FR    FR FR 
TAXUD/E2/U/doss000703/im pact assess/summary 
 
FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 13.11.2008 
SEC(2008) 2768 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
accompagnant la 
 
Proposition de directive du Conseil modifi ant la directive 2003/48/CE du Conseil en 
matière de fiscalité des revenus de l'épar gne sous forme de paiements d'intérêts  
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
{COM(2008) 727 final} 
{SEC(2008) 2767}  
 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
La directive sur la fiscalité de l'épargne 
La directive 2003/48/CE du Conseil en matière de  fiscalité des revenus de l'épargne sous 
forme de paiements d'intérêts (ci-après «l a directive») a été a doptée en 2003. Les États 
membres ont commencé à appliquer ses dispositions le 1er juillet 2005. Au même moment, 
des mesures équivalentes au titre des accords conclus avec la Communauté sont entrées en 
application en Andorre, au Liech tenstein, à Monaco, à Saint-Marin et en Suisse, de même que 
des mesures identiques à celles de la directive da ns dix territoires dépendants ou associés des 
Pays-Bas et du Royaume-Uni. 
L'objectif final de la directive est de perm ettre à chaque État membre d'appliquer ses 
dispositions fiscales nationales aux paiements d'intérêts que les personnes physiques résidant 
sur son territoire reçoivent des agents payeurs établis dans d'autres États membres. 
Afin d'atteindre cet objectif final, la directive prévoit un échange automatique d'informations 
sur ces paiements. Toutefois, durant une périod e transitoire, trois États membres (Autriche, 
Belgique et Luxembourg) applique nt une retenue à la source et  en partagent les recettes avec 
l'État membre de résidence du bénéficiaire eff ectif, plutôt que de f ournir des informations. 
Les modifications de la direc tive proposées par la Commission reposent sur le premier des 
rapports que la Commission doit présenter au Cons eil tous les trois ans sur le fonctionnement 
de la directive conformément à l’article 18 de cette dernière.  Cet article prévoit aussi que la 
Commission propose au Conseil, le cas échéant, le s modifications de la directive qui s'avèrent 
nécessaires en vue d'assurer plus efficacemen t une imposition effective des revenus de 
l'épargne ainsi que d'éliminer des dist orsions indésirables de concurrence.  
À la suite des premières révélations, en février 2008, de cas de fraude im pliquant des résidents 
et des fondations de l'UE au Liechtenstein, un dé bat a eu lieu au Conseil le 4 mars 2008, et ce 
dernier a demandé à la Commission d'accélérer l' élaboration d'un rapport sur la mise en œuvre 
de la directive 2003/48/CE depui s son entrée en vigueur le 1er juillet 2005.  Publié 
le 29 avril 2008 dans la pers pective du rapport à élaborer conformément à l'article 18, un 
document de travail des services de la Commission [SEC(2008) 559] intitulé « Refining the 
present coverage of Council Directive 2003/ 48/EC on taxation of income from savings » a 
servi de base à une présentation orale de la  Commission devant le Conseil, le 14 mai 2008.  Ce 
document de travail mettait en  évidence les principaux probl èmes constatés et soulevait 
plusieurs questions qui nécessita ient des éclaircissements en vue d'améliorations possibles du 
champ d'application de la directive. 
Le rapport élaboré conformément à l'article 18 de  la directive a été adopté par la Commission 
le 15 septembre 2008 [COM(2008) 552] et présenté au Conseil. 
Ce rapport était accompagné d'un document de trav ail des services de la Commission intitulé 
«Commission Staff Working Document presenting an economic evaluation of the effects of 
Council Directive 2003/48/EC on the basis of the available data » [SEC(2008) 2420].  Ce 
document de travail fournit des approches quantit atives pour évaluer le fonctionnement de la 
directive et analyse l'évolution des revenus de certains investi ssements. Par ailleurs, l'analyse 
examine les répercussions de la mise en œuvre de la directive sur certains types 
 
FR 3   FR d'investissements. La dernière partie du document propose une an alyse statistique des 
incidences de l'introduction de  la directive sur l'épargne  et les dépôts bancaires. 
2. REEXAMEN DE LA DIRECTIVE  
Le rapport et la proposition de modification sont  le fruit d'un long processus d'analyse et de 
consultation publique.  Ce processus a été lancé en 20 05 lorsque les services de la 
Commission ont commencé à examiner le fonctionneme nt de la directive et  son interprétation 
en collaboration avec des experts des administrati ons fiscales des États membres répartis en 
deux groupes de travail: le groupe de travail IV sur la fiscalité directe et le groupe de travail 
sur la coopération administrative en matière de fiscalité directe . Le premier groupe s'est 
concentré sur les questions juridique s et pratiques liées à la teneur de la directive,  alors que le 
second a contribué à garantir le suivi de la mise  en œuvre de la directive en ce qui concerne 
l'échange d'informations et le transfert de fonds  dans le cadre de la répartition des recettes.  Ce 
second groupe a également participé au dé veloppement du format destiné à l'échange 
d'informations. 
Parallèlement aux groupes rassemblant des repr ésentants des administrations fiscales des 
États membres, un groupe  d'experts spécifique sur la fiscalité de l'épargne , composé d'experts 
fiscaux des secteurs de la ba nque, des assurances, des fonds de  placement, de la gestion des 
actifs et d'autres secteurs connexes de l' Union européenne, a ét é créé au début de 
l'année 2007. Ce groupe a fourni à la Co mmission le point de vue des opérateurs 
communautaires du marché sur l'application de la di rective et a facilité dans le même temps la 
réalisation d'une première analyse des répercus sions potentielles sur les marchés d'éventuelles 
modifications de la directive qui pourraient être prises en considération à l'issue de la 
procédure de réexamen. 
De plus amples informations sur le processus de réexamen de la directive peuvent être 
obtenues sur le site web suivant: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/personal_tax/savings_tax/savings_directive_review/index_fr.htm  
Malgré les efforts déployés par les États membres et les opérat eurs du marché pour fournir 
des statistiques à la Commission, la  qualité et la quantité des st atistiques reçues ne sont pas 
suffisantes pour que celle-ci puisse réaliser une an alyse quantitative détaillée. Toutefois, le 
manque de données quantitatives n'est pas en so i un obstacle à la réalisation d'une analyse 
correcte des problèmes mis en évidence durant le  processus de consultation ni à la proposition 
de solutions adéquates. Par ailleurs, il est nécessaire d'antic iper les évolutions en se fondant 
sur les informations communiquées par les part ies intéressées qui ont reconnu clairement la 
nécessité d'apporter des améliorations au système. 
3. PROBLEMES CONSTATES ET NECESSITE D 'APPORTER DES SOLUTIONS  
Les consultations menées avec les opérateurs économiques et les administrations nationales 
ont montré non seulement que le champ d'applica tion de la directive n'est pas aussi large que 
ce que prévoyaient en principe les conclu sions unanimes du Conseil du 27 novembre 2000, 
sur lesquelles la directive est fondée, mais aussi que les dispositions de la directive présentent des lacunes.  Ces lacunes nuisent à l'efficacité de la di rective, qu'elle soit appliquée sous la 
forme d'un échange automatique d'informations o u, de manière provisoire,  par le prélèvement 
d'une retenue à la source. Elles constituent aussi une source potentielle de distorsions de concurrence dans la mesure où elles entravent l'application d'un traitement cohérent à des 
situations comparables.  
 
FR 4   FR En ce qui concerne les paiements effectués au sein de l'UE, il existe des preuves qu'il est 
possible de contourner la directive:  
1. en utilisant des instruments d'investissement intermédiaires (personnes morales ou 
constructions juridiques) qui ne sont pas couverts par la définition officielle actuelle du 
bénéficiaire effectif (qui fait exclusivement référence aux pers onnes physiques) et qui ne sont 
pas tenus actuellement d'agir en  tant qu'agents payeurs et/ou 
2. en organisant son portefeuille d'investisse ment de manière à ce que certains revenus 
restent en dehors du champ d'application de la définition du paiement d'intérêts figurant dans 
la directive, bien que les inve stissements dont ils pr oviennent présentent des caractéristiques 
équivalentes à celles de créances en ce qui concerne la limitation du risque, la flex ibilité et la 
garantie d'un rendement déterminé.  
Afin de parvenir à une solution équilibrée permettant de combler les lacunes, il convient de 
prendre en considération les trois concepts essen tiels de la directive, à savoir le «bénéficiaire 
effectif», l'«agent payeur» et les «revenus de l' épargne sous la forme de paiements d'intérêts» 
ainsi que les charges administratives pesant sur les agents payeurs et les États membres, la 
nécessité de protéger les rece ttes fiscales des États membres et la concurrence du secteur 
financier de l'UE.  
Si l'on tarde à trouver des solutions visant à ga rantir une couverture pl us équitable et plus 
cohérente des mesures, les distorsions de conc urrence pourraient deveni r plus évidentes entre 
des produits et des instruments d'investissement comparables. 
Pour les trois États membres appliquant le régime transitoire (ainsi que pour les territoires et 
pays non membres de l'UE qui coopèrent en appli quant une retenue à la s ource), il est urgent 
d'agir étant donné que le risque de distorsi on entre des produits comparables augmentera 
parallèlement à l'accroissement du taux de rete nue à la source, qui atteindra son niveau 
maximal de 35 % à compter du 1er juillet 2011. 
Outre les lacunes mentionnées ci-dessus, la consultation avec les op érateurs du marché a 
également révélé que l'application des dispositions  de la directive par les agents payeurs peut 
dans certains cas être difficile à gérer en rais on d’un manque de clarté. Comme l'a souligné la 
Fédération bancaire européenne (FBE), qui représente la plupart  des agents payeurs 
appliquant déjà la directive, c'est le cas i) de la définition du «paiement d'intérêts» et de 
l'«agent payeur», ii) de la dé finition des «autres entités» ( qui doivent être considérées comme 
des agents payeurs à la réception d'un paiement d'intérêts ) et iii) des formules qui peuvent 
être utilisées dans les différents États membre s pour déterminer si un  fonds ou une opération 
particulière liée au fonds relève du ch amp d'application de la directive. 
Le tableau suivant dresse la liste des problèmes  observés, classés en f onction de la nécessité 
d’action: 
 
FR 5   FR Tableau 1: Hiérarchie des problèmes observés  
1. Utilisation de structures intermédiaires ne  relevant pas du champ d'application de la 
directive en vigueur, notamment certaines cons tructions juridiques, et manque de clarté 
concernant la règle de l'«agent payeur à la réception» (article  4, paragraphe 2). 
2. Traitement différent des fonds de placem ent qui ne sont pas des OPCVM autorisés 
conformément à la directive 85/611/CEE (OPC VM non coordonnés), uniquement en fonction 
de la forme juridique de ces OPCVM non coordonnés (ceux qui sont constitués en sociétés restent exclus du champ d'application de la directive alors que ceux qui ne sont pas constitués en sociétés y sont toujours inclus). 
3. Utilisation de produits comparables aux créan ces (certains produits st ructurés et certains 
contrats d'assurance-vie). 
4. Insuffisances des règles d'identification des bénéficiaires effectifs, notamment en ce qui 
concerne la détermination de leur lieu de  résidence aux fins de la directive. 
5. Gestion du recours à des instruments intermédia ires établis dans des pays tiers de manière 
compatible avec la libre circul ation des capitaux (il convient en parallèle de remplacer la 
procédure fondée sur un certificat pour éviter la  retenue à la source par la procédure plus 
simple de la divulgation volontaire d'in formations aux autorités fiscales). 
6. Manque de statistiques provena nt des États membres. Rec ours trop limité au numéro 
d'identification fiscale des bénéficiaires effectifs, ce qui complique l'utilisation des informations par les États memb res dont ils sont résidents. 
4. SOLUTIONS ENVISAGEABLES  
Lors de l'évaluation des différent es options, il convient de garder  à l'esprit que l'exécution des 
dispositions de la directive repose e ssentiellement sur les agents payeurs.  Il est donc 
nécessaire de tenir dûment compte de la stratégie de Lisbonne et de l'initiative «Mieux légiférer», qui suppose notamment une limitation des charges administratives et des coûts 
inutiles pour les entreprises, ainsi que du principe de proportionnalité.  En conséquence, les 
États membres doivent être dis posés à convenir de solutions selon lesquelles toute charge 
administrative supplémentaire liée au renforce ment de l'efficacité des dispositions de la 
directive incomberait, dans la mesure du possible, aux administ rations fiscales, qui 
bénéficieraient d'une augmentation des recettes fiscales, ou aux opérateur s du marché qui sont 
actuellement moins impliqués, plutôt qu'aux opéra teurs du marché (tels que les banques et les 
gestionnaires d'actifs) qui contribuent déjà la rgement au fonctionnement  de la directive. 
Le champ d'application territorial relativement  limité de la directive ainsi que des accords 
prévoyant les mêmes mesures ou des mesures é quivalentes constitue une autre contrainte.  Il 
est difficile d'évaluer correctement les ré percussions que toute extension du champ 
d'application de la directive pour rait avoir en termes de fuite de  capitaux vers de s pays tiers. 
Même si l'examen des données disponibles ne pe rmet pas d'établir que l'application de la 
directive a conduit à un changement de la co mposition géographique de l'épargne productive 
d'intérêts, toute option visant à renforcer l'efficacité de la di rective doit tenir dûment compte 
des aspects internationaux. 
 
FR 6   FR La Commission continue à poursuivre l'objectif de promouvoir l'application, par des centres 
financiers extracommunautaires importants, de mesures équivalentes à celles appliquées par 
les États membres. Toutefois, il est également important d'examiner, tout en tenant dûment 
compte de la libre circulation des capitaux établie dans le traité CE, s'il y a lieu d'ajouter des 
dispositions visant à empêcher les personnes physiques résidant dans l'UE de tenter de 
contourner les dispositions de la  directive par le biais de paie ments d'intérêts effectués dans 
l'UE et transitant par des entités ou des constructions juridiques «écrans» non imposées 
situées en dehors du territoire de  l'UE ou des juridictions app liquant les mêmes mesures que 
celles adoptées au niveau de l'UE ou des mesures similaires. 
Cela étant, les services de la Commission ont id entifié les quatre options suivantes avec leurs 
avantages et leurs inconvénients respectifs (les  répercussions des différentes options sont 
résumées dans le tableau 2 à la fin du présent document):  
Option n° 1 – Statu quo  
Option 1  Action proposée  
Aucune intervention Maintenir le st atu quo, c'est-à-dire ne rien faire 
Option 2 – Modifications visant à garantir une  meilleure application de l'accord unanime 
obtenu par le Conseil le 27 novembre 2000 concer nant ce que devraient être le contenu 
essentiel et l'objectif de la directive  
L'option 2 consiste fondamentalement à utiliser  comme référence les conclusions du Conseil 
du 27 novembre 2000 sur ce qu'aurait dû être le conte nu de la future direc tive et à mettre tout 
en œuvre pour éliminer les lacunes involontaires . 
Option 2  Action proposée  
Modifications visant à améliorer le 
champ d'application conformément aux conclusions du Conseil du 27.11.2000 
Limitation des charges administratives 
pesant sur les agents payeurs conformément à ces mêmes conclusions – Extension à tous les instruments de placement 
collectif 
– Extension de la règle de l'agent payeur à la 
réception aux constructions juridiques (trusts)  
 
– «Règle du pays d'origine» et solution au problème 
de la «réception passive» 
Option 3 – Introduction des mêmes modificatio ns que celles proposées à l'option 2, mais 
combinées à d'autres modifications  visant à combler, dans la me sure du possible, toutes les 
lacunes et à étendre le champ d'application à to us les produits pouvant être assimilés à des 
instruments productifs d'intérêts 
Cette option consiste à étendre le champ d'app lication de la directiv e aux profits provenant 
des contrats d’assurance-vie qui  sont en concurrence avec le s créances et les fonds de 
 
FR 7   FR placement. Il s'agit aussi d'étendre le champ d'a pplication aux revenus provenant de titres qui 
sont équivalents à des créances ét ant donné que presque tout le cap ital investi est protégé à la 
date d'expiration du contrat et que le rendement est défini à la date d'émission bien que le 
produit ne soit pas officiellement composé de créances. 
L'approche «par transparence» pour les béné ficiaires effectifs ne s'appliquerait qu'aux 
paiements effectués en faveur de certaines structures établies dans des juridictions bien 
déterminées non membres de l'Union européenne dans lesquelles ces structures ne sont pas 
soumises à une imposition effective. 
Option 3  Action proposée  
Modifications visant à combler dans 
la mesure du possible toutes les lacunes et à prévenir les distorsions – Extension non seulement à tous les fonds de 
placement, mais aussi a ux titres équivalents aux 
créances et aux assurances-vie assorties d’une faible couverture des risques biomét riques et investissant 
dans des créances, fonds et titres équivalents.  
– Extension de la règle de l'«agent payeur à la 
réception» non seulement aux constructions juridiques (trusts), mais aussi aux entités disposant de la 
personnalité juridique non imposées (comme de nombreuses fondations).  
– Application de l'approc he «par transparence» aux 
paiements effectués en faveur  de certaines structures 
non imposées établies dans certains pays tiers ou dans certaines juridictions.  Élimination de la procédure 
fondée sur un certificat pour éviter la retenue à la 
source. 
– Utilisation accrue des informations disponibles pour 
déterminer le lieu de résidence du bénéficiaire 
effectif.   
 
 
Option 4 – Introduction de modifications visa nt à élargir le champ d'application de la 
directive de manière à inclure toutes les pe rsonnes morales et l'ense mble des revenus de 
l'épargne  
Lors du Conseil «Ecofin» de mars 2008, plusie urs États membres ont exprimé leur souhait 
d'étendre le champ d'application de la direct ive bien au-delà de ce que prévoyaient les 
conclusions du Conseil du 27 novembre 2000.  Toutefois, certaines contraintes doivent être 
prises en considération: 
– La retenue à la source (même si elle est appliquée provisoirement par trois États membres) 
n'est un mécanisme efficace que si les revenus nets  sont connus.  C'est rarement le cas pour les 
types de revenus comme les plus-values.  Par ailleurs, les règles sur l'imposition des 
plus-values varient considérablement.  Le prélèvement d'une retenue à la source sur la totalité 
du produit des cessions serait disproportionné. 
 
FR 8   FR – Comme l'a suggéré un État membre au moins, l'inclusion dans le champ d'application des 
dividendes et de tous les revenus provenant d' investissements versés aux entreprises pourrait 
entraîner une multiplication des informations à communiquer et des niveaux de retenue à la 
source.  
En ce qui concerne ces paiements d'intérêts, il  semblerait plus adéquat d'appliquer le cadre 
général de la coopération ad ministrative (directive 77/ 799/CEE et ses éventuelles 
modifications), fondé uniquement sur l'échange d'informations.  
Option 4  Action proposée  
Champ d'application beaucoup plus 
large Extension aux paiements effect ués en faveur de toutes 
les personnes morales et de tous les types de revenus 
provenant d'investissements (dividendes, plus-values, 
paiements versés au titre de  contrats d'assurance-vie à 
proprement parler et fonds de pension, etc.) 
5. OPTION PRIVILEGIEE ET QUESTIONS STRATEGIQUES CONSECUTIVES  
À l’issue du processus d'analyse et de consultatio n, l'option 3 semble être à ce stade l'option la 
plus indiquée. La première option (c'est-à-dire le statu quo) doit être rejetée, car elle ne 
permet pas d'éliminer les lacunes actuelles de la directive qui sont susceptibles d'avoir des 
incidences négatives sur les recettes publique s et sur la concurrence. En outre, certains 
opérateurs du marché considèrent qu'il est néce ssaire d'éclaircir certains aspects de la 
directive. 
Par rapport à l'option 2, les coûts qui seraient supportés dans le cadre de l'option 3 par les 
agents payeurs actuels et futurs devraient êt re compensés par une réduction des distorsions 
entre des produits similaires et par de meilleur es incidences sur le budget des États membres. 
L'option 4, quoique plus complète que l'option 3, sera it plus coûteuse et pourrait donner lieu à 
des cas de duplication et de double retenue à la source. L'option 4 ne semble donc pas 
respecter le principe de pr oportionnalité au regard des objectifs de la directive. 
Toute modification du champ d'application de la directive exigerait un réexamen des accords 
conclus avec les juridictions des dix territoir es dépendants et associ és qui appliquent les 
mêmes mesures. En ce qui conc erne les cinq pays non membres de l'UE qui appliquent des 
mesures équivalentes, le Conseil devrait évaluer si les accords en vigueur continueraient à inclure ou non des mesures équiva lentes à celles de la directiv e modifiée. Toutefois, compte 
tenu de certaines modifications proposées dans le  cadre de l'option 3 (notamment en ce qui 
concerne le mécanisme d'«agent payeur à la récep tion») et, très certainement, de la plupart des 
modifications proposées dans le cadre de l'opt ion 4, il serait souhaita ble d'introduire des 
modifications analogues dans les accords signé s avec ces cinq pays non membres de l'UE.  
 
FR 9   FR Tableau 2: Récapitulati f de l'analyse d'impact  
Options envisagées  Protection du 
budget des 
États membresEfficacité  Marché financier  
Option 1 - 
(Risque de pertes 
budgétaires)  ≈ 
(Aucune charge 
administrative supplémentaire 
mais maintien de celle qui 
existe déjà) 
- 
Qualité médiocre des 
statistiques 
- 
Manque de clarté  - 
(Éventuellement plus de 
distorsions)  
Option 2 + 
(Meilleure 
protection)  - 
(Charge administrative plus 
lourde) 
+ 
Plus de clarté/meilleures 
statistiques  + 
(Moins de distorsions entre 
les produits d'épargne)  
Option 3  + 
(Meilleure 
protection)  
 
++ 
Équité horizontale- 
(Charge administrative plus 
lourde) 
+ 
Plus de clarté/meilleures 
statistiques 
 ++ 
(Moins de distorsions entre 
les produits d'épargne 
présentant des 
caractéristiques similaires 
aux créances et/ou offrant 
une protection du 
capital/moins de 
distorsions entre les agents 
payeurs déjà couverts et 
les autres entités et 
constructions juridiques)  
Option 4 + 
(Meilleure 
protection)  
 
+++ 
Équité horizontale  - - 
(Charge administrative plus 
lourde)  
- 
Redondance des informations 
et multiplication des niveaux 
de retenue à la source  
+ 
Plus de clarté/meilleures 
statistiques  +++ 
(Moins de distorsions entre 
tous les produits d'épargne 
et les structures 
intermédiaires)