COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
COM(93)545 final 
Bruxelles, le 24 novembre 1993 
Rapport de la Commission au Conseil Européen sur l'adaptation 
de la législation existante au principe de subsidiarite. 
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Rapport de la Commission au Conseil Européen sur l'adaptation 
de la législation existante au principe de subsidiarite. 
I. Le principe de subsidiarite au lendemain de l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union 
Européenne: 
1. La notion de subsidiarite : 
Le principe de subsidiarite consacré par le traité de Maastricht acquiert toute son 
importance dans la perspective d'une Communauté appelée à se transformer en une 
Union Européenne dotée de nouvelles compétences y compris en matière de monnaie, 
de politique étrangère et même de défense. 
Une chose est de développer des politiques équilibrées dans des domaines précis, 
comme la Communauté s'est toujours efforcée de le faire, autre chose est de définir les 
niveaux de responsabilité respectifs entre l'Union et les Etats membres dans le vaste 
champ de la vingtaine d'objectifs maintenant ouverts à l'intervention communautaire 
(cf. article 3 et 3 A du Traité). 
Le principe de subsidiarite vise à assurer une prise de décision la plus proche possible 
du citoyen en vérifiant constamment que l'action à entreprendre au niveau 
communautaire est justifiée par rapport aux possibilités qu'offre l'échelon national, 
régional ou local. 
Concrètement, le Traité de Maastricht subordonne la mise en oeuvre de toute nouvelle 
action à une démonstration de sa légitimité en termes de nécessité. 
Cette démonstration doit permettre de répondre à trois grandes interrogations : 
Quelle est la dimension communautaire du problème ? 
Quelle est la solution la plus efficace par comparaison entre les moyens à 
disposition de la Communauté et ceux des Etats membres ? 
Quelle plus-value concrète apporte l'action commune par rapport à des actions 
menées isolément par les Etats membres ? 
A cette démonstration de la nécessité, le Traité de Maastricht ajoute pour toute action, 
qu'elle relève d'une compétence exclusive ou non, une obligation de vérifier sa 
proportionnalité avec l'objectif poursuivi. L|intensité de l'action doit laisser aux Etats 
membres la plus grande marge de manoeuvre pour sa mise en oeuvre. La subsidiarite 
requiert que l'intervention du législateur communautaire se limite à l'essentiel. 
Le principe de subsidiarite remplit ainsi une double fonction, une fonction première de 
décentralisation, mais aussi, une fonction corollaire d'intégration communautaire 
lorsque l'efficacité commande la solution d'un problème dans un cadre commun. 
Ainsi, le principe de subsidiarite vise, avant tout, à améliorer la qualité de l'action 
communautaire. 
2. La portée du principe de subsidiarite : 
La subsidiarite apparaît avant tout comme un principe politique, une sorte de "rule of 
reason". Sa fonction n'est pas en soi de répartir les compétences. Cela relève des 
"pouvoirs constituants" des auteurs du Traité. Le principe de subsidiarite vise à réguler 
l'exercice de ces compétences et à justifier leur mise en oeuvre dans un cas concret. 
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Le Traité sur l'Union Européenne se borne à établir une distinction entre compétences 
exclusives et compétences partagées sans opérer une délimitation entre elles. Tout au 
plus, dans les secteurs nouveaux, procède-t-il, au cas par cas, à un soigneux 
découpage entre ce qui, au sein d'un même domaine, peut relever de mesures 
communautaires et ce qui doit rester de la compétence nationale (par exemple en 
matière de santé, culture, éducation, formation, l'harmonisation est exclue). 
La mise en oeuvre du principe de subsidiarite entraîne les conséquences suivantes : 
la compétence communautaire ne se présume pas et reste l'exception par rapport 
à la compétence nationale ; autrement dit, les compétences de la Communauté 
doivent lui être précisément attribuées ; 
le dynamisme du concept de subsidiarite, loin de figer les actions 
communautaires, doit permettre de les développer, si les conditions l'exigent, et, à 
l'inverse, de les limiter, voire de les abandonner, lorsqu'il n'apparaît plus justifié de 
poursuivre ces actions à l'échelon de la Communauté ; 
le rôle régulateur de la subsidiarite, comme critère de nécessité, s'applique aux 
seules compétences partagées ; aussi ce principe ne peut-il être un prétexte à la 
remise en cause d'actions pour lesquelles la Communauté a reçu une obligation 
d'agir précise et incontestable dans certains domaines, tels que le marché 
intérieur. 
Le plein effet du principe de subsidiarite reste subordonné à l'approfondissement par 
les Institutions communautaires d'une série de questions de fond, posées par la 
Commission dans sa communication du 27 octobre 1992 (SEC(92)1990) : 
Quel degré de contrainte pour la mise en oeuvre des différentes compétences 
partagées ? 
Quelles limites à l'intervention législative par rapport aux moyens d'action non 
contraignants? En particulier, quelles sont les places respectives de la 
directive ou du règlement en l'absence d'une pleine reconnaissance du principe de 
confiance mutuelle ? 
Quel rôle pour la subsidiarite dans la gestion et le contôle de l'exécution ? 
Le respect du principe de subsidiarite s'impose aux trois institutions. Ceci résulte en 
particulier de la déclaration et de l'accord interinstitutionnel qui ont été paraphés par le 
Parlement, le Conseil et la Commission le 29 octobre 1993. 
L'accord interinstitutionnel permettra une meilleure prise en considération du principe 
de subsidiarite dans la procédure de décision. Mais ce principe ne peut se ramener à 
des règles de procédure, il est avant tout un état d'esprit qui, pour se concrétiser, 
suppose qu'une réponse d'ordre politique soit apportée aux questions de fond que 
l'application de la subsidiarite ne manquera de faire surgir avec l'entrée en vigueur du 
Traité sur l'Union Européenne. 
3 -
IL Les engagements pris par la Commission pour la mise en oeuvre du principe de 
subsidiarite : 
En dehors de sa participation à l'accord interinstitutionnel, dont elle avait esquissé les 
grandes lignes dans sa communication d'ensemble du 27 octobre 1992, la Commission 
a pris trois sortes d'engagements, en particulier lors du Conseil Européen 
d'Edimbourg, pour la mise en oeuvre du principe de subsidiarite. 
une motivation de toutes ses propositions législatives ; 
le retrait ou la révision de certaines propositions ; 
un réexamen de la législation en vigueur ; 
1. Motivation des propositions législatives : 
Sans attendre l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union Européenne, la Commission a 
instruit ses services de procéder à une motivation spécifique de toutes les nouvelles 
propositions d'ordre législatif: règlement, directive ou décision. 
Chaque exposé des motifs comprend, depuis quelques mois, la réponse à une série de 
questions relatives aux critères de la subsidiarite (au sens large incluant le principe de 
proportionnalité ou d'intensité comme le font l'article 3B du traité de Maastricht et les 
conclusions du Conseil Européen d'Edimbourg). Il est dorénavant répondu de façon 
circonstanciée aux questions suivantes : 
a. Quels sont les objectifs de l'action envisagée par rapport aux obligations pesant 
sur la Communauté? 
b. L'action envisagée relève-t-elle d'une compétence exclusive de la Communauté ou 
d'une compétence partagée avec les Etats membres ? 
c. Quelle est la dimension communautaire du problème (par exemple combien 
d'Etats membres sont-ils concernés et quelle solution a été en vigueur jusqu'à 
maintenant) ? 
d. Quelle est la solution la plus efficace par comparaison entre les moyens de la 
Communauté et ceux des Etats membres ? 
e. Quelle plus-value concrète apporte l'action envisagée de la Communauté et quel 
serait le coût de l'inaction ? 
f. Quelles modalités d'action sont à la disposition de la Communauté 
(recommandation, soutien financier, réglementation, reconnaissance mutuelle ...)? 
g. Une réglementation uniforme est-elle nécessaire ou suffit-il d'une directive posant 
des objectifs généraux en renvoyant l'exécution au niveau des Etats membres? 
Les questions c), d), et e) ne sont pas examinées en cas de mise en oeuvre d'une 
compétence exclusive. Dans la réponse à ces différentes questions, et en particulier 
pour la délimitation entre compétences exclusives et compétences partagées, la 
Commission s'inspire des critères qu'elle a dégagés dans sa communication précitée du 
27 octobre 1992. 
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Chaque proposition législative inclut également un considérant qui, en faisant 
référence au principe de subsidiarite, tient compte des principaux éléments de réponse 
apportés dans l'exposé des motifs. 
La Commission, comme elle l'avait indiqué dans sa communication du 27 octobre 
1992, estime souhaitable que l'exposé des motifs soit publié au Journal Officiel en 
même temps que sa proposition afin que, dans un souci de transparence, les 
Parlements nationaux, les citoyens et tous les milieux intéressés puissent prendre 
connaissance de la justification détaillée de l'initiative en termes de subsidiarite et faire 
valoir, le cas échéant, leurs observations avant l'adoption du texte proposé. Dans 
certains cas, il pourrait être également utile de publier l'appréciation de l'impact de la 
proposition sur les entreprises, en particulier sur les PME. 
D'ores et déjà, il faut constater que le nombre de propositions législatives de la 
Commission, du fait notamment de l'examen minutieux du principe de subsidiarite, a 
diminué en 1993 par rapport aux périodes comparables des années précédentes. Son 
programme de travail législatif pour l'année 1993 a été élaboré, puis discuté avec le 
Parlement, dans le souci du respect du principe de subsidiarite et comprend un nombre 
total de propositions réduit par rapport au passé. La Commission a diffusé lors du 
Conseil Européen de Copenhague une liste de cas concrets pour lesquels elle avait 
décidé, soit de ne pas légiférer, soit de diminuer l'intensité des propositions législatives 
envisagées. Elle a l'intention à l'avenir d'informer non seulement le Conseil et le 
Parlement mais aussi tous les intéressés (par une insertion dans la partie C du Journal 
Officiel) des raisons qui l'amènent à ne pas donner suite à une proposition envisagée 
initialement dans son programme législatif. 
En outre, la Commission, comme elle l'avait fait acter dans les conclusions du Conseil 
Européen d'Edimbourg, refuse de donner suite à des invitations de légiférer demandées 
par des réunions informelles des Conseil des Ministres. Dans le même esprit, elle s'est 
opposée à des résolutions du Conseil qui lui demandait d'élaborer des propositions 
d'ordre législatif, afin d'éviter des doubles emplois inutiles. 
Enfin, il est à noter que plusieurs propositions de la Commission font à l'heure actuelle 
l'objet de débats au Conseil et au COREPER, en termes de subsidiarite, en particulier 
celles sur la garantie des dépôts, la protection des animaux et les denrées alimentaires. 
2. Retrait ou révision de propositions : 
La Commission a fait part au Conseil européen d'Edimbourg de son intention de 
procéder, après des contacts appropriés avec le Parlement, au retrait ou la révision 
d'une vingtaine de ses propositions qui ne lui paraissent pas suffisamment justifiées au 
regard du principe de subsidiarite qu'il s'agisse de la nécessité même de l'action ou de 
son intensité. 
Le Parlement Européen a adopté, le 15 septembre, une résolution par laquelle il 
demande le maintien de la plupart des propositions dont le retrait était envisagée. 
La Commission a, par ailleurs, entrepris de réviser dans le sens d'une simplification 
autour de quelques principes généraux les propositions citées dans les conclusions 
d'Edimbourg : offres publiques d'achat, définition commune de la notion d'armateur 
communautaire, publicité comparative, étiquetage des chaussures, responsabilité du 
prestataire de services, protection des personnes physiques à l'égard du traitement des 
données dans les réseaux numériques de télécommunications. 
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Le Parlement européen s'est également prononcé sur les propositions de révision, en 
demandant le maintien de textes que la Commission avait cités comme exemples de 
révision de la législation actuelle. 
La Commission a soigneusement étudié la résolution du Parlement du 15 septembre et 
a procédé aux retraits qu'elle a jugé nécessaires. Elle procède à la révision des 
propositions impliquant une simplification. 
La Commission n'exclut pas d'annoncer de nouveaux retraits de certaines propositions 
dont la pertinence ou la nécessité sont contestées, ou dont le contenu a été surchargé 
de détails inutiles lors de discussions dans la procédure législative. Enfin, il convient 
de rappeler que la Commission a procédé en 1993 au retrait de quelque 150 
propositions qui lui apparaissaient techniquement dépassées ou politiquement 
obsolètes. 
3. Réexamen de la législation existante : 
Le Conseil Européen, lors de sa réunion de Lisbonne en juin 1992, a demandé à la 
Commission d'établir pour la fin de l'année 1993 un rapport d'ensemble sur le 
réexamen de certaines règles communautaires en vue de les adapter au principe de 
subsidiarite. A la suite de la demande du Conseil Européen de Lisbonne, la 
Commission a transmis au Conseil Européen d'Edimbourg, qui en a pris acte dans ses 
conclusions, une note comportant les premiers résultats du réexamen de la législation 
en vigueur assortis d'exemples. La Commission a ainsi identifié plusieurs familles de 
réglementations pour lesquelles elle envisage de proposer en 1993 une révision. 
III. Travaux sur la révision de la législation existante : 
Il faut garder à l'esprit que les travaux lancés par la Commission sur la révision de la 
législation communautaire représentent en quelque sorte la deuxième étape d'une 
opération de simplification. La première étape résultait de l'harmonisation 
communautaire elle-même qui a généralement entrainé la suppression d'une multitude 
de législations et de règles nationales ainsi que de la paperasserie accumulée par les 
Etats membres pendant des décennies. 
Un exemple marquant a été l'introduction du document administratif unique qui a 
supprimé d'un coup plus d'un millier de formulaires différents. Ce document 
administratif a lui-même été supprimé en conséquence de l'instauration du régime 
transitoire TVA le 1 janvier 1993. 
L'examen en cours de la législation communautaire représente un travail d'une grande 
ampleur. Les services de la Commission ont passé au crible cette réglementation au 
regard des deux critères du principe de subsidiarite : 
Quelles sont les réglementations relevant d'une compétence partagée qui ne 
correspondent plus au critère de nécessité ? Soit que l'on puisse douter de 
l'adéquation du niveau communautaire à l'efficacité de l'action, soit que la plus 
value de l'action n'apparaisse plus évidente par rapport aux actions menées sur le 
plan national. 
Quelles sont les réglementations, relevant d'une compétence partagée ou 
exclusive, qui ne satisfont pas au critère de proportionnalité ? Soit parce qu'elles 
sont inutilement détaillées, soit parce qu'elles pourraient emprunter non plus la 
forme d'un acte juridique contraignant mais celle d'un instrument plus souple 
(recommandation, code de bonne conduite, accords avec partenaires sociaux, 
reconnaissance mutuelle etc...). 
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1. Les précautions à prendre : 
Au cours de cet exercice, plusieurs précautions d'ordre général ont été prises : 
ne pas remettre en cause l'acquis communautaire, c'est-à-dire, sous couvert de 
révision de textes, réouvrir les débats au Conseil et au Parlement sur des principes 
à la base des politiques de la Communauté ou sur des points particuliers d'une 
réglementation considérés comme essentiels pour tel ou tel Etat-membre ; 
donner une priorité au réexamen de législations anciennes dont, sur la base de 
l'expérience, il apparaît qu'elles peuvent être révisées plutôt qu'à des textes qui 
ont été récemment adoptés ; en règle générale, la Commission n'entend pas 
proposer de modifications pour les législations adoptées depuis moins de deux 
ans ; 
limiter le réexamen aux réglementations ayant une portée "législative", qui fixent 
des règles applicables aux entreprises et aux particuliers, à l'exclusion de celles 
sujettes à des modifications importantes en cours de reexamen (par ex. cohésion). 
2. Les principaux éléments : 
La Commission s'est efforcée de regrouper les réglementations à reviser en trois 
"paquets" : 
a) les réglementations à refondre : 
Il s'agit de moderniser et d'ordonner l'ensemble d'une réglementation qui a atteint 
un degré de maturité suffisante permettant de distinguer l'essentiel de l'accessoire 
dans son fonctionnement. L'accumulation de textes successifs, pas toujours 
cohérents entre eux, pour couvrir l'intégralité d'un secteur impose de reprendre 
dans un seul instrument les principes généraux, les règles spécifiques importantes, 
au regard notamment de la sécurité juridique et des droits des particuliers, et de 
ramener en une seule procédure les modalités de décision d'application. Un 
exemple en est le Code des douanes adopté l'an dernier par le Conseil. La 
Commission envisage une telle refonte par exemple pour les produits 
pharmaceutiques ou le droit de séjour. Cette refonte est à bien distinguer des 
exercices traditionnels de codification constitutive ou déclarative. 
b) les réglementations à simplifier : 
La simplification, indépendamment d'une refonte, peut s'avérer nécessaire pour 
telle ou telle réglementation, sur la base de l'expérience, parce que les textes 
entrent dans des détails inutiles qui peuvent relever, soit d'une réglementation 
nationale ou régionale, soit même d'une convention internationale. Il s'agit en 
particulier des familles de réglementations citées dans les conclusions du Conseil 
Européen d'Edimbourg. La Commission compte commencer à transmettre au 
Conseil des propositions de simplification dans ce domaine. Par ailleurs, elle a 
identifié d'autres réglementations à simplifier (par ex. fiscalité indirecte, 
organisation commune des marchés agricoles etc..) ; 
c) les réglementations à abroger : 
L'abrogation de certaines réglementations s'impose soit parce qu'elles sont 
intégrées dans une refonte, soit parce qu'elles sont dépassées par le 
développement de techniques telles que la nouvelle approche ou la 
reconnaissance mutuelle. 
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Les conditions de succès de l'exercice : 
Il convient de prendre garde à ce que cet exercice de révision ne se transforme en 
"self-service" où chacun suggérerait, en dehors de toute cohérence, la révision ou 
l'abrogation de législation pour des motifs d'opportunité. 
Aussi la Commission se doit elle d'attirer l'attention du Conseil sur un certain nombre 
de conditions d'ordre général indispensables au succès de l'exercice de révision : 
les tentatives de simplification des réglementations qui ne satisfont pas au critère 
de proportionnalité risquent, quelle que soit la volonté politique des Etats 
membres, de se heurter à certaines résistances des administrations nationales, 
soucieuses par manque de confiance mutuelle entre elles, d'obtenir les 
réglementations les plus détaillées possibles ; la suppression de réglementations 
qui ne correspondraient plus au critère de nécessité s'avère encore plus difficile, 
faute d'une réponse aux questions de fond que pose la subsidiarité,en particulier 
en l'absence d'un consensus sur les domaines de compétence exclusive ; 
un accord avec le Conseil et le Parlement pour la refonte des réglementations à 
l'instar de celui qui est en préparation pour la codification, de sorte que l'examen 
des propositions de la Commission ne donne pas lieu à la réouverture de débats 
de fond, excédant l'exercice sur la subsidiarite, ou à la multiplication 
d'amendements ; 
la possibilité effective pour la Communauté d'exercer ses compétences externes -
c'est-à-dire une acceptation par le Conseil de la compétence de la Communauté 
pour la négociation et la conclusion des accords internationaux - lorsque la 
Commission renonce à légiférer sur le plan interne pour cause de double emploi 
avec une convention internationale ; 
une plus grande prise en compte du principe de confiance mutuelle entre les Etats 
dans des domaines sensibles, notamment au point de vue de la santé, tels que la 
protection des consommateurs ou les contrôles sanitaires ou phytosanitaires ; les 
délégations qui se montrent les plus favorables au principe de subsidiarite sur le 
plan politique sont souvent celles qui, au niveau juridique, multiplient les 
demandes d'harmonisation dans les moindres détails ; 
un meilleur usage des délégations de compétence d'exécution à la Commission. 
La Commission reste persuadée que la véritable solution au problème de la complexité 
de la réglementation passe par l'introduction d'une hiérarchie des normes dont le Traité 
de Maastricht a prévu l'examen par la conférence intergouvernementale qui doit se 
réunir en 1996. 
(2) 
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La Commission estime par ailleurs que la législation, une Ibis révisée, devrait être 
soumise à un nouveau principe en ^nattera d<> lécistique afin d'éviter qu'à nouveau ne 
prolifèrent des textes de modification. A l'avenir, comme cela se pratique dans certains 
domaines (par exemple directive sur la libération des mouvements de capitaux), toute 
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nouvelles et abrogeant l'ancien texte étant entendu que la discussion ne porterait que 
sur la partie nouvellement proposée de la réglementation en cause. Une telle réforme 
permettrait : 
d'une part, de mettre fin, dans un même domaine» à la coexistence des 
réglementations successives qui imposent des travaux de codification assez 
rapidement obsolètes ; 
d'autre part, de stabiliser le volume de la législation permanente sous le double 
effet de sa diminution, d'environ 25 % du fait des abrogations envisagées, et, de la 
limitation du nombre de nouvelles propositions, 
La commission a en outre attentivement étudié la liste franco4>ritaimique, qui lui a été 
soumise en juin. Elle a aboutit à la conclusion que seize des vingt-deux textes évoqués 
étaient effectivement à reconsidérer, sous une forme ou sous une autre. Une note 
annexée rend compte de ces conclusions. Naturellement, la Commisssion étudiera la 
communication qui mi a été transmise le 16 novembre par les autorités allemandes, 
ainsi que les autres contributions qui lui seraient évenmeflement soumises. 
Enfin, la Commission souligne qu'elle s'est efforcée dans le présent rapport, d'aborder 
- «1A. 1» A'AAn la «%Iii0 liM^rrA +AST1»- lofe /4s**44a4T*A£> A a. to la l^'nclafîi'vn AATTimiininifaîrA iTtl^ 
- 9 -
SOMMAIRE 
I. Réglementation à refondre : 
1. Douanes p 10 
2. Droit de séjour p 10 
3. Produits pharmaceutiques p 11 
4. Concurrence p 12 
5. Mécanisme des échanges des produits agricoles p 12 
II. Réglementations à simplifier : 
A. Familles de réglementations figurant dans les conclusions 
du Conseil d'Edimbourg : 
1. Règles techniques p 12 
a) Denrées alimentaires 
b) Simplifications introduites par la nouvelle 
approche 
2. Qualifications professionnelles p 14 
3. Environnement p 15 
a) Eau 
b) Air 
4. Reconnaissance aux Etats membres de certaines possibilités p 17 
de transaction avec les particuliers 
5. Protection des animaux p 18 
6. Politique sociale p 18 
B. Autres possibilités de simplification de réglementations : 
1. Fiscalité indirecte p 19 
a) TVA: 
b) Accises : 
2. Droit des sociétés p 20 
3. Organisation commune des marchés agricoles p20 
4. Politique des transports p21 
5. Politique commune de la pêche p21 
6. Politique de l'énergie p 22 
7. Protection des consommateurs p 22 
III.Réglementations à abroger : 
A. Par suite d'une refonte p 23 
B. Par suite d'une simplification résultant notamment p 23 
de la nouvelle approche 
C. Par suite de l'extension de la reconnaissance mutuelle p 24 
D. Par adaptation aux connaissances scientifiques p 24 
E. Par suite de l'évolution de la jurisprudence p 24 
de la Cour de Justice : 
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Le présent rapport reflète l'état actuel des travaux de la Commission et ne préjuge pas 
de propositions complémentaires de révision ou de retrait. 
1. Réglementation à refondre : 
Plusieurs réglementations régies par de multiples textes nécessitent une refonte dans 
un seul texte. 
1- Douanes : 
Le code des douanes communautaires constitue une refonte de quelques vingt-cinq 
règlements ou directives du Conseil et soixante-quinze règlements ou directives de la 
Commission et plusieurs centaines de règlements et directives de modification adoptés 
depuis 1968. 
Cette refonte rassemble et simplifie l'ensemble de la législation en vigueur en deux 
règlements : 
le règlement du Conseil du 12 octobre 1992 comportant 253 articles ; 
le second qui est un règlement de la Commission, adopté en juin 1993, comprend 
915 dispositions d'application. 
Il s'agit d'une opération d'application du principe de subsidiarite, non pas en tant que 
critère de nécessité puisqu'il s'agit d'une compétence exclusive incontestable, mais en 
tant que critère d'intensité ou de proportionnalité. En effet, dans le respect de l'acquis 
communautaire revalorisé dans un système cohérent, les dispositions répétitives ou 
entrant dans un degré de détail inutile ont été remplacées par un ensemble de 
dispositions ayant une portée générale. 
L'opération de refonte, outre ces avantages de transparence, permet d'améliorer la 
répartition des compétences d'une part, entre la Communauté et les Etats membres et, 
d'autre part, entre le Conseil et la Commission dans la gestion des domaines douaniers 
(en particulier pour le régime de transit communautaire). Chaque institution peut ainsi 
se consacrer pleinement à sa fonction principale, la législation de base pour le Conseil, 
la réglementation d'exécution pour la Commission. 
Ces deux règlements vont, en outre, représenter une référence pour les pays tiers 
(notamment de l'Europe de l'Est) désireux de renforcer leur coopération avec la 
Communauté. Enfin le code des douanes - de par la diminution considérable de la 
masse de la réglementation souvent éparpillée - facilitera l'examen de l'acquis 
communautaire dans ce cadre des négociations d'adhésion. 
2. Droit de séjour : 
Le droit de séjour des ressortissants communautaires est aujourd'hui régi par dix 
directives et règlements adoptés par le Conseil entre 1968 et 1990 et par un règlement 
de la Commission de 1970. Le droit de séjour, accordé à l'origine aux personnes 
exerçant une activité économique (salariés et indépendants) a par la suite été étendu à 
d'autres catégories de ressortissants communautaires (retraités, étudiants et inactifs). 
Tous ces textes règlent, ou bien en des termes analogues, ou bien par le biais de 
renvois, le droit d'entrée et de sortie, le droit de séjour, les caractéristiques des titres 
de séjour et leurs conditions de délivrance, la situation des membres de la famille et les 
dérogations pour des raisons d'ordre public etc.. 
L'éparpillement de la législation communautaire pose un problème de connaissance 
exacte de leurs droits pour les citoyens sur le plan communautaire alors que cette 
matière est normalement régie sur le plan national par un ensemble cohérent de normes 
législatives et réglementaires. En outre, dans la perspective de la citoyenneté 
européenne introduite par le Traité de Maastricht, une partie des dispositions devraient 
être actualisées pour tenir compte notamment de la disparition des frontières 
- 11 
intérieures. Il conviendrait également d'intégrer les apports de la jurisprudence de la 
Cour de Justice. 
Ce travail de refonte du droit de séjour devrait être mené à bien en 1994. 
3. Produits pharmaceutiques : 
Dans le contexte de l'achèvement du marché intérieur, la Communauté a réussi à 
harmoniser tous les aspects sanitaires concernant les médicaments à usage humain et 
vétérinaire, à restaurer la protection de l'innovation et à introduire une plus grande 
transparence dans l'application des mesures à caractère socio-économique. Grâce à un 
effort constant de clarification et de simplification, la législation pharmaceutique de la 
Communauté constitue une référence sur le plan international. Elle a permis à la 
Communauté de prendre une initiative majeure d'harmonisation pharmaceutique 
internationale avec les USA et le Japon. 
La réglementation communautaire pharmaceutique représente, cependant, un ensemble 
très complexe de textes relatifs aux divers aspects de protection sanitaire et sociale : 
essais de recherche et développement, procédures et critères d'autorisation de mise sur 
le marché, bonnes pratiques de fabrication, étiquetage, publicité, brevets, modalités de 
fixation des prix ou du remboursement par la sécurité sociale. 
Les textes, diffusés en 7 volumes et en plusieurs langues par l'Office des publications 
sous le titre "la réglementation des médicaments dans la Communauté européenne", 
comprennent une vingtaine de règlements et directives du Conseil, huit de la 
Commission, deux communications (prix, importations parallèles) et une cinquantaine 
de "notes explicatives" de ces règles, indiquant aux industriels comment présenter leurs 
dossiers d'autorisation, conduire les essais scientifiques, et la fabrication. 
En outre, la Communauté mettra en oeuvre un système communautaire d'autorisation 
de mise sur le marché, faisant appel à l'Agence européenne d'évaluation des 
médicaments. 
A cette occasion, une refonte permettrait de renforcer la cohérence de l'ensemble des 
textes à la lumière des principaux aspects du principe de subsidiarite : 
d'une part, la refonte confirmerait la répartition précise des responsabilités - en 
particulier en matière d'autorisation et de retrait - entre les décisions de la 
Commission, à partir des avis de la future Agence des Médicaments et celles 
prises par les autorités nationales et permettrait d'assurer une meilleure 
articulation, et donc, cohérence entre décisions communautaires et décisions 
nationales ; 
d'autre part, la refonte permettrait de simplifier et moderniser les concepts de 
base et de préciser la terminologie dans les différentes langues de la Communauté 
qui revêt une importance considérable dans ce secteur ; en outre, en éliminant les 
répétitions inutiles de définitions et les chevauchements de procédures, elle 
permettrait une diminution de plus du tiers du volume de la réglementation 
actuelle. 
Elle pourrait entrer en vigueur de façon concomitante à la mise en place de l'Agence, 
c'est-à-dire à la fin de 1994 ou au début de 1995. 
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4. Concurrence : 
Il s'agit d'un domaine, en particulier en matière d'aides d'Etat, ou la "réglementation" 
émane le plus souvent de la Commission, sous forme d'encadrements ou 
communications, plutôt que du Conseil. Certains de ces encadrements ont atteint un 
très grand degré de complexité par suite de modifications successives liées à 
l'évolution économique ou au développement de certaines politiques communes. Aussi 
la Commission, dans un but d'amélioration de leur efficacité et de meilleure 
transparence, procéder progressivement à une refonte de certains de ses encadrements 
qui sera, comme c'est l'usage, précédé de consultations approfondies avec les 
administrations nationales. 
En outre, dans le domaine des aides régionales, la Commission veillera à établir une 
carte cohérente des régions éligibles aux aides communautaires et aux aides nationales 
à finalité régionale. 
Dans le domaine des règles applicables aux entreprises, la Commission se propose en 
1994 de procéder à la fusion et à la simplification des règlements 2349/84 (exemption 
de groupe pour licences et brevets) et 556/89 (exemption de groupe pour "savoir 
faire")". 
5. Mécanismes des échanges des produits agricoles : 
Dans le domaine des mécanismes des échanges (certificats, restitution, prélèvements, 
garanties etc.), il apparaît nécessaire de rendre plus cohérente la législation 
actuellement éclatée entre les réglementations horizontales du Conseil, les règlements 
portant organisation commune des marchés, les diverses réglementations d'application 
du Conseil et de la Commission, des communications interprétatives, des arrêts de la 
Cour de Justice etc... 
Ces travaux qui demanderont plusieurs années, pourraient porter, dans un premier 
temps sur les restitutions à l'exportation, et permettront de clarifier les règles et les 
responsabilités respectives des Institutions communautaires, des organismes nationaux 
d'intervention et des opérateurs. 
II. Réglementations à simplifier : 
A. Familles de réglementations figurant dans les conclusions du Conseil 
dEdimbourg : 
La Commission avait identifié pour le Conseil Européen d'Edimbourg plusieurs 
exemples de familles de réglementations à réexaminer pour lesquelles elle a, dès le 
début de l'année 1993, entrepris une révision dans le sens de la simplification. 
1. Règles techniques : 
Selon les conclusions du Conseil d'Edimbourg : "Dans le domaine des règles 
techniques, il convient de procéder à une rationalisation d'une série de 
directives dont les spécifications techniques sont trop détaillées et 
pourraient être remplacées, selon la nouvelle approche d'harmonisation, par 
les seules exigences essentielles auxquelles doivent répondre ces produits 
pour circuler librement dans la Communauté. Il s'agit en particulier de 
directives d'harmonisation dans le domaine des denrées alimentaires 
(confitures, eaux minérales naturelles, miel, extraits de café, jus de fruit). La 
Commission proposera également de clarifier les champs d'application 
respectifs de certaines directives qui, même relevant de la nouvelle approche 
d'harmonisation, posent des problèmes de chevauchements (par exemple 
directives basse tension, machines)." 
- 13 -
a) Denrées alimentaires : 
Consideration of the application of the subsidiarity principle in the food law 
sector is being undertaken in two phases. 
In the first phase, priority is being given to the two specific aspects for the 
application of the subsidiarity principle which were identified in the 
conclusions to the Edimburgh summit ; 
the rationalisation of the "vertical" directives relating to chocolate 
products, jams, fruit juices, honey, sugars coffee extracts, preserved 
milk and mineral waters ; 
the potential reduction of the number of specific directives to be 
adopted concerning-categories of foodstuffs for particular nutritional 
purposes set out in Directive 89/398/EEC. 
The services of the Commission have begun consideration of the measures 
which might be undertaken to simplify the vertical directives, in particular to 
avoid possible overlaps or inconsistencies with the general legislation 
applicable in the food law sector, and to limit the scope of the texts to the 
essential requirements for the categories of products 
concerned. Consultations have been instituted with the relevant industrial 
sectors and the Member States, and the objective of the Commission is to 
submit appropriate proposals in 1994. 
However, in the case of the directive on natural mineral waters, it appears 
that a different approach should be followed, since the objective of this 
directive is already to harmonize the essential requirements related to these 
products with a view to the protection of public health. 
In addition, the Commission has undertaken consultations with Member 
States on the potential reduction of the number of specific directives to be 
adopted in respect of foodstuffs for special nutritional purposes, and expects 
to be able to present aproposal on this matter in the autumn of 1993. 
For the second phase, the Commission is considering the feasibility of 
preparing a general framework directive on food law, which will set out the 
general objectives of Community policy in this sector, and seek to rationalise 
the various specific provisions relating to additives, labelling etc. The 
Commission has already begun wide-ranging consultations on this question. 
b) Simplifications introduites par la nouvelle approche : 
La Commission, dans le cadre de la proposition de directive "marquage CE", 
a proposé au Conseil la modification de la directive "basse tension" pour 
introduire les procédures d'évaluation de la conformité et du marquage 
conformément à la nouvelle approche afin d'harmoniser les dipositions de la 
directive avec celles de la directive "machines". 
La Commission a adressé un mandat au CEN/CENELEC visant à compléter 
ou à modifier les normes harmonisées existantes en tenant compte des 
exigences essentielles de la directive "machines". 
Cette démarche vise à établir une référence normative cohérente donnant 
présomption de conformité à la fois aux exigences essentielles des directives 
machines et basse tension. 
- 14 -
La Commission, après l'adoption de la modification de la directive "basse 
tension", a l'intention de publier au Journal Officiel, une nouvelle 
communication modifiant la communication du 15 décembre 1981 sur le 
fonctionnement de la directive "basse tension". Elle traitera globalement de 
tous les aspects de la directive y compris son application complémentaire et 
cohérente avec, en particulier, la directive "machines". 
Ces trois démarches doivent aboutir à une clarification totale des questions 
posées au sommet d'Edimbourg. 
En ce qui concerne la clarification du champ d'application d'autres directives, 
la Commission, dans le cadre de la mise en oeuvre du Rapport 
SUTHERLAND, a déjà engagé plusieurs travaux. La proposition en 
instance de matériel électrique en "atmosphère explosible" permettra de 
regrouper dans un seul texte les trois directives de base en vigueur et les 
neuf modifications. 
La proposition en instance sur l'équipement de levage et les ascenseurs 
restructurera les deux directives en vigueur ainsi que leurs quatre 
modifications. De plus, la Commission présentera deux nouvelles 
propositions basées sur "le principe de la nouvelle approche", l'une 
concernant les équipements de pression et abrogeant la législation en 
vigueur, et l'autre sur la métrologie en remplacement des directives de base 
et des modifications actuelles. 
En outre, la Commission a l'intention, dans le domaine de la législation sur 
les véhicules à moteur constitué de 110 mesures différentes et sur les 
tracteurs agricoles constituées de 38 directives - législation fondée sur 
l'approche traditionnelle - d'introduire graduellement une révision au fur et à 
mesure de l'introduction d'amendements dans les directives du Conseil ou de 
la Commission. 
2. Qualifications professionnelles : 
Selon les conclusions du Conseil d'Edimbourg : "La Commission 
réexaminera les directives - relativement anciennes - sur certaines 
professions réglementées pour en simplifier le fonctionnement et 
renforcer la reconnaissance mutuelle". 
Les premières directives fondées sur la reconnaissance d'attestations 
d'expérience fonctionnent relativement bien. A l'inverse, une série de 
directives relativement anciennes (médecins, pharmaciens, sages-femmes, 
vétérinaires, dentistes, infirmiers) qui procèdent d'une harmonisation des 
filières de formation plutôt que de la reconnaissance mutuelle se sont 
avérées d'un fonctionnement très lourd, et devraient être revues et 
simplifiées en commençant par les modalités de fonctionnement de leurs 
différents comités. 
Quant au renforcement de la reconnaissance mutuelle, il devrait résulter 
d'une intégration des directives de reconnaissance des attestations 
d'expérience professionnelle dans la directive 92/51/CEE du Conseil, du 18 
juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des 
formations professionnelles qui complète la directive 89/48/CEE, après son 
entrée en vigueur qui interviendra le 18 juin 1994. 
15 -
3. Environnement : 
Selon les conclusions du Conseil d'Edimbourg : "Dans le domaine de 
l'environnement, notamment dans les secteurs de l'air et de l'eau, la 
Commission se propose de simplifier, de consolider et de mettre à jour 
les textes existants en fonction de l'évolution des connaissances et du 
progrès techniques". 
a) Eau : 
Le secteur de la protection des eaux se compose d'un ensemble de 
directives du Conseil adoptées pour l'essentiel à la fin des années 70 
dont peu d'entr'elles ont été modifiées depuis lors : 
directive sur la qualité des eaux superficielles destinées à la 
production d'eau alimentaire complétée par une directive sur les 
méthodes de mesures et une décision instituant un échange 
d'informations sur la qualité des eaux douces superficielles ; 
directive sur la qualité des eaux de baignade ; 
directive sur la qualité des eaux douces ayant besoin d'être 
protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons, et 
directive relative à la qualité de eaux conchylicoles ; 
directives concernant la pollution causée par certaines substances 
dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la communauté; 
directive sur la protection des eaux souterraines ; 
directive sur la qualité des eaux destinées à la consommation 
humaine. 
La Commission entend procéder dès 1993, comme cela est prévu dans 
son programme législatif, à une révision de cette réglementation pour la 
rendre plus simple, plus cohérente autour de normes de base, portant 
tant sur la qualité de l'eau que sur les rejets, actualisées en fonction des 
progrès scientifiques et techniques et de l'expérience acquise. 
En application du principe de subsidiarite, la Commission entend 
recentrer la réglementation sur le respect des paramètres essentiels à la 
qualité et à la salubrité des eaux en laissant la possibilité aux Etats 
membres d'y ajouter des paramètres supplémentaires d'une importance 
secondaire s'ils le désirent. Ainsi à l'avenir, la protection des eaux 
reposerait pour l'essentiel sur le dispositif suivant constitué d'une part 
de directives-cadres sur la qualité de l'eau : 
une directive sur la qualité de l'eau potable qui couvrirait toute eau 
à usage domestique et utilisée dans le secteur alimentaire qui peut 
affecter la salubrité de la denrée alimentaire finale par la définition 
de paramètres généraux dont les valeurs en termes techniques 
seront fixées, pour certaines, sur le plan communautaire par une 
procédure simplifiée et, pour d'autres, sur le plan national ; un des 
problèmes les plus délicats à résoudre sera celui de la teneur en 
pesticides ; à terme cette directive remplacera la directive actuelle 
sur la qualité des eaux destinées à la consommation humaine et, 
éventuellement, une partie de la directive sur la qualité des eaux 
superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans la 
- 16 
mesure où la future directive sur la qualité écologique des eaux de 
surface ne concerne pas certains éléments spécifiques ; 
une directive sur la qualité écologique des eaux de surface 
définissant des objectifs globaux dont la fixation relèvera des 
autorités nationales voire régionales ; si cette approche globale est 
retenue, les directives sur la qualité des eaux piscicoles et 
conchylicoles ainsi que la directive concernant la qualité requise 
des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire 
pourront être abrogées. 
une directive sur la qualité des eaux de baignade dont il apparaît 
nécessaire de simplifier et adapter aux connaissances scientifiques 
les paramètres qui, à l'avenir, devraient pouvoir être révisés en 
fonction de critères communautaires mais aussi de réalités locales, 
par une procédure plus souple qu'une décision du Conseil sur la 
base de l'unanimité ; 
une directive sur la gestion des eaux douces et la protection des 
eaux souterraines, qui remplacera la directive actuelle sur la 
protection des eaux souterraines contre la pollution causée par 
certaines substances dangereuses. Cette directive définira les 
principes directeurs de la protection qualitative et quantitative des 
eaux souterraines en l'intégrant dans une politique générale de 
gestion des eaux douces. 
Ces directives-cadres se substitueront aux textes actuels sur la qualité 
de l'eau. D'autre part, le dispositif sera complété par des directives 
visant le contrôle des pollutions à la source : 
la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, 
qui fixe les obligations concernant la collecte, le traitement et le 
rejet des eaux urbaines résiduaires et de certains secteurs 
industriels ; 
la directive concernant la protection des eaux contre la pollution 
par les nitrates à partir de sources agricoles. 
Ces deux directives, récemment adoptées, tiennent compte du principe 
de subsidiarite, en se limitant à des objectifs de résultat et en laissant la 
définition des moyens aux Etats membres. 
Les directives sur le contrôle du rejet des substances dangereuses 
établissent le cadre général et les dispositions spécifiques pour 
l'application des normes de rejets et des objectifs de qualité pour 
certaines sources industrielles. 
La nouvelle proposition de directive à la prévention et à la réduction 
intégrée de la pollution d'origine industrielle vise à compléter ces 
directives existantes en imposant aux Etats membres l'adaptation des 
normes de rejets communautaires minimales aux meilleures techniques 
disponibles. Cette adaptation sera, en application du principe de la 
subsidiarite, la tâche des autorités nationales compétentes et portera sur 
des secteurs industriels rejetant les substances reprises dans les listes I 
et II de la directive-cadre de 1976. 
La cohérence de ce dispositif d'ensemble pourra ultérieurement être 
amélioré par l'élaboration d'un véritable "code des eaux de la 
Communauté". 
- 17 -
b) Aji: 
Le secteur de l'air, à la différence de celui de l'eau, fait l'objet d'une 
réglementation du Conseil à caractère sectoriel : pour la qualité de l'air 
notamment, seuls cinq polluants sont actuellement couverts par des 
directives spécifiques et indépendantes. 
Il manque une définition des objectifs et des critères harmonisés de 
surveillance par rapport à des normes communautaires sur la qualité de 
l'air. 
Néanmoins, en ce qui concerne les émissions des sources, certains 
textes sont très importants (par exemple : gaz d'échappement de 
voitures et camions, grandes installations de combustion, spécifications 
des combustibles et carburants) mais ils ont le défaut actuellement de 
ne pas pouvoir être liés directement au respect des objectifs de qualité 
de l'air. 
Aussi la Commission entend parvenir à un accord sur de telles 
définitions avant d'envisager la révision de la législation existante. 
Le préalable à toute simplification et rationalisation des textes, qui 
n'appréhendent pas encore de façon globale le problème de la pollution 
de l'air, est de parvenir à mettre au point en commun des procédures 
d'évaluation et de surveillance de la qualité de l'air. 
Ce qui est à présent entrepris avec la simplification des directives eau et air, 
est un bon exemple de ce qui peut être fait pour rationaliser et alléger la 
législation communautaire, sans porter atteinte au niveau élevé des normes 
existantes. 
La Commission est consciente de l'importance que revêtent ces normes 
élevées en matière environnementale. L'application du principe de la 
subsidiarite ne doit pas aboutir à un abaissement de ces normes. L'approche 
envisagée pour les 2 sections de l'air et de l'eau confirme le respect de ces 
principes tout en allant dans le sens d'une plus grande simplicité. 
Reconnaissance aux Etats membres de certaines possibilités de transaction 
avec les particuliers : 
Selon les conclusions du Conseil d'Edimbourg, dans le domaine de 
l'apurement des comptes, "la Commission envisage de rendre plus 
responsables les autorités nationales de la législation communautaire en 
leur reconnaissant, sous certaines conditions, des possibilités de 
transactions avec les particuliers". 
Il s'agit d'un domaine très délicat. Si, d'un côté, dans un souci de protéger les 
intérêts financiers de la Communauté, il convient d'encourager les Etats 
membres à détecter les fraudes, et obtenir des remboursements rapides, d'un 
autre côté, la possibilité de transaction, qui peut accélérer la récupération de 
versements indus, doit être utilisée avec précaution, et, pour les montants 
d'une certaine importance, avec l'autorisation préalable de la Commission 
responsable de la bonne exécution du budget. 
La Commission poursuit ses réflexions à ce sujet. 
- 18 -
5. Protection des animaux : 
Selon les conclusions du Conseil d'Edimbourg : "Dans le domaine de la 
protection des animaux dans les élevages, l'adhésion de tous les Etats 
membres et de la Communauté à la convention européenne sur la 
protection des animaux dans les élevages rend inutile le maintien de 
directives du Conseil établissant, à la demande du Parlement, des 
normes très strictes pour la protection des porcs, des veaux ou des 
poules pondeuses. Il n'en reste pas moins qu'une législation 
communautaire établissant des dispositions minimales de protection 
des animaux est nécessaire afin d'assurer des conditions équitables de 
concurrence et de garantir la liberté de circulation". 
La Commission a saisi le Conseil et le Parlement d'une communication 
spécifique à cet égard. Il s'agit d'un domaine où la mise en oeuvre du 
principe de subsidiarite se heurte au souci du Parlement et de plusieurs Etats 
membres, sous la pression de l'opinion publique, de conserver une législation 
de base très précise garantissant la rapidité et l'efficacité de mesures 
d'application. 
La protection des animaux dans les élevages, lors de leur transport et au 
stade de l'abattage a déjà fait l'objet d'un certain nombre d'actes 
communautaires depuis près de vingt ans. Parallèlement, des conventions 
internationales, auxquelles la Communauté est partie ou pourrait aisément le 
devenir ont été conclues sur ces matières dans le cadre du Conseil de 
l'Europe. Il en résulte sur certains points des doubles emplois, et parfois des 
incohérences. 
La Commission a soumis ce secteur à un examen approfondi de façon à 
aboutir à une situation où, pour autant que la Communauté soit 
effectivement partie aux conventions du Conseil de l'Europe en cause, leur 
application uniforme dans la Communauté serait garantie par leur 
transposition dans des actes communautaires incorporant également les 
recommandations prises en application des conventions et leur donnant une 
force juridique comparable à celle des dispositions communautaires. 
Ainsi la Communauté se réserverait d'ajouter les compléments qui se 
révéleraient nécessaires pour garantir la libre circulation des produits et 
l'égalité de traitement des producteurs communautaires, mais aussi d'écarter 
les aspects parfois inutilement détaillés des textes internationaux, dans le 
plein respect du principe de subsidiarite. 
6. Politique sociale : 
Selon les conclusions du Conseil d'Edimbourg : "Dans le domaine de la 
politique sociale, la Commission estime que l'ensemble des directives 
fondées sur l'article 118A du Traité est trop récent pour être 
réexaminé: la priorité serait plutôt de les compléter par la mise en 
oeuvre de toutes les dispositions de la Charte des Droits sociaux 
fondamentaux des travailleurs. Il conviendrait cependant de procéder 
le plus rapidement possible à une simplification et à une codification 
des nombreux et anciens règlements sur la libre circulation des 
travailleurs". 
Il convient de noter à cet égard que la Commission a adopté un Livre Vert 
sur la Politique Sociale européenne, qui a pour objectif d'ouvrir un large 
débat sur les options futures de l'Union en ce domaine. La date limite pour 
l'envoi de contributions est fixée au 31 mars 1994. 
- 19 
La Commission a commencé les travaux sur la libre circulation des 
travailleurs. Elle a ainsi inscrit dans son programme législatif pour 1994 la 
codification des règlements n° 1408/71 et 574/72 qui coordonnent les 
législations nationales relatives à la sécurité sociale. 
Par ailleurs, la Commission est en train d'examiner, y compris à travers des 
consultations avec les experts nationaux, le fonctionnement de la directive 
"drois acquis". Dès que cette étude sera terminée, la Commission soumettra 
- en principe dans le courant du premier trimestre 1994 - une proposition 
d'amendement de la directive, visant à simplifier sa mise en oeuvre et à 
renforcer son efficacité. 
B, Autres possibilités de simplification de réglementations : 
La Commission a identifié plusieurs domaines dans lesquels un effort de 
simplification pourrait être fait, sans qu'il soit encore possible de procéder à une 
véritable refonte, compte tenu de la technicité des textes et des nombreuses 
dérogations et régimes particuliers qui ont été introduits. 
1- Fiscalité indirecte : 
a) TVA: 
La réglementation du Conseil en matière de TVA est complexe. 
L'harmonisation des législations nationales concernant l'assiette de la 
TVA, très technique par la nature même des dispositions en cause, 
contient de nombreuses dérogations. Certes, le rapprochement des taux 
intervenus depuis le 1er janvier 1993 a contribué à simplifier le système 
de la TVA européenne. Ce système, dit transitoire, a supprimé les 
contrôles fiscaux aux frontières. Il préserve le système de la taxation 
par l'Etat de consommation, dans l'attente du système dit définitif, plus 
simple, de taxation dans le pays d'origine. 
Dans ces conditions, la Commission ne voit pas l'utilité de procéder 
actuellement à une révision générale des règles les plus récentes, avec 
lesquelles les opérateurs commencent à se familiariser. Des 
simplifications ponctuelles sont cependant en cours d'élaboration. Dans 
la perspective de l'entrée en vigueur du régime définitif, la Commission 
proposera en 1995 une refonte de la réglementation TVA, qui 
impliquera la suppresssion progressive des dérogations et régimes 
particuliers. 
b) Accises : 
En ce qui concerne les accises, la réglementation communautaire est 
également très complexe qu'il s'agisse de la structure (assiette) ou des 
droits (taux), mais à la différence de celle sur la TVA, elle instaure un 
régime définitif en ce sens qu'elle ne se double pas d'un régime 
transitoire puisque le principe retenu est celui de la taxation par le pays 
de consommation. 
La réglementation sur les accises est cependant dans l'ensemble plus 
récente que celle sur la TVA et il conviendrait d'attendre les 
enseignements d'une période de rodage de deux ou trois ans avant 
d'entreprendre de la simplifier. Dans ces conditions la Commission 
estime que ce n'est pas avant 1995 qu'elle pourra envisager une 
simplification des directives en vigueur. 
20 -
Droit des sociétés : 
Il s'agit d'un domaine déjà couvert par la réglementation communautaire 
(une dizaine de directives : capital minimum, comptes annuels, fusions 
etc..) mais qui se caractérise aussi par de graves lacunes puisque plusieurs 
propositions en particulier celles liés à la place des salariés dans la structure 
des sociétés sont toujours en discussion au Conseil. Ces propositions en 
instance mettent, souvent, en oeuvre le principe de subsidiarite en laissant le 
choix d'options aux Etats voire même en n'offrant qu'un instrument facultatif 
avec par exemple de statut de la société de droit européen. Les textes 
actuellement en vigueur, sont d'une grande technicité et comprennent des 
dérogations nombreuses, par exemple pour les comptes des sociétés. Mais 
dans l'attente de progrès des propositions en instance au Conseil, il apparait 
prématuré d'entreprendre un travail de refonte voire même de simple 
codification. 
La Commission a cependant proposé depuis plusieurs années une 
simplification de la réglementation en faveur des PME qui paraît, pour 
l'instant, la voie la plus appropriée pour appliquer le principe de subsidiarite, 
au moins sous l'angle de la proportionnalité, dans le secteur du droit des 
sociétés. 
Organisation commune des marchés agricoles : 
La réglementation sur l'organisation commune des marchés agricoles ne se 
prête pas aisément à l'application du principe de subsidiarite dans la mesure 
où l'établissement d'une organisation commune pour un produit déterminé ne 
permet plus aux Etats membres de légiférer dans le domaine couvert par la 
réglementation communautaire ; de plus, pour des raisons d'égalité entre les 
producteurs et de sécurité juridique, il s'avère nécessaire, souvent à la 
demande des Etats membres, d'élaborer des textes extrêmement précis. La 
Commission a déjà entrepris un très important effort de codification, inscrit à 
son programme législatif pour 1993, qui touche une dizaine d'organisations 
communes de marchés. Au stade actuel, marqué par la réforme de la PAC, il 
n'apparaît pas possible de procéder à une refonte des organisations 
communes de marché. L'effort de la Commission en terme de subsidiarite 
porte, dans ses nouvelles propositions liées à cette réforme, sur la possibilité 
de laisser aux Etats membres la définition de modalités d'application qui se 
réfèrent à des spécificités nationales ou régionales. 
Cependant, dans le cadre de la lutte anti-fraude, la Commission a entrepris 
un travail de simplification de la réglementation dans le souci d'assurer une 
meilleure compréhension et application de la législation par les Etats 
membres et les bénéficiaires. 
Cette nécessité a d'ailleurs été réaffirmé par le Conseil lors de l'adoption de 
la réforme de la politique agricole commune. La Commission a confié un 
mandat de travail à un groupe d'experts d'examiner plus particulièrement à la 
lumière du principe de subsidiarite : 
les difficultés de mise en oeuvre de gestion et de contrôle de la 
réglementation qui résultent de la complexité des textes ; 
l'éventuelle inadéquation des dispositifs réglementaires à la réalité 
économique commerciale ou technique. 
Les travaux en cours portent en priorité sur les secteurs de la viande bovine 
et ovine et sur la réglementation vétérinaire. 
21 -
4. Politique des transports : 
Si la Commission a lancé récemment plusieurs grandes initiatives, en matière 
de transport (Livre Blanc, sécurité maritime), l'activité législative de la 
Communauté dans ce secteur est devenu substantielle seulement après 1985, 
de sorte qu'elle se prête mal à une révision de grande ampleur. 
Il apparaît néanmoins nécessaire de procéder à la simplification de certaines 
réglementations anciennes en particulier celles sur les poids et dimensions 
des véhicules routiers et celle sur le contrôle technique dès que les deux 
derniers textes (contrôle des freins et limitateurs de vitesse) auront été 
adoptés. 
5. Politique commune de la Pêche : 
A l'instar de la législation agricole, celle concernant la pêche couvre un 
domaine de compétence exclusive, où l'application du principe de 
subsidiarite se voit limitée par les besoins de l'égalité de traitement des 
opérateurs et de la sécurité juridique. 
Néanmoins, un important travail de simplification et de décentralisation est 
en préparation à l'intérieur de la politique commune. Le début de ce 
processus fut marqué par l'adoption en décembre 1992 du nouveau 
règlement de base, consacrant les trois principes de liberté, subsidiarite et 
globalité. Liberté, dans ce sens qu'une fois l'équilibre "effort/ressources" 
atteint au sein de la flotte communautaire, le cadre réglementaire régissant la 
politique commune doit permettre une plus grande expression des règles du 
marché, grâce à l'allégement des contraintes réglementaires. En effet, le 
choix est ouvert aux Etats membres des critères à adopter en vue de la 
répartition des disponibilités de pêche qui leur ont été alloués ainsi que de la 
définition des modalités de leur utilisation. Subsidiarite, dans le respect des 
contraintes visées plus haut, dans le sens d'un partage adéquat des 
responsabilités entre la Communauté, les Etats membres, les Régions et les 
professionnels, chacun disposant de la marge de manoeuvre nécessaire et 
suffisante dans le choix des moyens et leur application. Dans ce contexte, il 
est à remarquer que le nouveau régime communautaire de licences de pêche 
établit que ressortent de la compétence des Etats membres l'établissement, la 
délivrance et la gestion des licences aux navires battant leur pavillon. 
Globalité, dans ce sens que la politique commune couvre l'ensemble de la 
filière halio-alimentaire, et la reconnaissance de cette interconnexion peut 
donner lieu à d'importantes économies synergétiques. A cet égard, il 
convient de noter que le nouveau régime communautaire de contrôle des 
activités de pêche prévoit que, afin d'assurer le respect de la réglementation 
ayant trait au secteur, les dispositions relatives au contrôle technique sont 
désormais applicables, non seulement aux mesures de conservation et de 
gestion des ressources, mais également aux mesures structurelles et à celles 
portant sur l'organisation commune de marché des produits de la pêche. 
Plus concrètement encore, certains volets entiers de la politique commune 
(les interventions structurelles) sont en train de subir une refonte selon les 
principes susvisés, tandis que d'autres viennent de faire (les marchés) ou 
vont bientôt faire (les mesures tecniques) l'objet d'une codification, afin d'en 
rendre les dispositions plus accessibles aux opérateurs. Dans le cadre des 
ressources externes, la deuxième génération des accords de pêche avec les 
pays tiers a fait son apparition (ex. l'accord avec l'Argentine), réduisant le 
degré d'intervention de la part de la Communauté et augmentant 
proportionnellement l'engagement des armateurs communautaires. 
22 -
6. Politique de l'énergie : 
Il est important que la Commission dispose d'informations officielles 
concernant les investissements des Etats membres dans le secteur de 
l'énergie. Cependant, le règlement 1056/72 sur la notification des projets 
d'investissement d'intérêt communautaire dans le secteur du pétrole, du gaz 
naturel et de l'électricité, pourrait être largement simplifié, notamment 
s'agissant de ses annexes techniques. La Commission fera prochainement une 
proposition en ce sens. 
7. Protection des consommateurs : 
Le droit communautaire de la consommation en matière d'indication des prix 
des produits alimentaires et non alimentaires, est fondé sur trois directives : 
la directive 79/581 du 19 janvier 1979, modifiée par la directive 88/315 
du 7 juin 1988, qui établit l'obligation d'indiquer les prix des denrées 
alimentaires (prix de vente et prix à l'unité de mesure) ; des exceptions 
à ce principe général sont prévues pour les produits présentés 
préemballés selon les gammes préétablies, ainsi que des dérogations 
que les Etats membres peuvent octroyer pour les petits détayants ; 
la directive 88/314 du 7 juin 1988, visant l'indication des prix des 
produits non alimentaires, dont le principe est l'obligation de porter le 
prix à l'unité de mesure ; toutefois, les Etats membres peuvent 
déterminer, pour certaines catégories de produits, l'indication du prix 
de vente à la pièce. 
Les textes qui ont été adoptés par le Conseil, sensiblement différents des 
propositions faites alors par la Commission, présentent, à l'expérience, un 
certain nombre de difficultés qui peuvent être ainsi résumées : 
les dispositions prévues sont extrêmement détaillées et complexes à 
mettre en oeuvre ; 
l'industrie et la distribution, particulièrement dans le secteur alimentaire, 
éprouvent des difficultés sérieuses pour appliquer le dispositif ; 
plusieurs Etats membres ont déjà signalé à la Commission leur souhait 
de voir le dispositif révisé avant la fin de la période transitoire (juin 
1995); 
les dispositifs choisis conduisent dans la pratique à la promotion des 
gammes normalisées, ce qui ne manque pas de poser d'autres 
problèmes. 
Le Conseil "Consommateurs", lors de la session du 2 mars 1993, a adopté 
une résolution concernant les mesures futures en matière d'étiquetage des 
produits dans l'intérêt des consommateurs, invitant la Commission à engager 
un certain nombre d'actions destinées à assurer un bon étiquetage informatif. 
Un groupe de travail a déjà été constitué avec les représentants des 
fournisseurs et des consommateurs. Dans le cadre de cet exercice, la 
Commission proposera en 1994 une révision des trois textes susvisés, ayant 
comme objectif leur simplification, après concertation avec les Etats 
membres et les opérateurs économiques concernés. 
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III. Réglementations à abroger : 
Cette liste est exemplative et résulte pour l'essentiel des considérations qui précèdent. 
Elle isole les principales réglementations qui seront abrogées et n'identifie pas, à ce 
stade, les abrogations totales ou partielles résultant de la simplification de certaines 
législations. 
A. Par suite d'une refonte : 
Douanes : 
Outre l'abrogation de plus de 100 règlements ou directives refondues dans le 
règlement du Conseil du 12 octobre 1992, le règlement de la Commission 
fixant les dispositions d'application du Code des douanes entraînera 
l'abrogation de 77 règlements et directives. 
Droit de séjour : 
Une dizaine de directives du Conseil, l'article 10 du règlement 1612/68 du 
Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la 
Communauté et le règlement n° 125/70 de la Commission pourraient être 
abrogés. 
Produits pharmaceutiques : 
Une refonte permettrait d'abroger une vingtaine de directives au Conseil et 
de la Commission. 
Agriculture : 
Une refonte des règles sur les mécanismes des échanges entraînerait 
l'abrogation d'une série de règlements du Conseil et de la Commission. 
Denrées alimentaires : 
La possibilité d'une refonte de la législation communautaire sera envisagée 
après l'adoption d'une directive-cadre qui définira les objectifs généraux et 
des directives particulières qui devraient rationaliser les diverses dispositions 
spécifiques relatives aux additifs, à l'étiquetage etc et entraînera l'abrogation 
d'une série de directives. 
B. Par suite d'une simplification résultant notamment de la nouvelle approche : 
Directives verticales relatives aux chocolats, confitures, extraits de café et de 
chicorée, laits en conserve, jus de fruits, miel : 
Leur simplification est à l'étude, afin d'éviter incohérences et superpositions 
avec la législation horizontale existante et d'en limiter la portée à des 
exigences essentielles. 
Matériel électrique, équipements de levage et ascenseurs, appareils à 
pression.métrologie : 
L'application de la nouvelle approche dans ces secteurs permettra d'abroger 
environ 50 anciennes directives techniques détaillées en ayant recours à des 
directives fixant les exigences essentielles de sécurité et faisant renvoi à la 
normalisation européenne pour tous les détails techniques. 
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C. Par suite de l'extension de la reconnaissance mutuelle : 
Qualifications professionnelles : 
Abrogation des directives de reconnaissance de l'expérience professionnelle 
après l'entrée en vigueur de la directive 92/51/CEE du 18 juin 1992. 
D. Par adaptation aux connaissances scientifiques : 
Environnement : 
Quatre ou cinq directives pourraient être abrogées dans le domaine des 
eaux. 
E. Par suite de l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Justice : 
Liberté d'établissement : 
A la lumière de la jurisprudence de la Cour de Justice sur l'effet direct des 
articles 52 et 59 du Traité, les dispositions relatives à l'abolition des 
restrictions seront abrogées. Dans certains cas, cela permettra l'abrogation 
de directives d'établissement et la liberté de prestation de service. Des 
dispositions diverses concernant la preuve d'honorabilité et de capacité 
financière seront remplacées par une unique clause standard, et un certain 
nombre de définitions contenues dans des directives à présent obsolètes, 
seront reprises dans les directives contenant les dispositions susmentionnées. 
COMMISSION EUROPÉENNE 
ANNEXE 
NOTE SUR LE DOCUMENT FRANCO-BRITANNIQUE DE JUIN 93 
Le document francc-britannique recouvre à la fois de la législation existante et des 
propositions de textes communautaires. Par contre, le rapport de la Commission au 
Conseil européen, auquel la présente note est attachée, ne porte que sur l'adaptation de la 
législation existante au principe de subsidiarite. La Commission entend cependant prendre 
position sur tous les cas évoqués dans la liste franco-britarmique. 
Législation existante : 
L Textes déjà identifiés par la Commission en vue d'une révision : 
Un certain nombre des suggestions franco-britanniques recoupe des textes 
déjà considérés comme à réviser. Cela concerne des "familles" de textes 
cités dans les conclusions du Conseil Européen dEdimbourg : 
denrées alimentaires (7, 8,9) 0) : il apparaît nécessaire de simplifier 
certaines directives spécifiques au profit de directives de base 
comportant des règles générales sur l'étiquetage, les additifs, etc. ; 
professions réglementées (10) : la Commission envisage de 
simplifier une série de directives sectorielles relativement anciennes; 
directive sur Feau potable et les eaux de baignade (11,12) : la 
Commisison se propose d'abroger ces textes et de les intégrer dans 
des textes-cadres laissant plus de marge de manoeuvre pour la 
définition de certains paramètres par les Etats membres ; 
qualité des eaux pour les coquillages et les poissons d'eau douce (ST 
6) : à prendre en considération dans les textes-cadres évoqués au 
. point précédent 
(1) Les chiffres renvoient à la nomenclature de la liste fîrancobritaiurique. 
2. Textes sur lesquels la Pnmmîssîon envisage également une révision : 
H. s'agit de textes anciens dont le fonctionnement paraît mal adapté : 
notification des projets d'investissements d'intérêt communautaire 
dans les secteurs du pétrole, du gaz naturel et de l'électricité (1) : 
texte devenu inadapté compte tenu de révolution du marché ; à 
simplifier; 
droits acquis (3) : texte qui sera amendé après des consultations sur 
son fonctionnement avec les Etats membres. 
3. Textes ffirigtents dont la révision ne paraît pas opportune : 
«fodf » minima Ami* les centrales thermiques (2) : ce texte paraît; 
demeurer nécessaire dans le cadre de l'évaluation des besoins 
stratégiques; 
commercialisateon des semences végétales (4^ : le texte fait partie 
d'un ensembleplus vaste, difficile à amender de façon isolée ; 
- qualité de l'air ( 13) : ces textes ne devraient pas être révisés tant que 
des procédures d'évaluation et de surveillance communes n'auront 
: pas été adoptées. 
B. • Propositions : 
1. Textes figurant déià sur la liste dEdimbourg. et faisant déjà l'objet d'un 
retrait Ou d*f*ir»ftriHem'éhtg -
Myriam - réseau européen de centrés d'information agricole (14) : 
retrait; 
responsabilité du prestataire de services (15) : retrait probable et 
remplacement par une recommandation et éventuellement des textes 
ponctuels ; 
"'•.,- impôts sur les transactions sur titres (19) : retrait :f 
;.- impôts sur les rassemblements de capitaux (20) ; retrait. 
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2. Propositions dont le rétrait ne paraît pas opportun : 
système œmmunautaire de "monitoring* et de contrôle des règles 
de pêche (18) : texte adopté entre temps par le Conseil ; 
fiscalité directe des sociétés (21,22) : ces propositions participent à 
l'objectif de mettre fin aux doubles impositions transfrontalières ; 
anîmairr dans les zoos (16") : le retrait et remplacement par une 
recommandation seront réenvisagés ultérieurement après nouvelle 
consultation du PÉ; 
participation de la Cofflfflmifliitft à Ja ffonmigânTi frflfojnfcr* 
mtemationale (17^ : bien que l'interdiction de la chasse et de la 
commercialisation, de la baleine résulte d'autres accords 
internationaux et textes conwmmmttairej (convention de Washington- espèces 
en voie de disparition) * te retrait n*est pas opportun car il constaterait 
.«;.- un mauvais signal politique-
C. Projets non encore adoptés par 1? rnmmjsgton : 
La Commission considère que, s'agissant de simples projets ou d'études, la 
question de la subsidiarite se pose de façon dHférente. 
Les cas évoques par la liste £rancc*4>ritanmque concernent : 
mflriim«fingflgré< (23) : la Commission a déjà indiqué qu'elle n'envisageait 
pas de prendre d'mitiative ; 
transparence des prix pharmaceuticmes (24) : la Commission n'envisage 
phis de faire une proposition sous la forme initialement prévue. 
Conclusion : 
La Commission estime qu'il convient efTectrvement de retirer ou modifier les textes ou 
propositions dans seize des vingt-deux cas identifiés dans la liste franco-britannique. 
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ISSN 0254-1491 
COM(93) 545 final 
DOCUMENTS 
FR 06 
N° de catalogue : CB-CO-93-589-FR-C 
ISBN 92-77-60739-4 
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