Résumé Le système de justice irlandais, qui se caractérise par un niveau élevé de perception de son indépendance, fait l’objet d’importantes évolutions. Un nouveau projet de loi vise à réformer le système de nomination et de promotion des juges, dissipant certaines inquiétudes exprimées précédemment. Cependant, cette réforme laisserait toujours un large pouvoir discrétionnaire au gouvernement, étant donné qu’il n’y a pas de classement des candidats et que le gouvernement n’est pas tenu par cette liste, bien que ses décisions doivent être publiées. Il importe que cette réforme garantisse l’indépendance de la justice, et qu’elle soit menée dans le respect des normes européennes. Un régime disciplinaire est en train d’être mis en place afin d’améliorer l’obligation pour les juges de rendre des comptes, et le comité de déontologie judiciaire élabore actuellement un projet de lignes directrices en matière de conduite et d’éthique et une procédure de plainte. Conformément à la Constitution, la décision finale concernant la révocation des juges, qui n’est envisagée qu’en cas de faute ou d’incompétence, demeure une prérogative du Parlement, ce qui pourrait susciter des inquiétudes quant à la politisation de la procédure. Le conseil de la magistrature récemment créé a poursuivi ses travaux sur un certain nombre de lignes directrices. Des réflexions sur la limitation des frais de justice et l’amélioration des régimes d’aide juridictionnelle sont en cours, ce qui pourrait améliorer l’accès à la justice. Des mesures sont prises pour relever les défis liés au passage au numérique, au faible nombre de juges par habitant et à la durée des procédures. L’Irlande est en train de procéder à une révision approfondie de ses structures de lutte contre la corruption et la fraude ainsi que de ses stratégies visant à prévenir et à juger la criminalité économique et la corruption et à enquêter sur celles-ci. Le gouvernement s’est engagé à introduire de nouvelles structures de lutte contre la corruption et la fraude et une nouvelle législation pour prévoir des audiences préliminaires, ainsi qu’à modifier la loi de 2018 sur la justice pénale (délits de corruption). Les principales difficultés pour ce qui est de la capacité de l’Irlande à dissuader et punir la corruption sont toujours dues aux ressources limitées et à la fragmentation institutionnelle. Des mesures de prévention de la corruption et de promotion de l’intégrité ont été mises en place, mais des difficultés subsistent concernant leur mise en œuvre, en particulier pour les déclarations de patrimoine, le lobbying et le (rétro-)pantouflage. Des préoccupations ont été soulevées selon lesquelles la commission des normes d’exercice des fonctions publiques, en sa qualité d’autorité de surveillance gérant les régimes relatifs à la déclaration des intérêts et à l’attestation de paiement des impôts des titulaires d’une charge publique, ne serait pas dotée de ressources suffisantes. Un examen des capacités est prévu pour étudier la question. L’autorité de régulation des médias audiovisuels (l’Autorité irlandaise de radiodiffusion) devrait subir une réorganisation de grande ampleur dans le cadre du nouveau projet de loi sur la sécurité en ligne et la réglementation des médias, visant à transposer la directive «Services de médias audiovisuels» révisée. Ce nouveau projet de loi devrait être adopté d’ici à la fin de 2021. Les récentes évolutions visaient à améliorer la transparence dans ce secteur, notamment à mettre à disposition la base de données sur la propriété des médias, qui devrait être actualisée régulièrement. Les amendements à la loi sur la diffamation, qui devraient être adoptés dans les mois à venir, devraient avoir une incidence positive sur les activités des journalistes. Le gouvernement a mis en place une commission consultative sur l’avenir des médias pour lancer un dialogue sur de nouvelles mesures stratégiques et d’éventuelles mesures à long terme pour soutenir le secteur. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, la procédure législative ordinaire a continué d’être utilisée pour légiférer en matière de lutte contre la pandémie de COVID-19, mais des préoccupations ont été soulevées concernant le contrôle parlementaire limité des mesures ministérielles. Bien que l’Irlande dispose d’une procédure législative bien développée, récemment, le recours aux possibilités de raccourcir les discussions au Parlement a été substantiel. La commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme continue de travailler efficacement et a obtenu une nouvelle accréditation en juin 2021. La société civile irlandaise est active et diversifiée, mais les restrictions en matière de financement imposées aux ONG sont source d’inquiétude. Il est prévu de tenter de remédier à ces inquiétudes dans le cadre de la réforme électorale en cours.

I.Système de justice

L’Irlande est un pays de common law, dont le pouvoir judiciaire est divisé en une branche civile et une branche pénale. L’ordre juridictionnel se compose d’une Cour suprême, d’une cour d’appel et de tribunaux de première instance, qui comprennent une Haute Cour, dotée de la pleine compétence en matière pénale et civile, et des tribunaux à compétence limitée: le tribunal itinérant et le tribunal de district, organisés sur une base géographique. Les juridictions pénales spéciales sont des juridictions sans jury et traitent les affaires relatives au domaine paramilitaire, aux actes de subversion et à la criminalité organisée. Par ailleurs, plusieurs tribunaux spécialisés traitent différents domaines, notamment les relations professionnelles. Un conseil de la magistrature a été créé en 2019. Le président de l’Irlande procède à la nomination des juges, sur avis du gouvernement. La commission consultative pour la nomination des magistrats est chargée de sélectionner les candidats appropriés. Le ministère public ne fait pas partie de la branche judiciaire. Le procureur général est le conseiller juridique du gouvernement. La profession d’avocat comprend deux branches: les solicitors, représentés par la Law Society, et les barristers, largement représentés par le barreau irlandais. L’autorité de réglementation des services juridiques, organisme indépendant créé en 2016, est l’autorité nationale de réglementation pour les deux branches de la profession d’avocat en Irlande.

Indépendance

La perception de l’indépendance des tribunaux et des juges par l’opinion publique et les entreprises reste bonne. L’indépendance des tribunaux et des juges est perçue comme étant «plutôt bonne» ou «très bonne» par 73 % de la population et par 77 % des entreprises. Cette perception positive de l’indépendance du système judiciaire est demeurée stable depuis 2016.

Le conseil de la magistrature récemment créé a poursuivi ses travaux en vue de publier un certain nombre de lignes directrices, notamment en procédant à des recherches et en rédigeant des lignes directrices. Un programme moderne d’éducation et de formation pour les juges a commencé, grâce notamment à la nomination d’un juge en fonction au poste de directeur des études judiciaires. Le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO) a salué la création du conseil de la magistrature conformément aux recommandations qu’il avait formulées. Le conseil de la magistrature mène des recherches pour guider l’élaboration de ses lignes directrices sur les peines. Les lignes directrices sur les préjudices corporels, qui établissent des orientations générales quant aux montants à accorder ou fixer concernant les allégations de préjudices corporels, ont été adoptées par le conseil en mars 2021 et ont pris effet en avril 2021, lorsque la législation est entrée en vigueur. Dans le cadre de la mise en œuvre de ces lignes directrices, il convient de tenir dûment compte du respect de l’indépendance du système judiciaire.

Un nouveau projet de loi sur la nomination et la promotion des juges est en préparation. Après que le projet de loi de 2017 sur la nomination des juges est devenu caduc au terme de la précédente législature, le nouveau gouvernement a présenté un nouveau plan général en décembre 2020. Le projet de loi devrait être déposé au Parlement au troisième trimestre de 2021.

La composition de la commission de nomination des juges envisagée a été modifiée. Le nouveau plan général prévoit la création d’une commission de nomination des juges composée de neuf membres pour remplacer l’actuelle commission consultative pour la nomination des magistrats. La nouvelle commission inclura le président de la Cour suprême (en tant que président), deux juges nommés par le conseil de la magistrature (l’un ayant pratiqué en tant que solicitor et l’autre ayant pratiqué en tant que barrister), un président de juridiction (qui sera le président de la juridiction pour laquelle la commission doit recommander des personnes à nommer) et quatre membres non juges (dont trois doivent être choisis dans le cadre d’un concours général organisé par le service de nomination des fonctionnaires, et un sera nommé par la commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme). Le procureur général siégera à la commission en qualité de membre d’office sans droit de vote. Il n’est pas prévu que, dans la composition de la commission envisagée, une nette majorité des juges soient choisis par leurs pairs, bien qu’il ait été tenu compte de certaines préoccupations soulevées quant aux projets antérieurs d’une majorité de membres non juges et d’un président qui ne serait pas un juge. Le fait que le procureur général, qui est aussi le conseiller juridique en chef du gouvernement et qui participe aux réunions de cabinet, soit membre de la commission, même sans droit de vote, pourrait susciter des inquiétudes à l’égard de l’indépendance de la commission par rapport au gouvernement, ainsi que l’ont signalé la commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme et la Law Society. Le plan général prévoit aussi un comité consultatif pour la nomination des hauts magistrats, chargé de recommander des personnes à nommer aux postes de président de la Cour suprême, de président de la cour d’appel et de président de la Haute Cour. Ce comité sera composé du président de la Cour suprême, d’un membre non juge et du procureur général. Dès lors, le procureur général jouerait un rôle considérable dans la nomination aux plus hauts postes du pouvoir judiciaire, ce qui pourrait également soulever des inquiétudes en matière d’indépendance. Il importe que la réforme finale garantisse l’indépendance de la justice, et qu’elle soit menée conformément au droit de l’Union européenne et dans le respect des normes européennes, ainsi qu’en pleine consultation avec les parties prenantes pertinentes et la Commission de Venise. En particulier, d’après les recommandations du Conseil de l’Europe, un tel organe de nomination indépendant devrait être composé d’une part substantielle de membres issus du pouvoir judiciaire et devrait être habilité à faire des propositions ou à émettre des avis que l’autorité pertinente de nomination suit dans la pratique.

La procédure envisagée pour la nomination et la promotion des juges suscite des inquiétudes. Dans le système actuel, pour la première nomination d’un juge, la commission consultative pour la nomination des magistrats recommande au ministre de la justice au moins sept candidats pour chaque poste vacant. Les candidats présélectionnés ne sont pas classés par ordre de préférence, et le gouvernement n’est pas tenu de sélectionner un candidat de cette liste. Les promotions des juges sont attribuées par le président de l’Irlande, sur avis du gouvernement, et ne sont pas soumises à la procédure suivie par la commission consultative pour la nomination des magistrats. Des inquiétudes ont été exprimées quant à l’étendue du pouvoir discrétionnaire laissé au pouvoir exécutif dans le système actuel. Le plan général prévoit que toutes les nominations et promotions de juges doivent être soumises à la nouvelle procédure envisagée, qui pourrait renforcer l’indépendance du système judiciaire. Il prévoit aussi que la commission présente cinq candidats non classés au gouvernement, ce qui permet de mieux limiter le pouvoir discrétionnaire du gouvernement que dans le système actuel d’une liste de sept candidats. Cependant, le projet de loi de 2017 prévoyait une plus grande limitation encore, puisqu’il proposait une liste de seulement trois candidats classés. Le nombre de candidats à proposer et l’absence de classement prévus par le nouveau plan général confèrent au gouvernement un large pouvoir discrétionnaire concernant la nomination des juges, ce qui a été critiqué. Ce pouvoir discrétionnaire est encore amplifié par la possibilité pour le gouvernement de choisir un candidat qui ne figure pas sur la liste dressée par la commission, sans qu’il doive justifier son choix. Le gouvernement considère que ce pouvoir discrétionnaire est exigé par les dispositions constitutionnelles énonçant que les juges sont nommés par le président. Néanmoins, il importe que cette réforme soit menée dans le respect des recommandations du Conseil de l’Europe selon lesquelles le pouvoir exécutif doit suivre dans la pratique les propositions des autorités indépendantes.

Les travaux relatifs à la création d’un régime disciplinaire sont en cours, tandis que le Parlement reste chargé de révoquer les juges. Le comité de déontologie judiciaire du conseil de la magistrature, qui a été créé en 2020 pour examiner les plaintes relatives aux manquements professionnels des juges, est en train d’élaborer les lignes directrices en matière de conduite des magistrats, les procédures de règlement des plaintes à l’amiable, ainsi que les procédures relatives à la recevabilité et au fonctionnement du régime de plainte. La procédure de plainte devrait pouvoir commencer à être appliquée d’ici à l’été 2022. En dépit des progrès accomplis à cet égard, l’actuelle absence de procédures disciplinaires formelles pour les juges est considérée comme préoccupante, notamment par la société civile. Dès lors, les prochaines lignes directrices et procédures pourraient améliorer l’obligation pour les juges de rendre des comptes; il importe qu’elles préservent l’indépendance du système judiciaire, conformément au droit de l’Union et suivant les recommandations du Conseil de l’Europe. La décision de révocation des juges reste toutefois entre les mains du Parlement et celui-ci conserve son pouvoir d’appréciation à cette fin, ce qui pourrait susciter des inquiétudes quant à la politisation du processus, même si ce processus n’a jamais été lancé.

Qualité

Le nombre de juges reste faible et les ressources disponibles pour la formation des juges semblent limitées. Le nombre de juges par habitant reste le plus faible de l’Union européenne, ce qui pourrait aussi avoir une incidence sur l’efficience du système de justice irlandais. Bien que le gouvernement se soit engagé à revoir le nombre et les types de juges nécessaires pour garantir une administration efficiente de la justice au cours des cinq prochaines années, des mesures plus immédiates pourraient répondre aux préoccupations également soulevées par les parties prenantes. Le budget par habitant du système de justice n’a cessé d’augmenter ces dernières années et figure parmi les plus élevés de l’Union européenne, tandis que le budget en pourcentage du PIB a stagné et est resté inférieur à la moyenne de l’Union. En ce qui concerne la formation judiciaire, en 2020, un directeur à temps partiel des études judiciaires (qui est un juge en fonction) a été nommé. Il n’a pas été possible d’étendre le programme de formation, bien que des progrès aient récemment été accomplis pour obtenir le soutien administratif nécessaire pour faciliter le développement de ce programme. Une enquête sur les besoins en matière de formation judiciaire a été menée en 2021.

La réflexion relative aux frais de procédure et au système d’aide juridictionnelle se poursuit et pourrait conduire à l’amélioration de l’accès à la justice. La révision de l’administration de la justice civile a été publiée en octobre 2020 et contient des recommandations en vue d’améliorer l’accès à la justice civile, de promouvoir le règlement rapide des différends, de réduire les frais de procédure, de créer un système plus réactif et proportionné et de garantir de meilleurs résultats pour les usagers de la justice. La révision recommande d’élaborer des lignes directrices non contraignantes sur les frais de justice. Le gouvernement a lancé une évaluation de cette proposition, y compris de la question de savoir si les frais de justice devraient être fixés de manière contraignante. Des recommandations à cet égard devraient être formulées d’ici à la fin de 2021. Le gouvernement s’est également engagé à commencer à réviser le régime d’aide juridictionnelle en matière civile cette année. Ces initiatives pourraient contribuer à répondre à des préoccupations relatives à l’accès à la justice et, en particulier, au système d’aide juridictionnelle en matière civile. Pour ce qui est de l’aide juridictionnelle en matière pénale, le gouvernement prévoit de transférer la gestion du régime au service de l’aide juridictionnelle. Bien qu’il soit généralement considéré que le régime d’aide juridictionnelle en matière pénale fonctionne bien, le barreau irlandais a soulevé des inquiétudes au sujet du faible niveau de rémunération prévu pour les barristers dans le cadre du régime. Il semblerait important de renforcer les systèmes d’aide juridictionnelle et de limiter les frais de justice pour améliorer l’accès à la justice. De plus, la promotion et les incitations en faveur du recours aux modes extrajudiciaires de règlement des litiges pourraient encore être améliorées.

L’autorité de réglementation des services juridiques prend de nouvelles mesures pour lever les obstacles qui subsistent sur le marché des services juridiques. Elle prévoit d’introduire avant la fin de l’année 2021 le cadre pour les sociétés d’avocats (pouvant inclure des sociétés composées uniquement de barristers et des sociétés comprenant tant des barristers que des solicitors). L’autorité entend aussi réexaminer la question des cabinets pluridisciplinaires (associant des praticiens du droit et d’autres professions – par exemple, des architectes ou des comptables) à la suite de l’introduction des sociétés d’avocats. En 2020, l’autorité a publié un rapport dans lequel elle abordait la question d’une éventuelle fusion des professions de solicitor et de barrister. Dans ce rapport, elle a conclu qu’aucun élément probant ne permettait de recommander la fusion de ces professions mais s’est engagée à réexaminer la question une fois que d’autres réformes en vertu de la loi auront été menées. L’autorité a aussi publié un rapport sur l’éducation et la formation des praticiens du droit, dans lequel elle recommande des réformes pour définir les compétences et les critères requis pour pratiquer en tant que solicitor ou que barrister. Elle recommande aussi de créer un cadre réglementaire pour accréditer les fournisseurs existants d’éducation et de formations pour les praticiens du droit, ainsi que pour permettre d’accréditer de nouveaux fournisseurs pour la fourniture d’une formation professionnelle destinée aux solicitors et aux barristers. À l’heure actuelle, l’autorité collabore avec le ministère de la justice à la mise en œuvre de ces recommandations. L’autorité mène aussi un projet de recherche sur les éventuels obstacles qui pourraient empêcher de se lancer dans une carrière de barrister ou de solicitor, qui devrait être publié avant la fin de l’année 2021. En 2020, l’autorité a pris en charge la réglementation de la publicité faite par les praticiens du droit, en introduisant une nouvelle réglementation. Il serait important que l’autorité évalue si et comment les mesures prises ont contribué à limiter les frais de justice et à améliorer l’accès à la justice.

Les travaux visant à remédier aux lacunes existantes dans le passage du système de justice au numérique se poursuivent. Le service des cours et tribunaux a publié une stratégie à long terme, qui vise à mieux soutenir l’accès à la justice. Parmi les priorités du programme de modernisation figurent le dépôt en ligne, un système de gestion des affaires et la mise en place d’infrastructures pour faciliter la justice en ligne. Durant la pandémie de COVID-19, un programme de salle d’audience virtuelle a permis la tenue de plus de 2 200 audiences virtuelles depuis mars 2020. Les audiences à distance se poursuivent dans toutes les juridictions, en particulier à la Cour suprême, à la cour d’appel et à la Haute Cour, et elles devraient continuer à l’avenir. En dépit des mesures adoptées en 2020 permettant un recours accru aux audiences à distance en matière civile et dans les recours en matière pénale, l’Irlande affiche une note inférieure à la moyenne de l’Union en ce qui concerne les règles de procédure permettant le numérique dans les juridictions civiles/commerciales, administratives et pénales. L’Irlande obtient aussi un résultat inférieur à la moyenne en ce qui concerne l’utilisation du numérique par les tribunaux et les ministères publics, les outils de communication électronique dans les tribunaux, les solutions numériques pour mener et suivre des procédures judiciaires dans des affaires pénales et l’accès en ligne, par le grand public, à des décisions judiciaires publiées. Il est donc nécessaire de poursuivre la numérisation du système de justice irlandais pour combler les lacunes existantes, ainsi que pour permettre la collecte de données sur la durée des procédures selon la méthode de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe (CEPEJ).