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Bruxelles, le 29.06.2006

COM(2006) 356 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la formation judiciaire dans l’Union européenne

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la formation judiciaire dans l’Union européenne

INTRODUCTION :

1. L’adoption du Traité d’Amsterdam et l’inscription dans celui-ci du nouvel objectif de création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice », a fait de la formation judiciaire un enjeu nouveau. Certes, la nécessité de disposer dans l’UE d’une formation de haut niveau pour les professionnels de la justice existe depuis longtemps car la bonne application du droit communautaire repose largement sur les systèmes judiciaires nationaux. La connaissance de cette matière par les juges, les procureurs et les avocats est, depuis toujours, essentielle pour la bonne application de la législation communautaire et le plein respect des libertés fondamentales reconnues par le Traité[1]. Néanmoins, la justice, qui n’était jusqu'ici qu’un moyen de faire appliquer le droit communautaire sur le territoire de la Communauté, est devenue dans le cadre du traité d’Amsterdam, un objectif en soi. L’amélioration de la coopération judiciaire est désormais un but à atteindre. La formation judiciaire apparaît à cet égard comme un instrument indispensable.

2. Après plusieurs années de développement de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, cette question a pris une acuité particulière. L’adoption d’une part d’un corpus législatif devenu substantiel qui doit maintenant être mis en œuvre par les professionnels de la justice, et d’autre part le développement du principe de reconnaissance mutuelle qui repose essentiellement sur un haut niveau de confiance mutuelle entre les systèmes judiciaires des Etats membres, font de la formation judiciaire une question majeure.

3. Le « Programme de La Haye »[2], adopté par le Conseil européen en novembre 2004, insiste sur la nécessité d’accroître la confiance mutuelle ce qui « exige que l'on s'efforce expressément d'améliorer la compréhension mutuelle entre les autorités judiciaires et les différents systèmes juridiques ». Comme en décembre 2001, où le Conseil européen de Laeken[3] appelait « à la mise en place rapide d'un réseau européen pour encourager la formation des magistrats, qui servira à développer la confiance entre les acteurs de la coopération judiciaire », le programme de La Haye considère que l'Union doit notamment s’appuyer sur le Réseau européen de formation judiciaire. La présente communication vise à répondre à la demande faite à la Commission "d'élaborer dans les meilleurs délais une proposition visant à créer, pour les autorités judiciaires, à partir des structures existantes, un réseau européen efficace de formation dans les matières tant pénales que civiles, comme envisagé aux articles III-269 et III-270 du traité constitutionnel » et reprise dans le Plan d'action visant à mettre en œuvre le programme de La Haye[4].

4. Par ailleurs, celui-ci souligne le lien étroit entre confiance mutuelle et constitution d'une "culture judiciaire européenne" que la formation doit contribuer à renforcer. Cette culture judiciaire européenne repose sur le sentiment d'appartenance à un même espace que doivent partager les professionnels de la justice des Etats membres. Au-delà de la diversité et de la richesse des systèmes judiciaires nationaux, cet espace se caractérise en particulier par des valeurs fondamentales communes incarnées notamment dans la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales et dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et par un corpus juridique partagé incluant le droit communautaire comme le droit de l'Union. Le développement du principe de reconnaissance mutuelle, qui conduit à exécuter rapidement et simplement dans chaque Etat membre les décisions de justice prises dans les autres Etats membres, exige le renforcement de ce sentiment d'appartenance commune en même temps qu'il contribue à le consolider. Le principe de contact direct entre autorités judiciaires, qui est affirmé dans la plupart des instruments de coopération judiciaire, en est une des autres composantes.

5. Les professions judiciaires sont multiples et diverses. La présente communication s’attache principalement aux questions liées à la formation des juges et des procureurs qui relèvent directement de l’autorité des Etats, et également, quoiqu'elles soient de la responsabilité des professions, à la formation des avocats. Elle analyse le fonctionnement de la formation judiciaire dans les Etats membres et la façon dont l’Union européenne, en particulier à travers les programmes de financement, a contribué à la développer, avant de décliner les éléments constitutifs d’une future stratégie européenne de formation judiciaire.

LA FORMATION JUDICIAIRE DANS L’UNION EUROPÉENNE

Une situation très diverse selon les Etats membres

6. Les systèmes de formation judiciaires sont très liés à l’organisation judiciaire des Etats membres et présentent une grande diversité. L’élément déterminant à cet égard est le mécanisme de recrutement des juges, des procureurs et des avocats.

7. En ce qui concerne les juges, et parfois les procureurs, la formation initiale est plus ou moins approfondie selon qu’ils sont recrutés après l’université ou après plusieurs années d’expérience professionnelle. La formation continue existe pour sa part à peu près dans tous les Etats membres mais est plus ou moins développée.

8. Les structures nationales de formation reflètent les différences entre les systèmes judiciaires nationaux. Selon les systèmes, il existe soit une filière unique qui forme les juges, les avocats, et les procureurs, soit des filières distinctes. Pour ce qui est des juges et des procureurs, la formation judiciaire dépend, selon les Etats membres, des ministères de la justice, des Conseils supérieurs de la magistrature ou de la justice, ou le cas échéant des services du procureur général de l’Etat lorsqu’il existe une stricte séparation entre les juges et les procureurs, ou encore d’établissements spécialisés. Dans plusieurs Etats membres[5], une institution unique est compétente pour la formation des juges et des procureurs qui peuvent toutefois faire partie de corps professionnels séparés. Concernant les avocats, la formation dépend souvent directement des barreaux, le cas échéant en lien avec les universités.

9. De même, les juges administratifs, qu’ils appartiennent ou non au même corps professionnel que les juges judiciaires, doivent être inclus dans la réflexion européenne sur la formation eu égard en particulier à leur rôle essentiel dans des domaines tels que l’asile et l’immigration. De manière générale, tous les juges, y compris les juridictions spécialisées (juges militaires, juges de proximité ou juges de paix, juges de commerce…), potentiellement appelés à appliquer le droit européen, sont impliqués.

10. Bien que la Commission ne dispose pas d’informations exhaustives sur ce point, de grandes différences semblent exister entre les Etats membres dans les durées consacrées à la formation. Seule la formation continue est à cet égard un paramètre comparable étant donné les différences dans les systèmes de recrutement. Une importante inégalité dans l'accès à la formation existe parfois entre les juges, les procureurs et les avocats. D’un point de vue budgétaire, la formation des juges et des procureurs repose dans la quasi totalité des cas sur des financements publics alors qu’elle dépend de l’organisation de la profession pour les avocats.

11. L’Union européenne n’a pas à interférer dans l’organisation des systèmes nationaux de formation qui reflète les traditions juridiques et judiciaires des Etats membres. Néanmoins, le renforcement de la confiance mutuelle implique que la formation soit suffisamment développée et que des moyens suffisants lui soient consacrés. Les juges, les avocats et les procureurs doivent bénéficier de formation de niveau et de qualité équivalente. Le temps consacré doit être suffisant tant pour assurer un haut niveau de qualité du système judiciaire que pour permettre de développer une composante européenne significative dans les programmes.Les financements européens ne peuvent être utilisés qu'en complément des financements nationaux et ne sauraient dégager les Etats membres de leur responsabilité d’assurer un niveau adéquat de formation des professions judiciaires.

Les aspects européens de la formation judiciaire

12. Clairement affirmée politiquement à plusieurs reprises, la volonté de renforcer la formation judiciaire s'est traduite en particulier par des soutiens financiers. Outre les organismes européens qui interviennent en matière de formation judiciaire, les structures nationales de formation ont constitué un réseau pour répondre aux enjeux du renforcement de la confiance mutuelle.

Les soutiens européens à la formation judiciaire

13. Au niveau du Conseil des Ministres, après une première discussion impulsée par l’Italie en 1991[6], une initiative législative a été déposée par la France en novembre 2000[7]. Ce texte, bien qu’il n’ait pas été adopté, a permis à la Commission de faire le bilan des mécanismes possibles pour la structuration du Réseau Européen de Formation Judiciaire[8]. Il a aussi donné lieu en juin 2003 à l'adoption par le Conseil de conclusions insistant sur le caractère indispensable de la formation pour la réussite de la mise en place de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice et demandant aux Etats membres et à la Commission de se mobiliser en faveur du Réseau Européen de Formation Judiciaire.

14. Le Parlement Européen pour sa part, à l’occasion de l’examen de l’initiative française, a souligné l’importance de la formation des professionnels de la justice au droit communautaire et au droit de l’Union[9]. Plus récemment, par l’adoption de sa recommandation sur la qualité de la justice pénale et l’harmonisation de la législation pénale dans les Etats membres[10], le Parlement a souligné « le rôle clef de la formation judiciaire dans le développement d’une culture judiciaire commune, ainsi que d’une culture des droits fondamentaux au sein de l’Union européenne, notamment à travers l’action du Réseau Européen de Formation Judiciaire ».

15. Outre les impulsions politiques, le développement de la formation a été stimulé par des soutiens financiers. Depuis 1996, date de création du premier programme Grotius[11] destiné à « stimuler la connaissance réciproque des systèmes juridiques et judiciaire et à faciliter la coopération judiciaire » au bénéfice des praticiens de la justice, l'Union Européenne a contribué au renforcement de la formation des professionnels de la justice à travers une série de programmes généraux ou sectoriels[12].

16. La volonté du Parlement européen de soutenir la formation s'est concrétisée par la création d'un projet pilote visant le renforcement des échanges entre les autorités judiciaires. Ce programme se poursuit en 2006 et a été intégré dans les propositions législatives pour la création d’un programme-cadre « droits fondamentaux et justice » [13] pour la période 2007-2013 (voir infra). Celui-ci, dans ses volets « justice civile » et « justice pénale », renforcera encore les moyens consacrés à la formation judiciaire.

17. En 2005, le soutien financier de l'Union à la formation judiciaire a permis de nombreuses rencontres entre professionnels[14]. Néanmoins, les mécanismes d'appels à proposition annuels peuvent parfois privilégier le financement de projets ponctuels non inscrits dans une cohérence d’ensemble et rendre difficile la pérennisation des formations.

18. C'est pourquoi, le programme-cadre « droits fondamentaux et justice » devra permettre d’augmenter les financements européens consacrés à la formation judiciaire et favoriser une meilleure corrélation entre les priorités de l’Union et les formations menées, favorisant ainsi les projets plus ambitieux, coordonnés et développant une réelle valeur ajoutée européenne.

19. Outre les outils financiers, les mécanismes mis en place par l'Union pour aider la coopération, tels que le Réseau judiciaire civil d'une part, et Eurojust et le Réseau judiciaire pénal d'autre part peuvent jouer un rôle important en matière de formation, par la dissémination d’informations sur les instruments juridiques de l’Union, ou par l’organisation d’activités de formation au niveau local. Ce rôle pourrait se renforcer dans l’avenir.

Les organismes à dimension européenne intervenant dans la formation judiciaire

20. De nombreuses institutions organisent régulièrement des formations au bénéfice des professionnels de la justice. Outre les universités, il faut citer l’Institut Européen d'Administration publique (IEAP) de Maastricht qui a ouvert en 1992 à Luxembourg le Centre européen de la magistrature et des professions juridiques. De même l'Europaïsche Rechtacadémie (ERA), fondée en 1992 à Trèves, a pour vocation de diffuser une meilleure connaissance du droit européen parmi les juristes et les professions judiciaires. L'IEAP et l'ERA sont soutenus par l'Union européenne.

21. En 2000, les institutions nationales responsables de la formation judiciaire dans les Etats membres ont crée le Réseau Européen de Formation Judiciaire (REFJ) afin de développer leurs relations et de coordonner leurs activités. Le REFJ regroupe au sein d'une association les institutions nationales de formation[15]. Il a pour objet de promouvoir, au bénéfice des membres des corps judiciaires européens, un programme de formation ayant une dimension réellement européenne, de développer la coopération en matière d’analyse des besoins de formation, d’échange d’expériences, de conception de programmes et d’outils communs.

22. Le REFJ constitue un outil précieux pour développer la formation judiciaire et pour coordonner l'action des différentes structures nationales sur le droit de l'Union. Il a bénéficié de subventions de fonctionnement du budget de l'Union en 2003 et en 2005. Il coordonne également une importante partie du programme d’échanges à l’intention des magistrats 2005. A partir de 2007, la Commission propose de lui allouer une subvention de fonctionnement annuelle dans le cadre du programme-cadre « droits fondamentaux et justice » (programme spécifique « justice pénale »).

QUELLE ACTION EUROPÉENNE POUR LA FORMATION JUDICIAIRE ?

Les objectifs et les besoins :

23. L’organisation de la formation judiciaire est avant tout la responsabilité des Etats membres et il leur appartient d’intégrer pleinement la dimension européenne dans leurs activités nationales. Les besoins sont importants. En matière pénale, ils ont été soulignés notamment à l’occasion du premier exercice d’évaluation consacré à l’entraide judiciaire en matière pénale[16]. Eurojust et le réseau judiciaire civil ont fait régulièrement le même constat.

24. Trois types d'actions doivent être privilégiés:

25. l’amélioration de la connaissance des instruments juridiques adoptés par l’Union et par la Communauté, notamment dans les domaines où des pouvoirs spécifiques sont confiés aux juges nationaux[17];

26. l’amélioration des compétences linguistiques afin de permettre aux autorités judiciaires de communiquer directement entre elles comme le prévoient la plupart des instruments;

27. le développement d’une connaissance des systèmes juridiques et judiciaires des Etats membres permettant d’apprécier leurs besoins respectifs dans le cadre de la coopération judiciaire.

28. En termes de méthode, la formation doit insister sur les aspects pratiques qui permettent aux instruments adoptés d'être appliqués correctement. A côté des conférences et des séminaires, des méthodes permettant une plus large dissémination des résultats des formations doivent être développées. A ce titre, davantage de formations de formateurs devraient avoir lieu, notamment pour favoriser chez eux la prise de conscience de la dimension européenne de l'action judiciaire et les inciter à la diffuser. L’utilisation d’outils de formation réutilisables et accessibles, notamment en ligne, doit être recherchée, tout particulièrement en ce qui concerne les instruments de l’Union et les informations sur les systèmes judiciaires nationaux auxquelles les professionnels doivent avoir accès. A ce titre, une coopération étroite entre les organismes de formation nationaux, les organismes de formation à vocation européenne, et le REFJ d'une part et d'autre part, Eurojust et le Réseau judiciaire civil et le Réseau judiciaire pénal est souhaitable. En outre, dans le respect des traditions nationales, l’introduction de la pluridisciplinarité dans les formations doit permettre, en associant par exemple juges, procureurs, avocats ou policiers, une confrontation de points de vue et des échanges d’expérience.

29. Le principe de la communication directe entre autorités judiciaires se heurte régulièrement aux insuffisantes compétences linguistiques des professionnels. Une action déterminée doit être menée en cette matière, en ciblant tout particulièrement les professionnels directement impliqués dans la coopération judiciaire.

30. Les échanges s’avèrent une excellente méthode pour développer des références communes dans le respect des identités nationales. Ils pourraient être complétés par des périodes de formation d'une durée adéquate à la Cour de justice et des possibilités de stages à Eurojust, selon des modalités à déterminer avec chacune de ces deux institutions.

31. Le programme de La Haye insiste sur l’importance d’intégrer une composante européenne dans les programmes de formation nationaux. Des distinctions doivent être effectuées selon le niveau de développement de la formation initiale dans chaque Etat membre. De manière générale, on peut considérer que la formation initiale doit notamment permettre de donner aux futurs professionnels le sentiment de l’appartenance à un même espace de droit et de valeurs. En revanche, la formation continue doit permettre à des professionnels déjà expérimentés de s’approprier les instruments juridiques adoptés dans l’Union européenne. Elle doit d'abord être ciblée sur les professionnels impliqués dans la coopération judiciaire, sans bien sûr écarter un objectif plus général de dissémination des connaissances.

32. Le renforcement de la composante européenne des formations nationales doit permettre de mieux diffuser la connaissance sur les mécanismes de l’Union. En parallèle doit aussi se développer un niveau plus intégré de formation, conçu et mise en œuvre au niveau européen. Le Réseau judiciaire civil, Eurojust et le Réseau judiciaire pénal, et, si elle le souhaite, la Cour de justice devraient être associés à la conception de formations de ce type, en relation avec le REFJ, des institutions telles que l'ERA ou l'IEAP et des réseaux académiques.

Vers une stratégie européenne de formation judiciaire

33. Le renforcement de la formation judiciaire implique le développement de relations renforcées entre les institutions nationales, les organisations placées au niveau européen et les institutions de l’Union, tout particulièrement la Commission.

34. A ce stade, sans écarter l'hypothèse du recours à un instrument législatif spécifique, la Commission souhaite d'abord, dans le programme-cadre 2007-2013 « droits fondamentaux et justice », soutenir financièrement la formation des professions judiciaires en matière de droit de l’Union et de droit communautaire.

35. Dans sa mise en œuvre, il faudra remédier aux difficultés rencontrées lors des programmes précédents. Afin de s’assurer que les financements en matière de formation sont effectivement ciblés sur les besoins essentiels, et de faciliter la programmation d’activités à moyen et long terme, les principaux acteurs de la formation judiciaire dans les Etats membres et au niveau européen seront régulièrement consultés afin d’élaborer une stratégie européenne de formation pluriannuelle, ensuite reflétée dans les programmes annuels.

36. Parallèlement au soutien continu à des organisations européennes telles que l'IEAP ou l'ERA, le REFJ doit être renforcé afin d’améliorer la coordination entre les entités nationales, et de développer entre elles des relations fortes et stables. La création d’une subvention annuelle de fonctionnement à son profit est un élément important, bien entendu subordonnée, pour son versement effectif, aux conditions prévues par la règlementation financière. Le REFJ devrait également pouvoir s’engager dans la conception de programmes pleinement européens en lien avec les autres organismes compétents. Il regroupe les institutions compétentes pour la formation des juges, les procureurs n'étant inclus que dans la mesure où ils appartiennent au corps judiciaire. Dans le respect des traditions nationales concernant la séparation entre juges et procureurs, il faudra permettre une pleine participation des procureurs à toutes les activités développées au niveau européen gérées par le Réseau. En effet, de nombreux mécanismes de coopération, en particulier en matière pénale, reposent sur une bonne coopération entre les procureurs des Etats membres et de ceux-ci avec Eurojust. La question de la participation des juges administratifs et, de manière générale, des juges spécialisés (par exemple en matière commerciale, en droit du travail…) devra, de même, être examinée.

37. La formation des autres professions judiciaires, et particulièrement des avocats, dont le rôle est déterminant, doit aussi être renforcée. Les programmes existants permettent déjà de financer des actions qui les concernent. Le futur programme-cadre « droits fondamentaux et justice » devra permettre de les renforcer afin de préserver l’équilibre entre les autorités judiciaires et les autres professions juridiques.

38. D’un point de vue financier, une simplification devra être recherchée afin de mieux cibler les financements européens sur les projets permettant d’atteindre les publics privilégiés (juges, procureurs, et avocats). Il sera notamment tenu compte du rôle prééminent des institutions nationales dont l’implication directe devrait permettre de renforcer les composantes européennes dans les programmes nationaux. Par ailleurs, afin de faciliter la planification à moyen terme des activités, des conventions-cadre de partenariat pourront être établies afin de stabiliser des relations avec des institutions qualifiées; on pourra également ponctuellement recourir à des appels d’offre pour certains projets de plus grande ampleur.

39. Enfin, la formation judiciaire doit pouvoir s'intégrer dans un cadre international plus large, et donner lieu à une coopération au-delà des frontières de l'Union. Elle doit pouvoir s'ouvrir au Conseil de l'Europe (dans le cadre du Réseau de Lisbonne) et, au-delà, contribuer à faciliter la coopération judiciaire avec les pays tiers et au renforcement de l'Etat de droit dans le monde.

CONCLUSION :

40. La formation judiciaire est un enjeu essentiel des années à venir pour la mise en place de l'espace judiciaire européen, comme l'a encore souligné le programme de La Haye. De nombreux acteurs doivent être mobilisés pour y contribuer et le programme-cadre "droits fondamentaux et justice" devrait, à cet égard, jouer un rôle moteur. Concernant le renforcement du Réseau européen de formation judiciaire que le programme de La Haye mentionne expressément, un soutien financier apparaît, en l'état, la solution la plus adéquate. Un choix différent a été opéré en matière policière, où l’Union, en créant le CEPOL[18], a opté pour une structure d'agence européenne. Bien qu'une solution similaire ne semble pas s'imposer pas à ce stade en matière judiciaire, la question de l'évolution des structures de la formation judiciaire européenne vers d'autres formes, pourra être à nouveau examinée au terme du programme-cadre « droits fondamentaux et justice ».

41. L’adoption de celui-ci est l’occasion de marquer l’importance que l’Union attache à la formation des professions judiciaires en lui assurant un soutien financier accru. L’élaboration d’une stratégie européenne de formation judiciaire impliquant les acteurs nationaux et européens devra permettre une utilisation optimale des ressources nouvelles. Au stade actuel de mise en place de l’espace judiciaire européen, la formation des professionnels est cruciale pour contribuer à rendre effective, et visible aux yeux des citoyens européens, les progrès accomplis dans la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

[1] Voir COM (1993)632 final.

[2] JO C 53, 3.3.2005, p.1

[3] SN (2001) 1200

[4] JO C 198, 12.8.2005, p. 1

[5] Allemagne, Autriche, Belgique, France, Italie, Grèce, Portugal, Pays Bas, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie

[6] Doc. 9090/91 du 31 Octobre 1991, JUR 107, COUR 13

[7] JO C 18 du 19.1.2001 p. 9

[8] SEC (2002) 635

[9] Rapport de Mme Evelyne Gebhardt A5-0276/2002, JO C 273 E, 14.11.2003, p. 999

[10] P6-TA(2005)0030 JO C 304 E, 1.12.2005, p. 109

[11] Action commune 96/636/JAI, du 28 octobre 1996 (JO L 287, 08.11.1996).

[12] Voir programmes STOP ( JO L 322, 12.12.1996) et Falcone (JO L 99, 31.03.1998) regroupés en 2002, dans le programme AGIS ( JO L 203, 01.08.2002); en matière civile (JO L 115, 01.05.2001); e n droit de la Concurrence (Décision n°792/2004/CE du 21 avril 2004) et, depuis 2004, le programme "Hercule" pour la protection des intérêts financiers des communautés (JO L 143 du 3.04.2004 ). Pour mémoire, Action Robert Schuman (JO L 196, 14.07.1998).

[13] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen établissant pour 2007-2013 un programme-cadre « Droits fondamentaux et justice » ( JO C 211 du 30.8.2005 , p. 6 ) .

[14] En 2005, 1000 juges ou procureurs ont participé à une action de formation dans un autre Etat membre dans le cadre du REFJ.

[15] 23 Etats membres, la Bulgarie et la Roumanie sont représentés. Des contacts sont en cours avec EE et CY. L'ERA y participe également et le Réseau de Lisbonne, constitué dans le cadre du Conseil de l'Europe, est associé.

[16] JO C 216, 1.08.2001, p. 14

[17] Cela est vrai dans des secteurs spécifiques comme la concurrence (voir notamment le règlement (CE) n°1/2003 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité CE, qui confie aux tribunaux nationaux le pouvoir d'appliquer ces articles), mais aussi de façon généralisée en matière de justice civile et pénale et spécialement pour la mise en oeuvre de la reconnaissance mutuelle.

[18] Décision du Conseil 2005/681/JAI du 20 septembre 2005 instituant le Collège européen de police (CEPOL) et abrogeant la décision 2000/820/JAI JO L 256, 1.10.2005 p. 63.