Le présent rapport relatif à une mission de surveillance renforcée auprès de la Hongrie est présenté au Conseil en application de l’article -11, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1466/97. Les résultats provisoires de cette mission ont été communiqués préalablement aux autorités hongroises pour observations, conformément à l'article -11, paragraphe 5, de ce même règlement.

Hongrie – Procédure pour écart important

Mission de surveillance renforcée, le 26 septembre 2019

Rapport

1. Introduction

La Hongrie fait l’objet d'une procédure pour écart important depuis le printemps 2018. En juin 2018, le Conseil a constaté, conformément à l’article 121, paragraphe 4, du traité, qu’en 2017, il y avait eu en Hongrie un écart important observé par rapport à l’objectif budgétaire à moyen terme. Le Conseil a adressé une recommandation à la Hongrie lui demandant d’adopter les mesures nécessaires pour remédier à cet écart. En décembre 2018, le Conseil a conclu que la Hongrie n’avait pas engagé d’action suivie d’effets et a émis une recommandation révisée. Toutefois, la Hongrie n’a pas non plus engagé d’action suivie d’effets pour donner suite à cette recommandation révisée.

Le non-respect du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance en 2018 a conduit à l’ouverture d’une nouvelle procédure pour écart important en juin 2019. Le 5 juin 2019, la Commission a adressé un avertissement à la Hongrie pour lui signaler qu’en 2018, elle s’était à nouveau écartée de la trajectoire d'ajustement vers la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme, et a proposé au Conseil d’ouvrir une nouvelle procédure pour écart important. Le Conseil a demandé à la Hongrie de prendre des mesures pour faire en sorte que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes n’excède pas 3,3 % en 2019 et 4,7 % en 2020, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 1,0 % du PIB en 2019 et de 0,75 % du PIB en 2020, l’effort structurel recommandé en 2020 étant subordonné au respect de l’ajustement demandé en 2019.

À ce jour, rien n’indique que les autorités prévoient de prendre des mesures correctives supplémentaires en réponse à la recommandation du Conseil pour 2019. Selon les prévisions du printemps 2019 de la Commission, le déficit en 2019 devait tomber à 1,8 % du PIB, contre 2,2 % du PIB en 2018, conformément à l’objectif fixé par les autorités dans le programme de convergence pour 2019. Toutefois, l’effort budgétaire estimé pour 2019 a fait apparaître le non-respect de la recommandation du Conseil. Les indicateurs macroéconomiques publiés pour le premier semestre de 2019 font état d’un environnement macroéconomique meilleur que prévu en 2019, avec une croissance du PIB réel et nominal supérieure aux prévisions des autorités et de la Commission. La consommation privée a bénéficié d’un marché du travail vigoureux et de la poursuite de la réduction des cotisations patronales. Il en a résulté des données budgétaires favorables pour 2019, qui font état d’un déficit budgétaire proche de 1,8 % du PIB, ce qui correspond à l’objectif fixé par les autorités. Toutefois, aucune mesure supplémentaire pour 2019 n’a été adoptée en réponse à la recommandation du Conseil.

Le budget 2020 adopté le 12 juillet 2019 a revu l’objectif de déficit budgétaire à 1 % du PIB, contre 1,5 % dans les plans précédents. Le budget n’a pu être pris en compte dans l’évaluation du printemps car il a été adopté après la date d’adoption des recommandations par le Conseil. L’objectif de déficit fixé dans le budget 2020 s’élève à 1 % du PIB, soit une baisse de 0,5 point de pourcentage par rapport à l’objectif de 1,5 % du PIB figurant dans le programme de convergence pour 2019 publié fin avril. Cet objectif de déficit plus faible est atteint principalement grâce à des recettes fiscales plus élevées que prévu et à une diminution des dépenses résultant principalement d’une réduction des investissements. Par ailleurs, le budget 2020 inclut également les mesures expansionnistes du «plan d’action pour la protection de l’économie» adopté par le gouvernement le 30 mai 2019.

La mission de surveillance renforcée de la Commission a eu lieu le 26 septembre 2019. La mission a été effectuée sur la base de l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1466/97. Le personnel de la mission a rencontré le secrétaire d’État chargé des finances publiques au sein du ministère des finances, M. Peter Beno Banai; le directeur exécutif responsable des sciences économiques et des questions prioritaires à la Magyar Nemzeti Bank (MNB), M. Daniel Palotai; et le président du conseil budgétaire, M. Arpad Kovacs. L’objectif de la mission était de recueillir des informations détaillées sur l’évolution de la situation budgétaire en 2019, sur le budget 2020 adopté par les autorités en juillet 2019 et sur les mesures budgétaires prévues par les autorités, de signaler les risques budgétaires liés au ralentissement attendu de la croissance économique et d’encourager le respect de la recommandation relative à la procédure pour écart important. Le présent rapport se fonde sur les informations obtenues avant et pendant la mission.

2. Résultats de la mission

La délégation de la Commission a noté que la conjoncture économique était favorable, avec une amélioration de la situation budgétaire globale (le déficit et la dette des administrations publiques étant en baisse). La mission a reconnu les bons résultats macroéconomiques obtenus par la Hongrie en 2018 et au premier semestre de 2019. Au même titre que le nouvel objectif budgétaire ambitieux pour 2020, cette évolution témoigne d’une amélioration par rapport aux années précédentes. Toutefois, à l’avenir, les facteurs tant externes que conjoncturels qui ont soutenu la croissance ces dernières années devraient progressivement s’estomper, à la suite du ralentissement constaté dans certaines grandes économies occidentales et dans des secteurs de plus en plus importants pour l’économie hongroise. Les autorités hongroises ont admis que, dans un contexte de ralentissement de la croissance dans l’UE, il sera difficile pour la Hongrie de maintenir les taux de croissance observés ces dernières années et elles ont reconnu que la principale préoccupation du gouvernement hongrois était la croissance future plutôt que la politique budgétaire. Enfin, le personnel de la mission a rappelé la recommandation adressée par le Conseil à la Hongrie, soulignant la nécessité pour le pays de saisir l’occasion offerte par la dynamique positive actuelle pour asseoir sa position budgétaire et continuer à réduire la dette publique.

Malgré les données macroéconomiques et budgétaires plus favorables que prévu, les autorités ont confirmé qu’elles n’avaient pas l’intention de réviser leur objectif de déficit pour 2019, ni de réduire davantage la dette publique. En 2019, elles ont l’intention de s'en tenir à leur objectif initial, à savoir un déficit public de 1,8 % du PIB, fixé dans le budget 2019 approuvé en juillet 2018 et confirmé dans le programme de convergence pour 2019. Par rapport au budget 2019 initialement approuvé, il existe d’importantes recettes supplémentaires. Dans le même temps, ces recettes devraient être entièrement absorbées par des dépenses plus élevées, en particulier par la correction financière appliquée aux fonds de l’UE qui a été récemment convenue avec la Commission et est liée à l’utilisation frauduleuse de fonds de l’UE. La correction pour 2019 concerne des projets mis en œuvre au cours de la période 2017-2019 et devrait détériorer le solde budgétaire de 0,3 % du PIB. Le montant restant de la correction financière, qui équivaut à environ 0,3 % du PIB, sera étalé sur les années suivantes. En outre, le «programme pour la démographie» devrait être plus sollicité que prévu (compte tenu du nombre plus élevé de demandes et de la valeur moyenne plus élevée des prêts prénataux demandés). Pour ce programme, les autorités ont également revu à la hausse l’estimation pour l’année suivante.

Les autorités ont reconnu l’existence de dépenses récurrentes de fin d’année, mais elles ont souligné que l'ampleur de ces dépenses avait été réduite l’année dernière pour tenir compte de la recommandation relative à la procédure pour écart important. Au cours des trois dernières années (2016-2018), les autorités ont fondé leur budget sur des projections budgétaires systématiquement prudentes et ont utilisé la marge budgétaire accumulée au cours de l’année pour des dépenses de fin d’année non inscrites au budget. Les autorités hongroises ont souligné que ces dépenses de fin d’année étaient des dépenses d’investissement non récurrentes et que, fin 2018, le gouvernement avait décidé de ne pas utiliser toute la marge de manœuvre disponible, conformément à la recommandation relative à la procédure pour écart important. Sans ces dépenses, la situation budgétaire aurait pu être meilleure.

L’objectif de déficit pour 2020 est plus ambitieux que prévu, les autorités profitant de la période de conjoncture favorable pour accélérer l’assainissement budgétaire comme le recommande le Conseil. Le budget 2020 a révisé l’objectif de déficit à 1 % du PIB, ce qui le rend plus ambitieux que l’objectif de 1,5 % du PIB figurant dans le programme de convergence pour 2019. Les autorités ont mis en avant le scénario macroéconomique meilleur que prévu, des mesures visant à accroître le respect des obligations fiscales, qui restent à définir, et la maîtrise des dépenses comme des facteurs importants pour atteindre l’objectif budgétaire plus ambitieux fixé pour 2020. Dans le même temps, elles ont maintenu 2023 comme la date à laquelle elles entendent parvenir à un budget à l’équilibre en termes nominaux. L’objectif de déficit révisé pour 2020 implique donc une progression plus rapide vers cet objectif. En effet, les autorités se fixent pour objectif un déficit de 0,7 %, de 0,4 % et de 0,0 % du PIB respectivement en 2021, 2022 et 2023. Dans le programme de convergence pour 2019, la trajectoire prévue pour le déficit s’établissait à 1,2 %, 0,5 % et 0,0 % du PIB pour ces mêmes années. D’une manière générale, d’après les calculs du ministère des finances, les nouveaux grands objectifs impliquent, pour 2020, une amélioration plus importante, en termes structurels, que l’effort recommandé par le Conseil et un dépassement de l’objectif budgétaire à moyen terme - un déficit structurel fixé à 1,0 % du PIB - dès 2021.

Les autorités tablent sur des recettes nettement plus élevées que prévu dans le budget en 2019, avec un effet de base positif en 2020. La projection concernant les recettes en 2020 ne repose que partiellement sur des mesures discrétionnaires en matière de recettes ou de dépenses, la seule mesure nouvellement définie étant une augmentation des droits d’accises. Alors que le scénario macroéconomique n’a pas été révisé par les autorités, la croissance des recettes tient déjà compte des recettes plus élevées attendues en 2019, avec un effet de base positif important pour 2020. Toutefois, on ne sait toujours pas si de nouvelles mesures seront instaurées et, le cas échéant, à quel moment.

Les autorités travaillent actuellement à l’adoption de nouvelles mesures visant à renforcer le respect des obligations fiscales et à lutter contre l’économie souterraine, mais un calendrier précis pour leur adoption fait défaut. Les nouvelles mesures s’appuieront sur le succès de mesures similaires introduites ces dernières années. Les autorités ont mis en avant la réduction remarquable de l’écart de TVA, qui aurait été ramené de 21 % en 2013 à 9 % en 2018, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de l’UE (environ 10 %) (source: Commission européenne). L’introduction de la facturation en ligne pour les grandes entreprises en juillet 2018, en particulier, aurait contribué à réduire l’écart de TVA, et cette mesure devrait produire un effet de report en 2019. En ce qui concerne les petites et moyennes entreprises, les autorités ont introduit, en 2013, deux régimes fiscaux simplifiés (Kata et Kiva) visant à lutter contre l’économie souterraine qui, jusqu’à présent, se sont avérés assez efficaces pour la perception des recettes. Les autorités travaillent actuellement sur deux fronts: i) de nouvelles mesures de lutte contre l’économie souterraine, par exemple des mesures d’incitation à l’utilisation de moyens de paiement électroniques; et ii) une simplification des obligations fiscales administratives pour les entreprises, qui, selon les estimations, permettra notamment de réduire le nombre d’heures consacrées par les entreprises aux obligations de déclaration fiscale [des 277 heures actuelles (source: Paying taxes 2019, PwC) à moins de 100 heures], et l’introduction du système de déclaration TVA pré-remplie, en principe en 2021. Les autorités n’étaient pas encore en mesure de révéler les détails des nouvelles mesures, mais elles prévoient qu’une modification de la loi fiscale pourrait débuter à l’automne 2019, ce qui rendrait les mesures effectives au second semestre de 2020.

L’assainissement budgétaire en 2020 devrait être réalisé principalement grâce à l’évolution maîtrisée prévue des postes de dépenses. Le budget 2020 a défini des plafonds de dépenses, le principal domaine de dépenses touché par les réductions étant l’investissement public, en particulier le secteur de la construction (bâtiments), qui est en plein essor. La réduction du financement de projets financés par l’État ne devrait pas nuire à la croissance économique, compte tenu des contraintes de capacité observées au niveau de la partie «offre» de l’économie et de l’afflux attendu d’investissements privés. Parmi les projets dont le financement a été réduit, les autorités ont cité en exemple le programme «Ville moderne», pour lequel les dépenses seront plus faibles que prévu en 2020 (ramenées des 135 000 000 000 HUF initialement prévus à 85 000 000 000 HUF). Simultanément, d’autres postes de dépenses devraient être plus dynamiques, notamment en raison d’une sollicitation accrue du «programme pour la démographie» et de l’extension du programme pour le logement.