Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mobilité dans la Communauté des étudiants, des personnes en formation, des jeunes volontaires, des enseignants et des formateurs"

(2000/C 168/08)

Le 29 février 2000, le Conseil a décidé, conformément aux articles 149 et 150 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 avril 2000 (rapporteuse: Mme Hornung-Draus).

Lors de sa 372e session plénière du 27 avril 2000, le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 111 voix pour, 0 contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Conformément à l'article 18 du traité CE, la citoyenneté de l'Union garantit à tout ressortissant d'un État membre le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire de l'Union. Ce droit fondamental de l'individu est cependant limité par un certain nombre d'inconvénients et de difficultés qui font obstacle à la mobilité de ceux qui souhaitent avoir accès aux possibilités de formation existant au-delà des frontières de leur pays d'origine.

1.2. La libre circulation des personnes concerne les travailleurs salariés et indépendants, dont font partie les enseignants et les formateurs. Mais ceux qui, souvent en dehors d'une activité professionnelle, souhaitent entamer ou poursuivre des études, une formation ou une activité de volontariat dans un autre pays européen, doivent eux aussi pouvoir bénéficier de cette liberté. Lorsqu'ils font le choix d'aller dans un autre État de la Communauté, que ce soit en dehors ou dans le cadre d'un programme communautaire, la Communauté doit s'efforcer de lever tous les obstacles administratifs pouvant s'opposer à cette volonté.

Le Comité économique et social soutient dès lors sans réserve l'objectif poursuivi par la recommandation à l'examen. Celle-ci donne un signal adéquat aux citoyens européens à un moment où l'élargissement de l'Union européenne est imminent et où l'UE se prépare - comme décidé à l'occasion du Sommet extraordinaire de Lisbonne(1) - au passage à la société de l'information et de la connaissance, afin de faire face aux exigences de la mondialisation de l'économie.

1.3. La promotion de la mobilité transfrontalière joue un rôle particulier dans l'instauration d'une société européenne de la connaissance. Si l'on veut réaliser l'intégration européenne au sens d'une Europe des citoyens et renforcer la compétitivité internationale, il faut que la mobilité puisse s'exercer pratiquement sans contraintes. Qui plus est, l'apport de "compétences européennes" constitue de plus en plus un critère important de la qualité et de l'intérêt de la formation et de l'éducation. Les qualifications "d'intérêt européen" telles que les compétences linguistiques, la connaissance des différents systèmes politiques, juridiques, sociaux et économiques européens et la compréhension du mode de vie des voisins européens doivent être davantage encouragés dans l'UE par les acteurs de la formation. Les systèmes nationaux de formation doivent être orientés en fonction de l'évolution et des besoins existant en Europe; ils nécessitent des "compétences européennes" présentant, dans l'intérêt des citoyens, des qualités d'ouverture et de transparence.

1.4. Un autre élément important pour la mise en oeuvre de la mobilité est la mise sur pied d'une large politique d'information, qui nécessite une démarche active et offensive de la part de la Commission européenne et des États membres. En effet, les personnes en quête de mobilité ou intéressées par celle-ci rencontrent souvent des difficultés pour savoir quelles sont les possibilités dont elles disposent pour utiliser un séjour à l'étranger dans le cadre de leur formation et de leur perfectionnement professionnels. Sans une information ciblée et aisément compréhensible, faisant l'objet d'une large diffusion, accessible dans les établissements d'enseignement général, les écoles professionnelles, les services de l'emploi, les universités et autres établissements de formation ainsi que dans les entreprises, la mobilité restera le privilège d'individus ayant des professeurs ou des formateurs particulièrement engagés. À cet égard, le Comité suggère d'engager une réflexion à moyen terme pour étudier s'il ne serait pas opportun de réintroduire des actions d'aide individuelles ciblées à l'intention des personnes en quête de mobilité, comme cela existe déjà depuis longtemps dans le secteur de la recherche. Pour ce faire, on pourrait s'appuyer sur les expériences des programmes européens de formation de l'avant-dernière génération, tels que Petra ou Lingua, qui offraient déjà de telles possibilités d'aides individuelles, qui ont d'ailleurs été amplement utilisées.

1.5. Les compétences linguistiques sont très importantes pour l'employabilité des travailleurs et la compétitivité des entreprises ainsi que pour l'économie européenne dans son ensemble. Le développement de la mobilité en Europe accroîtrait les chances des citoyens européens d'apprendre d'autres langues. Or il se trouve précisément aussi que la méconnaissance des langues constitue un gros obstacle à la mobilité. C'est pourquoi le Comité salue l'initiative de la Commission de déclarer l'année 2001 Année européenne des langues, dont l'un des objectifs déclarés est de montrer au plus grand nombre possible de personnes les avantages qu'il y a à connaître d'autres langues. Outre le développement personnel et la compréhension d'autres cultures, il faudrait également souligner l'incidence sur l'employabilité des intéressés, qui est améliorée par des séjours de formation et de perfectionnement à l'étranger.

2. La recommandation

2.1. Le document de la Commission est subdivisé en recommandations générales concernant toutes les personnes concernées et en recommandations spécifiques à l'intention des étudiants, des personnes en formation, des jeunes volontaires et des enseignants et formateurs.

2.2. Après avoir expérimenté les programmes communautaires d'éducation et de formation tels que Petra, Comett, Leonardo Da Vinci et Socrates et les initiatives communautaires du FSE en matière de ressources humaines, la Commission a présenté dès 1996 son Livre vert "Éducation, formation, recherche: les obstacles à la mobilité transnationale". La Commission constatait dans ce Livre vert que la diversité des statuts, dans les États membres, des étudiants, des personnes en formation, des jeunes volontaires, des enseignants et des formateurs, au regard notamment des dispositions en matière de droit du travail, de sécurité sociale ou de taxation, constitue un obstacle à la mobilité. La recommandation présentée maintenant par la Commission se fonde précisément sur ce document, en excluant toutefois, à la différence du Livre vert, toutes les questions liées au secteur de la recherche, et se concentre sur le domaine de l'éducation et de la formation.

3. Observations

3.1. Observations générales

3.1.1. Aux termes de la recommandation, les États membres devraient se montrer prêts à éliminer les obstacles à la mobilité qui, en dépit de l'acquis communautaire, subsistent en ce qui concerne la libre circulation des étudiants, des personnes en formation, des jeunes volontaires, des enseignants et des formateurs.

3.1.2. Des mesures devraient en outre être prises afin que les ressortissants de pays tiers séjournant durablement dans la Communauté puissent bénéficier des dispositions de l'acquis communautaire en matière de libre circulation et d'égalité de traitement ainsi que de celles de la recommandation. Les États membres devraient se montrer disposés à accorder aux ressortissants de pays tiers résidant durablement dans l'UE le même traitement qu'aux citoyens de la Communauté lorsque, dans le cadre d'un programme communautaire, ils accomplissent des études ou une formation, participent à une expérience de volontariat, réalisent une activité d'enseignant ou de formateur.

Le Comité économique et social se félicite expressément du net accent mis par la recommandation sur la question des pays tiers. À la veille notamment de l'élargissement et dans le contexte de la conférence intergouvernementale en cours, il s'agit là d'un signal positif adressé aux pays candidats à l'adhésion. Pour pouvoir construire une Union élargie en état de fonctionner, les citoyens des pays candidats doivent avoir la possibilité de faire l'expérience de l'Union européenne. Ce peut être le cas dès maintenant, dans le cadre de la stratégie de préadhésion des pays candidats et sur la base des accords européens conclus avec ceux-ci. Il faudrait notamment exploiter davantage les programmes de visites d'étude mis sur pied par le CEDEFOP dans le cadre de Leonardo pour établir et promouvoir des contacts et des actions de coopération avec les pays candidats à l'adhésion.

3.1.3. En outre, les États membres doivent dans la mesure de leurs possibilités intégrer et promouvoir dans le cadre de leur politique nationale l'aspect de la mobilité transfrontalière au profit des personnes visées par la recommandation. À cet égard, il importe de tirer parti des expériences réalisées dans le cadre de la coopération transnationale au titre des programmes communautaires: il sert à rien de réinventer sans cesse la roue et de se trouver à chaque fois confronté aux mêmes problèmes.

3.1.4. Le Comité économique et social estime toutefois que les propositions de la Commission ne reflètent pas suffisamment la portée de cette recommandation. Celle-ci ne concerne pas seulement la reconnaissance de l'expérience acquise à l'étranger pendant la formation, mais touche à des questions fondamentales liées par exemple au droit de séjour et aux systèmes de sécurité sociale, ainsi qu'au droit du travail, de la sécurité sociale et au droit fiscal. La multitude de problèmes de détail, la diversité des compétences et l'absence d'une compétence générale de l'UE, par exemple en matière de politique fiscale, n'autorisent pas en l'occurrence le recours à des solutions à court terme au cas par cas pour lever les obstacles actuels à la mobilité. Le Comité a justement étudié en détail dernièrement dans un avis la question de la modernisation de la protection sociale et a fait connaître sa position à ce sujet.

3.1.5. La proposition de recommandation à l'examen s'adresse à un large cercle de destinataires, ce qui doit en principe être approuvé. Mais il faut avoir à l'esprit que les différentes catégories de personnes visées présentent de grandes disparités qui nécessiteraient en fait une approche spécifique. Aussi est-il dommage que n'aient pas été élaborées des propositions plus approfondies, spécialement destinées aux différents groupes cibles. Cette juxtaposition de différentes problématiques ponctuelles confère un caractère très abstrait à la proposition de recommandation. Le Comité craint dès lors que la recommandation ne produise pas même un effet à court terme, les obstacles à la mobilité évoqués ayant des causes trop hétérogènes. Le Comité regrette que l'ensemble du secteur de la recherche ait été totalement laissé de côté. Il demande à la Commission de présenter sous peu une proposition similaire pour la recherche en Europe, notamment parce que la mobilité dans ce secteur est déjà beaucoup plus avancée et qu'il faudrait profiter des expériences réalisées dans ce contexte.

3.1.6. Il serait opportun et souhaitable que la recommandation ait pour effet à moyen terme d'intégrer peu à peu le thème de la mobilité des personnes suivant des études ou une formation dans l'ensemble des grandes politiques européennes ("mobility mainstreaming"). L'objectif d'un espace européen de la formation en serait grandement favorisé.

3.2. Observations particulières

3.2.1. Recommandations générales

3.2.1.1. Le Comité soutient expressément la recommandation faite aux États membres de prendre toutes les mesures appropriées pour encourager la mobilité des personnes qui souhaitent entreprendre dans un autre État membre un cycle d'études, une période de formation, une activité de volontariat, une activité d'enseignant ou de formateur, et ce, dans le cadre des programmes communautaires ou en dehors de ceux-ci.

3.2.1.2. Les obstacles rencontrés par ces personnes ne sont assurément pas toujours de nature financière. Outre les obstacles administratifs, ce sont souvent aussi les barrières linguistiques et culturelles qui empêchent les gens de franchir les frontières de leur pays. C'est pourquoi le Comité préconise une promotion accrue de l'apprentissage des langues, et ce aussi bien au niveau scolaire - éventuellement aussi à l'école primaire et maternelle - que dans le cadre de la formation professionnelle. L'Année européenne des langues, prévue pour 2001, se prêterait remarquablement bien à la promotion de projets pilotes dans ce domaine. La promotion de compétences interculturelles est également un facteur clé de la promotion de la mobilité: plus on sait de choses sur d'autres cultures, plus on a envie d'apprendre à les connaître. Il convient d'encourager spécifiquement la mobilité dans des secteurs d'activités innovatrices. Cela pourrait donner lieu à une saine concurrence entre les différents systèmes, avec à terme la possibilité pour l'individu d'accéder à tout l'éventail des offres de formation européennes.

3.2.1.3. La possibilité de faire valoir dans son pays d'origine les connaissances et qualifications acquises à l'étranger constitue un facteur important. Pour retirer une qualification supplémentaire effective d'un séjour à l'étranger, qui soit utile pour la suite de la vie professionnelle de l'intéressé, il importe de favoriser au sein de l'UE la transparence des différents systèmes d'éducation et de formation. À cette fin, le groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes (présidé par Mme Veil) a proposé la création d'un forum ou d'un observatoire destiné à tirer les leçons de l'expérience acquise au niveau national; le but recherché est de suivre de près les changements survenant dans le domaine des qualifications et des diplômes, en facilitant la diffusion de l'information et en élaborant des normes qui permettent de promouvoir la transparence et la reconnaissance mutuelle. Beaucoup a déjà été fait dans le domaine de l'enseignement supérieur, et un progrès sensible est à signaler en matière de formation professionnelle avec l'introduction de l'"EUROPASS-Formation". Le Comité demande à ce que les conclusions et les propositions actuellement élaborées par la Commission, le CEDEFOP et les experts nationaux en matière de formation dans le cadre du Forum européen sur la transparence débouchent sur des réalisations concrètes. Les progrès futurs nécessitent que l'on fasse preuve de transparence et de cohésion et que l'on respecte les disparités nationales et professionnelles. En effet, plus grande sera la transparence des différents systèmes d'éducation, plus rapidement l'UE pourra progresser dans les cas où cela est possible vers la reconnaissance des diplômes et des qualifications. La réalisation de cette étape ultime lèverait un frein considérable à la libre circulation des citoyens de l'Union.

3.2.1.4. L'invitation à prendre les mesures appropriées pour que les personnes concernées par la recommandation puissent bénéficier de tous les avantages fournis aux ressortissants de l'État d'accueil entreprenant la même activité est au fond justifiée, mais manque de précision dans sa formulation actuelle. En aucun cas elle ne doit pouvoir être interprétée en ce sens que les États membres s'engagent librement et de manière généralisée à accorder des prestations sociales particulières. Cela vaut notamment pour des prestations telles que les aides au logement, qui ne sont accordées dans la plupart des États membres qu'à un petit cercle d'ayants droit après un examen approfondi de leur situation financière. Sont probablement visées les facilités dont bénéficient les étudiants et les personnes en formation en raison de leur statut particulier, lequel est généralement attesté par une carte d'étudiant ou une carte d'identité scolaire. Le Comité suggère d'introduire dans ce but une carte communautaire unique pour les étudiants ou les personnes en formation, qui pourrait être accordée à toute personne ayant recours à la mobilité. On disposerait de la sorte d'un instrument efficace et transparent, et ce sans charge bureaucratique.

3.2.1.5. Le fait d'encourager la participation de ressortissants de pays tiers séjournant durablement dans la Communauté à des échanges dans le cadre de programmes communautaires contribue de manière significative à assurer l'égalité des chances des citoyens résidant dans l'UE. Les ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans un État de l'UE rencontrent généralement plus de difficultés, qui viennent s'ajouter aux obstacles à la mobilité déjà existants. En conséquence, le Comité soutient les mesures favorisant l'intégration de ces citoyens, en vue notamment de lutter contre le racisme et la xénophobie dans l'Union.

3.2.1.6. Il apparaît peu réaliste, dans l'état actuel des choses, de prendre au niveau des États membres des mesures plus poussées afin d'assurer aux ressortissants de pays tiers une parfaite égalité de traitement au regard de l'acquis communautaire en matière de libre circulation. De telles dispositions entreraient dans bien des cas en conflit avec les dispositions nationales appliquées aux ressortissants de pays tiers.

3.2.2. Mesures concernant plus particulièrement les étudiants

3.2.2.1. Le Comité se félicite que la recommandation se réfère au système ECTS (European Credit Transfer System) et plaide pour son utilisation généralisée. Il s'agit effectivement d'un système très performant, capable d'assurer la transparence des cursus. La reconnaissance des acquis académiques est garantie grâce à un contrat établi au préalable entre l'étudiant et les établissements d'origine et d'accueil.

3.2.2.2. Le Comité estime néanmoins nécessaire de préciser que le droit de recours exigé dans ce contexte doit se limiter au respect d'un contrat conclu entre l'étudiant et son établissement. Il ne faut absolument pas que cette disposition puisse être interprétée en ce sens que la participation de principe d'un établissement au système ECTS puisse être exigée par voie de justice, car cela menacerait l'existence de ce système qui a fait ses preuves et repose sur une base volontaire.

3.2.2.3. S'agissant de l'attribution et du paiement de bourses, deux aspects sont à prendre en compte aux yeux du Comité: d'une part, les banques doivent garantir le transfert et le paiement ponctuels des bourses. Dans le cadre notamment du programme Erasmus, les organes nationaux de coordination ont signalé à maintes reprises des cas où les étudiants étaient contraints en raison de problèmes comptables d'avancer l'argent. Ce genre d'obstacles à la mobilité doit être supprimé et le Comité invite les institutions responsables à régler ces difficultés de manière non bureaucratique et dans l'intérêt des étudiants. Dans ce contexte, le Comité fait état d'une autre nécessité: les étudiants devraient d'une manière générale avoir la possibilité de pouvoir utiliser à l'étranger les bourses dont ils bénéficient dans leur pays d'origine (à condition qu'elles ne soient pas destinées à la poursuite d'études dans un établissement d'enseignement supérieur bien précis, ou ne fassent pas l'objet d'une quelconque autre affectation). Lorsqu'il existe dans un autre État membre de meilleures possibilités de formation dans un domaine donné que dans le pays d'origine, l'étudiant boursier en quête de la meilleure formation possible devrait avoir les mêmes possibilités que celui qui finance librement ses études.

3.2.3. Mesures concernant plus particulièrement les personnes en formation

3.2.3.1. Le Comité est tout à fait favorable à une large utilisation de l'EUROPASS-Formation visant la promotion de parcours européens de formation en alternance, dont l'apprentissage. Cet EUROPASS ne concerne pas seulement l'acquisition d'une formation, il inclut aussi des mesures de formation continue et des périodes de formation passées à l'étranger. Il est satisfaisant de constater qu'il existe maintenant grâce à l'EUROPASS un instrument dans le domaine de la formation professionnelle, grâce auquel les personnes en formation peuvent attester de leurs qualifications transnationales. Les États membres sont invités à faire en sorte que ce document fasse véritablement l'objet d'une large utilisation. Il serait par ailleurs souhaitable que les étudiants effectuant dans le cadre de leurs études un stage dans un autre État européen puissent eux aussi bénéficier de l'EUROPASS.

3.2.3.2. Le Comité salue à ce propos l'initiative actuelle de la Commission qui vise, dans le cadre d'un "Forum européen dans le domaine de la transparence des qualifications professionnelles", à élaborer avec les acteurs de la formation professionnelle des propositions contribuant à une meilleure compréhension mutuelle des qualifications professionnelles en Europe. Le Comité en appelle expressément aux États membres pour que ces propositions soient dans toute la mesure du possible prises en compte au niveau national.

3.2.3.3. Le Comité soutient la proposition visant à permettre aux chômeurs entamant une formation dans un autre État membre de continuer de percevoir l'allocation de chômage dont ils bénéficiaient dans l'État d'origine, dans le respect des dispositions nationales du pays concerné. Les administrations du travail des États membres devraient encourager davantage et activement les chômeurs qui peuvent et souhaitent participer à une action de formation ou de formation continue à durée déterminée organisée à l'étranger. Pour l'évaluation par les administrations du travail des possibilités transfrontalières de formation en vue de la poursuite du versement de l'allocation de chômage, les mêmes critères doivent s'appliquer que pour les offres nationales de formation, tant pour ce qui est de la qualité que de la prévention des abus. Une telle possibilité de formation à l'étranger doit être considérée comme un instrument prometteur d'intégration sur le marché du travail et pourrait effectivement contribuer à ouvrir à cette catégorie de personnes de nouvelles perspectives qui n'existent pas dans leur État d'origine. Cela leur permettrait également de faire l'apprentissage d'une langue étrangère, ce qui représente une importante qualification supplémentaire.

3.2.3.4. Le Comité est favorable au fait que les personnes se rendant dans un autre État européen à des fins de formation bénéficient des mêmes conditions de séjour que les étudiants. La formation professionnelle est ainsi revalorisée et obtient la considération qu'elle mérite au niveau européen. Si l'objectif visé est de garantir une égalité de traitement comme pour les étudiants, il faudrait veiller, par analogie avec les étudiants qui doivent être inscrits dans une université, à ce que soit garanti pour les personnes en formation le rattachement à un établissement. Le Comité estime qu'une telle précision s'impose de toute urgence, ne serait-ce que pour éviter une utilisation abusive de cette réglementation.

3.2.4. Mesures concernant plus particulièrement les jeunes volontaires

3.2.4.1. Le Comité accueille favorablement le programme de la Commission concernant les jeunes volontaires. Il peut contribuer grandement à la compréhension entre les cultures. Les jeunes gens encore en phase d'orientation ont ainsi la possibilité d'acquérir "en plus", tout en exerçant une activité d'intérêt général dans un autre État membre européen, des "compétences européennes" qui pourront leur être utiles lors de leur parcours ultérieur. Outre l'apprentissage d'une langue étrangère, il s'agit également de compétences fondamentales, telles que la familiarisation avec une culture étrangère, le développement des compétences sociales et l'élargissement du champ d'expérience personnel. Les expériences réalisées jusqu'ici en liaison avec ce programme montrent que la plupart des participants ont trouvé cette expérience très profitable pour la suite de leur parcours de formation et de leur carrière.

3.2.4.2. Mais pour rendre ce programme accessible à un plus large cercle d'intéressés, il faut en tout état de cause garantir aux jeunes volontaires, outre le versement d'une rétribution appropriée qui leur permette au moins de subvenir à leurs besoins, une protection sociale et des prestations d'assurance-maladie suffisantes, et ce aussi bien pendant leur période de volontariat qu'après leur retour dans leur pays d'origine.

3.2.5. Mesures concernant plus particulièrement les enseignants et les formateurs

3.2.5.1. Le Comité est satisfait de constater que les formateurs et les enseignants sont eux aussi explicitement inclus dans la recommandation. Le fait d'effectuer un stage de formation continue et de dispenser des cours dans un autre État membre européen améliore non seulement les qualifications personnelles mais aussi la qualité de l'enseignement. La recommandation faite aux États membres concernant l'aménagement des calendriers et l'introduction de périodes sabbatiques européennes mérite en principe d'être étudiée.

3.2.5.2. Mais le Comité souligne expressément que la Commission européenne peut certes lancer des pistes de réflexion dans ce domaine, mais que c'est toujours en dernier ressort aux établissements d'enseignement qu'il revient de décider de la suite à donner à ces propositions et d'organiser leurs emplois du temps en fonction de leurs besoins. La proposition concernant les périodes sabbatiques européennes doit être mise en oeuvre avec souplesse et tenir compte des besoins des individus et des établissements d'enseignement.

3.2.5.3. De même, l'invitation à récompenser par l'avancement dans la carrière le recours des enseignants à la mobilité est trop simplificatrice et unilatérale. S'il est vrai dans bien des cas que les séjours à l'étranger ont une influence tout à fait négative sur le déroulement de la carrière, ce contre quoi il faut bien entendu réagir, la mobilité n'en est pas pour autant un objectif en soi ni un facteur à considérer isolément. Elle peut constituer un critère pour une évolution favorable de la carrière. Le Comité préconise que l'on encourage une "prise en compte appropriée de l'aptitude à la mobilité".

3.2.6. Obligation de présenter des rapports

3.2.6.1. Un véritable engagement des institutions européennes, nationales, régionales et locales s'impose dans ce domaine. L'engagement des partenaires sociaux améliorera les possibilités d'accomplir de réels progrès. Le groupe d'experts devrait inclure des représentants des partenaires sociaux au niveau européen. L'élimination des obstacles à la mobilité est un processus à long terme, dont le succès ne se mesure pas nécessairement à la présentation d'une succession serrée de rapports par les États membres et la Commission. C'est pourquoi le Comité propose d'envisager un système prévoyant la présentation de rapports tous les trois ans seulement. Le rapport de la Commission devrait prendre comme base les contributions des États membres et évaluer les réalisations dans le domaine de la liberté de circulation. Cette évaluation devrait, le cas échéant, servir de point de départ pour de nouvelles propositions de la Commission, afin d'encourager les États membres à poursuivre leurs efforts en vue de l'élimination de tous les obstacles à la mobilité.

Bruxelles, le 27 avril 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 117 du 26.4.2000.