RAPPORT DE LA COMMISSION - Chypre - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. Introduction et justification du rapport

Le 7 avril 2004, la Commission a publié ses prévisions du printemps 2004. Selon ce document, qui prend en considération les données communiquées par Chypre et validées par Eurostat en mars 2004, le déficit des administrations publiques chypriotes a atteint 6,3% du PIB en 2003, dépassant ainsi la valeur de référence de 3% du PIB prévue par le traité .

Tableau 1: Solde budgétaire et dette des administrations publiques (en % du PIB)

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Au stade actuel, cette estimation du déficit pour 2003 tend à prouver l'existence à Chypre d'un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard de Chypre.

L'application de la PDE est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que «si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [1], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre...».

[1] Les deux critères en question consistent à examiner (a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 3% du PIB, à moins que ce rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou bien que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence; et (b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Le présent rapport, établi par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, évalue l'évolution budgétaire actuelle et récente à Chypre et examine les perspectives à court terme, à la lumière des conditions économiques générales et de la politique menée par le gouvernement.

2. Évolution macroéconomique récente et perspectives

Après avoir été globalement forte au début des années 1990, la croissance du PIB réel s'est ralentie pour avoisiner 2% en 1996-1997, en raison d'une baisse de la fréquentation touristique, provoquée par les troubles survenus le long de la «ligne verte» chypriote et par le début d'une grave sécheresse. Le rythme de croissance est remonté entre 4 et 5% par an sur la période 1998-2001, principalement grâce à une reprise du tourisme, pilier et moteur de l'économie. Cette reprise a été favorisée par la politique budgétaire expansionniste menée en 1997 et 1998. Toutefois, le rythme de croissance du PIB est retombé à 2% en 2002 et 2003, deux années à nouveau marquées par une forte chute de la fréquentation touristique. En effet, la faiblesse de la croissance dans l'UE (qui est la principale source de recettes touristiques de Chypre), les suites du 11 septembre 2001 et d'autres attentats, la guerre en Irak et le SRAS ont tous contribué à un recul de la demande (touristique) extérieure ce qui a pesé directement et indirectement sur la croissance et l'évolution des finances publiques. Dans ses prévisions du printemps 2004, la Commission s'attend à voir le taux de croissance annuelle remonter à 3-4% en 2004-2005. Le revenu par habitant (exprimé en standards de pouvoir d'achat) a régulièrement progressé pour atteindre 78% de la moyenne de l'UE-15 en 2003, ce qui est le chiffre le plus élevé parmi les nouveaux États membres.

L'examen de la composition de la croissance sur la période 1998-2003 débouche sur un bilan contrasté, dans lequel la demande intérieure et la demande extérieure se sont relayées pour tirer la croissance. Ceci est en partie lié à des changements de stratégie budgétaire, alors que la croissance de l'investissement suivait dans le même temps une évolution cyclique et que la consommation privée progressait de manière irrégulière. Le compte extérieur a accusé, sur la plus grande partie de cette période, un déficit d'environ 4% du PIB, atteignant même 4,3% en 2003. Pour 2004 et 2005, les prévisions de la Commission tablent sur un redémarrage de la croissance du PIB, grâce à la demande extérieure, mais aussi à la demande intérieure privée, dont le dynamisme devrait toutefois être tempéré par l'assainissement budgétaire.

Tableau 2: Évolution et perspectives macroéconomiques

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(a) Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Avec un taux de chômage de 4-5% seulement, Chypre n'a pas à proprement parler de problème de chômage. Le marché du travail, grâce à sa relative flexibilité, a bien résisté au ralentissement économique de 2002-2003; en 2003, le chômage a très peu augmenté, se chiffrant à 4,4%, alors que le rythme de croissance de l'emploi atteignait 0,5%. Les prévisions de la Commission tablent sur un modeste recul du taux de chômage en 2004-2005, parallèlement à un regain de l'emploi lié à la reprise économique.

Les bons résultats enregistrés par Chypre en matière d'inflation sont dus à la stabilité du taux de change, à une politique monétaire crédible et à une politique salariale axée sur le maintien des hausses de salaires à un niveau inférieur à la hausse de la productivité. Les pics d'inflation enregistrés en 2000 et 2003 (4,9% et 4,0% respectivement) s'expliquent principalement, mais pas exclusivement, par un relèvement progressif des taux de TVA, dans le cadre des engagements relatifs à l'acquis communautaire. Pour 2004 et 2005, l'inflation devrait retomber à un peu plus de 2%.

3. SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le déficit des administrations publiques était passé de près de 4,3% du PIB en 1998 à 2,4% en 2000 et 2001, mais il a recommencé à se creuser en 2002 et atteignait 6,3% du PIB en 2003, ce qui est supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB. En outre, de l'avis des autorités chypriotes comme de la Commission, il devrait rester très au-dessus de cette valeur en 2004-2005. Depuis 1999, le ratio dette/PIB a augmenté de 10 points de pourcentage pour atteindre 72,2% du PIB en 2003, ce qui le place aussi au-dessus de la valeur de référence de 60% du PIB.

L'analyse de l'évolution budgétaire se heurte encore à des problèmes transitoires liés aux données, bien que l'on dispose depuis peu d'une série cohérente de données consolidées, au sens du SEC 95, sur les recettes et les dépenses des administrations publiques au cours des dernières années.

3.1. Évolution budgétaire récente jusqu'en 2002

Jusqu'à présent, le bilan de Chypre en matière d'assainissement budgétaire est mitigé. Après plusieurs années marquées par une forte croissance du PIB et par des déficits budgétaires relativement maîtrisés, la politique budgétaire a pris un tour résolument expansionniste, en réaction au ralentissement économique des années 1996-1997. Toutes les dépenses ont augmenté, faisant passer le déficit budgétaire des administrations publiques de 3,4% du PIB en 1996 à quelque 5% en 1997 et 1998. Pour freiner cette détérioration, un programme d'assainissement budgétaire a été adopté en 1999, qui prévoyait toute une série de mesures, la plupart à caractère exceptionnel, pour ramener le déficit à 2,0% en 2002. Ce programme s'est soldé par un relatif succès, en ce sens qu'il a contribué à réduire le déficit budgétaire à 2,4% du PIB en 2000 et 2001, mais l'année 2001 a néanmoins été marquée par un nouveau dérapage. Le programme a donc été révisé et reconduit en 2001 et 2002. En même temps, le processus d'assainissement budgétaire a recommencé à s'écarter de plus en plus des objectifs, puisque le déficit a atteint 4,6% du PIB en 2002, au lieu des 2,6% prévus. Ce dérapage est en partie imputable à la croissance plus faible du PIB. En outre, en 2002, la situation des finances publiques a aussi été affectée par d'importantes dépenses dans le secteur de la défense et, comme en 1997 et 1998, par des dépenses destinées à compenser le ralentissement de l'activité économique. Ces augmentations de dépenses l'ont emporté sur la contraction des dépenses liée à la suppression progressive de certaines subventions et à la baisse des paiements d'intérêts. Parallèlement, la réforme fiscale par étapes entreprise à l'été 2002 dans le but d'alléger la fiscalité directe et d'augmenter les impôts indirects [2] ne devait avoir aucun impact sur les finances publiques. Or, elle n'a pas été mise en oeuvre comme prévu, puisque les autorités ont pris des mesures compensatoires exceptionnelles pour s'assurer un large soutien politique.

[2] Les principaux éléments de cette réforme, approuvée par le Parlement en juillet 2002, sont le relèvement du taux de TVA, qui est passé de 10% à 13% en juillet 2002 et à 15% en janvier 2003, l'augmentation échelonnée des droits d'accise sur l'énergie, le tabac et l'alcool, ainsi qu'une réduction simultanée des impôts directs sur le revenu, sur les sociétés et sur la fortune et la suppression des prélèvements en faveur de la défense.

Chypre a enregistré un déficit primaire pour le période 1998-1999, puis des excédents en 2000 et 2001, grâce à ses efforts d'assainissement budgétaire. Suite au dérapage de 2002, le solde primaire est de nouveau devenu (de plus en plus) déficitaire. Malgré une augmentation simultanée de l'encours de la dette, la baisse des taux d'intérêt a permis de maintenir les paiements d'intérêts à environ 3-3½% du PIB.

Le déficit des administrations publiques est surtout lié au besoin de financement de l'administration centrale.

Tableau 3: Croissance du PIB, solde budgétaire et dette des administrations publiques

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En raison de problèmes de données, ces chiffres n'ont pu être calculés pour 2004 et 2005.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission

3.2. Évolution budgétaire en 2003

Pour 2003, l'objectif initial annoncé en août 2002 pour le besoin de financement des administrations publiques était de 1,9% du PIB, pour une croissance attendue du PIB de 4,6%. Mais compte tenu du contexte extérieur défavorable, la hausse des dépenses publiques et les déficits de recettes dus au ralentissement de la croissance ont porté le déficit des administrations publiques à 6,3% du PIB. Cette évolution de la situation budgétaire rappelle celle observée en 2002, où les mêmes facteurs (faible croissance, déficits de recettes et hausse des dépenses) avaient porté le déficit des administrations publiques à 4,6% du PIB.

Pour freiner ce dérapage de plus en plus marqué, et suite à l'abandon effectif du programme d'assainissement budgétaire, le gouvernement a présenté en août 2003 un nouveau programme d'assainissement dans le cadre du programme économique de préadhésion (PEP) de 2003. L'ajustement budgétaire prévu dans le PEP provient essentiellement des dépenses; mais cela suppose une stricte maîtrise des dépenses, un domaine où le bilan n'est pas de nature à dissiper toute inquiétude.

Du côté des recettes, le ratio des recettes publiques au PIB a atteint 40,2%, soit 2,9 points de pourcentage de plus que prévu. Le ralentissement de la croissance et l'évasion fiscale ont toutefois pesé sur l'accroissement des recettes fiscales, tant directes qu'indirectes. Globalement, l'accroissement des recettes est surtout imputable aux impôts indirects, le taux de TVA ayant encore été porté de 13% à 15% en janvier 2003. En revanche, le produit des impôts directs s'est contracté dans l'absolu, principalement suite à l'abaissement du taux d'imposition marginale de la tranche supérieure des revenus, pour les personnes physiques, et à l'application aux sociétés d'un taux uniforme (et plus faible) de 10%.

Le ratio des dépenses publiques au PIB a fait un bond de 4,7 points de pourcentage et atteint 46,4%, soit 3,7 points de pourcentage de plus que prévu. Cette accélération de la croissance des dépenses publiques concerne aussi bien les dépenses courantes que les dépenses en capital. Elle s'explique notamment par le gonflement des coûts salariaux du secteur public, consécutif à l'augmentation de 7,5% accordée en 2003 pour les salaires de base, laquelle englobait aussi les arriérés correspondant à 2001 et 2002. Les dépenses en capital ont aussi connu une vive accélération et progressé de 30%, dans le cadre d'une politique budgétaire expansionniste visant à lutter contre le ralentissement économique. D'un autre côté, la baisse des taux d'intérêt a freiné l'augmentation des paiements d'intérêts, et les subventions ne se sont que faiblement accrues, reflétant, au moins en partie, les efforts déployés pour les supprimer.

Tableau 4: Objectifs successifs fixés pour le déficit public en 2003, et résultats estimés

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Source: Services de la Commission

3.3. Perspectives pour 2004

Pour 2004, le budget du gouvernement, tel qu'approuvé par le Parlement en janvier 2004, prévoyait pour l'administration centrale un déficit budgétaire de 3,7% du PIB. En mars 2004, le ministère des Finances a revu ce chiffre à la hausse, à 4,1% du PIB, et annoncé un déficit des administrations publiques de 4,3% du PIB (au lieu des 3,7% indiqués dans le PEP 2003). Globalement, cet objectif correspond aux prévisions du printemps 2004 établies par la Commission, mais compte tenu du bilan mitigé du pays en termes d'assainissement budgétaire, et des révisions à la hausse des chiffres du déficit opérées par le gouvernement, et dans l'hypothèse où les mesures annoncées ne sont pas mises en oeuvre rigoureusement, cette dernière estime que les objectifs ne seront pas complètement atteints et table donc sur un déficit de 4,6% du PIB.

Le budget 2004 a été élaboré sur la base du programme d'assainissement budgétaire révisé présenté dans le PEP 2003. Le plafonnement du besoin de financement des administrations publiques en 2004 s'appuie sur des mesures destinées à étoffer les recettes et limiter les dépenses. Du côté des recettes, il est notamment prévu d'augmenter les redevances et les tarifs des services publics et d'améliorer le fonctionnement de l'administration fiscale et le respect des obligations fiscales. Du côté des dépenses, il s'agit de limiter les hausses de salaires et d'améliorer les performances de la fonction publique, de plafonner et de réduire les dépenses en matière de défense, les subventions (agricoles) et autres transferts courants, et de mettre en place un cadre budgétaire pluriannuel comportant des plafonds de dépenses prédéterminés pour chaque ministère.

3.4. Évolution récente de la dette et perspectives

Le ratio de la dette reste supérieur à la valeur de référence de 60% du PIB prévue par le traité. De 1998 à 2003, la dynamique d'endettement s'est surtout caractérisée par des excédents primaires insuffisants, compte tenu du poids des intérêts et d'ajustements stocks-flux défavorables. Parallèlement, l'augmentation du PIB nominal a joué un rôle de contrepoids en atténuant les facteurs d'endettement. En ce qui concerne les ajustements stocks-flux, aucune privatisation importante n'a eu lieu, mais les ajustements relativement importants effectués pour 2000, 2001 et 2003 sont en grande partie liés à un reclassement des fonds d'amortissement jusque là exclus du calcul de la dette brute des administrations publiques. Pour 2004, les projections indiquent une nouvelle légère hausse du ratio de la dette, qui devrait se chiffrer à un peu moins de 75% du PIB.

Tableau 5: Dynamique d'endettement

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En raison de problèmes de données, ces chiffres n'ont pu être calculés pour 2004 et 2005.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

4. Autres facteurs pertinents

4.1. Perspectives à moyen terme

Dans le PEP 2003, le gouvernement prévoyait de ramener le déficit des administrations publiques au-dessous de la valeur de référence de 3% du PIB d'ici à 2006, en visant pour 2005 et 2006 des déficits de 2,8% et 2,2% du PIB. Toutefois, suite au dérapage budgétaire de 2003, le ministère des Finances a effectué une actualisation en mars 2004 et revu à la hausse l'objectif de déficit pour 2005 (à 3,8% du PIB) (sans fixer de nouvel objectif pour 2006).

4.2. Investissement

Conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité, le présent rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement». Depuis 2002, le déficit des administrations publiques chypriotes a systématiquement été supérieur à la formation brute de capital fixe des administrations publiques, qui s'est maintenue à 3,1% du PIB de 2000 à 2002, avant de passer à 3,8% en 2003 (tableau 3). À titre de comparaison, la moyenne de l'UE-15 a été de 2,3% du PIB sur la période 2000-2002 et de 2,4% en 2003. Cette différence positive, quoique relativement minime, entre les taux d'investissement constatés de part et d'autre s'inscrit dans la logique de l'augmentation des besoins d'investissement liée au processus de rattrapage de l'économie chypriote.

4.3.Compte extérieur

De 1998 à 2003, le compte extérieur [3] de Chypre a enregistré des déficits avoisinant, en moyenne, un peu moins de 5% du PIB (5,4% du PIB en 2002 et 4,3% en 2003). Grâce au tourisme, aux activités off-shore et à d'autres services, la balance des services a dégagé des excédents allant de 20 à 25% du PIB, qui ont été plus que neutralisés par des déficits commerciaux d'environ 25 à 30% du PIB. Malgré des efforts d'assainissement budgétaire et la croissance soutenue du tourisme jusqu'en 2002-2003, le déficit extérieur ne s'est pas sensiblement résorbé. Sa réduction a été ralentie par les dérapages budgétaires et, en 1998 et 2000 notamment, par un phénomène de désépargne du secteur privé. Malgré le creusement du déficit des administrations publiques, il s'est légèrement réduit en 2003 (4,3% du PIB), mais la diminution des importations de matériel de défense n'y est pas étrangère. L'investissement direct étranger (IDE) a atteint 4,5% du PIB en 2002, sous l'effet de la libéralisation des opérations en capital, mais cette évolution a été largement contrebalancée par l'investissement extérieur. Le creusement du déficit extérieur en 2002-2003 est également lié à une légère baisse de la compétitivité-prix. Dans ses prévisions du printemps 2004, la Commission s'attend à ce que le déficit se contracte légèrement, et s'établisse à 3,3% du PIB d'ici à 2005. Cette prévision se fonde sur une reprise du tourisme, sur un ralentissement des importations partiellement lié à l'assainissement budgétaire, et sur un certain nombre de facteurs exceptionnels, comme une nouvelle réduction des importations de matériel de défense et les retombées des Jeux olympiques d'Athènes en 2004.

[3] Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital. Dans le système actuel de comptes nationaux, ceci correspond à la notion de «balance des paiements courants» mentionnée à l'article 121, paragraphe 1, du traité.

5. Conclusion

Le déficit des administrations publiques chypriotes a atteint 6,3% du PIB en 2003. Même si l'évolution de la situation budgétaire a été perturbée par le ralentissement récent de l'activité économique, ce dépassement par le déficit des administrations publiques de la valeur de référence de 3% du PIB ne résulte pas, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté des autorités chypriotes, ni d'une grave récession économique.

Selon les prévisions du printemps 2004 établies par la Commission, et selon les autorités chypriotes, le déficit des administrations publiques avoisinera 4,5% du PIB en 2004 et sera donc nettement supérieur à 3% du PIB. Le ratio de la dette au PIB devrait augmenter de 2,3 points de pourcentage pour atteindre 74,6% du PIB, creusant encore l'écart par rapport à la valeur de référence de 60% du PIB prévue par le traité.