Résumé Le système de justice espagnol est confronté à des défis ayant trait à son efficience, les procédures en justice durant toujours plus longtemps. Pour tenter de remédier à ce problème, un nouveau code de procédure pénale visant à accélérer les procédures pénales est en cours d’élaboration, de même qu’un projet de loi sur des mesures procédurales et technologiques. Le recours à des moyens électroniques est bien établi dans le système de justice et de nouvelles améliorations sont apportées, mais certains problèmes subsistent, en particulier concernant l’interopérabilité entre les systèmes utilisés dans les différentes régions du pays. La situation du Conseil général du pouvoir judiciaire représente un autre défi, d’autant plus que ses nouveaux membres n’ont pas encore été nommés. La relation entre le procureur général et l’exécutif fait l’objet de discussions, surtout en ce qui concerne le régime de nomination et le mandat du procureur général, ainsi que l’enregistrement des communications avec le ministre de la justice. L’Espagne a renforcé son cadre de lutte contre la corruption ces dernières années, au niveau de ses volets tant préventif que répressif. Bien que l’Espagne ne dispose pas d’une stratégie globale de lutte contre la corruption, la stratégie nationale de lutte contre les formes graves de criminalité et la criminalité organisée, adoptée en février 2019, a pour objectif d’améliorer la capacité d’enquête, d’accéder à des bases de données financières et de renforcer la coopération entre les services. Même si le code pénal et le code de procédure pénale ont été révisés en février 2019, un nouveau projet de législation modifiant le code de procédure pénale est en cours d’élaboration. En conséquence, l’Espagne a mis en place un cadre juridique amélioré pour l’intégrité dans le secteur public, renforçant les mécanismes d’intégrité au Parlement et consolidant le régime relatif à la déclaration de patrimoine, aux conflits d’intérêts et aux incompatibilités des hauts fonctionnaires de l’administration centrale de l’État. Il existe désormais un délai de prescription plus long pour les infractions graves, et les crimes liés à la corruption peuvent être sanctionnés plus sévèrement, y compris par une plus longue période d’interdiction d’exercer des fonctions publiques. Des modifications législatives concernant la réglementation du lobbying et renforçant la protection des lanceurs d’alerte, ainsi qu’un projet de loi générale visant à lutter contre la corruption, ont été proposés mais pas encore adoptés. Un nouveau code de déontologie des députés instaurant un Bureau parlementaire des conflits d’intérêts pour superviser sa mise en œuvre a été adopté en avril 2019. Les droits à la liberté d’expression et à la liberté des médias, ainsi que le droit à l’information, sont ancrés dans la Constitution. Alors que les secteurs de la télévision et de la radio sont soumis à des exigences renforcées relatives à la transparence de la propriété, ce n’est pas le cas du secteur de la presse écrite. Les informations disponibles dans le registre du commerce («registro mercantil») sont les mêmes que pour tout autre type de société en Espagne et sont difficiles à comprendre pour le grand public. Des inquiétudes ont été exprimées quant à la nouvelle législation sur la sécurité publique, qui limiterait la liberté d’information et la liberté d’expression. Le processus de promulgation des lois prévoit des garanties de transparence et l’association des parties prenantes, en particulier au moyen de consultations publiques. Le cadre de transparence continue d’être mis en œuvre et toutes les régions espagnoles disposent à présent de leur propre cadre juridique en la matière. L’initiative législative du gouvernement et son droit de promulguer des décrets-lois sont soumis au contrôle du Parlement et de la Cour constitutionnelle. Le Médiateur dispose d’un vaste mandat, qu’il peut exercer pour défendre les droits des citoyens. Le gouvernement a conçu des politiques ayant trait à la transparence gouvernementale dans le but d’associer davantage les citoyens à l’élaboration des politiques publiques.



I.Système de justice

Le système judiciaire espagnol se compose de tribunaux de droit commun et de juridictions spécialisées , et est structuré selon l’organisation territoriale du pays. La Cour suprême est la juridiction de plus haut rang dans tous les domaines du droit. La Cour constitutionnelle est compétente pour connaître des questions constitutionnelles ainsi que des recours individuels concernant le respect des droits fondamentaux. Le Conseil général du pouvoir judiciaire, institué par la Constitution espagnole, est l’organe d’autogouvernance judiciaire et garantit l’indépendance des tribunaux et des juges . Il ne fait donc pas partie du pouvoir judiciaire proprement dit. Il exerce une action disciplinaire, est compétent pour nommer les juges, les transférer et leur accorder un avancement, et est responsable de la formation et du recrutement des juges. Le ministère public est intégré au pouvoir judiciaire et jouit d’une autonomie fonctionnelle. Il a pour mission de promouvoir la justice pour défendre la loi, les droits des citoyens et l’intérêt général. Le procureur général est nommé par le chef de l’État, sur proposition du gouvernement, après consultation du Conseil général du pouvoir judiciaire . Les barreaux locaux sont des organisations de droit public regroupant les professionnels; ils sont indépendants de l’administration publique, ne dépendent pas des budgets des pouvoirs publics, et leurs actifs ne sont pas non plus publics. Ils sont compétents pour l’organisation de la profession et la déontologie professionnelle, et approuvent leur propre code de déontologie.

Indépendance

Le Conseil général du pouvoir judiciaire exerce ses fonctions ad interim depuis décembre 2018. D’après la Constitution, le Conseil général du pouvoir judiciaire se compose du président de la Cour suprême (qui le préside) et de 20 personnes – douze juges ou magistrats et huit avocats ou autres juristes possédant des compétences reconnues et ayant plus de quinze ans de pratique professionnelle . Le Parlement est chargé de nommer les membres du Conseil issus de l’appareil judiciaire , après avoir reçu du Conseil une liste des candidats qui ont obtenu le soutien d’une association de juges ou de 25 juges . Les nouveaux membres du Conseil sont nommés à une majorité qualifiée des trois cinquièmes. Lors des deux élections générales qui se sont tenues en 2019, cette majorité n’a pas été atteinte et les membres du Conseil sont restés en place ad interim jusqu’à ce qu’un nouveau Conseil soit élu. Les organisations professionnelles ont demandé un renouvellement du Conseil et ont contesté en justice la compétence du Conseil faisant fonction pour poursuivre les nominations aux plus hautes fonctions judiciaires . Alors que la loi prévoit que le Conseil reste pleinement en fonction jusqu’à ce qu’un nouveau Conseil soit en place , le Conseil a décidé, en janvier 2020, de suspendre les nominations aux fonctions judiciaires . Cependant, en mai 2020, le Conseil a recommencé les nominations . Le président faisant fonction du Conseil a, à plusieurs reprises, attiré l’attention du Parlement sur la nécessité de poursuivre la nomination des membres du Conseil . Il a également qualifié les circonstances actuelles d’«anomalie institutionnelle» et a averti que la prolongation de cette situation pourrait discréditer le Conseil . Le Conseil de l’Europe a fait remarquer que cette évolution confirme qu’il importe de veiller à ce que le Conseil général du pouvoir judiciaire ne soit pas perçu comme étant vulnérable à la politisation .

Le niveau de perception de l’indépendance du système de justice est moyen. Depuis 2016, la perception de l’indépendance des tribunaux et des juges par les citoyens et les entreprises fluctue considérablement. En 2020, une légère amélioration a été observée par rapport à l’année précédente, tant parmi le grand public (44 % des citoyens estiment qu’elle est «très satisfaisante» ou «plutôt satisfaisante») que parmi les entreprises (42 % d’entre elles estiment qu’elle est «très satisfaisante» ou «plutôt satisfaisante») .

La relation entre le procureur général et l’exécutif fait l’objet de discussions. Le procureur général est nommé par le chef de l’État, sur proposition du gouvernement, parmi d’éminents juristes espagnols ayant plus de quinze ans de pratique effective. Avant de proposer un candidat, le gouvernement doit avoir entendu le Conseil général du pouvoir judiciaire, et l’aptitude du candidat doit avoir été évaluée par la commission compétente du Congrès des députés . La Cour suprême peut exercer un contrôle ex post de la légalité de la nomination. Le gouvernement ne dispose pas du pouvoir de congédier le procureur général. Cependant, le mandat du procureur général prend fin en même temps que celui du gouvernement . Ce système fait l’objet de critiques, en particulier compte tenu du fait que la coïncidence du mandat peut altérer la perception de l’indépendance . Le Conseil de l’Europe a souligné qu’il est déterminant pour la confiance de l’opinion publique que le ministère public non seulement soit mais aussi paraisse impartial, objectif et libre de toute influence, en particulier de nature politique . Le Conseil de l’Europe a reconnu que cette question avait été dûment prise en compte, mais a invité instamment les autorités à apporter des améliorations plus substantielles pour accroître l’autonomie du ministère public, en particulier, au regard de la transparence de la communication avec le gouvernement . Le procureur général agit de manière indépendante et impartiale, et ne peut recevoir d’instructions ni d’ordres du gouvernement ou de tout autre organe administratif ou judiciaire. Néanmoins, le gouvernement peut attirer l’attention du procureur général sur des actions pertinentes pour défendre l’intérêt public . Alors que la loi dispose que toutes les communications entre l’exécutif et les services du ministère public doivent avoir lieu entre le ministre de la justice et le procureur général , elle n’exige pas que ces communications soient rendues publiques ni qu’elles soient consignées par écrit. Cette inquiétude a également été soulevée par le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) . Il semble toutefois qu’il existe une pratique consistant à publier certaines de ces communications dans des communiqués de presse sur le site internet du ministère de la justice . Les parties prenantes attirent l’attention sur l’importance d’assurer cette publicité, afin de dissiper toute impression d’ingérence politique de l’exécutif dans les affaires du ministère public et de renforcer la confiance du public dans la justice pénale .

Qualité

Un projet de législation modifiant le code de procédure pénale est en cours d’élaboration. En avril 2020, le ministère de la justice a entamé la procédure de révision du code de procédure pénale. En particulier, une modification significative de la phase d’enquête est envisagée, laquelle permettra aux procureurs de diligenter les enquêtes judiciaires. À l’heure actuelle, le système confère au juge d’instruction le pouvoir de mener l’enquête, tandis que les procureurs peuvent seulement demander l’adoption de mesures conservatoires et d’enquête par le juge . Les parties prenantes critiquent le système actuel, l’associant au manque d’efficience des procédures pénales . En juillet 2020, l’article 324 du code de procédure pénale a déjà été révisé en vue de prolonger les délais d’enquête. Les parties prenantes avaient demandé cette révision, car les délais stricts de l’enquête étaient jugés incompatibles avec la diligence requise pour enquêter sur des affaires complexes .

Le recours aux outils de technologies de l’information et de la communication (TIC) est bien établi dans le système de justice et les investissements dans la transformation numérique se poursuivent. En particulier, le projet «Justicia Digital», qui met fortement l’accent sur la modernisation administrative et le recours à des solutions numériques dans l’administration de la justice, a été mené à son terme. Cependant, l’interopérabilité entre les systèmes de gestion utilisés dans les différentes communautés autonomes reste un problème. Le projet «Justicia 2030» vise à intégrer plus efficacement les services TIC dans le domaine de la justice . Ce projet a pour but de créer un nouveau modèle de communication avec les citoyens, fournissant des services de manière automatique et proactive. Il comprend également la mise au point de méthodes de règlement extrajudiciaire des litiges. Bien que la transformation numérique de la justice en Espagne doive encore être améliorée, le pays affiche une grande disponibilité de TIC pour la gestion des affaires . L’Espagne fait aussi partie des États membres qui ont mis en place le plus de modalités permettant de produire des décisions de justice lisibles par machine . L’Espagne a reçu le soutien de la Commission européenne pour améliorer l’accessibilité et la qualité de la justice en promouvant la mise en œuvre de la cyberjustice au moyen d’une approche stratégique et axée sur les connaissances, ainsi que par une modification globale de la gestion et par l’unification ou une totale interopérabilité des systèmes TIC respectifs déployés par le ministère de la justice et les communautés autonomes. L’Espagne a également reçu un soutien de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe pour améliorer la collecte de statistiques judiciaires et renforcer les capacités du bureau chargé de l’aide aux victimes (soutien TIC et institutionnel) . Au cours de la deuxième et actuelle phase du projet, le Conseil de l’Europe soutiendra certains des projets de Justicia 2030, tels que la faisabilité des normes de procédure électroniques et un manuel sur la mise en œuvre de projets numériques.

La pandémie de COVID-19 a eu une incidence sur le fonctionnement du système de justice. L’Espagne a déclaré l’état d’alerte le 14 mars . En conséquence, l’activité des juridictions a été limitée pendant les trois mois au cours desquels l’état d’alerte était en vigueur, les actes de procédure n’étant maintenus que dans les procédures urgentes et les délais procéduraux étant suspendus. Les parties prenantes se disent inquiètes que ces mesures aient une incidence sur la capacité du système de justice à traiter l’arriéré généré et l’augmentation prévisible des procédures judiciaires, en particulier à la lumière des difficultés relatives à l’efficience auxquelles le système est déjà confronté . Des efforts sont déployés pour réduire au minimum l’incidence de la pandémie de COVID-19 sur le système de justice. En particulier, un nouvel acte législatif a été promulgué, prévoyant des mesures procédurales et organisationnelles spéciales ainsi que des normes spécifiques pour les procédures de faillite . Les mesures envisagées incluent aussi un recours accru aux technologies numériques pour les actes de procédure.

Efficience

La durée des procédures judiciaires en Espagne augmente. La durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes dans les affaires civiles, commerciales et administratives en première instance est en augmentation depuis 2016 . Elle est particulièrement longue pour les affaires civiles et commerciales portées devant la Cour suprême, où elle dépasse 600 jours . De plus, le taux d’affaires tranchées diminue. Dans les litiges civils et commerciaux, le taux de variation du stock d’affaires pendantes est tombé à 86,7 % en 2018 . Le taux de variation du stock d’affaires pendantes devant les juridictions administratives de première instance diminue également et affiche moins de 100 %. Comme il y a plus de nouvelles affaires que d’affaires résolues, cela génère un arriéré, qui va croissant . L’Espagne affiche un bon niveau d’efficience dans certains domaines spécifiques du droit de l’Union européenne. En particulier, en ce qui concerne les affaires de contrefaçon de marques de l’Union européenne, la durée de la procédure a diminué de moitié en 2018 . Pour ce qui est de la protection des consommateurs, la durée moyenne du contrôle juridictionnel est courte et reste stable .

L’Espagne prend des mesures pour améliorer l’efficience des juridictions. En particulier, la procédure en vue d’instaurer un nouveau code de procédure pénale, qui vise à accélérer les procédures pénales, est en cours. Le ministère de la justice œuvre également à un projet de loi sur des mesures procédurales et technologiques et à la mise en œuvre de méthodes de règlement extrajudiciaire des litiges. Ces mesures visent à accélérer les procédures judiciaires, à améliorer leur efficacité et à mettre en œuvre des mesures permettant à l’actuel système d’administration de la justice de répondre de manière raisonnable et utile à la protection judiciaire recherchée par les citoyens .

II. Cadre de lutte contre la corruption