GLOSSAIRE

DG INFSO : direction générale de la société de l’information et des médias de la Commission européenne.

DG REGIO : direction générale de la politique régionale de la Commission européenne.

EIF (European interoperability framework) : cadre d’interopérabilité européen.

FEDER : Fonds européen de développement régional.

FS : Fonds structurels.

IDA (interchange of data between administrations) : programme visant à faciliter le développement et la mise en œuvre opérationnelle de réseaux TIC transeuropéens d’échanges de données entre les administrations des États membres et/ou les institutions européennes.

IDABC (interoperable delivery of European e-Government services) : programme relatif à la fourniture interopérable de services paneuropéens d’administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens. Il a succédé au programme IDA.

Interopérabilité : capacité, pour différents programmes, d’échanger des données via un ensemble commun de formats d’échange, de lire et d’écrire les mêmes formats de fichier et d’utiliser les mêmes protocoles.

ISA (interoperability solutions for European public administrations) : nouveau programme pour la période 2010-2015 intitulé "Solutions d’interopérabilité pour les administrations publiques européennes".

Large bande : transmission de données à haut débit qui permet à plusieurs signaux simultanés de partager la bande passante.

Logiciel libre : terme général décrivant un large éventail de types de licence pour logiciel qui rendent le code source disponible au grand public, les restrictions relevant du droit d’auteur étant assouplies, voire supprimées.

MGP (méthodologie de gestion de projet) : méthode fondée sur des processus destinée à assurer la gestion efficace d’un projet. La MGP est une méthode qui vise à gérer des projets dans un cadre clairement défini. Elle comporte une description des procédures qui permettent de coordonner les ressources et les activités liées à un projet. En outre, elle donne des indications sur la manière de concevoir et de superviser le projet, ainsi que sur la façon de réagir lorsque celui-ci doit être modifié pour être adapté à des changements.

PDN : plan de développement national.

PLN : code ISO 4217 officiel du zloty polonais.

SI : société de l’information.

SMART (specific, measurable, achievable, realistic and timely) : spécifique, mesurable, approprié, réaliste et temporel.

Standard ouvert : tout protocole de communication, d’interconnexion ou d’échange et tout format de données interopérable, dont les spécifications sont publiques et sans restriction d’accès ni d’implémentation.

TIC : technologies de l’information et de la communication.

SYNTHÈSE

I. Dans la période couverte par le présent rapport, l’administration en ligne a constitué pour les administrations publiques un moyen de réduire la charge administrative des citoyens, des entreprises et des autres administrations. L’administration en ligne peut également contribuer à l’amélioration des services fournis. Elle s’inscrit ainsi dans le cadre de la réalisation des objectifs de Lisbonne (compétitivité et innovation), de la réduction des entraves au marché intérieur, de la mobilité des citoyens à travers l’Europe et du développement régional.

II. L’audit de la Cour a été axé sur les dépenses relevant du FEDER pour la période de programmation 2000-2006 dans quatre États membres: la France, l’Italie, la Pologne et l’Espagne. La Cour a examiné les documents stratégiques et de programmation pertinents et a visité 28 projets d’administration en ligne. Une enquête en ligne envoyée à un échantillon de gestionnaires de projet a complété ces travaux.

III. La Cour a vérifié si ces projets d’administration en ligne:

a) ont été sélectionnés sur la base d’une évaluation des besoins;

b) ont été bien conçus et menés à terme comme prévu;

c) sont utiles et durables.

IV. La Cour a estimé, en conclusion, que les projets d’administration en ligne soutenus par le FEDER ont contribué au développement de services publics électroniques. Bien que la majorité des projets soient techniquement opérationnels, les avantages obtenus ont cependant été largement inférieurs aux attentes, car l’accent n’a pas été suffisamment mis sur les résultats des projets.

V. La Cour formule notamment les observations ci-après:

a) la planification de l’administration en ligne au niveau national a certes été progressivement améliorée au cours de la période de programmation mais, en raison des faiblesses affectant les premières stratégies, les projets n’ont pas été centrés sur les besoins prioritaires en matière de développement de l’administration en ligne;

b) les projets ont généralement produit les réalisations escomptées. Toutefois, une mauvaise conception ou l’absence de recours à une méthodologie fiable pour la mise en œuvre a souvent entraîné un retard dans la livraison des réalisations ou une réduction de la portée du projet;

c) la plupart des projets audités ont reposé sur des bases technologiques solides et ont contribué à développer des applications informatiques qui permettent de fournir des services électroniques aux organismes publics, aux entreprises et aux citoyens. En règle générale, les systèmes cofinancés par le FEDER faisaient l’objet d’une maintenance appropriée et étaient financièrement viables. Cependant, comme les avantages effectifs du projet ne sont pas mesurés, il est impossible d’évaluer les projets ou d’accumuler des connaissances pour de futurs programmes.

VI. C’est pourquoi la Cour formule les recommandations suivantes.

a) les États membres devraient élaborer des stratégies en matière d’administration en ligne fondées sur des besoins précis, poursuivre des objectifs déterminés et responsabiliser les organismes chargés de les atteindre;

b) les autorités de gestion devraient fonder la sélection des projets d’administration en ligne bénéficiant d’une aide au titre du FEDER sur une évaluation des coûts et avantages escomptés des projets;

c) les autorités de gestion dans les États membres devraient s’assurer que les projets d’administration en ligne sélectionnés pour bénéficier du financement du FEDER sont axés non seulement sur les réalisations des projets mais également sur les changements qu’il convient d’apporter aux processus ou à l’organisation pour profiter pleinement des systèmes développés;

d) s’agissant des projets d’administration en ligne qui bénéficient d’un financement du FEDER, les autorités de gestion devraient insister sur l’importance de la mise en œuvre concrète des meilleures pratiques et recommander vivement le recours à une méthodologie appropriée de gestion de projet;

e) la Commission devrait garantir que les principes et les recommandations de l’UE qui visent l’obtention d’une interopérabilité transeuropéenne, notamment les principes énoncés dans le cadre d’interopérabilité européen, sont pris en considération dans les projets qui bénéficient du FEDER. Cela afin d’augmenter la valeur ajoutée européenne des projets et de faciliter une plus grande intégration des systèmes au niveau de l’UE;

f) lors de la sélection des projets d’administration en ligne, les autorités de gestion devraient s’assurer que tous les coûts significatifs, y compris les frais de maintenance, ont été suffisamment pris en compte dans l’analyse coûts-avantages sur laquelle devrait s’appuyer la décision d’octroi du financement;

g) la Commission devrait s’assurer que les autorités de gestion effectuent un suivi et une évaluation des résultats et des impacts des projets, afin de démontrer l’efficacité de l’utilisation des fonds de l’UE et de fournir des informations en retour utiles pour améliorer la conception des futurs programmes.

INTRODUCTION

DÉFINITION ET OBJECTIFS DE L’ADMINISTRATION EN LIGNE

1. L’administration en ligne fait référence aux transactions électroniques entre le pouvoir public et les citoyens ou les entreprises, ou entre différentes administrations publiques. L’administration en ligne nécessite d’associer l’utilisation des technologies de l’information et de la communication (TIC), à des changements organisationnels et à de nouvelles compétences pour offrir des services publics de meilleure qualité [1].

2. Dans la période couverte par le présent rapport, les administrations publiques ont considéré l’administration en ligne comme un moyen de réduire la charge administrative et les délais d’attente, tout en améliorant le rendement et en augmentant la productivité. Elle est conforme aux objectifs de la stratégie de Lisbonne en matière de compétitivité et d’innovation, permet de soutenir le développement régional et contribue à réduire les obstacles au sein du marché intérieur. L’administration en ligne peut également faciliter la mobilité des citoyens à travers l’Europe.

3. Afin d’éviter l’émergence d’obstacles électroniques [2], la Commission a recommandé aux administrations publiques européennes de respecter une série de principes fondamentaux, énoncés dans le cadre d’interopérabilité européen [3] (European Interoperability Framework — EIF) publié en novembre 2004.

STRATÉGIE DE LISBONNE, eEUROPE ET i2010

4. Le Conseil européen de Lisbonne, qui s’est tenu en 2000, a fixé l’objectif ambitieux de faire de l’Europe l’économie la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Il a également reconnu la nécessité pour l’Europe d’exploiter les possibilités offertes par la nouvelle économie et l’internet en particulier.

5. La Commission européenne a lancé deux plans d’action eEurope successifs pour la période 2000-2005. Ils visaient à stimuler les services, les applications et les contenus de l’internet, ainsi qu’à couvrir à la fois les services publics en ligne et le commerce électronique. Les plans d’action ont également été conçus pour combler les lacunes des infrastructures à large bande et en matière de sécurité. Ces actions devaient être renforcées par des activités telles que la diffusion des bonnes pratiques et l’évaluation comparative (benchmarking) [4] du développement des TIC dans les États membres.

6. Dès le début [5], la Commission a reconnu l’importance de l’administration en ligne, et la transformation des services publics est devenue la pierre angulaire de la politique en matière de TIC. À la suite du plan d’action eEurope 2002, la Commission a publié une communication [6] qui développe les mesures relatives à l’administration en ligne figurant dans le plan d’action et qui précise les étapes nécessaires à la transformation des services publics à l’aide des TIC.

7. En 2005, les plans d’action eEurope ont été remplacés par un nouveau cadre stratégique, i2010 — société européenne de l’information pour 2010 — qui définit de grandes orientations politiques [7]. Ce nouveau cadre stratégique met encore d’avantage l’accent sur l’administration en ligne. En effet, des études récentes [8] démontrent qu’une administration publique moderne et efficiente est étroitement liée à la compétitivité et à l’innovation sur le plan national. Une communication de la Commission de 2006 [9] présente une description des réalisations antérieures et définit de nouveaux objectifs en matière d’administration en ligne. Pour des actions dans ce domaine, l’engagement politique des États membres et des autres parties prenantes est crucial. Les États membres en ont fait la démonstration en signant des déclarations à cet effet dans le cadre de plusieurs conférences [10]. Le premier acte législatif important [11], la directive "services" (voir encadré 1), publiée en 2006 et qui devait être d’application en 2009, impose l’accessibilité électronique de certains services publics pour les entreprises.

8. Parallèlement à ses plans d’action, la Commission a proposé plusieurs initiatives [12] dans des domaines spécifiques comprenant différents objectifs consistant par exemple à supprimer les goulets d’étranglement technologiques ou à faciliter l’échange des meilleures pratiques. Parmi les programmes et initiatives plus spécialisés, il convient de mentionner le programme IDABC [13], qui a notamment facilité la coopération entre la Commission et les États membres en ce qui concerne l’élaboration de normes d’interopérabilité communes [14].

ENCADRÉ 1

LA DIRECTIVE "SERVICES"

Cette directive dispose que les États membres doivent simplifier les procédures et les formalités que les prestataires de services sont tenus de respecter. Les États membres y sont appelés à supprimer les contraintes injustifiées et disproportionnées et à faciliter dans une large mesure:

l’établissement d’une entreprise, dans les cas où une personne physique ou morale souhaite mettre en place un établissement stable dans un État membre, et

la prestation de services transfrontaliers, dans les cas où une entreprise souhaite fournir des services au-delà des frontières d’un autre État membre, sans devoir y créer un établissement.

En vertu de cette directive, les États membres sont tenus de mettre en place des "guichets uniques", auprès desquels les prestataires de services peuvent obtenir toutes les informations pertinentes et accomplir toutes les formalités administratives sans devoir contacter plusieurs autorités. Ces "guichets uniques" doivent être accessibles à distance et par voie électronique.

SOUTIEN FINANCIER DE L’UE

9. Pour la période de programmation 2000-2006, la société de l’information a bénéficié d’un soutien de l’UE, d’environ 11 milliards d’euros [15], avec pour objectifs, entre autres, de développer de nouvelles technologies sécurisées et des capacités d’infrastructure, ainsi que d’améliorer la connectivité entre les régions en exploitant la large bande. Sur le montant de ce soutien, le financement par le FEDER représentait 6,7 milliards d’euros (61 %). Il n’existe pas de données chiffrées consolidées concernant les mesures relatives à l’administration en ligne.

PRINCIPES DE GESTION DU FEDER POUR LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2000-2006

10. Le système de gestion du FEDER reflète les principes de subsidiarité et de partenariat [16] en vertu desquels les responsabilités et la gestion sont partagées entre la Commission européenne et les gouvernements des États membres. Le diagramme 1 présente, de manière simplifiée, la programmation du FEDER et le processus de mise en œuvre des mesures cofinancées en vigueur pendant la période de programmation sur laquelle a porté l’audit (2000-2006).

11. Les programmes pluriannuels ont été élaborés par les États membres à l’issue d’un processus de dialogue avec les autorités publiques concernées et les partenaires économiques et sociaux. Les États membres ont défini les grandes priorités du programme et, après négociation, la Commission a approuvé tous les documents de programmation. La description générale des mesures figurait dans les programmes opérationnels alors que le détail des mesures et le choix des projets relevaient des États membres.

12. Les programmes contiennent des priorités définies et approuvées à mettre en œuvre pendant la période de programmation. Chaque programme opérationnel ou document unique de programmation est associé à un complément de programmation, qui décrit de façon détaillée les mesures du programme. Ces dernières peuvent comprendre des actions spécifiques pour le développement de l’administration en ligne.

DIAGRAMME 1

PRÉSENTATION SIMPLIFIÉE DU PROCESSUS DE GESTION DANS LE CADRE DU FEDER POUR LA PÉRIODE 2000-2006

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ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

13. L’objectif principal de l’audit a été d’évaluer si les projets administratifs d’administration en ligne soutenus par le FEDER contrôlés:

a) ont été sélectionnés sur la base d’une évaluation des besoins;

b) ont été bien conçus et menés à terme comme prévu;

c) sont utiles et durables.

14. L’audit de la Cour a porté sur la période de programmation 2000-2006 et sur quatre États membres: la France, l’Italie, la Pologne et l’Espagne, qui représentaient 3,0 milliards d’euros (45 %) des dépenses du FEDER dans le domaine de la société de l’information.

15. Les travaux d’audit ont comporté:

a) un examen du cadre stratégique de la Commission relatif à la politique d’administration en ligne;

b) un examen des documents stratégiques relatifs à l’administration en ligne pour la période 2000-2006 aux niveaux national et régional appropriés dans les pays visités, associé à une analyse des plans de développement nationaux, des programmes opérationnels pertinents et des compléments de programmation y afférents;

c) des visites auprès des autorités nationales et régionales responsables du développement de l’administration en ligne et de la sélection des projets dans les États membres visités;

d) un examen de 28 projets régionaux représentant un financement total de 216,9 millions d’euros, dont 127,2 millions d’euros provenant du FEDER. La valeur moyenne de chaque projet d’administration en ligne visité s’élevait à 7,8 millions d’euros alors que la contribution moyenne du FEDER représentait 4,5 millions d’euros. Dix projets portaient sur moins d’un million d’euros chacun tandis que les quatre plus importants concernaient des montants allant de 27 à 50 millions d’euros. Pour les types de projets contrôlés, voir le tableau et l’encadré 2;

e) une enquête en ligne envoyée à 363 gestionnaires de projets d’administration en ligne cofinancés par le FEDER dans les pays visités. La Cour a reçu 212 réponses de gestionnaires (58,4 %).

TABLEAU

TYPES DE PROJETS D’ADMINISTRATION EN LIGNE CONTRÔLÉS SUR PLACE

Type de projet | Espagne | France | Italie | Pologne | Total |

Système d’information géographique | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

Système de flux de travail | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Services relatifs à la fiscalité | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Base de données de référence | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Autres | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Total | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

ENCADRÉ 2

EXEMPLES DE PROJETS VISANT LA FOURNITURE DE SERVICES D’ADMINISTRATION EN LIGNE

Système d’information géographique — Région Toscane, Italie

La mise au point d’un système d’information géographique (SIG) accessible en ligne par les citoyens, les organismes publics et les professionnels était l’un des objectifs des projets figurant dans le document unique de programmation de la Région Toscane. Dans ce cadre, l’autorité provinciale de Florence a soutenu la création d’une base de données spatiales relative à l’hydrogéologie, ainsi que le développement d’un logiciel destiné à gérer le volet administratif de l’utilisation des eaux de surface et souterraines. Elle souhaitait également traiter exclusivement en ligne l’introduction des demandes de recherche d’eau souterraine et la délivrance des autorisations.

Système de gestion des flux de travail — Région de Warmia i Mazury, Pologne

Le projet visait essentiellement la création d’un portail web pour assurer un contact en ligne entre le public et 112 autorités. Des procédures de diffusion de documents électroniques ont été établies à trois niveaux de l’administration locale, afin d’améliorer l’efficience opérationnelle tout en assurant la pleine interopérabilité des données traitées par celle-ci.

OBSERVATIONS

LA SÉLECTION DES PROJETS A-T-ELLE ÉTÉ FONDÉE SUR UNE ÉVALUATION DES BESOINS?

16. L’objectif de l’administration en ligne est de favoriser l’accès aux informations administratives et aux services publics pour les citoyens, les entreprises et les autres administrations, ce qui permet d’améliorer la qualité des services et de renforcer l’efficacité et l’efficience.

17. La réalisation de ces objectifs nécessite une stratégie globale fondée sur l’évaluation des besoins, sur la définition des priorités, ainsi que sur l’étude des coûts et des avantages que cette stratégie est susceptible d’apporter.

18. La Cour a examiné si:

a) le cadre stratégique national ou régional avait été élaboré sur la base de besoins recensés et des connaissances relatives aux prestations déjà fournies par les systèmes informatiques existants, compte tenu des orientations publiées par la Commission européenne;

b) les procédures de sélection de projets avaient été fondées sur des critères de sélection cohérents et homogènes visant à répondre aux besoins les plus urgents et à apporter une valeur ajoutée aux parties prenantes. La Cour a également vérifié si les objectifs individuels des projets étaient conformes aux priorités définies dans le cadre stratégique.

LES STRATÉGIES INITIALES N’ÉTAIENT PAS FONDÉES SUR DES BESOINS RECENSÉS

19. Au cours de la période 2000-2006, les modèles de communication ont évolué, passant d’une communication téléphonique et sur papier à un usage étendu d’internet et de la large bande. Un certain nombre de pays ont commencé à adapter leurs administrations en fonction de cette évolution.

20. Dans l’Union européenne, les plans d’action eEurope ont privilégié les initiatives relatives à l’administration en ligne, qui établissaient un lien entre compétitivité régionale et administration publique efficace. Pendant toute la période 2000-2006, les États membres se sont engagés, dans des déclarations ministérielles, à proposer des actions appropriées au niveau national, ce qui a abouti à l’élaboration de stratégies nationales conformes à l’initiative eEurope.

21. Au début de la période de programmation, les États membres visités avaient élaboré des stratégies pour l’administration en ligne sous la forme de déclarations de caractère général sans les fonder sur des besoins réels recensés.

22. Dans les États membres visités, la Cour a examiné les documents stratégiques correspondants et a constaté les insuffisances suivantes:

a) les besoins des citoyens, des entreprises et des administrations n’ont pas été définis au préalable et les objectifs stratégiques étaient trop généraux et n’étaient pas ciblés de manière précise. Les besoins réels n’ont pas été suffisamment analysés. Dans certains pays, par exemple, les dispositions légales nécessaires à l’autorisation des transactions électroniques n’étaient pas mises en place;

b) les responsabilités concernant la réalisation des objectifs n’avaient pas été clairement attribuées aux organismes publics compétents (voir encadré 3) ou ces derniers ne disposaient pas d’une autorité suffisante pour permettre leur mise en œuvre effective. Aucun système de suivi n’avait été mis en place, ce qui a empêché de prendre des mesures correctives en temps opportun et de capitaliser les expériences pour des améliorations futures.

ENCADRÉ 3

EXEMPLE DE MANQUE DE CLARTÉ DANS L’ATTRIBUTION DES RESPONSABILITÉS

Stratégie "Pologne numérique pour la période 2004-2006"

La principale faiblesse de la stratégie résidait dans l’absence de définition claire des domaines de responsabilité pour tous les cas. Différents ministères et organismes s’étaient vu attribuer 83 tâches spécifiques, la mise en œuvre de 30 d’entre elles étant confiée à plusieurs entités. Or, rien n’indiquait en l’occurrence qui était responsable de la coordination. L’évaluation finale de la stratégie a montré que les objectifs n’avaient pu être atteints, entre autres, en raison du manque de coordination et de coopération entre les ministères.

23. La comparaison des premières stratégies avec celles élaborées à la fin de la période couverte par l’audit permet de constater une certaine amélioration de la qualité. De plus, certains pays ont fait de l’administration en ligne une priorité et l’ont reconnue comme un outil de modernisation du service public. Les États membres n’ont toutefois guère apporté de soutien méthodologique aux autorités responsables de la réalisation des projets, notamment en ce qui concerne les techniques de gestion de projets et les orientations techniques. Voir encadré 4 pour un exemple de soutien méthodologique effectivement apporté.

ENCADRÉ 4

EXEMPLE DE SOUTIEN MÉTHODOLOGIQUE

Le Centre national italien pour l’informatique dans l’administration publique (CNIPA) a été créé en juin 2003 en tant qu’agence publique sous l’égide du ministère italien de l’administration publique et de l’innovation.

La mise en œuvre des plans relatifs à l’administration en ligne élaborés par le ministère a été confiée au CNIPA, qui était chargé en particulier:

a) d’arrêter les règles, les normes et les lignes directrices techniques pour l’intégration des TIC dans l’administration publique;

b) d’évaluer et de suivre les projets élaborés par les administrations locales, régionales et nationales;

c) de rédiger, à l’intention de l’administration publique, des avis sur la cohérence stratégique des projets.

LES PROCÉDURES DE SÉLECTION DE PROJETS ONT RAREMENT PERMIS D’ÉVALUER QUELS PROJETS OFFRAIENT LES MEILLEURES PERSPECTIVES EN MATIÈRE D’OPTIMISATION DES RESSOURCES

24. Les procédures de sélection de projets sont mises en place et gérées par les autorités nationales responsables de la gestion du FEDER et suivent généralement l’un des deux modèles suivants:

a) Modèle A — Les projets sont présélectionnés, désignés et leur étendue est indiquée dans les documents de programmation du FEDER (par exemple, complément de programmation).

b) Modèle B — Après un appel à propositions, les projets sont sélectionnés sur une base concurrentielle, des subventions étant accordées aux projets correspondant le mieux aux objectifs d’une mesure. Des montants spécifiques sont alloués aux mesures telles que le développement de l’administration publique en ligne.

25. La Cour a analysé 28 projets sélectionnés sur la base des deux procédures (11 pour le modèle A, 17 pour le modèle B).

a) Dans le cadre de l’approche centralisée (modèle A), en vertu de laquelle les subventions du FEDER sont accordées à l’avance à des projets désignés, l’analyse des coûts ou des avantages n’a guère été prise en considération et il n’existait souvent aucune procédure formelle de demande de subvention.

b) L’autre approche (modèle B), conçue pour permettre de sélectionner les meilleurs projets, consiste à traiter les questions prioritaires définies dans les documents de programmation en se fondant sur une comparaison des contenus des projets effectuée par des experts indépendants. En Pologne, l’"analyse coûts-avantages" était un élément obligatoire de la procédure de demande. Les organismes responsables de la sélection n’avaient pas fixé de calendrier pour l’ensemble de la procédure, si ce n’est pour l’introduction des demandes. Lorsque les demandeurs étaient nombreux, l’évaluation des demandes prenait beaucoup de temps et, en Pologne, la date initialement prévue pour le lancement de quatre des projets visités a dû être reportée en raison de la prolongation de la procédure de sélection.

26. Les autorités ont parfois eu tendance à sélectionner des projets ambitieux sur le plan des objectifs, de la portée et de l’estimation du nombre d’utilisateurs potentiels. Ce faisant, elles ont omis de vérifier suffisamment la capacité des promoteurs à gérer des projets informatiques complexes ou de déterminer s’ils disposaient de personnel en quantité suffisante et possédant les qualifications requises. Dans un projet en Pologne, le premier gestionnaire d’un projet a été désigné en 2006, 17 mois après l’octroi du financement. Au cours de l’année 2007, cinq gestionnaires de projet différents ont été responsables de cette tâche, tandis que la composition du comité de pilotage qui supervisait le projet a été modifiée quatre fois. D’après un rapport d’audit interne, les retards qui affectaient le projet étaient en partie imputables à ce manque de stabilité. Dans un rapport d’évaluation final concernant un projet italien, des retards dans la mise en œuvre ont été imputés à des modifications de l’équipe chargée de la gestion du projet et à un manque de coordination entre les organismes locaux participants.

27. La plupart des projets pour lesquels les objectifs de départ n’ont pas pu être atteints étaient en effet très complexes en ce qui concerne le nombre de parties prenantes et le degré de sophistication des services proposés. Cette situation, associée à l’obligation d’achever les projets avant la clôture du programme, a entraîné dans certains cas une réduction significative de la portée du projet (voir point 39).

LES PROJETS ONT-ILS ÉTÉ BIEN CONÇUS ET MENÉS À TERME COMME PRÉVU?

28. Comme tout projet informatique, un projet d’administration en ligne doit être planifié dans les moindres détails si l’on veut assurer sa bonne réalisation. Le plan doit comporter des objectifs clairs comprenant une description détaillée des actions permettant de mener à bien le projet, ainsi qu’une estimation des contraintes relatives au temps et aux ressources.

29. L’objectif de la Cour était d’évaluer si les projets ont été réalisés comme cela avait été initialement prévu et de mettre au jour les causes des principaux écarts. Pour chaque projet audité, les éléments fondamentaux ci-après ont fait l’objet d’un examen:

a) la planification et la conception — la Cour a notamment vérifié avec une attention particulière si les objectifs généraux et spécifiques du projet ont été définis de manière appropriée en fonction d’indicateurs SMART. Elle a également vérifié si les meilleures pratiques, comme le recours aux méthodologies reconnues en matière de gestion de projet, ont été utilisées;

b) la conformité avec les principes du cadre d’interopérabilité européen (EIF) — la Cour a examiné si les principes de l’EIF ont été pris en considération lors de la conception du projet;

c) la mise en œuvre — la Cour a examiné le processus sous l’angle de la gestion du temps, du budget et de la portée du projet;

d) la disponibilité — lors des contrôles sur place, la Cour a vérifié l’existence des actifs du projet (par exemple logiciels, serveurs et plateformes informatiques) ainsi que des services prévus.

LES PROJETS POURSUIVAIENT DES OBJECTIFS TROP GÉNÉRAUX ET LES QUESTIONS NON TECHNIQUES N’ONT PAS ÉTÉ TRAITÉES DE MANIÈRE ADÉQUATE LORS DE LEUR CONCEPTION

30. La fixation d’objectifs de projet précis constituait une condition préalable pour les organismes publics sollicitant une subvention du FEDER. Cependant, les projets étaient souvent définis en des termes généraux, qui faisaient référence aux stratégies nationales ou régionales ainsi qu’aux objectifs figurant dans les documents de programmation du FEDER. La valeur ajoutée des projets était rarement établie, car aucune analyse coûts-avantages n’avait été réalisée, sauf en Pologne.

31. La documentation relative aux projets variait considérablement d’un projet à l’autre sur le plan de la qualité et, dans des cas extrêmes, elle n’était pas disponible. Les autorités responsables n’ont pas défini de normes minimales, entre autres en ce qui concerne la documentation.

32. Pour la plupart des projets visités, les objectifs fixés étaient trop généraux et non quantifiés. Par exemple, certains objectifs étaient aussi vagues que: "améliorer la qualité du service". En outre, lorsque des objectifs avaient été fixés, ceux-ci se référaient principalement aux réalisations (par exemple le nombre de serveurs achetés) plutôt que de se concentrer sur les avantages pour l’entité ou pour l’utilisateur final (par exemple baisse de x % des dépenses de fonctionnement du service). D’après les informations obtenues auprès des promoteurs de projets interrogés (diagramme 2), des indicateurs d’impact n’avaient été définis que pour 42 % des projets.

DIAGRAMME 2

QUELS TYPES D’OBJECTIFS LES PROJETS DEVAIENT-ILS ATTEINDRE?

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Dans la plupart des cas, les objectifs en matière de réalisations et de résultats étaient clairement définis. Par contre, les indicateurs d’impact étaient moins souvent déterminés.

Source: Étude de la Cour des comptes européenne.

33. La planification des projets a été fortement axée sur les aspects techniques. Dès lors, des questions importantes ont souvent été négligées, comme la reconfiguration des procédures administratives afin de profiter d’avantage des possibilités offertes par les nouvelles technologies. L’impact potentiel des projets s’en est trouvé réduit.

34. Dans différents projets, l’absence de coordination entre départements ou des questions d’ordre organisationnel, comme la reconfiguration des processus et des flux de travail, ont entraîné des duplications de procédures, des retards affectant les projets, ainsi que des problèmes relatifs à l’échange de données. Dans certains cas, le projet n’a même pas été mis en place comme prévu, a été sous-utilisé, voire abandonné (voir encadrés 5, 7 et 9).

LES PROJETS SONT, POUR L’ESSENTIEL, CONFORMES AUX PRINCIPES ÉNONCÉS DANS L’EIF

35. Le cadre d’interopérabilité européen (EIF) a été publié en novembre 2004. Il définit une série d’orientations relatives aux services d’administration en ligne destinées à permettre aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens d’interagir par-delà les frontières dans un contexte paneuropéen. La Cour a vérifié dans quelle mesure les 15 projets visités, qui ont débuté en 2005 ou après, avaient tenu compte de ces orientations.

ENCADRÉ 5

EXEMPLE ILLUSTRANT UNE COORDINATION INSUFFISANTE ET SON INCIDENCE

Plateforme intégrée à haut débit pour la Sicile, Italie

L’un des objectifs de ce projet était le développement d’un portail web pour les touristes, qui comporte des éléments interactifs spécifiques comme la réservation et le paiement en ligne de forfaits vacances.

En raison du manque de coordination entre les différentes directions de l’administration régionale, d’importants retards ont affecté le projet, la portée de celui-ci a été réduite et certains éléments prévus n’ont pu être développés.

36. La Cour a vérifié si ces projets sont conformes aux principes ci-après.

a) Accessibilité — l’accès s’effectue principalement par l’intermédiaire d’internet et dans certains cas par d’autres moyens de communication, tel que le téléphone portable. La plupart des projets ont utilisé les orientations préconisées [17] pour concevoir les pages et les interfaces web.

b) Multilinguisme — les services de guichet se limitaient principalement à la/aux langue(s) nationale(s) et seuls 17 % d’entre eux proposaient des services dans au moins deux langues.

c) Sécurité et protection de la vie privée — la Cour a constaté que les problèmes de sécurité et de protection des données avaient bénéficié d’une attention suffisante et que le niveau de sécurité et de conformité avec la législation applicable était adéquat.

d) Utilisation de standards ouverts et de logiciels ouverts — l’utilisation de standards ouverts est courante et de nombreux projets ont permis de produire et d’échanger des données de formats ouverts variés. Les logiciels ouverts sont fréquemment utilisés, car ils permettent aux contractants informatiques de proposer des tarifs plus compétitifs. Les systèmes examinés ont été développés à l’aide d’un mélange de solutions commerciales et de solutions au "code source libre" (open source).

LA PLANIFICATION DE LA PLUPART DES PROJETS N’A PAS ÉTÉ RESPECTÉE

37. La Cour a examiné la documentation relative à l’ensemble des 28 projets visités, leur état d’avancement par rapport à la planification, les procédures pour leur mise en œuvre et la qualité de leur gestion.

38. La grande majorité des projets audités a permis de produire les réalisations escomptées. Toutefois, 82 % (23) des projets visités n’ont pas été mis en œuvre suivant la planification définie dans la demande de subvention (diagramme 3). Ces écarts étaient principalement imputables:

a) la planification et à la conception — en raison d’une planification insuffisante ou imprécise, il a fallu résoudre pendant la mise en œuvre du projet des questions comme la clarification des objectifs et des responsabilités ou le recrutement de personnel supplémentaire;

b) aux procédures — certaines procédures, le plus souvent liées aux passations de marchés ou à la coordination, duraient plus longtemps que prévu initialement. La Cour a également souvent constaté des retards administratifs dus à des procédures bureaucratiques, à une délégation insuffisante de pouvoirs aux équipes en charge des projets ou à des questions d’ordre juridique;

DIAGRAMME 3

LES PROJETS ONT-ILS ÉTÉ RÉALISÉS DANS LES DÉLAIS?

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Seuls 35 % des projets ont été réalisés dans les délais, tandis qu’un retard de plus d’un an était observé dans 17 % des cas.

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

c) aux ressources humaines — un nombre restreint d’administrations publiques ont choisi de développer elles-mêmes des systèmes. Deux d’entre elles ne disposaient pas de personnel expérimenté en gestion de projets informatiques, ce qui a contribué à retarder des projets et entraîné une rotation importante du personnel clé;

d) à des facteurs exogènes — facteurs qui ont une incidence sur les délais et qui échappent au contrôle des bénéficiaires du projet (par exemple le comportement de contractants et leur capacité à fournir des produits, des modifications apportées au cadre juridique national).

39. Dans la majorité des cas, les retards étaient inférieurs à un an et n’affectaient pas les produits livrables du projet ou n’entraînaient pas d’augmentation sensible des coûts totaux, car la plupart des marchés passés comportaient une clause de prix ferme qui protégeait contre les augmentations de coûts. Cependant, des retards supérieurs à un an, associés à l’obligation d’achever les projets avant la clôture du programme, ont eu une incidence négative sur trois projets, dont la portée a dû être réduite (voir encadré 6).

40. Dans dix (36 %) des 28 projets visités, une méthodologie reconnue de gestion de projets (MGP) a été utilisée. D’après les résultats de l’enquête, seuls 23 % des projets ont été mis en œuvre moyennant un recours aux principes de la MGP. Parmi les projets visités qui ont comporté le recours à une MGP reconnue, la Cour a constaté que 50 % d’entre eux ont été achevés dans les délais et que 90 % n’ont pas dépassé le budget. Par contre, seulement 22 % des 18 projets n’ayant pas comporté le recours à une MGP ont été terminés dans les délais et 56 % sans dépassement de budget.

ENCADRÉ 6

EXEMPLE DE RÉDUCTION DE LA PORTÉE D’UN PROJET EN RAISON DE RETARDS

Bureau électronique — Procédures en ligne dans les îles Canaries, Espagne

Les règles relatives à la période de programmation 2000-2006 disposaient que les projets cofinancés au titre du FEDER devaient être achevés avant la fin de 2008. En raison d’une mauvaise planification, un projet accusait un retard de cinq ans, susceptible d’entraîner l’obligation de rembourser la subvention du FEDER. Pour éviter de perdre le cofinancement de l’UE, il a fallu considérablement modifier la portée initiale du projet. Alors qu’ils visaient le traitement par voie électronique de plus de 50 procédures, les gestionnaires ont décidé de centrer le projet sur les deux principales procédures, qui concernaient environ 75 % de l’ensemble des dossiers traités.

41. Dans l’un de ces projets, le système informatique développé n’a pas pu être utilisé parce que les questions d’organisation n’avaient pas fait l’objet d’une attention suffisante. Les contrats nécessaires pour obtenir les données à introduire dans le système n’avaient pas été signés en temps voulu. Ce système, qui était pourtant techniquement opérationnel, est alors devenu inutile.

42. L’engagement des responsables à exploiter les nouvelles solutions et les nouveaux services a également une incidence sur l’utilisation des systèmes mis en place dans le cadre de projets d’administration en ligne. Ces systèmes offrent souvent de nouvelles fonctions, qui vont au delà de celles normalement fournies par les administrations publiques, comme les appels d’offres par voie électronique ou les profils d’utilisateurs personnalisés pour le public. Ces caractéristiques constituent la principale valeur ajoutée de ces nouveaux systèmes électroniques et permettent la modernisation de l’administration publique. Dans certains cas, les avantages apportés par la nouvelle technologie n’ont toutefois pas été exploités (voir encadré 7).

ENCADRÉ 7

EXEMPLE DE FONCTIONS INUTILISÉES DE SYSTÈMES INFORMATIQUES

Portail internet du bureau maritime à Gdynia, Pologne

Le système informatisé était conçu pour proposer à la clientèle du bureau maritime un accès en ligne aux services. Le système comportait un module pour la passation de marchés qui permettait de soumissionner par voie électronique. Une étude de faisabilité avait permis d’estimer les avantages positifs de la passation de marchés par voie électronique, et un objectif consistant à organiser 30 adjudications en ligne par an avait été fixé. Or aucune adjudication par internet n’avait encore eu lieu au moment de la visite d’audit, bien que le système fût intégralement mis en œuvre.

LES PROJETS SONT-ILS UTILES ET DURABLES?

43. S’agissant de produits informatiques, la maintenance désigne les processus nécessaires pour en assurer le fonctionnement pendant leur cycle de vie opérationnel, y compris la formation du personnel exerçant des fonctions clés et les mesures à prendre pour fournir un soutien aux utilisateurs, comme la mise en place d’un service d’assistance.

44. Pour ce volet de l’audit, la Cour s’est concentrée sur les points suivants:

a) l’utilité — la Cour a examiné la phase finale du projet. Elle s’est concentrée sur le degré d’utilité des réalisations et a évalué le degré d’acceptation effective et les avantages économiques connexes des nouveaux services;

b) la maintenance — la Cour a vérifié le caractère approprié de la maintenance des projets dans un avenir prévisible sans intervention de l’UE. Elle a aussi évalué la viabilité financière et la durabilité opérationnelle des projets, compte tenu de la maintenance.

LES AVANTAGES ESCOMPTÉS ONT ÉTÉ PARTIELLEMENT OBTENUS

45. Presque tous les projets audités [18] ont été mis en service juste après leur achèvement, ce qui a permis de remplacer et de numériser un grand nombre de procédures internes existantes. Même s’ils ont été réalisés, les projets ont été moins performants en ce qui concerne l’amélioration des résultats ou l’incidence positive (diagramme 4).

DIAGRAMME 4

LES OBJECTIFS DES PROJETS TELS QU’ILS FIGURENT DANS LA DEMANDE ONT-ILS TOUS ÉTÉ ATTEINTS?

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En général, les objectifs en matière de réalisations ont été atteints. Par contre, les projets ont été moins performants en ce qui concerne les résultats et, notamment, les objectifs en matière d’impact.

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

46. Les administrations publiques ont clairement manifesté leur intérêt pour le développement de services administratifs en ligne mais l’acceptation de ces services par les entreprises ou par le grand public est restée inférieure aux estimations figurant dans les demandes relatives aux projets. La Cour estime qu’un certain nombre de raisons, mentionnées par les promoteurs de projets interrogés et exposées ci-après, peuvent expliquer cette situation, à savoir:

a) l’identification électronique — la plupart des services fournis par les administrations publiques requièrent une identification. Dans le cas des services numériques, une identification électronique est normalement nécessaire; cependant, son degré d’utilisation varie d’un pays à l’autre. Dans certains États membres comme l’Espagne, la signature électronique est incorporée dans la carte d’identité nationale, l’accès aux lecteurs de carte d’identité peut donc constituer un obstacle potentiel à son utilisation. Dans d’autres pays, par exemple en Pologne, la signature électronique est incluse dans un certificat vendu séparément, le coût peut donc limiter l’accès aux services numériques;

b) le cadre juridique — les transactions sur support papier font partie intégrante de notre culture administrative. Des dispositions réglementaires exigent encore la présentation de documents originaux sur support papier, ce qui empêche le traitement exclusivement électronique et diminue les avantages potentiels de la communication par cette voie;

c) l’accès — bien que plusieurs pays et les zones urbaines ne soient pas concernés par ce problème, l’absence d’accès aux ordinateurs ou aux réseaux à large bande a encore une incidence sur l’acceptation des services. La maîtrise des outils informatiques peut également constituer un problème qui affecte la demande de services électroniques.

47. D’après les promoteurs de projets interrogés, les avantages sont particulièrement perceptibles dans les organisations où les systèmes informatiques remplacent un nombre élevé de procédures standardisées et sont utilisés par la majorité des départements opérationnels. Les utilisateurs ont mentionné les avantages ci-après (diagramme 5):

a) la simplification des procédures — les systèmes informatiques disposent de points d’accès ou de contact uniques où les demandes peuvent être automatiquement adressées au personnel compétent au sein d’une organisation, ce qui simplifie l’accès pour l’utilisateur final;

b) un meilleur suivi des dossiers — les applications administratives d’arrière-guichet (back office) plus sophistiquées constituent un outil de suivi performant pour les organismes publics. Une amélioration de l’information sur la charge de travail et sur les ressources disponibles permettra en effet une planification plus précise et une meilleure utilisation des ressources humaines;

c) les gains de temps — l’accès à des dossiers centralisés et à des documents numériques permet d’abréger les temps de réponse et d’éliminer les délais dus à la circulation des documents. De même, l’accès aux dossiers courants et archivés est plus aisé (voir encadré 8);

d) les nouveaux canaux de communication — l’internet et le courrier électronique fournissent de nouveaux canaux de communication pour échanger des informations et assurent au public un accès plus pratique et plus convivial aux services.

ENCADRÉ 8

EXEMPLE DE GAINS D’EFFICIENCE

Système d’information foncière pour la ville de Łódź, Pologne (phase V)

Ce projet consistait à créer un portail moderne et un système de bases de données contenant des informations géographiques, afin de fournir en ligne des renseignements sur les biens fonciers et immobiliers de la ville de Łódź.

Les responsables ont calculé que le projet a permis d’augmenter considérablement l’efficience (de 20 % à 52 %, dans les différents services) et a estimé ce gain à quelque 4,5 millions de zlotys (1,1 million d’euros) en 2009, soit au-delà des 3,2 millions de zlotys (0,8 million d’euros) prévus par l’étude de faisabilité pour 2009.

48. Cependant, la Cour a estimé qu’en règle générale une attention insuffisante a été accordée aux bénéfices potentiels des projets et que les avantages apportés par les technologies de pointe n’ont pas été pleinement exploités. Dans un projet italien, le logiciel développé n’a été utilisé qu’à des fins administratives internes, alors qu’il était initialement destiné à permettre une extension des services électroniques aux utilisateurs finals. Par ailleurs, s’agissant de certains projets visités en France et en Pologne, des processus sur support papier ont été maintenus parallèlement aux systèmes informatiques de flux de travail sans fixer de date limite. Cela a entraîné des doubles emplois et une réduction des avantages potentiels en matière de développement informatique.

DIAGRAMME 5

QUELS ONT ÉTÉ LES AVANTAGES APPORTÉS PAR LE PROJET ET QUI EN A BÉNÉFICIÉ?

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Les gestionnaires des projets sont d’avis que ces derniers ont apporté de nombreux avantages aux utilisateurs.

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

49. En l’absence de suivi du projet ou d’évaluation de ses avantages effectifs, il est généralement impossible de déterminer dans quelle mesure les nouveaux services ont permis d’améliorer la qualité de l’administration publique. Les bénéfices tangibles apportés par l’aide accordée n’étaient quantifiables que dans un seul projet de l’échantillon. Si aucune évaluation de ce type n’est effectuée, les connaissances ne seront pas valablement transmises en retour et l’expérience acquise dans le cadre de ces projets sera perdue alors qu’elle aurait pu être utilisée pour améliorer la planification à l’avenir.

DANS LA PLUPART DES CAS, LA MAINTENANCE DU PROJET ÉTAIT ASSURÉE

50. Dans une large majorité de projets, une maintenance adéquate des systèmes développés était assurée sur les plans technique et organisationnel (par exemple avec la mise en place d’un service d’assistance). La maintenance et la mise à niveau étaient généralement effectuées par des contractants pendant la période de garantie, qui dure d’un à trois ans. À l’issue de celle-ci, les systèmes informatiques étaient supervisés par des services informatiques internes ou la maintenance était sous-traitée, en fonction de la disponibilité de personnel informatique en interne. Les résultats de l’enquête correspondent à l’image que donnent les projets visités (diagramme 6).

DIAGRAMME 6

EXISTE-T-IL UN CONTRAT DE MAINTENANCE POUR VOTRE PRODUIT INFORMATIQUE?

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Dans 86 % des projets, la maintenance était assurée par des services informatiques internes ou par des experts externes.

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

51. Lorsque la planification de l’ensemble du cycle de vie du projet faisait partie d’une "analyse coûts-avantages", les frais de maintenance figuraient dans le budget. En l’occurrence, la continuité du projet n’était guère menacée, car les bénéficiaires avaient prévu les ressources nécessaires. Dans trois cas, une sous-estimation des frais de maintenance a toutefois mis en péril la réalisation ou la poursuite du projet. Comme les frais de maintenance n’avaient pas été pris en considération, les bénéficiaires n’ont pas été en mesure de financer l’intégralité ou une partie des coûts de fonctionnement, ce qui a entraîné, dans un cas, l’arrêt du projet après la période de garantie (voir encadré 9).

ENCADRÉ 9

INCIDENCE DES FRAIS DE MAINTENANCE SUR LA DURABILITÉ DU PROJET

Administration en ligne: centre de services aux citoyens et aux entreprises et services d’infrastructure en Sicile, Italie

Le projet visait la création d’une infrastructure technologique partagée par 57 organismes participants, ainsi que la mise en place d’un certain nombre d’applications informatiques pour la gestion conjointe d’une série de services administratifs en ligne.

Le système a été développé et est devenu opérationnel en avril 2007. L’application a été mise hors service en mai 2008 parce que les frais de maintenance et leur répartition entre les organismes participants n’avaient pas été prévus au stade de la planification.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

52. La Cour estime, en conclusion, que les projets d’administration en ligne soutenus par le FEDER ont contribué au développement de services publics électroniques dans les quatre États membres sélectionnés. Bien que la plupart des projets soient techniquement opérationnels, les avantages obtenus ont cependant été largement inférieurs aux attentes, car l’accent n’a pas été suffisamment mis sur les résultats des projets.

53. Les recommandations ci-après concernent la Commission européenne, en tant que responsable de l’exécution du budget et de l’application du principe de la bonne gestion financière, ainsi que les autorités de gestion des États membres, responsables des mesures relatives à l’administration en ligne pour le reste de la période de programmation 2007-2013 et pour la conception de futurs projets d’administration en ligne ou de programmes similaires.

54. Les conclusions et les recommandations de la Cour, relatives à chaque sous-question d’audit, figurent ci-après.

LA SÉLECTION DES PROJETS COFINANCÉS ÉTAIT-ELLE FONDÉE SUR UNE ÉVALUATION DES BESOINS?

55. La planification de l’administration en ligne au niveau national a certes été progressivement améliorée au cours de la période de programmation 2000-2006, mais en raison des faiblesses affectant les premières stratégies, les projets cofinancés n’ont pas été axés sur les besoins prioritaires en matière de développement de l’administration en ligne.

56. Cela s’explique essentiellement comme suit:

a) les premières stratégies en matière d’administration en ligne n’ont pas été élaborées sur la base d’une évaluation rigoureuse des besoins mais principalement en réponse à des déclarations politiques. En conséquence, ces stratégies et leurs objectifs n’ont pas permis de résoudre les problèmes les plus importants et les plus urgents, ce qui aurait encouragé et favorisé le développement de l’administration en ligne (voir point 20);

b) lorsque les projets avaient été présélectionnés de manière centralisée, leurs coûts ou leurs avantages ainsi que leurs incidences et résultats potentiels n’étaient guère ou pas évalués (voir point 25);

c) s’agissant des compétences et des ressources, lorsque l’accent n’a pas été suffisamment mis sur la capacité des équipes chargées des projets à fournir les systèmes d’administration en ligne comme prévu, cela a souvent donné lieu à des réductions importantes de la portée du projet (voir point 26).

RECOMMANDATION 1

a) Les États membres devraient élaborer des stratégies en matière d’administration en ligne fondées sur des besoins précis, poursuivre des objectifs déterminés et attribuer les responsabilités aux organismes chargés de les atteindre.

b) Les autorités de gestion devraient fonder la sélection des projets d’administration en ligne bénéficiant d’une aide au titre du FEDER sur une évaluation des coûts et avantages escomptés des projets.

LES PROJETS ONT-ILS ÉTÉ BIEN CONÇUS ET MENÉS À TERME COMME PRÉVU?

57. Les projets audités ont permis d’obtenir des résultats en ce qui concerne la disponibilité accrue de services publics en ligne et le développement des moyens techniques dans le secteur public.

58. Les réalisations escomptées ont généralement été produites. Cependant, une mauvaise conception ou l’absence de méthodologie pour la mise en œuvre ont souvent entraîné des retards dans la production des réalisations ou une réduction de la portée des projets. Les principaux problèmes systémiques constatés sont les suivants:

a) la plupart des promoteurs de projet n’ont pas recensé ni quantifié les avantages des projets. Dès lors, les objectifs fixés consistaient essentiellement en des réalisations. Par conséquent, les projets ont rarement permis d’obtenir l’ensemble des avantages escomptés (voir point 32) et les possibilités offertes par les nouvelles technologies n’ont pas été pleinement exploitées. Les avantages que les utilisateurs finals auraient pu tirer des projets ont donc été réduits (voir point 46). Par ailleurs, les problèmes d’ordre organisationnel et administratif n’ont pas toujours été pris en considération et se sont souvent révélés plus difficiles à résoudre que les difficultés techniques (voir points 33 et 34);

b) dans bon nombre de cas, l’absence de méthodologie de gestion de projet, associée à une planification insuffisante, a eu une incidence négative sur la mise en œuvre du projet, ce qui a entraîné des retards ou des modifications de sa portée. Le respect des délais et des limites budgétaires a été mieux assuré dans les projets visités lorsque ceux-ci ont comporté le recours à une MGP (voir point 40);

c) la plupart des principes énoncés dans l’EIF ont été dûment pris en considération lors de la conception des projets. Cependant, il conviendrait d’envisager de fournir des services dans plus d’une langue lorsque cela s’avère pertinent pour un groupe significatif d’utilisateurs (voir point 36).

RECOMMANDATION 2

a) Les autorités de gestion dans les États membres devraient s’assurer que les projets d’administration en ligne sélectionnés pour bénéficier du financement du FEDER sont axés non seulement sur les réalisations des projets mais également sur les changements qu’il convient d’apporter aux processus ou à l’organisation pour profiter pleinement des systèmes développés.

b) S’agissant des projets d’administration en ligne qui bénéficient d’un financement du FEDER, les autorités de gestion devraient insister sur l’importance de la mise en œuvre concrète des meilleures pratiques et recommander vivement le recours à une méthodologie appropriée de gestion de projet.

c) La Commission devrait faire en sorte que les principes et les recommandations de l’UE qui visent l’obtention d’une interopérabilité transeuropéenne, notamment les principes énoncés dans le cadre d’interopérabilité européen, soient pris en considération dans les projets qui bénéficient du FEDER. Cela permettrait d’augmenter la valeur ajoutée européenne des projets et faciliterait une plus grande intégration des systèmes au niveau de l’UE.

LES PROJETS SONT-ILS UTILES ET DURABLES?

59. La plupart des projets audités ont reposé sur des bases technologiques solides, et les applications informatiques développées ont permis de fournir des services électroniques aux organismes publics, aux citoyens et aux entreprises. En règle générale, les systèmes cofinancés par le FEDER faisaient l’objet d’une maintenance appropriée et étaient financièrement viables.

60. Néanmoins, bon nombre de projets n’ont pas apporté aux utilisateurs finals tous les avantages escomptés. La quantification précise des résultats s’est d’ailleurs généralement avérée impossible. Cette situation résulte essentiellement du fait que:

a) les organisations ont rarement reconfiguré leurs processus ou leurs structures pour tirer un profit maximal des possibilités offertes par les nouveaux systèmes. Dans certains cas, le maintien en application d’une même procédure à la fois sur support papier et par voie électronique a accru la charge de travail (voir point 48);

b) lorsque les frais de maintenance ont été sous-estimés ou n’ont pas été du tout pris en compte, les projets ont connu des difficultés sur le plan financier et ont vu, dans trois cas, leur continuité opérationnelle mise en péril (voir point 51);

c) les projets n’ont pas ou guère fait l’objet d’un suivi, qui aurait fourni aux responsables des informations sur les résultats. En l’absence de données de ce type, il est impossible d’évaluer correctement un projet et d’acquérir de l’expérience, ce qui aurait permis de mieux concevoir les projets d’administration en ligne à l’avenir (voir point 49).

RECOMMANDATION 3

a) Lors de la sélection des projets d’administration en ligne, les autorités de gestion devraient s’assurer que tous les coûts significatifs, y compris les frais de maintenance, ont été suffisamment pris en compte dans l’analyse coûts-avantages sur laquelle devrait sappuyer la décision d’octroi du financement.

b) La Commission devrait faire en sorte que les autorités de gestion procèdent à un suivi et à une évaluation des résultats et de l’impact des projets, afin de démontrer que les fonds de l’UE ont été utilisés de manière efficace et de fournir des informations en retour utiles pour améliorer la conception des futurs programmes.

Le présent rapport a été adopté par la chambre II, présidée par M. Morten LEVYSOHN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 13 juillet 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Le rôle de l’administration en ligne (eGovernment) pour l’avenir de l’Europe, COM(2003) 567 final du 26.9.2003, p. 7.

[2] Par exemple, le manque d’interopérabilité entre les systèmes informatiques pourrait constituer un obstacle à l’échange de données administratives.

[3] Le cadre d’interopérabilité européen a été approuvé en juin 2002 par les 15 États membres et soutenu dans les déclarations de Manchester du 24 novembre 2005 et de Lisbonne du 19 septembre 2007.

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] eEurope 2002 — Impact et priorités, COM(2001) 140 final du 13.3.2001.

[6] COM(2003) 567 final.

[7] i2010 — Une société de l’information pour la croissance et l’emploi, COM(2005) 229 final du 1.6.2005.

[8] Rapports du Forum économique mondial sur la compétitivité mondiale — http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government — http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf.

[9] Plan d’action i2010 pour l’e-gouvernement — Accélérer l’instauration de l’administration en ligne en Europe dans l’intérêt de tous, COM(2006) 173 final du 25.4.2006.

[10] Déclarations ministérielles approuvées à l’unanimité à Bruxelles (2001), à Côme (2003), à Manchester (2005) et à Lisbonne (2007).

[11] Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (JO L 376 du 27.12.2006, p. 36).

[12] Programmes tels que Modinis, e-TEN, IDABC, CIP-PSP, e-Practice.eu.

[13] Décision 2004/387/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 relative à la fourniture interopérable de services paneuropéens d’administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens (IDABC) (JO L 181 du 18.5.2004, p. 25). Le programme a expiré en 2009.

[14] Alors que le programme IDABC était d’avantage centré sur la numérisation des administrations publiques, le programme de suivi, ISA, vise à élaborer des outils génériques concrets et des services communs qui pourraient être directement appliqués par les États membres intéressés. Décision no 922/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 concernant des solutions d’interopérabilité pour les administrations publiques européennes (ISA).

[15] Calcul effectué par la Cour sur la base d’informations publiées par la Commission sur le site web http://europa.eu.

[16] Pour la période de programmation 2000-2006, les Fonds structurels et le Fonds européen de développement régional ont été financés sur la base des actes juridiques suivants: règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1) et règlement (CE) no 1783/1999 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 1999 relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 213 du 13.8.1999, p. 1).

[17] Le consortium international World Wide Web (W3C) est une communauté internationale qui élabore des standards pour permettre la croissance à long terme du web. (http://www.w3.org/standards/)

[18] Dans les deux seuls cas qui faisaient exception, l’utilisation des systèmes a été reportée sine die ou complètement abandonnée en raison de problèmes liés à la coordination et du manque d’appropriation du projet.

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