Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert - Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique"

(2001/C 221/06)

Le 4 décembre 2000, la Commission, conformément à l'article 162 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur le "Livre vert - Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique".

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 mai 2001 (Rapporteuse: Mme Sirkeinen).

Lors de sa 382e session plénière des 30 et 31 mai 2001 (séance du 30 mai 2001), le Comité a adopté le présent avis par 112 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. L'énergie constitue une ressource vitale pour tous. À l'heure actuelle, la société est vulnérable au problème de l'approvisionnement en énergie et du prix de l'énergie. Des turbulences de faible importance peuvent avoir d'importantes répercussions négatives sur la situation économique et sociale ou sur la concurrence. La production et l'utilisation de l'énergie peuvent également avoir un impact considérable en termes de protection environnementale et de santé.

1.2. La politique énergétique communautaire s'est fixé trois objectifs, à savoir la compétitivité, la sécurité d'approvisionnement et la protection de l'environnement. Malgré l'évolution des marchés et des contextes, ces objectifs fondamentaux restent tout à fait d'actualité.

1.3. La libéralisation du marché de l'énergie dans les États membres et la perspective de la réalisation du marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel modifient les données de la mise en oeuvre de la politique énergétique(1).

1.3.1. Il n'est plus possible d'imposer de façon individuelle certains investissements ou certaines mesures - comme à l'époque des anciens monopoles d'État - aux entreprises productrices d'énergie. Dans une situation de libre concurrence, il devient également impossible de répercuter n'importe quelle dépense sur les prix à la consommation.

1.3.2. La concurrence permet une utilisation généralement plus efficace des ressources et une diminution des prix grâce à la libéralisation du marché de l'électricité et du gaz naturel. Dans un tel contexte, il existe un risque réel d'assister à une baisse de l'intérêt pour une utilisation efficace et économe de l'énergie et de concentrer son attention sur les rendements à court terme et, partant, négliger les exigences et les conséquences à plus long terme.

1.3.3. La réalisation du marché intérieur de l'énergie contribue à l'amélioration de l'approvisionnement du fait de la mise en commun - du moins en théorie - des ressources de plusieurs pays, à condition toutefois que la libéralisation du marché soit réelle, que le marché intérieur ainsi créé offre des possibilités réelles et équitables de procéder à des échanges commerciaux transfrontaliers et que la capacité de liaison soit suffisante.

1.4. De par sa nature, le marché intérieur de l'énergie n'obéit que partiellement au principe de la libre concurrence. Ainsi, le marché du pétrole se trouve aux mains d'un véritable cartel. Le marché du gaz naturel est quant à lui dominé par un nombre restreint d'opérateurs, le coût élevé des infrastructures limite la liberté d'action et le pétrole y joue encore un rôle important en tant que prix directeur. Par ailleurs, une part importante des réserves en pétrole et en gaz se situent dans des zones politiquement instables. L'électricité constitue pour sa part un produit que l'on ne peut stocker et qui est difficilement transportable sur de longues distances. Ces limitations d'ordre technique expliquent la taille restreinte du marché de l'électricité.

1.5. Avec la libéralisation des marchés, les États membres sont désormais confrontés à une situation nouvelle. Comment, dans un tel contexte, faire en sorte que les compagnies de production d'électricité investissent suffisamment et en temps opportun dans la production et la distribution d'énergie tout en respectant l'environnement, de façon à prévenir toute pénurie ainsi que les conséquences fâcheuses qui pourraient en découler? La Californie s'est retrouvée dans une situation qui illustre de façon frappante cette problématique. La libéralisation du marché s'y est soldée par un échec retentissant car elle n'a porté que sur les prix de gros, les prix à la consommation en étant exclus et étant maintenus à un niveau artificiellement bas. En réalité, cette pénurie d'électricité est due au fait que depuis plus de dix ans, rien n'a été fait pour augmenter la capacité de production d'énergie de cet État, ni pour consolider le réseau de transport de l'énergie. Parallèlement, la demande d'électricité a augmenté rapidement. L'Europe devrait tirer une leçon de ces erreurs.

1.6. Dans un contexte de libéralisation du marché de l'énergie, il incombe au gouvernement d'élaborer des cadres d'action afin de garantir le bon fonctionnement du marché et la réalisation d'autres objectifs sociaux. Ainsi, les autorités gouvernementales, voire dans certains pays les entités fédérées ou les collectivités régionales, se doivent de:

- garantir une compétitivité réelle et équitable dans ce domaine et, partant, l'accès des nouveaux acteurs au marché;

- préserver le service public qui dispose d'une capacité suffisante dans des circonstances normales;

- prendre les mesures fiscales nécessaires;

- promouvoir les activités de recherche et de développement;

- établir des relations avec les autres États et l'UE; ainsi que

- promouvoir les aspects environnementaux et de sécurité d'approvisionnement dans le domaine de l'énergie, et en particulier

- encourager la diversification des méthodes de gestion de l'approvisionnement d'énergie;

- promouvoir l'utilisation de sources d'énergie renouvelable;

- promouvoir la production et l'utilisation efficaces de l'énergie ainsi que les économies d'énergie;

- garantir un stockage de sécurité stratégique et une capacité de réserve suffisantes.

Les États membres ont toujours le droit et le devoir de procéder en toute indépendance à leurs propres choix quant à la source d'énergie qu'ils utilisent.

1.7. Il incombe à l'UE de créer un cadre d'actions homogène, qui soit conforme notamment aux articles relatifs à la coopération en matière de concurrence, de marché intérieur et de recherche. Les principales actions sont les suivantes:

- un stockage de sécurité du pétrole et des produits pétroliers;

- un niveau minimal d'imposition des produits pétroliers;

- un contrôle de la directive "électricité" et de sa mise en oeuvre;

- un contrôle de la directive "gaz naturel" et de sa mise en oeuvre;

- les règles du jeu du marché intérieur de l'énergie en regroupant les directives susmentionnées;

- des actions communes du type Altener en vue d'accroître l'utilisation de sources d'énergie renouvelable;

- des actions communes du type SAVE en vue de renforcer l'efficacité énergétique;

- le renforcement de la coopération internationale (programme Synergy);

- une coopération en matière de recherche dans le domaine de l'énergie, dans le cadre de programmes-cadres;

- le déploiement des actions communes contenues dans le traité Euratom dans le domaine de l'énergie nucléaire.

La majeure partie des dispositions environnementales communautaires concerne directement ou indirectement la production et l'utilisation d'énergie.

1.8. Dans de nombreux avis, le Comité économique et social a marqué son soutien aux objectifs de politique énergétique dont il est question ci-dessus(2). Nous nous limiterons ici à en rappeler le contenu principal, sans reprendre la position du Comité sur les différents aspects de la question. S'il approuve l'ouverture du marché afin de garantir la compétitivité du secteur, le Comité exige toutefois que soient prises en considération les répercussions sociales et autres de ce phénomène. Il y a lieu d'assurer un service public à même de prévenir l'exclusion et de garantir la cohésion sociale. Par ailleurs, le Comité exige un niveau élevé de protection environnementale, conformément aux programmes d'action en matière d'environnement, ainsi que le respect du principe du développement durable. Le Comité a également recommandé qu'un effort particulièrement soutenu soit fourni en faveur des sources d'énergie renouvelable et de la production et de l'utilisation rationnelles de l'énergie.

2. Contenu essentiel du Livre vert de la Commission

2.1. Le présent Livre vert est né d'un constat: l'accroissement futur de la dépendance énergétique européenne. Force est de constater que l'Union européenne est très dépendante de ses approvisionnements externes. 50 % de ses besoins sont importés aujourd'hui, près de 70 % le seront en 2030 avec une dépendance aggravée pour les hydrocarbures si les tendances actuelles se poursuivent.

2.2. La consommation énergétique actuelle se répartit comme suit: 41 % de pétrole, 22 % de gaz naturel, 16 % de combustibles solides (charbon, lignite, tourbe), 15 % de nucléaire et 6 % de renouvelables. Selon les prévisions, à l'horizon 2030, le bilan énergétique continuera à s'appuyer sur les combustibles fossiles: 38 % de pétrole, 29 % de gaz naturel, 19 % de combustibles solides, 6 % de nucléaire(3) et à peine 8 % de renouvelables.

2.3. L'Union européenne ne saurait s'émanciper de sa dépendance énergétique croissante sans une politique énergétique active. L'énergie n'est que mentionnée dans le préambule du traité d'Amsterdam. Le Livre vert souligne la nécessité pour l'Union de rééquilibrer la politique de l'offre par des actions claires en faveur d'une politique de la demande.

2.4. L'analyse présentée dans le Livre vert entend montrer que l'effort devra porter sur l'orientation de la demande énergétique dans le respect des engagements de Kyoto et dans le souci de la sécurité des approvisionnements. La sécurité d'approvisionnement ne vise pas à maximiser notre autonomie énergétique ou à minimiser notre dépendance, mais à réduire les risques qui seraient liés à celle-ci.

2.5. Aussi le Livre vert esquisse-t-il le schéma d'une stratégie énergétique à long terme:

- l'Union doit rééquilibrer la politique de l'offre par des actions claires en faveur d'une politique de la demande (essentiellement en incitant à économiser l'énergie dans les bâtiments et dans le secteur du transport);

- il convient de développer des actions destinées à inverser les tendances afin de permettre à l'UE de s'acquitter de ses obligations dans le cadre du protocole de Kyoto;

- il faut souligner l'intérêt de l'instrument fiscal en vue d'orienter la demande vers des consommations mieux maîtrisées et plus respectueuses de l'environnement;

- le développement des énergies nouvelles et renouvelables est la clé du changement, l'objectif à atteindre d'ici 2010 étant de doubler leur part de 6 à 12 % dans le bilan énergétique et de passer de 14 à 22 % pour la production d'électricité;

- la contribution à moyen terme du nucléaire doit faire, à son tour, l'objet d'une analyse qui doit porter sur tous les aspects du débat: gestion des déchets, réchauffement de la planète, sécurité d'approvisionnement, développement durable, etc.;

- la recherche sur les technologies de gestion des déchets et leur mise en oeuvre pratique dans des conditions optimales de sécurité doivent être activement poursuivies;

- étant donné les importations croissantes d'hydrocarbures, il convient de prévoir un dispositif renforcé de stocks stratégiques et également de renforcer et de diversifier les réseaux d'approvisionnement.

2.6. Dans son Livre vert, la Commission ne propose pas de stratégie bien arrêtée: elle lance un débat sur les principales questions à se poser avant de procéder aux choix énergétiques qui s'imposent dans l'UE.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social se félicite du Livre vert de la Commission. Dans ses considérations générales, la Commission signale que la dépendance énergétique de l'Union a atteint un niveau élevé et connaît une croissance continue. Elle ajoute que les conséquences désastreuses de cette dépendance, révélées une fois encore par la hausse des prix pétroliers et, partant, du gaz, justifient pleinement une définition des perspectives d'avenir dans ce domaine. Le débat sur l'énergie ne peut négliger ni les questions de protection environnementale ni, surtout, les impératifs de la lutte contre le changement climatique. Il en va de même ici.

3.2. La politique menée actuellement risque d'avoir des conséquences fâcheuses dans les trente années à venir. La dépendance externe et les émissions de gaz à effet de serre augmenteront considérablement. Il n'y a aucune raison de douter de la fiabilité des hypothèses ou des estimations avancées. Les perspectives d'avenir ne sont guère réjouissantes, et doivent être prises en considération dans toutes les actions menées en la matière.

3.3. Dans son analyse, la Commission a adopté une approche relativement "eurocentrique". La question de la sécurité d'approvisionnement énergétique devrait également être examinée d'un point de vue global. En effet, les ressources énergétiques fossiles de la planète, qui constitueront pour de nombreuses années encore la part essentielle de l'approvisionnement énergétique de la planète, sont limitées. Si l'Amérique du Nord et l'Europe sont actuellement les principaux consommateurs, l'amélioration du niveau de vie entraînera une augmentation rapide de la consommation de combustibles dans le reste du monde. Dans le domaine de l'énergie, la concurrence est de plus en plus rude, les risques de crise augmentent et d'aucuns entrevoient déjà la possibilité d'une véritable "guerre de l'énergie". Dans un tel contexte, la Commission devrait se pencher beaucoup plus sérieusement sur l'accroissement de la dépendance externe de l'UE.

3.4. La Commission devrait par ailleurs prendre en considération une période plus longue. Certains aspects fondamentaux de la production d'énergie demeurent pratiquement inchangés, même après 30 ans: ainsi, ce n'est qu'après plusieurs dizaines d'années que les effets d'une mutation dans ce domaine se feront sentir sur les réserves de combustibles fossiles disponibles. Par ailleurs, les solutions technologiques les plus récentes n'acquerront probablement toute leur importance qu'au-delà de cette échéance. S'il est évident que le degré de précision de l'analyse ne permet pas d'envisager une période plus longue, certains aspects tels que l'état des réserves de combustibles fossiles ou l'évolution démographique auraient néanmoins pu être étudiés sur un plus long terme. Il existe également des évaluations à plus long terme des nouvelles technologies.

3.5. Afin de réduire les risques liés à l'approvisionnement, entre autres, la première mesure à prendre consiste à garantir une utilisation aussi diversifiée et équilibrée que possible des différents types et formes d'énergie. Il faut également tendre vers une utilisation optimale de chaque source d'énergie efficace sur le plan économique et écologique. Ainsi, la croissance rapide de la consommation de gaz naturel prévue par la Commission et la forte diminution de la part de l'énergie nucléaire risquent de poser problème. Une telle évolution renforcerait dans une large mesure la dépendance face aux importations ainsi que les émissions de gaz à effet de serre.

3.6. Il conviendrait d'analyser de manière approfondie le poids de l'énergie dans l'économie nationale et l'impact économique des décisions en matière de politique énergétique. Même si les dépenses énergétiques ne représentent pour l'heure que quelques pour cent du revenu national, la croissance économique et la compétitivité réagissent facilement à des hausses du prix de l'énergie. Actuellement, la croissance de la consommation énergétique est plus lente que la croissance économique. Toutefois, en Europe, la consommation d'énergie est en moyenne de 2 kWh pour chaque euro du produit national. Les variations du prix du pétrole ont encore un impact direct sur les prix du gaz naturel et du charbon, et les variations du prix de l'énergie primaire produisent un effet de levier sur l'économie. Par ailleurs, le taux de change entre le dollar et l'euro revêt une importance cruciale étant donné que le prix du pétrole, du moins jusqu'à nouvel ordre, est libellé en dollar. Il faudrait s'efforcer d'introduire l'usage de l'euro sur le marché de l'énergie.

3.7. Une question ressort du document: les actions ébauchées par la Commission, à savoir la rationalisation de l'utilisation de l'énergie et le recours accru aux sources d'énergie renouvelable essentiellement, peuvent-elles réellement entraîner une inversion des tendances à la hausse de la dépendance externe et des émissions des gaz à effet de serre durant la période étudiée, sans menacer les objectifs économiques et en matière d'emploi? La Commission ne livre aucune réponse à cette interrogation.

3.8 Afin de relever les sérieux défis que pose le Livre vert, la Commission devrait poursuivre le développement du cadre d'actions communes harmonisé, dont l'objectif est de garantir le développement économique et le bien-être de la société, de garantir aux ménages et aux entreprises une énergie à un prix abordable et respectueuse de l'environnement et du principe de développement durable. À cette fin, il conviendrait de prendre comme point de départ le fait que les États membres puissent disposer du droit de décider en toute indépendance de leur politique en matière d'énergie, en particulier les modes de production énergétique, ainsi que les autres points de vue exprimés dans le présent avis. Toutefois, la Commission peut, comme elle l'a fait en 1973 et en 1979, définir des objectifs communautaires indicatifs dont les États membres pourraient s'inspirer lors de l'élaboration au niveau national des plans d'action en matière d'énergie, ce qui permettrait d'atteindre collectivement ces objectifs communautaires.

3.9 Compte tenu de la dimension mondiale de l'approvisionnement énergétique, il serait souhaitable d'ajouter ce qui suit aux questions posées par la Commission:

La grande consommation d'énergie des autres pays industrialisés et le besoin croissant en énergie des pays en développement augmentent considérablement l'utilisation de combustibles fossiles. Quelles mesures l'UE devrait-elle prendre afin de soutenir les efforts fournis par les pays tiers en faveur d'une politique énergétique durable? S'agissant des sources d'énergie renouvelable - de l'énergie solaire en particulier - et des économies d'énergie, faudrait-il encourager un transfert de savoir-faire et de technologie vers les pays en développement?

4. Réponses aux questions posées par la Commission

4.1. L'Union européenne peut-elle accepter une augmentation de sa dépendance vis-à-vis de sources extérieures d'énergies sans compromettre la sécurité d'approvisionnement et la compétitivité européenne? Sur quelles sources d'énergie conviendrait-il, le cas échéant, d'envisager une politique d'encadrement des importations? Dans ce contexte, faut-il privilégier une approche économique: le coût de l'énergie, ou géopolitique: le risque de rupture d'approvisionnement?

4.1.1. À l'heure actuelle, l'UE ne peut éviter l'augmentation de la dépendance énergétique malgré les risques pour la sécurité d'approvisionnement et la compétitivité qu'une telle dépendance entraîne. S'il n'est pas possible de minimiser la dépendance énergétique, il est possible - et absolument indispensable - d'en diminuer les risques.

4.1.2. Certains États membres et régions sont particulièrement vulnérables: leur dépendance externe est supérieure à 50 %. Les politiques énergétiques de ces pays doivent se pencher sérieusement sur la question de l'approvisionnement. En particulier, il faudrait étudier les actions communes à mener au niveau de l'UE afin de réduire leur vulnérabilité. Les problèmes auxquels sont confrontées les régions les plus isolées de l'UE doivent être pris en considération.

4.1.3. L'élaboration d'une politique d'encadrement des importations d'énergie pour l'un ou l'autre combustible est à peine envisageable en tant que telle sur le marché actuel. En revanche, il est possible d'insister, dans toutes les relations extérieures importantes de l'UE, qu'elles soient bi- ou multilatérales, sur la possibilité qu'ont les entreprises d'agir librement et dans des conditions équitables. La coopération entre les pays producteurs et l'UE devrait être renforcée afin de pouvoir créer des conditions commerciales favorables. Il importe avant tout de créer un marché aussi efficace et ouvert que possible pour tous les types d'énergie et de respecter les règles de l'OMC dans le domaine de l'énergie également.

4.2. La réalisation d'un marché intérieur européen de plus en plus intégré, dans lequel les décisions prises dans un État ont une incidence dans les autres États, n'implique-t-elle pas une politique cohérente et coordonnée au niveau communautaire? Quels devraient être les éléments d'une telle politique et la place des règles de concurrence?

4.2.1. Le marché intérieur de l'énergie devrait suivre autant que faire se peut les règles du jeu - y compris les règles de concurrence - du marché intérieur. Étant donné qu'une partie du secteur de l'énergie relève du service public et repose sur des réseaux de transport et de distribution, il conviendrait de suivre également les dispositions particulières qui en découlent.

4.2.2. La question de la politique énergétique commune doit tenir compte des points suivants:

- Dans quels domaines et pour quelles mesures juge-t-on qu'une action serait plus efficace au niveau communautaire qu'au niveau national (subsidiarité)?

- Dans quels domaines et pour quelles mesures estime-t-on que les compétences actuelles ne permettent pas de mener une action au niveau communautaire?

- Le respect d'un équilibre entre les trois piliers de la politique énergétique - sécurité d'approvisionnement, compétitivité et protection de l'environnement - exige-t-il une politique propre?

4.2.3. Les paragraphes 1.6 et 1.7 présentent le point de vue du Comité économique et social sur la responsabilité de l'UE et des gouvernements des États membres dans la politique énergétique. On pourrait ajouter qu'une action au niveau communautaire est indispensable, du moins pour garantir le fonctionnement efficace du marché intérieur de l'énergie et pour offrir un cadre aux relations extérieures de l'UE en particulier avec les pays producteurs et l'OMC.

4.2.4. La politique énergétique de l'UE doit être plus étroitement liée à d'autres politiques communautaires, par exemple en matière de climat, de recherche et d'agriculture.

4.3. La fiscalité et les aides d'État dans le domaine de l'énergie sont-elles ou non un obstacle à la compétitivité dans l'Union européenne? Face à l'échec des tentatives d'harmonisation de la fiscalité indirecte, ne conviendrait-il pas de procéder à une remise à plat spécifique à l'énergie compte tenu notamment des objectifs énergétiques et environnementaux?

4.3.1. La fiscalité énergétique et les aides d'État permettent souvent d'atteindre les objectifs communs tels que la protection de l'environnement ou la promotion de l'utilisation de sources d'énergie renouvelable. Afin que ni les mesures d'aide ni la fiscalité n'entraînent une distorsion de concurrence entre les États membres, l'harmonisation du secteur est envisagée. Si l'harmonisation de la fiscalité en matière d'énergie ne concernait que les États membres de l'UE, elle affaiblirait la compétitivité vis-à-vis des autres pays, en particulier les autres pays membres de l'OCDE.

4.3.2. Si elle est utilisée à bon escient, la fiscalité dans le domaine de l'énergie peut orienter les choix vers des solutions plus respectueuses de l'environnement, à condition qu'elles existent. Une telle approche correspond au principe d'internalisation des coûts externes engendrés par les différentes formes d'énergie. Ces coûts sont toutefois difficiles à évaluer et varient d'un cas à l'autre. Afin de réduire les émissions de CO2, il pourrait s'avérer utile d'imposer un impôt sur le CO2. Étant donné la réalité du marché intérieur, une telle mesure ne serait possible que si elle faisait l'objet d'une harmonisation complète.

4.3.3. La fiscalisation de l'utilisation de l'énergie permettra de réaliser des économies d'énergie, du moins à long terme. Une telle fiscalisation aura cependant d'autres conséquences. En l'absence d'une harmonisation au niveau international, elle risque de porter préjudice à la compétitivité de l'industrie et d'entraîner une réduction de la consommation des ménages, qui aura à son tour un effet négatif sur la croissance économique. L'élaboration d'une fiscalité de l'énergie doit prendre en considération ces incidences, qu'il convient de compenser autant que possible.

4.3.4. Pour agir positivement sur l'environnement, il conviendrait, dans la mesure du possible, d'affecter le produit de la fiscalité énergétique au soutien de projets visant à améliorer l'environnement.

4.3.5. La fiscalité dans le domaine de l'énergie doit absolument avoir un impact environnemental. Il faut toutefois éviter qu'elle ait un impact négatif, par exemple en termes de compétitivité ou du point de vue social. Les propositions de 1992 et 1997 ne remplissent à aucun point de vue ces exigences. La Commission devrait rechercher les moyens qui permettraient de remplir ces conditions.

4.3.6. Afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre, il est souvent possible et économiquement plus intéressant de recourir aux accords volontaires en lieu et place de la fiscalité. Des accords bien formulés constituent généralement un moyen plus sûr de réaliser les objectifs fixés.

4.4. Dans le cadre d'un dialogue permanent avec les pays producteurs, quel doit être le contenu d'accords d'approvisionnement et de promotion d'investissements? Compte tenu de l'importance qu'il convient d'accorder notamment à un partenariat avec la Russie, comment garantir la stabilité des quantités, des prix et des investissements?

4.4.1. L'Union doit s'efforcer de créer un environnement favorable à l'investissement et au commerce, par exemple en soutenant la structure du marché de l'énergie et la création de conditions commerciales optimales. La mise en place d'un partenariat stratégique et d'une coopération à long terme avec l'UE et certains pays producteurs contribuerait grandement à la sécurité d'approvisionnement dans le domaine de l'énergie.

4.4.2. Il faudrait stimuler la coopération dans le domaine de l'énergie entre l'UE et la Russie et encourager cette dernière à signer la Charte de l'énergie.

4.4.3. Il faudrait tenter d'introduire l'usage de l'euro sur le marché de l'énergie.

4.5. La constitution de stocks de réserve, déjà réalisée pour le pétrole, devrait-elle être renforcée et étendue à d'autres énergies, par exemple le gaz ou le charbon? Pourrait-on envisager une gestion plus communautaire des stocks et si oui, quels en seraient les objectifs et les modalités? Est-ce que le risque de rupture physique d'approvisionnements en produits énergétiques devrait justifier des mesures d'accès aux ressources plus onéreuses?

4.5.1. Il n'est pas nécessaire de garantir la sécurité d'approvisionnement en charbon dans tous les États membres, ou au moins au niveau communautaire, par le biais de stocks de réserve, étant donné que l'UE produit elle-même du charbon et que la Commission propose de préserver l'avenir de cette source d'énergie uniquement afin de faire face au besoin d'approvisionnement.

4.5.2. Les États membres doivent s'attendre à des problèmes de sécurité d'approvisionnement en raison de l'augmentation de la consommation de gaz naturel. Il faudrait définir les conditions de réalisation des objectifs en matière de réserves. Aussi faut-il envisager un système approprié de stocks de réserve tant pour le gaz que pour les combustibles de substitution. Il est pratiquement impossible de concevoir un modèle commun, étant donné qu'il y a autant de solutions alternatives que de "profils" de consommation (en fonction du type de consommation, de la quantité consommée, de la source d'énergie et des conditions géologiques).

4.5.3. Dans le cadre de l'AIE, l'UE se doit d'adopter une position commune.

4.6. Comment assurer un développement et un meilleur fonctionnement des réseaux de transport d'énergie dans l'Union et dans les pays avoisinants obéissant à la fois aux impératifs du bon fonctionnement du marché intérieur et à la sécurité des approvisionnements?

4.6.1. Tout d'abord, l'amélioration, la construction et l'utilisation des réseaux de transport d'énergie doivent se baser sur le marché, les entreprises qui y opèrent et le degré dans lequel ils sont en mesure de s'autofinancer. La Commission doit résolument mettre en oeuvre son plan de renforcement des réseaux de transport. Les règles relatives à l'accès à ce réseau et à son utilisation doivent être définies sans tarder.

4.6.2. Il faudrait encourager les investissements en faveur des pays avoisinants et des autres grandes régions grâce à des financements communautaires spécifiques et à des prêts de la BERD et de la BEI. De ce point de vue, la région des Balkans revêt une grande importance.

4.6.3. Lorsqu'elle envisage la possibilité de renforcer les infrastructures pour le transport du gaz, la Commission passe sous silence l'alternative "nordique", qui offrirait pourtant de nombreux avantages et rentrerait dans le cadre de la politique d'action de l'UE dans le domaine de la dimension septentrionale. La dimension septentrionale poursuit le même objectif que la coopération méditerranéenne, à savoir réduire les différences de niveau de vie, promouvoir la croissance économique et développer une coopération multilatérale afin de garantir un développement équilibré de la région. Les priorités de la coopération au titre de la dimension nordique sont l'environnement et l'énergie. Les ressources énergétiques de la région sont vastes et multiples.

4.7. Le développement de certaines énergies renouvelables suppose des efforts importants en termes de recherche et de développement technologique, d'aides aux investissements ou d'aides au fonctionnement. Un cofinancement de ces aides ne devrait-il pas impliquer une contribution des secteurs dont le développement a bénéficié au départ d'aides considérables et qui sont aujourd'hui très rentables (gaz, pétrole, nucléaire)?

4.7.1. On ne s'attend pas à ce que les autres secteurs d'activité contribuent au cofinancement des aides de R& D. À l'heure actuelle, le niveau de l'aide accordée, les destinataires et la rentabilité varient considérablement d'un pays et d'une entreprise à l'autre, si bien qu'il serait quasi impossible de garantir l'équité dans ce domaine.

4.7.2. Par le biais de la fiscalité et aux mesures y relatives, ainsi que dans certains types d'aide (prix garantis et obligation d'achat), le commerce des formes d'énergie traditionnelles participe déjà, du moins en partie, au financement des énergies renouvelables.

4.7.3. Afin d'exploiter le potentiel offert par les sources d'énergie renouvelable, des actions de recherche sont nécessaires. Au niveau national, il faudrait toutefois élaborer des règles communes dans les plus brefs délais afin de garantir un environnement équitable pour les entreprises et d'éviter toute distorsion sur le marché intérieur(4).

4.8. L'énergie nucléaire étant un des éléments du débat sur la lutte contre le changement climatique et l'autonomie énergétique, comment l'Union européenne peut-elle apporter une solution aux problèmes des déchets, au renforcement de la sûreté nucléaire et au développement de la recherche sur les réacteurs du futur, en particulier de la fusion?

4.8.1. Dans ses observations générales, le Comité a souligné la nécessité de développer et de continuer à utiliser toutes les formes d'énergie. Cette recommandation concerne également le nucléaire et le charbon.

4.8.2. Le problème posé par l'énergie nucléaire se situe sur le plan de son acceptabilité politique dans une partie des États membres, qui implique la transparence totale des informations sur les questions liées à ce type d'énergie.

4.8.3. La sécurité nucléaire au sein de l'UE a atteint un niveau extrêmement élevé, et la sécurité des réacteurs fait l'objet de progrès constants. Des solutions techniques existent pour le stockage intermédiaire et définitif des déchets radioactifs, et les décisions à cet égard doivent être prises au niveau politique. Parallèlement, il y a lieu de poursuivre les recherches afin de développer des solutions alternatives. L'utilisation de l'énergie nucléaire et la gestion des déchets nucléaires sont du ressort des États membres. En revanche, l'Union peut aider les États membres dans le domaine de la recherche et l'échange d'informations. Dans le cadre de l'élargissement, l'Union doit s'assurer que la sécurité nucléaire des futurs États membres est maximale. Elle doit également encourager le transfert d'un savoir-faire de haut niveau en matière de sécurité nucléaire vers les pays moins développés ayant recours à l'énergie nucléaire.

4.8.4. La production d'électricité à partir de l'énergie nucléaire n'engendre aucune émission de gaz à effet de serre. La Commission constate qu'à l'heure actuelle, le nucléaire - qui représente 35 % de la production d'électricité - permet d'éviter un volume de gaz à effet de serre équivalent à celui de 75 millions de voitures de tourisme. En outre, le nucléaire n'augmente pas la dépendance externe. Étant donné que la majeure partie des coûts engendrés par le nucléaire est composée de coûts d'investissement, l'évolution des prix de l'énergie nucléaire est très stable et prévisible.

4.8.5. Les décisions relatives à l'utilisation du nucléaire sont prises par les États membres, qui doivent continuer à agir en toute indépendance. Il est néanmoins difficile d'imaginer comment l'UE pourra répondre aux défis que représentent l'approvisionnement en énergie, la garantie d'un prix abordable et le changement climatique si l'on ne préserve pas au moins la part actuelle du nucléaire dans la production d'électricité. Il est probable que le nucléaire contribuera également au développement futur de l'économie de l'hydrogène, ce qui exigera que soit garanti l'approvisionnement soit en électricité soit en gaz naturel.

4.8.6. Il y a lieu de renforcer le volet des programmes-cadres communautaires de R& D relatif à une vaste coopération internationale en faveur de la recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire, y compris en particulier la fusion nucléaire. Ces efforts revêtent une importance non négligeable tant pour le développement de nouvelles technologies que pour le maintien du niveau de connaissances indispensable.

4.9. Quelles politiques doivent permettre à l'Union européenne de remplir ses obligations au titre du protocole de Kyoto? Quelles mesures pourraient être prises afin de pleinement exploiter le potentiel d'économie d'énergie qui permettrait de réduire à la fois notre dépendance externe et les émissions de CO2?

4.9.1. L'UE doit poursuivre avec fermeté son action de lutte contre le changement climatique sur la base du protocole de Kyoto.

4.9.2. La Commission et les gouvernements des États membres préparent une série de programmes d'action, que certains pays ont déjà publiés. Puisque cette tâche a été confiée aux États membres, c'est à eux qu'incombe la responsabilité de la mise en oeuvre. Les mesures sectorielles au niveau communautaire porteraient préjudice à une action responsable et présentant un rapport coût-efficacité satisfaisant.

4.9.3. La Commission a présenté un plan d'action sur l'efficacité énergétique, qui a suscité des avis et qui doit donc servir de base pour toute action dans ce domaine. Il existe une multitude de possibilités dans le développement et l'application de nouvelles technologies afin d'améliorer l'efficacité de la production et de l'utilisation de l'énergie. L'objectif doit être de produire le plus possible avec le moins possible.

4.9.4. À quoi le potentiel d'économie d'énergie sert-il réellement, lorsqu'il faut en même temps garantir la croissance économique et la cohésion sociale?

4.10. Un programme ambitieux en faveur des biocarburants et autres carburants de substitution, hydrogène y compris, à hauteur de 20 % de la consommation totale de carburant à l'horizon 2020, peut-il continuer de relever des programmes nationaux ou passe-t-il par des décisions coordonnées au niveau de la fiscalité, de la distribution et des perspectives pour la production agricole?

4.10.1. On peut encourager la mise au point et l'utilisation des biocarburants grâce à un programme commun de sensibilisation au niveau communautaire, qui permettrait d'harmoniser les actions de soutien et de les coordonner en bonne et due forme avec la politique agricole commune. La responsabilité en incombe toutefois en premier lieu aux États membres.

4.11. Les économies d'énergie dans les bâtiments (40 % de la consommation d'énergie), qu'ils soient publics ou privés, neufs ou en rénovation, doivent-elles faire l'objet d'incitations, par exemple fiscales, ou supposent-elles également des mesures d'ordre réglementaire à l'instar de ce qui a été fait dans le secteur des grandes installations industrielles?

4.11.1. Il incombe avant tout aux États membres de résoudre la question des économies d'énergie dans les bâtiments, car les réalités nationales varient considérablement. De toute évidence, les normes en matière de construction constituent dans ce cas un instrument très efficace. Dans ce domaine, des normes uniformes à l'échelle communautaire ne sont probablement pas envisageables.

4.11.2. Il faut cependant chercher ce que l'UE peut faire pour accélérer la mise en oeuvre des différentes mesures par les États membres, notamment dans le domaine de l'harmonisation et des normes en matière de consommation. Le Comité examinera cette question plus en détail lorsqu'il élaborera son avis sur la future proposition de directive en la matière.

4.12. Les économies d'énergie dans les transports (32 % de la consommation d'énergie) supposent que soit corrigé le déséquilibre croissant des modes de transport des marchandises en faveur de la route et au détriment du rail. Ce déséquilibre doit-il être considéré comme une fatalité ou implique-t-il des mesures de redressement quelle que soit leur impopularité, notamment pour rationaliser la place de la voiture dans les villes? Comment concilier l'ouverture à la concurrence, les investissements en infrastructures permettant la suppression des goulets d'étranglement et l'inter modalité?

4.12.1. En attendant que la Commission émette, dans le Livre blanc sur la politique des transports qu'elle est en train de rédiger, des propositions en matière d'économie d'énergie dans le domaine des transports, le Comité exprime son point de vue en la matière dans un avis consacré à ce sujet.

4.12.2. Il est nécessaire de libéraliser - avec prudence - le secteur des transports ferroviaires afin d'en renforcer l'efficacité.

4.12.3. Il est clair que les questions de transport dans les centres urbains doivent être posées au niveau national, voire local. L'UE pourrait mener des actions de sensibilisation et de coopération.

4.13. Comment développer des visions plus concertées et intégrer la dimension du long terme dans la réflexion et l'action des pouvoirs publics et des opérateurs pour évoluer vers un système d'approvisionnement énergétique durable? Comment préparer les options énergétiques du futur?

4.13.1. L'activité de R& D et le VIème programme-cadre jouent un rôle crucial.

4.13.2. En matière de gestion des ressources énergétiques, aucune alternative ne peut être ignorée.

4.13.3. En coopération avec les autorités nationales, il faudra trouver les solutions appropriées.

5. Résumé

5.1. Le Comité économique et social se félicite du Livre vert de la Commission, selon lequel la politique menée actuellement risque d'avoir pour l'UE élargie des conséquences fâcheuses dans les trente années en ce qui concerne le renforcement de la sécurité d'approvisionnement énergétique et l'augmentation des émissions de CO2.

5.2. L'analyse de la Commission devrait revêtir un caractère plus global. Les réserves de combustibles fossiles de la planète sont limitées, et leur utilisation constituera une source de conflits entre les pays industrialisés et, de plus en plus, entre les pays en développement. Un tel contexte augmente le risque de dépendance énergétique. L'analyse de la Commission devrait être réalisée sur un plus long terme dans la mesure où l'évolution du secteur énergétique est relativement lente et où les problèmes ne s'aggraveront que dans la seconde moitié du siècle.

5.3. Afin de réduire les risques liés à l'approvisionnement, la première mesure à prendre consiste à garantir une utilisation aussi diversifiée et équilibrée que possible des différents types et formes d'énergie.

5.4. Une question ressort du document: les actions ébauchées par la Commission, à savoir la rationalisation de l'utilisation de l'énergie et le recours accru aux sources d'énergie renouvelable essentiellement, peuvent-elles réellement entraîner une inversion des tendances à la hausse de la dépendance externe et des émissions des gaz à effet de serre durant la période étudiée, sans menacer les objectifs économiques et en matière d'emploi?

5.5. Afin de relever les sérieux défis que pose le Livre vert, la Commission devrait poursuivre le développement du cadre d'actions communes et proposer une série d'objectifs indicatifs au niveau communautaire. À cette fin, il conviendrait de prendre comme point de départ le fait que les États membres puissent disposer du droit de décider en toute indépendance de leur politique en matière d'énergie, en particulier les modes de production énergétique.

5.6. Aux questions posées par la Commission, le Comité souhaite ajouter la suivante: quelles mesures la Commission pourrait-elle engager afin de soutenir les efforts des pays tiers en faveur d'un développement durable?

5.7. Les grandes lignes des réponses du Comité aux questions posées par la Commission sont les suivantes:

5.7.1. Si l'UE ne peut éviter l'augmentation de la dépendance énergétique, elle peut - et doit - en diminuer les risques.

5.7.2. Dans ses relations extérieures, l'UE doit s'efforcer de garantir la possibilité pour les entreprises d'agir librement et dans des conditions équitables. Il faudrait développer davantage les relations à long terme avec les pays producteurs.

5.7.3. La politique énergétique doit respecter le principe de subsidiarité. Une action au niveau communautaire est indispensable pour garantir le fonctionnement efficace du marché intérieur de l'énergie et pour offrir un cadre aux relations extérieures de l'UE en particulier avec les pays producteurs et l'OMC.

5.7.4. La fiscalité dans le domaine de l'énergie doit absolument avoir un impact environnemental; il faut toutefois éviter qu'elle ait un impact négatif, par exemple en termes de compétitivité ou du point de vue social.

5.7.5. Il n'est pas nécessaire de garantir la sécurité d'approvisionnement en charbon dans tous les États par le biais de stocks de réserve. Les États membres doivent s'attendre à des problèmes de sécurité d'approvisionnement - qui varieront d'un pays à l'autre - en raison de l'augmentation de la consommation de gaz naturel. Les conditions nécessaires pour atteindre les objectifs communs en matière de stocks devraient être étudiées de plus près.

5.7.6. L'amélioration, la construction et l'utilisation des réseaux de transport d'énergie doivent se baser sur le marché. L'UE doit soutenir le renforcement de ces réseaux et définir des règles communes en la matière. Il faudrait encourager les investissements en faveur de ces réseaux dans les pays avoisinants et dans les autres grandes régions, notamment dans le nord de la Russie, grâce à des financements communautaires spécifiques.

5.7.7. Afin d'exploiter le potentiel offert par les sources d'énergie renouvelable, des actions de recherche ainsi que des règles communes à élaborer dans les plus brefs délais sont nécessaires. Les formes d'énergie traditionnelles font déjà l'objet d'un financement, pour lequel le document ne fournit ni modèle ni arguments objectifs.

5.7.8. L'énergie nucléaire engendre un certain nombre de problèmes, mais comporte également des avantages indéniables. Les décisions relatives à l'utilisation du nucléaire sont prises par les États membres. Il est néanmoins difficile d'imaginer comment l'UE pourra répondre aux défis que représentent l'approvisionnement en énergie, la garantie d'un prix abordable et le changement climatique si l'on ne préserve pas au moins la part actuelle du nucléaire dans la production d'électricité.

5.7.9. Il existe une multitude de possibilités dans le développement et l'application de nouvelles technologies afin d'améliorer l'efficacité de la production et de l'utilisation de l'énergie.

5.7.10. En ce qui concerne les transports, le Comité économique et social attend la publication du Livre blanc de la Commission pour exprimer son avis.

5.7.11. En ce qui concerne les économies d'énergie dans les bâtiments, si les normes en matière de construction constituent un instrument très efficace, il n'est néanmoins pas envisageable d'élaborer des normes uniformes à l'échelle communautaire en raison des spécificités climatiques et autres des différents pays. Le Comité examinera cette question plus en détail lorsqu'il élaborera son avis sur la future proposition de directive en la matière.

5.7.12. Les activités de R& D et le VIe programme-cadre sont appelés à jouer un rôle crucial pour les futurs choix en matière d'énergie et de développement durable.

Bruxelles, le 30 mai 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 96/92/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et de la directive 98/30/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel", COM(2001) 125 final.

(2) Avis du CES sur la politique énergétique communautaire (avis d'initiative) du 14 septembre 1994; JO C 393 du 31.12.1994. Avis du CES sur le Livre vert intitulé "Pour une politique énergétique de l'Union européenne" (COM(94) 659 final) du 5 juillet 1995; JO C 256 du 2.10.1995.

(3) Dans l'hypothèse où ni les États membres ni l'UE ne procèdent ne serait-ce qu'au remplacement des installations existantes lorsque celles-ci auront atteint la fin de leur cycle de vie.

(4) Voir avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité"; JO C 387 du 20.12.2000.