Rapport spécial Le soutien de l’UE  
aux pays producteurs  
de bois dans le cadre  
du plan d’action FLEGTFR 2015  n° 13
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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LUXEMBOURG
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Print ISBN 978-92-872-2814-7 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/379728 QJ-AB-15-011-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-2754-6 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/259944 QJ-AB-15-011-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2770-6 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/367965 QJ-AB-15-011-FR-E
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Le soutien de l’UE  
aux pays producteurs  
de bois dans le cadre  
du plan d’action FLEGT
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième 
alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 13
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière 
à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des 
recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compé ‑
tente pour les domaines de dépenses relatifs aux actions extérieures.
L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, assisté de M. Gerard Madden, chef de 
cabinet; Mme Mila Strahilova, attachée de cabinet; M. Gérald Locatelli, chef d’unité; M. Piotr Zych, chef d’équipe; M. Ruurd 
de Jong, auditeur principal; Mme Laetitia Cadet et M. Peter Kovacs, auditeurs.
De gauche à droite:  G. Madden, R. de Jong, K. Pinxten, M. Strahilova, P . Zych 
et G. Locatelli.

03
 Table  
des matières
Points
 Glossaire, sigles et acronymes
I-VI Synthèse
1-9 Introduction
1-3 L ’exploitation illégale des forêts est un problème mondial
4-9 Le plan d’action FLEGT est la réponse de l’UE
10-12  Étendue et approche de l’audit
13-56  Observations
13-34  Le système d’aide apportée aux pays producteurs de bois au titre de FLEGT  
n’était pas suffisamment bien conçu et ciblé
14-18  La Commission a recensé un large éventail de mesures possibles
19-26  La Commission n’a pas élaboré un véritable programme de travail
27-34  La Commission a accordé son aide sans avoir clairement fixé des priorités
35-56  Le soutien de l’UE aux pays producteurs de bois n’a pas été suffisamment efficace
36-43  Les principaux projets examinés posaient problème
44-52  Les progrès accomplis en vue de la délivrance des autorisations sont lents
53-56  Les procédures de suivi et d’information n’étaient pas satisfaisantes
04 Table des matières 
57-59  Conclusions et recommandations
 Annexe I  —  Mise en œuvre des programmes concernant FLEGT, la gouvernance des forêts  
et les échanges commerciaux au cours de la période 2003‑2013
 Annexe II — Liste des projets audités
 Annexe III — Liste des projets évalués et des rapports ROM examinés
 Annexe IV —  Transparency International  – Indice de perception de la corruption  
pour la période 2007‑2013
 Réponses de la Commission
05
 Glossaire, sigles  
et acronymes
ACP : groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
APV : accord de partenariat volontaire
DG DEVCO : direction générale de la coopération internationale et du développement
La DG DEVCO met en œuvre toute une série d’instruments d’assistance extérieure de la Commission financés par les FED 
et le budget général.
DG Environnement : direction générale de l’environnement
DSP : document de stratégie par pays
EFI: European Forest Institute  (Institut européen des forêts)
EU‑FLEGT : Union européenne – Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux
FAO : Food and Agriculture Organisation of the United Nations  (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et 
l’agriculture)
FED : Fonds européen de développement
Les FED sont le principal instrument dont dispose l’Union européenne pour intervenir en matière de coopération 
au développement dans les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que dans les pays et territoires 
d’outre‑mer (PTOM). L’accord de partenariat, signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de vingt ans («accord de 
Cotonou»), constitue actuellement le cadre des relations de l’Union européenne avec les États ACP et les PTOM. Il est 
principalement centré sur la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté.
GIZ : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH  (Agence allemande de coopération internationale)
ICD : instrument de coopération au développement
IEVP : instrument de la politique européenne de voisinage et de partenariat
ONG : organisation non gouvernementale
06 Glossaire, sigles et acronymes 
PME : petites et moyennes entreprises
RBUE : règlement de l’Union dans le domaine du bois
REDD+ : réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts +
Le programme de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) attribue une 
valeur financière aux quantités de carbone stockées dans les forêts et encourage ainsi les pays en développement 
à réduire les émissions dues à la déforestation et à s’engager sur la voie privilégiant les faibles émissions de carbone, 
laquelle est celle du développement durable. REDD+ va au ‑delà de la déforestation et de la dégradation des forêts 
en intégrant le rôle de la préservation des forêts, de leur gestion durable et du renforcement des stocks de carbone 
forestiers.
ROM : suivi axé sur les résultats
Le système de suivi axé sur les résultats a été établi par la DG DEVCO en 2000 pour renforcer le suivi, l’évaluation et la 
transparence de l’aide au développement. Il se fonde sur des missions d’évaluation sur place ciblées et de courte durée, 
réalisées par des experts externes.
SVLK : Sistem Verifikasi Legalitas Kayu  (Système de vérification de la légalité du bois indonésien)
07
I
En dépit des efforts déployés au niveau international 
depuis la fin des années 90 pour combattre l’exploi ‑
tation illicite des forêts et le commerce du bois coupé 
illégalement, ces problèmes persistent. Ils causent des 
dommages à l’environnement, entraînent une perte de 
biodiversité, ont une incidence négative sur les moyens 
de subsistance des populations tributaires de la forêt 
pour leur survie, faussent les marchés, alimentent la cor ‑
ruption et portent atteinte à l’État de droit et à la bonne 
gouvernance.
II
En 2003, la Commission a proposé un plan d’action 
de l’UE concernant l’application des réglementations 
forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux 
(FLEGT) afin de remédier au problème de l’exploitation 
illégale des forêts et du commerce qui y est associé. L’ini ‑
tiative FLEGT vise à réduire globalement cette dernière 
en soutenant la gouvernance forestière dans les pays 
producteurs de bois et en limitant, dans l’UE, la consom ‑
mation de bois récolté illicitement. La pierre angulaire de 
ce plan d’action est un accord bilatéral entre l’UE et un 
pays exportateur de bois – l’accord de partenariat volon ‑
taire (APV) dans le cadre de FLEGT –, en vertu duquel 
ledit pays s’engage à faire uniquement le commerce 
de bois coupé licitement. Ces accords prévoient que 
les pays exportateurs développent des systèmes pour 
vérifier la légalité de leur bois et se voient délivrer des 
autorisations FLEGT lorsque les conditions requises sont 
remplies.
III
La Cour a examiné si la Commission a géré correctement 
l’aide apportée aux pays producteurs de bois dans le 
cadre du plan d’action EU‑FLEGT visant à lutter contre 
l’exploitation illicite des forêts. La Cour estime en conclu ‑
sion que la Commission n’a pas suffisamment bien géré 
l’aide.IV
Le système d’aide au titre de FLEGT n’était pas suffisam ‑
ment bien conçu et ciblé. La Commission a élaboré le 
plan d’action FLEGT de manière innovante et a défini les 
mesures qui pouvaient être prises. Cependant, elle n’a 
pas établi de programme de travail approprié fixant des 
objectifs clairs, des étapes clés et un budget spécifique. 
Même si ces paramètres pouvaient difficilement être 
déterminés d’entrée de jeu, ils auraient dû l’être au cours 
des premières années de mise en œuvre de l’initiative. 
Lorsqu’une aide a été octroyée, elle ne l’a pas été suivant 
des critères précis et son impact a été atténué en raison 
du grand nombre de pays concernés. Le règlement inter ‑
disant les importations, dans l’UE, du bois issu de l’exploi ‑
tation illégale des forêts (RBUE), mentionné dans le plan 
d’action de 2003 comme l’une des mesures possibles, n’a 
pas encore été intégralement mis en œuvre.
V
L’aide de l’UE aux pays producteurs de bois n’a pas été 
suffisamment efficace. Les principaux projets exami ‑
nés, censés renforcer la capacité des administrations 
publiques, ont été un échec. Bien que beaucoup des 
projets entrepris aient permis d’accroître la sensibili ‑
sation au problème de l’exploitation illégale des forêts 
et de soutenir les organisations de la société civile, ils 
ont fréquemment connu des problèmes. La présenta ‑
tion du plan d’action remonte maintenant à 12 ans et, 
même si l’intérêt pour les APV a été considérable, aucun 
régime d’autorisation n’a encore été mis en place et les 
échéances successives fixées pour l’entrée en vigueur de 
ce type de régime n’ont pas été respectées. L’état d’avan ‑
cement du plan d’action n’a pas fait l’objet d’un suivi 
approprié, notamment en raison de l’absence de cadre 
régissant l’obligation de rendre compte, ni de rapports 
satisfaisants.
VI
Le présent rapport contient également un certain 
nombre de recommandations visant à améliorer la ges ‑
tion de l’initiative à l’avenir.Synthèse
08
 Introduction
L ’exploitation illégale  
des forêts est un 
problème mondial
01 
En dépit des efforts déployés au niveau 
international depuis la fin des années 90 
pour combattre l’exploitation illicite des 
forêts et le commerce du bois coupé 
illégalement, ces problèmes persistent. 
Ils causent des dommages à l’environne ‑
ment, entraînent une perte de biodiver ‑
sité, ont une incidence négative sur les 
moyens de subsistance des populations 
tributaires de la forêt pour leur survie, 
faussent les marchés, alimentent la cor ‑
ruption et portent atteinte à l’État de droit 
et à la bonne gouvernance. Ils privent les 
gouvernements de recettes provenant 
de ressources naturelles, faisant ainsi 
obstacle au développement durable dans 
certains des pays les plus pauvres de la 
planète.
02 
L’exploitation illégale des forêts et le 
commerce illicite qui en découle ren ‑
voient à une situation où le bois est 
récolté, transporté, acheté ou vendu en 
violation des lois nationales. Ce qui est 
«illégal» dépendra en conséquence de 
la législation nationale applicable en la 
matière.
03 
Compte tenu de la nature illicite des 
activités en cause, l’ampleur de l’exploi ‑
tation illégale des forêts est difficile 
à mesurer. La valeur de ce bois illégal 
a été estimée à un montant pouvant 
atteindre annuellement 100 milliards 
de dollars des États‑Unis1, même si les 
estimations de ce type varient considé ‑
rablement. Toutefois, il est généralement 
admis que l’exploitation illégale des 
forêts constitue un problème endé ‑
mique dans bon nombre des principaux 
pays producteurs, en particulier là où la 
corruption sévit et où l’accès au marché 
est aisé.Le plan d’action FLEGT  
est la réponse de l’UE
04 
En réponse aux préoccupations que 
suscitent dans le monde entier2 l’impact 
négatif de l’exploitation illégale des 
forêts et le commerce qui en découle, la 
Commission a proposé, en 2003, un plan 
d’action de l’UE concernant l’applica ‑
tion des réglementations forestières, la 
gouvernance et les échanges commer ‑
ciaux (FLEGT)3. Le plan d’action FLEGT 
vise à réduire globalement l’exploita ‑
tion illégale des forêts en soutenant la 
gouvernance forestière dans les pays 
producteurs de bois et en réduisant les 
importations de bois illégal dans l’UE. Il 
s’agit d’un ensemble de mesures de lutte 
contre le problème de l’exploitation 
illégale des forêts et du commerce illicite 
qui en découle, sous l’angle à la fois 
de l’offre et de la demande (voir enca -
dré 1 ). Le Conseil a salué le plan d’action 
comme une première étape dans la lutte 
contre ce problème urgent, menée en 
coopération et en coordination avec les 
pays consommateurs et les pays produc ‑
teurs, le secteur privé et d’autres parties 
prenantes4. En 2005, il a adopté un 
règlement concernant la mise en place 
d’un régime d’autorisation FLEGT relatif 
aux importations de certains bois et pro ‑
duits dérivés à partir de pays partenaires 
qui concluent un accord de partenariat 
volontaire avec l’UE5.1 Programme des Nations unies 
pour l’environnement (PNUE), 
Interpol, «Carbone vert, 
marché noir:  Exploitation 
illégale, fraude fiscale et 
blanchiment dans les forêts 
tropicales du monde. 
Évaluation rapide des 
réponses à apporter», 2012.
2 L’action internationale contre 
l’exploitation illégale des 
forêts a été déclenchée par le 
programme d’action 
concernant les forêts du G8, 
lancé en mai 1998. Les débats 
du G8 ont donné lieu à une 
série de conférences sur le 
thème de l’application des 
réglementations forestières et 
de la gouvernance (FLEG), 
coordonnées par la Banque 
mondiale, en Asie de l’Est (Bali, 
2001), en Afrique (Yaoundé, 
2003) et en Europe 
(Saint‑Pétersbourg, 2005). Elles 
ont rassemblé des acteurs 
gouvernementaux, des 
représentants de l’industrie et 
d’ONG, ainsi que des 
chercheurs afin d’établir des 
cadres de coopération entre 
les pays producteurs et les 
pays consommateurs.
3 COM(2003) 251 final du 
21 mai 2013: «Application des 
réglementations forestières, 
gouvernance et échanges 
commerciaux (FLEGT) – 
Proposition relative à un plan 
d’action de l’Union 
européenne».
4 Conclusions du Conseil 
2003/C 68/01 (JO C 268 du 
7.11.2003, p. 1).
5 Règlement (CE) n° 2173/2005 
du Conseil du 20 décembre 
2005 concernant la mise en 
place d’un régime 
d’autorisation FLEGT relatif 
aux importations de bois dans 
la Communauté européenne 
(JO L 347 du 30.12.2005, p. 1).
09 Introduction
05 
La pierre angulaire de ce plan d’action 
est un accord bilatéral entre l’UE et un 
pays exportateur de bois – l’APV dans 
le cadre de FLEGT –, en vertu duquel les 
deux parties s’engagent à faire unique ‑
ment le commerce de bois coupé licite ‑
ment. Ces accords prévoient que les pays 
exportateurs développent des systèmes 
permettant de vérifier la légalité de leur 
bois. Lorsque la Commission a acquis la 
conviction que les conditions sont rem ‑
plies, les pays peuvent se voir accorder 
l’autorisation FLEGT. Un exemple des 
procédures à suivre pour obtenir les 
autorisations, puis les permis d’exporter, 
est décrit dans le plan d’action (voir  en-
cadré 2 ). Dans la pratique, la plupart des 
pays partenaires ont décidé d’appliquer 
leur futur régime d’autorisation non 
seulement au bois exporté vers l’UE, 
mais aussi à celui exporté vers d’autres 
marchés et à celui destiné à la consom ‑
mation locale.La composition du plan d’action EU‑FLEGT
«Les mesures suivantes du plan d’action FLEGT visent à augmenter la demande des consommateurs en bois produit 
de manière légale et vérifié comme tel: a) encourager l’adoption par les entreprises privées de l’UE de politiques 
d’achat visant à garantir que seul du bois légal n’entre dans les chaînes d’approvisionnement […]; b) encourager 
les pays de l’UE à adopter des politiques des marchés publics exigeant que tous les achats de bois soient vérifiés 
comme légaux […]; c) empêcher le bois illégal d’être mis en marché dans l’UE par l’application du règlement de l’UE 
dans le domaine du bois […]; d) prendre des mesures pour empêcher les investissements dans des activités favori ‑
sant l’exploitation forestière illégale. […]
Le plan d’action contient les mesures suivantes qui sont destinées à aider les pays en développement à renforcer 
leurs capacités de fournir du bois produit de manière légale: a) apporter un soutien technique et financier de la 
part de l’UE en vue d’améliorer la gouvernance et de renforcer les capacités des acteurs publics et non gouverne ‑
mentaux; b) soutenir les pays producteurs de bois qui s’emploient à lutter contre l’exploitation forestière illégale, 
en empêchant la mise en marché dans l’UE de bois illégal grâce à des accords commerciaux bilatéraux appelés 
“accords de partenariat volontaires”.»
Source:  http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/118682/Introduction+au+FLEGTEncadré 1
10 Introduction
Exemple des procédures à suivre pour obtenir la certification de légalité du bois 
dans le cadre d’un APV
Première étape:  le pays partenaire FLEGT désigne un organisme d’accréditation, lui‑même chargé de nommer les 
organismes appelés à certifier la légalité des produits dérivés du bois.
Deuxième étape:  le pays partenaire FLEGT désigne un contrôleur indépendant et présente un mécanisme transpa ‑
rent de règlement des différends.
Troisième étape:  la Commission européenne confirme que le système proposé est fiable pour ce qui est de vérifier 
si le bois a été récolté de manière légale.
Quatrième étape:  des autorisations sont délivrées pour le bois récolté de manière légale, permettant le dédouane ‑
ment des exportations par les autorités douanières. […]
Cinquième étape:  le permis d’exporter, qui atteste une exploitation légale, est établi au port de l’Union euro ‑
péenne dans lequel le bois est mis en libre pratique dans l’UE, puis contrôlé par les autorités douanières de l’État 
membre au vu de la description de l’envoi fournie dans l’avis avant expédition. […]
Sixième: étape:  les douanes n’acceptent les déclarations de mise en libre pratique dans l’Union européenne que 
lorsque le bois est accompagné du permis d’exporter requis.
Source:  COM(2003) 251 final, p. 13.Encadré 2
06 
Conjointement avec les États membres 
de l’UE, la Commission apporte une aide 
financière et technique aux pays par ‑
tenaires pour renforcer la gouvernance 
des forêts et établir ou améliorer les 
systèmes qui leur permettent de vérifier 
le respect de leur législation. Le volet 
«Soutien aux pays producteurs de bois» 
du plan d’action FLEGT prévoit:
a) d’appuyer les processus de réforme 
des politiques, l’élaboration de lois 
efficaces ainsi que la simplification 
des procédures et, en parallèle, de 
protéger les populations locales 
tributaires des ressources forestières 
et de les impliquer dans les projets 
de protection des forêts;b) de soutenir le développement de 
systèmes de surveillance et de 
traçabilité fiables permettant de 
distinguer la production légale de 
la production illégale et de suivre 
la trace du bois depuis le lieu de sa 
récolte jusqu’aux marchés finaux, 
en passant par les centres de 
transformation et les ports, et de 
promouvoir ainsi une plus grande 
transparence de l’information dans 
le secteur forestier;
c) de soutenir les vastes réformes en 
matière de gouvernance par un 
renforcement des capacités, notam ‑
ment au niveau de la justice, de la 
police et de l’armée, de mieux lutter 
contre la corruption, de réunir des 
preuves relatives à la criminalité 
environnementale et d’assigner en 
justice ceux qui transgressent la loi.
11 Introduction
07 
L’UE alloue des fonds à cette fin par 
l’intermédiaire du Fonds européen de 
développement (FED) et du budget 
général. Selon les estimations, un mon ‑
tant total de 300 millions d’euros a été 
octroyé à 35 pays dans le cadre de l’aide 
au titre de FLEGT pendant la période 
2003‑20136 (voir annexe I ).
08 
À la Commission, les activités relevant 
du plan d’action FLEGT sont menées 
par la direction générale de la coopé ‑
ration internationale et du développe ‑
ment (ci‑après la «DG DEVCO») et par la 
direction générale de l’environnement 
(ci‑après la «DG Environnement»). 
La DG DEVCO est responsable de la 
gestion des financements liés à FLEGT 
accordés à des pays tiers producteurs. 
Elle met en œuvre les programmes 
de coopération au développement et 
négocie les APV avec les pays d’Afrique, 
des Caraïbes et du pacifique (ACP), ainsi 
qu’avec le Guyana et le Honduras. La 
DG Environnement négocie les APV 
avec les pays asiatiques et est respon ‑
sable du RBUE, du dialogue politique 
en matière d’environnement avec les 
pays producteurs et consommateurs de 
bois (comme la Chine, le Brésil, la Russie, 
les États‑Unis d’Amérique et le Japon), 
ainsi que du dialogue multilatéral. Les 
deux DG partagent les responsabilités 
en ce qui concerne les pays d’Amérique 
latine.
09 
La Commission a confié à l’Institut euro ‑
péen des forêts (EFI) et à l’Organisation 
des Nations unies pour l’alimentation 
et l’agriculture (FAO) plusieurs activités 
spécifiques afin de soutenir les efforts 
des pays partenaires dans le cadre du 
plan d’action FLEGT. L’EFI héberge et 
gère la facilité EU‑FLEGT, qui est un 
fonds fiduciaire multidonateurs créé 
en 2007. L’Institut fournit un soutien au 
niveau national (principalement sous la 
forme d’une assistance technique aux 
gouvernements et aux autres parties 
prenantes), réalise des études et diffuse des informations sur FLEGT. La FAO 
met en œuvre le programme d’appui 
ACP‑FLEGT, dont l’objectif premier était 
de promouvoir le processus FLEGT dans 
les pays ACP .6 Hors dotations au titre de 
l’appui budgétaire sectoriel. 
Les dotations relevant de 
l’appui budgétaire concernent 
des matières liées à la 
politique forestière, mais ne 
sont pas nécessairement 
spécifiques à FLEGT. Il n’existe 
aucune méthode reconnue 
pour affecter l’aide à des 
domaines spécifiques.
12
 Étendue et approche  
de l’audit
10 
La Cour a examiné si la Commission 
a correctement géré l’aide apportée aux 
pays producteurs de bois dans le cadre 
du plan d’action EU‑FLEGT visant à lutter 
contre l’exploitation illégale des forêts. 
L’audit a été centré sur deux questions 
principales:
a) Le système d’aide au titre de FLEGT 
a‑t‑il été bien conçu et ciblé?
b) L’aide au titre de FLEGT a‑t‑elle été 
efficace?
11 
L’audit a porté sur l’aide octroyée par la 
Commission aux pays producteurs de 
bois, financée par le FED et le budget 
général, pendant toute la période 
d’application du plan d’action EU‑FLEGT, 
c’est‑à‑dire de 2003 à 2014.
12 
L’audit s’est déroulé d’août à dé ‑
cembre 2014 et a consisté en:
a) une analyse des documents de 
stratégie FLEGT et des rapports sur 
la structure du commerce du bois et 
l’exploitation illégale des forêts;
b) un examen de l’affectation des fonds 
par objectif, par pays et par projet;
c) des entretiens avec des fonc ‑
tionnaires de la Commission 
à la DG DEVCO et à la DG Environ ‑
nement, des agents de l’EFI, ainsi 
que des représentants des États 
membres, d’organisations internatio ‑
nales et d’organisations non gou ‑
vernementales (ONG) européennes 
actives dans le domaine de l’envi ‑
ronnement et de la protection des 
forêts;d) des visites dans deux pays béné ‑
ficiaires, signataires d’un APV 
(l’Indonésie et le Cameroun), 
incluant une évaluation des progrès 
accomplis dans le processus visant 
à la signature d’un APV, ainsi qu’un 
examen approfondi d’un échantillon 
de dix projets (voir annexe II );
e) un examen des constatations résul ‑
tant du système de suivi axé sur les 
résultats (ROM) et des évaluations de 
programmes pour un échantillon de 
35 projets (voir annexe III ).
13
 Observations
Le système d’aide 
apportée aux pays 
producteurs de bois  
au titre de FLEGT  
n’était pas suffisamment 
bien conçu et ciblé
13 
La Cour a examiné: 
a) si l’aide de l’UE reposait sur une 
évaluation fiable des besoins et si 
la Commission avait défini correcte ‑
ment les mesures susceptibles d’être 
prises; 
b) si l’aide de l’UE était dûment 
planifiée; 
c) si les priorités en matière de finan ‑
cement étaient fixées de manière 
appropriée.
La Commission a recensé  
un large éventail de mesures 
possibles
14 
Le plan d’action FLEGT s’attaque de 
manière innovante au problème persis ‑
tant de l’exploitation illégale des forêts 
et du commerce illicite qui en découle. 
Il allie aide au développement en faveur 
des gouvernements et de la société civile 
et incitations commerciales sous la forme 
d’un accès plus aisé au marché du bois 
de l’UE pour les producteurs des pays 
partenaires. Ces derniers sont tenus de 
veiller à ce que la législation dans le sec ‑
teur sylvicole soit cohérente, de mettre 
en œuvre des régimes de traçabilité et 
d’autorisation, et d’établir des systèmes 
de contrôle à différents niveaux. En outre, 
le plan d’action FLEGT prévoyait l’instau ‑
ration de plusieurs mesures orientées 
vers la demande et destinées à renforcer 
l’impact des actions engagées dans les 
pays producteurs. Un dialogue politique 
au niveau international pour promouvoir 
les principaux objectifs de FLEGT était 
également prévu.15 
L’analyse d’impact du plan d’action de 
l’UE7 portait sur l’évaluation de l’impact 
potentiel de la mise en place d’un 
régime d’autorisation relatif au bois au 
travers de partenariats conclus avec des 
pays producteurs8. L’étude comportait 
une analyse: des principales causes de 
l’exploitation illégale des forêts; des 
incidences économiques, environne ‑
mentales et sociales générales; des 
implications, sur les plans juridique et 
institutionnel, des solutions proposées, 
au sein de l’UE comme dans les pays 
partenaires potentiels; des risques pour 
l’efficacité des mesures susceptibles 
d’être prises9.
16 
L’analyse d’impact examinait trois 
options majeures pour lutter contre le 
problème de l’exploitation illégale des 
forêts. L’option bilatérale consistant 
à conclure des APV avec les différents 
pays a été considérée comme celle 
offrant les meilleurs moyens pour agir 
rapidement et avec souplesse. Un dis ‑
positif multilatéral, comprenant éven ‑
tuellement un accord international – en 
théorie le plus efficace – a été jugé irréa ‑
liste. La troisième option, une interdic ‑
tion unilatérale de mettre du bois illicite 
sur le marché de l’UE, a été jugée par la 
Commission moins acceptable que les 
APV fondés sur des partenariats avec les 
pays producteurs de bois. La Commis ‑
sion a décidé d’approfondir l’analyse de 
cette option ultérieurement.7 Impact Assessment of the EU 
Action Plan for Forest Law 
Enforcement, Governance and 
Trade (FLEGT)  (Analyse 
d’impact du plan d’action de 
l’UE concernant l’application 
des réglementations 
forestières, la gouvernance et 
les échanges commerciaux 
(FLEGT)), Commission 
européenne, direction 
générale du développement 
(2004).
8 SEC(2004) 977 du 
20 juillet 2004, «Proposition de 
règlement du Conseil 
concernant la mise en place 
d’un régime d’autorisation 
volontaire FLEGT relatif aux 
importations de bois dans la 
Communauté européenne».
9 L’étude attirait l’attention sur 
les risques associés à un 
éventuel détournement du 
bois illégal vers des marchés 
«moins strictement» régulés, 
comme la Chine et le Japon, et 
reconnaissait que l’efficacité 
du plan d’action était 
potentiellement limitée, en 
particulier dans les pays qui 
exportent peu de bois vers 
l’UE.
14 Observations
10 SEC(2004) 977 du 
20 juillet  2004.
11 Un plan d’action se présente 
comme une suite d’étapes 
à suivre, ou d’activités 
à réaliser, pour assurer la 
réussite d’une stratégie. Un 
plan d’action comporte trois 
éléments principaux: 1) des 
tâches spécifiques; 2) des 
échéances; 3) des fonds 
alloués à des activités bien 
précises ( http://www.
businessdictionary.com/
definition/action‑plan.html ).
12 Rapport sur l’état 
d’avancement du plan 
d’action FLEGT, EFI (2011), 
p. 34. Voir: http://www.euflegt.
efi.int/documents/10180/  
23029/FLEGT+Action+Plan+  
Progress+Report+2003‑2010/
13 Règlement (CE) n° 1905/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil du 18 décembre 2006 
portant établissement d’un 
instrument de financement de 
la coopération au 
développement (JO L 378 
du 27.12.2006, p. 41).  
Règlement (UE) n° 233/2014 
du Parlement européen et du 
Conseil du 11 mars 2014 
instituant un instrument de 
financement de la coopération 
au développement pour la 
période 2014‑2020 (JO L 77 
du 15.3.2014, p. 44).
14 Règlement (CE) n° 1638/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil du 24 octobre 2006 
arrêtant des dispositions 
générales instituant un 
instrument européen de 
voisinage et de partenariat 
(JO L 310 du 9.11.2006, p. 1).
15 Lors des évaluations 
antérieures du plan 
d’action FLEGT, l’exhaustivité 
des rapports sur les activités 
FLEGT posait également 
problème. Le rapport de suivi 
du plan d’action FLEGT 
2003‑2010, élaboré par l’EFI, 
souligne que les actions et les 
montants mentionnés 
devraient être considérés 
comme une indication 
approximative des 
engagements et des 
financements mis 
à disposition plutôt que 
comme un rapport financier 
complet et tout à fait 
comparable.17 
La Commission a décidé de mettre en 
œuvre la première option, l’option bila ‑
térale. Elle a reconnu que cette approche 
posait des défis, en particulier dans les 
pays où la capacité de gouvernance est 
limitée et où la mise en œuvre du plan 
d’action doit s’accompagner d’un renfor ‑
cement substantiel des capacités et des 
institutions10.
18 
La Commission a correctement recensé 
les principaux éléments susceptibles 
de requérir l’aide de donateurs pour 
permettre la mise en œuvre efficace 
d’un APV, notamment la réforme de la 
politique sylvicole et environnementale, 
le développement de systèmes de suivi, 
de traçabilité et d’autorisation, ainsi 
que le renforcement des capacités dans 
différents secteurs (voir point 6).
La Commission n’a pas 
élaboré un véritable 
programme de travail
19 
Le plan d’action EU‑FLEGT est dépourvu 
de certains des éléments essentiels d’un 
véritable plan d’action11. Il ne contient 
aucun objectif opérationnel accompa ‑
gné des indicateurs correspondants, 
aucun calendrier comportant des 
échéances précises et aucun cadre de 
suivi clairement défini. Il est par consé ‑
quent très difficile d’en mesurer l’état 
d’avancement ainsi que les résultats 
obtenus. Comme l’EFI l’a indiqué dans 
son rapport de suivi du plan d’action 
FLEGT 2003‑2010, le plan d’action est 
plus qu’une déclaration de politique 
mais, en l’absence d’échéances et de 
valeurs cibles, il ne s’agit pas tout à fait 
d’une stratégie12.20 
Le lancement du plan d’action a été 
considéré comme le début d’un long 
processus. Cependant, il aurait fallu 
élaborer les mesures prévues, définir 
des objectifs spécifiques et établir 
une feuille de route dès les premières 
années. Douze années plus tard, FLEGT 
ne présente toujours pas un ensemble 
d’objectifs clairs à atteindre au moyen 
d’instruments financiers bien détermi ‑
nés dans un certain délai.
21 
Le plan d’action n’est pas doté d’un 
budget spécifique et clairement défini. 
Les sources de financement des activités 
de coopération au développement sont 
multiples, à savoir le budget général 
de l’UE et le FED, par l’intermédiaire de 
différents instruments comme l’instru ‑
ment de coopération au développement 
(ICD)13, y compris les programmes géo ‑
graphiques bilatéraux et régionaux et 
les programmes thématiques, ainsi que 
l’instrument européen de voisinage et 
de partenariat (IEVP)14.
22 
Il a été difficile d’obtenir une vue 
d’ensemble des projets FLEGT auprès 
de la Commission. La base de données 
recensant les projets sylvicoles établie 
par la Commission à des fins d’audit 
ne donnait pas une image cohérente 
et globale de tous les projets FLEGT. Il 
a ensuite été constaté au cours de l’audit 
que cette base était incomplète: certains 
projets FLEGT n’y étaient pas enregistrés, 
tandis que d’autres étaient erronément 
classés dans la catégorie FLEGT15. La 
Commission et les États membres n’ont 
pas défini clairement un «projet FLEGT» 
ni n’ont déterminé quels fonds pour ‑
raient être comptabilisés à ce titre.
15 Observations
23 
Les chances de résoudre les problèmes 
de l’exploitation illégale des forêts et du 
commerce de bois illicite reposaient sur 
une combinaison de facteurs, à savoir 
la détermination des pays partenaires, 
la mise en place des dispositifs de 
gouvernance nécessaires et la volonté 
manifeste et avérée de l’UE et des autres 
principaux pays producteurs et importa ‑
teurs d’agir conjointement dans un but 
commun. Il était également essentiel 
que les activités indispensables pour 
garantir de réels progrès se déroulent 
en parallèle. La réalisation des objec ‑
tifs FLEGT dépend largement aussi des 
principaux pays qui produisent, trans ‑
forment et/ou commercialisent le bois, 
comme la Chine, la Russie, l’Inde, la 
Corée du Sud et le Japon, ainsi que de 
leur engagement à lutter contre l’exploi ‑
tation illégale des forêts et le négoce des 
produits dérivés du bois illicite. Ces pays 
n’ont pas adhéré au régime d’autorisa ‑
tion FLEGT et la Commission a, au fil des 
ans, engagé un dialogue politique avec 
eux sur une base bilatérale. Ces discus ‑
sions ont livré à ce jour des résultats 
divers, mais généralement limités.
24 
Ce n’est qu’en 2007, soit quatre années 
après la présentation du plan d’action, 
qu’une étude a permis d’évaluer l’impact 
de mesures orientées vers la demande16 
susceptibles d’être prises pour empêcher 
l’importation de bois illicite ou sa mise 
sur le marché dans l’UE. L’étude a débou ‑
ché sur une proposition de règlement 
établissant les obligations des opéra ‑
teurs qui mettent du bois sur le marché 
de l’UE17.25 
Le règlement de l’Union dans le domaine 
du bois (RBUE)18 a finalement été adopté 
en 2010 et est entré en vigueur en 2013. 
S’il avait été adopté plus rapidement, 
il aurait permis de faire passer, dès les 
premières phases du plan d’action, 
un message clair indiquant que l’UE 
montrait la voie à suivre dans la lutte 
contre les exportations de bois illicite. 
Cela aurait aussi constitué une incitation 
supplémentaire pour les pays désireux 
de participer au processus visant à la 
signature d’un APV. Plus de dix ans 
après le lancement du plan d’action, le 
règlement de l’Union dans le domaine 
du bois n’est toujours pas pleinement 
appliqué dans certains États membres19. 
Cette situation envoie un signal négatif 
aux pays qui s’efforcent de garantir la 
légalité de leurs exportations de bois20.
26 
Au fil des années et en particulier à la 
suite de l’entrée en vigueur de textes de 
loi, comme l’amendement apporté au 
Lacey Act  des États‑Unis, la loi austra ‑
lienne relative à l’interdiction d’exploiter 
illégalement les forêts ( Australian Illegal 
Logging Prohibition Act ) et le RBUE, cer ‑
tains régimes d’autorisation privés n’ont 
cessé de revoir leurs normes afin de 
mieux répondre aux exigences légales. 
De tels régimes contribuent largement 
au respect des dispositions du règle ‑
ment RBUE21 en matière de diligence 
raisonnable. Cependant, seuls trois APV 
(Cameroun, République du Congo et 
République centrafricaine) prévoient la 
reconnaissance des régimes privés dans 
le cadre du processus de délivrance des 
autorisations FLEGT, avec une aide de ce 
dernier fournie à cette fin. Compte tenu 
des difficultés rencontrées depuis le lan ‑
cement du plan d’action FLEGT dans la 
mise en place de régimes d’autorisation 
publics dans des pays confrontés à des 
contraintes de capacité, la Commission 
n’a pas suffisamment promu les syner ‑
gies entre FLEGT et les régimes d’autori ‑
sation privés.16 Document de travail des services 
de la Commission – Document 
accompagnant la proposition de 
règlement du Parlement 
européen et du Conseil 
établissant les obligations des 
opérateurs qui mettent 
à disposition du bois et des 
produits dérivés sur le marché: 
Analyse d’impact – Rapport sur 
les options supplémentaires pour 
combattre l’exploitation illégale 
des forêts.
17 En l’absence de telles disposi ‑
tions, les producteurs des pays 
ayant conclu un APV seraient 
désavantagés par rapport à ceux 
des pays non signataires. Les 
obligations juridiques et les coûts 
correspondants sont plus élevés 
pour les premiers que pour les 
seconds.
18 Règlement (UE) n° 995/2010 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 20 octobre 2010 
établissant les obligations des 
opérateurs qui mettent du bois 
et des produits dérivés sur le 
marché (JO L 295 du 12.11.2010, 
p. 23). En l’occurrence, trois  
initiatives clés permettent de 
combattre le commerce du bois 
issu d’une récolte illégale ou des 
produits dérivés de ce bois: 1) la 
première consiste à interdire de 
mettre sur le marché de l’UE du 
bois ou des produits dérivés de 
ce bois issus d’une récolte 
illégale; 2) la deuxième requiert 
que les opérateurs qui mettent 
du bois et des produits dérivés 
sur le marché de l’UE fassent 
preuve de la diligence néces ‑
saire http://ec.europa.eu/
environment/forests/timber_re ‑
gulation.htm ‑  diligence ; 3) la 
troisième impose auxdits 
opérateurs de tenir un registre de 
leurs fournisseurs et clients.
19 Quatre États membres (la Grèce, 
l’Espagne, la Hongrie et la 
Roumanie) n’ont pas rempli leurs 
obligations en ce qui concerne 
l’application du règlement de 
l’UE dans le domaine du bois. 
http://ec.europa.eu/environ ‑
ment/forests/pdf/EUTR%20
implementation%20scoreboard.
pdf
20 L’article 20, paragraphe 2, du 
RBUE dispose que la Commission 
doit élaborer, en 2015, un rapport 
sur l’application du règlement 
qu’elle présentera au Parlement 
européen et au Conseil.
21 Règlement d’exécution (UE) 
n° 607/2012 de la Commission du 
6 juillet 2012 sur les modalités 
d’application relatives au 
système de diligence, ainsi qu’à la 
16 Observations
La Commission a accordé  
son aide sans avoir 
clairement fixé des priorités
27 
À la suite de l’adoption du plan d’action, 
les États membres et la Commission ont 
dressé une liste des pays prioritaires 
auprès desquels il convenait d’entre ‑
prendre des démarches pour entamer 
des consultations informelles quant 
à leur intérêt éventuel pour le régime 
FLEGT22. La liste comprenait le Came ‑
roun, le Gabon, la République du Congo, 
le Ghana, la Russie, le Brésil, la Papoua ‑
sie ‑ Nouvelle‑Guinée, l’Indonésie et la 
Malaisie. Dans le même temps, les États 
membres et la Commission sont conve ‑
nus que l’UE devait rester ouverte aux 
négociations commerciales avec tous les 
pays qui manifesteraient un intérêt pour 
FLEGT.
28 
Pratiquement tous les pays intéressés 
par le plan d’action FLEGT ont pu partici ‑
per au processus23, y compris un certain 
nombre de pays d’Asie et d’Amérique 
latine pour lesquels l’analyse d’impact 
de la Commission a montré que, compte 
tenu de leurs faibles volumes d’échanges 
commerciaux avec l’UE, l’impact d’un 
APV serait potentiellement limité.
29 
La Commission n’a pas affecté ses res ‑
sources, humaines et financières, confor ‑
mément à un ensemble de critères 
susceptibles de donner les meilleurs ré ‑
sultats. Des critères tels que l’ampleur de 
l’exploitation illégale des forêts, l’impor ‑
tance des échanges commerciaux avec 
l’UE, l’engagement et le potentiel des 
pays concernés ainsi que leurs besoins 
en matière de développement, n’ont pas 
été considérés conjointement pour fixer 
les priorités au niveau de l’utilisation des 
ressources.30 
Il en résulte que l’aide financière et 
technique limitée a été répartie entre un 
grand nombre de pays24, dont certains 
n’étaient pas des acteurs majeurs de la 
lutte contre l’exploitation illégale des 
forêts ou étaient les moins susceptibles 
d’atteindre le niveau de gouvernance 
nécessaire pour pouvoir mettre en place 
un système d’autorisation à court ou 
à moyen terme (voir encadré 3 ). Cette 
situation a contribué à diluer l’aide et 
à affaiblir l’impact escompté.
31 
Au cours de la phase préparatoire des 
négociations portant sur les APV et 
pendant celles‑ci, la Commission et les 
gouvernements des pays partenaires 
ont déterminé les principales conditions 
nécessaires au bon fonctionnement des 
régimes d’autorisation dans les pays en 
cause. Les évaluations ont notamment 
consisté en un examen de la politique 
forestière et des cadres légaux, des 
consultations avec les ministères compé ‑
tents et d’autres parties prenantes, ainsi 
qu’en une analyse des aspects clés des 
APV. Les conditions figuraient en annexe 
à ces derniers. Ces annexes compor ‑
taient une liste de domaines nécessitant 
une aide25 et les actions prévues26.
32 
Les APV ne définissaient pas les modali ‑
tés de répartition des responsabilités en 
matière de financement entre le gouver ‑
nement national, la Commission et les 
autres donateurs27.fréquence et à la nature des 
contrôles à effectuer auprès 
des organisations de contrôle 
conformément au règle ‑
ment (UE) n° 995/2010 du 
Parlement européen et du 
Conseil établissant les 
obligations des opérateurs qui 
mettent du bois et des produits 
dérivés sur le marché (JO L 177 
du 7.7.2012, p. 16).
22 Compte rendu de la réunion ad 
hoc concernant la coordination 
entre les donateurs dans le 
cadre de FLEGT, du 26 février 
2004.
23 Actuellement, 26 pays sont 
engagés dans différentes 
phases du processus visant à la 
signature d’un APV.
24 Comme cela est mentionné 
dans la conclusion du rapport 
sur l’état d’avancement 
2003‑2010, élaboré par l’EFI, les 
demandes d’aide en faveur des 
APV dépassent déjà la capacité 
de pouvoir y répondre et 
certains États membres 
souhaitent également 
coopérer avec les pays voisins 
(la Biélorussie, la Russie et 
l’Ukraine) ou les régions 
voisines (les Balkans occiden ‑
taux) de l’UE, qui représentent 
une part de leurs échanges 
commerciaux plus importante 
que celle des pays tropicaux en 
développement. Voir le rapport 
de suivi du plan d’action FLEGT 
2003‑2010, EFI (2011), p. 36.
25 Par exemple, l’APV entre l’UE et 
le Cameroun comprend ce qui 
suit: a) le renforcement des 
capacités; b) la communication; 
c) la promotion des pro ‑
duits FLEGT sur le marché de 
l’Union; d) le suivi du marché 
intérieur du bois; e) l’industriali ‑
sation; f) le suivi de l’impact de 
l’accord; g) l’aide en matière de 
suivi de la mise en œuvre du 
système de vérification de la 
légalité; h) la modernisation du 
système de traçabilité; i) le 
renforcement du système de 
contrôle national; j) le système 
de vérification de la légalité; 
k) le système de délivrance des 
autorisations FLEGT; l) la mise 
en place d’une fonction d’audit 
indépendant; m) les réformes 
du cadre légal; n) la recherche 
de financements 
supplémentaires.
26 Par exemple, l’organisation du 
marché intérieur du bois ou le 
développement d’un système 
de traçabilité approprié.
17 Observations
33 
Les projets mis en œuvre en collabora ‑
tion avec les gouvernements des pays 
signataires d’un APV répondent aux 
besoins recensés dans ce dernier, par 
exemple le développement de systèmes 
de traçabilité du bois, la mise en place 
de régimes d’autorisation et la création 
d’une fonction d’auditeur indépendant. 
Cependant, l’objectif consistant à ren ‑
forcer l’application de la législation 
par les autorités nationales n’était pas 
clairement visé, très peu de projets étant 
centrés sur cette question cruciale. Un 
manque de rigueur dans l’application 
des lois a un impact considérable sur 
l’ampleur des activités liées à l’exploita ‑
tion illégale des forêts, car plus la pro ‑
babilité de détecter et de poursuivre les 
crimes contre l’environnement est faible, 
plus les incitations à agir de manière illi ‑
cite sont élevées. Les pays ayant conclu 
un APV ont des besoins énormes dans ce 
domaine, comme l’indique leur classe ‑
ment selon l’indice de perception de la 
corruption 2013 de Transparency Inter -
national  (voir  annexe IV ). Même si, dans 
certains pays signataires d’un APV, une 
évolution positive peut être observée, 
la plupart des autres demeurent parmi 
ceux dont le taux de corruption perçu 
est le plus élevé au monde.34 
L’appui au processus visant à la signature 
d’APV n’était pas systématiquement 
intégré dans les stratégies de coopéra ‑
tion au développement avec les pays 
partenaires. Pour cinq28 des  1229 pays 
signataires d’un APV, la gouvernance des 
forêts s’inscrit dans un secteur priori ‑
taire dans les documents stratégiques 
par pays pour la période de program ‑
mation 2007‑2013. Étant donné que 
l’exploitation illégale des forêts soulève 
des questions multisectorielles (gouver ‑
nance, commerce et agriculture), FLEGT 
pourrait être envisagé dans différents 
secteurs prioritaires dans l’ensemble des 
pays ayant conclu un APV; toutefois, les 
stratégies de coopération au dévelop ‑
pement n’explorent pas cette possibilité 
ni ne font état de la nécessité d’inté ‑
grer pleinement les questions relatives 
à FLEGT dans les secteurs prioritaires 
concernés.27 Les APV conclus avec les 
pays ACP font uniquement état 
de la nécessité de chercher 
à obtenir des ressources 
provenant du FED et d’autres 
mécanismes à définir. L’APV 
avec l’Indonésie mentionne la 
possibilité d’obtenir des 
ressources dans le cadre des 
exercices de programmation 
de l’UE.
28 Le Cameroun, le Honduras, 
l’Indonésie, la Malaisie et la 
République du Congo.
29 Les auditeurs ont examiné le 
cas de 12 pays qui ont conclu 
des APV ou négocient 
actuellement un tel accord, et 
qui ont bénéficié de l’aide au 
titre de FLEGT.
Le Liberia et la République centrafricaine
Le Liberia et la République centrafricaine, tous deux signataires d’un APV, ont bénéficié d’une aide financière élevée 
pour l’élaboration et la mise en œuvre de leurs APV respectifs30. 
Ces pays exportent de très faibles volumes de produits dérivés du bois vers l’UE et sont confrontés à de nombreux 
défis en matière de gouvernance, lesquels ne leur permettront pas de développer un régime d’autorisation opé ‑
rationnel dans un futur proche. Par contre, la Côte d’Ivoire, qui a exporté vers l’UE des quantités considérablement 
plus importantes de produits dérivés du bois que ne l’ont fait les pays précités31, n’a perçu aucune aide financière 
destinée à la préparer à l’APV.
30 Les importations de produits dérivés du bois dans l’UE en provenance du Liberia et de la République centrafricaine ont avoisiné respectivement 
5 et 18 millions d’euros en moyenne par an, tandis que l’aide financière en faveur de ces pays s’est élevée respectivement à un total de 11,9 et 
6,8 millions d’euros.
31 Quelque 166 millions d’euros par an en moyenne.Encadré 3
18 Observations
Le soutien de l’UE  
aux pays producteurs  
de bois n’a pas été 
suffisamment efficace
35 
La Cour a examiné: 
a) si les projets ont produit les réalisa ‑
tions escomptées; 
b) si l’état d’avancement de la mise en 
place des régimes d’autorisation 
était globalement satisfaisant; 
c) si la Commission a assuré le suivi et 
rendu compte de manière satisfai ‑
sante de la mise en œuvre du plan 
d’action.
Les principaux projets 
examinés posaient problème
36 
Les projets visant à renforcer la capacité 
des autorités publiques n’ont pas été 
efficaces. Par contre, FLEGT a contribué 
à conforter les organisations de la socié ‑
té civile, instaurant ainsi davantage de 
transparence dans le secteur sylvicole. 
Au Cameroun et en Indonésie, les projets 
financièrement les plus importants n’ont 
pas livré les résultats escomptés. L’insuc ‑
cès enregistré au Cameroun a freiné les 
progrès en cours, tandis que l’échec du 
projet en Indonésie a entraîné un chan ‑
gement de priorité en ce qui concerne 
l’utilisation des fonds de l’UE.37 
Le principal projet s’inscrivant dans le 
processus visant à la signature d’un APV 
au Cameroun et à la mise en place d’un 
système de traçabilité du bois32 a échoué 
dans la mesure où le système développé 
n’est pas opérationnel; en d’autres 
termes, les éléments livrables du projet 
déjà produits ne seront pas utilisés. Le 
projet a été mené entre 2010 et 2013 et 
a coûté 2,27 millions d’euros. L’échec 
résulte d’une combinaison de plusieurs 
facteurs, allant d’une mauvaise évalua ‑
tion des besoins à des manquements 
graves dans la mise en œuvre du projet. 
Si les besoins n’ont pas été correctement 
évalués, c’est entre autres parce que la 
coordination entre la Commission et 
les parties prenantes, en particulier le 
ministère de la forêt et de la vie sau ‑
vage n’était pas efficace. En outre, le 
prestataire n’a pas exécuté le contrat de 
manière satisfaisante et la Commission 
n’a pas pris des mesures correctrices en 
temps utile. L’échec du système de tra ‑
çabilité du bois est l’une des principales 
causes du retard dans la mise en œuvre 
de l’APV au Cameroun. Le développe ‑
ment d’un nouveau système est en cours 
dans le cadre d’un autre projet, financé 
par la Deutsche Gesellschaft für Internatio -
nale Zusammenarbeit .32 Projet: Mise en place d’un 
système de traçabilité du bois 
au Cameroun.
19 Observations
38 
La participation de la société civile à la 
gouvernance des forêts a constitué le 
principal succès du processus FLEGT au 
Cameroun. Avant la signature de l’APV, 
le gouvernement ne reconnaissait pas 
les organisations de la société civile en 
tant que partenaires légitimes habilités 
à exprimer leurs préoccupations quant 
à la gestion des ressources sylvicoles. 
Bien que les relations avec les ministères 
en cause soient encore souvent ten ‑
dues33, les ONG locales et internationales 
sont devenues des parties prenantes 
acceptées et ont la possibilité d’influen ‑
cer la politique forestière nationale 
à différents niveaux. Cette situation 
a un impact positif sur la transparence 
et l’obligation de rendre compte dans le 
secteur tout entier. Toutefois, bien que 
les projets aient généralement renforcé 
la position de la société civile, deux des 
quatre projets audités mis en œuvre par 
les ONG n’ont pas permis d’obtenir tous 
les résultats escomptés, principalement 
en raison d’objectifs trop ambitieux.
39 
Parmi les projets FLEGT en Indonésie, le 
plus important financièrement34 visait 
à améliorer l’application des réglemen ‑
tations forestières et la gouvernance 
par le renforcement de l’obligation de 
rendre compte et de la transparence, 
à réduire le commerce de bois illicite par 
l’association des acteurs des secteurs 
du commerce et de l’industrie au projet, 
ainsi qu’à renforcer la coordination des 
activités liées à FLEGT. En l’occurrence, la 
majeure partie des résultats prévus n’ont 
pu être obtenus en raison du caractère 
trop ambitieux et irréaliste du projet, de 
problèmes survenus au cours de la mise 
en œuvre et d’un suivi insuffisant. Le pro ‑
jet n’a débouché sur aucune réalisation 
concrète, a été clôturé prématurément 
et une partie des fonds alloués a dû être 
recouvrée. À la suite d’un désaccord avec 
la Commission sur la gestion du projet, 
le gouvernement indonésien a décidé de 
mettre en œuvre l’APV sans autre aide 
directe de la Commission.40 
Tandis que le document stratégique par 
pays 2002‑2006 pour l’Indonésie établi 
par la Commission faisait de la gestion 
des ressources naturelles, en particulier 
des forêts, l’un des secteurs prioritaires 
dans le cadre de l’aide au dévelop ‑
pement, tel n’était plus le cas pour la 
période 2007‑2013. À l’exception du pro ‑
jet de soutien FLEGT Indonésie en 2004, 
l’UE n’a programmé aucune autre aide 
au développement en faveur du gou ‑
vernement indonésien dans le secteur 
sylvicole au cours de cette période.
41 
Depuis 2004, l’aide de l’UE à l’Indonésie, 
d’un montant de 10 millions d’euros 
pour 11 projets, est allouée exclusive ‑
ment aux ONG. Les projets visaient en 
général à soutenir la participation locale 
(de la société civile ou d’autres acteurs 
non étatiques, y compris du secteur 
privé) à différents volets de l’APV (dont 
la réforme des politiques), à améliorer la 
gouvernance des forêts ainsi qu’à mettre 
en œuvre des systèmes de traçabilité du 
bois et de suivi indépendant. S’il est vrai 
que cette approche présentait l’avantage 
de s’assurer la coopération d’organisa ‑
tions acquises à la cause, une approche 
mieux coordonnée aurait cependant été 
nécessaire compte tenu de l’ampleur des 
défis à relever. L’un de ces défis consiste 
à aider les très nombreuses petites et 
moyennes entreprises (PME) à se prépa ‑
rer pour pouvoir obtenir l’autorisation 
FLEGT. Il s’agit toutefois d’une tâche 
dépassant largement les capacités dont 
dispose la Commission dans le cadre de 
ses projets.33 Par exemple, le ministère de la 
forêt et de la vie sauvage ne 
donne pas suite aux rapports 
sur les cas d’extraction illégale 
établis par les communautés 
locales (projet intitulé 
«Observation externe et 
communautaire des forêts 
dans la mise en œuvre de 
l’APV FLEGT au Cameroun»).
34 Projet de soutien FLEGT 
CE‑Indonésie.
20 Observations
42 
Les quatre projets d’ONG examinés en 
Indonésie visaient à renforcer le système 
de suivi indépendant du pays, à venir 
en aide aux PME, ainsi qu’à améliorer 
l’élaboration et la mise en œuvre de l’APV. 
Un projet a atteint ses objectifs dans le 
respect des délais et du budget alloué35. 
Deux projets sont toujours en cours: l’un 
est susceptible de produire les réalisa ‑
tions prévues36; l’autre37 a subi des retards 
importants et sa portée a été considéra ‑
blement réduite en raison de faiblesses 
dans sa conception et du retrait d’un 
partenaire participant au cofinancement.
43 
Dans leurs rapports et évaluations ROM 
relatifs aux projets FLEGT concernant 
d’autres pays signataires d’un APV, les 
évaluateurs de la Commission ont éga ‑
lement mis en évidence les principaux 
facteurs, relevés par la Cour, préjudi ‑
ciables à la réalisation des objectifs des 
projets dans les deux pays en cause. Il 
s’agissait en l’occurrence des facteurs 
suivants: l’évaluation insuffisante des 
risques et contraintes liés au projet; la 
mauvaise conception du projet; des 
faiblesses affectant la gestion et le suivi 
des projets; des problèmes de coordina ‑
tion entre les partenaires de projet.
Les progrès accomplis  
en vue de la délivrance  
des autorisations sont lents
44 
Vingt‑six pays sont actuellement engagés 
dans le processus visant à la signature 
d’APV. Neuf d’entre eux en négocient un, 
tandis que six autres ont déjà conclu ce 
type d’accords, à savoir l’Indonésie, le 
Cameroun, le Ghana, la République du 
Congo, le Liberia et la République cen ‑
trafricaine. Le degré d’avancement en ce 
qui concerne la délivrance des autorisa ‑
tions diffère considérablement d’un pays 
signataire à l’autre en raison de toute une 
série de facteurs, tels que des capacités 
institutionnelles différentes et une parti ‑
cipation au processus à des degrés divers.45 
L’Indonésie, où les négociations relatives 
à l’APV ont commencé en mars 2007 et 
où ce dernier est entré en vigueur en 
mai 2014, a réalisé des progrès considé ‑
rables en ce qui concerne le traitement 
des questions pendantes et a bon espoir 
d’obtenir une autorisation FLEGT dans 
un proche avenir. Elle dispose déjà d’un 
système national d’autorisation et de 
garantie de la légalité du bois, qui est 
obligatoire pour toutes les exportations. 
À la suite des évaluations conjointes 
effectuées en 2013 et en 2014, elle résout 
à présent les problèmes qui subsistent. 
L’Indonésie est confrontée à deux défis 
majeurs: 1) faire en sorte que, dans un 
pays de cette taille et aussi divers, la 
gouvernance atteigne le niveau requis; 
2) s’assurer que ses nombreuses PME se 
conforment pleinement à l’ensemble des 
dispositions réglementaires.
46 
En 2004, le Cameroun a manifesté son 
intérêt pour la signature d’un APV avec 
l’UE. Cependant, bien que la législation 
forestière en vigueur au Cameroun soit 
considérée comme bien au point, elle 
n’en demeure pas moins très complexe 
et son application continue à poser un 
défi majeur. Les négociations sur l’APV 
ont duré quatre ans, de 2006 à 2010. 
Du fait de la longueur du processus de 
ratification, l’accord est finalement entré 
en vigueur le 1er décembre 2011. Selon 
le calendrier défini dans l’accord, le sys ‑
tème pilote de traçabilité du bois devait 
être testé en 2013 et les autorisations 
FLEGT devaient être délivrées en 2015. 
Toutefois, l’objectif principal de l’APV – la 
création d’un régime d’autorisation rela ‑
tif au bois – est encore loin d’être atteint, 
principalement parce que le projet 
visant à mettre en place le système de 
traçabilité du bois a échoué. Il reste donc 
à ce pays à surmonter de nombreux défis 
avant de pouvoir obtenir l’autorisation 
FLEGT.35 Projet: Renforcer les 
organisations de la société 
civile et les petites et 
moyennes entreprises actives 
dans le domaine du bois pour 
ce qui est de l’établissement 
de l’APV et de la mise en 
œuvre du SVLK.
36 Projet: Promotion de la mise 
en place du système de 
vérification de la légalité du 
bois (autorisation FLEGT) en 
tant qu’étape essentielle vers 
la production et la 
consommation durables dans 
l’industrie de transformation 
du bois en Indonésie.
37 Projet: Renforcement du rôle 
des acteurs étatiques et non 
étatiques dans la préparation, 
la négociation et/ou la mise en 
œuvre de l’APV FLEGT.
21 Observations
47 
Le Ghana, premier pays à signer un APV 
en 2009, avait au départ envisagé que 
les premiers produits couverts par une 
autorisation FLEGT seraient exportés 
avant la fin de 2011. Le système de traça ‑
bilité du bois est déjà opérationnel, mais 
les procédures d’autorisation doivent 
encore être testées. Actuellement, le 
pays ambitionne de disposer de sys ‑
tèmes prêts à délivrer des autorisations 
avant la fin de 2015.
48 
La République du Congo, qui a ratifié 
l’APV en mai 2010, élabore actuellement 
une stratégie pour les forêts et une nou ‑
velle législation forestière. Les progrès 
ont toutefois été lents en raison d’une 
combinaison de facteurs concernant 
essentiellement la gouvernance.
49 
Le Liberia et l’UE ont entamé les négo ‑
ciations relatives à l’APV en mars 2009, 
lequel a été signé en juillet 2011. Cepen ‑
dant, l’exploitation illégale des forêts 
constitue toujours un problème majeur, 
tout comme l’utilisation frauduleuse de 
permis d’exploitation privée38. La faible 
capacité des services de l’administration 
forestière représente le principal défi.
50 
L’APV avec la République centrafricaine 
a été conclu en novembre 2011, mais la 
guerre civile a bloqué toutes les actions 
du gouvernement. Beaucoup de zones 
du pays échappent au contrôle des 
services de l’administration forestière, ce 
qui compromet le processus de mise en 
œuvre de l’APV.51 
Neuf autres pays sont en train de négo ‑
cier des APV. L’un d’eux, la Malaisie, qui 
est un producteur important de bois 
tropical, a été le premier pays à engager 
des négociations, en 2006. Toutefois, 
plusieurs années de négociations inten ‑
sives n’ont pas permis de surmonter 
les difficultés liées à l’application d’un 
APV à l’échelle nationale et dans l’État 
du Sarawak en particulier. En l’absence 
d’APV, la Malaisie recourt massivement 
aux régimes de certification publics et 
privés.
52 
Même si la Commission est parvenue 
à mettre en évidence le problème de 
l’exploitation illégale des forêts et 
à faire en sorte que l’intérêt pour cette 
question ne faiblisse pas, les progrès 
accomplis en vue de la délivrance des 
autorisations ont été lents. Compte tenu 
de la frustration ressentie par certains 
pays du fait de l’absence de progrès et 
de leur capacité à trouver des marchés 
moins stricts pour écouler leurs pro ‑
duits, le danger existe de voir s’instal ‑
ler une «lassitude à l’égard de FLEGT». 
Dans la plupart des pays, les principaux 
défis posés par le processus de mise en 
œuvre du régime d’autorisation sont le 
manque de capacités institutionnelles, 
une corruption largement répandue et la 
faiblesse du système répressif.38 Voir: http://www.
illegal‑logging.info/regions/
liberia
22 Observations
Les procédures de suivi  
et d’information n’étaient 
pas satisfaisantes
53 
La Commission n’a pas fait rapport 
périodiquement sur l’état d’avancement 
du plan d’action FLEGT. Conformément 
aux dispositions de l’article 9 du règle ‑
ment FLEGT, la Commission est tenue 
de présenter au Conseil, deux ans après 
l’entrée en vigueur du premier accord 
de partenariat, un rapport sur la mise 
en œuvre; cependant, aucun rapport de 
ce type n’a été établi. Des rapports sur 
chaque pays partenaire étaient dispo ‑
nibles et contenaient des informations 
concernant les activités menées dans 
différents domaines couverts par les 
APV, mais les progrès dans la mise en 
œuvre de ces derniers n’y étaient pas 
mesurés par rapport à des étapes bien 
définies. Ils ne décrivaient pas non plus 
les réalisations obtenues et les difficultés 
éprouvées, ni les mesures prises pour 
y remédier.
54 
Un autre problème se posait, à savoir 
l’absence de cadre permettant de 
satisfaire plus facilement l’obligation de 
rendre compte et s’appuyant notam ‑
ment sur une base de données solide 
(voir point 22). Faute d’objectifs et 
d’échéances, il était difficile d’évaluer 
les progrès réalisés. Comme le soulignait 
le rapport de suivi du plan d’action 
FLEGT 2003‑2010, cette évaluation était 
d’autant plus ardue que le plan d’action 
s’assimile davantage à un processus 
politique qu’à un programme d’aide 
traditionnel39.55 
C’est seulement à la fin de 2014 que la 
Commission a mis en place un cadre nor ‑
malisé de suivi des progrès pour mesurer 
la réalisation des étapes clés dans la mise 
en œuvre des APV. Jusqu’à présent, ce 
système était réservé à la Commission 
à des fins de gestion interne. Le sys ‑
tème n’ayant été mis en place que très 
récemment, il est prématuré de formuler 
des observations sur la manière dont il 
fonctionne.
56 
Fin 2014, la Commission a lancé une 
évaluation externe du plan d’action 
FLEGT, qui fera l’objet d’un rapport prévu 
pour octobre 2015. Cette évaluation, 
menée 12 ans après la présentation du 
plan d’action, n’a que trop tardé vu les 
difficultés rencontrées et les change ‑
ments importants observés au cours 
de la période. Ceux‑ci auraient dû être 
décelés et analysés pour pouvoir en éva ‑
luer l’impact sur le plan d’action existant. 
Citons par exemple:
a) l’importance croissante des grandes 
puissances économiques asiatiques 
dans le commerce du bois;
b) l’impact grandissant de la recon ‑
version illégale des forêts à d’autres 
fins, notamment agricoles;
c) les possibilités de développer de 
plus grandes synergies grâce à la 
mesure concernant l’atténuation du 
changement climatique REDD+;
d) l’évolution des tendances en matière 
d’exportations de bois vers l’UE;
e) la possibilité de recourir davantage 
aux systèmes de certification privés.39 Rapport de suivi du plan 
d’action FLEGT 2003‑2010, EFI 
(2011), p. 34.
23
 Conclusions  
et recommandations
57 
La Cour estime en conclusion que la 
Commission n’a pas suffisamment bien 
géré l’aide apportée dans le cadre du 
plan d’action EU‑FLEGT.
58 
Le système d’aide au titre de FLEGT 
n’était pas suffisamment bien conçu et 
ciblé.
a) le soutien de l’UE au processus   
FLEGT reposait sur une évaluation 
valable du problème de l’exploita ‑
tion illégale des forêts, de ses causes 
et des mesures susceptibles d’être 
prises. Par ailleurs, la Commission 
a conçu le plan d’action FLEGT de 
manière innovante;
b) cependant, le programme de travail 
élaboré par la Commission n’était 
pas satisfaisant dès lors qu’il ne 
fixait ni objectifs clairs ni étapes 
clés, et qu’il n’était pas doté d’un 
budget spécifique. Même si ces élé ‑
ments pouvaient difficilement être 
déterminés au tout début du plan 
d’action, ils auraient dû l’être dans 
les premières années;
c) l’adoption tardive du RBUE et la 
lenteur de sa mise en œuvre ont 
constitué, pour les pays signataire 
d’un APV, un frein à leur préparation 
en vue d’obtenir l’autorisation FLEGT;
d) le vide créé par la non‑délivrance 
de l’autorisation FLEGT a été comblé 
dans une large mesure par des 
organismes de certification privés 
qui ont sensiblement contribué au 
respect des exigences en matière de 
diligence raisonnable prévues par le 
règlement RBUE. Cependant, la Com ‑
mission n’a pas suffisamment exploré 
les synergies possibles entre FLEGT et 
ces régimes d’autorisation privés;
e) la Commission n’a pas fixé de priori ‑
tés de financement claires en ce qui 
concerne l’aide qu’elle alloue aux 
pays producteurs de bois.Recommandation n° 1  
Programme de travail
Pour la période 2016‑2020, la Commis ‑
sion devrait établir, pour les différents 
volets du plan d’action FLEGT, un pro ‑
gramme de travail dans lequel elle fixe 
des objectifs, des priorités et des délais 
clairs et spécifiques, ainsi qu’un budget 
consacré à l’aide de l’UE aux pays pro ‑
ducteurs de bois. Les objectifs devraient 
prendre en considération les capacités 
des pays et leurs limitations propres.
Recommandation n° 2  
Mise en œuvre du RBUE
Il est grand temps que la Commission 
insiste sur la nécessité d’appliquer 
rigoureusement le règlement dans le 
domaine du bois dans l’ensemble des 
États membres.
Recommandation n° 3  
Systèmes de certification 
privés
La Commission devrait déterminer 
dans quelle mesure les travaux réalisés 
par des organismes de certification 
privés reconnus peuvent être davan ‑
tage utilisés.
Recommandation n° 4  
Affectation des ressources
Les ressources devraient être affectées 
là où leur impact est susceptible d’être 
le plus important en matière de lutte 
contre l’exploitation illégale des forêts 
et contre le commerce qui y est asso ‑
cié. Dans le cas où il semblerait plus 
problématique d’assurer le respect 
des exigences des APV, la Commis ‑
sion devrait proposer des mesures de 
nature à renforcer la gouvernance des 
forêts, sans nécessairement conclure 
un APV.
24 Conclusions et recommandations 
59 
Le soutien de l’UE aux pays produc ‑
teurs de bois n’a pas été suffisamment 
efficace:
a) il a permis de donner plus de poids 
à la société civile et de sensibiliser 
davantage au problème de l’exploi ‑
tation illégale des forêts dans les 
pays partenaires, mais les projets 
visant à renforcer la capacité des 
autorités publiques n’ont pas pro ‑
duit les effets escomptés;
b) le régime d’autorisation FLEGT, qui 
était la pierre angulaire du plan 
d’action, n’est encore opérationnel 
dans aucun des pays partenaires. 
La présentation du plan d’action 
remonte maintenant à 12 ans et 
même si l’intérêt pour les APV a été 
considérable, aucun régime d’auto ‑
risation FLEGT n’a encore été mis en 
place et les échéances successives 
fixées pour l’entrée en vigueur de 
ce type de régime n’ont pas été 
respectées;
c) la Commission n’a ni assuré le suivi 
ni rendu compte de manière satisfai ‑
sante de l’état d’avancement du plan 
d’action FLEGT. L’évaluation lancée 
fin 2014 n’a que trop tardé.Recommandation n° 5  
Établissement de rapports
La Commission devrait produire, tous 
les deux ans, un rapport sur l’état 
d’avancement du plan d’action FLEGT. 
Ce rapport devrait contenir une éva ‑
luation de la mise en œuvre des APV et 
faire état des délais fixés, des difficul ‑
tés éprouvées ainsi que des mesures 
prises ou prévues.
Recommandation n° 6  
Évaluations
La Commission devrait profiter de 
l’évaluation actuelle pour examiner 
comment la présente approche pour ‑
rait être modifiée afin d’obtenir des 
résultats plus tangibles.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel 
PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 
8 septembre 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

25
 Annexes
Mise en œuvre des programmes concernant FLEGT, la gouvernance des forêts  
et les échanges commerciaux au cours de la période 2003‑2013
(millions d’euros)
Région/paysAPV Modes de gestion
Total Signature 
(année)Intérêt1 Négociations 
en cours3Mise en œuvre 
par les États 
membres Gestion 
conjointe 
avec des 
organisations 
internationalesAutres (mise en 
œuvre par des 
pays parte -
naires, des ONG, 
des entreprises 
publiques et 
privées)
Afrique subsaharienne 74,89
Projets plurinationaux214,92 14,92
Cameroun 2010 13,66 13,66
Liberia 2011 8,00 3,90 11,90
Ghana 2009 3,00 3,00
Burkina 7, 8 0 0,20 8,00
République du Congo 2010 7, 5 6 7, 5 6
République centrafricaine 2011 6,80 6,80
République démocratique 
du CongoX 3,00 2,18 5,18
Ouganda 2,75 2,75
Madagascar 0,68 0,68
Gabon  X 0,20 0,20
Soudan 0,19 0,19
Malawi 0,05 0,05
Amérique latine 90,21
Projets plurinationaux23,93 3,93
Honduras   X 20,40 21,73 42,13
Brésil 10,79 12,74 23,53
Nicaragua  2,00 6,06 8,06
Colombie X 8,05 8,05
Pérou  X 4,03 4,03
Guyana X 0,45 0,45
Chili 0,04 0,04Annexe I
26 Annexes Annexe I(millions d’euros)
Région/paysAPV Modes de gestion
Total Signature 
(année)Intérêt1 Négociations 
en cours3Mise en œuvre 
par les États 
membres Gestion 
conjointe 
avec des 
organisations 
internationalesAutres (mise en 
œuvre par des 
pays parte -
naires, des ONG, 
des entreprises 
publiques et 
privées)
Asie et Pacifique 43,37
Projets plurinationaux210,60 1,91 12,51
Indonésie 2011 21,95 21,95
Chine 3,84 3,84
Philippines  X 1,92 1,92
Afghanistan 1,88 1,88
Thaïlande 0,61 0,61
Myanmar/Birmanie X 0,45 0,45
Îles Salomon X 0,18 0,18
Malaisie X
Viêt Nam X 0,03 0,03
Voisinage 25,04
Projets plurinationaux215,00 15,00
Maroc 5,63 5,63
Kosovo 2,70 0,41 3,11
Monténégro 0,75 0,75
Liban 0,33 0,33
Albanie 0,10 0,10
Géorgie 0,09 0,09
Biélorussie  0,03 0,03
Deux régions ou plus 63,65
Projets plurinationaux239,60 24,05 63,65
TOTAL 33,10 86,79 177, 28 297,17
1  Six autres pays ont manifesté leur intérêt (la Bolivie, le Cambodge, l’Équateur, le Guatemala, la Papouasie ‑ Nouvelle ‑Guinée et la Sierra Leone), 
mais aucun engagement financier n’a encore été pris.
2  «Les projets plurinationaux comprennent:  (pour l’Asie et le Pacifique) des accords avec l’Institut européen des forêts pour un total de 10,6 millions 
d’euros (FLEGT Asie), (pour la région “Voisinage”) des accords avec la Banque mondiale pour un montant total de 15 millions d’euros (FLEGT).  
En ce qui concerne les projets plurinationaux couvrant plus de deux régions, les programmes principaux comprennent des accords avec 
l’EFI pour un montant de 12 millions d’euros et avec la FAO pour un montant de 20 millions d’euros (FLEGT ACP:  10 millions d’euros et UE FAO 
FLEGT: 10 millions d’euros).»
3  Des négociations sont en cours avec trois autres pays pour lesquels aucun engagement financier n’a encore été pris, à savoir la Côte d’Ivoire, le 
Laos et la Thaïlande. 
Source: Cour des comptes européenne sur la base des informations fournies par la DG DEVCO.
27 Annexes
Liste des projets audités
Pays Intitulé du projetMontant  
de la contribution  
de l’UE (en euros)Période  
de mise en œuvre
CamerounMise en place d’un observateur indépendant au contrôle forestier  
et au suivi des infractions forestières au Cameroun2 480 070 31.12.2009-30.12.2013
Mise en place d’un système de traçabilité du bois au Cameroun 2 496 763 15.2.2010-14.12.2012
Mise en place d’un audit indépendant du système FLEGT au Cameroun 1 164 600 4.5.2012-3.5.2014
Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des 
forêts communautaires987 139 1.2.2011-31.1.2012
Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre 
de l’APV FLEGT au Cameroun113 836 19.1.2012-18.7.2013
IndonésieProjet de soutien FLEGT CE -Indonésie 11 276 872 1.3.2006-28.11.2011
Plans d’aménagement de l’espace rural participatifs et dispositions 
institutionnelles durables relatives au renforcement des droits fonciers, 
forestiers et communautaires en Indonésie1 796 619 1.3.2010-28.2.2014
Renforcement du rôle des acteurs étatiques et non étatiques dans le cadre 
de la préparation, la négociation et/ou la mise en œuvre de l’APV FLEGT1 189 228 10.1.2011-31.12.2015
Renforcement du réseau de surveillance indépendant des forêts en 
Indonésie aux fins de garantir la mise en place d’un système crédible de 
vérification de la légalité du bois ainsi que la mise en œuvre efficace de 
l’APV188 946 1.5.2011-30.4.2013
Promotion de la mise en place du système de vérification de la légalité du 
bois (autorisation FLEGT) en tant qu’étape essentielle vers la production 
et la consommation durables dans l’industrie de transformation du bois 
en Indonésie1 091 463 30.1.2013-28.2.2014Annexe II
28 Annexes
Liste des projets évalués et des rapports ROM examinés
Évaluations
Intitulé du projetMontant  
de la contribution  
de l’UE (en euros)PaysDate et type 
d’évaluationPrincipales constatations du rapport
1Programme d’aide régional au plan 
d’action EU -FLEGT en Asie5 800  000
Siège 
centralDécembre  2010  
À mi -parcours οFaiblesse affectant la conception du projet: 
objectifs, activités liées au projet, résultats 
escomptés et grandes étapes trop peu 
spécifiques
 οPas de véritable système de contrôle 
de la performance, d'où une efficience 
insuffisante et des déficiences en matière 
d'obligation de rendre compte
2Verifor – Options institutionnelles visant 
à la vérification de la légalité dans le 
secteur forestier1 902 171Novembre 2009  
Finale οManque de souplesse du projet ne permet -
tant pas d'en adapter le cadre logique à la 
dynamique de certaines régions d'Asie et 
d'Afrique, ce qui en réduit l'efficacité
3Plan d’action concernant le commerce 
du bois – Un projet du Fonds des forêts 
tropicales3 389 796Mai 2012  
Finale pour  
la première 
phase, 
à mi-parcours 
pour la deuxième 
phase οPerformance globale du projet très positive
4Garantir une participation aux décisions: 
aider les associations d’ONG à participer 
aux processus visant à la signature 
d’APV dans le cadre de FLEGT en vue 
d’améliorer la gouvernance des forêts et 
de renforcer les droits des populations 
locales et indigènes960 000Juin  2012  
Finale οPerformance globale du projet très positive
5Groupe d’apprentissage en matière de 
gouvernance des forêts – Permettre une 
utilisation pratique, équitable et durable 
des forêts1 866 365Janvier 2014  
Finale οAbsence d'évaluation systématique des 
besoins et cadre logique du projet trop peu 
spécifique, dépourvu de tout indicateur 
national dûment défini
 οNombre insuffisant d'actions soutenues par 
le projet pour parvenir à renforcer le niveau 
de gouvernance comme prévuAnnexe III
29 Annexes
Intitulé du projetMontant  
de la contribution  
de l’UE (en euros)PaysDate et type 
d’évaluationPrincipales constatations du rapport
6Mise en place d’un système  
de traçabilité du bois au Cameroun2 496 763
CamerounMai 2013  
Finale οProjet mal conçu: risques et contraintes au 
niveau national non correctement pris en 
considération
 οCoordination insuffisante entre les parties 
prenantes
 οSuivi et gestion du projet inefficaces
 οRéalisations non produites comme prévu
7Promotion de la production et de 
l’exportation légales des bois issus des 
forêts communautaires987 139Décembre  2012  
À mi -parcours οÉvaluation et anticipation insuffisantes des 
contraintes
 οManque de réalisme dans la conception 
du projet
8Renforcement de la gouvernance 
des forêts en Afrique – Au moyen de 
réunions de haut niveau à l’échelon 
national sur le thème de l’exploitation 
illégale des forêts, ainsi que d’actions 
de sensibilisation et de formation à un 
niveau intermédiaire1 890 608Mai 2013  
À moyen terme οAbsence de cadre logique approprié et 
comportant des indicateurs objectivement 
vérifiables
 οDéficiences au niveau du suivi du projet: 
réunions sporadiques du comité de 
pilotage
 οProblèmes de coordination, d’où l’absence 
de liens entre les différentes réalisations 
du projet
9 Projet de soutien FLEGT CE -Indonésie 11 276 872 IndonésieSeptembre 2010  
Finale οConception du projet inappropriée et 
irréaliste
 οSuivi et surveillance du projet inefficaces
 οLa plupart des réalisations n'ont pas été 
produites comme prévu
10Observation indépendante de 
l’application de la loi forestière et de la 
gouvernance (OI -FLEG) en appui aux APV 
FLEGT dans le Bassin du Congo1 598 497Répu -
blique du 
CongoMars  2012  
À moyen terme οQuelques faiblesses affectant le cadre 
logique, notamment au niveau de la 
définition d'indicateurs objectivement 
vérifiables
 οDéficiences au niveau du suivi du projet: 
réunions sporadiques du comité de 
pilotageAnnexe III
30 Annexes
Rapports ROM
Intitulé du projetMontant de la 
contribution de 
l’UE  
(en euros)PaysDate du rapport 
ROMPrincipales constatations du rapport
11Programme concernant les popu -
lations tributaires des forêts – Par -
ticipation incontournable à la prise 
de décision: participation efficace des 
communautés tributaires des forêts 
et des organisations de la société 
civile à FLEGT778 271
CamerounMars  2013 οCadre logique mal élaboré, ce qui complique 
l'évaluation des réalisations produites
 οPartenaires pas véritablement impliqués 
dans la conception du projet
 οCoordination limitée avec les autres projets 
relevant de FLEGT et les acteurs nationaux.
Efforts limités en matière de suivi
12Promotion de la production et de 
l’exportation légales des bois issus 
des forêts communautaires987 139 Mars  2013 οFaiblesse affectant le cadre logique, qui 
contient des objectifs et des indicateurs 
insuffisamment spécifiques
 οAucune analyse des risques satisfaisante
 οSuivi insuffisant des activités
 οRetards dans la mise en œuvre
 οAbsence de stratégie de retrait souple/viable
13Renforcement de la gouvernance 
des forêts en Afrique – Au moyen de 
réunions de haut niveau à l’échelon 
national sur le thème de l’exploi -
tation illégale des forêts, ainsi que 
d’actions de sensibilisation et de 
formation à un niveau intermédiaire1 890 608 Juin  2013 οCadre logique non satisfaisant; objectifs, 
réalisations et indicateurs mal définis
 οCoordination insuffisante entre les parties 
prenantes
 οMauvaise qualité des réalisations et durabi -
lité incertaine
14Renforcement des capacités dans le 
Bassin du Congo et observation indé -
pendante de l’application de la loi 
forestière et de la gouvernance 
(OI-FLEG) en République du Congo1 636  366
République 
du CongoAvril  2009 οIndicateurs pas toujours quantifiables
 οProjet tributaire d'un financement externe, 
non autogénérateur de recettes
 οRisque que la structure institutionnelle 
ne puisse se maintenir sans intervention 
extérieure
15Observation indépendante de l’appli -
cation de la loi forestière et de la 
gouvernance (OI -FLEG) en appui aux 
APV FLEGT dans le Bassin du Congo1 438 647 Décembre 2012 οIndicateurs non spécifiques et difficiles 
à mesurer
 οBien que planifiées, les réunions du comité 
de pilotage n'ont pas eu lieu
 οDurabilité subordonnée au financement 
permanent par des donateurs
16Vulgarisation de l’APV/FLEGT pour 
une appropriation et participation 
des populations locales, dont les 
populations autochtones, dans sa 
mise en œuvre180 000 Décembre 2012 οCadre logique non satisfaisant et caractère 
non mesurable de certains indicateurs
 οPartenaires pas véritablement impliqués 
dans la conception du projet
 οBien que planifiées, les réunions du comité 
de pilotage n'ont pas eu lieu
 οProblèmes de durabilité: processus visant 
à la signature de l'APV toujours en cours et 
niveau de formation technique des parte -
naires et autres parties prenantes insuffisantAnnexe III
31 Annexes
Intitulé du projetMontant de la 
contribution de 
l’UE  
(en euros)PaysDate du rapport 
ROMPrincipales constatations du rapport
17Initiative en faveur de la bonne gou -
vernance en ce qui concerne les droits 
et l’obligation de rendre compte en 
matière de gestion des forêts865 767
GhanaJuillet 2011 οCadre logique non satisfaisant
 οRisques et hypothèses flous
 οCoordination insuffisante entre les 
partenaires
 οAbsence de politique dans ce domaine
 οMise en œuvre inefficace de certaines 
activités
 οProjet conçu de telle sorte que sa viabilité 
n'est pas totalement assurée
18Soutien à l’intégration des marchés 
intérieurs du bois légaux et légitimes 
dans les accords de partenariat 
volontaires1 999 265 Juin  2013 οIndicateurs pas toujours mesurables; difficul -
tés en ce qui concerne le suivi et la mesure 
des résultats
19Nouvelle voie novatrice pour préser -
ver la forêt tropicale: de l’exploita -
tion illégale des forêts à la bonne 
gouvernance2 560 516
IndonésieNovembre 2011 οIndicateurs pas suffisamment bien définis
 οSous -estimation, par les chargés de projet, 
de la complexité et du nombre d'acteurs 
concernés
 οFaible ancrage dans les structures institu -
tionnelles locales
20Amélioration de la gouvernance des 
ressources sylvicoles et réduction de 
l’exploitation illégale des forêts et du 
commerce qui y est associé, en totale 
collaboration avec la société civile en 
Asie du Sud -Est1 645 901 Septembre 2007  οLes indicateurs devraient être plus réalistes
21Plans d’aménagement de l’espace 
rural participatifs et dispositions 
institutionnelles durables relatives 
au renforcement des droits fonciers, 
forestiers et communautaires en 
Indonésie1 796 619 Novembre 2012 οLes indicateurs ne présentent pas le niveau 
de détail requis
 οInsuffisances en ce qui concerne les rapports 
sur l'état d'avancement
 οPas de stratégie valable de retrait
22Renforcement du rôle des acteurs 
étatiques et non étatiques dans le 
cadre de la préparation, la négocia -
tion et/ou la mise en œuvre  
de l’APV FLEGT1 189 228 Décembre 2013 οIndicateurs inadéquats
 οCoordination insuffisante: réunions du 
comité de pilotage trop peu nombreuses et 
coopération limitée entre les partenaires
 οRetards dans la mise en œuvreAnnexe III
32 Annexes
Intitulé du projetMontant de la 
contribution de 
l’UE  
(en euros)PaysDate du rapport 
ROMPrincipales constatations du rapport
23Renforcement de la gestion des 
forêts au Liberia après le conflit1 616  448
LiberiaJuin  2012 οCadre logique manquant de clarté et de 
réalisme
 οAbsence d'outils de suivi et d'évaluation au 
niveau de la conception
 οNon -participation de nombreux bénéficiaires 
au processus de conception
 οProblèmes de communication entre la 
délégation de l'UE et le partenaire chargé de 
la mise en œuvre
 οAucune stratégie en matière de durabilité
24Suivi indépendant, par la société 
civile, de l’application des réglemen -
tations forestières et de la gouver -
nance au Liberia150 000 Mai 2013 οCadre logique non satisfaisant: indicateurs 
mal définis et délais irréalistes
 οNon -participation des bénéficiaires 
pauvres et du secteur privé au processus de 
conception
 οSuivi insuffisant et absence de comité de 
pilotage du projet regroupant l'ensemble des 
parties prenantes
 οProgramme de travail ne comportant aucune 
stratégie de retrait
 οCadre politique non satisfaisant
25Amélioration de la gouvernance des 
forêts au travers du suivi assuré par la 
société civile129 852 Mai 2013 οCadre logique manquant de clarté, absence 
d'indicateurs SMART
 οLes populations rurales pauvres et le secteur 
privé n'ont pas pris part au processus de 
conception
 οRetards importants pour plusieurs réalisa -
tions; certaines n'ont pas été produites
 οProblèmes de communication entre la 
délégation de l'UE et le partenaire chargé de 
la mise en œuvre
 οAucune stratégie de retrait prévueAnnexe III
33 Annexes
Transparency International  – Indice de perception de la corruption  
pour la période 2007‑2013
Pays2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IPC
IPCClasse -
mentIPCClasse -
mentIPCClasse -
mentIPCClasse -
mentIPCClasse -
mentIPCClasse -
mentIPCClasse -
ment
Cameroun 2,4 138 2,3 141 2,2 146 2,2 146 2,5 134 2,6 144 2,5 144
Liberia 2,1 150 2,4 138 3,1 97 3,3 87 3,2 91 4,1 75 3,8 83
Ghana 3,7 69 3,9 67 3,9 69 4,1 62 3,9 69 4,5 64 4,6 63
République du Congo 2,1 150 1,9 158 1,9 162 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,2 154
République 
centrafricaine2,0 162 2,0 151 2,0 158 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,5 144
République  
démocratique  
du Congo1,9 168 1,7 171 1,9 162 2,0 164 2 168 2,1 160 2,2 154
Gabon 3,3 84 3,1 96 2,9 106 2,8 110 3 100 3,5 102 3,4 106
Honduras 2,5 131 2,6 126 2,5 130 2,4 134 2,6 129 2,8 133 2,6 140
Guyana 2,6 123 2,6 126 2,6 126 2,7 116 2,5 134 2,8 133 2,7 136
Indonésie 2,3 143 2,6 126 2,8 111 2,8 110 3 100 3,2 118 3,2 114
Malaisie 5,1 43 5,1 47 4,5 56 4,4 56 4,3 60 4,9 54 5,0 50
Viêt Nam 2,6 123 2,7 121 2,7 120 2,7 116 2,9 112 3,1 123 3,1 116
L’indice de perception de la corruption (IPC) mesure le niveau perçu de corruption dans le secteur public et s’échelonne de 0 (très corrompu) à 10 
(non corrompu). Le classement de 2013 était le résultat de l’évaluation de 177 pays.Annexe IV
34
d’action FLEGT, laquelle permet d’examiner un vaste éven ‑
tail de programmes, de projets et de mesures. La Com ‑
mission rappelle également que FLEGT est une entreprise 
commune de la Commission, des États membres et des 
pays partenaires. Ce point doit être pris en considération, 
notamment aux fins de l’évaluation de l’affectation des 
ressources. Les ressources de la Commission ne sauraient 
suffire, à elles seules, pour résoudre tous les problèmes en 
matière de gouvernance des forêts et d’application des 
réglementations.
IV
La Commission est en désaccord avec une partie de 
l’observation formulée par la Cour.
La nature innovante du plan d’action FLEGT, la diversité 
des mesures stratégiques, réglementaires et de coopé ‑
ration au développement et la multiplicité d’acteurs et 
de partenaires sont des éléments dont il est difficile de 
tenir compte dans un plan d’action unique fixant des 
étapes clés et des échéances claires et doté d’un budget 
spécifique. Néanmoins, nombre des mesures prises dans 
le cadre de FLEGT, telles que les accords de partenariat 
volontaire (APV) ou les projets, sont dotées de leur 
propre plan de mise en œuvre détaillé.
L’aide a été octroyée en suivant des critères précis, même 
si le recours à un ensemble unique de critères pour 
toutes les interventions était impossible en raison de 
l’absence d’un instrument financier et budgétaire spéci ‑
fique et uniforme.
La Commission ne partage pas l’avis de la Cour concer ‑
nant l’adoption tardive du règlement interdisant les 
importations, dans l’UE, du bois issu de l’exploitation 
illégale des forêts (RBUE). Le RBUE n’était pas mentionné 
dans le plan d’action, dans lequel il est uniquement 
question d’examiner «l’applicabilité d’une réglementa ‑
tion destinée à contrôler les importations dans l’UE de 
bois récolté illégalement». La proposition de règlement 
n’a été présentée qu’à la suite d’une évaluation très 
détaillée visant à étudier les moyens pour lutter contre 
l’exploitation illégale des forêts à l’aide de la législation 
en vigueur. La législation a été adoptée et est entrée en 
vigueur le 20 octobre 2010, puis est devenue applicable 
en mars 2013. Lorsque le RBUE est devenu applicable, la 
Commission a pris des mesures pour garantir la pleine 
application de la législation.Synthèse
I
Le rôle de premier plan joué par l’UE dans les efforts 
déployés au niveau international pour combattre 
l’exploitation illégale des forêts est largement reconnu. 
L’Union européenne et les 28 États membres travaillent 
avec plus de 40 pays producteurs et plusieurs pays 
consommateurs dans le monde en vue de mettre en 
œuvre les mesures relatives à l’application des réglemen ‑
tations forestières, à la gouvernance et aux échanges 
commerciaux (FLEGT).
II
Il y a lieu de souligner que la communication relative 
à FLEGT répondait à un appel pressant en faveur d’une 
action commune de la Commission, des États membres 
et des pays producteurs. Le plan d’action FLEGT est un 
cadre stratégique qui a permis de mobiliser l’attention 
politique sur la question de l’exploitation illégale des 
forêts, des mesures stratégiques et réglementaires et 
du soutien à la gouvernance apporté par l’UE, les États 
membres et certains pays partenaires. Il importe de tenir 
compte du fait que FLEGT n’est pas un programme de 
coopération bénéficiant d’un financement et doté d’un 
mécanisme de financement spécifique.
Le plan d’action FLEGT «définit un processus et un 
ensemble de mesures» concernant différents volets et, 
pour la réalisation de ses objectifs, il repose principale ‑
ment sur des mesures stratégiques et réglementaires, 
associées à un soutien à la coopération au développe ‑
ment sous sa forme classique.
III
La Commission ne souscrit pas à la conclusion de la Cour 
selon laquelle le soutien apporté aux pays producteurs 
de bois dans le cadre du plan d’action EU‑FLEGT n’a pas 
été suffisamment bien géré. La Commission s’est effor ‑
cée de gérer aussi correctement que possible le soutien 
apporté aux pays producteurs au titre de FLEGT, en tenant 
compte des difficultés liées à la lutte contre l’exploitation 
illégale des forêts au niveau mondial, de la complexité 
inhérente à la promotion de la bonne gouvernance des 
forêts et de l’application des réglementations dans divers 
pays en développement, ainsi que de la nature innovante 
de FLEGT. La Commission poursuivra ses efforts en vue 
d’améliorer l’efficience, l’efficacité et la dimension écono ‑
mique. Elle tirera des enseignements du rapport spécial 
de la Cour ainsi que de l’évaluation en cours du plan Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 35
Encadré 1 
Le plan d’action ne mentionnait pas le règlement de l’UE 
dans le domaine du bois, mais faisait simplement état 
d’un engagement à examiner les possibilités ainsi que 
l’applicabilité d’une réglementation destinée à contrôler 
les importations de bois illégal dans l’UE.
Encadré 2 
L’encadré 2 décrit l’approche initiale de l’UE et des États 
membres à l’égard des APV; ce concept a fait l’objet de 
discussions approfondies entre la Commission et les 
États membres en 2004 et 2005 et a considérablement 
évolué, ce qui a conduit à l’adoption, fin 2005, des direc ‑
tives du Conseil sur les négociations relatives aux APV.
Chaque APV a continué à évoluer au travers des négocia ‑
tions avec les pays partenaires, reflétant ainsi le contexte 
particulier et les aspirations des pays concernés.
Si l’APV avec l’Indonésie est globalement similaire à celui 
décrit dans le plan d’action, les autres pays ayant conclu 
un APV ont opté pour un modèle de vérification de la 
légalité essentiellement fondé sur les administrations 
publiques, plutôt que sur des organismes indépendants 
accrédités par l’État.
06
Dans la mesure où FLEGT est une entreprise commune 
de la Commission et des États membres, le soutien 
apporté par la Commission ne devrait pas être évalué 
séparément de celui fourni par les États membres de 
l’UE. La coordination du soutien apporté par la Commis ‑
sion et les États membres a été assurée par le groupe 
ad hoc FLEGT et, au niveau national, par les comités 
conjoints de mise en œuvre et les délégations de l’UE.
08
Il est important de prendre en considération la diversité 
des acteurs participant à la mise en œuvre de FLEGT. Les 
activités liées à FLEGT sont menées par la Commission, 
les États membres et les pays partenaires.
Par l’intermédiaire de leurs autorités compétentes, les 
États membres jouent un rôle central dans la mise en 
œuvre du RBUE et du règlement FLEGT, ainsi que dans 
le cadre des politiques des marchés publics, des straté ‑
gies de financement et d’investissement et du soutien 
apporté aux pays producteurs.V
La Commission souhaite attirer l’attention sur les 
éléments ci‑après. Premièrement, la mise en place d’un 
système opérationnel de vérification de la légalité et 
d’autorisation dans le cadre de FLEGT demande bien 
plus que des projets efficaces. Deuxièmement, même si 
l’adoption du plan d’action FLEGT remonte maintenant 
à douze ans, le délai qui s’est écoulé depuis la conclusion 
des six APV varie entre un an et demi et quatre ans et 
demi, ce qui représente un laps de temps relativement 
court pour mettre en œuvre les réformes en matière de 
gouvernance et les systèmes ambitieux au titre des APV, 
surtout si l’on tient compte des contextes de gouver ‑
nance difficiles dans nombre de nos pays partenaires. 
Comme la Cour l’a indiqué au point 45 de son rapport, 
des régimes d’autorisation ont été mis en place et 
déployés à l’échelle nationale en Indonésie et au Ghana. 
Les régimes d’autorisation de ces deux pays ont fait 
l’objet d’une évaluation et subissent actuellement des 
améliorations sur la base des conclusions et des recom ‑
mandations formulées dans le cadre de ces évaluations. 
Les APV fixent des normes élevées en ce qui concerne les 
systèmes de vérification de la légalité, lesquelles doivent 
être respectées avant que le processus de délivrance des 
autorisations FLEGT puisse commencer.
Introduction
02
Dans bien des cas, le secteur forestier est soumis à un 
ensemble complexe et varié de lois et de réglementa ‑
tions, qui présentent souvent des failles et des contradic ‑
tions internes et participent de l’insécurité juridique pour 
l’industrie forestière et les populations tributaires de la 
forêt pour leur survie. Pour définir ce qui est légal et ce 
qui ne l’est pas, un examen approfondi de la législation 
en vigueur est nécessaire.
04
L’élaboration et la mise au point de deux règlements (le 
règlement FLEGT et le RBUE) ainsi que d’accords com ‑
merciaux (les APV) constituent des réalisations majeures 
qui méritent d’être reconnues. Entre 2004 et 2010, la 
Commission y a consacré une grande part de son temps 
et de ses ressources.
Réponses de la Commission 36
21
Il est rare que les plans d’action de la Commission fixent 
des budgets (voir les différents plans d’action de la 
Commission européenne, par exemple le plan d’action 
européen pour l’administration en ligne, le plan d’action 
en faveur des droits de l’homme et de la démocratie).
En ce qui concerne la coopération au développement, 
la Commission a appliqué ce qui était prévu à la sec ‑
tion 4.1 du plan d’action; aucun budget consolidé n’a 
été envisagé et la Commission s’est efforcée d’intégrer 
FLEGT dans différents instruments géographiques et 
thématiques. La Commission élabore actuellement une 
«initiative phare en matière de FLEGT» dans le cadre du 
programme concernant les biens publics mondiaux et 
les défis qui les accompagnent, mis en œuvre au titre de 
l’instrument de coopération au développement (ICD), 
en vue d’améliorer la cohérence, la complémentarité 
et la coordination des différents projets de soutien 
aux pays producteurs mis en place par la Commission 
européenne.
22
Il a été difficile de recenser tous les projets forestiers 
ou FLEGT, étant donné que les actions EU‑FLEGT sont 
financées par des instruments multiples et qu’elles 
sont parfois intégrées dans des programmes couvrant 
d’autres secteurs que celui des forêts (par exemple les 
échanges commerciaux, la consommation et la produc ‑
tion durables, etc.). Cela signifie qu’il n’existe aucune 
«étiquette» FLEGT unique permettant d’effectuer 
aisément des recherches dans le système d’informations 
de la Commission. Néanmoins, la Commission avait 
tenté de créer une base de données destinée à compi ‑
ler les projets forestiers financés par l’UE au cours de la 
période 2000‑2012, laquelle a été partagée avec la Cour, 
en indiquant qu’il s’agissait d’un travail en cours qui 
devait être affiné. La Commission a mis à jour la base de 
données pour y intégrer les contrats signés après 2012. 
Dans le cadre de l’évaluation en cours du plan d’action 
FLEGT, un nouvel exercice de compilation de tous les 
projets FLEGT financés par la Commission et les États 
membres a été lancé.En outre, il y a lieu de reconnaître que les activités liées 
à FLEGT sont également mises en œuvre par les pays 
producteurs, le secteur privé et la société civile.
Observations
17
La Commission a décidé de mettre en œuvre l’option 
bilatérale, mais également l’option d’«interdiction», ce 
qui a conduit à l’adoption du règlement de l’UE dans le 
domaine du bois. La Commission a également collaboré 
de manière constante avec les partenaires internationaux 
afin de favoriser la résolution multilatérale du problème 
de l’exploitation illégale des forêts.
19
La Commission reconnaît que le plan d’action FLEGT est 
un cadre stratégique qui définit une approche globale 
et des objectifs généraux et qui recense un ensemble 
de mesures stratégiques et réglementaires et d’autres 
actions pouvant éventuellement être mises en œuvre par 
l’UE, les États membres et différentes parties prenantes. 
Il a été conçu comme la réponse de l’UE au «programme 
d’action» concernant les forêts et leur exploitation illé ‑
gale adopté par le G8 en 1998.
20
La Commission reconnaît la nécessité de définir des 
étapes clés et des objectifs plus spécifiques, d’établir une 
feuille de route commune et d’assurer un suivi plus systé ‑
matique de la mise en œuvre du plan d’action FLEGT. Les 
recommandations formulées dans le cadre de l’éva ‑
luation en cours seront certainement utiles à cette fin. 
Cependant, l’absence d’un plan plus précis témoigne de 
la difficulté à définir un calendrier, des valeurs cibles et 
des objectifs spécifiques pour une stratégie qui combine 
un vaste éventail de mesures stratégiques, réglemen ‑
taires et d’aide financière/technique mises en place par 
un grand nombre de pays et d’acteurs. La Commission 
tient à souligner que des plans de mise en œuvre détail ‑
lés ont été élaborés pour différents éléments du plan 
d’action, notamment pour tous les APV et tous les projets 
et instruments destinés à soutenir les pays producteurs.
Réponses de la Commission 37
25
L’adoption du RBUE a fait passer un message clair sur 
l’engagement ferme de l’UE à compléter l’arsenal de 
mesures déjà mises en œuvre et à combattre l’exploi ‑
tation illégale des forêts sur son propre territoire. La 
Commission avait déjà commencé à préparer une 
proposition législative en 2007 et a présenté cette pro ‑
position en 2008. L’imposition de nouvelles obligations 
à plusieurs secteurs économiques requiert un travail 
préparatoire considérable de la part de la Commission. 
Le nombre de pays participant au processus visant 
à la signature d’un APV a montré que les incitations 
à conclure un APV ne manquaient pas dans les premiers 
stades de FLEGT.
En ce qui concerne l’état d’avancement de la mise en 
œuvre du RBUE, il y a lieu de noter que le règlement 
n’est exécutoire que depuis mars 2013; par conséquent, il 
reste relativement nouveau. La grande majorité des États 
membres (24 sur 28) ont pris les mesures nécessaires à la 
mise en œuvre du RBUE et soumettent les opérateurs 
à des contrôles, comme l’exige le RBUE. La Commission 
a élaboré des mesures appropriées au moment où le 
RBUE est devenu applicable. Des mesures potentielles 
ont été recensées et énumérées dans une stratégie de 
vérification de la conformité ( Compliance Assurance Stra -
tegy ) avec un calendrier précis et une affectation claire 
des ressources. En conséquence des mesures prises, 
certains États membres ont accéléré le processus de 
mise en œuvre et ont déclaré respecter pleinement les 
dispositions du RBUE.
La Commission reconnaît l’importance cruciale de la 
mise en œuvre effective du RBUE par tous les États 
membres et continuera à jouer son rôle afin d’atteindre 
cet objectif.
26
Comme prévu dans le plan d’action FLEGT, la Commis ‑
sion a examiné les moyens de créer des synergies avec 
les régimes de certification publics ou privés existants et 
continue à collaborer à cet égard avec les pays partenaires 
dans le cadre des APV et les régimes de certification (par 
exemple, les documents d’orientation de la Commission 
européenne concernant les négociations relatives aux 
APV ont été inspirés par le fonctionnement de ces régimes 
et une option pour les régimes fondés sur les opérateurs 
y a été incluse délibérément – comme c’est le cas dans 
l’APV conclu avec l’Indonésie; plusieurs études ont été 
menées; une note d’orientation spécifique a été élaborée 
et une séance a été consacrée à ce sujet lors de la semaine 
FLEGT 2015). Certains projets financés par l’UE et les États 23
La Russie et la Chine exportent des quantités considé ‑
rables de produits dérivés du bois vers l’UE et ont décidé 
de ne pas conclure d’APV avec cette dernière. Par consé ‑
quent, la Commission européenne a décidé d’engager 
des dialogues bilatéraux avec ces pays concernant 
l’exploitation illégale des forêts.
L’Inde, la Corée et le Japon sont des marchés consom ‑
mateurs de premier plan et la Commission entretient un 
dialogue bilatéral concernant l’environnement avec ces 
pays, lequel couvre notamment le commerce du bois.
La Commission ne partage pas l’avis selon lequel les 
discussions bilatérales avec les principaux pays qui 
produisent, transforment et/ou commercialisent le bois 
ont livré à ce jour des résultats généralement limités. Il 
est généralement admis que le plan d’action EU‑FLEGT 
a incité d’autres pays importants à adopter des mesures 
orientées vers la demande (loi australienne relative à l’in ‑
terdiction d’exploiter illégalement les forêts ( Australian 
Illegal Logging Prohibition Act ); version révisée du Lacey 
Act des États‑Unis; législation suisse; Japon).
24
Dans le plan d’action, la Commission s’est engagée 
à «analyser les différentes options qui s’offrent à elle – et 
leur incidence – pour adopter des mesures supplémen ‑
taires, notamment, en l’absence de progrès multilatéral, 
l’applicabilité d’une réglementation permettant de 
contrôler les importations» de bois illégal. La Com ‑
mission devait évaluer la valeur ajoutée et l’incidence 
potentielle de ces options et veiller à ce que toute régle ‑
mentation ultérieure bénéficie d’un soutien suffisant de 
la part des parties prenantes. Au début du plan d’action, 
les seules demandes relatives à l’élaboration d’une 
nouvelle législation émanaient des ONG. Le secteur privé 
se concentrait sur des mesures volontaires telles que 
la certification, les codes de conduite, etc. Ce n’est que 
lorsque ces mesures se sont avérées insuffisantes que le 
secteur privé a commencé à soutenir puis à demander 
l’élaboration d’une nouvelle législation (voir la pétition 
de 2006 envoyée à la Commission par le secteur privé). 
Comme indiqué au point 24, ce n’est donc qu’en 2007 
que la Commission a considéré que le soutien était suffi ‑
sant pour pouvoir commencer l’étude.
Réponses de la Commission 38
en œuvre d’APV. Plusieurs autres pays ont manifesté leur 
intérêt et ont bénéficié de certaines activités restreintes. 
Le rapport de base sur la surveillance indépendante du 
marché dans le cadre de FLEGT ( FLEGT Independent Mar -
ket Monitoring Baseline Report ) indique que le processus 
visant à la signature d’un APV a permis d’atteindre un 
niveau de couverture très élevé en ce qui concerne l’offre 
de bois tropical, tant sur le marché international que dans 
l’UE. 80 % des importations de bois tropical de l’UE (pour 
un montant de 2,45 milliards d’euros par an) et 75 % des 
exportations mondiales de bois tropical sont attribuables 
aux 15 pays ayant conclu un APV. La Chine, qui est essen ‑
tiellement un pays transformateur, est couverte par un 
mécanisme spécifique de coopération bilatérale avec l’UE 
en ce qui concerne FLEGT.
29
La Commission reconnaît que les ressources doivent être 
affectées là où elles sont susceptibles de donner les meil ‑
leurs résultats et poursuivra ses efforts en vue d’atteindre 
cet objectif.
Les ressources humaines ont été affectées à des mesures 
FLEGT essentielles, à savoir les APV, le soutien à la coopé ‑
ration au développement et le RBUE. La majeure partie 
des ressources humaines a été affectée aux pays ayant 
conclu un APV ainsi qu’à la Chine. La Commission admet 
qu’il est possible que les APV aient absorbé une part 
excessive des ressources humaines affectées à FLEGT, 
peut‑être au détriment d’autres mesures FLEGT.
En ce qui concerne les ressources financières, l’absence 
d’un fonds central FLEGT et, par conséquent, la nécessité 
de chercher des possibilités de financement dans les 
instruments thématiques et géographiques existants 
empêchent le recours à un ensemble unique de critères 
pour l’affectation des ressources. L’affectation des fonds 
géographiques résulte d’un dialogue entre la Commis ‑
sion et le pays partenaire. Enfin, la destination du soutien 
de l’UE ne devrait pas être évaluée séparément de celle 
des États membres.
Dans la plupart des cas, le soutien au titre d’EU‑FLEGT 
a été accordé à des pays 1) fortement touchés par 
l’exploitation illégale des forêts; 2) fermement engagés 
à lutter contre ce problème, la priorité étant donnée 
aux pays engagés dans le processus visant à la signature 
d’un APV; 3) ayant des besoins importants en matière de 
développement et de capacité; 4) présentant une cou ‑
verture forestière importante et/ou des taux élevés de 
déforestation; et/ou 5) dont le secteur forestier contribue 
de manière significative au PIB et aux exportations.membres ont contribué à la certification privée dans les 
pays en développement. En Indonésie, le plan d’action 
concernant le commerce du bois – une action importante 
financée par l’UE, associée à des systèmes de certification 
volontaire (notamment la certification du Conseil de la 
bonne gestion forestière (Forest Stewardship Council – 
FSC) et de l’Institut indonésien d’écoétiquetage (Indonesia 
Ecolabel Institute – LEI)), a donné lieu à la norme et au 
système de vérification de la légalité du bois indonésien 
(Sistem Verifikasi Legalitas Kayu – SVLK).
Quatre des six pays ayant conclu un APV prévoient la 
reconnaissance des régimes de certification privés dans 
le cadre de leur régime d’autorisation (Cameroun, Répu ‑
blique démocratique du Congo, Liberia et République 
centrafricaine) et la Commission soutient les travaux 
visant à rendre cette reconnaissance opérationnelle. 
En outre, le système indonésien est un «système fondé 
sur les opérateurs» qui laisse une marge de manœuvre 
considérable pour la reconnaissance de différents 
systèmes existants utilisés par les opérateurs. C’est aux 
pays partenaires, et non à la Commission, qu’il revient 
de décider d’inclure des régimes privés dans l’accord. Le 
Ghana est le seul pays ayant conclu un APV à ne pas avoir 
fait ce choix, et ce pour diverses raisons.
Il serait également juste de reconnaître les limites des 
régimes de certification privés, qui couvrent des opé ‑
rateurs individuels et de petites parties du territoire, 
alors que les régimes d’autorisation FLEGT couvrent 
l’ensemble du territoire national.
28
Le plan d’action FLEGT énumère quatre régions et pays 
clés qui sont reconnus comme étant les plus exposés 
à l’exploitation illégale des forêts et à la déforestation: 
l’Afrique centrale, la Russie, la frange tropicale de l’Amé ‑
rique du Sud et l’Asie du Sud‑Est. Dès le départ, la Com ‑
mission et les États membres ont accordé la priorité aux 
pays de ces régions qui disposaient d’une industrie fores ‑
tière importante, qui exportaient des quantités signifi ‑
catives de bois et entretenaient des liens commerciaux 
étroits avec l’UE, qui rencontraient de graves problèmes 
d’exploitation illégale des forêts reconnus par les auto ‑
rités et qui manifestaient un vif intérêt pour le régime 
d’autorisation FLEGT. Les négociations relatives aux APV 
ont uniquement débuté après qu’une collecte approfon ‑
die d’informations au niveau national et des consultations 
avec les parties prenantes ont confirmé l’intérêt du pays 
et qu’une demande officielle a été adressée par le gouver ‑
nement à la Commission. À l’heure actuelle, 15 pays sont 
engagés dans le processus de négociation ou de mise 
Réponses de la Commission 39
et il a décidé de donner la priorité à FLEGT dans son 
programme indicatif pluriannuel. En outre, le Liberia 
a décidé d’inclure tous les marchés d’exportation dans 
son régime d’autorisation FLEGT. En soi, l’APV est suscep ‑
tible d’avoir une incidence significative, malgré le volume 
restreint des exportations vers l’UE. Le Liberia a mis en 
place un système opérationnel de traçabilité du bois 
(Liberfor) et réalise des progrès constants dans la mise au 
point de son régime d’autorisation. Les considérations 
qui précèdent et les lourdes contraintes de capacité 
auxquelles le pays est confronté justifient les ressources 
financières significatives affectées par la Commission 
à l’appui du processus.
La République centrafricaine (RCA) abrite également 
de vastes étendues forestières, qui sont grandement 
menacées par l’exploitation illégale des forêts. Le secteur 
forestier est la deuxième source d’emplois et le deuxième 
contributeur au PIB de la République centrafricaine. À ce 
titre, il joue un rôle central pour le développement du 
pays. Le renforcement de ce secteur est devenu impor ‑
tant après la crise politique et humanitaire qui a frappé le 
pays début 2013. Les systèmes et le processus visant à la 
signature d’un APV offrent un cadre pour amorcer des 
réformes et aider le secteur à accroître sa crédibilité en 
matière d’exportations. Si le pays se stabilise, la mise au 
point d’un système d’autorisation opérationnel pourrait 
être relativement rapide, étant donné que l’industrie 
exportatrice est aux mains de quelques grands opéra ‑
teurs, qui sont tous dotés de systèmes opérationnels 
de traçabilité du bois. La Commission considère que 
les lourdes contraintes de capacité et de ressources qui 
pèsent sur le pays justifient le soutien d’un montant de 
6,7 millions d’euros fourni à la République centrafricaine.
La Côte d’Ivoire a décidé d’entamer les négociations 
relatives à un APV en décembre 2012. Dans une large 
mesure, la guerre civile qui a sévi dans ce pays ces der ‑
nières années a empêché l’apport d’un soutien au titre 
de FLEGT, à l’exception notable de l’aide technique et 
financière fournie par le programme FLEGT de l’Organi ‑
sation des Nations unies pour l’alimentation et l’agricul ‑
ture (FAO) et par la facilité EU‑FLEGT en préparation des 
négociations. Les négociations sont en cours et béné ‑
ficient d’un soutien suffisant en matière de ressources 
financières et humaines grâce au programme FLEGT de la 
FAO, à la facilité EU‑FLEGT, à l’aide technique apportée au 
ministère des forêts par l’Agence allemande de coopé ‑
ration internationale ( Deutsche Gesellschaft für Interna -
tionale Zusammenarbeit GmbH  – GIZ), à un facilitateur 
FLEGT financé par le Département britannique pour le 
développement international ( United Kingdom’s Depart -
ment for International Development  – DFID) et au soutien Au total, la majeure partie du soutien fourni par l’UE a été 
dirigée vers les pays ayant conclu un APV et certains pays 
stratégiques ayant témoigné un intérêt pour FLEGT, tels 
que la Colombie, les Philippines et le Pérou. Cela vaut 
également pour les instruments/projets multi‑pays au 
niveau mondial. Outre les pays ayant conclu un APV, les 
pays qui présentent un intérêt stratégique pour la lutte 
contre l’exploitation illégale des forêts, comme le Brésil, 
la Chine et les pays du voisinage oriental, ont bénéficié 
d’une part significative des ressources financières, s’ac ‑
compagnant d’un dialogue politique avec ces pays. Les 
sommes importantes affectées au Maroc et au Honduras 
résultent du fait que ces pays ont sélectionné le secteur 
forestier en tant que secteur prioritaire.
Parmi les pays précités, les pays à revenu moyen, qui sont 
progressivement parvenus à ne plus figurer au rang des 
pays pouvant prétendre à la coopération au développe ‑
ment, perçoivent des montants relativement plus faibles 
(c’est par exemple le cas du Gabon, de la Thaïlande ou du 
Viêt Nam).
Lorsque c’était possible, la Commission a réussi à mobi ‑
liser d’autres fonds, tels que l’instrument européen de 
voisinage, pour apporter un soutien à d’autres pays 
présentant un intérêt stratégique pour la lutte contre 
l’exploitation illégale des forêts.
30
La Commission a affecté des ressources à un nombre 
relativement important de pays. Cela s’explique en partie 
par le nombre élevé de pays touchés par l’exploitation 
illégale des forêts et ayant manifesté un intérêt pour 
FLEGT ou les APV; par conséquent, il s’agit d’une mesure 
d’intérêt général pour l’initiative FLEGT. La Commission 
étudie des moyens de résoudre ce problème à l’avenir et 
de trouver le juste équilibre entre les objectifs – parfois 
contradictoires – consistant à assurer une vaste cou ‑
verture, à répondre à l’intérêt manifesté par les pays et 
à gérer efficacement des ressources limitées.
Encadré 3 
Le Liberia abrite la plupart des forêts primaires encore 
existantes en Afrique de l’Ouest, lesquelles sont gran ‑
dement menacées par l’exploitation illégale des forêts. 
Cette pratique a alimenté la guerre civile, ce qui explique 
pourquoi la réforme en matière de gouvernance des 
forêts figure parmi les priorités du gouvernement 
libérien. Ce dernier s’est fermement engagé à résoudre 
ces problèmes, en dépit de ressources très limitées. Le 
Liberia est l’un des six pays mettant en œuvre un APV 
Réponses de la Commission 40
Même si le soutien au titre de FLEGT est censé contri ‑
buer à une meilleure application des réglementations, 
le soutien apporté par la Commission européenne dans 
le cadre de FLEGT ne saurait raisonnablement couvrir 
tous les besoins dans ce domaine ni influer sur l’indice de 
perception de la corruption après seulement quelques 
années de mise en œuvre.
34
La Commission s’est efforcée d’intégrer le soutien au 
titre de FLEGT dans les programmes par pays lorsque 
c’était possible. Cependant, cette démarche présente des 
difficultés inhérentes:
– la plupart des programmes par pays pour la pé ‑
riode 2007 ‑2013 ont été adoptés avant le début 
des négociations relatives aux APV et, a fortiori, 
avant la conclusion des APV. Cependant, les 
programmes par pays 2007 ‑2013 de la plupart 
des pays mettant en œuvre un APV incluent des 
mesures de soutien au titre de FLEGT: c’est sans 
nul doute le cas pour l’Indonésie, le Cameroun, 
le Liberia et le Congo,
– le secteur forestier et FLEGT étaient en concur ‑
rence avec d’autres secteurs prioritaires et 
besoins urgents,
– il est difficile d’évaluer les besoins futurs au mo ‑
ment de l’ouverture des négociations relatives 
aux APV. Généralement, les besoins en matière 
de soutien qui se présentent pendant la phase 
de négociation sont couverts adéquatement 
par les instruments internationaux (Institut 
européen des forêts (EFI), FAO).
Dans plusieurs pays, les États membres ont prévu un sou ‑
tien forestier/un soutien au titre de FLEGT, par exemple 
le Royaume‑Uni par l’intermédiaire du DFID (Ghana, 
Indonésie, Liberia, Guyane) ou l’Allemagne au travers de 
la GIZ (Cameroun, Laos, Côte d’Ivoire).
Dans la plupart des plans indicatifs pluriannuels 2014 ‑
2020 des pays ayant conclu un APV, FLEGT s’inscrit dans 
l’un des secteurs prioritaires.
La Commission reconnaît toutefois que le soutien au titre 
de FLEGT pourrait être prévu de manière plus systé ‑
matique dans les plans indicatifs pluriannuels des pays 
ayant conclu un APV.plus étendu au secteur forestier fourni par l’Agence 
française de développement (AFD).
32
L’APV est un accord commercial, et non un accord de 
financement. Dans la mesure où l’aide au développe ‑
ment est régie par différents instruments juridiques, la 
Commission s’est délibérément abstenue de spécifier les 
engagements et les montants financiers dans l’APV, qui 
mentionne clairement les instruments d’aide existants – 
ainsi que les procédures habituelles de programmation 
auxquelles ces derniers sont soumis – permettant de 
fournir une aide au développement.
33
Les APV et les projets de soutien contribuent effective ‑
ment à l’application des réglementations forestières: en 
clarifiant la législation forestière et en la rendant plus 
cohérente; en améliorant les connaissances des parties 
prenantes concernant les réglementations applicables 
(ce qui permet de prévenir les infractions); en renforçant 
les systèmes et les capacités afin de garantir la traçabilité 
du bois et le contrôle des opérateurs le long des chaînes 
d’approvisionnement (et, ainsi, de détecter les infractions 
aux réglementations); en favorisant la participation des 
parties prenantes et en offrant un espace politique pour 
les discussions sur les questions de gouvernance et d’ap ‑
plication des réglementations; en réduisant les risques 
de corruption; en mettant en place un système d’audit 
indépendant; en permettant la surveillance externe 
de l’application des réglementations; en favorisant la 
divulgation des informations et le suivi forestier indépen ‑
dant de sorte à détecter les infractions et à améliorer la 
transparence dans le secteur, etc.
Dans de nombreux pays partenaires, le ministère des 
forêts (ou l’organe équivalent) est compétent pour 
garantir l’application des réglementations forestières. 
Nombre de projets de soutien FLEGT visent à renforcer et 
à équiper ces institutions. Plusieurs pays, comme l’Indo ‑
nésie et le Cameroun, bénéficient depuis longtemps 
d’un soutien au secteur forestier financé par les États 
membres.
Le soutien étendu aux autorités chargées de l’applica ‑
tion des réglementations, telles que les forces de police, 
dépasse probablement le cadre des réalisations pos ‑
sibles au titre de FLEGT. Dans plusieurs pays, ce soutien 
relève du soutien étendu à la gouvernance fourni dans le 
cadre du programme indicatif pluriannuel, ou du soutien 
apporté par les États membres.
Réponses de la Commission 41
39
Ce projet a été soumis à des procédures d’évaluation 
à mi‑parcours et à des procédures ROM classiques et 
a fait l’objet d’un suivi très étroit par la délégation de 
l’UE, qui s’est rendue régulièrement sur le terrain dans les 
différents sites du projet et qui a très souvent rencontré 
tous les acteurs concernés. La Commission souligne éga ‑
lement que l’évaluation finale du projet a montré que ce 
dernier avait en réalité produit certains résultats.
40
La Commission tient à préciser que le projet de soutien 
FLEGT a été mis en œuvre entre 2006 et 2009 et que des 
ressources ont été affectées au gouvernement indoné ‑
sien dans le secteur sylvicole en 2012 (projet «Soutien 
à la réponse apportée par l’Indonésie au changement 
climatique» (« Support to Indonesia’s response to climate 
change »), mis en œuvre par le ministère des forêts). 
Jusqu’à présent, l’Indonésie continue également de béné ‑
ficier d’une aide significative dans le cadre d’EU‑FLEGT et 
du programme FAO‑FLEGT. Il serait également juste de 
reconnaître que le Royaume‑Uni a continué à investir des 
sommes significatives au titre de FLEGT au cours de cette 
période.
41
Un soutien a été apporté au gouvernement indonésien 
dans le secteur sylvicole au travers de plusieurs pro ‑
jets après 2004 (par exemple le projet de gestion des 
incendies de forêt dans le sud de Sumatra ( South Sumatra 
Forest Fire Management Project ), le projet de soutien 
FLEGT, le projet «Soutien à la réponse apportée par 
l’Indonésie au changement climatique»); une fois encore, 
il convient de tenir compte du soutien continu fourni par 
l’EFI et, dans une moindre mesure, par le programme 
FAO‑FLEGT.
Il importe de rappeler que le soutien au titre de FLEGT 
en Indonésie est fourni par la Commission et les États 
membres. La Commission estime que ce soutien commun 
correspondait aux besoins et qu’il visait les différents 
groupes de parties prenantes de façon complémentaire.36
La Commission ne considère pas que tous les projets 
visant à renforcer la capacité des autorités publiques n’ont 
pas été efficaces. L’APV a pour objectif de résoudre des 
problèmes plus vastes. Sa mise en œuvre repose sur les 
actions de nombreux acteurs en dehors du ministère des 
forêts. Par ailleurs, il n’est pas cohérent de lier les progrès 
accomplis au niveau de l’APV à un projet spécifique alors 
que la majeure partie des ressources de donateurs affec ‑
tées à l’APV proviennent d’un fonds multidonateurs qui 
a produit des résultats importants.
La Commission reconnaît les problèmes que pose le pro ‑
jet au Cameroun, mais tient à souligner que les retards 
dans la mise en œuvre de l’APV sont également impu ‑
tables à d’autres facteurs.
En Indonésie, la priorité accordée à la coopération de 
l’UE a progressivement été placée sur la société civile et 
le secteur privé, alors que le ministère des forêts était 
initialement le principal bénéficiaire. Ce processus a com ‑
mencé bien avant le projet de soutien au titre de FLEGT 
mis en place par le ministère des forêts, compte tenu 
de la nécessité de mettre en œuvre l’APV et des efforts 
visant à garantir la complémentarité avec le soutien 
apporté par le Royaume‑Uni.
37
Le projet a fait l’objet de deux missions de suivi axé sur 
les résultats (ROM) et de trois évaluations externes, ce qui 
témoigne de l’attention particulière que la Commission 
lui a accordée. Tous les rapports annuels sur le projet ont 
fait l’objet d’échanges entre la Commission et les bénéfi ‑
ciaires, et deux avenants au contrat – modifiant la portée 
et le calendrier du projet – ont été conclus, ce qui montre 
que des efforts ont été déployés pour remédier aux 
lacunes du projet. Il convient par ailleurs de noter que le 
projet a été mis en œuvre selon la modalité décentralisée, 
c’est‑à‑dire que les bénéficiaires du contrat ont été dési ‑
gnés et supervisés par le gouvernement du Cameroun, 
ce qui remet encore davantage en question l’affirmation 
selon laquelle la coordination de la Commission n’était pas 
efficace.
Le rapport d’évaluation finale indique que, malgré ses 
lacunes, le projet a jeté les bases d’une application de 
traçabilité du bois et a permis de tirer des enseignements 
importants.
Réponses de la Commission 42
soutenir le lancement du nouveau système au travers 
d’activités, telles que des formations.
49
Au Liberia, il a été possible de mettre un terme à l’utilisa ‑
tion frauduleuse de permis d’exploitation privée grâce 
aux informations fournies par des organisations de la 
société civile actives dans le processus visant à la signa ‑
ture de l’APV. L’APV a donné l’occasion de débattre de la 
question. L’UE a participé activement au suivi de cette 
question et a apporté un soutien au gouvernement du 
Liberia pour la conduite de l’enquête. Depuis, les permis 
ont fait l’objet d’un moratoire et une nouvelle réglemen ‑
tation sur les permis d’exploitation privée a été élaborée 
avec le soutien de l’UE. Le Liberia réalise des progrès 
constants dans la mise en place du système de vérifica ‑
tion de la légalité du bois et dispose déjà d’un système 
opérationnel de traçabilité du bois au niveau national.
51
La Commission tient à préciser que la Malaisie est un pays 
fédéral et que les compétences en matière de gestion des 
forêts sont décentralisées au niveau de l’État. Si la Malaisie 
péninsulaire et le Sabah se sont engagés dans le proces ‑
sus visant à la signature d’un APV, en mettant au point des 
grilles pour la vérification de la légalité et des systèmes de 
vérification de la légalité du bois, le Sarawak a refusé toute 
participation à l’APV. Il s’agit d’un problème politique 
interne en Malaisie.
52
La mise en œuvre de ces accords ambitieux et complexes 
dans certains des pays partenaires, en particulier lorsque 
les capacités et la gouvernance laissent à désirer, s’est 
avérée plus contraignante et difficile que prévu.
53
Il convient de distinguer l’établissement de rapports sur la 
mise en œuvre du règlement FLEGT et l’établissement de 
rapports plus généraux sur le plan d’action FLEGT.
La Commission reconnaît qu’il est souhaitable d’établir des 
rapports sur l’état d’avancement du plan d’action FLEGT 
de manière plus systématique. Toutefois, la Commission 
a présenté des rapports réguliers par l’intermédiaire de 
divers mécanismes, et les États membres ont eux aussi fait 
rapport périodiquement sur leurs actions dans le cadre 
du groupe «Forêts» du Conseil (au moins plusieurs fois par 
an), des réunions régulières du groupe ad hoc FLEGT, du Ces dernières années, un soutien croissant a été apporté 
au secteur privé et aux PME par l’intermédiaire de 
partenariats entre des ONG et des associations profes ‑
sionnelles dans le secteur du bois, lesquels partenariats 
étaient financés dans le cadre des programmes EU ACTIVE 
et SWITCH. L’UE a en outre financé le plan d’action 
concernant le commerce du bois, une initiative mon ‑
diale déployant des activités significatives en Indonésie, 
laquelle portait exclusivement sur la capacité du secteur 
privé, et notamment certains petits exploitants. L’aide 
aux PME a été fournie dans le cadre des programmes 
MFP2 et MFP3, soutenus par le Royaume‑Uni, et des 
solutions nationales sont actuellement mises au point 
pour résoudre les difficultés des PME, en veillant à ce que 
le SVLK inclue une amélioration de la réglementation et 
la fourniture d’un soutien budgétaire substantiel par les 
autorités locales et nationales.
Un soutien supplémentaire aux PME est prévu dans le 
cadre de certaines initiatives en cours (la nouvelle phase 
du programme FAO‑FLEGT et le volet régional «Asie» 
d’EU‑FLEGT).
43
Les facteurs préjudiciables à la réalisation des objectifs 
des projets mentionnés par la Cour sont très étendus 
et couvrent la plupart des problèmes habituels ren ‑
contrés dans le cadre des projets de coopération au 
développement.
Les projets FLEGT sont particulièrement exposés à ce 
genre de difficultés, compte tenu de la complexité inhé ‑
rente à la résolution des questions sensibles de gou ‑
vernance des ressources naturelles, de l’environnement 
difficile dans lequel ces projets sont mis en place et de la 
complexité technique et politique du processus visant à la 
signature d’un APV dans le cadre de FLEGT. Le processus 
FLEGT nécessite la mobilisation de nombreuses ressources 
humaines par les délégations de l’UE.
46
La mise en œuvre de l’APV au Cameroun s’est avérée 
plus difficile que ce qui était prévu et ne répond pas aux 
attentes de l’UE.
Les termes de référence d’un nouveau système (le sys ‑
tème informatique de gestion de l’information fores ‑
tière – SIGIF) ont été élaborés et le développement de ce 
système est désormais financé par des fonds allemands, 
tandis que l’UE a également alloué des ressources pour 
Réponses de la Commission 43
comité FLEGT et, plus récemment, du groupe d’experts 
FLEGT‑RBUE. Des discussions sur FLEGT ont également eu 
lieu au sein du groupe «Coopération au développement», 
du comité 133 et du groupe «Coopération douanière». En 
outre, plusieurs commissaires ont rendu des rapports lors 
des réunions du Conseil «Agriculture et pêche» au cours 
de cette période. Les commissaires chargés du dévelop ‑
pement ont également présenté au Parlement européen 
des rapports périodiques sur l’état d’avancement et les 
difficultés rencontrées, dans le cadre de plusieurs réunions 
où un grand nombre de rapports ont été communiqués et 
des délibérations approfondies se sont tenues.
Des réunions avec les parties prenantes ont été organi ‑
sées et ont donné lieu à un retour d’informations pour 
tous les processus de négociation d’APV, et les pays ayant 
conclu un APV publient des rapports de suivi annuels.
En ce qui concerne l’obligation de rendre compte de 
la mise en œuvre du régime d’autorisation FLEGT, telle 
que prévue à l’article 9 du règlement FLEGT, la Commis ‑
sion a décidé de ne pas élaborer de rapport jusqu’à la 
délivrance des autorisations FLEGT, dans la mesure où 
l’obligation de rendre compte établie par le règlement 
FLEGT concerne spécifiquement un compte rendu des 
autorisations FLEGT reçues et des problèmes rencontrés 
dans le cadre de ces régimes.
Un rapport de suivi sur la mise en œuvre du plan d’action 
FLEGT a été élaboré en 2011 sur la base des informations 
communiquées par les États membres. Il a été transmis 
aux États membres et a fait l’objet de discussions avec 
eux. L’évaluation en cours sera l’occasion de présenter un 
rapport au Conseil et au Parlement.
54
Il importe d’établir une distinction entre la notion de 
base de données relative aux projets, celle de cadre de 
suivi des APV et celle de cadre de suivi plus vaste du plan 
d’action FLEGT.
(Voir également la réponse de la Commission au 
point 22.)
La Commission tient également à préciser que le rapport 
de suivi 2003 ‑2010 n’est pas un rapport de l’EFI, mais bien 
un rapport de suivi du plan d’action FLEGT demandé par 
la Commission.56
Avant le lancement de l’évaluation du plan d’action FLEGT, 
la Commission a régulièrement analysé les progrès accom ‑
plis sur plusieurs volets ainsi que les difficultés rencon ‑
trées, surtout dans le rapport de suivi 2011. L’évaluation 
du plan d’action FLEGT permettra d’aborder de nouveaux 
problèmes liés à l’évolution du contexte mondial, comme 
indiqué au point 56, ainsi que d’orienter les efforts futurs 
de l’UE en la matière. La Commission s’est efforcée d’adap ‑
ter de manière proactive la mise en œuvre du plan d’action 
afin de tenir compte des évolutions les plus récentes. 
Certaines des solutions déjà appliquées sont mention ‑
nées ci‑après. La Commission reconnaît toutefois que des 
solutions plus globales devront être trouvées sur la base 
de l’évaluation.
56 a)
Les mesures suivantes ont été prises jusqu’à présent 
pour faire face à l’importance croissante de l’Asie dans le 
commerce du bois:
– un protocole d’accord a été conclu avec la Chine 
afin de mettre en place un mécanisme de coo ‑
pération bilatérale en ce qui concerne FLEGT,
– les négociations relatives aux APV ont été enta ‑
mées avec de grands pays transformateurs tels 
que le Viêt Nam et la Thaïlande,
– les phases de préparation des APV ont été éten ‑
dues aux pays producteurs concernés dans la 
région (le Laos et, plus récemment, le Myanmar/ 
la Birmanie).
56 b)
Les mesures suivantes ont été prises jusqu’à présent 
pour faire face à l’impact grandissant de la reconversion 
illégale:
– une plus grande attention est accordée à la 
reconversion illégale des forêts et à la manière 
de résoudre efficacement ce problème dans le 
cadre des APV,
– une note a été élaborée à l’intention des délé ‑
gations de l’UE,
– une plus grande attention est accordée à la 
gouvernance des étendues forestières dans le 
cadre des programmes de la DG DEVCO.
Réponses de la Commission 44
d’améliorer encore l’efficience, l’efficacité et la dimension 
économique. Elle tirera des enseignements du rapport 
spécial de la Cour ainsi que de l’évaluation en cours du 
plan d’action FLEGT, laquelle permet d’examiner un vaste 
éventail de programmes, de projets et de mesures.
58
La Commission est en désaccord avec une partie de 
l’observation formulée par la Cour:
58 b)
la nature innovante du plan d’action FLEGT, la diversité 
des mesures stratégiques, réglementaires et de coopé ‑
ration au développement et la multiplicité d’acteurs et 
de partenaires sont des éléments dont il est difficile de 
tenir compte dans un plan d’action unique fixant des 
étapes clés et des échéances claires et doté d’un budget 
spécifique. Néanmoins, nombre des mesures prises dans 
le cadre de FLEGT, telles que les APV ou les projets, sont 
dotées de leur propre plan de mise en œuvre détaillé;
58 c)
la Commission ne partage pas l’avis de la Cour concernant 
l’adoption tardive du RBUE. Le RBUE n’était pas mentionné 
dans le plan d’action, dans lequel il est uniquement ques ‑
tion d’examiner «l’applicabilité d’une réglementation des ‑
tinée à contrôler les importations dans l’UE de bois produit 
illégalement». La proposition de règlement n’a été présen ‑
tée qu’à la suite d’une évaluation très détaillée visant à étu ‑
dier les moyens pour lutter contre l’exploitation illégale 
des forêts à l’aide de la législation en vigueur. La législation 
a été adoptée et est entrée en vigueur le 20 octobre 2010, 
puis est devenue applicable en mars 2013. Lorsque le RBUE 
est devenu applicable, la Commission a pris des mesures 
pour garantir la pleine application de la législation;
58 d)
comme prévu dans le plan d’action FLEGT, la Commis ‑
sion a étudié des moyens de créer des synergies avec les 
régimes de certification publics ou privés existants et 
intensifie ses efforts en la matière;
58 e)
l’aide a été octroyée en suivant des critères précis, même 
si le recours à un ensemble unique de critères pour toutes 
les interventions était impossible en raison des bases juri ‑
diques différentes sur lesquelles reposent les instruments 
financiers. La Commission a clairement donné la priorité 56 c)
Les mesures suivantes ont été prises jusqu’à présent pour 
créer des synergies avec REDD+:
– la Commission favorise les synergies entre 
FLEGT et REDD, en particulier par l’intermédiaire 
du mécanisme UE‑REDD et du groupe de travail 
FLEGT‑REDD+,
– le programme de FLEGT et celui de REDD+ sont 
étroitement liés et se complètent dans plusieurs 
pays, y compris en Guyane ou au Liberia.
56 d)
Les mesures suivantes ont été prises jusqu’à présent pour 
faire face à l’évolution des tendances en matière d’expor ‑
tations de bois vers l’UE:
– un suivi régulier est assuré au travers d’études 
sur le commerce du bois et du système de sur ‑
veillance indépendante du marché,
– le règlement de l’UE dans le domaine du bois 
a été adopté et un mécanisme de coopération 
bilatérale avec la Chine a été mis en place.
56 e)
Les mesures suivantes ont été prises jusqu’à présent:
des mesures ont été prises pour favoriser les synergies 
avec les systèmes de certification privée.
(Voir la réponse de la Commission au point 26.)
Conclusions et recommandations
57
La Commission ne souscrit pas à la conclusion de la Cour 
selon laquelle le soutien apporté aux pays producteurs 
de bois dans le cadre du plan d’action EU‑FLEGT n’a pas 
été suffisamment bien géré. La Commission s’est effor ‑
cée de gérer aussi correctement que possible le soutien 
apporté aux pays producteurs au titre de FLEGT, en tenant 
compte des difficultés liées à la lutte contre l’exploitation 
illégale des forêts au niveau mondial, de la complexité 
inhérente à la promotion de la bonne gouvernance des 
forêts et de l’application des réglementations dans divers 
pays en développement, ainsi que de la nature innovante 
de FLEGT. La Commission poursuivra ses efforts en vue 
Réponses de la Commission 45
Recommandation nº 4
La Commission accepte cette recommandation.
L’affectation de ressources à des pays particuliers dépen ‑
dra également des financements disponibles.
En 2014, la Commission a approuvé une décision de finan ‑
cement pour une nouvelle initiative commune avec la 
FAO, qui proposera des trains de mesures de soutien par 
pays visant à renforcer la gouvernance des forêts dans les 
pays sélectionnés qui présentent un intérêt stratégique 
pour la lutte contre l’exploitation illégale des forêts mais 
qui n’ont pas opté pour un APV.
59 b)
Les six APV conclus sont respectivement entrés en 
vigueur à la fin de 2009, en 2011, en 2012, en 2013 et 
en 2014. Compte tenu du caractère ambitieux des 
réformes prévues au titre des APV, de la complexité 
de cette démarche et des problèmes de gouvernance 
dans les pays partenaires, il est compréhensible que la 
pleine mise en œuvre des APV nécessite du temps et un 
engagement soutenu. La Commission reconnaît que les 
difficultés de mise en œuvre ont été sous‑estimées.
59 c)
Voir la réponse de la Commission au point 53.
La Commission a présenté aux États membres et aux 
autres parties prenantes des rapports réguliers sur l’état 
d’avancement du plan d’action FLEGT. Des rapports 
annuels ont été présentés concernant la mise en œuvre 
des APV. Un premier rapport de suivi a été présenté 
en 2010. L’évaluation a été lancée début 2014, sur la base 
des consultations entamées en 2013.
Recommandation nº 5
La Commission accepte cette recommandation.
Recommandation nº 6
La Commission accepte cette recommandation. L’éva ‑
luation en cours du plan d’action FLEGT montre que la 
Commission était consciente de la nécessité d’examiner 
l’approche actuelle et qu’elle avait déjà prévu l’évaluation 
en 2013. Sur la base des résultats de l’évaluation, la Com ‑
mission élaborera un document de travail des services de 
la Commission.aux pays ayant conclu un APV dans le cadre du soutien 
qu’elle a apporté aux pays producteurs de bois.
Recommandation nº 1
La Commission accepte en partie la recommandation.
La fixation d’un budget ne sera possible que pour les 
programmes thématiques.
Recommandation nº 2
La Commission ne saurait accepter cette recommanda ‑
tion telle qu’elle est formulée.
Si la Commission reconnaît pleinement la nécessité de 
la mise en œuvre rigoureuse du RBUE par l’ensemble 
des États membres, elle tient à souligner que, comme 
indiqué dans sa réponse au point 25, elle a déjà pris 
des mesures appropriées pour favoriser l’application 
effective du RBUE et continuera à le faire conformé ‑
ment à sa stratégie de vérification de la conformité. En 
conséquence des mesures prises, certains États membres 
ont accéléré le processus de mise en œuvre et ont 
déclaré respecter pleinement les dispositions du RBUE. 
La grande majorité des États membres (24 sur 28) ont 
pris les mesures nécessaires à la mise en œuvre du RBUE 
et soumettent les opérateurs à des contrôles, comme 
l’exige le RBUE. La Commission a entamé des procédures 
d’infraction contre trois des États membres en infraction 
et mène actuellement une enquête sur le quatrième.
La Commission rappelle en outre que la responsabilité de 
l’application du RBUE incombe au premier chef aux États 
membres et que ces derniers étaient tenus de présenter 
leur rapport sur les deux premières années d’application 
du RBUE pour le 30 avril 2015. Conformément à l’ar ‑
ticle 20 du RBUE, la Commission présentera au Parlement 
européen et au Conseil, pour le 3 décembre 2015 au plus 
tard, un rapport sur l’examen du fonctionnement et de 
l’efficacité du règlement.
Recommandation nº 3
La Commission accepte cette recommandation.
Comme la Commission l’a expliqué dans sa réponse au 
point 26, nombre de mesures ont été prises pour favori ‑
ser ces synergies.

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Publications gratuites:
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L’exploitation illicite des forêts et le commerce du bois coupé 
illégalement affectent la plupart des pays forestiers. Ils 
causent des dommages à l’environnement, entraînent une 
perte de biodiversité et ont des répercussions négatives aux 
niveaux économique et social. Le plan d’action de l’UE 
concernant l’application des réglementations forestières, la 
gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT – Forest 
Law Enforcement, Governance and Trade ) vise à réduire 
globalement l’exploitation illégale des forêts en soutenant la 
gouvernance forestière dans les pays producteurs de bois et 
en réduisant les importations dans l’UE de bois issus de 
l’exploitation illégale. Dans le présent rapport, la Cour 
estime, en conclusion, que l’aide apportée par la Commission 
aux pays producteurs de bois au titre du plan d’action FLEGT 
n’a pas été suffisamment bien gérée. Le plan d’action FLEGT 
a été élaboré de manière innovante, mais la Commission n’a 
pas établi de programme de travail approprié fixant des 
objectifs précis, des étapes clés et un budget spécifique. Elle 
a accordé son aide sans avoir clairement fixé des priorités. De 
plus, les procédures de suivi et d’information n’étaient pas 
satisfaisantes. Les principaux projets examinés ont été un 
échec et le régime d’autorisation relatif au bois, dont la 
création était prévue, n’est encore pleinement opérationnel 
dans aucun des pays partenaires.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E