1.Le cadre solvabilité II et le contexte de son réexamen

Les polices d’assurance font partie intégrante de la vie quotidienne des Européens. Pour la conduite de nombreuses activités économiques et sociales, il est nécessaire d’être assuré pour se prémunir contre les aléas qui y sont inhérents. Les polices d’assurance peuvent également constituer un produit d’épargne déterminant pour le bien-être financier à long terme de leurs bénéficiaires, tandis que les assureurs injectent cette épargne dans l’économie réelle via les marchés financiers. Les entreprises d’assurance et de réassurance jouent aussi un rôle fondamental dans l’économie réelle en couvrant, en contrepartie du paiement de primes, les risques encourus par les particuliers et les entreprises. Par le regroupement des primes versées par une multitude de clients et la diversification sur un large éventail de risques, l’assurance privée offre aux particuliers et aux entreprises une protection à un prix abordable contre des événements qui seraient autrement dévastateurs pour eux sur le plan financier, contribuant ainsi à la résilience de nos économies et de nos sociétés.

La capacité d’investissement des assureurs est tournée vers l’économie réelle. Elle contribue ainsi à la reprise économique et au financement à long terme des infrastructures et des entreprises européennes, notamment les PME, qui créent des emplois et de la croissance dans l’Union. Selon les données de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), en 2020, les assureurs de l’UE ont collecté plus 1 000 milliards d’EUR de primes et supporté pour quelque 800 milliards d’EUR de sinistres.

Fin 2020, les assureurs et réassureurs de l’UE détenaient au total plus de 7 000 milliards d’EUR de provisions pour faire face aux sinistres attendus à l’avenir et plus de 10 000 milliards d’EUR d’actifs, ce qui fait du secteur l’un des plus grands investisseurs institutionnels. Le secteur est resté bien capitalisé durant la pandémie de COVID-19, avec un ratio moyen capital réglementaire/exigences de capital de 235 % à la fin de 2020, quoique ce chiffre ait été en recul de 7 points de pourcentage par rapport à la fin de 2019.

Étant donné le rôle crucial joué par les assureurs, il est absolument essentiel qu’ils soient financièrement résilients. Les règles prudentielles applicables à ce secteur sont énoncées dans la directive 2009/138/CE (solvabilité II), applicable depuis le 1er janvier 2016. Solvabilité II a pour objectifs principaux, d’une part, de protéger les preneurs et les bénéficiaires et, d’autre part, de préserver la stabilité financière.

La directive contient plusieurs mandats chargeant la Commission de réexaminer des éléments essentiels des règles prudentielles.

–La Commission est tenue d’évaluer le fonctionnement des mesures ciblant la situation particulière des assureurs qui fournissent des garanties à longue échéance, importantes pour de nombreux produits d’assurance vie. Ces mesures relatives aux garanties à longue échéance visent à atténuer l’incidence des fluctuations à court terme des marchés sur la solvabilité des assureurs. Des ratios de solvabilité plus stables permettent d’éviter que les assureurs dont le modèle d’entreprise repose sur l’offre de garanties à longue échéance ne pâtissent de désavantages concurrentiels indus et ils renforcent ainsi la stabilité financière.

–La Commission doit réexaminer le calcul des exigences de capital. Ce calcul doit être sensible aux risques auxquels les assureurs et réassureurs sont exposés, et le réexamen vise à vérifier l’adéquation de cette sensibilité au risque.

–Un autre mandat confié à la Commission concerne les règles relatives à la gestion du capital au sein des groupes d’assurance et de réassurance.

–À cet égard, la Commission est tenue d’évaluer l’opportunité d’aligner davantage les règles de l’assurance sur les régimes de gestion des crises et de garantie des assurances.

Au-delà des mandats juridiques donnés, ce réexamen a été l’occasion de réfléchir plus largement sur les enseignements tirés depuis l’entrée en vigueur des règles.

Étant donné le volume considérable des investissements gérés par les assureurs et les réassureurs, il a aussi servi à étudier si le secteur ne pourrait pas contribuer à la réalisation des priorités politiques de l’UE, en particulier l’union des marchés des capitaux et les objectifs climatiques et environnementaux du pacte vert pour l’Europe.

S’agissant, par exemple, des objectifs climatiques de l’UE pour 2030, il faudrait 350 milliards d’EUR d’investissements annuels supplémentaires rien que pour financer la transition dans le secteur de l’énergie. Le rôle de l’investissement privé est aussi devenu d’autant plus important qu’il est nécessaire de relancer l’économie à la suite de la pandémie de COVID-19. Si le secteur de l’assurance peut contribuer à combler ces besoins de financement par l’investissement privé, il peut aussi jouer un rôle fondamental en protégeant les personnes et les entreprises contre les aléas climatiques et en aidant ainsi notre société à s’adapter au changement climatique, comme le souligne la stratégie pour l’adaptation au changement climatique.

Le réexamen était l’occasion de veiller à ce que le cadre réglementaire favorise les investissements à long terme du secteur de l’assurance.

Par ailleurs, les parties prenantes s’accordent à dire que le principe de proportionnalité consacré par le cadre solvabilité II, à savoir le fait d’appliquer les règles d’une manière proportionnée à la nature, à l’ampleur et à la complexité des risques inhérents à l’activité de l’assureur, pourrait être amélioré. En effet, si le cadre solvabilité II est généralement perçu comme une réussite, en ce qu’il a permis d’aligner plus étroitement les règles prudentielles sur les pratiques de gestion des risques les plus modernes, cela s’est peut-être traduit par une complexité excessive pour certains modèles d’entreprise.

Enfin, contrairement au cadre prudentiel applicable aux établissements de crédit, le cadre solvabilité II ne comprend actuellement pas d’instruments macroprudentiels ciblant expressément la constitution de risques systémiques, et il n’existe pas non plus, jusqu'à présent, de cadre commun spécifique pour la préparation aux crises et la résolution des assureurs défaillants, dans l’intérêt des preneurs d’assurance et du grand public.

Dans ce contexte, le présent réexamen vise à: