Avis sur la proposition de directive du Conseil portant première modification de la directive 90/394/CEE concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à l'exposition à des agents cancérigènes au travail ()

(96/C 97/07)

Le 10 octobre 1995, le Conseil a décidé, sur la base de l'article 118 A du Traité instituant l'Union européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, qui était chargée de préparer les travaux du Comité sur ce sujet, a adopté son avis le 18 janvier 1996. Le rapporteur était M. Etty.

Lors de sa 332e session plénière des 31 janvier et 1er février 1996 (séance du 31 janvier 1996), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de la Commission est présentée comme une directive portant modification de la directive particulière concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à l'exposition à des agents cancérigènes au travail (directive 90/394) déjà adoptée sur base de la directive-cadre du 12 juin 1989. Cette directive fournit le fondement de la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs contre les risques liés à l'exposition à des agents chimiques, physiques et biologiques au travail, protection qui s'est incarnée en une série de directives particulières.

1.2. Le Comité économique et social a participé de manière continue à l'élaboration de ces mesures; ses antécédents, au cours des dernières années, consistent en avis sur des propositions visant à la modification de la directive sur les agents biologiques et à l'adoption d'une directive sur les agents physiques et d'une directive sur les agents chimiques ().

1.3. La directive sur les agents cancérigènes qui est actuellement en vigueur prévoit que soient prises par les employeurs une série de mesures générales visant à réduire à un niveau aussi bas que la technique le permet l'exposition des travailleurs à des agents cancérigènes. (Dans ce contexte, le mot «cancérigène» doit s'entendre comme désignant des substances chimiques pouvant causer le cancer; les agents physiques et les agents biologiques présentant ce risque ne sont envisagés ni dans la directive actuellement en vigueur, ni dans la modification proposée.)

1.4. La directive sur les agents cancérigènes qui est actuellement en vigueur (article 16) prévoyait la fixation par le Conseil sur base d'informations, y compris des données scientifiques et techniques, de valeurs limites en ce qui concerne tous les agents cancérigènes pour lesquels cela est possible et, le cas échéant, d'autres dispositions directement connexes. Aucune limite de cette nature n'a encore été fixée. C'est pourquoi la modification proposée entame ce processus en fixant une limite pour le benzène, agent connu pour être cancérigène pour l'homme, comme le démontrent clairement les études épidémiologiques. À l'heure actuelle, différentes valeurs limites pour le benzène sont d'application dans divers pays, en Europe et hors d'Europe.

1.5. La proposition de modification reconnaît quatre aspects importants dans la fixation d'une valeur limite pour le benzène:

(i) la nécessité d'un compromis entre les exigences techniques visant à la protection des travailleurs et la recherche d'un progrès réalisable maintenant;

(ii)

la nécessité de dérogations temporaires, de telle sorte que les industries et les lieux de travail où des adaptations techniques seraient requises pour la mise en conformité à la norme disposent de temps pour effectuer ces adaptations, et ce sous réserve du respect des dispositions de la directive 90/394 relatives à la protection des travailleurs;

(iii)

la nécessité d'une application uniforme à l'intérieur de l'Union européenne par la garantie d'un niveau minimum de protection de tous les travailleurs de la Communauté qui évite toute distorsion éventuelle dans le domaine de la concurrence;

(iv)

le fait qu'il n'y aura pas lieu à adoption de mesures supplémentaires en vue de réduire l'exposition, étant donné que des dispositions juridiques existent déjà dans la plupart des États membres pour restreindre ou interdire l'utilisation du benzène.

1.6. Outre la question des valeurs limites en général, et de celle relative au benzène en particulier, en tant que cas exemplaire ayant trait à la fixation de valeurs limites pour les agents cancérigènes, la proposition entraîne un élargissement considérable du champ d'application de la directive sur les agents cancérigènes par la levée des restrictions qui sont implicites dans la formulation de l'instrument actuellement en vigueur.

1.7. La directive actuellement en vigueur désigne les agents cancérigènes comme des substances au sens de la directive 67/548 et comme des préparations au sens de la directive 88/369 qui sont justiciables de la mention R45 «peut causer le cancer» au même titre que certaines substances, préparations ou processus repris dans une liste limitative qui figure à l'annexe 1. La nouvelle proposition étendrait le champ d'application de la directive aux médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, aux produits cosmétiques, aux mélanges de substances se présentant sous la forme de déchets, aux pesticides, ainsi qu'aux munitions et aux produits destinés à servir d'explosifs. La proposition empêcherait ainsi que les niveaux de protection soient différents pour les travailleurs exposés aux agents cancérigènes selon qu'il s'agit de substances ou de préparations.

1.8. La proposition corrige aussi deux défauts ponctuels dont souffre la directive actuellement en vigueur:

(i) elle rend précise la protection contre les hydrocarbures polycycliques aromatiques (HPA);

(ii)

elle prévoit le risque d'absorption trans et/ou percutanée (et non pas uniquement le risque lié au contact cutané) en plus de toutes les autres voies d'exposition.

1.9. En résumé, la modification proposée constitue une démarche logique, conformément aux principes posés par la directive-cadre, en vue d'améliorer la protection des travailleurs contre les risques d'exposition à des agents cancérigènes au travail.

2. Observations générales

2.1. D'une manière générale, le Comité estime que la proposition de la Commission visant à modifier la directive sur les agents cancérigènes constitue un progrès appréciable du point de vue de la protection des travailleurs et un renforcement des contrôles réglementaires, à condition:

(i) qu'elle ne contrecarre en aucune façon les effets des directives existantes dans les domaines de la santé et de la sécurité;

(ii)

que le Comité soit informé par la Commission des dispositions prévues pour compléter la liste des substances auxquelles s'appliqueront des valeurs limites particulières, ainsi que des méthodes utilisées pour convenir de ces valeurs limites et les rendre d'application à l'intérieur de l'Union européenne. Dans ce contexte, le Comité réitère l'avis qu'il a prononcé concernant la proposition de directive sur les agents chimiques:

«Le Comité estime qu['] ... il conviendrait ... que les valeurs limites soient arrêtées dans le cadre d'une procédure assurant la pleine consultation des partenaires sociaux, du Comité économique et social et du Parlement européen.»

Le Comité prend acte de la référence qui est faite au Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail ainsi que de son approbation, au plan général, de la modification proposée, et prend acte aussi des sentiments exprimés par les membres de ce Comité à propos de la valeur limite proposée en ce qui concerne le benzène. Le Comité économique et social a conscience de ce que, malgré les divergences de vues existant à propos de la limite qui pourrait maintenant être fixée concernant le benzène, la proposition de la Commission, à savoir 1 ppm, accompagnée d'une série de dérogations d'une durée limitée, constituerait la démarche la plus réaliste à l'heure actuelle. En adoptant cette position favorable, le Comité s'est informé des niveaux appliqués ou en cours de négociation à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union européenne. Les dispositions figurant dans la proposition, comme celles de la directive sur les agents cancérigènes, sont des dispositions minimales. Le Comité invite instamment les employeurs à adopter, si possible, des mesures de protection d'un meilleur niveau.

2.2. Le Comité insiste sur le fait que les mesures de protection figurant dans la directive de 1990 sur les agents cancérigènes ne sont en aucune manière affectées par la proposition actuelle. Il est obligatoire de les appliquer dans les secteurs et activités indiqués comme pouvant faire l'objet de dérogations. En outre, le Comité rappelle à la Commission les critiques et les suggestions qu'il a présentées dans son avis de 1988 relatif à la proposition de directive sur les agents cancérigènes et invite instamment la Commission à prendre des mesures qui les mettent encore davantage en pratique.

2.3. Il ne faut pas que la proposition entraîne l'adoption de mesures inutilement coûteuses et le Comité prend acte de ce que la Commission en donne la confirmation. Le Comité insiste sur la nécessité de mettre en oeuvre des évaluations de risques, conformément à l'article 6 de la directive-cadre 89/391. Il faut que la Commission fournisse davantage d'information concernant à la fois les avantages en matière de protection de la santé et les incidences, du point de vue des coûts, des élargissements du champ d'application qui se trouvent induits.

2.4. Le Comité reconnaît que les risques cancérigènes ne sont qu'un aspect des effets chimiques dangereux. Il attire aussi l'attention de la Commission sur le fait que d'autres risques existent, qui sont tout aussi graves, tels que les risques génétiques, et que ces risques pourraient, à l'avenir, nécessiter des mesures communautaires.

3. Observations particulières

3.1. Article premier

3.1.1. Le Comité estime que vu la complexité de la matière et les élargissements du champ d'application qui découlent de la définition révisée inscrite dans le texte proposé pour remplacer l'article 2, la Commission devrait fournir une note explicative qui puisse aider les employeurs et les travailleurs à comprendre comment s'appliquerait la directive révisée dans leur milieu de travail. Cela sera particulièrement utile pour l'amélioration des conditions de travail dans les petites et moyennes entreprises. Le Comité croit comprendre qu'à la base de la classification, se trouve le fait que la désignation d'une substance ou d'une préparation comme des agents cancérigènes de catégorie 1 ou 2 auxquels s'appliquent les dispositions de la directive (modifiée par la proposition) s'effectue comme suit:

Catégorie 1. Les substances connues pour avoir un effet cancérigène pour l'homme, lorsqu'il est suffisamment démontré qu'existe un lien de causalité entre l'exposition d'une personne à une substance et l'apparition d'un cancer, c'est-à-dire sur la foi de données épidémiologiques.

Catégorie 2. Les substances dont il convient de présumer qu'elles ont un effet cancérigène pour l'homme. Il existe des éléments suffisants pour permettre de présumer fortement que l'exposition d'une personne à une substance risque de déterminer l'apparition d'un cancer, c'est-à-dire, en général, à la suite d'expériences pratiquées sur les animaux ou sur la foi d'autres données pertinentes.

Il faut que la Commission garantisse l'application de ces critères pour la mise en oeuvre de la directive ainsi que pour ce qui concerne toutes propositions futures relatives à la fixation de valeurs limites pour certaines substances.

Le Comité recommande qu'à l'article 2 (a), l'on fasse expressément référence aux substances affectées de la mention R 49 et des préparations affectées de la mention R 45.

3.1.2. Le Comité est favorable à la modification de l'article 3, paragraphe 3 (point 2 de la modification), qui reconnaît que le risque lié à l'exposition de la peau ne se limite pas au seul contact cutané, mais peut s'étendre à l'absorption trans et percutanée.

3.1.3. Le Comité accepte les dérogations proposées à l'annexe III. Il prend acte de la déclaration de la Commission concernant l'extension de la directive à différentes formes de déchets, notamment.

3.1.4. Le Comité estime que le point 3 de la modification appelle des éclaircissements. Le Comité croit comprendre que si les dérogations limitées dans le temps visent à tenir compte du fait que, dans certains États membres, certains secteurs d'activité pourraient ne pas être en conformité avec la valeur limite proposée pour le benzène, ces dérogations, en revanche, ne vont pas jusqu'à créer une exemption de l'obligation de conformité pour ce qui concerne toutes les autres mesures de protection prévues dans la directive actuellement en vigueur. L'on ne voit pas clairement quelles sauvegardes supplémentaires apporte cet ajout.

3.1.5. Le Comité est favorable au point 4 de la modification, lequel résout les problèmes d'interprétation suite auxquels l'on a, dans certains États membres, fait figurer à tort la poussière de charbon, la suie, le goudron de houille et la poix de houille parmi les définitions de l'annexe reprenant la liste des travaux sur des substances, des préparations et des procédés qui exposent aux hydrocarbures polycycliques aromatiques. Parmi ce groupe important d'agents chimiques, certains sont reconnus comme étant des agents cancérigènes, et le Comité espère que la Commission s'y intéressera dans un proche avenir.

3.1.6. En ce qui concerne particulièrement le benzène et la valeur limite proposée dans le texte appelé à remplacer l'annexe III, le Comité renvoie au paragraphe 1.5 ci-dessus. Le Comité réitère son sentiment favorable à la proposition de la Commission visant à la fixation d'une limite professionnelle d'exposition d'1 ppm, mesurée ou calculée selon la méthode dont le projet figure à la note 5, partie A de l'annexe III, sous réserve de dérogations justifiables qui s'appliqueraient à des activités ou secteurs d'activités particuliers, dans des cas où il pourrait être difficile de respecter le délai prescrit (31 décembre 1998). Le Comité recommande que la Commission étudie dans quelle mesure il serait possible de modifier, aussi rapidement que possible après le 31 décembre 1998, l'annexe III en vue d'abaisser encore la valeur limite.

Le Comité demande à la Commission de lui fournir des informations sur les instruments de mesure et les experts techniques dont on pourrait disposer pour aider les employeurs, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, à respecter la valeur limite.

3.1.7. Le Comité a conscience du fait que le benzène est utilisé comme réactif et/ou comme intermédiaire de réaction dans certaines industries, telles que l'industrie des parfums, où les usages qui en sont faits sont admissibles à condition d'être maîtrisés.

3.1.8. Le Comité juge essentiel que soit trouvée une procédure de mesure uniforme susceptible d'être utilisée dans l'ensemble de l'Union européenne.

3.1.9. Dans des avis antérieurs, et notamment dans son avis sur la proposition de règlement (CEE) du Conseil créant une agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (), le Comité a déclaré qu'il attache une grande importance à l'amélioration des échanges d'information et d'expérience, ainsi qu'à l'amélioration de la coopération avec et entre les instituts spécialisés et les autres organismes dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail; le Comité a aussi qualifié de tâche d'importance majeure la tâche qui consiste à garantir que les données nationales sur la sécurité et à la santé au travail soient comparables. Le Comité souhaite réaffirmer cette position dans le cadre du présent avis.

Fait à Bruxelles, le 31 janvier 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 317 du 28. 11. 1995, p. 16.

() JO n° C 56 du 6. 3. 1989, p. 38; JO n° 249 du 13. 9. 1993, p. 28; JO n° C 34 du 2. 2. 1994, p. 42.

() JO n° C 169 du 6. 7 1992, p. 42.