FR Journal officiel de l'Union européenne C 185/87

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Travailler ensemble, travailler mieux: Un nouveau cadre pour la coordination ouverte des politiques de protection sociale et d'inclusion sociale dans l'Union européenne»

(COM(2005) 706 final)

(2006/C 185/15)

Le 22 décembre 2005, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 20 mars 2006 (rapporteur: M. OLSSON).

Lors de sa 426ème session plénière des 20 et 21 avril 2006 (séance du 20 avril 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 31 voix pour, 0 voix contre et 1 abstention.

1. Synthèse de la position du CESE

1.1 Le Comité approuve l'essentiel de la communication. Elle renforcera en effet la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne si les États membres confèrent, à travers le nouveau cadre, un poids politique plus important à l'objectif de modernisation et d'amélioration de la protection sociale. La dimension sociale est essentielle pour relever les défis suscités par la mondialisation et une population vieillissante. Les différents objectifs de la stratégie de Lisbonne, c'est-à-dire la croissance économique durable, des emplois plus nombreux et de meilleure qualité, ainsi qu'une cohésion sociale renforcée, doivent être également défendus et conservés.

1.2 La Commission doit entamer un dialogue avec les États membres afin de les sensibiliser aux politiques sociales adéquates.

1.3 Tout en se félicitant de la présente initiative, le CESE fait toutefois observer que qu'il doit être tenu compte des spécificités des trois volets concernés, de leurs différents stades d'avancement ainsi que des différences entre États membres.

1.4 L'un des trois objectifs généraux consiste à «améliorer la gouvernance, la transparence et la participation des parties intéressées à la conception, à l'exécution et au suivi de la politique». Les partenaires sociaux et d'autres acteurs clés de la société civile organisée doivent être beaucoup plus impliqués dans tous les aspects essentiels du processus.

1.5 Le nouveau cadre et ses objectifs constituent pour les États membres l'occasion de souligner la dimension sociale de leurs PNR, en définissant et en mettant en œuvre des priorités nationales spécifiques.

1.6 Le CESE, dans le cadre de ses travaux en cours, effectue le suivi du nouveau cadre de coopération ouverte et rédige un rapport sur les progrès réalisés avant le sommet de printemps 2007.

2. Résumé du document de la Commission

2.1 La Commission propose une méthode de coordination ouverte (MOC) rationalisée pour la protection sociale et l'insertion sociale, conformément à ses premiers projets de 2003. Des objectifs généraux communs sont définis et complétés par des objectifs spécifiques pour chacun des trois volets: (1) l'élimination de la pauvreté et de l'exclusion sociale; (2) la garantie de pensions adéquates et viables; et (3) la garantie de soins de santé et de soins de longue durée accessibles, de qualité et viables.

2.2 La proposition a pour objectif de définir un nouveau cadre pour faire de la MOC un processus plus fort et plus visible, mieux intégré dans la stratégie de Lisbonne. Les procédures et les modalités de travail (participation des acteurs, gouvernance, calendrier, rapports, évaluation, échange de bonnes pratiques, apprentissage mutuel, information) doivent être améliorées. Le nouveau cadre couvre une période de trois ans (2005-2008).

2.3 Sur la base des objectifs communs, les États membres sont tenus de soumettre leurs stratégies nationales sur la protection sociale et l'insertion sociale avant septembre 2006 de manière à ce qu'elles puissent être intégrées dans les programmes nationaux de réforme (PNR) qui doivent être présentés le 15 octobre 2006.

3. Observations générales

3.1 Pour permettre au Comité de remplir son rôle consultatif, il aurait fallu que la proposition soit publiée avant le 22 décembre 2005. Ce retard a empêché le CESE d'apporter sa propre contribution aux formations du Conseil concernées ainsi que pour le sommet de printemps de mars 2006.

3.1.1 Le CESE a déjà remarqué la brièveté des périodes de consultation pour d'autres questions importantes telles que la proposition de la Commission sur les premières lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi (1) et émis des critiques à ce sujet. Le Comité souligne que la qualité de la procédure consultative doit être maintenue à l'occasion du lancement de propositions importantes dans le cadre de la stratégie de Lisbonne révisée.

3.2 Dans tous les cas, la proposition reposant sur un cycle de trois années, cet avis peut contribuer à la mise en oeuvre et au suivi du nouveau cadre, à la fois par les États membres et par la Commission.

3.3 Le CESE a récemment pris position sur la gouvernance de la stratégie de Lisbonne, et communiqué par la même occasion ses observations sur la mise en œuvre de la MOC (2). En 2003, le Comité a adopté un avis sur la première proposition de la Commission concernant la rationalisation (3). Il a également fait part de ses réflexions sur l'utilisation de la MOC en relation avec les pensions et les soins de santé (4). Le CESE élabore actuellement aussi des avis sur d'autres sujets en rapport avec celui-ci (5).

3.4 À notre regret, seuls quelques uns des PNR présentés en octobre 2005 comportent certains éléments de protection sociale et d'insertion sociale. Les acteurs concernés doivent à présent concevoir et mettre en œuvre des stratégies nationales et des programmes de réforme afin de garantir la prise en compte de la dimension sociale. Le présent avis doit être considéré comme une contribution à ce processus.

3.5 Le Comité approuve l'essentiel de la communication. Elle renforcera en effet la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne si les États membres confèrent, à travers le nouveau cadre, un poids politique plus important à l'objectif de modernisation et d'amélioration de la protection sociale. La dimension sociale est essentielle pour relever les défis suscités par la mondialisation et une population vieillissante. Les différents objectifs de la stratégie de Lisbonne, c'est-à-dire la croissance économique durable, des emplois plus nombreux et de meilleure qualité, ainsi qu'une cohésion sociale renforcée, doivent être également défendus et conservés.

3.6 Compte tenu de ce contexte et de la persistance d'une situation sociale alarmante dans l'Union européenne, le CESE demande à la Commission européenne et aux États membres d'adresser un signal clair et positif aux citoyens, au sujet des efforts consentis pour insister sur la dimension sociale en tant que troisième pilier de la stratégie de Lisbonne.

3.7 Le CESE reconnaît que les politiques de protection sociale relèvent principalement de la compétence des États membres. Toutefois, la Commission doit entamer un dialogue avec les États membres afin de les sensibiliser aux politiques sociales adéquates. Le CESE demande aux États membres d'assumer leur responsabilité politique face aux défis auxquels ils sont confrontés. Le Comité souligne que la réalisation des objectifs européens fixés dans le nouveau cadre dépendra de la détermination et de la capacité de chaque État membre à remplir ses engagements visant à promouvoir le progrès social dans le cadre de la modernisation de la protection sociale afin de la rendre financièrement viable.

3.8 Les interactions nécessaires et positives entre la politique économique, les stratégies de l'emploi et la protection sociale doivent être pleinement exploitées. Des politiques sociales ambitieuses fondées sur la solidarité doivent être considérées comme un facteur productif ayant des impacts positifs sur la croissante et l'emploi (6). En même temps, le caractère durable des politiques sociales dépend de la croissance économique, soutenue par une meilleure coordination des politiques économiques à l'échelle européenne.

3.9 Tout en se félicitant de la présente initiative, le CESE fait toutefois observer que la réunion des trois volets, qui se trouvent chacun à un stade d'avancement différent, doit toujours tenir compte des spécificités des trois volets concernés, de leurs différents stades d'avancement ainsi que des différences entre États membres. Il convient de tenir compte des différences de qualité des instruments européens de coordination des politiques nationales. Alors que, en matière d'insertion sociale, il est nécessaire de disposer d'orientations et d'objectifs concrets (cf. les orientations en matière de politique de l'emploi), la coordination européenne en est toujours, dans le domaine des pensions comme dans celui de la santé, au stade d'accords sur des objectifs qualitatifs généraux.

3.10 Toutefois, à l'occasion du développement et de la mise en œuvre des trois volets, les États membres devraient exploiter totalement les synergies entre eux, étant donné que ceux-ci se chevauchent très souvent. Une mesure prise dans l'un des volets est susceptible d'avoir un impact direct sur les autres. Il importe également que les États membres comblent le fossé existant entre la volonté politique et la mise en œuvre effective.

4. Observations particulières

Participation des acteurs

4.1 L'un des trois objectifs généraux consiste à «améliorer la gouvernance, la transparence et la participation des parties intéressées à la conception, à l'exécution et au suivi de la politique». La participation des partenaires sociaux et d'autres acteurs clés de la société civile organisée est toujours trop peu développée. L'utilisation de la MOC dans différents domaines n'a pas donné les résultats escomptés car les États membres n'ont pas fait preuve d'un engagement réel à l'égard des objectifs et actions convenus. Ainsi, plusieurs plans d'action nationaux présentent des lacunes en particulier concernant la définition de stratégies et d'objectifs nationaux précis, ainsi qu'en matière de participation active de tous les intéressés. Au lieu de cela, les programmes nationaux en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale ou dans d'autres domaines ont été partiellement transformés en rapports d'activité bureaucratiques.

4.2 Le CESE a la conviction qu'une participation plus importante de la société civile organisée à toutes les étapes du processus augmentera la qualité des plans d'action nationaux. Ceci pourra garantir que les préoccupations et aspirations des citoyens seront prises en compte dans les plans.

4.3 La Commission indique à juste titre que la MOC peut promouvoir la participation à l'élaboration de la politique sociale. Il est essentiel de dégager un consensus sur les réformes destinées à réaliser la modernisation de la protection sociale en vue de la rendre viable financièrement, avec les partenaires sociaux et d'autres acteurs concernés de la société civile. Le CESE se prononce en faveur d'une implication extensive dans toutes les phases; depuis l'élaboration de la politique à sa mise en œuvre et à son évaluation. Toutefois, le fait de participer aux prises de décision n'exonère pas les législateurs élus de leur responsabilité en matière de promotion du progrès social et d'un niveau élevé de protection sociale.

4.4 Le CESE reconnaît que la MOC a progressé différemment dans les trois volets concernés par le nouveau cadre. Bien que celle-ci soit encore insuffisante, la participation a été plus importante pour la MOC sur l'insertion sociale que pour celle concernant les pensions. La participation des partenaires sociaux et d'autres acteurs clés à cette stratégie a été très limitée. Bien qu'il importe d'améliorer de toute urgence la MOC sur l'insertion sociale, le CESE insiste fortement, tout comme la Commission, sur la nécessité d'impliquer davantage les acteurs concernés dans les deux autres volets.

4.5 Contrairement à la MOC pour les pensions, pour laquelle la participation était limitée, le CESE a constaté un degré d'implication bien supérieur auprès d'acteurs clés à des actions législatives européennes concernant les pensions. C'est par exemple le cas pour les retraites professionnelles complémentaires. Ce contraste montre la nécessité de rendre la MOC plus attrayante et plus intéressante pour tous les acteurs concernés.

4.6 Le CESE propose que le comité de la protection sociale (CPS) organise des réunions plus régulières et plus larges avec des représentants des partenaires sociaux et d'autres organisations pertinentes de la société civile, tant au niveau européen que des États membres. Le CESE estime également que les représentants des gouvernements au sein du CPS ont une grande responsabilité à la fois pour organiser, et participer à des consultations avec des partenaires sociaux et d'autres acteurs de la société civile dans leur pays.

4.7 Le CESE, dans le cadre de ses travaux en cours sur la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne (7), devrait associer les partenaires sociaux et les organisations de la société civile concernées, ainsi que les conseils économiques et sociaux partout où ils existent au suivi du nouveau cadre de coopération ouverte, et à la rédaction d'un rapport sur les progrès réalisés avant le sommet de printemps 2007. Le Comité devrait en particulier se concentrer sur la gouvernance et les domaines dans lesquels une véritable participation des acteurs s'est avérée efficace pour concevoir et mettre en œuvre des priorités nationales.

4.8 Transparence

Pour que la participation ait un sens, les acteurs concernés doivent avoir accès à un stade précoce aux principaux documents sur les questions politiques. La transparence est également nécessaire lorsque la Commission européenne et les États membres analysent et évaluent le nouveau cadre, par exemple en procédant à des «évaluations par les pairs» et en définissant des indicateurs.

4.9 Apprentissage mutuel et bonnes pratiques

Pour chacun des trois volets, il importe au plus haut point de tirer les leçons des expériences d'autrui. Il y a lieu de développer des systèmes efficaces pour le transfert des meilleures pratiques et l'exploitation des mesures non législatives. L'échange d'expériences et l'apprentissage mutuel doivent associer les décideurs à tous les niveaux. Étant donné que les partenaires sociaux et les autres acteurs de la société civile concernés possèdent un savoir unique et une grande expérience des politiques sociales, ils doivent être associés à l'identification et à l'évaluation des possibilités de transfert des bonnes pratiques. Les questions horizontales essentielles à la réussite du nouveau cadre comprennent des modèles de participation aux prises de décision et d'implication des acteurs concernés. Une autre question essentielle est de trouver des manières et des méthodes pour créer une société qui soit facteur d'intégration pour tous. Enfin, il est nécessaire de réconcilier la protection sociale et la compétitivité sans marginaliser les catégories qui se trouvent en dehors du marché du travail. A cet égard, le CESE rappelle les débats actuels sur l'approche de l'emploi reposant sur le cycle de la vie, et l'équilibre entre flexibilité et sécurité de l'emploi (8).

4.10 Évaluation par les pairs

L'évaluation par les pairs ainsi que l'échange de bonnes pratiques sont des instruments intéressants, car ils sont concrets et stimulants pour les personnes concernées. La Commission doit veiller à ce que les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile concernées soient associées aux évaluations par les pairs.

4.11 Programme européen Progress

Les partenaires sociaux et d'autres organisations concernées de la société civile doivent être susceptibles de mener à bien des projets dans tous les volets du nouveau programme Progress. Dans son avis, le CESE a exprimé sa préoccupation au sujet du faible niveau de ressources financières alloué à ce programme (9). Notre inquiétude a encore grandi après la décision du Conseil européen sur les perspectives financières pour 2007-2013. Le CESE souligne fermement qu'il a déjà demandé à ce que des ressources suffisantes soient prévues pour l'ensemble des volets du programme, notamment les projets relatifs à la protection sociale et à l'insertion sociale.

4.12 Indicateurs

Une approche analytique reposant sur des indicateurs de qualité, fiables et comparables est nécessaire pour apporter une photographie suffisamment détaillée et objective des progrès concernant ces objectifs. Des ressources en matière de recherche sont nécessaires afin d'identifier les indicateurs pertinents. La fiabilité de la collecte et du traitement des données doit impérativement être garantie. Alors que les indicateurs sont fixés à la fois à l'échelon européen et à l'échelon national, le CESE réitère sa demande pour que les acteurs concernés soient invités à prendre part à la formulation et à l'évaluation d'indicateurs (10). Le comité de la protection sociale (CPS) ainsi que les États membres devraient tous agir dans ce sens.

Il convient de développer des indicateurs qualitatifs. Il est important que des critères pertinents, fondés sur les besoins humains, se reflètent dans le choix d'indicateurs afin de mesurer par exemple l'accessibilité générale de la protection sociale, la qualité par rapport aux attentes, ainsi que l'implication des usagers et le fait de leur accorder un traitement favorable.

Il est nécessaire de rapprocher les indicateurs utilisés dans la MOC avec ceux utilisés dans la stratégie de Lisbonne, afin de donner une image globale des progrès accomplis.

4.13 Accroître la visibilité

En de nombreuses occasions, le CESE a souligné que la communication entre l'Europe et ses citoyens est gâchée par le manque actuel d'information pertinente et transparente. Étant donné que le nouveau cadre porte sur des questions touchant de près les citoyens, le CESE souligne l'importance d'organiser un débat permanent à tous les niveaux pour pouvoir relever les défis futurs et faire des choix stratégiques dans les domaines de la protection sociale, des pensions, des soins de santé et de l'insertion sociale. Dans ce contexte, la Commission européenne doit également renforcer la visibilité de ses propres actions. Les propositions sur la manière de promouvoir un débat de ce type dans le contexte de la stratégie de Lisbonne sont disponibles dans d'autres avis (11).

5. Observations complémentaires sur les objectifs

5.1 Le nouveau cadre et ses objectifs constituent pour les États membres l'occasion de souligner la dimension sociale de leurs PNR, en définissant et en mettant en œuvre des priorités nationales spécifiques liées aux objectifs généraux de Lisbonne, dans le plein respect du principe de subsidiarité des États membres. Toutefois, le CESE demande aux États membres d'utiliser intégralement les orientations préparées par la Commission européenne (12).

5.2 Concernant le volet relatif à l'insertion sociale, «Élimination de la pauvreté et de l'exclusion sociale», les États membres élaboreront au cours de l'année 2006 de nouveaux plans d'action nationaux sur l'insertion sociale.

5.2.1 le CESE estime que des mesures concrètes doivent être prises en ce qui concerne les actions prioritaires définies par le Conseil «Emploi et affaires sociales» en mars 2005. Le CESE rappelle l'objectif de l'UE selon lequel les États membres ont des étapes décisives à franchir afin d'éradiquer la pauvreté en 2010 (13). En outre, le CESE souligne que les politiques visant à lutter contre l'exclusion sociale ont un rôle important à jouer pour relever le défi démographique auquel nous sommes confrontés.

5.2.2 Le CESE considère qu'il importe en particulier de se concentrer sur les éléments suivants: — la lutte contre la pauvreté, en particulier celle qui touche les enfants, dans le cadre d'une politique soutenant les enfants et les familles (notamment les parents isolés), et l'égalité, évitant ainsi la transmission de la pauvreté entre les générations; — la création de nouveaux emplois, de meilleure qualité, pour les plus défavorisés, ainsi que les «travailleurs pauvres»; — la promotion de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes; — la promotion de l'égalité des chances pour les personnes atteintes d'un handicap; — les mesures antidiscrimination; — l'intégration des minorités ethniques; — la prévention et la lutte à l'égard du phénomène des sans-abri; — l'accès à des soins de santé et des services sociaux de qualité, indépendamment de son niveau de revenus; — la situation des personnes souffrant de maladies chroniques; — un revenu minimum garanti, des mesures visant à limiter l'endettement et l'accès aux services financiers et aux microcrédits.

5.3 Concernant le volet relatif aux pensions «pensions adéquates et viables», des stratégies nationales sur les retraites ont été présentées l'année dernière; seuls quelques ajustements sont attendus en 2006.

5.3.1 Les questions prioritaires pourraient notamment porter sur: — la garantie d'un revenu pour les personnes âgées, leur permettant de vivre dans la dignité et évitant ainsi leur marginalisation; — des systèmes de retraite prévoyant une couverture adéquate des personnes employées sur la base de nouveaux types de contrats et des indépendants; — aide aux citoyens dans le cadre de la planification de leur retraite.

5.4 Concernant le volet relatif aux soins de santé et aux soins de longue durée: «des soins de santé et des soins de longue durée accessibles, de qualité et viables», les États membres vont élaborer des plans nationaux pour la première fois.

5.4.1 Le CESE souhaite souligner le fait que des services de soin de qualité et correspondant à des normes techniques excellentes devraient être accessibles à tous. Si l'on veut pouvoir créer des soins de santé et des soins de longue durée financièrement viables, des actions préventives dans le domaine de la santé sont d'une importance cruciale.

5.4.2 Les questions prioritaires des nouveaux plans d'action nationaux pourraient notamment porter sur: — des soins de santé préventifs, à caractère aussi bien médicaux que non médicaux; — des soins sur les lieux de travail pour tous, afin de lutter en particulier contre les maladies mentales et physiques, et ainsi permettre de prolonger la vie professionnelle; — la coopération entre les fournisseurs de services sociaux et de soins de santé; — la relation entre les prestataires de soin et les producteurs de biens et services dans ce secteur; — les services à la population dépendante; — les normes de qualité; — la formation pour les différentes catégories de travailleurs sociaux et de la santé afin de conserver les professionnels de la santé en place et d'attirer de nouveaux travailleurs dans ce secteur; — les droits des patients; — la prestation d'aide à domicile.

Bruxelles, le 20 avril 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Avis du CESE sur les «Lignes directrices pour l'emploi: 2005-2008», rapporteur M. Henri MALOSSE. JO C 286 du 17.11.2005.

(2) Avis du CESE sur «Le cheminement vers la société européenne de la connaissance - La contribution de la société civile organisée à la stratégie de Lisbonne» (avis exploratoire), rapporteur: M. Jan OLSSON, corapporteurs: Mme Eva BELABED et M. Joost VAN IERSEL, JO C 65 du 17.3.2006.

(3) Avis du CESE sur le «Renforcement de la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne: Rationalisation de la coordination ouverte dans le domaine de la protection sociale», rapporteur: M. Wilfried BEIRNAERT, JO C 32 du 5.2.2004.

(4) Avis du CESE sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social - «Une approche intégrée au service des stratégies nationales visant à garantir des pensions sûres et viables», rapporteuse: Mme Giacomina CASSINA, JO C 48 du 21.2.2002, p. 101.

(5) Travaux du CESE en cours sur «Cohésion sociale: modèle social européen», SOC 237 et sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une procédure visant à mettre en oeuvre le règlement (CE) No883/2004 relatif à la coordination des systèmes de sécurité sociale», SOC 197.

(6) Avis du CESE sur la «Communication de la Commission – L'Agenda social», p. 12, rapporteuse: Mme Engelen-Kefer, JO C 294 du 25.11.2005.

(7) Mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne, contributions suite au mandat du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005.

(8) Avis du CESE sur la «Flexécurité: le cas du Danemark», rapporteuse: Mme Anita VIUM, ECO/167; et avis du CESE sur «Le cheminement vers la société européenne de la connaissance – La contribution de la société civile organisée à la stratégie de Lisbonne» (Avis exploratoire), rapporteur: M. Jan OLSSON, corapporteurs: Mme Eva BELABED et M. Joost VAN IERSEL, JO C 65 du 17.3.2006.

(9) Avis du CESE sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme communautaire pour l'emploi et la solidarité sociale – Progress», rapporteur: M. Wolfgang GREIF, JO C 255 du 14.10.2005.

(10) Avis du CESE sur «Les indicateurs sociaux» (avis d'initiative), Rapporteuse: Mme Giacomina CASSINA, JO C 221 du 19.09.2002.

(11) Avis du CESE sur la «Contribution de la Commission à la période de réflexion et au-delà: Le Plan D comme Démocratie, Dialogue et Débat», (avis d'initiative), Rapporteuse: Mme Jillian VAN TURNHOUT, JO C 65 du 17.3.2006 et l'avis du CESE sur la «Représentativité des organisations européennes dans la société civile dans le cadre du dialogue civil», Rapporteur: M. OLSSON, SC/023, paragraphes 7.6 – 7.7.

(12) Document de travail de la Commission européenne sur les orientations destinées à préparer les rapports nationaux sur les stratégies en matière de protection sociale et d'insertion sociale («Guidelines for Preparing National Reports on Strategies for Social Protection and Social Inclusion»)

(13) Conseil européen de Lisbonne, mars 2000.