Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission: Impôts, taxes et redevances environnementaux dans le Marché unique»

(97/C 355/15)

Le 26 mars 1997, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière a adopté son avis le 15 juillet 1997 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Lors de sa 348e session plénière des 1er et 2 octobre 1997 (séance du 1er octobre 1997), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 72 voix pour et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. À la lumière de l'acquis communautaire existant, la Commission tente, dans sa communication à l'examen, de clarifier le cadre juridique applicable aux États membres désireux d'introduire des impôts, des taxes et des redevances (prélèvements) environnementaux. L'objectif est d'en assurer une application équilibrée et efficace au niveau national, régional ou local, ainsi qu'une évaluation transparente par la Commission.

1.2. La communication s'inscrit dans la droite ligne des conclusions des Conseils européens de Madrid en 1995 et de Florence en 1996 concernant la nécessité de baser de plus en plus la politique de l'environnement sur des instruments économiques, y compris fiscaux. Une réflexion similaire a été reprise dans le Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi (), dans lequel il était préconisé d'utiliser les fonds issus de ces prélèvements environnementaux pour diminuer d'autres taxes, comme celles qui grèvent le travail.

1.3. La communication passe en revue les prélèvements environnementaux dont l'application se développe dans les États membres et en examine la compatibilité avec d'autres politiques comme celles de la concurrence, du marché unique, fiscale ou agricole commune (PAC), ainsi qu'avec les engagements pris envers des pays tiers, tant dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) que d'accords bilatéraux ou multilatéraux.

1.4. Comme il est dit dans le document de la Commission, «en matière de fiscalité environnementale, les mots ne signifient pas toujours la même chose dans tous les États membres (...)» et «les termes impôts et redevances couvrent tous les versements obligatoires sans contrepartie, que les ressources ainsi obtenues soient versées directement au budget de l'État ou soient affectées à des fins spécifiques».

1.5. Toutefois, la doctrine fiscale établit une distinction entre la notion d'«impôts» et celle de «taxes». Les premiers ont un caractère général et se caractérisent en particulier par le fait que les recettes perçues sont destinées à approvisionner le fonds commun que constituent les budgets généraux d'un État, d'un gouvernement régional ou d'une collectivité locale. En revanche, les «taxes» ou leur équivalent national dans chaque État membre impliquent un paiement pour l'utilisation d'un bien ou d'un service public (dans ce cas l'environnement public), et les recettes qu'elles procurent doivent être consacrées à couvrir en partie ou totalement, les coûts de prestation de ce service ou le coût de l'appropriation individuelle d'un bien de nature collective.

1.6. La Commission fait valoir que l'important c'est une application équilibrée et efficace de ces instruments au niveau national, régional et local, ainsi qu'une évaluation transparente de ceux-ci par elle-même. Elle marque également sa volonté de présenter des propositions au niveau communautaire bien que l'unanimité soit actuellement requise pour les questions fiscales, «en cas de prolifération de solutions nationales différentes pour des problèmes similaires, ou dans les cas où les objectifs environnementaux peuvent être atteints à meilleur compte».

1.7. La communication fournit une analyse détaillée des critères devant présider à l'instauration de tels prélèvements environnementaux. À cette fin, les articles du traité qui peuvent être concernés par cette fiscalité environnementale sont analysés et la jurisprudence de la Cour de justice en la matière est passée en revue.

1.8. Les critères fondamentaux de la compatibilité de ces prélèvements environnementaux avec le droit communautaire qu'on pourrait retenir de cette analyse sont les suivants:

1.8.1. Objectif environnemental du prélèvement. Les États membres devront établir que le prélèvement est nécessaire pour résoudre les problèmes environnementaux, en apportant, entre autres choses, des preuves scientifiques de cette nécessité; ce n'est jamais l'objectif de protection de l'environnement de la mesure en lui-même qui est mis en cause, mais la proportionnalité des moyens de la protection de l'environnement, c'est-à-dire l'équilibre entre l'utilité pour l'environnement et les effets potentiels sur le marché unique.

1.8.2. Transparence du système de taxation. Pour laquelle il faut:

- la proportionnalité des mesures de contrôle administratif, mais pas du montant du prélèvement lui-même, par rapport à l'objectif de protection de l'environnement poursuivi;

- se baser sur des critères objectifs;

- que les modalités de perception du prélèvement évitent la discrimination, directe ou indirecte à l'encontre des produits importés.

1.8.3. Absence de discrimination pour raison de nationalité. Les prélèvements ne doivent pas frapper de manière inégale les produits nationaux et les produits importés, et les recettes dégagées de ces prélèvements ne peuvent pas être utilisées dans leur totalité pour compenser entièrement la charge pesant sur les fabricants nationaux des produits taxés (mais peuvent l'être éventuellement pour indemniser les consommateurs nationaux de ces mêmes produits).

1.8.4. Compatibilité avec les dispositions communautaires sur les aides publiques. Il faut à cette fin examiner les différentes situations spécifiques et en particulier:

1.8.4.1. Les subventions octroyées pour accélérer ou faciliter l'introduction d'un nouveau produit plus écologique ou pour favoriser des méthodes de production plus respectueuses de l'environnement. Dans ce cas, les critères suivants devront être remplis:

- universalité de l'application de l'aide ou de la subvention à tous les produits similaires, indépendamment de leur origine;

- examiner si les activités subventionnées pourraient se dérouler sur une base commerciale en l'absence d'une telle aide, et la mesure doit avoir un intérêt public;

- élimination graduelle de la subvention avant que le nouveau produit ou la nouvelle méthode de production ne devienne obligatoire;

- la subvention/bonification doit être inférieure au coût nécessaire pour satisfaire aux nouvelles spécifications du produit;

- les subventions doivent être notifiées à la Commission en temps utile.

1.8.4.2. Les prélèvements effectués en vue de financer des systèmes de ramassage et d'élimination de substances et de produits dangereux. Ce système de prélèvement est autorisé à chaque fois que les recettes qu'il permet de dégager sont utilisées pour payer les entreprises qui recueillent et éliminent ces produits.

1.8.4.3. La redistribution au «collectif» ayant payé le prélèvement. Les prélèvements frappant un produit peuvent affecter à la fois les producteurs nationaux et ceux d'autres États membres. Si les recettes qui en résultent sont utilisées pour compenser totalement la charge supportée par les producteurs nationaux, le prélèvement peut être considéré comme ayant un effet équivalent à celui d'un droit de douane et devrait par conséquent être interdit aux termes de l'article 12 du traité. Si ces recettes compensent partiellement la charge supportée par les producteurs nationaux, le prélèvement devra être examiné à la lumière des dispositions de l'article 95 relatives à la non-discrimination.

1.8.5. Mécanismes de contrôle communautaire. Ils impliquent, afin que la Commission puisse vérifier la compatibilité des mesures citées ci-après avec les objectifs du marché intérieur, compte tenu du critère de proportionnalité défini précédemment, les conditions suivantes:

- notification par l'État membre octroyant l'aide de tout type d'aide en faveur de l'environnement à la Commission européenne, excepté si l'aide publique accordée est couverte par la «règle de minimis»;

- notification à la Commission européenne, conformément aux dispositions de la directive 83/189/CEE, de toute réglementation technique, y compris de celles qui sont «liées à des mesures fiscales ou financières qui affectent la consommation des produits en encourageant le respect des ces spécifications techniques ou autres exigences». Une procédure similaire s'applique pour la directive 94/62/CEE relative aux emballages et aux déchets d'emballages;

- sur la base de ce système de notifications, d'autres États membres, des entreprises ou des particuliers qui s'estimeraient discriminés par les mesures ou réglementations prévues peuvent notifier à la Commission leurs objections à celles-ci;

- la Commission européenne déterminera également la compatibilité de ces mesures au regard des articles 30, 95 et 100A du Traité.

1.9. À la lumière de l'expérience pratique acquise en matière d'application de prélèvements à finalité environnementale dans les différents États membres et de leur compatibilité avec les objectifs du marché unique, la Commission «examinera l'opportunité d'initiatives de politique générale pour s'assurer que les objectifs communautaires essentiels pourront être atteints».

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social tient à féliciter la Commission européenne pour la présentation de cette communication, sous réserve d'une série de suggestions qu'il souhaite lui soumettre afin de compléter le document et de lui donner une plus grande force d'impact.

2.2. À l'occasion des nombreux avis qu'il a émis ces dernières années, le CES s'est toujours prononcé en faveur du concept de croissance durable inscrit à l'article 2 du traité, ainsi que des orientations d'ordre fiscal consignées dans les conclusions des Conseils européens de Madrid en 1995 et de Florence en 1996 (). Il a également marqué son soutien aux principes du Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi (). Toutefois, il s'est également prononcé en faveur de la pleine réalisation du Marché intérieur, comme en témoigne la création en son sein de l'Observatoire permanent sur le marché intérieur, et de l'objectif de la cohésion économique et sociale, qui constitue le complément naturel au marché intérieur et qui est l'un des éléments clés du développement durable et harmonieux de l'Union européenne dans son ensemble. De même, il estime que la politique fiscale doit être conçue dans un souci de cohérence avec la protection de l'environnement.

2.3. Le Comité a déjà également fait valoir que ces prélèvements ne doivent pas avoir pour effet d'augmenter la charge fiscale globale dans aucun des États membres, ce qui rejoint une des résolutions du récent Conseil européen d'Amsterdam, mais que les recettes qui peuvent résulter de leur recouvrement doivent être utilisées à des actions de protection de l'environnement ou à la réduction de la taxation du travail.

2.4. Le Comité a également fait valoir la nécessité d'étudier les répercussions de cette nouvelle orientation des prélèvements environnementaux sur la compétitivité de l'économie communautaire et sur sa capacité à générer des emplois à long terme. Aussi, il apparaît opportun de bien préciser la nature de tout prélèvement environnemental telle qu'elle est définie au point 1.5.

2.5. Le Comité se félicite de ce que la Commission s'efforce de mener à bien une analyse approfondie et une évaluation de l'impact sur l'économie et l'environnement de la fiscalité environnementale, à titre d'étape préalable nécessaire à la formulation de recommandations plus précises, et l'encourage à achever cet exercice dans les meilleurs délais.

2.6. Le CES estime que la communication à l'examen apporte une série de réflexions faisant la clarté sur la nécessité de concilier la protection de l'environnement et une politique fiscale qui soit en cohérence avec le marché intérieur à travers l'application de ces prélèvements à finalité environnementale et du respect par ceux-ci des différents articles du traité et du «corpus juridique» constitué par la Cour de justice en ce qui concerne ces aspects.

2.7. Toutefois, le CES aurait souhaité une présentation plus systématique et plus claire de tous les éléments juridiques avec leurs éventuels points de conflit et regrette qu'on n'ait pas recherché des solutions d'arbitrage. Cette présentation systématisée pourrait servir à guider les États membres et leurs autorités régionales dans la définition de prélèvements environnementaux qui soient compatibles avec l'esprit de la construction européenne.

2.8. Aussi, le Comité invite-t-il instamment la Commission à élaborer, dès la conclusion des analyses relatives à l'impact économique et environnemental, une communication complémentaire dans laquelle seraient détaillés, avec précision, clarté et transparence, comme dans un guide, les critères qui doivent présider à l'instauration de ces prélèvements par les États membres, y compris par les autorités régionales et locales. En conséquence, il considère que la Commission devrait présenter, préalablement au Conseil Environnement, mais également aux Conseils Ecofin et Marché unique, une résolution en la matière, qui puisse servir de fondement juridique à cette initiative.

2.9. Cette communication complémentaire servirait à effacer cette impression de réaction a posteriori que donne la communication à l'examen. En d'autres termes, cela apporterait une réponse à la préoccupation du Comité concernant l'attitude que la Commission doit adopter face au développement de ces prélèvements dans les États membres, avant d'élaborer des initiatives à caractère général. Le Comité craint en effet légitimement que l'absence d'orientations claires et précises de la Commission ne donne lieu à un développement incontrôlé de ces prélèvements à finalité environnementale qui présenteraient des différences importantes dans leur conception et dans leurs modalités d'application et qui seraient instaurés tant par les États membres que par leurs autorités régionales et locales, phénomène qu'elle pourrait difficilement contrôler et qui mettrait en danger le marché unique.

2.10. D'où l'urgence de la résolution du Conseil en la matière et de l'établissement de critères indicatifs, clairs, concrets et transparents, qui serviraient de référence précise aux États membres et à leurs autorités publiques.

2.11. Le Comité a pris acte de la règle de l'unanimité prévue à l'article 130 S (2) du Traité. Par ailleurs, il reconnaît qu'une grande partie de ces prélèvements doivent, de par leur nature même, être définis au niveau national ou local, conformément au principe de subsidiarité. Il n'en demande pas moins à la Commission de déployer, en sa qualité de gardienne des traités, tous les efforts possibles pour éviter un développement désordonné et susceptible de compromettre la solidarité de ces prélèvements, et partant de menacer les principes fondamentaux de l'unité de marché et de la solidarité qui sont des éléments clés de l'Union européenne.

2.12. Dans cette perspective, il l'encourage à procéder, dans les meilleurs délais, à l'évaluation des implications économiques et environnementales de ces instruments et à mettre en pratique les conclusions de politique générale qui peuvent être tirées de cet exercice, comme il est dit au paragraphe 54 du document de la Commission. Cela devrait se traduire, estime le Comité, par l'attribution à la Commission d'un rôle moteur consistant à stimuler une action basée sur une application plus large des instruments très prometteurs que sont les impôts et les redevances environnementaux.

Bruxelles, le 1er octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Doc. COM(93) 700 final.

() En ce qui concerne l'opportunité de baser dans une plus large mesure la politique de l'environnement sur des instruments économiques, y compris fiscaux, voir par exemple l'avis du CES sur la communication de la Commission «Croissance économique et environnement» (JO C 155 du 21. 6. 1995), ainsi que l'avis sur la révision du 5e programme d'action en matière d'environnement (JO C 212 du 22. 6. 1996).

() Voir surtout les avis sur les aspects économiques, financiers et industriels du Livre blanc (JO C 295 du 22. 10. 1994).