Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative aux exigences de sécurité et à l'attestation de compétence professionnelle pour le personnel de cabine de l'aviation civile»

(98/C 214/10)

Le 11 septembre 1997, le Conseil a décidé, conformément à l'article 84, paragraphe 2, du Traité CEE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière a élaboré son avis le 8 avril 1998 (rapporteur: M. von Schwerin).

Au cours de sa 354e session plénière des 29 et 30 avril 1998 (séance du 29 avril), le Comité économique et social a adopté par 102 voix pour, 6 voix contre et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'adoption du troisième paquet sur l'aviation () le 23 juillet 1992 par le Conseil (Transports) constitue l'étape finale du processus de libéralisation du secteur des transports aériens dans le contexte de l'achèvement du marché unique.

1.2. La Commission considère que la libéralisation du secteur de l'aviation doit s'accompagner de mesures techniques, sociales et de sécurité complémentaires afin d'assurer une concurrence équitable, de maintenir des normes élevées de sécurité et de limiter les conséquences pouvant déboucher sur une régression sociale.

1.3. Pour atteindre ces objectifs, il faut que des règles communes sur l'aptitude technique des transporteurs aériens soient adoptées conformément aux dispositions de l'annexe 6 de la Convention de Chicago. Le JAA (Joint Aviation Authorities = Autorités conjointes de l'aviation) a élaboré des prescriptions techniques - les JAR-OPS - qui ont été adoptées le 28 mars 1995 et pourraient être transposées dans la législation communautaire aux fins de leur harmonisation dans toute la Communauté.

Les prescriptions JAR-OPS incluent notamment des normes de formation pour le personnel navigant. Elles prévoient qu'un exploitant doit assurer que cette catégorie de personnel soit en mesure de remplir un certain nombre de fonctions liées à la sécurité, comme par exemple, des procédures d'urgence en cas d'accident, de déclenchement d'un incendie à bord d'un avion, de dépressurisation de la cabine, et de problèmes médicaux parmi les passagers. Elles prévoient également que le personnel navigant doit subir des examens médicaux destinés à vérifier son aptitude à effectuer ces tâches.

1.4. Une réunion d'experts gouvernementaux s'est tenue en mars 1995. Les experts ont conclu qu'aucune raison de sécurité ne justifiait un système de licence. Certains experts ont même suggéré que les normes communes en matière de sécurité devaient être maintenues à un niveau minimum, sachant que l'essentiel de la formation requise est spécifique à chaque ligne aérienne et même au type d'avion utilisé. Il y a eu un consensus général pour rester dans la ligne de l'approche OACI/JAA et développer des normes communes du type JAR-OPS en laissant à chaque État membre la possibilité de décider de son système de mise en oeuvre.

Parallèlement à cette réunion d'experts nationaux, la Commission, par le truchement du Comité paritaire de l'aviation, a demandé l'avis des partenaires sociaux qui, après de longues discussions, ne sont pas parvenus à un accord. Les organisations d'employeurs sont tout à fait favorables à l'approche JAA/OACI mais sont prêtes à accepter des dispositions communes en matière de sécurité. Les syndicats, quant à eux, estiment qu'un système de licence est nécessaire pour assurer un haut niveau de sécurité et faciliter la mobilité de la main-d'oeuvre au sein du marché unique de l'aviation.

2. Contenu essentiel du document de la Commission

2.1. La proposition de la Commission prévoit les prescriptions suivantes pour le personnel navigant:

- âge minimal: 18 ans;

- examens médicaux réguliers;

- formation initiale, de conversion et permanente;

- contrôle et attestation de compétence professionnelle;

- reconnaissance réciproque des attestations délivrées par les États membres.

2.2. À la lumière des avis reçus et après un examen attentif de la dernière version du manuel de formation de l'OACI et des pratiques actuelles dans les États membres et l'industrie, la Commission est parvenue aux conclusions suivantes, dont elle estime qu'elles fourniront une évaluation équitable et neutre des aptitudes du personnel navigant et faciliteront la mobilité du personnel de cabine.

Les normes communes de formation à la sécurité telles qu'elles sont fixées dans les JAR-OPS (sous-section 0) émergent favorablement d'une comparaison avec les normes recommandées à l'échelon international et les meilleures pratiques de formation de l'industrie. Elles permettent d'assurer un haut niveau de sécurité.

Toutefois, aux yeux de la Commission, les dispositions du JAA ne sont pas suffisamment claires quant aux conditions que doivent respecter les transporteurs aériens, ou toute autre organisation de formation, pour être reconnus comme étant habilités à former du personnel de cabine en fonction des normes citées plus haut. Ce phénomène s'amplifie, sachant qu'un nombre de plus en plus important d'organisations mettent au point des cours commerciaux de formation du personnel de cabine qu'elles n'ont pas elles-mêmes l'intention d'employer. C'est pour cette raison qu'il est impossible de s'appuyer sur la certification des transporteurs aériens pour assurer que le personnel de cabine soit adéquatement formé pour accomplir ses tâches en matière de sécurité. Par conséquent, on considère que pour maintenir des normes de sécurité de haut niveau, il faut assurer que l'organisation de formation - qu'elle soit liée à la compagnie aérienne ou à une autre structure -, le programme et les installations de formation soient dûment agréés et bénéficient d'une reconnaissance formelle. Les critères d'approbation et de reconnaissance doivent rester l'apanage des États membres.

2.3. La Commission propose qu'une certaine forme d'attestation (reconnaissance) soit délivrée pour confirmer que la formation appropriée a été dispensée et que le niveau voulu a été atteint. La formulation «attestation de compétence professionnelle» a été choisie après mûre réflexion pour désigner un concept par lequel les pratiques nationales existantes - qu'il s'agisse de licences, de certifications de compagnie, ou d'approbations par l'autorité compétente - peuvent être intégrées dans le système, dans le respect du principe de proportionnalité.

2.4. Pour maintenir les normes déterminées d'aptitude, il convient d'exiger que les membres du personnel de cabine subissent des examens médicaux à intervalles réguliers, les détails relatifs aux prescriptions médicales étant laissés à la discrétion des autorités nationales. Il est par conséquent proposé que chaque autorité nationale de l'aviation civile établisse des critères permettant de démontrer et de maintenir l'aptitude médicale.

2.5. Au terme de son analyse, la Commission constate que les dispositions qu'elle propose respectent les différentes traditions des États membres tout en fixant des normes et des prescriptions uniformes.

C'est pour cette raison que la Commission conclut que sa position est cohérente par rapport au principe de subsidiarité.

2.6. La Commission estime que comme sa proposition est en substance similaire aux prescriptions des JAR-OPS, les États membres devraient être en mesure de respecter le délai du 1er avril 1998 pour transposer au niveau national les dispositions qu'elle prévoit.

3. Observations du Comité

3.1. Le Comité économique et social accueille favorablement l'initiative de la Commission visant à garantir le maintien de normes uniformes de sécurité en matière de formation du personnel de bord de l'aviation civile.

Le débat en cours, concernant cette proposition de la Commission, porte sur deux variantes possibles de mise en oeuvre.

3.1.1. D'une part, il est proposé de transposer les JAR-OPS dans le cadre de la procédure OACI/JAA. De cette façon, des décisions aussi importantes seraient arrêtées exclusivement par les autorités aéronautiques des États membres, sans la moindre possibilité d'une intervention directe des institutions démocratiquement élues. En ce qui concerne le contenu, l'approche OACI/JAA reste en retrait par rapport à la proposition de la Commission (2e variante) sous certains aspects, qui sont également pertinents en matière de sécurité. Ainsi, cette approche ne prévoit pas, par exemple, de contrôles médicaux réguliers, de vérification et d'attestation de compétence professionnelle, ni de reconnaissance réciproque. En outre, on laisserait persister une situation dans laquelle, dans certains États membres, la formation du personnel de bord est intégralement confiée aux transporteurs aériens, sans reconnaissance ou attestation officielle.

3.1.2. D'autre part, la proposition de la Commission (2e variante) prévoit une participation responsable des institutions politiques et, surtout, que soient réglementées de façon contrôlable les carences substantielles de la 1re variante, dans le sens d'un renforcement de la sécurité des passagers et de l'équipage. Le Comité approuve expressément la réglementation proposée aux articles 5, 6 et 7, qui vont de la formation initiale à l'attestation de compétence. Le Comité accueille également favorablement la proposition de la Commission visant à imposer un niveau élevé de sécurité dans le marché intérieur du transport aérien, en prévoyant que les États membres doivent prendre des sanctions adéquates en cas de non-respect de la directive.

3.2. La directive relative aux exigences de sécurité et à l'attestation de compétence professionnelle pour le personnel de cabine de l'aviation civile constitue également un premier pas important vers la création d'un cadre de concurrence uniforme. Elle permet de garantir que les transporteurs qui ont déjà atteint un niveau élevé de sécurité pour leur personnel de cabine ne soient pas désavantagés dans le contexte de la concurrence. Elle permet par là même d'exercer une pression positive sur les transporteurs qui se sont assuré des avantages concurrentiels en ne respectant qu'un niveau minimum de sécurité pour leur personnel navigant.

3.3. Le Comité est fermement convaincu que la Commission doit préciser davantage la notion de «personnel de cabine» à l'article 1er, paragraphe 1 «champ d'application». L'ensemble du personnel navigant doit pouvoir remplir des tâches de sécurité en cas d'urgence, car dans une situation d'urgence les passagers ne distinguent pas entre ceux qui sont habilités à les aider et ceux qui ne le sont pas. Selon le Comité, le personnel de cabine se compose de toutes les personnes affectées au service de cabine à bord d'un avion. La directive à l'examen doit par conséquent s'appliquer, sans exception, à l'ensemble des membres du personnel de cabine.

3.3.1. La communication à bord doit pouvoir se faire non seulement conformément à l'annexe I, Formation initiale, point f, entre le personnel de cabine et le personnel de conduite, mais également entre les passagers et le personnel de cabine. Cette nécessité ressort également des points e) gestion des passagers et g) discipline et responsabilités. Aussi le Comité croit-il opportun de prévoir la connaissance d'une langue étrangère parmi les critères d'éligibilité utiles à la formation initiale.

3.3.2. Le Comité se demande s'il ne serait pas opportun de fixer à 21 ans l'âge minimal (article 4, paragraphe 1, de la directive) pour le personnel affecté à des fonctions de direction ou hiérarchiquement supérieures dans le secteur du transport aérien, comme prévu dans d'autres secteurs du transport de personnes. Le Comité est d'avis que les membres du personnel navigant affectés à des fonctions supérieures, qui portent une responsabilité considérable dans des situations d'urgence, doivent posséder une certaine expérience de vie, mais aussi des expériences pratiques dans le service de cabine.

3.4. Le Comité accueille favorablement la finalité poursuivie par la Commission, à savoir de mettre la sécurité des passagers au centre des préoccupations dans la transposition de la directive à l'examen. Il soutient dès lors expressément les propositions formulées par la Commission dans les annexes I à III concernant la formation initiale, la formation de conversion et celle relative aux différences avec d'autres types d'avions ainsi que sur la formation continue.

3.5. Le Comité ne partage pas les réserves quant à la possibilité que des équipements différents de la cabine ou des procédures de sécurité différentes ne limitent la mobilité souhaitée, voire se répercutent défavorablement sur les exigences de sécurité.

3.5.1. C'est pourquoi le Comité approuve la procédure d'attestation décrite à l'article 7, paragraphe 3. La reconnaissance réciproque des attestations de compétence professionnelle proposée à l'article 8 a pour condition, à l'évidence, qu'en cas de passage à un autre transporteur soient organisés, conformément à l'article 7, les cours de formation de conversion et relative aux différences avec d'autres types d'avions, ainsi que les contrôles correspondants, lesquels feront partie intégrante de la compétence personnelle.

3.5.2. Les réserves formulées à l'encontre de la procédure de reconnaissance réciproque prévue à l'article 8 doivent être écartées par les transporteurs aériens eux-mêmes, dans la mesure où, dans le cas d'un changement demandé par le travailleur, au moyen d'une procédure qualifiée d'embauche, ils ont toutes les possibilités de vérifier son niveau de formation en matière de sécurité, son aptitude et sa compétence à bord de types et de variantes d'avions déterminés. La seule possession de l'attestation prévue à l'article 7, paragraphe 3, ne comporte pas de droit à l'embauche.

3.6. La Commission devrait élaborer un régime transitoire clair destiné aux membres d'équipage déjà en activité, mais aussi au personnel navigant qui n'est pas encore en activité au moment de l'entrée en vigueur de la directive, afin de garantir la sûreté juridique. Une possibilité dans ce sens est offerte par la formation continue prévue à l'annexe III, qui doit être organisée selon un rythme annuel. Dans ce contexte, le contrôle et l'enregistrement des formations effectuées doivent se faire conformément à l'article 7, paragraphe 3.

3.7. Cela permet d'atteindre un niveau maximal de sécurité dans la cabine. Cela répond à la fois à l'intérêt des consommateurs et des transporteurs aériens et constitue également une protection pour le personnel à bord aux termes de la directive 89/391/CEE de juin 1989 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. Enfin, il ne s'agit pas uniquement de l'application des articles relatifs à la concurrence (articles 84-86 du Traité CE) mais aussi de la protection des passagers et du progrès social aux termes de l'article 118A du Traité.

3.8. La transposition de cette directive conduira à une augmentation des coûts administratifs aussi bien pour les États membres que pour les transporteurs aériens, qui jusqu'à présent ont obtenu des avantages concurrentiels en adoptant des niveaux de sécurité bas. Les États membres et les transporteurs qui ont déjà spontanément relevé leurs normes en matière de sécurité au niveau prévu par la proposition de la Commission auront à supporter des charges administratives considérablement moins lourdes. Pour toutes les raisons citées plus haut, le Comité est fermement convaincu que le gain en sécurité pour toutes les parties concernées prévaudra, dans la mesure où l'exigence de sécurité n'a fait qu'augmenter ! De plus, l'amélioration des normes de sécurité entraîne également un renforcement de la compétitivité de l'aviation civile européenne dans un marché global des transports aériens.

3.9. Le Comité invite la Commission à adapter à la réalité le choix du moment prévu pour la transposition de la directive dans les États membres. Compte tenu de l'état d'avancement du débat au Conseil, il n'est pas possible de fixer au 1er avril 1998 la transposition au niveau national de la proposition de directive par les États membres.

3.10. Le Comité recommande au Conseil d'examiner avec diligence la proposition de directive à l'examen et de décider dans le sens de la proposition de la Commission. La sécurité dans le secteur du transport aérien, tout comme la sécurité des passagers mais aussi de l'équipage, doit avoir la priorité sur l'un ou l'autre intérêt particulier.

3.11. La participation des organes démocratiquement élus est importante pour la création et l'acceptation d'un marché intérieur unique. Pour cette raison, en référence aux considérations développées au paragraphe 3.1, la proposition de directive à l'examen est à préférer à la procédure JAA. La Commission a répondu à cette exigence.

Bruxelles, le 29 avril 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Règlements (CEE) n° 2407/92 et 2409/92 du 23 juillet 1992 - JO L 240 du 24.8.1992.