Avis du Comité économique et social sur:

- la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès à l'activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions», et - la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 77/780/CEE visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice» () (1999/C 101/15)

Le 16 novembre 1998, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur les propositions susmentionnées.

La section «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 janvier 1999 (rapporteur: M. Burani).

Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté par 36 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le commerce électronique et l'évolution rapide qu'il connaîtra constituent un phénomène qui, à bien des égards, exige la mise en place d'un cadre réglementaire à l'échelle européenne et mondiale. La Commission, jouant en cela son rôle institutionnel d'auteur des propositions, a déjà lancé une série d'initiatives, dont certaines sont encore en cours d'élaboration, visant à instaurer un cadre normatif commun pour les États membres, sans négliger pour autant le fait que l'Europe est insérée dans un contexte global, ce qui implique aussi une mise en oeuvre équilibrée des réglementations au niveau mondial.

1.2. Le commerce électronique - dans ses applications à l'offre et à l'acquisition de biens et de services - exige que le règlement des rapports de débit et de crédit soit effectué rapidement, de façon sûre et économiquement intéressante pour les parties concernées et pour la crédibilité du système dans son ensemble. On a assisté dans le contexte financier à l'apparition de plusieurs produits novateurs qui reviennent à mettre à la disposition des utilisateurs des sommes d'argent stockées dans une mémoire d'ordinateur et pouvant être transférées au créditeur par voie électronique. On parle de «monnaie de réseau» ou de «Cyber-argent», et comme le fait remarquer la Commission dans l'introduction de son exposé des motifs, il ne s'agit pas là d'un «instrument de paiement mais bien de l'instrument par excellence d'un commerce électronique en pleine expansion sur l'Internet».

1.3. Parallèlement à la monnaie de réseau apparaissent d'autres instruments de paiement sophistiqués et à la portée du citoyen ordinaire, même dépourvu d'un ordinateur ou des moyens et des connaissances nécessaires pour accéder à l'Internet ou à des systèmes similaires, fermés ou ouverts: les cartes prépayées, c'est-à-dire des cartes «à puce» qui mémorisent des montants versés au préalable sur le compte de l'émetteur et qui sont progressivement débitées des sommes dues lors de menus achats; en pratique, la version électronique du «porte-monnaie» contenant des pièces et des billets de petites coupures.

1.4. L'émission de monnaie électronique () peut être examinée sous différents aspects: commercial, technique, financier et monétaire. La Commission a voulu réglementer les deux derniers aspects ou, plutôt, elle a pris en considération les aspects financiers en tenant compte de façon indirecte des retombées de l'émission de monnaie électronique sur la circulation monétaire, cette dernière matière relevant exclusivement de la compétence des banques centrales.

1.5. La Commission a jugé que l'émission de monnaie électronique doit être réglementée dans ses aspects prudentiels: en clair, cela signifie que les émetteurs doivent être considérés comme des entités financières et comme tels assujettis à la Première et à la Seconde Directive bancaire, bien entendu avec les ajustements et les exceptions nécessaires pour tenir compte du champ d'action particulier et restreint d'organismes non bancaires qui ont pour objet la seule émission de monnaie électronique. Les dits organismes sont appelés «institutions de monnaie électronique»; dans le présent contexte, le Comité utilisera l'abréviation de «IME».

2. Observations préliminaires

2.1. Le Comité marque son accord avec l'initiative de la Commission: le marché - en entendant par là l'ensemble des opérateurs et des consommateurs - doit être protégé contre d'éventuelles initiatives échappant au contrôle des autorités chargées par la législation de chaque État membre de surveiller la solidité du système financier. Le fait d'étendre les dispositions des directives bancaires aux IME est dès lors considéré favorablement par le Comité; ce dernier ne peut s'empêcher toutefois de formuler un certain nombre de réserves de fond, qui concernent moins les propositions de directives proprement dites que les conséquences qui découleraient de leur application «minimaliste». Ces conséquences peuvent ne pas sauter aux yeux, mais c'est précisément pour cette raison que chacune des dispositions doit être pondérée avec soin à la lumière de ses répercussions dans d'autres domaines que celui de la vigilance prudentielle.

2.2. Une de ces réserves de fond concerne l'approche de la directive, qui se fonde sur une vigilance prudentielle plutôt douce, qui ne tient pas compte des exigences de surveillance au sens large. Cette affirmation doit être précisée: l'émission de monnaie électronique constitue avant toute chose un phénomène monétaire: elle ne crée pas de monnaie, elle la remplace - du moins dans la mesure où la monnaie électronique est émise contre retrait d'argent comptant ou prélèvement d'un compte sans octroi de crédit. Avec l'introduction de la monnaie unique, la surveillance sur les flux monétaires devient de la compétence d'une institution centrale - la Banque centrale européenne - tandis que la vigilance prudentielle reste du ressort des différentes autorités nationales. Il existe ainsi inévitablement une confusion de compétences et de rôles que ne pourra que difficilement résoudre - si les propositions de directives devaient s'appliquer dans leur version actuelle - la collaboration pourtant prévue entre l'autorité monétaire européenne et les autorités nationales.

2.3. Une autre lacune manifeste de la directive est de ne pas avoir tenu compte de ses retombées sur les systèmes de paiement, qui sont sous le contrôle et la responsabilité des autorités monétaires. Ces systèmes sont communément considérés comme une fonction d'intérêt public. L'interopérabilité des dispositifs de monnaie électronique - condition indispensable pour garantir leur efficacité au service du marché intérieur et notamment du commerce électronique - exige que les émetteurs participent à des systèmes de compensation et de règlement (clearing and settlement). L'admission à de tels systèmes est soumise à des règles extrêmement rigides, dictées par la nécessité de prévenir l'apparition de risques pour le système: un simple examen de ces règles permet d'affirmer que les IME répondant aux règles minimalistes de la directive à l'examen ne rempliraient que très difficilement les conditions requises pour faire partie des systèmes de paiement. S'il est vrai que la participation au règlement est possible par le truchement d'intermédiaires habilités, cela ne signifie pas pour autant la disparition d'une surveillance rigoureuse de tous les participants au système. Une telle surveillance doit être au demeurant la plus uniforme possible, étant donné que la monnaie électronique introduite dans un pays de l'Union peut circuler librement dans les autres pays.

2.4. Une autre réserve de fond concerne la notion de monnaie électronique: sous cette dénomination ont été regroupés deux produits revêtant certaines caractéristiques communes mais fondamentalement différents, sous l'angle non seulement des techniques et des technologies utilisées, mais aussi et surtout sous celui des finalités de ces produits et de leurs implications pour le marché.

2.5. Les caractéristiques communes () consistent en la possibilité des les utiliser sans l'autorisation d'une banque ou d'un tiers, et dans l'anonymat de l'utilisation: une fois qu'un dépôt bancaire ou une somme d'argent liquide ont été transposés en monnaie électronique, celle-ci peut circuler sous le seul contrôle de son propriétaire et être transmise à d'autres sans que l'on puisse - en principe - remonter à son origine. Ces caractéristiques en font l'instrument idéal pour le blanchiment de capitaux ou à d'autres fins illicites: la Commission, si elle est consciente de ce danger, semble presque le sous-estimer, se bornant à indiquer dans l'exposé des motifs, entre parenthèses, que les dispositions de la directive sur le blanchiment de capitaux s'appliqueront «bien entendu» aux institutions de monnaie électronique (). Le Comité estime que la possibilité d'utiliser la monnaie électronique à des fins criminelles constitue l'une des préoccupations majeures, et que la réglementation en cette matière doit être guidée, pour chacun de ces aspects, par le souci de protéger la société contre ce danger.

2.6. Quant aux finalités différentes, elles consistent dans le fait que la monnaie de réseau peut être utilisée - en principe - pour transférer des sommes de n'importe quel montant: de quelques centimes d'euros ou de dollars pour décharger une page d'Internet, jusqu'à des chiffres potentiellement sans limites dans des buts commerciaux, financiers ou de toute autre nature. À l'opposé, les cartes prépayées sont l'instrument idéal pour le règlement de faibles montants et elles se prêtent difficilement à des utilisations différentes de celles pour lesquelles elles ont été prévues. La monnaie de réseau peut donc être utilisée indifféremment par de grands opérateurs ou des consommateurs, alors que la carte prépayée n'est utilisable - en principe - que par les seuls consommateurs. Compte tenu des caractéristiques des opérations de blanchiment et des faibles montants pouvant être transférés, les cartes prépayées ne présentent qu'un risque minime (); par contre, la monnaie de réseau constitue l'instrument idéal pour transférer des capitaux de façon anonyme et sans contrôle ().

2.7. Il convient de préciser cet aspect sous l'angle - que le Comité souligne énergiquement - des possibilités de blanchiment de capitaux d'origine criminelle. Les cartes prépayées sont normalement «chargées» à l'aide de montants relativement modestes. Le plus important des montants stockables est inférieur à 250 écus, précise la Commission (), et se situe le plus souvent autour de 150 écus. Le chargement se fait, dans le cas des cartes émises par des établissements de crédit, par prélèvement sur un compte bancaire; conformément à la directive à l'examen, les institutions de monnaie électronique pourront émettre des cartes contre paiement en comptant. Tant que le montant stockable sur ces cartes restera dans les limites indiquées ci-dessus, leur utilisation à des fins de blanchiment de capitaux ne devrait pas connaître d'évolution préoccupante.

2.7.1. Il n'en va pas de même avec la monnaie de réseau. En principe, dans les rares exemples connus à l'heure actuelle, le «chargement» se fait par transfert au départ d'un compte en banque, à son tour alimenté par des versements contrôlés suivant les règles antiblanchiment (connaissance du client, vérification de l'origine des fonds, etc.). Il existe donc un «filtre» préventif: l'argent comptant - soumis à un contrôle - vient alimenter un dépôt bancaire nominatif avant de devenir de la monnaie de réseau anonyme. Dans le cas de l'IME, l'argent comptant se transforme directement en monnaie de réseau anonyme, qui peut être transférée en temps réel vers n'importe quelle destination: une occasion rêvée pour les criminels. Une connaissance ne serait-ce que superficielle des techniques utilisées (cryptage des messages, «boites chinoises», etc.) permettra d'évaluer le risque. Le Comité économique et social recommande vivement à la Commission de se pencher sur cet aspect avec extrêmement d'attention: même si, du point de vue formel, la directive contre le recyclage s'applique aux IME, le contrôle de son application devient extrêmement difficile.

2.8. En outre, les implications pour le marché sont différentes: si pour le moment les cartes prépayées ne suscitent pas d'inquiétude quant à l'éventualité d'un risque, la monnaie de réseau peut quant à elle présenter dès à présent un risque potentiel élevé pour le marché. La question n'est pas sans importance, comme nous le verrons dans le commentaire sur les différents articles de la directive.

2.9. Il reste encore une considération à formuler: les cartes prépayées sont utilisées dans les petits paiements de contact («face to face»); au contraire, la monnaie de réseau constitue un instrument de paiement pour régler les ventes à distance, en principe pour n'importe quel montant. Il s'agit de deux produits différents que l'on ne peut que difficilement regrouper sous une réglementation unique, du moins pour ce qui est de la partie concernant les émetteurs.

2.10. Enfin, une dernière réserve de fond porte sur les aspects internationaux. Dans son exposé des motifs, la Commission rappelle que dans d'autres pays, comme les États-Unis, il n'existe pas de réglementation en la matière et que dans d'autres encore, comme le Japon, on réfléchit actuellement à cette possibilité, mais elle ne tire pas de conclusions, pas plus qu'elle n'envisage de dispositions, en ce qui concerne la reconnaissance d'IME non réglementées ni contrôlées, installées dans des pays tiers, qui pourraient opérer sur le territoire de l'Union européenne. La Seconde Directive bancaire - que l'on étend aux IME - prévoit un dispositif en ce qui concerne la liberté d'établissement d'institutions de crédit de pays tiers, agréées et contrôlées dans leurs pays d'origine (). Par ailleurs, l'émission de monnaie électronique constitue une prestation de service sans établissement, ce qui est confirmé par la proposition de directive à l'examen concernant les IME (article 2.4) qui établit expressément que «les fonds reçus en échange de monnaie électronique ne sont pas considérés comme des dépôts». L'article 3 de la Seconde Directive bancaire qui interdit aux «personnes ou entreprises qui ne sont pas des établissements de crédit» de recevoir des dépôts ne s'applique donc pas.

2.11. Si on interprète à la lettre l'ensemble des dispositions citées au paragraphe précédent, l'émission de monnaie électronique par des organismes de pays tiers, non agréés comme établissements de crédit ni réglementés se présenterait comme une prestation de services financiers, par des intermédiaires non autorisés, constituant ainsi une activité interdite. Une telle conclusion apparaît toutefois, aux yeux du Comité, difficile à appliquer dans la pratique, compte tenu des caractéristiques de la monnaie électronique. En effet, on voit mal comment on pourrait contrôler et empêcher un bénéficiaire européen d'utiliser de la monnaie électronique (monnaie de réseau) d'un opérateur d'un pays tiers, ou empêcher un opérateur américain d'offrir un service de monnaie de réseau à des clients européens.

2.12. Il existe donc des difficultés objectives d'identifier les moyens par lesquels les autorités de vigilance pourraient empêcher un opérateur de pays tiers d'offrir des services financiers par voie électronique sur le territoire de l'Union. Les règles existantes sont claires, mais leur non-respect peut signifier davantage qu'une simple infraction aux règles sur la libre prestation de services: il pourrait en effet donner lieu à des flux monétaires incontrôlables. Le Comité ne suggère pas de solutions: il se borne à attirer l'attention sur cet aspect, dont l'importance n'est pas négligeable.

2.13. Enfin, le Comité fait part d'une certaine perplexité à propos des conséquences qu'une législation trop «minimaliste» aurait sur la protection des consommateurs. Les contrôles à effectuer sur les IME ont pour but d'empêcher qu'elles ne se trouvent en difficulté ou dans l'impossibilité de satisfaire à leurs engagements; le principe est bien entendu valable pour toutes les institutions de crédit et il est tout à fait acceptable de l'avoir étendu aux IME. Toutefois, en dépit des contrôles, les accidents restent possibles, comme le montre la pratique; dans un tel cas, les consommateurs ne sont pas protégés contre la perte de leurs avoirs, étant donné que la monnaie électronique n'est pas considérée comme un «dépôt» et de ce fait n'est pas couverte par les fonds de garantie des dépôts. On pourra objecter, non sans raison, que la modestie des montants en jeu dans les cartes prépayées ne rend pas une telle protection indispensable; cette considération toutefois pourrait ne pas valoir dans le cas de la monnaie de réseau, susceptible d'impliquer des chiffres nettement plus importants.

2.14. Il n'en reste pas moins que le problème principal est celui de la protection du marché en général, et plus particulièrement des créditeurs de monnaie électronique suite à la vente de biens ou de services. En cas de faillite d'une IME, ces créditeurs verraient leurs crédits devenir inexigibles: la valeur pour chaque créditeur pris individuellement ne serait peut-être pas importante, mais la somme des engagements vis-à-vis de l'ensemble du marché pourrait être de nature à entraîner un risque systémique dans les systèmes de paiement et dans le marché lui-même. Cette affirmation revêt toute son importance si on tient compte du fait que la plupart des créditeurs sont des petites et moyennes entreprises commerciales, touristiques ou de services. Il ne faut pas que les chiffres relativement modestes d'aujourd'hui nous induisent en erreur: s'il est vrai, pour reprendre les mots de la Commission, que «les cartes prépayées (...) pourraient bien remplacer à terme une proportion importante des paiements en espèces et que la monnaie de réseau (...) s'affirme comme l'instrument de paiement par excellence d'un commerce électronique (...)», les chiffres en jeu peuvent devenir gigantesques. D'où la nécessité d'exercer sur les opérateurs, non seulement au moment du démarrage de leur activité mais aussi et surtout tout au long de son exercice, des contrôles sévères, continus et approfondis: il s'agit pour le Comité de conditions incontournables dont la proposition de directive ne semble pas avoir tenu compte de façon satisfaisante.

2.15. Un fonds de garantie de la monnaie électronique qui soit en mesure d'assurer propriétaires et bénéficiaires en cas de faillite de l'émetteur serait vraisemblablement à la fois difficile et coûteux à réaliser et encore plus difficile à gérer; faute de solutions alternatives, la recommandation formulée au paragraphe précédent gagne encore en importance.

3. Observations particulières sur la proposition de directive concernant l'accès à l'activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions ()

3.1. Article 1: Champ d'application, définitions et limitation des activités

3.1.1. Le concept de «monnaie électronique», tel qu'il est exprimé au paragraphe 3(b) de cet article, n'apparaît pas satisfaisant dans la mesure où il regroupe sous un seul concept deux produits qui devraient au contraire rester distincts, comme indiqué aux paragraphes précédents du présent document (paragraphes 2.2 à 2.7): les définitions données sous 3(b)(iii) (substitut électronique des pièces et billets de banque) et 3(b)(iv)(produites pour les besoins de transferts électroniques de paiements de faible montant) conviennent lorsque l'on se réfère aux cartes prépayées mais pas tout à fait - et pas dans tous les cas - lorsqu'il s'agit de la monnaie de réseau.

3.1.2. Au paragraphe 3(b)(iv) notamment, le Comité fait observer que l'expression «paiements de faible montant» est trop vague et inacceptable dans une directive qui exige de la clarté: l'interprétation que donne la Commission du concept de «paiements de faible montant», n'est pas certaine, et se prête en tout cas à des interprétations différentes d'un État membre à l'autre. En outre, aucun article de la proposition de directive n'impose de restrictions de montant à la monnaie électronique: une omission qui, aux yeux du Comité, rend inefficace - ou en tout cas illogique - la limitation qui est implicite dans la définition de la Commission (cf. plus loin paragraphes 3.7, 3.7.1 et 3.7.2).

3.1.3. Les principales réserves concernent cependant la qualité des institutions de monnaie électronique qui, selon les dispositions des paragraphes 3(a) et 3(b)(i), peuvent être émettrices de monnaie électronique de n'importe quel type. Compte tenu des remarques formulées plus haut, la monnaie de réseau peut constituer une activité d'une importance considérablement plus grande - et avec des implications nettement plus sérieuses - que l'émission de cartes prépayées. La directive devrait opérer une séparation marquée entre les deux activités, en soumettant les émetteurs de monnaie de réseau à des prescriptions beaucoup plus rigoureuses que celles actuellement prévues.

3.2. Article 2: Application des directives bancaires

3.2.1. La liste des extensions, exceptions et exclusions des obligations imposées aux IME en matière de contrôles prudentiels par les nombreuses directives bancaires citées aux paragraphes 1, 2 et 3 de cet article risque d'entraîner des discussions trop techniques qui exigeraient des délibérations longues et complexes, accessibles aux seuls initiés. Après un examen sommaire - et sûrement technique - de l'ensemble de la matière, le Comité émet l'opinion que l'assujettissement des IME aux obligations de bonne conduite administrative et patrimoniale est plus théorique que réelle. Les considérations plus détaillées formulées ci-après à propos de l'article 5 (paragraphes 3.5.1 et 3.5.2) sont d'application pour cet article: même si différentes autorités appliqueront des règles plus sévères, il est déjà évident que d'autres ne seront pas disposées à les suivre sur cette voie.

3.2.2. Le dernier paragraphe de cet article donne à penser que les montants non utilisés de monnaie électronique pourraient être, par contrat, non remboursables - et donc en pratique confisqués par l'émetteur. Le Comité fait part de son désaccord total sur ce point: le remboursement des montants inutilisés doit au contraire être toujours expressément prévu. Il ne s'agit pas seulement d'une reconnaissance élémentaire des droits du consommateur; sous l'angle juridique, le non-remboursement constitue certainement un enrichissement illicite (). Le principe de la liberté contractuelle ne s'applique pas non plus ici: l'émission de monnaie électronique étant la conséquence d'un contrat d'adhésion, toute clause prévoyant un avantage indu pour le vendeur serait considérée comme abusive aux termes des directives sur la protection du consommateur.

3.2.3. Prévoir l'obligation de remboursement aurait remis en question la thèse déjà fragile en soi - soutenue dans la première partie du paragraphe à l'examen - selon laquelle l'émission de monnaie électronique ne constitue pas réception de dépôts aux termes de l'article 3 de la directive 89/646/CEE (). Le Comité ne souhaite pas se prononcer sur le fond de cette interprétation plutôt arbitraire, mais il ne peut accepter que pour la justifier on commette une injustice vis-à-vis des consommateurs. Il suggère dès lors que la sauvegarde de leurs intérêts prenne la forme d'une «restitution» des montants inutilisés plutôt que d'un «remboursement».

3.2.4. En fin de compte, d'une part, on ne voit pas pourquoi on devrait insérer dans une directive sur la vigilance prudentielle une disposition concernant les aspects contractuels entre émetteur et porteur; de l'autre, si on veut absolument la maintenir, elle doit prévoir exactement l'inverse: les montants recueillis et non utilisés doivent toujours être remboursables.

3.3. Article 3: Exigences de capital initial et de fonds propres permanents

3.3.1. Cet article prescrit que le capital initial des institutions de monnaie électronique n'est pas inférieur à 500 000 écus et que leurs fonds propres sont à tout moment égaux ou supérieurs à 2 % des engagements financiers (pour les institutions de crédit le rapport est de 6 %). Le Comité formule des doutes sérieux sur le bien-fondé de ces limitations, notamment en ce qui concerne le capital initial: une somme d'un demi-million d'écus (euro) n'est certainement pas suffisante pour démarrer une activité sérieuse, quand bien même elle poursuivrait un but limité. De plus, compte tenu du fait que le rapport de 2 % par rapport aux sommes recueillies doit être maintenu constant, on se demande - en cas de succès des opérations - si et comment une entreprise de taille aussi réduite peut trouver dans l'immédiat les capitaux nécessaires.

3.3.2. Compte tenu des différences substantielles entre émetteurs de cartes prépayées et émetteurs de monnaie de réseau le Comité suggère de relever les limites, pour les premiers à 1 million d'écus (euro) et à 3 %, et pour les seconds à au moins 3 millions d'écus (euro) et à 4 %. On comprend bien la volonté de la Commission de faciliter l'accès à de nouvelles activités au plus grand nombre possible de nouveaux participants, mais ce résultat ne saurait être obtenu par le biais d'un affaiblissement des normes prudentielles qui - il est bon de le rappeler encore une fois - ont pour but de protéger le marché.

3.4. Article 4: Limitations des placements

3.4.1. Le paragraphe 1 de cet article établit quels placements les institutions de monnaie électronique peuvent effectuer pour tirer un revenu des sommes détenues. Attendu qu'elles ne sont pas considérées comme des institutions de crédit investissant ces sommes dans des placements, et compte tenu du genre particulier d'activités des institutions de monnaie électronique, le concept est que les investissements doivent être à risque «zéro» et/ou présenter un degré de liquidité élevé (dépôts à vue ou titres de crédits). Ce concept semble être respecté, à l'exception du paragraphe 1(b)(iv) qui, tel qu'il est formulé, semble vouloir permettre des placements dans des instruments de crédit émis par n'importe quelle entreprise qui ne soit pas liée avec l'IME. Or, les titres de crédit sur le marché ne sont pas tous sûrs et liquides; le Comité hésite à croire que la disposition soit d'une telle étendue: aussi suggère-t-il que le texte soit rédigé de façon précise et plus restrictive.

3.4.2. Le reste de l'article ne suscite pas de commentaires particuliers. Toutefois, le Comité attire l'attention de la Commission sur le paragraphe 6, qui oblige les autorités compétentes à remédier «rapidement» à la situation si la valeur des actifs tombe en dessous du montant des engagements financiers. On ne voit pas par quels moyens les autorités peuvent avoir connaissance d'une situation critique, l'article 5 prescrivant que la vérification par les autorités compétentes du respect des dispositions par les institutions de monnaie électronique est effectuée par les autorités elles-mêmes sur la base des données fournies «au moins» deux fois par an.

3.5. Article 5: Vérification par les autorités compétentes

3.5.1. Cet article contient l'incohérence signalée plus haut au paragraphe 3.4.2, qui semblerait impliquer un concept inacceptable du contrôle prudentiel. En effet, prescrire une vérification tous les six mois revient à sous-estimer la nécessité d'un contrôle permanent d'entreprises qui doivent par nature avoir un degré élevé de liquidité et de solvabilité à tout moment. Il est vrai que dans la pratique les autorités prudentielles de certains pays prescriront des règles plus sévères et conformes à de sains principes de surveillance; néanmoins, cela ne supprime pas le risque que soient adoptées dans d'autres pays des règles «minimalistes», entraînant ainsi une distorsion de la concurrence entre IME de pays différents. Un tel risque est plus réel si on tient compte du fait qu'au début certains pays s'étaient déclarés opposés à une directive sur cette matière: contraints de l'accepter, ils l'adopteront sous sa forme «allégée».

3.5.2. Le Comité n'est pas certain que toutes les autorités nationales compétentes adopteront spontanément une ligne de contrôle stricte, en suivant la situation de chaque institution de monnaie électronique à des intervalles rapprochés leur permettant d'intervenir à temps, comme c'est déjà la règle pour toutes les institutions de crédit. L'article 5 devrait donc imposer aux autorités nationales de soumettre les institutions de monnaie électronique aux mêmes contrôles - et avec la même fréquence - que ceux auxquels sont soumises les autres institutions financières.

3.6. Article 6: Gestion saine et prudente

3.6.1. Cet article s'inspire des prescriptions de la Seconde Directive bancaire, avec les adaptations requises par la nature particulière des opérations des institutions de monnaie électronique. Le Comité n'a pas d'observations particulières en la matière.

3.7. Article 7: Exemptions

3.7.1. Conformément au paragraphe 1 de cet article, les institutions de monnaie électronique opérant dans un contexte purement «national» qui: a) génèrent un montant total d'engagements financiers (monnaie émise et non utilisée) ne dépassant pas normalement 10 millions d'écus et b) émettent de la monnaie électronique pour une capacité maximale de chargement de 150 écus par utilisateur sont exemptées des différentes prescriptions suivantes:

- obligation - prescrite par l'article 1er, paragraphe 4 de la directive à l'examen - de tenir séparées les activités financières des autres activités;

- nécessité - prévue par l'article 3, paragraphe 1 - de détenir un capital initial non inférieur à 500 000 écus;

- obligation d'être agréés, sous certaines conditions, conformément aux prescriptions de l'article 8;

- respect des règles établies par la Première et la Seconde Directive bancaire.

3.7.2. Il est évident que ces dispositions sont dictées par l'intention d'exempter les «petites» initiatives locales d'obligations qui pourraient être trop onéreuses; leurs conséquences pourraient cependant aller au-delà de celles que la Commission prévoit. En pratique, les institutions de monnaie électronique qui sont d'importance «négligeable» (mais un montant de monnaie émises équivalant à 10 millions d'écus (euro) est-il vraiment négligeable?) sont dispensées de contraintes et - dans une large mesure - de contrôles. Une mesure aussi libérale favoriserait certainement l'apparition de petits systèmes locaux, mais on se demande quel en serait le bénéfice pour le marché: d'une part, il serait impossible de contrôler les développements du phénomène et, de l'autre, il deviendrait difficile d'empêcher l'apparition d'éventuels abus et faillites, ces dernières n'étant pas impossibles, étant donné la facilité d'accès également à des initiatives de portée réduite ou moins que professionnelles.

3.7.3. À ce propos, le Comité rappelle que la Commission a recommandé à plusieurs reprises que les systèmes de paiement soient interopérables - une condition que les consommateurs exigent comme étant indispensable et qui ne s'obtiendra certainement pas avec les petits systèmes.

3.7.4. L'émission de monnaie électronique n'est certainement pas un phénomène d'importance négligeable: cela a été reconnu par la Commission elle-même qui, au début de l'exposé des motifs de sa proposition, a rappelé que le porte-monnaie électronique pourrait bien «remplacer à terme une proportion importante des paiements en espèces». Le Comité se demande donc si l'exemption prévue dans cet article est compatible avec le contenu du chapitre intitulé «Politique monétaire» de l'exposé des motifs, où la Commission dit entre autres qu'il faut «dûment prendre en compte les conséquences potentielles de l'émission de monnaie électronique pour la conduite de la politique monétaire». Il faut donc suivre le phénomène sous tous ses aspects, même ceux apparemment marginaux.

3.7.5. En marge de ces considérations, il convient de garder présent à l'esprit que les initiatives déjà existantes, lancées au départ de clubs sportifs ou d'entités similaires, utilisent la récolte de fonds (ou quelle que soit l'appellation que l'on veut donner) comme une source de liquidités pratique et lucrative: la possibilité d'agir en toute liberté, sans contrôles, et surtout sans séparer les activités financières des «autres» activités implique des risques importants pour les consommateurs et pour le marché.

3.7.6. En conclusion, le Comité se déclare tout à fait opposé aux exemptions prévues par l'article 7, paragraphe 1(b).

3.7.7. L'occasion invite néanmoins à une réflexion: pour la monnaie électronique (mais de toute évidence c'est aux cartes prépayées que l'on pense), on établit des exemptions qui ne sont applicables que lorsque la valeur maximale de chargement ne dépasse pas 150 écus (euro); on devrait donc considérer que la directive n'entend pas fixer de limite maximale obligatoire pour le chargement des supports de monnaie électronique, et notamment pour les cartes prépayées. Or, la fixation d'une telle limite devrait s'imposer comme mesure nécessaire pour la protection du consommateur.

3.7.7.1. Une carte prépayée est, de par sa nature même, «anonyme», comme le dit la Commission (); en cas de perte (ou de vol), les conséquences sont identiques à celles de la perte d'argent comptant: une perte définitive. Il faut éviter de fournir au consommateur un instrument de paiement dont la perte serait de nature à lui faire subir d'importants dommages; d'où la nécessité de contenir le dommage dans des limites normalement supportables. La Commission a établi précédemment ce qu'est un «dommage supportable»: dans sa communication () relative aux moyens électroniques de paiement, il a été prescrit qu'en cas de perte ou de vol de la carte, le consommateur pourra être responsable - dans certains cas uniquement - à concurrence de 150 écus au maximum.

3.7.7.2. Suivant la même logique et une approche identique, la Commission ne peut se soustraire à l'obligation d'établir la même limite maximale de 150 écus pour les cartes prépayées, qui sont potentiellement plus à risque, dans l'éventualité d'une perte que les cartes de crédit ou de débit. Et, par ailleurs, si la carte prépayée doit servir à effectuer des «petits» paiements (cf. plus haut, paragraphe 3.1.2 du présent avis), pour quelle raison devrait-on émettre des cartes de valeur illimitée? Le Comité propose, en fin de compte, que la limite maximale de 150 euro pour la monnaie électronique soit établie explicitement dans la directive; la monnaie de réseau, qui revêt des caractéristiques tout à fait différentes, ne devrait pas être soumise à des limitations.

3.8. Article 8: Protection des droits acquis

3.8.1. Comme dans le cas de la Seconde Directive bancaire, les institutions de monnaie électronique qui opèrent déjà (ou opéreront) avant l'entrée en vigueur des dispositions nationales transposant la directive à l'examen seront réputées agréées. Le Comité n'a rien à objecter mais il recommande la plus grande vigilance pour les systèmes qui entreront en vigueur dès à présent et jusqu'au 31 décembre 1999 (date prévue par l'article 8 pour l'entrée en vigueur des dispositions nationales en application de la directive): pour éviter que certains systèmes ne s'empressent de profiter du «vide législatif» communautaire, il aurait peut être été préférable que cette «dérogation» soit limitée aux organismes existant à une date antérieure, par exemple le 31 juillet 1998.

4. Observations particulières sur la proposition modifiant la directive 77/780/CEE ()

4.1. Le Comité n'a pas d'observations particulières sur cette proposition de directive, qui s'inscrit dans la suite logique de la précédente: en effet, elle inclut les institutions de monnaie électronique parmi les «établissements de crédit» prévus par la Première Directive bancaire - et reprise dans la Seconde Directive.

4.2. Toutefois, à l'article 3, il aperçoit une incohérence: la directive devrait entrer en vigueur le 20e jour suivant celui de sa publication au Journal officiel, alors que la directive sur la vigilance prudentielle des institutions de monnaie électronique prévoit (article 8) son adoption par les États membres d'ici le 31 décembre 1999. La conséquence serait qu'entre la date d'entrée en vigueur de la directive à l'examen et le 31 décembre 1999, il existerait des «institutions de crédits» (institution de monnaie électronique) non réglementées par des dispositions européennes, à côté d'autres «institutions de crédit» (banques) déjà réglementées.

5. Conclusions

5.1. Le Comité, qui représente les interlocuteurs sociaux, observe qu'en rédigeant cette directive la Commission s'est inspirée principalement d'une logique d'ouverture des marchés dans un climat de concurrence maximale, en introduisant le moins de réglementations possible. Le Comité s'en félicite et en prend acte mais, en même temps, il ne peut s'empêcher de remarquer que la Commission a prêté trop peu d'attention aux conséquences de l'application de la directive dans d'autres domaines, pour certains en dehors des compétences de la Commission (retombées de nature monétaire) ou non pertinents dans une directive sur la vigilance prudentielle, à la protection du marché (consommateurs et entreprises utilisatrices), et à la protection de la société contre le crime organisé. Sous ces aspects, la directive aurait besoin d'un réexamen attentif.

Bruxelles, le 27 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 317 du 15.10.1998, pp. 7-12.

() Dans ce contexte, les termes «monnaie électronique» recouvrent à la fois la «monnaie de réseau» et les cartes prépayées.

() COM(1998) 461 final, exposé des motifs, «Qu'est-ce que la monnaie électronique?».

() Article 2.1 de la proposition de directive 98/0252 (COD).

() Dans ce cas-ci également, on peut cependant imaginer qu'une multitude de petits montants provenant, par exemple, de la vente de drogue dans la rue, pourraient confluer vers une carte «centralisatrice», utilisée librement de façon anonyme.

() Il existe, il est vrai, des moyens sophistiqués pour identifier les itinéraires par lesquels les capitaux transitent mais les techniciens savent bien qu'il existe également pour le blanchiment des techniques et des technologies tout aussi sophistiquées échappant à tout contrôle.

() COM(1998) 461 final, exposé des motifs: «Qu'est-ce que la monnaie électronique?», dernier alinéa.

() Article 8 de la directive 89/646/CEE - JO L 386 du 30.12.1989.

() 98/0252 (COD).

() C'est le cas, selon le Comité, des cartes à usage unique (du type carte de téléphone) qui excluent le remboursement; ces cartes ne sont cependant pas couvertes par la directive à l'examen. Toutefois, compte tenu du volume des fonds récoltés par ce moyen, le Comité attire l'attention des associations des consommateurs sur cette question.

() Texte de l'article: «Les États membres interdisent aux personnes ou entreprises qui ne sont pas des établissements de crédit d'exercer ... l'activité de réception de dépôt ou d'autres fonds remboursables du public».

() COM(1998) 461 final - Exposé des motifs «Qu'est-ce que la monnaie électronique?», avant-dernier alinéa.

() COM(97) 353 final du 9 juillet 1997 et Avis du CES - JO C 95 du 30.3.1998.

() 98/0253 (COD).