FR Journal officiel de l'Union européenne C 218/15

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction»

COM(2008) 311 final — 2008/0098 (COD)

2009/C 218/03

Le 1er juillet 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 février 2009 (rapporteur: M. GRASSO).

Lors de sa 451e session plénière des 25 et 26 février 2009 (séance du 25 février 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 114 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE est convaincu de l'importance d'assurer la pleine application du principe de la libre circulation des biens, sanctionné par le traité et perfectionné par le cadre commun approuvé en juillet 2009 ainsi que les réglementations sectorielles qui ont suivi, afin que les produits légalement commercialisés dans un État membre puissent l'être sans difficulté sur tout le territoire de l'UE, avec des garanties en matière de sécurité, de santé et de protection environnementale tout au long du cycle de vie du produit, de sa conception à sa mise en décharge.

1.2 Le CESE appuie l'initiative de la Commission visant à réviser les dispositions faisant l'objet de la directive 89/106/CEE sur les produits de construction afin des les adapter aux exigences actuelles, de les mettre à jour et de définir un cadre législatif européen sûr et sans équivoque.

1.3 Le CESE est convaincu qu'il est indispensable d'associer, dès la conception, la qualité de l'écosystème à l'ensemble des conditions typologiques et morphologiques des complexes d'habitations et/ou des bâtiments: il s'agit d'utiliser avec parcimonie les ressources naturelles, d'améliorer les conditions logement des individus, et de responsabiliser davantage les acteurs concernés en matière de procédures, processus et techniques, afin de satisfaire aux exigences de qualité et de sécurité, pour les travailleurs et les consommateurs finaux.

1.4 Selon le CESE, il convient de renforcer le système européen de normalisation des produits de construction en soutenant les organismes de normalisation, et en intégrant dans les normes les aspects liés à la sécurité au travail, à l'utilisation du bien manufacturé et à sa démolition.

1.5 Le CESE estime que l'extraordinaire potentiel des produits innovants pour la construction, en matière de réduction des effets néfastes des changements climatiques et de qualité de l'habitat, doit faire partie intégrante de la culture des techniciens, des entreprises de construction et des utilisateurs, pour pouvoir contribuer concrètement et efficacement au respect de l'environnement et aux économies d'énergie.

1.6 Le CESE rappelle que la libre circulation des biens doit représenter un moteur essentiel de la compétitivité et du développement économique et social du marché unique européen, et que le renforcement et la modernisation des conditions de commercialisation de produits sains et sûrs sont une garantie de qualité pour les citoyens européens et les opérateurs du secteur.

1.7 Le CESE juge important de garantir un cadre réglementaire européen harmonisé pour la commercialisation et la production des produits de construction sur le marché unique européen (EEE).

1.8 Le CESE attache beaucoup d'importance à la nécessité de restaurer la crédibilité de la marque CE et la qualité du système d'accréditation des organismes notifiés. Il y a lieu de développer un cadre juridique garantissant la cohérence, la comparabilité, et la coordination du système décentralisé, l'effectivité et l'efficacité de la surveillance du marché, ainsi que des définitions et des procédures claires et simplifiées.

1.9 Le CESE recommande l'allocation de ressources financières adéquates pour soutenir des programmes communautaires de formation et d'information, à l'intention de tous les acteurs publics et privés intéressés – en particulier avec des campagnes de formation des formateurs – ainsi qu'un programme d'accompagnement et de suivi.

1.10 Le CESE juge essentielles les dispositions relatives à des procédures répondant à un engagement précis de simplification, en particulier pour les PME et les microentreprises, prévoyant un accès simplifié au système de marquage CE et l'activation de SOLVIT (1) auprès des points de contact nationaux pour les produits (PCP), de manière à ce qu'elles puissent résoudre aisément leurs problèmes.

1.11 Le CESE juge opportun que les nouvelles normes et les annexes techniques soient accompagnées de guides techniques sur le développement des exigences fondamentales pour les activités liées à l'utilisation de matériaux primaires ou secondaires écocompatibles et pour les produits innovants.

1.12 Le CESE est partisan d'une application spécifique du «système communautaire rapide d'alarme et d'échange d'informations» (RAPEX) au secteur des produits de construction, et estime important que les infractions et les fraudes constatées soient publiées au Journal officiel de l'UE et sur un portail internet européen des produits de la construction.

1.13 Le Comité estime que les délais de mise en œuvre du règlement sont trop courts pour garantir une mise en œuvre complète et efficace, et doivent être évalués compte tenu notamment des exigences en matière de formation et d'information, ainsi que de «métabolisation» des changements imposés.

1.14 Le CESE demande, enfin, que la Commission présente au Parlement, au Conseil et au CESE un rapport biennal sur l'application du règlement, qui comprendrait un chapitre consacré aux exigences de salubrité et de sécurité des produits de la construction, ainsi qu'aux infractions et aux fraudes constatées en la matière.

2. Introduction

2.1 Le marché européen de la construction représente environ 10 % du PIB communautaire et occupe approximativement 7 % de la main-d'œuvre de l'Union, avec plus de 65 000 entreprises actives dans le secteur des produits de construction, dont environ 92 % sont des PME et des microentreprises.

2.2 Une quantité importante de produits de construction font l'objet d'échanges intracommunautaires, à l'intérieur de l'Espace économique européen: entre 15 et 25 % de l'ensemble du secteur, selon la branche d'activité.

2.3 Les produits de construction ne peuvent être commercialisés sur le marché de l'EEE (2) que s'ils sont appropriés à l'usage prévu: la qualité des matériaux de construction devrait être maintenue au niveau d'adéquation déclaré pour la totalité du cycle de vie de l'ouvrage dans lequel ces matériaux sont intégrés, en particulier en ce qui concerne les exigences essentielles en matière de résistance mécanique et de stabilité, de sécurité en cas d'incendie, d'hygiène, de santé et d'environnement, de sécurité et d'utilisation, de protection sonore, d'économie d'énergie et d'isolation thermique.

2.3.1 Il y a donc lieu de prendre dûment en compte la compatibilité et la durabilité des produits de construction, en particulier lorsque des investissements importants s'imposent dans le cadre de la rénovation du patrimoine bâti, afin d'en garantir l'efficacité énergétique.

2.4 Le CESE est convaincu que «la libre circulation des biens représente un moteur essentiel de la compétitivité et du développement économique et social du marché unique européen et qu'il est fondamental pour les consommateurs, les entreprises et les citoyens européens de renforcer et de moderniser les conditions de commercialisation de produits sûrs et de qualité» (3).

2.5 À ce jour, plus de 300 familles de produits de construction sont soumises au régime de marquage CE, et depuis 2000, le CEN a défini plus de 380 normes harmonisées (4), tandis qu'au cours de la même période, il a été procédé à plus de 1 100 évaluations de produits spécifiques dans le cadre de l'Agrément technique européen (ATE), permettant d'obtenir le marquage CE plutôt que de recourir aux normes harmonisées.

2.6 Le CESE estime que si l'extraordinaire potentiel des produits innovants pour la construction en matière de réduction des effets néfastes des changements climatiques, d'amélioration de l'efficacité énergétique et de qualité de l'habitat était reconnu et apprécié par les concepteurs et les utilisateurs, ces produits pourraient contribuer concrètement et efficacement au respect de l'environnement et aux économies d'énergie (5).

2.7 Il est fondamental que les producteurs mettent tout en œuvre en temps utile pour organiser les processus de production selon les indications prescrites. L'obligation d'utiliser un langage commun dans le cadre de l'évaluation des performances des produits, tant en matière de réduction des émissions de CO2 en phase de production que de salubrité à l'intérieur des bâtiments, pourra améliorer les rapports entre les producteurs, leurs clients, et les pouvoirs publics, ainsi que la qualité des constructions.

2.8 Un cadre réglementaire simple et de qualité élevée pour les entreprises constitue un facteur essentiel de compétitivité, de développement et d'emploi: la simplification du contexte normatif est en effet indispensable pour stimuler l'innovation et réduire les charges administratives découlant des obligations normatives, ainsi que pour réduire le volume total de l'acquis communautaire et promouvoir le passage à des approches normatives plus flexibles.

2.9 Selon le CESE, il conviendrait d'ajouter, au respect des propriétés et des caractéristiques d'un produit, la capacité et la nécessité de prévoir les éventuels coûts de conception et d'exécution des ouvrages, et surtout, leurs coûts de gestion et de maintenance.

2.10 Le CESE rappelle que «l’objectif «mieux légiférer» est étroitement lié aux questions de mise en œuvre et d’application: une bonne loi est une loi applicable et appliquée. [Les problèmes résultent] des différences qui existent en Europe au plan des cultures et des compétences ainsi que du fait que les efforts déployés pour une mise en œuvre efficace des normes varient en intensité» (6).

2.11 Par conséquent, le CESE soutient avec force l'option du règlement dans le cadre de la révision de la directive, afin d'éviter tout risque de divergence en matière d'application et d'interprétation, en réduisant les coûts et en simplifiant le cadre d'application.

2.12 Le CESE rappelle l'importance de «garantir la sécurité, la transparence et l'efficacité dans les échanges, en éliminant la duplication de contrôles et d'essais et en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs, des citoyens et des entreprises, et d'assurer une application active et uniforme des prescriptions communautaires en matière de sécurité des produits, via la coordination et le renforcement des activités de surveillance du marché» (7).

3. La proposition de la Commission

3.1 Le règlement proposé a pour objectif d'assurer une information fiable et précise sur les performances des produits de construction, sur l'ensemble du marché intérieur (EEE), et ce: — en instaurant un langage technique commun; — en définissant les obligations de tous les opérateurs économiques au moyen d'objectifs, de concepts et de règles précis; — en prescrivant la déclaration de performance pour l'obtention de la marque CE, sous la responsabilité exclusive du constructeur ou de l'importateur; — en améliorant la crédibilité des critères pour la désignation des organismes d’évaluation technique (OET); — en simplifiant les procédures et en réduisant les charges administratives pour les entreprises; — en définissant des critères plus stricts pour les organismes notifiés placés sous le contrôle d'une autorité notifiante désignée par les États membres; — en renforçant la surveillance du marché par l'intervention des autorités de surveillance des États membres.

4. Observations générales

4.1 Le CESE soutient l'initiative visant à adapter la législation communautaire en la matière, à en actualiser les contenus et à établir un cadre normatif et réglementaire européen sûr et sans équivoque, clair, transparent et équilibré pour tous les opérateurs publics et privés du marché intérieur européen, par le recours à un langage commun et à des spécifications techniques harmonisées (normes européennes harmonisées et documents d'évaluation européens) ainsi qu'à des exigences fondamentales applicables aux ouvrages, en intégrant pleinement les impératifs du développement durable, du droit des citoyens à la santé et de l'utilisation durable des ressources naturelles, et en simplifiant les procédures pour les PME.

4.2 La Commission considère le secteur de la construction comme un marché européen de pointe, présentant toutefois «une coordination insuffisante de la réglementation, non seulement à l'échelon de l'UE …». Cet élément «associé à une structure essentiellement locale des entreprises, se traduit par une charge administrative considérable et par un morcellement important du marché de la construction durable» (8).

4.3 Selon le CESE, il conviendrait, dans le cadre de la révision de la directive sur les produits de construction et de sa transformation en règlement, de tenir compte en particulier des paramètres fondamentaux suivants: — transparence, simplification, fiabilité, certitude juridique et technique, homogénéité des définitions, clarté pour les utilisateurs de la Communauté - consommateurs intermédiaires et finaux des produits de construction, entreprises vendeuses et acquéreuses, ingénieurs, architectes et concepteurs, entrepreneurs publics et privés et administrations publiques; — langage commun, basé sur des normes et évaluations techniques européennes harmonisées, et qui soit accessible, clair et convivial, pour les responsables des travaux mais aussi le simple citoyen, avec ses exigences en matière d'habitat et/ou d'environnement quotidien, de salubrité et d'efficacité énergétique et environnementale, de qualité de vie, d'hygiène et de sécurité; — cohérence avec les autres objectifs et politiques de l'Union, en particulier le principe général de précaution sanctionné par le traité et adopté dans diverses conventions internationales ainsi que l'accord de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS): le principe de précaution doit être invoqué lorsque les effets potentiellement dangereux d'un phénomène, d'un produit ou d'un procédé ont été identifiés par le biais d'une évaluation scientifique et objective, en particulier en relation avec le cadre réglementaire REACH pour les substances chimiques (9), la sécurité générale des produits mis sur le marché (10) et la responsabilité du producteur afin de garantir un haut niveau de protection du consommateur contre les dommages causés à sa santé et à ses biens par un produit défectueux (11); — communication, information et formation sur les droits et obligations de tous les acteurs communautaires concernés, avec une définition claire des points de contact produit (PCP): ces derniers devraient intégrer les mécanismes Solvit pour le règlement des différends et permettre aux entreprises, en particulier les PME, ainsi qu'aux utilisateurs intermédiaires et finaux, de recourir à une procédure extrajudiciaire; — suppression de la surcharge bureaucratique et des frais connexes, notamment pour les acteurs plus petits et plus faibles, tels que les consommateurs intermédiaires et finaux, les PME et les citoyens isolés, eu égard au fait que les obligations des opérateurs économiques doivent être justifiées, proportionnées et exemptes de charges bureaucratiques et administratives coûteuses; — développement et diffusion d'une culture de la construction durable, saine et sûre, intégrant la recherche conceptuelle, la révision des méthodes de construction, la fabrication, la commercialisation et l'utilisation des meilleurs matériaux dans le processus de construction, ainsi que de nouvelles solutions structurelles, la responsabilité étant partagée par tous les acteurs concernés, de l'école à l'université, en passant par la formation professionnelle des techniciens; — soutien aux organismes européens de normalisation, pour augmenter leur efficacité dans le cadre de la production de normes techniques pour les matériaux de construction, au moyen de mandats clairs, transparents et dont la finalité est pleinement respectée, et en garantissant une représentativité élargie à toutes les catégories pertinentes de référence; — renforcement des systèmes de surveillance du marché en dénonçant publiquement les transgressions et leurs auteurs, par la consolidation et la coordination des systèmes nationaux, une application spécifique du système RAPEX (12) au secteur des produits de construction, la publication des infractions et des fraudes sur un portail internet européen des produits de la construction et au Journal officiel de l'UE, et l'introduction d'un chapitre spécifique dans un rapport biennal sur l'application du nouveau règlement, à soumettre au Parlement, au Conseil et au CESE.

4.4 Le CESE approuve la nécessité d'améliorer la qualité du système d'accréditation des organismes notifiés et de définir des critères plus rigoureux de désignation, de gestion et de supervision de tels organismes, conformément à la réglementation générale en la matière, faisant l'objet de la décision no 768/2008/CE et du règlement (CE) 765/2008 du 9.7.2008.

4.5 Le système de surveillance du marché, dans le cadre d'une mondialisation croissante, doit garantir un cadre normatif commun, pour une application efficace et cohérente de la législation, sur l'ensemble du territoire communautaire: les États membres doivent veiller à prévoir des ressources adéquates pour l'accomplissement de ces tâches. Toujours est-il que les États membres doivent être explicitement tenus de désigner un organisme en mesure de recevoir les réclamations, et de le rendre accessible au public.

4.6 Le CESE est d'avis qu'il doit y avoir une répartition claire et identifiable des responsabilités entre les différents acteurs, en assurant la pleine traçabilité des produits, en particulier en ce qui concerne la fonctionnalité des matériaux de construction durant tout leur cycle de vie, la sécurité et la salubrité - notamment la sécurité des travailleurs et des utilisateurs finaux - ainsi que la protection intégrée de l'habitat et de l'environnement bâti en général.

4.7 Il s'agit de regagner la confiance dans les marques de conformité. Il y a lieu de restaurer la valeur intrinsèque de la marque CE, de renforcer les possibilités de poursuivre les abus en la matière et d'en garantir la protection juridique. Le CESE relève que le passage au nouveau régime de marquage CE comportera des coûts pour les entreprises et impliquera des investissements initiaux considérables des pouvoirs publics dans les infrastructures de normalisation et de surveillance, en particulier pour faire en sorte que les organismes notifiés atteignent les niveaux d'excellence requis.

4.8 Selon le CESE, le renforcement du système européen de normalisation des produits de construction doit s'accompagner d'une plus grande promotion de l'élaboration et de l'application de normes internationales, facilitant l'accès aux marchés et au commerce international, conférant une dimension planétaire aux marchés des matériaux de construction.

4.9 Le CESE recommande la fixation de délais de mise en œuvre plus appropriés que ceux proposés, en raison de la nécessité d'une information vaste et étendue, mais également des indispensables périodes d'adaptation aux changements de méthodologie, de procédure et de comportement pour la transition de la directive vers le règlement.

4.10 Le CESE juge essentiel de prévoir des ressources financières adéquates pour soutenir les programmes communautaires de formation, d'information, d'accompagnement et de suivi de la mise en œuvre, à l'intention de tous les acteurs publics et privés concernés.

4.11 Le CESE recommande que les nouvelles normes et annexes techniques s'accompagnent de guides techniques sur le développement des exigences fondamentales applicables aux ouvrages afin: — d'orienter la préparation future des mandats dans ce domaine, en particulier pour l'utilisation de matériaux primaires et secondaires écocompatibles; — de garantir une plus grande flexibilité, notamment des délais de procédure, grâce à l'évaluation technique européenne pour les produits innovants ainsi qu'au rôle et à la désignation des différents organismes et organisations mentionnés dans la proposition.

5. Observations particulières

5.1 La proposition devrait comporter 2 chapitres supplémentaires:

— l'un consacré à la communication, l'information et la formation pour le développement d'une vaste culture de la construction durable;

— l'autre consacré aux économies d'énergie, à l'utilisation durable des ressources naturelles et à la santé, l'hygiène et la sécurité tout au long du cycle de vie du produit – de la conception à la démolition – dont les exigences fondamentales figurent à l'annexe 1, mais qui, selon le CESE, doivent être explicitement mentionnées dans le texte du règlement.

5.1.1 En particulier, l'obligation de respecter des exigences en matière d'hygiène et de santé est essentielle s'agissant des risques liés à l'utilisation de matériel recyclé en présence de d'éléments radioactifs (13) et/ou de substances toxiques dangereuses: en effet, ce matériel, une fois incorporé dans des bâtiments et structures, est à l'origine, pour les personnes qui les habitent ou y restent pendant un certain temps, de niveaux d'insalubrité et de nocivité susceptibles d'entraîner des dommages permanents et gravissimes pour leur santé.

5.2 En ce qui concerne les définitions (article 2), le CESE estime particulièrement pertinent le cadre applicable à la commercialisation (14), sur lequel il a déjà eu l'occasion de se prononcer (15); l'on évite les incohérences par rapport à des cadres juridiques adoptés par ailleurs, tout en les complétant par des définitions relatives à des produits de construction non fabriqués en série – ce qui est particulièrement intéressant pour les PME – aux kits de produits complexes préfabriqués ou préassemblés et aux produits innovants. Les définitions concernant les spécifications techniques harmonisées devraient quant à elles faire référence aux évaluations techniques européennes (16) plutôt qu'aux documents d'évaluation européens (DEE).

5.3 Quant à la déclaration de performance, le CESE estime que celle-ci devrait être obligatoire et complète, non limitée aux normes nationales – dès qu'un produit est commercialisé et répond aux exigences relatives aux caractéristiques essentielles du produit pour satisfaire aux exigences fondamentales applicables aux ouvrages; des moyens informatiques ou des sites internet accessibles aux clients devraient aussi être utilisés.

5.3.1 De l'avis du CESE, il convient d'établir une déclaration de performance s'il existe pour le produit en question une norme harmonisée ou un document européen d'évaluation technique ETE (17).

5.4 Les finalités des normes harmonisées définies par le CEN sur la base des mandats de la Commission doivent être explicitement et clairement définies pour le produit ou la famille de produits en question, en indiquant les usages couverts: les normes harmonisées doivent être parfaitement conformes au mandat.

5.5 Le CESE juge essentielles les dispositions relatives à des procédures simplifiées répondant à un engagement précis de simplification, en particulier pour les PME et les microentreprises, prévoyant un accès simplifié au système de marquage CE: de telles procédures doivent cependant garantir des niveaux équivalents de protection des consommateurs en matière de santé, de sécurité et de protection de l'environnement.

5.6 Le CESE souligne l'importance des dispositions de l'article 46, s'agissant en particulier des risques pour la santé ou la sécurité des travailleurs: il y a lieu d'évaluer le produit concerné et la totalité de son cycle de vie, en examinant toutes les exigences prévues par le règlement proposé, afin d'éviter les risques d'accident dans le secteur, découlant de l'éventuelle utilisation de matériaux inappropriés ou d'une utilisation erronée de ceux-ci.

5.7 Le CESE estime qu'il convient de revoir les dispositions transitoires prévues à l'article 53, qui fixent au 1er juillet 2011 la date du passage de la directive au règlement; des périodes transitoires plus appropriées devraient être prévues en raison des exigences élevées en matière d'information, de formation et de changement de comportement, mais également des délais nécessaires d'adaptation aux changements de méthodes et de procédure prévus.

5.8 Quant aux mises à jour techniques prévues à l'article 51 de la proposition de règlement, le CESE persiste dans ses déclarations en la matière (18), et souligne l'importance que «les procédures de comité soient le plus transparentes possible et plus compréhensibles pour les personnes résidant dans l'UE, en particulier celles qui sont directement concernées par ces actes».

Bruxelles, le 25 février 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) http://ec.europa.eu/solvit/

(2) EEE: Espace économique européen.

(3) JO C 120 du 16.5.2008.

(4) CEN: http://nan.brrc.be/docs_public/other/cpd_standards_20080730.pdf.; et JO C 304 du 13.12.2006.

(5) JO C 162 du 25.6.2008.

(6) JO C 24 du 31.1.2006.

(7) Voir note 3.

(8) COM(2007) 860 final du 21.12.2007, communication «Marchés porteurs: une initiative pour l'Europe», p. 5.

(9) Règlement (CE) no 1907/2006 du 18.12.2006.

(10) Directive 2001/95/CE du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits.

(11) Directive 85/374/CEE du 25 juillet 1985 en matière de responsabilité du fait des produits défectueux.

(12) RAPEX: système d'alerte rapide pour les produits non alimentaires.

(13) JO C 241 du 7.10.2002.

(14) Décision no 768/2008/CE du 9 juillet 2008 relative à un cadre commun pour la commercialisation des produits; règlement (CE) no 765/2008 du 9 juillet 2008 fixant les prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits.

(15) JO C 120 du 16.5.2008.

(16) ETE: évaluation technique européenne

(17) Le texte du paragraphe 1 de l'article 4, point b) jusqu'à la fin du paragraphe devrait donc être supprimé.

(18) JO C 224 du 30.8.2008.