4. 7. 88 Journal officiel des Communautés européennes N° C 175/47 
Avis d'initiative sur une politique pour les zones de montagne 
(88/C 175/16) 
En date du 23 février 1988, le bureau du Comité économique et social a autorisé la section 
régionale à élaborer un avis d'initiative sur la base du rapport d'information « Une politique 
pour les zones de montagne» approuvé par ladite section le 16 février 1988. 
La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme a 
adopté cet avis le 19 avril 1988 (rapporteur: M. Amato). 
Le 28 avril 1988, au cours de sa 255e session plénière, le Comité économique et social a 
adopté l'avis suivant par 35 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention. 
1. Avant-propos 
1.1. Le concept de «zone de montagne» n'est pas 
homogène à l'intérieur de la Communauté. Dans le 
présent avis, on considère comme « zone de montagne » 
une entité géographique, environnementale, socio-éco­
nomique et anthropologique dans laquelle les désavan­
tages résultant de la combinaison de l'altitude et d'au­
tres facteurs naturels doivent être mis en rapport avec 
les contraintes socio-économiques, la situation de 
déséquilibre territorial et le niveau de détérioration de 
l'environnement. 
1.2. Les zones de montagne constituent une partie 
importante (environ 28%) du territoire de la Commu­
nauté et sont encore habitées par un pourcentage non 
négligeable (environ 8,5%) de sa population. 
2. Physionomie actuelle des zones de montagne 
2.1. Durant les dernières décennies, les zones de 
montagne ont subi des processus de dégradation écolo­
gique d'une gravité croissante, caractérisés souvent par 
des phénomènes d'irréversibilité. Le dépeuplement de 
la montagne, l'exploitation inconsidérée des pâturages 
et des forêts, le développement non réglementé du tou­
risme, la pollution de l'atmosphère en général, la réali­
sation de grandes infrastructures de communication, 
l'intensification de l'extraction à ciel ouvert des mine­
rais sont autant de causes qui ont entraîné la rupture 
de l'équilibre entre l'homme et la montagne. 
2.2. Les zones de montagne sont des zones défavori­
sées à cause de leurs désavantages naturels permanents 
et des contraintes socio-économiques qui en résultent. 
Ce qui caractérise le plus nettement la condition actuelle 
des zones de montagne est le déséquilibre territorial et 
le déséquilibre en matière de développement qui ont 
commencé avec la fin de l'intégration plaine-montagne 
et avec la concentration progressive des processus de 
croissance agricole et industrielle dans les zones de 
plaine. 
2.3. Les causes de ces déséquilibres doivent être 
recherchées dans les mécanismes généraux de l'écono­
mie et dans l'impact qu'ils ont sur les zones de monta­
gne. Cet impact s'est traduit au cours de l'histoire, à 
l'intérieur de la Communauté, par une diversification 
de la physionomie des zones de montagne : a) dans une mesure variable, en raison de leurs caracté­
ristiques géo-physiques, toutes les zones de monta­
gne sont des zones désavantagées. Cela veut dire 
qu'elles souffrent de désavantages naturels perma­
nents et des contraintes économiques et sociales qui 
en découlent directement. Toutefois, tel n'est pas le 
facteur qui détermine principalement les difficultés 
de la montagne et la nécessité d'une politique spécifi­
que en sa faveur; 
b) en même temps, la plupart des zones de montagne 
de la Communauté sont aussi des zones sous-déve-
loppées. La marginalisation des processus de déve­
loppement s'est greffée sur les désavantages naturels 
en en accentuant les effets négatifs; 
c) dans tous les cas, les zones de montagne sont des 
zones déséquilibrées. Même quand il y a croissance 
ou équilibre apparent, les zones de montagne sont 
marquées par un déséquilibre vis-à-vis des dynami­
ques économiques et sociales dominantes. 
3. Quelle politique pour les zones de montagne? 
3.1. En raison précisément de leur physionomie, les 
zones de montagne n'ont pas seulement besoin d'encou­
ragement et de compensations, mais d'une politique qui 
modifie de façon générale leur rapport avec l'économie 
et avec la société. On commence à discerner certains 
signes d'une mutation des politiques nationales et com­
munautaires dans ce sens. Ces politiques seront analy­
sées dans les chapitres suivants, afin de faire apparaître 
des perspectives positives et des propositions d'interven­
tion. Par ailleurs, pour répondre aux problèmes actuels 
des zones de montagne, une telle politique doit être en 
mesure de s'attaquer aux fondements structurels du 
déséquilibre, et en même temps, d'en sauvegarder et 
d'en valoriser les conditions environnementales. 
4. Les politiques pour la montagne mises en œuvre 
dans la Communauté 
4.1. L'analyse réalisée dans le cadre du rapport d'in­
formation fait apparaître clairement qu'aucune politi­
que nationale ni communautaire, quelles qu'en soient 
les causes, n'a joué jusqu'à présent un rôle concret de 
développement global et en même temps de sauvegarde 
et de mise en valeur de l'environnement des zones de 
montagne. 
N° C 175/48 Journal officiel des Communautés européennes 4. 7. 88 
4.2. Le rapport d'information (chapitre V) distingue 
et analyse quatre types de politique pour la montagne : 
la politique résiduelle, la politique d'exploitation et de 
colonisation, la politique de l'assistance et la politique 
de la protection/contrainte. 
5. Lignes générales d'une politique des zones de mon­
tagne 
5.1. Est-il judicieux d'envisager une politique de la 
montagne s'appliquant à l'ensemble de la Commu­
nauté? Rassembler l'ensemble des politiques et des 
interventions en faveur des zones de montagne dans un 
cadre normatif unique valant pour toute la Commu­
nauté ou concevoir un ensemble de mesures et d'inter­
ventions à appliquer dans toutes les zones de montagne 
serait tout à fait inutile, et non seulement présomp­
tueux, mais aussi néfaste. Comme on l'a vu, l'enchevê­
trement des mécanismes du développement économique 
et des désavantages naturels a entraîné des déséquilibres 
de qualité et d'intensité variables entre les différentes 
réalités nationales et régionales. Il convient dès lors 
d'élaborer une politique de la montagne qui soit non 
pas centralisée mais modulée selon les situations. 
D'autre part, les différentes politiques nationales exami­
nées dans le rapport d'information confirment l'exi­
gence d'une politique européenne unificatrice encore 
que non uniforme, fondée sur : 
a) la fixation d'objectifs généraux communs aux politi­
ques de la montagne menées aux différents niveaux 
communautaires: des objectifs capables de faire 
explicitement de la politique de la montagne, une 
partie intégrante et cohérente de la politique géné­
rale de la Communauté. Ces objectifs sont les sui­
vants : 
— sauver le patrimoine naturel, humain et culturel 
de la montagne, 
— arrêter le dépeuplement des zones de montagne, 
— poursuivre une stratégie de développement qui 
s'attaque non seulement aux effets du déséquili­
bre, mais aussi aux causes structurelles, 
— rendre «compétitives» les conditions de vie en 
montagne, 
— développer l'emploi; 
b) la définition de quelques critères d'orientation 
nécessaires pour atteindre le plus efficacement possi­
ble les objectifs fixés. Ces critères devraient consti­
tuer les lignes maîtresses de l'effort commun qui 
devra être produit aux différents niveaux, par la 
Communauté, les États membres, les régions et les 
autorités locales. Ces critères d'orientation sont les 
suivants : 
— approche globale et intégrée du développement, 
par des interventions sur les divers aspects du 
développement: économique, social, culturel, 
écologique, technologique et institutionnel, — action sur les structures de production et créa­
tion de nouvelles entreprises, par le regroupe­
ment des entreprises innovatrices locales et l'ap­
port de management extérieur, 
— valorisation de toutes les ressources endogènes, 
aussi bien naturelles qu'humaines, 
— technologies appropriées mais non pauvres, 
mises au point notamment par des activités de 
recherche implantées dans les zones de mon­
tagne, 
— synergies et non seulement équilibre entre déve­
loppement et sauvegarde de l'environnement, 
en considérant l'environnement non pas comme 
une contrainte mais comme une ressource à utili­
ser dans le processus de développement, 
— programmes et projets intégrés d'initiative et de 
dépense, au-delà des interventions sectorielles et 
de l'aide à la demande, 
— auto-organisation du développement, comme 
modalité de participation de la population des 
zones de montagne aux choix et aux processus 
de développement, 
— solidarité concrète de la collectivité, en tant 
qu'instrument pour soutenir concrètement les 
processus d'auto-développement. 
6. Propositions en vue d'une politique communautaire 
des zones de montagne 
6.1. Rôle d'une politique communautaire des zones de 
montagne 
6.1.1. La Communauté doit faire face à la nécessité 
de parvenir à l'harmonisation, à l'extension et au déve­
loppement des politiques des zones de montagne en 
procédant à la définition et à la mise en œuvre d'une 
politique communautaire spécifique. 
6.1.2. Elle devra définir un cadre commun d'objectifs 
généraux, de critères d'orientation et de contenus spéci­
fiques (à cet égard, on se reportera aux chapitres VI et 
VII du rapport d'information). Ce cadre sera ainsi le 
point de référence politique, aussi bien pour les actions 
des États membres que pour les interventions directes 
de la Communauté. 
6.2. Définition et délimitation des zones de montagne 
6.2.1. Il s'impose d'harmoniser les critères juridiques 
de classification des zones de montagne adoptés jusqu'à 
présent tant par les États que par la Communauté, et 
ce également afin d'éliminer d'éventuelles distorsions 
de concurrence entre les entreprises des divers États 
membres. Une telle harmonisation requiert l'établisse­
ment d'un système de critères, défini au niveau commu­
nautaire, et comprenant les différents facteurs de handi­
caps, naturels et socio-économiques, comme le suggère 
la définition formulée au paragraphe 1.1. 
4. 7. 88 Journal officiel des Communautés européennes N° C 175/49 
6.2.2. Les paramètres à prendre en considération 
pour l'établissement de ce système devront être les 
suivants : 
a) handicaps naturels: ne pas se limiter aux variables 
prises en considération par la directive 75/268/CEE 
(altitude, déclivité et combinaison des deux), mais 
bien: 
— en ce qui concerne le régime climatique, ajouter à 
l'altitude la latitude et la situation géographique, 
— en ce qui concerne les aspects morphologiques 
et pédologiques, au critère de la déclivité en 
ajouter d'autres tels que le relief, la nature du 
sol, etc.; 
b) handicaps socio-économiques : 
— faible densité de la population, 
— isolement dû à Péloignement des centres urbains 
et du pouvoir économique et politique, 
— dépendance excessive de la population à l'égard 
de l'activité agricole, 
— insuffisance des débouchés en aval des zones de 
montagne ayant une frontière commune avec des 
pays extra-communautaires et mal desservies du 
point de vue des communications; 
c) degré de détérioration de l'environnement. 
6.2.3. La combinaison, dans les différents cas, des 
variables indiquées, permet d'attribuer à un territoire 
le caractère de «zone de montagne» et fait varier le 
seuil altimétrique à partir duquel une zone peut être 
définie comme montagneuse. Le choix, la définition et 
la combinaison de ces différents facteurs ne peuvent 
donc être uniformes pour l'ensemble de la Commu­
nauté, mais doivent être adaptés aux diverses situations. 
C'est pourquoi, ils doivent être effectués par les États 
membres qui les proposeront à la Communauté en 
même temps que la délimitation correspondante des 
zones. 
6.2.4. La plupart des législations nationales et la 
directive 75/268/CEE font référence, pour la délimita­
tion des zones de montagne, aux territoires des commu­
nes ou à des fractions de ceux-ci. Il en est résulté dans 
de nombreux cas un découpage excessif du territoire 
devant être pris en considération. Compte tenu notam­
ment des problèmes d'intégration entre les zones de 
montagne et celles situées à leur pied, il faut que les 
mesures destinées aux zones de montagne interviennent 
sur des « blocs » de territoire compacts comprenant la 
zone montagneuse proprement dite et les zones qui lui 
sont immédiatement contiguës et qui forment avec elle 
une même entité géographique, économique et sociale. 
À l'objection justifiée selon laquelle l'extension de la 
délimitation au-delà des zones de montagne au sens 
strict provoquerait une dispersion des aides publiques, 
au lieu de les concentrer sur les régions les plus défavori­
sées, on peut répondre par une graduation des aides 
selon une échelle de niveaux des handicaps, spécifique 
à chaque zone. 6.3. Rôle de la Communauté vis-à-vis des États mem­
bres 
Il s'agit d'un rôle de coordination, d'harmonisation, et 
de stimulation. Il devrait concerner principalement les 
éléments suivants : 
a) La connaissance des problèmes de la montagne. Les 
difficultés rencontrées dans l'élaboration du rapport 
d'information du fait de l'absence ou du manque de 
cohérence des données et analyses statistiques sur 
les zones de montagne constituent la démonstration 
concrète d'une situation insupportable qui révèle 
une sous-évaluation politique. Il importe de disposer 
de données statistiques homogènes sur toutes les 
zones de montagne de la Communauté. Pour ce 
faire, il faut amener les États membres à remettre 
complètement à jour leurs données, à les compléter, 
ou à les harmoniser. 
b) L'ajustement des législations nationales, pour leur 
permettre de servir les objectifs du développement 
et de la sauvegarde des zones de montagne, et pour 
les rendre conformes au cadre d'objectifs, d'orienta­
tions, et de contenus définis au niveau communau­
taire. L'instrument de la directive semble le plus 
approprié à cette fin, l'harmonisation des législa­
tions nationales est particulièrement nécessaire dans 
les zones de montagne transfrontalières, où bien 
souvent, des massifs appartenant à des États mem­
bres différents nécessitent l'application de critères 
homogènes pour l'élaboration des programmes et 
des interventions. 
c) L'adoption, par les institutions publiques, d'une 
méthodologie efficace de programmation ainsi que 
d'un rôle actif dans le développement des zones de 
montagne. Il s'agit d'un rôle fondamental que seule 
la Communauté peut assumer par la diffusion active 
et organisée des connaissances et l'échange des 
diverses expériences, la stimulation (également par 
des mesures normatives) des administrations natio­
nales et régionales, ainsi que l'association de ces 
dernières dans le cadre de programmes cofinancés, 
innovateurs dans leur contenu, mais surtout dans 
leur méthodologie. 
6.4. La montagne dans les politiques communautaires 
6.4.1. Assumer totalement la «dimension 
montagne » 
Il convient d'intégrer la «dimension montagne» dans 
le cadre de politiques qui l'ont jusqu'à présent ignorée, 
et d'apporter les corrections nécessaires aux politiques 
qui d'une façon ou d'une autre ont pris cette dimension 
en considération. Dans le rapport d'information, le 
contenu à donner aux différentes politiques sectorielles 
en vue de contribuer positivement au développement 
des zones de montagne a été décrit de façon détaillée. 
Nous nous limiterons à rappeler quelques-unes des prin­
cipales adaptations qu'il conviendrait d'apporter aux 
politiques communautaires. 
6.4.2. Ajustements à la politique agricole 
commune 
Modifier l'approche en matière d'aide et assigner à 
la politique agricole commune (PAC) des objectifs de 
N° C 175/50 Journal officiel des Communautés européennes 4. 7. 88 
développement et de rééquilibrage de l'agriculture de 
montagne signifie poser la question générale de la révi­
sion de la PAC. Les orientations poursuivies jusqu'à ce 
jour par la politique de marché et le déséquilibre entre 
cette dernière et la politique structurelle accroissent 
l'écart avec les zones faibles, et sont donc incompatibles 
avec les objectifs de développement et de rééquilibrage 
de l'agriculture et de l'économie des zones de montagne. 
Malgré cela, certaines corrections et intégrations peu­
vent d'ores et déjà être apportées, par exemple: 
a) définir des lignes et des actions pour une politique 
foncière de la Communauté, en prenant particulière­
ment en considération les zones de montagne. Il 
s'agit d'un domaine dans lequel la PAC n'a jamais 
voulu s'engager de façon significative, le laissant à 
la responsabilité des États membres. Les analyses et 
les considérations effectuées dans le rapport d'infor­
mation (chapitre VII, paragraphe 2) démontrent de 
façon suffisante à quel point la question foncière 
constitue pour les zones de montagne un facteur 
préjudiciable à toute politique productive, même 
communautaire, dans le secteur primaire. La prise 
en charge de la question foncière par la Commu­
nauté, par le biais d'une politique adéquate et 
concrète, ne saurait être différée; 
b) promouvoir une politique de la qualité et de l'origi­
nalité des produits de h,montagne, également en 
favorisant les filières et les marchés locaux; 
c) mettre en œuvre une politique des structures à pour­
suivre parallèlement à la politique foncière indiquée 
plus haut; en d'autres mots, une politique qui privi­
légie les investissements intégrés, et notamment ceux 
associant l'agriculture, la sylviculture et l'élevage, 
ainsi que le tourisme rural, par la promotion de 
formes de gestion associatives et coopératives, selon 
les orientations indiquées dans le rapport d'informa­
tion (chapitre VII, paragraphe 2). S'agissant des 
exploitations sous-dimensionnées, les aides ne 
devraient être octroyées que par le biais de program­
mes inter-exploitations; 
d) exclure, à l'aide de réglementations communautai­
res, les zones de montagne — telles que définies 
selon les critères indiqués au paragraphe 6.2. — de 
toutes mesures administratives (actuelles ou futures) 
visant à la limitation de la production (quotas lai­
tiers, prélèvements de coresponsabilité, etc.) et de 
toutes entraves de même nature existant dans les 
mesures structurelles (règlement 797/85/CEE); 
e) exclure les zones de montagne des mesures d'exten-
sification des productions (règlement (CEE) n° 
1760/87) et de celles relatives au retrait des terres; 
f) repenser fondamentalement et revoir le régime de 
l'indemnité compensatoire (IC). Les chapitres précé­
dents fournissent des éléments suffisants pour une 
telle révision. Quelques propositions concrètes: 
— la compensation des désavantages naturels doit 
être distincte de celle des désavantages structu­
rels, — la compensation des désavantages naturels doit 
constituer une sorte de « socle » de PIC (montant 
de base) auquel viendraient s'ajouter d'autres 
éléments en fonction des variables devant être 
prises en considération. Un seuil d'accès, sur le 
modèle allemand, devrait être adopté afin d'évi­
ter les gaspillages, 
— l'élément complémentaire compensatoire des 
désavantages structurels doit être conçu comme 
un élément à terme, lié à des programmes d'amé­
lioration structurelle. Les petites exploitations 
doivent être incitées à participer, 
— il convient de modifier la méthode de détermina­
tion de PIC, liée à unité de gros bétail (UGB), 
ou aux hectares; une IC liée à la quantité de 
travail indépendant ou salarié effectuée dans 
l'exploitation semble en effet plus conforme à 
l'objectif de ralentissement de l'exode rural, plus 
équitable en ce qui concerne le rapport entre 
petites et grandes exploitations, et plus favorable 
à l'emploi. Par exemple, les grandes exploita­
tions éventuellement exclues sur la base des 
seuils fixés pour PIC pourraient bénéficier de 
celle-ci uniquement sur la base de l'accroisse­
ment de l'emploi, 
— il convient de ne pas utiliser improprement PIC 
pour des fonctions qui devraient être assurées 
par d'autres mesures socio-structurelles, comme 
par exemple le maintien du revenu pour les 
exploitations ressentant particulièrement les 
effets négatifs des adaptations de la PAC. C'est 
pourquoi, il convient de s'opposer à la tendance 
à étendre exagérément le domaine géographique 
des zones défavorisées dans certains pays afin 
de compenser les contrecoups de la fixation des 
quotas laitiers et de la politique de marché, 
— il serait opportun que les États membres et les 
régions adoptent, pour l'affectation des 
ressources dans les zones de montagne et les 
autres zones défavorisées, des conditions et des 
critères ayant obtenu l'approbation de la Com­
mission, qui devrait en assurer l'harmonisation 
à l'intérieur d'un cadre de critères communautai­
res (comme cela a déjà été fait pour d'autres 
actions communautaires telles que par exemple 
celle du Fonds européen de développement 
régional (Feder)); 
g) effectuer une analyse approfondie des interactions 
entre politiques de marché et mesures structurelles, 
qui dans certains cas peuvent être totalement imbri­
quées. Par exemple, un examen attentif dans ce sens 
devrait être mené dans certaines zones de montagne 
afin de vérifier si, et dans quelle mesure, certaines 
politiques de maintien des prix (par exemple pour 
le blé dur) ne sont pas en contradiction avec l'objec­
tif d'un développement complet de ces zones. 
6.4.3. Ajustements à la politique de la 
forêt 
Dans son avis du 2 juillet 1986 sur le document de travail 
de la Commission relatif à « L'action de la Communauté 
4. 7. 88 Journal officiel des Communautés européennes N° C 175/51 
dans le secteur forestier» (*) et sur le document qui le 
complétait, le Comité économique et social, tout en 
déplorant le fait qu'une politique forestière commune 
n'ait pas encore été mise en œuvre, accueillait favorable­
ment les propositions de la Commission, exprimant, 
cependant, notamment la réserve suivante : 
« 1.5. Le Comité estime en outre que la 
Communication de la Commission ne prend 
pas suffisamment en compte les problèmes 
spécifiques des forêts des zones de montagne, 
lesquels nécessitent une étude supplémen­
taire. » 
En effet, les propositions de la Commission affrontent 
les problèmes des forêts par une approche essentielle­
ment fondée sur la monoculture et l'intégration verticale 
{filière du bois), qui ne semble pas adaptée aux exigen­
ces de la sylviculture dans les zones de montagne, dans 
lesquelles l'intégration horizontale de la production et 
la complémentarité avec les autres activités économi­
ques est essentielle pour les revenus, l'emploi et la 
sauvegarde de l'environnement. On constate en outre 
l'absence d'une mise en garde adéquate en ce qui 
concerne les dommages qu'une sylviculture envisagée 
comme monoculture inensive sur la base d'essences non 
appropriées peut causer à l'environnement et au système 
hydro-géologique de la montagne. C'est pour ces motifs 
qu'a été demandée une reconsidération globale par la 
Commission des problèmes de la sylviculture dans les 
zones de montagne. Dans ce contexte, il conviendrait 
également d'approfondir le problème des incendies de 
forêt, surtout en ce qui concerne la prévention. 
C'est avec déception que le Comité constate que plus 
de deux ans se sont déjà écoulés sans que la Commission 
n'ait donné suite aux documents précités par des propo­
sitions concrètes de réglementation. 
6.4.4. Ajustements à la politique régionale 
La montagne doit entrer de façon plus nette et plus 
spécifique dans la politique régionale communautaire : 
a) Dans le cadre des interventions du Feder et des 
instruments communautaires de crédit, une atten­
tion particulière, sinon prioritaire, devrait être 
accordée aux actions qui intéressent les zones de 
montagne; 
b) Le règlement du Feder devait être modifié afin d'in­
clure, outre les zones de montagne, certaines inter­
ventions aujourd'hui exclues, comme par exemple 
celles qui concernent le domaine de la construction, 
interventions pourtant essentielles pour des actions 
de sauvegarde et de mise en valeur des centres 
historiques et des implantations rurales, ou pour 
des actions de protection anti-sismique. De par leur 
lien étroit avec le développement touristique, ces 
interventions ne sauraient être comprises dans la 
catégorie de «assistance pure»; 
c) Un programme communautaire pour les zones de 
montagne devrait être mis en œuvre dans le cadre 
de l'action du Feder. En effet, de tels programmes 
ne doivent pas concerner uniquement les questions 
sectorielles, mais également les grandes questions 
(!) JO n° C 263 du 20. 10. 1986. horizontales de déséquilibres régionaux. La monta­
gne constitue un de ces vastes thèmes. 
Les points essentiels de ce programme devraient 
être: 
— Les petites et moyennes entreprises. Le dévelop­
pement de centres d'innovation et de promotion 
industrielle (CIPI) devrait être encouragé tout 
spécialement dans les zones de montagne, sui­
vant les indications du rapport d'information 
(chapitre VII, paragraphe 4). Le programme 
devrait également prévoir la promotion des 
instruments d'aide à la recherche et développe­
ment et à l'innovation technologique adaptée 
aux zones de montagne, les centres mentionnés 
ci-dessus étant appelés à en centraliser les résul­
tats. Il ne s'agit pas de prévoir des agences ou 
des super-structures difficiles à réaliser pas plus 
qu'il n'est question de se référer uniquement au 
réseau existant des CIPI. Au niveau national, il 
conviendrait de promouvoir la constitution d'un 
«pool», constitué d'entreprises, d'institutions 
publiques, de forces de la recherche, de sociétés 
spécialisées, assumant des fonctions de liasion/ 
promotion, avec des possibilités de relais régio­
naux. Au niveau communautaire, il serait extrê­
mement utile de disposer d'une « force tactique » 
chargée de l'innovation technologique dans les 
zones de montagne et assumant une action de 
promotion, de stimulation et de transmission des 
connaissances vis-à-vis des «pools» nationaux, 
ainsi que de réalisation de projets-pilotes. 
— Le tourisme. Outre les actions de soutien confor­
mément à l'orientation exposée dans le rapport 
d'information (chapitre VII, paragraphe 3), la 
première tâche du programme devrait être de 
formuler, avec l'aide des États membres et des 
régions, une carte des flux ainsi que de l'offre 
et des potentialités du tourisme et du tourisme 
rural dans les zones de montagne; le but étant 
notamment de prévoir les actions communautai­
res pouvant rééquilibrer les zones sous-utilisées 
et les zones sur-utilisées. 
— L'énergie. Également sur la base du programme 
VALOREN, il convient de mettre en œuvre une 
action de soutien et de diffusion orientée des 
énergies de remplacement appliquées à la monta­
gne, conformément aux orientations exposées 
dans le rapport d'information (chapitre VII, 
paragraphe 5). 
— L'aménagement, la dotation en infrastructures 
et la valorisation du territoire. Considérant le 
territoire de la montagne en tant que véritable 
facteur de production et de développement, 
selon l'orientation exposée dans le rapport d'in­
formation (chapitre VII, paragraphe 6), le pro­
gramme devrait prévoir des mesures pour une 
programmation de l'aménagement du territoire 
de la montagne, orienté vers le rééquilibrage, 
également à l'intérieur des zones de montagne. 
Des interventions spécifiques, adaptées aux 
diverses situations, devraient être mises en 
œuvre par le programme, notamment dans les 
domaines suivants: aménagement hydro-géolo­
gique, infrastructures civiles et de production, 
N° C 175/52 Journal officiel des Communautés européennes 4. 7. 88 
sauvegarde immobilière des centres habités de la 
montagne, liée à des interventions antisismiques 
dans les zones sismiques, restauration des monu­
ments et des sites d'intérêt historique et artisti­
que, services civils, et notamment transports et 
télécommunications (à partir du programme 
STAR). 
— L'information sur les méthodologies de pro­
grammation et sur les expériences locales et 
régionales de développement des zones de mon­
tagne. Les destinataires de cette information 
devraient être les administrations locales et 
régionales ainsi que les partenaires sociaux inté­
ressés. Outre l'information écrite et audiovi­
suelle, il convient de promouvoir les échanges 
d'expériences par le biais de l'organisation de 
rencontres, de séminaires et de voyages d'étude; 
d) Dans les programmes communautaires que la Com­
mission est en train d'élaborer (environnement et 
R & D), il conviendrait d'accorder une attention 
particulière aux problèmes spécifiques des zones de 
montagne. 
6.4.5. Ajustements à la politique du tou­
risme 
Il est impropre de parler d'ajustement dans le cas d'une 
politique qui n'existe pas encore en tant que telle. 
En décembre 1986, le Conseil a adopté une décision 
instituant une procédure de consultation et de coopéra­
tion dans le secteur du tourisme ainsi qu'une résolution 
concernant une meilleure répartition saisonnière et géo­
graphique du tourisme. Cependant, il s'agit là de mesu­
res qui, tout en s'inscrivant dans des optiques accepta­
bles et conformes à celles indiquées dans le rapport 
d'information (chapitre VII, paragraphe 3), relèvent 
encore du domaine des orientations générales et ne 
sont encore que des actions préalables à une politique 
proprement dite. 
Le Comité sait que les services de la Commission sont 
en train d'élaborer un programme pluriannuel d'actions 
dans le secteur du tourisme. Il souhaite que ce pro­
gramme mette en évidence les problèmes spécifiques du 
tourisme dans les zones de montagne et qu'il formule 
des propositions d'interventions concrètes selon les 
orientations indiquées dans le rapport d'information 
(chapitre VII, paragraphe 3). 
6.4.6. Ajustements à la politique énergé­
tique 
Les projets de démonstration communautaire n'ont 
concerné la montagne que de façon marginale. En tout 
état de cause, les problèmes énergétiques spécifiques 
des zones de montagne n'ont jamais été affrontés. Ces 
lacunes devraient être comblées par l'octroi d'un soutien 
prioritaire et accru à des projets devant être réalisés 
dans ces zones, et par la définition d'une véritable 
politique de développement énergétique pour la monta­
gne, selon les orientations indiquées dans le rapport 
d'information (chapitre VII, paragraphe 5). 
6.4.7. Ajustements aux politiques de 
l'environnement et de l'aménage­
ment du territoire 
Les zones de montagne n'ont été jusqu'à présent 
concernées par la politique communautaire de l'envi­
ronnement que sur certains aspects, mais n'ont jamais 
fait l'objet de mesures spécifiques les concernant en tant 
que telles. Dans le quatrième programme d'action de la Commu­
nauté en matière d'environnement (1987—1992), il est 
fait référence aux zones de montagne, mais en termes 
d'actions concrètes, le programme renvoie à celles 
menées par la Communauté en faveur de l'agriculture 
de montagne. Le Comité souligne le caractère partial 
de cette optique, attendu que, comme il a été dit, la 
détérioration de l'environnement des zones de monta­
gne ne résulte pas uniquement de l'abandon de l'agricul­
ture mais aussi d'autres facteurs (surpâturage, dévelop­
pement du tourisme, etc.). 
En ce qui concerne les actions prévues par le quatrième 
programme, qui bien qu'elles ne soient pas spécifique­
ment destinées aux zones de montagne, ont sur elles un 
impact considérable, le Comité se félicite de ce qu'aient 
été renforcées celles visant à la conservation de la nature 
et des ressources naturelles et de ce qu'un nouveau 
chapitre y ait été inséré, intitulé «Protection des sols». 
Ce chapitre aborde le problème grave de la dégradation 
hydro-géologique des zones de montagne. À présent, le 
Comité espère qu'il sera affronté de façon adéquate 
dans les propositions d'actions que la Commission pré­
sentera, et notamment celles portant sur la détérioration 
physique, l'érosion et les risques naturels, et celles relati­
ves à l'utilisation impropre des sols et aux ravages 
provoqués par les activités qui ont besoin d'espace. 
Pour ce qui est de la prévention de la détérioration de 
l'environnement, on attend beaucoup de l'application 
de la directive (85/337/CEE) concernant l'évaluation de 
l'impact sur l'environnement (EIE). À cet égard, la 
Commission devrait faire pression sur les États mem­
bres qui, à quelques semaines du délai prévu, n'ont pas 
encore pris leurs dispositions pour sa mise en applica­
tion. 
Ce qui a été rappelé jusqu'ici n'est cependant pas suffi­
sant au regard de la mission historique qui incombe à 
la Communauté de sauver le «patrimoine montagne». 
Par conséquent, il convient: 
a) de promouvoir une action communautaire en vue 
de l'harmonisation des législations nationales pro­
tectrices, également dans le but de sauvegarder le 
principe de la concurrence. À la base de cette harmo­
nisation, il conviendrait de définir un certain nom­
bre de règles minimales de défense des biens environ­
nementaux comme le respect des plans et cours 
d'eau, l'interdiction de construire au-delà d'une alti­
tude déterminée, un code de conduite pour la protec­
tion des forêts, etc.; 
b) renforcer l'action d'encouragement et de pression 
de la Communauté vis-à-vis des régions et des États 
membres. Il faudrait au moins que les contributions 
des fonds structurels ne soient octroyées qu'aux 
régions où l'on applique les directives communau­
taires pour la sauvegarde de l'environnement; 
c) établir des règles communautaires obligeant les 
régions et les organismes locaux à mettre en œuvre 
un programme de développement économique et 
territorial qui adopte au préalable la variable envi­
ronnement comme une ressource mais aussi une 
contrainte. Cela signifie fondamentalement deux 
choses : 
4. 7. 88 Journal officiel des Communautés européennes N° C 175/53 
— instaurer l'obligation de procéder à P« Estima­
tion de l'Impact sur l'environnement » non seule­
ment pour les différents projets mais également 
au stade de l'élaboration des programmes écono­
miques et territoriaux tant au niveau régional 
qu'infrarégional, 
— promouvoir une programmation économique et 
territoriale qui ait pour point de départ le bilan 
des ressources environnementales. La program­
mation devra être menée sur la base de règles 
générales pour l'utilisation des ressources et de 
méthodologies appropriées. Il faudra donc rete­
nir le critère de l'échelle naturelle, ce qui corres­
pond en l'occurrence au bassin hydrographique. 
Ces critères devraient sous-tendre une politique commu­
nautaire de l'aménagement du territoire qui bien qu'an­
noncée, n'a pas encore vu le jour. Dans ce cadre, une 
réglementation communautaire est indispensable en vue 
d'harmoniser les législations en matière d'urbanisme. 
Elle devrait se fonder sur un certain nombre d'éléments 
distinctifs: la réglementation de l'octroi des permis de 
bâtir en zone rurale et des lotissements privés, la sup­
pression des mesures d'incitation à la construction de 
secondes résidences et le rééquilibrage entre les zones 
de montagne sur-utilisées et sous-utilisées. Enfin, il 
convient d'harmoniser le régime des sols (péréquation 
de la valeur entre terres agricoles et terrains à bâtir, 
règles en matière d'expropriation, régime fiscal, etc.) 
afin également d'assurer la concurrence à l'intérieur du 
marché unique. 
Le rapport d'information (chapitre VII, paragraphe 6) 
insiste beaucoup sur la notion d'« écologie productive ». 
C'est ce principe qui devrait inspirer toute la politique 
active en faveur de l'environnement que la Commu­
nauté doit réaliser par le biais des fonds structurels et 
d'abord par le programme communautaire du Feder 
pour l'environnement, qui est en cours d'élaboration. 
6.4.8. Ajustements à la politique des 
transports 
La politique communautaire des transports doit tenir 
compte de deux exigences fondamentales des zones de 
montagne : assurer un réseau de communications adapté 
aux besoins des populations locales et au développe­
ment; réduire dans toute la mesure du possible les 
dommages occasionnés à l'environnement. Les princi­
paux problèmes à cet égard proviennent du trafic de 
transit dont les effets négatifs sur l'environnement (pol­
lution, destruction du paysage, etc.) sont indiscutables 
alors qu'il n'engendre que peu d'effets positifs sur l'éco­
nomie des zones de montagne. 
C'est pour ces raisons que la politique commune des 
transports devrait viser à limiter la circulation des poids 
lourds et reporter l'accroissement du transport de mar­
chandises sur les chemins de fer. Il convient de renforcer 
la compétitivité de ce moyen de transport et de dévelop­
per le trafic international. Il faut donc revoir les projets prévoyant la construction ou l'élargissement des auto­
routes franchissant des chaînes ou des massifs monta­
gneux; leur mise en œuvre n'étant acceptable qu'après 
l'examen de toutes les autres pollutions possibles. 
En ce qui concerne l'accès aux zones de montagne, il 
faudrait développer le réseau des voies ferrées 
secondaires. 
D'une manière générale, il faut chercher à réduire la 
pollution due au trafic automobile non seulement par 
les mesures qui font déjà l'objet de dispositions commu­
nautaires (essence sans plomb, catalyseurs, systèmes 
de combustion performants, etc.) mais aussi par la 
limitation de la vitesse en montagne. 
Ces critères généraux doivent être tout d'abord adoptés 
dans le cadre du programme pluriannuel pour les infra­
structures de transport, en ce qui concerne les grands 
axes de traversée des montagnes européennes: Alpes, 
Pyrénées, montagne grecque, Apennin, etc. 
6.4.9. Ajustements à la politique de la 
recherche et de l'innovation tech­
nologique 
Il semble que, dans ce secteur également, la « dimension 
montagne» n'ait pas été prise en considération. Étant 
donné l'importance décisive de la recherche dans le 
développement des zones montagneuses, (surtout pour 
l'utilisation des ressources potentielles, comme il a été 
souligné à plusieurs reprises dans le rapport d'informa­
tion), il convient désormais d'en tenir compte notam­
ment: 
— dans le programme cadre communautaire de recher­
che scientifique, 
— dans les programmes communs de recherche agri­
cole, 
— dans les programmes de recherche non nucléaire du 
centre commun de recherche, 
— dans les programmes suivants: BRITE (recherche 
technologique pour l'industrie), FAST (perspectives 
de la science et de la technologie), COST (coopéra­
tion européenne dans la recherche scientifique et 
technique), SPRINT (innovation et transfert de 
technologie), ECLAIR (technologies agro-indus­
trielles), FLAIR (denrées alimentaires), Energie non 
nucléaire, environnement. 
6.4.10. Ajustements aux politiques de 
l'emploi 
a) Il conviendrait de promouvoir et d'intensifier, en 
prenant particulièrement en considération les zones 
de montagne : 
— des actions de soutien des initiatives locales 
d'emploi (ILE), 
— des actions sur l'environnement, créatrices d'em­
ploi, 
— des actions de soutien de l'emploi en dehors du 
marché (activités socialement utiles); 
b) Dans le cadre des interventions du Fonds social 
européen (FSE), il conviendrait, en ce qui concerne 
les zones de montagne, d'intensifier particulière­
ment les programmes suivants : 
— programmes de formation et de soutien financier 
en faveur de l'emploi (au moins triennaux) pour 
les agents de développement, 
N° C 175/54 Journal officiel des Communautés européennes 4. 7. 88 
— programmes de formation intégrale adaptée aux 
besoins des populations des zones de montagne, 
— programmes de formation orientés vers des 
emplois nouveaux, également par le biais de 
contrats de formation-travail, 
— programmes de rassemblement et de mobilisa­
tion socio-économiques dans le sens indiqué 
dans le rapport d'information (chapitre VII, 
paragraphe 7); 
c) Il conviendrait de reproposer pour les zones de 
montagne certaines des actions expérimentales du 
FSE pour la création d'emplois (comme celle réalisée 
dans les Pyrénées). 
6.5. Programmes intégrés de développement des zones 
de montagne (PIDZM) 
6.5.1. Les actions et les politiques sectorielles com­
munautaires, spécifiques ou non, concernant les zones 
de montagne, devraient, par le biais des États membres 
et des régions, être coordonnées dans le cadre des 
PIDZM. C'est ici que devrait se réaliser leur complé­
mentarité avec les politiques nationales et régionales, 
suivant les orientations indiquées dans le rapport d'in­
formation (chapitre VII). Les PIDZM devraient s'appli­
quer à une échelle infrarégionale. 
6.5.2. Il serait extrêmement utile de prévoir un finan­
cement communautaire des PIDZM qui ne serait pas 
nécessairement généralisé, mais devrait assumer un rôle 
de stimulation de l'initiative nationale et régionale et 
de diffusion et d'harmonisation de méthodologies 
appropriées de programmation. 
6.5.3. Pour chaque PIDZM financé par la Commu­
nauté, il conviendrait de prévoir un contrat programme 
entre celle-ci, l'État membre, la région et les autres 
entités participant à sa réalisation. 
6.5.4. Ne devraient être financés que les PIDZM au 
sein desquels se réalise, dès le stade de la conception, 
la participation des divers interlocuteurs sociaux. 
6.5.5. Il est nécessaire que la Commission participe 
à la conception des PIDZM avec tous les instruments 
et le savoir-faire nécessaires, cela également pour 
contrer les difficultés que les régions éprouvent en 
matière de programmation du développement intégré 
— comme on l'a déjà constaté dans le cas des program­
mes intégrés méditerranéens. 
6.6. Les zones de montagne dans la réforme des fonds 
structurels 
6.6.1. À supposer que l'on ne propose pas la création 
d'une ligne budgétaire supplémentaire pour la politique 
des zones de montagne et que celle-ci trouve son princi­
pal outil de financement dans les fonds structurels, il 
convient d'inscrire les actions spécifiques en faveur des 
zones de montagne dans le cadre général de la réforme 
des fonds, conformément aux précisions intervenues 
après le Conseil européen de Bruxelles. 6.6.2. Les zones de montagne devraient se voir attri­
buer une place importante parmi les régions en retard 
de développement (objectif n° 1). Dans l'optique d'une 
nouvelle procédure de programmation des interventions 
de développement régional, il incombera à la Commis­
sion de sensibiliser les régions afin que les zones de 
montagne soient traitées avec l'importance qui leur 
revient au sein des nouveaux plans régionaux de déve­
loppement. 
6.6.3. Le Comité prend acte avec regret que le 
Conseil européen n'ait pas donné suite à sa proposition 
(avis du CES 1067/87) d'étendre l'objectif n° 1 aux 
zones insulaires et aux zones de montagne (comprises 
dans des régions où le produit intérieur brut (PIB) par 
tête ne dépasse pas la moyenne communautaire). 
6.6.4. Les interventions en faveur des zones de mon­
tagne, dans les régions non comprises parmi celles de 
l'objectif n° 1 doivent, par conséquent, être prévues 
dans le cadre du développement des zones rurales 
(objectif n° 5). En effet, prévoir dans les zones de 
montagne des interventions du FSE pour les objectifs nos 
3 et 4 séparément des autres interventions structurelles 
reviendrait à disperser excessivement les interventions. 
6.6.5. Par ailleurs, il est rappelé que dans son avis 
cité plus haut, le Comité indiquait que « le Feder et le 
FSE ne devront opérer, au titre de l'objectif n° 5, que 
dans les zones de montagne et les zones insulaires». 
6.6.6. Il faut préciser qu'il n'y a pas identité entre la 
politique de développement des zones rurales (politique 
de l'espace rural) et celle des zones de montagne. Par 
ailleurs, cette dernière étant de plus grande envergure, 
elle ne peut être considérée comme une partie de la 
première. C'est au contraire la politique de l'espace 
rural qui constitue une partie de la politique des zones 
de montagne. 
6.6.7. Néanmoins, le Comité est d'avis que dans 
la nouvelle version du règlement-cadre préparé par la 
Commission, les zones de montagne devraient avoir la 
priorité à l'intérieur de l'objectif n° 5bis (développement 
des zones rurales). Les interventions à prévoir dans ce 
contexte devraient être de nature multidisciplinaire et 
intersectorielle et répondre aux critères de l'approche 
intégrée, en impliquant l'ensemble des fonds structurels. 
Cela permettra de rejoindre l'approche du développe­
ment global des zones de montagne défendue dans le 
présent avis ainsi que dans le rapport d'information. 
6.6.8. L'approche intégrée associée au financement 
des PIDZM devrait constituer le mode d'intervention 
principal, mais non le seul, des fonds structurels dans 
les zones de montagne, en ce qui concerne tant l'objectif 
n° 1 que l'objectif n° 5. 
6.6.9. À cette fin, il est nécessaire de mettre au point 
dès à présent (et donc en utilisant les instruments et la 
législation disponibles à l'heure actuelle) le financement 
communautaire de: 
— certains PIDZM pilotes, afin de démarrer et d'expé­
rimenter les propositions du présent avis, 
4. 7. 88 Journal officiel des Communautés européennes N° C 175/55 
— l'étude et la conception de PIDZM qui puissent 
jouer un rôle moteur vis-à-vis de potentialités et des 
disponibilités financières nationales et régionales. 
6.7. Les zones de montagne dans les interventions des 
instruments de crédit communautaires et dans l'in­
génierie financière 
6.7.1. Dans la conception des PIDZM, il convient de 
réserver une place importante aux interventions com­
munautaires de crédit, dans un souci de complémenta­
rité avec celles des fonds structurels. 
6.7.2. L'action communautaire en matière d'ingénie­
rie financière doit être développée, orientée et adaptée 
selon les besoins des zones de montagne. 
6.7.3. Il conviendrait de constituer dès à présent une 
réserve de prêts à orienter vers les zones de montagne. 
Ces prêts devraient se réaliser sur la base des ressources 
de la Banque européenne d'investissement (BEI) et d'une 
utilisation du nouvel instrument communautaire (NIC) 
adaptée aux zones de montagne. Ils devraient également 
s'étendre aux activités agricoles et forestières. 
6.7.4. Les prêts évoqués ci-dessus devraient s'accom­
pagner d'une bonification d'intérêt. 
Fait à Bruxelles, le 28 avril 1988. 6.8. La coordination de l'intervention communautaire 
6.8.1. Il conviendrait d'instituer auprès des services 
de la Commission une unité administrative chargée des 
zones de montagne. 
6.8.2. Cette unité administrative aurait à remplir les 
tâches suivantes : 
— évaluer l'impact des différentes politiques commu­
nautaires dans les zones de montagne, 
— élaborer un cadre communautaire d'objectifs, de 
critères d'orientation et de contenus pour le dévelop­
pement des zones de montagne, qui serve de point 
de référence aux politiques communautaires et 
nationales, 
— formuler des propositions en vue de l'harmonisation 
des politiques et des législations nationales en com­
mençant par la définition, le classement et la délimi­
tation des zones de montagne, 
— formuler des propositions en vue de l'adaptation des 
politiques communautaires aux besoins des zones de 
montagne en matière de développement, 
— coordonner et développer les interventions des diffé­
rentes politiques communautaires dans les zones de 
montagne, 
— promouvoir et coordonner le financement commu­
nautaire des PIDZM. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT