RAPPORT D'EVALUATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN concernant l'application de la recommandation du Conseil du 24 septembre 1998 sur la protection des mineurs et de la dignité humaine

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. Questionnaire 5

3. Résultats 5

3.1. Internet 5

3.1.1. Autorégulation et codes de conduite 5

3.1.2. Contenu illégal et préjudiciable 6

3.1.3. Filtrage et éducation 8

3.1.4. Coopération européenne et internationale 10

3.2. Radiodiffusion 10

3.3. Autres initiatives 12

4. Conclusion 15

Annexe

1. Introduction

Le 24 septembre 1998, le Conseil a adopté la recommandation concernant le développement de la compétitivité de l'industrie européenne des services audiovisuels et d'information par la promotion de cadres nationaux visant à assurer un niveau comparable et efficace de protection des mineurs et de la dignité humaine (98/560/CE) [1] ("la recommandation").

[1] JO L 270 du 07.10.1998, p. 48

La section III, paragraphe 4, de la recommandation invite la Commission à présenter un rapport d'évaluation sur l'application du texte dans les États membres, deux ans après son adoption, au Parlement européen et au Conseil.

La Commission présente ce rapport au Parlement européen et au Conseil sous la forme du présent document.

Le développement des médias numériques, à savoir Internet, la radiodiffusion numérique et les jeux vidéo, constitue un défi majeur pour la politique audiovisuelle de l'Union européenne et, en particulier, pour la protection des mineurs.

À l'origine, il n'y avait que peu de radiodiffuseurs dans les États membres et la radiodiffusion était terrestre. La réglementation relevait exclusivement de la compétence de l'État membre où le radiodiffuseur était établi. L'apparition de réseaux câblés et de satellites a changé cette situation: les radiodiffuseurs ne sont plus limités à un État membre précis. La directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle [2], modifiée le 30 juin 1997 par la directive 97/36/CE du Parlement Européen et du Conseil du 30 juin 1997 modifiant la directive 89/552/CEE du Conseil visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (directive "Télévision sans frontières") [3], a été adoptée pour établir le cadre communautaire qu'une telle évolution rendait nécessaire. La directive traite également de la protection des mineurs contre des contenus préjudiciables, que ce soit par des heures de programmation appropriées des programmes pour adultes ou par des dispositifs techniques.

[2] JO L 298 du 17.10.1989, p. 23

[3] JO L 202 du 30.7.1997, p. 60

La télévision numérique offre de plus grandes possibilités que la télévision analogique tant en termes de contenu disponible que de possibilités techniques. Elle ne constitue donc pas seulement un défi mais elle offre également de nouvelles possibilités en matière de protection des mineurs. Conformément à l'article 22 ter de la directive "Télévision sans frontières", qui prévoit que la Commission mène une enquête concernant la question du contrôle parental sur les programmes radiodiffusés, une étude a été réalisée par un consultant (université d'Oxford) [4]. Elle conclut que la télévision numérique offre, par comparaison avec la télévision analogique, la chance d'élaborer des systèmes de filtrage bien plus fiables, sophistiqués et sûrs. Elle souligne, en outre, que les mesures techniques ne sauraient se substituer totalement à la responsabilité des radiodiffuseurs et qu'une approche harmonisée est exclue, eu égard à la grande diversité culturelle qui caractérise le marché audiovisuel européen; toutefois, des critères descriptifs communs permettraient de décrire la teneur audiovisuelle d'une manière similaire, tout en laissant le soin d'évaluer une telle teneur aux autorités nationales et régionales compétentes. L'étude arrive ensuite à la conclusion qu'il est nécessaire d'harmoniser et de rendre plus cohérents les systèmes d'indexation utilisés par les différents médias - cinéma, télévision, jeux vidéo, Internet. Cette étude a débouché sur la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social - Étude sur le contrôle parental des émissions télévisées (COM/99/371 final).

[4] http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/parental_control/index.html

Le 5 octobre 2000, le Parlement européen a adopté une résolution sur la communication de la Commission "Étude sur le contrôle parental des émissions télévisées", qui couvre également Internet et qui souligne la nécessité d'une mise en place systématique de l'autorégulation sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne ainsi que d'un débat sur la protection des mineurs tant au niveau national que régional.

Le développement d'Internet a rendu les choses plus difficiles encore pour ce qui concerne la protection des mineurs. Dans le cadre de la radiodiffusion traditionnelle - analogique ou numérique - le radiodiffuseur est aisément identifiable; en revanche, il est difficile et parfois impossible de repérer la source du contenu diffusé sur Internet. L'accès à un contenu préjudiciable et illégal est aisé et peut même se produire d'une manière involontaire.

Pour promouvoir un Internet plus sûr, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 25 janvier 1999 la décision n° 276/1999/CE adoptant un plan d'action communautaire pluriannuel visant à promouvoir une utilisation plus sûre d'Internet par la lutte contre les messages à contenu illégal et préjudiciable diffusés sur les réseaux mondiaux [5] (le "Plan d'action pour une utilisation plus sûre d'Internet"), qui finance des mesures relatives au contenu illégal et préjudiciable diffusé sur les réseaux mondiaux. Les projets couvrent en particulier la création d'un réseau européen de permanences téléphoniques, le soutien à l'autorégulation et aux codes de conduite, la mise en place de mécanismes de classification et de filtrage ainsi que des campagnes de sensibilisation relatives au potentiel d'Internet et à ses inconvénients.

[5] JO L 33 du 6.2.1999, p. 1

En ce qui concerne la politique audiovisuelle en particulier, l'évolution technologique appelle une nouvelle approche. La réglementation traditionnelle à elle seule, qui fonctionnait dans l'environnement analogique, n'est pas nécessairement la méthode appropriée à l'ère numérique.

Pour relever ce défi, le Conseil a adopté la recommandation, qui appelle à la mise en place de cadres nationaux d'autorégulation, complétant le cadre réglementaire, de manière à renforcer la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les secteurs de la radiodiffusion et d'Internet.

La recommandation était l'aboutissement direct de la consultation publique qui a eu lieu sur la base du livre vert de la Commission de 1996 sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information [6]. Certains axes de consensus se sont clairement dégagés de la consultation, y compris la nécessité - dans un environnement où il est possible d'accéder, de la quasi-totalité des points du globe, à un contenu presque illimité, hébergé en tout point de la planète - d'une approche d'autorégulation, complétant le cadre légal, et d'une coopération internationale.

[6] COM (96) 483 final

Pour promouvoir des cadres nationaux visant à assurer un niveau comparable et efficace de protection des mineurs et de la dignité humaine, la recommandation énumère différents objectifs à remplir par (i) les États membres, (ii) les secteurs et parties concernés et (iii) la Commission.

2. Questionnaire

Pour la préparation du présent rapport d'évaluation, un questionnaire a été adressé aux États membres le 2 août 2000 (voir annexe). Il aborde des questions d'autorégulation, de codes de conduite, de mesures techniques et pédagogiques et de nécessité ou non d'une cohérence plus grande des activités de protection des mineurs, d'un support à l'autre. Vu le phénomène de convergence et la neutralité sur le plan technologique de l'approche réglementaire de la Commission à l'égard des réseaux de communication, la question de l'utilité d'une approche de classification commune couvrant tous les supports audiovisuels pour améliorer la protection des mineurs a été incluse.

Dix-huit réponses sont parvenues, couvrant l'ensemble des États membres (dans un cas, les deux communautés linguistiques ont répondu à la place de l'État membre concerné [7] et dans un autre cas, le gouvernement fédéral et deux régions ont répondu [8]). Un État membre n'a répondu ni aux questions relatives à Internet - aucune association d'exploitants n'ayant encore été mise en place - ni aux questions relatives aux jeux vidéo, vu "l'absence de dispositions" [9].

[7] Belgique

[8] Autriche

[9] Portugal

3. Résultats

3.1. Internet

3.1.1. Autorégulation et codes de conduite

La section I, paragraphe 1, de la recommandation prévoit que les États membres favorisent la mise en place d'un cadre national d'autorégulation des exploitants de services en ligne. Ceci nécessite au minimum des contacts réguliers entre les exploitants. Dans la plupart des États membres [10], des associations d'exploitants Internet ont déjà été fondées et, dans un État membre [11] au minimum, l'établissement d'une telle association est en cours de discussion. Quatre États membres [12] ont plus d'une représentation d'exploitants, tandis que les autres n'en ont qu'une seule. Les fournisseurs de services Internet de dix États membres [13] sont affiliés à la Fédération européenne des associations de fournisseurs d'accès et de services Internet (EuroISPA) [14]. EuroIspa a été fondée le 6 août 1997 en tant que fédération des associations de fournisseurs d'accès et de services Internet des pays de l'Union européenne. Ses objectifs comprennent la promotion d'Internet, l'incitation au développement d'un marché libre et ouvert des télécommunications, l'élaboration de normes professionnelles pour l'industrie et l'exercice d'une influence sur l'élaboration de normes techniques ainsi que la promotion de l'autorégulation par l'industrie Internet et l'exercice d'une influence sur le processus de réglementation au nom de cette industrie. Le cas échéant, les codes de conduite [15] qui ont été adoptés traitent de sujets tels que la responsabilité des fournisseurs en ce qui concerne le contenu hébergé, les questions de protection des mineurs et les procédures de plainte.

[10] Autriche, Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Suède, Finlande, Royaume-Uni

[11] Luxembourg

[12] Allemagne, Espagne, Italie, Finlande

[13] Autriche, Belgique, Allemagne, Danemark, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Finlande, Royaume-Uni

[14] http://www.euroispa.org

[15] http://www.euroispa.org/coc.html

Huit des États membres ont indiqué l'existence d'un accès direct aux associations via un ou plusieurs sites Internet [16] où l'on peut trouver des informations sur leurs objectifs et activités.

[16] Autriche, Belgique, Allemagne, Danemark, France, Irlande, Pays-Bas, Suède

La section II, paragraphe 2, de la recommandation recommande que les secteurs et parties concernés élaborent des codes de conduite pour la protection des mineurs et de la dignité humaine, entre autres pour créer un environnement favorable à la mise en place de nouveaux services. Ces codes devraient aborder la question des règles de base concernant (i) la nature des informations à mettre à la disposition des utilisateurs, ainsi que la question de savoir à quels moments et sous quelle forme communiquer ces informations, (ii) les entreprises fournissant les services en ligne concernés, ainsi que les utilisateurs et les fournisseurs de contenus, (iii) les conditions auxquelles seraient fournis aux utilisateurs, chaque fois que cela serait réalisable, des dispositifs ou des services additionnels d'aide à l'exercice du contrôle parental, (iv) la gestion des plaintes et l'incitation des exploitants à fournir les outils et structures de gestion nécessaires pour faciliter l'envoi et assurer la bonne réception des plaintes et (v) les procédures de coopération entre les exploitants et les pouvoirs publics compétents.

À une exception près, dans la totalité des États membres où existent des associations d'exploitants, de tels codes de conduite ont été mis en place ou sont en cours d'achèvement [17]. Un État membre [18] a répondu que sa législation était considérée comme suffisamment moderne pour lutter contre la criminalité sur Internet, de sorte qu'un code de conduite était superflu. Cependant, divers exploitants travaillent dans cet État à une "netiquette" commune qui inclut la protection des mineurs et pourrait devenir un code de conduite, comme le suggèrent les autorités compétentes. Deux États membres [19] suivent le modèle EuroIspa.

[17] Autriche, Belgique, Allemagne, Danemark, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Suède, Finlande, Royaume-Uni

[18] Finlande

[19] Autriche, Belgique

Dans un pays scandinave [20], le code de conduite se concentre sur les bonnes pratiques d'entreprise mais n'aborde pas la protection des mineurs.

[20] Suède

La recommandation insiste sur le fait que les parties concernées telles qu'utilisateurs, consommateurs, entreprises et pouvoirs publics devraient participer à la définition, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des dispositions nationales. Dans leur réponse, trois États membres soulignent que les pouvoirs publics et/ou consommateurs ont été associés [21].

[21] Belgique et Irlande: pouvoirs publics, Italie: pouvoirs publics et consommateurs

3.1.2. Contenu illégal et préjudiciable

Trois États membres [22] seulement ont fait état d'exigences légales supplémentaires traitant expressément des obligations des exploitants en cas d'hébergement d'un contenu illégal. Un État membre [23] réfléchit à la façon d'intégrer des règles relatives à Internet dans sa législation sur les télécommunications et les autres États membres semblent considérer l'application du droit civil et pénal comme suffisante pour traiter du contenu illégal.

[22] Allemagne, Italie, Suède

[23] Autriche

Pour ce qui est des obligations légales spécifiques, un État membre [24] a instauré un système à trois niveaux selon l'intensité du préjudice que peut causer le contenu. Cette mesure a nécessité une adaptation du droit pénal de manière à couvrir les services en ligne; le contenu préjudiciable mais non illégal peut être répertorié et sa distribution n'est alors autorisée que si des mesures techniques permettent de s'assurer que les mineurs ne peuvent y avoir accès; lorsqu'il est impossible d'agir contre le responsable du contenu, il est possible de se retourner directement contre l'exploitant. Les exploitants sont tenus de protéger efficacement les mineurs et ils doivent employer une personne chargée de la protection des mineurs ou confier cette tâche à un organisme. Pour ce qui concerne le degré de responsabilité de l'exploitant, la philosophie est la suivante: pleine responsabilité pour son propre contenu, responsabilité limitée pour le contenu hébergé et aucune responsabilité pour l'accès à Internet. Dans les deux autres États membres [25], des exigences légales traitent expressément de l'obligation d'un exploitant de coopérer avec la justice dans le cas d'un contenu illégal ou préjudiciable. Dans un cas [26], une loi spécifique prévoit que toute personne opérant sur Internet porte une certaine part de responsabilité pour son contenu, y compris l'obligation de retirer des informations qui relèvent à l'évidence des dispositions du code pénal ou d'éviter d'une autre manière que se prolonge la diffusion de telles informations.

[24] Allemagne

[25] Italie, Suède

[26] Suède

Un seul État membre a prévu l'obligation spécifique d'informer la justice et/ou la police en cas de contenu illégal [27]. Si les pays scandinaves comptent sur les bonnes pratiques de l'exploitant, dans un État membre [28], ce sujet est traité par le code de conduite. Deux États membres [29] ont fait savoir qu'en pratique, les exploitants sont tenus de retirer le contenu illégal une fois qu'ils ont connaissance de son existence; sinon, ils tomberaient sous le coup du droit pénal.

[27] Italie

[28] Belgique

[29] Irlande, Luxembourg

Des permanences téléphoniques ont été mises en place dans la quasi-totalité des États membres ou sont en cours d'installation pour traiter les plaintes relatives à un contenu préjudiciable ou illégal.

Dans cinq États membres, c'est la police qui met une permanence téléphonique à disposition, en particulier dans le contexte de la pornographie enfantine [30]. Un État membre envisage la création d'une permanence téléphonique en ce qui concerne la pornographie enfantine [31]. Des permanences associées à INHOPE [32] (réseau européen de permanences téléphoniques) - qui est financé par la Commission et fait partie du Plan d'action (voir ci-dessous) - existent déjà dans six États membres [33]. Des permanences de deux autres États membres [34] sont en train de rejoindre INHOPE et des celles de deux États membres supplémentaires [35] ont été sélectionnées en vue d'un cofinancement dans le cadre du réseau. Dans un État membre [36], les grands exploitants ont mis en place des départements pour les cas de mauvais traitements et la police est informée des contenus illégaux signalés; en outre, il existe un médiateur qui apporte aide et soutien aux utilisateurs d'Internet tant sur le plan des problèmes techniques que sur les questions de contenu, ainsi qu'une permanence spécifique "Sauvez les enfants".

[30] Autriche, Belgique, Allemagne, Danemark, Finlande

[31] Espagne

[32] http://www.inhope.org

[33] Autriche (ISPA), Allemagne (FSM, Newswatch, Jugendschutz.net), France (AFA-France), Irlande (Hotline), Pays-Bas (Meldpunt), Royaume-Uni (IWF)

[34] Espagne, Suède

[35] Danemark, Italie

[36] Suède

L'efficacité des permanences téléphoniques peut s'améliorer si leur existence est bien connue des utilisateurs d'Internet. Pourtant, de grandes campagnes n'ont eu lieu que dans cinq États membres [37] et certaines informations ont été fournies dans deux autres [38]. Un État membre envisage de lancer une campagne d'information [39].

[37] Danemark, Irlande, Pays-Bas, Finlande, Royaume-Uni

[38] Allemagne, Suède

[39] Espagne

Globalement, les États membres jugent que l'existence de permanences téléphoniques est une question importante mais des divergences existent quant à l'appréciation de l'efficacité de ces lignes. Il est probablement trop tôt pour tirer une conclusion définitive à cet égard.

Concernant l'origine géographique du contenu illégal, la quasi-totalité des États membres qui ont répondu confirment que la vaste majorité de ces sites Internet sont situés à l'extérieur de l'Union européenne, essentiellement aux États-Unis en ce qui concerne l'extrémisme politique et les violences sexuelles et la Russie ainsi que l'Asie en ce qui concerne la pornographie ou la pédophilie.

3.1.3. Filtrage et éducation

Des programmes spécifiques visant à développer des systèmes de filtrage ont eu lieu, en plus de projets cofinancés au titre du Plan d'action de l'Union européenne, dans trois États membres [40] et un État membre a répondu que de telles activités figuraient dans le plan national de recherche et de développement, sans apporter de précisions supplémentaires [41]. Un État membre [42] a souligné que les systèmes de filtrage existants, tels que "Websense", avaient été développés essentiellement pour le marché anglophone et devaient être adaptés. Un autre État membre a observé [43] que, en l'absence d'une norme commune d'étiquetage, les systèmes de filtrage avaient leurs limites. Un seul État membre [44] oblige les exploitants à informer les utilisateurs sur les systèmes et logiciels de filtrage et de classification permettant de déterminer l'âge de l'utilisateur et, dans un autre État membre, cette obligation figure dans le code de conduite de l'exploitant [45].

[40] Allemagne, Grèce, Royaume-Uni

[41] Espagne

[42] Autriche

[43] Allemagne

[44] France

[45] Espagne

Conformément à la section II, paragraphe 4, de la Recommandation, l'industrie a également déployé de grands efforts pour contribuer à la mise en place d'un Internet plus sûr grâce à la recherche sur des systèmes de classification et de filtrage et la mise en place d'"espaces protégés" ("walled gardens").

Au printemps 1999, un groupe d'associations et d'entreprises Internet de premier plan à l'échelle internationale ont établi l'Internet Content Rating Association (ICRA - Association pour la classification du contenu d'Internet), organisme indépendant à but non lucratif. La mission de l'ICRA est de développer, mettre en oeuvre et gérer un système d'auto-classification volontaire et acceptable sur le plan international qui apporte aux utilisateurs d'Internet dans le monde entier la possibilité de limiter l'accès à un contenu qu'ils considèrent comme dangereux, en particulier pour les enfants [46].

[46] Contrairement à son prédécesseur, le RSACI, qui informe le consommateur sur le niveau de sexe, de nudité, de violence, de crudité des propos (propos vulgaires ou haineux) sur les sites Internet et qui reflète exclusivement les valeurs culturelles des États-Unis, l'ICRA permet aux parents de l'ensemble des États membres de déterminer individuellement les critères auxquels les sites Internet doivent satisfaire pour traverser le filtre; pour de plus amples informations, cf. www.icra.org

Les espaces protégés ("walled gardens") sont des portails particuliers où les exploitants garantissent la qualité des sites auxquels ils permettent d'accéder.

Des campagnes en vue d'une utilisation plus sûre d'Internet ont eu lieu dans la plupart des États membres [47]. Plusieurs États membres ont souligné l'importance que revêtent les écoles en tant que lieu approprié pour des mesures pédagogiques.

[47] Autriche, Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, Irlande, Pays-Bas, Luxembourg, Suède, Finlande, Royaume-Uni

De nombreux États membres reconnaissent les dangers d'Internet. Aucun d'eux, cependant, ne considère qu'ils aient pu ralentir son développement.

La section III de la recommandation invite la Commission à faciliter la mise en réseau des instances chargées de la définition et de la mise en oeuvre des cadres nationaux d'autorégulation ainsi que l'échange d'expérience et de bonnes pratiques et à promouvoir la coopération internationale. Le principal instrument que la Commission ait utilisé est le cofinancement de projets au titre du plan d'action pour une utilisation plus sûre d'Internet. Tous ces projets contribuent de diverses manières à la réalisation de l'objectif de la mise en réseau. La première ligne d'action concerne la création d'un environnement plus sûr grâce à la mise en place d'un réseau européen de permanences téléphoniques (INHOPE) et de liens entre ce réseau et les permanences téléphoniques de pays tiers ainsi que par le soutien à l'élaboration d'orientations au niveau européen en vue de codes de conduite. Une autre ligne d'action vise à encourager la mise en place de systèmes de filtrage et de classification européens et à familiariser les utilisateurs à leur utilisation, ainsi qu'à démontrer les avantages du filtrage et de la classification [48].

[48] 5 projets sont en cours et la Commission lance actuellement un nouvel appel de propositions. Les mesures comprennent en particulier (i) des "espaces protégés" (walled gardens), (ii) l'adaptation des logiciels existants pour couvrir de nouvelles langues, (iii) une recherche adaptée aux familles, (iv) la fourniture par des organismes commerciaux ou des organismes non commerciaux de défense des valeurs, de modèles et de listes à utiliser en combinaison avec les options de filtrage intégrées dans les navigateurs et (v) l'évaluation comparative des logiciels et services de filtrage (http://europa.eu.int/ISPO/iap).

Le plan d'action souligne ensuite l'importance de la coopération internationale entre les exploitants et autres parties concernées établis dans l'Union européenne et leurs partenaires d'autres régions. D'autres actions sont des actions de sensibilisation qui contribuent à la confiance des parents et des enseignants dans une utilisation plus sûre d'Internet par les enfants ou concernent l'évaluation des implications juridiques, y compris notamment des questions de droit et de procédure applicable considérant le fait que le droit opère sur une base territoriale - nationale ou, dans le cas du droit communautaire, européenne - tandis qu'Internet opère à un niveau mondial.

Le 21 décembre 2000 [49], la Commission a adopté une communication et une proposition de décision-cadre relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie; ce texte apportait essentiellement des définitions, des sanctions et des incriminations communes. La proposition couvre également le crime de pédopornographie lorsqu'il est commis au moyen d'un système informatique, par exemple la distribution de pédopornographie par Internet..

[49] COM(2000)854 final

3.1.4. Coopération européenne et internationale

Tous les États membres qui ont répondu au questionnaire se réjouissent de la coopération européenne et le plan d'action européen est particulièrement bienvenu. Un État membre [50] regrette explicitement l'absence d'harmonisation des droits nationaux concernant la coopération entre les États membres. Plusieurs États membres, cependant, soulignent qu'une coopération au niveau européen n'est pas suffisante et appellent à une coopération mondiale ainsi qu'à la mise en place de normes minimums au niveau de la planète.

[50] Allemagne

3.2. Radiodiffusion

La section I, paragraphe 2, de la recommandation invite les États membres à encourager, en complément des cadres réglementaires nationaux et communautaires régissant la radiodiffusion, les organismes de radiodiffusion qui relèvent de leur compétence à rechercher et à expérimenter, sur une base volontaire, de nouveaux moyens de protection des mineurs et d'information des téléspectateurs.

Selon les réponses reçues des États membres, l'autorégulation semble moins forte dans la radiodiffusion que sur Internet. Un État membre [51] a mis en place un système qui couvre divers supports, y compris la radiodiffusion (voir encadré ci-dessous).

[51] Pays-Bas

Dans certains États membres, il convient de faire une distinction, sur le plan de l'autorégulation, entre les radiodiffuseurs publics et commerciaux. Dans cinq États, les radiodiffuseurs publics disposent de codes internes de conduite [52] et dans un cas, les radiodiffuseurs commerciaux ont établi une organisation d'autorégulation [53]. Dans un État membre [54], une Television Commission et Radio Authority indépendante a la responsabilité exclusive des radiodiffuseurs privés. Dans d'autres États membres, les radiodiffuseurs sont soumis à des règles plus générales [55] à moins que l'autorégulation ne porte exclusivement [56] ou principalement [57] sur des questions de protection des mineurs. Dans certains États membres, enfin, les radiodiffuseurs privés appliquent leur propre code de conduite [58].

[52] Autriche, Belgique (Wallonie), Allemagne, France, Irlande

[53] Allemagne

[54] Royaume-Uni

[55] Grèce, Italie

[56] Italie, Finlande

[57] Espagne

[58] Belgique (Flandre), France

La directive "Télévision sans frontières" dispose en son article 22, paragraphe 3, que les programmes susceptibles de nuire aux mineurs sont précédés d'un avertissement acoustique ou sont identifiés par la présence d'un symbole visuel tout au long de leur durée. Tous les États membres qui ont répondu au questionnaire ont transposé cet article dans leur droit national.

Les systèmes de filtrage ne sont utilisés que pour la radiodiffusion numérique. Un État membre [59] établit une distinction entre les radiodiffuseurs publics numériques, pour lesquels la même politique s'applique que dans le cas des radiodiffuseurs publics analogiques (horaires de programmation appropriés des programmes pour adultes, avertissement acoustique ou par symboles visuels) et les radiodiffuseurs commerciaux numériques, pour lesquels le principe des horaires de programmation appropriés des programmes pour adultes peut être remplacé par une technique fondée sur un code d'identification personnel. Cette dernière technique est également utilisée dans deux États membres pour la radiodiffusion privée ou le paiement à la séance [60]. Le verrouillage électronique a lieu dans cinq États membres [61].

[59] Allemagne

[60] France; paiement à la séance: Royaume-Uni

[61] Danemark, Grèce, Espagne, France, Suède

Conformément à l'article 22b de la directive "Télévision sans frontières", la Commission a demandé à l'université d'Oxford de réaliser une étude sur le contrôle parental des émissions télévisées [62] qui est arrivée à la conclusion que dans le système analogique actuel, la méthode des États-Unis et du Canada - la V-chip (puce anti-violence) - n'est pas techniquement possible en Europe. Plutôt que de se concentrer sur cette puce, les projets de réglementation devraient être axés sur les possibilités et les défis qu'offre l'environnement numérique, car la technologie numérique permet le fonctionnement de dispositifs techniques qui offrent un degré bien plus élevé de protection.

[62] Voir la référence au site Internet figurant dans la note de bas de page de la section "introduction"

Les principales conclusions de l'étude mentionnée ci-dessus ont été rapportées dans une communication de la Commission concernant l'"Étude sur le contrôle parental des émissions télévisées" [63]. Le Parlement européen a adopté une résolution sur cette communication [64], dans laquelle il prenait acte des conclusions relatives aux systèmes télévisés européens figurant dans l'étude de l'université d'Oxford et exprimait l'espoir que les travaux effectués dans le cadre du Digital Video Broadcasting (Groupe sur la radiodiffusion télévisuelle numérique) (voir ci-dessous) auraient bientôt des retombées positives pour les entreprises et les familles. Il soulignait également le besoin de garantir la disponibilité pour toutes les familles de dispositifs de filtrage des émissions télévisées à un prix abordable ainsi que la nécessité que tous les exploitants européens du secteur audiovisuel introduisent un code d'autorégulation en matière de protection des mineurs.

[63] COM(1999)371 final

[64] A5-0258/2000

La section II, paragraphe 4, de la recommandation invite également les secteurs et parties concernés à mettre au point des mesures positives au profit des mineurs, y compris des initiatives visant à leur donner un accès plus généralisé aux services audiovisuels, tout en évitant des contenus potentiellement préjudiciables.

Après réception de l'étude sur le contrôle parental des émissions télévisées, début 1999, la Commission a consulté le DVB (Groupe sur la radiodiffusion télévisuelle numérique) sur les contraintes d'utilisation de dispositifs techniques servant à faciliter le contrôle exercé par les parents ou les personnes ayant la garde de mineurs sur les programmes que regardent ces derniers. Le DVB comprend plus de 200 organisations, y compris des radiodiffuseurs (tant publics que commerciaux), des fabricants (de biens de consommation et d'équipements professionnels), des exploitants (de réseaux par satellite, par câble et terrestres) et des organismes de réglementation, dont la Commission européenne.

Le DVB considère [65] qu'Internet, avec les progrès des flux vidéo via les technologies ADSL et le modem-câble, se transforme rapidement en un support de radiodiffusion télévisuelle. En outre, un certain nombre d'exploitants mettent sur le marché des boîtiers décodeurs qui permettent aux utilisateurs d'accéder, sur leur principal appareil de télévision, aussi bien à des sources traditionnelles de radiodiffusion qu'à Internet, par une simple pression sur la télécommande. Le DVB considère dès lors que tenter d'introduire un nouveau système technique d'assistance au contrôle parental qui ne s'appliquerait qu'à la radiodiffusion numérique constituerait une distorsion inutile du marché en fonction des différentes technologies de diffusion. Cela donnerait un handicap concurrentiel aux radiodiffuseurs et distributeurs de programmes traditionnels. Le DVB estime que tout nouveau système d'assistance au contrôle parental doit s'appliquer proportionnellement sur l'ensemble des supports de distribution à domicile. Il considère qu'un tel système serait réalisable, bien que l'on ne puisse négliger les problèmes techniques et institutionnels. L'approche du DVB serait de viser la solution à long terme sans s'inquiéter en premier lieu des problèmes de transition. En particulier, une convergence forcée entre la radiodiffusion et Internet sur la base d'une solution ne convenant ni à l'une ni à l'autre serait un pas en arrière. Pour s'assurer le soutien du secteur, il faudrait éviter de rien imposer rétrospectivement au marché d'une manière qui obigerait à apporter des changements à une base d'équipement déjà installée.

[65] Lettre de M. Théo Peck, président du DVB, à la Commission du 13 décembre 2000

Le DVB a également confirmé sa volonté de jouer son rôle et d'oeuvrer avec la Commission, des représentants des États membres et d'autres acteurs du marché à l'étude d'un système de classification du contenu fondé sur une "description honnête" et à l'examen de modalités permettant à ce système de classification de fonctionner sur le marché. En particulier, le DVB est prêt (i) à examiner des systèmes de classification Internet et donner des conseils sur la façon dont ils pourraient fonctionner dans un futur environnement de radiodiffusion, (ii) à travailler à des spécifications techniques assurant le transfert des données de classification dans l'ensemble du réseau de transmission de radiodiffusion et (iii) à contribuer, avec d'autres, à la mise en oeuvre d'un large consensus en vue d'une solution fondée sur l'initiative du secteur.

3.3. Autres initiatives

Les dispositions légales concernant la classification des jeux vidéo n'existent que dans une minorité d'États membres [66]. Un État membre a choisi une approche qui couvre les films, les cassettes vidéo, les jeux vidéo et les services d'abonnement [67] et qui prévoit l'indication de limites d'âge; un autre interdit explicitement la vente de jeux vidéo illégaux et limite la distribution de jeux vidéo susceptibles de nuire aux mineurs [68]. Un autre encore envisage d'introduire une classification en fonction de l'âge [69] et un autre a mis en place le cadre juridique nécessaire pour l'interdiction des jeux vidéos illégaux [70]. L'autorégulation en matière de classification des jeux vidéo n'existe que dans une minorité d'États membres [71].

[66] Allemagne, France, Irlande, Suède, Finlande, Royaume-Uni

[67] Finlande

[68] Allemagne

[69] Suède

[70] France

[71] Allemagne, Danemark, France, Pays-Bas, Suède, Royaume-Uni

Trois États membres [72] seulement considèrent que leurs mesures en matière de jeux vidéo sont efficaces sur le plan de la protection des mineurs. Trois États membres [73] estiment qu'il est trop tôt pour prendre position.

[72] Autriche, Pays-Bas, Royaume-Uni

[73] Belgique, Irlande, Suède

Deux États membres [74] ont pris des initiatives particulières, abandonnant l'approche traditionnelle qui consiste à traiter individuellement chaque canal de distribution de l'information tel que radiodiffusion, Internet, cassettes vidéos/DVD et jeux vidéo. Ces initiatives semblent également confirmer que l'autorégulation peut contribuer efficacement à la protection des mineurs en ce qui concerne les supports audiovisuels si toutes les parties concernées sont étroitement associées:

[74] Pays-Bas, Royaume-Uni

Aux Pays-Bas, suite à la Recommandation, le Nederlands Instituut voor de Classificatie van Audiovisuele Media (NICAM - Institut néerlandais pour la classification des supports audiovisuels) a été fondé le 1er décembre 1999. Trois ministères ont participé à l'institution du NICAM: le ministère de la santé, du bien-être et des sports, le ministère de la justice et le ministère de l'éducation, de la culture et des sciences.

Le NICAM rassemble des organismes néerlandais de radiodiffusion du secteur public et commercial, des producteurs de films et de vidéos, des magasins de vidéos, des détaillants et des distributeurs de jeux informatiques. En outre, un grand nombre d'intellectuels et d'autres organismes et personnes ont des liens avec l'Institut par leur participation au comité consultatif ou aux comités indépendants de plainte et d'appel.

Le NICAM a été créé de manière à fournir un système efficace et uniforme de classification pour tous les supports audiovisuels. Il élabore des lignes directrices de classification, traite les plaintes et représente le principal centre de connaissances des Pays-Bas en ce qui concerne la protection des jeunes contre les effets préjudiciables des supports audiovisuels. Les consommateurs, les journalistes, les hommes politiques et ceux qui participent à la classification des supports audiovisuels peuvent se présenter au NICAM avec des demandes concernant les classifications selon l'âge et autres formes de classification. De même, le NICAM vise à donner aux consommateurs des informations qui leur permettront, sur la base d'informations descriptives relatives à un jeu informatique, un film ou un programme télévisé, de prendre une décision rationnelle concernant l'adaptation ou non du produit aux jeunes. Cette forme d'information est nouvelle et complète les classifications selon l'âge existantes et futures, telles que celle actuellement utilisée par le Comité néerlandais de classification des films.

Le Royaume-Uni a publié un livre blanc sur les communications, qui établit un nouveau cadre de réglementation des communications [75]. Ce document prévoit l'élaboration de codes appuyés par la loi pour les services de radiodiffusion les plus répandus. Dans le cas d'autres services, tels qu'Internet, une coopération avec le secteur assurera des méthodes efficaces de protection fondées sur la co- et l'auto-régulation. Des systèmes seront encouragés pour aider les personnes à faire des choix en connaissance de cause sur ce qu'elles-mêmes et leurs enfants voient et entendent et des efforts seront déployés également pour développer l'éducation aux médias. Le livre blanc prévoit des mécanismes continus et efficaces de lutte contre le matériel illégal sur Internet, tels que ceux que l'on s'efforce actuellement de produire sous l'égide de l'Internet Watch Foundation. Il mentionne également la promotion de systèmes de classification et de filtrage aidant les utilisateurs d'Internet à contrôler le contenu qu'eux-mêmes et leurs enfants verront. Enfin, il examine la place du système de pré-classification des vidéos, DVD et jeux informatiques au sein de la structure réglementaire.

[75] www.communicationswhitepaper.gov.uk

4. Conclusion

La recommandation invite les États membres, les secteurs et parties concernés et la Commission à prendre des mesures pour renforcer la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les secteurs de la radiodiffusion et d'Internet. Le Parlement européen a souligné récemment la nécessité de la mise en place d'un environnement sûr lorsqu'il a adopté la résolution, mentionnée plus haut, sur le contrôle parental. Globalement, deux ans plus tard, les résultats de l'application de la Recommandation sont encourageants, même si les parties intéressées, et en particulier les consommateurs, auraient dû être mieux associés à la mise en place de codes de conduite.

Les États membres ont appliqué la recommandation d'une manière hétérogène; cependant, il conviendrait de souligner que la plupart d'entre eux ont lancé des campagnes en vue d'une utilisation plus sûre d'Internet et que certains ont adopté de nouvelles dispositions ou soutenu des mesures telles que la mise en place de lignes directes avec la police pour traiter de la pornographie enfantine. L'hétérogénéité des mesures n'est pas surprenante, compte tenu à la fois de l'hétérogénéité culturelle et des différences dans le niveau de développement d'Internet. En outre, deux années sont peut-être un délai relativement bref pour une application totale de la Recommandation.

D'un support audiovisuel à l'autre, on observe une intensité décroissante des activités; la plupart des efforts sont consacrés à la protection des mineurs et de la dignité humaine par rapport à Internet, tandis que les jeux vidéos recueillent le moins d'attention. Ceci n'est pas surprenant, étant donné que la Recommandation traite essentiellement d'Internet. Concernant la comparaison des actions entreprises par les différents États membres, la fourchette est large, allant de l'absence quasi-totale d'activité, en particulier pour ce qui concerne Internet, à des efforts considérables pour établir une politique commune à travers les différents supports audiovisuels.

L'industrie, via l'ICRA en particulier, travaille au développement de systèmes fiables de filtrage et de classification pour Internet pouvant être adaptés individuellement aux valeurs culturelles des citoyens des différents États membres. En ce qui concerne la radiodiffusion numérique, l'action de l'industrie est moins avancée. Le DVB a dit à la Commission sa volonté de mener l'action dans ce domaine, pour autant que le législateur européen donne un signal clair au secteur [76].

[76] Les termes du dernier paragraphe de la lettre mentionnée plus haut, datant du 13 décembre et envoyée par le président du DVB à la Commission, sont les suivants: "Les avis des États membres et du Parlement européen en la matière sont à l'évidence essentiels avant que toute nouvelle action soit entreprise à l'appui de toute approche particulière. Si un consensus émerge."

La Commission a contribué à une meilleure protection des mineurs dans l'audiovisuel grâce à la mise en oeuvre du Plan d'action pour une utilisation plus sûre d'Internet. Comme le demandent les États membres, et comme le prévoit le Plan d'action, elle continuera à renforcer la coopération européenne et internationale.

Bien que la recommandation ne soit pas directement liée à la directive "Télévision sans frontières", il est tout à fait possible que les résultats du présent rapport d'évaluation influencent la façon dont une éventuelle nouvelle directive pourrait traiter de la protection des mineurs et de la dignité humaine à l'égard de tout contenu électronique.

Conformément aux dispositions de la directive, la Commission lancera une étude de grande envergure qui sera l'objet d'une consultation vaste et ouverte de toutes les parties.

Les résultats du rapport montrent que les défis en matière de protection des mineurs et de la dignité humaine sont à relever à travers l'ensemble des supports, qu'il s'agisse d'Internet, de la radiodiffusion, des jeux vidéo ou de supports tels que cassettes vidéo et DVD. De nouveaux efforts doivent avoir lieu pour assurer une approche cohérente, en particulier à mesure que la convergence se fera de plus en plus forte, avec l'Internet TV, la radiodiffusion interactive, ou le téléchargement de jeux vidéos sur Internet. La participation des utilisateurs, y compris les consommateurs, devrait également être encouragée. Des approches telles que la mise en place de l'institut NICAM néerlandais et le livre blanc britannique sur les communications montrent que beaucoup peut être fait par la co- et l'auto-régulation et peuvent constituer une piste pour la poursuite de la mise en oeuvre de la recommandation.

Annexe

Questionnaire

Concernant la recommandation du Conseil du 24 septembre 1998 sur le développement de la compétitivité de l'audiovisuel et de l'industrie des services d'information européens par la promotion de cadres nationaux visant à atteindre un niveau comparable et efficace de la protection des mineurs et de la dignité humaine (98/560/CE)

Introduction

La section III (4) de la recommandation susmentionnée invite la Commission à présenter un rapport d'évaluation, deux ans après son adoption, au Parlement européen et au Conseil. Le but de ce questionnaire est d'aider la Commission à recueillir les informations et les points de vue nécessaires afin de décrire en profondeur l'efficacité de la recommandation.

Historique

La protection des mineurs dans le secteur audiovisuel a été traditionnellement réalisée par la classification des films de cinéma et par la diffusion des programmes télévisés susceptibles d'être nuisibles aux mineurs seulement quand ces derniers sont peu susceptibles de les regarder - appelée également « watershed ». Cette approche a généralement une base légale. La technologie numérique, par l'Internet notamment, permet de livrer et de regarder le contenu audiovisuel par de nouveaux moyens, qui demandent à leur tour de nouvelles méthodes pour protéger les mineurs contre les contenus néfastes et pour supprimer les contenus illégaux contraires à la dignité humaine. En réponse à ce défi, le Conseil a adopté une recommandation le 24 septembre 1998. En résumé, cette recommandation demande l'établissement de cadres autorégulateurs nationaux, complétant le cadre réglementaire, afin d'améliorer la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les secteurs de la radiodiffusion et d'Internet.

La recommandation était un résultat direct de la consultation publique qui a eu lieu sur la base du Livre vert de la Commission sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans l'audiovisuel et les services d'information. Certaines lignes claires de consensus ont émergé de cette consultation, y compris le besoin - dans un environnement où il est possible d'accéder, à partir de quasiment n'importe quel endroit dans le monde, à une quantité presque illimitée de contenu, hébergée dans n'importe quelle partie du monde- d'une approche autorégulatrice complétant le cadre juridique. Le texte de la recommandation figure à l'annexe.

Questions

Internet

Une association des fournisseurs de services Internet (ISP) a-t-elle été établie dans votre pays - Veuillez fournir les coordonnées de(s) (l')association(s) (d')ISP (s).

Un code de conduite a-t-il été élaboré par les ISP dans votre pays - Si possible, veuillez fournir une copie ou l'adresse du site Web où il peut être consulté.

Dans quelle mesure les pouvoirs publics et les consommateurs ont été impliqués dans l'élaboration du code de conduite des fournisseurs de services Internet - La consultation des pouvoirs publics et des consommateurs est-elle exigée lorsque le code est révisé ou modifié -

Y a-t-il des exigences légales dans votre pays qui s'appliquent spécifiquement aux fournisseurs de services Internet et comment opèrent-elles en présence de contenu illégal ou nuisible sur Internet - Si tel est le cas, quelles sont ces exigences légales -

Y a-t-il des obligations spécifiques pour les fournisseurs de services Internet d'informer la police ou les autorités judiciaires sur la teneur illégale contraire à la dignité humaine qui est accessible sur Internet -

Un "numéro vert" pour signaler le caractère illégal ou nuisible de contenu disponible sur Internet a-t-il été établi dans votre pays - Si c'est le cas, veuillez fournir des détails (comprenant l'adresse Web ainsi que le courrier électronique) du(es) numéro vert (s), y compris leur méthode de financement.

Concernant le contenu problématique, quelle est la proportion approximative de ces contenus qui n'est pas en provenance de votre pays ou de l'Union européenne -

Quelles mesures et initiatives ont été prises, par les pouvoirs publics ou par les opérateurs, pour augmenter la sensibilisation du public aux numéros verts - Ces mesures et initiatives ont-elles été jugées efficaces -

Lorsque des numéros verts ont été établis, veuillez donner, dans la mesure du possible, une estimation de leur efficacité dans la réduction de l'ampleur et de l'accessibilité à des contenus nuisibles ou illégaux. Cela pourrait comprendre l'analyse de l'opinion publique quant leur effectivité/efficacité ainsi que le point de vue des opérateurs.

Outre une participation dans le travail actuellement financé par le plan d'action communautaire sur la promotion d'une utilisation plus sûre d'Internet, des efforts ont-ils été faits par l'industrie ou les pouvoirs publics pour développer un système de filtrage et d'évaluation pour Internet dans votre pays - Si tel est le cas, quels progrès ont été accomplis et quelles sont les difficultés rencontrées -

Des obligations existent-elles, légalement ou dans les codes de conduite appropriés, pour les fournisseurs de services Internet afin d'informer les abonnés sur les systèmes de filtrage et d'évaluation ainsi que les logiciels de vérification d'âge -

Quelles mesures ont été prises au niveau national, local ou régional pour étendre la sensibilisation aux questions de sécurité sur Internet - Celles-ci ont-elles fait partie d'un plan plus global pour "l'enseignement aux médias" - Ont-elles été soutenues par des fonds publics, par un financement privé (par exemple de l'industrie ou d'associations volontaires) ou par un mélange de financement public et privé -

Y a-t-il des preuves que le développement d'Internet dans votre pays est ralenti par les peurs du public concernant les contenus nuisibles et illégaux accessibles à partir d'Internet -

Le niveau actuel de la coopération internationale à cet égard, particulièrement en Europe, est-il considéré comme suffisant - Sinon, quelles mesures pourraient être prises pour l'améliorer -

Radiodiffusion

Les radiodiffuseurs établis dans votre pays ont-ils mis en place un système d'autorégulation - Veuillez fournir des détails, particulièrement en ce qui concerne l'affiliation.

Ce système d'autorégulation comprend-il un code de conduite concernant la protection des mineurs ainsi que le contenu nuisible - (Veuillez noter que cette question ne concerne pas la publicité spécifiquement destinée aux mineurs. Elle concerne les contenus audiovisuels qui pourraient être nuisibles aux mineurs, indépendamment du fait qu'ils proviennent de la publicité ou des autres programmes.)

Des icônes d'avertissement à l'écran sont-elles exigées, par loi ou par les codes de conduite, pour les émissions télévisées potentiellement nuisibles - Des avertissements acoustiques avant de tels programmes sont-ils exigés, par loi ou par les codes de conduite - Dans le cas où de telles mesures seraient utilisées, sont-elles considérées comme efficaces -

Des radiodiffuseurs établis dans votre pays utilisent-ils des dispositifs de filtrage techniques pour s'assurer que les mineurs ne peuvent pas regarder de programmes nuisibles - Si tel est le cas, quelles mesures et initiatives ont été prises pour s'assurer que les parents ainsi que ceux exerçant une responsabilité sur les mineurs sont conscients de l'existence de ces dispositifs et de la façon de les utiliser. Ces dispositifs sont-ils tenus pour un moyen efficace de protéger les mineurs dans votre pays -

Logiciel de jeu vidéo

Existe-t-il dans votre pays des dispositions juridiques spécifiques concernant la vente de jeux vidéo - (Cette question concerne la vente physique du logiciel de jeu vidéo, et non la fourniture du logiciel sur Internet pour le télécharger sur les ordinateurs.)

Existe-t-il un système d'autorégulation en place qui couvre des questions concernant la classification par âge des jeux vidéo - Si tel est le cas, veuillez fournir des détails.

Les mesures actuelles visant à protéger des mineurs contre les jeux vidéo nuisibles sont-elles considérées comme efficaces -

Autres systèmes de livraison de contenu

Concernant les systèmes de classification pour le cinéma, les cassettes vidéo et les DVDs, y a-t-il eu des développements importants dans votre pays depuis 1998 -

Généralités

Le manque de cohérence entre les différents systèmes de classification pour les médias audiovisuels (le cinéma, la télévision, des vidéocassettes, des jeux vidéo, Internet) est-il considéré comme problématique dans votre pays, par exemple dans la mesure où cela créerait une confusion parmi les consommateurs - Est il question de mesures ou d'initiatives pour introduire une plus grande cohérence dans la façon dont les médias audiovisuels sont évalués et classifiés -

La Commission est consciente du fait que les autorités des États membres ne peuvent pas être en mesure de répondre à toutes les questions posées ici. Néanmoins, elle insiste pour qu'il soit répondu à ces questions dans la mesure du possible. Toute information supplémentaire et tout avis approprié qui pourraient aider la Commission dans l'évaluation de l'efficacité de l'approche autorégulatrice présentée dans la recommandation concernant la protection des mineurs devraient être également connues.