COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Le système judiciaire luxembourgeois est caractérisé par un niveau élevé d’indépendance judiciaire perçue et par un bon niveau global d’efficience. Le Parlement débat actuellement d’une réforme constitutionnelle visant à renforcer encore l’indépendance de la justice, grâce à son ancrage dans la Constitution et à la création d’un Conseil de la justice. En ce qui concerne la qualité du système de justice, des mesures sont en cours pour favoriser la numérisation de la justice, domaine dans lequel des progrès sont encore possibles. En particulier, la disponibilité de moyens pour porter des affaires en justice, transmettre des citations à comparaître et des convocations et suivre les procédures judiciaires pourrait être améliorée. En outre, une réforme du système d’assistance judiciaire est à l’étude en vue de simplifier certaines procédures et de le rendre accessible à un plus grand nombre de citoyens. L’efficience de la justice civile est constamment élevée, mais des données sur la justice administrative demeurent nécessaires. Le Luxembourg dispose dans les grandes lignes d’un cadre juridique et institutionnel de lutte contre la corruption. Il n’existe pas de stratégie spécifique ni d’agence spécialisée de lutte contre la corruption et le ministère de la justice est chargé de la coordination générale des politiques en la matière. Le cadre institutionnel visant à prévenir et à combattre la corruption s’articule autour de plusieurs autorités. Le ministère public s’attaque à la corruption sous l’angle de la criminalité financière et économique, tandis que la Cour des comptes contrôle la gestion financière des organes, des administrations et des services de l’État. Des pénuries de ressources au sein du ministère public ont été signalées et la procédure de recrutement et l’allocation des ressources sont en cours de révision. L’accent est davantage mis sur les mesures préventives, notamment un code de déontologie pour les ministres et un code de conduite pour les députés. De plus, les activités de lobbying ainsi que le «pantouflage» et le «rétro-pantouflage» ne sont pas réglementées et aucun registre national des groupes d’intérêts n’a été mis en place. L’autorité chargée de la régulation du secteur des médias audiovisuels fonctionne de manière indépendante, bien qu’il y ait des préoccupations quant à son efficacité, notamment compte tenu des ressources humaines limitées et du grand nombre de services étrangers titulaires d’une licence dans le pays. Toutes les entités immatriculées au registre de commerce et des sociétés luxembourgeois, y compris les entreprises de médias, doivent fournir des informations détaillées sur leurs bénéficiaires effectifs finaux et rendre ces informations accessibles au public. La loi sur la liberté d’expression dans les médias garantit la protection des journalistes et, dans l’ensemble, le cadre de protection des journalistes est solide. Ces dernières années, aucune menace à l’encontre de journalistes n’a été signalée. Certaines inquiétudes subsistent en ce qui concerne les retards dans le traitement des demandes d’accès aux documents détenus par les autorités publiques. Le processus d’adoption des lois prévoit la réalisation d’analyses d’impact et de consultations des parties prenantes, et les autorités indépendantes jouent un rôle important dans le système d’équilibre des pouvoirs. Une réforme constitutionnelle distincte, adoptée le 15 mai 2020, a renforcé le rôle de la Cour constitutionnelle et remédie à la situation dans laquelle une disposition juridique déclarée inconstitutionnelle continue de produire des effets juridiques. Une autre proposition de réforme encore en cours d’examen au Parlement vise à ancrer l’institution de l’Ombudsman dans la Constitution, ce qui contribuerait à son renforcement. En outre, le Luxembourg est considéré comme disposant d’un espace civique ouvert et des initiatives récentes ont pour objet de promouvoir davantage cet environnement.





I.Système de justice

Le système de justice comporte deux branches juridictionnelles distinctes: les juridictions ordinaires compétentes en matière civile et pénale et les juridictions administratives chargées du contentieux administratif. La branche ordinaire comprend trois justices de paix, deux tribunaux d’arrondissement dotés d’une compétence générale, une Cour d’appel et une Cour de cassation . La branche administrative se compose d’un Tribunal administratif et d’une Cour administrative. La Cour constitutionnelle statue sur la conformité des lois avec la Constitution. Les magistrats candidats sont choisis par un comité composé exclusivement de magistrats et sont ensuite formellement nommés par l’exécutif . Pour les postes à la Cour supérieure de justice et à la Cour administrative, les magistrats sont nommés par l’exécutif sur avis, respectivement, de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative. Le ministère public (parquet) est indépendant, mais l’action publique est exercée sous l’autorité du ministre de la justice. Les deux Barreaux sont indépendants et représentent les avocats établis au Luxembourg.

Indépendance

Le niveau d’indépendance perçue du pouvoir judiciaire est élevé. Le niveau d’indépendance des juridictions et des juges est considéré comme «plutôt bon ou très bon» par 74 % de la population et par un pourcentage identique d’entreprises . Bien que la perception de l’indépendance du système judiciaire au sein du grand public ait été cohérente au cours des dernières années, la perception des entreprises a été plus fluctuante .

Une révision prévue de la Constitution introduirait de nouveaux éléments visant à renforcer encore l’indépendance de la justice. À l’heure actuelle, le système de justice ne comprend pas de Conseil de la justice. Le 5 mai 2020, une révision constitutionnelle a été proposée pour mettre en place un tel Conseil, qui serait compétent pour proposer des magistrats candidats à tous les postes, avant leur nomination officielle par l’exécutif . En outre, le Conseil serait habilité à engager des poursuites disciplinaires contre des magistrats , à émettre des avis sur les questions liées au système de justice et à élaborer des règles de déontologie applicables au système judiciaire . Le Conseil se composerait de neuf membres: le président de la Cour supérieure de justice, le président de la Cour administrative, le procureur général d’État, trois magistrats élus par leurs pairs, deux représentants de la société civile et du monde académique et un avocat . La révision constitutionnelle proposée doit encore faire l’objet de débats supplémentaires à la Chambre des députés. Il importe que la réforme envisagée dans sa forme définitive tienne compte des normes pertinentes du Conseil de l’Europe . En outre, la révision constitutionnelle proposée consacrerait explicitement l’indépendance des juges dans la Constitution. Si le projet initial de révision prévoyait de faire figurer l’indépendance des juges et du ministère public , la version la plus récente mentionne uniquement l’indépendance des juges, ce qui a suscité des préoccupations auprès de certaines parties prenantes . Cette révision fera également l’objet d’un débat à la Chambre des députés.

Le pouvoir conféré au ministre de la justice d’ordonner des poursuites dans le cadre d’une affaire spécifique n’est pas utilisé dans la pratique et s’accompagne de garanties. Le ministère public est indépendant, mais l’action publique est exercée formellement sous l’autorité du ministre de la justice. Le ministre est compétent pour enjoindre au ministère public d’engager des poursuites dans une affaire spécifique, mais il ne peut pas lui ordonner de s’abstenir d’engager des poursuites. Lorsque des instructions spécifiques de poursuite sont données, elles doivent être motivées et émises par écrit, et les parties à la procédure judiciaire y ont accès . En outre, il apparaît que le pouvoir de donner des instructions spécifiques n’est pas utilisé dans la pratique. Les garanties juridiques mises en place, associées à la pratique actuelle, semblent atténuer le risque pour l’autonomie du ministère public .

Qualité

Le processus de numérisation du système de justice est en cours. Des améliorations sont encore possibles dans ce domaine. En particulier, la fourniture d’informations en ligne au grand public sur le système de justice et la disponibilité de moyens électroniques pour porter des affaires en justice, transmettre des citations à comparaître et des convocations et suivre les procédures judiciaires sont actuellement limitées . Si les décisions de justice de la plupart des juridictions sont accessibles en ligne, la publication est généralement réservée aux affaires marquantes . Pour favoriser la numérisation du système judiciaire, le projet «Paperless justice» (JUPAL) vise à fournir au public davantage d’informations sur le système judiciaire en créant un portail où les citoyens peuvent entrer en relation avec les avocats, les juges et les notaires, et à augmenter le taux de publication en ligne des décisions de justice. Ce projet devrait être achevé en 2026.

Des discussions sont en cours sur une réforme du système d’assistance judiciaire. Le cadre de l’assistance judiciaire ne prévoit actuellement que la possibilité de rembourser intégralement les frais d’avocat et les frais de justice supportés, le seuil d’éligibilité dans une affaire qui relève du droit de la consommation étant inférieur au seuil de pauvreté Eurostat . À cet égard, des discussions sont en cours sur une réforme du système visant à simplifier les procédures administratives et à proposer également une assistance judiciaire partielle, pour autant que certaines conditions soient remplies. Une telle réforme aurait pour finalité de rendre l’assistance judiciaire (partielle) accessible à un plus grand nombre de citoyens, améliorant ainsi l’accès à la justice.

Efficience

Si la justice civile fonctionne de manière globalement efficiente, certaines données font défaut en ce qui concerne le fonctionnement de la justice administrative. L’efficience de la justice civile est constamment élevée, bien que la durée des procédures soit nettement plus longue en deuxième et en troisième instance . Le nombre d’affaires civiles pendantes est faible et le taux de variation du stock d’affaires pendantes, qui atteint de façon systématique 100 % environ, montre que la justice civile traite efficacement sa charge de travail . Les données font toutefois défaut en ce qui concerne la durée des procédures judiciaires et le nombre d’affaires pendantes devant la justice administrative . Il n’est de ce fait pas possible d’avoir un aperçu clair de l’efficience globale du système judiciaire.

II.Cadre de lutte contre la corruption

Le cadre institutionnel visant à prévenir et à combattre la corruption s’articule autour de plusieurs autorités. Le ministère de la justice est la principale autorité chargée de la coordination des politiques et des questions globales de corruption. Au sein du ministère, un comité intergouvernemental, le comité de prévention de la corruption, joue le rôle de forum consultatif et soutient la politique nationale globale de lutte contre la corruption. Bien qu’il n’existe pas d’autorité spécialisée chargée des poursuites en matière de lutte contre la corruption en tant que telle, la section économique et financière du parquet dispose de compétences spécifiques pour enquêter sur les affaires pénales à caractère économique et financier, y compris les affaires de corruption.