Avis du Comité des régions sur "Les fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion - Orientations pour les programmes de la période 2000-2006"

(2000/C 57/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission sur "les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion - Orientations pour les programmes de la période 2000-2006" (COM(1999) 344 final);

vu la décision du Bureau, en date du 2 juin 1999, d'élaborer, conformément à l'article 265, cinquième paragraphe du Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur ce sujet et de charger la commission 1 "Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et interrégionale" de préparer le travail du Comité en la matière;

vu le projet d'avis (CdR 217/99 rév. 1) adopté par la commission 1 le 6 octobre 1999 [rapporteurs: Mme du Granrut (F/PPE) et M. Pettitt (RU/PSE)];

considérant la "Proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels" (COM(1998) 131 final);

considérant le "Sixième rapport périodique sur la situation et l'évolution socioéconomique des régions de l'Union européenne";

considérant son avis sur "Agenda 2000: financement de l'Union européenne après 1999 compte tenu des perspectives d'élargissement et des défis du XXIe siècle" (CdR 303/97 fin)(1);

considérant son avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels" (CdR 240/98 fin)(2);

considérant son avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif au Fonds social européen" (CdR 155/98 fin)(3);

considérant son avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil instituant le Fonds de cohésion" et la "Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant l'annexe II du règlement (CE) n° 1164/94 instituant le Fonds de cohésion" (CdR 235/98 fin)(4);

considérant son avis sur "l'Agenda 2000 - réforme de la PAC" (CdR 273/98 fin)(5);

considérant son avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) 98/0102 (CNS)" (CdR 308/98 fin)(6);

considérant son avis sur la "Communication de la Commission 'La question urbaine': Orientations pour un débat européen" (CdR 316/97 fin)(7);

considérant son avis sur le "Schéma de développement de l'espace communautaire" (CdR 266/98 fin)(8),

a adopté le présent avis lors de sa 31e session des 17 et 18 novembre 1999 (séance du 18 novembre).

1. Observations générales

1.1. Le Comité des régions se félicite que la Commission ait décidé de présenter des orientations communes pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, ce qui va dans le sens d'une meilleure efficacité de leur intervention et constitue un gage de cohésion économique et sociale au niveau européen.

Le Comité des régions note cependant que la Commission ne souligne pas de façon assez adéquate les rôles respectifs du Fonds de cohésion et des Fonds structurels et la manière dont ils devraient fonctionner en collaboration afin de promouvoir le développement et la cohésion sociaux et économiques. Alors que le Fonds de cohésion soutient essentiellement les politiques et le développement macroéconomiques, les Fonds structurels traitent le développement économique au niveau régional et local. Une coordination efficace entre les deux Fonds est capitale si l'on tient à réduire des disparités économiques.

Il note également que ces orientations ne rappellent pas suffisamment que la réduction des disparités régionales et du niveau général du chômage dans l'Union européenne nécessite une plus grande participation des collectivités locales et régionales dans l'élaboration, le suivi et la mise en oeuvre des nouveaux programmes pour la période 2000-2006. Par ailleurs, ces orientations ne mentionnent pas la situation spécifique des régions de montagne, des régions périphériques et isolées, des régions ultrapériphériques et des régions à faible densité de population.

1.2. Comme il l'a déjà indiqué dans son avis sur la proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels, le Comité des régions rappelle que le processus "de la base vers le haut" doit être réaffirmé avec force, de même que le caractère impératif des documents de programmation pour l'exécution des interventions au titre des Fonds structurels.

1.3. Le Comité des régions estime que l'emploi et la compétitivité doivent être une préoccupation constante pour l'intervention des Fonds structurels mais aussi pour tous les acteurs publics et privés aux niveaux européen, national, régional et local. Il se félicite que les initiatives locales pour l'emploi, telles que les pactes territoriaux pour l'emploi, soient recensées et reconnues comme des exemples de réussite mais regrette que les collectivités régionales et locales ne soient pas davantage associées aux priorités d'actions retenues au niveau communautaire et national en faveur de l'emploi.

1.4. Le Comité estime que les programmes des Fonds structurels et du Fonds de cohésion devraient être développés et mis en oeuvre au travers de partenariats locaux, forts et démocratiques. C'est pourquoi le Comité des régions se félicite que la Commission propose que l'intervention des Fonds structurels et du Fonds de cohésion repose sur l'établissement d'un partenariat décentralisé et élargi qui selon lui constitue un facteur clé du succès des programmes. Cependant, il préconise la mise en place de conditions organisationnelles de nature à permettre le bon fonctionnement d'un tel partenariat, le Comité plaide également en faveur d'un suivi plus ferme de ces conditions dans tous les États membres afin d'assurer que le principe de subsidiarité soit appliqué de façon efficace et cohérente.

1.5. Le Comité des régions se félicite de la dimension horizontale conférée au développement durable et à l'égalité des chances. Il demande que le respect de ces principes soit garanti grâce à la définition d'indicateurs standards qui devraient être identifiés par les États membres et les collectivités régionales et locales lors de l'élaboration des programmes. Ces indicateurs faciliteront par la suite le suivi des programmes et leur évaluation.

1.6. Dans le maintien de la flexibilité à l'intérieur des actions des Fonds structurels, le Comité des régions souligne l'importance des articulations avec le schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC), qui pourraient impliquer une coordination horizontale des politiques sectorielles et une articulation entre les différents niveaux d'autorités territoriales contribuant à l'aménagement et au développement du territoire.

1.7. Le Comité des régions souhaite attirer l'attention de la Commission sur les effets de la mise en concurrence des régions dans le cadre de l'Union économique et monétaire qui rendra plus transparentes les différences de fiscalités locales et de couverture sociale. Il sera nécessaire, dans ces conditions, de vérifier que les Fonds structurels n'accentuent pas les risques de délocalisation d'entreprises. À cet égard, la monnaie unique permettra de mieux comparer les différents systèmes fiscaux et sociaux des États membres. Cela peut entraîner un processus de concurrence fiscale à la baisse, que l'on ne pourra éviter que grâce à un minimum d'harmonisation de la fiscalité du capital. En outre, la Commission devra surveiller étroitement le domaine des aides d'État à caractère fiscal, pour que ces dernières n'entraînent pas des distorsions de la concurrence.

2. Observation particulières

2.1. Sur les conditions de la croissance et de l'emploi: la compétitivité régionale

2.1.1. Le Comité des régions est favorable aux orientations de la Commission relatives à la création des conditions de base pour la compétitivité régionale qui concerne les infrastructures de transport, l'énergie, les télécommunications, les infrastructures pour un environnement de qualité, et la recherche, le développement technologique et l'innovation. Toutefois, il aurait souhaité que ce rappel de la mise en oeuvre des conditions de base de la compétitivité soit prolongé par l'élaboration d'actions opérationnelles de développement qui en constituent la finalité.

2.1.2. Le Comité des régions appelle l'attention de la Commission européenne sur le problème de l'articulation entre les Fonds structurels et les aides d'État dont les zones d'intervention comme les objectifs peuvent être différents et à la définition desquelles les collectivités locales et régionales ne sont pas associées. Par ailleurs, le Comité des régions est conscient que la mise en place de l'Union économique et monétaire implique que le jeu de la libre concurrence soit de moins en moins faussé par des aides directes aux entreprises. S'il est favorable à une limitation des aides en capital en faveur d'entreprises, il insiste pour que l'accent soit mis sur une panoplie d'aides susceptibles de répondre aux besoins spécifiques et diversifiés de l'économie régionale, c'est-à-dire des entreprises régionales, en particulier celles situées dans des régions caractérisées par des conditions plus défavorables.

2.1.3. Concernant les infrastructures de transport, le Comité des régions souscrit aux priorités retenues: efficacité, interopérabilité, meilleure répartition entre les modes de transports, accessibilité et réduction des nuisances; toutefois, il préconise un recours plus déterminé des collectivités régionales et locales pour l'application de ces priorités notamment en matière de transports urbains et interurbains pour le développement polycentrique et le partenariat ville/campagne. Le Comité des régions reconnaît que les régions les moins développées connaissent un besoin plus marqué d'infrastructures plus développées. Le Comité des régions estime cependant que les Fonds structurels dans des zones d'objectif 2 devraient être disponibles pour répondre à des besoins d'infrastructures avérés nécessaires à la compétitivité régionale et à la promotion de leur caractère durable. De même, tant le Fonds de cohésion que les Fonds structurels devraient, si nécessaire, intervenir en faveur des systèmes régionaux et locaux de transport durable hautement respectueux de l'environnement et qui permettent à des noyaux importants de la population d'avoir accès aux réseaux transeuropéens tout en favorisant l'intermodalité.

2.1.4. Concernant le secteur énergétique, dans le cadre des priorités énoncées notamment en matière d'économie d'énergies, le Comité des régions insiste sur le développement des énergies renouvelables et de l'énergie éolienne et solaire susceptible de répondre aux besoins des zones en retard de développement.

2.1.5. Concernant le secteur des télécommunications, le Comité des régions rappelle que le développement de la société de l'information passe par l'accès généralisé de ces nouveaux outils aux citoyens dans toutes leurs activités professionnelles, personnelles et culturelles.

2.1.6. Concernant l'amélioration de la qualité de l'environnement, le Comité des régions en approuve les trois volets: approvisionnement en eau, gestion des eaux usées, gestion des déchets, réhabilitation des sites pollués et le principe pollueur-payeur. Il rappelle que ces actions ont généralement un caractère interrégional et parfois transnational. Le Comité des régions insiste sur la réhabilitation des friches industrielles qui contribuent non seulement à la qualité de l'environnement mais aussi au renouveau économique et social des régions en déclin. C'est pourquoi il demande que les actions environnementales visant la réhabilitation des friches industrielles soient expressément envisagées dans le contexte des cadres communautaires d'appui et des documents de programmation.

2.1.7. Le Comité des régions insiste pour que la promotion des capacités de recherche, de développement technologique et d'innovation soit intégrée dans tous les domaines d'intervention des Fonds. Ces capacités doivent pouvoir s'organiser dans chaque région par la création de réseaux et de pôles de compétences auxquels participent les universités, les centres de recherche et les entreprises. Il insiste aussi pour que le secteur des services soit inclus dans le domaine de la recherche et de l'innovation.

2.1.8. Concernant l'aide aux entreprises, le Comité des régions souhaite que les aides préconisées soient élargies aux très petites entreprises (TPE) notamment en ce qui concernent l'aspect organisationnel de ces entreprises, le soutien intégré et le recours au secteur privé. Il rappelle le rôle des collectivités locales et régionales dans l'élaboration et la mise en oeuvre des services intégrés d'aide aux entreprises comme il est dit au paragraphe 2.1.2.

2.1.9. Parmi les secteurs d'activité possédant un potentiel particulier de création d'emplois, le Comité des régions insiste sur le secteur des services et sur ceux de la culture, de la réhabilitation du patrimoine et du tourisme qui sont étroitement liés y compris s'agissant de sites industriels, sur l'économie de la connaissance et sur l'économie sociale dont le développement correspond à l'évolution sociologique et démographique des pays membres de l'Union. À cet égard, l'évaluation des interventions structurelles revêt ici une importance particulière, non seulement en tant qu'obligation prévue par les règlements, mais également parce qu'il s'agit d'un outil d'analyse permettant de tirer des conclusions sur les actions développées, conclusions qu'il sera important de prendre en compte dans les programmations futures.

2.2. Sur la stratégie européenne pour l'emploi: première priorité de la Communauté

2.2.1. Le Comité des régions considère que la Commission n'insistera jamais assez sur l'importance d'assurer la complémentarité entre les programmes d'action nationale soutenus par le FSE dans ses applications régionales et celles programmées au plan régional et financées par le Feder. Il en va de la cohérence de l'intervention de l'ensemble des Fonds structurels communautaires. Il rappelle à cet égard que les contributions publiques nécessaires à la mobilisation du FSE proviennent généralement du budget des collectivités locales et régionales qui sont le plus souvent compétentes dans les domaines de l'éducation, de la formation, de l'apprentissage et de l'insertion professionnelle.

2.2.2. Le Comité des régions note que les nouvelles actions proposées par la Commission pour agir sur le marché du travail et promouvoir l'emploi, pour éviter l'exclusion des catégories de personnes défavorisées et pour développer la capacité d'adaptation des travailleurs et l'esprit d'entreprise, ont souvent été expérimentées par les collectivités régionales et locales notamment dans les pactes territoriaux pour l'emploi. C'est pourquoi il souhaite qu'un bilan soit établi afin d'en faire ressortir les bonnes pratiques et d'en tirer les conséquences pour l'établissement des programmes à mettre en oeuvre pour la période 2000-2006 que ce soit dans les régions d'objectif 2 ou dans les régions d'objectif 1.

2.2.3. S'agissant des actions positives en direction des femmes, le Comité des régions préconise une articulation avec le programme d'initiative communautaire Equal et il insiste sur la capacité potentielle, insuffisamment exploitée, des femmes à créer leur propre entreprise et il pourrait être opportun de favoriser les actions en la matière en fixant des taux de cofinancement plus élevés.

2.3. Sur le développement urbain et le développement rural et leur contribution à un développement équilibré du territoire

2.3.1. Le Comité des régions se félicite que la Commission se réfère aux orientations du schéma de développement de l'espace communautaire qui encourage une démarche intégrée visant à favoriser une réelle synergie entre le développement urbain et le développement rural pour assurer un développement territorial équilibré des régions. Toutefois, ce partenariat villes/campagnes doit s'appuyer sur des actions spécifiques répondant à leurs propres problématiques à l'intérieur d'un cadre régional intégré.

2.3.2. S'agissant de la problématique urbaine, le Comité des régions tout en approuvant les quatre objectifs interdépendants de la Commission présentés dans sa communication sur le développement urbain, souhaite mettre l'accent sur:

- le cadre d'action que constitue la "zone urbaine fonctionnelle", nouveau périmètre d'action qui nécessite un regroupement intercommunal;

- le rôle de creuset culturel et d'innovation sociale et technologique nécessaire au rayonnement et au maintien du dynamisme économique des zones urbaines;

- la capacité d'expérimentation des zones urbaines en matière non seulement de transports collectifs, par exemple, mais aussi de gestion publique.

À cet égard, le Comité des régions se réjouit du maintien du PIC Urban.

2.3.3. S'agissant du développement des zones rurales, le Comité des régions souscrit à leur importance primordiale pour le développement spatial et économique européen. Il considère que ce développement passe par un profond renouvellement et une réelle diversification du tissu économique mais il est conscient que ceux-ci ne s'instaureront que si les initiatives locales sont fermement appuyées non seulement par les Fonds structurels, y compris le FEOGA-garantie, mais aussi par les zones urbaines ou réseaux de ville qui leur sont proches.

2.3.4. Le Comité des régions insiste sur cette synergie bien décrite dans le SDEC sous forme de démarche intégrée de développement. Il souhaite qu'elle soit expérimentée et à cette fin qu'elle figure le plus souvent possible dans les programmes des zones d'objectif 1 et 2 de la période 2000-2006.

3. Conclusions

3.1. Le Comité des régions se félicite que la Commission propose des orientations pour coordonner plus étroitement les actions du Fonds de cohésion avec celles des Fonds structurels. Toutefois, il rappelle que les orientations ne mentionnent pas la situation spécifique des régions de montagne, des régions périphériques et isolées, des régions ultrapériphériques et des régions à faible densité de population.

3.2. Pour atteindre une coordination efficace et promouvoir la croissance économique et le renforcement de la cohésion sociale, le Comité des régions préconise que soient précisés les rôles respectifs de ces fonds et la mise en oeuvre de leur articulation.

3.3. Le Comité des régions insiste pour que les autorités locales et régionales soient associées à la préparation, à la mise en oeuvre et au suivi des programmes. Ce partenariat décentralisé, fondé sur l'approche démocratique "Bottom up", devrait être mis en oeuvre d'une manière efficace, car il est la garantie d'une meilleure efficacité pour la création d'emplois, la compétitivité des régions et le développement durable.

3.4. Le Comité des régions rappelle que dans un marché unique, libre et concurrentiel, la compétitivité des régions repose sur une approche intégrée d'investissements et de développement tant au niveau décisionnel que sectoriel. La recherche de synergie entre les différents domaines d'intervention doit être encouragée.

3.5. S'agissant des infrastructures de transport et de leur interopérabilité ou de télécommunication et de leur implantation notamment dans les régions périphériques et ultrapériphériques, le Comité des régions insiste pour que les Fonds structurels puissent intervenir dans ces domaines pour les régions d'objectif 2. Il insiste pour qu'il en soit de même pour les programmes concernant l'énergie et l'environnement et tout particulièrement pour ceux concernant la recherche/développement et l'aide aux entreprises. Dans tous ces domaines, il rappelle que les autorités régionales et locales sont les mieux à même de détecter les besoins économiques et sociaux.

3.6. Le Comité des régions soutient l'impérieuse nécessité de création d'emplois, et à cet effet il suggère que le FSE puisse contribuer aux actions locales et régionales financées par le Feder qui ont prouvé leur dynamisme en ce domaine, tels que les pactes territoriaux pour l'emploi. Il rappelle que ce sont le plus souvent les autorités régionales et locales qui détiennent la responsabilité de l'éducation et de la formation. Ces actions liées à celles de la RTD et de l'innovation, notamment en matière de gestion, sont les plus à même d'assurer la création des entreprises industrielles ou de service à caractère durable.

3.7. Concernant le développement urbain et celui des zones rurales, le Comité des régions approuve le principe de leur complémentarité. Il propose à leur égard une démarche de développement intégré tel que préconisé par le SDEC, associant l'objectif de moteur économique et culturel des zones urbaines ou des réseaux de villes et les zones rurales environnantes. Le PIC Urban devrait permettre des opérations pilotes en ce sens.

3.8. D'une façon générale, la coordination recherchée entre le Fonds de cohésion et les Fonds structurels doit être l'occasion de démontrer l'efficacité d'un partenariat décentralisé et de l'approche "Bottom up" pour l'utilisation des Fonds communautaires.

Bruxelles, le 18 novembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 64 du 27.2.1998, p. 40.

(2) JO C 51 du 22.2.1999, p. 1.

(3) JO C 51 du 22.2.1999, p. 48.

(4) JO C 51 du 22.2.1999, p. 10.

(5) JO C 93 du 6.4.1999, p. 1.

(6) JO C 93 du 6.4.1999, p. 9.

(7) JO C 251 du 10.8.1998, p. 11.

(8) JO C 93 du 6.4.1999, p. 36.