Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil et Parlement européen sur une politique de l'immigration communautaire en matière d'immigration"

(2001/C 260/19)

Le 1er février 2001, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 20 juin 2001 (rapporteur: M. Pariza Castaños et corapporteur: M. Mengozzi).

Lors de sa 383e session plénière des 11 et 12 juillet 2001 (séance du 12 juillet 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 61 voix pour, 2 voix contre et 16 abstentions.

1. Introduction

1.1. Afin d'aborder comme il se doit le thème de l'immigration, il convient de faire certaines remarques préliminaires.

1.1.1. L'émigration est un droit fondamental reconnu dans la Déclaration universelle des droits de l'Homme de l'ONU de 1948(1).

1.1.2. L'émigration est parfois une aventure librement entreprise par les individus pour mener à bien leur projet de vie: professionnel, familial, économique, etc. Dans de nombreux cas, c'est une nécessité dictée par des conditions de vie inacceptables et une absence de perspectives favorables.

1.1.3. Les responsables des pouvoirs publics ont par conséquent le devoir de faciliter l'exercice de ce droit en promouvant le consensus au sein de la population appelée à accueillir les immigrés, de même, ils doivent gérer de manière responsable les flux migratoires.

1.1.4. L'Histoire, en particulier celle de ces 250 dernières années, tend à démontrer que les processus migratoires ont lieu en dépit des hostilités, parfois teintées de sang, engagées par ceux qui, convaincus de défendre leur bien-être et leur identité, refusent l'intégration avec d'autres personnes et ce, même lorsque divers motifs, souvent d'ordre économique, la rendent utile voire nécessaire.

1.2. Pour ces raisons, les forces politiques de nombreux pays de l'Union européenne se doivent d'entreprendre en profondeur une opération politico-pédagogique de grande ampleur visant à renforcer la sensibilisation au droit à l'immigration. Bien entendu, parallèlement aux droits dont ils disposent, les immigrés ont le devoir incontestable de respecter les lois écrites des pays dans lesquels ils souhaitent vivre, obtenir un emploi ou fonder une famille.

1.3. La politique communautaire en matière d'immigration prend en considération tant l'immigration pour motifs humanitaires (réfugiés, personnes bénéficiant d'une protection temporaire, etc.), que celle liée au regroupement familial ou à des motifs économiques et d'emploi. La communication de la Commission à laquelle se réfère le présent avis porte principalement sur l'immigration pour recherche d'emploi, même si les autres causes de l'immigration sont par endroits abordées.

1.4. L'immigration pour motifs humanitaires fait l'objet d'un processus législatif propre à l'échelle communautaire qui s'est traduit par l'adoption de mesures comme la création du Fonds européen pour les réfugiés(2) ou d'autres en voie d'adoption, dans le cadre de la directive sur la protection temporaire(3), de la directive sur les normes communes minimales relatives aux procédures d'octroi ou de retrait du statut de réfugié(4), et de la communication de la Commission sur la procédure commune en matière de droit d'asile(5), etc., par exemple.

1.5. Le regroupement familial fait également l'objet d'un processus législatif propre, concrétisé par la directive sur le droit au regroupement familial, en instance d'approbation définitive par le Conseil(6).

1.6. Il nous apparaît opportun que la communication sur la politique communautaire en matière d'immigration soit centrée sur l'immigration pour motifs d'emploi, sans perdre de vue toutefois l'existence d'autres formes d'immigration. En conséquence, le présent avis ne portera que sur l'immigration pour motifs économiques et d'emploi.

1.7. La communication de la Commission jette les bases du développement d'une politique communautaire de l'immigration, qui ne pouvait exister avant l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam aux termes duquel elle est devenue une compétence communautaire. De plus, elle le fait en procédant à un recadrage global des politiques d'immigration menées par les États membres de l'Union européenne ces trente dernières années. Cette nouvelle approche de la politique communautaire de l'immigration est nécessaire et urgente. Dans le présent avis, le Comité juge globalement positive la communication de la Commission, tout en formulant pour certains aspects concrets des observations plus précises.

2. Synthèse de la communication de la Commission

2.1. La Commission indique les raisons de la nécessité d'adopter une nouvelle approche en matière d'immigration. L'élément central de cette nouvelle approche est la prise en considération du nouveau contexte économique et démographique que connaît l'Europe. D'une part, sur le marché du travail, l'importance de l'immigration économique pour couvrir les besoins en main-d'oeuvre est de plus en plus manifeste, et d'autre part, compte tenu des perspectives démographiques, l'immigration, s'il est vrai qu'elle n'est pas la panacée pour résoudre les problèmes liés au vieillissement de la population européenne, peut néanmoins être un facteur positif pour y remédier.

2.2. La Commission fait valoir que les besoins en main-d'oeuvre se font sentir non seulement pour les emplois qualifiés, comme dans le domaine des nouvelles technologies, mais également pour les emplois non qualifiés.

2.3. Dans cette communication, il est signalé que les politiques en matière d'immigration des États ont reposé au cours de ces trente dernières années sur l'idée que l'Europe n'avait pas besoin de recourir à l'immigration pour motifs économiques et d'emploi, d'où la très grande difficulté pour les candidats à l'immigration d'entrer légalement sur leur territoire. Parallèlement, une réelle demande de main-d'oeuvre de la part de certains secteurs de l'économie se faisait sentir, avec pour conséquence que les flux migratoires ont emprunté des canaux illégaux alimentant le trafic d'êtres humains et favorisant l'exploitation des travailleurs clandestins.

2.4. La proposition centrale de cette communication est la reconnaissance du besoin de recourir à l'immigration pour motifs économiques et d'emploi et partant, de la nécessité de réouvrir les canaux appropriés aux fins de la légalisation de ce type d'immigration. Ce serait la meilleure manière de parvenir à une immigration contrôlée et de lutter plus efficacement contre l'immigration illégale et l'exploitation des immigrants.

2.5. La Commission inscrit ses propositions dans le cadre des décisions adoptées lors du Conseil européen de Tampere, parmi lesquelles il est question de partenariat avec les pays d'origine, de progresser sur la voie de l'instauration d'un régime d'asile européen commun, de traiter équitablement les ressortissants de pays tiers et de développer une gestion commune des flux migratoires.

2.6. La collaboration avec les pays d'origine devrait avoir des répercussions positives sur leur développement économique et politique. La politique de l'immigration européenne doit se concevoir dans la perspective d'un bénéfice mutuel pour les pays d'origine et les pays d'accueil, raison pour laquelle il faut pallier les effets négatifs des migrations sur les pays d'origine, plus particulièrement, la non-rentabilisation des investissements en formation de ceux qui par la suite vont exercer leur activité en dehors de leur pays. La Commission signale également la nécessité de développer les possibilités de mobilité des migrants entre le pays d'origine et le pays d'accueil, afin de favoriser les activités et la contribution économique de ceux-ci dans le pays d'origine.

2.7. Afin d'ouvrir les canaux légaux à l'immigration pour motifs économiques et d'emploi, la Commission propose que les États membres adoptent une nouvelle approche fondée sur la reconnaissance de l'apport positif de cette immigration et des bénéfices d'une politique plus ouverte qui en finisse avec les orientations restrictives qui prévalaient jusqu'ici.

2.8. Le mécanisme proposé pour fixer des limites annuelles d'admission de travailleurs immigrants consiste en l'établissement, par chaque État membre, de prévisions périodiques relatives à ses besoins ainsi qu'en une coopération et un échange d'informations à l'échelle communautaire relatifs à ces prévisions. La Commission juge inappropriée la fixation de quotas annuels en raison du peu de souplesse qu'ils offrent. Pour mettre en oeuvre ce système flexible d'admission, les États doivent élaborer des rapports, tant sur les immigrés résidant sur leur territoire que sur les migrants qu'ils seraient prêts à accueillir, rapports qui serviraient de base à la coopération entre tous les États membres de l'Union. Le Conseil adoptera, sur la base de ces rapports, la politique globale d'admission de l'Union européenne. Tout au long de ce processus, il faudra s'assurer la collaboration des partenaires sociaux.

2.9. Les procédures d'admission devront également être harmonisées et gagner en clarté et en simplicité, afin de rendre possible l'entrée légale des migrants à la recherche d'un travail. Parmi ces procédures, la Commission envisage d'étudier l'utilité d'un visa de demandeur d'emploi.

2.10. La Commission prend clairement position en faveur de l'octroi aux personnes admises de droits comparables à ceux dont jouissent les citoyens européens, et elle fait valoir que ces droits doivent augmenter proportionnellement à la durée du séjour. En conséquence, elle prévoit l'instauration d'un permis de séjour de longue durée, ainsi qu'un permis de travail permanent, que les personnes ayant résidé dans un pays de l'Union pendant un nombre d'années qui reste à déterminer pourront obtenir. La notion de citoyenneté civile serait également une proposition à développer pour que les ressortissants des États membres et les résidents titulaires d'un permis de séjour de longue durée soient dans leur condition de citoyens, mis sur un même pied.

2.11. Cette communication est catégorique quant à la nécessité de compléter la politique de l'immigration par des mesures de grande envergure destinées à favoriser l'intégration sociale des immigrés. Elle fait valoir à cet égard qu'il faut consacrer les ressources nécessaires à cette fin, et mettre en oeuvre des programmes spécifiques d'intégration à l'échelon national, régional et local. Les programmes d'intégration devront associer les autorités nationales, régionales et locales, les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile.

2.12. L'intégration suppose, comme le reconnaît la Commission, que la société d'accueil y soit majoritairement favorable. Cela renvoie au discours des responsables politiques et des médias, compte tenu de leur fonction d'éducateurs de l'opinion publique.

3. Observations générales

3.1. Le point de départ pour la conception de la nouvelle politique communautaire en matière d'immigration doit être la pleine reconnaissance du droit des personnes à l'immigration. Les États européens et les institutions communautaires peuvent et doivent réguler les flux migratoires, en établissant des critères et des procédures pour canaliser de manière contrôlée ces flux. Cela suppose d'instaurer des règles d'admission des immigrants et de gérer ainsi de manière responsable le droit à l'émigration. Tous les pouvoirs publics, les forces sociales et les médias doivent combattre la vision négative que l'on a actuellement de l'immigré économique qui n'est pas considéré comme une personne qui exerce son droit à l'émigration, car cette vision est de nature à favoriser le racisme et la xénophobie.

3.2. Immigration et marché du travail

3.2.1. Il est très important que la Commission affirme que l'Union européenne connaît un déficit de travailleurs non seulement qualifiés mais également non qualifiés. Les États se montrent favorables à l'entrée de travailleurs très qualifiés, en particulier dans le secteur des nouvelles technologies, dans lequel on reconnaît l'existence d'un déficit de travailleurs, mais n'admettent pas la contribution positive en termes économiques et sociaux de l'immigration de travailleurs peu spécialisés.

3.2.2. Les politiques restreignant l'entrée des migrants à la recherche d'un travail, telles que pratiquées par les États ces dernières décennies, sont allées de pair avec un accroissement de la demande en main-d'oeuvre immigrée peu qualifiée de la part de certains secteurs de l'économie (agriculture, travaux domestiques, hôtellerie, construction, certaines industries, manutention, autres services), demande qui a été satisfaite dans une mesure considérable avec les migrants clandestins. La communication de la Commission doit faire état plus clairement de cette situation, en précisant que les facteurs qui ont conduit à ce que l'immigration de travailleurs peu qualifiés passe par des voies illégales. Deux d'entre eux sont les causes principales de l'immigration économique: d'une part, l'absence de perspectives favorables pour de nombreuses personnes dans leur pays, et d'autre part, l'existence d'une offre de travail pour les immigrants dans les pays de destination. Toutefois, lorsque l'on maintient fermées les voies d'immigration légale en présence de cette offre de travail, l'on favorise l'immigration illégale.

3.2.3. L'immigration, tant de personnes très qualifiées que de celles qui ont peu de qualifications, y compris de celles qui se trouvent en situation irrégulière, a des effets positifs qu'il y a lieu de mettre en évidence.

3.2.3.1. La phase actuelle de croissance économique peut être prolongée grâce à l'apport des immigrés. Dans de nombreuses régions et dans différents secteurs, les entreprises ont besoin d'une main-d'oeuvre qu'elles ne trouvent pas sur le marché du travail;

3.2.3.2. La présence d'immigrés permet, notamment, de maintenir certaines productions pour lesquelles il n'y a plus de main-d'oeuvre locale disponible et, partant, de garantir la vitalité économique et sociale de certaines parties du territoire de l'Union;

3.2.3.3. L'avenir de la sécurité sociale dépend en grande partie du développement de l'économie et de l'emploi ainsi que de l'évolution démographique(7). Pour l'ensemble de ces facteurs, la contribution de l'immigration légale peut se révéler positive.

3.2.4. Le facteur le plus important qui a attiré l'immigration d'origine non communautaire a été l'existence d'un marché du travail pour ce type d'immigration, mais surtout, fait qui mérite d'être signalé, d'un marché du travail pour l'immigration clandestine. La compétitivité de certaines entreprises a reposé sur les bas salaires payés à leurs travailleurs, profitant de la situation irrégulière et partant, de vulnérabilité dans laquelle ils se trouvent.

3.2.5. Les entreprises, dans leur grande majorité, sont soucieuses du respect de la légalité en matière d'engagement de travailleurs. L'existence d'une minorité d'employeurs qui ne respectent pas les lois affaiblit les règles de la concurrence et porte préjudice aux intérêts légitimes de la majorité des entreprises respectueuses des lois et des conventions collectives, qui payent leurs impôts et leurs cotisations sociales. L'emploi d'immigrés clandestins exploités porte également préjudice aux autres travailleurs qui voient leurs conditions de travail se détériorer. L'État et son système social ont également à souffrir d'une réduction de recettes fiscales et de cotisations sociales.

3.3. Immigration légale

3.3.1. Une nouvelle politique de l'immigration, qui envisage la création de canaux d'entrée légaux, doit suivre deux axes: tout d'abord, combattre l'économie souterraine, qui offre du travail aux migrants clandestins et, ensuite, revoir les mécanismes mis en place pour qu'à partir de maintenant, l'entrée légale soit plus accessible.

3.3.2. La lutte contre cette économie parallèle qui profite de l'immigration clandestine requiert des mesures légales et des accords sociaux concrets. Il faut atteindre un objectif: faire en sorte que les immigrés qui sont déjà ici fassent passer aux immigrants potentiels le message selon lequel s'ils n'entrent pas légalement, il leur sera difficile de trouver du travail. Si l'on y parvient, on aura alors instauré un bon mécanisme de régularisation des flux migratoires. L'échange d'informations entre les immigrés qui résident dans l'UE et d'autres personnes dans leur pays d'origine est un facteur important d'influence dans les processus migratoires, et il faut donc que les premiers connaissent bien les mécanismes d'entrée légale dans l'Union européenne et transmettent une idée positive de cette forme d'admission et négative des canaux irréguliers.

3.3.3. De nombreux pays européens ont mis en place ces dernières années de nouvelles procédures pénales pour poursuivre en justice les organisations criminelles qui se livrent au trafic d'immigrants, mais ils n'ont pas consacré autant d'efforts pour sanctionner pénalement la minorité de chefs d'entreprise qui les exploite. La communication de la Commission devrait encourager ces pays à agir en ce sens.

3.3.4. La lutte contre les réseaux de trafic illégal d'immigrants devrait également être renforcée. Ceux-ci se sont développés ces dernières années, le trafic mondial ayant atteint 13 milliards de dollars par an(8). La lutte contre de telles organisations est encore insuffisante et pas assez coordonnée. Il faudrait que les États qui ne l'ont pas encore fait, introduisent dans leur code pénal le délit d'association de malfaiteurs en vue de la traite d'êtres humains.

3.3.5. En ce qui concerne les mécanismes légaux existants pour l'entrée des immigrants à la recherche d'un travail, il est clairement dit dans la communication qu'il faut ouvrir les canaux légaux d'entrée. Il conviendrait toutefois de mieux définir quels seront les meilleurs mécanismes. Il apparaît évident que, si nous parlons d'immigration pour recherche d'emploi, l'admission peut se faire principalement de deux manières: à la condition que le candidat à l'immigration ait, en étant encore dans son pays d'origine, une offre d'emploi pour travailler dans un État de l'UE, ou à la condition d'obtenir une autorisation officielle pour y venir chercher du travail. Dans les États membres, il n'existe à l'heure actuelle que la première voie d'admission, la seconde n'étant envisagée que dans la législation italienne. Il y a lieu d'encourager cette seconde procédure pour l'immigration légale.

3.3.6. L'expérience semble démontrer que la solution consistant à admettre l'immigrant à la recherche d'un travail à la seule condition qu'il ait préalablement obtenu une offre d'emploi conduit inévitablement au recours à des circuits illégaux pour une grande partie des candidats à l'immigration. Cela est dû au fait que de nombreux employeurs n'engageront les candidats qu'après une entrevue avec eux et, par conséquent, de nombreux emplois ne seront accessibles qu'à l'immigrant ayant déjà passé nos frontières. Le visa de demandeur d'emploi est l'option la plus adaptée pour éviter cet écueil et doit être défendu de la manière la plus claire par la Commission.

3.3.7. Il faut accepter l'existence de diverses procédures d'entrée légale des immigrants et tenir compte du "projet migratoire" de ceux-ci. Ce projet peut être de monter une affaire, de rechercher un emploi, d'améliorer ses connaissances professionnelles, etc. Il doit être considéré de manière positive par les autorités responsables de l'immigration(9).

3.4. Immigration et politiques de l'emploi

3.4.1. Le chômage dans l'Union européenne est en train de baisser après une période de croissance économique, de mise en oeuvre de politiques macroéconomiques, de réformes structurelles et de politiques actives en faveur de la création d'emplois. Rien ne laisse présager qu'une nouvelle politique d'immigration aura une incidence négative sur la réduction du taux de chômage. La réalité indiquerait au contraire que l'immigration pourrait favoriser la croissance économique et par conséquent la création d'emplois également.

3.4.2. Cette nouvelle politique de l'immigration doit s'intégrer à la stratégie européenne en faveur de l'emploi et ne peut en aucun cas être un élément de relâchement des efforts que reflètent la politique et les décisions adoptées en matière d'emploi tant au niveau communautaire que national. Il faut renforcer les actions visant à améliorer l'employabilité, à travers la formation, des demandeurs d'emploi, ainsi que les politiques promouvant l'égalité des chances.

3.4.3. Les plans d'action nationaux pour l'emploi doivent comporter des critères utiles pour la gestion des flux migratoires. Il faut prendre en considération dans ces plans, avec la flexibilité nécessaire, les prévisions d'immigration en vue d'assurer le bon fonctionnement du marché du travail.

3.4.4. Les orientations pour l'emploi élaborées annuellement sur la base de quatre piliers (employabilité, esprit d'entreprise, adaptation, égalité des chances) doivent intégrer de manière positive la nouvelle politique de l'immigration.

3.4.5. Ces lignes directrices pour l'emploi contribueront à l'amélioration de la qualité des emplois, tant pour les ressortissants des États membres que pour les immigrés.

3.4.6. Cette nouvelle approche de la politique de l'immigration implique que les partenaires sociaux jouent un rôle plus actif. Ils doivent être consultés et participer à la définition des objectifs en matière de flux migratoires. Les pouvoirs publics seront assistés par les partenaires sociaux dans la lutte contre toute forme d'exploitation des immigrés en situation irrégulière. De même, les partenaires sociaux devront, dans le cadre de leur autonomie collective et dans les relations de travail, favoriser l'intégration sociale des immigrés et combattre toute forme de discrimination.

3.5. Immigration clandestine

3.5.1. S'il est vrai que l'on progresse dans la canalisation des flux migratoires par des voies légales, force est de reconnaître néanmoins la réalité des faits héritée aujourd'hui de plusieurs décennies de politiques restrictives. Nous nous référons au nombre important d'immigrés en situation irrégulière dans les États de l'Union. Il faut prévoir à leur intention des mesures visant à la régularisation de leur situation; des mesures qui ne bénéficieront pas uniquement à ceux-ci mais également à l'ensemble du marché du travail ainsi qu'à l'État hôte, en faisant sortir de la clandestinité des secteurs de l'économie souterraine.

3.5.2. La communication de la Commission mentionne l'existence de procédures de régularisation dans certains pays mais elle devrait selon nous adopter une position favorable et proposer des formules souples de régularisation. La Commission devrait entreprendre des études et des recherches sur l'impact social et économique des processus de régularisation achevés, tant en ce qui concerne la société d'accueil que les immigrés. Toutes les études semblent indiquer que les procédures de régularisation sont positives sur le plan de l'intégration sociale ainsi qu'en termes de recettes fiscales, de cotisations de sécurité sociale et de fonctionnement du marché du travail.

3.5.3. La régularisation progressive des personnes en situation irrégulière doit faire partie intégrante d'un processus incluant l'ouverture de canaux légaux à l'immigration et le renforcement de la lutte contre les organisations criminelles pratiquant la traite d'êtres humains. Il convient d'expliquer à l'opinion publique qu'organisée de la sorte, la régularisation n'implique pas une hausse de l'immigration clandestine mais plutôt une baisse sensible de celle-ci.

4. Observations particulières

4.1. Le partenariat avec les pays d'origine

4.1.1. La communication de la Commission fait valoir à bon escient que les migrations doivent également bénéficier aux pays d'origine. La fuite des cerveaux est sans doute le facteur le plus négatif de l'émigration car le pays d'origine ne récolte pas les fruits de l'investissement qu'il a réalisé dans la formation. Toutefois, il convient d'être davantage explicites; les États européens d'accueil doivent consentir d'importants investissements dans des programmes de coopération et de développement dans les pays d'origine, y compris dans les actions de formation et de recherche. Les aides à la formation et à l'éducation ont jusqu'ici fait l'objet d'un volet peu développé dans la coopération au développement, qui devrait pourtant être plus important, de même que les programmes d'échanges d'étudiants et de chercheurs.

4.1.2. L'aide au développement économique et humain des pays d'origine doit être bien plus élevée qu'elle ne l'est aujourd'hui. Cette aide doit être destinée à stimuler le développement endogène de qualité et, tout particulièrement, celui des ressources humaines.

4.1.3. La communication mentionne dans ce même paragraphe 2.1 l'augmentation de la mobilité des immigrés entre le pays d'accueil et le pays d'origine, afin qu'ils puissent contribuer au développement de leur pays d'origine. Cette notion de mobilité mériterait d'être développée, pour qu'elle devienne un des aspects essentiels de la régularisation du flux migratoire. Toute personne ayant obtenu un permis de séjour dans un État de l'Union ne doit pas perdre son statut de résident même si elle passe de longues périodes hors de cet État (pas seulement pour des visites, comme le mentionne la communication).

4.1.4. Lorsque l'on évoque la mobilité, il est fait référence non seulement aux personnes qui détiennent un permis de séjour permanent, mais également à celles qui viennent uniquement pour exercer un travail saisonnier. Ces personnes doivent pouvoir retourner dans leur pays avec la certitude qu'elles pourront revenir pour une nouvelle période de travail saisonnier si elles en manifestent l'intérêt.

4.1.5. Il faut envisager d'accorder un soutien politique et institutionnel au retour volontaire de manière à ce qu'il bénéficie davantage au développement du pays d'origine. Il s'agit de soutenir des projets de travail ou d'établissement au moyen d'aides économiques ou à la formation.

4.2. Un traitement équitable pour les ressortissants des pays tiers

4.2.1. La communication de la Commission fait valoir que les immigrés doivent bénéficier de droits "comparables" à ceux des citoyens des États membres. Le Comité estime quant à lui qu'ils doivent bénéficier des "mêmes" droits, sans préjudice de la prise en considération de la spécificité juridique de chaque situation: immigré clandestin, titulaire d'un permis de séjour temporaire, ou titulaire d'un permis de séjour de longue durée.

4.2.2. Les droits reconnus aux personnes immigrées se trouvant dans l'Union européenne doivent être, et c'est un minimum, ceux qui sont consacrés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, dans laquelle il est stipulé que toutes les personnes ont des droits essentiels, parmi lesquels: le respect de la vie familiale; la liberté de pensée, de conscience et de religion; la liberté d'association et de réunion; le droit à l'éducation; la liberté professionnelle et le droit de travailler; la non-discrimination; les droits liés au travail et à la sécurité sociale; le droit au recours effectif devant un tribunal et à une aide juridictionnelle gratuite.

4.2.3. Les immigrés se trouvant en situation irrégulière n'ont pas été considérés dans la communication de la Commission comme des personnes auxquelles des droits sont garantis. L'objectif final est que ces personnes, qui se trouvent parmi nous, bénéficient des droits de l'homme essentiels qui sont consacrés dans les traités internationaux communs aux États membres et dans la Convention européenne pour la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il en va de même pour les droits sociaux dont jouissent les citoyens des États membres: assistance médicale, éducation des mineurs et aides sociales correspondantes.

4.2.4. Les résidents titulaires d'un permis de séjour temporaire doivent avoir les mêmes droits du travail et sociaux que ceux dont bénéficient les citoyens de l'État dans lequel ils résident. La Commission fait valoir à très juste titre qu'il faut améliorer leur statut juridique ainsi que celui de leur famille.

4.2.5. L'immigré qui réside depuis cinq ans dans un pays doit obtenir un permis de séjour permanent, lequel doit conférer le droit de circuler librement à l'intérieur de l'UE, dans les mêmes conditions que les citoyens communautaires et celui de voter aux élections municipales et européennes, comme les communautaires qui résident dans un État autre que celui dont ils sont ressortissants.

4.2.6. La Commission fait référence au rapatriement forcé pour garantir la politique de l'immigration européenne. Nous sommes d'avis qu'il ne faudrait pas parler de rapatriement sans l'assortir de deux conditions: la première est la prise en compte de motifs humanitaires qui peuvent intervenir avant de procéder à tout rapatriement forcé, la deuxième est l'épuisement, avant le rapatriement, de toutes les possibilités de régularisation offertes par la législation dans chaque cas. Par ailleurs, il faut toujours essayer la solution du retour volontaire. Une approche intégrale du retour volontaire requiert un ensemble de mesures et d'aides susceptibles de le rendre attractif pour les intéressés.

4.3. La gestion des flux migratoires

4.3.1. La gestion des flux migratoires, envisagée au paragraphe 2.4, doit se faire tant au niveau des pays de destination (dans notre cas, l'Union européenne), qu'à celui des pays de départ. La communication souligne la nécessité d'un dialogue intensif avec les pays d'origine, mais il faudrait selon nous aborder également le rôle de la représentation consulaire des États de l'UE dans ces pays. Il faudrait développer, au sein des consulats, les services d'immigration spécialisés, afin de leur donner les moyens d'étudier les demandes d'immigration, tant pour recherche d'emploi que pour regroupement familial, de s'occuper des démarches, de canaliser les offres d'emploi, d'établir des mécanismes de collaboration avec les acteurs sociaux, etc. Ces services géreraient également les campagnes d'information nécessaires et feraient un travail préalable important qui s'avère indispensable pour canaliser l'immigration par les voies légales.

4.3.2. Le rôle des consulats à propos des questions d'immigration doit être transparent et il y a lieu d'éviter toute action arbitraire dans l'octroi des visas d'entrée (pas seulement pour recherche d'emploi). Il faut avec cette nouvelle politique progresser sur la voie de l'harmonisation au niveau communautaire des procédures consulaires. Les agences nationales pour l'emploi des pays d'origine doivent communiquer les offres d'emploi et faciliter l'accès des demandeurs d'emploi aux bureaux d'immigration; en opérant de la sorte, l'on garantit une plus grande transparence des procédures.

4.3.3. Il pourrait s'avérer très approprié d'utiliser pour ces tâches un système d'information similaire à Eures, géré par les partenaires sociaux et les ONG, disposant d'information sur les possibilités d'emploi et les conditions y relatives.

4.3.4. La régularisation des immigrants sans-papiers doit être envisagée comme un élément de la nouvelle approche qu'il a lieu d'adopter en matière d'immigration. Il est question dans la communication de faciliter l'immigration et de l'opportunité de le faire pour notre économie et notre équilibre démographique futur, mais il faut tout d'abord s'attacher à étudier le cas des immigrés sans papiers qui vivent dans l'UE. Au paragraphe 3.2 de la communication, l'accent est mis sur la lutte contre le travail au noir et l'exploitation des immigrés, lutte qui serait facilitée par la régularisation des sans-papiers. La future législation communautaire doit être explicite sur ce point, qui mériterait de faire l'objet d'un paragraphe propre à la suite du paragraphe 3.2, dans lequel serait clairement reconnu le lien qui existe entre les politiques restrictives, l'immigration irrégulière et l'emploi. La Commission doit prendre des initiatives permettant, de manière souple, de favoriser la régularisation de ces personnes.

4.3.5. La régularisation ne doit pas se faire via des procédures extraordinaires (ou d'amnistie) mais progressivement et compte tenu de circonstances telles que la relation de travail, les liens familiaux, l'existence d'un enracinement dans la société, les causes humanitaires, etc. Ce qui importe c'est d'ouvrir les canaux de régularisation aux sans-papiers, à l'instar de ce qui est prévu dans la communication pour l'ouverture des canaux d'admission légale aux nouveaux immigrants.

4.3.6. Il y a lieu d'adopter des mesures législatives et fiscales et de conclure des accords contractuels afin de faciliter l'émergence, même progressive, des entreprises dites de l'économie souterraine. Les entrepreneurs qui persisteraient à exploiter des immigrés en les faisant travailler au noir et qui ne concluraient pas de contrats en vue de légaliser leur situation, devraient être sanctionnés de manière appropriée. Toutefois, de telles mesures doivent être complétées par un traitement positif envers les immigrés victimes d'exploitation, dans le but d'aboutir à la régularisation du travailleur. Ainsi, les travailleurs eux-mêmes pourront avoir intérêt à dénoncer les situations d'exploitation qu'ils subissent.

4.3.6.1. La collaboration des partenaires sociaux s'impose dans la lutte contre le travail illégal et l'exploitation des immigrés en situation irrégulière. Les associations d'employeurs et les syndicats de travailleurs, à tous les niveaux, ont une fonction très importante à jouer en la matière, en collaboration avec les autorités du travail et le cas échéant les autorités judiciaires. Il faut adopter des mesures positives pour débusquer le travail au noir en offrant des incitants à tous ceux qui légalisent la situation de leurs travailleurs et de leurs entreprises.

4.3.7. Au paragraphe 3.4.1 de la communication, il est proposé d'instaurer un mécanisme pour l'évaluation du flux migratoire admissible dans chaque État membre, basé sur des prévisions périodiques et des objectifs indicatifs. Il est question dans ce paragraphe du caractère non viable des quotas ou des contingents annuels. Selon nous, il n'y a pas lieu de rejeter les quotas nationaux annuels, mais plutôt de préconiser de faire preuve de flexibilité dans leur fixation et leur application. Les quotas peuvent être liés au visa de demandeur d'emploi au projet migratoire, grâce auquel l'on pense pouvoir satisfaire une demande en main-d'oeuvre de la part de certains secteurs du marché du travail dans lesquels il est difficile de faire des prévisions précises. Ainsi, chaque État devrait fixer à l'avance le nombre de visas de demandeur d'emploi qu'il accordera au cours de l'année, sans préjudice de sa modification sur la base d'une réévaluation et de prévisions périodiques, avec la participation des partenaires sociaux. Concernant le systèmes de quotas, le Comité économique et social tient à signaler que l'admission de citoyens originaires de pays tiers sur le marché du travail doit être totalement séparée de l'admission pour motifs humanitaires ou de regroupement familial. Dans ces deux derniers cas, aucune limitation via les quotas n'est acceptable.

4.3.8. Le visa pour les personnes à la recherche d'un emploi ou ayant un projet migratoire, mentionné au paragraphe 3.4.2, mériterait d'être plus clairement préconisé, conformément à ce que nous avons dit dans le chapitre "Observations générales" du présent avis. Il paraît peu probable que le "critère économique" mentionné au paragraphe 3.4.2 de la communication puisse s'appliquer à des emplois peu qualifiés et il faut par conséquent prévoir une autre possibilité d'admission légale pour l'accès à ces derniers.

4.4. Intégration sociale

4.4.1. La nécessité de programmes spécifiques, à l'échelon national, régional et local, en vue de l'intégration sociale des immigrés, est mentionnée selon nous à juste titre au paragraphe 3.5 de la communication et il faudrait par conséquent donner une forte impulsion aux politiques d'intégration sociale, en leur consacrant les ressources nécessaires, dès lors que ce qui a été fait jusqu'à présent dans ce domaine s'est avéré manifestement très insuffisant. Les programmes d'intégration sociale des États membres et/ou de l'UE doivent se fonder sur des objectifs clairement définis permettant d'évaluer les résultats et de comparer les efforts des États membres.

4.4.2. L'intégration doit être entendue comme l'incorporation de la population immigrée au système commun de droits et d'obligations définis par les régimes démocratiques des États membres, dans le respect des convictions personnelles de chaque individu.

4.4.3. L'accès des personnes immigrées au travail et au logement doit se faire dans des conditions d'égalité des chances. Un objectif important en la matière est de faire en sorte qu'elles accèdent rapidement aux emplois pour lesquels elles sont qualifiées. Il faut mettre en place des politiques actives pour combattre des situations comme celles auxquelles l'on assiste de maintien prolongé dans des emplois non qualifiés de personnes préparées pour d'autres emplois plus qualifiés.

4.4.4. L'éducation est essentielle pour instaurer la cohabitation civique entre tous et favoriser l'insertion sociale de la population immigrée, et joue indubitablement un rôle primordial dans la prévention et la lutte contre le racisme et la xénophobie.

4.4.5. Pour lutter contre les discriminations sociales de toute forme, il faut un engagement des forces politiques, des partenaires sociaux et des médias. Mais les débats et les déclarations positives des principaux responsables politiques ne suffiront pas; il faut également un programme d'action énergique et concret, qui associe les forces politiques, le système éducatif et les médias, pour transmettre l'information et les valeurs appropriées.

4.4.6. La sensibilisation de l'opinion publique à l'octroi de droits égaux à la population immigrée et à l'intégration sociale de celle-ci est un défi important que les sociétés européennes doivent relever. La communication doit souligner la nécessité de faire des efforts considérables en ce sens dans tous les États.

4.4.7. La participation des immigrés à la vie publique est un aspect notable de leur intégration. Le droit de vote est très important à ce titre. Nous rappelons à ce propos une ancienne recommandation de la Commission largement ignorée, que quelques États membres seulement ont transposée dans leur législation. Il serait intéressant que la Commission procède à un bilan et à une évaluation des effets de l'exercice du droit de vote au niveau local où il a été expérimenté.

4.4.8. La proposition de la Commission relative à la citoyenneté civile pour les ressortissants de pays tiers nous semble positive, mais il faudrait prendre position en faveur de l'octroi de la citoyenneté européenne aux titulaires d'un permis de séjour de longue durée. Cela supposerait la modification du Traité sur l'Union européenne.

4.5. Opinion publique

4.5.1. Il ne sera pas facile d'obtenir l'assentiment de l'opinion publique en vue d'une politique d'immigration plus ouverte qu'elle ne l'est proposée actuellement; néanmoins, il est urgent d'oeuvrer intensément dans ce sens.

4.5.2. Il faut promouvoir la diffusion la plus large possible d'informations sur le marché du travail et sur les avantages que représente l'immigration pour le développement économique et la création d'emplois, en combattant les idées selon lesquelles les immigrés "volent" les emplois des ressortissants nationaux.

4.5.3. Les tendances démographiques dont il est question dans la communication doivent également être plus largement diffusées parmi l'opinion publique.

4.5.4. La population européenne doit être mieux informée à propos des effets néfastes du travail non déclaré ou irrégulier et des bienfaits qu'apportera à l'État-providence la légalisation de toutes les situations irrégulières.

4.5.5. Les institutions publiques, européennes et nationales, doivent renforcer leurs actions et accroître leurs ressources en matière de sensibilisation sociale afin de favoriser l'intégration sociale et de lutter contre le racisme et la xénophobie.

Bruxelles, le 12 juillet 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Article 13 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme: 1. Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un État. 2. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays.

(2) Cf. avis du Comité économique et social (JO C 168 du 16.6.2000).

(3) Cf. avis du Comité économique et social (JO C 155 du 29.5.2001).

(4) Cf. avis du Comité économique et social (JO C 193 du 10.7.2001).

(5) Cf. avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile", COM(2000) 755 final.

(6) Cf. avis du Comité économique et social (JO C 204 du 18.7.2000).

(7) Rapport d'information du Comité économique et social sur la "Situation et perspectives démographiques de l'Union européenne".

(8) Conférence des Nations Unies contre le crime organisé transnational. Palerme, du 12 au 15 décembre 2000.

(9) Annexe au rapport d'information du Comité économique et social.