Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles - La réforme de la juridiction communautaire

Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles

La réforme de la juridiction communautaire

Introduction

La Commission considère qu'il est un des fondements de l'Union européenne qu'elle soit et demeure une Communauté de droit. Les justiciables, citoyens européens, doivent pouvoir compter sur un système juridictionnel qui garantisse une application juste, cohérente et efficace du droit communautaire.

Dans son Avis du 26 janvier 2000 «Adapter les institutions pour réussir l'élargissement» à la Conférence intergouvernementale la Commission a annoncé une contribution spécifique relative à la réforme du système juridictionnel.

Dans le but de préparer cette réforme, la Commission a créé en mai 1999, un Groupe de Réflexion composé d'anciens Membres de la Cour et du Tribunal de première instance et d'experts de haut niveau, dotés d'une expérience concrète de la juridiction communautaire, en vue de recenser les solutions à mettre en oeuvre à court et plus long terme. Le Rapport du Groupe, remis au Président de la Commission le 4 février dernier, a inspiré la Commission sur de nombreux points dans ses propositions

I. La nécessité d'une réforme ambitieuse

La Cour de justice est une institution essentielle dans l'Union: elle doit assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du présent traité (art. 220 du traité CE). Depuis l'Acte unique, est adjoint à la Cour un Tribunal de première instance (TPI).

Dans le cadre d'une Union élargie, il faut s'assurer de l'efficacité de la juridiction communautaire et de la cohérence de sa jurisprudence, indispensable à l'uniformité d'application du droit communautaire dans une Europe plus diverse. L'élargissement de l'Union se traduira par une augmentation du contentieux en termes quantitatifs mais également en termes qualitatifs puisque les juridictions des nouveaux Etats membres devront se familiariser avec le droit communautaire. Il importera à cet effet de tenir compte de certains paramètres, notamment la nécessité de garantir une protection juridictionnelle efficace et de maintenir la qualité et la cohérence de la jurisprudence, ainsi que son respect sur tout le territoire de l'Union.

Déjà aujourd'hui, à quinze, les statistiques judiciaires communautaires démontrent que la Cour et le TPI éprouvent de plus en plus de difficultés à remplir leur mission.

Cette situation qui résulte essentiellement de l'accroissement constant du contentieux communautaire ( augmentation de 87 % des renvois préjudiciels en neuf ans [1], doublement du nombre des recours introduits devant le TPI en sept ans [2] se traduit par des délais de jugement excessifs [3] et par une augmentation sensible du stock des affaires en attente d'être jugées [4].

[1] 141 renvois préjudiciels en 1990, 264 en 1998

[2] 116 recours en 1992, 238 en 1998

[3] 21 mois en moyenne pour la Cour, 30 mois en moyenne pour le TPI

[4] Stock Cour: 433 affaires fin 1993, 748 affaires fin 1998;

Dix ans seulement après la création du TPI, force est de constater que les structures actuelles ne sont plus adaptées et qu'une réforme d'envergure s'impose, sauf à mettre en péril la Communauté en tant que Communauté de droit.

En effet, les délais de jugement de la Cour de justice et du TPI, tels qu'ils ressortent des statistiques établies par la juridiction communautaire, montrent que, malgré les efforts entrepris par cette institution, celle-ci a désormais atteint les limites de sa capacité de juger. Avec l'élargissement, elle n'est certainement pas en mesure de faire face, dans des délais satisfaisants, à l'accroissement de sa charge de travail. Cette situation est préoccupante dans une Communauté de droit, dix ans seulement après l'entrée en fonction du TPI et à la veille du prochain élargissement.

La Commission propose de redéfinir tout d'abord l'architecture des compétences juridictionnelles dans la mesure où, d'ores et déjà, elle ne permet plus à la Cour ni au TPI de remplir leur mission dans des conditions satisfaisantes. La composition et le fonctionnement de la juridiction communautaire devraient être abordés ensuite en fonction de la charge respective de la Cour et du Tribunal. La Commission est d'avis que le nombre des juges devrait répondre avant tout aux besoins de la juridiction.

II. La clarification et la redistribution des compétences juridictionnelles dans le cadre d'une architecture souple

La Commission est d'avis que l'encombrement actuel de la Cour et du TPI pourrait être sensiblement réduit, grâce notamment à l'adoption de trois séries de mesures :

- une clarification du rôle de la Cour et des juridictions nationales afin de responsabiliser ces dernières dans le maniement de la procédure préjudicielle,

- une nouvelle répartition des compétences entre la Cour et le TPI dans le domaine des recours directs, de manière à circonscrire l'intervention de la Cour aux questions jugées essentielles à l'ordre communautaire, en tant qu'organe juridictionnel suprême de l'Union, et à donner au TPI une compétence générale de principe en la matière,

- un allégement de la charge de la Cour et du TPI dans le cadre de certains contentieux spéciaux.

a. La procédure des questions préjudicielles

(i) La compétence de la Cour

La procédure des questions préjudicielles est sans conteste la pierre angulaire de l'édifice communautaire. Quarante ans d'expérience démontrent qu'elle constitue en effet l'instrument le plus efficace pour assurer l'application uniforme du droit communautaire sur tout le territoire de l'Union et qu'elle constitue un facteur exceptionnel d'intégration, grâce au dialogue simple et direct qu'elle instaure entre chaque juridiction nationale et la Cour. La Commission est d'avis que cette mission régulatrice, essentielle à l'ordre communautaire, doit dès lors relever en principe de la compétence exclusive de la Cour de justice.

Le Groupe de réflexion partage cette approche. Il propose toutefois la suppression de la dernière phrase de l'article 225, paragraphe 1, du traité CE afin de permettre

d'attribuer, à titre exceptionnel, au TPI la connaissance des questions préjudicielles intervenant dans des domaines très spécialisés du droit communautaire [5]. Le Groupe estime en effet que les contentieux spéciaux devraient être confiés dans leur ensemble, questions préjudicielles comprises, à la compétence du TPI et que la Cour ne devrait, en tant que juridiction suprême de l'Union, intervenir, le cas échéant, que dans le cadre de recours dans l'intérêt de la loi, formés par la Commission [6].

[5] Tels que le droit de la propriété intellectuelle (Marques, Brevets, Dessins et Modèles...)

[6] Comme le prévoit par exemple l'article 68, paragraphe 3, du traité

Cette proposition devra être examinée dans le cadre de l'aménagement spécifique des compétences à prévoir, le cas échéant, pour certains contentieux, tels que celui relatif à la propriété intellectuelle.

(ii) La clarification des rôles de la Cour et de la juridiction nationale

Afin de préserver l'efficacité de la procédure préjudicielle, il importe que la Cour puisse se concentrer sur les questions véritablement nouvelles et statuer dans des délais sensiblement réduits. A cet effet, la Commission estime nécessaire de modifier l'article 234 (ex article 177) du traité afin de clarifier la répartition des compétences entre la Cour et les juridictions nationales.

1. La première modification proposée vise à responsabiliser les juridictions nationales dans leur fonction de juges de droit commun en matière communautaire. Actuellement, cette fonction du juge national n'apparaît pas expressément dans le traité. Elle ne peut qu'être déduite de la lecture combinée de ses articles 234 et 240. Il importe par conséquent de corriger cette omission en précisant clairement en tête de l'article 234 qu'il revient en premier lieu au juge national d'appliquer le droit communautaire aux litiges dont il est saisi et qu'il a la possibilité de s'adresser à la Cour dans les cas où un problème spécifique d'interprétation se pose à lui.

2. Dans le même esprit, il pourrait être envisagé de modifier l'alinéa 2 de l'article 234 afin d'inviter les juges nationaux qui ne statuent pas en dernier ressort à préciser les raisons pour lesquelles ils doutent de la signification des règles communautaires applicables aux litiges dont ils sont saisis et estiment nécessaire d'interroger la Cour. Cette disposition pourrait être assortie des compléments nécessaires dans le Règlement de procédure.

3. Dans le cadre de cet exercice de clarification, il apparaît enfin nécessaire d'insérer, dans l'article 234, la règle précisée par la jurisprudence, selon laquelle en cas de doute sur la validité d'un acte communautaire, tout juge national est tenu de saisir la Cour, celle-ci ayant le monopole du contrôle de la légalité communautaire.

La Commission considère inopportun d'assouplir l'obligation de renvoi des juridictions de dernier ressort, actuellement inscrite à l'article 234, troisième alinéa du traité pour n'obliger ces juridictions à interroger la Cour que si la question présente une importance suffisante pour le droit communautaire et si, après examen par les juridictions inférieures, il subsiste un doute raisonnable sur la réponse à lui donner. La Commission estime que les avantages d'un tel assouplissement de l'obligation de renvoi, du point de vue de la charge de travail de la Cour, seraient très réduits [7] alors que les dangers pour l'uniformité d'application du droit communautaire seraient réels, en particulier dans la perspective de l'élargissement. Elle estime dès lors indispensable de s'en tenir à la rédaction actuelle de l'article 234, troisième alinéa, du traité. Bien entendu, la flexibilité introduite par la jurisprudence de la Cour [8] demeurerait d'application.

[7] Les trois quart des questions préjudicielles étant posées par les juridictions inférieures

[8] Arrêt CILFIT du 6.10.1982, Rec.1982 p.3415

En outre, la Commission s'interroge sur le point de savoir s'il n'y aurait pas lieu de rapprocher les procédures des questions préjudicielles intervenant dans les domaines de la libre circulation des personnes (Titre IV), du droit commun.

Le projet de rédaction pour l'article 234 est joint en annexe.

b. Les recours directs : une nouvelle répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal

La Cour statue actuellement sur les recours directs introduits par les Etats membres et les Institutions, le TPI statuant pour sa part sur les recours des personnes physiques et morales. La Cour a déjà signalé les double emplois et les lourdeurs de procédure que pareille répartition génère et demandé que, dans certains domaines, les recours directs soient exclusivement traités par le TPI.

La Commission est d'avis que cette approche devrait être étendue à l'ensemble des recours directs afin de donner au TPI une compétence générale de principe en cette matière et de ne réserver au jugement de la Cour que les questions essentielles au bon fonctionnement de la Communauté et appelant, comme telles, son intervention en tant que juridiction suprême de l'Union. Il s'agirait notamment des recours en manquements d'état, des recours interinstitutionnels, des recours formés contre les actes normatifs de portée générale ou intervenant dans certains domaines tels que les droits fondamentaux et l'article 309 du traité, les coopérations renforcées, l'UEM, le budget, le titre IV du traité CE et le titre VI du TUE. [9]

[9] Seraient également maintenues à la compétence exclusive de la Cour les demandes d'avis de l'article 300 (ex 228) du traité CE ainsi que les demandes de règlement des différends visée à l'article 35 du TUE.

Le transfert d'une part importante des recours directs à la compétence du TPI ne contribuera à un allégement sensible de la charge de travail de la Cour, que s'il est assorti d'une modification du régime actuel des procédures de pourvois contre les arrêts du TPI. La Commission est d'avis que les pourvois devraient désormais être soumis à une procédure préalable de sélection (« filtrage ») par la Cour, selon des modalités à préciser dans le Protocole sur le Statut de la Cour.

La modification de la répartition des compétences entre la Cour et le TPI en matière de recours directs peut être réalisée dans le cadre de l'article 225, paragraphe 2, du traité, dont il convient cependant de modifier les termes. Cette disposition qui habilite le Conseil à définir les recours attribués au TPI sur demande de la Cour, après consultation de la Commission et du Parlement, avait sa raison d'être dans la mesure où il s'agissait, dans la logique alors poursuivie, «d'adjoindre» un Tribunal à la Cour [10] et de permettre à celle-ci, le moment venu, de déléguer certaines de ses compétences à ce tribunal. A présent, il s'agit de redessiner le système juridictionnel dans son ensemble, en répartissant les compétences de manière à faire de la Cour le véritable organe juridictionnel suprême de l'Union et à confier au Tribunal, qui acquerrait un statut autonome, des compétences générales en tant que juridiction ordinaire. Il convient dès lors que l'acte de droit dérivé appelé à procéder à la nouvelle répartition des compétences soit adopté selon une procédure législative prévoyant la consultation de la Cour et du Parlement Européen

[10] Comme l'indique le texte de l'article 225, paragraphe 1

Finalement, la Commission considère utile d'examiner, comme le Rapport du Groupe de Réflexion y invite, la question d'une réforme de la procédure en manquement d'Etat, notamment pour les cas factuels de non-transposition de textes communautaires. La suggestion du Groupe de réflexion est fondée sur le constat qu'une grande part, voire la majorité des recours, portés devant la Cour au titre de l'article 226 du traité, visent des manquements de cet ordre, non véritablement contestés de la part des Etats membres.

Il serait possible, sur le modèle de l'article 88 du traité CECA, de faire constater ce type de manquements par une décision de la Commission, elle-même susceptible de recours en annulation de la part des Etats membres.

Cette question mériterait une réflexion approfondie à la lumière de l'ensemble des éléments en présence notamment le fait que :

- une part aussi importante de recours en manquements non véritablement contestés, au terme d'une procédure précontentieuse, illustre les difficultés d'assurer le respect du droit communautaire même dans des affaires simples ;

- la charge administrative (gestion des dossiers, traductions...) que pareils recours engendrent pour la Cour est disproportionnée, en dépit de tous les allégements procéduraux susceptibles d'être mis en place pour permettre un règlement rapide de ce type d'affaires,

- la juridiction communautaire, qui devra faire face à l'accroissement inévitable du contentieux suite au prochain élargissement, devrait se concentrer sur les vrais litiges. On pourrait commencer par la décharger, par exemple, des manquements pour non-transposition des directives dans les délais prévus. [11]

[11] NB: en 1998 les recours en manquement ont représenté 80% des recours directs introduits devant la Cour de justice (118 recours en manquement sur un total de 147 recours directs)

c. Le traitement des contentieux spéciaux

(i) L'extension des domaines d'application du droit communautaire à des secteurs très spécialisés tels notamment que celui du droit des Marques, des Dessins et modèles, des Obtentions végétales et, dans un proche avenir, des Brevets conduit le Groupe de réflexion à considérer, compte tenu de la masse de contentieux que ces secteurs semblent générer [12], qu'il conviendrait de décharger le TPI de ces contentieux au profit de juridictions spécialisées autonomes. Le TPI, déjà très encombré, ne saurait en effet faire face à un triple accroissement de sa charge qui résulterait notamment de l'extension de ses compétences à l'ensemble des recours directs proposée ci-dessus, de l'élargissement et de l'arrivée massive de contentieux spéciaux.

[12] Pour le contentieux des Marques, les recours susceptibles d'être formés devant le TPI sont estimés à 400 recours par an

Afin d'alléger immédiatement la charge du TPI, le Groupe de réflexion propose de le décharger du contentieux des Marques ainsi que de l'autre contentieux spécifique que constitue celui de la fonction publique.

- Dans le cadre des Marques, cette option implique le regroupement des Chambres de recours de l'Office d'Alicante en un organe auquel serait conféré le statut de juridiction et qui statuerait en première instance sur les recours formés contre les décisions des divisions de l'Office d'Alicante

- Dans le domaine de la fonction publique, il est suggéré de reprendre la proposition formulée dans le même sens par le Parlement européen et la Cour de justice, et tendant à la création d'une « Chambre de recours interinstitutionnelle » qui aurait pour mission de concilier les parties avant de rendre sa décision et à laquelle serait également conféré le statut de tribunal indépendant [13].

[13] Ce qui implique la suppression de l'art. 236 (ex 179) du traité et une modification des dispositions correspondantes du Statut

Les décisions de ces nouveaux organes juridictionnels pourraient faire l'objet de pourvois limités aux questions de droit, de la part des parties en litige.

(ii) La Commission est d'avis qu'il convient de définir une solution appropriée pour l'ensemble des contentieux spéciaux dont le volume risque en effet de s'avérer écrasant pour la juridiction communautaire.

Dans cet ordre d'idées, plusieurs solutions semblent envisageables :

1) une augmentation du nombre des juges du TPI.

L'article 225, paragraphe 2, du traité donne au Conseil le pouvoir de décider de la composition du TPI et, par conséquent, d'augmenter le nombre de ses juges au-delà de celui des Etats membres. La Commission estime qu'il conviendra de vérifier si une décision en ce sens ne suffit pas à contenir la charge du Tribunal, à tout le moins dans un premier temps pour le contentieux des Marques [14].

[14] Une demande présentée à cet effet par la Cour est d'ailleurs actuellement pendante devant le Conseil

2) une deuxième solution pourrait consister, compte tenu de la nature particulière de ces contentieux, à décharger le TPI de sa compétence de première instance au profit d'organes juridictionnels indépendants et spécialisés, comme le suggère le Groupe de Réflexion.

Si la création de telles juridictions est décidée, les pourvois formés contre les décisions de ces juridictions devraient être limités aux questions de droit et faire l'objet de la procédure de filtrage mentionnée plus haut.

Le Groupe de réflexion suggère de confier au TPI [15] la compétence de statuer sur ces pourvois, pour les raisons suivantes:

[15] Qui changerait dès lors de dénomination

- eu égard à ses compétences actuelles, le Tribunal serait à même de réguler la jurisprudence élaborée par ces nouvelles juridictions;

- la nouvelle répartition des compétences entre la Cour et le TPI vise à dispenser celle-ci du traitement de questions aussi spécifiques que nombreuses. La masse de contentieux dans le domaine de la propriété intellectuelle laisse en effet présager un nombre de pourvois qui demeurera important, malgré la procédure de filtrage;

- la Cour de justice exercerait son rôle régulateur de la jurisprudence de manière plus appropriée dans le cadre de recours dans l'intérêt de la loi, formés sans condition de délai par la Commission, en tant que gardienne de l'intérêt commun.

La Commission est plutôt d'avis que la compétence en matière de pourvois devrait, dans un premier temps, être maintenue en principe à la Cour. Elle suggère toutefois l'insertion d'une disposition dans le traité permettant, lorsque cela s'avérera nécessaire, de transférer l'ensemble du contentieux intervenant en ces matières aux juridictions spécialisées autonomes qui statueraient, par conséquent, d'une part en première instance et d'autre part en cassation.

3) Il convient de noter que si cette dernière solution est retenue, la Cour conservera, en cette matière la compétence de statuer sur les questions préjudicielles intervenant dans le cadre des litiges de contrefaçon soumis aux juridictions nationales.

La Commission estime dès lors qu'en matière de titres communautaires de propriété intellectuelle, et notamment dans la perspective du futur brevet communautaire, il conviendrait d'envisager l'instauration d'une juridiction communautaire spécialisée, ayant compétence pour les litiges relatifs tant à la validité du brevet communautaire qu'à sa contrefaçon, afin d'assurer la sécurité juridique d'un titre unitaire produisant des effets sur l'ensemble du territoire de la Communauté et de décharger définitivement la Cour et le TPI de l'ensemble de ce contentieux hautement spécialisé.

(iii) Si la compétence de statuer en matière de pourvoi est confiée à une juridiction spécialisée autonome, la Commission est d'avis qu'il faudra prévoir la possibilité d'un recours dans l'intérêt de la loi auprès de la Cour.

III. Composition de la Cour, fonctionnement et procédure

a. Composition et fonctionnement de la Cour et du Tribunal

Compte tenu des orientations proposées ci-dessus, la Cour exercerait désormais, outre sa compétence de premier et dernier ressort pour certains recours directs, essentiellement une mission régulatrice de la jurisprudence par la voie de la procédure préjudicielle, des pourvois et des recours dans l'intérêt de la loi [16]. Le Tribunal, qui acquerrait un statut autonome, verrait ses compétences élargies à l'ensemble des recours directs.

[16] Voir note de bas de page 9

Le nombre des juges du Tribunal devra être déterminé en fonction des nouvelles compétences qui lui seront attribuées et de manière à assurer son efficacité. Ce nombre devrait être indépendant du nombre des Etats membres.

En ce qui concerne la Cour de justice, le Groupe de réflexion qui a reconnu la double exigence d'une représentation des différents ordres juridiques et l'efficacité nécessaire de la juridiction communautaire, a tenté de résoudre cette équation en proposant le maintien de la règle d'un juge par Etat membre, assorti d'une limitation stricte du nombre des membres de la formation plénière (13 juges maximum) et de la hiérarchisation nécessaire de la Cour au profit de son Président, assisté des Présidents de Chambres [17].

[17] Pareil dispositif devrait être également retenu au TPI pour assurer la cohérence de sa jurisprudence

Une alternative assurant également l'efficacité et la cohérence de la jurisprudence consisterait à limiter le nombre des juges de la Cour à un maximum de 13. Une augmentation des membres de la Cour s'accompagnerait en effet d'une augmentation de ses formations de jugement. Or, pareille évolution pourrait présenter des risques pour le bon accomplissement de sa mission.

D'autres alternatives pourraient encore être envisagées. Une réflexion globale devra être conduite à la Conférence. En tout état de cause, un élément important sera d'assurer que les arrêts de la Cour recueillent le degré d'acceptabilité nécessaire au maintien de son autorité. Il conviendra enfin de prendre en compte les options qui seront retenues par la Conférence pour l'architecture de l'ensemble des institutions communautaires.

La Commission soutient la proposition du Groupe de réflexion tendant à une diminution du nombre des avocats généraux de la Cour.

Il conviendra également d'examiner les autres suggestions du Groupe relatives notamment à la durée du mandat des membres de la juridiction et aux modalités de leur nomination par le Conseil.

S'agissant de la nomination des membres de la Cour et du Tribunal, la Commission estime souhaitable d'examiner la possibilité d'instaurer auprès du Conseil un système assurant l'excellence de leur compétence juridique, voire qu'ils puissent être retenus sur des listes de plusieurs noms proposés par les Etats membres.

La Commission propose de passer á la majorité qualifiée pour la nomination des membres de la Cour et du TPI.

b. Les règlements de procédure de la Cour et du Tribunal

La Commission estime que les règlements de procédure de la Cour et du TPI devraient être arrêtés selon des modalités correspondant à l'adoption des codes/lois de procédure dans les Etats membres. Elle suggère que lesdits règlements de procédure soient adoptés par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, dans le cadre d'une initiative qui reviendrait tant à la Commission, après consultation de la Cour, qu'à la Cour après consultation de la Commission.

Il conviendrait par ailleurs de supprimer le deuxième alinéa de l'article 245 et de procéder à une distinction claire entre celles des dispositions devant être maintenues dans le Statut de la Cour et celles qui doivent en revanche être laissées au niveau du règlement de procédure.

***

En conclusion, la Commission propose à la conférence

- de clarifier le rôle de la Cour et des juridictions nationales afin de responsabiliser ces dernières dans le maniement de la procédure préjudicielle,

- de faire une nouvelle répartition des compétences entre la Cour et le TPI dans le domaine des recours directs, de manière à circonscrire l'intervention de la Cour aux questions jugées essentielles à l'ordre communautaire, en tant qu'organe juridictionnel suprême de l'Union, et à donner au TPI une compétence générale de principe en la matière,

- d'adapter l'intervention de la Cour et du Tribunal dans le cadre de certains contentieux spéciaux.

- de prévoir la nomination des juges par le Conseil statuant à la majorité qualifiée et un système permettant de vérifier la compétence juridique des candidats proposés

- d'examiner la question d'une réforme de la procédure en manquement d'Etat

- de déterminer la composition de la Cour et du TPI en fonction des charges de ces institutions

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