Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant la mise en œuvre du paquet «Économie circulaire»: solutions possibles pour les questions à l’interface entre les textes législatifs relatifs aux substances chimiques, aux produits et aux déchets

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Rapporteur: Brian CURTIS

Saisine du Comité par la Commission 12.2.2018 Base juridique Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Décision du Bureau 19.9.2017 (en prévision de la saisine) Compétence Section «Agriculture, développement rural et environnement» Adoption en section spécialisée 3.5.2018 Adoption en session plénière 23.5.2018 Session plénière no 535 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 185/01/01

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité se félicite de l’approche adoptée par la Commission consistant à rechercher systématiquement les diverses options qui pourraient aider à résoudre une série de problèmes recensés à l’interface entre les actes législatifs relatifs aux substances chimiques, aux produits et aux déchets.

1.2. La vision proactive à long terme, du type de celle adoptée par la Commission en la matière, mérite d’être saluée. Le processus de transition s’inscrira inévitablement dans la durée, mais un soutien constant sera nécessaire pour le faire avancer, et il devra prendre en considération les évolutions en cours au niveau des technologies d’identification et de traitement.

1.3. Garantir la santé publique en général et celle des consommateurs finaux des produits est essentiel si l’on veut conforter la confiance dans les principes de l’économie circulaire.

1.4. La sécurité et la santé des travailleurs dans les installations de recyclage sont également exposées au risque en l’absence d’une action globale, en particulier en ce qui concerne la question des substances «vestiges». La fourniture d’informations exhaustives aux syndicats est dès lors essentielle.

1.5. L’application intégrale du règlement REACH et des autres textes législatifs relatifs aux substances chimiques déjà en place devrait être considérée comme prioritaire. La législation existante empêchant la première entrée de produits chimiques dangereux dans le cycle des matériaux n’est toujours pas pleinement appliquée, notamment en ce qui concerne l’entrée dans l’Union européenne de produits en provenance de pays tiers.

1.6. Le Comité plaide en faveur d’investissements supplémentaires dans des équipements de tri adaptés par les sociétés de recyclage et de la prise en compte de mesures d’appui économique et technique dans ce domaine.

1.7. Le Comité soutient avec force l’idée selon laquelle l’amélioration des informations relatives à la présence, la localisation et la concentration des substances chimiques dangereuses dans les produits et les matières récupérées à partir de déchets peut réduire les difficultés rencontrées par les opérateurs dans la chaîne de valorisation.

1.8. Le recensement des sources de valeur potentielles ou des mesures de protection nécessaires concernant les substances chimiques dangereuses dans le flux de déchets soutiendra l’analyse coûts/bénéfices qui s’imposera pour justifier des mesures législatives et des interventions concrètes.

1.9. Il est essentiel d’améliorer, et de renforcer lorsque la situation l’exige, les exigences en matière d’identification et de suivi applicables aux produits importés susceptibles de contenir des substances extrêmement préoccupantes (SVHC), pour pouvoir appliquer une interdiction en cas de besoin et mettre en place des mécanismes de traçabilité appropriés tout au long du cycle de vie du produit.

1.10. Le cadre juridique devrait offrir une protection identique pour les produits à base de matières neuves et ceux issus de matériaux récupérés.

2. Introduction

2.1. Dans son avis sur le paquet «Économie circulaire» ( 1 ) ( 2 ) , le Comité a mis en évidence la nécessité d’encourager davantage la récupération de matériaux provenant du flux de déchets et constaté la nécessité d’éliminer toute une série d’obstacles juridiques, techniques et financiers. La présence de substances dangereuses dans les déchets constitue précisément un tel obstacle, et la communication à l’examen s’inscrit dans le cadre d’un processus visant à recenser les objectifs stratégiques, les défis et les solutions susceptibles d’accroître la circularité de l’économie. Certains domaines devront être traités par des moyens non législatifs, mais l’objectif global est d’exercer une influence sur la politique future.

3. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

3.1. La communication expose un certain nombre d’objectifs politiques et de questions connexes et invite les parties intéressées à se prononcer sur les problèmes mis en évidence, afin de définir la voie à suivre pour parvenir à une économie véritablement circulaire. Elle comporte quatre grandes rubriques — l’approche est de nature exploratoire et non directive. Le présent avis, qui prend en compte le document de travail des services de la Commission ainsi que les contributions des membres du CESE et d’organisations de parties prenantes de la société civile, répond à la demande de proposer des options privilégiées afin de relever les principaux défis. C’est la raison pour laquelle le contenu essentiel de l’avis est présenté dans la partie finale relative aux observations particulières.

3.2. La Commission lance à présent une consultation publique et encourage les discussions avec le Parlement européen, le Conseil et les parties intéressées afin de choisir des options et de définir des mesures spécifiques au niveau général ou sectoriel pour le développement de marchés pour les matières premières secondaires durables. Des mesures seront prises ultérieurement conformément aux principes pour une meilleure réglementation et des analyses d’impact seront préparées avant toute proposition concrète susceptible d’avoir une incidence significative.

4. Observations générales

4.1. La législation de l’Union européenne applicable en la matière couvre les substances chimiques, les produits et les déchets ( 3 ) . Le cadre juridique actuel, en particulier, présente des faiblesses dans la mesure où il omet de veiller à ce que les informations sur les substances chimiques dangereuses soient transmises tout au long du cycle des matériaux et des éventuels cycles de vie ultérieurs.

4.3. législation sur les produits peut s’attacher en particulier à la sécurité et à la durabilité des produits. La directive relative à la sécurité générale des produits (DSGP) Lapeut s’attacher en particulier à la sécurité et à la durabilité des produits. La directive relative à la sécurité générale des produits (DSGP) ( 8 ) comporte des exigences générales en matière de sécurité pour les produits de consommation non alimentaires. Il existe également toute une série de textes législatifs spécifiques aux produits, comme les directives relatives aux jouets et aux emballages alimentaires, la directive LdSD ( 9 ) et la directive sur l’écoconception. Le CESE, dans son avis ( 10 ) , s’est prononcé en faveur d’une «approche intégrée» de l’écoconception, dont le principe devrait être étendu au-delà de son champ d’application actuel. Une telle approche prendrait en considération à la fois l’efficacité énergétique et la performance des produits ainsi que l’efficacité et la performance envisagées sous l’angle de l’utilisation des ressources et des matériaux.

4.4. législation sur les déchets . La directive-cadre sur les déchets a fait l’objet de plusieurs avis du Comité. Le CESE a soutenu avec constance l’obligation pour les États membres d’adopter un ordre de priorité s’agissant de la question des déchets, la première priorité étant la prévention des déchets, la deuxième la préparation en vue du réemploi, du recyclage ou autre valorisation, et la dernière l’élimination par incinération et mise en décharge. Le CESE a aussi préconisé de rendre obligatoire l’adoption par les États membres des régimes de responsabilité élargie du producteur. En outre, il a appelé au renforcement de la disposition exigeant une collecte séparée L’on notera également l’existence de plusieurs textes relatifs à la. La directive-cadre sur les déchets a fait l’objet de plusieurs avis du Comité. Le CESE a soutenu avec constance l’obligation pour les États membres d’adopter un ordre de priorité s’agissant de la question des déchets, la première priorité étant la prévention des déchets, la deuxième la préparation en vue du réemploi, du recyclage ou autre valorisation, et la dernière l’élimination par incinération et mise en décharge. Le CESE a aussi préconisé de rendre obligatoire l’adoption par les États membres des régimes de responsabilité élargie du producteur. En outre, il a appelé au renforcement de la disposition exigeant une collecte séparée ( 11 )

4.5. Quelques remarques d’ordre général qui devraient guider les actions futures peuvent être formulées: — une meilleure information sur la présence, la localisation et la concentration des substances chimiques dangereuses dans les produits et les matières récupérées à partir de déchets peut réduire les difficultés rencontrées par les opérateurs dans la chaîne de valorisation et faire progresser la protection de l’environnement et de la santé humaine, — il est essentiel d’empêcher l’entrée initiale des substances chimiques dangereuses dans le cycle des matériaux. La législation existante en la matière n’est toujours pas pleinement appliquée, — le cadre juridique devrait offrir une protection identique pour les produits à base de matières neuves et ceux issus de matériaux récupérés.

4.7. Certaines des questions soulevées dans la communication sont d’une grande complexité, notamment celles qui ont trait aux problèmes posés par l’absence d’harmonisation et de cohérence des règles. Les problèmes plus concrets relatifs à l’information et aux substances «vestiges» devraient, de l’avis du Comité, être considérés comme prioritaires.

4.8. Il est néanmoins évident, à la lecture de l’aperçu des questions abordées dans la communication et au vu de la série d’initiatives déjà en place ou en cours de développement afin de parvenir à une véritable économie circulaire, que le processus de transition qu’implique l’élimination des substances dangereuses provenant de déchets, y compris durant leur valorisation ou leur recyclage, ne sera pas achevé rapidement. Une vision proactive à long terme du type de celle adoptée par la Commission est dès lors appropriée.

5. Observations particulières

Le besoin d’information

5.1. L’objectif est de faire en sorte que des informations appropriées sur les substances préoccupantes présentes dans les produits soient mises à la disposition de tous les acteurs de la chaîne d’approvisionnement et, en fin de compte, des organismes de gestion des déchets. Parvenir à limiter l’entrée des produits chimiques dangereux dans le cycle économique est de toute évidence la meilleure méthode pour protéger la santé humaine et l’environnement. Cela peut également permettre la valorisation de matériaux provenant des déchets et renforcer l’économie circulaire.

5.2. La fourniture d’informations exhaustives aux syndicats est susceptible de jouer un rôle fondamental dans la protection de la santé des travailleurs et est dès lors essentielle.

5.3. Le règlement REACH régit la fabrication, l’utilisation et la mise sur le marché des produits chimiques dans l’Union européenne. Son principal objectif est de garantir un niveau de protection élevé pour l’homme et l’environnement. Des rapports rédigés par certaines associations de consommateurs et par la Commission font état d’une mauvaise application des obligations limitées de communication au sein de la chaîne d’approvisionnement imposées par le règlement REACH.

5.4. La Commission lance actuellement une étude de faisabilité sur le recours à différents systèmes d’information et à différentes techniques et stratégies innovantes en matière de traçabilité qui pourraient faciliter la circulation d’informations pertinentes le long des chaînes d’approvisionnement d’articles et leur communication aux entreprises de recyclage. La question est posée: un système d’information obligatoire apporterait-il une valeur ajoutée, et quel traitement faut-il réserver aux biens importés dans l’Union européenne susceptibles de contenir des substances non autorisées?

5.5. Le Comité estime que, dans une large mesure, les instruments juridiques permettant de limiter l’entrée de substances extrêmement préoccupantes dans le cycle des matériaux existent déjà. L’on soulignera à cet égard l’importance des dispositions juridiques qui accordent la priorité à leur remplacement par des substances chimiques non dangereuses et encouragent une telle démarche. Le Comité est favorable à l’application intégrale du règlement REACH et à son actualisation au fur et à mesure de l’évolution des connaissances scientifiques sur les propriétés dangereuses des produits chimiques, y compris les matières premières secondaires. Ces mesures permettront de protéger la santé et la sécurité des travailleurs et la santé du consommateur final. Elles renforceront également la crédibilité de l’économie circulaire.

5.6. En ce qui concerne les marchandises importées, les importateurs sont déjà tenus d’identifier les substances extrêmement préoccupantes. Il y a lieu de mettre davantage l’accent sur le contrôle de l’obligation faite aux fabricants et aux importateurs, au titre du règlement REACH, de préciser dans le dossier d’enregistrement et la fiche de données de sécurité les scénarios d’exposition couvrant l’étape de la gestion des déchets. En outre, des informations plus détaillées pourraient être requises, comme par exemple la description de différents scénarios de fin de vie en vue du recyclage, de la préparation en vue du réemploi ou de l’élimination. Cela devrait être fait en liaison avec l’exécution de l’obligation, pour les fabricants et les importateurs de produits, d’informer les opérateurs économiques de la chaîne d’approvisionnement de la présence de substances extrêmement préoccupantes dans les articles, et d’exiger que l’emplacement de la substance dans le produit soit identifié.

5.7. Il est essentiel d’améliorer, et de renforcer lorsque la situation l’exige, les exigences en matière d’identification et de suivi applicables aux produits importés susceptibles de contenir des substances extrêmement préoccupantes, pour pouvoir appliquer une interdiction en cas de besoin et mettre en place des mécanismes de traçabilité appropriés tout au long du cycle de vie du produit.

5.8. Le Comité craint qu’un problème particulier puisse se poser concernant la pleine identification des substances extrêmement préoccupantes en lien avec les accords de libre-échange et les accords de partenariat économique.

5.9. D’une manière générale, les entreprises de recyclage devront investir davantage dans des équipements de tri adaptés; des mesures d’appui économique et technique devraient être envisagées.

Déchets contenant des substances qui ne sont plus autorisées dans les produits neufs

5.10. Une législation restrictive sur les substances chimiques dangereuses a été mise en place dans les États membres depuis le XIX e siècle, et les nouvelles substances chimiques font l’objet d’un examen minutieux de leurs dangers potentiels. Toutefois, le processus continu d’évaluation des risques implique que des produits légalement fabriqués par le passé peuvent contenir des substances extrêmement préoccupantes et que ceux qui sont produits aujourd’hui peuvent contenir des substances qui seront peut-être interdites plus tard. Cela peut se traduire, dans la phase de traitement et de valorisation des déchets, par la présence de substances «vestiges» dangereuses.

5.11. L’objectif est de faciliter le recyclage, tout en améliorant l’utilisation de matières premières secondaires grâce à la promotion de cycles de matériaux non toxiques. En outre, lors de l’examen d’éventuelles restrictions et exemptions de restrictions applicables aux substances chimiques, il conviendra d’accorder davantage d’attention à leur impact futur sur le recyclage et le réemploi.

5.12. La Commission fait valoir que la question des substances «vestiges» demeure un obstacle à l’économie circulaire et qu’il conviendrait d’élaborer une méthode spécifique de prise de décision pour étayer les décisions relatives à l’aptitude au recyclage des déchets contenant des substances préoccupantes. Un travail en ce sens est en cours et devrait être finalisé d’ici la mi-2019. En liaison avec ce qui précède, il est nécessaire d’élaborer des orientations afin de garantir que la présence de substances extrêmement préoccupantes dans les matières valorisées soit mieux prise en compte en amont de l’élaboration des propositions destinées à gérer les risques; il est par ailleurs envisagé d’arrêter des dispositions d’exécution autorisant un contrôle efficace du recours à la dérogation prévue aux dispositions d’enregistrement de REACH pour les substances valorisées.

5.13. La réalité des substances «vestiges» pose la question de savoir s’il est possible de concilier l’idée que les déchets sont une ressource que nous devrions recycler et le principe selon lequel les déchets qui contiennent des substances extrêmement préoccupantes ne doivent être valorisés que pour produire des matières pouvant être utilisées en toute sécurité. Est-il admissible que des matières recyclées contiennent des substances chimiques qui ne sont plus autorisées dans les matières primaires? Si oui, dans quelles conditions?

5.14. L’objectif à atteindre pour les matières recyclées est qu’elles se rapprochent le plus possible des performances et de la composition chimique des matières primaires comparables. Les facteurs techniques et économiques jouent un rôle important dans la détermination de la faisabilité de l’élimination des substances préoccupantes et sont à examiner au cas par cas. Les options stratégiques consistent soit à exiger de toutes les matières premières primaires et secondaires qu’elles répondent aux mêmes règles, soit à accorder aux matières secondaires des dérogations spécifiques et limitées dans le temps.

5.15. Le CESE fait valoir que les critères appliqués dans ce cadre doivent viser à empêcher la présence de substances chimiques dangereuses dans les matières valorisées dans des concentrations dépassant le niveau autorisé pour les matières neuves.

Absence de cohérence des règles de détermination des déchets et substances chimiques dangereux

5.16. Cette question est étroitement liée aux paragraphes relatifs à l’harmonisation exposés ci-dessus et est, elle aussi, d’une extrême complexité. Comme indiqué ci-dessus, la production et l’emploi de substances chimiques et de produits dangereux sont soumis à des règles strictes qui ont été adoptées par l’Union afin de protéger les travailleurs, les citoyens et l’environnement. La gestion des déchets est régie de manière similaire par des règles adoptées au niveau de l’Union et visant les mêmes objectifs. Néanmoins, des études ont montré que ces deux séries de règles ne sont pas parfaitement cohérentes ( 17 )

5.17. Il est nécessaire de mettre en place une plus grande cohérence des règles de classification des substances chimiques et des déchets, par exemple en adoptant des règles, comparables à la directive DEEE ( 18 ) , pour d’autres groupes de produits ou flux de matériaux spécifiques (tels que les meubles ou les textiles), imposant un traitement approprié des déchets contenant des substances chimiques dangereuses avant qu’ils puissent être récupérés et utilisés dans de nouveaux produits. La Commission a l’intention de publier un document d’orientation sur la classification des déchets afin d’aider les responsables de la gestion des déchets et les autorités compétentes à adopter une approche commune en matière de caractérisation et de classification des déchets. Les échanges de bonnes pratiques concernant les méthodes d’essai se poursuivront également. Les parties prenantes sont invitées à vérifier s’il y a lieu d’harmoniser davantage les règles de classification des dangers de sorte que les déchets puissent être considérés comme dangereux selon les mêmes règles que celles applicables aux produits.

Bruxelles, le 23 mai 2018. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Avis sur le paquet «Économie circulaire» (JO C 264 du 20.7.2016, p. 98).

(2) Paquet «Économie circulaire», adopté par la Commission le 2 décembre 2015.

(3) Les déchets dangereux sont définis dans le document d’orientation sur la définition et la classification des déchets dangereux (Guidance document on the definition and classification of hazardous waste) de juin 2015.

(4) Rapport de l’AEE no 2/2016, p. 33-34.

(5) Règlement (CE) no 1272/2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage.

(6) Règlement (CE) no 1907/2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH).

(7) Règlement sur les polluants organiques persistants — voir http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8) Directive 2001/95/CE sur la sécurité générale des produits (DSGP).

(9) Directive 2011/65/UE relative à la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques.

(10) Avis sur le plan de travail «Écoconception» 2016-2019 (JO C 345 du 13.10.2017, p. 97).

(11) Avis sur le paquet «Économie circulaire» (JO C 264 du 20.7.2016, p. 98).

(12) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages.

(13) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d’usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs, et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques.

(14) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets.

(15) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/31/CE du Conseil concernant la mise en décharge des déchets.

(16) Déclaration du commissaire Vella au sujet de l’accord politique conclu en vue de moderniser les règles de gestion des déchets.

(17) Par exemple Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances («Comment protéger l’économie circulaire contre les substances dangereuses»). Bureau européen de l’environnement.

(18) Directive 2012/19/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques.