Avis du Comité des régions sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport"

(2002/C 278/03)

LE COMITÉ DES REGIONS,

vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (COM(2001) 544 final - 2001/0229 COD);

vu la décision du Conseil européen, en date du 14 novembre 2001, de consulter le Comité des régions, conformément aux dispositions de l'article 156, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 13 juin 2000, de charger la commission 3 "Réseaux transeuropéens, transport, société de l'information" d'élaborer l'avis en question;

vu son précédent avis sur le "Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions - Réseau transeuropéen de transport: rapport 1998 sur la mise en oeuvre des orientations et priorités pour le futur" (Conformément à l'article 18 de la Décision n° 1692/96/CE) (COM(98) 614 final) (CdR 60/1999 fin)(1);

vu son précédent avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2236/95 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens" (COM(98) 172 final - 98/0101 SYN) (CdR 217/98 fin)(2);

vu le projet d'avis adopté par la commission de la politique de cohésion territoriale(3), le 5 mars 2002 (CdR 284/2001 rév.) (rapporteur: M. Ramón Luis Valcárcel Siso (E/PPE), Président de la Communauté autonome de la Région de Murcie),

a adopté le présent avis à l'unanimité lors de sa 44e session plénière des 15 et 16 mai 2002 (séance du 15 mai).

1. Observations générales

Le Comité des régions se félicite de l'effort fourni par le Parlement européen et le Conseil, qui ont proposé de nouvelles politiques en faveur de la réalisation effective du RTE-T et de la résorption des déséquilibres engendrés par la construction dudit réseau; il déplore toutefois que l'on ait manqué une occasion de donner une approche unique, systématique et coordonnée à la politique communautaire des transports - dont le RTE-T n'est qu'une partie, certes importante, mais incapable de résoudre à elle seule les graves dysfonctionnements que l'on observe dans les systèmes de transports européens.

Le CdR réaffirme la nécessité d'unifier en un instrument unique les futures politiques européennes d'encouragement au transport de fret et de passagers.

À cet égard, il reconnaît et se félicite des dernières réalisations effectuées en ce sens, plus particulièrement le livre blanc, élément pertinent de réflexion et de débat.

Il y a lieu d'envisager la révision prévisible des orientations communautaires modifiées, qui sont d'ores et déjà annoncées pour 2004, compte tenu de l'actualisation du système de transports que préconise le livre blanc, de la modification des flux de transports, de la révision des plans nationaux et de l'élargissement prévu de l'Union européenne.

Le CdR souhaite réaffirmer que l'on ne peut analyser une situation aussi complexe que celle du système des transports à partir d'un prisme unique; les déséquilibres entre les modes et les déséquilibres géographiques dans les corridors du réseau ne peuvent être tenus seuls responsables de la capacité et de l'accessibilité plus ou moins grandes du RTE-T; cet élément est certes essentiel, mais il convient de ne pas oublier l'impact de nombreuses autres politiques telles que - sans vouloir approfondir ici - les politiques de libéralisation qui ont été conduites dans certains modes de transports au détriment d'autres, ce qui déplace à l'évidence l'intérêt des opérateurs vers tel ou tel autre mode de transport.

C'est la raison pour laquelle le Comité des régions recommande que la prochaine révision des orientations fasse absolument suite à un plan d'ensemble intégral du système de transport européen.

1.1. Observations relatives aux priorités

La liste des intentions qui motivent les nouvelles orientations du RTE-T ne correspond pas toujours à la nouvelle liste de priorités.

1.1.1. Les nouvelles priorités

Ces nouvelles priorités se fondent essentiellement sur l'encouragement à un nouveau réseau ferroviaire interopérationnel qui donne la priorité au transport de marchandises, et sur l'interconnexion de ce réseau avec les ports maritimes et intérieurs et avec les aéroports.

Le CdR partage pleinement ces propositions, qu'il appelle depuis longtemps de ses voeux (voir ses avis antérieurs); le Comité était en effet préoccupé par la faiblesse des investissements effectués dans le domaine du transport ferroviaire au profit du transport routier. Les interconnexions avec le transport maritime et avec le transport aéroportuaire doivent être des moyens d'une incontestable efficacité dans la relance du chemin de fer, tant en ce qui concerne le transport de passagers que - et surtout - le transport des marchandises.

Cela étant dit, de l'avis du CdR, il convient d'ajouter à ces propositions deux aspects supplémentaires sans lesquels l'objectif visé pourrait se trouver fortement compromis.

En premier lieu, il convient d'éviter que le réseau ferroviaire ne concurrence la route par le biais d'un réseau parallèle et non relié au rail, ce qui conduirait les chemins de fer au désastre, à moins que l'on n'ait l'intention d'établir une tarification qui pénaliserait la route - une mesure d'une grande complexité qui dépasse le cadre du présent avis et dont les résultats, outre les conséquences sur l'inflation, devraient être examinés avec soin, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre d'une telle mesure dans les régions périphériques, insulaires et celles qui sont moins favorisées du point de vue de l'accessibilité.

N'oublions pas que l'une des grandes faiblesses du rail est sa rigidité et par conséquent sa dépendance à l'origine comme à destination, vis-à-vis d'autres modes de transports, notamment la route.

C'est la raison pour laquelle le CdR suggère la création d'un réseau ferroviaire relié à la route et collaborant avec elle, comme du reste avec tous les autres modes de transport.

Cette réflexion nous amène au deuxième aspect à prendre en considération, à savoir le fait qu'en l'absence de plate-forme intermodale, le rail perd une bonne partie de ses fonctionnalités.

Le nouvel article 5 c), à la fin de l'alinéa, précise "notamment les mesures concernant les terminaux intermodaux". Le CdR souhaite que le Parlement européen et le Conseil réfléchissent à cet aspect; présenter les terminaux comme de simples espaces limités et résiduels d'intégration de différents modes de transports est un concept inadapté, responsable en grande partie des goulets d'étranglement actuellement existants.

Le CdR préconise d'envisager des plates-formes logistiques intégrales, dotées de tous les services et installations nécessaires et faisant partie intégrante du RTE-T; ces plates-formes permettraient une diversification des modes de transport et seraient assistées par les nouveaux systèmes de transports intelligents qui en facilitent la gestion. C'est là le seul moyen permettant de minimiser l'inconvénient du transport intermodal: le passage d'un mode de transport à un autre, inconvénient de taille qui en a jusqu'ici retardé la mise en oeuvre effective, et qui devrait commencer à se résorber grâce aux plates-formes logistiques.

Afin d'optimiser le fonctionnement de ces infrastructures, il convient de forger une nouvelle expression encore inusitée dans les systèmes de transport: "l'interopérabilité de l'intermodalité".

De l'avis du CdR, le rôle d'acteur des collectivités locales et régionales dans la création et la gestion de ces plates-formes est incontournable; en effet, leur localisation et leur fonctionnalité sont d'une importance capitale pour l'aménagement de leurs territoires respectifs.

1.1.2. Priorités maintenues

Le Comité se félicite du maintien comme priorité du développement des infrastructures permettant de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques; il souhaite que cette priorité soit réellement envisagée et qu'elle bénéficie de tout le soutien nécessaire.

Il convient en outre de rappeler que la mise en place d'infrastructures permettant de relier directement des régions périphériques et insulaires aux RTE-T, hormis le fait qu'elle garantit effectivement une réelle liberté de circulation des personnes et des marchandises sur le territoire européen, mérite également d'être soutenue dans la perspective d'une interconnexion stratégique entre l'Europe, ses voisins et les régions insulaires. De ce point de vue, les régions insulaires de la Méditerranée représentent pour l'Union une opportunité stratégique extraordinaire dans le cadre du développement de la politique euro-méditerranéenne.

En ce sens, le Comité appuie sans réserve le changement proposé dans la rédaction de l'article 5 b) quant à la nécessité de relier ces régions non pas simplement au niveau de l'accès mais au tronc même du RTE-T. Il est raisonnable de penser que dans ces régions pénalisées par leur éloignement, il y a lieu d'effectuer les efforts nécessaires afin de les relier au reste du territoire européen dans les meilleures conditions.

Dans un autre ordre d'idées, l'on a également maintenu la première priorité du texte antérieur concernant l'élimination des goulets d'étranglement, en complétant les grands axes, les tronçons en cours (avec un effort particulier en faveur des zones transfrontalières) ainsi qu'en développant les liens et les interconnexions clefs.

Sur ce point, le Comité admet qu'il est incontournable de développer la lutte contre les goulets d'étranglement qui saturent le RTE-T par une utilisation optimale de sa capacité; cela étant dit, il ne faut pas pour autant laisser de côté la situation de nombreuses régions difficiles d'accès et qui demandent d'urgence le respect de l'article 154.1 du traité, lequel prévoit la participation pleine et entière des collectivités locales et régionales aux bénéfices résultant de la création d'un espace sans frontières intérieures à travers la mise en place d'un réseau transeuropéen; les facteurs de compétitivité menacés par les goulets d'étranglement méritent certes l'attention de l'UE, mais la cohésion économique et sociale, qui se fissurerait si l'on délaissait la question de l'accessibilité, et en particulier des régions les plus nécessiteuses, est tout aussi digne d'intérêt.

Le Comité souligne que les orientations en matière de RTE-T doivent traiter de manière équitable à la fois les problèmes de la fluidité des transports dans les régions situées au coeur de l'UE et les besoins des régions périphériques de la Communauté en matière d'amélioration de l'accès au marché.

Le Comité souhaite rappeler la recommandation qu'il a exposée dans des avis antérieurs, lorsqu'il réclamait la réalisation d'une nouvelle "carte d'accessibilité interterritoriale" dans le but d'éliminer les difficultés d'accès dont souffrent de nombreuses régions et qui constituent un obstacle au développement harmonieux du marché intérieur, en parvenant à une accessibilité minimum (quantifiée à l'aide d'indicateurs objectifs en matière de temps et de coûts) sur tout le territoire communautaire.

Le Comité propose d'accroître le degré de participation des collectivités locales et régionales dans la création des infrastructures et suggère d'étudier, lors de la prochaine révision des orientations, des formules de coopération entre collectivités locales et régionales dans la conception des accès locaux et régionaux au RTE-T, dont l'absence contribue, dans de nombreux cas, aux problèmes de congestion actuels.

Ces réseaux régionaux et locaux qui émaillent le réseau principal sont également des goulets d'étranglement, auxquels il convient de remédier. Dans ce même ordre d'idées, la réalisation des noeuds intermodaux nécessitera également des réseaux régionaux pour les alimenter, réseaux indispensables à leur bon fonctionnement.

Le Comité se félicite du maintien de la priorité accordée au déploiement de systèmes de transport intelligents et de la décision d'avancer sur ce point en appuyant l'interopérabilité sur le territoire communautaire.

De même, le Comité marque son accord avec la nécessité d'intégrer la dimension environnementale dans la conception du réseau, et considère qu'il est indispensable de fixer des mesures de correction qui réduiraient au minimum les éventuels impacts sur l'environnement des projets retenus sur la base de leur intérêt pour le transport européen.

1.1.3. Les priorités que l'on devrait ajouter

Le Comité suggère de réexaminer le retrait du texte de la priorité figurant dans la décision n° 1692/96/CE concernant la "création et l'amélioration des noeuds d'interconnexion et des plates-formes logistiques".

Il a été fait référence plus haut à la grande utilité de ces plates-formes et au fait que leur absence ferait perdre au RTE-T sa fonctionnalité, laquelle nécessite un réseau adéquat et étendu d'enclaves intermodales, à plus forte raison lorsque le but visé est d'encourager le transport ferroviaire de marchandises.

Le Comité souhaite rappeler son intérêt et sa grande préoccupation pour la sécurité des transports et préconise d'ajouter ce point à la liste des priorités. Certes, il est fait mention de la sécurité dans le paragraphe consacré à la promotion des systèmes de transports intelligents; il y a lieu toutefois d'envisager la sécurité comme un élément fondamental, qui doit être considéré comme une priorité lors de la création et du développement des infrastructures; les problèmes de sécurité dans le RTE-T se sont aggravés ces dernières années face à la multiplication des points d'engorgement et à l'absence d'infrastructures adéquates dans de nombreux tronçons du réseau.

1.2. Observations concernant les projets spécifiques

Le Comité accueille favorablement les projets spécifiques dont il est fait mention à l'annexe III; ces projets sont parfaitement motivés, viables, et revêtent tous une importance incontestable pour le développement souhaitable du RTE-T.

Le Comité se félicite de plus de l'inclusion parmi les projets spécifiques de l'amélioration de la navigabilité du Danube entre Straubing et Vilshofen comme projet de voie navigable, tout en préconisant une amélioration de la navigabilité du Danube à l'est de Vienne, car il a déjà longuement insisté sur l'importance de ce mode de transport.

De même, le Comité se réjouit de l'inclusion du système global de radionavigation et de positionnement par satellite (Galileo) en tant que formule permettant de renforcer les nouvelles technologies d'aide au transport.

Indépendamment de ce qui précède, le Comité souhaite voir prendre en considération les différentes exigences formulées pour l'adoption de mesures permettant d'associer les collectivités locales et régionales à la conception et à la configuration des infrastructures.

Le Comité déplore le retard apporté à la mise en oeuvre des projets énoncés en 1996; il se déclare préoccupé par ce retard, rappelle son intérêt pour la recherche de solutions permettant de faciliter les démarches nécessaires à la réalisation de ces projets et estime que ces retards sont dus en bonne partie à l'absence de coparticipation des régions à leur développement, ce qui a suscité dans la société des controverses et des réticences auxquelles les autorités communautaires et nationales ont beaucoup de mal à faire face. L'implication des collectivités locales et régionales, qui sont les administrations les plus proches du citoyen, peut et doit aider à résoudre ces conflits.

1.3. Observations relatives aux autres modifications

Le Comité accueille favorablement le remplacement de l'article 8 concernant l'environnement, dans la mesure où cet article fait porter sur les États membres la responsabilité des processus d'évaluation environnementale nécessaires, une fois mise en oeuvre la directive 2001/42/CE qui précise les ajustements à effectuer.

Les collectivités locales et régionales, qui connaissent bien leur environnement, doivent participer activement au processus d'évaluation et à l'établissement, le cas échéant, de mesures correctrices.

De même, le Comité estime opportunes les modifications apportées aux articles 9, 10, 11, 13 et 18, même s'il est étonné de la formulation du premier paragraphe en ce qui concerne l'article 13.4 consacré au réseau ferré (toute mention au fret disparaît), du troisième paragraphe (introduction dans le réseau ferré de trajets destinés au transport de marchandises) et du sixième paragraphe - disparition de toute référence à l'interconnexion intermodale du réseau ferroviaire aux autres réseaux de transport.

Enfin, le Comité accueille avec une grande satisfaction la modification de l'article 18, qui a pour effet de réviser l'ancienne appellation du "comité pour l'échange d'informations et rapport", lequel devient "comité pour le suivi et la révision des orientations", même si cet intitulé ne reprend pas clairement dans ses fonctions ce que laisse supposer le changement de nomenclature.

Le Comité des régions suggère également d'examiner l'opportunité de prévoir un représentant du CdR dans le comité de suivi, afin de faire entendre la voix des villes et des régions sur les mille et un aspects qui les concernent dans l'avenir du RTE-T.

2. Recommandations

Le Comité demande qu'il soit procédé aux modifications suivantes dans le texte proposé par le Parlement européen et le Conseil modifiant la décision n° 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport.

2.1. Recommandations concernant les considérants de la Décision n° 1692/96/CE

Ajouter le considérant 2 bis suivant:

"Conformément au Traité de Maastricht, le Réseau de transport transeuropéen doit contribuer au renforcement de la cohésion économique et sociale, à l'amélioration de l'accessibilité des régions périphériques et des régions insulaires, et à une gestion soutenable des flux de circulation sur les axes de transit européens. Il doit être conçu et mis en oeuvre en relation avec la programmation des Fonds structurels, Objectifs 1 et 2 et Interreg, et avec le Schéma de développement de l'espace communautaire".

Ajouter le considérant 5 bis suivant:

"Le RTE-T doit constituer l'un des outils d'une politique maritime européenne ambitieuse, au service du développement du transport maritime à courte distance, comme le préconise le Livre blanc de la Commission. Il doit aussi permettre l'inscription pleine et entière de l'ensemble des bassins maritimes du continent dans les courants d'échanges mondiaux par l'encouragement au transport maritime à moyenne et longue distance".

2.2. Recommandations concernant l'article 3 de la Décision n° 1692/96/CE

Le Comité estime nécessaire d'étendre la révision des orientations à l'article 3 de la Décision n° 1692/96/CE, en insérant le nouveau point suivant:

"4. Les plates-formes logistiques intermodales nécessaires à l'intégration effective des différents modes de transports, de leurs infrastructures, de leurs installations et de leurs services complémentaires, ainsi que de leurs accès régionaux et locaux".

2.3. Recommandations concernant l'article 5 de la Décision n° 1692/96/CE

- Alinéa a)

Modifier comme suit:

"a) La création et le développement de liaisons, de maillons clefs et d'interconnexions permettant de supprimer les goulets d'étranglement, d'achever les tronçons manquants, plus particulièrement les sections transfrontalières ou de liaison avec des régions mal desservies, et de compléter les grands axes, en tenant compte dans tous les cas de l'amélioration de la sécurité".

- Alinéa b)

Modifier comme suit:

"b) établissement et développement des infrastructures permettant de relier les régions insulaires, enclavées, périphériques et ultrapériphériques aux régions centrales de la Communauté et entre elles afin de favoriser un développement équilibré et polycentrique du territoire communautaire et tenant dûment compte des régions particulièrement sensibles du point de vue environnemental;".

- Alinéa d)

Modifier comme suit:

"d) mise en place des infrastructures ferroviaires de connexion des ports, afin de promouvoir la navigation à longue et courte distance et la navigation intérieure;".

- Alinéa e)

Modifier comme suit:

"e) mesures visant à relier le rail et le transport maritime au transport aérien, notamment les accès ferroviaires et maritimes aux aéroports ainsi que les infrastructures et installations requises pour les services de transport aérien, maritime et ferroviaire, pour autant que les particularités territoriales le permettent;".

- Insérer un nouvel alinéa à l'article 5.

"La conception et le développement de plates-formes logistiques intermodales, tant en ce qui concerne les infrastructures telles que les installations et les services auxiliaires que les accès appropriés aux réseaux régionaux et locaux".

2.4. Recommandations concernant l'article 10 de la Décision n° 1692/96/CE

Le Comité propose de reformuler comme suit l'article 10:

"Alinéa 4. Le réseau:

- joue un rôle important dans le trafic ferroviaire à grande distance de passagers et de marchandises;

- promeut l'interconnexion avec les réseaux des autres modes de transport, particulièrement le transport aérien et le transport de marchandises par voie maritime et par voie navigable;

- facilite l'accès aux réseaux ferroviaires régionaux et locaux;

- joue un rôle important dans l'exploitation du transport combiné, essentiellement par le biais des plates-formes logistiques intermodales;

- promeut le transport de fret en déterminant et en développant des lignes complémentaires et de rechange au transport par route, et donne la priorité aux trains de marchandises sur certains corridors ferroviaires;

- traite les besoins propres des régions en matière de développement et répond à leurs objectifs".

Il conviendrait d'ajouter à la fin de l'article 10, quatrième alinéa le tiret suivant:

"- représente une valeur ajoutée sur le plan écologique par rapport aux réseaux routiers transeuropéens".

Le Comité propose la rédaction suivante de l'alinéa 6 de l'article 10:

"6. Le réseau comprend des infrastructures et des installations permettant l'intégration des services de transport aérien, maritime et ferroviaire".

2.5. Recommandations concernant l'article 13 de la Décision n° 1692/96/CE

Le Comité propose la rédaction suivante pour l'alinéa 3 de l'article 13:

"1. Le réseau aéroportuaire transeuropéen est constitué des aéroports situés sur le territoire de la Communauté et ouverts à la circulation aérienne commerciale qui répondent aux spécifications de l'annexe II. Ces aéroports sont désignés différemment selon le niveau et le type de trafic qu'ils assurent et selon les fonctions qu'ils exercent au sein du réseau. Ils permettent le développement des liaisons aériennes et l'interconnexion du transport aérien avec les autres modes de transport. Il est indispensable, si l'on veut atteindre ces objectifs, que les autorités régionales puissent participer à la gestion des infrastructures aéroportuaires.

2. (non modifié).

3. Les composantes internationales et les composantes communautaires sont progressivement liées aux lignes à grande vitesse du réseau ferroviaire, lorsque cela est approprié. Le réseau comprend les infrastructures et les installations permettant l'intégration des services de transport aérien, maritime et ferroviaire".

2.6. Recommandations concernant l'article 18 de la Décision n° 1692/96/CE

Le Comité propose de modifier comme suit l'alinéa 2 de l'article 18:

"2. Il est institué auprès de la Commission un comité du réseau transeuropéen de transport, ci-après dénommé 'comité', composé de représentants des États membres, d'un représentant des villes et des régions proposé par le Comité des régions, et présidé par un représentant de la Commission. Ce comité procède au suivi et à l'analyse de la révision des orientations pour le développement du réseau transeuropéen de transport, et à l'échange d'informations sur les plans et programmes notifiés par les États membres et sur toute question relative au développement du réseau transeuropéen de transport".

Bruxelles, le 15 mai 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 293 du 13.10.1999, p. 9.

(2) JO C 93 du 6.4.1999, p. 29.

(3) Nouvelle organisation des commissions et de leurs compétences, le 6 février 2002.