiversité, qui sont menacés par la pollution et l'utilisation irresponsable des sols et de la mer.

Stratégie de Lisbonne et politique environnementale

Outre le rôle qu'elle joue dans les améliorations susmentionnées, la politique environnementale peut également contribuer au développement économique. La politique environnementale et l'éco-innovation constituent un élément essentiel de la stratégie de Lisbonne, car elles peuvent favoriser une croissance économique durable, maintenir les emplois existants et en créer de nouveaux, ainsi que contribuer à la compétitivité à long terme de l'économie de l'UE. Le sommet de mars 2005, qui a annoncé un ensemble de mesures dans le cadre du réexamen à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, est parvenu à la conclusion qu'il était nécessaire de mobiliser davantage les moyens appropriés – y compris la politique de cohésion – dans les trois dimensions (économique, sociale et environnementale) de la stratégie et de développer des synergies entre elles. Le sommet de juin 2005 a ensuite approuvé un ensemble de lignes directrices intégrées pour la Croissance et l'Emploi (2005-2008), qui comprennent une ligne spécifique (numéro 11) sur l'environnement[31].

Mise en œuvre de la politique par les États membres

Bien que la législation communautaire ait beaucoup fait pour améliorer la qualité de l'environnement, créer des conditions de concurrence égales pour les entreprises dans l'ensemble de l'UE et contribuer à promouvoir de nouveaux débouchés, des améliorations restent possibles. La mise en œuvre pleine et entière de la législation environnementale communautaire par les États membres demeure un défi à relever, notamment dans les nouveaux États membres. À la fin de 2004, les infractions environnementales représentaient un quart de l’ensemble des poursuites intentées pour non-application du droit communautaire. Les services de la Commission ont procédé à l’analyse des principaux secteurs où des problèmes se posent (déchets, eau, air, protection de la nature et évaluation des incidences sur l’environnement) et élaborent actuellement des plans d'action qui visent à améliorer la l'application du droit communautaire de l'environnement.

La politique énergétique de l’UE

La politique énergétique de l'Union européenne a pour objectif de garantir à tous les consommateurs la fourniture d'énergie à des prix abordables tout en respectant l'environnement et en encourageant une saine concurrence sur le marché européen de l'énergie. Une politique énergétique durable cible la réduction des émissions nocives, essentiellement de NOX, SOX et CO2, qui sont le résultat systématique de la combustion de combustibles fossiles, et la diminution de la dépendance de l'Union européenne par rapport aux importations d'énergie. L'angle d'attaque que la Commission souhaite adopter est double: premièrement, il propose de réduire la consommation totale d'énergie; deuxièmement, il vise à produire autant d'énergie que possible à partir de sources d'énergie renouvelables.

En 2005, la Commission a adopté un Livre vert sur l’efficacité énergétique, qui décrit les moyens d'action possibles pour faire baisser la consommation totale d'énergie. Parallèlement, différents actes législatifs ont déjà commencé à mettre en œuvre cet objectif, soit en imposant des normes d'efficience énergétique (pour les bâtiments, les véhicules automobiles et les appareils électroniques par exemple), soit en accordant des incitations économiques pour produire en consommant moins d'énergie et, partant, réduire aussi les incidences sur l'environnement (directive sur la taxation de l'énergie[32], directive sur les échanges de quotas[33] par exemple).

En ce qui concerne la promotion des énergies renouvelables, la Communauté s’est elle-même fixé des objectifs ambitieux en matière de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables (directive 2001/77/CE) et de production combinée de chaleur et d’électricité (directive 2004/8/CE). La directive sur la taxation de l'énergie prévoit d’encourager les biocarburants en abaissant les taux de taxation et la Commission envisage de présenter un plan d'action sur la biomasse.

2.1.2. Mesures environnementales – quand constituent-elles des aides d'État?

Les États membres ont adopté au niveau national un vaste ensemble de mesures environnementales destinées à protéger l'environnement: limitation de la pollution (air, eau et sol), protection des ressources naturelles, promotion des sources d'énergie renouvelables, gestion des déchets etc. Dans la plupart des cas, les mesures prises pour atteindre ces objectifs sont générales, c'est-à-dire qu'elles sont appliquées dans l'ensemble d'un pays donné sans sélectivité régionale ou sectorielle. Il existe toutefois également des mesures environnementales ou des exemptions aux mesures générales (allégement fiscal justifié par des motifs environnementaux, par exemple) qui favorisent certaines entreprises ou la production de certains produits. Ces mesures sélectives sont susceptibles de fausser la concurrence entre les entreprises et il importe donc que les bénéfices des mesures de protection de l'environnement compensent correctement les distorsions de concurrence qu'elles occasionnent.

La politique de l'UE en matière d'aides d'État vise à éviter les interventions étatiques disproportionnées qui faussent indûment la concurrence. Les États membres sont tenus de notifier à la Commission la totalité des aides d’État avant de les mettre en œuvre . La Commission procède à l'analyse des interventions étatiques en deux étapes: 1) elle vérifie si la mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et, si tel est le cas, 2) si cette distorsion potentielle de concurrence est justifiée et équilibrée. Si l'aide est justifiée et compatible avec le marché commun et si la distorsion de concurrence est marginale, la Commission autorise la mesure d'aide.

En qualité de mesure imputable aux pouvoirs publics, une intervention étatique environnementale est considérée comme une aide d'État telle que définie à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, si elle remplit les quatre critères suivants[34]:

- Transfert de ressources d'État

- Avantage pour l'entreprise

- Sélectivité

- Distorsion de concurrence et effets sur les échanges entre les États membres

Dans certains cas, il est difficile et complexe de se prononcer sur la question de savoir si l'un ou l'autre critère est rempli et donc de déterminer si la mesure en question constitue une aide d'État. Quelques exemples de mesures environnementales sont donnés ci-dessous.

Le transfert de ressources d'État comprend les subventions accordées sur le budget des autorités centrales, régionales ou locales, les recettes non perçues, c'est-à-dire les allègements fiscaux pour des motifs environnementaux ou la vente (ou l'achat) par les pouvoirs publics de biens et de services liés à l'environnement ou de terrain à un prix inférieur (supérieur) à celui du marché. Le critère du transfert de ressources d'État est également rempli dans le cas d'un fonds créé par l'État, dont le financement est assuré par des contributions imposées et gérées par l'État. Les Pays-Bas ont pris par exemple deux mesures intitulées MEP ( Milieukwaliteit Electriciteitsproductie – qualité environnementale de la production d’électricité) pour aider les producteurs néerlandais d'électricité renouvelable[35] et ceux spécialisés dans la cogénération[36]. La Commission a conclu, pour les raisons suivantes, que ces mesures constituaient des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1: ces mesures étaient financées par un fonds alimenté par une contribution obligatoire de tous les consommateurs d'électricité sous forme d'une majoration de la taxe de raccordement et ces contributions étaient reversées à ce fonds public; elles ont par conséquent été qualifiées d'aides d'État en faveur des producteurs néerlandais d'énergie.

Dans l'affaire PreussenElektra[37], la Cour de Justice des Communautés européennes a dit pour droit que dans la mesure où la loi allemande avait imposé aux distributeurs privés d'électricité l'obligation d'acquitter un prix de rachat fixe plus élevé pour l'électricité générée à partir de sources d'énergie renouvelables, elle n'entraînait pas de transfert de ressources d'État. La Cour semble avoir considéré comme fondamental le fait que le système allemand de tarification de l'électricité imposait à des sociétés privées d'acheter l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables à d'autres sociétés à un prix plus élevé; en conséquence, les ressources en question provenaient de sociétés privées. Il n'y avait aucun organisme public ou fonds créé par l'État pour collecter et redistribuer les bénéfices, tel que c'était le cas dans l'affaire néerlandaise susmentionnée qui concernait la promotion de l'électricité renouvelable et la production combinée de chaleur et d'électricité.

La Commission est également d'avis que les instruments relatifs à l'échange de droits d'émission, tels que les quotas, les certificats et les crédits constituent pour leurs bénéficiaires des actifs incorporels s'ils sont négociables sur le marché. Lorsque l'État, de sa propre initiative, alloue ces actifs gratuitement, cette allocation peut constituer une aide d'État. Pendant la première période d'échanges (2005-2007), le système d'échange de droits d'émission[38] oblige les États membres à allouer au moins 95 % des quotas à titre gratuit. Les États membres peuvent ainsi vendre au maximum 5 % des droits au prix du marché. Si l'État membre ne fait pas usage de cette possibilité et alloue également 5 % des quotas aux entreprises à titre gratuit, cette mesure est alors considérée comme un abandon de recettes publiques et peut donc constituer une aide d'État.[39]

La plupart des mesures de soutien à l'environnement constituent également un avantage pour l'entreprise , mais dans certains cas, la Commission a conclu à l'absence d'avantage. Par exemple, dans l'affaire néerlandaise portant sur l'élimination des déchets provenant des épaves [40], la Commission a estimé que le système n’entraînait aucun avantage économique pour les entreprises et qu’il ne constituait donc pas une aide d'État. Le système de gestion des déchets vise à garantir que les entreprises qui fabriquent et vendent des automobiles prennent également l'engagement de recycler une proportion importante d'épaves automobiles. Cette mesure correspond au principe du «pollueur-payeur». Le gouvernement néerlandais a annoncé que la totalité des constructeurs et les importateurs automobiles devaient acquitter une taxe pour chaque automobile immatriculée aux Pays-Bas. Les fonds sont versés aux entreprises de démontage automobiles. Étant donné que la taxe imposée aux constructeurs et aux importateurs automobiles, ainsi que les primes versées aux entreprises de démontage, correspondent au coût du recyclage, la Commission a estimé que la mesure ne comportait aucun avantage, que ce soit pour les constructeurs automobiles ou pour les entreprises de démantèlement et qu’à ce titre elle ne constituait pas non plus une aide d’État.

Il est généralement recommandé d'éviter que les aides publiques aient un caractère discriminatoire et sélectif , car elles peuvent dans ce cas être qualifiées de mesures générales et non d’aides d'État. L'affaire Adria-Wien Pipeline GmbH[41] constitue un contre-exemple: elle concerne une mesure législative autrichienne, qui prévoit des exonérations fiscales des taxes énergétiques sur le gaz naturel et l'électricité. Bien que la mesure ait été prise dans le contexte d'un ensemble de mesures visant à consolider le budget, que les exonérations aient été fondées sur des critères automatiques objectifs sans que les autorités administratives n'aient eu un pouvoir discrétionnaire quelconque dans le choix des bénéficiaires, et que la mesure ait accordé des avantages à un très grand nombre d'entreprises, la Cour de justice a jugé que la mesure était sélective. Un des principaux arguments sur lesquels elle a fondé cette conclusion est que l'exonération de taxe n'est appliquée qu'aux entreprises qui exercent l’essentiel de leurs activités dans le secteur manufacturier. La Cour de justice a jugé que les considérations écologiques qui sous-tendent la législation nationale ne justifient pas de traiter différemment la consommation de gaz naturel ou d'électricité lorsqu'il s'agit d'entreprises fournissant des services ou lorsqu'il s'agit d'entreprises qui fabriquent des marchandises, au motif que les dommages occasionnés à l'environnement sont identiques. La Cour a jugé que les entreprises du secteur des services pouvaient, tout autant que les entreprises du secteur manufacturier, être de gros consommateurs d'énergie et être assujetties à un taux élevé de taxes énergétiques et qu’elles se trouvent de ce fait désavantagées. En se fondant sur ces arguments, la Cour de Justice a considéré que ces mesures étaient sélectives et constituaient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

2.1.3. Défaillance du marché et justification des aides d'État en faveur de la protection de l’environnement

Dans certaines circonstances, les marchés ne proposent pas de solution efficace, par exemple dans le cas des externalités négatives telles que la pollution. Ces externalités négatives apparaissent lorsque, dans leurs décisions de production, les entreprises ne prennent pas en compte la totalité du coût du projet, tel que les nuisances ou les dommages occasionnés aux autres. Du point de vue de la société, il est souhaitable d'internaliser ces externalités, c'est-à-dire de veiller à ce que le prix des marchandises corresponde aux coûts réels de production, y compris les coûts des dommages causés à l'environnement. Les exemples classiques de mesures visant à internaliser les externalités sont les normes ou les taxes environnementales. Si le prix des marchandises augmente sous l’effet de ces mesures, il est très probable que la production et la consommation de marchandises non respectueuses de l'environnement diminuent, ainsi que la pollution.

Les États membres disposent de plusieurs moyens pour remédier aux défaillances du marché. Le premier à prendre en compte devrait être le recours à des mesures générales qui ne constituent pas des aides d'État et ne faussent pas la concurrence. Si ce n'est pas possible, les États membres peuvent mettre sur pied des aides d'État qui sont en conformité avec le marché intérieur et peuvent être autorisées par la Commission. L'interdiction susmentionnée des aides d'État, inscrite à l'article 87, paragraphe 1, n'est pas absolue, car l’article 87, paragraphes 2 et 3, prévoit des exemptions en vertu desquelles l'attribution d'aides d'État est justifiée. Pour évaluer le caractère justifié et compatible des aides environnementales nationales, la Commission se fonde sur l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement (ci-après «l'encadrement environnemental»)[42].

L'encadrement environnemental reconnaît principalement deux situations où les aides d'État peuvent se justifier. La première concerne les aides temporaires destinées à faciliter l’internalisation des coûts. Ainsi qu’il a été mentionné ci-dessus, l’internalisation du coût de la pollution est pour l'essentiel obtenue en adoptant des taxes environnementales, des systèmes d'échange de droits d'émission ou des normes environnementales. Or, certaines entreprises, notamment les PME, ne sont pas forcément capables de supporter immédiatement la charge financière supplémentaire (taxe environnementale ou augmentation du coût de l’investissement imputable à l’application des normes). Par conséquent, l'encadrement justifie l'attribution d'aides aux PME afin que ces dernières s'adaptent aux nouvelles normes environnementales communautaires, pendant une période de 3 ans à compter de l'adoption de ces normes. Deuxièmement, l'encadrement environnemental prévoit la possibilité d'accorder des aides pour encourager les entreprises à effectuer des investissements en vue d'atteindre des normes environnementales plus élevées que les normes communautaires ou à entreprendre des investissements supplémentaires pour diminuer la pollution de leurs usines ou pour développer les sources d'énergie renouvelables.

L'encadrement autorise également des aides au fonctionnement à des fins spécifiques. Si un État membre a instauré un niveau élevé de taxes environnementales en l'absence de taxe communautaire harmonisée ou des taxes d'un niveau plus élevé que la taxe envisagée par la législation communautaire, dans certaines conditions garantissant une contrepartie environnementale, l'encadrement autorise alors l'octroi d'exonérations de taxes environnementales aux entreprises pour une durée maximale de 10 ans. L'encadré ci-dessous contient des informations sur les autres possibilités existantes.

Résumé succinct de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement

La compatibilité des aides d'État relatives à la protection de l'environnement et à l'énergie est régie par l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement ( JO C 37 du 3.2.2001, p. 3-15 ).

En application de l'encadrement environnemental, les États membres peuvent, après autorisation de la Commission, attribuer des aides pour toute action visant à réparer ou à prévenir une atteinte au milieu physique ou aux ressources naturelles, ou à encourager une utilisation rationnelle de ces ressources.

Les catégories suivantes d'aides d'État sont justifiées:

Aides à l'investissement destinées à s'adapter aux nouvelles normes environnementales obligatoires de l'UE ou à dépasser ces normes

Conformément au principe du pollueur-payeur, la Commission est d'avis que les aides ne sont plus justifiées dans le cas d'investissements destinés à mettre les entreprises en conformité avec les nouvelles normes communautaires.

Toutefois, pour répondre aux difficultés particulières rencontrées par les PME, il demeure possible d'octroyer à ces entreprises des aides pour se conformer à de nouvelles normes communautaires pendant une période de trois ans à compter de l'adoption desdites normes. Ces aides peuvent être autorisées à concurrence d'un niveau maximal de 15 % des coûts éligibles.

Les aides aux investissements peuvent également être autorisées pour permettre aux entreprises de dépasser les normes communautaires applicables ou lorsque les entreprises réalisent des investissements en l'absence de normes obligatoires, ainsi que lorsque celles-ci doivent réaliser des investissements pour se mettre en conformité avec des normes nationales plus strictes que les normes communautaires applicables. Dans ces cas-là, les aides peuvent être autorisées à concurrence de 30 % des coûts éligibles. Les coûts éligibles doivent être strictement limités aux coûts supplémentaires des investissements en terrains, en bâtiments, en équipement et en actifs immatériels qui sont nécessaires pour respecter les nouvelles normes obligatoires et/ou atteindre les objectifs de protection de l'environnement. Dans tous les cas, les coûts éligibles doivent être calculés abstraction faite des avantages retirés d'une éventuelle augmentation de capacité, des économies de coûts engendrées pendant les cinq premières années de vie de l'investissement et des productions accessoires additionnelles pendant la même période de cinq années.

Aides à l’investissement en matière d’économies d'énergie, en faveur des sources d’énergie renouvelables et de la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE)

L'encadrement donne aux États membres la possibilité d'accorder des aides à l'investissement et des aides au fonctionnement. Ceux-ci peuvent accorder des aides destinées à encourager les investissements dans les énergies renouvelables, à concurrence de 40 % des coûts éligibles. De surcroît, un bonus de 10 % peut être accordé aux PME, aux entreprises situées dans les régions aidées et pour des installations d'énergies renouvelables qui permettent l'approvisionnement, en autosuffisance, de toute une communauté, par exemple une île.

Les États membres peuvent également accorder des aides au fonctionnement, pour autant que celles-ci couvrent strictement la différence entre le coût de production de l'énergie produite à partir de sources d'énergie renouvelables et le prix de marché de cette énergie (c'est-à-dire qu'elles n'entraînent pas une surcompensation au profit des énergies renouvelables), selon les modalités suivantes:

Option 1: L'aide peut compenser la différence entre le coût de production et le prix du marché jusqu'à l'amortissement total de l'installation. L'aide pourra également, si nécessaire, couvrir une juste rémunération du capital.

Option 2: Les États membres peuvent également octroyer des supports en utilisant des mécanismes de marché tels que, par exemple, les certificats verts ou les systèmes d'appels d'offres.

Option 3: Ils peuvent également choisir d'accorder des aides au fonctionnement calculées sur la base des coûts externes évités.

Option 4: Les aides au fonctionnement peuvent être accordées selon les dispositions générales applicables aux aides au fonctionnement: aides attribuées pour une période limitée à 5 ans, et en principe, «dégressives».

Les autres conditions générales relatives à l'attribution des aides au fonctionnement sont exposées ci-après.

Aides à la réhabilitation de sites industriels pollués

Lorsque le responsable de la pollution n'est pas identifié ou ne peut être appelé à la cause, la personne responsable pour la réhabilitation du terrain peut bénéficier d'une aide pour ces travaux. Les coûts éligibles sont égaux aux coûts des travaux effectués pour réparer les atteintes à l'environnement diminués de l'augmentation de valeur du terrain.

Aides à la relocalisation d'entreprises

Les aides à la relocalisation d'entreprises ne peuvent être accordées que si le changement de localisation est motivé par des raisons de protection de l'environnement et fait suite à une décision administrative ou judiciaire ordonnant le déménagement. En outre, l'entreprise changeant de localisation doit respecter les normes environnementales les plus strictes applicables dans sa nouvelle région d'installation. Les coûts éligibles doivent être limités aux coûts nets de la relocalisation.

Aides au fonctionnement

En vertu de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement, les États membres peuvent également accorder des aides au fonctionnement, lorsqu'il est avéré que ces aides concourent de façon significative à la protection de l'environnement.

Les catégories suivantes d'aides au fonctionnement peuvent être autorisées en application dudit encadrement:

- aides au fonctionnement destinées à promouvoir des formes de gestion des déchets respectueuses de l'environnement et d'encourager les économies d'énergie;

- aides au fonctionnement sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes imposées sur certaines activités pour des raisons liées à la protection de l'environnement (taxe sur le CO2 par exemple);

- aides au fonctionnement destinées à encourager les sources d'énergie renouvelables;

- aides au fonctionnement pour la production combinée de chaleur et d'électricité.

Les conditions spécifiques qui doivent être respectées en cas d'attribution d'aides au fonctionnement dans le domaine de la protection de l'environnement sont exposées en détail aux points 42 à 67 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement.

Les coûts éligibles doivent être limités à la stricte compensation des surcoûts de production par rapport aux prix du marché des produits ou services en cause.

La durée des aides au fonctionnement est en principe limitée à 5 années. En cas d'aide «dégressive», son intensité peut atteindre 100 % des coûts éligibles. En cas d'aide «non dégressive», son intensité est limitée à 50% des coûts éligibles.

En ce qui concerne les aides au fonctionnement sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes, des critères spécifiques sont applicables aux nouvelles taxes et aux taxes existantes.

2.1.4. Aides d'État pour la protection de l'environnement

Malgré la nécessité de contrôler les aides, la Commission a traditionnellement adopté une attitude favorable à l’égard des aides pour la protection de l'environnement, compte tenu des objectifs environnementaux identifiés et de certaines défaillances du marché exposées ci-dessus. Ces catégories de mesures environnementales sont généralement accordées sous forme de régimes d'aide, non sous forme d'aides individuelles. Certains types de mesures environnementales sont considérées comme entraînant moins de distorsions de concurrence au motif qu'elles sont prises dans un domaine relevant de l'intérêt communautaire. Il peut par exemple s’agir de régimes dont l’objectif est d'encourager les sources d'énergie renouvelables, l'efficience énergétique ou la gestion des déchets. Ces mesures doivent être notifiées à la Commission, mais sont normalement couvertes par l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement. Si elles sont conformes à cet encadrement, qui fixe entre autres des limites aux aides, elles peuvent être autorisées conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE. Quelques exemples de ce type de mesures d'aides sont donnés ci-après.

Mesures prises en faveur de la protection de l'environnement et dans le secteur énergétique qui réunissent les conditions requises pour être compatibles avec les aides d'État: études de cas

D'une manière générale, les mesures d'aides en faveur des énergies renouvelables, des économies d'énergie, de la gestion des déchets, de la réhabilitation de sites industriels pollués ainsi que pour l'amélioration des processus de production sont considérées comme étant dans l'intérêt communautaire. Les allègements de taxes environnementales peuvent également être d'intérêt communautaire, puisque l’absence d’allègement pourrait empêcher l’adoption de ces taxes, notamment en ce qui concerne les entreprises grandes consommatrices d'énergie.

Énergies renouvelables

Aux Pays-Bas, par exemple, la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables est entre autres encouragée par un système de prix de rachat[43]. La mesure vise, en stimulant la demande d'énergie renouvelable, à accroître la consommation et la production de ce type d'énergie. Elle contribuera à atteindre les objectifs nationaux de réduction des émissions de CO2 tels que fixés par le protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. L'opérateur public du réseau à haute tension est chargé de distribuer des subventions aux producteurs d'énergie renouvelable. Les subventions en faveur de l'électricité produite à partir d'énergie renouvelable compensent la différence entre le coût de l'électricité produite à partir des sources d'énergie renouvelables et le prix sur le marché de l'électricité conventionnelle. Le niveau des subventions varie pour les diverses formes de production d'électricité renouvelable, en fonction de la différence entre les coûts de production de la forme donnée d'énergie renouvelable (vent, énergie solaire, etc.) et le prix pratiqué sur le marché pour l'électricité conventionnelle. Le montant de la subvention est plafonné à 0,07 euro par kWh et le système est financé par une contribution obligatoire acquittée par les consommateurs d'électricité, imposée par la législation. Ces redevances, qui sont collectées par les contrôleurs du réseau, sont transférées chaque mois au gestionnaire du réseau, qui conserve ce montant séparément sur un compte courant. La Commission a estimé que la mesure constituait une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1 et a considéré qu'elle était conforme à l'encadrement environnemental, en particulier au point 59. Celle-ci étant de toute évidence dans l'intérêt communautaire et ne donnant pas lieu à une surcompensation, la Commission a considéré qu'elle était compatible avec le marché commun en application de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Économies d'énergie

En Espagne, des mesures de soutien[44] sont en place depuis 2001 pour promouvoir les investissements en matière d’énergie renouvelable et d’efficience énergétique. Ce soutien vise entre autres à atteindre une part de 12 % des énergies renouvelables dans la production d’énergie primaire en 2010 et une réduction de l'intensité énergétique de 7,2 % en 2012. Ce régime devrait permettre de réduire les émissions de CO2 de 300 000 tonnes par an. L'aide est fournie sous la forme d’une subvention directe. En application de ce régime, les investissements dans les énergies renouvelables peuvent bénéficier d'un soutien compris entre 10 et 30 % des coûts de référence, tandis que les investissements en matière d'efficience énergétique peuvent bénéficier d'un soutien à hauteur de 40 % des coûts de référence. Dans tous les cas, l'intensité brute maximale de l'aide est limitée à 40 % des coûts éligibles (plus une majoration régionale de 5 % ou 10 % dans certaines régions éligibles et une majoration de 10 % pour les PME). En ce qui concerne l'efficience énergétique, les investissements éligibles peuvent, par exemple, prendre les formes suivantes: investissements destinés à améliorer les résultats en matière d'économies d'énergie et de substitution d'énergie dans l'industrie, investissements concernant l'efficience énergétique dans le secteur public et les transports publics, la cogénération dans le secteur non industriel et la transformation des résidus en énergie. La Commission en a conclu que la mesure constituait une aide d'État compatible avec le marché commun considérant qu'elle était conforme à l'encadrement environnemental, en particulier les points 30, 32, 36 et 37.

Gestion des déchets

En 2002, le gouvernement français a instauré un régime d'aides pour l'élimination des déchets dangereux pour l'eau[45]. Le régime a pour objectif de préserver les ressources en eau en incitant à la bonne élimination des déchets pouvant polluer les eaux souterraines et superficielles ou perturber le fonctionnement des stations d'épuration communales. Pour atteindre cet objectif, le régime vise à orienter les déchets polluants, qui sont habituellement mis en décharge, dans des filières d'élimination dédiées, performantes sur le plan technique et optimales sur le plan environnemental. Les aides sont accordées aux entreprises qui produisent les déchets, lorsque ces entreprises traitent ces déchets dans des filières dédiées réduisant de manière significative le potentiel polluant de ceux-ci. Elles prennent la forme de subventions calculées sur la base de la différence entre le coût du traitement des déchets dans la filière dédiée et le coût d'élimination des mêmes déchets par mise en décharge. Chaque bénéficiaire ne peut bénéficier des aides que pour 5 ans au maximum, soit à un taux fixe de 50 % pendant les cinq années, soit à un taux linéairement décroissant de 100 % à 0 % en cinq ans. La Commission a considéré que la mesure était conforme à l'encadrement environnemental, en particulier aux points 42 à 46. Étant donné que le régime est couvert par l'encadrement environnemental et n'entraîne pas de surcompensation, la Commission a approuvé le régime sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Réhabilitation de sites industriels pollués

En mai 2002, le gouvernement autrichien a mis en place un régime destiné à soutenir le nettoyage et la réhabilitation de sites industriels pollués[46]. Les aides à l'investissement sont attribuées sous forme de subventions et peuvent atteindre 100 % des coûts éligibles, plus 15 % du coût des travaux. Les coûts éligibles en application du régime seront toujours directement liés à la réhabilitation et à la protection (y compris l'aménagement, etc.) de sites industriels pollués. Les coûts éligibles sont égaux aux coûts des travaux diminués de l'augmentation de valeur du terrain. Étant donné que le régime est couvert par l'encadrement environnemental, en particulier le point 38, et n'entraîne pas de surcompensation, la Commission a approuvé le régime sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Aides aux investissements destinés à améliorer les processus de production

En 2003, l'Allemagne a mis en place une mesure encourageant les investissements destinés à créer de nouvelles méthodes de production présentant un intérêt particulier du point de vue de l'environnement[47]. La mesure vise à préserver les ressources et à concevoir des processus de production plus efficients, ainsi qu'à produire d'une manière qui porte moins atteinte à l'environnement. Le régime met l'accent sur: 1) l'introduction de processus de production innovants et une utilisation rationnelle des ressources naturelles, ainsi que la réduction des émissions et des déchets, 2) les possibilités de remplacer et d'éviter des matériaux utilisés dans le processus de production qui portent atteinte à l'environnement, 3) la limitation des composés organiques volatils dans le processus de production, 4) des projets pilote visant à diminuer la consommation d'énergie dans le processus de production et 5) des installations innovantes pour le traitement et l'utilisation des déchets. Les aides sont accordées sous forme de subventions ou de crédits à taux réduit et sont limitées aux investissements visant à atteindre des taux de protection de l'environnement sensiblement plus élevés que ne l'exigent les normes actuelles. Les prêts sont accordés pour une durée de 13 ans, assortis d'un taux d'intérêt de 3 % par an. Le taux de référence étant actuellement de 5,06 % en Allemagne, l'intensité brute de l'aide qui en résulte pour un prêt s’élève à 13,4 %. En cas de modification sensible des taux d'intérêt du marché, le taux d'intérêt peut être porté à un maximum de 10 % par an. L'intensité maximale brute de l'aide atteint 30 % des coûts éligibles. Si l'investissement est réalisé par des PME, la mesure autorise une augmentation de dix points de pourcentage de l’intensité brute de l’aide, soit une intensité maximale de 40 %. Par ailleurs, dans les régions qui sont éligibles en application de l'article 87, paragraphe 3, point c), les entreprises peuvent bénéficier d'une aide supplémentaire d’une intensité brute de 5 %. Les coûts éligibles portent sur des investissements corporels et des dépenses en matière de transfert de technologie. Les coûts éligibles représentent uniquement les coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre des objectifs de protection de l'environnement qui dépassent les normes obligatoires actuelles. Afin de parvenir à ce résultat, les bénéficiaires sont tenus de calculer séparément, selon une méthode objective et transparente, les coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour réaliser les objectifs de protection de l'environnement. Les coûts qui ne peuvent être associés à la protection de l'environnement, tels que par exemple les coûts de l'investissement de base, sont exclus du bénéfice des aides. Les conditions fixées par le programme étant conformes à l'encadrement environnemental (en particulier aux points 29-30 et 34-37), la Commission a conclu, au terme de son examen, que les conditions des échanges n'étaient pas affectées dans une mesure contraire à l'intérêt commun

Allègement de taxes environnementales

En Suède, l'énergie est taxée à un taux relativement élevé, l'objectif poursuivi étant d'accroître les économies d'énergie et l'efficience énergétique. Des allégements fiscaux sont autorisés pour l'industrie manufacturière afin, pour des raisons environnementales, d’appliquer à l’énergie des niveaux de taxation relativement élevés, tout en maintenant la compétitivité de ce secteur. Un taux de taxation plus bas est applicable à l'électricité utilisée dans la production des entreprises du secteur manufacturier[48]. La Commission a autorisé l'allégement, au motif qu'il était conforme à l'encadrement environnemental ainsi qu'à la «directive sur la taxation de l'énergie»[49]. Conformément à l'encadrement, des exonérations non dégressives de taxes environnementales peuvent être justifiées pendant une période de 10 ans lorsqu'un État membre instaure une nouvelle taxe en l'absence de taxe communautaire harmonisée ou lorsque, dans un État membre, la taxe dépasse celle fixée par la législation communautaire. Dans le cas de la Suède, le taux de taxation réduit reste supérieur au niveau minimum applicable. La Commission en a donc conclu que le régime d'aide notifié était conforme à la directive sur la taxation de l'énergie et à l'encadrement environnemental (en particulier aux points 51.1(b) et 51.2) et l’a par conséquent autorisé sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Outre cet allègement général de la taxe sur l'énergie en ce qui concerne l'électricité consommée au cours du processus de production, les autorités suédoises ont instauré en 2004 un système qui prévoit la conclusion, sur une base volontaire, d'accords avec les entreprises grandes consommatrices d'énergie en vue de réaliser des économies en la matière[50]. Ces dernières bénéficieront d’un taux de taxation zéro en ce qui concerne l'électricité utilisée dans leurs processus de production, à condition qu'elles participent à un programme d'une durée de 5 ans destiné à améliorer leur efficience énergétique. Ce programme impose aux entreprises certaines obligations pendant la durée du programme et prévoit des sanctions en cas de non-respect de ces obligations. On considère que ces obligations