L’étude fournit des informations détaillées sur l’utilisation des espèces selon les pays. Le document spécial de la Banque centrale européenne (BCE) intitulé «The use of cash by households in the euro area» contient également des informations précieuses, fondées sur une enquête réalisée en 2016, concernant l’utilisation d’espèces aux points de vente. Selon ce rapport de la BCE, les espèces restent le moyen de paiement le plus courant dans la zone euro et représentent encore une importante réserve de valeur.

Aux fins du présent rapport, on entend par «espèces» les billets de banque et pièces de monnaie émis par les banques centrales.

L’objectif du présent rapport est de présenter les conclusions de l’étude et de la consultation publique. Il convient de lire le rapport parallèlement à l’étude, qui fournit des informations plus détaillées.

La Commission a commandé une étude d’impact auprès d’un contractant extérieur et une consultation publique a été effectuée entre mars et mai 2017.

Lors de la session du Conseil «Ecofin» du 17 juin 2016, la Commission a présenté son rapport sur cette enquête informelle, menée dans un court délai, et indiqué qu’une analyse d’impact approfondie serait réalisée, comprenant l’évaluation des coûts et avantages d’une éventuelle action de l’UE. Cette analyse devait également inclure une consultation publique.

À la suite du plan d’action et des recommandations du Conseil «Ecofin», les services de la Commission ont établi des contacts informels avec les États membres dans le but de collecter des informations concernant leurs pratiques à cet égard et de recueillir leurs points de vue sur une éventuelle initiative dans ce domaine.

Le 2 février 2016, la Commission a publié une communication au Parlement européen et au Conseil relative à un plan d’action destiné à renforcer davantage la lutte contre le financement du terrorisme. Ce plan d’action s’appuyait sur la réglementation déjà en vigueur dans l’Union européenne afin de l’adapter aux nouvelles menaces et visait à actualiser les politiques de l’Union pour les mettre en conformité avec les normes internationales. De nombreuses questions et solutions dans différents domaines en lien avec le financement du terrorisme y sont débattues.

Les espèces sont largement utilisées par les terroristes et les criminels parce qu’elles sont un moyen de réduire au minimum les risques de se faire prendre. Elles leur permettent de garder l’anonymat et de dissimuler plus facilement non seulement des activités illégales, mais aussi des transactions légales connexes qui pourraient autrement être détectées par les services répressifs. Dans de nombreuses activités terroristes, les espèces jouent un rôle important.

Les répondants appartenaient à trois catégories différentes, mais la première — le grand public — constituait la principale cible de l’enquête en ligne, qui a été réalisée à l’aide d’un outil électronique permettant de collecter un très grand nombre de réponses. Les questions ont été conçues pour cette catégorie. D’autres catégories, telles que le secteur économique et les professionnels des services répressifs, n’ont pas été exclues de l’enquête et ont également eu la possibilité d’y participer. Ces parties prenantes ont cependant été consultées également à travers un questionnaire plus qualitatif dans le cadre de l’étude externe. L’enquête publique n’a pas été conçue spécifiquement pour être adaptée aux spécificités de ces parties prenantes.

Enfin, compte tenu de l’objectif de lutter contre le financement du terrorisme et d’autres activités illégales, il s'agissait également d'obtenir l'avis d'experts en matière pénale et répressive sur l’utilité d’introduire des restrictions aux paiements en espèces en vue d'atteindre cet objectif spécifique.

Deuxièmement, étant donné que les espèces sont encore largement utilisées même pour payer des sommes élevées, en particulier dans certains secteurs économiques et par de nombreuses petites et moyennes entreprises, il a été reconnu qu'instaurer des restrictions aux paiements en espèces risquait d'avoir des effets significatifs dans ces secteurs économiques et sur ces acteurs. C'est pourquoi le deuxième objectif de la consultation était de recueillir les points de vue des parties prenantes qui sont actives dans des secteurs ou domaines d’activités où les espèces jouent un rôle important, et tout particulièrement d'obtenir leur estimation de l’incidence que de telles restrictions auraient sur leurs activités.

Premièrement, il a été reconnu que les espèces demeuraient le moyen de paiement le plus accessible et qu'elles étaient étroitement associées, dans certains États membres, à la représentation que se fait le public de la liberté individuelle. Par conséquent, tout changement de politique représenterait un sujet sensible et toucherait tous les citoyens. Sur cette toile de fond, le premier et principal objectif de la consultation visait à recueillir les points de vue du grand public sur la possibilité d'instaurer des restrictions aux paiements en espèces.

Le contractant a achevé l’étude en février 2018. Selon ses conclusions principales, des restrictions aux paiements en espèces auraient peu d’effets positifs en ce qui concerne le financement du terrorisme ou la fraude fiscale. Toutefois, l’étude a également conclu que les restrictions aux paiements en espèces étaient utiles pour lutter contre le blanchiment d’argent et que l’existence de divergences entre les restrictions nationales avait une incidence négative notable sur le marché intérieur en faussant la concurrence et en créant des conditions inégales entre certaines entreprises.

Conformément aux lignes directrices pour une meilleure réglementation, une consultation publique a été effectuée entre le 1er mars 2017 et le 31 mai 2017. Les résultats de cette consultation sont présentés à la section 4, et montrent qu’une grande majorité des répondants se sont clairement opposés à toute restriction concernant les paiements en espèces.

Aux fins de la mobilisation efficace des ressources, une étude a été commandée à un contractant privé, un consortium réunissant Ecorys et le Centre for European Policy Studies (CEPS). Le principal objectif de l’étude était d’évaluer l’incidence potentielle de restrictions aux paiements en espèces sur les activités illicites et sur le marché intérieur.

Toutefois, l’analyse détaillée d’un nombre choisi de récents attentats terroristes présentée dans l’étude a également mis en évidence que les restrictions aux paiements en espèces auraient eu peu d’effets sur la capacité à préparer ces attentats.

Premièrement, depuis les attentats du 11 septembre 2001, on observe une évolution à la baisse des coûts associés aux attaques terroristes, souvent en dessous du seuil de 10 000 EUR, soit une part infime du budget estimé des attentats du 11 septembre, qui se situait entre 400 000 et 500 000 USD.

Deuxièmement, sur un budget aussi réduit, les transactions, prises individuellement, représentent souvent des sommes d’argent encore plus faibles et ne seraient donc pas touchées par des restrictions qui viseraient uniquement les paiements de montants élevés. L’analyse des cas spécifiques présentés dans l’étude le montre amplement.

Enfin, il faut noter que, lorsque l'on évalue l'incidence sur le terrorisme et les autres activités criminelles d’une interdiction s'appliquant au paiement en espèces, il convient de distinguer l’incidence sur les transactions illicites de celle sur les transactions licites.

Les transactions illicites sont des opérations qui sont illégales (comme l’achat d’explosifs) ou des opérations licites en apparence dont les deux parties savent qu’elles servent une activité illégale. Dans la mesure où ces transactions sont déjà illégales et que les parties sont disposées à s’exposer à des poursuites et à des mesures répressives, il semble douteux qu’une interdiction s’appliquant aux paiements en espèces soit respectée ou ait un effet dissuasif. Il est peu probable que des criminels, qui enfreignent déjà la loi de manière volontaire, se laissent dissuader par une interdiction supplémentaire concernant le paiement de la transaction. C'est d'autant plus vrai lorsque les sanctions associées à cette interdiction supplémentaire sont peu significatives en comparaison de celles liées à la principale activité criminelle.

Les transactions licites sont des opérations accessoires à la principale activité criminelle, qui ne sont pas criminelles en elles-mêmes (par exemple la location d’une voiture), et dans lesquelles il peut être supposé que l’autre partie (par exemple la société de location de véhicules automobiles) n’a pas conscience de la finalité criminelle qui sous-tend la transaction (par exemple le transport d’explosifs). Dans ce contexte, une interdiction de payer en espèces pourrait être respectée à l'initiative de la partie honnête, et la transaction serait alors payée avec un autre moyen de paiement ou ne serait pas réalisée. Dans ce cas, malheureusement, ces transactions étant licites et courantes, on peut supposer que le fait de les payer avec des moyens de paiement traçables ne permettrait pas nécessairement de détecter une activité suspecte. Il faut remarquer que, dans les préparatifs des attentats terroristes perpétrés récemment, nombre de telles transactions courantes ont de fait été payées avec des moyens traçables sans déclencher de signaux d’alerte.

En conclusion, les interdictions visant les paiements en espèces de montant élevé n’auraient pas pour effet direct d’entraver de manière significative le financement d’activités terroristes ou d’autres activités criminelles. La plupart des transactions ne seraient pas concernées ou l’interdiction serait probablement ignorée ou elle ne serait respectée que pour des transactions tellement courantes qu'elles ne soulèveraient sans doute pas de soupçons.

5.2.Conclusions de l’étude concernant la fraude fiscale

Alors que la fraude fiscale et l’utilisation d’espèces sont souvent associées, l’étude montre que la relation entre les deux n’est pas toujours évidente.

Premièrement, alors qu’une certaine corrélation existe entre l’utilisation des espèces dans une économie et le niveau de fraude fiscale, il semble que d’autres éléments jouent un rôle important, ce qui expliquerait l’existence d'exceptions (comme l’Autriche, qui affiche un faible taux de fraude fiscale, mais un large recours aux espèces).

Deuxièmement, alors que les espèces sont largement utilisées pour financer le terrorisme et d’autres activités criminelles, une forme significative de fraude fiscale passe par des transactions qui ne sont pas en espèces, la fraude s’appuyant alors sur des structures et des opérations juridiques sophistiquées qui ont souvent une dimension multinationale et qui ne font pas intervenir l'utilisation d'espèces. Dans de tels cas, une interdiction visant les paiements en espèces serait totalement inefficace.

Enfin, lorsque les espèces sont effectivement utilisées à des fins de fraude fiscale, deux cas peuvent être distingués. Dans les deux cas, il ne semble pas que des restrictions visant les espèces permettraient de réduire la fraude. Le premier concerne les transactions où les deux parties sont impliquées dans la fraude fiscale, tel que le travail non déclaré. Ces transactions peuvent atteindre des montants élevés (comme le paiement de salaires), cependant, les deux parties s’exposant déjà aux sanctions liées à la fraude fiscale, une interdiction concernant les paiements en espèces serait peu dissuasive. Le second concerne les transactions dans lesquelles une seule partie s’appuie sur la nature liquide de la transaction pour commettre une fraude fiscale (généralement un vendeur), tandis que l’autre partie n'est pas concernée par la fraude et ignore son existence. La Commission estime que dans ce cas, des restrictions appliquées aux espèces pourraient avoir une incidence. Toutefois, étant donné que les sommes en cause dans ces types de transactions sont souvent faibles (par exemple des factures de restaurant), elles ne seraient généralement pas concernées par une interdiction visant les paiements en espèces de montant élevé.

En conclusion, il semblerait qu’une restriction s’appliquant aux paiements en espèces de montant élevé n’aurait qu’une incidence limitée sur la fraude fiscale, à moins de placer le seuil à un niveau très bas.

5.3.Conclusions de l’étude concernant le blanchiment d’argent

Un grand nombre d’actes criminels sont perpétrés dans le but de générer des gains au profit de la personne ou du groupe qui en est l’auteur. Le blanchiment d’argent est le traitement de ces produits d’origine criminelle dans le but de dissimuler leur source illégale, de sorte que les sommes d’argent obtenues aient une apparence légale et puissent être dépensées dans l’économie réelle. Comme indiqué dans l’étude, il est manifeste que les transactions en espèces jouent un rôle important dans le blanchiment d’argent, pour la principale raison que, malgré la progression constante des méthodes de paiement autres qu'en espèces et les nouvelles formes de criminalité (avec l’augmentation de la cybercriminalité, de la fraude en ligne et des marchés en ligne illicites), les activités criminelles continuent de générer des gains représentant des sommes importantes d’argent liquide. Par conséquent, les espèces sont souvent le point de départ du blanchiment d’argent, qui implique donc certaines transactions en espèces, souvent dans le cadre de l’acquisition de biens de grande valeur. Le rapport de la Commission européenne sur l’évaluation supranationale des risques met également en évidence le rôle important revenant aux liquidités dans le blanchiment d’argent (voir en particulier les chapitres 2.1.4 et 2.2.1).

Toutes les transactions en espèces ne seraient pas concernées par une restriction visant les espèces, mais les transactions liées au blanchiment d’argent portent souvent sur des montants élevés. L’interdiction ou l’obligation de déclaration supprimerait l’anonymat des transactions et il deviendrait ainsi plus difficile de blanchir des capitaux en acquérant des biens de grande valeur. Il est cependant impossible de quantifier précisément le montant global de ces transactions, de même que l’incidence d’une restriction aux paiements en espèces sur le blanchiment d’argent en général. Dans ce contexte, une obligation de déclaration permettrait déjà de fournir des renseignements aux services répressifs. Toutefois, l’efficacité d’une obligation de déclaration dépendrait de la mesure dans laquelle elle serait respectée par les négociants de biens de grande valeur et de la mesure dans laquelle les déclarations seraient effectivement analysées et exploitées utilement en tant que renseignements, informations ou preuves dans le cadre des enquêtes sur le blanchiment d’argent. Les coûts de mise en conformité devraient être plus élevés que ceux engendrés par une interdiction pure et simple visant les paiements en espèces.

Une caractéristique particulière du blanchiment d’argent est sa dimension internationale et le fait que les criminels tirent parti des différences entre les législations nationales concernant la déclaration des transactions en argent liquide et le plafonnement des paiements en espèces. Les différences entre les législations des États membres de l’UE en matière de plafonnement des paiements en espèces sont non seulement un obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur (voir ci-dessous), mais elles offrent également aux criminels la possibilité de contourner les contrôles dans leur pays d’origine en investissant dans des activités nécessitant beaucoup d’espèces dans un autre État membre de l’UE où le contrôle des dépenses payées en espèces est inexistant ou faible. En d’autres termes, le fait que les paiements en espèces soient plafonnés dans certains États membres, mais pas dans d’autres, ouvre la possibilité d’échapper aux restrictions en se déplaçant dans un autre État membre de l’UE.

En conclusion, il semble que des restrictions homogènes aux paiements en espèces de montant élevé, que ce soit sous la forme d’une interdiction ou d’une obligation de déclaration, auraient une incidence positive sur la lutte contre le blanchiment d’argent, même si cette incidence ne peut être quantifiée avec précision. Étant donné que le blanchiment d’argent dérive généralement d’autres activités criminelles ou illicites, cette incidence positive s’étendrait indirectement à la lutte contre de telles activités, même si les restrictions n’ont pas d’effet sur les activités elles-mêmes.

5.4.Conclusions de l’étude concernant le marché intérieur, les distorsions de la concurrence et les restrictions aux paiements en espèces

L’existence de divergences entre les restrictions nationales pose la question de savoir si ces dernières induisent un déplacement d’activités vers d'autres pays. L’étude répond à cette question par l’affirmative.