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Bruxelles, le 11.2.2005

SEC(2005) 207 final

AVIS DE LA COMMISSION

sur la demande de modification du statut de la Cour de justice, présentée par la Cour au titre de l’article 245, deuxième alinéa, du traité CE et ayant pour objet de fixer les conditions et les limites du réexamen, par la Cour, des décisions rendues par le Tribunal de première instance au titre de l’article 225, paragraphes 2 et 3, du traité CE.

AVIS DE LA COMMISSION

sur la demande de modification du statut de la Cour de justice, présentée par la Cour au titre de l’article 245, deuxième alinéa, du traité CE et ayant pour objet de fixer les conditions et les limites du réexamen, par la Cour, des décisions rendues par le Tribunal de première instance au titre de l’article 225, paragraphes 2 et 3, du traité CE.

1. La Cour propose d’insérer entre les arts. 62 et 63 du protocole sur le statut de la Cour, trois articles numérotés 62.a) à 62.c)[1], établissant respectivement

a) le caractère non suspensif de la procédure de réexamen, « sans préjudice des arts. 242 et 243 du traité »[2] ,

b) les termes essentiels de la procédure de réexamen

La Cour prévoit à cet égard

i) l’organisation d’une procédure écrite comprenant le dépôt de mémoires ou observations

- dans un délai qui sera fixé à cet effet, par les parties du litige devant le Tribunal de première instance (TPI), en cas de réexamen d’un arrêt de cassation du TPI, et par les parties au litige pendant devant la juridiction nationale, en cas de réexamen d’un arrêt préjudiciel du TPI,

- dans les deux hypothèses susmentionnées, par les Etats membres et les institutions dans les conditions prévues à l’art. 23 du statut, relatif aux procédures préjudicielles ;

ii) la possibilité pour la Cour d’ouvrir une procédure orale,

c) les effets du réexamen sur les arrêts du TPI qui porteraient atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit communautaire

- s’agissant d’un arrêt de cassation, le dispositif s’inspire de l’art. 61 du statut relatif aux pourvois,

- s’agissant d’un arrêt préjudiciel, il est prévu que « la réponse apportée par la Cour aux questions qui ont fait l’objet du réexamen se substitue à celle du TPI ».

2. La Cour précise que les dispositions complémentaires à ce dispositif seront insérées dans les règlements de procédure de la Cour et du TPI en application de l’art. 63 du statut.

Elle précise également qu’ « en matière préjudicielle, il sera notamment indispensable de prévoir l’information de la juridiction de renvoi sur l’engagement et l’état d’avancement de la procédure de réexamen, afin que cette juridiction attende, en toute connaissance, la position de la Cour avant de statuer sur le litige au principal ».

3. La demande de la Cour a pour objet de donner suite aux déclarations n° 13, 14 et 15 adoptées le 26 février 2001, lors du sommet de Nice.

Observations liminaires

4. Les dispositions du traité de Nice concernant les juridictions de l’Union s’inscrivent dans un double objectif, visant

- à modifier l’architecture des compétences juridictionnelles afin de désencombrer les prétoires de la Cour et du TPI,

- et à maintenir la Cour dans son rôle de juridiction suprême unique de l’Union, quelles que soient la nature des compétences conférées au TPI.

La procédure de réexamen répond à ce second objectif, lorsque le TPI statue dans le cadre de compétences de cassation ou dans celui de compétences préjudicielles[3].

5. La procédure de réexamen est inédite dans la mesure où elle instaure ainsi un contrôle juridictionnel postérieur à l’exercice d’une compétence de cassation ou d’une compétence préjudicielle. Elle traduit la volonté des auteurs du traité de ne pas créer, au niveau de la Cour, un troisième degré de juridiction en matière de recours directs, ni un deuxième degré de juridiction en matière préjudicielle.

6. De l’avis de la Commission, le caractère délibérément exceptionnel de cette procédure implique l’adoption de dispositions statutaires spécifiques.

I. La proposition de réexamen et la décision d’ouvrir la procédure de réexamen devraient avoir un effet suspensif

7. La procédure de réexamen ne peut être comparée à un recours ou à un pourvoi formé par une partie en litige, selon des moyens de droit librement définis par celle-ci. Pour cette raison, la Commission estime qu’il n’y a pas lieu à cet égard d’aligner la procédure de réexamen sur les dispositions régissant les recours ou les pourvois ordinaires[4].

8. Il convient de relever que le caractère non suspensif des recours et des pourvois ordinaires est essentiellement justifié par la nécessité d’éviter les recours ou pourvois abusifs qui seraient formés par des parties dans le seul but de retarder l’application de l’acte attaqué ou l’exécution de la décision juridictionnelle. Or, la procédure de réexamen ne court pas ce risque puisque, en vertu de l’article 62 du statut, elle est engagée sur initiative exclusive du Premier Avocat général de la Cour.

9. Il résulte par ailleurs de l’article 225, paragraphes 2 et 3, du traité que les arrêts soumis à un éventuel réexamen de la Cour sont des arrêts de cassation et des arrêts préjudiciels du TPI et que le réexamen ne peut intervenir qu’« exceptionnellement (…), en cas de risque sérieux d’atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit communautaire ».

10. Il résulte de ces dispositions que la procédure de réexamen est une procédure exceptionnelle en ce qu’elle vise à éviter un trouble grave pour l’ordre communautaire, qui pourrait résulter de l’exécution d’un arrêt du TPI.

11. De l’avis de la Commission, le fait que le réexamen de la Cour porte sur des arrêts de cassation et des arrêts préjudiciels doit être souligné. De tels arrêts ont pour objet d’assurer l’unité d’interprétation et l’uniformité d’application du droit et remplissent dès lors une fonction essentielle à l’ordre juridique de l’Union européenne. Les compétences de cassation et les compétences préjudicielles sont d’ailleurs exercées, en principe, à titre exclusif et définitif.

12. Dans la mesure toutefois où, par exception à ce principe, les arrêts du TPI peuvent faire l’objet d’un contrôle de la Cour au motif qu’ils pourraient comporter un risque pour l’unité ou la cohérence du droit communautaire, ces arrêts ne peuvent plus être considérés comme prononcés à titre définitif et ne devraient dès lors pas être notifiés, ni entrer immédiatement en application. La Commission estime que leur exécution ne devrait être prévue qu’au terme du délai d’un mois mentionné à l’article 62 du statut, si le Premier Avocat général n’a pas présenté de demande de réexamen, ou, en cas de demande formulée à cet effet, au terme du second délai d’un mois prévu par cette même disposition, si la Cour décide de ne pas ouvrir la procédure de réexamen.

13. La circonstance que la procédure de réexamen n’interviendrait que très rarement n’infirme pas cette observation. Selon la Commission, il importe de veiller à ce qu’une réponse en droit unique soit apportée à tout pourvoi en cassation et à toute question préjudicielle afin de maintenir intacte la sécurité juridique et d’écarter tout risque d’incohérence dans l’application du droit communautaire.

14. Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime que le caractère suspensif de la procédure de réexamen devrait être regardé comme inhérent à celle-ci et, par conséquent, être reconnu comme tel dans le statut.

15. La Cour propose une solution moins automatique, consistant à ne surseoir à l’exécution de l’arrêt du TPI que sur demande du Premier Avocat général, présentée au titre de l’article 242 du traité.

16. De l’avis de la Commission, cette solution présente quelque risque, dans la mesure où elle ne permet pas de couvrir toutes les hypothèses dans lesquelles le réexamen de la Cour pourrait conduire à une modification de l’arrêt du TPI. Or, il conviendrait d’éviter que, faute d’avoir fait l’objet d’une demande de sursis à exécution, un arrêt du TPI, susceptible de créer le trouble évoqué plus haut, soit temporairement mis en œuvre pour ensuite devoir être modifié, au terme du réexamen de la Cour.

17. Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, la Commission estime que le caractère suspensif de la procédure de réexamen permettrait de préserver plus efficacement la finalité de cette procédure exceptionnelle. Il permettrait en outre de simplifier et, par là-même, d’accélérer la procédure de réexamen, dans la mesure où le Premier Avocat général et la Cour pourraient se saisir immédiatement du fond, sans devoir examiner au préalable la nécessité d’un éventuel sursis à exécution de l’arrêt du TPI ou de mesures provisoires qui, selon le dispositif proposé, peuvent être proposés par le Premier Avocat général, au titre de l’article 242 ou de l’article 243 du traité.

18. La Commission estime enfin que la reconnaissance du caractère suspensif de la procédure de réexamen est préférable afin de préserver

- d’une part, l’autorité du « droit dit », autorité qui risque d’être mise à mal en cas de notification, pour une même affaire, de plusieurs décisions ayant pour seul objet d’énoncer la règle de droit,

- d’autre part, la spécificité de cette procédure qui vise non seulement à fixer la jurisprudence pour l’avenir, tel un recours dans l’intérêt de la loi, mais également à bénéficier aux parties en litige.

Ces deux derniers points appellent les observations complémentaires qui suivent.

En matière de recours directs

19. Par décision du 2 novembre 2004, le Conseil a institué le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (ci-après TFP), conformément à l’art. 225A du traité.

Il y a lieu de rappeler

- qu’en vertu de l’art. 11 de l’annexe à cette décision, les pourvois introduits devant le TPI contre les décisions du TFP sont limités aux questions de droit,

- et qu’en vertu de l’art. 13 de cette même annexe[5], lorsque le pourvoi est fondé et que par conséquent l’arrêt du TFP est annulé, le TPI statue lui-même ou renvoie l’affaire devant le TFP, lorsque le litige n’est pas en état d’être jugé.

20. Il résulte de ce qui précède que si, comme le propose la Cour, le réexamen ne devait pas avoir d’effet suspensif, le TFP serait appelé à juger le litige sur la base de la règle de droit énoncée par le TPI, alors que cette règle de droit est encore susceptible d’être modifiée par la Cour.

21. Il convient de relever par ailleurs qu’au terme de son réexamen, la Cour envisage de renvoyer l’affaire devant le TPI, sauf si la solution du litige découle des constatations de fait sur lesquelles est fondée la décision du TPI. Dans ce dernier cas, elle statuerait elle-même définitivement (art. 62.c) de la proposition).

Le système proposé risque par conséquent de conduire à l’intervention, pour une même affaire, de plusieurs décisions juridictionnelles ayant pour objet d’« énoncer la règle de droit », au niveau de la cassation d’abord (décision du TPI, le cas échéant suivie d’une décision du TFP) et au niveau du réexamen ensuite (décision de la Cour, suivie le cas échéant d’une décision du TPI).

22. Cette séquence risque donc de recréer l’encombrement juridictionnel que le traité de Nice visait précisément à corriger et risque surtout de porter atteinte à l’autorité du « droit dit ».

En matière préjudicielle

23. A ce stade, aucune compétence préjudicielle n’a été attribuée au TPI. Dans la mesure toutefois où la proposition de la Cour couvre également le réexamen d’arrêts préjudiciels du TPI, la Commission souligne que le caractère suspensif du réexamen de la Cour est particulièrement à recommander en cette matière.

La procédure de réexamen ne devrait en effet pas être mise en oeuvre comme s’il s’agissait d’un second degré préjudiciel. Il en va ici tant de la crédibilité de la procédure préjudicielle que de l’économie et de l’efficacité de la procédure de réexamen.

24. La crédibilité de la procédure préjudicielle et, plus précisément, le sens de l’obligation de renvoi des juridictions de dernier ressort résident essentiellement dans le fait que les juges nationaux sont appelés à s’adresser à la Cour de justice, en tant qu’organe unique, régulateur et spécialisé en matière d’interprétation et d’appréciation de validité du droit communautaire. Le juge national ne devrait pas se voir notifier deux réponses préjudicielles différentes, en l’occurrence une première réponse formulée par le TPI, puis une seconde réponse formulée par la Cour qui, selon la présente proposition, « se substituerait » à celle du TPI.

25. Le système proposé risque en outre de s’avérer difficile à gérer par le juge national et de réduire sensiblement l’efficacité de la procédure de réexamen.

La saisine de la Cour intervient dans le cadre d’un sursis à statuer prononcé par le juge national et ce sursis prend normalement fin avec la notification de la réponse préjudicielle, en l’occurrence la notification de l’arrêt du TPI. Le juge national peut donc se trouver dans l’obligation de donner exécution à l’arrêt du TPI.

Dans ces conditions, l’information que la Cour envisage de donner à la juridiction nationale « afin qu’elle attende, en toute connaissance, la position de la Cour avant de statuer sur le litige au principal », autrement dit afin que cette juridiction ne tienne pas compte de l’arrêt du TPI qui lui aura été préalablement notifié, risque de ne pouvoir être prise en compte et de priver par conséquent la procédure de réexamen de l’efficacité voulue pour les parties en litige.

26. Comme le relève la Cour, il ressort des termes du traité et des déclarations susmentionnées que le « réexamen » n’est pas un recours dans l’intérêt de la loi, au sens traditionnel de ce terme, les débats de la Conférence intergouvernementale (CIG) ayant fait apparaître qu’un tel recours n’était pas transposable dans le cadre de l’architecture juridictionnelle alors envisagée.

Le recours dans l’intérêt de la loi est généralement prévu pour éviter qu’une décision d’une juridiction de degré inférieur fasse jurisprudence dans les cas où les parties choisissent de ne pas porter leur litige devant la juridiction de dernière instance, seule compétente pour statuer sur certaines questions[6]. En pareil contexte, le fait que la décision rendue sur recours dans l’intérêt de la loi ait pour seul effet de corriger non pas l’arrêt passé en force de chose jugée [7], mais uniquement la jurisprudence pour l’avenir, est parfaitement acceptable.

Il en va différemment ici dans la mesure où l’intervention de la Cour porte soit sur un arrêt en cassation, soit sur un arrêt préjudiciel du TPI, autrement dit dans un contexte où les parties en litige auront exploité tous les degrés de juridiction qui étaient à leur disposition.

Compte tenu de ce contexte particulier, la CIG a dû considérer que l’intervention de la Cour devait non seulement corriger la jurisprudence pour l’avenir, mais également bénéficier concrètement aux parties du litige, lorsque le réexamen de la Cour implique une solution différente de celle retenue par le TPI.

27. Il importe, par conséquent, que les dispositions statutaires relatives à la procédure de réexamen garantissent que l’effet de la décision de la Cour ne se réduise pas à celui d’un recours dans l’intérêt de la loi, mais bénéficie réellement aux parties du litige.

28. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que les dispositions statutaires relatives au réexamen devraient établir le caractère suspensif de la demande de réexamen et de la décision d’engager la procédure de réexamen, afin qu’une solution unique soit apportée aux recours en cassation limités aux questions de droit et qu’une réponse préjudicielle unique soit donnée aux renvois préjudiciels, portés devant le TPI.

II. Le réexamen devrait intervenir dans le cadre d’une procédure d’urgence

29. L’organisation d’une telle procédure est requise par la Déclaration n° 15 au traité de Nice, en matière préjudicielle. Une procédure accélérée semblerait justifiée également en matière de recours directs, dans la mesure où le réexamen ne devrait intervenir que très exceptionnellement et sur des points précis de l’arrêt du TPI, dont le dossier complet, comprenant l’ensemble des arguments déjà échangés, serait transmis à la Cour.

30. La procédure envisagée par la Cour semble aller dans cette direction dans la mesure où l’organisation d’une procédure orale ne serait pas automatique.

31. Mais les dispositions relatives à la procédure écrite mériteraient quelques clarifications. Le dispositif proposé prévoit que les parties en litige auraient le droit de déposer des observations dans un délai qui sera fixé par la Cour, alors que les Etats membres et les institutions pourraient déposer des observations dans les conditions prévues à l’art. 23 du statut, soit dans un délai de deux mois à compter de la notification des points de l’arrêt à réexaminer.

32. La Commission est d’avis que le délai de présentation des mémoires ou observations écrites devrait être identique pour les parties, les Etats membres et les institutions et ne pas dépasser un maximum de deux ou trois semaines.

33. Il serait par ailleurs utile de prévoir un délai approprié pour l’intervention de l’arrêt définitif à notifier aux parties ou à la juridiction nationale.

III. Conclusion

1. Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, la Commission est d’avis que les dispositions statutaires relatives à la procédure de réexamen devraient

a ) établir le caractère suspensif de la demande de réexamen et de la décision d’engager la procédure de réexamen ;

b ) préciser que les décisions prises par le TPI au titre de l’article 225, paragraphe 2 ou paragraphe 3, du traité seront considérées comme définitives

- au terme du délai d’un mois prévu à l’article 62, deuxième alinéa, du statut, lorsque le Premier Avocat général n’a pas proposé le réexamen de la décision,

- et, en cas de proposition formulée par le Premier Avocat général, au terme du second délai d’un mois prévu à l’article 62, deuxième alinéa, du statut, lorsque la Cour décide de ne pas ouvrir la procédure de réexamen ;

c ) prévoir une procédure d’urgence ;

d ) et fixer un délai approprié pour l’intervention de l’arrêt à notifier aux parties ou à la juridiction nationale.

2. La Commission estime que, conformément à la déclaration n° 14 au traité de Nice, il serait utile d’instaurer un mécanisme d’évaluation de la procédure de réexamen.

[1] Doc. du Conseil n° 12464/03 JUR 359 COUR 24 du 12.09.2003.

[2] Dispositif similaire à celui de l’art. 60 du statut relatif aux pourvois.

[3] Le contrôle de la Cour sur la compétence de première instance du TPI étant naturellement exercé par la voie de la cassation.

[4] Art. 242 du traité et art. 60 du statut de la Cour (prévoyant le caractère non suspensif des recours et pourvois).

[5] Reproduisant les termes de l’art. 61 du statut relatif aux pourvois formés contre les décisions du TPI.

[6] Voir article 68, paragraphe 1, du traité CE, en vertu duquel seules les juridictions nationales de dernier ressort peuvent saisir la Cour de justice à titre préjudiciel.

[7] Voir article 68, paragraphe 3, du traité CE.