FR Journal officiel de l'Union européenne C 309/115

Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre blanc pour une politique de communication européenne»

[COM(2006) 35 final]

(2006/C 309/24)

Le 1er février 2006, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le «Livre blanc sur une politique de communication européenne»

Lors de sa 424e session plénière des 15 et 16 février 2006, le Comité a décidé, conformément à l'article 19, paragraphe 1, de son règlement intérieur, de créer un sous-comité chargé de préparer ses travaux en la matière.

Le sous-comité «Politique de communication européenne», chargé de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son projet d'avis le 22 juin 2006 (rapporteuse: Mme van TURNHOUT).

Lors de sa 428e session plénière des 5 et 6 juillet 2006 (séance du 6 juillet 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 108 voix pour et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

Le point de vue détaillé du Comité sur les cinq questions qui figurent dans le Livre blanc est précisé plus bas. Pour résumer, le Comité n'est pas favorable à la mise en place d'une nouvelle charte ou d'un nouveau code de conduite promulguant des principes généraux, mais il répète qu'il appelle la Commission à s'attaquer au problème de l'absence d'un fondement juridique à la politique de communication. Quant aux ressources, le Comité attire l'attention sur un double problème: le manque de fonds et les procédures de décaissement bureaucratiques, compliquées et décourageantes. Le Comité se félicite vivement des propositions pratiques concernant des questions comme l'éducation civique, fait remarquer que la plupart de ces questions relèvent principalement de la responsabilité des États membres, et invite entre autres les ministres de l'éducation à débattre d'une approche commune de l'histoire de l'Union européenne. Pour toucher les citoyens, il faut d'une part un ensemble de messages clairs et attrayants, une vision claire à laquelle ils peuvent souscrire, et d'autre part une conception appropriée et des instruments pour la communication. Le CESE est prêt et disposé à coopérer avec les autres institutions, et prend note des nombreuses évolutions interinstitutionnelles positives enregistrées à l'échelon central. Toutefois, le Comité, fervent partisan d'une approche décentralisée, demande instamment à la Commission de poursuivre sa réflexion sur la façon dont de véritables synergies et une coopération interinstitutionnelle tangible peuvent être facilitées à un échelon décentralisé. Le Comité propose que l'addendum au protocole de coopération entre la Commission européenne et le Comité économique et social européen, qui a été promis et qui doit intervenir à la suite de la publication du Livre blanc, se concentre sur cette question en particulier.

2. Exposé des motifs

2.1 Le «Livre blanc sur une politique de communication européenne» (COM(2006) 35 final), élaboré par la Commission européenne, a été adopté le 1er février 2006; il s'agit du troisième document portant sur les questions relatives à la communication adopté par la Commission européenne en l'espace de sept mois. Les deux autres étaient les suivants: un plan d'action interne (SEC(2005) 985 final), adopté le 20 juillet 2005; et la communication «Contribution de la Commission à la période de réflexion et au-delà: Le Plan D comme Démocratie, Dialogue et Débat» (COM(2005) 494 final), adopté le 13 octobre 2005. Le Livre blanc invite les institutions et organes de l'Union européenne à répondre «par les voies institutionnelles habituelles». Il fixe pour les consultations une période de six mois, à l'issue de laquelle il propose de faire le point «afin de proposer des plans d'action pour chaque domaine d'action».

2.2 Pour sa part, le Comité économique et social européen a récemment adopté deux avis dans le domaine de la communication: d'une part, celui sur «La période de réflexion: la structure, les sujets et le cadre pour une évaluation du débat sur l'Union européenne» (CESE 1249/2005 (1)), adopté le 26 octobre 2005 et adressé au Parlement européen; d'autre part, celui sur la communication de la commission relative au «Plan D» (CESE 1499/2005 (2)), adopté le 14 décembre 2005. Ces deux avis proposaient tous deux une série de recommandations d'ordre opérationnel. Au cours de sa réunion du 6 avril 2006, le groupe «Communication» du CESE s'est engagé dans un processus d'examen systématique de la mise en œuvre de celles-ci.

2.3 Le présent avis relatif au Livre blanc ne doit donc pas déborder sur un domaine que le Comité a déjà couvert et continue de couvrir. Il devrait plutôt s'attacher à apporter sa réponse aux cinq domaines fondamentaux énoncés dans le Livre blanc, à savoir: — définition de principes communs: quelles mesures prendre? — comment établir le contact avec le citoyen? — comment faire participer plus efficacement les médias à la communication relative à l'Europe? — quelles autres mesures peut-on prendre pour sonder l'opinion européenne? — agir ensemble.

2.4 Outre les deux avis du Comité cités plus haut et le Livre blanc élaboré par la Commission, le sous-comité et sa rapporteuse disposent de plusieurs sources complémentaires: — les comptes rendus succincts des débats des sessions plénières depuis juin 2005, notamment celui de la séance du 20 avril 2006 qui a porté spécifiquement sur les questions soulevées dans le Livre blanc, et dont la liste figure ci-dessus; — les recommandations qui ont découlé des travaux des groupes de travail, au cours du forum consultatif du CESE sur le thème «Combler le fossé», tenu les 7 et 8 novembre 2005 (Bruxelles); — les comptes rendus succincts des divers débats qui ont eu lieu au sein du groupe «Communication»; — l'avis d'initiative adopté par le Comité le 17 mai 2006 et adressé au Conseil européen de juin 2006; — les recommandations qui ont découlé des travaux des groupes de travail, au cours du forum consultatif décentralisé du CESE sur le thème «Combler le fossé», tenu les 9 et 10 mai 2006 (Budapest).

2.5 Le présent avis, relatif au Livre blanc, comporte cinq parties correspondant aux cinq domaines énoncés dans le document de la Commission, et se limite au traitement d'une ou de quelques questions clés dans chaque partie.

3. Observations générales

3.1 Définition de principes communs: quelles mesures prendre?

3.1.1 Dans le domaine spécifique «Communiquer l'Europe», le rôle des États membres est essentiel. Dans beaucoup d'autres domaines, ce sont les entreprises, les partenaires sociaux, des éléments de la société civile, en bref c'est la société dynamique elle-même qui joue avec succès un rôle décisif dans le processus d'intégration; mais, malheureusement, ce n'est pas le cas lorsqu'il s'agit de «communiquer l'Europe» au sens large.

3.1.2 La question fondamentale est ici de déterminer si le Comité approuve ou non la suggestion suivante de la Commission: «Les normes et principes communs qui devraient guider les activités d'information et de communication relatives aux questions européennes pourraient être inscrits dans un document-cadre — par exemple une charte européenne ou un code de conduite européen sur la communication. L'objectif serait d'amener l'ensemble des acteurs (institutions de l'UE, gouvernements nationaux, régionaux et locaux, organisations non gouvernementales) à prendre l'engagement commun de respecter ces principes et de veiller à ce que la politique de communication de l'UE serve les intérêts des citoyens».

3.1.3 Le Comité comprend que la préoccupation sous-jacente de la Commission européenne dans ce contexte est l'absence de véritable base juridique sur laquelle puissent se fonder les activités européennes d'information et de communication. Le Comité s'est déjà clairement prononcé à ce sujet. Il a notamment, au paragraphe 3.7 de son avis au Parlement européen du 26 octobre 2005 sur la période de réflexion (3), invité la Commission «à envisager la présentation d'une proposition de législation pour une véritable politique de la communication, et à répondre ainsi à la question “occultée” de l'absence de base juridique qui a donné lieu à de trop nombreux mécanismes informels ainsi qu'à une approche déséquilibrée. Le fait de présenter une telle proposition serait déjà, de l'avis du Comité, de nature à encourager le débat».

3.1.4 Le Livre blanc prévoit que la Commission, à l'issue de la période de consultation, «présentera les résultats de la consultation et réfléchira ensuite à l'opportunité de proposer une charte, un code de conduite ou un autre instrument». Le Comité exprime sa préoccupation quant à ce type de formulation et estime que l'approche potentielle que, semble-t-il, la Commission pourrait proposer comporte des risques.

3.1.5 La Commission parle de «normes et principes communs», en se fondant sur les pratiques en cours dans certains États membres, mais ces normes et principes dépassent la communication et l'information. Une simple déclaration de principes susceptible d'être approuvée par tous n'apporterait aucune valeur ajoutée — car en réalité tous l'approuvent déjà. Par ailleurs, un code ou une charte pourraient risquer de paraître restrictifs. En outre, de tels principes sont déjà inscrits dans plusieurs textes fondamentaux. Si, en revanche, l'objectif est de rédiger un code de conduite à l'intention des médias et d'autres acteurs de la communication, cela risquerait d'être perçu comme une tentative de manipuler le débat ou d'étouffer les approches eurosceptiques. En outre, l'ambition de susciter l'adhésion de l'ensemble des acteurs paraît irréaliste, dans la mesure où l'une des leçons que toutes les institutions doivent tirer des expériences des référendums français et néerlandais est que des acteurs de plus en plus nombreux ne soutiennent pas automatiquement le processus d'intégration européenne. Enfin, si tous les acteurs énumérés par le Livre blanc adhéraient à un tel code, cela impliquerait qu'ils ont tous la même part de responsabilité face au défi de la communication que doit relever l'Union européenne. Le Comité estime qu'il serait trompeur de donner cette impression, dans la mesure où la responsabilité principale est — et devrait être perçue comme étant — du ressort des gouvernements des États membres.

3.1.6 Le Comité prend note avec préoccupation du lancement par la Commission d'un forum sur Internet spécialement consacré à rassembler des points de vue relatifs à la question de savoir si un document cadre de ce type est ou non souhaitable. Tous les citoyens européens n'ont pas accès à ce type d'approche en ligne. Il est essentiel que le processus de consultation s'appuie aussi sur d'autres médias plus traditionnels.

3.2 Comment établir le contact avec le citoyen?

3.2.1 Le Comité constate que les ressources financières sont extrêmement limitées. En outre, il ne fait aucun doute que les procédures de décaissement en vigueur suite à l'adoption du nouveau règlement financier sont décourageantes et constituent un obstacle pour de nombreuses actions bien intentionnées de la société civile.

3.2.2 Pour réussir à toucher les citoyens, il faut agir sur les raisons de leur scepticisme. Tout d'abord, les citoyens sont de plus en plus critiques quant aux résultats et à l'impact des décisions politiques sur leurs conditions de vie et de travail. Ensuite, un véritable débat politique fait dans la pratique défaut, d'où la nécessité de communication, dont les modalités doivent toutefois être changées si l'on veut qu'elle réussisse.

3.2.3 Une communication efficace nécessite avant tout un message clair et attrayant, une vision claire à laquelle les citoyens peuvent souscrire: ils veulent que l'Europe soit un projet politique intégrant une dimension socioéconomique, un modèle européen, renforçant la cohésion sociale tout en améliorant la compétitivité. Certains pays ont démontré que c'est possible.

3.2.4 La communication est centralisée et centrée sur l'Europe. Elle s'effectue pour l'essentiel au niveau européen entre des entités, des institutions et des personnes qui sont déjà proches du projet européen. En outre, elle a recours à des instruments — comme les consultations par Internet — qui ont tendance à n'atteindre que des groupes particuliers de citoyens. Pour toucher le citoyen, premièrement, il faut mettre au point des activités de communication qui mènent à la participation d'acteurs autres que les seules institutions européennes et personnes déjà proches de l'UE. Deuxièmement, les débats doivent être véritablement décentralisés, c'est-à-dire être organisés aux niveaux national, régional et local, et associer les décideurs et les médias de ces niveaux (qui, dans certains cas, devraient d'abord être eux-mêmes convaincus).

3.2.5 Dans ce contexte, le Livre blanc avance plusieurs propositions d'ordre pratique qui vont de l'éducation civique à l'organisation de débats publics conjoints. Le Comité soutient particulièrement les arguments avancés en faveur de l'éducation civique. Toutefois, comme le reconnaît le Livre blanc, l'article 149 du traité instituant la Communauté européenne précise de manière très claire que les États membres restent seuls responsables des programmes d'enseignement et de l'organisation des systèmes éducatifs. Par conséquent, le fait pour les institutions européennes de plaider en faveur d'un renforcement de l'éducation civique est porteur, là encore, d'un double risque. D'un côté, les institutions risquent d'être accusées d'interférer dans les compétences souveraines des gouvernements des États membres; de l'autre, il s'agirait d'une acceptation implicite de leur part de la responsabilité d'un élément pour lequel elles ne disposent en réalité d'aucune compétence.

3.2.6 Toutefois, l'UE a besoin de l'acceptation par ses citoyens d'une communauté de destin. À cet égard, il serait souhaitable que, dans le cadre des programmes d'enseignement des États membres, l'Union européenne soit présentée et expliquée, tant d'un point de vue historique qu'au regard des circonstances actuelles, comme un projet politique commun à tous ses membres et à leurs peuples. Cette question devrait faire l'objet d'un débat ouvert entre les ministres des États membres au sein du Conseil «Éducation».

3.2.7 Tout cela ne signifie pas que les institutions européennes ne devraient rien faire. Au contraire, elles devraient toutes s'occuper davantage d'informer les citoyens européens sur la manière dont l'Union européenne est porteuse de valeur ajoutée. Il conviendrait d'identifier des publics cibles, et de faire la promotion des réussites incontestées de l'UE.

3.2.8 De manière générale, il conviendrait de faire en sorte que les citoyens aient le sentiment de participer à ces processus réglementaires et décisionnels tout à fait transparents.

3.3 Comment faire participer plus efficacement les médias à la communication relative à l'Europe?

3.3.1 Dans cette partie, la Commission estime qu'il conviendrait que les institutions européennes soient équipées de meilleurs outils et capacités de communication; elle explore les manières qui peuvent permettre de réduire la «fracture numérique». Le Comité déplore que la proposition de création d'une agence de presse européenne, prévue par la Commission européenne, ait été retirée du projet final de livre blanc, car, comme l'ont montré les réactions, cela aurait provoqué un vaste débat sur la nature de la relation entre les médias basés à Bruxelles et les institutions de l'UE.

3.3.2 Le Comité soutient les mesures formulées dans cette partie. Toutefois, il appelle la Commission à établir une distinction entre médias spécialisés et médias généralistes. En règle générale, les médias spécialisés sont bien informés et la couverture qu'ils assurent est informative. Le Comité souligne également que la télévision reste le principal vecteur d'information pour la plupart des citoyens européens. Il appelle instamment la Commission à prendre cet aspect en compte dans l'élaboration de toute stratégie d'ensemble, et à tenir compte également de l'évolution rapide de la télévision digitale. Dans ce contexte, le Comité souligne combien il importe de communiquer avec les citoyens dans leur propre langue.

3.3.3 Pour sa part, le Comité continue à actualiser et à mettre en œuvre son plan de communication stratégique. Il s'agit notamment de la révision continue de ses outils de communication et de leur utilisation, ainsi que de l'exploration de méthodes innovantes (l'usage de la «technique de l'espace ouvert» au cours des forums consultatifs des 7 et 8 novembre 2005 (Bruxelles) et 9 et 10 mai 2006 (Budapest) sur le thème «combler le fossé» en a constitué un exemple notable).

3.4 Quelles autres mesures peut-on prendre pour sonder l'opinion européenne?

3.4.1 La Commission propose la mise en place d'un réseau d'experts nationaux et d'un Observatoire de l'opinion publique européenne. Le Comité approuve l'essentiel du contenu du Livre blanc dans ce domaine, et convient en particulier que l'Union européenne dispose d'un outil viable sous la forme d'Eurobaromètre; pour autant, il estime que la Commission devrait également chercher à développer des liens et des synergies avec des instituts de sondages à l'échelon national.

3.4.2 Cependant, le Comité estime également que la Commission en particulier n'exploite pas encore, à l'heure actuelle, les mécanismes existants permettant de sonder l'opinion publique, notamment le Comité économique et social européen. Dans ce contexte, le Comité se félicite des déclarations d'intention formulées dans le nouveau protocole de coopération entre la Commission européenne et le Comité économique et social européen (signé le 7 novembre 2005). Une utilisation plus structurée du Comité en tant que caisse de résonance est une voie qui pourrait être développée dans le contexte de l'ajout, annoncé par le président Barroso le 7 novembre 2005, d'un addendum au protocole à la suite de la publication du Livre blanc.

3.5 Agir ensemble

3.5.1 Sur ce point, la Commission énumère plusieurs nouvelles formes structurées de coopération. Elle note le rôle que joue d'ores et déjà le Comité économique et social européen et fait référence au nouveau protocole de coopération entre les deux institutions, adopté le 7 novembre 2005. La coopération entre les deux institutions est bonne à l'échelon central. Toutefois, le Comité estime qu'il serait possible d'en faire beaucoup plus pour encourager des synergies entre les ressources de la Commission et celles du Comité à un échelon décentralisé. Là aussi, il s'agit d'un domaine qui devrait être étoffé dans le texte de l'addendum au protocole de coopération du 7 novembre 2005 qui interviendra postérieurement au Livre blanc.

4. Rappel des recommandations antérieures du Comité

4.1 Le Comité rappelle les recommandations déjà adressées à la Commission dans le domaine de la communication, en particulier celles qu'il formulait en annexe à son avis sur «La période de réflexion: la structure, les sujets et le cadre pour une évaluation du débat sur l'Union européenne» (CESE 1249/2005 (4)), ainsi que dans son avis de mai 2006, adressé au Conseil européen des 15 et 16 juin 2006.

Bruxelles, le 6 juillet 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) JO C 28 du 3.2.2006, pp. 42-46.

(2) JO C 65 du 17.3.2006, pp. 92-93.

(3) «La période de réflexion: la structure, les sujets et le cadre pour une évaluation du débat sur l'Union européenne»JO C 28 du 3.2.2006, pp. 42-46.

(4) JO C 28 du 3.2.2006, pp. 42-46.