FR Journal officiel de l'Union européenne C 181/105

Avis du Comité économique et social européen sur «L'adaptation au nouveau cadre législatif – Application du paquet législatif concernant les produits»

COM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD)

2012/C 181/19

Rapporteur unique: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Le 20 décembre 2011 et le 30 novembre 2011, respectivement, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur

«L'adaptation au nouveau cadre législatif (Application du paquet législatif concernant les produits)»

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 9 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 115 voix pour, 4 voix contre et 10 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité accueille favorablement l'adoption par la Commission européenne des propositions de modification des dix directives sur l'harmonisation technique relatives au «Paquet législatif concernant les produits», moyennant un simple alignement de celles-ci sur la décision 768/2008/CE (1) (un cadre commun pour la commercialisation des produits) (1).

1.2 Il conviendrait à l'avenir de préciser la nature des sanctions qui devront être garanties par les législations des États membres et le seuil minimal de leur déclenchement, dès lors que la seule obligation faite aux autorités nationales ressortant de cet ensemble de dispositions est de fixer les règles en matière de sanction pour ce type de conduites, et pas de les classer en catégorie, ni de s'occuper d'autres éléments punitifs, aspects qui sont définis au niveau supranational.

1.3 La Commission devrait tenir compte des observations formulées par le CESE dans son avis du 13 décembre 2007 sur le cadre juridique horizontal (2) quant à la nécessité d'accroître la coordination et de renforcer les activités de surveillance du marché.

1.4 S'agissant de la protection juridique du marquage CE, il faudrait évoluer vers un nouveau système qui déterminerait l'origine et garantirait la traçabilité des produits en vue d'améliorer l'information des consommateurs.

2. Introduction

2.1 La libre circulation des marchandises est l'une des quatre libertés fondamentales sur lesquelles se fonde le marché intérieur et elle est expressément reconnue dans les traités (article 28 et suivants du TFUE), ce qui donne lieu à une jurisprudence étoffée de la Cour de justice qui a été incorporée à l'acquis de l'UE.

2.1.1 L'adoption en 1985 de la technique législative dite «Nouvelle approche», qui limite les exigences législatives “aux aspects essentiels et aborde dans le détail ceux qui sont plus techniques dans le cadre de normes européennes harmonisées, a contribué à accélérer le processus d'harmonisation, permettant ainsi que des secteurs industriels entiers puissent bénéficier de la libre circulation.

2.1.2 Dans le droit dérivé, la décision 90/683/CEE (3) du Conseil introduit la dénommée «Approche globale» qui a par la suite été remplacée par la décision 93/465/CEE (4) établissant des orientations générales et des procédures détaillées en matière d'évaluation de la conformité, lesquelles doivent être utilisées dans les directives relevant de la «Nouvelle approche».

2.2 En juillet 2008, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un nouveau cadre législatif dans l'objectif d'améliorer le fonctionnement de la commercialisation des biens au sein du marché intérieur, en approuvant le règlement CE 765/2008 (5) sur l'accréditation et la surveillance et la décision 768/2008/CE établissant un cadre commun pour la commercialisation des produits.

2.2.1 L'objectif du paquet législatif de 2008 était de donner une impulsion à la libre circulation de marchandises sûres en renforçant l'efficacité de la législation de l'UE sur la sécurité des produits et la protection des consommateurs, d'une part, et en créant des conditions équitables de concurrence pour les acteurs économiques, d'autre part. En ce qui concerne la libre circulation des marchandises, ce nouveau cadre juridique horizontal de 2008 doit être complété par la législation sur la normalisation des produits.

2.2.2 Ces instruments juridiques vont bien plus loin qu'un simple réexamen de la «nouvelle approche» et établissent de fait un nouvel environnement législatif pour l'espace harmonisé, s'agissant de documents complémentaires, intrinsèquement liés les uns aux autres et reliés à la législation sectorielle, qu'ils étayent et complètent.

2.3 Le règlement CE 765/2008/CE établit la consolidation des règles en matière d'accréditation et de surveillance du marché de manière à ce que les produits non conformes puissent être facilement identifiés et retirés du marché. L'objectif principal est de garantir la libre circulation de marchandises dans un secteur harmonisé au moyen:

— du renforcement de la coopération européenne pour que l'accréditation puisse jouer efficacement son rôle en tant que dernier niveau de contrôle concernant le bon fonctionnement de la législation communautaire.

— de l'établissement d'un cadre pour la reconnaissance d'une organisation qui existe déjà, l'EA (pour la coopération européenne en matière d'accréditation), en vue de garantir une évaluation rigoureuse par les organismes nationaux d'accréditation.

— d'un cadre communautaire pour la surveillance du marché et le contrôle des produits qui entrent sur le marché de l'Union, à même de garantir une coopération plus étroite entre les autorités nationales et les autorités douanières, l'échange d'informations et la coopération entre les autorités nationales dans le cas de produits présents sur le marché d'autres États membres.

— de l'application de dispositions uniformes et claires dans tous les secteurs, de la stabilité juridique et de la cohérence des mesures, de l'assouplissement des exigences à satisfaire avant la commercialisation et de la réduction des frais liés à l'évaluation de la conformité.

2.4 La décision 768/2008/CE, est un acte «sui generis» reflétant le compromis que le législateur européen a adopté afin que son contenu puisse être appliqué de la manière la plus systématique possible à tous les textes législatifs relatifs aux produits (passés, actuels et futurs) et en faciliter ainsi l'application par toutes les parties concernées.

2.4.1 La décision établit un cadre horizontal général de cohérence de la législation sur la libre circulation des produits prévoyant:

— des définitions harmonisées, des obligations communes pour les acteurs économiques, des critères de sélection des organismes d'évaluation de la conformité, des critères pour les autorités de notification nationales et des règles pour la procédure de notification.

— des règles pour choisir les modalités d'évaluation de la conformité et une série de procédures harmonisées en vue d'éviter les doublons coûteux.

— une définition unique du marquage CE (assorti des clauses de responsabilité et de sauvegarde correspondantes).

— une procédure d'information et de surveillance du marché en tant que prolongement du système créé par la directive sur la sécurité des produits.

— des dispositions harmonisées pour le futur mécanisme de sauvegarde à titre de complément aux dispositions relatives à la surveillance du marché.

2.5 Dans son avis sur ces deux propositions, le CESE a souligné:

— l'importance qu'il y a à garantir la pleine opérabilité du principe de libre circulation des marchandises afin que les produits légalement commercialisés dans un État membre puissent également l'être, sans aucune difficulté, dans tout le territoire de l'UE,

— que la libre circulation des biens est un moteur essentiel de la compétitivité et du développement économique et social du marché unique européen, d'une part, et que le renforcement et la modernisation des exigences en matière de commercialisation de produits sûrs et de qualité sont des éléments fondamentaux pour les consommateurs, les entreprises et les citoyens européens, d'autre part.

En résumé, le CESE soutient les propositions de la Commission tout en formulant une série d'observations et de suggestions concernant ces deux instruments.

2.6 Les dispositions du règlement 765/2008 qui est entré en vigueur le 1er janvier 2010 sont directement applicables à compter de cette date et sont en cours d'application par les autorités nationales sous la coordination de la Commission.

2.7 La décision 768/2008, destinée aux institutions de l'Union, est un acte de juridique sans effet contraignant pour les entreprises, les personnes physiques et les États membres. Elle est conçue pour fonctionner comme un cadre horizontal servant à encadrer les dispositions qui constituent des éléments communs de la législation relative à l'harmonisation technique. Ces dispositions normalisées devraient être intégrées dans toute législation nouvelle ou révisée.

3. Les obstacles à la libre circulation des marchandises

3.1 L'objectif des deux instruments est d'aborder divers problèmes que l'on a pu relever dans différents secteurs industriels auxquels s'applique la législation européenne relative à l'harmonisation technique, à savoir, la législation qui établit les exigences communes en matière de commercialisation des produits.

3.2 La préoccupation principale est d'assurer la sécurité des citoyens et de réduire le nombre de produits présents sur le marché qui ne satisfont pas aux exigences de la législation de l'UE. L'autre objectif est d'améliorer la qualité du travail réalisé par les organismes qui apportent la preuve de la conformité et procèdent à la certification des produits. En outre, ce nouveau cadre horizontal devrait conférer davantage de cohérence à l'ensemble du cadre réglementaire relatif aux produits et en simplifier l'application.

3.3 Problèmes de non respect des exigences en vigueur:

3.3.1 Un nombre de plus en plus important de produits qui se trouvent sur le marché ne sont pas conformes aux exigences détaillées dans les directives. Certaines entreprises se contentent d'ajouter la marque de conformité CE à leurs produits alors qu'ils ne sont pas conformes aux critères correspondants à cette marque.

3.3.2 Les importateurs et les distributeurs ne procèdent pas tous aux vérifications nécessaires afin de s'assurer qu'ils ne commercialisent que des produits conformes à la législation. Il est généralement difficile pour les autorités de surveillance du marché de localiser les opérateurs économiques qui fournissent ces produits, en particulier lorsqu'ils proviennent de pays tiers.

3.4 Les États membres imposent des obligations différentes aux importateurs et distributeurs afin qu'ils assurent que les produits satisfont aux normes applicables. En outre, les actions menées par les autorités nationales en ce qui concerne les produits non conformes varient parfois d'un État membre à l'autre.

3.5 Problèmes liés à l'action de certains organismes accrédités:

3.5.1 Certaines directives exigent la certification des produits par des “organismes accrédités (entités qui testent, inspectent et certifient les produits). Bien que la majorité des organismes accrédités effectue leur travail consciencieusement et de manière responsable, on a pu relever des cas éveillant le doute quant à leur qualification et la crédibilité des certifications qu'ils délivraient.

3.5.2 Il existe également des différences dans la méthode et le degré de rigueur avec lesquels les États membres évaluent et contrôlent la qualification des organismes accrédités. Un point particulièrement préoccupant est la qualification des filiales ou sous-traitants situés en dehors de l'UE.

3.6 Incohérences concrètes de la législation en vigueur:

3.6.1 Les directives sur la libre circulation des produits suivent souvent une approche fondée sur le risque et parfois, plusieurs directives peuvent s'appliquer à un même produit. Pour les fabricants, cela signifie que tous les critères doivent s'appliquer au produit.

3.6.2 L'applicabilité simultanée de plusieurs directives à un même produit peut entraîner des difficultés dans la procédure d'évaluation de la conformité, en particulier lorsque les directives utilisent le même «module», mais que le texte de ce module varie d'une directive à l'autre.

4. La proposition de la Commission

4.1 À l'origine de l'adoption du nouveau cadre en juillet 2008, les services de la Commission ont cherché dans la législation sur les produits des instruments qui devaient être révisés les années suivantes, pour des raisons sectorielles, s'agissant pour la plupart de révisions au cas par cas qui figuraient dans le programme de travail de la Commission.

4.2 Avec cette proposition, la Commission européenne entend mettre à jour la législation «nouvelle approche» applicable dans certains secteurs concernés, en fonction des nouvelles normes établies par la décision no 768/2008/CE du Parlement européen et du Conseil. Pour y parvenir, il est prévu d'aligner les dix directives suivantes sur cette décision:

— Directive 2006/95/CE, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au matériel électrique destiné à être employé dans certaines limites de tension.

— Directive 2009/105/CE relative aux récipients à pression simples;

— Directive 2009/23/CEE relative aux instruments de pesage à fonctionnement non automatique;

— Directive 93/15/CEE relative à l'harmonisation des dispositions concernant la mise sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil;

— Directive 94/9/CE concernant le rapprochement des législations des États membres pour les appareils et systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles;

— Directive 95/16/CE concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux ascenseurs;

— Directive 97/23/CE relative au rapprochement des législations des États membres concernant les équipements sous pression;

— Directive 2004/22/CE sur les instruments de mesure;

— Directive 2004/108/CE relative au rapprochement des législations des États membres concernant la compatibilité électromagnétique et abrogeant la directive 89/336/CEE;

— Directive 2007/23/CE relative à la mise sur le marché d'articles pyrotechniques.

4.2.1 Le principal point commun à toutes ces directives est leur structure similaire: définitions, exigences essentielles en matière de santé et de sécurité, références à des normes européennes harmonisées, exigences à remplir par les fabricants, critères de traçabilité et d'évaluation de la conformité ainsi qu'un mécanisme de sauvegarde.

4.2.2 Les secteurs qu'elles régissent sont des secteurs industriels très importants qui affrontent une dure concurrence internationale et auxquels la simplification et la garantie de conditions de concurrence égales sur le marché de l'UE pourraient par conséquent être bénéfiques.

4.2.3 Toutefois, la Commission propose dans cette proposition d'aligner sur la décision no 768/2008/CE un paquet de directives techniques qu'il n'était pas prévu de réviser maintenant mais pour lesquelles il serait souhaitable d'adopter les dispositions sur la surveillance du marché et d'autres questions transsectorielles, sans pour autant entrer dans des considérations purement sectorielles.

4.2.4 L'objectif de ce paquet législatif est de modifier ces directives dans le seul but de d'intégrer les dispositions horizontales de la décision, en une seule fois, dans le cadre d'un processus simplifié et sans réexaminer les aspects sectoriels, afin de mettre à profit les bénéfices immédiats découlant du nouveau cadre législatif dans le plus grand nombre possible de secteurs. Leur contenu se limite strictement à un alignement sur la décision des définitions, des exigences de traçabilité, des obligations faites aux opérateurs économiques, des critères et des procédures pour la sélection des organismes d'évaluation de la conformité et des exigences en matière d'évaluation de la conformité.

4.2.5 Afin d'obtenir une qualité juridique maximale, la Commission a opté pour la technique législative de la refonte qui consiste en «l'adoption d'un nouvel acte juridique qui intègre, dans un texte unique, à la fois les modifications de fond qu'il apporte à un acte précédent et les dispositions de ce dernier qui restent inchangées. Le nouvel acte juridique remplace et abroge l'acte précédent». De plus, il faut également les adapter à la terminologie et aux dispositions du traité de Lisbonne.

4.3 Selon la Commission, l'adaptation des dix directives pourrait être résumée comme suit:

4.3.1 Mesures pour aborder le problème de la non-conformité: — obligations faites aux importateurs et aux distributeurs; — obligations faites aux fabricants; — exigences en matière de traçabilité; — réorganisation de la procédure de la clause de sauvegarde (surveillance sur le marché).

4.3.2 Les mesures visant à garantir la qualité du travail réalisé par les organismes notifiés: — renforcement des exigences de notification pour les organismes notifiés; — révision de la procédure de notification; — exigences à remplir par les autorités de notification; — obligations en matière d'information;

4.3.3 Mesures destinées à garantir une plus grande cohérence entre les directives: — adaptation des définitions et de la terminologie communément utilisées; — adaptation des textes et procédures d'évaluation de la conformité;

4.3.4 La proposition ne traite toutefois pas les aspects relatifs à l'application de la politique de normalisation de l'UE, qui pourrait avoir des répercussions sur l'application des directives qu'elle couvre, et qui seront abordés dans le cadre d'une autre initiative législative.

5. Observations générales

5.1 Le Comité accueille favorablement l'adoption par la Commission européenne des propositions de modification des dix directives sur l'harmonisation technique relative à l'application du dénommé «Paquet législatif concernant les produits», moyennant un simple alignement de celles-ci sur la décision no 768/2008/CE (un cadre commun pour la commercialisation des marchandises).

5.2 La décision no 768/20008/CE a été adoptée avec le règlement (CE) no 765/2008 (sur l'accréditation et le contrôle du marché). Les deux instruments établissent des critères pour l'amélioration du fonctionnement du marché intérieur en définissant une approche plus cohérente de la politique d'harmonisation technique en matière de sécurité des produits ainsi qu'un régime de surveillance plus efficace pour toutes les marchandises introduites sur le marché en provenance de l'UE ou de pays tiers, et en renforçant la protection des consommateurs au sein du marché unique.

5.2.1 Compte tenu du fait que la décision citée n'a pas en soi d'effet juridique contraignant vis-à-vis des tiers (ce qui n'exclut pas un contrôle de sa légalité parle la CJUE), elle est un acte «sui generis» qui reflète un compromis institutionnel, l'application d'une partie de ses dispositions aux directives mentionnées rendra plus efficace le mécanisme de surveillance du marché sans qu'il soit nécessaire de modifier chacune de ces directives.

5.2.2 Cela permet par conséquent un processus souple et simplifié de clarification des effets juridiques des dispositions en question, selon la technique de la refonte législative, parallèlement à une adaptation du paquet de directives à la terminologie et à certaines dispositions du traité de Lisbonne.

5.3 Le Comité souligne également la contribution des modifications législatives mentionnées à la réalisation d'autres objectifs politiques importants de l'UE tels que la consolidation de la compétitivité des entreprises européennes, le renforcement des stratégies des acteurs économiques dans les secteurs touchés et des garanties plus solides pour parvenir à un niveau élevé de protection des consommateurs, entre autres aspects.

6. Observations particulières

6.1 Compte tenu la technique législative singulière utilisée la Commission et du fait que son champ d'application couvre des compétences partagées (fonctionnement du marché intérieur, lettre a) du deuxième paragraphe de l'article 4 du TFUE, et article 114 du TFUE), il y a lieu d'émettre plusieurs considérations relatives à la terminologie utilisée dans une disposition de la décision no 768/2008/CE, à l'application du principe de subsidiarité et au rôle de la société civile organisée dans la mise en œuvre du paquet législatif constitué des dix directives.

6.2 Le texte n'est pas suffisamment concret car il utilise indistinctement les termes «principes généraux» (article 1er de la décision et art. R11 de son annexe I) et «principes communs» (considérants 5 et 6 de la décision), sans que ni dans le texte de la décision ni à aucun endroit des directives modifiées par ses dispositions ne soient précisée concrètement la signification de ces deux notions, pas plus que la différence qui existe entre elles (le cas échéant). De même, l'expression «intérêt public» est utilisée (considérant 8 de la décision et articles 3 et R31 et R33 de son annexe I), sans précision de son contenu dans le cadre de l'application des dispositions citées.

La rapidité, dont on peut d'ailleurs se féliciter, que suppose cette technique de modification des directives n'empêche en rien une définition précise et détaillée des termes importants pour sa mise en œuvre.

6.3 L'un des avantages de l'entrée en vigueur des directives sera le renforcement des mécanismes de surveillance et de signalement par les acteurs du marché eux-mêmes de pratiques irrégulières ou illégales. Toutefois, il conviendrait de préciser la nature des sanctions et le seuil minimal de leur déclenchement. Leur application devra être garantie par la législation des États membres dès lors que la seule obligation faite aux autorités nationales ressortant de cet ensemble de dispositions est de fixer les règles en matière de sanctions pour ce type de conduites (Considérant 24 (COM 2011/773 final)).

6.3.1 Dans un environnement juridique fragmenté au niveau législatif et administratif comme c'est le cas de celui des États membres de l'UE dans ce domaine, l'on court un sérieux risque d'inefficacité dans la réalisation des objectifs importants si l'on ne définit pas de manière plus concrète ces obligations au niveau supranational.

6.3.2 Le CESE demande à la Commission de résoudre ce problème qui entrave actuellement le fonctionnement du marché intérieur et présente des propositions à ce sujet, ainsi que relativement à d'autres politiques communautaires.

6.4 Les modifications législatives ne renforcent pas, pas plus qu'elles ne le valorisent, le rôle des organisations de consommateurs pour ce qui est de la surveillance, de l'information et du signalement, tâches qui, paradoxalement, sont laissées entre les mains des acteurs du marché principalement.

6.5 Le mandat du TUE et du TFUE concernant le renforcement de la subsidiarité horizontale et partant, du principe de démocratie participative et du rôle de la société civile organisée dans l'UE, pourra être très difficilement réalisé à la lumière de ce qui est prévu dans l'unique disposition de la décision (considérant 35) qui confère aux organisations de consommateurs un rôle passif en la matière (être tenues informées par la Commission des campagnes de sensibilisation sur le marquage CE), alors qu'il devrait être identique à celui des producteurs.

6.6 Le système actuel de marquage ne garantit pas que le produit ait fait l'objet d'une procédure de garantie de qualité et de sécurité; il ne répond donc pas aux attentes des consommateurs. La Commission, les producteurs et les consommateurs devraient envisager la possibilité de créer à l'avenir un nouveau système de marquage qui détermine l'origine des produits et garantisse leur traçabilité en vue d'améliorer l'information des consommateurs.

Bruxelles, le 28 mars 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO L 218 du 13.8.2008, p. 82; avis du CESE: JO C 120 du 16.5.2008, p. 1.

(2) JO C 120 du 16.5.2008, p. 1.

(3) JO L 380 du 31.12.1990, p. 13.

(4) JO L 220 du 30.8.1993, p. 23.

(5) JO L 218 du 13.8.2008, p. 30; avis du CESE: JO C 120 du 16.5.2008, p. 1.