FR Journal officiel de l'Union européenne C 177/48

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil adaptant aux articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne une série d’actes juridiques prévoyant le recours à la procédure de réglementation avec contrôle»

COM(2013) 751 final — 2013/0365 (COD)

(2014/C 177/09)

Rapporteur général: M. PEZZINI

Le 10 décembre 2013 et le 18 novembre 2013, respectivement, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen (CESE) sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil adaptant aux articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne une série d’actes juridiques prévoyant le recours à la procédure de réglementation avec contrôle»

COM(2013) 751 final — 2013/0365 (COD).

Vu l'urgence des travaux, lors de sa 495e session plénière des 21 et 22 janvier 2014 (séance du 21 janvier 2014), le Comité économique et social européen a décidé de désigner M. PEZZINI rapporteur général et a adopté le présent avis par 112 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE approuve l'initiative de la Commission dans la mesure où elle assure la sécurité des sources du droit de l’Union, poursuit un objectif de simplification et d’efficacité et garantit le plein exercice des pouvoirs de contrôle démocratique ainsi qu'une information claire et transparente de toutes les parties concernées.

1.2 Le Comité se félicite que la Commission ait tenu compte, dans la formulation des propositions à l'examen, des différentes considérations qu'il a exprimées dans ses précédents avis.

1.3 Le Comité constate que la proposition de la Commission recouvre des modifications apportées à plus de 80 actes juridiques, pour la plupart règlements ou directives, et regrette de ne pouvoir réaliser une évaluation de chacun d'entre eux, étant donné la multiplicité de thèmes concernés, qui touchent aux domaines suivants: — réseaux; — contenu et technologies de communications; — action pour le climat; — énergie; — entreprises et industrie; — environnement; — statistiques; — marché intérieur et services; — mobilité et transports; — santé et consommateurs; — aide humanitaire.

1.4 Le Comité recommande de procéder à d'autres évaluations approfondies quant aux objectifs, au contenu, à la portée et à la durée de la délégation, afin de permettre le plein exercice du contrôle démocratique au niveau européen ainsi que celui des prérogatives et des fonctions garanties aux parlements nationaux par la procédure législative européenne. Le Comité estime qu'il y a lieu de définir clairement, en tenant pleinement compte de l'interprétation de la Cour de justice de l'Union européenne, les notions de «mesure non essentielle» et de «compétence déléguée».

1.5 Le Comité souligne l'importance: — d'une pleine participation du PE à ce processus; — d'une rationalisation et simplification des procédures de comitologie; — d'une meilleure information en la matière, tant en ce qui concerne la délégation aux comités que les mesures pertinentes, définies à tous les stades de la procédure; — d'un plein accès à l'information pour les citoyens et la société civile.

1.6 Le Comité réaffirme que les procédures de comité doivent être le plus transparentes possible et plus compréhensibles pour tous les citoyens de l'UE, en particulier pour les personnes directement concernées par ces actes.

1.7 Le Comité rappelle la nécessité d'appliquer pleinement l'article 8A du traité de Lisbonne, qui prévoit que les décisions soient prises aussi près que possible des citoyens, en garantissant à ceux-ci et à la société civile un plein accès à l'information.

1.8 Le Comité demande enfin que soit évalué l'impact de l'application du nouveau cadre réglementaire et que soit présenté au Parlement, au Conseil et au Comité lui-même un rapport périodique sur l'efficacité, la transparence et la diffusion des informations.

2. Introduction

2.1 Avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, une distinction a été introduite entre le pouvoir conféré à la Commission d’adopter des actes délégués, c'est-à-dire des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte législatif, conformément à la procédure prévue à l’article 290 du TFUE (procédure de délégation), et celui d'adopter, selon la procédure visée à l’article 291, les actes dits d'exécution, c'est-à-dire des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l'UE,

2.1.1 Les modalités d'exercice du pouvoir de délégation sont plus précisément définies dans des instruments juridiques dépourvus de force contraignante, tels que: — la communication de la Commission sur la mise en œuvre de l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (1), — le protocole interinstitutionnel commun sur les actes délégués de 2006, — les articles 87 bis et 88 du règlement du Parlement, modifié par décision du 10 mai 2012 (2).

2.2 Comme le CESE l'a rappelé dans son avis de 2008 sur la procédure de réglementation avec contrôle (3), dès juillet 2006 (4), le Conseil a modifié la décision fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (5), en introduisant une nouvelle procédure: la réglementation avec contrôle.

2.2.1 Grâce à cette procédure, le législateur peut s'opposer à l'adoption de mesures «quasi législatives», c'est-à-dire des mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d'un acte de base adopté selon la procédure de codécision, chaque fois qu'il estime que le projet de mesure excède les compétences d'exécution prévues dans cet acte de base, ou que ce projet n'est pas compatible avec le but ou le contenu de cet acte, ou qu'il ne respecte pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité.

2.2.2 Il s'agit de procédures typiques du système de comitologie, régies par la décision no 1999/468/CE du Conseil, modifiée par la décision 2006/512/CE, qui prévoient l'obligation pour la Commission de soumettre les projets de mesures d'exécution à des comités composés de fonctionnaires des administrations nationales, selon cinq procédures de comitologie: consultation, gestion, réglementation, réglementation avec contrôle et sauvegarde. Dès décembre 2006, la Commission a adopté les 25 propositions correspondantes (6), sur lesquelles le Comité a eu l'occasion de se prononcer (7).

2.3 La procédure de réglementation avec contrôle a été utilisée pour l’adoption de mesures d’exécution modifiant des éléments non essentiels des actes législatifs de base. Entre 2009 et 2014, l’article 5 bis de la décision sur la comitologie et la procédure de réglementation avec contrôle ont conservé leur validité à titre transitoire, en attendant que les dispositions existantes soient adaptées au régime des actes délégués, via un exercice d’alignement d'un ensemble de règlements, directives et décisions.

2.4 Récemment encore, le CESE a pu se prononcer (8) sur deux propositions de règlements «omnibus» couvrant douze domaines différents. Il a soutenu cette initiative, car elle est «nécessaire à la sécurité des sources du droit de l’Union» et poursuit «un objectif de simplification et d’efficacité», mais il a recommandé au Conseil et au Parlement de «faire preuve d'une vigilance maximale et d’évaluer en détail tous les actes compris dans cet exercice d’alignement» de 165 actes législatifs initialement soumis au régime de la procédure de réglementation avec contrôle et relevant désormais du nouveau régime des actes délégués.

2.5 Le CESE rappelle qu'il a récemment adopté un rapport détaillé sur la procédure de délégation et invite à le prendre en compte pour la compréhension du présent avis.

3. Propositions de la Commission

3.1 La proposition à l'examen s'inspire de la méthodologie suivie dans le cadre des propositions précédentes, avec un cadre réglementaire.

3.2 Le cadre réglementaire proposé recouvre des modifications apportées à 76 actes juridiques, pour la plupart règlements ou directives, portant sur des domaines divers. Toujours aux fins de l'alignement sur les dispositions du TFUE, il est également prévu de supprimer certaines dispositions des règlements (CE) no 66/2010 et (CE) no 1221/2009 dans le domaine de l'environnement, de la directive 97/70/CE en matière de transport, du règlement (CE) no 1333/2008 et de la directive 2002/46/CE qui traitent de la santé et des consommateurs (9), ainsi que du règlement (CE) no 1257/96 du Conseil en matière d'aide humanitaire.

4. Observations générales

4.1 Le CESE appuie l'initiative de la Commission dans la mesure où elle assure la sécurité des sources du droit de l’Union, poursuit un objectif de simplification et d’efficacité et garantit le plein exercice des pouvoirs de contrôle démocratique du Parlement européen et du Conseil.

4.2 Tout en se félicitant que différents éléments figurant dans ses précédents avis aient été pris en compte dans la formulation des propositions à l'examen, le Comité réitère sa récente prise de position, à savoir que «selon l’article 290 du TFUE, la durée du pouvoir de délégation doit être explicitement prévue par l’acte législatif de base et que jusqu’à présent, à quelques rares exceptions près, les délégations sont en principe fixées pour une durée déterminée, le cas échéant renouvelable, moyennant un rapport sur l’exécution de la délégation» (10).

4.3 Le CESE rappelle que dans sa résolution du 5 mai 2010 sur le pouvoir de délégation législative, le Parlement européen a lui-même pointé le caractère délicat de la délégation et souligné que «les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir, en vertu de l'article 290 du traité FUE, doivent être explicitement et méticuleusement définis dans chaque acte de base». Selon le Comité, ces éléments doivent également permettre le plein exercice des prérogatives et des fonctions garanties aux parlements nationaux par la procédure législative européenne.

4.4 De plus, de l'avis du Comité, le recours à la délégation ne devrait être admis que lorsqu'il est nécessaire «d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif», conformément à l'article 290; s'agissant des actes de nature purement exécutoire, il convient d'appliquer les dispositions de l'article 291 du TFUE, tandis que les actes régissant les «éléments essentiels d'un domaine» doivent être exclus de toute possibilité de délégation. Il reste en outre à définir la notion d'«éléments non essentiels» et le fonctionnement de ce mécanisme devrait être évalué de manière approfondie.

4.5 Le CESE rappelle à cet égard les recommandations qu'il a adressées à la Commission «d’adapter son exercice d’“alignement en bloc” en prenant davantage en compte les spécificités de certains actes législatifs de base» (11) et de tenir compte de l'interprétation par la Cour de justice de l'Union européenne, des notions de «mesure non essentielle» et de «compétence déléguée» à la Commission.

4.6 Le Comité souligne l'importance des aspects suivants: — la pleine participation du PE, qui doit avoir le droit en dernier ressort de s'opposer à une décision; — une meilleure information du PE et du Conseil concernant à la fois les comités et les mesures qui leur sont soumises à tous les stades de la procédure; — un renforcement du rôle du PE à travers une procédure de concertation entre ce dernier et le Conseil en cas d'avis négatif émis par le PE.

4.7 Le Comité réaffirme, comme il l'avait déjà soutenu auparavant, que «les procédures de comitologie, impliquant uniquement des représentants de la Commission et des gouvernements des États membres et destinées à la gestion, à la consultation ou à la réglementation découlant du suivi et de l'application des actes législatifs, devaient être plus transparentes et plus compréhensibles pour [tous], et tout particulièrement pour [les personnes directement] concernées par ces actes» (12).

4.8 Le CESE estime important d'évaluer régulièrement l'impact de la mise en œuvre du nouveau cadre réglementaire proposé, en présentant au Parlement, au Conseil et au Comité un rapport périodique sur l'efficacité, la transparence et la diffusion d'informations compréhensibles et accessibles à tous concernant les actes communautaires délégués, afin de permettre un contrôle de cet exercice, qui combine des mesures de réglementation et d'exécution proprement dite.

4.9 Le Comité rappelle à ce propos la nécessité d'appliquer là aussi pleinement l'article 8A du traité de Lisbonne, qui prévoit que les décisions soient prises aussi près que possible des citoyens, en garantissant à ceux-ci et à la société civile un plein accès à l'information.

Bruxelles, le 21 janvier 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) COM(2009) 673 final du 9.12.2009.

(2) Doc. A7-0072/2012.

(3) JO C 224 du 30.8.2008, p.35.

(4) Décision 2006/512/CE (JO L 200 du 22.7.2006).

(5) Décision 1999/468/CE (JO L 184 du 17.7.1999).

(6) COM(2006) 901 final à 926 final.

(7) JO C 161 du 13.7.2007, p. 45.

(8) JO C 67 du 6.3.2014, P. 104.

(9) Des clarifications supplémentaires seraient par exemple souhaitables concernant la suppression, à l'article 29, deuxième alinéa, point i) «les procédures communautaires de notification des incidents et réactions indésirables graves et la forme de la notification», dans la directive 2002/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 2003 établissant des normes de qualité et de sécurité pour la collecte, le contrôle, la transformation, la conservation et la distribution du sang humain, et des composants sanguins.

(10) Voir note de bas de page no 8.

(11) Voir note de bas de page no 8.

(12) Voir note de bas de page no 7.