COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Taxation du carburant d'aviation

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Taxation du carburant d'aviation

Contexte

La taxation des huiles minérales à l'intérieur de la Communauté est actuellement régie par la directive 92/81/CEE du Conseil concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales [1]. L'article 8, paragraphe 1, point b, de cette directive prévoit une exonération obligatoire pour le carburant destiné à la navigation aérienne commerciale. L'article 8, paragraphe 7, de cette même directive invite le Conseil à examiner cette exonération obligatoire, "sur la base d'un rapport de la Commission et en tenant compte des coûts externes engendrés par ces moyens de transport et des implications écologiques, et statuant à l'unanimité, sur proposition de la Commission", à décider "s'il convient de supprimer ou de modifier ces exonérations".

[1] JO L 316 du 31.10.1992, p.12.

Cet examen a été effectué en 1996 et la Commission, dans son rapport [2], a recommandé que les droits d'accise sur les huiles minérales soient étendus au pétrole lampant d'aviation "dès que la situation juridique internationale permettra à la Communauté de percevoir cette taxe auprès de toutes les compagnies aériennes, y compris celles des pays tiers.". Cette conclusion trouve sa traduction dans l'article 13, paragraphe 1, point c, de la proposition de la Commission relative à la taxation des produits énergétiques [3], qui doit remplacer la directive 92/81. L'article 13, paragraphe 2, prévoit également que les États membres peuvent choisir de taxer les vols nationaux et les vols entre États membres, sur la base d'accords bilatéraux.

[2] Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen établi conformément à l'article 8, paragraphe 6 de la directive 92/81/CEE, sur la situation des exonérations et des réductions introduites pour des raisons de politiques spécifiques en vertu de l'article 8, paragraphe 4 sur l'exonération obligatoire des huiles minérales utilisées comme carburant pour la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme privée et les exonérations ou réductions facultatives pour la navigation sur les voies navigables intérieures, autre que la navigation de plaisance, prévues respectivement à l'article 8 paragraphe 1, point b) et à l'article 8, paragraphe 2, point b) de la directive - COM(96)549 final du 14.11.1996.

[3] JO C 139 du 6.5.1997, p. 14.

Tant l'examen précité que la proposition concernant la taxation des produits énergétiques, qui en a découlé, ont fait l'objet de discussions au sein de plusieurs groupes de travail du Conseil. À la suite de ces dernières, le Conseil a demandé à la Commission, dans sa résolution du 9 juin 1997, de fournir des informations complémentaires sur tous les aspects de la taxation du carburant d'aviation.

En réponse à cette demande, la Commission a procédé à une étude approfondie [4] de ce sujet, en recourant à des experts indépendants. La présente communication expose les résultats de cette étude et les réactions de la Commission [5].

[4] Analyse de la taxation du kérosène d'avion, Delft, 1998.

[5] Voir également la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, intitulée "Les transports aériens et l'environnement", COM(1999) 640 final du 1.12.1999.

Résumé de l'étude

L'étude a examiné cinq champs d'application possibles de la fiscalité, allant de la taxation des vols nationaux uniquement à celle de tous les vols offerts par tous les transporteurs vers toutes les destinations du monde. Trois niveaux envisageables de taxation - faible, moyen et élevé - ont également été appliqués à chacun d'entre eux, ce qui a donné un total de 15 possibilités de taxation. Ces options ont ensuite été analysées à l'aide d'un système très élaboré de modélisation économétrique afin de prévoir les effets probables de la taxation dans cinq domaines spécifiques couvrant à la fois les aspects socio-économiques et environnementaux.

En outre, on a effectué une analyse de la situation législative actuelle, internationale, communautaire et nationale, ainsi qu'un examen des mesures éventuelles d'évasion fiscale et, enfin, une évaluation de l'internalisation des coûts dans le secteur des transports aériens par comparaison avec d'autres modes de transport.

Les résultats sont présentés sous la forme d'une analyse quantitative exhaustive pour l'année 2005, qui prend pour base l'année 1992 et part de l'hypothèse d'une taxation instaurée en 1998. En outre, une analyse de sensibilité est effectuée pour la même année, et, à plus long terme, une analyse sélective quantitative pour l'année 2015.

Résumé des conclusions

Considérations générales

L'étude conclut que les effets sur le plan de l'environnement, des recettes et sur d'autres plans dépendent de deux principaux facteurs: le niveau de taxation et la portée du champ d'application de celle-ci. Elle conclut en outre que l'effet global sur l'environnement serait relativement faible à moins que l'on taxe l'ensemble des vols vers toutes les destinations [6]. Les conséquences écologiques positives résulteraient d'un ralentissement notable de la progression incompressible de la demande. Des contraintes juridiques s'attachent également à certains scénarios. On trouvera ci-dessous, ainsi que dans les tableaux figurant en annexe, un résumé succinct des résultats.

[6] En outre, les effets positifs sur l'environnement de la taxation, dans tous les scénarios, peuvent être réduits par des formes d'évasion fiscale comme le remplissage maximal des réservoirs ou le changement de transporteur ou de destination.

Effets socio-économiques

L'étude examine les effets de la taxation dans un certain nombre de domaines, par exemple sur la demande de transport aérien de passagers comme de fret, l'offre de transport aérien, l'exploitation des appareils et la rentabilité de l'exploitation ainsi que sur la cohésion régionale. Elle s'intéresse également aux effets économiques touchant des acteurs spécifiques (compagnies aériennes, constructeurs d'avions, consommateurs) et aux effets macroéconomiques (valeur ajoutée brute, emploi, recettes tirées de la taxation du carburant). Elle évalue également les effets produits sur le marché des transports en termes de modification du volume du transport de surface.

Comme on pouvait s'y attendre, l'étude conclut que les effets sur la demande résultant des diverses options en matière de taxation - par rapport à un scénario prévoyant l'absence de taxation - sont d'autant plus forts que les niveaux de taxation sont plus élevés et le champ d'application plus étendu. L'effet sur les TKP (tonnes-kilomètres payantes) [7] pour les liaisons intra-communautaires va d'une réduction de 0,5 % dans le cas des options prévoyant une faible taxation à 7 % dans le cas de niveaux de taxation élevés. L'incidence de la taxation sur la position concurrentielle des transporteurs communautaires dépend toutefois dans une large mesure d'une éventuelle égalité de traitement des concurrents non communautaires. Une taxation imposée aux seuls transporteurs aériens communautaires pénaliserait la capacité concurrentielle de ces derniers, mais se traduirait aussi par une dégradation du rapport entre avantages écologiques et impact socio-économique pour le secteur de l'aviation dans l'UE.

[7] Il s'agit de la charge payable totale d'une tonne payante transportée sur une distance d'un kilomètre (1 passager = 100 kg).

Bien que l'analyse économique indique une légère surcompensation des effets socio-économiques négatifs pour le secteur de l'aviation communautaire par les effets positifs pour d'autres agents économiques au cas où des mesures seraient adoptées dans les limites des contraintes juridiques actuelles, le grave problème posé par les conséquences d'un traitement discriminatoire de l'industrie européenne demeure.

Les effets sur les États bénéficiant du Fonds de cohésion ont été étudiés tout particulièrement de manière à déterminer si la taxation du carburant allait à l'encontre de la politique du Fonds de cohésion. La conclusion a été que rien ne permettait de penser que les effets directs sur l'activité de navigation aérienne étaient plus importants que dans les autres États membres. De nouvelles études ont cependant montré que pour un changement donné de pourcentage de la demande émanant des passagers, les États bénéficiant du Fonds de cohésion subiraient un désavantage économique plus important du fait de leur plus grande dépendance à l'égard des transports aériens.

Effets sur l'environnement

Les effets positifs sur l'environnement augmentent également en fonction du niveau de taxation et du champ d'application, en dépit de diverses formes d'évasion fiscale. L'étude montre que la réduction nette des émissions de CO2 en 2005 va de 55 000 tonnes, dans le cadre du scénario de taxation de 10 euros/1000 litres pour les liaisons nationales, à 15 millions de tonnes dans le cadre du scénario de taxation de 245 euros/1000 litres pour toutes les liaisons. Le chiffre le plus élevé représente une réduction d'environ 1,4 % des émissions de CO2 dans l'UE dues aux transports et de 0,34% du total des émissions de CO2 dans l'UE par rapport au scénario de base. Les chiffres équivalents pour le NOx sont de 110 tonnes et de 70000 tonnes. Là encore, le chiffre le plus élevé représente des réductions d'environ 0,84% et de 0,47 % respectivement. Dans l'hypothèse de la seule taxation des vols intracommunautaires des transporteurs aériens communautaires, les réductions correspondantes s'élèveraient à 0,26 % (CO2) et 0,12 % (NOx) de toutes les émissions générées par les transports.

Contraintes juridiques

La Convention de Chicago de 1944 régit le traitement du carburant se trouvant déjà à bord d'un avion. Celui du carburant avitaillé en cours de route est régi par un grand nombre d'accords bilatéraux sur les services aériens (ASA) conclus entre certains États membres ainsi qu'entre les États membres et les pays tiers. Ces accords contiennent en général une clause prévoyant que tant le carburant en transit que celui qui est fourni sur le territoire des parties contractantes sont exonérés de la taxation. Il est bien entendu possible de renégocier les accords sur les services aériens de façon à supprimer l'exonération pour le carburant livré sur le territoire des parties contractantes. Une telle renégociation pourrait toutefois prendre beaucoup de temps et entraîner de lourdes procédures.

Une modification de la situation fiscale du carburant en transit supposerait toutefois une renégociation des accords bilatéraux sur les services aériens ainsi que des règles pertinentes de la Convention de Chicago. En attendant, le risque d'évasion fiscale subsistera. En outre, l'exonération obligatoire actuellement prévue par la directive 92/81 s'appliquera jusqu'à ce qu'elle soit remplacée par la disposition concernant la taxation facultative contenue dans la proposition relative à la taxation des produits énergétiques.

Évasion fiscale

Il est possible d'éviter les effets de la taxation de plusieurs façons. La principale est le remplissage maximal systématique des réservoirs qui contiennent ainsi plus de carburant qu'il n'est nécessaire pour effectuer un segment de vol, ce qui évite le ravitaillement. Pour des vols à courte distance dans l'Union européenne, on pourrait ainsi, au lieu d'effectuer un ravitaillement après le vol aller, transporter suffisamment de combustible pour le vol retour également. Sur les vols en provenance d'Amérique du Nord, un plein ne permet de fournir qu'environ 25 % du combustible nécessaire au vol retour, ce qui toutefois continuerait de signifier une réduction de 25 % de la charge fiscale entraînée par la taxation du carburant.

Les avantages qui découleraient de ce type de procédés dépendraient du niveau de taxation et de la possibilité de se procurer du combustible non taxé quelque part sur le parcours. En outre, le fait de transporter une quantité supplémentaire de carburant augmenterait la consommation de carburant, ce qui, à son tour réduirait les avantages écologiques de la taxation. Il existe d'autres procédés d'évasion tels que le choix par les passagers d'un autre transporteur aérien, si tous ne sont pas taxés, ou d'une autre destination.

Internalisation des coûts

L'étude examine la mesure dans laquelle la taxation couvre les coûts externes, en mettant l'accent sur certains domaines tels que la pollution atmosphérique - y compris la formation de smog et l'acidification - et les effets des émissions de CO2 et de NOx sur les changements climatiques. En outre, des phénomènes plus spécifiques sont examinés tels que les rejets d'eau à haute altitude, les émissions de SOx et de suie et les effets du NOx sur l'appauvrissement de la couche d'ozone.

En dépit d'un certain nombre d'incertitudes scientifiques auxquelles on se heurte lorsque l'on souhaite chiffrer avec précision le montant des coûts externes, l'étude conclut qu'une fois pris en compte tous les facteurs, y compris les coûts pour la société des accidents, du bruit, de la pollution atmosphérique, et les coûts d'infrastructure, outre le fait qu'il existe un certain nombre de différences claires en ce qui concerne le traitement fiscal et la couverture des coûts externes, il apparaît que la taxation du transport aérien ne couvre pas actuellement les coûts externes. La Commission estime qu'il est nécessaire d'approfondir les recherches sur le calcul des coûts externes du transport aérien et les conséquences à long terme sur l'environnement pour parvenir à une meilleure compréhension du problème et mieux cibler la politique à mettre en oeuvre.

Conclusions

Les résultats de l'étude confirment les conclusions que la Commission avait tirées dans son rapport de 1996 sur la question, à savoir que pour des raisons surtout "économiques", il ne serait pas faisable ni souhaitable pour la Communauté dans son ensemble de mettre actuellement en place une taxation du carburant d'aviation frappant exclusivement les vols intracommunautaires assurés par des transporteurs communautaires. Les autres résultats de l'étude, qui montrent que les effets sur l'environnement de ce type de mesure unilatérale seraient nettement plus faibles, ne modifient en rien cette conclusion.

En revanche, l'étude confirme également que l'instauration d'une taxation du pétrole lampant frappant tous les vols assurés à partir des aéroports communautaires offrirait des avantages beaucoup plus importants sur le plan de l'environnement. En outre, les recettes appréciables que rapporterait une telle mesure permettraient aux États membres de diminuer d'autres taxes et prélèvements, en particulier ceux qui pèsent sur le travail, comme l'a recommandé l'article 1er de la proposition de la Commission relative à la taxation des produits énergétiques.

En conséquence, la Commission propose que:

1. le Conseil adopte les dispositions contenues dans la proposition restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques, qui permettent aux États membres de taxer le carburant d'aviation utilisé au cours de vols nationaux ou lors de vols intracommunautaires, sur la base d'accords bilatéraux;

2. les États membres, en étroite coopération avec la Commission, intensifient leur collaboration dans le cadre de l'OACI en vue de l'instauration d'une taxation du carburant d'aviation et d'autres instruments ayant des effets similaires;

3. le Conseil examine la situation au vu d'un rapport de la Commission sur l'issue des discussions et des négociations en cours au sein de l'OACI, dans la perspective de la 33ème Assemblée de l'Organisation.

ANNEXE

Tableau récapitulatif: résumé des principaux effets pour 2005 des options en matière de taxation - 245euros/1000 litres

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Tableau: incidence économique et effets sur l'environnement des options proposées dans le scénario EU2005 (niveau de prélèvement de 245 euros pour 1000 litres).

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1) Le résultat d'exploitation est présenté en pourcentage des recettes à la fois pour le scénario EU2005 et pour les différentes options.

2) Pour ces indicateurs, les mentions "UE" et "autres" se réfèrent à l'UE en tant que région par opposition à d'autres zones géogrraphiques. Pour tous les autres indicateurs, les mentions "UE" et "autres" se réfèrent à des groupes de transporteurs.