AVIS N° 10/98 de la Cour des comptes européenne relatif à certaines propositions de règlements dans le cadre de l'Agenda 2000 (98/C 401/01)

INTRODUCTION GÉNÉRALE À L'AVIS DE LA COUR CONCERNANT LES PROPOSITIONS DE RÈGLEMENTS DANS LE CADRE DE L'AGENDA 2000

Le 18 mars 1998, la Commission a présenté, dans le cadre de l'Agenda 2000, un certain nombre de propositions législatives qui peuvent être regroupées comme suit.

- Huit propositions de règlements concernent la réforme de la politique agricole commune (COM 98/158 final), et sont accompagnées d'une évaluation de leurs incidences financières. Quatre d'entre elles sont relatives aux organisations communes des marchés dans les secteurs des céréales, de la viande bovine, du lait et des produits laitiers. Deux autres traitent des régimes de soutien direct aux producteurs, soit pour certaines cultures arables soit pour établir des règles communes à ces régimes. Enfin, deux se rapportent au soutien au développement rural et au financement de la politique agricole commune.

- Quatre propositions de règlements sont afférentes aux Fonds structurels (COM 98/131 final). Une concerne les dispositions générales applicables à ces Fonds et les trois autres traitent respectivement du FEDER, du Fonds social et de la pêche.

- Trois propositions de règlements se rapportent à la préadhésion. Une de ces propositions vise à instituer un Instrument structurel de préadhésion (COM 98/138 final) et une autre est relative à une aide de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural (COM 98/153 final). Une troisième proposition de règlement (COM 98/150 final modifié par le document COM 98/551 final du 30 septembre 1998) concerne la coordination de l'assistance préadhésion.

- Une proposition de règlement modifiant le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures.

Au vu des incidences financières importantes desdites propositions, le Conseil, en date du 29 mai 1998, a demandé à la Cour des comptes de lui faire part de toute observation qu'elle souhaiterait formuler à propos de ces aspects financiers.

Les travaux de la Cour ont été consacrés aux quatre domaines couverts par les propositions en cause, soit la poursuite de la réforme de la politique agricole commune, l'amélioration des politiques structurelles, la préparation de l'élargissement par des instruments de préadhésion et la réforme du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures.

Le présent avis traite successivement de ces quatre domaines.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 29 octobre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

INTRODUCTION

1. Dans l'exposé des motifs des propositions de règlements élaborées dans le cadre de l'Agenda 2000 et concernant la réforme de la politique agricole commune (PAC) (1), la Commission procède à une analyse de la situation de l'agriculture dans l'Union européenne (UE) et dégage les orientations stratégiques qu'elle a privilégiées. Les objectifs de la réforme proposée peuvent être résumés comme suit:

a) assurer la compétitivité de l'agriculture européenne, dans un marché mondial ouvert et en pleine expansion;

b) corriger certains aspects négatifs de la PAC, tels que la mauvaise répartition géographique et sociale des subventions communautaires ou le développement de pratiques nuisibles dans la culture ou l'élevage;

c) préserver la diversité et la spécificité de l'agriculture européenne.

2. Pour atteindre ces objectifs, la Commission a formulé les propositions suivantes:

a) la compétitivité des produits agricoles de l'UE doit être assurée par des baisses de prix suffisamment importantes, elles-mêmes compensées par une augmentation des aides directes;

b) la PAC doit être en partie décentralisée en attribuant aux États membres des enveloppes financières pour l'octroi et la modulation des aides directes. Certaines conditions communes devraient être respectées, telles que l'exercice de la profession d'agriculteur et le plafonnement des aides par bénéficiaire;

c) les actions en faveur du développement rural et de la préservation de l'environnement devraient être renforcées;

d) enfin, d'autres propositions relatives à des thèmes spécifiques sont évoquées, telles que la simplification de la réglementation et une augmentation de 2 % des quotas laitiers.

3. Ces orientations ont été reprises dans plusieurs propositions de règlements communautaires ayant trait soit à trois organisations de marché - cultures arables, lait et produits laitiers ainsi que viande bovine - soit à certains thèmes horizontaux, comme le financement de la PAC.

ASPECTS FINANCIERS GÉNÉRAUX

Évolution des dépenses agricoles

Influence prépondérante des accords de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)

4. La baisse des prix garantis s'inscrit dans le droit fil des accords du GATT de 1994, repris par l'OMC. En ce qui concerne les cultures arables et la viande bovine, les mesures globales de soutien à la production (MGSP), c'est-à-dire les prix garantis, ont déjà baissé d'au moins 28 % par rapport au niveau qu'ils avaient atteint pendant la période 1986-1988. La réforme prévue par l'Agenda 2000 tend à introduire une nouvelle baisse des prix d'intervention pour les trois principales organisations communes de marché. Cette baisse généralisée des prix garantis permettrait non seulement de diminuer le recours à l'intervention, mais aussi de réduire le niveau des restitutions à l'exportation.

5. Les aides directes versées aux producteurs devraient augmenter. Ces versements étant liés à des superficies et des rendements fixes ou à des cheptels limités à un nombre fixe d'unités, ils relèvent de ce qu'on appelle la «boîte bleue». Ils sont donc exempts des engagements visant à réduire les MGSP pris dans le cadre des accords du GATT actuellement en vigueur. Cependant, avec l'expiration en 2003 de la «clause de paix» (2), et étant donné que la loi américaine de 1996 sur l'agriculture a aboli les primes de complément, il est probable que le contenu de la «boîte bleue» sera réexaminé lors du prochain cycle de négociations dans le cadre de l'OMC, qui débutera en 1999.

Continuité entre l'Agenda 2000 et la réforme de 1992

6. La réforme de l'Agenda 2000 confirme la tendance amorcée par la réforme de 1992 en faveur des paiements compensatoires directs et au détriment du régime traditionnel de soutien des prix. Le graphique 1, ci-après, ainsi que le tableau 1 permettent de constater une progression spectaculaire des aides directes, un infléchissement des mesures d'intervention et une baisse très nette du niveau des restitutions à l'exportation depuis 1994, après la première réforme. Les principales organisations communes de marché bénéficiant de cette augmentation en matière d'aides directes sont celles des cultures arables et de la viande bovine. La part des cultures arables devrait aller en diminuant à compter de 2003. Le tableau 2 présente la répartition des aides, ventilée par secteur, en tenant compte de la réforme MacSharry de 1992 et des conséquences de celle proposée dans l'Agenda 2000. Le tableau 3 reprend les dépenses de 1997 relevant du FEOGA-Garantie, ventilées par secteur et par État membre.

7. D'après la Commission, les dépenses de type structurel financées par le FEOGA, section «garantie», devraient progresser sensiblement à partir de l'an 2000, en raison des nouvelles mesures de développement rural et du déplacement de certaines mesures structurelles existantes vers les lignes budgétaires de la section garantie. Ces dépenses devraient être plafonnées; des limites financières seraient définies pour chaque État membre.

8. La Commission part du principe que la réforme devrait produire son plein effet à partir de 2003, après quoi les dépenses totales tendraient à se stabiliser. En moyenne, sur la période 2004-2006, les aides directes représenteraient 72,3 % des dépenses et les mesures structurelles 9,6 %. Dans le même temps, les mesures traditionnelles de soutien du marché et les restitutions à l'exportation ne représenteraient pas plus de 3,7 % et 5,4 % des dépenses, respectivement.

9. Il est généralement admis que les consommateurs de l'UE devraient profiter des baisses des prix garantis. Cependant, la répercussion de la baisse des coûts des matières premières sur les prix à la consommation est limitée. L'augmentation des frais de transformation et de commercialisation, et en particulier des marges commerciales, peut facilement absorber l'essentiel des réductions opérées sur les prix agricoles. Il n'est guère démontré que les consommateurs aient bénéficié de la réforme de 1992. Ce problème, d'une importance fondamentale, appelle une attention toute particulière.

Effets de la décentralisation

10. La décentralisation est fondée sur le principe de subsidiarité. Ce principe tient compte des particularismes nationaux et implique, dans le contexte communautaire, un certain effacement du rôle de la Commission. Il est maintenant envisagé d'accorder aux éleveurs une partie de la prime à la vache laitière en fonction de critères nationaux. Les aides directes seraient modulées par les États membres en cas de non-respect des conditions éco-environnementales ou en fonction de critères liés à l'emploi sur l'exploitation. L'obligation annoncée de respecter un cadre minimal communautaire reste largement imprécise, car les propositions de règlements contiennent seulement quelques dispositions se rapportant à l'obligation d'exercer le métier d'agriculteur et à l'introduction d'une dégressivité dans le régime d'aide.

11. Les résultats de la décentralisation proposée ne pourront être évalués qu'à la lumière de l'expérience, notamment au vu de la répartition géographique et sociale des subventions publiques, de l'absence de distorsion de concurrence et de la préservation de l'environnement. Conformément aux conclusions du sommet d'Édimbourg de 1992, la Commission demeure responsable de l'exécution et du contrôle budgétaires. Toutefois, la décentralisation proposée pourrait être à l'origine de difficultés quand il s'agira de déterminer les dépenses exactes éligibles au financement communautaire.

Utilisation de la marge de manoeuvre budgétaire

Intégration dans la ligne directrice agricole de dépenses structurelles et d'adhésion

12. L'évaluation par la Commission de l'impact financier global de ses propositions repose essentiellement sur les prévisions macro-économiques de l'OCDE et du FMI de la fin 1997. Il s'en dégage une marge de manoeuvre très confortable par rapport à la ligne directrice agricole, qui permet à la Commission non seulement d'envisager sereinement l'adhésion de six nouveaux États membres (3), mais aussi d'inclure dans la section «garantie» du FEOGA le financement de dépenses de type structurel, jusqu'alors inscrites dans la sous-section B2 du budget général. En fait, cette marge se dégage d'hypothèses plutôt optimistes.

13. Une actualisation des données macroéconomiques, tenant compte de la crise de l'Asie du Sud-Est et du potentiel de croissance réduit de la Communauté des États indépendants (CEI) et des pays d'Europe centrale et orientale (PECO), laisserait entrevoir une ligne directrice agricole moins favorable, avec une différence de quelque 1,4 Mrd ECU en 2006, selon les estimations de la Cour (4).

14. La Commission aurait dû présenter d'autres options, sur la base de différentes hypothèses, pour évaluer le coût de la PAC «actuelle». Partant de prévisions moins optimistes, telles que celles susmentionnées, le surcoût annuel pourrait être de l'ordre de 1 Mrd ECU environ, d'après les estimations de la Cour (5).

15. Par ailleurs, la Commission a calculé le coût de l'intégration de six nouveaux États membres dans l'UE en ne se basant que sur le financement des mesures d'intervention et non des aides directes. Un régime spécial devrait donc être appliqué aux six nouveaux États membres pendant une période de transition suivant leur adhésion, dans le cadre duquel leurs agriculteurs ne recevraient aucune aide directe. Ce régime de transition n'étant pas encore défini, la Commission aurait dû spécifier le coût éventuel du versement intégral des aides directes. Partant de cette base, les dépenses budgétaires supplémentaires s'élèveraient en moyenne à 3,3 Mrd ECU chaque année entre 2002 et 2006, selon les estimations de la Cour fondées sur les données financières figurant dans les différents documents d'adhésion (6).

16. Comme le montre le graphique 2, ces montants révisés conduiraient à un dépassement de la ligne directrice agricole entre 2002 et 2005. La question fondamentale du régime de transition pour les six nouveaux États membres mise à part, cette prévision pourrait être modifiée par le fait que le montant des dépenses de type structurel financé par la section «garantie» du FEOGA peut être modulé à la discrétion de la Commission et de l'autorité budgétaire, ce qui n'est pas le cas pour les dépenses liées aux marchés agricoles qui sont exclusivement déterminées par le règlement du Conseil applicable en la matière.

17. Le graphique 2 ne prend pas en considération le rapport de la Commission, intitulé «Le financement de l'Union européenne», sur le fonctionnement du système des ressources propres, du 7 octobre 1998 (7), qui évoque la possibilité de transférer 25 % des aides directes versées vers les budgets nationaux. Un tel transfert engendrerait une diminution des crédits au titre du FEOGA-Garantie dans le budget communautaire.

18. La question de savoir s'il est opportun d'intégrer dans le FEOGA-Garantie certaines actions structurelles, comme le propose la Commission, reste ouverte. Dans le contexte des politiques agricole et structurelle actuelles, cette intégration ne faciliterait pas la coordination et la cohésion des actions relevant des Fonds structurels. Elle aurait également comme effet de modifier les termes de l'accord interinstitutionnel, car les perspectives financières concernent, pour la rubrique 1 (ligne directrice agricole), des dépenses obligatoires alors qu'elles concernent des dépenses non obligatoires pour la rubrique 2 (actions structurelles). Toutefois, si l'on devait décider de s'orienter vers une politique rurale globale, il serait plus avisé de regrouper tous les instruments de gestion concernés dans un même cadre budgétaire, auquel cas les réglementations budgétaire et financière devraient être clairement définies.

Nouvelles mesures envisageables en faveur de la compétitivité de l'agriculture

19. Il serait souhaitable de trouver de nouveaux moyens d'assurer la compétitivité de l'agriculture européenne dans le cadre de l'Agenda 2000. Jusqu'ici, le principal instrument proposé à cette fin (certaines mesures du deuxième pilier mises à part) est la réduction des prix garantis. S'il s'agit là d'un facteur essentiel sur la voie d'une amélioration de la compétitivité, elle n'est pas le seul instrument envisageable. D'autres mesures auraient pu être proposées, tenant compte des besoins et de la demande sur les marchés mondiaux. Ces mesures devraient être envisagées dans la perspective d'un remplacement progressif d'une partie du régime d'aides directes de façon à ne pas occasionner de coûts nets supplémentaires. Il serait possible d'envisager, par exemple, des programmes de promotion visant à faciliter l'accès aux marchés extérieurs, en particulier lorsqu'il faut faire face à des mesures protectionnistes (8). Des garanties spécifiques pour les crédits à l'exportation auraient pu être prévues conformément à la directive 98/29/CE du Conseil, du 7 mai 1998, portant sur l'harmonisation des principales dispositions applicables à l'assurance crédit à l'exportation pour les opérations bénéficiant d'une couverture à moyen et à long terme (9).

20. Garantir des produits agricoles sûrs et de grande qualité est un enjeu majeur de l'agriculture moderne. Il conviendrait également d'avoir une démarche novatrice pour tenir compte des goûts des consommateurs. Des mesures en ce sens ont déjà été prises au moyen d'une réglementation spécifique en matière de normes de santé publique et de protection des appellations d'origine, par exemple. L'Agenda 2000 ne comprend, cependant, aucune proposition nouvelle prévoyant de coordonner cette législation ou d'améliorer la qualité, la sécurité, la présentation et les propriétés gustatives des produits (10). Toute dépense occasionnée par de telles mesures serait considérée comme relevant des subventions de la «boîte verte», c'est-à-dire comme des aides n'entraînant pas de distorsion de la concurrence et sans incidence sur les décisions en matière de production. Elles ne poseraient donc pas de problème lors des prochaines négociations dans le cadre de l'OMC.

Octroi des subventions budgétaires

Attribution des aides directes

21. Les aides directes sont accordées sans faire grand cas de la taille des exploitations. Le même montant à l'hectare, par exemple, est appliqué aussi bien pour une surface de cultures arables inférieure à cinq hectares que pour une surface supérieure à 100 hectares. Il en résulte que l'attribution des subventions aux bénéficiaires reflète largement la répartition des superficies éligibles, c'est-à-dire que les exploitations les plus grandes, et les moins nombreuses, bénéficient des montants les plus importants, comme le montre le graphique 3.

22. Conformément aux dispositions de l'article 39 du traité, un des objectifs de la politique agricole commune est: «d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture». Cela ne signifie pas que les aides publiques doivent indûment accroître les profits qui peuvent être réalisés dans le cadre d'opérations commerciales ordinaires. La Cour est d'avis que l'octroi indifférencié de subventions en faveur d'activités agricoles qui seraient suffisamment rentables sans subvention ne peut trouver de justification.

23. Comme l'exposé des motifs de l'Agenda 2000 le mentionne explicitement, le soutien dans le cadre de la PAC actuelle est «réparti de façon assez inégale et se concentre sur (les régions et) les producteurs qui ne sont pas les plus défavorisés». Cela implique que l'un des objectifs de la réforme de 1992, à savoir un revenu équitable pour tous les agriculteurs, n'a pas été atteint. L'Agenda 2000 ne contient aucune proposition visant à corriger la répartition non équitable de l'aide aux agriculteurs, excepté la réduction, au-delà d'un certain seuil, du montant total des paiements versés par an à un agriculteur dans le cadre des régimes de soutien.

Plafonnement des aides et dégressivité des versements

24. La proposition de l'Agenda 2000 de réduire le versement des aides directes vise à «éviter des transferts excessifs de fonds publics à des agriculteurs». Elle consiste à introduire un seuil de 100 000 ECU, au-delà duquel le montant total versé par an à un agriculteur serait réduit de 20 % pour les montants compris entre 100 000 et 200 000 ECU, et de 25 % pour les montants supérieurs à 200 000 ECU. La Commission estime qu'elle économiserait ainsi quelque 400 Mio ECU par an.

25. Ce système de versement dégressif ne permettrait de réaliser que des économies budgétaires négligeables et n'éliminerait pas certaines situations difficilement justifiables, comme le versement de sommes très importantes à des bénéficiaires individuels, par ailleurs relativement bien lotis. Ainsi, le seuil de 100 000 ECU par an, ou 8 330 ECU par mois, retenu par la Commission, n'empêcherait pas d'effectuer des versements individuels très élevés. En tout état de cause, les bénéficiaires pourraient réagir contre cette dégressivité des versements en fragmentant les exploitations les plus grandes en entités indépendantes plus petites.

26. Si la Commission avait choisi une option plus sévère comme, par exemple, un véritable plafonnement à 100 000 ECU (aucun versement au-dessus de ce seuil) et un abattement de 50 % de l'aide comprise entre 50 000 et 100 000 ECU par an, l'économie budgétaire annuelle supplémentaire s'élèverait, d'après les estimations de la Cour, à 2,3 Mrd ECU au moins en 2005 (voir graphique 3). En pratique, les seuils susmentionnés pénaliseraient lourdement certaines exploitations, situées en ancienne Allemagne de l'Est, qui ne sont pas encore complètement adaptées au régime de la libre concurrence. Des exceptions ponctuelles pourraient donc s'avérer nécessaires pendant une période de temps limitée.

27. La Commission devrait réexaminer sa proposition d'écrêtement. Des seuils moins élevés et un écrêtement plus progressif, par exemple, permettraient de réaliser des économies budgétaires plus importantes, d'atteindre une répartition des aides communautaires davantage axée sur ceux qui en ont besoin et de mieux l'adapter aux priorités réelles de la PAC. Le versement de subventions complémentaires nationales, compatibles avec les règles de l'OMC, pourraient être autorisées, si nécessaire. En effet, si la Commission n'accorde pas davantage d'attention à cet aspect, il existe un réel danger que les fonds de l'UE soient affectés à des exploitations précisément organisées pour retirer un gain maximal des subventions publiques.

28. Le rapport récent de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres (11) examine la possibilité de répartir le coût du soutien par les aides directes entre l'UE (75 %) et les États membres (25 %). Les conditions liées au versement des aides directes continueraient à faire partie intégrante de la PAC, selon la Commission. Cependant, cette possibilité vise à corriger les déséquilibres budgétaires entre les États membres. Cela n'a aucun point commun avec la PAC proprement dite. Une telle évolution ne permettrait ni d'améliorer la répartition des aides entre les agriculteurs, ni de réduire le coût global de la PAC.

29. De plus, les gouvernements de tous les États membres seraient juridiquement tenus d'inscrire les crédits correspondants dans leur budget national, cette option pourrait avoir de sérieuses implications financières et économiques, en particulier vu les contraintes concernant la participation à l'Union économique et monétaire (UEM). La Commission devrait donc examiner les conséquences générales de cette option du point de vue économique et social.

Charge administrative liée aux petits paiements

30. Les formalités administratives nécessaires pour obtenir les aides communautaires sont souvent très longues et fastidieuses par rapport aux montants en jeu. Cela est particulièrement vrai pour les petits producteurs, peu habitués à remplir des documents administratifs. Aux procédures administratives s'ajoute la lourdeur des contrôles nécessaires, tant au niveau national que communautaire. Une solution consisterait à verser aux petits producteurs une somme forfaitaire au lieu de plusieurs petits paiements pour les différents types d'aides. Avec un tel système, les producteurs n'auraient plus à remplir qu'un seul formulaire de demande et ne recevraient qu'un seul paiement annuel, l'objectif étant de simplifier la gestion des organismes payeurs et de réduire les contrôles coûteux.

31. Certaines conditions, comme le fait d'être immatriculé à la Sécurité sociale et de disposer d'un statut fiscal, d'exercer une activité agricole comme activité principale et l'obligation d'avoir une exploitation inférieure à une superficie maximale, devraient être remplies avant qu'un candidat à l'aide puisse bénéficier d'un tel paiement forfaitaire. Il conviendrait que la Commission examine cet aspect de façon détaillée en gardant à l'esprit la nécessité d'éviter la fragmentation des exploitations.

CULTURES ARABLES

Grandes lignes de la réforme

32. Les principaux objectifs de la réforme en cours concernant le secteur des cultures arables sont le renforcement de la compétitivité intérieure et extérieure des céréales, la suppression des aides spécifiques pour les graines oléagineuses et la simplification de la réglementation. Il est prévu d'atteindre l'objectif de la compétitivité par une baisse de 20 % du prix d'intervention. Il en résulterait que des excédents communautaires pourraient être exportés sans restitutions, et donc sans contraintes de limitation liées à l'accord de l'OMC actuellement en vigueur. La suppression de l'aide spécifique aux graines oléagineuses pourrait permettre à la Communauté d'échapper aux règles compliquées de l'OMC. La simplification de la réglementation faciliterait les contrôles.

33. La réforme envisagée s'annonce satisfaisante sur plusieurs points. Cependant, les prévisions sur lesquelles se fonde la Commission pour le secteur céréalier concernant les tendances sur le marché mondial, l'évolution des prix et la parité dollar/euro sont contestables. De plus, il n'a pas été remédié à certaines anomalies identifiées dans la réforme de 1992, comme le manque de fiabilité des statistiques sur lesquelles étaient fondés les superficies de base et les plans de régionalisation ainsi que les incertitudes concernant les surfaces de cultures arables en 1991.

Prix d'intervention et prix du marché mondial pour les céréales

34. Vu le niveau actuel des prix d'intervention, l'exportation de presque toutes les céréales doit être subventionnée. En faisant passer le prix d'intervention de 119,19 EUR/t à 95,35 EUR/t à compter de l'an 2000, la Commission estime que le blé communautaire pourrait être exporté sans nécessiter de restitutions à l'exportation.

35. Pour les céréales secondaires (12), la Commission est d'avis que le prix moyen intérieur restera supérieur au prix du marché mondial. Leur exportation nécessitera donc des restitutions. Les exportations subventionnées seront soumises au plafond de 14,4 Mio t, fixé dans l'accord de l'OMC. Selon la Commission, les stocks d'intervention pourraient atteindre, par conséquent, 19,5 Mio t en 2005.

36. Dans ces conditions, la réforme n'aurait une incidence positive que sur l'exportation de blé. Les estimations de la Commission sont fondées sur l'hypothèse selon laquelle, pendant la période 2000-2006, le prix mondial du blé se situerait à environ 140-150 USD/t et que la parité monétaire se maintiendrait à 0,87 EUR pour 1 USD. Ces deux facteurs réunis permettraient à l'UE d'augmenter ses exportations de blé de 15 Mio t par an. L'hypothèse concernant le prix du blé suppose une augmentation de la demande, essentiellement due à une croissance soutenue dans les pays asiatiques. La Commission considère ceux-ci comme de futurs débouchés importants pour les céréales communautaires (13).

37. Vu les fluctuations passées du prix des céréales sur le marché mondial et les variations du taux de change du dollar des États-Unis, la validité de ces hypothèses est discutable. La crise économique sévissant actuellement dans les pays asiatiques et en Russie, associée à l'augmentation potentielle de la production en Amérique du Nord, en Australie et en Argentine (principalement grâce aux progrès effectués en matière de variétés céréalières), pourrait bien exercer une pression à la baisse sur les prix. De plus, les quantités accrues en provenance de l'UE offertes sur le marché mondial (qui absorbe actuellement quelque 100 Mio t pour l'ensemble des exportations) pourraient être à l'origine d'une nouvelle baisse des prix mondiaux.

38. À partir d'estimations plus pessimistes que celles retenues par la Commission, le prix d'intervention risquerait de rester trop élevé pour permettre ne serait-ce que l'exportation de blé sans restitutions (14). Si tel était le cas, la réforme tout entière se trouverait alors compromise. En effet, en cas de versement de subventions à l'exportation, les quantités exportées seraient alors limitées et tout excédent restant devrait être vendu à l'intervention. Le gel des terres devrait ensuite être réintroduit afin de limiter la production. Le budget devrait supporter les coûts engendrés par un système hybride combinant une aide directe au revenu via l'aide «surface» à un soutien des prix par l'intervention et les restitutions à l'exportation. Une augmentation de l'aide directe au revenu serait prévue dans les propositions de la Commission en vue de compenser en partie la diminution du prix d'intervention; les autres types de dépenses augmenteraient si les marchés s'avéraient moins favorables que ce que supposait la Commission, et les stocks d'intervention augmenteraient de nouveau. La Commission devrait revoir ses estimations des dépenses futures à la lumière de ces autres effets éventuels.

Critères techniques relatifs aux paiements de l'aide «surface»

Superficie de base et plans de régionalisation

39. Les superficies de base et les plans de régionalisation seront toujours calculés à partir des données statistiques utilisées pour la réforme de 1992. Par conséquent, la suppression des superficies de base et des rendements spécifiques pour le maïs mise à part, la Commission ne saisit pas l'occasion de résoudre les problèmes décrits par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (15).

40. Quant aux superficies de base, le manque de fiabilité des statistiques nationales (16) autorise le maintien d'une situation inéquitable, où certains États membres ou régions, ayant une superficie de base trop faible, ont besoin d'augmentations permanentes ou temporaires pour éviter des dépassements. D'autres, dont la superficie de base est trop élevée, continuent à disposer d'une marge de sécurité leur évitant toute réduction des aides.

41. Pour ce qui concerne les plans de régionalisation, les États membres ont la faculté de poursuivre leur plan de régionalisation actuel en supprimant les rendements spécifiques pour le maïs. Cependant, à cet égard, les observations précédentes de la Cour concernant le manque de fiabilité des statistiques (17) et l'inexactitude des rendements moyens calculés (18) sont toujours valables.

Stabilisateur de rendement, terres éligibles aux aides «surfaces» et blé dur

42. Les dispositions actuelles concernant le stabilisateur de rendement (19) étant inchangées, celui-ci restera surestimé dans plusieurs États membres (20). Comme les rendements historiques correspondront de moins en moins à la réalité, le maintien d'un rendement spécifique accru pour l'irrigation n'est plus justifié.

43. Les demandes d'aides ne peuvent concerner que des terres qui, au 31 décembre 1991, n'étaient pas consacrées au pâturage permanent, aux cultures permanentes, aux forêts ou à des fins non agricoles. Le respect de ce critère n'est pas contrôlable de manière satisfaisante. Il devrait donc être adapté, par exemple, en utilisant les données relatives à l'utilisation des terres au cours des trois dernières années.

44. Le régime relatif au blé dur a été modifié en dernier lieu en 1997 et repris dans les propositions de l'Agenda 2000 sans la moindre modification. De l'avis de la Cour (21), le niveau élevé du soutien spécifique au blé dur n'est pas véritablement justifié.

VIANDE BOVINE, LAIT ET PRODUITS LAITIERS

Grandes lignes de la réforme

45. En ce qui concerne le secteur de la viande bovine, la Commission propose une réduction du prix d'intervention de 30 % sur trois ans et son remplacement, à long terme, par un prix de base de 1 950 ECU/t en fonction duquel pourrait être attribuée une aide en faveur du stockage privé. De plus, les primes déjà existantes seraient majorées et un système d'aides supplémentaires directement géré par les États membres serait instauré dans une limite spécifiée pour chaque État membre.

46. Quant aux produits laitiers, la Commission propose une réduction des prix d'intervention de 15 % en quatre étapes. Des aides directes en faveur des producteurs de lait seraient instaurées. Elles consisteraient en une aide de base commune et en une aide supplémentaire variable, définie au niveau national. Une augmentation de 2 % est proposée pour la quantité de référence totale de lait (quotas laitiers) dans la Communauté.

Options de fond

Viande bovine: maintien d'une situation de surproduction

47. Le marché communautaire de la viande bovine est caractérisé par un cycle de production de six ans environ et par une surproduction qui existe maintenant depuis plus de quinze ans et qui est due à la diminution constante de la demande. Il est peu probable qu'une baisse des prix enraye le déclin constant de la consommation, si l'on excepte l'amélioration à court terme qui suivra la crise de l'ESB. En outre, le lien entre les prix d'intervention et ceux du marché n'est pas automatique. La proposition de la Commission de maintenir le plafonnement des primes spéciales et d'établir un plafonnement national pour les primes à la vache allaitante n'est probablement pas suffisante pour atteindre l'équilibre à long terme entre l'offre et la demande. Selon les estimations de la Cour (22), les excédents dont l'écoulement entraînerait une augmentation des dépenses budgétaires, pourraient atteindre le chiffre de 0,9 Mio t en 2005.

48. Deux tiers environ de la viande bovine provenant du troupeau laitier, l'augmentation de 2 % des quotas laitiers entraînerait une augmentation de la production de viande bovine. Cela n'a pas été évalué par la Commission, pas plus que les conséquences de la suppression de la prime à la transformation des veaux. Il est donc probable que l'augmentation des quotas laitiers génère un accroissement des excédents de viande et, en particulier, une offre excédentaire de veaux de boucherie.

Maintien du système des quotas laitiers et augmentation de ces derniers

49. L'augmentation de 2 % des quotas laitiers serait absorbée, selon la Commission, par l'accroissement de la consommation intérieure et des exportations dû à la baisse des prix. Même si une telle élasticité de la demande n'est pas à exclure, il faut néanmoins reconnaître que l'on assiste à un changement structurel des habitudes alimentaires, dont la conséquence est un recul constant de la demande globale de produits laitiers, ainsi que de viande bovine dans l'UE. Actuellement, la production communautaire de lait et de produits laitiers est toujours excédentaire; le taux d'autosuffisance, variable d'un produit à l'autre, est supérieur à 100 %. Par conséquent, l'augmentation proposée des quotas pourrait conduire à un excédent allant jusqu'à 10 Mio t de lait (23) en 2005.

50. Étant donné le coût actuel des mesures d'intervention pour écouler le lait écrémé en poudre et le beurre, la proposition d'augmentation des quotas pourrait entraîner un surcoût budgétaire. Suite à la révision du régime des quotas laitiers en 1993, il a été possible, malgré le niveau encore élevé des quotas, d'atteindre une certaine stabilisation des excédents. Le coût budgétaire de l'élimination de ces excédents est, depuis lors, en diminution. Il serait plus prudent de continuer dans cette voie plutôt que d'aller dans le sens contraire. S'il y avait lieu d'accorder une attention particulière aux jeunes agriculteurs et aux exploitations de montagne, cela devrait être fait dans les limites des quotas nationaux existants.

51. D'une façon plus générale, la Cour rappelle les inconvénients économiques du système des quotas mentionnés dans son rapport spécial n° 4/93 (24). Le régime devant être encore appliqué pendant les six prochaines années, la Commission devrait revoir l'argumentation économique justifiant la poursuite du régime des quotas laitiers et examiner les conséquences de son abolition pour l'agriculture européenne et le budget communautaire.

Critères techniques relatifs aux aides à la viande bovine

Prime spéciale et prime à la vache allaitante

52. Les agriculteurs disposant d'un quota laitier inférieur ou égal à 120 000 kg ont droit à la prime à la vache allaitante pour les vaches en surplus par rapport à celles nécessaires à la production de leur quota laitier. Il y aurait lieu de rendre la réglementation plus précise afin que les primes à la vache allaitante ne puissent être versées que pour le nombre de vaches excédentaires, obtenu en soustrayant du nombre total de vaches se trouvant sur l'exploitation le nombre de vaches nécessaires à la production du quota laitier. Cela devrait s'appliquer même si, d'après un tel mode de calcul, le producteur ne peut pas bénéficier du total de ses droits à la prime (il s'agit du «plafond individuel» des primes à la vache allaitante).

Facteur de densité et paiements à l'extensification

53. Conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement proposé par la Commission, le respect de la limite de densité du cheptel, qui vise à décourager la production intensive, sera contrôlé en tenant compte des seuls animaux pour lesquels une prime est demandée, et non du nombre total d'animaux détenus sur l'exploitation. La production intensive continuera, par conséquent, à donner droit aux aides. À titre d'exemple, un éleveur engraissant plusieurs centaines de bovins mâles, désireux de profiter du plafond annuel entier de 90 primes spéciales pour les animaux de la même tranche d'âge, ne devra justifier, selon le facteur de densité proposé de 2 unités de gros bétail à l'hectare (UGB/ha) (25), que de 27 hectares de superficie fourragère.

54. En réponse aux observations de la Cour à ce sujet (26), la Commission a affirmé qu'elle avait déjà prévu, dans sa proposition concernant la réforme de 1992, de calculer le facteur de densité sur la base du nombre total d'animaux détenus sur l'exploitation, mais que le Conseil a finalement retenu le critère des animaux éligibles à la prime, du fait de l'absence d'un système d'identification valable.

55. Depuis, un système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) a été mis en place dans toute la Communauté, qui permet l'identification et l'enregistrement de tous les bovins. Par ailleurs, la Commission propose le critère du nombre total d'animaux effectivement détenus sur une exploitation pour le calcul d'un facteur de densité plus sévère donnant droit au paiement supplémentaire à l'extensification. Il n'existe donc aucune raison valable de ne pas utiliser le nombre total d'animaux détenus sur l'exploitation pour calculer le facteur de densité de base.

56. L'exemption de la limite de densité du cheptel applicable aux producteurs dont les demandes de primes ne dépassent pas 15 UGB devrait être supprimée, car elle permet l'octroi de primes à concurrence de 25 bovins mâles, même à de grands éleveurs intensifs manquant complètement de superficie fourragère. La condition particulière pour le paiement supplémentaire à l'extensification, à savoir que «les animaux soient effectivement mis à l'herbe au cours de la période de végétation» (27), devrait être comprise en ce sens que les animaux donnant droit à l'aide doivent être mis à l'herbe et non simplement nourris, dans une étable, avec de l'herbe fraîchement fauchée.

Paiements supplémentaires au titre des montants globaux octroyés aux États membres

57. Selon l'article 14, paragraphe 2, du projet de règlement proposé, l'octroi des paiements par tête est subordonné à des «exigences spécifiques relatives au facteur de densité, devant être fixées par les États membres». Il devrait être clairement établi que ces exigences ne pourront pas contrecarrer les effets du facteur de densité devant être appliqué pour la fixation des primes. Par exemple, ces paiements supplémentaires ne devront en aucun cas être utilisés pour soutenir le revenu des exploitants intensifs.

58. Un paiement supplémentaire spécifique est proposé pour les génisses dans la limite d'un plafond fixé pour la durée de vie de l'animal. Dans certaines limites, les génisses pourront aussi donner droit au paiement supplémentaire à la vache allaitante. Il conviendra d'établir clairement que la même génisse ne pourra pas être éligible aux deux paiements supplémentaires durant sa vie.

Aspects particuliers relatifs aux produits laitiers

59. Le montant de l'aide pour le lait écrémé en poudre ne devrait être octroyé qu'au-dessus d'une teneur minimale en protéines. Le montant de l'aide pour le lait en poudre utilisé pour l'alimentation des animaux devrait être déterminé par adjudication (28) et devrait également servir de référence pour fixer le montant de l'aide en faveur du lait écrémé. L'aide au lait écrémé transformé en caséine et caséinates devrait être déterminée par rapport à la différence entre le prix du lait écrémé dans la Communauté et le prix du marché mondial (29).

60. Les quotas laitiers supplémentaires proposés seraient attribués aux producteurs situés dans des zones de montagne (article 4, paragraphe 4). La Commission devrait également envisager d'octroyer des quotas supplémentaires aux exploitants pratiquant la transhumance, c'est-à-dire disposant d'installations en plaine pour la période hivernale, et en montagne pour l'estivage.

GESTION FINANCIÈRE DU FEOGA-GARANTIE

Gestion budgétaire et financière

Procédures d'apurement des comptes

61. La proposition COM(1998) 158 final - 98/0112 (CNS), destinée à remplacer le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1971 relatif au financement de la PAC (30), ne modifie pas les procédures d'apurement des comptes existantes dont les modalités d'application figurent dans le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995 (31).

62. La Cour a déjà formulé des observations (32) sur l'application des procédures d'apurement des comptes en vigueur, et notamment en ce qui concerne le nombre d'organismes payeurs, qui devrait être maintenu au strict minimum, et l'indépendance des organismes de certification. La Cour va poursuivre son examen de la mise en oeuvre de ces procédures. Dans le contexte des propositions de l'Agenda 2000, elle souhaite formuler les remarques suivantes sur le rôle des organismes de certification.

63. Dans la nouvelle procédure d'apurement des comptes, les organismes de certification, nommés par les États membres, sont chargés d'indiquer s'ils ont «obtenu une assurance raisonnable quant à l'intégralité, à l'exactitude et à la véracité des comptes à transmettre à la Commission et que les procédures de contrôle interne ont été appliquées de manière satisfaisante». Ce rôle essentiel est précisé à l'article 3 du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission qui énonce que le certificat «porte sur la conformité des paiements avec les règles communautaires seulement en ce qui concerne la capacité des structures administratives des organismes payeurs d'assurer que la conformité avec ces règles a été vérifiée avant que le paiement soit réalisé.»64. Les audits de la Cour ont montré que, d'une manière générale, les organismes de certification ont interprété ce texte de manière restrictive. En identifiant les systèmes de contrôle des organismes payeurs, ils limitent leurs travaux à la confirmation, à l'intention des services qui les régissent, de l'existence de contrôles destinés à garantir la conformité des paiements, sans procéder à des sondages de conformité suffisants pour permettre de confirmer que ces dispositifs de contrôle ont fonctionné efficacement pendant toute la période financière concernée. En vérifiant la validité des différentes opérations, leurs contrôles au niveau du bénéficiaire final sont insuffisants pour établir la légalité et la régularité des versements effectués. De l'avis de la Cour, la certification ne devrait pas être limitée à la fiabilité des comptes mais devrait également couvrir la légalité et la régularité des dépenses, conformément aux normes d'audit généralement admises.

Manque de cohérence entre les exercices

65. Une grande diversité existe dans les dispositions financières de la réglementation agricole en ce qui concerne la date d'éligibilité aux aides communautaires, les délais de paiement des aides, les périodes d'acceptation des demandes et l'imputation budgétaire. Dans la pratique, la nomenclature budgétaire détaillée ne permet pas d'enregistrer les données nécessaires à une gestion budgétaire stricte et cohérente. En outre, l'exercice FEOGA qui se termine le 15 octobre ne coïncide pas avec l'exercice normal prenant fin le 31 décembre.

66. Il en résulte que les dépenses imputées aux divers comptes de gestion sont hétérogènes et ne permettent pas, par conséquent, une bonne comparaison d'un exercice à l'autre. La Commission aurait dû résoudre ce problème dans le cadre de l'Agenda 2000.

Réglementation financière

67. La proposition COM(1998) 158 final - 98/0112 (CNS) de la Commission ne se réfère qu'à l'article 43 du traité, et non à l'article 209, contrairement au précédent règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil. Il s'agit là d'un choix qui contraste avec le titre spécial du règlement financier concernant le FEOGA et renvoyant au cadre institué par le règlement n° 729/70, actuellement en vigueur. En outre, la Cour attire l'attention sur le fait que sa consultation, obligatoire en vertu de l'article 209, devient facultative selon la proposition de la Commission.

68. D'une manière générale, dans ses propositions, la Commission ne prend pas en considération de façon appropriée l'avis n° 4/97 de la Cour (33), dans lequel elle soulignait les disparités et le manque de cohérence caractérisant les dispositions financières comprises dans les différents règlements qui régissent l'agriculture, ainsi que la nécessité d'évoluer vers une comptabilité patrimoniale.

Élargissement du champ d'application du FEOGA-Garantie

69. La proposition de règlement prévoit que, désormais, la section «garantie» du FEOGA couvrira également les dépenses relatives aux actions de développement rural, les mesures structurelles dans le secteur de la pêche, les mesures vétérinaires et phytosanitaires, ainsi que les actions d'information sur la politique agricole commune.

Développement rural

70. Actuellement, le financement des «mesures d'accompagnement» (34) relève de la section «garantie» du FEOGA; celles-ci sont, en principe, soumises aux mêmes règles de gestion (SIGC) et de contrôle (procédures d'apurement) que celles régissant les dépenses afférentes aux OCM. Toutefois, contrairement à ces dépenses, les mesures d'accompagnement sont approuvées par la Commission sur la base de programmes présentés par les États membres, après avoir été examinées au préalable par le comité «STAR» (constitué de représentants des États membres et de la Commission et chargé des dépenses de type structurel).

71. Les engagements relatifs à un programme sont contractés pour une durée d'au moins cinq ans (35). En effet, les mesures d'accompagnement sont, en principe, des dépenses d'orientation, pour lesquelles le budget prévoit normalement des crédits dissociés. Toutefois, les crédits relatifs au FEOGA-Garantie constituant des crédits non dissociés, ni le budget ni le compte de gestion ne prennent en considération les engagements sur cinq ans et les paiements ultérieurs.

72. Étant donné l'intention d'inclure davantage de dépenses de type structurel dans la section «garantie» du FEOGA, il est essentiel que la gestion budgétaire soit adaptée afin d'assurer l'enregistrement intégral et correct des engagements financiers de la Communauté et le respect total des plafonds budgétaires.

73. En ce qui concerne les actions de développement rural, l'article 5 de la proposition stipule que les avances accordées par la Commission pour la mise en oeuvre des programmes concernés seront considérées comme des dépenses effectuées le premier du mois suivant la décision d'octroi. Il s'agit là de véritables avances, dont le versement intervient au début du programme, avant même qu'aucune dépense n'ait été effectuée.

74. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1997 (36), la Cour insiste à nouveau sur la nécessité d'avoir des comptes annuels qui fassent apparaître la proportion dans laquelle les paiements budgétaires de la Commission au titre des Fonds structurels, pour la plupart effectués sous forme d'avances ou d'acomptes, ont effectivement été consommés à titre de dépenses au profit des bénéficiaires finals. Cette information pourrait être fournie en inscrivant les avances non encore dépensées en tant qu'actifs au bilan financier, et en ajoutant aux notes explicatives des comptes un tableau de financement faisant apparaître le solde d'ouverture des avances au 1er janvier, les mouvements d'entrée et de sortie de l'exercice figurant au compte de gestion et le solde à nouveau des avances au 31 décembre.

75. La Cour recommande à la Commission de définir précisément, dans les modalités d'application, les conditions d'octroi et d'apurement des avances susmentionnées, afin, notamment, que leur fonctionnement et leur suivi soient compatibles avec le système d'apurement du FEOGA, fondé sur le contrôle des dépenses effectivement réalisées.

Mesures structurelles dans le secteur de la pêche

76. En ce qui concerne les mesures structurelles dans le secteur de la pêche, la Cour note qu'à partir du 1er janvier 2000, des dépenses qui, annuellement, ne dépassent pas 500 Mio ECU au titre des crédits de paiement, seront désormais couvertes par deux systèmes de gestion différents: l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) et/ou le FEOGA-Garantie.

77. La coexistence de ces deux systèmes dans certaines régions s'avérera compliquée. La lourdeur administrative en sera augmentée, contraignant parfois les administrations nationales responsables à jongler avec les deux réglementations pour un même type d'action structurelle.

78. Étant donné la faiblesse relative des montants concernés, la Cour recommande à la Commission de réévaluer l'efficacité de la nouvelle approche.

Mesures vétérinaires et phytosanitaires

79. Il est proposé que le FEOGA-Garantie couvre la contribution communautaire en faveur de mesures vétérinaires spécifiques. Il s'agit là d'un changement radical. Jusqu'à présent, le système de financement est resté relativement distinct du système de garantie et a traditionnellement fait l'objet d'un contrôle plus intensif. C'est une unité distincte au sein de la Commission (DG VI G.2) qui a jusqu'ici effectué des contrôles portant sur les dépenses de ce type liées, par exemple, à la peste porcine classique (PPC), qui sévit actuellement en Espagne, en Allemagne, en Belgique et aux Pays-Bas.

80. On distingue deux niveaux de contribution communautaire: 70 % au titre de ce qu'on appelle le soutien au marché et 50 % au titre des mesures vétérinaires. La Cour a observé (37) que la classification des mesures par la Commission et par les États membres manquait de clarté. Alors que la proposition actuelle prévoit clairement que les dépenses seront considérées, dans leur ensemble, comme relevant de la section «garantie», la Cour estime que la Commission devrait préciser explicitement, à cette occasion, le montant de la contribution communautaire au financement de telles dépenses.

CONCLUSION

81. Les propositions législatives relatives à l'Agenda 2000 ont pour objet de corriger certains des problèmes apparus lors de l'application de la PAC actuelle. La Cour se félicite de l'initiative prise par la Commission en ce sens, notamment en matière de compétitivité de l'agriculture communautaire, mais elle estime que la réforme proposée n'entraînera pas de modifications significatives dans l'évolution des dépenses liées à la PAC faisant suite à la réforme MacSharry. La Cour se montre également préoccupée par le fait que les moyens envisagés pour atteindre les différents objectifs spécifiques ne comprennent que de rares innovations et n'aient pas une portée suffisamment vaste.

82. Sur le marché des cultures arables, l'évolution du prix mondial du blé est un facteur clé. À moyen terme, il risque de chuter en deçà du prix d'intervention proposé. Dans une telle situation, le recours aux restitutions à l'exportation étant limité en vertu des accords de l'OMC, les excédents devront être vendus à l'intervention et le gel des terres devra être réintroduit. D'après ce scénario pessimiste, le coût budgétaire serait élevé, avec des répercussions tant sur le système d'aides directes que sur celui de la garantie des prix, compromettant ainsi la réforme tout entière (voir points 32-44).

83. L'hypothèse de la Commission prévoyant une progression de la demande de viande bovine et de produits laitiers est trop optimiste. Il est très probable que le déclin de la consommation va se poursuivre, même si les prix à la consommation enregistrent une légère baisse. Il conviendrait d'éviter toute mesure susceptible de mener à un accroissement de la production, et les prévisions financières devraient prendre en considération les coûts relatifs à l'écoulement des excédents. La Commission devrait réexaminer le système des quotas (voir points 45-60).

84. C'est à peine si les propositions de la Commission abordent les problèmes tels que l'environnement, l'incidence de la PAC sur les consommateurs et la décentralisation. La PAC traditionnelle comporte de nombreuses incitations en faveur d'une augmentation et d'une intensification de la production, pouvant avoir des retombées néfastes sur l'environnement. L'industrie agroalimentaire en est une illustration éloquente. Les mesures de développement rural prises dans ce contexte sont limitées. Les intérêts des consommateurs n'ont pas primé dans l'élaboration de l'Agenda 2000 et ceux-ci ne profiteront probablement guère des baisses de prix. La décentralisation pourrait réduire l'assurance d'une concurrence loyale au sein de l'UE, puisqu'une partie des aides directes varieraient en fonction de critères nationaux (voir points 9, 10, 11, 53-56).

85. En ce qui concerne la gestion financière et budgétaire, la nouvelle procédure d'apurement s'est avérée trop limitée, les organismes de certification se bornant, dans la plupart des cas, à vérifier l'existence de systèmes de contrôle interne au sein des organismes payeurs sans examiner la légalité et la régularité des dépenses sous-jacentes (voir points 61-68).

86. L'intégration dans la section «garantie» de dépenses relatives au développement rural et aux mesures d'accompagnement implique que les engagements pluriannuels liés aux crédits dissociés doivent être enregistrés et suivis. Le système comptable doit donc permettre d'identifier l'utilisation des avances et d'inscrire les soldes correspondants dans les comptes consolidés de l'UE (voir points 70-75).

87. La réforme de l'Agenda 2000 confirme la tendance amorcée par la réforme de 1992 en faveur des aides directes, qui deviennent ainsi le principal instrument de la PAC. Les aides directes sont actuellement octroyées aux exploitants, au taux plein, sans vraiment tenir compte de la taille des exploitations. Le soutien dans le cadre de la PAC est donc réparti inégalement, avec quelque 40 % des paiements en faveur de 4 % des producteurs, qui sont les plus importants. La proposition de la Commission consistant à réduire les paiements en faveur des bénéficiaires individuels de 20 ou 25 % lorsqu'ils dépassent 100 000 ECU par an ne changerait guère cette situation et n'apporterait que de petites économies budgétaires. Il conviendrait d'envisager un écrêtement progressif et généralisé des subventions en vue d'une meilleure efficacité. Il ne devrait y avoir aucune interférence entre le système des ressources propres et les dépenses relevant du FEOGA-Garantie (voir points 6-8, 21-23 et 28-29).

88. Même si la tendance à soumettre l'agriculture européenne aux forces du marché est confirmée, les subventions seront toujours attribuées de façon indifférenciée à chaque exploitation, indépendamment de sa rentabilité. Les agriculteurs compétitifs devraient être encouragés à devenir autonomes, les subventions étant destinées à les soutenir davantage dans leur quête de nouveaux débouchés et dans l'exploitation de ceux-ci. Jusqu'ici, ces objectifs n'ont pas été abordés de façon cohérente au niveau européen (voir points 24-29).

89. Les propositions de la Commission vont toujours dans le sens d'un soutien à l'agriculture européenne moyennant un coût budgétaire élevé, les aides directes représentant près des trois quarts des dépenses du FEOGA-Garantie, alors que l'on aurait pu s'attendre à une baisse des dépenses liées à la PAC. En se fondant sur des hypothèses macroéconomiques moins optimistes et sur des coûts plus élevés pour la PAC actuelle que ceux qui sont pris pour base dans les propositions de l'Agenda 2000, la ligne directrice agricole serait dépassée à compter de 2002 en cas de versement des aides directes aux six nouveaux États membres à leur taux plein et de financement de mesures structurelles supplémentaires au titre du FEOGA-Garantie (voir points 12-18).

90. En conclusion, la Commission devrait s'attacher à trouver des méthodes permettant de mettre en oeuvre les objectifs de base de l'action publique pour un meilleur rapport coût/efficacité. Le soutien communautaire ne devrait servir qu'à aider les exploitants défavorisés, par exemple, à assurer la préservation de l'environnement, à organiser la recherche en matière de santé publique et de sécurité des produits et à développer des marchés extérieurs. Il s'agit là de domaines où la satisfaction des besoins actuels des consommateurs et l'amélioration de la compétitivité de l'UE sont peu favorisées par les mécanismes du marché. Quant au secteur agricole pris dans son ensemble, la PAC n'est pas la seule politique communautaire concernée. Elle n'est qu'un instrument (même s'il s'agit du plus important) de ce qui devrait être une stratégie globale multifonctionnelle en faveur du développement rural couvrant, entre autres, l'agriculture, l'emploi, l'environnement et les aspects liés à une concurrence loyale et aux perspectives du commerce mondial.

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Tableau 4 Évolution de la ligne directrice et des dépenses agricoles entre 2000 et 2006

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(1) COM(98) 158 final du 18 mars 1998.

(2) La «clause de paix» désigne les dispositions de l'accord de l'«Uruguay Round» qui ne seront pas renégociées dans le cadre de la procédure de règlement des différends de l'OMC.

(3) Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovénie, Estonie et Chypre.

(4) Voir les informations et les montants figurant au tableau 4. Ces hypothèses sont fondées sur les informations disponibles à l'époque des propositions de la Commission, à savoir en mars 1998, et prennent en considération le potentiel de croissance réduit de la CEI et des PECO ainsi que la crise de l'Asie du Sud-Est.

(5) Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de Chypre à l'Union européenne, du 30 juin 1993, COM(93) 303;

Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la République tchèque à l'Union européenne, du 15 juillet 1997, COM(97) 2009;

Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de l'Estonie à l'Union européenne, du 15 juillet 1997, COM(97) 2006;

Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Hongrie à l'Union européenne, du 15 juillet 1997, COM(97) 2001;

Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, du 15 juillet 1997, COM(97) 2002;

Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Slovénie à l'Union européenne, du 15 juillet 1997, COM(97) 2010.

(6) Le financement de l'Union européenne - Rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres, du 7 octobre 1998.

(7) Aux États-Unis, le «Fair Act» de 1996 portant sur la réforme de l'agriculture a introduit d'intéressantes dispositions innovatrices de ce type (notamment un programme d'accès au marché coûtant quelque 90 Mio USD pour la période 1996-2002).

(8) JO L 148 du 19.5.1998, p. 22.

(9) Aux États-Unis, le programme d'organisation de la commercialisation vise à stabiliser le marché et à améliorer la qualité et le conditionnement des produits.

(10) Le financement de l'Union européenne - Rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres, du 7 octobre 1998.

(11) Seigle, orge, avoine, maïs, triticale et autres céréales.

(12) CAP 2000 - Long term prospects: Grain, Milk & Meat Markets, DG 6 working document, April 1997.

(13) Au début du mois de septembre 1998, le prix mondial du blé ne s'élevait qu'à 90 ECU/t, et se situait donc 5 % environ en deçà du nouveau prix d'intervention proposé.

(14) JO C 348 du 18.11.1997.

(15) Voir point 3.29 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997).

(16) Voir point 3.22 et tableau 3.3 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997).

(17) Le stabilisateur prévoit l'ajustement des paiements compensatoires au cours de l'exercice suivant si le rendement réel moyen dépasse le stabilisateur, calculé comme un rendement moyen résultant du plan de régionalisation appliqué en 1993. Ce mécanisme a été introduit pour que les États membres ayant adopté des plans de régionalisation complexes ne soient pas avantagés en termes d'aide compensatoire par rapport aux États membres ayant adopté des plans de régionalisation plus simples.

(18) Voir points 3.24-3.28 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997).

(19) Voir chapitre 2, titre II du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1997 (JO C 349 du 17.11.1998).

(20) Sans tenir compte de la relation production/consommation dans les six nouveaux États membres concernés.

(21) JO C 12 du 15.1.1994.

(22) Pour les estimations concernant l'octroi de certaines aides, les têtes de bétail doivent être converties en «unités de gros bétail» (UGB). Un tableau de conversion est annexé à la proposition de règlement: un bovin mâle ayant entre 6 et 24 mois correspond à 0,6 UGB. Par conséquent, 90 bovins mâles correspondent à 54 UGB.

(23) Voir point 4.42 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997).

(24) Article 11, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la proposition de règlement [COM(1998) 158 final - 98/0109 (CNS), p. 57].

(25) Voir points 6.63-6.66 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988 (JO C 312 du 12.12.1989).

(26) Voir point 4.54 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1993 (JO C 327 du 24.11.1994).

(27) JO L 94 du 28.4.1970, p. 13.

(28) JO L 158 du 8.7.1995, p. 6.

(29) Rapport spécial n° 21/98 sur la procédure d'agrément et de certification appliquée dans le cadre de l'apurement des comptes 1996 relatifs aux dépenses du FEOGA-Garantie (JO C 389 du 14.12.1998).

(30) JO L 144 du 13.5.1997.

(31) Règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel (JO L 215 du 30.7.1992, p. 85).

Règlement (CEE) n° 2079/92 du Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime communautaire d'aides à la préretraite en agriculture (JO L 215 du 30.7.1992, p. 91).

Règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime communautaire d'aides aux mesures forestières en agriculture (JO L 215 du 30.7.1992, p. 96).

(32) Comme prévu aux articles 3 des règlements (CEE) n° 2078/92 et (CEE) n° 2080/92 du Conseil.

(33) Voir point 8.24 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1997 (JO C 349 du 17.11.1998).

(34) Voir point 3.28 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1995 (JO C 340 du 12.11.1996).

FONDS STRUCTURELS

1. INTRODUCTION

1.1. Le présent avis concerne les quatre propositions de nouveaux règlements en matière de dépenses structurelles faisant l'objet du document COM(1998) 131 final, ainsi que les parties connexes de la proposition relative au soutien du développement rural [COM(1998) 175 final]. L'avis examine plus particulièrement la proposition de règlement portant dispositions générales sur les Fonds structurels, qui prévoit les normes d'ensemble à appliquer pour le fonctionnement des instruments à finalité structurelle.

1.2. Depuis 1988, la conception et la gestion des Fonds sont fondées sur la réalisation des principes de la réforme. Ces derniers portent sur la concentration des mesures, la coordination des instruments, le partenariat des gestionnaires, l'additionnalité des aides. En outre, l'octroi des aides s'effectue généralement par le cofinancement de programmes pluriannuels, approuvés par la Commission, et dont celle-ci assure le suivi et l'évaluation, tandis que la gestion des projets est davantage confiée aux autorités nationales ou régionales.

1.3. Des efforts importants ont été déployés au cours de la dernière décennie pour assurer la mobilisation d'un volume croissant d'aide, ainsi que, de manière plus générale, la mise en place d'un système de gestion et de contrôle découlant des principes de la réforme. La modification des règlements, en 1993, a également permis diverses adaptations.

1.4. À côté de beaucoup d'éléments positifs, les rapports annuels et spéciaux de la Cour ont montré que des aspects importants du système devraient encore être améliorés. La nouvelle réglementation proposée par la Commission apporte des réponses positives aux principaux problèmes identifiés par la Cour.

1.5. La concentration des aides s'est heurtée à beaucoup de difficultés et la tendance observée a plutôt été celle d'octroyer des financements, sous une forme ou sous une autre, à un nombre croissant de zones géographiques.

1.6. La coordination entre les Fonds doit être développée tant au niveau de la Commission que des États membres. Trop d'approches et de modalités administratives différentes continuent à être appliquées par les services gestionnaires concernés et la complémentarité entre les Instruments financiers doit progresser davantage.

1.7. La préparation et la mise en oeuvre des programmes, le fonctionnement des Comités de suivi, le système des rapports ont généré un traitement administratif qui tend à s'alourdir. Les procédures et critères de sélection des projets restent toutefois peu influencés par l'approche communautaire. Malgré un effort d'harmonisation formelle des documents, le rôle de la programmation est conçu de manière très variable.

1.8. Les rapports successifs de la Cour, tant annuels que spéciaux, ont souligné les difficultés rencontrées dans le contrôle des investissements et mesures cofinancées. La connaissance individuelle des projets tend à devenir occasionnelle, alors que l'évaluation d'ensemble des actions et l'appréciation de leurs effets globaux continue à se heurter à des obstacles considérables, notamment sur le plan méthodologique.

1.9. Il est donc essentiel d'améliorer la transparence et l'efficacité des interventions, pour mieux s'assurer du développement généré et pour que ce développement soit optimal et durable.

1.10. En ce sens, les propositions de la Commission, en recherchant un effort général de concentration, un mode opératoire simplifié et décentralisé, une efficacité renforcée notamment par la diversification des types d'aides, et des contrôles améliorés, visent à combler diverses des lacunes rencontrées et à corriger les faiblesses apparues pendant la période de programmation précédente et celle en cours.

1.11. Il faut toutefois veiller à ce que les améliorations ainsi proposées soient suffisamment précises pour permettre une application claire et contrôlable et représentent un bon équilibre entre les travaux administratifs qu'elles impliquent et l'impact attendu sur la transparence et l'efficacité des interventions.

1.12. Une telle préoccupation doit d'autant plus être soulignée que, fondamentalement, le système de mise en oeuvre et de contrôle des Fonds structurels reste marqué par deux anomalies. Alors que la politique structurelle est définie par les objectifs prioritaires fixés pour l'ensemble des Instruments, la gestion s'effectue par Fonds et elle est marquée par les différences de concepts et de procédures existant entre les Fonds. D'autre part, la participation financière de la Communauté suit une logique de programmes et non de projets, puisqu'elle est accordée aux divers axes des interventions; toutefois, la gestion et le contrôle de cette participation s'effectuent par référence à des projets, qui sont ceux concernés par la déclaration de dépenses.

2. L'ATTRIBUTION DES RESSOURCES

2.1. L'article 7 de la proposition de règlement général prévoit que la Commission établit, selon des procédures transparentes, des répartitions indicatives par État membre de 90 % des crédits d'engagement disponibles pour la programmation. Il n'est pas prévu de délai ni de répartition par région.

2.2. Jusqu'à présent, la répartition des ressources a été souvent le résultat d'un processus relativement long et complexe basé sur certains critères objectifs dont la mise en oeuvre est assortie de dérogations qui n'ont pas permis de bien assurer l'application du principe de concentration et de pleinement tenir compte des problèmes spécifiques des régions, ainsi que la Cour l'a constaté dans ses rapports annuels 1990, 1991 et 1995 (1). Il conviendra de veiller à ce que la concordance entre les aides structurelles communautaires et les régimes d'aide qui sont autorisés dans le cadre de la politique communautaire de la concurrence soit effective, en particulier sous l'angle des zones éligibles.

2.3. Des dispositions devraient également être prévues pour que les aides contribuent bien au développement équilibré de l'ensemble des régions concernées, et notamment les parties les moins prospères des zones bénéficiaires.

2.4. Par ailleurs, le processus d'allocation des ressources ne doit pas entretenir trop d'incertitudes quant à la connaissance des moyens financiers dont pourront bénéficier les diverses interventions. La conception et la préparation d'un programme dépendent, en effet, en grande partie, de la connaissance de l'enveloppe financière qui pourra lui être consacrée. La répartition indicative des ressources, telle que prévue par la Commission, est le préalable à une bonne définition des obligations et des responsabilités des diverses autorités concernées. Elle devra donc être aussi précise et précoce que possible et accompagnée de conditions claires quant à l'utilisation de ces ressources.

2.5. L'article 43 de la proposition de règlement général prévoit une réserve de performance, égale à 10 % des crédits d'engagement totaux et qui sera attribuée à mi-parcours «en fonction du respect de l'additionnalité et de la performance de la mise en oeuvre des programmes opérationnels ou documents uniques de programmation menés dans chaque État membre». La performance sera appréciée à partir d'un nombre réduit d'indicateurs de suivi reflétant l'efficacité, la gestion et l'exécution financière et mesurant les résultats à mi-parcours par rapport aux objectifs spécifiques initiaux.

2.6. Il est de fait souhaitable de disposer de mécanismes permettant de favoriser les interventions les plus efficaces. Des conditions précises de mise en oeuvre de cette disposition sont nécessaires afin d'éviter des effets contre-indiqués. En effet, à mi-parcours, l'additionnalité n'est connue que de manière prévisionnelle puisqu'il s'agit d'un concept qui s'applique globalement sur toute la période de programmation. Par ailleurs, les indicateurs de suivi, disponibles à mi-parcours, risquent de refléter surtout le niveau d'utilisation des crédits et la rapidité d'absorption des fonds.

2.7. La rapidité dans l'utilisation du financement communautaire est souvent obtenue en transférant dans les programmes des investissements déjà en cours de réalisation, pratique qui réduit en fait la valeur ajoutée du programme à un transfert des ressources.

2.8. Les indicateurs de suivi destinés à apprécier la performance devraient donc permettre de vérifier non seulement la rapidité dans l'utilisation des Fonds mais surtout l'impact que cette utilisation a eu au regard des objectifs établis et notamment sur l'accroissement du volume de l'investissement dans la région ou sur l'amélioration et l'accélération de la réalisation des projets.

3. LA DISTINCTION DES RESPONSABILITÉS COMMUNAUTAIRES ET NATIONALES

3.1. Dans la ligne des principes qui, depuis 1988, sont à la base du fonctionnement des Fonds structurels, les propositions de la Commission visent à mieux organiser la répartition des responsabilités en centrant davantage le rôle institutionnel de la Commission sur la stratégie de programmation, le respect des politiques communautaires, le suivi et le contrôle des réalisations, l'évaluation des résultats. La mise en oeuvre des interventions incombe aux autorités nationales, régionales et locales, avec le concours des partenaires économiques et sociaux concernés.

3.2. La distinction des deux ordres de responsabilité est pertinente mais gagnerait à être plus claire. De nombreuses dispositions sont à appliquer en concertation étroite, en coopération, en organisation conjointe ou en collaboration (voir proposition de règlement général, article 4, paragraphe 4; article 8, paragraphe 4; article 14, paragraphe 3; article 33, paragraphe 1; article 41, paragraphe 2). Des précisions devraient être apportées, afin d'éviter des difficultés de compétences et une certaine dilution des obligations et en vue d'établir les conditions d'un partenariat efficace.

3.3. La proposition de règlement général prévoit également des «autorités de gestion» et «autorités de paiement» à désigner par l'État membre ou la région concernés. Pour éviter la création de fonctions parallèles et de circuits spécifiques aux financements communautaires, il devrait s'agir, ce que la proposition ne précise pas, des autorités qui, dans l'ordre juridique national ou régional, assurent de telles fonctions de gestion ou de paiement pour toutes les mesures correspondantes à celles financées par la Communauté. Ceci pourrait contribuer à l'allégement de la gestion par une claire attribution des responsabilités.

3.4. De même, l'article 37, paragraphe 1, point f, du règlement général prévoit la présentation à la Commission, lors de la clôture de chaque intervention, d'une déclaration établie par une personne ou un service «fonctionnellement indépendant» de l'autorité de gestion. Une telle personne ou service devrait aussi être fonctionnellement indépendant de l'autorité de paiement. En effet, la déclaration a notamment pour objet de se prononcer sur la validité de documents ou d'opérations relevant de la responsabilité de l'autorité de paiement, tels que la demande de paiement du solde ou la légalité et la régularité des opérations concernées par le certificat final des dépenses.

3.5. Certaines des responsabilités attribuées paraissent d'ailleurs théoriques. D'après l'article 31 de la proposition de règlement général, l'autorité de paiement veille à ce que les bénéficiaires finals reçoivent les montants de la participation des Fonds auxquels ils ont droit dans les plus brefs délais et dans leur intégralité. Les mêmes autorités certifient également que les paiements remboursent les dépenses effectivement payées. Pour éviter le risque que les attestations produites soient seulement formelles, il faut que l'autorité de paiement dispose des compétences nécessaires pour accomplir de telles prestations.

3.6. Les dispositions actuellement en vigueur et les dispositions proposées visent essentiellement des situations où existe un cofinancement public national ou assimilé, avec les procédures inhérentes à de telles situations. De telles dispositions ne sont pas appropriées quand l'aide communautaire prend la forme d'un concours à un financement privé, sans autre cofinancement public. Des règles spécifiques devraient être prévues pour ces cas.

3.7. La clarification des responsabilités communautaires et nationales dans le fonctionnement des Fonds structurels ne met pas en cause la responsabilité générale de la Commission dans l'exécution du budget telle que posée par l'article 205 du traité.

4. LA PROCÉDURE DE PROGRAMMATION

4.1. Les nouvelles dispositions proposées en matière de programmation visent à simplifier les procédures de gestion et à mieux définir les tâches et responsabilités. Il conviendrait néanmoins de considérer attentivement ces dispositions pour assurer que l'un et l'autre de ces résultats soient atteints.

4.2. La nécessité prévue, à l'article 17 du règlement général, d'adopter pour chaque intervention un programme opérationnel, un complément de programmation et une convention entre partenaires participant au financement devrait être conçue de manière à ne pas compliquer sensiblement la gestion, à ne pas allonger les délais de préparation ni diluer la cohérence de l'ensemble.

4.3. Cette cohérence serait mieux servie par un seul document de programmation, centré sur les éléments opérationnels, approuvé par les différentes autorités concernées et précisant clairement les rôles et responsabilités. Ceci n'exclut pas qu'une partie du document soit présentée par l'État membre à titre d'information, sans faire l'objet d'une décision de la Commission.

4.4. Il est important que le programme définisse le plan de financement, les mesures à mettre en oeuvre, les autorités responsables à cette fin et l'origine des fonds. À ce sujet, il faut noter qu'un programme pluriannuel sous-entend également la disponibilité d'un financement pluriannuel de la part des divers partenaires. Pour chaque type d'opérations à financer, le programme doit préciser les modalités et critères de sélection, afin d'assurer la transparence des procédures et la cohérence avec les politiques et objectifs communautaires.

4.5. Des documents multiples, volumineux et descriptifs risquent de dériver vers une routine bureaucratique sans vraiment traduire les aspects concrets et opérationnels des actions envisagées.

4.6. À la lumière des nouvelles propositions, le démarrage d'une période de programmation reste une opération complexe. Après l'approbation des nouveaux règlements:

a) la Commission doit établir la liste des régions et des zones éligibles (article 3, paragraphe 2 et article 4, paragraphe 4);

b) la Commission doit établir des répartitions indicatives par État membre et objectif (article 7, paragraphe 3);

c) la Commission doit établir et publier au Journal officiel des orientations, présentant pour chacun des objectifs les priorités communautaires. Les États membres et la Commission doivent en tenir compte aux différentes étapes (article 9, paragraphe 4);

d) les États membres doivent élaborer les plans au titre des objectifs et les soumettre aux diverses autorités et autres instances concernées par le partenariat (article 14, paragraphe 1);

e) les partenaires doivent émettre leur avis (article 14, paragraphe 1);

f) une évaluation ex ante doit être effectuée (article 40);

g) les plans doivent être soumis à la Commission, au plus tard trois mois après l'établissement des listes des zones éligibles, sauf arrangement contraire avec l'État membre concerné (article 14, paragraphe 1);

h) la Commission doit apprécier les plans (article 14, paragraphe 2);

i) une vérification ex ante de l'additionnalité [article 10, paragraphe 3, point a)] doit être effectuée;

j) sur base des plans, la Commission établit les CCA et DOCUP et arrête une décision de participation des Fonds au plus tard six mois après réception des plans (article 14, paragraphe 3);

k) la Commission apprécie les propositions de programmes opérationnels soumises par les États membres et arrête une décision de participation des Fonds (article 14, paragraphe 3);

l) l'autorité de gestion, après avis du comité de suivi, arrête les éléments complémentaires de programmation dans les trois mois après la décision de financement (article 14, paragraphe 5);

m) une convention entre tous les participants doit être établie (article 17, paragraphe 3);

n) des compléments de programmation et cette convention doivent être transmis à la Commission (article 14, paragraphe 5).

4.7. Les procédures en cause n'ont vraiment de sens que si, à chaque étape, les documents peuvent faire l'objet de discussions et examens sérieux, ce qui conduira probablement à dépasser le total de plus d'un an qui est théoriquement prévu. Afin d'accélérer l'examen des demandes et l'exécution des programmes, une disposition prévue à l'article 14, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement général permet la présentation concomitante des programmes et des plans, ce qui conduit à s'interroger sur l'utilité réelle des diverses étapes qui pourront ainsi être laissées de côté.

5. LA PROCÉDURE D'ENGAGEMENTS ET DE PAIEMENTS COMMUNAUTAIRES

5.1. Les nouvelles dispositions visent à aménager le régime actuellement en vigueur en matière d'engagements et de paiements communautaires. Pour les interventions d'une durée égale ou supérieure à deux ans, les engagements seraient en règle générale effectués par tranches annuelles et à date fixe. Pour les paiements, un acompte pouvant atteindre 10 % du concours attribué à l'intervention serait, pendant la durée de celui-ci, mis à disposition de l'autorité nationale ou régionale de paiement et reconstitué au fur et à mesure du versement de la participation communautaire aux dépenses.

5.2. La Cour des comptes a, de manière répétée, souligné les lacunes de la procédure d'engagement par tranches annuelles. Cette procédure a l'inconvénient de ne pas faire apparaître en comptabilité les parties des obligations que, par l'approbation des divers programmes ou autres interventions, la Communauté a souscrites pour les années ultérieures à celles des tranches annuelles engagées. En outre actuellement, le caractère variable des règles en matière d'imputation des engagements réduit l'intérêt des crédits d'engagement en tant qu'instruments de contrôle. De même, la Cour a souligné plusieurs fois les dangers inhérents à un système qui comporte l'imputation mélangée, sur un même compte, sans une méthode fiable de différenciation, tant des paiements effectués à titre d'avance ou autre versement provisoire que des paiements effectués à titre de règlement définitif.

5.3. Ces lacunes et dangers doivent être rappelés, d'autant plus que les nouvelles propositions visent à étendre la procédure à d'autres Instruments structurels, tel celui de préadhésion. En fait, c'est une part croissante de la comptabilité communautaire des engagements et des paiements qui sera organisée de manière incomplète et insuffisamment fiable.

5.4. La Cour estime qu'il convient d'établir des règles cohérentes pour définir les engagements budgétaires et garantir l'enregistrement complet, dans la comptabilité communautaire, de toutes les obligations assumées. Les paiements budgétaires effectués sous forme d'avances/acomptes, qui continueraient d'être enregistrés comme tels en dépenses dans le compte de gestion, devraient aussi figurer dans le bilan jusqu'à ce que l'État membre en cause ait justifié l'utilisation des fonds qu'il a perçus au titre de ses demandes de remboursement des paiements effectués. La mise en place d'une telle procédure permettrait de rapprocher la comptabilité communautaire des pratiques comptables courantes, et de montrer clairement dans quelle mesure les paiements budgétaires en faveur des États membres n'ont pas été absorbés par les déclarations de dépenses. La proposition visant à instaurer un système d'avance initiale unique pour les programmes des Fonds structurels - les versements ultérieurs étant destinés par la suite à rembourser les dépenses encourues par l'État membre - faciliterait une telle présentation dans les états financiers.

5.5. L'article 30 de la proposition de règlement général sur les Fonds structurels prévoit le dégagement d'office par la Commission de la part d'un engagement pour laquelle aucune demande de paiement recevable n'a été présentée à l'issue d'un certain délai, avec réduction correspondante de la participation communautaire.

5.6. Cette proposition permettrait de limiter le maintien et l'accumulation, dans les engagements, de montants qui ne sont plus justifiés. Cependant, un système de dégagement entièrement automatique risque de ne pas être approprié à tous les cas. Il y a lieu d'éviter que les mesures destinées à favoriser la liquidation des engagements ne créent d'autres difficultés dans l'exécution des programmes. En tout état de cause, l'important n'est pas seulement de dépenser vite, mais de dépenser dans les meilleures conditions, avec l'impact optimal.

5.7. Les modalités d'engagement et de paiement ne sont pas précisées pour les mesures que la section «Garantie» du FEOGA serait appelée à financer, dans les zones «non objectif 1» de la Communauté, au titre du développement rural et des actions structurelles en faveur de la pêche. La lacune est d'autant plus à souligner que cette section ne dispose pas de crédits dissociés. À ce sujet, l'article 5 de la proposition de nouveau règlement relatif au financement de la politique agricole commune se limite à prévoir la possibilité d'avances pour la mise en oeuvre des programmes dans le cadre des actions de développement rural, sans autre précision.

6. LE CONTRÔLE COMMUNAUTAIRE

6.1. Aux termes des articles 37 et 38 de la proposition de règlement général, le contrôle financier des interventions incombe en premier lieu aux États membres. La Commission, responsable de l'exécution du budget, s'assure de l'existence et du bon fonctionnement dans les États membres de systèmes de gestion et de contrôle qui garantissent une utilisation efficace et régulière des fonds communautaires.

6.2. À cette fin, diverses dispositions (articles 37 et 38 de la proposition de règlement général) prévoient notamment la description par les États membres de leurs systèmes de gestion et de contrôle et la communication de ces descriptions à la Commission, des procédures de déclarations, coordination de méthodologie, etc. Plusieurs initiatives en ce sens ont été adoptées par la Commission au cours des derniers exercices sous la forme notamment du règlement (CE) n° 2064/97 (2) en matière de contrôle financier, ainsi que des fiches relatives à l'éligibilité des dépenses (3) et des orientations sur les corrections financières (4). L'application efficace de ces initiatives implique cependant, comme le démontre l'expérience de la procédure d'apurement des dépenses de la garantie agricole, une base juridique claire et une définition précise des pouvoirs de la Commission en la matière, notamment pour éviter les contestations sur ces deux points. Il y aurait lieu également de mieux assurer l'articulation de l'ensemble des dispositions.

6.3. Un renforcement significatif du contrôle communautaire est la contre-partie indispensable d'un système dans lequel la gestion des projets relève des autorités nationales et régionales. Ce contrôle doit permettre de s'assurer que les dépenses prises en charge correspondent bien à des frais réels et nécessaires, que les procédures et conditions prévues sont correctement appliquées, que les choix effectués sont bien ceux qui permettent d'atteindre le meilleur impact en termes de développement structurel, et que les objectifs et politiques communautaires sont respectés.

6.4. Il importe donc de prévoir et de préciser le renforcement du contrôle communautaire, par des vérifications sur place plus nombreuses et surtout par la mise à disposition de la Commission d'un système d'information facilement accessible, plus précis et complet, sur les projets et autres opérations financés. Un tel système doit permettre, par une connaissance plus systématique, de donner aux contrôles par sondages et notamment sur place un caractère plus organisé et mieux fondé, tant sous l'aspect de la régularité des dépenses que sous celui de l'efficacité des résultats.

6.5. Comme les règlements actuellement en vigueur, les nouvelles propositions prévoient deux documents de base pour connaître et apprécier l'exécution des programmes. Il s'agit du rapport annuel d'exécution ainsi que du système d'évaluation prévus respectivement à l'article 36 et aux articles 39 à 42 de la proposition de règlement général.

6.6. L'expérience des générations de programmes précédentes a montré que les rapports annuels sont de valeur très inégale. Ils contiennent souvent des descriptions d'ensemble peu utiles à la connaissance du contenu de la mise en oeuvre de l'intervention. Les informations ne sont généralement pas comparables d'un programme à l'autre, voire d'un document à l'autre d'un même programme, étant établies à des dates différentes ou selon des méthodes divergentes. Les rapports annuels d'exécution devraient permettre de disposer de données appropriées sur les réalisations et sur leur impact, données qui sont par ailleurs nécessaires pour l'allocation de la réserve de performance.

6.7. Par ailleurs, nombre de rapports d'évaluation tendent à se limiter à une description de l'exécution plutôt qu'à un jugement sur les effets de celle-ci. Ils privilégient dans ce cas l'analyse des réalisations en termes financiers et physiques au détriment de l'appréciation de l'impact sur le développement.

6.8. Il est donc important que les nouvelles dispositions différencient la nature et la portée respectives des rapports annuels d'exécution et des rapports d'évaluation, et qu'elles précisent des méthodologies appropriées qui permettent de garantir une telle différenciation, d'assurer l'information prévue et son caractère comparable. Les responsabilités des États membres et des régions dans la gestion des programmes doivent aller de pair avec une information pertinente et systématique de la Commission que, jusqu'à présent, le système des rapports n'a pas suffisamment organisée.

6.9. En outre, le dernier rapport d'exécution d'un programme devrait permettre de faire la liaison avec la programmation de la génération suivante. À la clôture d'une intervention, une part importante des investissements financés sont en cours et restent à achever, sans que des indications soient prévues pour en assurer la poursuite ou éviter des chevauchements.

7. LA CONFORMITÉ AUX POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

7.1. L'article 11 de la proposition de règlement général précise que les opérations faisant l'objet d'un financement communautaire doivent être conformes aux dispositions du traité et des actes arrêtés en vertu de celui-ci, ainsi qu'aux politiques communautaires. Il s'agit notamment de celles concernant les règles de concurrence, en particulier en matière d'aides d'État, la passation des marchés publics, la protection et l'amélioration de l'environnement, et l'élimination des inégalités et la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes.

7.2. Un tel article est fondamental pour affirmer la cohérence de l'intervention communautaire. La participation financière doit aller aux actions et opérations qui respectent et favorisent les politiques communautaires, lesquelles contribuent d'ailleurs dans une mesure essentielle à l'objectif de développement structurel durable.

7.3. Toutefois, les dispositions analogues qui figurent dans les règlements actuellement en vigueur se sont révélées souvent insuffisamment efficaces pour assurer la conformité des opérations financées aux politiques communautaires et il serait donc important de les renforcer. Dans de nombreux cas d'investissements réalisés par des organismes étatiques ou paraétatiques, le cofinancement public national est fourni par l'organisme lui-même et n'entre pas dans les circuits budgétaires qui permettraient aux autorités nationales compétentes d'en vérifier la conformité avec les politiques communautaires.

7.4. Un effort d'information et de sensibilisation est donc nécessaire pour que les services nationaux et régionaux concernés soient mieux au fait des directives et autres normes communautaires. Des dispositions plus précises devraient d'autre part être prévues pour que tous les financements de contre-partie au financement communautaire soient effectivement soumis à l'examen des autorités nationales chargées d'en vérifier la conformité avec les politiques communautaires.

8. LA COHÉRENCE DU CADRE RÉGLEMENTAIRE

8.1. Pour le développement rural, la Commission propose de modifier le règlement financier agricole et de transférer, de la section «orientation» à la section «garantie» du FEOGA, le financement des mesures de soutien dans les zones autres que celles de l'objectif 1. Il en résulte un problème de classification entre dépenses obligatoires et non obligatoires, les deux sections du FEOGA relevant de rubriques différentes des perspectives financières. Les financements ainsi transférés resteraient par ailleurs soumis aux principes généraux de programmation régissant les Fonds structurels, mais dans une mesure différente selon qu'il s'agit des zones d'objectif 2 ou des autres zones.

8.2. De telles dispositions visent à renforcer le lien entre la politique agricole commune et les interventions dans les zones considérées. Elles sont toutefois contestables sous l'angle de la coordination et de la cohésion de l'action des Fonds structurels, et notamment du renforcement de la compétitivité des régions rurales. Le renforcement de cette compétitivité, notamment sous l'angle de la sauvegarde et de la création d'emplois, serait mieux servi par une approche davantage intégrée dans l'ensemble de l'action des Fonds structurels et bénéficiant de la diversité d'interventions que ces Fonds apportent.

8.3. Par ailleurs, dans le cadre d'un programme d'initiative communautaire, l'article 20 de la proposition de règlement général prévoit que chaque Fonds pourra financer non seulement les mesures qu'il soutient habituellement, mais aussi celles qui sont financées normalement par les autres Fonds. En effet, cet article précise que «pour couvrir les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du programme d'initiative communautaire concerné, la décision de participation des Fonds peut élargir le champ d'application défini dans les règlements spécifiques à chaque Fonds, sans aller au-delà de ces dispositions spécifiques».

8.4. Un tel élargissement des champs d'application est contestable dans un système qui reste régi par la coexistence de Fonds sectoriels distincts et non par un Fonds structurel unique. Au niveau communautaire les dispositions en cause risquent d'affaiblir la nécessaire coordination entre les Instruments financiers puisque chacun de ceux-ci, dans le cadre d'une initiative communautaire, pourra agir à la place des autres. Au niveau national elles peuvent se traduire par une certaine confusion, les départements concernés (agriculture et pêche, économie et industries, travail et affaires sociales . . .) risquant, pour le même type d'opération, d'avoir comme interlocuteur diverses directions générales de la Commission.

8.5. Concernant les initiatives communautaires, il y aurait lieu également de mieux déterminer lesquelles des dispositions contenues dans les articles 12 à 18 de la proposition de règlement sont aussi applicables aux programmes d'initiative communautaire, surtout pour ce qui a trait à la procédure d'élaboration et d'approbation des programmes.

9. CONCLUSION

9.1. La mise en oeuvre des principes auxquels font appel la gestion et le contrôle des Fonds structurels est une tâche exigeante et de longue haleine. Elle requiert un progrès constant des procédures et une adaptation progressive des instances administratives chargées d'en assurer le fonctionnement.

9.2. Les propositions de la Commission ont le mérite de vouloir poursuivre et approfondir la mise en place de ces principes, au vu notamment des difficultés que leur application a rencontrées jusqu'à présent. Ces propositions mettent l'accent sur les priorités communautaires, en essayant d'organiser une meilleure répartition des compétences, une plus grande décentralisation et simplification de la gestion.

9.3. La répartition des ressources, tant au stade initial qu'en cours d'exécution, devra privilégier l'efficacité des interventions et être assortie de critères clairs pour assurer la concentration des aides. Les dispositions relatives à la programmation pourraient être plus simples, afin d'aboutir à une meilleure cohérence de l'ensemble de la procédure.

9.4. Un système de versement initial, reconstitué à chaque remboursement de dépenses, constituerait une bonne simplification de la gestion. Néanmoins, il devrait être complété par des dispositions spécifiques pour assurer un meilleur suivi des engagements et pour déterminer de manière plus précise l'éligibilité des actions et les conditions des corrections financières. Ces dispositions devraient éviter, par des règles appropriées, l'accumulation injustifiée des engagements restant à liquider. Enfin, la nouvelle réglementation devrait chercher à améliorer le traitement des engagements et des paiements relatifs aux Fonds structurels afin de le rendre plus transparent.

9.5. Une transparence accrue et un contrôle mieux organisé sont également nécessaires pour un partage plus clair des responsabilités. Pour se réaliser de manière valable, ce partage doit s'effectuer dans des conditions qui feront progresser la connaissance et l'évaluation des aides mobilisées par les Fonds structurels, tant sous l'angle de leur impact que sous celui de leurs conditions d'emploi.

9.6. Les actions structurelles doivent être conformes aux politiques communautaires, notamment en matière de concurrence, de passation des marchés publics, d'environnement, et d'égalité entre les hommes et les femmes. Cette conformité ne pourra être assurée que si les mesures d'information et de contrôle sont renforcées.

(1) Par «région», il y a lieu d'entendre les niveaux II ou III au sens de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS), ou toute autre zone éligible.

(2) Règlement (CE) n° 2064/97 de la Commission du 15 octobre 1997 (JO L 290 du 23.10.1997, p. 1).

(3) JO L 146 du 5.6.1997, p. 31.

(4) Document de la Commission C(97)3151 final - II.

PRÉADHÉSION

1. INTRODUCTION

1.1. Conformément aux conclusions du Conseil européen de Luxembourg (1), la stratégie de l'Union européenne (2) prévoit que les partenariats pour l'adhésion (3) constituent le cadre unique pour la programmation des priorités et des moyens de financement de l'aide préadhésion.

1.2. Dans cet esprit, le Conseil (4) a invité la Commission à lui proposer un cadre réglementaire unitaire pour une mise en oeuvre cohérente des instruments de préadhésion. La Commission a proposé au premier semestre 1998 un dispositif réglementaire comprenant, en complément du programme PHARE (5), un instrument d'aide à l'agriculture et au développement rural appelé Sapard (6), un instrument structurel appelé ISPA (7) axé sur les transports et sur l'environnement, ainsi qu'une coordination (8) de ces trois instruments. La Commission a indiqué au Conseil (9) qu'elle proposait des actes législatifs distincts pour la préadhésion afin de permettre aux pays candidats de se familiariser avec les procédures et les règles de l'Union concernant la gestion de la PAC et des Fonds structurels.

2. CONCEPTION DES INSTRUMENTS

2.1. La proposition de règlement concernant l'instrument Sapard est inspirée par la réglementation relative au développement rural dans l'UE (10), qui se situe à la croisée des politiques structurelles et agricoles communautaires. Cette dualité d'objectifs qui apparaît dans le titre proposé pour le règlement (agriculture et développement rural) introduit des problèmes de source de financement (Sapard serait financé par le FEOGA-Garantie) et d'orthodoxie budgétaire (le FEOGA-Garantie est classé parmi les dépenses obligatoires) à l'intérieur des perspectives financières de l'UE (voir point 8.1 de l'avis relatif à la réforme des Fonds structurels), ce qui complique inutilement le dispositif des aides extérieures.

2.2. En ce qui concerne l'aspect structurel (développement rural), la proposition de règlement Sapard se réfère de façon étendue (11) au règlement général des Fonds structurels. Ces références sont cependant imprécises et équivoques. La portée des références en cascade est discutable. Pour des sujets identiques, la proposition de règlement pour le développement rural comprend à la fois des dispositions propres et de