OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

10.1. Le présent chapitre, consacré à la performance, se compose de trois parties. La première partie comporte les observations de la Cour sur les plans de gestion et sur les rapports annuels d'activité (RAA) de certains directeurs généraux de la Commission. La deuxième partie porte sur les deuxième et troisième rapports d'évaluation de la Commission (1). La troisième partie décrit quelques-uns des grands thèmes des rapports spéciaux (2) que la Cour a consacrés à la performance en 2012, ainsi que les leçons qui peuvent en être tirées. 10.1. La mesure de la performance et les rapports établis en la matière font l’objet d’une attention croissante au sein de la Commission. Le compte rendu sur la performance doit être considéré comme une pratique qui évolue. La communication intitulée «Synthèse des réalisations de la Commission en matière de gestion pour l'année 2012» [COM(2013) 334 final du 5 juin 2013] définit un certain nombre d’initiatives visant à renforcer encore la gestion axée sur la performance à la Commission. Ce développement progressif d’une culture axée sur la performance mettra plusieurs années à produire tous ses effets, en partie parce qu’il convient de mettre au point de nouveaux outils statistiques et autres.

10.2. La performance est évaluée sur la base des principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité) (3). L'appréciation de la performance est essentielle pendant toute la durée de l'intervention publique; elle concerne les intrants (moyens financiers, humains, matériels, organisationnels ou réglementaires nécessaires pour la mise en œuvre du programme), les réalisations (les éléments livrables du programme), les résultats (les effets immédiats du programme pour les destinataires ou les bénéficiaires directs) et les incidences (les changements à long terme dans la société attribuables à l'action de l'UE).

10.3. Dans un grand nombre de domaines du budget de l'UE, le cadre législatif est complexe et la performance n'est pas suffisamment prise en considération. Malgré l'intention affichée de mettre l'accent sur les résultats, les propositions des nouveaux règlements relatifs au Cadre stratégique commun (CSC) et à la politique agricole commune (PAC) pour la période de programmation 2014-2020 restent principalement fondées sur les intrants (et donc axées sur les dépenses); elles sont par conséquent centrées sur la conformité plutôt que sur la performance (4). S'agissant du développement rural par exemple, le règlement prévoit un vaste ensemble d'objectifs très divers sans en préciser les résultats et incidences escomptés et sans définir d'indicateurs pertinents (5). 10.3. La nouvelle réglementation sur la PAC garantit véritablement une approche davantage axée sur la performance, y compris dans le cadre du deuxième pilier: — Le projet de règlement Feader ne prévoit pas d'objectifs chiffrés au niveau de l’UE, mais il requiert que chaque programme de développement rural (PDR) s’articule autour de la réalisation d’objectifs chiffrés, qui sont strictement liés aux objectifs définis dans le règlement. Les indicateurs à utiliser pour définir ces objectifs seront fixés dans l’acte d’exécution. — En outre, les principales réalisations prévues feront l’objet d’un cadre de performance, comme le prévoit le règlement portant dispositions communes. En ce qui concerne la réglementation proposée pour les fonds structurels et d'investissement, celle-ci intègre, en tant que caractéristique essentielle, l'orientation vers les résultats. Ces propositions, ambitieuses et novatrices, comprennent notamment les éléments suivants: — une logique d’intervention renforcée qui lie les objectifs fixés par l’Union à des objectifs précis et contraignants définis par les États membres, — pour la première fois, des conditions ex ante spécifiques à l'intervention visant à améliorer l’efficacité des investissements, — des conditions macroéconomiques étendues de façon déterminante, — une approche rénovée en matière d’évaluation, fondée sur la planification, l’obligation d’évaluer l’impact de chaque partie du programme et l’emploi de nouvelles méthodes, et — un cadre de performance obligatoire prévoyant une réserve de performance.

10.4. Pour de grands volets du budget de l'UE, principalement le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et les fonds relevant de la politique de cohésion (CSC), le niveau maximal de dépenses au titre des rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP) (6) est ventilé en enveloppes annuelles par État membre. Comme la Cour l'a déjà souligné par le passé, il est difficile d'obtenir des résultats satisfaisants, sur le plan qualitatif, de régimes dans le cadre desquels les fonds sont répartis à l'avance entre les États membres (7) et l'absorption de ces fonds est un objectif implicite (8). 10.4. Les nouveaux programmes de développement rural s'articuleront autour de la réalisation d'objectifs chiffrés (liés aux objectifs du règlement). Le budget consacré aux différentes mesures sera réparti en fonction de ces objectifs, en veillant à la cohérence entre les objectifs à atteindre et les moyens programmés pour ces derniers. Par ailleurs, une réserve de performance sera constituée par la Commission, qui ne sera attribuée qu’à un stade ultérieur de la période de programmation, lorsque les autorités de gestion pourront démontrer que les PDR ont bien franchi les étapes prédéterminées. Ainsi, le respect de l'objectif préalable qui est d'atteindre les valeurs cibles est fortement encouragé.

L'allocation budgétaire par État membre est nécessaire aux fins de la programmation, en particulier pour la quantification ex ante des objectifs qui, sans cela, ne pourrait avoir lieu. Les enveloppes doivent être proportionnées aux besoins à combler dans les différents États membres.

PREMIÈRE PARTIE — LES INFORMATIONS SUR LES RÉALISATIONS POLITIQUES CONTENUES DANS LES RAPPORTS ANNUELS D'ACTIVITÉ ÉVOLUENT, MAIS RESTENT D'UNE UTILITÉ LIMITÉE

Introduction

10.5. Les divers modes de gestion (9) relatifs à l'exécution du budget de l'UE, associés aux différents rôles des directions générales, impliquent que la Commission joue plusieurs rôles variés et assume de nombreuses responsabilités. La Commission devrait en tenir compte, entre autres, lorsqu'elle définit les objectifs en matière de performance et les indicateurs dans ses plans de gestion, ainsi que lorsqu'elle en rend compte dans ses rapports annuels d'activité (RAA). 10.5. Les services de la Commission ont été invités à définir, dans leurs plans de gestion, des objectifs affichant les résultats et impacts escomptés. Ces objectifs, qui portent généralement sur des problèmes sociétaux, sont poursuivis de différentes façons, notamment au moyen d'interventions financières, de mesures réglementaires ou d'actions répressives. Des moyens sont actuellement étudiés pour améliorer la transparence grâce à une meilleure description, dans les plans de gestion, des responsabilités que la Commission exerce par rapport à ses activités opérationnelles.

10.6. La Cour s'est intéressée aux exigences en matière de communication d'informations ainsi qu'aux processus liés aux plans de gestion et aux RAA, y compris aux orientations pertinentes fournies. Elle a examiné, pour l'exercice 2012, les plans de gestion et la première partie des RAA de la direction générale de la concurrence (DG COMP), de la direction générale de la mobilité et des transports (DG MOVE), ainsi que de la direction générale des affaires maritimes et de la pêche (DG MARE). Elle a notamment vérifié si les RAA comportent des informations utiles concernant la contribution annuelle de ces DG aux réalisations politiques (10). Cet examen s'est appuyé sur les exigences définies par le règlement financier, les standards de contrôle interne de la Commission, ainsi que les instructions relatives à l'élaboration des plans de gestion et des RAA diffusées par le secrétariat général (SG) de la Commission et par la direction générale du budget (DG BUDG).

La communication d'informations sur les réalisations politiques doit être améliorée

10.7. Le règlement financier dispose que la Commission doit joindre des fiches d'activité au projet de budget (11) présenté à l'autorité budgétaire. Ces fiches d'activité doivent contenir des objectifs SMART (12) (au moins un objectif par activité) pour les différentes activités. Ces objectifs doivent être mesurés par des indicateurs. Les objectifs et les indicateurs figurant dans ces fiches d'activité sont en grande partie repris directement par les directeurs généraux dans les objectifs de leurs plans de gestion.

10.8. Les directeurs généraux doivent ensuite faire état des résultats obtenus dans la première partie de leur RAA respectif et préciser dans quelle mesure ces résultats ont eu l'incidence escomptée. Quelque 1 000 objectifs et 3 000 indicateurs ont été définis dans tous les plans de gestion de la Commission prise dans son ensemble (13).

10.9. Lors de son examen des plans de gestion et des RAA des DG COMP, MOVE et MARE, la Cour a relevé que les principaux problèmes suivants affectent la communication d'informations sur les réalisations politiques annuelles: 10.9. La Commission estime avoir accompli des progrès notables ces dernières années en ce qui concerne la communication d'informations sur les réalisations politiques, et considère en particulier que les rapports annuels d’activités des directions générales contiennent une multitude d’informations utiles sur les résultats obtenus et leur impact sur la société.

a) les objectifs directement repris de documents législatifs ou politiques de haut niveau sont rarement suffisamment ciblés pour présenter une utilité dans le cadre des plans de gestion et des RAA; a) Voir la réponse de la Commission au point 10.10.

b) seuls huit des 52 objectifs remplissaient tous les critères SMART; b) Voir la réponse de la Commission au point 10.12.

c) il faut améliorer les indicateurs qui permettent de contrôler la performance;

d) les évaluations n'ont pas constitué une source utile d'éléments probants permettant d'étayer les informations communiquées sur les réalisations politiques dans les RAA. d) Différentes évaluations ont constitué une source d’information utile pour étayer les réalisations politiques décrites dans les rapports annuels d’activités. Toutefois, ces évaluations ne visent pas toutes à alimenter directement le rapport annuel d’activités; en effet, l'horizon qu'elles couvrent ne coïncide pas toujours avec la période annuelle dans laquelle s'inscrit le RAA.

Les objectifs directement repris de documents législatifs ou politiques de haut niveau sont rarement suffisamment ciblés pour présenter une utilité dans le cadre des plans de gestion et des RAA

10.10. Les instructions permanentes de la Commission relatives à l'élaboration des plans de gestion pour l'année 2012 disposent que les directions générales doivent définir des objectifs généraux assortis d'indicateurs d'impact (à long terme), ainsi que des objectifs spécifiques assortis d'indicateurs de résultat (à court et à moyen terme). Les objectifs utilisés dans les plans de gestion et les RAA sont souvent directement repris de textes juridiques ou de documents politiques de haut niveau. Les trois DG examinées ont invoqué le caractère contraignant de ces textes pour justifier cette approche. Si les objectifs figurant dans ce type de documents doivent notamment fournir une base pour définir les objectifs généraux, leur interprétation s'intègre dans un contexte politique et ils sont rarement suffisamment ciblés pour présenter une utilité à l'échelle d'une DG (un exemple est présenté à l'encadré 10.1). De plus, le lien entre objectifs généraux et objectifs spécifiques n'était pas clairement établi (DG COMP et DG MARE). Le service d'audit interne de la Commission a récemment abouti à la même conclusion et a indiqué dans son rapport que plusieurs RAA présentaient des informations incomplètes concernant le lien entre les objectifs généraux et les objectifs spécifiques définis dans le plan de gestion. 10.10. Les instructions permanentes relatives à l'élaboration des plans de gestion prévoient l'alignement des objectifs généraux sur les objectifs politiques de la Commission par une définition plus précise dans les plans de gestion. Cette approche se justifie par la nécessité de s'assurer que les services de la Commission donnent suite à la réalisation des objectifs politiques et des principales priorités d’action de la Commission. Les objectifs doivent être axés principalement sur les impacts et les résultats, même si ces derniers ne sont normalement imputables que partiellement aux activités des services. Étant déterminants pour garantir que la Commission rende publiquement compte de ses actes, les objectifs sont principalement axés sur les impacts et les résultats, même si, en règle générale, ils ne sont que partiellement imputables aux activités des services et s'ils subissent l'influence d’autres facteurs externes. La Commission compte modifier les instructions permanentes relatives à l’élaboration des plans de gestion afin d’améliorer la présentation des liens entre les objectifs généraux et les objectifs spécifiques. Voir aussi la réponse de la Commission à l'encadré 10.1.

10.11. Les plans de gestion n'établissent pas clairement de quelle manière les activités prévues à chaque niveau de responsabilité contribueront à la réalisation des objectifs fixés, compte tenu des moyens alloués et des risques mis en évidence. L'utilité des informations sur les réalisations politiques communiquées dans la première partie du RAA s'en trouve dès lors limitée. Ces objectifs en tant que tels peuvent être pertinents pour le domaine politique dont les DG sont responsables, mais ils ne sont pas suffisamment ciblés pour qu'un suivi de leur réalisation puisse être assuré dans le temps (par exemple, grâce à la fixation d'échéances). 10.11. La Commission étudie des moyens pour améliorer la présentation, dans les plans de gestion, des liens entre les actions menées par les services et les impacts et résultats escomptés. Elle estime que le respect des critères SMART est suffisant pour permettre un suivi adéquat des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs. En outre, les impacts et les résultats ne peuvent souvent être mesurés que sur une perspective pluriannuelle.

Seuls huit des 52 objectifs remplissaient tous les critères SMART

10.12. Les objectifs des DG doivent être clairement définis et mis à jour le cas échéant. Ils doivent être formulés de manière à permettre le suivi de leur réalisation. En d'autres termes, les objectifs doivent être SMART. Or seuls huit des 52 objectifs examinés remplissaient tous les critères SMART (un exemple est présenté à l'encadré 10.2). Bien que les objectifs examinés aient été pertinents pour le domaine politique dont les DG sont responsables, ils étaient rarement suffisamment spécifiques, mesurables et datés pour qu'un suivi de leur réalisation soit possible. 10.12. Lors de l’évaluation de la conformité aux critères SMART, les informations figurant dans le plan de gestion doivent être analysées dans leur intégralité. La Commission reconnaît que le compte rendu sur la performance devrait se concentrer sur les besoins réels des parties prenantes tout en étant suffisamment souple pour refléter la nature particulière des activités des services.

Un objectif SMART La mise en place du réseau de transport de base pour 2030 est l'un des objectifs de la DG MOVE. Cet objectif est spécifique, daté et pertinent. Son caractère mesurable est exprimé sous forme quantitative dans le plan de gestion, ainsi que dans le RAA (par exemple, la suppression de cinq goulets d'étranglement sur les axes de transport de base pour 2017).

Un objectif qui n'est pas SMART L'un des objectifs spécifiques présentés par la DG MOVE dans son plan de gestion 2012 consistait à promouvoir une mobilité urbaine moderne. Cet objectif n'est pas SMART. Il n'est pas spécifique puisqu'il ne précise pas les modifications à apporter, et il n'est pas non plus mesurable, ni daté. Un objectif qui n'est pas SMART En ce qui concerne la mobilité urbaine, l’objectif sera considéré comme atteint lorsque les villes membres du forum CIVITAS seront au nombre de 250 à 270 d’ici à 2015. Toutes les informations nécessaires sont par conséquent à la disposition du lecteur et l’objectif peut, dans la pratique, être considéré comme SMART (spécifique, mesurable, réalisable, pertinent et daté).

10.13. La fixation d'échéances permet de vérifier si la réalisation d'un objectif à long terme est en bonne voie. Les valeurs cibles à atteindre à long terme doivent être assorties d'échéances annuelles ou à moyen terme. Dans son plan de gestion 2012, la DG MARE a fixé deux objectifs intermédiaires déjà atteints en 2011. La pertinence d'autres échéances fixées par la DG MARE par rapport à la réalisation des objectifs correspondants n'était pas évidente. La DG MOVE a défini quatre échéances pour des valeurs cibles à atteindre à long terme (2020 et 2050) dans son plan de gestion 2012. Toutefois, l'une de ces valeurs cibles, à laquelle était associée une échéance fixée pour 2012, n'est pas mentionnée dans le RAA 2012, sans que les raisons de cette absence soient expliquées. 10.13. La fixation d'échéances permet uniquement de vérifier à quel point les mesures prises s'acheminent vers la réalisation d’un objectif à long terme, ce qui indique si les progrès se font comme prévu. En ce qui concerne la DG MOVE, le plan de gestion 2012 a fixé un objectif à long terme (pour 2020) et une échéance pour 2010 pour l’indicateur d’impact «part des énergies renouvelables dans les transports». Cependant, la législation sur laquelle reposait l’échéance a été abrogée avec effet au 1er janvier 2012, de sorte que les informations sur l’indicateur correspondant n'étaient plus reprises dans le RAA 2012. La Commission convient qu’il aurait été utile d'expliquer dans le RAA 2012 pourquoi le niveau de l’échéance pour 2010 figurait dans le plan de gestion 2012 mais pas dans le RAA 2012.

Il faut améliorer les indicateurs qui permettent de contrôler la performance

10.14. Le choix des indicateurs devrait reposer sur certaines notions telles que la pertinence, le caractère mesurable et la disponibilité de données fiables et actualisées concernant la performance. Ces indicateurs devraient, dans la mesure du possible, être définis selon les critères «RACER» (14). Les indicateurs qui servent à évaluer des réalisations sur lesquelles les DG n'exercent qu'une influence limitée devraient être accompagnés d'autres indicateurs qui permettent de mesurer directement les activités des DG. 10.14. Les indicateurs doivent être pertinents pour les objectifs auxquels ils se rapportent. Lorsque les objectifs sont axés sur l'impact ou le résultat, les indicateurs mesurant uniquement les réalisations directes d'une DG sont trop restrictifs pour permettre de suivre de manière adéquate les progrès accomplis pour atteindre ces objectifs. La Commission estime que le seul recours à des indicateurs mesurant les réalisations directes d’une DG serait trop restrictif et ne couvrirait pas toute la variété de ses activités.

10.15. Chacune des trois DG dispose d'au moins un indicateur de performance par objectif pour aider les responsables à assurer le suivi des réalisations, à les évaluer et à en rendre compte. L'examen de 15 indicateurs (cinq pour chaque DG) a révélé que huit d'entre eux remplissaient de manière satisfaisante tous les critères RACER. Par ailleurs, la Cour a relevé les manquements suivants (voir encadré 10.3): 10.15. La Commission considère que les indicateurs présentés procurent généralement des informations utiles sur les progrès accomplis dans la réalisation des grands objectifs politiques de la Commission ainsi que pour le suivi de la performance.

a) les DG ne pouvaient exercer aucune influence sur certains indicateurs (DG MARE et DG MOVE); a) La Commission est d’avis que les indicateurs présentent d’importantes informations pour la communication avec les parties prenantes extérieures et pour procurer une orientation générale aux décisions et initiatives politiques de la Commission. Souvent, l’incidence directe d’une initiative politique sur la réalisation d’un objectif ne peut être appréciée qu’à moyen ou long terme.

b) les informations pertinentes faisaient défaut pour certains indicateurs (DG COMP), ou plusieurs indicateurs n'étaient pas assortis d'une valeur cible quantifiée (DG MARE et DG COMP), ou lorsqu'ils l'étaient, cette valeur n'était pas mesurable (DG MARE); b) Voir la réponse à l'encadré 10.3.

c) le lien entre certains indicateurs et leurs valeurs cibles ne pouvait être clairement établi ou la valeur cible n'était pas pertinente (DG MARE et DG MOVE). c) La Commission considère que les indicateurs présentés sont utiles. Elle convient cependant que les informations sur la réalisation des objectifs pour ces indicateurs particuliers devraient être expliquées plus clairement et elle fera des efforts en ce sens à l’avenir (voir aussi la réponse à l'encadré 10.3).

DG MARE – Des indicateurs échappent au contrôle de la DG Il existe des indicateurs sur lesquels la DG MARE ne peut exercer aucun contrôle, puisqu'ils dépendent des résultats de négociations commerciales internationales. La DG MARE décline toute responsabilité en précisant qu'elle n'a aucune influence sur l'aboutissement de ces négociations. DG MARE — Des indicateurs échappent au contrôle de la DG L’indicateur relatif aux négociations commerciales internationales sous EBA 1102 est utile pour mesurer les progrès accomplis pour atteindre l’objectif spécifique considéré, car il indique le résultat des travaux de la DG. Une note concernant la responsabilité a été ajoutée conformément à la partie 4 des instructions permanentes des services centraux concernant le plan de gestion 2012.

DG COMP – Les informations pertinentes font défaut L'un des objectifs spécifiques consiste à prendre des mesures efficaces en matière de détection, de sanction, de dissuasion et de solutions dans le cadre de la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles les plus préjudiciables utilisées par des entreprises autres que des cartels. La réalisation de cet objectif est mesurée par un indicateur de résultat défini comme suit: point de référence pour évaluer les avantages (observables) conférés aux consommateurs par les décisions de la Commission interdisant les pratiques anticoncurrentielles autres que les cartels, ainsi que par les décisions de la Commission qui rendent contraignants les engagements pris par les entreprises. Cet indicateur est établi selon une méthode de calcul, utilisée par la DG COMP, qui vise à quantifier l'estimation des avantages pour le consommateur. Toutefois, la DG COMP précise elle-même que cet indicateur ne mesure pas les progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif. Aucun indicateur n'est donc associé à cet objectif. DG COMP — Les informations pertinentes font défaut La Commission reconnaît qu'à l'heure actuelle, la DG COMP ne prévoit pas d'indicateur pour son activité relative aux pratiques anticoncurrentielles utilisées par des entreprises autres que des cartels. En effet, du fait de la complexité des calculs, ces cas de figure se distinguent des dossiers plus homogènes portant, par exemple, sur des concentrations horizontales ou des ententes faisant l'objet de calculs plus simples, d'où les implications en termes de ressources qu'entraînent ces calculs plus complexes (coût/bénéfice).

DG MOVE – Des difficultés à présenter et à interpréter les résultats Pour l'objectif général relatif à la modernisation des infrastructures de transport et à leur financement intelligent, l'un des indicateurs d'impact établis par la DG MOVE est la réduction du temps de trajet (moyen) sur 30 projets prioritaires du RTE-T grâce à l'amélioration des infrastructures financée par des fonds de l'UE. La valeur cible associée à cet objectif est une diminution de 20 % à l'horizon 2020 (par rapport à 2011). Sur le plan quantitatif, l'incidence sur la population est exprimée sous la forme d'une réduction du temps de trajet. Toutefois, la façon dont les dernières informations communiquées sont présentées dans le RAA 2012 prête à confusion. La situation actuelle relevée pour cet indicateur est présentée comme suit: St-Pölten-Vienne: 40 min; vallée de l'Inn inférieure: 15 min; Barcelone-France: 1 h 40 min. Le rapport ne précise pas s'il s'agit du temps de trajet moyen réduit déjà atteint en 2012 ou de la durée moyenne réduite à cibler pour 2020. Il n'indique pas non plus dans quelle mesure la diminution de 20 % a été atteinte. De plus, seules trois des 30 valeurs sont présentées. En l'absence de toute explication complémentaire, il est impossible de déterminer si la réalisation de l'objectif contrôlé par l'indicateur est en bonne voie. DG MOVE — Indicateur pour la réduction du temps de trajet La Commission considère que l’indicateur pour la réduction du temps de trajet est très pertinent et particulièrement utile pour évaluer la réalisation de l’objectif relatif à la modernisation des infrastructures de transport. Elle reconnaît toutefois que les progrès accomplis en matière de réduction du temps de trajet sur les 30 projets prioritaires (PP) du RTE-T auraient pu être expliqués de manière plus claire, ce qu'elle s’efforcera de faire à l’avenir. Sur les tronçons des trois projets prioritaires cités, le temps de trajet a été réduit de 20 à 60 % en 2012 grâce aux mesures cofinancées par l’UE. Comme des interventions sont prévues sur de nouvelles sections d’ici à 2020, la Commission s’attend à ce que les objectifs soient aussi remplis pour l'ensemble des tronçons de ces projets prioritaires, ainsi que pour d’autres PP.

Les évaluations n'ont pas constitué une source utile d'éléments probants permettant d'étayer les informations communiquées sur les réalisations politiques dans les RAA

10.16. Selon les instructions permanentes de la Commission, les évaluations et les études connexes doivent fournir des informations sur les résultats et l'incidence. Chacune des trois DG présente des informations sur les évaluations dans la première partie de son RAA 2012. Toutefois, ces informations sont succinctes ou figurent dans des notes de bas de page. Un examen de cinq évaluations réalisées en 2012 ou antérieurement dans chacune des trois DG contrôlées a révélé que ces évaluations n'ont qu'une valeur limitée lorsqu'il s'agit de fournir des informations sur les résultats et l'incidence. Cela s'explique en grande partie par le fait que les évaluations étaient axées sur des questions opérationnelles et non sur des questions de performance, ainsi que par les doutes que nourrissait la Commission concernant la qualité des informations communiquées par les autorités des États membres. 10.16. La Commission prend acte de la constatation de la Cour aux termes de laquelle l’échantillon d'évaluations examiné par la Cour était axé sur des questions opérationnelles et non sur des questions de performance. La Commission est elle aussi d'avis que les évaluations devraient produire des informations sur les résultats et les impacts, reconnaissant que l'accent mis sur les évaluations peut varier en fonction du stade de mise en œuvre du programme évalué. La Commission renvoie au rapport d’évaluation au titre de l’article 318 du TFUE, qui présente les résultats, pour l’ensemble des rubriques du CFP, en les mettant en relation à la fois avec les aspects opérationnels au début de la mise en œuvre des programmes et avec l’incidence, l’efficacité et la valeur ajoutée de l’UE des programmes à un stade ultérieur de cette mise en œuvre. Dans ses évaluations, la Commission accordera une attention accrue aux aspects liés à la performance ainsi qu'à la nécessité d'en rendre compte dans les RAA. Elle met l’accent sur des exemples d’évaluations qui fournissent déjà des informations utiles sur les réalisations politiques. La Commission estime qu’elle a accompli des progrès notables ces dernières années en matière d'informations sur les réalisations politiques et que les rapports annuels d’activités de ses directions générales contiennent une somme d’informations utiles sur les objectifs politiques, ainsi que sur les résultats obtenus et leur incidence sur la société. La Commission s’attache actuellement à renforcer et à rendre plus cohérent le cadre pour le suivi, l’évaluation et l’élaboration de rapports concernant les performances des programmes financiers de l’UE pour le prochain CFP. Le rapport «article 318» portant sur l’année 2012 contient un plan d’action. La Commission rappelle que les informations et les évaluations qu'elle pourra produire tous les ans dans le cadre de ses rapports annuels d’activités et de sa mission générale d’information pour le prochain CFP dépendent dans une large mesure des dispositions en matière de performance figurant dans les instruments juridiques à adopter par le Parlement européen et le Conseil pour appuyer la nouvelle série de programmes financiers.

La gestion de la performance et la communication d'informations sur celle-ci évoluent et certaines mesures correctrices ont été prises, mais il est trop tôt pour en apprécier les résultats

10.17. Le secrétariat général et la DG BUDG jouent un rôle clé dans la diffusion d'instructions annuelles concernant la structure et le contenu des RAA. De plus, ils exercent une fonction centrale de gestion de la qualité (assistance et suivi) des RAA élaborés par les différentes DG. Le processus de contrôle de la qualité a comporté pour la première fois en 2012 des discussions entre les différentes DG, le secrétariat général et la DG BUDG sur les projets de premières parties des RAA.

10.18. Dans le cadre de son audit relatif au processus d'élaboration des RAA, le service d'audit interne de la Commission a estimé, en conclusion, que ce processus était centré sur la légalité et la régularité et n'accordait pas suffisamment d'attention aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité des réalisations politiques. En réaction à cet audit, la Commission a mis en place, en mars 2013, un plan d'action qui vise à remédier aux principaux problèmes constatés et qui comprend une révision des instructions permanentes. 10.18. La Commission procédera à une révision des instructions permanentes relatives à l'élaboration des rapports annuels d’activités. Cette révision garantira en outre la prise en compte de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité des réalisations politiques.

10.19. Dans le cadre des négociations relatives au cadre financier pluriannuel (CFP), la Commission a proposé la mise en place, pour elle-même et pour les autorités nationales, d'un cadre commun de performance qui repose sur des indicateurs de réalisation et de résultat définis d'un commun accord.

DEUXIÈME PARTIE — RAPPORT D'ÉVALUATION DES FINANCES DE L'UNION FONDÉ SUR LES RÉSULTATS OBTENUS

10.20. En novembre 2012 et en juin 2013, la Commission a publié respectivement ses deuxième et troisième rapports d'évaluation des finances de l'Union fondés sur les résultats obtenus (ci-après désignés par les termes «le rapport d'évaluation») (15). Le traité prévoit que la Commission présente un tel rapport et que ce dernier fait partie des éléments probants sur lesquels le Parlement se fonde chaque année pour donner décharge à la Commission sur l'exécution du budget (16).

10.21. Dans ses observations (17) concernant le deuxième rapport d'évaluation, la Cour a considéré comme une amélioration l'étendue accrue de celui-ci par rapport au premier. Elle a également relevé que ce rapport donnait quelques indications sur l'efficacité et l'efficience des programmes. Le rapport d'évaluation ne fournissait toutefois pas d'éléments probants suffisants, pertinents et fiables sur les réalisations résultant des politiques de l'Union et ne pouvait dès lors remplir le rôle qui lui est imparti dans le cadre de la procédure de décharge. 10.21. La Commission réaffirme sa volonté d'améliorer encore le rapport à l’avenir, en collaboration avec l’autorité de décharge. Elle confirme aussi qu'une telle entreprise ne sera possible que dans le nouveau cadre de performance qui sera fondé sur les bases juridiques prévues pour le prochain CFP. Il a été tenu compte des indications fournies jusqu'à présent par la Cour lors de l'élaboration du rapport d’évaluation de cette année, dans la mesure du possible, au sein du cadre existant du CFP 2007-2013. Ce rapport a été adopté le 26 juin 2013.

10.22. Comparé aux deux premiers rapports d'évaluation, le troisième rapport constitue un progrès, car il ne repose pas uniquement sur des rapports d’évaluation, mais s'appuie sur davantage de sources d'informations, notamment sur les rapports spéciaux de la Cour et les recommandations du service d'audit interne de la Commission. En outre, il recense également des domaines où des améliorations sont nécessaires. La Cour se félicite de ces évolutions, mais le rapport d’évaluation ne peut à ce jour remplir le rôle qui lui est imparti. 10.22. La Commission se félicite de l’accueil positif réservé par la Cour au sujet des développements dont a fait l'objet le rapport d’évaluation. Dans le même temps, la Commission considère que le rapport d’évaluation ne pourra commencer à fournir des éléments probants suffisants, pertinents et fiables sur les réalisations résultant des politiques de l'Union et, dès lors, être considéré par la Cour comme remplissant le rôle qui lui est imparti dans le cadre de la procédure de décharge, qu'à un stade tardif du CFP, lorsque les premières indications sur l'impact des programmes feront leur apparition.

10.23. La Cour prend acte de l'engagement de la Commission à présenter en 2014 un nouveau cadre pour la transmission d'informations sur les performances et constate que des initiatives ont déjà été prises pour renforcer celle-ci au sein des services de la Commission. La Commission prévoit par ailleurs: a) d'améliorer la communication d'informations sur la performance dans les rapports annuels d'activité de ses directions générales; b) d'établir un lien plus étroit entre les plans de gestion annuels et les RAA d’une part, ainsi qu'entre ces plans et ces RAA et le rapport d'évaluation prévu par l'article 318 d’autre part; c) d'adopter le rapport d'évaluation parallèlement au rapport de synthèse. 10.23. Sur la base de la nouvelle génération de programmes de dépenses relevant du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, la Commission ordonnera à ses services de tenir compte du cadre de performance de ces programmes dans leurs plans de gestion pour 2014, ce qui permettra de rendre compte de la performance dans les rapports annuels d’activités qui seront diffusés en mars 2015. En outre, un lien plus étroit sera instauré entre les RAA des directions générales et le rapport d’évaluation fondé sur l’article 318 du TFUE.

10.24. Enfin, le troisième rapport d'évaluation est accompagné d'un plan d'action pour l'élaboration du rapport prévu par l'article 318. La Cour reconnaît qu'il s'agit d'une initiative positive. Néanmoins, la forme que prendront ces actions dans la pratique n'est pas claire. En particulier, le plan ne précise pas les responsabilités individuelles ni les dates d'achèvement des actions mentionnées. La Cour assurera un suivi afin de vérifier dans quelle mesure la Commission parvient à mettre en œuvre le plan d'action et à apporter les améliorations promises concernant les prochains rapports d'évaluation. La Cour fera ensuite rapport à ce sujet. 10.24. La Commission se félicite que la Cour reconnaisse le plan d’action comme une avancée positive. Elle rappelle que le rapport de cette année mentionne que le plan d’action demeure provisoire dans l'attente de l’adoption des instruments juridiques destinés à étayer les programmes financiers dans le prochain CFP, ce qui explique l’absence de responsabilités individuelles spécifiques et de dates d’achèvement.

TROISIÈME PARTIE — RÉSULTATS DES TRAVAUX DE LA COUR EN MATIÈRE D'AUDIT DE LA PERFORMANCE

Introduction

10.25. Les rapports spéciaux de la Cour visent à déterminer si les dépenses de l'Union européenne ont été effectuées dans le respect des principes de bonne gestion financière (voir point 10.2). Lorsqu'elle sélectionne les thèmes de ses rapports spéciaux – il s'agit de domaines budgétaires ou de thèmes de gestion spécifiques, la Cour recherche une incidence maximale et se fonde sur toute une série de critères, comme le niveau de recettes ou de dépenses concerné (importance relative), les risques pour la bonne gestion financière, ainsi que le degré d'intérêt des parties prenantes. En 2012, la Cour a adopté (18) les 25 rapports spéciaux énumérés à l' annexe 10.1 .

10.26. Dans cette partie, la Cour s'attache à examiner les leçons qui peuvent être tirées de ses rapports spéciaux de 2012. Elle s'intéresse en particulier à trois thèmes essentiels pour que la prochaine génération de programmes de dépenses ait l'incidence voulue et aboutisse aux résultats escomptés: la définition d'objectifs SMART et d'indicateurs adéquats pour les programmes, l'accès à des données fiables et actualisées concernant la performance des programmes, ainsi que la durabilité des projets financés par l'UE.

10.27. Ces thèmes se retrouvent également, à des degrés divers, dans d'autres publications récentes de la Cour (19). Comme cette dernière l'a déjà souligné, pour déterminer si les dépenses de l'Union européenne permettent d'obtenir les résultats et l'incidence souhaités, la Commission doit repenser les systèmes qu'elle met en place pour assurer la communication d'informations et l'obligation de rendre compte pour la prochaine période de programmation. En outre, la Commission ne doit pas se concentrer uniquement sur le respect des règles, mais également sur les réalisations (résultats et incidence). La définition d'objectifs SMART et d'indicateurs adéquats, ainsi que l'accès à des informations fiables et actualisées, sont des éléments fondamentaux dans un système destiné à la communication d'informations et à l'obligation de rendre compte. 10.27. La Commission convient que ses systèmes de gestion doivent être définis de manière à permettre de mesurer les réalisations découlant des dépenses de l’UE et que des systèmes de suivi et de contrôle adéquats doivent être en place pour obtenir des informations fiables afin de rendre compte des résultats. La Commission travaille au développement de son système de gestion interne dans le contexte du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020, en mettant particulièrement en avant la valeur ajoutée de l’UE, l’efficience et l’efficacité, ainsi que les incidences globales de ses programmes de dépenses sur l’économie et la société. La Commission va concevoir une nouvelle culture axée sur la performance en appliquant les objectifs, indicateurs et cadres de suivi et d’évaluation définis par l’autorité législative pour la prochaine période de programmation; ces aspects procureront en outre une base claire pour les rapports annuels sur la performance établis par la Commission. La Commission a déjà intégré dans ses propositions concernant les nouveaux programmes relevant du CFP plusieurs éléments visant à mettre en place un cadre de performance renforcé, qui serait davantage axé sur l'efficience et l’efficacité dans la réalisation des objectifs globaux des différents programmes financiers. Ce cadre de performance aura une incidence sur les instruments de gestion interne en place.

Les programmes de dépenses ne sont pas systématiquement assortis d'objectifs SMART et d'indicateurs de performance adéquats

10.28. Le règlement financier dispose que la réalisation des objectifs SMART fixés pour tous les secteurs d'activité couverts par le budget est contrôlée par des indicateurs de performance (20). Cette méthode permettrait à la Commission et aux États membres de déterminer, non seulement à la fin, mais également à des moments clés intermédiaires, si les objectifs définis ont été atteints et s'il est possible d'obtenir les incidences prévues.

10.29. Dans son rapport spécial consacré à l'intégration des ressortissants de pays tiers, la Cour a constaté que la Commission a démontré qu'il était possible de définir des indicateurs relatifs aux réalisations et aux résultats des actions financées (21). Les autorités des États membres concernées par l’audit étaient tenues d'indiquer des réalisations quantifiables. Pourtant, des valeurs cibles mesurables n'ont été déterminées que pour environ la moitié des actions examinées et la majorité des cibles définies ne concernaient que le nombre de participants ou de projets, au lieu de mesurer des aspects particuliers de ces derniers, comme le taux de réussite dans l'acquisition de qualifications. La Cour est parvenue à la conclusion que, bien que la Commission ait fourni des orientations détaillées sur les indicateurs, quatre des cinq États membres audités présentaient des insuffisances significatives en ce qui concerne l'inclusion d'objectifs SMART dans les programmes, la mise en place de systèmes informatiques appropriés de collecte de données et/ou l'établissement de rapports sur la réalisation des objectifs. Par conséquent, la capacité des États membres et de la Commission à suivre et à piloter les programmes a été compromise. 10.29. Dans le contexte du Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers, la Commission recourt à divers moyens pour assurer le suivi des programmes nationaux, tels que des contacts réguliers avec les États membres et des rapports de mise en œuvre intermédiaires et finaux. En outre, les États membres ont présenté des rapports d’évaluation nationaux portant sur la période 2007-2010, sur la base d’indicateurs communs définis par la Commission, qui sont compatibles avec les indicateurs des États membres au niveau des projets. Ces indicateurs communs devraient produire des résultats pertinents au niveau national et au niveau européen. Dans sa proposition de règlement du 15 novembre 2011 portant création du Fonds «Asile et migration» [COM(2011) 751], la Commission a lancé l'idée d'indicateurs communs obligatoires visant à évaluer et gérer efficacement les programmes nationaux. À ce propos, des discussions sont déjà en cours avec les États membres participants, notamment sur la limitation du nombre de ces indicateurs, qui doivent remplir les critères «SMART», être en phase avec la réalité et fournir des données fiables.

10.30. Dans le rapport spécial sur la réforme du marché vitivinicole, la Cour a montré que le rôle de la Commission en matière de suivi, consistant notamment à évaluer si la réforme atteint ses objectifs, a été limité par l'absence d'indicateurs de performance clés, bien que le niveau des exigences relatives aux informations soit élevé et que la Commission dispose pour chaque État membre d'une grande quantité de données concernant la mise en œuvre des différentes mesures (22). 10.30. L’évaluation visant à déterminer si la réforme du secteur vitivinicole de 2008 a atteint son objectif est menée par la Commission sur la base des éléments suivants: (1) Évaluation périodique de la situation du marché vitivinicole: a) fondée sur les indicateurs clés prévus par le règlement (CE) no 555/2008 et le règlement (CE) no 436/2009. (2) Évaluation périodique de la mise en œuvre, par les États membres, des politiques vitivinicoles, par exemple: a) étude sur la mise en œuvre de la réforme menée en 2012, dont il ressort une analyse détaillée et étendue sur différents aspects de l’organisation commune du marché vitivinicole. b) en ce qui concerne les programmes nationaux, le règlement (CE) no 555/2008 a été modifié et deux lignes directrices ont été approuvées en 2013 par la DG AGRI en vue de clarifier et de préciser le mode de mise en œuvre de ces mesures au niveau national. Ces lignes directrices recommandent aux États membres les indicateurs clés à utiliser (par exemple, critères de sélection, critères d’évaluation, indicateurs d’impact, etc.). Ces indicateurs sont également utilisés par la DG AGRI lors de l’évaluation de ses politiques. (3) Évaluations plus vastes des questions vinicoles: a) les données collectées au cours de l’année 2012 ont également été utilisées par la DG AGRI pour la rédaction du rapport 2012 au Conseil et au Parlement, en combinaison avec d’autres indicateurs fournis par les États membres concernant les programmes d’aide nationaux et le régime d’arrachage. b) La DG AGRI est en train de lancer une nouvelle évaluation sur la compétitivité des vins européens, qui devrait être achevée d’ici à la fin de 2014. L’appel d'offres proposé définit des indicateurs clairs pour cette évaluation à venir. c) Une autre évaluation de la DG AGRI, portant sur la valeur ajoutée des appellations d’origine protégées et des indications géographiques protégées, est en cours. Ici aussi des indicateurs clairs ont été définis.

10.31. Dans son rapport spécial sur les instruments financiers cofinancés par le Fonds européen de développement régional (FEDER), la Cour relève que les instruments classiques de suivi de la politique de cohésion mis en place pour le FEDER sont inappropriés ou inadaptés aux instruments financiers. La Cour aboutit à la conclusion que lorsqu'ils avaient été mis en place, les systèmes de suivi et d'information n'étaient pas adaptés pour fournir des informations sur la qualité de la gestion financière des fonds et en assurer le suivi (23). 10.31. La modification, en décembre 2011, du règlement (CE) n o 1083/2006 du Conseil a instauré l’obligation pour les États membres d'établir des rapports formels sur les instruments financiers. En 2012, la Commission a élaboré sur cette base un rapport de synthèse et ses services ont en outre conçu, à l'attention des autorités de gestion, un guide détaillé en matière de compte rendu. Par ailleurs, en février 2012, la Commission a diffusé un document de travail de ses services sur les instruments financiers dans la politique de cohésion et elle a effectué une évaluation, par le biais du réseau d’experts en évaluation, sur la mobilisation du FEDER pour soutenir les instruments financiers. Les dispositions en matière de compte rendu seront encore renforcées lors de la prochaine période de programmation.

Des déficiences ont été constatées en ce qui concerne la pertinence, la fiabilité et l'actualité des données sur la performance

10.32. Mesurer et évaluer la réalisation d'objectifs n'a cependant de sens que si cette démarche s'appuie sur des informations pertinentes, fiables et actualisées. Pour élaborer un système solide de gestion et d'information de la performance, la Commission doit accorder une attention particulière à la fiabilité et à l'actualité des données sur la performance qu'elle génère elle-même ou qu'elle recueille auprès des États membres et de tiers. Plusieurs rapports spéciaux publiés par la Cour en 2012 contiennent des exemples de déficiences affectant la qualité des données, dont quelques-uns sont présentés ci-après. 10.32. S'agissant des programmes dans le domaine de la gestion directe, la Commission devrait être en mesure, dans la logique de ses propositions législatives pour les prochains programmes de financement, d'obtenir des informations fiables et actualisées pour rendre compte de leur performance. Pour les programmes relevant de la gestion indirecte, elle doit s'en remettre à la bonne volonté des États membres et de tiers et à leur capacité à fournir des données adéquates, actualisées, fiables et comparables. Dans le cadre juridique en vigueur, une telle démarche n'est pas applicable de manière synthétique à l'ensemble des programmes. Pour les programmes relevant de la gestion partagée, la Commission a proposé à l’autorité législative certaines dispositions clés en vue de la conception des systèmes visant à produire les informations sur les résultats dans le cadre des futurs règlements pour la période postérieure à 2013. La responsabilité de l’exploitation de ces systèmes destinés à fournir des informations exactes et complètes sur les résultats incombe aux États membres, conformément à la répartition des compétences dans le cadre de la gestion partagée.

10.33. Lors de son audit consacré au ciblage de l'aide à la modernisation des exploitations agricoles, la Cour a constaté que le cadre commun de suivi et d'évaluation, mis en place en tant qu'instrument destiné aux États membres et à la Commission, ne fournissait pas de données pertinentes susceptibles de servir au suivi des résultats obtenus avec les fonds dépensés. Les indicateurs définis ne permettaient pas de suivre les progrès accomplis dans la réalisation des priorités de l'UE; en outre, les données se sont avérées peu fiables et ne permettaient pas d'établir de comparaison entre les États membres (et/ou régions) (24). Dans un autre rapport, la Cour a relevé des faiblesses significatives concernant la communication d'informations par les États membres, ce qui empêche la Commission d'évaluer dans l'ensemble des cas si la performance atteinte par les États membres était en conformité avec les objectifs de l'UE en matière de déchets. La Commission a contrôlé la cohérence des données chiffrées transmises, mais n'en a pas évalué la fiabilité (25). 10.33. La Commission estime que le cadre commun de suivi et d'évaluation repose sur une série pertinente et intégrée d'indicateurs qui a été élaborée conjointement par la Commission et les États membres afin d'appréhender les objectifs de la politique. C'est la première fois qu'un système de suivi et d'évaluation global, mais très exigeant, est mis en œuvre pour le développement rural au niveau de l'Union. Il combine toutes les mesures qui devraient être prises en considération pour évaluer si les priorités de l'UE ont reçu une attention satisfaisante. La mesure 121 devrait être évaluée par rapport à l'objectif d'amélioration de la compétitivité. L'expérience menée actuellement en matière d'«apprentissage par la pratique» montre que la définition d'indicateurs de résultats dans ce domaine est une tâche délicate, et la Commission, les États membres et les diverses parties prenantes ont déployé d'importants efforts en vue d'une amélioration constante de la méthodologie, la fiabilité et la comparabilité. Cette expérience sera également mise à profit pour le futur système de suivi et d'évaluation.

10.34. Des insuffisances affectant les systèmes conçus pour communiquer les informations peuvent également compromettre la fiabilité de celles-ci. L'audit portant sur le système commun d'information RELEX (CRIS – Common RELEX Information System, le système d'information mis en place par la Commission pour appuyer les aspects financiers et opérationnels de la gestion des actions extérieures) a fait apparaître des problèmes affectant l'intégrité des données contenues dans ce système. La Cour a relevé des enregistrements dans lesquels des informations faisaient défaut, n'étaient pas valides ou n'étaient pas actualisées, ce qui compromettait la fiabilité du système, ainsi que son efficience et son efficacité en tant qu'outil de gestion (26). 10.34. Des efforts sont actuellement déployés pour remédier à ces insuffisances, mais aucune information financière ou autre donnée essentielle ne fait défaut dans CRIS. Outre les progrès qui avaient été signalés lors de l'audit de CRIS en ce qui concerne la qualité des données (désignation des propriétaires de données, création d’une équipe «qualité des données» et mise en œuvre d’une gouvernance de la qualité des données), les projets suivants ont été lancés récemment: — rationalisation des codes géographiques, — amélioration de l'interface utilisateur de CRIS sur la base de l’analyse des erreurs d’encodage, — actions de nettoyage, résultant des constatations issues de l’audit, procédures de suivi et exercices d'élaboration de rapports. Ces projets s’inscrivent dans le cadre d'un nouveau plan directeur sur la qualité des données, prévoyant le nettoyage des données, l’amélioration du système d’information, le suivi et le contrôle, la documentation et la formation des utilisateurs.

10.35. L'audit sur les aides directes à la vache allaitante ainsi qu'à la brebis et à la chèvre a également révélé que le suivi des indicateurs de performance était insuffisant dans la plupart des États membres en raison de l'absence d'un système de contrôle de la performance ad hoc permettant de mesurer les résultats et les effets des régimes d'aide audités, et du fait que les États membres interprètent de différentes manières les termes «production» et «approvisionnement pour l'industrie de transformation». L'absence d'outil approprié donnant une vue d'ensemble des aides disponibles à partir de sources différentes a constitué une contrainte supplémentaire pour la Commission en matière de suivi. En outre, l'enchaînement rapide des récentes réformes de la PAC ne permet pas toujours d'effectuer en temps utile des évaluations quantitatives précises (27). 10.35. Le législateur a estimé qu’il serait plus judicieux de définir ces concepts au niveau national. La Commission possède une vision globale de la situation au sein de l’UE en ce qui concerne les différentes mesures de soutien couplé appliquées aux filières de production animale. Les États membres sont soumis à l’obligation de communiquer régulièrement à la Commission le nombre d’animaux, les paiements couplés versés au titre des vaches allaitantes, des ovins et des caprins et les paiements couplés octroyés au titre de l’article 68 ainsi qu’au titre des paiements directs nationaux complémentaires mis en œuvre dans les pays devenus membres de l’UE en 2004 et 2007. En ce qui concerne les incidences des régimes sur le plan social, économique et environnemental, la Commission estime qu’il s’agit plus d’une question d’évaluation que de surveillance. En ce qui concerne le processus décisionnel de la prochaine réforme, la Commission établit ses propositions sur une analyse d’impact élaborée à partir d’un registre complet de sources d’informations, d’analyses quantitatives, de données qualitatives et quantitatives tirées de documents existants et de consultations publiques. Les rapports d’évaluation constituent l’une de ces sources d’informations. Pour l’avenir, la proposition de la Commission pour la PAC à l’horizon 2020 prévoit l’établissement d’un cadre commun de suivi et d’évaluation devant servir à évaluer les résultats de la politique agricole commune, et notamment les mesures au titre des premier et second piliers.

10.36. L'actualité des informations communiquées concernant la performance a posé des problèmes, comme en attestent les insuffisances relevées dans la collecte et l'enregistrement des données de suivi des dépenses du Fonds social européen en faveur des travailleurs âgés. L'absence d'accès à des données relatives à la performance qui soient fiables, vérifiables et récentes ainsi qu'à des évaluations des différentes actions a entravé le processus d'élaboration des conclusions pour la prise de décision actuelle et future (28). 10.36. Le cadre réglementaire actuel du FSE impose la collecte de données au niveau des axes prioritaires et non au niveau des groupes cibles, qui est beaucoup plus détaillé. Une collecte à ce niveau telle que proposée serait très complexe à mettre en œuvre (par exemple, la plupart des projets comprennent de facto de nombreux groupes cibles différents), imposerait une charge considérable aux États membres et aux bénéficiaires et entraînerait des coûts considérables. Les informations sur les résultats, et en particulier sur l’incidence des actions, peuvent être obtenues au moyen d’évaluations. À titre d’exemple, l’évaluation du soutien du FSE à l’éducation et la formation tout au long de la vie, finalisée en juillet 2012, s’est notamment focalisée sur les travailleurs âgés. La Commission estime que les données obtenues grâce à de telles évaluations sont essentielles et permettent de tirer des conclusions sur l’efficacité des interventions du FSE. La Commission reconnaît toutefois que des améliorations sont possibles. Par conséquent, pour la prochaine période de programmation 2014-2020, elle compte remédier, grâce au nouveau paquet législatif, à un certain nombre d'insuffisances relevées dans le domaine des modalités de suivi et d’évaluation.

La durabilité des projets de l'UE était menacée dans plusieurs cas

10.37. Idéalement, toute intervention publique devrait être durable. En d'autres termes, elle ne devrait pas être axée uniquement sur les réalisations à court terme, mais continuer à produire des résultats et à avoir une incidence après l'arrêt du financement externe. La durabilité devrait par conséquent être un facteur important à prendre en considération lors de la conception d'un programme et/ou d'un projet. Les réflexions à ce sujet devraient s'articuler autour de plusieurs questions telles que la durabilité sur les plans financier et technique, les capacités institutionnelles, ainsi que l'interdépendance de ces éléments.

10.38. En 2012, huit rapports ont soulevé le problème de la durabilité. Cinq de ces huit rapports ont porté sur les aides fournies aux territoires et aux pays tiers. Les trois autres rapports ont abordé la question de la durabilité des projets financés en gestion partagée et ont indiqué ce faisant que cette problématique dépassait le cadre de l'aide au développement. Par ailleurs, six de ces huit rapports évoquaient le risque que ces projets soient interrompus et qu'ils cessent d'apporter des avantages si le financement prend fin (29).

10.39. Dans le cadre du mode de gestion partagée, les autorités des États membres sont responsables au premier chef de la sélection de projets durables sur le plan financier. L'audit de la Cour sur l'assistance de l'UE à l'application de la législation en matière d'hygiène dans les abattoirs a montré que la durabilité des projets représentait un objectif, puisque ces derniers devaient être maintenus aux niveaux d'activité visés pendant au moins cinq ans à compter de la fin de l'investissement. L'audit a toutefois aussi permis de relever, dans chacun des cinq États membres couverts par l'audit, des cas où la durée minimale d'activité de cinq ans ou les niveaux d'activité visés n'avaient pas été atteints. Cela limite l'incidence des fonds destinés à faciliter la mise en conformité avec les exigences en matière d'hygiène dans les abattoirs (30). 10.39. L’incidence des investissements financés sur le respect des nouvelles normes d’hygiène a fait l’objet d’une révision, lors de l’évaluation ex post des programmes SAPARD de huit pays bénéficiaires ayant adhéré à l’UE en 2004. Le rapport de synthèse de ces évaluations réalisées par des évaluateurs indépendants comportait la conclusion suivante au chapitre «4.2.1. Respect des normes de l’UE et acquis communautaire: l’incidence la plus importante a été enregistrée dans les domaines de l’hygiène, des conditions sanitaires et vétérinaires, et de l’environnement». Le rapport a été publié et est disponible en anglais à l’adresse: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_fr.htm.

10.40. Dans son audit sur l'aide au développement en matière d'approvisionnement en eau potable et de services d'assainissement de base dans les pays subsahariens, la Cour a constaté que les projets examinés étaient durables sur le plan technique, car ils favorisaient l'utilisation d'une technologie standard et de matériaux disponibles sur place. Néanmoins, pour une majorité de projets, les résultats et les bénéfices se tariront à moyen et à long terme si des revenus non tarifaires ne peuvent être assurés. En dépit de l'exhaustivité des procédures de gestion, la Commission n'a pas abordé certains points importants pour la durabilité (31). 10.40. Pour traiter les questions de durabilité institutionnelle, la Commission soutient de vastes activités de formation et de développement des capacités visant à permettre aux associations d’usagers de l’eau et aux autorités locales de détenir, de gérer et d’exploiter leurs installations, parfois avec le concours du secteur privé. La Commission collabore également au niveau national dans le cadre des programmes de réforme sectorielle afin d'encourager l'élaboration de politiques sectorielles adéquates et d'un cadre institutionnel dans lequel sont mises en place des structures décentralisées pour aider à long terme les acteurs locaux. Pour que le secteur de l’eau puisse s’appuyer sur une base durable sur le plan financier, il convient d’établir un juste équilibre entre la tarification, les transferts et les taxes. Pour la plupart des pays, les coûts de fonctionnement ne peuvent être couverts uniquement par la tarification. Tel est le cas en Europe, et davantage encore dans les pays subsahariens, où les projets visent principalement les groupes les plus vulnérables ayant des capacités de paiement très limitées. Pour cette raison, la Commission soutient le processus de développement de tarifs sociaux, tout en veillant à la viabilité financière du secteur dans son ensemble grâce au dialogue sectoriel avec les pays bénéficiaires.

10.41. Lors de son audit sur la régénération des friches, la Cour a observé que tous les projets de régénération de friches examinés présentaient certaines des caractéristiques clés considérées comme étant des meilleures pratiques pour assurer la durabilité des sites et des effets à long terme (32). Par exemple, certains sites avaient des emplacements stratégiques et étaient desservis par un réseau de transport trimodal (route, rail et voie d'eau). En outre, tous les sites étaient adéquatement pourvus en infrastructures en matière de transports, de services sanitaires et de technologies de l'information et de la communication. 10.41. La Commission approuve l’analyse de la Cour.

10.42. Même lorsque les interventions sont durables sur les plans financier et technique, il est possible que les résultats ne soient pas pérennes si les bénéficiaires ne se sentent pas impliqués et s'ils ne s'approprient pas le projet, ou si les capacités institutionnelles sont insuffisantes.

10.43. L'UE utilise l'instrument d'aide de préadhésion et la politique de sécurité et de défense commune pour aider le Kosovo à renforcer l'état de droit. Le soutien politique apporté par les autorités kosovares est une condition essentielle à la pérennité des résultats. Toutefois, l'engagement des autorités nationales en faveur de l'état de droit est sujet à caution. D'un point de vue général, la pérennité des résultats atteints par l'aide de l'UE est menacée par le manque de volonté politique, la faible capacité financière disponible et l'influence limitée de la société civile (33). 10.43. La Commission et le SEAE approuvent l’évaluation de la Cour. Tous eux entendent remédier aux faiblesses décelées par un recours accru au dialogue politique, comme l'a recommandé la Cour, notamment avec la société civile, ainsi que par une amélioration de la coordination et de la synchronisation de l’assistance, des instruments et des objectifs politiques de l’UE. Ces mesures devraient contribuer à rendre l’action de l’UE plus efficace, plus efficiente et plus durable.

10.44. De même, l'audit concernant l'aide de l'Union européenne à la communauté chypriote turque a lui aussi montré que la pérennité était menacée, en raison de la capacité administrative limitée, de l'adoption tardive des mesures pertinentes, ainsi que des incertitudes planant sur le financement futur (34). 10.44. La Commission a intégré des mesures dans le programme 2012 et le projet de programme 2013 pour garantir l’achèvement et la durabilité des projets existants. Parmi ces mesures figurent la poursuite de la formation et de l’assistance en matière de mise en place des systèmes d'exploitation et de gestion, ainsi que les investissements complémentaires visant à garantir que la communauté chypriote turque (CCT) est correctement dotée pour prendre en charge et exploiter les nouvelles installations. Une approche très prudente est adoptée face à de nouveaux investissements et celle-ci est suspendue dans certains domaines en attendant que la CCT prenne des mesures en termes d’efficacité. L'adoption tardive des procédures et des textes juridiques applicables en la matière par la CCT a été identifiée par la Cour des comptes comme un risque pour la pérennité. En pareils cas, la Commission continue à encourager la CCT à poursuivre ses travaux et fournit une aide dans les domaines en question. Pour lever les incertitudes sur les financements futurs, la Commission a élaboré une proposition de cadre pluriannuel dans le contexte du CFP 2014-2020. Celui-ci devrait aider à procurer un niveau de financement plus stable pour les opérations relevant du règlement relatif à l’aide.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

10.45. Dans un grand nombre de domaines du budget de l'UE, le cadre législatif est complexe et la performance n'est pas suffisamment prise en considération. Les propositions des nouveaux règlements relatifs au CSC et à la PAC pour la période de programmation 2014-2020 risquent de rester principalement fondées sur les intrants (et donc axées sur les dépenses) et de privilégier par conséquent la conformité plutôt que la performance (voir points 10.3 et 10.4). 10.45. La Commission partage l’opinion de la Cour aux termes de laquelle le cadre législatif actuel est complexe et insuffisamment axé sur la performance. Elle a ainsi déployé un maximum d'efforts pour que ses propositions relatives à la nouvelle génération de programmes au titre du cadre financier pluriannuel 2014-2020 comportent un cadre de performance solide, fondé sur une définition claire d'objectifs SMART, s'appuyant sur des indicateurs appropriés permettant de faire rapport non seulement sur les réalisations, mais aussi sur les résultats et les impacts des programmes de dépenses. Elle espère vivement que ce cadre sera maintenu dans le processus législatif qui est en cours entre le Parlement européen et le Conseil en vue de l’adoption définitive des bases juridiques. La nouvelle réglementation relative à la PAC contient d'importants éléments nouveaux destinés à garantir une approche davantage axée sur les résultats (voir la réponse au point 10.3): — les nouveaux paiements directs ont été conçus pour répondre à des besoins et objectifs spécifiques (objectifs environnementaux, jeunes agriculteurs, zones soumises à des contraintes naturelles, etc.), — le projet de règlement sur le Feader prévoit que chaque programme de développement rural (PDR) s’articule autour de la réalisation d’objectifs chiffrés, qui sont strictement liés aux objectifs définis dans le règlement. Si un PDR ne parvient manifestement pas à franchir les étapes prédéterminées, il n'y aura pas d'attribution de réserve de performance (voir la réponse au point 10.4). En ce qui concerne la réglementation proposée pour les fonds structurels et d'investissement, celle-ci intègre, en tant que caractéristique essentielle, l'orientation vers les résultats. Ces propositions, ambitieuses et novatrices, comprennent notamment les éléments suivants: — une logique d’intervention renforcée qui lie les objectifs fixés par l’Union à des objectifs précis et contraignants définis par les États membres, — pour la première fois, des conditions ex ante spécifiques à l'intervention visant à améliorer l’efficacité des investissements, — des conditions macroéconomiques étendues de façon déterminante, — une approche rénovée en matière d’évaluation, fondée sur la planification, l’obligation d’évaluer l’impact de chaque partie du programme et l’emploi de nouvelles méthodes, et — un cadre de performance obligatoire prévoyant une réserve de performance.

10.46. Lors des négociations relatives au cadre financier pluriannuel, la Commission a proposé la mise en place, pour elle-même et pour les autorités nationales, d'un cadre commun de performance qui repose sur des indicateurs de réalisation et de résultat définis d'un commun accord. Toutefois, la réussite future dans ce domaine dépend en grande partie du succès de sa mise en œuvre par la Commission et les États membres (voir point 10.19). 10.46. La Commission note que, pour l'ensemble des programmes relevant de la gestion partagée, la responsabilité de la mise en œuvre du cadre commun de performance incombe en premier lieu aux États membres qui sont chargés de la gestion quotidienne des programmes, de leur suivi et de la communication des résultats en la matière.

10.47. L'examen des RAA des trois DG amène la Cour à conclure que les informations qu'ils contiennent concernant les réalisations politiques évoluent, mais restent d'une utilité limitée. Les principaux problèmes décelés par la Cour sont les insuffisances affectant les objectifs et les indicateurs (voir points 10.9 à 10.16). Les observations formulées dans les chapitres correspondants des deux derniers rapports annuels de la Cour sont similaires à celles de cette année. 10.47. La Commission estime avoir accompli des progrès notables ces dernières années en ce qui concerne la communication d'informations sur les réalisations politiques, et considère en particulier que les rapports annuels d’activités des directions générales contiennent une multitude d’informations utiles sur les objectifs politiques, les résultats obtenus et leur impact sur la société. Les indicateurs présentés procurent généralement des informations utiles sur les progrès accomplis dans la réalisation des grands objectifs politiques de la Commission ainsi que pour le suivi de la performance.

10.48. Le rapport d'évaluation prévu par l'article 318 reste encore à perfectionner et ne peut pas à ce jour remplir le rôle qui lui est imparti dans le cadre de la procédure de décharge. La Cour reconnaît l'engagement de la Commission en faveur du renforcement de la culture de la performance en son sein et de l'élaboration d'un système solide et fiable de gestion et d'information de la performance. À cet effet, la Commission présentera en 2014 un nouveau cadre pour la transmission d'informations sur la performance pour le prochain cadre financier pluriannuel. La Commission a en outre pris des initiatives en vue de renforcer et de rationaliser la communication, par ses services, d'informations sur la performance pour le restant de la période de programmation actuelle (voir points 10.20 à 10.24). 10.48. La Commission reconnaît qu'il convient d'œuvrer en permanence à l'amélioration du rapport, en se concentrant fortement sur les améliorations susceptibles d'être apportées pour l'année qui suit. Cependant, elle doute que le rapport puisse remplir d'une manière quelconque le rôle qui lui est imparti dans le cadre de la procédure de décharge en commençant à fournir des éléments probants fiables sur les réalisations résultant des politiques de l'Union avant un stade tardif de la mise en œuvre du CFP.

10.49. Comme les années précédentes, les travaux d'audit de la performance réalisés par la Cour et publiés dans ses rapports spéciaux en 2012 ont fait apparaître des faiblesses affectant l'intégralité d'un cycle de gestion typique. Dans les trois domaines spécifiques examinés cette année, la Cour a relevé des faiblesses concernant des éléments fondamentaux du système de gestion et d'information de la performance: les programmes de dépenses ne sont pas systématiquement assortis d'objectifs SMART et d'indicateurs adéquats; des déficiences ont affecté la qualité et l'actualité des données sur la performance; et la durabilité des projets financés par des dépenses de l'UE est rarement assurée. Il est essentiel de remédier à ces problèmes pour arriver à ce que la prochaine génération de programmes de dépenses ait l'incidence voulue et aboutisse aux résultats escomptés (voir points 10.25 à 10.44).

Recommandations

10.50. L' annexe 10.2 présente le résultat de l'examen, réalisé par la Cour, des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations figurant dans le rapport annuel 2010. Dans ce dernier (au chapitre 8), la Cour a présenté six recommandations qui ont toutes été mises en œuvre à certains égards. Cette évaluation des progrès accomplis s'appuie sur plusieurs éléments: 10.50.

a) les évolutions positives observées au niveau central concernant les orientations et la gestion de la qualité (par exemple, l'amélioration des instructions relatives à l'élaboration des plans de gestion 2013 et le perfectionnement du contrôle de la qualité de la première partie des RAA 2012);

b) les défaillances importantes subsistant dans les RAA examinés; b) La Commission poursuit ses efforts pour améliorer les rapports annuels d'activités. Les objectifs sont les suivants: — intégrer davantage d'éléments concernant la gestion de la performance: fixation d'objectifs, d'indicateurs de performance et d'objectifs associés au niveau de chaque programme, — approfondir le compte rendu sur la manière dont les ressources financières et humaines ont été utilisées pour atteindre les objectifs politiques définis par le collège, et sur la manière dont ces politiques ont créé la valeur ajoutée de l’UE, — renforcer le processus interne d’examen par les pairs sur les rapports annuels d’activités, notamment en mettant davantage l'accent sur les informations relatives à la performance.

c) les faiblesses dont la Cour a fait état dans ses rapports spéciaux.

10.51. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2012, la Cour formule les recommandations ci-après. 10.51.

— Recommandation no 1: la Commission et le législateur doivent veiller à ce que l'accent soit mis sur la performance lors de la prochaine période de programmation (2014-2020). Pour ce faire, il faut qu'un nombre limité d'objectifs suffisamment spécifiques, assortis d'indicateurs pertinents, ainsi que des résultats et de l'incidence escomptés, soient définis dans les règlements sectoriels ou fixés sous une autre forme contraignante. Les propositions de la Commission pour les programmes relevant du prochain cadre financier pluriannuel mettent l'accent sur la mise en œuvre des priorités politiques clés et sur la performance. Elles comportent des éléments d’un cadre de performance amélioré, sous forme de dispositions sur les objectifs et les indicateurs, de modalités de suivi et d'exigences en matière d'évaluation et de rapports. Toutefois, en vertu de la procédure législative ordinaire, tant le Conseil que le Parlement européen exercent la responsabilité finale de l’adoption des actes juridiques de base.