COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Le système de justice luxembourgeois continue de se caractériser par un niveau élevé de perception de son indépendance et par un bon niveau global d’efficience. La procédure de révision constitutionnelle visant à renforcer encore l’indépendance de la justice progresse. La dernière proposition de révision prévoit la création d’un Conseil suprême de la justice et fait clairement référence à l’indépendance du pouvoir judiciaire et du ministère public. Il en résulterait la suppression du pouvoir du ministre de la justice de donner des instructions aux procureurs dans le cadre d’une affaire spécifique. La pandémie de COVID-19 a montré que des progrès doivent encore être réalisés dans la numérisation de la justice afin de garantir la résilience du système de justice, ainsi que la modernisation de la justice, en général, à plus long terme. Des propositions concrètes d’amendements sont actuellement formulées afin d’améliorer le régime d’aide juridictionnelle. Le gouvernement évalue actuellement la nécessité de renforcer les règles de lutte contre la corruption, son principal objectif étant la prévention de la corruption. Un code de déontologie pour les membres de la Chambre des députés réglemente partiellement les activités de lobbying, mais des lacunes subsistent quant à la cohérence globale et à la mise en œuvre. Des améliorations sont encore possibles en ce qui concerne le «pantouflage» et le «rétro-pantouflage», des dispositions spécifiques n’existant que pour les membres du gouvernement. Ce point a également été souligné par le comité d’éthique, qui est un organe de contrôle externe. La réglementation sur le financement des partis politiques a été révisée afin de garantir une plus grande transparence. La législation visant à protéger les lanceurs d’alerte doit encore être introduite, mais des canaux de signalement spécifiques existent au sein de la police grand-ducale. Dans le cadre de la pandémie de COVID-19, la police grand-ducale a rappelé les principes éthiques applicables à tous les agents des services répressifs après avoir identifié des risques potentiels de corruption pendant la pandémie. Le Luxembourg a renforcé encore les garanties réglementaires pour l’indépendance et l’efficacité de l’autorité de régulation des médias et a augmenté ses ressources. Ces mesures devraient permettre d’atténuer les craintes soulevées dans le rapport de l’année dernière concernant son efficacité. En outre, une réforme du régime d’aides en faveur de la presse, visant à le rendre technologiquement neutre et à l’étendre aux médias d’information en ligne, est en cours. À ce stade, il n’est toutefois pas certain qu’elle inclura également les journalistes indépendants. Le cadre relatif à la protection des journalistes demeure solide. Afin d’atténuer les conséquences de la pandémie de COVID-19 sur les médias, les autorités ont mis en place un régime d’aides temporaire en faveur des éditeurs et des journalistes. Des inquiétudes subsistent quant à la longueur des procédures pour avoir accès aux documents officiels. La Chambre des députés a proposé deux nouvelles révisions constitutionnelles, à savoir l’introduction d’un accès direct des citoyens à la Cour constitutionnelle et la rationalisation des dispositions relatives à l’État, au chef de l’État et au gouvernement. Ces deux révisions sont actuellement débattues à la Chambre des députés, tandis que les consultations se poursuivent. Le Luxembourg s’est principalement appuyé sur les procédures législatives ordinaires pour adopter des mesures visant à lutter contre la pandémie de COVID-19, mais des inquiétudes ont été exprimées quant aux possibilités limitées de participation des parties concernées. Le projet de «Maison des droits de l’homme» (Mënscherechthaus), visant à favoriser les synergies et à regrouper les institutions chargées de la protection des droits fondamentaux, a été parachevé. Bien que la pandémie de COVID-19 ait eu une incidence sur le travail des organisations non gouvernementales (ONG), l’espace civique au Luxembourg reste ouvert, et le gouvernement a mis à disposition des subventions pour soutenir les ONG pendant cette période.



I.Système de justice

Le système de justice comporte deux branches juridictionnelles distinctes: les juridictions ordinaires compétentes en matière civile et pénale et les juridictions administratives chargées du contentieux administratif. La branche ordinaire comprend trois justices de paix, deux tribunaux d’arrondissement dotés d’une compétence générale, une Cour d’appel et une Cour de cassation. La branche administrative se compose d’un Tribunal administratif et d’une Cour administrative. La Cour constitutionnelle fait partie du pouvoir judiciaire et statue sur la conformité des lois avec la Constitution. Les magistrats candidats sont choisis par un comité composé exclusivement de magistrats et sont ensuite formellement nommés par l’exécutif. Pour les postes à la Cour supérieure de justice et à la Cour administrative, les magistrats sont nommés par l’exécutif sur avis, respectivement, de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative. Le ministère public (parquet) est indépendant, mais l’action publique est exercée sous l’autorité du ministre de la justice. Les deux Barreaux sont indépendants et représentent les avocats établis au Luxembourg. Chaque Barreau dispose d’une Assemblée, d’un Conseil de l’ordre, d’un Bâtonnier et, pour l’ensemble de la profession, d’un Conseil disciplinaire et administratif. Le Luxembourg participe au Parquet européen.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire demeure élevé. Le niveau d’indépendance des juridictions et des magistrats est considéré comme «plutôt bon ou très bon» par 77 % de la population et par 69 % des entreprises . Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire reste constamment élevé depuis 2016 et a régulièrement augmenté pour le grand public, mais il a progressivement diminué pour les entreprises au cours des cinq dernières années .

La procédure de révision de la Constitution visant à établir un Conseil suprême de la justice progresse. Entre 2009 et 2019, un nouveau projet de Constitution a été débattu au Luxembourg. Ce projet a été abandonné en 2020 et a été remplacé par une proposition d’effectuer plusieurs révisions ciblées de différentes parties de la Constitution. Une révision du chapitre VI de la Constitution sur la justice a été proposée dans le but de créer un Conseil suprême de la justice et, plus généralement, de renforcer l’indépendance de la justice. Le dernier projet de texte constitutionnel expose les principaux pouvoirs du Conseil suprême de la justice, à savoir la sélection des magistrats avant leur nomination par le Grand-Duc et la conduite des procédures disciplinaires à l’encontre des magistrats. Les conditions spécifiques dans lesquelles ces pouvoirs seront exercés, ainsi que la composition, l’organisation et les autres compétences du Conseil, doivent être déterminées par la loi. Le projet de législation actuel prévoit une composition de neuf membres: trois membres d’office, trois magistrats élus par leurs pairs, un avocat et deux représentants de la société civile et du monde académique désignés par la Chambre des députés. Les autorités mènent actuellement des consultations sur de nouveaux amendements au projet, notamment en vue d’aligner les dispositions relatives à la composition du futur Conseil suprême de la justice sur les normes pertinentes du Conseil de l’Europe, qui prévoient qu’au moins la moitié des membres du futur Conseil sont des juges (magistrats) élus par leurs pairs .

La révision de la Constitution, qui supprime le pouvoir du ministre de la justice de donner des instructions aux procureurs dans le cadre d’une affaire spécifique, progresse. L’action publique est formellement exercée sous l’autorité du ministre de la justice, qui est compétent pour enjoindre au ministère public d’engager des poursuites dans une affaire spécifique, mais il ne peut pas lui ordonner de s’abstenir d’engager des poursuites. Les garanties juridiques entourant ce pouvoir, combinées au fait que le ministère public est en pratique reconnu comme indépendant, semblent atténuer le risque pour l’autonomie du ministère public. Étant donné que les dernières propositions d’amendements à la Constitution prévoient l’indépendance du ministère public dans le texte, les parties concernées estiment que cet amendement rendrait le pouvoir d’instruction du ministre inconstitutionnel. Il est à noter que le ministre de la justice n’a pas donné d’instructions dans le cadre d’une affaire spécifique depuis plus de 20 ans. En vertu des propositions d’amendements, le ministre de la justice conserverait toujours un certain degré d’autorité sur le ministère public, en donnant des orientations aux politiques pénales. Le 23 mars 2021, le Conseil d’État a rendu un avis positif sur la réintroduction de l’indépendance du ministère public. Toutefois, le Conseil a exprimé sa préférence pour la version précédente des amendements, qui ne permettait pas au ministre de donner des orientations au ministère public. La révision est actuellement étudiée par la Chambre des députés, sous réserve de nouvelles discussions et d’éventuels nouveaux amendements.

Qualité

La pandémie de COVID-19 a mis en évidence des lacunes dans le domaine de la numérisation de la justice. En juin 2020, au début de la pandémie de COVID-19, une législation temporaire a été adoptée afin de permettre l’utilisation des solutions de communication numérique déjà existantes, comme le courrier électronique, principalement pour les informations non sensibles. Cette législation temporaire a pour objectif de limiter les contacts physiques directs entre les juges, le personnel des services judiciaires et les usagers de la justice. En dehors des mesures temporaires liées à la pandémie de COVID-19, le projet «paperless justice» (justice sans papier), qui englobe 13 sous-projets, vise à remédier aux lacunes actuelles en fournissant au public davantage d’informations sur le système de justice grâce à la mise en place d’un portail où les citoyens peuvent entrer en relation avec les avocats, les magistrats et les notaires, ainsi qu’à l’augmentation du taux de publication en ligne des décisions de justice. Les résultats concrets du projet se font toutefois encore attendre. Les parties concernées se sont inquiétées du fait que les dispositions juridiques temporaires et l’état actuel de la «justice sans papier» ne permettaient pas de travailler à distance et que les audiences par visioconférence n’ont pas encore été organisées. Elles ont décrit le système de communication par courrier électronique dans le système de justice comme un nouvel outil bienvenu, mais ont souligné que la plupart des communications entre les juridictions et les avocats se font encore par télécopieur. En outre, elles ont souligné la portée limitée des outils en ligne disponibles. Le projet «paperless justice» devrait être achevé et opérationnel d’ici à 2026.

Des propositions concrètes de réforme du régime d’aide juridictionnelle sont en cours d’élaboration. Le cadre de l’aide juridictionnelle continue à ne prévoir que la possibilité de rembourser intégralement les frais d’avocat et les frais de justice supportés, le seuil d’éligibilité dans une affaire qui relève du droit de la consommation étant inférieur au seuil de pauvreté Eurostat . Le premier avant-projet de la nouvelle législation a été élaboré par le ministère de la justice et des consultations ont lieu avant sa soumission à la Chambre des députés. Les autorités indiquent que la réforme viserait à simplifier les procédures administratives et à offrir une aide juridictionnelle partielle, rendant ainsi la justice plus accessible aux citoyens.

Efficience

La justice civile continue de fonctionner de manière efficiente et des mesures ont été prises afin d’atténuer les conséquences de la pandémie de COVID-19, tandis que la justice pénale et administrative est moins efficiente. Un arriéré temporaire d’affaires a été causé par le début de la pandémie de COVID-19. Afin de réduire cet arriéré, les vacances des services judiciaires ont été raccourcies. La plupart des affaires civiles se sont poursuivies dans le cadre de procédures écrites. Par conséquent, il n’y a plus d’arriéré. C’est également ce que prouvent les dernières données sur l’efficience de la justice civile, qui reste constamment élevée, bien que la durée des procédures soit nettement plus longue en deuxième et troisième instances . Le nombre d’affaires civiles pendantes est faible et le taux de variation du stock d’affaires pendantes, qui atteint de façon systématique 100 % environ, montre que la justice civile traite efficacement sa charge de travail . Toutefois, l’arriéré dans les affaires pénales était plus important, la plupart des audiences ayant été suspendues entre mars et mai 2020. Enfin, les données font toujours défaut en ce qui concerne la durée des procédures judiciaires et le nombre d’affaires pendantes devant la justice administrative .

II.Cadre de lutte contre la corruption