Avis no 2/2002

sur une proposition modifiée de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 92/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4, et son article 279,

vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 45 C, paragraphe 4, et son article 78 nono,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 160 C, paragraphe 4, et son article 183,

vu la proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes(1),

vu la demande d'avis sur cette proposition adressée par le Conseil à la Cour des comptes le 24 novembre 2000 et reçue par celle-ci le 29 novembre 2000,

vu la proposition modifiée de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes(2),

considérant que cette proposition modifiée introduit d'importantes modifications, notamment au titre VIII de la première partie, relatif au contrôle externe et à la décharge;

considérant que la demande d'avis du Conseil susmentionnée, du 24 novembre 2000, couvre également les modifications importantes du texte apportées au cours de la procédure législative, faute de quoi l'article 279 du traité instituant la Communauté européenne serait vidé de sa substance,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

Introduction

1. Le 8 février 2002, le président de la Cour des comptes a adressé une lettre au président du Conseil, lui annonçant que la Cour avait décidé d'élaborer des observations sur les parties de la proposition modifiée de règlement qui concernent directement son fonctionnement propre, notamment les articles 138 à 145 (partie 1, titre VIII, chapitre 1), concernant le contrôle externe, et les articles 127 et 128 (partie 1, titre VII, chapitre 1), concernant la reddition des comptes. Ces observations portent sur:

- les dispositions relatives au rôle de la Cour en tant qu'auditeur externe, qui reprennent ou étendent la portée des dispositions du traité de manière non satisfaisante,

- les articles 143 à 145, qui concernent le rapport annuel, les rapports spéciaux et les avis de la Cour, et qui prévoient une procédure et un calendrier que ni les États membres, ni la Commission, ni même la Cour ne sont en mesure de respecter, et qui mettront cette dernière dans l'impossibilité de fournir, dans les délais impartis, à l'autorité de décharge, des rapports présentant un intérêt pour celle-ci,

- la nécessité de s'abstenir d'introduire dans la proposition modifiée toute disposition imposant à la Cour des obligations ayant une portée plus large que celles prévues par les dispositions du traité CE, en vertu desquelles elle serait notamment tenue de publier dans ses rapports les réponses des États membres,

- le calendrier et la procédure applicables à la présentation par la Commission des comptes provisoires, dans un premier temps, et des comptes définitifs, dans un deuxième temps, sachant qu'ils peuvent affecter de manière considérable la capacité de la Cour à s'acquitter de son rôle d'auditeur externe et qu'ils sont incompatibles avec l'intention d'accélérer la production du rapport annuel de la Cour; en outre, la procédure en cause ne distingue pas clairement les responsabilités de l'auditeur de celles de l'entité contrôlée.

2. La Cour approuve l'objectif visant à avancer la date de publication du rapport annuel et à accorder une plus grande importance à la position des États membres. Elle estime toutefois que les propositions énoncées aux titres VII et VIII seront certainement inapplicables et qu'elles sont illégales à certains égards.

Dispositions de la proposition modifiée qui reprennent/explicitent les dispositions du traité

3. La Cour soulignait, au point 44 de son avis n° 2/2001, qu'il est inutile de répéter et d'expliciter dans le règlement financier les dispositions du traité sur le rôle de la Cour en tant qu'auditeur externe des finances communautaires. La Commission a néanmoins maintenu sa proposition, laquelle comprend effectivement quelques éléments nouveaux et importants, qui présentent des inconvénients à différents égards, non seulement pour la Cour, mais également pour les États membres.

4. Dans certaines parties de la proposition modifiée, le traité n'a pas été correctement paraphrasé, ce qui est lourd de conséquences. Par exemple, à l'article 138, on peut lire que "La Cour des comptes assure le contrôle des comptes prévu par l'article 248 du traité CE...". Or, cette formulation ne correspond pas à celle de l'article 248. L'article 246 du traité, dans sa version anglaise, prévoit que la Cour des comptes "shall carry out the audit" sans limiter cette activité aux seuls "comptes"(3). Puis, l'article 248, paragraphe 1, dispose que "La Cour des comptes examine les comptes de la totalité des recettes et dépenses...". Cela fait partie de sa tâche de contrôle. À l'article 248, il est demandé à la Cour d'entreprendre un contrôle dont la portée va au-delà de la notion étroite de "contrôle des comptes" ("audit of accounts"). L'utilisation des termes "of accounts" aurait dû être évitée à l'article 138 (dans la version anglaise).

5. L'article 140, paragraphe 1, reprend une partie de l'article 248, paragraphe 3, du traité, lequel dispose que "le contrôle dans les États membres s'effectue en liaison avec les institutions de contrôle nationales ou, si celles-ci ne disposent pas des compétences nécessaires, avec les services nationaux compétents"(4) - ce texte a été rajouté à celui de la proposition initiale. Cependant, l'article 140 ne reprend pas la suite de l'article 248, paragraphe 3, du traité, partie importante en vertu de laquelle "la Cour des comptes et les institutions de contrôle nationales des États membres pratiquent une coopération empreinte de confiance et respectueuse de leur indépendance".

6. L'article 142, paragraphe 3, de la proposition modifiée pose des problèmes similaires. En effet, il développe le deuxième alinéa de l'article 248, paragraphe 3, en prévoyant des obligations plus précises à l'égard des institutions des États membres en ce qui concerne les informations qu'elles doivent fournir à la Cour.

7. De plus, par l'omission du mot "notamment" dans le premier paragraphe - qui reprend manifestement l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité -, l'article 145 limite les "observations" que la Cour peut présenter aux "rapports spéciaux".

8. La Cour réitère donc l'argument contenu dans son avis en vertu duquel des dispositions du traité de cette nature ne devraient pas être reprises ou développées dans le règlement financier, afin d'éviter toute confusion quant à la manière dont elle doit s'acquitter de ses fonctions. Le règlement financier ne peut introduire de nouveaux éléments qui, soit renforcent les obligations qui pèsent sur la Cour, soit portent atteinte à certains des droits qui lui sont conférés par le traité. Partant, les articles suivants de la proposition modifiée devraient être supprimés: l'article 138, l'article 140 (partiellement), l'article 141(5), l'article 142, paragraphes 1 à 3 et paragraphe 6, l'article 144 et l'article 145, paragraphe 1.

La procédure et le calendrier proposés pour le rapport annuel et les rapports spéciaux sont inapplicables

Le rapport annuel

9. Des calendriers pour la reddition des comptes et la présentation du rapport annuel de la Cour figurent à l'annexe I. Cette annexe reprend le calendrier figurant dans le règlement financier actuel, celui de la proposition initiale de la Commission ainsi que celui de la proposition modifiée, et présente une nouvelle proposition de la Cour destinée à surmonter les difficultés posées par les propositions de la Commission.

10. La proposition initiale de la Commission portant nouveau règlement financier maintenait le calendrier du règlement financier actuel pour le rapport annuel, en vertu duquel les observations préliminaires de la Cour doivent être communiquées aux institutions pour le 15 juillet, et le rapport final transmis pour le 30 novembre. Le seul élément nouveau a consisté dans l'introduction d'une procédure permettant d'obtenir les réponses des États membres. La Cour, dans son avis n° 2/2001, a fait remarquer que l'intégration d'une telle disposition pour traiter les réponses des États membres rend le maintien d'un tel calendrier très difficile(6).

11. La proposition modifiée de la Commission avance les dates du calendrier d'un mois. Les observations préliminaires de la Cour doivent être transmises aux institutions pour le 15 juin et non plus pour le 15 juillet, et le rapport final le 31 octobre au plus tard, au lieu du 30 novembre. La Cour est favorable au calendrier plus serré applicable à la production du rapport annuel, mais fait remarquer que le respect de ce calendrier nécessitera une approche cohérente dans l'ensemble du règlement financier.

12. Conformément aux nouvelles propositions, après le 15 juin, la Commission communiquerait immédiatement aux États membres concernés les observations dans lesquelles ils sont identifiés. Ces observations seraient envoyées aux États membres dans leur propre langue, ce qui impliquerait qu'elles devraient être traduites. Dans la mesure où la traduction des observations préliminaires, après leur adoption par la Cour, prend du temps, les États membres, inévitablement, ne les recevraient dans leur propre langue qu'à une date ultérieure, à savoir début juillet au plus tôt. Les États membres ont ensuite jusqu'au 31 août pour communiquer leurs réponses à la Commission. Pour le moment, la Cour éprouve des difficultés à obtenir les réponses aux lettres de secteur dans les deux mois prévus actuellement.

13. En supposant que la Commission ait reçu les réponses des quinze États membres pour le 31 août, elle ne dispose que d'un mois pour les traduire, les analyser et élaborer ses commentaires à ce sujet, tout en menant parallèlement à terme, avec la Cour, la procédure contradictoire relative aux observations préliminaires. Il convient de noter que le nouveau calendrier est tel que la Commission et la Cour devront organiser les procédures contradictoires sur les observations préliminaires pendant la période juillet-août, c'est-à-dire avant réception des réponses des États membres. Il ne sera pas possible d'attendre ces dernières pour engager la procédure contradictoire entre les deux institutions puisque cela se traduirait par une impossibilité matérielle de produire le texte final du rapport de la Cour ainsi que les réponses de la Commission dans toutes les langues communautaires dans les délais prescrits. Aussi la Commission ne pourra-t-elle pas tenir compte des réponses des États membres dans ses projets de réponses en vue de la procédure contradictoire. Il convient de souligner que le fait de disposer d'une période raisonnable pour la procédure contradictoire permet de prévenir les contradictions inutiles entre le rapport et les réponses. Ces contradictions résultant de malentendus évitables, lorsqu'elles existent, ne font que compliquer la tâche de l'autorité de décharge.

14. Il sera donc impossible de respecter le calendrier non seulement pour la Cour, mais également pour les États membres et la Commission. Dès lors, afin de rentabiliser au maximum le temps imparti pour l'achèvement de ses travaux annuels en matière d'audit, en particulier en ce qui concerne les comptes (voir points 21 à 23) ainsi que d'autres aspects de la déclaration d'assurance, la Cour suggère que ses observations préliminaires soient présentées le 1er juillet plutôt que le 15 juin. La date de production du rapport annuel final, fixée au 31 octobre, ne s'en trouve pas modifiée.

Rapport spéciaux

15. L'article 145, relatif à la procédure applicable aux rapports spéciaux, pose des problèmes similaires. En premier lieu, il convient de noter que la rédaction est parfois loin d'être satisfaisante, ce qui est source de confusion, notamment du fait des répétitions au paragraphe 2, troisième et sixième alinéas, concernant l'adoption du rapport spécial par la Cour, et de la référence incorrecte à la transmission du rapport spécial(7) (et non des observations préliminaires) aux États membres au point 2, quatrième alinéa. Mais le principal problème est que la procédure proposée est inapplicable.

16. Les États membres disposent d'un mois et demi (environ six semaines) pour répondre aux observations préliminaires qui leur ont été adressées. La Commission transmet "sans délai" ces réponses à la Cour en même temps que ses commentaires. La Commission, qui doit disposer d'un certain temps pour traduire, analyser et consolider ses commentaires sur les réponses des États membres, ne parviendra que difficilement à réaliser cette tâche dans le délai de deux mois et demi qui lui est imparti pour fournir le texte définitif de ses propres réponses. Comme nous l'avons déjà dit, les réponses des États membres ne sont pas examinées dans le cadre de la procédure contradictoire entre la Cour et la Commission, ce qui est très regrettable.

Le règlement financier ne peut imposer à la Cour des obligations qui dépassent la portée des dispositions du traité.

17. L'unique disposition du traité CE relative à la publication par la Cour, au Journal officiel des Communautés européennes, des réponses à ses observations figure à l'article 248, paragraphe 4, premier alinéa, qui prévoit que les réponses "des institutions" aux observations de la Cour présentées dans le cadre de son rapport annuel sont publiées au Journal officiel. Le traité ne contient aucune disposition concernant les rapports spéciaux ou les avis. De même, aucune des dispositions du traité ne prévoit que la Cour est tenue de publier les réponses des États membres, que ce soit dans le cadre du rapport annuel ou des rapports spéciaux. Un règlement du Conseil ne peut imposer une telle obligation à la Cour (voir point 2).

18. S'agissant des procédures relatives au rapport annuel et aux rapports spéciaux, la proposition initiale de la Commission prévoyait que les réponses des États membres aux observations préliminaires les concernant étaient adressées à la Commission et que celle-ci transmettait ces réponses à la Cour, accompagnées de ses commentaires. En revanche, elle ne prévoyait en aucun cas la publication par la Cour, au Journal officiel, des réponses des États membres dans le rapport. La formulation de l'article 143 de la proposition modifiée, relatif au rapport annuel, est ambiguë. Elle devrait faire apparaître de manière explicite que seules les réponses des institutions sont publiées. L'article 145, paragraphe 2, huitième alinéa, de la proposition modifiée, qui porte sur la procédure relative aux rapports spéciaux, prévoit expressément que si la Cour décide de publier un rapport spécial au Journal officiel, celui-ci "est accompagné des réponses des institutions concernées ou des États membres en question". Le texte souligné, nouveau, modifie de façon substantielle la proposition initiale. La Cour n'a pas été consultée sur ce texte. Cette modification affecte directement les droits et les obligations de la Cour en tant qu'institution et en tant qu'auditeur externe des Communautés: en renforçant les obligations de la Cour en matière de publication des réponses, elle limite sa liberté de décision en ce qui concerne les textes à publier en dehors des réponses des institutions. La modification, dans la mesure où elle dépasse la portée des dispositions du traité, doit être supprimée. En effet, la Cour de justice a établi clairement, dans son arrêt rendu dans l'affaire Ismeri, que le traité ne lie aucunement la Cour en matière de publication des réponses de parties autres que les institutions(8).

19. En vertu des dispositions existantes, les États membres sont informés des observations de la Cour qui les concernent directement et sont invités à communiquer leurs commentaires tant à la Cour qu'à la Commission, dans le cadre, notamment, de la procédure des lettres de secteur(9). Cette procédure permet à la Cour et à la Commission de tenir compte de la position des États membres l'une lors de l'établissement du texte définitif d'un rapport et l'autre dans ses réponses. La Cour est ainsi assurée de n'avoir qu'un seul interlocuteur pour les réponses à ses rapports annuel et spéciaux, à savoir la Commission, laquelle est, conformément au traité, l'institution responsable de l'exécution du budget.

Dispositions concernant la présentation et la publication des comptes

20. Dans son avis n° 2/2001, la Cour soulignait, dans ses commentaires sur l'article 118 (article 128 de la proposition modifiée), que: "Les états financiers provisoires sont des états financiers exhaustifs et cohérents, établis en bonne et due forme dans les délais impartis. Ils ne sont provisoires que dans la mesure où la Commission ne les a pas encore adoptés formellement et où ils peuvent, le cas échéant, faire l'objet de corrections proposées par les services de la Cour. Cependant, la tâche de ces derniers ne peut en aucun cas aller jusqu'à assister la Commission dans l'établissement des états financiers consolidés. Cette responsabilité, de nature administrative et comptable, ne relève que des services de la Commission et est incompatible avec la responsabilité de contrôle externe qui est celle de la Cour."

Cependant, la proposition modifiée ne précise pas la nature des comptes provisoires et ne tient aucun compte de l'avis de la Cour. La Cour a constaté ces dernières années que les comptes que la Commission présente le 1er mai au titre du règlement financier actuel, et qui sont supposés être, à ce stade, des comptes définitifs, sont incomplets et contiennent des erreurs significatives, et que, en plus des corrections proposées par la Cour, la Commission continue de proposer des modifications jusqu'à ce qu'une version corrigée des comptes soit finalement publiée en septembre/octobre(10).

21. Les comptes à présenter en vue de l'audit pour le 31 mars doivent être complets, dûment établis et approuvés par la Commission. Dans le règlement financier, aucune confusion ne doit être possible entre le rôle de l'entité contrôlée et celui de l'auditeur pour ce qui est de l'élaboration des comptes. Dès lors, il convient de supprimer toute référence à des comptes "provisoires".

22. À la réflexion, il ne semble pas indiqué non plus de prévoir dans le règlement financier une date pour la publication éventuelle des comptes corrigés. Il importe essentiellement que ces comptes soient élaborés à temps pour que la Cour puisse en tenir compte avant de finaliser sa déclaration d'assurance, question sur laquelle la Cour et la Commission peuvent s'entendre. Si, toutefois, il devait être décidé de faire apparaître cette date dans le règlement financier, celle-ci ne devrait pas être ultérieure au 31 juillet.

23. L'article 128, tel qu'il est formulé dans la proposition modifiée, qui prévoit que la déclaration d'assurance fournie par la Cour, accompagnée des comptes consolidés définitifs, est publiée au Journal officiel pour le 31 octobre au plus tard, n'a pas été suffisamment coordonné avec les articles 143 et 144, en vertu desquels la Cour des comptes transmet le rapport annuel et la déclaration d'assurance pour la même date à l'autorité de décharge et aux autres institutions. Il est judicieux de publier la déclaration d'assurance proprement dite avec les comptes consolidés définitifs. Mais il convient également de publier la déclaration au Journal officiel en même temps que le rapport annuel, lequel contient toute la documentation d'appui nécessaire à l'établissement de la déclaration d'assurance. La meilleure solution consisterait effectivement à publier le même jour, dans la même édition du Journal officiel, les comptes consolidés définitifs, la déclaration d'assurance et le rapport annuel. Toutefois, il serait impossible de publier le rapport annuel au Journal officiel le 31 octobre tout en maintenant le reste du calendrier.

24. Dès lors, l'article 128 devrait être modifié de manière à prévoir la publication au Journal officiel des comptes consolidés définitifs accompagnés de la déclaration d'assurance et du rapport annuel de la Cour(11). Eu égard aux complications qu'entraîne la publication au Journal officiel de ces documents dans toutes les langues communautaires, et sachant que les réponses et les observations doivent être disposées côte à côte, il serait sage de ne pas prévoir de date spécifique, conformément aux dispositions de l'article 143, concernant le rapport annuel.

Conclusion

25. La Cour réitère l'argument présenté dans son avis n° 2/2001 en vertu duquel, pour éviter une interprétation restrictive et controversée des dispositions du traité relatives au rôle et aux responsabilités de la Cour en tant qu'auditeur externe des finances communautaires, il conviendrait de ne pas reprendre les dispositions du traité ni d'étendre leur portée dans le règlement financier (points 3 à 8).

26. En outre, à la lumière des observations qui précèdent, la Cour estime, pour des raisons de calendrier et de compatibilité avec le traité, qu'il faudrait renoncer à la proposition visant à inclure formellement dans la procédure relative aux rapports annuel et spéciaux l'obtention des réponses des États membres. Il serait souhaitable de continuer à s'appuyer sur la procédure des lettres de secteur pour obtenir la position des États membres sur les constatations résultant de l'audit de la Cour (points 9 à 19).

27. La Cour propose également de modifier la procédure et le calendrier relatifs aux comptes afin de garantir que les comptes présentés en vue de l'audit soient des documents exhaustifs et cohérents, approuvés par la Commission (points 20 à 24).

28. Compte tenu de ces modifications, la Cour estime qu'il est possible d'avancer les dates du calendrier de manière à fixer la date de transmission des observations préliminaires à la Commission au 1er juillet et la date de transmission du rapport annuel définitif de la Cour à l'autorité de décharge et aux autres institutions au 31 octobre au plus tard. La quatrième colonne de l'annexe I récapitule le calendrier proposé.

29. En conséquence, la Cour présente à l'annexe II des propositions de reformulation des articles 127, 128 et 138 à 145 de la proposition modifiée.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 21 février 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Document de la Commission, référence 2000/203 (CNS) - COM(2000) 461 final.

(2) Document de la Commission, référence 2001/0318 (CNS) - COM(2001) 691 final.

(3) La version française de cet article est plus restrictive nonobstant les dispositions de l'article 248.

(4) Tandis que la version française de l'article 140, paragraphe 1, de la proposition française reprend mot pour mot l'article 248, paragraphe 3, du traité, la version anglaise ("In the Member States the audit shall be carried out in conjunction with national audit institutions, or where they do not have the necessary powers, with the national departments responsible") présente des différences provenant de la traduction. Cela montre combien il peut être dangereux de reprendre ou de paraphraser le texte extrait du traité.

(5) La Cour a estimé, dans son avis n° 2/2001, que cet article (ex-article 126 de la proposition initiale) est "trop détaillé et dépassé". La Commission n'a pas expliqué pourquoi il a été maintenu.

(6) Commentaires portant sur l'article 128, paragraphe 2, de l'avis n° 2/2001 (JO C 162 du 5.6.2001).

(7) NdT: "special report" dans la version anglaise de la proposition modifiée de la Commission, "observations" dans la version française.

(8) Arrêt de la Cour de justice du 10 juillet 2001, affaire C-315/99 P, Ismeri Europa contre Cour des comptes, Rec. 2001, p. I-5281, point 27: "Il convient de noter que la Cour des comptes n'est tenue par les dispositions qui régissent sa procédure ni de soumettre à des tiers ses projets de rapport dans les mêmes conditions qu'elle le fait à l'égard des institutions communautaires ni de publier à la suite de ses rapports les réponses des intéressés. La procédure prévue aux articles 188 C, paragraphe 4, du traité CE (devenu, après modification, article 248, paragraphe 4) et 206 du traité a en effet pour objet de contribuer à l'amélioration de la gestion financière de la Communauté par la transmission des rapports aux institutions et l'élaboration de leurs réponses. Or l'invitation de tiers à participer à cette procédure ne saurait contribuer à l'objectif recherché."

(9) Les "lettres de secteur" sont des outils dont les secteurs de la Cour se servent pour communiquer d'éventuelles observations aux entités contrôlées avant leur adoption définitive par la Cour elle-même. Une copie de toutes les lettres de secteur et des réponses des États membres est adressée à la Commission. Cette procédure a été entérinée et élaborée par le comité de contact des présidents de la Cour des comptes européenne et des institutions supérieures de contrôle des États membres (voir la déclaration sur la Cour des comptes adoptée lors de la conférence de Nice).

(10) Cette procédure n'est pas prévue par le règlement financier actuel, lequel dispose uniquement que les comptes définitifs sont présentés pour le 1er mai. Dans la pratique, la Commission publie les comptes définitifs corrigés après avoir demandé et obtenu l'accord de la Cour.

(11) Cela est, en réalité, pratique courante: le rapport annuel de la Cour accompagné de la déclaration d'assurance et des comptes consolidés définitifs sont publiés le même jour au Journal officiel, quoique dans des éditions différentes.

ANNEXE I

PROCÉDURE POUR LA PRÉSENTATION DES ÉTATS FINANCIERS CONSOLIDÉS ET POUR LE RAPPORT ANNUEL

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ANNEXE II

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