Avis sur les coûts d'infrastructure dans le domaine des transports de marchandises par route - base pour une comparaison avec d'autres modes de transport

(96/C 18/08)

Lors de sa session du 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les coûts d'infrastructure dans le domaine des transports de marchandises par route - base pour une comparaison avec d'autres modes de transport.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 29 septembre 1995 (rapporteur : M. Kielman).

Lors de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 25 octobre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Grâce à l'adoption des directives du Conseil 92/81/CEE et 92/82/CEE, une certaine harmonisation est intervenue dans le domaine des accises sur les carburants. La directive du Conseil 93/89/CEE (25 octobre 1993) fixe des taux minimaux de taxes sur les véhicules pour les poids lourds. Cette dernière directive stipule également que deux ou plusieurs États membres peuvent coopérer pour l'établissement d'un système commun de droits d'usage applicable sur leur territoire pour les (auto)routes. Cette année, les pays du Benelux, l'Allemagne et le Danemark ont instauré un dispositif de ce genre : l'« eurovignette ».

1.2. Le présent avis d'initiative examine plus en détail les coûts d'infrastructure à imputer aux véhicules de transports de marchandises lourds en fonction de leur utilisation desdites infrastructures. Anticipant sur un Livre vert que la Commission européenne doit publier sur le sujet à la mi-1996, on devrait par ailleurs se pencher sur la question des coûts et bénéfices externes des différentes formes de transport. Grâce au présent avis, le Comité économique et social entend apporter une contribution substantielle à l'établissement d'une imputation complète, exacte et équilibrée des coûts d'infrastructure (et des coûts externes) aux différents modes de transport, afin de créer les conditions d'une concurrence équitable.

1.3. Voici quelques exemples qui mettront en lumière l'utilité de cette évaluation :

- La Commission européenne considère que l'application du principe de territorialité doit constituer l'objectif final. Pour ce faire, il faut imputer aux poids lourds les frais qu'ils entraînent pour l'infrastructure, proportionnellement à l'utilisation qu'ils en font.

- Il importe d'éliminer les distorsions de concurrence entre les différents modes de transport et au sein de chacun d'entre eux. Les coûts d'infrastructure doivent être totalement mis à charge de l'utilisateur, à moins que les infrastructures n'aient également une fonction non liée au trafic. En principe, les péages constituent une application du principe de territorialité. Il faut éviter qu'en se combinant avec les taxes sur les véhicules et les carburants, ils n'aboutissent à une double imposition. Le Comité a déjà précisé à un stade antérieur que les péages existants devront être supprimés lorsque les accords actuels arriveront à échéance.

- Une application exclusive du principe de territorialité suppose que l'on connaisse les coûts fixes, les coûts variables ainsi que les coûts et bénéfices externes liés à (l'utilisation de) l'infrastructure. Déjà problématique en ce qui concerne les infrastructures, le chiffrage des coûts l'est bien plus encore pour les coûts et bénéfices externes. Les effets externes sont ceux qui ne traduisent pas dans les prix, tout en affectant le niveau de bien-être des consommateurs ou les capacités de production des producteurs à la suite d'activités économiques de tiers (en l'occurrence, les utilisateurs de l'infrastructure). Les coûts externes sont constitués par les effets externes négatifs, exprimés en numéraire, tandis que les effets externes positifs, exprimés en numéraire, forment les bénéfices externes. Dans le cas des bénéfices externes, l'intervention des pouvoirs publics n'est généralement pas requise, car le mécanisme de formation des prix leur permet de transparaître sur le marché. Il n'en sera donc plus question dans la suite du présent document.

- Le système de l'eurovignette peut être considéré comme une solution de compromis. Ce dispositif à base non kilométrique répercute sur tous les poids lourds, indépendamment des taxes sur les véhicules et les carburants, les coûts liés à l'utilisation des infrastructures des pays qui en sont partie prenante. Dans ce système, chaque poids lourd se voit imputer des coûts d'un montant identique, la péréquation s'effectuant entre les autorités des États participants, sur la base de données statistiques relatives au trafic routier sur leur territoire respectif. Il s'agit d'une forme du principe de territorialité, qui contribue à éliminer les distorsions de concurrence entre transporteurs de nationalités différentes.

1.4. Dans ses avis du 24 avril 1991 () et du 25 novembre 1992 () (rapporteur : M. Moreland) sur les coûts d'infrastructure, le Comité a approuvé les objectifs suivants de la Commission :

- nécessité d'éliminer les distorsions de concurrence à l'intérieur d'un même mode de transport et entre les modes;

- imputation intégrale des coûts d'infrastructure aux utilisateurs;

- nécessité de garantir aux États membres des revenus fiscaux suffisants;

- libre circulation des biens et des personnes dans la Communauté;

- conclusion d'accords de transit acceptables avec les pays tiers.

1.5. À cette occasion, le Comité a souligné les points suivants :

- l'imposition sur base du principe de territorialité constituerait une solution équitable à long terme; toutefois, le Comité prévoit quelques problèmes pratiques;

- en ce qui concerne les péages imposés actuellement au trafic routier, le voeu a été exprimé de les supprimer en principe à l'expiration des accords existants. Une exception peut être consentie pour les péages qui tirent leur origine de méthodes d'amortissement différé des investissements d'infrastructure (perception d'un péage pour des ponts, des tunnels ou des bacs);

- la solution à retenir ne doit pas aggraver la complexité du système de taxation ni alourdir davantage les formalités administratives.

1.6. Le rapport du Comité d'enquête sur le transport de marchandises par route dans le marché européen (« Le transport de marchandises par route dans le marché intérieur européen », juillet 1994) affirme que :

- les coûts d'infrastructure et les coûts externes doivent être compensés;

- le cadre fiscal doit permettre de couvrir les coûts imputés;

- la distinction doit être faite avec les prélèvements fiscaux visant uniquement à dégager des recettes;

- le système doit reposer sur le principe de territorialité;

- ces dispositions doivent être fixées par voie de réglementation au niveau de l'Union;

- le prélèvement d'un droit d'utilisation de la route constitue le type de taxation approprié partout où il est possible de mesurer cette utilisation;

- là où cette mesure est (encore) impossible, il est souhaitable de recourir à la combinaison d'une taxe sur les véhicules et d'accises sur les carburants.

2. Motivation de l'avis d'initiative

2.1. Les mesures actuelles ne débouchent pas sur une résolution optimale du problème. En s'appuyant sur la documentation disponible, on examinera la question des coûts d'infrastructure et des coûts externes (cf. définition au paragraphe 1.3). L'imputation incomplète de coûts d'infrastructure et de coûts externes différents selon les modes de transport peut aboutir à fausser les rapports concurrentiels. Parmi les coûts externes, on peut mentionner les émissions de matières polluantes et de substances malodorantes, les nuisances sonores, les accidents de la circulation, la congestion du trafic, les problèmes de parcage (entraves, dégradation des sites), la dégradation des paysages, etc. Certains de ces coûts externes se prêtent plus facilement à une transposition chiffrée. D'une manière générale, on peut distinguer différentes méthodes d'établissement des coûts externes :

- la méthode des coûts de « réparation ». Cette méthode consiste à calculer les coûts qui doivent être supportés pour effacer ou atténuer les effets externes;

- la méthode basée sur les préférences. Dans ce cas, on examine l'influence directe des effets externes, mesurée par le biais des prix sur le marché libre (par exemple, diminution de la valeur des habitations) ou d'une approche plus subjective, au moyen d'enquêtes auprès de la population (quelle somme réserver à la réduction des effets externes ?);

- la méthode des coûts de prévention. Cette méthode a pour objet d'établir les dépenses à engager pour éviter l'apparition des effets externes.

En général, il existe pour chaque type de coûts externes une méthode appropriée. Certains coûts (par exemple les bouleversements climatiques) sont cependant impossibles ou pratiquement impossibles à calculer, quelle que soit la méthode utilisée.

2.2. Le présent avis tente de mieux cerner les rapports entre les méthodologies utilisées dans le cadre du principe de territorialité, compte tenu notamment de l'intention de la Commission de publier un Livre vert sur la question en 1996.

2.3. L'imputation des coûts d'infrastructure doit se faire de manière équitable et équilibrée pour tous les modes de transport. Pour les besoins de la tarification, il est souhaitable de pouvoir calculer les coûts d'infrastructure à l'avance.

3. Exposé des motifs

3.1. Ni la Commission européenne ni les autorités nationales n'ont actuellement une vision globale des méthodes d'imputation et des données chiffrées relatives aux coûts d'infrastructure.

3.2. La problématique des coûts d'infrastructure comporte notamment les composantes suivantes :

- la définition de la notion de « coûts d'infrastructure »;

- la détermination des coûts d'infrastructure par pays (méthodologie);

- la collecte des données chiffrées nécessaires;

- la clé de répartition des coûts d'infrastructure en fonction de la nationalité du transporteur;

- la ventilation des coûts (d'infrastructure routière) entre le secteur du transport de marchandises et les autres usagers de la route;

- l'infrastructure routière ne peut être envisagée séparément des autres infrastructures de transport;

- l'imputation des coûts d'infrastructure en fonction du trajet et du temps.

3.3. Même s'il ne s'agit pas de procéder à sa définition formelle, il importe de cerner la notion de coûts d'infrastructure de manière à pouvoir comparer les coûts d'infrastructure de différents modes de transport.

L'infrastructure se compose des éléments suivants :

- les réalisations de génie civil (routes, voies ferrées, voies navigables) et les ouvrages d'art qui s'y rapportent (viaducs, ponts, écluses, dalots, etc.);

- les infrastructures portuaires (côté terre et côté eau) et les voies d'accès;

- les dispositifs de régulation, de guidage et de protection du trafic (signaux, systèmes de guidage du trafic, glissières de sécurité, panneaux indicateurs, police de la route, police fluviale, installations de transformation et de transport de l'énergie électrique, etc.).

Les coûts d'infrastructure peuvent se subdiviser en :

- coûts d'investissement (il s'agit des coûts liés à la création de l'infrastructure; on range dans cette catégorie les frais d'amortissement, d'intérêts, etc.);

- coûts d'entretien et de mise à niveau (frais de gestion);

- coûts de police (c'est-à-dire les dépenses consenties pour la police routière, fluviale et ferroviaire);

- les coûts généraux.

3.4. Les coûts d'investissements, les coûts d'entretien, les coûts de police et les coûts généraux doivent être déterminés par pays (PROBLÈME 1). Étant donné que la définition de ce poste est très difficile et que l'uniformisation entre les différents pays est pratiquement impossible, les frais généraux ne sont habituellement pas repris dans le calcul des coûts d'infrastructure.

3.5. Pour les trois types de coûts mentionnés ci-dessus, il est judicieux d'établir une distinction en fonction du type de route : autoroute, route provinciale, route régionale ou locale, route à l'intérieur d'une agglomération. Cette distinction n'est toutefois pas nécessaire pour le calcul en soi, mais l'on peut estimer que, dans la pratique, il est beaucoup plus facile de déterminer les coûts des autoroutes et des routes provinciales que ceux des routes locales et des routes situées à l'intérieur d'une ville ou d'un village. La répartition par type de route limite ainsi l'évaluation (indubitablement indispensable) des données manquantes. D'autres aspects doivent également être pris en considération. Il convient de mentionner :

- les écarts d'intensité d'utilisation qui existent non seulement en fonction du type de route mais aussi suivant le moment de la journée (heures de pointe - heures creuses);

- les éventuelles divergences de coûts d'infrastructure qui peuvent résulter des différences de vitesse moyenne du trafic;

- les différences de température, de climat, de sous-sol, etc., qui peuvent également avoir leur importance;

- les autoroutes ont davantage été conçues en vue d'une utilisation par les véhicules de transport que les routes provinciales ou locales.

Un autre problème réside dans le transport de matières dangereuses. Dans certains cas, l'infrastructure fait l'objet d'aménagements supplémentaires afin de permettre ce type de transport, de le faciliter ou d'en améliorer la sécurité. Théoriquement possible, l'imputation de ces coûts aux véhicules qui effectuent ce type de transport s'avère ardue dans la pratique.

3.6. En ce qui concerne la détermination des coûts d'infrastructure mêmes, différentes difficultés peuvent être mentionnées :

- Il est malaisé de déterminer les coûts de routes existant depuis de nombreuses années. De toute manière, il faudra faire appel à une méthode de capitalisation. Les points de discussion à ce sujet concernent la période d'amortissement à prendre en compte, le taux d'intérêt, etc. Pour que la comparaison soit possible, il est nécessaire d'utiliser un délai d'amortissement uniforme. À cet égard, un problème supplémentaire est de savoir comment évaluer les routes existantes.

- Pour pouvoir obtenir la comparaison optimale nécessaire à l'établissement de conditions de concurrence équitables, il faut utiliser des points de départ identiques pour tous les modes de transport.

- Les normes de qualité en usage pour la construction et l'entretien des routes ne sont pas les mêmes dans tous les pays. Ces normes de qualité nationales doivent-elles être maintenues ou serait-il nécessaire, afin d'obtenir une comparaison optimale, d'introduire une méthode d'appréciation uniformisée non discriminante ?

- Les divergences des définitions suivant les pays ainsi que les différences dans les données disponibles (n'existent pas pour toutes les routes ou pas pour les années récentes, etc.).

- La détermination des coûts des tâches de police constitue un problème en soi. L'absence de données statistiques joue également un rôle dans ce contexte.

- La disponibilité des données chiffrées diffère très fort, d'un pays à l'autre comme au sein d'un même pays. En ce qui concerne les Pays-Bas par exemple, on estime que les coûts des autoroutes peuvent être évalués correctement tandis que ceux des routes situées à l'intérieur des agglomérations sont difficiles, voire impossibles à quantifier. Dans ce cas, l'utilisation de montants normalisés (par kilomètre par type de revêtement, etc.) sera nécessaire pour le calcul.

3.7. Il convient de déterminer une méthodologie pour l'imputation des coûts d'infrastructure routière au secteur du transport des marchandises sur la base du principe de territorialité : les coûts doivent être imputés à l'utilisateur individuel de l'infrastructure. Aussi longtemps qu'une imputation directe à l'utilisateur individuel ne sera pas possible (techniquement), il faudra procéder à une péréquation entre les différents pays. À cet effet, il importe de disposer de données statistiques sur la nationalité des transporteurs. Les problèmes qui se posent pour l'imputation des coûts sont :

- l'imputation des coûts d'infrastructure aux différentes catégories de véhicules (y compris l'attribution de la part qui revient au transport de marchandises par route) et l'existence d'une méthode de mesure uniforme (PROBLÈME 2);

- l'imputation aux transporteurs nationaux ou étrangers, ou la répartition des kilomètres parcourus dans chaque pays en fonction de la nationalité du transporteur (PROBLÈME 3).

3.8. L'imputation des coûts d'infrastructure aux catégories de véhicules doit se faire en fonction de variables telles que :

- le kilométrage du véhicule;

- son poids total;

- son nombre d'essieux.

3.9. Dans la détermination des coûts, il convient de tenir compte des éléments suivants :

- les poids lourds (camions) contribuent plus que tous les autres véhicules aux coûts de construction et d'entretien des routes;

- par conséquent, il conviendrait d'imposer une taxe basée sur le poids total et le nombre d'essieux pour couvrir les coûts d'infrastructure;

- l'application du principe de territorialité constituerait le meilleur moyen de mettre en oeuvre cette imposition, et ce sous la forme d'une taxe au kilomètre. Une taxe variable qui consisterait en une accise sur les carburants présente l'inconvénient d'être parfois contournable, lorsque le plein de carburant est effectué ailleurs que dans le pays concerné.

3.10. Pour aboutir à une solution, il faut placer au centre du débat les trois problèmes sous-mentionnés.

- Le PROBLÈME 1 consiste à trouver une méthode de détermination des coûts d'investissement, des coûts d'entretien, des coûts de police et, chaque fois que possible, des coûts généraux des routes. L'ensemble de ces coûts forme les coûts d'infrastructure totaux.

- Le PROBLÈME 2 tient à l'imputation des coûts d'infrastructure aux différentes catégories de véhicules et à l'attribution sans équivoque au transport de marchandises par route de la part qui lui revient.

- Le PROBLÈME 3 réside dans la répartition des kilomètres parcourus dans chaque pays en fonction de la nationalité du transporteur.

4. Transport routier, navigation intérieure et transport ferroviaire

4.1. La suppression des distorsions de concurrence et une harmonisation totale de l'imputation des coûts d'infrastructure au secteur du transport de marchandises passent par l'imputation intégrale et uniforme des coûts d'infrastructure à tous les types de transport (route, navigation intérieure, rail, transport maritime et aérien). Le présent document met l'accent sur les trois techniques de transport terrestre, étant donné qu'elles peuvent se trouver en situation de concurrence directe.

4.2. Outre les coûts d'infrastructure, il convient également de procéder à l'imputation des coûts externes de tous les modes de transport.

4.3. Les modes de transport susmentionnés possèdent chacun des caractéristiques propres, qui, en un certain sens, leur confèrent leur spécificité et les empêchent d'être totalement ou partiellement interchangeables (à certains égards ou dans des circonstances données). Une comparaison brute des coûts d'infrastructure des modes de transport routier, fluvial et ferroviaire ne peut dès lors fournir qu'une image incomplète.

5. Conclusion

Il est souhaitable que les coûts d'infrastructure et les coûts externes soient imputés intégralement aux différents modes de transport d'une manière équitable et uniforme. L'internalisation de ces coûts peut contribuer à parvenir à une utilisation optimale de l'infrastructure dans les différentes branches du secteur des transports. De cette manière, on peut aboutir également à une répartition modale optimale. Pour sa mise en oeuvre, il est recommandé de réduire au minimum les activités administratives.

Les problèmes suivants sont liés au calcul des coûts d'infrastructure et des coûts externes et à leur imputation aux modes de transport :

- méthode d'établissement de ces coûts;

- recueil des données requises;

- nécessité de parvenir à un consensus sur les éléments constitutifs des coûts d'infrastructure et des coûts externes;

- nécessité de procéder à une péréquation entre les différents pays aussi longtemps qu'une imputation directe à l'utilisateur individuel ne sera pas possible (techniquement).

Fait à Bruxelles, le 25 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 159 du 17. 6. 1991, p. 18.

() JO n° C 19 du 25. 1. 1993, p. 71.