RAPPORT DE LA COMMISSION sur l'application pendant les années 1996 à 1999 de la directive 92/106/CEE du Conseil du 7 décembre 1992 relative à l'établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres

Introduction et Résumé

Le présent rapport a été établi pour satisfaire à l'obligation résultant de l'article 5 de la directive 92/106 du Conseil le 7 décembre 1992. Il fait suite au rapport [1] du 18 juillet 1997 et ne porte que sur les éléments nouveaux.

[1] COM(97) 372 final.

Tous les Etats membres ont transposé la directive, un peu plus de 7 ans et demi plus tard que la date envisagée à l'origine(Voir point 1.1.1.).

Les mesures d'ordre fiscal prévues par la directive sont efficaces en Allemagne, en Autriche, en France et en Italie. Les autres Etats membres ont appliqué les mesures à caractère obligatoire, sans utiliser les autres possibilités offertes (Voir point 1.1.2.).

La directive 96/53/CE [2] prévoit une dérogation au poids maximum autorisé (40 tonnes) en faveur de l'acheminement routier réalisé à l'occasion d'un transport combiné. Les Etats membres ont appliqué cette disposition de manières très diverses (Voir point 1.1.3.)

[2] Directive 96/53/CE du Conseil du 25 juillet 1996, fixant, pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté, les dimensions maximales autorisées en trafic national et international et les poids maximaux autorisés en trafic international (JO L 235 du 17 septembre 1996, pages 59 à 75).

Des aides financières importantes ont été accordées au transport combiné, par la Commission et par plusieurs Etats membres. Ces derniers n'ont pas toujours respecté les dispositions communautaires encadrant les aides d'Etat. Une refonte du règlement (CEE) n° 1107/70 [3] relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable est en cours(Voir point 1.2.).

[3] JO L 130 du 15.6.1970, p. 1, modifié en dernier lieu par les règlements (CEE) n° 3578/92 (JO L 364 du 12.12.1992, p. 11), (CE) n° 2255/96 (JO L 304 du 27.11.1996, p. 3) et (CE) n° 543/97 (JO L 84 du 26.3.1997, p. 6) du Conseil.

Deux Etats membres ont joint à leurs données sur les trafics de transport combiné des suggestions de mesures à prendre au niveau communautaire. Elles se situent toutes en dehors du champ d'application de la directive (Voir point 1.3).

Malgré la disparité des informations statistiques, les chiffres collectés font apparaître une augmentation du transport combiné entre 1996 et 1999. Un léger fléchissement a été observé en 1999 sur le trafic ferroviaire. Les données de l'UIRR [4] montrent une utilisation croissante de la route roulante et une augmentation de la part du trafic international au détriment des trafics nationaux(Voir point 2.).

[4] Union internationale des transporteurs combinés rail / route.

Sur la période 1996 - 1999, les parties ferroviaires et fluviales du transport combiné représentent 26,5 % du trafic routier à plus de 500 kilomètres. Il s'agit d'une approximation par défaut, certaines liaisons maritimes étant en concurrence avec le transport routier de marchandise intra européen à longue distance(Voir point 2.1.5.).

1. ASPECTS REGLEMENTAIRES

1.1. Application de la directive 92/106/CEE

1.1.1. Transposition dans la législation nationale

L'article 10 de la directive 92/106 prévoyait sa transposition par les Etats membres avant le 1er juillet 1993. Le dernier Etat membre l'a transposée en février 2001.

1.1.2. Application des dispositions d'ordre fiscal de la directive

1.1.2.1. Généralités

L'article 6, paragraphe premier, de la directive 92/106 a instauré l'obligation d'accorder des réductions ou des remboursements de taxes applicables aux véhicules routiers lorsqu'ils sont acheminés en transport combiné.

Certains États membres s'en sont tenus à cette disposition obligatoire seulement pour le transport combiné route / rail, principalement à la route roulante.

D'autres, plus enclins à promouvoir le transport combiné, sont allés au-delà et ont utilisé les autres possibilités ouvertes par la directive. Cependant, les effets de ces mesures facultatives sur le trafic du transport combiné ne peuvent pas être estimés scientifiquement. Des changements sont en effet intervenus sur les autres paramètres, notamment l'accroissement du coût de la traction ferroviaire et la baisse de la qualité de service. L'impression générale des Etats membres qui sont à l'avant-garde est que ces mesures sont indispensables.

Rappelons que les États membres où les mesures d'ordre fiscal sont efficaces sont l'Allemagne, l'Autriche, la France et l'Italie.

1.1.2.2. Conclusions

En conclusion, dans la plupart des États membres, les possibilités fiscales offertes par la directive n'ont pas été pleinement utilisées. Orles coûts externes des transports routiers ne sont pas complètement internalisés, ce qui se traduit par des prix artificiellement bas. Il importerait donc d'utiliser toutes les possibilités légales afin d'atténuer l'impact négatif qui en résulte pour les transports combinés.

1.1.3. Dérogation au poids maximum autorisé pour les véhicules routiers

La directive 96/53 [5] prévoit (article 3 et paragraphe 2.2.2.c) de l'annexe I) : « un Etat membre ne peut refuser ou interdire l'usage sur son territoire (...) de véhicule à moteur à 3 essieux avec semi-remorque à 2 ou 3 essieux transportant, en transport combiné, un conteneur ISO de 40 pieds » lorsque le poids total est inférieur ou égal à 44 tonnes. Cette disposition s'est avérée importante pour le développement du transport combiné. Le présent paragraphe décrit la situation au mois d'août 1999.

[5] Directive 96/53/CE du Conseil du 25 juillet 1996, fixant, pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté, les dimensions maximales autorisées en trafic national et international et les poids maximaux autorisés en trafic international (JO L 235 du 17 septembre 1996, pages 59 à 75).

Dans 7 pays (B, DK, I, L, NL, FIN et S), la dérogation n'est pas nécessaire, le poids maximum autorisé pour certaines configurations de véhicules atteignant 44 tonnes, voire plus.

Deux autres Etats membres (D depuis juillet 1997, F) accordent une dérogation à 44 tonnes pour les trajets routiers effectués à l'occasion d'une opération de transport combiné, quelle que soit l'UTI [6] concernée. Cependant, la France applique strictement les obligations découlant de la directive 96/53 pour la desserte des ports maritimes.

[6] UTI : unité de transport intermodal. Ce terme recouvre les semi-remorques convenant au transport intermodal, les conteneurs et les caisses mobiles.

Le Royaume-Uni, pour sa part, n'accordait cette dérogation qu'aux véhicules routiers ayant six essieux, des roues jumelées sur l'essieu tracteur et une suspension pneumatique, pour les trajets exécutés lors d'opérations de transport combiné. Depuis le 1er février 2001, cette mesure a été étendue à tout le transport routier.

L'Irlande accorde la mesure des 44 tonnes pour le transport de toutes les caisses mobiles et de tous les conteneurs.

Trois Etats membres (EL, E, P) appliquent strictement les obligations découlant de la directive 96/53, pour tous les transports combinés.

Compte tenu de sa géographie, l'Autriche n'accorde qu'une dérogation à 41 tonnes au transport routier de conteneurs et de caisses mobiles.

1.2. Aides communautaires et d'Etat au transport combiné

Bien que la directive 92/106 ne traite pas des aides, plusieurs Etats membres ont demandé la mise à jour du règlement 1107/70 sur les aides d'Etat. Un nouveau règlement portant sur les aides d'Etat est en préparation. [7]

[7] Voir la proposition de la Commission d'un règlement du Parlement Européen et du Conseil relatif aux aides accordées pour la coordination des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, COM(2000) 5 final, 26 juillet 2000.

1.2.1. Assistance financière de la Communauté

Outre les programmes de recherche et de développement, le programme PACT a subventionné, pendant cette période, des opérations innovantes de transport combiné. Il a démontré son utilité et la Commission a proposé [8], le 4 février 2002, de lancer un programme plus ambitieux, Marco Polo. Celui-ci concernera tous les segments du marché de fret et envisage trois types d'interventions :

[8] COM(2002) 54 final.

- l'aide au démarrage de services de transport de fret respectueux de l'environnement ;

- des actions à effet catalyseur pilotées par la Commission ;

- l'élaboration d'un savoir partagé et une stratégie de diffusion des bonnes idées.

1.2.2. Aides diverses des Etats membres

Ce paragraphe prend en compte toutes les sources d'information dont dispose la Commission. Plusieurs Etats membres apportent aux transports combinés des aides financières non prévues par la directive 92/106 :

- des subventions d'investissement (chantiers, matériels);

- des subventions d'exploitation.

La Commission rappelle que les Etats membres doivent notifier les aides qu'ils souhaitent accorder aux transports combinés. Faute de remplir cette obligation, ils empêchent la Commission de vérifier si ces aides (illégales à défaut de notification) sont néanmoins compatibles avec le Marché Commun. C'est-à-dire qu'elles n'introduisent ni distorsion inacceptable de la concurrence, ni avantages favorisant certaines entreprises.

1.3. Projet de modification de la directive.

Le 10 juillet 1998, la Commission a proposé [9] de modifier les directives 92/106 et 96/53. Le Parlement a voté des amendements supprimant deux mesures capitales, la dérogation permanente aux interdictions de circuler le week-end et la généralisation de l'autorisation d'atteindre 44 tonnes pour tout type de transport combiné. La Commission a retiré [10] cette proposition le 11 décembre 2001.

[9] Proposition de Directive du Conseil modifiant la directive 92/106/CE du Conseil du 7 décembre 1992 relative à l'établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre Etats membres, et proposition de Directive du Conseil modifiant la directive 96/53/CE du Conseil du 25 juillet 1996 fixant, pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté, les dimensions maximales autorisées en trafic national et international et les poids maximaux autorisés en trafic international COM(1998) 414 final.

[10] COM(2001)763 final : communication de la Commission retrait des propositions de la Commission qui ne revêtent plus un caractère d'actualité.

2. DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DU SECTEUR

2.1. Tendances statistiques en Europe

2.1.1. Remarques concernant les statistiques disponibles

Plusieurs États membres ont fait savoir qu'ils ne disposaient pas de statistiques utilisables ou que les statistiques dont ils disposaient étaient incomplètes.

Les chiffres fournis par les organisations de transport combiné sont plus utilisables : il y a moins de chevauchements. Il faut néanmoins faire de nombreuses estimations. C'est ainsi que, par exemple, chaque conteneur maritime est compté comme 1,5 EVP tandis que chaque envoi, dans les statistiques de l'UIRR, représente environ 2,3 EVP. On rencontre aussi des problèmes de définition, de sorte que l'amélioration des statistiques demandera beaucoup de temps.

2.1.2. Transports combinés équivalents vingt pieds [11] (EVP).

[11] Unité de mesure correspondant à un conteneur ISO de 20 pieds (6,10 m) de long, employée pour exprimer des capacités ou des flux de transport.

Le tableau 1 ci-dessous indique le nombre total d'EVP transportés par transport combiné. Étant donné que les chiffres disponibles ne sont pas normalisés le tableau contient les meilleures estimations.

Tableau 1 : tendances pour les transports combinés, en millions d'EVP

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Source : DG Energie et Transports, estimations

On trouvera en annexe le graphique 1 illustrant cette évolution.

2.1.3. Conclusions

Le nombre d'EVP transportés par transport combiné croît de 29 à 37 millions sur la période considérée.

Le recul du fer entre 1998 et 1999, confirmé par les statistiques de l'UIRR, aurait été enrayé en 2000, d'après les éléments en provenance de cette dernière.

2.1.4. Tentative de comparaison entre le transport par modes et les transports combinés

Le paramètre retenu est le trafic exprimé en tonnes-kilomètres.

Tableau 2 : trafic total en milliards de tonnes-kilomètres

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Source : Transports en chiffres, DG TREN

Les graphiques 2-1 et 2-2, en annexe, illustrent ces évolutions.

Tableau 3 : Transport combiné par mode

L'unité choisie est le milliard de tonnes-kilomètres

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Sources : Eurostat pour les trafics totaux, DG Energie et Transports, estimations, pour le combiné

On ne connaît pas le volume du transport routier effectué à l'occasion d'une opération de transport combiné. Les chiffres attribués au transport combiné par mer sont sujets à caution, parce que rien n'assure que tout le transport intra européen par conteneurs utilisant les liaisons maritimes relève de la définition du combiné. Il ne semble pas que le transport combiné puisse être en compétition avec le transport par conduites. De plus, l'année 1999 ne figure pas encore dans les séries d'Eurostat.

Les conclusions que l'on peut tirer de ces tableaux sont les suivantes :

Le transport maritime à courte distance et la route se partagent presque équitablement environ 84 % des tonnes-kilomètres réalisées en Europe ;

La part du combiné dans le trafic des modes de transport massif augmente sur la période considérée, dépassant 25 % pour le ferroviaire ;

La part du transport combiné dans le transport total, en négligeant l'apport des tronçons routiers des opérations de transport combiné, augmente ;

Plusieurs pays de l'Union ont des îles. On ne peut donc pas affirmer que le transport maritime à courte distance est toujours une alternative au transport routier de marchandises. Une étude plus fine reste à réaliser sur l'estimation de la part du trafic maritime qui aurait pu emprunter la route.

Les tonnes-kilomètres réalisées par le transport combiné sur le fer ou les fleuves, modes certainement alternatifs à la route, représentent plus de 6 % du trafic de la route. C'est un pourcentage encore faible, vis-à-vis de l'objectif d'accroissement des transports combinés comme solution de rechange au transport routier.

La part du transport par route dans l'ensemble du marché des transports s'est accrue de 43,5% en 1996 à 43,7% en 1998 (Transports en chiffres, 2000).

2.1.5. Comparaison des trafics en transport combiné (ferroviaire et fluvial) et en transport routier à plus de 500 km

On peut se demander quel est le volume du transport combiné par rapport au trafic routier lorsque ces deux modes sont en concurrence.

Selon le livre de poche statistique « Transports en chiffres 2000 » de la DG TREN, en trafic national 80 % des tonnes-kilomètres réalisées sur route proviennent de transports parcourant moins de 500 kilomètres.

En première approximation, on peut considérer qu'il en va de même pour le transport routier international (le biais introduit par cette hypothèse semble négligeable par rapport aux incertitudes pesant sur les chiffres utilisés) et que le transport combiné n'est pas économiquement rentable à moins de 500 km [12].

[12] Il faut toutefois noter que des projets de recherche (TERMINET, SCANDINET) ont montré que, sous certaines conditions, le transport combiné peut être rentable pour une distance de 300 km.

Dans ces conditions, il faut comparer le volume réalisé en transport combiné, par transports terrestres, au cinquième du volume réalisé par la route.

Tableau 4 : trafic à plus de 500 km

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Source : DG Energie et Transports, estimations

Cette approche mériterait d'être approfondie par la prise en compte des volumes qui auraient pu se retrouver sur les routes européennes mais qui ont été acheminés par le transport maritime à courte distance. Si l'on suppose que la moitié du trafic de conteneur intra européen par mer relève de la définition du combiné, le ratio « combiné / route à plus de 500 km » atteindrait 60 % sur la période. Malgré ses limitations actuelles, cette approche souligne le bien fondé de la politique de promotion du combiné.

2.1.6. Conclusion sur la qualité des statistiques

Il est nécessaire de disposer de statistiques plus uniformes. Dans leur réponse, aussi bien l'Allemagne que la Belgique mentionnent explicitement cet aspect, repris ailleurs par d'autres Etats membres. La Commission y travaille actuellement.

Eurostat devrait mettre au point un système adéquat de collecte des données en élaborant une structure normalisée et harmonisée d'information qui garantisse la protection des intérêts des milieux économiques. Il conviendrait donc que les Etats membres s'accordent sur le contenu des statistiques qu'ils souhaitent voir utilisées dans de tels rapports et qu'ils s'engagent à mettre en oeuvre les enquêtes nécessaires, sous la coordination d'Eurostat.

2.1.7. Le transport combiné d'UTI par navigation intérieure

Les liaisons les plus importantes sont celles du triangle que forment le port de Rotterdam, le port d'Anvers et le Rhin. Les transports entre Anvers et Rotterdam ne relèvent pas tous de la définition des transports combinés parce qu'il n'y a souvent pas de liaison routière. Ils remplacent cependant souvent les transports routiers. De plus, entre Lille et ces ports ainsi que sur le Danube, les transports par conteneurs se développent, avec un coup de pouce du programme PACT, grâce auquel plusieurs actions pilotes de transport combiné ont été cofinancées par la Commission dans les années 1993-1996 [13] et 1997-2001.

[13] Décision 93/45/CEE de la Commission du 22 décembre 1992, JO L 16 du 25.1.1993, p.55.

Au cours des années considérées, le nombre d'EVP transportés par navigation intérieure a augmenté de 19,5 %. Le volume exprimé en tonnes-kilomètres a, pour sa part, augmenté de 13 %.

2.1.8. Transport d'UTI par rail

Le transport d'EVP par fer a connu une mauvaise année 1999. S'il a progressé de 6% en EVP (et de 10% en Tkm) entre 1996 et 1999, il accuse entre 1998 et 1999 un recul sur ces deux indicateurs (respectivement de 1,6% et de 4,6%). L'UIRR dispose de chiffres pour l'année 2000. Le graphique 3 en annexe montre l'évolution du nombre d'envois des compagnies présentes pendant toute la période, sans doubles comptes.

La part du trafic international sur le total du trafic des entreprises formant l'UIRR s'accroît sensiblement, passant de 61% en 1996 à 65% en 2000.

2.1.9. Transport combiné route/rail de caisses mobiles, semi-remorques, et route roulante [14]

[14] Camions sur train.

On trouve dans le rapport 2000 de l'UIRR des chiffres très intéressants sur la répartition des envois effectués par ses membres. L'unité est le millier d'envois

Tableau 5 : Typologie des UTI transportées par les membres de l'UIRR

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Exprimé en pourcentages, ce tableau devient :

Tableau 6 : Pourcentage des divers types d'UTI (UIRR)

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On peut remarquer une fois encore que l'année 1999 n'a pas été bonne pour le transport combiné rail / route. L'utilisation de la route roulante croît.

3. CONCLUSIONS SUR LES STATISTIQUES

3.1. Nombre d'unités transportées en transport combiné

Le nombre d'EVP transportés croît de 29 millions en 1996 à 37 millions en 1999. Ces chiffres sont surestimés, en valeur absolue, parce que tout le transport maritime à courte distance de conteneurs intra européen a été indûment pris en compte. L'évolution du transport combiné, au sens strict, pour les trois modes n'a vraisemblablement pas atteint 28 % d'augmentation sur la période de quatre ans considérée. Elle est probablement supérieure à 7 %, évolution de l'ensemble du transport combiné ferroviaire et fluvial.

3.2. Comparaison entre les transports routiers, ferroviaires, fluviaux et combinés

Les comparaisons portent sur les tonnes-kilomètres réalisées sur l'ensemble de la période 1996 - 1998.

L'ensemble du trafic ferroviaire représente environ 19,4 % de l'ensemble du trafic routier, l'ensemble du trafic fluvial 9,7 %.

Le quart du trafic ferroviaire est constitué par du transport combiné.

Pour le trafic fluvial, le combiné ne représente que 4 %.

Le transport maritime à courte distance intra européen se compose à 14 % de conteneurs. Cependant, ce chiffre ne peut pas être intégralement attribué au transport combiné au sens strict, certaines relations maritimes faisant moins de 100 kilomètres.

Le nombre de tonnes-kilomètres transportées par fleuve et par fer, à l'occasion du transport combiné, représentait en moyenne le quart du trafic routier de marchandises à plus de 500 km. Il est probable que le fait d'inclure les segments maritimes porterait cette proportion à environ la moitié.

3.3. Qualité des statistiques

Il est nécessaire de disposer de statistiques plus uniformes. La Commission y travaille actuellement, notamment en exploitant les pistes de réflexion ouvertes par des recherches comme IQ, IMPULSE et RECORDIT.

ANNEXES

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

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