COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Communication de la Commission

Mieux évaluer les effets distributifs des politiques des États membres

L’élaboration de politiques fondées sur des données probantes est essentielle pour garantir l’efficacité des politiques et la crédibilité des actions stratégiques. En particulier, les analyses d’impact permettent aux pouvoirs publics de faire des choix éclairés, et les évaluations des effets distributifs aident à comprendre en quoi ces choix sont susceptibles d’avoir une incidence sur différents segments de la population. Cela est d’autant plus important que l’Union européenne et ses États membres s’efforcent d’opérer des transitions numérique et écologique socialement équitables et sont confrontés aux défis liés à l’augmentation du coût de la vie due à la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine.

L’économie sociale de marché unique de l’Europe constitue la pierre angulaire de sa prospérité. Dans ses orientations politiques, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a souligné l’importance de ne laisser personne de côté dans les transitions numérique et écologique. Elle a également souligné la contribution du socle européen des droits sociaux, proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission en 2017, qui définit 20 principes pour une Europe sociale forte qui soit juste et inclusive et qui garantisse l’égalité des chances.

Lors du sommet social qui s’est tenu à Porto en mai 2021, les dirigeants de l’Union se sont félicités de l’objectif consistant à sortir au moins 15 millions de personnes de la pauvreté et de l’exclusion sociale d’ici à 2030, objectif présenté par la Commission dans le plan d’action sur le socle européen des droits sociaux, concordant avec le programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies . À peine un an après le sommet social, les États membres de l’Union se sont engagés à réaliser des objectifs nationaux pour atteindre collectivement cet objectif. Parallèlement, dans le cadre du plan d’action, de nouvelles initiatives à l’échelon européen visent à contribuer à la réduction des inégalités de revenus, notamment la directive sur le salaire minimum et la proposition de recommandation du Conseil sur les régimes de revenu minimum.

Le niveau de pauvreté et d’inégalité des revenus est relativement faible dans l’Union au regard des normes internationales, et la pauvreté et l’exclusion sociale ont diminué ces dix dernières années, bien que les inégalités de revenus aient augmenté pour les personnes à faibles revenus à la suite de la récession lors de la période 2008-2012. Les mesures prises par l’Union et les gouvernements nationaux (notamment les programmes temporaires d’aide à l’emploi et les stabilisateurs automatiques) ont atténué le choc socio-économique de la crise de la COVID-19 et ont empêché que les inégalités ne se creusent davantage encore. Néanmoins, la pandémie a eu une incidence négative disproportionnée sur les femmes et sur certains groupes, tels que les jeunes, les travailleurs peu qualifiés et les personnes handicapées.

Alors que l’Europe se remet de la pandémie de COVID-19, la cohésion sociale pourrait pâtir de la situation actuelle. L’invasion injustifiée et non provoquée de l’Ukraine par la Russie a engendré une grande incertitude économique, notamment en ce qui concerne l’approvisionnement en énergie et les prix des denrées alimentaires. Une inflation élevée risque d’aggraver la situation des ménages à faibles revenus et d’autres groupes défavorisés, tandis que l’incertitude liée à la chaîne d’approvisionnement pourrait avoir une incidence sur l’emploi dans certains secteurs.

L’Union et ses États membres s’efforcent d’amortir les conséquences économiques de la guerre. Pour libérer l’Europe de sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes, la Commission a présenté dans son plan REPowerEU plusieurs options: faire des économies d’énergie, diversifier l’approvisionnement énergétique, et accélérer le déploiement des énergies renouvelables pour remplacer les combustibles fossiles dans les habitations, l’industrie et la production d’électricité. Le plan de la Commission intitulé «Des économies de gaz pour un hiver sûr» vise à accélérer l’élimination progressive des combustibles fossiles russes et à réduire la demande de gaz de l’UE, tout en accordant une attention particulière aux consommateurs vulnérables. En outre, les propositions de la Commission relatives à une intervention d’urgence sur les marchés européens de l’énergie visent à lutter contre les récentes hausses considérables des prix et à alléger la pression qu’elles exercent sur les ménages et les entreprises dans l’ensemble de l’Union. Pour contrer l’augmentation rapide des prix des denrées alimentaires et de l’énergie, les États membres ont adopté des mesures visant à atténuer l’incidence de l’inflation sur les ménages, en particulier les plus vulnérables.

Le changement climatique et la transition numérique devraient également avoir une incidence sur la répartition des revenus et sur les inégalités. La transition écologique pourrait créer jusqu’à un million d’emplois supplémentaires d’ici à 2030 et deux millions d’ici à 2050, ainsi qu’améliorer la qualité de l’emploi, mais ses répercussions sur le marché du travail peuvent varier selon les secteurs, les régions, le degré d’urbanisation (milieu urbain ou rural), les compétences nécessaires ou les types d’emplois. Le pacte vert pour l’Europe et le paquet «Ajustement à l’objectif 55» exposent la réponse à moyen terme de l’UE face au changement climatique et intègrent d’emblée la dimension sociale dans l’élaboration de ses politiques. Pour atteindre les objectifs de l’Union en matière d’énergie et de climat à l’horizon 2030, les États membres ont élaboré des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat, qui doivent être mis à jour régulièrement. Ils sont également déterminés à adopter une politique globale en faveur d’une transition équitable vers la neutralité climatique. La recommandation du Conseil visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique énonce des orientations concrètes à l’intention des États membres sur la manière de traiter les aspects pertinents dans les domaines social et de l’emploi liés à la transition, notamment par l’analyse des effets distributifs des mesures stratégiques, tout en tirant pleinement parti des possibilités de financement. La Commission a également présenté sa vision pour la transformation numérique de l’Europe d’ici à 2030 et a proposé une boussole numérique pour la décennie numérique de l’Europe. Les compétences numériques de base pour tous et la possibilité pour la main-d’œuvre d’acquérir des compétences spécialisées dans les technologies de l’information et de la communication occupent une place prépondérante, tout comme la reconversion et le perfectionnement professionnels afin d’éviter l’aggravation de la fracture numérique entre les travailleurs peu et hautement qualifiés.

De récentes enquêtes montrent que les inégalités sociales sont la principale préoccupation des citoyens de l’UE (suivies par l’emploi, les questions environnementales et le changement climatique) et que la préoccupation qui a le plus gagné en importance à l’échelle de l’Union concerne la hausse des prix/l’inflation et le coût de la vie. Avant même la pandémie, plus de 80 % des citoyens de l’UE souhaitaient que leur gouvernement national prennent des mesures supplémentaires pour réduire les inégalités de revenus . De fortes inégalités de revenus peuvent avoir des effets néfastes sur la croissance économique et compromettre la cohésion sociale, mettant en péril le modèle de l’économie sociale de marché et portant ainsi atteinte aux valeurs européennes. Les inégalités de revenus et le manque d’équité sociale préoccupent de plus en plus non seulement les personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, mais aussi la plupart des personnes à revenu intermédiaire.

Afin de veiller à ce que les tendances à long terme et les chocs à court terme décrits ci-dessus n’exacerbent pas les inégalités existantes, l’élaboration des politiques doit impérativement gagner en qualité, en évaluant mieux les effets distributifs des politiques et des réformes existantes ou nouvelles. Lors de leur processus d’élaboration, il est essentiel de comprendre leur incidence sur les différents groupes socio-économiques et les différentes zones géographiques. Cette compréhension est nécessaire pour mieux cibler les politiques et atténuer leurs éventuels effets négatifs, afin d’atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté à l’horizon 2030 et de garantir des transitions durables, inclusives et équitables.

La présente communication fournit des orientations aux États membres concernant la meilleure manière de réaliser des évaluations des effets distributifs sur les revenus des différents groupes socio-économiques et d’intégrer ces évaluations dans leurs processus de décision. Elle établit un processus pour la poursuite de l’élaboration des méthodes existantes, en collaboration avec les États membres, et expose la contribution que la Commission peut apporter aux États membres.

Le concept d’évaluation des effets distributifs

L’analyse d’impact est un processus consistant à rassembler des éléments destinés à faciliter l’élaboration des politiques. Les évaluations des effets distributifs comprennent une analyse, généralement quantitative, des effets distributifs des politiques (réformes, investissements, etc.) sur les revenus de différents groupes de la population. Ces évaluations fournissent des informations utiles et aident les décideurs politiques à choisir entre différentes options de réforme. Elles aident également à déterminer s’il convient ou non d’élaborer des mesures d’accompagnement pour protéger les groupes vulnérables contre les effets négatifs potentiels de certaines stratégies, et fournissent des informations précieuses pour calibrer ces mesures.

Les techniques liées à l’évaluation des effets distributifs peuvent servir à obtenir des estimations quantitatives de l’incidence des réformes fiscales et des réformes dans le domaine de la protection et de l’inclusion sociales, mais aussi à fournir des indications sur l’incidence de la réforme des services en nature fournis par les pouvoirs publics. L’importance de l’égalité d’accès aux services en nature tels que les soins de santé et l’éducation a été mise en lumière pendant la pandémie de COVID-19. Le suivi des effets redistributifs des prestations en nature permettrait d’exploiter leur potentiel d’atténuation et de réduction de la pauvreté, et peut également contribuer à rendre les évaluations des effets distributifs plus complètes.

Les évaluations des effets distributifs peuvent quantifier, avant leur mise en œuvre, l’incidence qu’auront des politiques ou des réformes sur les revenus de différents groupes. Elles peuvent également contribuer à calculer précisément le coût des réformes (y compris en envisageant différentes options) et à élaborer des mesures correctives. Les évaluations réalisées après la mise en œuvre des mesures rendent possible l’évaluation des mesures une fois que des données sont disponibles, ce qui permet de savoir si d’autres mesures doivent être prises ou si des réformes doivent être corrigées. Les évaluations des effets distributifs sont souvent réalisées dans le cadre de préparatifs budgétaires, mais il est tout aussi important de les réaliser lors de l’élaboration des réformes qui ne vont, certes, pas avoir d’incidence (directe) sur les budgets publics, mais qui sont susceptibles d’avoir des répercussions plus importantes sur certains groupes socio-économiques. Le cas échéant, ces évaluations devraient être intégrées dans des analyses plus larges recouvrant les incidences économiques, sociales et environnementales des nouvelles initiatives stratégiques.

Les évaluations des effets distributifs peuvent également contribuer à améliorer sensiblement la qualité des dépenses publiques et des politiques budgétaires. Les finances publiques ont été mises à rude épreuve par la pandémie de COVID-19, et la normalisation progressive de la politique monétaire devrait accroître les coûts des emprunts publics. Des réaffectations bien calibrées des dépenses ou des transferts de revenus peuvent contribuer à garantir que les déficits du budget public sont maîtrisés, mais cela ne peut être durable que si les conséquences distributives sont bien connues et bien étudiées. La présentation de l’effet redistributif attendu des mesures dans les projets de plan budgétaire transmis à la Commission par les États membres de la zone euro est déjà recommandée dans le règlement (UE) nº 473/2013, mais rarement fournie, et la pratique pourrait encore être améliorée. Au titre du Semestre européen, il est recommandé dans les lignes directrices pour les politiques de l’emploi de 2022 de recourir aux évaluations des effets distributifs pour améliorer l’efficacité des systèmes de protection sociale .