FR Journal officiel de l'Union européenne C 324/18

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant un plan d'action communautaire pour la protection et le bien-être des animaux au cours de la période 2006-2010»

COM(2006) 13 final

(2006/C 324/08)

Le 5 avril 2006, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 septembre 2006 (rapporteur: M. Leif E. NIELSEN).

Compte tenu du renouvellement du mandat du Comité, l'Assemblée plénière a décidé de se prononcer sur cet avis au cours de la session plénière d'octobre et a désigné M. NIELSEN, rapporteur général, conformément à l'article 20 du règlement intérieur.

Lors de sa 430e session plénière du 26 octobre 2006, le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 92 voix pour et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 L'on constate un intérêt croissant pour le bien-être et la protection des animaux dans certaines parties d'une importance non négligeable de l'UE et dans certains pays tiers. Il est dès lors opportun d'aider les forces du marché et d'adapter les exigences minimales de l'UE dans la mesure nécessaire. Cela n'implique pas forcément des exigences plus strictes, mais une réglementation meilleure et plus appropriée, se fondant sur des études scientifiques et socioéconomiques. En outre, il est important d'établir une forme de label de qualité commune pour les produits qui répondent aux exigences particulières en matière de bien-être des animaux. Enfin, des améliorations sensibles sont nécessaires en matière d'utilisation d'animaux à des fins de recherche et d'expériences, ainsi que pour des essais de sécurité imposés par la loi.

1.2 Le plan d'action de la Commission tient le plus grand compte de ces besoins et peut constituer la base de la poursuite de la définition de priorités en ce domaine. Le CESE appuie, dans le principe, la stratégie proposée, mais évaluera par la suite avec soin les propositions précises de la Commission dans un souci d'équilibre entre la préoccupation du bien-être des animaux et la situation socioéconomique. Il est cependant d'une importance tout à fait décisive que les importations en provenance des pays tiers où les normes sont moins élevées ne viennent pas se substituer à la production communautaire. Cela aurait pour conséquence un déplacement des animaux vers des régions ne bénéficiant pas de conditions d'aussi bonne qualité, tandis que les producteurs de l'UE devraient cesser leur production. A cet égard, le CESE n'est pas convaincu que le plan d'action de la Commission puisse suffire à garantir des solutions durables.

1.3 Le CESE regrette profondément qu'il ne soit pas possible de débattre de cette question pendant le cycle de négociations en cours au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Néanmoins il faudra nécessairement, à plus long terme, reconnaître le bien-être des animaux comme une considération non commerciale en matière de commerce de produits agricoles. Faute de cela, l'UE se verra obligée d'adopter des mesures unilatérales pour provoquer l'indispensable compréhension de la nécessité de procéder à une adaptation des données juridiques. À plus court terme, il faut que la Commission et la société civile fassent pression, dans l'UE, sur le secteur du commerce de détail et sur l'industrie des aliments pour animaux pour obtenir, en matière d'importations en provenance de pays tiers, le respect d'exigences correspondantes, et ce au moyen de régimes de certification et de garanties de même nature.

1.4 Il faut, dans le domaine de la recherche, coordonner et renforcer les efforts de manière à pouvoir exploiter en commun les ressources dans la plus large mesure possible. Il convient en outre de soumettre les règles en la matière à une révision à intervalles réguliers afin de tenir compte, notamment, de l'évolution technique et des nouvelles connaissances.

1.5 Le CESE appuie notamment la proposition de création d'un centre ou d'un laboratoire pour la protection et le bien-être des animaux. Il conviendrait toutefois d'envisager une solution plus audacieuse, par exemple la création d'un centre international qui puisse contribuer à résoudre, au niveau mondial, les problèmes liés au bien-être des animaux, et ce faisant apporter un soutien aux travaux effectués au sein de l'OIE (1) et du Conseil de l'Europe, ainsi que dans le cadre d'accords bilatéraux de l'UE.

1.6 En outre, la Commission devrait, en collaboration avec l'OIE et le Conseil de l'Europe, prendre l'initiative d'une conférence internationale dans le but de créer des réseaux plus durables avec les chercheurs des pays tiers et d'atteindre un degré plus élevé de coopération informelle au niveau international dans ce domaine.

1.7 En ce qui concerne l'utilisation d'animaux à des fins de recherche et d'essais toxicologiques, le CESE estime nécessaire d'élargir la stratégie et d'inclure également un critère de nécessité, en vertu duquel il faudrait justifier que le produit concerné répond à un certain type de nécessité pour la société.

2. Résumé du plan d'action

2.1 L'objectif principal du plan d'action est de garantir le degré de bien-être des animaux dans l'Union européenne et au niveau international, ainsi que de mettre en évidence les besoins futurs et d'assurer une coordination plus efficace des ressources existantes. Le plan d'action consiste à surveiller et à évaluer les cinq domaines d'action principaux suivants en matière de bien-être des animaux pour la période 2006-2010, notamment aussi pour ce qui concerne un suivi régulier après 2010: — adapter les normes minimales existantes dans le domaine de la protection et du bien-être des animaux afin qu'elles correspondent aux dernières connaissances scientifiques et évaluations socioéconomiques; — promouvoir la recherche future; — introduire des indicateurs standardisés; — mettre en oeuvre des initiatives visant à améliorer l'information sur les normes en vigueur; — mettre en oeuvre des initiatives visant à renforcer la sensibilisation et à créer un consensus plus large sur les questions liées au bien-être des animaux.

2.2 Le plan comporte en outre 28 actions que la Commission envisage de mettre en oeuvre d'ici 2010. 21 de ces 28 actions consistent en un ensemble d'activités qui soit, sont déjà effectives, soit ont été annoncées, soit sont prévues par des dispositions communautaires spécifiques.

2.3 Dans le même temps, la Commission a publié des documents de travail qui décrivent respectivement la base stratégique de la mise en oeuvre des actions et les principes qui sous-tendent les mesures proposées dans le plan d'action. Elle insiste en outre avec force sur la nécessité d'accorder une attention particulière à la mise en oeuvre de la «Déclaration des 3R» sur l'expérimentation animale, adoptée en 2005 à Bruxelles (2), qu'elle considère comme un élément essentiel du plan d'action.

2.4 La Commission estime que son action dans le domaine de la protection et du bien-être des animaux pourrait être facilitée par une coordination accrue entre les différentes directions générales compétentes. Une telle coordination contribuerait à garantir une action plus conséquente et coordonnée par-delà les délimitations des domaines de décision politique de la Commission, en même temps que l'on devrait évaluer les mesures ayant une incidence sur le bien-être des animaux en conformité du protocole du traité CE sur la protection et le bien-être des animaux ainsi qu'en tenant compte des effets socio-économiques de ces mesures.

3. Observations générales

3.1 En tant que représentant de la société civile et en vertu de la diversité de sa composition, le CESE souhaite tout naturellement assumer sa part de responsabilité dans l'élaboration de règles en matière de protection et de bien-être des animaux, afin de faire de cette notion un élément du «modèle social européen (3)». Il est important de maintenir l'orientation suivie jusqu'ici et de garantir au sein de l'Union européenne un niveau décent et acceptable de bien-être des animaux, sans que cela n'entraîne d'inutiles distorsions de concurrence ou ne se trouve compromis par des importations en provenance de pays tiers où les normes sont moins élevées. Le plan stratégique d'ensemble conduira à une plus grande transparence des travaux et permettra à toutes les parties concernées de collaborer de manière plus constructive. Cela concerne notamment les producteurs agricoles qui, compte tenu du fait que leurs investissements, leur motivation et leur gestion s'inscrivent dans le long terme, doivent être associés à l'élaboration de la stratégie future.

3.2 Les agriculteurs de l'UE sont donc, d'une manière générale, favorables à une réglementation raisonnable et équilibrée dans le domaine du bien-être des animaux, mais ils invoquent le risque de distorsion de la concurrence, qui résulterait d'une part, de la possibilité existant pour les États membres d'introduire des exigences complémentaires au niveau national, et d'autre part, des importations en provenance de pays tiers qui n'appliquent aucune norme ou bien où les normes sont d'un niveau moins élevé. Le risque de distorsion de concurrence résultant de l'adoption de règles nationales complémentaires est en outre aggravé par l'obligation de «conformité croisée»(cross-compliance) dans le cadre de la politique agricole commune. Cela a pour conséquence une incertitude juridique dans les pays membres et la nécessité d'une clarification de la situation juridique à cet égard.

3.3 Pour ce qui concerne les importations en provenance de pays tiers, une réglementation commune de l'UE dans un marché intérieur de 30 pays et de 500 millions (4) d'habitants aura un effet d'émulation dans les pays extérieurs à l'UE et par rapport à leurs exportations en direction de l'UE. Par exemple, l'International Finance Corporation, qui relève de la Banque mondiale, a récemment appelé l'attention sur l'intérêt croissant que suscite au niveau mondial le bien-être des animaux et sur la nécessité de prendre des mesures d'adaptation à cette évolution, aussi bien dans le secteur de la production primaire que dans celui de la transformation industrielle (5).

3.4 Il faut cependant, pour le court terme, faire aussi comprendre clairement aux circuits de distribution et à l'industrie de transformation de l'UE qu'en cas d'importations de denrées agricoles et de produits animaux transformés en provenance de pays tiers, ils doivent, dans leur propre intérêt et dans le souci de leur propre réputation, s'assurer du respect, dans le pays de production, d'un code de conduite raisonnable, et notamment d'exigences qui, en matière de bien-être des animaux, correspondent aux dispositions communautaires applicables dans ce domaine. Cela peut par exemple prendre la forme d'une coopération contraignante avec les fournisseurs (6). En tout état de cause, il convient que la Commission prenne une initiative à cet égard, et aussi que la société civile concentre l'attention sur ce problème avec l'aide des organes d'information (médias). Il faut notamment faire comprendre clairement, dans l'UE, aux circuits de distribution et à l'industrie des aliments pour animaux que l'on accordera à l'avenir une plus grande attention aux conditions de production des denrées agricoles et des produits animaux transformés qui seront importés de pays tiers. Il conviendra que les organisations de consommateurs et d'agriculteurs assument une responsabilité correspondante à l'échelon national. Toutefois, dans le même temps, il n'en est pas moins d'une importance capitale de reconnaître, à plus long terme, le bien-être des animaux comme une considération non commerciale en matière de commerce des produits agricoles (cf. ci-dessus).

3.5 En ce qui concerne le risque de distorsion de concurrence à l'intérieur de l'UE, une harmonisation des dispositions applicables avec interdiction d'adopter des normes nationales de portée plus large serait illogique et inacceptable pour l'opinion publique de plusieurs États membres. Si cependant l'on fondait les exigences minimales futures sur des critères plus neutres, basés sur la recherche et des enquêtes scientifiques menées au niveau communautaire, l'on parviendrait à une meilleure compréhension et à un plus grand degré d'acceptation; il y aurait dès lors moins besoin de recourir à des mesures incitatives pour obtenir des réglementations plus poussées au niveau national. C'est pourquoi il est essentiel, si l'on veut une réglementation efficace, que les nouvelles actions soient fondées sur des données scientifiques et sur des évaluations socioéconomiques raisonnables. Il convient cependant de faire en sorte de garantir que les résultats de la recherche soient évalués et appliqués de manière compétente, par exemple avec la collaboration du centre proposé, qui interviendrait dans la définition des indicateurs que l'on envisage. Il convient cependant que les États membres puissent disposer d'une certaine flexibilité en ce qui concerne, par exemple, l'environnement et les conditions climatiques.

3.6 La Commission estime que la création d'un centre ou d'un laboratoire européen spécialisé dans la protection et le bien-être des animaux permettrait de promouvoir l'adaptation, l'administration et la diffusion de ces normes, de même que la réalisation d'enquêtes socioéconomiques et d'analyses d'impact. Le CESE invite à envisager une solution plus audacieuse, par exemple la création d'un centre international qui puisse contribuer à résoudre, au niveau mondial, les problèmes liés au bien-être des animaux, et ce faisant apporter un soutien aux travaux effectués soit au sein de l'OIE et du Conseil de l'Europe, soit dans le cadre d'éventuels accords bilatéraux.

3.7 En ce qui concerne l'expérimentation animale, le CESE estime aussi nécessaire de promouvoir un partenariat entre la Commission et l'industrie, et de rechercher des solutions de rechange à l'utilisation d'animaux pour la recherche dans l'industrie, notamment en ce qui concerne la création du centre et de l'élaboration d'une stratégie fondée sur le principe de la déclaration dite «des 3R» pour orienter les expérimentations animales dans l'UE (7). L'initiative de la Commission est de nature à renforcer les travaux visant à promouvoir des méthodes de rechange, travaux qui sont déjà en cours dans d'autres contextes (8). De l'avis du CESE, il est toutefois nécessaire d'élargir cette stratégie et d'y inclure un critère de nécessité, de sorte qu'une expérimentation animale soit soumise à la condition de la nécessité, pour la collectivité, du produit pour lequel on emploie le produit chimique ou la substance considérés.

Distorsions de concurrence liées à l'importation en provenance de pays tiers

3.8 La concurrence intense et l'ouverture du marché de l'Union européenne comportent un risque très significatif de voir des produits en provenance de pays tiers où les normes sont moins élevées, ou même inexistantes, progressivement supplanter la production et s'approprier les débouchés de l'Union européenne, et notamment les débouchés vers des marchés extérieurs à l'UE. Ainsi, le caractère très limité des marges bénéficiaires du secteur agricole venant s'ajouter au coût supplémentaire d'application des mesures de protection des animaux peuvent influer de manière décisive sur la possibilité, pour l'agriculteur, de poursuivre sa production. En outre, dans la plupart des cas, le fait pour l'agriculteur d'orienter sa production vers la catégorie minoritaire de consommateurs qui sont disposés à payer davantage présentera une incertitude trop grande (9).

3.9 C'est pourquoi l'importation en provenance de pays tiers où les normes en matière de bien-être des animaux sont moins élevées pose des problèmes très complexes, et le CESE n'est pas convaincu que le plan d'action de la Commission puisse suffire à garantir des solutions durables. Le CESE regrette profondément qu'il ne soit pas possible de débattre de cette question pendant le cycle de négociations en cours au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), mais malgré cela, l'UE doit continuer à insister sur la nécessité de reconnaître le bien-être des animaux comme une préoccupation non commerciale dans le commerce des produits agricoles.

3.10 Si toutefois il se révèle impossible de parvenir à des solutions satisfaisantes, ou même à une compréhension suffisante dans le cadre de l'OMC, l'UE doit, quels que soient les problèmes au niveau international, exiger le respect de règles équivalentes pour les importations en provenance de pays tiers. Une provocation peut donc être nécessaire afin d'attirer l'attention et de mieux faire comprendre la nécessité d'une modification de la situation sur le plan juridique.

4. Observations particulières

4.1 Le respect des règles communautaires exige que les institutions et les États membres de l'UE respectent les délais qu'ils ont eux-mêmes fixés pour la présentation, l'adoption et la mise en oeuvre des dispositions, ce qui est loin d'avoir été toujours le cas jusqu'ici. Ainsi, le délai imparti à plusieurs des initiatives du plan d'action a été dépassé par rapport à des décisions antérieures.

4.2 Le plan d'action ne mentionne pas les problèmes relatifs aux transports d'animaux de longue durée, qui sont une conséquence du marché intérieur de l'Union européenne et de l'élimination des frontières vétérinaires. Certes, le Conseil a adopté en 2004 une modification des règles relatives à la protection des animaux pendant le transport, qui sera d'application à partir de 2007 (10), et la Commission a indiqué qu'elle a l'intention de présenter une proposition après 2010. Dans ce domaine comme dans d'autres, il importe que les règles applicables se fondent sur des études scientifiques, et aussi que l'on soumette à un contrôle plus efficace les dispositions cruciales concernant la durée du transport et les exigences d'espace pendant le transport.

4.3 Toutes les expériences montrent que la gestion est le facteur le plus important en matière de bien-être des animaux. Les dispositions futures relatives à la protection et au bien-être des animaux doivent se concentrer davantage sur cet aspect, notamment par le biais des exigences relatives à la formation et au conseil, associées au suivi du bien-être des animaux dans les systèmes de production. Dans le même temps, la réglementation relative aux systèmes de production doit être moins détaillée et la législation doit être plus facile à gérer.

4.4 L'évolution structurelle que connaît le secteur de la production animale, avec la mise en place d'unités de production qui sont de plus grandes dimensions et toujours plus spécialisées, ainsi que l'utilisation de nouvelles technologies, permet d'assurer un suivi plus précis que ce n'était le cas précédemment du bien-être des animaux, et ce par le moyen de l'enregistrement d'un certain nombre d'indicateurs. En outre, il est possible d'organiser les nouveaux locaux de production dans le sens d'une connaissance toujours plus détaillée d'indicateurs objectifs et mesurables qui dénotent des éléments ayant une influence sur le bien-être des animaux. La définition, par l'intermédiaire du centre proposé, de «benchmarks» permettant un étalonnage sur base scientifique sera de nature à promouvoir l'évolution à cet égard. Il convient cependant que la mise en application de nouvelles exigences se fasse en tenant compte de la longue période d'amortissement qui caractérise les investissements du secteur agricole.

4.5 Le Comité soutient la création d'une plate-forme particulière d'information sur le bien-être des animaux afin de promouvoir le dialogue et les échanges d'expériences parmi les consommateurs, les producteurs, les détaillants, l'industrie etc. (11) Il existe toutefois des limites considérables à ce que l'on peut faire dans ce domaine; en effet, il est impossible aux consommateurs de l'UE, dans la pratique, d'avoir une vue d'ensemble des différences entre les systèmes de production et de leurs avantages et inconvénients respectifs. Ainsi, les organisations de consommateurs souhaitent que l'Union européenne et les États membres assument la responsabilité en la matière en définissant des normes minimum.

4.6 De même, le CESE est favorable à la mise en place d'un système commun de commercialisation susceptible de promouvoir l'application de normes d'un niveau plus élevé en matière de bien-être des animaux que celui des exigences minimum. Il est d'une importance décisive que le système se fonde sur des critères communs objectifs et sur des connaissances établies. L'UE pourrait mettre un tel label à la disposition des secteurs de la production et de la commercialisation, mais il est tout à fait capital que la fabrication des produits conformément à des normes élevées soit, dans toute la mesure du possible, orientée vers le marché. Le succès de l'opération suppose toutefois que ce label commun s'accompagne d'un contrôle et d'une campagne d'information très précise afin d'en garantir la crédibilité.

4.7 La question de l'introduction d'un dispositif de labellisation indiquant le pays d'origine des matières importées de pays tiers fait l'objet d'un traitement particulier au niveau général. Un tel dispositif est particulièrement approprié pour les produits animaux et les matières issues de ces produits, qui ont subi une transformation industrielle. Il doit faire apparaître que le produit ne résulte pas le cas échéant d'un processus conforme aux normes communautaires de bien-être des animaux.

4.8 Selon le plan d'action, la production écologique se caractérise par des objectifs ambitieux, et l'écologie doit, selon la Commission, être utilisée comme symbole de la norme la plus élevée en matière de bien-être des animaux (12). Les expériences montrent qu'il est possible d'améliorer la situation du bien-être des animaux dans la production écologique dans certains domaines, mais qu'il y a dans le même temps des domaines qui laissent fortement à désirer et des besoins de connaissances supplémentaires.

4.9 L'essentiel, quelles que soient les circonstances, est d'exploiter au mieux les ressources de l'UE. Cela ne vaut pas uniquement pour la recherche et les enquêtes scientifiques, où les ressources nationales doivent être coordonnées le plus possible en vue de parvenir à une exploitation réciproque aussi large que possible. Une coordination par le biais de la création d'un conseil consultatif commun, composé de représentants compétents, pourrait ainsi contribuer à une meilleure exploitation des ressources. En outre, la Commission devrait, en collaboration avec l'OIE et le Conseil de l'Europe, prendre l'initiative d'une conférence internationale, en vue de créer un réseau plus durable entre chercheurs, à l'intérieur comme à l'extérieur de l'UE, et de développer la coopération informelle au niveau international dans ce domaine.

4.10 Les mesures prises par l'UE dans le domaine vétérinaire et celui de la lutte contre les maladies comportent différents aspects en rapport avec le bien-être animal, même si le lien n'est pas toujours évident. L'opinion publique a en outre tout lieu d'être préoccupée lorsqu'un nombre considérable d'animaux sains sont abattus et éliminés lors de l'apparition de maladies contagieuses malignes. Il importe dès lors de centrer davantage les efforts sur des mesures préventives et de concevoir d'autres solutions viables pour lutter contre ces maladies animales en étroite coopération avec les scientifiques et les vétérinaires.

Bruxelles, le 26 octobre 2006. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) «Organisation mondiale de la santé animale»/«World Organisation for Animal Health» (qui était anciennement l'Office international des épizooties).

(2) La déclaration dite «des 3 R» sur l'expérimentation animale, adoptée à Bruxelles le 7 novembre 2005, concerne la mise en oeuvre du programme d'action pour la réalisation des objectifs dits des «3 R» en anglais: Reduction (réduire le nombre d'animaux de laboratoire), Refinement (perfectionner les modèles d'expérimentation animale en vue d'avoir moins besoin d'animaux de laboratoire) et Replacement (remplacer les méthodes actuelles d'expérimentation animale par des méthodes de substitution).

(3) Il est dès lors regrettable que la saisine du CESE ait eu lieu trois mois après la publication du plan d'action.

(4) Y compris la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein, qui font partie du marché intérieur de l'UE (l'Espace Économique Européen), ainsi que la Roumanie et la Bulgarie.

(5) «Creating Business Opportunity through Improved Animal Welfare» (Créer des occasions d'affaires par l'amélioration du bien-être des animaux), International Finance Corporation (IFC), groupe de la Banque mondiale, avril 2006. L'IFC regroupe 178 pays membres et l'invite en question concerne tout particulièrement les investissements dans les pays en développement en vue de l'exportation vers des pays développés.

Il existe en outre dans plusieurs pays une tradition de code de conduite en matière de bien-être des animaux, sans législation proprement dite. C'est le cas, par exemple, de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande, de l'Argentine et du Brésil.

(6) Une coopération contraignante peut, par exemple, consister en efforts menés en commun par les producteurs (dans un pays tiers) et les importateurs dans l'UE en ce qui concerne la recherche et le développement, ainsi que la certification du respect de normes de production et de transformation, à l'instar de ce qui se fait de plus en plus dans l'UE.

(7) Environ 90 % des animaux de laboratoire sont utilisés dans le cadre d'activités de recherche-développement et 10 % pour des essais toxicologiques de sécurité obligatoires concernant de nouveaux médicaments et de nouvelles substances chimiques. L'attention croissante qui est portée aux expériences sur les animaux s'est exprimée dans la directive communautaire sur les produits cosmétiques, directive qui fait obligation à l'industrie de trouver des solutions de rechange aux expérimentations animales.

(8) Voir notamment le Centre européen pour la validation des méthodes alternatives (ECVAM) et la Plate-forme européenne de consensus pour les alternatives à l'expérimentation animale (ECOPA).

(9) Bien que l'opinion publique soit le plus souvent favorable à des prix à la consommation plus élevés en contrepartie de mesures en matière de bien-être, il est fréquent que dans la pratique, les consommateurs réagissent différemment.

(10) Règlement (CE) no 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes et modifiant les directives 64/432/CEE et 93/119/CEE et le règlement (CE) no 1255/97.

(11) Une page Internet décrivant les normes et les indicateurs ainsi que leur signification pourrait, par exemple, faire partie de la plate-forme d'information, en particulier en liaison avec un dispositif de labellisation.

(12) La définition que propose la Commission en ce qui concerne les produits biologiques ressort du document COM(2005) 671, qui contient la proposition de Règlement du Conseil relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques ainsi que la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) no 2092/91 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires.