Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission sur la résolution extrajudiciaire des conflits de consommation et recommandation de la Commission concernant les principes applicables aux organes responsables pour la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation"

(1999/C 198/11)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission sur "la résolution extrajudiciaire des conflits de consommation" et la "Recommandation de la Commission concernant les principes applicables aux organes responsables de la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation", (COM(1998) 198 final du 30 mars 1998);

vu la décision de son Bureau en date du 15 juillet 1998, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 5 "Politique, santé publique, protection des consommateurs, recherche, tourisme" de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 441/98 rév. 1) adopté par la commission 5 le 26 janvier 1999 (rapporteur: M. von Plottnitz);

a adopté le présent avis lors de sa 28e session plénière des 10 et 11 mars 1999 (séance du 10 mars).

1. Introduction

À la suite des consultations relatives au "Livre vert sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché unique"(1) et du "Plan d'action"(2) qui lui a succédé, la Commission vient de présenter une communication sur "la résolution extrajudiciaire des conflits de consommation", ainsi qu'une recommandation concernant les principes applicables aux organes responsables de la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation.

1.1. La Commission constate que l'acquis communautaire s'est fortement développé dans le domaine de la protection des consommateurs grâce à l'adoption de textes correspondants. Par ailleurs, les États membres ont adopté, dans les domaines harmonisés et non harmonisés, un ensemble très varié de législations visant à octroyer des droits spécifiques aux consommateurs.

1.2. La Commission constate cependant des lacunes au niveau communautaire quant à l'exercice effectif de ces droits. Un consommateur qui souhaite faire valoir ses droits se trouve ainsi confronté aux principaux problèmes suivants:

- coût de la consultation juridique, frais de justice, frais de consultation d'experts;

- durée de la procédure judiciaire;

- barrières psychologiques dues à la complexité et au formalisme des procédures judiciaires; difficultés de compréhension qui en résultent.

1.3. La Commission constate en outre que ces problèmes rencontrés dans le cadre de différends nationaux s'aggravent avec l'internationalisation des conflits. Dans l'ensemble, la valeur limitée de l'enjeu économique des litiges rend la durée de la procédure judiciaire démesurée et son coût disproportionné, de sorte que de nombreux consommateurs renoncent à faire valoir leurs droits.

2. Solutions possibles

Trois types de solutions complémentaires sont envisagées:

- la simplification et l'amélioration des procédures judiciaires;

- l'amélioration de la communication entre les professionnels et les consommateurs;

- la mise en place de procédures extrajudiciaires de règlement des conflits de consommation.

2.1. Ayant constaté que les procédures simplifiées mises en place par la plupart des États membres pour le règlement des petits litiges présentaient des divergences, la Commission a décidé d'étudier dans une communication la question du règlement extrajudiciaire des conflits de consommation. Cette initiative est à saluer car elle permet de réfléchir aux moyens à mettre en oeuvre pour faciliter l'accès des consommateurs à la justice et améliorer la communication entre ces derniers et les professionnels, sans modifier les structures procédurales qui existent depuis de longues années dans chaque pays.

2.2. Réfléchissant aux moyens d'instaurer des procédures extrajudiciaires, la Commission constate qu'il existe actuellement en Europe un grand nombre de mécanismes extrajudiciaires spécialement consacrés au règlement des litiges de consommation. Il s'agit de procédures qui complètent ou précèdent certaines procédures judiciaires, comme la médiation ou la conciliation, ou d'autres mécanismes, tel que l'arbitrage.

2.2.1. La Commission remarque par ailleurs que les procédures extrajudiciaires doivent aussi offrir un minimum de garanties de "bonne justice" et, surtout, permettre d'accroître la crédibilité de ces systèmes aux yeux des consommateurs.

2.3. C'est ainsi que la Commission propose, dans sa communication, deux initiatives visant à améliorer la situation (également très confuse pour les citoyens) en matière d'accès des consommateurs à la justice.

2.3.1. La première consiste à créer un "formulaire européen de réclamation du consommateur" valable dans tous les États membres, afin d'améliorer la communication entre les consommateurs et les professionnels et de régler un conflit dès son apparition.

Si le problème ne peut pas être résolu de cette manière, il est proposé d'ouvrir une procédure extrajudiciaire par le simple dépôt du formulaire de réclamation. Le formulaire, qui a été élaboré au cours de nombreuses consultations avec les États membres, est destiné à "guider" le consommateur et à l'aider à mieux formuler sa demande. Il est d'abord mis à l'essai pour une durée de deux ans.

2.3.2. La deuxième initiative se présente sous la forme d'une recommandation qui définit un certain nombre de principes applicables au fonctionnement des organes extrajudiciaires chargés de résoudre les conflits de consommation.

La recommandation se réfère ici exclusivement à des procédures qui permettent, quelle que soit leur nature juridique, de trouver des solutions concrètes à un conflit opposant les parties grâce à l'intervention active d'une tierce personne.

La Commission pose ainsi les principes essentiels suivants:

2.3.2.1. Le principe de l'indépendance de l'organe de conciliation (garanti, notamment, par la compétence, la durée suffisante du mandat et l'absence de tout lien personnel entre la personne désignée et les parties).

2.3.2.2. Le principe de la transparence de la procédure (garanti, notamment, par l'obligation de fournir à la demande des informations sur les compétences et la couverture territoriale de l'organe de conciliation extrajudiciaire, les règles de procédure à suivre, le coût de la procédure, la valeur juridique de la décision, ainsi que par la publication de rapports périodiques sur les décisions rendues).

2.3.2.3. Le principe de la procédure contradictoire.

2.3.2.4. Le principe de l'efficacité (garanti, notamment, par le caractère facultatif du recours à un mandataire en justice, la gratuité où le coût modéré de la procédure, le déroulement rapide de la procédure, l'attribution à l'organe de conciliation compétent de pouvoirs étendus en matière procédurale).

2.3.2.5. Le principe de la légalité (garanti, notamment, par le respect des dispositions législatives impératives de l'État dans lequel l'organe est établi et l'obligation de motiver la décision).

Le Comité des régions considère qu'il convient d'ajouter que l'organe extrajudiciaire prend ses décisions non seulement en parfaite conformité avec la législation, mais également en respectant l'équité pour autant que les parties le souhaitent.

2.3.2.6. Le principe de la liberté (garanti, notamment, par la possibilité de saisir les juridictions compétentes même en cas de compromis en sens contraire avant que le litige ne surgisse).

2.3.2.7. Le principe de la représentation par un tiers à chaque étape de la procédure.

3. Remarques générales

3.1. La protection du consommateur et les citoyens du marché unique

3.1.1. Souscrivant à l'affirmation de la Commission suivant laquelle, en matière de protection du consommateur, il y va de la "crédibilité de la construction européenne", le CdR a fait remarquer, dans son avis sur le Livre vert "L'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché unique", du 17 mai 1994(3), que le marché unique ne peut pleinement fonctionner que si le citoyen européen a suffisamment confiance dans ce marché et s'il sait que ses problèmes éventuels peuvent être résolus à l'aide d'une procédure de règlement des litiges rapide et efficace.

Le CdR a également estimé que la protection du consommateur au niveau européen a acquis une nouvelle dimension "communautaire", notamment pour ce qui est des litiges transfrontaliers. Dans ce contexte, et compte tenu des incertitudes qui subsistent quant à l'efficacité de la protection des droits du consommateur, le CdR a demandé à la Commission de se pencher en priorité sur la question de l'accès des consommateurs à la justice et sur le règlement des litiges de consommation et d'exploiter au maximum les nouvelles possibilités offertes par l'article 129 A du Traité instituant la Communauté européenne.

3.1.2. Il convient de constater à cet égard que le traité de Maastricht et, aujourd'hui, le traité d'Amsterdam (nouvel article 153) renforcent la protection des consommateurs par rapport à la législation antérieure afin d'atteindre ou de garantir dans ce domaine le niveau élevé exigé.

3.1.3. Le marché unique a apporté des avantages aux consommateurs, mais aussi et surtout aux professionnels, ce dont on ne peut que se réjouir. Le CdR estime que les consommateurs doivent savoir qu'il existe, au sein du marché unique européen, une procédure extrajudiciaire de règlement des litiges largement harmonisée. Il importe également que les consommateurs ainsi que leurs associations et organisations soient davantage conscients de leurs possibilités d'action, tant vis-à-vis des juridictions que des instances extrajudiciaires. Par ailleurs, il serait utile de concevoir l'adhésion des entreprises aux systèmes extrajudiciaires de règlements des conflits comme un symbole de qualité pour les services qu'elles offrent.

3.2. Examen de la conformité avec l'article 3 B, paragraphe 2, et l'article 3 du Traité instituant la Communauté européenne

Il convient d'examiner, en ce qui concerne également le respect des compétences des collectivités communales et régionales, la conformité du "formulaire européen de réclamation du consommateur" et des principes applicables aux organes responsables de la résolution extrajudiciaire des conflits, avec les dispositions de l'article 3 B, paragraphe 2, et de l'article 3 du Traité instituant la Communauté européenne (principes de subsidiarité et de proportionnalité).

3.2.1. Le CdR approuve l'approche adoptée par la Commission, à savoir que les mesures proposées sont facultatives et, surtout, qu'elles constituent un projet pilote limité à deux ans.

3.2.2. Le Comité estime qu'en dépit des efforts réalisés ces dernières années au niveau communautaire - nous pensons notamment à la directive du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs ou à la proposition de directive sur la vente et les garanties des biens de consommation(4) - l'acquis communautaire n'est pas encore suffisamment développé pour offrir aux consommateurs un niveau de protection à peu près équivalent dans tous les États membres. Le Comité réitère cependant l'avis qu'il avait exprimé à propos du Livre vert, à savoir que la disparité des législations nationales reflète la grande diversité culturelle des traditions nationales et régionales et qu'il convient d'en tenir dûment compte.

3.2.3. Dans ce contexte, le CdR approuve sans réserve l'initiative prise par la Commission de faire le point, dans la présente communication, sur les possibilités qui existent en matière de règlement extrajudiciaire des conflits et de proposer des solutions durables, d'autant plus que le coût et la durée de la procédure judiciaire de nombre de litiges nationaux et, surtout, transfrontaliers, sont disproportionnés par rapport à la valeur économique du litige. Les mécanismes de règlement extrajudiciaire des conflits s'adaptent également mieux aux particularités de chaque cas et finissent ainsi par être mieux acceptés par les parties, comme le prouve l'impressionnant succès rencontré par les organes d'arbitrage internationaux dans le domaine commercial. Ces mécanismes permettent en outre de tenir compte de certaines spécificités régionales et locales, par exemple dans le domaine de la structure de l'offre ou de la demande des biens ou des services.

3.2.4. Il convient de remarquer en outre que les mesures en faveur de la conciliation extrajudiciaire proposées par la Commission convergent avec un certain nombre de réflexions ou de systèmes existant déjà dans les États membres.

Dans les pays scandinaves (Danemark, Suède, Finlande), la plupart des litiges de consommation sont traités par des chambres de recours dotées de statuts administratifs et qui prennent leur décision par la voie d'une procédure écrite dont les modalités sont fixées par la loi.

La Belgique et les Pays-Bas disposent de commissions de règlement des conflits qui procèdent également essentiellement par procédure écrite et dont l'avis lie les parties qui l'ont acceptée.

Le Royaume-Uni et l'Irlande font appel dans certains secteurs de l'économie, comme les banques et les assurances, à l'arbitrage de médiateurs privés ("private ombudsmen") qui doivent respecter un certain nombre de prescriptions minimales.

Une procédure d'arbitrage réservée aux conflits de consommation ("sistema arbitral del consumo") existe en Espagne depuis 1993. Les bureaux d'arbitrage sont à représentation paritaire et statuent de manière contraignante sous la présidence d'un représentant de l'administration.

En France, une procédure judiciaire simplifiée peut être engagée auprès du tribunal d'instance au moyen d'un formulaire normalisé lorsque la valeur du litige ne dépasse pas 13000 FF.

En Allemagne, les organes d'arbitrage et de conciliation existant dans le secteur industriel et commercial sont nés de l'action des chambres syndicales correspondantes et, dans certains cas, de leur coopération avec des associations de consommateurs. Leurs statuts sont variés. Ils peuvent être juridiquement mandatés en tant que médiateurs (chambres des métiers, par exemple); ils peuvent représenter les intérêts d'un corps de métier (bureaux d'arbitrage du secteur de l'automobile); ils peuvent représenter les intérêts des consommateurs et offrir des services de médiation et de conseil (services d'information en cas de produits défectueux) ou reposer sur le principe du partenariat, avec représentation de la partie adverse (conciliation dans le domaine locatif).

4. Remarques particulières

4.1. Formulaire européen de réclamation du consommateur

4.1.1. Pour autant que le formulaire harmonisé proposé par la Commission a pour but d'aider le consommateur à mieux formuler sa demande et à résoudre un conflit à l'amiable grâce à une meilleure communication, le CdR salue le fait que la Commission ait abandonné l'idée, proposée dans son Plan d'action, d'utiliser des imprimés harmonisés pour engager la procédure judiciaire requise en cas d'absence de réaction de la partie adverse. Le CdR est satisfait de voir que l'emploi du formulaire est limité à l'ouverture d'une procédure extrajudiciaire et qu'il est laissé à l'appréciation de la personne concernée de décider si le litige peut être réglé par ce moyen.

4.1.2. Les litiges de consommation forment cependant une matière complexe et on peut se demander dans certains cas s'il est bien sensé d'utiliser un formulaire pour exposer de manière essentiellement schématique le contenu d'une affaire ou formuler la demande d'un consommateur.

Si l'on examine attentivement le formulaire, on s'aperçoit en premier lieu que le consommateur peut être amené à penser qu'il lui faut cocher plusieurs rubriques. Cela concerne notamment les rubriques 5, 6, 7, 26 et 27 (exécution du contrat) du point I "Problèmes rencontrés", et les rubriques 36, 39 et 45 (correction de l'évaluation des dégâts) du point III "Demande du consommateur". Le CdR estime que l'on ne peut d'emblée exclure qu'une telle situation puisse troubler le demandeur, surtout s'il ne dispose pas d'une grande expérience dans le domaine économique ou juridique. Cela vaut d'autant plus que les "Instructions à suivre" rappellent l'obligation de respecter les délais de prescription. Par cette mise en garde, dont on ne peut qu'approuver la valeur d'avertissement, le consommateur risque - surtout lorsqu'il lui faut encore répondre, lors de litiges transfrontaliers, à la question relative à l'application du droit matériel - de devoir faire appel dès ce stade à un conseiller juridique compétent et ce, pour deux raisons: pour ne pas risquer de dépasser le délai de dépôt de la demande [en Allemagne, ce délai est de 6 mois à compter de la livraison de la marchandise, conformément à l'article 477 du Code civil (BGB)], et pour pouvoir juger, en fonction de la situation juridique, la validité d'une solution ou d'un compromis éventuellement proposé par la partie adverse. Il faudrait viser à ce que les associations nationales ou régionales de consommateurs qui délivrent les formulaires de réclamation offrent également le service de conseil juridique nécessaire pour les compléter.

4.1.3. Le CdR, dans ce contexte, s'inscrit résolument en faveur de la période d'essai de deux ans telle qu'elle a été proposée afin d'analyser à la lumière de l'expérience ainsi acquise l'utilité et les effets de ce formulaire. Il faudra également prendre en compte les progrès réalisés dans le domaine de l'harmonisation du droit matériel tels qu'ils apparaissent par exemple dans la proposition de directive sur la vente et les garanties des biens de consommation précédemment citée. D'autre part, le formulaire n'offre pas au consommateur la possibilité de proposer au professionnel une résolution extrajudiciaire du conflit, subsidiairement au règlement à l'amiable.

4.2. Remarques à propos des organes responsables de la résolution extrajudiciaire des conflits de consommation

4.2.1. Partant du principe qu'une résolution extrajudiciaire des conflits applicable à l'ensemble du marché unique suppose, pour qu'elle puisse remplir sa fonction, l'existence d'une structure au moins partiellement homogène, le CdR approuve sans réserve la proposition de la Commission qui vise à simplifier ou à harmoniser la procédure extrajudiciaire en définissant certains critères de base au niveau européen. Il convient de saluer l'initiative consistant à définir des principes communs applicables au règlement extrajudiciaire des conflits et aux organes chargés de mettre ces procédures en oeuvre, car elle crée un environnement favorable au règlement de litiges de consommation intracommunautaires, sans empêcher ni entraver l'accès des consommateurs à la justice.

4.2.2. Le CdR estime lui aussi que l'indépendance des organes responsables de la résolution extrajudiciaire des conflits constitue une condition indispensable. Il convient à cet égard de déterminer les instances extrajudiciaires selon le principe participatif en écartant les "médiateurs sectoriels" qui ne respectent pas ce principe. Pour des raisons liées notamment à l'acceptation des décisions prises, le CdR estime qu'il est indispensable que soient représentés au sein des organes d'arbitrage et de conciliation les trois principaux acteurs du marché, à savoir les associations de consommateurs, les associations d'entrepreneurs et l'Administration, et que ceux-ci soient placés sous l'arbitrage d'une personne indépendante dotée d'une formation juridique. Afin de garantir la bonne application du principe de liberté, il conviendrait en outre de veiller, en ce qui concerne l'application des recommandations, à ce que les parties disposent d'un délai suffisant pour pouvoir évaluer correctement le résultat de la conciliation, ce qui vaut aussi - et surtout - pour le consommateur.

4.2.3. Le CdR estime que la procédure ultérieure ne doit en aucun cas avoir pour objet de supprimer les mécanismes de règlement des litiges en vigueur dans les États membres et de les remplacer par de nouveaux organes uniformisés. Les normes minimales proposées doivent au contraire permettre de renforcer en cas de besoin et à l'aune des propositions de la Commission, la qualification des organes de conciliation extrajudiciaire existant dans les régions et les communes. Le CdR pense que c'est de cette manière que l'on pourra tenir compte dans une juste mesure des particularités régionales et locales et exploiter au mieux les ressources disponibles dans l'intérêt des consommateurs.

Il convient en particulier de ne pas modifier le champ d'action des organes de conseil juridique nationaux ou communaux qui donnent toute satisfaction, comme le bureau de consultation juridique et de conciliation (Öffentliche Rechtsauskunfts- und Vergleichsstelle) installé à Hambourg et à Brême.

4.2.4. Il est bon, enfin, de saluer à cet égard les efforts de la Commission en faveur d'une plus grande transparence ainsi que son projet de créer une base de données centralisée à l'intention des organes de conciliation afin de diffuser le plus largement possible les mécanismes de règlement extrajudiciaire des conflits.

Le CdR espère que les informations qui y seront stockées pourront permettre, en respectant l'une des mesures pour l'application du principe de transparence établi par la Commission et en recherchant l'uniformité de ces procédures au sein de l'UE, de diffuser et de faire connaître les normes de procédure applicables aux instances chargées de la résolution extrajudiciaire des litiges, ainsi que les décisions dictées par ces dernières, tout en préservant l'intimité des parties concernées, en mettant ces données à la disposition des États membres sous une forme bénéficiant d'une aide de la Communauté.

4.2.5. Par ailleurs, le Comité estime nécessaire qu'à l'avenir, l'on recommande l'implication des associations de consommateurs qui défendent un intérêt collectif, quel que soit leur niveau territorial, dans les procédures de résolution extrajudiciaire de litiges, non seulement en tant que représentantes du consommateur, mais également comme défenderesses des intérêts individuels d'une multitude de consommateurs concernés par des relations de consommation identiques au sein du marché intérieur européen.

5. Conclusions

5.1. Le CdR approuve la proposition de la Commission sur le règlement extrajudiciaire des conflits de consommation. Il tient cependant à préciser que cette initiative est d'abord un projet pilote destiné à être mis en oeuvre pour une période de deux ans, comme le propose la Commission.

5.2. L'instauration d'une procédure de règlement extrajudiciaire des conflits de consommation au sein du marché unique va favoriser la transparence des droits acquis par les citoyens dans le cadre de ce marché et renforcer leur adhésion à l'intégration européenne.

5.3. Le CdR estime en outre que, par la suite, la procédure intéressant l'accès des consommateurs à la justice ne devra pas viser à remplacer par de nouveaux organes européens les mécanismes de règlement des litiges qui existent dans les États membres depuis de longues années. Il conviendrait plutôt de hisser les organes actuels aux normes européennes minimales qui ont été définies ou qui vont l'être.

5.4. Le CdR pense, pour finir, que les propositions sur le règlement extrajudiciaire des conflits contenues dans la présente communication de la Commission doivent recevoir un soutien financier adéquat. Le CdR se félicite dès lors que la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre général pour les activités communautaires en faveur les consommateurs, qui prévoit entre autres de soutenir financièrement les mesures prises par les États membres dans ce domaine, ait été adopté en décembre 1998. Il serait souhaitable que les politiques des consommateurs correspondantes soient concrétisées rapidement.

Bruxelles, le 10 mars 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) COM(93) 576 final du 16 novembre 1993.

(2) COM(96) 13 final du 14 février 1996.

(3) CdR 47/94 - JO C 217 du 6.8.1994, p. 29.

(4) COM(95) 520 final.