Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réutilisation et l'exploitation commerciale des documents du secteur public"

(COM(2002) 207 final - 2002/0123 (COD))

(2003/C 85/06)

Le 24 juillet 2002, le Conseil de l'Union européenne, conformément à l'article 95 du Traité, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière (rapporteur: M. Levaux) a adopté son avis le 31 octobre 2002.

Lors de sa 395e session plénière des 11 et 12 décembre 2002 (séance du 11 décembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 98 voix pour et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le projet de directive fixe un ensemble de règles minimales en matière d'exploitation commerciale et non commerciale de documents détenus par des organismes publics et accessibles à tous.

1.2. Il s'inscrit dans le cadre du plan d'eEurope 2002: "une société de l'information pour tous" et tient compte des réactions au Livre vert intitulé: "l'information émanant du secteur public: une ressource clef pour l'Europe" adopté le 20 janvier 1999.

1.3. Ces deux documents ont fait l'objet d'Avis du Comité, respectivement le 28 avril 1999(1) et le 24 janvier 2001(2). Il convient de se reporter à ces Avis qui soutenaient la démarche de la Commission en apportant des suggestions que le Comité maintient.

2. Observations générales et particulières

2.1. La Commission souligne l'importance des informations détenues par le secteur public qui sont une matière première importante pour les nouveaux services et le développement des secteurs concernés dont le marché est déjà très important. Faciliter l'accès à ces informations est indispensable pour permettre le développement économique, la création d'entreprises et d'emplois, et disposer d'atouts face à la concurrence internationale.

2.2. Le Comité, dans son Avis du 28 avril 1999 sur: "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre Vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information" précisait:

2.2.1. L'accès à l'information: "... suppose non pas simplement la mise à disposition passive mais bien un devoir de promotion active en vue de fournir au citoyen une information de qualité, de manière rationnelle"(3).

Le Comité regrette de constater que la Commission ne tient pas compte de la notion de "promotion active", aussi maintient-il ses suggestions et propositions permettant de mieux atteindre les objectifs de la directive, à savoir:

- une information de qualité diffusée de manière rationnelle avec l'assurance d'une continuité;

- une participation de tous les opérateurs sur un plan d'égalité face aux sources d'information administrative;

- l'obligation publique de la protection de la liberté d'accès.

2.2.2. Les organismes du secteur public: "... devrait être considéré comme relevant du secteur public tout organisme, quelle que soit sa forme juridique, qui s'est vu confier en vertu d'un acte de l'autorité publique l'accomplissement, sous le contrôle de celle-ci, d'un service d'intérêt public ... 'et que le secteur public' ... devrait inclure les entreprise publiques ayant un statut juridique privé et les entreprises privées qui, en vertu d'une concession ou d'une autorisation administrative, travaillent dans la gestion de services publics mais pour leurs opérations excluant tout usage commercial, de même que les pouvoirs législatif et judiciaire"(4).

En limitant comme elle le fait la notion "d'organismes du secteur public", la Commission limite l'impact et l'efficacité de la directive.

2.2.3. Le droit d'accès: "... l'importance d'une réglementation minutieuse du droit d'accès et des exceptions à celui-ci"(5), et énonçait les principes de ces exceptions.

Le Comité estime que le champ d'exclusions défini à l'article premier, alinéas 2 et 3 de la directive restreint de façon trop importante la nature et la qualité des informations accessibles.

Le Comité souligne que c'est notamment le cas pour les documents qui constituent le "patrimoine culturel européen commun" et qui sont souvent détenus par les musées publics et les bibliothèques universitaires et publiques.

La directive devrait, dès sa mise en application ou dans un délai raisonnable, inclure dans le champ d'application ces documents car, en les rendant accessibles, leur diffusion favorisera une meilleure connaissance du patrimoine culturel européen, source d'unité, de fierté et de développement du sentiment d'appartenance à l'Europe.

Dans le même temps, cette diffusion aura des effets bénéfiques sur les échanges entre les cultures européennes, les activités artistiques et de formation, sans oublier les retombées économiques au niveau du tourisme local.

3. Observations particulières sur le projet de directive

3.1. Article premier: Objet et champ d'application

Le Comité souhaite la modification du paragraphe 2, point f.

Il propose la rédaction suivante:

- "La présente directive ne s'applique pas: aux documents détenus par les établissements culturels (à l'exception de ceux fonctionnant avec des fonds publics) et notamment par des archives, des orchestres, des opéras, des ballets et des théâtres, à l'exception des musées publics et des bibliothèques universitaires et publiques qui entrent dans le champ d'application de la directive".

3.2. Article 4: Mise à disposition

Le Comité considère que les utilisateurs développeront de nouveaux services s'ils trouvent auprès des organismes publics des informations adaptées aux évolutions conjoncturelles, publiées durablement.

C'est pourquoi il demande:

- que la dernière phrase du paragraphe 1 de l'article 4, ainsi rédigée: "Aucune obligation n'est faite aux organismes de secteur public de créer ou d'adapter des documents pour répondre à la demande" soit supprimée.

Le Comité suggère qu'en lieu et place, au contraire, la directive encourage les organismes du secteur public à examiner les demandes de création ou d'adaptation de documents et à y répondre favorablement pour autant que ces demandes soient justifiées par un intérêt légitime (intérêt public, économique, social, culturel, éducatif, ou à des fins de recherche scientifique ou universitaire).

- la modification du paragraphe 2 de l'article 4 pour lequel il propose la rédaction suivante: "Les organismes du secteur public doivent veiller à ne pas interrompre la production de certains types de documents lorsque ceux-ci sont couramment et régulièrement utilisés par d'autres organismes publics ou privés, ou si cela est inévitable, à proposer des moyens de substitution".

3.3. Article 5: Délais et modalités applicables en cas de décision négative

3.3.1. Le paragraphe 3 de l'article 5 précise qu'en cas de décision négative suite à une demande de réutilisation de documents publics, l'organisme du secteur public fait mention du titulaire des droits ou du donneur de licence.

Cette obligation a pour objet de permettre au demandeur de savoir à qui s'adresser pour obtenir une autorisation d'utilisation.

Le Comité approuve cette obligation qui favorise l'accès et l'utilisation des documents.

3.3.2. Toutefois le Comité estime que la rédaction actuelle de la dernière phrase du paragraphe 3 qui précise: "L'inexactitude d'une telle mention n'entraîne pas la responsabilité de l'organisme du secteur public concerné" ne peut que nuire à l'efficacité de la mesure à laquelle elle s'applique.

Aussi le Comité demande une modification du paragraphe 3 et propose la rédaction suivante: "En cas de décision négative fondée sur le seul point b, du paragraphe 2, de l'article 1er, l'organisme du secteur public fait mention de la personne physique ou morale titulaire des droits ou du donneur de licence auprès duquel il a obtenu le document en question. L'inexactitude d'une telle mention n'entraîne pas la responsabilité de l'organisme du secteur public concerné sauf en cas de mauvaise foi avérée pour rétention de documents".

3.4. Article 6: Principes de tarification

3.4.1. La Commission présente, au paragraphe 4 de son exposé des motifs, deux conceptions:

- la "méthode du coût minimum", tarification limitée aux coûts marginaux de reproduction et de diffusion;

- la "méthode de recouvrement des coûts".

La Commission précise que: "faire payer une redevance équivalant au coût marginal de reproduction et de diffusion est de loin la solution la plus économique et la plus prometteuse en termes de prospérité".

Logiquement sa préférence va donc à la méthode du coût minimum et le Comité partage ce point de vue.

3.4.2. Néanmoins la Commission conclue que: "Bien qu'elle incite les États membres à encourager les organismes publics à adopter à chaque fois que c'est possible la méthode de la facturation au coût marginal pour la reproduction et la diffusion, elle laisse le soin aux États membres et à ces organismes de définir les politiques tarifaires".

Le Comité constate que l'article 6 de la directive ne traduit pas cette intention puisqu'au contraire, elle retient la "méthode de recouvrement des coûts".

3.4.3. Le Comité demande que la Commission précise clairement, dans l'exposé des motifs, sa position et rappelle que dans son Avis précité sur le Livre vert il indiquait que: "une distinction [soit faite] entre les informations essentielles destinées aux citoyens, en particulier celles qui découlent de l'exercice des droits démocratiques de ces derniers, qui pourraient être fournies gratuitement ou du moins à prix modique, et les informations à finalité commerciale qui, devant être accessibles, auraient un prix basé sur les frais résultant de l'impression, de la mise à jour, de la recherche et de la transmission des données qui pourraient être facturées, ou un prix de marché raisonnable"(6).

3.4.4. Le Comité précise que parmi les "informations essentielles" doivent notamment figurer celles relatives aux:

- constitutions, codes, lois et actes à caractère réglementaire, traités jurisprudence émanant des autorités de l'Union européenne;

- informations statistiques, rapports, études présentant un caractère d'intérêt général;

- informations de caractère juridique, réglementaire et politique, comme les comptes rendus des travaux des assemblées délibérantes ou consultatives.

Dans un premier temps, les "informations essentielles" seront celles issues d'administrations publiques des États membres. Par la suite, dans un délai raisonnable, les États membres seront invités à mettre à disposition les documents similaires issus de leurs organismes publics dans les mêmes conditions.

À cet égard, le Comité relève que des initiatives allant dans ce sens ont déjà été prises par certains États membres. Une des plus récentes est celle de la France avec le Décret no 2002-1064 du 7 août 2002 relatif "au service public de la diffusion du droit par l'internet", publié au Journal officiel de la République française le 9 août 2002 et entré en vigueur le 15 septembre 2002, qui prévoit la mise à disposition gratuite d'un ensemble de documents constituant des "informations essentielles".

4. Conclusions

4.1. Le Comité soutient les initiatives qui favoriseront le développement d'une "société de l'information pour tous" objet d'eEurope. Il est donc favorable à la proposition de directive.

4.2. Cependant il souligne que le projet dans sa forme actuelle lui paraît manquer d'ambition car les limites dans lesquelles il s'inscrit ne permettront pas d'atteindre suffisamment vite les objectifs de "l'économie numérique qui, basée sur les connaissances, est un moteur puissant pour la croissance, la compétitivité et la création d'emplois tout en améliorant la qualité de la vie".

4.3. Pour atteindre les objectifs affichés par la directive, le Comité invite la Commission à mieux prendre en compte les propositions et suggestions qu'il a présentées dans son Avis du 28 avril 1999(7) et celles du présent Avis, notamment:

- la modification du champ des exclusions en précisant que la directive s'applique aux documents détenus par les musées publics et les bibliothèques universitaires et publiques, patrimoine culturel commun de l'Europe;

- l'engagement de la responsabilité de tout organisme ou institution publics, en cas de délivrance délibérée d'informations fausses ou tronquées;

- le principe de tarification qui devrait tendre à généraliser la "méthode du coût minimum";

- la mise à disposition gratuite des "informations essentielles" détenues par des administrations publiques des États membres avec l'ambition d'étendre cette mesure à l'ensemble des organismes publics des États membres.

4.4. Enfin le Comité demande à la Commission de l'associer au réexamen prévu à l'article 12 de la directive permettant, d'une part, d'apprécier les délais de réponses effectifs et, d'autre part, de compléter la directive pour parvenir à une plus grande harmonisation des pratiques et des tarifications.

Bruxelles, le 11 décembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Voir l'avis du CESE sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information", JO C 169 du 16.6.1999.

(2) Voir l'avis du CESE sur "eEurope 2002 - Une société de l'information pour tous - Projet de plan d'action", JO C 123 du 25.4.2001.

(3) Voir l'avis du CESE sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information", JO C 169 du 16.6.1999, point 3.1.2.

(4) Voir l'avis du CESE sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information", JO C 169 du 16.6.1999, points 3.2.1 et 3.2.2.

(5) Voir l'avis du CESE sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information", JO C 169 du 16.6.1999, point 3.3.3.

(6) Voir l'avis du CESE sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information", JO C 169 du 16.6.1999, point 5.2.

(7) Voir l'avis du CESE sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information", JO C 169 du 16.6.1999.