[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 7.2.2007

SEC(2007) 138 final

Recommandation en vue d’un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2006–2010

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois. La réforme opérée en 2005, tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d’ancrage de la discipline budgétaire, visait à en renforcer l’efficacité et les fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers [les États membres qui ont déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés), et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)]. La Finlande a soumis son premier programme de stabilité en septembre 1998. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 12 octobre 1998, sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et le Conseil peut les examiner.

2. CONTEXTE DE L’ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de stabilité de la Finlande, présentée le 30 novembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d’un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l’évaluation dans l’encadré).

Afin de préciser le cadre dans lequel la stratégie budgétaire exposée dans la mise à jour du programme de stabilité est évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années,

2. l’évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l’avis rendu par le Conseil sur la mise à jour précédente du programme de stabilité) et

3. l’évaluation du programme national de réforme d’octobre 2006 par la Commission.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

Sur les dix dernières années, la Finlande a joui d’une excellente santé économique. La reprise conjoncturelle qui a suivi la récession du début des années 1990 a été renforcée par la restructuration dont l’économie a fait l’objet et par l’émergence du secteur des TIC (technologies de l’information et de la communication), qui peut être largement crédité des gains de productivité remarquables enregistrés par la Finlande. Les taux moyens de croissance se sont inscrits nettement au-dessus de la moyenne de la zone euro, tandis que l’inflation est restée faible. Par ailleurs, la forte expansion de l’économie s’est accompagnée d’une politique résolue d’assainissement budgétaire, qui a rétabli les finances publiques dans une situation de confortable excédent. Dans la phase de préparation à l’UEM, la Finlande a réussi son passage à un environnement caractérisé par une faible inflation ainsi que par des politiques macroéconomiques axées sur la stabilité et garantes de compétitivité, lesquelles continuent à sous-tendre ses bons résultats économiques.

2.2. Évaluation contenue dans l’avis du Conseil concernant le programme précédent

Le 24 janvier 2006, le Conseil a rendu son avis sur la précédente version actualisée du programme de stabilité, qui couvrait la période 2005–2009. Dans cet avis, il estimait que, «globalement, la position budgétaire [de la Finlande] [était] saine, et [que] la stratégie budgétaire [offrait] un bon exemple de politique budgétaire conforme au pacte».

2.3. Évaluation du programme national de réforme d’octobre 2006 par la Commission

Le rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme de la Finlande a été présenté le 12 octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi. Ce programme se fixe les objectifs et priorités suivants: assurer la viabilité des finances publiques, gagner en compétitivité et en productivité et améliorer le fonctionnement du marché du travail. Il ressort de l’évaluation qu’en a faite la Commission (et qu’elle a adoptée dans le cadre de son rapport annuel de décembre 2006[2]) que la Finlande avance de manière tout à fait satisfaisante dans la mise en œuvre de son programme national de réforme.

Eu égard aux avancées réalisées, la Finlande a été encouragée à concentrer ses efforts sur: la concurrence et la productivité dans le secteur des services; les procédures de recrutement dans les entreprises; les systèmes de négociation salariale à l’échelon local; et les goulets d’étranglement sur le marché du travail.

Encadré: principaux points couverts par l’évaluation Conformément à l’article 5, paragraphe 1 (pour les programmes de stabilité), et à l’article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence), du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l’évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l’État membre et déterminer si la trajectoire d’ajustement qui doit permettre de l’atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d’ajustement sont suffisantes pour atteindre l’OMT durant le cycle; dans le cadre de l’évaluation de la trajectoire d’ajustement qui doit permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l’effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l’État membre fait en sorte d’améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires d’au moins 0,5 % du PIB en vue d’atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment où est définie la trajectoire d’ajustement qui doit permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l’ont pas encore atteint) ou au moment d’autoriser un écart temporaire par rapport à l’OMT (pour les États membres qui l’ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant des effets directs sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu’elles relèvent le niveau de croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu’une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l’OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes du secteur des retraites visant à introduire un système à piliers multiples, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l’État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L’examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes directrices intégrées pour la période 2005–2008. L’évaluation porte également sur: l’évolution du ratio d’endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d’une attention suffisante dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l’approche à suivre pour évaluer la viabilité à long terme des finances publiques[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réforme présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005–2008, le Conseil ECOFIN a, en effet, indiqué que les programmes nationaux de réforme devaient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité au code de conduite[4], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d’un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2006–2010

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Finlande, qui couvre la période 2006–2010.

5. Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait décélérer, pour passer d’un pic conjoncturel de 4½ % en 2006 à 2½ % en moyenne sur le reste de la période de programmation. Évalué à l’aune des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles, voire prudentes pour 2006 et 2010. Les projections du programme en matière d’inflation paraissent réalistes.

6. Aussi bien les prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission que la nouvelle actualisation du programme de stabilité tablent, pour 2006, sur un excédent budgétaire des administrations publiques de 2,9 % du PIB, contre un objectif de 1,6 % du PIB dans l’actualisation précédente. Cette évolution positive s’explique par le report favorable permis par des résultats meilleurs que prévu en 2005 et par la bonne surprise enregistrée en termes de croissance en 2006, qui a dopé les recettes publiques, tandis que les dépenses sont restées maîtrisées.

7. La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme a pour principal objectif de garantir la viabilité des finances publiques ainsi que l’équilibre des comptes de l’administration centrale dans des conditions de croissance économique normale. Selon les projections, l’excédent effectif et l’excédent primaire des administrations publiques vont s’inscrire en légère baisse, puisque tous deux devraient céder 0,5 % du PIB d’ici à l’horizon 2010. Le repli du ratio des recettes au PIB, qui s’explique par l’introduction progressive – prévue jusqu’en 2007 – d’un paquet d’allègements fiscaux, n’est pas totalement compensée par la réduction du ratio des dépenses au PIB induite par les plafonds de dépenses budgétaires imposés à l’administration centrale et par les mesures de réforme arrêtées dans le secteur public. Si la stratégie budgétaire n’a pas été modifiée par rapport à la précédente actualisation, les objectifs budgétaires ont néanmoins été revus à la hausse, d’environ 1 % du PIB chaque année, du fait du report favorable permis par des résultats meilleurs que prévu en 2005 et de l’amélioration des perspectives de croissance.

8. Le solde structurel (c’est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait se maintenir à un excédent proche de 3 % du PIB sur toute la période de programmation. L’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) fixé dans le programme est un excédent structurel de 2 % du PIB – objectif que le programme prévoit de tenir sur toute la période couverte. La précédente actualisation du programme ne définissait pas clairement un objectif à moyen terme, mais, dans son avis la concernant, le Conseil a inféré des projections en matière d’excédent structurel qu’elle contenait que l’OMT correspondait à un excédent de 1½ % du PIB. L’OMT étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d’environ 1¼ % du PIB, selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. Il entre dans la fourchette indiquée dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II et va bien au-delà de ce qu’impliquent le ratio d’endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. Le programme motive cette fixation d’un OMT allant bien au-delà du minimum prescrit par la volonté de garantir la viabilité à long terme des finances publiques, compte tenu du fait que la Finlande ressent déjà très tôt l’impact du vieillissement de sa population.

9. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s’équilibrer mutuellement. Les hypothèses macroéconomiques qu’il retient ainsi que ses projections en matière de recettes fiscales apparaissent plausibles. Les risques liés aux composantes de la croissance qui entourent ces dernières sont contrebalancés par des hypothèses prudentes en matière d’élasticité de l’impôt. Si les restrictions prévues en matière de dépenses sont favorisées par les plafonds fixés pour l’administration centrale, certains risques demeurent cependant en ce qui concerne l’évolution des dépenses des administrations locales.

10. Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l’objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être très largement atteint sur toute la période couverte. De plus, il existe une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur toute cette période. La politique budgétaire sous-tendue par le programme est pleinement conforme au pacte de stabilité et de croissance.

11. Selon les estimations, la dette publique brute est retombée à 39 % du PIB en 2006, ce qui est largement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité. Le programme prévoit, par ailleurs, que le ratio d’endettement diminuera de 5½ points de pourcentage sur la période de programmation.

12. L’impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est plus important en Finlande que pour la moyenne de l’Union européenne, même si les mesures de réforme du régime des retraites qui ont été mises en œuvre contribueront à maintenir l’augmentation des dépenses de retraite, en pourcentage du PIB, à un niveau proche de la moyenne européenne sur les prochaines décennies. Par ailleurs, l’impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique se trouve sensiblement atténué par le confortable excédent structurel qui caractérisait la situation budgétaire de départ. En outre, les actifs importants accumulés par le fonds public de retraite permettront de financer une partie de l’augmentation des dépenses de retraite. Le maintien d’excédents primaires élevés sur le moyen terme aiderait néanmoins la Finlande à contenir les risques pesant sur la viabilité de ses finances publiques, même si, globalement, le pays apparaît faiblement exposé à cet égard.

13. Le programme de stabilité contient une évaluation qualitative de l’impact global du rapport d’octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme, dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. En outre, il indique systématiquement l’incidence budgétaire directe, en termes de coûts ou d’économies, des principales réformes prévues dans le programme national de réforme, et les projections budgétaires qu’il formule tiennent explicitement compte de l’incidence sur les finances publiques des actions décrites dans ce programme national de réforme. Les mesures prévues en matière de finances publiques dans le programme de stabilité semblent cohérentes avec celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, l’un et l’autre prévoient la mise en œuvre de mesures visant à améliorer la productivité tant de l’administration centrale que des administrations locales et confirment l’intention de maintenir les plafonds de dépenses budgétaires appliqués à l’administration centrale au-delà de l’actuelle législature.

14. La stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005–2008.

15. En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives[6].

On peut globalement conclure que la position budgétaire à moyen terme est saine et que la stratégie budgétaire exposée constitue un bon exemple de politique budgétaire conforme au pacte de stabilité et de croissance.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

PIB réel | PS nov. 2006 | 2,9 | 4,5 | 3,0 | 2,9 | 2,6 | 2,1 |

(variation en %) | COM nov. 2006 | 2,9 | 4,9 | 3,0 | 2,6 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2005 | 2,1 | 3,2 | 2,6 | 2,3 | 2,1 | n.d. |

Inflation IPCH | PS nov. 2006 | 0,9 | 1,5 | 1,3 | 1,7 | 1,7 | 1,7 |

(en %) | COM nov. 2006 | 0,8 | 1,3 | 1,5 | 1,6 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2005 | 1,0 | 1,3 | 1,5 | 1,8 | 1,8 | n.d. |

Écart de production | PS nov. 20061 | -1,3 | 0,1 | 0,2 | 0,1 | -0,2 | -0,8 |

(en % du PIB potentiel) | COM nov. 20065 | -1,5 | 0,1 | 0,2 | -0,2 | n.d. | n.d. |

PS nov. 20051 | -0,7 | -0,2 | -0,2 | -0,5 | -0,9 | n.d. |

Solde des | PS nov. 2006 | 2,7 | 2,9 | 2,8 | 2,7 | 2,7 | 2,4 |

administrations publiques | COM nov. 2006 | 2,7 | 2,9 | 2,9 | 2,9 | n.d. | n.d. |

(en % du PIB) | PS nov. 2005 | 1,8 | 1,6 | 1,6 | 1,5 | 1,5 | n.d. |

Solde primaire | PS nov. 2006 | 3,9 | 4,5 | 4,3 | 4,2 | 4,1 | 3,7 |

(en % du PIB) | COM nov. 2006 | 4,1 | 4,3 | 4,2 | 4,1 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2005 | 3,4 | 3,1 | 2,9 | 2,8 | 2,8 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles | PS nov. 20061 | 3,3 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 | 2,8 |

COM nov. 2006 | 3,4 | 2,9 | 2,8 | 2,9 | n.d. | n.d. |

(en % du PIB) | PS nov. 20051 | 2,1 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 2,0 | n.d. |

Solde structurel2 | PS nov. 20063 | 3,3 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 | 2,8 |

(en % du PIB) | COM nov. 20064 | 3,4 | 2,9 | 2,8 | 2,9 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2005 | 2,1 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 2,0 | n.d. |

Dette publique brute | PS nov. 2006 | 41,3 | 39,1 | 37,7 | 36,2 | 35,0 | 33,7 |

(en % du PIB) | COM nov. 2006 | 41,3 | 38,8 | 37,3 | 35,8 | n.d. | n.d. |

PS nov. 2005 | 42,7 | 41,7 | 41,1 | 40,6 | 40,1 | n.d. |

Notes: |

1 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. |

2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. |

3 Le programme ne mentionne aucune mesure exceptionnelle ni autre mesure temporaire. |

4 Les prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission ne mentionnent aucune mesure exceptionnelle ni autre mesure temporaire. |

5 Sur la base d’une croissance potentielle estimée à 3,2%, 3,1%, 3,0% et 2,9% respectivement, sur la période 2005–2008. |

Sources: |

Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps: «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi – une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Viabilité à long terme des finances publiques dans l’UE» - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et «The long-term sustainability of public finances in the European Union» (Viabilité à long terme des finances publiques dans l’Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Les données relatives aux hypothèses externes font notamment défaut pour les années 2008 à 2010.