Rapport spécial L ’aide de l’UE au 
renforcement de 
l’administration publique 
en MoldavieFR 2016  n° 13
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
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Print ISBN 978-92-872-4999-9 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/529031 QJ-AB-16-013-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-4996-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/874887 QJ-AB-16-013-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4987-6 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/735377 QJ-AB-16-013-FR-E
© Union européenne, 2016
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
L ’aide de l’UE au 
renforcement de 
l’administration publique 
en Moldavie
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 13
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux actions extérieures. L’audit a été effectué sous la responsabilité 
de M. Hans Gustaf Wessberg, Membre de la Cour, assisté de: M. Peter Eklund, chef de cabinet, et M. Emmanuel-Douglas 
Hellinakis, attaché de cabinet; Mme Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principal; Mme Laura Gores, chef de mission;  
Mme Erika Soveges et M. Alexandre Tan, auditeurs.
De gauche à droite:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, 
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund.

03
 Table  
des matières
Points
 Sigles et acronymes
I-VII  Synthèse
1-8 Introduction
9 -11  Étendue et approche de l’audit
12-67  Observations
12-47  L ’appui budgétaire a eu un effet limité sur le renforcement de l’administration publique  
dans les secteurs ciblés
13-28  La Commission aurait pu être plus réactive face aux risques et les programmes ne coïncidaient pas assez 
avec les stratégies nationales
29-34  La conditionnalité n’a pas été suffisamment exploitée
35-37  Le versement de fonds supplémentaires dans le cadre d’une approche incitative n’était pas dûment justifié
38-47  Peu d’éléments démontrent que des progrès ont été accomplis dans les secteurs ciblés par l’ABS
48-67  Les projets ont partiellement contribué au renforcement de l’administration publique
49-51  Les projets étaient pertinents, mais les analyses des besoins présentaient des faiblesses
52-63  La coordination des projets avec les programmes d’appui budgétaire sectoriel n’était pas toujours 
satisfaisante
64-67  Il n’a pas toujours été possible de pérenniser les résultats en raison d’un manque de volonté politique  
et d’autres facteurs extérieurs
68-77  Conclusions et recommandations
 Annexe I — Liste des contrats audités
 Annexe II  —  Grille d’évaluation des contrats d’appui budgétaire sectoriel inclus  
dans l’échantillon d’audit
 Annexe III — Grille d’évaluation des contrats de projets inclus dans l’échantillon d’audit
 Réponses de la Commission et du SEAE
04
 Sigles et acronymes
ABS : Appui budgétaire sectoriel
EUHLPAM : European Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova , mission de consultation 
politique de haut niveau de l’Union européenne pour la République de Moldavie
IEV: Instrument européen de voisinage
IEVP : Instrument européen de voisinage et de partenariat
PEV : Politique européenne de voisinage
05
 Synthèse
I
La République de Moldavie est le pays le plus pauvre d’Europe. Depuis 2007, elle a reçu 782 millions d’euros d’aide 
dans le cadre des instruments européens de voisinage. Ramenée par habitant, cette somme représente 37 euros par 
an et constitue la dotation la plus élevée de tous les voisins orientaux de l’UE. En 2014, la Moldavie et l’UE ont conclu 
un accord d’association prévoyant notamment des dispositions instaurant une zone de libre-échange approfondi et 
complet.
II
La corruption généralisée et la faiblesse de ses institutions figurent parmi les principales difficultés auxquelles est 
confrontée la Moldavie et mobilisent de manière importante l’assistance de l’UE depuis 2007. Une partie considé -
rable de l’aide est octroyée sous la forme d’un appui budgétaire, qui suppose le transfert des fonds au Trésor public 
du pays partenaire sous réserve que certaines conditions soient remplies. Le reste de l’aide est acheminé par l’inter -
médiaire de projets.
III
Nous avons examiné si l’aide de l’UE avait contribué efficacement au renforcement de l’administration publique. 
Notre échantillon comportait quatre programmes d’appui budgétaire dans les secteurs de la justice, des finances 
publiques, de la santé publique et de l’eau. Il comprenait également vingt projets menés au sein de différentes 
autorités publiques.
IV
Nous avons conclu que l’aide de l’UE n’a contribué que partiellement au renforcement de l’administration publique. 
Des facteurs extérieurs expliquent plusieurs des insuffisances relevées tandis que d’autres peuvent être attribuées 
à des faiblesses affectant la conception et la mise en œuvre des projets et des programmes audités.
V
Les minces progrès accomplis dans les secteurs ciblés nous ont amenés à conclure que l’appui budgétaire a eu un 
effet limité sur le renforcement de l’administration publique. La Commission aurait pu être plus réactive lorsque des 
risques en lien avec l’aide fournie se sont concrétisés. Les programmes ne concordaient pas suffisamment avec les 
stratégies moldaves. Le fait que la Commission n’ait pas pleinement exploité la possibilité de fixer des conditions 
préalables au décaissement des fonds a limité les effets potentiellement bénéfiques des programmes. Certaines 
conditions particulières ont été satisfaites entre la négociation du programme et le début de l’appui budgétaire 
sectoriel ou n’étaient pas directement mesurables. La Commission aurait pu faire preuve d’une plus grande rigueur 
lorsqu’il s’agissait de vérifier si elles avaient été respectées. Par ailleurs, le versement de fonds supplémentaires dans 
le cadre d’une approche incitative n’était pas pleinement justifié.
06 Synthèse 
VI
La conception des projets était généralement pertinente. L’aide de l’UE acheminée par l’intermédiaire de projets 
s’est avérée partiellement efficace pour renforcer l’administration publique. À cet égard, les projets n’étaient pas 
toujours bien coordonnés avec les programmes d’appui budgétaire en matière de portée et de calendrier. L’assis -
tance technique destinée au développement des capacités administratives, spécifique et liée à l’appui budgétaire, 
n’a démarré que plusieurs mois après le principal programme d’appui budgétaire. D’autres projets de jumelage et 
d’assistance technique n’ont pas toujours été exploités pour préparer ou soutenir les programmes d’appui budgé -
taire. Les projets ont généralement produit les réalisations escomptées. Toutefois, il n’a pas toujours été possible de 
pérenniser les résultats en raison d’un manque de volonté politique et d’autres facteurs extérieurs.
VII
Nous formulons plusieurs recommandations visant à aider la Commission à améliorer l’efficacité de l’aide de l’UE en 
faveur de la Moldavie.
07
 Introduction
01 
La Moldavie se situe au sud-est de l’Europe, entre la Roumanie et l’Ukraine, 
et compte 3,6 millions d’habitants. Elle accède à l’indépendance et devient 
une république en 1991, après la dissolution de l’Union soviétique. La région 
de Transnistrie fait alors sécession et possède encore à ce jour son propre 
gouvernement.
02 
Après une longue période de déclin, l’économie moldave connaît un regain de 
croissance depuis 1998. Cependant, son produit intérieur brut (PIB) par habitant 
à 1 687 euros et son taux de pauvreté atteignant les 12,7 % en font toujours le 
pays le plus pauvre d’Europe1. La population moldave diminue depuis l’indépen -
dance du pays sous l’effet conjugué d’un faible taux de natalité et d’une forte 
migration de main-d’œuvre, et les envois de fonds des travailleurs émigrés sont 
progressivement devenus un élément fondamental de la vie sociale et écono -
mique du pays.
03 
Les premières relations contractuelles entre la Moldavie et l’Union européenne 
remontent à 1994 avec la signature d’un accord de partenariat et de coopéra -
tion. En juin 2014, elles ont conclu un accord d’association prévoyant la création 
d’une zone de libre-échange approfondi et complet. Cet accord vise à améliorer 
les relations politiques et économiques, ainsi qu’à intégrer progressivement la 
Moldavie dans le marché intérieur de l’UE. La zone de libre-échange permet 
d’éliminer les droits de douane et les contingents, ainsi que d’harmoniser les 
textes législatifs et réglementaires avec ceux en vigueur au sein de l’Union dans 
différents secteurs du commerce. Selon le Parlement européen, la Moldavie 
«a une perspective européenne et peut demander à devenir membre de l’Union, 
à condition de faire siens les principes démocratiques, de respecter les libertés 
fondamentales et les droits des minorités et de garantir l’[É]tat de droit»2.
04 
La coopération entre l’UE et la Moldavie s’inscrit dans le cadre de la politique 
européenne de voisinage (PEV) et, plus particulièrement, de son volet régional, 
le partenariat oriental. L’instrument européen de voisinage (IEV) est un instru -
ment financier de l’Union européenne destiné à la mise en œuvre de sa politique 
de voisinage pour la période 2014-2020. Il remplace l’instrument européen de 
voisinage et de partenariat (IEVP) qui était d’application de 2007 à 2013. De 2007 
à 20153, la Moldavie a bénéficié de 782 millions d’euros d’aide bilatérale au titre 
de ces deux instruments. En 2014, cette aide représentait près de 37 euros par 
habitant. Il s’agit du montant le plus élevé parmi tous les voisins orientaux de 
l’UE4.1 PIB par habitant en 2014 
(données d’Eurostat: www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
taux de pauvreté en 2013, 
selon les derniers indicateurs 
de développement dans le 
monde de la Banque mondiale 
(http:// data.worldbank.org ).
2 Parlement  européen, 
commission des affaires 
étrangères, Rapport contenant 
une proposition de résolution 
non législative sur le projet de 
décision du Conseil relative à la 
conclusion, au nom de l’Union 
européenne, de l’accord 
d’association entre l’Union 
européenne et la Communauté 
européenne de l’énergie 
atomique et leurs États 
membres, d’une part, et la 
République de Moldavie, d’autre 
part , A8-0022/2014, 
21 octobre 2014.
3 Sur la même période, 
547 millions d’euros d’aide ont 
été prévus par contrats et 
363 millions d’euros d’aide ont 
été versés. La Moldavie a reçu 
des aides par l’intermédiaire 
de projets régionaux dans le 
cadre de la coopération 
transfrontalière de l’IEVP, 
d’une assistance 
macrofinancière, de la facilité 
d’investissement pour le 
voisinage, de l’instrument de 
coopération au 
développement, de 
l’instrument européen pour la 
démocratie et les droits de 
l’homme, ainsi que de 
l’instrument de stabilité.
4 Les pays d’Europe orientale 
relevant de l’IEV sont 
l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la 
Biélorussie, la Géorgie, la 
Moldavie et l’Ukraine.
08 Introduction 
05 
L’un des grands problèmes auxquels est confrontée la Moldavie est la faiblesse 
de son administration publique. Les institutions publiques souffrent d’une 
bureaucratie excessive, d’un manque d’attention pour les fonctions essentielles, 
d’une forte rotation du personnel et, par conséquent, d’une faible efficience. 
La corruption reste également une pierre d’achoppement, car le pays arrive à la 
103e place sur 168 au classement 2015 de l’indice de perception de la corruption 
établi par l’organisation Transparency International. Dans ce contexte, le soutien 
à l’administration publique moldave a été, depuis 2007, un élément central de la 
coopération, tous secteurs confondus. Cependant, il a fait l’objet d’une attention 
plus soutenue dans le cadre de l’IEV, la «réforme de l’administration publique» 
étant l’un des trois domaines prioritaires de coopération pour la période 2014-
2017, avec «l’agriculture et le développement rural» et «la réforme de la police et 
la gestion des frontières».
06 
La principale méthode d’octroi de l’aide utilisée en Moldavie est l’appui bud -
gétaire sectoriel (ABS5). Les fonds versés au titre de l’appui budgétaire et l’aide 
complémentaire accordée par l’intermédiaire des mêmes conventions de finan -
cement ont représenté, cumulés, 74 % de l’aide bilatérale versée de 2007 à 2015 
(voir également graphique 1 ). L’appui budgétaire consiste à transférer des fonds 
à un pays partenaire, pour autant que celui-ci respecte les conditions de paie -
ment convenues. Le respect de ces conditions constitue un impératif essentiel 
pour l’appui budgétaire. Ce principe est désigné sous le terme de «conditionna -
lité». Les tranches fixes sont décaissées à condition que des critères d’éligibilité 
soient satisfaits6. Les tranches variables sont en plus subordonnées à la réalisa -
tion de progrès au regard de conditions particulières.5 L’appui budgétaire peut 
prendre deux formes 
différentes: l’appui budgétaire 
sectoriel (ABS) ou l’appui 
budgétaire général (ABG). 
L’ABG vise à soutenir une 
stratégie nationale de 
développement alors que 
l’ABS assure le soutien de 
politiques sectorielles. 
Depuis 2013, l’ABS de l’UE 
passe par des contrats de 
réforme sectorielle , 
précédemment désignés sous 
le nom de programmes d’appui 
aux politiques sectorielles . Par 
souci de cohérence, le terme 
ABS sera utilisé dans ce 
rapport pour désigner tous les 
contrats d’appui budgétaire 
audités.
6 L’appui budgétaire de l’UE est 
subordonné au respect de 
quatre critères d’éligibilité: un 
cadre macroéconomique 
stable, une gestion saine des 
finances publiques, la 
transparence et le contrôle du 
budget, ainsi que des 
politiques nationales ou 
sectorielles et des réformes 
pertinentes et crédibles.Graphique 1Appui budgétaire octroyé à la Moldavie de 2007 à 2015 (en millions d’euros)
Remarque:  Les montants indiqués correspondent à l’exercice budgétaire au cours duquel la décision sous-jacente a été prise par la Commission.
Source:  Système commun d’information RELEX (CRIS).Fonds versés au titre de l ’appui budgétaireAide complémentaire (assistance 
technique, évaluations, etc.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Introduction 
07 
En Moldavie, les conventions de financement de la Commission prévoient égale -
ment une aide complémentaire destinée à accompagner l’opération principale 
d’appui budgétaire sectoriel, en particulier des projets d’assistance technique 
visant à développer les capacités des organismes publics («assistance technique 
au titre de l’ABS»).
08 
La Moldavie a également reçu des aides par l’intermédiaire de projets menés 
dans différents domaines. Les projets retenus dans notre échantillon d’audit 
étaient des projets de jumelage et d’assistance technique. Le jumelage suppose 
une coopération avec des autorités publiques d’un État membre de l’UE, alors 
que l’assistance technique est généralement assurée par des experts externes 
issus du secteur privé.
10
 Étendue et approche  
de l’audit
09 
Dans le cadre de cet audit, nous avons examiné si l’aide de l’UE en faveur de la 
Moldavie avait contribué efficacement au renforcement des capacités de l’admi -
nistration publique à s’acquitter, de manière efficace et efficiente, de ses fonc -
tions de gouvernance, y compris la fourniture de services publics. Nous avons 
analysé les deux principales méthodes d’octroi de l’aide en les abordant sous 
l’angle des deux questions ci-après.
a) Les programmes d’appui budgétaire sectoriel ont-ils contribué efficacement 
au renforcement de l’administration publique?
b) Les projets ont-ils contribué efficacement au renforcement de l’administra -
tion publique?
10 
L’audit a été centré sur l’assistance fournie dans le cadre de l’IEVP et de l’IEV 
de 2007 à 2014. L’échantillon d’audit comprenait:
a) quatre programmes d’appui budgétaire sectoriel destinés à favoriser des 
réformes sectorielles, dont deux étaient consacrés à des domaines clés de 
l’administration publique (à savoir la justice et la politique en matière de 
finances publiques), et deux autres visaient à améliorer la fourniture de ser -
vices publics dans les secteurs de la santé et de l’eau;
b) vingt projets destinés à renforcer les autorités centrales, notamment sept 
projets dans le secteur de la justice, trois projets successifs visant à prodiguer 
des conseils politiques de haut niveau aux ministères moldaves (les «projets 
EUHLPAM», du nom en anglais de la mission de consultation politique de 
haut niveau de l’Union européenne pour la République de Moldavie, Euro -
pean Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova ), et un 
projet de soutien à la chancellerie d’État, l’autorité centrale responsable de la 
coordination des fonds de l’UE en Moldavie.
11 
Notre échantillon couvrait 40 % de l’aide bilatérale injectée depuis 2007 au tra -
vers de contrats relevant de l’IEVP et de l’IEV (voir annexe I ). Les travaux d’audit 
ont été effectués entre mars et septembre 2015. Nous avons examiné les pièces 
justificatives, telles que les documents de programmation et les rapports d’avan -
cement, de suivi et d’évaluation. L’audit a comporté un contrôle documentaire et 
une visite sur place en Moldavie. Nous nous sommes entretenus avec des agents 
des autorités moldaves, de la délégation de l’UE à Chisinau, du Service européen 
pour l’action extérieure, de la direction générale du voisinage et des négocia -
tions d’élargissement de la Commission, d’organisations internationales, ainsi 
qu’avec des représentants d’autres bailleurs de fonds, de cabinets de conseil et 
d’organisations non gouvernementales (ONG).
11
 Observations
L ’appui budgétaire a eu un effet limité  
sur le renforcement de l’administration publique  
dans les secteurs ciblés
12 
Ce chapitre est consacré à l’examen de la contribution des programmes d’appui 
budgétaire sectoriel à l’amélioration de l’administration publique en Moldavie. 
Nous avons évalué la conception des programmes, l’application du principe de 
conditionnalité, la base sur laquelle des fonds supplémentaires ont été accordés, 
ainsi que la contribution de l’ABS au développement des quatre secteurs audités: 
la justice, les finances publiques, la santé et l’eau (voir  annexe II ).
La Commission aurait pu être plus réactive face aux risques  
et les programmes ne coïncidaient pas assez  
avec les stratégies nationales
13 
Pour évaluer la conception des programmes d’appui budgétaire sectoriel, nous 
avons déterminé si la Commission avait pris des mesures suffisantes pour ana -
lyser et atténuer les risques associés à l’ABS. Nous avons également examiné si 
les quatre programmes audités coïncidaient suffisamment avec les stratégies 
nationales de réforme.
La Commission aurait pu être plus réactive lorsque des risques 
associés à l’ABS se sont concrétisés
14 
L’appui budgétaire présente l’avantage de renforcer le sentiment d’appropriation 
national, de réduire les coûts de transaction et de permettre une meilleure coor -
dination des bailleurs de fonds, mais il se caractérise également par un certain 
nombre de risques intrinsèques (voir le rapport spécial n° 11/2010 de la Cour des 
comptes européenne)7. Le profil de risque spécifique de l’appui budgétaire tient 
au fait qu’il utilise les systèmes en place dans le pays, puisqu’il consiste à trans -
férer des ressources financières vers le Trésor public du pays bénéficiaire8. Les 
fonds versés dans le cadre de l’appui budgétaire étant mêlés aux ressources du 
pays bénéficiaire, ils sont eux aussi exposés, le cas échéant, aux faiblesses affec -
tant la gestion financière du pays9. Nous nous sommes attachés à déterminer si la 
Commission européenne avait correctement analysé et atténué ces risques.7 Rapport spécial n° 11/2010 
intitulé «La gestion, par la 
Commission, de l’appui 
budgétaire général dans les 
pays ACP, ainsi que dans les 
pays d’Amérique latine et 
d’Asie» ( http://eca.europa.eu ).
8 Commission  européenne, 
direction générale du 
développement et de la 
coopération — EuropeAid, 
Lignes directrices sur l’appui 
budgétaire. Programmation, 
conception et gestion de l’appui 
budgétaire – Une approche 
moderne de l’appui budgétaire , 
septembre 2012, p. 134.
9 Rapport annuel relatif 
à l’exercice 2014, points 8.6 
à 8.8 (JO C 373 du 10.11.2015).
12 Observations 
15 
En 2012, la Commission a instauré une analyse des risques plus systématique, des 
comités de pilotage de haut niveau pour les opérations d’appui budgétaire et 
un système d’alerte précoce10 à activer en cas de concrétisation d’un risque. Ces 
changements ont constitué une amélioration notable par rapport à l’approche 
précédente.
16 
La gestion décentralisée11 et l’appui budgétaire sont tous deux fortement tribu -
taires des systèmes en place dans le pays. En matière de contrôle des finances 
publiques, ces systèmes n’ont pas reçu de certification de la part des services de 
l’UE. Le mode de gestion décentralisée pour l’assistance de l’Union à des projets 
n’a pas été mis en place. Dans le même temps, l’appui budgétaire était la princi -
pale méthode d’octroi de l’aide utilisée et représentait près des trois quarts du 
soutien financier versé au total par l’UE à la Moldavie de 2007 à 2015.
17 
Les risques de corruption sont élevés en Moldavie. L’indice de perception de la 
corruption établi par Transparency International indique que la situation s’est 
aggravée depuis 2012 (voir encadré 5 ).
18 
En novembre 2014, des risques macroéconomiques se sont concrétisés en Molda -
vie lorsqu’a été rendue publique la disparition d’un milliard de dollars américains 
de fonds des déposants dans un scandale de corruption impliquant trois banques 
moldaves (voir encadré 1 ). Le niveau de risque allant croissant, le comité de pilo -
tage de haut niveau de décembre 2014 a décidé d’étudier attentivement le cas de 
la Moldavie en 2015 dans le cadre de l’allocation de l’appui budgétaire. À la suite 
d’une analyse interne portant sur les mesures d’atténuation des risques poten -
tiels, la Commission européenne a réagi, au mois de juillet 2015, en annonçant 
publiquement la suspension des paiements d’appui budgétaire dans l’attente de 
la conclusion d’un accord entre le Fonds monétaire international (FMI) et la Mol -
davie12. Elle a également réduit de manière significative la part de l’appui bud -
gétaire prévu pour 2015 par rapport aux années précédentes (voir graphique 1 ). 
La situation du secteur bancaire a sérieusement remis en question l’intégrité des 
financements de l’UE dont le budget de l’État moldave a été crédité. Il est cepen -
dant impossible de prouver que les fonds de l’UE étaient spécifiquement concer -
nés, puisqu’ils ont été intégrés dans le budget général de l’État.10 «Le système d’alerte précoce 
sera activé dans les cas d’une 
détérioration grave et 
immédiate de la situation ou 
de l’apparition d’un 
événement identifié comme 
étant à risque, c’est-à-dire 
ayant un impact majeur sur les 
objectifs du programme. Dans 
ces cas, l’UE doit réagir 
immédiatement pour éviter 
tout dommage grave de 
l’image et de la réputation de 
l’Union. Cela peut être, par 
exemple, la conséquence 
d’une corruption majeure, un 
cas de fraude ou la violation 
des valeurs fondamentales. 
Les [d]élégations de l’UE 
seront chargées de rapporter 
ces cas immédiatement aux 
[s]ièges.» Voir les Lignes 
directrices sur l’appui 
budgétaire , p. 140.
11 Dans le cadre de la gestion 
décentralisée, la Commission 
peut décider d’appliquer les 
procédures de passation de 
marché ou d’octroi de 
subventions du pays 
bénéficiaire des fonds. Voir 
l’article 18, paragraphe 4, du 
règlement (CE) n° 1638/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil du 24 octobre 2006 
arrêtant des dispositions 
générales instituant un 
instrument européen de 
voisinage et de partenariat.
12 Délégation de l’UE en 
Moldavie, EU Budget Support 
for the Republic of Moldova – 
pending the fulfilment of several 
conditions  (Appui budgétaire 
de l’UE en faveur de la 
République de Moldavie – 
à condition que plusieurs 
conditions soient remplies), 
Chisinau, 8 juillet 2015.
13 Observations 
19 
Le dernier programme du FMI en faveur de la Moldavie a expiré en 2013. L’exa -
men du dernier programme n’a pas pu être mené à bien en raison de désaccords 
concernant les politiques des secteurs fiscal et financier. La Banque mondiale 
a suspendu son appui budgétaire de 45 millions de dollars des États-Unis en 
avril 2014, parce qu’elle a estimé que les risques auxquels le secteur bancaire 
exposait les fonds publics étaient trop importants pour que ces derniers soient 
virés au budget de l’État moldave.
20 
La Commission européenne a correctement détecté les risques de corruption et 
d’instabilité macroéconomique en Moldavie, mais elle aurait pu se montrer plus 
réactive lorsqu’ils se sont concrétisés. Dans le contexte de la signature de l’accord 
d’association, doublé de la création d’une zone de libre-échange approfondi et 
complet, en 2014, la Commission a conclu deux conventions de financement, 
l’une pour les opérations d’ABS portant sur les réformes de la politique des 
finances publiques, et l’autre concernant la mise en place de la zone de libre-
échange, en octobre et en novembre 2014 respectivement. Dans ce cadre, elle 
a décaissé 16 millions d’euros en décembre 2014. Le FMI et la Commission men -
tionnent tous deux l’existence de risques liés au secteur bancaire depuis 201213.13 Fonds monétaire 
international, IMF Country 
Report No 12/288, Republic of 
Moldova, Staff report for the 
2012 Article IV consultation, fifth 
reviews under the extended 
arrangement and under the 
three-year arrangement under 
the extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria  (Rapport du FMI par 
pays n° 12/288, République de 
Moldavie, Rapport 
d’évaluation pour la 
consultation 2012 au titre de 
l’article IV, cinquième examen 
au titre de l’accord élargi et de 
l’accord de trois ans dans le 
cadre de la facilité de crédit 
élargie, et demandes de 
dérogation en cas de 
non-respect et de 
modification des critères de 
performance), 
septembre 2012; IMF Country 
Report No 14/190, Staff report 
for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions  (Rapport du FMI 
par pays n° 14/190, Rapport 
d’évaluation pour la 
consultation 2014 au titre de 
l’article IV et premières 
discussions sur le suivi en fin 
de programme), juin 2014.Contexte de la crise bancaire moldave
En novembre 2014, trois banques moldaves qui avaient accordé des crédits pour un montant de 1 milliard 
de dollars américains ont été placées sous un régime d’administration spéciale par la Banque centrale de 
Moldavie. Ces opérations, injustifiées sur le plan économique, ont entraîné une telle détérioration des bilans 
des banques qu’elles n’étaient plus en mesure de poursuivre leurs activités. Cet incident a généré une dette 
publique astronomique et le coût du sauvetage de ces banques est estimé à 13 % au moins du PIB de la 
Moldavie.
Au moment de l’audit, l’enquête pénale sur cette fraude bancaire n’avait guère progressé et aucune stratégie 
de recouvrement n’avait été élaborée. Cette situation a déclenché des manifestations publiques et a contri -
bué à instaurer durablement un climat d’instabilité politique. Trois gouvernements ont démissionné entre 
novembre 2014 et décembre 2015.Encadré 1
14 Observations 
Les programmes d’appui budgétaire sectoriel ne coïncidaient pas 
assez avec les stratégies nationales et la manière dont les budgets 
de l’ABS ont été établis était floue
21 
Nous avons cherché à déterminer si les programmes d’appui budgétaire sectoriel 
soutenaient des stratégies nationales pertinentes, clairement énoncées et que le 
pays avait pleinement fait siennes. Les conditions préalables au décaissement des 
fonds de l’appui budgétaire devraient être définies en fonction de la stratégie 
nationale et s’y conformer14.
22 
Deux des quatre programmes d’appui budgétaire sectoriel retenus dans l’échan -
tillon d’audit ne sont pas totalement cohérents avec les stratégies nationales. 
L’appui budgétaire sectoriel consacré aux finances publiques soutient une straté -
gie nationale qui ne comporte aucun objectif lié à ce secteur (voir encadré 2 ), et 
l’ABS du secteur de la justice ne contribue pas directement à la mise en œuvre de 
la stratégie de réforme nationale.14 Pour de plus amples 
informations, voir les Lignes 
directrices sur l’appui 
budgétaire,  annexe 3: 
Évaluation de l’éligibilité de la 
politique publique.
Des conditions particulières pas assez cohérentes avec une stratégie nationale: 
l’ABS en faveur des réformes de la politique des finances publiques
L’ABS en faveur des réformes de la politique des finances publiques repose sur la stratégie de développement 
nationale de la Moldavie à l’horizon 2020. Cette stratégie porte sur sept secteurs, notamment les infrastruc -
tures, les systèmes de retraite et l’éducation, mais elle ne fixe aucun objectif en ce qui concerne les finances pu -
bliques. La Moldavie dispose d’une stratégie nationale de gestion des finances publiques pour la période 2013-
2020, laquelle se compose d’une stratégie globale, de plans d’action annuels et d’un cadre de suivi.
La convention de financement de l’ABS énonce 12 conditions particulières, qui doivent être réunies pour per -
mettre le décaissement de ses trois tranches variables. Ces conditions ne sont pas évoquées dans la stratégie 
de développement nationale et elles ne s’inspirent pas directement des priorités définies dans la stratégie de 
gestion des finances publiques.
Par exemple, l’une des conditions concerne la création d’un conseil budgétaire, une notion qui n’apparaît de 
manière explicite dans aucun des documents stratégiques ayant fait l’objet d’un accord entre la Moldavie et 
l’UE. Le même constat s’applique à deux autres conditions, qui supposent la publication d’un «budget des 
citoyens»15 et de rapports semestriels sur l’exécution du budget. L’accès public aux informations budgétaires 
essentielles a été noté A dans l’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière de 201116.
15 Un «budget des citoyens» est une présentation non technique du budget de l’État qui doit pouvoir être consultée et comprise par une frange la 
plus large possible de la population.
16 Le programme PEFA ( Public Expenditure and Financial Accountability , dépenses publiques et responsabilité financière) est un partenariat 
multi-bailleurs destiné à apprécier l’état des dépenses publiques, des systèmes de passation des marchés publics et des systèmes de 
responsabilité financière. Les évaluations des dépenses publiques et de la responsabilité financière (évaluations PEFA) consistent à analyser la 
performance du système de gestion des finances publiques d’un pays au moyen de 31 indicateurs, pour lesquels une note allant de A à D est 
donnée ( www.pefa.org ).Encadré 2
15 Observations 
23 
L’ABS du secteur de la justice a pour objectif explicite de soutenir la stratégie de 
réforme de ce dernier, mais les conditions particulières liées à ce domaine ne sont 
pas énoncées dans les mêmes termes. Certaines conditions de l’ABS concernent 
des questions de finances publiques et ne sont pas mentionnées dans la stratégie 
de réforme. Par conséquent, il n’existe pas de corrélation stricte entre les mesures 
prises dans le cadre de la réforme du secteur de la justice et l’ABS. De plus, cela 
implique d’établir, pour l’ABS, de nouvelles dispositions en matière de suivi et 
d’élaboration de rapports.
24 
Les programmes d’appui budgétaire sectoriel destinés à améliorer l’offre de ser -
vices de santé publique et de services dans le secteur de l’eau ne reposaient pas 
sur des stratégies de réforme moldaves clairement énoncées. Suivant les lignes 
directrices, le coût des stratégies sectorielles doit être correctement budgétisé 
pour que celles-ci soient éligibles à l’ABS17. Pourtant, dans le cas de l’ABS de la 
santé, la stratégie nationale n’était pas en parfaite adéquation avec la politique 
générale nationale de santé et n’était pas intégralement prise en compte dans 
les projections budgétaires. L’ABS en faveur du secteur de l’eau a été conçu pour 
soutenir la stratégie nationale de l’eau pour 2007. Cette dernière s’est toutefois 
avérée trop ambitieuse, car elle visait de nombreux objectifs sans prévoir de plan 
d’action assorti d’échéances, ni de structure institutionnelle claire pour sa mise 
en œuvre.
25 
Nous avons également examiné sur quelle base étaient élaborés les budgets des 
programmes d’appui budgétaire sectoriel. Selon les lignes directrices sur l’appui 
budgétaire publiées en 2012, ils doivent être fixés en fonction de plusieurs 
critères, tels que les besoins de financement du pays partenaire et son engage -
ment à allouer les ressources budgétaires conformément à sa stratégie nationale. 
Les autres critères concernent l’efficacité, le rapport coût/avantages et l’impact 
de l’appui budgétaire sur la réalisation des objectifs, le bilan des décaissements 
antérieurs et la capacité d’absorption de ces derniers, le degré de réalisation des 
objectifs convenus grâce à l’appui budgétaire et l’approche axée sur les résultats 
dans la stratégie de développement.
26 
Notre examen des programmes sélectionnés a montré que la manière dont 
les budgets ont été fixés n’était pas suffisamment claire. L’ABS en faveur des 
réformes de la politique des finances publiques était le premier programme de 
l’échantillon d’audit établi selon la nouvelle méthodologie. Cependant, aucune 
évaluation complète des critères figurant au point 25 n’a été effectuée.17 Pour de plus amples 
informations, voir les Lignes 
directrices sur l’appui 
budgétaire,  annexe 3: 
Évaluation de l’éligibilité de la 
politique publique, 
point 1.3.2: Financement de la 
politique.
16 Observations 
27 
Même si les lignes directrices ne s’appliquaient pas aux programmes d’appui 
budgétaire sectoriel antérieurs à 2012, une évaluation préalable des besoins 
de financement avait été réalisée pour la stratégie de réforme du secteur de la 
justice. Elle n’a toutefois pas fourni d’informations fiables, puisque l’estimation 
initiale de 124 millions d’euros a été réduite de moitié deux ans après le début de 
la mise en œuvre18. Une réévaluation des besoins de financement a été entamée 
en 2015 avec le soutien d’un projet d’assistance technique financé par l’UE (voir 
point 61). Pour les trois autres programmes d’appui budgétaire sectoriel, aucun 
élément n’attestait que les besoins de financement avaient été évalués.
28 
Par ailleurs, nous avons constaté, concernant la procédure d’établissement du 
budget, que le budget prévisionnel avait connu des variations pendant la phase 
préparatoire sans que cela soit clairement justifié. Pour ce qui est de l’ABS en 
faveur de la justice, doté d’un budget de 58,2 millions d’euros, une évaluation 
externe effectuée en amont de la conception du programme avait estimé les 
besoins budgétaires à 40 millions d’euros. Une augmentation extraordinaire de 
5 millions d’euros a été accordée à l’ABS de l’eau pendant sa mise en œuvre sur la 
base de considérations d’ordre politique.
La conditionnalité n’a pas été suffisamment exploitée
29 
Le système de suivi de la performance et les critères de décaissement constituent 
la pierre angulaire de l’appui budgétaire, puisqu’ils fournissent le cadre de la 
conditionnalité. Le déblocage des tranches variables est subordonné aux progrès 
réalisés au regard de conditions particulières: elles jouent un rôle moteur pour 
l’amélioration de la performance, car le paiement varie en fonction de celle-ci. 
Nous avons analysé si les conditions de décaissement des tranches étaient de 
nature à encourager véritablement la réforme. Nous avons également déter -
miné si les décaissements ont été systématiquement fondés sur le respect des 
conditions.
Certaines conditions particulières de décaissement des tranches 
ont été satisfaites entre la négociation du programme et le début 
de l’appui budgétaire sectoriel ou n’étaient pas directement 
mesurables
30 
Certaines conditions particulières des contrats retenus dans l’échantillon d’audit 
ne nécessitaient que peu d’efforts de la part des autorités moldaves ou ont été 
satisfaites entre la négociation du programme et le début de l’ABS (voir enca -
dré 3 ). Des valeurs cibles peu ambitieuses émoussent la motivation. L’intégration 
de mesures satisfaites avant le démarrage du programme comporte un risque, 
car elles auraient peut-être été entièrement ou partiellement mises en œuvre 
sans aide.18 Le plan d’action (décision n° 6 
du Parlement du 
16 février 2012, p. 168) prévoit 
un budget de 1 989 millions 
de leus moldaves (124 millions 
d’euros en 2012) pour la mise 
en œuvre de la stratégie de 
réforme du secteur de la 
justice. Le rapport annuel 2014 
donne une estimation 
à 1 034 millions de leus 
(50 millions d’euros en 2014).
17 Observations 
31 
Les quatre contrats comportaient des conditions particulières qui n’étaient pas 
mesurables avec certitude. Par exemple, les conditions particulières de l’ABS 
en faveur du secteur de la justice ont dû être explicitées plus en détail après le 
décaissement de la première tranche variable, en raison de difficultés à s’accor -
der sur leur signification19. Par ailleurs, bien que l’appui budgétaire sectoriel aux 
réformes de la politique des finances publiques soit assorti de conditions particu -
lières, aucun indicateur distinct n’est prévu et toutes les conditions particulières 
ne sont pas directement mesurables. En ce qui concerne l’ABS dans le domaine 
de la santé, environ la moitié des indicateurs étaient trop vagues20. L’ABS pour 
le secteur de l’eau comportait également des indicateurs flous, généraux ou 
invérifiables.
Les conditions n’ont pas toujours été rigoureusement respectées, 
ce qui n’a pas encouragé les réformes
32 
Les lignes directrices sur l’appui budgétaire établies par la Commission précisent 
que les tranches ne doivent être décaissées que si les conditions particulières 
correspondantes ont été remplies et si les indicateurs de performance ont été 
jugés satisfaisants. Nous avons relevé des cas où la conditionnalité n’a pas été 
utilisée de manière cohérente dans trois des quatre programmes audités21. Dans 
le cadre de l’ABS au secteur de la santé, des fonds ont été décaissés même si les 
conditions n’étaient pas satisfaites, comme l’illustre l’ encadré 4 . Par ailleurs, dans 
le cadre des trois programmes d’appui budgétaire sectoriel (santé, justice et eau), 
l’évaluation du respect de certaines conditions aurait pu être plus rigoureuse.19 Des tableaux explicatifs ont dû 
être élaborés, avec le soutien 
d’un projet d’assistance 
technique financé par l’UE 
(voir point 61), et ont fait 
l’objet de discussions au sein 
du groupe de travail assurant 
le suivi de l’ABS.
20 Par exemple, des indicateurs 
tels que « Optimisation de la 
structure de soins de santé 
primaires », «Analyse des options 
permettant d’encourager 
l’investissement privé dans le 
système de santé » ou « Poursuite 
de l’amélioration de la 
planification stratégique du 
secteur de la santé sur la base du 
cadre des dépenses à moyen 
terme ».
21 Au moment de l’audit, 
l’évaluation du respect des 
conditions particulières n’avait 
pas encore eu lieu pour le 
programme d’appui 
budgétaire consacré aux 
réformes de la politique des 
finances publiques, qui n’a 
débuté que fin 2014.Exemples de conditions particulières
Exemple 1 – Certaines conditions particulières ne nécessitaient que peu d’efforts de la part  
des autorités moldaves
L’une des conditions de l’ABS en faveur des réformes de la politique des finances publiques, lancé en 2014, 
prévoit la publication de rapports semestriels sur l’exécution du budget. La Moldavie publiait déjà depuis 
plusieurs années des rapports mensuels sur l’exécution de son budget.
Exemple 2 – Certaines conditions particulières avaient déjà été remplies entre la négociation  
du programme et le début de l’ABS
La convention de financement de l’appui budgétaire sectoriel en faveur du secteur de la santé a été signée 
en 2009. La première tranche variable de 13,4 millions d’euros a été décaissée à l’issue de l’évaluation de 
53 indicateurs, dont 22 concernaient des mesures prises en 2008, après la négociation du programme.
L’ABS en faveur du secteur de la justice a commencé en juin 2013. Trois conditions de décaissement des fonds, 
concernant la modernisation de la procédure de recours, la modification de la procédure pénale et la diminu -
tion des immunités des juges, étaient partiellement ou entièrement satisfaites grâce à des lois adoptées entre 
avril et juillet 2012, soit après la négociation du programme.Encadré 3
18 Observations 
33 
D’après les lignes directrices sur l’appui budgétaire publiées par la Commission, 
la reprogrammation, dans des tranches ultérieures, de fonds non décaissés risque 
d’affaiblir l’effet incitatif initial des conditions. Pourtant, l’ABS dans le secteur de 
la santé comprenait une dernière tranche correspondant au solde cumulé des 
tranches antérieures.
34 
Au début du programme en 2009, l’ABS dans le secteur de l’eau ne prévoyait pas 
de dernière tranche regroupant les fonds non décaissés. Une tranche supplémen -
taire de 6,1 millions d’euros a néanmoins été constituée ultérieurement, à l’ap -
proche de la signature de l’accord d’association et de création de la zone de libre-
échange en 2014. De nouvelles conditions, conformes aux objectifs généraux 
de l’ABS dans le secteur de l’eau, ont été fixées. Elles ont permis le versement de 
4,9 millions d’euros correspondant à des fonds non décaissés au motif que les 
conditions associées aux tranches antérieures n’avaient pas été respectées.Des fonds ont été décaissés même si les conditions particulières n’étaient pas 
satisfaites et si les indicateurs de performances n’étaient pas satisfaisants
Exemple 1 – Davantage de fonds ont été décaissés que ne le recommandait le rapport d’évaluation 
externe
Des décisions de décaissement de fonds de l’ABS étaient basées sur un rapport d’évaluation externe, lequel 
examinait si les conditions particulières auxquelles était subordonné le décaissement étaient remplies. Les 
décaissements accordés au titre de l’ABS pour le secteur de la santé allaient à l’encontre des recommandations 
formulées dans le rapport d’évaluation externe pour deux des trois tranches variables. En 2011, la seconde 
tranche variable s’élevait à 13,6 millions d’euros, un montant supérieur de 9 % par rapport aux 12,5 millions 
d’euros recommandés sur la base de l’évaluation de 28 conditions. En 2012, la troisième tranche (4,1 millions 
d’euros) était supérieure de 11 % par rapport aux recommandations (évaluation de 9 conditions). Cet écart 
provenait pour l’essentiel du décaissement de fonds réaffectés de l’assistance technique au titre de l’ABS 
à l’appui budgétaire, qui n’était pas lié à de nouvelles activités ou conditions.
Exemple 2 – Des décaissements ont été accordés après une évaluation insuffisamment rigoureuse  
du respect des conditions
L’une des conditions de l’ABS dans le secteur de l’eau était que, dans le budget national, au moins 600 millions 
de leus moldaves soient affectés aux secteurs de l’eau et du traitement des eaux usées. En 2012, l’enveloppe 
allouée s’élevait à 252 millions de leus (soit 42 % des 600 millions de leus prévus), un montant bien en deçà du 
seuil minimal. Cette condition a pourtant été jugée partiellement satisfaite et 42 % des fonds qui y étaient liés 
ont été décaissés.
L’ABS dans le secteur de la santé comportait une autre condition qui prévoyait que le montant des dépenses 
publiques relatives aux soins de santé, ajusté pour tenir compte de l’inflation, ne devait pas baisser. En 2010, le 
budget de la santé en Moldavie a augmenté, en valeur nominale, de 5 % par rapport à 2009. Toutefois, si l’on 
corrige ce chiffre en tenant compte d’un taux d’inflation de 9 % pour 2010, les dépenses dans le secteur de la 
santé ont en réalité diminué par rapport à l’année précédente. Cette condition a pourtant été jugée remplie.Encadré 4
19 Observations 
Le versement de fonds supplémentaires dans le cadre  
d’une approche incitative n’était pas dûment justifié
35 
En 2012, la Commission a introduit le principe «donner plus pour recevoir plus», 
qui consiste à récompenser les progrès accomplis par les pays partenaires en 
matière de démocratie en débloquant des fonds supplémentaires dans le cadre 
d’une approche incitative. Dans ce système, les enveloppes supplémentaires 
allouées à un pays dépendent des progrès accomplis dans le processus de 
réforme, lesquels sont évalués dans le rapport de suivi sur la PEV, conformément 
aux normes et références internationalement reconnues22.
36 
De 2012 à 2014, la Moldavie a reçu dans ce cadre un total de 93 millions d’euros, 
dont 28 et 35 millions d’euros versés, respectivement en 2012 et 2013, au titre du 
programme d’intégration et de coopération du partenariat oriental, et 30 mil -
lions d’euros alloués en 2014 au titre du programme faîtier concernant l’IEV23. 
Ces fonds ont principalement été alloués à des programmes d’appui budgétaire 
sectoriel en cours ou nouvellement créés.
37 
D’après les résultats de notre examen documentaire, le versement de fonds 
supplémentaires à la Moldavie n’était pas clairement justifié. Sur ces trois années, 
seule une analyse limitée des progrès est venue étayer l’octroi de fonds. Les 
rapports de suivi sur la PEV ne démontrent pas que la Moldavie a progressé vers 
plus de démocratie. Le rapport de 2013 indique qu’au cours du premier semestre 
de l’année, la Moldavie a connu sa crise politique la plus grave de ces dernières 
années24 et décrit cette situation comme un effondrement institutionnel25 ayant 
compromis durablement la crédibilité des institutions démocratiques moldaves26.
Peu d’éléments démontrent que des progrès  
ont été accomplis dans les secteurs ciblés par l’ABS
38 
Nous nous sommes attachés, dans la mesure du possible, à évaluer si les pro -
grammes d’appui budgétaire sectoriel avaient contribué à l’accomplissement 
de progrès dans les quatre domaines audités (justice, finances publiques, santé 
et eau) sur la base des indicateurs et des rapports disponibles. Lors de l’évalua -
tion de l’appui budgétaire, l’Organisation de coopération et de développement 
économiques (OCDE) recommande une approche en trois étapes: «i) l’étape 1 
englobe l’évaluation des intrants, des produits directs et indirects de l’aide 
budgétaire […]; ii) l’étape 2 englobe l’évaluation des résultats et de l’impact des 
politiques, des stratégies et des dépenses du gouvernement […]; et iii) l’étape 3 
comporte une exploration de la contribution de l’aide budgétaire aux politiques, 
aux stratégies et aux dépenses du gouvernement, qui ont produit les résultats et 
l’impact identifiés lors de l’étape 2, à effectuer en combinant et en comparant les 
résultats des étapes 1 et 2»27.22 Les principaux critères 
d’évalua  tion des progrès 
accomplis sont l’organisation 
d’élections démocratiques et 
crédibles, la liberté d’associa -
tion, d’expression et de réu  nion, 
ainsi que la liberté de la presse 
et des médias, l’administration 
de l’État de droit par un pouvoir 
judiciaire indépendant et le 
droit à un procès équitable, la 
lutte contre la corruption, la 
réforme des secteurs de la 
sécurité et du maintien de 
l’or dre, le contrôle démocra -
tique des forces armées et le 
respect des autres droits de 
l’homme (annexe à la décision 
d’exécution de la Commission 
C(2012) 4170 du 26.6.2012).
23 Une part de 10 % du budget de 
l’IEV est réservée à l’approche 
incitative: des programmes 
faîtiers plurinationaux 
récom  pensent les progrès 
accom  plis dans l’instauration 
d’une démocratie solide et 
durable, ainsi que dans la mise 
en œuvre des objectifs de 
réforme adoptés (règlement 
(UE) n° 232/2014 du Parlement 
européen et du Conseil du 
11 mars 2014 instituant un 
instrument européen de 
voisinage (JO L 77 du 15.3.2014, 
p. 27), article 7, paragraphe 6, 
considérant 4; décision 
d’exécution de la Commission 
C(2014) 2988 du 2.5.2014). Le 
programme d’intégration et de 
coopération du partenariat 
oriental octroyait des fonds 
supplémentaires aux 
parte  naires ayant mis en place 
des réformes en faveur d’une 
démocratie solide et du respect 
des droits de l’homme 
(décisions d’exécution de la 
Commission C(2012) 4170 du 
26.6.2012 et C(2013) 8140 du 
27.11. 2013).
24 Commission européenne, haut 
représentant de l’Union pour les 
affaires étrangères et la 
politique de sécurité, Document 
de travail conjoint des services. 
Mise en œuvre de la politique 
européenne de voisinage en 
République de Moldavie, progrès 
réalisés en 2013 et actions à 
mettre en œuvre, accompagnant 
le document: Communication 
conjointe adressée au Parlement 
européen, au Conseil, au Comité 
économique et social européen et 
au Comité des régions. Le 
voisi  nage à la croisée des 
chemins: mise en œuvre de la 
politique européenne de 
voisinage en 2013 , p. 5.
25 Voir note de bas de page 25, 
p. 2.
20 Observations 
39 
Néanmoins, même lorsqu’un lien logique et manifeste peut être établi entre 
action et résultats28, il peut s’avérer difficile – voire impossible – de déterminer 
quelle partie des résultats est attribuable à l’intervention de l’UE et quelle partie 
l’est à d’autres facteurs29. En effet, c’est le budget du pays partenaire qui sou -
tient la stratégie de développement du pays. Les produits de l’appui budgétaire 
de l’UE sont donc liés à des changements qui ne sont pas la conséquence du 
programme d’appui budgétaire seul, mais également de diverses mesures du 
gouvernement, d’autres programmes d’aide, ainsi que de facteurs extérieurs30. 
Malgré ces réserves, des éléments tendent à prouver que l’ABS n’a permis d’obte -
nir que des résultats limités en Moldavie, car les indicateurs et les rapports ne 
font pas ressortir de progrès notables dans trois des secteurs ciblés (justice, santé 
et services de l’eau). Au moment de l’audit, il était trop tôt pour évaluer les effets 
potentiels du programme d’appui budgétaire sectoriel sur les finances publiques.
40 
Pour l’ABS dans le secteur de la justice, 28,2 millions d’euros sur un total de 
30 millions d’euros ont été décaissés à ce jour en deux tranches. Cette somme 
a été réduite du fait que seulement 88 % des conditions ont été remplies. Cer -
taines réalisations, notamment des modifications législatives, ne se sont pas 
concrétisées en ce qui concerne la procédure d’enquête préliminaire, la justice 
des mineurs et l’intransigeance sur la corruption.
41 
Si le rapport de suivi sur la PEV de mars 2015 conclut que la Moldavie a globale -
ment accompli des progrès dans la mise en œuvre de la stratégie de réforme du 
secteur de la justice, certains indicateurs internationaux sèment le doute quant 
à la réalité de ces progrès (voir encadré 5 ).26 Voir note de bas de page 25, 
p. 5.
27 Voir le document établi par le 
Comité d’aide au développe -
ment (CAD) de l’OCDE, 
Approche méthodologique 
pour les éva luations de l’aide 
budgétaire , p. 3.
28 Les résultats couvrent 
généralement trois catégories: 
les réalisations, les effets et les 
impacts. Pour des définitions 
précises, voir le rapport spécial 
n° 21/2015 de la Cour des 
comptes européenne intitulé 
«Analyse des risques liés à une 
approche axée sur les résultats 
pour les actions de 
développement et de 
coopération de l’UE», p. 7 
(http://eca.europa.eu ).
29 Rapport spécial n° 21/2015 
intitulé «Analyse des risques 
liés à une approche axée sur 
les résultats pour les actions 
de développement et de 
coopération de l’UE» ( http://
eca.europa.eu ).
30 Rapport spécial n° 21/2015, 
p. 23.
21 Observations 
Des indicateurs internationaux montrent que la Moldavie a réalisé des progrès 
minimes en matière de réforme de la justice et de lutte contre la corruption
Plusieurs groupes de réflexion et ONG publient des indicateurs dressant un état des lieux de la justice et de la 
corruption à travers le monde. Ils brossent un tableau contrasté de la situation en Moldavie.
Freedom House a ramené la notation de la Moldavie de 4,5 en 2012 à 4,75 en 2015 (sur une échelle de 1 à 7) 
pour son cadre judiciaire et l’indépendance du pouvoir judiciaire; la notation de l’indicateur de corruption 
a connu une légère amélioration en passant de 6 à 5,7531.
Le rapport 2014-2015 sur la compétitivité mondiale du Forum économique mondial ( Global Competitiveness 
Report ) place la Moldavie à la 141e place sur 144 pays pour l’indépendance de son pouvoir judiciaire32.
Pour l’indicateur «État de droit», la Banque mondiale a abaissé le rang centile de la Moldavie de 45 en 2012 
à 42,7 en 2013, avant de le faire remonter à 46,6 en 201433.
Selon le Public Policy Institute, la confiance des citoyens en leur système judiciaire a diminué au cours des dix 
dernières années, passant de 41 % à 23 % fin 201434.
La Moldavie a perdu du terrain au classement de l’indice de perception de la corruption de Transparency 
International: alors qu’elle figurait à la 94e place sur 176 pays en 2012, elle n’est plus que 103e sur 168 en 2015. 
Les Moldaves estimaient que la justice était le deuxième secteur le plus corrompu après la police35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Public Policy Institute de Moldavie, baromètre de l’opinion publique de novembre 2014 ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDAEncadré 5
22 Observations 
42 
Pour ce qui est de l’ABS dans le secteur de la santé, 43,5 millions d’euros ont été 
décaissés, ce qui représente 99,2 % du budget. Si un tel taux a pu être atteint, 
c’est parce qu’une dernière tranche permettait le décaissement des fonds non 
versés au motif que les conditions associées aux tranches antérieures n’avaient 
pas été respectées (voir point 33). Auparavant, le taux de décaissement était de 
89,7 %.
43 
Une évaluation réalisée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en 2012 
brosse un tableau contrasté des effets obtenus dans le secteur de la santé en 
Moldavie. Les progrès restent décevants sur le plan de la protection financière 
(à savoir dans quelle mesure les personnes sont protégées des répercussions 
financières de leurs problèmes de santé) et du caractère équitable du finance -
ment du système de santé. Le problème de l’inégalité d’accès aux soins sub -
siste. S’il est difficile d’apprécier la qualité globale des services de santé fournis, 
l’étude conclut que certains progrès ont été accomplis, notamment en matière 
de prévention36. Globalement, il n’est pas facile d’évaluer la contribution du 
programme d’appui budgétaire sectoriel à l’amélioration des systèmes de santé 
et de la santé de la population moldave. D’autres facteurs ont également joué, 
en particulier l’amélioration des conditions socio-économiques37, et les données 
pertinentes n’ont pas été systématiquement collectées ou n’étaient pas toujours 
disponibles38. Cette situation s’explique également par l’absence d’évaluation 
de suivi portant sur l’impact de l’ABS dans le secteur de la santé après la fin du 
programme en 2013.
44 
Les réalisations produites par l’ABS pour le secteur de l’eau ont été moins impor -
tantes que prévu dans la convention de financement. À cause de facteurs exté -
rieurs, tels que la crise économique qui a touché la Moldavie en 2009 et l’instabi -
lité politique du pays, conjugués à la fragilité des institutions dans le secteur de 
l’eau et à l’absence d’assistance technique, une partie seulement des conditions 
ont été remplies pour l’ensemble des tranches variables. C’est pourquoi la Com -
mission n’a décaissé que 68 % des fonds de la troisième tranche.36 Observatoire européen des 
systèmes et des politiques de 
santé, partenariat sous l’égide 
de l’OMS, Republic of Moldova, 
Health system review  
(République de Moldavie, 
Examen du système de santé), 
Health Systems in Transition  
(Systèmes de santé en 
transition), vol. 14, n° 7, 2012, 
p. 131-139.
37 Il est toujours difficile de faire 
la part des choses entre la 
contribution des soins 
médicaux à l’amélioration de 
la santé et celle des 
améliorations générales des 
conditions socio-
économiques. Cela vaut 
particulièrement pour la 
Moldavie, dont la population 
est relativement modeste et 
pour laquelle certaines 
tendances sur la durée doivent 
donc être interprétées avec 
prudence; voir note de bas de 
page 36, p. 135.
38 Il est difficile d’apprécier la 
qualité globale des services de 
santé fournis parce que les 
données nécessaires à ce type 
d’indicateurs ne sont pas 
collectées ni rendues 
disponibles de manière 
systématique. Par exemple, les 
mesures de résultats 
rapportés par les patients ne 
sont pas couramment utilisées 
et les chiffres de la mortalité 
hospitalière en soins aigus ne 
sont pas recueillis. Les 
données de sécurité des 
patients ne sont pas non plus 
systématiquement collectées 
et analysées. Par exemple, 
bien que des données 
concernant les complications 
postopératoires en général 
soient recueillies, elles ne sont 
pas ventilées par cause ou 
facteurs contributifs, ce qui ne 
les rend pas utilisables comme 
indicateurs de sécurité des 
patients; voir note de bas de 
page 36, p. 136.
23 Observations 
39 Voir le rapport publié par 
l’OMS et l’Unicef dans le cadre 
du programme commun de 
suivi de l’approvisionnement 
en eau et de l’assainissement, 
Joint Monitoring Project for 
Water Supply and Sanitation , 
juin 2015 (wssinfo.org).
40 Les dépenses publiques de 
santé ont diminué en termes 
réels en 2010 et 2011 d’après la 
plupart des sources (OMS, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova  (Examen des 
réformes de financement de la 
santé en République de 
Moldavie), 2012, p. 4; calculs 
tenant compte des données 
sur l’inflation (indice des prix 
à la consommation, déflateur 
du PIB) de la Banque mondiale 
(http://donnees.
banquemondiale.org/pays/
moldova ) et indice des prix à la 
consommation communiqué 
par l’institut national de 
statistiques de Moldavie 
(http://www.statistica.md )). 
Les dépenses réelles ont 
légèrement augmenté en 2011 
lorsqu’on applique le déflateur 
du PIB de l’institut national de 
statistiques.
41 Observatoire européen des 
systèmes et des politiques de 
santé, partenariat sous l’égide 
de l’OMS, Republic of Moldova, 
Health system review  
(République de Moldavie, 
Examen du système de santé), 
Health Systems in Transition  
(Systèmes de santé en 
transition), vol. 14, n° 7, 2012, 
p. 43. Voir également la 
publication de l’OMS, A review 
of health financing reforms in 
the Republic of Moldova  
(Examen des réformes de 
financement de la santé en 
République de Moldavie), 
2012, p. 3: «[l]a part du budget 
de l’État allouée à la santé 
donne généralement une 
indication du niveau de 
priorité donné à la santé par 
les pouvoirs publics par 
rapport à d’autres secteurs de 
l’économie. [...] le message 
indique clairement qu’il est en 
baisse».45 
Les services publics de distribution d’eau de Moldavie sont encore déficients. 
Seulement 50 % environ de la population a accès à l’eau potable, ce secteur est 
fortement sous-développé, les capacités institutionnelles sont insuffisantes et la 
capacité d’action des communes en matière de gestion des systèmes d’approvi -
sionnement en eau et d’assainissement est limitée. Dans un rapport de 2012 sur la 
performance du secteur de l’eau, la Cour des comptes moldave est parvenue à la 
conclusion suivante: «les communes de la République de Moldavie se trouvent 
dans une situation difficile, voire dans une impasse, en ce qui concerne l’appro -
visionnement en eau et l’assainissement». Un autre rapport publié par la Cour 
en 2012 contient l’observation suivante: «pour obtenir les avantages escomptés 
dans le domaine de la remise en état et de la construction de systèmes de distri -
bution d’eau potable et d’assainissement, il est nécessaire d’améliorer l’adminis -
tration des moyens publics consacrés à la réalisation de ces objectifs, ainsi que 
le système de gestion des autorités publiques responsables de la mise en œuvre 
des projets dans ce domaine». Néanmoins, une étude récente menée par l’OMS 
et l’Unicef révèle que la situation s’est améliorée entre 1995 et 2015 en ce qui 
concerne l’utilisation des sources d’eau et des installations d’assainissement39.
46 
Les fonds de l’ABS peuvent n’apporter qu’une faible valeur ajoutée aux budgets 
sectoriels nationaux. Nous avons constaté que ce fut le cas pour l’ABS dans le sec -
teur de la santé, puisque les budgets nationaux de la santé, une fois ajustés pour 
tenir compte de l’inflation, ont baissé pendant la mise en œuvre du programme 
en 2010 et 201140 (voir encadré 4 , exemple 2). Cela a été interprété comme un 
signe de la faible priorité accordée à ce secteur et a semé le doute quant à la 
capacité du ministère compétent de mettre en œuvre la politique nationale de 
santé. Une étude publiée par l’OMS en 2012 a montré que le montant total des 
dépenses de santé restait très faible par rapport à d’autres pays européens, ce 
qui a pour effet de limiter considérablement le volume et la qualité des services 
fournis41.
47 
De même, en ce qui concerne l’ABS dans le secteur de l’eau, les progrès accomplis 
ont été timides, et cela pour plusieurs raisons: les échéances électorales, l’ab -
sence de dotations budgétaires, qui empêche tout investissement dans le sec -
teur, et des problèmes de gestion au sein du ministère de l’environnement (voir 
également encadré 4 , exemple 2). Cette situation illustre combien il importe que 
les engagements contractés dans le cadre des opérations d’appui budgétaire de 
l’UE se retrouvent dans les budgets publics, avec l’octroi aux ministères concer -
nés des fonds nécessaires pour que les conditions de décaissement puissent être 
remplies.
24 Observations 
Les projets ont partiellement contribué  
au renforcement de l’administration publique
48 
Cette section est consacrée à l’examen de la contribution des projets au renfor -
cement de l’administration publique en Moldavie. Nous nous sommes intéressés 
à la conception des projets, au soutien apporté par les projets aux programmes 
d’appui budgétaire sectoriel et à la pérennité des résultats (voir annexe III ).
Les projets étaient pertinents, mais les analyses des besoins 
présentaient des faiblesses
49 
L’Union européenne a apporté un soutien non négligeable aux autorités pu -
bliques centrales de Moldavie en vue d’améliorer leurs capacités de gestion et de 
coordination de l’aide de l’UE. La chancellerie d’État, qui faisait fonction d’unité 
nationale de coordination42 des fonds de l’Union, était notamment concernée. 
Ce type d’aide est pertinent compte tenu des difficultés des autorités moldaves 
à gérer les fonds, comme l’illustrent par exemple les problèmes rencontrés lors 
de la mise en place de projets de jumelage (voir graphique 2 ).42 L’unité nationale de 
coordination est habilitée 
à coordonner, au niveau 
national, l’aide provenant de 
bailleurs de fonds étrangers.Graphique 2Jumelage: projets prévus et projets réellement menés à bien entre 2007 et 2010  
(en millions d’euros)
Projets prévus
Montant utilisé
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Source:  Système commun d’information RELEX (CRIS).
25 Observations 
43 Douze activités répertoriées 
dans les termes de référence 
initiaux ont été jugées 
obsolètes en raison d’une plus 
faible demande de la part du 
bénéficiaire.50 
Comme le montre l’ annexe III  (question 1.1), nous avons constaté que les ana -
lyses des besoins effectuées pour les projets étaient satisfaisantes dans l’en -
semble: seuls deux projets inclus dans l’échantillon d’audit reposaient sur une 
analyse insuffisante. Néanmoins, pour neuf projets, l’analyse était partiellement 
déficiente, ce qui a entraîné la conception de projets qui n’étaient pas totalement 
cohérents avec les besoins ou les objectifs de l’administration moldave.
51 
Dans certains cas, il a été possible de remédier à ces défaillances pendant la 
mise en œuvre du projet ou au cours de phases ultérieures. En ce qui concerne 
le projet d’assistance technique n° 13 (voir annexe III ), le consultant s’est efforcé 
d’adapter les termes de référence initiaux plusieurs mois après le démarrage du 
projet, après consultation de la Cour supérieure de justice, du Conseil supérieur 
de la magistrature, des tribunaux régionaux et d’autres bailleurs de fonds43. Pour 
ce qui est des phases I et II du projet EUHLPAM, la délégation de l’UE n’a pas 
réalisé d’analyse structurée des besoins lui permettant de confirmer les besoins 
et les difficultés auxquels se heurtait réellement l’administration moldave, de 
manière à pouvoir les classer efficacement par ordre de priorité et les cibler de 
manière plus précise. Cette activité a été confiée à des conseillers individuels. En 
l’absence de procédure de passage de témoin, chaque nouveau conseiller devait 
réaliser lui-même sa propre analyse des besoins. Mais à la phase III du projet, ces 
analyses ont fait l’objet de plus d’attention.
La coordination des projets avec les programmes d’appui 
budgétaire sectoriel n’était pas toujours satisfaisante
52 
Les deux sous-sections ci-après sont consacrées à la coordination entre l’ABS et 
des projets de deux types différents. La première porte sur l’assistance technique 
au titre de l’ABS telle qu’elle est prévue dans les conventions de financement de 
l’ABS (voir point 7 et graphique 1 ). La seconde sous-section concerne quant à elle 
d’autres projets d’assistance technique et de jumelage (voir point 8).
26 Observations 
L ’assistance technique au titre de l’ABS spécifiquement destinée  
au développement des capacités administratives s’est fait attendre 
à cause des procédures de passation de marchés
53 
La Commission a fourni une assistance technique spécifique à l’administration 
moldave afin de l’aider à mettre en œuvre l’ABS prévu dans les quatre conven -
tions de financement contrôlées. En effet, les pouvoirs publics des pays par -
tenaires se caractérisent souvent par des capacités institutionnelles limitées, 
susceptibles d’entraver la mise en œuvre de la stratégie soutenue par l’ABS.
54 
Cependant, il n’y a pas de synchronisation entre cette assistance technique et 
le programme principal d’appui budgétaire. Elle ne peut démarrer qu’une fois 
signée la convention de financement du programme d’appui budgétaire secto -
riel, et, compte tenu des délais nécessaires aux procédures d’appel d’offres et de 
passation de marchés, elle débute plusieurs mois après le programme principal 
(voir tableau ).TableauDélai entre l’appui budgétaire et l’assistance technique spécifique au titre de l’ABS 
pour les contrats audités1
Programme 
d’appui budgé -
taire sectorielAssistance technique prévue dans 
la convention de financement de 
l’ABS (en millions d’euros)Début du programme d’appui 
budgétaire sectoriel (signature 
de la convention de financement)Début des opérations 
d’assistance technique 
(signature du contrat)Délai
Santé 3,15 Février  2009 Juin  2010 16 mois
Justice 1,82Juin  2013 Aucune –
Réformes de 
la politique 
des finances 
publiques4 Octobre  2014 Octobre  2015 12 mois
Eau 3 Août  2009 Septembre  2011 25 mois
1 Uniquement l’assistance technique spécialement mise à disposition au moyen de la subvention au titre de l’ABS. D’autres projets existent dans le même 
secteur, par exemple dans le secteur de la justice.
2 Ce montant est utilisé pour financer les missions d’évaluation avant le paiement des tranches.
Source:  Système commun d’information RELEX (CRIS).
27 Observations 
55 
Ces délais ont un impact négatif sur la mise en œuvre de l’ABS dans les secteurs 
de la santé et de l’eau, les capacités administratives du pays n’étant pas suffi -
santes pour gérer ces programmes. En ce qui concerne l’ABS dans le secteur de 
la santé, plusieurs conditions particulières n’ont pas été remplies en raison du 
démarrage tardif de l’assistance technique. Dans le cas de l’ABS pour le secteur 
de l’eau, le rapport de suivi de 2012 indique qu’une meilleure synchronisation 
entre l’assistance technique prévue et l’ABS serait plus profitable et garantirait 
la réussite de la mise en œuvre. Dans son rapport final, le contractant a recom -
mandé que l’assistance technique précède l’appui budgétaire, et non l’inverse, 
comme ce fut le cas.
D’autres projets de jumelage et d’assistance technique n’ont pas 
toujours été utilisés pour préparer ou soutenir les programmes 
d’appui budgétaire sectoriel
56 
La délégation de l’UE a veillé à créer des synergies entre l’ABS et les projets 
ciblant le même secteur. Le jumelage et l’assistance technique étaient générale -
ment utilisés en accompagnement des programmes d’appui budgétaire sectoriel. 
Ce fut par exemple le cas pour un programme destiné aux zones rurales (même 
si notre audit ne portait pas sur ce programme). Par ailleurs, ces projets prépa -
raient le terrain pour l’ABS, par exemple pour un programme concernant la zone 
de libre-échange. Enfin, quatre projets d’assistance technique dans le secteur 
de la justice couvraient des besoins liés à ceux ciblés par l’appui budgétaire (voir 
annexe III , projets nos 12 à 14).
57 
Malgré ces efforts, dans les cas que nous avons audités, les projets n’étaient pas 
toujours utilisés pour préparer ou soutenir les programmes d’appui budgétaire 
sectoriel (voir points 58 à 63 et encadré 6 ). La Commission a privilégié l’appui 
budgétaire et le jumelage comme principales méthodes d’octroi de l’aide, même 
si l’assistance technique correspondait à un besoin et à une demande importante 
de la part des pouvoirs publics. Ce constat était particulièrement évident dans les 
domaines où un appui budgétaire était planifié par la suite, en vue de préparer le 
secteur pour obtenir de meilleurs résultats.
28 Observations 
58 
En 2011, la Commission a financé une évaluation ex ante du secteur de la justice. 
Cette évaluation recommandait de faire de l’assistance technique la principale 
méthode d’octroi de l’aide avant de programmer l’ABS. Une assistance technique 
préalable est nécessaire puisque le gouvernement ne serait pas en mesure d’éla -
borer une stratégie de réforme dans le secteur de la justice sans coordination 
avec le pouvoir judiciaire, ce dernier étant séparé du pouvoir exécutif en vertu de 
la constitution. En 2011, alors que la stratégie de réforme du secteur de la justice 
était en préparation, des défaillances dans les mesures de coordination nationale 
prises par le pouvoir exécutif ont semé le doute quant à la capacité de celui-ci 
à mettre en place une stratégie de réforme cohérente à laquelle le pouvoir judi -
ciaire adhérerait pleinement.
59 
Dans la logique de ce constat, quatre projets d’assistance technique étaient 
prévus dans le secteur de la justice à partir de 2011, mais ils ont été retardés par 
des problèmes d’effectif au sein de la délégation de l’UE. Un projet a démarré 
en avril 2013, soit 2 mois avant la signature de la convention de financement de 
l’ABS, et les trois autres, 18 mois plus tard (voir annexe III , projets nos 12 à 14).Les fonctionnaires moldaves ont été formés tardivement à l’appui budgétaire
Une session de formation très complète consacrée à l’appui budgétaire et destinée aux fonctionnaires mol -
daves a été organisée pour la première fois en mars 2014 dans le cadre d’un projet d’assistance technique, 
pour un montant de 40 000 euros (voir annexe III , projet n° 9). Cela faisait alors plus de sept ans que l’appui 
budgétaire était utilisé en Moldavie.
La formation, qui a rassemblé 24 fonctionnaires pendant plus de 6 jours, a permis de constater qu’ils avaient 
une connaissance limitée de cette méthode d’octroi de l’aide. Les participants n’ont pas fait de progrès 
notables, puisque les notes obtenues lors des tests initial et final sont passées de 3,2 à 3,9 points sur 10. Ces 
notes ont même diminué dans 4 des 10 domaines évalués.
Aucune mesure n’a été prise pour analyser ce résultat mitigé et en assurer le suivi de manière approfondie, 
puisque aucune autre formation aussi poussée sur l’appui budgétaire n’a été organisée depuis. La Commission 
a toutefois organisé plusieurs tables rondes et présentations d’une demi-journée sur ce thème en Moldavie.Encadré 6
29 Observations 
44 Le programme SIGMA (soutien 
à l’amélioration des 
institutions publiques et des 
systèmes de gestion) est une 
initiative conjointe de l’Union 
européenne et de l’OCDE. Les 
experts du programme SIGMA 
apportent leur assistance dans 
six domaines clés de 
l’administration publique 
(http://www.sigmaweb.org ).60 
La stratégie de réforme du secteur de la justice moldave a été adoptée en 2011 
avec l’objectif de la rendre éligible à l’ABS. L’insuffisance des progrès accom -
plis dans la réforme du ministère public et le manque de soutien de la part du 
pouvoir judiciaire ont fait obstacle à sa mise en œuvre. Une nouvelle initiative de 
réforme, lancée par le Conseil supérieur de la magistrature et la Cour supérieure 
de justice, a été rendue publique en mai 2015, avec le soutien logistique du projet 
d’assistance technique n° 13.
61 
Le projet d’assistance technique n° 12 consiste actuellement à soutenir des 
groupes de travail chargés de réviser les estimations budgétaires pour la straté -
gie de réforme du secteur de la justice et d’expliciter les conditions particulières 
propres à l’ABS (voir points 27 et 31). Ce projet d’assistance technique offre un 
exemple de situation où il a été possible de s’adapter en souplesse à des besoins 
supplémentaires apparus pendant la mise en œuvre d’un programme d’appui 
budgétaire sectoriel, même lorsque cette aide n’était pas prévue explicitement 
dans le contrat initial du projet.
62 
Le secteur de la gestion des finances publiques fournit des exemples de déploie -
ment de différents types d’aide, comme le programme SIGMA44, l’assistance 
technique, le jumelage et l’ABS. Des projets de jumelage en matière de passation 
de marchés publics et de contrôle interne des finances publiques se sont achevés 
en 2012 et 2013 et ont donné lieu à des rapports qui ont souligné la nécessité de 
consolider les résultats (voir annexe III , projets nos 2 et 4). Les efforts dans ces 
domaines se poursuivent, au travers du programme SIGMA et du dialogue poli -
tique. Toutefois, les conditions particulières de l’ABS en faveur des réformes de 
la politique des finances publiques ne visent pas à remédier à ces faiblesses. Des 
conseillers financés par l’UE (dans le cadre du projet EUHLPAM) ont été mandatés 
dans les institutions concernées par la gestion des finances publiques, telles que 
l’inspection nationale des impôts, mais aucun n’est intervenu dans l’une des trois 
institutions chargées de la mise en œuvre du programme d’appui budgétaire 
sectoriel (Cour des comptes, ministère des finances et Parlement).
63 
Toutefois, depuis 2014, la Commission a davantage veillé à créer des synergies 
entre l’ABS et les projets, comme le démontrent un projet de jumelage au sein 
de la Cour des comptes moldave (voir annexe III , projet n° 5) et l’affectation d’un 
conseiller du projet EUHLPAM au Parlement prévue en 2016.
30 Observations 
Il n’a pas toujours été possible de pérenniser les résultats  
en raison d’un manque de volonté politique  
et d’autres facteurs extérieurs
64 
Les projets ont globalement produit les réalisations escomptées. Parmi les 
exemples de réalisations concrètes, on recense la création d’une plateforme en 
ligne pour le suivi des activités menées par des organisations de la société civile 
en Moldavie, la fourniture de conseils en stratégie à différents ministères, un 
projet de loi sur les aides d’État et un manuel de procédures pour la gestion de 
l’aide de l’UE.
65 
Le caractère durable des résultats obtenus grâce aux projets est source d’inquié -
tude, bien souvent parce que les autorités nationales ne font pas preuve d’une 
volonté politique suffisante pour faire tomber les obstacles au renforcement des 
autorités publiques (voir encadré 7 ). Comme le montre l’ annexe III (question 1.3), 
la moitié des quatorze projets suscite de légères inquiétudes et l’autre moitié est 
jugée très préoccupante.
66 
La Commission a fourni une assistance technique destinée à soutenir la chancel -
lerie d’État de Moldavie dans le cadre du projet TTSIB (voir encadré 7 ), de 2011 
à 2013. Si ce projet visait à renforcer la capacité de la chancellerie d’État à assu -
mer son rôle de chef de file pour les aspects techniques du recensement, de 
l’élaboration et de la mise en œuvre d’activités financées par une assistance exté -
rieure, les consultants du TTSIB ont également offert des services qui se subs -
tituaient en partie aux activités opérationnelles des agents de la chancellerie. 
Selon les rapports sur le projet TTSIB, même si bon nombre des résultats escomp -
tés ont bien été obtenus, la chancellerie d’État ne disposait pas des capacités 
suffisantes pour mener à bien ses activités, participer à toutes les formations et 
mettre en pratique les compétences acquises.
67 
Compte tenu de l’absence d’éléments liés à la pérennité des résultats dans les 
projets précédents, la délégation de l’UE a encouragé, en guise de bonne pra -
tique, la mise au point de stratégies de sortie pour les projets TTSIB et EUHLPAM 
en phase III. Cette précaution a été prise pour veiller à ce que les problèmes de 
pérennité soient traités par chaque conseiller avant son départ. Néanmoins, dans 
le cas du projet TTSIB, la stratégie n’a pas été mise en œuvre du fait que les auto -
rités moldaves estimaient qu’elle mobiliserait trop de ressources.
31 Observations 
Problèmes de pérennité d’un projet: assistance technique pour aider la Moldavie 
à renforcer ses capacités en matière d’application des régimes d’aides  
(1,9 million d’euros)
Un projet d’assistance technique visait à aider la chancellerie d’État de Moldavie à assurer la coordination 
générale de l’aide de l’UE et, plus spécifiquement, à renforcer les capacités nécessaires à l’application des 
instruments de jumelage, TAIEX45 et SIGMA, ainsi qu’à élaborer et à mettre en œuvre le programme de renfor -
cement global des institutions (projet TTSIB, voir annexe III , projet n° 6).
À l’issue du projet en 2013, une partie de la fonction de coordination de l’aide de l’UE a été transférée de la 
chancellerie d’État au ministère des affaires étrangères. Les autorités moldaves n’ont pas veillé à préserver les 
connaissances acquises par la chancellerie d’État au fil des ans, que ce soit en mutant les agents formés ou 
en proposant un tutorat aux agents du ministère. La délégation de l’UE a programmé un projet d’assistance 
technique pour le ministère, d’une portée plus limitée que celle du projet TTSIB. Des initiatives sont en cours 
pour rétablir la fonction de coordination au sein de la chancellerie d’État, mais une grande partie des agents 
de celle-ci en sont partis depuis 2013.
45 TAIEX est l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations de la Commission européenne. Il est utilisé pour assister les 
administrations publiques en matière de rapprochement, d’application et de respect du droit de l’Union, ainsi que pour faciliter le partage des 
meilleures pratiques de l’UE.Encadré 7
32
 Conclusions  
et recommandations
68 
La mise en œuvre de l’assistance à la Moldavie place l’Union européenne face 
à des défis majeurs. L’instabilité politique et macroéconomique du pays, sa mau -
vaise gouvernance et la faiblesse de son administration publique ont largement 
privé la Commission de leviers lui permettant d’encourager la réforme.
69 
Nous avons examiné si l’aide de l’UE à la Moldavie avait contribué efficacement 
au renforcement de l’administration publique. À cette fin, nous avons évalué 
dans quelle mesure la Commission avait correctement conçu et mis en œuvre 
le soutien financier accordé par l’intermédiaire, d’une part, des programmes 
d’appui budgétaire sectoriel et, d’autre part, des projets traditionnels. Notre 
audit a porté sur des projets et sur l’appui budgétaire sectoriel relevant des 
secteurs qui captent l’essentiel du soutien de l’UE, à savoir la justice, les finances 
publiques, la santé et l’eau.
70 
Nos travaux d’audit nous ont permis de conclure que l’aide de l’UE n’avait 
contribué que partiellement au renforcement de l’administration publique. Des 
facteurs extérieurs expliquent plusieurs des insuffisances relevées tandis que 
d’autres peuvent être attribuées à des faiblesses affectant la conception et la 
mise en œuvre des projets et des programmes audités.
71 
Les minces progrès accomplis dans les secteurs ciblés nous ont amenés 
à conclure que l’appui budgétaire a eu un effet limité sur le renforcement de 
l’administration publique (voir points 38 à 47).
72 
Nous avons également constaté que la Commission aurait pu être plus réactive 
lorsque des risques en lien avec l’aide fournie s’étaient concrétisés. Les pro -
grammes ne concordaient pas suffisamment avec les stratégies moldaves (voir 
points 13 à 28).
73 
Les effets potentiellement bénéfiques des programmes ont été limités par la 
sous-exploitation du principe de conditionnalité: certaines conditions particu -
lières ont été satisfaites entre la négociation du programme et le début de l’appui 
budgétaire sectoriel ou n’étaient pas directement mesurables. La Commission 
aurait pu faire preuve d’une plus grande rigueur lorsqu’il s’agissait de vérifier si 
les conditions de décaissement avaient été respectées (voir points 29 à 34). Par 
ailleurs, le versement de fonds supplémentaires dans le cadre d’une approche 
incitative n’était pas pleinement justifié (voir points 35 à 37).
33 Conclusions et recommandations  
74 
La conception des projets était généralement pertinente. L’aide de l’UE achemi -
née par l’intermédiaire de projets s’est avérée partiellement efficace pour renfor -
cer l’administration publique.
75 
Les projets n’étaient pas toujours bien coordonnés avec les programmes d’appui 
budgétaire sur le plan de leur portée et du calendrier fixé (voir points 52 à 63). 
L’assistance technique destinée au développement des capacités administratives, 
spécifique et liée à l’appui budgétaire, n’a démarré que plusieurs mois après le 
principal programme d’appui budgétaire. D’autres projets de jumelage et d’assis -
tance technique n’ont pas toujours été utilisés pour préparer ou soutenir les 
programmes d’appui budgétaire.
76 
Les projets ont généralement produit les réalisations escomptées. Toutefois, il n’a 
pas toujours été possible de pérenniser les résultats en raison d’un manque de 
volonté politique et d’autres facteurs extérieurs (voir points 64 à 67).
77 
Sur la base de ces conclusions, nous formulons les recommandations ci-après.
Recommandation n° 1  
Atténuer les risques liés aux opérations d’appui budgétaire
La Commission devrait appliquer de manière plus rigoureuse les mesures exis -
tantes dans le cadre du système d’alerte précoce pour prévenir ou atténuer les 
risques. Elle devrait aussi définir plus clairement la marche à suivre lorsque les 
risques se concrétisent. La réactivité doit être de mise dans le cadre de telles 
mesures.
Recommandation n° 2  
Faire coïncider les programmes d’appui budgétaire sectoriel 
avec une stratégie de réforme nationale bien définie
La Commission devrait faire en sorte que les programmes d’appui budgétaire 
coïncident mieux avec les stratégies nationales. Elle devrait octroyer l’aide par 
étapes, en veillant à ce qu’il existe un calendrier de réforme national bien pré -
cis. Elle devrait tout particulièrement évaluer la pertinence et la crédibilité de 
la stratégie du pays au regard des ressources institutionnelles et financières 
disponibles.
34 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 3  
Faire meilleur usage des conditions et des indicateurs  
de performance
La Commission devrait faire meilleur usage de la conditionnalité. Pour ce faire, il 
conviendrait: i) d’établir des conditions et des indicateurs de performance précis 
et appropriés pour mieux évaluer et mettre en évidence les résultats obtenus; 
ii) de réagir fermement, rapidement et de manière proportionnée si le gouverne -
ment moldave ne s’engage pas suffisamment à respecter ce qui a été convenu.
Recommandation n° 4  
Subordonner plus clairement le déblocage de fonds 
supplémentaires dans le cadre d’une approche incitative 
à l’accomplissement de progrès démontrables
Les fonds alloués dans le cadre d’une approche incitative devraient l’être à la 
suite d’une application plus rigoureuse de la méthodologie existante.
Recommandation n° 5  
Coordonner les projets avec les programmes d’appui 
budgétaire sectoriel
La Commission devrait plus systématiquement utiliser les projets pour établir ou 
soutenir les programmes d’appui budgétaire sectoriel. L’assistance technique au 
titre de l’ABS devrait être fournie en temps plus opportun pour venir en soutien 
des programmes d’appui budgétaire sectoriel dès leur lancement.
Recommandation n° 6  
Garantir la pérennité des projets
La Commission devrait veiller à ce que les aspects liés à la pérennité soient inté -
grés dans la planification de tous les projets, en analysant plus systématiquement 
les capacités et l’engagement politique des administrations publiques à pérenni -
ser les effets.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 19 avril 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président
35
 Annexes Annexe IListe des contrats audités
Projets
Année du 
contratÉtat 
d’avan -
cementIntitulé du contratMontant 
prévu 
(en euros)Montant 
versé 
(en euros)
Réforme de la justice 
2009 Clôturé Aide à la modernisation du système carcéral et à la réforme du système pénal en Moldavie 850 500 850 500
2010 ClôturéÉvaluation de l’État de droit et de l’administration de la justice en vue d’une programmation  
pour l’ensemble du secteur198 193 198 193
2011 ClôturéSoutien à l’élaboration de l’appui budgétaire sectoriel et établissement des appels d’offres  
pour le secteur de la justice139 304 139 304
2012 En cours Suivi de la réforme du secteur de la justice en vue de renforcer la responsabilité du gouvernement 274 105 246 695
2013 En cours Soutien à la coordination de la réforme du secteur de la justice en Moldavie 2 231 800 1 476 324
2014 En cours Renforcement de l’efficience, de la responsabilité et de la transparence dans les tribunaux moldaves 2 078  700 709 357
2014 En cours Soutien à l’organisation des enquêtes préliminaires, des poursuites et de la défense en Moldavie 2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Autre administration publique centrale
2009 Clôturé Soutien aux réformes de la gestion des finances publiques en Moldavie 114 474 114 474
2010 Clôturé Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM) 3 152 441 3 152 441
2010 Clôturé Soutien au système de passation de marchés publics en République de Moldavie 914 008 914 008
2011 ClôturéSoutien à la mise en œuvre et au contrôle de l’application de la politique en matière de concurrence 
et d’aides d’État926 244 926 244
2011 ClôturéSoutien à la mise en œuvre du programme de renforcement global des institutions en République  
de Moldavie111 370 111 370
2011 En coursSoutien au gouvernement de Moldavie dans le domaine de la lutte contre la corruption,  
de la réforme du ministère de l’intérieur, notamment de la police et de la protection des données 
à caractère personnel2 853 790 2 832 718
2011 ClôturéAssistance technique au gouvernement de la République de Moldavie dans sa démarche  
de renforcement des capacités nécessaires à l’application des instruments de jumelage,  
TAIEX (assistance technique et échange d’informations) et SIGMA, et soutien à l’élaboration  
et à la mise en œuvre du programme de renforcement global des institutions1 900 859 1 900 859
2011 Clôturé Renforcement de la gestion des finances publiques en République de Moldavie 1 369 926 1 369 926
2012 ClôturéDeuxième phase de la mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne 
(EUHLPAM II)2 864 015 2 864 015
2013 En coursTroisième phase de la mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne 
(EUHLPAM III)2 977 291 2 840 539
2013 En cours Formation à l’appui budgétaire de l’UE pour le gouvernement moldave 39 148 37 533
2014 En coursRenforcement des capacités de gestion des programmes de l’UE relatifs au renforcement  
des institutions225 018 211 448
2014 En cours Consolidation et renforcement du contrôle public externe en République de Moldavie 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Total 26 826  755 22 547 579
36 Annexes 
Projets
Année du 
contratÉtat 
d’avan -
cementIntitulé du contratMontant 
prévu 
(en euros)Montant 
versé 
(en euros)
Administration publique – Fonctions transversales
2013 En cours Soutien au secteur de la justice 58 200 000 28 200 000
2014 En cours Soutien aux réformes de la politique des finances publiques en Moldavie 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Administration publique – Offre de services publics
2009 Clôturé Programme d’appui à la politique dans le secteur de la santé 43 114 336 43 114 336
2009 Clôturé Programme d’appui à la politique dans le secteur de l’eau (IEVP , PAA 2009) 35 777 200 35 777 200
2010 Clôturé Assistance technique liée à l’appui budgétaire sectoriel dans le domaine de la santé 2 992 753 2 992 753
2010 En coursRemise en état du système d’approvisionnement en eau de la commune de Nisporeni,  
République de Moldavie5 000 000 4 500 000
2011 En cours Assistance technique à la mise en œuvre du programme d’appui à la politique sectorielle de l’eau 2 771 010 1 611 437
2012 ClôturéPAPS de l’eau (IEVP , PAA 2009 – Addendum 01 à la convention de financement 2009/020-520  
(5 millions d’euros supplémentaires pour le volet d’appui budgétaire)5 000 000 5 000 000
2013 ClôturéEaPIC – Moldavie – intensification du programme d’appui à la politique dans le secteur de la santé 
(2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Total 191 855 299 135 195 726
Total général 218 682 054 157 743 305Annexe I
37 Annexes Annexe IIGrille d’évaluation des contrats d’appui budgétaire sectoriel inclus  
dans l’échantillon d’audit
ANNÉE DU CONTRATSoutien aux 
réformes de 
la politique des fi -
nances publiques 
en MoldavieSoutien aux 
réformes du 
secteur de la 
justiceProgramme 
d’appui à la 
politique dans le 
secteur de l’eauProgramme d’appui 
à la politique dans le 
secteur de la santé 
(programme d’appui 
budgétaire sectoriel)
Durée du contrat, en mois 60 72 108 60
INTITULÉ 2014 2013 2009 2009Question d’audit n°  2: Les programmes d’appui budgétaire sectoriel ont-ils contribué efficacement au renforcement de l’administration publique?
2.1 Les programmes d’appui budgétaire 
sectoriel étaient-ils bien conçus?Les programmes ont contribué à l’application d’une stratégie globale 
et claire
L’ABS reposait sur des priorités nationales clairement formulées
Les objectifs du programme coïncident avec les priorités nationales
Les risques politiques et économiques ont été jugés limités lors  
d’une évaluation réalisée avant l’octroi de l’ABS
Le risque fiduciaire a été atténué grâce à une évaluation ex ante du 
coût  
de la réforme
Il existait des raisons pertinentes, objectives, claires et bien étayées 
justifiant le recours à l’ABS comme mécanisme d’aide
Des évaluations antérieures et les enseignements tirés du passé ont 
été pris en considération2.2 Les programmes d’appui budgétaire sectoriel ont-ils été 
bien mis en œuvre?L’administration moldave a  mis en œuvre le programme intégrale -
ment  
dans les délais prévusprogramme en cours programme en cours
L’assistance technique était ciblée, a été fournie en temps opportun  
et a permis de développer des capacités durabless.o.
Les tranches n’ont été décaissées que lorsque les conditions étaient 
satisfaitesaucune tranche 
variable décaissée
Les objectifs étaient directement mesurables
Les rallonges budgétaires étaient justifiées s.o.
Le cadre de suivi comporte des objectifs SMART et des indicateurs 
mesurables
Des informations étaient disponibles pour établir des valeurs de 
référence  
et suivre/évaluer les progrès accomplis
Les programmes ont fait l’objet d’un suivi et d’une évaluation 
continus
Des mesures correctrices ont été prises pour remettre le programme  
sur la bonne voie quand c’était nécessaireprogramme en cours programme en cours2.3 Les programmes d’appui 
budgétaire sectoriel ont-ils produit 
des résultats tangibles et durables?Les réalisations et résultats attendus ont été produits programme en cours programme en cours
Les conditions ont eu un puissant effet stimulant sur les réformesaucune tranche 
variable décaisséeprogramme en cours
Le programme a eu un impact positif sur les capacités administratives programme en cours programme en cours
L’ABS a fourni un soutien utile et a permis de développer des capaci -
tés durables au sein de l’administration moldaveprogramme en cours programme en cours
Les mesures financées viennent clairement en complément des 
initiatives prises par la Moldavie avant l’octroi de l’aide
L’ABS a produit les effets escomptés programme en cours programme en cours
Légende:
critère rempli critère partiellement rempli critère non rempli
38 Annexes Annexe IIIGrille d’évaluation des contrats de projets inclus dans l’échantillon d’audit
Numéro 
de projet  Année  
du contratDurée du 
contrat, 
en moisIntituléQuestion d’audit n°  1: Les projets ont-ils contribué efficacement au renforcement de l’administration publique?
1.1 Les projets 
étaient-ils bien conçus?1.2 Les projets ont-ils été bien mis en œuvre?1.3 Les projets ont-ils produit des résultats 
tangibles et durables?Une analyse des besoins 
sous-tendait le projet
Des évaluations 
antérieures et les 
enseignements tirés  
du passé ont été pris  
en considération
L’administration 
moldave a mis en œuvre 
le projet intégralement 
dans les délais prévus
Des synergies ou une 
coordination existent 
avec des programmes 
d’appui budgétaire 
sectoriel en cours 
Le cadre de suivi 
comporte des 
objectifs SMART et des 
indicateurs mesurables
Des informations sont 
disponibles pour établir 
des valeurs de référence 
et suivre/évaluer les 
progrès accomplis
Les projets ont fait 
l’objet d’un suivi et 
d’une évaluation 
continus
Des mesures 
correctrices ont été 
prises pour remettre le 
projet sur la bonne voie 
quand c’était nécessaire
Les réalisations et 
résultats attendus ont 
été produits
Un lien peut être 
établi entre l’évolution 
globale des capacités 
administratives  
et le projet
Le projet a fourni un 
soutien utile et a permis 
de développer des 
capacités durables au 
sein de l’administration 
moldave
Les mesures financées 
viennent en complé -
ment des initiatives 
prises par la Moldavie 
avant l’octroi de l’aide
1 2009 2 Assistance technique – Soutien aux réformes de la gestion des finances publiques en Moldavie s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
2 2010 24 Jumelage – Soutien au système de marchés publics 
3 2011 30Assistance technique – Soutien au gouvernement de Moldavie dans le domaine de la lutte contre la corruption et de la réforme  
du ministère de l’intérieur (volet  III)
4 2011 24 Jumelage – Renforcement de la gestion des finances publiques 
5 2014 24 Jumelage – Consolidation et renforcement du contrôle public externe projet en cours projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
6 2011 38Assistance technique – Soutien au gouvernement de Moldavie dans sa démarche de renforcement des capacités nécessaires 
à l’application des instruments de jumelage, TAIEX et SIGMA, et au programme de renforcement global des institutions (TTSIB)
7 2011 21 Jumelage – Soutien à la mise en œuvre et au contrôle de l’application de la politique en matière de concurrence et d’aides d’État s.o.
8 2011 5 Étude – Soutien à la mise en œuvre du programme CIB s.o. s.o.
9 2014 3 Assistance technique – Formation à l’appui budgétaire de l’UE pour le gouvernement moldave
10 2014 12 Assistance technique – Renforcement des capacités de gestion des programmes de l’UE relatifs au renforcement des institutions
11 2012 24 Suivi de la réforme du secteur de la justice en vue du renforcer la responsabilité du gouvernement (Promo-LEX) s.o. s.o. s.o.
12 2013 36 Assistance technique – Soutien à la coordination de la réforme du secteur de la justice en Moldavie projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
13 2014 36 Assistance technique – Renforcement de l’efficience, de la responsabilité et de la transparence dans les tribunaux moldaves (Atreco) projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
14 2014 36 Assistance Technique – Soutien à l’organisation des enquêtes préliminaires, des poursuites et de la défense en Moldavie projet en cours projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
15 2009 24 Jumelage – Modernisation du système carcéral s.o.
16 2010 26,5 Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM I)
17 2012 20 Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM II)
18 2013 18 Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM III)
19 2010 18 Évaluation de l’État de droit (activité de conseil) s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
20 2011 17 Soutien à la préparation de l’ABS (activité de conseil) s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
39 Annexes
Grille d’évaluation des contrats de projets inclus dans l’échantillon d’audit
Numéro 
de projet  Année  
du contratDurée du 
contrat, 
en moisIntituléQuestion d’audit n°  1: Les projets ont-ils contribué efficacement au renforcement de l’administration publique?
1.1 Les projets 
étaient-ils bien conçus?1.2 Les projets ont-ils été bien mis en œuvre?1.3 Les projets ont-ils produit des résultats 
tangibles et durables?Une analyse des besoins 
sous-tendait le projet
Des évaluations 
antérieures et les 
enseignements tirés  
du passé ont été pris  
en considération
L’administration 
moldave a mis en œuvre 
le projet intégralement 
dans les délais prévus
Des synergies ou une 
coordination existent 
avec des programmes 
d’appui budgétaire 
sectoriel en cours 
Le cadre de suivi 
comporte des 
objectifs SMART et des 
indicateurs mesurables
Des informations sont 
disponibles pour établir 
des valeurs de référence 
et suivre/évaluer les 
progrès accomplis
Les projets ont fait 
l’objet d’un suivi et 
d’une évaluation 
continus
Des mesures 
correctrices ont été 
prises pour remettre le 
projet sur la bonne voie 
quand c’était nécessaire
Les réalisations et 
résultats attendus ont 
été produits
Un lien peut être 
établi entre l’évolution 
globale des capacités 
administratives  
et le projet
Le projet a fourni un 
soutien utile et a permis 
de développer des 
capacités durables au 
sein de l’administration 
moldave
Les mesures financées 
viennent en complé -
ment des initiatives 
prises par la Moldavie 
avant l’octroi de l’aide
1 2009 2 Assistance technique – Soutien aux réformes de la gestion des finances publiques en Moldavie s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
2 2010 24 Jumelage – Soutien au système de marchés publics 
3 2011 30Assistance technique – Soutien au gouvernement de Moldavie dans le domaine de la lutte contre la corruption et de la réforme  
du ministère de l’intérieur (volet  III)
4 2011 24 Jumelage – Renforcement de la gestion des finances publiques 
5 2014 24 Jumelage – Consolidation et renforcement du contrôle public externe projet en cours projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
6 2011 38Assistance technique – Soutien au gouvernement de Moldavie dans sa démarche de renforcement des capacités nécessaires 
à l’application des instruments de jumelage, TAIEX et SIGMA, et au programme de renforcement global des institutions (TTSIB)
7 2011 21 Jumelage – Soutien à la mise en œuvre et au contrôle de l’application de la politique en matière de concurrence et d’aides d’État s.o.
8 2011 5 Étude – Soutien à la mise en œuvre du programme CIB s.o. s.o.
9 2014 3 Assistance technique – Formation à l’appui budgétaire de l’UE pour le gouvernement moldave
10 2014 12 Assistance technique – Renforcement des capacités de gestion des programmes de l’UE relatifs au renforcement des institutions
11 2012 24 Suivi de la réforme du secteur de la justice en vue du renforcer la responsabilité du gouvernement (Promo-LEX) s.o. s.o. s.o.
12 2013 36 Assistance technique – Soutien à la coordination de la réforme du secteur de la justice en Moldavie projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
13 2014 36 Assistance technique – Renforcement de l’efficience, de la responsabilité et de la transparence dans les tribunaux moldaves (Atreco) projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
14 2014 36 Assistance Technique – Soutien à l’organisation des enquêtes préliminaires, des poursuites et de la défense en Moldavie projet en cours projet en coursprojet  
en coursprojet en cours projet en cours
15 2009 24 Jumelage – Modernisation du système carcéral s.o.
16 2010 26,5 Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM I)
17 2012 20 Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM II)
18 2013 18 Mission de consultation politique de haut niveau de l’Union européenne (EUHLPAM III)
19 2010 18 Évaluation de l’État de droit (activité de conseil) s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
20 2011 17 Soutien à la préparation de l’ABS (activité de conseil) s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
Légende:
critère rempli critère partiellement rempli critère non rempli
40 Réponses de la Commission 
et du SEAE
Synthèse
V
La Commission fait observer que des progrès, bien que partiels, ont été accomplis dans deux des quatre secteurs bénéfi -
ciant d’un appui budgétaire qui ont fait l’objet de l’audit (à savoir dans ceux de l’eau et de la santé). Dans les deux autres 
secteurs (la justice et les réformes de la politique des finances publiques), des programmes plus récents sont toujours en 
cours; il n’est donc pas encore possible de mesurer leurs résultats finaux.
En réalité, la Commission s’est montrée réactive face aux risques, compte tenu de la manière dont les événements se sont 
réellement déroulés et des décisions internes qui ont été prises, comme indiqué dans les réponses aux points 13 à 28.
Actuellement, en ce qui concerne les paiements d’appui budgétaire en Moldavie, tous les décaissements sont suspendus 
en attendant que l’ensemble des conditions générales soient remplies, y compris celles relatives à la stabilité macro -
économique et à la transparence budgétaire. La conclusion d’un accord avec le Fonds monétaire international (FMI) est 
cruciale à cet égard.
En ce qui concerne la concordance avec les stratégies nationales, la manière dont la Commission conçoit une stratégie 
n’est ni statique ni formelle. La Commission a été attentive aux éléments essentiels et fondamentaux constitutifs d’une 
stratégie, tout en s’adaptant constamment aux besoins pressants imposés par un programme d’association ambitieux 
et par un contexte géopolitique difficile. Le fait que la Commission n’a pas hésité à aller au-delà du champ d’application 
parfois restreint de certaines stratégies nationales montre, en réalité, qu’elle a veillé à ce que les conditions imposées 
produisent un effet de levier maximal sur les réformes.
La Commission souligne que l’appui budgétaire, en tant que modalité d’aide, constitue un ensemble complet de mesures, 
notamment en matière de financement, de renforcement des capacités, de dialogue politique et d’indicateurs de perfor -
mance. Même au stade de la conception du programme, le dialogue politique peut amener le gouvernement à prendre 
des mesures avant même que des fonds ne soient transférés, ce qui constitue un point très positif.
La Commission précise par ailleurs qu’un respect partiel des critères de performance justifie un décaissement partiel. La 
Commission reconnaît que, dans un cas particulier, l’évaluation aurait pu être plus rigoureuse, mais il ne s’agit pas d’un 
problème systémique.
La Commission fait observer que les financements accordés sur la base du principe «donner plus pour recevoir plus» l’ont 
été à la suite d’évaluations internes. Les décisions à cet égard ont été prises par la Commission au titre de son mandat 
en matière de mise en œuvre de l’aide extérieure, conformément aux orientations politiques fournies par le Service 
européen pour l’action extérieure (SEAE), et elles ont été approuvées par les États membres, dans le plein respect de la 
procédure de comitologie.
VI
La Cour souligne à juste titre la qualité de la conception des projets, leur efficacité et leurs résultats.
La Commission convient qu’il est nécessaire de coordonner l’assistance technique, les projets de jumelage et l’appui 
budgétaire. Cependant, dans le contexte des règles financières actuelles, il subsistera toujours un délai entre l’assistance 
technique ou le jumelage et les opérations d’appui budgétaire.
Réponses de la Commission et du SEAE 41
Introduction
05
Les faiblesses de l’administration publique, en particulier celles liées aux systèmes de finances publiques ou à la corrup -
tion, entravent le développement en général et restreignent l’efficacité de l’aide. Les répercussions éventuelles de ces 
faiblesses ne se limitent pas aux programmes d’appui budgétaire. Il est clair que l’amélioration des systèmes de contrôle 
financier et de passation de marchés publics dans le contexte des programmes d’appui budgétaire réduit efficacement 
l’ampleur de la corruption.
07
La Commission souligne que, outre l’assistance complémentaire apportée dans le cadre du même programme, il existe 
de nombreux autres cas importants dans lesquels l’assistance fondée sur les projets intervient en amont des opérations 
d’appui budgétaire.
En ce qui concerne les programmes ayant fait l’objet de l’audit, cette constatation s’applique notamment au domaine de 
la justice, mais également à d’autres secteurs tels que l’enseignement et la formation professionnels et le programme de 
la politique européenne de voisinage pour l’agriculture et le développement rural.
Observations
14
La Commission souligne que, dans la mesure où il utilise les systèmes nationaux, l’appui budgétaire renforce le sentiment 
d’appropriation et réduit les coûts de transaction pour le pays bénéficiaire.
L’appui budgétaire sectoriel (ABS) non ciblé vise à récompenser les résultats et non à financer des activités. Par consé -
quent, il est clair que les contrôles et les audits en général ne peuvent aller au-delà de la phase où les fonds sont transfé -
rés au bénéficiaire une fois qu’il a rempli les conditions convenues.
L’appui budgétaire s’inscrit dans le contexte du développement, dans lequel les systèmes publics de base, comme la 
gestion des finances publiques, peuvent présenter d’énormes déficiences. Dans son observation, la Cour omet toutefois 
de souligner que les programmes d’appui budgétaire sectoriel consolident les systèmes nationaux en faveur du dévelop -
pement durable, soutiennent le rôle des institutions nationales, favorisent la transparence, contribuent à la responsabilité 
nationale et renforcent le dialogue politique.
Les conditions d’éligibilité sont strictes. Un pays partenaire ne peut prétendre à l’appui budgétaire que lorsque son gouver -
nement a mis en place une stratégie pertinente et crédible pour remédier à ces déficiences. La Commission peut en outre 
exiger que des mesures spécifiques à court terme soient prises pour atténuer les risques. Les nouvelles lignes directrices 
sur l’appui budgétaire (révisées en 2012 à la suite des propositions de la Commission et des conclusions du Conseil du 
14 mai 2012 en vue d’une nouvelle approche en matière d’appui budgétaire) comportent désormais un certain nombre de 
dispositions nouvelles qui clarifient les règles, notamment de nouveaux critères d’admissibilité relatifs à la transparence et 
au contrôle, un processus formel d’évaluation des risques et un cadre de gouvernance au niveau des instances dirigeantes.
Les critères de gestion des finances publiques (GFP) sont en effet l’une des conditions générales inhérentes à tous les 
nouveaux programmes d’ABS, et ces critères sont examinés chaque fois qu’une décision de paiement est prise. La Cour 
indique que l’utilisation des systèmes nationaux de GFP constitue un risque, mais elle omet de préciser qu’un système de 
GFP performant et une base de recettes intérieures solide sont nécessaires pour garantir une bonne gouvernance écono -
mique et le développement durable.
Ce mécanisme d’aide constitue l’une des réponses de la Commission à la communauté internationale du développement 
et aux parties prenantes de l’UE, qui ont demandé des interventions plus efficaces, axées sur les résultats et l’appropria -
tion, et moins complexes sur le plan administratif, réduisant ainsi les coûts de transaction pour les pays partenaires. Il 
Réponses de la Commission et du SEAE 42
permet de remédier aux limites auxquelles se heurte la méthode classique de la modalité de projet lorsqu’il s’agit de 
soutenir des réformes essentielles.
16
La Commission insiste sur le fait que l’appui budgétaire et la gestion décentralisée sont deux modalités différentes de 
mise en œuvre de l’aide, qui ne sont pas tributaires dans la même mesure des systèmes nationaux.
Comme expliqué ci-dessus, l’appui budgétaire s’inscrit dans le contexte du développement, dans lequel les systèmes 
publics de base, comme la gestion des finances publiques, peuvent présenter d’énormes déficiences; néanmoins, les 
conditions d’éligibilité sont strictes. Un pays partenaire ne peut prétendre à l’appui budgétaire que lorsque son gouver -
nement a mis en place une stratégie pertinente et crédible pour remédier à ces déficiences. La Commission peut en outre 
exiger que des mesures spécifiques à court terme soient prises pour atténuer les risques. Les nouvelles lignes directrices 
sur l’appui budgétaire (révisées en 2012 à la suite des propositions de la Commission et des conclusions du Conseil du 
14 mai 2012 en vue d’une nouvelle approche en matière d’appui budgétaire) comportent désormais un certain nombre 
de dispositions nouvelles qui clarifient les règles, notamment de nouveaux critères d’admissibilité relatifs à la transpa -
rence et au contrôle, un processus formel d’évaluation des risques et un cadre de gouvernance au niveau des instances 
dirigeantes.
Par ailleurs, la Commission précise que la part d’aide octroyée au moyen de l’appui budgétaire, telle qu’indiquée par la 
Cour, inclut en réalité toutes les mesures de soutien supplémentaire, comme le jumelage ou l’assistance technique, qui 
sont accordées dans le cadre des mêmes conventions de financement, et pour lesquelles les ressources financières sont 
directement versées aux donneurs d’aide, mais pas transférées vers le Trésor public du pays.
17
La Commission fait observer que la corruption restreint l’efficacité de l’aide en général et que ses répercussions ne se 
limitent pas aux programmes généraux d’appui budgétaire. Il est clair que l’amélioration des systèmes de contrôle finan -
cier et de passation de marchés publics dans le contexte des programmes d’appui budgétaire peut réduire efficacement 
l’ampleur de la corruption.
18
La Commission insiste sur la manière dont les événements se sont réellement déroulés et sur les décisions internes qui 
ont été prises, comme exposé ci-dessous.
En effet, peu de temps après que le scandale bancaire a éclaté en novembre 2014, le comité de pilotage sur l’appui 
budgétaire de la Commission a décidé, en décembre 2014, de réexaminer les modalités d’aide dans le contexte de la 
programmation de 2015 et de prévoir d’autres mesures d’atténuation des risques. Ces mesures comprenaient: l’inclusion 
systématique de ce sujet lors des discussions de haut niveau avec les autorités moldaves; une décision prise en février 
par le comité de pilotage sur l’assistance financière concernant l’augmentation de la notation de risque de la Moldavie, 
à la suite de laquelle toutes les opérations d’appui budgétaire ont fait l’objet d’une surveillance renforcée; des instruc -
tions adressées à la délégation de l’UE et visant à améliorer le suivi des risques. Par ailleurs, ces mesures ont entraîné une 
réduction significative de la part d’appui budgétaire prévue pour 2015 par rapport aux années précédentes.
En juin 2015, après le placement de trois grandes banques sous un régime d’administration par l’État, aucun progrès 
majeur n’avait été constaté dans l’enquête pénale sur ces fraudes bancaires, aucune stratégie de recouvrement n’avait 
été élaborée, et une mission du FMI prévue pour la mi-juin avait dû être annulée en raison de la démission du Premier 
ministre. C’est ce qui a amené la Commission à réagir publiquement en juillet 2015 en annonçant la suspension du décais -
sement des fonds de l’appui budgétaire dans l’attente de la conclusion d’un accord entre le FMI et la Moldavie.
En outre, il y a lieu de préciser que le milliard de dollars américains perdu par les trois banques moldaves était consti -
tué de fonds de déposants, essentiellement moldaves, et non, d’après les informations dont dispose la Commission, de 
l’argent des contribuables de l’UE.
Réponses de la Commission et du SEAE 43
Encadré 1 – Contexte de la crise bancaire moldave
La Commission n’a eu de cesse, en toutes occasions et dans tous les contextes institutionnels pertinents, d’inviter instam -
ment les autorités moldaves à enquêter sur les fonds perdus et à prendre les mesures de recouvrement nécessaires.
Les conclusions du Conseil de février 2016 ont confirmé la position de l’UE, selon laquelle des efforts devraient continuer 
à être consentis pour recouvrer les fonds, qui ne sauraient dès lors être considérés comme définitivement perdus.
Au moment de l’audit, et avec le soutien de partenaires internationaux, le gouvernement moldave s’attachait à mettre en 
place un mécanisme de recouvrement visant à récupérer la valeur maximale de tous les actifs utilisés à mauvais escient .
20
La Commission précise qu’elle a effectué des décaissements en décembre 2014 à la suite d’une discussion tenue lors 
d’une réunion de son comité de pilotage sur l’appui budgétaire, au cours de laquelle les risques politiques et macro -
économiques inhérents à la situation nationale ont été évoqués. Sur cette base, elle est parvenue à la conclusion générale 
qu’il convenait d’approuver les décaissements suspendus, étant entendu que les modalités d’aide seraient réexaminées 
et que des mesures d’atténuation des risques seraient prises, ce qui a effectivement été le cas dans les semaines et les 
mois qui ont suivi, comme expliqué ci-dessus.
22
La Commission souligne que le soutien en faveur du secteur de la justice et le soutien consacré aux finances publiques 
étaient tous deux intégrés dans des stratégies nationales, tout en allant au-delà de celles-ci dans les cas particuliers expo -
sés ci-dessous.
Cette approche ambitieuse est également cohérente avec les aspirations de la Commission à obtenir un effet de levier 
maximal par l’application du principe de conditionnalité en vue de la mise en œuvre de réformes (voir les réponses de la 
Commission aux points 29 à 34).
Encadré 2 – Des conditions particulières pas assez cohérentes avec une stratégie 
nationale: l’ABS en faveur des réformes de la politique des finances publiques
La Commission fait observer que l’ABS consacré aux finances publiques dépasse le cadre plus étroit de la stratégie de 
GFP et appuie la stratégie de développement nationale de la Moldavie à l’horizon 2020. L’ABS en faveur des réformes de 
la politique des finances publiques repose non seulement sur une stratégie nationale relative aux aspects de gestion des 
finances publiques, mais également, d’un point de vue plus stratégique, sur le développement de politiques de finances 
publiques responsables et destinées à garantir une mise en œuvre transparente et fiable de la stratégie de développe -
ment nationale de la Moldavie. Ce constat a été confirmé lors de la procédure de contrôle de la qualité, qui a conduit 
à l’adoption définitive du programme d’appui budgétaire en faveur des réformes de la politique des finances publiques.
Comme expliqué ci-dessus, l’ABS s’inscrit dans le cadre d’un document stratégique plus général; dans les cas bien particu -
liers évoqués ci-après, des objectifs stratégiques supplémentaires définis dans d’autres documents seront utilisés.
La Commission escompte que l’application du principe de conditionnalité en vue de la mise en œuvre de réformes pro -
duira un effet de levier maximal (voir les réponses de la Commission aux points 29 à 34).
La création d’un conseil budgétaire est fondée sur l’article 47 de l’accord d’association entre l’UE et la Moldavie et sur les 
pratiques courantes dans plusieurs États membres de l’UE, ainsi que sur le cadre unique d’appui. Par ailleurs, les attentes 
exposées ici sont conformes aux bonnes pratiques internationales en matière de gestion des finances publiques. Compte 
tenu de son niveau de développement, la Moldavie doit progresser en matière de discipline budgétaire, de planification 
budgétaire à moyen terme et de renforcement de la transparence.
Réponses de la Commission et du SEAE 44
23
La Commission estime que la matrice stratégique de l’ABS du secteur de la justice est conforme à la stratégie nationale 
de réforme du secteur de la justice pour la période 2011-2016, non seulement sur la forme, mais également sur le fond. 
L’inclusion d’une condition essentielle concernant l’élaboration, la soumission et l’adoption de la loi sur la ratification du 
protocole n° 12 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales constitue toutefois 
une exception notable. Cette condition a été imposée pour répondre à une préoccupation importante et pour garantir 
la conformité avec les nouvelles lignes directrices sur l’appui budgétaire. La Commission escompte que l’application du 
principe de conditionnalité en vue de la mise en œuvre de réformes produira un effet de levier maximal (voir les réponses 
de la Commission aux points 29 à 34).
24
La Commission relève que, dans de nombreux pays, la budgétisation des coûts des stratégies sectorielles n’est mal -
heureusement pas encore très répandue. En soi, il ne s’agit pas d’une condition d’éligibilité. À l’annexe mentionnée, les 
nouvelles lignes directrices sur l’appui budgétaire de 2012, entrées en vigueur en janvier 2013 (c’est-à-dire, en tout état de 
cause, après la mise en place de l’ABS en faveur du secteur de la santé), établissent un cadre d’analyse, mais la décision sur 
l’éligibilité est fondée sur l’existence d’une stratégie sectorielle crédible et pertinente. L’éligibilité est évaluée sur la base 
de nombreux critères, et cette évaluation suppose un jugement.
En l’occurrence, le programme d’ABS destiné à améliorer l’offre de services de santé publique reposait sur la stratégie de 
développement du système des soins de santé, une stratégie sectorielle qui couvre des questions telles que le finance -
ment du secteur de la santé ou la prestation de services de santé. En revanche, le programme d’ABS destiné à améliorer 
l’offre de services dans le secteur de l’eau ne reposait pas sur une stratégie de réforme moldave clairement énoncée. 
L’ABS en faveur du secteur de l’eau a été conçu pour soutenir la stratégie nationale de l’eau pour 2007. Cette dernière s’est 
toutefois avérée trop ambitieuse au cours de la mise en œuvre du programme, car elle visait de nombreux objectifs sans 
prévoir de plan d’action assorti d’échéances, ni de structure institutionnelle claire pour sa mise en œuvre. Des mesures 
d’atténuation ont été prises, notamment une assistance technique visant à résoudre les problèmes institutionnels.
26
La Commission fait observer que le raisonnement suivi pour déterminer le montant du soutien est exposé comme suit 
dans le document d’action:
– en ce qui concerne le critère « besoins de financement du pays partenaire », une évaluation des besoins a été 
réalisée au stade de la conception du programme en faveur des réformes de la politique des finances publiques; 
dans ce contexte, les ressources techniques et financières nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie de 
réforme de la GFP 2013-2020 ont été analysées. Les principales conclusions sont résumées dans la version 
finale du document d’action. Ce document d’action relatif aux réformes de la politique des finances publiques 
contient également une analyse sommaire du critère « engagement du pays partenaire à allouer les ressources 
budgétaires nationales conformément à la stratégie et aux objectifs en matière de développement »;
– en ce qui concerne le critère « approche axée sur les résultats dans la stratégie de développement du pays parte -
naire, comprenant un système de suivi », un document complétant le document d’action sur la politique publique 
évalue le système de suivi mis en place par la chancellerie d’État concernant la mise en œuvre de la stratégie de 
développement nationale;
- en ce qui concerne le critère « bilan des décaissements antérieurs et capacité d’absorption de ces derniers, et mesure 
dans laquelle les objectifs convenus ont été atteints grâce aux opérations d’appui budgétaire », des informations spé -
cifiques sont communiquées en permanence dans le dossier de décaissement de chaque programme d’appui 
budgétaire (par exemple l’action intitulée «stimulation économique des zones rurales» et l’appui budgétaire en 
faveur du secteur de l’énergie).
Réponses de la Commission et du SEAE 45
28
La Commission rappelle que, dans le cas de l’ABS en faveur du secteur de la justice, la variation du budget s’explique en 
partie par la décision d’inclure un volet sur la protection des droits de l’homme.
30
La Commission fait observer que l’appui budgétaire, en tant que modalité d’aide, constitue un ensemble complet de 
mesures, notamment en matière de financement, de renforcement des capacités, de dialogue politique et d’indicateurs 
de performance. De par sa nature, l’appui budgétaire encourage les réformes en récompensant les progrès accomplis 
par le gouvernement, plutôt qu’en fournissant des intrants. Même au stade de la conception du programme, le dialogue 
politique peut amener le gouvernement à prendre des mesures avant même que des fonds ne soient transférés, ce qui 
constitue un point très positif.
En outre, du fait de la longueur des cycles de programme, conséquence de la réglementation financière et des régle -
mentations relatives aux instruments, les gouvernements sont au fait des conditions applicables bien avant de signer la 
convention de financement à proprement parler. Dans les cas soumis à l’audit, les mesures ont été prises après la phase 
d’identification du programme.
Encadré 3 – Exemples de conditions particulières
Exemple 1 – Certaines conditions particulières ne nécessitaient que peu d’efforts de la part  
des autorités moldaves
La Commission estime que cette condition de l’ABS en faveur des réformes de la politique des finances publiques 
n’était pas particulièrement facile à satisfaire. Le ministère des finances n’a pas publié de rapports semestriels conte -
nant les données agrégées nécessaires. Les évaluations des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) 
pour 2011 et 2015 font uniquement état de rapports mensuels. En ce qui concerne la transparence budgétaire et la 
qualité des rapports sur l’exécution du budget, la Commission a considéré à juste titre que de telles améliorations étaient 
importantes et nécessaires.
Exemple 2 – Certaines conditions particulières avaient déjà été remplies entre la négociation du programme 
et le début de l’ABS
La Commission confirme qu’après la phase d’identification du projet, et alors que la phase de conception du projet était 
bien avancée, les bénéficiaires de l’ABS en faveur du secteur de la santé ont pris certaines des mesures qui s’imposaient 
au vu des indicateurs.
La Commission précise que, dans le cas de l’ABS en faveur du secteur de la justice, la mission d’identification relative à cet 
ABS a débuté en juillet 2010 et a donné lieu à la rédaction d’une ébauche en avril 2011, et que le contrôle de la qualité 
du programme a eu lieu le 5 mars 2012, c’est-à-dire avant l’adoption des lois. En raison des procédures internes mises en 
place en Moldavie, la convention de financement entraînant le lancement officiel du volet sur l’appui budgétaire a finale -
ment été ratifiée le 25 septembre 2013.
31
En ce qui concerne le degré de mesurabilité des conditions applicables à l’ABS, la Commission insiste sur la nécessité 
de faire face, d’une part, à une évolution constante des circonstances et, d’autre part, à la longueur des cycles des pro -
grammes, conséquence de la réglementation financière et des réglementations relatives aux instruments.
Pour l’ABS en faveur du secteur de la justice, le tableau explicatif a été élaboré afin d’apporter davantage de clarté pour 
les deux parties, la délégation de l’UE et le ministère de la justice, étant entendu que l’évaluation du décaissement de 
chaque tranche est également fondée sur une mission d’évaluation externe.
Réponses de la Commission et du SEAE 46
32
La Commission fait observer que les fonds ont été partiellement décaissés lorsque les critères pertinents n’étaient que 
partiellement remplis. L’évaluation réalisée par la Commission concernant les demandes de décaissement peut l’amener 
à revoir son appréciation du respect des conditions et à décaisser moins – ou davantage – de fonds que ne le recomman -
dait le rapport d’évaluation externe.
Encadré 4 – Des fonds ont été décaissés même si les conditions particulières  
n’étaient pas satisfaites et si les indicateurs de performance n’étaient pas satisfaisants
Exemple 1 – Davantage de fonds ont été décaissés que ne le recommandait le rapport d’évaluation externe
La Commission indique qu’il lui incombe de réexaminer les recommandations des évaluateurs externes et, sur la base 
de son examen et de ses propres sources d’information, de décaisser moins ou davantage de fonds conformément aux 
clauses du contrat.
Dans le cas de l’ABS en faveur du secteur de la santé, le délai qui s’est écoulé entre l’analyse des experts et le réexamen 
par la délégation de l’UE explique la différence observée entre les recommandations des experts et le décaissement de 
la seconde tranche par la Commission, qui a fait suite au dossier de paiement préparé par la délégation en mai 2012. En 
réalité, des évolutions positives ont été constatées entre décembre 2011 (finalisation du rapport des experts) et mai 2012.
Exemple 2 – Des décaissements ont été accordés après une évaluation insuffisamment rigoureuse  
du respect des conditions
La Commission souligne que les fonds ont été partiellement décaissés lorsque les critères pertinents n’étaient que partiel -
lement remplis. Dans le cas de l’ABS consacré au secteur de l’eau, le gouvernement a été en mesure de prouver que la 
condition liée à l’affectation, au niveau national, de ressources budgétaires en faveur des secteurs de l’eau et du traite -
ment des eaux usées avait été partiellement respectée.
La Commission reconnaît que, dans ce cas particulier, elle aurait pu se montrer plus rigoureuse dans l’application des 
conditions, mais il ne s’agit pas d’un problème systémique.
En outre, il y a lieu de rappeler que, de tous les pays de la région européenne de l’Organisation mondiale de la santé, la 
Moldavie est celui qui présente le pourcentage le plus élevé de dépenses publiques en faveur de la santé par rapport 
aux dépenses publiques totales. Par conséquent, les légères fluctuations constatées pour cet indicateur en raison de 
la marge budgétaire ne devraient pas être interprétées comme un signe que le gouvernement accorde peu d’impor -
tance au secteur de la santé. Non seulement le budget consacré aux soins de santé a augmenté en termes réels, comme 
l’indiquent les documents d’examen, mais sa part a également augmenté par rapport aux dépenses publiques totales. 
Dans la pratique, en plus de confirmer l’engagement du gouvernement en faveur des soins de santé, cette augmenta -
tion des dépenses a également permis d’améliorer l’ensemble des prestations proposées à la population (y compris aux 
personnes non assurées) depuis 2009, d’instaurer un accès gratuit aux soins de santé publics et aux soins d’urgence pour 
l’ensemble de la population et d’accroître l’accès à des services gratuits de diagnostic et d’hospitalisation.
34
La Commission reconnaît les réels efforts qui ont déjà été consentis pour encourager, à travers de nouvelles conditions, la 
poursuite des réformes sur la base des ressources disponibles.
Réponses de la Commission et du SEAE 47
37
La Commission et le SEAE soulignent que des examens internes ont été effectués pour chacune de ces années. Par 
ailleurs, la décision prise à cet égard par la Commission au titre de son mandat en matière de mise en œuvre de l’aide 
extérieure, conformément aux orientations politiques fournies par le SEAE, a été approuvée par les États membres, dans 
le plein respect de la procédure de comitologie.
Les rapports de suivi sur la politique européenne de voisinage (PEV) de 2011, 2012 et 2013 font état d’avancées significa -
tives, mais aussi de sujets de préoccupation. Le rapport de 2013 indique que, au cours du premier semestre de l’année, 
la Moldavie a connu sa crise politique la plus grave de ces dernières années et décrit cette situation comme un effon -
drement institutionnel ayant compromis durablement la crédibilité des institutions démocratiques moldaves. Toute -
fois, cette phrase doit être replacée dans son contexte global, en tenant compte notamment de la conclusion générale 
énoncée dans la phrase qui la précède, à savoir que, malgré une régression au premier semestre de 2013, la Moldavie est 
parvenue à progresser dans des domaines importants et sensibles du plan d’action sur la PEV, qui avaient été considérés 
comme prioritaires dans le précédent rapport de suivi sur la PEV. Plusieurs mesures de réforme concrètes, y compris une 
révision des lois et la mise en œuvre de plans d’action, ont motivé la décision de 2013 relative aux progrès accomplis 
dans l’instauration d’une démocratie solide et durable, conformément à l’évaluation réalisée cette même année dans le 
rapport de suivi sur la PEV relatif à la Moldavie.
La Commission et le SEAE soulignent que, en l’absence d’un acquis spécifique de l’Union, de normes explicites, voire de 
pratiques nationales identiques en matière de démocratie solide et durable, toute évaluation portant sur la valeur des 
réformes spécifiques mises en œuvre comportera une certaine part de subjectivité.
54
La Commission fait observer qu’il n’y a pas toujours de synchronisation entre l’assistance technique et le programme 
principal d’appui budgétaire. L’assistance technique ne peut démarrer qu’une fois signée la convention de financement 
du programme d’appui budgétaire sectoriel, et, compte tenu des délais réglementaires fixés pour les procédures d’appel 
d’offres et de passation de marchés, elle débute plusieurs mois après le programme principal.
57
La Commission insiste sur le fait que les quatre projets d’assistance technique dans le secteur de la justice étaient destinés 
à soutenir la mise en œuvre de la stratégie de réforme du secteur de la justice (2011-2016). L’ABS en faveur du secteur de la 
justice s’appuie sur la stratégie nationale de réforme du secteur de la justice.
59
La Commission précise que  le projet d’assistance technique accompagnant l’ABS et soutenant la coordination de la 
réforme du secteur de la justice a débuté le 9 avril 2013, soit six mois avant la ratification de l’accord de financement 
entraînant le lancement officiel, le 25 septembre 2013, du programme d’ABS en faveur du secteur de la justice.
61
Il s’agit d’un exemple de situation où il a été possible de s’adapter en souplesse à des besoins supplémentaires apparus 
pendant la mise en œuvre d’un programme d’appui budgétaire sectoriel, même lorsque cette aide n’était pas prévue 
explicitement dans le contrat initial du projet.
Réponses de la Commission et du SEAE 48
Conclusions et recommandations
70
La Commission souligne que des progrès, bien que partiels, ont été accomplis dans deux des quatre secteurs bénéfi -
ciant d’un appui budgétaire qui ont fait l’objet de l’audit (à savoir dans ceux de l’eau et de la santé). Dans les deux autres 
secteurs (la justice et les réformes de la politique des finances publiques), des programmes plus récents sont toujours 
en cours; il n’est donc pas encore possible de mesurer leurs résultats finaux. La Cour indique à juste titre que les projets 
ont donné de bons résultats. Contrairement aux programmes d’appui budgétaire, les projets d’aide classiques se carac -
térisent, par nature, par une appropriation restreinte, ce qui peut avoir des répercussions sur la pérennité. Toutefois, il 
ressort des constatations détaillées de la Cour que la pérennité n’a été que partiellement garantie.
71
La Commission fait observer que des progrès, bien que partiels, ont été accomplis dans deux des quatre secteurs bénéfi -
ciant d’un appui budgétaire qui ont fait l’objet de l’audit (à savoir dans ceux de l’eau et de la santé). Dans les deux autres 
secteurs (la justice et les réformes de la politique des finances publiques), des programmes plus récents sont toujours en 
cours; il n’est donc pas encore possible de mesurer leurs résultats finaux.
72
La Commission convient qu’elle aurait pu être plus réactive. En réalité, la Commission s’est montrée réactive face aux 
risques, compte tenu de la manière dont les événements se sont réellement déroulés et des décisions internes qui ont été 
prises, comme indiqué dans les réponses aux points 13 à 28.
Actuellement, en ce qui concerne les paiements d’appui budgétaire en Moldavie, tous les décaissements sont suspendus 
en attendant que l’ensemble des conditions générales soient remplies, y compris celles relatives à la stabilité macro -
économique et à la transparence budgétaire. La conclusion d’un accord avec le FMI est cruciale à cet égard.
En ce qui concerne la concordance avec les stratégies nationales, la manière dont la Commission conçoit une stratégie 
n’est ni statique ni formelle. La Commission a été attentive aux éléments essentiels et fondamentaux constitutifs d’une 
stratégie, tout en s’adaptant constamment aux besoins pressants imposés par un programme d’association ambitieux et 
par un contexte géopolitique difficile.
Le fait que la Commission n’a pas hésité à aller au-delà du champ d’application parfois restreint de certaines stratégies 
nationales montre, en réalité, qu’elle a veillé à ce que les conditions imposées produisent un effet de levier maximal sur 
les réformes.
73
La Commission souligne que l’appui budgétaire, en tant que modalité d’aide, constitue un ensemble complet de mesures, 
notamment en matière de financement, de renforcement des capacités, de dialogue politique et d’indicateurs de perfor -
mance. Même au stade de la conception du programme, le dialogue politique peut amener le gouvernement à prendre 
des mesures avant même que des fonds ne soient transférés, ce qui constitue un point très positif.
La Commission précise par ailleurs qu’un respect partiel des critères de performance justifie un décaissement partiel. La 
Commission reconnaît que, dans un cas particulier, l’évaluation aurait pu être plus rigoureuse, mais il ne s’agit pas d’un 
problème systémique.
La Commission fait observer que les financements accordés sur la base du principe «donner plus pour recevoir plus» l’ont 
été à la suite d’évaluations internes. Les décisions à cet égard ont été prises par la Commission au titre de son mandat en 
matière de mise en œuvre de l’aide extérieure, conformément aux orientations politiques fournies par le SEAE, et elles 
ont été approuvées par les États membres, dans le plein respect de la procédure de comitologie.
Réponses de la Commission et du SEAE 49
74
La Commission souligne la qualité de la conception des projets, leur efficacité et leurs résultats.
75
La Commission souscrit aux observations de la Cour concernant la coordination de l’assistance technique, des projets de 
jumelage et de l’appui budgétaire. Cependant, dans le contexte des règles financières actuelles, il subsistera toujours un 
délai entre l’assistance technique ou le jumelage et les opérations d’appui budgétaire.
Recommandation n° 1
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 2
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 3
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 4
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 5
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 6
La Commission accepte la recommandation.

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Étape Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit 24.3.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 15.2.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 19.4.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues25.5.2016
De tous les voisins orientaux de l’Union européenne, la 
Moldavie est celui qui reçoit, par habitant, le montant 
d’aides de l’UE le plus élevé. Nous avons examiné si cette 
aide avait contribué efficacement au renforcement de 
l’administration publique du pays.
Nous avons conclu que l’appui budgétaire a eu un effet 
limité. La Commission aurait pu être plus réactive lorsque 
des risques se sont concrétisés et, par ailleurs, les 
programmes ne concordaient pas suffisamment avec les 
stratégies moldaves. Elle a la possibilité de fixer des 
conditions au décaissement des fonds, mais ne l’a pas 
pleinement exploitée; en outre, le versement de sommes 
supplémentaires dans le cadre d’une approche incitative 
n’était pas totalement justifié.
Les projets ont été jugés pertinents et ont produit les 
réalisations escomptées. Ils n’étaient cependant pas 
toujours bien coordonnés avec les programmes d’appui 
budgétaire et les résultats n’étaient pas toujours pérennes.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E