FR Journal officiel de l'Union européenne C 376/19

Avis du Comité économique et social européen sur «L'avenir des jeunes agriculteurs en Europe» (avis d'initiative)

2011/C 376/04

Rapporteur: M. Pedro NARRO

Le 20 janvier 2011, le Comité économique et social européen a décidé, conformément aux dispositions de l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur

«L'avenir des jeunes agriculteurs en Europe»

(avis d'initiative).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 juin 2011.

Lors de sa 474e session plénière des 21 et 22 septembre 2011 (séance du 22 septembre 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 136 voix pour et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Les données statistiques disponibles font clairement apparaître une diminution généralisée du nombre de jeunes agriculteurs et un processus d'abandon de l'activité agricole. Face à cette évolution irrésistible, qui va manifestement à l'encontre de la nécessité de relever le défi alimentaire, le CESE souhaite voir la politique en faveur des jeunes agriculteurs devenir une véritable priorité des institutions européennes et nationales.

1.2 Le CESE reconnaît que l'espace rural offre de nouvelles opportunités dont peuvent tirer profit les jeunes résidant dans les zones rurales. Les activités agricoles sont de plus en plus complexes et technologiques et requièrent une plus grande préparation. Les jeunes sont avantagés dès lors qu'il s'agit de concevoir l'activité agricole d'un point de vue entrepreneurial, moderne et adapté aux nouvelles technologies. S'il dispose des instruments et du cadre législatif adéquats, un secteur agricole rajeuni est le plus à même de relever le défi de la sécurité alimentaire en produisant des aliments de qualité tout en utilisant rationnellement les ressources naturelles.

1.3 Les principaux problèmes rencontrés par les jeunes agriculteurs trouvent leur origine dans la difficulté d'accéder à la terre et au crédit. Il conviendrait à cet égard de promouvoir de toute urgence de nouveaux systèmes d'accès à la terre et de garantir l'accès au crédit par le biais d'un système européen de garantie.

1.4 Le CESE propose la création d'un observatoire européen qui analyse et évalue les problèmes liés à l'installation et à la transmission et d'une manière générale toutes les questions liées à la relève des générations dans l'agriculture.

1.5 L'aide aux jeunes agriculteurs ne peut pas se limiter au secteur du développement rural. Dans le contexte actuel de révision de la PAC, il conviendrait de prévoir au sein du premier pilier de la PAC une nouvelle ligne d'aides spécifiquement destinées aux jeunes. Dans le cadre du second pilier, il faudrait que le versement d'aides à l'installation devienne obligatoire dans toute l'Union européenne.

1.6 L'une des tâches dont doit s'acquitter actuellement l'Europe consiste à faciliter la transmission des exploitations aux jeunes. Le CESE est d'avis qu'une amélioration des retraites permettant aux exploitants de se retirer dans des conditions acceptables contribuerait grandement au succès de ces politiques.

1.7 La formation et les nouvelles technologies mises au service des jeunes agriculteurs constituent des conditions indispensables au développement de l'esprit d'entreprise. Une formation théorique et faiblement actualisée ne suffit pas, les jeunes ont besoin d'une assistance constante et professionnelle, adaptée aux besoins réels de leur activité. Le CESE propose la création d'un nouveau programme d'échange de jeunes agriculteurs, «Erasmus farmer», ainsi que l'adaptation du programme Leonardo, et réclame, face au vieillissement du secteur, de nouvelles possibilités de participation des jeunes dans les coopératives et les organisations agricoles. Il convient de promouvoir des formations et un enseignement spécialement adaptés aux enfants des zones rurales, avec des camps d'été et différentes activités.

1.8 L'Union européenne assume une responsabilité importante vis-à-vis des jeunes agriculteurs. Il est néanmoins indispensable que les États membres, dans le cadre de leurs compétences, accordent des avantages fiscaux, allègent la bureaucratie, investissent dans la mise en place d'infrastructures et de services publics en milieu rural, favorisent les circuits courts, encouragent la diversification et contribuent en définitive à faire de l'espace rural un lieu de vie et de travail attrayant.

2. Les jeunes agriculteurs en Europe

2.1 Dix années ont passé depuis que le CESE a élaboré son dernier avis sur les jeunes agriculteurs (1). Malheureusement, les craintes exprimées dans cet avis se sont avérées fondées. Non seulement le nombre de jeunes agriculteurs a continué à chuter terriblement, mais ceux qui restent à grand peine dans le secteur sont confrontés, une décennie plus tard, à un scénario qui offre plus d'ombre que de lumière au bout du tunnel.

2.2 Au niveau européen, il y a un agriculteur de moins de 35 ans pour 9 agriculteurs de plus de 55 ans. Dans certains États membres comme le Portugal, l'Espagne, l'Italie, le Royaume-Uni ou la Bulgarie, la proportion de jeunes agriculteurs est vraiment faible (seulement un jeune agriculteur pour 20 agriculteurs de plus de 55 ans). Toutefois, des pays comme la Pologne, l'Autriche ou l'Allemagne présentent un autre visage, le rapport y est de 1 à 3. Ces différences s'expliquent pour l'essentiel par l'existence dans certains pays de cadres législatifs favorables qui ont su encourager la relève des générations dans l'agriculture au moyen d'incitations concernant la transmission des exploitations.

2.3 L'analyse des structures agricoles montre, quoiqu'avec une intensité variable, une réduction systématique du nombre d'agriculteurs et un processus de vieillissement largement supérieur à celui des autres secteurs économiques. Depuis l'an 2000, l'on observe une diminution de 9 % du nombre d'agriculteurs et de 45 % du nombre de jeunes agriculteurs.

2.4 À long terme, la perte d'actifs ne pourra être compensée par une augmentation de la productivité. Dans un contexte de grande volatilité des prix des matières premières, les approches stratégiques telles que la sécurité et la souveraineté alimentaire (2), abordées à différentes occasions dans les avis du CESE, revêtent une importance particulière. La protection de l'environnement et d'autres biens publics relève de l'intérêt général et ne peut être importée, c'est pourquoi le rôle des agriculteurs dépasse le cadre d'une activité purement économique. La stratégie Europe 2020, fondée sur une croissance verte, intelligente et durable, relève de l'utopie s'il n'y a plus d'agriculteurs.

2.5 S'il est vrai que le caractère stratégique de l'agriculture ne saurait être remis en cause, le processus d'abandon de l'activité agricole semble toutefois ne pas avoir de fin. Il devient urgent de lancer, dans le cadre de la réforme de la PAC, une réflexion profonde sur l'orientation qui permettra de rendre l'agriculture plus attrayante et plus rentable. Cette situation est particulièrement critique en ce qui concerne le secteur de l'élevage. Si les jeunes ne peuvent pas bénéficier d'un cadre favorable à la profession d'agriculteur, toutes les mesures spécifiques et bien intentionnées relatives à l'installation, la formation, le transfert de propriété, la fiscalité, etc., seront inutiles.

3. Les défis des jeunes agriculteurs en Europe

3.1 L'agriculture européenne est en mutation. Nombreux sont ceux qui pensent qu'il s'agit d'une transition vers un nouveau modèle agricole. Ce seront les jeunes agriculteurs qui devront relever les nouveaux défis et orienter leurs activités agricoles vers les objectifs fixés. L'absence de politiques stables et à long terme a créé une telle insécurité et instabilité dans le secteur que cela a influencé la planification économique des agriculteurs.

3.2 Les agriculteurs se trouvent dans une situation paradoxale, ils prennent plus de risques, investissent davantage, ont des coûts de production plus élevés, sont mieux formés et malgré tout cela, les prix payés pour leurs produits n'ont jamais été aussi bas. Le débat sur les instruments et les politiques destinés aux jeunes agriculteurs ne peut masquer le fait que l'activité agricole est appelée à décliner en Europe si l'on ne parvient pas à garantir aux agriculteurs une rentabilité minimale et un prix juste pour leurs produits. Pour que les agriculteurs puissent vivre du fruit de leur travail, le CESE recommande la mise en place d’une régulation des marchés agricoles basée sur la transparence des marchés des produits agricoles, une organisation des échanges alimentaires permettant la souveraineté alimentaire, avec création de grandes régions agricoles de production et d’échange. Les règles de l’OMC étant inadaptées pour l’agriculture; il convient d’envisager des instances dédiées comme le recommande notamment MOMAGRI (Mouvement pour l’Organisation Mondiale de l’Agriculture).

3.3 Les déséquilibres dans la chaîne alimentaire découragent fortement les jeunes à s'engager dans une activité agricole. Le fonctionnement de cette chaîne se caractérise par les grandes différences entre le prix proposé aux agriculteurs et le prix final payé par les consommateurs, un manque de transparence et des pratiques abusives (3).

3.4 L'UE est toute absorbée dans un ambitieux processus de libéralisation commerciale qui concerne le bassin méditerranéen, le Mercosur, le Canada, entre autres. Les jeunes agriculteurs se demandent comment une production basée sur des normes élevées de qualité et des hautes exigences environnementales et sociales pourra être compatible avec les produits importés à bas prix très éloignés des normes européennes de production. Ce processus encourage une concentration de la production dans les zones plus compétitives et condamne une partie très importante du territoire rural à l'abandon (4).

3.5 La réforme de la PAC constitue une autre opportunité pour orienter le soutien vers les nécessités des jeunes agriculteurs et vers la production des biens agricoles. Soutenir les jeunes ne signifie pas marginaliser les plus âgés. Il s'agit de créer un cadre d'aide cohérent qui puisse assurer la viabilité de l'activité agricole.

3.6 Traditionnellement, la politique d'installation a été au centre des efforts du législateur européen en ce qui concerne les jeunes agriculteurs. Il est temps à présent d'adopter de nouvelles mesures qui favorisent l'activité des jeunes dans le cadre des premier et deuxième piliers de la PAC. La priorisation de l'octroi des aides doit être à la base du nouveau modèle.

3.7 Les pouvoirs publics doivent s'engager résolument à valoriser et à promouvoir le travail agricole. Malgré la vaste réglementation européenne en matière d'étiquetage, de qualité et de promotion, l'on constate une grande méconnaissance et un désintéressement croissant de ce que suppose la production d'aliments sains et de qualité (5). Les consommateurs européens consacrent à peine 14 % de leur budget à l'alimentation. Le CESE reconnaît l'importance cruciale des travaux réalisés aux niveaux national et européen par les organisations professionnelles agricoles, qui assurent sous une forme pédagogique l'information sur l'activité agricole et la promotion de celle-ci ainsi que la connaissance du rôle stratégique joué par le secteur alimentaire.

3.8 Le slogan européen «de la ferme à l'assiette», la dénommée «traçabilité», doit être transmis au consommateur de manière cohérente. La stratégie en faveur de produits de qualité est très importante pour la compétitivité des entreprises comme pour la santé des consommateurs; il conviendrait dès lors de l'étendre efficacement aux produits importés dans l'UE en provenance de pays tiers, afin de lutter contre les pratiques commerciales déloyales et de décourager ces dernières.

3.9 Le budget constitue toujours un élément fondamental de toute stratégie, mais le CESE reconnaît que de nombreuses mesures indispensables à la viabilité de l'activité agricole ne dépendent pas de financements supplémentaires mais de la volonté politique de miser sur le changement et sur une stratégie cohérente et à long terme contribuant à rendre le monde rural attrayant (6).

4. Champs d'intervention

Développement rural – installation

4.1 Traditionnellement, le débat européen sur l'avenir des jeunes agriculteurs et éleveurs a été axé sur l'examen de la politique d'installation. Les statistiques, bien que peu nombreuses et partielles, montrent clairement qu'à travers l'Europe les priorités et l'intensité de l'aide aux jeunes sont très hétérogènes. Alors que certains pays comme la France consacrent environ 10 % du budget du développement rural à l'installation des jeunes, dans d'autres pays tels que les Pays-Bas, Malte, l'Irlande, la Slovaquie, … il n'y a, pour différents motifs, aucune aide pour encourager l'installation. Dans l'ensemble de l'UE, 3 % des fonds disponibles au titre du développement rural ont été consacrés aux jeunes pour la période budgétaire 2007-2013. L'âge moyen des jeunes qui s'installent est de 28 ans. Le CESE estime qu'étant donné le caractère stratégique de l'installation agricole pour l'ensemble de l'UE, il serait opportun de rendre cette mesure obligatoire dans les plans de développement rural et qu'il conviendrait de fixer un pourcentage minimum en matière d'aides.

4.2 Le CESE estime que le régime européen d'installation doit être flexible afin de favoriser l'intégration dans le secteur, notamment en ce qui concerne les délais. La complexité et l'énorme bureaucratie du système constituent un frein. Dans certains cas, les États membres devraient prévoir différents plans d'installation portant sur différentes durées et donc avec des financements différenciés. Dans de nombreux pays, le fait de s'installer en s'engageant au minimum pour cinq ans rend la décision d'intégrer le secteur difficile pour les jeunes. Les aides à l'installation devraient s'échelonner sur différents niveaux. En effet, il conviendrait de prévoir un soutien différencié aux jeunes agriculteurs, à titre principal et à temps partiel. Par ailleurs, le nouveau cadre législatif de l'UE devrait prendre en considération non seulement les jeunes agriculteurs entrant en activité à compter de 2014 mais aussi ceux dont la date d'installation est antérieure.

Le rôle des jeunes dans le premier pilier de la PAC

4.3 La réforme en cours de la PAC devrait accorder une attention spéciale à la situation des jeunes agriculteurs dans le cadre d'un nouveau modèle d'aides directes. En matière de paiements directs, la Commission devrait s'orienter vers un soutien prioritaire aux jeunes. Ce soutien pourrait se fonder sur un pourcentage supplémentaire d'aide à certains agriculteurs prioritaires, dont les jeunes. Une autre option serait de créer un paiement spécifique pour les jeunes. Ce paiement ne se baserait pas sur la superficie mais serait modulé en fonction de critères tels que l'emploi, le type d'exploitation ou les investissements réalisés. Le CESE soutient les réflexions en cours sur le concept de l'agriculteur actif en tant que destinataire des aides et signale la nécessité d'aborder la notion de coopérative active.

Le rôle des jeunes agriculteurs dans le second pilier de la PAC

4.4 Le second pilier de la PAC, tout comme le premier, doit contribuer essentiellement à fournir appui et motivation aux jeunes agriculteurs dans l'exercice de leur activité.

4.4.1 Les mesures du second pilier de la PAC peuvent et doivent créer les conditions préalables permettant aux jeunes agriculteurs d'en bénéficier, de façon à prendre en compte tous les demandeurs au cas où les ressources budgétaires viendraient à manquer.

4.4.2 Il y a lieu de créer, dans le cadre du second pilier, les structures de soutien nécessaires pour les jeunes agriculteurs, et notamment un service de conseil et un service d'assistance aux fermes d'élevage. Le bétail ayant besoin des soins et du travail des éleveurs chaque jour sans exception, l'on devrait, dans les États membres, adopter les mesures politiques correspondantes et créer des organisations qui garantissent le remplacement de l'agriculteur en cas de maladie et pendant les vacances. L'existence d'un service d'aide aux exploitations représente un facteur essentiel pour les jeunes au moment de décider du maintien ou de l'arrêt de l'entreprise familiale. Les jeunes d'aujourd'hui ne sont plus disposés à assurer la gestion d'une exploitation agricole en sachant que pendant toute leur vie, il leur faudra travailler 365 jours par an sans jamais prendre de vacances. Étant donné que dans de nombreux États membres, il n'existe pas encore de service d'assistance de cette sorte, il y a lieu de prévoir, dans le cadre du second pilier de la PAC, des mesures à caractère obligatoire qui permettent aux éleveurs d'avoir recours à un tel service en cas de maladie (y compris pendant le congé de maternité avant et après l'accouchement), ainsi que pendant les jours libres ou la période de congés annuels.

Formation – nouvelles technologies

4.5 La formation des futurs agriculteurs est une des conditions de base de la réussite de l'activité agricole. Cependant, alors que certains pays proposent une formation appropriée, dans d'autres l'on constate l'existence de différences abyssales entre les formations offertes par les administrations et les nécessités réelles des agriculteurs. Les organisations agricoles doivent être prises en compte dans le processus de formation des jeunes. Il convient d'offrir aux jeunes une formation de qualité, délivrée par des enseignants hautement qualifiés et sur la base de programmes actualisés et adaptés aux besoins des jeunes agriculteurs. Parfois, les cours de formation se transforment en une formalité bureaucratique permettant d'avoir accès aux aides et ne sont pas suffisamment soutenus. Le manque de motivation qui en résulte est problématique, en particulier lorsque les conditions nécessaires sont réunies pour faire de la formation un outil de grande utilité pour les jeunes agriculteurs. Il est indispensable que la formation ait une finalité pratique. Le modèle danois a su associer avec succès formation théorique et pratique dans les exploitations. Un délai de trois ans et huit mois est nécessaire pour obtenir la «carte verte».

4.6 L'UE devrait soutenir les programmes européens de formation destinés aux agriculteurs ou aux exploitations accueillant pendant un an au moins des jeunes ayant terminé leur formation agricole au cours des deux dernières années. Le bénéficiaire de l'aide devrait s'engager à élaborer un plan de formation pour le jeune qui pourrait quant à lui reprendre l'exploitation mais qui, durant sa formation, pourrait faire bénéficier l'exploitation de ses connaissances et d'une nouvelle mentalité davantage tournée vers l'innovation. Il s'agirait en définitive d'entendre et de satisfaire les besoins très souvent complémentaires des jeunes et des anciens. Dans le même esprit, il serait souhaitable que certains programmes communautaires tels que Leonardo, le septième programme-cadre de recherche ou le programme «Jeunesse en mouvement», entre autres, développent des lignes spécifiques en faveur des jeunes agriculteurs. De l'avis du CESE, le programme Erasmus, qui s'adresse aux étudiants et aux jeunes entrepreneurs, devrait être adapté afin de permettre aux jeunes agriculteurs d'y participer et de compléter leur formation dans d'autres exploitations agricoles et d'élevage de l'UE.

4.7 L'agriculture biologique offre une option intéressante pour les nouveaux venus dans le secteur mais ce n'est pas la seule. La production intégrée ou l'agriculture de conservation devraient également être promues au niveau européen. La formation doit être orientée vers de nouveaux systèmes de production qui permettent d'améliorer les rendements et la gestion durable des ressources naturelles. Les biotechnologies pourraient elles aussi offrir de nouvelles perspectives aux jeunes agriculteurs européens (7).

L'union fait la force

4.8 La participation active des jeunes au sein des organisations agricoles et des coopératives est indispensable pour les animer de nouvelles idées, d'un souffle d'innovation et d'un plus grand esprit d'entreprise. Dans une situation où la demande est concentrée dans les mains de quelques grandes chaînes de distribution, il est urgent de donner aux coopératives un nouvel élan afin d'améliorer la commercialisation. Aussi, le CESE. propose-t-il la création de centrales de vente gérées par les agriculteurs afin d’équilibrer les forces face aux puissantes centrales d’achat de la grande distribution. À cet égard, il y aurait lieu de promouvoir la présence de jeunes dans les organes de direction des coopératives et de les associer au processus décisionnel pour pouvoir tirer profit de leur formation et de leur vision entrepreneuriale. La principale coopérative agricole de France, Terrena, compte plusieurs comités de jeunes qui les initient et les forment à l'univers complexe du mouvement coopératif agricole.

Autres politiques européennes

4.9 L'UE doit utiliser les fonds des différentes politiques européennes pour en premier lieu créer un cadre de vie rurale attrayant et en second lieu, favoriser le renforcement d'activités économiques telles que l'agriculture qui structure le tissu socioéconomique des zones rurales. C'est ainsi que les projets environnementaux européens, la recherche ou les entreprises doivent créer des mesures de soutien spécifiques pour les jeunes en général et pour les jeunes agriculteurs en particulier. Il conviendrait de reprendre certaines expériences positives de l'UE dans ce domaine. Le projet d'échange du Programme Européen Jeunesse en Action (PEJA) permettant aux jeunes agriculteurs de toute l'Europe d'effectuer une formation de valeur dans d'autres exploitations de l'UE en est un bon exemple, de même que le programme pédagogique Tellus (fruit de la coopération du CEJA avec la Commission européenne), qui vise à familiariser les écoliers avec le travail méconnu de l'agriculteur. La relève des générations dans le monde rural doit être un objectif affiché de l'UE. À cet égard, la création d'un observatoire européen chargé d'analyser la situation et les besoins des jeunes agriculteurs pourrait représenter une base adéquate pour la mise en œuvre de nouvelles initiatives législatives. Il ne s'agit pas de créer de nouveaux organes bureaucratiques mais de concevoir des instruments dotés de fonctions claires et concrètes et chargés d'analyser et de fournir des informations et des statistiques appropriées concernant la relève des générations dans l'agriculture européenne.

Initiatives nationales

4.10 Les politiques européennes concernant les jeunes agriculteurs doivent s'accompagner d'initiatives spécifiques dont l'adoption appartient à l'échelon national. La succession, l'accès à la propriété et le traitement fiscal constituent les préoccupations principales des jeunes. Il est urgent de stimuler la mise en œuvre de mesures efficaces offrant des incitants à l'inclusion des agriculteurs. De manière générale, on peut toutefois constater dans les différents pays de l'UE une bureaucratie complexe qui conditionne la réussite de bon nombre de ces mesures.

4.11 Les États membres devraient faire porter leurs efforts sur la conception de mécanismes qui facilitent l'accès à la terre pour les jeunes agriculteurs et qui soient source de sécurité pour les investissements élevés qui sont nécessaires et qui représentent l'un des principaux obstacles à l'installation. Certaines initiatives nationales explorent quelques pistes possibles. Ainsi, en France, la société SAFER a été chargée de limiter le remembrement foncier et de favoriser l'accès des jeunes à la terre.

Bruxelles, le 22 septembre 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO C 36 du 8.2.2002, p. 29-35, «Nouvelle économie, société de la connaissance et développement rural — Perspectives pour les jeunes agriculteurs».

(2) JO C 54 du 19.2.2011, p. 20-23, «Sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire dans l'UE».

(3) JO C 48 du 15.2.2011, p. 145-149, «Une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe».

(4) JO C 255 du 22.9.2010, p. 1-9, «Commerce et sécurité alimentaire».

(5) JO C 18 du 19.1.2011, p. 5-10, «Le modèle agricole communautaire: qualité de la production et communication aux consommateurs en tant qu'éléments de compétitivité».

(6) JO C 132 du 3.5.2011, p. 63-70, «La PAC à l'horizon 2020: alimentation, ressources naturelles et territoire — relever les défis de l'avenir».

(7) JO C 100 du 30.4.2009, p. 44-52, «L'UE face au défi alimentaire mondial».