COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux installations associées, ainsi qu'à leur interconnexion

1. Historique du dossier

La Commission a adopté sa proposition de directive COM(2000)384 final - 2000/0186 (COD) le 12 juillet 2000 [1].

[1] JO C 365 du 19.12.2000, p. 215.

Cette proposition a été transmise au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions le 25 août 2000.

Le Comité économique et social a rendu son avis le 24 janvier 2001 [2].

[2] JO C 123 du 25.4.2001, p. 50.

Le Comité des régions a informé le Conseil et le Parlement européen, par lettre du 16 février 2001, qu'il ne rendrait pas d'avis sur la question.

Le 1er mars 2001, le Parlement européen a rendu son avis en première lecture dans le cadre de la procédure de codécision et a adopté une résolution législative approuvant la proposition de la Commission, moyennant les amendements contenus dans ladite résolution, et invitant la Commission à modifier sa proposition en conséquence [3].

[3] JO C

Le 4 juillet 2001, la Commission a adopté une proposition modifiée intégrant en totalité ou partiellement un grand nombre des amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture, conformément à l'article 250 du traité CE [4].

[4] JO C

Le Conseil, conformément à l'article 251 du traité CE, a arrêté sa position commune sur cette proposition de directive le 17 septembre 2001 [5].

[5] JO C

La présente communication expose l'avis de la Commission sur la position commune du Conseil, conformément à l'article 251 du traité CE.

2. Objet de la proposition de la Commission

La proposition de la Commission fait partie du nouveau paquet réglementaire proposé pour les réseaux et services de communications électroniques et harmonise la manière dont les États membres réglementent le marché entre fournisseurs de réseaux et de services de communications dans la Communauté.

La directive prévoit un cadre constitué de règles neutres sur le plan technologique, mais qui peuvent être appliquées à des marchés de produits ou services particuliers dans certaines zones géographiques pour remédier à des problèmes de marché bien précis entre des fournisseurs d'accès et d'interconnexion. Elle couvre notamment l'accès aux réseaux fixes et mobiles, ainsi que l'accès aux réseaux de radiodiffusion numérique, y compris les systèmes d'accès conditionnel et les ressources associées telles que les guides électroniques de programmes (EPG) et les interfaces de programmes d'application (API). La directive garantit la sécurité juridique des acteurs du marché en établissant des critères précis relatifs à leurs droits et obligations (articles 3 et 4) ainsi qu'à l'intervention réglementaire (article 5). Elle indique clairement quelles obligations en matière d'accès et d'interconnexion peuvent être imposées, et dans quelles circonstances. Dans le même temps, elle est suffisamment souple pour permettre aux autorités réglementaires de régler efficacement les nouveaux problèmes de marché susceptibles d'entraver le jeu de la concurrence (articles 6 à 13).

3. Commentaires sur la position commune

3.1. Synthèse de la position de la Commission

La Commission accueille favorablement la position commune, qui intègre de nombreux amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture (et que la Commission a acceptés dans sa proposition modifiée). La position commune du Conseil reste proche de la proposition modifiée de la Commission, tant en ce qui concerne sa structure que son contenu. Une grande partie des amendements adoptés par le Parlement européen et introduits par la Commission dans sa proposition modifiée, notamment ceux qui améliorent les dispositions techniques et précisent les droits et obligations juridiques des entreprises en matière d'accès et d'interconnexion, ainsi que ceux qui ajoutent des critères plus détaillés permettant de justifier l'intervention des autorités réglementaires, ont été affinés par la suite et retenus par le Conseil dans sa position commune.

La position commune offre un compromis proportionné aux exigences essentielles introduites par le Parlement et acceptées par la Commission, avec des dispositions affinées et des solutions plus souples que celles incluses dans la proposition modifiée. La Commission souscrit donc totalement à la position commune du Conseil et à tous les changements apportés par le Conseil à sa proposition modifiée et soutient l'adoption rapide de la directive, qui constitue un élément essentiel du nouveau cadre réglementaire pour les réseaux et les services de communications dans la Communauté.

3.2. Amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture

3.2.1. Amendements adoptés par le Parlement européen

Le Parlement européen a adopté en première lecture 47 amendements à la proposition initiale de la Commission européenne. À la suite de l'avis du Parlement européen, la Commission a introduit de nombreux changements importants dans sa proposition modifiée.

Dans sa proposition modifiée, la Commission a intégré 31 des 47 amendements du Parlement européen, en intégralité, en principe ou en partie: il s'agit des amendements 1, 6, 7, 8, 9, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 37, 38, 41, 42-43, 44, 45, 47 et 48.

3.2.2. Amendements du Parlement européen acceptés par la Commission et inclus dans la position commune en totalité, en partie ou en substance

Les amendements suivants, acceptés par la Commission dans sa proposition modifiée, ont été retenus par le Conseil en intégralité, en partie ou en principe: les amendements 1, 6, 7, 9, 12, 16, 19, 23, 24, 26, 29, 33, 34, 37, 38, 41, 42-43, 44, 45, 47 et 48.

Parmi les amendements retenus, certains ont subi des adaptations minimales ou partielles, tandis que d'autres ont été considérablement modifiés, bien que l'objectif sous-jacent des amendements adoptés par le Parlement européen ait été conservé. Les modifications substantielles sont expliquées ci-dessous.

3.2.3. Amendements du Parlement européen acceptés par la Commission mais non inclus dans la position commune

Les amendements suivants ont été acceptés en intégralité, en principe ou en partie par la Commission dans sa proposition modifiée, mais n'ont pas été inclus par le Conseil dans sa position commune: les amendements 8, 15, 17, 18, 21, 28, 30, 31 et 32.

Dans la partie de l'amendement 17 concernant l'article 5 sur les pouvoirs et responsabilités des autorités réglementaires nationales, le Parlement européen demande que soit énoncé le principe selon lequel «sur un marché concurrentiel, l'interconnexion et l'accès aux réseaux doivent en principe faire l'objet de négociations commerciales entre les entreprises concernées». La Commission l'a repris dans sa proposition modifiée. Bien que le Conseil ait déclaré soutenir ce principe de manière générale, il a décidé de ne pas l'inclure dans l'article en question car il a estimé que cela pourrait entraîner une certaine insécurité juridique liée à l'utilisation, par l'autorité réglementaire nationale, d'autres pouvoirs discrétionnaires pour imposer d'autres obligations aux entreprises en ce qui concerne l'accès et l'interconnexion, qui iraient au-delà de leur intérêt commercial mutuel (qualité et intégrité des services, obligation de pratiquer la colocalisation afin de limiter les incidences sur l'environnement, etc.). En revanche, le Conseil a retenu la référence au principe des négociations commerciales concernant l'accès et l'interconnexion au considérant 5.

En ce qui concerne l'amendement 8, qui modifie techniquement la définition de l'interconnexion énoncée à l'article 2, point b), le Conseil a préféré conserver la formulation de la proposition initiale de la Commission, l'estimant de nature à garantir une plus grande clarté juridique.

Par l'amendement 15 relatif à l'article 4, paragraphe 3, le Parlement cherche à donner aux autorités réglementaires nationales le pouvoir d'infliger des amendes en cas de non-respect de la confidentialité des informations reçues pendant ou après le processus de négociation d'accords d'accès ou d'interconnexion entre entreprises. La Commission a repris cet amendement dans sa proposition modifiée. Toutefois, le Conseil a estimé que les sanctions en cas de non-respect devraient être laissées à la discrétion de l'État membre concerné.

Dans l'amendement 18, qui concerne également l'article 5, le Parlement européen demande que lorsqu'une concurrence effective s'est instaurée sur un marché donné, les autorités réglementaires nationales abrogent toute obligation ex ante imposée aux opérateurs en ce qui concerne ce marché. La Commission a repris cet amendement dans sa proposition modifiée. Le Conseil est fondamentalement d'accord avec la mise en oeuvre de cette exigence qui, en fait, devrait généralement être la conséquence de la procédure d'analyse du marché visée à l'article 8 pour la suppression des obligations. Cependant, le Conseil a également remarqué que cet amendement pourrait entraîner une insécurité juridique en ce qui concerne d'autres mesures particulières que les autorités réglementaires nationales sont susceptibles d'imposer aux opérateurs en dehors de la procédure d'analyse du marché, dans des circonstances justifiées et dans l'intérêt général des utilisateurs, par exemple pour assurer l'interopérabilité et l'intégrité des services prévues par les nouvelles dispositions de l'article 5, paragraphes 1 et 2 de la position commune du Conseil.

La Commission a également accepté l'amendement 32 et la dernière partie de l'amendement 28, concernant l'article 8 sur l'imposition, la modification ou la suppression des obligations; ces amendements imposent aux autorités réglementaires nationales d'envisager l'impact des décisions sur l'ensemble des opérateurs présents sur le marché et d'effectuer une analyse des données quantitatives. Le Conseil a toutefois estimé que cette exigence était couverte par une formulation plus large incluse dans la nouvelle disposition de l'article 8, paragraphe 4, fondée sur l'amendement 29 du Parlement, qui prévoit que les obligations se fondent sur la nature du problème rencontré et sont proportionnées et justifiées à la lumière des objectifs de politique générale énoncés à l'article 7 de la directive-cadre.

En ce qui concerne l'amendement 31, relatif à l'insertion d'un nouvel article 8, paragraphe 3 bis, imposant aux opérateurs d'informer, avant la suppression d'une obligation, les autres opérateurs bénéficiant d'accords d'interconnexion et d'accès, le Conseil a estimé que cette disposition est déjà prévue à l'article 7, paragraphe 3.

Enfin, la première partie de l'amendement 30, qui a été acceptée par la Commission et prévoit que les autorités réglementaires nationales notifient à la Commission leurs projets de décisions, n'a pas été acceptée par le Conseil, car il la juge non conforme à la procédure de transparence convenue par le Conseil dans la position commune relative à la directive-cadre. De même, le Conseil n'a pas accepté l'amendement 21 qui prévoit que la Commission prenne des mesures pour étendre les obligations en matière d'accès au-delà de celles visées à l'annexe II de la directive, car il estime que cette extension serait prématurée et préjugerait de la position du comité des communications sur cette question.

3.2.4. Divergences entre la proposition modifiée de la Commission et la position commune du Conseil

Considérants

Certains des considérants ont subi des retouches mineures; d'autres ont vu leur formulation étoffée pour justifier de nouvelles dispositions essentielles introduites dans la position commune (voir ci-dessous). De nouveaux éléments ont notamment été introduits au considérant 5 pour expliquer les nouvelles dispositions de l'article 5, paragraphe 1, point a), au considérant 9 à propos des nouvelles dispositions de l'article 5, paragraphe 1, point b), et dans un nouveau considérant 10 pour motiver les nouvelles dispositions de l'article 6, paragraphe 3.

Chapitre I - Champ d'application, objectif et définitions (articles 1er et 2)

Le Conseil a conservé le champ d'application de la directive mais il a précisé certaines définitions techniques. Il faut remarquer que le Conseil a introduit une définition des systèmes d'accès conditionnel pour les services de radiodiffusion numérique qui complète la définition des ressources associées proposée par le Parlement dans l'amendement 9. Les deux définitions ont été retouchées par le Conseil dans un souci de cohérence et incluses dans la directive-cadre, afin d'assurer une applicabilité générale dans l'ensemble du paquet réglementaire. D'ailleurs, la définition de l'utilisateur final a également été transférée à la directive-cadre.

Chapitre II - Cadre général pour la réglementation de l'accès et de l'interconnexion (articles 3 à 5)

Le Conseil a fondamentalement maintenu, tout en les précisant, les principes de base de la réglementation de l'accès et de l'interconnexion applicable aux entreprises (articles 3 et 4), ainsi que les pouvoirs et les responsabilités des autorités réglementaires nationales à cet égard (article 5).

Les pouvoirs d'intervention des autorités réglementaires nationales ont été renforcés. En particulier, une nouvelle disposition introduite à l'article 5, paragraphe 1, point a) permet aux autorités réglementaires nationales d'imposer, dans la limite de ce qui est nécessaire pour assurer la connectivité de bout en bout, des obligations aux entreprises qui contrôlent l'accès aux utilisateurs finals. En outre, une nouvelle disposition introduite à l'article 5, paragraphe 1, point b) permet à un État membre d'autoriser son autorité réglementaire nationale à imposer aux opérateurs, dans la mesure de ce qui est nécessaire en vue d'assurer l'accessibilité des utilisateurs finals à des services de transmissions radiophoniques et télévisées numériques spécifiés par l'État membre, l'obligation de fournir l'accès à de nouvelles passerelles, telles que les guides électroniques de programmes (EPG) et les interfaces de programmes d'application (API), dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires. Les obligations imposées par les autorités réglementaires nationales dans ces cas seraient conformes aux principes d'objectivité, de transparence et de proportionnalité (visés dans les nouvelles dispositions de l'article 5, paragraphe 3) et seraient mises en oeuvre conformément à la procédure de transparence prévue à l'article 6 de la directive-cadre.

Chapitre III - Obligations imposées aux opérateurs et procédures d'analyse du marché (articles 6 à 13)

Le Conseil a apporté certaines retouches aux articles 6 à 13 mais il a fondamentalement maintenu la portée des obligations et les procédures visant à imposer aux entreprises, dans les cas justifiés, des obligations en matière d'accès et d'interconnexion.

Le Conseil a étendu la portée et les obligations de l'article 6 en ce qui concerne l'accès conditionnel aux services de radiodiffusion numérique, qui couvriront désormais également les services de radiodiffusion numérique sonore. Cette exigence figurait dans une partie de l'amendement 19 du Parlement.

Le Conseil a précisé et clarifié les dispositions essentielles de l'article 8 concernant l'imposition, la modification ou la suppression des obligations, notamment en reformulant son paragraphe 3, qui stipule désormais clairement que les autorités réglementaires nationales ne peuvent imposer les obligations visées aux paragraphes 9 à 13 aux opérateurs qui n'ont pas été désignés comme disposant d'une puissance significative sur un marché donné, sauf si cela est nécessaire pour la mise en oeuvre de dispositions spécifiques de la directive ou d'autres directives du cadre réglementaire. La liste exhaustive des exceptions figure au premier alinéa de l'article 8, paragraphe 3, ce qui garantit la sécurité juridique.

Le Conseil a également introduit une nouvelle procédure importante à l'article 6, paragraphe 3, concernant le réexamen des obligations applicables aux fournisseurs de systèmes d'accès conditionnel pour les services de diffusion numérique, par laquelle les États membres peuvent autoriser leur autorité réglementaire nationale à évaluer, en suivant la procédure harmonisée d'analyse du marché visée à l'article 14 de la directive-cadre, s'il convient de modifier ou de supprimer les conditions appliquées aux opérateurs qui ne disposent pas d'une puissance significative sur le marché concerné. Cette modification ou cette suppression ne doivent pas avoir de conséquences néfastes sur l'accès des utilisateurs finaux à ces services ni sur les perspectives de concurrence effective, et les autorités réglementaires nationales doivent respecter la procédure de transparence prévue à l'article 6 de la directive-cadre. Celle-ci permet à un État membre d'appliquer l'approche harmonisée de l'analyse du marché, et les obligations éventuelles qui en découlent, à tout type de marché de services de communications électroniques, y compris les services d'accès conditionnel à la radiodiffusion télévisuelle numérique.

Chapitre IV - Dispositions de procédure (articles 14 à 19)

La procédure du comité consultatif a été ajoutée à la procédure de comitologie pour la mise en oeuvre de la directive et a été incluse à l'article 14, paragraphe 2. Les procédures de réexamen, de transposition et d'entrée en vigueur ont été alignées sur celles de la directive-cadre.

4. Conclusions

La Commission estime que la position commune, adoptée à l'unanimité, marque une étape importante de la mise en place d'un nouveau cadre réglementaire pour le marché dynamique des réseaux et services de communications électroniques. Elle tient compte d'une grande partie des principaux amendements du Parlement européen, tout en restant fidèle à la structure et au contenu de la proposition modifiée de la Commission.

En conclusion, la Commission souscrit totalement à la position commune du Conseil.