Rapport spécial Les régimes commerciaux 
préférentiels sont-ils 
gérés de manière 
appropriée?FR 2014  n° 02
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENNE

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014
ISBN 978 ‑92‑9241 ‑846 ‑5
doi:10.2865/63353
© Union européenne, 2014
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
FR 2014  n° 02
Rapport spécial Les régimes commerciaux 
préférentiels  
sont-ils gérés de manière 
appropriée?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième 
alinéa, du TFUE)
02
 Table des matières
Points
 Sigles et acronymes
 Glossaire
I‑V Synthèse
1‑19 Introduction
1‑6 Les accords commerciaux préférentiels
7‑14 Évaluation, par la Commission, des effets des accords commerciaux préférentiels
15‑19 Surveillance et contrôle des accords commerciaux préférentiels
20‑25 Étendue et approche de l’audit
21‑22 Évaluation des répercussions économiques des accords commerciaux préférentiels
23‑25 Surveillance et contrôle des accords commerciaux préférentiels
26‑106 Observations
26‑53 Même si des progrès ont été réalisés sur la durée, la Commission n’a pas convenablement  
évalué toutes les répercussions économiques des accords commerciaux préférentiels
27‑31 La Commission n’a pas toujours évalué toutes les répercussions économiques des accords  
commerciaux préférentiels
32‑53 Les évaluations effectuées contenaient dans la plupart des cas des inexactitudes et n’étaient  
pas pleinement utiles ou complètes, mais des progrès ont été constatés
54‑55 L ’évaluation intermédiaire du SPG montre que la politique n’a pas encore donné  
tous les résultats escomptés
56‑80 Les contrôles douaniers pratiqués par les autorités des États membres sélectionnés  
sont insuffisants
58‑67 Faiblesses affectant la stratégie de contrôle et la gestion des risques
68‑73 Faiblesses affectant la gestion de la coopération administrative par les autorités des États membres 
sélectionnés
03  
74‑75 Les systèmes de gestion des risques des États membres n’intègrent pas toujours les communications 
d’assistance mutuelle
76‑80 Les procédures de recouvrement de trois des États membres sélectionnés comportent des erreurs
81‑99 Des faiblesses ont été relevées au niveau de la supervision, par la Commission, des États membres 
et des pays bénéficiaires/partenaires dans le cadre des accords commerciaux préférentiels
82‑86 La Commission a réalisé peu de visites d’évaluation préalable  et n’a effectué aucune visite de contrôle  
dans les pays bénéficiant d’un traitement préférentiel
87‑89 La Commission a pris des mesures pour garantir le bon fonctionnement des dispositifs de coopération 
administrative, mais des problèmes subsistent
90‑92 Les enquêtes relatives à l’origine des produits menées par l’OLAF sont essentielles, mais leur suivi financier 
présente des faiblesses
93‑99 Le recours à des mesures de prévention et de réaction pour protéger les intérêts financiers de l’UE  
a été insuffisant
100 ‑106 Les dispositions légales des accords commerciaux préférentiels ne comportent pas suffisamment 
de garanties pour protéger les intérêts financiers de l’UE
100 ‑103 Complexité des règles de cumul
104‑105 Abandon des certificats d’origine et de circulation au profit de l’autocertification
106 Des moyens légaux limités pour lutter contre la fraude
107‑120 Conclusions et recommandations
 Annexe I — Statistiques relatives aux accords commerciaux préférentiels pour l’année 2011
 Annexe II —  Vue d’ensemble des évaluations ex ante des accords commerciaux préférentiels 
effectuées par la Commission
 Annexe III —  Vue d’ensemble des évaluations intermédiaires et/ou ex post des accords 
commerciaux préférentiels effectuées par la Commission
 Annexe IV — Approche d’audit dans les États membres sélectionnés
 Annexe V — Limites du MEGC
 Réponses de la Commission
04
 Sigles et acronymes
ACP:  groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
ADPIC:  accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce
AI: analyse d’impact
ALE:  accord de libre-échange
AM:  assistance mutuelle
AMA:  assistance mutuelle concernant les produits de l’agriculture et de la pêche
APE:  accord de partenariat économique
CA: coopération administrative
CDC:  code des douanes communautaire
DAC:  dispositions d’application du code des douanes communautaire
EEP:  évaluation ex post
EID:  évaluation de l’impact sur le développement durable
FAO:  Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture
GTAP:  Global Trade Analysis Project  (projet d’analyse globale du commerce)
MEGC:  modèle d’équilibre général calculable
OIT:  Organisation internationale du travail
OLAF:  Office européen de lutte antifraude
PLTC:  programme législatif et de travail de la Commission
RPT:  ressources propres traditionnelles
SPG:  système de préférences généralisées
UE: Union européenne
05
 Glossaire
Analyse d’impact (AI):  évaluation ex ante produite par la Commission afin de fournir aux décideurs politiques des 
éléments probants concernant les avantages et les inconvénients des mesures envisageables en se fondant sur une 
appréciation de leur incidence potentielle.
Cariforum:  groupement rassemblant des États des Caraïbes membres du groupe ACP , dont l’objectif est de 
promouvoir et de coordonner le dialogue politique, la coopération et l’intégration régionale, principalement dans 
le cadre de l’accord de Cotonou entre les États ACP et l’Union européenne, mais aussi dans le cadre de l’accord de 
partenariat économique (APE) entre les États du Cariforum et l’UE.
Comext:  base de données des statistiques du commerce extérieur de l’Union européenne et du commerce entre 
États membres (échanges intra- et extracommunautaires) portant sur les marchandises. Ces statistiques couvrent les 
transactions de plus de 11 000 marchandises classées selon la nomenclature combinée.
Communication AM (assistance mutuelle):  transmission, de la Commission aux États membres, d’informations 
concernant des opérations contraires ou paraissant être contraires aux réglementations douanière et agricole et 
présentant un intérêt particulier à l’échelle de l’UE.
Contrôles douaniers:  actes spécifiques accomplis par les autorités douanières pour garantir l’application correcte 
de la réglementation douanière; ces actes peuvent comporter la vérification des marchandises, le contrôle des 
informations figurant dans la déclaration ainsi que de l’existence et de l’authenticité des documents électroniques 
ou écrits, l’examen de la comptabilité des entreprises et autres écritures, le contrôle des moyens de transport, le 
contrôle des bagages et d’autres actes similaires.
Coopération administrative (CA):  échange d’informations entre les pays bénéficiaires/partenaires, la Commission 
et les États membres, dans le cadre duquel les premiers communiquent à la Commission les noms des autorités 
compétentes chargées de délivrer les certificats d’origine ou les certificats de circulation, ainsi que les spécimens 
des empreintes de cachets qu’elles utilisent. La Commission transmet cette information aux États membres, qui 
envoient à leur tour des demandes aux autorités des pays bénéficiaires/partenaires en vue de confirmer la validité 
et/ou l’authenticité de preuves de l’origine préférentielle et de certificats de circulation.
Cumul:  système permettant aux produits originaires d’un pays A de subir une transformation supplémentaire ou 
d’être incorporés à des produits originaires d’un pays B, comme s’ils étaient originaires du pays B. Le produit qui en 
résulte aura l’origine du pays B. L’ouvraison ou la transformation réalisées dans chaque pays bénéficiaire/partenaire 
sur des produits originaires ne doit pas nécessairement être une «ouvraison ou transformation suffisante» comme 
exposé dans les règles de liste.
06 Glossaire
Déclaration en douane:  acte par lequel une personne manifeste la volonté d’assigner à une marchandise un 
régime douanier déterminé.
Demandes REM/REC:  demandes de remise ou de remboursement de la dette douanière ou demandes de dispense 
de prise en compte a posteriori de cette dernière déposées auprès de la Commission par les autorités douanières 
des États membres en vertu des articles 871 et 905 des DAC.
Évaluation de l’impact sur le développement durable (EID):  étude indépendante effectuée par des consultants 
externes destinée à fournir aux négociateurs une analyse, fondée sur des données factuelles, des incidences 
économiques, environnementales et sociales potentielles d’un accord commercial déterminé, non seulement 
au sein de l’UE mais aussi dans les pays partenaires. Les consultants externes sont tenus de respecter les lignes 
directrices et les termes de référence figurant dans le manuel de la Commission sur l’évaluation de l’impact du 
commerce sur le développement durable.
Gestion des risques/analyse des risques:  détermination systématique des risques et mise en œuvre de toutes les 
mesures nécessaires pour limiter l’exposition aux risques, en utilisant de préférence des procédés informatiques. Ce 
terme recouvre des activités comme la collecte de données et d’informations, l’analyse et l’évaluation des risques, la 
prescription et l’exécution de mesures ainsi que le contrôle et l’évaluation réguliers du processus et de ses résultats, 
sur la base de sources et de stratégies internationales, nationales et à l’échelle de l’UE.
Global Trade Analysis Project  (GTAP):  réseau mondial composé de chercheurs et de décideurs politiques 
qui procèdent à des analyses quantitatives concernant des questions de politique internationale. Le GTAP est 
coordonné par le Center for Global Trade Analysis  basé à l’université Purdue. Un MEGC régional basé sur un seul pays 
et mis au point par l’ Australian Industry Commission  a inspiré le projet GTAP en 1990-1991. La pièce maîtresse du 
projet GTAP est une base de données mondiale rassemblant des données sur les relations commerciales bilatérales, 
la production, la consommation et la consommation intermédiaire de biens et de services.
Mode 4:  fourniture de services transfrontalière dans le cadre de laquelle une personne physique d’un État membre 
de l’UE entre sur le territoire d’un partenaire commercial pour y fournir un service.
Modèle d’équilibre général calculable (MEGC):  modèle économique quantitatif utilisé pour simuler les réactions 
d’une économie aux changements de politiques, notamment en matière de fiscalité, de migration et de commerce. 
Il repose sur l’hypothèse selon laquelle les marchés d’une économie tendent vers l’équilibre s’ils ne sont pas 
déstabilisés par des chocs, et permettent donc en principe une répartition efficiente des ressources. Le premier 
MEGC a été développé par Leif Johansen en 1960.
07 Glossaire
Prescription de la dette douanière:  le fait qu’une dette douanière ne puisse plus être notifiée après l’expiration 
d’un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière.
Procédure de déclaration simplifiée:  procédure simplifiée en vertu de laquelle un opérateur présente la 
marchandise en douane et dépose soit un formulaire de déclaration simplifiée, soit un document commercial (par 
exemple une facture) au lieu d’une déclaration détaillée normale.
Procédure de domiciliation:  procédure simplifiée en vertu de laquelle un opérateur reçoit les marchandises 
directement dans ses locaux (ou dans un autre lieu désigné) et, en règle générale, la déclaration en douane est 
déposée et la mainlevée des marchandises obtenue par inscription dans les écritures de l’opérateur.
Profil de risque:  combinaison de critères de risque et de domaines de contrôle (par exemple type de marchandise, 
pays d’origine) indiquant l’existence d’un risque et conduisant à proposer d’effectuer un contrôle. Lorsque ces 
critères sont élaborés au niveau de l’UE selon un cadre commun de gestion des risques, ils sont appelés «profils de 
risque à l’échelle de l’UE».
Recettes perdues:  droits de douane dus qui ne pourront plus être perçus.
Recettes sacrifiées:  recettes auxquelles l’UE renonce en accordant des préférences tarifaires aux pays bénéficiaires/
partenaires adhérant aux accords commerciaux préférentiels.
Système de préférences généralisées (SPG) de l’UE:  régime commercial autonome en vertu duquel l’UE accorde 
à des pays et territoires en développement un accès préférentiel à son marché sous la forme d’une réduction des 
droits de douane sur leurs marchandises à leur entrée sur le marché de l’UE. Le régime général du SPG octroie des 
préférences à des pays et territoires en développement pour plus de 6 200 lignes tarifaires. Le régime spécial en 
faveur du développement durable et de la bonne gouvernance, plus connu sous le nom de SPG+, accorde quant 
à lui des réductions tarifaires supplémentaires aux pays en développement vulnérables, afin de les aider dans le 
processus de ratification et de mise en œuvre des accords internationaux relatifs à ces domaines. Le régime spécial 
TSA («tout sauf les armes») accorde aux pays les moins avancés un accès au marché de l’UE en franchise de droits et 
sans contingent pour tous leurs produits.
Zones de libre-échange et unions douanières:  accords commerciaux préférentiels constituant une exception 
à la clause de la nation la plus favorisée (NPF) fixée dans le cadre de l’accord général sur les tarifs douaniers et le 
commerce (GATT) et de l’accord général sur le commerce des services (GATS), en vertu desquels des partenaires 
commerciaux s’accordent réciproquement un accès préférentiel à leurs marchés pour leurs produits et services 
afin de faciliter leurs échanges commerciaux. Si la zone de libre-échange et l’union douanière supposent toutes 
deux l’élimination réciproque des droits de douane et des contingents dans les territoires constitutifs et une 
discrimination à l’encontre des pays non membres sur le plan commercial, l’union douanière implique la définition 
d’un tarif douanier commun.
08
I
Les accords commerciaux préférentiels permettent 
à des partenaires commerciaux de s’octroyer des 
conditions préférentielles dans le cadre de leurs 
échanges. Ces accords peuvent être réciproques ou 
n’engager qu’une seule des parties (unilatéraux). Les 
accords réciproques abaissent les barrières tarifaires 
afin d’intensifier les échanges commerciaux, de 
dynamiser la croissance économique et l’emploi et 
d’accroître les avantages offerts aux consommateurs 
pour les deux parties. Dans le cadre d’accords 
unilatéraux, l’UE octroie à ses partenaires des 
conditions préférentielles sans réciprocité en leur 
donnant accès au marché de l’UE en franchise de 
droits, et contribue ce faisant à éradiquer la pauvreté 
et à promouvoir le développement durable.
II
L’audit de la Cour visait à déterminer si la Commission 
a convenablement évalué les répercussions 
économiques des accords commerciaux préférentiels 
et si les contrôles réalisés à cet égard permettent 
d’assurer efficacement que des importations ne 
peuvent pas bénéficier indûment de préférences 
tarifaires, ce qui se solderait par une perte de recettes 
pour l’UE.
III
La Cour a constaté que:
a) la Commission n’a pas convenablement évalué 
toutes les répercussions économiques des accords 
commerciaux préférentiels. Cependant, le recours 
aux analyses d’impact s’est accru et la qualité des 
analyses réalisées s’est améliorée;
b) l’évaluation intermédiaire du SPG montre que la 
politique n’a pas encore pleinement donné les 
résultats escomptés;
c) les contrôles douaniers pratiqués par les autorités 
des États membres sélectionnés présentent des 
faiblesses;d) la supervision, par la Commission, des États 
membres et des pays bénéficiaires/partenaires 
dans le cadre des accords commerciaux 
préférentiels présente des faiblesses;
e) les dispositions juridiques des accords 
commerciaux préférentiels ne comportent pas 
suffisamment de garanties pour protéger les 
intérêts financiers de l’UE.
IV
Afin d’améliorer l’évaluation des répercussions 
économiques des accords commerciaux préférentiels, 
la Commission devrait:
a) sauf dans des cas dûment justifiés, réaliser une 
analyse d’impact et une évaluation de l’impact sur 
le développement durable pour chaque accord 
commercial préférentiel, de manière à fournir une 
analyse approfondie, exhaustive et quantifiée 
des répercussions économiques attendues, 
comprenant une estimation des recettes sacrifiées;
b) associer systématiquement Eurostat à l’évaluation 
de la qualité des sources statistiques utilisées dans 
les EID et veiller à ce que les analyses destinées 
aux négociateurs soient remises en temps et en 
heure;
c) réaliser des évaluations intermédiaires et ex post 
en vue d’apprécier dans quelle mesure les accords 
commerciaux préférentiels dont l’incidence est 
significative permettent d’atteindre les objectifs 
politiques fixés, et de déterminer comment 
améliorer leur performance dans des secteurs 
économiques essentiels. Ces évaluations devraient 
comprendre également une estimation des 
recettes sacrifiées.Synthèse
09
 Synthèse
V
Afin d’améliorer la protection des intérêts financiers 
de l’UE, la Commission devrait:
a) créer des profils de risque à l’échelle de l’UE 
pour les accords commerciaux préférentiels, de 
manière à ce que les États membres adoptent une 
approche commune de l’analyse des risques, afin 
de réduire les pertes pour le budget de l’Union;
b) vérifier que les États membres améliorent 
l’efficacité de leurs systèmes de gestion des 
risques et de leur stratégie de contrôle, afin de 
réduire les pertes pour le budget de l’Union;
c) encourager les États membres à prendre les 
mesures de précaution appropriées lorsqu’ils 
reçoivent une communication AM;
d) procéder à des évaluations et réaliser des visites 
de contrôle, fondées sur une analyse des risques, 
dans les pays bénéficiant d’un traitement 
préférentiel, notamment en ce qui concerne les 
règles d’origine et de cumul;
e) demander aux États membres d’améliorer la 
qualité des informations qu’ils fournissent en 
matière de coopération administrative;
f) améliorer le suivi financier des enquêtes de l’OLAF 
afin d’éviter des pertes budgétaires pour l’Union 
dues à la prescription;
g) renforcer la position de l’UE dans les accords 
commerciaux préférentiels réciproques et recourir 
davantage à des mesures de précaution et de 
sauvegarde en les intégrant systématiquement 
dans les futurs accords commerciaux;
h) favoriser l’abandon des certificats d’origine 
et des certificats de circulation au profit de 
l’autocertification des exportateurs.
10
Introduction
Les accords commerciaux 
préférentiels
01 
Les accords commerciaux préférentiels 
permettent à des partenaires 
commerciaux de s’octroyer des 
conditions préférentielles dans le 
cadre de leurs échanges. Ces accords 
peuvent être réciproques ou n’engager 
qu’une seule des parties (unilatéraux). 
Les accords réciproques abaissent les 
barrières tarifaires afin d’intensifier les 
échanges commerciaux, de dynamiser 
la croissance économique et l’emploi 
et d’accroître les avantages offerts aux 
consommateurs pour les deux parties. 
Dans le cadre d’accords unilatéraux, l’UE 
accorde à ses partenaires des conditions 
préférentielles sans réciprocité en leur 
octroyant un accès au marché de l’UE 
en franchise de droits, et contribue 
ce faisant à éradiquer la pauvreté et 
à promouvoir le développement durable.
02 
Fin 2013, 39 accords commerciaux 
préférentiels, couvrant les échanges 
commerciaux de l’UE avec 180 pays et 
territoires, étaient en vigueur. En 2011, 
la valeur des marchandises importées 
dans l’Union européenne dans le cadre 
de régimes commerciaux préférentiels 
représentait plus de 242 milliards d’euros, 
soit 14 % des importations de l’UE. 
L’annexe I  présente de manière 
synthétique les données relatives aux dix 
États membres dont les importations ont 
été les plus importantes et aux dix pays 
bénéficiaires/partenaires qui ont exporté 
le plus en 2011 dans le cadre d’accords 
commerciaux préférentiels.03 
En vertu du traité sur le fonctionnement 
de l’Union européenne1, la politique 
commerciale commune relève de la 
compétence exclusive de l’Union. La 
procédure régissant la conclusion 
d’accords commerciaux préférentiels est 
exposée aux articles 206 et 207.
04 
Il incombe à la Commission de 
négocier les accords commerciaux 
préférentiels, de mesurer et d’évaluer 
leurs incidences économiques, sociales 
et environnementales, ainsi que de 
superviser leur mise en œuvre par les 
États membres et les pays bénéficiaires/
partenaires.
05 
Les autorités douanières des États 
membres sont responsables au 
premier chef du contrôle du commerce 
international de l’UE. En particulier, 
elles mettent en œuvre des mesures 
visant à protéger les intérêts financiers 
de l’Union et à la mettre à l’abri de 
pratiques commerciales déloyales 
ou illégales, tout en encourageant le 
commerce légitime.1 Article 3, paragraphe 1, point e) 
et paragraphe 2, du TFUE.
11 Introduction
06 
Il revient aux autorités des pays 
bénéficiaires/partenaires de vérifier 
que les accords sont respectés. Elles 
jouent à ce titre un rôle essentiel dans 
l’établissement initial du caractère 
«originaire» des produits.
Évaluation, par la 
Commission, des effets 
des accords commerciaux 
préférentiels
07 
Deux types d’évaluations ex ante sont 
utilisés comme instruments d’aide 
à la décision sur les questions d’ordre 
commercial: les analyses d’impact 
(AI) et les évaluations de l’impact sur 
le développement durable (EID). Les 
AI sont utilisées dans l’ensemble de 
la Commission comme instruments 
d’aide à la décision dès lors que les 
incidences escomptées d’une initiative 
sont susceptibles d’être fortes. Les EID 
sont des instruments spécifiques aux 
échanges commerciaux, fournissant 
une analyse plus détaillée des accords 
commerciaux en cours de négociation.
08 
En 20022, la Commission a instauré 
les analyses d’impact afin qu’il soit 
plus facile de dégager les principales 
possibilités d’action pour atteindre 
les objectifs politiques poursuivis, et 
d’analyser leurs incidences probables 
sur le plan économique, social et 
environnemental. Les analyses d’impact 
établissent également un cadre de suivi 
et d’évaluation. Elles sont réalisées par 
la Commission avant que le mandat de 
négociation soit soumis au Conseil pour 
adoption.09 
Depuis 2003, la Commission est dans 
l’obligation de réaliser une évaluation 
ex ante ou une analyse d’impact afin 
de respecter ses obligations légales3 
ou les règles qu’elle s’est fixées4. Cette 
obligation découle du fait que les accords 
commerciaux préférentiels vont de pair 
avec une diminution des recettes pour 
le budget de l’UE (recettes sacrifiées) 
et constituent de grandes propositions 
politiques ayant des incidences 
économiques aussi bien au sein de l’Union 
qu’en dehors (voir annexe II  pour plus de 
précisions).
10 
En 1999, la Commission a décidé d’intégrer 
le développement durable dans les 
négociations commerciales en mettant au 
point un nouvel outil d’évaluation baptisé 
«Évaluations de l’impact du commerce sur 
le développement durable»5.
11 
Après l’ouverture officielle des négociations 
commerciales, mais avant la signature 
des accords commerciaux préférentiels, 
la Commission mandate des consultants 
externes pour réaliser des EID, lesquelles 
sont utilisées comme un instrument 
politique en vue d’une évaluation ex ante 
des implications économiques, sociales 
et environnementales d’une négociation 
commerciale.
12 
Les évaluations intermédiaires et ex post 
mesurent les incidences réelles de la 
mise en œuvre d’accords commerciaux 
préférentiels. La Cour estime que ces 
évaluations devraient être effectuées pour 
tous les accords commerciaux préférentiels 
ayant une forte incidence économique, 
sociale et environnementale, dans l’idéal 
trois ans après leur entrée en vigueur. Elles 
permettent aux responsables politiques, 
aux parties prenantes et aux contribuables 
européens d’apprécier dans quelle mesure 
les accords commerciaux préférentiels 
atteignent véritablement leurs objectifs 
politiques.2 COM(2002) 276 final du 
5 juin 2002.
3 Conformément à l’article 21, 
sous l’intitulé «Principe de 
bonne gestion financière», 
du règlement (CE, 
Euratom) n° 2342/2002 
de la Commission du 
23 décembre 2002 établissant 
les modalités d’exécution 
du règlement (CE, Euratom) 
n° 1605/2002 du Conseil 
portant règlement financier 
applicable au budget 
général des Communautés 
européennes en vigueur 
depuis le 1er janvier 2003 
(JO L 357 du 31.12.2002, 
p. 1). Néanmoins, depuis le 
22 août 2006, cet article ne 
prévoit plus d’évaluation 
ex ante que pour les 
«propositions de programme 
ou d’activité occasionnant des 
dépenses budgétaires».
4 COM(2002) 276 final 
(applicable depuis 2003) 
et COM(2005) 12 final 
du 26 janvier 2005 
relatif aux objectifs 
stratégiques 2005-2009.
5 Préface de P. Mandelson, 
ancien commissaire européen 
chargé du commerce, au 
manuel sur l’évaluation de 
l’impact du commerce sur le 
développement durable.
12 Introduction
13 
Dans sa communication intitulée 
«Commerce, croissance et affaires 
mondiales, la politique commerciale 
au cœur de la stratégie Europe 2020»6, 
la Commission a annoncé qu’elle 
procéderait à des évaluations ex post 
sur une base plus systématique afin 
de surveiller l’incidence des accords 
commerciaux préférentiels existants 
(voir annexe III  pour plus de précisions).
14 
Les recettes sacrifiées sont les recettes 
auxquelles l’UE renonce en accordant 
des préférences tarifaires aux pays 
bénéficiaires/partenaires adhérant aux 
accords commerciaux préférentiels. 
Des évaluations ex ante et ex post 
des recettes sacrifiées permettent à la 
Commission d’améliorer la gestion 
financière du budget de l’Union en 
fournissant annuellement et de manière 
précise à l’autorité budgétaire des 
prévisions concernant la perception 
des droits de douane et un calcul des 
coûts budgétaires liés aux accords 
commerciaux préférentiels.
Surveillance et contrôle 
des accords commerciaux 
préférentiels
15 
Les autorités douanières des États 
membres, les autorités des pays 
bénéficiaires/partenaires et la 
Commission devraient assurer 
conjointement la gestion des régimes 
commerciaux préférentiels et coopérer 
afin de garantir que les conditions 
d’octroi d’un traitement préférentiel 
soient réunies. Il incombe à ces trois 
groupes d’instances de protéger les 
intérêts financiers de l’UE en empêchant 
des marchandises importées de 
bénéficier d’un traitement tarifaire 
préférentiel auquel elles ne peuvent 
prétendre et d’occasionner ainsi des 
pertes budgétaires pour l’Union.16 
La certification et la vérification de 
l’admission des produits au bénéfice du 
régime préférentiel sont déterminantes 
et exigent des contrôles minutieux de 
l’origine des marchandises ainsi qu’une 
coopération administrative efficace avec 
les pays exportateurs.
17 
Les règles d’origine servent à assurer 
que les produits proviennent bien d’un 
pays éligible au régime préférentiel 
et qu’ils répondent à ce titre aux 
critères d’obtention de préférences 
commerciales7. Ces règles s’articulent 
autour de trois éléments:
a) un critère d’origine8 (les produits 
sont classés dans des catégories en 
fonction de leur lieu de production);
b) un critère d’envoi  (il s’agit de 
garantir que les produits ne font 
l’objet d’aucune manipulation, 
soit en exigeant leur transport 
direct entre le pays d’origine 
et l’UE, soit en considérant 
d’office qu’il y a présomption de 
non-manipulation);
c) un critère documentaire  (les 
documents adéquats doivent être 
fournis afin de prouver l’origine des 
produits).6 COM(2010) 612 final du 
9 novembre 2010.
7 Chaque accord comporte une 
liste d’opérations d’ouvraison 
ou de transformation qui 
doivent être effectuées sur 
les matières non originaires 
pour conférer au produit 
manufacturé un caractère 
originaire.
8 Les règles d’origine de l’UE 
reposent sur des critères liés 
au processus d’obtention 
des produits: pour acquérir 
l’origine préférentielle d’un 
pays, les marchandises doivent 
être entièrement obtenues 
(par exemple cultivées ou 
extraites) dans ce pays ou, 
à défaut, doivent y avoir subi 
une transformation suffisante.
13 Introduction
18 
Le graphique 1  présente un exemple 
de procédure visant à déterminer 
l’éligibilité des produits aux régimes 
préférentiels.19 
La coopération administrative entre 
les autorités des États membres, 
les pays bénéficiaires/partenaires 
et la Commission vise à confirmer 
l’authenticité des preuves de l’origine 
et l’admissibilité des produits exportés. 
Les résultats de cette procédure 
conditionnent généralement l’octroi ou 
non de la préférence tarifaire demandée 
par l’importateur. Le graphique 2  
présente un schéma détaillant les 
contrôles effectués dans le cadre des 
échanges commerciaux préférentiels.
Procédure visant à déterminer l’éligibilité des produits aux régimes préférentiels 
du SPG
1) Les produits sont-ils suﬃsamment
 ouvrés (liste de transformations)?2) Les règles d’origine cumulative s’appliquent-elles?Les produits sont-ils
entièrement obtenus?Conforme pour Formule A
ou
déclaration sur facture
OUI
Quelle est la règle prévue par la liste?
Le produit s’y conforme-t-il?
Pas de traitement
préférentielNon,
et le produit 
ne s’y conforme pasLa règle de tolérance
générale s’applique-t-elle?
(possible incorporation de
matières non originaires)Oui,
et le produit s’y conformeOUIOUINON
NONNONGraphique 1
Source:  Cour des comptes européenne.
14 Introduction Graphique 2 Schéma des contrôles effectués dans le cadre des accords commerciaux 
préférentiels
Pays importateur (État membre X)
L’importateur dépose
une déclaration douanière
d’importation
en indiquant les codes
préférentiels 2XX,
3XX ou 4XX dans la case
n° 36 du DAU.
Les marchandises
arrivent
dans les locaux de
l’importateur ou dans
ceux de son client.L’importateur conserve
les justiﬁcatifs et
les éléments concernant
l’origine préférentielle
des marchandises pendant
3 ans à compter de la ﬁn
de l’année d’importation.
Les douanes eﬀectuent des
contrôles documentaires
aléatoires ou fondés sur
une analyse des risques aﬁn
de vériﬁer que les conditions
d’octroi des conditions
préférentielles sont réunies.L’exportateur dépose
une demande de certiﬁcat
d’origine préférentielle
ou fait une déclaration
sur facture.
Les marchandises
sont directement
transportées vers
l’État membre X.Une preuve de commande
est envoyée à l’importateur.
Exportation
 
---------------------------------------------- 
Les autorités
compétentes vériﬁent que
les marchandises
bénﬁcient de l’origine
préférentielle et délivrent
le certiﬁcat le cas échéant.
Les autorités compétentes
doivent répondre à la
demande au titre de la CA
dans les six mois suivant
réception ou, au plus tard,
dans les quatre mois suivant
réception du rappel.Coopération administrative (CA) 
Les marchandises
sont mises
en libre pratique.ImportationPays exportateur bénéﬁciaire (pays tiers)
Les douanes eﬀectuent des 
contrôles et des audits ex 
post aléatoires ou fondés 
sur une analyse des 
risques, et reposant sur des 
visites dans les locaux des 
opérateurs et sur l’examen 
de leurs écritures. 
Les douanes envoient, le 
cas échéant, des demandes 
de CA au pays bénéﬁciaire.
Source: Cour des comptes européenne.
15
20 
L’audit de la Cour visait à déterminer 
si la Commission a convenablement 
évalué les répercussions économiques 
des accords commerciaux préférentiels9 
et si les contrôles réalisés à cet égard 
garantissent que des importations ne 
peuvent pas bénéficier indûment de 
préférences tarifaires, ce qui se solderait 
par une perte de recettes pour le budget 
de l’Union.
Évaluation des 
répercussions 
économiques des accords 
commerciaux préférentiels
21 
La Cour a examiné les évaluations 
ex ante et ex post, effectuées par la 
Commission ou pour le compte de 
celle-ci, des répercussions économiques 
escomptées ou effectives. À cette 
fin, la Cour a examiné les documents 
en la possession de la Commission 
concernant un échantillon de 44 accords 
commerciaux préférentiels10, notamment 
des rapports d’analyse d’impact, des 
études d’EID, des évaluations ex post 
et les dispositions prises pour leur suivi 
à l’avenir. Les annexes II  et III présentent 
une vue d’ensemble de ces accords 
commerciaux préférentiels.
22 
Les exigences énoncées dans les 
lignes directrices relatives à l’analyse 
d’impact et à l’EID, les rapports du 
comité d’analyse d’impact, les fiches 
d’activité et les rapports annuels 
d’activité de la Commission, ainsi que ses communications traitant de questions 
d’ordre commercial, ont été prises en 
considération lors de l’appréciation 
de la qualité de ces évaluations. Une 
attention particulière a été accordée 
à la manière dont la Commission s’est 
assurée de la solidité des sources de 
données utilisées dans ces évaluations, 
ainsi qu’à son suivi des constatations et 
des recommandations antérieures de la 
Cour relatives aux analyses d’impact11 et 
de celles du Comité économique et social 
européen concernant les EID12. La Cour 
a également vérifié si les évaluations 
ex post indiquent que les accords 
commerciaux préférentiels procurent les 
bénéfices escomptés.
Surveillance et contrôle 
des accords commerciaux 
préférentiels
23 
La Cour a examiné la question de 
l’efficacité des dispositifs de surveillance 
utilisés et des contrôles pratiqués dans 
le cadre des accords commerciaux 
préférentiels par les autorités 
compétentes de cinq États membres13, 
lesquels représentaient les deux tiers de 
la valeur totale des importations relevant 
des accords commerciaux préférentiels 
et bénéficiant de préférences tarifaires 
en 2011. Pour ce faire, elle a eu recours 
aux tests décrits à l’ annexe IV . L’audit 
a porté sur la stratégie de contrôle et 
sur la gestion des risques, ainsi que 
sur le fonctionnement des dispositifs 
de coopération administrative et sur 
les procédures de recouvrement des 
ressources propres traditionnelles (RPT) 
dues.9 Une attention particulière 
a été portée à l’analyse des 
répercussions sociales et 
environnementales des 
accords commerciaux 
préférentiels unilatéraux et 
des accords de partenariat 
économique dans le cadre 
desquels le développement 
durable est un aspect 
dominant.
10 Cet échantillon se compose 
des 39 accords commerciaux 
préférentiels en vigueur au 
moment de l’audit auxquels 
s’ajoutent cinq autres accords 
qui n’étaient pas encore en 
vigueur à ce moment-là.
11 Rapport spécial n° 3/2010 
de la Cour des comptes 
européenne «L’analyse 
d’impact dans les institutions 
européennes: soutient-
elle la prise de décision?» 
(http://eca.europa.eu ).
12 Avis du Comité économique 
et social européen n° 818/2011 
«EID et politique commerciale 
de l’Union européenne» et 
n° 1612/2011 «Le rôle de la 
société civile dans l’accord 
de libre-échange entre 
l’Union européenne et l’Inde» 
(http://www.eesc.europa.eu ).
13 L’Allemagne, l’Espagne, la 
France, l’Italie et le Royaume-
Uni, soit les cinq États 
membres ayant réalisé le 
plus d’importations dans le 
cadre d’accords commerciaux 
préférentiels en 2010.Étendue et approche 
de l’audit
16 Étendue et approche de l’audit
24 
La Cour a examiné la fonction 
d’évaluation préalable et de suivi 
ex post de la Commission dans les 
pays bénéficiaires/partenaires, son 
rôle dans les dispositifs de coopération 
administrative, ses inspections auprès 
des autorités douanières des États 
membres, l’analyse des enquêtes 
relatives à l’origine des produits menées 
par l’Office européen de lutte antifraude 
(OLAF) ainsi que des demandes 
d’exonération de droits de douane, et 
la validité du cadre légal en vigueur 
pour garantir que les recettes sont 
intégralement perçues.
25 
Les activités de surveillance et de 
contrôle exercées par la Commission 
dans le cadre des accords commerciaux 
préférentiels ont été évaluées au regard 
des dispositions légales en vigueur, des 
descriptions de mission et des fiches 
d’activité pertinentes, ainsi que des 
communications de la Commission 
sur les règles d’origine et les accords 
commerciaux préférentiels. Le suivi, 
par la Commission, des constatations et 
recommandations antérieures de la Cour 
concernant les accords commerciaux 
préférentiels14 a également retenu 
l’attention de la Cour.14 Rapport annuel de la Cour des 
comptes européenne relatif 
à l’exercice 2003, chapitre 3, 
point 3.30 (JO C 293 du 
30.11.2004, p. 1).
17
 Observations
Même si des progrès ont 
été réalisés sur la durée, 
la Commission n’a pas 
convenablement évalué 
toutes les répercussions 
économiques des accords 
commerciaux 
préférentiels
26 
La Commission devrait effectuer 
des évaluations ex ante et ex post 
appropriées des répercussions 
économiques des accords commerciaux 
préférentiels (voir points 7 à 14).
La Commission n’a pas toujours 
évalué toutes les répercussions 
économiques des accords 
commerciaux préférentiels
Analyses d’impact ou 
évaluations ex ante
27 
Aucune analyse d’impact ou évaluation 
ex ante n’a été réalisée pour 7 des 
13 accords commerciaux préférentiels 
pour lesquels une obligation légale 
existe ou un engagement a été pris en 
ce sens. De plus amples informations 
à ce sujet figurent à l’ annexe II .
28 
Parmi les six analyses d’impact 
examinées par la Cour, seule celle 
portant sur le système de préférences 
généralisées15 (SPG) a donné lieu 
à une estimation16 de l’incidence des 
différentes propositions politiques sur 
les recettes de l’UE.Évaluations de l’impact sur le 
développement durable
29 
Aucune EID n’a été élaborée pour 5 des 
28 accords commerciaux préférentiels 
pour lesquels un engagement avait 
été pris en ce sens (voir annexe II  pour 
plus de précisions). Aucune des EID 
examinées par la Cour ne comportait 
d’estimation des recettes sacrifiées.
Évaluations intermédiaires 
et/ou ex post
30 
Malgré l’engagement pris par la 
Commission de réaliser une évaluation 
intermédiaire et/ou ex post de 27 des 
accords commerciaux préférentiels en 
vigueur et en dépit des principes de 
bonne gestion financière et d’obligation 
de rendre compte, les évaluations en 
question n’ont pas été effectuées pour 
16 de ces accords17 (voir annexe III  pour 
plus de précisions).
31 
Parmi les 27 accords commerciaux 
préférentiels analysés par la Cour et pour 
lesquels elle a estimé qu’une évaluation 
ex post aurait dû être réalisée, seul le 
SPG a donné lieu à une estimation des 
recettes sacrifiées. Le rapport statistique 
de la Commission consacré au SPG18 
révèle que son incidence sur le budget 
de l’UE a été de 8,6 milliards d’euros 
pour la période 2006-2009, ce qui 
représente près de 14 % des droits de 
douane perçus sur cette même période. 
La Commission n’a pas expliqué de 
quelle manière ce montant a été calculé.15 Règlement (UE) n° 978/2012 
du Parlement européen et du 
Conseil du 25 octobre 2012 
appliquant un schéma 
de préférences tarifaires 
généralisées et abrogeant le 
règlement (CE) n° 732/2008 
du Conseil (JO L 303 du 
31.10.2012, p. 1).
16 L’analyse d’impact (SEC(2011) 
536 final) concernant le 
SPG entré en vigueur au 
1er janvier 2014 montre que, 
dans l’option privilégiée, par 
comparaison au scénario 
de référence, l’incidence 
conjuguée des exportations de 
certains anciens bénéficiaires 
appelés sous le nouveau 
système à s’acquitter de 
droits de douane plus élevés 
et de l’augmentation des 
exportations en provenance 
de pays tiers déjà assujettis 
aux droits de douane implique 
une hausse des recettes 
douanières à court terme de 
l’ordre de 2 milliards d’euros 
(voir annexe 6.4, tableau 6-4), 
qui viendraient s’ajouter 
aux quelque 19 milliards de 
recettes douanières actuelles.
17 Accords commerciaux 
préférentiels avec la Turquie, 
l’EEE, la Suisse, l’ancienne 
République yougoslave 
de Macédoine, la Croatie, 
l’Albanie, le Monténégro, 
la Bosnie-Herzégovine, la 
Serbie, le Liban, les territoires 
palestiniens occupés, la Syrie, 
le Cariforum (pays caribéens), 
les États du Pacifique, les 
PTOM et la Moldavie.
18 COM(2011) 272 final du 
17 mai 2011.
18 Observations
Les évaluations effectuées 
contenaient dans la plupart 
des cas des inexactitudes 
et n’étaient pas pleinement 
utiles ou complètes, mais des 
progrès ont été constatés
Analyses d’impact ou 
évaluations ex ante
32 
Selon les lignes directrices de la 
Commission concernant l’analyse 
d’impact19, toutes les incidences doivent 
être quantifiées et chiffrées lorsque cela 
est possible, sur la base de méthodes 
rigoureuses et de données fiables.
33 
Un comité d’analyse d’impact a été créé 
fin 2006 au sein de la Commission afin 
d’apporter un soutien à l’amélioration de 
la qualité. La structure d’audit interne de 
la direction générale (DG) du commerce 
de la Commission a par ailleurs effectué 
un contrôle des analyses d’impact et des 
EID en 2007.
34 
La Cour a passé en revue les six analyses 
d’impact20 portant sur les accords 
commerciaux préférentiels figurant 
parmi les 13 accords pour lesquels 
elle estimait qu’une telle analyse était 
nécessaire (voir annexe II  pour plus de 
précisions). Elle a relevé les faiblesses 
ci-après.La quantification des incidences 
dans les analyses d’impact ne 
repose pas sur des éléments 
suffisamment solides
35 
Sur les six analyses d’impact examinées, 
seule celle concernant le règlement SPG 
n° 978/2012 comportait une analyse 
complète, fondée sur des sources de 
données solides, des répercussions 
économiques de la mesure dans les pays 
bénéficiaires.
36 
Les incidences économiques de 
l’accord commercial préférentiel avec la 
République de Corée présentées dans 
l’analyse d’impact qui lui est consacrée21 
reposent sur une étude réalisée par 
des consultants externes22. Celle-ci se 
fonde sur le modèle d’équilibre général 
calculable (MEGC) et s’appuie sur la 
base de données du GTAP ( Global Trade 
Analysis Project ), dont les faiblesses et 
les limites inhérentes sont exposées aux 
points 44 à 46 ci-après.
37 
Sur les six analyses d’impact examinées, 
deux rapports de ce type consacrés au 
SPG ont été établis après l’entrée en 
activité, en 2007, du comité d’analyse 
d’impact et lui ont dûment été présentés 
pour un contrôle de la qualité. La 
Commission a en grande partie tenu 
compte des recommandations formulées 
par le comité en vue d’améliorer la 
qualité de ces projets de rapports, lequel 
ne demandait pas que ceux-ci lui soient 
de nouveau soumis.19 Lignes directrices de la 
Commission européenne 
concernant l’analyse 
d’impact du 15 janvier 2009 
(SEC(2009) 92), et lignes 
directrices antérieures 
concernant l’analyse d’impact 
du 15 juin 2005 (SEC(2005) 791).
20 Analyses d’impact concernant 
l’Amérique centrale, la 
Communauté andine, 
la République de Corée, 
l’Inde, le règlement (CE) 
n° 732/2008 du Conseil du 
22 juillet 2008 appliquant 
un schéma de préférences 
tarifaires généralisées pour 
la période du 1er janvier 2009 
au 31 décembre 2011, et 
modifiant les règlements (CE) 
n° 552/97 et (CE) n° 1933/2006, 
ainsi que les règlements de la 
Commission (CE) n° 1100/2006 
et (CE) n° 964/2007 
(JO L 211 du 6.8.2008, p. 1) et 
le règlement (UE) n° 978/2012 
du Parlement européen et du 
Conseil du 25 octobre 2012 
appliquant un schéma 
de préférences tarifaires 
généralisées et abrogeant le 
règlement (CE) n° 732/2008 
du Conseil (JO L 303 du 
31.10.2012, p. 1).
21 Document de travail des 
services de la Commission 
accompagnant la 
recommandation pour une 
décision du Conseil autorisant 
la Commission à négocier 
un accord de libre-échange 
avec la République de Corée 
au nom de la Communauté 
européenne et de ses États 
membres, analyse d’impact 
du 27 novembre 2006 
(SEC(2006) 1562).
22 Copenhagen Economics et 
Prof. J. F. Francois,  Economic 
Impact of a Potential FTA 
between the EU and South 
Korea (Impact économique 
d’un accord de libre-échange 
entre l’UE et la Corée du Sud), 
mars 2007.
19 Observations
Exemple illustrant l’importance de la ratification et de l’application efficace des 
conventions internationales relatives aux droits de l’homme et aux droits des 
travailleurs, ainsi qu’à la protection de l’environnement et à la bonne gouvernance
Le 24 avril 2013, au Bangladesh, un immeuble de huit étages abritant plusieurs ateliers de confection textile 
(Rana Plaza) s’est effondré, entraînant la mort de 1 129 personnes. Cette catastrophe a sensibilisé davantage le 
grand public à l’idée que les échanges commerciaux de l’UE avec les pays en développement ne devaient pas 
se limiter à garantir aux entreprises et aux consommateurs de l’Union un approvisionnement en vêtements bon 
marché, mais également assurer que les conditions de travail du personnel qui les confectionne obéissent aux 
normes internationales en la matière, telles que les normes fondamentales du travail de l’OIT. Le 8 juillet 2013, la 
Commission, en synergie avec le gouvernement bangladais et l’Organisation internationale du travail (OIT), a lancé 
une initiative conjointe baptisée «Compact», afin d’améliorer les conditions de travail, ainsi que la santé et la 
sécurité au travail, des travailleurs de l’industrie textile au Bangladesh.Encadré 123 COM(2004) 461 final 
du 7 juillet 2004. Voir 
également la feuille de 
route ( http://ec.europa.eu/
governance/impact/
planned_ia/docs/88_trade_
gsp_regulation_en.pdf ) 
et SEC(2011) 536 final du 
10 mai 2011 (document se 
rapportant au règlement 
SPG n° 978/2012).
24 SEC(2011) 536 final.
25 Voir annexe 6 du 
SEC(2011) 536 final.
26 COM(2002) 276 final et 
lignes directrices concernant 
l’analyse d’impact.
27 Analyses d’impact concernant 
l’Amérique centrale, la 
Communauté andine, la 
République de Corée et l’Inde.Faiblesses affectant l’utilité 
et l’exhaustivité des analyses 
d’impact
38 
Le SPG a pour objectifs de contribuer à la 
lutte contre la pauvreté dans le monde, 
de promouvoir le développement 
durable et d’assurer une meilleure 
protection des intérêts économiques et 
financiers de l’UE23. Toutefois, l’analyse 
d’impact consacrée au régime SPG 
applicable à compter du 1er janvier 201424 
n’a porté sur l’objectif général du SPG 
de promotion du développement 
durable et de la bonne gouvernance que 
pour 10 des 85 pays potentiellement 
bénéficiaires25. La nécessité de ratifier et 
d’appliquer efficacement des conventions 
internationales relatives aux droits de 
l’homme et aux droits des travailleurs, 
ainsi qu’à la protection de l’environnement 
et à la bonne gouvernance, n’a été prise 
en considération que pour ces 10 pays et 
non pour les autres pays bénéficiaires (voir 
encadré 1 ).39 
La définition d’indicateurs de suivi 
clés en vue de l’évaluation ex post 
des réalisations obtenues constitue 
une étape essentielle du processus de 
production d’une analyse d’impact26.
40 
Des modalités de suivi figuraient dans 
chacune des six analyses d’impact 
examinées par la Cour. Toutefois, dans 
quatre d’entre elles27, la Commission 
n’a pas fixé d’échéances, ni défini la 
portée des mesures de suivi et les 
indicateurs nécessaires pour évaluer 
l’efficacité de l’option privilégiée. Elle 
n’a pas non plus désigné de responsable 
de la réalisation de l’évaluation.
20 Observations
41 
La nécessité de mettre en place des 
mesures de suivi a été soulignée par le 
Comité économique et social européen 
concernant l’accord commercial 
préférentiel entre l’UE et l’Inde. Le 
Comité économique et social européen28 
a recommandé «d’entreprendre sans 
délai de nouvelles études qui prennent 
expressément en considération la 
véritable incidence de l’accord de 
libre-échange (ALE) sur la société civile 
de l’Inde et de l’UE (notamment sur 
le mode 4 (Organisation mondiale 
du commerce — OMC), les petites 
et moyennes entreprises (PME), les 
droits des travailleurs, les femmes, 
la protection des consommateurs, 
l’économie informelle, l’agriculture, la 
pauvreté et l’accès à des produits de 
base tels que les médicaments vitaux)».
42 
L’analyse d’impact consacrée au 
régime SPG applicable à compter 
du 1er janvier 2014 rappelle que l’un 
des objectifs du SPG29 est d’assurer 
une meilleure protection des intérêts 
économiques et financiers de l’UE. Bien 
que les enquêtes menées par l’OLAF sur 
les fraudes dans le cadre des accords 
commerciaux préférentiels concernent 
principalement des pays bénéficiaires du 
SPG, aucun des indicateurs d’efficacité 
définis par la Commission ne fournit 
d’éléments en lien avec la fraude et 
l’évasion douanière. Il est par conséquent 
impossible pour les parties prenantes 
de contrôler l’exposition du SPG à la 
fraude et d’apprécier les progrès réalisés 
dans la lutte contre la fraude et l’évasion 
douanière.Évaluations de l’impact  
sur le développement durable
43 
La Cour a analysé 10 EID30 et a relevé les 
faiblesses ci-après.
La quantification des incidences 
dans les analyses d’impact 
ne repose pas sur une base 
suffisamment solide
44 
Dans leurs EID, les consultants externes 
appliquent un MEGC s’appuyant sur 
la base de données du GTAP . Il s’agit 
d’un modèle couramment utilisé par 
les organisations internationales, mais 
qui présente certaines limites (voir 
annexe V ).
45 
La Cour a constaté que le GTAP contient 
des données anciennes31, dont la 
cohérence et la fiabilité n’ont pas fait 
l’objet de contrôles suffisants. Son 
utilisation pourrait par conséquent 
fausser les conclusions des EID. La 
Commission n’a qu’une assurance 
limitée que le cadre statistique utilisé 
est cohérent non seulement entre les 
différentes régions, mais aussi entre 
les États membres de l’UE et les pays 
bénéficiaires/partenaires.28 Avis n° 1612/2011 du Comité 
économique et social 
européen.
29 Conformément au 
SEC(2011) 536 final.
30 EID des accords commerciaux 
préférentiels passés avec le 
Chili, l’Amérique centrale, 
la Communauté andine, 
la République de Corée, le 
Mercosur, l’Inde, le Canada, de 
six APE conclus avec les pays 
ACP, des ALE avec neuf pays de 
la zone euro-méditerranéenne, 
et de l’accord de libre-échange 
complet et approfondi avec le 
Maroc.
31 En vue du développement du 
modèle d’équilibre général 
calculable, des matrices de 
comptabilité sociale sont 
compilées pour chaque 
région. Cependant, dans les 
dernières versions du GTAP , 
l’utilisation de coefficients 
techniques et la manière dont 
sont structurés les produits de 
base pour les emplois finals et 
intermédiaires se fondent sur 
les tableaux des ressources et 
des emplois à prix courants 
de l’année de référence 2000, 
bien qu’Eurostat (le service 
statistique de la Commission) 
dispose actuellement de 
données pour les années 2007, 
2008 et 2009.
21 Observations
46 
Eurostat et les instituts nationaux 
de statistique sont les mieux placés 
pour émettre un avis sur la qualité 
des données pour les États membres, 
mais la DG Commerce n’a pas sollicité 
leur opinion concernant la qualité des 
données utilisées par le GTAP . Dans son 
rapport spécial n° 3/201032, la Cour a fait 
observer que les ressources internes 
de la Commission, comme Eurostat, ne 
sont pas exploitées activement pour 
évaluer la disponibilité d’informations 
spécifiques aux États membres, ni pour 
obtenir ces informations le cas échéant 
(par exemple en collaboration avec les 
instituts nationaux de statistique).
Faiblesses affectant l’utilité  
et l’exhaustivité des EID
47 
Pour être utile aux négociateurs, une EID 
doit être prête en temps opportun. Dans 
un cas, celui de l’accord commercial 
préférentiel conclu avec le Chili, l’accord 
a pourtant été signé avant que l’EID soit 
finalisée.
48 
Les analyses d’impact et les EID 
comportent une étude des incidences 
des accords commerciaux préférentiels 
dans le secteur agricole. Toutefois, 
l’incidence de la politique agricole 
commune sur les économies locales des 
pays partenaires n’a fait l’objet d’une 
évaluation que dans l’EID des échanges 
commerciaux régionaux dans les pays 
des Caraïbes, alors que des organisations 
internationales (OIT33 et FAO34) ont fait 
état d’incidences négatives dans leurs 
rapports, en particulier concernant les 
accords de partenariat économique 
(APE)35.49 
Par ailleurs, l’EID des APE de 2007 
n’aborde pas les points figurant dans 
d’autres EID, comme l’impact sur la 
santé publique de dispositions relatives 
aux droits de propriété intellectuelle, 
dès lors que des restrictions d’accès 
aux médicaments génériques 
pourraient compromettre la capacité 
des gouvernements à améliorer les 
conditions sanitaires. Cette lacune 
sème le doute quant à l’exhaustivité de 
l’analyse effectuée, car la Commission 
a malgré tout intégré des mesures de 
sauvegarde appropriées en ce sens dans 
le texte de l’accord36.
Évaluations intermédiaires 
et/ou ex post
50 
La Cour a analysé toutes les évaluations 
ex post effectuées avant fin 201237 
concernant les accords commerciaux 
préférentiels et a relevé les éléments 
ci-après.
La quantification des incidences 
dans certaines évaluations 
intermédiaires et/ou ex post
51 
La Cour a constaté qu’une analyse des 
répercussions économiques exhaustive, 
quantitative et fondée sur des données 
factuelles a été réalisée dans le cadre 
de l’évaluation ex post de l’accord 
commercial préférentiel avec le Chili, 
ainsi que lors de l’évaluation à mi-
parcours du SPG de l’UE. Des simulations 
de l’EGC associées à des estimations 
économétriques ont été utilisées pour 
ces deux évaluations (voir points 44 à 46 
et annexe III ).32 Voir point 70 du rapport 
spécial n° 3/2010.
33 Trade and employment from 
Myths to facts  (Commerce et 
emploi: du mythe à la réalité), 
OIT, 2011.
34 The agricultural dimension 
of the ACP-EU Economic 
Partnership Agreements  (La 
dimension agricole de l’accord 
de partenariat économique 
entre les États ACP et l’UE), 
FAO, 2006.
35 Accords commerciaux 
préférentiels créant un ALE 
entre l’UE et les pays ACP.
36 Conformément à l’article 139, 
paragraphe 2, de l’accord 
de partenariat économique 
entre les États du Cariforum, 
d’une part, et la Communauté 
européenne et ses États 
membres, d’autre part, 
«la partie CE et les États 
signataires du Cariforum 
conviennent que les principes 
énoncés à l’article 8 de l’accord 
sur les ADPIC s’appliquent à la 
présente section. Les parties 
reconnaissent également 
que, pour que les droits 
de propriété intellectuelle 
soient appliqués de manière 
adéquate et effective, il est 
nécessaire de tenir compte 
des besoins en matière de 
développement des États 
du Cariforum, d’établir un 
équilibre entre les droits et 
obligations incombant aux 
titulaires des droits d’une part 
et aux utilisateurs d’autre part, 
et de permettre à la partie CE 
et aux États signataires du 
Cariforum de protéger la santé 
publique et l’alimentation. 
Aucune disposition du présent 
accord ne peut être interprétée 
de manière à compromettre 
la capacité des parties et des 
États signataires du Cariforum 
à promouvoir l’accès aux 
médicaments».
37 L’évaluation à mi-parcours 
du SPG de l’UE, le rapport sur 
l’intégration économique 
dans la zone euro-
méditerranéenne, l’évaluation 
de l’impact économique du 
volet commercial de l’accord 
d’association UE-Chili et 
l’évaluation ex post de six ALE 
de l’UE.
22 Observations
Faiblesses affectant 
l’exhaustivité des évaluations 
intermédiaires et/ou ex post
52 
L’évaluation ex post de six accords 
commerciaux préférentiels38 limite 
l’analyse aux incidences économiques 
sur les flux commerciaux et met l’accent 
sur leurs effets dans les pays partenaires. 
La Commission n’a pas procédé 
à une analyse sectorielle et les flux 
commerciaux n’ont pas été ventilés au-
delà de l’échelon des produits agricoles 
et industriels.
53 
Le rapport d’évaluation ex post 
consacré aux pays de la zone euro-
méditerranéenne39 comporte une 
analyse approfondie des répercussions 
économiques de la libéralisation des 
échanges. Toutefois, la question de la 
valeur ajoutée de l’accord commercial 
préférentiel par rapport au scénario 
de référence au sein de l’UE n’a pas été 
traitée. Aucune analyse coût-bénéfice 
n’a été réalisée et aucune disposition 
concernant une future évaluation 
ex post ne figure dans le rapport.
L ’évaluation intermédiaire 
du SPG montre que la 
politique n’a pas encore 
donné tous les résultats 
escomptés
54 
S’agissant des objectifs du SPG en 
matière de lutte contre la pauvreté 
dans le monde et de promotion du 
développement durable, l’évaluation 
intermédiaire fait état de résultats 
mitigés. Elle met d’une part en évidence 
des éléments positifs:
a) l’UE accorde un accès préférentiel 
à son marché aux pays présentant 
les besoins les plus aigus en matière 
de développement;b) les éléments économétriques 
indiquent que, globalement, les 
préférences ont réellement une 
incidence positive sur le commerce 
et l’investissement;
c) des éléments attestent que les 
exportateurs dans les pays les moins 
avancés tirent un bénéfice réel des 
marges préférentielles et que les 
bénéfices ne sont pas simplement 
accaparés par les importateurs.
55 
D’autre part, la Commission estime 
que le SPG devrait aider les économies 
en développement à accroître leurs 
exportations industrielles40 et que 
l’octroi de préférences pour les produits 
industriels contribuerait à doper 
leurs exportations et à favoriser une 
diversification grâce au développement 
d’un tissu industriel plus large. 
L’évaluation intermédiaire du SPG 
laisse toutefois apparaître qu’il n’a pas 
permis de soutenir efficacement la 
diversification41 et qu’aucun élément 
probant n’atteste clairement que la 
croissance économique ait été plus 
soutenue42 ou le développement 
durable plus marqué43 dans les pays en 
développement.38 Afrique du Sud, Mexique, 
Maroc, Tunisie, Chili et 
Jordanie.
39 Cette évaluation ne portait 
pas sur le Liban, les territoires 
palestiniens occupés et la 
Syrie.
40 SEC(2011) 536 final.
41 Au point 7.1 de l’évaluation 
à mi-parcours du SPG de 
l’UE, les auteurs relèvent 
qu’il n’existe aucun élément 
attestant que les régimes SPG 
ont favorisé la diversification 
des exportations et que 
les pays bénéficiaires 
se sont tournés vers de 
nouveaux produits destinés 
à l’exportation.
42 Au point 7.1, l’évaluation 
à mi-parcours du SPG de l’UE 
précise que les éléments 
permettant de faire le lien 
entre marges préférentielles et 
indicateurs de développement 
sont extrêmement 
contradictoires et qu’il ne s’en 
dégage aucune image claire 
suggérant que les préférences 
ciblent bien les pays les plus 
vulnérables et ceux qui en 
ont le plus besoin. Il est fort 
possible que le régime SPG ait 
été un important facteur de 
développement pour certains 
pays.  Néanmoins, aucun 
élément probant convaincant 
ne permet globalement de 
l’affirmer.
43 Une réserve est apportée au 
point 7.1 de l’évaluation à mi-
parcours du SPG de l’UE: si des 
éléments démontrent que le 
SPG+ a pu avoir une incidence 
positive sur la ratification de 
certaines conventions, les 
preuves d’une mise en œuvre 
effective de ces conventions 
(en particulier concernant les 
conditions de travail) sont 
beaucoup moins évidentes.
23 Observations
44 Un sondage en unités 
monétaires fondé sur la valeur 
en douane des marchandises. 
Le seuil de signification a été 
fixé à 5 % et le degré de 
confiance à 95 %.
45 En vertu de l’article 221, 
paragraphe 3, du code des 
douanes communautaire, la 
communication au débiteur 
ne peut plus être effectuée 
après l’expiration d’un délai 
de trois ans à compter de la 
date de la naissance de la 
dette douanière. Les montants 
dus sont donc frappés de 
prescription passé ce délai.Les contrôles douaniers 
pratiqués par les autorités 
des États membres 
sélectionnés sont 
insuffisants
56 
Les contrôles réalisés par les autorités 
compétentes (États membres, 
pays bénéficiaires/partenaires et 
Commission), ainsi que la gestion de la 
coopération administrative, devraient 
garantir la bonne mise en œuvre des 
accords commerciaux préférentiels, 
et donc la protection des intérêts 
économiques et financiers légitimes.
57 
La Cour a examiné la stratégie globale 
de contrôle appliquée aux accords 
commerciaux préférentiels par les 
autorités douanières de cinq États 
membres (voir point 23). Une stratégie 
de contrôle appropriée repose sur une 
analyse efficace des risques comprenant 
un élément aléatoire afin d’introduire un 
certain degré d’incertitude.Faiblesses affectant  
la stratégie de contrôle  
et la gestion des risques
58 
L’efficacité des dispositifs de contrôle 
a été testée au moyen de deux 
échantillons aléatoires. Un échantillon 
statistique44 de 60 importations relevant 
d’accords commerciaux préférentiels, 
datant de 2009 et frappées de 
prescription45, a été sélectionné dans 
chaque État membre examiné. Avec cet 
échantillon, l’objectif était double:
a) vérifier si les importations 
respectaient toutes les conditions 
requises pour bénéficier de mesures 
tarifaires préférentielles et si 
les contrôles douaniers avaient 
permis de repérer les cas où ces 
conditions n’étaient pas satisfaites 
et de recouvrer la dette douanière 
contractée avant que la prescription 
s’applique;
b) extrapoler le montant de la perte 
budgétaire définitive pour l’UE 
lorsque la dette douanière n’est pas 
recouvrée avant que s’applique la 
prescription.
59 
En Allemagne, en France et au Royaume-
Uni, la Cour a relevé des insuffisances 
en matière de stratégie de contrôle 
et de gestion des risques, qui sont 
susceptibles de se solder par une perte 
budgétaire pour l’Union.
24 Observations
60 
En Allemagne, des faiblesses affectant 
le système de gestion des risques des 
accords commerciaux préférentiels 
ont été constatées: une intervention 
manuelle est nécessaire pour évaluer 
les résultats des profils de risque, ce 
qui s’avère chronophage, complexe et 
fastidieux; un seul nouveau profil de 
risque46 local a été saisi dans le système 
en 2011 et 2012; les risques spécifiques 
liés aux délais de prescription dans 
le cadre des accords commerciaux 
préférentiels47 ne sont pas suffisamment 
pris en considération lors de la sélection 
des importateurs soumis à des contrôles 
après dédouanement.
61 
En France, l’origine préférentielle est 
prise en considération, mais ne constitue 
pas le seul critère et n’est pas une 
priorité dans le système de gestion des 
risques.
62 
Au Royaume-Uni, les autorités 
douanières acceptent des copies des 
certificats d’origine et de circulation 
lors des contrôles documentaires 
réalisés sur des importations relevant 
d’accords commerciaux préférentiels. 
Seuls des documents originaux peuvent 
pleinement garantir l’authenticité 
de ces certificats. À cela s’ajoute la 
très faible fréquence48 des contrôles 
documentaires réalisés sur les 
importations effectuées dans le cadre 
des procédures simplifiées49 et de la 
procédure de domiciliation50. S’agissant 
des contrôles après dédouanement, les 
accords commerciaux préférentiels n’ont 
pas été retenus comme thème d’audit.63 
Ces faiblesses ont été confirmées par le 
montant des recettes potentiellement 
perdues dans ces trois États membres. 
En extrapolant les erreurs relevées dans 
l’échantillon de 2009, la Cour a estimé 
que le montant des droits de douane 
menacés de prescription s’élevait 
à 655 millions d’euros51 dans ces États 
membres. Cette somme représente 
environ 6 % du montant brut des droits 
à l’importation perçus cette année-là 
dans les cinq États membres sélectionnés.
64 
En l’absence des pièces justificatives 
nécessaires, les marchandises ne peuvent 
pas bénéficier d’un traitement tarifaire 
préférentiel. Les erreurs décelées 
concernent l’absence de certificats 
d’origine ou de circulation, l’absence 
d’éléments probants attestant un 
transport direct, des cas de certificats 
non visés ou non estampillés par 
les autorités compétentes du pays 
bénéficiaire/partenaire ou présentant un 
cachet différent du cachet authentique 
communiqué à la Commission par les 
autorités du pays concerné, ainsi que des 
certificats qui ne coïncident pas avec les 
pièces justificatives des importations. Ces 
erreurs sont apparues dans 10 % des cas en 
Allemagne, 11 % des cas en France et 38 % 
des cas au Royaume-Uni.
65 
Le second échantillon statistique était 
composé de 30 importations réalisées 
en 2011 dans le cadre d’accords 
commerciaux préférentiels. Il a fait 
l’objet de vérifications par la Cour dans 
chacun des cinq États membres dans le 
but de déterminer:
a) si les importations étaient en droit 
de bénéficier de mesures tarifaires 
préférentielles;
b) et, dans la négative, si les autorités 
douanières avaient initié une 
vérification a posteriori des 
infractions au moyen du dispositif 
de coopération administrative.46 Combinaison de critères 
de risque et de domaines 
de contrôle (par exemple 
type de marchandise, pays 
d’origine) indiquant l’existence 
d’un risque et conduisant 
à proposer la réalisation d’un 
contrôle.
47 Le délai maximum de dix 
mois dont disposent les pays 
bénéficiaires/partenaires pour 
répondre aux demandes de 
coopération administrative 
devrait être pris en 
considération afin d’éviter que 
les faits soient prescrits.
48 Aucune déclaration de 
cette nature concernant des 
importations dans le cadre 
d’accords commerciaux 
préférentiels n’a été 
sélectionnée par le système 
de gestion des risques en vue 
d’un contrôle documentaire 
ex post en 2009 ou 2010, 
tandis que le pourcentage 
de déclarations de ce type 
sélectionnées en vue d’un 
contrôle documentaire 
s’élevait à 0,0209 % en 2011 
et à 0,0289 % en 2012.
49 Procédure simplifiée en vertu 
de laquelle un opérateur 
présente la marchandise en 
douane et dépose soit un 
formulaire de déclaration 
simplifiée, soit un document 
commercial (par exemple 
une facture) au lieu d’une 
déclaration détaillée normale.
50 Procédure simplifiée en vertu 
de laquelle un opérateur reçoit 
les marchandises directement 
dans ses locaux (ou dans 
un autre lieu désigné) et, en 
règle générale, la déclaration 
en douane est déposée et la 
mainlevée des marchandises 
obtenue par inscription dans 
les livres comptables de 
l’opérateur.
51 À savoir 167 millions d’euros 
pour l’Allemagne, 
176 millions d’euros pour la 
France et 312 millions d’euros 
pour le Royaume-Uni.
25 Observations
52 Pour autant que toutes les 
conditions énoncées dans les 
dispositions applicables et la 
jurisprudence, notamment 
dans l’arrêt de la Cour de 
justice du 9 mars 2006 
dans l’affaire C-293/04 
Beemsterboer [2006] 
Rec. I-2284, soient réunies.66 
Les résultats obtenus sur cet échantillon 
font apparaître des faiblesses au niveau 
des contrôles en Allemagne, en Espagne 
et au Royaume-Uni. Les erreurs relevées 
étaient de même nature que celles 
détectées dans l’échantillon de 2009, 
à savoir l’absence de certificats d’origine 
ou de circulation, des cas de certificats 
présentant un cachet ou émis par un 
bureau de douane qui ne correspondent 
pas aux informations communiquées 
à la Commission par les autorités des 
pays bénéficiaires/partenaires, ainsi 
que des certificats qui ne coïncident 
pas avec les pièces justificatives des 
importations. Ces erreurs sont apparues 
dans 7 % des cas en Allemagne, 7 % 
des cas en Espagne et 23 % des cas au 
Royaume-Uni.
67 
Toutefois, la prescription ne s’appliquera 
qu’en 2014 aux erreurs relevées dans 
l’échantillon de 2011 et les autorités 
douanières des États membres peuvent 
d’ici là transmettre les certificats 
d’origine et de circulation pour 
vérification aux pays bénéficiaires/
partenaires dans le cadre des dispositifs 
de coopération administrative. Le cas 
échéant, les dettes pourront encore être 
recouvrées. Par conséquent, la Cour 
n’a pas fait d’extrapolation à partir des 
erreurs relevées.
Faiblesses affectant la 
gestion de la coopération 
administrative par les 
autorités des États membres 
sélectionnés
68 
Les autorités des États membres 
envoient des demandes de coopération 
administrative aux pays bénéficiaires/
partenaires en cas de doute raisonnable 
concernant l’octroi d’un traitement 
préférentiel ou de manière aléatoire. 
Dans le premier cas de figure, en 
l’absence de réaction ou de réponse satisfaisante dans les dix mois, le 
traitement tarifaire préférentiel doit 
être refusé et une procédure de 
recouvrement engagée52. Dans le cas 
de demandes aléatoires, le traitement 
tarifaire préférentiel est maintenu 
même en l’absence de réponse des pays 
bénéficiaires/partenaires.
69 
Les dispositifs de coopération 
administrative ont été testés sur la base 
d’un autre échantillon de 30 demandes 
envoyées en 2011 aux pays bénéficiaires/
partenaires par chaque État membre 
sélectionné. La Cour a ainsi vérifié si:
a) une fois que le délai initial de 
réponse a expiré (généralement six 
mois), un rappel a été envoyé au 
pays bénéficiaire/partenaire;
b) en l’absence de réaction ou de 
réponse satisfaisante dans le délai 
supplémentaire de quatre mois, une 
procédure de recouvrement a été 
engagée.
70 
La Cour a constaté des insuffisances 
affectant la gestion de la coopération 
administrative en Espagne, en France et 
en Italie.
71 
Les douanes espagnoles ont envoyé 
11 demandes aux Philippines, mais 
leurs courriers leur ont été retournés. 
Elles n’ont ensuite pris aucune initiative 
pour trouver un moyen de contacter 
les autorités compétentes du pays 
bénéficiaire ou pour engager une 
procédure de recouvrement de la dette 
après dédouanement.
26 Observations
72 
En Italie, les autorités douanières 
n’avaient pas engagé de recouvrement 
après dédouanement en février 2013, 
alors que l’octroi d’un traitement 
préférentiel avait été démenti par 
le pays bénéficiaire dans sa réponse 
à quatre demandes de coopération 
administrative. Dans 10 autres cas, les 
procédures de recouvrement après 
dédouanement ont été retardées.
73 
Les autorités douanières françaises 
n’entament pas de procédure de 
recouvrement après dédouanement 
lorsque les pays bénéficiaires/
partenaires répondent tardivement 
aux demandes de coopération 
administrative aléatoires. Même dans les 
cas où ces réponses tardives confirment 
le défaut de validité ou d’authenticité de 
certificats de circulation ou de certificats 
d’origine, les autorités douanières 
françaises n’engagent aucune procédure 
de recouvrement (voir point 68).
Les systèmes de gestion des 
risques des États membres 
n’intègrent pas toujours les 
communications d’assistance 
mutuelle
74 
Dès que l’OLAF a connaissance 
d’opérations contraires ou paraissant 
être contraires aux dispositions des 
accords commerciaux préférentiels, 
il envoie des communications AM 
(assistance mutuelle) aux États membres. 
Afin de prévenir toute perte pour 
le budget de l’UE, ces derniers sont 
supposés saisir cette information dans 
leurs systèmes de gestion des risques.75 
La Cour a examiné, dans chacun des 
cinq États membres sélectionnés, 
un échantillon de 30 importations 
pour lesquelles l’OLAF a émis des 
communications AM. Cet examen 
a révélé que l’Allemagne, l’Espagne et 
la France n’ont pas saisi les informations 
correspondantes dans leurs systèmes de 
gestion des risques.
Les procédures de 
recouvrement de trois des 
États membres sélectionnés 
comportent des erreurs
76 
La Cour a vérifié si les États membres 
sélectionnés ont réagi sans délai aux 
rapports de l’OLAF. Ceux-ci présentent 
de manière synthétique les résultats 
des enquêtes relatives à l’origine des 
produits et peuvent permettre aux États 
membres de repérer les importations 
susceptibles de ne pas être éligibles 
à un traitement tarifaire préférentiel 
et de procéder au recouvrement 
de la dette douanière. Les autorités 
douanières des États membres ont trois 
mois pour engager la procédure de 
recouvrement53. Tout retard pourrait 
entraîner la prescription de la dette 
douanière.
77 
La Cour a relevé deux cas, en Espagne 
et au Royaume-Uni, représentant un 
montant supérieur à 2 millions d’euros, 
frappés de prescription en raison de la 
réaction tardive des autorités douanières 
des États membres aux rapports de 
l’OLAF. Dans un autre cas, les autorités 
douanières françaises n’ont pas engagé 
de procédure de recouvrement après 
que leurs homologues espagnols leur 
ont signalé un certificat de circulation 
non valide.53 Dans son arrêt du 
1er juillet 2010 dans 
l’affaire C-442/08 opposant 
la Commission européenne 
à la République fédérale 
d’Allemagne, points 47, 
59 et 81, la Cour de justice 
fait état d’un délai de trois 
mois après la transmission du 
courrier par la Commission 
pour communiquer au 
redevable le montant 
des droits à l’importation 
légalement dus.
27 Observations
54 Demande de remise/
remboursement et de non-
recouvrement a posteriori 
en vertu des articles 871 
et 905 des DAC.
55 Conformément au point 3.2 du 
document COM(2005) 100 final 
du 16 mars 2005.78 
Afin d’assurer l’application uniforme 
du droit de l’UE, la réglementation 
douanière confère à la Commission 
le pouvoir de décision en ce qui 
concerne les demandes de remise ou 
de remboursement54. L’arrêt de la Cour 
de justice du 20 novembre 2008 dans 
l’affaire C-375/07, Heuschen & Schrouff, 
établit que «lorsqu’elle a connaissance, 
au cours de la procédure engagée 
devant elle, de la saisine de la 
Commission [...], une juridiction 
nationale [...] saisie d’un recours contre 
l’avis de mise en recouvrement de droits 
à l’importation, doit éviter de prendre 
des décisions qui vont à l’encontre d’une 
décision envisagée par la Commission 
[...].  Ceci implique que la juridiction 
de renvoi, qui ne peut substituer son 
appréciation à celle de la Commission, 
puisse surseoir à statuer dans l’attente 
de la décision de la Commission».
79 
D’après les termes de cet arrêt, une 
juridiction nationale ne doit pas statuer 
sur une affaire tant que la Commission 
n’a pas rendu de décision. La Cour 
a cependant relevé un cas en Espagne 
où une juridiction nationale n’a pas 
sursis à statuer alors que la Commission 
avait été saisie de l’affaire en question. 
Il s’en est suivi une perte pour le budget 
de l’UE de plus de 600 000 euros.
80 
Le risque existe donc que les 
importateurs saisissent simultanément 
les deux niveaux de juridiction et 
choisissent le plus favorable pour 
eux, ce qui compromet l’utilité et 
l’efficacité du système de remise et de 
remboursement.Des faiblesses ont été 
relevées au niveau de la 
supervision, par la 
Commission, des États 
membres et des pays 
bénéficiaires/partenaires 
dans le cadre des accords 
commerciaux 
préférentiels
81 
La Cour a examiné les activités de 
suivi et d’inspection de la Commission 
destinées à assurer la fiabilité et la 
cohérence de la mise en œuvre des 
accords commerciaux préférentiels 
dans les États membres et les pays 
bénéficiaires/partenaires. Cet examen 
a fait apparaître les faiblesses ci-après.
La Commission a réalisé 
peu de visites d’évaluation 
préalable et n’a effectué 
aucune visite de contrôle 
dans les pays bénéficiant 
d’un traitement préférentiel
82 
La Commission devrait évaluer sur 
la durée la capacité du pays (ou du 
groupement de pays) bénéficiant d’un 
traitement préférentiel à gérer le régime 
ainsi que les règles et procédures 
y afférentes, sur la base d’une analyse 
des risques55. La Cour a constaté qu’une 
évaluation préalable de ce type n’a eu 
lieu que pour un nombre restreint de 
pays partenaires.
28 Observations
83 
La communication de la Commission sur 
le sujet56 prévoit la réalisation de visites 
de contrôle dans les pays bénéficiant 
d’un traitement préférentiel. La 
Commission n’a pas effectué de visite de 
contrôle afin de vérifier la bonne mise en 
œuvre du régime.
84 
Cette situation pourrait être lourde 
de conséquences sur le plan financier, 
car l’absence de visite de contrôle 
peut constituer un motif à l’appui 
des demandes de remboursement 
ou de remise de la dette douanière 
recouvrée a posteriori déposées par les 
importateurs lorsqu’il apparaît que les 
marchandises n’étaient pas éligibles au 
régime préférentiel57.
85 
La communication de la Commission 
prévoit par ailleurs la mise en place d’un 
système de rapport périodique de la 
part des pays bénéficiaires au sujet de 
la gestion et du contrôle de l’origine 
préférentielle. La Cour a vérifié si un tel 
système avait été établi dans les pays 
bénéficiaires du SPG et a constaté qu’il 
n’en était rien.
86 
La Cour a également procédé à un 
examen des activités d’inspection de 
la Commission dans le domaine des 
accords commerciaux préférentiels et 
a constaté que cette dernière faisait 
généralement porter ses contrôles RPT 
dans les États membres sur les questions 
d’origine préférentielle, y compris la 
stratégie de contrôle y afférente. Des 
contrôles RPT ne peuvent pas être 
pratiqués dans les pays bénéficiaires/
partenaires.La Commission a pris des 
mesures pour garantir le 
bon fonctionnement des 
dispositifs de coopération 
administrative, mais des 
problèmes subsistent
87 
La Commission s’est efforcée d’assurer 
une communication continue et 
simplifiée des informations nécessaires 
dans le cadre de la coopération 
administrative entre les États membres, 
les pays bénéficiaires et elle-même.
88 
Cependant, les États membres 
sélectionnés ont informé la Cour qu’ils 
rencontraient des difficultés avec des 
pays tels que les Philippines, l’Inde, 
l’Indonésie, la Malaisie, le Viêt Nam, la 
République dominicaine et les Émirats 
arabes unis, qui réagissent tardivement 
aux demandes de coopération 
administrative et transmettent des 
réponses dont la qualité n’est pas 
satisfaisante.
89 
La Commission demande régulièrement 
aux États membres de lui fournir des 
statistiques concernant les demandes 
de coopération administrative adressées 
aux pays bénéficiaires/partenaires. 
C’est sur la base des informations qu’ils 
fournissent que la Commission planifie 
ses activités de suivi et sélectionne 
les pays requérant une attention 
particulière. Toutefois, les informations 
fournies par les États membres étaient 
de mauvaise qualité, car elles ne 
permettaient pas de faire la distinction 
entre les demandes envoyées de 
manière aléatoire et celles motivées par 
un doute raisonnable (voir point 68).56 Voir note de bas de page 55.
57 Dans l’arrêt qu’elle a rendu 
dans l’affaire C-204/07 P, la 
Cour de justice estime que 
dès lors que, dans un cas 
déterminé, la Commission 
n’a pas fait pleinement 
usage des prérogatives de 
surveillance et de contrôle 
dont elle dispose dans le cadre 
dudit accord d’association en 
vue d’en assurer l’application 
correcte, son manquement 
est constitutif d’une situation 
particulière au sens de 
l’article 239 du code des 
douanes communautaire 
justifiant le remboursement 
ou la remise des droits 
à l’importation perçus sur le 
fondement de certificats soit 
inauthentiques, soit irréguliers.
29 Observations
58 Enquête portant sur des 
importations de surimi dont 
l’origine déclarée était la 
Thaïlande.
59 L’Espagne et le Royaume-Uni, 
voir point 77.
60 Au Royaume-Uni.Les enquêtes relatives 
à l’origine des produits 
menées par l’OLAF sont 
essentielles, mais leur suivi 
financier présente  
des faiblesses
90 
Parallèlement aux communications AM 
qu’il adresse aux États membres 
pour leur signaler des importations 
suspectées de contourner la condition 
d’origine, l’OLAF enquête sur 
l’origine des produits dans les pays 
bénéficiaires/partenaires afin d’assurer, 
en coopération avec les autorités 
compétentes, que les marchandises 
importées dans l’UE sont bien éligibles 
à des mesures tarifaires préférentielles. 
En vue de vérifier l’efficacité du rôle de 
l’OLAF dans la protection des intérêts 
financiers de l’UE dans le domaine des 
accords commerciaux préférentiels, 
la Cour a examiné un échantillon de 
dix enquêtes portant sur l’origine 
préférentielle. Elle a constaté que, 
dans tous les cas sauf un58, l’OLAF est 
parvenu, dans le cadre de ses enquêtes, 
à démontrer que les marchandises 
importées n’étaient pas éligibles à des 
mesures tarifaires préférentielles.
91 
Les indicateurs de performance 
actuellement utilisés par l’OLAF pour 
évaluer l’efficacité et l’efficience de ses 
enquêtes (par exemple le nombre de 
dossiers ouverts donnant lieu à une 
enquête et le nombre d’enquêtes 
débouchant sur une recommandation) 
ne permettent pas de relier l’affaire, le 
montant de RPT en jeu et le montant 
effectivement recouvré.92 
La Cour a relevé des cas de prescription 
dans le cadre du suivi financier des 
enquêtes de l’OLAF dus au fait que les 
États membres n’ont pas procédé aux 
recouvrements en temps utile59, ainsi 
que des situations où il a été impossible 
de déterminer le taux de recouvrement 
effectif des droits de douane éludés 
estimés par l’OLAF dans son rapport60.
Le recours à des mesures de 
prévention et de réaction pour 
protéger les intérêts financiers 
de l’UE a été insuffisant
93 
La Cour a examiné les autres activités 
que la Commission a menées pour 
protéger les intérêts financiers de l’UE en 
empêchant des marchandises importées 
de bénéficier de mesures tarifaires 
préférentielles auxquelles elles ne sont 
pas éligibles et, à défaut, en recouvrant 
les RPT dues.
94 
Les États membres n’ont pas toujours 
pris les mesures appropriées lors de la 
réception d’une communication AM, 
comme l’obligation d’un dépôt de 
garantie pour les importations faisant 
l’objet d’une enquête.
30 Observations
95 
L’absence de telles mesures a amené 
des États membres à déclarer les 
montants dus irrécouvrables lorsque 
l’importateur est en état de cessation de 
paiement et met un terme à ses activités 
économiques (voir encadré 2 ).
96 
Des mesures de précaution et de 
sauvegarde devraient être appliquées 
en l’absence de contrôles suffisants ou 
de coopération, y compris en l’absence 
d’assistance dans les enquêtes visant 
à lutter contre la fraude. Ces mesures 
peuvent prendre la forme d’avis aux 
importateurs61, d’une suspension des 
préférences62 lorsque la législation 
le prévoit, et d’une éventuelle 
responsabilité financière du pays en 
faute63.
97 
Les États membres doivent 
communiquer à la Commission64 le 
montant de RPT ayant fait l’objet 
d’un remboursement/d’une remise 
ou les recouvrements a posteriori 
auxquels ils ont dû renoncer en raison 
d’erreurs administratives commises 
par les autorités de pays bénéficiaires/
partenaires. Pour la période 2007-2012, 
le montant de RPT ainsi perdues s’est 
élevé à plus de cinq millions d’euros. 
Cette somme est définitivement perdue 
pour le budget de l’UE.98 
En vue de remédier à cette situation, 
la Commission a introduit la clause de 
traitement des erreurs administratives 
dans tous les accords commerciaux 
préférentiels négociés depuis 2006. Cette 
clause constitue une avancée dans la 
protection des intérêts financiers de l’UE.
99 
L’encadré 3  présente d’autres cas où le 
recours à des mesures de prévention ou 
de réaction a été insuffisant.
Les dispositions légales des 
accords commerciaux 
préférentiels ne comportent 
pas suffisamment de 
garanties pour protéger les 
intérêts financiers de l’UE
Complexité des règles de 
cumul
100  
Le cumul permet aux produits originaires 
d’un pays A de subir une transformation 
supplémentaire ou d’être incorporés 
à des produits originaires d’un pays B, 
comme s’ils étaient originaires du pays B. 
Le produit qui en résulte aura l’origine du 
pays B. L’ouvraison ou la transformation 
réalisées dans chaque pays partenaire/
bénéficiaire sur des produits originaires 
ne doit pas nécessairement être une 
«ouvraison ou transformation suffisante» 
comme exposé dans les règles d’origine 
normales65.61 Conformément aux dispositions 
de l’article 220, paragraphe 2, 
point b, du CDC, in fine , les 
importateurs ne peuvent pas 
invoquer la bonne foi dans leurs 
demandes de dispense de prise 
en compte a posteriori de la 
dette douanière si la Commission 
a publié au Journal officiel de 
l’UE un avis signalant des doutes 
fondés en ce qui concerne 
la bonne application du 
régime préférentiel par le pays 
bénéficiaire.
62 La «clause antifraude».
63 Il s’agit de la clause «Traitement 
des erreurs administratives», 
généralement formulée ainsi: 
«En cas d’erreur commise par 
les autorités compétentes 
dans la gestion du système 
préférentiel à l’exportation et, 
notamment, dans l’application 
des dispositions du protocole 
du présent accord concernant 
la définition des produits 
originaires et les méthodes de 
coopération administrative, 
lorsque cette erreur a des 
conséquences en ce qui concerne 
les droits à l’importation, la 
partie contractante qui subit ces 
conséquences peut demander 
à (l’organe institutionnel 
compétent au titre de l’accord) 
d’examiner les possibilités 
d’adopter toutes les mesures qui 
s’imposent pour remédier à la 
situation.»
64 Conformément aux 
dispositions des articles 871 
et 905 des DAC (cas de remise 
ou de remboursement), de 
l’article 870, paragraphe 1, et de 
l’article 904  bis, paragraphe 1, 
des DAC (liste des cas notifiés 
à la DG Budget), ainsi que de 
l’article 870, paragraphe 2, et de 
l’article 904  bis, paragraphe 2, 
des DAC (liste des cas notifiés à la 
DG Fiscalité et union douanière) .
65 Il s’agit généralement 
d’accroître la valeur finale des 
marchandises exportées.
Exemples de droits de douane non perçus en raison de l’absence de mesures  
de prévention et de réaction adoptées par les États membres
En 2007, les autorités douanières polonaises ont entrepris de percevoir les droits de douane dus à l’importation 
d’ail en provenance de Turquie sous couvert de faux certificats de circulation. Le recouvrement n’a pu avoir lieu en 
raison de l’insolvabilité de l’importateur. Un montant de 0,4 million d’euros a été déclaré irrécouvrable, avec comme 
conséquence une perte équivalente pour le budget de l’UE en 2012.
Un dépôt de garantie aurait permis d’éviter cette situation.Encadré 2
31 Observations
66 Par exemple, les enquêtes 
menées par l’OLAF sur le thon 
aux Seychelles, en Colombie, 
au Salvador, en Équateur 
et en Thaïlande. Enquête 
à Curaçao sur les importations 
de sucre brut de canne 
déclaré comme originaire 
des Antilles néerlandaises. 
Enquête au Cambodge sur les 
exportations de bicyclettes 
vers l’UE dans le cadre du 
régime SPG.101  
Des pays bénéficiaires/partenaires 
demandent l’application du cumul 
lors des négociations commerciales de 
manière à ce que leurs exportations 
puissent profiter pleinement de 
l’accord commercial préférentiel, en 
particulier lorsqu’ils ne disposent pas de 
l’infrastructure industrielle nécessaire 
aux transformations requises par les 
règles d’origine normales.102  
Les règles de cumul sont d’une grande 
complexité. Il importe donc que les 
autorités des pays bénéficiaires/
partenaires disposent d’une grande 
expertise et d’excellentes connaissances 
en la matière. Plusieurs enquêtes de 
l’OLAF66 ont en effet révélé que les 
capacités administratives nécessaires 
pour saisir la complexité des règles de 
cumul du SPG faisaient défaut à certains 
pays bénéficiaires.
La Cour a constaté que la Commission n’a pas suffisamment eu recours  
à des mesures de prévention et de réaction pour lutter contre la fraude  
et protéger les intérêts financiers de l’UE
a) Un avis aux importateurs de thon en provenance de Thaïlande a été publié par la DG Fiscalité et union 
douanière deux ans après que l’OLAF en a fait la demande. De plus, l’OLAF est allé jusqu’à suggérer d’envisager 
la suspension du régime préférentiel applicable aux produits transformés issus du thon dont l’origine déclarée 
est la Thaïlande. La Commission n’a pas proposé qu’une telle mesure soit appliquée.
b) La Commission n’a publié ni en slovaque ni en hongrois un avis aux importateurs de produits du secteur 
du sucre en provenance de Croatie67. Si cet avis avait été publié dans ces langues, l’importateur n’aurait 
pas pu invoquer la bonne foi68, ce qui est en partie à l’origine du non-recouvrement d’un montant d’un 
million d’euros69.
c) La Commission n’a pris aucune mesure à la suite de la publication de l’avis aux importateurs de thon en 
provenance d’El Salvador70, et ce malgré une communication71 lui enjoignant d’effectuer un suivi des contrôles 
a posteriori de l’origine du thon importé. Selon les résultats de ce suivi, la Commission décide si elle propose ou 
non la suppression des préférences tarifaires.
d) La clause antifraude ne figure pas dans l’accord commercial préférentiel avec la République de Corée. L’OLAF 
a diffusé plusieurs communications AM72 concernant la description erronée de l’origine des importations de ce 
pays.
67 La Croatie a adhéré à l’Union européenne le 1er juillet 2013.
68 En vertu de l’article 220, paragraphe 2, point b), cinquième alinéa, du code des douanes communautaire.
69 Décision de la Commission du 21 octobre 2010 constatant qu’il n’est pas justifié de procéder à la prise en compte a posteriori des droits 
à l’importation dans un cas particulier (dossier REC 03/2010).
70 JO C 132 du 21.5.2010, p. 15.
71 JO C 348 du 5.12.2000, p. 4.
72 Entre autres MA 2007/002, MA 2007/022, MA 2007/047 et AMA 2010/027.Encadré 3
32 Observations
103  
Afin d’empêcher que les règles de cumul 
soient contournées, il conviendrait en 
outre que celui-ci se pratique entre des 
pays où elles sont identiques. Toutefois, 
les possibilités de cumul existant 
dans le cadre du SPG actuel entre 
les pays relevant d’un même groupe 
régional sont maintenues en dépit des 
divergences observées dans certains cas 
au niveau des règles d’origine entre les 
pays les moins avancés et les autres pays 
bénéficiaires.
Abandon des certificats 
d’origine et de circulation au 
profit de l’autocertification
104  
Dans son rapport annuel relatif 
à l’exercice 2003, la Cour estimait qu’un 
recours accru à l’autocertification, 
à savoir l’utilisation de déclarations sur 
facture comme preuves de l’origine, 
présenterait des avantages du point de 
vue des ressources propres. Cela tient 
au fait que les dispositions actuelles 
ne permettent pas aux importateurs 
de demander un remboursement/
une remise ou un non-recouvrement 
a posteriori au motif d’erreurs 
administratives73 commises par les 
autorités des pays bénéficiaires/partenaires lorsqu’une déclaration 
sur facture ou une pièce équivalente 
est utilisée pour certifier l’origine 
des marchandises. L’autocertification 
réduirait considérablement la fréquence 
des litiges impliquant des opérateurs 
dans le cadre d’accords commerciaux 
préférentiels.
105  
L’utilisation des certificats d’origine 
et des certificats de circulation reste 
néanmoins monnaie courante.
Des moyens légaux limités 
pour lutter contre la fraude
106  
Les accords commerciaux préférentiels 
réciproques n’offrent que peu de 
moyens de lutter contre la fraude. Pour 
que les droits dus selon les enquêtes de 
l’OLAF soient recouvrables, les autorités 
du pays partenaire dans lequel les 
irrégularités ont été relevées doivent 
accepter les constatations de l’Office et 
confirmer officiellement l’invalidité des 
certificats délivrés à tort (voir encadré 4 ).73 Conformément aux 
dispositions de l’article 220, 
paragraphe 2, point b, et de 
l’article 236, paragraphe 1, 
du CDC.
Ail «mexicain»?
De l’ail importé en Espagne en mars 2012 et déclaré comme provenant du Mexique s’est révélé provenir de Chine 
d’après les résultats d’un test effectué en laboratoire à la demande de l’OLAF sur un échantillon prélevé sur cet 
arrivage. Les douanes espagnoles n’ont pas pu procéder à un recouvrement a posteriori des droits de douane 
éludés applicables aux importations d’ail en provenance de Chine, car les autorités mexicaines ont confirmé, 
en août 2013, la validité des certificats d’origine dans leur réponse à la demande de coopération administrative 
envoyée par les douanes espagnoles.
D’autres cas d’importation d’ail déclaré comme originaire du Mexique, mais dont il a été établi qu’il provenait de 
Chine, apparaissent actuellement dans d’autres États membres (au Royaume-Uni par exemple), mais la Commission 
a invité ces derniers à ne pas suspendre ou refuser le traitement préférentiel sans avoir demandé aux autorités 
mexicaines de vérifier les preuves de l’origine en question.Encadré 4
33
 Conclusions  
et recommandations
107  
La Cour a constaté que la Commission 
n’a pas convenablement évalué toutes 
les répercussions économiques des 
accords commerciaux préférentiels et 
que la perception de l’intégralité des 
recettes n’est pas garantie. Cependant, 
le recours aux analyses d’impact s’est 
accru et la qualité des analyses réalisées 
s’est améliorée.
Évaluation des répercussions 
économiques des accords 
commerciaux préférentiels
108  
La Commission n’a pas toujours effectué 
d’évaluations ex ante et ex post en 
vue de mesurer les répercussions 
économiques des accords commerciaux 
préférentiels. Les responsables 
politiques, les parties prenantes et 
les contribuables européens ne sont 
donc pas suffisamment informés des 
principaux avantages et inconvénients 
des différentes mesures envisageables 
en matière de politique commerciale 
et ne savent pas si la politique mise en 
œuvre a donné les résultats escomptés. 
Les recettes sacrifiées n’ont été 
évaluées que dans le cadre du SPG. 
La Commission ne dispose d’aucune 
information concernant les recettes 
sacrifiées chaque année du fait des 
accords commerciaux préférentiels en 
vigueur, ni d’aucune prévision à cet 
égard (voir points 26 à 31).
109  
La Cour a relevé des faiblesses affectant la 
solidité de la quantification des impacts 
et la fiabilité des données utilisées pour 
réaliser les évaluations ex ante et ex post. 
De plus, l’utilité et l’exhaustivité des 
analyses effectuées dans les AI et dans 
les EID ont été limitées. Ces insuffisances 
sont susceptibles d’avoir une incidence 
sur la qualité des informations mises 
à la disposition des négociateurs et des 
responsables politiques (voir points 32 
à 53).Réalisation des objectifs du SPG
110  
L’évaluation intermédiaire du SPG 
montre que cette politique ne donne 
pas tous les résultats escomptés (voir 
points 54 et 55).
Recommandations 1 à 4
Afin d’améliorer l’évaluation des 
répercussions économiques et la bonne 
gestion financière des accords commerciaux 
préférentiels, la Commission devrait:
1. sauf dans des cas dûment justifiés, 
réaliser une analyse d’impact et 
une évaluation de l’impact sur le 
développement durable pour chaque 
accord commercial préférentiel, 
de manière à fournir une analyse 
approfondie, exhaustive et quantifiée 
des répercussions économiques 
attendues, comprenant une estimation 
des recettes sacrifiées;
2. associer systématiquement Eurostat 
à l’évaluation de la qualité des sources 
statistiques utilisées dans les EID et 
veiller à ce que les analyses destinées 
aux négociateurs soient remises en 
temps et en heure;
3. réaliser des évaluations intermédiaires 
et ex post en vue d’apprécier dans 
quelle mesure les accords commerciaux 
préférentiels dont l’incidence est 
significative permettent d’atteindre 
les objectifs politiques fixés, et de 
déterminer comment améliorer 
leur performance dans des secteurs 
économiques essentiels. Ces 
évaluations devraient comprendre 
également une estimation des recettes 
sacrifiées;
4. assurer le suivi du régime SPG 
applicable à compter du 1er janvier 
2014 afin de veiller à ce qu’il atteigne 
mieux ses objectifs politiques de lutte 
contre la pauvreté dans le monde et de 
promotion du développement durable.
34 Conclusions et recommandations 
Contrôles douaniers pratiqués 
par les autorités des États 
membres sélectionnés
111 
La perception des recettes est menacée 
en raison des faiblesses qui affectent 
les contrôles douaniers réalisés dans 
le cadre des accords commerciaux 
préférentiels dans les États membres 
sélectionnés. Il peut en résulter, pour 
le budget de l’UE, un manque à gagner 
estimé à 655 millions d’euros pour 
l’exercice 2009. Cette somme représente 
environ 6 % du montant brut des droits 
à l’importation perçus cette année-là 
dans les cinq États membres sélectionnés 
(voir points 56 à 73 ainsi que 76 et 77).
112  
Les systèmes de gestion des 
risques mis en place par les États 
membres n’intègrent pas toujours les 
communications AM, ce qui empêche 
ces derniers d’assurer le même niveau de 
protection des intérêts financiers de l’UE 
(voir points 74 et 75).
Supervision, par la Commission, 
des États membres et des pays 
bénéficiaires/partenaires
113  
Le système de remboursement et de 
remise présente des faiblesses, car les 
autorités nationales et la Commission 
peuvent prendre des décisions 
divergentes sur la même affaire (voir 
points 78 à 80).114  
La capacité des pays bénéficiant d’un 
traitement préférentiel à gérer les 
régimes n’a que rarement fait l’objet 
d’une évaluation par la Commission. 
De plus, aucune visite de contrôle 
n’a été effectuée. Par conséquent, la 
Commission n’a pas l’assurance que 
ces pays sont en mesure de garantir 
que seules des marchandises éligibles 
sont exportées dans le cadre des 
régimes commerciaux préférentiels (voir 
points 81 à 86).
115  
La Commission a pris des mesures pour 
veiller au bon fonctionnement des 
dispositifs de coopération administrative 
avec les pays bénéficiaires/partenaires, 
mais des problèmes subsistent (voir 
points 87 à 89).
116  
Dans certains cas, le suivi financier des 
enquêtes menées par l’OLAF n’a pas 
été efficace et a entraîné la perte de 
droits dus, en application du principe de 
prescription (voir points 90 à 92).
117  
Le recours à des mesures de réaction 
pour protéger les intérêts financiers de 
l’UE a été insuffisant (voir points 93 à 99).
Dispositions légales
118  
Les règles de cumul étant complexes, les 
pays bénéficiaires/partenaires éprouvent 
des difficultés à les appliquer (voir 
points 100 à 103).
35 Conclusions et recommandations 
119  
Bien que les certificats d’origine et de 
circulation favorisent l’émergence de 
litiges, leur utilisation reste monnaie 
courante, ce qui complique la perception 
des droits de douane a posteriori, le cas 
échéant (voir points 104 et 105).
120  
La position de l’UE dans les accords 
commerciaux préférentiels réciproques 
ne lui permet pas de protéger 
ses intérêts financiers de manière 
satisfaisante (voir point 106).
Recommandations 5 à 13
Afin d’améliorer la protection des 
intérêts financiers de l’UE, la Commission 
devrait:
5. créer des profils de risque 
à l’échelle de l’UE pour les accords 
commerciaux préférentiels, de 
manière à ce que les États membres 
adoptent une approche commune 
de l’analyse des risques, afin de 
réduire les pertes pour le budget de 
l’Union;
6.  vérifier que les États membres 
améliorent l’efficacité de leurs 
systèmes de gestion des risques et 
de leur stratégie de contrôle, afin de 
réduire les pertes pour le budget de 
l’Union;
7.  encourager les États membres 
à prendre les mesures de précaution 
appropriées lorsqu’ils reçoivent une 
communication AM;
8. procéder à des évaluations et 
réaliser des visites de contrôle, 
fondées sur une analyse des risques, 
dans les pays bénéficiant d’un 
traitement préférentiel, notamment 
en ce qui concerne les règles 
d’origine et de cumul;9. demander aux États membre 
d’améliorer la qualité des 
informations qu’ils fournissent 
en matière de coopération 
administrative;
10. effectuer un suivi des pays 
bénéficiant d’un traitement 
préférentiel avec lesquels la 
coopération administrative est 
problématique;
11. améliorer le suivi financier des 
enquêtes de l’OLAF afin d’éviter des 
pertes budgétaires pour l’Union 
dues à la prescription;
12. renforcer la position de l’UE dans les 
accords commerciaux préférentiels 
réciproques et recourir davantage 
à des mesures de précaution et 
de sauvegarde en les intégrant 
systématiquement dans les futurs 
accords commerciaux;
13. favoriser l’abandon des certificats 
d’origine et des certificats 
de circulation au profit de 
l’autocertification des exportateurs.
36 Conclusions et recommandations 
Le présent rapport a été adopté par la chambre IV, présidée par M. Louis GALEA, 
membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 18 mars 2014.
 Par la Cour des comptes
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA
Président

37
 Annexes
Statistiques relatives aux accords commerciaux préférentiels pour l’année 2011
Liste des États membres ayant importé le plus dans le cadre d’accords commerciaux 
préférentiels en 2011
État membreValeur des importations  
(en milliards d’euros)Pourcentage
Allemagne 55 23 %
France 30 12 %
Italie 29 12 %
Royaume-Uni 27 11 %
Pays-Bas 22 9 %
Espagne 19 8 %
Belgique 12 5 %
Suède 7 3 %
Autriche 7 3 %
Pologne 5 2 %
Autres 30 12 %
Total 243 100  %
Liste des pays bénéficiaires/partenaires ayant exporté le plus dans le cadre d’accords 
commerciaux préférentiels en 2011
Bénéficiaire/PartenaireValeur des exportations  
(en milliards d’euros)Pourcentage
Suisse 38 16 %
Turquie 37 15 %
Inde 18 8 %
Norvège 13 6 %
Bangladesh 8 3 %
Russie 7 3 %
Tunisie 7 3 %
Afrique du Sud 6 3 %
Maroc 6 3 %
Thaïlande 6 2 %
Autres 97 38 %
Total 243 100  %
Source:  Comext.Annexe I
38 Annexes
Vue d’ensemble des évaluations ex ante des accords commerciaux préférentiels 
effectuées par la Commission
Normes
Évaluations ex ante:  conformément à l’article 21, sous l’intitulé «Principe de bonne gestion financière», du règle -
ment n° 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d’exécution du règlement 
n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, 
«toute proposition de programme ou d’activité occasionnant des dépenses ou une diminution des recettes pour le 
budget fait l’objet d’une évaluation ex ante». Cette disposition était en vigueur du 1er janvier 2003 au 21 août 2006.
Analyses d’impact:  en 2003, la Commission a instauré l’obligation de réaliser des analyses d’impact intégrées pour 
toutes ses initiatives politiques majeures: «l’analyse d’impact sera appliquée aux principales initiatives présentées par 
la Commission dans sa stratégie de politique annuelle ou son programme de travail, qu’il s’agisse de propositions de 
réglementation ou d’autres propositions ayant un impact économique, social ou environnemental [...] telles que [...] 
les orientations de négociation des accords internationaux qui ont un impact économique, social ou environnemen -
tal»1. Depuis 2005, «les analyses d’impact, y compris sur la compétitivité, qui précèdent le lancement d’initiatives ou 
accompagnent tout le processus législatif, doivent devenir automatiques »2.
«Les AI sont nécessaires pour les principales initiatives de la Commission et pour celles qui auront les retombées les 
plus importantes. Ce sera notamment le cas de toutes les propositions législatives du programme législatif et de 
travail de la Commission, de toutes les propositions législatives ne relevant pas du programme législatif et de travail 
mais qui ont des incidences économiques, sociales et environnementales clairement identifiables [...] et de toutes les 
initiatives non législatives [...] qui définissent les futures politiques»3.
1 COM(2002) 276 final.
2 COM(2005) 12 final.
3 SEC(2009) 92 — Lignes directrices concernant l’analyse d’impact.Annexe II
39 Annexes
Cas dans lesquels une analyse d’impact ou une évaluation ex ante était requise
Pays parties à  l’accord commercial préférentiel AI/Rapport d’évaluation ex ante Pertinence de l’évaluation
Monténégro Aucune évaluation ex ante s.o.
Bosnie-Herzégovine Aucune évaluation ex ante s.o.
Serbie Aucune évaluation ex ante s.o.
Amérique centrale AI X
Communauté andine AI X
République de Corée AI X
Inde AI X
Canada Aucune AI s.o.
Maroc (accord de libre-échange complet et approfondi) Aucune AI s.o.
Règlement n° 980/2005 relatif au SPG Aucune évaluation ex ante s.o.
Règlement n° 732/2008 relatif au SPG AI X
Règlement n° 978/2012 relatif au SPG AI √
Moldavie Aucune AI s.o.
Légende :
s.o. = Sans objet √ = Satisfaisante X = Globalement insatisfaisante
Aucune analyse d’impact ou évaluation ex ante n’était requise pour les accords commerciaux préférentiels suivants:
Andorre, Turquie, Saint-Marin, Îles Féroé, Espace économique européen (Islande, Norvège et Liechtenstein), Suisse, 
ancienne République yougoslave de Macédoine, Croatie, Albanie, Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Maroc, terri -
toires palestiniens occupés, Syrie, Tunisie, Chili, Mexique, Afrique du Sud, Mercosur, États du Cariforum, Côte d’Ivoire, 
Cameroun, AOA (Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles, Zambie et Zimbabwe), SADC (Botswana, Lesotho, Mo -
zambique et Swaziland), États du Pacifique, règlement d’accès au marché conclu avec les pays ACP , pays et territoires 
d’outre-mer, ainsi que Ceuta et Melilla.Annexe II
40 Annexes
Norme
Évaluations de l’impact sur le développement durable (EID):  en 1999, la Commission européenne a décidé d’inté -
grer le développement durable dans les négociations commerciales en mettant au point un nouvel outil d’évaluation 
baptisé «Évaluations de l’impact du commerce sur le développement durable»4.
Cas dans lesquels une EID était requise
Pays parties à l’accord  
commercial préférentielPertinence de l’évaluation
Croatie Aucune EID s.o.
Albanie Aucune EID s.o.
Monténégro Aucune EID s.o.
Bosnie-Herzégovine Aucune EID s.o.
Serbie Aucune EID s.o.
Algérie EID5X
Égypte EID X
Israël EID X
Jordanie EID X
Liban EID X
Maroc EID X
Territoires palestiniens occupés EID X
Syrie EID X
Tunisie EID X
Amérique centrale EID √
Légende :
s.o. = Sans objet √ = Satisfaisante X = Globalement insatisfaisante
4 Préface de P. Mandelson, ancien commissaire européen chargé du commerce, au manuel de la Commission sur l’évaluation de l’impact du 
commerce sur le développement durable.
5 L’EID de la zone euro-méditerranéenne de libre-échange concerne les accords commerciaux préférentiels conclus avec l’Algérie, l’Égypte, Israël, 
la Jordanie, le Liban, le Maroc, les territoires palestiniens occupés, la Syrie et la Tunisie.Annexe II
41 Annexes
Cas dans lesquels une EID était requise
Pays parties à l’accord  
commercial préférentielPertinence de l’évaluation
Chili EID X
Communauté andine EID X
République de Corée EID √
Inde EID X
Canada EID √
Accord de libre-échange complet et approfondi 
avec le MarocEID X
Mercosur EID X
États du Cariforum EID6X
Côte d’Ivoire EID X
Cameroun EID X
AOA  
Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles, 
Zambie, ZimbabweEID X
SADC  
Botswana, Lesotho, Mozambique, SwazilandEID X
États du Pacifique  
Papouasie - Nouvelle-Guinée, FidjiEID X
Légende :
s.o. = Sans objet √ = Satisfaisante X = Globalement insatisfaisante
Aucune EID n’était requise pour les accords commerciaux préférentiels suivants:
Andorre, Turquie, Saint-Marin, Îles Féroé, Espace économique européen (Islande, Norvège et Liechtenstein), Suisse, 
ancienne République yougoslave de Macédoine, Mexique, Afrique du Sud, règlement d’accès au marché conclu avec 
les pays ACP , pays et territoires d’outre-mer, règlement (CE) n° 980/2005 relatif au SPG, règlement (CE) n° 732/2008 
relatif au SPG, règlement (UE) n° 978/2012 relatif au SPG, accord commercial préférentiel autonome avec la Moldavie, 
ainsi que Ceuta et Melilla.
6 L’EID des accords de partenariat économique avec les pays ACP concerne les APE conclus avec les États du Cariforum, la Côte d’Ivoire, le Cameroun, 
les États d’Afrique orientale et australe (Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles, Zambie et Zimbabwe), la Communauté de développement de 
l’Afrique australe (Botswana, Lesotho, Mozambique et Swaziland) et les États du Pacifique (Papouasie - Nouvelle-Guinée et Fidji).Annexe II
42 Annexes
Vue d’ensemble des évaluations intermédiaires et/ou ex post des accords  
commerciaux préférentiels effectuées par la Commission
Norme
La Cour estime que des évaluations intermédiaires et des évaluations ex post devraient être effectuées pour tous les 
accords commerciaux préférentiels ayant une forte incidence économique, sociale et environnementale, trois ans après 
leur entrée en vigueur. Elles permettraient aux responsables politiques, aux parties prenantes et aux contribuables 
européens d’apprécier dans quelle mesure les accords commerciaux préférentiels atteignent réellement leurs objectifs 
politiques, dans le respect des principes de bonne gestion financière et d’obligation de rendre compte.
Dans sa communication intitulée «Commerce, croissance et affaires mondiales, la politique commerciale au cœur de 
la stratégie Europe 2020»1, la Commission a annoncé qu’elle procéderait plus systématiquement à des évaluations 
ex post afin de surveiller l’incidence des accords commerciaux préférentiels existants.
Cas dans lesquels une évaluation intermédiaire et/ou une évaluation ex  post (EEP) étaient requises
Pays parties à l’accord 
commercial préférentiel Évaluations intermédiaires et/ou ex  post Pertinence de l’évaluation
Turquie Aucune EEP s.o.
Espace économique européen  
(Islande, Norvège, 
Liechtenstein)Aucune EEP s.o.
Suisse Aucune EEP s.o.
Ancienne République  
yougoslave de MacédoineAucune EEP s.o.
Croatie Aucune EEP s.o.
Albanie Aucune EEP s.o.
1 COM(2010) 612.Annexe III
43 Annexes
Cas dans lesquels une évaluation intermédiaire et/ou une évaluation ex  post (EEP) étaient requises
Pays parties à l’accord 
commercial préférentiel Évaluations intermédiaires et/ou ex  post Pertinence de l’évaluation
Monténégro Aucune EEP s.o.
Bosnie-Herzégovine Aucune EEP s.o.
Serbie Aucune EEP s.o.
Algérie EEP2X
Égypte EEP X
Israël EEP X
Jordanie EEP X
Liban Aucune EEP s.o.
Maroc EEP X
Territoires palestiniens occupés Aucune EEP s.o.
Syrie Aucune EEP s.o.
Tunisie EEP X
Chili EEP √
Mexique EEP de six ALE X
Afrique du Sud EEP de six ALE X
États du Cariforum Aucune EEP s.o.
États du Pacifique  
Papouasie  - Nouvelle-Guinée, 
FidjiAucune EEP s.o.
Pays et territoires d’outre-mer Aucune EEP s.o.
Règlement n° 980/2005 relatif 
au SPGRapport d’évaluation intermédiaire √
Règlement n° 732/2008 relatif 
au SPGRapport d’évaluation intermédiaire √
Moldavie Aucune EEP s.o.
Légende :
s.o.  = Sans objet √ = Satisfaisante X = Globalement insatisfaisante
Aucune évaluation ex post n’était requise pour les accords commerciaux préférentiels suivants:
Andorre, Saint-Marin, Îles Féroé, Amérique centrale, Communauté andine, République de Corée, Inde, Canada, Maroc 
(accord de libre-échange complet et approfondi), Mercosur, Côte d’Ivoire, Cameroun, AOA (Comores, Madagascar, 
Maurice, Seychelles, Zambie et Zimbabwe), SADC (Botswana, Lesotho, Mozambique et Swaziland), règlement d’accès 
au marché conclu avec les pays ACP , règlement (UE) n° 978/2012 relatif au SPG, ainsi que Ceuta et Melilla.
2 L’évaluation ex post de la zone euro-méditerranéenne de libre-échange concerne les accords commerciaux préférentiels conclus avec l’Algérie, 
l’Égypte, Israël, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie.Annexe III
44 Annexes
Approche d’audit dans les États membres sélectionnés
Les auditeurs ont analysé les instructions et procédures, la gestion des risques et les profils de risque, les contrôles 
ex ante et ex post, ainsi que la coopération administrative propres à chaque pays. La Cour a examiné la stratégie 
globale de contrôle appliquée par les autorités douanières de cinq États membres en ce qui concerne les accords 
commerciaux préférentiels. La valeur de leurs importations dans le cadre des accords commerciaux préférentiels 
représentait plus des deux tiers du total des importations bénéficiant de mesures tarifaires préférentielles.
Les contrôles douaniers réalisés dans les cinq États membres sélectionnés ont également fait l’objet d’une évaluation 
au cours de laquelle les échantillons aléatoires ci-après ont été testés:
a) 60 importations relevant d’accords commerciaux préférentiels, datant de 2009 et frappées de prescription, afin 
de vérifier si les marchandises pouvaient effectivement bénéficier de mesures tarifaires préférentielles, ainsi que 
les mesures préventives, dissuasives et correctives adoptées par les autorités douanières pour assurer l’éligibilité 
des marchandises et, dans le cas contraire, percevoir les droits dus. Une extrapolation a été réalisée à partir des 
moins-perçus décelés dans l’échantillon afin d’estimer la perte potentielle de RPT pour l’Union;
b) 30 importations relevant d’accords commerciaux préférentiels et datant de 2011, afin de vérifier si les 
marchandises pouvaient effectivement bénéficier de mesures tarifaires préférentielles, ainsi que les mesures 
préventives, dissuasives et correctives adoptées par les autorités douanières pour assurer l’éligibilité des 
marchandises et, dans le cas contraire, percevoir les droits dus;
c) 30 importations datant de 2009 et ayant fait l’objet d’une communication AM, afin de vérifier si les États membres 
avaient systématiquement introduit des profils de risque automatisés dans leurs systèmes de gestion des risques;
d) 30 demandes adressées en 2011 par les États membres aux pays bénéficiaires/partenaires dans le cadre de la 
coopération administrative, afin de tester si les droits de douane dus lorsque les marchandises n’étaient pas 
éligibles aux mesures tarifaires préférentielles étaient perçus en temps voulu.Annexe IV
45 Annexes
Limites du MEGC
1 
Selon le Comité économique et social européen1, «les résultats de la modélisation présentés dans les EID sont [...] sans 
grande qualité informative pour les négociateurs ni les parties intéressées faute de constater des impacts significatifs 
ou suffisamment ciblés. Rendu difficile par l’absence ou le manque de fiabilité de données statistiques dans le 
secteur informel, l’EID ne rend pas suffisamment compte des répercussions éventuelles dans ce secteur».
2 
La Commission comme les consultants externes ont souligné les limites inhérentes au MEGC:
a) le MEGC ne peut être utilisé qu’à des fins de simulation et non de prévision2 et la simulation d’effets à long terme 
donne des résultats peu substantiels3;
b) le caractère quelque peu tautologique de sa structure, tous les résultats étant implicitement liés aux hypothèses 
posées et à l’étalonnage réalisé4;
c) les produits sont regroupés dans de grandes catégories, ce qui empêche de déterminer de manière utile l’impact 
sur des produits spécifiques au sein de l’une de ces catégories, par exemple sur le blé de qualité moyenne dans le 
cadre d’une estimation de l’impact sur le «blé»5;
d) différents pays, tels que la Russie, la Norvège, la Suisse et la Turquie, sont rassemblés dans un seul groupe, ce qui 
limite l’utilité de l’interprétation que l’on peut tirer des estimations de l’EGC pour ce groupe6;
e) l’incapacité de la modélisation formelle à tenir compte de l’incidence de la libéralisation des investissements et 
des mesures facilitant la circulation des professionnels7;
f) les résultats du MEGC ne se prêtent pas véritablement à des évaluations de l’incidence sociale en raison du 
manque d’informations ventilées au niveau des ménages8.
1 Point 2.6 de l’avis n° 818/2011 du Comité économique et social européen.
2 Point 11.5 de l’annexe 8 des lignes directrices de la Commission concernant l’analyse d’impact.
3  Selon le document de prise de position des services de la Commission européenne sur l’EID relative à l’accord de libre-échange entre l’UE et l’Inde 
de mars 2010, les effets à long terme constituent l’un des points particulièrement faibles du modèle d’équilibre général calculable, car le processus 
d’accumulation du capital repose inévitablement sur des hypothèses de base et ne tient aucun compte de la dynamique créée par le renforcement 
de l’intégration et de la concurrence.
4 Point 11.5 de l’annexe 8 des lignes directrices de la Commission concernant l’analyse d’impact.
5 EU-Canada SIA Final Report Briefing Document  (Document préparatoire concernant le rapport final sur l’EID UE-Canada), juin 2011.
6 Voir note de bas de page 5 de la présente annexe.
7 Voir note de bas de page 5 de la présente annexe.
8 EU-Andean Trade Sustainability Impact Assessment  (Évaluation de l’impact des échanges commerciaux entre l’UE et les pays andins sur le 
développement durable), rapport final, octobre 2009.Annexe V
46
La Commission utilise différentes techniques de 
modélisation, et principalement (mais pas seulement) 
le MEGC, en s’appuyant sur des données de la base 
de données du GTAP3. À ce jour, ce sont les meilleurs 
outils disponibles pour quantifier de manière aussi 
précise que possible les répercussions économiques 
des changements apportés aux politiques 
commerciales.
III b)
Le système de préférences généralisées est un régime 
unilatéral qui vise à répondre, au moyen de réductions 
tarifaires, aux besoins structurels, notamment sociaux 
et économiques, existant de longue date dans les 
pays en développement. Si la Commission accepte 
cette observation, le SPG ne représente que l’un des 
éléments contribuant à la pleine concrétisation des 
bénéfices escomptés.
Le nouveau règlement SPG, qui est entré en vigueur 
le 1er janvier 2014, introduit des réformes d’envergure 
afin de mieux cibler les pays qui en ont le plus 
besoin.
III c)
Les principales constatations de la Cour concernent 
des erreurs individuelles, notamment des documents 
ou des justificatifs manquants qui auraient dû être 
conservés par les importateurs.
III d)
Concernant les visites de contrôle, la Commission 
agit dans le cadre de la base juridique en vigueur 
et dans le respect des dispositions applicables des 
accords commerciaux réciproques, tels qu’ils ont été 
approuvés par le Conseil et les États membres et, le 
cas échéant, par le Parlement européen.
3 Le recours à la base de données du GTAP pour la modélisation 
des MEGC est largement accepté dans le monde entier, par la 
quasi-totalité des organisations internationales comparables, 
telles que l’OMC, la Banque mondiale, l’OCDE, les Nations unies, 
le FMI et le gouvernement des États-Unis.Synthèse
I
Les bénéfices économiques liés à la libéralisation 
des échanges sont bien connus et étayés par une 
documentation exhaustive dans l’ensemble de la 
littérature économique disponible. Par exemple, il est 
établi que la finalisation de toutes les négociations en 
cours (cycle de Doha et accords bilatéraux) permettrait 
de gagner un point de produit intérieur brut (PIB) dans 
l’Union. Les consommateurs devraient, quant à eux, 
avoir accès à une plus grande diversité de biens et 
de services. Enfin, plus de 36 millions d’emplois en 
Europe dépendent, directement ou indirectement, de 
notre capacité à faire du commerce avec le reste du 
monde1.
De surcroît, le régime SPG est, dans la pratique, 
l’instrument de développement par le commerce de 
l’Union: premièrement, à travers le régime TSA («tout 
sauf les armes»), qui accorde aux 50 États les plus 
pauvres du monde un accès au marché de l’Union en 
franchise de droits et sans contingent pour tous leurs 
produits (à l’exception des armes); deuxièmement, 
à travers les conditions préférentielles supplémentaires 
du régime secondaire SPG+, qui incite les pays 
en développement à poursuivre des objectifs de 
développement durable.
III a)
Depuis 1999, toutes les grandes négociations 
commerciales multilatérales et bilatérales sont 
accompagnées d’une EID. En outre, depuis 2010, à une 
exception près2, toutes les négociations commerciales 
importantes sont également précédées d’une AI.
Tous les accords commerciaux ont pu s’appuyer sur 
une analyse de qualité des répercussions économiques 
et des incidences dans d’autres domaines. Dans le 
cadre de cette démarche, la Commission s’efforce 
toujours de respecter les normes applicables, qui ont 
évolué avec le temps.
1  «Commerce, croissance et affaires mondiales — La politique 
commerciale au cœur de la stratégie Europe 2020».
2 En 2011, le Conseil «Affaires étrangères» et le Conseil européen 
ont répondu au Printemps arabe en demandant l’ouverture de 
négociations avec le Maroc, la Tunisie, l’Égypte et la Jordanie. 
Cette décision politique a rendu superflue la réalisation d’une 
AI, qui aurait entraîné des retards excessifs dans l’ouverture des 
négociations.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 47
IV a)
La Commission accepte la recommandation de la Cour 
concernant la réalisation d’une analyse d’impact et 
d’une évaluation de l’impact sur le développement 
durable pour chaque accord commercial préférentiel et 
la fourniture d’une justification en bonne et due forme 
en cas d’impossibilité de mener une AI ou une EID. Elle 
s’acquittera de cette tâche conformément aux lignes 
directrices en vigueur relatives aux AI et au manuel sur 
l’EID et a fourni une estimation des recettes sacrifiées 
dans sa dernière analyse d’impact pour le Japon et les 
États-Unis.
La Commission effectue déjà des AI et des EID en 
conformité tant avec les engagements pris qu’avec 
les bonnes pratiques. Depuis 1999, toutes les grandes 
négociations commerciales multilatérales et bilatérales sont 
accompagnées d’une EID et, depuis 2010 [à une exception 
près, voir réponse de la Commission au point III a)], toutes 
les négociations commerciales importantes sont également 
précédées d’une analyse d’impact .
IV b)
Concernant la remise en temps et en heure des analyses, la 
Commission s’est engagée à entamer une EID au plus tard 
six mois après l’ouverture de négociations, afin de veiller 
à ce que ces analyses puissent contribuer de manière utile 
aux processus de négociation et d’approbation.
Eurostat est désormais systématiquement invité 
à participer aux groupes de pilotage qui suivent les EID.
La Commission souhaite intensifier la coopération 
concernant la qualité des sources statistiques dans le 
cadre d’une révision en cours de l’accord interservices 
entre la DG Commerce et Eurostat.
IV d)
La Commission accepte la recommandation de la Cour au 
sujet des accords commerciaux préférentiels ayant une 
forte incidence économique, sociale et environnementale.
Cette mesure témoigne des engagements déjà pris par la 
Commission de procéder de manière plus systématique 
à une évaluation ex post des accords commerciaux 
préférentiels ayant une forte incidence économique, 
sociale et environnementale, pour aider à surveiller 
l’incidence des accords commerciaux de l’Union5.
5 COM(2010) 612, «Commerce, croissance et affaires mondiales».Si la base juridique des visites de contrôle dans les pays 
bénéficiaires n’est en place que depuis le 1er janvier 2011, 
la Commission a pris, avant même cette date, un certain 
nombre de mesures de suivi et a fourni des explications 
aux pays bénéficiaires dans le cadre de la coopération 
administrative, notamment dans le contexte du SPG.
Néanmoins, un plan d’action de la Commission pour le 
suivi des règles d’origine préférentielles a été élaboré, 
dans le cadre duquel l’organisation de visites dans le 
pays bénéficiaire constitue l’une des mesures suggérées. 
Ce plan d’action couvrira tant les régimes unilatéraux, 
tels que le SPG, que les accords bilatéraux conclus avec 
des pays partenaires.
III e)
La Commission prend note de la constatation de la Cour.
Depuis 2001, la Commission propose que tous les régimes 
commerciaux préférentiels de l’Union, tant autonomes 
que conventionnels, prévoient la possibilité d’un 
retrait temporaire des préférences en cas de problème 
particulier dans la gestion des préférences et/ou d’autres 
violations graves de la législation douanière ou de non-
coopération. La Commission estime que l’expérience 
a montré que ces mesures de sauvegarde étaient 
suffisantes et continuera de proposer de les inclure dans 
tous les futurs accords commerciaux préférentiels.
La Commission fait remarquer que, dans un seul accord 
commercial préférentiel, conclu avec la Corée du Sud, les 
mesures de sauvegarde finalement arrêtées ne prévoient 
pas la possibilité d’un retrait temporaire des préférences, 
même si lesdites dispositions contiennent un mécanisme 
de consultation obligatoire. La Commission a confirmé la 
nature exceptionnelle de la formulation de compromis 
retenue pour rédiger les dispositions de sauvegarde 
convenues avec la Corée du Sud, au moment de 
l’adoption de la décision du Conseil relative à la signature 
de l’accord4.
4  JO L 127 du 14.5.2011, p. 4.
Réponses de la Commission 48
V f)
La Commission fait remarquer que le recouvrement 
financier relève de la responsabilité des États membres.
L’OLAF continuera de fournir aux autorités 
compétentes des États membres toutes les 
informations nécessaires pour faciliter leurs actions en 
recouvrement.
De nouvelles dispositions figurant dans le règlement 
(UE, Euratom) n° 883/2013 relatif aux enquêtes de 
l’OLAF6 exigent des États membres qu’ils fournissent 
à l’Office des informations relatives aux mesures 
qu’ils ont prises en réponse à ses recommandations 
concernant, entre autres, le recouvrement des 
montants dus. Ces dispositions renforcent le contrôle 
des procédures de recouvrement par les États membres 
et améliorent le suivi financier des enquêtes de l’OLAF.
La Commission assure un suivi systématique de tous 
les cas signalés de responsabilité financière des États 
membres résultant de retards dans les procédures de 
recouvrement et continuera de le faire.
V g)
Depuis 2001, la Commission propose que tous les 
régimes commerciaux préférentiels de l’Union, 
tant autonomes que conventionnels, prévoient la 
possibilité d’un retrait temporaire des préférences 
en cas de problème particulier dans la gestion des 
préférences et/ou d’autres violations graves de la 
législation douanière ou de non-coopération. La 
Commission estime que l’expérience a montré que 
ces mesures de sauvegarde étaient suffisantes et 
continuera de proposer de les inclure dans tous les 
futurs accords commerciaux préférentiels.
Fin 2013, la possibilité d’un retrait temporaire des 
préférences figurait déjà dans quatre régimes 
autonomes (dont le SPG), couvrant près de 200 pays, 
ainsi que dans les accords préférentiels conclus avec 
plus de 30 pays.
6 Règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et 
du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées 
par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil 
et le règlement (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 
18.9.2013, p. 1).V a)
La Commission examinera plus en détail les cas 
particuliers dans lesquels de tels profils de risque 
seraient utiles et les modalités souhaitables de leur 
mise en œuvre dans le domaine des règles d’origine 
des accords commerciaux préférentiels.
V b)
Dans le cadre des missions de contrôle qu’elle 
a menées ces dernières années, la Commission a mis 
l’accent sur l’efficacité des systèmes de gestion 
des risques et des stratégies de contrôle des États 
membres. Elle a produit des rapports thématiques 
sur ses missions relatives à la stratégie de contrôle 
douanier (2009), à la domiciliation (2011) et au transit 
(2012), qu’elle a présentés aux États membres au 
sein du comité consultatif des ressources propres 
et du groupe chargé de la politique douanière. 
Elle continuera de vérifier que les États membres 
renforcent l’efficacité de leurs systèmes de gestion des 
risques et de leurs stratégies de contrôle.
V c)
La Commission continuera d’encourager les États 
membres à prendre toutes les mesures de précaution 
appropriées dès la réception des communications AM.
V d)
L’évaluation de la capacité d’un pays bénéficiaire fait 
partie intégrante du processus de négociation avec 
chaque partenaire. Elle n’est cependant pas consignée 
dans un rapport d’évaluation formel. La Commission 
inclura une évaluation de cette capacité dans les 
études exploratoires formelles réalisées en amont des 
futures négociations.
De manière générale, les négociations offrent le cadre 
approprié à une évaluation par la Commission de la 
capacité des autorités des pays partenaires à gérer 
correctement l’accord.
V e)
La Commission abordera cette question avec les États 
membres (pendant le suivi) en vue d’améliorer la 
qualité des informations fournies par ces derniers en 
matière de coopération administrative. La procédure 
d’établissement de rapports sera également 
simplifiée.
Réponses de la Commission 49
10
L’engagement de réaliser des EID a été pris en 1999 par 
le commissaire au commerce et s’est imposé comme 
une pratique établie dans le cadre des négociations 
commerciales menées sous la responsabilité de ses 
successeurs.
12
La Commission convient qu’il est important de réaliser 
des évaluations pour tous les accords commerciaux 
préférentiels ayant une forte incidence.
Dans le cadre de l’évaluation d’un accord commercial, 
il convient de laisser s’écouler suffisamment de temps 
pour pouvoir tirer des conclusions fiables à partir des 
données disponibles.
Les accords commerciaux prévoient souvent une entrée 
en vigueur progressive des engagements réciproques, sur 
une durée de cinq à sept ans7. Le calendrier de l’évaluation 
devrait tenir compte de la période pendant laquelle les 
incidences sont ressenties. C’est la raison pour laquelle la 
Commission considère qu’une évaluation menée trois ans 
seulement après l’entrée en vigueur d’un accord, comme le 
suggère la Cour, serait généralement trop précoce.
14
La Commission ne considère pas qu’une évaluation 
ex ante et ex post des recettes sacrifiées permettrait 
de fournir aux autorités budgétaires des prévisions 
annuelles concernant la perception des droits de 
douane suffisamment précises pour améliorer la gestion 
financière du budget de l’Union.
Les accords commerciaux préférentiels constituent un 
pan de la structure législative sur la base de laquelle les 
droits de douane sont perçus et mis à la disposition du 
budget de l’Union. Dès lors, des recettes ne sauraient être 
considérées comme sacrifiées à partir du moment où un 
accord commercial préférentiel est en place, pas plus qu’il 
n’y a de coûts budgétaires. Pour ses prévisions budgétaires 
en matière de RPT, la Commission doit avant tout s’appuyer 
sur des méthodes macroéconomiques. La méthode 
est toutefois en cours de révision et la Commission 
examinera dans quelle mesure d’autres éléments, tels que 
les répercussions des nouveaux accords commerciaux 
préférentiels, pourraient être pris en considération.
7 Voir également COM(2013) 686, «Renforcer les fondements de la 
réglementation intelligente – Améliorer l’évaluation».La Commission négocie actuellement l’inclusion 
de dispositions prévoyant le retrait temporaire des 
préférences dans le cadre des accords commerciaux 
préférentiels conclus avec plusieurs partenaires, dont 
le Japon, le Viêt Nam, le Maroc, la Thaïlande et le 
Canada.
La Commission continuera de proposer l’introduction 
de la clause de traitement des erreurs administratives 
dans tous les accords commerciaux pour lesquels 
aucune autocertification n’aura été convenue.
V h)
La Commission continuera d’encourager l’abandon 
des certificats d’origine et des certificats de circulation 
au profit de l’autocertification des exportateurs.
Introduction
07
La Cour souligne à juste titre le rôle des AI et des 
EID. Elle ne reconnaît cependant pas l’importance 
d’outils tels que les études de faisabilité ou d’autres 
analyses économiques, qui ont également représenté, 
par le passé, un élément important pour la prise de 
décisions concernant certains des accords inclus dans 
l’échantillon retenu par la Cour.
08
Si le système des AI a été mis en place en 2002, son 
champ d’application a progressivement évolué et 
n’a pleinement intégré les accords préférentiels 
commerciaux ayant une forte incidence qu’en 2009.
09
La Commission interprète différemment l’obligation 
légale de réaliser une évaluation ex ante des accords 
commerciaux préférentiels entre 2002 et 2006.
L’obligation de réaliser une analyse d’impact a été 
progressivement mise en place à partir de 2003.
Depuis 2005, des analyses d’impact sont requises pour 
l’ensemble des initiatives visées dans le programme 
législatif et de travail de la Commission et, depuis 
2009, pour les initiatives les plus importantes de la 
Commission et pour celles dont les répercussions sont 
les plus notables.
Réponses de la Commission 50
27
La Commission considère que la réalisation d’AI ou 
d’évaluations ex ante n’était pas nécessaire pour les 
sept accords commerciaux préférentiels relevés par la 
Cour. Dans la plupart des cas, une AI ou une évaluation 
ex ante n’aurait apporté qu’une faible valeur ajoutée 
et aurait constitué un usage disproportionné 
des ressources, par exemple parce que des choix 
politiques avaient déjà été opérés au plus haut niveau 
en vue de chercher à conclure un accord ou que les 
mesures envisagées avaient des effets plus limités ou 
étaient par nature transitoires.
28
La Commission a procédé à une estimation des 
recettes sacrifiées dans l’ensemble des AI relatives 
à des accords commerciaux réalisées depuis 2010.
29
La Commission ne considère pas qu’un engagement 
ait été pris d’effectuer des EID pour les cinq accords 
relevés par la Cour. L’engagement d’effectuer des 
EID dans le cadre d’une négociation commerciale 
a été pris initialement en 1999 par le commissaire au 
commerce et concernait les négociations menées par 
lui. Le recours généralisé aux EID pour les négociations 
menées par d’autres commissaires pour le compte de 
la Commission n’a jamais fait l’objet d’une décision du 
collège, ce qui explique l’absence d’EID dans les cinq 
cas relevés.
30
Depuis 2010, la Commission renforce son système 
d’évaluation de la législation et des politiques et s’est 
engagée à mener des évaluations de manière plus 
systématique. Des priorités doivent être fixées en vue 
d’appliquer un programme d’évaluations: la première 
d’entre elles doit être celle du principe «évaluer avant 
d’agir», consistant à procéder à une évaluation avant 
de réviser une initiative; il convient également de 
privilégier les initiatives ayant la plus forte incidence; 
enfin, il y a lieu de tenir compte des ressources 
limitées disponibles.Les analyses d’impact menées depuis 2011 
comprennent une estimation des recettes sacrifiées. 
Cependant, un calcul ex ante de cette nature ne 
peut fournir qu’une estimation de la réduction 
probable des ressources propres sous forme de 
droits de douane, sur la base des scénarios les plus 
vraisemblables dans le contexte de l’accord définitif. 
Quant aux effets économiques, il convient de 
signaler que, si les accords commerciaux préférentiels 
réduisent le taux des droits, ils entraînent également 
des bénéfices liés à la hausse des flux commerciaux, 
qui peuvent même se traduire par une augmentation 
du montant des droits de douane perçus.
Étendue et approche de l’audit
21
La conclusion de la Cour repose sur l’analyse d’une 
période pendant laquelle le système d’analyse 
d’impact de la Commission était progressivement 
mis en place et l’évaluation systématique n’était pas 
encore requise. Dès lors, plusieurs accords figurant 
dans l’échantillon n’avaient pas pu faire l’objet 
d’une AI ou d’une EID étant donné la date de leur 
proposition et/ou de leur entrée en vigueur.
22
Les méthodes de travail relatives aux AI ont été 
progressivement mises en place au sein de la 
Commission, avec l’introduction de lignes directrices 
en 2005 et leur révision en 2009. Les normes actuelles, 
plus rigoureuses, ne devraient pas être utilisées pour 
évaluer des AI antérieures, réalisées alors que les 
systèmes étaient en pleine évolution. Afin de s’appuyer 
sur l’expérience recueillie au cours des cinq premières 
années, des lignes directrices relatives à l’EID ont été 
mises au point grâce à la publication, par les services de 
la Commission, du manuel sur l’EID en 2006.
Observations
26
La Commission convient qu’il est important de 
procéder à des évaluations appropriées, tant ex ante 
qu’ex post, des répercussions économiques des 
accords commerciaux préférentiels et de leurs autres 
incidences. Elle estime que tel est le cas depuis 1999.
Réponses de la Commission 51
35
Parmi les six AI examinées par la Cour, quatre ont 
été réalisées en 2006 et 2007, alors que la méthode 
d’analyse des incidences des accords commerciaux 
était encore en cours de développement. Toutes les 
AI réalisées depuis 2010 contiennent une analyse 
exhaustive des répercussions économiques dans les 
pays bénéficiaires.
36
La Commission évalue les répercussions économiques 
à l’aide des techniques de modélisation et des 
ensembles de données les plus récents, en suivant 
le rythme des avancées les plus récentes dans la 
littérature théorique et empirique concernant les 
incidences des accords de libre-échange.
38
Le SPG est constitué d’un régime général et de deux 
régimes spéciaux. Le régime général est accordé 
à tous les pays en développement qui partagent les 
mêmes besoins de développement et se trouvent à un 
niveau similaire de développement économique, sans 
qu’il soit nécessaire de ratifier ou de mettre en œuvre 
quelque convention internationale que ce soit.
Le régime SPG+ de l’Union a été conçu pour inclure 
d’autres incitations à l’intention des pays vulnérables 
désireux de prendre des mesures supplémentaires 
dans le sens du développement durable et de la 
bonne gouvernance, en laissant le choix à ces pays 
de solliciter ou non ces conditions préférentielles 
complémentaires. Cette approche, validée par le 
Conseil et le Parlement, représente un choix politique. 
La nécessité de ratifier et d’appliquer efficacement 
les conventions internationales relatives aux droits de 
l’homme et des travailleurs, ainsi qu’à la protection de 
l’environnement et à la bonne gouvernance, a donc 
été prise en considération pour ces dix pays, et non 
pour les autres pays bénéficiaires du régime général.Conformément à l’engagement pris d’effectuer des 
évaluations ex post de manière plus systématique, la 
Commission a mené, en 2012, une évaluation ex post 
du pilier commercial de l’accord d’association conclu 
entre l’Union européenne et le Chili et a lancé, en 
2013, une évaluation ex post de la mise en œuvre 
de l’accord de libre-échange UE-Mexique, ainsi 
qu’un examen complet de l’accord de partenariat 
économique Cariforum-UE. Deux autres évaluations 
ex post sont prévues en 2014 (pour les préférences 
commerciales autonomes accordées à la Moldavie et 
aux pays des Balkans occidentaux).
31
L’évaluation de l’incidence sur le budget de l’Union 
figurant dans le rapport statistique consacré au 
SPG pour la période 2006-2009 a suivi l’approche 
normalisée de la Commission8.
Le calcul ayant été réalisé ex post, la perte de recettes 
a été calculée sur la base des statistiques réelles, c’est-
à-dire des échanges préférentiels du SPG au cours de 
la période 2006-2009.
34
Des efforts considérables ont été déployés pour 
produire des AI de qualité, à l’aide des meilleurs outils 
de modélisation disponibles. En outre, la Commission 
fait remarquer que l’analyse de la Cour s’appuie sur 
des AI effectuées il y a plusieurs années, à une époque 
où les méthodes d’analyse d’impact étaient encore en 
cours de développement. Parmi les cinq AI réalisées 
à l’appui d’un accord commercial qui ont été analysées 
par la Cour, une seule a été menée dans le contexte 
des dernières lignes directrices relatives aux AI. Par 
conséquent, la Cour ne tient pas compte de l’évolution 
substantielle des AI accompagnant les accords 
commerciaux préférentiels depuis 2010.
8  Les recettes sacrifiées expriment la différence entre les droits de la 
nation la plus favorisée qui devraient être versés pour l’ensemble 
des échanges du SPG en l’absence de régime SPG, d’une part, et 
les droits effectivement acquittés, d’autre part: (total des droits 
de la nation la plus favorisée calculé sur la base des échanges 
préférentiels du SPG) – (total des droits préférentiels calculé sur la 
base des échanges préférentiels du SPG).
Réponses de la Commission 52
42
L’AI n’a pas établi que la fraude et l’évasion douanière 
constituaient une déficience flagrante du régime 
SPG qui était appliqué auparavant. Dès lors, 
aucune modification majeure n’a été apportée aux 
dispositions antifraude lors de la réforme du régime.
Par ailleurs, l’AI a souligné que les mécanismes de 
sauvegarde prévus dans le régime du SPG (lorsque 
les importations peuvent causer de graves difficultés 
aux exportateurs de l’Union ou risquent de le faire) 
n’étaient pas opérationnels et pouvaient laisser 
des importations préférentielles nuire aux intérêts 
financiers et économiques de l’industrie de l’Union. 
Plusieurs options ont été proposées pour corriger ces 
mécanismes, ce qui a abouti à l’entrée en vigueur, le 
1er janvier 2014, du nouveau SPG, qui les a renforcés.
D’ici à novembre 2017, la Commission doit soumettre 
un rapport au Parlement européen et au Conseil 
concernant l’application du règlement SPG. Aux fins 
de ce rapport, la Commission évaluera les questions 
de la fraude et de l’évasion douanière et envisagera, le 
cas échéant, de prendre des mesures pour y remédier.
44
La Commission convient de l’existence de 
certaines limites, comme dans toute méthode de 
modélisation, mais considère que le MEGC constitue 
le meilleur instrument disponible. Tous les cadres de 
modélisation ont des défauts, mais les MEGC sont les 
plus performants pour quantifier les répercussions 
économiques des accords commerciaux préférentiels. 
L’objectif consiste à quantifier les incidences des 
modifications apportées à la politique commerciale, 
toutes choses égales par ailleurs, sur la base des 
approches méthodologiques les plus solides et les plus 
pertinentes de la science économique pour analyser la 
politique commerciale. Ces analyses économiques ne 
s’appuient pas sur «le» MEGC mais sur différents MEGC, 
qui sont adaptés pour correspondre au mieux aux 
domaines d’action examinés dans chaque AI ou EID.Encadré 1
L’exemple du Bangladesh illustre bien la manière 
dont les avantages du SPG contribuent de manière 
significative au développement de l’un des pays les 
moins avancés (PMA) avec, à la clé, de la croissance, 
une réduction de la pauvreté et une amélioration des 
perspectives d’emploi, en particulier pour les femmes. 
La possibilité de bénéficier du SPG crée un espace 
politique permettant à l’Union de peser sur l’évolution 
des droits de l’homme et des droits des travailleurs, 
comme l’effondrement du Rana Plaza l’a montré. En 
outre, la Commission suit de près les travaux menés 
par l’OIT dans ce pays pour y améliorer les conditions 
de travail. Il est peu vraisemblable que le Bangladesh 
aurait accepté les conditions imposées par le pacte s’il 
n’avait pu bénéficier du SPG.
40
La Commission reconnaît qu’à la lumière des 
expériences passées, elle a renforcé ses exigences en 
matière de renforcement du suivi et de l’évaluation 
dans le cadre des AI, témoignant ainsi de l’évolution 
progressive du système des AI.
Dans toutes les AI effectuées depuis 2010 dans le 
domaine du commerce, des indicateurs clairs et 
quantifiables ont été établis, conformément aux lignes 
directrices relatives aux AI de 2009. Les avis positifs 
émis par le comité d’analyse d’impact sur ces AI 
confirment cette observation.
41
Une étude approfondie telle que celle décrite dans 
les recommandations du Comité économique et 
social européen (CESE) dans le contexte de l’Inde 
ne permettrait vraisemblablement pas d’établir des 
constatations fiables, puisqu’une majorité des secteurs 
vulnérables de la société relève de l’économie 
informelle, au sein de laquelle il est difficile de 
recueillir des données quantitatives.
Cependant, les résultats de l’EID pour l’ALE conclu avec l’Inde 
sont pertinents dans le contexte des recommandations 
du CESE. Cette EID a conclu qu’un ALE avec l’Inde 
devrait entraîner (selon tous les scénarios analysés) une 
augmentation importante des salaires réels, tant pour les 
travailleurs qualifiés que pour les travailleurs non qualifiés, 
ainsi que des effets modérés en faveur des pauvres. En outre, 
les négociateurs mènent régulièrement avec la société 
civile des consultations qui permettent d’aborder les sujets 
évoqués dans les recommandations du CESE.
Réponses de la Commission 53
48
Les AI et les EID analysent les incidences probables 
de l’accord commercial lui-même sur les secteurs 
concernés, en tenant compte de l’ensemble des 
politiques de l’Union pertinentes. À cette fin, elles 
peuvent (comme dans le cas des pays des Caraïbes) 
ou non faire explicitement référence à la politique 
agricole commune (PAC).
49
La Commission reconnaît que l’EID des accords de 
partenariat économique ne bénéficie pas du même 
niveau de couverture et d’approfondissement que les 
EID plus récentes. Cela tient en partie à la couverture 
géographique et thématique très large de cette EID 
spécifique (plus de 75 pays). Aucune EID n’aurait pu 
couvrir complètement l’ensemble des questions 
susceptibles de concerner tous les signataires potentiels.
52
L’étude a consisté en une évaluation économétrique 
des répercussions de six accords commerciaux 
préférentiels sur les échanges. L’objectif affiché 
était de déterminer si les accords avaient eu un effet 
mesurable et statistiquement significatif sur les 
exportations et les importations de l’Union. L’analyse 
n’avait pas vocation à avoir une portée plus large ou 
à constituer une évaluation ex post à part entière. 
Par la suite, la Commission a réalisé des évaluations 
ex post complètes pour deux des pays concernés (le 
Mexique et le Chili).
53
Si le rapport d’évaluation ex post consacré aux pays 
de la zone euro-méditerranéenne ne contenait aucune 
disposition concernant une future évaluation, la 
Commission est en mesure de confirmer qu’une telle 
évaluation ex post sera probablement effectuée dès 
que les négociations en cours seront achevées et que 
les accords seront pleinement mis en œuvre.
55
À la suite de l’évaluation intermédiaire du SPG, 
d’importants changements ont été apportés au 
régime et sont entrés en vigueur le 1er janvier 2014, 
afin de tenter de remédier aux carences relevées 
à l’occasion de cette évaluation intermédiaire.45
La base de données du GTAP repose sur les sources 
internationales les plus fiables (y compris les données 
d’Eurostat pour les pays de l’Union) et fait l’objet d’un 
examen constant par les différentes parties prenantes 
(Banque mondiale, OCDE, FMI, OMC, Nations unies, 
FAO). La plupart des données économiques de la 
base de données du GTAP (par exemple sur les flux 
commerciaux, les modèles de protection, le PIB ou 
la consommation finale) sont actualisées jusqu’à la 
dernière année pour laquelle des données sont 
disponibles. Dans le cas présent, les données obsolètes 
portent uniquement sur les coefficients techniques 
des tableaux des ressources et des emplois de l’Union. 
Les données brutes d’Eurostat montrent que les 
modifications des coefficients techniques de ces 
tableaux sont minimales pour la période 2000-2009.
La Commission, en tant que membre du consortium 
GTAP , s’efforcera de veiller à ce que le GTAP utilise la 
version actualisée des tableaux des ressources et des 
emplois et des tableaux sur les intrants et les extrants 
de l’Union lorsque celle-ci est disponible, et à ce que 
les sources et l’année des données soient indiquées, 
pays par pays, dans les métadonnées du GTAP .
Comme le montre le rapport de janvier 2014 du Centre 
commun de recherche de la Commission européenne, 
la mise à jour des coefficients techniques de l’Union 
jusqu’à la dernière année disponible n’a entraîné 
qu’une modification marginale de l’incidence simulée 
de l’ALE entre l’Union européenne et la Corée du Sud.
46
Eurostat et les instituts nationaux de statistique 
constituant la principale source de données de l’Union 
dans la base de données du GTAP , la participation 
d’Eurostat à une évaluation secondaire de la qualité 
des données du GTAP pourrait s’avérer superflue.
47
La Commission reconnaît que le fait qu’une EID 
soit prête en temps opportun est très important 
pour garantir son utilité pour les négociateurs. Les 
services de la Commission se sont engagés à entamer 
les EID aux plus tard six mois après l’ouverture des 
négociations, afin de veiller à ce que les rapports 
puissent contribuer à ces dernières. Parmi les 18 EID 
effectuées depuis 1999, celle réalisée pour le Chili est 
la seule pour laquelle le rapport final n’a été fourni 
qu’après la signature de l’accord d’association.
Réponses de la Commission 54
La Commission fait par ailleurs remarquer que les 
pertes potentielles non extrapolées qui ont été 
signalées par la Cour aux trois États membres, en 
liaison avec les erreurs individuelles détectées, 
s’élèvent à 1 million d’euros, 91 % de cette somme 
concernant un seul État membre.
64
Certains des documents ou des justificatifs manquants 
pourraient encore être présentés grâce au suivi des 
constatations de la Cour des comptes effectué par la 
Commission. Dès lors, le résultat final pourrait très 
bien afficher des taux nettement inférieurs. En outre, 
les contrôles réalisés par la Commission concernant les 
procédures simplifiées dans 21 États membres n’ont 
pas révélé de taux d’erreurs élevés dans l’échantillon 
de déclarations d’origine vérifié et les répercussions 
financières des erreurs étaient limitées.
Les résultats de l’examen des originaux des justificatifs 
d’origine par la Commission, lors de ses contrôles au 
Royaume-Uni, ne coïncident pas avec les constatations 
de la Cour.
66
Les erreurs détectées par la Cour concernent 
principalement des pièces justificatives ou des 
éléments probants manquants. Lorsque les certificats 
d’origine présentent un cachet ou sont émis par 
un bureau ne correspondant pas aux informations 
communiquées à la Commission par les autorités 
des pays bénéficiaires/partenaires, ils peuvent être 
envoyés auxdites autorités pour vérification.
De même, en relation avec le point 64 ci-dessus, la 
Commission signale qu’à l’heure actuelle, la quasi-
totalité des pièces justificatives sont conservées par 
les importateurs, ces derniers devant les tenir à la 
disposition des autorités douanières, conformément 
à l’article 77 du code des douanes de l’Union. Il n’est 
pas possible de vérifier l’intégralité des documents, et 
les contrôles doivent être effectués sur la base d’une 
analyse des risques, en application de l’article 13 du 
code des douanes de l’Union.Par exemple, le nombre de bénéficiaires du SPG a été 
considérablement réduit (de plus de 170 à environ 
90 pays), afin de concentrer les avantages sur les États 
qui en ont le plus besoin. En outre, les perspectives 
d’exportation pour les pays les plus pauvres ont été 
améliorées grâce à la suppression des avantages 
octroyés à des secteurs très compétitifs dans certains 
pays, à l’instar du textile en Chine et en Inde.
61
La Commission considère que la prise en considération 
de l’origine, en combinaison avec d’autres facteurs de 
risque, est d’autant plus efficace qu’elle permet un 
ciblage plus précis.
62
Les erreurs détectées par la Cour dans les déclarations 
d’importation pour lesquelles des préférences ont 
été sollicitées dans le cadre de procédures simplifiées 
étaient peu nombreuses (trois). Le Royaume-Uni 
a entrepris de réviser sa stratégie de contrôle de 
l’origine préférentielle. Néanmoins, le fait que les 
accords commerciaux préférentiels n’aient pas été 
sélectionnés comme thème de contrôle au Royaume-
Uni ne signifie pas que des vérifications de l’origine 
n’ont pas été effectuées dans le cadre d’autres 
contrôles a posteriori. Les points soulevés par la Cour 
feront l’objet d’un suivi par la Commission.
63
L’extrapolation a été effectuée par la Cour sur la base 
d’erreurs individuelles, notamment des documents 
ou des justificatifs manquants qui auraient dû être 
conservés par les importateurs au moment du 
contrôle réalisé par la Cour. Or, il ne découle pas 
automatiquement de ces erreurs que les marchandises 
importées n’avaient pas l’origine préférentielle déclarée 
au moment de l’importation. Dans le cadre de son 
suivi des erreurs individuelles détectées par la Cour, 
la Commission donnera aux États membres concernés 
la possibilité de prouver que les documents et les 
preuves de l’origine étaient disponibles au moment du 
dédouanement et qu’ils peuvent encore être présentés. 
Ce n’est que dans les cas où les justificatifs ne sont pas 
présentés qu’il est probable que des RPT soient dues 
par les États membres si ces montants s’expliquent par 
des erreurs administratives de leur part.
Réponses de la Commission 55
75
Dans tous les cas relevés, les informations ont été 
analysées et prises en considération par les États 
membres dans leur évaluation des risques. Il appartient 
à l’État membre concerné de déterminer, à la suite 
de l’analyse de ses échanges commerciaux, si les 
informations issues des communications d’assistance 
mutuelle doivent être saisies sous la forme de profils 
de risque dans son système de gestion des risques, 
mais il n’a pas l’obligation de le faire. La France 
a expliqué que la création d’un profil de risque se serait 
révélée sans effet dans le cas de la communication 
d’assistance mutuelle en question, car ces informations 
n’ont pas d’incidence sur le pays. Dans le cas de 
l’Espagne, l’échantillon concernait des opérateurs qui 
étaient exclus des circuits de contrôle en amont du 
dédouanement. La Commission avait déjà demandé 
aux autorités espagnoles de corriger cette pratique. 
Elle considère qu’un profil de risque reposant sur les 
données d’une communication d’assistance mutuelle 
ne doit être établi que si ces informations ont des 
conséquences pour l’État membre concerné.
77
Tous ces dossiers de recouvrement font actuellement 
l’objet d’un suivi par la Commission, en concertation 
avec les autorités des États membres. S’il s’avère que 
des montants de RPT sont dus en raison d’une erreur 
administrative, les États membres seront priés de 
mettre à disposition ces montants, majorés d’intérêts le 
cas échéant.
Le Royaume-Uni a été invité à mettre à disposition 
le montant de RPT lié aux communications AM en 
question, dont il a reconnu qu’il était frappé de 
prescription en raison de l’inefficacité des contrôles 
internes. La France a contesté cette constatation 
et la Commission a sollicité des informations 
supplémentaires.
78
La Commission souligne que, dans ce cas, l’État membre 
concerné a déjà pris des mesures appropriées pour éviter 
qu’une situation similaire ne se reproduise à l’avenir.
Voir réponse de la Commission au point 79.67
Les erreurs détectées par la Cour feront l’objet d’un 
suivi par la Commission et, lorsque des montants dus 
au titre des ressources propres traditionnelles sont 
constatés, les États membres seront invités à prendre 
des mesures pour recouvrer ces montants, majorés 
d’éventuels intérêts applicables.
71
Les onze demandes envoyées par l’Espagne aux 
Philippines et retournées à l’expéditeur ont ensuite 
été réexpédiées aux Philippines à la bonne adresse.
72
La Commission assure un suivi de ces dossiers après 
dédouanement en concertation avec les autorités 
italiennes. Le paiement d’intérêts sera exigé le cas 
échéant.
73
La Commission assurera, en concertation avec les 
autorités françaises, un suivi des dossiers pour lesquels 
une procédure de recouvrement après dédouanement 
n’a pas été engagée à la suite de la confirmation du 
défaut de validité ou d’authenticité des certificats et 
exigera le recouvrement de tout montant de RPT dû, 
majoré d’intérêts le cas échéant.
74
La Commission considère que les États membres 
devraient tenir compte des informations transmises 
dans leur stratégie globale relative aux risques et aux 
contrôles douaniers et devraient, dans la mesure où 
les informations figurant dans les communications 
d’assistance mutuelle ont des conséquences pour 
l’État membre concerné, prendre des mesures pour 
recouvrer les montants de RPT dus et pour prévenir 
toute nouvelle perte à l’avenir.
Réponses de la Commission 56
84
Dans l’arrêt de la Cour de justice cité par la Cour 
des comptes, le fait que la Commission n’ait pas fait 
pleinement usage des prérogatives que lui confère 
l’accord d’association conclu avec la Turquie ne 
concerne que ce cas particulier et ne saurait donc 
conduire à tirer une conclusion générale.
L’article 220, paragraphe 2, point b), et l’article 239 du 
code des douanes de l’Union prévoient des exceptions 
au principe général de recouvrement des droits 
à l’importation. En pareils cas, malgré l’existence 
d’une dette douanière et le fait que les conditions 
d’octroi d’un traitement préférentiel des marchandises 
concernées n’aient pas été satisfaites, le demandeur 
(soutenu en cela par ses autorités nationales lors du 
dépôt du dossier auprès de la Commission pour que 
celle-ci rende une décision) sollicite l’application d’une 
exception au principe général de recouvrement ou de 
non-remise/remboursement des droits à l’importation.
Les dispositions régissant ces exceptions doivent être 
interprétées de manière restrictive et sont évaluées 
cas par cas.
Les exceptions au principe de recouvrement 
exigent soit a) l’existence d’une erreur des autorités 
douanières, qui ne pouvait raisonnablement être 
décelée par le redevable, celui-ci ayant agi de bonne 
foi et observé les dispositions relatives à la déclaration 
en douane, soit b) l’existence de circonstances 
particulières, n’impliquant ni manœuvre ni négligence 
de la part du débiteur.
85
La Commission examinera attentivement la possibilité 
d’un tel système de rapport périodique dans le cadre 
de ses nouvelles mesures de suivi renforcé.
89
La Commission examinera cette question dans le 
cadre des nouvelles mesures de suivi qu’elle a prévues 
afin d’améliorer la qualité des informations fournies 
par les États membres et de veiller notamment 
à ce que les rapports de ces derniers mettent plus 
efficacement l’accent sur les anomalies exigeant des 
mesures de correction.79
L’État membre concerné a déjà informé la Commission 
que ses autorités douanières avaient eu des échanges 
à haut niveau avec les autorités judiciaires nationales 
et étaient en train de réviser la législation fiscale 
interne pour éviter qu’une situation similaire ne se 
reproduise à l’avenir.
La Commission assurera un suivi de cette question en 
concertation avec les autorités espagnoles.
80
Voir réponse de la Commission au point 78.
82
L’évaluation de la capacité d’un pays bénéficiaire fait 
partie intégrante du processus de négociation avec 
chaque partenaire, y compris de l’étude exploratoire. 
Elle n’est cependant pas consignée dans un rapport 
d’évaluation formel.
De manière générale, les négociations offrent le 
cadre approprié à une évaluation par la Commission 
de la capacité des autorités des pays partenaires 
à gérer correctement l’accord, en tenant compte, 
par exemple, de l’expérience acquise dans le cadre 
des accords de coopération douanière en vigueur et 
d’autres mécanismes de coopération. Des évaluations 
préalables plus détaillées ont été effectuées en ce qui 
concerne les accords de stabilisation et d’association 
avec les pays des Balkans.
83
Un plan d’action de la Commission pour le suivi des 
règles d’origine préférentielles a été élaboré, dans 
le cadre duquel l’organisation de visites dans le pays 
bénéficiaire d’un traitement préférentiel constitue 
l’une des mesures suggérées. Ce plan d’action couvrira 
tant les régimes unilatéraux, comme le SPG, que les 
accords bilatéraux conclus avec des pays partenaires.
Réponses de la Commission 57
94
La première fonction des communications AM est 
d’alerter les États membres au sujet des risques de 
fraude détectés et d’obtenir leur coopération pour 
traiter ces risques de manière efficace et effective. 
L’OLAF applique pleinement les dispositions du 
règlement (CE) n° 515/9710 [tel que modifié par le 
règlement (CE) n° 766/200811]. C’est aux États membres 
qu’il incombe d’analyser les risques pour leur 
territoire, sur la base des informations fournies, et de 
prendre toutes les mesures nécessaires conformément 
aux dispositions de la législation douanière de l’Union.
95
Les montants déclarés irrécouvrables par les États 
membres ne constituent pas nécessairement des 
pertes définitives pour le budget de l’Union, étant 
donné que la Commission évalue la diligence dont 
les États membres ont fait preuve pour recouvrer ces 
montants, conformément à l’article 17, paragraphe 2, 
du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000, et elle 
leur impute la responsabilité lorsqu’ils n’ont pas été 
diligents dans les procédures de recouvrement.
Encadré 2
Conformément à la procédure exposée à l’article 17 du 
règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil, la 
Commission avait déjà examiné ce dossier en 2013.
À la suite de cet examen, la Pologne a été invitée 
à mettre ces montants à disposition, car les 
mesures de précaution requises par l’OLAF dans 
sa communication AM n’avaient pas été prises au 
moment de l’importation.
10  Règlement (CE) nº 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif 
à l’assistance mutuelle entre les autorités administratives des États 
membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission 
en vue d’assurer la bonne application des réglementations 
douanière et agricole (JO L 82 du 22.3.1997, p. 1).
11 Règlement (CE) n° 766/2008 du Parlement européen et du 
Conseil du 9 juillet 2008 modifiant le règlement (CE) n° 515/97 
du Conseil relatif à l’assistance mutuelle entre les autorités 
administratives des États membres et à la collaboration entre 
celles-ci et la Commission en vue d’assurer la bonne application 
des réglementations douanière et agricole (JO L 218 du 
13.8.2008, p. 48).90
La Commission se félicite de la constatation de la Cour 
selon laquelle l’OLAF est parvenu à démontrer que les 
marchandises importées n’étaient pas éligibles à des 
mesures tarifaires préférentielles, sauf pour une de ses 
enquêtes.
91
Les procédures de recouvrement engagées à la suite 
des enquêtes de l’OLAF concernant des affaires 
douanières relèvent de la compétence des autorités 
nationales et échappent au contrôle de l’OLAF.
Dès lors, les montants effectivement recouvrés 
témoignent des efforts des États membres, et non de 
ceux de l’OLAF, et ne sont donc pas appropriés pour 
servir d’indicateur des performances de l’OLAF.
L’OLAF fournit aux autorités compétentes des États 
membres toutes les informations nécessaires pour 
faciliter leurs actions en recouvrement.
De nouvelles dispositions figurant dans le règlement 
(UE, Euratom) n° 883/2013 relatif aux enquêtes de 
l’OLAF9 exigent des États membres qu’ils fournissent 
à l’Office des informations relatives aux mesures 
qu’ils ont prises en réponse à ses recommandations 
concernant, entre autres, le recouvrement des 
montants dus. Ces dispositions renforcent le contrôle 
des actions en recouvrement par les États membres et 
améliorent le suivi financier des enquêtes de l’OLAF.
92
La Commission assure un suivi systématique de tous 
les cas signalés de responsabilité financière des États 
membres résultant de retards dans les procédures de 
recouvrement. Elle procédera au suivi des constatations 
de la Cour et exigera le recouvrement des ressources 
propres traditionnelles, majoré d’intérêts le cas 
échéant. Le montant des droits figurant dans le rapport 
de l’OLAF correspond au montant recommandé pour 
le recouvrement, le montant effectif susceptible d’être 
recouvré ne pouvant être définitivement calculé que 
dans le cadre du suivi.
9 Règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et 
du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées 
par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil 
et le règlement (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 
18.9.2013, p. 1).
Réponses de la Commission 58
Encadré 3 c) 
Concernant le suivi de l’avis aux importateurs de thon 
en provenance d’El Salvador, la Commission a entre-
temps réagi à la constatation de la Cour consécutive 
à son audit et a envoyé aux autorités salvadoriennes 
une lettre contenant des questions détaillées.
Encadré 3 d) 
Voir réponse au point III e).
102
Les enquêtes de l’OLAF citées par la Cour démontrant 
que les pays bénéficiaires/partenaires ne disposent 
pas de l’expertise nécessaire pour appliquer ces 
règles concernent la période antérieure à la réforme 
des règles d’origine du SPG. Dans le cadre de cette 
réforme, les règles de cumul régional du SPG ont été 
simplifiées pour en faciliter la gestion par les pays 
partenaires.
103
La Cour relève un problème spécifique lié au cumul 
lorsque des règles différentes s’appliquent à des pays 
de la même région. L’assouplissement des règles du 
SPG qui a été mis en place avait pour objectif de faciliter 
le cumul des origines entre pays en développement, 
même en cas d’application de règles d’origine 
différentes. Cette disposition est particulièrement 
importante pour les pays les moins avancés, qui ne 
sont pas soumis aux mêmes règles que les autres 
bénéficiaires du SPG. Le règlement SPG prévoit des 
mécanismes pour éviter les contournements.
Encadré 4
Les relations commerciales préférentielles entre 
l’Union européenne et le Mexique sont régies par un 
système préférentiel reposant sur des accords, dans le 
cadre duquel les demandes de vérification a posteriori 
de l’origine préférentielle par le pays exportateur sont 
obligatoires avant que soit envisagé un éventuel refus 
de préférence. La Commission examine les nouvelles 
mesures qu’il pourrait être nécessaire de prendre en 
pareils cas.96
Depuis 2001, la Commission propose que tous les 
régimes commerciaux préférentiels de l’Union, tant 
autonomes que conventionnels, prévoient la possibilité 
d’un retrait temporaire des préférences en cas de 
problème particulier dans la gestion des préférences et/
ou d’autres violations graves de la législation douanière 
ou de non-coopération. La possibilité d’adresser 
des avis aux importateurs est également prévue. La 
Commission continuera de proposer l’inclusion de ces 
mesures de sauvegarde dans tous les futurs accords 
commerciaux préférentiels.
La Commission propose d’introduire la clause de 
traitement des erreurs administratives dans tous 
les accords commerciaux pour lesquels aucune 
autocertification n’a été convenue et elle continuera 
d’agir en ce sens pour tous les futurs accords 
commerciaux et ceux devant être renégociés.
97
Voir réponse au point 84. Les cas notifiés à la 
Commission concernent des exceptions au principe 
général de recouvrement des droits à l’importation 
ou à l’exportation; il faut pour cela que les erreurs 
des autorités douanières n’aient pas pu être décelées 
par un débiteur ayant agi de bonne foi et observé 
les dispositions applicables, ou qu’il existe des 
circonstances particulières pour autant que le débiteur 
n’ait pas fait preuve de négligence. Il appartient 
aux autorités douanières compétentes de décider 
d’évaluer si ces conditions sont remplies.
98
La Commission continuera de proposer d’introduire la 
clause de traitement des erreurs administratives dans 
tous les accords commerciaux pour lesquels aucune 
autocertification n’aura été convenue.
Encadré 3 b) 
La non-publication était liée à des problèmes de 
traduction au cours de la période précédant l’adhésion.
Réponses de la Commission 59
développement, et il convient de ne pas surestimer sa 
capacité à résoudre leurs problèmes. Le système vient 
d’être réformé, dans le cadre des réglementations 
de l’OMC, en s’appuyant sur les conclusions de 
l’évaluation intermédiaire.
Recommandations 1 à 4
1. La Commission accepte la recommandation de la 
Cour concernant la réalisation d’une AI et d’une 
EID pour chaque accord commercial préférentiel 
et la fourniture d’une justification en bonne et 
due forme en cas d’impossibilité de mener une 
AI ou une EID. Elle s’acquittera de cette tâche 
conformément aux lignes directrices en vigueur 
relatives aux AI et au manuel sur l’EID et a fourni 
une estimation des recettes sacrifiées dans sa 
dernière analyse d’impact pour le Japon et les 
États-Unis.
2. Concernant la remise en temps et en heure des 
analyses, la Commission s’est engagée à entamer 
une EID au plus tard six mois après l’ouverture 
de négociations, afin de veiller à ce que ces 
analyses puissent contribuer de manière utile aux 
processus de négociation et de validation.
Eurostat est désormais systématiquement invité 
à participer aux groupes de pilotage qui suivent 
les EID.
La Commission souhaite intensifier la coopération 
concernant la qualité des sources statistiques 
dans le cadre d’une révision en cours de l’accord 
interservices entre la DG Commerce et Eurostat.
3. La Commission accepte la recommandation de 
la Cour concernant les accords commerciaux 
préférentiels ayant une forte incidence 
économique, sociale et environnementale.
Cette mesure témoigne des engagements 
déjà pris par la Commission de procéder de 
manière plus systématique à une évaluation 
ex post des accords commerciaux préférentiels 
ayant une forte incidence économique, sociale 
et environnementale, pour aider à surveiller 
l’incidence des accords commerciaux de l’Union12.
12  COM(2010) 612, «Commerce, croissance et affaires mondiales».Conclusions et recommandations
108
Si les évaluations ex ante et ex post de la Commission 
destinées à mesurer les répercussions économiques 
et les autres incidences des accords commerciaux 
préférentiels ont évolué au fil du temps, la Commission 
considère que les responsables politiques, les parties 
intéressées et les contribuables européens sont 
aujourd’hui pleinement informés des principaux 
avantages et inconvénients des différentes mesures 
envisageables en matière de politique commerciale.
Depuis 1999, toutes les grandes négociations 
commerciales multilatérales et bilatérales sont 
accompagnées d’une EID, qui permet d’analyser en 
détail les répercussions économiques (mais aussi 
sociales et environnementales) escomptées des accords 
commerciaux préférentiels. Depuis 2010 [à une exception 
près, voir réponse de la Commission au point III a)], 
toutes les négociations commerciales importantes sont 
précédées, avant leur ouverture, par une AI pour évaluer 
les répercussions économiques probables de l’accord 
commercial préférentiel en question, y compris une 
estimation des recettes susceptibles d’être sacrifiées.
109
Même si la Commission reconnaît que des 
améliorations pourraient être apportées, elle ne 
partage pas entièrement l’avis de la Cour. Des efforts 
considérables continueront d’être consentis pour 
produire des AI et des EID de qualité à l’avenir. La 
Commission observe que la Cour a choisi un échantillon 
ne contenant qu’une seule AI effectuée en vertu des 
nouvelles lignes directrices en la matière, publiées en 
2009. Par conséquent, l’analyse de la Cour ne tient pas 
suffisamment compte des progrès importants qui ont 
été réalisés au niveau des AI accompagnant les accords 
commerciaux préférentiels depuis 2010.
S’agissant des évaluations ex post, celles qui ont été 
achevées sont relativement peu nombreuses, ce 
qui témoigne des longs délais requis pour l’entrée 
en vigueur complète des accords commerciaux 
préférentiels. Néanmoins, la Commission est 
désormais passée à la vitesse supérieure à cet égard.
110
Un régime tel que le SPG n’est qu’un outil parmi 
d’autres pour répondre aux besoins des pays en 
Réponses de la Commission 60
112
Les informations issues des communications AM 
n’entraînent pas systématiquement la création d’un 
profil de risque puisqu’elles n’ont pas nécessairement 
de conséquences pour l’État membre concerné.
Dans tous les cas mentionnés, les informations ont 
été analysées et prises en considération par les États 
membres dans leur évaluation des risques.
113
La Cour fonde sa conclusion relative aux faiblesses du 
système de remise et de remboursement sur un cas 
particulier en Espagne. L’État membre concerné a déjà 
informé la Commission que ses autorités douanières 
avaient eu des échanges à haut niveau avec les 
autorités judiciaires nationales et étaient en train de 
réviser la législation fiscale interne pour éviter qu’une 
situation similaire ne se reproduise à l’avenir.
La Commission assurera un suivi de cette question en 
concertation avec les autorités espagnoles.
114
Il existe d’autres moyens que les rapports d’évaluation 
formels pour confirmer la capacité d’un pays 
tiers à gérer correctement un accord commercial 
préférentiel. L’évaluation est menée pendant le 
processus de négociation des accords bilatéraux.
Concernant le suivi, la Commission utilise différents 
outils, tels que les avis aux importateurs, le conseil 
aux pays bénéficiaires, etc., notamment dans le 
contexte du SPG. Un plan d’action de la Commission 
pour le suivi des règles d’origine préférentielles a été 
élaboré, dans le cadre duquel l’organisation de visites 
dans le pays bénéficiaire constitue l’une des mesures 
proposées. Ce plan d’action couvrira tant les régimes 
unilatéraux, tels que le SPG, que les accords bilatéraux 
conclus avec des pays partenaires.
En outre, la Commission renvoie à ses réponses aux 
points 81 à 86.
115
La Commission procédera au suivi des cas relevés 
par la Cour et s’attaquera aux problèmes en matière 
de coopération avec les États membres et les pays 
bénéficiaires de préférences, dans le cadre tant de 
régimes unilatéraux que d’accords bilatéraux.4. La Commission accepte la recommandation de la 
Cour.
Voir réponse au point 55 ci-dessus. À la suite de 
l’évaluation intermédiaire du SPG, d’importants 
changements ont été apportés au régime afin 
de tenter de remédier aux carences relevées. Les 
préférences tarifaires prévues par le nouveau 
règlement SPG [règlement (UE) n° 978/2012] ne 
s’appliquant qu’à compter du 1er janvier 2014, la 
Commission procédera à l’examen du régime et 
transmettra un rapport au Parlement européen et 
aux États membres, d’ici à 2016, sur les effets de 
ce régime et, d’ici à 2017, sur le fonctionnement 
général du nouveau règlement.
111
L’extrapolation a été effectuée par la Cour sur la base 
d’erreurs individuelles, notamment des documents 
ou des justificatifs manquants qui auraient dû être 
conservés par les importateurs au moment du 
contrôle réalisé par la Cour. Or il ne découle pas 
automatiquement de ces erreurs que les marchandises 
importées n’avaient pas l’origine préférentielle déclarée 
au moment de l’importation. Dans le cadre de son 
suivi des erreurs individuelles détectées par la Cour, 
la Commission donnera aux États membres concernés 
la possibilité de prouver que les documents et les 
preuves de l’origine étaient disponibles au moment du 
dédouanement et qu’ils peuvent encore être présentés. 
Ce n’est que dans les cas où les justificatifs ne sont pas 
présentés qu’il est probable que des RPT soient dues 
par les États membres si ces montants s’expliquent par 
des erreurs administratives de leur part.
La Commission signale qu’à l’heure actuelle, la quasi-
totalité des pièces justificatives sont conservées par 
les importateurs, ces derniers devant les tenir à la 
disposition des autorités douanières, conformément 
à l’article 77 du code des douanes de l’Union. Il n’est 
pas possible de vérifier l’intégralité des documents, et 
les contrôles doivent être effectués sur la base d’une 
analyse des risques, en application de l’article 13 du 
code des douanes de l’Union.
La Commission fait par ailleurs remarquer que les 
pertes potentielles non extrapolées qui ont été 
signalées par la Cour aux trois États membres, en 
liaison avec les erreurs individuelles détectées, 
s’élèvent à 1 million d’euros, 91 % de cette somme 
concernant un seul État membre.
Réponses de la Commission 61
7. La Commission continuera d’encourager les 
États membres à prendre toutes les mesures 
de précaution appropriées dès la réception des 
communications AM.
8. L’évaluation de la capacité d’un pays bénéficiant 
d’un traitement préférentiel fait partie 
intégrante du processus de négociation avec 
chaque partenaire. Elle n’est cependant pas 
consignée dans un rapport d’évaluation formel. 
La Commission inclura une évaluation de cette 
capacité dans les études exploratoires formelles 
réalisées en amont des futures négociations.
De manière générale, les négociations offrent 
le cadre approprié à une évaluation par la 
Commission de la capacité des autorités des pays 
partenaires à gérer correctement l’accord.
9. La Commission abordera cette question avec 
les États membres (pendant le suivi) en vue 
d’améliorer la qualité des informations fournies 
par ces derniers en matière de coopération 
administrative. La procédure d’établissement de 
rapports sera également simplifiée.
10. La Commission procédera au suivi des pays 
bénéficiant d’un traitement préférentiel pour 
lesquels l’audit de la Cour a révélé l’existence de 
problèmes en matière de coopération administrative. 
Un plan d’action de la Commission sur le suivi des 
règles d’origine préférentielles a été élaboré, qui 
propose différentes mesures de correction.
11. La Commission fait remarquer que le 
recouvrement financier relève de la responsabilité 
des États membres.
L’OLAF continuera de fournir aux autorités 
compétentes des États membres toutes les 
informations nécessaires pour faciliter leurs 
actions en recouvrement.116
Même si la Commission reconnaît que la prescription 
crée des difficultés pour le recouvrement, elle rappelle 
que c’est aux États membres qu’il incombe de prendre 
les mesures appropriées pour veiller au recouvrement, 
en temps utile, des droits à l’importation dans toute la 
mesure du possible.
La Commission assure un suivi systématique de tous 
les cas signalés de responsabilité financière des États 
membres résultant de retards dans les procédures de 
recouvrement. Elle procédera au suivi des constatations 
de la Cour et exigera le paiement des ressources propres 
traditionnelles, majoré d’intérêts lorsque les montants 
dus s’expliquent par des erreurs administratives.
117
Voir réponses aux points 96 et 99.
La Commission continuera de proposer l’introduction 
de la clause de traitement des erreurs administratives 
dans tous les accords commerciaux pour lesquels 
aucune autocertification n’aura été convenue.
120
Voir réponses aux points III d) et e), aux points V d) 
et g), aux points 82, 83, 96, 99 d), 106 et 114, et à la 
recommandation 12.
Recommandations 5 à 13
5. La Commission examinera plus en détail les cas 
particuliers dans lesquels de tels profils de risque 
seraient utiles et les modalités souhaitables de 
leur mise en œuvre dans le domaine des règles 
d’origine des accords commerciaux préférentiels.
6. Dans le cadre des missions de contrôle qu’elle 
a menées ces dernières années, la Commission 
a mis l’accent sur l’efficacité des systèmes 
de gestion des risques et des stratégies de 
contrôle des États membres. Elle a produit des 
rapports thématiques sur ses missions relatives 
à la stratégie de contrôle douanier (2009), à la 
domiciliation (2011) et au transit (2012), qu’elle 
a présentés aux États membres au sein du comité 
consultatif des ressources propres et du groupe 
chargé de la politique douanière. Elle continuera 
de vérifier que les États membres renforcent 
l’efficacité de leurs systèmes de gestion des 
risques et de leurs stratégies de contrôle.
Réponses de la Commission 62
13. La Commission continuera d’encourager l’abandon 
des certificats d’origine et des certificats de 
circulation au profit de l’autocertification des 
exportateurs.
Réponse à l’annexe V 
1
Les MEGC sont les outils les plus modernes et, par 
rapport aux autres modèles disponibles, les mieux 
appropriés pour mesurer, à l’échelle de l’économie tout 
entière, les conséquences des changements apportés 
à la politique commerciale sur un large éventail 
d’indicateurs socio-économiques sectoriels (recettes 
tarifaires, importations, exportations, prix de production, 
salaires, émissions de CO2, etc.). Ces éléments revêtent 
une importance essentielle pour les négociateurs et 
les parties intéressées. Les EID complètent les résultats 
des MEGC par des analyses qualitatives et sectorielles, 
y compris sur le secteur informel, lorsque les données 
le permettent. Jusqu’à présent, les données relatives au 
secteur informel ne se sont pas révélées suffisamment 
fiables pour être exploitées.
2
a)  Les effets à long terme des changements apportés 
à la politique commerciale sont évalués par un 
grand nombre d’universitaires et d’organisations 
internationales, et les résultats sont largement 
reconnus et exploités par les pouvoirs publics.
b)  Les MEGC sont utilisés à des fins de simulation, et non 
de prévision. Ils reposent sur de solides fondements 
théoriques, tout en s’appuyant sur des données 
de l’économie réelle permettant de reproduire le 
comportement économique des agents.
c)  Le regroupement de produits et de pays en grandes 
catégories est opéré sur la base des spécificités des 
économies étudiées. Lorsque cela est jugé utile, 
les résultats des MEGC sont complétés par des 
analyses d’équilibre partiel, qui peuvent permettre de 
distinguer différentes catégories de blé, par exemple.De nouvelles dispositions figurant dans le 
règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 relatif aux 
enquêtes de l’OLAF13 exigent des États membres 
qu’ils fournissent à l’Office des informations relatives 
aux mesures qu’ils ont prises en réponse à ses 
recommandations concernant, entre autres, le 
recouvrement des montants dus. Ces dispositions 
renforcent le contrôle des procédures de 
recouvrement par les États membres et améliorent 
le suivi financier des enquêtes de l’OLAF.
La Commission assure un suivi systématique de tous 
les cas signalés de responsabilité financière des États 
membres résultant de retards dans les procédures de 
recouvrement et continuera de le faire.
12. Depuis 2001, la Commission propose que tous les 
régimes commerciaux préférentiels de l’Union, 
tant autonomes que conventionnels, prévoient la 
possibilité d’un retrait temporaire des préférences 
en cas de problème particulier dans la gestion des 
préférences et/ou d’autres violations graves de la 
législation douanière ou de non-coopération. La 
Commission estime que l’expérience a montré que 
ces mesures de sauvegarde étaient suffisantes et 
continuera de proposer de les inclure dans tous les 
futurs accords commerciaux préférentiels.
Fin 2013, la possibilité d’un retrait temporaire 
des préférences figurait déjà dans quatre régimes 
autonomes (dont le SPG), couvrant près de 
200 pays, ainsi que dans les accords préférentiels 
conclus avec plus de 30 pays.
La Commission négocie actuellement l’inclusion 
de dispositions prévoyant le retrait temporaire des 
préférences dans le cadre des accords commerciaux 
préférentiels conclus avec plusieurs partenaires, dont le 
Japon, le Viêt Nam, le Maroc, la Thaïlande et le Canada.
La Commission continuera de proposer l’introduction 
de la clause de traitement des erreurs administratives 
dans tous les accords commerciaux pour lesquels 
aucune autocertification n’aura été convenue.
13 Règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et 
du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées 
par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil 
et le règlement (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 
18.9.2013, p. 1).
Réponses de la Commission 63
d)  À l’instar des regroupements de produits, les 
regroupements de régions sont adaptés à la situation 
spécifique de chaque AI ou EID, avec pour objectif de 
mettre l’accent sur ce qui est considéré comme l’axe 
d’étude principal.
e)  Ces dernières années, d’importants progrès ont 
été accomplis dans ces domaines. La Commission 
a financé la mise en place d’une base de données sur 
l’investissement direct étranger au niveau mondial, 
qui est désormais exploitée pour la modélisation des 
MEGC, et, en tant que membre du conseil du GTAP , 
elle soutient l’élaboration d’une nouvelle base de 
données mondiale sur les migrations.
f)  Le MEGC est également complété par des outils 
de modélisation quantitative supplémentaires 
(en particulier pour les répercussions sociales et 
environnementales) et des analyses sectorielles plus 
détaillées.

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QJ-AB-14-002-FR-C  ISSN 1831-0850
Les accords commerciaux préférentiels 
constituent un instrument essentiel de la 
politique commerciale de l’Union européenne. 
Le commerce profite, sur le plan économique, 
aussi bien à l’UE qu’aux pays qui sont ses 
partenaires et favorise le développement 
durable ainsi que l’éradication de la pauvreté 
dans les pays en développement. Le présent 
rapport a visé à déterminer si la Commission et 
les États membres ont convenablement géré les 
accords commerciaux préférentiels. La Cour 
a constaté que la Commission n’a pas 
correctement évalué toutes les répercussions 
économiques des accords commerciaux 
préférentiels et que la perception de l’intégralité 
des recettes n’est pas garantie, car les contrôles 
douaniers pratiqués par les États membres sont 
insuffisants et la supervision par la Commission 
présente des faiblesses.
COUR DES
COMPTESEUROPÉENNE