Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Une stratégie pour le Marché intérieur des services"

(2002/C 48/05)

Le 28 février 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 2 de son Règlement intérieur, d'élaborer un supplément d'avis sur la communication susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 novembre 2001 (rapporteur: M. Vever).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 28 novembre), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 106 voix pour et 1 abstention.

1. Résumé des observations du Comité

1.1. Le Comité est préoccupé des retards persistants dans la réalisation du marché intérieur des services, alors même que les activités en ces domaines ont acquis un poids prépondérant dans le développement économique et l'emploi en Europe. Dans l'environnement actuel, marqué par la pression de la globalisation, la relance des négociations de l'OMC, l'avènement de la société de l'information, le passage à l'euro, les engagements de compétitivité pris à Lisbonne et la préparation de l'élargissement, il convient de remédier sans plus attendre à ces retards.

1.2. Le Comité se félicite que la Commission ait souligné, dans sa communication de décembre 2000, l'urgence de relancer le marché intérieur des services en décidant d'accentuer la pression sur les dossiers en cours, d'actualiser l'analyse des entraves et d'engager une approche globale et innovatrice dès 2002.

1.3. Le Comité est conscient de la complexité que représente l'achèvement du marché intérieur des services face à des diversités fortement ancrées dans les droits et les cultures des États membres. Son enquête et son audition indiquent toutefois que la quasi-totalité des acteurs socioprofessionnels, tout en reconnaissant cette complexité, considèrent que les enjeux européens ne sont pas aujourd'hui traités de manière optimale.

1.4. Le Comité constate ainsi qu'il existe une forte attente des acteurs socioprofessionnels du terrain en faveur d'une nouvelle approche plus efficace et mieux profilée pour affronter avec succès la complexité des questions posées. Il souligne donc, avec la Commission, la nécessité de relancer et d'accélérer les travaux communautaires sur de nouvelles bases qui devront être globales, coordonnées et flexibles. L'enjeu est d'organiser un équilibre dynamique entre pression du marché, reconnaissances mutuelles et harmonisation, en tenant compte, face aux impératifs compétitifs d'adaptation à l'ouverture, des intérêts des entreprises, des consommateurs, et des missions spécifiques des services d'intérêt général.

1.5. Concernant l'évaluation des obstacles, le Comité attire l'attention de la Commission sur la nécessité de définir une méthodologie et d'opérer un meilleur tri parmi les différentes catégories d'obstacles, en distinguant plus clairement les véritables entraves, qu'il convient de lever, de la réalité d'une diversité culturelle européenne, à laquelle les opérateurs resteront appelés à s'adapter.

1.6. Concernant la stratégie à développer et mettre en oeuvre en 2002, pour accélérer l'achèvement du marché intérieur des services, le Comité appuie les lignes directrices proposées par la Commission tout en présentant les recommandations suivantes:

1.6.1. Le Comité est convaincu que la réussite de cette nouvelle approche dépendra d'un nouveau partenariat entre institutions européennes, milieux socioprofessionnels et États membres, autour des principes suivants: évaluation rigoureuse des obstacles, prévention des nouvelles entraves, coordination à travers des instruments complémentaires, simplification des règles, précaution dans la levée d'entraves qui constituent aussi des écluses, prise en compte de la globalisation des échanges, participation des milieux socioprofessionnels aux règles qui les concernent, monitoring permanent des progrès par la Commission.

1.6.2. Le Comité est convaincu que la réussite de cette nouvelle approche dépendra d'un nouveau partenariat entre institutions européennes, milieux socioprofessionnels et États membres, autour des principes suivants: évaluation rigoureuse des obstacles, prévention des nouvelles entraves, coordination à travers des instruments complémentaires, simplification des règles, précaution dans la levée d'entraves qui constituent aussi des écluses, prise en compte de la globalisation des échanges, participation des milieux socioprofessionnels aux règles qui les concernent, monitoring permanent des progrès par la Commission.

1.6.3. Pour donner à la nouvelle stratégie la force d'impact nécessaire, le Comité appuie l'intention de la Commission de proposer au Parlement et au Conseil d'adopter un nouvel instrument juridique horizontal, dans la mesure où il sera politiquement engageant, juridiquement contraignant, global dans son approche, centré sur des exigences essentielles, apte à activer et coordonner d'autres instruments complémentaires, flexible dans sa mise en oeuvre.

1.6.4. Le Comité recommande de confier la transcription des exigences essentielles de l'instrument cadre et des différentes directives d'accompagnement à des comités mixtes de réglementation, inspirés de l'expérience des comités SLIM, composés de représentants des administrations, des prestataires et des utilisateurs de services.

1.6.5. Le Comité recommande aussi que l'instrument cadre reconnaisse et encourage les approches d'autorégulation et de corégulation des milieux socioprofessionnels concernés, sous contrôle du législateur européen et de la Commission quant à leurs effets et leur mise en oeuvre. Le Comité convie les acteurs socioprofessionnels européens à prendre toutes les initiatives requises en ce sens afin de jouer un rôle moteur dans l'achèvement du marché intérieur des services.

1.6.6. Le Comité attend de cette nouvelle approche qu'elle permette des résultats significatifs et irréversibles d'accélération du marché intérieur des services d'ici la fin des mandats actuels de la Commission et du Parlement et avant les premiers élargissements.

2. Lignes directrices de la communication de la Commission

2.1. La communication "Une stratégie pour le Marché intérieur des services"(1), présentée le 29 décembre 2000 par la Commission, met l'accent sur un décalage croissant entre d'une part l'importance de plus en plus prépondérante des services pour l'économie européenne, et d'autre part les retards persistants de réalisation d'un Marché intérieur européen des services suffisamment fluide et intégré. Elle rappelle l'engagement pris par le Conseil européen de Lisbonne de développer les services dans une économie européenne plus dynamique et plus compétitive, engagement qui constitue une raison essentielle pour la présentation de la communication de la Commission.

2.2. Pour y remédier, la Commission propose d'engager une nouvelle stratégie, en deux étapes successives.

2.2.1. Dès la première phase en 2001, la Commission prévoit une série d'actions, comprenant:

- l'adoption par le Parlement et le Conseil de plusieurs projets de réglementation en cours (marchés publics de fournitures, services et travaux, commercialisation à distance des services financiers, cadre réglementaire des télécommunications, ouverture des services postaux, droits d'auteur dans la société de l'information, stratégie comptable de l'UE, offres publiques d'achat, TVA appliquée aux services fournis par voie électronique);

- de nouvelles initiatives (communications commerciales - promotion des ventes -, professions réglementées - reconnaissance des qualifications -, services financiers et e-commerce, contrefaçon et piratage);

- un rapport d'évaluation sur l'application de précédentes directives (information préalable normative et réglementaire, protection juridique des services d'accès conditionnel, droit d'auteur et radiodiffusion par câble et satellite, protection juridique des bases de données);

- plusieurs autres mesures d'accompagnement (améliorer les statistiques, étalonnage des performances, formation des entreprises de services aux TIC, amélioration du processus d'innovation dans le 6e PCRD);

- des études sur les obstacles aux services, avec un rapport à la fin de la première phase.

2.2.2. Pour la seconde phase programmée en 2002, la Commission présentera d'autres mesures faisant l'objet d'un calendrier et comportant:

- une liste d'obstacles pouvant être supprimés par une application directe des principes du traité;

- des mesures non législatives pour supprimer certains obstacles non réglementaires (y compris codes de conduite communautaires, mécanismes de règlement des litiges, actions de sensibilisation);

- la mise au point d'un instrument d'approche transversale pour supprimer la plus grande part des obstacles restants;

- des mesures complémentaires d'harmonisations ciblées.

2.3. Le Comité note que la communication de la Commission vient au moment opportun, pour toute une série de raisons:

2.3.1. la globalisation économique et l'ouverture externe du Marché unique continuent de se développer, et vont encore s'accentuer avec la relance en novembre 2001 des négociations multilatérales dans le cadre de l'OMC, qui concernent notamment la libéralisation des services à l'échelle internationale;

2.3.2. l'avènement de la société de l'information bouleverse les conditions de prestation des services, supprimant les frontières, accentuant la concurrence, mettant les utilisateurs de services (entreprises, collectivités et consommateurs individuels) en position centrale et privilégiée;

2.3.3. la mise en place finale début 2002 de l'euro se substituant aux devises nationales va achever d'accroître la concurrence entre tous les opérateurs, tout en intensifiant les exigences d'intégration du Marché unique des services;

2.3.4. la mise en oeuvre opérationnelle du mandat de Lisbonne, visant à faire de l'Europe d'ici 2010 l'économie fondée sur la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive au monde, tend à prendre d'ores et déjà du retard et ne pourra pas être menée à bien sans une accélération résolue de l'ouverture des services au sein du Marché unique;

2.3.5. la préparation de l'élargissement est enfin une autre raison supplémentaire d'accélérer les travaux d'achèvement du marché unique des services, afin de réaliser des progrès substantiels avant l'adhésion des premiers nouveaux États membres.

2.4. Les observations du Comité, développées ci-après, se centrent sur:

- l'analyse par la Commission de la situation actuelle du Marché des services (rôle des services dans l'économie européenne, retards du Marché unique des services);

- la nouvelle stratégie proposée par la Commission pour accélérer l'achèvement du Marché unique des services (principes de base, actions de la première puis de la seconde phase).

2.5. L'avis du Comité s'appuie notamment sur une audition organisée le 19 septembre 2001, avec des représentants socio-économiques. Cette audition a permis de préciser la "photographie" de la situation actuelle du marché intérieur des services, notamment en ce qui concerne les obstacles, et de recueillir des recommandations concernant la "feuille de route" pour accélérer l'achèvement de ce marché intérieur.

3. Observations du Comité sur le rôle des services dans l'économie européenne

3.1. La Commission rappelle opportunément le rôle clé des services dans la réalisation du Marché intérieur européen. L'économie européenne est impliquée de façon prépondérante dans le développement des services, dont elle est premier exportateur mondial (26 % des exportations) et premier investisseur. Le Comité souligne notamment que le secteur des services représente en Europe plus de la moitié du PIB et de l'emploi, 70 % des emplois créés ces trois dernières années, et près de 90 % des nouvelles entreprises. Le salaire médian et la qualification moyenne y sont supérieurs à celui des autres secteurs. Le Comité souligne qu'il est nécessaire de conforter cette situation et de tirer pleinement parti du poids économique des activités européennes de services.

3.2. Le Comité constate que le secteur des services est tout aussi divers qu'il est vaste. Énumérer ses composantes peut donner l'impression d'un inventaire à la Prévert: services financiers et d'assurances, services immatériels aux entreprises (consulting, publicité et marketing, informatique, etc.), services opérationnels aux entreprises (gestion externalisée, propreté, restauration collective, sécurité, etc.), services aux collectivités, services aux particuliers (hôtellerie, restauration individuelle, loisirs, etc.), services à la personne (dans le cadre du domicile), travail temporaire, transports et logistique.

3.3. Le Comité souligne aussi que cet ensemble en apparence hétéroclite a en commun trois grandes caractéristiques qui influent fortement sur le mode de management, l'organisation, la gestion des compétences, les besoins en financement, etc.:

- une masse salariale dans le chiffre d'affaires qui représente en moyenne 70 %, avec des variations de 40 à 80 % selon le métier;

- la quasi-totalité des salariés en contact quotidien et permanent avec les clients, ce qui induit une gestion spécifique de la relation client;

- un fonctionnement en réseau, avec une très forte décentralisation des décisions et une grande autonomie donnée au management local, du fait de la nécessaire proximité avec les clients.

3.4. Au-delà du secteur des services au sens strict, le Comité note aussi que c'est la notion même de service qui devient aujourd'hui prédominante. Après une décennie de développement de la notion de services associés à un ou des produits, les produits deviennent eux-mêmes de plus en plus associés à une offre de services. Les lieux de création de valeur se sont en effet déplacés et se situent au coeur de la relation de service elle-même, l'amont et l'aval de celle-ci en étant désormais tributaires. Enfin, l'évolution est irréversible vers une économie de l'immatériel et de la connaissance, faite d'alliances, d'interdépendances et de coresponsabilités de toutes sortes.

3.5. Le Comité souligne enfin que le marché des services est lui-même intrinsèquement lié au marché des produits. Le développement des services est la caractéristique majeure des pays développés. Tous les secteurs d'activités sont concernés: l'industrie, dont les coûts de production mais aussi les gains et les emplois sont de plus en plus constitués de services, la distribution, qui cherche à fidéliser ses clients avec les services associés, les services eux-mêmes, qui réalisent plus de la moitié de leurs activités entre services, les États enfin, qui doivent de plus en plus distinguer ce qui relève du service public et du service au public. Tous sont interdépendants et complémentaires.

3.6. Le Comité relève aussi qu'en faisant le choix de l'euro, l'Europe, pour demeurer compétitive face à la globalisation, a implicitement choisi d'accentuer la place des services. Ceux à haute valeur ajoutée individuelle (s'appuyant autant sur les "process" que sur les individus) tirent l'innovation et la place de l'Europe dans l'économie mondiale. Ceux à plus faible valeur ajoutée individuelle mais à forte utilité sociale collective s'avèrent indispensables à la performance des premiers tout en contribuant directement à l'équilibre de la société à travers leur rôle d'insertion, d'intégration et de promotion sociale. La consolidation de l'équilibre social et sociétal est également un facteur d'attractivité des régions aux investissements. Les services sont en effet une réponse forte aux enjeux du développement territorial, aux maillages des régions, à la structuration de l'offre, confortant l'image de l'Europe sur le plan international tout en répondant aux enjeux et aux besoins locaux.

3.7. Pour ces différentes raisons et dans le même esprit, la Commission est parfaitement fondée à souligner le rôle central des services pour le fonctionnement du Marché unique sur un plan général (cf. télécommunications, services financiers, etc.), et ses effets sur les différentes étapes du processus commercial. Le Comité est lui-même convaincu qu'une meilleure réalisation du marché unique des services constitue un élément décisif pour conforter la libre circulation des personnes, des produits et des capitaux, en raison des effets multiples de la libre prestation de services sur les différents facteurs de l'économie.

3.8. Le Comité insiste tout particulièrement sur le rôle clé des PME dans le développement de l'économie de services, et sur la nécessité de les appuyer par un environnement global plus favorable - cf. simplification des réglementations et formalités, allégement de la pression fiscale, mise en réseau, accès facilité aux financements, etc.

3.9. Le Comité rappelle par ailleurs le rôle économique et social que jouent également les services d'intérêt général, dont la mission a été reconnue de façon explicite par le traité d'Amsterdam et la Charte des droits de Nice. Ces services d'intérêt général présentent la caractéristique d'être marqués par une grande diversité, en fonction notamment des spécificités politiques, administratives et culturelles des États membres. Les missions d'intérêt général peuvent également être déléguées à opérateurs non publics, en fonction de concessions de l'État soumises à des conditions particulières. Le Comité appuie le rôle légitime des services d'intérêt général, tout en soulignant la nécessité de veiller à leur compatibilité avec le bon fonctionnement du marché intérieur, notamment en ce qui concerne leur transparence de gestion, la participation des usagers et des partenaires sociaux à leur organisation, leur conformité aux règles communautaires de concurrence. Le Comité invite par ailleurs la Commission à apporter des précisions permettant de mieux distinguer entre les activités économiques et les activités non économiques des services d'intérêt général. Le Comité souligne enfin la nécessité de mener à bonne fin l'ouverture des transports, des télécommunications, des services postaux et de l'énergie, qui est indissociable de la réalisation d'un véritable marché intérieur européen.

3.10. La Commission souligne l'importance accordée aux services par le mandat de Lisbonne. Elle rappelle notamment que les services sont les moteurs de la nouvelle économie, mettant en exergue les incidences de la révolution technologique en cours, leur impact sur le processus d'innovation, sur la concurrence en Europe et dans le monde, leurs effets sur la croissance économique, leur contribution au renforcement des exigences de qualité désormais attendues par tous les usagers. Le Comité appuie cette référence au mandat de Lisbonne, tout en soulignant que le contrôle rigoureux de sa mise en oeuvre reste aujourd'hui un point faible préoccupant, comme l'a bien révélé le manque d'ardeur dans les réformes et de transparence sur leur état d'avancement témoigné par les 15 au Sommet européen de Stockholm (absence d'information des États membres sur l'état des réformes nationales, retards des décisions européennes, retards de transcription des directives dans les États membres), auquel il faudra impérativement remédier d'ici le prochain Sommet de Printemps à Barcelone en mars 2002.

3.11. Le Comité souligne la nécessité de réfléchir à l'impact non seulement économique mais aussi social d'une ouverture accrue du marché unique des services: il convient d'appuyer le gain de productivité et de compétitivité que permettra cette ouverture accrue, mais aussi de veiller aux conséquences sociales dans les cas de situations antérieurement protégées, en aménageant des transitions et en promouvant des actions de formation et de reconversion, le cas échéant avec des appuis des fonds communautaires. Le Comité rappelle par ailleurs qu'une meilleure réalisation du marché unique des services aura au total un effet social globalement positif, le chiffre d'un potentiel de création de 36 millions d'emplois nouveaux ayant même été avancé.

3.12. Le Comité insiste enfin sur le besoin de réfléchir dès à présent au rôle des services dans l'Europe élargie et d'associer pleinement les pays candidats à la préparation, la définition et la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie pour le marché unique des services.

4. Observations du Comité sur les retards du Marché unique des services

4.1. Le Comité constate avec la Commission que le Marché unique des services demeure en retard par rapport au Marché unique des produits. Ayant démarré plus tardivement, il continue de se heurter à davantage d'obstacles. En témoigne le nombre important de directives qui restent à adopter. Il est par ailleurs, par essence, plus difficile d'harmoniser les services que les produits. En effet, les conditions de prestation de services sont très liées aux droits nationaux en vigueur (civil, commercial, social, etc.), eux-mêmes marqués par des spécificités culturelles qui sont en soi particulièrement résistantes à l'harmonisation. Les conditions d'exercice des professions de services sont généralement très réglementées, souvent de longue date, et fréquemment encadrées par des autorégulations des professions elles-mêmes. Les responsabilités légales de ces professions peuvent aussi varier très fortement selon les pays (par exemple la responsabilité découlant de la construction d'un immeuble peut incomber dans un pays à l'architecte, mais dans un autre pays à l'ingénieur). Ces divergences pénalisent fortement la liberté de prestation de services d'un État membre à l'autre, et compliquent considérablement les données de son harmonisation.

4.2. Le Comité est conscient de la variété des instruments mis en oeuvre par l'Union européenne pour contribuer à une meilleure réalisation du Marché unique des services. Les processus d'harmonisation et de reconnaissance mutuelle doivent se compléter utilement, ce qui rend nécessaire une meilleure mise au point de leurs domaines d'application respectifs, même si leurs interactions sont appelées à évoluer. Par ailleurs, l'intervention communautaire est appelée à se développer non seulement sur la base d'instruments législatifs (cf. règlements, directives) mais aussi d'outils d'accompagnement (cf. communications, études, tableaux d'affichage, actions de formation, programmes, etc.).

4.3. Le Comité rappelle par ailleurs les constats critiques du rapport Lamfalussy de mars 2001, concernant la lenteur du processus législatif européen, et souligne que le bien-fondé de tels constats va bien au-delà de la seule question des services financiers, et peut s'appliquer avec la même pertinence à l'harmonisation des réglementations intéressant les autres catégories de services.

4.4. L'enquête menée par le Comité auprès des milieux socioprofessionnels européens dans le cadre de l'élaboration du présent avis, confirme les insatisfactions tout en reconnaissant les complexités. 4 % seulement insistent surtout sur les progrès réalisés, 16 % mettent en avant les retards, et 80 % équilibrent leur appréciation entre les deux. 80 % reconnaissent que les problèmes qui subsistent sont difficiles à résoudre sur les plans technique et politique mais 80 % aussi estiment qu'ils ne sont pas traités aujourd'hui de manière optimale. Cette enquête confirme que la complexité bien établie des problèmes à affronter ne doit en aucun cas être une raison pour faire profil bas dans l'intervention communautaire: une forte attente des acteurs sur le terrain existe en faveur d'une nouvelle approche plus offensive et plus efficace, tout en étant mieux profilée pour affronter efficacement cette complexité.

4.5. Le Comité attire enfin l'attention de la Commission sur la nécessité de définir une méthodologie et d'opérer un tri face aux entraves qui subsistent au sein du Marché unique. L'enquête et l'audition menées par le Comité ont confirmé que les entraves aux services mises en avant par les acteurs socioprofessionnels sont nombreuses et diverses, et recoupent assez largement la vaste palette des entraves administratives, techniques et fiscales qui subsistent au sein du Marché intérieur. Par contre, ces entraves sont souvent présentées et commentées sans souci suffisant de les "hiérarchiser" les unes par rapport aux autres. Or, il faut bien être conscient que l'objectif d'achèvement du marché intérieur européen des services est certes d'assurer plus de transparence, de fluidité, d'efficacité et de cohérence dans les échanges, mais non d'en unifier tous les aspects. Certaines diversités doivent être acceptées (cf. culture, langues, etc.) et il revient à chacun de s'y adapter. Par contre, il existe encore des obstacles créant de véritables barrières et de fortes discriminations, qui ne sauraient être justifiables dans un Marché unique et doivent donc être rapidement levés. Entre les deux, il y a une "zone grise" où le débat existe naturellement et continuera à évoluer concernant le degré de fluidité (cf. reconnaissances mutuelles, ouvertures par l'action directe du marché) et le niveau d'intervention communautaire souhaitable (notamment à travers l'harmonisation).

4.6. Dans l'inventaire des obstacles qu'elle présentera prochainement, le Comité recommande donc que la Commission opère des distinctions entre:

- d'une part, les entraves qui rendent une prestation de services impossible ou très fortement dissuadée, comme des défauts de reconnaissance d'exigences techniques ou de diplômes et qualifications professionnelles, et vis-à-vis desquelles des actions communautaires sont requises en priorité;

- d'autre part, les entraves qui compliquent une prestation de services sans affecter fondamentalement les conditions de concurrence, comme des adaptations aux diversités culturelles, linguistiques, etc., et vis-à-vis desquelles il appartient plutôt aux prestataires et aux consommateurs de services de s'adapter;

- les entraves qui créent un surcoût notable pour une prestation de services, pouvant affecter à des degrés divers les conditions de concurrence, comme des charges supplémentaires liées aux réglementations, aux procédures, aux conditions d'activités, et vis-à-vis desquelles des actions communautaires peuvent s'avérer nécessaires, en tenant compte toutefois du degré d'engagement politique de l'Union dans la définition et la mise en oeuvre de politiques communes, comme des exigences de subsidiarité et de proportionnalité. Il s'agit ici d'un domaine d'intervention qui restera appelé à évoluer au fur et à mesure des progrès de l'intégration européenne.

5. Observations du Comité sur les principes stratégiques proposés par la Commission

5.1. Le Comité considère que la Commission est fondée à insister sur l'importance d'une stratégie globale pour relancer le marché unique des services. Le Comité approuve les cinq principes de base sur lesquels se fonde cette stratégie:

- une stratégie complète intéressant tous les services;

- une stratégie visant à rendre les prestations de services transfrontalières aussi aisées qu'au sein d'un État membre - le Comité constatant toutefois que chacun devra s'adapter sur le terrain aux diversités culturelles et linguistiques qui font partie intégrante de la réalité et de la richesse européenne;

- une stratégie au service des entreprises et des consommateurs;

- une stratégie suivant le rythme du changement;

- une stratégie cohérente avec les autres politiques.

5.2. Le Comité approuve tout particulièrement le souci manifesté par la Commission de décloisonner la lutte contre les entraves qui subsistent en mettant l'accent sur l'ensemble du processus microéconomique (productif, commercial, financier, etc.) tel qu'il est vécu par l'opérateur économique, et en mettant en évidence la nécessité de lever les entraves tout au long de ce processus pour obtenir un résultat positif réellement perceptible par cet opérateur.

5.3. Par contre, le Comité constate que les solutions n'ont toujours pas été définies clairement, la Commission préférant subordonner cette définition à une analyse plus approfondie des obstacles. C'est pourquoi la communication de la Commission apparaît encore, à ce stade, comme une méthodologie qui reste encore à préciser dans son équilibre opérationnel et dans la répartition des responsabilités entre tous les acteurs concernés, et dont la mise en oeuvre reste à assurer par les voies appropriées. Or, la réussite d'une telle stratégie devient de plus en plus nécessaire, au moment où la double pression de l'euro et de la société de l'information met l'accent sur l'urgence d'un Marché européen des services plus fluide, plus cohérent et mieux organisé.

5.4. Le Comité reconnaît avec la Commission la nécessité de donner une priorité à la libération des échanges transfrontaliers, qui constituent de véritables points de soudure du Marché unique, tout particulièrement avec l'euro. Une bonne approche serait déjà de mieux recenser et appuyer les initiatives prises sur le terrain par les acteurs économiques pour lever les obstacles frontaliers existants. La base de données PRISM de l'Observatoire du Marché unique donne déjà beaucoup d'illustrations concrètes et diverses de telles initiatives.

5.5. Le Comité accorde, comme la Commission, la plus grande importance à la nécessité d'assurer un appui réel aux consommateurs et aux entreprises (qui sont d'ailleurs elles-mêmes tout à la fois prestataires et consommatrices de services). Ceci implique de partir de leur perception sur le terrain et de leurs attentes, mais certainement aussi de les impliquer directement dans la conception même des règles.

5.6. La Commission met en évidence le besoin d'une adaptation de la réglementation au rythme du changement. Le Comité partage cette préoccupation et souligne la nécessité, pour y répondre, de mieux organiser la répartition des tâches entre tous les acteurs concernés. Ainsi, le Comité considère que le législateur européen ne devrait pas chercher à réglementer tous les détails, mais se centrer sur les exigences essentielles (à l'image de la "nouvelle approche" déjà mise en place il y a une quinzaine d'années pour l'harmonisation des produits).

5.7. Le Comité attire par ailleurs l'attention de la Commission sur la nécessité de tenir compte, dans l'élaboration d'une stratégie plus offensive, des "discriminations à rebours" que l'ouverture accélérée du marché peut également créer dans un État membre pour ses propres ressortissants nationaux. En effet, les traités de l'Union européenne ont été principalement conçus pour protéger de tout traitement discriminatoire par un État les ressortissants d'autres États membres, non pas les nationaux. Certes, un État est généralement conduit à abroger ou adapter à l'ouverture les réglementations nationales devenues désuètes et pénalisantes, mais il peut aussi surseoir à ces modifications et pénaliser ses propres ressortissants face à l'ouverture. La Commission jouerait un rôle utile en faisant régulièrement le point sur l'état de telles "discriminations à rebours", renforçant ainsi la pression sur ces États pour qu'ils réforment leur réglementation nationale.

5.8. La Commission souligne enfin le besoin d'une cohérence de la stratégie pour les services avec les autres politiques poursuivies par l'UE. Le Comité partage cette préoccupation, qui ne fait qu'appuyer le besoin de définir une véritable stratégie globale.

6. Observations du Comité sur les priorités proposées par la Commission pour la première phase

6.1. Les priorités d'adoption en 2001, mentionnées par la Commission, continueront d'intéresser aussi le premier semestre 2002, si on tient compte de certains retards et décalages aujourd'hui prévisibles près d'un an après la présentation de la communication. Ces priorités font ressortir un état des lieux très composite des travaux en cours. Ceci illustre bien la diversité des questions de réglementation qui intéressent les services, mais révèle aussi la nécessité d'avoir un fil conducteur suffisamment ordonné, affirmé et planifié dans leur traitement lors de la définition des initiatives à prendre lors de la seconde phase. En raison de l'imminence de la mise en oeuvre finale de l'euro au 1er janvier 2002, le Comité considère qu'une première priorité doit aujourd'hui être donnée à l'ouverture des services dans le domaine financier (cf. commercialisation à distance des services financiers, comptabilité des entreprises, mise en oeuvre des recommandations du rapport Lamfalussy, en associant les milieux socioprofessionnels aux comités de réglementation intéressant les valeurs mobilières). Par ailleurs, le Comité approuve la nécessité de développer, sous l'actuelle présidence belge, la pression pour adopter une série de décisions en attente intéressant les marchés publics de fournitures, de services et de travaux, le cadre réglementaire des télécommunications, l'ouverture des services postaux, les droits d'auteur dans la société de l'information, et la TVA appliquée aux services fournis par voie électronique.

6.2. Concernant la liste des nouvelles initiatives que la Commission a l'intention de présenter d'ici la fin de 2001, le Comité ne peut que réitérer son observation précédente concernant un manque actuel de fil conducteur des travaux intéressant les services et la nécessité, dans cette attente, d'accorder en tout état de cause une priorité à l'accompagnement de la mise en place de l'euro, notamment en ce qui concerne les nouvelles initiatives requises par le plan d'action pour l'ouverture des services financiers. Par ailleurs, suite au récent rejet par le Parlement européen du projet de directive sur les OPA, il apparaît également urgent de présenter un nouveau projet susceptible d'être prochainement adopté par le Parlement et le Conseil, assurant un encadrement juridique clair et commun face à l'amplification des restructurations d'entreprises au sein du Marché unique. Le Comité se félicite de la mise en place récemment annoncée par la Commission, d'un groupe d'experts indépendants pour réfléchir à la situation actuelle du droit des sociétés et contribuer notamment à la relance d'un projet de réglementation communautaire intéressant les OPA. Sous réserve de la clarification des solutions à proposer lors de la seconde phase, le Comité appuie par ailleurs les autres initiatives annoncées par la Commission d'ici fin 2001 intéressant les communications commerciales (promotion des ventes), les professions réglementées (reconnaissance des qualifications), les services financiers et le e-commerce, la contrefaçon et le piratage.

6.3. Concernant les rapports d'évaluation annoncés par la Commission pour plusieurs directives, le Comité souligne tout particulièrement la question de l'information préalable normative et réglementaire, qui constitue la base incontournable de tout renforcement de l'harmonisation et de la simplification réglementaire du marché unique des services. Par ailleurs, le Comité attend aussi avec intérêt les autres rapports d'évaluation annoncés, concernant la protection juridique des services d'accès conditionnel, le droit d'auteur et la radiodiffusion par câble et satellite, et la protection juridique des bases de données.

6.4. Concernant les mesures d'accompagnement annoncées par la Commission, le Comité insiste tout particulièrement sur la nécessité de disposer de meilleures statistiques, notamment sur le plan comparatif, pour évaluer le développement et l'ouverture des services au sein du Marché unique. Cette meilleure analyse statistique apparaît un élément clé pour fonder sur de bonnes bases la nouvelle stratégie de relance du marché unique des services. Par ailleurs, le Comité appuie les autres mesures d'accompagnement annoncées par la Commission, intéressant d'une part la formation des entreprises de services aux technologies de l'information et de la communication, et d'autre part l'amélioration du processus d'innovation dans le 6e PCRD.

6.5 Enfin, concernant les études annoncées par la Commission sur les obstacles aux services, le Comité considère que ce rapport marquera moins l'ultime mesure de la première phase que l'ouverture de la seconde phase, et explicite dès lors ses commentaires ci-après. Il propose par ailleurs qu'une collaboration puisse se développer dans la préparation de ce rapport avec son Observatoire du Marché unique, qui a également recensé, à travers ses auditions et ses questionnaires, y compris dans le cadre de l'élaboration du présent avis, et aussi dans sa base de données PRISM, une série d'obstacles au Marché unique des services prioritairement ressentis par les acteurs économiques sur le terrain.

7. Observations du Comité sur les priorités proposées par la Commission pour 2002

7.1. Le Comité souhaite d'emblée souligner plusieurs principes essentiels, qui sont clairement ressortis de l'audition organisée dans le cadre du présent avis et qui devront encadrer la nouvelle approche communautaire pour achever le marché intérieur des services:

7.1.1. évaluation: un recensement bien actualisé des entraves, sur la base d'enquêtes professionnelles et de statistiques récentes, devra être impérativement mis à jour pour fonder la nouvelle stratégie pour le marché intérieur des services.

7.1.2. prévention: un élément clé de la nouvelle stratégie devra être de dissuader les nouveaux obstacles nationaux en renforçant l'obligation d'information préalable.

7.1.3. coordination: il conviendra de trouver le bon équilibre à travers des approches complémentaires, notamment entre reconnaissance mutuelle, harmonisation réglementaire, autorégulations professionnelles, en conciliant les intérêts des entreprises et des consommateurs et en tenant compte aussi des missions de services d'intérêt général. Le nouvel instrument horizontal devra être le pivot à la fois solidement ancré et flexible d'une telle coordination.

7.1.4. simplification: il faudra impérativement éviter de compliquer les activités de services par des réglementations européennes trop complexes ou sans prise réelle sur les attentes des opérateurs.

7.1.5. précaution: il conviendra de ménager des phases d'adaptation face à des entraves qui sont aussi des écluses entre des systèmes nationaux juridiquement et culturellement différents.

7.1.6. globalisation: il faudra tenir compte du cadre et des exigences sur le plan international cf. e-commerce, OMC.

7.1.7. participation: il conviendra d'impliquer les acteurs socioprofessionnels dans la conception et la mise en oeuvre des règles, en ménageant des espaces de corégulation et d'autorégulation, à l'instar des codes de conduite européens déjà recensés dans la base de données PRISM de l'Observatoire du Marché unique du Comité.

7.1.8. monitoring: des rapports réguliers devront être faits par la Commission sur la progression de l'ensemble du dispositif.

7.2. En fonction des principes ainsi soulignés, le Comité présente les recommandations suivantes, en soulignant que chacune d'entre elles concourt à construire un dispositif global, dynamique, interactif et cohérent, sans lequel il ne lui paraît guère possible de pouvoir relancer avec succès l'achèvement du marché unique des services.

7.3. Le Comité appuie l'annonce par la Commission, en conclusion de la première phase et en ouverture de la seconde, d'un inventaire systématique de toutes les barrières et obstacles qui empêchent les entreprises européennes d'offrir aux consommateurs leurs services à travers les frontières. La Commission doit se donner les moyens nécessaires pour faire un inventaire aussi complet que possible couvrant l'ensemble des activités de services, qu'elles soient ou non déjà réglementées au niveau communautaire. À cet égard, le calendrier proposé ne semble pas être réaliste compte tenu de l'ampleur de cet inventaire.

7.4. Le Comité appuie également l'intention annoncée par la Commission de présenter en 2002 une liste des obstacles pouvant être supprimés par une application directe des principes du traité. Il apparaît en effet indispensable de réaffirmer clairement le principe de la libre prestation de services et des reconnaissances mutuelles au sein du Marché unique, dans l'esprit du traité et de la jurisprudence Cassis de Dijon, en délimitant plus précisément les motifs des États à maintenir certaines entraves, et les domaines auxquels ces entraves peuvent encore s'appliquer en l'absence d'une réglementation communautaire. Comme mentionné précédemment, le Comité souhaite qu'un dialogue puisse s'établir concernant la définition de cette liste.

7.5. Le Comité souligne aussi la nécessité de renforcer la lutte contre les infractions qui se sont trop développées dans les États membres au cours des dernières années et menacent sérieusement l'efficacité et la cohésion du Marché unique. La Commission devrait mettre en oeuvre avec plus de détermination et d'efficacité son rôle de gardienne du traité, en particulier en accélérant le traitement des procédures d'infraction en cas de violation des principes de libre circulation des services et de libre établissement, et en examinant attentivement la question de la proportionnalité des mesures nationales à l'origine de ces restrictions. Au moment où un effort exceptionnel est requis des États candidats pour reprendre tout l'acquis communautaire, les États membres doivent se sentir tenus de donner l'exemple.

7.6. Le Comité insiste par ailleurs sur la nécessité de renforcer et d'étendre à toutes les activités de services la procédure d'information préalable sur les projets nationaux de réglementation susceptibles de créer de nouvelles entraves. L'adoption d'une nouvelle directive complétant en ce sens le dispositif actuellement existant lui paraît indissociable de la mise en place d'une nouvelle stratégie pour le marché intérieur des services, dont elle constitue un premier préalable pour en assurer la crédibilité et l'efficacité.

7.7. Concernant les mesures non législatives que la Commission a l'intention de présenter en 2002, pour supprimer certains obstacles non réglementaires, le Comité souligne la nécessité de promouvoir, chaque fois que ceci est possible, l'adoption de codes de conduite par les milieux socioprofessionnels européens, comme alternatives à de nouvelles réglementations communautaires ou pour compléter celles-ci. Le Comité rappelle à cet égard les conclusions de son audition du 3 mai 2001 sur les perspectives de corégulation au sein du Marché unique, indiquant les fortes potentialités de développement en ce domaine, notamment dans le domaine des services. Par ailleurs, le Comité appuie les intentions de la Commission de promouvoir des mécanismes de règlement des litiges et de développer les actions de sensibilisation intéressant le marché unique des services.

7.8. Le Comité appuie l'intention de la Commission de recentrer l'harmonisation sur certaines exigences essentielles et prend note avec intérêt de son projet de mettre au point un instrument d'approche transversale pour supprimer la plus grande part des obstacles restants. Le Comité considère lui-même, que sans un engagement politique et juridique fort pris par le Parlement et le Conseil d'établir un véritable espace sans frontières pour les services en Europe, en s'appuyant sur un tel instrument juridique cadre et en organisant sur cette base un nouveau partage des responsabilités entre les institutions de l'UE, les États membres et les milieux socioprofessionnels, il ne sera pas possible d'accélérer de façon décisive les travaux d'harmonisation et de reconnaissance mutuelle intéressant le marché unique des services.

7.8.1. Le Comité est conscient des difficultés que pourra soulever la question du profilage juridique d'un tel instrument:

7.8.1.1. Il peut paraître en première analyse malaisé de prétendre encadrer toute la problématique de l'ouverture des services dans une seule directive, fut-elle une directive cadre, face à la grande complexité et à la forte diversité des problèmes soulevés. Si la Commission devait toutefois opter pour un tel choix, il conviendrait de concevoir une telle directive sur des bases très innovatrices par rapport aux directives habituelles, notamment en termes de flexibilité de son contenu, d'association des milieux socioprofessionnels, de décentralisation de sa mise en oeuvre, de renvoi à d'autres directives et instruments juridiques complémentaires.

7.8.1.2. Le Comité serait pour sa part prêt à recommander le choix d'une résolution cadre du Parlement et du Conseil s'il apparaissait clairement qu'une telle résolution ne saurait en rien être assimilable à une simple recommandation et qu'elle engagerait, au même titre qu'une directive, ses auteurs dans un nouveau programme et un nouveau dispositif d'action doté d'un calendrier juridiquement contraignant.

7.8.1.3. En tout état de cause, le Comité souhaite que l'impact attendu - et la création même - d'un instrument juridique horizontal ne soit pas affecté ou dénaturé par des controverses excessives concernant son profilage juridique. Il est prêt à faire sien le dicton "Peu importe la couleur du chat pourvu qu'il attrape la souris". Par contre, le Comité insiste ci-après sur plusieurs exigences fortes concernant le nouveau dispositif qui devrait être mis en oeuvre par cet instrument horizontal.

7.8.2. Pour le Comité, le cahier des charges auquel devrait répondre ce nouvel instrument devrait être le suivant:

7.8.2.1. cet instrument devrait être horizontal, c'est à dire intéresser, par delà leurs diversités, tous les aspects de la libre prestation de services;

7.8.2.2. il devrait être politiquement engageant et juridiquement contraignant, ce qui exclurait tout recours à une simple recommandation;

7.8.2.3. il devrait préciser un certain nombre de principes clés organisant les conditions de l'ouverture, auxquels pourraient se référer des instruments additionnels en découlant;

7.8.2.4. tout en étant global dans son approche, cet instrument devrait être flexible dans sa mise en oeuvre, et organiser une coordination optimale entre plusieurs approches complémentaires (harmonisation, reconnaissances mutuelles) et plusieurs acteurs (législateur européen, comités de réglementation, milieux socioprofessionnels européens).

7.8.3. Ce nouvel instrument horizontal devrait ainsi:

7.8.3.1. avoir pour objectif d'attaquer les obstacles qui subsistent en privilégiant une approche globale, levant les obstacles rencontrés par l'entreprise dans les différentes étapes de la prestation de services, plutôt qu'en fractionnant les mesures dans des domaines trop ponctuels;

7.8.3.2. préciser les circonstances où les États pourraient avoir motif valable à maintenir un encadrement national spécifique;

7.8.3.3. promouvoir une application plus efficace du principe de reconnaissance mutuelle des législations nationales, permettant d'éviter des réglementations inutiles au niveau communautaire tout en garantissant que l'espace communautaire sans frontières puisse être utilisé aussi facilement qu'un marché national;

7.8.3.4. prévoir un nombre limité de directives ciblées dans les principaux domaines de prestation de services (cf. services financiers, services à la personne, services aux collectivités, etc.), directives qui devraient faire appel aux méthodes ayant déjà fait leurs preuves pour l'ouverture du marché unique des produits, en se limitant à fixer des exigences essentielles;

7.8.3.5. en tant qu'instrument permanent, s'attacher à anticiper les nouveaux besoins réglementaires, fluidifier le processus libération/intégration, transcender les clivages sectoriels et catégoriels.

7.8.4. Le Comité recommande de confier la transcription des exigences essentielles de l'instrument cadre et des différentes directives à des comités mixtes de réglementation (inspirés de l'expérience des comités SLIM), qui devraient être composés de représentants des administrations nationales, de représentants des prestataires de services et de représentants des utilisateurs de services. Dans cette approche déconcentrée, le rôle du législateur européen et de la Commission européenne devrait être surtout de contrôler la mise en oeuvre des règles issues des comités mixtes de réglementation, quitte à les homologuer si nécessaire.

7.8.5. Ce nouvel instrument devrait également reconnaître et encourager des approches d'autorégulation et de corégulation des milieux socioprofessionnels concernés, complétant les directives et les règles issues des comités mixtes de réglementation, sous contrôle du législateur et de la Commission européenne en ce qui concerne leurs effets et leur mise en oeuvre. Le Comité souligne que les acteurs socioprofessionnels, dans la mesure où ils s'engageront dans de telles responsabilités d'autorégulation à l'échelle européenne, auront la possibilité de jouer un rôle majeur dans l'architecture à venir du marché intérieur des services. Ceci supposera un partenariat innovateur avec le législateur européen. Le Comité appelle de ses voeux le développement d'un tel partenariat qui lui apparaît devoir constituer la clé pour réussir la "nouvelle approche" d'achèvement du marché européen des services.

7.8.6. La mise en oeuvre de l'instrument cadre, des directives d'accompagnement, des mesures d'application issues des comités mixtes de réglementation et des approches d'autorégulation des milieux socioprofessionnels donnerait lieu à des rapports de la Commission européenne précisant l'état d'avancement des travaux et actualisant les nouvelles priorités intéressant le marché unique des services.

7.8.7. La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif devrait permettre d'obtenir déjà des progrès significatifs et irréversibles d'accélération du marché unique des services d'ici la fin des mandats actuels de la Commission et du Parlement et avant les premiers élargissements.

Bruxelles, le 28 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 888 final, du 29.12.2000.