[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 12.12.2006

SEC(2006) 1648

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la Proposition de

DIRECTIVE DU CONSEIL

concernant le recensement et le classement des infrastructures critiques européennes ainsi que l'évaluation de la nécessité d'améliorer leur protection RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

{COM(2006) 787 final}{SEC(2006) 1654}

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

Contexte

La sécurité et l’économie de l’Union européenne, ainsi que le bien-être de ses citoyens, sont liés à certaines infrastructures et aux services fournis par celles-ci. La destruction ou l’arrêt d’infrastructures fournissant des services essentiels pourrait provoquer des pertes en vies humaines et en biens matériels ainsi que l’effondrement de la confiance et du moral des citoyens dans l’Union européenne.

La dégradation, la destruction ou l’arrêt des infrastructures critiques peuvent être causés par différents évènements naturels ou dus à l’homme. Tout arrêt ou manipulation des infrastructures critiques devrait, dans la mesure du possible, être court, exceptionnel, gérable, géographiquement isolé et ne porter atteinte que dans une mesure très limitée au bien-être des États membres, de leurs citoyens et de l’Union européenne.

Quel est le problème?

Le problème qu’il y a lieu de régler est celui de la vulnérabilité des infrastructures critiques en Europe, et, partant, de la vulnérabilité des services fournis par celles-ci. Le problème fondamental est qu’un faible niveau de protection des infrastructures critiques dans certains États membres risque d’accentuer la vulnérabilité des autres États membres.

Qui est concerné ?

Tous les habitants de l’Union européenne, les entreprises, les gouvernements des États membres et l’ensemble de l’Union européenne sont susceptibles d’être touchés par ce problème, dont les effets peuvent aussi bien être directs (comme, par exemple, pour les victimes d’un attentat) qu’indirects (comme, par exemple, lorsque des problèmes touchant une infrastructure donnée entraînent l’arrêt de certains services).

Pourquoi est-il urgent d’agir au niveau de l’Union?

- Un nombre croissant d’États membres préparent leur propre approche en matière de protection des infrastructures critiques (PIC) et attendent que la Commission propose un programme global européen de PIC de manière à pouvoir intégrer l’approche commune de l’Union. Retarder l’adoption d’un cadre commun augmenterait le risque que les États membres élaborent plusieurs approches incompatibles entre elles.

- Il convient d’éliminer les maillons faibles, notamment lorsque les effets sont transfrontaliers. Le risque qu’un État membre doive supporter les conséquences d’une absence de protection adéquate des infrastructures sur le territoire d’un autre État membre doit être réduit au minimum.

- Il convient de réduire au minimum les surcoûts dus à des mesures de sécurité divergentes auxquels doivent faire face les entreprises actives dans plusieurs États membres.

- Certaines infrastructures devenant toujours plus européennes (pipelines, réseaux de transmission d’énergie, etc.), une approche strictement nationale est désormais insuffisante.

- On peut raisonnablement s’attendre à ce que certains travaux portant sur les modalités précises d’une meilleure protection des infrastructures critiques en Europe (en particulier pour des problèmes comme le recensement des liens de dépendance) prennent beaucoup de temps. Il convient donc qu’ils débutent dès que possible et qu’ils soient fondés sur une approche commune.

- Les consultations des acteurs concernés, en cours depuis 2004, ont été marquées par l’organisation de trois séminaires sur la protection des infrastructures critiques de l’UE, l’adoption d’un livre vert, la tenue de deux réunions informelles des points de contact PIC et de nombreuses réunions bilatérales avec des représentants des gouvernements et du secteur privé.

- Les menaces criminelles et terroristes ne faiblissant pas, il est souhaitable que les États membres et la Commission coopèrent et créent des synergies pour assurer une protection à leur encontre.

Objectif

Les orientations proposées en matière de protection des infrastructures critiques dans l’UE auraient pour objectif général d’améliorer cette protection.

Avantages et inconvénients des quatre scénarios envisageables

Plusieurs scénarios possibles ont été envisagés en vue d’atteindre l’objectif décrit ci-dessus.

1. S’abstenir de traiter les questions relatives à la protection des infrastructures critiques au niveau européen. Dans ce scénario, aucune action horizontale ne serait entreprise au niveau européen.

Le scénario «politique inchangée» n’offre aucun avantage manifeste dans l’optique d’une amélioration des infrastructures critiques en Europe. Il présente en revanche plusieurs inconvénients liés aux questions de concurrence, à l’augmentation des coûts pour les entreprises et au manque de sûreté. Cette hypothèse a été écartée par tous les États membres, qui, dans l’ensemble, sont convaincus de l’utilité de traiter la protection des infrastructures critiques dans une perspective européenne.

2. Établir un cadre non contraignant. Ce scénario prévoit la création d’un cadre horizontal non contraignant dont l’utilisation serait laissée au libre choix des États membres.

L’avantage manifeste du scénario du «cadre non contraignant» résiderait dans la création d’un cadre destiné à instaurer un climat de confiance entre tous les acteurs concernés. Cet avantage ne peut toutefois compenser les inconvénients considérables de ce scénario, à savoir, entre autres, des coûts plus élevés, des problèmes en matière de concurrence et des risques plus importants d’atteinte à la sécurité. La question de la sécurité est un problème majeur dans ce scénario. Un cadre non contraignant ne fournira pas la base nécessaire pour que tous les États membres mettent en œuvre des mesures de protection suffisantes pour leurs infrastructures critiques.

3. Établir un cadre législatif léger. Dans ce scénario, un certain nombre de mesures contraignantes seraient mises en œuvre au niveau européen. Les États membres seraient soumis à certains obligations générales, mais une attention particulière continuerait d’être accordée à l’échange des meilleurs pratiques, au dialogue et à l’instauration d’un climat de confiance au niveau de l’Union.

Le scénario du «cadre législatif léger» offre le meilleur équilibre entre avantages et inconvénients. Cette approche garantirait la concurrence, réduirait les coûts pour les entreprises actives dans plusieurs États membres et renforcerait la sécurité dans l’Union européenne. Il semblerait que ces avantages indéniables l’emportent sur les inconvénients liés aux coûts. Un autre inconvénient éventuel de ce scénario est qu’il établit un nouveau cadre réglementaire dans l’Union européenne. Dans l’intérêt de la sécurité, toutefois, cette approche paraît justifiée.

4. Opérer une harmonisation complète au niveau de l’Union. Dans ce scénario, des mesures d’harmonisation complète seraient proposées au niveau de l’Union en ce qui concerne la gestion des problèmes liés à la PIC dans les États membres et les exigences applicables aux propriétaires/exploitants d’infrastructures critiques en matière de protection.

Le scénario de l’«harmonisation complète» comporte un certain nombre d’avantages et d’inconvénients évidents. L’un des avantages serait que les infrastructures critiques de l’Union bénéficieraient d’un degré de protection élevé. Parmi les inconvénients, on peut citer les coûts élevés que ce scénario impliquerait et la difficulté d’instaurer un climat de confiance entre les acteurs concernés. Cette approche, au demeurant, a déjà été écartée par les États membres, qui souhaitent que l’EPCIP étoffe et complète les avancées qu’ils ont déjà réalisées. Cette approche pourrait être contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et serait très probablement rejetée par tous les États membres.

L’examen de ces quatre scénarios atteste la valeur ajoutée d’une action au niveau européen, et, partant, sa nécessité. Le troisième scénario apparaît comme le plus avantageux.

Toutefois, étant donné que l’EPCIP constitue une politique entièrement nouvelle et qu’il est donc préférable d’adopter une approche graduelle dans le domaine de la PIC, la meilleure solution, dans la pratique, serait de combiner les scénarios 2 et 3. De cette façon, le cadre global de l’EPCIP serait régi par un instrument non contraignant, tandis que certaines exigences essentielles applicables aux infrastructures critiques européennes seraient instaurées par l’intermédiaire de mesures contraignantes.

Incidences des actions recommandées comportant des mesures contraignantes et non contraignantes

La meilleure façon de répondre à la nécessité d’une approche graduelle complète et cohérente pour l’élaboration de l’EPCIP serait de combiner des mesures contraignantes et non contraignantes.

Pour chacun des éléments clés, les incidences des instruments contraignants et non contraignants sont évaluées ci-dessous[1]. L’objectif général de l’EPCIP étant d’améliorer la protection des infrastructures critiques dans l’Union, l’incidence positive des éléments clés sur la sûreté est mise en balance avec les coûts potentiels.

1. Participation aux groupes d’experts sur la PIC au niveau de l’Union. L’instauration d’un climat de confiance entre tous les acteurs impliqués dans le processus de protection des infrastructures critiques sera déterminante pour son succès à long terme. Ces groupes d’experts auraient une incidence très positive en matière de sûreté. Les coûts seraient limités dans la mesure où ces groupes ne seraient créés qu’au besoin et à titre gracieux. Leur travail étant basé sur le volontariat, ils devraient relever du cadre non contraignant de l’EPCIP.

2. Utilisation d’une procédure sécurisée de partage des informations relatives à la protection des infrastructures critiques. La procédure de partage des informations relatives à la protection des infrastructures critiques par les acteurs concernés doit s’appuyer sur une relation de confiance. Favoriser l’échange volontaire d’informations relatives à la protection des infrastructures critiques ne peut se faire au moyen de mesures contraignantes car celles-ci feraient obstacle à l’instauration d’un climat de confiance et d’un dialogue ouvert. L’effet sur la sûreté serait évidemment positif. On peut s’attendre à ce que les coûts restent faibles dès lors que les mesures demeurent non contraignantes et sont surtout propices à l’instauration d’un certain «état d’esprit» axé sur la sûreté.

3. Recensement et analyse des liens de dépendance. Le recensement et l’analyse des liens de dépendance à caractère géographique ou sectoriel seront un élément important de l’amélioration de la protection des infrastructures critiques dans l’Union européenne. Aucune mesure contraignante ne peut être imposée en la matière car le recensement des liens de dépendance s’inscrit dans un processus plus vaste qui nécessite une coopération et une coordination entre les différents acteurs concernés. Une estimation des coûts n’est pas possible à ce jour car le recensement des liens de dépendance est évolutif par nature. Ce dernier pourrait bénéficier d’un financement communautaire.

4. Élaboration de programmes PIC nationaux. S’il est clair que la responsabilité de la protection des infrastructures critiques nationales incombe à leurs propriétaires/exploitants et aux États membres, il existe également un intérêt, pour la Communauté, à s’assurer que la question des infrastructures critiques nationales est suffisamment prise en considération dans chacun des États membres. L’adoption d’une approche contraignante des programmes PIC nationaux, bien qu’elle présente des avantages évidents sur le plan de la sûreté, pourrait ne pas être possible dans un premier temps. La subsidiarité et la nécessité d’une approche graduelle de l’EPCIP pourraient justifier que les mesures contraignantes soient axées sur les questions relatives aux infrastructures critiques européennes (ICE). S’il se peut qu’il soit justifié de recourir à une approche non contraignante pour les programmes PIC nationaux, cette dernière devra toutefois être réévaluée lorsque les travaux sur la question des ICE auront progressé.

5. Recensement des infrastructures critiques nationales par chaque État membre. Le recensement des infrastructures critiques nationales (ICN) est une condition préalable à leur protection adéquate. Le recours à une approche contraignante en matière de recensement des ICN serait plus bénéfique, sur le plan de la sûreté, que le recours à une approche non contraignante. Toutefois, eu égard à la subsidiarité et à la nécessité de se concentrer, dans un premier temps, sur les questions relatives aux ICE, le recours à une approche non contraignante du recensement des ICN pourrait être justifié. Il pourrait toutefois être nécessaire de réévaluer que cette approche à mesure que l’Union accroît son expérience dans le domaine de la PIC.

6. Désignation d’un point de contact PIC dans chaque État membre. Il y a lieu que chaque État membre désigne un point de contact PIC qui disposerait d’une vue d’ensemble des activités de protection des infrastructures critiques dans l’État membre et en assurerait la coordination à l’intérieur de celui-ci ainsi qu’avec les autres États membres, le Conseil et la Commission. Seule une approche contraignante garantirait que chaque État membre accomplisse les tâches nécessaires. Des mesures non contraignantes pourraient permettre des avancées modestes, mais ne pourraient en aucun cas garantir chaque État membre désignerait un point de contact PIC. Une approche contraignante serait donc préférable en la matière.

7. Recensement et classement des infrastructures critiques européennes. Le recensement et le classement des ICE est au cœur même de l’EPCIP dans la mesure où ces infrastructures ne peuvent bénéficier d’une protection qu’après avoir été recensées. Ce processus doit faire l’objet d’une approche coordonnée et ne peut aboutir qu’au niveau communautaire.

Seule une approche contraignante du recensement et du classement des infrastructures critiques européennes créera les conditions propices à la réalisation des objectifs de l’EPCIP. Par ailleurs, une approche contraignante en la matière entraînerait deux autres conséquences positives:

- la transparence: en étant soumis à une procédure légale, le recensement et le classement seront du même coup soumis au contrôle des États membres, voire à celui d’autres acteurs concernés, ce qui permettra d’atteindre une transparence optimale;

- la comparabilité: l’existence de procédures et de méthodes communes garantira que les infrastructures critiques recensées sont comparables et ne peuvent faire l’objet d’interprétations divergentes de la part des États membres.

Si une approche non contraignante était retenue en la matière, l’Union devrait faire face à une situation où seules certaines infrastructures critiques européennes d’importance communautaire seraient recensées. Il est dans l’intérêt de l’ensemble de l’Union d’éliminer de tels maillons faibles.

8. Réalisation d’une évaluation des risques, des menaces et des points vulnérables touchant les infrastructures critiques européennes. Chaque État membre doit réaliser une évaluation des risques et des menaces pesant sur les infrastructures critiques européennes situées sur son territoire. Ces évaluations auraient pour objectif d’améliorer la protection de ces infrastructures. L’importance de cette action pour l’ensemble du processus de renforcement de la protection des ICE serait de nature à justifier le recours à un instrument contraignant en la matière. En effet, si l’on ne s’assure pas que tous les États membres réalisent ces évaluations, les propriétaires/exploitants seront insuffisamment informés des menaces potentielles et il ne sera pas possible de réaliser d’évaluation des lacunes en matière de protection au niveau communautaire.

9. Obligations liées aux infrastructures critiques européennes. Afin d’atteindre l’objectif que constitue l’amélioration des ICE, il convient que les propriétaires/exploitants d’infrastructures critiques européennes prennent les mesures suivantes: la désignation d’un officier de liaison pour la sûreté et l’élaboration d’un plan de sûreté. Le recours à un instrument contraignant pour ces deux obligations est justifié dans la mesure où il n’existe aucune autre façon d’établir une approche cohérente de la protection des infrastructures critiques européennes dans l’ensemble de l’Union. Si l’on recourait à des mesures non contraignantes, seul un nombre limité de propriétaires/exploitants d’ICE en tiendrait compte. Les coûts éventuels seraient au minimum compensés par une sécurité accrue, ce qui améliorerait l’environnement des entreprises en renforçant la stabilité, la prévisibilité et la confiance des consommateurs, ouvrant ainsi la voie à de nouvelles perspectives commerciales et à une augmentation des investissements.

Conclusion

L’analyse des incidences spécifiques des neuf mesures clés indique qu’une combinaison de mesures contraignantes et non contraignantes serait la façon la plus adéquate d’atteindre les objectifs de l’EPCIP tout en offrant le meilleur rapport coûts/bénéfices. Sur ces neuf mesures clés, il serait préférable que cinq soient placées dans un cadre non contraignant, tandis que les quatre autres devraient être rendues obligatoires.

(I) Mesures non contraignantes:

a) participation aux groupes d’experts sur la PIC au niveau de l’Union;

b) utilisation d’une procédure de partage des informations relatives à la PIC;

c) recensement et analyse des liens de dépendance;

d) élaboration de programmes PIC nationaux;

e) recensement des infrastructures critiques nationales;

(II) Mesures contraignantes:

a) désignation de points de contact PIC;

b) recensement et classement des infrastructures critiques européennes;

c) réalisation d’évaluations des risques et des menaces touchant les ICE;

d) élaboration de plans de sûreté pour les exploitants; désignation d’officiers de liaison pour la sûreté.

Les actions recommandées pour la création de l’EPCIP comporteraient dès lors:

1. un cadre général non contraignant de l’EPCIP défini dans une communication de la Commission;

2. un instrument contraignant portant directement sur les infrastructures critiques européennes (directive sur les ICE). Cet instrument définirait une approche commune pour le recensement et le classement des infrastructures critiques européennes et pour l’évaluation de la nécessité d’améliorer leur protection.

[1] Certains éléments, par leur nature, peuvent uniquement faire l’objet de mesures non contraignantes, comme, par exemple, la création de groupes d’experts. L’évaluation, dans ces cas, se limitera à l’approche non contraignante.