AIDES D’ÉTAT — POLOGNE

Aides d’État SA.51987 (2018/N) — Réseau de chauffage urbain — Tarnobrzeg; SA.52084 (2018/N) — Réseau de chauffage urbain — Ropczyce; SA.52238 (2018/N) — Réseau de chauffage urbain — Lesko; SA.54236 (2019/N) — Réseau de chauffage urbain — Dębica; et SA.55273 (2019/N) — Réseau de chauffage urbain — Ustrzyki Dolne

Invitation à présenter des observations en application de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2019/C 411/03)

Par lettre du 25 octobre 2019, reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à la Pologne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant les mesures susmentionnées.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur les mesures à l’égard desquelles la Commission ouvre la procédure, dans un délai d’un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l’adresse suivante:

Commission européenne Direction générale de la concurrence Greffe des aides d’État 1049 Bruxelles BELGIQUE Fax +32 22961242 Courriel: Stateaidgreffe@ec.europa.eu

Ces observations seront communiquées à la Pologne. Le traitement confidentiel de l’identité de la partie intéressée qui présente les observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.

RÉSUMÉ DE LA DÉCISION

Les 7 septembre 2018, 24 septembre 2018, 16 octobre 2018, 26 avril 2019 et 5 septembre 2019, la Pologne a notifié son intention d’accorder une aide d’état au moyen des Fonds structurels de l’Union européenne pour des investissements dans les réseaux de chauffage urbain dans cinq municipalités de la région de Voïvodie des Basses-Carpates, dans le sud-est de la Pologne) (voir tableau).

Les cinq projets concernent des systèmes de chauffage urbain existants, dans lesquels la chaleur est produite par des chaudières à charbon et quelques chaudières à gaz et une faible part de chauffage est produite à partir de chaleur résiduelle recyclée à Ropczyce (voir tableau).

La Pologne a expliqué que le remplacement des anciens réseaux de chauffage urbain apporterait des avantages environnementaux en limitant les déperditions de chaleur par transmission et en réduisant les émissions de CO2 et d’autres polluants, y compris les particules fines associées à la production de chaleur à base de charbon.

Tableau

Aperçu des projets proposés

Municipalité Principal bénéficiaire Production de chaleur Montant du soutien (en PLN) Tarnobrzeg ECO Tarnobrzeg Sp. z o.o. 4 chaudières à gaz de 10 MW 3 chaudières à charbon de 14,5 MW 9 998 707 Ropczyce Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Ropczycach Sp. z o. o. 1 chaudière à charbon de 8 MW, 1 de 7 MW et 2 de 800 kW Environ 5 % de la demande de chaleur est satisfaite grâce à la production de chaleur résiduelle recyclée industrielle 6 846 348 Lesko Spółdzielnia Mieszkaniowa w Lesku. 5 chaudières à charbon de 600 kW 2 510 691 Dębica Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej sp. z o.o. 1 chaudière à charbon de 52 MW, 6 chaudières à gaz de < 1 MW, 1 chaudière à gaz de 1 MW, pompes à chaleur de 200 kW. 5 675 756 Ustrzyki Dolne municipalité d’Ustrzyki Dolne 1 chaudière à charbon de 20 MW + quelques petites chaudières locales 5 069 472

Les projets de mise à niveau de réseaux ont été sélectionnés au moyen d’un appel à candidatures entre le 31 octobre et le 30 novembre 2016. L’appel était limité aux projets de mise à niveau de réseaux dans la région de Voïvodie des Basses-Carpates. 100 millions de PLN ont été réservés aux projets retenus. 11 demandes de financement ont été reçues, pour un montant total de 46 692 709 PLN. Un projet a été rejeté parce que la candidature était incomplète et que rien n’indiquait qu’une source de chaleur serait mise en place pour le réseau envisagé. Les dix autres projets, pour un montant total de 42 986 110 PLN, ont été sélectionnés en vue d’un financement (1). Cinq de ces projets concernaient des systèmes de chauffage urbain ne répondant pas à la définition de «réseau de chaleur efficace» que donne la directive relative à l’efficacité énergétique, qui est également une condition pour l’octroi d’aides d’État à des projets de réseaux de chaleur en vertu du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC). Ces cinq projets ont été notifiés à la Commission en vue de leur appréciation et font l’objet de la présente décision.

La Commission a procédé à l’examen de la mesure et est parvenue à la conclusion préliminaire qu’elle constitue une aide d’État. Par conséquent, la Commission a apprécié la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020 (les «lignes directrices»), qui comprennent une section sur les mesures d’efficacité énergétique, y compris les réseaux de chaleur et de froid (section 3.4).

Les lignes directrices limitent les aides en faveur des réseaux de chaleur aux systèmes répondant aux définitions de «réseau de chaleur et de froid efficace» et de «système de chaleur et de froid efficace» figurant à l’article 2, points 41 et 42, de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil (2) relative à l’efficacité énergétique. Aucun des projets notifiés ne porte sur des systèmes de chaleur répondant à ces définitions.

La Pologne a expliqué que chacun des projets notifiés contribuerait à la protection de l’environnement en réduisant la consommation d’énergie primaire et les émissions des installations fournissant de la chaleur aux réseaux bénéficiant d’un soutien. La Commission note toutefois que cela repose sur l’hypothèse que dans la situation contrefactuelle, l’installation de chauffage existante continue de fonctionner et de fournir de la chaleur par l’intermédiaire du réseau non modernisé. En réalité, la mise à niveau des réseaux de chauffage autour des centrales de chaleur utilisant des combustibles fossiles risque de créer un effet de pérennisation si ces installations restent opérationnelles plus longtemps qu’elles ne l’auraient été en l’absence de la mise à niveau. Avec moins de pertes de distribution et, dans certains cas, plus de consommateurs qui se connectent aux réseaux, il existe clairement un risque que les mises à niveau du réseau améliorent la situation économique des systèmes de chaleur et prolongent ainsi la durée de vie des centrales électriques générant la chaleur (et la pollution).

Bien que les projets proposés se traduisent par des améliorations de l’efficience, ces systèmes de chaleur continueront à générer une pollution importante jusqu’à la mise à niveau des sources de chaleur. Le soutien aux réseaux connectés à des centrales électriques qui ne répondent pas à la définition de réseaux «efficaces» pourrait dès lors prolonger l’utilisation de combustibles fossiles pour le chauffage, ce qui irait à l’encontre de tout objectif de protection de l’environnement.

La Commission doute donc que les mesures notifiées contribuent à un niveau plus élevé de protection de l’environnement, qui pourrait être considéré comme un objectif d’intérêt commun.

Étant donné que les mesures ne visent pas un objectif d’intérêt commun, la Commission doute qu’elles puissent être considérées comme nécessaires, appropriées ou proportionnées ou qu’elles aient un effet incitatif. Elle doute également que les bénéfices des mesures puissent être considérés comme l’emportant sur les effets négatifs des mesures sur la concurrence.

La Commission invite les parties intéressées à formuler des observations sur tous ces points.

TEXTE DE LA LETTRE Szanowny Panie Ministrze, Komisja pragnie poinformować Polskę, że po przeanalizowaniu przekazanych przez władze polskie informacji na temat wyżej wymienionych środków podjęła decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 1. PROCEDURA 1. W dniach 7 września 2018 r., 24 września 2018 r., 16 października 2018 r., 26 kwietnia 2019 r. oraz 5 września 2019 r. Polska zgłosiła zamiar przyznania pomocy państwa na inwestycje w infrastrukturę ciepłowniczą, odpowiednio, w Tarnobrzegu, Ropczycach, Lesku, Dębicy i Ustrzykach Dolnych. Wszystkie systemy ciepłownicze znajdują się w gminach położonych w województwie podkarpackim w południowo-wschodniej Polsce. 2. W dniach 1 października 2018 r. i 14 grudnia 2018 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje na temat projektów w Tarnobrzegu i Ropczycach. W dniu 29 listopada 2018 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje na temat projektu w Lesku. 3. Polska przekazała informacje na temat poszczególnych projektów w dniach 30 października 2018 r., 8 stycznia 2019 r., 12 lutego 2019 r., 15 marca 2019 r. i 12 kwietnia 2019 r. 4. W dniu 13 czerwca 2019 r. Komisja przesłała pismo zawierające ocenę wstępną projektów w Tarnobrzegu, Ropczycach, Lesku i Dębicy, w którym wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności pomocy państwa związanej z poszczególnymi środkami z rynkiem wewnętrznym. 5. W odpowiedzi z dnia 27 sierpnia 2019 r. Polska stwierdziła, że po przeprowadzeniu oceny na podstawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) środki należy uznać za zgodne, podobnie jak we wcześniejszych decyzjach Komisji w analogicznych sprawach przed przyjęciem wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020. 2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY 2.1. Opis środków pomocy 6. W systemie ciepłowniczym ciepło wytwarzane jest w elektrociepłowni, a następnie rozprowadzane siecią rurociągów do konsumentów. Systemy ciepłownicze mogą przyczynić się do ochrony środowiska przez zwiększenie efektywności energetycznej, w przypadku gdy zastępują korzystanie (lub pozwalają uniknąć korzystania) z mniej efektywnych lokalnych źródeł ciepła. 7. Polska proponuje wesprzeć modernizacje infrastruktury ciepłowniczej na terenie pięciu gmin w województwie podkarpackim (zob. tabela 1). Tabela 1: Zestawienie proponowanych projektów Gmina Główny beneficjent Wytwarzanie energii cieplnej Kwota wsparcia (PLN) Tarnobrzeg ECO Tarnobrzeg Sp. z o.o. Kotły gazowe o mocy: 4 × 10 MW Kotły węglowe o mocy: 3 × 14,5 MW 9 998 707 Ropczyce Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Ropczycach Sp. z o.o. Kotły węglowe o mocy: 1 × 8 MW, 1 × 7 MW, 2 × 800 kW Około 5 % zapotrzebowania na energię cieplną zaspokaja się za pośrednictwem odzyskiwanego przemysłowego ciepła odpadowego. 6 846 348 Lesko Spółdzielnia Mieszkaniowa w Lesku Kotły węglowe o mocy: 5 × 600 kW 2 510 691 Dębica Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej sp. z o.o. Kocioł węglowy o mocy: 1 × 52 MW, kotły gazowe o mocy: 6 × < 1 MW, kocioł gazowy o mocy: 1 × 1 MW, pompy ciepła o mocy: 200 kW. 5 675 756 Ustrzyki Dolne Gmina Ustrzyki Dolne Kocioł węglowy o mocy: 1 × 20 MW + kilka małych kotłów lokalnych 5 069 472 8. Wszystkie pięć projektów obejmuje istniejące systemy ciepłownicze, w których ciepło jest wytwarzane przez kotły węglowe, pewną liczbę kotłów gazowych, niewielki udział odzyskiwanego ciepła odpadowego w Ropczycach oraz niewielki udział ciepła wytwarzanego przez pompy ciepła w Dębicy (zob. tabela 1). Wszystkie projekty realizowane są przez przedsiębiorstwa należące do lokalnych gmin lub w których gminy mają udział większościowy. 9. Proponowane zmiany obejmują modernizację, a w niektórych przypadkach rozbudowę sieci podłączonych do istniejących źródeł ciepła: a. W Tarnobrzegu sieć obejmuje rurociągi o długości 45 km, z czego 21 km jest izolowanych. Proponowane modernizacje obejmują izolację 6,4 km istniejących rurociągów, demontaż 6 km starych rurociągów i zastąpienie ich 4 km izolowanych rurociągów o większej średnicy, a także modernizację 142 indywidualnych węzłów cieplnych, aby umożliwić zastąpienie w budynkach mieszkalnych piecyków gazowych ciepłą wodą użytkową z sieci ciepłowniczej. b. Sieć w Ropczycach obejmuje 12 km rurociągów. Proponowane modernizacje obejmują zastąpienie 2,88 km istniejących rurociągów nowoczesnymi przewodami rurowymi, instalację nowych węzłów cieplnych oraz nowe systemy monitorowania i kontroli. c. W Lesku proponowane modernizacje obejmują demontaż i przebudowę istniejącego rurociągu o długości 1,4 km oraz modernizację 15 węzłów cieplnych w budynkach mieszkalnych. d. W Dębicy proponowane modernizacje obejmują modernizację rur na odcinku o długości 2,8 km, położenie 1,06 km rur oraz instalację/modernizację 37 węzłów cieplnych w budynkach mieszkalnych. e. Sieć w Ustrzykach Dolnych składa się z 10,8 km rur. Proponowane modernizacje obejmują modernizację 2,4 km rur oraz budowę nowych przyłączy i podstacji. 10. Polska wyjaśniła, że nie można przeprowadzić znacznej modernizacji źródeł ciepła, aby na przykład spełnić wymogi definicji „efektywnego” systemu ciepłowniczego zgodnie z dyrektywą w sprawie efektywności energetycznej ( 3 ) , ze względu na sytuację finansową gmin odpowiedzialnych za systemy grzewcze, oraz z uwagi na fakt, że odzyskiwanie kosztów wymaganych inwestycji od konsumentów nie byłoby możliwe w przypadku zakładów, które muszą sprzedawać swoje ciepło na poziomie określonym przez polski organ regulacyjny. 11. Polska wyjaśniła, że zastąpienie starych sieci ciepłowniczych przyniosłoby znaczne korzyści dla środowiska poprzez ograniczenie strat w przesyle ciepła, ograniczenie emisji CO 2 i innych zanieczyszczeń, w tym pyłu drobnego pochodzącego z wytwarzania ciepła z węgla, na którym opierają się systemy, oraz zmniejszenie uzależnienia od bardziej zanieczyszczających form wytwarzania ciepła wykorzystywanych w indywidualnych domach. 12. Polska szacuje, że w Tarnobrzegu utrata ciepła w trakcie przesyłu zmniejszy się z 30 000 GJ rocznie do mniej niż 8 000 GJ rocznie, wynikiem czego będzie zmniejszenie emisji o około 2 400 ton CO 2 rocznie oraz zmniejszenie emisji innych substancji zanieczyszczających. Polska szacuje, że w Lesku, po planowanej modernizacji sieci emisje CO 2 z systemu ciepłowniczego zostaną zmniejszone o 118 618 ton rocznie, co oznacza zmniejszenie całkowitej emisji z tego systemu o 3,25 %. Polska szacuje roczne oszczędności w Ropczycach na 3 249 GJ i 309 ton CO 2 . Polska szacuje roczne oszczędności w Ustrzykach Dolnych na 7 560 GJ i 727 ton CO 2 . Władze polskie szacują roczne oszczędności w Dębicy na 2 119 GJ i 201 ton CO 2 . 2.1.1. Proces selekcji 13. Projekty związane z modernizacją sieci wybrano w drodze zaproszenia do składania wniosków w dniach od 31 października do 30 listopada 2016 r. Przetarg ograniczał się do projektów modernizacji sieci w województwie podkarpackim. Na wybrane projekty przeznaczono 100 mln PLN. Wpłynęło 11 wniosków o dofinansowanie o łącznej wysokości 46 692 709 PLN. Jeden projekt odrzucono, ponieważ wniosek był niekompletny i brakowało potwierdzenia wprowadzenia źródła ciepła dla planowanej sieci. 14. Wszystkie pozostałe projekty oceniono pozytywnie pod kątem wykonalności technicznej i rentowności. Uzyskały one minimalną ilość punktów w oparciu o kryteria zastosowane do oceny. W związku z tym do finansowania wybrano wspomniane dziesięć projektów na łączną kwotę 42 986 110 PLN. Pięć z tych projektów dotyczyło systemów ciepłowniczych, które nie spełniają wymogów definicji „efektywnego systemu ciepłowniczego” zawartej w dyrektywie w sprawie efektywności energetycznej, co jest również warunkiem udzielania pomocy państwa na rzecz projektów w zakresie systemu ciepłowniczego na mocy ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (GBER) ( 4 ) . Wspomniane pięć projektów zgłoszono Komisji do oceny i są one przedmiotem niniejszej decyzji. 2.1.2. Finansowanie i forma pomocy 15. Wsparcie miałoby formę dotacji bezpośredniej finansowanej z funduszy strukturalnych UE. 2.1.3. Podstawa prawna 16. Uchwała nr 285/5702/17 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia Listy ocenionych projektów oraz wyboru projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach osi priorytetowej III. Czysta energia działania 3.3 Poprawa jakości powietrza, poddziałania 3.3.1 Realizacja planów niskoemisyjnych, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014–2020 w zakresie sieci ciepłowniczych. 17. W przypadku udzielenia zgody na pomoc państwa zawarte zostaną projekty umów z wybranymi beneficjentami. 2.2. Istnienie pomocy 18. Art. 107 ust. 1 TFUE stanowi: „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. 2.2.1. Istnienie zasobów państwowych i możliwość przypisania ich państwu 19. Wsparcie w każdym z projektów miałoby być finansowane z funduszy strukturalnych UE. Ze względu na fakt, że fundusze strukturalne znajdują się pod kontrolą Polski, Komisja stwierdza, że stanowią one zasoby państwowe, które można przypisać państwu. 2.2.2. Selektywna korzyść 20. Polska wybrała konkretne projekty modernizacji sieci, które miałyby otrzymać wsparcie, którego w przeciwnym razie nie uzyskałyby na rynku. Inne projekty ciepłownicze i alternatywne źródła ciepła nie otrzymałyby pomocy. Środki te przyniosłyby zatem beneficjentom selektywną korzyść. 2.2.3. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową 21. Rynek ciepłowniczy jest otwarty na konkurencję i istnieje wiele różnych możliwych źródeł ciepła, z których konsumenci mogą wybierać, w tym różne rodzaje kotłów dla gospodarstw indywidualnych. 22. W związku z powyższym Komisja stwierdza, że środki mogą zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. 2.2.4. Wniosek dotyczący istnienia pomocy 23. Na podstawie powyższej analizy, Komisja stwierdza, że zgłoszone środki stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. 2.3. Zgodność pomocy z prawem 24. Polska zgłosiła środki do oceny przed wprowadzeniem ich w życie. W związku z tym Polska wywiązała się ze swoich zobowiązań wynikających z klauzuli zawieszającej ustanowionej w art. 108 ust. 3 TFUE. 2.4. Ocena zgodności 2.4.1. Obowiązujące przepisy 25. Zgłoszone środki obejmują pomoc inwestycyjną na systemy ciepłownicze i wchodzą w zakres wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (EEAG), sekcja 1.1 i 1.2. Pomoc zostałaby przyznana na środki na rzecz efektywności energetycznej, jak określono w EEAG pkt 19 ppkt 2. Zgodność omawianych środków z rynkiem wewnętrznym jest zatem oceniana na podstawie sekcji 3.4 dotyczącej środków w zakresie efektywności energetycznej. 26. Polska wyjaśniła, że Komisja mogłaby ocenić zgłoszone środki bezpośrednio na podstawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i zwróciła uwagę na dwie decyzje przyjęte przez Komisję w 2012 r., w których pomoc na inwestycje w sieci ciepłownicze uznano za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie Traktatu ( 5 ) . Decyzje te podjęto jednak przed przyjęciem EEAG, które weszły w życie w dniu 1 lipca 2014 r. 27. W związku z tym, że EEAG obowiązują i mają zastosowanie do tego środka, Komisja jest zobowiązana, jak potwierdził to Sąd ( 6 ) , do wykorzystania EEAG jako podstawy swojej oceny. 2.4.2. Cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania i konieczność pomocy 28. W pkt 139 EEAG stwierdza się, że celu zagwarantowania, że pomoc będzie przyczyniać się do podniesienia poziomu ochrony środowiska, pomoc na systemy ciepłownicze i chłodnicze oraz na kogenerację energii cieplnej oraz energii elektrycznej (CHP) zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym tylko w przypadku przyznania jej na wysokosprawną kogenerację i efektywne energetycznie systemy ciepłownicze i chłodnicze na potrzeby inwestycji, w tym modernizacji. 29. Zgodnie z pkt 19 ppkt 12 EEAG „kogeneracja” lub skojarzona gospodarka energetyczna (CHP) oznacza równoczesne wytwarzanie energii cieplnej oraz energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu. 30. W pkt 19 ppkt 12 EEAG definiuje się „wysokosprawną kogenerację” jako kogenerację zgodną z definicją wysokosprawnej kogeneracji podaną w art. 2 ust. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE (dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej) ( 7 ) 31. Zgodnie z pkt 19 ppkt 14 EEAG „efektywny energetycznie system ciepłowniczy i chłodniczy” oznacza system ciepłowniczy i chłodniczy zgodny z definicją efektywnego systemu ciepłowniczego i chłodniczego podaną w art. 2 ust. 41 i 42 dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej. Definicja obejmuje zakłady produkcji energii cieplnej/chłodniczej oraz sieć (w tym powiązane instalacje) konieczną do dystrybucji energii cieplnej/chłodniczej z jednostek produkcyjnych do lokali odbiorców. 32. Art. 2 pkt 41) dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej określa „efektywny system ciepłowniczy i chłodniczy” jako system ciepłowniczy lub chłodniczy, w którym do produkcji ciepła lub chłodu wykorzystuje się w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych, lub w co najmniej 50 % ciepło odpadowe, lub w co najmniej 75 % ciepło pochodzące z kogeneracji, lub w co najmniej 50 % wykorzystuje się połączenie takiej energii i ciepła. 33. Art. 2 pkt 42) dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej określa „efektywne ogrzewanie i chłodzenie” jako rozwiązanie w zakresie ogrzewania i chłodzenia, które dla podstawowego scenariusza odzwierciedlającego działalność w niezmienionych warunkach wymiernie zmniejsza wkład energii pierwotnej wymaganej, aby dostarczyć jedną jednostkę energii na potrzeby odnośnego systemu w sposób opłacalny, zgodnie z oceną w ramach analizy kosztów i korzyści, o której mowa w tejże dyrektywie, z uwzględnieniem energii niezbędnej do wydobycia, przetwarzania, przesyłu i rozdziału. 34. Żaden ze zgłoszonych projektów nie obejmuje systemów ogrzewania wykorzystujących CHP. Żaden ze zgłoszonych projektów nie wykorzystuje w 50 % energii odnawialnej lub ciepła odpadowego. Dlatego też nie spełniono żadnych dopuszczalnych celów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania wspomnianych w pkt 139 EEAG. 35. W pkt 139 określa się, że „[w] przypadku środków współfinansowanych przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, państwa członkowskie mogą oprzeć się na uzasadnieniach zawartych w odnośnych programach operacyjnych”. Polska wyjaśniła, że pozwala to państwom członkowskim przyznać pomoc na nieefektywne projekty, o ile są one wspierane z funduszy strukturalnych. Jednak pkt 139 nie zakłada automatycznego uznawania w decyzji w sprawie pomocy państwa uzasadnień zawartych w programach operacyjnych, które są zatwierdzane przez Komisję, bez uszczerbku dla konieczności „zgodności wszelkich działań wspieranych w ramach programów operacyjnych z zasadami pomocy państwa” ( 8 ) . W swoich programach operacyjnych Polska nie wskazała również żadnego szczególnego uzasadnienia, które stanowiłoby podstawę do odstąpienia od EEAG, które ograniczają pomoc do systemów „efektywnych”. 36. Polska wyjaśniła, że każdy ze zgłoszonych projektów przyczyni się do ochrony środowiska przez ograniczenie zużycia energii pierwotnej i emisji z zakładów, które dostarczają ciepło do wspieranych sieci. Komisja zauważa jednak, że wyjaśnienie to opiera się na założeniu, że scenariuszem alternatywnym jest sytuacja, w której istniejąca instalacja grzewcza nadal funkcjonuje i dostarcza ciepło za pośrednictwem niezmodernizowanej sieci. Modernizacja sieci ciepłowniczych opierających się na elektrociepłowniach zasilanych paliwem kopalnym wiąże się z ryzykiem stworzenia efektu blokady, tj. sytuacji, w której w wyniku modernizacji, a (w niektórych przypadkach) rozszerzenia sieci ciepłowniczej, zakłady te pozostaną operacyjne dłużej niż miałoby to miejsce w innym przypadku. Przy mniejszych stratach w dystrybucji energii, a w niektórych przypadkach większej liczbie konsumentów przyłączonych do sieci, istnieje wyraźne ryzyko, że modernizacja sieci poprawi sytuację ekonomiczną systemów ciepłowniczych, a tym samym wydłuży okres eksploatacji elektrociepłowni (i wytwarzania zanieczyszczeń). 37. Jak jasno wynika z sekcji 2.1, o ile proponowane projekty prowadzą do pewnych ulepszeń w zakresie efektywności, to do czasu modernizacji źródeł ciepła systemy grzewcze nadal będą powodować znaczne zanieczyszczenie. Na przykład w przypadku projektu w Lesku modernizacja sieci ma na celu ograniczenie emisji CO 2 o 118 600 ton rocznie, jednak system ten po modernizacji będzie nadal wytwarzał rocznie ponad 3,2 mln ton CO 2 . Jak pokazuje tabela 1, większość ciepła w zgłoszonych przypadkach wytwarza się przez spalanie węgla. Istnieje w związku z tym prawdopodobieństwo, że wsparcie dla sieci podłączonych do elektrociepłowni, które nie spełniają definicji „efektywnej”, przedłuży stosowanie paliw kopalnych na potrzeby ogrzewania, powodując przynajmniej w perspektywie średnioterminowej lub długoterminowej działanie sprzeczne w stosunku do wszelkich celów związanych z ochroną środowiska naturalnego i prowadząc do zwiększenia emisji CO 2 i pyłu drobnego. 38. W związku z powyższym Komisja ma wątpliwości, czy zgłoszone środki przyczyniają się do wyższego poziomu ochrony środowiska, co można by uznać za cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania. Komisja ma w związku z tym również wątpliwości, czy pomoc można uznać za konieczną. 2.4.3. Odpowiedni instrument 39. Zgodnie z pkt 145 EEAG pomoc państwa można uznać za adekwatny instrument finansowania środków na rzecz efektywności energetycznej, niezależnie od postaci, w jakiej jest przyznawana. 40. Środki te obejmują pomoc inwestycyjną w formie dotacji bezpośrednich, które co do zasady można uznać za odpowiedni instrument finansowania środków na rzecz efektywności energetycznej, ale musiałyby być ukierunkowane na osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania. 2.4.4. Efekt zachęty 41. Zgodnie z pkt 144 w połączeniu z pkt 49 EEAG efekt zachęty występuje, kiedy pomoc skłania beneficjenta do zmiany zachowania na rzecz osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska, co nie byłoby możliwe bez pomocy. 42. Proponowana pomoc, która miałaby zostać przyznana w ramach zgłoszonych środków, nie wydaje się stanowić zachęty do osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska, ponieważ projekty nie spełniają definicji „efektywności energetycznej”, którą wyjaśniono w pkt 139 EEAG, aby zapewnić wyższy poziom ochrony środowiska. Jak wyjaśniono powyżej, istnieje ryzyko, że – w wyniku modernizacji i rozbudowy sieci – inwestycje w rurociągi powiązane z instalacjami grzewczymi zasilanymi paliwami kopalnymi wpłyną na przedłużenie okresu eksploatacji tych elektrociepłowni opalanych paliwami kopalnymi. 43. W związku z tym Komisja ma wątpliwości, czy zgłoszone środki można uznać za stanowiące efekt zachęty skłaniający beneficjenta do zmiany zachowania celem osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska. 2.4.5. Proporcjonalność 44. Zgodnie z pkt 148 EEAG koszty kwalifikowalne w odniesieniu do środków na rzecz efektywności energetycznej to dodatkowe koszty inwestycji bezpośrednio związane z osiągnięciem wspólnego celu określone w pkt 73 EEAG. Pkt 73a EEAG określa ponadto, że w przypadku gdy koszty osiągniecia celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania można wyodrębnić, koszty tej osobnej inwestycji stanowią koszty kwalifikowalne. Ponadto zgodnie z drugim zdaniem pkt 76 EEAG, w przypadku projektów dotyczących sieci ciepłowniczych Komisja oceni proporcjonalność pomocy przy zastosowaniu podejścia zakładającego niedopasowanie poziomu płynności. Pojęcie niedopasowania poziomu płynności zdefiniowano w pkt 19 ppkt 32 EEAG jako różnicę pomiędzy dodatnimi i ujemnymi przepływami pieniężnymi w czasie realizacji inwestycji, zdyskontowaną do ich bieżącej wartości (zwykle z zastosowaniem kosztu kapitału). 45. Komisja stwierdziła w motywie 38 decyzji, że ma wątpliwości czy zgłoszone środki przyczyniają się do celu będącym przedmiotem wspólnego zainteresowania. Warunki określone w szczególności w pkt 73 EEAG nie są zatem spełnione ze względu na brak kosztów, które przyczyniłyby się do osiągniecia celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania. Ponieważ w zgłoszonych przypadkach pomoc nie jest ukierunkowana na cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania, nie można jej uznać za proporcjonalną. 46. Nawet jeżeli projekty te były zgodne z wymogami przepisów dotyczących energii i służyły osiągnięciu celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania, Polska nie dostarczyła również wystarczających danych do wykazania proporcjonalności proponowanego wsparcia. 47. Polska nie przedstawiła w odniesieniu do każdego projektu jasnego biznesplanu określającego koszty i dochody, jak i zatem niedopasowania poziomu płynności. Wyszczególniono natomiast pewne koszty, które nie wydają się konieczne do osiągnięcia zamierzonej poprawy efektywności energetycznej, takie jak tablice pamiątkowe i działania promujące projekt. Polska wyjaśniła, że beneficjenci otrzymają pomoc w wysokości 85 % kosztów kwalifikowalnych, ale otrzymają również pomoc de minimis na pokrycie „innych kosztów kwalifikowalnych”, których nie wyjaśniono we wszystkich projektach. 48. W tym przypadku, biorąc pod uwagę, że inwestycje nie są ukierunkowane na cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania, ponieważ nie są one „energooszczędne”, wydaje się, że koszty nie kwalifikują się do pomocy państwa. Komisja ma ponadto wątpliwości co do proporcjonalności środków nawet przy założeniu zasadnego celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania, ponieważ Polska nie przedstawiła wystarczających informacji pozwalających na określenie niedopasowania poziomu płynności dla każdego projektu. Komisja ma w związku z tym wątpliwości, czy poziom pomocy zgłoszonych środków można uznać za proporcjonalny. 2.4.6. Zakłócenie konkurencji i test bilansujący 49. W pkt 88 EEAG przypomina się, że aby można było uznać, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, negatywny wpływ środka pomocy w postaci zakłóceń konkurencji i oddziaływania na handel między państwami członkowskimi musi być ograniczony oraz zrównoważony pozytywnymi efektami w postaci wkładu w osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania. Ponieważ w zgłoszonych przypadkach pomoc nie jest ukierunkowana na cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania, nie można uznać, że potencjalne korzyści równoważą zakłócenie konkurencji i oddziaływanie na wymianę handlową. 2.4.7. Przejrzystość 50. Konieczne byłoby, aby Polska spełniła wymogi w zakresie przejrzystości określone w sekcji 3.2.7 EEAG. 3. PODSUMOWANIE 51. Na obecnym etapie Komisja ma wątpliwości, czy polskie projekty dotyczące systemów ciepłowniczych w województwie podkarpackim można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W szczególności ma ona wątpliwości co do tego, czy środki te mają na celu osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania (ochrona środowiska), ponieważ chodzi w nich o wsparcie dla systemów ciepłowniczych opartych na paliwach kopalnych, które nie są zgodne z definicją efektywnego systemu ciepłowniczego określonego w dyrektywie w sprawie efektywności energetycznej. 52. W świetle powyższych ustaleń Komisja, stanowiąc zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zobowiązuje Polskę do przedstawienia uwag oraz wszystkich informacji, które mogą pomóc w ocenie przedmiotowej pomocy, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszego pisma. Komisja zwraca się do władz polskich o niezwłoczne przekazanie kopii niniejszego pisma potencjalnym beneficjentom pomocy. 53. Komisja pragnie przypomnieć władzom polskim, że art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma skutek zawieszający, jak również chciałaby zwrócić uwagę na art. 16 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589, który stanowi, że cała bezprawnie przyznana pomoc może zostać odzyskana od beneficjenta. 54. Komisja uprzedza polskie władze, że udostępni zainteresowanym stronom powyższe informacje, publikując niniejsze pismo wraz z jego streszczeniem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Poinformuje o sprawie również zainteresowane strony z państw należących do EFTA, będących sygnatariuszami Porozumienia EOG, publikując ogłoszenie w Suplemencie EOG do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, jak również powiadomi Urząd Nadzoru EFTA, przesyłając mu kopię niniejszego pisma. Wszystkie zainteresowane strony zostaną poproszone o przedstawienie uwag w ciągu miesiąca od dnia takiej publikacji.

(1) Résolution no 285/5702/17 du conseil exécutif de la province de Voïvodie des Basses-Carpates, réuni à Rzeszów le 21 mars 2017, approuvant la liste des projets évalués et la sélection de projets en vue d’un cofinancement au titre du Fonds européen de développement régional dans le cadre de l’axe prioritaire III «Énergie propre», mesure 3.3 «Amélioration de la qualité de l’air», sous-mesure 3.3.1 «Mise en œuvre des plans à faibles émissions du programme opérationnel régional pour la province de Voïvodie des Basses-Carpates 2014-2020 dans le domaine des réseaux de chauffage urbain».

(2) JO L 315 du 31.10.2012, p. 1.

(3) Dyrektywa 2012/27/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej. Dz.U. L 315 z 14.11.2012, s. 1.

(4) Dz.U. L 187 z 26.6.2014, s. 1, art. 2 pkt 124).

(5) Decyzja C(2012)405 w sprawie SA.32832 (2011/N) – Pomoc na modernizację sieci ciepłowniczej w Dębicy. Decyzja C(2012)425 w sprawie SA.32757 (2011/N) – Pomoc na modernizację sieci ciepłowniczej w Jaśle.

(6) Sprawa T-304/08, Smurfit Kappa przeciwko Komisji, ECLI:EU:T:2012:351, pkt 83–84, w szczególności: „przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja wyznacza jednak sama sobie granice uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, chyba że przedstawi ona względy uzasadniające w świetle tych samych zasad takie odejście przez nią od jej własnych zasad (wyrok w sprawach połączonych C-189/02 P, C-202/02 P, od C 205/02 P do C 208/02 P i C-213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, [2005] Zb.Orz. s. I-5425, pkt 211; ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo)”.

(7) Dz.U. L 315 z 31.10.2012, s. 1

(8) Tak było w przypadku polskiego programu operacyjnego na lata 2014–2020 (zatwierdzonego decyzją Komisji C(2014)10025) oraz programu operacyjnego na lata 2014–2020 dla województwa podkarpackiego (zatwierdzonego decyzją Komisji C(2015)910). W obu decyzjach Komisji stwierdza się, że: „[n]iniejsza decyzja nie wpływa na stanowisko, które Komisja może zająć w zakresie zgodności wszelkich działań wspieranych w ramach programów operacyjnych z zasadami pomocy państwa mającymi zastosowanie w momencie przyznawania wsparcia”.