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Bruxelles, le 13.11.2008

COM(2008) 769 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur la directive 2004/67/CE du Conseil du 26 avril 2004 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur la directive 2004/67/CE du Conseil du 26 avril 2004 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. La notion de sécurité de l’approvisionnement en gaz 3

3. Évaluation de la mise en œuvre de la directive 2004/67/CE 4

3.1. Champ d'application 5

3.2. Normes de sécurité d’approvisionnement 5

3.3. Rôle et responsabilités des acteurs du marché 6

3.4. Définition de la rupture d’approvisionnement majeure 6

3.5. Dispositif communautaire 7

3.6. Groupe de coordination pour le gaz 7

3.7. Transparence et présentation de rapports 8

3.8. Instruments destinés à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz et mesures d’urgence nationales 8

4. Options envisageables 9

4.1. Étendue et amélioration de l’application des normes de sécurité d’approvisionnement à l’échelon national 9

4.2. Dispositif et solidarité communautaires 10

4.2.1. Niveau régional ou de l'UE 10

4.2.2. Redéfinition des actions communautaires 11

4.3. Transparence 11

4.4. Marge de sécurité d’approvisionnement 11

4.5. Stockage stratégique 12

5. Conclusions 13

ANNEXE 1: Comparaison entre les États membres 14

1. INTRODUCTION

Le gaz naturel occupe la deuxième place parmi les combustibles composant la palette énergétique de l’Union européenne, avec environ un quart de la consommation intérieure brute d’énergie. Il est largement utilisé dans divers secteurs comme la production d’électricité, le chauffage urbain, les ménages et l’industrie. La présente communication a pour objet d’étudier des propositions sur la manière dont l’UE pourrait traiter plus efficacement la question de la sécurité de l’approvisionnement en gaz dans la situation actuelle et à l’avenir, et d’examiner quels éléments de la politique actuelle de l’UE sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz pourraient être développés davantage.

La sécurité d’approvisionnement, qui est l’un des trois piliers de la politique énergétique pour l’Europe définie par le Conseil européen en mars 2007, est de plus en plus considérée comme un bien public méritant une attention plus soutenue de la part de l’Union européenne. L’interdépendance entre les fournisseurs extérieurs et les consommateurs de l’UE, et la fusion des marchés nationaux en un marché unique européen, sont des éléments dont il faut pleinement tenir compte pour apprécier la situation actuelle de l’approvisionnement en gaz de l’Union européenne et les mesures à mettre en œuvre en cas de rupture.

Le marché intérieur du gaz naturel se développe progressivement. Il est réglementé par la directive 2003/55/CE[1] et par le règlement (CE) n° 1775/2005[2], appelés à être révisés par les propositions présentées en septembre 2007, qui constituent ce qu’on appelle le «troisième paquet énergie» sur les marchés intérieurs du gaz et de l’électricité[3]. La directive 2004/67/CE[4] a été adoptée pour renforcer la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Son article 6, paragraphe 3, prévoit que la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport d’analyse sur la mise en œuvre et l’efficacité de la directive. Celle-ci a été mise en œuvre et les mesures de transposition ont été notifiées à la Commission par tous les États membres concernés[5].

2. LA NOTION DE SÉCURITÉ DE L’APPROVISIONNEMENT EN GAZ

Il n’existe pas de définition simple de la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Il s’agit, au sens le plus courant, de la disponibilité de gaz à des prix abordables pour les consommateurs. Il convient en toute hypothèse de distinguer la sécurité de l’approvisionnement en gaz à court terme et à long terme , étant donné que les risques, les moyens de prévenir les problèmes d’approvisionnement et les outils envisageables pour en atténuer les risques sont différents.

La sécurité de l’approvisionnement en gaz à long terme dépend principalement des facteurs suivants:

- la gestion de la demande (politique «20-20-20»[6]);

- l’évolution de la production intérieure de l’UE qui, compte tenu des nouvelles technologies et du niveau élevé des prix de l’énergie, pourrait être explorée davantage, voire stimulée;

- l’existence d’une véritable politique extérieure de l’énergie à l’échelon de l’UE: actuellement, le gaz consommé est produit à 58 % dans l’EEE, les 42 % restants étant importés de pays tiers. Toutefois, les importations de gaz provenant de pays tiers sont beaucoup plus élevées dans les «nouveaux États membres»[7] (63 %) que dans les «anciens» (39 %). Une bonne coopération avec les pays producteurs et de transit est donc cruciale, de même que le développement de nouvelles sources et routes d’approvisionnement et la conception et la mise en œuvre de politiques visant à influer sur l’évolution de l’équilibre entre l’offre et la demande sur le marché mondial du gaz;

- la promotion de l’investissement dans les infrastructures destinées à faire coïncider l’offre et la demande, tant à l’intérieur de l’UE qu’entre celle-ci et ses fournisseurs extérieurs;

- la mise en place d’un marché intérieur du gaz fonctionnant correctement dans l’UE.

Le marché intérieur du gaz doit encore être achevé. La concurrence entre le gaz et d’autres combustibles ne devrait pas être faussée par des subventions, une réglementation des prix ou une tarification anticoncurrentielle qui influenceraient la position du gaz dans la palette énergétique; le bon fonctionnement du marché intérieur améliorera l’accès aux infrastructures, suscitera des prix qui constitueront des signaux appropriés pour l’investissement dans de nouvelles infrastructures et renforcera l’intérêt que présente le marché du gaz de l’UE pour les fournisseurs, renforçant ainsi la sécurité d’approvisionnement.

La présente communication se concentre principalement sur la sécurité à court terme de l’approvisionnement en gaz.

La sécurité d’approvisionnement à court terme et la solidarité entre les États membres sont des préoccupations majeures en ce qui concerne les marchés du gaz. Si le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz est assuré, des signaux de prix appropriés déclenchent un équilibrage de l’offre et de la demande et font en sorte que le gaz soit acheminé là où on lui accorde la valeur la plus élevée. Toutefois, le marché peut encore s’avérer défaillant et actuellement, il n’existe pas de plan d’urgence défini à l’échelon de l’UE pour remédier aux déficits ou aux ruptures d’approvisionnement à court terme d’un niveau tel que les mécanismes de marché, les mesures prises par l’industrie du gaz et les mesures d’urgence nationales cessent d’être efficaces. Un plan d’urgence préétabli à l’échelon régional ou à l’échelon de l’UE serait plus efficace et opportun que la procédure décisionnelle ad hoc suivie actuellement en cas de menace majeure sur les approvisionnements en gaz de l’UE.

3. ÉVALUATION DE LA MISE EN œUVRE DE LA DIRECTIVE 2004/67/CE

Les États membres sont dans des situations de départ très différentes en ce qui concerne la sécurité de leur approvisionnement en gaz, qui est influencée par les facteurs suivants: disponibilité d’une production indigène, situation géographique, potentiel géologique en matière de sites de stockage, développement historique des différents marchés du gaz, niveau variable des interconnexions existantes et utilisations différentes du gaz, qui déterminent son degré de substituabilité (chauffage domestique ou production d’électricité). La directive a pris ces différences en considération en laissant aux États membres une marge pour adapter les normes et mesures à leurs spécificités.

La Commission a évalué[8] la manière dont la directive a été mise en œuvre dans chaque État membre. Ses principales constatations sont résumées dans la présente communication.

3.1. Champ d'application

La directive impose aux États membres l’obligation de «veiller à ce que, sur leur territoire, l’approvisionnement des ménages soit protégé dans une mesure appropriée» en cas de rupture partielle de l’approvisionnement et de conditions météorologiques hivernales extrêmes. Son champ d’application peut être étendu aux petites et moyennes entreprises et aux clients dépourvus de possibilité de changer de source d’énergie. Cette définition ne tient donc pas compte des aspects tarifaires et ne précise pas ce qu’est une protection appropriée. Huit États membres ont étendu le champ de la protection à d’autres clients que les ménages.

Il convient d’étudier de manière plus approfondie s’il existe d’autres mesures de sécurité d’approvisionnement (telles que des obligations en matière de changement de combustible, le stockage obligatoire de combustibles de substitution ou la constitution de capacités excédentaires de production d’électricité à partir d’une autre source d’énergie que le gaz) dans les pays où la production d’électricité à partir du gaz prédomine et où les producteurs d’électricité ne sont pas couverts par des mesures nationales en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz (Luxembourg: 75 %, Pays-Bas: 60 %, Italie: 52 % ou Irlande: 51 %).

L’éventail des clients protégés est défini différemment d’un État membre à l’autre, ce qui constitue une incohérence sérieuse dans la mise en œuvre de la directive. Il n’est pas démontré que cette incohérence fasse peser ou non une charge différente sur les acteurs du marché d’un État membre à l’autre et fausse ainsi la concurrence, ni que les diverses normes nationales offrent ou non un niveau analogue de sécurité d’approvisionnement globale dans chaque État membre.

3.2. Normes de sécurité d’approvisionnement

La directive définit comme suit les circonstances dans lesquelles les mécanismes ordinaires du marché ne seraient pas adéquats et où les États membres devraient être à même d’assurer l’approvisionnement en gaz dans une certaine mesure, du moins celui des ménages:

a) rupture partielle de l’approvisionnement national en gaz (niveau et durée à déterminer par les États membres en fonction des circonstances nationales);

b) conditions hivernales extrêmes : pointe de demande correspondant à des températures hivernales extrêmement basses (niveau et durée à déterminer par les États membres) et demande élevée répartie sur un hiver exceptionnellement rigoureux (températures constatées une fois tous les vingt ans).

La norme de sécurité d’approvisionnement correspond au niveau auquel chaque État membre doit être à même de couvrir, par ses propres moyens (action de l’industrie du gaz et mesures nationales) la demande des clients définis. Il s’agit d’une conséquence de la définition des circonstances décrites plus haut. La transposition de ces dispositions dans les différents États membres a conduit à une situation d’ensemble très hétérogène; dans cinq cas[9], les circonstances en question n’ont pas été définies.

Les définitions nationales d’une rupture partielle , non précisée davantage dans la directive, varient d’environ 10 % de la consommation moyenne de gaz (en Slovénie) à environ 30 % (en Slovaquie), avec des durées allant de 48 heures (en Bulgarie) à 6 mois (en France).

Les mesures destinées à atténuer les effets de la rupture ainsi définie doivent être établies en conséquence. Une analyse plus poussée est nécessaire pour évaluer si les normes de sécurité d’approvisionnement définies peuvent être atteintes avec les instruments que chaque État membre a mis en œuvre.

En ce qui concerne la norme liée à une demande hivernale de pointe et à une forte demande répartie sur tout l’hiver , la directive ne contient aucune précision supplémentaire. Leur définition (niveau et durée) et leur application varient d’un État membre à l’autre; les définitions le plus fréquemment utilisées font référence aux règles «1 sur 20» ou «1 sur 50»[10].

De plus, même si certains pays (tels que le Royaume-Uni, la France ou l’Autriche) disposent d’une analyse très approfondie de la situation de leur approvisionnement en gaz et de l’efficacité de leurs instruments d’atténuation des risques, et soumettent ceux-ci à des essais dans le cadre d’exercices de simulation de crise, ce n’est pas le cas d’autres pays.

3.3. Rôle et responsabilités des acteurs du marché

On observe des différences considérables en ce qui concerne la définition des rôles et des responsabilités des acteurs du marché en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz. La responsabilité globale de la sécurité d’approvisionnement incombe à des acteurs du marché différents; deux États membres ont prévu des responsabilités conjointes. La surveillance de la sécurité d’approvisionnement est assurée par le ministère compétent dans 6 États membres, par l’autorité de régulation dans 4 États membres et par le gestionnaire du réseau de transport (GRT) dans les autres États membres. Il convient d’examiner de manière plus approfondie si ces différences rendent la coopération transfrontalière plus difficile lors de situations de crise. Le troisième paquet législatif sur le marché intérieur de l’énergie a mis en place la coopération des gestionnaires de réseau de transport. Toutefois, celle-ci ne porte que sur la planification du développement du réseau, importante pour la sécurité d’approvisionnement à long terme, et non sur la coopération destinée à assurer la sécurité d’approvisionnement à court terme.

3.4. Définition de la rupture d’approvisionnement majeure

La directive définit actuellement la rupture d’approvisionnement majeure comme la perte – ou le risque de perdre – plus de 20 % de l’approvisionnement en gaz de la Communauté fourni par des pays tiers pendant une période d’au moins 8 semaines. Le Groupe de coordination pour le gaz a conclu que cet indicateur est très élevé et qu’un déficit n’atteignant pas ce niveau peut tout de même nécessiter une réaction communautaire. Avec la dépendance accrue par rapport aux importations que l’on observe, il devient de plus en plus improbable que cet indicateur soit atteint avant qu’une intervention communautaire ne soit nécessaire.

Par ailleurs, l’indicateur relatif à la rupture d’approvisionnement majeure n’est pas une véritable condition préalable à une intervention communautaire. En effet, tout État membre peut demander à la Commission de déclencher le dispositif communautaire s’il considère que le déficit de son approvisionnement en gaz ne peut être géré de manière appropriée au niveau national, même s’il n’atteint pas le niveau d’une rupture d’approvisionnement majeure.

3.5. Dispositif communautaire

La directive définit une approche en trois étapes:

Premièrement, l’industrie du gaz prend des mesures pour remédier à un déficit d’approvisionnement.

Deuxièmement, les mesures nationales prévues par les États membres sont déclenchées.

Si les mesures prises aux deux premiers niveaux ne suffisent pas à remédier au déficit ou à la rupture d’approvisionnement, «la Commission convoque le groupe [de coordination pour le gaz] […] à la demande d’un État membre ou de sa propre initiative. Le groupe examine les mesures prises au niveau national pour faire face à la rupture d’approvisionnement majeure et, le cas échéant, assiste les États membres dans la coordination de ces mesures. […] Lorsque les mesures prises au niveau national […] sont insuffisantes pour faire face aux conséquences [d’un déficit ou d’une rupture d’approvisionnement], la Commission peut, en consultation avec le groupe, fournir des orientations aux États membres concernant de nouvelles mesures pour aider les États membres qui sont particulièrement affectés par la rupture d’approvisionnement majeure» ou bien «la Commission peut soumettre une proposition au Conseil concernant les nouvelles mesures nécessaires».

Le déficit d’approvisionnement le plus grave jusqu’ici s’est produit en janvier 2006; il concernait environ un dixième de l’approvisionnement de la Communauté en provenance de pays tiers et a duré 36 heures. Cette situation d’urgence a finalement pu être gérée par des mesures nationales. Elle a toutefois justifié la première réunion du Groupe de coordination pour le gaz, convoquée à l’initiative de la Commission. Au moment où le Groupe s’est réuni, l’approvisionnement avait été pleinement rétabli. Tous les autres déficits d’approvisionnement ont été traités avec succès par l’industrie ou grâce à des mesures nationales. Aucun État membre n’a sollicité une assistance communautaire auprès de la Commission jusqu’ici.

Néanmoins, les États membres expriment souvent le besoin de définir un plan d’urgence et/ou un mécanisme de solidarité plus larges (à l’échelle régionale ou de l’UE), étant donné que le dispositif communautaire actuel risque de ne pas apporter de réponse efficace et en temps utile en cas de crise. Actuellement, une fois que le dispositif communautaire a été déclenché, il faut cinq jours pour convoquer une réunion du Groupe de coordination pour le gaz, qui discute ensuite de la situation en s’appuyant sur les informations fournies par les États membres et, si cela se justifie, par les pays tiers concernés, décrivant les mesures qu’ils ont prises pour atténuer le problème. Après ce débat, le Groupe doit idéalement définir des mesures ad hoc, que la Commission doit ensuite proposer au Conseil, qui doit les approuver pour qu’elles entrent en vigueur. Cette procédure est très longue et risque d’être trop lente dans le cas d’une véritable crise.

3.6. Groupe de coordination pour le gaz

Le Groupe de coordination pour le gaz, qui réunit les États membres, l’industrie du gaz et les représentants des consommateurs par l’intermédiaire de leurs associations européennes (Eurogas, OGP, GIE, IFIEC, BEUC, Eurelectric)[11] s’est révélé une enceinte utile pour discuter de problèmes de sécurité de l’approvisionnement en gaz et échanger les bonnes pratiques au niveau de l’UE. Le groupe tient quatre réunions ordinaires par an et est convoqué ponctuellement en cas de risque de menace grave pour l’approvisionnement en gaz de la Communauté. Jusqu’ici, toutes les situations d’urgence potentielle ont été traitées avant que des mesures communautaires n’apparaissent nécessaires; dès lors, le rôle du groupe en ce qui concerne la discussion et la proposition de mesures supplémentaires (ad hoc) au Conseil n’a pas été mis à l’épreuve. Le message politique commun – une voix européenne unique – dont le groupe peut être porteur est également un aspect important.

3.7. Transparence et présentation de rapports

Une lacune importante de la directive est le fait que les données que les États membres fournissent en vertu des dispositions sur l’établissement de rapports[12] ne sont suffisantes pour évaluer ni la situation actuelle et future de la sécurité d’approvisionnement à long et à court terme des États membres et de l’UE, ni l’efficacité des instruments destinés à atténuer les problèmes d’approvisionnement. Les obligations des États membres en matière de présentation de rapports sont limitées quant à leur fréquence (une fois par an) et à leur contenu. De plus, même ces obligations limitées ne sont pas correctement remplies par tous les États membres: seulement deux d’entre eux ont fourni des rapports complets. Les informations qui font habituellement défaut sont le degré de liquidité du marché (mentionné par trois États membres seulement), les incitations à l’investissement, les mesures destinées à couvrir les pics de demande et l’impact, sur la concurrence, des mesures visant à assurer la sécurité d’approvisionnement.

Parmi ces mesures, les rapports se concentrent surtout sur les contrats à long terme et les capacités de stockage maximales; les capacités inutilisées ne sont pas connues. Aucune information n’est demandée sur d’autres instruments destinés à remédier aux problèmes d’approvisionnement que mentionne l’annexe de la directive, comme le développement de la capacité d’utiliser des combustibles de remplacement et celui des contrats interruptibles, la flexibilité d’approvisionnement qui découle de la production indigène ou des contrats d’importation. Certains États membres ne collectent pas ces données. Un exemple à suivre est celui du régulateur italien, qui collecte des données suffisantes pour suivre l’évolution de la situation pendant tout l’hiver: outre les niveaux de stockage et les données relatives aux infrastructures, l’étendue des contrats interruptibles, les conditions des contrats d’importation (flexibilité) doivent être communiquées au régulateur, qui sait ainsi quel déficit peut être couvert en augmentant les importations en provenance des fournisseurs disponibles.

Le Groupe des régulateurs européens dans le domaine de l’électricité et du gaz (ERGEG) a publié de nouvelles orientations pour améliorer la qualité et le niveau de détail des rapports nationaux. Le troisième paquet propose aussi d’instaurer une grande transparence sur les données. Le choix des données supplémentaires à fournir et leur fréquence requièrent un examen attentif afin d’éviter d’imposer une charge disproportionnée en matière de rapports à l’industrie et aux États membres, tout en permettant de dégager un tableau clair de la situation de l’UE en ce qui concerne la sécurité de l’approvisionnement en gaz.

3.8. Instruments destinés à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz et mesures d’urgence nationales

La directive mentionne en annexe une liste d’instruments, sans détails supplémentaires. Cette liste est «non exhaustive» et permet aux États membres d’adopter d’autres instruments de sécurité de l’approvisionnement en gaz, notamment des procédures de planification à long terme et des obligations de service public. La spécificité de la structure des marchés nationaux du gaz détermine la palette des instruments utilisés et l’équilibre entre eux.

Les mesures le plus fréquemment utilisées sont le stockage de gaz, les contrats d’approvisionnement à long terme, la flexibilité de la production et de l’importation et la diversification de l’approvisionnement en gaz. La diversité des mesures donne aux États membres la possibilité de prendre en compte leurs spécificités nationales mais elle complique l’appréciation des rôles des divers instruments, dans une perspective européenne.

Dix-huit États membres ont communiqué leurs mesures d’urgence nationales à la Commission. Dix États membres ont élaboré des mesures d’urgence nationales de manière systématique, en créant des plans d’urgence nationaux. L’échelle des urgences diffère d’un État membre à l’autre.

4. OPTIONS ENVISAGEABLES

4.1. Étendue et amélioration de l’application des normes de sécurité d’approvisionnement à l’échelon national

Il convient d’examiner soigneusement si le champ d’application obligatoire des normes de sécurité d’approvisionnement devrait être étendu à d’autres clients que les ménages. Surtout dans les cas où la production d’électricité à partir du gaz est importante, en l’absence de mesures alternatives adéquates (changement de combustible, stockage de combustible de substitution ou capacités de réserve suffisantes), l’approvisionnement des centrales électriques devrait être assuré même dans des circonstances extrêmes.

La Commission devrait examiner avec les États membres et l’industrie si les différences en ce qui concerne la définition des rôles et responsabilités des acteurs du marché entraînent une distorsion du marché ou un obstacle à la coopération transfrontalière en cas de crise.

La mise en œuvre incomplète et l’hétérogénéité des normes de sécurité d’approvisionnement ont été soulignées. Les États membres devraient achever cette mise en œuvre. Une analyse approfondie devrait être menée pour chaque pays afin de déterminer:

- si les normes de sécurité d’approvisionnement définies au niveau national sont proportionnées aux risques encourus;

- si les différences ont une incidence sur la concurrence ou constituent un obstacle aux accords de solidarité.

Cette analyse approfondie pourrait mettre en lumière la nécessité de définir les normes de sécurité d’approvisionnement de manière plus détaillée ou plus harmonisée afin de réduire au minimum la distorsion du marché et d’obtenir un niveau de sécurité d’approvisionnement adéquat partout dans l’UE.

Il convient de répondre aux questions suivantes: mis à part la rupture partielle d’approvisionnement et les conditions hivernales extrêmes, existe-t-il d’autres circonstances à prendre en considération? Quel devrait être le niveau minimal de sécurité d’approvisionnement à court terme auquel chaque État membre doit être prêt à faire face individuellement? Comment le définir?

Les circonstances déterminant la rupture partielle pourraient être définies comme suit:

- un pourcentage de la consommation moyenne concernée; ou

- la défaillance du plus gros fournisseur / de la principale infrastructure / du principal point d’entrée – l’élément le plus critique parmi ceux-ci. Cette approche pourrait contribuer à la réalisation d’objectifs à long terme: si chaque État membre était tenu de prendre ses dispositions pour faire face à la défaillance de son principal fournisseur de gaz ou de sa principale infrastructure gazière pour une période donnée, cela encouragerait la diversification des sources ou des routes d’approvisionnement, ce qui pourrait être moins coûteux que la construction d’installations de stockage de gaz; ou

- des objectifs spécifiques à définir, par exemple par le régulateur, en ce qui concerne la capacité d’interconnexion, la diversification du portefeuille d’approvisionnement (par exemple, les fournisseurs ne devraient pas fournir plus qu’un pourcentage donné de gaz provenant de la même source) ou les possibilités de changer de combustible.

La durée d’une rupture partielle devrait être harmonisée ou établie sur la base de critères communs.

En ce qui concerne la demande de pointe hivernale , la même obligation de référence aux règles «1 sur 20» ou «1 sur 50» pourrait être introduite, parallèlement à une harmonisation de la durée de la pointe.

La méthode et les hypothèses de base pour calculer le volume supplémentaire de gaz nécessaire lors de conditions hivernales extrêmes, tant pour une demande de pointe que pour la consommation hivernale totale, devraient être harmonisées à un niveau régional.

Une analyse plus poussée des mesures d’urgence et des instruments utilisés par les États membres est nécessaire. Des évaluations mutuelles par les pays concernant la sécurité d’approvisionnement permettraient de dégager les meilleures pratiques et les instruments les plus utilisés, qui pourraient ensuite être échangés au sein du Groupe de coordination pour le gaz.

4.2. Dispositif et solidarité communautaires

4.2.1. Niveau régional ou de l'UE

La coopération régionale est essentielle. Les marchés du gaz, dominés par le gaz acheminé par gazoduc (à 90 %), ont un caractère principalement régional: plusieurs pays sont connectés le long du même réseau principal. Par conséquent, ces États membres dépendent mutuellement de leur comportement et de leur consommation respectifs. Si, par exemple, un gazoduc donné connaît un déficit d’approvisionnement, les États membres devraient coopérer pour répartir le volume disponible, réduire la consommation, augmenter le soutirage de gaz stocké, etc. À l’intérieur de l’UE, le gaz est transporté physiquement exclusivement par gazoduc; par conséquent, une coordination régionale permet de réagir en temps opportun, ce que des actions entreprises à l’échelon de l’UE risquent de ne pas permettre. Toutefois, pour la même raison, un déficit d’approvisionnement a une forte probabilité de toucher toute une région, qui pourrait ne pas être en mesure d’y faire face seule. C’est pourquoi un niveau d’intervention supplémentaire pourrait être prévu: (1) l’industrie, (2) les États membres, (3) le niveau régional, (4) le niveau communautaire. Si la rupture d’approvisionnement ne peut être gérée de manière adéquate à l’échelon régional, la région devrait avoir le droit de solliciter une assistance communautaire.

Le troisième paquet sur le marché intérieur de l’énergie a partiellement traité cette question et proposé l’obligation d’une coopération régionale et le développement de dispositifs de solidarité entre trois États membres ou plus. Toutefois, les mécanismes et procédures doivent encore être définis avec plus de précision.

4.2.2. Redéfinition des actions communautaires

Ainsi qu’il ressort du chapitre précédent, le dispositif communautaire actuel, même s’il n’a jamais été mis à l’épreuve, risque de ne pas apporter de solution efficace et en temps opportun en cas de crise. L’existence d’actions prédéfinies assurerait une réaction claire, prévisible et en temps utile. Les actions prédéfinies pourraient comprendre:

- une déclaration commune officialisant la situation d’urgence,

- la répartition des fournitures de gaz disponibles et des capacités d’infrastructure entre les pays touchés,

- un acheminement coordonné,

- le déclenchement de mesures d’urgence dans les pays non touchés ou moins touchés afin d’augmenter le volume de gaz disponible pour les marchés touchés (contrats interruptibles, changement de combustible, soutirage de gaz stocké, flexibilité d’approvisionnement – voir ci-après: marge de sécurité d’approvisionnement).

Cette approche devrait conduire à définir un plan d’urgence communautaire efficace, incluant une échelle d’urgence européenne, qui spécifiera le niveau nominal de fonctionnement du marché du gaz, les mécanismes de prévention ainsi que différents niveaux de pré-urgence et d’urgence en fonction du volume touché par une rupture et de l’impact économique de cette rupture.

La réaction communautaire serait une action de solidarité de fait. La solidarité n’est nullement synonyme d’absence de contrepartie et des mécanismes d’indemnisation appropriés devraient être élaborés.

Chaque État membre devrait se conformer aux normes de sécurité d’approvisionnement définies. S’il survient une situation dont les effets dépassent les normes définies (une véritable crise), cet événement déclencherait automatiquement la déclaration d’une situation d’urgence et la réaction ou solidarité communautaire. Ce dispositif supprimerait de fait l’actuel indicateur que constitue la «rupture d’approvisionnement majeure». L’existence de mécanismes de solidarité ne saurait évidemment exempter les États membres de leur devoir d’investir dans leur propre sécurité d’approvisionnement.

4.3. Transparence

Il convient de proposer des obligations adéquates en matière de communication de données afin d’accroître la transparence pour évaluer la situation de l’UE en matière de sécurité d’approvisionnement. Il faudrait tenir compte des mesures proposées dans le troisième paquet sur le marché intérieur de l’énergie pour renforcer la transparence: évaluation de l’offre et de la demande futures par le réseau européen des GRT, obligation de publier les niveaux agrégés de l’offre et de la demande, le volume de gaz stocké et le niveau d’utilisation des installations de stockage de gaz et des installations de GNL.

4.4. Marge de sécurité d’approvisionnement

En cas de déficit d’approvisionnement, un approvisionnement en gaz doit être garanti aux ménages et aux autres clients protégés par la directive. Deux éléments sont indispensables:

- augmenter les quantités de gaz disponible pour les consommateurs protégés par la directive et

- disposer d’ infrastructures suffisantes pour acheminer le gaz jusqu’à ces clients.

Ce gaz et ces capacités excédentaires constituent ce qu’on peut appeler la «marge de sécurité d’approvisionnement». L’étendue de cette marge pourrait être calculée directement à partir des normes nationales de sécurité d’approvisionnement redéfinies. Ces valeurs pourraient ensuite être exprimées en pourcentage de la consommation moyenne. Les capacités inutilisées et le «gaz excédentaire» devraient correspondre à cet indicateur.

a) Disponibilité de gaz : dans les cas où il est fait appel à la solidarité ou à l’assistance mutuelle, les États membres non touchés pourraient mettre du gaz à la disposition des régions touchées en fonction de leur propre marge de sécurité. Ce «gaz excédentaire» peut résulter d’une panoplie de mesures à définir par chaque État membre:

- contrats interruptibles,

- stockage,

- flexibilité de l’approvisionnement (production, importation ou GNL).

b) Infrastructure de transport : La solidarité risque de rester lettre morte s’il n’est pas possible d’acheminer le gaz disponible là où on en a besoin. Toutefois, cette difficulté ne devrait pas empêcher la mise en œuvre du principe. Dans certains cas, un transfert de gaz peut être effectué au moyen de contrats d’échange (swaps), libérant du gaz sur les marchés touchés même si la restitution physique de ce gaz n’est pas possible. Il existe un accord de ce genre par exemple entre des entreprises en Hongrie et en France, en vertu duquel l’entreprise française laisserait sa part d’approvisionnement en Hongrie en cas de réduction des livraisons provenant de Russie. La solidarité devrait motiver les États membres à encourager la construction d’interconnecteurs. S’agissant des infrastructures, des objectifs en matière de diversification des routes (exprimés en nombre de points d’entrée), de niveau d’interconnexion et de capacités de réserve pourraient être élaborés.

L’obligation ou la possibilité de mettre du gaz à disposition grâce aux mesures et aux capacités précitées doivent être strictement réglementées (par exemple par un lien avec la déclaration d’une situation d’urgence) de sorte que tout abus soit impossible dans des conditions de fonctionnement normal du marché.

4.5. Stockage stratégique

Les stocks stratégiques de gaz sont constitués par l’accumulation de gaz naturel destiné exclusivement à être utilisé dans les situations d’urgence, et qui est donc inaccessible dans des conditions de fonctionnement normal du marché. Le stockage de gaz naturel est coûteux: le coût par unité d’énergie est beaucoup plus élevé que pour le pétrole (environ 16,7 millions EUR par PJ, contre 3,33 pour le pétrole[13]). Les conditions géologiques peuvent aussi limiter le développement d’installations de stockage de gaz dans certaines régions.

Les États membres ont des niveaux d’exposition aux risques différents et partant, des exigences différentes en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz (voir l’annexe 1). Il se peut que les stocks stratégiques soient la solution à moyen terme préférable, voire la seule, pour les pays tributaires d’une seule source d’approvisionnement et présentant une part élevée de demande non interruptible. La Commission ne propose pas d’obligations à l’échelon de l’UE en ce qui concerne les stocks stratégiques: si un État membre choisit cette solution comme mesure nationale, il faut que l’utilisation des stocks stratégiques soit soigneusement réglementée pour éviter des distorsions du marché: les stocks stratégiques ne doivent pas être libérés en dehors d’une situation de crise dans le but d’influer sur la valeur du stockage et d’autres instruments de flexibilité élaborés dans des conditions de marché concurrentiel.

Il convient d’encourager le développement des installations de stockage commercial.

5. CONCLUSIONS

L’UE doit faire un pas en avant pour améliorer la sécurité de l’approvisionnement en gaz et la solidarité à cet égard. Même si les crises sont rares, elles peuvent être lourdes de conséquences économiques et sociales. Il faut donc que l’UE soit préparée à assurer efficacement sa sécurité d’approvisionnement. Le dispositif communautaire actuel – bien qu’il n’ait heureusement jamais dû être activé – n’est pas suffisant pour réagir en temps utile à une crise d’approvisionnement en gaz qui dépasserait le niveau susceptible d’être géré par des mesures nationales. De plus, le manque de transparence actuel empêche d’évaluer la situation en temps réel de l’approvisionnement en gaz et d’étudier les possibilités de réaction au sein de l’UE. Il convient donc de réviser la directive selon les axes proposés au chapitre 4 de la présente communication. Le but de celle-ci est d’ouvrir un débat avec les États membres et les institutions européennes, ainsi qu’avec les autres parties prenantes, afin de préparer une révision de la directive 2004/67/CE qui remédierait aux principales lacunes mises en évidence. Les questions suivantes se posent:

1. Comment définir des normes de sécurité d’approvisionnement comparables qui fassent peser une charge équivalente et raisonnable sur les acteurs du marché tout en respectant les différences qui existent entre les États membres?

2. La directive devrait-elle étendre la protection obligatoire, au-delà des ménages, aux producteurs d’électricité, aux petites et moyennes entreprises ou à d’autres clients vulnérables?

3. Quelles devraient être les actions précises définies dans le dispositif communautaire, dans les plans d’urgence à l’échelon régional et à l’échelon de l’UE?

4. Comment définir au mieux les régions aux fins de la sécurité de l’approvisionnement en gaz?

5. Quelle peut être la contrepartie économique de la solidarité?

6. Comment peut-on renforcer la sécurité de l’approvisionnement en gaz au moindre coût?

Quant à la stratégie à long terme de l’UE sur le gaz et la sécurité d’approvisionnement énergétique, telle qu’elle a été discutée dans l’analyse stratégique de la politique énergétique[14], elle reste cruciale même si elle sort du champ d’application de la directive. Afin de réduire, à l’avenir, le risque et les effets de chocs qui influent sur l’offre de gaz à court terme, l’UE doit continuer à lutter pour l’efficacité énergétique, la mise en place d’un marché intérieur de l’énergie bien interconnecté et fonctionnant harmonieusement, l’innovation et le progrès technologique, la diversification de la palette énergétique, des sources et des routes d’approvisionnement, et pour des cadres et des relations efficaces au niveau international. La transparence et la coordination des actions des États membres à l’égard des pays tiers devraient permettre à l’Union européenne de parler davantage d’une seule voix sur les questions d’énergie à l’échelon international. L’UE posera ainsi une base solide pour la sécurité future de son approvisionnement en énergie.

ANNEXE 1: Comparaison entre les États membres

Les graphiques suivants illustrent le niveau de vulnérabilité des États membres en fonction de la concentration de leurs sources d’approvisionnement[15] et de l’importance du gaz pour la consommation des ménages et pour la production d’électricité. En l’absence de mesures de précaution comme le stockage, les pays situés dans le quadrant supérieur droit sont les plus vulnérables, avec une consommation des ménages élevée combinée à une faible diversification des sources.

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[1] Directive 2003/55/CE du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (JO L 176 du 15.7.2003, p. 57).

[2] Règlement (CE) n° 1775/2005 du Parlement européen et du Conseil du 28 septembre 2005 concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel (JO L 289 du 3.11.2005, p. 1).

[3] Proposition de directive modifiant la directive 2003/55/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel, COM(2007) 529 final du 19.9.2007.

[4] Directive 2004/67/CE du Conseil du 26 avril 2004 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel (JO L 127 du 29.4.2004, p. 92).

[5] Malte et Chypre bénéficiaient d’une dérogation mais Malte a néanmoins transposé la directive dans sa législation.

[6] Communication «Deux fois 20 pour 2020 – Saisir la chance qu’offre le changement climatique», COM(2008) 30 final du 23.1.2008.

[7] Nouveaux États membres: les pays qui ont adhéré à l’UE après le 1er mai 2004.

[8] http://ec.europa.eu/energy/gas/sos/index_en.htm

[9] Bulgarie, Grèce, Irlande, Luxembourg, Malte.

[10] L’hiver le plus rigoureux sur les 20 ou 50 dernières années.

[11] Décision 2006/791/CE de la Commission du 7 novembre 2006 fixant la composition du groupe de coordination pour le gaz (texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 319 du 18.11.2006, p. 49-50).

[12] Article 5 des directives 2004/67/CE et 2003/55/CE.

[13] Étude sur le stockage de gaz naturel dans laz naturel dans l’UE, DG Énergie et transports de la Commission européenne, 2008.

[14] Communication de la Commission sur la deuxième analyse stratégique de la politique énergétique, COM(2008)XXX.

[15] La concentration des sources est calculée comme suit: ∑(importation de gaz du pays i/consommation totale)2, i=1 à n, source des données: Eurostat 2006.