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Bruxelles, le 24.5.2005

COM(2005) 203 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

concernant le réexamen de la portée du service universel, en application de l’article 15 de la dir ective 2002/22/CE [SEC(2005)660]

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

concernant le réexamen de la portée du service universel, en application de l’article 15 de la directive 2002/22/CE(Texte prés entant de l'intérêt pour l'EEE)

1. OBJET DE LA COMMUNICATION

L'objet de la présente communication est double. Il s’agit principalement d’examiner, comme le requiert l’article 15 de la directive «service universel»[1], l’opportunité de modifier ou de redéfinir la portée actuelle du service universel, à la lumière des évolutions technologique, sociale et économique et compte tenu notamment de la mobilité et des débits de données. À l’appui de cet examen, le document de travail des services de la Commission SEC(2005)660 fournit une analyse et des informations ainsi que des liens internet.

Le second objectif est d’engager un débat plus général sur la fourniture du service universel, notamment en vue du réexamen général du cadre réglementaire communautaire pour les communications électroniques, prévu pour 2006, date à laquelle la directive «service universel» doit aussi être entièrement réexaminée.

La Commission souhaite recevoir des observations sur les conclusions de la présente communication et sur les questions à plus long terme qui y sont posées, ainsi que sur le document de travail des services de la Commission, qui sont disponibles sur l'internet à l’adresse suivante:

http://europa.eu.int/yourvoice et

http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/index_en.htm

Les observations doivent être envoyées à infso-b1@cec.eu.int au plus tard le 30 Juin 2005.

La Commission publiera ultérieurement une seconde communication pour présenter les résultats de la consultation publique, ainsi que l’évaluation et la position finales de la Commission.

2. INTRODUCTION

Promouvoir le marché intérieur et l’innovation en matière de services d’information, et contribuer à la mise en place d’une société de la connaissance pour tous, tels sont les principaux éléments de la nouvelle initiative i2010 de la Commission. Elle jouera un rôle important dans la relance de la stratégie de Lisbonne[2] qui s’articule autour de deux missions principales: réaliser une croissance plus forte et plus durable et créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité. Les services d'intérêt général font également partie de cette approche puisqu’ils contribuent à la cohésion sociale et à l’activité économique[3].

Dans le domaine des communications électroniques, le moyen d’action essentiel pour réaliser la société de la connaissance consiste à créer des marchés concurrentiels assortis du filet de sécurité du service universel pour les personnes qui, de par leur situation financière ou géographique, n’ont pas accès aux services de base qui sont déjà utilisés par la grande majorité des citoyens et qui sont considérés comme essentiels pour participer à la société.

La directive «service universel» énonce les principes de base du service universel et définit d’autres droits spécifiques des utilisateurs et des consommateurs, ainsi que les obligations qui en découlent pour les entreprises. La directive définit le service universel comme « l'ensemble minimal des services d'une qualité spécifiée accessible à tous les utilisateurs finals, à un prix abordable compte tenu des conditions nationales spécifiques, sans distorsion de concurrence » (article 1er, paragraphe 2).

Actuellement, les obligations de service universel portent sur:

- le raccordement au réseau téléphonique public en position déterminée

« Les États membres veillent à ce que toutes les demandes raisonnables de raccordement en position déterminée au réseau téléphonique public et d'accès aux services téléphoniques accessibles au public en position déterminée soient satisfaites par une entreprise au moins .» (article 4, paragraphe 1)

Cette exigence de raccordement au réseau se limite à un seul raccordement à bande étroite à la position principale/à la résidence principale de l'utilisateur final. Aucun débit de données ou débit binaire spécifique n’est exigé, mais le raccordement doit permettre « un accès fonctionnel à internet, compte tenu des technologies les plus couramment utilisées par la majorité des abonnés et de la faisabilité du point de vue technique » (article 4, paragraphe 2). Le principe de neutralité technologique permet aux prestataires de service universel de recourir à n’importe quelle technologie, avec ou sans fil, capable de fournir ce service en position déterminée (8e considérant).

- l’accès aux services téléphoniques accessibles au public

En vertu de l’article 4, paragraphe 2, les utilisateurs finals doivent être en mesure d’effectuer et de recevoir des appels téléphoniques locaux, nationaux et internationaux, des communications par télécopie et des communications de données.

En outre, la directive intègre plusieurs services qui sont étroitement associés à la téléphonie de base, dans la mesure où ils sont nécessaires pour permettre aux utilisateurs de profiter pleinement des services téléphoniques accessibles au public. Il s’agit des services de renseignements téléphoniques et des annuaires (article 5), des postes téléphoniques payants publics (article 6) et des mesures particulières en faveur des utilisateurs handicapés (article 7).

Les États membres doivent veiller à ce que l'ensemble de services défini soit accessible à tous les utilisateurs sur leur territoire, indépendamment de leur situation géographique, moyennant demande raisonnable. Les États membres sont également tenus de trouver la meilleure façon de garantir que les obligations de service universel seront remplies, en offrant notamment à toutes les entreprises la possibilité de prendre en charge l'exécution de ces obligations. Ce n’est que dans l’éventualité où les services spécifiés ne sont pas proposés sur le marché que des entreprises peuvent se voir imposer l’obligation de fournir ces services dans des conditions précises (articles 3, 4 et 8).

Pour tenir compte de l'évolution du service universel au fil du temps, l’article 15 de la directive prévoit que la Commission réexaminera la portée du service universel en 2005 (et tous les trois ans par la suite):

«Ce réexamen est conduit à la lumière des évolutions sociale, économique et technologique, compte tenu, notamment, de la mobilité et des débits de données à la lumière des technologies les plus couramment utilisées par la majorité des abonnés. La procédure de réexamen est menée en application de l'annexe V».

En application de l’annexe V et du 25e considérant, toute modification de la portée ne devrait intervenir que dans le cas où seraient remplis certains critères, résumés comme suit:

a) une minorité de consommateurs pourraient être exclus de la société parce qu’ils n’auraient pas les moyens d’accéder à certains services qui sont disponibles pour la majorité des consommateurs et utilisés par la majorité d’entre eux; et

b) l’inclusion de ces services dans le champ d’application du service universel entraînerait un bénéfice général net pour tous les consommateurs au cas où ces services ne seraient pas fournis au public dans les conditions commerciales normales.

En vertu du principe de neutralité technologique, le réexamen ne doit pas favoriser artificiellement certains choix technologiques par rapport à d’autres. Il convient également de veiller à ce qu’une modification de la portée du service universel « n'impose pas une charge financière disproportionnée aux entreprises du secteur (hypothéquant ainsi les progrès et l'innovation sur le marché) et ne fasse pas injustement retomber le poids du financement sur les consommateurs ayant de faibles revenus » (considérant 25). Le service universel n'est pas un mécanisme permettant de financer le déploiement de nouvelles technologies et de nouveaux services par une augmentation des coûts (des services téléphoniques) pour tous les utilisateurs existants. C'est plutôt un filet de sécurité qui permet à une minorité de rattraper la majorité des consommateurs qui bénéficient déjà des services de base.

Il n’est pas nécessaire, aux fins du réexamen, de quantifier le caractère abordable de l'accès au niveau de l’Union européenne (la notion de caractère abordable faisant partie de la définition du service universel, mais pas de son champ d’application), parce que ce caractère abordable doit être évalué en tenant compte des conditions nationales spécifiques (article 3, paragraphe 1; 10e considérant) comme, par exemple, le revenu moyen des ménages, et il est par conséquent variable d’un État membre à l’autre[4].

Eu égard à la mutation rapide du monde des communications dans lequel le protocole Internet (IP) s’impose de plus en plus comme la plateforme de transmission technologique commune, la Commission estime qu’il est également opportun de provoquer un débat prospectif sur la fourniture du service universel, auquel toutes les parties prenantes pourront prendre part et qui pourra contribuer au réexamen général du cadre réglementaire en 2006.

3. ANALYSE DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS ENREGISTRÉES DANS LE DOMAINE DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET ÉVALUATION DE LEURS INCIDENCES SUR LA PORTÉE DU SERVICE UNIVERSEL

3.1. Vue d’ensemble

La concurrence couplée au progrès technologique s’est traduite pour les consommateurs par un choix plus grand, des prix plus bas et davantage d’innovation, comme cela a été récemment démontré par le 10e rapport sur la réglementation et les marchés des communications électroniques en Europe[5].

Dans les 15 anciens États membres de l’UE (UE 15), 97 % des ménages ont accès aux services de téléphonie fixe ou mobile. Les réseaux de téléphonie mobile couvrent au moins 95 % de la population totale de l’UE, et dans la plupart des pays, y compris plusieurs nouveaux États membres, la pénétration des services mobiles a dépassé celle des lignes fixes.

Dans le même temps, plusieurs technologies à large bande concurrentes comme le DSL (Digital Subscriber Line – ligne numérique d’abonné), le câble et les technologies mobiles sans fil, ont été déployées, offrant un accès à haut débit au réseau qui permet la fourniture de contenu et de communications numériques. Les ménages ont rapidement adopté le haut débit, en particulier dans l’UE 15 où 85 % de la population environ a accès aux réseaux fixes à large bande. Dans les nouveaux États membres toutefois, cette couverture est très variable.

Ces tendances sont examinées de façon plus détaillée dans le document de travail associé.

3.2. Communications mobiles

3.2.1. Analyse

Les licences nationales des opérateurs mobiles imposent généralement des objectifs de couverture géographique et/ou de la population, de telle sorte que 95 % au moins de la population soit couverte. En ce qui concerne les réseaux de seconde génération, ces objectifs ont été atteints dans tous les États membres. En outre, la présence de plusieurs opérateurs mobiles améliore la qualité de la couverture nationale.

Les services de communications mobiles sont rapidement devenus un marché de masse: au début de l’année 2004, plus de 80 % de la population de l’UE utilisait ces services, comme le montre le graphique ci-dessous.

Graphique 1

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Source: Publications « European Mobile Communications Reports »

Alors que le taux moyen de pénétration des services mobiles dans les 10 nouveaux États membres (UE 10) est inférieur de plus de 20 points de pourcentage à celui de l’UE 15, certains nouveaux États membres dépassent la moyenne de l’UE 25[6].

Les lignes téléphoniques fixes restent le principal mode de fourniture du service universel bien qu’il soit loisible aux opérateurs de recourir à n’importe quelle technologie capable de répondre aux exigences, comme indiqué précédemment. Quoi qu’il en soit, la tendance la plus remarquable dans le secteur de la téléphonie ces dernières années est la substitution du mobile au fixe, illustrée par le graphique 2. Depuis 1999, le taux de pénétration de la téléphonie fixe dans l’UE 15 a chuté de 10 points de pourcentage; il était de 82 % au début de l’année 2004, comparable au taux de pénétration de la téléphonie mobile qui, lui, atteignait 81 %.

Graphique 2

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Source : Enquêtes résidentielles télécoms, Gallup 1999, et INRA 2003, 2004

Environ 72 % des ménages de l’UE 10 ont une ligne fixe. Les éléments disponibles montrent que la tendance à la substitution du mobile au fixe est encore plus forte dans la plupart de ces pays (à l'exception de la Pologne), parce que le réseau fixe y est généralement moins bien développé et que la pénétration des lignes fixes y est plus faible que dans l'UE 15.

3.2.2. Évaluation

Le succès des communications mobiles est largement dû au fait qu’il s’agit d’un outil de communication personnelle qui correspond aux choix de vie des consommateurs et à leur besoin accru de mobilité.

Les exigences de couverture géographique et/ou de la population imposées par les licences des opérateurs mobiles nationaux ont rendu les communications mobiles possibles partout. La téléphonie mobile est utilisée par plus de 80 % de la population de l’UE 25, ce qui équivaut à la pénétration moyenne des lignes fixes dans les ménages. Dans neuf des 15 anciens États membres, le nombre de ménages abonnés à la téléphonie mobile dépasse celui des ménages disposant d’une ligne fixe. La pénétration globale de la téléphonie mobile dans l’UE 10 est inférieure à la pénétration moyenne dans l’UE 15, mais les écarts nationaux sont considérables: dans certains pays, le marché est déjà saturé alors que dans d’autres, il continue de se développer très rapidement.

Les communications mobiles en sont déjà au stade de la fourniture de services sur des marchés de masse à un coût abordable pour le consommateur. Le coût des téléphones mobiles a également baissé grâce aux économies d’échelle et au progrès technologique. Dans plusieurs pays, les téléphones mobiles sont fournis gratuitement ou sont subventionnés par l’opérateur. La concurrence accrue due aux nouveaux entrants a également contribué à une réduction des coûts pour les consommateurs.

L’avantage de coût des réseaux de téléphonie mobile est dû au faible coût marginal que représente l'ajout d'un nouvel abonné parce que le réseau de radiocommunication est commun aux abonnés, tandis qu’une ligne fixe raccordant un abonné offre moins de possibilités de partage des frais d'accès, en particulier si l’abonné habite dans une zone rurale. Dans la mesure où les réseaux de téléphonie mobile sont déjà en place, un nouvel abonné peut être raccordé au coût marginal, qu’il réside dans une zone urbaine ou dans une zone rurale.

Les opérateurs mobiles ont répercuté ce faible coût de base dans des forfaits prépayés d’un montant abordable qui permettent aux consommateurs à faibles revenus de bénéficier d’un raccordement de base au réseau. Pour les consommateurs, les services prépayés représentent des frais d'entrée faibles et sont d'autant plus attrayants pour les utilisateurs à faibles revenus qu'ils offrent de meilleures possibilités de maîtrise des dépenses que les abonnements classiques. Le fait que la grande majorité des ménages de l’UE ait recours à des services prépayés pour accéder à la téléphonie mobile témoigne de cet attrait.

En conséquence, les communications mobiles qui étaient au départ des services d’un coût élevé sont devenues la méthode la moins chère permettant potentiellement à tous les consommateurs de bénéficier d’un raccordement de base aux services téléphoniques accessibles au public.

En conclusion, il apparaît que le jeu de la concurrence sur le marché des communications mobiles a effectivement déjà permis de généraliser l’accès à un coût abordable des consommateurs à des services de communications mobiles. Les conditions requises pour étendre le champ d’application des obligations de service universel (au sens de la directive) aux communications mobiles ne sont donc pas réunies.

3.3. Accès internet à haut débit

3.3.1. Analyse

À la fin du premier semestre 2004, les réseaux d’accès à haut débit[7] couvraient environ 85 % de la population de l’UE 15. En ce qui concerne les nouveaux États membres, le plus faible taux relatif de pénétration des lignes fixes montre aussi que les infrastructures d’accès à haut débit sont accessibles à une fraction considérablement plus restreinte de leur population.

Au niveau de l’UE 25, le nombre total de lignes d’accès à haut débit installées a augmenté de plus de 72 % en un an. On comptait 29,6 millions de lignes en juillet 2004, ce qui représente 6,5 % de la population de l'UE utilisant effectivement des services à large bande, comme le montre le graphique 3[8]. À titre de comparaison, le chiffre pour l’UE 15 est 7,6 %. Le bond spectaculaire du haut débit résulte en grande partie du renforcement de la concurrence et du désir des opérateurs des services de communications fixes de compenser la perte de recettes de la téléphonie vocale.

Graphique 3

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Sources : services de la Commission à partir de données COCOM

Comme le montre également le graphique, les taux de pénétration sont extrêmement variables, de moins de 1 % à près de 16 %. Les taux les plus élevés sont enregistrés dans les pays où la concurrence entre les infrastructures à large bande par DSL et par câble est la plus vive.

Le document de travail des services de la Commission fournit de plus amples informations.

3.3.2. Évaluation

Le risque de «fracture numérique» entre ceux qui ont accès à des services avancés de communications numériques et ceux sans accès est un sujet de préoccupation générale. La Commission a insisté sur l’importance du haut débit pour tirer le meilleur parti de la société de la connaissance. En mettant en œuvre le plan d’action e Europe, les États membres ont mis en place des stratégies nationales d’ensemble en faveur du haut débit[9]. La procédure concerne à présent les 25 États membres de l’UE. La couverture territoriale du haut débit s'élargissant, l’attention se porte à présent sur les régions rurales et périphériques où la population est dispersée et la poussée du marché faible. Les États membres peuvent contribuer au déploiement des services à large bande en recourant à des mécanismes de financement public d’un autre type, notamment les fonds structurels dans les régions éligibles, moyennant respect de certains critères[10].

En conclusion, les données réglementaires complétées par les analyses du marché montrent qu’une faible minorité seulement des consommateurs européens (quoique cette proportion soit en rapide augmentation) utilise à présent les services à haut débit. Comme le montre le taux de pénétration réel de 6,5 % pour 100 habitants, l’UE dans son ensemble ne répond pas au critère d’utilisation du service par une «majorité de consommateurs». Le haut débit n’est pas encore devenue nécessaire à une participation normale à la société, au point que le défaut d’accès implique l’exclusion sociale. Pour le moment, les conditions requises pour étendre le champ d’application des obligations de service universel (au sens de la directive) aux services à haut débit ne sont donc pas réunies.

4. QUESTIONS À PLUS LONG TERME

4.1. Champ d'application

La convergence technologique entre les télécommunications, les médias et les services des technologies de l'information se poursuit, tandis que le protocole Internet (IP) continue à évoluer vers une plateforme de transmission commune pour les communications. Les services qui étaient auparavant assurés par un nombre limité de réseaux peuvent à présent passer par des réseaux IP communs. Cela estompe les frontières entre l’internet et les systèmes traditionnels de télécommunication, et ce phénomène est encore accentué par les nouvelles générations de terminaux hybrides qui associent les fonctions de communication à d’autres fonctionnalités, notamment l’informatique, les jeux, et l’utilisation de supports audiovisuels. Cela encourage la création d'un environnement de services et d’information personnels qui contraste avec les services standards proposés par les marchés de masse.

Pour les consommateurs, l’environnement internet global et convergent apporte des possibilités d’innovation, de nouveaux produits et une certaine rentabilité de l’investissement, ainsi qu’un choix de plus en plus large de terminaux et de services toujours plus sophistiqués. En outre, les effets cumulés de la convergence, de la mise en réseau et de la numérisation aboutissent à la généralisation du modèle de communication poste à poste, ce qui exige de plus en plus une connexion haut débit au réseau lors de l'utilisation de nouvelles applications de données.

Le développement des services basés sur l’IP remet en question la fourniture du service universel tel qu’il est assuré actuellement, c’est-à-dire suivant un modèle dans lequel les consommateurs utilisent un accès au réseau en position déterminée pour obtenir des services vocaux et des services internet de base qui sont fournis par le réseau téléphonique public commuté. Ce modèle est lui-même fondé sur un modèle de services verticalement intégrés, dans lequel le fournisseur de l’infrastructure principale est également le fournisseur des services téléphoniques.

Si la téléphonie vocale évolue de plus en plus vers un environnement IP, il pourrait en résulter un modèle de type internet dans lequel quiconque disposant d’une connexion à haut débit pourrait choisir entre plusieurs fournisseurs de services vocaux concurrents. Dans un tel scénario, la téléphonie vocale en tant que service d’accès serait disponible partout et le service universel pourrait être recentré sur la fourniture d’une ligne d’accès à haut débit à un prix abordable.

La Commission souhaiterait recevoir des observations sur les questions à long terme suivantes:

1. Compte tenu de l’évolution technologique actuelle et probable, conviendrait-il à un certain moment de distinguer, dans le service universel, l’élément «accès à l’infrastructure» et l’élément «fourniture de services», et de se préoccuper uniquement de l’accès aux infrastructures de communication en arguant que la concurrence qui s'exerce en ce qui concerne la fourniture des services (par ex., voix sur IP) garantira la disponibilité de ces services à un prix abordable?

2. Dans la mesure où les consommateurs utilisent de plus en plus les services de communication dans un contexte de mobilité, le service universel doit-il continuer à porter sur l’accès en position déterminée ou devrait-il concerner l’accès quelle que soit la position (y compris l’accès durant un déplacement).

3. Avec la généralisation de l’accès aux communications mobiles à un prix abordable, la demande de téléphones publics payants recule. Est-il encore opportun de maintenir des dispositions sur les téléphones publics payants, en particulier telles qu’elles sont conçues actuellement, dans le champ d’application du service universel?

4. Eu égard à la concurrence qui existe dans plusieurs pays en matière de fourniture de services de renseignements téléphoniques, combien de temps sera-t-il nécessaire de maintenir les annuaires et services de renseignements téléphoniques dans le champ d’application des obligations de service universel?

5. Étant donné la complexité d’un secteur des communications en perpétuelle évolution tel qu’il a été décrit plus haut, et compte tenu des défis qu’il a fallu relever jusqu’ici pour assurer le service universel tel qu’il est défini actuellement, il est probable que les services avancés vont représenter à la fois des avantages et de nouvelles difficultés pour les utilisateurs handicapés. Conviendrait-il que les mesures spéciales prévues pour ces utilisateurs dans le cadre de la fourniture du service universel soient davantage harmonisées au niveau de l’Union européenne?

4.2. Financement

La seconde question à long terme dans ce contexte concerne le financement du service universel. Actuellement, ce financement implique des subventions croisées entre les groupes de consommateurs. Les États membres sont autorisés à financer tous les coûts nets des obligations de service universel soit en recourant à des fonds publics, selon des modalités transparentes, soit en constituant un fonds sectoriel que toutes les entreprises actives sur le marché sont tenues d’alimenter.

Lorsque les opérateurs jouissent de droits spéciaux ou exclusifs pour la fourniture de services, ces avantages sont compensés par certaines obligations sociales. Le principe d’un fonds sectoriel pour le service universel, dans le cadre duquel les coûts sociaux sont supportés par les acteurs du marché, suit la même logique. Il n’est pas certain qu’un tel modèle soit acceptable pour un marché libéralisé et ouvert à la concurrence. Normalement, les coûts sociaux sont pris en charge par le biais de la fiscalité et non par les acteurs du marché.

Par conséquent, les questions à long terme qui se posent en matière de financement sont les suivantes:

6. Un mécanisme de financement du service universel est-il un bon moyen d’atteindre l’objectif d’inclusion sociale dans un secteur des communications concurrentiel ?

7. Le financement par la fiscalité est-il une option viable?

5. RÉSUMÉ

Ayant examiné les évolutions technique, commerciale et sociale touchant les consommateurs des services de communications électroniques, ayant analysé les marchés des services mobiles et des services à haut débit et ayant appliqué les critères permettant de déterminer la portée du service universel, tels qu'ils sont définis dans la directive «service universel», la Commission estime qu’aucun des services considérés ne réunit les conditions requises pour être intégré dans le champ d’application du service universel à l’heure actuelle. Par conséquent, la portée du service universel devrait rester inchangée. La Commission invite les parties intéressées à lui faire part de leurs observations sur cette conclusion, et examinera toutes les données pertinentes.

La Commission estime également qu’il faut encourager un débat prospectif sur la fourniture du service universel, et pose à cet effet un certain nombre de questions à plus long terme auxquelles elle invite les parties intéressées à proposer des éléments de réponse.

[1] Directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques.

[2] «Travaillons ensemble pour la croissance et l’emploi - Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne», COM(2005) 24.

[3] Voir le Livre blanc de la Commission sur les services d’intérêt général (COM(2004) 374).

[4] Voir document de travail associé, annexe sur les questions de mesure.

[5] COM(2004) 759 final.

[6] La République tchèque (99 %) et la Slovénie (92 %).

[7] Pour le haut débit et sa définition voir note de bas de page n° 10 du document de travail associé.

[8] Ce chiffre est 2 à 3 fois plus élevé lorsque l’accès est mesuré au niveau des ménages puisque les différents membres du ménage utilisent généralement la même connexion. Voir, ibid, annexe sur les questions de mesures.

[9] «Connecter l'Europe à haut débit: stratégies nationales en matière de large bande», COM(2004) 369.

[10] Lignes directrices relatives aux critères et modalités de mise en œuvre des fonds structurels en faveur des communications électroniques, SEC(2003) 895.