Avis du Comité économique et social sur la «Coopération avec les associations de solidarité en tant que partenaires économiques et sociaux dans le domaine social»

(98/C 73/23)

Le Comité économique et social a décidé le 20 mars 1997, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème susmentionné.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 17 octobre 1997 (rapporteur: Mme zu Eulenburg).

Lors de sa 350e session plénière des 10 et 11 décembre 1997 (séance du 10 décembre), le Comité économique et social a adopté par 75 voix pour, 6 voix contre et 7 abstentions l'avis suivant.

COOPÉRATION AVEC LES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITÉ EN TANT QUE PARTENAIRES ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX

Observations préliminaires

L'activité des associations de solidarité est un élément constitutif de l'État social européen. Leurs multiples services et établissements ont des racines historiques. Le progrès économique a également été source d'inégalités sociales et d'appauvrissement. L'industrialisation intervenue au XIXe siècle a entraîné des modifications profondes de la vie quotidienne des individus. Les églises et leurs communautés religieuses, la bourgeoisie aisée et la noblesse, ainsi que les organisations socio-économiques les plus diverses, telles que les associations de travailleurs, étaient engagées sur le plan social et ont créé des services et des organismes sociaux. Dans de nombreux pays européens, l'État est resté à l'écart de ces développements et n'est intervenu que très tardivement, suivant le développement variable des systèmes nationaux de protection sociale.

Les associations de solidarité sont non seulement responsables de services et d'organismes sociaux, mais elles incitent aussi les individus à s'engager bénévolement en faveur de l'intérêt public et elles se considèrent comme des défenseurs des personnes défavorisées. Elles sont guidées dans leur action par l'idée de justice sociale.

Les associations de solidarité sont une composante du «troisième secteur», qui occupe une place importante dans les économies européennes et constitue un phénomène extrêmement complexe, qu'il n'est pas aisé de définir clairement et définitivement. La disparité des cultures nationales, ainsi que celle des niveaux d'action, mais surtout la diversité des intérêts (tels que les actions de bienfaisance des citoyens, les activités caritatives des églises et les organismes d'entraide des travailleurs) ont contribué à faire du «troisième secteur» un phénomène éminemment disparate. Mais c'est précisément cette complexité qui en fait un phénomène typiquement européen. C'est la présence de ce troisième secteur qui fait la spécificité de l'État social européen.

Le «troisième secteur» est aussi ce segment de l'économie où le désir de participation des citoyens s'exprime directement, sans être biaisé par les intérêts économiques ou étatiques. Il existe généralement dans tous les pays de la Communauté des «sociétés de personnes» qui se caractérisent par l'adhésion personnelle, libre et volontaire de leurs membres, sans contribution au capital social et sans recherche de profits individuels. Ces sociétés peuvent être classées en trois catégories différentes: les coopératives, les sociétés d'assurance mutuelle et les associations. L'adhésion aux deux premières catégories donne droit à des services et à des prestations. Ce n'est pas toujours le cas des associations dont l'activité peut également concerner des individus qui ne sont pas membres.

L'activité des associations de solidarité s'adresse en principe à un public non spécifique. Les bénéficiaires des prestations sont des individus souffrant de certains préjudices sociaux ou des citoyens nécessitant une aide sociale temporaire ou durable. Les prestations ne répondent pas à un but lucratif et ne peuvent donc pas être sélectionnées en fonction de critères de l'économie de marché. Un défi auquel sont actuellement confrontées les associations d'utilité publique est la commercialisation systématique de la satisfaction des besoins sociaux. Si les associations d'intérêt général étaient totalement exposées à une concurrence non réglementée avec des prestataires axés sur le profit, elles n'exerceraient leur activité, conformément à leur objectif, que dans les secteurs lucratifs des prestations sociales. Ne serait-ce qu'en raison de l'importance des dépenses que cela suppose, les associations de solidarité auraient alors des difficultés à continuer d'assurer leurs prestations sociales générales.

Les associations de solidarité ne sont toutefois pas seulement des prestataires de services sociaux. C'est précisément à travers la coopération avec des bénévoles, inhérente aux associations de solidarité, que celles-ci témoignent de leur appartenance au «dialogue civil». L'engagement social volontaire du plus grand nombre possible de citoyens est indispensable à la constitution et au développement de la collectivité sociale. L'idée de subsidiarité se concrétise sous différentes formes, telles que des groupes d'entraide, l'aide de proximité, l'aide bénévole, l'engagement citoyen, dans les paroisses et les associations séculières. Les associations de solidarité sont le point de convergence de cet engagement.

Sans nier les similitudes existant avec les autres «sociétés de personnes», le présent avis se limite à traiter des «associations de solidarité» au sens d'organisations ayant pour objectif la solidarité sociale, telles que définies ci-après. L'on tiendra compte ce faisant de la diversité des formes juridiques dans le cadre desquelles s'exerce le travail social.

1. Introduction

1.1. Les associations de solidarité sont présentes dans tous les États membres de l'Union européenne (UE). Elles se considèrent généralement comme des acteurs importants de la protection sociale, en tant que:

- défenseurs des droits sociaux;

- avocats des personnes défavorisées et des exclus;

- multiplicateurs de l'engagement social bénévole;

- forums du progrès social;

- transmetteurs de l'innovation dans l'évolution de l'aide sociale;

- regroupements représentatifs et démocratiquement constitués de membres au sein d'associations ou d'organisations de forme juridique similaire;

- organisations d'intérêt général et sans but lucratif, responsables d'établissements et de services sociaux.

1.2. Les besoins auxquels elles font face (résolution de problèmes sociaux et de santé, assistance cas d'isolement, d'exclusion et handicap, etc. ne cessent de s'accroître et deviennent de plus en plus complexes. Par leurs interventions elles influencent la qualité des aides dans le secteur public de l'aide sociale et contribuent, en ce qui concerne le choix des bénéficiaires, à une répartition sociale plus large de la clientèle dans le secteur orienté vers le profit. Elles sont, par ce biais, également le garant d'un esprit de solidarité et de responsabilité au sein de la société.

1.3. Le recours à des bénévoles fait partie intégrante du travail dans les associations de solidarité. Le travail des bénévoles est toujours complémentaire et ne constitue pas une alternative au travail salarié qui est un garant de continuité et de professionnalisme. Le travail volontaire et bénévole n'est jamais une solution de remplacement, mais permet la participation des citoyens à l'aménagement de la collectivité. Les bénévoles organisent en effet leur tâche en fonction de conceptions qui leur sont propres. Ce travail est l'un des instruments au moyen desquels s'exprime le rapport entre liberté et responsabilité dans les sociétés démocratiques.

1.4. L'importance des associations de solidarité dans l'économie générale est souvent sous-estimée. Elles occupent une place intermédiaire entre l'État et le marché. En tant qu'organisations non étatiques, elles ne sont pas tenues par la loi de fournir leurs prestations, mais le font volontairement. À la différence du marché, elles ne cherchent pas le profit comme le font les entreprises de l'économie privée. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a tenu compte du statut particulier de ce secteur dans un arrêt récent aux termes duquel tout État a la faculté en vertu du droit communautaire de privilégier des établissements de ce secteur par rapport à d'autres entreprises à caractère commercial (affaire C70/95-Sodemare/Région Lombardie). Comme cela est exposé en détail à l'annexe 1, les associations de solidarité occupent aujourd'hui une place non négligeable.

1.4.1. En outre, les associations de solidarité sont également à même d'apporter dans une certaine mesure leur contribution à la création d'emplois même sur des marchés du travail en stagnation ou connaissant une hausse modérée. Les ressources mobilisées par les associations de solidarité sont d'une grande utilité, car:

- ces ressources sont utilisées de manière très ciblée là où les problèmes sociaux sont les plus importants;

- elles permettent de soutenir l'activité d'un grand nombre de bénévoles;

- elles sont complétées par des dons de la part de particuliers.

1.5. Les associations de solidarité sont reconnues par l'UE (cf. annexe 2). L'acte final du Traité de Maastricht comporte la déclaration n° 23 qui stipule: «La conférence souligne l'importance que revêt, dans la poursuite des objectifs de l'article 117 du Traité instituant la Communauté européenne, une coopération entre celle-ci et les associations de solidarité et les fondations en tant qu'institutions responsables d'établissements et de services sociaux». Cette déclaration a été reconnue par le Traité d'Amsterdam en ce sens qu'il y est fait référence à la disposition sociale fondamentale de l'article 117 du Traité CE, à laquelle l'insertion du protocole social confère une importance encore plus durable.

1.6. Une déclaration sur les activités de bénévolat, qui ne se limite toutefois pas au domaine du travail social, a en outre été inclue dans le Traité d'Amsterdam. Cette déclaration est la suivante:

«La conférence reconnaît la contribution importante des activités de bénévolat pour le développement de la solidarité sociale. La Communauté encouragera la dimension européenne des organisations bénévoles en mettant particulièrement l'accent sur l'échange d'informations et d'expériences ainsi que sur la participation des jeunes et des personnes âgées aux activités bénévoles.»

2. Objectif de l'avis d'initiative du Comité économique et social

2.1. L'objectif de cet avis du Comité est d'une part de renforcer la prise de conscience quand au rôle et à l'importance des associations de solidarité en tant que partenaires économiques et sociaux en Europe et qu'acteurs importants dans les différents domaines de la politique sociale. Cet avis présente d'autre part un ensemble de propositions concrètes, de mesures visant à un ancrage institutionnel et à la systématisation de la coopération avec les associations de solidarité.

2.2. Le point de départ de cette initiative est la déclaration n° 23 «relative à la coopération avec les associations de solidarité» de l'acte final du Traité de Maastricht. Cette déclaration inclut également la coopération avec toutes les organisations travaillant dans le domaine social, ce qui répond du reste à l'opinion unanimement exprimée lors de l'audition de ces organisations préparée par le groupe d'étude. Il convient à cet égard que la déclaration n° 23 donne une large définition de la notion d'«établissements et de services» placés sous la responsabilité des associations de solidarité. Ce concept recouvre toutes les organisations qui mettent en oeuvre des mesures à long terme et d'effet durable en faveur des personnes dépendant d'aides sociales de toutes sortes (concernant les spécificités des associations de solidarité, diversement organisées, cf. l'annexe 2).

2.3. Seule une telle interprétation large de la déclaration peut garantir qu'il soit tenu compte dans le processus d'unification européenne de la position variable des associations de solidarité dans les États membres de l'UE. Le champ d'activité des associations de solidarité s'étend, suivant la culture et la politique sociales du pays considéré, de mesures destinées à donner aux individus la capacité de se prendre en charge et à aider les autres à des actions visant à assurer le fonctionnement d'entreprises d'utilité publique dans le domaine des services sociaux. L'objectif commun de toutes ces mesures est d'apporter à des individus se trouvant dans des situations particulières l'aide dont ils ont besoin. C'est la seule approche possible pour que la déclaration n° 23 acquière, au niveau communautaire, la dimension européenne voulue.

2.4. Il est à noter que la notion d'«associations de solidarité» a pris dans les différentes langues officielles de l'UE une connotation particulière en fonction de la culture linguistique correspondante. Mais il n'est pas possible de la concilier tout simplement avec la conception des associations de solidarité propre à la culture du pays considéré, étant donné que la position de ces associations dépend totalement du contexte politique et juridique de ce pays. Pour ce qui est de la portée de cette notion dans l'UE, il s'agit d'un concept particulier du droit communautaire nécessitant une interprétation européenne permanente par la Communauté et les États membres. C'est précisément là l'une des fonctions de l'avis d'initiative du CES.

3. Motifs du renforcement de la coopération de l'UE avec les associations de solidarité

3.1. La solidarité et la subsidiarité doivent être des principes fondamentaux du fonctionnement de toute politique sociale. En ce qui concerne les associations de solidarité en tant qu'acteurs de la solidarité et de la cohésion sociale, ces principes ne sont pour l'instant absolument pas reconnus dans leur intégralité au niveau politique et du droit communautaire pour ce qui est du rapport de ces associations avec les services publics opérant dans ce domaine. C'est ainsi par exemple que pour l'instant le principe de subsidiarité tel que défini par le Traité UE s'applique uniquement aux relations entre la Communauté et les États membres. Quantité de questions restent en tout état de cause sans réponse au niveau communautaire concernant la mise sur un pied d'égalité de l'activité de ces associations avec celle d'organismes nationaux ou communaux ou d'établissements privés, à vocation commerciale. Ces principes commencent cependant à être pris en compte, comme c'est le cas avec la déclaration n° 23 déjà évoquée sur la «coopération avec les associations de solidarité», qui n'aurait pas véritablement de sens sans le débat politique sur ces deux principes.

3.2. Les associations de solidarité constituent une catégorie économique et sociale importante dans les systèmes de protection sociale des différents États membres ainsi qu'au niveau de l'Union européenne en cours d'intégration. C'est là une raison suffisante pour que le CES se félicite particulièrement de compter parmi ses membres des associations de solidarité. Grâce à une représentation appropriée de cette catégorie au sein du CES, il sera encore plus aisé de mettre en oeuvre le «dialogue civil» recherché.

3.3. Malgré les différences qui existent entre les systèmes de protection sociale, on trouve au sein des États membres de l'Union un consensus croissant sur le fait qu'il est bon que l'État inclue dans la protection sociale les offres d'aide émanant des associations de solidarité, en tant que composantes des aides publiques, sans pour cela limiter l'autonomie de ces associations. Les activités et les prestations des associations de solidarité sont complémentaires de la politique sociale de l'État, à laquelle toutefois elles ne peuvent et ne doivent pas se substituer. D'une part, on tient pour acquis que les organes publics ne peuvent répondre à eux seuls aux besoins et que les fonds nécessaires ne peuvent être libérés que grâce à l'interaction entre solidarité publique et initiatives privées. D'autre part, il est également reconnu que les associations de solidarité peuvent fournir des services sociaux souvent moins coûteux et répondant mieux aux besoins.

3.4. Les associations de solidarité sont également soumises à la concurrence avec les établissements privés et commerciaux. Elles voient celle-ci favorablement, dès lors qu'elle peut contribuer à plus d'efficacité ainsi qu'à l'amélioration des instruments et des méthodes d'aide et qu'elle peut s'exercer sur la base de critères de qualité communs en matière de prestations sociales, à partir de besoins communs clairement définis. L'introduction de critères de l'économie de marché est en tout cas à rejeter d'une manière générale lorsqu'elle se fait au détriment des personnes défavorisées. Le modèle de l'économie de marché au sens strict, orienté vers le profit maximum, fonctionne mal dans le domaine social en tant que principe général.

3.5. Le motif essentiel du présent avis d'initiative - tel que cela est également ressorti de l'audition des organisations conviées à la première réunion du groupe d'étude - est la reconnaissance politique commune du fait que des organisations comme les associations de solidarité, qui gèrent des établissements et des services sociaux dans les États membres de l'UE, exercent une fonction essentielle en associant la très grande majorité des citoyens à la paix sociale et en mettant à leur disposition les prestations sociales dont ils ont vraiment besoin. Il faut que le principe de solidarité serve de principe directeur au développement social dans son ensemble.

3.5.1. L'un des risques de la tendance actuellement observée en Europe et dans le monde a une domination de l'économie sur l'ensemble des processus socio-économiques est d'exclure de plus en plus d'individus de ces aides. Cette exclusion les atteint dans leur dignité humaine qui ne peut être préservée que si on leur garantit un minimum d'aide sociale.

4. Propositions

4.1. L'une des missions essentielles des associations de solidarité est de faire connaître dans le cadre du débat public et du processus législatif les aspirations des exclus de la société, sous-représentés dans les institutions publiques. À cette fin, il importe pour les associations de solidarité au niveau communautaire:

- qu'elles soient consultées et entendues;

- que soit reconnue l'importance de leur rôle de défenseurs des droits sociaux et de fournisseurs de prestations sociales;

- que soit favorisée leur coopération en Europe ainsi qu'avec la Communauté.

Il est essentiel à cet égard que le mode de coopération avec les associations de solidarité ne soit pas déterminé par le mode d'organisation interne des directions générales de la Commission. Mais le fait est qu'il n'existe pas encore au sein de la Commission des dispositions institutionnelles spécifiques se référant expressément à la déclaration n° 23 ou au domaine de la politique sociale visé par celle-ci. Compte tenu de ces circonstances, les propositions ci-après ne sont présentées qu'à titre indicatif dans l'hypothèse d'une mise en oeuvre de la déclaration n° 23.

4.2. La Commission pourrait créer des compétences mieux définies, par exemple au sein de la direction générale V «Emploi, relations industrielles et affaires sociales», afin de répondre à la nécessité de coordonner et de développer la coopération de la Communauté avec les associations de solidarité. Elle devrait également observer et étudier le rôle variable des associations de solidarité dans les États membres, en fonction des tâches qu'elles accomplissent dans les différentes branches du travail social. La Commission pourrait notamment recueillir des données statistiques portant sur le phénomène social que constituent les associations de solidarité dans l'UE, plus particulièrement en ce qui concerne le travail des bénévoles. La Commission devrait vérifier qu'elle dispose bien d'ores et déjà des instruments nécessaires à la mise en oeuvre de ces tâches ou bien si ces instruments sont encore à créer.

4.3. Il devrait en aller de même des mesures administratives de la direction générale XXIII «Politique d'entreprise, commerce, tourisme et économique social», pour autant que de nouvelles dispositions administratives soient adoptées dans cette DG sur la base de la communication de la Commission sur les associations d'utilité publique. Ces dispositions pourraient également tenir compte des spécificités des associations de solidarité en tant que responsables d'établissements et de services sociaux. D'une manière générale, il y a cependant lieu de veiller à ce que la dimension globale des actions de solidarité en termes de politique sociale ne soit pas uniquement envisagée sous l'angle des aspects économiques et industriels.

4.4. La Commission devrait tenir compte dans les modalités d'octroi de ses aides de la situation spécifique des associations de solidarité. Les appels d'offres devraient être conçus de telle sorte qu'ils n'empêchent pas ou n'entravent pas la participation de ces dernières. Toutes les sources de financement habituelles aux associations de solidarité, y compris le temps consacré volontairement et bénévolement à ces activités, devraient être reconnues dans le cadre du cofinancement.

4.5. Afin d'assurer la continuité de la politique d'aide en la matière, il conviendrait, pour la mise en oeuvre de la coopération, de prévoir, dans la lignée des projets pilotes actuels sur la coopération avec les associations de solidarité, un programme d'aide spécial assorti d'un budget conséquent portant sur la «Coopération avec les associations de solidarité» sous forme d'une décision du Conseil.

4.5.1. Les échanges d'informations et de vues sur les meilleures pratiques en matière de coopération des associations de solidarité en ce qui concerne l'obtention des ressources particulières typiques de ces associations notamment dans le cadre de la coopération avec des bénévoles devraient constituer un objectif prioritaire.

4.5.2. Cet objectif pourrait également être rapproché des mesures pratiques de mise en oeuvre de la promotion des services de bénévolat en Europe, comme le prévoit la déclaration qui vient d'être introduite dans le Traité d'Amsterdam.

4.6. À l'issue d'une période de trois ans, il faudrait, dans le cadre d'un nouvel avis d'initiative, évaluer les réalisations auxquelles les présentes propositions auront donné lieu et étudier quelles nouvelles propositions et initiatives il conviendra alors de présenter.

Bruxelles, le 10 décembre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

ANNEXE I

Données statistiques sur l'importance économique des associations de solidarité

Concernant les associations de solidarité en Europe (cela vaut également pour l'ensemble du troisième secteur), il n'existe que très peu de statistiques significatives. La difficulté principale de l'établissement de statistiques relatives au troisième secteur et aux associations de solidarité tient à la disparité des structures existant dans les différents pays. Ces disparités sont le fruit de développements divergents sur le plan historique et politique, mais aussi religieux et culturel. Le manque de données comparables est notamment l'une des raisons pour lesquelles l'importance sociale et économique des associations de solidarité dans l'UE est sous-estimée.

Les trois tableaux ci-après s'appuient pour l'essentiel sur la publication suivante: Salamon, Laster M.; Anheier, Helmut K.; Sokolowaki, S. Wojciech, and associates: The Emerging Sector. A Statistical Supplement. - The John Hopkins University Institute for Policy Studies, Baltimore 1996. Ont également été utilisées à titre de comparaison des données présentées dans la publication de la Commission intitulée: «European Communities - Commission (DG XXII): The cooperative, mutual and non-profitsector in the European Union - Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1997».

Tous les chiffres utilisés ne sont pas tirés d'une enquête statistique ni d'une statistique réalisée en concertation entre les États membres de l'UE. Afin de permettre d'apprécier la valeur significative de ces trois tableaux, un commentaire succinct de l'étude qui a été le plus utilisée est présenté ici.

Observations

Afin de disposer de bases statistiques comparables sur le plan international, le John Hopkins Institute for Policy Studies de Baltimore a lancé un programme de recherche dans différents pays, dont cinq États membres de l'UE. Cette étude doit fournir un tableau statistique de l'importance économique et sociale du troisième secteur. On a soigneusement veillé à réaliser cette enquête de telle façon que les statistiques relatives aux différents pays étudiés soient comparables.

L'enquête du John Hopkins Institute a inventorié selon la même méthode l'ensemble du troisième secteur dans cinq États membres de l'UE - la France, l'Allemagne, l'Italie, la Suède et le Royaume-Uni (ainsi que la Hongrie, le Japon et les États-Unis). L'étude a porté sur des organisations d'utilité publique:

- non orientées vers le profit,

- ayant une structure formelle,

- indépendantes de l'État d'un point de vue organisationnel,

- administrées de manière autonome et

- à caractère non obligatoire (adhésion non obligatoire).

Les organisations suivantes n'ont expressément pas été prises en compte:

- les entreprises et les établissements publics (y compris les établissements en régie des pouvoirs publics),

- les organisations à vocation essentiellement religieuse (telles que fabriques d'église, communautés confessionnelles, cultes),

- les organisations à vocation essentiellement politique (telles que les partis politiques),

- les coopératives (telles que les coopératives de production et de consommateurs),

- les mutuelles (telles que les sociétés d'assurance mutuelle).

Ces organisations ont été recensées selon une classification uniforme (International Classification of Non-Profit-Organizations, en abrégé: ICNPO) et classées en douze catégories:

1) Culture et loisirs;

2) Enseignement et recherche;

3) Santé (hôpitaux et établissements apparentés, centres de soins et établissements apparentés, hôpitaux psychiatriques et établissements apparentés, autres organisations sanitaires);

4) Services sociaux (services sociaux et organismes sociaux du même type, protection civile et secours en cas de catastrophe, soutien financier et aides);

5) Environnement;

6) Développement, logement et emploi (développement, travaux d'intérêt collectif, emploi et formation professionnelle);

7) Droit, intérêts des citoyens et des consommateurs, politique;

8) Fondations, dons, activités honorifiques;

9) Activités internationales;

10) Religion;

11) Associations économiques, associations professionnelles, syndicats;

12) Autres.

Cette classification permet de sélectionner les activités des associations de solidarité dans le matériel statistique recueilli. De part leur activité, les associations de solidarité se retrouvent surtout dans les catégories 3/Santé et 4/Services sociaux, avec des recoupements avec la catégorie 6/Développement, logement et emploi. La catégorie 9/Activités internationales recouvre des activités de coopération au développement également exercées par des associations de solidarité, avec des chevauchements avec la catégorie 2/Éducation et recherche et 7/Questions juridiques, intérêts des citoyens et des consommateurs, politique et la catégorie 8/Fondations. On peut considérer comme représentatives de l'activité des associations de solidarité essentiellement les données statistiques sur les catégories Santé (ICNPO/3) et Services sociaux (ICNPO/4), auxquelles il faut encore ajouter la catégorie Développement, logement et emploi (ICNPO/6) et la catégorie Activités internationales (ICNPO/9).

Quelques restrictions sont dans l'ensemble à signaler: (a) Il a déjà été fait mention au départ des importantes différences de structures existant d'un pays à l'autre. (b) L'étude du John Hopkins Institute for Policy Studies portait sur l'ensemble du troisième secteur et n'avait pas pour objectif premier de dresser un tableau des associations de solidarité. Il s'ensuit que les données relatives aux associations de solidarité doivent être recherchées indirectement - d'où un certain manque de précision - par le biais du classement thématique (les catégories ICNPO mentionnées ci-dessus). (c) La troisième restriction est plutôt une restriction de fond: dans les sociétés extrêmement complexes, la classification des organisations s'avère souvent très difficile, ce qui encore une fois engendre un certain flou.

L'enquête du John Hopkins Institute est à ce jour la seule étude permettant des comparaisons internationales. Quelles que soient les critiques que l'on peut formuler sur des points de détail, elle est reconnue par les milieux scientifiques et est citée par la Commission, par exemple dans la «Communication de la Commission sur la promotion du rôle des associations et fondations en Europe» (COM(97) 241 final).

La Commission a pour sa part publié en 1997 une étude sur les coopératives, les mutuelles et le secteur sans but lucratif dans l'UE (précédemment citée). Les données statistiques ont été recueillies par le biais de questionnaires auprès de grandes organisations locales et nationales. Ces statistiques, notamment celles relatives au secteur non commercial, sont très générales, classées de façon très grossière et tout à fait incomplètes. En revanche, l'étude du John Hopkins Institute est plus complète et beaucoup plus finement articulée d'un point de vue thématique que celle de la Commission.

Des comparaisons entre ces deux études sont possibles en ce qui concerne la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni. (Dans le cas de l'Italie, l'étude de la Commission reprend des données de l'enquête du John Hopkins Institute.) Pour ces trois pays, les données relatives à la santé et aux activités sociales peuvent être comparées avec celles de l'étude du John Hopkins Institute concernant ICNPO 3/Santé et ICNPO 4/Services sociaux. Si l'on convertit les dépenses effectuées dans le domaine «Santé et services sociaux» en pourcentages du produit intérieur brut, l'étude du John Hopkins Institute donne pour la France 1,45 % et celle de la Commission 1,39 %, ces pourcentages étant respectivement de 2,07 % et 1,92 % pour l'Allemagne et de 0,72 % et 0,72 % pour le Royaume-Uni. En dépit des différences de méthode entre ces deux enquêtes, les données statistiques se rejoignent nettement: elles mettent en évidence dans les deux cas l'importance économique des associations de solidarité.

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ANNEXE II

Les associations de solidarité dans l'UE

PARLEMENT EUROPÉEN

Déclaration n° 23, ligne budgétaire B 3-4101

Le Parlement européen a commencé à tenir compte de la déclaration n° 23, en affectant depuis 1993 dans le budget prévisionnel, des moyens à la «coopération avec les associations de solidarité», pour un montant de 2 millions d'écus en 1996. Dans le budget 1997, une nouvelle ligne budgétaire B 3-4101 est prévue pour la coopération avec les associations de solidarité et avec les organisations et associations non gouvernementales pour la défense des intérêts des personnes âgées, dotée de 4 millions d'écus. Une nouvelle ligne budgétaire intitulée «Dialogue civil», proposée pour 1997 par M. Stephen Hughes, président de la commission des affaires sociales du Parlement européen, n'a pas été acceptée par le Parlement. La Commission a de nouveau proposé pour 1998 une ligne budgétaire autonome présentée sous l'intitulé simplifié «Coopération avec les associations de solidarité», cette fois à hauteur de 4,5 millions d'écus, et qui sera probablement acceptée par le Parlement. La Commission a transposé ces lignes budgétaires dans une série de mesures, sous forme de projets correspondants qui ont été mis en oeuvre par différentes organisations. La coopération avec les ONG et les associations de solidarité a fait l'objet à plusieurs reprises de questions de la part des députés du Parlement européen (cf. dernièrement la question de M. Iversen, publiée au JO C 60 du 26.2.1997, p. 101).

COMMISSION EUROPÉENNE

Forum européen sur la politique sociale, rôle des ONG

La déclaration n° 23 a en outre trouvé un premier écho dans le document de la Commission intitulé «Programme d'action sociale à moyen terme 1995-1997» (doc. COM(95) 134 final). En se référant expressément à cette déclaration, le document annonce notamment un «Forum européen sur la politique sociale», au motif que les organisations bénévoles, les organisations représentatives et les milieux concernés devraient être consultés sur toute une série de questions sociales. Ce forum, qui s'est tenu en mars 1996, a eu des échos très divers. On retrouve la référence aux organisations dans le «rapport du Comité des Sages», rédigé à l'occasion de ce forum en 1996. Il y est indiqué: «Il apparaît nécessaire que les organisations à but non lucratif et les fondations, ainsi que, plus généralement, les acteurs collectifs qui agissent dans la société civile, soient impliqués dans les processus de décision des politiques sociales. Une place particulière devrait être faite aux institutions de solidarité qui oeuvrent contre l'exclusion et la grande pauvreté et peuvent représenter les chômeurs exclus» (rapport, partie V, point 1, Bruxelles 1995 - février 1996).

Dans sa dernière communication en matière de politique sociale «Moderniser et améliorer la protection sociale dans l'Union européenne» (COM(97) 102 final), la Commission appelle les seuls partenaires sociaux (outre les institutions de l'UE et les États membres) à prendre de nouveau position et n'accorde aux ONG qu'un rôle de partenaire au second forum sur la politique sociale, prévu pour 1998. Les associations de solidarité ne sont pas même mentionnées et ne sont par conséquent pas reconnues en tant qu'acteurs à part entière de la protection sociale.

Économie sociale, statut de l'association européenne

La Commission a également marqué son intérêt pour un autre aspect, qui concerne en particulier les associations. S'agissant des coopératives, des mutuelles et des associations - sans se limiter à celles qui travaillent dans le domaine social - la Commission a présenté pour chacune de ces organisations réunies sous l'appellation d'«économie sociale», des projets de formes juridiques qui doivent leur permettre d'obtenir une forme juridique européenne pour l'exercice de leurs activités.

On doit ainsi reconnaître à ces organisations une communauté d'objectifs et d'aspects pratiques, indépendamment de la diversité de leurs statuts juridiques. Ces statuts doivent de préférence être appliqués en fonction de la législation des États membres. La Commission a proposé d'aménager pour les sociétés de personnes de droit européen des systèmes de transition entre ces trois types d'organisations (coopératives, mutuelles, associations).

Une adoption par le Conseil n'est toutefois pas envisagée actuellement, notamment parce que les directives sur les comités d'entreprise dans les organismes de ce type, présentées simultanément, ont relancé le débat européen controversé sur la participation. Les programmes pluriannuel en faveur de l'«économie sociale», présentés également par la Commission dans ce contexte, n'ont jusqu'ici pas rencontré l'accord du Conseil, et ce pour différentes raisons. Le blocage de ces propositions s'explique également par la prise en compte insuffisante de l'hétérogénéité des associations dans les États membres. La Commission a toutefois mis en oeuvre des mesures en ce sens, en s'appuyant sur les moyens financiers déjà mis à disposition à cet effet dans les différents budgets. Il existe du reste à l'échelle de la Commission à Bruxelles un «comité consultatif», qui regroupe des représentants de ces organisations, originaires de tous les États membres. Le 6 juin 1997, la Commission a présenté une communication sur «La promotion du rôle des associations et fondations en Europe» (COM(97) 241 final), qui mentionne notamment la déclaration n° 23 évoquée plus haut, mais se réfère à toutes les organisations d'utilité publique (par exemple dans le domaine des sports, de la culture, etc.) et s'appuie sur un «Livre blanc sur les associations, etc.», présenté il y a déjà longtemps de manière informelle.

LA COOPÉRATION DES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITÉ EN EUROPE

On a créé en 1992, en référence expresse à la déclaration n° 23, une Table ronde européenne des associations de solidarité («European Round Table of Charitable Social Welfare Associations - ETWelfare»), qui se présente depuis 1996 sous la forme juridique d'un Groupement européen d'intérêt économique (GEIE) à but non lucratif. Avec le soutien de la Commission, ETWelfare a par exemple mis en oeuvre deux projets-pilotes financés par les lignes budgétaires citées plus haut, notamment dans le but d'améliorer la coopération avec les associations de solidarité à travers l'échange de membres entre les associations de tous les États membres. Les ONG travaillant dans le domaine social ont créé, dans le but de préparer le forum sur la politique sociale de 1996, une «plate-forme des ONG sociales» dont Mme zu Eulenburg, membre du CES, a été le porte-parole lors de la manifestation finale.

On peut faire une distinction entre les groupements travaillant à un niveau sectoriel et ceux opérant de manière intersectorielle, interdisciplinaire. Un bon exemple de ce travail sectoriel est donné par les alliances formées au sein de la Communauté et des États membres contre la pauvreté et l'exclusion (Réseau européen des associations de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, REALPES, Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri FEANTSA) et par les associations de personnes et de responsables de services et d'institutions travaillant au sein du Forum européen des personnes handicapées et du Forum jeunesse. Elles ont pour mission de défendre les droits et les intérêts des personnes en proie à des difficultés, à la détresse, à des conflits ou à d'autres situations difficiles et qui se sont unies pour réagir.

Cela n'a nullement exclu la mise en oeuvre commune dans certains cas d'actions importantes, en rapport avec des exigences générales de politique sociale. C'est par exemple le cas de la «Plate-forme des ONG travaillant dans le domaine social», créée pour préparer le forum sur la politique sociale de 1996, ainsi que le forum suivant, prévu pour 1998. Ces deux forums visent notamment à développer le dialogue avec les partenaires sociaux, ce qui nécessite une coopération et une coordination des ONG travaillant dans le domaine social.

Les associations gérant en tant qu'associations de solidarité et fondant une large gamme de services et d'établissements sociaux couvrant différents domaines au moyen desquels elles offrent des prestations sociales et défendent les droits sociaux des personnes concernées, occupent une place à part (cf. par exemple la Table ronde européenne des associations de solidarité - ETWelfare, dans laquelle coopèrent les fédérations de tels établissements et services, actuellement issus de quatorze États membres).

ANNEXE III à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, qui ont recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats:

Paragraphe 3.2

Modifier comme suit:

«Les associations de solidarité constituent une catégorie économique et sociale importante dans le "cadre de la solidarité sociale" des différents États membres, ainsi qu'au niveau de l'UE en cours d'intégration. Le CES se félicite de compter parmi ses membres des Conseillers représentants des associations de solidarité. Avec cette représentation appropriée, le CES est la représentation la plus large de la société civile et peut, de ce fait, mettre en oeuvre le "dialogue civil" et traduire son expression. Ce faisant, en raison notamment de sa composition actuelle, il est à même de conduire les tâches qui lui ont été attribuées.»

Exposé des motifs

- cadre de la «solidarité sociale»: voir exposé des motifs concernant l'article 3.1;

- si la forme de l'article 3.2 figurant dans le corrigendum a été atténuée, le fond demeure.

Il est difficile, et extrêmement dangereux pour le CES, en raison du coup qu'il porterait lui-même à son autorité; au sérieux qui doit lui être attribué, et au total à l'ensemble de la crédibilité de ses travaux et de ses membres actuels, d'admettre et de reconnaître - comme le fait cet article :

- que sa représentation n'est pas appropriée puisque la représentation des associations «doit être appropriée» (sous-entendu: aujourd'hui elle ne l'est pas!);

- qu'en raison de cette représentation inappropriée il ne lui est pas aisé, ou mal aisé (puisque selon le 3.1 du corrigendum «grâce à une représentation appropriée au sein du CES il sera encore plus aisé...») de mettre en oeuvre le «dialogue civil» recherché.

L'amendement présente, au contraire de l'article proposé au 3.2, positive la présence au CES de représentants des associations, en indiquant que, grâce à cette présence, il a une composition appropriée et peut être, de ce fait, représentatif de la société civile et en traduire toute son expression.

Résultat du vote

Voix pour: 36, voix contre: 47, abstentions: 9.

Paragraphe 3.3

Supprimer l'avant-dernière phrase «D'autre part ... personnes concernées».

Exposé des motifs

Cette affirmation est absurde; il serait en effet tout à fait impossible aux associations de bénévoles de prendre en charge, par exemple, l'aide à domicile ou la livraison de repas à domicile aux personnes âgées.

Résultat du vote

Voix pour: 38, voix contre: 40, abstentions: 13.