Avis sur « La situation économique 1995 - Aspects conjoncturels et structurels de l'emploi »

(96/C 18/16)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 2, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur « La situation économique 1995 - Aspects conjoncturels et structurels de l'emploi ».

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 27 septembre 1995 (rapporteur : M. Ramaekers).

Le Comité économique et social, lors de sa 329e session plénière (séance du 26 octobre 1995), a adopté à la majorité, 23 voix contre et 40 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. En cette fin de siècle, la réduction du chômage apparaît comme le principal défi à relever par les économies européennes. Apparu au lendemain du premier choc pétrolier survenu fin 1973, il n'a cessé de s'aggraver passant de 3 % de la population active européenne à plus de 11 % en 1994. Outre la sous-utilisation des moyens de production et le gaspillage de ressources humaines qu'il représente, le chômage menace aujourd'hui la cohésion du modèle social européen et risque de déstabiliser les structures démocratiques. Partant, il remet en question la réussite du marché intérieur et, à terme, la réalisation de l'Union économique et monétaire.

1.2. L'évolution du chômage résulte de la conjonction d'influences multiples de nature sociodémographiques, technologiques et économiques jouant tant sur l'évolution de la population active que sur la capacité de la croissance à créer des emplois. À cet égard, outre la rationalisation et la modernisation de l'appareil productif que nous constatons dans beaucoup de secteurs et la sous-utilisation des ressources humaines qui en résulte - sans que soient créés ailleurs les emplois compensatoires nécessaires à la résorption du chômage - il faut rechercher les raisons de la situation actuelle dans la propension insuffisante à investir dans le capital de production créateur d'emplois.

1.3. Malgré des perspectives économiques favorables pour les deux années à venir, le chômage communautaire risque de se stabiliser à des niveaux trop élevés : si la reprise économique évolue comme prévu, la composante cyclique du chômage, estimée à 2 % de la population active, sera absorbée d'ici deux ans. En d'autres termes, en 1997, 9 % de la population active dans la Communauté sera encore sans emploi.

1.4. La stratégie économique et sociale définie par le Livre blanc et reprise dans les « Grandes orientations de politique économique des États membres et de la Communauté » reste donc d'actualité. La réduction significative du chômage d'ici l'an 2000 suppose un processus de croissance à moyen terme non inflationniste s'appuyant sur un cadre macroéconomique sain et stable porté par l'investissement. Complémentairement, des réformes structurelles visant à augmenter le potentiel de croissance endogène des économies de la Communauté et à améliorer le fonctionnement du marché du travail devront être mises en oeuvre afin d'engendrer un modèle de croissance à plus forte intensité d'emploi.

1.5. Le Comité se félicite des décisions prises par le Conseil européen d'Essen de décembre 1994 qui ont marqué la volonté de donner une priorité à la lutte contre le chômage en définissant les grands axes d'un plan d'action pour promouvoir l'emploi. Il invite les États membres à concrétiser au plus vite, dans leur programme d'action pluriannuel de lutte contre le chômage, leurs intentions par rapport aux cinq piliers de la réforme structurelle définie à Essen. La procédure de surveillance multilatérale des évolutions et des politiques en matière d'emploi dans l'Union - proposée par la Commission au Conseil () dans le cadre de l'article 103 du Traité - devra permettre d'accroître l'efficacité des politiques actuellement menées ainsi que leur cohérence d'ensemble et conduire à faire de l'emploi l'élément central de la politique économique européenne. Dans cette optique, le Comité appuie la proposition de la Commission () visant à mettre en place une nouvelle approche favorisant une collaboration plus étroite entre la Commission et les États membres, en matière d'analyse, de recherche, de coopération et d'action dans le domaine de l'emploi et du marché du travail.

1.6. La réduction du chômage dépendra par ailleurs de la poursuite et de la diffusion de la croissance économique mondiale. À cet égard, les dernières turbulences sur les marchés des changes, soulignent la nécessité d'une meilleure coopération internationale tant au niveau des politiques économiques qu'en matière d'échanges commerciaux. Dans le contexte de libéralisation des échanges et des flux d'investissements, seule la coopération internationale permettra de déboucher sur une croissance durable et créatrice d'emplois. Les politiques non coopératives font le jeu des spéculateurs, affaiblissent les instruments de politique économique et freinent la croissance.

1.6.1. Il importe dès lors de renforcer le système commercial ouvert et de trouver rapidement, dans le cadre de l'OMC, des solutions pour apaiser les tensions commerciales particulières. Il convient notamment de contrecarrer les tendances aux pratiques d'interventions unilatérales et d'échanges bilatéraux discriminatoires encore trop nombreuses et d'obtenir le décloisonnement des marchés nationaux.

1.6.2. Concernant les marchés financiers, le système de surveillance multilatérale doit être renforcé et une plus grande transparence doit être obtenue sur la situation financière tant des opérateurs privés que publics afin de prévenir les crises et améliorer les performances des systèmes financiers. Enfin, il importe de mettre sur pied des mécanismes de financement d'urgence destinés à stabiliser la situation économique des pays en proie à des crises financières. À cette fin, le G7 qui s'est réuni du 15 au 17 juin 1995, à Halifax, a effectivement confié au FMI la tâche de dépister les crises financières potentielles et a décidé de doubler son fonds d'intervention d'urgence à 50 millions de dollars.

1.7. À l'échelle européenne, les désordres monétaires ont démontré que la réalisation de l'Union économique et monétaire - tout en ne constituant pas une garantie contre les turbulences au niveau mondial - est la meilleure voie pour assurer à terme aux pays de la Communauté une croissance forte, stable et durable.

1.7.1. Dans cette optique, le Comité économique et social appelle à une meilleure coopération monétaire et invite chaque État membre à mettre en oeuvre les politiques qui permettront de réunir les conditions nécessaires au passage à la phase finale de l'Union monétaire. Cette coopération monétaire est néanmoins conditionnée par l'établissement au sein du SME de parités reflétant correctement les situations économiques relatives des différents États membres.

1.7.2. Si la viabilité du marché unique exige l'établissement d'une monnaie unique, le Comité met néanmoins en garde contre les effets déflatoires des politiques monétaires et budgétaires rigoureuses qui accompagnent le processus de convergence. Ceux-ci devraient être compensés par la mise en oeuvre rapide des programmes d'investissement identifiés comme prioritaires au Sommet d'Essen.

2. Situation conjoncturelle et politiques macroéconomiques

2.1. Depuis la publication, à la fin de l'année 1994, du « Rapport économique annuel 1995 » de la Commission (), la situation conjoncturelle au niveau international et dans la Communauté s'est sensiblement modifiée, confirmant dans les faits les appréhensions du Comité économique et social. Dans son avis du 30 mars 1995 sur le « Rapport économique annuel 1995 » (), le Comité tempérait l'optimisme de la Commission et relevait que les préalables d'un rythme de croissance soutenu en 1995 et 1996 n'étaient pas acquis. En particulier, il soulignait les implications des désordres monétaires sur la composante extérieure de la croissance en Europe et les incertitudes relatives au dynamisme de la composante intérieure, notamment la consommation des ménages, censée compenser le ralentissement de la demande extérieure jusqu'ici moteur de la croissance.

2.2. Les turbulences monétaires qui ont secoué les marchés des changes ont effectivement affaibli le rythme de croissance en Europe et comportent des risques potentiels d'éclatement du marché unique. Mais plus encore que les désordres monétaires, c'est l'évolution des dépenses de consommation plus faible que prévue, qui est citée par l'OCDE pour justifier la révision à la baisse de ses prévisions de croissance.

2.3. Bien que la Commission et l'OCDE ne prévoient qu'une légère décélération de la croissance économique pour 1996, le Comité économique et social considère la situation économique actuelle comme préoccupante à plusieurs égards :

- tout d'abord, les pressions sur certaines devises au sein du SME semblent liées à la dégradation de la confiance des marchés dans les politiques économiques à mener, en particulier le manque de crédibilité dans les programmes d'ajustement budgétaire et dans les objectifs de faible inflation;

- le comportement des marchés des changes a également mis en évidence le manque de coordination en matière de politiques économiques tant au niveau européen, qu'international. Au niveau européen, il importe que les États membres traitent leur politique de change comme un problème d'intérêt commun.

2.4. La conséquence la plus préoccupante de ces turbulences pour l'économie européenne est qu'elles risquent d'engendrer un cycle de croissance trop court pour stimuler durablement l'emploi. Par conséquent, à ce stade de la conjoncture, le Comité économique et social estime que la politique économique doit s'efforcer en priorité de prévenir toute évolution risquant de compromettre la poursuite du processus de croissance et de création d'emplois.

2.4.1. En matière budgétaire, le Comité économique et social rejoint les « Grandes orientations de politique économique des États membres et de la Communauté » et appelle au renforcement de la crédibilité des politiques budgétaires, en particulier dans les États membres dont les monnaies se sont dépréciées. Dans ces pays, la politique budgétaire devra aider à calmer les anticipations inflationnistes et à réduire l'instabilité des taux de changes afin de créer les conditions d'un abaissement des taux d'intérêt réels à court et à long terme et promouvoir ainsi l'investissement et l'emploi. Le Comité économique et social reste toutefois convaincu qu'à moyen terme la crédibilité des politiques d'assainissement, et la satisfaction des critères de Maastricht d'une façon générale, sont conditionnées par le degré de convergence réelle des États membres : l'amélioration des performances économiques et la réduction du chômage rendraient plus crédible aux yeux des marchés financiers la volonté politique de certains États membres de procéder aux ajustements nécessaires pour passer à la troisième phase de l'UEM.

2.4.2. Le Comité économique et social réitère son appel à l'ensemble des gouvernements des États membres pour qu'ils saisissent l'occasion offerte par la croissance économique soutenue et la baisse des taux d'intérêt réels à long terme, pour procéder aux ajustements budgétaires structurels nécessaires afin de retrouver des niveaux d'endettement supportables à moyen terme. Les efforts de réduction des déficits structurels seront d'autant plus faciles à supporter qu'ils sont entrepris en phase d'expansion de l'activité économique même si durant de telles périodes les effets automatiques de réduction des déficits réduisent l'incitant à agir en ce sens.

2.4.3. Le Comité économique et social insiste pour que ces assainissements soient socialement équilibrés. L'ensemble des revenus doit participer à l'effort d'assainissement et les plus démunis doivent être protégés. En outre, les efforts d'assainissement ne doivent pas remettre en cause les niveaux de protection sociale. Le Comité reconnaît par ailleurs la nécessité d'adapter le fonctionnement des systèmes de protection sociale à la nouvelle donne démographique, technologique et économique afin de garantir à tous la sécurité d'existence et éviter la rupture des solidarités essentielles à la cohésion sociale. En particulier, la détérioration de la balance démographique et le caractère endémique du chômage de masse ont mis en évidence la difficulté de maintenir les modèles de solidarité financés exclusivement par le travail. Des sources alternatives de financement devront être trouvées, ce qui dans le contexte européen d'intégration économique et monétaire impose une meilleure coordination en matière de politique sociale et fiscale.

2.5. Le Comité économique et social estime par ailleurs que le dosage des politiques économiques doit tenir compte de la situation spécifique de chaque pays.

2.5.1. À cet égard, le Comité se réjouit de la baisse généralisée des taux d'intérêt dans les pays où la monnaie s'est appréciée, et où les risques d'inflation se sont réduits. Ces pays doivent en effet profiter des marges de manoeuvre qui leur sont offertes pour soutenir la croissance et faciliter ainsi la réduction des déficits budgétaires et du chômage. Si la baisse des taux d'intérêt à court terme intervient de façon progressive et ordonnée la crédibilité de la politique monétaire n'est pas remise en cause, et la valeur externe de la monnaie peut même s'en trouver renforcée.

2.5.2. Par ailleurs, dans le contexte actuel, l'évolution du revenu disponible réel - tout en préservant la rentabilité des investissements - devrait permettre de solvabiliser la demande de consommation des ménages, et par là soutenir la croissance et la création d'emplois. En effet, il est clair que dans ces pays, où les taux d'intérêt réels à long terme se sont sensiblement détendus et où les capacités d'autofinancement des entreprises restent importantes, les décisions d'investissements reposeront essentiellement sur les perspectives d'évolution de la demande, en particulier celle des consommateurs.

2.5.3. Ainsi, à court terme, des politiques plus expansionnistes dans les pays à monnaie stable devront permettre de compenser et de faciliter les politiques restrictives résolument orientées vers la réduction des tensions inflationnistes dans les pays où la monnaie s'est dépréciée. Il est vrai qu'à ce stade ces pays bénéficient largement de la dévaluation de leur monnaie (produit de base - acier, biens manufacturés, tourisme, etc.) de sorte qu'il sera difficile de les persuader d'opérer un revirement. Nonobstant, il faut se convaincre que le dosage des politiques macroéconomiques en fonction des situations spécifiques des États membres devrait déboucher sur un équilibre garantissant le niveau de croissance à moyen terme de l'activité économique européenne et facilitant les efforts d'ajustement nécessaires pour le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire.

2.6. Enfin, rejoignant les conclusions du rapport de la Commission temporaire pour l'emploi du Parlement européen sur « une stratégie cohérente de l'emploi pour l'Union européenne » (rapporteur M. Ken Coates), le Comité économique et social insiste sur la nécessité de compenser les effets déflationnistes du respect des critères de Maastricht, par l'élargissement des instruments financiers de l'Union, en particulier le Fonds d'investissement européen, afin de réaliser la politique d'investissement destinée à renforcer la compétitivité de l'économie européenne et à créer des emplois à long terme.

3. L'emploi en Europe : situation et perspectives

3.1. Au cours de la période 1991-1994, l'Union européenne a perdu la moitié des 10 millions d'emplois créés entre 1985 et 1990. Jamais depuis la guerre, l'Europe n'avait connu des pertes d'emplois aussi massives : ainsi, malgré le ralentissement de la croissance de la population active au cours de la même période - du fait de l'allongement du temps passé dans le système éducatif, des politiques favorisant la retraite anticipée et de l'augmentation du nombre de chômeurs « découragés » - le taux de chômage communautaire a atteint le niveau record de 11,2 % de la population active en 1994.

3.2. Dans son avis sur le « Rapport économique annuel 1995 », le Comité économique et social soulignait la situation stationnaire sur le marché de l'emploi, en dépit de l'amélioration conjoncturelle continue depuis la fin de 1993. En effet, la situation sur le marché du travail s'est stabilisée au milieu de l'année 1994 et depuis lors, le taux de chômage est resté plus ou moins constant, oscillant entre 11 % en avril et 10,7 % au mois de juillet 1995, soit un niveau légèrement inférieur au taux historiquement élevé du printemps 1994. Ce résultat s'expliquerait en partie par l'augmentation du taux d'activité dans les mois qui suivent la reprise de la création nette d'emplois sur le marché du travail. Ce phénomène s'accompagne d'une augmentation du volume de la population active limitant ainsi l'effet de la création d'emplois sur le chômage.

3.3. Il semble, en effet, que la capacité de l'économie communautaire à transformer la reprise en emplois ne se soit pas sensiblement modifiée au cours des vingt dernières années : avec un accroissement annuel moyen de la productivité estimé à 2 % et une croissance du produit intérieur brut communautaire qui serait de l'ordre de 3 %, la Commission prévoit pour cette année et l'année prochaine un accroissement de l'emploi d'environ 1 % par an, ce qui correspond à une création nette d'environ 3 millions d'emplois sur les deux ans. La moitié de cette création d'emplois serait absorbée par l'augmentation de la population active. Par conséquent, la reprise devrait permettre à environ 1,6 million de chômeurs de retrouver un emploi ce qui correspond à une baisse du chômage de 11,2 % en 1994 à 10,1 % en 1996.

3.4. Ces moyennes occultent des situations très différentes selon les États membres, selon l'âge et le sexe, ou encore selon la qualification. Ainsi, le taux de chômage varie de 24 % en Espagne et 18 % en Finlande à moins de 4 % en Autriche et au Luxembourg - où le chômage revêt un caractère atypique - ces chiffres nationaux cachant à leur tour des différences très prononcées entre régions. 12,9 % des femmes actives sont sans emploi contre 9,7 % pour les hommes. Plus de 20 % des jeunes entre 18 et 25 ans sont sans emploi, avec de très nettes différences entre pays : ainsi, le taux de chômage touchant les jeunes n'est guère supérieur à la moyenne nationale en Allemagne (8,6 % contre 8,4 % en moyenne), alors qu'en Espagne, il est deux fois supérieur (45 % contre 24,1 %).

3.5. Le Comité est conscient que les comparaisons entre États membres doivent être interprétées avec prudence : en effet, les statistiques ne peuvent tenir compte du poids des comportements nationaux tels que l'importance des travailleurs découragés qui ne sont plus recensés comme chômeurs, le nombre de travailleurs à temps partiel involontaires, ou encore l'effet dissuasif sur le travail des femmes mariées des systèmes fiscaux et juridiques de certains États membres. Ces situations disparates soulignent toutefois la nécessité pour les États de la Communauté de mettre en oeuvre des mesures adaptées aux spécificités de leur système d'emploi et à la structure de leur chômage (secteurs d'activités et population touchée) si elles veulent contribuer à réduire le chômage de façon substantielle.

3.6. Enfin, les statistiques nationales ne rendent pas compte des différences régionales souvent très marquées : ainsi, en Italie, le taux de chômage atteint 7 % de la population active au nord et 20 % au sud; dans les nouveaux Laender, le chômage atteint parfois 15 à 20 % de la population active.

4. Les politiques structurelles de lutte contre le chômage

4.1. Le soutien à l'investissement, le renforcement de la compétitivité et l'aide aux PME

4.1.1. Le retour à l'utilisation des capacités de production existantes d'ici 1997 permettra tout au plus d'absorber la composante cyclique du chômage, estimée à 2 % de la population active. La croissance, si elle est nécessaire, ne sera donc pas suffisante pour atteindre l'objectif fixé par le Livre blanc : créer les 15 millions d'emplois nécessaires pour réduire le chômage de moitié d'ici l'an 2000. La réduction du chômage dit « classique », estimé à 9 % de la population active, nécessitera la création de nouveaux postes de travail via l'accroissement des capacités de production.

4.1.2. Par conséquent, la politique macroéconomique doit fournir un environnement favorable aux investissements innovants et créateurs d'emplois en s'efforçant de garantir leur rentabilité tout en permettant une croissance suffisante de la demande finale afin de créer le climat de confiance dont l'investissement a besoin.

4.1.3. À plus long terme, la politique industrielle doit poursuivre les réformes structurelles visant à renforcer le potentiel endogène de croissance de l'économie européenne. Dans cette optique, le Comité estime que la mise en oeuvre des programmes d'investissements prioritaires arrêtés à Essen doit être accélérée. Par ailleurs, les industries innovantes qui investissent dans les marchés porteurs à haute technologie doivent être encouragées. À cet égard, le Comité prend acte de la volonté du Conseil d'avancer rapidement dans le plan d'action concernant la société de l'information. Le Comité souligne avec insistance la nécessité du développement de projets spéciaux permettant l'accès des PME aux nouvelles sources d'informations. Aussi, dans le cadre du développement des autoroutes de l'information, il importe que les actions de l'Union européenne en faveur des PME s'inscrivent dans le cadre des initiatives développées par le G7. Compte tenu des aspects juridiques encore imprécis liés à la diffusion d'informations et de données via les autoroutes de l'information, le Comité approuve l'initiative de la Commission visant à lancer un débat sur, par exemple, les droits de propriété intellectuelle dans le contexte des autoroutes de l'information sur base d'un Livre vert récemment rédigé.

4.1.4. Si le Comité économique et social adhère à la mise en oeuvre de mesures structurelles visant à accroître les forces de croissance endogènes de la Communauté, il souligne néanmoins que le progrès technologique est à long terme une condition nécessaire mais non suffisante pour soutenir la croissance et l'emploi. Le renforcement de la concurrence et de la flexibilité des marchés, nécessaire pour permettre la redistribution des gains de productivité entre secteurs et financer la création d'emplois dans les secteurs à faible productivité, devra être socialement acceptable. Dans cette optique, le renforcement des mécanismes de marché devrait s'opérer dans le cadre d'un dialogue social. D'autre part, comme le précisait le Livre blanc, il ne faudra pas se concentrer uniquement sur « le comment produire ? » : « le progrès technologique offre des opportunités pour la croissance et l'emploi, à condition d'anticiper les nouveaux besoins et les nouveaux produits issus des bouleversements de la vie sociale, de la vie familiale et de la civilisation urbaine... ».

4.1.5. Enfin, les PME offrent un potentiel de croissance et de création d'emplois dont il faut tirer parti notamment grâce à des mesures fiscales visant à favoriser leur création, leur développement et leur transmission, à alléger les charges administratives et à faciliter leur participation aux programmes de formation et de recherche. Dans cette optique, le Comité se félicite de ce que le Conseil ait demandé à la Commission d'élaborer un rapport sur les politiques actuellement menées dans ces domaines et sur les moyens d'en améliorer l'efficacité (). Le Comité remarque à cet égard que c'est précisément en raison du rayon d'action local des PME et des compétences importantes incombant encore aux États membres en matière de fiscalité et d'exigences administratives, que les États membres et les autorités locales seront les premières instances amenées à apporter leur contribution à la promotion des PME. La Commission devra veiller à diffuser les meilleures pratiques et à empêcher l'apparition de nouvelles formalités.

4.2. Les politiques du marché du travail

4.2.1. Un processus de croissance vigoureuse à moyen terme, soutenu par les investissements et le renforcement de la compétitivité, ne permettra pas de réduire la part structurelle du chômage classique provenant de l'inadéquation d'une partie des forces de travail pour occuper les nouveaux postes créés.

4.2.2. Par conséquent, parallèlement aux politiques soutenant l'investissement matériel dans les secteurs à fort potentiel de croissance, la politique industrielle doit également promouvoir l'investissement immatériel afin d'améliorer les qualifications de la main-d'oeuvre : plus précisément, il faut améliorer la correspondance entre l'offre et la demande en matière de formation professionnelle, de façon à répondre aux besoins spécifiques de l'économie. Il faut, d'autre part, promouvoir la formation continue et l'amélioration des qualifications des travailleurs. Dans cette optique, des passerelles entre l'école et l'entreprise doivent être créées et la formation continue et l'apprentissage en entreprise encouragés par des incitants fiscaux et parafiscaux. L'apprentissage industriel, ainsi que les formations initiales et continues en alternance, permettent en outre un accès immédiat au monde du travail, à quelque niveau de qualification que ce soit.

4.2.3. Ces politiques visant à renforcer le potentiel humain s'inscrivent dans une perspective de long terme : il s'agit, comme le précise la Commission, « de corriger l'inadéquation des systèmes d'éducation et de formation actuels pour affronter le défi de la compétitivité à long terme ». Le chômage est toutefois une réalité immédiate, d'où la nécessité de mettre en oeuvre des mesures à effets rapides et perceptibles contre la destruction d'emplois afin de redonner confiance au citoyen.

4.2.4. Ainsi, les mesures visant à augmenter le contenu en emplois de la croissance s'inscrivent dans une logique à plus court terme. Dans cette optique, le Conseil européen d'Essen a identifié trois domaines d'actions : la réduction des coûts indirects du travail, la réduction et la redistribution du temps de travail ainsi que le développement du travail à temps partiel, et le développement de nouveaux gisements d'emplois.

4.2.4.1. La diminution des coûts non salariaux du travail pour inciter à l'embauche est aujourd'hui une mesure largement utilisée dans les pays de la Communauté. Elle part du constat que le coût élevé du travail incite les entreprises exposées à la concurrence internationale à se délocaliser vers les économies à bas salaires ou à substituer le capital au travail. Les mesures de réduction des coûts du travail concernent généralement les travailleurs non qualifiés, qui sont les plus menacés par la délocalisation et la substitution. Afin d'éviter l'élargissement vers le bas de la hiérarchie salariale, le coût des emplois non qualifiés est réduit via des exonérations de cotisations sociales. Si ces mesures sont aujourd'hui largement répandues, elles soulèvent néanmoins certaines interrogations.

4.2.4.1.1. Tout d'abord, la diminution des prélèvements obligatoires pesant sur les rémunérations du travail ne doit pas remettre en cause les niveaux de protection sociale. Au modèle de financement basé sur les salaires, on devra nécessairement substituer un système de financement alternatif plus large dont il faudra évaluer les répercussions sur la compétitivité, la croissance et l'emploi lui-même. Le Comité économique et social observe que la tendance générale dans la Communauté consiste à compenser les baisses de cotisations sociales par une hausse de la fiscalité indirecte, en particulier la taxe sur la valeur ajoutée. Si la TVA présente le double avantage d'être déductible à l'exportation et plus facilement applicable à l'intérieur des pays car moins perceptible que l'impôt direct, elle frappe davantage les ménages modestes qui en ressentent beaucoup plus les effets par le renchérissement des biens et marchandises de première nécessité. Ceci est encore plus vrai pour les familles nombreuses, pour les chômeurs ou pour les personnes touchant le minimum d'existence. En outre, la TVA se répercute directement sur les prix et comporte donc le risque d'inflation, avec ses conséquences sur le plan monétaire et les taux d'intérêt. Par ailleurs, les revendications salariales destinées à compenser la perte de pouvoir d'achat risquent de neutraliser à moyen terme la baisse du coût du travail.

4.2.4.1.2. Ensuite, il n'est pas évident qu'une réduction du coût du travail induise une forte création d'emplois que ce soit à court ou à long terme. Le remplacement des hommes par des machines constitue une tendance à long terme résultant de l'évolution du progrès technique et accentuée par une concurrence de plus en plus intense. Si le coût du travail a vraisemblablement contribué à accélérer ce processus, il n'est pas certain que sa réduction arrivera à le freiner. D'autre part, à court terme, des mesures ciblées de réduction de charges sociales portent en elles des risques « d'effet de substitution » qui diminuent leur rendement en termes de création nette d'emplois.

4.2.4.2. Le Comité économique et social considère que les gains de productivité doivent aller en priorité à la création d'emplois. À cet égard, la réduction et la redistribution du temps de travail constituent une voie pour augmenter le contenu en emplois de la croissance, à condition qu'elles représentent une réelle amélioration de la qualité de vie du travailleur et qu'elles n'entraînent pas de coûts supplémentaires pour l'entreprise (). Dans cette optique, la gestion du temps de travail doit être conçue de façon à réaliser une meilleure adéquation entre, d'une part, les aspirations des travailleurs de mieux concilier vie professionnelle, sociale et familiale et, d'autre part, les exigences de compétitivité des entreprises.

4.2.4.2.1. Dans certains secteurs, on peut penser que la réduction du temps de travail, la réorganisation des horaires, l'accroissement de l'utilisation des capacités et la baisse des cotisations sociales, dégagent une marge de manoeuvre confortable pour la négociation. Le Comité économique et social estime qu'une politique de réduction du temps de travail avec embauches compensatoires constitue une voie où des résultats consensuels favorables à l'emploi peuvent être obtenus.

4.2.4.2.2. Le Comité économique et social constate que dans plusieurs pays européens, depuis le début des années 80, le partage des heures de travail s'est fait quasi exclusivement par le développement du travail à temps partiel, la durée quotidienne du travail restant stable pour les titulaires d'emplois à temps plein. Toutefois, le travail à temps partiel reste essentiellement féminin, concentré dans les secteurs des services et limité à des emplois peu qualifiés et mal rémunérés. En outre, le travail à temps partiel et les autres formes d'emploi atypiques, tel que le travail temporaire, présentent des lacunes en termes de protection sociale et sont souvent associés à une forte instabilité, à une forte flexibilité et à l'absence de perspectives de promotion. Le Comité économique et social souhaite que le travail à temps partiel soit libéré de son image de « travail de second choix »; à cette fin, le statut social du travailleur à temps partiel doit être amélioré en vue de supprimer toute forme de pénalisation liée au choix du travail à temps partiel. En particulier, un statut de sécurité sociale à part entière doit être élaboré pour le travailleur à temps partiel. Par ailleurs, les régimes d'allocations de chômage devraient garantir au chômeur à temps plein qui choisit de travailler à temps partiel un salaire toujours supérieur à son allocation de chômage. En outre, les politiques visant à favoriser la redistribution du travail via la promotion du travail à temps partiel devront prévoir des incitants du côté de l'employeur mais aussi dans le chef de l'employé afin que le temps partiel soit réellement « choisi » et non « contraint ». Ces politiques devraient en outre être appuyées par des campagnes d'information auprès du public.

4.2.4.2.3. Les systèmes d'interruption de carrière avec embauches compensatoires ont également été expérimentés dans plusieurs pays européens, en particulier dans le secteur public. Il conviendrait d'étendre les possibilités des régimes actuels d'interruption de carrière, en particulier dans le secteur privé, par exemple en instaurant de nouvelles formes d'interruption de carrière à temps partiel ou en prolongeant la durée maximum d'interruption de carrière. Il importe toutefois que ces systèmes n'entraînent pas de coûts supplémentaires pour les entreprises. Dans le cas d'une obligation de remplacement par un chômeur, une partie des montants épargnés sur l'allocation de chômage pourrait être utilisée afin d'octroyer un incitant à l'employeur, en compensant les frais supplémentaires résultant de l'intégration de nouveaux travailleurs, et d'encourager ce type de formule de redistribution du temps de travail.

4.2.4.2.4. Enfin, les systèmes d'aménagement de la fin de carrière, ou de retraite progressive, peuvent être exploités de façon à combiner redistribution du travail et formation des jeunes travailleurs. En effet, les dernières études du Bureau international du travail soulignent le coût et l'inefficacité en termes de création d'emplois des prépensions à temps plein, les postes libérés par les travailleurs âgés ne pouvant être occupés par de jeunes chômeurs sans qualification. Pour pallier ce problème, on peut envisager un système où l'accès à la prépension à mi-temps serait conditionné par l'engagement d'un jeune chômeur à mi-temps. Pendant la période nécessaire au transfert de connaissances et de savoir-faire, les pouvoirs publics prendraient à leur charge les coûts supplémentaires pour l'entreprise résultant du remplacement d'un travailleur à temps plein par deux travailleurs à mi-temps.

4.2.4.3. Le développement de services à fort contenu en emplois, dans des activités non soumises à la concurrence internationale, est une autre approche intéressante. Sous l'effet de l'évolution des modes de vie, des mutations démographiques, de l'augmentation des taux d'activités, ... de nouveaux besoins sociaux, encore insatisfaits, sont apparus : garde d'enfants malades, accompagnement sanitaire et social des personnes âgées, aides aux jeunes en difficultés, suivi scolaire quotidien des élèves, protection de l'environnement et des patrimoines naturels, etc. Il s'agit de services dont l'utilité économique, sociale et culturelle est réelle mais qui ne sont plus ou pas satisfaits. Les entreprises d'économie sociale sont déjà très présentes dans ces nouveaux créneaux d'échanges : par l'insertion et la création d'activités de proximité elles participent activement à la politique globale de lutte contre l'exclusion définie par le Livre blanc. Le développement de l'emploi dans ces secteurs d'activité devrait néanmoins fournir suffisamment de garanties pour éviter la dérégulation sociale et le développement d'emplois précaires. Ces services devront tout d'abord avoir les caractéristiques de vrais emplois et être perçus comme tels par les salariés. Ensuite, il faudra pallier le problème de l'insolvabilité de la demande en modulant les prix de ces services en fonction des revenus, ou en diminuant le prix de vente par une réduction des charges sociales. Parallèlement, le développement de ces services suppose que l'offre soit structurée et que des standards de qualité soient définis afin de répondre aux attentes des consommateurs.

4.2.5. Le Comité tient à rappeler le rôle fondamental de l'acteur public en matière de création d'emplois. En particulier, dans la perspective du passage à la société de l'information, l'intervention des pouvoirs publics s'avère nécessaire afin d'assurer la diffusion et l'accès aux nouvelles formes de communication à l'ensemble de la population. Dans cette optique, la redéfinition et la consolidation d'un secteur public d'avenir comportent un potentiel de création d'emplois considérable.

4.2.6. Enfin, le Comité estime nécessaire que la mise en oeuvre des programmes pluriannuels pour l'emploi s'accompagne dans chaque État membre d'une procédure de suivi et d'évaluation afin d'apprécier les effets des mesures prises sur la réduction du chômage et de procéder, le cas échéant, à une amélioration progressive des plans d'action en faveur de l'emploi.

Fait à Bruxelles, le 26 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() « Suivi du Conseil européen d'Essen sur l'emploi » (doc. COM(95) 74 final du 8. 3. 1995).

() Doc. COM(95) 250 final du 13. 6. 1995.

() Doc. COM(94) 615 final du 13. 12. 1994.

() JO n° C 133 du 31. 5. 1995.

() Conseil européen de Cannes, 26-27 juin 1995, conclusions de la présidence (SN 211/95, point 1.3).

() L'ensemble de la problématique du temps de travail est examiné plus en détail dans l'avis d'initiative (CES 1166/95, rapporteur : M3/8e van den Burg, corapporteur : M. Whitworth) adopté par le Comité au cours de la même session plénière, séance du 25. 10. 1995.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, qui a recueilli un nombre de voix favorables représentant au moins le quart des suffrages exprimés, a été repoussé au cours du débat :

Remplacer le texte en entier par le suivant :

1. Introduction

1.1. À l'aube de l'an 2000, le chômage de masse des nations développées apparaît comme un phénomène spécifiquement européen. Depuis 1974, la première année pour laquelle nous disposons de statistiques concernant la Communauté élargie à 12, il a connu une hausse inexorable, passant de 2,5 % de la population active européenne à plus de 11 % en 1994, dernière année avant l'élargissement de la Communauté à 15.

Ces chiffres ne représentent pas seulement un gaspillage énorme de ressources humaines précieuses, mais également une source de misère humaine insupportable et une menace potentielle pour la survie du modèle social européen. Ils constituent une mise en accusation de la manière dont les nations européennes ont, conjointement ou séparément, géré, ou plutôt échoué à gérer, leurs économies.

1.2. Malgré des perspectives économiques favorables pour les deux années à venir, le chômage dans l'Union européenne risque de se stabiliser à des niveaux excessivement élevés et même les objectifs les plus optimistes en vue de sa réduction sont loin d'approcher l'amélioration requise et que les citoyens d'Europe sont en droit d'attendre.

1.3. La Commission prévoit une hausse de 1 % du nombre d'emplois pour 1995 et pour 1996 respectivement, ce qui suppose une création nette de quelque 3 millions d'emplois. L'augmentation de la population active prévue pour la même période devant être de 1,4 million, ce pourcentage représente un recul de chômage d'à peine 1,6 million de sans-emploi.

1.4. Le CES a déjà souligné, dans son avis du 30 mars 1995 sur le « Rapport économique annuel 1995 », que les conditions requises pour une croissance soutenue en 1995 et en 1996 n'étaient pas réunies et qu'on pouvait mettre en question le réalisme des prévisions de la Commission en matière de création d'emplois.

1.5. Le Livre blanc de la Commission fixe pour objectif la création de 15 millions d'emplois d'ici à l'an 2000; or même si l'on parvient à l'augmentation nette prévue pour 1995-1996, il restera encore à créer 12 millions d'emplois entre 1997 et la fin de ce siècle. Une simple extrapolation des chiffres suffit à démontrer que l'objectif que la Commission s'est fixé est ambitieux, voire irréaliste, et qu'il ne peut être atteint que par la conjonction d'une conjoncture économique favorable tout au long de cette période et de la mise en oeuvre de stratégies efficaces de lutte contre le chômage.

1.6. Même dans l'hypothèse peu probable où ce but serait atteint, la réduction nette du chômage, compte tenu de la hausse prévue de la population active sur la même période, ne serait que de 6,4 millions, ce qui laissera quelque 12 millions de personnes, soit 7 % de la population active sans emploi. Ce chiffre est bien trop élevé et nous devons viser des réductions beaucoup plus ambitieuses du niveau de chômage si nous voulons préserver la cohésion sociale de l'Europe.

1.7. En réalité, il est plus que probable que mêmes ces objectifs insatisfaisants ne pourront être atteints. Comme cela a déjà été indiqué, leur réalisation dépend, entre autres choses, d'une croissance soutenue des économies européennes, qui à son tour requiert la poursuite et l'expansion de la croissance économique à l'échelle mondiale. Or, un cycle de croissance soutenue sur une aussi longue période serait un phénomène inhabituel, pour ainsi dire sans précédent dans l'histoire économique. Rien ne permet d'affirmer qu'il se produira, à moins d'adopter des politiques appropriées à cet effet.

1.8. Il est un autre aspect de cette situation qu'il faut prendre en considération : il a été clairement démontré ces dernières années que la croissance économique ne génère pas toujours une augmentation proportionnelle d'emplois. De fait, la capacité de l'économie de l'UE à transformer la reprise en emplois n'a pas beaucoup évolué ces vingt dernières années. Si le chômage a bien chuté au second semestre 1994, il a à nouveau connu une hausse en avril 1995 pour se situer à un niveau à peine inférieur à son niveau record.

1.9. Il a déjà été dit que le chômage de masse, tout du moins dans les nations développées, est un phénomène européen. Il semble par conséquent logique, lorsque l'on cherche des remèdes à ce mal chronique qui handicape tout un continent, d'étudier ce qui se passe dans d'autres économies qui ont mieux réussi à combattre ce fléau. Les États-Unis en particulier offrent de nombreux exemples dont nous pourrions tirer enseignement.

2. Comparaisons entre les États-Unis et l'UE

2.1. Les économies des États-Unis d'Amérique (EUA) et de l'Union européenne (UE) sont, à de nombreux égards, très comparables. Bien que les EUA devancent légèrement l'UE, les citoyens dans ces deux régions ont des niveaux de vie qui comptent parmi les plus élevés du monde. En termes de prospérité matérielle, les citoyens de l'Europe n'ont pas grand-chose à envier à leurs cousins américains.

2.1.1. La population elle-même n'est pas si différente. En 1994, elle s'élevait à 260 millions d'habitants aux EUA et à 350 dans l'UE. Dans les deux régions, cette population vieillit, mais plutôt moins aux EUA où le taux de naissance est supérieur à celui de l'UE.

2.1.2. Là encore, les deux économies ont dû se soumettre dans un passé récent à des changements structurels assez importants à mesure que la concurrence, tout d'abord celle du Japon, ensuite celle des autres pays en voie d'industrialisation de la région pacifique et maintenant celle de la Chine, s'est accentuée.

2.2. Nous pouvons donc voir que ces deux économies présentent d'importantes ressemblances mais qu'elles diffèrent néanmoins par un aspect clé de leurs résultats ces vingt dernières années, à savoir que tandis que le chômage dans l'UE augmentait pour passer de 2,5 % en 1974 à 11,5 % en 1994, il chutait aux État-Unis passant de 5,7 % à 5,6 % sur la même période.

2.2.1. En 1974, le niveau de chômage dans l'UE était inférieur de plus de la moitié à celui des EUA. En 1994, il lui était plus de deux fois supérieur, autrement dit, sur cette période de vingt ans, le chômage aux EUA ne correspondait à aucune tendance décelable car il fluctuait autour de 6 %, tandis que son taux dans l'UE avait plus que quadruplé et indiquait une tendance à long terme continue à la hausse.

2.2.2. Les sociologues ont de quoi être préoccupés par ces tendances négatives à long terme qui ne montrent aucun signe d'infléchissement. Celles-ci sont illustrées à la page 59 du Livre blanc de la Commission européenne de 1993 sur « La croissance, la compétitivité et l'emploi ». Lorsque deux économies qui présentent par ailleurs tant de ressemblances diffèrent à ce point pour leurs résultats dans ce domaine clé, force est de conclure que la raison est à chercher dans les politiques de l'emploi différentes qui y sont menées.

2.2.3. En fait, ces chiffres sous-estiment l'ampleur de la crise de l'emploi dans l'UE en raison entre autres du fait que le taux d'emploi de l'UE, estimé à 58 % en 1993 (selon le rapport « L'emploi en Europe en 1994 » publié par la Commission européenne) est bien plus bas que dans les autres pays développés, y compris les EUA où il se situe juste au-dessus de 70 %. Un taux d'emploi bas signifie qu'un grand nombre de personnes en âge de travailler (en particulier des femmes) aimeraient travailler mais ne le peuvent pas par manque d'opportunités. La plupart de ces personnes ne sont pas comptabilisées dans les statistiques du chômage.

2.2.4. Il y a une deuxième raison, à savoir que quand le chômage augmente, en Europe, le taux de chômage de longue durée et celui du chômage des jeunes augmentent également. Ces deux taux étaient en 1992 respectivement de 43 % et de 21 % dans l'UE tandis qu'ils se situaient aux EUA à 11,2 % et 6,5 %.

2.2.5. Pour mesurer objectivement le rapport emploi/chômage d'une économie, il faut baser le calcul sur la combinaison du taux de sans-emploi et celui de l'emploi. Un tel calcul fait apparaître que la situation de l'UE s'est détériorée à un tel point depuis 1974 que, dans les années 90, ce n'est pas tant d'un problème de chômage qu'il s'agit mais plus d'une crise majeure de l'emploi. En net contraste, pour la même période, les EUA enregistraient un niveau de chômage stable, tandis que leur taux d'emploi s'améliorait, passant de 63 % à 71 %. Il y a de quoi se demander comment nous en sommes arrivés là.

2.3. C'est très simple, la raison principale de l'existence d'un taux de chômage bien inférieur aux EUA que dans l'UE aujourd'hui est que l'économie américaine a généré un volume beaucoup plus important d'emplois. L'étude de l'OCDE sur l'emploi, publiée en juin 1994, fournit les chiffres révélateurs suivants :

>TABLE>

2.3.1. Ainsi, si les deux économies ont généré 5 millions d'emplois supplémentaires dans le secteur public, les EUA en ont créé 31 millions dans le secteur privé contre zéro dans l'UE. En d'autres termes, l'échec de l'UE à générer des emplois supplémentaires dans le secteur privé dans une période où la population active augmentait est retentissant. Cela suggère que :

i) de graves erreurs ont été faites dans la politique de l'emploi dans l'UE;

ii) les décideurs politiques pourraient tirer utilement les leçons de l'action de leurs homologues aux EUA.

2.4. On peut aisément conclure que compte tenu de l'ampleur de la crise de l'emploi dans l'UE avec son corollaire : la misère pour plus de vingt millions de travailleurs potentiels et ceux qui sont à leur charge, soit au total 100 millions de citoyens européens, seuls des changements radicaux de politique pourront remédier à cette situation.

3. Le marché du travail aux États-Unis

3.1. Certains éléments permettent d'arguer qu'à l'heure actuelle, la situation de l'emploi aux États-Unis est conditionnée par l'existence de multiples réglementations (au niveau fédéral ou des États). Certains répondront avec tout autant de conviction que derrière ces réglementations perdure une philosophie d'embauche et de licenciement « sauvages ». Quoi qu'il en soit, les résultats récents de l'économie américaine en termes de création d'emplois indiquent que le marché du travail fonctionne bien mieux aux États-Unis que dans l'UE.

3.2. Il est communément admis que les petites et moyennes entreprises (PME) constituent la source principale de création d'emplois, bien que l'étendue de leur rôle dans le processus de création d'emplois ne soit pas totalement reconnue. Des études récentes ont démontré qu'aux États-Unis au moins, la contribution des PME a été encore plus importante qu'on ne l'avait imaginé.

3.2.1. À la fin de 1991, les services de la SBA (Small Business Administration) chargés de la défense des petites entreprises ont passé un contrat avec la Division des études économiques du Bureau de recensement en vue de produire des fichiers de données conjoints couvrant les entreprises du secteur privé non agricole. À l'automne de 1994, de tels fichiers avaient été réalisés pour les années 1989, 1990 et 1991.

3.2.2. Entre 1989 et 1991, une augmentation modérée de 681 500 emplois a été enregistrée dans ce secteur de l'économie, répartie de la façon suivante :

>TABLE>

3.3. Les adversaires des politiques de l'emploi américaines ont cherché à minimiser les succès indéniables de l'économie des États-Unis en matière de création d'emplois, en qualifiant les emplois créés d'emplois « McDo », suggérant qu'il s'agit d'emplois précaires, peu payés, autrement dit des emplois « fast food ». Toutefois, les études démontrent le contraire.

3.3.1. Un document réalisé par le Center for Economic Performance (Centre d'étude des performances économiques) démontre qu'entre 1983 et 1992, le pourcentage de la population active engagée dans ce type d'emplois a en fait diminué, passant de 12,1 % à 11,9 %. Au cours de cette période, la catégorie qui a connu de loin la plus forte croissance a été celle des « Professions libérales/Cadres ». Cette catégorie qui compte la plupart des emplois les mieux payés est passée de 27,9 % à 31,2 %.

3.3.2. Selon le « Rapport sur la population active aux États-Unis », réalisé par le ministère du Travail américain en 1994 : « L'énorme majorité des emplois créés ne sont pas les « petits boulots » précaires et sans avenir, si populaires dans la mythologie de l'économie moderne. La plupart des nouveaux emplois concernent des qualifications relativement bien rémunérées. Les secteurs qui ont progressé le plus rapidement ces dix dernières années sont ceux qui requièrent de hauts niveaux d'études, de formation et de spécialisation ».

3.3.3. Une autre critique adressée aux nouveaux emplois américains est qu'ils sont moins stables que les anciens. En fait, l'Employee Benefit Research Institute (Institut de recherche sur les avantages sociaux des salariés) de Washington a rapporté récemment qu'en moyenne : « Les travailleurs américains conservent le même emploi plus longtemps qu'il y a 20 ou 30 ans ». Autrement dit, il n'est pas plus fondé de dire que la situation des travailleurs américains est plus précaire qu'autrefois que de soutenir que la plupart des nouveaux emplois sont créés dans la restauration rapide.

3.4. Il est un autre domaine essentiel où l'Europe est en retard sur les États-Unis : celui de la mobilité de l'emploi. Même si l'UE a toujours cherché à améliorer cet élément et malgré le marché unique qui était censé favoriser cette mobilité, la position de l'UE par rapport aux États-Unis s'est en réalité considérablement dégradée au cours de la période examinée. La mobilité de l'emploi dans l'UE représente à l'heure actuelle 25 % de ce qu'elle est aux États-Unis contre 50 % en 1970.

4. Nécessité de la déréglementation

4.1. Contrairement à une opinion répandue, le marché du travail américain est fortement réglementé. On trouvera ci-après quelques-unes seulement des lois fédérales actuellement en vigueur concernant les travailleurs du secteur privé :

>TABLE>

4.1.1. On peut constater, d'une part, que certaines réglementations vont nettement plus loin que celles appliquées dans l'UE et, d'autre part, que le processus réglementaire s'est poursuivi ces dernières années. Il ne faut pas oublier non plus que chacun des cinquante États peut légiférer, et légifère effectivement, dans le domaine de l'emploi et que les règles applicables dans de nombreux États vont plus loin que la position de base de la loi fédérale.

4.2. L'UE est fière à juste titre de la protection sociale accordée aux travailleurs dans ses États membres, et toute solution visant à résoudre l'actuelle crise de l'emploi qui prévoirait le démantèlement ou la réduction de ce système semblerait inacceptable à une majorité de gens. Toutefois, les exemples cités montrent qu'un degré élevé de protection sociale et des résultats dynamiques en termes de créations d'emplois ne sont pas incompatibles dans une même économie.

4.3. Les législateurs, économistes, hommes politiques, universitaires et hommes d'affaires européens s'accordent dans une large mesure pour reconnaître l'importance du rôle des PME dans la création d'emplois. La Commission européenne en a pris acte en déclarant en 1993 dans son Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi » que :

« les États membres devraient s'attaquer aux obstacles qui empêchent de maximiser le potentiel de création d'emplois dans les PME et dans les domaines offrant des possibilités à cet égard, grâce à une série de mesures visant à anticiper et à accélérer leur développement »

4.4. Les petites entreprises, que ce soit aux États-Unis ou dans l'UE, créent des emplois à un rythme plus rapide que les grandes entreprises. Elles sont par ailleurs des créateurs d'emplois plus réguliers, car elles subissent moins l'influence des conditions macroéconomiques. L'expérience américaine suggère que ce sont les microentreprises (celles de moins de cinq salariés) qui créent le plus d'emplois, et il est donc essentiel que toute stratégie visant à réduire le chômage établisse une distinction entre ces microentreprises et les entreprises plus importantes couvertes actuellement par la définition européenne de la PME. Cela signifie également qu'une recherche fondée sur une base de données n'incluant pas ces microentreprises (c'est le cas de nombreuses études) est soit sans objet, soit dangereusement fallacieuse et toute conclusion que l'on pourrait en tirer nécessairement sujette à caution.

4.5. Il ne fait aucun doute que, si les petites entreprises sont la principale source de création d'emplois tant aux États-Unis que dans l'UE, les PME américaines ont mieux réussi jusqu'à présent dans ce domaine que les européennes. La seule différence apparente susceptible d'expliquer cette divergence est le fait qu'aux États-Unis presque toutes les réglementations fédérales en matière d'emploi et un grand nombre de celles adoptées au niveau des États prévoient une clause d'exemption pour les petites entreprises ou les microentreprises.

4.5.1. L'une des raisons, et peut-être même la raison principale, de l'exemption accordée par le Congrès à toutes les microentreprises et à certaines petites entreprises concernant ces réglementations est qu'il souhaite stimuler la création d'emplois et le développement économique, ayant reconnu la contribution essentielle des petites et très petites entreprises à ces objectifs louables. Une autre raison pourrait être qu'il est plus difficile pour le propriétaire d'une petite entreprise de comprendre des réglementations complexes que pour le cadre spécialisé d'une structure plus importante.

4.5.2. Les exemptions sont très diverses. Elles prennent parfois pour base le chiffre d'affaires annuel ou le nombre de salariés, et il existe différents niveaux d'exemption pour différentes lois. Ces exemptions ont été accordées en partie en raison de la contribution disproportionnée des petites entreprises en matière de création d'emplois. L'existence de ces exemptions stimule vraisemblablement la création et le développement des petites entreprises. Ainsi peut-on à juste titre considérer qu'elles sont à la fois la cause et le résultat du succès des petites entreprises aux États-Unis.

4.5.3. On pourrait dire que ces exemptions donnent aux petites entreprises un avantage déloyal sur leur concurrents plus grands. Le seuil d'exemption n'est assurément pas une barrière à franchir quand l'entreprise grandit, mais plutôt une frontière entre un terrain sûr (non réglementé) et un terrain miné par la masse de réglementations complexes existant dans le domaine de l'emploi et dans d'autres domaines.

4.5.3.1. La question n'est pas de savoir si les petites entreprises sont avantagées déloyalement. Il vaudrait mieux se concentrer sur les désavantages que subissent les grandes entreprises du fait d'un excès de réglementation. Le poids réel de la réglementation est peut-être moins lourd pour les entreprises américaines que pour celles de l'UE, mais il semble évident qu'une large mesure de déréglementation pourrait être opérée aux États-Unis, et plus encore dans l'UE.

5. Comparaison avec d'autres nations

5.1. D'autres nations ont enregistré une réussite considérable dans leurs efforts de contrôle du niveau de chômage. Notamment le Japon où, selon le Livre blanc de la Commission de décembre 1993, le chômage n'a jamais dépassé 3% de la population active au cours des 35 dernières années. On pourrait en conclure que ce résultat remarquable justifierait de baser les politiques européennes en matière d'emploi sur le modèle japonais, mais il convient de reconnaître que cette réussite s'est fondée, du moins partiellement, sur le fait que le Japon a été autorisé à maintenir un déséquilibre de son commerce extérieur, et que l'on ne peut s'attendre à ce que l'Europe l'imite en la matière. En outre, des différences culturelles majeures entre les populations japonaise et européenne font en sorte qu'il serait difficile de reproduire les conditions de travail japonaises dans un environnement européen. Pour ces raisons, l'expérience japonaise ne saurait être considérée comme un modèle viable pour les politiques européennes en matière d'emploi.

6. L'objectif fondamental de la politique économique

6.1. Plus la prospérité est grande, plus il est possible de remédier à des problèmes sociaux et environnementaux spécifiques et de satisfaire les aspirations plus générales des citoyens européens. Sans croissance économique, même les niveaux existants de bien-être général et de services sociaux sont menacés, en particulier compte tenu des tendances démographiques négatives auxquelles sont confrontés tous les États membres de l'UE.

6.2. L'objectif fondamental de la politique économique, que ce soit au niveau national ou européen, doit donc être de parvenir à un taux durable, le plus élevé possible, de croissance réelle de l'économie, afin de maximiser le bien-être individuel et de faciliter la réalisation d'objectifs sociaux plus généraux. Ce n'est que de cette manière que l'avenir du contrat social peut être sauvegardé.

6.3. Les éléments essentiels pour un cadre de base équilibré pour l'économie sont les suivants :

(i) équilibre monétaire : contrôle effectif de la masse monétaire et inflation peu élevée;

(ii) équilibre des finances publiques : maintien des déficits budgétaires et de l'encours de la dette publique dans des limites prudentes.

7. Situation économique et politiques macroéconomiques actuelles

7.1. Depuis la publication, à la fin 1994, du « Rapport économique annuel 1995 », la situation économique internationale et communautaire a changé considérablement, confirmant dans les faits les appréhensions du CES. Dans son avis du 30 mars 1995 sur le rapport économique annuel, le Comité tempérait l'optimisme de la Commission et relevait que les préalables d'un rythme de croissance soutenu en 1995 et 1996 n'étaient pas acquis. Il soulignait, en particulier, l'impact des désordres monétaires sur la composante extérieure de la croissance et les incertitudes relatives au dynamisme de la composante intérieure, en particulier la consommation des ménages, censée compenser le ralentissement de la demande extérieure en tant que moteur de la croissance en 1995 et 1996.

7.2. Les turbulences monétaires qui ont secoué les marchés des changes ont affaibli le rythme de croissance en Europe mais plus que l'instabilité des changes, c'est la tendance plus faible que prévue des dépenses de consommation qui est citée par l'OCDE pour justifier la révision à la baisse de ses prévisions de croissance. L'origine de ce phénomène réside presque certainement dans le niveau élevé persistant du chômage et dans l'absence qui en découle d'un sentiment de « bien-être » dans l'ensemble de la population : les gens ne sont pas enclins à dépenser lorsque leur principale préoccupation est la sécurité future de leur emploi.

7.3. Quoique la Commission et l'OCDE ne prévoient qu'une légère décélération de la croissance économique pour 1996, le CES juge la situation économique préoccupante à plusieurs égards.

7.3.1. Premièrement, les pressions sur certaines devises au sein du SME reflète une dégradation de la confiance des marchés à l'égard des politiques économiques menées dans les pays concernées et, en particulier, le manque de crédibilité de leurs programmes d'ajustement budgétaire et de leurs objectifs de faible inflation. Le risque de nouvelles pressions au sein du SME croîtra à mesure que le passage à la troisième phase approche si les États membres ne font pas la preuve dans l'intervalle d'une volonté politique claire d'entreprendre les réformes nécessaires.

7.3.2. Deuxièmement, le comportement des marchés des changes a mis en évidence le manque de coordination des politiques économiques, tant au niveau européen qu'international. Au niveau européen, les États membres doivent traiter leur politique des changes comme un problème d'intérêt commun. Au niveau international, il convient d'appliquer totalement et loyalement les accords de l'Uruguay Round du GATT pour que le monde voie se concrétiser la promesse d'un accroissement des échanges commerciaux et de la prospérité plutôt que d'être confronté aux affres de la régionalisation et du protectionnisme et d'être plongé dans de nouvelles guerres commerciales.

7.4. L'aspect le plus préoccupant de cette situation pour l'économie européenne est qu'elle risque d'engendrer un cycle de croissance trop court pour stimuler durablement l'emploi. Par conséquent, à ce stade de la conjoncture, le CES estime que la politique économique doit s'efforcer en priorité de prévenir toute évolution risquant de compromettre la poursuite du processus de croissance et de création d'emplois.

7.4.1. En matière budgétaire, les conclusions de la présidence du Conseil européen de Cannes sont les suivantes : « Faire reculer le chômage suppose que soient mises en oeuvre des politiques monétaires et budgétaires visant à la stabilité, conformément aux grandes orientations de politiques économiques. Le Conseil européen souligne que de telles politiques macroéconomiques favorisent directement l'emploi menacé par le poids des déficits publics. Une politique budgétaire rigoureuse, au-delà de ses effets favorables sur la stabilité du cadre macroéconomique, contribue à la baisse des taux d'intérêt, à l'investissement et à la stimulation de la croissance ». Le CES rejoint ce point de vue; il est convaincu qu'à moyen terme, la crédibilité des politiques d'assainissement est conditionnée par le degré de convergence réelle des États membres; une amélioration des performances économiques et une réduction du chômage rendraient plus crédibles aux yeux des marchés financiers la détermination politique de certains États membres de procéder aux ajustements nécessaires pour passer à la phase suivante de l'UEM. Le CES réitère son appel à l'ensemble des gouvernements des États membres pour qu'ils saisissent l'occasion offerte par la croissance économique soutenue et la baisse des taux d'intérêt à long terme réels pour procéder aux ajustements structurels budgétaires nécessaires afin de retrouver des niveaux d'endettement supportables à moyen terme.

7.4.2. La clef pour parvenir à ces niveaux d'endettement, et les maintenir, réside dans la réduction des dépenses publiques. Dans chaque pays de l'UE, leur niveau, en proportion du PIB, est à l'heure actuelle beaucoup trop élevé. Une réduction susbtantielle de ces dépenses permettrait non seulement de ramener la dette publique à des niveaux acceptables, mais aussi de réduire les impôts. Cela stimulerait la croissance économique en laissant une plus grande proportion des ressources nationales dans les mains du secteur privé de l'économie, créateur de richesse, et en augmentant les possibilités de dépense des consommateurs. Cela créerait des emplois et provoquerait une amélioration significative dans la situation du chômage. Les effets bénéfiques d'une telle évolution sur le moral du public et la création d'un facteur de « bien-être » contribueraient encore à stimuler les dépenses de consommation.

7.4.3. Le CES insiste pour que ces assainissements soient socialement équilibrés. Les réductions des dépenses publiques préconisées peuvent se faire - et devraient se faire - sans remettre en cause les services publics de base et la protection sociale. Dans chaque pays, le coût de ces services est gonflé, par les sureffectifs et les procédures bureaucratiques dévoreuses de temps qui sont inséparables de tout ce qui est services publics. Plus le pourcentage du PIB qui est détourné vers le secteur public est élevé, plus une grande proportion de cet argent est consommé pour sa gestion. Les dérogations à la législation actuelle en matière d'emploi proposées par le CES pour les petites entreprises contribueraient à elles seules à réduire substantiellement les dépenses publiques en éliminant la nécessité d'appliquer les règles et de vérifier qu'elles soient respectées. En tout état de cause, tout service du secteur public se prête à d'amples réductions des coûts.

7.4.4. Les augmentations des revenus réels disponibles dues à des réductions des taux d'imposition ne sont pas, en soi, inflationnistes, comme celles qui proviendraient d'augmentations salariales. Les politiques monétaires devraient toutefois viser à contrôler toute tendance inflationniste en recourant à l'instrument des taux d'intérêt pour contrôler la masse monétaire.

7.4.5. Partout dans le monde, l'expérience démontre très clairement que les économies où la pression fiscale est faible sont des économies à forte croissance, et que les économies à forte croissance ont des taux de chômage peu élevés. En d'autres termes, qui dit faible pression fiscale dit chômage peu élevé. À l'inverse, les régimes à forte pression fiscale, et en particulier ceux où une imposition excessive est aggravée par une réglementation excessive, sont caractérisés par des niveaux élevés de chômage structurel à long terme.

8. Les politiques du marché du travail

8.1. Le CES préconise que l'on s'oriente vers des marchés du travail plus flexibles.

8.2. Il insiste une fois encore sur l'importance de la formation et de l'éducation dans toute approche structurée des politiques de l'emploi, ainsi que sur l'encouragement d'une culture d'entreprise. Les efforts visant à créer des emplois et à améliorer les qualifications des travailleurs doivent être coordonnés. Une formation qui ne s'accompagne pas de création d'emplois ne fera qu'accroître le nombre des travailleurs hautement qualifiés sans emploi; une création d'emplois sans formation sera sans lendemain, faute de travailleurs ayant les qualifications correspondant aux nouveaux emplois.

8.2.1. La politique de l'emploi doit promouvoir l'investissement immatériel afin d'améliorer « l'employabilité » de la main-d'oeuvre; plus précisément, la correspondance entre l'offre et la demande en matière de formation professionnelle doit être renforcée afin de répondre aux besoins spécifiques de l'économie. Des actions doivent être menées pour encourager la formation continue et pour améliorer les qualifications des travailleurs. Dans cette optique, des passerelles entre l'école et l'entreprise doivent être créées et la formation continue et l'apprentissage en entreprise encouragés par des incitants fiscaux.

8.2.2. De telles politiques visant à renforcer le capital humain s'inscrivent dans une perspective de long terme; comme le précise la Commission, l'objectif est de corriger l'inadéquation des systèmes d'éducation et de formation actuels, pour affronter le défi de la compétitivité à long terme. Le chômage est toutefois une réalité immédiate, d'où la nécessité de mettre en oeuvre des mesures à effets rapides et perceptibles contre la destruction d'emplois, afin de redonner confiance au citoyen européen dans la capacité de l'UE à offrir et à sauvegarder le niveau de vie auquel il aspire et estime avoir droit.

8.2.3. Les mesures visant à augmenter le contenu en emplois de la croissance s'inscrivent dans une logique à plus court terme. Dans cette optique, le Conseil européen de Cannes a tout particulièrement mis l'accent sur la « nécessité de promouvoir une croissance créatrice d'emplois, de renforcer les mesures destinées à réduire l'exclusion professionnelle des jeunes et des chômeurs de longue durée et à améliorer le fonctionnement des marchés du travail, notamment par l'abaissement des coûts indirects du travail ».

8.2.3.1. Le CES adhère à la stratégie visant à diminuer les coûts non salariaux du travail. Tout ce qui contribue à réduire le coût de l'emploi des travailleurs aura pour effet d'accroître le nombre de travailleurs employés. Les employeurs embauchent de la main-d'oeuvre essentiellement parce qu'ils en attendent un surplus (un profit) en termes de revenus de production. La théorie des salaires, qu'étaye l'expérience de la pratique, veut que, à salaire moindre, il y aura plus d'embauche et qu'à salaire plus élevé il y en aura moins, toutes autres choses restant égales. Donc, lorsqu'il doit décider d'embaucher, un employeur tiendra compte de tous les coûts de sa décision. Parmi ceux-ci, il comptera les taxes de l'État sur l'emploi, et - pourquoi pas ? - les coûts de licenciement. Aucun employeur du secteur privé ne peut garantir que la demande pour son produit ou son service durera indéfiniment; si la demande diminue, il devra supprimer des emplois s'il ne veut pas cesser ses activités. Comme l'a indiqué l'OCDE dans son Étude sur l'emploi, une législation conçue pour décourager les renvois à travers l'augmentation, pour les employeurs, des coûts de licenciements « peut aussi faire hésiter ces derniers à embaucher du personnel nouveau ».

8.2.3.2. En ce qui concerne le temps de travail, les politiques de l'emploi doivent refléter l'évolution des structures du travail, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE. D'ici la fin du siècle, la traditionnelle semaine de cinq jours/quarante heures sera probablement l'exception et non plus la règle; les travailleurs souhaiteront de plus en plus, tout au long de leur vie professionnelle, structurer eux-mêmes leur travail en fonction des changements dans leur situation personnelle et de leurs obligations familiales. La flexibilité et l'adaptabilité deviendront, dans le futur, la norme dans les relations de travail, deux qualités dont devront faire preuve, à la fois, les employés, les employeurs et le législateur. La meilleure façon d'adapter les heures individuelles de travail aux besoins individuels est la négociation individuelle et l'accord volontaire entre travailleurs et employeurs.

8.2.3.3. Le développement d'emplois nouveaux est le fruit d'une économie en expansion et ne peut se faire qu'à la condition que les gouvernements mènent des politiques macroéconomiques qui entraînent une croissance économique et, plus spécialement, créent un climat favorable à l'établissement et à la création et à l'essor de microentreprises.

8.2.3.3.1. Il faut se rappeler que les gouvernements, nationaux ou européen, ne créent pas, et ne peuvent créer, des emplois, pas plus qu'ils ne peuvent « protéger » des emplois, toute action en la matière ne peut venir que des entreprises. La création d'emplois procède naturellement d'opérations commerciales réussies menées dans une culture de l'entreprise orientée vers l'activité des entreprises, et la meilleure contribution que les gouvernements puissent apporter à la création d'emplois, à tous les niveaux, est de nourrir cette culture de l'entreprise. Les tentatives des gouvernements d'intervenir dans ce processus par l'introduction de lois bien intentionnées conçues pour créer des emplois, pour diminuer les pertes d'emploi ou pour remédier à des inégalités perçues entre des groupes ou des catégories spécifiques de travailleurs, ont invariablement produit les effets inverses.

8.2.3.3.2. Les progrès technologiques apportent la promesse de nouveaux emplois mais menacent en même temps l'existence d'emplois anciens. Il est important que les politiques de l'emploi adoptent une attitude positive à l'égard des nouvelles technologies, lesquelles ne sont néfastes pour la création d'emplois que si on les considère dans le contexte des vieilles conceptions rigides de l'organisation sociale. Les tentatives de prolonger la vie des industries « crépusculaires » parce qu'elles sont considérées et acceptées comme faisant partie du paysage social existant ne peuvent que précipiter leur déclin et provoquer de nouvelles hausses du chômage. L'UE devrait avoir pour rôle, à l'avenir, d'ouvrir les portes aux opportunités nouvelles.

9. L'Organisation de coopération et de développement économiques

9.1. Dans son « Étude sur l'emploi - Faits, Analyse, Stratégies », publiée à la mi-1994, l'OCDE faisait neuf recommandations clés en matière de politiques, à savoir :

- élaborer une politique macroéconomique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des politiques structurelles bien conçues, la rende durable;

- améliorer le cadre dans lequel s'inscrivent la création et la diffusion du savoir-faire technologique;

- accroître la flexibilité du temps de travail (aussi bien à court terme que sur toute la durée de la vie) conformément aux voeux des travailleurs et des employeurs;

- créer un climat favorable à l'entreprise en éliminant les obstacles et les entraves à la création et au développement des entreprises;

- accroître la flexibilité des coûts salariaux et de main-d'oeuvre en supprimant les contraintes qui empêchent les salaires de refléter les conditions locales et le niveau de qualification de chacun, en particulier des jeunes travailleurs;

- revoir les dispositions relatives à la sécurité de l'emploi qui freinent son expansion dans le secteur privé;

- mettre davantage l'accent sur les politiques actives du marché du travail et les rendre plus efficaces;

- améliorer les qualifications et les compétences de la main-d'oeuvre en modifiant profondément les systèmes d'enseignement et de formation;

- revoir les systèmes d'indemnisation du chômage et de prestations connexes - et leurs interactions avec le système fiscal - afin que la collectivité atteigne ses objectifs fondamentaux en matière d'équité d'une manière beaucoup moins dommageable pour le bon fonctionnement des marchés du travail.

9.2. Le CES adhère explicitement à ces recommandations.

10. Conclusion

10.1. La conclusion peut être relativement brève. Il faut simplement, en l'occurrence, assembler les différents fils existants en un faisceau cohérent en vue du retour au travail d'une fraction significative de la cohorte des chômeurs en Europe.

10.2. Avant tout l'objectif doit être clairement énoncé. Il est relativement simple : indépendamment des cycles conjoncturels, l'UE doit créer une moyenne de deux millions d'emplois supplémentaires (à plein temps ou à temps partiel) chaque année, et cela, non seulement pour les cinq prochaines années ou pour la décennie à venir, mais jusque très avant dans le vingt-et-unième siècle. Ce chiffre constitue un minimum si l'on veut résoudre la très grave crise de l'emploi qui sévit actuellement et menace la stabilité politique de l'UE, en plus des problèmes économiques et sociaux qu'elle pose.

10.2.1. L'une des conditions sine qua non à cet effet est de préserver la solidité de la monnaie et la santé des finances publiques aux niveaux national et européen.

10.2.2. Les déficits budgétaires doivent être combattus par la réduction des dépenses publiques. Pour beaucoup d'États membres, c'est la seule manière de les ramener aux niveaux de convergence obligatoires dans les délais prévus pour l'Union monétaire européenne.

10.2.3. La consommation doit être stimulée par l'accroissement des revenus disponibles. Il n'existe que deux méthodes à cet effet : augmenter les salaires ou diminuer les impôts. La première méthode serait inflationniste, car elle gonflerait la masse monétaire globale; si elle n'est pas compensée par des gains de productivité, elle aboutirait en outre à une perte de compétitivité des entreprises européennes et, en renchérissant le coût de leurs produits, tendrait à s'autoannuler, le surcroît de ressources du consommateur étant épongé par la hausse des prix de telle sorte que l'augmentation réelle du pouvoir d'achat serait minime ou nulle; une autre possibilité serait que le surcroît de ressources serait dépensé pour l'achat de produits moins chers importés de pays plus compétitifs, tendant ainsi à doper les importations au détriment de la balance commerciale européenne. En revanche, la diminution des impôts n'est pas inflationniste, puisqu'elle ne gonfle pas la masse monétaire totale mais ne fait que la redistribuer, du secteur public, consommateur de richesse, au secteur privé, qui la crée, pour le plus grand bien de la croissance économique.

10.2.4. Les impôts sur le travail, qu'ils soient prélevés sur le travailleur ou sur l'employeur, sont des impôts sur l'emploi, qui doivent être réduits.

10.3. L'objectif primordial doit être de créer un climat où les petites entreprises puissent prospérer et se développer. Les administrations publiques sont surendettées et beaucoup de grandes entreprises perdent des emplois, même lorsqu'elles dégagent des bénéfices. La majeure partie des emplois à créer le seront donc par de petites ou très petites entreprises.

10.3.1. Ces structures détiennent un potentiel de croissance et de création d'emplois qui doit être exploité. Le Conseil européen de Cannes a souligné « le rôle déterminant des petites et moyennes entreprises (PME) dans la création d'emplois et plus généralement comme facteur de stabilité sociale et de dynamisme économique. Il demande à la Commission de lui soumettre un rapport sur les politiques actuellement menées dans ce domaine et sur les moyens d'en améliorer l'efficacité par les mesures notamment fiscales visant à favoriser leur création, à alléger les charges administratives qui pèsent sur elles et à faciliter leur participation aux programmes de formation et de recherche. Le Conseil européen souligne l'importance de développer l'investissement au niveau national et au niveau communautaire dans la recherche, le développement et l'éducation. De la même façon, il souligne l'intérêt, dans le but de stimuler l'emploi, la compétitivité et l'innovation, de combattre les excès de réglementation ».

10.3.1.1. Le CES appuie cette stratégie du Conseil européen et réclame des mesures énergiques d'aide aux PME et en particulier à celles qui peuvent être définies comme des « microentreprises ». Il croit que pour atteindre cet objectif, il faut instaurer des mesures fiscales conçues pour faciliter la création de petites entreprises, réduire les tracasseries administratives et faciliter leur participation à des programmes de formation et de recherche. Bref, l'enjeu est de mettre sur pied une économie de l'entreprise. Une économie de l'entreprise est une économie déréglementée avec une pression fiscale faible, permettant aux entrepreneurs existants de se développer et encourageant les candidats entrepreneurs à faire leur entrée sur le marché avec des perspectives raisonnables de succès.

10.3.2. La déréglementation des PME et des microentreprises revêt une importance cruciale pour cette approche stratégique. Ces entreprises devraient être libérées de la plupart des multiples obligations en matière d'emploi dont elles ont été grevées ces dernières années. La création d'emplois doit recevoir la priorité sur la protection des emplois. Dans un premier temps, il faudrait se concentrer sur les entreprises employant moins de 50 personnes, en prévoyant éventuellement, à l'intérieur de ces limites, des différences dans les niveaux d'exemption, le degré maximal de déréglementation étant réservé aux entreprises de moins de 5 travailleurs.

10.4. Dans ses conclusions, le Conseil européen de Cannes affirme que « le bon fonctionnement du marché intérieur est un élément fondamental du dynamisme économique et donc de la création d'emplois. La Communauté et ses États membres devront donner la priorité à un fonctionnement efficace du marché intérieur ». Le CES partage cette analyse.

10.5. Les recommandations contenues dans le rapport de l'OCDE « Étude sur l'emploi - faits, analyse, stratégies » devraient être mises en oeuvre.

10.6. Résoudre la question du chômage en Europe n'est pas impossible mais exige absolument que des changements radicaux de politique soient entrepris pour remplacer les « recettes » usées et discréditées qui ont si manifestement échoué jusqu'à présent. Une chose doit être claire : si l'UE ne parvient pas à trouver une issue à ce problème, elle ne survivra pas - et ne méritera pas de survivre.

Résultat du vote :

Voix pour : 51, voix contre : 105, abstentions : 8.