modifiant le règlement (UE) nº 575/2013 et la directive 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel des groupes d’établissements d’importance systémique mondiale selon une stratégie de résolution à points d’entrée multiples et une méthode pour la souscription indirecte d’instruments éligibles pour l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le règlement (UE) nº 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (ci-après le «règlement sur les exigences de fonds propres» ou «CRR») a établi, avec la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil (ci-après la «directive sur les exigences de fonds propres» ou «CRD»), le cadre de réglementation prudentielle applicable aux établissements de crédit exerçant des activités dans l’Union. Largement fondés sur les normes internationales convenues avec les partenaires internationaux de l’UE, en particulier le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), le CRR et la CRD ont été adoptés à la suite de la crise financière de 2008 et 2009 dans le but d’accroître la résilience des établissements opérant dans le secteur financier de l’Union.

Le CRR a été ultérieurement modifié, afin de remédier à des faiblesses que présentait encore le cadre de réglementation et de mettre en œuvre certains éléments encore en suspens de la réforme des services financiers entreprise à l’échelle mondiale qui sont essentiels pour garantir la résilience des établissements. Une révision majeure a été menée au moyen du paquet de «mesures de réduction des risques», adopté par le Parlement européen et le Conseil le 20 mai 2019 et publié au Journal officiel le 7 juin 2019. Ce paquet consistait notamment en des modifications du cadre de l’Union régissant la résolution des défaillances bancaires, apportées par la directive (UE) 2019/879 du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil (directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances, ou BRRD), par le règlement (UE) 2019/877 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 806/2014 du Parlement européen et du Conseil (règlement instituant le mécanisme de résolution unique, ou règlement MRU), et par le règlement (UE) 2019/876 du Parlement et du Conseil modifiant le CRR. Cette réforme a mis en œuvre dans l’Union la norme internationale relative à la capacité totale d’absorption des pertes (ci-après la «TLAC») applicable aux établissements d’importance systémique mondiale (EISm), adoptée par le Conseil de stabilité financière (CSF) en novembre 2015, et a renforcé l’application de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (ci-après la «MREL») à tous les établissements établis dans l’Union.

La norme TLAC impose aux EISm de détenir un montant suffisant d'engagements (utilisables pour un renflouement interne) présentant une très grande capacité d'absorption des pertes afin de garantir un processus rapide et sans heurts d'absorption des pertes et de recapitalisation en cas de résolution. La mise en œuvre de la norme TLAC dans le droit de l’Union, qui a pris la forme de modifications du CRR, a tenu compte de l’exigence minimale existante de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL) spécifique à chaque établissement, prévue par la directive BRRD. En outre, ces deux ensembles de règles sont étroitement liés, notamment par des références croisées faites au CRR dans la BRRD et le règlement MRU. Par exemple, pour calculer et exprimer la MREL, la BRRD et le règlement MRU s’appuient généralement sur la mesure de l’exposition totale et sur le montant total d’exposition au risque calculés conformément au CRR. Par conséquent, les deux exigences devraient être comprises comme des éléments complémentaires au sein du même cadre. Ce cadre révisé devrait mieux garantir que l’absorption des pertes et la recapitalisation des établissements s’effectuent par des moyens privés lorsque ces derniers rencontrent des difficultés financières conduisant à leur placement en procédure de résolution. La TLAC et la MREL sont donc essentielles pour gérer efficacement les crises bancaires et réduire leurs répercussions sur la stabilité financière et les finances publiques. La TLAC et les règles révisées relatives à la MREL sont entrées en application dans l’Union respectivement le 27 juin 2019 et le 28 décembre 2020.

Conformément aux normes internationales, le droit de l’Union reconnaît aussi bien la stratégie de résolution à point d’entrée unique que celle à points d’entrée multiples. Selon la stratégie de résolution à point d’entrée unique, une seule entité du groupe, en règle générale, l'entreprise mère, fait l'objet d'une procédure de résolution (l’«entité de résolution»), tandis que les autres entités du groupe, en général des filiales opérationnelles, ne font pas l'objet de mesures de résolution. Au lieu de cela, les pertes de ces filiales sont remontées vers l’entité de résolution, et des capitaux sont transférés à ces filiales. Les filiales peuvent ainsi poursuivre sans interruption leurs activités, même après avoir atteint le point de non-viabilité. Chaque entité de résolution et les filiales qui lui appartiennent et qui ne sont pas elles-mêmes des entités de résolution forment un «groupe de résolution». Selon la stratégie de résolution à points d’entrée multiples, plusieurs entités du groupe bancaire peuvent faire l’objet d’une procédure de résolution. Par conséquent, il peut y avoir plusieurs entités de résolution et donc plusieurs groupes de résolution au sein d'un groupe bancaire. Le principe sous-jacent de l’approche à points d’entrée multiples est de permettre de résoudre un groupe de résolution donné de manière réaliste et crédible sans compromettre la résolvabilité des autres entités de résolution et groupes de résolution au sein du même groupe bancaire consolidé.

Le cadre révisé de résolution des banques prévoit que la MREL applicable aux entités de résolution doit être fixée sur base consolidée au niveau du groupe de résolution («MREL externe»). En outre, ce cadre définit la manière dont la capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation doit être répartie au sein des groupes de résolution («MREL interne»).

Selon la BRRD, en règle générale, les instruments financiers éligibles aux fins de la MREL interne doivent être détenus par l’entité de résolution, c’est-à-dire généralement l’entreprise mère. Cette règle vise à ce que la capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation d’une filiale soit fournie par son entreprise mère, c’est-à-dire par l’entité de résolution. L’entreprise mère peut détenir les instruments éligibles aux fins de la MREL interne soit directement, soit indirectement par l’intermédiaire d’autres entités du même groupe de résolution (voir l’illustration ci-dessous). Le fait que ces instruments puissent aussi être souscrits par l’entreprise mère de façon indirecte via des entités intermédiaires se justifie par la nécessité de faire en sorte que l’obligation de se conformer à la MREL interne ne modifie pas inutilement les canaux de financement existants des groupes bancaires dans les cas où le financement pour l’acquisition de ces instruments s’organise autour des chaînes de propriété et est distribué aux filiales dans l’ensemble du groupe via des entités intermédiaires et non directement par les entreprises mères ultimes (entités de résolution).

Illustration: souscription d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne (directement ou indirectement) Afin de concrétiser l’approche de la souscription indirecte d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne au sein des groupes de résolution, également appelée approche «daisy chain», et de faire en sorte qu’elle soit saine du point de vue prudentiel, les colégislateurs ont mandaté l’Autorité bancaire européenne (ABE) pour l’élaboration de projets de normes techniques de réglementation et chargé la Commission d’adopter, sur cette base, un acte délégué précisant la méthodologie applicable à la souscription indirecte d’instruments éligibles. Conformément au mandat prévu dans la BRRD, il convient que cette méthodologie:

·permette un transfert approprié des pertes des filiales à leur entreprise mère ultime (entité de résolution) et un transfert approprié de capitaux de cette entreprise mère vers les filiales;

·garantisse que la capacité d’absorption des pertes de la filiale ne soit pas comptabilisée également aux fins du respect par l’entreprise mère intermédiaire de sa MREL interne; et

·produise un résultat équivalent à celui d’une souscription directe par l’entreprise mère ultime (entité de résolution) d’instruments éligibles émis par les filiales.

Depuis le début de l’année 2020, l’ABE travaille à ces projets de normes techniques de réglementation sur la base d’un régime de déduction, conformément au mandat défini dans la BRRD et aux recommandations formulées dans les normes internationales pertinentes. Le régime de déduction mis au point par l’ABE prévoit que les instruments éligibles aux fins de la MREL interne émis par des filiales en faveur de l’entité de résolution via une entreprise mère intermédiaire soient entièrement déduits du montant de la propre capacité de MREL interne de cette entreprise mère intermédiaire. Cette approche de déduction a été considérée comme la plus conforme aux conditions énoncées dans le mandat de la BRRD et comme la plus propice à la mise en œuvre du cadre relatif à la MREL interne.

La méthodologie élaborée par l’ABE a fait l’objet d’une consultation publique. Les avis exprimés lors de cette consultation étaient globalement favorables aux projets de normes techniques de réglementation, mais plusieurs incohérences entre les exigences découlant du mandat prévu par la BRRD et les règles prudentielles existantes fixées par le CRR ont été signalées. Par conséquent, dans une lettre datée du 25 janvier 2021 adressée à la Commission européenne, l’ABE a souligné que les interactions entre la BRRD et le CRR empêchaient l’application du traitement prudentiel nécessaire à l’exécution du mandat tel qu’initialement prévu. Plus précisément, l’ABE a noté que le CRR ne permettait pas la déduction des instruments éligibles aux fins de la MREL interne ni, par conséquent, l’application d’une pondération de risque appropriée de zéro pour cent dans tous les cas relevant du mandat confié par la BRRD. Des problèmes similaires ont été constatés en ce qui concerne l’exigence de ratio de levier prévue par le CRR. Selon l’ABE, non seulement cette situation entraînerait une incohérence entre le cadre prudentiel et le cadre de résolution, mais elle irait à l’encontre de l’exigence, attachée au mandat de la BRRD, de produire un résultat équivalent à celui d’une souscription directe. Il a été conclu que les exigences de la BRRD ne pouvaient pas être remplies sans l'ajout de dispositions supplémentaires que les normes techniques de réglementation n’étaient pas à même d’apporter et qu'il convenait plutôt de préciser en s'appuyant sur le texte de niveau 1.

Outre la nécessité de rendre opérationnelle la souscription indirecte d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne, d’autres problèmes concernant la résolution ont été constatés depuis que le cadre TLAC/MREL révisé est entré en application en 2019. Ces problèmes concernent principalement le traitement réglementaire des groupes EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples, notamment lorsque ces groupes possèdent des filiales dans des pays tiers. Par exemple, le CRR ne précise actuellement pas si les différents ajustements de la TLAC pour les EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples couvrent également les filiales d’un EISm situées dans un pays tiers. En outre, la formule de calcul de l’excédent de TLAC/MREL d’une filiale dans le cadre du régime général de déduction applicable aux EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples repose uniquement sur l’exigence de TLAC/MREL fondée sur le risque de la filiale, et on a omis de prendre en compte la TLAC/MREL non fondée sur le risque. Parmi les autres problèmes figurent certaines contradictions au sein du texte de niveau 1, notamment en ce qui concerne l’interaction entre les dispositions du CRR et celles de la BRRD, qui sont pertinentes pour remédier aux éventuelles incohérences entre les exigences applicables selon la stratégie de résolution à point d’entrée unique et celles applicables selon stratégie de résolution à points d’entrée multiples. Enfin, certains problèmes ont été constatés en ce qui concerne les critères que doivent respecter les instruments pour être éligibles aux fins du respect de l’exigence de TLAC interne, problèmes qui pourraient avoir une incidence sur la résolution de la défaillance de filiales dans l’Union d’EISm de pays tiers.