RAPPORT DE LA COMMISSION - Rapport final concernant la mise en oeuvre de la première phase du programme d'action communautaire Leonardo da Vinci (1995-1999)

TABLE DES MATIÈRES

1 Leonardo da Vinci, l'instrument d'une politique européenne de la formation

1.1 Le contexte

1.2 Évaluation du programme en tant qu'instrument de la politique de formation

1.3 Un nouveau démarrage dans des conditions difficiles

1.4 Nouveaux défis

2. Conception du programme

2.1 Contexte

2.2 Évaluation de la conception du programme

2.3 Action

3. Complémentarité

3.1 Contexte

3.2 Évaluation de la complémentarité des programmes

3.3 Action

4. Gestion

4.1 Contexte

4.2 Évaluation de la gestion du programme

4.3 Action

5. Ressources budgétaires/réalisations et diffusion

5.1 Contexte

5.2 Évaluation des ressources budgétaires/réalisations et de la diffusion

5.3 Action

6. Impact

6.1 Contexte

6.2 Évaluation de l'impact

6.3 Action

7. Conclusion

Annexes

RAPPORT DE LA COMMISSION - Rapport final concernant la mise en oeuvre de la première phase du programme d'action communautaire Leonardo da Vinci (1995-1999)

La base juridique du présent rapport est l'article 10, paragraphe 4, de la décision du Conseil de 1994 (94/819/CE du 6 décembre 1994, Journal officiel n° L 340 du 29 décembre 1994), ci-après dénommée "la décision". Dans ce rapport, la Commission présente une évaluation politique du programme et des actions requises pour améliorer son déroulement, structurée autour des aspects thématiques les plus saillants. Les évaluations s'appuient sur a) le rapport d'évaluation externe du bureau de consultants Deloitte & Touche, b) les rapports nationaux des États membres et des pays participant au programme et c) les rapports finals des partenaires sociaux au niveau européen (liste des rapports: voir annexe I). Ce rapport est présenté avec un délai de six mois par rapport à la date prévue dans la Décision, en raison du retard pris par la plupart des rapports externes.

1 Leonardo da Vinci, l'instrument d'une politique européenne de la formation

1.1 Le contexte

L'évaluation du programme Leonardo da Vinci devrait tenir compte du contexte de la politique communautaire de la formation professionnelle. Les années 1990 ont vu une mise en valeur importante de la formation professionnelle en tant qu'instrument capital pour réagir à l'accélération des mutations économiques et sociales et promouvoir l'emploi, la cohésion sociale et la compétitivité. L'évolution dynamique de la politique de la formation a été fortement influencée par les livres blancs de la Commission "Croissance, compétitivité et emploi" (1993) et "Enseigner et apprendre - vers la société cognitive" (1995). De même, il y a eu une reconnaissance de plus en plus grande de l'importance de l'éducation et de la formation tout au long de la vie pour les connaissances, les qualifications et les compétences (par exemple dans le cadre de l'Année européenne de l'éducation et de la formation tout au long de la vie (1996)), ainsi que du rôle capital de la formation professionnelle pour l'amélioration de l'aptitude à l'emploi et de la capacité d'adaptation (dans le cadre de l'élaboration de la stratégie européenne pour l'emploi).

Des initiatives successives ont soutenu ce développement de la formation professionnelle au niveau communautaire. Elles ont encouragé un débat, une coopération et un échange d'expériences sur des questions communes aux États membres, qui ont constitué un point de référence important pour les politiques nationales de la formation professionnelle. Cependant, une base pratique de coopération, d'innovation et d'échange au niveau transnational était requise pour étayer une telle évolution. Le programme Leonardo da Vinci (1995 à 1999) a été adopté comme, et est devenu, le principal instrument de la mise en oeuvre d'une politique européenne de la formation.

1.2 Évaluation du programme en tant qu'instrument de la politique de formation

Leonardo da Vinci, amalgame de plusieurs programmes antérieurs, a été le premier programme d'action communautaire intégré en matière de formation professionnelle. Il a été adopté par le Conseil au titre de l'article 127 du traité de Maastricht, qui établit que la Communauté met en oeuvre une politique de formation professionnelleen excluant toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres..

En particulier, l'un des principaux traits et avantages du programme était son caractère transnational. Chaque projet devait réunir des partenaires d'au moins deux États membres différents. C'est ainsi que le programme a pu avoir un impact maximum sur les pratiques de formation en Europe. Pendant son déroulement, le programme a rassemblé plus de 77 000 partenaires en vue d'une collaboration sur une idée de projet commun. Ces partenariats ont créé un potentiel de réseaux stables de coopération et d'échange de bonnes pratiques au niveau transnational.

Le programme a acquis une grande réputation pour la promotion d'une mobilité transnationale permettant aux participants d'acquérir une expérience professionnelle, une éducation ou une formation à l'étranger. Il a apporté son soutien à des échanges et à des placements pour près de 127 000 personnes en formation. Ces expériences ont contribué à l'épanouissement des jeunes en les aidant à prendre de l'assurance, à améliorer leurs compétences linguistiques et à comprendre des cultures, techniques de travail et organisations différentes. Il est démontré que leur séjour à l'étranger a également favorisé leur aptitude à l'emploi. En outre, la décision du Conseil sur l'instrument «Europass-Formation», attestation des expériences professionnelles acquises grâce à un séjour à l'étranger, reposait directement sur les résultats de projets Leonardo da Vinci. De même, le livre vert sur la mobilité et d'autres initiatives visant à améliorer les possibilités de séjour en Europe des étudiants et personnes suivant une formation professionnelle, ont largement découlé d'échanges Leonardo da Vinci.

Le programme est également devenu un "laboratoire de l'innovation et de l'expérimentation", dont les principaux instruments étaient des projets pilotes aidant les partenaires de projet à collaborer par-delà les frontières sur une idée commune et à l'expérimenter concrètement. Plus de 2500 projets pilotes novateurs au niveau transnational ont engendré une multitude de produits différents sous la forme de nouveaux programmes, de modules de formation, de matériel d'information, de manuels et d'outils d'apprentissage et de travail. Une des principales tâches à venir sera de diffuser l'innovation contenue dans ces produits. Cependant, la capacité des partenaires de projet à apprendre au travers de processus transnationaux constitue peut-être un résultat plus significatif encore. Cet apprentissage interculturel dans le domaine de la formation professionnelle est une étape majeure vers la mise en place du cadre d'une "Europe des citoyens", où l'échange d'expériences et la mise en oeuvre d'idées communes seront chose courante.

Le futur élargissement de l'Union européenne est devenu un autre aspect du programme. À partir de 1997, des pays candidats à l'adhésion ont pu participer au programme, conformément aux décisions des Conseils d'association respectifs. À la fin de 1999, 15 États membres, 3 pays AELE de l'Espace économique européen et 11 pays candidats à l'adhésion participaient au programme, soit un total de 29 pays. La demande de participation était grande de la part des pays candidats et il est clair que le programme a été très utile pour aider ces derniers à préparer leur système professionnel à l'adhésion.

La mise en oeuvre du programme a suscité des controverses et des critiques sévères. À l'évidence, la complexité des procédures de décision et de gestion, aggravée par des difficultés avec le Bureau d'assistance technique (BAT), a sérieusement freiné la mise en oeuvre du programme et la réalisation de ses objectifs. En outre, le présent rapport n'a été préparé qu'un an après la première phase, alors que les résultats des projets n'étaient pas encore pleinement disponibles (en particulier pour les années 1998 et 1999). Cependant, malgré les contraintes, il apparaît déjà que le programme a eu de larges retombées sur la formation professionnelle à travers l'Union.

Globalement, donc, Leonardo da Vinci a déjà contribué d'une manière importante au développement général de la politique de formation professionnelle et à la définition de ses priorités, en particulier sur le plan de la mobilité, de la transparence des qualifications, des périodes d'étude et de formation, de la promotion de l'aptitude à l'emploi et de l'utilisation des technologies de l'information et des communications. Cette contribution s'intensifiera avec la diffusion permanente et la capitalisation des résultats des projets menés à leur terme.

1.3 Un nouveau démarrage dans des conditions difficiles

La première phase du programme a été marquée par l'interruption temporaire de sa mise en oeuvre en 1999. Cette interruption a eu lieu parce que la Commission, qui n'était pas satisfaite de la façon dont le Bureau d'assistance technique (BAT) exécutait le contrat, n'a pas renouvelé ce dernier. Il s'est agi d'une décision difficile mais nécessaire, que la Commission se devait de prendre pour protéger la crédibilité de l'ensemble du programme. Toutes les mesures nécessaires ont été prises pour assurer la réalisation des projets concernés et la Commission est parvenue à exécuter les procédures du programme requises pour 1999.

Pendant cette période, l'autorité législative a décidé d'établir une deuxième phase de programme. Les débats qui ont eu lieu à cette occasion ont confirmé que le programme était très important pour l'élaboration de politiques de formation au niveau européen et dans les États membres.

La mise en place de la deuxième phase est une nouvelle et grande occasion de tirer les enseignements du passé. L'enveloppe financière indicative du programme est passée de 602 millions (pour cinq ans) à 1,15 milliard (pour sept ans) et l'accent porte davantage sur la mobilité. La durée du programme est passée de 5 à 7 ans pour améliorer son impact. On a simplifié la conception en réduisant le nombre d'objectifs de 19 à 3 et de mesures de 23 à 5. La gestion a été rationalisée grâce à un niveau plus élevé de décentralisation et à une répartition plus claire des rôles entre la Commission et les organismes nationaux. Les responsabilités de la Commission sur le plan de la coordination et du contenu se sont donc trouvées renforcées tandis que la majeure partie de la gestion du projet aura lieu à un niveau décentralisé. Les procédures de gestion de la Commission elle-même sont actuellement simplifiées, l'objectif étant de donner plus de convivialité et de transparence aux procédures et aux documents concernés.

1.4 Nouveaux défis

Les conclusions du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 ont donné un nouvel élan à l'enseignement et à la formation. La mise en place de la société cognitive est désormais reconnue comme le moyen de réaliser l'objectif stratégique d'une économie fondée sur la connaissance à la fois compétitive et dynamique, combinant emploi, croissance économique et cohésion sociale.

Les systèmes d'enseignement et de formation devront s'adapter à la fois aux exigences de la société de la connaissance et à la nécessité d'améliorer le niveau et la qualité de l'emploi. Les conclusions de Lisbonne ont fixé une série d'objectifs et appellent à agir sur plusieurs thèmes liés à une politique européenne de la formation, par exemple: développement de la formation à distance, développement de centres de formation locaux, nouvelles compétences de base et transparence des qualifications. Dans tous ces domaines, le programme Leonardo da Vinci a un rôle important à jouer. Les objectifs de la deuxième phase sont en accord total avec les piliers de la stratégie pour l'emploi; dès lors, le programme peut contribuer concrètement à la promotion de l'aptitude à l'emploi, de la capacité d'adaptation, de l'esprit d'entreprise et de l'égalité des chances. En se concentrant sur des questions prioritaires d'intérêt commun, le programme complétera la nouvelle méthode ouverte de coordination prévue par les conclusions de Lisbonne pour partager les meilleures pratiques et aider les États membres à améliorer leurs propres politiques.

Sur la base des conclusions de Lisbonne, la mission majeure de la politique européenne de la formation est de contribuer à la mise en oeuvre d'une stratégie globale d'éducation et de formation tout au long de la vie et la Commission élabore actuellement un cadre d'ensemble pour l'avenir de l'enseignement et de la formation en Europe.

Grâce à l'expérience acquise et aux méthodes élaborées pendant la première phase du programme, Leonardo da Vinci peut désormais servir d'instrument majeur - en coopération avec le programme Socrates, le programme Jeunesse pour l'Europe et le Fonds social européen - pour le développement et la mise en oeuvre de l'éducation et de la formation tout au long de la vie à travers l'Union.

2. Conception du programme

2.1 Contexte

La première phase du programme Leonardo da Vinci (1995-1999) a été précédée de programmes particuliers, qui ont modelé sa conception:

-Comett I (1986-1989) et II (1990-1994) - promotion de la coopération entre les universités et les entreprises;

-Eurotecnet (1990-1994) - promotion de l'innovation dans la formation;

-Force (1991-1994) - développement de la formation continue;

-Petra I (1987-1991) et II (1990-1994) - pour la formation professionnelle des jeunes;

-Lingua (1990-1994) - promotion des compétences linguistiques.

L'une des missions à remplir lors de la conception du programme Leonardo da Vinci était d'intégrer ces différents programmes dans un cadre cohérent de manière à mieux cibler le développement d'une politique européenne de la formation.

Le programme poursuivait une série de 19 objectifs. Ceux-ci englobaient la promotion de la qualité et de l'innovation dans les système nationaux de formation ainsi que la promotion de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, la formation pour des groupes-cibles défavorisés, l'accès à la formation, l'apprentissage des langues, l'égalité des chances en matière de formation, la transparence des qualifications, l'apprentissage ouvert et à distance, l'orientation professionnelle et la coopération entre les universités et les entreprises.

À partir de 1996, la Commission a cerné cinq priorités politiques dans son appel annuel de propositions. De la sorte, elle entendait structurer et cibler l'éventail existant de 19 objectifs, pour aider les utilisateurs et diriger stratégiquement le programme vers les domaines prioritaires sur le plan politique. Ces cinq priorités reposaient sur les cinq principaux domaines d'action délimités dans le livre blanc "Enseigner et apprendre - vers la société cognitive" (1995). Cependant, cette tentative de restructuration était compliquée par le fait que les États membres pouvaient, conformément à la décision, définir leurs propres priorités nationales pour les mesures décentralisées du programme, par exemple dans le cas des actions de mobilité.

Le programme prévoyait 4 volets et 23 mesures différentes (voir annexe II). La ventilation du budget total du programme sur les principales mesures était la suivante (pour plus de précisions, cf. annexe III):

Types de mesures // Pourcentage du budget total du programme

Projets pilotes (volets I et II) // 43

Mobilité (volets I, II et III) // 35

Divers (y compris projets du volet III et volet IV) // 22

Le programme a suivi une approche "ascendante" en encourageant les professionnels du secteur à soumettre leurs propositionst à la suite d'appels à projets annuels . Une exception à cette pratique générale a été la mesure "échange de données comparables", pour laquelle la Commission a suivi une approche "descendante" afin de mettre en oeuvre un programme de travaux statistiques. Les candidats éligibles au financement devaient être des institutions/organismes (les particuliers n'étaient pas éligibles) et ils étaient définis d'une manière très large afin d'inclure l'ensemble des acteurs impliqués dans la formation professionnelle. Pour les projets pilotes transnationaux, la décision prévoyait une contribution communautaire sous la forme d'un cofinancement de 75% au maximum du coût total éligible pour une durée de trois ans, plafonnée à 100 000 EUR par an et par projet. Pour les projets de mobilité transnationaux, la contribution communautaire maximale était limitée à 5000 EUR par bénéficiaire et par échange/placement.

La décision prévoyait trois procédures de sélection, dont deux se trouvaient sous la responsabilité de la Commission. Dans le cadre de la procédure I, les propositions étaient soumises aux États participants et évaluées par des experts nationaux et par la Commission. Dans le cadre de la procédure II, les propositions étaient soumises à la Commission et évaluées avec l'aide d'experts externes ainsi que par l'État participant. Les propositions étaient sélectionnées conformément à des critères établis en commun. La Commission adoptait ensuite la liste finale de sélection, au terme d'entretiens bilatéraux avec chaque État membre et suivant l'avis du comité Leonardo da Vinci. Ces procédures prenaient jusqu'à sept mois, depuis le délai de présentation des propositions de projet (normalement fin mars) jusqu'à l'établissement de la liste finale de sélection (normalement en novembre). La troisième procédure s'appliquait aux mesures de mobilité décentralisées (I.1.2.a-c), qui relevaient de la responsabilité des États participants.

Pour les deux premières procédures, l'établissement des contrats démarrait après la sélection. Dans de nombreux cas, en particulier pendant les premières années du programme, il a fallu adapter le plan original des projets au fait que les États membres souhaitaient un grand nombre de projets. Il fallut donc réduire les budgets propres aux projets, d'où des contributions communautaires inférieures à celles prévues par les candidats. Une fois cette opération terminée, un contrat de droit privé belge était signé directement par chaque promoteur et par la Commission. Les paiements étaient exécutés par la Commission après approbation des "rapports d'évaluation" intermédiaires et finals des promoteurs de projet. Pour les mesure de mobilité décentralisées, l'établissement du contrat, les paiements et le suivi des projets étaient effectués par les Instances nationales de coordination conformément à des critères établis au niveau communautaire.

2.2 Évaluation de la conception du programme

Du rapport d'évaluation externe, des rapports nationaux et des rapports des partenaires sociaux, il ressort que si la force du programme réside dans son étendue (en termes d'objectifs) et dans son accessibilité en terme de participation), la complexité de sa conception est un obstacle manifeste au bon déroulement de sa mise en oeuvre au niveau des projets. Pour de nombreux pays, les objectifs du programmes étaient très adaptés aux politiques et stratégies nationales de formation ainsi qu'aux besoins d'adaptation de la formation au niveau national. Certains rapportent que les appels à propositions étaient nettement plus accessibles que pour d'autres programmes comparables dans le domaine de la formation. Ils expliquent que de nombreux acteurs-clés du monde de la formation ont souhaité participer en tant que partenaires . La visibilité du programme dans le monde de la formation est généralement considérée comme satisfaisante.

De nombreux rapports nationaux considèrent la fusion des nombreux programmes antérieurs en un programme unique comme une réussite, tout en estimant qu'une conséquence de cette opération a été un degré élevé de complexité, rendant la mise en oeuvre difficile. Les évaluateurs externes estimaient que les promoteurs potentiels avaient des difficultés à cerner les mesures, volets ou procédures appropriés pour leurs projets et concluaient que la conception du programme et la logique d'intervention ne prenaient pas suffisamment en compte les utilisateurs . Certains rapports, notamment le rapport d'évaluation externe, soulignent un manque d'orientation du programme et une classification peu claire des objectifs et des priorités, ce qui a posé problème lors de la mise en oeuvre .

La Commission, dans son rapport intermédiaire de juillet 1997 (COM(97) 399 final), a cerné les avantages et les inconvénients de la conception complexe donnée au programme par la décision du Conseil. D'un côté, et il fallait s'en réjouir, la décision tenait compte de la diversité des politiques et pratiques de formation en Europe et a donc généré un plus grand intérêt et une plus grande visibilité dans le monde de la formation. Cependant, la complexité liée à l'existence de différentes priorités, différents volets, différentes actions et différents objectifs a été source de difficultés pour les utilisateurs et a réduit la capacité du programme à concrétiser ses intentions de départ.

2.3 Action

La simplification du programme est l'un des grands principes qui sous-tendent la logique de la nouvelle phase (2000 à 2006). Le nombre d'objectifs a déjà été réduit de 19 à 3. Les objectifs et besoins de formation professionnelle en Europe demeurent donc à la base du programme mais ils sont désormais mieux ciblés. Les mesures du programme ne sont plus que 5 au lieu de 23, ce qui permet aux promoteurs de trouver plus facilement la mesure adaptée à leur projet. Pour donner plus de flexibilité aux projets pilotes, la contribution maximale de la Communauté est passée de 100 000 EUR à un montant compris entre 200 000 et 300 000 EUR par an et par projet. La flexibilité s'est vue renforcée par la possibilité d'accorder un soutien communautaire pouvant atteindre 100% pour certains types de projets, ce qui permet un soutien plus ciblé. De même, la décision mentionne expressément, désormais, des exemples des types d'organisations qui peuvent participer au programme, ce qui rend les choses plus claires pour les promoteurs potentiels. Le programme a donc été optimisé de manière à conserver les avantages (étendue et accessibilité) tout en réduisant les inconvénients (complexité).

À l'avenir, la Commission continuera à améliorer la convivialité du programme. Bien qu'elle ait proposé, à l'origine, deux procédures de sélection différentes pour la deuxième phase, le Conseil a décidé de conserver les trois procédures. Cependant, la Commission s'efforcera, dans les limites de la décision du Conseil, de réduire la complexité des procédures de sélection et de contractualisation. Des mesures continueront à être prises pour limiter la charge administrative qui pèse sur les partenaires de projets, par exemple en simplifiant les formulaires de candidature, les guides et les contraintes en matière de rédaction de rapports. Pour faciliter la participation, la Commission lancera une étude fondée sur une analyse systématique des besoins de groupes-cibles particuliers, en particulier les entreprises et les partenaires sociaux. En outre, elle continuera à fixer des priorités politiques visant à centrer les objectifs du programme sur l'évolution des besoins de la politique européenne de formation et l'élaboration d'un cadre global pour l'éducation et la formation tout au long de la vie.

3. Complémentarité

3.1 Contexte

Leonardo da Vinci est le seul programme communautaire intégré totalement consacré à la formation professionnelle, bien que d'autre programmes communautaires et nationaux agissent dans le domaine de la formation avec des orientations qui leur sont propres. Par exemple, le Fonds social européen, sous l'angle de l'emploi, et le programme Socrates, sous l'angle de l'enseignement, offrent des possibilités de synergies avec Leonardo da Vinci. Pendant la première phase du programme, la direction générale XXII (Éducation, formation et jeunesse) consultait les directions générales responsables de programmes de formation associés lors de l'établissement de la liste finale de décisions du programme Leonardo da Vinci, sauf pour les projets de mobilité décentralisés. Cette consultation visait à éviter les doubles financements et à définir des synergies entre les projets sélectionnés dans différents programmes.

L'obligation de transnationalité était l'une des principales caractéristiques distinguant le présent programme de la plupart des actions menées au titre du Fonds social européen. Un autre trait caractéristique était que le programme ne contribuait pas au financement d'actions de formation proprement dites , si ce n'est pour des applications expérimentales dans le contexte du développement de projets. Le soutien à la mobilité et à l'innovation dans le domaine de la formation professionnelle était également une caractéristique importante du programme.

La complémentarité entre les différents programmes concernant la formation a été entravée par les différents niveaux de mise en oeuvre de ces programmes. Par exemple, le Fonds social européen est essentiellement géré au niveau national et régional, tandis que les projets de mobilité et projets pilotes relevant du volet II du programme Leonardo da Vinci étaient gérés au niveau central. Dans certains pays, la formation est une responsabilité partagée des ministères du travail et de l'éducation; dans d'autres, il s'agit d'une responsabilité partagée du niveau fédéral et du niveau régional. Dès lors, une interaction étroite entre les différents niveaux est nécessaire pour obtenir une complémentarité fructueuse.

3.2 Évaluation de la complémentarité des programmes

L'évaluateur externe a critiqué l'absence d'une approche structurée et systématique visant à apporter une contribution complémentaire au développement de politiques à l'échelle européenne. Il a conclu que la mise en oeuvre de la complémentarité avec d'autres programmes communautaires et/ou nationaux ayant trait à la formation posait des difficultés et que des pertes de synergie en découlaient. Il est apparu que les différents programmes communautaires concernant la formation avaient tendance à fonctionner en parallèle plutôt que d'une manière intégrée. Au niveau européen, pour ce qui concerne les relations stratégiques entre les programmes de développement des ressources humaines, les structures internes de la Commission, les contraintes de temps pesant sur les fonctionnaires et le simple poids administratif de la gestion des programmes réduisaient la capacité à s'engager dans une collaboration inter-services.

En outre, l'évaluateur externe a également souligné l'absence de complémentarité au niveau national. Certains rapports nationaux concluaient que le degré de complémentarité avec d'autres dispositions (communautaires ou nationales) semblait généralement limité et que l'on avait peut-être manqué des occasions d'assurer une articulation plus grande entre les programmes.

Selon de nombreux rapports, cependant, rien n'indique qu'il y ait eu d'importants chevauchements entre les différents projets. Il semblerait donc que, malgré des synergies insuffisantes au niveau du programme, les promoteurs aient fait preuve d'un grand discernement lors du choix des mécanismes de financement appropriés pour leur proposition . Ceci s'accorde avec les observations de certains pays qui affirment que les doubles financements ont été largement évités au niveau des projets.

La Commission reconnaît que, malgré son souci de renforcer la complémentarité, la mise en oeuvre de ce principe est demeurée difficile. Les différents programmes, les différentes mesures et initiatives et, en particulier, la sélection des projets, ont lieu à différents niveaux, sous différentes responsabilités et au moyen d'une diversité de mécanismes. L'absence de complémentarité qui en résulte traduit donc la difficulté de l'interaction entre ces niveaux. La Commission se réjouit des cas où il a été possible de produire des synergies à la fois au niveau national et communautaire, par exemple lors de l'articulation de la mesure de mobilité Leonardo da Vinci avec le programme de mobilité national danois.

3.3 Action

La Commission continuera d'élaborer des modalités et moyens appropriés pour renforcer la complémentarité tant entre les politiques qu'au niveau pratique. Au niveau des politiques, la deuxième phase du programme contribuera au développement d'une "Europe de la connaissance" par une coopération plus étroite avec les programmes communautaires d'éducation et de jeunesse, Socrates et Jeunesse pour l'Europe. Sur un plan pratique, les actions conjointes entre ces programmes, prévues dans la décision, contribueront à la réalisation de cet objectif. Sur le plan des politiques à nouveau, la complémentarité avec le 5ème programme-cadre dans le domaine de la recherche s'efforcera d'exploiter les efforts de ce programme pour améliorer le socle de connaissances en Europe. En outre, les trois objectifs de la deuxième phase du programme Leonardo da Vinci se concentrent sur l'articulation entre formation et emploi, en mettant en avant la coopération entre la politique de formation et la stratégie pour l'emploi en Europe. Concrètement, on pourrait favoriser des synergies entre les projets pilotes et les projets de mobilité Leonardo da Vinci, d'une part, et les projets financés au titre du nouvel objectif 3 du Fonds social européen, d'autre part.

La multiplicité des différentes mesures de formation prévues par de nombreux programmes communautaires demande une approche plus stratégique, afin d'utiliser efficacement les fonds publics. La Commission est déterminée à élaborer un cadre global fondé sur l'éducation et la formation tout au long de la vie pour les principales initiatives communautaires de formation à tous les niveaux. En outre, la définition de priorités, la sélection de projets et la diffusion de l'innovation et des meilleures pratiques seront coordonnées au moyen de mesures concrètes pour éviter les doubles emplois, assurer aux promoteurs un ensemble cohérent de soutiens communautaires et, ce qui est le plus important, permettre un cumul efficace des effets de plusieurs programmes.

4. Gestion

4.1 Contexte

Gestion du programme au niveau national

Les Instances nationales de coordination (INC) ont géré au niveau national les parties décentralisées du programme. En plus de gérer les projets au titre des mesures de mobilité décentralisées (± 20% des crédits budgétaires) et d'organiser l'évaluation des propositions de projet au titre des autres mesures, les INC ont également informé le grand public et apporté des conseils à l'ensemble des projets sélectionnés. Elles ont été mises en place dans les pays participants par les autorités nationales compétentes, c'est-à-dire, dans la plupart des cas, les ministères nationaux de l'éducation et/ou du travail. Leur statut allait de celui d'organisations privées ou semi-privées à celui de ministères ou instances interministérielles. Seuls 7 États membres, ainsi que la plupart des pays candidats à l'adhésion, ont mis en place des INC uniques tandis que les autres pays en avaient plusieurs - certaines fonctionnant par volet, d'autres par zone géographique. Quelques INC géraient plusieurs programmes communautaires. Bien que Les Instances aient été sélectionnées par les autorités nationales compétentes, la relation contractuelle s'établissait directement entre l'INC et la Commission. Le cofinancement communautaire en faveur des INC était à l'origine compris entre 30% et 60%, selon le pays, et a finalement convergé autour de 50%. Les INC (EUR-18) ont reçu environ 47,2 millions d'euros de contribution communautaire..

Gestion du programme au niveau communautaire

Au niveau communautaire, la gestion du programme était assurée par la Commission (Direction générale XXII "Éducation, formation et jeunesse") . Comme le suivi contractuel de la plupart des projets (près de 80% des crédits budgétaires) devait être géré au niveau central, la politique de la Commission a été d'externaliser certaines fonctions d'assistance technique.

Le Bureau d'assistance technique

Au terme d'un appel d'offres public, la Commission avait sélectionné Agenor, entreprise privée immatriculée conformément au droit belge, pour être le "Bureau d'assistance technique" (BAT) du programme. Le principal actionnaire d'Agenor était l'organisme français CESI, représenté par ses associés SECOF et RESOURCES SA. Les autres actionnaires étaient le DIHT (Deutscher Industrie- und Handelstag - Allemagne), l'AIFPI (Association Interentreprise pour la Formation Professionnelle Industrielle - Grèce) (jusqu'en 1997), le FPE (Fondo de promocion de empleo-sector construccion naval - Espagne), le Sistemi Formativi Confindustria d'Italie et le LO (confédération syndicale danoise) (à partir de 1997).

La Commission et le BAT avaient signé un contrat de service de cinq ans (du 01/06/1995 au 31/05/2001), reconductible chaque année. Le coût du contrat était de 9,1 millions EUR pour 1995/1996 et a diminué progressivement chaque année pour atteindre 5,9 millions EUR en 1998/1999. Au total, 30,3 millions EUR, provenant de crédits administratifs (partie A du budget communautaire), ont été dépensés pour le BAT. La Commission a décidé de ne pas reconduire le contrat au début de 1999, en raison d'une gestion, d'une organisation et d'un contrôle non satisfaisants au sein du BAT. En conséquence de quoi, la Commission a repris les tâches d'assistance technique. Une "cellule Leonardo da Vinci (CLEO)", avec des effectifs de ± 65 personnes (la plupart originaires de l'ancien BAT, certains détachés des États membres, plus quelques recrutements), a été instituée et rattachée sur le plan organisationnel à une unité de la DG XXII.

Le rapport d'évaluation externe, les rapports nationaux et les rapports des partenaires sociaux contenaient généralement des commentaires défavorables à l'égard du BAT. Certains des promoteurs de projet sondés estimaient que le BAT n'apportait pas un soutien adéquat à la mise en oeuvre de leur projet mais fonctionnait plutôt comme un organe de contrôle. D'autres promoteurs critiquaient la bureaucratie et la centralisation excessives du bureau, l'absence de clarté dans la gestion, l'absence de soutien aux projets et l'absence de clarté des critères qualitatifs pour l'analyse des propositions. Pour l'évaluateur externe, une grande partie des dysfonctionnements du BAT découlaient des restrictions imposées par la politique générale de contractualisation et d'externalisation de la Commission: "Vu l'obligation de respecter étroitement les spécifications définies longtemps avant que l'on puisse bien connaître la situation, les contractants extérieurs ne sont pas capables d'avoir toute la flexibilité nécessaire dans l'exécution des contrats. Cette situation n'est pas typique du B.A.T. Leonardo da Vinci, mais illustre une contradiction qui consiste à vouloir obtenir plus de flexibilité en externalisant du travail, mais en imposant ensuite des contraintes telles que le potentiel de flexibilité s'en trouve perdu. La structure initiale reflète également un certain manque de clarté en termes de liens de responsabilité entre la Commission et le B.A.T, surtout en ce qui concerne les aspects politiques du programme". En outre, l'évaluateur externe a jugé les honoraires de gestion contractuels de 100 000 EUR par an pour Agenor comme faibles et très inhabituels dans le secteur privé, considérant que le BAT devait gérer environ 100 millions EUR par an.

La fin de la collaboration avec le BAT a causé des retards dans le traitement des contrats des projets en cours. De février à octobre 1999, des informations cruciales sur les projets ont été indisponibles pour la Commission parce qu'elles étaient sous le contrôle des autorités judiciaires belges. Pour mettre les retards de paiement en perspective, cependant, il conviendrait de noter que les avances ont généralement été versées rapidement et que les retards ne concernaient que la deuxième et la dernière tranche des projets sélectionnés de 1995 à 1997. Cependant, la DG XXII a pris toutes les mesures nécessaires pour assurer la poursuite des projets (en particulier, la création de la CLEO) et pour veiller au bon achèvement du programme.

La décision prévoyait un comité Leonardo da Vinci présidé par la Commission et composé de deux représentants par État membre, normalement des fonctionnaires de ministères (nationaux ) fédéraux ou régionaux. Des représentants des partenaires sociaux participaient en qualité d'observateurs. La fonction du Comité était d'aider la Commission à mettre en oeuvre le programme, si nécessaire avec l'aide de sous-comités. Le Comité était un organe consultatif donnant des avis sur des mesures à prendre par la Commission et, dans le même temps, conformément à la décision, un comité de gestion habilité à voter.

4.2 Évaluation de la gestion du programme

Gestion du programme au niveau national

Selon la quasi-totalité des rapports nationaux, les Instances nationales de coordination (INC) ont géré le programme de manière satisfaisante. Les évaluateurs externes ont observé parmi les promoteurs de projet sondés un bon niveau de satisfaction vis-à-vis du soutien apporté par les INC. Les promoteurs de projet jugeaient généralement leur INC nationale comme rapide, efficace et utile. Cependant, certains ont fait état de difficultés: en Allemagne, bien que la coopération entre les diverses INC du pays et les projets ait bien fonctionné, il aurait été plus utile de se limiter à trois ou quatre Instances au lieu de sept. L'agence espagnole a reçu une bonne évaluation des promoteurs mais les autorités et experts nationaux en charge du programme se montrent plus critiques, estimant par exemple que les INC ont dépassé les limites de leur mandat.

La Commission considère que d'une manière générale, la gestion du programme au niveau national a été efficace. Dans l'ensemble, les INC ont rempli leur mission vis-à-vis des projets et leurs obligations contractuelles à l'égard de la Commission. La proximité des INC par rapport aux promoteurs a contribué à ce bon résultat. Un point moins favorable est que les rapports nationaux n'ont pas toujours été remis à temps, par exemple les rapports dévaluation nationaux sur lesquels s'appuie le présent rapport de la Commission. En outre, certaines INC, en particulier pendant les premières années du programme, ont eu des difficultés à mettre en oeuvre les activités de mobilité. En résumé, cependant, de bonnes relations de travail ont existé entre les INC, les autorités nationales et la Commission. La Commission se réjouit du fait que, après la fermeture du BAT, plusieurs pays aient pré-financé des projets et offert leur assistance à la gestion centrale.

Gestion du programme au niveau communautaire

Le rapport d'évaluation externe et nombre de rapports nationaux et de rapports des partenaires sociaux critiquent une bureaucratie excessive au niveau européen. Les plaintes les plus fréquemment mentionnées des participants aux projets se concentrent sur la quantité de formalités requises. Certains rapports mentionnent des changements fréquents dans les exigences de la Commission, laquelle annonçait parfois ces changements avec de longs retards, voire ne les communiquait pas du tout. L'évaluateur externe conclut que l'on perdait de vue les objectifs du programme pour donner une importance démesurée aux procédures et au processus administratif. La préoccupation la plus grave parmi l'ensemble des acteurs du programme concernait les retards de paiement pour les projets. Les demandes de paiement devaient être traitées par trois instances séparées: premièrement, par le BAT (plus tard par la CLEO), ensuite par les services financiers de la DG XXII et enfin par la DG "Contrôle financier". Cette procédure, comme le conclut l'évaluateur externe, était extrêmement longue, même sans les retards supplémentaires causés par les enquêtes sur le BAT.

La Commission est consciente des difficultés que pose la gestion du programme au niveau européen. La complexité des procédures internes et externes, de même que le travail administratif requis, découlent du rôle que joue la Commission dans la gestion et le contrôle des fonds européens. En dépit des critiques de bureaucratisation mentionnées plus haut, les autres institutions européennes (Parlement, Conseil, Cour des comptes), les États membres (ministères des finances et instances de contrôle) et, surtout, l'opinion publique, demandent à la Commission d'imposer des contrôles encore plus stricts pour réduire tout risque d'utilisation abusive de l'argent public européen. Ces fonctions de contrôle, d'évaluation et de suivi de la Commission requéraient, en particulier, une certaine quantité de formalités administratives de la part des projets. Cependant, la Commission se rend compte que la bonne utilisation de l'argent public n'est pas seulement une question de mécanismes stricts de contrôle mais également de réalisation des objectifs du programme. Le compromis entre la nécessité du contrôle et celle d'une réalisation efficace des objectifs du programme n'a peut-être pas été idéal pendant la première phase du programme.

Il est à noter également que l'évaluation externe a jugé peu satisfaisant le travail du comité Leonardo da Vinci: "Nous avons entendu de nombreuses critiques concernant le Comité Leonardo, qui se concentrait avant tout sur les problèmes de distribution entre Etats membres des ressources de Leonardo da Vinci, plutôt que de jouer un rôle utile en guidant le programme en termes de centrage thématique, de liens avec d'autres activités, etc."

La Commission considère que le Comité s'est peut-être focalisé exagérément sur les questions administratives et financières. Le Comité, qui réunit des représentants des pouvoirs publics en qualité de membres et des partenaires sociaux en qualité d'observateurs, a la possibilité de jouer un rôle plus grand, en particulier en apportant une expertise pour la mise en oeuvre du programme. Certains débats sur les objectifs et la stratégie de mise en oeuvre du programme ont bien eu lieu, mais il a été difficile de trouver de la place sur l'agenda du Comité en raison du nombre de questions administratives et financières à débattre.

4.3 Action

Gestion du programme au niveau national

À l'initiative de la Commission, une grande partie des fonctions de gestion ont été décentralisées vers des organismes nationaux pour la deuxième phase du programme. La Commission s'est efforcée de rapprocher ces fonctions des acteurs et professionnels du secteur de la formation. Les organismes nationaux gèrent aujourd'hui quelque 80% des crédits du programme. Les différentes responsabilités de ces organismes et de la Commission ont été définies dans un nouveau contrat-type. Dès lors, la responsabilité du niveau décentralisé en matière d'administration et de suivi des projets s'est vue renforcée tandis que la responsabilité politique globale continue clairement à relever de la Communauté. De plus, la Commission a rappelé aux Etats membres que les rapports nationaux requis devaient être soumis de manière plus ponctuelle.

Gestion du programme au niveau de la Communauté

Pour la deuxième phase, la Commission a pris plusieurs mesures visant à améliorer le déroulement du programme au niveau central. Les principes généraux de ces améliorations sont la simplification, la convivialité et la transparence. Sur la base des expériences de la première phase, la Commission a élaboré, en particulier, un manuel administratif et financier pour aider les promoteurs de projet Leonardo da Vinci à présenter leur candidature et les guider pendant le déroulement du projet. La transparence s'est vue renforcée grâce à la présentation de tous les documents utiles pour les promoteurs sur un site informatique multilingue de la Commission, avant le lancement de la deuxième phase.

Les circonstances qui ont entouré la fin de la collaboration avec le BAT Leonardo da Vinci ont eu des répercussions sur la politique de la Commission en matière d'externalisation des fonctions d'assistance. De nouvelles lignes directrices pour l'externalisation ont été élaborées, qui tiennent compte d'une définition plus claire des tâches et responsabilités des organismes d'assistance externes.

Pendant la deuxième phase du programme, quelque 20% seulement du budget total doivent être gérés au niveau central. Cela permettra à la Commission de mieux utiliser les ressources de gestion disponibles. Par exemple, elle concevra et mettra en oeuvre des mécanismes de contrôle permanent pour la deuxième phase. Pour arriver à un équilibre optimal entre fonctions de contrôle, fonctions de gestion et fonctions liées au contenu du programme, la Commission a établi une définition plus claire de son rôle et de ses responsabilités vis-à-vis des États membres et des agences nationales. .

5. Ressources budgétaires/réalisations et diffusion

5.1 Contexte

Ressources budgétaires

Crédits communautaires: L'ensemble des crédits du programme au titre de la partie B du budget communautaire (ligne B3-1021) s'est élevé à environ 727 millions EUR pour les cinq années, y compris la contribution pour les trois pays AELE-EEE participantsLes montants suivants sont à ajouter aux 727 millions EUR provenant de la ligne budgétaire B3-1021:

-30,3 millions EUR pour le BAT (partie A du budget communautaire);

-30,5 millions EUR, provenant du programme Phare, comme frais de fonctionnement pour la participation des pays candidats à l'adhésion (incluant 2,7 millions EUR de contribution communautaire for les INC de ces pays);

-6,0 millions EUR pour les visites d'étude (volet III.3.b, financé par le Cedefop sur une ligne budgétaire qu'il reçoit de la Commission).

Au total, donc, les crédits communautaires en faveur du programme se sont élevés à 793,8 millions EUR.

Dans ce contexte, trois points sont à relever. Premièrement, le programme a reçu une enveloppe plus élevée que les 620 millions EUR prévus dans la décision, car l'autorité budgétaire a accordé des crédits annuels supérieurs au montant indicatif, preuve de l'importance attachée à la formation professionnelle en Europe. Deuxièmement, avec 794 millions EUR, Leonardo da Vinci était un programme communautaire de taille moyenne, par comparaison, par exemple, avec le Fonds social européen (57 191 millions EUR de 1994 à 1999). Troisièmement, la contribution communautaire globale à la gestion du programme et aux services d'information et de gestion de réseaux fournis par les structures de gestion s'élevait à 80,2 millions EUR (47,2 millions EUR pour les INC dans l'EUR-18, environ 2,7 millions EUR pour les INC des pays en pré-accession et 30,3 millions EUR pour le BAT), ce qui représente environ 10% de la contribution communautaire totale d'un montant de 793,8 millions EUR.

Apport des États membres et des partenaires de projet: pour donner un relevé complet des ressources budgétaires, il convient d'ajouter d'autres sources de financement à la contribution communautaire mentionnée ci-dessus, à savoir:

-fonds propres des États membres (EUR-18) affectés aux INC, soit 47,2 millions EUR selon les estimations (en raison du cofinancement de 50%);

-frais de fonctionnement pour la participation de pays candidats à l'adhésion, provenant de leur budget national et attribués à la Communauté, soit quelque 22,6 millions EUR;

-fonds propres contractuels des partenaires de projet de tous les pays participants, soit 283 millions EUR (mesures I.1.2.a -c, III.3.b et volet IV non compris).

Au total, l'apport des États et des partenaires de projet est estimé à environ 353 millions EUR.

Pour plus de précisions sur les ressources budgétaires, voir annexes III et IV.

Réalisations

La plus grande partie des crédits budgétaires ont financé des projets de mobilité et des projets pilotes à caractère transnational.

Mobilité transnationale:

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Source: calculs de la DG "Éducation et culture" fondés sur les chiffres des contrats conclus avec les promoteurs de projet. *Pour 1995 & 1996: chiffres fondés sur les rapports finals. Pour 1997 & 1998: chiffres fondés sur les rapports intermédiaires. Pour 1999: estimations fondées sur les plans opérationnels.

Projets pilotes transnationaux: Le programme a apporté son concours à 2569 projets pilotes transnationaux. Dans tous les cas, il s'agissait de projets "axés sur le produit", ce qui veut dire qu'ils visaient à produire des résultats tangibles sous la forme de programmes d'études novateurs et de qualité, de modules de formation, de sites informatiques, de CD-ROM, etc., de sorte qu'un nombre au moins égal de résultats ou produits concrets sont disponibles ou le seront à la fin des projets.

Autres réalisations: En outre, le programme a apporté son soutien à:

-194 projets pilotes dans le domaine de la formation linguistique (volet III.1.a);

-175 enquêtes et analyses (volet III.2.a);

-20 projets statistiques destinés à développer l'échange de données comparables sur la formation (volet III.2.b);

-282 projets à effet de démultiplication dédiés à la diffusion de l'innovation dans la formation (volet III.3.a).

La Communauté a également accordé son soutien à un grand nombre de mesures d'accompagnement liées au programme (volet IV). En plus du financement des Instances nationales de coordination, elle a soutenu les Centres nationaux de ressource pour l'orientation professionnelle, des activités d'information (plusieurs centaines de conférences, séminaires, ateliers, vidéos, deux foires aux produits, les journées annuelles de contact et d'information, avec plus de mille participants, plusieurs brochures sur le programme, des recueils de projets et des bases de données) de même que des activités d'évaluation et de contrôle (ex: rapport d'évaluation du programme à mi-parcours et final, activités de capitalisation et de suivi actif).

Tous volets confondus, 77 000 organisations partenaires, selon les estimations, ont participé aux divers projets transnationaux soutenus par le programme. Le taux d'acceptation des propositions a été, tous volets et toutes années confondus, de ± 30% de tous les projets soumis. Dans ce sens, la demande de participation au programme a été sensiblement plus élevée que l'offre.

Il convient de noter que, à l'époque de l'adoption du présent rapport par la Commission, un grand nombre de projets n'étaient pas achevés. Ceci est principalement dû au fait qu'une grande partie des projets pilotes d'une durée de 18 à 24 mois sélectionnés en 1998 et 1999 ne se termineront pas avant le milieu ou la fin de 2001. Dès lors, une description finale de toutes les réalisations ne peut être présentée à l'heure actuelle (pour plus de précisions sur les réalisations par volet et par pays, cf. annexes V et VI).

Diffusion des résultats

La Commission a lancé plusieurs initiatives de diffusion des résultats: par exemple, la publication annuelle d'un recueil (catalogue de projets) sur papier et sous forme électronique pour les années 1995/96/97, les deux foires aux produits "formation 2000" de 1996 et 1998, les 16 séminaires de suivi actif organisés entre 1997 et 1999, la mise en place d'un "centre multimédia" au Bureau d'assistance technique et l'exercice de "capitalisation". En outre, elle a affecté 32,3 millions EUR aux 282 projets à effet "de démultiplication" du volet III.3.a, en vue de transférer les résultats de projets initiaux vers de nouveaux produits. En 1998, elle a commencé à élaborer une approche plus stratégique de la coopération avec les Instances nationales de coordination.

5.2 Évaluation des ressources budgétaires/réalisations et de la diffusion

Le rapport d'évaluation externe, les rapports nationaux et les rapports des partenaires sociaux considèrent tous la diffusion des réalisations du programme comme une question cruciale. Au niveau du programme, la diffusion des résultats vers l'extérieur est une condition nécessaire pour garantir et mesurer son impact . Au niveau des projets, la diffusion oblige les partenaires à dépasser leur projet et à raisonner en termes d'environnement plus large de la formation.

Cependant, le sentiment général est que la préparation et la mise en oeuvre du programme aux différents niveaux auraient dû tenir un plus grand compte des questions de diffusion. De nombreux rapports soulignent que l'absence de stratégie cohérente au niveau communautaire a posé des difficultés. Certains rapports portent néanmoins un jugement favorable sur les initiatives de diffusion de la Commission.

Au niveau national, l'évaluation des activités de diffusion diffère. En Espagne, par exemple, malgré certaines initiatives de l'INC, la diffusion est qualifiée de médiocre et d'inefficace en raison d'une absence de capacité technique, d'intérêt et de stratégie nationale. D'un autre côté, les deux tiers des promoteurs autrichiens interrogés considèrent la diffusion au niveau national comme une réussite. Les INC allemandes auraient quant à elles défini les besoins, lancé certaines initiatives, mais jamais élaboré d'approche systématique.

Au niveau des projets, plusieurs facteurs auraient limité la diffusion: absence d'intérêt pour le partage des résultats avec des concurrents, difficulté à donner une forme générale aux résultats, aucune expérience des médias, budget de diffusion souvent insuffisant, manque de motivation une fois le projet achevé.

La Commission souligne l'importance de la diffusion et reconnaît la nécessité de renforcer les efforts en la matière à tous les niveaux. Elle insiste sur les contraintes qui ont pesé sur la diffusion pendant la première phase du programme. Par exemple, les résultats finals des nombreux projets triennaux qui ont démarré au début de 1996 (appel de propositions de 1995) n'ont été disponibles qu'au début de 1999. En outre, l'accès aux résultats intermédiaires des projets aurait pu être amélioré et la fin de la collaboration avec le BAT a empêché l'accès aux données des produits pendant un certain temps.

Concernant le niveau national, un manque de continuité a empêché la véritable réussite de la diffusion. L'exercice de "capitalisation", lancé par la Commission en 1998 et devant s'achever en 2000, a été suivi d'une manière irrégulière par les INC chargées de son organisation et n'a pas apporté les résultats escomptés. Au niveau des projets, la Commission reconnaît que la diffusion aurait dû être obligatoire, non simplement recommandée aux promoteurs sur une base volontaire.

5.3 Action

Pour la deuxième phase, un nouveau départ a été pris. La Commission a présenté un plan d'action de diffusion et de capitalisation pour 2000, en coopération avec les organismes nationaux, qui a été approuvé par le comité Leonardo da Vinci. À l'avenir, la Commission concevra et mettra en oeuvre une stratégie cohérente en partenariat avec les États participants. Les principaux éléments de cette stratégie seront: gestion des connaissances, qualité des produits, critères de définition de l'innovation et des meilleures pratiques ainsi que soutien à des réseaux de diffusion. Le Cedefop et la Fondation européenne pour la formation seront invités à contribuer aux activités de diffusion.

La Commission élaborera également des instruments, conjointement avec les organismes nationaux, pour suivre l'évolution des projets. Ce suivi évitera d'imposer aux projets des contraintes bureaucratiques supplémentaires. L'objectif est d'assurer la qualité, d'améliorer la diffusion et de capitaliser les résultats dès la première phase des projets.

Enfin, la Commission élaborera une base de données des produits sur Internet, en tenant compte des intérêts et des besoins de diverses catégories d'utilisateurs (experts, projets, bénéficiaires, public). Elle élaborera également une base de données des produits novateurs de qualité dans l'éducation et la formation, découlant d'une analyse d'impact du programme. Cette base de données sera la première étape vers une observation plus systématique de l'innovation dans la formation professionnelle au niveau communautaire.

6. Impact

6.1 Contexte

L'impact se définit ici comme les retombées à plus long terme des réalisations du programme sur divers groupes et domaines de formation professionnelle. Quels résultats le programme a-t-il obtenus par rapport à ses propres objectifs généraux et spécifiques - Il est nécessaire de répondre à cette question pour permettre aux décideurs et gestionnaires du programme d'optimiser le déroulement et la poursuite de ce dernier.

Cependant, les contraintes d'une analyse d'impact sont évidentes. Pour bon nombre des retombées à plus long terme, il peut être prématuré d'évaluer les résultats du programme, en particulier dans le domaine de la formation, où l'évolution s'est considérablement accélérée ces dernières années avec l'avènement des nouvelles technologies et de la mondialisation. Mesurer les résultats en termes de réalisation des objectifs est difficile également lorsque, comme dans le cas de la première phase du programme Leonardo da Vinci, les objectifs sont nombreux, se chevauchent ou ne sont pas quantifiables. Enfin, les résultats sont en rapport avec les ressources budgétaires disponibles, ce qui, tout naturellement, limite l'impact.

6.2 Évaluation de l'impact

Impact sur l'internationalisation des établissements et pratiques de formation

Selon le rapport d'évaluation externe, les rapports nationaux et les rapports des partenaires sociaux, la première phase du programme a produit son impact le plus fort et le plus utile parmi les participants et organisations directement impliqués dans le programme et sur l'environnement immédiat des projets. Cet impact concerne essentiellement l'internationalisation des établissements de formation, qui a également contribué à faire mieux connaître les établissements de formation professionnelle. De nombreux promoteurs de projet ont compris le concept d'innovation dans le sens où il convenait d'ajouter une dimension européenne ou une coopération transnationale à la formation professionnelle. Des participants originaires de syndicats ont estimé que le programme les avait aidés à tirer des enseignements d'autres pays en termes d'innovation et de qualité. De nombreux rapports mentionnent comme incidence positive , en particulier, l'impact sur l'apprentissage de processus, par exemple la transformation de la coopération transnationale en réseaux et partenariats. Au niveau du contenu de la formation professionnelle, le programme a eu des retombées sur la modularisation, l'apprentissage des langues et l'utilisation de nouvelles technologies dans le domaine de la formation.

Selon les rapports, les volets de mobilité sont parmi les différentes mesures celles qui ont l'impact le plus élevé et ils sont très utiles pour les différents bénéficiaires. La quasi-totalité des rapports considèrent que l'impact de la mobilité transnationale réside dans la transmission de nouvelles compétences sociales et intellectuelles, la plus grande confiance en soi, l'entrée sur le marché du travail et la familiarisation avec de nouvelles façons de travailler. Il existe de nombreux exemples d' expériences positives sur le plan du travail, de l'éducation et de la formation réalisées par des personnes ayant reçu une bourse Leonardo da Vinci pour un séjour à l'étranger. Certains rapports indiquent que la mobilité a des retombées très utiles à plus long terme sur la qualité de la formation grâce aux expériences acquises par les participants; d'où une plus grande demande de mobilité.

La Commission se félicite de preuves si fortes des retombées bénéfiques du programme sur les projets, les pratiques de formation et, en particulier, les participants à des projets de mobilité. À ces égards, le programme a été à l'évidence un succès. Il est clairement parvenu à apporter une dimension européenne aux personnes directement impliquées dans les projets et à l'environnement de ces projets. La participation à des projets pilotes a eu un impact sur l'éducation et la formation dans des cadres de coopération transnationale tandis que la participation à des projets de mobilité a généré des expériences interculturelles d'éducation, de formation et de travail pour les jeunes Européens. Ce succès découle de la politique de transnationalité que le programme a constamment poursuivie. Les domaines concernés par les retombées du programme montrent que celui-ci a contribué au développement d'une citoyenneté européenne.

Impact sur les systèmes nationaux de formation

Les rapports des États membres estiment en général que, pour l'essentiel, il est prématuré d' évaluer l'impact du programme sur les systèmes nationaux de formation. Ils expliquent que les publications officielles font encore peu, ou ne font pas encore du tout, état du programme et que celui-ci a peu d'influence visible et directe sur les mesures, politiques et déclarations des pouvoirs publics, sur les lois ou sur les règlements. Ils attribuent ce phénomène au fait que de nombreux projets ne sont pas encore terminés ou que leurs produits ne sont pas encore diffusés. C'est également ce que pense l'évaluateur externe, pour qui aucun impact au niveau des systèmes n'est encore visible. Pour certains pays, la faiblesse actuelle des retombées sur le système national de formation s'explique par la faiblesse du budget du programme, le caractère exagéré de ses objectifs et la diffusion insuffisante des réalisations.

Pour les pays candidats à l'adhésion, cependant, l'impact au niveau du système de formation a été visible. Dans leur rapport, ces pays expliquent généralement que le programme a eu des retombées, en particulier sur la modernisation de leur système de formation, et a apporté une contribution précieuse, voire primordiale, à leur processus d'adhésion. En Roumanie, par exemple, le programme a été explicitement associé à la réforme de la formation professionnelle initiale et à un récent projet de législation sur la formation continue. Dans le même contexte, l'évaluateur externe a qualifié le programme de "catalyseur du changement" dans le cadre de la transformation du système économique de ces pays.

La Commission est consciente du fait que l'impact du programme sur le développement des systèmes de formation dans les États membres ne peut être pleinement évalué à l'heure actuelle, car trop peu de temps s'est écoulé entre la fin du programme et le présent rapport final. De même, comme la Communauté n'a qu'un rôle de soutien vis-à-vis des systèmes de formation souvent très complexes des États membres, il était difficile de produire un impact à ce niveau. Enfin, on pourrait se demander si l'objectif visant à changer les systèmes de formation n'était pas trop ambitieux au regard du budget du programme. Cependant, la Commission se félicite de l'impact relativement élevé qu'a pu produire le programme sur les systèmes de formation des pays candidats à l'adhésion. En plus des activités du programme elles-mêmes, la participation des autorités et décideurs de ces pays au programme, auquel la Fondation européenne pour la formation a également contribué, a eu des retombées sur les systèmes de formation toujours en mutation, en particulier en soulignant l'importance de la dimension européenne dans la formation et en inscrivant les objectifs Leonardo dans les programmes nationaux.

Impact sur l'amélioration des possibilités d'emploi

Ce domaine correspond à la priorité n° 1 des appels annuels à propositions. Une grande partie des rapports (rapport d'évaluation externe, rapports nationaux et rapports des partenaires sociaux) expliquent que le programme a eu des retombées remarquables en ce qui concerne cette priorité. Le rapport allemand mentionne des enquêtes menées parmi les participants de programmes de mobilité Leonardo ayant eu lieu en 1995 en Allemagne: le rapport chômeurs/personnes ayant un emploi était de 31/69 avant l'échange, 10/90 après. Au Danemark, 70% des organismes qui organisent des placements pour jeunes travailleurs ont fait état d'une amélioration sensible des perspectives d'emploi.

La Commission se félicite de l'impact important et avéré du programme sur la réalisation des objectifs de la priorité n° 1, en particulier des retombées favorables sur l'amélioration de l'aptitude à l'emploi des participants aux projets de mobilité. En outre, la décision du Conseil établissant l'instrument "Europass" pour documenter les séjours à l'étranger reposait sur l'expérience de projets Leonardo da Vinci. La base de données du Réseau européen de centres nationaux de ressource pour l'orientation professionnelle a également trouvé son origine dans un projet pilote Leonardo da Vinci. Cet impact dans le domaine de l'amélioration de l'aptitude à l'emploi est particulièrement utile pour développer d'autres synergies avec la stratégie pour l'emploi et le Fonds social européen.

Impact sur l'articulation plus étroite de la formation et de l'entreprise

Ce domaine correspond à la priorité n° 2 des appels annuels de propositions. Les employeurs européens concluent que, si l'on excepte une phase initiale, le programme n'est pas parvenu, fondamentalement, à s'adresser aux entreprises, tant publiques que privées. Les entreprises, en particulier les PME, auraient été dissuadées par la lourdeur administrative et la complexité du programme. D'un autre côté, les employeurs européens concluent également que le programme a permis d'expérimenter, parfois dans plusieurs régions, de nouvelles modalités de partenariat entre les employeurs et les structures de formation et de reconversion: "la recherche de l'innovation demeure une fonction importante, pour laquelle le programme est un ambassadeur quasiment unique".

La Commission reconnaît qu'il y a lieu d'améliorer la participation des entreprises, en particulier des PME, en dehors du monde de la formation. Cependant, la mesure de mobilité permet déjà à un grand nombre d'entreprises et d'organismes de formation de coopérer plus étroitement à l'organisation de placements transnationaux.

Impact sur la lutte contre l'exclusion, l'investissement dans le capital humain et l'accès à l'éducation et à la formation tout au long de la vie

Ces domaines d'impact correspondent aux priorités 3, 4 et 5 de l'appel annuel à propositions. Les rapports évaluent comme faibles les retombées dans ces trois domaines. Au fil des ans, le nombre des projets soumis au titre de ces priorités a été constamment le plus faible parmi les cinq priorités. Les retombées, lorsqu'il y en avait, découlaient de la qualité des projets individuels.

Une des raisons de ces faibles retombées a peut-être été la concurrence du programme avec d'autres programmes ou initiatives communautaires et nationaux, plus précisément axés sur ces thèmes. La Commission regrette que l'accent mis sur l'investissement dans les ressources humaines et l'éducation et la formation tout au long de la vie, qui sont devenus des points centraux du développement de la formation en Europe, n'ait pas généré le nombre prévu de projets.

Impact sur le dialogue social

Les syndicats européens expliquent que selon la moitié seulement des experts et promoteurs de projet sondés qui étaient issus de syndicats, les résultats, produits ou réalisations du projet avaient été l'objet d'un dialogue entre les partenaires sociaux au niveau national. En outre, ils affirment que le degré et la nature de la participation des syndicats aux procédures du programme étaient insuffisants pour l'essentiel, car "dans la plupart des INC, les parte naires sociaux n'avaient pas de pleines possibilités de cogestion. Dans la plupart des cas, les décisions étaient prises au sein des structures des gouvernements nationaux, où n'existaient que de faibles possibilités de consultation". Les syndicats européens considèrent ceci comme la preuve d'un impact généralement faible du programme sur le dialogue social.

Cependant, par son soutien politique et financier au dialogue social, la Commission a mis en place une tribune utile pour le développement de la participation des partenaires sociaux au programme. De même, la participation d'observateurs des partenaires sociaux au co mité Leonardo da Vinci a bénéficié à l'ensemble des acteurs du programme. Néanmoins, la Commission se féliciterait d'une participation plus forte des partenaires sociaux au déroulement du programme au niveau national.

Impact sur l'égalité des chances

Selon l'évaluation externe, il n'a pas été possible de déterminer les retombées sur l'égalité des chances car le nombre des projets pilotes spécifiques était très faible. Cependant, certains rapports nationaux affirment que la participation des femmes aux projets de mobilité était légèrement supérieure à 50%.

Impact sur le développement de la connaissance de la formation professionnelle

L'évaluation externe conclut que les résultats du volet "échange de données comparables" (III.2.b) sont "impressionnants et utiles" pour un investissement financier modeste. Elle cite un acteur-clé des statistiques européennes, qui aurait déclaré que « la plupart des données qui sont maintenant disponibles le sont grâce à la contribution de Leonardo ». Cette mesure a été totalement gérée au niveau communautaire (au terme d'un appel d'offres) sur la base d'un programme de travail détaillé convenu avec le comité Leonardo da Vinci.

6.3 Action

Suite à ces évaluations de l'impact du programme, une approche diversifiée s'impose pour optimiser les succès et atténuer les points faibles. Afin d'exploiter les bénéfices produits en termes d'internationalisation des organismes et pratiques de formation ainsi qu'en faveur des participants à des actions de mobilité, la décision relative à la deuxième phase prévoit un budget renforcé pour les projets pilotes et la mobilité. La simplification de la conception et du déroulement du programme aideront à concentrer et exploiter les avantages de la transnationalité. En fait, pour la deuxième phase, l'obligation de transnationalité s'est trouvée renforcée de sorte que, désormais, un minimum de trois partenaires étrangers (au lieu de deux) sont nécessaires pour un projet pilote. Vu cette transnationalité accrue, les projets auront besoin d'une plus grande assistance, qui sera apportée par les organismes nationaux, plus proches des acteurs de terrain, et par la Commission, dont les fonctions de coordination se trouveront renforcées.

Dans un souci d'améliorer les retombées au niveau des systèmes, la Commission a commencé à exploiter les résultats du programme et à les rendre disponibles pour les décideurs au niveau national. Pour la deuxième phase du programme, l'amélioration des retombées au niveau des systèmes aura lieu dans le cadre d'activités de diffusion structurées et stratégiques.

Pour exploiter les résultats obtenus, la Commission préparera un document intitulé "Exploiter et développer les produits Leonardo da Vinci I". Dans ce document, les meilleurs produits seront identifiés et analysés par rapport au potentiel de développement et d'exploitation qu'ils offrent dans des contextes aussi larges et variés que possible. La Commission propose de donner à un certain pourcentage d'entre eux le label de "produits modèles", ce qui leur conférera une garantie de qualité. Le document présentera des recommandations et propositions concrètes pour mettre en oeuvre les expériences tirées de l'évolution de différents systèmes de formation professionnelle, des pratiques d'entreprises et autres organismes, et de la société d'une manière plus large.

Afin de faciliter l'analyse de la réalisation des objectifs, la Commission se penchera sur l'élaboration d'objectifs de programme quantifiables pour la mise en oeuvre de la deuxième phase. Cette évolution aurait à tenir compte du caractère expérimental du programme.

L'évaluation des différents domaines d'activité du programme a clairement montré la nécessité de centrer le programme dans son ensemble sur un cadre global. C'est l'élaboration d'une stratégie européenne de l'éducation et de la formation tout au long de la vie qui apportera un tel cadre. En conséquence de quoi, la Commission ciblera les objectifs spécifiques du programme, à l'occasion de futurs appels à propositions, sur un cadre global de politique de formation résultant de cette stratégie. Ce ciblage devrait également aider à accroître l'impact global du programme.

7. Conclusion

Le programme Leonardo da Vinci a été extrêmement précieux pour la promotion d'initiatives transnationales et l'internationalisation des meilleures pratiques dans le domaine de la formation professionnelle, tant sur le plan de la qualité que sur celui du contenu de l'enseignement et de la formation, de l'innovation et de l'ajout d'une dimension européenne. Ses points forts ont été en particulier le renforcement de la mobilité et de l'aptitude à l'emploi des participants aux projets. De ce fait , il a profité non seulement aux participants des États membres et de l'AELE-EEE mais également à ceux des pays candidats, où les projets Leonardo da Vinci ont aidé à préparer les systèmes nationaux de formation à l'adhésion. Ces réussites sont le fondement sur lequel la deuxième phase du programme se constitue .

Cependant, il ne faut pas seulement tenir compte des points forts, mais également des points faibles de la première phase pour établir la deuxième phase sur des fondations solides. Les problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre de la première phase ne découlaient pas seulement du travail non satisfaisant du bureau d'assistance technique auquel il avait été fait appel, mais également de la complexité de la gestion au niveau central, et le manque de complémentarité avec d'autres programmes ayant trait à la formation. La Commission a veillé à ce que les leçons tirées de ces expériences soient mises en pratique pendant la deuxième phase grâce à la simplification des procédures et à une décentralisation accrue de la gestion du programme. Elle prévoit également une stratégie claire de diffusion des produits et réalisations des nombreux projets pilotes transnationaux de la première phase.

Le programme Leonardo da Vinci a toutes les chances de devenir un instrument capital pour la mise en oeuvre de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, offrant des synergies entre les politiques européennes de l'éducation, de la formation et de l'emploi. En outre, la deuxième phase s'efforcera d'associer davantage certains acteurs à la formation professionnelle transnationale, en particulier les partenaires sociaux et les PME. Cette stratégie reflète la politique de la Commission - sur laquelle la deuxième phase met nettement l'accent - visant à promouvoir la complémentarité entre des programmes liés. Le programme Leonardo da Vinci est une pierre angulaire de la politique de la Commission pour la promotion d'une citoyenneté active à travers l'Union et la réalisation de la vision d'une "Europe des citoyens".

ANNEXE I

Liste des sources utilisées dans le présent rapport

1. Rapports des pays/régions participant au programme Leonardo da Vinci, "rapports nationaux" (conformément à l'article 10, paragraphe 3, de la décision):

abréviation - pays/région participant - date du rapport "EUR-18"

B-vla - België-Vlaanderen 21.02.00

B-wal - Belgique/Belgien-Wallonie rapport non disponible

DK - Danmark 13.04.00

D - Deutschland 08.05.00

EL - Ellas rapport non disponible

E - España 30.12.99

F - France mars 2000

IRL - Ireland/Éire avril 2000

I - Italia rapport non disponible

L - Luxembourg 04.02.00

NL - Nederland 30.03.00

A - Österreich 27.12.99

P - Portugal décembre 1999

FIN - Suomi/Finland 10.01.00

S - Sverige 22.12.99

UK - United Kingdom 23.12.99

IS - Ísland 10.04.00

FL - Liechtenstein 17.01.00

N - Norge juillet 2000 "Pays candidats à l'adhésion":

BG - Blgarija (n'était pas invitée à produire un rapport car sa participation a commencé en 1999)

CZ - eská Republika 02.02.00

CY - Kypros juillet 2000

EE - Eesti rapport non disponible

LA - Latvija rapport non disponible

LT - Lietuva 16.6.00

HU - Magyarország rapport non disponible

MT - Malta rapport non disponible

PL - Polska 10.03.00

RO - România 30.12.99

SI - Slovenija (n'était pas invitée à produire un rapport car sa participation a commencé en 1999)

SV - Slovenská Republika rapport non disponible

2. Rapports des partenaires sociaux au niveau européen:

abréviation - organisation - date du rapport

CES: Confédération européenne des syndicats - 31 mars 2000

UNICE-UEAPME-CEEP: Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe - 29 juin 2000 3. Rapport d'évaluation externe conformément à l'article 10, paragraphe 2, de la décision:

abréviation - organisation

D&T: Deloitte & Touche (B-1831 Diegem)

Veuillez noter que ces rapports , ainsi que le présent rapport de la Commission, seront disponibles sur le site web Leonardo da Vinci (http://europa.eu.int/comm/education/leonardo.html).

ANNEXE II

Volets et mesures du programme Leonardo da Vinci (1995 à 1999)

Volet I: Soutien à l'amélioration des systèmes et des dispositifs de formation professionnelle dans les États membres Mesures I.1.1 Projets pilotes transnationaux

I.1.1.a - amélioration de la qualité de la formation professionnelle initiale et de la transition des jeunes à la vie active

I.1.1.b - amélioration de la qualité des dispositifs de formation professionnelle continue des États membres

I.1.1.c - information et orientation professionnelles

I.1.1.d - promotion de l'égalité des chances entre hommes et femmes dans la formation professionnelle

I.1.1.e - amélioration de la qualité des dispositifs de formation professionnelle en faveur des personnes défavorisées sur le marché du travail I.1.2 Programmes transnationaux de placements et d'échanges

I.1.2.a - programmes transnationaux de placements de jeunes en formation professionnelle initiale

I.1.2.b - programmes transnationaux de placements de jeunes travailleurs

I.1.2.c - programmes transnationaux d'échanges pour formateurs Volet II: Soutien à l'amélioration des actions de formation professionnelle, y compris par la coopération université-entreprise, concernant les entreprises et les travailleurs Mesures II.1.1 Projets pilotes transnationaux

II.1.1.a - innovation en formation professionnelle

II.1.1.b - investissement dans la formation professionnelle continue des travailleurs II.1.1.c - transfert des innovations technologiques, dans le cadre d'une coopération entre entreprises et universités en matière de formation professionnelle continue II.1.1.d -promotion de l'égalité des chances en matière de formation professionnelle entre hommes et femmes par la réalisation de projets II.1.2 Programmes transnationaux de placements et d'échanges II.1.2.a - programmes transnationaux de placements en entreprise de personnes en formation dans une université et de diplômés II.1.2.b - programmes transnationaux d'échanges entre, d'une part, des entreprises et, d'autre part, des universités ou des organismes de formation II.1.2.c - programmes transnationaux d'échanges de responsables de formation Volet III: Soutien au développement des compétences linguistiques, des connaissances et de la diffusion des innovations dans le domaine de la formation professionnelle Mesures III.1. Coopération en vue de l'amélioration des compétences linguistiques III.1.a - projets pilotes transnationaux III.1.b - programmes transnationaux d'échanges III.2. Développement des connaissances dans le domaine de la formation professionnelle III.2.a - enquêtes et analyses dans le domaine de la formation professionnelle III.2.b - échanges de données comparables dans le domaine de la formation professionnelle III.3. Développement de la diffusion des innovations dans le domaine de la formation professionnelle

III.3.a - projets de démultiplication

III.3.b - programmes transnationaux d'échanges (visites d'étude) Volet IV: Mesures d'accompagnement Mesures IV.1. Réseau de coopération entre les États membres

IV.2. Mesures d'information, de suivi et d'évaluation

ANNEXE III

EUR-18, Engagements CE, 1995-1999, ligne budgétaire B3-1021, en millions EUR

>EMPLACEMENT TABLE>

Veuillez noter que ces engagements ne concernent que les États EUR-18.

ANNEXE IV

Leonardo da Vinci, Ventilation des crédits communautaires par pays (en millions EUR), 1995 à 1999

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: calculs de la DG "Éducation et Culture"

* EUR = projets soumis par des organisations européennes, c'est-à-dire les partenaires sociaux au niveau communautaire, des fédérations patronales et syndicales européennes dans des secteurs spécifiques ou des organismes et organisations ayant un statut et un champ d'action européens.

ANNEXE V

Nombre des projets sous contrat Leonardo da Vinci pour les volets I et II, par pays (1995-1999)

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: calculs de la DG "Éducation et Culture"

* EUR = projets soumis par des organisations européennes, c'est-à-dire les partenaires sociaux au niveau communautaire, des fédérations patronales et syndicales européennes dans des secteurs spécifiques ou des organismes et organisations ayant un statut et un champ d'action européens.

ANNEXE VI

Nombre des projets sous contrat Leonardo da Vinci au titre de plusieurs mesures, par pays, 1995 à 1999

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: calculs de la DG "Éducation et Culture" * EUR = projets soumis par des organisations européennes, c'est-à-dire les partenaires sociaux au niveau communautaire, des fédérations patronales et syndicales européennes dans des secteurs spécifiques ou des organismes et organisations ayant un statut et un champ d'action européens.