COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte antifraude - Pour une approche stratégique globale

TABLE DES MATIÈRES

Pour une approche stratégique globale

1. Premier défi : une politique législative antifraude globale

1.1. Développer une culture de prévention et renforcer les textes

1.1.1. Associer l'Office européen de lutte antifraude à la prévention

1.1.2. Associer les autorités nationales aux actions antifraude

1.1.3. Associer les milieux professionnels à une politique de transparence

1.2. Renforcer les moyens de détection, de contrôle et de sanctions

1.2.1. Définir précisément les comportements irréguliers et les activités illégales

1.2.2. Étendre les échanges d'informations et les mesures de contrôle

1.2.3. Étendre le système des sanctions administratives communautaires

1.3. Assurer une gestion plus efficace du suivi administratif et financier

1.4. Clarifier les règles de coopération

1.4.1. La protection des intérêts financiers

1.4.2. La protection des intérêts communautaires connexes à la lutte antifraude

1.4.3. Le renforcement de la coopération avec les pays candidats et les pays tiers

2. Deuxième défi : une nouvelle culture de coopération opérationnelle

2.1. Renforcer l'exploitation et l'analyse du renseignement (« intelligence »)

2.2. Pour un partenariat opérationnel nouveau avec les États membres : une plate-forme communautaire de services

2.3. Pour une coopération renforcée avec les pays candidats à l'adhésion

2.4. Une politique d'évaluation permanente des actions antifraude

3. Troisième défi : une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et lutter contre la corruption

3.1. Valoriser une culture de coopération à tous les niveaux

3.1.1. Les services de la Commission et les autres institutions, organes ou organismes

3.1.2. Formation appropriée et sensibilisation permanente des personnels

3.2. Transparence, obligation de communication

3.3. Enquêtes administratives indépendantes ; sanctions justes et efficaces

4. Quatrième défi : le renforcement de la dimension judiciaire pénale

4.1. Cadre juridique actuel

4.2. Champ d'application et moyens d'action communautaires

Perspectives

Vers l'institution d'un procureur européen pour la protection des intérêts financiers

La présente communication fait suite aux conclusions des Chefs d'État ou de gouvernement, réunis à Helsinki les 10 et 11 décembre 1999, sous le point « lutte contre la fraude » [1], selon lesquelles : "La création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) constitue un nouveau pas important dans la lutte contre la fraude. La Commission présentera au plus tard en juin 2000 une communication sur le développement de la stratégie globale devant permettre de protéger les intérêts financiers de la Communauté".

[1] Conclusions du Conseil européen d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 ; point 24.

La protection des intérêts financiers est l'affaire de tous, des institutions et de leurs membres sur le plan politique, de la fonction publique européenne comme des fonctions publiques nationales et de leurs agents dans l'exercice de leurs missions quotidiennes. C'est une préoccupation qui prend corps dès le stade de la conception des politiques communautaires et s'observe à tous les stades du processus de leur mise en oeuvre, en particulier sur le plan de leurs conséquences budgétaires ou financières.

Pour s'inscrire dans la ligne des conclusions du Conseil européen d'Helsinki, les orientations de cette communication viennent en complément des mesures déjà prises pour assurer une bonne, saine et rigoureuse gestion financière des différentes politiques de l'Union européenne et pour prévenir les risques d'irrégularités ou de détournement de fonds. Le Livre blanc sur la réforme de la Commission [2] a fait de cet objectif une préoccupation permanente pour l'ensemble des services de l'institution appelés à mettre en oeuvre ces politiques ou à en assurer le contrôle et le suivi. Cette préoccupation doit s'inscrire dans une dynamique d'amélioration constante des mesures existantes sur la base de l'évaluation régulière de leur efficacité. La Commission a d'ailleurs, dans le cadre de cette réforme, déjà entamé un profond remaniement de ses méthodes de gestion et d'audit financiers ainsi que de ses pratiques administratives (modification du statut des fonctionnaires et agents de la Communauté, renforcement des procédures disciplinaires etc). Très concrètement, la révision du règlement financier, la création d'un service d'audit interne et d'un service financier central, notamment, représentent autant d'éléments qui viennent renforcer la protection des intérêts financiers [3].

[2] Livre blanc Réforme de la Commission. COM (2000) 200 final du 5 avril 2000.

[3] Ces actions propres à la réforme, détaillées dans le Livre blanc, ont fait l'objet d'un plan d'action spécifique. Elles ne sont pas abordées en tant que telles dans le cadre de la présente communication qui vise, pour sa part, à compléter l'activité de l'ensemble des services qui concourent à la protection des intérêts financiers.

Cette communication s'insère dans le même processus de renforcement des finances publiques et constitue plus particulièrement l'approche que la Commission entend présenter au Conseil et au Parlement européen, en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers des Communautés. Elle prend appui sur le nouveau cadre institutionnel et sur la complémentarité du travail des États membres et des institutions.

Pour une approche stratégique globale

Les finances publiques communautaires sont régies par des dispositions [4] reprises dans le Traité. La préparation, l'exécution et la protection du budget des Communautés relève des institutions communautaires et des États membres. Le Parlement européen et le Conseil, ainsi que la Commission, ont des responsabilités particulières en la matière. Le Parlement européen et le Conseil, en tant qu'autorité budgétaire, décident du budget dont il appartient au Parlement de constater pour chaque exercice qu'il est définitivement arrêté. Le Parlement européen examine, à la suite du Conseil, les comptes et le bilan financier. Il donne décharge à la Commission sur l'exécution du budget. Par ailleurs, la Cour des comptes examine la légalité et la régularité des recettes et des dépenses et s'assure de la bonne gestion financière.

[4] Articles 274 à 280 CE.

Avec le nouvel article 280 CE, le Traité vise l'objectif d'une protection effective et équivalente des intérêts financiers partout dans la Communauté. Il engage l'ensemble des autorités compétentes des États membres à organiser une collaboration étroite et régulière avec la Commission. Il introduit une nouvelle base juridique permettant au Parlement européen et au Conseil d'adopter en codécision les mesures pour prévenir et lutter contre les atteintes aux intérêts financiers de la Communauté [5]. Il appelle enfin à une politique d'évaluation permanente et de transparence à mettre en oeuvre sur la base d'un rapport annuel de la Commission établi en coopération avec les États membres.

[5] La Cour des comptes européenne participe au titre de l'article 280 CE au processus législatif en donnant son avis.

Des enjeux financiers importants et sensibles pour les institutions et les États membres

Au fil de la construction européenne, les dépenses de l'Union se sont considérablement développées et représentent 93 milliards d'euros pour l'année 2000. Au-delà des aspects budgétaires relatifs aux recettes et aux dépenses communautaires, les intérêts financiers des Communautés comprennent l'ensemble des patrimoines détenus ou gérés par les Communautés. Ces intérêts financiers communautaires peuvent être aussi exposés à la criminalité, notamment transnationale et il importe que les autorités nationales et communautaires coopèrent, de façon étroite et régulière, pour assurer leur protection. Ainsi, elles participent également à l'équilibre des conditions de concurrence entre les opérateurs économiques et à l'égalité de traitement entre les États membres. La confiance des citoyens européens et des opérateurs économiques dans leurs institutions sera dès lors renforcée.

Le cadre institutionnel et législatif actuel

Depuis 1994, l'approche communautaire pour la protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude était fondée sur une dynamique [6] visant à développer le cadre législatif pour couvrir tous les domaines de la protection des intérêts financiers [7] et à accroître l'expérience de terrain de la Commission dans le respect des droits fondamentaux et de la protection des données à caractère personnel [8]. Quant à la protection pénale des intérêts financiers, le cadre juridique sera complété lorsque la Convention sur la protection des intérêts financiers et ses protocoles seront ratifiés [9]. Cette démarche pragmatique engagée après Maastricht a conduit dans le cadre du traité d'Amsterdam à des changements significatifs clarifiant le partage des responsabilités entre la Communauté et les États membres (article 280 CE).

[6] Les résultats significatifs obtenus ont été présentés dans les rapports annuels de la Commission et à travers le bilan dressé en 1996. En dernier lieu : COM(1999)590 final du 17.12.99 ; COM(97)200 final du 6.5.97.

[7] Règlement (Euratom, CE) n° 2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers (JO L 312 du 23.12.95) ; règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission (JO L 292 du 15.11.96) ; règlements sectoriels en matière d'obligations de communication et de contrôle.

[8] Article 286 CE et Directive 95/46/CE (JO L 281 du 23.11.1995).

[9] Convention du 26.7.95, 1er protocole du 27.9.96, second protocole du 19.6.97, protocole interprétation de la CJCE du 29.11.96 et Convention corruption du 26.5.97.

Dès mai 1999, la Communauté tirait les conséquences [10] de l'entrée en vigueur de l'article 280 CE, en adoptant une réforme ambitieuse de la lutte antifraude et anticorruption, marquée par la création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) [11]. Le Livre blanc sur la réforme de la Commission vient compléter ces initiatives en mobilisant l'ensemble des services de la Commission en vue de mieux protéger les intérêts financiers des Communautés. C'est pourquoi la Commission englobera dans son approche stratégique le renforcement des actions déjà conduites par ses services, qui impliquent des effectifs importants, pour rendre plus rigoureuse la gestion financière, notamment à travers la décentralisation de la fonction de contrôle financier et la mise en place d'un service d'audit interne ainsi qu'à travers la constitution de groupes de travail et d'équipes conjointes associant l'Office et l'ensemble des services de la Commission.

[10] Conseil ECOFIN du 25 mai 1999 et Conseil européen de Cologne de juin 1999.

[11] Service de la Commission, indépendant dans son activité opérationnelle, placé sous le contrôle d'un comité de surveillance (Cf. Décision de la Commission du 28 avril 1999 ; règlements (CE) n° 1073 et (Euratom) n° 1074/1999. JO L 136 du 31 mai 1999).

Un changement de dimension et des obligations nouvelles

La demande du Conseil européen d'Helsinki intervient au moment où l'Europe est à un tournant de son histoire. Les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG 2000), le projet d'élargissement à de nouveaux pays, la dimension globale des objectifs communautaires, du marché intérieur à l'Union monétaire, s'inscrivent dans un espace économique qui se libère progressivement des barrières nationales. Certaines frontières juridiques subsistent néanmoins et compliquent la tâche du policier ou du juge, sans pour autant entraver l'activité des criminels.

Le Traité d'Amsterdam a fixé l'objectif de la mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Les priorités et le calendrier pour y parvenir ont été précisés par le Conseil européen de Tampere en octobre 1999. Il importe, jusqu'à la réalisation de ce nouvel espace, de poursuivre une approche fondée aussi bien sur le premier pilier que sur le troisième pilier [12] pour prévenir et lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers des Communautés. C'est en ce sens qu'il faut comprendre les termes de « fraude » ou « corruption » repris dans la suite du document.

[12] Il s'agit, par une approche transpilier, de compléter les initiatives communautaires (1er pilier) par des actions entreprises dans le cadre du Traité UE (3ème pilier).

Les fondements et objectifs d'une nouvelle approche globale et intégrée

Pour satisfaire aux objectifs du traité (article 280 CE), la nouvelle approche [13] doit reposer sur une culture de coopération renforcée entre les niveaux national et communautaire. Elle doit comporter à la fois une politique de prévention et une politique de suivi financier et de sanction efficace. Cette démarche requiert de mobiliser tous les moyens d'action administrative, mais aussi les moyens d'action judiciaire.

[13] Pour définir cette nouvelle approche, la réflexion s'est notamment appuyée sur le bilan de l'application de l'ex-article 209A CE, les rapports annuels ou les autres travaux entrepris par la Commission dans le domaine de la protection pénale des intérêts financiers, les conclusions du Comité des experts indépendants, le rapport Dehaene, von Weizsäcker et Simon sur les implications institutionnelles de l'élargissement, les travaux des institutions et plus particulièrement du Parlement européen, du Conseil et de la Cour des Comptes.

L'action du niveau national et du niveau communautaire sont nécessairement complémentaires. Il s'agit pour la Commission de mettre l'accent et concentrer les efforts sur un certain nombre de thèmes ou d'actions pour assurer la convergence de l'effort de toutes les autorités nationales et de l'ensemble des institutions concernées, aussi bien sur le terrain opérationnel que sur celui de la législation, qu'il s'agisse du premier ou du troisième pilier. L'approche de la Commission englobera aussi la valeur ajoutée d'une coopération renforcée avec les pays candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion ainsi qu'avec les pays tiers, notamment dans le contexte des politiques commerciale et de l'aide au développement.

Les grandes lignes de l'approche stratégique globale

Pour inscrire ce projet de stratégie globale dans la durée et atteindre des résultats tangibles mesurables, la Communauté et les États membres devront agir avec détermination et planifier leurs efforts dans une perspective pluriannuelle (2001-2005), autour de quatre grandes orientations stratégiques :

* une politique législative antifraude globale (évolution du dispositif réglementaire vers plus d'efficacité et de cohérence)

* une nouvelle culture de coopération opérationnelle (pleine participation et engagement de concert des autorités nationales et communautaires sur le terrain)

* une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et lutter contre la corruption (renforcement de la crédibilité des institutions européennes)

* le renforcement de la dimension judiciaire pénale (adaptation des politiques nationales pénales aux nouvelles obligations du Traité).

Les grandes lignes de cette stratégie constituent autant de grands défis à relever autour desquels devront s'ordonner toutes les initiatives et les actions prioritaires qui seront mises en oeuvre dans le cadre d'une programmation annuelle.

1. Premier défi : une politique législative antifraude globale

Au titre de sa politique antifraude, la Commission s'est dès 1994 attachée à concevoir une approche législative horizontale et transpilier. Pour être complète et globale, la lutte antifraude doit comporter un volet prévention (1.1) et détection (1.2), un volet suivi (1.3) et un volet coopération (1.4), en intégrant tous les secteurs où la fraude et la corruption peuvent se manifester. Ce premier défi doit se traduire par l'élaboration de règles précises, notamment en matière d'échange d'informations, de contrôle et de coopération étroite et régulière entre les autorités nationales et entre ces dernières et la Commission. Cette coopération est un élément essentiel pour renforcer la confiance mutuelle. Elle est encore loin d'être parfaite. Il faut l'intensifier, entre autres, sur le plan des textes afin de permettre à chacun de mieux remplir ses obligations.

1.1. Développer une culture de prévention et renforcer les textes

Pour être durablement efficace, une politique de défense des intérêts et des fonds publics doit reposer sur une législation claire, aisément applicable et reprenant des dispositions de nature à renforcer la bonne gestion financière et le contrôle efficace des politiques communautaires. Ces dispositions doivent être suffisamment dissuasives pour décourager au maximum les comportements irréguliers. De plus, il importe sur la base d'une évaluation permanente des difficultés rencontrées et de la réalité du terrain, de pouvoir améliorer les textes législatifs, de façon régulière, afin d'anticiper le risque de non observation ou de détournement des règles.

Une telle approche doit commencer dès la conception des textes et politiques communautaires et s'étaler tout au long du processus législatif. La protection des intérêts financiers de la Communauté est l'affaire de tous les services de la Commission, des services responsables de la conception des politiques et de la réglementation communautaires mais aussi des services gestionnaires chargés de leur mise en oeuvre et du contrôle de la bonne application des règles.

La Commission, dans le cadre de sa réforme interne, va renforcer la responsabilisation des services gestionnaires et s'organiser de telle façon que la capacité d'audit et la fonction de contrôle financier de ses directions générales soit plus performante. Dans cette perspective, chaque directeur général inclura une déclaration dans son rapport d'activité annuel indiquant qu'il a été procédé à des contrôles internes appropriés et que les ressources ont été utilisées aux fins prévues. Des normes de contrôle interne seront définies. Dans ce contexte, un service indépendant d'audit interne et un groupe spécialisé en matière d'erreurs financières ne présentant pas de caractère irrégulier, viennent d'être mis en place. La responsabilité des fonctionnaires sera aussi renforcée.

Le thème de la prévention de la criminalité reste pour la Commission une préoccupation majeure ; il a d'ailleurs aussi fait l'objet des conclusions du Conseil européen de Tampere qui a reconnu la nécessité d'une approche transpilier.

En outre, pour aider les départements chargés de la conception des politiques communautaires ou les services gestionnaires dans leur mission de protection des intérêts financiers, la Commission veillera à la mise en place de systèmes de coopération afin de tirer les enseignements nécessaires des résultats obtenus dans les domaines de la lutte antifraude et de la lutte anticorruption, et ce, afin d'assurer la meilleure "étanchéité" possible à la fraude ou la corruption et afin d'améliorer les procédures et les mesures de gestion.

1.1.1. Associer l'Office européen de lutte antifraude à la prévention

Il importe ainsi de mobiliser les services de la Commission et le législateur afin de concevoir, proposer et adopter des législations économiques et financières résistantes à la fraude dans tous les domaines. Conformément aux objectifs de la réforme, la Commission fera en sorte que l'Office puisse être consulté au stade de la préparation et lors des différentes étapes du processus décisionnel des initiatives législatives qui ont, directement ou indirectement, des conséquences sur la protection des intérêts financiers communautaires afin d'assurer une meilleure étanchéité à la fraude et à la corruption, en exploitant les enseignements tirés d'une bonne connaissance du terrain et des résultats du travail opérationnel.

1.1.2. Associer les autorités nationales aux actions antifraude

L'expérience des autorités nationales doit être mobilisée pour renforcer la protection des politiques communautaires, y compris en ce qui concerne leur incidence financière. La Commission dispose à cet effet d'enceintes appropriées, à vocation sectorielle, dans tous les domaines des politiques communautaires. En ce qui concerne plus spécifiquement la protection des intérêts financiers, le Comité Consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte antifraude (CoCoLaf), à vocation horizontale, permet d'avoir une vue d'ensemble sur la problématique de la lutte antifraude. Il réunit les responsables de haut niveau dans les États membres et doit être mieux associé à la réflexion prospective. Le texte de la décision en portant création sera modifié dans ce sens pour tenir compte des changements liés à la réforme antifraude. Des réunions en formation spécifique seront organisées pour dégager des solutions concrètes. La Commission sera ainsi mieux en mesure de proposer les initiatives nécessaires en intégrant la valeur ajoutée issue des travaux des experts.

1.1.3. Associer les milieux professionnels à une politique de transparence

La manière dont les organisations criminelles fractionnent leurs tâches, se jouent des frontières et mêlent activités légales et activités souterraines, notamment par le recours à différentes entreprises présentes sur le marché ou certaines professions (entrepositaires, transformateurs, transporteurs, négociants...professions libérales, conseils et audits, experts juridiques et comptables...) ainsi qu'à des sociétés écrans situées dans des espaces où la répression est moindre, rend difficile l'appréhension globale des comportements délictueux et l'identification de toute la structure criminelle. Compte tenu de cette habilité de la criminalité organisée à exploiter les structures légales pour se livrer à des activités frauduleuses, la lutte antifraude doit être l'affaire de tous. La Commission entreprendra une réflexion et des actions en vue de sensibiliser les secteurs économiques les plus vulnérables. Au-delà du dispositif existant en matière agricole [14], qui rencontre des difficultés au niveau opérationnel jusqu'ici, il pourrait être approprié d'encourager les professions concernées à élaborer elles-mêmes leurs règles internes, sous réserve d'un contrôle public permettant de sanctionner, le cas échéant, les défaillances des systèmes ainsi mis en place. Cet exercice pourrait être entrepris à la lumière du travail effectué dans le cadre de la Charte avec les associations professionnelles [15].

[14] Règlements (CE) n° 1469/95 et n° 745/96 (JO L 145 du 29.6.95 et L 102 du 25.4.96) qui prévoient différentes mesures à l'encontre de certains bénéficiaires d'opérations financées par le FEOGA-Garantie. Rapport de la Commission prévu sur l'état d'application de ces règlements.

[15] Charte avec les associations professionnelles pour la lutte contre la criminalité organisée du 27 juillet 1999.

1.2. Renforcer les moyens de détection, de contrôle et de sanctions

La protection des intérêts financiers de la Communauté suppose, à la base, une bonne application des réglementations communautaires ainsi qu'une saine gestion des politiques et des fonds communautaires. Ces principes constituent une préoccupation essentielle de l'ensemble des services de la Commission chargés de la mise en oeuvre de ces politiques qui participent ainsi à l'effort de prévention.

Il importe en premier lieu de compléter l'effort de gestion et les dispositions de contrôle existantes dans les différents domaines des politiques communautaires par des mesures plus spécifiques. L'efficacité de la lutte contre la fraude et la corruption, particulièrement dans les secteurs les plus sensibles, nécessite en effet le renforcement des moyens et des instruments juridiques de détection, de contrôle et de sanction. Il importe notamment d'améliorer le cadre légal des échanges des informations.

1.2.1. Définir précisément les comportements irréguliers et les activités illégales

En lançant sa politique antifraude, la Commission s'est attachée à définir les notions d'irrégularité, d'abus de droit, de fraude, de corruption ou de blanchiment. Cette approche doit être poursuivie. En matière d'incrimination pénale, l'existence de systèmes juridiques différents et l'absence de ratification des instruments adoptés, laissent toujours apparaître de grandes divergences dans la définition des activités qui concourent à la fraude ou à la corruption. La création de définitions communes facilitera les échanges d'informations et la coopération. Elle rendra plus effective l'application de sanctions. C'est pourquoi la Commission a annoncé dans son programme de travail pour l'année 2000 une proposition législative en vue de reprendre certaines des dispositions de la Convention et des protocoles relatifs à la protection pénale des intérêts financiers. En ce qui concerne les enquêtes à l'intérieur des institutions, organes ou organismes communautaires (enquêtes internes), il importera en particulier de mieux définir les comportements irréguliers, notamment pour permettre de mener des enquêtes administratives efficaces.

1.2.2. Étendre les échanges d'informations et les mesures de contrôle

Au titre de sa politique antifraude, la Commission a développé un cadre légal spécifique pour les échanges d'informations [16] et les mesures de contrôle. Aujourd'hui, tous les domaines du budget communautaire sont couverts. La Commission, sur la base du bilan repris dans son rapport annuel, pourra tirer les enseignements utiles et proposer, s'il y a lieu, des améliorations. Des initiatives complémentaires sont déjà en cours dans des secteurs connexes ou particulièrement vulnérables, comme par exemple en matière de blanchiment d'argent [17], dans le domaine des marchés publics [18] ou en matière d'octroi des subventions.

[16] Voir, notamment, les règlements n° 1150/2000 (JO L 130 du 31.5.2000), n° 515/97 (JO L 82 du 22.3.97), n° 595/91 (JO L 67 du 14.3.91), n° 1681/94 et n° 1831/94 (JO L 178 du 12.7.94 et L 191 du 27.7.94).

[17] Le recyclage des produits de la fraude s'opère à travers des réseaux de blanchiment, composante incontournable de la criminalité, sans lesquels celle-ci ne peut s'organiser à grande échelle. Démanteler un réseau sans anéantir ses moyens financiers est un travail inefficace. La lutte contre le blanchiment doit donc devenir une composante à part entière de la lutte antifraude. Les obligations réglementaires prévoyant l'échange d'informations entre la Commission et les États membres en matière de fraude, ne s'étendent pas aux opérations de blanchiment qui y afférent. La Commission a inclus dans sa proposition de modification de la directive de 1991 sur le blanchiment la possibilité d'être associée au système d'échange d'informations. Les liens entre le blanchiment et les infractions principales auxquelles il se rattache, faciliteront l'identification des réseaux et permettront plus aisément de remonter jusqu'aux donneurs d'ordre pour la saisie et la confiscation des avoirs. La Commission examinera la possibilité de compléter le dispositif.

[18] Le secteur des marchés publics est vulnérable à la fraude et à la corruption. La proposition de directive consolidée sur les marchés publics, adoptée par la Commission en mai 2000, prévoit qu'un candidat ayant fait l'objet d'une condamnation pénale définitive pour certains types de délits soit exclu de ces marchés. Par ailleurs, un développement des échanges d'informations permettrait d'identifier des candidats ou des opérateurs présentant des risques au regard des régimes d'adjudication et des demandes de subventions communautaires. Cette identification permettrait ainsi aux pouvoirs adjudicateurs d'écarter ces candidats en conformité avec les principes concernant les garanties accordées aux personnes (recours) et les règles relatives à la protection des données.

1.2.3. Étendre le système des sanctions administratives communautaires

Pour éviter le développement de comportements irréguliers et pour renforcer le respect des dispositions légales communautaires, il est nécessaire d'accompagner les dispositions de contrôle administratif par un système de sanctions administratives. Ce système de sanctions administratives, qui devrait exister en principe au niveau national et qui existe dans certains secteurs comme l'agriculture au niveau communautaire, est bien évidemment sans préjudice des dispositions légales nationales existantes à l'encontre de comportements coupables relevant de poursuites pénales.

Un système de sanctions administratives [19] est essentiel, comme instrument de dissuasion, pour accompagner une politique de détection et de contrôle. La Commission, conformément au cadre institué par le règlement du Conseil n° 2988/95, prendra l'initiative en vue d'étendre les sanctions administratives aux secteurs les plus sensibles, à la lumière du système qui existe dans la politique agricole commune.

[19] En ce qui concerne les sanctions disciplinaires, voir le troisième défi sous 3.3.

1.3. Assurer une gestion plus efficace du suivi administratif et financier

Comme le Parlement européen et la Cour des comptes l'ont souligné à plusieurs reprises, et conformément aux orientations du Livre blanc sur la réforme de la Commission, des actions seront entreprises afin d'améliorer le recouvrement des sommes indûment versées ou éludées. Au-delà de mesures législatives à prendre à cette fin, la Commission, en ligne avec les orientations du Livre blanc, renforcera la coopération entre les services concernés. Il importe en effet de récupérer auprès des fraudeurs les sommes indûment octroyées ou éludées avant de faire appel, le cas échéant, aux procédures mettant en jeu, selon des dispositions spécifiques prévues à cet effet dans le cadre des différentes politiques communautaires, la responsabilité financière de la Communauté ou des États membres.

Dans ce contexte, la Communauté dispose d'instruments de corrections financières à l'égard des États membres. Ces corrections doivent être appliquées notamment dans le souci d'inciter les États membres à mettre en place des systèmes de contrôles nationaux efficaces [20].

[20] Apurement des comptes des dépenses du FEOGA-Garantie ; domaine des ressources propres. Préparation en cours des modalités d'application dans le domaine des fonds structurels en ligne avec le règlement n° 1260/99 (JO L 161 du 26.6.99).

Ces corrections financières n'ont pas pour objet de se substituer à une politique de recouvrement ou de sanctions administratives à l'encontre des opérateurs économiques lorsque des irrégularités sont constatées. La Commission, dans le cadre du bilan annuel établi en coopération avec les États membres, conformément à l'article 280 CE, s'assurera de la bonne application des sanctions administratives existantes au niveau communautaire dans les États membres.

1.4. Clarifier les règles de coopération

Dans le cadre du marché intérieur et des différentes politiques communautaires la Commission a progressivement développé des règles de coopération administratives avec les autorités nationales qui permettent d'assurer une meilleure application des réglementations économiques et financières. L'article 280 du Traité CE préconise de renforcer la coopération entre les autorités nationales et la Commission. Les dispositions spécifiques qui seront arrêtées en la matière devront permettre le développement de la coopération antifraude, dans un cadre juridiquement sûr, fondé sur une approche globale, dès lors que les intérêts communautaires sont mis en danger par certaines formes de délinquance transnationale ou organisée.

1.4.1. La protection des intérêts financiers

En matière de coopération et de contrôle sur place associant autorités nationales et agents des services de la Commission, les dispositions existantes dans la législation communautaire sont adaptées à la spécificité de chaque secteur. Il s'avère que dans le domaine de la lutte antifraude, le recours par les agents de l'Office à ces différentes bases légales n'a pas toujours contribué à faciliter la coopération avec les autorités chargées de la lutte antifraude; il est même susceptible d'affecter la fiabilité du travail opérationnel et les suites administratives, financières ou pénales que celui-ci nécessite. Une réflexion sera lancée pour envisager la création d'une base unique de manière à simplifier et clarifier les règles de coopération ou de participation aux investigations nationales en matière antifraude ou anticorruption sans préjudice du maintien des différentes bases légales que les autres services de la Commission sont appelés à utiliser pour la protection des intérêts financiers des Communautés.

1.4.2. La protection des intérêts communautaires connexes à la lutte antifraude

Dans certains domaines (politique agricole ou douanière [21]), la réglementation prévoit un dispositif complet en matière de coopération et d'assistance mutuelle entre la Commission et les États membres pour la lutte contre la fraude et les irrégularités. La Commission examinera la possibilité d'étendre ou de prévoir un dispositif analogue pour rendre moins aléatoire le concours de l'Office en vue d'améliorer la lutte contre la criminalité organisée, notamment transnationale affectant des intérêts communautaires connexes à ceux concernés par la lutte antifraude ou anticorruption. L'expérience acquise dans le domaine de la protection des intérêts financiers pourrait être mise à profit pour renforcer la coopération avec les états membres, dans certains domaines bien précis où existe déjà une politique communautaire ou une législation de fond [22].

[21] La Commission évaluera avec les autorités douanières des États membres toute possibilité d'étendre la coopération douanière sur la base de l'article 135 CE.

[22] Cf. les travaux en cours pour la protection de l'euro et les actions de lutte contre le piratage et la contrefaçon (règlements (CE) n° 3295/94 et n° 1367/95 au JO L 341 du 30.12.94 et L 133 du 17.6.95 ; Livre vert sur la lutte contre la contrefaçon et la piraterie dans le marché intérieur - COM(98)569 final).

1.4.3. Le renforcement de la coopération avec les pays candidats et les pays tiers

La politique de l'élargissement, comme les politiques communautaires d'aide au développement ou la politique commerciale, peut aussi être exposée à des risques de détournement de ses objectifs premiers, en particulier lorsque des fonds importants sont en jeu. Il demeure donc essentiel d'améliorer le niveau de coopération avec les autorités des pays concernés.

Pour faciliter les échanges d'informations et les contrôles nécessaires, la Commission examinera, de façon systématique, la possibilité de conclure des accords de coopération administrative ou des memoranda d'entente avec l'ensemble des autorités compétentes [23], pour assurer la bonne application de la législation et contrôler l'éligibilité et l'utilisation correcte des fonds dans ces pays. Ces accords devraient comporter des dispositions spécifiques et notamment prévoir la possibilité pour l'Office d'effectuer des contrôles antifraude sur place.

[23] De tels accords existent déjà dans le domaine de l'agriculture (programme SAPARD).

Afin d'améliorer la protection des politiques communautaires orientées vers les pays tiers, notamment en ce qui concerne l'aide au développement et la politique commerciale, la Commission poursuivra une approche dans le même sens, échelonnée selon des priorités qui seront définies, avec les autres partenaires de l'Union européenne.

2. Deuxième défi : une nouvelle culture de coopération opérationnelle

En matière opérationnelle, l'objectif poursuivi est de réunir les moyens pour promouvoir une orientation plus proactive de l'activité de terrain. Pour relever le deuxième défi, la Commission devra disposer d'une vue d'ensemble de l'environnement économique et criminel (2.1) et ainsi être mieux en mesure de développer une nouvelle culture de coopération avec les autorités nationales (2.2). Ce deuxième défi concerne également la coopération avec les autorités des pays candidats à l'adhésion (2.3). La réalisation de ces objectifs devra s'inscrire dans une perspective de transparence et d'évaluation permanente (2.4).

2.1. Renforcer l'exploitation et l'analyse du renseignement (« intelligence »)

Une action efficace de la lutte contre la fraude ou la corruption au sein de nombreux pays suppose la meilleure connaissance possible de leur environnement économique et criminel. La complexité et le caractère sophistiqué des activités illégales, leur caractère transnational qui s'ajoute à la dimension clandestine des comportements en cause, rendent difficile leur détection.

Pour disposer d'un service spécialisé de lutte antifraude performant et proactif au niveau transnational, il est essentiel d'étendre graduellement la gamme des sources d'informations disponibles et de prévoir l'accès ou la transmission à l'Office des données spécifiques qui lui sont utiles dans le cadre de sa mission [24] et ce, en accord avec les institutions ou organismes qui en disposent. La technologie et les moyens techniques pour la collecte de l'information, son stockage et son exploitation, doivent être développés à la lumière des meilleures pratiques. Les modalités de la réalisation de ce projet seront évaluées en tenant compte des dispositions relatives à la protection des données, notamment celles des articles 287 et 296 CE. La collecte et le traitement des données à caractère personnel seront effectués sous le contrôle de l'organe indépendant prévu à l'article 286 CE.

[24] Qu'elles proviennent de services de la Commission, d'autres institutions, organes ou organismes (BCE, Cour des comptes...), des autorités nationales ou d'autres instances comme Europol, Interpol, l'OMD, l'OMC, la Banque mondiale, le FMI, l'OCDE. Cette activité sera complétée par les travaux menés dans le cadre du programme « Douane 2002 » en matière d'analyse du risque appliquée aux contrôles douaniers ainsi que, dans le domaine de la politique agricole commune, par ceux dans le cadre du Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) et du Système d'Information Géographique (SIG).

Pour bénéficier d'une vision d'ensemble pertinente, deux niveaux d'informations (« intelligence ») peuvent être distingués. Bien que faisant appel à des spécialités différentes, ces deux niveaux doivent pouvoir s'articuler au sein d'un même service doté des moyens et ressources nécessaires.

En développant sa connaissance des circonstances favorables à la fraude ou à la corruption, la Communauté pourra se doter d'une véritable « intelligence » stratégique. Il s'agit notamment de porter une attention particulière aux informations sur l'environnement économique, administratif, social et juridique tant à l'échelon national, communautaire, qu'international. Ce travail doit porter sur toutes les informations statistiques et comptables disponibles en ce qui concerne les échanges commerciaux, les transactions impliquant les finances communautaires et les résultats des contrôles et audits effectués par d'autres services, autorités ou institutions. L'analyse de ces informations devra bien entendu être effectuée à la lumière de leur impact sur les intérêts financiers des Communautés.

La criminalité s'appuie sur l'existence de personnes et de réseaux, structurés ou non, dont l'activité doit être connue pour être prévenue. La fonction « intelligence » opérationnelle consiste à identifier les mécanismes de fraude ainsi que la structure des réseaux de fraude, qu'ils relèvent ou non du crime organisé. Les informations en la matière proviennent de sources ouvertes ou de sources plus limitées comme les services de police, de renseignement, ou d'autorités disposant d'éléments portant sur des activités illégales préjudiciables aux intérêts financiers communautaires.

Le traitement combiné des deux niveaux d'informations, stratégiques et opérationnelles, est nécessaire pour faciliter une orientation et pour l'établissement de priorités opérationnelles.

La Commission fera en sorte que l'Office soit en situation de servir de carrefour de la collecte et de l'analyse des informations et des données, pour devenir un véritable « observatoire de la fraude et de la corruption », afin de fournir le soutien logistique aux États membres et aux institutions. De son côté, l'Office assurera l'information des services concernés sur les résultats du travail opérationnel afin de permettre, le cas échéant, d'améliorer les mesures ou les procédures de gestion, de contrôle ou de suivi visant à prévenir les irrégularités, les fraudes ou la corruption.

2.2. Pour un partenariat opérationnel nouveau avec les États membres : une plate-forme communautaire de services

La lutte antifraude et anticorruption est une responsabilité partagée. Dans le domaine des politiques internes et des actions externes, la Commission, qui a une responsabilité de gestion directe, fera en sorte de prendre toutes les mesures nécessaires en matière de prévention et de lutte contre la fraude ou la corruption. Dans les autres domaines, elle doit être la préoccupation constante de l'ensemble des partenaires concernés (institutions, autorités politiques, administratives et judiciaires des états membres et des pays tiers, représentants des professions et opérateurs économiques ou financiers).

Pour donner suite à l'article 280 CE et conformément à l'article 1er des règlements n° 1073/1999 et n° 1074/1999, l'Office apporte le concours de la Commission aux états membres pour organiser une coopération étroite et régulière entre leurs autorités compétentes, afin de coordonner leur action visant à protéger contre la fraude les intérêts financiers des Communautés. Avec les moyens dont il dispose et les prérogatives qui lui ont été confiées par la Commission et le législateur, l'Office organise son fonctionnement pour constituer une véritable « plate forme de services ». Ainsi, il sera en mesure de fournir des prestations dans tous les domaines de son expertise, en mettant son savoir-faire et son expérience pluridisciplinaires à la disposition de l'ensemble des instances ou autorités nationales compétentes en matière de lutte antifraude ou anticorruption. Cette plate-forme de services facilitera, sur une base régulière, sûre et flexible, de nouvelles coopérations opérationnelles dans toutes les disciplines de la lutte antifraude ou anticorruption. Les États membres pourront aussi adapter leur structure organisationnelle ou prendre les dispositions nécessaires pour assurer de plus grandes synergies avec l'Office.

Bien entendu, l'exercice de cette mission par l'Office n'affecte pas la compétence des autres services de la Commission en matière de contrôle ou de suivi de l'application et de la bonne gestion financière des politiques économiques et financières de la Communauté. La Commission veillera à faciliter la tâche de l'Office afin qu'il puisse intégrer l'action de ces services qui participent à la protection des intérêts financiers des Communautés, en particulier celle du service d'audit interne, en vue d'améliorer la valeur ajoutée apportée par le niveau communautaire, notamment par la constitution de groupes de travail ou d'équipes mixtes associant l'Office et l'ensemble des services à la protection des intérêts financiers des Communautés.

2.3. Pour une coopération renforcée avec les pays candidats à l'adhésion

La criminalité ne se cantonne pas au territoire communautaire. L'Union européenne doit apporter son aide aux pays candidats en vue d'assurer un même niveau de protection des intérêts communautaires. Il s'agit d'une priorité fixée par la Commission dans le cadre des négociations avec les pays candidats qui doivent prendre en compte la spécificité de la lutte antifraude pour la protection des intérêts communautaires. Dans le cadre de la stratégie préadhésion, la Pologne a concrétisé cette démarche en créant une structure pluridisciplinaire du type de celle de l'Office européen de lutte antifraude [25], qui pourra servir de modèle aux autres pays candidats.

[25] Il s'agit de la constitution, sous le parrainage du Premier ministre de la Pologne, d'une structure centrale et pluri-disciplinaire (douane, police, justice) pour la protection des intérêts communautaires. Elle bénéficiera pendant la période de lancement (au moins 2 ans) d'une équipe d'experts des états membres désignés par l'Office européen de lutte antifraude. Cette structure a été cofinancée dans le cadre du programme Phare.

Au delà, la coopération avec les pays tiers et certaines organisations internationales sera intensifiée.

2.4. Une politique d'évaluation permanente des actions antifraude

Une politique d'évaluation permanente du résultat des actions de la Communauté et des États membres sera conduite pour mesurer les progrès accomplis. Elle se fondera sur l'établissement de tableaux de bord. Les rapports périodiques de l'Office aux institutions et le rapport annuel de la Commission (article 280 CE) seront les instruments privilégiés de cette politique. Par ailleurs, il importe de rappeler que la Commission et le législateur ont mis en place un comité de surveillance chargé d'exercer un contrôle régulier de l'exécution de la fonction opérationnelle de l'Office. Ce comité est régulièrement informé des activités de l'Office, de ses enquêtes, de leurs résultats et des suites qui leur ont été données. Le Comité arrête au moins une fois par an un rapport qu'il adresse aux institutions. La Commission s'attend à ce que les États membres l'informent pleinement de ce qui est entrepris au niveau national. Le partenariat en matière de communication doit pouvoir jouer dans les deux sens afin d'atteindre les objectifs du Traité.

3. Troisième défi : une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et lutter contre la corruption

Le renforcement de la crédibilité des politiques communautaires, en assurant une meilleure protection de l'intégrité de la fonction publique européenne et des membres des institutions, est le troisième défi qu'il convient de relever [26]. C'est pourquoi le législateur communautaire a conféré à l'Office une mission interinstitutionnelle de protection de la fonction publique européenne contre les risques d'influence susceptibles d'affecter la légitimité des décisions, des avis ou de la législation communautaires. Cette mission, définie dans le cadre des règlements n° 1073/1999 et n° 1074/1999, de la décision de la Commission du 28 avril 1999 et de l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, sera entreprise dans l'esprit de la réforme conduite par la Commission. L'Office devra coopérer de façon étroite et régulière avec les institutions, organes et organismes communautaires et mieux contribuer aux actions de formation (3.1). Il doit aussi favoriser la transparence et l'obligation de communication (3.2). Sa mission d'enquête administrative doit pouvoir être complétée par des sanctions justes et efficaces (3.3).

[26] Bien entendu, l'activité dans ce domaine est liée aux actions de prévention et aux initiatives législatives visées dans le cadre du premier défi et impliquant l'ensemble des services de la Commission.

3.1. Valoriser une culture de coopération à tous les niveaux

3.1.1. Les services de la Commission et les autres institutions, organes ou organismes

Pour être efficace, l'action en matière de prévention et de lutte contre les comportements graves susceptibles d'affecter les intérêts financiers de la Communauté et la crédibilité des institutions, organes ou organismes, doit reposer sur une coopération loyale entre les institutions, organes ou organismes. Il est donc essentiel de s'assurer de la cohérence des obligations des membres et agents de la fonction publique, bien entendu dans le respect des droits des personnes.

L'Office doit, conformément aux obligations résultant de la nouvelle législation [27], consolider des relations étroites avec l'ensemble des services de la Commission et ceux des autres institutions, organes ou organismes. L'évaluation des résultats de la réforme fera l'objet d'une réflexion approfondie au sein de la Commission dans le cadre du suivi du Livre blanc pour apprécier leur portée et leur pertinence.

[27] Notamment article 4 paragraphe 6 a) des règlements (CE) n°1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

3.1.2. Formation appropriée et sensibilisation permanente des personnels

Les actions de formation et de sensibilisation de la fonction publique, tant au niveau national qu'au niveau européen, devront concerner l'ensemble des personnels, à l'entrée en service comme tout au long de la carrière. Elles s'adresseront plus particulièrement aux gestionnaires responsables des procédures d'attribution de marchés ou de subventions. Elles doivent être intégrées dans des programmes établis par les services de la Commission. Ainsi il sera possible de promouvoir un système de valeurs sur lequel l'administration des institutions pourra s'appuyer. La Commission développera des règles en matière d'éthique et de conflit d'intérêt, dans un souci de transparence et de sécurité, en vue d'éviter que les décisions communautaires soient entachées par des influences irrégulières.

3.2. Transparence, obligation de communication

L'objectif est de réaliser un environnement de travail où chaque agent est en mesure d'apprécier ses responsabilités, en particulier au regard de l'obligation de loyauté vis à vis des institutions et des obligations de coopération pour prévenir les irrégularités. Il conviendra en conséquence de s'assurer que le dispositif antifraude adopté le 25 mai 1999 a été complété par des décisions internes des institutions, organes et organismes, pour la mise en oeuvre de la nouvelle réglementation et de l'accord interinstitutionnel, conformément aux appels du Conseil du 25 mai 1999 et du Conseil européen de Cologne [28].

[28] A ce stade, certaines différences dans la mise en oeuvre de l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 par les différentes institutions, organes ou organismes ont été relevées.

3.3. Enquêtes administratives indépendantes ; sanctions justes et efficaces

Le législateur a chargé l'Office d'effectuer des enquêtes administratives au sein des institutions, organes et organismes communautaires pour « rechercher les faits graves liés à l'exercice d'activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et des agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres, des dirigeants ou des membres du personnel non soumis au statut ». L'action de l'Office devra tendre vers l'objectif de « tolérance zéro » préconisé par la réforme de la Commission. Cependant, n'étant pas appelé par sa mission à exercer des contrôles systématiques qui relèvent d'autres services, l'efficacité de l'Office reposera sur le respect des obligations d'informations qui s'imposent à tous les membres et agents des institutions, organes ou organismes, conformément à leur devoir de loyauté. De son côté, l'Office communiquera le résultat de ses enquêtes conformément aux obligations qui résultent du nouveau dispositif aux institutions, organes ou organismes. Les institutions, organes ou organismes communautaires devront donner aux enquêtes de l'Office les suites disciplinaires ou judiciaires appropriées. Ils conservent néanmoins leurs responsabilités propres pour conduire les enquêtes administratives qui ne relèvent pas des missions de l'Office.

La révision des règles du statut en matière de procédures disciplinaires, y compris une clarification des droits et des obligations du personnel, telle que proposée dans le Livre blanc sur la réforme de la Commission [29] devrait permettre de clarifier le partage des responsabilités et d'assurer un suivi juste et efficace des enquêtes de l'Office par les institutions communautaires.

[29] COM (2000) 200 final du 5 avril 2000.

4. Quatrième défi : le renforcement de la dimension judiciaire pénale

Les développements de la criminalité aussi bien que les évolutions liées à la situation économique, sociale ou politique des États sont des facteurs importants qui jouent un rôle non négligeable dans le processus d'élaboration ou d'adaptation des législations nationales pénales. Il n'est pas surprenant dans ces conditions que l'émergence d'une criminalité spécifique, dans un contexte politique qui dépasse le seul cadre national, appelle au renforcement des actions pour mieux intégrer la dimension judiciaire en matière pénale dans la définition d'une approche stratégique globale et ainsi mieux prévenir et lutter contre la fraude préjudiciable aux intérêts communautaires et la corruption.

L'adaptation des politiques nationales pénales aux nouvelles obligations du traité (article 280 CE) et le concours des institutions européennes pour améliorer la mission de coopération de l'Office avec les autorités judiciaires constituent le quatrième défi de cette approche stratégique. C'est à travers le cadre légal existant (4.1) et les moyens dont elle dispose avec l'Office (4.2) que la Commission entend mener une action nouvelle et renforcée.

4.1. Cadre juridique actuel

Les initiatives entreprises depuis 1995 [30] ont permis de lancer une dynamique législative globale pour la protection juridique des intérêts financiers des Communautés. L'inscription dans le Traité d'Amsterdam de l'article 280 CE, la réglementation adoptée en mai 1999 dans le cadre de la codécision, l'accord interinstitutionnel et la création de l'Office européen de lutte antifraude, amorcent de façon plus tangible l'intégration de la dimension judiciaire nationale dans la lutte contre la fraude et la corruption. Le dispositif important concrétisé par la Convention relative à la protection pénale des intérêts financiers et par ses trois protocoles [31], viendra compléter l'édifice.

[30] Cf. notamment, règlements (Euratom, CE) n° 2988/95 et n° 2185/96, Convention sur la protection pénale des intérêts financiers et ses protocoles.

[31] Voir en particulier les articles 7 et suivants du second protocole qui prévoient expressément l'assistance technique et opérationnelle de la Commission (Office), aux autorités chargées des poursuites pénales ainsi que l'échange d'informations entre ces dernières et la Commission (Office) : cf. rapport explicatif du second protocole. JO C 91 du 31 mars 1999.

Les instruments existent d'ores et déjà au niveau communautaire pour améliorer la recherche des infractions et fournir aux autorités judiciaires nationales des moyens supplémentaires pour en assurer le traitement pénal [32]. L'utilisation de ces instruments se heurtera encore à certains obstacles. Ce sont ces difficultés qu'il sera nécessaire d'aplanir. Elles sont le plus souvent liées à la non-compatibilité des systèmes juridiques nationaux, au traitement d'affaires complexes, au manque de ressources, ou encore aux particularités techniques et linguistiques. Elles amènent les autorités nationales à s'appuyer sur les seuls aspects nationaux qui sont à leur disposition, alors que c'est l'appréhension globale des faits, grâce à une meilleure vision d'ensemble et à une coopération étroite et régulière, qui peut permettre de dépasser ces obstacles pour s'approcher d'un système global mieux adapté à la protection des intérêts financiers des Communautés.

[32] Au-delà des aspects relevant de la recherche des irrégularités ou de la coopération, le législateur a prévu que les rapports d'enquête communautaires ont valeur de preuve au pénal au même titre que les rapports d'enquête nationaux.

4.2. Champ d'application et moyens d'action communautaires

Le champ d'application du dispositif communautaire a été fixé par le législateur en codécision. Les domaines de compétences portent, pour l'essentiel [33], sur la protection des intérêts financiers et la lutte anticorruption. Toutes les formes de délinquance sont concernées dès lors que sont affectés les intérêts financiers des Communautés dans un ou plusieurs États membres, voire des pays tiers [34], ou lorsque les institutions sont impliquées. L'ampleur de ce fléau est bien connue depuis la dizaine d'années que la Commission développe des actions en la matière et ses compétences sont déterminées par les textes.

[33] Conformément à la décision de la Commission du 28 avril 1999 précitée, ces domaines s'étendent également à la sauvegarde d'intérêts communautaires, lorsque ces derniers sont menacés par des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales.

[34] Actions externes ou politique commerciale.

Quant aux moyens d'action, la Commission s'est vu reconnaître dès 1996 des pouvoirs d'investigations importants et l'Office intervient [35] pour apporter une valeur ajoutée à l'action nationale dans la recherche des faits de fraude susceptibles de constituer une infraction pénale. La poursuite de ces faits reste cependant toujours régie par le droit des États membres, c'est à dire, en réalité, par quinze droits nationaux différents. Pour garder l'objectif d'une protection équivalente dans les États membres, il est par conséquent essentiel d'améliorer les moyens de coopération et de coordination au travers d'une approche pragmatique, afin de dépasser la faiblesse et les lacunes des instruments actuels de l'entraide judiciaire encore inadaptés et qui correspondent mal à la dimension transnationale ou au caractère souvent organisé de la fraude communautaire et des activités illégales préjudiciables aux intérêts financiers communautaires.

[35] Il agit ou réagit, en principe, à des informations dont le flux est assuré par différentes sources, en particulier celles provenant des autorités nationales concernées (Cf. second défi).

Bien que la solution définitive à ce problème des poursuites pénales passe par une harmonisation des infractions pénales spécifiques aux activités portant atteinte aux intérêts financiers communautaires et par la création des règles de procédure pénale appropriées, il faut sans tarder agir concrètement avec les moyens disponibles et, notamment, le support et l'appui de l'Office, pour améliorer les conditions dans lesquelles s'exerce l'entraide judiciaire. De manière à ce que cette coopération puisse s'effectuer sur des bases concrètes, uniformes et sûres, il sera indispensable d'élaborer un guide des bonnes pratiques de coopération entre l'Office et les autorités judiciaires des États membres [36]. Cette approche pragmatique renforcera le processus de confiance mutuelle qui se développe notamment à travers l'établissement d'un réseau judiciaire européen [37], auquel la Commission est partie. Pour renforcer cette approche, l'Office européen de lutte antifraude développera sa mission de liaison et d'expertise judiciaire pénale en vue d'apporter un soutien concret à la réalisation des objectifs en matière de lutte antifraude et anticorruption. Ce faisant, il pourra améliorer son rôle de conseil, d'assistance et de coordination pour soutenir et compléter l'action nationale dans le domaine des poursuites pénales des infractions graves préjudiciables aux intérêts financiers des Communautés.

[36] Sur la base de l'article 280 CE, des nouveaux règlements, de la Convention sur la protection pénale des intérêts financiers et notamment de son second protocole.

[37] Action commune du 29 juin 1998. JO L 191 du 7.7.98.

Perspectives

Relever ces quatre défis permettra à la Communauté d'améliorer de façon significative le niveau de protection des intérêts financiers des Communautés. Les actions entreprises à ce titre viendront en complément des efforts poursuivis pour la bonne application des réglementations et pour une saine et rigoureuse gestion financière, conformément aux objectifs de la réforme. Ce faisant, la mise en oeuvre de ces orientations stratégiques permettra de renforcer globalement les dispositions de contrôle et la capacité d'audit des services de la Commission dans le double souci de l'efficacité et de la transparence. La réalisation globale de ces objectifs correspond aux appels récurrents des chefs d'État [38] ou de gouvernement qui demandent aux institutions et aux États membres d'adopter les mesures nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection des intérêts financiers, équivalent dans toute la Communauté, et lutter contre la fraude ou la corruption avec la plus grande vigueur et sans relâche.

[38] Cf. également les résolutions du Parlement européen sur la protection des intérêts financiers et sur l'Office européen de lutte antifraude, le rapport du Comité des experts indépendants, les avis du comité de surveillance de l'Office, le rapport Dehaene, von Weizsäcker et Simon sur les implications institutionnelles de l'élargissement.

C'est sur la base de l'expérience de terrain, des résultats obtenus, des moyens d'assistance technique et opérationnelle et de la mise en oeuvre de ces prérogatives nouvelles que la Commission et le législateur pourront ensuite faire évoluer le statut actuel de l'Office européen de lutte antifraude.

Vers l'institution d'un procureur européen pour la protection des intérêts financiers

Avec le renforcement de l'intégration européenne, se développe progressivement un ensemble politique constituant une véritable communauté de valeurs et un ordre public émergeant, de nature communautaire. En appelant à établir une charte des droits fondamentaux, le Conseil européen de Cologne a souligné cette nouvelle réalité.

De leur côté, le Parlement européen et la Commission ont déjà saisi la Conférence intergouvernementale (CIG 2000) respectivement d'une résolution et d'un avis pour proposer la modification du traité en vue de permettre l'institution d'un procureur européen compétent pour la protection des intérêts financiers des Communautés. Cette proposition répond aussi à l'opinion de la Cour des comptes européenne, qui dans sa contribution à la Conférence intergouvernementale, souligne les problèmes affectant la protection des intérêts financiers en l'absence d'harmonisation des législations et d'instruments de coopération adéquats pour les autorités judiciaires nationales.

L'institution d'un procureur européen constituerait un pas en avant permettant d'assurer la cohérence des investigations sur l'ensemble du territoire de la Communauté européenne, cohérence qui serait de plus en plus difficile à maintenir dans le contexte d'une augmentation sensible du nombre d'États membres. Elle permettrait de conforter la crédibilité des institutions et de mieux garantir l'intégrité des membres et des agents des institutions, organes ou organismes dans l'exercice de leurs missions, contre tout agissement illégal extérieur susceptible d'influencer les décisions communautaires. Enfin, elle renforcera les droits de la personne jusqu'ici garantis de façon différente par le relais du droit pénal national, en élevant au même niveau, c'est à dire à l'échelon communautaire, le renforcement des garanties judiciaires et le contrôle juridictionnel permament de l'activité d'investigation.

La Commission, avec le concours de l'Office, veillera sans attendre au développement d'un acquis solide, sur lequel une future instance judiciaire européenne pourra à terme s'appuyer en matière de protection des intérêts financiers communautaires. Pour réaliser cet objectif de l'institution d'un procureur européen, la Communauté et les États membres auront besoin du soutien de l'opinion publique qu'il convient de sensibiliser à ce changement.