Rapport spécial no 7/2002

sur la bonne gestion financière de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 294/01)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

RÉSUMÉ

Introduction

I. Les bananes constituent le deuxième marché mondial de fruits après celui des agrumes. Une organisation commune du marché de la banane (OCM) fut introduite dans ce secteur en 1993. Elle a eu pour objectif essentiel d'harmoniser et de stabiliser ce marché au moyen de diverses mesures d'aide, ainsi que de limiter les importations par l'instauration d'un contingent tarifaire.

II. L'objectif principal de l'audit a été d'examiner la façon dont les objectifs de l'OCM ont été définis par le Conseil et mis en oeuvre par la Commission et de quelle manière les mesures d'exécution ont été gérées par les États membres et suivies par la Commission.

Les mesures financées par l'Union européenne

III. L'imprécision de certains textes d'application de base a conduit à des difficultés de mise en oeuvre de l'OCM: déficiences d'informations nécessaires au calcul de l'aide; non-respect de règles applicables aux organisations de producteurs; demandes d'aide compensatoire pour des quantités présentées à la commercialisation par des producteurs mais qui, par la suite, n'ont pas été acceptées par les acheteurs.

IV. Certains producteurs ont bénéficié de soutiens financiers nationaux supplémentaires, dont la Commission n'avait pas été informée préalablement. En outre, des insuffisances ont été relevées dans la documentation justifiant les paiements de l'aide.

V. La prime à la cessation définitive de la culture des bananes a eu une incidence limitée.

Les mesures de régulation du marché

VI. La différence entre les prix mondiaux et les prix communautaires conduit à la situation dite "rentes de quota".

VII. Le système des contingents tarifaires introduits initialement par l'OCM aboutit à un régime d'importation complexe, ainsi qu'à une situation de non-conformité persistante avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

VIII. Des mauvaises pratiques douanières et des importations frauduleuses au niveau des États membres ont créé des risques pour la gestion efficace du quota.

Évolutions et évaluation

IX. Après avoir établi un dispositif transitoire, la Commission s'est orientée vers un système exclusivement tarifaire à l'horizon 2006. Elle avait en l'occurrence l'intention de maintenir une protection appropriée des producteurs de l'UE (Union européenne) et des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique), sans modifier les volumes importés et en minimisant l'incidence sur les prix.

X. Une évaluation globale de l'OCM est attendue de la Commission fin 2004. Elle devrait permettre d'établir un tableau d'ensemble des conséquences de l'introduction de l'OCM et du degré de réalisation de ses objectifs initiaux.

Conclusions et recommandations

XI. Les mesures prises pour atteindre les objectifs de l'OCM, dont certains n'ont pas été atteints, présentent des insuffisances; en outre certaines d'entre elles ont eu des effets non prévus et non souhaités. Les primes à l'arrachage et les cultures de remplacement n'ont guère ou pas été utilisées. Des lacunes méthodologiques dans le calcul des prix de référence et des prix à la production se sont traduites par des paiements indus d'aide compensatoire et par des corrections financières. Le bénéfice de la rente de quota tiré du système de contingent tarifaire par les firmes multinationales présentes sur le marché est environ 2 à 3 fois supérieur au soutien donné aux cultivateurs de l'UE et des ACP(1).

XII. La vulnérabilité des producteurs au sein de leurs organisations mériterait plus d'attention. Par ailleurs, le régime d'importation prévu par l'OCM s'est avéré vulnérable aux irrégularités et des faiblesses significatives ont été constatées dans les contrôles à l'importation.

XIII. La Commission s'étant engagée à faire la première évaluation d'envergure aux alentours de 2004, il conviendra de veiller au respect de l'échéancier et à ce que l'évaluation de la synergie des divers modes de soutien au secteur de la banane en fasse notamment partie.

CADRE GÉNÉRAL

Les enjeux du marché des bananes

1. Les bananes constituent le deuxième marché mondial de fruits après celui des agrumes. La Communauté consomme environ quatre millions de tonnes de bananes chaque année, mais elle ne produit que 20 % de ses besoins. Environ 60 % de l'approvisionnement de la Communauté provient d'Amérique latine (voir annexe 1). Ces bananes, connues sous la dénomination de "bananes dollars", sont vendues à un prix inférieur à celui des bananes produites dans la Communauté. Le restant (20 %) provient des pays ACP. L'UE compte deux principaux pays producteurs: l'Espagne, grâce à la région autonome des îles Canaries, avec 400000 tonnes par an; la France, grâce aux départements d'outre-mer de la Guadeloupe et de la Martinique, avec 300000 tonnes par an. Au cours de la période 1989-2000, la production de la Communauté et les importations de "bananes dollars" se sont accrues d'environ 6 %.

2. Avant 1993, il existait dans la Communauté, différents régimes d'importation des bananes qui portaient atteinte à leur libre circulation au sein de la Communauté et constituaient un obstacle à la mise en place d'un régime commun d'échanges avec les pays tiers. C'est ainsi que, parmi les États membres producteurs de bananes, des organisations nationales de marché mettaient en oeuvre des restrictions quantitatives à l'importation, faisant obstacle à la réalisation du marché unique. Parmi les États membres non producteurs, certains privilégiaient la commercialisation de bananes provenant des pays ACP, tandis que d'autres appliquaient un système libéral d'importation.

3. Pour réaliser le marché unique, il était nécessaire de mettre en place une organisation commune de marché se substituant aux différents régimes nationaux. En 1993, l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane fut ainsi introduite en vertu du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil(2).

Finalités et mise en oeuvre de l'OCM

4. Les objectifs principaux de l'OCM sont:

a) l'harmonisation et la stabilisation du marché des bananes dans la Communauté;

b) la libre circulation au sein de la Communauté et la mise en oeuvre d'un régime commun pour les échanges avec les pays tiers;

c) l'assurance de revenus adéquats pour les producteurs de l'UE et pour les fournisseurs traditionnels des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique), et de prix équitables pour les consommateurs;

d) l'amélioration de l'efficacité de la production et la maximisation des recettes tirées des bananes produites dans la Communauté grâce à la création d'organisations de producteurs.

Le législateur a donc cherché à établir un équilibre entre les intérêts conflictuels et distincts qui existaient avant 1993.

5. Pour atteindre ces objectifs, le règlement a introduit un certain nombre de mesures:

a) une aide compensatoire, (c'est-à-dire une prime par tonne commercialisée) pour contrebalancer la perte éventuelle de revenu; cette aide est accordée aux producteurs de l'UE et vise à les placer dans une situation équivalente à celle qui était la leur avant l'introduction de l'OCM;

b) une prime unique (par hectare) octroyée aux producteurs de la Communauté, qui cessent la culture de bananes lorsque d'autres cultures s'avèrent plus adaptées;

c) l'ouverture d'un système Communautaire de contingent tarifaire pour la commercialisation des bananes produites par les producteurs des pays tiers et des pays ACP;

d) une aide temporaire pour encourager la constitution et pour faciliter au départ le fonctionnement administratif des organisations de producteurs;

e) une aide accordée dans le cadre de programmes opérationnels pour des régions éligibles aux Fonds structurels, et visant à accroître la compétitivité et à améliorer l'utilisation des ressources du secteur de la banane.

6. Les deux premières mesures sont entièrement financées par le Fonds européen d'orientation de garantie agricole (FEOGA) section "Garantie"; elles consistent en des interventions visant à réguler le marché. L'aide au démarrage des groupements de producteurs est cofinancée par la section "Garantie" du FEOGA à partir du 1er janvier 2002. Les deux dernières mesures sont cofinancées (États membres et Commission) par un des quatre Fonds structurels, le FEOGA section "Orientation": l'aide aux organisations de producteurs est similaire à celle prévue dans le cadre de l'OCM des fruits et légumes(3); le cofinancement des programmes opérationnels des Fonds structurels est destiné à une mise en conformité avec les règlements(4) relatifs à la gestion des Fonds structurels en faveur des régions en retard de développement.

7. Outre le règlement de base du Conseil portant organisation commune du marché dans le secteur de la banane (point 3), des modalités d'application ont été adoptées par la Commission notamment pour(5):

a) le régime d'importation de bananes dans la Communauté(6);

b) le régime d'aide compensatoire dans le secteur de la banane(7);

c) le système des contingents tarifaires pour les produits agricoles(8).

8. En définitive, l'introduction du marché unique a mis fin aux régimes particuliers mis en place précédemment par les États membres. De ce fait, il n'y a plus eu de plafond des quantités commercialisées sur le marché communautaire pour les bananes produites au sein de l'UE, celles provenant des pays ACP bénéficiant de conditions tarifaires plus favorables et les aides compensatoires aux producteurs communautaires étant limitées à des quantités maximales. En ce qui concerne les importations de bananes dans la Communauté, celles-ci étaient soumises à un système de contingent tarifaire, c'est-à-dire que les droits perçus étaient calculés sur la base de taux préférentiels jusqu'à une quantité donnée.

9. Afin d'éviter que l'introduction de l'OCM en 1993 ne pénalise les fournisseurs traditionnels ACP de bananes, la Communauté a adopté, parallèlement à l'OCM, un système spécial d'assistance en faveur de ces pays producteurs.

Objectifs, étendue et approche de l'audit

10. L'objectif principal de l'audit était d'examiner:

a) la façon dont la Commission a mis en oeuvre les objectifs de l'OCM, définis par le Conseil, dans le secteur de la banane ainsi que les mesures prises pour les atteindre;

b) de quelle manière ces mesures ont été gérées par les États membres, suivies et évaluées par la Commission;

c) dans quelle mesure les objectifs de l'OCM ont été atteints.

11. Un objectif secondaire fut d'analyser les raisons pour lesquelles le régime d'importation des bananes, sous l'angle du système de contingent tarifaire, avait conduit à des recours devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et à des représailles tarifaires des États-Unis. L'audit a ainsi examiné:

a) l'efficacité du régime d'importation comme moyen de régulation du marché et sa conformité avec les règles du commerce international;

b) l'usage fait des certificats d'importation associés à ce régime et leurs effets sur le marché;

c) l'efficacité des contrôles physiques à l'importation et la réalité des perceptions correspondantes de ressources propres.

12. L'audit s'est focalisé sur la gestion, en 1999, du système d'aide compensatoire en Espagne et en France. Leurs productions de bananes représentent 99 % du total communautaire. Ils perçoivent de ce fait 96 % de cette aide. Des missions de contrôle ont été effectuées auprès des services de la Commission, auprès d'administrations et de producteurs sélectionnés (y compris de leurs organisations) en France et en Espagne, avec pour objectif d'obtenir une image fidèle du fonctionnement du régime à tous les niveaux. L'audit a également comporté l'examen de projets ayant fait l'objet d'une demande d'aide au titre des programmes opérationnels financés par le FEOGA, section "Orientation", ainsi qu'un examen général du système de soutien aux pays ACP producteurs de bananes. L'étendue de l'audit n'inclut pas le financement de mesures en faveur de cultures de remplacement des bananes prévues par l'initiative communautaire REGIS (intégration des régions isolées), dont le montant s'élevait à 3,5 millions d'euros pour la période 1994-1999.

13. Une appréciation de la qualité et du fonctionnement du système de contrôle interne a été obtenue par l'examen de la conformité aux règles nationales et communautaires des paiements d'aide aux producteurs individuels. L'audit a comporté l'analyse des travaux des services de la Commission (apurement des comptes) et d'organes nationaux impliqués dans la gestion et le contrôle des systèmes d'aide.

14. L'examen a également porté sur la gestion du système de contingent tarifaire par la DG "Agriculture" de la Commission, notamment sur la gestion des contrôles physiques des importations, déléguée aux autorités douanières nationales. Dans le cadre de ces travaux, les auditeurs de la Cour ont observé la façon dont ces procédures étaient appliquées dans un grand port de l'UE par lequel transitent des quantités importantes de bananes (Anvers). Des entretiens ont également eu lieu avec les représentants de trois entreprises multinationales important et commercialisant des bananes sur une grande échelle au sein de la Communauté, ainsi qu'avec les services de la Commission compétents en matière de ressources propres et de procédures douanières.

15. Des informations probantes ont été obtenues par le contrôle des documents et des registres, ainsi que par des demandes et des confirmations d'informations, complétées par des entretiens avec les représentants des États membres et d'organismes sélectionnés.

Aspects budgétaires

16. Le tableau 1 montre l'évolution des dépenses au titre de la compensation des revenus et de la prime d'arrachage financées par le FEOGA, section "Garantie" entre 1993, année de mise en place de l'OCM, et 2000. Pour cette période, le montant total des dépenses s'est élevé à quelque 1287 millions d'euros, dont environ 662 millions d'euros ont été versés à l'Espagne et 572 millions d'euros à la France qui sont les principaux producteurs de bananes au sein de l'UE. Les superficies consacrées à la culture de la banane représentent, dans l'UE, quelque 27000 hectares au total, dont environ 16750 hectares en France et 8500 hectares en Espagne; ces deux pays comptent en tout quelque 1600 et 10500 producteurs respectivement. En Espagne, le nombre de producteurs reflète la petite taille des exploitations, inférieure à un hectare dans 80 % des cas. Le budget prévu pour l'aide compensatoire a été fixé à 303 millions d'euros pour 2002, soit environ 11200 euros par hectare.

17. La contribution communautaire aux mesures en faveur du secteur de la banane prévues dans le cadre des deux programmes opérationnels contrôlés par la Cour, en France et en Espagne, était respectivement de 28 millions d'euros et de 8,5 millions d'euros (pour la période 1994-1999). Le financement des mesures en faveur du secteur de la banane dans les pays ACP s'élève à environ 45 millions d'euros par an.

Tableau 1

FEOGA, section "Garantie" - Compensation des revenus et prime à l'arrachage((La prime à l'arrachage ne concerne que les années 1993 (41000 euros) et 1994 (4000 euros).))

Dépenses réelles des États membres producteurs de bananes pour la période 1993-2000

>TABLE>

Source:

Commission, 2002.

LES MESURES FINANCÉES PAR L'UE

Des faiblesses dans la gestion des aides compensatoires

18. Afin de compenser la perte des recettes de commercialisation(9) susceptible d'affecter le revenu des producteurs de l'UE suite à l'application, à partir de 1993, du nouveau système d'OCM, qui vise à assurer le niveau de recettes nécessaire au maintien de la production aux coûts encourus, le cadre réglementaire(10) a introduit un système de revenu compensatoire en faveur des producteurs en cause. Ce principe devait rester d'application aussi longtemps que des mesures structurelles ne permettraient pas de remédier à cette situation. Il faut noter que le cadre réglementaire ne définit pas exactement ce qui pourrait constituer un "revenu adéquat", il définit toutefois les éléments nécessaires au calcul de l'aide.

19. Calcul et paiement des aides: l'aide compensatoire est une prime payée aux producteurs de la Communauté, en principe par l'intermédiaire des organisations de producteurs dont ils sont membres, et pour les quantités de bananes commercialisées dans la Communauté. Cette aide est calculée par la Commission sur la base de la différence entre:

a) d'une part une "recette forfaitaire de référence" déterminée par la moyenne des prix des bananes produites et commercialisées dans la Communauté pendant une période de référence avant l'établissement de l'OCM, diminuée des coûts FAB(11) et de transport;

b) d'autre part la "recette moyenne à la production" déterminée, pour chaque année, sur la base de la moyenne des prix des bananes produites et commercialisées dans la Communauté pendant l'année en question (moins les coûts FAB et de transport); ce calcul doit prendre en considération les informations les plus récentes disponibles dans les États membres.

20. Limitation des quantités susceptibles de bénéficier d'aides compensatoires: le Conseil a fixé à 854000 tonnes les quantités maximales produites et commercialisées dans l'UE pour lesquelles une compensation sera payée.

Imprécision des textes juridiques et difficulté de leur mise en oeuvre

Interprétations diverses des informations nécessaires au calcul de l'aide

21. Les règles relatives au calcul de l'aide compensatoire, effectué par la Commission et fondé sur des données transmises par les États membres, prévoient que la prime aux producteurs est fonction d'un prix moyen des bananes après déduction des coûts de transport (détail point 19). Ces règles ne précisent pas en détail tous les éléments de prix et de coût servant de base à ce calcul.

22. Ces imprécisions ont entraîné des faiblesses dans l'application des règles mentionnées ci-dessus. Ces insuffisances ont été identifiées par les services d'apurement des comptes de la Commission lors d'inspections effectuées en 1997. Elles ont donné lieu à des corrections substantielles:

a) des coûts déduits étaient discutables; des remboursements ou des déductions de prix n'avaient pas été déclarés, accroissant ainsi les coûts déductibles et, par suite le montant de l'aide financière (0,8 million d'euros recouvrés en France);

b) des ventes étaient réalisées à des prix anormalement bas (Espagne et Portugal) et des demandes d'aide étaient présentées pour des types de bananes non éligibles à l'aide compensatoire (Portugal): les montants recouvrés s'élèvent à 2,6 millions d'euros en Espagne et à 0,5 million d'euros au Portugal.

Demandes d'aide compensatoire pour des quantités présentées à la commercialisation par des producteurs mais qui, par la suite, n'ont pas été acceptées par les acheteurs

23. L'aide compensatoire est accordée aux producteurs qui commercialisent des bananes sur le marché communautaire et porte sur les quantités commercialisées par chaque producteur par l'intermédiaire de l'organisation de producteurs. Le cadre réglementaire ne définit pas la notion de "commercialisation" ni ne précise à quel moment de la procédure de commercialisation naît le droit à l'aide. La Cour estime que ce moment devrait correspondre à celui où les quantités sont acceptées par l'importateur/l'acheteur, que ce soit à quai dans le port d'embarquement ou à l'arrivée sur la partie continentale du territoire de l'UE.

24. En Guadeloupe, la Cour a constaté que des aides avaient été demandées pour des quantités de bananes destinées à la commercialisation qui n'avaient par la suite pas été acceptées par l'acheteur lors de leur arrivée sur la partie continentale du territoire de l'UE. En Guadeloupe, le droit à l'aide a été établi sur la base des quantités de bananes sortant des entrepôts/hangars de conditionnement pour être acheminées vers le port, puis expédiées vers la partie continentale du territoire de l'UE. Les marchandises peuvent subir des dommages au cours du transport; d'autres peuvent être rejetées à leur arrivée pour des raisons liées à leur qualité. L'acheteur ne paye toutefois que les quantités qu'il accepte effectivement. La Cour a constaté que les quantités servant de base au calcul du droit à l'aide n'étaient pas ajustées pour ne tenir compte que des quantités finalement achetées. Cela a entraîné des paiements indus d'un montant s'élevant à quelque 2 millions d'euros; la Commission va proposer une correction.

25. Les autorités nationales ont confirmé que des ajustements avaient lieu concernant les marchandises non acceptées ou détériorées avant l'acceptation de la cargaison en vue de son transport à destination de la partie continentale du territoire de l'UE. S'agissant des quantités rejetées par la suite, aucun ajustement n'a cependant été effectué. Les autorités nationales estimaient qu'il était raisonnable de faire correspondre, pour le calcul du montant de l'aide, le moment de l'acceptation des quantités commercialisées avec la fin de la phase de conditionnement, suivant le même principe que celui appliqué pour l'établissement des prix de référence et des prix de production. Elles ont aussi argué du fait qu'elles avaient notifié cette méthode à la Commission, qui l'avait tacitement acceptée, puisque celle-ci avait reçu un exemplaire du manuel de procédure de l'organisme payeur, où le mode de calcul du montant de l'aide est indiqué.

26. La Cour a constaté que les pratiques de la France et de l'Espagne différaient. Les bananes provenant des îles Canaries sont habituellement vendues à des importateurs primaires/secondaires avant d'être expédiées à destination de la péninsule ibérique. La situation n'est donc pas comparable à celle de la Guadeloupe, puisque les quantités sont acceptées par l'acheteur avant expédition.

Effets de l'aide sur les recettes et sur la trésorerie des producteurs

27. L'OCM vise à assurer aux producteurs une trésorerie "adéquate" (sans cependant en donner une définition plus précise). Un certain délai pouvant s'écouler entre le moment de la commercialisation des bananes sur le marché et le versement de l'aide communautaire, le cadre réglementaire prévoit que les producteurs peuvent demander une avance, subordonnée à la constitution d'une garantie. Par ailleurs, la Commission a dérogé à plusieurs reprises au dispositif de l'article 4 du règlement (CEE) n° 1858/93 prévoyant que le montant unitaire de l'avance correspond à 70 % de l'aide de la campagne précédente. La Commission a justifié cette dérogation par le niveau de l'aide de la campagne précédente ou par l'évolution défavorable des prix de marché au cours de la campagne en cause.

28. Même avec le maintien artificiel des prix de l'UE au-dessus des niveaux du marché mondial, les prix mondiaux ont chuté dans leur ensemble. Les recettes tirées de la production de l'UE ont diminué en conséquence et l'aide a augmenté. Il en résulte que l'aide représente aujourd'hui plus de 50 % des recettes des cultivateurs de l'UE (tableau 2 et annexe 6).

Tableau 2

Évolution des prix de la banane (CE) et de l'aide compensatoire aux producteurs

>PIC FILE= "C_2002294FR.000801.TIF">

Source:

Tableau élaboré par la Cour des comptes sur la base des données chiffrées de la Commission (voir annexe 6).

29. Du fait que l'aide communautaire représente une part importante des recettes des producteurs (plus de 50 %), que l'avance sur cette aide est limitée et que des délais importants courent pour le paiement final de l'aide, certaines organisations de producteurs (Martinique) accordent des avances supplémentaires. Le but est de procurer aux producteurs des disponibilités adéquates de trésorerie. Ainsi, la Cour a-t-elle constaté que des organisations de producteurs préfinancent non seulement par des avances sur l'aide communautaire mais aussi sur les recettes tirées de leurs ventes.

Un soutien financier national supplémentaire aux producteurs

30. En dépit des efforts déployés pour améliorer la trésorerie des producteurs, la chute des prix et les catastrophes climatiques ont eu une incidence significative sur les revenus des producteurs. L'audit a permis d'établir que, en 1997, pour pallier la situation financière précaire des producteurs de Martinique et de Guadeloupe, la France a consenti à ses producteurs des prêts pour un montant total de 13 millions d'euros. Il s'agissait de prêts à intérêts zéro ne comportant aucune exigence en matière de garanties.

31. Le traité CE (article 88) dispose que la Commission doit être informée en temps utile par les États membres, afin qu'elle puisse réagir aux propositions d'aide nationale. La Cour a constaté que, bien que le soutien apporté fût compatible avec les critères en vigueur, la Commission n'en avait pas été informée préalablement, comme cela eût été requis.

32. Malgré cette aide nationale, la situation des producteurs a continué à se détériorer et, à la demande du gouvernement français, la Commission donna son accord en novembre 1999 pour une augmentation du montant de l'aide pouvant faire l'objet d'avances.

33. En 1999, la France annonça d'autres mesures en Martinique et en Guadeloupe pour rétablir la situation économique des producteurs.

34. Les observations de la Cour donnent des indications sur les revenus, sur la trésorerie et la situation économique précaire des producteurs. L'absence de définition claire des objectifs et de leur évaluation (économique et financière) ne permet pas une analyse approfondie du rapport coût-efficacité de ces mesures. Les indications fournies aux points précédents conduisent également à la conclusion que l'objectif de l'OCM de maintenir la production aux coûts encourus et d'assurer un revenu adéquat n'est que partiellement atteint. La Commission doit effectuer une évaluation approfondie visant à mesurer l'incidence des mesures prises, ainsi que leur économie, leur efficacité et leur efficience.

Insuffisances dans la documentation à l'appui des paiements de l'aide

35. En Espagne, les instructions locales concernant la gestion de l'aide compensatoire, n'étaient pas suffisamment explicites au regard de l'objectif des contrôles internes, de leur champ d'application, de leur fréquence et de leur niveau.

36. La Cour a identifié des faiblesses en ce qui concerne la documentation servant de preuves de paiement. Ainsi, des différences ont été relevées entre les quantités pour lesquelles une aide a été demandée et celles ayant fait l'objet d'un paiement. Tout en reconnaissant ces différences, les autorités locales n'ont pas pu apporter la preuve qu'elles faisaient l'objet d'un rapprochement. Bien que la Cour ait pu identifier certains éléments permettant d'expliquer ces différences, elle conclut qu'il est essentiel que ce rapprochement soit clairement répertorié à l'avenir.

37. Afin de garantir la réalité des droits à une aide, le cadre réglementaire prévoit que les demandes d'aide doivent comporter un certain nombre d'informations (par exemple le nom du producteur, la désignation de l'organisation qui présente la demande, les factures de vente, etc.).

38. Dans le cadre de son examen des demandes et des paiements d'aide en Espagne, la Cour a constaté que les factures ne permettaient pas d'attester l'identité du client pour quelque 50 % des ventes locales réalisées au comptant entre une organisation de producteurs et un opérateur local. C'est ainsi que, au moment de traiter les demandes, les autorités ne disposaient pas d'informations probantes suffisantes pour déclarer les ventes concernées éligibles à l'aide compensatoire.

Un impact minime de la prime à la cessation définitive de culture

39. Lorsque les conditions n'étaient pas propices à la production de bananes, mais en revanche plus favorables à d'autres cultures, la cessation de la culture de bananes devait être encouragée par le versement d'une prime unique.

40. La condition principale pour pouvoir bénéficier de cette aide était l'arrachage de la totalité des bananes pour les surfaces inférieures à cinq hectares et de la moitié d'entre elles pour les surfaces plus grandes. Cette aide a été fixée à 1000 euros par hectare, avec interdiction de cultiver à nouveau des bananes sur les parcelles concernées pendant vingt ans. La Cour observe que la dépense a été minime, puisqu'elle ne s'est élevée qu'à 45000 euros, soit l'équivalant de 45 hectares pendant la période éligible 1993-1994. Dans l'UE, les superficies plantées de bananiers ont en fait augmenté de 2 % depuis 1994. Les surfaces cultivées par les producteurs des pays ACP et par les producteurs de bananes dollars ont toutefois connu une croissance largement supérieure (16 et 20 % respectivement), en dépit d'une offre excédentaire sur le marché mondial.

41. Les producteurs européens et leurs organisations ont fourni les explications suivantes: d'une part, il n'y avait pas de réelles possibilités de cultures de remplacement; d'autre part, la prime n'était pas suffisamment attrayante pour les producteurs. La Cour en a conclu que soit l'objectif consistant à encourager le développement de cultures de remplacement n'était pas réaliste, soit il est plus intéressant pour les producteurs de continuer la culture des bananes tant qu'ils recevaient des aides financières.

Un non-respect de règles applicables aux organisations de producteurs

42. Les autorités compétentes des États membres accordent leur "reconnaissance" à ces organisations si elles remplissent les conditions fixées dans la réglementation communautaire. Il s'agit entre autres des points suivants:

a) le statut de ces organisations doit:

i) imposer aux producteurs l'obligation de leur faire effectuer la mise sur le marché de la totalité de la production;

ii) assurer aux producteurs le contrôle et la maîtrise des décisions prises en leur sein;

iii) prévoir que chaque producteur doit s'engager à y adhérer pendant une période minimale de trois ans et à notifier son départ éventuel au moins douze mois à l'avance;

b) les autorités compétentes dans les États membres doivent, d'une part, s'assurer de la conformité de la création et du fonctionnement des organisations de producteurs, par des contrôles sur place au moins tous les trois ans et, d'autre part, procéder au retrait de leur "reconnaissance" lorsqu'elles constatent que les obligations imposées par la réglementation ne sont pas remplies.

43. Les services d'apurement des comptes de la Commission avaient identifié des cas de non-conformité à ces exigences (France). Il s'agit des points suivants:

a) non-respect par un certain nombre de producteurs, de l'obligation de mettre la totalité de la production sur le marché par l'intermédiaire de l'organisation;

b) autorité compétente dans l'État membre n'ayant pas examiné les activités de chaque organisation de producteurs au moins une fois tous les trois ans.

44. Bien que des progrès aient été constatés, notamment à la suite d'interventions de la Commission, des problèmes persistent comme le non-respect de l'obligation de mise sur le marché de la totalité de la production. Ces problèmes sont traités dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

Une efficacité limitée des programmes structurels

Des objectifs définis de façon trop générale

45. Comme cela est indiqué dans la partie "cadre général" visée ci-dessus, l'OCM dans le secteur de la banane contient des objectifs relatifs non seulement à la politique agricole, mais également à la politique structurelle. Ainsi, un cofinancement par les Fonds structurels (FEOGA, section "Orientation") est possible pour des projets visant au moins deux des trois objectifs suivants: 1) application d'une stratégie qualitative et commerciale, 2) amélioration de l'utilisation des ressources, 3) accroissement de la compétitivité. Il s'agit donc d'objectifs plutôt généraux (non quantifiés) dont l'impact escompté n'est pas précisé. Ils doivent être traduits dans des documents de programmation élaboré au niveau des États membres, puis dans les termes de référence des projets individuels.

46. La Cour a constaté que les documents de programmation (période 1994-1999) des États membres (France et Espagne) n'indiquaient pas comment les mesures qui y étaient prévues répondaient à au moins deux des trois objectifs définis dans le règlement relatif à l'OCM. Ce lien est encore plus tenu dans les projets découlant des programmes.

Le rapport coût-efficacité

47. L'absence de définition claire d'objectifs quantifiés et de mesures visant à les atteindre, ne permet guère le suivi ni l'évaluation du volet structurel de l'OCM. Les évaluations à mi-parcours ont donné lieu à des observations de caractère général, les résultats de l'évaluation a posteriori des programmes ne pouvant être disponibles avant 2003.

48. Les mesures du volet structurel de l'OCM (par exemple l'amélioration de la compétitivité) sont étroitement intriquées avec celles du volet marché agricole (par exemple les aides compensatoires aux producteurs). Il est donc nécessaire d'assurer un suivi permanent de la mise en oeuvre et de la cohérence de ces deux volets, ainsi que leur évaluation individuelle et, in fine, la synergie de l'OCM dans son ensemble. Étant donné que plusieurs directions générales de la Commission interviennent dans la gestion des différents volets de l'OCM, une coordination étroite s'impose.

49. Les implications des modifications importantes affectant la gestion de l'organisation commune des marchés font l'objet d'un examen par les principaux services responsables. Cependant, la coordination des actions et les échanges d'informations sur l'incidence des mesures relevant des Fonds structurels et des marchés agricoles (FEOGA, section "Garantie"), nécessaires pour assurer à ces dernières un rapport coût-efficacité et des effets de synergie satisfaisants, n'ont pas atteint le niveau requis. Ce ne sera pas le cas avant l'achèvement de l'évaluation de l'OCM fin 2004.

Un exemple

50. Le document de programmation pour les départements français d'outre-mer prévoit une mesure pour la "modernisation du réseau de distribution de la banane". Les projets adoptés sur la base de ce programme concernent en outre la construction et le perfectionnement d'installations d'emballage et de conditionnement, les systèmes de transport par câbles, les véhicules et les remorques. Aucune information indiquant dans quelle mesure ces projets sont censés contribuer aux objectifs définis n'y figure (stratégie qualitative, amélioration de la compétitivité et amélioration de l'utilisation des ressources).

51. L'audit a également fait apparaître que la situation difficile de trésorerie des producteurs n'a pas facilité la mise en oeuvre des projets. En effet, les producteurs doivent assurer le préfinancement du projet avant de recevoir les aides nationales et communautaires. Par ailleurs, le délai entre l'approbation initiale du projet et le paiement final peut être très long, allant parfois jusqu'à deux ans.

52. Le programme-cadre pour la nouvelle période 2000-2006 comprenait une brève évaluation générale de l'ancien programme soulignant que la lenteur de sa mise en oeuvre était due aux difficultés du secteur de la banane et celles liées au financement des projets. Il était aussi indiqué qu'aucune culture de remplacement de la banane n'était possible.

53. La Cour est arrivée à la conclusion qu'aucun objectif quantifié n'a été défini et que ni l'efficacité des mesures prises pour améliorer la compétitivité ni leur incidence sur l'utilisation des ressources ou sur la qualité des produits n'est connue. Les actions soutenues se sont concentrées sur l'amélioration de la capacité de production plutôt que sur la compétitivité ou l'efficience de l'utilisation des ressources du secteur de la banane, et ce malgré une offre excédentaire sur le marché mondial.

La protection des producteurs des pays ACP

54. Afin d'éviter que l'introduction de l'OCM ne pénalise les fournisseurs ACP traditionnels de bananes, la Communauté {règlement (CE) n° 2686/94} a introduit des mesures d'assistance technique et financière, ainsi qu'un soutien au revenu des producteurs de bananes des pays ACP; ces mesures visent à accroître leur productivité, à améliorer la qualité et la commercialisation des produits, ainsi qu'à soutenir la diversification des cultures. Le soutien au revenu fut supprimé suite à une réforme ultérieure de l'OCM.

55. Des consultants externes ont été engagés par la Commission pour évaluer dans cinq pays l'efficience, l'efficacité, l'incidence et la viabilité de la mise en oeuvre du régime avant la réforme. Ils ont également analysé sa pertinence et son adéquation avec les besoins des bénéficiaires. L'étude (janvier 2000) arrive à la conclusion que l'assistance a couvert un large éventail d'initiatives, que son incidence sur la compétitivité a été maximale lorsqu'il s'est agi d'améliorer la productivité sur le terrain (par exemple irrigation, drainage, etc.) qu'elle a été minime dans les domaines où celle-ci était potentiellement la plus élevée (par exemple réforme de gestion) et que la compétitivité limitée (dans deux pays) contre-indiquait tout développement des exportations. L'étude recommande que soient clairement définies à l'avenir les priorités d'assistance et qu'une des principales priorités soit la création de sources alternatives de revenus. La Cour considère que cette évaluation, préalable à de nouveaux programmes en faveur des producteurs traditionnels, devrait servir d'exemple dans le cadre de l'évaluation de l'OCM (point 99).

LES MESURES DE RÉGULATION DU MARCHÉ

Des intérêts contradictoires

Prix de vente et choix des consommateurs

56. L'UE importe environ 80 % de ses besoins. Le régime préférentiel des contingents tarifaires a été conçu pour stabiliser l'équilibre entre ces sources d'approvisionnement du marché et pour assurer un écoulement régulier de la production des différentes régions de production. Le contingent tarifaire génère par ailleurs de ressources propres communautaires.

57. L'OCM a mis l'accent sur l'harmonisation des circuits de commercialisation, sur la libre circulation des marchandises au sein de la Communauté, ainsi que sur le maintien des prix à la consommation à un niveau raisonnable. Il était important de poursuivre ces objectifs en préservant aussi les possibilités de choix des consommateurs, c'est-à-dire sans porter préjudice aux importations dans l'UE.

Prix européens et rentes de situation

58. Les négociations de l'Uruguay Round menées dans le cadre du GATT entre 1986 et 1993 se sont focalisées sur la levée des subventions à l'exportation et des quotas à l'importation, dans l'objectif de libéraliser le marché. Les mesures introduites par l'UE ont combiné le revenu compensatoire pour les producteurs européens et l'amélioration de l'accès des bananes hors UE grâce au système des quotas. Néanmoins, le régime initial a réduit l'accès au marché des opérateurs traditionnels de bananes dollars par l'attribution de 30 % du quota aux importateurs, qui n'importaient précédemment que des bananes de l'UE ou des pays ACP. Ces derniers se sont vu attribuer 30 % du quota des bananes dollars (point 61). Ils avaient alors le choix entre la recherche d'une hausse des profits en commercialisant des bananes dollars et de la vente de leurs droits à d'autres opérateurs souhaitant élargir leurs possibilités d'importation. Ce fut l'origine du marché secondaire des certificats à l'importation.

59. La différence entre les prix mondiaux et les prix communautaires est connue comme une rente de situation dite aussi "rente de quota". Celle-ci ne grève pas le budget communautaire, puisqu'elle est répercutée sur le consommateur. En 1999, la Commission a estimé cette rente à environ 200 euros(12) par tonne. Compte tenu du quota actuel de 2653000 tonnes (point 91), la rente de quota représente un montant total de 531 millions d'euros. Il est difficile d'en faire une estimation précise, dès lors qu'il faut tenir compte de plusieurs paramètres et d'hypothèses variables, comme les taux de change. D'après d'autres estimations, la rente de quota pourrait atteindre jusqu'à 388 euros par tonne, soit plus de 1000 millions d'euros au total (voir également points 73-74).

Un ensemble complexe et contesté

La complexité du régime d'importation

60. Le système des quotas introduit par l'OCM était le suivant (annexe 2):

a) les quantités importées des pays ACP (dites "bananes traditionnelles ACP") bénéficiaient d'un quota tarifaire de 857700 tonnes avec entrée en franchise de douanes;

b) les quantités "non traditionnelles ACP", c'est-à-dire excédant le quota (a), ainsi que celles des pays tiers (essentiellement les bananes dollars) bénéficiaient d'un quota combiné de 2000000 tonnes avec des droits de douane de 100 euros par tonne;

c) les quantités "non traditionnelles ACP" et celles des pays tiers excédant le quota (b) se voyaient appliquer des droits de douane de 750 euros et de 850 euros par tonne: ces droits plus élevés étaient destinés à décourager les importations hors quota.

61. Le régime d'importation établi à l'origine par l'OCM (annexe 2) allouait des quotas pour les pays tiers et pour les bananes non traditionnelles ACP: catégorie A = 66,5 % pour les opérateurs établis dans l'UE et commercialisant des bananes non traditionnelles ACP et de pays tiers; catégorie B = 30 % pour les opérateurs établis dans l'UE et commercialisant des bananes UE et traditionnelles ACP; catégorie C = 3,5 % pour les nouveaux opérateurs commercialisant des bananes non traditionnelles ACP et de pays tiers.

62. L'allocation des catégories A et B était aussi pondérée en fonction du type d'activité commerciale dans laquelle étaient engagés les opérateurs: catégorie a) = 57 % aux importateurs primaires; catégorie b) = 15 % aux importateurs secondaires; catégorie c) = 28 % aux mûrisseurs.

63. Afin de justifier les montants alloués en vertu de l'OCM, les opérateurs étaient tenus de dévoiler, via leurs administrations nationales, leur niveau d'activité de commercialisation sur une période de référence qui, au moment du lancement du marché, correspondait aux trois années précédant 1992. Par souci d'anticipation, certains opérateurs saturèrent le marché de bananes à très bas prix durant cette période précédant l'introduction de l'OCM, dans l'espoir d'agrandir leur part initiale du quota.

64. Les quotas sont gérés sur une base trimestrielle. Des quantités indicatives sont établies, représentant la proportion autorisée à entrer dans l'UE. Elles sont publiées au Journal officiel des Communautés européennes.

65. L'audit a montré que la direction générale "Agriculture" de la Commission avait vérifié la crédibilité des quantités déclarées par les États membres pour l'allocation initiale des quotas. Les quantités totales déclarées pour les importateurs primaires ne correspondaient pas à celles qui passaient ultérieurement par des importateurs secondaires et des mûrisseurs. Ces disparités furent signalées par les États membres et, après enquête, il fut procédé aux ajustements appropriés. Les quantités de référence furent réduites de montants allant de moins de 1 % à près de 20 %. Les États membres ont invoqué une mauvaise interprétation des règlements d'application de la Commission relatifs à l'attribution des quantités de référence aux différentes catégories d'opérateurs.

66. Ces erreurs n'ont pas affecté le budget de l'UE mais bien et exclusivement l'allocation des quotas aux trois catégories de commercialisation (point 61).

Différends à l'OMC

Un système contesté

67. L'allocation automatique d'une part substantielle du quota (point 61) souleva nombre de critiques. S'agissant des bananes dollars, les grands opérateurs s'élevèrent contre le fait d'avoir à acheter des droits d'importation et contre la protection accordée aux producteurs de l'UE et des pays traditionnels ACP. Ce régime fut formellement contesté par les parties concernées dans les procédures contentieuses du GATT.

68. Certaines firmes multinationales s'adaptèrent aux nouvelles règles édictées par l'OCM et les anticipèrent, en diversifiant leurs cultures et leur commercialisation vers l'UE et les pays ACP. D'autres ne firent pas cet effort.

La non-conformité a persisté avec les règles de l'OMC jusqu'à 2001

69. Le système des quotas fut modifié en 1995, notamment pour convenir aux nouveaux États membres. Suivant une décision de 1997 de l'organe de règlement des différends de l'OMC, le Conseil approuva d'autres modifications afin d'aligner l'OCM sur les règles de l'OMC. Ces modifications entrèrent en vigueur le 1er janvier 1999. Les diagrammes figurant aux annexes 3 et 4 présentent les différentes dispositions introduites par les réformes.

70. Les principaux changements furent l'abolition des catégories et des sous-catégories d'opérateurs et une reclassification des importateurs en deux grandes catégories d'opérateurs - traditionnels et nouveaux arrivants. Les opérateurs traditionnels étaient ceux qui étaient établis dans l'UE et qui avaient procédé à des importations pour leur propre compte.

71. Malgré ces réformes, l'OMC jugea que ce système demeurait non conforme, puisqu'il perpétuait des distorsions et que le quota séparé pour les pays ACP restait inacceptable.

72. Avant même la décision de l'OMC, les États-Unis avaient déjà essayé d'imposer des sanctions unilatérales sur une série de biens de l'UE, évaluées à 500 millions de dollars des États-Unis par an. L'OMC les jugea précipitées et excessives, et demanda une réduction des sanctions à 191 millions de dollars. C'est à ce niveau que se situaient les sanctions jusqu'à la conclusion des négociations bilatérales avec les États-Unis en avril 2001 et l'adoption d'un système amendé de contingent tarifaire(13) en décembre 2001 (voir points 86 à 92).

Faiblesses dans la gestion des quotas

L'émergence d'un marché secondaire

73. Les certificats d'importation peuvent être demandés par les opérateurs dûment enregistrés, à concurrence de leur allocation trimestrielle et dans la limite des quantités indicatives permises par la Commission. La catégorie doit être spécifiée dans la demande. Les quantités attribuées avec le certificat peuvent être transférées durant sa période de validité, à concurrence d'un seul transfert par certificat. La Commission a reconnu que des demandes de certificats de catégorie C (nouveaux importateurs) émanaient d'opérateurs qui n'avaient nulle intention d'importer des bananes mais qui voulaient juste revendre ces certificats avec profit.

74. Une des plus grandes firmes multinationales, interrogée par les auditeurs, évaluait les certificats à environ 5 dollars des États-Unis par caisse standard (18,5 kg), ce qui équivaut à 270 dollars par tonne. Cela confirme à quel point la rente de situation procurée par les quotas exerce un pouvoir d'attraction pour ceux qui souhaitent commercialiser des bananes dollars dans l'UE (voir également point 59).

Des déficiences de gestion

75. La Cour a examiné le système des certificats d'importation en France, où l'organisme payeur édite des stocks de formulaires vierges pour les opérateurs. Bien que ces certificats soient numérotés et portent le titre de l'autorité émettrice, le numéro de série n'est utilisé comme moyen de contrôle ni de l'origine ni de l'usage finalement fait par les importateurs.

76. Néanmoins, l'organisme payeur a reconnu que, lorsque les quantités autorisées sont inscrites sur le certificat d'autorisation, un numéro formel est attribué à celui-ci. Il a confirmé qu'il est de la responsabilité de l'importateur ou du détenteur du certificat d'enregistrer, au dos du formulaire, les quantités importées. Il a aussi confirmé que ce sont les autorités douanières du port d'entrée qui doivent certifier les quantités censées avoir été autorisées à circuler librement dans la Communauté. Cette certification prend habituellement la forme d'un cachet officiel de l'autorité compétente, attestant ainsi que tous les contrôles nécessaires ont été effectués.

77. L'organisme payeur a également confirmé qu'il est de la responsabilité de l'opérateur à qui le certificat a été délivré de le retourner, par sécurité, à l'autorité émettrice dans les trente jours suivant sa date d'expiration.

78. Cependant, l'audit a permis d'établir que les autorités douanières nationales n'avaient pas l'obligation de notifier séparément à l'autorité émettrice les quantités qu'elles avaient autorisées à l'importation via les certificats d'autorisation présentés. Dès lors, l'autorité émettrice s'en remettait exclusivement au détenteur du certificat, censé retourner le certificat utilisé. Mais l'absence de vérification indépendante et croisée, entre les douanes et l'autorité émettrice des certificats, rendait le système vulnérable.

Une vérification insuffisante des importations

Des lacunes dans les vérifications physiques

79. Conformément aux dispositions du cadre réglementaire, les autorités douanières nationales sont tenues de déterminer le poids (masse nette) des bananes importées pour la mise en libre pratique dans la Communauté. Il s'agit d'une vérification basée sur un échantillon d'unités d'emballage pour chaque type d'emballage et pour chaque origine. Cet échantillon d'unités d'emballage à peser par les services douaniers doit être représentatif et doit porter sur une quantité minimale d'unités.

80. Afin d'obtenir des renseignements de première main, la Cour a examiné ce mode opératoire dans un des principaux ports de l'UE (Anvers-Belgique). Les auditeurs ont observé le déchargement d'un grand navire contenant quelque 373000 caisses pesant presque 7500 tonnes ainsi que les tests de pesage effectués par les services douaniers. Ils ont constaté que le mode de vérification ne pouvait donner une assurance raisonnable sur les quantités importées. La taille des échantillons était trop petite et leur sélection non représentative. Une vérification correcte s'impose, d'autant plus que la différence entre le poids vérifié par les services douaniers et le poids déclaré variait entre - 2 % et + 6 %. En outre, les résultats des tests étaient appliqués non pas au bateau en cours de contrôle mais au chargement du bateau suivant.

81. Les contrôles réglementaires prescrits ne sont pas toujours assurés ou documentés de façon suffisante, notamment pour les grosses cargaisons; les tailles minimales d'échantillon étaient bien au-dessous du niveau nécessaire en termes de confiance et de précision statistique pour de grandes quantités. L'extrapolation des résultats de l'échantillonnage, non pas à la population cible mais à une autre population, ne permet pas d'en obtenir un résultat fidèle et n'est pas conforme au règlement. Ces faiblesses ne permettent pas de s'assurer du poids des bananes importées ni de la bonne gestion et du suivi des quotas.

82. À la suite des contrôles effectués par la Cour, la Commission a mené une enquête visant à donner une vue globale des systèmes mis en place par les États membres pour assurer le dédouanement des bananes fraîches. Elle en conclut que les systèmes nationaux ne sont pas en mesure de garantir la bonne application de la réglementation communautaire et qu'ils ne permettent pas non plus d'assurer la protection des intérêts financiers de l'UE.

83. À la lumière des contrôles effectués par la Cour et par la Commission, la Cour conclut que la Commission n'a jusqu'à présent jamais disposé d'informations suffisantes sur la quantité de bananes importées pour assurer la bonne gestion des quotas.

Cas de fraude aux certificats d'importation

84. L'audit de la Cour a succédé de peu à la découverte d'une importante fraude à l'importation en Italie, où de faux certificats d'importation étaient utilisés pour l'importation de bananes. En été 2000, l'OLAF (Office européen de lutte antifraude) en annonça la découverte. De grandes quantités de bananes dollars étaient entrées dans l'UE via des ports italiens sous couvert de faux certificats d'importation prétendument "français". Cela avait permis à l'importateur de faire venir, durant cette période, des bananes dans la Communauté sans qu'elles soient soumises au quota, et de payer des droits au taux de 75 euros par tonne au lieu des 680 à 822 euros par tonne pour les importations hors quota. Les quelque 160000 tonnes qui seraient ainsi entrées auraient échappé à 126 millions d'euros de droits de douane. L'Italie aurait ainsi subi une perte de TVA de 5,5 millions d'euros.

85. L'OLAF a estimé que, du fait de l'étendue de la fraude, le marché avait été considérablement perturbé. Lorsque des dérèglements de cette nature ont une incidence sur les prix, le niveau de l'aide s'en ressent également. La Commission n'a pas calculé l'incidence qu'aurait pu avoir cette fraude sur les aides compensatoires.

ÉVOLUTIONS ET ÉVALUATION

À la recherche d'un dispositif transitoire

86. En mai 1999, le Conseil a demandé à la Commission de soumettre des propositions de réforme de l'OCM, afin de rendre celle-ci compatible avec les règles de l'OMC. Devant les difficultés rencontrées, la Commission a annoncé son intention de faire évoluer le dispositif vers un système de contrôle exclusivement tarifaire à compter de 2006 et d'introduire un système transitoire entre 2001 et 2005.

87. Tout au long de l'année 2000, la Commission a débattu des diverses options avec toutes les parties concernées. En décembre 2000, le Parlement européen(14) adopta finalement la proposition figurant dans le document COM (2000) 621(15), qui prévoyait un régime transitoire de quota tarifaire dont le mode opératoire, "premier venu premier servi", semblait acceptable pour la plupart des parties.

88. Ce système envisageait trois quotas, dont l'un était un nouveau quota "C" autonome de 850000 tonnes. Les quotas seraient ouverts à toutes les bananes, quelle que soit leur origine. Les droits entrant dans les quotas A et B seraient de 75 euros par tonne, et celui du nouveau C serait de 300 euros par tonne. Les bananes ACP bénéficieraient de droits préférentiels.

89. Des doutes furent exprimés sur les difficultés administratives potentielles et le système, qui risquait de favoriser les plus gros opérateurs, mieux à même de s'organiser, suscita des inquiétudes. Après d'intenses négociations bilatérales à un niveau élevé avec les États-Unis, la proposition fut abandonnée par la Commission en avril 2001 en faveur de la continuation du système de contingent tarifaire, mais sous une forme modifiée.

90. Les dispositions détaillées d'application du nouveau système furent publiées dans le règlement (CE) n° 896/2001 de la Commission du 7 mai 2001. Sur la base de références antérieures, mais avec 83 % alloués aux opérateurs traditionnels et 17 % à des opérateurs non traditionnels, la période de référence pour définir les catégories d'opérateurs et les quantités admises était 1994-1996.

91. En vertu du règlement (CE) n° 2587/2001 du Conseil du 19 décembre 2001 modifiant le règlement (CEE) n° 404/1993, les contingents tarifaires ont été adoptés comme suit à compter du 1er janvier 2002:

A. contingent tarifaire de 2200000 tonnes;

B. contingent tarifaire additionnel de 453000 tonnes;

C. contingent tarifaire autonome de 750000 tonnes.

Les contingents A et B sont ouverts pour l'importation de produits originaires de tous les pays tiers, le contingent C pour l'importation de produits originaires des pays ACP. Dans le cadre des contingents A et B, les importations sont assujetties à la perception d'un droit de douane de 75 euros par tonne, alors que les importations de produits originaires des pays ACP sont soumises à un droit nul. Dans le cadre du contingent C, les importations doivent être assujetties à un droit nul.

92. La Commission reconnut aussi la nécessité de durcir les critères pour les opérateurs non traditionnels, afin d'éviter l'inscription d'opérateurs fictifs. Le résultat de ce dernier accord fut que les États-Unis ont levé les sanctions qui frappaient les produits en provenance de la Communauté. Le long différend commercial relatif aux bananes s'était ainsi terminé.

Évaluation et suivi par la Commission, orientation future de l'OCM

93. Conformément aux dispositions de l'article 32 du règlement (CEE) n° 404/93, qui a introduit l'OCM, la Commission est tenue d'établir deux rapports de mise en oeuvre:

a) le premier, doit être présenté au plus tard à la fin de la troisième année suivant l'entrée en vigueur du règlement et comporter une analyse des flux de commercialisation de l'UE, des ACP et des pays tiers, et ce depuis la création de l'OCM;

b) le second est supposé rendre compte de la mise en oeuvre du règlement au 31 décembre 2001 et contenir des propositions appropriées pour accord après le 31 décembre 2002. Au moment où la deuxième réforme du régime d'importation fut introduite en vertu du règlement (CE) n° 1637/98 du Conseil(16), cette échéance fut reportée à 2004.

Un marché singulièrement protégé

94. Le premier rapport d'octobre 1995 {SEC(95) 1565} a constaté que:

a) la production mondiale avait augmenté jusqu'à atteindre un niveau de surproduction. Malgré une hausse de la consommation, le prix mondial réel avait continué à chuter;

b) les producteurs de l'UE avaient été singulièrement protégés des forces du marché du fait des mesures introduites par l'OCM; outre l'existence d'incitations à l'amélioration de la production via les Fonds structurels, cela signifiait que les producteurs de l'UE accroîtraient probablement leur production pour atteindre au moins le niveau à partir duquel l'aide cesse d'être due;

c) les pays ACP n'avaient pas augmenté leur production jusqu'au niveau du quota établi pour les importations traditionnelles; la marge qui en avait résulté n'avait pas été répartie de manière égale entre les différents pays;

d) en dépit du flot d'informations parvenu des États membres à la Commission, il était difficile d'établir un tableau d'ensemble, notamment au regard des prix de détail;

e) certaines indications montrent que des bananes UE/ACP ont commencé à entrer, dans l'UE, sur des marchés autres que ceux où un traitement préférentiel leur était accordé précédemment.

95. Le rapport n'a fourni aucune ventilation des prix indiquant dans quelle mesure les coûts ont été influencés par les mesures relatives au marché. Comme l'ont montré les événements ultérieurs, l'équilibre souhaité entre producteurs de l'UE, des ACP et d'Amérique latine, n'a pas été atteint.

L'évaluation majeure de 2004

96. Le règlement (CE) n° 1637/98 fournit un cadre à l'évaluation attendue de la Commission en 2004, en particulier l'analyse des tendances du marché des bananes dollars et UE/ACP, ainsi que l'efficacité des mesures de contrôle des importations. Une attention spéciale doit aussi être apportée aux fournisseurs ACP et à leur capacité à se maintenir sur le marché de l'UE.

97. La synergie de tous les éléments de soutien au secteur de la banane devra être appréciée lors du prochain exercice d'évaluation, afin d'obtenir un tableau d'ensemble des conséquences de l'introduction de l'OCM et du degré de réalisation des objectifs initiaux. Il conviendrait aussi de faire une évaluation très objective de l'avenir potentiel de la culture de la banane par les producteurs de l'UE, comme cela a été fait pour les producteurs ACP. La Commission devra s'assurer que ces évaluations seront effectuées par une mise à disposition des expertises appropriées, internes et externes.

Vers un système exclusivement tarifaire à l'horizon 2006

98. Le niveau du tarif unique applicable à partir de 2006 doit encore être décidé. L'objectif de la Commission est de conserver une protection appropriée pour les producteurs de l'UE et des pays ACP, d'éviter tout changement dans les volumes importés, ainsi que de minimiser l'incidence sur les prix et d'en limiter les coûts.

99. La Cour considère que l'évaluation de l'OCM mentionnée dans la section précédente permettra de mesurer l'incidence, l'efficience et l'efficacité du régime et qu'elle devrait servir de base à la formulation de nouvelles options et propositions pour la réforme du régime. Il sera ensuite indispensable d'effectuer une analyse approfondie de modèles soutenant différentes hypothèses, de leurs avantages et de leurs inconvénients, y compris les risques de conflits commerciaux.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Complexité et contradictions des finalités de l'OCM

100. L'OCM de la banane contient un ensemble d'objectifs complexes et contradictoires concernant plusieurs politiques communautaires: régulation du marché, restructuration du secteur et développement de celui-ci dans les pays ACP. Chacune de ces politiques est prise en considération sous la responsabilité de différentes DG à la Commission, selon des systèmes de gestion et de contrôle différents. Les finalités de ces politiques communautaires sont étroitement intriquées, ce qui rend difficile l'évaluation de leur incidence respective, de leur efficacité, de leur cohérence et de leur synergie. Une définition claire des objectifs de l'OCM, y compris de l'incidence escomptée est donc indispensable.

Une distinction des différentes finalités et une définition plus claire des objectifs de l'OCM, avec qualification de l'incidence escomptée permettrait d'une part, d'en mesurer les coûts et les avantages, d'autre part, d'en faciliter la gestion et le contrôle.

Des objectifs et des mesures définis de façon trop générale ou peu réaliste

101. L'objectif consistant à encourager le développement de cultures de remplacement par l'attribution de primes à l'arrachage était:1) peu réaliste (notamment en l'absence de réelles solutions de remplacement) et 2) peu attractif pour les producteurs.

102. L'absence d'objectifs clairs et quantifiés des projets financés par les Fonds structurels, ainsi que de suivi et d'évaluation, ne permet pas d'évaluer dans quelle mesure ils ont contribué au bon fonctionnement de l'OCM dans le secteur de la banane.

La Cour recommande que l'évaluation prévue de l'OCM veille à ce que des objectifs précis, réalistes et quantifiés, de même que les mesures pour les atteindre, soient clairement définis. Il est également nécessaire d'assurer: 1) un suivi permanent de la mise en oeuvre et 2) la cohérence entre les objectifs de l'OCM et ceux des projets individuels.

Le rapport coût-efficacité

103. Les soutiens communautaires aux producteurs, qui dépassent actuellement 50 % de leurs recettes, ne peuvent résoudre le problème du revenu adéquat pour la culture de la banane ni à celle du maintien de sa production aux coûts encourus. En l'absence: 1) d'une définition claire des objectifs et 2) d'une évaluation économique et financière de ceux-ci, il est impossible de se prononcer sur le bien-fondé du régime d'aide compensatoire (points 28-36).

La Commission doit effectuer une évaluation approfondie visant à mesurer l'incidence, sur le revenu des producteurs, des mesures prises, ainsi que leur économie, leur efficience et leur efficacité.

104. Le système de contingent tarifaire mis en place pour réguler les importations a créé des conditions de marché plus favorables pour les importateurs en limitant l'offre. Le coût correspondant a été deux à trois fois supérieur au montant de l'aide versée aux producteurs de l'UE {voir aussi note 1 du point XI}.

Bien que cette situation devrait être corrigée en 2006, lorsque sera introduit le régime tarifaire unique, la Commission doit s'assurer que cela n'aurait aucun nouvel impact qu'elle n'aurait pas quantifié. À cet égard, il sera nécessaire d'effectuer une analyse complète des risques, des coûts et des avantages liés aux différentes options possibles pour la mise en place d'un régime tarifaire unique.

Des déficiences de gestion

105. La coordination et les échanges d'informations sur l'incidence des mesures relevant des Fonds structurels et des marchés agricoles prévues par l'OCM ne permettent pas d'atteindre les objectifs fixés en matière d'effets de synergie et de rapport coût-efficacité.

Il conviendrait de définir plus clairement les différents objectifs de l'OCM et, parallèlement de délimiter nettement les compétences des services gestionnaires de la Commission. Ceux-ci devraient non seulement assurer la gestion et la cohérence des différents volets de l'OCM, mais également adopter une gestion plus prospective vis-à-vis des États membres. Ainsi, la Commission devrait prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l'application et l'interprétation cohérente du cadre réglementaire.

106. Les évaluations des programmes opérationnels, qu'il est prévu d'effectuer a posteriori, devraient être utilisées dans le cadre de la procédure d'évaluation de l'OCM, qui doit être terminée fin 2004. À cette occasion, les effets de synergie des différentes mesures prises à ce jour devraient également être examinés.

La Commission devrait tenir compte des évaluations relatives aux programmes ACP, qui ont montré que le développement du secteur de la banane n'est pas toujours viable.

Des déficiences de contrôle

107. La Cour a constaté des déficiences significatives dans le contrôle du système de contingent tarifaire applicable au régime d'importation. Ce régime s'est avéré vulnérable à la fraude et coûteux pour l'UE. Des faiblesses ont été constatées en ce qui concerne la documentation servant de preuve pour le paiement de l'aide compensatoire aux producteurs (points 37-40).

La Cour recommande que la Commission, en concertation avec les États membres, mette au point des instructions sur les modalités des contrôles à effectuer par ces derniers. Leur mise en oeuvre devrait faire l'objet d'un contrôle et d'un suivi par la Commission.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 12 septembre 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Les chiffres mentionnés par la Commission dans sa réponse se rapportent à la rente de quota, qu'elle a estimée à 200 euros par tonne, par comparaison avec l'aide compensatrice des revenus, qui a atteint 383 euros par tonne en 2000 (annexe 6). Le calcul de la Cour consiste à multiplier la rente de quota (200 euros par tonne) par le quota (2553000 tonnes) pour déterminer la valeur totale de la rente de quota; le montant obtenu, soit quelque 511 millions d'euros, est 2 à 3 fois supérieur à celui des dépenses au titre de la compensation des revenus pour 1999 et 2000.

(2) Règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil du 13 février 1993 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane (JO L 47 du 25.2.1993, p. 1).

(3) Règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil du 18 mai 1972 (JO L 118 du 20.5.1972).

(4) Règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil du 24 juin 1988 (JO L 185 du 15.7.1988).

(5) D'autres modalités ont été adoptées par la Commission en application de l'OCM et notamment à propos des normes de qualité {règlement (CEE) n° 2257/94}, des groupements de producteurs {règlement (CEE) n° 919/94} et des mesures d'arrachage {règlement (CEE) n° 1639/93}.

(6) Règlement (CEE) n° 1442/93 de la Commission du 10 juin 1993 (JO L 142 du 12.6.1993).

(7) Règlement (CEE) n° 1858/93 de la Commission du 9 juillet 1993 (JO L 170 du 13.7.1993).

(8) Règlement (CEE) n° 3719/88 de la Commission du 16 novembre 1988 (JO L 331 du 2.12.1988).

(9) Article 12 du règlement (CEE) n° 404/93.

(10) Règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil du 13 février 1993 (JO L 47 du 25.2.1993).

(11) FAB: "franco à bord" signifie que les risques de dommage ou de perte des marchandises sont, dès leur embarquement, transférés à l'acheteur.

(12) SEC(1999) 1397 final du 8 septembre 1999, "Rapport au Conseil ayant pour objet les consultations en vue du règlement du litige sur la banane".

(13) Règlement (CEE) n° 2587/2001 du Conseil du 19 décembre 2001 (JO L 345 du 29.12.2001).

(14) Deuxième rapport sur la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 404/93 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane - commission de l'agriculture et du développement rural, Parlement européen (A5-0374/2000 final).

(15) Communication de la Commission au Conseil sur l'application de la règle du "premier arrivé, premier servi" au régime communautaire de la banane et les implications d'un système uniquement tarifaire {COM(2000) 621 final}.

(16) Règlement (CE) n° 1637/98 du Conseil du 20 juillet 1998 modifiant le règlement (CEE) n° 404/93 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane (JO L 210 du 28.7.1998, p. 28).

ANNEXE 1

QUANTITÉS DE BANANES COMMERCIALISÉES DANS L'UE ENTRE 1993 ET 2000, VENTILÉES PAR RÉGION ET PAR PAYS D'ORIGINE

>TABLE>

Remarques:

Le présent tableau montre que pour la période 1993-2000, l'UE a fourni entre 15,5 et 20,3 % des bananes nécessaires à ses besoins, et les pays ACP environ 18 %. Il fait également apparaître qu'en 2000, les importations de bananes dollars représentaient quasiment le double des quantités de bananes originaires de l'UE et des pays ACP.

Source:

Commission, 2000.

ANNEXE 2

>PIC FILE= "C_2002294FR.001802.TIF">

Note 1: Généralités

La présente description ne concerne que le régime des quotas et le système de compensations. Les autres mécanismes prévus dans le règlement (CEE) n° 404/93 (primes d'arrachage, organisations de producteurs et normes de qualité) ne sont pas décrits ici.

Note 2: Tonnages sujets à compensations offertes aux producteurs de l'UE (en milliers de tonnes - total 854000 tonnes) - article 12 du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil

Îles Canaries (420) - Guadeloupe (150) - Martinique (219) - Madère, Açores et Algarve (50) - Crète et Laconie (15).

Note 3: Bananes traditionnelles ACP (en milliers de tonnes - total 857700 tonnes) - annexe du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil

Côte d'Ivoire (155) - Cameroun (155) - Suriname (38) - Somalie (60) - Jamaïque (105) - Sainte-Lucie (127) - Saint-Vincent-et-les-Grenadines (82) - Dominique (71) - Belize (40) - Cap-Vert (4,8) - Grenade (14) - Madagascar (5,9).

Note 4: Allocation des quantités annuelles A, B articles 4 et 5 du règlement (CEE) n° 1442/93 du 10 juin 1993

Enregistrement préalable des opérateurs auprès des autorités économiques de chaque État membre par catégorie économique. Les allocations annuelles sont délivrées sur la base des demandes individuelles. Les allocations annuelles sont attribuées sur la base d'une quantité de référence correspondant à la moyenne des quantités commercialisées par les opérateurs au cours des trois années précédant l'année d'attribution (cette moyenne est appelée "référence quantitative"). Les quantités commercialisées sont affectées de coefficients de pondération selon la catégorie d'agent économique (57 %, 15 % ou 28 %, voir note 5). Chaque opérateur se voit ainsi octroyer une quantité de référence pondérée.

Note 5: Répartition des droits d'importation par type d'opérateur économique {règlement (CEE) n° 1442/93}

Groupe (a) 57 %: Importateurs primaires. Achètent/produisent des bananes vertes dans le pays d'origine (tiers ou ACP), les expédient et les vendent en Europe (multinationales américaines)

Groupe (b) 15 %: Importateurs secondaires. Approvisionnent, mettent en libre pratique et mettent en vente des bananes vertes sur le marché européen, en assumant le risque commercial en tant que propriétaire des produits (sociétés de transport européennes).

Groupe (c) 28 %: Mûrisseurs et vendeurs de bananes sur le marché en tant que propriétaires des produits.

Note 6: Fixation des quantités trimestrielles indicatives, demandes et délivrance des certificats trimestriels aux opérateurs {article 9 du règlement (CEE) n° 1442/93}

Les quantités indicatives trimestrielles sont fixées par la Commission aux fins de la délivrance des certificats d'importation. Les opérateurs font leurs demandes de certificats sur une base trimestrielle auprès des autorités nationales compétentes. En fonction des quantités indicatives trimestrielles et compte tenu des quantités de référence pondérées annuelles, les demandes sont éventuellement ajustées par l'application d'un coefficient de pondération.

ANNEXE 3

>PIC FILE= "C_2002294FR.002002.TIF">

Note 1: Généralités

La présente description ne concerne que le régime des quotas et le système de compensations. Les autres mécanismes prévus dans le règlement (CEE) n° 404/93 (primes d'arrachage, organisations de producteurs et normes de qualité) ne sont pas décrits ici.

Note 2: Tonnages sujets à compensations offertes aux producteurs de l'UE - {article 12 du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil du 13 février 1993}

Îles Canaries (420) - Guadeloupe (150) - Martinique (219) - Madère, Açores et Algarve (50) - Crète et Laconie (15)

(en milliers de tonnes - total 854000 tonnes).

Note 3: Bananes traditionnelles ACP {annexe du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil}

Côte d'Ivoire (155) - Cameroun (155) - Suriname (38) - Somalie (60) - Jamaïque (105) - Sainte-Lucie (127) - Saint-Vincent-et-les-Grenadines (82) - Dominique (71) - Belize (40) - Cap-Vert (4,8) - Grenade (14) - Madagascar (5,9)

(en milliers de tonnes - total 857700 tonnes).

Note 4: Allocation des quantités annuelles A et B articles 4 et 5 du règlement (CEE) n° 1442/93 du 10 juin 1993

Enregistrement préalable des opérateurs auprès des autorités économiques de chaque État membre par catégorie économique. Les allocations annuelles sont délivrées sur la base des demandes individuelles. Les allocations annuelles sont attribuées sur la base d'une quantité de référence correspondant à la moyenne des quantités commercialisées par les opérateurs au cours des trois années précédant l'année d'attribution (cette moyenne est appelée "référence quantitative"). Les quantités commercialisées sont affectées de coefficients de pondération selon la catégorie d'agent économique (57 %, 15 % ou 28 %, voir note 5). Chaque opérateur se voit ainsi octroyer une quantité de référence pondérée.

Note 5: Répartition des droits d'importation par type d'opérateur économique {règlement (CEE) n° 1442/93 de la Commission}

Groupe (a) 57 %: Importateurs primaires. Achètent/produisent des bananes vertes dans le pays d'origine (tiers ou ACP), les expédient et les vendent en Europe (multinationales américaines).

Groupe (b) 15 %: Importateurs secondaires. Approvisionnent, mettent en libre pratique ou mettent en vente des bananes vertes sur le marché européen, en assumant le risque commercial en tant que propriétaires des produits (sociétés de transport européennes).

Groupe (c) 28 %: Mûrisseurs et vendeurs de bananes sur le marché en tant que propriétaires des produits.

Note 6: Fixation des quantités trimestrielles indicatives, demandes et délivrance des certificats trimestriels aux opérateurs

Les quantités indicatives trimestrielles sont fixées par la Commission aux fins de délivrance des certificats d'importation. Les opérateurs font leurs demandes trimestrielles auprès des autorités nationales compétentes. En fonction des quantités indicatives trimestrielles et compte tenu des quantités de référence pondérées annuelles, les demandes sont éventuellement ajustées par application d'un coefficient de pondération {article 9 du règlement (CEE) n° 1422/93}.

La mise en libre pratique de bananes sur le marché doit être accompagnée de certificats d'origine {article 6 du règlement (CE) n° 478/95}.

Note 7: Certificats d'exportation {article 7 du règlement (CE) n° 478/95}

Pour les demandes d'importation à partir de la Colombie, du Costa Rica ou du Nicaragua, la demande d'un certificat de type A et C doit être accompagnée d'un certificat d'exportation valide.

Note 8: Application de coefficients correcteurs {article 4 du règlement (CE) n° 478/95}

Les opérateurs dont les demandes ont été affectées d'un coefficient correcteur peuvent soit renoncer à leur demande, soit introduire de nouvelles demandes pour les origines pour lesquelles aucun coefficient correcteur n'a été appliqué.

ANNEXE 4

>PIC FILE= "C_2002294FR.002202.TIF">

Note 1: Généralités

La présente description ne concerne que le régime des quotas et le système de compensations. Les autres mécanismes prévus dans le règlement (CEE) n° 404/93 (primes d'arrachage, organisations de producteurs et normes de qualité) ne sont pas décrits ici.

Note 2: Tonnages sujets à compensations offertes aux producteurs de l'UE (en milliers de tonnes - total 854000 tonnes) - article 12 du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil du 13 février 1993

Îles Canaries (420) - Guadeloupe (150) - Martinique (219) - Madère, Açores et Algarve (50) - Crète et Laconie (15).

Note 3: Bananes traditionnelles ACP (en milliers de tonnes - total 857700 tonnes) - annexe du règlement (CE) n° 1637/98 du Conseil du 20 juillet 1998

Côte d'Ivoire - Cameroun - Suriname - Somalie - Jamaïque - Sainte-Lucie - Saint-Vincent-et-les-Grenadines - Dominique - Belize - Cap-Vert - Grenade - Madagascar.

L'allocation de parts spécifiques allouées aux différents pays {annexe I du règlement (CEE) n° 404/93} a été supprimée.

Note 4: Des opérateurs traditionnels

Les opérateurs traditionnels doivent être établis dans l'UE et doivent avoir importé pour leur propre compte, pendant la période de référence, une quantité minimale de bananes originaires des pays tiers et/ou des pays ACP en vue d'une mise en vente ultérieure sur le marché.

Note 5: Des opérateurs nouveaux arrivés

Un nouvel arrivé est un opérateur qui doit être établi dans l'UE au moment de l'enregistrement et doit avoir exercé "une activité commerciale comme importateur dans le secteur des fruits et légumes frais des chapitres 7 et 8 et aussi des produits du chapitre 9 {café, thé, maté et épices} de la nomenclature tarifaire et statistique et du tarif douanier commun au cas où il aurait réalisé aussi des importations des produits précités des chapitres 7 et 8, pour son propre compte et à titre autonome, pendant l'une des trois années qui précèdent immédiatement l'année au titre de laquelle l'enregistrement est demandé ..." La valeur déclarée en douane des importations réalisées pendant cette période de trois ans doit être d'au moins 400000 euros.

Note 6: Allocation des quantités de référence (importateurs traditionnels) et des allocations annuelles (nouveaux arrivés)

Pour chaque opérateur traditionnel, des droits d'importation (c'est-à-dire la "quantité de référence" annuelle) sont déterminés sur la base des quantités de bananes "effectivement importées" pendant la période de référence. Pour 1999, la période de référence couvre les années 1994 à 1996.

Il n'y a pas de quantité de référence pour les nouveaux arrivés. Les "demandes d'allocation annuelle" ne doivent pas indiquer une quantité supérieure à 10 % de la quantité globale réservée annuellement aux nouveaux arrivés. Un nouvel arrivé peut devenir un opérateur traditionnel au terme d'une période de trois années d'activité. Obligation de constitution d'une garantie de 18 euros/tonne.

Note 7: Procédure trimestrielle d'octroi des certificats

Des "quantités indicatives" pour les trois premiers trimestres peuvent être calculées par la Commission aux fins de délivrance des certificats. Les certificats sont octroyés au terme d'une procédure trimestrielle à deux tours. Premier tour: demandes de quantités selon les origines prévues par le règlement: traditionnelles ACP, annexe 1 et autres. Ces quantités sont éventuellement ajustées par un coefficient de réduction en cas de dépassement des "quantités indicatives" ou des quantités annuelles disponibles. Au terme du premier tour, les demandes sont soit annulées par le demandeur, soit complétées par de nouvelles demandes pour les origines non affectées d'un coefficient correcteur. Les certificats non imputés peuvent être réemployés à certaines conditions. Les certificats sont cessibles une seule fois et à certaines conditions.

ANNEXE 5

INSTRUCTIONS POUR LA VÉRIFICATION DE LA MASSE DES BANANES ADMISES À L'IMPORTATION DANS L'UE

1. Le règlement (CE) n° 89/97 du 20 janvier 1997 a modifié le règlement (CE) n° 2454/93 fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire. Le premier considérant du règlement (CE) n° 89/97 stipule que, dans le passé, la vérification de la masse nette indiquée dans la déclaration de mise en libre pratique de bananes a posé un problème de méthodologie et d'application uniforme. En conséquence, le règlement en question a introduit des méthodes spécifiques applicables en toutes circonstances pour la détermination de la masse nette de bananes admissible. Les bananes sont les seules marchandises importées pour lesquelles les méthodes de vérification sont déterminées de cette manière.

2. Le règlement (CE) n° 89/97 précise la nature des contrôles à effectuer. Conformément aux dispositions de ce dernier:

- un échantillon doit être prélevé pour chaque type d'emballage et pour chaque origine,

- le contrôle doit être réalisé de manière à garantir que l'échantillon des unités d'emballage à peser soit représentatif de la déclaration et qu'il porte, au minimum, sur les quantités reprises ci-après:

- jusqu'à 400 unités: 5 unités à contrôler

- de 401 à 700: 7

- de 701 à 1000: 10

- de 1001 à 2000: 13

- plus de 2000: 15,

- dans le cas où l'ensemble d'une cargaison ferait l'objet d'une seule déclaration en douane, le service des douanes peut, sauf soupçon de fraude, baser le calcul de la masse nette sur un échantillonnage minimal de 15 unités par type d'emballage et lieu d'origine,

- la masse nette est déterminée de la manière suivante:

- ouvrir au moins une unité d'emballage pour établir le poids de celui-ci,

- déduire ce poids de la masse totale des unités (cartons) composant l'échantillon afin de déterminer une masse nette pour chacune d'entre elles,

- calculer la masse nette moyenne pour l'échantillon,

- multiplier cette masse nette moyenne par le nombre total de cartons figurant sur la déclaration pour déterminer la masse totale admise à l'importation.

ANNEXE 6

ÉVOLUTION DE L'AIDE COMPENSATOIRE AUX PRODUCTEURS DE BANANES

>TABLE>

Remarque:

Le présent tableau montre qu'en 1999/2000, le prix payé aux producteurs de bananes communautaires a baissé et que la compensation du revenu a augmenté en conséquence.

Source:

Commission.

Réponses de la commission

RÉSUMÉ

III. Le détail dans la définition et dans la quantification des objectifs est comparable à celui des autres OCM (organisations commune de marché) et fera l'objet d'un examen approfondi lors de l'exercice d'évaluation de l'OCM, prévue pour 2004 {article 32 du règlement (CEE) n° 404/93}.

La Commission est d'avis que les mécanismes de calcul de l'aide compensatoire sont clairement définis à l'article 12 du règlement (CEE) n° 404/93.

La Commission estime avoir apporté des réponses efficaces aux problèmes de gestion qui se sont présentés dans les États membres, en adoptant des actions correctives immédiates.

IV. La Commission attirera l'attention des autorités nationales concernées à propos du régime d'aides nationales mentionné par la Cour afin de se prononcer sur sa compatibilité avec le marché commun aux termes de l'article 87 du traité.

Les insuffisances mentionnées par la Cour concernant la documentation justificative pour le paiement de l'aide compensatoire avaient déjà été identifiées par la Commission et font l'objet d'un suivi dans le cadre de l'apurement des comptes.

V. L'aide à l'arrachage était une mesure ponctuelle (1993 et 1994) liée à la transition vers l'organisation commune de marché. L'action visait notamment à offrir une opportunité de sortie du secteur pour des producteurs se trouvant dans des cas très spécifiques et limités.

VI. Le différentiel par rapport à d'autres marchés représentatifs (par exemple États-Unis d'Amérique) n'est pas dû à la seule rente de quota mais aussi à d'autres éléments tels que l'éloignement des zones de production, les coûts de distribution, la qualité du produit et le droit de douane.

En outre, un régime uniquement tarifaire sera mis en place au plus tard à partir du 1er janvier 2006 {article 16, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 404/93, comme modifié par le règlement (CE) n° 216/01} et une rente de quota existe dans tout régime de contingent tarifaire.

VII. Le régime à l'importation établi en 1993 succédait à une situation antérieure extrêmement hétérogène en raison de la présence de 12 régimes d'importation nationaux différents. Ce régime visait à assurer un accès équitable au marché communautaire pour une pluralité d'origines et d'opérateurs, compte tenu de la situation des différents intervenants dans le système d'importation (par exemple, celle des pays ACP producteurs ayant des relations étroites avec certains pays de l'UE).

Le système actuellement en place a atteint une stabilité remarquable. Il est largement apprécié pour sa simplicité par les pays tiers producteurs ainsi que par les autres partenaires commerciaux de l'UE.

VIII. La Commission est consciente des faiblesses des États membres dans l'application de la législation communautaire en matière de vérification physique de la masse nette des bananes importées. À l'occasion de la réunion du comité du code des douanes du 17 mai 2002, les services de la Commission ont rappelé aux États membres les obligations qui leur incombaient en application de la législation communautaire et ont insisté sur l'importance desdites obligations. La Commission assurera un suivi de cette question au sein du Comité des douanes afin de parvenir à une application pleine et correcte de la législation communautaire.

Les fraudes au régime d'importation ont été décelées par la Commission. On remarque que cette découverte a été possible grâce au fait que les importations sont soumises à un régime de certificat. La Commission a adopté immédiatement le règlement (CE) n° 1632/2000 visant à introduire une procédure de contrôle croisé de la délivrance et utilisation des certificats afin de mettre fin à ces fraudes.

IX. Le régime transitoire actuellement en vigueur vise effectivement à préserver un accès équitable au marché pour les producteurs de l'UE et des pays ACP avant la mise en place d'un régime uniquement tarifaire, le 1er janvier 2006 au plus tard. Toutefois, en ce qui concerne les volumes des importations, un transfert de 100000 tonnes du contingent C (bananes ACP) au contingent B (ouvert à toutes les origines) a eu lieu dès le 1er janvier 2002, à la suite de l'entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 2587/2001.

X. La Commission approuve l'exigence de la Cour d'attacher beaucoup d'importance à l'exercice d'évaluation prévu pour 2004 concernant les différents volets de l'OCM et de ses objectifs.

XI. La Commission estime que:

a) les objectifs fondamentaux de l'OCM ont été largement atteints, en particulier la fusion de plusieurs marchés nationaux dans un seul marché unique, l'équilibre quantitatif de l'approvisionnement du marché, un niveau de prix équitable pour les consommateurs et pour les producteurs communautaires et ACP. Dans le cadre d'un marché mondial dominé par les multinationales, le marché communautaire est resté un marché diversifié et pluraliste tant au niveau des origines de la banane que des opérateurs commerciaux;

b) l'aide à l'arrachage était une mesure ponctuelle (1993 et 1994) liée à la transition vers l'organisation commune de marché. L'action visait notamment à offrir une opportunité de sortie du secteur pour des producteurs se trouvant dans des cas très spécifiques et limités;

c) les mécanismes de calcul de l'aide compensatoire sont clairement définis par la législation communautaire en vigueur {article 12 du règlement (CEE) n° 404/93 et règlement (CEE) n° 1858/93}. La Commission a identifié les insuffisances dans l'application de la législation communautaire et elles font l'objet d'un suivi dans le cadre de l'apurement des comptes;

d) et enfin, concernant la comparaison entre la rente de quota et le soutien aux producteurs UE et ACP, la Commission constate que:

- les "bananes dollars" représentent une quantité égale à 3,5 fois la quantité des bananes produites dans la Communauté (idem pour les ACP),

- les producteurs communautaires bénéficient d'une aide compensatoire qui a atteint en 2000 un montant égal à 1,9 fois la rente de quota théorique estimée pour les "bananes dollars",

- les producteurs des bananes d'origine ACP bénéficient, en plus de l'apport au titre de l'assistance technique, d'un régime préférentiel particulièrement avantageux (un contingent tarifaire exclusivement réservé, le droit à l'importation nul à l'intérieur de tous les quotas et réduit de 300 euros en dehors des quotas),

- l'existence de contingents tarifaires, et nécessairement d'une rente contingentaire, facilite aussi l'écoulement des bananes communautaires et ACP et représente un bénéfice indirect pour les producteurs de ces origines.

XII. La Commission a identifié les faiblesses concernant l'application dans les États membres de la législation applicable aux organisations des producteurs et cela fait l'objet d'un suivi dans le cadre de l'apurement des comptes.

Par ailleurs, la Commission a adopté plusieurs mesures visant à améliorer la situation de trésorerie des producteurs (voir point 27 et suivants).

Une amélioration des procédures douanières d'importation au niveau des États membres reste encore à réaliser et la Commission a souligné ce point auprès des États membres lors de la réunion du comité du code des douanes du 17 mai 2002. La Commission continuera à insister auprès des États membres pour parvenir à une solution définitive du problème.

XIII. La Commission approuve l'exigence de la Cour d'attacher beaucoup d'importance à l'exercice d'évaluation prévu pour 2004 concernant les différents volets de l'OCM. La Commission veillera à ce que le calendrier établi soit respecté.

CADRE GÉNÉRAL

1. Une affirmation générale que la banane dollar est vendue à un prix inférieur à la banane d'origine communautaire ne reflète pas toute la réalité du marché. Les prix des bananes des différentes origines se situent par rapport à un ensemble de facteurs de marché, et notamment de distribution, de préférence du consommateur et de qualité ainsi que de marque commerciale.

4. Les objectifs de l'OCM reflètent ceux établis pour la politique agricole commune à l'article 33 du traité; la Commission estime que, dans l'ensemble, l'équilibre recherché par le législateur entre les objectifs de l'OCM a été atteint, même si ces objectifs sont complexes.

Dans le cadre d'un marché mondial dominé par les multinationales, le marché communautaire est resté un marché diversifié et pluraliste tant au niveau des origines de la banane que des opérateurs commerciaux.

5.e). La base juridique des aides structurelles est établie dans le cadre de la politique de développement rural et de la politique régionale. Le dispositif de l'OCM constitue uniquement un renvoi à des instruments structurels qui peuvent intervenir d'une façon cohérente à la poursuite des objectifs de l'OCM.

17. Le montant inscrit au budget pour le cadre spécial d'assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes doit être réparti entre douze pays ACP bénéficiaires. Jusqu'ici, le budget annuel était d'environ 44/45 millions d'euros. Cette action a été mise en place en vertu du règlement (CE) n° 856/1999 du Conseil pour une période maximale de dix ans.

LES MESURES FINANCÉES PAR L'UE

18 à 20. Le régime de l'aide compensatoire n'est pas un régime d'aide au revenu, stricto sensu. Son objectif est plus limité, comme l'indique le considérant 7 du règlement (CEE) n° 404/93 et vise à "maintenir la production communautaire aux coûts que génère la situation structurelle particulière aussi longtemps que celle-ci n'aura pas été adaptée par les mesures structurelles mises en oeuvre".

21. La Commission n'a pas estimé nécessaire d'établir une liste des éléments de prix et de coûts éligibles en complément des définitions prévues par le règlement (CEE) n° 1858/93 car il existe déjà une nomenclature reconnue au plan international qui mentionne le détail des éléments à prendre en compte pour chacun des stades de la commercialisation (nomenclature "Incoterms"). La nomenclature Incoterms est utilisée, entre autres, par les États membres de l'OMC. Dans l'UE, cette nomenclature est gérée en général par les chambres de commerce des États membres.

22. La Commission a adopté le règlement (CE) n° 1467/1999 {modification du règlement (CEE) n° 1858/93} qui prévoit, d'une part, la forfaitarisation des coûts à déduire pour déterminer les prix de production au stade "sortie hangar de conditionnement" et, d'autre part, la ventilation des quantités et des prix entre les bananes commercialisées effectivement à l'intérieur et en dehors des zones de production pour mieux détecter l'origine des prix anormalement bas.

Les prix "anormalement bas" se rapportent à des produits commercialisées localement, et non dans le reste de la Communauté et portent sur des pourcentages très limités.

23. La Commission partage l'avis de la Cour que le terme de commercialisation doit correspondre à la vente réelle du produit. Elle estime que ce problème résulte d'une mauvaise application de la législation communautaire au niveau national, qui sera réglée dans le cadre de la procédure d'apurement qui est actuellement en cours.

24 et 25. La Commission partage l'avis de la Cour que la méthode, appliquée en France depuis le 1er janvier 1998 et déterminant la quantité pour laquelle l'aide compensatoire est payée, n'est pas conforme à la réglementation communautaire. La Commission poursuit ces constatations dans le cadre de l'apurement des comptes, mais n'a pas encore décidé une correction financière.

La Commission confirme que la circulaire interministérielle prévoyant, entre autres, les dispositions en question a été transmise à l'époque à la Commission. Toutefois, la Commission rappelle qu'il appartient à l'État membre de donner des instructions au niveau national conformément à la réglementation communautaire et il ne peut pas se décharger de cette tâche par une simple communication à la Commission.

27. La Commission a adopté le règlement (CE) n° 471/2001, qui vise expressément à améliorer la situation de trésorerie des producteurs par l'introduction de la possibilité de payer une sixième avance pour les bananes commercialisées pendant les mois de novembre et décembre. Le système actuel des avances constitue donc un avantage important pour les producteurs communautaires qui ont droit au paiement de six avances tout au long de l'année, échelonnées régulièrement tous les deux mois.

30 à 33. Toute aide octroyée par un État membre sans l'autorisation préalable de la Commission constitue une aide illégale dont la compatibilité avec les règles de concurrence doit, éventuellement, être établie par celle-ci. Les services de la Commission attireront l'attention des autorités françaises à propos de ce régime d'aides afin d'obtenir les informations nécessaires pour permettre à la Commission de se prononcer sur sa compatibilité avec le marché commun aux termes de l'article 87 du traité.

34. La Commission souligne que l'évolution de la production communautaire depuis 1993 montre que la production traditionnelle de bananes dans la Communauté s'est légèrement accrue (+ 6.3 %). La Commission considère que ceci constitue un indicateur probant que l'apport financier généré à la fois par les prix obtenus sur le marché lors de la commercialisation des bananes et les différents soutiens communautaires et en particulier l'aide compensatoire se sont avérés être des instruments efficaces et d'un niveau largement satisfaisant notamment pour les producteurs communautaires de certaines régions.

La Commission prend note de la suggestion de la Cour visant à effectuer une évaluation approfondie du rapport coût efficacité des mesures prises concernant le régime interne; elle le fera notamment à l'occasion de l'exercice d'évaluation de 2004.

35 à 38. Dans le cas identifié par la Cour, la Commission souligne qu'il n'y a pas d'impact financier.

39 à 41. La prime à l'arrachage était une mesure ponctuelle pour les années 1993 et 1994 et destinée à offrir une opportunité de sortie aux producteurs des zones particulièrement défavorisées du point de vue de la production qui auraient souhaité abandonner la production de bananes. Cette mesure d'arrachage visait donc des cas spécifiques et en nombre limité.

Dans le contexte général de la production de la banane, compte tenu de l'absence d'autres sources de revenu, la prime à l'arrachage ne pouvait pas constituer une alternative stratégique durable pour la grande majorité des producteurs.

43 et 44. La Commission confirme qu'elle a identifié des défauts de respect des critères réglementaires sur la reconnaissance des organisations de producteurs en France et que, malgré des améliorations apparentes, des problèmes persistent. Ils font l'objet d'un suivi dans le cadre de l'apurement des comptes.

45. Les mesures structurelles prévues dans l'OCM se retrouvent mises en application dans les programmes de développement des régions concernées (Martinique, Guadeloupe et Canaries). Ce type de mesures de "confortation de l'économie agricole" de ces régions préexistait à l'OCM Banane. Il en est de même pour la filière sucre et tous les autres secteurs d'activité agricole de ces régions (élevage, fruits et légumes, etc.).

46. Dans le cadre de la programmation régionale des Fonds structurels, les mesures en faveur de la filière banane ont pour objectif l'amélioration de la qualité, de l'utilisation des ressources et de la compétitivité (de plus, des mesures agro-environnementales financées sur la section "Garantie" ont été entreprises notamment en Martinique). À titre d'exemple, le programme opérationnel de développement rural des îles Canaries pour la période 1994-1999 indique les objectifs et les mesures suivantes: "Afin d'améliorer les conditions de production et de concurrence, ces interventions adopteront, en particulier, la forme de mesures en matière de recherche, de récolte, de présentation et de conditionnement, de transport, de stockage, de commercialisation et depromotion commerciale". La Commission considère donc que le programme met en exergue le lien entre les trois objectifs recherchés par l'OCM et les mesures proposées dans le cadre des interventions structurelles.

47. Le document unique de programmation portant sur la dotation des quatre Fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA et IFOP) ne peut détailler par mesure des objectifs trop précis notamment dans le secteur agricole compte tenu des aléas climatiques que connaissent ces régions, particulièrement les Antilles. D'autre part le démarrage relativement lent des programmes et la nécessité de clôturer le programme précédent (1989 à 1993 ainsi que les deux programmes annuels 1992 et 1993 pour les Antilles) n'ont pas permis à l'évaluation à mi-parcours d'aller plus loin qu'une évaluation de la mise en oeuvre du programme.

48. La Commission approuve totalement l'exigence de coordination de la Cour. Cette coordination est assurée par les instruments mentionnés au point 49.

On signale également que la mesure du résultat des actions structurelles est parfois difficile à faire compte tenu des aléas conjoncturels et climatiques.

49. Toute l'activité décisionnelle concernant le régime interne d'aide aux producteurs communautaires et les programmes financés par les Fonds structurels dans les régions de production suit la procédure de consultation inter-services, qui implique largement les services concernés dès le premier stade de préparation de la mesure adoptée.

S'agissant de l'impact des mesures, l'évaluation ex post des programmes financés par les Fonds structurels sera achevée en 2003. Cette procédure qui portera aussi bien sur le rapport coût