Bruxelles, le 16.2.2005

COM(2005) 46 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Renforcer les droits des passagers au sein de l'Union européenne

EXPOSÉ DES MOTIFS

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

I. BILAN DE LA LÉGISLATION ET PROPOSITIONS ACTUELLES

1. Secteur aérien

2. Secteur ferroviaire

II. LE DÉVELOPPEMENT D’UNE POLITIQUE DES DROITS DES PASSAGERS

1. Mesures spécifiques en faveur des personnes à mobilité réduite

2. Solutions automatiques et immédiates en cas d’interruption du voyage

3. Responsabilité en cas de décès ou de blessure des passagers

4. Traitement des plaintes et moyens de recours

5. Information des passagers

6. Le droit à des billetteries intégrées

7. Les droits du passager en cas de faillite du transporteur aérien

8. Évaluation et surveillance

CONCLUSIONS

Annexes

INTRODUCTION

Depuis trente ans, la mobilité a explosé en Europe. Pour des millions de citoyens le voyage est devenu une réalité, voire un droit. En effet le transport des passagers a plus que doublé depuis 1970 (de 2,118 milliards de passagers-kilomètres en 1970 à 4,993 milliards de passagers kilomètres en 2002). On rappellera que chacun d’entre nous parcourait en 1970 17 kilomètres par jour; cette moyenne est passée à 34 kilomètres aujourd’hui. Ce phénomène résulte d’une série de facteurs, mais surtout de la croissance économique, de la réduction du prix du transport et des progrès d’un «espace sans frontières intérieures » (article 2 du traité sur l’Union européenne). Les premiers secteurs à en profiter ont été le transport routier pour le transport des marchandises et l’aérien pour celui des passagers.

Le secteur aérien a connu une série de transformations: l’apparition des compagnies à bas prix, la restructuration des autres compagnies, l’ouverture de routes nouvelles, la disponibilité de l’information ou des tickets sur l’Internet avec une baisse générale des prix. Des millions de personnes ont pris l’avion grâce à la création d’un marché intérieur de l’aviation. Des progrès dans le ferroviaire ont permis – en particulier sur les parcours où l’interopérabilité est une réalité – une augmentation des voyages intracommunautaires. L’ouverture des marchés maritimes a entraîné une augmentation de l’offre à des prix en baisse constante vers les destinations touristiques.

La suppression des frontières et la croissance des transports n’ont pas toujours été accompagnées par des mesures suffisantes en matière de protection des droits de passagers. En même temps que leur nombre a augmenté, force est de constater que, parfois, les passagers ont dû faire face à des situations pénibles comme les annulations, les surréservations, les pertes de bagages, les retards etc. En même temps, les passagers sont soumis à certains devoirs très stricts (contrôle, enregistrement, réservation) et qu’ils ont déjà payé leur contrat de transport.

Les accords volontaires, tels que l’engagement des grands acteurs du secteur aérien datant de 2002, sont très importants. Cependant, en l’absence d’une législation communautaire, dans certaines circonstances difficiles, les passagers sont confrontés à un ensemble de règles nationales, peu efficaces. Quelquefois, ils ne jouissent d’aucune protection légale effective et sont soumis à d’importantes obligations dans un contexte qui ne leur est normalement pas très familier, loin de chez eux et tentant de défendre leurs droits dans une langue étrangère. Ces passagers se trouvent par ailleurs dépourvus de solutions efficaces, car celles qui existent, en particulier le recours au juge national, sont souvent longues à mettre en œuvre, incertaines et chères. Or, un passager devrait pouvoir bénéficier d’un minimum de protection où qu’il soit en Europe. C’est un droit dont la Communauté européenne, responsable de la libre circulation, doit faciliter l’exercice.

Dans ce contexte, il est inquiétant de constater qu’il n’existe, au niveau européen, pour aucun mode de transport, d’association de passagers qui puisse défendre les intérêts des usagers de tous les modes de transport et qui puisse exprimer leurs attentes.

L’Union européenne a pour l’instant axé ses efforts sur le secteur aérien, en commençant par un règlement sur le refus d’embarquement. Elle a adopté d’autres textes concernant ce secteur et la Commission vient de présenter une proposition de règlement sur la protection des voyageurs ferroviaires internationaux. La protection des usagers des autres modes de transport reste à assurer. Et cette protection ne peut être efficace que si elle est réalisée au niveau communautaire, vu notamment l’ampleur du secteur et le degré d’utilisation de ces autres modes de transport par le public européen[1].

La Commission s’y est d’ailleurs engagée dans son « Livre blanc sur la politique européenne des transports à l’horizon 2010»[2] : « La prochaine étape est d'étendre les mesures communautaires de protection des passagers aux autres modes de transport, notamment au rail et à la navigation maritime et dans la mesure du possible, aux services des transports urbains. De nouvelles actions spécifiques concernant les droits des usagers pour tous les modes de transport sont nécessaires afin que les usagers, quel que soit le mode de transport utilisé, puissent à la fois connaître leurs droits et les faire valoir. »

Pour ce faire, il est important d’établir d’abord le bilan des mesures déjà adoptées et des propositions qui se trouvent à l’heure actuelle devant les institutions communautaires (partie I) avant de présenter des initiatives politiques qui pourraient être envisagées (partie II).

I. BILAN DE LA LÉGISLATION ET PROPOSITIONS ACTUELLES

L’acquis communautaire concernant la protection de passagers est limité au transport aérien. La Communauté a commencé à s’engager dans la protection des droits des passagers en adoptant en 1991 une législation sur l’indemnisation en cas de refus d’embarquement dans le transport aérien. Ensuite elle a étendu la protection des passagers aériens avec l’adoption en 1997 d’un règlement introduisant un régime moderne de responsabilité des transporteurs aériens en cas d’accident, règlement modifié en 2002 et complété par un autre sur les exigences en matière d’assurance.

La Commission a proposé d’étendre cette politique au secteur ferroviaire en 2004 avec une proposition de règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux. Cette proposition couvre, entre autres, l’indemnisation et l’assistance en cas d’interruption du voyage, la responsabilité des entreprises ferroviaires en cas d’accident et les droits des personnes à mobilité réduite.

1. Secteur aérien

La réglementation existante protège les passagers dans les cas suivants:

Refus d'embarquement, annulation ou retard important d'un vol

Les raisons de l’adoption d’un règlement sur le refus d’embarquement sont connues: les systèmes informatisés de réservation permettaient aux compagnies aériennes de connaître exactement le nombre de réservations acceptées et de tickets effectivement émis, par rapport au nombre limité de sièges par vol, et de suivre une pratique tarifaire en fonction du nombre de places restantes (yield management).

Ces compagnies ont généralisé la pratique consistant à vendre plus de tickets que de places réelles (phénomène connu sous le nom de «surréservation» ou «overbooking»). Les compagnies ont adopté cette pratique à cause de la flexibilité de certains billets d’avion, que les passagers peuvent changer ou même annuler en se faisant rembourser. Afin de compenser le risque de ne pas parvenir à vendre une place pour laquelle il existe effectivement une demande, les compagnies jouent avec la probabilité qu’une partie des passagers munis d’un ticket de transport ne se présenteront pas au moment de l’enregistrement.

En 2002, quand la Commission a présenté sa nouvelle proposition de règlement[3] environ 250 000 passagers se sont vu refuser leur embarquement. Le législateur européen n’a pas mis en question, avec sa réglementation, une pratique commerciale établie, mais l’ampleur que le problème a prise, son échelle communautaire et les désagréments indéniables causés à des milliers de passagers chaque année ont rendu essentiel de mieux encadrer cette pratique afin de protéger d’une façon efficace les droits des citoyens.

Ce nouveau règlement dont l’entrée en vigueur interviendra le 17 février 2005, est destiné à faciliter la vie des passagers subissant ce désagrément grâce à l’augmentation substantielle du niveau des indemnisations. Le règlement impose aux compagnies aériennes, en cas de refus d’embarquement, l’octroi d’une indemnisation financière[4] aux passagers, l’assistance pour l’organisation d’un nouveau plan de voyage en leur donnant le choix entre un réacheminement et un remboursement de leur billet d’avion, et la prise en charge en ce qui concerne l’hébergement et les repas. Le montant des indemnisations est le suivant :

250 € pour les vols inférieurs à 1 500 km ;

400 € pour les vols de plus de 1 500 km effectués à l’intérieur de l’UE et pour les autres vols compris entre 1 500 km et 3 500 km ;

600 € pour les vols de plus de 3 500 km effectués en dehors de l’UE.

Le nouveau règlement, et c’est là que réside la principale nouveauté, donnera aussi aux passagers victimes d’annulations des droits similaires.

Les compagnies aériennes ont déposé un recours actuellement pendant devant la Cour de justice (C-344/04 IATA, European Low Fares Airline Association and Hapag – Lloyd Express) contre certains éléments du nouveau règlement au vu notamment d’une éventuelle incompatibilité avec le droit international. Elles continuent à manifester une forte réticence à l’approche de la date d’entrée en vigueur du règlement.

La protection du passager en cas d’accident

L’une des réalisations majeures de la Communauté a été l’introduction d’un régime de responsabilité moderne en matière de transport aérien, bien plus favorable aux passagers que la Convention internationale existante (Convention de Varsovie) et s’appliquant à la fois aux vols internationaux et domestiques des transporteurs communautaires[5]. L’initiative de la Communauté a poussé la communauté internationale à négocier un nouvel accord international, à savoir, la Convention de Montréal signée en 1999, dont la Communauté est partie contractante. La nouvelle Convention est entrée en vigueur pour la Communauté le 28 juin 2004, en même temps que le nouveau règlement communautaire rendant applicables aux transporteurs communautaires les règles de Montréal sur la responsabilité en matière de décès, blessure, retards et aussi litige de bagage[6]. En conséquence, les passagers d’une compagnie aérienne communautaire seront bien protégés quelle que soit leur destination, et quel que soit le vol emprunté, qu’il s’agisse d’un vol international ou domestique.

Les exigences en matière d'assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs

À ce jour, les conventions internationales pertinentes (conventions de Montréal de 1999 et de Rome de 1952), bien qu’obligeant les transporteurs à souscrire une assurance pour couvrir leur responsabilité au titre de chaque convention, n’offrent pas un niveau très défini de protection ou ne sont même pas applicables dans la Communauté.

Par ailleurs, les règles communautaires relatives à la responsabilité des transporteurs (règlement (CE) nº 2027/97 du Conseil du 9 octobre 1997 relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident tel que modifié par le règlement (CE) n° 889/2002) n’ont pas clarifié suffisamment le niveau d’assurance nécessaire.

Dans ce contexte, et suite aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États Unis et à la pénurie de couverture tant pour la responsabilité à l’égard des passagers qu’à l’égard des tiers, pénurie causée par l’évolution du marché des assurances aériennes peu après, la Communauté a adopté en 2004 un règlement plus précis sur les exigences en matière d’assurance pour les transporteurs et opérateurs du secteur aérien, établissant des exigences minimales en ce qui concerne l’assurance à l’égard des passagers, des bagages, du courrier, du fret et des tiers[7]. L’essentiel dans cette législation qui sera applicable à partir du 30 avril 2005 est que les montants minimaux sont bien plus élevés que ceux prévus dans les conventions internationales et répondent à la pratique du marché des assurances tant pour les risques généraux que pour les risques de guerre et de terrorisme.

L’information des passagers

Afin de mieux informer les passagers aériens de leurs droits et alors que les compagnies aériennes refusaient souvent de le faire, la Commission a publié, il y a quatre ans, une première version de la charte décrivant les droits que la Communauté a octroyés aux passagers. Cette charte est maintenant affichée dans la plupart des aéroports de l’Union européenne.

La Communauté a établi des droits utiles en matière d’information afin d’aider les passagers à choisir leurs vols ou leurs voyages et à savoir exactement ce qu’ils réservent et ce pour quoi ils paient. Les règlements en matière de systèmes informatisés de réservation garantissent une information neutre et précise au passager qui se renseigne sur un vol ou effectue une réservation[8]. La directive sur les voyages à forfait[9] garantit que les passagers ayant acheté un voyage à forfait (c'est-à-dire un forfait comprenant un transport plus d’autres prestations comme la réservation d’hôtel, d’excursion, de voiture …) dans l’Union européenne reçoivent une information précise sur leur voyage de la part de l’organisateur.

2. Secteur ferroviaire

Après le secteur aérien, c’est dans le secteur ferroviaire que la Commission a pris des initiatives quant à la protection des droits des passagers. Les services internationaux de transports ferroviaires de passagers ont fait l’expérience d’une perte importante de parts de marché lors des dernières décennies, à l’exception des trains à grande vitesse. Plusieurs études au niveau national ont mis en évidence le manque de ponctualité et le manque d’information comme causes de cette désaffection de la part des passagers.

La proposition de règlement[10] présentée par la Commission en mars 2004 vise à établir des règles minimales concernant l'information des passagers des services internationaux, avant et pendant le voyage, la problématique de l’interruption du voyage, la fixation des règles à respecter en cas de retard, le traitement des plaintes et l'assistance aux personnes à mobilité réduite. Concernant la résolution des conflits, cette proposition de règlement envisage la création d’organismes indépendants.

Cette proposition met également en place un régime de responsabilité des entreprises ferroviaires en cas d’accident. Ce régime irait au-delà de la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF). La proposition impose également aux entreprises ferroviaires l’obligation d’être assurées à un niveau garantissant qu’elles puissent remplir les exigences définies dans cette même proposition.

La proposition de la Commission impose aux entreprises ferroviaires de définir des critères pour la qualité du service en matière de services internationaux et de mettre en œuvre un système de gestion de la qualité[11]. Ces éléments pourraient former la base d’un système communautaire de rapports sur la performance des entreprises ferroviaires.

C’est en améliorant la protection des passagers ferroviaires et en améliorant en parallèle la qualité du service, que la tendance à la perte de parts de marché du transport ferroviaire de passagers pourra être renversée, ce qui permettra d’atteindre l’objectif d’augmenter la part globale du rail. La réticence du secteur ferroviaire d’offrir davantage de droits aux passagers à titre volontaire démontre que de simples engagements unilatéraux ne permettraient pas d’améliorer la situation actuelle. Il y a lieu cependant de remarquer que certaines compagnies (par exemple Thalys) ont mis en place des systèmes d’indemnisation. Les engagements volontaires des compagnies ne régleraient pas non plus les litiges portés devant une juridiction nationale.

II. LE DÉVELOPPEMENT D’UNE POLITIQUE DES DROITS DES PASSAGERS

En faisant le bilan des mesures déjà proposées ou adoptées, il est possible d’identifier les droits qui devraient être renforcés par les actions au niveau communautaire indépendamment de moyen du transport choisi:

mesures spécifiques en faveur des personnes à mobilité réduite;

solutions automatiques et immédiates en cas d’interruption du voyage;

responsabilité en cas de décès ou de blessure des passagers;

traitement des plaintes et moyens de recours;

information des passagers;

autres initiatives.

1. Mesures spécifiques en faveur des personnes à mobilité réduite

Une politique de protection des passagers doit comporter des mesures spécifiques pour protéger les personnes à mobilité réduite. Un accès effectif au transport est souvent nécessaire pour une participation active à la vie économique et sociale, et son absence peut gravement compromettre l’intégration de nombreux citoyens à mobilité réduite. La population des citoyens à mobilité réduite est de quelque 45 millions, soit environ 10 % de la population européenne[12]. Elle n’inclut pas seulement les personnes handicapées mais également celles qui seraient incapables de voyager sans assistance, en raison de leur âge, d’une capacité intellectuelle réduite ou d’une maladie, etc. Le vieillissement de la population augmentera immanquablement le nombre de ces personnes et leurs besoins se feront toujours plus importants.

Les personnes à mobilité réduite devraient pouvoir compter sur un traitement équitable – la Commission a reçu de nombreuses plaintes à cet égard. Ces personnes devraient avoir la garantie d’une assistance appropriée, quel que soit l’endroit où elles se rendent et le mode de transport utilisé, afin de pouvoir voyager en confiance dans toute l’Union européenne. Ces personnes ne devraient jamais se voir refuser le transport ou la réservation pour cause de mobilité réduite. En outre, elles devraient recevoir, gratuitement, l’assistance dont elles ont besoin, aussi bien dans les aéroports, les gares et les ports, qu’à bord même du moyen de transport.

Comme nous l’avons rappelé plus haut, la proposition de règlement concernant les droits des passagers empruntant des services ferroviaires internationaux prévoit des dispositions spécifiques pour améliorer l'accessibilité de ces services pour les personnes à mobilité réduite. Ces dispositions établissent le droit pour les personnes à mobilité réduite d'avoir accès à ces services, l'entreprise ferroviaire ou le voyagiste ne pouvant leur refuser cet accès. Elles prévoient également des obligations en matière d'assistance dans les gares pour faciliter l'accès aux trains et les correspondances. De plus, en matière d'information avant le voyage, le règlement demande aux entreprises ferroviaires de fournir une information complète sur les conditions d'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite tout au long du trajet. Enfin, les performances des entreprises ferroviaires dans ce domaine font partie des sept critères d'évaluation de la qualité de service pour lesquels un système de gestion de la qualité doit être mis en place.

En ce qui concerne le transport aérien, la Commission a été alertée à propos de cas où des handicapés, y compris des enfants, n’ont pas pu bénéficier des services et des égards auxquels ils ont droit. La consultation des parties concernées a montré l’existence d’un large soutien à une législation communautaire[13]. La proposition de règlement ci-jointe a pour but, tout d’abord, d’assurer un traitement équitable en empêchant les transporteurs ou les organisateurs de voyages de refuser le transport pour cause de mobilité réduite (excepté pour des raisons de sécurité justifiées). Ensuite la proposition demande aux gestionnaires des aéroports de fournir, gratuitement, l’assistance dans les aéroports et aux transporteurs de fournir, également gratuitement, l’assistance à bord des avions. Le règlement s’appliquerait aux départs de, aux arrivées à et aux transits dans les aéroports situés dans les États membres.

La Commission présente ci-joint une proposition de règlement concernant les droits des personnes à mobilité réduite dans les transports aériens. Elle a l’intention d’examiner comment garantir les droits des personnes à mobilité réduite lorsqu’elles utilisent le transport maritime ainsi que le transport international par autocar.

2. Solutions automatiques et immédiates en cas d’interruption du voyage

Lorsqu’un service est interrompu à cause d’un retard, d’une annulation ou d’un refus d’embarquement, les passagers devraient avoir droit à des solutions automatiques pour faire face aux difficultés qu’ils rencontrent, quel que soit le mode de transport. Ils peuvent toujours entreprendre des actions juridiques contre les transporteurs, mais vu les coûts et les délais nécessaires à ces actions, ils ne réussiront que très rarement à en tirer profit. Dans tous ces cas, une action juridique menée des mois après que l’événement a eu lieu ne peut remédier aux difficultés immédiates rencontrées. Elle ne peut assurer aux passagers ni un transport de substitution en cas d’annulation ni un hébergement lorsque le retard encouru implique que les passagers doivent attendre le jour suivant pour poursuivre leur voyage.

Dans une telle situation, suite par exemple à un refus d’embarquement ou à une annulation, une protection adéquate, sur le modèle de ce qui est déjà décidé dans le transport aérien ainsi que de celui qui est proposé dans le transport ferroviaire, pourrait notamment prendre la forme d’indemnisations financières. Non seulement les passagers bénéficieront directement de telles solutions, mais celles-ci contribueront également à améliorer la qualité du service en décourageant le refus d’embarquement et l’annulation sans avertissement.

Certaines compagnies de navigation maritime envisagent déjà d’offrir de telles solutions sur une base volontaire, mais elles devraient être disponibles de la même façon dans l’ensemble de la Communauté. En cas d’interruption du voyage, les usagers des services internationaux par autobus ou autocar devraient également recevoir une protection équivalente à celle accordée aux autres passagers dans la mesure du possible.

À la lumière des résultats des solutions offertes par les compagnies maritimes, la Commission étudiera comment assurer l’indemnisation et l’assistance en cas d’interruption de voyage dans le transport maritime ainsi que dans le transport international par autocar.

3. Responsabilité en cas de décès ou de blessure des passagers

Quel que soit le mode de transport, la législation communautaire devrait assurer une couverture minimale de haut niveau en cas de décès ou de blessure suite à un accident et couvrir les passagers tant pour les trajets domestiques qu’internationaux tout en tenant compte des obligations découlant pour la Communauté de son adhésion à des conventions internationales.

Il est également important de faire en sorte que les transporteurs puissent faire face financièrement à leurs responsabilités. La souscription d’une assurance devient donc une nécessité. Même si en règle générale ils sont assurés contre le risque de dommages physiques aux passagers, et aux tiers, les exigences au niveau national diffèrent considérablement. À l’exception du secteur aérien, rien ne garantit un niveau d’assurance suffisant et uniforme dans toutes les circonstances.

En ce qui concerne le transport maritime la convention d’Athènes de 1974 relative au transport par mer de passagers et de leurs bagages a été modifiée il y a deux ans, lorsque les parties ont conclu un nouveau protocole sur la responsabilité. Selon la Commission, le protocole d’Athènes de 2002 peut servir de base pour de nouvelles règles communautaires. La Commission a déjà proposé que la Communauté et les États membres deviennent rapidement parties contractantes du protocole[14]. Toutefois, les dispositifs du protocole ne s’appliqueraient pas aux services purement nationaux. Il faudrait donc les étendre à tout le transport maritime communautaire.

La Commission examinera les possibilités de créer un régime de responsabilité et d’assurance homogène en cas de décès ou de blessure de passagers voyageant par mer, indépendamment du pavillon d’enregistrement du navire.

Les voyageurs par autocar ne sont pas plus protégés par un accord international portant sur la responsabilité. Quand des dommages et intérêts sont réclamés en cas de décès ou de blessure[15], ils se trouvent confrontés à des règles nationales divergentes et ne savent pas devant quelle juridiction ils doivent déposer leur plainte. Une autre question se pose, à savoir si les opérateurs sont suffisamment assurés pour faire face aux plaintes qui peuvent être déposées contre eux.

La Commission examinera comment garantir un niveau d’assurance adéquat et une approche uniforme en matière de responsabilité dans le transport international par autocars.

4. Traitement des plaintes et moyens de recours

Une fois que les passagers ont pris conscience de leurs droits, l’exercice de ces derniers devrait être rendu aussi simple que possible. Il appartient aux États membres de mettre en œuvre des systèmes de recours. La Communauté, quant à elle, peut assurer que les États membres prévoient des pénalités appropriées et définissent clairement la responsabilité pour l’application de la législation et le traitement des plaintes afin que les passagers sachent à qui s’adresser. La désignation par les États membres de ces organismes, qui est déjà prévue pour les secteurs aérien et ferroviaire, aidera les citoyens à faire valoir de leurs droits.

Comme cela a déjà été souligné, la plupart du temps les procédures judiciaires se révèlent onéreuses ou très longues. D’où l’utilité de mécanismes extrajudiciaires de résolution des litiges qui offrent des avantages notables: rapidité, transparence, coût peu élevé et flexibilité. La Commission a œuvré pour populariser le recours au règlement extrajudiciaire des litiges. Elle a adopté deux recommandations sur les principes applicables[16] dans ces cas de figure et a mis en place un réseau européen d’organismes nationaux, destiné à faciliter l’accès aux procédures extrajudiciaires pour la résolution des litiges transfrontaliers[17]. De plus, pour ces litiges, les consommateurs bénéficieront bientôt de la fusion du Réseau extra-judiciaire européen (Réseau EJE) et du réseau des Centres européens des consommateurs (connus aussi sous le nom d'Euroguichets»). Les nouvelles entités fourniront aux consommateurs de l'UE un «guichet unique» qui proposera un service complet allant de l'information générale à la résolution des litiges.

5. Information des passagers

5.1 L’identité du transporteur

Le premier droit pour un passager, c’est de savoir lorsqu’il achète son billet, quel sera l’opérateur qui effectuera réellement le trajet. L’insuffisance d’informations concrètes sur l’identité du transporteur aérien qui effectue le voyage empêche les passagers de faire un choix averti sur la compagnie avec laquelle ils vont voler. Les passagers doivent non seulement connaître l’identité du transporteur qui effectuera le vol mais aussi avoir la certitude que des informations qui pourraient avoir une influence sur la sécurité du transporteur et qui pourraient de ce fait les concerner fassent bien l’objet d’une communication rapide et efficace entre États, afin que ceux-ci prennent les mesures de protection et éventuellement d’interdiction nécessaires en cas de manquement. Ces problèmes ont été mis en exergue suite au tragique accident de Flash Airlines le 3 janvier 2004. La proposition de règlement ci-jointe vise notamment à assurer:

que le passager est informé, lors de la conclusion du contrat de transport, de l’identité de la compagnie aérienne qui effectuera le vol, mais aussi qu’il est tenu au courant avant le départ d’un éventuel changement de transporteur;

le renforcement de la transparence des informations relatives à la sécurité des transporteurs aériens et l’existence d’une publicité adéquate de ces informations: les États membres sont tenus de publier et échanger les informations qu’ils détiennent concernant le niveau de sécurité des transporteurs aériens qui atterrissent dans les aéroports situés dans leur territoire.

La Commission présente ci-joint une proposition de règlement concernant l’information des passagers en matière d’identité du transporteur aérien et la communication par les États membres d’informations relatives à la sécurité. La Commission examinera aussi dans quelle mesure cette fourniture d’information répond à un niveau de protection adéquat pour les passagers.

5.2 Le droit à une information comparative

Un système d’information sur la qualité des services offerts par les différents transporteurs pourrait être réalisé par l’établissement d’un système d’indicateurs pertinents. Les résultats de ces comparaisons devraient être publiés et largement diffusés. Cette pratique encouragera l’amélioration des performances des transporteurs étant donné que les passagers auront la possibilité de faire leur choix en connaissance de cause.

La Commission a déjà développé un système d’indicateurs qui permettra aux passagers aériens d’avoir accès à des informations clés sur la qualité du service, pour comparer simplement et immédiatement la performance des transporteurs. Les indicateurs envisagés comprennent les retards, les refus d’embarquement, les annulations et la mauvaise gestion des bagages (voir annexe 2 un exemple d’informations à fournir). La Commission a lancé un projet pilote dans le cadre duquel des compagnies aériennes fournissent des informations sur une base volontaire, mais le taux de participation reste décevante.

La Commission travaillera davantage avec l’industrie aérienne pour améliorer le système pilote et augmenter le taux de participation. En cas de difficultés persistantes, elle étudiera l’opportunité de présenter une législation afin de généraliser la mise à disposition par les compagnies aériennes des informations nécessaires à la publication de rapports permettant de comparer la qualité de service.

5.3 Le droit de connaître ses droits

La création de nouveaux droits au bénéfice des passagers n’aura de valeur que si les passagers sont correctement informés de ces droits afin qu’ils puissent s’en prévaloir. S’ils n’en ont pas connaissance, ils ne sont pas en mesure de les exercer. La prise de conscience de leurs droits par les passagers est de la plus grande importance et doit être renforcée. L’affichage de ces droits dans les locaux des prestataires de service et des agences de voyages ainsi que dans les gares et les aéroports en favorisera la publicité.

La Commission poursuivra sa campagne d’information pour rendre publics les droits créés par la législation communautaire. Elle a mis à jour la charte des droits des passagers aériens pour y inclure la nouvelle législation communautaire sur le refus d’embarquement, les annulations et retards importants des vols aériens et sur la responsabilité des transporteurs aériens (voir annexe 1).

En suivant la même approche, la Commission publiera une charte des droits et obligations des usagers du transport ferroviaire dès que le règlement en la matière sera adopté au niveau communautaire. Cette charte sera affichée dans les grandes gares et bureaux de vente ferroviaires dans l’Union européenne.

La Commission publiera une charte exposant les droits et obligations des voyageurs ferroviaires, après l’adoption du règlement les établissant.

5.4 Le droit à la transparence en temps réel

Un dernier élément est la disponibilité d’informations adéquates et en temps réel sur les interruptions de service (retards, annulations, modifications d’horaire, etc.). En effet, lorsque le voyage ne se passe pas comme prévu, les passagers sont fréquemment laissés sans information, alors que les annulations et les retards sont plus facilement acceptés si une information complète est rapidement diffusée. Toutefois, la réalité dans les aéroports, les gares et les ports est que les passagers sont souvent laissés dans l’ignorance, sans explication sur les raisons du dysfonctionnement et sans savoir quand le service pourrait revenir à la normale. Fournir en temps réel des informations claires et complètes aux passagers avant, et pendant le voyage devrait devenir une pratique courante. Il devrait y avoir un point central dans tous les aéroports, gares et ports principaux afin de collecter immédiatement les informations sur les ruptures de services et de les communiquer aux voyageurs.

Néanmoins, en vertu du principe de subsidiarité, la Commission estime qu’il n’est pas approprié d’intervenir par voie réglementaire sur ce point. Il appartient aux autorités compétentes et aux opérateurs d’assurer une information adéquate en temps réel des passagers.

6. Le droit à des billetteries intégrées

Il devrait être simple pour les passagers de combiner plusieurs modes de transport en un trajet, mais l’organisation traditionnelle du transport par secteurs constitue une barrière à l’intermodalité. Le voyageur est trop souvent dissuadé de combiner les différents moyens de transport pour le même voyage et rencontre, par exemple, des difficultés à obtenir des informations et à commander des billets lorsque son trajet implique différents modes. Des premières réalisations de billetterie intégrée existent cependant en Allemagne et en Suisse; de même les voyageurs qui utilisent le service combiné Thalys–Air France achètent leurs billets en une transaction unique. Comme déjà souligné dans le Livre blanc sur la politique européenne des transports à l’horizon 2010: « La mise en place de systèmes de billetteries intégrées (…) doit être encouragée afin de faciliter le passage d’un réseau ou d’un mode à un autre ». Un récent rapport d’experts[18] a identifié des possibilités techniques permettant d’aller plus loin que ce n’est le cas actuellement et d’étendre largement les possibilités de billetterie combinée et intégrée.

La Commission réunira les représentants des compagnies aériennes et ferroviaires afin d’obtenir de leur part un engagement volontaire de créer des systèmes intégrés de billetterie.

7. Les droits du passager en cas de faillite du transporteur aérien

Les passagers risquent de perdre davantage lors de la faillite d’un transporteur aérien que lors de celle d’une autre compagnie car ils peuvent avoir payé à l’avance une somme considérable d’argent et peuvent être laissés livrés à eux-mêmes loin de chez eux. Le passager peut alors avoir à payer un ticket de retour, probablement à un tarif plus élevé que celui initialement payé.

Les passagers qui achètent un voyage faisant partie d’un forfait, sont déjà protégés par la directive 90/314/CEE sur les voyages à forfait[19], qui oblige l’organisateur à justifier de garanties suffisantes propres à assurer le remboursement ou le rapatriement en cas d’insolvabilité. La Commission a lancé une étude sur la protection des autres passagers aériens contre la faillite du transporteur, dont les résultats sont attendus pour le milieu de l’année 2005. Celle-ci montrera tout d’abord à quelle échelle et dans quelle mesure les passagers sont affectés par les faillites et ensuite comparera les différents moyens de protection.

Suite à cette étude, la Commission étudiera, en liaison avec l’industrie, les possibilités de renforcer les droits du passager, en cas de faillite des compagnies aériennes.

8. Évaluation et surveillance

La politique communautaire pour la protection des passagers devrait se baser sur une vue dynamique des évolutions. Pour déterminer si des initiatives additionnelles seront nécessaires au-delà de ce qui est annoncé dans cette communication, la Commission lancera une étude couvrant les différents modes de transport sur les tendances quant aux exigences des passagers, à la qualité des services et au traitement des passagers. Il est aussi nécessaire de vérifier les résultats des engagements volontaires des secteurs de l’aviation et du rail afin d’améliorer les services aux passagers. La Commission encouragera les compagnies aériennes, les entreprises aéroportuaires et ferroviaires à entreprendre une analyse de la situation concernant les accords volontaires et à faire des rapports sur leur propre conformité.

La Commission lancera une étude sur les tendances quant aux exigences des passagers, à la qualité des services et au traitement des passagers et elle demandera aux compagnies aériennes, aux aéroports et aux entreprises ferroviaires de présenter une analyse concernant le respect de leurs engagements volontaires concernant la qualité des services.

CONCLUSIONS

La Commission demande au Parlement européen et au Conseil d’adopter rapidement la proposition de règlement de mars 2004 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires et d’examiner en vue de leur adoption les deux propositions de règlements annexées à cette communication visant d’une part les droits des personnes à mobilité réduite dans les transports aériens et d’autre part la nécessité d’informer les passagers sur l’identité du transporteur aérien.

Conformément à son engagement du livre blanc, la Commission examinera en 2005, et après une étude d’impact, la meilleure façon d’améliorer et de garantir les droits de passagers dans les autres modes de transports.

ANNEXE 1

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ANNEXE 2

Ponctualité

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Refus d’embarquement

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[1] À cet égard, il faut constater que l’utilisation du rail dans l’UE à -25 États membres peut être chiffrée à un total de 346 milliards de passagers/kilomètres par an. Dans l’année 2001, les statistiques à disposition d’Eurostat montraient un total de 383 millions de passagers de ferry en Europe. L’importance du secteur routier par autocar ou autobus est aussi considérable avec un total de 485 milliards de passagers/kilomètres en moyenne.

[2] La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix - COM(2001) 370 du 12.9.2001.

[3] Règlement (CE) nº 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol, et abrogeant le règlement (CEE) nº 295/91 - JO L 46 du 17.2.2004.

[4] 250, 400 ou 600 ¬ selon la distance, par rapport à 150 ou 3º 295/91 - JO L 46 du 17.2.2004.

[5] 250, 400 ou 600 € selon la distance, par rapport à 150 ou 300 € sous l’ancien règlement.

[6] Règlement (CE) nº 2027/97 du Conseil du 9 octobre 1997 relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d’accident - JO L 285 du 17.10.1997.

[7] Règlement (CE) nº 889/2002 du Parlement européen et du Conseil du 13 mai 2002 modifiant le règlement (CE) nº 2027/97 du Conseil relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d’accident - JO L 140 du 30.5.2002.

[8] Règlement (CE) nº 785/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 relatif aux exigences en matière d’assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d’aéronefs - JO L 138 du 30.4.2004.

[9] Règlement (CEE) n° 2299/89 du Conseil du 24 juillet 1989 instaurant un code de conduite pour l’utilisation de systèmes informatisés de réservation, modifié par le règlement (CEE) nº 3089/93 du 29 octobre 1993 et règlement (CE) nº 323/1999 du 8 février 1999 - JO L 220 du 29.7.1989; L 37 du 25.1.1995; L 40 du 13.2.1999.

[10] Directive 90/314/CEE du Conseil du 13 juin 1990 concernant les voyages, vacances et circuits à forfait - JO L 158 du 23.6.1990.

[11] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux - COM(2004) 143 du 3.3.2004.

[12] Information et billets; ponctualité des services internationaux, et principes généraux en cas de perturbations des services; annulations de services internationaux; propreté du matériel roulant et des installations de gare (qualité de l’air dans les voitures, hygiène des équipements sanitaires, etc.); enquête de satisfaction du client ; traitement des plaintes, remboursement et indemnisation en cas de non-respect de la qualité ; assistance aux personnes à mobilité réduite.

[13] Vers une Europe sans entraves pour les personnes handicapées - COM(2000) 284 du 12.5.2000.

[14] «Contrats des compagnies aériennes avec les passagers», document de consultation de la Direction générale de l’énergie et des transports, 21.6.2002. Le document de consultation, les réponses, et le résumé détaillé des réactions sont disponibles sur l’internet: http://europa.eu.int/comm/transport/air/rights/consult_contract_en.htm.

[15] Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion par la Communauté européenne du protocole de 2002 à la convention d'Athènes de 1974.

[16] Selon les informations disponibles auprès d’Eurostat, 100 personnes en moyenne décèdent chaque année en Europe à cause d’accidents d’autocars lors des trajets internationaux.

[17] Recommandation 98/257/CE de la Commission du 30 mars 1998 concernant les principes applicables aux organes responsables pour la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation - JO L 115 du 17.4.1998; recommandation 2001/310/CE de la Commission du 4 avril 2001 relative aux principes applicables aux organes extrajudiciaires chargés de la résolution consensuelle des litiges de consommation - JO L 109 du 19.4.2001.

[18] Voir http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/index_en.htm.

[19] Voir http://europa.eu.int/comm/transport/intermodality/raiff/index_en.htm.

[20] Directive 90/314/CEE du Conseil du 13 juin 1990 concernant les voyages, vacances et circuits à forfait - JO L 158 du 23.6.1990, p. 59.