[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 13.2.2007

SEC(2007) 189 final

Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de convergence actualisé de l’Estonie pour 2006-2010

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. La réforme opérée en 2005, tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d'ancrage de la discipline budgétaire, visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers [les États membres qui ont déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés), et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)]. L’Estonie a présenté son premier programme de convergence en mai 2004. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 5 juillet 2004, sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le Comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le Comité économique et financier, et ils peuvent également être examinés par le Conseil.

2. CONTEXTE DE L’ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de convergence de l’Estonie, présentée le 1er décembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d'un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l'évaluation dans l'encadré).

Afin de définir le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le programme de convergence actualisé est évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années;

2. l'évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l'avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de convergence); ainsi que

3. l'évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

L’Estonie, qui a réussi son passage vers une économie de marché viable, affiche aujourd’hui le taux de croissance économique le plus élevé de l’Union européenne. Les marchés de l’emploi et des produits se caractérisent par une grande flexibilité. La hausse sensible des salaires combinée à des gains de productivité élevés ont permis au pays de rattraper rapidement le niveau de vie de l’Union européenne. Parallèlement aux bons résultats d’exportation, la demande intérieure a progressé rapidement ces dernières années. Depuis peu, l’Estonie est confrontée à de nouveaux défis du fait de ses bonnes performances. Après plusieurs années de croissance soutenue, des contraintes de capacité pèsent sur son économie, notamment sur le marché de l’emploi, qui commence à connaître une pénurie de main-d’œuvre. La hausse de l’inflation de base, le déficit extérieur substantiel et la croissance forte du crédit qui aboutit à une forte expansion du marché immobilier font craindre un risque élevé de surchauffe.

2.2. Évaluation contenue dans l'avis du Conseil au sujet du programme précédent

Le 14 février 2006, le Conseil a rendu son avis sur l’actualisation précédente du programme de convergence, qui couvre la période 2005-2009. Le Conseil estimait que «globalement, la position budgétaire est saine et la stratégie en matière de finances publiques offre un bon exemple de politiques menées conformément au pacte». Eu égard au fait que «les résultats de 2005 seront bien supérieurs aux estimations du programme et qu'il est nécessaire d'éviter les politiques procycliques», le Conseil invite l'Estonie à «viser un excédent budgétaire supérieur en 2006 ainsi que les années suivantes, afin de continuer à appuyer la correction du déficit extérieur».

2.3. Évaluation du programme national de réforme d’octobre 2006 par la Commission

Le 12 octobre 2006, l’Estonie a présenté, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, le rapport sur la mise en œuvre de son programme national de réforme. Dans ce programme, l’Estonie identifie les objectifs/priorités suivants: la R&D et l’innovation, et l’emploi.

L’évaluation de ce programme par la Commission (adoptée dans le contexte de son rapport annuel de décembre 2006[2]) a montré que l’Estonie progresse de manière très satisfaisante dans l'application de son programme national de réforme. Elle déploie également des efforts impressionnants pour garantir la compatibilité de son programme national de réforme avec la politique de cohésion.

À la lumière des progrès qu’elle a réalisés, l’Estonie a été invitée à se concentrer également sur l’éducation et l’apprentissage tout au long de la vie, la R&D et l'innovation, la politique de concurrence, la flexibilité du marché de l’emploi et les politiques actives pour l’emploi.

Encadré: Principaux points de l’évaluation Conformément à l'article 5, paragraphe 1 (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d’ajustement sont suffisantes pour atteindre l’OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l'effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement devant permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou bien d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant un effet direct sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de la croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes des régimes des retraites visant à introduire un système à plusieurs piliers, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l’État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L'examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008. L’évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une plus grande attention dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l’approche à suivre pour évaluer la viabilité à long terme des finances publiques[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réformes présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, le Conseil ECOFIN a indiqué que les programmes nationaux de réformes devaient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité au code de conduite[4], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de convergence actualisé de l’Estonie pour 2006-2010

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de l’Estonie, qui couvre la période 2006-2010.

5. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme table sur un fléchissement de la croissance du PIB réel, qui après avoir culminé à 11 % en 2006 tombera à 8 ¼ % en 2007 et à 7 ½ % pour chacune des années suivantes. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance prudentes. Toutefois, des incertitudes planent manifestement sur le ralentissement en douceur, prévu à moyen terme, de la croissance par rapport au rythme actuel, qui laisse craindre une surchauffe. Les projections en matière d’inflation, quant à elles, semblent réalistes.

6. Dans leurs prévisions établies durant l’automne 2006, les services de la Commission tablent sur un excédent budgétaire des administrations publiques de 2,5 % du PIB en 2006, contre un objectif de 0,3% dans la mise à jour précédente du programme de convergence. Ce résultat nettement plus favorable, que prévoyait également la nouvelle version actualisée, est dû au report rendu possible par des résultats meilleurs qu'escompté en 2005 et la croissance inattendue en 2006.

7. La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme vise essentiellement à préserver au moins l’équilibre des finances publiques et à garantir leur viabilité à long terme compte tenu de l’incidence du vieillissement de la population sur le budget. La stratégie budgétaire table sur une baisse de l’excédent effectif des administrations publiques, qui passera de 2 ½ % du PIB en 2006 à environ 1 ¼ % en 2007 et 2008, pour revenir à environ 1 ½ % par la suite. Le solde primaire évoluera selon le même rythme, compte tenu du poids négligeable des dépenses d’intérêt. La diminution de l’excédent en 2007 est due à une hausse du ratio des dépenses au PIB, tandis que le ratio des recettes s’inscrit en baisse. À compter de 2008, le ratio global des recettes et celui des dépenses diminuent simultanément. Ce phénomène s’explique notamment par les réductions de l’impôt sur le revenu et le maintien de la croissance des dépenses en deçà de la croissance vigoureuse du PIB nominal. Rompant avec la pratique qui consistait à viser systématiquement l’équilibre des finances publiques (objectif généralement dépassé ces dernières années), le nouveau programme vise un excédent substantiel durant toute la période de programmation. Cette nouveauté marque une étape dans la prise en compte de la position de l’économie dans le cycle. Par rapport à la mise à jour précédente, les objectifs fixés au-delà de 2007 ont été révisés à la hausse d’au moins 1 point de pourcentage du PIB dans le cadre d’un scénario macroéconomique plus favorable (et plus réaliste).

8. Le solde structurel (c’est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autre mesures temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait reculer d'environ 1 point de pourcentage pour s'établir à ½ % du PIB en 2007 puis dépasser 1 % du PIB en 2008 et 1 ½ % en 2009 et 2010. Comme dans la version actualisée précédente du programme de convergence, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est l'équilibre budgétaire en termes structurels, qui devrait être tenu sur l'ensemble de la période de programmation. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit de 2 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT se situe dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et est beaucoup plus ambitieux que ce qui est prévu en matière de ratio d’endettement et de croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

9. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. Les hypothèses macroéconomiques du programme peuvent être considérées comme prudentes sur l’ensemble de la période de programmation. Les projections en matière de recettes fiscales sont globalement plausibles. Toutefois, il serait plus facile de modérer la croissance des dépenses, comme il est envisagé, en rendant plus contraignant le cadre de la planification budgétaire à moyen terme.

10. Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l’objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être largement tenu sur l’ensemble de la période couverte. A fortiori, il existe une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur toute cette période. La politique budgétaire sous-tendue par le programme n’est pas parfaitement conforme au pacte de stabilité et de croissance en ce sens qu’elle elle est procyclique en 2007, période de conjoncture économique favorable durant laquelle le solde structurel devrait baisser d'environ 1 % du PIB.

11. Selon les estimations, la dette publique brute a diminué pour s’établir à 3,7 % du PIB en 2006, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité. Le programme prévoit que le ratio d’endettement diminuera de 2 autres points de pourcentage sur l’ensemble de la période couverte.

12. Les incidences à long terme du vieillissement de la population sur le budget de l’Estonie figurent parmi les plus faibles de l’Union européenne, compte tenu de la baisse prévisible - durant les prochaines décennies – de la part des dépenses liées au vieillissement dans le PIB, sous l’effet de la réforme du système des retraites, qui a permis de réduire considérablement les dépenses. Le niveau actuel de la dette brute est très bas en Estonie, et le maintien de finances publiques saines, conformément au plans budgétaires établis pour l’ensemble de la période de programmation, contribuerait à limiter les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques. Globalement, ces risques sont faibles dans le cas de l’Estonie.

13. Le programme de convergence comporte une évaluation qualitative de l’incidence globale du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans la stratégie budgétaire à moyen terme. Il fournit également des informations sur les coûts ou économies budgétaires directs résultant des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme, et ses projections budgétaires prennent explicitement en compte les conséquences, pour les finances publiques, des mesures définies dans le programme national de réforme. Les mesures envisagées par le programme de convergence en matière de finances publiques paraissent conformes aux actions prévues dans le programme national de réforme. En particulier, les deux programmes soulignent que les politiques budgétaires prudentes constituent un élément essentiel de la stabilisation macroéconomique.

14. La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.

15. Quant aux exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données optionnelles[6].

En conclusion, la position budgétaire à moyen terme est saine et la stratégie en matière de finances publiques offre un bon exemple de politiques menées conformément au pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, le fléchissement prévu de l’excédent budgétaire en 2007, période de conjoncture économique favorable, implique une politique budgétaire procyclique.

Eu égard à l'évaluation qui précède, l’Estonie est invitée, pour 2007, à viser un excédent budgétaire supérieur aux prévisions du programme, de manière à favoriser la stabilité macroéconomique, et à continuer d’appuyer la correction du déficit extérieur.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. |

3 Éléments exceptionnels et autres mesures temporaires extraits du programme (0,6 % du PIB en 2006 et 0,4 % en 2007, ce qui a pour effet de réduire le déficit). |

4 Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires extraites des prévisions établies par les services de la Commission durant l’automne 2006 (0,2 % du PIB en 2005, 0,6 % en 2006, 0,4 % en 2007 et 0,2 % en 2008, ce qui a pour effet de réduire le déficit). |

5 Sur la base d’une croissance potentielle estimée à 9,1%, 9,6%, 9,9% et 9,9%, respectivement, sur la période 2005–2008. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps: «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi - une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée « Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE » - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et « The long-term sustainability of public finances in the European Union » (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», adoptées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[6] Font notamment défaut certaines variables du marché de l’emploi ainsi que les données relatives aux prêts/emprunts nets du secteur privé.