1.Introduction

L’Europe est de plus en plus exposée aux effets dramatiques de phénomènes météorologiques extrêmes et de tremblements de terre, imprévisibles et de grande ampleur, entraînant la perte de vies humaines et la destruction de biens et du patrimoine culturel. Les conséquences sont tragiques en termes de vies humaines et de moyens de subsistance. Les nations d’Europe ont décidé de construire l’Union européenne (UE) pour promouvoir leur bien commun et faire face ensemble aux difficultés, chaque membre devenant plus fort grâce à l’unité et à la solidarité. Une Europe qui protège est une Europe qui a les moyens de réagir de manière décisive.

Le changement climatique amplifie les incidences des phénomènes météorologiques extrêmes en Europe et dans le monde . Les grandes tendances montrent comment le changement climatique contribue à accroître l’intensité des feux de forêt et la durée de la saison des incendies de forêt dans le sud de l’Europe, l’expansion des zones propices aux incendies vers le nord, ainsi que la multiplication des tempêtes et des risques d’inondations . Depuis 1980, outre le coût humain, les États membres de l’UE ont perdu plus de 360 000 000 000 EUR à la suite de phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes . Dans le même temps, des phénomènes extrêmes tels que les incendies de forêt aggravent également le changement climatique en raison de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre .

L’année 2017 a été marquée par toute une série de catastrophes. Au total, les catastrophes naturelles ont causé la mort de plus de 200 personnes en Europe, en 2017 . Récemment, les régions ultrapériphériques de l’UE et les territoires européens d’outre-mer dans les Caraïbes ont été gravement touchés par des cyclones tropicaux. L’ouragan Ophelia a provoqué des crues soudaines en Irlande et au Royaume-Uni et a touché de grandes parties du nord-ouest de l’Europe. Des vagues de chaleur intenses suivies de tempêtes violentes et meurtrières ont frappé l’Europe centrale au début de l’été.

L’année 2017 a surtout été marquée par une série de feux de forêt dévastateurs. Plus d’un million d’hectares de forêts ont été détruits, soit près de trois fois la moyenne de l’UE sur une période de cinq ans, dont la moitié rien qu’au Portugal. Cela représente une superficie quatre fois plus grande que le Luxembourg ou plus de dix fois plus grande que Berlin. De nombreuses personnes ont perdu la vie de manière tragique. Rien qu’au Portugal, plus de 100 personnes ont été tuées entre juin et octobre. Les incendies ont entraîné d’importantes destructions de biens et ont eu une incidence majeure sur l’économie, notamment sur les infrastructures de réseaux, les entreprises (commerciales et industrielles) et les activités agricoles et forestières. Rien qu’au Portugal, le préjudice économique direct des incendies de forêt entre juin et septembre est estimé à près de 600 000 000 EUR, soit 0,34 % du revenu national brut du pays. Les feux de forêt surviennent désormais dans de nouvelles régions: ceux de 2017 ont touché des parties de l’Irlande et du Groenland.

Ces deux dernières années, les tremblements de terre ont également causé de graves dégâts. L’important séisme qui a frappé le centre de l’Italie en août 2016 a été suivi de trois violentes répliques au cours des mois suivants. 290 personnes auraient perdu la vie; le patrimoine culturel et des villes des régions d’Ombrie, du Latium et des Marches ont été ravagés et l’activité économique a été durement touchée. Cet été, l’île grecque de Kos et la Turquie voisine ont été frappées par un tremblement de terre qui a causé plusieurs morts et des centaines de blessés et a fortement perturbé une économie très dépendante du tourisme.

Indépendamment de ces catastrophes environnementales, l’Europe a été frappée par des attentats qui ont fait de nombreuses victimes, dont un grand nombre de personnes gravement brûlées nécessitant des soins immédiats. Par ailleurs, les virus Ebola et Zika sont venus rappeler le risque que représentent les épidémies et les urgences sanitaires.

L’Europe n’est pas la seule à faire face à cette situation. On observe une tendance à l’aggravation des incidents partout dans le monde: l’État de Californie a été touché cette année par des feux de forêt successifs d’une grande intensité, qui ont ravagé plus de 200 000 hectares, soit plus du double de la moyenne nationale sur cinq ans ; au Brésil, l’année 2017 a été marquée par un nombre sans précédent d’incendies de forêt ; au Chili, plus d’un demi-million d’hectares ont été détruits par des feux de forêt entre juillet 2016 et février 2017 et l’Union européenne a fourni au pays une aide active pour lutter contre ces incendies . L’année 2017 a également été marquée par une série d’inondations dévastatrices en Afrique et en Asie ainsi que par des séismes destructeurs qui sont survenus partout dans le monde; les secousses mortelles qui ont frappé le Mexique en septembre ont causé la mort de plus de 270 personnes et l’effondrement de dizaines de bâtiments, ainsi que des dégâts à des centaines de monuments historiques. Le tremblement de terre qui a frappé la région frontalière de l’Irak et de l’Iran le 12 novembre 2017 a fait au moins 420 morts et plus de 7 000 blessés; des milliers de logements et de monuments du patrimoine culturel ont été endommagés et les services de base d’approvisionnement en eau et en énergie ont été gravement perturbés. Le Chili et la Turquie ont également été touchés par des tremblements de terre cette année.

Qui dit nouvelles difficultés dit nouvelles manières d’agir; aussi la présente communication définit-elle la façon dont l’UE peut relever le défi majeur qui consiste à améliorer la protection des citoyens contre ces catastrophes. Elle explique comment une approche plus ambitieuse et plus globale peut tirer parti de la dimension européenne afin de réagir de manière plus efficiente et efficace, tout en veillant à ce que les États membres utilisent tous les instruments dont ils disposent pour prévenir les catastrophes, s’y préparer et y réagir.

2. Réaction de l’UE à ce jour

Le mécanisme de protection civile de l’Union (MPCU) est à la disposition des États membres et des pays tiers, qui peuvent l’activer lorsqu’une catastrophe survient et que leurs capacités nationales sont insuffisantes. Il fonctionne sur une base volontaire: un État membre ou un pays tiers introduit une demande d’assistance par l’intermédiaire du Centre européen de coordination de la réaction d’urgence (ERCC) et d’autres États membres décident ou non de lui proposer leur aide. Pour assurer une certaine prévisibilité, une «réserve volontaire de moyens d’intervention» a été constituée. Les États membres fournissent les moyens d’intervention que la Commission peut requérir, mais ils ne sont pas tenus de proposer leur aide et, souvent, ils ne sont pas en mesure de le faire, tout particulièrement lorsque plusieurs États membres sont confrontés simultanément aux mêmes catastrophes.

Au cours des dernières années, le changement climatique et d’autres phénomènes ont mis à mal la capacité des États membres à s’entraider, les capacités de chacun ayant souvent atteint leurs limites.

Par ailleurs, les incitations pour que les États membres proposent leur aide par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’Union sont très faibles, le budget de l’UE ne finançant qu’une partie des coûts de transport. Toutefois, dans la plupart des opérations, le transport d’un point A à un point B n’est pas ce qui coûte le plus: les frais opérationnels sont bien plus élevés que les coûts de transport. Par exemple, les frais de transport d’un grand hôpital de campagne ne représentent qu’une infime partie de ses frais de fonctionnement, qui sont d’environ 6 000 000 EUR par mois. De même, l’envoi d’un avion de la France vers le Portugal est peu coûteux par rapport au coût d’exploitation de cet avion sur place pendant plusieurs jours. Le budget de l’UE ne finance pas les coûts d’exploitation de ces moyens d’intervention.

En conséquence, le mécanisme de protection civile de l’Union ne produit généralement pas les résultats escomptés. Ainsi, sur les 17 demandes introduites cette année concernant des incendies de forêt, une aide n’a réellement été fournie que dans 10 cas et la réaction a parfois été trop lente. Cette réaction s’est aussi heurtée à la disponibilité limitée des avions bombardiers d’eau et de la flotte aérienne, en termes de quantité ou de période opérationnelle, dans un certain nombre d’États membres touchés. Cette faible disponibilité est aussi aggravée par le fait que, compte tenu de leur nature particulière et de leur coût de production élevé, ces avions ne sont pas faciles à obtenir sur le marché. Cette situation a eu une incidence importante sur l’efficacité des capacités préalablement convenues pour une réaction européenne coordonnée et a mis en évidence le manque de moyens au niveau de l’UE. Elle montre également que les incitations existantes ne suffisent pas pour mettre en place une capacité de protection civile de l’UE forte et prête à être utilisée pour contribuer à la réaction en cas de catastrophe dans d’autres États membres. En résumé, les catastrophes de grande ampleur qui se sont produites cette année ont montré que le mécanisme de protection civile de l’Union, tel qu’il est structuré et fonctionne aujourd’hui, a manifestement atteint ses limites.

Il est toutefois clair qu’une prévention efficace peut permettre de réduire les répercussions potentielles des catastrophes: la réduction substantielle des incidences économiques des graves inondations qui ont touché l’Europe centrale en 2013 par rapport aux événements similaires de 2002 peut s’expliquer en partie par l’adoption, depuis 2002, de mesures efficaces de protection contre les inondations et de prévention des risques .

De précieux enseignements peuvent être tirés de l’expérience acquise.

1. En cas de phénomènes extrêmes multiples ou fréquents comme ceux survenus en 2017, des capacités supplémentaires sont nécessaires. L’utilisation de ces capacités doit être aussi efficiente que possible.

2. Un mécanisme de solidarité efficace doit être assorti de mesures d’incitation suffisamment solides pour favoriser le partage des moyens de réaction par-delà les frontières.