FR Journal officiel de l'Union européenne C 120/51

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Impact de la territorialité des législations fiscales sur les mutations industrielles»

(2008/C 120/14)

Le 16 février 2007, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème:

«Impact de la territorialité des législations fiscales sur les mutations industrielles».

La commission consultative des mutations industrielles, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 novembre 2007 (rapporteur: M. SCHADECK; corapporteur: M. GAY).

Lors de sa 440e session plénière des 12 et 13 décembre 2007 (séance du 13 décembre 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 102 voix pour, 7 voix contre et 6 abstentions.

Première partie — Conclusions et recommandations

A. L'économie européenne est fortement intégrée dans l'économie mondiale. Cette intégration est plus au moins forte suivant les secteurs; elle est particulièrement prononcée en ce qui concerne les activités industrielles les plus ouvertes à la globalisation. Par conséquent, les politiques économique et fiscale de l'Union européenne (UE) doivent également être définies par rapport à l'évolution mondiale. Même si le présent avis étudie l'impact de la territorialité des législations fiscales sur les mutations industrielles dans l'UE, celle-ci ne doit néanmoins pas être considérée isolément du monde.

B. L'UE et chacun de ses États membres ont la responsabilité de gérer des politiques économique, financière, sociale et environnementale dont les impératifs dépassent la dynamique du marché. Il convient donc de veiller à ce que la territorialité des législations fiscales ait un impact positif sur les mutations industrielles au niveau européen, qui doivent certes répondre à une dynamique du marché, mais qui gagnent également à être encadrées, par les politiques susmentionnées, dans un contexte plus large. La nature même du processus de Lisbonne repose sur un équilibre entre les différents axes (compétitivité, dimension sociale, protection de l'environnement) qu'il convient de soigner, y compris en relation avec la concurrence fiscale entres les États membres (1).

C. Le Comité constate que la concurrence fiscale est une des réalités du marché intérieur qui peut conduire à créer des distorsions de concurrence. Elle implique des règles de transparence et l'identification des éventuels abus et pratiques dommageables (2). Elle suppose aussi d'avoir des indicateurs qui soient de bons référents pour apprécier l'état de la concurrence fiscale. Le CESE observe toutefois que la fiscalité n'est pas un facteur déterminant pour les décisions d'investissement dans les PME. Il pèse beaucoup plus dans les multinationales plus mobiles.

D. La concurrence fiscale ne concerne pas uniquement la fiscalité des entreprises. Avec la mobilité de plus en plus grande des actifs financiers, cette concurrence touche aussi les revenus du capital des personnes ainsi que l'imposition sur la fortune.

E. Le Comité est d'avis que la coordination des dispositifs fiscaux des différentes administrations peut être un levier pour renforcer le fonctionnement du marché intérieur, en éliminant les dysfonctionnements et les coûts de mise en conformité sur le plan fiscal, particulièrement dans les régions frontalières. Le CESE réitère les recommandations qu'il a formulées dans son avis récent sur Fiscalis 2013 (3).

F. L'absence de coordination entre les États membres au niveau de la fiscalité directe nationale conduit, de l'avis du CESE, à un constat de situations de non-imposition (4), d'abus ou encore de distorsions dans le fonctionnement du marché unique. De même, cet état de fait induit une déstabilisation, voire une érosion des recettes fiscales globales de l'UE.

G. La concurrence fiscale intracommunautaire sans bornes risque, d'une part, d'alourdir les facteurs d'assiette des assujettis les moins mobiles — comme les petites entreprises ou les services non délocalisables — et, d'autre part, de modifier la répartition de la charge fiscale entre contribuables et consommateurs pour couvrir les dépenses publiques et les transferts sociaux. Ce dernier point aurait pour conséquence de nuire à la cohésion sociale.

H. Les PME et entreprises de services sont les moins bien armées pour tirer parti de la concurrence fiscale. Le Comité préconise la mise en place d'un accompagnement, de programmes de formation des cadres de ces entreprises (tout comme des fonctionnaires des administrations publiques) ainsi que la constitution de bases de données appropriées, en particulier dans les régions frontalières et périphériques de l'UE pour aider ces entreprises dans leurs démarches vers leur internationalisation.

I. Le Comité estime que la lutte contre la fraude fiscale doit être une priorité et rappelle les conclusions de son avis récent en la matière (5).

J. Le report de la charge fiscale sur les facteurs de production les moins mobiles peut amener les entreprises concernées et leurs emplois à être moins compétitifs vis-à-vis de leurs concurrents étrangers. Le taux de croissance du PIB national pâtira de ce transfert de charges, ce qui peut conduire à une baisse de la capacité d'investissement public en l'absence de nouvelles ressources budgétaires.

K. La concurrence fiscale amène chaque État à mieux maîtriser ses dépenses publiques. Le Comité demande que ceci ne se fasse pas au détriment de l'offre ni de la qualité de ses services publics. Celles-ci sont capitales pour le maintien et l'attraction d'activités productives créatrices de richesse, d'emplois et — en fin de compte — d'assiette fiscale. La concurrence fiscale ne doit pas porter atteinte au financement et à la couverture de la protection sociale collective.

L. Le Comité soutient les efforts des États membres en vue d'éliminer la concurrence fiscale dommageable et leur engagement à supprimer une série de régimes fiscaux dommageables au plus tard en 2010, tel qu'ils se reflètent dans le Code de conduite adopté en 1997 (6). D'autre part, il invite la Commission à poursuivre ses efforts dans ce sens, entrepris depuis la même date.

M. Le Comité soutient également la politique de la Commission visant à ce que les aides publiques, y compris les avantages fiscaux accordés de manière sélective aux entreprises, servent à la poursuite d'objectifs durables de mutation industrielle et de développement territorial tout en étant compatibles avec la politique de concurrence à l'intérieur de l'UE.

N. Le Comité demande la mise en place d'une assiette commune et consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) (7) dans un principe de simplification, d'équité et de transparence des pratiques fiscales entre États membres. Ceci permettrait de tirer le bénéfice maximal du potentiel du marché intérieur tout en sauvegardant la souveraineté budgétaire et fiscale des États membres et en les mettant à l'abri des risques de conflit avec les dispositions du Traité. Étant donné que l'ACCIS serait probablement institué sur la base d'une coopération renforcée, le Comité souhaiterait qu'elle soit adoptée par un nombre d'États membres aussi élevé que possible.

O. Le Comité demande à recevoir plus d'informations sur le contenu, les modalités et l'évolution de ce projet ACCIS avant de reformuler son avis sur ce dossier complexe et stratégique, se limitant, pour l'instant, à rappeler son avis exploratoire de 2006, préparé à la demande du Commissaire KOVÁCS (8).

P. Néanmoins, le Comité pose un certain nombre de réflexions et de questions à propos d'ACCIS. Il estime souhaitable que ce projet optionnel soit adopté par un nombre d'États membres aussi élevé que possible (quitte à prévoir des mesures transitoires) et que les États membres finissent par appliquer un seul système d'assiette à tout contribuable, à la fin d'une période de coexistence. Par ailleurs, il faudrait examiner si la base commune appliquée aux entreprises travaillant sur les marchés extérieurs sera confiée à une instance transnationale. Enfin, il convient de s'interroger quant aux effets d'une telle base sur les taux, dont la dispersion risque de s'accroître. Dans cette hypothèse, un taux plancher pourrait être fixé, taux qui pourrait être situé juste en dessous de l'actuel taux moyen des nouveaux États membres.

Q. Le Comité recommande à la Commission d'intensifier le suivi des pratiques fiscales de certains espaces «refuge» qui chercheraient à capter des ressources imposables des systèmes fiscaux des États membres.

Deuxième partie — Motivation

1. Objet de l'avis

1.1 La fiscalité (le niveau de la pression fiscale et les montants d'impôt prélevés) est souvent citée comme l'un des critères pour évaluer le degré d'attractivité d'un territoire comme siège d'activités industrielles, financières et commerciales. Il n'y a, par contre, pas d'accord quant au poids relatif de ce critère par rapport à d'autres comme la proximité de potentiel commercial, les coûts de production, la disponibilité de personnel qualifié, les infrastructures et équipements publics, les aides publiques, etc.

1.2 Les systèmes fiscaux sont complexes et les comparer entre eux n'est pas chose aisée. Il est pourtant fondamental de pouvoir juger si les incitations fiscales des différentes autorités atteignent bien les buts qu'elles se sont fixés, d'estimer l'impact que pourrait avoir toute décision visant à favoriser les mutations industrielles positives sur leur territoire et de les mettre en rapport avec le coût estimé.

1.3 L'avis entend apporter des orientations pour l'anticipation et la gestion des mutations industrielles, la poursuite d'une compétitivité européenne accrue — dans le cadre des objectifs de Lisbonne — et la construction d'un véritable marché intérieur, caractérisé par une concurrence saine et non faussée ou, du moins, «admissible» (compatible avec les règles du marché intérieur).

2. Concurrence fiscale et mobilité des facteurs économiques

2.1 Cette mobilité s'accélère à l'intérieur de l'UE pour les raisons suivantes: — les grandes entreprises considèrent le marché intérieur européen comme un seul marché, leur marché domestique; — le commerce électronique ignore les frontières nationales; — les facteurs de production et de distribution procèdent de plus en plus à une segmentation de leur chaînes de valeur dont les différentes unités sont de plus en plus mobiles (9); — les améliorations des infrastructures de transport et la réduction des coûts dus au regroupement du fret encouragent des répartitions spatiales des entreprises et de leurs filiales; — les acquisitions et fusions multinationales d'entreprises se multiplient; — l'élargissement de l'UE contribue aussi à la mobilité des investissements économiques, des personnes et des capitaux; — l'élévation du niveau des connaissances et la formation aux langues concourent à une mobilité accrue des personnes.

2.2 Chaque État membre utilise tous les éléments de son système fiscal, spécifiques ou structurels, pour attirer sur son territoire des investissements et des activités, élargissant ainsi son potentiel d'emplois et ses bases fiscales. De leur côté, les contribuables (entreprises et personnes) recherchent à l'extérieur de leur pays une optimisation de leur situation économique. Les contributions fiscales marquées par les disparités des régimes fiscaux nationaux font nécessairement partie des variables stratégiques.

2.3 Cette concurrence fiscale pour attirer les investissements est une réalité qui existe aussi à l'intérieur de chaque État.

2.4 La mesure de son intensité et de son impact réel sur la mobilité des facteurs de production et des capitaux n'est pas aisément réalisable. De nombreuses études sur ce sujet existent sans qu'il y ait réelle convergence des conclusions, sauf que le critère fiscal n'est qu'un des déterminants à la localisation des investissements mobiles. Ce point sera détaillé plus loin.

2.5 Avec son élargissement de 15 à 27 États membres, l'Union a incontestablement gagné en diversité. Chacun des nouveaux États membres est marqué par son contexte géographique, historique, culturel, social, politique et économique particulier. Il apporte son tissu industriel spécifique, de même d'ailleurs que sa législation fiscale spécifique.

3. Impact de la fiscalité sur les mutations industrielles

a) La fiscalité du travail et la fiscalité du capital investi

3.1 Pour l'ensemble de l'Union européenne, le total des recettes fiscales et des prélèvements sociaux s'élève en moyenne à environ 39 % du PIB européen. Le total des prélèvements peut être décomposé comme suit (10): Impôt sur les bénéfices des sociétés 10 % Impôt sur le revenu des personnes physiques 25 % Cotisations de sécurité sociale 26 % Impôts indirects 30 % Autres impôts 9 % TOTAL des prélèvements fiscaux et sociaux 100 %

3.2 Les impôts indirects se composent essentiellement des impôts généraux sur la consommation, et notamment de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui est harmonisée au niveau de l'UE, ainsi que de certains impôts et taxes prélevés sur des biens et des services déterminés, tels les droits d'accises, qui sont partiellement harmonisés dans l'Union. Comme les impôts indirects ne jouent qu'un rôle secondaire en matière de localisation des entreprises, le présent avis se concentre essentiellement sur la fiscalité affectant le travail (§ 3.2.1) et la fiscalité du capital investi par les entreprises (§ 3.2.2).

3.2.1 L'impôt perçu sur les revenus des salariés et l'ensemble des cotisations de sécurité sociale correspondent à environ la moitié du total des prélèvements fiscaux et parafiscaux. Comme ces prélèvements sont directement basés sur le travail, ils augmentent évidemment le coût de la main d'œuvre salariée. Dans la mesure où le coût de la main d'œuvre est une donnée financière de première importance pour l'industrie, il est donc permis de constater que la fiscalité et la parafiscalité — y compris la sécurité sociale — grevant le revenu des salariés risquent d'avoir un impact direct ou indirect sur la compétitivité des entreprises industrielles de l'UE. Cet impact est direct lorsque les autorités publiques perçoivent, à charge des entreprises, des prélèvements fiscaux ou des cotisations sociales patronales. Lorsque ces prélèvements fiscaux et sociaux sont perçus à charge des salariés, ils réduisent d'abord le revenu net des salariés. Ils peuvent ensuite avoir un impact indirect sur la négociation de leurs revenus bruts, voire causer une migration vers d'autres régions et décourager le développement d'activités autres que manufacturières à coûts salariaux modestes.

3.2.1.1 Le renchérissement du coût de la main-d'œuvre incite naturellement les entreprises à augmenter la productivité du travail en accroissant l'intensité du capital investi. Cette incitation est particulièrement importante dans les États membres où le coût du facteur travail est le plus élevé. Inversement, le coût relatif du facteur travail est une variable (parmi d'autres) incitant les entreprises à localiser leurs investissements intensifs en travail plutôt dans les États membres ayant les coûts de main d'œuvre les moins élevés. Dans la mesure où les prélèvements fiscaux et les charges de sécurité sociale ont tendance à être plus élevés dans les États membres ayant des niveaux de rémunération des salariés (y compris les charges sociales patronales et les prélèvements fiscaux) dépassant la moyenne européenne, le poids de la fiscalité grevant le travail augmente le différentiel de coût de la main d'œuvre et encourage donc la création d'emplois plutôt dans les États membres ayant une structure de coûts plus compétitive.

3.2.1.2 Dans la perspective du consommateur, le prix final des produits industriels est évidemment influencé par chaque élément de coût, y compris la fiscalité. Les impôts indirects frappent le produit au niveau de la vente au consommateur, en toute neutralité. La TVA est perçue au même taux dans l'État membre du consommateur, peu importe que le produit ait été fabriqué dans une entreprise située dans ce pays, dans un autre État membre ou en dehors de l'UE. En revanche, les impôts prélevés dans l'Union aux différents stades de la production, notamment la fiscalité et la parafiscalité grevant le coût de travail, sont des charges purement nationales qui frappent les produits à leur lieu de production. Il s'ensuit que le consommateur peut choisir entre des produits subissant des coûts fiscaux plus ou moins lourds en fonction de l'État membre de production. Qui plus est: même si les charges sociales et fiscales grevant le travail étaient harmonisées à l'intérieur de l'Union, le consommateur aurait toujours le choix entre des produits fabriqués en son sein, grevés de charges fiscales et sociales plus ou moins lourdes, et des produits originaires de l'extérieur de l'UE, grevés de charges différentes, voire nettement moindres. Il importe donc non seulement de coordonner la structure des prélèvements fiscaux et sociaux perçus sur le travail à l'intérieur de l'Union, mais aussi d'intégrer dans l'analyse les aspects liés au commerce entre l'UE et le reste du monde.

3.2.1.3 Le Comité recommande à la Commission d'intensifier le suivi des pratiques fiscales de certains espaces «refuge» qui chercheraient à capter des ressources imposables des systèmes fiscaux des États membres.

3.2.2 La fiscalité du capital investi s'analyse d'abord au niveau de l'entreprise et ensuite, à titre secondaire, au niveau de l'investisseur, soit essentiellement l'actionnaire.

3.2.2.1 L'impôt perçu sur le bénéfice des entreprises est perçu à des taux nominaux (11) qui varient sensiblement entre les États membres (voir tableau en annexe 2). La Belgique, l'Allemagne, l'Espagne et Malte se caractérisent par des taux compris entre 34 et 38 % alors que Chypre, l'Irlande, la Lituanie et la Lettonie ont des taux compris entre 10 et 15 %. D'une façon générale, les nouveaux États membres ont des taux d'imposition nettement inférieurs aux anciens: la moyenne est de 29,5 % pour l'UE-15 et de 20,3 % pour l'UE-10 (12).

3.2.2.2 Toutefois, les taux nominaux d'imposition ne sont qu'un indicateur incomplet de la charge fiscale. En effet, la charge fiscale effective doit tenir compte du mode de détermination du revenu imposable et des différents traitements techniques opérés lors de la détermination de la cote d'impôt. De ce fait, il semble utile de se référer également au taux d'imposition implicite du capital, qui compare l'impôt perçu à charge des entreprises avec l'excédent brut d'exploitation des entreprises (13) (voir tableau en annexe 3).

3.2.2.3 L'écart entre les deux instruments de mesure est frappant: — Certains États membres affichent un taux d'imposition nominal très élevé, mais semblent en fait imposer une charge fiscale relativement légère à leurs entreprises. — D'autres États membres affichent un taux d'imposition nominal «attractif» (très faible), mais semblent néanmoins percevoir une charge fiscale relativement lourde sur le revenu des entreprises. — Il apparaît clairement que certains États membres appliquent en effet un taux élevé à une base imposable étroite, et d'autres appliquent un taux moins élevé à une base imposable plus large. La charge fiscale effective résulte évidemment de ces deux variables, de sorte qu'il n'est pas possible d'arrêter l'analyse à l'étude des taux d'imposition formels. Cette thèse est confirmée par les données relatives, par exemple, à l'Irlande et à l'Allemagne (14).

3.2.2.4 Ces données statistiques, à elles seules, illustrent la complexité de la problématique fiscale (15). Plutôt que d'en tirer des conclusions prématurées, nous nous limiterons à relever la différence existant entres les États membres, différence qui, dans des situations concrètes, peut confronter une entreprise spécifique exerçant une activité industrielle sur le marché européen à des charges fiscales — y compris les contributions de sécurité sociale — variant très sensiblement d'un État membre à l'autre.

b) La chaîne de création de valeur de l'entreprise

3.3 Les petites et moyennes entreprises (PME) sont de plus en plus ouvertes à la mondialisation des marchés — soit qu'elles y participent, soit qu'elles la subissent —, en particulier celles qui sont implantées dans les régions frontalières et périphériques de l'UE. Souvent constituées d'entreprises à capitaux personnels et familiaux, ces PME ne bénéficient pas autant de la concurrence fiscale que les grandes entreprises multinationales. En effet, elles ne disposent ni de l'organisation, ni du management, ni des moyens, ni des connaissances pour tirer le meilleur parti de cette concurrence. La mise en conformité des déclarations fiscales d'un pays à un autre, la différence des assiettes, des taux, des exonérations, des règles d'amortissement, etc., entre pays sont au contraire pour ces PME des coûts supplémentaires, inhibiteurs à l'accès aux marchés extérieurs. Et pourtant, ce segment de PME internationalisées (ou à internationaliser) représente un des meilleurs atouts de croissance en termes de création de richesses, de valeur ajoutée, d'innovation et, naturellement, d'emplois en cohérence avec le processus de Lisbonne. Un accompagnement s'impose pour aider ces entreprises dans leurs démarches. Pour ce faire, les cadres de ces entreprises doivent être formés pour aider au changement, tout comme le personnel des administrations publiques.

3.4 Beaucoup d'entreprises ayant un impact significatif sur le commerce intracommunautaire — et a fortiori les entreprises actives au niveau du commerce international, en dehors de l'UE — opèrent en général selon un autre modèle économique, à savoir: — ces entreprises sont organisées sous forme de société de capitaux et les actionnaires n'habitent pas nécessairement dans la région ni dans l'État membre où se trouve le principal établissement de l'entreprise; — elles sont en général organisées sous forme de sociétés-mères et filiales, constituant un groupe de sociétés plus ou moins intégré; — les différentes entités du groupe opèrent dans plusieurs États membres; et — les différentes unités du groupe assument chacune une fonction spécifique, chaque unité participe à la création de valeur et la chaîne de création de valeur est nettement segmentée entre les différentes sociétés, chaque société assumant une fonction particulière dans une logique d'ensemble.

3.5 Les groupes industriels modernes assument un éventail de fonctions économiques imbriquées (gestion des chaînes de valeur et d'approvisionnement, organisation des différentes phases de production, mise en valeur des actifs immatériels tels que le savoir-faire, les brevets et les marques; etc.) pour aboutir à la commercialisation de la production selon une stratégie basée sur des analyses systématiques des marchés. La localisation de ces différentes fonctions économiques obéit à une logique d'ensemble dont la fiscalité est l'une des variables.

3.6 Dans une telle structure de groupe, il convient d'analyser à la fois chaque entité juridique et le groupe dans son ensemble. Le groupe attribue des fonctions économiques à chacune de ses entités en fonction des données économiques du marché, en optimisant l'efficience et la rentabilité de l'ensemble dans une perspective globale. Il est légitime que les États membres peaufinent leur fiscalité en vue de stimuler l'activité économique. Il est tout aussi légitime que les entreprises traitent les charges fiscales au même titre que les autres charges grevant l'entreprise.

3.7 Chaque entité juridique est régie par le droit fiscal applicable à son lieu d'implantation et les données de la fiscalité sont intégrées dans la logique de gestion de l'ensemble du groupe au même titre que les autres variables de décision.

3.8 La réalité des groupes industriels opérant sur les marchés de l'Union est donc très complexe. Plutôt que de parler de localisation, de délocalisation ou de relocalisation d'un groupe, il serait plus conforme à la réalité de procéder à une analyse fonctionnelle du tissu industriel et de déterminer les facteurs de localisation agissant au niveau des différentes fonctions économiques au sein d'un État membre, à l'échelle de l'UE, voire au-delà. Certaines fonctions économiques sont plus mobiles que d'autres et, pour certaines fonctions mobiles, la fiscalité est un critère de localisation plus pertinent que pour d'autres. S'il est évident que la fiscalité fait partie des variables de décision, il serait toutefois faux de surestimer l'importance de la fiscalité dans les choix de localisation.

4. L'encadrement de la concurrence entre États membres concernant la fiscalité des entreprises

4.1 La concurrence fiscale à l'intérieur de l'UE est actuellement encadrée par trois séries de mesures: — le code de conduite et le système de communication des changements dans les législations fiscales, institués en 1997, ont instauré un dialogue actif au niveau des ministères des Finances, dans le souci de garantir que les mesures législatives n'encouragent pas une concurrence fiscale dommageable (§§ 4.2 à 4.4); — le droit européen de la concurrence, et en particulier la législation relative aux aides d'État, vise à éviter que l'introduction de certains régimes fiscaux ou l'application du droit fiscal à des situations concrètes ne fassent bénéficier certaines entreprises d'aides d'État contraires au bon fonctionnement du marché commun (§§ 4.5 à 4.7); — la plupart des États membres ont pris des mesures législatives afin d'éviter la création de structures artificielles et abusives destinées à faire bénéficier les entreprises de régimes fiscaux privilégiés (§ 4.8).

4.2 Le code de conduite, non contraignant sur le plan juridique, engage les États membres à respecter les principes d'une concurrence fiscale saine. À la suite de ce processus, un ensemble de mesures fiscales a été identifié, de nature législative, réglementaire et administrative, qui ont — ou pourraient avoir — une incidence sensible sur la localisation des activités économiques des entreprises au sein de l'UE. Les États membres concernés ont marqué leur accord et ont pris des engagements concrets pour modifier ces régimes en ce sens que les éléments de concurrence fiscale dommageable seraient enlevés au plus tard en 2010, sauf exception (16).

4.3 Le Comité se félicite des résultats de ce code de conduite, car, en éliminant les pratiques fiscales dommageables (17), les États membres renforcent la concurrence fiscale saine au sein de l'UE et contribuent à l'achèvement du marché intérieur. Le Comité encourage la Commission à continuer cette initiative en élargissant la portée du code de conduite et en évaluant certains régimes fiscaux particuliers introduits au cours des dernières années.

4.4 Parallèlement, un système de communication entre les États membres et la Commission a été institué afin de vérifier que les changements de droit fiscal sont cohérents avec la politique de l'Union. Les États membres se sont engagés à ne pas introduire de nouvelles mesures fiscales jugées préjudiciables à l'intérêt de l'Union.

4.5 Le Traité de Rome comportait déjà des dispositions interdisant aux États membres d'accorder aux entreprises des aides, y compris sous la forme d'avantages fiscaux, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence au sein du marché commun, et accordant à la Commission la responsabilité d'assurer la surveillance et le suivi en cette matière. En 1997, en initiant les travaux relatifs au code de conduite, les ministres des Finances réunis au Conseil Ecofin ont mandaté explicitement la Commission pour poursuivre son action en matière d'aides d'État et pour combattre les législations fiscales des États membres qui iraient à l'encontre des dispositions susmentionnées du Traité.

4.6 Au cours des dix dernières années, la Commission a progressivement renforcé son action sur ce terrain. Elle a non seulement lancé un processus de clarification — en consultation avec les États membres — au terme duquel elle a précisé les critères guidant son action dans une série de domaines, mais elle a également engagé des actions spécifiques à l'encontre de mesures fiscales particulières adoptées par certains États membres.

4.7 Contrairement au code de conduite, qui a un caractère politique non contraignant, le droit relatif aux aides d'État a un caractère juridiquement contraignant. La Commission dispose d'une forte autorité et est en mesure d'interdire l'entrée en vigueur d'une aide incompatible, d'en imposer la modification, voire de contraindre l'État membre concerné à récupérer les aides incompatibles avec le marché commun lorsqu'elles n'ont pas été notifiées avant leur mise en œuvre. Les entreprises bénéficiaires sont dans ce cas obligées de rembourser les avantages fiscaux qui leur ont été consentis.

4.8 La majorité des États membres ont des dispositions fiscales visant à combattre l'évasion fiscale et le transfert d'activités vers des territoires à fiscalité privilégiée. De fait, tous les États membres souhaitent attirer des activités économiques sur leur territoire, générer des recettes fiscales en relation avec ces activités et éviter le déplacement des bases imposables vers l'étranger.

4.8.1 Bien que les mesures fiscales adoptées varient en fonction des États membres, la question se pose parfois si de telles dispositions sont compatibles avec le marché intérieur et la libre circulation au sein de l'Union, dès lors que le droit fiscal appliqué par tous les États membres est conforme au droit communautaire. La Cour de Justice des Communautés européennes a eu l'occasion de préciser sa position en la matière: en substance, les dispositions visant à combattre l'évasion fiscale et le déplacement des revenus vers des territoires bénéficiant d'une fiscalité privilégiée sont en principe incompatibles avec le principe de la libre circulation à l'intérieur de l'UE; de telles dispositions ne pourraient toutefois se justifier que si elles se bornent à combattre de manière proportionnée la mise en place de structures artificielles et abusives.

4.9 Le Comité estime que la lutte contre la fraude fiscale doit être une priorité et rappelle les conclusions de son avis récent en la matière (18).

4.10 Le Traité de Rome prévoit, dans son article 93, l'adoption par le Conseil, à l'unanimité, de «dispositions touchant à l'harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (…) dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur».

4.11 La Commission européenne a engagé plusieurs initiatives intéressantes dans le souci de parfaire le marché intérieur par des mesures touchant à la fiscalité des entreprises. En particulier, la Commission a confirmé le 3 mai 2007 qu'elle continuait ses travaux en vue de l'introduction d'une assiette commune et consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS). Le Commissaire en charge de la fiscalité entend présenter lors de la première moitié 2008 une proposition de directive en vue de l'application de l'ACCIS à l'horizon 2010. Le Comité partage la conviction de la Commission que l'ACCIS peut être une contribution majeure au succès du marché intérieur, même si cette ACCIS signifie plus de transparence et donc une concurrence fiscale plus active. Le Comité incite la Commission à persévérer dans ses travaux, malgré la complexité des problèmes. Au stade actuel il semble toutefois prématuré de commenter plus en détail ce projet, alors même que la Commission n'a pas encore présenté de modèle détaillé pour la définition d'une assiette commune et consolidée et pour l'introduction d'un système d'imposition consolidé au niveau des 27 États membres de l'UE. Néanmoins, le Comité pose un certain nombre de réflexions et de questions pour l'avenir à propos du projet d'ACCIS sur la fiscalité des entreprises.

5. Réflexions et questions du Comité sur le projet d'assiette commune et consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS)

5.1 Étant donné que l'ACCIS pourrait être optionnelle pour les États membres (probablement sur la base d'une coopération renforcée), le Comité souhaiterait qu'elle soit adoptée par un nombre d'États membres aussi élevé que possible, quitte à prévoir des mesures transitoires.

5.2 Si le projet d'ACCIS est optionnel pour les entreprises, ce choix conduira chaque administration des États membres volontaires à faire traiter deux systèmes de déclaration et d'imposition. Est-ce concevable au moment où la plupart des États membres s'engage dans une recherche de productivité améliorée de leurs services publics?

5.3 Si le projet d'ACCIS est retenu par les multinationales, n'y a-t-il pas un risque de distorsions de traitement (formalités, régime comptable et fiscal) entre entreprises d'un même État membre partisan de l'application de l'ACCIS?

5.4 En référence aux deux points précédents, ne devrait-on pas souhaiter qu'un seul système soit progressivement appliqué à tout contribuable d'un même État membre?

5.5 Si le projet d'ACCIS doit apporter plus de transparence, la base commune déclarative doit-elle être confiée à une instance transnationale?

5.6 Avec le projet d'ACCIS, les différences d'imposition cachées dans le calcul des assiettes seront répercutées sur les taux dans les États membres ayant opté pour l'ACCIS. La pratique d'assiette commune ne va-t-elle pas se traduire par une dispersion plus grande des taux (au moins des taux nominaux)? La concurrence fiscale risque de s'aviver au niveau de l'affichage des taux. Une étude de la Commission (2001) relevait que la dispersion des taux nominaux était la principale responsable des distorsions économiques engendrées par la concurrence fiscale!

5.7 Si les écarts de taux d'imposition devaient se maintenir (contrairement à la tendance récente au resserrement), voire s'accroître, entre les États membres ayant opté pour l'ACCIS, ne peut-on pas prévoir l'instauration d'un taux plancher d'imposition au sein de ces États membres? Ce taux pourrait être situé juste en dessous de celui adopté par les nouveaux États membres, par exemple. Ces pays verraient leur situation inchangée vis-à-vis de l'importation de capital étranger. Quant aux autres États membres, ils pourraient adopter un taux d'imposition plus élevé sans craindre une politique fiscale extérieure trop agressive à l'égard de leur capital économique.

Bruxelles, le 13 décembre 2007. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) «Il y a situation de concurrence fiscale si les décisions d'une administration [nationale, régionale ou locale] affectent directement les capacités d'autres administrations et si les mécanismes de marché se révèlent insuffisants pour réguler cette interaction.» (source: OCDE); pour plus de détail, cf. l'annexe 1.

(2) Le Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises définit de façon générale comme dommageables «les mesures ayant, ou pouvant avoir, une incidence sensible sur la localisation des activités économiques au sein de la Communauté». Le Code définit ensuite comme «potentiellement dommageables» celles qui établissent «un niveau d'imposition effective nettement inférieur, y compris une imposition nulle, par rapport à ceux qui s'appliquent normalement dans l'Etat membre concerné»

(cf. http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_fr.htm).

(3) JO C 93 du 27.4.2007.

(4) Le manque de coordination entre les règles des États membres peut donner lieu à une double non-imposition, «par exemple en ce qui concerne la qualification par les États membres des dettes et des fonds propres. Un État membre peut considérer une transaction comme un apport en fonds propres plutôt que comme un prêt et donc ne pas considérer que les revenus de ces capitaux sont imposables, alors qu'un autre État membre peut considérer le prêt comme une dette et autoriser que l'intérêt versé au titre de ce prêt soit déductible pour la société payant l'intérêt. Ainsi, il peut y avoir une déduction dans un État membre sans qu'il y ait de taxation correspondante dans un autre. Un autre domaine concerne l'utilisation des entités hybrides, c'est-à-dire les entités qui sont considérées comme une société anonyme (entité peu transparente) par un État membre et comme une société de personnes (entité transparente) dans un autre État membre; cette différence de qualification peut entraîner une double exonération ou une double déduction.» (Source: Commission européenne, communication sur la «Coordination des systèmes de fiscalité directe des États membres dans le marché intérieur» (COM(2006) 823 final, point 3).

(5) Avis sur la Communication de la Commission sur «la nécessité de développer une stratégie coordonnée en vue d'améliorer la lutte contre la fraude fiscale» (JO C 161 du 13.7.2007, p. 8).

(6) Accessible sur http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_fr.htm. Cf. également l'annexe 4.

(7) Cf. la récente Communication de la Commission intitulée «Mise en œuvre du programme communautaire pour l'amélioration de la croissance et de l'emploi et pour le renforcement de la compétitivité des entreprises de l'UE: progrès accomplis en 2006 et étapes suivantes en vue de la proposition d'une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés (ACCIS)» (COM(2007) 223 final, du 2.5.2007).

(8) ECO/165 — CESE 241/2006, JO C 88 du 11.4.2006.

(9) Cf. l'avis du Comité «L'évolution des chaînes de valeur et d'approvisionnement dans un contexte européen et mondial» (CCMI/037 — JO C 168 du 20.7.2007, p. 1).

(10) Source: OCDE «Statistiques des recettes publiques 1965-2005: Édition 2006». Les données se rapportent à l'UE-15.

(11) Le taux légal d'imposition est le taux imposé par la loi.

Le taux effectif d'imposition correspond au montant des impôts acquittés par une personne ou une entreprise, déduction faite de dégrèvements ou paiements d'impôts consentis ou payés par ailleurs, divisé par le revenu total ou imposable de la personne ou de l'entreprise.

Les taux implicites d'imposition sont définis pour chaque fonction économique. Ils correspondent au ratio des recettes fiscales totales de la catégorie (consommation, main-d'oeuvre et capital) par rapport à une estimation de l'assiette fiscale potentielle définie au moyen des comptes de production et d'exploitation des comptes nationaux.

Le taux implicite global d'imposition du capital correspond au ratio entre les recettes de tous les impôts en capital et (en principe) tous les revenus des entreprises et revenus du capital potentiellement imposables dans l'économie. Il indique la charge fiscale moyenne grevant les revenus du capital.

(Source des définitions supra: Commission européenne, DG TAXUD — Cf. Structures of the taxation systems in the EU, 1995-2004, Commission européenne).

Les annexes 2 et 3 reprennent les tableaux comparatifs à l'intérieur de l'UE pour les taux nominaux et les taux implicites sur le capital. En raison des divergences concernant les méthodes de calcul des taux effectifs, il n'est pas possible d'afficher un tableau équivalent pour ces taux.

(12) Source: Commission européenne, Structures of the taxation systems in the European Union: 1995-2004, p. 83 (doc. TAXUD E4/2006/DOC/3201). Les données pour la Bulgarie et la Roumanie ne sont pas disponibles à ce jour.

(13) Pour une analyse méthodologique plus précise, ainsi que pour la présentation détaillée des données, cf. op. cit., pages 84-87.

(14) En ce qui concerne l'Allemagne et l'Irlande, un autre indicateur tend à confirmer le paradoxe relevé ci-avant. En effet, l'impôt sur le capital représente 15 % de la charge fiscale totale en Allemagne, alors que ce pourcentage est de 28 % pour l'Irlande (source: Structures of the taxation systems in the EU, 1995-2004, Commission européenne, tableau C.3_T).

(15) Dans le cadre de cet avis, il ne sera pas possible d'analyser ces données pour chaque État membre et de rechercher pour chaque État membre les explications précises, ni de recouper les indicateurs statistiques avec d'autres bases de données.

(16) Pour certains régimes, une échéance pouvant aller jusqu'en 2016 a été arrêtée.

(17) Cf. la définition fournie á la note 2.

(18) Avis sur la Communication de la Commission sur «la nécessité de développer une stratégie coordonnée en vue d'améliorer la lutte contre la fraude fiscale» (ECO/187 — JO C 161 du 13.7.2007, p. 8).