RAPPORT DE LA COMMISSION sur la mise en oeuvre des grandes orientations des politiques économiques pour 1999

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

0. Introduction

1. La situation économique dans l'union

2. Des politiques macro-économiques orientées vers la croissance et la stabilité

2.1 Le dosage des politiques macro-économiques dans la zone euro

2.2 Le dosage des politiques macro-économiques dans les États membres extérieurs à la zone euro

3. Des finances publiques saines et efficaces

3.1 Des objectifs budgétaires pour 1999 respectés malgré le tassement de la croissance

3.2 Les plans budgétaires pour 2000 et au-delà

3.3 Qualité et soutenabilité des finances publiques

4. Une évolution appropriée des salaires

5. Des marchés des produits (biens et services) plus performants

5.1 Marché unique: le cadre juridique doit être mis en oeuvre d'une manière satisfaisante

5.2 Politique de la concurrence: une législation modernisée et certains progrès en ce qui concerne les aides d'État

5.3 Services publics: des progrès dans les télécommunications et le secteur de l'électricité

5.4 Distribution: la libéralisation doit se poursuivre

5.5 Administration publique: accroître l'efficacité et éviter la concurrence déloyale

5.6 Autres réformes réglementaires: assouplir les formalités qui pèsent sur la création de nouvelles entreprises

5.7 Innovation: des réformes pour améliorer la performance technologique sont nécessaires

6. Des marchés des capitaux plus intégrés et plus profonds

7. Une amélioration du fonctionnement des marchés du travail

7.1 Tendances générales

7.2 Les programmes de mesures actives en faveur du marché du travail: des progrès considérables

7.3 La pression fiscale sur le travail: de nombreuses réformes visant à réduire l'imposition du travail

7.4 Régimes de prestations sociales: peu de progrès en général malgré de bons résultats dans certains pays

7.5 Organisation et flexibilité du travail: quelques progrès, mais insuffisants

ENCADRÉS

RÉsumÉ

Les GOPE pour 1999, qui ont été les premières à être adoptées postérieurement au lancement de l'euro, recommandaient l'adoption d'une stratégie équilibrée et fondée sur trois piliers se renforçant mutuellement en vue d'assurer une croissance soutenue, une hausse du niveau de vie, un emploi élevé et d'éviter l'exclusion sociale.

Le présent rapport propose une évaluation approfondie et globale de la mise en oeuvre des orientations politiques inscrites dans les GOPE 1999. Il participe à l'exercice de surveillance multilatérale des politiques économiques des États membres et de l'Union qui est organisé conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité. En outre, l'évaluation des réalisations faites dans le cadre des GOPE 1999 constituera une contribution essentielle à la préparation des prochaines GOPE. En effet, ce rapport, conjointement avec l'évaluation de la situation économique fournie par les prévisions de Printemps des services de la Commission, les nouvelles évolutions politiques et défis identifiés dans les rapports récents issus des différentes procédures de coordination ainsi que la contribution de la Commission au sommet de Lisbonne («Un agenda pour le renouveau économique et social de l'Europe») et sa communication "Objectifs stratégiques pour 2000-2005", seront à la base des formulations des GOPE 2000. Parmi les défis principaux identifiés dans les documents relatifs au sommet de Lisbonne, se trouvent le passage à une économie fondée sur la connaissance et comme objectif central des politiques économiques et sociales, atteindre le plein emploi.

Le présent rapport rassemble les principaux résultats et conclusions obtenus dans le cadre des processus de suivi et d'examen critique que prévoient les différentes procédures de coordination au niveau communautaire. Il en effectue la synthèse tout en procédant à une appréciation globale. [1] Il s'accompagne d'un document de travail des services de la Commission qui examine en détail la mise en oeuvre des recommandations par pays.

[1] Le présent rapport subsume les informations et conclusions des différents documents et rapports préparés dans le cadre des différentes procédures de coordination, comprenant: la mise à jour des programmes de stabilité et de convergence, leur évaluation faite par la Commission et les opinions du Conseil; les Plans d'actions nationaux pour l'emploi et le Rapport conjoint sur l'emploi 1999; les rapports d'étapes des Etats membres sur les marchés des biens, des services et de capitaux, le deuxième rapport de la Commission sur «Réforme économique: rapport sur le fonctionnement des marchés des biens et des capitaux dans la Communauté, 1999» et le rapport du CPE «Rapport annuel sur les réformes structurelles, 2000».

Les enseignements clés qui se dégagent du rapport sont les suivants.

Un environnement macro-économique amélioré

Au cours de 1999, le ralentissement d'origine externe qui avait interrompu la solide embellie de 1997-1998 a laissé place à une reprise qui va s'accélérant. Cette reprise, qui s'est étendue récemment à l'ensemble des États membres, arrive à maturité dans ceux où elle s'était manifestée le plus tôt. Pour les années à venir, il est probable que la croissance de la production sera soutenue et supérieure au taux potentiel. Grâce à une croissance plus riche en emplois, le rythme des créations de postes s'est accéléré alors que le chômage a connu un recul régulier ces deux dernières années et pourrait bientôt revenir à des niveaux qu'il n'avait plus connus depuis le début de la décennie. L'inflation a pu être contenue à un faible niveau tout au long de l'année 1999. Si les perspectives en matière d'inflation restent globalement favorables, quelques nuages apparaissent cependant à l'horizon, sous l'impact conjugué de la forte hausse des produits pétroliers et de la dépréciation de l'euro.

Un dosage sain des politiques macro-économiques

Les GOPE de 1999 soulignaient la nécessité d'appliquer dans la zone euro un dosage de politiques macro-économiques de nature à stimuler la croissance et l'emploi et, en association avec la poursuite des réformes structurelles, à lui donner un caractère durable et non inflationniste. De meilleures perspectives de croissance, le recul du chômage et une inflation faible témoignent de l'efficacité des politiques macro-économiques dans l'ensemble de la zone euro. Le dosage approprié des politiques macro-économiques a permis de limiter la profondeur et la durée du ralentissement et conforte la reprise actuelle. Dans un contexte d'inflation faible et déclinante, l'assouplissement judicieux de la politique monétaire a permis de soutenir de manière adéquate la demande intérieure et l'activité économique. Parallèlement, les gouvernements des États membres ont maintenu - et parfois renforcé - la discipline budgétaire en dépit du ralentissement économique. La croissance des salaires est, quant à elle, restée modérée. Malgré les relèvements des taux directeurs de la BCE opérés ces derniers mois, les conditions monétaires restent actuellement favorables à la croissance. Ces décisions, prises à titre préventif pour contrer un éventuel réveil des tensions inflationnistes consécutif au renforcement de l'activité dans la zone euro, augmentent les chances d'une reprise durable, soutenue et non inflationniste. Pour placer l'économie sur une trajectoire conciliant croissance durable élevée et forte création d'emplois tout en préservant la stabilité des prix, il conviendra à l'avenir de maintenir une stricte discipline budgétaire, d'encourager les partenaires sociaux à continuer à faire preuve de modération dans les négociations salariales et de mettre en oeuvre les réformes structurelles nécessaires.

Des progrès vers des finances publiques plus efficaces; une prise en compte de la soutenabilité

À l'heure où l'assainissement des situations budgétaires est progressivement en voie d'être réalisé, les aspects liés à la qualité et à la soutenabilité des finances publiques deviennent de plus en plus importants. Il conviendra donc d'accorder une priorité plus grande à des questions comme la structure des finances publiques, les distorsions économiques induites par la fiscalité et la soutenabilité à long terme.

- La plupart des États membres ont engagé une réforme de leur système fiscal. Certains États membres ont allégé la fiscalité sur le travail, d'autres ont déplacé la charge fiscale vers la fiscalité écologique et sur l'énergie et certaines réformes fiscales ont rendu le capital-risque plus attrayant. Concernant la TVA, en 1999 un accord a été conclu sur la possibilité de réduire les taux sur les services intensifs en emplois. L'ampleur et l'impact de ces divers ajustements sont toutefois souvent insuffisants. Dans la mesure où la charge fiscale globale et, en particulier, la charge fiscale sur le travail demeure à un niveau élevé dans de nombreux Etats membres, des mesures plus ambitieuses semblent nécessaires tout en respectant la nécessaire consolidation de l'assainissement fiscal. Bien que la coordination soit requise dans certains domaines, en particulier concernant la taxation de certaines catégories mobiles de revenus du capital, il ne semble pas qu'elle voit bientôt le jour.

- La soutenabilité à long terme des systèmes de retraite nécessite des réformes profondes dans la plupart des États membres. Les restructurations qui sont actuellement en cours représentent certes un premier pas dans la bonne direction, mais il faut aller plus loin pour faire face au problème lié au vieillissement de la population. La conscience de plus en plus aiguë des problèmes qui se poseront constitue effectivement un progrès considérable. De nombreux États membres ont élaboré des projets de réforme, mais ils tendent généralement à en reporter la mise en oeuvre.

Des marchés de produits bien intégrés, mais des progrès restent possibles

Grâce aux réformes structurelles mises en oeuvre au cours de la décennie écoulée, les marchés de produits de l'Union européenne sont relativement bien intégrés et de plus en plus concurrentiels. La dispersion des prix au sein de l'Union reste toutefois élevée, en particulier par comparaison avec les États-Unis, et le processus de convergence des prix s'est quelque peu ralenti par rapport au début des années 1990. Des améliorations sont donc encore possibles, en particulier dans certains secteurs des services, la construction et les marchés publics.

- Le degré de mise en oeuvre de la législation du marché unique s'est amélioré au cours de l'année écoulée. Certains États membres accumulent toutefois les retards et, dans plusieurs domaines (contrôles vétérinaires et transports), les progrès ont été lents. De même, si l'on constate des avancées réelles dans le domaine des marchés publics, des problèmes n'en demeurent pas moins comme l'on peut en juger par un certain nombre d'indicateurs, comme la non-transposition de directives, le nombre d'avis motivés et le faible montant des appels d'offres publiés au Journal officiel.

- Les politiques de concurrence nationales ont été rendues plus strictes et alignées sur la législation communautaire dans de nombreux États membres. Dans la majorité d'entre eux, les autorités nationales de concurrence disposent maintenant des compétences requises pour appliquer les articles 81 et 82 du traité sur l'Union européenne relatifs aux ententes entre entreprises et aux abus de position dominante. Plusieurs autres pays ont réalisé des progrès en ce sens. Il convient maintenant de mettre l'accent sur une plus grande transparence et sur l'amélioration des contrôles et de l'application de la législation.

- L'importance des aides d'État a quelque peu décru ces dernières années, celles-ci devenant plus générales et moins spécifiques. Globalement, leur niveau reste toutefois trop élevé. Elles doivent être réduites.

- Le cadre réglementaire a été amélioré dans plusieurs secteurs, ce qui s'est traduit par une concurrence plus vive et un meilleur rapport qualité/prix. Le secteur des télécommunications est peut-être l'exemple le plus frappant de ces progrès (même s'il y subsiste des problèmes, l'opérateur historique occupant souvent une position dominante et les organes de réglementation ne disposant pas de compétences suffisantes ou manquant de transparence). Les progrès pourraient être plus rapides dans un certain nombre de secteurs, en particulier au niveau des chemins de fer, de la distribution d'eau et des services postaux où les progrès ont été lents, ainsi que dans les secteurs du gaz et de l'électricité.

- L'amélioration de l'efficacité du secteur de la distribution est un élément essentiel pour le bon fonctionnement des marchés de produits, de façon à ce que les consommateurs se voient proposer une gamme élargie de produits à des prix plus compétitifs. Les règles d'aménagement du territoire, les limites sur les heures d'ouverture et les restrictions spécifiques pesant sur l'implantation des grandes surfaces continuent à limiter la concurrence dans ce secteur. Même si certains États membres s'efforcent de régler ces problèmes, il est clair que la plupart d'entre eux tireraient avantage d'une plus grande libéralisation dans ce domaine.

- De nombreux États membres ont adopté des programmes et des mesures visant à améliorer l'environnement réglementaire des entreprises (obstacles aux entreprises naissantes, dus par exemple à la complexité des procédures administratives, au manque de possibilités de financement ou à l'accès limité aux informations) et à alléger la fiscalité pesant sur les PME. Dans de nombreux États membres, la législation continue cependant à faire peu de cas des besoins des entreprises et doit donc être revue de manière plus approfondie.

L'innovation - une source majeure de dynamisme

Globalement, l'Union est à la traîne des États-Unis pour ce qui est de la capacité innovatrice. Tous les États membres poursuivent des politiques visant à promouvoir la R&D et l'innovation. De grandes différences subsistent cependant d'un État membre à l'autre et les efforts réalisés par l'Union pâtissent de leur fragmentation et de la compartimentation.

- Cela souligne la nécessité pour l'Union d'intensifier et d'améliorer son effort en matière de R&D et d'accroître la production et la diffusion des technologies de l'information.

- La plupart des États membres tirerait profit d'efforts en matière d'éducation et de formation, leur permettant de capturer les emplois potentiels liés à la société de l'information, qui est pour l'instant entraver par le manque de compétences. Des avantages supplémentaires proviendraient d'un support financier adéquat pour la R&D et l'innovation, d'un cadre réglementaire approprié pour le secteur de l'information et des télécommunications et davantage de concurrence sur ces marchés.

- Certains États membres se sont employés à encourager l'innovation moyennant un renforcement des liens entre les centres de recherche et les entreprises mais il manque encore un véritable « Espace européen de recherche » destiné à améliorer les activités scientifiques et technologiques de l'Union en tirant pleinement profit du potentiel élevé des Etats membres.

- R&D et innovation seraient stimulées par la mise en place d'un système de brevet plus favorable aux entreprises. Une réforme en ce sens du système de brevet européen serait souhaitable.

Marchés de capitaux - une intégration non encore pleinement réalisée, mais qui a été accélérée par l'euro

L'introduction de l'euro a eu un impact sensible sur l'ensemble des marchés financiers européens en contribuant à la création de marchés profonds, larges et liquides. Toutefois, un certain nombre d'obstacles doivent encore être levés pour que l'intégration des marchés financiers soit pleinement réalisée.

- La levée dans un certain nombre d'Etats membres de certaines restrictions quantitatives sur les investissements des investisseurs institutionnels contribue à l'approfondissement dans marchés financiers. La Commission a fait une communication sur les fonds de pension et prépare un projet de directive sur la surveillance prudentielle des fonds de pension.

- Certains États membres ont introduit dans leur législation une distinction entre les investisseurs professionnels et particuliers. Cette distinction devrait s'appliquer plus largement et plus uniformément. La Commission prépare actuellement une Communication sur ce sujet.

- Les États membres ont abordé à divers niveaux le problème du capital-risque. On constate toutefois que la disponibilité et l'allocation du capital-risque restent sous optimales. Dans ce contexte, la Commission a publié une communication formulant des propositions concrètes pour accélérer la mise en oeuvre du plan d'action sur le capital-risque.

Des progrès considérables dans les politiques de mesures actives pour l'emploi, mais des progrès modestes dans les réformes du marché du travail

Malgré la progression régulière de l'emploi ces dernières années, le chômage demeure à un niveau inacceptable et le taux de participation reste en moyenne faible dans l'Union. Comme indiqué dans le «Rapport conjoint sur l'emploi 1999», on observe désormais une orientation vers les approches préventives pour combattre le chômage de jeunes et de longue durée, en ligne avec les lignes directrices pour l'emploi. Toutefois, certains Etats membres sont plus avancés que d'autres. Bien que certaines réformes aient été engagées, les résultats des politiques visant à améliorer le fonctionnement du marché du travail ont en général été modestes, en particulier si on les compare à l'impact des réformes sur les marchés des produits et des capitaux.

- De nombreux États membres ont fait des progrès substantiels avec la mise en oeuvre, pour la lutte contre le chômage des jeunes et le chômage à long terme, d'une approche préventive qui privilégiait les mesures actives du marché du travail. Certains États membres ont également réalisé d'importantes avancées en conjuguant des stratégies actives avec une évaluation de la durée des prestations et des critères d'éligibilité. Pour les autres, cependant, de grands progrès sont encore à faire pour atteindre à la date limite de moyen terme les objectifs quantifiés concernant les mesures préventives fixées dans les lignes directrices pour l'emploi. Pour tous les Etats membres, il est important d'assurer l'efficacité de ces mesures, notamment en se concentrant sur les personnes qui ont le plus de mal à s'intégrer sur le marché du travail.

- Dans leur majorité, les États membres ont réduit ou vont réduire les impôts sur le revenu et les cotisations sociales frappant le travail, ces réductions étant généralement ciblées sur le bas de l'échelle des salaires. Ces efforts, entrepris dès le milieu des années 1990, ont permis une légère diminution de la pression fiscale directe sur le travail. Cette réduction globale de la fiscalité directe sur le travail a principalement été financée par une réorientation du prélèvement fiscal vers des impôts indirects comme la TVA ou les taxes écologiques et sur l'énergie. Ces évolutions sont les bienvenues et devront être poursuivies.

- Quelques pays ont entrepris un réexamen systématique de leurs régimes de prestations et ont commencé à engager des réformes ambitieuses, notamment concernant les critères d'éligibilité. Mis à part ces quelques pays - où les mesures prises ont contribué à une réduction importante du chômage structurel - les efforts de réforme dans le domaine des systèmes de prestations ont été très modestes et fragmentaires. Les efforts dans ce domaine doivent donc être nettement accrus.

- Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l'organisation du travail. Certains États membres ont adopté des mesures pour encourager le travail à temps partiel. Les progrès ont toutefois été moins sensibles au niveau de la flexibilité et de l'annualisation du temps de travail. Des progrès dans ce domaine sont aussi importants dans la perspective de promotion de l'égalité des sexes. De surcroît, quelques Etats membres ont fait des efforts pour faciliter la participation des femmes au marché du travail en améliorant, par exemple, le système de garde des enfants, mais des efforts restent encore à faire. Très peu a été fait pour résoudre les problèmes posés par les rigidités, qui tendent à décourager le recrutement de nouveaux salariés permanents. L'impossibilité, dans certains États membres, d'ajuster les coûts salariaux en fonction d'écarts de productivité régionaux importants témoigne de l'absence générale de flexibilité de leur marché du travail. En dehors de quelques exceptions, les partenaires sociaux n'ont pas été suffisamment actifs dans le processus de modernisation de l'organisation du travail.

Conclusion

La mise en oeuvre des GOPE 1999 est encourageante. Quasiment tous les Etats membres ont atteint ou dépassé les objectifs budgétaires pour 1999 et de nouvelles améliorations sont encore attendues dans les années à venir. La qualité et la soutenabilité des finances publiques, en particulier la réforme des impôts et des retraites, sont finalement devenues des sujets de préoccupation. Concernant les réformes économiques sur le marché des produits, les progrès ont été les plus visibles dans la mise en oeuvre de la législation concernant le marché unique et la libéralisation des marchés des télécommunications et de l'électricité. Quelques progrès, bien qu'encore insuffisants, ont été réalisés dans la maîtrise des aides publiques. En plus des réformes fiscales, l'aide au travail à temps partiel et les approches préventives pour combattre le chômage des jeunes et de longue durée ont été les domaines de progrès les plus notables concernant le marché du travail. En revanche, peu d'avancées ont été réalisées dans la mise en oeuvre et le renforcement des règles concernant les marchés publics, la libéralisation du chemin de fer, de l'eau, du gaz et de la poste, dans la déréglementation de la distribution, dans la promotion de la R&D et de l'innovation, dans le développement des marchés de capital-risque, dans la réforme des systèmes de prestations et la modernisation de l'organisation du travail. Le degré de mise en oeuvre varie d'un Etat membre à l'autre. Dans l'ensemble, il apparaît que les Etats membres qui ont suivi une stratégie globale en ligne avec les GOPE ont obtenu les meilleurs résultats en terme de performance économique.

0. Introduction

Les Grandes orientations des politiques économiques (GOPE) pour 1999 ont été les premières à être adoptées après le lancement de l'euro. Elles définissent une stratégie globale et détaillée visant à assurer une croissance forte, durable et génératrice d'emplois. Les politiques recommandées peuvent être regroupées sous trois volets principaux: politiques macro-économiques saines, actions visant à améliorer le fonctionnement des marchés du travail et réformes économiques visant à améliorer l'efficacité et la flexibilité des marchés des biens, des services et des capitaux. Les GOPE de 1999 sont aussi les premières pour lesquelles les orientations générales, applicables à tous les États membres, ont été complétées par une gamme complète de lignes directrices spécifiquement nationales, qui formulaient des priorités de politique économique pour chaque État membre en tenant compte de sa situation particulière.

Pour que cette stratégie globale fonctionne, il est primordial de veiller à sa mise en oeuvre effective moyennant un suivi approprié et régulier. Le présent rapport à un double objectif. En premier lieu, il permet de tester valablement le degré d'engagement avec lequel les États membres appliquent la stratégie commune. En second lieu, il fournit des éléments d'informations et d'analyses nécessaires pour la préparation et l'adoption de la prochaine série d'orientations. En outre, l'évaluation des réalisations faites dans le cadre des GOPE 1999 constituera une contribution essentielle à la préparation des prochaines GOPE. En effet, ce rapport, conjointement avec l'évaluation de la situation économique fournie par les prévisions de Printemps des services de la Commission, les nouvelles évolutions politiques et les défis identifiés dans les rapports récents issus des différentes procédures de coordination ainsi que la contribution de la Commission au sommet de Lisbonne ("Un agenda pour le renouveau économique et social de l'Europe") et sa communication "Objectifs stratégiques pour 2000-2005", seront à la base des formulations des GOPE 2000. Parmi les défis principaux identifiés dans les documents relatifs au sommet de Lisbonne, se trouvent le passage à une économie fondée sur la connaissance et, comme objectif central des politiques économiques et sociales, atteindre le plein emploi.

Le présent rapport rassemble et synthétise les principales conclusions des différentes procédures tout en ajoutant une évaluation globale. Il convient de souligner dès le départ que le présent rapport doit être considéré comme une évaluation d'étape s'intégrant à un processus de suivi permanent.

Sa structure reprend largement l'organisation générale des GOPE de 1999. La section 1 est consacrée à un bref aperçu de la situation économique dans l'Union. La section 2 examine le dosage des politiques macro-économiques qui a été appliqué. La section 3 s'efforce d'évaluer les progrès réalisés en matière d'assainissement et de renforcement de l'efficacité des finances publiques. La section 4 étudie l'évolution des salaires. Enfin, les sections 5 à 7 présentent les principales conclusions tirées de l'évaluation des progrès réalisés en matière de réforme structurelle, respectivement sur les marchés des produits, des capitaux et du travail.

1. La situation économique dans l'union

- Un ralentissement léger et temporaire qui cède la place à une vigoureuse reprise de la croissance

Les GOPE pour 1999 avaient été adoptées dans un contexte marqué par le net ralentissement de la croissance qui avait suivi les crises financières de 1997-1998. Au premier semestre 1999, le taux de croissance du PIB de l'Union n'avait progressé qu'à un rythme de 1,5 %, contre environ 3 % au premier semestre 1998. Les exportations avaient subi un net ralentissement et la faiblesse de la demande extérieure, conjuguée à des perspectives de croissance moins favorables, avait déclenché un important ajustement des stocks. Le rythme de croissance des investissements en équipement s'était également ralenti, bien que dans une proportion inférieure à ce qui avait été redouté à l'origine. Or, depuis le début de l'été 1999, l'Union a enregistré un renforcement progressif de l'activité économique, sur une base de plus en plus large. La croissance s'est encore sensiblement accélérée au second semestre. Dans ce nouvel environnement, le PIB s'est accru, de 2,2 % en 1999 selon les estimations (cf. graphique 1 et tableau 1).

En 1999, la demande intérieure, qui a constitué le principal moteur de la croissance économique, s'est avérée encore plus dynamique que ce qui avait été anticipé. La consommation privée a continué à croître vigoureusement sous l'impact conjugué de la forte croissance de l'emploi, de l'expansion régulière du crédit consécutive à la faiblesse des taux d'intérêt, de la modération de l'inflation et de l'envolée des marchés boursiers. L'amélioration en cours sur le marché du travail, conjuguée à l'accroissement régulier du revenu réel par tête, a propulsé la confiance des consommateurs à des niveaux historiques. L'investissement a surpris par sa bonne tenue, ce qui traduit en partie la bonne rentabilité. Les dépenses en capital ont de plus en plus été soutenues par l'amélioration des perspectives de la demande et le raffermissement de la confiance des chefs d'entreprise. La dissipation de l'impact de la crise des marchés émergents et la poursuite de la vive expansion de l'économie américaine ont permis aux exportations d'enregistrer un rebond vigoureux au second semestre. Au total, sur l'ensemble de l'année 1999, la progression des exportations a un peu moins décéléré que prévu lors des prévisions de printemps de l'année dernière.

En matière de croissance, les performances des États membres ont continué à être inégales en 1999. Les écarts enregistrés sont essentiellement le produit de trois facteurs: une exposition différente aux marchés émergents touchés par la crise; les effets retardés de l'ajustement des politiques macro-économiques dans la perspective de la phase 3 de l'UEM et des disparités dans les taux de croissance potentiels. La croissance, qui reste très vive en Irlande et au Luxembourg, s'est révélée particulièrement vigoureuse en Espagne, aux Pays-Bas, au Portugal, en Finlande et, dans une moindre mesure, en Suède. La reprise a mis du temps à se faire sentir en Allemagne et en Italie, même si le rebond de l'activité y est devenu manifeste courant 1999.

À court terme, il semble acquis que l'embellie va se renforcer. Le volet extérieur de l'économie continuera à bénéficier de la reprise de l'activité mondiale, dont le dynamisme se confirme, et des gains de compétitivité consécutifs à la dépréciation de l'euro. La demande intérieure devrait cependant rester l'élément moteur de la croissance, avec une consommation privée dopée par la confiance élevée des consommateurs, l'amélioration de la situation sur le marché du travail et la progression régulière des revenus réels par tête. L'amélioration des perspectives de la demande, la confiance croissante des chefs d'entreprise et la forte rentabilité sont autant de facteurs favorables à l'investissement. Enfin, les écarts de taux de croissance entre États membres devraient tendre à se réduire: en effet, l'impact inégal des crises sur les marchés émergents tend à se résorber et les effets retardés des différences dans les efforts d'ajustement du policy-mix consentis au cours de la phase 3 de l'UEM sont eux aussi en voie de disparition.

- Un emploi plus réactif et un chômage qui s'inscrit à la baisse

Ces dernières années, l'évolution de l'emploi dans l'Union est devenue plus encourageante, avec une croissance de plus en plus créatrice d'emplois. Malgré un tassement temporaire de la croissance du PIB - à peine plus de 2 % - tout semble indiquer que les créations nettes d'emplois sont restées de l'ordre de 1¼ %. Ce chiffre suggère que les employeurs ont considéré le ralentissement comme temporaire, mais il témoigne aussi, au-delà des influences purement conjoncturelles, de l'impact positif de plusieurs années de modération salariale et de réformes structurelles visant à améliorer à la fois l'employabilité et l'adaptabilité et à renforcer l'offre effective de travail. Cette évolution est également prometteuse pour l'avenir, lorsque la création d'emplois bénéficiera du renforcement de la croissance et d'une diffusion de ses effets vers les secteurs des services les plus intensifs en main-d'oeuvre. Cette amélioration de la situation de l'emploi s'est progressivement traduite par une baisse des taux de chômage: après avoir atteint des sommets historiques en 1997 dans de nombreux États membres, le chômage s'est progressivement tassé pour revenir à un taux de 9,2 % en 1999 dans l'Union (voir graphique 2).

En 1999, les créations d'emplois ont été particulièrement nombreuses dans les économies à croissance rapide - Irlande et Luxembourg - alors qu'elles ont été plutôt modestes en Allemagne et en Italie. Les créations d'emplois ont également été fortes en Finlande et en Espagne. Dans ce dernier pays, la décrue du chômage s'est poursuivie à un rythme rapide; quant au Luxembourg, il continue à afficher le plus faible taux de chômage de l'Union.

- Absence de tensions inflationnistes

En 1999, l'économie de l'Union a continué à se caractériser par une forte stabilité des prix. L'inflation (mesurée par l'indice harmonisé des prix à la consommation, IHPC) a atteint un creux de 1 % au début de 1999. Depuis lors, elle est remontée à 1,8 % (janvier) en raison de la vive remontée des prix de l'énergie et des matières premières, le pétrole en particulier, et de l'affaiblissement de l'euro. La composante énergie a directement ajouté 0,9 point au chiffre d'inflation pour janvier. On observe en revanche que la demande intérieure et les conditions de l'offre ont évolué dans un sens modérant l'inflation sous-jacente dans l'économie de l'Union. Les hausses de salaires sont restées modérées et la déréglementation et l'ouverture à la concurrence dans les réseaux d'utilité publique (télécommunications et électricité, notamment) ont exercé une pression à la baisse sur les prix. Dans ce contexte, l'inflation sous-jacente (c'est-à-dire excluant les prix de l'énergie et les produits alimentaires) a reflué à un niveau record d'environ 1 % en 1999 (voir graphique 3 et tableau 2).

L'année 1999 s'est également caractérisée par un élargissement des écarts d'inflation entre les États membres. En début d'année, l'inflation est tombée à des niveaux extrêmement faibles dans certains pays (Allemagne, France, Autriche) alors qu'elle s'accélérait dans d'autres (Espagne, Irlande, Pays-Bas, Portugal). Depuis lors, cette dispersion des taux d'inflation tend progressivement à se réduire. Ces écarts traduisaient, dans une large mesure, des différences structurelles et des écarts de conjoncture dans la zone euro. Dans des pays comme l'Espagne et l'Irlande, ils témoignaient de l'existence de risques de surchauffe réclamant un ajustement sous forme d'une politique de maîtrise de la demande.

En ce qui concerne les tendances futures, dans un environnement qui a été marqué, ces derniers mois, par la hausse continue des prix pétroliers et la dégradation de la valeur externe de l'euro, les perspectives en matière d'inflation sont devenues quelque peu incertaines et moins rassurantes. Pour la zone euro, il ne peut être exclu que le chiffre global pour l'inflation dépasse légèrement (quoique temporairement) le seuil des 2 % au début de 2000. L'évolution future des prix dépendra, dans une large mesure, de la manière dont la dépréciation de l'euro se répercutera sur les prix des importations et les prix à la consommation, ainsi que de l'évolution des salaires.

2. Des politiques macro-économiques orientées vers la croissance et la stabilité

2.1 Le dosage des politiques macro-économiques dans la zone euro

Dans les GOPE de 1999, il était recommandé aux États membres d'adopter un dosage des politiques macro-économiques propre à favoriser la croissance, l'emploi et la stabilité; d'une politique monétaire visant à maintenir la stabilité des prix, conformément au traité; des efforts soutenus pour ramener, avec certitude, les budgets à une situation proche de l'équilibre ou excédentaire sur le moyen terme, une évolution des salaires compatibles avec la stabilité des prix et la création d'emplois et un engagement des États membres à persévérer dans la mise en oeuvre de réformes économiques.

Avec le lancement réussi de l'euro, 1999 est la première année à tester en pratique la gestion macro-économique dans la zone de la monnaie unique. Les résultats sont positifs.

En 1999, les conditions monétaires prévalant dans la zone euro ont généralement été favorables à la croissance, dans un contexte de ralentissement économique et de maintien de la stabilité des prix. En avril 1999, jugeant les risques d'inflation très faibles, la BCE a abaissé son taux directeur de 50 points de base - à 2,5 % - puis laissé ses taux inchangés jusqu'en novembre. La baisse du taux du marché monétaire consécutive à la décision de la BCE s'est accompagnée d'une nette dépréciation du taux de change effectif nominal de l'euro. Cet assouplissement implicite des conditions monétaires a été compensé, dans une certaine mesure, par la hausse substantielle des taux des obligations de la zone euro qui, malgré l'absence de tensions inflationnistes internes, ont été tirés vers le haut par l'évolution aux États-Unis (voir graphiques 4 et 5).

Au mois de novembre, tenant compte de l'amélioration des perspectives de croissance dans la zone euro, des prévisions de plus forte utilisation des capacités et du resserrement des marchés du travail, la BCE a considéré que les risques d'inflation étaient devenus plus sensibles et a annulé sa baisse précédente. Au début de février, elle a encore augmenté ses taux directeurs de 25 points de base.

La conduite de la politique monétaire a été facilitée par la détermination avec laquelle les gouvernements des États membres se sont efforcés d'atteindre leurs objectifs budgétaires pour 1999, en dépit d'une croissance qui s'est, en moyenne, révélée inférieure à celle prévue au moment de l'élaboration des programmes. Quasiment tous les États membres de la zone euro ont en fait atteint, voire dépassé, les objectifs qu'ils s'étaient fixé. Plusieurs facteurs ont contribué à cette évolution positive, notamment une nouvelle baisse du service de la dette (voir section 3). De ce fait, le besoin net de financement des administrations publiques dans la zone euro est tombé à environ 1¼ % en 1999. Pour la même année, on observe également une amélioration notable - ¾ % du PIB - du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles dans la zone euro. En revanche, le solde primaire corrigé des variations conjoncturelles s'est très légèrement amélioré de ¼ de point de PIB à 3½ % du PIB. Les résultats de 1999 permettent aussi de penser que le nombre d'États membres ayant atteint une position budgétaire sous-jacente saine et conforme au pacte de stabilité et de croissance est plus important que ce qui avait été prévu.

En 1999, les évolutions salariales dans la zone euro sont restées compatibles avec l'objectif de stabilité des prix. En moyenne, les augmentations salariales ont été modérées, avec une hausse de la rémunération nominale par travailleur d'environ 2¼ %. Après prise en compte de la hausse de la productivité, cela correspond à une hausse des coûts salariaux unitaires d'approximativement 1¼ %, ce qui ne suscite pas d'inquiétude au niveau de l'inflation. De plus, l'évolution des salaires réels est grosso modo conforme à celle de la productivité du travail, ce qui assure le maintien du rendement des investissements à un niveau qui devrait favoriser l'investissement, la croissance et la création d'emplois au fur et à mesure que la demande se renforcera (voir également section 4).

Au total, la conduite judicieuse de la politique monétaire, le maintien des orientations des politiques budgétaires et la modération des évolutions salariales sont autant de facteurs qui ont contribué à un dosage de politique économique approprié eu égard à la situation économique du moment. Du point de vue de la gestion macro-économique, l'économie de la zone euro a donc passé sa première épreuve avec succès. De plus, la poursuite des actions visant à accroître la vitalité et la réactivité de l'économie dans le cadre d'un processus de réforme structurelle à l'échelle communautaire a raffermi la confiance des agents économiques et, de ce fait, contribué à soutenir l'activité (voir sections 5 à 7).

2.2 Le dosage des politiques macro-économiques dans les États membres extérieurs à la zone euro

Tout en notant que les États membres ne participant pas à la zone euro conservent des compétences nationales en matière de politique monétaire et de politique de change, les GOPE de 1999 leur recommandaient de continuer d'appliquer des politiques macro-économiques orientées vers la stabilité. Pour les deux États membres participant au MCE II, il s'agissait principalement de maintenir des politiques monétaires et budgétaires saines afin de respecter les engagements pris en matière de taux de change. Pour les deux États membres qui poursuivent un objectif direct en matière d'inflation, il y avait lieu de veiller à ce que la conduite des politiques monétaires et budgétaires soit compatible avec la réalisation de cet objectif, en créant ainsi les conditions nécessaires à la stabilité des taux de change.

Le Danemark est relativement avancé dans le cycle économique: on observe une certaine résurgence de l'inflation et le marché du travail s'est tendu. La banque centrale danoise est fermement décidée à maintenir la couronne dans la mince bande de fluctuation du MCE II: depuis l'entrée en vigueur du mécanisme, le taux de change est resté très stable, à un niveau légèrement supérieur au taux central, grâce à l'action de la banque centrale qui a calqué ses taux directeurs sur ceux de l'euro (voir graphique 6). Pour assurer les bases d'une croissance durable tout en respectant l'engagement d'un taux de change fixe par rapport à l'euro, des mesures budgétaires visant à modérer la demande intérieure, s'inscrivant dans la lignée du paquet « de Pentecôte » de 1998, ont été adoptées en 1999. Même si ces mesures ont temporairement ralenti la croissance, elles devraient contribuer à stopper l'effritement de la compétitivité, notamment par rapport aux pays de la zone euro. De plus, les mesures discrétionnaires adoptées ont encore amélioré la situation des finances publiques: celles-ci affichent aujourd'hui un solde excédentaire et font mieux que respecter les exigences du pacte de stabilité et de croissance.

En 1999, la Grèce a avancé dans son processus de rattrapage en termes réels tout en réalisant de nouveaux progrès au niveau de la convergence en termes nominaux. L'écart d'inflation avec la zone euro s'est considérablement réduit et les taux d'intérêt directeurs ont pu être progressivement abaissés vers la fin de l'année, alors même que la drachme restait au-dessus de son taux central dans le MCE II, à l'intérieur de la marge de fluctuation de 15 %. Dans un contexte de résorption de l'écart de production, la politique budgétaire qui a été suivie a permis de réduire encore le déficit, ce qui suppose également une amélioration de la position sous-jacente. Prenant acte des progrès observés dès 1998, le Conseil Ecofin, sur recommandation de la Commission, a abrogé la décision relative à l'existence d'un déficit excessif en novembre dernier. En janvier, le taux central drachme/euro a été réévalué de 3,5 %, ce qui devrait contribuer à soutenir les autorités dans leurs efforts pour garder l'économie sur une trajectoire conciliant croissance durable et stabilité des prix.

En 1999, la Suède a bénéficié d'une reprise vigoureuse et à base large: l'économie semble être entrée dans un cercle vertueux et tous les fondamentaux sont sains. L'inflation (mesurée par l'IHPC) y est parmi les plus faibles de l'Union, la balance courante affiche un excédent et les finances publiques y sont dans une bien meilleure situation qu'il y a seulement quelques années. Cela a permis d'assouplir les orientations de la politique budgétaire en 1999. L'excédent reste conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance et les allégements d'impôts sont les bienvenus compte tenu du poids élevé de la fiscalité dans le pays. Néanmoins, il conviendra de prendre quelques précautions en cas d'adoption d'une politique budgétaire procyclique: l'écart de production est sur le point d'être résorbé et devrait devenir positif dans les années à venir. Cela est d'autant plus nécessaire que la nouvelle législation, entrée en vigueur en 1999, confirme que le maintien de la stabilité des prix doit être une des priorités de la banque centrale suédoise. Celle-ci a défini un objectif d'inflation explicite de 2 %, avec un intervalle de tolérance de ± 1 point. L'inflation reste faible, mais elle tend imperceptiblement à se réveiller et les taux à court terme ont déjà été revus à la hausse ces derniers mois.

L'économie du Royaume-Uni a été relativement épargnée par les crises sur les marchés émergents et la croissance a retrouvé son dynamisme au cours de 1999. Après les améliorations décisives apportées dans les années précédentes, la politique budgétaire a adopté un cours plus stable tout en continuant à réaliser des progrès, ce qui a permis de dégager un excédent budgétaire proche de 1 % du PIB en 1999. Ces évolutions favorables reflètent la détermination du gouvernement à conduire une politique budgétaire compatible avec le maintien de la stabilité macro-économique. L'inflation est restée sous contrôle et, mesurée par l'IHPC, elle est même tombée en dessous de la moyenne de la zone euro au second semestre de l'année. Il existe toutefois des risques de réveil de l'inflation car l'économie fonctionne pratiquement à pleine capacité. En septembre 1999, le comité de la politique monétaire de la banque d'Angleterre a mis un terme à une période de baisse régulière des taux directeurs. Cette décision, comme celles qui l'ont suivie, visent à assurer que l'objectif d'inflation de 2,5 % (mesurée par l'indice des prix de détail excluant les paiements d'intérêt sur prêts hypothécaires) continuera à être respecté.

3. Des finances publiques saines et efficaces

En 1999, les politiques budgétaires dans l'Union ont été conduites pour la première fois dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Les GOPE pour 1999 recommandaient aux États membres (i) d'atteindre une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire au plus tard à la fin de 2002, conformément aux programmes de stabilité et de convergence; (ii) de respecter scrupuleusement leurs objectifs budgétaires pour 1999et (iii) d'améliorer simultanément la qualité et la soutenabilité des finances publiques (voir encadré 1 pour les recommandations par pays). La partie qui suit passe d'abord en revue les évolutions en 1999 et examine ensuite les perspectives à court terme et les programmes à moyen terme tels qu'ils ont été présentés dans les récentes actualisations des programmes de stabilité et de convergence.

3.1 Des objectifs budgétaires pour 1999 respectés malgré le tassement de la croissance

Au second semestre 1998, lorsque les États membres ont élaboré leurs projets de budget pour 1999, la profondeur du ralentissement de l'activité qui commençait déjà à affecter de nombreux pays de l'Union n'était pas encore mesurable. Globalement, il en était de même au moment de l'élaboration de la première série de programmes de stabilité et de convergence, eux-mêmes fondés le plus souvent sur les projets de budget (voir tableau 3 et 5). Dans environ la moitié des États membres, la croissance du PIB s'est en fait avérée inférieure aux projections contenues dans les programmes. Le ralentissement a été particulièrement sensible en Allemagne, en Italie et en Autriche, alors qu'en Belgique, en Grèce, et en Espagne la croissance était pratiquement conforme aux prévisions initiales. Dans d'autres pays, en revanche, la croissance a été supérieure aux prévisions, en particulier en France, en Irlande, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni.

Quelles qu'aient été les performances en matière de croissance, on constate toutefois que les objectifs budgétaires pour 1999 ont en général été respectés, voire dépassés. Sept des quinze États membres ont dégagé un excédent budgétaire. Dans le groupe des pays excédentaires, on trouve les pays scandinaves, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Quatre autres pays ont affiché un déficit compris entre 1 et 1,5 % du PIB. Quant au déficit en France, en Italie, en Autriche et au Portugal il est resté proche ou supérieur à 2 % du PIB (voir tableau 3). La dette publique s'est, elle aussi, réduite plus vite que prévu.

Dans certains des États membres où la croissance a été supérieure aux prévisions, les objectifs budgétaires initiaux ont eux aussi été dépassés. À ce niveau, les résultats les plus notables ont été obtenus par les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni. Les performances budgétaires des pays ayant subi un ralentissement marqué sont peut-être encore plus remarquables. C'est particulièrement le cas pour l'Allemagne, où le solde budgétaire s'est avéré nettement meilleur que les objectifs initiaux. En Italie, où l'objectif de déficit avait été relevé au cours de l'année au vu du ralentissement de l'activité, le déficit effectif s'est révélé légèrement meilleure que le 2 % du PIB initial. Seules l'Irlande et l'Autriche n'ont pas été en mesure de respecter les objectifs budgétaires pour 1999.

Plusieurs facteurs contribuent à expliquer ces résultats budgétaires 1999 meilleurs que prévu, même s'il est parfois difficile de les quantifier de manière précise. Les facteurs principaux sont: [2] les résultats budgétaires de 1998, meilleurs que prévu, qui ont permis de bénéficier d'une position de départ plus favorable; les efforts soutenus qui ont été consentis pour contrôler strictement les dépenses; l'abondance inattendue des recettes fiscales, qui s'explique par une croissance tirée par la demande intérieure qui a favorisé les rentrées fiscales; enfin, la tendance des États membres à assortir leurs objectifs budgétaires de réserves pour imprévus, ce qui semble notamment avoir été le cas pour les paiements d'intérêts. Globalement, le déficit public pour l'ensemble de l'Union est passé à ¾ % du PIB en 1999, avec une position sous-jacente qui s'est également améliorée (voir tableau 4).

[2] Le passage du système comptable du SEC 79 au SEC 95 a aussi joué un rôle (les cibles ont été exprimées en SEC 79 tandis que les résultats sont en SEC 95). Le passage au SEC 95 a eu dans l'ensemble un faible impact sur les chiffres des finances publiques 1999 mais a été notable au Portugal et en Suède.

La plupart des évolutions favorables des soldes budgétaires en 1999 peuvent être attribuées à une hausse du ratio recettes/PIB. Si le ratio dépenses totales/PIB a très légèrement décru, cela est entièrement dû à une baisse des paiements d'intérêts qui a compensé l'augmentation des dépenses primaires. La détérioration du ratio investissements publics/PIB a, quant à elle, été stoppée: ce dernier ratio s'est en fait légèrement amélioré, passant à 2,3 % pour l'Union dans son ensemble, tout en restant encore bien au-dessous des niveaux atteint au début des années 1990 (voir graphique 7). Resté étal dans la plupart des pays, le ratio d'investissement a cependant progressé sensiblement en Irlande et en Italie. De plus, de nombreux Etats membres ont entrepris des efforts en vue d'augmenter l'investissement en capital humain.

En revanche, l'augmentation des ratios prélèvement fiscal/PIB et dépenses primaires/PIB doit probablement être considérée comme un aspect moins positif du processus global d'ajustement budgétaire en 1999. En effet, il est généralement reconnu qu'une stratégie d'assainissement budgétaire de bonne qualité doit reposer en priorité sur la maîtrise des dépenses, ce qui permet ensuite d'alléger la charge fiscale. Il convient toutefois de noter que les réformes fiscales en cours dans les États membres prévoient souvent une baisse des taux d'imposition conjuguée à un élargissement des assiettes. À court terme, le temps que les agents économiques s'adaptent, cela pourrait causer des fluctuations dans les rentrées fiscales. De plus, dans la mesure où le recouvrement des impôts a été rendu plus efficace (ce qui est parfois un préalable à l'abaissement des taux) cela devrait également générer une hausse des recettes fiscales. Si l'on examine maintenant le volet dépenses, on peut observer, au-delà de la légère hausse du ratio d'investissement, que le fonctionnement des stabilisateurs automatiques a également contribué à l'accroissement des dépenses. En fait, sur la base des programmes budgétaires à moyen terme qui ont été présentés, il est probable que les ratios recettes/PIB et dépenses primaires/PIB ont tous deux atteint leur sommet en 1999.

3.2 Les plans budgétaires pour 2000 et au-delà

Si l'on considère les perspectives à court terme pour les finances publiques en 2000, il apparaît que les plans actuels de la majorité des États membres ne prévoient pas d'efforts de consolidation majeurs. Sur la base des projections budgétaires présentées jusqu'à présent pour 2000, on constate néanmoins qu'en moyenne, les soldes budgétaires vont continuer à s'améliorer quelque peu pour des motifs liés à la conjoncture et à la réduction des paiements d'intérêts. Si les États membres se contentent d'atteindre leurs objectifs nominaux - sans plus - il est probable que les soldes primaires corrigés de la conjoncture vont se détériorer légèrement. Même si ces objectifs ne sont pas très ambitieux, la plupart des budgets sont établis sur des hypothèses économiques délibérément prudentes. En conséquences, il y a fort à parier que, vu les bonnes perspectives économiques pour 2000, les cibles de cette année seront dépassées.

Depuis septembre dernier, tous les États membres sauf un ont présenté l'actualisation de leurs programmes de stabilité et de convergence. Seule l'Autriche n'a pas encore soumis de mise à jour, en raison du retard pris par la mise en place du nouveau gouvernement et l'absence de budget pour 2000 qui en découle. Le nouveau gouvernement autrichien devrait présenter la mise à jour avant la fin mars.

La mise à jour des programmes correspondent, ou même améliorent, les cibles moyennes des programmes initiaux, en utilisant le plus souvent l'année supplémentaire pour améliorer encore la réduction du déficit (voir Tableau 5). Ces mises à jour indiquent que les 14 membres répondent, soit dès maintenant, soit répondront au plus tard en 2002, à l'obligation d'atteindre la position de référence minimale permettant de laisser jouer les stabilisateurs automatiques sans risquer de dépasser la limite des 3 % du PIB. D'ici 2002 ou 2003, huit Etats membres visent un excédent budgétaire, tandis que cinq s'attendent à un déficit inférieur à ½ % de PIB.

Ces mises à jours partent d'une hypothèse prudente concernant la croissance et les taux d'intérêt. Pour être en accord avec les GOPE 1999, on pourrait attendre des Etats membres qu'ils accélérassent le processus d'ajustement et de réduction du ratio de dette encore élevé si les bonnes perspectives économiques se matérialisaient effectivement. Une stratégie plus ambitieuse aurait été plus adaptée dans les Etats membres pour lesquels les marges de sécurité avaient été réclamées et dans ceux dont la dette reste un sujet de préoccupation. Un élément à prendre en compte dans le contexte actuel est la situation conjoncturelle; dans les pays dans lesquels l'activité est restée soutenue et où la reprise arrive à maturité, un ajustement plus important et anticipé diminuerait le risque de surchauffe.

La composition des efforts d'assainissement budgétaire qui ont été programmés, telle qu'elle ressort des actualisations présentées, semble globalement être favorable, dans la mesure où il est prévu que les ratios recettes totales/PIB et dépenses totales/PIB se stabilisent et commencent à décroître sur le moyen terme (tout en restant néanmoins à des niveaux historiquement élevés). En ce qui concerne les dépenses, l'investissement des administrations publiques devrait rester constant. De plus, de nombreux États membres ont adopté, explicitement ou non, une stratégie budgétaire axée sur le contrôle des dépenses primaires afin de constituer une marge permettant d'alléger la pression fiscale.

Les ratios dette publique/PIB poursuivent leur mouvement de baisse vers des niveaux plus soutenables. Dans tous les États membres ayant déjà présenté leurs actualisations, les projections pour ce ratio sont inférieures à celles des programmes de l'année dernière. En fait, la plupart des États membres seront déjà parvenus en 2001 à des ratios de la dette inférieurs au seuil de 60 % du PIB. Les derniers pays fortement endettés, à savoir la Belgique, la Grèce et l'Italie, poursuivent leurs efforts de réduction de la dette et approcheront du niveau de 100 % du PIB en 2002-2003 (voir tableau 6).

3.3 Qualité et soutenabilité des finances publiques

- Réforme des retraites

Compte tenu des conséquences à très long terme des modifications des systèmes de retraite et de santé, il est primordial de veiller à ce que les réformes soient bien pensées et jouissent d'un large consensus dans la société. Il ne serait donc pas approprié d'évaluer la mise en oeuvre des GOPE sur la seule base des mesures prises sur une année donnée, sans avoir pris en compte les propositions de réformes et les consultations en cours avec les partenaires sociaux.

D'un État membre à l'autre, les régimes publics de retraite offrent une grande diversité et les processus de réforme en sont à des stades différents selon les pays. Il n'en est pas moins évident que le problème de leur soutenabilité budgétaire à long terme, en particulier pour les régimes publics, fait partie des priorités politiques dans la plupart des États membres(voir encadré 2). Globalement, on peut distinguer un certain nombre de tendances communes dans les réformes en cours: (i) des mesures ont été prises pour retarder l'âge du départ en retraite et accroître le taux de participation parmi les plus âgés; (ii) des efforts sont consentis pour instaurer un meilleur équilibre entre cotisations et dépenses; (iii) on observe une tendance à renforcer le financement des retraites servies par les régimes publics et (iv) un meilleur équilibre des régimes de retraite est recherché moyennant le renforcement des deuxième et troisième piliers capitalisés.

Dans plusieurs pays, des mesures concrètes ont été prises ou des réformes déjà adoptées sont entrées en application, en particulier au Danemark, en Irlande, aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède et au Royaume-Uni. En Allemagne, un accord a été conclu pour réduire les taux de cotisation des employeurs et des salariés, réduction qui sera financée par une hausse des taxes sur l'énergie.

L'an 2000 pourrait faire date dans la réforme des régimes publics de retraite en Europe, plusieurs pays (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France et Portugal) projetant d'introduire des réformes importantes. De nouvelles réformes du régime public de retraites seraient également envisagées - elles sont à tous égards souhaitables - en Italie et en Autriche. Il est vital que ces réformes s'attaquent sérieusement au problème de la soutenabilité à long terme des régimes publics de retraite, en tenant compte de la nécessité de rendre ces dernières plus favorables à l'emploi et à même d'assurer une juste redistribution inter et intra-générationnelle.

Dans plusieurs États membres, les réformes engagées au niveau des régimes publics de retraite ont été suspendues par les nouveaux gouvernements issus d'élections. Cela a été le cas, ces dernières années, en Allemagne et en France. Même s'il est important que les gouvernements obtiennent un large consensus de la société sur la réforme des retraites, il est souhaitable que les décisions difficiles ne soient pas indéfiniment reportées. L'opportunité de trouver une solution au défi du financement des retraites est courte, puisque la génération du baby-boom partira en retraite aux alentours de 2010.

Globalement, les recommandations des GOPE concernant la soutenabilité ont été prises en compte, même si de nombreux États membres sont dans une phase de consultation. En l'an 2000, toutefois, les résultats des États membres devront être jugés sur la base des actions concrètes issues de ces propositions et consultations.

En 1999, le comité de politique économique (CPE) a créé un groupe de travail chargé de fournir des estimations comparables des conséquences budgétaires à long terme du vieillissement de la population. Ces travaux devraient être achevés en 2000. Pour une meilleure définition des politiques au niveau de l'Union, il est essentiel de disposer d'estimations cohérentes et comparables. De plus, si l'accent a jusqu'à présent principalement été mis sur les retraites, il conviendra d'accorder une plus grande place, dans les travaux futurs, à l'impact du vieillissement de la population sur les dépenses de santé publique et les recettes fiscales. Le travail du CPE fournira une contribution essentielle au groupe de travail de haut niveau mis en place par la présidence portugaise, qui examinera la soutenabilité à long terme des systèmes protection sociale et notamment de retraite.

- Réforme fiscale

Réduction de la charge fiscale globale

La majorité des États membres ont mis en oeuvre ou programmé des réformes fiscales qui affecteront le niveau des cotisations de sécurité sociale, l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés et, dans une bien moindre mesure, la fiscalité indirecte (voir encadré 3). Ces réformes, que ce soit pour des raisons liées à leur couverture ou à leur degré d'ambition, semblent n'avoir eu pour l'instant qu'un impact limité sur les recettes publiques dans la plupart des cas. Toutefois, sur la période 2000-2003, la charge fiscale globale (mesurée comme le rapport entre les recettes publiques totales par le PIB) devrait se réduire dans la plupart des Etats membres, notamment au Danemark, en Allemagne, en France, en Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Finlande et en Suède.

Réduction du coin fiscal sur le travail et les bas salaires et déplacement de la charge fiscale

Une majorité des États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Finlande et Royaume-Uni) a pris des mesures visant à réduire les coûts non salariaux du travail. Ces mesures sont généralement ciblées sur les bas salaires (Belgique, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) et visent également à renforcer les incitations à conclure de nouveaux contrats de travail à durée indéterminée (Grèce, Espagne et Italie). De plus, un certain nombre d'États membres procèdent à une réforme de l'impôt sur le revenu en vue de réduire la charge fiscale totale pesant sur les revenus du travail. En Allemagne, en Espagne, en Irlande, aux Pays-Bas, en Finlande et en Suède, des réductions générales des taux marginaux et nominaux sont projetées ou ont été appliquées. Des réformes ciblées (Danemark, Grèce, Italie, Autriche et Royaume-Uni), conjuguant des allégements de la charge fiscale sur les revenus les plus modestes et un relèvement des seuils d'exonération, visent à rendre le travail plus "rémunérateur". Au Royaume-Uni (dans le cadre du programme appelé "welfare to work"), le revenu garanti minimum (Working Families Tax Credit) a également été relevé.

Ces réformes des impôts sur le revenu semblent induire une légère baisse de la charge fiscale directement supportée par le travail. [3] La réduction des coûts non salariaux du travail ne s'est pour l'instant amorcée que de manière modérée (voir tableau 7). [4] Globalement, la réduction des cotisations de sécurité sociale ne pourrait avoir qu'un effet négligeable sur les coûts non salariaux du travail [5]. Cela n'est pas surprenant car la majorité des mesures sont très ciblées (nouveaux emplois, bas de l'échelle salariale) et n'affecteront qu'une faible fraction de la base d'imposition.

[3] La charge fiscale directe comprend les cotisations de sécurité sociale, plus les taxes s'appliquant à la masse salariale et à la main-d'oeuvre et la partie de l'impôt sur le revenu prélevée sur les revenus du travail. Elle est généralement exprimée en pourcentage des salaires bruts.

[4] Le tableau 7 présente également le taux de taxation effectif du travail. Tout en étant largement similaire au taux implicite publié par Eurostat, il présente quelques différences méthodologiques. Fondé essentiellement sur des données macro-économiques, il peut être actualisé avec les prévisions des services de la Commission, permettant ainsi une évaluation se fondant sur l'information la plus récente.

[5] Exprimés par le ratio cotisations de sécurité sociale plus taxes sur la masse salariale et la main-d'oeuvre/salaires bruts.

Les réformes portant sur la fiscalité indirecte sont plutôt limitées. Seuls le Danemark, l'Allemagne, la France, la Finlande et le Royaume-Uni ont augmenté les taxes écologiques et sur l'énergie. Dans certains cas, ces hausses ont visé à redistribuer la charge fiscale d'une manière moins défavorable au travail. En Allemagne et au Royaume-Uni, les recettes supplémentaires sont censées servir à financer une réduction des coûts non salariaux du travail. En France, les taxes écologiques contribueront à financer l'impact budgétaire de la réduction du temps de travail. En outre, neuf pays membres (Belgique, Grèce, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni uniquement pour l'île de Man) envisagent d'appliquer un taux de TVA réduit aux services intensifs en travail en vue de stimuler la demande de travail dans ces secteurs.

Amélioration de l'efficacité des systèmes fiscaux

Bien que la volonté de rendre les régimes fiscaux plus favorables à l'emploi semble être un des objectifs majeurs des politiques fiscales des États membres, certaines de ces politiques sont également dictées par le souci d'améliorer l'efficacité de ces systèmes. Dans certains pays, la réforme de l'impôt sur le revenu a pris la forme d'une réduction générale des taux marginaux d'imposition. En outre, les réductions d'impôt ciblées permettront de réduire certains effets de distorsion de l'impôt, comme la formation de "trappes à chômage". Cependant, un certain nombre de cas d'évasion et de fraudes fiscales laissent penser qu'il y a lieu de consentir des efforts supplémentaires pour améliorer l'efficacité de la gestion et du recouvrement de l'impôt. De plus, des mesures comme la réduction des impôts sur les bas salaires ou la hausse du seuil d'exonération peuvent induire des effets de seuil et accroître la progressivité de l'impôt pour les personnes dont les revenus sont inférieurs au revenu médian.

Les réformes portant sur la fiscalité des revenus du capital et sur l'impôt des sociétés ne semblent pas avoir été dictées par un souci d'éviter les risques potentiels de concurrence fiscale. Elles visent en fait à améliorer le fonctionnement des marchés des capitaux (Danemark, Allemagne, France et Italie) et à créer des incitations pour le capital risque et les actifs incorporels (Grèce, Espagne, France, Irlande et Italie). En Allemagne et en Finlande, les réformes sont d'ordre plus général. Dans le premier pays, les taux de l'impôt sur les sociétés seront réduits, alors qu'en Finlande ils seront augmentés d'un point.

En ce qui concerne les revenus du capital pris globalement, les niveaux actuels et l'évolution des taux d'imposition effectifs sur le capital semblent confirmer l'opinion selon laquelle les réformes de l'impôt sur les sociétés et des autres impôts sur le capital n'introduisent pas de changements fondamentaux dans la charge fiscale pesant sur le capital [6]. Il semblerait plutôt que les réformes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, qui frappe également les revenus du capital, tendraient à réduire la charge fiscale, aussi bien sur les revenus du travail que sur ceux du capital. Il en résulterait une baisse du taux d'imposition effectif sur les revenus du capital sur la période 2000-2001.

[6] L'imposition effective du capital comprend les impôts personnels sur les revenus du capital et les impôts fonciers et sur les sociétés, exprimée en points de pourcentage de l'excédent d'exploitation.

Harmonisation de la TVA et d'autres taxes indirectes

La fiscalité indirecte est le domaine dans lequel l'Union a le plus progressé par le passé. Des progrès supplémentaires restent toutefois nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du marché unique. Au niveau des taux légaux et effectifs de TVA, d'importants écarts continuent à subsister d'un État membre à l'autre, sans parler des différences en matière d'exonérations ou de traitement spécial des opérations sur biens et services. En outre, l'évolution de la technologie modifie la nature des impôts à la consommation. Le commerce électronique pourrait avoir un impact majeur sur le fonctionnement des systèmes fiscaux, tout particulièrement dans l'Union où la fiscalité indirecte représente un tiers des recettes publiques. Les transactions électroniques rendent la base d'imposition (consommation finale) extrêmement mobile et le système TVA est donc potentiellement exposé à un risque d'évasion fiscale. Elles peuvent aussi changer radicalement les concepts de base de la gestion et du recouvrement de l'impôt. Ces nouveaux défis exigent de renouveler et d'intensifier les efforts de coordination dans le domaine de la TVA et d'autres impôts indirects. [7]

[7] Faisant suite à une proposition de la Commission de novembre 1998 de directive sur certains aspects juridiques du commerce électronique dans le marché intérieur, le Conseil est parvenu à une position commune en décembre 1999.

Poursuivre la coordination fiscale et éviter une concurrence fiscale dommageable

La concurrence fiscale a des implications positives importantes: c'est un moyen de faire du bien aux citoyens, de faire pression pour des baisses de dépenses publiques et de s'assurer que la politique fiscale prend en compte la compétitivité globale de l'Union européenne. En même temps, toutefois, l'érosion de certaines assiettes fiscales due à la concurrence fiscale non encadrées sur les activités mobiles représente une menace sur les recettes des Etats membres et pourrait conduire à déplacer la charge fiscale vers des assiettes moins mouvantes tel le travail. Une telle concurrence dommageable fait du tord au principe même du marché unique, qui consiste en une situation équitable pour tout le monde en termes de concurrence loyale entre entreprises.

Le train de mesures destiné à combattre la concurrence fiscale dommageable, comprenant le Code de conduite sur la taxation des entreprises, est fondé sur le principe que la coordination (plutôt que l'harmonisation) de la politique de la fiscalité directe est nécessaire. Il donne un moyen pour développer des solutions coordonnées à des problèmes que les Etats membres ne peuvent résoudre individuellement. Dans cette perspective, il conviendra de progresser à la fois au niveau du code de conduite et d'intensifier les efforts de coordination entre les Etats membres, notamment au niveau de la fiscalité pesant sur certaines catégories mobiles de revenus du capital. [8]

[8] Même si les GOPE 1999 indiquaient que le Conseil attendait les résultats des discussions ayant lieu sur la fiscalité des intérêts en ligne avec les conclusions du Conseil européen de Vienne de décembre 1998, aucun accord n'est encore intervenu.

4. Une évolution appropriée des salaires

Les GOPE de 1999 indiquaient que: (i) les hausses de salaires nominales doivent être compatibles avec la stabilité des prix; (ii) le rapport entre les hausses des salaires réels et l'accroissement de la productivité du travail devrait tenir compte de la nécessité d'accroître, le cas échéant, et par la suite de maintenir la rentabilité des investissements; (iii) les accords salariaux devraient mieux tenir compte des écarts de productivité qui existent selon les qualifications, les aptitudes et les zones géographiques; et (iv) il convient d'éviter tout effet d'imitation salariale et les différences de productivité entre les États membres doivent continuer à se refléter dans les différences de coût du travail.

La rémunération nominale par salarié, c'est-à-dire incluant les cotisations de sécurité sociale patronales, a augmenté de près de 3 % dans l'UE en 1999, poursuivant ainsi la tendance observée ces dernières années [9]. La hausse des coûts salariaux unitaires nominaux s'est accélérée, passant à 2 % environ, ce qui est imputable en partie à un recul d'ordre conjoncturel de la productivité du travail (voir tableau 8). Cette situation est parfaitement compatible avec la stabilité des prix, mais pourrait être porteuse de risques d'inflation si d'autres facteurs venaient exercer des tensions supplémentaires sur les prix. Les coûts salariaux unitaires ont augmenté à des taux proches ou au-dessus de 3 % dans certains des États membres avancés dans le cycle, tels que le Danemark et l'Irlande. Au Portugal, le rythme de hausse des coûts salariaux unitaires s'est accéléré à 4 % et a continué de dépasser 4 % au Royaume-Uni. De tels rythmes de hausse, s'ils devaient se poursuivre, risqueraient de compromettre la stabilité des prix et la compétitivité.

[9] La rémunération nominale par salarié a progressé de 2,4 % en 1998. Ce chiffre inclut toutefois l'effet de la réforme fiscale italienne, qui a réduit les cotisations de sécurité sociale patronales. En l'absence de cet effet ponctuel, les rémunérations pour l'UE dans son ensemble auraient augmenté dans la même proportion qu'en 1999.

La progression des salaires réels (c'est-à-dire la rémunération nominale corrigée par le déflateur du PIB) dont le rythme avait été nettement inférieur à celui de la productivité du travail depuis le milieu des années 1980, et permis ainsi une amélioration remarquable de la rentabilité des investissements, s'est quelque peu accélérée en 1999 et a légèrement dépassé les gains de productivité. Ce phénomène s'est traduit par un coup d'arrêt temporaire de l'amélioration de la rentabilité dans l'ensemble de l'UE. Les coûts salariaux unitaires réels ont vivement progressé, notamment en Suède et au Royaume-Uni. Bien que ces deux pays aient en fait bénéficié de niveaux de rentabilité supérieurs à la moyenne de l'UE, une nouvelle accélération marquée des rémunérations qui ne serait pas compensée par une amélioration correspondante de la productivité du travail risquerait d'éroder leur compétitivité.

Certains pays ont déjà pris ou envisagent de prendre des mesures pour que les différences de coûts salariaux reflètent mieux les écarts de productivité qui existent selon les qualifications, les aptitudes et les zones géographiques. Une réduction ciblée des coûts non salariaux du travail a été mise en oeuvre en Espagne, en France et en Italie en 1999 et de nouvelles réductions sont envisagées en Belgique. En Grèce, les pactes territoriaux pour l'emploi offrent en principe la possibilité de déroger aux accords salariaux sectoriels dans les régions à chômage élevé, et en Italie le "pacte social pour le développement et l'emploi" autorise des écarts par rapport aux normes nationales de fixation des salaires.

Dans la zone euro plus particulièrement, il importe que l'évolution des salaires ne se démarque pas de la productivité. Bien que l'évolution constatée en 1999 ne révèle généralement aucun problème en ce sens, il apparaît néanmoins qu'au Portugal les coûts salariaux unitaires ont augmenté nettement plus vite que dans l'ensemble de cette zone et que si cette tendance se poursuivait, elle risquerait de porter atteinte à la compétitivité-prix du Portugal. A l'opposé, le niveau du salaire minimum en Irlande devra être surveillé étroitement pour s'assurer que les travailleurs à faible productivité ne se trouvent pas écartés du marché du travail.

5. Des marchés des produits (biens et services) plus performants

Les GOPE 1999 indiquaient que: (i) le marché unique et la politique de la concurrence devraient être appliqués scrupuleusement et faire l'objet d'un suivi précis; (ii) les Etats membres doivent faire preuve d'autodiscipline en ce qui concerne les aides d'Etat et la Commission doit veiller sur ce point; (iii) les réformes réglementaires doivent être poursuivies et accélérées dans le domaine des télécommunications, du transport et de l'énergie; (iv) de nouveaux progrès doivent être réalisés en vue de l'amélioration de la qualité de l'environnement juridique et réglementaire, notamment pour les PME et les jeunes entreprises; (v) la TVA doit être davantage revue et simplifiée; (vi) de nouveaux progrès doivent être réalisés pour éviter la concurrence dommageable; et (vii) les Etats membres doivent accorder plus d'importance à la dimension écologique de leur politique économique (voir encadré 4 pour les recommandations par pays).

Les marchés des produits sont relativement bien intégrés dans l'Union européenne et la concurrence s'y fait plus vive. L'exposition des marchés nationaux des produits à la concurrence internationale - mesurée par le degré d'ouverture des échanges -, l'importance des investissements directs étrangers et les fusions et acquisitions transfrontalières, varient encore selon les États membres (voir tableau 9). Des pays comme la Belgique, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, par exemple, sont relativement plus exposés aux pressions de la concurrence extérieure, que ce n'est le cas dans les autres Etats membres. Chez ces derniers, les réformes réglementaires entreprises sont d'autant plus importantes pour accroître la concurrence sur les marchés des produits et faire face à de futures pressions concurrentielles.

Malgré les avancées significatives enregistrées sur le plan de l'intégration européenne et l'intensité des liens commerciaux, la dispersion des prix reste forte dans l'UE, notamment par rapport aux États-Unis. [10] En outre, le mouvement de convergence des prix s'est ralenti ces dernières années par rapport au début des années 1990. Les écarts de prix restent importants entre les États membres (voir encadré 5).

[10] Il faut faire preuve de précaution en comparant les chiffres de l'Union et ceux des Etats-Unis.

Il reste une marge considérable d'amélioration du fonctionnement du marché intérieur, notamment dans certains secteurs de services, dans la construction et les marchés publics. Les secteurs non couverts par la législation du marché unique tireraient aussi profit d'une concurrence accrue. Pour surmonter ces problèmes et remédier aux obstacles structurels, les États membres ont entrepris ces dernières années un grand nombre de réformes sur les marchés des produits.

5.1 Marché unique: le cadre juridique doit être mis en oeuvre d'une manière satisfaisante

La mise en oeuvre de la législation du marché unique s'est renforcée. Le cadre juridique du marché unique est déjà largement en place dans la plupart des États membres. Comme l'indique le dernier Tableau de bord, dix des quinze États membres ont un déficit de transposition inférieur à 4 % (voir tableau 10). Des efforts similaires sont désormais attendus des cinq États membres (Grèce, France, Irlande, Luxembourg et Portugal) qui continuent de présenter un déficit de transposition supérieur à 4 %. Les progrès ont été relativement lents pour ce qui est des contrôles vétérinaires et des transports.

Le niveau de transposition s'améliorant, l'accent doit maintenant être mis sur une application satisfaisante des directives relatives au marché unique. À cet égard, les avis motivés sont un bon indicateur car ils signalent qu'il y a eu infraction à la législation communautaire. Quatre pays (Belgique, Grèce, France et Italie) ont reçu à eux seuls plus de la moitié des avis motivés émis entre septembre 1998 et août 1999.

Étant donné leur importance économique, les marchés publics sont un domaine clé du marché intérieur où le cadre juridique doit être correctement transposé et appliqué. Les marchés publics faisant l'objet d'une publication comptent pour 2 % du PIB alors que l'ensemble des marchés publics (y compris ceux des ministères de la défense) représentent 14 % du PIB de l'Union. Plusieurs indicateurs (directives non encore transposées, nombre d'avis motivés, modicité de la valeur des appels d'offres publiés au Journal officiel) montrent que des problèmes subsistent dans un petit nombre d'États membres (Allemagne, Italie, Pays-Bas et Autriche) [11]. La nouvelle approche pour l'harmonisation technique, i.e. l'harmonisation juridique des exigences essentielles sur les produits, a pris progressivement de l'importance dans l'élimination des obstacles techniques au commerce dans l'Union.

[11] Voir également le second rapport de la Commission présenté en réponse au mandat du Conseil de Cardiff et intitulé "Réforme économique: Rapport sur le fonctionnement des marchés communautaires des produits et capitaux", COM (2000)26 final du 26.01.2000.

5.2 Politique de la concurrence: une législation modernisée et certains progrès en ce qui concerne les aides d'État

La politique de la concurrence a un rôle important à jouer pour préserver et renforcer la flexibilité et l'efficacité des marchés de produits. Dans ce domaine, une majorité d'États membres ont fait des efforts importants pour moderniser leur législation et réduire leurs aides. Au Royaume-Uni, la nouvelle loi sur la concurrence qui renforce les pouvoirs et l'indépendance des autorités de ce secteur entre en vigueur le 1er mars 2000 et dans six autres États membres (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Pays-Bas et Autriche) la législation a été renforcée ou simplifiée en 1999. Toutefois, un certain nombre d'Etats membres manquent encore d'une autorité de la concurrence complètement indépendante.

Dans neuf pays membres, les autorités nationales de concurrence disposent désormais de pouvoirs qui leur permettent de faire appliquer les articles 81 et 82 du traité sur l'Union européenne qui traitent des ententes entre entreprises et des abus de position dominante. Ce n'est pas encore le cas au Danemark, en Irlande, au Luxembourg, en Autriche, en Finlande et en Suède. Dans ce dernier pays, toutefois, le gouvernement étudie la possibilité de conférer à son autorité nationale le pouvoir de faire appliquer les articles 81 et 82 et il a présenté un projet de loi visant à simplifier le contrôle des concentrations. Des mesures appropriées devraient être prises pour avril 2000. En Autriche, la nouvelle loi sur les ententes a été adoptée en juillet 1999; elle étend le champ de l'interdiction des ententes. Au Danemark, enfin, le Parlement devrait adopter cette année une nouvelle loi donnant au Conseil de la concurrence le pouvoir de contrôler les concentrations et d'infliger des amendes aux entreprises qui contreviennent à la législation.

Pour ce qui est des aides d'État, leur niveau relativement élevé montre la nécessité de maintenir un contrôle strict et une application rigoureuse des règles communautaires. Toutefois, certaines évolutions positives se font jour depuis ces dernières années. C'est ainsi, notamment, que la tendance à la modération observée depuis le début des années 1990 semble se poursuivre. Le niveau des aides d'État (hors aides à l'agriculture) exprimé en pourcentage du PIB reste toujours relativement élevé en Allemagne, en Italie et au Portugal.

L'effet de ces aides sur la concurrence dans le marché intérieur dépend de leur composition et non pas seulement de leur volume global. La part des aides ad hoc et sectorielles devrait être réduite. À cet égard, une autre évolution encourageante est le recul de la part des aides ad hoc dans quasi tous les États membres, à l'exception notable de la France, où ce type d'aide représente encore près du quart de l'ensemble des aides, proportion la plus forte de l'Union. Une diminution notable a été observée en Allemagne où les aides ad hoc ont été réduites de moitié. Les aides sectorielles sont encore relativement élevées en Belgique (chemins de fer), en Allemagne (charbon, chemins de fer mais là encore en recul en valeur absolue), en Grèce (chemins de fer et transport aérien, où l'on observe une grande réduction), en Espagne (chemins de fer, charbon, construction navale), en France (chemins de fer et services financiers) et en Irlande (services financiers). En Italie, la réduction de la part des aides sectorielles est un élément positif. Concernant la structure des aides d'État, la part des aides régionales s'est accrue au détriment d'autres objectifs horizontaux. Les aides horizontales prédominent clairement au Danemark, aux Pays-Bas, en Autriche et en Finlande.

5.3 Services publics: des progrès dans les télécommunications et le secteur de l'électricité

L'efficacité de certains services essentiels est un élément capital pour assurer aux entreprises un environnement propice à leur activité et stimuler la croissance économique. Il importe au plus haut point de poursuivre les efforts visant à renforcer la concurrence et à améliorer le cadre réglementaire dans des secteurs tels que les services publics, la distribution et les services financiers. Pour les services publics, la libéralisation est en cours mais à un rythme qui diffère selon les secteurs et les États membres. Les progrès ont été plus rapides dans les télécommunications et la concurrence s'est installée également dans le secteur de l'électricité. En revanche, dans les secteurs du gaz, des chemins de fer, de l'eau et des services postaux, la libéralisation a été plus lente.

Au cours de la dernière décennie, le secteur des télécommunications a été ouvert à la concurrence dans tous les États membres. De nouveaux opérateurs sont entrés en lice, réduisant la part de marché de ceux déjà en place, ce qui a fait considérablement baisser le prix des télécommunications dans la plupart des États membres. C'est ainsi par exemple que selon le cinquième rapport sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications, les prix des appels téléphoniques nationaux et internationaux longue distance ont en moyenne baissé de 27 % et 38 % respectivement sur la période 1997-1999 (voir tableau 11). Cette baisse a été particulièrement sensible pour les communications nationales en Irlande (54 %), en Autriche (41 %) et en Suède (39 %) et, pour les appels internationaux, aux Pays-Bas (89 %), en Allemagne (67 %) et au Luxembourg (63 %). Malgré cette avancée, les opérateurs en place détiennent toujours une position dominante dans la plupart des États membres, notamment sur le marché de l'accès local. Chez certains (Belgique, Espagne et France) le manque de pouvoirs de l'autorité réglementaire ou de transparence est à juste titre inquiétant.

L'introduction de la concurrence sur les marchés de l'électricité et de gaz a également bien progressé. La directive communautaire sur l'électricité qui prévoit l'ouverture progressive des marchés nationaux à la concurrence a été transposée dans tous les États membres (voir encadré 6). La plupart des États se sont fixé des objectifs de libéralisation ambitieux en termes de parts de marché et de segments ouverts à la concurrence et l'on signale déjà des baisses de prix dans certains pays. La date limite de mise en oeuvre de la directive gaz est août 2000. La Grèce et le Portugal, où l'utilisation du gaz naturel ne fait que commencer, ont reçu une période de dérogation de dix ans pour la libéralisation de ce secteur. D'importantes mesures destinées à ouvrir le marché du gaz ont été prises au Royaume-Uni (où tous les consommateurs peuvent désormais choisir leurs fournisseurs) et l'Espagne (où 46 % du marché a été ouvert en 1998). Cette année, l'Autriche ouvrira complètement ses marchés, tandis que l'Irlande envisage de mettre en oeuvre une législation prévoyant l'ouverture de 75 % de son marché du gaz. Les Pays-Bas et la Belgique en ouvriront 45 et 47 % respectivement.

Dans les secteurs du transport ferroviaire, de l'eau et des services postaux, la libéralisation avance à un rythme plus lent. Certaines mesures ont toutefois été prises pour accroître la concurrence. Dans le secteur ferroviaire, il y a eu une tendance à la séparation entre la gestion de l'infrastructure et la prestation de service. La portée de ces transformations va de la création d'une filiale interne jusqu'à la formation d'entité juridique indépendantes. Des étapes allant dans ce sens ont été franchies en Belgique, au Danemark, en Allemagne, en Espagne, en Italie, au Pays-Bas, en Autriche, au Portugal, en Finlande, en Suède et au Royaume-Uni. Tous les Etats membres ont maintenant séparer la comptabilité de la gestion de l'infrastructure et le service ferroviaire comme requis par la directive 91/440. Dans le secteur de la poste, une directive de la Communauté a été adoptée en vue d'ouvrir le secteur à la concurrence. Cette directive est toutefois toujours en attente de transposition dans plusieurs Etats membres.

La concurrence dans ou pour la fourniture de services stimule les améliorations dans ce domaine. Concernant la gestion des infrastructures, de nouveaux défis apparaissent, comme la nécessité d'améliorer la surveillance réglementaire des chemins de fer, afin d'encourager d'une manière adéquate les investissements et l'efficacité tout en protégeant les intérêts des consommateurs. Le problème s'est posé avec une acuité particulière au Royaume-Uni. Cet équilibre entre la préservation des intérêts des producteurs et ceux des consommateurs est essentiel pour toutes les industries de réseaux (voir encadré 7).

5.4 Distribution: la libéralisation doit se poursuivre

Une plus grande efficacité du secteur de la distribution est indispensable au bon fonctionnement des marchés de produits. Une distribution efficace permettrait en effet d'élargir la gamme des produits offerts aux consommateurs et de faire baisser les prix. La transparence accrue des prix qui accompagnera l'arrivée de l'euro pourrait inciter à des opérations d'arbitrage et, à cet égard, les distributeurs auront un rôle essentiel à jouer dans le processus d'une convergence vers le bas des niveaux de prix.

Or, la politique d'aménagement du territoire (aux Pays-Bas et en Suède), la limitation des heures d'ouverture des magasins (Belgique, Danemark, Allemagne et Autriche) et des restrictions spécifiques imposées aux grandes surfaces (Espagne et Portugal) continuent de restreindre la concurrence dans ce secteur. Certains de ces pays (Danemark, Allemagne et Suède) étudient actuellement les effets de ces réglementations. L'Italie a engagé en 1998 une libéralisation importante du commerce de détail, qui a conduit à une déréglementation des heures d'ouverture des magasins et une simplification des formalités nécessaires à la création de nouveaux commerces. Ce secteur est fortement concentré dans plusieurs États membres, en Finlande et en Suède tout particulièrement, ce qui peut expliquer en partie le niveau relativement élevé des prix dans ces pays. En France, le gouvernement qu'inquiète le risque d'abus de position dominante dans les relations entre producteurs et détaillants, présentera en 2000 un projet de loi visant à réglementer ces relations.

5.5 Administration publique: accroître l'efficacité et éviter la concurrence déloyale

Pour bien fonctionner, une économie ne peut se passer d'une administration publique moderne. Cela est particulièrement vrai dans l'UE, vu la taille relativement importante du secteur public dans la plupart des États membres. C'est la raison pour laquelle des mesures destinées à améliorer l'efficacité de l'administration publique, telles que le recours à de nouvelles techniques de gestion et de communication (commerce électronique, Internet) sont les bienvenues et cela plus particulièrement encore dans les États membres, tels que les pays nordiques, où la part du secteur public est plus importante qu'elle ne l'est dans l'UE en général. À cet égard, la Finlande a accompli un effort particulier pour promouvoir le recours à des procédures axées sur le marché lors de la fourniture de services publics. En général, et dans ces pays en particulier, il est également essentiel d'éviter que le secteur public n'inflige une concurrence déloyale aux entreprises privées.

Certains États membres (dont la Belgique, l'Irlande, les Pays-Bas, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni) ont décidé d'encourager des partenariats public/privé pour introduire la gestion et l'expertise du secteur privé ainsi qu'un partage efficace du risque dans les services offerts par le secteur public. Ces initiatives peuvent contribuer à accroître l'efficacité des services publics en introduisant des mécanismes de marché dans la fourniture de ces services. Il convient toutefois de veiller à éviter qu'un manque de transparence dans les relations entre secteur public et secteur privé ne vienne fausser la concurrence, ou n'indique la présence d'aide d'Etat à la partie privée.

5.6 Autres réformes réglementaires: assouplir les formalités qui pèsent sur la création de nouvelles entreprises

Ces dernières années, les gouvernements sont devenus de plus en plus conscients des obstacles à la création d'entreprise que constituent par exemple la complexité des procédures administratives, l'insuffisance des possibilités de financement et le manque d'information. Ces procédures administratives étaient particulièrement lourdes en Allemagne, en Grèce, en Espagne et en Italie, moindres dans les pays nordiques, au Luxembourg et au Royaume-Uni.

De nombreux États membres ont désormais lancé des programmes et pris des mesures pour améliorer l'environnement réglementaire des entreprises. Parmi ces mesures figure la mise en place de guichets uniques pour les petites entreprises (Espagne, France, Italie, Portugal et Royaume-Uni), la simplification des démarches afin de réduire les délais de création d'une entreprise (Belgique, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Finlande et Suède) et la réduction des coûts d'immatriculation (France et Autriche). En outre, certains États membres ont réduit la pression fiscale sur les PME (Allemagne, Grèce, Autriche, Portugal et Royaume-Uni). Quant à la Grèce, à l'Espagne et à l'Italie, elles devraient poursuivre leurs efforts pour améliorer l'environnement de leurs entreprises.

5.7 Innovation: des réformes pour améliorer la performance technologique sont nécessaires

L'innovation est le moteur de la compétitivité et de l'emploi. L'Europe est à la traîne des États-Unis pour ce qui est de sa capacité d'innovation et l'écart ne cesse de grandir depuis le milieu des années 1990. En 1998, les dépenses de R&D ont représenté 1,8 % du PIB dans l'Union européenne, contre 2,8 % aux États-Unis. On observe une dispersion statistique importante au niveau de ces dépenses selon les États membres, puisqu'elles vont de 0,5 % du PIB en Grèce à 3,9 % en Suède (voir tableau 12). D'un côté, on trouve le Portugal, l'Espagne et l'Italie avec des pourcentages de dépenses de R&D de l'ordre de 1 % voire moins, et, de l'autre, l'Allemagne, la France, les Pays-Bas et la Finlande où ces pourcentages oscillent entre 2 et 3 %. L'Autriche s'est fixé comme objectif de porter ces dépenses à 2,5 % de son PIB d'ici à 2005 (contre 1,6 % du PIB en 1998). De plus, les efforts de recherche de l'Union souffrent de fragmentation et de compartimentation. Le contexte administratif et juridique et le système de référence pour la recherche varient énormément et il y a à peine un véritable « marché intérieur » pour la connaissance scientifique et la technologie.

L'Europe est également devancée par les États-Unis pour la production et la diffusion des technologies de l'information et de la communication (TIC), mais la situation varie fortement selon les États membres. Deux pays, l'Allemagne et le Royaume-Uni, assurent près de la moitié de toute la production communautaire de biens TIC. Pour ce qui est de la pénétration de ces technologies, les pays nordiques sont en tête. La diffusion des TIC dans les pays du Bénélux, en Allemagne, en France et au Royaume-Uni se situe à un niveau intermédiaire, les pays d'Europe du Sud présentant les taux les plus faibles.

Cette comparaison avec les États-Unis montre combien il est nécessaire que l'Union européenne améliore ses efforts de R&D et renforce sa production de TIC et leur diffusion. Beaucoup d'États membres ont commencé à entreprendre des réformes dans ce sens. En Irlande, où le niveau des dépenses publiques de R&D est particulièrement faible, des ressources budgétaires supplémentaires ont été allouées pour la période 2000-2006. Pour ce qui est de l'innovation, des initiatives ont été prises pour encourager une meilleure collaboration entre l'industrie et les instituts de recherche (Danemark, Allemagne, Grèce, France, Pays-Bas, Portugal, Finlande et Suède), puisque le principal handicap dont souffre l'Europe est sa difficulté à faire en sorte que sa recherche scientifique débouche sur des résultats commerciaux. Parmi d'autres mesures figurent le financement de projets de R&D (Irlande) et les incitations fiscales en faveur des dépenses de recherche (Espagne, Autriche et Royaume-Uni).

L'importance de la diffusion des TIC a été reconnue par les politiques communautaires et plusieurs Etats membres. Ce sujet a été abordé dans le processus d'évaluation des plans nationaux pour l'emploi. Dans les lignes directrices pour l'emploi 2000, les Etats membres se sont mis d'accord pour fournir un accès à l'Internet et autres facilités informatiques dans les écoles d'ici la fin 2002. De plus, plusieurs États membres (Belgique, Allemagne, France et Portugal) ont pris des mesures pour encourager l'utilisation de l'Internet et des ordinateurs personnels.

Toutefois, pour réduire la fragmentation des efforts de recherche dans l'Union, un véritable « champ de recherche européen » doit être créer. Ceci augmenterait les activités scientifiques et technologiques de l'Union tout en profitant des potentialités élevées existant au niveau des Etats membres.

Enfin, un manque de compétences est un obstacle supplémentaire à l'exploitation complète du potentiel d'innovation de la société de l'information, et partant, de la croissance et de l'emploi dans l'Union. Alors qu'on estime le déficit de compétence au niveau des experts comme important, la société de l'information change le champ de compétence exigé en-dehors du secteur des TIC. Ceci nécessite une amélioration dans la formation du capital humain et, en particulier, requiert une connaissance de base en informatique dans l'ensemble de l'économie.

6. Des marchés des capitaux plus intégrés et plus profonds

Les GOPE 1999 recommandaient vivement aux Etats membres de (i) coordonner leurs efforts pour réduire les différences entre les réglementations et les régimes fiscaux nationaux soient coordonnées, tout restant compatibles avec les règles prudentielles et les objectifs budgétaires ; (ii) s'assurer, quand cela est nécessaire, que les exigences supplémentaires des pays d'accueil ne s'appliquent qu'aux services financiers proposés aux particuliers et non aux professionnels ; (iii) s'assurer que les « bonnes règles générales » existantes au niveau national, visant à assurer la protection du consommateur et à promouvoir les prestations transfrontalières, soient appliquées d'une manière transparente et proportionnée ; et (iv) inciter à la prise de risque et l'innovation dans l'Union (voir encadré 8 pour les recommandations par pays).

Les GOPE 1999 soulignaient la nécessité d'éliminer les différences entre les réglementations et les régimes fiscaux nationaux qui continuent à fragmenter les marchés financiers de l'UE ainsi que de mettre en place des marchés du capital-risque plus profonds et plus performants. Une attention particulière devait être accordée aux règles s'appliquant aux investisseurs institutionnels, à la poursuite d'une politique opérant une distinction entre consommateurs à titre particulier et opérateurs agissant à titre professionnel pour les exigences supplémentaires imposées par le pays d'accueil, à accroître la transparence lorsque sont appliquées les "bonne règles générales" existant au niveau national qui visent à assurer la protection du consommateur et, enfin, à faciliter l'accès des PME au capital-risque et celui de toutes les entreprises au financement de la R&D.

L'introduction de l'euro a eu des répercussions importantes sur tous les marchés financiers européens puisqu'elle a contribué à élargir et à approfondir ces marchés et à en améliorer la liquidité. Cependant, comme l'indiquaient les GOPE 1999, divers obstacles s'opposent encore à la pleine intégration des marchés financiers. Au cours de 1999 des progrès ont toutefois été réalisés tant sur la base d'initiatives prises au niveau européen que grâce aux réformes introduites par les États membres.

Au niveau de l'Union européenne, la mise en oeuvre du plan d'action sur les services financiers progresse dans le sillage des travaux du groupe de la politique des services financiers et de cinq groupes d'experts de marchés. Un rapport d'activité a été présenté en novembre 1999 et des mesures allant dans le sens des recommandations des GOPE 1999 ont été prises: la Commission a publié une communication su