Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil des ministres, au Comité économique et social et au Comité des régions 'Vers un nouveau cadre pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés - Réexamen 1999 du cadre réglementaire des communications'"

(2000/C 204/03)

Le 15 novembre 1999, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 mai 2000 (rapporteur: M. Lagerholm).

Lors de sa 373e session plénière des 24 et 25 mai 2000 (séance du 24 mai), le Comité a adopté l'avis suivant par 94 voix pour, 1 contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. Depuis 1990, la Commission européenne s'est progressivement dotée d'un cadre réglementaire complet pour la libéralisation du marché des télécommunications. Cette évolution a été et reste d'une importance vitale pour la compétitivité de l'UE au niveau mondial. L'existence d'une industrie des communications de pointe est une condition préalable à la transition vers la société de l'information en Europe. À défaut de communications efficaces et de haute qualité, les entreprises européennes, et en particulier les PME, sont considérablement désavantagées par rapport à leurs concurrents mondiaux. L'introduction et l'adoption de nouveaux services de communications peuvent apporter des possibilités de réduire les disparités régionales en estompant l'importance du facteur "distance". L'accroissement de la concurrence continuera d'exercer une influence majeure sur le développement des services de télécommunications et sur l'ensemble de l'économie.

1.2. L'évolution technologique et commerciale du secteur des télécommunications va s'accélérant. L'Internet bouleverse largement les structures commerciales traditionnelles. Les améliorations des technologies du traitement, de l'accès et de la transmission de base réduisent les coûts et augmentent la capacité des infrastructures de communications. Les applications sans fil deviennent de plus en plus importantes dans tous les segments du marché. Le développement des technologies dans le secteur des médias, et en particulier de la télévision numérique (TVD), permet de fournir des services transactionnels "à la demande" et de nouveaux services comme l'acheminement de données, l'Internet et le commerce électronique, et contribue ce faisant à l'accroissement de la concurrence dans le secteur convergent des télécommunications.

2. La communication de la Commission

2.1. La présente communication lance un réexamen du cadre réglementaire actuel des télécommunications. Elle repose essentiellement sur le "Cinquième rapport sur la mise en oeuvre du paquet réglementaire des télécommunications"(1), sur les résultats des consultations à propos du "Livre vert sur la convergence"(2), sur les résultats de la consultation à propos du "Livre vert sur l'attribution des fréquences radio"(3), sur les conclusions du "Rapport sur le développement de la télévision numérique dans l'Union européenne"(4) et sur le "Rapport concernant la création éventuelle d'une autorité réglementaire européenne".

2.2. Alors que le cadre législatif existant, mis en place en vue de la libéralisation du marché des télécommunications, a été essentiellement conçu pour gérer la transition vers la concurrence, le nouveau cadre réglementaire pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés aura désormais pour objectifs de promouvoir et soutenir un marché européen ouvert et concurrentiel pour les services de communication, de travailler au service du citoyen européen et, enfin, de consolider le marché intérieur.

2.3. Il devrait comprendre, parallèlement à une directive de libéralisation consolidée et simplifiée (fondée sur l'article 86), une directive-cadre spécifique au secteur, quatre directives spécifiques au secteur (une directive sur les autorisations et les licences - y compris les ressources limitées, une directive sur l'accès et l'interconnexion, une directive sur le service universel et une directive sur la protection des données dans le secteur des télécommunications) (toutes fondées sur l'article 95), des mesures complémentaires non contraignantes spécifiques au secteur et le droit de la concurrence.

2.4. La directive-cadre devra identifier des objectifs politiques spécifiques pour les États membres, imposer à ceux-ci d'agir en conformité avec les cinq principes réglementaires, garantir les droits spécifiques des consommateurs, assurer un niveau adéquat d'interopérabilité, définir les droits et responsabilités ainsi que les pouvoirs décisionnels et les procédures des autorités réglementaires nationales (ARN), établir et imposer des règles pour le nouveau comité des communications et le nouveau groupe à haut niveau pour les communications, contenir des recommandations, guides de meilleures pratiques et codes de conduite mis au point par les parties intéressées et d'autres mesures complémentaires.

2.5. Le nouveau cadre couvrirait toutes les infrastructures de communications et les services associés. Au sein du nouveau cadre:

- on continuerait à traiter les services de transmission Internet de la même manière que les autres services de transmission;

- les exploitants recevraient des autorisations générales et non plus des autorisations spécifiques;

- on établirait des principes communs applicables à toutes les infrastructures de communication en ce qui concerne la réglementation de l'accès et de l'interconnexion;

- il serait institué un groupe d'experts chargé de veiller à ce que la politique communautaire dans le domaine du spectre radioélectrique soit guidée par des considérations politiques, et pas uniquement techniques;

- garantir un accès à un prix abordable à tous les services de communications nécessaires pour participer à la société de l'information resterait une priorité fondamentale;

- outre la possibilité de financer l'accès public sur le budget de l'État, les États membres garderont la possibilité de mettre en place des mécanismes de financement du système universel;

- la concurrence au niveau de la boucle locale devrait s'accroître;

- l'adoption de mesures juridiques cohérentes au niveau de l'Union devrait favoriser une concurrence profitable et le déploiement de services paneuropéens;

- la coopération entre la Commission et les autorités réglementaires nationales devrait s'améliorer.

2.6. La future réglementation doit reposer sur des objectifs politiques clairement définis, correspondre au minimum nécessaire pour atteindre ces objectifs, renforcer la sécurité juridique, être technologiquement neutre et être appliquée à un niveau aussi proche que possible des activités réglementées.

3. Observations générales

3.1. D'une manière générale, le Comité économique et social appuie la communication de la Commission.

3.2. Il se félicite particulièrement de l'engagement pris par la Commission de structurer l'évolution réglementaire proposée autour des axes suivants:

- promotion et soutien d'un marché européen ouvert et concurrentiel;

- consolidation du marché intérieur;

- recours accru au droit de la concurrence, simplification et réduction de la législation spécifique au secteur par l'adoption de recommandations, d'orientations et d'accords sectoriels. Mis à part la nécessité de réglementer l'accès à des ressources limitées, la réglementation spécifique au secteur doit être utilisée uniquement dans des domaines où la concurrence est insuffisante et ce uniquement pendant une période de transition;

- neutralité technologique et absence de mesure visant spécifiquement l'Internet. Toutefois, une réglementation technologiquement neutre ne doit pas conduire à un renforcement de la réglementation des nouveaux services, mais plutôt à une réduction de la réglementation spécifique existante des services traditionnels.

3.3. Au fur et à mesure que la Commission élaborera des positions plus détaillées, il conviendra de veiller à ce que ces principes demeurent au premier plan. Il conviendra également de veiller à ce que la mise en oeuvre des propositions ne progresse pas au rythme de l'État membre le plus lent, mais plutôt que la réglementation spécifique au secteur soit remplacée par le droit général de la concurrence sur les différents marchés (géographiques et des services), au fur et à mesure de l'augmentation de la concurrence. Ce point pourrait devenir un réel problème avec l'élargissement de l'UE. L'on doit aussi s'attendre, avec l'élargissement, à ce que la mise en place d'un soutien approprié à certains nouveaux États membres se révèle nécessaire.

3.4. Le passage d'une réglementation spécifique propre au secteur des télécommunications à l'application du droit général de la concurrence fait l'objet de discussions fréquentes, sur la base de clauses de révision et de clauses d'abstention. Toutefois, le recours à ce type de techniques de réglementation exige l'application de certains critères. Ces derniers devraient être peu nombreux et faire l'objet d'une définition aussi rapidement que possible.

3.5. Le Comité insiste sur le caractère mondial des marchés convergents de la communication. Le cadre réglementaire européen proposé ne doit pas être envisagé de manière isolée. Il est capital que la compétitivité des acteurs européens soit maintenue et qu'elle puisse se développer. Le risque existe qu'une réglementation régionale conduise à isoler le marché européen du marché mondial, particulièrement si l'on permet à une réglementation importante d'entraver le développement des forces du marché. Le Comité invite dès lors la Commission à prendre en considération l'impact de toute mesure éventuelle sur la compétitivité de l'industrie européenne au plan international.

3.6. Le Comité souhaite néanmoins souligner également qu'il est capital pour la Commission de ne pas voir uniquement les effets positifs réels et potentiels de la libéralisation et de l'augmentation de la concurrence. L'on ne peut exclure que le développement incroyablement rapide des infrastructures de communications électroniques et des services connexes puisse comporter des risques du point de vue de la santé ou de l'environnement. Certains de ces risques ne sont pas abordés dans la communication, ce que l'on peut certes considérer en soi comme naturel dans le contexte de l'objet qui est le sien, mais le Comité souhaite toutefois inviter la Commission à suivre attentivement l'évolution du processus du point de vue de la santé et de l'environnement.

4. Observations particulières

4.1. Licences et autorisations

4.1.1. Le Comité estime avec la Commission que l'harmonisation des conditions d'octroi des licences est nécessaire, tant sur le plan théorique que sur le plan pratique. Le système doit être basé sur l'octroi d'autorisations générales, sauf lorsque l'accès aux fréquences et aux numéros pose un problème. En conséquence, l'harmonisation ne doit pas conduire à l'instauration d'un régime réglementaire plus lourd, s'agissant de marchés pour lesquels, par exemple, les autorisations générales ne nécessitent pas d'enregistrement préalable.

4.1.2. La Commission propose que le système des autorisations s'applique également aux services de communications liés à l'utilisation de l'Internet. En règle générale, le principe de la neutralité technologique doit prévaloir. Dès lors, l'utilisation de l'Internet comme support technique pour la fourniture de communications ne devrait pas être soumise à des règles particulières. Le Comité estime toutefois que les nouvelles technologies, spécialement dans leur phase de démarrage, devraient être le moins réglementées possible, mais que l'on devrait, ce faisant, avoir égard à l'exigence de neutralité technique. Cela n'est toutefois acceptable que pour autant que l'on satisfasse aux impératifs fondamentaux de la protection des consommateurs.

4.2. Accès et interconnexion

4.2.1. Du point de vue du Comité, l'intervention de nature réglementaire se justifie seulement pour apporter des corrections dans les cas où le marché ne réussit pas à assurer une concurrence efficace et saine dans le domaine des infrastructures. En cas d'échec du marché, la réponse réglementaire doit être adaptée spécifiquement au problème à traiter et n'avoir qu'un caractère temporaire.

4.2.2. S'il s'avère nécessaire d'entreprendre une action à court terme dans le domaine de la réglementation des conditions d'accès (comme dans le cas du dégroupage de la boucle locale), il conviendra de l'orienter en premier lieu de manière à parvenir à des accords d'entreprise à entreprise. En cas d'impossibilité, la démarche utilisée pour la tarification de l'accès dégroupé devra créer des incitations pour les investissements en infrastructures (par exemple par le biais de limites de temps sur les mécanismes spécifiques des coûts) et devra être appliquée de manière cohérente dans tous les États membres. L'élaboration de nouvelles options d'accès devra faire l'objet d'une surveillance très sérieuse; toute recommandation relative aux ARN devra comporter une obligation d'éviter l'intervention réglementaire chaque fois que d'autres moyens d'accès sont disponibles.

4.3. Gestion du spectre radioélectrique(5)

4.3.1. L'utilisation du spectre radioélectrique revêt une importance croissante pour les systèmes de télécommunications. La seule manière de résoudre le problème de la disponibilité de bande passante est d'utiliser les technologies modernes afin d'accroître l'efficacité de l'utilisation du spectre radioélectrique pour tous les utilisateurs, et pas seulement dans le domaine des télécommunications. Du point de vue du Comité, il y a lieu d'intégrer les diverses politiques des domaines tels que la radiodiffusion, les télécommunications, la radiolocalisation et les utilisations militaires. Il y a lieu également d'améliorer les méthodes permettant à plusieurs utilisateurs/services de partager la même bande.

4.3.2. Une manière d'améliorer l'efficacité de la bande spectrale est d'harmoniser les attributions au niveau international. Cet aspect est particulièrement important dans les régions où les frontières nationales sont nombreuses, comme l'Europe.

4.3.3. De l'avis du Comité, la tarification du spectre est un instrument acceptable d'efficacité du spectre, du moment que le niveau des prix demeure modéré, qu'il ne porte pas préjudice au déploiement des systèmes et qu'il crée des conditions égales pour tous les acteurs présents sur le marché, qu'il s'agisse des opérateurs de télécommunications ou des réseaux de radiodiffusion.

4.3.4. Le Comité estime avec la Commission qu'il y a lieu d'inviter les États membres à utiliser les ressources provenant des taxes, des ventes aux enchères et de la tarification du spectre à améliorer l'efficacité de ce dernier.

4.4. Service universel(6)

4.4.1. Le service universel tel qu'il est défini à l'heure actuelle dans la législation communautaire comprend la fourniture de téléphonie vocale, de télécopie et la transmission via des modems des données dans la bande vocale (c'est-à-dire accès à l'Internet). Les utilisateurs doivent avoir accès à partir d'un endroit fixe aux appels internationaux et nationaux, ainsi qu'aux services d'urgence (via les numéros nationaux ou le numéro d'appel d'urgence européen - 112). La définition couvre également la fourniture de l'assistance d'un opérateur, des services d'annuaires, des téléphones publics payants et des installations spéciales pour des clients handicapés ou ayant des besoins sociaux particuliers.

4.4.2. Le cadre réglementaire actuel impose aux ARN de charger les exploitants de réseaux d'obligations en vertu desquelles ceux-ci doivent faire en sorte qu'un ensemble minimum défini de services, d'une qualité spécifiée, soit disponible pour tous les utilisateurs indépendamment de leur situation géographique et à un prix raisonnable.

4.4.3. La libéralisation du secteur des télécommunications et les progrès techniques qui l'ont accompagnée ont été source d'avantages de première importance pour la plupart des consommateurs, sous forme de services plus fiables, de meilleure qualité et moins coûteux. La diversification des services se poursuit. De nouveaux réseaux à large bande sont désormais développés en tant qu'offres commerciales. Cela permet un accès plus rapide à Internet, en rendant les services de la société de l'information existants plus attractifs et pourrait favoriser le développement de nouveaux services nécessitant une bande passante plus large tels que la vidéo à la demande. La possibilité de disposer de services à large bande jouera un rôle décisif dans la capacité de l'Union européenne à effectuer la transition vers la société de l'information. L'on pourrait faire valoir qu'il conviendra d'élargir la définition et la portée du service universel pour y inclure aussi, par exemple, les services à large bande.

4.4.4. Concernant l'extension de la portée de l'obligation du service universel (OSU) le Comité s'appuie sur la Communication de la Commission datant de 1996. En effet, celle-ci identifie les critères essentiels pour l'extension de la portée du service universel: "une analyse de la demande et de la disponibilité du service concerné basée sur le marché et une évaluation politique de son utilité sociale et économique". Le Comité estime que ces critères demeurent appropriés.

4.4.4.1. Cependant le Comité retient la position de la Commission qui souhaite conserver à ce stade la définition et la portée actuelle du service universel dans la mesure ou elle s'engage à "proposer des critères en vue de son extension possible dans la législation communautaire, ainsi que des mécanismes de réexamens périodiques en raison du caractère dynamique et évolutif" de ce concept.

4.4.4.2. En tenant compte des conclusions du sommet de Lisbonne et notamment du chapitre "Une société de l'information pour tous", de l'avis du CES "Emploi, réforme économique et cohésion sociale - vers une Europe de l'innovation et de la connaissance" (CES 1053/99) qui montre à quel point l'accélération de la société de l'information et de la nouvelle économie qui en découle peut être cause d'exclusion sociale, le Comité souhaite que la Commission définisse, dans les meilleurs délais, les critères en vue de l'extension dans la législation de la définition du service universel. Ce n'est qu'à cette condition que nous serons cohérents avec les orientations prises au Conseil européen de Lisbonne, que nous tendrons vers "une société de l'information pour tous" et que nous réduirons au maximum les risques d'exclusion sociale et renforcerons la cohésion sociale conformément à l'article 2 du TCE.

4.4.5. Le cadre réglementaire actuel impose aux ARN de charger les exploitants de réseaux d'obligations en vertu desquelles un ensemble minimum défini de services est disponible pour tous les utilisateurs indépendamment de leur situation géographique et à un prix raisonnable. Ce cadre donne aux ARN la possibilité d'établir un fond pour le service universel, de manière à assurer l'équité entre les différents opérateurs.

4.4.5.1. Le Comité approuve ce principe. Il l'avait en effet suggéré dans son avis (COM(95) 73 final) concernant la communication de Commission intitulée "le service universel des télécommunications dans la perspective d'un environnement pleinement libéralisé". Dans cet avis, le CES indique: "tous les fournisseurs de services de télécommunications doivent apporter - selon une répartition équitable et appropriée - une contribution à l'ensemble de ce service, y compris les aspects financiers". Ainsi, par souci d'équité, tant pour les consommateurs que pour les différents opérateurs, le Comité prenait position pour un financement du service universel par l'ensemble des opérateurs.

4.4.6. Malgré l'évolution des techniques et éventuellement de l'environnement, il n'y a pas lieu de reconsidérer ce principe sans courir le risque d'accepter que des pans entiers de la couverture géographique de l'espace européen soient exclus des progrès technologiques. Cela reviendrait, de fait, à refuser à une partie des citoyens l'accès légitime aux nouvelles technologies de l'information et ce faisant aux emplois qui en découleront (télétravail, ...) créant de fait une inégalité de traitement.

4.4.7. Le fait que le Comité ne juge pas indiqué d'étendre maintenant la portée du service universel aux services à large bande, en attendant que la Commission propose des critères en vue de son extension possible, ne signifie pas qu'il ne serait pas favorable à ce que les États membres et la Communauté prennent des initiatives pour accélérer la mise à disposition de services à large bande.

4.4.8. Même si le Comité considère que le principe de subsidiarité doit s'appliquer au financement des services universels et de l'"accès public" dans le domaine des télécommunications électroniques, il souhaite souligner néanmoins qu'il est vital, pour la compétitivité de l'UE, de parvenir dans ce secteur à augmenter la qualité tout en diminuant les prix, et ce de manière constante. Il est dès lors capital que les États membres choisissent les moyens les plus efficaces et les moins perturbants, y compris dans le domaine de la fourniture et/ou du financement tant du service universel que de l'"accès public". De l'avis du Comité, il convient de penser en premier lieu aux marchés publics.

4.4.9. Le Comité souhaite souligner à ce propos que des initiatives communautaires ou nationales de promotion de la société de l'information, financées par toutes les composantes de la société, peuvent se révéler nécessaires pour d'autres raisons. Il conviendra d'accorder, dans le cadre de ces initiatives, une attention particulière au problème extrêmement important de la formation des utilisateurs, afin de ne pas créer un fossé entre les nantis, qui ont accès aux nouveaux services, et les laissés pour compte de la société de l'information.

4.4.10. Comme l'a souligné la section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information" dans sa déclaration d'Oulu(7), le Comité invite la Commission à inclure davantage d'activités liées à la société de l'information dans les domaines couverts par les Fonds structurels, notamment le Fonds social européen, y compris la formation et l'intégration des "exclus" de la société.

4.5. Les intérêts des utilisateurs et des consommateurs

4.5.1. Pour ce qui concerne la protection et l'information des consommateurs, la Commission propose, entre autres, dans sa communication:

- de maintenir et de renforcer les obligations existantes concernant les procédures de traitement des plaintes et de résolution des litiges, ainsi que la qualité des services; d'étudier si des mesures supplémentaires sont nécessaires;

- d'exiger des fournisseurs qu'ils publient pour leurs clients les informations concernant la qualité du service;

- d'accroître la transparence de l'information (notamment sur les tarifs) pour les consommateurs;

- d'actualiser et de clarifier la directive "Protection des données" afin de rendre compte du progrès technologique et de s'assurer qu'elle convient pour un marché convergent.

4.5.2. Le Comité soutient les propositions de la Commission mentionnées ci-dessus. Il semble évident que les intérêts des utilisateurs et des consommateurs sont généralement mieux protégés par la concurrence au sein d'un marché ouvert, et qu'il est de l'intérêt de tous les opérateurs qui se livrent à une concurrence sur les prix de faire en sorte que les clients, existants ou potentiels, soient parfaitement informés du prix et de la qualité de leurs services. La transparence des coûts et des différentes composantes des prix est essentielle. Les autorités, déjà chargées dans les Etats membres de contrôler, en s'appuyant sur la législation générale relative aux consommateurs, que l'information diffusée par les entreprises à ceux-ci sont correctes et fiables, sont de toute évidence les instances auxquelles doit être confiée la tâche de contrôler comme il se doit et en permanence l'information fournie aux consommateurs dans le domaine des télécommunications.

4.5.3. Compte tenu de la rapidité sans précédent de l'évolution dans le domaine des télécommunications et de l'apparition constante de nouveaux services et - sur la plupart des marchés - de nouveaux acteurs, il n'est pas étonnant que de nombreux clients se posent des questions et aient un sentiment d'insécurité. Le succès de l'entreprise dépend de la confiance du consommateur. Dans ce contexte, le Comité estime qu'il est justifié, dans la situation actuelle, d'imposer des exigences particulières aux opérateurs de télécommunications en ce qui concerne l'information des consommateurs. Le Comité estime qu'il y aurait intérêt à prévoir, pour les utilisateurs et les consommateurs, des procédures simples et peu coûteuses de traitement des plaintes et de règlement des litiges, autres que via les tribunaux nationaux, en encourageant l'utilisation du "formulaire européen de réclamation pour le consommateur" rédigé par la Commission.

4.5.4. Le Comité partage le sentiment de la Commission selon lequel la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications n'est plus à jour, compte tenu des progrès techniques, et devrait être révisée. En l'occurrence, il convient d'examiner si les exigences de protection des données inscrites dans la directive peuvent être satisfaites par une adaptation de la directive-cadre relative à la protection des données à l'intérieur de l'UE, plutôt que par une actualisation de la directive "traitement des données et protection de la vie privée" elle-même. Cela serait plus conforme aux efforts déployés pour réduire la législation spécifiquement sectorielle, et plus conforme aussi aux conditions créées par la convergence dans le domaine des communications. Cependant, il ne faut pas que cela puisse être cause de retards dans l'actualisation de la protection des données dans le secteur des télécommunications.

4.6. Numéros, noms et adresses

4.6.1. Le cadre réglementaire doit stimuler les innovations de nouveaux services. Du point de vue du Comité, la proposition d'envisager la possibilité de rendre obligatoire l'interopérabilité des bases de données des réseaux intelligents (I/N) afin de faciliter la fourniture de ce service à l'échelle paneuropéenne pourrait se révéler incompatible avec le principe de la neutralité technologique et devrait être réexaminée.

4.6.2. Si, dans une circonstance donnée, il existe une nécessité reconnue d'intervention réglementaire, l'autorité de réglementation ne devrait spécifier que des exigences et laisser à l'industrie le soin de choisir la technologie la plus rentable afin d'y satisfaire.

4.7. Questions de concurrence particulières

4.7.1. La Commission tente de limiter la portée des solides arguments avancés en faveur de l'utilisation de règles plus générales en matière de concurrence, de préférence à des réglementations spécifiques à un secteur donné en proposant que la notion de "position dominante" issue du droit de la concurrence soit utilisée comme mécanisme de déclenchement de plus fortes obligations ex ante, spécifiques au secteur (satisfaire les demandes raisonnables d'accès, orientation par les coûts, non-discrimination). Le Comité n'est pas convaincu des avantages d'une telle approche.

4.7.2. Introduire une nouvelle notion de domination du marché sans supprimer le concept existant de "pouvoir de marché significatif" (PMS) reviendrait à interférer avec le principe consistant à maintenir la réglementation au strict minimum nécessaire.

4.7.3. L'utilisation de critères du droit de la concurrence, comme celui de la position dominante, afin d'imposer la réglementation ex ante ne va pas dans le sens d'un renforcement des principes du droit de la concurrence, comme semble le suggérer la Commission. Bien au contraire, le Comité estime probable que l'adoption d'une telle approche aura pour effet de prolonger la période de transition vers la pleine application du droit de la concurrence et risque, en fait, d'enrayer le fonctionnement du droit de la concurrence dans le secteur concerné.

4.7.4. Cette contradiction entre les objectifs déclarés du réexamen et l'effet concret des propositions auxquelles il donnerait lieu semble provenir d'une confusion entre, d'une part, l'application du droit de la concurrence au secteur concerné et, d'autre part, l'utilisation fautive de certains termes du droit de la concurrence pour créer de nouvelles réglementations. En droit de la concurrence, la mise en évidence d'une position dominante ne pose, en soi, aucun problème: ce n'est qu'en cas d'abus de cette position dominante qu'il y a infraction au droit de la concurrence. Le droit de la concurrence est un instrument ex post, et non ex ante; son grand avantage est que le non-respect de ses dispositions est pénalisé de façon réelle et substantielle. Imposer des obligations ex ante aux entreprises qui se révèlent occuper une position dominante n'est pas l'application du droit de la concurrence. C'est de la réglementation qui ne dit pas son nom.

4.7.5. Des réglementations ex ante ne devraient s'appliquer que lorsqu'il n'y a pas de concurrence véritable. Pour cela, il faut étudier chaque cas afin de déterminer s'il est nécessaire de substituer une intervention administrative aux mécanismes qui sont inhérents au marché lui-même; c'est pourquoi il convient de procéder à une analyse rigoureuse du marché concerné. Ainsi, l'on sait avec certitude si le niveau de concurrence est inacceptable pour les autorités et si cela est dû à une défaillance du marché ou à un comportement fautif des intervenants pouvant justifier l'application de réglementations administratives aux opérateurs du marché.

4.8. Questions institutionnelles

4.8.1. Le Comité est partisan d'un approfondissement de la coopération entre la Commission et les autorités nationales; il soutient dès lors le groupe à haut niveau pour les communications (GHNC) composé des autorités réglementaires nationales et de la Commission. Le processus de prise de décision de ce groupe doit être totalement transparent.

4.8.2. La coopération accrue entre la Commission et les autorités nationales devrait être d'une ampleur suffisante pour établir une application plus cohérente du droit des télécommunications à l'intérieur de l'Union. C'est pourquoi, le Comité soutient la position de la Commission de ne pas proposer d'autorité réglementaire au niveau européen.

4.8.3. Dans l'intérêt d'une amélioration générale de l'efficacité de l'utilisation du spectre radioélectrique, les politiques gouvernementales en la matière devront être plus flexibles et plus ouvertes aux innovations. Le Comité se félicite de la proposition de créer un groupe d'experts de la politique du spectre radioélectrique, au sein duquel il pourra être débattu du meilleur moyen pour parvenir à un tel objectif.

4.9. Règles non contraignantes et auto-réglementation

4.9.1. Dans sa communication, la Commission présente le nouveau cadre réglementaire comme une structure composée de trois éléments différents: une législation contraignante spécifiquement sectorielle qui consiste en une directive-cadre et quatre directives spécifiques, des mesures d'accompagnement, non contraignantes et spécifiquement sectorielles ainsi qu'une législation générale relevant du droit de la concurrence. Le Comité reconnaît la nécessité croissante de mesures ciblées non contraignantes et soutient le recours accru aux accords spécifiques au secteur et aux déclarations d'intention. D'autres mesures juridiques non contraignantes (au plan formel), telles que les recommandations et lignes directrices élaborées par la Commission et les autorités nationales de tutelle, sont à utiliser avec circonspection, car elles peuvent, dans la pratique, se révéler tout aussi contraignantes que les directives, sans être pour autant soumises aux mécanismes de contrôle démocratiques. Le Comité estime nécessaire de poursuivre l'harmonisation du système paneuropéen de réglementation et d'établir des procédures rapides et souples afin de garantir l'application du droit communautaire dans l'ensemble de l'Union européenne. Le défaut d'harmonisation est un problème pour tous les acteurs clefs du marché des télécommunications: les opérateurs de télécommunications, les prestataires de services, les fabricants et les utilisateurs. Il est donc de l'intérêt de tous les acteurs du secteur de parvenir à une harmonisation.

4.9.1.1. Le Comité estime que des codes de conduite non contraignants pourraient être un instrument utile tant au niveau paneuropéen qu'au niveau des États membres, une fois que les mesures contraignantes auront été mises en oeuvre. Ces codes de conduite peuvent être utilisés comme une technique législative flexible et rapide; toutefois, dans l'intérêt de la sécurité juridique et de la clarté, ils doivent être fondés sur des normes contraignantes. Dans le souci de garantir la cohérence de l'approche réglementaire dans l'ensemble de l'Union tout en laissant la place à des ajustements au niveau national, ces codes non contraignants pourront être utilisés pour illustrer la manière dont il convient d'appliquer certaines normes.

4.9.1.2. Il est toutefois important d'être conscient du risque de voir ces codes non contraignants, que ce soit sous la forme de recommandations ou de lignes directrices émises par la Commission, miner la portée de la participation au processus législatif du Parlement européen et des États membres. Ainsi, notamment, en cas de recours accru aux instruments juridiques non contraignants, il y a lieu de veiller à ce que le processus décisionnel soit suffisamment transparent et compréhensible, à ce que les États membres soient associés à la prise de décision dès le départ et à ce que l'industrie, au premier chef, mais aussi les autres parties prenantes en la matière, comme les utilisateurs et les représentants des salariés, soient consultées comme il convient.

4.9.1.3. En outre, ces codes non contraignants ne doivent pas devenir un moyen pour les États membres et les ARN de se faire les artisans de la réintroduction d'une réglementation spécifique au secteur. La flexibilité doit être contrebalancée par la sécurité juridique et la clarté. Dès lors, toute flexibilité nouvelle devra aller de pair avec des lignes directrices précises et des principes d'interprétation clairs afin de garantir la cohérence de l'approche dans l'ensemble de l'UE et d'éviter toute décision arbitraire.

4.9.2. Du point de vue du Comité, l'auto-réglementation peut permettre d'aider le secteur des télécommunications en Europe à effectuer la transition entre un secteur réglementé, anciennement en situation de monopole, et une industrie véritablement concurrentielle, régie par les lois normales de la concurrence. Les règles négociées, appliquées et dont l'application est surveillée par l'industrie elle-même n'exigeront que rarement, voire pas du tout, l'intervention des ARN, si ce n'est l'application des exigences normales du droit de la concurrence. Si elles sont appliquées sur tout le territoire de l'Union européenne, ces règles pourraient aussi permettre des progrès importants en matière d'harmonisation. De toute évidence, il importe d'assurer une représentation efficace des utilisateurs lors de l'élaboration par le secteur des télécommunications de ses dispositifs d'auto-réglementation.

Bruxelles, le 24 mai 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(1999) 537.

(2) "Livre vert sur la convergence entre les secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information et les implications pour la réglementation - Un pas vers la société de l'information" COM(97) 623; Avis du CES - JO C 214 du 10.7.1998.

(3) COM(1999) 538; cf. également l'avis du CES sur le "Livre vert sur la politique en matière de spectre radioélectrique dans le contexte des politiques communautaires européennes de télécommunications, de radiodiffusion, des transports et de la R & D", COM(98) 596 final - JO C 169 du 16.6.1999.

(4) "Le développement du marché des services de télévision numérique dans l'Union européenne" - Rapport présenté dans le cadre de la directive 95/47/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24.10.1995, relative à l'utilisation de normes pour la transmission de signaux de télévision, COM(1999) 540.

(5) Voir l'avis du CES sur "le Livre vert sur la politique concernant le spectre radioélectrique dans le contexte des politiques communautaires en matière de télécommunications, de radiodiffusion, de transports et de R& D" (COM(98) 596 final, JO C 169 du 16.6.1999).

(6) Voir l'avis d'initiative du CES sur les services d'intérêt général, JO 368 du 20.12.1999, et l'avis du CES sur "Le service universel des télécommunications dans la perspective d'un environnement pleinement libéralisé" (COM(96) 73 final; JO C 30 du 30.1.1997).

(7) Voir CES 829/99, annexe III au procès-verbal de la 11e réunion de la section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information" des 6 et 7 septembre 1999 à Oulu (Finlande).