COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - L'Union européenne et l'Iraq - Un cadre pour l'engagement

I. Introduction

La présente communication répond à la demande formulée par le Conseil européen des 16 et 17 octobre 2003 pour que soit définie une stratégie relative aux relations de l'Union européenne avec l'Iraq, et contribue au partenariat stratégique de l'UE avec la Méditerranée et le Moyen-Orient. Elle vise à fournir une base de discussion avec le futur gouvernement souverain iraquien et la société iraquienne au sens large. Elle entend exprimer à l'attention du peuple iraquien, qui a souffert d'années de guerres successives, de sanctions et d'un régime autoritaire et brutal, le souhait de l'Union européenne de voir émerger un Iraq sûr, stable et prospère, en paix avec ses voisins et intégré dans la communauté internationale.

La présente communication est adoptée dans un contexte délicat d'insécurité depuis la guerre de 2003, climat qui continue à affecter la population iraquienne dans sa vie quotidienne et empêche le pays de progresser dans son redressement politique, économique et social. Néanmoins, la désignation d'un nouveau gouvernement intérimaire iraquien et l'adoption de la résolution 1546 du 8 Juin 2004 du Conseil de sécurité des Nations unies confirmant le transfert complet des compétences et de l'autorité aux Iraquiens le 30 juin 2004 et renforçant le rôle central des Nations unies offre à l'UE l'occasion de soutenir les efforts de l'Iraq pour emprunter une nouvelle direction.

La présente communication analyse l'intérêt fondamental pour l'UE de s'engager davantage auprès de l'Iraq et fixe des objectifs à moyen terme pour développer les relations UE-Iraq. Elle indique que l'Union européenne doit proposer un cadre permettant de renforcer progressivement les liens entre les deux parties, à un rythme qui sera déterminé par l'avancement de la transition politique et par les conditions de sécurité. Au vu de l'évolution de la situation sur le terrain, l'UE devrait être prête à réexaminer son approche.

II. L'Union européenne et l'Iraq

Sous le régime de Saddam Hussein, qui aura duré 24 ans, l'UE n'entretenait aucune relation politique ou contractuelle avec l'Iraq et son rôle se bornait à mettre en oeuvre les sanctions du Conseil de sécurité des Nations unies. Il n'en reste pas moins que l'UE a été un important acteur dans le domaine humanitaire. Depuis 1992, la Communauté européenne est, après les Nations unies, le plus important fournisseur d'aide humanitaire à l'Iraq. Les relations commerciales UE-Iraq n'ont pas non plus été négligeables, notamment dans le domaine de l'énergie.

Les efforts consentis par l'UE depuis la guerre de 2003, au-delà de la participation d'un certain nombre d'États membres de l'UE à des opérations dans le domaine de la sécurité, se sont surtout attachés à fournir une aide humanitaire et un appui politique et financier pour lancer le processus de reconstruction. Au début de 2003, la CE a dégagé un montant de 100 millions d'euros pour fournir une aide humanitaire à l'Iraq par l'entremise de l'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO); les États membres de l'UE se sont engagés quant à eux à verser plus de 731 millions d'euros. A la suite de l'adoption, le 22 mai 2003, de la résolution 1483 du Conseil de sécurité des Nations unies, l'UE a levé ses sanctions à l'encontre de l'Iraq.

La conférence des donateurs, qui s'est tenue à Madrid les 23 et 24 octobre 2003, a marqué le coup d'envoi de l'action multilatérale en faveur de la reconstruction de l'Iraq. Lors de cette conférence, l'UE a, au total, c'est-à-dire contribution de la CE comprise, promis d'octroyer une aide de plus de 1,25 milliard d'euros. La conférence s'est également félicitée de l'intention des Nations unies et de la Banque mondiale d'établir un fonds multilatéral d'affectation spéciale en faveur de l'Iraq, à savoir le Fonds international pour la reconstruction de l'Iraq.

Depuis octobre 2003, l'aide fournie par l'UE à l'Iraq a vu son champ s'élargir. Si les besoins humanitaires de la population s'amenuisent aujourd'hui, les ressources destinées à la reconstruction viennent s'ajouter aux missions humanitaires afin de remettre en état les services publics de base et incluent désormais des mesures visant à fournir de l'emploi, à réduire la pauvreté et à renforcer les institutions et l'administration de l'Iraq. L'aide de la CE a également visé à appuyer le rôle joué par les Nations unies dans le processus politique, ainsi que le développement de la société civile et les institutions démocratiques iraquiennes. Depuis 2003, l'UE a prélevé, sur les ressources budgétaires de la CE, un montant de 305 millions d'euros pour venir en aide à l'Iraq [1].

[1] Les activités humanitaires ont donné lieu en 2003 à l'engagement de 100 millions d'euros. Une enveloppe de 200 millions d'euros a été annoncée pour la reconstruction en 2003-2004 et un montant supplémentaire de 2 millions d'euros a été octroyé en 2003 en vue d'opérations de déminage. En 2004, ECHO a réduit à 3 millions d'euros ses estimations initiales concernant l'Iraq. Des ressources complémentaires pourront toutefois être mobilisées en cas de besoins humanitaires urgents. Pour de plus amples informations sur les sources et la destination des aides accordées à l'Iraq par la CE en 2003-2004, consulter: http://europa.eu.int/comm/world/iraqsit/reconstruct/index.htm

L'intérêt pour l'UE de voir émerger un Iraq sûr, stable, démocratique et prospère

Une coopération avec l'Iraq, visant à reconstruire ses institutions politiques et juridiques, à réformer son économie et à revitaliser la société civile, présente un certain nombre d'intérêts majeurs, voire fondamentaux, pour l'UE:

* voir une transition politique couronnée de succès déboucher sur une démocratie stable et pluraliste, fondée sur une constitution garantissant le respect de l'État de droit, des droits de l'homme et des libertés fondamentales; la réussite de ce projet est porteur d'espoir pour le peuple iraquien et contribuera à assurer l'intégrité territoriale et la sécurité intérieure de l'Iraq;

* contribuer à encourager la croissance et la diversification économiques, à réduire la pauvreté et le chômage et à améliorer le niveau de vie de la population iraquienne; une économie de marché viable, compétitive et diversifiée, la reconstruction des infrastructures iraquiennes, notamment l'interconnexion du réseau de transport du pays avec les corridors de transport paneuropéens, et l'intégration économique de l'Iraq dans sa région favoriseront la redistribution des richesses dans le pays, diminueront la sensibilité du pays aux chocs extérieurs et augmenteront les possibilités dans les domaines tant du commerce et de l'investissement bilatéral UE-Iraq que des liens entre les peuples et les relations culturelles, bénéfiques aux deux parties; la stabilité et la prospérité accrues devraient également faciliter le retour volontaire des Iraquiens qui se sont réfugiés en Europe, renforçant ainsi les liens sociaux et professionnels entre les pays de l'UE et l'Iraq;

* permettre l'éventuelle contribution de l'Iraq à la sécurité et à la stabilité de la région; la fin du régime de Saddam Hussein doit être mise à profit pour mettre un terme aux tensions régionales; un Iraq en paix avec ses voisins et sa région contribuera aussi à la réalisation des objectifs de la stratégie de sécurité européenne; l'émergence d'un Iraq stable et démocratique profiterait également à la Turquie, qui est candidate à l'adhésion à l'Union européenne;

* voir la création d'un cadre juridique équitable, transparent et non discriminatoire en Iraq; la prévisibilité et la sécurité juridique sont les conditions préalables nécessaires aux investissements très substantiels dont le pays a besoin, à commencer dans le secteur de l'énergie; compte tenu de la contribution notable de l'Iraq à la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union et de la possibilité pour l'UE et l'Iraq de tirer tous deux parti d'une augmentation de la production iraquienne de pétrole et de gaz naturel, la mise en place d'un cadre unifié pour les investissements et la convergence de la réglementation dans le secteur énergétique sont des éléments primordiaux tant pour l'UE que pour l'Iraq.

III. Objectifs en ce qui concerne le développement des relations UE-Iraq

La stabilité et la prospérité de l'Iraq nécessiteront non seulement l'appui de l'UE, mais également les efforts conjugués de la communauté internationale et, par-dessus tout, des Iraquiens eux-mêmes. L'UE devrait dès lors s'impliquer auprès du gouvernement et de la société iraquiens pour examiner le rôle qu'ils envisagent pour l'UE dans le pays et développer sa présence et son engagement vis-à-vis de l'Iraq progressivement, c'est-à-dire en fonction de l'évolution du processus de transition. Le but devrait être de jeter les bases, à moyen terme, de relations diversifiées et mutuellement bénéfiques. Dans son dialogue avec l'Iraq, l'UE pourrait proposer de faire porter sa stratégie à l'égard de l'Iraq sur les objectifs à moyen terme suivants:

- l'émergence d'un Iraq sûr, stable et démocratique, doté d'un Parlement et d'un gouvernement, élus sur la base d'une constitution garantissant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales de l'ensemble de la population iraquienne;

- la mise en place d'une économie de marché et d'une société ouvertes, stables, durables et diversifiées, fondement de la sécurité, de la croissance économique, de la création d'emplois et de la lutte contre la pauvreté, ainsi que l'affectation de ressources à la promotion d'un développement économique et social équitable;

- l'intégration économique et politique de l'Iraq dans sa région et le système international ouvert.

Un Iraq sûr, stable et démocratique

L'occasion s'offre aujourd'hui de rompre avec un passé fondé sur le contrôle autoritaire et d'édifier des institutions démocratiques stables garantissant les droits de tous les Iraquiens, y compris des femmes et des minorités ethniques, religieuses et tribales. Le règlement d'un certain nombre de questions, telles que le rôle de la religion dans l'État, un secteur de la sécurité efficace et démocratiquement contrôlé et l'organisation de relations entre les administrations provinciales et centrales constitueront la clé de la réussite du processus politique. Dans un même ordre d'idée, la mise en place d'institutions démocratiques passera par un processus de réconciliation nationale et la recherche d'un consensus.

Comme le confirme la résolution 1546 du Conseil de sécurité des Nations unies, l'ONU mettra à profit la vaste expérience qu'elle a acquise en Iraq avant la guerre et des travaux engagés par son envoyé spécial, Sergio De Mello, avant l'attentat tragique perpétré contre le siège des Nations unies à Bagdad l'année dernière, et poursuivis par l'envoyé spécial Lakhdar Brahimi, afin de jouer un rôle-clé pour aider les Iraquiens à mener à bien leur transition politique. L'Union européenne devrait donc être prête à continuer à aider les Nations unies à jouer ce rôle pilote et à veiller à la bonne coordination de ses actions d'assistance en faveur de l'Iraq avec celles de l'Organisation.

Compte tenu de l'expérience utile que l'UE a elle-même accumulée lors de l'aide apportée aux processus de transition de systèmes de gouvernement autoritaire vers des systèmes démocratiques, ainsi que de l'expérience acquise par différents États membres de l'UE dans le domaine du fédéralisme et de la décentralisation, l'UE pourrait:

- accueillir favorablement résolution 1546 du Conseil de sécurité des Nations unies confirmant le statut souverain d'un gouvernement intérimaire iraquien à partir du 30 juin 2004 et soutenir sa mise en oeuvre;

- engager un dialogue avec les futures autorités iraquiennes afin d' attester de l'appui apporté par l'UE aux processus politique et constitutionnel;

- accorder prioritairement son aide aux élections, à la bonne gouvernance, au développement de la société civile iraquienne et à la promotion des droits de l'homme;

- envisager d'étendre son aide de manière à y inclure des mesures destinées à appuyer la sécurité, notamment pour mettre en oeuvre l'État de droit, la justice et la réforme du secteur de la sécurité.

Une économie de marché iraquienne ouverte, viable et diversifiée

Jusqu'en 2003, l'économie iraquienne se caractérisait par une forte intervention de l'État, à la fois directe - par les entreprises publiques - et indirecte - par une réglementation pesante, des contrôles des prix et des subventions. Le secteur pétrolier, dominé par l'État, était le principal moteur de l'économie et devra à court terme connaître une expansion rapide pour financer la reconstruction. À moyen terme, toutefois, l'Iraq est confronté à une triple transition économique puisqu'il doit passer à une économie de développement pacifique, à une économie de marché viable et à des sources de revenu national plus diversifiées et durables.

La pauvreté et le chômage, très répandus en Iraq, alimentent les tensions politiques et sociales. Des mesures doivent être prises pour atténuer les conséquences sociales des réformes requises pour augmenter le niveau de vie à moyen terme, notamment en ce qui concerne la libéralisation des prix, la restructuration des entreprises publiques et les services publics. À court terme, il faudra créer une protection sociale efficace et consentir des efforts pour relancer l'emploi, en utilisant les compétences locales pour les projets de reconstruction [2] et corriger les déséquilibres régionaux dans la distribution des ressources. À moyen terme, la question d'un cadre constitutionnel applicable à la répartition des recettes pétrolières iraquiennes devra être traitée.

[2] Par exemple pour la réhabilitation de l'infrastructure électrique ou d'autres infrastructures essentielles.

Le règlement de la question du service de la dette extérieure de l'Iraq, actuellement estimée à 12 [3] milliards d'USD [4], est un préalable pour que le pays retrouve une viabilité financière et qu'il engage un rétablissement économique et social durable. Par ailleurs, la teneur de l'éventuel accord du Club de Paris devrait avoir de vastes répercussions sur tous les aspects de l'activité économique en Iraq. Le groupe de pays créanciers du Club de Paris s'est engagé à élaborer une solution dans le courant de 2004, mais il faudra obtenir un arrangement comparable de la part des créanciers publics et privés qui n'en sont pas membres. La réduction de l'arriéré financier iraquien suppose des mesures portant sur le statut des réclamations approuvées par la commission d'indemnisation de l'ONU à l'issue de la première guerre du Golfe et de celles qui restent encore en suspens.

[3]

[4] À l'exclusion des réclamations approuvées par la commission d'indemnisation de l'ONU.

L'UE a acquis une solide expérience de la collaboration avec les économies en transition et un savoir-faire précieux dans les situations où il s'agit de veiller à la cohésion sociale tout en engageant un processus de création d'institutions de marché fortes, de libéralisation et d'intégration. Son vaste marché intérieur est en outre prêt à accueillir des biens et des services iraquiens. Dans ce contexte, l'UE pourrait:

- promouvoir le règlement de la dette extérieure iraquienne en définissant une approche commune et des recommandations concernant les conditions à fixer en matière de politique économique;

- poursuivre l'assistance communautaire afin de renforcer la capacité des institutions administratives et économiques pour gérer les problèmes posés par la transition, notamment la création d'une administration des douanes viable qui permettrait l'application du système de préférences généralisées (SPG);

- aider l'Iraq à mettre en place des capacités judiciaires et des cadres réglementaire et juridique en vue d'encourager l'activité économique et l'investissement international, notamment dans le secteur énergétique, et à prévenir la corruption, la criminalité organisée et la délinquance;

- insister sur la nécessité de s'attaquer aux questions liées au chômage et à la pauvreté, aider le pays à instaurer une protection sociale efficace et remédier aux déséquilibres régionaux dans la répartition des ressources;

- souligner que l'exploitation des richesses minérales importantes de l'Iraq devrait servir à réaliser ces objectifs, à diversifier l'économie iraquienne, à créer des emplois, à constituer le capital physique, institutionnel et humain nécessaire et à réduire les disparités de revenus.

Un Iraq en paix avec ses voisins et intégré dans la communauté internationale

La transformation de l'Iraq offre l'occasion de répondre aux préoccupations légitimes des divers acteurs de la région concernant les questions de sécurité et de veiller à ce que l'instauration d'un nouvel ordre politique en Iraq soit perçue positivement par les États voisins. Elle donne aussi la possibilité à l'Iraq, au Conseil de coopération du Golfe (CCG) et à l'Iran d'encourager une convergence de vues sur les moyens de relever les défis économiques de la région. En outre, l'avancement du processus de transition devrait permettre à l'Iraq de jouer un rôle plus actif dans les affaires politiques et économiques internationales et de renforcer sa participation au sein des enceintes internationales.

La décision prise par les voisins de l'Iraq, au lendemain de la guerre de 2003, d'organiser une enceinte commune - les réunions des pays voisins - afin d'examiner la situation iraquienne démontre que ces pays partagent la conviction qu'il y a là une occasion à saisir pour intensifier la coopération intrarégionale. À long terme, l'établissement progressif d'un cadre régional de coopération politique et économique pourrait, en atténuant les tensions et en intégrant peu à peu une coopération en matière de sécurité, servir de mécanisme de stabilisation de la région au sens large et permettre de s'attaquer aux différends historiques non résolus dans la région.

Par ses relations étroites avec les voisins de l'Iraq, par son propre passé de réconciliation au lendemain d'un conflit et par ses efforts pour promouvoir l'intégration régionale, l'UE a acquis des contacts, une expérience et un savoir-faire dont l'Iraq et la région en général pourraient bénéficier. Conformément aux principes définis dans le partenariat stratégique de l'UE avec la Méditerranée et le Moyen-Orient et compte tenu du soutien qu'elle a déjà prêté à la candidature de l'Iraq au statut d'observateur auprès de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'UE pourrait:

- user de son influence et exploiter les dialogues existants avec les pays de la région, notamment les voisins de l'Iraq, pour encourager un engagement constructif aux côtés de l'Iraq et une coopération intrarégionale accrue;

- inviter l'Iraq à participer au partenariat stratégique de l'UE avec la Méditerranée et le Moyen-Orient;

- considérer positivement la candidature iraquienne à l'OMC une fois que les conditions nécessaires seront remplies, conformément à la position adoptée par l'UE à l'égard des candidatures d'autres pays, y compris dans la région, et encourager sa participation à d'autres enceintes internationales.

IV. Un cadre d'engagement progressif

La réalisation des objectifs cités au chapitre III dépendra du degré d'adhésion du futur gouvernement iraquien et de l'évolution tant des conditions de sécurité que du paysage politique en Iraq. Les propositions d'action qui suivent consistent donc en des options conçues pour tenir compte des trois phases distinctes prévues par la résolution 1546 du Conseil de sécurité des Nations unies, qui devront être précisées en consultation avec le futur gouvernement iraquien.

Par ailleurs, il importera en particulier de veiller, lors de la mise en oeuvre des actions, à ce que les États membres de l'UE, la Commission européenne et le Haut Représentant collaborent, en parfaite coordination avec les Nations unies, tant sur le terrain que dans d'autres enceintes internationales. Une coordination étroite avec la Banque mondiale, le FMI et d'autres institutions financières internationales sera tout aussi indispensable.

Phase I - Actions immédiates

Le 30 juin 2004, le gouvernement intérimaire iraquien assumera la souveraineté du pays et l'Autorité provisoire de la coalition sera dissoute. Outre l'octroi en cours de l'aide à la reconstruction, l'UE pourrait étudier la possibilité de lancer les initiatives suivantes, jusqu'à l'élection d'une Assemblée nationale de transition:

Assistance électorale de l'UE: l'élection d'une Assemblée nationale de transition, qui formera un nouveau gouvernement et rédigera un projet de constitution, un référendum pour approuver la nouvelle constitution et des élections générales devraient tous avoir lieu avant le 31 décembre 2005. L'UE devrait se tenir prête à jouer un rôle important dans la préparation des élections en Iraq si le gouvernement intérimaire ou l'ONU lui en font la demande. L'UE devra aussi apprécier s'il convient de consentir des efforts supplémentaires et si les conditions sur le terrain, en particulier les conditions de sécurité, sont telles qu'un déploiement de missions d'observation électorale pourrait être recommandé.

Dialogue politique informel: l'UE devrait s'efforcer de s'engager aussi tôt que possible auprès du gouvernement intérimaire souverain de l'Iraq. Si les conditions de sécurité le permettent, une réunion de dialogue politique de la troïka au niveau ministériel pourrait se tenir à Bagdad ou en marge de l'Assemblée générale de l'ONU en septembre 2004. Des réunions ad hoc de hauts fonctionnaires pourraient être également organisées.

Les missions de l'UE pourraient jouer un rôle important en prenant les contacts nécessaires et en sondant les positions des autorités iraquiennes. Dans le prolongement du soutien financier en faveur des droits de l'homme, du développement de la société civile, de l'éducation des électeurs et du processus constitutionnel que l'UE accorde actuellement, ses missions pourraient aussi être invitées à engager un dialogue informel avec la société civile iraquienne au sens large, notamment avec des ONG, des groupements religieux, des syndicats et les nouveaux partis politiques.

État de droit et administration civile: des institutions efficaces et le respect effectif de l'État de droit sont indispensables à la création et au maintien d'un environnement sûr en Iraq. L'UE a déjà soutenu, dans d'autres régions du monde, le renforcement des capacités institutionnelles dans les domaines de la justice et de la sécurité, et elle bénéficie en outre d'une expérience dans les activités fondamentales de stabilisation au lendemain d'un conflit - formation, suivi et tutorat des forces de police, par exemple. Si nécessaire, la Commission européenne et les États membres de l'UE pourraient ainsi engager une réflexion pour savoir si les mécanismes qu'offrent les capacités de gestion civile des crises de l'Union pourraient être employés en Iraq, parallèlement aux instruments de la CE.

Encouragement d'un engagement positif des voisins de l'Iraq: l'UE devrait apporter son soutien aux réunions des voisins et aux initiatives de coopération qui pourraient en découler, et inviter l'Iraq à participer à la mise en oeuvre du partenariat stratégique de l'Union avec la Méditerranée et le Moyen-Orient. Par ailleurs, l'UE pourrait examiner régulièrement l'avenir de l'Iraq avec l'Iran, la Syrie, la Turquie, la Jordanie et les pays membres du CCG. Les missions de l'UE dans ces pays pourraient être invitées à assurer la continuité de ces échanges. L'UE pourrait proposer d'étendre son soutien à des mesures concrètes, à l'intention de l'Iraq et de ses voisins, destinées à créer un climat de confiance, par exemple dans les domaines de la gestion des frontières et dans celui de l'administration des douanes.

Coordination des positions relatives à la dette et conditionnalité qui en découle en matière de politique économique: si l'adoption définitive des conditions d'un tel accord intéresse directement les pays créanciers, plusieurs États membres de l'UE sont associés aux négociations en cours du Club de Paris sur le rééchelonnement/l'effacement de la dette iraquienne. Dans la mesure où l'application probable de la nouvelle «approche d'Évian», définie pour les pays à revenus intermédiaires, aura des répercussions sur les futures relations de l'UE avec l'Iraq, des efforts pourraient être entrepris pour coordonner les vues sur la conditionnalité économique à associer à un accord. Un dialogue régulier entre la Commission européenne, le FMI, la Banque mondiale et la Banque d'investissement européenne permettrait aussi de coordonner les positions et les actions sur ce point.

Préférences commerciales du SPG: l'Iraq bénéficie du système de préférences généralisées (SPG) de la Communauté européenne, mais en pratique, ce système ne s'applique pas depuis la première guerre du Golfe, en raison des sanctions et du conflit ultérieur. Dès que les conditions le permettront, la Commission européenne devrait collaborer avec l'administration iraquienne pour mettre en place le mécanisme de coopération administrative nécessaire au fonctionnement du système.

Mise en oeuvre continue de l'aide humanitaire et de l'assistance à la reconstruction: la stratégie d'assistance de la CE pour 2003/04 consiste principalement à suivre de près la situation en Iraq, à répondre à d'éventuels nouveaux besoins humanitaires, à octroyer rapidement des ressources supplémentaires destinées à la reconstruction du pays, en mettant particulièrement l'accent sur la création d'emplois, et à apporter un soutien à l'élaboration d'un cadre multilatéral placé sous les auspices des Nations unies et des institutions financières internationales. En conséquence, l'enveloppe de 200 millions d'euros prévue sur le budget de la CE qui avait été annoncée lors de la conférence de Madrid en faveur de la reconstruction de l'Iraq pour 2003-2004 a été transférée aux agences des Nations unies et au Fonds international pour la reconstruction de l'Iraq, et son décaissement devrait s'accélérer au cours de cette phase.

Bureau de la CE: l'ouverture en Iraq d'une délégation de plein droit de la Commission européenne dépendra des conditions de sécurité et de la disponibilité de ressources communautaires. Dans un premier temps, toutefois, la Commission crée actuellement un bureau affecté à l'Iraq dans les locaux de sa délégation à Amman afin de contribuer à préparer la représentation politique et d'assurer la coordination locale de l'aide à la reconstruction avec les États membres de l'UE. Il assurera aussi la liaison avec la Mission d'assistance des Nations unies pour l'Iraq et le Fonds international pour la reconstruction de l'Iraq. Lorsque les circonstances le permettront, ce bureau pourrait être transféré en Iraq.

Phase II - Post-élections

Les élections d'une Assemblée nationale de transition devraient déboucher sur la formation d'un gouvernement provisoire et voir s'intensifier les travaux de rédaction d'une nouvelle constitution qui devrait être ratifiée par référendum dans le courant 2005. Cette phase ouvrira donc la voie à une coopération et un dialogue plus approfondis avec l'Iraq dans un certain nombre de domaines. Outre les actions lancées pendant la phase I, l'Union pourrait notamment mettre en oeuvre les initiatives suivantes:

Contribution de l'UE à la remise en état et à la reconstruction: la Commission européenne a proposé d'ajouter 200 millions d'euros à la contribution de l'UE à la reconstruction de l'Iraq en 2005 [5] et estime qu'un montant équivalent pourrait être nécessaire en 2006, sauf contrainte budgétaire et sous réserve de l'utilisation des fonds engagés en 2005. La majorité des crédits continueront d'être versés au Fonds international pour la reconstruction de l'Iraq, même si une certaine partie d'entre eux pourrait être réservée au financement direct de programmes d'assistance technique et d'appui au développement des capacités.

[5] 190 millions d'euros sur la ligne budgétaire 19 08 07 - "Aide à la réhabilitation et la reconstruction de l'Iraq" et 10 millions d'euros réservés sur la ligne budgétaire 19 04 03 - "Développement et consolidation de la démocratie et de l'État de droit - respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales".

De tels programmes pourraient servir à soutenir le développement des institutions dans un certain nombre de secteurs, en fonction des intérêts des Iraquiens. Sur le plan politique et en matière de la sécurité, l'UE pourrait inclure, en parfaite coordination avec les Nations unies, une activité de conseil relative au processus constitutionnel, ainsi qu'une assistance pour appuyer la démocratisation, le respect du droit civil, de l'État de droit et de la justice ainsi que le respect des droits de l'homme. Dans le domaine économique et social, l'aide pourrait se concentrer notamment sur: l'élaboration des politiques et l'établissement d'une bonne gouvernance, en particulier dans les domaines budgétaires et monétaires, la création de statistiques nationales; l'instauration d'un régime viable d'échanges, de douanes et d'investissements; l'énergie et les transports; la réhabilitation et la protection de l'environnement; le développement du secteur privé et des petites et moyennes entreprises, et un système non discriminatoire de passation des marchés publics.

Outre l'aide à la reconstruction, il pourrait être envisagé d'utiliser dès cette phase d'autres instruments qui contribueraient à modérer les besoins du pays en financements extérieurs suite à la transition, et qui soutiendraient la réforme, sous réserve que des progrès soient réalisés en ce qui concerne l'allégement de la dette extérieure et moyennant l'accord de l'Iraq sur un programme macroéconomique global appuyé par le FMI.

Dialogue politique formel: l'UE pourrait proposer de convenir d'une déclaration politique conjointe UE-Iraq afin d'institutionnaliser le dialogue politique. Celui-ci pourrait inclure les droits de l'homme, la stabilité régionale, la lutte contre le terrorisme et la non-prolifération. Le Parlement européen et les parlements des États membres pourraient également être incités à entretenir des relations avec l'Assemblée nationale de transition.

Groupes de travail mixtes dans des domaines d'intérêt mutuel: des groupes de travail UE-Iraq pourraient être institués pour débattre de la coopération dans des domaines tels que l'économie, les statistiques et les affaires commerciales, l'énergie (y compris l'électricité), les transports, les normes et les réglementations techniques, la société de l'information, les droits de l'homme, l'État de droit, la migration et la lutte contre le terrorisme. Un dialogue informel UE-Iraq concernant l'énergie pourrait être rapidement établi et l'Union pourrait appuyer la participation de l'Iraq dans d'autres enceintes régionales s'occupant d'énergie et de transport. Le dialogue bilatéral pourrait déboucher à l'avenir sur des dialogues régionaux.

Phase III - Moyen terme

La désignation d'un gouvernement élu démocratiquement, l'adoption par l'Iraq d'une nouvelle constitution et l'élection du pouvoir exécutif et législatif sont autant d'arguments en faveur d'une normalisation des relations de l'Union avec l'Iraq. Au cours de cette phase, l'Union pourrait adopter les mesures supplémentaires suivantes:

Négociation d'un accord bilatéral: un accord bilatéral entre l'Union et l'Iraq traduirait l'intérêt mutuel des parties à mettre en place un partenariat et à soutenir les réformes politiques, économiques et sociales de l'Iraq. Un accord de commerce et de coopération, équivalent à ceux conclus avec d'autres pays situés à l'est de la Jordanie, constituerait un premier pas utile. Un accord plus vaste pourrait être envisagé par la suite.

Aide à la diversification économique et à la lutte contre la pauvreté: au fur et à mesure que ses propres sources de recettes vont augmenter, grâce en particulier à une hausse des niveaux de production de pétrole, les besoins de l'Iraq en aide extérieure devraient diminuer. Aussi l'UE pourrait-elle concentrer son assistance sur des programmes techniques et des programmes de développement des capacités, sur la promotion de la diversification économique, la lutte contre la pauvreté et l'encouragement de moyens de subsistance.

Création d'un cadre régional: l'UE devrait réfléchir au moyen de tirer profit de l'expérience du processus de Barcelone pour promouvoir une coopération dans des secteurs tels que l'énergie, les transports, l'environnement, les sciences et technologies, l'éducation, le dialogue des cultures et le soutien de la société civile, et pour enrichir la coopération régionale entre l'Iraq et ses voisins. L'Union pourrait également examiner comment associer l'Iraq au dialogue de l'UE avec d'autres partenaires de la région, notamment ceux situés à l'est de la Jordanie.

Assistance prolongée à la mise en place de l'État de droit, de la démocratisation et des droits de l'homme: le processus de démocratisation en Iraq ne prendra pas fin avec les élections générales. C'est la raison pour laquelle l'Union devrait continuer à donner la priorité à une aide à moyen terme qui puisse accroître la capacité du gouvernement iraquien et de la société civile à renforcer la démocratie, faire respecter les droits de l'homme - notamment les droits des femmes et des minorités -, l'État de droit, pour lutter contre la corruption et favoriser la transparence, la responsabilité et la bonne gouvernance.

Prêts de la Banque européenne d'investissement: dès lors que les contributions de l'aide extérieure sous forme d'aides non remboursables déclinent, les prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) pourraient assurer le relais entre ces aides et les investissements du secteur privé après le règlement de la dette extérieure de l'Iraq, en commençant par le financement de projets à forte intensité de capital, comme les infrastructures. Dans le cadre des nouvelles perspectives financières, il pourrait être envisagé de donner à la BEI mandat de prêter à l'Iraq, dans le cadre probablement d'un mandat régional qui inclurait les pays à l'est de la Jordanie.

Délégation de la Commission européenne: l'ouverture d'une délégation à Bagdad pourrait être envisagée.

V. Conclusion

La présente communication est un recueil de premières réflexions concernant la manière par laquelle l'Union pourrait avancer dans ses relations avec l'Iraq, en partant d'une politique d'engagement progressif qui pose les fondements d'une relation plus approfondie et plus soutenue à moyen terme. Les recommandations qu'il contient devront être revues régulièrement et adaptées aux circonstances selon l'évolution de la situation sur le terrain. Le Conseil des ministres est invité à examiner ces recommandations afin que le Conseil européen puisse envoyer un signal clair concernant la détermination de l'Union à renforcer ses relations avec l'Iraq, dans le cadre de la résolution 1546 du Conseil de sécurité des Nations unies et aider à poser les fondements d'un Iraq sûr, stable, démocratique et prospère, en paix avec ses voisins et la région, et pleinement actif sur la scène internationale.

Annexe I Résumé des propositions

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