ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES

CARDS : assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation

DG Agriculture et développement rural : direction générale de l’agriculture et du développement rural

DG Élargissement : direction générale de l’élargissement

DG Emploi, affaires sociales et inclusion : direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion

DG Politique régionale : direction générale de la politique régionale

DIPP : document indicatif de planification pluriannuelle

Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie

FSE : Fonds social européen

IAP : Instrument d’aide de préadhésion

IPARD : Instrument de préadhésion pour le développement rural

ISPA : Instrument structurel de préadhésion

Jaspers : Joint Assistance for Supporting Projects in European Regions

PAC : politique agricole commune

PDR : programme de développement rural

Phare : principal instrument de préadhésion de l’UE pour la période 1989-2006

PSA : processus de stabilisation et d’association

Sapard : programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural

USKOK : Bureau pour la lutte contre la corruption et la criminalité organisée

SYNTHÈSE

I. L’un des principaux objectifs de l’aide de préadhésion de l’UE en faveur de la Croatie (150 millions d’euros par an à compter de 2007) est de contribuer au renforcement des capacités administratives de ce pays afin que celui-ci soit à même de gérer les financements très importants que l’UE lui versera après l’adhésion, notamment au titre des fonds agricoles européens ainsi que des Fonds structurels et de cohésion.

II. L’audit a visé à évaluer l’efficacité de l’aide de l’UE, aussi bien en termes de pertinence que de résultats obtenus.

III. La Commission a élaboré de nouvelles approches après les élargissements de 2004 et de 2007 afin d’améliorer le cadre de l’aide. Les procédures de programmation, bien conçues, permettent de garantir le respect des priorités en matière de renforcement des capacités; en outre, les projets examinés par la Cour en Croatie ont été jugés très pertinents. Il convient cependant d’accorder une attention accrue au renforcement des capacités en matière de passation de marchés ainsi que des capacités des autorités régionales et locales.

IV. En termes de résultats, l’aide de l’UE a contribué de manière significative au renforcement de la capacité de la Croatie à gérer les financements postérieurs à l’adhésion, grâce notamment à l’apprentissage par la pratique. Cependant, la mise en œuvre de l’aide a connu des retards, et les résultats escomptés de certains projets n’ont pas encore été obtenus. Dans le domaine des Fonds structurels et de cohésion, l’apprentissage par la pratique s’est révélé particulièrement utile, bien que l’importance accordée à l’élaboration de grands projets d’infrastructure l’ait été au détriment d’autres projets, notamment aux niveaux régional et local. L’absorption des fonds relevant des mesures de développement rural a été faible, et les progrès en matière de renforcement des capacités ont été assez limités. Des mesures importantes ont été prises afin de renforcer l’organe de lutte contre la corruption, mais il subsiste d’importants défis à relever.

V. Le présent rapport conclut que l’aide de préadhésion de l’UE permet d’apporter un soutien significatif à la Croatie dans sa préparation à la gestion des fonds de l’UE après l’adhésion, mais que, jusqu’ici, les objectifs n’ont été que partiellement atteints. Les recommandations formulées définissent dans quels domaines une aide supplémentaire est particulièrement nécessaire à la réalisation de nouveaux progrès en matière de renforcement des capacités de gestion des fonds avant et après l’adhésion, et sont susceptibles de présenter un intérêt pour l’aide de préadhésion de l’UE dans d’autres pays.

INTRODUCTION

CONTEXTE

1. En juin 2000, le Conseil européen de Feira a décidé, dans le cadre du processus de stabilisation et d’association (PSA) de l’Union européenne, que tous les États des Balkans occidentaux sont appelés à terme à devenir membres de l’UE. La Croatie a présenté sa demande d’adhésion à l’UE en 2003; le Conseil lui a octroyé le statut de pays candidat en juin 2004. Des partenariats pour l’adhésion, établis en 2006 et en 2008, énoncent dans quels domaines, jugés prioritaires par la Commission, la Croatie doit progresser avant l’adhésion.

2. Comme les autres pays candidats, la Croatie doit, pour pouvoir adhérer à l’UE, satisfaire aux critères de Copenhague [1], accepter l’ensemble du cadre juridique de l’UE, appelé acquis communautaire [2], et intégrer le droit de l’UE dans sa législation nationale. Afin de faciliter les négociations d’adhésion, l’acquis est divisé en chapitres, correspondant aux politiques de l’UE (voir annexe I). Les négociations relatives aux différents chapitres ne sont pas limitées aux aspects réglementaires et législatifs, mais couvrent également la mise en place des structures administratives nécessaires et les progrès réalisés en matière de renforcement de leurs capacités de gestion.

3. Les négociations d’adhésion ont officiellement commencé le 3 octobre 2005. Les négociations chapitre par chapitre avec le Conseil de l’UE ont débuté en juin 2006 et ont été clôturées dans le cadre d’une conférence d’adhésion au niveau ministériel le 30 juin 2011. Ainsi que l’a prévu le Conseil européen de juin 2011, le traité d’adhésion devrait être signé avant la fin de 2011 [3]. La date fixée par les États membres pour l’adhésion de la Croatie à l’UE est le 1er juillet 2013.

PRÉPARATION À L’ADHÉSION GRÂCE À L’AIDE DE PRÉADHÉSION DE L’UE

4. L’aide de préadhésion de l’UE a pour objectif de soutenir l’adoption et la mise en œuvre de l’acquis communautaire et d’aider les pays candidats à renforcer leurs capacités administratives, afin qu’ils soient à même de gérer les financements accrus de l’UE dont ils bénéficieront une fois qu’ils y auront adhéré. La Commission suit deux approches complémentaires en matière de renforcement des capacités administratives. D’une part, elle finance directement des activités telles que le renforcement des capacités institutionnelles, la mise en place de systèmes de gestion et les formations. D’autre part, elle soutient le renforcement des capacités en finançant des programmes similaires à ceux relevant du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et des Fonds structurels et de cohésion, afin de permettre aux pays candidats d’apprendre par la pratique en mettant en œuvre de tels programmes avant leur adhésion.

5. Depuis 2001, la Commission fournit une aide de préadhésion à la Croatie au moyen de plusieurs instruments (voir diagramme 1) [4]. Dans un premier temps, cette aide a été acheminée par l’intermédiaire du programme d’assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation (CARDS). Le programme Phare, principal instrument de préadhésion de la Commission, a été mis en place en Croatie en 2005. Il a été complété par l’Instrument structurel de préadhésion (ISPA), précurseur du Fonds de cohésion de l’UE, qui finance des projets d’infrastructure dans les secteurs des transports et de l’environnement, ainsi que par le Programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural (Sapard), lui-même conçu comme un précurseur du Feader. Depuis 2007, ces trois instruments ont été remplacés par l’Instrument d’aide de préadhésion (IAP), constitué de cinq volets, qui octroie des crédits s’élevant à quelque 150 millions d’euros par an (voir tableau 1). Après l’adhésion, le financement accordé par l’UE à la Croatie augmentera considérablement.

TABLEAU 1

AIDE ACCORDÉE À LA CROATIE AU TITRE DE L’IAP POUR LA PÉRIODE 2007-2013 (EN MILLIONS D’EUROS)

Source: COM(2009) 543 final du 14 octobre 2009 – Instrument d’aide de préadhésion – Cadre financier indicatif pluriannuel pour la période 2011-2013.

Volet | I. Aide à la transition et renforcement des institutions | II. Coopération transfrontalière | III. Dévelop-pement régional | IV. Dévelop-pement des ressources humaines | V. Dévelop-pement rural | Total |

Total pour la période 2007-2013 | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

DIAGRAMME 1

FONDS DE L’UE EN FAVEUR DE LA CROATIE AVANT ET APRÈS L’ADHÉSION

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Source: Cour des comptes européenne.

6. L’aide de l’UE en faveur de la Croatie est planifiée par la Commission en coopération avec les autorités croates. Les partenariats pour l’adhésion et le programme national croate pour l’intégration à l’UE sont les principaux éléments du cadre général de l’aide. Les fonds de l’UE sont alloués aux priorités en matière d’aide définies dans les documents indicatifs de planification pluriannuelle (DIPP) établis par la Commission en étroite coopération avec les autorités nationales. Les autorités croates arrêtent les propositions de projet pertinentes, puis, avec la Commission, établissent une liste restreinte et peaufinent les propositions pour en faire des projets ayant un degré de maturité suffisant pour être mis en œuvre. Les projets doivent généralement être achevés dans un délai de trois à quatre ans. Ils sont mis en œuvre au moyen de programmes de subventions, de marchés (de services, de fournitures ou de travaux publics) ou de contrats de jumelage [5]. S’agissant de l’aide au titre de l’Instrument de préadhésion pour le développement rural (IPARD), les projets sont sélectionnés exclusivement par l’agence croate compétente.

7. L’aide de l’UE en faveur de la Croatie a été gérée de trois manières différentes. Dans le cadre du programme CARDS, elle a été gérée essentiellement de manière centralisée, par la Commission. Cependant, s’agissant des instruments les plus récents, celle-ci a délégué à des autorités croates agréées des compétences en matière de gestion des financements de l’UE [6], les appels d’offres et les passations de marchés ayant préalablement été soumis à des contrôles ex ante réalisés par la délégation de l’UE en Croatie (gestion décentralisée assortie de contrôles ex ante). Le troisième mode de gestion, le plus avancé, est employé lorsque la Commission estime que les autorités nationales ont des capacités de gestion suffisantes pour gérer l’aide de l’UE sans que la délégation de l’UE n’exerce aucun contrôle ex ante (gestion décentralisée non assortie de contrôles ex ante). Ce mode de gestion est celui qui s’apparente le plus à la manière dont les financements de l’UE sont gérés après l’adhésion; toutefois, dans la plupart des domaines, la Commission n’a pas encore approuvé sa mise en place [7]. L’annexe II présente les différents modes de gestion, par instrument et par volet.

ÉTENDUE DE L’AUDIT ET MÉTHODOLOGIE

8. L’audit a été réalisé de juin 2010 à juin 2011. Il visait à répondre à la question globale suivante:

"L’aide de préadhésion de l’UE a-t-elle apporté un soutien efficace à la Croatie dans sa préparation à la gestion des fonds de l’UE après l’adhésion?"

L’audit a été centré sur les deux questions fondamentales suivantes.

a) La Commission a-t-elle planifié l’aide de l’UE de manière à apporter un soutien satisfaisant à la Croatie dans sa préparation à la gestion des fonds de l’UE après l’adhésion?

b) Les projets financés par l’UE ont-ils atteint les résultats escomptés quant au renforcement des capacités de la Croatie à gérer les fonds de l’UE?

9. L’audit n’a pas cherché à déterminer dans quelle mesure l’aide de l’UE a permis de soutenir efficacement l’adoption et la mise en œuvre de l’acquis communautaire par la Croatie. L’audit n’avait pas davantage pour objectif d’apprécier globalement l’état de préparation de la Croatie à son adhésion à l’UE.

10. Les constatations d’audit reposent sur:

a) une analyse des documents liés à la programmation et à la mise en œuvre de l’aide de préadhésion;

b) l’audit d’un échantillon de seize projets financés au titre des volets I, III et IV de l’IAP et des instruments financiers précédents, à savoir CARDS, Phare, ISPA et Sapard (voir annexe III). La valeur totale de l’aide de l’UE octroyée à ces projets s’est élevée à 96,6 millions d’euros, soit environ 11 % du financement global pour la période de référence de l’audit [8]. Les projets ont été évalués sur la base de pièces justificatives et d’informations probantes recueillies lors d’entretiens ainsi que de visites sur place, réalisées en octobre 2010 pour huit d’entre eux;

c) des entretiens avec le personnel de la Commission à Bruxelles et à Zagreb;

d) des entretiens avec les ministères, les agences ainsi que les autorités régionales et locales de Croatie ayant participé à la gestion des fonds de l’UE à Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar et Zagreb.

CARTE

LOCALISATION DES PROJETS AUDITÉS

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Source: Eurostat.

OBSERVATIONS

UNE PLANIFICATION COHÉRENTE ET BIEN CIBLÉE

SUR LA BASE DES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DES PRÉCÉDENTS ÉLARGISSEMENTS, UN NOUVEAU CADRE POUR L’AIDE DE PRÉADHÉSION A ÉTÉ MIS EN PLACE

11. Lors de la conception de son cadre de gestion des fonds de préadhésion, la Commission a tenu compte des enseignements tirés des précédents élargissements. Ainsi, la mise en place de l’IAP en 2007 a rassemblé dans un même instrument l’ensemble des aides financières de préadhésion auparavant réparties entre trois instruments (Phare, ISPA et Sapard). Cela a considérablement facilité la planification de l’aide de l’UE.

12. Avant la mise en place de l’IAP, la coordination des différents instruments était assurée par des mécanismes distincts; désormais, un système plus cohérent permet de coordonner la planification des activités de renforcement des capacités financées par l’UE. Au sein de la Commission, la direction générale de l’élargissement (DG Élargissement) a été désignée pour jouer le rôle de chef de file en matière de coordination de l’aide au titre de l’IAP avec trois autres directions générales: la direction générale de la politique régionale (DG Politique régionale) pour le volet III (développement régional), la direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion (DG Emploi, affaires sociales et inclusion) pour le volet IV (développement des ressources humaines) et la direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG Agriculture et développement rural) pour le volet V (développement rural). Les quatre directions générales coordonnent leurs activités liées à la programmation et à la mise en œuvre de l’aide, mais aussi à la négociation des chapitres, aussi bien de manière informelle que dans le cadre de concertations interservices.

13. La Commission a également renforcé le lien entre la planification et la mise en œuvre de l’aide de préadhésion de l’UE, d’une part, et le processus de négociation de préadhésion, d’autre part. À cet effet, ce processus a été jalonné de critères de référence à remplir avant la clôture des chapitres. Cette nouvelle approche, appliquée aux chapitres concernés par les financements de préadhésion de l’UE, notamment le chapitre 11 (Agriculture et développement rural) et le chapitre 22 (Politique régionale et coordination des instruments structurels), a permis de mettre davantage l’accent sur les progrès réalisés par la Croatie en matière de renforcement de ses capacités dans ces domaines grâce à l’aide de préadhésion de l’UE. Ainsi les capacités de l’organisme payeur figurent-elles parmi les critères de référence pour le chapitre 11 et constituent-elles l’un des principaux objectifs de l’aide de l’UE (voir également point 37). Cette approche axée sur des critères de référence aurait cependant pu être appliquée en Croatie de manière plus large. Par exemple, l’acquisition, par les autorités croates, de capacités suffisantes pour être habilitées à gérer l’aide de préadhésion sans contrôle ex ante par la délégation de l’UE n’a pas été utilisée comme critère de référence pour le chapitre 22.

LES PROCÉDURES DE PROGRAMMATION DE L’IAP, BIEN CONÇUES, ONT DONNÉ LA PRIORITÉ AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS ADMINISTRATIVES DE LA CROATIE; TOUTEFOIS, IL CONVIENT DE S’INTÉRESSER ENCORE À LA PASSATION DES MARCHÉS

14. L’un des principaux défauts de l’aide de l’UE destinée à préparer les pays candidats lors des élargissements de 2004 et de 2007 était que les programmes de cohésion économique et sociale financés au titre de Phare étaient tous des programmes annuels [9]. La Croatie a bénéficié de l’approche adoptée dans le cadre de l’IAP, qui prévoit des programmes opérationnels pluriannuels semblables à ceux utilisés dans le cadre des Fonds structurels. Cela a non seulement permis d’améliorer les possibilités d’apprentissage par la pratique grâce à la mise en place de procédures de planification davantage apparentées à celles qui seront applicables après l’adhésion, mais également de mieux planifier les interventions spécifiques en matière de renforcement des capacités. Dans le cadre de l’IAP, la DG Politique régionale et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion ont également pu faire bénéficier les autorités croates de leurs compétences en ce qui concerne ce processus de planification pluriannuelle, et ce plus facilement que lors des deux adhésions précédentes.

15. Le fait que la Commission ait adopté une approche plus rigoureuse que pour les précédents pays candidats visant à garantir que la Croatie soit capable de gérer les financements de préadhésion qui lui ont été octroyés a constitué une étape clé vers une meilleure gestion par celle-ci des financements postadhésion [10]. Cette approche repose en grande partie sur le système de planification mis au point par la Commission pour évaluer les besoins de la Croatie en matière de renforcement des capacités et déterminer l’aide nécessaire pour répondre à ces besoins afin de pouvoir mettre en place la gestion décentralisée, dans un premier temps avec des contrôles ex ante effectués par la délégation, puis sans ceux-ci (voir point 7).

16. Cependant, l’aide doit en particulier rester axée sur le renforcement des capacités de la Croatie en matière de passation de marchés. Les audits financiers réalisés par la Cour dans le cadre de sa déclaration d’assurance annuelle sur le budget de l’UE ont systématiquement fait apparaître que la passation de marchés est une source importante d’irrégularités dans les États membres de l’UE dans le domaine de la cohésion [11]. Comme le montre le tableau 2, la délégation de l’UE en Croatie a, dans le cadre de ses contrôles ex ante relevant de la gestion décentralisée, régulièrement dû rejeter les documents présentés car ils n’étaient pas entièrement conformes aux procédures de l’UE. Si les taux de rejet ont nettement diminué entre 2007 et 2010, la DG Élargissement a indiqué dans son rapport d’activité annuel relatif à 2010 qu’ils sont restés relativement élevés pour les marchés plus complexes, en particulier ceux dans le domaine des travaux publics, du fait de la qualité insuffisante des compétences techniques en matière de contrôle [12] (voir également point 23).

TABLEAU 2

TAUX DE REJET PAR LA DÉLÉGATION DE L’UE EN CROATIE DES RAPPORTS D’ÉVALUATION DES OFFRES ET DES CONTRATS PRÉSENTÉS PAR LES AUTORITÉS CROATES (EN %)

Source: Rapport annuel d’activité 2010 de la DG Élargissement.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Rapports d’évaluation | Première présentation | 60 | 22 | 20 | 14 |

Présentations suivantes | 34 | 35 | 67 | 20 |

Contrats | Première présentation | 60 | 20 | 21 | 20 |

Présentations suivantes | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

LES PROJETS AUDITÉS ONT PORTÉ SUR LES PRIORITÉS EN MATIÈRE DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS MÊME SI, JUSQU’ICI, L’AIDE A ÉTÉ PRINCIPALEMENT OCTROYÉE AUX AUTORITÉS CENTRALES PLUTÔT QU’AUX AUTORITÉS RÉGIONALES

17. La Commission a généralement veillé, avec l’aide des autorités croates, à ce que les principaux besoins en matière de capacité soient mis en évidence. Il existe une approche systématique permettant d’évaluer et d’actualiser les besoins de la Croatie en matière de financements de la Commission: descendante (telle que prévue par l’accord de partenariat pour l’adhésion) et ascendante (comprenant des propositions de projets émanant de bénéficiaires potentiels, principalement des ministères croates).

18. L’aide de l’UE, sous la forme de projets spécifiques, est venue compléter les efforts déployés par les autorités croates elles-mêmes pour renforcer les capacités des ministères et mettre en place des organismes spécialement appelés à gérer les financements futurs de l’UE. De manière générale, les objectifs spécifiques des 16 projets audités étaient quasi conformes aux priorités en matière de renforcement des capacités définies dans le partenariat pour l’adhésion. Même lorsque les projets ne renforçaient pas directement les capacités au moyen de contrats d’assistance technique et de jumelage, ils comportaient une importante dimension d’apprentissage par la pratique, qui a permis d’acquérir une expérience non négligeable en matière de gestion des financements de l’UE avant l’adhésion.

19. Dans la quasi-totalité des cas, les financements de la Commission ont été alloués à des organismes croates qui seront responsables de la mise en œuvre de l’aide de l’UE après l’adhésion. Cependant, l’aide a été principalement octroyée à des organismes centraux appelés à gérer les financements après l’adhésion et, dans une mesure bien moindre, aux organismes régionaux, bien que ces derniers aient un rôle important à jouer dans la mise en œuvre des financements postadhésion. Les organismes compétents à l’échelon régional risquent dès lors de ne pas avoir acquis l’expérience nécessaire à la mise en œuvre de l’aide de l’UE d’ici à l’adhésion [13].

UN RENFORCEMENT SIGNIFICATIF DE LA CAPACITÉ DE LA CROATIE À GÉRER LES FINANCEMENTS POSTÉRIEURS À L’ADHÉSION, MAIS DES RETARDS IMPORTANTS, ET DES PROGRÈS SUPPLÉMENTAIRES NÉCESSAIRES DANS CERTAINS DOMAINES

BIEN SOUVENT, L’AIDE DE PRÉADHÉSION N’A PAS ÉTÉ MISE EN ŒUVRE DANS LES DÉLAIS INITIALEMENT PRÉVUS

20. Le tableau 3 montre dans quelle mesure les dépenses prévues ont été engagées et effectuées. Des difficultés ont été rencontrées pour tous les programmes Phare, ISPA et Sapard en ce qui concerne la mise en œuvre des fonds dans les délais initialement prévus. L’IAP reste affecté par une mise en œuvre lente, en particulier pour les programmes opérationnels "Transports" et "Environnement" (volet III) et le programme IPARD (volet V), des fonds risquant d’être désengagés en raison de ces retards [14].

21. La mise en œuvre de l’aide de l’UE en Croatie a été affectée par plusieurs retards de démarrage faisant suite à la mise en place de nouveaux instruments. La Croatie est éligible à l’aide de préadhésion relevant des instruments Phare, ISPA et Sapard depuis le 1er janvier 2005. Cependant, en raison de la nécessité de déterminer des objectifs sectoriels correspondant aux priorités stratégiques, il a fallu environ douze mois pour les programmes ISPA et Sapard et dix-huit mois pour le programme Phare avant de pouvoir finaliser les conventions de financement. S’agissant des programmes de 2007 relevant des différents volets de l’IAP, les conventions de financement n’ont été conclues que seize mois environ après l’entrée en vigueur du règlement d’application de l’IAP. Cela s’explique principalement par les délais que requiert la délégation de compétences en matière de gestion avant que la mise en œuvre ne puisse commencer, nouvelle condition imposée par le règlement IAP (voir point 7).

22. Plusieurs projets audités par la Cour qui étaient antérieurs à l’instauration de l’IAP n’étaient pas prêts à être mis en œuvre une fois la convention de financement signée, les termes de référence ou les spécifications techniques nécessaires au lancement des appels d’offres n’ayant pas été finalisés par les autorités croates. Ainsi, la durée moyenne entre la signature de la convention de financement et le lancement de l’appel d’offres était de douze mois pour les contrats audités. Des progrès ont été enregistrés avec l’introduction de l’IAP, la durée passant à huit mois mais, dans ce domaine, il devrait être possible d’améliorer encore ce résultat.

TABLEAU 3

MISE EN ŒUVRE DE L’AIDE DE L’UE EN FAVEUR DE LA CROATIE (EN MILLIONS D’EUROS, MARS 2011)

Source: Délégation de l’UE en Croatie.

Programmes mis en œuvre en Croatie | Budget | % des crédits contractés | % des crédits versés [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

Volet I de l’IAP 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

Volet I de l’IAP 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

Volet I de l’IAP 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

Volet II de l’IAP 2007-2009 | 8 | 64 % | 36 % |

Volet III de l’IAP 2007-2009 (dont) | 143 | 29 % | 7 % |

– PO Transports | 54 | 20 % | 4 % |

– PO Environnement | 54 | 25 % | 2 % |

– PO Compétitivité régionale | 35 | 48 % | 20 % |

Volet IV de l’IAP 2007-2009 – PO Développement des ressources humaines | 38 | 71 % | 9 % |

Volet V de l’IAP 2007-2009 (IPARD) Mesures 101 et 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Total | 860 | 68 % | 55 % |

23. Une fois les appels d’offres lancés, il n’était pas rare que des retards soient également à déplorer en raison des capacités encore limitées des autorités croates à gérer les procédures de passation de marchés de l’UE (voir point 16). De ce fait, la délégation de l’UE a fréquemment dû rejeter la documentation relative aux appels d’offres et aux contrats et la renvoyer aux autorités croates afin que celles-ci y apportent les améliorations nécessaires (voir tableau 2). Cela a entraîné des retards qui auraient pu être évités si la documentation avait été préparée conformément aux normes établies. Ayant examiné un échantillon de 18 contrats, la Cour a constaté que les contrats étaient conclus en moyenne dix mois plus tard que prévu, retard considérable sachant que la durée normale des projets est de trois ou quatre ans.

24. Au vu des difficultés rencontrées par la Croatie pour mettre en œuvre l’aide de l’UE dans les délais initialement prévus, la Commission a prolongé les délais de mise en œuvre d’un an pour les projets ayant bénéficié d’une aide au titre de Phare 2005, de Phare 2006 et de Sapard, et d’un ou de deux ans pour les projets ISPA. Sur la base de cette expérience, la Commission a fixé des délais plus longs pour le volet I de l’IAP. Cependant, s’agissant des volets III, IV et V de l’IAP, les délais de décaissement établis à partir de la règle "n + 3" représentent un défi majeur (voir note marginale 14).

25. Ainsi qu’il ressort des sections suivantes qui portent sur des projets spécifiques (voir points 26 à 47), les retards, essentiellement imputables à des problèmes de capacités au sein de l’administration croate, ont limité les progrès réalisés grâce à l’aide de préadhésion en matière de renforcement des capacités administratives de la Croatie avant l’adhésion. Il est donc à craindre que la Croatie n’ait pas les capacités nécessaires pour absorber pleinement, et dans les délais réglementaires, des crédits postadhésion plus importants.

PROJETS DE PRÉPARATION AUX FONDS STRUCTURELS: DES RÉSULTATS MITIGÉS, MAIS DES PROGRÈS EN TERMES D’APPRENTISSAGE PAR LA PRATIQUE

26. L’audit a examiné huit projets de préparation aux Fonds structurels liés à quatre domaines clés (voir diagramme 2). En raison notamment des retards, les résultats escomptés des projets n’étaient pas toujours obtenus, et leur durabilité potentielle était variable. Les autorités croates bénéficient manifestement de l’apprentissage par la pratique, mais il convient de se pencher encore sur certains problèmes de capacités.

DIAGRAMME 2

PRÉPARATION AUX FONDS STRUCTURELS ET DE COHÉSION EN CROATIE

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Source: Cour des comptes européenne.

IL EST NÉCESSAIRE D’AMÉLIORER ENCORE PLUSIEURS ASPECTS DU SUIVI ET DE L’ÉVALUATION DE L’AIDE

27. Le recours insuffisant aux objectifs "SMART" [15] et aux indicateurs correspondants a souvent compliqué l’évaluation des résultats des projets, en particulier en ce qui concerne les programmes de subventions. Même si les projets IAP de suivi examinés par la Cour étaient plus satisfaisants à cet égard que ceux antérieurs à l’instauration de l’IAP, l’évaluation de l’efficacité des projets pourrait encore être améliorée. La Commission dispose d’un système de suivi bien conçu, actuellement mis en œuvre par les autorités croates, mais l’audit a permis de constater que les rapports de suivi sous-estimaient parfois les problèmes auxquels les projets étaient exposés. Il est arrivé que ceux-ci ne fassent pas l’objet d’une évaluation externe, en particulier en ce qui concerne les programmes de subventions. Cela s’explique en partie par le fait que la Commission entend combiner une évaluation intermédiaire des programmes relevant de l’IAP à une évaluation ex ante des programmes opérationnels relevant des Fonds structurels; toutefois, cette approche retarde l’obtention d’informations en retour sur les possibilités d’amélioration de l’aide aux projets IAP.

LA DURABILITÉ DES RÉSULTATS DES PROJETS AUDITÉS EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES EST INCERTAINE

28. Le projet CARDS 2004, qui prévoyait la mise en place du premier système décentralisé apparenté au Fonds social européen (FSE) en Croatie, a constitué une expérience précieuse en matière de renforcement des capacités pour les quatre régions concernées par le projet [16]. Dans chaque région, un partenariat local pour l’emploi a été créé, lequel a entrepris une série d’activités de développement des ressources humaines. Cependant, lorsque le financement de l’UE a pris fin en 2008, les partenariats locaux pour l’emploi ont cessé la plupart de leurs activités, ce qui remet en cause leur durabilité.

29. L’absence de soutien, financier ou autre, aux partenariats locaux pour l’emploi existants n’augurait rien de bon pour le développement de ce type de partenariats dans les treize autres régions de Croatie, qui constituait l’un des objectifs du projet de suivi du partenariat local pour l’emploi de l’IAP. En outre, en raison du lancement tardif du contrat de services financé au titre du projet IAP, les consultants employés dans le cadre du contrat n’ont pas disposé de suffisamment de temps pour contribuer à la mise en place de partenariats locaux pour l’emploi dans ces régions avant le lancement des programmes de subventions. Cependant, la Commission ayant admis que la durabilité est un problème clé, elle cherche actuellement à déterminer quel serait le meilleur modèle à adopter pour les partenariats locaux pour l’emploi afin d’améliorer leurs perspectives de durabilité.

D’IMPORTANTS PROBLÈMES DE CAPACITÉS CONTINUENT À AFFECTER LES PROJETS FINANCÉS RELATIFS À LA COMPÉTITIVITÉ RÉGIONALE

30. Les résultats du projet Phare 2005 relatif aux infrastructures liées aux entreprises ont été mitigés. Les organismes chargés de la mise en œuvre ont pu utiliser la totalité du budget, quoique tardivement, et faire en sorte que pour chaque projet de subvention sélectionné, des infrastructures soient mises en place. Cependant, l’audit du projet de subvention Benkovac (l’une des sept subventions relevant du programme d’infrastructures liées aux entreprises de Phare) a révélé que les autorités locales n’œuvraient pas suffisamment en faveur de la durabilité des infrastructures financées par l’UE. L’entretien des infrastructures était insuffisant, et aucune stratégie n’était mise en œuvre pour attirer les entreprises; en outre, les infrastructures n’étaient guère utilisées.

31. Lors de la conception du projet de suivi de 2007 de l’IAP concernant les infrastructures liées aux entreprises, il a été tenu compte de l’expérience du projet de 2005 et celle-ci a été mise à profit. Cependant, s’agissant dudit projet de 2005, des retards ont affecté la procédure d’évaluation du programme de subventions, et nombreux étaient les bénéficiaires des subventions qui ne disposaient pas de capacités suffisantes pour élaborer une documentation technique complète. Les avantages susceptibles de découler de l’apprentissage par la pratique ont été limités, le projet ne ciblant pas directement les organismes désignés responsables du futur programme opérationnel en matière de compétitivité régionale. Par ailleurs, le fait de cibler les dix régions les moins développées de Croatie a privé les autorités locales d’autres régions, également éligibles au financement, de l’opportunité de tirer les enseignements de la mise en œuvre de programmes de subventions relatifs à des infrastructures liées aux entreprises avant l’adhésion [17].

LES PROJETS DANS LE SECTEUR DES TRANSPORTS DONNAIENT PEU À PEU LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS, MAIS DES RETARDS CONSIDÉRABLES AFFECTAIENT LA PRÉPARATION DES PROJETS ET LA PASSATION DES MARCHÉS

32. Le projet ISPA 2005 de remise en état d’une ligne ferroviaire, qui visait à moderniser 33 km de voies sur le principal axe ferroviaire transeuropéen X [18], a été le premier projet d’infrastructures de transport élaboré et mis en œuvre selon la réglementation de l’UE en Croatie. Il a donc présenté de nombreux avantages en matière d’apprentissage par la pratique. Le projet a débuté avec deux ans de retard car il n’avait pas atteint un degré de maturité suffisant à la date prévue pour le début de la mise en œuvre. L’insuffisance des capacités en matière de passation de marchés a ensuite causé des retards dans la procédure d’appel d’offres. La procédure de passation des marchés concernant le projet ferroviaire IAP 2007 consistant en des travaux à la gare centrale de Zagreb a également connu des retards, essentiellement imputables au caractère incomplet de la documentation relative aux appels d’offres, mais les retards étaient moins importants que pour le projet ISPA précédent.

33. Au moment où la Cour a réalisé son contrôle sur place, en octobre 2010, le projet ISPA était toujours en cours de mise en œuvre du fait des retards enregistrés. Les résultats escomptés des projets seront vraisemblablement concrétisés d’ici à la fin de 2011, mais leur incidence finale dépend de la mise en œuvre d’autres projets ferroviaires sur l’axe X en Croatie et dans des pays limitrophes.

L’AIDE DESTINÉE À L’ÉLABORATION D’UNE "RÉSERVE DE PROJETS" POUR LES FONDS STRUCTURELS ET DE COHÉSION ET AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS N’A QUE PARTIELLEMENT ATTEINT SES OBJECTIFS

34. Bien que l’un des principaux objectifs de départ du projet Phare 2006 ait consisté dans la mise en place d’un système d’élaboration d’une "réserve" de projets ayant atteint leur phase de maturité pour les Fonds structurels et de cohésion, la Commission a ensuite décidé de se concentrer sur l’élaboration d’un petit nombre de grands projets d’infrastructure [19]. De ce fait, les autorités croates ayant bénéficié d’une aide au renforcement des capacités ont été moins nombreuses que prévu initialement, et le nombre d’agents à former, qui devait être de 1000, a été de 90. Une telle concentration sur l’élaboration de grands projets se traduira vraisemblablement par un taux d’absorption plus élevé, au début, des Fonds structurels et de cohésion. Cependant, compte tenu de l’intérêt qu’ils présentent pour le développement régional, il convient également de préparer des projets ayant atteint leur phase de maturité d’un montant inférieur à 50 millions d’euros. Plus généralement, la Commission ne s’est pas suffisamment préoccupée de la nécessité d’inciter les promoteurs régionaux et locaux à préparer des projets en vue de futurs programmes opérationnels et de leur apporter un soutien à ce niveau. Seuls 9 grands projets d’infrastructure ont été préparés, et pour certains d’entre eux, la documentation technique était incomplète. Des lignes directrices pour les demandes se rapportant à près de 50 programmes de subventions ont été élaborées, mais, faute de temps, les connaissances relatives à ces régimes n’ont pu être transmises du niveau central au niveau régional. Les experts financés par l’UE ont contribué de manière significative à la programmation du cadre de référence stratégique national et de programmes opérationnels d’aide relevant des Fonds structurels et de cohésion. Par contre, le développement d’un système d’information de gestion pour ces fonds a peu progressé.

35. Les retards importants affectant les procédures de passation de marchés et les travaux préparatoires effectués dans le cadre du programme IPA 2008 sont susceptibles de se traduire par un ralentissement. Les autorités croates sont également confrontées à des défis de taille quant au nombre d’agents et à la rotation du personnel dans le domaine des Fonds structurels et de cohésion.

PRÉPARATION À LA POLITIQUE AGRICOLE DE L’UE: DES RÉSULTATS MITIGÉS

36. L’efficacité de l’aide de préadhésion de l’UE en faveur du secteur agricole a été évaluée en examinant deux projets de renforcement des capacités institutionnelles financés au titre de Phare 2005 et du volet I de l’IAP 2007 ainsi que les programmes Sapard et IPARD, notamment quatre projets d’investissement cofinancés dans le cadre de Sapard (voir diagramme 3).

DIAGRAMME 3

PRÉPARATION AUX FONDS AGRICOLES DE L’UE EN CROATIE

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Source: Cour des comptes européenne.

S’AGISSANT DE LA DÉLÉGATION DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE DE GESTION POUR LES MESURES DE DÉVELOPPEMENT RURAL, DES PROGRÈS ONT ÉTÉ RÉALISÉS

37. Les résultats en termes de renforcement des capacités de l’organisme payeur croate à utiliser au mieux les financements de préadhésion et de postadhésion ont été mitigés. Avant de pouvoir commencer à mettre en œuvre les mesures de préadhésion dans le domaine du développement rural, la Croatie a dû renforcer suffisamment ses capacités de gestion pour que la Commission accepte de lui déléguer les compétences en matière de gestion décentralisée sans contrôles ex ante. S’agissant de Sapard, les compétences en matière de gestion n’ont finalement été déléguées que pour deux mesures de développement rural, en septembre 2006 [20], au lieu des quatre initialement prévues.

38. Les progrès ont été modestes en ce qui concerne le renforcement des capacités d’obtention d’un financement au titre d’IPARD, en particulier parce que les objectifs du projet Phare 2005 relatifs à l’agrément des autorités croates [21] et à la délégation de compétences en matière de gestion n’étaient guère ambitieux. D’une part, le programme visait uniquement l’agrément, pour IPARD, des deux mesures déjà agréées dans le cadre de Sapard. D’autre part, s’agissant des nouvelles mesures IPARD, l’objectif visé n’était pas d’obtenir l’agrément, mais uniquement de préparer la documentation en vue d’un futur agrément éventuel. Bien que l’aide au titre d’IPARD ait été prévue dans le budget de 2007 de l’UE, le projet Phare 2005 ne comportait aucun objectif précis en ce qui concerne la délégation de compétences en matière de gestion par la Commission afin de permettre à la Croatie d’accéder aux fonds IPARD dans les meilleurs délais.

L’AIDE DE PRÉADHÉSION DANS LE DOMAINE DU DÉVELOPPEMENT RURAL N’A PAS PERMIS DE REPRODUIRE À L’IDENTIQUE LES CONDITIONS DE TRAVAIL POSTADHÉSION

39. Sapard a été le premier programme d’apprentissage par la pratique relevant du Feader; tous les projets mis en œuvre ont visé à assister les autorités croates dans l’établissement du cadre administratif pour la mise en œuvre des projets cofinancés après l’adhésion. Il s’agissait notamment de gestion des demandes (vérification du caractère complet des dossiers, analyse du plan d’activité), de contrôles sur place préalables à l’approbation des projets, de décisions d’octroi de fonds Sapard, de passation de contrats, de vérification de l’éligibilité des dépenses, de paiements ainsi que d’établissement de rapports au comité de suivi et à la Commission.

40. S’agissant des mesures pour lesquelles des compétences en matière de gestion ont été déléguées aux autorités croates, ce qui leur permet de recourir à la gestion décentralisée sans contrôles ex ante, les programmes de préadhésion peuvent en principe être mis en œuvre dans des conditions similaires à celles qui seront applicables après l’adhésion. Cependant, dans la pratique, la mise en œuvre des programmes Sapard et IPARD n’a pas permis de reproduire à l’identique le cadre de gestion des fonds de l’UE qui seront versés après l’adhésion:

a) le programme Sapard a été entièrement géré au niveau central de l’organisme payeur et, au moment de l’audit, IPARD était également géré de manière centralisée. De ce fait, les bureaux régionaux des organismes payeurs n’ont pas encore eu la possibilité d’acquérir une expérience pratique en matière de gestion des programmes de préadhésion de l’UE dans le domaine du développement rural, bien qu’ils soient amenés à jouer un rôle clé dans ce domaine après l’adhésion [22];

b) s’agissant des projets Sapard et IPARD, l’organisme payeur a mis en œuvre des procédures entièrement manuelles;

c) dans le cadre de Sapard, aucun système de classement des demandes de projets n’a été élaboré ni appliqué par l’organisme payeur. Au lieu de cela, les demandes de projets ont été traitées selon le principe du "premier venu, premier servi".

LA FAIBLE ABSORPTION DES FINANCEMENTS SAPARD ET IPARD SOULÈVE DES INQUIÉTUDES QUANT À LA FUTURE ABSORPTION DES FONDS DU FEADER

41. L’absorption des financements Sapard par la Croatie a été faible, les dépenses déclarées au terme du programme ne représentant que 48 % des fonds alloués. Conformément aux indicateurs de réalisation du programme Sapard, 161 projets éligibles auraient dû être financés dans le cadre des deux mesures, alors qu’en réalité, des contrats n’ont été signés que pour 49 projets, dont seulement 37 ont été achevés (voir tableau 4). Dans 5 des 21 régions, aucune demande au titre de Sapard n’a abouti. S’agissant de la mise en œuvre de la mesure 1 (Investissement dans les exploitations agricoles), certains secteurs étaient particulièrement sous-représentés, notamment le secteur du lait, le secteur des serres et le secteur des fruits et légumes. Cela révèle de graves insuffisances quant à la capacité et au degré de préparation de ces secteurs à absorber les fonds de l’UE [23].

42. Les montants engagés dans le cadre de contrats au titre d’IPARD confirment la persistance des difficultés, pour les programmes de développement rural (PDR), à absorber le financement de l’UE. Des engagements financiers ont été contractés sur le budget 2008 à la fois pour IPARD 2007 (25,5 millions d’euros) et pour IPARD 2008 (25,6 millions d’euros); conformément aux procédures budgétaires de l’UE (voir point 20), ceux-ci devaient être dépensés par la Croatie avant la fin de 2011. Cependant, en mai 2011, les investissements approuvés ne s’élevaient qu’à quelque 16,9 millions d’euros (part du financement provenant de l’UE) après quatre appels à candidatures (33 % du budget d’IPARD pour 2007 et 2008) [24]. Compte tenu de la durée nécessaire au lancement et au traitement de nouveaux appels à candidatures ainsi qu’à la mise en œuvre des projets approuvés, une part importante du budget 2007-2008 risque manifestement de devoir être désengagée.

43. En raison du faible niveau d’absorption, les exploitants agricoles et les transformateurs agro-industriels croates ne se sont pas encore familiarisés autant que prévu avec les procédures de financement de l’UE au moyen de l’apprentissage par la pratique dans le cadre des programmes Sapard et IPARD. Cela compliquera d’autant plus l’absorption de l’importante augmentation escomptée des financements de l’UE lorsque les mesures de développement rural seront intégralement mises en place en Croatie, après l’adhésion.

TABLEAU 4

PROJETS SAPARD EN CROATIE

Source: Rapport annuel et final sur la mise en œuvre du programme Sapard dans la République de Croatie (2006-2009), mai 2010.

Mesure | Nombre | Ratio projets achevés/projets escomptés |

de projets escomptés | de demandes | de projets contractés | de projets achevés |

1. Investissement dans les exploitations agricoles | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Total | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Ce n’est qu’en 2009 que la Commission a finalement constaté que la faible absorption du programme Sapard tenait essentiellement au fait qu’un régime national offrait des conditions plus favorables, tout en prévoyant un nombre plus réduit de procédures et de contrôles, pour les mêmes mesures que celles financées au titre de Sapard. À la suite de l’intervention de la Commission, la Croatie a décidé de supprimer ce régime national concurrent en novembre 2009, après la période de conclusion des contrats dans le cadre de Sapard. Cependant, la lenteur du démarrage du programme IPARD indique que les raisons de la faible demande des exploitants agricoles à bénéficier du régime de développement rural en Croatie restent à établir.

L’AIDE DE PRÉADHÉSION A CONTRIBUÉ À RENFORCER LES CAPACITÉS ADMINISTRATIVES DE LA CROATIE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE, MAIS IL SUBSISTE D’IMPORTANTS DÉFIS À RELEVER

45. La lutte contre la corruption et la criminalité organisée est une question très sensible et un aspect clé du renforcement des capacités de la Croatie à garantir la bonne utilisation des financements de l’UE postérieurs à l’adhésion ainsi que des financements nationaux. L’aide de préadhésion de l’UE a été utilisée pour financer deux projets de renforcement des capacités institutionnelles dans le cadre des programmes CARDS 2002 et IPA 2007 (voir diagramme 4).

DIAGRAMME 4

RENFORCEMENT DES CAPACITÉS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LA CRIMINALITÉ ORGANISÉE

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Source: Cour des comptes européenne.

46. Le projet CARDS a été lancé afin d’améliorer le fonctionnement de l’USKOK, qui a été créé en 2001. Bien que sa phase préparatoire ait été affectée par d’importants retards, en raison desquels le projet n’a débuté qu’en 2005, les activités ont été achevées à la fin de 2006. S’agissant de l’un des indicateurs de l’efficacité du projet, l’augmentation du nombre d’affaires graves de criminalité organisée et de corruption mises au jour et traitées, les premiers résultats des enquêtes menées dans le cadre du projet en termes de signalement d’affaires de corruption de haut niveau ont commencé à être visibles en 2009. S’agissant de l’autre indicateur, l’amélioration du classement dans l’indice de perception de la corruption établi par l’organisation Transparency international, la Croatie est passée de 70e en 2005 à 62e en 2010; en outre, les points qui lui ont été attribués par l’indice sont passés de 3,4 en 2005 à 4,1 pour la plupart des années depuis la fin du projet.

47. Les activités relevant du projet IPA 2007, dont l’achèvement est prévu pour 2012, sont bien conçues et s’appuient sur le projet précédent. En attendant, le nombre global d’affaires traitées par l’USKOK continue à augmenter, et les mises en examen et condamnations de politiciens de haut rang indiquent que l’USKOK est sur la bonne voie pour lutter contre la corruption au plus haut niveau. Néanmoins, comme le souligne le rapport de suivi 2010 de la Commission concernant la Croatie, les structures juridiques et administratives récemment modernisées doivent encore être testées dans la pratique, tandis que la capacité de l’USKOK à traiter les cas complexes de criminalité financière représente un défi de taille.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS

48. Globalement, l’aide de préadhésion de l’UE en faveur de la Croatie contribue de manière significative au renforcement des capacités administratives de celle-ci en matière de gestion des financements de l’UE, qui augmenteront après l’adhésion. Toutefois, jusqu’ici, les objectifs de l’aide n’ont été que partiellement atteints, et de nouveaux progrès en matière de renforcement des capacités doivent être réalisés dans un certain nombre de domaines clés tant avant qu’après l’adhésion. Dans la plupart des domaines concernés par l’aide de préadhésion, la Commission a estimé que les capacités de la Croatie n’étaient pas encore suffisantes pour qu’elle l’autorise à mettre l’aide en œuvre sans contrôles ex ante. Malgré les progrès réalisés récemment, les capacités en matière de passation de marchés et la lutte contre la corruption sont deux domaines dans lesquels il est particulièrement nécessaire de renforcer le soutien aux autorités croates.

49. De manière générale, l’aide visant à répondre aux besoins de la Croatie en matière de renforcement des capacités a été correctement planifiée par la Commission et par les autorités croates. Des enseignements ont été tirés des élargissements précédents, et de nouvelles approches ont été adoptées en matière d’aide à la planification et d’articulation avec le processus de négociation. Les systèmes de programmation, bien conçus, ont donné la priorité au renforcement des capacités, mais les capacités en matière de passation de marchés méritent encore une attention particulière. Les projets audités ont été jugés très pertinents au regard des priorités en matière de renforcement des capacités, mais ils ont essentiellement profité aux autorités centrales, le soutien apporté aux organismes régionaux ayant jusqu’ici été limité, bien que ces derniers aient également un rôle important à jouer dans la mise en œuvre du soutien postadhésion.

50. En termes de résultats, l’aide de l’UE a contribué de manière significative à renforcer la capacité de la Croatie à gérer les financements postérieurs à l’adhésion, au moyen notamment de l’apprentissage par la pratique. Cependant, les résultats escomptés de certains projets n’ont pas encore été obtenus, et l’audit a permis de mettre en évidence un certain nombre de problèmes clés à cet égard. Bien souvent, la mise en œuvre de l’aide aux projets en Croatie ne s’est pas faite dans les délais initialement prévus, en raison principalement de retards dus aux projets n’ayant pas atteint leur phase de maturité et de l’insuffisance des capacités en matière de passation de marchés. Le suivi et l’évaluation des projets relevant des Fonds structurels peuvent encore être améliorés. Si l’accent a été mis sur l’élaboration de grands projets d’infrastructure au niveau central, les projets d’un montant inférieur à 50 millions d’euros n’ont reçu qu’une attention limitée, et la mise en place d’un système permettant d’élaborer des propositions de projets émanant des niveaux régional et local n’est pas encore totalement achevée. Dans le secteur du développement rural, la mise en œuvre a connu des taux d’absorption faibles, et l’apprentissage par la pratique au niveau régional et au niveau des bénéficiaires a été limité. Bien que les projets de l’UE aient permis de réaliser des progrès dans le domaine de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, des défis importants restent à relever dans ce domaine.

51. Bien que des améliorations soient encore possibles, il est manifeste que la Commission a tiré des enseignements importants des précédents élargissements, ce qui a renforcé l’efficacité de son aide en faveur de la Croatie.

RECOMMANDATIONS

52. La Commission et les autorités croates devraient coopérer étroitement et tenir compte des recommandations suivantes:

RECOMMANDATIONS CONCERNANT L’AIDE DE L’UE EN FAVEUR DE LA CROATIE

1. Accorder une plus grande priorité au renforcement des capacités en matière de passation de marchés en mettant en œuvre des programmes de formation sur le lieu de travail et en dehors de celui-ci ciblés en particulier sur:

a) l’élaboration d’une documentation relative aux appels d’offres qui respecte pleinement les normes de l’UE;

b) la gestion des appels d’offres et des passations de marchés concernant des projets complexes dans le domaine des travaux publics.

2. Prendre davantage de mesures visant à répondre aux besoins en matière de renforcement des capacités aux niveaux régional et local, et notamment:

a) veiller à ce que l’ensemble des organismes concernés à ce niveau aient la possibilité d’apprendre par la pratique avant l’adhésion;

b) améliorer les mécanismes permettant de stimuler le développement d’idées de projets et d’apporter une assistance dans ce domaine.

3. Renforcer l’évaluation de l’efficacité des projets:

a) en ayant un recours accru aux objectifs SMART;

b) en contribuant à renforcer la qualité des rapports de suivi par les autorités croates;

c) en veillant à la réalisation d’évaluations intermédiaires et ex post.

4. Constituer un portefeuille de projets ayant atteint leur phase de maturité afin que les financements accrus disponibles après l’adhésion puissent être absorbés pleinement, en veillant notamment:

a) à ce que la documentation technique nécessaire soit complète pour les grands projets, sur lesquels les efforts se sont concentrés jusqu’ici;

b) à ce qu’une attention accrue soit accordée à la constitution d’un portefeuille complémentaire de projets d’un montant inférieur à 50 millions d’euros pour la période postérieure à l’adhésion.

5. Prendre des mesures en ce qui concerne les programmes de développement rural:

a) afin de garantir que les autorités nationales renforcent leurs capacités en vue d’obtenir la délégation de compétences en matière de gestion pour l’ensemble des mesures prévues;

b) afin de déterminer comment concevoir davantage de projets dans les secteurs du lait, des serres ainsi que des fruits et légumes.

6. Renforcer les mesures de lutte contre la corruption:

a) en apportant un soutien continu aux structures juridiques et administratives modernisées grâce au jumelage et à d’autres actions de conseil, en se focalisant particulièrement sur l’aide destinée au traitement des cas complexes de criminalité financière;

b) en continuant à exercer un suivi rigoureux des niveaux et des problèmes de corruption, au cours de la période de préadhésion, ainsi qu’après l’adhésion en ce qui concerne les financements de l’UE qui seront disponibles.

53. S’agissant de l’aide de préadhésion en faveur d’autres pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion, la Commission devrait:

RECOMMANDATIONS CONCERNANT L’AIDE DE PRÉADHÉSION DE L’UE EN FAVEUR D’AUTRES PAYS

7. Le cas échéant, tenir compte des enseignements tirés de son aide de préadhésion à la Croatie pour son aide de préadhésion en faveur d’autres pays et, en particulier:

a) veiller à ce qu’une expérience suffisante en matière de gestion décentralisée des fonds de préadhésion, sans contrôles ex ante, puisse être acquise avant la date de l’adhésion;

b) faire davantage en sorte que les projets proposés dans le cadre de l’aide de préadhésion soient suffisamment élaborés pour pouvoir être mis en œuvre dans les délais prévus.

Le présent rapport a été adopté par la chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 25 octobre 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Les critères de Copenhague fixés par le Conseil européen en juin 1993 comprennent:a)des critères politiques: des institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme ainsi que le respect des minorités et leur protection;b)des critères économiques: institution d’une économie de marché viable et capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union;c)la capacité à assumer les obligations découlant de l’adhésion, notamment de souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire.

[2] L’acquis communautaire désigne l’ensemble des principes, politiques, lois, pratiques, obligations et objectifs adoptés ou élaborés au sein de l’Union européenne.

[3] Conseil européen de Bruxelles du 24 juin 2011, EUCO 23/11.

[4] L’aide de l’UE en faveur de la Croatie a débuté en 1991, juste après l’éclatement d’un conflit armé dans l’ex-Yougoslavie. Au cours de la période 1991-2000, 382 millions d’euros ont été acheminés par l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (entre 1991 et 1998) et dans le cadre du programme Obnova (terme croate signifiant "reconstruction") (entre 1998 et 2000), ciblé sur le retour et la réintégration des réfugiés et des personnes déplacées, sur la reconstruction des infrastructures, sur la relance économique de zones affectées par la guerre et sur le déminage.

[5] Le jumelage est un instrument conçu par la Commission pour faciliter le transfert de savoir-faire des administrations des États membres de l’UE vers les administrations de pays bénéficiaires. Celles-ci complètent le transfert de savoir-faire par la conclusion de marchés de services d’assistance technique avec des sociétés de conseil.

[6] Avant que la Commission ne délègue des compétences en matière de gestion, le gouvernement croate soumet les autorités à une procédure d’agrément.

[7] Le domaine du développement rural constitue une exception à cet égard. La gestion décentralisée assortie de contrôles ex ante n’est applicable ni à Sapard ni à IPARD. S’agissant de la gestion décentralisée non assortie de contrôles ex ante, le pays candidat est tenu d’obtenir une délégation de compétences en matière de gestion avant de commencer à mettre en œuvre des mesures dans le cadre de ces deux programmes.

[8] Le montant global de l’aide octroyée par l’UE à la Croatie entre 2001 et 2009 s’est élevé à 860 millions d’euros (voir tableau 3).

[9] Voir le rapport spécial no 5/2004 de la Cour des comptes européenne relatif à l’aide Phare visant à préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels (JO C 15 du 20.1.2005, p. 1).

[10] Avant les précédents élargissements, le mode de gestion décentralisée assortie de contrôles ex ante était utilisé par les pays candidats sans que la Commission n’évalue préalablement la capacité du pays à gérer efficacement les financements à l’aide de ce système.

[11] Voir, par exemple, les points 4.18 à 4.20 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2009 (JO C 303 du 9.11.2010, p. 1). L’une des deux principales sources d’erreur était les manquements graves aux règles en matière de passation de marchés publics.

[12] Rapport annuel d’activité 2010 de la DG Élargissement, p. 20.

[13] Une revue réalisée en 2009 par des consultants financés par la Commission portant sur l’aide au titre de Phare destinée à la préparation à la gestion des Fonds structurels en Croatie a permis de constater que le renforcement des capacités des organismes locaux et régionaux ne bénéficiait pas d’une priorité suffisante. Elle recommandait qu’il soit tenu compte de l’expérience des nouveaux États membres et que le processus d’acquisition des capacités requises soit engagé suffisamment tôt pour que la participation de ces organismes puisse être efficace.

[14] L’article 166, paragraphe 3, du règlement financier dispose qu’en vertu de la règle "n + 3", la Commission dégage d’office toute partie d’un crédit budgétaire se rapportant à un programme non versée au 31 décembre de la troisième année suivant celle au cours de laquelle l’engagement budgétaire a été adopté (règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1)).

[9999] À l’exclusion des avances de 30 % pour les volets III, IV et V.

[15] Spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés (Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-related).

[16] Quatre autres régions ont été couvertes par un projet antérieur, CARDS 2002.

[17] L’évaluation intermédiaire ad hoc de 2009 portant sur l’aide Phare à la préparation aux Fonds structurels en Croatie a également conclu qu’une trop grande importance est accordée aux régions les moins développées et que les autres régions de Croatie doivent également relever des défis importants pour être compétitives au niveau de l’Union européenne.

[18] Il s’agit de l’axe Salzbourg-Ljubljana-Zagreb-Belgrade-Niš-Skopje-Veles-Thessalonique.

[19] Conformément au règlement sur les Fonds structurels, la Commission définit comme "grands" les projets d’un montant supérieur à 50 millions d’euros, par opposition à ceux d’un montant inférieur à ce seuil. Règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25). Règlement tel que modifié par le règlement (UE) no 539/2010 du Parlement européen et du Conseil du 16 juin 2010 (JO L 158 du 24.6.2010, p. 1).

[20] Décision de la Commission du 29 septembre 2006 déléguant à des organismes de mise en œuvre la gestion des aides en ce qui concerne les mesures de préadhésion en faveur de l’agriculture et du développement rural en Croatie au cours de la période de préadhésion (2006/658/CE) (JO L 271 du 30.9.2006, p. 83).

[21] Voir point 7, note marginale 7, concernant l’agrément.

[22] Les autorités croates ont décidé que les bureaux régionaux des organismes payeurs contrôleraient la recevabilité des demandes et effectueraient les contrôles administratifs et les contrôles sur place.

[23] Dans le secteur du lait, 2 projets ont été achevés sur les 16 prévus (12,5 %); dans celui des serres, 2 projets ont été achevés sur les 14 prévus (14,3 %); enfin, dans le secteur des fruits et légumes, 7 projets ont été achevés sur les 42 prévus (16,7 %).

[24] Rapport du 24 mai 2011 sur la mise en œuvre du programme IPARD par l’organisme payeur croate pour le secteur de l’agriculture, de la pêche et du développement rural dans le cadre de l’aide structurelle.

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ANNEXE I

LES 35 CHAPITRES DE L’ACQUIS ( 30 JUIN 2011)

No | Chapitres | Ouverture des négociations | Clôture provisoire des négociations |

1 | Libre circulation des biens | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Libre circulation des travailleurs | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Droit d’établissement et libre prestation de services | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Libre circulation des capitaux | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Marchés publics | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Droit des sociétés | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Droits de propriété intellectuelle | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Politique de la concurrence | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Services financiers | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Société de l’information et médias | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Agriculture et développement rural | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Sécurité alimentaire, politique vétérinaire et phytosanitaire | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Pêche | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Politique des transports | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Énergie | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Fiscalité | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Politique économique et monétaire | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Statistiques | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Politique sociale et emploi | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Politique d’entreprise et politique industrielle | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Réseaux transeuropéens | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Politique régionale et coordination des instruments structurels | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Appareil judiciaire et droits fondamentaux | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

24 | Justice, liberté et sécurité | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Science et recherche | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Éducation et culture | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Environnement | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Protection des consommateurs et de la santé | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Union douanière | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Relations extérieures | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Politique étrangère, de sécurité et de défense | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Contrôle financier | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Dispositions financières et budgétaires | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Institutions | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Autres questions | s.o. | 30.6.2011 |

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ANNEXE II

OCTROI, PAR LA COMMISSION, D’UNE DÉLÉGATION DE GESTION AUX AUTORITÉS CROATES RESPONSABLES DES FONDS DE L’UE ( 15 JUIN 2011)

Programme | Délégation de compétences en matière de gestion décentralisée |

avec contrôles ex ante | sans contrôles ex ante |

Phare | 7.2.2006 | Non mise en place |

ISPA | 13.2.2006 | Non mise en place |

IPA I | 28.10.2008 | Non encore mise en place |

IPA II | 14.11.2008 | Non encore mise en place |

IPA III | | |

– Transports | 3.11.2008 | Non encore mise en place |

– Environnement | 29.10.2008 | Non encore mise en place |

– Compétitivité régionale | 29.10.2008 | Non encore mise en place |

IPA IV | 1.12.2008 | Non encore mise en place |

Sapard | | |

Mesure 1 – Investissement dans les exploitations agricoles | s.o. [1] | 29.9.2006 |

Mesure 2 – Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche | s.o. | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

Mesure 101 – Investissements dans les exploitations agricoles | s.o. | 30.11.2009 |

Mesure 103 – Investissements dans la transformation et la commercialisation des produits de l’agriculture et de la pêche | s.o. | 30.11.2009 |

Mesure 201 – Préparation de la mise en œuvre des mesures agroenvironnementales | s.o. | Non encore mise en place |

Mesure 202 – Élaboration et mise en œuvre de stratégies de développement rural au niveau local | s.o. | Non encore mise en place |

Mesure 301 – Amélioration et développement des infrastructures rurales | s.o. | 17.3.2011 |

Mesure 302 – Diversification et développement des activités économiques rurales | s.o. | 17.3.2011 |

Mesure 501 – Assistance technique | s.o. | Non encore mise en place |

[1] s.o – sans objet. Sapard et IPARD ne peuvent être mis en œuvre que dans le cadre de la gestion décentralisée sans contrôles ex ante.

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ANNEXE III

LISTE DES PROJETS AUDITÉS

Projets antérieurs à l’IAP | Montants contractés (en millions d’euros) |

Contribution de l’UE | Contribution nationale | Contribution de l’UE + contribution nationale |

1 | Mesure 2 de Sapard – GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Mesure 2 de Sapard – CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Mesure 1 de Sapard – AGROMEĐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Mesure 1 de Sapard – MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 – Programme de subventions relatif à des infrastructures liées aux entreprises | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 – Remise en état de la ligne ferroviaire reliant Vinkovci à la ville frontière de Tovarnik | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | Phase II de CARDS 2004 – Partenariat local pour l’emploi | 1,488 | – | 1,488 |

8 | CARDS 2002 – Développement des capacités au sein de l’USKOK | 0,650 | – | 0,650 |

9 | Phare 2005 – Renforcement des capacités institutionnelles et de soutien dans la mise en œuvre de Sapard/d’IPARD | 3,822 | – | 3,822 |

10 | Phare 2006 – Renforcement des capacités institutionnelles et d’élaboration d’une réserve de projets pour les Fonds structurels | 6,200 | – | 6,200 |

Total pour les projets préalables à l’instauration de l’IAP | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

Projets IAP | Montants inscrits au budget (en millions d’euros) |

Contribution de l’UE | Contribution nationale | Contribution de l’UE + contribution nationale |

11 | Volet III.c de l’IAP – Programme opérationnel "Compétitivité régionale" 2007- 2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | Volet III de l’IAP 2007 – Système de signalisation et d’enclenchement de la gare centrale de Zagreb | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | Volet IV de la phase III de l’IAP 2007- 2009 – Partenariat local pour l’emploi | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | Volet IV de la phase III de l’IAP 2007-2009 – Partenariat local pour l’emploi | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | Volet I de l’IAP 2007 – Renforcement des capacités de l’USKOK | 1,000 | – | 1,000 |

15 | Volet I de l’IAP 2007 – Mise en place d’un système de bonne gestion financière efficace et contrôle de l’utilisation des fonds agricoles | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | Volet I de l’IAP 2008 – Soutien à la gestion, au suivi et à l’évaluation des instruments structurels | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Total pour les projets IAP | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

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