OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

8.1. Le présent chapitre a trait à l’aide extérieure financée par le budget général (1), dont les principaux domaines sont l'aide/la sécurité alimentaire, l’aide humanitaire, le cofinancement des ONG et les relations avec l'Asie, l’Amérique latine, la Communauté des États indépendants, les Balkans occidentaux, le Moyen-Orient et la Méditerranée du Sud. Les directions générales des relations extérieures et du développement sont chargées d'élaborer des politiques en matière de coopération au développement ainsi que des stratégies au niveau national/régional et une programmation pluriannuelle, tandis qu'il incombe à l’Office de coopération EuropeAid (EuropeAid) de les mettre en œuvre. Les directions générales de l’aide humanitaire (DG ECHO) et de l'élargissement (DG ELARG) sont responsables, respectivement pour l’aide humanitaire et pour le programme CARDS, de l’élaboration de la politique et de la stratégie, ainsi que de la mise en œuvre de celle-ci (2). Les illustrations graphiques III et IV de l'annexe I montrent les fonds déboursés en 2005 sous la rubrique 4 des perspectives financières «Actions extérieures» (engagements: 5 516 millions d'euros; paiements: 5 013 millions d'euros). Le programme CARDS est mis en œuvre par l'intermédiaire des délégations de la Commission européenne (Albanie, Bosnie-et-Herzégovine et Croatie) ou de l'Agence européenne pour la reconstruction (Serbie-et-Monténégro, Kosovo et ancienne République yougoslave de Macédoine).

APPRÉCIATION SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DÉCLARATION D’ASSURANCE

Étendue de l’audit

8.2. L'appréciation spécifique a globalement eu pour objectif de formuler une conclusion sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes dans le domaine des actions extérieures. L'audit a comporté une évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance conçus pour garantir la légalité et la régularité des opérations, qui s'est appuyée sur des tests des opérations effectués auprès des délégations et auprès des organismes chargés de la mise en œuvre. Les opérations traitées par les services centraux de la Commission, qui concernent principalement l'appui budgétaire direct et les projets multirégionaux, n'ont pas fait partie de l'échantillon d'audit de la Cour. Le volet du programme CARDS mis en œuvre par l'Agence européenne pour la reconstruction (3) fait annuellement l'objet d'un audit financier séparé.

8.3. La plupart des paiements dans le domaine des actions extérieures consistent en des paiements d'avances aux organismes chargés de la mise en œuvre des projets (organisations internationales, institutions gouvernementales, ONG ou cellules de gestion créées à cet effet). Les paiements finals sont habituellement effectués à l'achèvement des projets et après approbation, par la Commission, des rapports finaux correspondants. Comme les années précédentes, la Cour a constaté que le respect des procédures de passation des marchés et l'éligibilité des dépenses au niveau des projets constituaient les domaines présentant les risques les plus élevés.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

Opérations effectuées au niveau des délégations

8.4. La Cour a contrôlé un échantillon d'opérations comprenant trente-trois paiements (représentant au total 23 millions d'euros) et dix-sept appels d’offres (représentant au total 29 millions d'euros) auprès de six délégations (4). L'échantillon en question a été sélectionné de manière discrétionnaire, l'accent étant mis sur les montants élevés. S'agissant des paiements, aucune erreur n'a été constatée, mais deux erreurs ont été relevées en ce qui concerne les appels d'offres: dans un cas, l'offre retenue ne satisfaisait pas aux conditions de l'appel et, dans l'autre, les modalités de paiement ont été modifiées après la passation du marché. 8.4. En ce qui concerne le cas pour lequel la Cour estime que les modalités de paiement ont été modifiées après la passation du marché, la Commission considère que le principe d’égalité de traitement des demandeurs potentiels a été totalement respecté. Cette modification apportée au calendrier de paiement après l’approbation formelle d’une dérogation est totalement conforme aux règles, réglementations, orientations et procédures financières de la Commission.

Opérations effectuées au niveau des organismes chargés de la mise en œuvre

8.5. La Cour a vérifié sur place dix-sept projets gérés par des organismes chargés de la mise en œuvre. En l'occurrence, elle a contrôlé un échantillon composé de 170 paiements (représentant au total 6,2 millions d'euros) et de quarante appels d’offres (correspondant à un montant total de 5,8 millions d'euros), qu'elle a sélectionné de manière discrétionnaire en mettant l'accent sur les montants élevés. Un taux significatif d'erreurs a été détecté dans les opérations examinées, par exemple le non-respect des procédures applicables en matière de passation des marchés (sept projets sur les dix-sept ayant fait l'objet d'un contrôle sur place), l'inéligibilité des dépenses (trois sur dix-sept) et l'insuffisance des pièces justificatives (deux sur dix-sept). 8.5. La Commission a continué à améliorer son système de surveillance et de contrôle, afin de garantir l’application correcte des procédures contractuelles par les bénéficiaires. Les cahiers des charges des audits financiers devant être entrepris par les bénéficiaires ont été révisés de façon à renforcer la vérification du respect des conditions du contrat, dont celles relatives à la passation des marchés publics et à l’éligibilité.

Systèmes de contrôle et de surveillance

Analyse des risques

Office de coopération EuropeAid au niveau central

8.6. EuropeAid a procédé à deux analyses des risques en 2005. Terminée en janvier 2005, celle effectuée en vue du plan de gestion annuel 2005 a été examinée par la Cour dans le cadre de son rapport annuel relatif à l'exercice 2004 (5), où il était observé qu'EuropeAid ne considérait pas que les organismes chargés de la mise en œuvre des projets présentaient les risques financiers les plus élevés. Fondée sur les observations antérieures de la Cour, l'analyse des risques terminée en décembre 2005 en vue du plan de gestion annuel 2006 met à présent en évidence le risque en matière de légalité et de régularité des opérations au niveau des projets. Cependant, l'analyse ne fait pas référence aux constatations des propres services de la Commission et des auditeurs externes chargés de vérifier les projets ni à l'analyse des risques que représentent les différents types d'organismes chargés de la mise en œuvre (ONG, organisation internationale, institution gouvernementale, etc.) ou que comporte la méthode de financement utilisée (subvention, appui budgétaire, fonds fiduciaire, etc.). 8.6. Les critères mentionnés par la Cour sont déjà pris en compte par EuropeAid dans son approche de la gestion du risque. La Commission va s’efforcer de renforcer encore le mécanisme actuel et de mieux communiquer la base de ses analyses.

Direction générale de l'aide humanitaire (DG ECHO)

8.7. Dans son analyse des risques, la DG ECHO a abouti à la conclusion que de nombreux risques étant inhérents à la fourniture de l'aide humanitaire, ils échappaient à son contrôle, sauf en ce qui concerne la qualité des partenaires chargés de la mise en œuvre. Comme les années précédentes, l'approche en matière de gestion du risque a été fondée sur les procédures de sélection des partenaires en question. 8.7. Dans son analyse de risque, la DG ECHO a conclu que ces risques, inhérents à la fourniture d’aide humanitaire, sont compensés dans la mesure du possible par les mesures de contrôles mises en place par la Commission à Bruxelles (comme la sélection et l’évaluation des partenaires chargés de la mise en œuvre) et sur le terrain (comme la surveillance et l’audit des projets).

Information et communication

Office de coopération EuropeAid au niveau central

8.8. Le système commun d'information RELEX (CRIS) fournit des données relatives à la mise en œuvre des activités. Son utilisation est actuellement limitée du fait que tous les champs de données n'ont pas été systématiquement remplis; en conséquence, les informations financières disponibles par type d'organisme chargé de la mise en œuvre ou par méthode de financement sont insuffisantes ou manquent de cohérence pour pouvoir étayer une analyse des risques plus détaillée, comme celle évoquée au point 8.6. 8.8. La Commission s’efforce d’améliorer la qualité des données saisies. Des informations financières peuvent néanmoins être extraites par organisme chargé de la mise en œuvre, par type de contrat et par mode de gestion à des fins d’analyse de risque.

8.9. Les années précédentes (6), la Cour a attiré l'attention sur l'absence d'une base de données contenant des informations complètes sur les audits, notamment sur les constatations qui en découlent ainsi que sur les mesures correctrices nécessaires et sur celles prises. Une telle base de données constituerait une source d'information utile pour l'analyse des risques ainsi que pour l'élaboration et le suivi de la stratégie d'EuropeAid en matière d'audit. Le module «CRIS-audit» est destiné à fournir ce type d'informations mais, actuellement, seule une faible proportion des données relatives aux audits externes y sont enregistrées, et le lien entre ces audits et les informations de gestion relatives aux projets correspondants est difficile à établir. Les résultats des audits effectués par les agents de la Commission ne figurent pas dans le module en cause. 8.9. Le système actuel de planification et de surveillance centralisée des audits externes permet à EuropeAid de fournir toutes les informations nécessaires pour son analyse de risque et sa stratégie d’audit. Le module «CRIS-Audit» doit être perçu comme un outil complémentaire au système actuel. Dans cette optique, EuropeAid a l’intention d’améliorer encore le fonctionnement du module «CRIS-Audit» en fonction de l’expérience acquise. Le but consiste à simplifier et à harmoniser les données à introduire, afin de permettre une meilleure exploitation du système, tant au siège que dans les délégations.

8.10. Les rapports sur la gestion de l’aide extérieure permettent aux délégations de fournir chaque semestre au siège de la Commission des informations financières et techniques importantes. La Cour a examiné un échantillon de seize rapports; il en ressort que les informations qu'ils contiennent sur les audits externes pour 2005 étaient incomplètes (un seul rapport donnait des informations sur les résultats) et incohérentes sur le plan des audits qui y sont présentés (audits planifiés et/ou en cours, gérés par la délégation et/ou par les organismes chargés de la mise en œuvre du projet). Le rapport annuel de l'an passé (7) contenait des observations analogues. 8.10. Dans les rapports sur la gestion de l’aide extérieure, les délégations doivent faire rapport de l’exécution de leur plan d’audit. Pour 2006, outre les éléments clés contribuant à la légalité et à la régularité des transactions, les délégations mettent en évidence, lorsque cela se justifie, les éléments revêtant un intérêt de caractère général. Les relations entre EuropeAid et les délégations sur l’exploitation des résultats d’audit permettent un échange d’informations approprié, plus fréquent et plus détaillé. Le plan annuel d’audit reprend la totalité des activités menées par les services, y compris, le cas échéant, les audits obligatoires identifiés dans le cadre de l’analyse de risque, réalisés par la Commission ou pour le compte de la Commission par des auditeurs externes. Les informations relatives aux audits obligatoires lancés par les contractants constituent donc des informations supplémentaires, qui vont au-delà des obligations d’information. De fait, dans les rapports précités, certaines délégations ont également inscrit la planification, définie au troisième trimestre de 2005, des audits à réaliser en 2006.

Direction générale de l'aide humanitaire (DG ECHO)

8.11. Les systèmes d'établissement de rapports et d'information de gestion dont la DG ECHO dispose sont adéquats au regard de ses activités. Cependant, comme la Cour l'a fait observer dans son rapport spécial relatif au tsunami (8), il arrive que la DG ECHO ne dispose pas d'informations précises sur les activités liées aux projets dont les structures organisationnelles sont complexes, comme c'est le cas lorsque les partenaires de la DG ECHO chargés de la mise en œuvre ont sous-traité des activités à des tiers. 8.11. Comme la Commission l’a indiqué dans ses réponses au rapport spécial de la Cour, elle va renforcer le système de surveillance afin de tenir compte des recommandations de la Cour de la manière la plus judicieuse.

Activités de la Commission en matière de contrôle et d'audit

Office de coopération EuropeAid

8.12. EuropeAid a mis en place un programme de contrôles ex post qui, par sondage, permet d'évaluer si les ordonnateurs ont effectué les contrôles requis. À ce jour, les résultats sont conformes aux observations de la Cour (voir point 8.4), qui montrent que les paiements effectués par la Commission présentent un risque faible. Les contrôles ne portant pas sur les opérations effectuées au niveau des organismes chargés de la mise en œuvre des projets, ils ne peuvent contribuer que de manière limitée à l'assurance globale en ce qui concerne les systèmes et les procédures ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. 8.12. La définition des caractéristiques (portée, typologie, etc.) des contrôles ex post des opérations repose sur une appréciation du risque résiduel ainsi que sur l’articulation du contrôle ex post des opérations avec les autres composantes du système de contrôle. Les contrôles se concentrent sur les aspects principaux en matière de légalité et de régularité des opérations, et notamment l’éligibilité (sur le fond et la forme), le bénéficiaire, le compte bancaire et les garanties bancaires. L’expérience acquise au cours des deux premières années livrera des informations qui permettront d’affiner les contrôles ex post des opérations.

8.13. Les unités financières de deux des trois directions géographiques gérant des opérations déconcentrées (9) ont mis en œuvre un programme annuel d'audit des délégations relevant de leur compétence satisfaisant. En l'occurrence, l'audit a consisté en un examen de leurs systèmes financiers de traitement des opérations, de leurs systèmes de passation des marchés ainsi que de leurs systèmes de contrôle et de surveillance; ces travaux sont en outre complétés par des tests des opérations traitées par les délégations et par certains organismes chargés de la mise en œuvre des projets. La troisième unité financière n'a effectué des audits qu'auprès de deux délégations. 8.13. Toutes les directions géographiques procèdent à des évaluations de la manière dont leur délégation gère les opérations déconcentrées en ayant recours à une combinaison de vérifications, de contrôles et d’audits. EuropeAid a l’intention de promouvoir l’utilisation de meilleures pratiques pour ces évaluations sur la base de l’expérience acquise et élabore actuellement une méthodologie harmonisée.

8.14. La stratégie d'EuropeAid en matière d'audit vise à lui permettre de vérifier la légalité et la régularité des dépenses au niveau des projets. Les audits de certification requis dans la plupart des conventions de financement de projet en constituent le premier volet, le second volet étant le programme annuel d'audit concernant quelque 140 projets sélectionnés sur la base d'une analyse des risques. Les projets gérés par des organisations internationales, qui représentent une part importante des dépenses et nécessitent des méthodes de vérification spécifiques, n'ont pas été repris dans le programme annuel d'audit. 8.14. En conformité avec la réglementation financière et les accords internationaux en vigueur, les projets cofinancés avec des organisations internationales font l’objet de missions de vérification spécifiques réalisées par les services de la Commission.

8.15. Dans les pays visités par la Cour, treize rapports d'audit externe de certification relatifs à des projets ont été examinés. La principale déficience constatée résidait dans le fait que dix d'entre eux ont été établis sans que les auditeurs externes disposent de termes de référence complets, ce qui signifie que certains domaines à risque n'étaient pas couverts par les audits, comme la nécessité de vérifier le respect des procédures de passation des marchés prévues. En 2006, EuropeAid a intégré dans son guide pratique des termes de référence types pour les audits externes. 8.15. Le cahier des charges standard des audits externes, introduit lors de la révision du guide pratique en 2006, traite spécifiquement du respect des conditions du contrat, dont celles relatives aux procédures d’appel d’offres lancées par les bénéficiaires.

Direction générale de l'aide humanitaire (DG ECHO)

8.16. La DG ECHO a mis en place une approche globale pour l'audit de ses partenaires chargés de la mise en œuvre. Les audits ont notamment consisté à évaluer les contrôles internes desdits partenaires et à tester un échantillon de dépenses relatives aux projets réalisés par ces derniers.

Audit interne

8.17. En 2005, le service d'audit interne (SAI) a établi la version définitive de rapports sur le financement d'activités assuré, par l'intermédiaire d'ONG, par la DG ECHO et EuropeAid. Les constatations qui y figurent sont conformes à celles de la Cour, le SAI formulant également des recommandations pertinentes concernant l'établissement de rapports, la réalisation d'une analyse des risques spécifique aux ONG et les audits externes. 8.17. EuropeAid et la DG ECHO ont élaboré et sont en train de mettre en œuvre un plan d’action basé sur les recommandations du SAI. Un certain nombre de recommandations du SAI faisaient déjà partie des initiatives et des réflexions suivies entre les deux services, et notamment, pour EuropeAid, le renforcement des contrôles internes, la définition d’une stratégie d’audit et la révision de l’audit de certification et de la convention type pour les subventions, dans le cadre d’un processus avancé de déconcentration.

8.18. En 2005, la structure d’audit interne a terminé un certain nombre de tâches, dont le suivi de la mise en œuvre des standards de contrôle interne auprès des directions d'EuropeAid. Comme les années précédentes, le programme de travail annuel de la structure d’audit interne n'a pu être achevé, principalement en raison du manque d'effectifs. 8.18. Le programme de travail annuel est un document dynamique qui est ajusté afin de prendre en compte les priorités qui se dégagent et l’expérience acquise. Le cas échéant, certaines tâches peuvent être reportées à l’année suivante.

Décentralisation dans le cadre du programme CARDS

8.19. La gestion d'un projet CARDS en Albanie et de sept projets en Croatie a été décentralisée au profit d'agences nationales chargées de la mise en œuvre, avec un contrôle ex ante des décisions d'attribution et de passation des marchés. Cependant, avant la décentralisation, la capacité de gestion de ces agences n'avait pas été évaluée conformément aux dispositions des articles 53 et 164 du règlement financier. En Croatie, la gestion des projets n'a posé aucun problème; en Albanie, en revanche, la délégation a dû reprendre la gestion en main. 8.19. En ce qui concerne la Croatie, la décision PE/1378/2002 de la Commission du 23 juillet 2002 approuvant le programme national CARDS 2002 fournit le cadre juridique adéquat pour la mise en œuvre de la gestion décentralisée. À la suite de cette décision de la Commission, une convention de financement a été conclue le 9 octobre 2002 avec les autorités croates, qui prévoit la possibilité d’une méthode de mise en œuvre décentralisée. Sur cette base et conformément à la réglementation financière applicable à l’époque (règlement du Conseil du 21 décembre 1977), la Commission et les autorités croates ont conclu le 13 février 2003 un protocole d’accord sur la création de l’unité centrale de financement et de passation des contrats. En ce qui concerne l’Albanie, la Commission a effectué une visite sur le terrain de l’Unité de gestion du programme (UGP) du 1er au 4 juillet 2003. À l’issue de cette mission, un protocole d’accord sur l’octroi de la gestion décentralisée à l’UGP pour la mise en œuvre des programmes de développement des collectivités locales a été signé avec les autorités albanaises le 14 juillet 2003.

Conclusions et recommandations

8.20. Comme les années précédentes, l'audit de la Cour n'a révélé qu'un petit nombre d'erreurs affectant les opérations au niveau des délégations (voir point 8.4). Cependant, un taux important d’erreurs ayant une incidence financière a été constaté dans l'échantillon contrôlé au niveau des organismes chargés de la mise en œuvre des projets (voir point 8.5). Le type d’erreur le plus fréquemment constaté concernait le fait que la conformité des procédures de passation de marchés, y compris les appels d’offres, avec les conditions fixées par la Commission n’était pas assurée. 8.20. La Commission note avec satisfaction que la Cour estime que, comme pour les années précédentes, la gestion financière effectuée par les services de la Commission, et en particulier par les délégations, fonctionne bien. La Commission est consciente des risques en ce qui concerne l’organisation de la mise en œuvre du projet et a adopté, au cours des dernières années, un certain nombre de mesures destinées à limiter ces risques et à répondre aux questions soulevées par la Cour (voir également paragraphe 8.5).

8.21. L'évaluation générale, par la Cour, des systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission en 2005 est présentée au tableau 8.1 . Comme cela est expliqué aux points 8.14 et 8.15, des déficiences affectent encore les systèmes conçus pour garantir la légalité et la régularité des opérations au niveau des organismes chargés de la mise en œuvre des projets. 8.21. Un certain nombre d’instruments sont déjà en place afin de limiter le risque que des dépenses inéligibles consacrées au projet soient imputées au budget. Des mesures spécifiques supplémentaires introduites récemment ont encore renforcé les mécanismes de contrôle. Les nouveaux contrats et cahiers des charges standard relatifs à la vérification des dépenses, annexés à la version révisée du guide pratique, traitent par exemple spécifiquement des aspects contractuels mentionnés par la Cour.

Tableau 8.1 a) Évaluation, par la Cour, des systèmes de contrôle et de surveillance en 2005 Direction générale de l’aide humanitaire (DG ECHO) Office de coopération EuropeAid Délégations Conception globale A B — Procédures et manuels A A A Fonctionnement dans la pratique A B (10) B (10) Audits internes B (11) B (11) B (11) Rapports des responsables A B (10) B

b) Évaluation, par la Cour, des audits externes au niveau des organismes chargés de la mise en œuvre de projets financés par EuropeAid Qualité des audits A Nombre d'audits B Définition des termes de référence B (12) Participation de la Commission à la désignation des auditeurs B (12) Intégration des procédures d’appel d’offres dans l’étendue de l’audit B (12) Présentation des résultats de l’examen du système comptable C Éléments probants concernant l’utilisation et le suivi des rapports d’audit B

Indicateurs Échelle d’évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance Fonctionne correctement, nécessite quelques améliorations mineures A Fonctionne, mais des améliorations sont nécessaires B Ne fonctionne pas de la manière souhaitée C

c) Domaines clés dont la Cour des comptes a assuré le suivi en 2005 Direction générale de l’aide humanitaire (DG ECHO) Office de coopération EuropeAid Délégations Analyse des risques L’analyse a été effectuée comme pour les exercices précédents. L'analyse des risques de décembre 2005 mentionne pour la première fois les risques financiers au niveau du projet. — Systèmes d’établissement de rapports Un niveau élevé a été maintenu en la matière. Les systèmes d’établissement de rapports doivent encore évoluer: — le module «CRIS-Audit» n'est toujours pas utilisé et le lien entre celui-ci et les informations de gestion n'est pas satisfaisant, — les rapports de gestion de l’aide extérieure sont incomplets. Les délégations ont présenté des rapports semestriels sur la gestion de l’aide extérieure. Méthodologie en matière d'audits externes et de contrôles Tout est mis en place dans ce domaine. Des progrès ont été réalisés en 2005. — Exécution des audits externes et suivi Les audits ont été effectués et ont fait l’objet d’un suivi. Les termes de référence ont été diffusés en février 2006. Le suivi doit encore être amélioré. —

8.22. La gestion de certains projets CARDS en Albanie et en Croatie a été décentralisée sans que les évaluations requises aient été préalablement réalisées. 8.21. En ce qui concerne la Croatie, la décision de décentraliser la gestion a été prise en 2002 conformément aux dispositions de l’ancien règlement financier. Pour l’Albanie, la décision de décentraliser la gestion s’est basée sur la mission exécutée dans l’UGP en juillet 2003, à l’issue de laquelle un protocole d’accord avait été signé avec les autorités albanaises le 14 juillet 2003.

8.23. Compte tenu des constatations exposées ci-dessus, les recommandations de la Cour sont les suivantes: 8.23.

a) EuropeAid devrait compléter son analyse des risques en se référant aux constatations des auditeurs internes et externes au niveau des projets et en opérant une distinction entre les différents types d'organismes chargés de la mise en œuvre, d'une part, et de méthodes de financement, d'autre part (voir point 8.6); a) Les critères mentionnés par la Cour sont déjà pris en compte par EuropeAid dans son approche de la gestion du risque. La Commission va s’efforcer de renforcer encore le mécanisme actuel et de mieux communiquer la base de ses analyses.

b) tous les auditeurs externes de projets devraient effectuer leurs travaux sur la base de termes de référence couvrant l'ensemble des domaines à risque connus, y compris le respect des conditions fixées par la Commission en matière de procédures de passation des marchés et d'éligibilité des dépenses (voir point 8.15); b) La Commission partage l’opinion de la Cour et a déjà adopté un certain nombre de mesures à cet égard. Les nouveaux contrats et cahiers des charges standard relatifs à la vérification des dépenses, annexés à la version révisée du guide pratique entrée en vigueur le 1er février 2006, traitent spécifiquement des aspects contractuels mentionnés par la Cour.

c) le module CRIS devrait comprendre des informations sur l'ensemble des audits de projets, qu'ils aient été réalisés par des auditeurs externes ou par des agents de la Commission. Par ailleurs, ces données devraient être mieux rattachées aux informations de gestion relatives aux projets correspondants (voir point 8.9); c) EuropeAid a l’intention d’améliorer encore le fonctionnement du module «CRIS-Audit» en fonction de l’expérience accumulée. Le but consiste à simplifier et à harmoniser les données à introduire, afin de permettre une meilleure exploitation du système, tant au siège que dans les délégations.

d) les services centraux d'EuropeAid devraient examiner de manière plus approfondie les informations financières fournies par les délégations afin d'en garantir l'exhaustivité et la cohérence. Cette démarche devrait pouvoir s'appuyer sur des audits réalisés par toutes les directions des services centraux (voir points 8.10 et 8.13); d) Comme expliqué au paragraphe 8.10, les informations relatives aux audits sont transmises via le système actuel. En outre, afin d’améliorer encore et de cibler les informations fournies par les délégations, la présentation des rapports réguliers des délégations a récemment été revue, notamment la partie et l’annexe relatives aux audits. Toutes les directions effectuent des missions de surveillance/vérification de la manière dont leur délégation gère les opérations déconcentrées. EuropeAid a l’intention de promouvoir l’utilisation de meilleures pratiques pour ces évaluations sur la base de l’expérience acquise et élabore actuellement une méthodologie harmonisée.

e) la Commission devrait veiller à ce que la capacité de gestion des agences nationales chargées de la mise en œuvre soit évaluée avant de procéder à toute décentralisation (voir point 8.19). e) La Commission a toujours été consciente de la nécessité d’évaluer la capacité et la qualité des agences nationales chargées de la mise en œuvre et continuera à garantir que tous les aspects liés à cette évaluation soient respectés.

SUIVI DES OBSERVATIONS ANTÉRIEURES

Vérifications concernant les organisations des Nations unies

Introduction

8.24. Dans de précédents rapports annuels, la Cour a mis en évidence ses problèmes d'accès à la documentation des organisations des Nations unies (13). Dans sa résolution concernant la décharge sur l'exécution du budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2004, le Parlement européen a demandé à la Commission de clarifier avec les agences des Nations unies le droit d’accès de la Cour aux projets qu’elles gèrent (14). 8.24. Le droit de la Cour d’accéder aux informations relatives aux projets qu’elle gère a été abordé et confirmé par le troisième groupe de travail de l’accord-cadre administratif et financier (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA) conclu entre la Commission et les Nations unies.

Accord-cadre administratif et financier

8.25. L'accord-cadre administratif et financier (FAFA — Financial and Administrative Framework Agreement) régit la gestion des contributions financières de la Commission européenne en faveur des Nations unies. Il comporte une clause de vérification, qui a fait l'objet d'un premier accord en 1994 et qui permet aux Communautés européennes d'effectuer sur place des contrôles des opérations dont elles ont assuré le financement. En vertu de cette même clause, les Nations unies sont tenues de mettre à la disposition des Communautés européennes toutes les informations financières pertinentes.

Progrès réalisés en 2005 en vue de parvenir à un accord avec les Nations unies sur les aspects du contrôle financier

8.26. Au sein du groupe de travail FAFA, la Commission et les Nations unies ont créé un sous-groupe de vérification, chargé, notamment, de remédier aux problèmes d'accès à la documentation auxquels ont été confrontées la Cour des comptes et la Commission (15). Ce sous-groupe de travail s'est réuni en décembre 2005 et a proposé des mesures propres à instaurer, à moyen et à long terme, un climat de confiance entre les intervenants, l'objectif étant de démontrer aux ordonnateurs de la Commission que l'assurance fournie par les organismes des Nations unies est fondée, et d'améliorer la coordination avec la Commission. Le sous-groupe de travail a également souligné que, à plus court terme, il était nécessaire d'adopter des mesures concrètes pour résoudre les différends que les vérifications suscitent parfois. 8.26. La Cour souligne à juste titre l’importance de la réussite de la mise en œuvre de la clause de vérification sur laquelle se fonde le FAFA et reconnaît les efforts fournis par la Commission et par les Nations unies afin d’approfondir le nouveau partenariat.

8.27. Un sous-groupe de travail a également été créé en vue d'établir des orientations permettant de convenir du degré d'information nécessaire lorsque les agences des Nations unies rendent compte de la mise en œuvre des projets. Dans le seul cas où les rapports des Nations unies ne seraient pas suffisamment détaillés, l'article 2 du FAFA dispose que la Commission peut demander une présentation spécifique des informations. Le sous-groupe de travail sur l'établissement des rapports s'est réuni en mars et en décembre 2005, et a confirmé que des orientations pratiques étaient nécessaires pour remédier aux déficiences dans ce domaine.

Conclusion

8.28. La Commission examine avec les Nations unies, dans les limites prévues par l'accord-cadre administratif et financier, un certain nombre d'aspects concernant la vérification. Des efforts supplémentaires sont déployés en vue d'élaborer des orientations et des procédures claires, de manière à renforcer l'assurance obtenue par des contrôles efficaces des projets des Nations unies financés par la Commission (16). 8.28. Comme la Cour le reconnaît, la Commission, fidèlement à l’esprit du partenariat, s’efforce de rechercher, avec les Nations unies, des solutions mutuellement acceptables dans les domaines mentionnés par la Cour. Le groupe de travail du FAFA constitue l’espace international où peuvent être traitées ces questions et celles qui se présenteront.

Rapport spécial no 25/98 relatif aux opérations engagées par l'Union européenne dans le domaine de la sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale (PECO) et dans les nouveaux États indépendants (NEI) de 1990 à 1997

Introduction

8.29. En 1998, la Cour a publié le rapport spécial no 25/98 relatif aux opérations en matière de sûreté nucléaire financées dans le cadre des programmes Phare et Tacis (17). Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2000, elle a présenté les résultats du premier suivi du rapport en cause et a formulé les conclusions suivantes: a) la Commission a précisé sa stratégie, mais ne dispose d'aucun indicateur de performance spécifique permettant de mesurer les progrès réalisés en matière de sûreté nucléaire; b) il convient d'allouer les ressources humaines nécessaires à la gestion du programme et d'impliquer davantage les délégations; c) des délais stricts doivent être imposés pour la préparation des appels d'offres; d) de manière plus générale, il importe de subordonner les interventions au respect de conditions plus rigoureuses; e) il faut s'employer à résoudre la question du faible niveau d'appropriation des projets et de l'engagement limité de la part des bénéficiaires, ainsi que celle du manque de coordination entre les projets. Par la suite, le Conseil (18) s'est félicité des mesures prises par la Commission en réponse au rapport spécial de la Cour et a pris acte des insuffisances subsistantes.

8.30. L'objectif du présent suivi, le deuxième, a été d'évaluer dans quelle mesure les observations de la Cour ont été prises en considération. La portée de ce second suivi a été limitée aux interventions en matière de sûreté nucléaire financées dans le cadre du programme Tacis dans la Fédération de Russie et en Ukraine (à l'exception de celles concernant la centrale nucléaire de Tchernobyl).

8.31. Les fonds alloués au programme Tacis dans le secteur de la sûreté nucléaire se sont élevés à 774 millions d'euros et à 342 millions d'euros pour les périodes allant de 1991 à 2000 et de 2001 à 2005 respectivement (à l'exclusion des fonds pour la centrale nucléaire de Tchernobyl).

Stratégie d'intervention clarifiée, mais non sans défaut

8.32. Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen de septembre 2000 (19), la Commission a exposé sa nouvelle stratégie en vue d'une future assistance aux nouveaux États indépendants (NEI) et aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dans le domaine de la sûreté nucléaire. Ce document stratégique est cohérent et complet; cependant, sa mise en œuvre n'est pas sans défaut. 8.32. En ce qui concerne la mise en œuvre de la stratégie d’intervention, la Commission invite la Cour à se reporter aux réponses fournies ci-dessous.

8.33. L'objectif premier de toutes les interventions relevant du programme Tacis a consisté à transmettre la culture occidentale de la sûreté dans les installations nucléaires aux nouveaux États indépendants (NEI). À cette fin, les opérateurs de centrales nucléaires ont bénéficié d'une assistance technique sur site sous forme de services et ont reçu des équipements modernes. Depuis 2001, la Commission applique une nouvelle approche en deux phases, en vertu de laquelle les projets d'amélioration des centrales ne sont mis en œuvre qu'au terme d'une phase de planification préliminaire des projets. En 2005, la Cour a constaté que le système de planification était bien conçu et que les projets approuvés étaient pertinents et prêts à être mis en œuvre.

8.34. L'Union européenne a contribué à sensibiliser les opérateurs de centrales nucléaires au problème de la sûreté nucléaire. Cependant, le traitement des déchets radioactifs n'a que récemment fait l'objet d'une plus grande attention, bien que ce volet fasse partie intégrante de la stratégie d'intervention. À la fin de 2005, malgré l'importance qu'attachait l'ensemble des parties à cette question, les stratégies nationales en matière de traitement des déchets nucléaires n'en étaient qu'à leurs balbutiements dans la Fédération de Russie et en Ukraine, et un nombre restreint de projets de traitement des déchets radioactifs destinés aux opérateurs de centrales nucléaires étaient entrés dans leur phase préparatoire. 8.34. L’attention portée au traitement des déchets radioactifs a été renforcée ces dernières années, car elle s’inscrit dans la stratégie d’intervention. Plusieurs projets en matière de traitement des déchets radioactifs ont été lancés au niveau des centrales nucléaires, compte tenu de l’importance attachée à cette question par toutes les parties.

8.35. L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) et d'autres organisations ont établi des indicateurs de performance pour les centrales nucléaires. Chaque année, les instances réglementaires nationales rendent compte à l'AIEA de l'application des normes de sécurité de manière globale. Selon leurs informations, les indicateurs ont progressivement fait apparaître des améliorations. La Commission a accès à ces données et estime qu'il n'est pas nécessaire qu'elle élabore ses propres indicateurs généraux en matière de sécurité.

8.36. La Commission devrait pourtant être capable de vérifier si les fonds alloués dans le cadre du programme Tacis sont dépensés efficacement. Or, à la fin de 2005, il ne lui était pas possible de déterminer dans quelle mesure le programme Tacis avait contribué à l'amélioration de la sûreté dans les différentes centrales nucléaires. La Commission ne reçoit aucune information, ni des opérateurs de centrales nucléaires ni de ses propres équipes d'assistance technique. Dans ces conditions, il est difficile (voire impossible) de fixer rationnellement les objectifs des dépenses à venir dans ce domaine, de planifier les activités et d'élaborer une stratégie de désengagement possible. 8.36. Une évaluation de l’ensemble des projets d’assistance sur site a été entamée en 2006 afin d’analyser leur impact. En vue de définir les objectifs des futures dépenses dans ce domaine et de planifier les futures activités, une initiative sera élaborée en collaboration avec l’AIEA (à Vienne), qui devrait aboutir à une évaluation conjointe globale du niveau de sûreté actuel des réacteurs de type VVER en Ukraine et en Russie.

Amélioration en matière de ressources humaines et de gestion du programme

8.37. Dans ses services centraux, la Commission a renforcé l'unité chargée de la gestion opérationnelle du programme Tacis en matière de sûreté nucléaire en y affectant 50 % d'agents permanents supplémentaires. En outre, elle a bénéficié des services de l'Institut de l'énergie du Centre commun de recherche pour la gestion du programme.

8.38. À Moscou et à Kiev, la Commission a impliqué ses délégations dans la programmation et la mise en œuvre. À la fin de 2004, un bureau commun de soutien a été mis sur pied à Kiev afin de soutenir les organisations bénéficiaires et la Commission. Semblable à l'unité de gestion commune établie à Moscou depuis 1997, ce bureau a contribué à améliorer l'efficacité et l'efficience des interventions en matière de sûreté nucléaire, comme cela est expliqué ci-après. La Commission n'a toutefois pas suffisamment bien défini les rôles, fonctions et mandats des délégations et des bureaux de soutien. 8.38. En raison de la gestion centralisée du programme, l’implication de la délégation a été limitée. Si la déconcentration est effectivement mise en œuvre en matière de sûreté nucléaire et pour autant qu’elle corresponde à l’objectif d’amélioration de la sûreté nucléaire et de la gestion des programmes, les rôles, les fonctions et les mandats des délégations et des bureaux d’assistance seront définis en conséquence.

La mise en œuvre des projets s'est améliorée, mais des problèmes subsistent

8.39. Jusqu'à la fin de 2002, l'arriéré cumulé en matière de contrats (20) est demeuré stable; il s'élevait alors à 168 millions d'euros, avant d'être ramené à quelque 108 millions d'euros à la fin de 2004. Le délai moyen nécessaire à la signature d'un contrat est passé d'environ 700 jours en 2000 à 200 jours en 2005.

8.40. Les retards continuent de s'accumuler tout au long de la procédure de mise en œuvre des projets. La Commission n'a pas imposé de délais impératifs aux parties concernées. Ses statistiques montrent que les retards sont principalement dus au fait que les organisations bénéficiaires ont des «temps de réaction» assez longs. La règle «n + 3», instaurée par le règlement financier (21), encourage néanmoins l'ensemble des parties prenantes à agir plus rapidement. 8.40. Compte tenu de la complexité des projets en matière de sûreté nucléaire, des retards peuvent se produire au cours de la mise en œuvre des projets. La Commission a renoncé à imposer des limites strictes aux parties concernées en raison de l’objectif hautement prioritaire consistant à améliorer la sûreté nucléaire à travers l’exécution des projets, ce qui est plus important que la question des retards. Des mesures sont toutefois prises afin d’éviter de tels retards: la Commission supervise les partenaires des projets (contractants, bénéficiaires et autorités contractantes) de façon à garantir une efficacité et une exécution optimales.

8.41. Les nombreux problèmes liés à la passation des marchés d'équipements ont continué à provoquer des retards considérables (jusqu'à quatre ans parfois) affectant les projets relatifs aux centrales nucléaires. Ces problèmes concernaient 8.29 a) l'élaboration et l'approbation des spécifications techniques, 8.29 b) les procédures de passation de marchés que les participants, nombreux et manquant souvent d'expérience, ont jugées complexes et rigides et 8.29 c) la faible concurrence en raison du caractère très pointu de la technologie utilisée et du nombre restreint de fournisseurs potentiels. 8.41. Compte tenu de la complexité technique, la décision d’éxécution de chaque projet industriel (projet d’amélioration de centrale, PAC) n’est prise qu’après l’exécution d’un projet préliminaire (projet de préparation de centrale, PPC). Le PPC permet d’identifier les tâches et les conditions qui consitueront la base du PAC dans une seconde phase. Ces phases initiales sont indispensables à une définition mûrement réfléchie et aux activités de délivrance d’autorisations nécessaires pour atteindre un impact maximal en termes de sûreté.

8.42. La Cour n'a constaté aucune infraction à la réglementation dans les procédures de passation des marchés de services et de fournitures examinés en 2005. Cependant, des problèmes ont subsisté en ce qui concerne l'exonération de TVA pour les achats d'équipements sur le marché intérieur ou à l'importation. 8.42. La Commission est consciente des problèmes qui subsistent au sujet du respect des règles d’exonération de la TVA par les autorités des pays bénéficiaires, comme prévu par le règlement Tacis. L’attention est régulièrement attirée sur ce problème au niveau politique, mais en vain pour l’instant.

Des bénéficiaires un peu plus impliqués

8.43. Les structures et les capacités administratives des autorités centrales russes et ukrainiennes dans le domaine de la sûreté nucléaire ont été renforcées. En 2005, les autorités des deux pays ont exprimé leur satisfaction quant à leur implication accrue dans la planification et la mise en œuvre des activités relevant du programme Tacis.

8.44. Les experts occidentaux sur site et les opérateurs des centrales nucléaires ont souligné que leur collaboration s'était améliorée dans l'ensemble. L'appropriation des projets par les opérateurs des centrales nucléaires et, d'une manière générale, leur engagement à améliorer la sûreté se sont avérés satisfaisants. Cependant, au niveau central, les responsables des sociétés de distribution d'énergie, c'est-à-dire les propriétaires des centrales nucléaires, n'ont pas contribué efficacement à diffuser ou à reproduire les résultats des projets. 8.44. Avec l’aide du CCR IE-Petten, la Commission a élaboré deux projets (un pour la Russie et un autre, plus récemment, pour l’Ukraine) destinés à faire connaître les principaux résultats des projets aux utilisateurs finaux (centrales nucléaires et instituts). Dans le prochain programme, des efforts importants seront consacrés à l’amélioration de la culture de sûreté dans les pays bénéficiaires que sont la Russie et l’Ukraine. Ces efforts comprendront notamment la diffusion des meilleures pratiques ainsi que des activités nécessaires pour assurer le transfert des résultats des projets au niveau des utilisateurs finaux (centrales nucléaires).

8.45. Malgré les progrès réalisés, il demeure difficile d'obtenir des instituts russes et ukrainiens les informations et les données requises concernant les paramètres de conception des installations nucléaires.

Conclusion et recommandations

8.46. Depuis 2000, la Commission a considérablement amélioré la gestion de la politique de sûreté nucléaire. Afin que le programme soit encore plus efficace, la Cour recommande à la Commission de continuer à renforcer: 8.46. La Commission renforcera encore:

a) la mise en œuvre de sa stratégie d'intervention: a) la mise en œuvre de sa stratégie d’intervention:

i) en élaborant un système permettant de mesurer l'incidence du programme Tacis en matière de politique de sûreté nucléaire dans les différentes centrales nucléaires et en fixant des objectifs vérifiables pour la nouvelle période de programmation, i) la Commission travaille actuellement à l’élaboration d’une méthode permettant de mesurer l’impact des projets Tacis au niveau de chaque centrale nucléaire et la dissémination dans l’ensemble du secteur nucléaire. Ces efforts devront être intégrés au cours de la première phase du prochain programme;

ii) en renforçant les efforts en vue de recenser et de mettre en œuvre des projets dans le domaine du traitement des déchets radioactifs également, ii) la Commission étudiera avec les bénéficiaires des projets supplémentaires dans le domaine des déchets radioactifs en tenant compte des principales priorités;

iii) en instaurant une approche qui suppose la participation de l'ensemble des sociétés de distribution d'énergie à la diffusion et à la reproduction des résultats des projets; iii) la Commission vise à mettre en œuvre les projets avec une implication maximale des bénéficiaires et des utilisateurs finaux dans la gestion ainsi qu’au niveau technique et financier, sans toutefois en faire une condition absolue;

b) la gestion du programme: b) la gestion du programme:

i) en y associant davantage les délégations, en leur affectant des ressources humaines appropriées et en précisant leurs compétences, i) la Commission étudiera les possibilités de renforcement de l’implication des délégations, pour autant qu’il corresponde aux objectifs d’amélioration de la sûreté et de la gestion des programmes, et notamment l’octroi des ressources humaines requises et la définition de leurs responsabilités;

ii) en envisageant de subordonner tout nouveau financement au respect des obligations contractuelles par les bénéficiaires, ii) la Commission continuera à presser les pays bénéficiaires de respecter leurs obligations contractuelles;

iii) en analysant en détail toute la procédure de passation des marchés d'équipements et en appliquant les meilleures pratiques éprouvées, comme le cofinancement, pour améliorer l'efficacité de la procédure en cause. iii) la Commission révisera l’ensemble du processus d’achat d’équipements en gardant à l’esprit qu’il ne faut pas aller à l’encontre de l’objectif d’amélioration de la sûreté nucléaire et des conditions de gestion des projets.

RAPPORTS SPÉCIAUX PUBLIÉS DEPUIS LE DERNIER RAPPORT ANNUEL