Avis du Comité des régions sur «L'importance du commerce hors taxes dans l'Union européenne pour les régions»

(98/C 373/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu les directives du Conseil 91/680/CEE () du 16 décembre 1991 et 92/12/CEE () du 25 février 1992, qui portent sur la suppression du commerce hors taxes intracommunautaire au 30 juin 1999;

vu la décision du Bureau du 12 mars 1998 d'élaborer, en vertu du paragraphe 4 de l'article 198 C du traité instituant la Communauté européenne, un avis d'initiative sur le sujet et de charger la commission 6 «Emploi, politique économique, marché unique, industrie, PME» de la préparation des travaux;

vu le document de travail d'octobre 1997 de la Direction générale des études du PE sur «Les conséquences sociales et économiques de la suppression des ventes hors taxes dans l'Union européenne» ();

vu les conclusions de l'audition publique du PE sur le commerce hors taxes tenue le 29 octobre 1997;

vu la résolution du PE du 3 avril 1998 sur la suppression des ventes hors taxes ();

vu le projet d'avis (CdR 109/98 rév.) adopté par la commission 6 le 20 juillet 1998 (rapporteur: Mme McCarthy-Fry, corapporteur: M. Cummins);

considérant que le Comité des régions a déjà attiré l'attention sur l'importance des infrastructures de tourisme et de transport pour les régions, notamment dans les avis suivants: «Une politique de développement du tourisme rural dans les régions de l'UE» (CdR 19/95) (), «Le Livre vert de la Commission sur le rôle de l'Union en matière de tourisme» (CdR 376/95) (), «Une proposition de décision du Conseil concernant un premier programme pluriannuel en faveur du tourisme européen - Philoxenia (1997-2000)» (CdR 302/96 fin) (), «Politique de cohésion et culture - Une contribution à l'emploi» (CdR 69/97 fin) (), «Tourisme culturel urbain et potentiel d'emploi» (CdR 422/97 fin);

considérant que la grande majorité des ministres présents à la réunion du Conseil «Transports» du 17 mars 1998 a demandé que la Commission réalise une étude sur les conséquences sociales et économiques de la suppression des ventes hors taxes dans l'Union européenne;

considérant que lors de la réunion du Conseil «Écofin» du 19 mai 1998, un nombre substantiel d'États membres se sont prononcés en faveur d'une étude complète sur l'avenir du commerce hors taxes à l'intérieur de l'Union européenne;

a adopté lors de sa 25e session plénière des 16 et 17 septembre 1998 (séance du 17 septembre), le présent avis.

1. Introduction

1.1. L'Acte unique européen prévoyait la création, fin 1992, d'un marché intérieur sans frontières, dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux serait assurée. La réalisation du marché unique devait entraîner la suppression des entraves techniques, physiques et fiscales, facteurs de division des marchés et des économies des États membres pointés du doigt par la Commission dans son Livre blanc de 1985 sur l'achèvement du marché unique.

1.2. La suppression du commerce hors taxes à l'intérieur de l'UE était l'une des mesures proposées par la Commission pour achever le marché unique au 1er janvier 1993. Le Commissaire compétent à l'époque, Mme Scrivener, justifiait cette suppression en avançant que la poursuite des ventes hors taxes dans le cadre de voyages à l'intérieur de l'UE impliquerait le maintien de certains contrôles aux frontières et continuerait de faire subir des distorsions au marché des biens et des transports.

1.3. La suppression du commerce hors taxes à l'intérieur de l'Union européenne nécessitait une modification du système commun de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi qu'une nouvelle législation sur le régime des produits soumis à accise. En conséquence, la Commission a présenté en 1990 deux propositions; la première portait sur un régime transitoire de taxation en vue de la création du marché intérieur (directive «Frontières fiscales») (); la seconde concernait le régime général, la détention et la circulation des produits soumis à accise (directive «Circulation des produits soumis à accise») ().

1.4. Au cours du débat portant sur la directive «Frontières fiscales», tenu en novembre 1990, le Parlement européen a indiqué que la suppression du commerce hors taxes pourrait entraîner de graves conséquences sociales et économiques et a invité la Commission à présenter un rapport sur ces conséquences et à le présenter au Conseil et au Parlement européen. Le commissaire Scrivener a confirmé qu'une étude serait menée et, une nouvelle fois en mai 1991, dans sa réponse à une question parlementaire écrite, elle a indiqué que «La Commission a pris note du souhait du Parlement, qui demande une étude sur les répercussions sociales et régionales de la suppression des frontières fiscales, y compris des boutiques hors taxes, sur les régions concernées».

1.5. De même, le rapport du Parlement concernant la directive «Circulation des produits soumis à accise» proposait de postposer la suppression du commerce hors taxes à l'intérieur de l'UE jusqu'au 31 décembre 1995, afin de donner suffisamment de temps aux entreprises concernées pour s'adapter, et à la Commission pour produire son rapport sur les effets sociaux et économiques de cette suppression.

1.6. En novembre 1991, dans le cadre d'une décision générale portant sur les deux propositions de la Commission, le Conseil «Écofin» a reconnu que la prolongation de la franchise intracommunautaire jusqu'au 30 juin 1999 serait appropriée afin que les mesures nécessaires puissent être prises «pour pallier à la fois les répercussions sociales dans les secteurs concernés et les difficultés régionales, notamment dans les régions frontalières...». La directive «Frontières fiscales» a été adoptée avec les modifications apportées lors de cette réunion; la directive «Circulation des produits soumis à accise» a quant à elle été adoptée en février 1992 après modification du délai. C'est ainsi que le système de franchise (TVA et droits d'accise) transitoire a été introduit. Afin de faciliter la suppression des contrôles aux frontières, un système de contrôle du vendeur a été introduit le 14 décembre 1992 par un accord politique.

1.7. Toutefois, à ce jour, la Commission n'a présenté aucun rapport sur les incidences sociales, économiques et régionales. Interrogée à ce propos en juillet 1997 lors d'une audition de la commission économique et monétaire du Parlement européen, la Commission a indiqué qu'une étude sur les incidences sociales et économiques n'était plus pertinente puisqu'il est prévu de supprimer le commerce hors taxes à l'intérieur de l'Union européenne au 30 juin 1999.

Cette réponse n'a pas satisfait la commission parlementaire, et son président a demandé aux services de recherche du Parlement d'analyser les données économiques indépendantes disponibles, de procéder à l'évaluation des conséquences identifiées et de suggérer à la Commission de nouveaux domaines de recherche. Cette étude () a été achevée début octobre et a servi de base à une audition publique du PE sur le commerce hors taxes, tenue le 29 octobre 1997. Le rapport conclut que «À une époque où le chômage est important dans une grande partie de l'Union européenne, le risque que la suppression des ventes en franchise douanière à l'intérieur de l'Union européenne se traduise par de fortes pertes d'emplois ne saurait être pris à la légère. La Commission devrait effectuer sa propre étude, en accordant une attention particulière aux effets régionaux et locaux».

1.8. Le 3 avril 1998, le Parlement européen a adopté à l'unanimité une résolution dans laquelle il constate que «les conséquences de cette suppression suscitent de graves appréhensions pour l'emploi, pour les régions et pour le secteur des transports, en particulier dans les régions périphériques, sur les lignes de transbordeurs et dans les aéroports régionaux» et par laquelle il invite la Commission «à réaliser et à publier de toute urgence cette étude indépendante sur les conséquences socio-économiques, régionales et en termes de revenu de la suppression des ventes hors taxes dans l'Union européenne et dans tous les cas, avant le 30 septembre 1998, de manière à donner une image plus claire de la situation» ().

1.9. Lors de la réunion du Conseil «Écofin» du 19 mai 1998, plusieurs États membres se sont prononcés en faveur d'une étude complète sur l'avenir du commerce hors taxes à l'intérieur de l'UE. Ces pays comptent environ 85,5 % de la population de l'UE.

Au cours de cette réunion du Conseil «Écofin», la Commission a reconnu que la suppression du système pourrait avoir des effets néfastes et s'est engagée à présenter un document de travail précisant à quels instruments les États membres peuvent recourir pour faire face aux conséquences de l'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE. Il est prévu que ce document de travail soit présenté et examiné lors d'une réunion Écofin en automne 1998.

2. Observations générales

2.1. Selon les études déjà disponibles, l'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de la Communauté pourrait avoir des conséquences sociales et économiques graves pour de nombreuses régions de l'Union, en particulier celles dans lesquelles la viabilité des systèmes régionaux de transport et la promotion du tourisme sont fortement tributaires des revenus du commerce hors taxes.

2.2. Malgré des demandes répétées, la Commission n'a pas présenté d'analyse indépendante sur les effets de la suppression du système actuel. À mesure que l'échéance fixée pour la suppression des ventes hors taxes dans l'UE se rapproche, de nombreuses régions et localités doivent faire face à un avenir incertain. Une profusion d'études indépendantes contradictoires s'accréditent dans les régions; la majeure partie d'entre elles dépeignent des scénarios assez sombres pour de nombreuses régions, principalement en termes de pertes d'emplois dans les secteurs les plus divers, allant des compagnies de transbordeurs au tourisme, et des distillateurs aux détaillants.

2.3. Compte tenu des engagements de l'UE en ce qui concerne la réduction du chômage et la promotion de la cohésion économique et sociale, toute menace pesant sur un nombre substantiel d'emplois dans un large éventail de secteurs doit faire l'objet d'un examen attentif. Les avantages à court et à moyen terme de toutes les mesures de l'UE doivent être soigneusement pesés et il convient de réexaminer constamment la pertinence de ces mesures.

2.4. Quant à la décision du Conseil de 1991 d'abolir les ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE, avec effet au 30 juin 1999, il y a lieu de répondre aux questions suivantes:

2.4.1. La situation ayant motivé la décision du Conseil de prolonger le système jusqu'en juin 1999, alors que la Commission souhaitait l'abolir fin décembre 1992, a-t-elle réellement changé?2.4.2. Le marché unique s'est-il développé dans la mesure prévue (en termes d'harmonisation fiscale) à l'époque où la décision a été prise?2.4.3. Les effets de la suppression du système ont-il été pris en considération de manière appropriée, et des lignes directrices ont-elles été proposées pour aider les régions et les États membres à atténuer toute conséquence néfaste potentielle de cette suppression à court ou à long terme?2.4.4. Quelle a été l'expérience des États membres en ce qui concerne la mise en oeuvre des directives «Frontières fiscales» et «Circulation des produits soumis à accise»?2.4.5. Y a-t-il des arguments convaincants en faveur d'une nouvelle prolongation limitée du système au-delà du 30 juin 1999 afin que des données indépendantes adéquates sur les effets socio-économiques potentiels de son abolition puissent être présentées?2.5. À défaut d'une étude indépendante de la Commission sur les implications sociales et économiques de l'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE, les données ci-après sont basées sur des rapports indépendants réalisés par des régions, des États membres, divers représentants des secteurs des transports et de l'industrie, et divers groupes d'intérêt.

3. Le commerce hors taxes et le marché unique

3.1. L'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE a été proposée dans le contexte d'un marché unique aux taux de TVA et droits d'accise harmonisés. Dans un tel marché, cette suppression répond à une logique implacable. Toutefois, l'absence d'harmonisation des taux de TVA et des droits d'accise a donné lieu à de graves distorsions du marché, auxquelles il convient de comparer l'incidence du commerce hors taxes sur le fonctionnement actuel du marché unique.

3.1.1. En théorie, l'avènement du marché unique devrait impliquer que les voyageurs à l'intérieur de l'UE puissent acheter une quantité illimitée de marchandises «taxes/droits acquittés» pour les exporter dans un autre État membre. Bien qu'il y ait toujours des disparités importantes de taux de TVA entre pays voisins (par exemple, le Danemark et l'Allemagne), celles-ci n'ont pas été considérées comme générant des distorsions de concurrence inacceptables. Quant aux droits d'accise, les écarts entre les États membres sont tellement importants que ceux-ci ont estimé qu'il était impossible d'accepter une complète liberté de circulation des produits «droits acquittés». Par conséquent, la libre circulation des marchandises «droits acquittés» ne s'applique que si le voyageur transporte personnellement les produits et que ceux-ci sont destinés à la consommation finale. Afin de permettre l'application de ces deux conditions, les produits «droits acquittés» font l'objet de certaines limites indicatives.

3.1.2. Toutefois, ces limites indicatives ne sont pas appliquées uniformément; des régimes différents en ce qui concerne les quantités maximum et la durée du voyage peuvent s'appliquer, tout particulièrement dans des pays où les droits sont élevés, tels que l'Irlande, la Finlande, le Danemark et la Suède. En outre, le système des limites indicatives n'est pas appliqué dans plusieurs territoires de l'Union, dont les îles Canaries, l'île d'Helgoland, et le territoire de Gibraltar, qui continuent à appliquer aux voyageurs de l'UE les mêmes limites que celles consenties aux voyageurs venant de pays tiers (c'est-à-dire les franchises de droits).

3.1.3. Le système des limites indicatives pour les marchandises «droits acquittés» destinées à la consommation finale a entraîné des pertes de recettes de TVA et d'accise pour le trésor public des États membres voisins de pays où les taux d'accise sont sensiblement inférieurs, et a eu une incidence négative pour les commerçants de régions voisines pratiquant des taux d'accise différents, en donnant lieu à une concurrence déloyale pour des commerçants légitimes.

3.1.4. Il est clair que dans les États membres où les taux d'accise sont bas, il n'y a pas de différence substantielle entre les achats hors taxes et les achats droits acquittés, et que les disparités de taux ont donné lieu à des distorsions du marché et des complications bien plus importantes pour les commerçants, les voyageurs et les responsables des contrôles frontaliers que le système existant de ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE.

3.1.5. Dans ce contexte de non-harmonisation des taux d'accise et de TVA, et étant donné la distorsion de concurrence qui en résulte, l'UE devrait-elle continuer à se concentrer sur l'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE, système comparativement inoffensif, sachant que sa suppression prématurée (c'est-à-dire avant la création du marché unique envisagée par la Commission dans son Livre blanc de 1985) pourrait avoir de graves conséquences pour les régions qui en dépendent fortement?

4. Emploi ()

4.1. Il a été estimé que quelque 140 000 citoyens européens verront leur emploi sérieusement remis en cause si les ventes hors taxes sont abolies au sein de l'Union européenne. Ce chiffre tient compte: des pertes d'emplois directes, c'est-à-dire les licenciements dans les comptoirs hors taxes proprement dits dans les aéroports, à bord d'avions ou de transbordeurs; des pertes d'emplois indirectes, c'est-à-dire les licenciements dans les secteurs auxiliaires tels que ports, transports, fabricants et distributeurs; et enfin, des effets induits, c'est-à-dire la suppression de postes dus à la réduction des revenus salariaux nets dans l'économie locale par suite des pertes d'emploi directes et indirectes.

4.1.1. Selon les estimations actuellement disponibles, environ 30 000 emplois (directs, indirects et induits) pourraient être supprimés dans le secteur aéronautique. Ce chiffre repose sur l'hypothèse de la perte de près de 60 % des bénéfices totaux réalisés grâce aux ventes en franchise de droits et de taxes. Cette perte de bénéfices pourrait engendrer une hausse des tarifs aériens de 20 %, ce qui entraînerait une chute de 4 % du nombre des passagers. En conséquence, la flotte serait rationalisée, le nombre de lignes réduit et le montant des investissements diminué, ce qui déboucherait sur d'autres suppressions de postes dans les régions et localités touchées.

4.1.2. L'augmentation des tarifs aura très probablement une incidence négative pour les compagnies économiques et de charters, qui sont les plus sensibles aux augmentations de prix et aux pertes de revenus. En outre, la dépendance de ces secteurs par rapport au trafic intracommunautaire et par rapport à l'utilisation des petits aéroports régionaux et secondaires qui desservent des grandes villes est relativement élevée. Ces aéroports sont à leur tour fortement tributaires des ventes hors taxes, qui leur apportent des revenus substantiels et leur permettent de maintenir les taxes de débarquement à un niveau assez bas. La perte de ce revenu entraînerait une augmentation des taxes de débarquement, ce qui obligerait les compagnies aériennes à augmenter les tarifs excursions. La baisse de la demande due à l'augmentation des tarifs pourrait aboutir à la suppression des services sur les lignes marginales, voire à la fermeture de certains aéroports régionaux.

4.1.3. Des études menées à propos des services de transbordeurs en Irlande, au Royaume-Uni, en Allemagne et en Scandinavie parviennent à une estimation totale de plus de 50 000 pertes d'emplois, dont 18 à 20 000 liées aux opérateurs et aux industries auxiliaires, et 5 à 7 000 dues aux conséquences sur les économies régionales et locales. La même source estime également que 26 à 27 000 emplois, en particulier liés au tourisme dans les pays concernés, disparaîtront. Ces chiffres sont basés sur une hausse prévue de plus de 30 % des billets pour ces services en raison de la perte des revenus des ventes hors taxes. Une telle augmentation de prix pourrait entraîner une chute considérable de la demande, et finalement, la fermeture de 25 à 30 lignes en Europe septentrionale. La proportion des recettes perçues sur les ventes hors taxes par rapport au chiffre d'affaires des opérateurs de transbordeurs dans ces pays varie de 65 % en Finlande à 30 % en Irlande.

4.1.4. L'on dispose déjà d'exemples clairs des effets de l'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE sur l'emploi dans les secteurs aéronautiques et maritimes. Selon la Fédération européenne des syndicats du transport et divers représentants régionaux, les salariés de certaines lignes de transbordeurs opérant à partir du Schleswig-Holstein, à partir du Danemark, et entre Jakobstad et Skellefteå ont déjà reçu des lettres de licenciement et, depuis le 1er avril 1998, une compagnie aérienne britannique a réduit son personnel de cabine sur les vols à l'intérieur de l'UE en prévision de la suppression des ventes hors taxes sur ces lignes. Dans tous ces cas, la raison directe invoquée par les compagnies concernées était la suppression prévue des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE.

4.1.5. Le calendrier de l'abolition proposée des ventes hors taxes intracommunautaires constitue un double revers pour les opérateurs de transbordeurs, particulièrement en raison de l'obligation d'appliquer les normes réglementaires de sécurité SOLAS 95 à dater de 1999. SOLAS 95 a été adopté à la suite de la tragédie du ferry Estonia, et contraindra les opérateurs de transbordeurs à investir dans de nouveaux navires ou dans la rénovation de leur flotte existante afin de satisfaire à ces nouvelles normes de sécurité.

4.1.6. Outre les inévitables pertes d'emplois subies dans les secteurs de la distribution et des transports, l'abolition du commerce hors taxes touchera probablement certaines industries manufacturières traditionnelles régionales. Ainsi, la région française productrice de cognac estime que 3 000 emplois directs, indirects et induits seront supprimés; de même, l'industrie du whisky écossais prévoit un manque à gagner de 201 millions d'écus en 1999, qui entraînera la suppression de 1 000 emplois, principalement dans les régions périphériques d'Écosse, déjà victimes d'un taux de chômage élevé.

4.1.7. Bien qu'il y ait lieu de considérer les estimations ci-dessus avec une certaine prudence étant donné qu'elles proviennent de plusieurs rapports indépendants basés sur les méthodologies les plus diverses ainsi que sur la généralisation de conditions locales, la possibilité que la suppression des ventes hors taxes au sein de l'UE puisse entraîner d'importantes pertes d'emploi est très préoccupante, d'autant plus lorsque l'on sait qu'il est généralement admis que les pertes d'emplois engendrées par cette mesure auront inévitablement des incidences des plus négatives sur les économies régionales périphériques.

5. Tourisme

5.1. Si la suppression des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE augmentait les frais de voyage dans les pays de l'UE, les voyageurs sensibles aux prix pourraient choisir des destinations à l'extérieur de l'UE pour réduire ces frais. Les pays qui bénéficieront le plus probablement de ce revirement seraient ceux d'Afrique du Nord aux dépens de l'Espagne, du Portugal et de l'Italie ainsi que Chypre et la Turquie aux dépens de la Grèce.

6. Conclusions

6.1. Le Comité des régions exhorte vivement la Commission, le Conseil, le Parlement européen et les États membres à intensifier le processus d'achèvement du Marché unique afin de supprimer toutes les distorsions du marché.

6.2. Toutefois, le Comité des régions est d'avis que l'abolition des ventes hors taxes au 30 juin 1999 aura de graves conséquences pour l'emploi régional, les infrastructures locales de transport, les coûts d'accès et le secteur du tourisme de l'UE.

6.3. Le Comité des régions recommande l'élaboration, par la Commission, d'un rapport complet sur les effets de l'abolition du système actuel.

6.3.1. Le Comité des régions attend que la Commission présente son document de travail sur les fonds communautaires et les subventions nationales qui pourraient permettre de pallier les difficultés dues à la suppression des ventes hors taxes, en particulier en ce qui concerne son incidence sur les régions périphériques de l'UE; le Comité des régions n'est pas convaincu que ces mesures constituent la meilleure solution, même si elles sont conformes aux règles de concurrence de l'UE.

6.4. Étant donné les conséquences néfastes, mentionnées précédemment, de la suppression des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE avant l'harmonisation prévue des taux de TVA et des droits d'accise au niveau de l'UE, et dans l'attente de la présentation par la Commission d'un rapport indépendant détaillé sur les effets sociaux et économiques de cette suppression, le Comité des régions ne pense pas que l'abolition prévue soit appropriée en ce moment.

6.5. Le Comité des régions est favorable à la prolongation du système actuel pour une nouvelle période de cinq ans, et invite la Commission à créer au cours de cette période une Task force réunissant les représentants des divers groupements d'intérêt (acteurs sociaux, économiques et autres) ainsi que les représentants des autorités nationales, régionales et locales. Cette Task force serait chargée de procéder à un examen approfondi des conséquences de l'abolition des ventes hors taxes à l'intérieur de l'UE dans le but de présenter des propositions concrètes portant sur un système de substitution.

Le Comité des régions charge son président de transmettre le présent avis non seulement au Conseil et à la Commission, mais également au Parlement européen et aux gouvernements des États membres.

Bruxelles, le 17 septembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() JO L 376 du 31.12.1991.

() JO L 76 du 23.3.1992.

() «Les conséquences sociales et économiques de la suppression des ventes hors taxes dans l'Union européenne», document de travail de la Direction générale des études du PE, octobre 1997 (PE 167.048, W-30).

() Résolution du PE du 3 avril 1998 (PE 268.233).

() JO C 210 du 14.8.1995, p. 99.

() JO C 126 du 29.4.1996, p. 24.

() JO C 42 du 10.2.1997, p. 22.

() JO C 379 du 15.12.1997, p. 21.

() Directive 91/680/CEE du Conseil - JO L 376 du 31.12.1991.

() Directive 92/12/CE du Conseil - JO L 76 du 23.3.1992.

() Document de travail de la Direction générale des études du PE sur «Les conséquences sociales et économiques de la suppression des ventes hors taxes dans l'Union européenne», octobre 1997 (PE 167.048, W-30).

() Résolution du Parlement européen du 3.4.1998 (PE 268.233).

() À défaut d'un rapport indépendant de la Commission européenne sur le sujet, toutes les données figurant aux points 4 et 5 du présent avis sont issues principalement de diverses analyses réalisées par des régions et des États membres, le Parlement européen, des associations industrielles, des confédérations syndicales, etc. Les échanges oraux avec des représentants de ces secteurs ont en outre été pris en considération. En tant que telles, toutes les données sont indicatives et basées sur les meilleures approximations possibles des informations disponibles.