Dans ce contexte, la politique des visas a été appelée à jouer un rôle plus effectif dans la coopération de l’UE avec les pays tiers, notamment en matière de gestion des migrations, sachant aussi qu’une certaine partie des migrants en situation irrégulière à renvoyer sont entrés légalement dans l’UE munis d’un visa, mais ont dépassé la durée de séjour autorisée. En conséquence, le Conseil européen de juin 2017 a appelé à «réévaluer la politique des visas à l’égard des pays tiers, selon les besoins» en tant que moyen de parvenir à de véritables progrès dans la politique de retour et de réadmission.

Ces dernières années, les objectifs du code des visas consistant à prévenir les risques en matière de migration irrégulière et de sécurité ont fait l’objet d’une attention beaucoup plus grande. Un facteur d’attraction majeur des flux de migration irrégulière dans l’UE réside dans le fait que les États membres ont le plus grand mal à renvoyer dans leur pays d’origine les migrants en situation irrégulière appréhendés, faute de coopération de la part des autorités de ces pays lorsqu’il s’agit de se conformer aux demandes de réadmission émanant des États membres.

La sécurité du traitement des demandes de visa sera renforcée, notamment dans le cadre d’une révision du système d’information sur les visas (VIS), qui sera présentée plus tard au printemps (voir la section 4). La proposition de révision du VIS visera également à tirer pleinement parti de l’approche de l’interopérabilité. L’interopérabilité est d’une importance cruciale pour améliorer encore les données dont disposent les agents consulaires lors de l’examen d’une demande de visa, ce qui, à son tour, leur permettra d’identifier plus facilement les personnes susceptibles de présenter un risque en matière de sécurité ou de migration irrégulière et auxquelles un visa doit être refusé. De même, elle facilitera l’identification des voyageurs de bonne foi pour lesquels les procédures de délivrance des visas pourraient être simplifiées.

La proposition présentée aujourd’hui modifie plusieurs dispositions du code des visas. L’objectif général de ces modifications est de renforcer la politique des visas afin qu’elle devienne un outil plus efficace pour répondre aux défis croissants auxquels l’UE est confrontée en matière de migration et de sécurité. La proposition permettra également de faciliter le traitement des demandes de visa des voyageurs en règle qui contribuent à la croissance de l’économie de l’UE ou à son développement socioculturel.

Enfin, la communication se tourne vers l’avenir en examinant les moyens d’améliorer les synergies entre la politique des visas de l’UE et ses relations extérieures et en lançant un débat sur la numérisation du traitement des demandes de visa.

Avec les nouveaux systèmes en matière de sécurité, de gestion des frontières et des migrations, tels que le système d’entrée/de sortie (EES) adopté récemment, qui permet notamment de mieux contrôler le respect des conditions de délivrance des visas, et le système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS) proposé par la Commission, les bases d’une politique des visas mieux armée pour répondre aux défis en matière de sécurité et de migration sont posées. Cette approche sera encore renforcée par la proposition relative à l’interopérabilité visant à améliorer la capacité des systèmes d’information de l’UE dans le domaine de la sécurité et de la gestion des frontières et des migrations d’échanger des données et de partager des informations.

En plus d’exposer les principaux éléments de la proposition de modification du code des visas, la présente communication fixe les objectifs auxquels devront répondre les modifications apportées au système d’information sur les visas, qui seront présentées plus tard au printemps, une fois les études techniques en cours et l’analyse d’impact achevées.

Cette nouvelle proposition modifiant le code des visas, qui est présentée aujourd’hui conjointement avec la présente communication, vise à actualiser les procédures de délivrance des visas afin de mieux répondre à l’évolution de la situation en matière de migration et de sécurité, notamment par une approche intégrée de la politique des visas et de la coopération en matière de réadmission. Elle vise également à combler un certain nombre de lacunes de la réglementation en vigueur afin de faciliter, pour les voyageurs en règle, l’obtention d’un visa pour se rendre dans l’UE. Cette nouvelle proposition reprend aussi des éléments utiles de la proposition de refonte du code des visas qui a été retirée. Il s’agit notamment des dispositions rendant la procédure plus souple et visant à améliorer l’organisation du travail des consulats.

En 2014, la Commission a proposé une refonte du code des visas, principalement pour faciliter davantage les déplacements des voyageurs en règle. Toutefois, les négociations n’ont pas progressé en raison des positions divergentes adoptées par le Parlement et le Conseil. Dans le même temps, face à l’accroissement des défis posés par la migration et les menaces pour la sécurité, certains aspects de la proposition de refonte sont devenus dépassés. Aussi la Commission a-t-elle décidé de retirer sa proposition de refonte et de présenter une nouvelle proposition, ciblée, portant modification du code des visas.

Pour toutes ces raisons, il est temps de revoir la politique commune de visas en l’adaptant aux défis et aux possibilités d’aujourd’hui, tout en veillant à ce qu’elle remplisse ses deux principaux objectifs consistant à faciliter les voyages effectués de façon légitime et à lutter contre la migration irrégulière et les menaces pour la sécurité.

Bien que les principes fondamentaux régissant le traitement des demandes de visa n’aient pas été révisés depuis l’entrée en vigueur du code des visas en 2010 et l’entrée en service du système d’information sur les visas en 2011, l’environnement dans lequel s’applique la politique des visas a radicalement changé. Les défis qui se sont posés ces dernières années en matière de migration et de sécurité ont eu pour effet de réorienter le débat politique sur l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, en général, et sur la politique des visas, en particulier, vers une réévaluation de l’équilibre entre préoccupations en matière de migration et de sécurité, considérations économiques et relations extérieures générales.

La politique commune de visas de l’UE constitue un volet essentiel de l’acquis de Schengen et une des réalisations les plus précieuses de l’intégration européenne. La politique des visas est, et devrait demeurer, un outil permettant de faciliter le tourisme et les affaires, tout en prévenant les risques pour la sécurité et le risque de migration irrégulière vers l’UE.

3.2. Adapter le montant des droits de visa

Le montant des droits de visa n’a pas été adapté depuis 2006. La Commission propose de l’augmenter afin de contribuer au traitement efficace du nombre croissant de demandes de visa et de permettre aux États membres de maintenir des effectifs consulaires suffisants de façon à pouvoir traiter les demandes plus rapidement. Il est justifié de revoir le montant des droits de visa à la hausse pour couvrir les dépenses de personnel (tant du personnel expatrié que du personnel recruté localement), et celles engagées pour les locaux, les équipements, la formation du personnel ainsi que le développement et la maintenance des systèmes informatiques.

Une révision à la hausse du montant des droits de visa est également nécessaire pour: (i) améliorer l’efficacité du traitement des demandes de visa en ce qui concerne la détection des risques en matière de sécurité et de migration irrégulière; (ii) mettre davantage à niveau les équipements informatiques et les logiciels des États membres; et (iii) assurer aux demandeurs de visa des procédures rapides et adaptées à leurs besoins. Elle permettrait également de conserver une large couverture consulaire dans le monde entier. Dans ce contexte, la Commission propose également un processus plus souple d’adaptation du montant des droits de visa à l’avenir.

L’augmentation des droits de visa communs proposée par la Commission est toutefois modérée, de manière à accroître notablement les revenus des États membres à l’appui de l’intégrité du traitement des demandes de visa et de la sécurité, sans pour autant avoir un effet dissuasif sur la vaste majorité des demandeurs de visa.

3.3. Mettre en place une approche harmonisée de la délivrance des visas à entrées multiples assortis d’une longue durée de validité

Les visas à entrées multiples permettent à leur titulaire de se rendre régulièrement dans l’Union européenne au cours de la période de validité du visa. Ces visites fréquentes apportent une contribution positive à l’économie et à la croissance de l’Union, aux contacts interpersonnels et aux échanges culturels. Les règles actuelles en matière de visas à entrées multiples confèrent cependant aux consulats des États membres une grande marge d’appréciation lors de leur délivrance. Cela peut conduire à une concurrence entre les États membres pour attirer des touristes, à des accords ou arrangements bilatéraux avec des pays tiers et au «visa shopping». De telles pratiques portent atteinte aux principes de base d’une politique commune de visas et ne sont pas propices aux échanges commerciaux et à l’activité économique. En effet, les hommes et femmes d’affaires de bonne foi se rendant régulièrement dans l’Union pourraient finir par devoir demander un visa à chaque fois qu’ils ont besoin de s’y rendre. En outre, l’incertitude que rencontrent les demandeurs lors du dépôt d’une demande de visa à entrées multiples peut les inciter à falsifier celle-ci. C’est pourquoi la Commission propose d’instaurer des règles obligatoires pour la délivrance des visas à entrées multiples, qui permettraient, aux demandeurs dont les antécédents en matière de visa satisfont aux conditions, de passer progressivement d’une durée de validité d’un an à une durée maximale de cinq ans pour leurs visas ultérieurs.

3.4. Simplifier les procédures de visa et le tourisme de courte durée

L’un des objectifs généraux de la politique des visas, qui vise à faciliter les déplacements des voyageurs en règle, devrait également être pris en compte. À cet égard, la Commission propose de maintenir un certain nombre de propositions provenant de la refonte du code des visas, visant à simplifier les procédures de demande de visa. Il s’agit notamment de la possibilité de demander un visa plus longtemps à l’avance, de déposer et de signer par voie électronique le formulaire de demande de visa, et de recevoir une réponse plus rapidement en abrégeant le délai imparti pour l’adoption d’une décision.

La Commission propose également d’instaurer une certaine souplesse pour les demandeurs de bonne foi afin de promouvoir les voyages touristiques de courte durée et de stimuler la croissance économique dans l’UE. Il s’agirait notamment d’autoriser les États membres à délivrer des visas à entrée unique aux frontières extérieures au titre d’un régime spécial, sur une base temporaire et dans des conditions strictes. Les visas délivrés au titre de ce régime seraient valables uniquement pour l’État membre de délivrance pour une entrée et un séjour d’une durée maximale de 7 jours.

4. VERS UNE SÉCURITÉ ACCRUE EN RÉVISANT LE SYSTÈME D’INFORMATION SUR LES VISAS ET EN TIRANT PLEINEMENT PARTI DE L’INTEROPÉRABILITÉ

Un autre élément important du cadre sur lequel repose la politique des visas est le système d’information sur les visas (VIS). Depuis 2011, le VIS est la solution technologique utilisée pour faciliter la procédure de délivrance des visas et permettre aux autorités des États membres: i) de vérifier rapidement et efficacement les informations nécessaires concernant les ressortissants de pays tiers ayant besoin d’un visa pour se rendre dans l’Union européenne; et ii) de prendre des décisions sur les demandes de visa. Le système d’entrée/de sortie (EES), qui sera opérationnel à partir de 2020 et qui est conçu de façon à être pleinement interopérable avec le VIS, permettra d’améliorer le fonctionnement du VIS en fournissant des informations sur l’utilisation que font les ressortissants de leur visa, et contribuera à établir la bonne foi des titulaires de visa qui sont déjà venus dans l’espace Schengen.

Le VIS s’est également inscrit dans un processus plus large de réflexion sur l’interopérabilité des systèmes d’information. Ce processus a débouché sur la proposition relative à l’interopérabilité visant à faire en sorte que les systèmes d’information de l’UE en matière de sécurité et de gestion des frontières et des migrations fonctionnent ensemble de manière plus intelligente et plus efficiente. Au cœur de l’interopérabilité se trouve une plateforme unique EES-ETIAS-VIS qui constituera une avancée majeure dans la collecte et l’échange d’informations en matière de visas, de sécurité et de gestion des frontières et des migrations. Une plateforme de recherche unique (le portail de recherche européen) permettra d’effectuer une seule recherche et de recevoir des résultats provenant de différents systèmes, ce qui, à son tour, facilitera et rendra plus efficace le contrôle des antécédents des demandeurs de visa, contribuant ainsi à renforcer la sécurité dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Dans ce contexte, la prochaine révision du cadre juridique du VIS, qui doit être présentée au printemps, comportera des mesures spécifiques en matière d’interopérabilité afin d’accroître l’efficacité du traitement des demandes de visa (voir la section 4.1). La proposition devrait également remédier à d’autres problèmes qui ont été mis en évidence dans l’évaluation du VIS effectuée en 2016 (voir les sections 4.2 et 4.3). Les travaux préparatoires à la proposition relative au VIS, y compris les études techniques et une analyse d’impact qui examinera aussi l’incidence sur les droits fondamentaux, sont en cours.

4.1. Renforcer les vérifications, au moyen de l’interopérabilité, dans le cadre du traitement des demandes de visa

En vertu des règles en vigueur, les consulats ne sont tenus de vérifier les antécédents des voyageurs soumis à une obligation de visa que dans le système d’information Schengen (SIS) afin d’établir si un demandeur de visa fait l’objet d’une interdiction d’entrée. Il n’existe actuellement aucune obligation de les vérifier dans d’autres bases de données de l’UE disponibles (par exemple, EURODAC) ou dans les bases de données d’Interpol sur les documents de voyage perdus ou volés et sur les documents de voyage associés aux notices. Une fois que l’ETIAS sera en place, les voyageurs exemptés de l’obligation de visa dans l’UE seront soumis à une vérification de leurs antécédents dans toutes les bases de données de l’UE pertinentes.

Par conséquent, afin de mieux prévenir les risques migratoires et en matière de sécurité, et tout en respectant le principe de nécessité et de proportionnalité de l’action de l’UE, la Commission examinera l’opportunité de modifier les règles relatives au traitement des demandes de visa pour assurer une vérification des antécédents des voyageurs exemptés de l’obligation de visa au moins comparable à celle effectuée pour les voyageurs soumis à cette obligation.

Une fois en place, le portail de recherche européen permettra aux autorités compétentes, y compris les autorités de délivrance des visas, d’effectuer une recherche unique et de recevoir les résultats de tous les systèmes auxquels elles ont accès (notamment EURODAC, l’EES et le système européen d’information sur les casiers judiciaires — ressortissants de pays tiers), plutôt que de procéder à une recherche dans chacun de ces systèmes. Le portail de recherche européen contribuera à la détection des risques en matière de sécurité et de migration irrégulière dans le cadre de la procédure de délivrance des visas, en permettant aux agents chargés des visas de procéder rapidement et efficacement à la vérification des antécédents des demandeurs de visa.

La proposition relative à l’interopérabilité vise également à faciliter la détection des identités multiples et la lutte contre la fraude à l’identité. Grâce à cette fonction d’interopérabilité, l’autorité chargée du traitement d’une demande de visa sera automatiquement informée si le demandeur est connu sous plusieurs identités et sera ainsi à même de prendre les mesures qui s’imposent.

4.2. Combler les lacunes qui demeurent en matière d’information pour les frontières et la sécurité: inclure les visas de long séjour et les titres de séjour dans le VIS

Le rapport final du groupe d’experts de haut niveau a mis en évidence une lacune en matière d’information au niveau de l’Union en ce qui concerne les documents qui autorisent des ressortissants de pays tiers à séjourner sur le territoire d’un État membre donné de l’UE pendant plus de 90 jours sur toute période de 180 jours. Aujourd’hui, les données relatives à ces documents et à leurs titulaires ne sont pas recueillies de sorte qu'elles ne peuvent être vérifiées par consultation d’aucun des systèmes d’information à grande échelle de l’UE dans les domaines des frontières et de la sécurité (à l’exception du SIS, dans une certaine mesure). Les États membres estiment que la gestion actuelle de ces documents entraîne des insuffisances dans la facilitation du franchissement des frontières par les ressortissants de pays tiers concernés et de leur libre circulation consécutive au sein de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Les États membres ont ainsi demandé à la Commission d’apprécier la nécessité, la faisabilité et la proportionnalité de la mise en place d’un répertoire central de l’UE contenant des informations sur les visas de long séjour et les titres de séjour, afin de remédier au manque actuel d’informations relatives à ces catégories de ressortissants de pays tiers.

Une étude technique de faisabilité en vue de la mise en place d'un répertoire central de l'UE contenant des informations sur les visas de long séjour et les titres de séjour a été achevée en septembre 2017. Cette étude a conclu qu’un répertoire intégré au VIS constituerait la solution la plus faisable en termes de sécurité informatique, de facilité de mise en œuvre et de rapport coût/efficacité.