RAPPORT DE LA COMMISSION - PROTECTION DES INTÉRETS FINANCIERS DES COMMUNAUTÉS ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE - RAPPORT ANNUEL 2001

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

Titre 1 - Les activites de la Communauté pour la protection des intérêts financiers des communautés et lutte contre la fraude

1. Les développements majeurs de la politique communautaire en 2001

2. Exemples de Coopération et de Partenariat internes et externes avec les autorites nationales

2.1. Exportation de sucre vers les PTOM et ré-importation de sucre et de mélanges de sucre vers la Communauté européenne

2.2. Abus des régimes de quotas laitiers

2.3. Enquête pour faux et usage de faux et escroquerie à charge d'un groupe d'ONG (organisations non gouvernementales)

2.4. L'expérience passée dans les pays candidats : Pologne

3. suivi du plan d'action 2001-2003

Titre II: Mesures prises par les États membres pour la mise en oeuvre de l'article 280 du Traité CE

4. Textes concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 CE - les principales évolutions législatives

4.1. Ressources propres : principales évolutions législatives

4.2. Dépenses agricoles : principales évolutions législatives

4.3. Actions structurelles : principales évolutions législatives

5. Textes complémentaires en vue de la protection des intérêts financiers communautaires

5.1. Quel est l'état de la ratification par l'État membre de la convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers communautaires et de ses protocoles-

5.2. L'État membre a-t-il pris, le cas échéant des mesures pour transposer cette même convention et ces protocoles- (Ceci concerne les mesures prises après l'adoption du Rapport annuel 2000 en mai 2001)

6. Coordination des services chargés de la protection des interets financiers à l'intérieur de chaque État membre

6.1. Ressources propres : mécanismes de coordination et de coopération, difficultés éventuelles au niveau législatif ou réglementaire

6.2. Dépenses agricoles : mécanismes de coordination et de coopération, difficultés éventuelles au niveau législatif ou réglementaire

6.3. Actions structurelles : mécanismes de coordination et de coopération, difficultés éventuelles au niveau législatif ou réglementaire

7. Observations sur le fonctionnement de la collaboration entre les autorités compétentes des États membres (article 280, paragraphe 3, du Traité CE)

8. Recouvrement

8.1. Mécanismes législatifs et dispositions administratives pour la communication, par les autorités judiciaires à l'administration, de l'aboutissement des procédures pénales, aux fins de recouvrement

8.2. Mesures pour améliorer le recouvrement des ressources et des dépenses indues - liens entre les services de contrôle et d'enquête et ceux chargés de recouvrement

8.3. Liaison au quotidien entre les services de contrôle et ceux de recouvrement

Titre III: STATISTIQUES ET ANALYSES

INTRODUCTION

9. LA SITUATION EN 2001

9.1. Ressources propres traditionnelles

9.2. Dépenses agricoles (FEOGA-Garantie)

9.3. Mesures structurelles

9.4. Cas faisant l'objet d'une enquête de l'OLAF

10. ANALYSE SPECIFIQUE

10.1. Ressources propres traditionnelles

10.2. Dépenses agricoles (FEOGA-Garantie)

10.3. Mesures structurelles

11. SUIVI FINANCIER

11.1. Ressources propres traditionnelles

11.2. FEOGA garantie: dépenses

11.3. Fonds structurels

11.4. Dépenses directes (y compris aide extérieure)

RAPPORT DE LA COMMISSION - Protection des intérêts financiers des communautés et lutte contre la fraude - rapport annuel 2001

Résumé

La Commission présente ici son troisième rapport annuel sur la Protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude, conformément à l'article 280, paragraphe 5 du traité CE. Pour rendre compte de la responsabilité partagée des Etats membres et de la Communauté, le rapport présente successivement :

- un bilan de l'activité législative et réglementaire de la Communauté en 2001, accompagné d'une illustration de la coopération avec les Etats membres, les pays candidats et les pays tiers (Titre I);

- une présentation des mesures prises par les Etats membres en application de l'article 280 du traité CE, en particulier du point de vue législatif et de l'organisation des services de contrôle (Titre II);

- un bilan statistique des résultats de l'action de protection des intérêts financiers et de lutte contre la fraude menée en 2001 par les Etats membres et les services de la Commission (Titre III).

Le but de ce document est de présenter l'action conjuguée de tous les acteurs de la Protection des intérêts financiers de la Communauté, et de concrétiser les objectifs de responsabilité globale et partagée entre les États membres et la Communauté. À ce titre, le rapport prend en compte les actions entreprises par l'ensemble des autorités nationales et des services de la Commission, aussi bien sous l'angle de la prévention que de la lutte contre la criminalité économique et financière préjudiciable aux intérêts de la Communauté. Il suit l'approche élargie du plan d'Action [1], dans le sens où il n'est pas strictement limité aux actions fondées sur l'art. 280 du Traité.

[1] Communication de la Commission - Protection des intérêts financiers des Communautés - lutte antifraude : plan d'action pour 2001-2003 (COM(2001) 254 final.

Le rapport répond finalement à la demande d'une politique d'évaluation permanente et transparente des politiques communautaires à laquelle sont attachés la Commission, tout comme le Parlement européen et le Conseil [2]. En outre, la Commission réunit régulièrement les représentants des administrations nationales ainsi que ses propres services pour continuer à améliorer cette évaluation de la protection des intérêts financiers [3].

[2] Conclusions du Conseil ECOFIN du 7 mai 2002, point 13 et Résolution du Parlement européen sur le Rapport annuel 2000, paragraphe 2.

[3] En 2001, le Comité consultatif de coordination de la lutte antifraude s'est réuni trois fois ainsi que le Groupe de travail Article 280. Les services de la Commission se sont réunis également deux fois avec cet objectif.

Titre 1 - Les activites de la Communauté pour la protection des intérêts financiers des communautés et lutte contre la fraude

1. Les développements majeurs de la politique communautaire en 2001

La Commission a établi ses objectifs politiques généraux en matière de protection des intérêts financiers dans l'Approche stratégique globale, adoptée par la Commission le 28 juin 2000 [4], dont la portée est pluriannuelle (2001-2005). L'approche communautaire dans ce domaine vise à développer un cadre législatif et réglementaire qui couvre toutes les politiques communautaires et à permettre l'échange et la coopération entre les acteurs de terrain au sein de la Commission et dans les Etats membres, conformément au principe de responsabilité partagée mis en exergue par l'article 280 du traité CE. Cette approche était approuvée par le Conseil ECOFIN du 17 juillet 2000 ainsi que le Parlement européen dans sa résolution du 13 décembre 2000 [5].

[4] Les quatre orientations stratégiques sont les suivantes : Promouvoir une politique antifraude globale ; Promouvoir une nouvelle culture de coopération avec les autorités compétentes des Etats membres ; Favoriser une démarche inter-institutionnelle pour prévenir et lutter contre la corruption et renforcer la crédibilité des institutions européennes ; Renforcer la dimension judiciaire pénale conformément aux nouvelles obligations résultant des traités (COM(2000) 358 final du 28.6.2000).

[5] Conclusions du Conseil du 17.7.2000 sur la communication de la Commission concernant la protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte antifraude: pour une approche stratégique globale (document 10344/00 FIN 273). Résolution du Parlement Européen du 13.12.2000 sur « l'approche stratégique globale » (document A5-0376/2000)

Le 15 mai 2001, la Commission a adopté un Plan d'action 2001-2003 destiné à mettre en oeuvre les objectifs politiques définis par la Stratégie globale et à permettre la présentation de résultats tangibles et mesurables. Le Parlement européen et le Conseil ont accueilli favorablement la méthode appliquée dans le Plan d'action pour la mise en oeuvre de la Stratégie et approuvé la formule proposée d'évaluation régulière et de suivi.

1.1. La prévention constitue la clé d'une politique antifraude globale et cohérente. C'est pourquoi la Commission a développé les mesures préventives pour prendre en compte la protection des intérêts financiers dès le stade de la conception des propositions législatives, orientation accueillie très favorablement par le Parlement européen et le Conseil. [6] La Commission, dans le cadre du Livre blanc sur la réforme [7] (Action 94) a développé une approche destinée à assurer l'« étanchéité à la fraude» des textes ou des mesures relatives à la gestion des fonds communautaires. Cette action recherche dans la réglementation communautaire et les dispositifs contractuels les faiblesses qui sont mises à profit par certains opérateurs externes [8]. Ces faiblesses sont corrigées lors d'un examen préalable des projets législatifs sensibles, éclairé par les leçons du terrain et pour lesquels l'OLAF est systématiquement consulté [9].

[6] Conclusions du Conseil ECOFIN du 15.6.2001 (document 9270 FIN 169). Dans sa Résolution du 29.11.2001 sur le Rapport annuel 2000, le Parlement européen fait de la « sécurisation antifraude » de la législation nouvelle une des quatre grandes mesures susceptibles d'amener un saut qualitatif dans les efforts de lutte contre la fraude (document A5-2001-393).

[7] Réforme de la Commission - Livre blanc (COM(2000) 200 final/2 du 5.4.2000).

[8] Communication de la Commission relative à l'étanchéité à la fraude de la législation et de la gestion des contrats, adoptés le 7.11.2001 (SEC(2001)2029 final).

[9] Le Parlement européen (Résolution sur le Rapport annuel 2000) comme le Conseil (Conclusions du Conseil européen du 15 juin 2001) ont relevé la plus-value résultant de l'association de l'OLAF aux mesures de prévention de la fraude dans le domaine législatif.

Cette approche s'intéresse de manière prioritaire aux initiatives horizontales qui traversent toutes les politiques communautaires et intéressent tous les acteurs de leur mise en oeuvre. Parmi ceux-ci, les marchés publics sont un domaine où la Commission et les Etats membres ont solidairement intérêt à un dispositif de dissuasion et de signalement efficace. Ceci constitue un des enjeux de la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relatif à la coordination des procédures de passation des marchés publics et de l'initiative spécifique relative à un système d'échange d'information entre les Etats membres [10]. Les travaux relatifs à ces propositions se poursuivent au sein du Conseil. Par ailleurs, la Commission a proposé des dispositions antifraude spécifiques pour la refonte du Règlement financier qui a été adoptée le 25 juin 2002.

[10] Conformément au Programme d'action relatif à la criminalité organisée rédigé par le Groupe de haut niveau créé par le Conseil européen de Dublin en décembre 1996, et à son orientation politique n°13 (adopté par le Conseil le 28 avril 1997, Journal officiel n° C 251 du 15/08/1997).

Afin de protéger l'authenticité et la crédibilité de la monnaie commune le Conseil, sur proposition de la Commission, a adopté, le 28 juin 2001 les Règlements n° 1338/2001 et n° 1339/2001 [11]. Ces Règlements constituent un socle législatif permettant la coopération de tous les acteurs institutionnels concernés (BCE, Europol, Commission/OLAF [12]), des offices centraux et des autres autorités compétentes des États membres, ainsi que des pays tiers. En matière du cadre pénal de la protection de l'euro, la Commission a soumis au Conseil un premier rapport concernant la mise en oeuvre, par les Etats membres des dispositions de la décision cadre [13]. En général, les Etats membres se sont conformés aux obligations prévues. En décembre 2001, le Conseil a adopté le programme dénommé Pericles [14]. Ce programme co-finance des projets transnationaux et pluridisciplinaires en matière d'échanges, d'assistance et de formation, pour la protection de l'euro contre le faux monnayage.

[11] Règlement (CE) 1338/2001 du Conseil du 28 juin 2001 définissant les mesures nécessaires à la protection de l'euro contre le faux monnayage - JO L 181 du 4.7.2001; et règlement (CE) 1339/2001 du Conseil du 28 juin 2001 étendant les effets du règlement 1338/2001 définissant les mesures nécessaires à la protection de l'euro contre le faux monnayage aux États membres qui n'ont pas adopté l'euro comme monnaie unique - JO L 181 du 4.7.2001.

[12] Concernant les fausses pièces en euro, un Centre technique et scientifique européen (CTSE), géré par deux agents de la Commission/OLAF, a été mis en place conformément à l'échange de lettres entre le Président du Conseil et le Ministre français des finances.

[13] Rapport de la Commission fondé sur l'article 11 de la décision cadre du Conseil du 29 mai 2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro (COM(2001) 771 final du 13.12.2001).

[14] Décision du Conseil du 17 décembre 2001 établissant un programme d'action en matière d'échanges, d'assistance et de formation, pour la protection de l'euro contre le faux monnayage (programme "Pericles") (Décision 2001/923/CE, JO L 339 du 21.12.2001).

L'année 2001 a également été marquée par l'adoption de la directive sur la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux [15]. Cette directive vise à actualiser la directive de 1991 et à étendre sa portée, par le biais de certaines modifications dont les principales sont les suivantes: d'une part, élargissement de l'interdiction du blanchiment de capitaux en vue de couvrir non seulement le trafic de drogues mais également la criminalité organisée et une large variété d'infractions graves, d'autre part, extension des obligations de la directive à certaines activités et professions non financières.

[15] Directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la directive 91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux - JO L 344 du 28.12.2001.

La globalité de l'approche souhaitée pour une protection efficace des intérêts financiers passe par l'implication des Etats candidats à l'adhésion à la politique de la Communauté, dans un souci de prévention. 2001 de ce point de vue a constitué une année de consolidation des efforts engagés par la Commission pour préparer l'élargissement en favorisant la mise en place de structures de gestion financière et de contrôle, y compris de contrôle interne, dans les administrations concernées au niveau central et régional. L'accent 2001 a porté sur la constitution d'unités d'audit interne dans tous les centres de gestion des fonds communautaires, comme dans les administrations centrales et régionales.

L'utilisation correcte, le contrôle, le suivi et l'évaluation du financement de la Communauté pour la pré-adhésion (notamment au titre des programmes PHARE, ISPA et SAPARD) constituent en effet l'indicateur clé de la capacité des pays candidats à mettre en oeuvre l'acquis communautaire en matière de contrôle financier. En ce qui concerne la lutte antifraude, la constitution en Pologne d'un office spécifique responsable pour la protection des intérêts financiers de la Communauté a été entamée dès le début 2001. L'expérience issue de cette année sera exploitée pour la création de structures analogues dans tous les pays candidats.

Par ailleurs, a été définie comme une priorité la conclusion d'un accord de la Communauté et des États membres avec la Suisse couvrant le domaine de la lutte contre la fraude, en vue en particulier de remédier aux difficultés de l'assistance judiciaire en matière fiscale et douanière. Le 14 décembre 2000, mandat avait été donné à la Commission pour négocier avec les autorités helvétiques. Des négociations se sont déroulées durant toute l'année 2001, mais elles n'ont pas encore donné de résultats.

Pour le volet relatif au renforcement des instruments juridiques de détection, de contrôle et de sanctions, sur le plan interne, il faut relever que la plupart des décisions de principe prises à la fin de l'an 2000 ont été mises en oeuvre en 2001 au sein de la Commission afin en particulier d'améliorer la gestion financière [16]. Dans le domaine de la gestion directe par la Commission tout comme celui de la gestion des fonds communautaires par les Etats membres, suite à la Communication sur l'action 96 du Livre Blanc (Gestion plus efficace du recouvrement des fonds indûment versés, dans le domaine des dépenses directes), le principe de responsabilisation des ordonnateurs et des comptables a été mis en exergue. La Commission prépare les dispositions d'application pour assurer une bonne articulation des tâches entre les ordonnateurs, les comptables, le Service juridique et l'OLAF.

[16] Il s'agit essentiellement du chapitre V - XXIV du livre blanc sur la réforme de la Commission, relatif à la rénovation des circuits financiers et du contrôle financier ainsi qu'à la création d'un service d'audit interne et de Capacités d'audit interne (IAC).

Le secteur des fonds structurels (Action 97 du Livre blanc) s'est doté d'un cadre réglementaire amélioré pour la gestion financière avec l'adoption en mars 2001 de deux règlements applicables à la nouvelle période de programmation [17]. Les obligations des Etats membres en matière de suivi des projets et des paiements ont été précisées dans ces textes. Le renforcement du contrôle financier pour la nouvelle programmation ainsi que la finalisation des protocoles interservices, prévue dans les recommandations du Livre Blanc sur la Réforme de la Commission, doivent apporter une réponse aux observations de la Cour des comptes [18], notamment sur la communication et le suivi des cas d'irrégularités.

[17] Règlements (CE) n°438/2001 et (CE) n°448/2001 de la Commission du 2 mars 2001 (JO L 63 du 3.3.2001 et JO L 64 du 6.3.2001) fixant les modalités d'application du règlement (CE) 1260/1999 du Conseil sur les systèmes de gestion et de contrôle d'une part, sur la procédure de mise en oeuvre des corrections financières d'autre part.

[18] Rapport 10/2001 relatif au contrôle financier des Fonds structurels (JO C 314 du 8.11.2001). Dans sa Résolution sur le Rapport annuel 2000 de la Commission, le Parlement européen s'est alarmé du caractère très incomplet de l'information fournie à la Commission sur les irrégularités dans certains domaines des fonds structurels.

1.2. Les efforts pour développer une nouvelle culture de coopération avec les Etats membres visent à tirer les conséquences de la responsabilité partagée de la Communauté et des Etats membres en matière de protection des intérêts financiers. Le concept de l'OLAF en tant que plate-forme de services a pour finalité de mettre en place, dans la durée, un véritable partenariat avec les Etats membres [19], pour faciliter la synergie entre le niveau communautaire et le niveau national, tenant compte des principes de proportionnalité, de subsidiarité et d'effectivité.

[19] Dans ses Conclusions sur la Stratégie globale, le Conseil ECOFIN en a souligné l'importance.

Du point de vue communautaire, l'OLAF doit pouvoir répondre aux sollicitations des Etats membres en vue d'améliorer la lutte antifraude. Afin de réaliser cet objectif, sans préjuger de ses prérogatives communautaires, l'Office européen de lutte antifraude s'organise pour donner corps à la « plate-forme communautaire de services », en traduisant en termes d'organisation ses responsabilités et missions et en rendant plus visible la distribution interne des tâches. Stabilisée en ces termes, la valeur ajoutée qu'est en mesure d'apporter le niveau communautaire sera plus explicite et le besoin des autorités nationales d'une interface sera plus à même d'être satisfait.

Un pas important dans la consolidation de l'OLAF a été franchi en 2001 avec la mise en place d'une direction Intelligence qui, par le développement de l'analyse stratégique et opérationnelle, oeuvrera à améliorer la stratégie opérationnelle de la Commission et à assister les administrations nationales à définir leurs priorités dans la lutte contre la fraude. En ce qui concerne les informations sur la détection des fraudes et irrégularités en provenance des Etats membres, cette nouvelle direction doit permettre à terme d'améliorer la qualité des informations fournies par les Etats membres. Comme expliqué sous le Titre III du présent rapport, la mise en place de nouveaux modules informatiques pour la communication des fraudes et irrégularités a été accompagnée d'actions de formation aux Etats membres tout au long de 2001. L'OLAF a également organisé, conjointement avec les administrations nationales, une vingtaine de formations portant sur différents aspects de la lutte contre la fraude, afin d'accroître l'échange de bonnes pratiques et de répondre à des besoins spécifiques.

En outre, une unité de magistrats et conseillers judiciaires a été constituée au sein de l'Office en vue notamment d'assurer le suivi des enquêtes de l'OLAF. Cette capacité d'expertise, en intégrant la dimension administrative et judiciaire, rendra plus aisée l'insertion de l'Office dans le réseau plus large des acteurs nationaux concernés. Pour l'essentiel, il s'agit des administrations douanières et fiscales ou des autorités de police et de poursuite pénale, dont le concours est sollicité par l'Office et à qui il faut prêter assistance, pour la plus grande efficacité de la protection, y compris pénale, des intérêts financiers.

Par ailleurs, l'OLAF poursuit les réflexions communes avec les Etats membres pour donner au Comité Consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude (CoCoLaF) sa pleine dimension. La régularité des réunions et la structuration des travaux de ce Comité ont été notablement accrues en 2001, en vue tout particulièrement d'approfondir le dialogue avec les autorités nationales. Ainsi, le groupe ad hoc « article 280 » a permis de réunir sous le thème spécifique du rapport annuel les experts des Etats membres, afin de rendre plus transparente la procédure d'établissement du Rapport prévu par l'article 280 du Traité et de valoriser davantage la participation des Etats membres à cette procédure. D'ailleurs, le groupe ad hoc des experts nationaux en matière de faux monnayage a permis de renforcer l'expertise de la Commission pour aboutir à un dispositif législatif commun dans ce domaine.

La Commission a pu récemment s'associer à dix Etats membres pour entamer une procédure judiciaire devant des Tribunaux des Etats-Unis, dans le but de contrecarrer un risque massif de contrebande de cigarettes et de crime organisé comprenant le blanchiment d'argent, dans l'Union européenne. Ces activités illégales compromettent sérieusement les intérêts vitaux communs à la Communauté et aux Etats membres. Dans le cas en question, la Commission fonctionne comme plate-forme de service, en offrant aux Etats membres son assistance dans les procédures judiciaires aux Etats-Unis et donc facilite une initiative prise en commun par les Etats membres. La Commission agit en tant que représentant des Etats membres lors de ces procédures et est responsable pour coordonner l'action des Etats membres et les contacts avec les avocats américains qui représentent la Communauté et les 10 Etats membres dans les Tribunaux des Etats Unis

Par ailleurs, dans le cadre de ses contrôles Ressources propres, la Commission a effectué, au cours de l'année 2001, des missions de vérification dans l'ensemble des Etats membres sur le thème spécifique du Traitement des messages d'assistance mutuelle. Ces missions visaient à contrôler que les systèmes nationaux et les procédures mises en application par les Etats membres assurent effectivement une protection suffisante des ressources propres traditionnelles en la matière tout en concourant à une collaboration efficace avec la Commission. Le rapport thématique élaboré sur ce thème permet de conclure dans un sens positif.

D'autre part, dans le domaine des ressources propres traditionnelles, la Commission, et plus particulièrement la direction générale du Budget, poursuit ses travaux dans le cadre du Joint Audit Arrangement [20], en collaboration étroite avec les services d'audit interne des Etats membres. Les Etats membres participent activement aux travaux du sous-groupe Audit et certains sont très impliqués dans le développement de modules d'audit. S'agissant de la mise en oeuvre de la méthodologie moyennant des audits conjoints effectués par les Etats membres, le bilan de l'année 2001 est très positif, notamment au vu des résultats qui confirment l'approche. En particulier, le Danemark et l'Autriche ont effectué un "audit associé" sur le régime du transit externe et les Pays-Bas ont poursuivi leur action initiée en 2000, sur le thème de la libre pratique. Ces thèmes avaient été décidés d'un commun accord sur base des modules d'audit agréés par les Etats membres et la Commission.

[20] Voir rapport sur la protection des intérêts financiers et lutte contre la fraude exercice 2000.

Une fois l'audit achevé, et sur base des rapports d'audit qui lui ont été adressés par ces Etats membres, la Commission a procédé sur place à l'examen de l'ensemble des travaux accomplis, avec une attention particulière pour l'évaluation du système d'analyse de risque ainsi que pour la validité des conclusions et des recommandations proposées eues égard aux anomalies relevées ou aux observations faites. La Commission a bénéficié des conclusions des rapports en matière d'impact en termes de ressources propres. Elle veillera à ce que les résultats de ces audits soient traités en conséquences sur le plan financier. Bien entendu, les conséquences financières ont été sanctionnées dans des conditions identiques à celles qui résulteraient d'un contrôle de la seule Commission. Le Danemark, l'Autriche et les Pays-Bas renouvelleront l'expérience en 2002.

1.3. En 2001, la dimension judiciaire pénale de la politique de protection des intérêts financiers de la Communauté s'est vue renforcée sur le plan opérationnel. En effet, l'unité de magistrats prête son assistance et son conseil et expertise judiciaire, à la fonction d'enquête administrative et au suivi des enquêtes, notamment pour une coopération efficace avec les autorités judiciaires et policières nationales.

Sur le plan législatif, considérant que le Conseil européen de Nice n'avait pas donné de suite à sa première proposition [21], la Commission a relancé la réflexion sur la création d'un Procureur européen chargé de la protection pénale des intérêts financiers communautaires avec l'adoption d'un Livre vert [22]. Ce procureur européen financier aurait pour fonction de coordonner et diriger les recherches et les poursuites des délits portant atteinte à la protection des intérêts financiers des Communautés, sous le contrôle des juges nationaux, afin de remédier au morcellement de l'espace judiciaire européen et à la relative impunité qui en résulte pour les criminels. Le Livre vert a pour objet de susciter un débat public élargi dont les résultats seront présentés à la Convention sur l'avenir de l'Europe en vue de la prochaine Conférence intergouvernementale. Cette initiative est depuis longtemps soutenue par le Parlement européen [23]. Dans le cadre d'une modification du Traité, il a appelé de ses voeux « un saut qualitatif » dans les efforts de lutte contre la fraude, avec la création d'un procureur européen financier aux compétences plus larges. De son côté, le Comité de surveillance de l'Office a rendu des avis appuyant et complétant les propositions avancées par la Commission.

[21] Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles - La protection pénale des intérêts financiers communautaires : un Procureur européen, 29.9.2000, COM(2000) 608 final. Cette contribution complète l'avis de la Commission au titre de l'article 48 TUE sur la réunion d'une conférence des représentants des gouvernements des États membres en vue de modifier les traités, Adapter les institutions pour réussir l'élargissement, du 26.1.2000, COM (2000) 34).

[22] Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen du 11.12.2001 (COM (2001) 715 final). Le site consacré au livre vert est le suivant : http://europa.eu.int/olaf/livre_vert.

[23] Résolution du 16.5.2000 sur le Rapport annuel 2000 de la Commission, (JO C 59 du 23.02.2001) et Résolution du 14 mars 2001 sur le Rapport annuel 1999 de la Commission (JO C 343 du 5.12.2001), invitant la Commission à déposer une telle proposition avant le 1er juin 2001.

Par ailleurs, en dépit des appels répétés du Conseil [24], la ratification de la Convention du 26.07.1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes [25] et ses protocoles additionnels souffre de retards, ce qui nuit à une coopération efficace au sein de l'Union. Afin d'accélérer l'entrée en vigueur de ces dispositions, la Commission a adopté une proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté [26]. Celle-ci vise à reprendre dans un instrument fondé sur le nouvel article 280 du traité CE toutes les dispositions de la convention PIF et de ses protocoles qui sont relatives aux incriminations, à la responsabilité, aux sanctions et à la coopération avec la Commission. Le Parlement [27] a approuvé la proposition de la Commission, appuyée aussi par la Cour des comptes européenne [28] et actuellement examinée par le Conseil.

[24] Comme dans ses conclusions du 17.07.2000 et ses conclusions à l'occasion de la Décharge 2000.

[25] Acte du Conseil, du 26 juillet 1995, établissant la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 316 du 27.11.1995).

[26] Doc COM (2001) 272 final (JO C 240 E du 28.08.01) adapté le 23.05.01

[27] Résolution législative du 29.11.2001, sur la proposition de la Directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté (Doc. A5-390/2001, pas encore publié au JO).

[28] Avis n° 9/2001 du 8.11 2001 sur la proposition d'une Directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté (OJ C 14 du 17.1.2002).

Une structure permanente de coopération judiciaire a été mise en place (EUROJUST [29]) tandis que l'extension du mandat d'EUROPOL aux formes graves de la criminalité internationale était décidée [30]. L'articulation des compétences d'EUROPOL avec celles de l'OLAF dans la lutte contre certaines formes de criminalité économique et financière devrait se traduire par un accord de coopération entre les deux organismes. Pour ce qui est de la conduite des enquêtes et de la facilitation des poursuites devant les juridictions nationales, les institutions se sont félicitées de la création d'Eurojust. Sur le fond, la Commission s'est clairement exprimée au sein des instances du Conseil sur l'importance d'articuler la coopération étroite et régulière prévue par le traité (article 280) avec les autorités nationales de poursuite, d'une part, et d'autre part la coopération avec Eurojust [31]. L'unité de magistrats constituée au sein de l'OLAF est notamment chargée de cette articulation.

[29] Décision du Conseil n°2002/187/JAI du 28.02.2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité (JO L63 du 6.3.2002), notamment article 11.

[30] Décision du Conseil du 6.12.2001 (JO C 362 du 18.12.2001).

[31] Déclaration 39/02 de la Commission en relation avec l'article 4, para.1. b), 2ème tiret et article 26, paragraphe 3 de la Décision 2002/187/JAI.

Par ailleurs, certaines étapes majeures ont été franchies pour le renforcement de la coopération en matière judiciaire, notamment pénale. En particulier, un accord politique a été dégagé sur la mise en oeuvre des principes de reconnaissance mutuelle des décisions de justice (au civil et au pénal) et celui de rapprochement du droit pénal dans les domaines prioritaires identifiés par le Sommet de Tampere (point 48 des conclusions). Ceci a permis à la Commission de présenter plusieurs propositions de décision-cadre, l'une relative au mandat d'arrêt européen [32], les autres sur le rapprochement du droit pénal en matière de trafic de drogue [33] et de terrorisme [34] (définitions des incriminations, sanctions communes). En outre, dans le contexte de l'action contre le financement du terrorisme et la criminalité financière, il faut relever une décision-cadre sur le gel des avoirs et des preuves [35].

[32] Proposition de décision-cadre du Conseil relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres [COM(2001) 522 final - JO C 332 E du 27.11.2001]. Le Conseil est arrivé à un accord politique sur ce sujet en décembre 2001.

[33] Proposition de décision-cadre du Conseil concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue [COM(2001) 259 final, JO C 304 E du 30.10.2001].

[34] Proposition de décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme [COM(2001) 521 final, JO C 332E du 27.11.2001].

[35] Initiative des gouvernements de la République française, du Royaume de Suède et du Royaume de Belgique visant à faire adopter par le Conseil une décision-cadre relative à l'exécution dans l'Union européenne des décisions de gel des avoirs ou des preuves (JO C 75 du 7.3.2001).

1.4. En matière de lutte contre la corruption sur le plan inter-institutionnel, il importe de maintenir une bonne articulation des missions essentielles de l'OLAF, telles que prévues par la législation, et de la réforme en cours sur le plan disciplinaire (Statut) et financier (refonte du Règlement financier). Dans ce contexte, le dispositif d'enquête et de discipline ne sera complet qu'après l'exercice 2001 : tandis qu'au début 2002, la Commission a créé un Office d'enquête et de discipline, les modifications nécessaires aux règles disciplinaires du Statut des fonctionnaires doivent être adoptées en 2003 [36]. La refonte du Règlement financier, adoptée le 25 juin 2002, prévoit la création d'une instance spécialisée en matière d'irrégularités financières [37] qui apportera une assistance complémentaire aux enquêtes sur les irrégularités financières potentielles sans toucher au rôle spécifique de l'OLAF en matière de fraude et de comportements gravement contraires aux obligations professionnelles.

[36] Proposition de Règlement du conseil modifiant le Statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (COM (2002) 213 final du 24.4.2002, annexe IX, sections 1 et 2). Constitution d'un office d'investigation et de discipline au sein de la Commission (Décision de la Commission concernant la conduite des enquêtes administratives et des procédures disciplinaires, adoptée le 19 février 2002 (doc. C (2002) 540).

[37] Article 66, para.4 du nouveau Règlement financier et constitution d'un Office d'enquête et de discipline au sein de la Commission.

L'association des magistrats renforcera dorénavant les enquêtes administratives internes et assurera la protection des droits des personnes. Dans ces conditions, toutes les institutions devraient être en condition de respecter pleinement l'article 7 du règlement n°1073/99 sur l'échange d'informations [38]. Ces mesures sont de nature à offrir une réponse au Parlement européen et au Conseil [39]. En outre, la portée des enquêtes internes a été clarifiée par le juge communautaire [40].

[38] JO L 136 du 31.5.1999.

[39] Résolution sur le Rapport annuel 2000 de la Commission. Dans sa Résolution sur le Rapport annuel 1999 de la Commission, le Parlement européen rappelait la nécessité pour l'OLAF d'«obtenir la coopération sans réserve du personnel et des institutions de l'Union européenne, ainsi que des autorités policières et judiciaires des Etats membres ». Conclusions du Conseil ECOFIN du 7.5.2002, Conclusions du Conseil européen du 15 juin 2001 (doc. 9270 FIN169) et du Conseil ECOFIN du 17.7.2000 (doc. 10344/00 FIN273).

[40] Voir l'arrêt du TPI dans l'affaire T-17/00 (Rothley et al./ Parlement) du 26.2.2002.

2. Exemples de Coopération et de Partenariat internes et externes avec les autorites nationales

La plus-value résultant de la synergie entre sources d'information différentes et éparses au sein de la Communauté et le large champ d'action élargie de l'OLAF sont illustrés ci-dessous par des exemples d'enquêtes et par l'action de la Commission dans le contexte de la préparation à l'élargissement.

2.1. Exportation de sucre vers les PTOM [41] et ré-importation de sucre et de mélanges de sucre vers la Communauté européenne

[41] Pays et Territoires d'Outre-Mer non-européens qui entretiennent des relations particulières avec le Danemark, la France, les Pays-Bas et le Royaume Uni (e.a. le Groenland, Aruba, etc...) cf. Annexe II du Traité CE.

La Commission a initié des enquêtes, en vue de prévenir le risque d'un dysfonctionnement de l'organisation commune de marché sucre et d'un détournement des objectifs de la politique commerciale commune avec certains PTOM.

L'OLAF et les autorités compétentes des Pays-Bas et de Belgique ont mené une enquête à Aruba en novembre 1999. L'enquête portait sur des exportations de sucre originaire de la Communauté européenne, en bénéficiant de restitutions, et sur la ré-importation dans la Communauté européenne, moins de deux ans plus tard, de sucre et d'un mélange de sucre et de poudre de cacao d'Aruba.

Durant l'enquête, il a été constaté que 4.500 tonnes de sucre avaient été exportées en bénéficiant de restitutions de la Belgique et de la France vers Aruba. Les opérations de transformation à Aruba (le nettoyage du sucre et le mélange avec la poudre de cacao) ne constituent pas une transformation substantielle susceptible de justifier le paiement des restitutions à l'exportation.

Les autorités compétentes belges et françaises ont par conséquent été invitées par la Commission à initier les procédures de recouvrement des restitutions à l'exportation indûment versées, conformément à la jurisprudence communautaire (2 millions d'euros en Belgique et 300.000 euros en France).

En outre l'OLAF a initié des enquêtes sur l'exportation de sucre quota C (il s'agit du sucre exporté sans droit à restitution), vers le PTOM.

Les conclusions de ces enquêtes ont amené la Commission à adopter des clauses de sauvegarde sur les règles encadrant l'importation dans la Communauté de sucre originaire des PTOM [42].

[42] Règlement (CE) de la Commission n°2423/1999 du 15.11.1999 (JO L 294 du 16/11/1999) et Règlement (CE) de la Commission n°465/2000 du 29.2.2000 (JO L 65 du 1.3.2000).

2.2. Abus des régimes de quotas laitiers

L'OLAF a eu connaissance d'allégations concernant un abus éventuel du système des quotas laitiers en Espagne, ainsi que d'informations relatives à plusieurs sociétés espagnoles qui seraient impliquées dans cette activité irrégulière. Sur la base de ces renseignements, une enquête externe a été ouverte et un plan d'action arrêté pour mener une série de contrôles administratifs sur place auprès de certains opérateurs économiques, sur la base du Règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 2185/96.

Au cours de ces vérifications, certaines de ces firmes ont refusé de se soumettre à la requête de l'OLAF visant à obtenir copie des données informatiques sur disque dur. Conformément à l'article 9 du Règlement n°2185/96 qui fait obligation à l'Etat membre concerné selon les dispositions nationales d'offrir à l'OLAF l'assistance nécessaire pour mener à bien ses fonctions, demande a été faite à l'Agence de paiement espagnole (FEGA) de prendre les mesures appropriées.

Après avoir obtenu l'autorisation légale des autorités judiciaires espagnoles, l'opération de duplication des données informatiques complètes a été menée à bien, donnant accès notamment aux chiffres sur la production et les ventes réelles de lait et produits laitiers de ces sociétés.

Sur la base des preuves objectives obtenues et présentées dans le rapport final d'enquête de l'OLAF, la fraude au budget de la Communauté a été estimée à plus de EUR6 millions. Ce rapport a été adressé à la FEGA pour qu'elle lance les procédures administratives de recouvrement de ce montant ainsi qu'au bureau du Procureur spécial anti-corruption en Espagne, sur la base du soupçon de fausses déclarations par les sociétés concernées sur leur production et leurs ventes de lait. Le rapport indique également que des pratiques similaires ont été suivies par d'autres firmes espagnoles, demande étant faite aux autorités espagnoles de redéfinir leurs contrôles de routine afin de remédier à ces faiblesses dans le système général de contrôle.

Ce cas est un exemple limpide de la valeur ajoutée que l'OLAF apporte à un Etat membre dans la lutte contre la fraude, en rassemblant son expertise multidisciplinaire (enquêtes, analyse informatique des preuves, conseil judiciaire) sur un cas de fraude à plusieurs facettes. A ce propos, le conseil de l'unité de magistrats a été vital pour obtenir l'ordonnance judiciaire appropriée dans l'Etat membre donnant accès aux archives informatiques des sociétés. Une grande part de mérite revient aussi aux autorités espagnoles dont l'aide s'est avérée précieuse dans ce dossier, prouvant sans équivoque ce qu'il est possible de réaliser quand l'OLAF et les Etats membres collaborent et tirent tout le parti des obligations et des possibilités de contrôle qui résultent de la Réglementation européenne.

2.3. Enquête pour faux et usage de faux et escroquerie à charge d'un groupe d'ONG (organisations non gouvernementales)

Le succès des enquêtes de l'Office, notamment en ce qui concerne les enquêtes concernant les dépenses directes, dépend d'une part de l'information collectée et d'autre part, dans une large mesure du haut degré de coopération avec les Etats membres. Le cas suivant est un exemple typique des difficultés en ce domaine, et en particulier celui de la coopération judiciaire entre les Etats membres.

En août 1999, l'OLAF était informé par un Etat membre d'un soupçon de double financement national et communautaire de projets conduits dans des pays en voie de développement. Les demandes de financement étaient présentées à différents donateurs par différentes Organisations Non Gouvernementales établies dans deux Etats membres. Plainte était déposée par le Ministère des affaires étrangères, source de l'information, auprès du Parquet compétent.A l'automne 1999, l'OLAF démarrait les travaux d'enquête et mettait en évidence une première série de 16 projets présentant des risques de double financement (Asie, Afrique et Amérique du Sud), pour lesquels les demandes étaient à l'instruction à EuropeAid ou déjà abouties.

En novembre 1999, comme l'y autorise le règlement (CE) n°1073/99, le Directeur Général de l'OLAF saisissait le Parquet compétent dans un Etat membre concerné. Les perquisitions effectuées par les autorités judiciaires locales en février 2000 indiquaient que l'ONG agissait sur instructions données par l'ONG « mère » située dans un troisième Etat membre.

La perquisition opérée début décembre 2000 au siège de l'ONG-mère en présence de l'OLAF a permis de confirmer les soupçons. Le double financement des 16 projets identifiés au départ s'élèverait à 4.262.633 USD (sans compter les financements accordés par la Communauté mais bloqués suite à l'enquête de l'OLAF). D'autre part, les autorités du troisième Etat membre indiquaient ne pas pouvoir poursuivre du fait de difficultés légales.

Outre l'intensité des efforts propres de chacune des autorités nationales impliquées, il faut souligner le rôle que l'OLAF a dû assumer depuis l'année 1999, pour :

- analyser et identifier les projets, multilingues, soupçonnés d'être surfinancés, y compris auprès d'autres organismes donateurs situés parfois hors de l'Union européenne (Worldbank, BAD [43], Norvège, ...), tout en mobilisant les délégations de la Commission dans les pays tiers; et identifier les documents au cours de la perquisition de l'ONG - mère.

[43] Banque africaine du développement

- pour sensibiliser les autorités judiciaires nationales, assurer la coordination entre elles, fournir le conseil juridique et l'assistance technique nécessaires (traductions de rapports, projets...) ;

- pour assurer la coordination au sein de la Commission sur la situation du dossier pour la question de la constitution de partie civile.

Dans ce dossier, la coopération entre la Commission et les autorités nationales d'enquête criminelle a permis de poursuivre une fraude à l'échelle de l'Union et ce en dépit des difficultés juridiques apparues dans le pays où siégeait l'association-mère. Il a toutefois fallu que l'OLAF suggère la centralisation des poursuites par les autorités judiciaires dans un Etat membre concerné et que celles-ci acceptent de reprendre le dossier des autres autorités nationales d'enquête, avec leur accord et soutien. A défaut, l'enquête n'aurait pu continuer. Ce dossier démontre la nécessité d'apporter des remèdes à la dispersion des recherches et des poursuites au sein de la Communauté européenne et aux obstacles que constitue le morcellement de l'espace judiciaire pénal européen. A la lumière de cette expérience et de bien d'autres, la Commission estime nécessaire d'avancer résolument dans les réflexions contenues dans le Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen.

2.4. L'expérience passée dans les pays candidats : Pologne

L'OLAF a préparé de concert avec la Pologne un projet Phare qui visait à aider à la constitution d'une structure antifraude interministérielle dans ce pays. La mise en oeuvre de ce projet a démarré en janvier 2001. Le premier objectif était de créer un service de coordination antifraude à la fois spécialisé, indépendant et multi-disciplinaire afin de renforcer les capacités opérationnelles des autorités polonaises. En outre, les activités lancées au cours de la première année de cette initiative bi-annuelle ont amélioré la sensibilité à la lutte contre la fraude parmi les autorités responsables en Pologne. Ceci coïncide avec les objectifs globaux du gouvernement de renforcer la transparence et l'intégrité du secteur public polonais ainsi que de garantir une protection efficace des fonds communautaires.

La complexité de l'administration polonaise, l'adaptation permanente de sa structure en vue de l'adhésion et les amendements successifs apportés aux dispositions législatives et administratives polonaises ne facilitent pas la mise en oeuvre rapide d'un tel projet. Néanmoins, le soutien financier de l'Union est un élément important pour que les autorités polonaises puissent augmenter leur capacité de lutte contre la fraude au budget communautaire. Des actions de suivi du projet polonais sont par conséquent prévues.

Ces difficultés, la plupart à caractère local, ne sont pas toutes généralisables à l'ensemble des pays candidats. Cependant, l'expérience polonaise met en exergue une fois de plus le besoin d'investissement continu dans la formation et de conditions de travail appropriées dans les pays candidats, y compris le développement de systèmes informatiques efficaces en support des activités antifraude dont le but est de protéger les intérêts financiers des Communautés. En outre, elle a démontré qu'une protection effective et équivalente des intérêts financiers des Communautés dans les pays candidats ne peut être garantie que par une coordination interne bien rôdée entre toutes les autorités concernées par la gestion, la mise en oeuvre ou le contrôle des financements de l'Union européenne.

3. suivi du plan d'action 2001-2003

La Commission présente ici un rapport d'étape sur l'exécution du Plan d'action sur la Protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude pour les années 2001-2003. Ce rapport- vise à mettre en évidence la réalisation effective des actions prévues au titre de 2001, dans le respect de la réalisation des grands objectifs arrêtés par l'Approche stratégique de juin 2000.

L'état d'avancement des mesures prévues dans le Plan d'action est présenté sous forme de tableau [44]. Il indique les éléments pertinents en termes de respect du calendrier prévisionnel, des services pilotes ainsi que, le cas échéant, d'identification des instruments juridiques ou autres.

[44] Le tableau ne reprend pas les actions pour lesquelles aucune démarche n'est prévue en 2001. Pour ce qui est des colonnes du tableau :

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Titre II: Mesures prises par les États membres pour la mise en oeuvre de l'article 280 du Traité CE

Le rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés évoque pour la seconde fois la collaboration avec les États membres au niveau non opérationnel.

Conformément à l'article 280 du Traité CE, la deuxième partie du rapport rend compte des efforts déployés en commun par les administrations des États membres en 2001 pour assurer la protection des intérêts financiers des Communautés. Elle a été rédigée sur la base d'un questionnaire établi avec la coopération des États membres. La Commission reconnaît que l'évaluation des activités des États membres est encore loin de constituer la véritable analyse comparative que le Parlement européen a demandée. Cependant, elle est largement tributaire des informations qu'elle reçoit effectivement, même si elle procure les éléments d'interprétation nécessaires à la bonne compréhension par les États membres de leurs obligations réglementaires.

Il conviendrait de réfléchir à la complémentarité de ce travail avec celui effectué en matière de bonne gestion financière dans le cadre de la procédure annuelle de décharge. À cet égard, la Commission présente un rapport à l'autorité budgétaire compte tenu des réponses des États membres aux observations de la Cour des comptes [45].

[45] Réponses des États membres aux observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport annuel et dans ses rapports spéciaux. Cette procédure est en vigueur depuis le Conseil européen de Dublin tenu en décembre 1996. En avril 2002, au moment du vote sur la décharge 2000, le Parlement européen a demandé à la Cour des comptes d'estimer le coût total des contrôles internes et externes des fonds communautaires, en distinguant ceux ayant trait au budget communautaire de ceux concernant les budgets nationaux.

La deuxième partie du rapport débute par un tour d'horizon des progrès législatifs réalisés en 2001 dans les États membres pour la mise en oeuvre de l'article 280 du Traité, suivi de deux sections consacrées à l'état d'avancement de la ratification et de l'application de la Convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et de ses protocoles [46].

[46] Convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 316 du 27.11.95, p. 48) et ses protocoles additionnels (JO C 313 du 23.10.1996, p. 1; JO C 221 du 19.7.1997, p. 11; JO C 151 du 20.5.1997, p. 1).

Des informations sont ensuite fournies sur les mécanismes mis en place pour coordonner au plan interne l'action des organes de contrôle et d'enquête dans chaque État membre, et pour permettre une coopération entre les autorités compétentes de différents États membres ainsi qu'entre celles-ci et la Commission.

Les renseignements transmis par les États membres révèlent que leur organisation concorde généralement avec l'objectif commun que représente la protection des intérêts financiers des Communautés, fondé sur le principe d'équivalence édicté à l'article 280 du traité CE. Une approche morcelée, par domaine d'action, entité administrative ou État membre, peut néanmoins réduire l'efficacité de la prévention et de la lutte contre la fraude. Certains États membres ont, à cet égard, souligné que la coordination était encore perfectible.

Enfin, comme dans le précédent rapport, une section spéciale est consacrée au recouvrement. Dans ce domaine, la Commission s'efforce de vérifier qu'une bonne collaboration existe entre les autorités judiciaires et administratives des États membres afin de garantir le recouvrement effectif de l'encours de la dette.

La Commission est parfaitement consciente qu'une véritable analyse comparative des activités des États membres exigerait, comme il est souligné dans de précédents rapports, une harmonisation plus poussée des notions de contrôle et de sanction. Elle participe à cet égard, dans le cadre du CoCoLaF, à un exercice visant à mieux définir ces concepts.

4. Textes concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 CE - les principales évolutions législatives

Le tableau suivant reprend les principales évolutions législatives concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 du Traité qui se sont produites au cours de l'année 2001. Par conséquent, certains Etats membres peuvent ne pas être mentionnés du seul fait qu'en 2001 ils ont adopté des mesures d'ordre administratif ou qu'ils avaient connu une abondante activité législative au cours des années précédentes.

4.1. Ressources propres : principales évolutions législatives

État membre // Mesure

EL // Le nouveau code douanier (Acte 2960/2001) harmonise la législation nationale avec la législation communautaire en ce qui concerne, en particulier, les infractions de la réglementation douanière.

F // L'article 28-1 du code de procédure pénale habilitant certains agents des douanes à effectuer des enquêtes judiciaires, en particulier dans les domaines concernant la fraude aux intérêts financiers communautaires, a commencé à être mis en application dans le courant du mois de décembre 2001 (infractions prévues par le code des douanes, et en particulier ressources propres traditionnelles et dépenses agricoles). Ce dispositif est de nature à faciliter les investigations concernant plusieurs Etats membres.

Au total, 73 agents ont été habilités par décret ministériel à effectuer des enquêtes judiciaires.

IRL // L'Acte de mars 2001 sur les douanes et les accises (assistance mutuelle) donne effet, entre autres, à la Convention CIS et la Convention sur l'assistance mutuelle.

I // Promulgation d'un nouvel Arrêté Législatif (19 mars 2001 n° 68 « Adaptation des tâches de la Guardia di Finanza, conformément à l'article 4 de la loi n°78 du 31.3.2000). L'arrêté a été promulgué dans le cadre de la réforme des tâches des forces de police, conformément à la loi n° 78 du 31.3.2000. Il reformule la mission institutionnelle de la Guardia di Finanza comme « police économique et financière pour la protection du budget public, des Régions, des organismes locaux et de l'Union européenne. » L'arrêté en question confirme les particuliers pouvoirs d'enquête des agents de la Guardia di Finanza aux fins de la prévention, de la recherche et de la répression des violations en matière de ressources et de dépenses du budget de l'Union européenne.

Promulgation d'une nouvelle loi (19 mars 2001 n° 92) modifiant les normes en matière de répression de la contrebande de cigarette. Conformément à cette loi :

- la contrebande est un crime puni de la réclusion criminelle, pour une période de 2 à 5 ans, lors que la quantité de tabac en contrebande est supérieure à 10 kilos ;

- les circonstances suivantes entraînent l'aggravation des peines :

- utilisation de moyens de transport modifiés de façon à entraver l'action des autorités de police ou à causer un danger ;

- utilisation de personnes morales ou disponibilités financières dans des pays qui n'ont pas ratifié la Convention de Strasbourg sur le blanchiment ;

- la coopération des producteurs de tabac a été prévue afin d'identifier la provenance de cette marchandise ;

- la gestion des bien saisis ou confisqués est devenue plus aisée et plus économique.

Une nouvelle incrimination a été introduite d'organisation d'un groupement ayant pour objet la contrebande de tabac, puni de la réclusion criminelle, pour une période de 3 à 8 ans et ressortissant de la compétence des directions départementales antimafia.

NL // Adoption, par la deuxième chambre du Parlement, de la loi relative au contrôle des subventions communautaires. Celle-ci instaure les trois compétences ministérielles correspondantes : le droit d'être informé par l'organe de gestion, le droit de donner des indications à l'organe de gestion et le recouvrement de fonds auprès de l'organe de gestion.

P // Nouveau régime général relatif aux infractions fiscales et nouvelle structure de délits fiscaux : distinction entre délits fiscaux communs, délits douaniers, délits fiscaux et délits contre la sécurité sociale.

Les enquêtes relatives à ces infractions économiques et financières relèvent de la compétence de la police judiciaire, dès lors que ces infractions revêtent un caractère organisé et/ou une dimension internationale ou transnationale.

En matière de contrôles, la DGAIEC (douanes portugaises) a arrêté les dispositions d'application pour les douanes locales, à la suite des réformes apportées au code des douanes CE et aux dispositions d'application.

En ce qui concerne le cachet spécial pour sceller les tabacs manufacturés, un code a été adopté, qui permet à la DGAIEC de retracer son origine.

FIN // L'acte 875/2001, amendant le code pénal, a mis à jour les dispositions en matière de confiscation des biens.

S // La loi suédoise pénalisant la contrebande a été remplacée le 1 janvier 2001 par la loi 2000/1225. Les infractions du droit douanier peuvent être punies de deux ans de prison. Pour les infractions graves, les sanctions peuvent aller jusqu'à six ans.

// La Suède dispose depuis longtemps d'une cour pénale dans le domaine des douanes qui répond aux exigences de l'article 280. La nouvelle loi du 1er janvier 2001 (2000/1225) a renforcé les pouvoirs du procureur douanier.

4.2. Dépenses agricoles : principales évolutions législatives

État membre // Mesure

B // Arrêté royal du 15 mai 2001 relatif aux amendes administratives : si le procureur du Roi, dans un délai de trois mois à compter de la réception du procès verbal, n'a pas notifié à l'administration s'il convient d'appliquer des sanctions ou non, l'administration décide s'il y a lieu ou non d'infliger une amende administrative.

EL // Le nouvel acte 2945/2001 contient des dispositions en matière de lutte contre la fraude affectant le FEOGA-Garantie :

- pouvoir de l'agence de paiement (EPAA) d'effectuer des contrôles sur place et des contrôles croisés en cas de suspicions d'irrégularités ;

- possibilités de suspension des paiements et de recouvrement ;

- transmission des preuves aux organes disciplinaires et aux autorités de poursuite en cas d'irrégularités ;

- pouvoirs de l'agence de paiement et d'inspection (OPEKEPE) en matière de prévention et de répression de toutes irrégularités ;

- possibilité d'imposer des sanctions sur la base d'une décision du ministère pour l'agriculture ;

- assistance juridique octroyée à l'OPEKEPE par d'autres organes.

E // Loi 24/2001, modifiant la loi budgétaire générale :

Désignation de l'organe compétent et définition des fonctions que doit exercer le service spécifique mentionné par le règlement 4045/89 ;

Désignation des services, au niveau national et régional, compétents pour procéder aux contrôles prévus par le règlement 4045/89/

F // L'article 28-1 du code de procédure pénale habilitant certains agents des douanes à effectuer des enquêtes judiciaires, en particulier dans les domaines concernant la fraude aux intérêts financiers communautaires, a commencé à être mis en application dans le courant du mois de décembre 2001 (infractions prévues par le code des douanes, et en particulier le domaine des ressources propres traditionnelles et celui des dépenses agricoles. Voir également point 4.1 ci-dessus).

// Un projet de décret relatif à la maîtrise de la production de lait de vache et aux modalités de recouvrement d'un prélèvement supplémentaire a été élaboré.

I // L'arrêté législatif n° 223 du 14.05.2001 a introduit des nouvelles sanctions dans le domaine de l'aide communautaire à la production d'huile d'olive et à la transformation des olives de table. Le Département des politiques de marché du ministère des politiques agricoles et des forêts a donné son accord au projet d'arrêté législatif concernant le système de sanctions fondé sur le Règlement n° 4045/89.

L'arrêté législatif n° 68 du 19 mars 2002 a :

- attribué à la Guardia di Finanza la mission de « police économique et financière pour la protection du budget publique, des Régions, des organismes locaux et de l'union européenne » ;

- reconnu aux agents de le Guardia di Finanza le droit d'effectuer des perquisitions, des recherches, des inspections et des enquêtes bancaires dans le domaine en question, en jouissant des même droits dont elle disposait en matière de TVA et d'imposition directe.

Une cellule de contrôle en matière d'agriculture, alimentation et protection des forêts (NAF) a été créée au sein du Ministère des politiques agricoles

IRL // Acte de mars 2001 sur les maladies des animaux : octroie des pouvoirs supplémentaires aux agents autorisés, pour le contrôle des commerçants et augmente les sanctions.

NL // Adoption, par les première et deuxième chambres du Parlement, de la loi portant huitième modification de la « Loi néerlandaise concernant les comptes de l'état » et de la loi sur le suivi des subsides européens (entrées en vigueur le 1er mai 2002) :

- énonciation des compétences en matière de contrôle de la Cour des comptes en ce qui concerne l'utilisation des subventions communautaires (jusqu'au niveau du bénéficiaire final)

- établissement d'une compétence parallèle pour le ministre en ce qui concerne le droit d'être informé par l'agence de gestion, le droit de donner des indications à l'agence de gestion et le droit de recouvrir des fonds auprès de l'agence de gestion.

P // Des nouvelles règles générales d'application du plan de développement rural, dénommé RURIS ont été établies pour la période de 2001 à 2006 :

- le paiement des aides n'a lieu que si le bénéficiaire a régularisé sa situation débitrice à l'égard des organismes payeurs;

- les organismes payeurs peuvent procéder à la compensation de créances sur le bénéficiaire;

- la résiliation du contrat entraîne l'obligation de rembourser les aides octroyées et la suspension du droit d'éligibilité;

les attestations de dette émises par les organismes payeurs valent titre exécutoire.

FIN // Mesure générale : la loi 688/2001 sur les aides d'état couvre, entre autres, le recouvrement et le contrôle des aides publiques, y compris les aides communautaires.

S // Mesure générale : depuis mars 2001, la protection des intérêts financiers communautaires et les relations avec l'OLAF sont coordonnées par un bureau de crimes économiques et un conseil concernant la fraude communautaire (voir point 4.1).

UK // (Angleterre) Nouvelles réglementations sur les structures de pêche et d'aquaculture : réglementent les conditions d'octroi de subsides nationales et communautaires (IFOP) ainsi que les mesures de contrôle et de recouvrement (SI 2001 No 117).

Des dispositions équivalentes mais séparées ont été adoptées en Écosse, au Pays de Galle et en Irlande du Nord.

4.3. Actions structurelles : principales évolutions législatives

État membre // Mesure

DK // Arrêté n° 132 du 1er mars 2001 relatif à la répartition de compétences pour l'administration des aides du Fonds social européen :

composition et missions des comités de suivi pour l'objectif 3 et EQUAL ; mesures du FSE au titre de l'objectif 2 ; commissions centrales et régionales d'approbation de projets ; organisation des administrations centrales et régionales de projets, responsabilité et missions ; utilisation du système informatique (fondé sur Internet) ; contrôle et audit, notamment obligation de communication d'irrégularités ; exigence que l'administration des projets effectue au moins une visite de surveillance et de contrôle à chaque projet durant la période de subvention.

Arrêté n° 133 du 1er mars 2001 relatif aux aides FSE conditions des aides ; contrôle et suivi ; utilisation du système informatique (fondé sur Internet) ; accès à la justice ; recouvrement et sanctions.

Une garantie bancaire est imposée à tous les bénéficiaires d'aide privés et indépendants.

Pour que l'aide à un projet puisse être versée, il est exigé qu'un réviseur ait déclaré que les procédures et systèmes d'enregistrement du projet sont conformes.

EL // L'acte 2860/2000 a créé des nouveaux organes de gestion et de contrôle, notamment le comité pour le suivi du cadre communautaire d'appui, le comité de suivi des programmes opérationnels, l'agence centrale de gestion du CCA, les agences de gestion des programmes opérationnels, l'agence de paiement et le comité de contrôle financier externe (EDEL).

E // Décret royal législatif n° 1098/2001 : développe le cadre juridique actuel en matière de passation de marchés publics.

// Loi 24/2001 modifiant la loi sur les marchés publics :

- exige de nouvelles garanties en matière de solvabilité des soumissionnaires ;

- réglemente la passation des marchés de services dans le domaine de la gestion des systèmes d'information.

I // Promulgation d'un nouvel Arrêté Législatif (19 Mars 2001 n° 68 « Adaptation des tâches de la Guardia di Finanza, conformément à l'article 4 de la loi n°78 du 31.3.2000).

NL // Adoption de la loi portant huitième modification de la « Loi néerlandaise concernant les comptes de l'état » et de la loi sur le suivi des subsides européens : voir point 4.2 ci-dessus.

A // Une convention a été conclue entre le Bund et les Länder (cette convention inclut tous les organismes autrichiens concernés par et responsables pour la gestion des interventions et de projets structurels qui impliquent directement ou indirectement une protection des intérêts financiers de la Communauté).

P // En application des règlements n° 1260/99, 438/2001 et 448/2001, un cadre législatif national spécifique pour le Cadre communautaire d'appui (CCA) III a été mis au point :

- un décret-loi régissant le fonctionnement du système national de contrôle (SNC), du CCA III.

- au titre de ce décret-loi, l'inspection générale des finances (IGF) est l'autorité compétente pour émettre la déclaration et coordonner les communications d'irrégularités ;

- un décret-loi régional établissant l'institut de gestion de fonds communautaires (IGFC) dans la région autonome de Madère.

FIN // Mesure générale : voir point 4.2.

// Les lois suivantes ont été adoptées :

- acte 1268/2000 modifiant la gestion des fonds structurels, entré en vigueur le 1er janvier 2001 : dispositions de gestion et de contrôle en ce qui concerne les initiatives communautaires et le FSE ;

- acte 574/2001 sur les mesures de développement régional : règles en matière de mise en oeuvre des initiatives communautaires et de recouvrement des financements structurels et nationaux ;

- acte 1113/2001 modifiant les mesures en matière d'emploi : lignes directrices sur les investissements publics (FEDER).

// Nouvelles réglementations :

- décrets gouvernementaux (943/2001 et 1466/2001) modifiant le décret d'emploi (FEDER) ;

- décret du ministère de l'éducation (933/2001) : compétences du conseil national de l'éducation et des bureaux provinciaux en ce qui concerne la gestion, le suivi et l'audit des projets financés par Interreg et le FSE.

S // Adaptation de la réglementation suédoise et des mesures d'application concernant la gestion des fonds structurels, et règles spécifiques en ce qui concerne le FEOGA-orientation, l'IFOP et le FSE , afin de :

- donner suite à la nouvelle réglementation communautaire pour 2000-2006 ;

- clarifier et renforcer les dispositions en matière de recouvrement.

- mesures permettant aux programmes Interreg d'être gérés comme convenu avec la Commission et les autres États membres.

5. Textes complémentaires en vue de la protection des intérêts financiers communautaires

5.1. Quel est l'état de la ratification par l'État membre de la convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers communautaires et de ses protocoles-

État des ratifications notifiées au secrétariat général du Conseil de l'Union européenne au 21.06.2002

>EMPLACEMENT TABLE>

5.2. L'État membre a-t-il pris, le cas échéant des mesures pour transposer cette même convention et ces protocoles- (Ceci concerne les mesures prises après l'adoption du Rapport annuel 2000 en mai 2001)

État membre //

DK // La Convention et ses protocoles ont été transposées en droit danois en 2000.

D // Un projet de loi existe en vue de la ratification du deuxième protocole du 19 juin 1997 de la convention. Les modifications qui doivent être opérées en droit interne en vue de la transposition dépendent d'une loi d'application particulière qui est elle aussi actuellement en cours d'élaboration. Il est prévu d'introduire une disposition supplémentaire sur l'article 261 du code pénal (blanchiment de capitaux, dissimilation d'actifs illégaux) et d'étendre le champ d'application de l'article 30 de la loi relative aux infractions afin de pouvoir prononcer des amendes contre les personnes morales et les associations de personnes.

EL // Le nouveau code douanier (acte 2960/01) prend en compte les dispositions de la Convention de 1995 et de ses protocoles.

IRL // L'Acte du 19 décembre 2001 sur la justice pénale (vols et fraudes), partie 6 transpose la Convention de 1995 et ses protocoles. Elle entre en vigueur avec effet au 1 août 2002.

I // Les dispositions du protocole à la convention PIF signé le 19.6.97 et portant sur la responsabilité des personnes morales, la confiscation, le blanchiment de capitaux et la coopération entre les États membres et la Commission aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et de la protection des données à caractère personnel en rapport avec ces intérêts, ont été en grande partie reprises dans l'Arrêté législatif n°231/01 concernant la responsabilité des personnes morales pour les délit découlant, entre autres des crimes de détournement frauduleux ou perception indue de fonds et escroquerie portant atteinte au budget de l'Etat.

Par ailleurs, le ministre du Travail a adopté certaines mesures administratives concernant les contrôles des activités co-financées par le FSE.

L // Le contenu de la Convention et les protocols ratifiés ont été transposés dans une loi du 30 mars 2001.

A // Il a déjà été répondu à l'obligation de transposition contenue dans ces quatre actes juridiques de l'UE (y compris le deuxième protocole) par les dispositions actuelles et, hormis une exception (voir ci-après), par le biais de la modification de la loi pénale, notamment grâce à:

- l'introduction de l'infraction qualifiée d'"abus d'aide" ;

- l'élargissement des dispositions relatives à la corruption de fonctionnaires aux fonctionnaires communautaires et fonctionnaires d'autres États membres ;

- l'élargissement de la liste des infractions dans le domaine du blanchiment d'argent.

Certaines modifications apportées à la loi relative à la répression des délits financiers et à la loi relative aux restitutions à l'exportation par la loi portant modification de l'imposition de 1998 contribuent également à la transposition des actes juridiques précités.

La seule mesure qui n'a pas encore été transposée est l'introduction de la responsabilité des personnes juridiques prévue dans le deuxième protocole. En ce qui concerne la transposition de cette obligation, le deuxième protocole prévoit dans son article 18, paragraphe 2, pour l'Autriche, un délai de cinq ans, à compter de l'adoption de l'acte juridique.

P // La Convention et les protocoles respectifs sont directement applicables, sans préjudice des adaptations législatives apportées dans le droit intérieur.

Dans ce contexte a été publiée la loi 108/2001 portant modification du Code pénal portugais en ce qui concerne les délits de trafic d'influence, corruption passive pour actes illicites, corruption passive pour actes licites et, enfin, du concept de fonctionnaire.

Parallèlement, le 26 novembre 2001, a été publiée la résolution 163/2001 du Conseil des ministres qui arrête un ensemble de mesures et d'orientations dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale : prévention, contrôles, renforcement de l'UCLEFA et des mesures anti-délits, renforcement du contrôle externe et utilisation accrue de systèmes d'information (projets nationaux et communautaires).

FIN // Certains amendements législatifs exigés par le deuxième Protocole ont été mis en oeuvre en 2001 (acte 369/2001 modifiant le code pénal) : extension de la responsabilité pénale des personnes légales aux situations où la personne ou l'entité légale a participé au crime ou a permis au crime d'être commis.

// (Åland) Le parlement provincial a donné son accord à la Convention de 1995 en 2001.

S // La législation transposant les dispositions du deuxième Protocole (1997) en droit suédois est entrée en vigueur au 1er janvier 2002. La tentative, la préparation ou la conspiration de blanchiment ou de corruption grave a été criminalisée. Les dispositions concernant les jugements pénaux étrangers ont été élargies : les jugements des tribunaux pénaux étrangers concernant les actes couverts par le Protocole peuvent faire obstacle à la poursuite du même acte en Suède.

UK // Le Royaume Uni fait état du fait que la plupart des dispositions de la Convention et de ses protocoles existaient déjà en droit national avant la signature de la Convention et de ses protocoles. La Partie 1 de l'Acte sur la justice pénale de 1993, qui est entrée en vigueur le 1er juin 1999, a permis au Royaume Uni de ratifier la Convention. La compétence requise par le premier tiret de l'article 4(1) de la Convention (cas de fraude commis au sein du territoire de l'État membre, y compris dans les cas où le bénéfice a été obtenu à l'intérieur du territoire) a été établie par ces dispositions.

6. Coordination des services chargés de la protection des interets financiers à l'intérieur de chaque État membre

Le système de contrôle des finances communautaires, en dépenses comme en recettes, est largement assis sur la compétence primaire des Etats membres qui gèrent 80% des fonds. Ces contrôles prévus par les règlements sectoriels impliquent une multiplicité d'acteurs et d'agents aux différents niveaux de l'administration nationale (agences de paiement, autorités de gestion, services nationaux centraux et déconcentrés, services des collectivités locales).

L'ensemble de ces contrôles constitue le système de protection des intérêts financiers communautaires pour la part où les Etats membres sont tenus à assurer une action effective et par ailleurs, une action équivalente à celle qu'ils mènent pour la défense de leurs intérêts propres.

Pour ce faire, une bonne coordination entre les différents acteurs impliqués dans les contrôles à tous les niveaux revêt une importance stratégique.

Les règlements sectoriels prévoient que les administrations nationales effectuent des contrôles dits de régularité et des contrôles plus ciblés vers la lutte contre la fraude. Les premiers consistent en vérifications documentaires, parfois dits « de premier niveau » visant la conformité aux procédures et aux critères déterminés par la réglementation pour l'octroi de financements ou d'avantages (circulation en exonération de droits douaniers par exemple).

Les contrôles de régularité incluent également des vérifications a posteriori (après versement des fonds par exemple) qui ont pour objet de s'assurer de la réalité des prestations, des projets financés ou de la fiabilité d'un système de contrôle.

Par ailleurs, certains contrôles sont menés sur la base de soupçons de fraude établis par des administrations différentes, selon les Etats membres : douanes, police, administrations des finances, autorités judiciaires à un stade avancé. L'organisation des services relève de la seule compétence des Etats membres.

Suite à la demande du Conseil d'une part et au rapport de la Cour des comptes européenne sur les fonds structurels [47] de l'autre, des éléments d'information sont fournis sur les mécanismes en place pour la coordination des services de contrôle et d'enquête qui effectuent ces différents contrôles au sein des États membres.

[47] Rapport spécial n° 4/2001 sur l'audit relatif au FEOGA, section "Garantie" - la mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) accompagné des réponses de la Commission.

L'information fournie est ventilée par domaine de contrôle, à savoir : ressources propres traditionnelles, dépenses agricoles et actions structurelles.

6.1. Ressources propres : mécanismes de coordination et de coopération, difficultés éventuelles au niveau législatif ou réglementaire

État membre //

B // Les contrôles et les enquêtes antifraude sont menés au sein d'une même administration (administration des douanes et des accises). Celle-ci est également compétente pour la poursuite des infractions douanières.

// En ce qui concerne l'échange d'informations avec la police, la situation est la suivante :

- des protocoles d'accord sont en cours de négociation;

- cinq fonctionnaires des administrations fiscales ont été mis à disposition de l'Office central de lutte contre la délinquance (Police fédérale), en application de l'arrêté royal du 22 décembre 2000.

// Pour la communication des fraudes présumées aux autorités judiciaires, les arrangements suivants existent :

- sept fonctionnaires fiscaux sont mis à disposition du Procureur du Roi ou de l'Auditeur du travail ;

- la perception de l'impôt par les services fiscaux est possible au stade de l'information judiciaire, lorsque cette dernière laisse apparaître des indices de fraude (loi du 18 avril 1999) ;

- un accord de collaboration a été conclu entre les départements belges de la justice et des finances.

DK // Remarques générales concernant la coordination entre les services et l'impact de la nouvelle loi sur la protection des données :

En ce qui concerne la communication, par les autorités administratives, de cas de fraude présumée aux autorités judiciaires, des contrôles sont effectués conformément à la communication n° 4/1998 du procureur général. Cette communication établit également les procédures pour informer l'autorité administrative du résultat des cas.

// Des adaptations législatives ou administratives sont en cours pour mettre en oeuvre la loi du 31 mai 2000 relative à la protection des données personnelles dans les mesures de contrôle.

// Un comité pour les matières liées à la criminalité économique et à la criminalité informatique («Comité des violations ») a entrepris, sous la direction du ministère de la justice, un travail de grande ampleur visant à revoir les dispositions pénales s'appliquant à différentes formes de criminalité économique.

La Commission sur la criminalité économique constitue un forum transministériel, sous la direction de l'autorité douanière et fiscale, visant à lutter contre la criminalité économique portant atteinte à l'intérêt commun. Cette Commission accorde autant d'importance à la lutte contre la criminalité économique portant sur les ressources communautaires qu'en ce qui concerne les ressources et dépenses nationales.

D // Dans le domaine des ressources propres traditionnelles, il y a la procédure de coordination des contrôles extérieurs/douaniers et des mesures de contrôle fiscal/surveillance douanière dans les entreprises disposant d'établissements dans plusieurs zones relevant de la compétence d'un bureau de douane principal est régie par les paragraphes 59 à 64 de l'instruction de service DA-AO. Les règles sur le contenu et le volume des échanges de données comprennente : les lois sur la protection des données du Bund et des Länder, lois budgétaires du Bund et des Länder, loi en matière de subventions, article 15 du code des douanes, article 30 du code fiscal (secret professionnel) et code pénal.

EL // Les autorités grecques n'ont pas constaté de chevauchements sérieux, étant donné que c'est le service douanier qui gère les sanctions et le recouvrement, même dans les cas où la plainte a été soumise par un autre service de police (SDOE, la Police, Garde portuaire).

E // L'agence étatique de l'administration fiscale (AEAT) a établi trois mécanismes de coordination, basés sur les différents Plans de mise en oeuvre du Plan général de contrôle fiscal (2001) :

- coordination des activités relatives aux contribuables faisant l'objet d'inspections ;

- amélioration de l'échange d'information ;

- coordination spécifique entre le service de recouvrement et le service des douanes et des accises.

// Le Programme spécial de qualité de l'agence étatique de l'administration fiscale (AEAT) pour 2001 prévoit les mesures suivantes :

- mesures visant à améliorer la coordination interdépartementale dans la lutte anti-fraude : transmission de fiches d'information aux organismes de recouvrement, activités de vérification coordonnée, recherches visant à détailler le nombre et l'importance des mesures préventives (judiciaires et autres) contre la fraude ;

- collaboration entre le service des douanes et des accises et d'autres administrations publiques dans la lutte contre la fraude (corporations locales, communautés et villes autonomes) ;

- coordination interne au sein du service des douanes: activités de recherche interterritoriale.

F // Tous les contrôles et enquêtes administratives dans le domaine en question sont effectuées par la DGDDI ce qui ne nécessite pas de coordination avec d'autres administrations mais seulement une coordination interne.

// La douane française, qui dispose d'une action spécifique pour l'application des sanctions fiscales, a la possibilité de saisir les autorités judiciaires et de poursuivre les infractions constatées par voie de plainte auprès du procureur de la République ou de citation directe devant un tribunal répressif.

// La récente habilitation des fonctionnaires des douanes à effectuer des enquêtes judiciaires doit renforcer la coopération en matière économique et financière avec les autorités judiciaires.

Par ailleurs, le code des douanes national oblige les autorités judiciaires à informer la douane de tout fait susceptible de constituer une infraction douanière

IRL // Des systèmes élaborés sont en place pour les contrôles traditionnels, les enquêtes anti-fraude et les activités de coordination horizontales et multidisciplinaires : système de traitement automatisé des données (AEP), équipes d'audit douanier, bureau d'enquêtes (IB), équipes de lutte contre l'évasion des droits de douanes et des accises, et l'unité d'intelligence nationale en matière de charges douanières (CNFIU).

// Une restructuration du bureau des commissaires aux comptes (mars 2002), qui englobe le service douanier national, inclut la mise sur pied d'une division de poursuite, responsable pour la coordination des poursuites pénales pour tous les cas d'évasion fiscale, y compris en matière douanière.

I // La coordination entre les services concernés (Agence des Douanes et Guardia di Finanza) est assurée, au niveau national par des dispositions législatives et au niveau local par des instructions opérationnelles établies par le chef de douane et par le Commandant provincial de la Guardia di Finanza.

De manière générale, chaque fois qu'une agence de contrôle constate une irrégularité, elle envoie à la fois une copie du procès verbal à l'ordonnateur, pour le recouvrement des montants indûment perçus et pour l'application de sanctions administratives, et une copie à l'autorité judiciaire, au cas où un crime serait soupçonné.

Dans la plupart des cas, l'administration devra attendre la conclusion des procédures criminelles avant d'initier une action civile de recouvrement. La base légale pour des actions de recouvrement est soit un ordre judiciaire (pour les infractions criminelles), soit un ordre administratif imposant des sanctions et clôturant la procédure.

NL // Le Centre d'information douanière (DIC) organise une fois par mois une réunion de coordination opérationnelle, avec la participation de tous les services impliqués dans le contrôle et, le cas échéant, dans les enquêtes relatives aux ressources propres traditionnelles, à savoir : le service des douanes, les services d'informations et de recherches fiscales et de contrôle économique (FIOD-ECD) et l'inspection générale du ministère pour l'agriculture (AID).

Ces réunions servent à discuter des irrégularités et à déterminer les compétences des différents services concernés.

// Des consultations régulières ont également lieu entre le ministère des finances et le ministère pour l'agriculture (LNV). Un procureur spécifique a été désigné pour la coordination nationale des enquêtes pénales ainsi que des aspects réglementaires des poursuites pénales. Des échanges de vues ont lieu régulièrement avec les différents services impliqués dans les poursuites pénales.

// Le directeur général des impôts et le collège des procureurs généraux se sont mis d'accord sur des lignes directrices concernant la notification, la transaction et la poursuite des délits fiscaux et douaniers (lignes directrices « ATV »). À l'aide d'indicateurs spécifiques, les autorités douanières discutent régulièrement du traitement des faits criminels présumés avec, d'une part, les services d'informations et de recherches fiscales et de contrôle économique (FIOD-ECD) et, d'autre part, le ministère public. Cet arrangement est évalué annuellement.

// Aucun obstacle n'a été identifié en ce qui concerne la coordination entre les services impliqués dans le contrôle des ressources propres traditionnelles. Les lignes directrices du service des impôts (VIV) prévoient suffisamment de possibilités pour échanger des informations, tant dans la phase de contrôle que dans la phase d'enquête. Toutefois, lorsqu'il s'agit d'enquêtes pénales, c'est le procureur traitant qui décide de la manière dont l'information sera divulguée.

A // L'administration des douanes utilise, pour les avis d'irrégularités, un formulaire électronique normalisé.

// Les irrégularités constatées font également l'objet d'analyses de risques, tant dans le cadre du règlement n° 386/90 que dans le cadre du règlement n° 4045/89.

P // Le décret établissant l'administration générale fiscale (AGT), prévoit un service de contrôle interne ainsi qu'une structure commune d'administration fiscale qui a pour mission d'exécuter les mesures d'inspection et de contrôle de gestion en vue d'assurer le contrôle du respect des objectifs fixés et l'adoption de mesures correctrices appropriées.

// D'autre part le service des douanes (DGAIEC) assure la constatation, le recouvrement et l'inscription comptable des droits d'importation, la gestion du système d'apurement des ressources propres communautaires incombant à cette direction générale, plus précisément à la direction des services de recettes nationales et des ressources propres communautaires.

// Les soupçons de fraude dans les trois domaines en question (ressources propres, FEOGA-Garantie et fonds structurels et fonds de cohésion) sont communiqués par l'organisme de contrôle au ministère public.

De ce fait, ils sont portés à la connaissance, conjointement à l'envoi du rapport de contrôle, à l'interlocuteur financier/autorité de paiement/organisme payeur, aux fins non seulement de l'accompagnement du processus du point de vue pénal mais également du point de vue administratif afin de récupérer les aides, processus qui se développe indépendamment du fait que la procédure pénale soit conclue ou non.

Les autorités judiciaires et les autorités administratives ont l'obligation de s'informer mutuellement des procédures existantes garantissant ainsi une bonne collaboration entre elles.

Dans le domaine de ces délits les autorités judiciaires et les organismes de police criminelle étrangers peuvent se déplacer (après avoir obtenu l'autorisation du ministre de la justice) sur le territoire national, en vue de participer à des enquêtes criminelles et en vue de la mise sur pied d'équipes chargées d'enquêtes criminelles conjointes.

FIN // Mesure générale :

Le programme anti-fraude sur la criminalité économique et financière a continué à être mis en oeuvre en 2001. LE gouvernement a pris une décision de principe sur l'initiation d'un nouveau programme pour les années 2002-2005.

En 2001, le ministère des finances a initié un projet, visant à développer le contrôle des activités de l'administration (VIRKE).

Douanes :

L'administration des douanes utilise plusieurs systèmes d'échange informations. Elle a développé un projet de recherche sur la coopération administrative et judiciaire en matière de criminalité douanière.

S // L'administration douanière et le procureur public ont convenu des modalités de traitement des cas d'application des sanctions pécuniaires dans le domaine douanier (lois 2000:1225 et 2000: 1281).

Par ailleurs, l'administration douanière participe également dans des groupes de coopération régionaux (SABEM) et nationaux (conseil économique), comprenant entre autres des représentants de la police, des autorités fiscales, des autorités judiciaires, du conseil des crimes économiques, du bureau de surveillance de la criminalité financière, du bureau des marques et du bureau de sécurité sociale.

L'administration douanière coopère également avec la Banque nationale, et jouit d'un accès au registre des infractions présumées de la police.

// Mesure générale : depuis mars 2001, la protection des intérêts financiers communautaires et les relations avec l'OLAF sont coordonnées par un bureau de crimes économiques et un conseil concernant la fraude communautaire (voir point 4.1).

UK // Un point de contact unique au sein du service douanier gère la communication entre le service de contrôle douanier et les enquêteurs. Ce point de contact coordonne également la communication avec les agences externes.

// Des réunions régulières sont tenues entre les enquêteurs douaniers et l'agence de paiements ruraux (RPA). Des discussions sur un accord administratif révisé devraient être finalisées en 2002.

6.2. Dépenses agricoles : mécanismes de coordination et de coopération, difficultés éventuelles au niveau législatif ou réglementaire

État membre //

B // Dans le domaine des programmes opérationnels pour les légumes et les fruits, le bureau belge des interventions et des restitutions (BIRB) a signé des protocoles de coopération avec la douane et la région wallonne.

// Afin de garantir la continuité de la gestion et des contrôles, ayant égard à la régionalisation progressive de la mise en oeuvre de la politique agricole commune, l'organisme payeur se réunit régulièrement avec les services de contrôle.

// Dans le domaine des dépenses agricoles en général, plusieurs organes de coordination ont été mis sur pied : cellule multidisciplinaire de lutte antifraude dans le secteur de la viande (MVC), cellule de prévention interdépartementale, commission interdépartementale pour la coordination de la lutte antifraude dans les secteurs économiques ainsi que pour l'application du règlement (CE) 595/91.

// Une liste des débiteurs est transmise mensuellement à la douane par le bureau belge des interventions et des restitutions (BIRB), en application des règlements (CE) 3665/87 et 800/1999

// Une adaptation est en cours à la loi relative à la protection des données à caractère personnel (8 décembre 1992).

// Mécanismes de coordination entre l'administration des douanes et les services de contrôle de première ligne :

- la cellule de coordination de l'administration centrale des douanes et accises est informée trimestriellement, par les services de contrôle de première ligne et les organismes de paiement, de toutes les constatations d'infractions ou d'irrégularité communiquées à ces organismes, y compris les infractions et/ou irrégularités d'un montant inférieur à 4 000 euros. Ces communications permettent à l'administration des douanes de mener annuellement une analyse de risques au titre du règlement (CE) 4045/89.

- Inversement, la cellule de coordination communique aux organismes de contrôle de première ligne et aux organismes de paiement, les cas d'infraction et/ou d'irrégularité constatés a posteriori et qui peuvent avoir un impact sur les contrôles en première ligne.

// Les cas de fraude présumée ou d'irrégularités sont également discutés au sein des organes de coordination interministérielles et interdépartementales suivantes : cellule interdépartementale de prévention (CIP), commission économique interministérielle (CEI) et commission interdépartementale pour la coordination de la lutte contre la fraude dans les secteurs économiques pour l'application du règlement (CE) 595/91 (CICF).

DK // Commentaires généraux concernant la coordination entre les services et l'impact de la loi sur la protection des données : voir point 6.1. ci-dessus.

// La direction de l'alimentation, de la pêche et de l'industrie agraire (l'"organisme payeur") a conclu des accords avec les autorités auxquelles elle a délégué des missions de contrôle. Ces accords fixent les lignes directrices d'orientation générale concernant les tâches des autorités, en conformité, notamment, aux exigences du règlement (CE) 1663/95. Ces accords sont réévalués chaque année.

Des rencontres régulières entre les départements concernés assurent la qualité de la coopération en matière de contrôle et les éventuels ajustements qui s'imposent.

D // Dans le domaine du FEOGA Garantie, les services de contrôle sont régis par les dispositions du paragraphe 12 de l'instruction de service DA-AWiMO , et par le point 5.2 du guide relatif aux contrôles.

Pour l'exécution des contrôles visés par le règlement (CEE) n° 4045/89, des directives spéciales ont été établies, qui :

- régissent en détail l'échange d'informations entre le service de contrôle de l'administration douanière et les autres services/administrations

- font partie du logiciel de contrôle "PROFIT", qui fait l'objet d'une très large utilisation depuis le début de l'an 2000 pour les contrôles a posteriori dans le domaine des restitutions à l'exportation au sein du service de contrôle de l'administration douanière

- régissent la diffusion des rapports établis dans le cadre des contrôles a posteriori ainsi que d'autres informations. Ainsi, outre les autorités administratives compétentes, l'autorité de paiement (également dans les autres États membres) le ZKA (bureau de répression des infractions douanières) ou le service central d'analyse du risque obtiennent eux aussi en principe un exemplaire des rapports.

// Au sein de l'autorité de paiement de l'UE (bureau de douane principal Hamburg-Jonas), la coordination de la lutte antifraude donne lieu à un traitement des demandes et des dossiers conforme aux règles fixées; ses activités sont en outre soumises au contrôle permanent du service d'audit interne et de l'organisme de certification (contrôle de la légalité des paiements et l'application des règles en matière de recouvrement et de sanctions).

// L'autorité de paiement et le service central d'analyse du risque de l'administration douanière (ZORA) communiquent également des informations sous la forme de profils de risque aux services chargés des contrôles et des enquêtes. Ces derniers sont tenus, dans le cadre d'une coordination régulière avec l'autorité de paiement (recouvrement) et le ZORA (actions préventives antifraude), de communiquer les résultats de leurs travaux.

Les services de contrôles et d'enquêtes et le ZORA ont accès aux données du système informatique central AIDA de l'autorité de paiement.

// Il n'existe pas en principe d'échange de données direct entre l'autorité de paiement/ZORA et les autorités policières et judiciaires. Les informations et les dossiers sont néanmoins communiqués dans le cadre des règles en vigueur en matière de procédure pénale.

// Dans le cadre de sa fonction de coordination, le Ministère fédéral de la protection des consommateurs, de l'alimentation et de l'agriculture organise des entretiens réguliers avec les autorités des Länder afin de garantir une transposition du droit européen aussi uniforme que possible par les Länder et, dans la mesure où elles sont concernées, par les institutions fédérales.

// Une coordination intensive a eu lieu, visant à rendre pleinement opérationnelle la base de données électronique dans le cadre du système HIT et à assurer la mise en oeuvre du système. Des accords administratifs ont été conclus entre les autorités de paiement/de certification et les services d'audit interne.

// Des adaptations sont nécessaires au niveau législatif ou réglementaire pour la mise en oeuvre des lois sur la protection des données du Bund et des Länder, lois budgétaires du Bund et des Länder, loi en matière de subventions, article 15 du code des douanes, article 30 du code fiscal (secret professionnel) et code pénal.

EL // La coopération en matière d'exportations entre, d'une part, la direction d'audit pour les dépenses FEOGA-Garantie du ministère de l'agriculture, et d'autre part les départements douaniers du ministère des finances est considérée satisfaisante. La coopération avec le nouveau service d'inspection douanière est susceptible d'être encore plus étroite.

// Deux nouvelles unités administratives ont été créées afin de coordonner les nouveaux départements administratifs du ministère pour l'agriculture mentionnés au point 4.2 :

- Un département ayant pour tâche d'assurer la légalité de la gestion des programmes, par le biais d'une coordination efficace entre les départements de gestion des programmes et l'agence de paiement (décision ministérielle commune 399570/2001) ;

- Un département responsable pour la coordination des « organismes de paiement » dans le cadre du FEOGA-Garantie (décision ministérielle 422182/2001).

Ces nouvelles unités administratives et les nouveaux départements administratifs travaillent étroitement ensemble avec la Direction de la planification et des structures agricoles, ainsi qu'avec la Direction générale pour la pêche dans le cadre de la mise en oeuvre des programmes et des mesures structurelles.

E // Mesure générale : L'Intervention générale de l'administration de l'état (IGAE) a continué à développer la base de données nationale (TESEO) de contrôle et de suivi des subventions et des aides publiques, en apportant des modifications en matière d'échange d'informations avec les organes de gestion (Résolution du 7 février 2001).

// La Loi 24/2001, amendant la loi budgétaire générale :

- charge l'Intervention générale de l'administration de l'état (IGAE), par l'intermédiaire de l'Office national d'audit, de remplir la mission qui incombe au service spécifique visé à l'article 11 du règlement 4045/89, et définit ses fonctions ;

- désigne les organes chargés d'effectuer les contrôles prévus dans le règlement en question.

F // Secteur des fruits et des légumes : Le 5 octobre 2001, une convention définissant les compétences et les modalités d'action respective des Directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et de l'