EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

La pandémie de COVID-19 touche désormais le monde entier. Plus de 2 millions de personnes ont été contaminées par le coronavirus, et près de 140 000 dont l’infection a été confirmée sont décédées (d’après les données de l’OMS à la date du 17 avril). La première réponse apportée à la pandémie vise avant tout à sauver des vies dans le monde entier, par différentes mesures destinées à contenir la propagation du virus, et à renforcer les systèmes de santé. Nombre de ces mesures ont mis les sociétés et les économies à l’arrêt, mais il ne saurait être question de choisir entre sauver des vies ou des emplois. Au contraire, parvenir à maîtriser le virus est un préalable indispensable au développement durable, économique aussi bien que social.

Des mesures sont aussi rapidement mises en place pour limiter les répercussions économiques de la crise. En dépit de ces mesures, avec en plus l’impact d’une récession mondiale et les graves tensions sur les marchés financiers, la plupart des partenaires de l’élargissement et du voisinage, sinon tous, devraient entrer en récession cette année. Bien que la crise ait chez tous le même déclencheur, sa durée et sa gravité pourraient varier selon leur structure économique et leur capacité à prendre des contre-mesures efficaces. Parallèlement à l’effondrement des échanges et à une plus grande tendance à l’aversion au risque à l’égard des marchés émergents en général, la récession place leur balance des paiements sous une extrême tension. Une menace imminente, liée à l’ampleur de la propagation du virus et de ses conséquences, pèse aussi clairement sur leur stabilité sociale et leur sécurité, avec de possibles effets de contagion dans la région et au-delà.

Dans ces circonstances, la Commission européenne propose de recourir à une assistance macrofinancière (AMF) pour soutenir dix pays du voisinage dans le contexte de la crise liée à la COVID-19.

L’AMF fait partie des instruments dont dispose l’UE pour répondre aux crises extérieures. Elle est utilisée pour remédier à des situations de crise de la balance des paiements, en combinaison avec un accord de versement d’une aide de la part du FMI, subordonné à un programme concerté de réformes économiques. Dans la présente situation exceptionnelle, la Commission propose des programmes d’AMF aussi pour les partenaires bénéficiant d’un financement d’urgence du FMI, qui peut être accordé sans conditions ni mesures préalables, par exemple au titre de l’instrument de financement rapide (IFR). Cette «AMF de crise» sera donc d’une durée plus courte (douze mois au lieu de deux ans et demi) et elle sera fournie en deux tranches seulement. La première tranche sera versée dès que possible après l’adoption de la proposition de décision octroyant l’AMF et la conclusion du protocole d’accord correspondant avec chaque bénéficiaire. La seconde tranche sera versée une fois remplies les conditions qui seront spécifiées dans le protocole d’accord. Comme pour toute opération d’AMF, ces conditions seront spécifiques à chaque partenaire, afin de garantir que l’assistance macrofinancière, dans les limites de cet instrument tel qu’il est conçu, est parfaitement propre à favoriser la stabilité macroéconomique, par une amélioration de la gestion macroéconomique globale, un renforcement de la gouvernance économique et de la transparence, et la mise en place de conditions permettant de renouer avec une croissance durable. En outre, ces conditions devront être formulées d’une manière qui rende leur mise en œuvre possible compte tenu de l’horizon plus court et du contexte de la pandémie en cours.

La Commission européenne propose au Parlement européen et au Conseil d’accorder une AMF à dix partenaires pour un montant total de 3 milliards d’EUR. Cette assistance prendrait la forme de prêts à moyen terme.

L’AMF proposée au nom de l’UE doit aider les partenaires concernés à couvrir une partie de leurs besoins urgents de financement extérieur dans le cadre des programmes du FMI en cours de mise en œuvre, pour atténuer les fragilités économiques liées à leur balance des paiements engendrées par la crise de la COVID-19. Tout en encourageant à la mise en œuvre de réformes destinées à améliorer la gestion macroéconomique, la gouvernance économique et la transparence, ainsi qu’à créer les conditions d’une croissance durable renouvelée, l’assistance proposée soutiendrait la stabilisation extérieure et, ce faisant, donnerait aux autorités une marge de manœuvre qui leur permettrait de prendre des mesures pour contrer les répercussions économiques de la crise de la COVID-19.

L’AMF proposée est conforme aux objectifs des stratégies d’élargissement et de voisinage de l’UE. Elle enverrait aux partenaires de la région le signal que l’UE est prête à les aider en cette période de crise sans précédent. Dans ce contexte, la Commission considère que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi d’une AMF du montant et de la nature proposés sont réunies.

L’AMF proposée couvre la République d’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, le Royaume hachémite de Jordanie, le Kosovo, la République de Moldavie, le Monténégro, la République de Macédoine du Nord, la République tunisienne et l’Ukraine. Cependant, la situation évolue encore, et la crise de la COVID-19 est en train de s’aggraver dans d’autres pays. L’AMF reste disponible pour d’autres pays éligibles qui connaîtraient ultérieurement des difficultés liées à leur balance des paiements. La Commission va également engager une discussion sur la portée de l’instrument d’AMF et ses modalités d’interaction avec d’autres politiques extérieures de l’UE.

Le montant de l’assistance macrofinancière est déterminé sur la base d’une estimation préliminaire des besoins de financement extérieur résiduels des partenaires, après prise en compte, d’une part, de leur capacité de se financer par leurs propres moyens, en particulier grâce aux réserves internationales qu’ils détiennent, et, d’autre part, des ressources mises à leur disposition par le FMI et la Banque mondiale. La détermination du montant de l’assistance tient également compte de la nécessité d’assurer un partage équitable de la charge entre l’UE et les autres donateurs, ainsi que du déploiement préexistant d’autres instruments de financement extérieur de l’UE et de la valeur ajoutée de son intervention globale.

Partenaires de l’élargissement

L’Albanie est particulièrement exposée aux répercussions économiques de la pandémie, en raison de ses relations économiques étroites avec certains États membres de l’UE fortement touchés, de l’importance du tourisme dans son économie et de ses besoins de refinancement élevés. La situation se trouve aggravée par les capacités limitées de son système de santé et les dégâts causés par le séisme de novembre 2019, qui ont déjà absorbé le peu de marge budgétaire disponible. Malgré tout, le gouvernement a rapidement adopté des mesures, à hauteur de 2 % du PIB environ, pour soutenir les entreprises, les ménages et le secteur de la santé. Selon le budget rectificatif présenté, le déficit budgétaire devrait atteindre 4 % du PIB et la dette publique pourrait dépasser 69 % du PIB en 2020, ce scénario semblant toutefois optimiste. Les institutions internationales attendent, pour leur part, un recul du PIB réel d’environ 5 % cette année. Outre le déficit budgétaire, le gouvernement doit refinancer 545 millions d’EUR (3,8 % du PIB) de dette extérieure arrivant à échéance. Il était initialement prévu de couvrir ce montant en partie par un emprunt euro-obligataire de 500 à 600 millions d’EUR, mais il semble hautement incertain de pouvoir faire appel au marché pour un tel montant dans les circonstances actuelles. Les besoins de financement, une fois tenu compte de l’aide apportée par le FMI au titre de l’IFR, des prêts de la Banque mondiale et des subventions accordées par l’UE au titre de son instrument d’aide de préadhésion (IAP), pourraient atteindre 2,5 % du PIB, soit quelque 350 millions d’EUR. Dans ce contexte, une AMF d’un montant de 180 millions d’EUR est justifiée.

En Bosnie-Herzégovine, la pandémie de COVID-19 a fortement aggravé le ralentissement économique déjà en cours, touchant tout particulièrement les secteurs des transports et du tourisme, mais aussi les envois de fonds par les travailleurs émigrés, qui représentent environ 5 % du PIB et procurent une aide importante, en particulier aux ménages à faibles revenus. Les dernières projections pour 2020 annoncent une contraction de l’activité économique d’environ 10 %, avec une forte hausse du chômage. En dépit de résultats budgétaires nominaux plutôt sains, la capacité du pays à dégager à brève échéance la marge budgétaire nécessaire est très limitée. Les autorités bosniaques ont déjà demandé au FMI un financement d’urgence, qui pourrait aller jusqu’à 330 millions d’EUR (près de 2 % du PIB). Le ralentissement économique va entraîner une forte diminution des recettes et une forte augmentation des transferts, avec pour résultat une hausse très marquée des besoins de financement. Les estimations actuelles font état de besoins de financement résiduels d’environ 500 millions d’EUR (équivalent à 2,8 % du PIB) en 2020, après prise en compte des contributions du FMI (jusqu’à 330 millions d’EUR, représentant près de 2 % du PIB) et de la Banque mondiale (environ 20 millions d’EUR, équivalent à 0,1 % du PIB). En raison de sa faible notation de crédit, le pays n’a qu’un accès très limité aux marchés financiers internationaux, tandis que ses propres marchés financiers sont trop peu développés pour couvrir ces besoins de financement restants. Dans ce contexte, une AMF d’un montant de 250 millions d’EUR est justifiée.

La pandémie de COVID-19 et la mise à l’arrêt, notamment des flux commerciaux et financiers, qu’elle a entraînée a un impact très lourd sur l’économie du Kosovo. Les envois de fonds des émigrés, qui représentent plus de 10 % du PIB, financent une part importante de la consommation privée, tandis que les exportations de services vers la diaspora (principalement le tourisme) atténuent un très large déficit commercial (plus de 40 % du PIB). Une autre vulnérabilité de l’économie du Kosovo réside dans la fragilité de son secteur privé, dominé par des microentreprises disposant de coussins de liquidités limités. Dans ce contexte, le PIB réel devrait se contracter d’environ 5 % en 2020. En dépit de résultats budgétaires nominaux plutôt sains en 2019, la marge de manœuvre budgétaire est très réduite. Le Kosovo n’a pas accès aux marchés financiers internationaux (faute de disposer d’une notation de crédit), et sa dette totale est détenue à près de deux tiers par une étroite base d’investisseurs au sein du Kosovo Pension Security Trust et par la banque centrale, à hauteur de 38 % et 23 % respectivement. Avec la forte baisse des recettes publiques, combinée à l’importance des paiements de base et au coût des mesures prises pour répondre à la crise, le risque de liquidité est aigu. Le FMI estime que les recettes publiques d’avril à juin auront diminué de 50 % à 60 % en glissement annuel, alors que le gouvernement intérimaire a approuvé un train de mesures d’urgence de 180 millions d’EUR. Le solde bancaire des administrations publiques, qui est déjà tombé sous le seuil légalement prescrit de 4,5 % du PIB, devrait continuer à diminuer pour s’établir à 2,5 % du PIB en 2020. Le Kosovo a demandé au FMI, et le Conseil des gouverneurs du FMI a accepté le 10 avril, de lui fournir des liquidités d’urgence via l’IFR, pour un montant de 51,6 millions d’EUR. Selon les projections actuelles, les besoins de financement résiduels sont estimés à 210 millions d’EUR. Dans ce contexte, une AMF d’un montant de 100 millions d’EUR est justifiée.

Très dépendant du secteur du tourisme et ayant d’importants besoins de financement extérieur, le Monténégro est particulièrement exposé aux conséquences économiques de la pandémie. Le Monténégro va connaître une profonde récession en 2020, les institutions internationales prévoyant une contraction de son économie qui pourrait atteindre 9 % en termes réels. Le secteur du tourisme, l’un des plus touchés, pèse pour plus de 20 % dans le PIB et représente une source essentielle de devises, d’emplois et de recettes budgétaires. Cependant, les mesures de confinement visant à endiguer la propagation du coronavirus ont mis le tourisme et les voyages à l’arrêt, au moment même où ces activités allaient entrer dans leur haute saison. En dépit d’une marge de manœuvre budgétaire limitée, le gouvernement a rapidement adopté des mesures de soutien, à hauteur de 2 % du PIB environ, pour aider l’économie à faire face aux conséquences de la pandémie. Ces mesures consistent notamment en un report des paiements d’impôts et de charges sociales, un moratoire sur les remboursements de prêts ainsi que sur les paiements de loyers pour les biens publics en location, et en l’octroi de subventions aux entreprises et aux travailleurs. Selon les premières estimations du ministère des finances, le déficit budgétaire devrait dépasser les 7 % du PIB et la dette publique croître de 2,6 points de pourcentage supplémentaires pour atteindre 82 % du PIB en 2020, le chiffre le plus élevé de la région. Les besoins de financement, après prise en compte des prêts du FMI et de la Banque mondiale et des subventions de l’UE, pourraient atteindre près de 120 millions d’EUR. Dans ce contexte, une AMF d’un montant de 60 millions d’EUR est justifiée.

En Macédoine du Nord, où les mesures de confinement social étendu ont un lourd impact sur la production et l’emploi et où les échanges commerciaux avec l’extérieur sont fortement touchés, l’économie est gravement perturbée. Selon les projections actuelles, le PIB réel pourrait se contracter de quelque 4 % en 2020. Le gouvernement a pris rapidement des mesures audacieuses pour soutenir la liquidité des PME et l’emploi durant les mois d’avril et de mai dans les secteurs les plus touchés. La marge de manœuvre budgétaire disponible pour absorber les retombées socioéconomiques de la crise est toutefois limitée. Selon le scénario le plus favorable, le gouvernement attend, en 2020, 20 % de recettes en moins que selon le budget initial et prévoit de réaffecter les dépenses sans en relever le plafond. Sur la base du PIB de 2019, cela induirait un déficit d’environ 8 %. Les transferts privés effectués depuis l’étranger, et notamment les envois de fonds par les travailleurs émigrés, ainsi que les flux d’investissements directs étrangers entrants, devraient nettement diminuer, réduisant la couverture par les réserves. En outre, en 2020 et 2021, les administrations et les entreprises publiques vont être confrontées à des besoins de refinancement intérieurs et extérieurs particulièrement élevés, se chiffrant à 1,65 milliard d’EUR au total (environ 7,3 % du PIB de 2019 pour chacune des deux années). Ces besoins correspondent notamment à l’amortissement de l’emprunt euro-obligataire de 500 millions d’EUR lancé en 2014, d’une partie de l’emprunt euro-obligataire lancé en 2015 et de la garantie à l’appui de réformes accordée par la Banque mondiale en 2013, ainsi qu’au remboursement d’importants prêts commerciaux étrangers à l’entreprise publique de voirie, chargée de la mise en œuvre de grands projets d’infrastructures routières. Le gouvernement a demandé une aide du FMI au titre de l’IFR, aide qui s’élève à 177 millions d’EUR, ainsi qu’un prêt de la Banque mondiale. Selon les estimations actuelles, après prise en compte des financements accordés par ses services, par la Banque mondiale et par l’UE sous la forme de subventions, la Macédoine du Nord aura encore des besoins de financement de l’ordre de 330 millions d’EUR. Dans ce contexte, une AMF d’un montant de 160 millions d’EUR est justifiée.

Voisinage oriental