COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LA MISE EN bUVRE DES GRANDES ORIENTATIONS DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE POUR 2003-05 (présentée conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité CE) {SEC(2004) 44}

PREMIÈRE PARTIE

Évaluation générale(1)

1) Communication de la Commission

// RÉSUMÉ

Les GOPE exposent les grandes lignes de la stratégie de politique économique à moyen terme...

... visant à réaliser l'objectif de Lisbonne. // La présente communication comprend une première évaluation des suites données aux principaux axes définis dans les grandes orientations de politique économique (GOPE) pour 2003-05. Une évaluation de la mise en oeuvre des recommandations spécifiques à chaque pays figure dans le document de travail des services de la Commission qui l'accompagne. Ensemble, elles constituent le premier rapport de mise en oeuvre établi suite à l'adoption d'orientations pluriannuelles en 2003. Les GOPE 2003-05 définissent la stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE, en se focalisant sur la contribution que les politiques économiques peuvent apporter à la réalisation de l'objectif stratégique de Lisbonne. Les trois principaux éléments de cette stratégie sont:

* des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité;

* le renforcement du potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques;

* le renforcement du caractère durable de la croissance.

L'évaluation de la mise en oeuvre sera progressivement approfondie.

// Suite à la décision de mieux rationaliser le cycle de coordination des politiques, ce rapport de mise en oeuvre est présenté dans le cadre du «paquet de mise en oeuvre», conjointement avec le projet de rapport conjoint sur l'emploi et le rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie pour le marché intérieur. Compte tenu de l'orientation à moyen terme plus nette de la stratégie politique, ce premier rapport ne peut fournir qu'une évaluation préliminaire. Il se focalise sur les mesures prises et/ou envisagées en 2003 en réponse aux GOPE 2003-05. Une attention particulière est accordée aux trois domaines prioritaires mis en exergue par le Conseil. L'évaluation de la mise en oeuvre sera approfondie à mesure que l'on se rapprochera de l'examen complet des GOPE prévu pour 2006.

Stagnation au premier semestre 2003.

// Le présent rapport d'évaluation s'inscrit dans un contexte de stagnation de l'économie au premier semestre 2003. Malgré la nette embellie observée au troisième trimestre, la croissance sur l'ensemble de l'année ne devrait atteindre que 0,8 % dans l'UE (et seulement 0,4 % dans la zone euro). La persistance du ralentissement a commencé à faire sentir ses effets sur le marché du travail. La croissance de l'emploi a marqué le pas, entraînant une recrudescence du chômage, qui a atteint 8,1 % dans l'Union. L'inflation globale n'a reflué que lentement, en partie à cause du renchérissement du pétrole et des produits alimentaires frais et de la hausse des impôts indirects. L'absence d'adaptation des salaires à la baisse conjoncturelle de la productivité du travail a également exercé des pressions constantes sur les coûts salariaux unitaires nominaux.

// Les principaux messages qui se dégagent de cette première évaluation de la mise en oeuvre sont les suivants.

Les politiques macroéconomiques ont soutenu la croissance.

// La politique macroéconomique a été accommodante en 2003. La BCE et les banques centrales nationales du Danemark, de la Suède et du Royaume-Uni ont encore baissé leurs taux d'intérêt directeurs, soutenant ainsi la demande intérieure. Malgré l'appréciation de l'euro, les conditions monétaires globales sont restées souples. Le libre jeu des stabilisateurs automatiques a contribué à stabiliser l'économie. Le déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles est pour sa part resté inchangé dans l'ensemble, indiquant une orientation budgétaire globalement neutre en 2003.

La dégradation de la situation budgétaire s'est poursuivie...

...mais cinq États membres sont parvenus à maintenir des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires en 2003... // Le fléchissement de l'activité a continué à peser sur les finances publiques et les progrès réalisés en vue d'atteindre ou de conserver des positions budgétaires saines semblent inégaux. Le déficit budgétaire nominal moyen s'est encore creusé en 2003, s'établissant à 2,7 % du PIB, avec toutefois des différences considérables entre les États membres. La Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Autriche, la Finlande et la Suède affichaient une position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles proche de l'équilibre ou excédentaire en 2002. À l'exception de l'Autriche, tous ont maintenu cette position en 2003. Les déficits nominaux ont considérablement augmenté dans plusieurs autres États membres et deux pays (l'Allemagne et la France) devraient enregistrer des déficits dépassant largement le seuil de 3 % du PIB en 2003. Si la récente dégradation des finances publiques s'explique essentiellement par le ralentissement de l'économie, une partie du dérapage en 2003 provient également des mesures discrétionnaires adoptées par certains États membres (en particulier, la Grèce, l'Autriche et le Royaume-Uni).

... trois autres ont considérablement amélioré leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles ...

...tandis que la situation de déficit excessif devrait perdurer dans trois autres États membres.

// En 2003, seuls l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal ont amélioré de manière significative (de plus de 0,5 % du PIB) leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles. Au Portugal, cette amélioration est due à des mesures ponctuelles substantielles, qui ont également permis de maintenir le déficit nominal en dessous du seuil de 3 % en 2003. Toutefois, en l'absence de nouvelles mesures, le déficit se creusera vraisemblablement en 2004, repassant au-dessus du seuil. Les deux autres pays en situation de déficit excessif, à savoir l'Allemagne et la France, n'ont réalisé que peu ou pas de progrès. En raison de la croissance plus faible que prévu, les mesures d'assainissement prises par l'Allemagne à hauteur de 1 % du PIB environ s'avèrent inadéquates pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004. La France n'a pas pris de mesures suivies d'effets pour corriger ses déséquilibres budgétaires et mettre fin à la situation de déficit excessif cette année.

Les salaires ont pesé sur la rentabilité. // Les salaires nominaux ont continué à croître d'environ 3 % en 2003 dans l'UE (2 ¾ % dans la zone euro), malgré la persistance du ralentissement, exerçant de nouvelles pressions sur la rentabilité et les investissements créateurs d'emplois. Toutefois, dans une perspective à moyen terme, l'évolution des salaires semble globalement compatible avec l'objectif de stabilité des prix.

Les réformes du marché du travail se sont accélérées dans certains domaines, mais semblent insuffisantes pour réaliser les objectifs de Lisbonne.

// Dans un premier temps, le marché du travail a relativement bien résisté au ralentissement, recueillant les fruits des réformes passées, mais reflétant également une rétention de main-d'oeuvre. Le ralentissement a commencé à faire sentir plus durement ses effets en 2003, se traduisant par une stagnation de la croissance de l'emploi et une recrudescence continue du chômage. L'accélération des réformes du marché du travail en 2003 paraît encourageante, mais doit se poursuivre. La plupart des États membres se sont employés à rendre le travail financièrement intéressant, même si les réformes restent axées sur les prélèvements. Certains États membres (Danemark, Allemagne, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) se sont intéressés aux effets incitatifs des systèmes de prestations, qui contribuent le plus aux risques de trappes à chômage et à inactivité. Plusieurs États membres (en particulier le Danemark, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas et la Suède) ont pris de nouvelles mesures pour assouplir l'organisation du travail, tandis que la plupart se sont attachés à encourager la mobilité professionnelle à l'aide d'initiatives dans le domaine de la formation tout au long de la vie. Les politiques actives du marché du travail ont également mieux répondu aux besoins individuels des demandeurs d'emploi. Cependant, malgré les améliorations enregistrées ou envisagées au Danemark, en Irlande et aux Pays-Bas, l'efficacité des politiques actives du marché du travail ne s'est guère améliorée: ainsi, des évaluations ne sont pas systématiquement réalisées ou diffusées. Les progrès semblent également limités en ce qui concerne la promotion de la différenciation des salaires ou la réduction de la charge réglementaire qui pèse sur le marché du travail. En dépit des avancées de certains types de réformes du marché du travail, les objectifs de Lisbonne et de Stockholm en matière de taux d'emploi risquent de ne pas être atteints si de nouvelles réformes exhaustives ne sont pas mises en oeuvre dans les plus brefs délais.

La croissance de la productivité du travail a été décevante... // La croissance de la productivité du travail est restée décevante et l'écart avec les États-Unis s'est creusé. La faiblesse de la productivité par heure travaillée représente désormais 40 % de la différence entre le PIB par habitant de l'UE et celui des États-Unis. La dégradation progressive de la croissance de la productivité du travail depuis le milieu des années 90 s'explique, à parts égales, par le recul de l'investissements et de la productivité totale des facteurs (qui est généralement influencée par une utilisation plus efficace des ressources, les progrès technologiques et le processus naturel de rattrapage des pays les moins développés de l'UE). Les TIC et leur utilisation sont un déterminant clé de la croissance de la productivité et les différences entre l'UE et les États-Unis en matière de tendance de la productivité sont fortement liées aux différences dans la pénétration des TIC dans ces deux économies. Ceci souligne la nécessité de renforcer l'intégration des marchés, le dynamisme des entreprises ainsi que l'investissement, particulièrement dans la connaissance.

... en partie en raison de la lenteur des progrès concernant le marché intérieur.

// Les réformes économiques sont essentielles pour renforcer le potentiel de croissance de l'UE, qui est à son tour nécessaire pour atteindre les «objectifs de Lisbonne». Les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des orientations destinées à insuffler plus de dynamisme à la productivité et aux entreprises apparaissent inégaux. L'absence de réglementation adéquate dans les domaines couverts par les propositions en suspens devant le Conseil et le Parlement européen (dont des directives sur les qualifications professionnelles et les droits de propriété intellectuelle) continue à entraver le bon fonctionnement du marché intérieur. De plus, le taux de transposition moyen par les États membres a légèrement diminué en 2003.

Les progrès sont plus sensibles en ce qui concerne les politiques de concurrence et la libéralisation des industries de réseau. // L'efficacité des politiques de concurrence s'est accrue. Ainsi, la Belgique, l'Autriche et le Royaume-Uni ont pris des mesures pour garantir l'indépendance et les compétences de leur autorité de concurrence. La libéralisation des industries de réseau s'est également poursuivie, tant au niveau de l'UE (par exemple, avec la directive fixant des règles communes pour les marchés du gaz et de l'électricité et l'accord sur les réseaux transeuropéens) qu'au niveau national, même si les parts de marché des opérateurs historiques demeurent souvent très élevées après l'ouverture des marchés.

Des mesures ont été prises pour améliorer l'environnement des entreprises...

// Certaines déficiences, telles que les pesanteurs administratives et la difficulté de trouver des financements (notamment du capital-risque), continuent à grever l'environnement des entreprises. Plusieurs pays (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Luxembourg et Autriche) ont néanmoins pris des mesures pour faciliter les créations d'entreprises en 2003.

... mais l'investissement dans la connaissance et l'innovation demeure insuffisant.

// Le passage à une économie fondée sur la connaissance progresse, bien que lentement, les disparités entre les États membres restant importantes. La Commission a présenté un plan d'action destiné à promouvoir l'investissement dans la R&D (qui devrait atteindre 3 % du PIB d'ici à 2010), les deux tiers devant être financés par le secteur privé. Jusqu'à présent, les évolutions dans ce domaine sont loin d'être satisfaisantes, les dépenses de R&D (en pourcentage du PIB) étant en baisse en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Il est également préoccupant de constater que les États membres ne sont pas parvenus à ce jour à accroître de manière substantielle l'investissement dans les ressources humaines, un aspect également couvert par une communication de la Commission de novembre 2003. Parmi les points positifs, notons que plusieurs États membres s'efforcent d'améliorer la qualité et l'efficience de leur système d'éducation. Ainsi, l'Espagne a adopté une loi sur la qualité de l'enseignement, tandis que la Suède a introduit un nouveau système de formation professionnelle.

La mise en oeuvre du PACI et du PASF a progressé de manière satisfaisante, mais un dernier effort s'impose.

// S'agissant des marchés de capitaux, la mise en oeuvre du plan d'action concernant le capital-investissement est presque terminée, celle du plan d'action pour les services financiers est en voie d'achèvement et la transposition des mesures législatives adoptées dans le droit national a débuté. Un dernier effort est cependant nécessaire pour respecter l'échéance de 2005. L'intégration des systèmes de compensation et de règlement a fait figure de priorité en 2003, tant au niveau de l'UE que des États membres. Suite aux scandales qui ont éclaté ces dernières années, plusieurs États membres ont renforcé les dispositifs de gouvernement d'entreprise au niveau national, tandis que la Commission a adopté un plan d'action sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise en mai 2003. Les dispositions de surveillance financière sont actuellement simplifiées, au niveau tant des États membres que de l'UE.

La viabilité à long terme des finances publiques n'est toujours pas garantie dans la moitié environ des États membres.

// La viabilité à long terme des finances publiques, notamment eu égard au vieillissement des populations, est loin d'être garantie dans la moitié environ des États membres, notamment la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie et le Portugal. Si certains États membres, en particulier la France et l'Autriche, ont accompli des progrès significatifs moyennant des mesures de réforme des retraites en 2003, les progrès réalisés dans la réduction de la dette publique sont moins nets. La dette publique reste supérieure à 60 % du PIB dans six pays, dont la Belgique, la Grèce et l'Italie où elle dépasse 100 % du PIB.

En dépit de certaines actions, les progrès accomplis dans le domaine de la viabilité sociale sont limités. // L'amélioration de la viabilité sociale est freinée par la dégradation de la situation sur le marché du travail, l'emploi étant un facteur important pour échapper à la pauvreté et à l'exclusion sociale. Certaines mesures ont été prises pour remédier aux disparités régionales en matière d'emploi et, surtout, pour accroître l'efficience des investissements financés par les fonds structurels.

La pérennité de l'environnement reste un problème majeur.

// Certains progrès ont été accomplis en 2003 dans l'amélioration de la pérennité de l'environnement. Au niveau de l'UE, le Conseil a étendu le champ d'application de la législation communautaire dans le domaine de la taxation de l'énergie (niveaux minimaux d'imposition par exemple). Plusieurs États membres (notamment la Belgique, les Pays-Bas et la Suède) ont pris d'autres mesures pour promouvoir l'utilisation de l'énergie renouvelable. D'autres États membres (l'Autriche et l'Allemagne notamment) sont intervenus dans le domaine de la tarification du transport. Le Royaume-Uni a quant à lui mis en place des péages aux heures de pointe à Londres, provoquant un changement radical des comportements. En revanche et malgré les avancées satisfaisantes constatées à la fin des années 90, aucun progrès n'a été fait en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les progrès sont mitigés jusqu'à présent dans la zone euro, où de nouvelles mesures s'imposent dans le domaine budgétaire...

... et en ce qui concerne la représentation extérieure de la zone euro. // Les progrès accomplis en réponse aux orientations relatives à la zone euro sont variables. Le dosage des politiques macroéconomiques semble globalement compatible avec la stabilité des prix et reste favorable à la croissance. Néanmoins, la mise en oeuvre des orientations budgétaires est préoccupante. Seuls trois États membres ont maintenu des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires en 2003 (à savoir la Belgique, l'Espagne et la Finlande), tandis que trois autres ont amélioré leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB (Irlande, Pays-Bas et Portugal). La moitié des États membres de la zone euro n'ont pas suffisamment progressé sur la voie de finances publiques saines en 2003. Enfin, les progrès semblent très limités en ce qui concerne l'amélioration de la représentation extérieure de la zone euro dans les enceintes internationales.

Malgré les progrès considérables accomplis dans certains domaines, le rythme des réformes ne s'est pas accéléré dans l'ensemble.

// Bien qu'il s'agisse du premier rapport établi dans un cadre pluriannuel, le bilan global dressé par le présent examen est contrasté. Le rythme des réformes (comprenant les mesures prises et/ou envisagées) semble s'être quelque peu accéléré pour le marché du travail, les politiques touchant à la concurrence, l'environnement des entreprises, l'utilisation des nouvelles technologies, l'enseignement et les retraites. Les progrès sont moins nets pour ce qui est de l'intégration des marchés, de l'investissement dans la connaissance et la recherche ainsi que de la viabilité sociale et environnementale. La détérioration rapide des positions budgétaires de plusieurs États membres et le manque de volonté de corriger la situation (de déficit excessif) sont particulièrement préoccupants. D'une manière générale, la requête formulée par Conseil d'accélérer les réformes ne semble pas avoir été suivie. Si le rythme actuel des réformes reste inchangé, la pleine mise en oeuvre des GOPE risque de ne pas être achevée d'ici à 2006, compromettant ainsi la réalisation des objectifs de Lisbonne d'ici à 2010. Le ralentissement et la nécessité d'assainir les finances publiques ne peuvent servir de prétexte pour reporter les réformes nécessaires. En effet, l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles peuvent favoriser la croissance même à court terme en suscitant un regain de confiance. Leur impact positif à plus long terme sur la croissance est incontesté.

1. Introduction

La présente communication vise à évaluer les mesures prises et/ou envisagées en réponse à la stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE, telle qu'elle est définie dans les grandes orientations de politique économique (GOPE) pour 2003-05 [1]. Les GOPE constituent le principal instrument de coordination des politiques économiques dans l'Union européenne. À la suite de la rationalisation des processus de coordination des politiques de l'Union, elles se focalisent sur les principaux problèmes de politique économique, ainsi que sur les mesures à prendre à moyen terme pour les résoudre efficacement. D'autres processus (tels que la stratégie pour le marché intérieur et la stratégie européenne pour l'emploi) traitent de ces questions de manière plus approfondie. Le présent rapport de mise en oeuvre est présenté dans le cadre d'un «paquet de mise en oeuvre», conjointement avec le projet de rapport conjoint sur l'emploi et le rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie pour le marché intérieur. Ensemble, ils étayent le rapport du printemps 2004 de la Commission. Le présent rapport tient dûment compte du récent rapport de la task-force européenne sur l'emploi.

[1] Voir la recommandation du Conseil du 26 juin 2003 sur les GOPE (2003/555/CE), publiée au Journal officiel L 195/1 du 1er août 2003.

La stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE est centrée sur:

" des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité;

" le renforcement du potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques;

" le renforcement du caractère durable de la croissance.

Les GOPE se focalisent sur la contribution que les politiques économiques peuvent apporter à moyen terme à la réalisation de l'objectif stratégique arrêté à Lisbonne en 2000, qui vise à faire de l'Union «l'économie de la connaissance la plus compétitive et dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale». Une dimension environnementale a été ajoutée à l'agenda de Lisbonne en 2001.

Le rapport de mise en oeuvre apporte une contribution précieuse à la surveillance multilatérale des politiques économiques des États membres et de l'Union, conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité. Le présent rapport est le premier à être établi dans le cadre d'orientations pluriannuelles. Étant donné que les États membres disposent désormais de trois années pour tenir compte des orientations générales et des recommandations spécifiques à chaque pays formulées dans les GOPE, une démarche progressive sera adoptée en ce sens que l'évaluation de la mise en oeuvre deviendra de plus en plus approfondie à mesure que l'on se rapprochera de l'examen complet des GOPE prévu pour 2006. Cela signifie que l'évaluation de la mise en oeuvre de cette première année intermédiaire sera moins détaillée et concluante et accordera plus d'importance aux intentions politiques que les évaluations futures.

Encadré 1: Suites données aux trois grandes priorités du Conseil

Dans la note de couverture des grandes orientations de politique économique (GOPE) pour 2003-05, le Conseil Ecofin a mis en lumière trois grandes priorités pour l'action des pouvoirs publics au cours de l'année prochaine:

1. promouvoir la croissance;

2. accroître la flexibilité des marchés du travail;

3. garantir la viabilité des finances publiques.

Le Conseil a également indiqué que le rythme des réformes devait s'accélérer et qu'une mise en oeuvre opportune et efficace des GOPE revêtait une importance capitale pour la confiance et la croissance. Il a déclaré qu'il avait un rôle essentiel à jouer, conjointement avec l'Eurogroupe, pour contrôler et encourager la mise en oeuvre de ces orientations par l'ensemble des acteurs politiques.

La présidence italienne a ensuite précisé que le Conseil examinerait les progrès de mise en oeuvre à intervalles réguliers, tout au long de l'année. Le 4 novembre 2003, un petit-déjeuner de travail a été consacré aux suites données jusqu'à présent aux GOPE 2003-05, notamment en ce qui concerne la viabilité des finances publiques. Le Conseil pourra reprendre l'examen de la mise en oeuvre à l'occasion de l'adoption des conclusions sur ce rapport.

Résumer brièvement les mesures effectivement prises dans les trois domaines prioritaires mis en exergue par le Conseil n'est pas une tâche aisée, car ces domaines sont vastes. Ainsi, toutes les orientations liées à la mise en oeuvre de «politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité» et de «réformes économiques destinées à accroître le potentiel de croissance de l'Europe» visent plus ou moins directement à améliorer les performances et le potentiel de croissance de l'Europe. L'exposé ci-dessous ne doit donc pas être considéré comme remplaçant l'évaluation plus approfondie réalisée dans le rapport complet.

En ce qui concerne «la priorité à accorder à la croissance en Europe» et la nécessité de trouver un dosage approprié des politiques macroéconomiques, le rapport de mise en oeuvre conclut que ces politiques ont été favorables à la croissance. La politique monétaire a été assouplie, la BCE ayant réduit les taux d'intérêt de 75 points de base au total en 2003. L'orientation budgétaire est restée neutre, sous l'effet d'un déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles globalement inchangé, même si le jeu des stabilisateurs automatiques a contribué à stabiliser l'économie.

Outre le besoin de mener des politiques macroéconomiques saines, le Conseil a mis en lumière la nécessité d'accroître l'investissement dans le capital humain et physique et de parachever le marché intérieur. Les progrès réalisés dans ces domaines semblent inégaux. L'investissement total a vraisemblablement fléchi en 2003 (de 0,4 % dans l'UE-15 et de 1 % dans la zone euro), bien qu'à un rythme plus lent qu'en 2002, parallèlement aux conditions conjoncturelles peu favorables. Les investissements dans la connaissance et l'innovation restent à la traîne par rapport à ceux réalisés aux États-Unis. En outre, les efforts consentis pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur se sont essoufflés. Néanmoins, l'initiative européenne pour la croissance, lancée en octobre 2003, vise à encourager certains projets de R&D et d'infrastructures du réseau transeuropéen qui pourront être financés par le budget de l'UE. Pour les investissements dans les infrastructures transfrontières, la contribution de la Communauté est plafonnée à 20 % des coûts des projets. Ces projets bénéficieront également d'une coordination accrue en matière de planification, d'évaluation de l'impact sur l'environnement et de financement.

En ce qui concerne l'objectif d'«accroître la flexibilité des marchés du travail», il semble que le rythme des réformes dans ce domaine se soit légèrement accéléré en 2003, mais il doit encore s'intensifier si l'on veut atteindre les objectifs de Lisbonne. Plusieurs États membres se sont efforcés de rendre le travail financièrement intéressant, même si les réformes restent axées sur les prélèvements. Plusieurs États membres ont également pris des mesures pour assouplir l'organisation du travail et encourager la mobilité professionnelle. Les politiques actives du marché du travail ont mieux répondu aux besoins individuels des demandeurs d'emploi. En revanche, peu d'États membres se sont intéressés aux effets incitatifs des systèmes de prestations, à la promotion de la différenciation des salaires, à l'amélioration de l'efficacité des politiques actives du marché du travail en fonction des évaluations effectuées ou à la réduction de la charge réglementaire (notamment la législation de protection de l'emploi).

Pour ce qui est de la priorité visant à «garantir la viabilité des finances publiques», les progrès sont variables. Depuis 2000, le niveau de la dette publique augmente à la fois dans l'UE et dans la zone euro, où elle reste nettement au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB. Par ailleurs, certains États membres, en particulier la France et l'Autriche, ont entrepris de vastes réformes des retraites. Plusieurs autres ont également cherché à améliorer l'interaction entre les régimes de retraite et les résultats du marché du travail. Le taux d'emploi des travailleurs âgés reste toutefois insuffisant, n'atteignant que 40 % en 2002, avec des différences considérables entre les États membres.

La présente communication (première partie du rapport de mise en oeuvre) s'accompagne d'un document de travail des services de la Commission qui fournit une première évaluation de la mise en oeuvre des recommandations adressées aux États membres pour les aider à relever les défis auxquels ils sont confrontés sur une base individuelle (deuxième partie). L'évaluation de la mise en oeuvre des orientations générales deviendra de plus en plus approfondie dans les années à venir.

2. Renforcer l'économie de l'UE

2.1 Des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

2.1.1 Contexte économique: la croissance économique est au plus bas depuis 1993

La croissance économique s'est avérée nettement plus faible que prévu. Après avoir enregistré des résultats médiocres à la fin de 2002, l'économie de l'UE a stagné au premier semestre 2003. Malgré la nette embellie observée au troisième trimestre, le taux de croissance moyen ne devrait atteindre que 0,8 % en 2003 (0,4 % dans la zone euro), comme le montre le graphique 1. Il s'agit du taux de croissance le plus bas depuis 1993. Plusieurs facteurs expliquent ces résultats économiques décevants et le fait que la reprise ne soit pas intervenue plus tôt comme prévu: premièrement, la confiance a été généralement sapée par les tensions géopolitiques liées à la guerre en Irak. Deuxièmement, les incertitudes concernant l'avenir des salaires et des retraites et les «effets de richesse» défavorables dus à la morosité persistante des marchés boursiers ont réduit la confiance des consommateurs dans la zone euro. Troisièmement, l'ajustement des bilans et le coût accru des financements externes n'ont pas été sans conséquences sur la rentabilité des entreprises et ont probablement influé sur la réduction ou le report de leurs projets d'investissement. Enfin, d'importantes rigidités structurelles subsistent. En raison de la segmentation et du manque de souplesse du marché, les coûts salariaux unitaires réels et l'inflation des prix à la consommation ne se sont adaptés que lentement à la faiblesse de la croissance économique et à la dégradation de la situation sur le marché du travail.

La persistance du ralentissement a commencé à faire sentir ses effets sur les résultats du marché du travail. Pour la première fois depuis 1994, la zone euro devrait enregistrer une perte (nette) de quelque 200 000 emplois en 2003. Le taux de chômage devrait s'accroître pour atteindre 8,1 % dans l'UE (8,9 % dans la zone euro).

Malgré l'apathie de la croissance, l'inflation n'a reflué que lentement en 2003, s'établissant selon les estimations à 2 % dans l'UE (et à 2,1 % dans la zone euro). Ceci est en partie dû à des facteurs temporaires tels que la répercussion de la hausse du prix du pétrole, le renchérissement des denrées alimentaires imputable aux conditions météorologiques et l'augmentation des impôts indirects. L'inflation sous-jacente était elle aussi relativement inélastique, car la croissance régulière des salaires nominaux conjuguée au ralentissement conjoncturel de la croissance de la productivité, ainsi que la lente répercussion de l'appréciation de l'euro sur les prix à la consommation ont exercé des pressions à la hausse sur les coûts salariaux unitaires.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les politiques macroéconomiques sont restées accommodantes

Les politiques macroéconomiques sont restées accommodantes face à la morosité de la croissance.

La BCE a réduit les taux d'intérêt à deux reprises en 2003, d'un total de 75 points de base, aboutissant à un taux directeur principal de 2 %, en phase avec le ralentissement conjoncturel (voir graphique 2). L'effet favorable de cette baisse sur la croissance et, surtout, sur la demande intérieure, a été en partie contrecarré par le récent raffermissement de l'euro, qui a quelque peu grevé les exportations nettes. D'une façon générale, l'orientation de la politique monétaire est restée accommodante. Même si l'inflation est restée supérieure à 2 % et si les agrégats monétaires ont fortement augmenté, les attentes inflationnistes sont restées faibles et stables.

En dehors de la zone euro, les banques centrales ont progressivement abaissé les taux au cours du premier semestre. La Bank of England a réduit le taux des prises en pension, le principal instrument, de 0,25 point de pourcentage à deux reprises pour atteindre 3,5 % à la mi-juillet, avant de le relever de 0,25 point en novembre, au vu des signes de reprise de l'activité et d'une forte croissance du crédit. En Suède, la Riksbank a réduit le taux à trois reprises entre janvier et début juillet, d'un total de 1,0 point de pourcentage. Le taux des prises en pension est ensuite resté inchangé et s'élève actuellement à 2,75 %, soit le niveau le plus faible jamais atteint.

Graphique 2: Taux d'intérêt à court et à long terme

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

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>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'orientation de la politique budgétaire est restée globalement neutre dans l'UE, où le solde budgétaire primaire corrigé des variations conjoncturelles n'a guère évolué (voir graphique 3). Les positions budgétaires nominales se sont dégradées, les stabilisateurs automatiques ayant contribué à atténuer les effets du ralentissement prolongé. Le fait que certains États membres n'aient pas pris de mesures d'assainissement budgétaire durant la dernière phase d'expansion a limité la marge de manoeuvre et exercé des pressions sur l'ensemble du cadre budgétaire de l'UE (voir également la section 2.1.2 ci-dessous).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

En 2003, la croissance des salaires est restée inchangée à environ 3 % dans l'UE-15 (2 ¾ % dans la zone euro). La hausse continue des salaires nominaux conjuguée à la légère baisse de l'inflation ont été à l'origine d'une augmentation des salaires réels, qui a profité au pouvoir d'achat des ménages. Dans le contexte d'une réduction conjoncturelle de la croissance de la productivité du travail, la croissance des coûts salariaux unitaires est restée supérieure à 2 % l'an passé. L'évolution des salaires semble encore globalement compatible avec la stabilité des prix, pour autant que le redressement conjoncturel attendu de la productivité du travail ne se traduise pas par une croissance plus soutenue des salaires.

2.1.2 Évolutions budgétaires: le cadre de politique budgétaire est sous pression

Poursuite de la dégradation des positions budgétaires

L'impact du ralentissement de l'économie sur les finances publiques de l'UE s'est clairement fait sentir après 2000. Les stabilisateurs automatiques et des politiques discrétionnaires ont mis sous pression les soldes budgétaires, tandis que l'excédent nominal de 1,0 % du PIB enregistré par l'UE-15 en 2000 [2] s'est transformé en un déficit de 1,9 % du PIB en 2002. La position budgétaire nominale moyenne s'est encore détériorée en 2003, s'établissant à -2,7 % du PIB dans l'UE, avec des différences notables entre les États membres. Malgré cette dégradation générale, quatre États membres (Belgique, Danemark, Finlande et Suède) sont parvenus à maintenir une position budgétaire nominale équilibrée ou excédentaire pendant toute la période 2000-2003. Plusieurs autres États membres ont enregistré une détérioration substantielle de leur position budgétaire et deux pays (l'Allemagne et la France) devraient accuser des déficits dépassant largement la valeur de référence de 3 % du PIB en 2003.

[2] Le chiffre relatif à la capacité nette de financement de l'UE-15 tenait compte de recettes ponctuelles tirées des licences téléphoniques (UMTS) de 1,2 % du PIB en 2000.

S'agissant de l'UE dans son ensemble, le ralentissement économique est le principal responsable de la détérioration des finances publiques ces dernières années, du fait du jeu des stabilisateurs automatiques. Une partie importante de cette détérioration provient de mesures discrétionnaires qui ont eu pour effet de creuser le déficit. Le déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles s'est creusé, passant de -1,2 % du PIB en 2000 à -2,2 % en 2003. Au niveau des États membres, les évolutions ont été relativement variées (voir également graphique 4). Dans les États membres qui affichaient un déficit corrigé des variations conjoncturelles en 2000, la situation s'est aggravée en Allemagne, en Grèce, en France et aux Pays-Bas, tandis qu'elle s'est améliorée en Belgique, en Espagne, en Italie, en Autriche et au Portugal.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

1. d'atteindre ou de conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires sur tout le cycle conjoncturel*; de corriger les déficits excessifs conformément au pacte de stabilité et de croissance;

2. outre cette obligation, d'éviter de mener des politiques procycliques, notamment en cas de retour de la croissance.

* Les États membres de la zone euro ont été invités à améliorer leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB par an dans les cas où l'objectif à moyen terme n'avait pas encore été atteint.

La mise en oeuvre de l'orientation relative aux politiques budgétaires est préoccupante

Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), cinq États membres ont conservé une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire en 2003 (en termes corrigés des variations conjoncturelles), à savoir la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande et la Suède (voir tableau 1). Ces États membres devraient maintenir des positions budgétaires saines dans les années à venir. Selon le dernier programme de stabilité, la position budgétaire de l'Autriche s'est affaiblie en 2003, de sorte qu'elle n'est plus conforme à cette orientation. Si l'on se fonde sur l'hypothèse de politiques inchangées, les prévisions d'automne montrent que deux autres États membres (l'Autriche et l'Irlande) pourraient parvenir à une position saine d'ici à 2005. Toutefois, en ce qui concerne l'Autriche, il paraît désormais peu probable que les diminutions d'impôts envisagées (s'élevant à 1 % du PIB) s'accompagnent d'économies budgétaires correspondantes, ce qui devrait entraîner une dégradation notable du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles en 2005.

Les États membres qui n'avaient pas atteint l'objectif susmentionné sont invités à améliorer leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles (cet ajustement devrait s'élever à au moins 0,5 % du PIB par an pour les pays de la zone euro accusant des déficits inférieurs au seuil de 3 % du PIB, des efforts plus importants étant attendus de ceux dont le déficit dépasse ce seuil, voir également la section 3). En 2003, seuls l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal ont amélioré plus nettement (de plus de 0,5 % du PIB) leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles. En 2004, la situation devrait également s'améliorer en Allemagne et en France, tandis que les déficits budgétaires corrigés des variations conjoncturelles pourraient sensiblement se creuser en 2004 et/ou 2005 en Grèce, en Italie, au Luxembourg et au Portugal (il convient toutefois de noter que les prévisions pour 2005 reposent sur l'hypothèse de politiques inchangées pour tous les États membres).

En 2002, le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif au Portugal, puis en Allemagne et en France en 2003. L'Allemagne et le Portugal ont tous deux consentis des efforts considérables pour donner suite à la recommandation de mettre fin à cette situation. Selon les prévisions et suite à l'adoption d'importantes mesures ponctuelles, le déficit nominal du Portugal devrait rester en deçà de 3 % du PIB en 2003, mais risque de repasser au dessus du seuil en 2004. L'Allemagne a quant à elle pris des mesures correspondant à 1 % environ du PIB en 2003, respectant ainsi cette partie de la recommandation du Conseil de janvier 2003. Néanmoins, compte tenu de la morosité de la conjoncture, les mesures prises s'avèrent désormais inadéquates pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004. La France ne semble pas avoir pris de mesures suivies d'effets pour corriger ses déséquilibres budgétaires et, compte tenu des perspectives économiques actuelles, devrait conserver un déficit dépassant largement les 3 % du PIB en 2004.

En raison des développements décrits ci-dessus, la Commission a adressé des recommandations à l'Allemagne et à la France en vertu de l'article 104, paragraphes 8 et 9 du traité, indiquant qu'aucune action suivie d'effets n'avait été prise (France) ou que les actions étaient inadéquates (Allemagne) et que les deux États membres devaient prendre des mesures pour remédier à la situation de déficit excessif. Néanmoins, à la lumière de l'apathie de l'économie, la Commission a recommandé d'accorder aux deux États membres une année supplémentaire (jusqu'en 2005) pour ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB. Le 25 novembre 2003, le Conseil a rejeté les recommandations de la Commission et conclu un accord en dehors du traité, suspendant de fait son application pour ces articles. Le Conseil a pris note des engagements pris par l'Allemagne et la France de réduire leurs déficits au-dessous du seuil de 3 % du PIB d'ici à 2005.

Le graphique 5 examine l'orientation budgétaire (estimée par l'évolution du solde primaire corrigé des variations conjoncturelles) par rapport aux conditions conjoncturelles (estimées par la taille de l'écart de production). L'orientation budgétaire de l'UE devrait être globalement neutre en 2003. Elle est néanmoins le résultat des orientations budgétaires très diverses des États membres, malgré une évolution conjoncturelle assez similaire. Certains États membres (les Pays-Bas et le Portugal notamment) mèneront vraisemblablement des politiques quelque peu procycliques, reflétant les efforts d'assainissement requis pour se conformer à l'orientation n° 1 relative à des positions budgétaires saines, qui prime sur l'orientation visant à éviter des politiques procycliques. En Grèce toutefois, l'orientation budgétaire procyclique ne peut s'expliquer par la nécessité d'assainir les finances publiques.

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2.1.3 Évolution des salaires: la croissance des salaires est trop élevée pour pouvoir favoriser la création d'emplois

La baisse de la croissance de la productivité a été plus marquée que celle de la croissance des salaires...

Les salaires n'ont que modérément tenu compte de la dégradation de la situation économique, reflétant en partie la résistance initiale accrue du marché du travail au ralentissement actuel. La croissance des salaires nominaux s'est progressivement ralentie, passant de 3 ½ % en 2000 à environ 3 % en 2003 dans l'UE, tandis qu'elle est restée relativement stable autour de 2 ¾ % dans la zone euro au cours de la même période. Les coûts salariaux unitaires ont en revanche augmenté, car la croissance de la productivité du travail a fortement décliné au début du ralentissement, reflétant une certaine rétention de main-d'oeuvre dans plusieurs États membres.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé:

3. de veiller à ce que la hausse des salaires nominaux reste compatible avec la stabilité des prix et les gains de productivité; de promouvoir le dialogue macroéconomique.

... les salaires semblent toutefois globalement compatibles avec la stabilité des prix à moyen terme

D'une façon générale, la hausse des salaires nominaux d'environ 3 % dans l'UE et 2 ¾ % dans la zone euro est globalement compatible avec la stabilité des prix à moyen terme. Néanmoins, du fait du ralentissement conjoncturel de la croissance de la productivité du travail, la hausse des coûts salariaux unitaires nominaux est restée supérieure à 2 % pour la troisième année consécutive. Cette croissance relativement soutenue explique le repli très progressif de l'inflation. En outre, la progression modérée de la productivité a été juste suffisante pour contenir les coûts salariaux unitaires réels (voir tableau 2).

Les hausses de salaires semblent relativement élevées, compte tenu de la faible demande de main-d'oeuvre. Une série de caractéristiques institutionnelles contribuent à expliquer un certain manque de souplesse des salaires nominaux et réels (telles que le pouvoir des syndicats, la coordination/centralisation des négociations, la couverture des négociations, l'utilisation de règles salariales dans les négociations collectives et, surtout, les différents mécanismes liés à la dichotomie travailleurs en place-travailleurs en dehors). Aucun changement majeur n'est à signaler en ce qui concerne le cadre de la formation des salaires en général, ou le rattachement des salaires aux prix à l'aide de l'indexation en particulier.

Au niveau de chaque pays, les hausses des salaires nominaux ont été comparativement élevées en Grèce, en Espagne, en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni [3], c'est-à-dire dans tous les pays où les marchés du travail sont relativement étroits et/ou l'inflation est élevée. Les coûts salariaux unitaires réels ont sensiblement augmenté en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas.

[3] La hausse de la rémunération nominale par salarié au Royaume-Uni en 2003 s'explique en partie par la hausse des cotisations sociales des employeurs, qui a contribué à l'augmentation apparente des salaires d'environ 1,5 point de pourcentage.

Le dialogue macroéconomique favorise une compréhension commune parmi les responsables politiques

Ces dernières années, le dialogue macroéconomique s'est transformé en un forum utile au niveau de l'UE, permettant un échange de vues régulier entre tous les responsables politiques, y compris les partenaires sociaux. Il favorise une compréhension commune de la situation économique et peut ainsi contribuer à éviter les tensions qui pourraient mener à un dosage inadéquat des politiques macroéconomiques.

2.2 Renforcer le potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques

L'UE a besoin d'une croissance économique plus soutenue et durable durant le reste de la décennie pour réaliser les objectifs de Lisbonne. Des réformes structurelles doivent être mises en oeuvre, de préférence d'une manière globale et coordonnée, pour renforcer le potentiel de croissance de l'Europe. Les GOPE 2003-05 se sont donc focalisées sur la nécessité d'améliorer le fonctionnement du marché du travail et la qualité des ressources humaines, d'une part, et d'insuffler plus de dynamisme à la productivité et aux entreprises, d'autre part.

2.2.1 Les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi risquent fort de ne pas être atteints

Les progrès en vue de la réalisation des objectifs de Lisbonne et de Stockholm en matière d'emploi sont trop lents

Après plusieurs années de création d'emplois soutenue, le ralentissement a commencé à faire sentir plus durement ses effets sur l'emploi. Après avoir fléchi en 2002, la création d'emplois dans l'UE a marqué le pas en 2003 et l'emploi s'est légèrement contracté dans la zone euro. Sous l'effet de licenciements plus massifs des entreprises, le chômage a augmenté plus rapidement. Le taux de chômage (corrigé des variations saisonnières) s'est accru, passant de 7,3 % au début de l'année 2001 à 8,0 % en octobre 2003. Les écarts entre États membres sont considérables, puisque le taux de chômage reste inférieur à 5 % au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Autriche et en Irlande, alors qu'il dépasse les 9 % en Espagne, en Allemagne et en France.

Le taux d'emploi total s'élevait à 64,3 % dans l'UE en 2002 (s'échelonnant de 55,5 % en Italie à 75,9 % au Danemark). Le graphique 6 illustre les points de départ en 1999 et les évolutions dans les différents États membres. Du fait d'un certain rattrapage au cours des trois dernières années, l'écart entre le taux d'emploi le plus élevé et le plus faible s'est réduit, passant de 23,3 à 20,4 points de pourcentage.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le taux d'emploi des travailleurs âgés n'était que de 40,1 % en 2002, ce qui est encore très loin de l'objectif fixé pour 2010 (d'un taux d'emploi moyen de 50 % dans l'UE). Les écarts entre États membres sont particulièrement marqués, puisque seuls 26,7 % des personnes âgées de 55 à 64 ans travaillent en Belgique, alors que ce chiffre est de 68,0 % en Suède (voir graphique 7). En outre, les États membres où les niveaux de départ sont les plus faibles sont ceux qui ont le moins progressé dans ce domaine ces dernières années. Il est important de ne pas reproduire les erreurs du passé, c'est-à-dire qu'il convient d'éviter de recourir à la préretraite pour faciliter la restructuration des entreprises.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les femmes ont particulièrement profité de la croissance de l'emploi ces dernières années, leur taux d'emploi ayant atteint 55,6 % en 2002 (voir graphique 8). Même si le taux d'emploi des femmes continuera à augmenter grâce aux effets de cohorte - la propension au travail étant plus élevée parmi les jeunes générations de femmes - des obstacles spécifiques à la participation des femmes au marché du travail (tels que l'insuffisance des services de garde d'enfants et des possibilités de travail à temps partiel) demeurent un frein important dans certains États membres.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le rapport Kok préconise des réformes d'envergure

Compte tenu de l'absence de croissance de l'emploi en 2003 et de l'accélération modérée de cette croissance prévue pour 2004 et 2005, l'UE ne parviendra vraisemblablement pas à atteindre l'objectif intermédiaire d'un taux d'emploi de 67 % d'ici à la fin de 2005, ni à réaliser les objectifs fixés pour 2010. Le ralentissement conjoncturel ne doit pas être rendu responsable de cette situation. Les problèmes sont d'ordre structurel et il est urgent de mettre rapidement en oeuvre de vastes réformes du marché du travail pour pouvoir espérer s'approcher des objectifs dans ce domaine.

Ces facteurs ont également été mis en lumière dans le récent rapport de la task-force européenne sur l'emploi, présidée par l'ancien Premier ministre néerlandais M. Wim Kok, qui a été publié en novembre 2003. Ce rapport apporte une contribution précieuse au débat sur la façon dont l'UE peut progresser de nouveau vers la réalisation des objectifs de Lisbonne en matière d'emploi. Les recommandations pratiques qu'il contient sont vastes et soulignent la nécessité de disposer d'un ensemble cohérent de mesures. Le rapport a mis en exergue quatre exigences essentielles pour stimuler l'emploi et la productivité, à savoir renforcer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, intégrer un plus grand nombre de personnes dans le marché du travail, investir davantage et de manière plus efficace dans le capital humain et veiller à la mise en oeuvre effective des réformes grâce à une meilleure gouvernance. Ces recommandations sont globalement conformes aux GOPE 2003-05. Ainsi, le rapport de la task-force souligne la nécessité de simplifier la réglementation applicable aux entreprises et de permettre aux salariés et aux employeurs de choisir parmi plusieurs relations contractuelles. Il reconnaît le rôle que les agences de travail temporaire peuvent jouer pour renforcer la capacité d'adaptation du marché du travail, tout en fournissant aux salariés un cadre bien défini. La task-force européenne sur l'emploi préconise de réexaminer la notion de sécurité pour les salariés, en tenant compte du cadre contractuel et d'une protection appropriée en cas de perte d'emploi par des formes plus dynamiques de protection sociale, une «assurance d'emploi à emploi» et des mesures actives. Elle appelle en outre à imprimer un nouvel élan aux réformes des systèmes de prélèvements et de prestations. Elle convient que les prestations liées à l'exercice d'un emploi peuvent jouer un rôle majeur dans la réduction des trappes à chômage, mais qu'elles doivent être conçues avec soin afin d'éviter les trappes à pauvreté ou des coûts globaux excessifs. La task-force encourage la refonte des prestations, sous condition de ressources, ainsi que l'individualisation de l'impôt sur le revenu afin de supprimer les mesures dissuasives inhérentes. Enfin, elle reconnaît qu'il est important que la différenciation des salaires reflète la productivité et la situation sectorielle et régionale du marché du travail.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

4. de renforcer l'effet incitatif conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations et d'abaisser les taux marginaux d'imposition trop élevés;

5. de veiller à ce que les mécanismes de négociation salariale assurent l'adéquation entre salaires et productivité;

6. de promouvoir une organisation du travail plus souple et novatrice et de revoir la législation du marché du travail;

7. de promouvoir la mobilité de la main-d'oeuvre;

8. de s'assurer de l'efficacité des politiques actives du marché du travail.

Dans l'ensemble, le rythme des réformes du marché du travail s'est accéléré, mais il doit encore s'intensifier

En règle générale, le rythme des réformes du marché du travail s'est légèrement accéléré en 2003. Plusieurs États membres ont adopté des réformes d'envergure. Néanmoins, ces réformes, qui sont encore en voie d'adoption et/ou de mise en oeuvre dans plusieurs États membres, n'ont pas encore fait sentir leurs effets.

Les réformes des systèmes de prélèvements et de prestations contribuent à améliorer les incitations, mais elles demeurent parcellaires et trop axées sur les prélèvements

L'amélioration des incitations au travail demeure un défi majeur dans la plupart des États membres. En effet, tous les États membres, exception faite de l'Espagne, de l'Irlande et du Portugal, ont été invités à s'attaquer aux incitations à l'inactivité induites par l'effet conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations.

D'une manière générale, les mesures mises en oeuvre et annoncées en 2003 restent axées sur les prélèvements, introduisant ou augmentant les crédits d'impôt liés au travail (Belgique, France, Irlande et Pays-Bas) et réduisant les taux marginaux d'imposition à l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires (Allemagne, France et Italie notamment). D'autres États membres, tels que la Belgique, l'Autriche, le Danemark et la Finlande, envisagent de prendre d'autres mesures dans ce sens dans les années à venir. Néanmoins, même si la focalisation des mesures sur les prélèvements est compréhensible d'un point de vue politique, elle s'avère problématique compte tenu de la situation difficile des finances publiques dans plusieurs États membres, ce qui limite encore la marge de manoeuvre.

Peu de mesures ont été prises (ou annoncées) pour réformer les systèmes de prestations, qui contribuent le plus aux trappes à chômage/inactivité. Les critères d'éligibilité, la durée des prestations, l'application effective des exigences en matière de recherche d'emploi et de disponibilité pour le travail n'ont guère été modifiés. Néanmoins, l'Allemagne, qui envisage de prendre des mesures importantes dans ce sens, entend réformer son système de prestations de chômage dans les mois à venir. À la suite d'un examen de leur assurance-chômage en 2003, les Pays-Bas ont prévu des conditions d'éligibilité beaucoup plus strictes. Le Danemark a lui aussi pris certaines mesures. Même si les États membres développent de plus en plus des mesures d'activation liées à l'octroi de prestations sociales, il reste encore beaucoup à faire pour renforcer les interactions entre les programmes passifs et actifs du marché du travail.

L'offre de services de garde d'enfants ne s'est que légèrement améliorée, même si la plupart des États membres reconnaissent qu'il s'agit là d'une priorité. Les États membres doivent redoubler d'efforts pour proposer des services de garde d'enfants adéquats et abordables, conformément aux objectifs de Barcelone concernant l'étendue des structures d'accueil des enfants.

Peu de mesures concrètes ont été proposées jusqu'à présent pour promouvoir la différenciation des salaires

Les disparités en matière de chômage demeurent importantes entre les régions et les niveaux de qualifications. Sept États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, Irlande, Italie, Portugal et Finlande) ont été spécifiquement invités à promouvoir une différenciation plus forte des salaires, pour refléter les ratios de productivité et la situation locale des marchés du travail. Bien que certains États membres aient commencé à se pencher sur cette question, rares sont ceux qui ont proposé à ce jour des mesures concrètes pour promouvoir la différenciation des salaires.

En 2003, les initiatives concrètes en sont restées aux premiers stades de la discussion ou étaient parcellaires. Le Royaume-Uni examine actuellement la possibilité d'introduire une différenciation des salaires dans les conventions collectives du secteur public. En Allemagne, les employeurs publics tentent de réduire les coûts de personnel, par exemple en négociant des réductions du temps de travail sans paiements compensatoires pour les services en sureffectif ou en supprimant des avantages pour les salariés et les fonctionnaires. Un assouplissement du «principe de faveur» est à l'étude en Allemagne et en France, où les conventions de niveau inférieur doivent obligatoirement être plus favorables que les conventions sectorielles. La tendance informelle vers davantage de flexibilité au niveau des entreprises se poursuit, dans le respect du rôle des partenaires sociaux déterminé par les pratiques nationales.

L'organisation du travail devient plus souple dans la plupart des États membres, mais rares sont les initiatives récentes qui s'intéressent à la législation de protection de l'emploi

Une croissance nette rapide de l'emploi et une rotation élevée de la main-d'oeuvre seront nécessaires pour progresser vers le plein emploi. Cet objectif doit être étayé par un cadre réglementaire et une organisation du travail souples. Une législation excessivement rigide du marché du travail décourage l'embauche et freine le processus d'ajustement. Des recommandations spécifiques ont été adressées à l'Allemagne, à la Grèce, à l'Espagne et à l'Italie à cet effet. La flexibilité a été accrue dans la plupart des États membres, notamment par une extension des possibilités d'horaire flexible pour permettre de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. La sécurité a également été renforcée, en particulier les aspects de santé et de sécurité dans l'organisation du travail. Néanmoins, les mesures prises dans le domaine de la législation relative à la de protection de l'emploi ainsi que celles visant à rendre les contrats non standards

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plus intéressants pour les employés restent insuffisantes.

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La question de la souplesse de l'organisation du travail a essentiellement été abordée dans le cadre des dialogues sociaux au niveau national. En 2003, des accords ont été conclus sur la flexibilité du temps de travail (Danemark, Pays-Bas et Suède) et la modernisation de l'organisation du travail dans le secteur public (Espagne). La France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal envisagent de revoir leur législation. Le Royaume-Uni a pour sa part introduit des mesures pour améliorer la qualité de la législation future, tandis que la France a adopté des dispositions législatives pour assouplir la semaine des 35 heures. Plusieurs États membres (notamment l'Irlande et les Pays-Bas) réfléchissent également à la manière d'adapter les méthodes de travail aux évolutions futures, telle que la façon d'exploiter au mieux les possibilités du travail électronique. De nombreux pays (tels que l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) ont pris des mesures permettant de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle en augmentant les droits au congé parental et/ou de soins.

Seuls quelques pays se sont intéressés aux contrats de travail et à la législation de protection de l'emploi en 2003. Au Portugal, le nouveau code du travail prévoit une augmentation de la durée des contrats à durée déterminée, une plus grande souplesse des horaires, des dispositifs destinés à contrôler l'absentéisme non justifié ainsi que des mesures visant à promouvoir la mobilité professionnelle. Le Portugal et l'Espagne ont poursuivi leurs efforts pour réduire la part élevée des contrats à durée déterminée. En Italie, un décret sur la réforme du marché du travail vient d'entrer en vigueur, qui prévoit de nouvelles formes de contrats «flexibles», mais n'aborde pas la question de la législation de protection de l'emploi. Enfin, l'Allemagne a présenté des propositions en vue d'assouplir les critères sociaux utilisés pour déterminer les salariés les premiers visés en cas de licenciements ainsi que de rendre la législation de protection de l'emploi moins restrictive pour les petites entreprises.

Si certains États membres encouragent la mobilité géographique, la plupart s'appliquent à promouvoir la mobilité professionnelle

Les disparités régionales, qui s'accompagnent souvent de chômage et de déficits de qualifications, continuent à mettre en relief la nécessité de promouvoir la mobilité géographique et professionnelle. Une recommandation visant à éliminer les obstacles à la mobilité géographique a été adressée à l'Espagne.

Certains États membres ont pris des mesures pour encourager la mobilité géographique. La diffusion d'informations sur les vacances d'emplois s'améliore grâce à la coopération entre les États membres et l'utilisation des technologies de l'information. Certains États membres ont modifié leurs systèmes de prélèvements et de prestations en 2003 afin de renforcer les incitations à la mobilité (Allemagne, Grèce, Espagne, France et Suède). La Belgique et l'Espagne se sont attaquées aux rigidités du marché du logement.

La plupart des États membres ont continué à promouvoir la formation tout au long de la vie afin d'encourager la mobilité professionnelle. Certains ont récemment adopté ou prévoient d'adopter des mesures visant à faciliter la reconnaissance des qualifications informelles. Le Danemark a introduit de nouvelles mesures de formation pour remédier aux pénuries prévues de main-d'oeuvre qualifiée. La Belgique a quant à elle redoublé d'efforts pour surmonter les obstacles linguistiques.

Les approches individualisées se généralisent, mais la refonte des politiques actives du marché du travail à la suite d'évaluations reste exceptionnelle

Les politiques actives du marché de l'emploi sont un instrument important pour rétablir l'emploi et prévenir le chômage de longue durée. Néanmoins, elles doivent privilégier «la bonne mesure au bon moment en faveur de la bonne personne». L'Allemagne a été spécifiquement invitée à accroître l'efficacité de ses politiques actives du marché de l'emploi. Si les approches individualisées se généralisent, des évaluations ne sont pas systématiquement réalisées ou ne sont pas utilisées pour analyser les programmes de façon critique et les remodeler.

Malgré la prise de conscience croissante du manque d'efficacité des politiques actives du marché du travail mis en lumière par des évaluations rigoureuses, seuls quelques États membres ont adapté ces politiques en 2003 ou annoncé leur intention de le faire. Ainsi, le Danemark a renoncé à l'ancien objectif ambitieux d'activation afin de se consacrer davantage aux activités de placement et prévoit également de rationaliser les outils dont dispose le service de l'emploi. La Suède envisage pour sa part de simplifier la structure des programmes. L'Irlande abandonne progressivement les programmes d'emploi au profit de mesures axées sur l'employabilité, tandis qu'aux Pays-Bas, des «agences de réintégration» sont rémunérées en fonction des résultats obtenus.

Des progrès plus nets sont à signaler en ce qui concerne le ciblage des mesures sur les personnes les plus difficiles à placer. L'identification précoce des besoins des demandeurs d'emploi et, si nécessaire, une offre sur mesure d'un programme actif sont actuellement mises en place ou figurent à l'ordre du jour dans une majorité d'États membres. Dans ce contexte, les activités de placement jouent un rôle accru. Les chômeurs disposant de bonnes perspectives d'emploi sont de plus en plus acheminés vers des dispositifs en libre-service. En Allemagne, le gouvernement a proposé de simplifier la gestion des prestations, ce qui dégagera des ressources supplémentaires pour les activités de placement. Cette mesure devrait également se traduire par une efficience accrue, par exemple en n'encourageant plus les municipalités à proposer une mesure active dans le seul but de permettre à un participant de percevoir de nouveau les indemnités de chômage. La plupart des États membres prévoient d'améliorer la coopération entre les différents acteurs impliqués dans les activités de placement, la formation et la gestion des prestations, dans certains cas en réunissant les différents prestataires dans un «guichet unique».

2.2.2 Les réformes économiques ne se retrouvent pas dans les chiffres de la croissance de la productivité

Les efforts de réforme économique préconisés par les GOPE 2003-05 visent à renforcer le potentiel de croissance à long terme de l'économie de l'UE. Cette question doit être examinée en tenant compte de l'évolution divergente de l'emploi et de la croissance de la productivité dans l'UE ces dernières années. Par rapport à la première moitié des années 90, la période 1996-2002 s'est caractérisée par une augmentation significative de la contribution de la main-d'oeuvre à la croissance du PIB dans l'UE, qui a toutefois été en partie compensée par une réduction de la contribution de la productivité du travail. En comparaison, les États-Unis sont parvenus à conjuguer d'excellents résultats en matière d'emploi à une accélération de la croissance de la productivité du travail, aboutissant à une croissance du PIB supérieure de plus d'un point à celle de l'UE au cours de la période 1996-2003.

L'écart de productivité du travail s'est creusé entre l'UE et les États-Unis...

Le taux de croissance de la productivité du travail par personne occupée dans l'UE s'est ralenti, passant de 1,9 % durant la première moitié des années 90 à 1,3 % dans la deuxième moitié. Depuis lors, la croissance annuelle de la productivité du travail a fluctué entre 0,5 % et 1 %, reflétant initialement une résistance accrue du marché du travail au ralentissement économique, avec une croissance continue (bien que modeste) de l'emploi. L'expérience de l'UE est très différente de celle des États-Unis, où les taux de croissance de la productivité du travail ont regagné des niveaux de 2 % ou plus. Par conséquent, l'écart de productivité avec les États-Unis s'est creusé, la productivité par heure travaillée dans l'UE étant inférieure de 12 % à celle observée aux États-Unis. Cet écart de productivité est désormais responsable de 40 % de la différence entre le PIB par habitant de l'UE et celui des États-Unis (le PIB européen par habitant s'élevait à 72 % du niveau des États-Unis en 2003) (voir graphique 9).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

... mais la moyenne de l'UE masque des différences considérables entre les États membres

Les différences sont notables en ce qui concerne les niveaux et les taux de croissance de la productivité horaire entre les États membres (voir graphique 10). Partant d'un niveau satisfaisant, la productivité horaire du travail a continué à croître relativement rapidement au Danemark, en Irlande et en France. En France, ce résultat peut être associé à l'introduction de la semaine de travail de 35 heures, étant donné que la croissance de la productivité du travail par personne occupée était inférieure à la moyenne de l'UE. Les niveaux de productivité en Grèce et au Royaume-Uni ont continué à rattraper la moyenne de l'UE. En Espagne et au Portugal, en revanche, la productivité a encore régressé. Les niveaux relatifs de productivité ont également diminué en Italie et dans les pays du Benelux.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La dégradation de la croissance de la productivité du travail dans l'UE s'explique à parts égales par le recul de l'investissement et la lenteur des progrès technologiques...

Le défi qui se pose en matière de productivité est clair, puisque l'UE a perdu sa supériorité de longue date en termes de croissance de la productivité du travail depuis la moitié des années 90. La moitié de cette baisse peut être attribuée à une réduction de la contribution du renforcement de l'intensité capitalistique, l'autre moitié provenant d'une détérioration de la productivité totale des facteurs. Si l'investissement dans les TIC a joué un rôle positif, il a néanmoins deux fois moins contribué à la croissance de la productivité du travail qu'aux États-Unis. Cette situation s'explique essentiellement par une utilisation moindre et une diffusion plus lente de ces technologies dans certains secteurs des services, notamment les services financiers et la distribution. Ces facteurs illustrent la nécessité de renforcer le dynamisme et l'investissement des entreprises, en particulier dans les TIC. Cet objectif ne peut être atteint que grâce à des réformes visant à améliorer l'environnement réglementaire, à promouvoir l'intégration et l'efficacité des marchés, à favoriser la diffusion des TIC et à encourager l'investissement dans le capital humain et la R&D.

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... et les récents développements concernant l'investissement des entreprises et les dépenses en matière de TI, de R&D et d'éducation ne sont pas très encourageants

En raison des effets du cycle conjoncturel, l'investissement des entreprises en pourcentage du PIB a diminué dans l'UE, passant de 18,3 % en 2000 à 17,2 % en 2002 (voir tableau 3). Ceci a entraîné une réduction de la formation brute de capital fixe totale (de 20,6 % en 2000 à 19,1 % en 2003), malgré la relative stabilité de l'investissement public (à 2,2-2,4 % du PIB) ces dernières années. Les ratios de dépenses dans les TI, la R&D et l'éducation n'ont guère évolué. Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), l'investissement des entreprises devrait redémarrer en 2004 et 2005, pour autant qu'un cadre général encourageant les entreprises à investir et à se développer soit en place. Les efforts récemment consentis en vue d'alléger la charge réglementaire qui pèse sur les entreprises devraient être utiles à cet égard. Les dépenses en TI devraient profiter également de la réforme réglementaire. Une analyse transnationale des taux d'investissement [4] montre que les pays où les niveaux de réglementation sont faibles parviennent plus facilement à investir dans les TIC et, partant, à adopter de nouvelles technologies.

[4] Commission européenne (2003), «Facteurs de croissance de la productivité: une perspective économique globale et sectorielle», deuxième chapitre du Bilan 2003 de l'économie de l'UE.

Malgré ses nombreux succès, le marché intérieur ne fonctionne toujours pas comme il devrait. Après avoir régulièrement progressé tout au long des années 90, certains indicateurs clés de l'intégration du marché intérieur pointent désormais dans la mauvaise direction. La croissance des échanges commerciaux entre les États membres de l'UE ne progressent presque plus, enregistrant une hausse annuelle de moins de 3 % ces trois dernières années, tandis que la dispersion des niveaux de prix entre les États membres en 2001 était identique à celle observée en 1998 ou 1999.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

9. de renforcer la concurrence sur les marchés de produits et de services;

10. d'accélérer l'intégration des marchés de capitaux de l'UE, d'assurer une application cohérente des règles de l'UE et de supprimer les obstacles à une organisation efficace des systèmes de compensation et de règlement;

11. de créer un environnement favorable à l'esprit d'entreprise ainsi qu'à la création et au développement des PME;

12. d'arrêter et de mettre en oeuvre des mesures pour renforcer les règles de gouvernement d'entreprise et d'améliorer encore les arrangements existant aux niveaux national et communautaire en vue d'assurer l'efficacité de la co-opération dans la surveillance financière transsectorielle et transfrontalière et dans la gestion des crises financières;

13. de prendre des mesures actives pour promouvoir l'investissement dans la connaissance, les nouvelles technologies et l'innovation en vue de se rapprocher de l'objectif d'un investissement total dans la R&D de 3 % du PIB;

14. de renforcer la contribution du secteur public à la croissance.

Les progrès réalisés dans le renforcement de la concurrence sur les marchés de produits et de services sont inégaux...

Un environnement réglementaire propice à l'investissement est essentiel pour rendre l'économie de l'UE plus compétitive et dynamique. Il est primordial de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et de mener une politique de concurrence efficace. Depuis le lancement de la stratégie de Lisbonne, plus de 25 mesures législatives ont été adoptées pour étendre les réformes dans ces secteurs (y compris l'ensemble de mesures visant à limiter la concurrence fiscale dommageable), mais une série de propositions (dont des directives sur les qualifications professionnelles et les droits de propriété intellectuelle) demeurent en suspens devant le Conseil et le Parlement européen. La Commission a publié de nouvelles propositions de directives pour éliminer les autres obstacles au marché intérieur relevés dans les régimes fiscaux applicables aux entreprises associées situées dans différents États membres, pour simplifier et rationaliser davantage la TVA, ainsi que pour mettre à jour les orientations et les règles de financement concernant les réseaux transeuropéens. Elle a également adopté une proposition visant à mettre en place un cadre juridique pour la fourniture de services transfrontières entre les États membres.

... en raison notamment de la non-mise en oeuvre des mesures convenues

Le taux moyen de transposition des directives du marché intérieur par les États membres a reculé, passant de 97,9 % en 2002 à 97,7 % en novembre 2003, s'éloignant encore un peu plus de l'objectif d'un taux de transposition de 98,5 % (qui aurait déjà dû être atteint). Seuls cinq États membres (le Danemark, l'Espagne, l'Irlande, la Finlande et le Royaume-Uni) ont atteint l'objectif convenu, tandis que dans cinq autres (la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, la France et le Luxembourg), le taux de transposition est tombé en dessous de 97 %. En outre, le nombre de procédures d'infraction relatives à la non-conformité ou à l'application incorrecte de la législation du marché intérieur n'a que légèrement diminué. La France et l'Italie affichent des résultats particulièrement médiocres à cet égard. Enfin, le volume des marchés publics transfrontières reste très faible, même si la part des appels d'offres publiés au Journal officiel est en hausse. L'Allemagne reste à la traîne par rapport aux autres États membres. Néanmoins, la législation relative aux marchés publics semble avoir un effet positif sur les opérations transfrontières [5].

[5] Document de travail des services de la Commission européenne, DG Marché intérieur (à paraître): rapport sur le fonctionnement des marchés publics dans l'UE: effets positifs de l'application des directives de l'UE et défis pour l'avenir. Près de la moitié des entreprises ayant soumissionné un marché public l'ont fait par delà les frontières, le plus souvent via des filiales situées dans l'État membre où l'appel d'offres a été publié. En outre, les chances de remporter le marché étaient identiques pour les entreprises nationales et étrangères (30 % et 35 % respectivement).

Des mesures ont été prises pour améliorer l'efficacité des politiques de concurrence. Au niveau communautaire, l'initiative la plus importante a été l'adoption par le Conseil du nouveau règlement sur la mise en oeuvre des règles antitrust. Ce règlement rationalisera les procédures, améliorera la coordination entre les autorités de concurrence et renforcera les pouvoirs d'enquête de la Commission. Certains États membres (dont la Belgique, l'Autriche et le Royaume-Uni) ont pris des mesures visant à renforcer l'indépendance et les compétences effectives de leurs autorités de concurrence ou de régulation. Le niveau des aides d'État sectorielles et ad hoc dans l'UE semble s'être stabilisé à environ 0,7 % du PIB.

La libéralisation des industries de réseau se poursuit, mais ne garantit pas nécessairement une concurrence efficace. Même sur les marchés libéralisés, la part de marché de l'opérateur historique demeure souvent très élevée. Dans le domaine de la téléphonie fixe, par exemple, la part de marché de l'opérateur historique était de 81 % pour les appels locaux, de 70 % pour les appels longue distance et de 62 % pour les appels internationaux en 2002. Dans ce dernier segment de marché, les parts de marché des opérateurs historiques étaient relativement élevées en Grèce, au Luxembourg et au Portugal. Néanmoins, les prix des appels longue distance et internationaux continuent à baisser lentement. Le nouveau cadre réglementaire applicable aux communications électroniques, qui est entré en vigueur à l'échelle de l'UE en juillet 2003, vise à renforcer la concurrence et à améliorer la sécurité juridique.

Contrairement à ceux des télécommunications, les prix de l'électricité et du gaz n'affichent pas de tendance manifeste à la baisse. Les prix de l'électricité ont globalement augmenté en 2003 en raison de la faiblesse des précipitations qui a réduit la production hydroélectrique et des conditions météorologiques extrêmes. Toutefois, même dans ces circonstances, les prix ne sont pas plus élevés qu'avant la libéralisation en termes nominaux et ont considérablement baissé en termes réels. Il n'empêche que la part de marché du plus grand producteur d'électricité était toujours de 90 % ou plus en 2001 en Belgique, en Grèce, en France et en Irlande. Les prix du gaz ont en moyenne diminué de 10 % par rapport à janvier 2001. Le Conseil a adopté en 2003 une série de mesures législatives, qui devraient contribuer à achever l'ouverture du marché dans ces secteurs. Le Conseil européen de Barcelone a fixé en mars 2002 l'objectif d'atteindre d'ici à 2005 une capacité d'interconnexion électrique de 10 % pour chaque État membre par rapport à la capacité de production installée à l'échelle nationale. La réalisation de cet objectif ne progresse que lentement, car les extensions de capacité n'ont été que minimes ces dernières années.

La libéralisation du transport ferroviaire a progressé au niveau communautaire. Le Conseil «Transport» est parvenu à un accord en mars sur le «deuxième paquet ferroviaire», qui ouvrira à la concurrence le marché du transport international de marchandises d'ici à janvier 2006 et le marché du cabotage d'ici à janvier 2008. La poursuite de l'ouverture du marché du transport international de passagers fait toujours l'objet d'un débat entre le Parlement et le Conseil.

À l'approche de l'échéance, la mise en oeuvre du PACI est presque achevée...

Des progrès considérables sont à signaler à l'approche de l'échéance fixée à 2003 pour la mise en oeuvre du plan d'action concernant le capital-investissement (PACI). La plupart des mesures du PACI ont été exécutées. Les États membres ont également pris des mesures pour créer un environnement - en termes administratifs/juridiques, réglementaires et fiscaux - propice au développement du secteur du capital-investissement.

Plusieurs États membres ont entrepris des réformes facilitant l'investissement institutionnel en capital-risque. Ces réformes comprennent: i) la création d'une nouvelle catégorie d'organismes de placement collectif fermé axés sur l'investissement dans les PME non cotées (Belgique et Luxembourg), ii) l'aide à l'établissement ou au fonctionnement de sociétés de capital-risque (Espagne et Portugal) et iii) l'assouplissement des limites quantitatives imposées aux investissements des fonds de pension et des compagnies d'assurance (Danemark et Portugal). Certains autres types de distorsions ont été supprimés (par exemple, les exigences minimales de couverture par les fonds propres au Royaume-Uni), tandis que d'autres peuvent encore faire obstacle à l'investissement institutionnel en capital-risque (par exemple, exigences en matière de liquidités en Belgique, en Grèce et en Autriche).

Certains États membres (tels que la Belgique, la Finlande et le Royaume-Uni) adaptent actuellement leurs règles d'insolvabilité et de faillite en vue de réduire les obstacles à la prise de risque entrepreneuriale, avec des résultats variables. D'autres semblent éprouver des difficultés à parachever effectivement les réformes en cours (Danemark, Italie et Pays-Bas). La plupart des États membres améliorent encore leurs cadres fiscaux pour le capital-investissement, soit en réduisant les taux d'impôt sur les sociétés (par exemple Belgique et Allemagne), en réduisant les coûts de mise en conformité avec la TVA pour les PME (Royaume-Uni), ou en prévoyant des allégements fiscaux pour les investissements en capital-risque (Allemagne, Espagne, France, Italie, Portugal, Suède et Royaume-Uni). Néanmoins, d'autres progrès s'avèrent nécessaires, notamment en ce qui concerne la réduction des différences souvent substantielles entre les cadres fiscaux nationaux auxquels sont confrontés les opérateurs paneuropéens.

... tandis que le PASF progresse de manière satisfaisante...

La phase législative du plan d'action pour les services financiers (PASF) arrive à son terme, puisque 36 des 42 mesures originales ont été définitivement arrêtées. Les travaux se poursuivent sur les quelques propositions restantes. Le Conseil et le Parlement sont parvenus à un accord sur l'énoncé d'une nouvelle directive relative aux acquisitions. Après l'accord du Conseil sur la directive concernant les services d'investissement, un consensus doit désormais être trouvé avec le Parlement européen sur une poignée de questions de fonds. La directive relative à la transparence a fait l'objet d'un accord politique au sein du Conseil. Le Parlement travaille actuellement sur le texte du Conseil afin de faire en sorte qu'il soit définitivement adopté au cours du premier semestre 2004. Pour trois mesures du PASF, il faut attendre la reformation du Parlement pour pouvoir achever le processus législatif. Parmi ces mesures figurent la nouvelle proposition de directive sur l'adéquation des fonds propres, qui est liée à la finalisation de l'accord de Bâle II, désormais prévue pour la mi-2004.

Parallèlement à l'achèvement du PASF, la Commission entamera les travaux relatifs aux initiatives prévues dans sa communication sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise (dont une proposition visant à moderniser la législation de l'UE sur le contrôle légal des comptes). Elle poursuivra par ailleurs ses travaux sur la législation prudentielle liée à la réassurance et à la solvabilité des entreprises d'assurance.

Le PASF a été complété par la conclusion d'accords structurés permettant aux autorités nationales de régulation et de surveillance de participer à la formulation et à la mise en oeuvre cohérente de la législation financière de l'UE (approche «Lamfalussy»). Cette approche a été éprouvée avec succès dans le secteur des valeurs mobilières. La Commission a récemment proposé d'étendre cette approche aux secteurs bancaire, de l'assurance et des OPCVM. Une transparence accrue et une plus grande dimension collective de la surveillance sont essentielles pour pouvoir appliquer plus efficacement et de manière plus cohérente la législation financière dans un marché communautaire élargi.

Étant donné que la phase législative du PASF touche à sa fin, la Commission a lancé une évaluation étendue de l'état d'intégration des marchés financiers de l'UE. Cet exercice n'est pas le prélude à un nouveau programme législatif global, mais vise à recenser les points forts et les points faibles du cadre législatif de l'UE en évolution et à tirer les enseignements de l'expérience acquise dans le cadre du PASF. Dans un premier temps, quatre groupes d'experts dans les domaines de la banque, des marchés des valeurs mobilières, de l'assurance et de la gestion de patrimoine évalueront dans quelle mesure le cadre législatif de l'UE permet aux établissements financiers d'opérer sur une base paneuropéenne. Les conclusions de ces groupes seront présentées au public et feront l'objet d'un débat public de haut niveau avant d'être synthétisées à la fin de 2004.

Par ailleurs, un sous-groupe du Comité des services financiers nouvellement créé a été chargé de préparer une synthèse des priorités restantes en matière d'intégration financière identifiées par les États membres. Ils rendront compte de leurs travaux aux ministres européens des finances à la mi-2004.

... et que l'intégration des systèmes transfrontières de compensation et de règlement doit se poursuivre

La Commission est également désireuse de faire avancer le débat sur l'intérêt / la nécessité d'une action collective à l'échelle de l'UE dans les domaines des opérations de compensation et de règlement, mais aussi des transferts en espèces et des systèmes de paiement (elle a récemment lancé une communication de consultation sur les payements transfrontaliers pour laquelle l'échéance a été fixée à la fin du mois de janvier 2004). L'intégration des systèmes de compensation et de règlement est devenue une priorité claire, tant au niveau de l'UE qu'au niveau national. À titre de suivi du deuxième rapport élaboré en avril 2003 par le groupe Giovannini d'experts dans le domaine des marchés financiers, la Commission présentera prochainement une communication définissant une stratégie destinée à supprimer les obstacles à un système intégré de compensation et de règlement dans l'UE.

La restructuration et la consolidation de l'infrastructure communautaire de compensation et de règlement se sont également poursuivies en 2003 au niveau national (Allemagne, Grèce et Italie). Le processus de consolidation et de restructuration des marchés boursiers de l'UE s'est quant à lui accéléré. Un marché nordique-balte intégré de négociation, de compensation et de règlement des valeurs mobilières a été créé par la fusion des bourses de Stockholm et d'Helsinki, la nouvelle entité maintenant une coopération stratégique avec les bourses de Copenhague, d'Oslo et d'Islande dans le cadre de NOREX. Le MTS italien a continué à se développer sur la scène internationale, fournissant une infrastructure largement acceptée pour les négociations d'obligations. En 2003, Euronext (qui se compose des marchés boursiers belge, français, néerlandais et portugais ainsi que du marché des dérivés Liffe basé au Royaume-Uni) s'est étendu via un accord avec la bourse des valeurs de Varsovie.

Malgré les progrès récemment accomplis, certaines déficiences continuent à grever l'environnement des entreprises dans l'UE

La charge administrative est encore perçue de façon plutôt négative par les entreprises dans de nombreux États membres, notamment en Belgique, en Allemagne, en France et aux Pays-Bas [6]. En outre, le pourcentage de personnes âgées de 18 à 64 ans qui exercent une activité entrepreneuriale reste inférieur à celui des États-Unis. Selon cette mesure, l'activité entrepreneuriale est particulièrement faible en Belgique et en France, tandis que le taux de création d'entreprise est relativement bas en Belgique, en Finlande et en Suède (voir graphique 11).

[6] Commission européenne (2003): enquête reprise dans le tableau de bord de la politique des entreprises 2003 (Réseau européen

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pour la recherche sur les PME).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

De nombreux facteurs peuvent être à l'origine des différences entre les pays dans le domaine de l'esprit d'entreprise. Un des facteurs fréquemment cités est la facilité d'accès au financement. Les indicateurs de l'accès au financement les plus couramment utilisés - participation au capital, capital-risque et introduction en bourse - tendent à être fortement influencés par le cycle conjoncturel. Le capital-risque, notamment, a grandement pâti du ralentissement de la croissance économique. En dépit des diverses mesures prises pour encourager l'investissement en capital-risque (voir la section consacrée au PACI), les niveaux d'investissements en capital-risque de départ en 2002 étaient inférieurs de moitié ou moins à ceux observés en 2000 dans de nombreux États membres. La Grèce, la Finlande et la Suède faisaient figure d'exception. En outre, les investisseurs privilégient désormais les investissements plus mûrs au détriment des investissements d'amorçage.

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Néanmoins, de nombreuses autres conditions générales se sont progressivement améliorées (délai et frais de création d'une société, pénétration de l'Internet, administration en ligne, régime d'impôt sur les sociétés, etc.), et les progrès dans l'application des recommandations de la charte européenne pour les petites entreprises sont encourageants. Plusieurs États membres (notamment la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, le Luxembourg et l'Autriche) ont pris ou mis en oeuvre de nouvelles mesures visant à réduire les pesanteurs administratives et à faciliter les créations d'entreprises. En outre, les gouvernements s'attachent de plus en plus à former les entrepreneurs de demain et ont redoublé d'efforts pour développer l'esprit d'entreprise dans l'enseignement. L'Irlande, le Luxembourg, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni notamment disposent de programmes de formation à l'esprit d'entreprise dans les écoles primaires.

L'investissement dans la connaissance et l'innovation est à la traîne, même si...

Un écart substantiel subsiste entre l'UE et les États-Unis en termes de capacité d'innovation, mesurée par la disponibilité de capital-risque, l'intensité de la R&D, le nombre de demandes de brevet et les dépenses en TI (voir graphique 12). Néanmoins, la mise en place de l'Espace européen de la recherche créera un marché intérieur de la recherche, qui devrait contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques de Lisbonne. De plus, les États membres ont unanimement approuvé l'objectif fixé à Barcelone de porter l'investissement dans la R&D à environ 3 % du PIB d'ici à 2010, et une grande majorité d'entre eux a défini des objectifs nationaux. En avril 2003, la Commission a proposé un plan d'action visant à atteindre l'objectif de Barcelone, en tenant compte du fait que les deux tiers de cet investissement supplémentaire sont censés être financés par le secteur privé; l'essentiel de l'écart en matière de R&D et la majeure partie de son accroissement ces dernières années sont en effet dus à la baisse du financement par ce secteur. En Suède et en Finlande toutefois, les dépenses de R&D en pourcentage du PIB sont supérieures à celles enregistrées aux États-Unis et croissent rapidement. La Grèce, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont en revanche enregistré une baisse de leurs dépenses de R&D en pourcentage du PIB ces dernières années. Fait encore plus préoccupant, les entreprises de certains secteurs de haute technologie et à forte intensité de recherche tels que les produits pharmaceutiques ou la biotechnologie réalisent une part croissante de leur recherche en dehors de l'Europe, particulièrement aux États-Unis, afin de tirer profit de conditions réglementaires ou autres plus favorables. Les décisions toujours en suspens sur les droits de propriété intellectuelle, y compris un brevet communautaire juridiquement sûr et abordable, sont un exemple des lacunes constatées.

Tous les États membres ont décidé de participer activement à l'application de la méthode ouverte de coordination, en vue d'étayer la réalisation des objectifs de Barcelone. Diverses mesures ont été prises pour encourager la R&D et l'innovation. Ainsi, la Belgique, le Portugal et le Royaume-Uni ont étendu les crédits d'impôt aux dépenses de R&D et d'innovation, tandis que l'Irlande les a introduits dans son budget 2004; la Belgique, l'Allemagne, l'Irlande et l'Italie ont mis à disposition de nouvelles sources de financement pour la R&D et l'innovation; l'Irlande et les Pays-Bas ont pris des mesures visant à améliorer la coopération entre la recherche et les entreprises; la Grèce soutient des projets issus de recherches universitaires; enfin, le Danemark et les Pays-Bas s'efforcent d'accroître le nombre de diplômés universitaires en sciences et technologies.

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... le développement et l'utilisation de technologies essentielles en Europe progressent

L'existence d'écarts importants entre les efforts de recherche des divers États membres de l'UE n'est pas un problème en soi, tant que les résultats des efforts de R&D sont largement diffusés et que la connaissance se traduit en innovation dans toute l'Europe. La diffusion des connaissances est un élément de la capacité d'innovation de l'UE aussi important que l'investissement dans la recherche et le développement. Des études indiquent que 15 % seulement des connaissances sont acquises en dehors de la région d'origine et 9 % seulement en dehors du pays d'origine en Amérique du Nord et en Europe occidentale. Dans son plan d'action intitulé «Investir dans la recherche», la Commission encourage les partenariats public-privé et introduit la notion de plates-formes technologiques européennes, qui sont destinées à promouvoir le développement et l'utilisation de technologies essentielles en Europe par l'établissement de liens plus étroits entre la science et l'industrie. En outre, la Commission a l'intention de proposer une directive permettant l'entrée et le séjour des chercheurs de pays tiers qui devrait faciliter la mobilité des chercheurs.

Le déploiement du système de navigation par satellite GALILEO est désormais prévu pour 2006-2007, les opérations devant débuter en 2008. L'entreprise commune Galileo, opérationnelle depuis juin 2003, est devenue un projet global grâce à l'intérêt commercial international. Le plan d'action eEurope a pour sa part grandement contribué à accroître l'accès à l'Internet et l'utilisation du réseau. Le pourcentage de ménages de l'UE disposant d'un accès l'Internet à la maison s'est accru pour atteindre 50 % en 2003. En outre, 84 % des entreprises de plus de neuf salariés étaient connectées à Internet en 2003, soit cinq points de plus que l'année précédente. Par rapport à l'année passée, le taux d'accès à l'Internet à large bande en octobre 2003 a presque doublé pour s'établir à 5,2 % de la population de l'UE, mais reste inférieur au niveau atteint aux États-Unis (8,1 %) en juillet 2003. Les pays de l'UE où les taux d'accès à l'Internet à large bande sont les plus élevés sont le Danemark (11,2 %), la Belgique (11,1 %), les Pays-Bas (10,1 %) et la Suède (9,0 %).

Les règles de gouvernement d'entreprise ont été renforcées au niveau national et communautaire...

Les scandales qui ont occupé le devant de la scène aux États-Unis et en Europe ont sapé la confiance des investisseurs dans l'intégrité des marchés financiers. Ils ont attiré l'attention des responsables politiques sur la nécessité de renforcer les dispositions existantes en matière de gouvernement d'entreprise. La Commission a présenté deux communications sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise en mai 2003. Ces communications fournissent un plan d'action fondé sur une combinaison équilibrée d'initiatives législatives et non législatives, qui associent l'harmonisation de quelques règles essentielles à une coordination plus étroite entre les codes nationaux.

Plusieurs États membres ont pris des mesures pour renforcer les règles de gouvernement d'entreprise au niveau national également, en établissant un code de gouvernement d'entreprise volontaire fondé sur l'autoréglementation (Autriche et Royaume-Uni), en introduisant dans le droit des sociétés des mesures visant à améliorer le gouvernement d'entreprise (Grèce, Irlande, Italie et Pays-Bas) ou en renforçant l'indépendance des auditeurs (France).

... de même que les règles de surveillance financière

En septembre 2003, le Conseil Ecofin a passé en revue la mise en oeuvre des règles de surveillance financière et de gestion des crises financières. Il a conclu que de nouveaux progrès avaient été faits dans l'amélioration des dispositions institutionnelles relatives à la surveillance transfrontalière, notamment grâce à de meilleures procédures d'échange d'informations. Un nouvel examen sera effectué en septembre 2004. En attendant, l'extension des dispositions Lamfalussy devrait encourager plus avant la coopération transfrontière dans le domaine de la surveillance financière et de la gestion des crises financières, tout en facilitant la convergence des pratiques de surveillance des États membres.

Au niveau national, plusieurs États membres ont poursuivi la restructuration des structures de surveillance en 2003. En France, les autorités de surveillance des marchés de valeurs mobilières ont finalement été regroupées, les autorités bancaires et d'assurance ont été rationalisées et la loi sur la sécurité financière a été modernisée. Dans d'autres États membres, la réorganisation des autorités nationales de régulation et de surveillance comprenait différentes mesures, telles que l'établissement de nouveaux conseils de surveillance pour les institutions intégrées (Belgique), le transfert du pouvoir de régulation des marchés de capitaux des bourses et du ministère de l'économie et des finances à l'autorité de surveillance - la Commission grecque des marchés de capitaux (Grèce), une législation conférant au gouvernement des pouvoirs d'intervention d'urgence pour réglementer le secteur financier en cas de circonstances exceptionnelles (Finlande), des mesures réglementaires visant à renforcer la surveillance financière du secteur de l'assurance (Portugal), la consolidation de la réglementation financière en une loi intersectorielle uniforme pour les services financiers (Danemark) et l'adaptation de la législation à la nouvelle approche fonctionnelle de la surveillance (Pays-Bas).

Les États membres font des efforts pour améliorer la qualité et l'efficience de leurs systèmes d'éducation et de formation

Plusieurs États membres (Belgique, Danemark, Espagne, Italie, Portugal, Finlande et Suède) ont manifestement fait des efforts pour améliorer la qualité et l'efficience de leur système d'éducation et de formation. Ainsi, l'Espagne a adopté une loi fondamentale sur la qualité de l'enseignement, tandis que la Suède a mis en place un nouveau système de formation professionnelle. Si certains États membres s'attachent à promouvoir la formation tout au long de la vie dans l'entreprise, d'autres privilégient l'amélioration des compétences de base et les programmes de la deuxième chance dans le domaine de l'éducation des adultes. Cependant, la qualité médiocre et le manque d'attrait de la formation professionnelle demeurent préoccupants. De plus, une grave pénurie d'enseignants menace et il s'avère nécessaire d'accroître le nombre de scientifiques, de techniciens, d'ingénieurs et de diplômés en gestion d'entreprise. Enfin, le niveau de financement de l'enseignement supérieur par le secteur privé est minime par rapport à celui atteint aux États-Unis. Pour remédier à ces problèmes, la Commission a proposé un train de mesures dans sa communication de novembre 2003 intitulée «Éducation et formation 2010, l'urgence des réformes pour réussir la stratégie de Lisbonne».

Des initiatives ont été prises pour renforcer la contribution du secteur public à la croissance

L'initiative européenne pour la croissance lancée en octobre 2003 et avalisée par le Conseil européen en décembre vise à mobiliser des fonds publics et privés pour financer certains projets d'infrastructure et de R&D présentant une réelle dimension européenne. Le Conseil est parvenu à un accord politique selon lequel le budget de l'UE pourrait financer jusqu'à 20 % des coûts des projets portant sur des infrastructures transfrontières. M