Sur la base de l’analyse du premier objectif de référence, la Bulgarie a mis en œuvre la recommandation n° 1 et a bientôt terminé la mise en œuvre des recommandations n°s 2 et 3. Étant donné que la situation est en train d’évoluer, il convient de réserver une attention permanente aux résultats concrets des recommandations n°s 2 et 3 pour confirmer cette appréciation, mais le premier objectif de référence peut être considéré comme provisoirement clôturé.

Un autre domaine qui a suscité la controverse par le passé concerne les procédures disciplinaires. Dans ce domaine, le Conseil partage la responsabilité avec l’inspection judiciaire indépendante, qui, en janvier 2017, a obtenu des compétences supplémentaires pour s’assurer de l’intégrité des magistrats, notamment au moyen de la vérification des déclarations de patrimoine, ainsi qu'un rôle plus central dans le lancement de procédures disciplinaires. À la suite de la recommandation de la Commission de tirer parti de l’expertise extérieure, un projet a récemment été lancé et devrait prendre fin en 2019, avec le concours du service d’appui à la réforme structurelle de la Commission et du Conseil de l’Europe.

Au cours de l’année écoulée, plusieurs dirigeants d’instances judiciaires ont été nommés, des décisions qui, de manière générale, ne semblent pas avoir suscité de controverses majeures . En mars, une procédure visant à désigner un nouveau président du Tribunal de première instance de la ville de Sofia n’a pas abouti en raison du vote divisé au sein de la chambre du Conseil. Le Tribunal de première instance de Sofia a été le théâtre de scandales de grande ampleur en 2014 et 2015, avant de faire l’objet d'une réorganisation de fond en comble sous la houlette d'une nouvelle direction. Cependant, comme le président a démissionné pour raisons personnelles lors de l’été 2017, le tribunal s’est retrouvé sans gestionnaire permanent. Il importera que le Conseil veille à la transparence et à l’ouverture de la procédure de nomination de sorte que le nouveau président puisse inspirer la confiance tant auprès du grand public que chez les juges qui travaillent au tribunal . De même, une procédure est actuellement en cours afin de doter le Tribunal spécialisé dans les affaires liées à la criminalité organisée d’un nouveau président . De manière plus générale, les procédures de concours seraient en cours de préparation en vue de nominations dans les cours et tribunaux, à commencer par la Cour suprême de cassation pour ensuite passer par chaque échelon de l’appareil judiciaire. De tels concours représentent un élément essentiel de la transparence et il sera important que le Conseil supérieur de la magistrature garantisse leur efficacité en pourvoyant aux postes vacants en toute régularité .

De manière générale, le nouveau Conseil semble avoir embrassé son rôle de gestionnaire avec professionnalisme et dans un esprit de coopération fructueuse, faisant table rase de l’ambiance très polarisée qui caractérisait souvent le précédent Conseil. Par le passé, les décisions relatives aux nominations à des postes de haut niveau au sein du système judiciaire ont constitué un sujet de préoccupation, en raison du manque de transparence et d’accusations d’abus d’influence par divers intérêts politiques ou économiques. Pour cette raison, il était noté, dans le rapport de janvier 2017, qu’il était nécessaire que le nouveau Conseil supérieur de la magistrature opte pour un processus décisionnel transparent et fondé sur le mérite.

Dans le dernier rapport, l’élection d’un nouveau Conseil supérieur de la magistrature a été mise en évidence en tant que fait marquant pour l’année 2017. L’élection s’est déroulée dans un nouveau cadre constitutionnel et législatif amélioré, prévoyant des élections directes pour le quota judiciaire et l’élection du quota parlementaire à une majorité des deux tiers à l’Assemblée nationale. Le nouveau Conseil, qui a pris ses fonctions en octobre de l’année passée, a un rôle clé à jouer au niveau tant de la gestion au jour le jour de l’appareil judiciaire que de la poursuite des réformes y afférentes.

Recommandation n° 3: améliorer le fonctionnement pratique de l’Inspection du Conseil supérieur de la magistrature et le suivi donné par le Conseil supérieur de la magistrature aux constatations de l’Inspection, en particulier pour ce qui est des questions d’intégrité, et envisager de solliciter une assistance extérieure, par exemple auprès du service d'appui à la réforme structurelle et/ou du Conseil de l’Europe.

D’une manière plus générale, la possibilité pour les médias, ainsi que pour la société civile, de demander des comptes aux personnes détentrices du pouvoir dans un environnement pluraliste exempt de toute pression constitue une pierre angulaire importante pour la poursuite des réformes couvertes par le MCV, ainsi que, de façon plus générale, pour une meilleure gouvernance.

Les observateurs internationaux ont constaté une nette dégradation de l’environnement médiatique du pays au cours de ces dernières années, le secteur des médias bulgare se caractérisant par l’opacité des propriétaires et un respect médiocre des normes journalistiques. Une telle situation affecte la qualité du débat public et, par conséquent, risque de restreindre l’accès du public à l’information, les citoyens ne bénéficiant que d’un nombre limité de sources indépendantes . L’environnement médiatique revêt une importance particulière pour l’indépendance de la justice, certains médias liés à des intérêts opaques opérant des attaques ciblées contre des juges, dans un contexte marqué par la difficulté de trouver des voies de recours efficaces contre de telles attaques. Le Conseil supérieur de la magistrature a un rôle clé à jouer dans la défense de la justice et du principe d’indépendance de celle-ci contre des attaques de ce type .

Depuis novembre 2017, la Bulgarie a connu une période de stabilité gouvernementale, ce qui a favorisé la conduite de réformes. La mesure ponctuelle la plus significative a été l’adoption de la réforme du cadre général de lutte contre la corruption en janvier 2018. Les travaux se sont également poursuivis dans d'autres domaines, notamment au niveau de la mise en œuvre des réformes adoptées précédemment. Dans quelques domaines, les réformes sont toujours en cours ou les discussions se poursuivent quant à la piste à suivre. Cependant, l’évolution législative a continué de susciter des controverses dans certains cas. Tantôt le processus législatif a pu réagir et s’adapter , tantôt la polémique s’est poursuivie après l’adoption des actes législatifs . Dans l’ensemble, cependant, le système législatif a produit des réformes de manière plus prévisible et moins controversée que par le passé.

Dans son rapport de novembre 2017 , la Commission a observé que «des progrès considérables ont été accomplis pour donner suite aux recommandations formulées dans le rapport de janvier 2017, en particulier en ce qui concerne la recommandation n° 1 (domaine dans lequel il incombe désormais au Conseil supérieur de la magistrature, dans sa nouvelle composition, de faire ses preuves) et les recommandations n° 16 et 17, où il convient de maintenir la tendance au progrès. Des progrès importants ont également été accomplis pour se conformer à la recommandation n° 4, même s’il reste encore beaucoup à faire. Si la Commission ne peut conclure à ce stade que l’un ou l’autre de ces objectifs ait été atteint de manière satisfaisante, elle reste d'avis que, si la Bulgarie garde le cap politique qu’elle s’est fixé et qu'elle est déterminée à faire progresser la réforme, elle devrait être à même de satisfaire, dans un avenir proche, aux recommandations auxquelles elle doit encore donner suite dans le cadre du MCV». Le Conseil s’est félicité des caps majeurs franchis, tout en faisant remarquer que le chemin serait encore long .

En janvier 2017, la Commission a procédé à une évaluation exhaustive des progrès réalisés par la Bulgarie au cours des dix années qui se sont écoulées depuis la mise en place du mécanisme de coopération et de vérification (MCV) en 2007 . Selon une perspective à plus long terme et sur la base des progrès significatifs accomplis, la Commission a exposé dix-sept grandes recommandations qui, si elles étaient accompagnées de mesures de suivi, permettraient de clôturer le processus lancé au titre du MCV, conformément à l’objectif fixé par le président Juncker visant à mener ledit processus à son terme dans le cadre du mandat de l’actuelle Commission. Les recommandations formulées en janvier 2017 sont dès lors jugées suffisantes pour clôturer le MCV, sauf si de nouveaux éléments venaient clairement inverser le cours des choses. Il a également été souligné que le rythme des progrès dépendrait de la vitesse avec laquelle la Bulgarie serait capable de mettre les recommandations en œuvre de manière irréversible. Plus particulièrement, les recommandations étaient axées sur la responsabilité des autorités bulgares et l’obligation qui leur incombe de rendre des comptes, ainsi que sur l’établissement de garde-fous internes pour garantir le caractère irréversible des résultats – afin de démontrer que les projets en cours seraient poursuivis, même sans le MCV. Ainsi que le Conseil l’a souligné, le MCV cessera de s'appliquer lorsque les six objectifs de référence applicables à la Bulgarie auront tous été remplis de manière satisfaisante.

3.2 Deuxième objectif de référence: cadre juridique

Recommandation n° 4: adopter les modifications du code de procédure pénale et du code pénal, afin d’améliorer le cadre juridique des poursuites pour corruption à haut niveau et formes graves de criminalité organisée.

Dans le rapport de janvier 2017, un autre défi majeur a été relevé, à savoir la nécessité de combler les lacunes recensées dans le code pénal et les procédures pénales de la Bulgarie, dans le but, notamment, d’améliorer la capacité de la justice pénale du pays à répondre efficacement à la corruption à haut niveau et à la criminalité organisée.

La Bulgarie a pris un certain nombre de mesures législatives concrètes au fil des années pour répondre à de telles préoccupations, qui ont été suivies en 2017 de modifications supplémentaires au code de procédure pénale. Les principaux changements portaient notamment sur le transfert des affaires de corruption à haut niveau au tribunal spécialisé dans les affaires liées à la criminalité organisée et sur des règles plus strictes en ce qui concerne la capacité des juridictions à renvoyer des affaires au parquet pour des raisons de forme. De tels renvois au parquet pour des vices de forme et de procédure peuvent désormais uniquement avoir lieu dans le cadre d'une audience préliminaire en tout début de procès .

Ces modifications sont entrées en vigueur. Le parquet spécialisé s’est également vu allouer des ressources supplémentaires afin de faire face au surcroît de travail et des procédures sont en cours afin de doter le tribunal spécialisé de moyens additionnels . L’impact des modifications pour ce qui est du caractère opportun de la tenue d’un procès s’est traduit par un nombre plus élevé de renvois en tout début de procédure. Il s’agit d’une conséquence peut-être naturelle pendant une phase transitoire, qui reflète en partie une approche prudente de la part des juges face aux nouvelles règles. Un tel effet devrait être contrebalancé au fil du temps par des progrès plus rapides une fois que la phase préliminaire sera terminée .

En plus des modifications législatives déjà apportées au code de procédure pénale en 2017, des discussions ont également été menées au cours de l’année écoulée au sujet de moyens de s’attaquer au cadre procédural très complexe et formaliste de la procédure pénale en Bulgarie. Elles font suite à plusieurs analyses réalisées au cours des dernières années, tant par les autorités bulgares elles-mêmes que par des experts externes, à la fois dans le contexte de la stratégie de réforme permanente de la justice et dans le but, plus particulièrement, d’améliorer le cadre des enquêtes et des poursuites en ce qui concerne les affaires de corruption .

Ces discussions ont été menées au sein de groupes de travail auprès du ministère de la justice, avec la participation de représentants du monde judiciaire et d’experts universitaires. Des conclusions ont pu être dégagées dans le courant de l’année 2018 au sujet de plusieurs points, auxquelles il a été décidé de ne pas donner de suite législative . Dans les cas pour lesquels il a été décidé de ne pas légiférer, il sera important d’envisager d’éventuelles mesures autres que législatives pour remédier aux difficultés sous-jacentes.

Quelques points soulevés dans le cadre des analyses sont toujours à l’étude pour suites législatives éventuelles. Un exemple qui touche au cœur des défis posés concerne la question de savoir comment définir le seuil à partir duquel lancer une procédure préalable au procès et la question connexe du recours à des «enquêtes préliminaires», qui ne sont pas réglementées dans le code de procédure pénale et pour lesquelles les informations collectées ne peuvent être produites devant la cour ou le tribunal en tant que preuves. Du point de vue de l’efficacité, il existe des arguments pour et contre le recours à des enquêtes préliminaires, tout cela dans le contexte de questions sensibles autour des mécanismes de contrôle juridictionnel des décisions du parquet . Une autre question sensible au sujet de laquelle les délibérations n’ont pas encore pu aboutir à une conclusion concerne les procédures en place pour demander des comptes aux postes les plus élevés de la magistrature, y compris à un procureur général en exercice, en cas de graves accusations d’actes répréhensibles ou criminels .

Enfin, en ce qui concerne le code pénal, le gouvernement a élaboré des modifications ciblées visant à permettre de poursuivre plus facilement les délits de corruption dans le secteur public et à étendre l’application du droit pénal à la corruption dans le secteur privé. Ces modifications ont suscité la polémique et le législateur bulgare continue d’examiner la question.

Il convient d’impliquer et de consulter rigoureusement les parties prenantes lorsqu’il s’agit de décider de l’option à retenir pour ces questions en suspens, notamment compte tenu des conséquences possibles sur le système global des enquêtes pénales et de l’équilibre entre les principales institutions. Par ailleurs, alors que le deuxième objectif de référence se concentre sur de possibles solutions législatives, les défis sous-jacents sont davantage liés aux questions soulevées dans le cadre de la stratégie plus vaste de réforme de la justice et des enquêtes dans les affaires de corruption, qui font l’objet des troisième et quatrième objectifs de référence ci-dessous.

Sur la base de l’analyse du deuxième objectif de référence, la Bulgarie a réalisé d’importants progrès en ce qui concerne la recommandation n° 4 et a pris des mesures concrètes pour améliorer le cadre juridique pertinent. Un certain nombre de questions, qui concernent également les troisième et quatrième objectifs de référence, sont toujours examinées par les autorités bulgares. Le deuxième objectif de référence peut être considéré comme provisoirement clos, dans l’attente du contrôle continu du suivi des modifications législatives.

3.3 Troisième objectif de référence: poursuite de la réforme du système judiciaire

Recommandation n° 5: publier un rapport à des fins de consultation publique exposant les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la stratégie nationale de réforme du système judiciaire et définissant les mesures restant à prendre. Établir un mécanisme permettant d’informer en continu le grand public des progrès pendant la durée restante de la mise en œuvre de la stratégie. Recommandation n° 6: régler le problème de la charge de travail dans les tribunaux les plus engorgés en se fondant sur les nouvelles normes en la matière et adopter une feuille de route pour la réforme de la carte judiciaire, parallèlement au développement de la justice en ligne. Recommandation n° 7: élaborer une feuille de route pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport du service d'appui à la réforme structurelle en ce qui concerne la réforme du ministère public et ses interactions avec les autres institutions, et notamment établir un mécanisme visant à informer le grand public des progrès réalisés. Recommandation n° 8: élaborer une feuille de route pour mettre en œuvre les recommandations de l’étude sur les arrêts de la CEDH, et notamment établir un mécanisme visant à informer le grand public des progrès réalisés.

Les travaux relatifs à la réforme judiciaire se poursuivent dans le cadre des différents volets exposés dans la stratégie de réforme du système judiciaire de 2014. Dans ce contexte, le gouvernement a poursuivi ses consultations avec les parties prenantes au sein du Conseil consultatif de la réforme judiciaire et a instauré comme pratique la publication de mises à jour régulières au sujet des avancées réalisées et d’autres priorités du processus de réforme. Alors que l’actuelle stratégie de réforme touchera à sa fin en 2020, ces mécanismes pourraient servir de tremplin vers un plus vaste débat au sein de la société sur l’avenir du système judiciaire bulgare et les priorités relatives à d’éventuelles initiatives de réforme pour après 2020. Ce débat pourrait utilement associer le Conseil supérieur de la magistrature, qui possède de très vastes compétences autonomes en ce qui concerne la gestion du système judiciaire bulgare.

Une question essentielle à cet égard concerne la gestion de la charge de travail dans les tribunaux et la question connexe d’une future réforme éventuelle de la carte judiciaire. Le ministère public va désormais de l’avant avec un projet pilote visant à regrouper un petit nombre de parquets locaux, ce qui constitue une première étape vers une réforme plus large. Du côté des tribunaux, le Conseil supérieur de la magistrature a adopté une approche prudente, en attendant le résultat d’un projet en cours, et une réforme générale de la carte judiciaire semble désormais de moins en moins probable dans un avenir proche. Au lieu de cela, des initiatives ont été prises pour réattribuer les compétences des juridictions dans les affaires de droit civil par le biais d’une modification de la législation afin de redistribuer la charge de travail des tribunaux les plus engorgés, généralement situés à Sofia, vers d’autres tribunaux. Cette approche est soutenue par le gouvernement, et a déjà abouti à des modifications concrètes récemment adoptées par l’Assemblée nationale . Parallèlement à ces initiatives législatives, le Conseil supérieur de la magistrature a par ailleurs récemment lancé plusieurs procédures en vue du transfert de postes judiciaires vers les principaux tribunaux de Sofia. Ces efforts en matière de législation et de gestion seront importants pour alléger les pressions sur ces tribunaux à court terme. À plus long terme, des réformes d’ordre plus structurel seront nécessaires afin de garantir l’efficacité et l’efficience du pouvoir judiciaire .

Un autre volet essentiel des activités menées au titre de la stratégie de réforme judiciaire vise à améliorer le cadre relatif au suivi judiciaire des affaires de corruption et de criminalité organisée. En 2016, une équipe de procureurs expérimentés de plusieurs États membres, soutenue par le service d’appui à la réforme structurelle de la Commission, a rédigé un rapport sur le ministère public bulgare et formulé un certain nombre de recommandations aux autorités bulgares. Les recommandations formulées dans le rapport de décembre 2016 ont constitué la base d’une feuille de route publiée par les autorités bulgares en 2017, et nombre d’entre elles ont déjà été suivies d’actions concrètes, comme le renforcement du parquet spécialisé dans les affaires liées à la criminalité organisée, désormais également chargé des affaires de corruption de haut niveau. Certaines recommandations n’ont pas reçu le soutien des autorités. En particulier, les recommandations en faveur d’une plus grande participation de la hiérarchie au sein du ministère public dans des affaires concrètes ont été jugées problématiques par les autorités bulgares, au motif qu’une telle reconnaissance officielle du rôle de la hiérarchie dans des affaires individuelles semblerait constituer un retour vers un système considéré comme problématique dans le passé . Un certain nombre de recommandations ont donné lieu à des actions concrètes de la part des autorités bulgares, notamment l’examen d’éventuelles modifications de la législation, dont certaines sont encore en cours , et diverses mesures organisationnelles, principalement au sein du ministère public. Il faudra du temps pour que ces travaux aient un impact et il faudra que l’encadrement du ministère public y prête une attention permanente et cohérente pour en assurer le succès au fil du temps.

L’analyse indépendante du ministère public en 2016 était un projet particulièrement complet, mais elle a été accompagnée par des efforts similaires de la part des autorités bulgares mêmes, en réponse à des recommandations formulées dans les précédents rapports au titre du MCV. En particulier, la Bulgarie a procédé à une analyse distincte des affaires portées devant la Cour européenne des droits de l’homme qui avaient mis en évidence des lacunes dans l’efficacité des enquêtes sur la criminalité en Bulgarie, en vue de recenser les défis récurrents qui pourraient être résolus par des mesures législatives ou autres. Ces travaux ont été suivis d'une feuille de route publiée en 2017, définissant plusieurs volets d’activité, qui ont été pris en compte dans les délibérations sur les modifications législatives évoquées plus haut, en plus de diverses mesures de nature plus organisationnelle ou administrative .