COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN en application du deuxième alinéa de l'article 251, paragraphe 2, du traité CE, concernant la position commune du Conseil sur la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN en application du deuxième alinéa de l'article 251, paragraphe 2, du traité CE, concernant la position commune du Conseil sur la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement

1. Procédure

La proposition (COM(1996)511 final - 1996/0304 (SYN) du 4 décembre 1996, JO C 129 du 25 avril 1997) a été transmise au Conseil le 25 mars 1997 conformément à la procédure de coopération prévue à l'article 175, paragraphe 1, du traité CE.

Le Comité économique et social a émis son avis le 29 mai 1997 (JO C 287 du 22 septembre 1997).

Le Comité des régions a émis son avis le 20 novembre 1997 (JO C 64 du 27 février 1998) et sur la version modifiée de la proposition de la Commission le 15 septembre 1999 (JO C 374 du 23 décembre 1999).

Le Parlement européen a émis son avis en première lecture le 20 octobre 1998 (JO C 341 du 9 novembre 1998).

À la suite de l'avis du Parlement européen et conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a adopté une proposition modifiée (COM(1999)73 final, JO C 83 du 25 mars 1999) le 18 février 1999.

La position commune du Conseil a été adoptée le 30 mars 2000.

2. Objet de la directive

L'objet de la directive est de fournir un niveau élevé de protection de l'environnement et de contribuer à l'intégration des considérations environnementales dans la planification, en vue de promouvoir le développement durable.

La directive permettra de déterminer les effets notables probables de certains plans et programmes, de les décrire et de les évaluer au moment de leur préparation et avant leur adoption. Un rapport environnemental sera établi, le public et les autorités en matière d'environnement concernées participeront à ce processus et pourront formuler des remarques. En cas d'incidences environnementales transfrontières non négligeables, l'État membre susceptible d'être affecté sera consulté, sa population et ses autorités environnementales auront la possibilité de formuler des remarques. Enfin, les résultats de l'ensemble du processus seront pris en compte dans la décision finale. Après l'adoption du plan ou du programme, le public et les autorités environnementales concernées ainsi que l'État membre consulté seront informés.

Les éléments centraux de la future directive sont notamment les suivants:

- La position commune divise le champ d'application en une partie obligatoire et une partie facultative. Pour certains types de plans et programmes figurant sur une liste préétablie, ainsi que pour les plans et programmes susceptibles d'affecter notablement des sites Natura 2000, une évaluation environnementale est obligatoire. Pour certains autres plans et programmes ne relevant pas de la partie obligatoire, il appartient aux États membres de déterminer si ces plans et programmes sont susceptibles d'avoir des effets non négligeables sur l'environnement et de réaliser alors une évaluation environnementale.

- Le principe d'intégration fait partie des objectifs de la future directive et se trouve mentionné dans les motifs à indiquer dans la décision finale ("une déclaration résumant la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées dans le plan ou le programme").

- Les principales dispositions du deuxième pilier de la convention d'Aarhus concernant la participation du public à la préparation des plans et programmes en rapport avec l'environnement sont intégrées à la future directive.

- Des dispositions clarifiant la relation entre la future directive et les autres instruments communautaires traitant des évaluations environnementales (par ex. la directive "habitats" 92/43/CEE ou la future directive cadre dans le domaine de l'eau) sont incorporées.

- Des dispositions indiquant clairement qu'il ne doit pas y avoir répétition de l'évaluation dans le cas d'un ensemble hiérarchisé de plans impliquant différents niveaux de planifications (par ex., les données existantes pertinentes pourront être utilisées pour le rapport environnemental) sont insérées dans la directive.

- En cas d'effets transfrontières non négligeables, une disposition prévoit l'information de l'État membre susceptible d'être notablement affecté ainsi que de la population touchée et des autorités environnementales compétentes; cette disposition met en oeuvre les principes essentiels de la convention d'Espoo de la CEE-ONU relative à l'évaluation de l'impact environnemental des projets transfrontières.

3. Remarques de la Commission

3.1. Remarques générales

La Commission a accepté en totalité, en principe ou en partie quinze des vingt-neuf amendements proposés par le Parlement européen en première lecture (lors du vote, les 33 amendements initiaux ont été regroupés en 29 amendements). Ils ont été insérés dans la proposition modifiée (COM (1999) 73 final) du 18 février 1999. Tous ces amendements du Parlement européen sont repris en totalité, en partie ou en principe dans la position commune.

Le champ d'application de la future directive a été au centre des négociations. Dans sa proposition modifiée, la Commission, répondant également à une demande du Parlement européen, a opté pour un champ d'application nécessitant impérativement une évaluation environnementale plutôt large, englobant tous les plans et programmes concernant n'importe quel domaine de planification ou de programmation, sous certaines conditions. Ce n'est que pour les changements mineurs et certains plans ou programmes locaux que les États membres ont reçu ma possibilité de déterminer eux-mêmes si l'évaluation environnementale s'impose ou non. La position commune est très différente sur ce point. En effet, elle divise clairement le champ d'application en deux parties, l'une obligatoire et l'autre non obligatoire, ce qui a pour conséquence de limiter le champ des plans et programmes couverts en comparaison avec la proposition modifiée de la Commission. En outre, la définition des plans et des programmes est plus restreinte parce que de nouvelles exigences formelles ont été ajoutées, et plusieurs dérogations pour certains types de plans et programmes ont été insérées dans la position commune, ce qui a pour effet d'en réduire le champ d'application (pour plus de détails, voir article 3, point 3.2.2).

L'effet combiné de l'introduction d'une définition plus restrictive des plans et des programmes, de l'ajout de dérogations supplémentaires et d'un rééquilibrage interne a été de réduire considérablement le champ d'application. Ce nouveau champ d'application ainsi limité ne correspond pas complètement aux principes et objectifs d'intégration des considérations environnementales énoncés lors du Conseil de Cardiff et confirmés par les Conseils ultérieurs. La Commission a fait une déclaration jointe au procès-verbal de la réunion du Conseil du 13 décembre 1999, indiquant qu'au vu des restrictions introduites dans la position commune en ce qui concerne le champ d'application par rapport à la proposition de la Commission, elle ne pouvait approuver cette position commune (voir point 5).

3.2. Commentaire détaillé

3.2.1. Amendements parlementaires acceptés par la Commission dans sa proposition modifiée et repris en totalité, en partie ou en principe dans la position commune

Tous les amendements du Parlement européen acceptés par la Commission sont repris en totalité, en partie ou en principe dans la position commune. Toutefois, en raison des modifications apportées aux considérants et aux articles au cours des négociations, ces amendements ont dû être redistribués et adaptés afin de s'intégrer aux dispositions correspondantes de la position commune.

Les amendements 2 à 4, 7, 9, 11 et 14 se rapportent aux considérants et sont repris dans les considérants 1, 2, 4, 7, 14 et 19. D'une manière générale, les considérants correspondent étroitement au contenu des articles de la position commune.

L'amendement 16, qui souligne l'importance de la contribution au développement durable, est intégré à l'article premier parmi les objectifs de la position commune;

Les amendements 17 et 19 sont liés au champ d'application et sont intégrés aux articles 2 et 3 de la position commune.

Les amendements 22 et 33 traitent du contenu, des types d'information à communiquer et de la qualité du rapport environnemental. Ils sont repris aux articles 5 et 11 ainsi qu'à l'annexe I dans la position commune.

L'amendement 27 porte sur les modalités de la consultation publique et a été repris à l'article 6 dans la position commune.

Les amendements 31 et 32 concernent les délais pour le rapport d'évaluation de l'application et de l'efficacité de la directive, et les exigences en matière d'échange d'informations. Ils sont repris aux articles 11 et 12 dans la position commune.

3.2.2. Modifications apportées par le Conseil à la proposition modifiée

Considérants

L'ordre de certains considérants a été modifié de manière à refléter l'ordre des articles correspondant, certains considérants ont été regroupés et de nouveaux considérants ont été insérés pour refléter les modifications du dispositif.

Article premier (Objectifs)

Afin de tenir compte des récents développements soulignant l'importance de l'intégration des considérations environnementales dans les processus décisionnels, le principe d'intégration a été ajouté aux objectifs visés par la directive proposée.

Article 2 (Définitions)

Le principal changement à l'article 2 concerne la définition des "plans et programmes". Dans la proposition de la Commission, la définition des plans et programmes englobe leur champ d'application. Dans la position commune, ces deux éléments sont séparés dans deux articles distincts (pour la partie concernant le champ d'application, voir article 3). Certains éléments restrictifs ont été insérés dans les définitions des plans et programmes, du point de vue des exigences formelles (par ex. les plans et programmes doivent être requis par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives). D'autres éléments de cet article présents dans le proposition de la Commission ont été supprimés, et une définition du "public" a été ajouté, du fait d'autres modifications du texte.

Article 3 (Champ d'application)

Dans sa proposition modifiée, la Commission a répondu à la demande du Parlement européen en faveur d'un champ d'application étendu englobant tous les plans et programmes dans n'importe quel domaine de planification ou de programmation, sous certaines conditions. Ce n'est que pour les changements mineurs et certains plans ou programmes locaux que les États membres ont reçu ma possibilité de déterminer eux-mêmes si l'évaluation environnementale s'impose ou non. Le résultat atteint dans la position commune est très différent. En effet, celle-ci divise clairement le champ d'application en deux parties, l'une obligatoire et l'autre facultative, ce qui restreint l'extension des plans et de programmes couverts en comparaison avec la proposition modifiée de la Commission.

La partie obligatoire couvre certains plans et programmes concernant un nombre limité de secteurs et de domaines qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés sur la liste de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir, et certains plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences environnementales notables sur des sites Natura 2000, aux termes des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE ("habitats"). En comparaison avec cette approche, la proposition modifiée de la Commission englobait des plans et des programmes dans tous les secteurs de planification ou de programmation formant le cadre des futures autorisations de mise en oeuvre de projets sans restrictions par rapport à la directive 85/337/CEE.

Pour certains plans et programmes au niveau local et dans le cas de modifications mineures des plans et programmes, ainsi que pour d'autres plans et programmes qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets pourra être autorisée à l'avenir mais n'entrent pas dans la partie obligatoire, il appartient aux États membres de déterminer si ces plans et programmes sont susceptibles d'avoir des incidences environnementales notables. Pour ce faire, il convient de se fonder sur les critères visés dans une nouvelle annexe insérée dans la position commune, et de consulter les autorités environnementales ("screening"). Une disposition vise à garantir que les décisions prises soient transparentes pour le public. La proposition modifiée de la Commission ne prévoyait pas de possibilité de "screening", et ne comportait pas des critères déterminés à cette fin dans une annexe. Elle laissait une certaine marge de manoeuvre pour les changements mineurs et pour certains plans et programmes locaux, mais en dehors de cela, elle aurait été appliquée à tous les plans et les programmes remplissant les conditions fixées.

En outre, plusieurs dérogations ont été ajoutées (notamment pour les plans concernant la défense nationale ou les plans de protection civile, les plans budgétaires ou financiers, les plans relevant de la période de programmation en cours pour les Fonds structurels). Il n'y a aucune raison de retirer juridiquement les Fonds structurels du champ d'application de la présente directive. Dans l'exposé des motifs relatif à la proposition de directive de 1996, la Commission déclarait que, eu égard aux dispositions de cette directive, la nouvelle directive ne s'appliquerait pas aux plans présentés à la Commission en vertu des règlements applicables aux Fonds structurels. En outre, l'article 41 du règlement n° 1260/99 prévoit déjà une évaluation des incidences sur l'environnement ex ante approfondi. La Commission a l'intention d'entreprendre une étude approfondie de la question dans le cadre du rapport prévu à l'article 11, paragraphe 4, de la directive avant de trancher à titre définitif sur le point de savoir si les documents de programmation des Fonds structurels doivent être couverts par le champ d'application de la directive pour la prochaine période de programmation.

Article 4 (Obligations générales)

Plusieurs éléments concernant les procédures et visant à limiter les formalités administratives dans les États membres ont été insérés dans cet article.

Article 5 (Rapport sur les incidences environnementales)

La principale modification a consisté à expliciter l'exigence que le rapport environnemental traite non seulement du plan ou du programme en cause, mais aussi des autres solutions envisageables. Il est néanmoins prévu que lors de l'élaboration du rapport, la répétition de l'évaluation est évitée en se concentrant sur les informations qui peuvent être raisonnablement exigées tout en tenant compte de certains éléments additionnels. Les types d'information qui doivent figurer dans le rapport environnemental sont énumérés à l'annexe I dans la position commune.

Une précision utile concernant les éléments de l'environnement (par ex. l'homme, la faune, la flore, le sol, l'eau, etc.) qui doivent être abordés dans l'évaluation environnementale a cependant été supprimée dans la position commune.

Article 6 (Consultations)

L'article 6 traite des exigences concernant la consultation du public et des autorités environnementales concernées. Ces exigences correspondent aux obligations découlant du deuxième pilier de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public aux processus de décision et l'accès à la justice.

Article 7 (Consultations transfrontières)

Hormis les exigences concernant les consultations transfrontières entre États membres, déjà prévues dans la proposition de la Commission, la position commune ajoute la participation de la population et des autorités environnementales de l'État membre susceptible d'être notablement affecté par les effets environnementaux transfrontières du plan ou du programme. Cette disposition reprend plusieurs principes fondamentaux de la convention d'Espoo sur l'évaluation environnementale des projets transfrontières, et les applique à certains plans et programmes.

Article 8 (Prise de décision)

Cet article est inchangé pour l'essentiel, hormis quelques adaptations correspondant aux modifications apportées dans les articles précédents.

Article 9 (Information sur la décision)

Cet article a été modifié de manière à correspondre aux modifications apportées aux articles précédents; il inclut de ce fait certains éléments nouveaux importants concernant les informations à communiquer au public et aux autres parties intéressées consultées au cours de la procédure (par ex. "déclaration résumant la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées" et "les raisons du choix du plan ou du programme adopté, compte tenu des autres solutions réalistes qui avaient été envisagées").

Article 10 (Liens avec d'autres dispositions législatives communautaires)

Afin de clarifier la relation de la future directive avec les autres textes communautaires relatifs aux évaluations environnementales et d'éviter la répétition des évaluations, une disposition a été insérée dans la position commune qui prévoit la possibilité de procédures communes ou coordonnées respectant les exigences de la législation communautaire applicable. Cette disposition constitue une amélioration, car elle vise à limiter les formalités administratives.

La disposition concernant la voie de recours judiciaire en relation avec les plans et programmes adoptés par le Parlement a été supprimée, car elle risquait d'aboutir à des divergences d'application de la future directive.

Article 11 (Information, rapports et réexamen de la directive)

Certains éléments importants ont été ajoutés à cet article en ce qui concerne la qualité du rapport environnemental, les points à prendre en considération dans le rapport sur l'application de la directive, en particulier la possibilité d'étendre son champ d'application, et une disposition invitant la Commission à clarifier le lien entre la future directive et la réglementation concernant les Fonds structurels.

Article 12 (Mise en oeuvre de la directive)

La seule modification notable apportée à cet article est que le délai de transposition a été porté de deux à trois ans, ce qui correspond à la moyenne pour ce type de directive.

Article 13 (Entrée en vigueur)

Article inchangé.

Article 14 (Destinataires)

Article inchangé.

ANNEXE I (Informations visées à l'article 5, paragraphe 1)

Cette annexe, qui est liée à l'article 5 (rapport environnemental) est inchangée sur le fond par rapport à la proposition modifiée de la Commission, mais améliorée en termes de structure et de clarté. Une autre amélioration est l'ajout de l'exigence concernant la description des mesures de surveillance environnementale envisagée.

ANNEXE II (Critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences visées à l'article 3, paragraphe 5)

Cette annexe n'existait pas dans la proposition modifiée de la Commission, qui ne prévoyait pas de système dans lequel les États membres déterminent eux-mêmes quels plans et programmes doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale. La position commune fait une distinction entre les plans et programmes pour lesquels une évaluation environnementale est obligatoire dans tous les cas, et ceux pour lesquels cette évaluation est obligatoire seulement s'il a été établi qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences environnementales notables: une liste de critères à cette fin a été ajoutée à la position commune, de manière que les États membres disposent d'éléments leur permettant de déterminer les plans et programmes qui doivent être évalués.

4. Conclusion

D'une manière générale, les modifications introduites par le Conseil clarifient et améliorent le texte de la directive proposée. Néanmoins, en ce qui concerne le champ d'application de la future directive, la Commission est d'avis que celui-ci est trop restreint par rapport à l'approche suivie dans sa proposition.

5. Déclaration de la Commission

"La position commune du Conseil sur la proposition de directive relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, en restreignant le champ d'application, diffère sensiblement de la proposition initiale de la Commission. Le champ d'application ainsi réduit ne correspond pas aux principes et aux objectifs en matière d'intégration des considérations environnementales énoncés lors du Conseil de Cardiff et confirmés lors des Conseils ultérieurs, en particulier à Helsinki, ni avec le large champ d'application demandé par le Parlement européen en première lecture. Il faut en outre souligner que rien ne justifie l'exclusion des Fonds structurels communautaires du champ d'application de la directive. La Commission ne peut donc approuver la position commune."