OBSERVATIONS DE LA COUR

INTRODUCTION

6.1. Le présent chapitre fait état de nos constatations pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» (rubrique 1b du cadre financier pluriannuel, ou CFP). La première partie de ce chapitre présente les résultats des tests pour: — le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion (FC), qui constituent les principaux instruments du domaine de la politique régionale et urbaine, y compris la contribution de cette politique à la coopération transfrontalière dans le cadre de l’instrument européen de voisinage (IEV); — le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), qui constituent les principaux instruments du domaine politique «Emploi et affaires sociales». La deuxième partie de ce chapitre présente des questions liées à la performance en ce qui concerne les projets examinés relevant de la «Cohésion économique, sociale et territoriale». Le graphique 6.1 présente les principales informations concernant la composition de la rubrique 1b du CFP.

Graphique 6.1 — Rubrique 1b du CFP — Cohésion économique, sociale et territoriale (milliards d’euros) Montant total des paiements de l’exercice 54,4 – avances (64) (65) 3,8 + avances apurées (64) 2,2 + montants versés aux bénéficiaires finals au titre des instruments financiers relevant de la gestion partagée 1,7 + avances utilisées par les bénéficiaires finals de projets d’aides d’État 1,2 Total de la population auditée 55,7

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6.2. En 2014, l’écrasante majorité des paiements consistait en des paiements intermédiaires en faveur des programmes opérationnels (PO) de la période de programmation 2007-2013, dont la période d’éligibilité prend fin le 31 décembre 2015. Les avances versées pour la période de programmation 2014-2020 se sont élevées à quelque 2 milliards d’euros (1).

Caractéristiques de la rubrique du CFP

Objectifs des politiques

6.3. La rubrique 1b du CFP — Cohésion économique, sociale et territoriale a pour objectif, d’une part, la réduction des disparités de développement qui existent entre les différentes régions, par la restructuration des zones industrielles en déclin et la diversification des zones rurales et, d’autre part, le renforcement de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (2).

Instruments des politiques

6.4. La «Cohésion économique, sociale et territoriale» comporte deux parties: — le domaine de la politique régionale et urbaine, mise en œuvre principalement par l’intermédiaire du FEDER, du FC et de la contribution à l’IEV. Il représente 80 % des dépenses couvertes par le présent chapitre; — le domaine politique «Emploi et affaires sociales», qui est essentiellement mis en œuvre par l’intermédiaire du FSE. Il représente 20 % des dépenses couvertes par le présent chapitre.

Domaine de la politique régionale et urbaine

6.5. Le FEDER finance des projets d’infrastructure, la création ou la préservation d’emplois, les initiatives régionales de développement économique et les activités de soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) dans les 28 États membres.

6.6. Dans les États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l’UE (c’est-à-dire dans 16 des 28 États membres) (3), le FC sert à financer des investissements en matière d’infrastructures dans les domaines de l’environnement et des transports.

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6.7. Les autres dépenses comprennent la contribution du domaine de la politique régionale et urbaine à la coopération transfrontalière de l’IEV, qui vise à rapprocher l’UE et ses pays voisins (4).

Domaine politique «Emploi et affaires sociales»

6.8. Le FSE investit dans le capital humain et soutient, dans les 28 États membres, des actions visant à renforcer la faculté d’adaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations des modes de travail, à améliorer l’accès à l’emploi, à favoriser l’inclusion sociale des personnes défavorisées et à augmenter les capacités et l’efficience des administrations et des services publics.

6.9. Les autres dépenses revêtent la forme d’aides et de subventions accordées à des organisations qui mettent en œuvre et coordonnent des mesures sociales par l’intermédiaire du FEAD en fournissant une assistance matérielle (5) aux plus démunis pour les aider à sortir de la pauvreté.

Gestion et contrôle des dépenses au titre des fonds relevant de la politique de cohésion (FEDER, FC et FSE)

6.10. Le FEDER, le FC et le FSE sont régis par des règles communes, sauf exceptions prévues dans la réglementation applicable à chacun des Fonds, et sont mis en œuvre dans le cadre de programmes pluriannuels, en gestion partagée entre la Commission et les États membres.

6.11. Pour chaque période de programmation, la Commission approuve, sur proposition des États membres, des PO assortis de plans financiers (6). Les projets sélectionnés par les autorités des États membres sont financés au titre des PO et sont mis en œuvre par des particuliers, des associations, des entreprises privées ou publiques, ou encore par des organismes publics locaux, régionaux et nationaux. La réglementation et/ou les règles nationales d’éligibilité définissent les conditions dans lesquelles les crédits budgétaires de l’UE peuvent être utilisés pour rembourser les coûts. 6.11. L’établissement de règles d’éligibilité au niveau national [article 56 du règlement (CE) n o 1083/2006] était l’un des principaux éléments de simplification mis en place pour la période de programmation 2007-2013. Il visait à procurer une plus grande flexibilité aux États membres, afin que ceux-ci puissent adapter les règles d’éligibilité aux besoins spécifiques des régions ou programmes et les harmoniser avec les dispositions en vigueur pour d’autres programmes publics à l’échelon national.

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6.12. Pour chaque projet, les bénéficiaires déclarent les dépenses effectuées aux autorités de leur pays. Ces déclarations individuelles sont consolidées, pour chaque PO, sous la forme de déclarations de dépenses périodiques certifiées par les autorités des États membres et soumises à la Commission (7). Le montant global du cofinancement de l’UE est ensuite remboursé à l’État membre sur le budget de l’UE.

Au niveau des États membres et au niveau régional

6.13. Il incombe au premier chef aux États membres de prévenir ou de détecter et de corriger les dépenses irrégulières, et ils font rapport à la Commission. Des autorités de gestion et des organismes intermédiaires désignés sont pour leur part responsables de la gestion courante (8). Ils doivent s’assurer, au moyen de vérifications concernant la gestion (contrôles documentaires et inspections sur place), que tous les projets sont éligibles au financement de l’UE et que les dépenses déclarées respectent toutes les conditions spécifiées dans la réglementation et/ou dans les règles nationales. Les autorités de certification doivent s’assurer que des contrôles appropriés ont été effectués et réaliser des vérifications supplémentaires avant de déclarer les dépenses pour obtenir un remboursement de la part de la Commission.

6.14. En outre, pour chaque PO (ou groupe de PO), les autorités d’audit des États membres réalisent des audits des systèmes et, sur la base d’un échantillon, des audits ex post des opérations (9). Elles rendent compte de ces audits à la Commission dans un rapport de contrôle annuel, qui comprend une opinion d’audit annuelle sur le fonctionnement des systèmes et le taux d’erreur qu’elles ont estimé (voir points 6.53 à 6.57) (10).

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Au niveau de la Commission

6.15. La Commission (direction générale de la politique régionale et urbaine et direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion) doit obtenir l’assurance que les États membres ont mis en place des systèmes de gestion et de contrôle conformes aux exigences de la réglementation et que ces systèmes fonctionnent efficacement (11).

6.16. Si la Commission constate qu’un État membre n’a pas procédé à la correction des dépenses irrégulières qui avaient été certifiées et déclarées, ou que les systèmes de gestion et de contrôle présentent des insuffisances graves, elle peut interrompre ou suspendre les paiements (12). Si l’État membre ne retire pas les dépenses irrégulières (qui peuvent être remplacées jusqu’à la fin de la période de programmation par des dépenses éligibles dans le cadre d’autres projets relevant du même PO) et/ou ne remédie pas aux défaillances des systèmes mises au jour, la Commission peut appliquer des corrections financières (13) (14).

Risques affectant la régularité

6.17. Lors de la mise en œuvre des PO, les autorités des États membres sont confrontées à des priorités concurrentes. Les dépenses doivent faire l’objet de contrôles appropriés visant à garantir la régularité et la bonne gestion financière. Parallèlement, il convient d’absorber les fonds de l’UE. Dans la pratique, cela peut faire obstacle à l’exécution uniforme de contrôles efficaces, de sorte que des infractions aux règles ne seraient ni détectées ni corrigées et que, finalement, des coûts inéligibles seraient remboursés aux dépens du budget de l’UE. Cette situation peut également déboucher sur le financement de projets trop coûteux, mis en œuvre de manière inefficiente ou peu susceptibles de produire les résultats escomptés (15) (voir aussi point 6.80). Cette tension s’accroît à l’approche de la fin de la période d’éligibilité, étant donné que les États membres risquent de perdre la partie non dépensée des fonds qui leur ont été alloués initialement. 6.17. Des contrôles appropriés doivent permettre de garantir la régularité de toutes les dépenses déclarées tout au long de la période de mise en œuvre et jusqu’à sa clôture. Étant donné que la fin de la période d’éligibilité est le 31 décembre 2015, la Commission s’attend à ce que le risque évoqué par la Cour soit plus important pour les dépenses déclarées en 2015 et les années suivantes. Les documents de clôture des États membres sont attendus au plus tard le 31 mars 2017 et fourniront une assurance supplémentaire. De manière proactive, la Commission a adopté, le 20 mars 2013, des lignes directrices relatives à la clôture [décision C(2013) 1573], qui ont été complétées et mises à jour le 30 avril 2015. Les services de la Commission ont organisé plusieurs des séminaires sur le sujet pour les États membres; ils ont actualisé leurs évaluations des risques et, par conséquent, la stratégie d’audit pour la période 2007-2013 pour faire face à tout risque potentiel dans la perspective de la dernière partie de la période de mise en œuvre. La Commission a mis en place, en novembre 2014, une task force pour l’amélioration de la mise en œuvre en vue d’améliorer la mise en œuvre du FEDER et du FC dans huit États membres, tout en garantissant le plein respect de la légalité et de la régularité des dépenses (voir également la réponse de la Commission au point 2.18).

6.18. Pendant plusieurs années, nous avons détecté une fréquence élevée d’irrégularités dans le domaine de la cohésion. Depuis 2009, quand la plus grande partie des dépenses concernait la période de programmation 2007-2013, le niveau d’erreur estimatif est compris entre 4,5 % et 7,7 % (16). Ce taux est très inférieur à celui des années précédentes, quand les dépenses étaient liées à la période de programmation 2000-2006. 6.18. La Commission considère que cette baisse du taux d’erreur par rapport à la période de programmation précédente est révélatrice de l’amélioration des systèmes de gestion et de contrôle pour la période de programmation 2007-2013.

6.19. Pour les dépenses relevant du FEDER et du FC, les principaux risques concernent le non-respect des règles de l’UE et/ou des règles nationales applicables aux marchés publics lors de l’attribution de ces derniers, ainsi que le financement de projets qui ne sont pas éligibles ou qui ne respectent pas les règles de l’UE en matière d’aides d’État (17). Le risque existe également que les bénéficiaires déclarent des coûts inéligibles au regard de la réglementation et/ou des règles d’éligibilité nationales. 6.19. La Commission partage cette évaluation, comme l’expliquent en détail les documents de travail des services de la Commission intitulé [«Analysis of errors in the Cohesion Policy for the years 2006-2009» (Analyse des erreurs affectant la politique de cohésion pendant les années 2006-2009), SEC(2011) 1179 du 5 octobre 2011]. La Commission a continué à prendre des mesures spécifiques pour atténuer ces risques: par exemple, des orientations et des formations supplémentaires ont été fournies aux autorités de gestion sur les risques recensés; mise en œuvre en temps voulu des corrections financières, des procédures d’interruption et de suspension; audits ciblés sur les domaines présentant les plus grands risques. Ces actions préventives et correctrices ont été menées avec de nouvelles initiatives, dans le cadre d’un plan d’action global mis en place en 2013 entre la DG Politique régionale et urbaine et la DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME en vue d’améliorer la mise en œuvre des règles de passation de marchés publics (voir la réponse de la Commission aux points 6.30 à 6.33). Un autre plan d’action est en cours avec la DG Concurrence en vue d’apporter un soutien aux autorités chargées des programmes aux fins de la mise en œuvre des règles en matière d’aides d’État, revues et simplifiées en 2014.

6.20. En ce qui concerne les dépenses du FSE, le principal risque est lié à la nature immatérielle des investissements en capital humain ainsi qu’à la multiplicité des partenaires intervenant, souvent modestement, dans la mise en œuvre des projets. Ces facteurs peuvent conduire au non-respect des règles de l’UE et/ou de l’État membre en matière d’éligibilité, ce qui se traduit par l’acceptation de coûts inéligibles par les systèmes en place. 6.20. Pour atténuer les risques recensés, la Commission a pris des mesures spécifiques, qui comprennent notamment des mesures préventives et rectificatives telles que des orientations, des formations, des simplifications et une politique rigoureuse en matière d’interruption et de suspension de paiements, et a mis en œuvre en temps utile des corrections financières. Elle s’efforce également de limiter ce risque en encourageant activement l’utilisation des options de présentation simplifiée des coûts par les États membres et en insistant sur l’importance des contrôles de premier niveau par ces États. En outre, la Commission met à jour chaque année son plan d’audit afin de régler le problème posé par les principaux risques recensés.

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Étendue et approche de l’audit

6.21. La partie 2 de l’ annexe 1.1 du chapitre 1 décrit notre approche globale et notre méthodologie. En ce qui concerne l’audit relatif à la «Cohésion économique, sociale et territoriale», les points ci-après méritent une mention particulière dans le cadre de la première partie, consacrée à l’évaluation de la régularité:

a) l’audit a comporté l’examen d’un échantillon de 161 opérations pour le domaine de la politique régionale et urbaine (18) et d’un autre échantillon de 170 opérations pour le domaine politique «Emploi et affaires sociales» (19), comme cela est indiqué au point 7 de l’ annexe 1.1 . Chaque échantillon est conçu pour être représentatif de tout l’éventail des opérations au sein de l’un et l’autre domaines politiques. En 2014, les deux échantillons pris dans leur ensemble étaient composés d’opérations provenant de 21 États membres (20);

b) l’audit a comporté l’examen d’instruments financiers relevant de la gestion partagée, principalement sous l’angle du rythme de décaissement des fonds (c’est-à-dire la proportion de ceux-ci utilisée au niveau des bénéficiaires finals). Pour ce faire, les rapports d’avancement de la Commission pour 2013 ainsi que sept instruments financiers relevant du FEDER et du FSE ont été examinés;

c) l’évaluation des systèmes a porté sur:

i) les activités de surveillance exercées par la Commission sur les autorités d’audit nationales et régionales dans 18 États membres (21);

ii) les rapports annuels d’activité (RAA) de la DG Politique régionale et urbaine ainsi que de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion.

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6.22. L’audit a également permis d’évaluer, dans le cadre d’un exercice pilote, si et dans quelle mesure les projets relevant du FEDER, du FC et du FSE, terminés et contrôlés, ont atteint les objectifs fixés dans les conventions de subvention sur le plan des réalisations et des résultats. Nous avons également vérifié si ces objectifs étaient conformes à ceux des PO. Cet exercice a été réalisé pour 186 des 331 projets examinés qui étaient terminés au moment de l’audit. Les résultats sont présentés dans la deuxième partie, consacrée aux questions liées à la performance.

PREMIÈRE PARTIE: NOTRE ÉVALUATION DE LA RÉGULARITÉ

RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS

6.23. L’ annexe 6.1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble ainsi que pour chacun des deux domaines politiques concernés («Politique régionale et urbaine» et «Emploi et affaires sociales»).

6.24. Sur les 331 opérations que nous avons examinées, 135 (41 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 53 erreurs que nous avons quantifiées, le niveau d’erreur estimatif pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble est de 5,7 % (22). Les résultats en ce qui concerne les deux domaines couverts par le présent chapitre étaient les suivants: 6.24. La Commission constate que le niveau d’erreur mentionné par la Cour est une estimation annuelle qui prend en considération les corrections pour les dépenses ou les remboursements de projets entachés d’erreurs ayant été détectées et enregistrées avant l’audit de la Cour. La Commission souligne qu’elle est liée par le règlement financier, qui dispose, à son article 32, paragraphe 2, point e), que son système de contrôle interne devrait notamment assurer «la gestion appropriée des risques concernant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, en tenant compte du caractère pluriannuel des programmes et de la nature des paiements». La Commission continuera d’exercer sa fonction de surveillance, surtout en appliquant des corrections financières et en effectuant des recouvrements au niveau correspondant à celui des irrégularités et déficiences détectées. La Commission fait aussi remarquer que, compte tenu du caractère pluriannuel des systèmes de gestion et de contrôle au titre de la politique de cohésion, les erreurs commises en 2014 peuvent également être corrigées au cours des années suivantes, comme le montre la section 4.2.2 des RAA 2014 de la DG Politique régionale et urbaine et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion. Pour la période 2014-2020, la capacité correctrice de la Commission est encore renforcée compte tenu de la possibilité de corrections financières nettes par la Commission et donc d’une réduction de la possibilité pour les États membres de réutiliser les fonds, en cas de déficiences graves détectées par la Commission. Il s’agit d’une mesure importante qui incitera les États membres à détecter, à notifier et à corriger les irrégularités graves avant de certifier les comptes annuels vis-à-vis de la Commission.

— pour le domaine de la politique régionale et urbaine, sur les 161 opérations que nous avons examinées, 75 (47 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 25 erreurs que nous avons quantifiées, le niveau d’erreur estimatif est de 6,1 % (23); La Commission fait observer que le taux d’erreur le plus probable calculé pour 2014 est inférieur à celui de 2013 et correspond aux taux d’erreur présentés par la Cour pour les quatre dernières années et au taux d’erreur figurant dans le RAA 2014 de la DG de la politique régionale et urbaine, compte tenu des différences exposées au point 6.70. Cela confirme que le taux d’erreur pour la période de programmation 2007-2013 reste stable et nettement inférieur aux taux pour la période 2000-2006, comme indiqué au point 6.18. Cette évolution résulte du renforcement des dispositions de contrôle au cours de la période de programmation 2007-2013 et de la politique stricte de la Commission consistant à interrompre ou à suspendre les paiements dès que des déficiences sont détectées, comme l’indique le RAA 2014 de la DG Politique régionale et urbaine (voir les pages 53 et 54). La Commission continuera à centrer son action sur les programmes ou les États membres présentant le plus de risques, de mettre en œuvre des mesures correctrices en cas de nécessité dans le cadre d’une politique stricte d’interruption et de suspension de paiements jusqu’à la clôture et d’appliquer à la clôture les procédures strictes pour exclure tout risque significatif de dépenses irrégulières. En outre, la Commission note que la fréquence des erreurs a diminué par rapport à 2013.

— pour le domaine politique «Emploi et affaires sociales», sur les 170 opérations que nous avons examinées, 60 (35 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 28 erreurs que nous avons quantifiées, le niveau d’erreur estimatif est de 3,7 % (24). La Commission fait observer que le taux d’erreur le plus probable calculé pour 2014 correspond aux taux d’erreur présentés par la Cour pour les quatre dernières années et au taux d’erreur figurant dans le RAA 2014 de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, compte tenu des différences exposées au point 6.70. Cela confirme que le taux d’erreur pour la période de programmation 2007-2013 reste stable et nettement inférieur aux taux pour la période 2000-2006, comme indiqué au point 6.18. Cette amélioration résulte du renforcement des dispositions de contrôle au cours de la période de programmation 2007-2013 et de la politique stricte de la Commission consistant à interrompre ou à suspendre les paiements dès que des déficiences sont détectées, comme l’indique le RAA 2014 de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (voir les pages 59 à 62). La Commission continuera à centrer son action sur les programmes ou les États membres présentant le plus de risques, de mettre en œuvre des mesures correctrices en cas de nécessité dans le cadre d’une politique stricte d’interruption et de suspension de paiements et des corrections financières jusqu’à la clôture ainsi que d’appliquer à la clôture les procédures strictes pour exclure tout risque significatif de dépenses irrégulières.

6.25. Le chapitre 1 comporte une appréciation de l’exactitude et de la fiabilité des chiffres sur les corrections financières présentés dans la note no 6 annexée aux comptes consolidés de l’UE (voir points 1.43 et 1.44). Le chapitre 1 du rapport annuel relatif à l’exercice 2012 précise aussi comment les corrections financières sont prises en considération pour le calcul du niveau d’erreur estimatif (25). 6.25. La Commission renvoie à sa réponse aux points 1.43 à 1.44.

6.26. Le graphique 6.2 montre dans quelle mesure les différents types d’erreurs entrent en ligne de compte dans notre estimation du niveau d’erreur pour 2014 en ce qui concerne la politique régionale et urbaine, l’emploi et les affaires sociales, ainsi que la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble.

Graphique 6.2 — Contribution au niveau d’erreur estimatif, par type d’erreur, pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble Source: Cour des comptes européenne.

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6.27. Les principales sources d’erreur pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble sont encore et toujours les infractions aux règles en matière de marchés publics, suivies par l’inclusion de dépenses inéligibles dans les déclarations de coûts des bénéficiaires, les infractions aux règles en matière d’aides d’État et, enfin, la sélection de projets totalement inéligibles.

6.28. En ce qui concerne le domaine politique «Emploi et affaires sociales», la proportion d’opérations réalisées dans le cadre de procédures de marchés publics est bien plus faible que pour la politique régionale et urbaine. Les coûts inéligibles sont la principale source d’erreur pour ce domaine politique.

6.29. Au cours des trois dernières années, nous n’avons détecté aucune erreur quantifiable affectant le recours aux options de présentation simplifiée des coûts (26). Pour l’exercice 2014, notre échantillon comportait 42 opérations, concernant 16 des 24 paiements en faveur de PO relevant du FSE, pour lesquelles les options de présentation simplifiée des coûts avaient entre autres été retenues lors de l’établissement des déclarations de dépenses. Nous n’avons détecté que deux erreurs non quantifiables liées au recours à ces options en particulier. Cela montre que les projets pour lesquels ces options sont utilisées sont moins exposés aux erreurs que ceux pour lesquels les coûts réels sont appliqués. Cet aspect est particulièrement important pour la période de programmation 2014-2020 (27).

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Infractions aux règles des marchés publics

6.30. Les règles des marchés publics constituent un instrument essentiel pour faire en sorte que les fonds publics soient dépensés de manière économique et efficace et pour établir un marché intérieur dans l’UE. Comme les années précédentes, les procédures de marchés publics ont été particulièrement exposées aux erreurs (28). Il s’agit de la principale source d’erreur pour le domaine de la politique régionale et urbaine ainsi que pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble. 6.30. Réponse commune de la Commission aux points 6.30 à 6.32. Les règles relatives aux marchés publics sont applicables pour l’ensemble des dépenses publiques dans les États membres et ne sont pas spécifiques à la politique de cohésion. Le non-respect des règles de l’UE ou des règles nationales applicables en matière de marchés publics sont une source majeure d’erreurs dans le cadre de ce domaine politique, en particulier de la politique régionale et urbaine, principalement en raison des types de projets cofinancés. C’est pourquoi la Commission a pris plusieurs mesures préventives et correctives depuis la dernière période de programmation afin de remédier aux lacunes recensées dans ce domaine. Le plan d’action de la Commission sur les marchés publics mis en place en 2013 entre la DG Politique régionale et urbaine, la DG Emploi, affaires sociales et inclusion et la DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME vise à améliorer la mise en œuvre des règles relatives aux marchés publics dans les États membres par des mesures de prévention supplémentaires. De nouvelles actions sont en cours et comprennent notamment: des orientations et une formation, le recensement et le partage des bonnes pratiques entre les États membres, la mise en place d’un manuel complet à l’intention des professionnels, la mise en place d’une nouvelle plate-forme d’échange peer2peer, ainsi que des plans d’action par pays. Le cadre juridique des Fonds structurels et d’investissement européens 2014-2020 a également introduit des conditions ex ante pour l’utilisation efficace et effective des fonds de l’Union, qui couvrent entre autres les systèmes de passation de marchés publics des États membres. Dans ce cadre, 12 plans d’action nationaux ont été adoptés et devront être évalués d’ici à 2016. Des suspensions des paiements intermédiaires peuvent être décidées en cas de manquement à une condition ex ante applicable avant la fin de l’année 2016 [article 19 du règlement (UE) no 1303/2013]. Les directives de 2014 sur les marchés publics introduisent des simplifications et doivent être transposées dans le droit national au plus tard en avril 2016, et commenceront ensuite à produire leurs effets sur le terrain. La Commission note que, dans son rapport spécial sur les erreurs entachant la passation des marchés publics dans le domaine de la cohésion, la Cour invite les États membres à améliorer leurs capacités administratives dans ce domaine. La Commission s’attend à ce que les États membres se saisissent maintenant de toutes les possibilités pour améliorer la capacité de leurs programmes et pouvoirs adjudicateurs à se conformer à la réglementation en matière de marchés publics.

6.31. Le chapitre 1 comporte une partie qui explique la mise à jour de notre approche concernant la quantification des infractions graves aux règles des marchés publics. Cela nous a permis de clarifier notre façon d’évaluer l’impact de ces infractions (voir point 1.13). Nous avons également publié un rapport spécial consacré aux actions engagées par les États membres et la Commission pour remédier au problème posé par les erreurs affectant les marchés publics dans le domaine de la cohésion (29). 6.31. La Commission assurera le suivi de toutes les erreurs communiquées par la Cour conformément à la décision de la Commission C(2013) 9527 final relative à «l’établissement et à l’approbation des orientations pour la détermination des corrections financières à appliquer par la Commission aux dépenses financées par l’Union dans le cadre de la gestion partagée en cas de non-respect des règles en matière de marchés publics».

6.32. En 2014, nous avons examiné 175 procédures de marchés publics de travaux et de services, sous-jacentes aux dépenses relatives aux opérations testées pour la rubrique «Cohésion économique, sociale et territoriale». La valeur de ces marchés publics est estimée à quelque 3,3 milliards d’euros (30). La grande majorité de ces marchés concernent des projets cofinancés par des PO relevant du FEDER et du FC (31).

6.33. Nous avons relevé des cas de non-respect des règles de l’UE et/ou des règles nationales applicables en matière de marchés publics dans 39 des 175 procédures examinées. Parmi ces cas, 13 constituaient des manquements graves à ces règles et ont donc été considérés comme des erreurs quantifiables (voir encadré 6.1). Ces erreurs représentent 25 % de l’ensemble des erreurs quantifiables et quelque 2,7 points de pourcentage du niveau d’erreur estimatif. 6.33. La Commission assurera le suivi des cas relevés par la Cour et proposera les mesures qu’elle juge nécessaires.

Encadré 6.1 — Exemples de manquements graves aux règles des marchés publics

a) Attribution injustifiée par entente directe: à Malte, dans le cas d’un projet du FC concernant la reconstruction et la modernisation d’une section d’autoroute du réseau routier RTE-T (d’une longueur de sept kilomètres), le pouvoir adjudicateur a négocié directement avec une entreprise un marché dépassant les seuils fixés par l’UE, sans mise en concurrence préalable. Les dépenses déclarées pour ce marché sont donc inéligibles. Des cas similaires ont été constatés également pour des projets relevant du FEDER en Suède et au Royaume-Uni et pour des projets du FSE en Allemagne et en Italie.

b) Attribution injustifiée de travaux/services supplémentaires par entente directe (absence de circonstances imprévisibles): en Allemagne, dans le cas d’un projet du FEDER concernant la rénovation et la réhabilitation d’un bâtiment universitaire, les dépenses liées à un avenant au contrat ont fait l’objet d’une demande de cofinancement. En l’occurrence, l’architecte a augmenté les honoraires en alléguant le caractère très complexe de la construction et le risque de retards et de dépassements de coûts. Cependant, les motifs avancés pour expliquer la hausse de la rémunération ne sont pas fondés sur des circonstances imprévisibles. En conséquence, l’augmentation des honoraires dans l’avenant au contrat est considérée comme inéligible. Des cas similaires ont été constatés pour des projets relevant du FEDER en Belgique et en Italie.

c) Exclusion illégale de soumissionnaires: en Hongrie, dans le cas d’un projet du FC portant sur la reconstruction d’une ligne de chemin de fer, le pouvoir adjudicateur n’a pas évalué de manière cohérente la conformité avec les critères de sélection. En conséquence, tous les soumissionnaires, hormis un, ont été exclus. Si les motifs d’exclusion avaient été pris en compte de manière cohérente, l’issue de l’appel d’offres aurait été différente. Ce cas constitue une infraction aux principes de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination. Les dépenses déclarées pour ce marché sont donc inéligibles. Des cas similaires de critères d’attribution illégaux ont été relevés en Hongrie pour un autre projet relevant du FC ainsi qu’en Suède pour un projet du FEDER.

d) Conflit d’intérêts et critères de sélection discriminatoires: en Finlande, dans le cas d’un projet du FSE concernant des actions destinées à promouvoir le développement des activités commerciales, de multiples irrégularités ont été relevées dans la procédure de marché public. Un conflit d’intérêts a été constaté du fait que le directeur général de la seule société soumissionnaire était employé par le pouvoir adjudicateur au moment de la mise en œuvre de la procédure d’appel d’offres. En outre, le cahier des charges comportait des critères de sélection discriminatoires ne permettant pas l’égalité d’accès des soumissionnaires à la procédure. Il en résulte que l’ensemble des dépenses liées au marché public sont irrégulières et inéligibles au cofinancement.

6.34. D’autres erreurs ont été commises dans les procédures d’appel d’offres et de passation de marchés; elles ont affecté 26 marchés publics supplémentaires parmi les 175 examinés. Ces erreurs comprennent des cas de non-respect des exigences en matière d’information et de publicité, une application incorrecte des critères de sélection et des faiblesses au niveau du cahier des charges. Elles n’entrent pas en ligne de compte dans notre estimation du taux d’erreur (32). 6.34. La Commission assurera le suivi des cas relevés par la Cour et proposera les mesures qu’elle juge nécessaires.

6.35. Pour huit opérations contrôlées dans six États membres (33), les autorités nationales ont décelé des cas graves de non-respect des règles des marchés publics et ont imposé des corrections financières spécifiques au niveau des projets (34). Ces mesures correctrices ont été prises en compte dans notre calcul du niveau d’erreur estimatif étant donné qu’elles ont été arrêtées avant la notification de notre audit. 6.35. La Commission note que des mesures correctives adéquates sont effectivement prises par certaines autorités de programmes dans les États membres mentionnés, mais pas dans tous les cas relevés par la Cour. L’objectif du plan d’action de la Commission visé dans la réponse aux points 6.30 à 6.32 est d’augmenter le nombre de ces actions correctives proactives au niveau des États membres.

Dépenses inéligibles

6.36. Lorsqu’elles déclarent des coûts à la Commission, les autorités nationales certifient que ceux-ci ont été supportés conformément à un certain nombre de dispositions spécifiques prévues dans la réglementation de l’UE, la législation ou les règles d’éligibilité nationales, les règles spécifiques aux PO, les appels à manifestation d’intérêt, les décisions de cofinancement des projets ou dans les conventions de subvention (voir point 6.13).

6.37. Les dépenses inéligibles constituent la principale source d’erreur pour le domaine politique «Emploi et affaires sociales» et la deuxième en importance pour le domaine de la politique régionale et urbaine. Nous avons constaté que des coûts inéligibles avaient été déclarés dans 10 % des opérations examinées (voir encadré 6.2). Ces cas représentent 60 % de l’ensemble des erreurs quantifiables et quelque 1,5 point de pourcentage du niveau d’erreur estimatif. 6.37. La Commission assurera le suivi des cas relevés par la Cour et proposera les mesures qu’elle juge nécessaires. Elle note que les règles nationales ou régionales appliquées dans certains cas aux dépenses de la politique de cohésion sont plus exigeantes que celles prévues dans la législation nationale pour des dépenses similaires financées au niveau national. Ces exigences supplémentaires peuvent être considérées comme un exemple de charge administrative et de complexité inutiles pour les dépenses de la politique de cohésion imposées par les États membres à eux-mêmes, comme cela est décrit dans les rapports sur la surrèglementation et la simplification émis par la DG Emploi, affaires sociales et inclusion en 2013.

Encadré 6.2 — Exemples de déclarations de coûts inéligibles

a) Dépenses déclarées en dehors de la période d’éligibilité: en République tchèque, dans le cas d’un projet du FEDER concernant l’extension et la reconstruction d’une voie de tramway, certaines factures faisant l’objet d’une demande de cofinancement ont été établies et payées avant le début de la période d’éligibilité du projet. Ces dépenses ne sont pas éligibles au cofinancement de l’UE. Un cas similaire a été constaté pour un autre projet relevant du FEDER en AIlemagne.

OBSERVATIONS DE LA COUR

b) Surdéclaration de salaires: au Portugal, dans le cas d’un projet du FSE lié à un programme de formation de trois ans destiné à des jeunes gens et débouchant sur un diplôme de l’enseignement secondaire et une qualification professionnelle, le bénéficiaire appliquait, pour le calcul des salaires éligibles des enseignants, une méthode différente de celle prévue dans la convention de subvention. En outre, le nombre d’heures effectivement prestées par les enseignants ne correspondait pas à celui déclaré. Ces pratiques ont entraîné une surdéclaration des frais de personnel éligibles au cofinancement. La différence entre les dépenses déclarées et les dépenses résultant de la formule approuvée est inéligible au cofinancement de l’UE. Des cas similaires ont été constatés pour un autre projet relevant du FEDER en Pologne ainsi que pour des projets du FSE en Allemagne et en Finlande.

c) Coûts non liés au projet: dans le cadre d’un projet relevant du FSE aux Pays-Bas, le bénéficiaire a organisé des formations et des cours d’employabilité dans le secteur de l’aviation et a engagé un consultant chargé de l’aider à administrer les projets du FSE. Contrairement aux règles d’éligibilité, une partie des coûts des services de conseil engagés pour un autre projet a été imputée au projet examiné. Des cas similaires ont été constatés pour des projets du FEDER en Pologne et au Portugal.

d) Non-conformité avec les règles d’éligibilité nationales: un centre de formation en Pologne a organisé des cours et fourni des services de conseil visant à améliorer la compétitivité et les capacités d’adaptation de 50 micro, petites et moyennes entreprises en ce qui concerne la mise en place de solutions respectueuses de l’environnement. Quatre instructeurs, dont aucun ne disposait d’un diplôme ou d’une expérience professionnelle dans ce domaine, ont été engagés pour dispenser ces services. Ainsi les coûts en rapport avec ces quatre instructeurs sont inéligibles. Le bénéficiaire a réalisé 84 projets financés par les fonds de l’UE entre 2008 et 2015 pour un montant total de 17 millions d’euros.

e) Recettes non déduites: un projet relevant du FSE en Autriche consistait à intégrer sur le marché du travail des chômeurs éprouvant des difficultés à trouver un emploi en leur procurant des postes temporaires dans des associations sans but lucratif. Le revenu généré par le projet, comme les recettes des ventes en magasin, n’a pas été déduit des éléments financés par le FSE. Il s’agit d’une infraction aux règles d’éligibilité nationales et les recettes auraient dû être déduites des coûts déclarés.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Infractions aux règles en matière d’aides d’État

6.38. Les aides d’État sont en principe incompatibles avec le marché intérieur dans la mesure où elles peuvent affecter les échanges entre États membres (35). La Commission applique directement les règles en matière d’aides d’État. Les États membres sont tenus de notifier à la Commission tous les cas où une aide d’État est accordée (soit dans le cadre d’un régime d’aides, soit projet par projet), sauf si le projet se situe en deçà du plafond de minimis ou s’il est couvert par le règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) (36). Pour tous les cas notifiés, la direction générale de la concurrence se prononce sur la compatibilité — ou l’incompatibilité — de l’aide avec le marché intérieur. Elle doit notamment déterminer si le projet en question aurait été entrepris sans l’aide octroyée. 6.38. Réponse commune de la Commission aux points 6.38 à 6.40. Dans le cas d’une notification d’aide d’État, la Commission apprécie si l’aide constitue une aide d’État et, dans l’affirmative, si elle est compatible avec le marché intérieur. Une décision relative à l’aide d’État implique une décision de la Commission. Toutes les décisions en matière d’aides d’État exigent une évaluation sur la question de savoir si «le même projet aurait été entrepris sans l’aide octroyée». De même, les exigences pour ce que l’on appelle l'«effet d’incitation» diffèrent selon les règles applicables en matière d’aides d’État. Le RGEC 2014 a introduit les changements suivants en ce qui concerne les dispositions relatives à l’effet d’incitation: — en ce qui concerne les aides accordées aux PME, outre le fait qu’une demande d’aide doit toujours être soumise avant le début des travaux ou de l’activité (comme c’était déjà le cas au titre du RGEC 2008), cette demande doit être conforme aux exigences minimales relatives au type d’informations à présenter, — en ce qui concerne les aides accordées aux grandes entreprises, l’exigence d’un scénario contrefactuel pour démontrer l’effet d’incitation économique n’est plus requise si la mesure est fondée sur un régime. Elle reste cependant obligatoire pour une aide ad hoc.

6.39. Cette année, nous avons mis au jour, dans huit États membres, 14 projets relevant du FEDER/FC qui enfreignaient les règles de l’UE en matière d’aides d’État (37). Le cas échéant, nous avons demandé et obtenu que la direction générale de la concurrence réalise une évaluation préliminaire. Cette évaluation ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ont été prises en compte lors du classement des erreurs. 6.39. La Commission assurera le suivi des cas relevés par la Cour et proposera les mesures qu’elle juge nécessaires.

6.40. Dans trois de ces cas, nous estimons que, selon les règles en matière d’aides d’État, le projet n’aurait dû obtenir aucun financement public du budget de l’UE et/ou des États membres, ou aurait dû bénéficier d’un financement moindre. Les principales raisons du non-respect des règles en cause sont l’absence d’effet incitatif économique et le fait que les projets affectés par lesdites règles ne sont pas systématiquement notifiés à la Commission européenne. Ces erreurs quantifiées représentent environ 1,5 point de pourcentage du niveau d’erreur estimatif pour le domaine de la politique régionale et urbaine (voir encadré 6.3). Dans deux autres cas, nous avons appliqué de manière rétroactive le RGEC 2014 et n’avons donc pas quantifié ces erreurs (38). Les neuf autres cas de non-conformité avec les règles en matière d’aides d’État sont sans incidence sur notre niveau d’erreur estimatif.

Encadré 6.3 — Exemple de projet qui enfreint les règles en matière d’aides d’État Aide non compatible avec le marché intérieur: en Roumanie, un projet du FEDER portait sur l’acquisition d’un camion destiné à transporter du gravier et du sable provenant de carrières. Conformément aux règles en matière d’aides d’État, l’appel à propositions était exclusivement ouvert aux PME ainsi qu’aux coopératives. Nous avons cependant découvert que le bénéficiaire n’était pas une PME et qu’il faisait au contraire partie d’un groupe important. Par conséquent, le bénéficiaire n’est pas éligible à un cofinancement et l’aide accordée n’est donc pas compatible avec le marché intérieur.

Projets inéligibles

6.41. Nous avons constaté que les conditions d’éligibilité définies dans la réglementation de l’UE et/ou dans les règles d’éligibilité nationales n’étaient pas respectées pour cinq projets relevant du FSE, et les erreurs ont été quantifiées. Ces projets représentent 9 % de l’ensemble des erreurs quantifiables et 1,2 point de pourcentage environ du niveau d’erreur estimatif pour le domaine politique «Emploi et affaires sociales» (voir encadré 6.4). 6.41. La Commission assurera le suivi des cas relevés par la Cour et proposera les mesures qu’elle juge nécessaires.

Encadré 6.4 — Exemple de projet inéligible Cofinancement d’un projet non conforme aux objectifs définis dans le PO: en Grèce, un projet du FSE visant à stimuler l’emploi local par l’intermédiaire de programmes d’intérêt public a été initialement approuvé dans le cadre du PO «Développement des ressources humaines». En 2013, la Commission a modifié le PO Réforme administrative de manière à y inclure d’autres projets, en soulignant qu’il incombait aux autorités nationales de s’assurer que ces projets soient éligibles dans le cadre dudit programme. Une fois le projet mis en œuvre, les autorités nationales l’ont déplacé du PO «Développement des ressources humaines» vers le PO «Réforme administrative» modifié — sous l’objectif concernant l’administration en ligne —, alors qu’il ne remplissait aucun des objectifs fixés dans le PO. Par conséquent, la déclaration de dépenses comportait des coûts opérationnels non éligibles. Encadré 6.4 — Exemple de projet inéligible La Commission comprend le problème soulevé et note que le programme de travaux publics, qui a été convenu dans le protocole d’accord signé, à l’époque, par la troïka et le gouvernement grec, a été conçu comme une mesure d’urgence temporaire destinée à permettre aux chômeurs de longue durée et aux jeunes sans emploi ni formation à obtenir une expérience professionnelle de base dans des activités qui profitent à la communauté locale. Le soutien du FSE a été déterminant pour la mise en œuvre de ce programme, largement recommandé compte tenu des circonstances exceptionnelles rencontrées par la Grèce à l’époque et aujourd’hui encore. Par conséquent, la Commission a décidé, en décembre 2013, de modifier le programme concerné du FSE en tant que principale source disponible de financement, afin d’adapter le programme de travaux publics qui a été mis en œuvre par les autorités grecques avec la participation des autorités publiques et des organisations non gouvernementales.

Non-remboursement des bénéficiaires en temps utile et paiement indu d’avances à un État membre

6.42. Les bénéficiaires déclarent les dépenses effectuées aux autorités nationales, qui procèdent à leur remboursement dans les meilleurs délais et soumettent à la Commission, pour remboursement, des déclarations de dépenses périodiques consolidées. Cependant, nous avons constaté que, dans certains cas, les États membres ont constitué des réserves de trésorerie non conformes aux règles. Le règlement (39) dispose que les paiements en faveur des bénéficiaires doivent être effectués par les autorités nationales «dans les plus brefs délais et dans leur intégralité». Dans trois États membres, nous avons recensé 12 cas où les bénéficiaires n’avaient été remboursés que plusieurs mois après le règlement, par la Commission, de la déclaration de dépenses correspondante, ou n’avaient pas été remboursés au moment de l’audit, sept à neuf mois après le règlement par la Commission [voir encadré 6.5, point a)]. 6.42. La Commission souligne que, dans le cadre de la période de programmation 2014-2020, le règlement portant dispositions communes (RPDC) a renforcé les règles à la fois pour l’utilisation du préfinancement (article 81 du RPDC) et pour le paiement aux bénéficiaires (article 132, paragraphe 1, du RPDC).

6.43. En outre, le règlement dispose également que les avances doivent être payées si les projets sous-jacents relèvent des aides d’État, ce qui constitue une exception à la règle selon laquelle seules les dépenses encourues et payées font l’objet d’une demande de remboursement (40). Toutefois, nous avons constaté qu’un État membre (la Grèce) a déclaré des avances pour des projets classés erronément dans la catégorie des aides d’État. Cette erreur n’a pas été détectée et la Commission a accepté et versé le montant demandé sans vérifier si les conditions d’octroi des paiements étaient remplies [voir encadré 6.5, point b)]. 6.43. La Commission note qu’il incombe aux autorités nationales compétentes de vérifier si les conditions pour demander le versement d’avances dans le cadre des aides d’État sont réunies. Elle continuera à collaborer avec les autorités grecques afin de renforcer les contrôles dans ce domaine. La Commission assurera étroitement le suivi afin de veiller à ce que toutes les avances indûment réclamées par l’État membre soient recouvrées comme prévu par le règlement.

Encadré 6.5 — Exemples d’États membres n’ayant pas remboursé les bénéficiaires en temps utile et de paiement indu d’avances à un État membre Encadré 6.5 — Exemples d’États membres n’ayant pas remboursé les bénéficiaires en temps utile et de paiement indu d’avances à un État membre

a) Bénéficiaire remboursé cinq mois après que la Commission a effectué le paiement: en Italie, dans le cas d’un projet du FSE visant à établir un rapport recensant les besoins en formation dans diverses régions d’Italie, le bénéficiaire a présenté la déclaration de coûts à l’autorité de gestion en mars 2014. Les coûts figurant sur la déclaration ont été certifiés par les autorités nationales et soumis à la Commission. Bien que celle-ci ait remboursé les coûts déclarés dès juin 2014, le bénéficiaire n’a perçu le paiement intermédiaire que cinq mois plus tard, en novembre 2014. Des cas similaires ont été relevés pour quatre autres projets relevant du FSE en Italie, pour un projet en France, et pour six projets aux Pays-Bas.

b) Paiement indu d’avances à un État membre: en Grèce, dans le cas d’un projet du FSE concernant des recherches à caractère non économique menées par une université, l’État membre a demandé une avance alors que ledit projet ne relevait pas des aides d’État. La Commission a accepté et payé le montant indûment déclaré. Des cas similaires ont été relevés pour d’autres projets relevant du FSE en Grèce. b) Voir la réponse de la Commission au point 6.43.

Fiabilité insuffisante des contrôles au niveau des États membres

6.44. Dans 21 cas d’erreurs quantifiables commises par des bénéficiaires, les autorités nationales disposaient de suffisamment d’informations (41) pour être en mesure de prévenir ou de détecter et de corriger les erreurs avant de déclarer les dépenses à la Commission. Si toutes ces informations avaient été utilisées pour corriger les erreurs, le niveau d’erreur estimatif pour le présent chapitre aurait été inférieur de 1,6 point de pourcentage. En outre, nous avons constaté que dans 13 cas, l’erreur que nous avons relevée a été commise par les autorités nationales. Ces erreurs correspondent à 1,7 point de pourcentage du taux d’erreur estimatif. 6.44. Réponse commune de la Commission aux points 6.44 et 6.45. La Commission assure un suivi rigoureux de ces cas et convient que des vérifications appropriées et en temps utile de la gestion doivent être mises en place afin d’empêcher que des irrégularités se produisent ou qu’elles soient incluses dans des demandes de paiement. La Commission procède depuis 2010 à des audits ciblés sur les vérifications de gestion des programmes présentant des risques élevés lorsqu’elle a constaté que des carences risquent de passer inaperçues ou de ne pas être détectées à temps par l’autorité d’audit chargée du programme. Pour la DG Politique régionale et urbaine et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, les résultats de ces audits effectués jusqu’en 2014 sont présentés dans les RAA 2014 (voir les pages 50 et 56, respectivement). La Commission renvoie aux procédures renforcées prévues par le cadre réglementaire pour la période de programmation 2014-2020, dans lequel les vérifications de gestion et les contrôles (y compris sur place) devront être réalisés à temps pour la certification, vis-à-vis de la Commission, des comptes des programmes et la présentation des déclarations de gestion par les autorités de gestion sur une base annuelle. Les autorités d’audit devront estimer des niveaux d’erreur résiduels fiables dans les comptes à la suite de l’ensemble des vérifications, des contrôles et des rectifications effectués depuis la fin de l’exercice comptable. La Commission considère que ces procédures de contrôle renforcées devraient réduire durablement le taux d’erreur. En outre, la Commission a élaboré de nouvelles orientations afin de renforcer encore la fiabilité des vérifications de gestion pour la période de programmation 2014-2020. Ces orientations, qui s’appuient sur les enseignements tirés de la période de programmation précédente, ont été présentées aux États membres et seront publiées en juillet 2015.

6.45. Les contrôles au niveau des États membres n’étaient pas totalement fiables pour les deux domaines politiques. Le niveau d’erreur estimatif aurait pu être réduit de 3,3 points de pourcentage pour le domaine de la politique régionale et urbaine et de 3,2 points de pourcentage pour le domaine politique «Emploi et affaires sociales».

OBSERVATIONS DE LA COUR

EXAMEN DES INSTRUMENTS FINANCIERS RELEVANT DE LA GESTION PARTAGÉE

6.46. Les instruments financiers relevant de la gestion partagée apportent un soutien aux entreprises ou à la réalisation de projets urbains sous la forme de prises de participation, de prêts ou de garanties (42). Ils peuvent être utilisés dans trois domaines principalement: le soutien aux PME (43), le développement urbain (44) et la promotion de l’efficacité énergétique.

6.47. Fin 2013, 941 instruments financiers avaient été mis en place dans le cadre de 176 PO relevant du FEDER et du FSE dans tous les États membres, sauf trois (la Croatie, l’Irlande et le Luxembourg). Dans l’ensemble, ils bénéficient d’une dotation d’environ 14 278 millions d’euros (45).

6.48. En général, dès que leur structure juridique est définie, les fonds permettant la mise en œuvre des instruments financiers reçoivent une contribution du PO, qui sert ensuite à soutenir des projets. Une telle aide ne peut être fournie qu’à des projets relevant du champ d’application du PO. Ces instruments financiers sont conçus pour être renouvelables ou, dans le cas de certains fonds de garantie, pour produire des effets de levier importants. Tout retour sur investissement ou sur prêt, y compris les bénéfices, doit être réutilisé pour les activités mises en œuvre dans le cadre desdits instruments.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Lenteur dans la mise en œuvre des instruments financiers

6.49. Selon la Commission, le taux de décaissement moyen pour 941 instruments financiers du FEDER et du FSE en gestion partagée était de 47 % fin 2013. Cela représente une augmentation de 10 points de pourcentage par rapport à 2012 et de 13 points de pourcentage par rapport à 2011 (46). 6.49. Réponse commune de la Commission aux points 6.49 et 6.50. Le taux de décaissement à la fin de l’année 2013 varie selon les États membres et les instruments financiers (IF) mis en place entre 2008 et 2013. Alors que certains instruments financiers sont insuffisamment performants, 459 représentant 15 % du total des montants versés dans les instruments financiers ont déjà atteint 100 % d’absorption et sont désormais réinvestis en fonds renouvelables. La Commission présentera un rapport, le 1er octobre 2015, sur la situation à la fin de 2014 et espère de nouveaux progrès dans la mise en œuvre. La Commission ainsi que les États membres ont engagé un certain nombre de mesures visant à faire en sorte que les autres investissements réalisés par les instruments financiers permettent d’atteindre les bénéficiaires finaux en temps utile, principalement: — en améliorant une surveillance étroite de la part des autorités de gestion de la performance des instruments financiers concernés et en encourageant la gestion active des fonds par la réaffectation des montants issus de fonds peu performants vers des fonds qui obtiennent de bons résultats, — en encourageant les autorités de gestion ainsi que les établissements financiers qui mettent en œuvre les instruments financiers à apporter des changements aux instruments et produits financiers proposés afin de les adapter à l’évolution des conditions du marché, — pour les instruments financiers soutenant les investissements à long terme dans le développement urbain ou l’efficacité énergétique, lorsque les paiements sont effectués de manière progressive suivant l’état d’avancement des projets, en recommandant aux autorités de gestion de demander l’établissement d’un rapport sur la réserve de projets d’investissement et un retour d’informations à la Commission, afin de permettre un suivi plus étroit de l’évolution de ces instruments. La Commission observe qu’une analyse détaillée nécessite une évaluation par État membre des différentes contraintes qui ont une influence sur la mise en œuvre de chaque instrument financier, et il convient également de tenir compte, par exemple, que les instruments financiers du FEDER en Bulgarie, en Grèce, en Espagne, en Roumanie et en Slovaquie sont gravement touchés par la crise économique et financière.

6.50. Conformément à la réglementation relative aux Fonds structurels, seuls les paiements ou garanties en faveur des bénéficiaires finals, les coûts de gestion ainsi que les frais supportés par les gestionnaires de fonds sont considérés comme éligibles au moment de la clôture, lorsque les dotations non utilisées de ces instruments sont à reverser au budget de l’UE (47). Le taux de décaissement global communiqué par la Commission demeure trop faible pour pouvoir escompter que l’ensemble des fonds disponibles sera utilisé au moins une fois. Des problèmes particuliers ont été constatés au niveau des instruments financiers dans cinq États membres (la Bulgarie, la Grèce, l’Espagne, la Roumanie et la Slovaquie) où les taux de décaissement étaient nettement inférieurs à la moyenne de l’UE pour 2013.

Rapports incomplets et/ou inexacts établis par les États membres sur les instruments financiers

6.51. Les informations relatives à la mise en œuvre des instruments financiers en gestion partagée reposent sur les données reçues directement des États membres. Depuis 2011, la Commission a déployé des efforts considérables pour améliorer la qualité de ces données. Toutefois, dans son rapport sur la mise en œuvre des instruments financiers, elle reconnaît que les données qui y sont présentées sont parfois incomplètes ou inexactes. C’était également le cas pour cinq des sept instruments que nous avions examinés en 2014. 6.51. La Commission a présenté aux États membres, en mai 2015, une note d’orientation actualisée pour communiquer des informations sur les instruments financiers afin de clarifier les exigences en matière d’information. En outre, la Commission a amélioré ses instruments de notification

Prolongement de la période d’éligibilité 2007-2013, par décision de la Commission uniquement

6.52. L’article 56, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1083/2006 fixe au 31 décembre 2015 la date limite de la période d’éligibilité pour les paiements. En avril 2015, la Commission a choisi de prolonger la période d’éligibilité jusqu’au 31 mars 2017 par décision propre (48) plutôt que de demander au Conseil et au Parlement de modifier le règlement. Nous estimons que cette façon de prolonger la période d’éligibilité ne respecte pas la hiérarchie des normes, selon laquelle une disposition légale ne peut être modifiée que par un instrument juridique de valeur équivalente ou supérieure. 6.52. La Commission est convaincue qu’elle a agi, comme demandé sous l’impulsion du Conseil européen de décembre 2014, à l’intérieur de la marge offerte par le cadre réglementaire existant. La décision de modification sur les lignes d’orientation de la Commission concernant la clôture ne remet pas en cause l’article 56, paragraphe 1, selon lequel la contribution des fonds dans les instruments d’ingénierie financière doit avoir été versée au plus tard le 31 décembre 2015. Cela reste la règle. La modification précise que l’article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1083/2006 prévoit des modalités spécifiques pour la déclaration des dépenses à la clôture des instruments relevant de l’ingénierie financière. Ledit paragraphe 6 indique que, par dérogation au paragraphe 1, en ce qui concerne les instruments relevant de l’ingénierie financière définis à l’article 44, l’état des dépenses comprend le total des dépenses à la constitution des fonds ou fonds à participation ou à la contribution à ceux-ci. L’article précise également que, «à la clôture partielle ou finale du programme opérationnel, les dépenses éligibles correspondent au total des paiements effectués par les fonds aux bénéficiaires finaux ainsi que les frais de gestion éligibles». Le 31 mars 2017 étant la date butoir pour la présentation à la Commission des documents de clôture, la modification des lignes directrices en matière de clôture précise que la clôture visée à l’article 78, paragraphe 6, du règlement général est la date de présentation des documents de clôture, c’est-à-dire le 31 mars 2017.

EXAMEN D’UNE SÉLECTION DE SYSTÈMES ET DE RAPPORTS ANNUELS D’ACTIVITÉ

Évaluation de la surveillance des autorités d’audit par la Commission

La Commission se fonde sur les travaux réalisés par les autorités d’audit des États membres

6.53. Les autorités d’audit fournissent à la Commission une assurance quant au fonctionnement efficace des systèmes de gestion et des contrôles internes d’un PO et quant à la légalité et à la régularité des dépenses certifiées. Elles fournissent ces informations dans leurs rapports de contrôle annuels, opinions d’audit et rapports sur l’audit des systèmes (voir point 6.14) (49). Depuis 2009, la Commission réalise des enquêtes portant sur les principales autorités d’audit, y compris des examens sur place de leurs travaux, afin d’évaluer leur degré de fiabilité. 6.53. La Commission œuvre en étroite coopération et coordination avec les autorités d’audit, et elle a commencé à examiner leurs méthodologies et résultats d’audit dès 2009. Cette approche a contribué au renforcement des capacités par la mise à disposition de conseils, d’orientations et de recommandations aux autorités d’audit par l’intermédiaire de la réexécution par la Commission de travaux effectués par lesdites autorités. La Commission souligne que son évaluation de la fiabilité des travaux des autorités d’audit doit être considérée dans ce contexte. À la suite de son programme d’audit, qui comportait 265 missions d’audit effectuées sur place d’une manière cumulée depuis 2009, la DG Politique régionale et urbaine a conclu que, d’ici la fin 2014, les travaux de 42 autorités d’audit ayant fait l’objet d’un examen et chargées de contrôler quelque 91 % des dotations du FEDER/FC pour la période 2007-2013 sont globalement fiables. Un réexamen des 5 autres autorités d’audit a révélé que des améliorations étaient nécessaires. En ce qui concerne la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, à la fin de l’année 2014, 87 autorités d’audit sur 92 ont fait l’objet d’une évaluation (94,6 %). Elles couvrent 113 des 118 PO, ce qui représente 99,1 % de la programmation financière de la période de programmation 2007-2013. Dans leurs RAA 2014, la DG Politique régionale et urbaine et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion ont fourni une évaluation détaillée de l’exactitude et de la fiabilité des informations et résultats d’audit communiqués par les autorités d’audit dans leurs rapports de contrôle annuels pour 2014 concernant les dépenses de 2013 (voir les pages 40 à 45 du RAA 2014 de la DG Politique régionale et urbaine et les pages 51 à 54 du RAA 2014 de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion).

6.54. La DG Politique régionale et urbaine ainsi que la DG Emploi, affaires sociales et inclusion utilisent ces informations pour établir leurs RAA et, tout au long de l’année, pour décider d’éventuelles interruptions et/ou suspensions de paiements en faveur des PO. 6.54. En 2014, la DG Politique régionale et urbaine a indiqué dans son RAA qu’environ deux tiers des interruptions et présuspensions des paiements étaient fondés sur les résultats d’audit communiqués à la Commission par les autorités d’audit au cours de l’année ou à la fin de l’exercice (voir la page 54 du RAA 2014 de la DG Politique régionale et urbaine). Au cours de l’année 2014, les procédures d’interruption ou de présuspension ont porté sur 121 programmes relevant du FEDER/FC et près de 7,9 milliards d’euros de demandes de paiement transmises par les États membres, mais qui n’ont pas été payés, à moins que la Commission n’ait obtenu des preuves supplémentaires que toutes les corrections nécessaires avaient été apportées par les États membres concernés. Pour le FSE, comme indiqué à la page 60 du RAA de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion en 2014, la Commission a envoyé 11 lettres d’avertissement et 18 lettres de présuspension; elle a décidé de 31 interruptions de paiement et suspendu 11 PO. Au total, les interruptions ont représenté un montant de 1,3 milliard d’euros de demandes de paiement.

6.55. Afin d’apprécier si les informations sont fiables, les directions générales contrôlent les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit pour chaque PO (ou groupe de PO) (50): 6.55. La Commission souligne que cette évaluation de la fiabilité des taux d’erreur se fonde chaque année sur une analyse approfondie de toutes les informations dont elle dispose, le cas échéant, complétées par des missions d’information sur place fondées sur les risques, en tenant compte également de l’évaluation globale de la fiabilité des travaux des autorités d’audit à la suite de l’enquête d’audit globale visée dans la réponse au point 6.53. Le cas échéant, la Commission demande et obtient des autorités d’audit toutes les informations complémentaires requises.

— si la Commission estime que le taux d’erreur est fiable (et représentatif des dépenses certifiées), elle accepte le taux communiqué par l’autorité d’audit. La Commission peut également recalculer le taux pour établir sa propre évaluation, en se fondant sur des informations supplémentaires obtenues auprès de l’autorité d’audit;

— si les taux d’erreur ne sont pas fiables, la Commission applique un taux d’erreur forfaitaire (entre 2 % et 25 %) en fonction des résultats obtenus lors de son évaluation du fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle interne.

6.56. La Commission calcule également, pour chaque PO, un «taux d’erreur résiduel» en tenant compte de l’ensemble des corrections financières depuis le début de la période de programmation, y compris celles qui ont déjà été effectuées au niveau de l’UE et/ou à celui des États membres (51).

6.57. Sur la base de ces deux indicateurs et des informations supplémentaires à sa disposition, la Commission évalue les systèmes de gestion et de contrôle du PO. Cette évaluation tient également compte des audits des systèmes effectués par les autorités d’audit pendant l’année et d’autres informations à la disposition de la Commission. Elle est ensuite présentée dans le rapport annuel d’activité de la direction générale (52). 6.57. La Commission évalue le fonctionnement efficace du système de gestion et de contrôle pour chaque programme et pour chaque autorité (autorités de gestion, de certification et d’audit), sur la base de tous les résultats d’audit du système national et de l’UE en ce qui concerne les 15 principales exigences réglementaires selon une méthodologie partagée avec les autorités d’audit. Les taux d’erreur communiqués par les États membres et les taux d’erreur résiduels calculés par la Commission sont des éléments importants de cette évaluation, mais ce ne sont pas les seuls. Les gestionnaires opérationnels et les ordonnateurs subdélégués évaluent également le niveau d’assurance. Aux fins de l’assurance indiquée dans les RAA, l’avis pour chaque programme opérationnel découle, par conséquent, d’une appréciation globale fondée sur l’ensemble des informations à la disposition de la Commission. Elle prévoit une évaluation exhaustive et détaillée de l’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle par État membre, pour les programmes opérationnels inclus dans les réserves pour 2014, des informations sur les principales questions recensées et les mesures prises.

L’évaluation des rapports de contrôle annuels réalisée par la Commission ne permet de parer qu’en partie au risque de sous-déclaration des erreurs et de surdéclaration des corrections financières par les autorités nationales

6.58. La rigueur de l’évaluation, par la Commission, des PO relevant du FEDER, du FC et du FSE dépend de l’exactitude et de la fiabilité des informations transmises par les autorités des États membres. Les audits que nous avons effectués ces dernières années ont permis de mettre en évidence deux risques majeurs à cet égard: 6.58. Réponse commune de la Commission aux points 6.58 à 6.60. Comme expliqué dans leurs RAA respectifs, les deux directions générales ont pris des mesures en vue d’améliorer la fiabilité des informations relatives à l’audit et aux corrections financières notifiées par les États membres. Pour atténuer ce risque, la Commission est en train de mettre en œuvre deux enquêtes d’audit: — l’évaluation de la fiabilité des informations d’audit communiquées par les autorités d’audit, y compris le taux d’erreur, intervient à la suite d’un programme d’audit approfondi destiné à vérifier si les conclusions sont confirmées, y compris par la réexécution sur place par les auditeurs de la Commission. Le contrôle documentaire est complété par des missions d’enquête et couvre un large éventail de vérifications liées, par exemple, à l’exactitude des calculs, aux paramètres utilisés, au traitement des erreurs détectées ou au rapprochement avec la population auditée (voir également la réponse de la Commission au point 6.53), — des audits spécifiques fondés sur les risques afin de s’assurer que les corrections communiquées pour 68 PO au cours des trois dernières années sont effectivement mises en œuvre et, en cas de doutes ou d’éléments probants insuffisants, qu’une déduction des montants en question du montant cumulé des corrections financières est prise en compte aux fins du calcul du taux d’erreur résiduel. À la suite de leurs audits et contrôles de cohérence documentaire sur la fiabilité des déclarations visées à l’article 20, présentées au plus tard le 31 mars 2014 pour tous les programmes, les services de la Commission ont décidé d’exclure certaines des corrections financières notifiées pour le calcul du risque résiduel cumulé (77 % des corrections financières notifiées ont été utilisées pour les calculs du FEDER et du FC et 91 % dans le cas du FSE). Le cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 a également évolué. Les autorités d’audit donneront leur avis d’audit fondé sur les taux d’erreur résiduels après la mise en œuvre des corrections et, partant, l’exactitude des corrections financières sera systématiquement contrôlée dans le cadre de l’audit des comptes.

— il se peut que certaines autorités d’audit minimisent les erreurs et/ou ne les extrapolent pas correctement. Par conséquent, les taux d’erreur communiqués risquent de ne pas être toujours pleinement fiables;

— les informations sur les corrections financières communiquées par les États membres risquent de ne pas être toujours fiables ou exactes et, de ce fait, la méthode de calcul de la Commission pourrait aboutir à une sous-estimation du risque résiduel cumulé.

OBSERVATIONS DE LA COUR

6.59. Les vérifications de la Commission consistent principalement en des contrôles documentaires et ne permettent d’écarter ces risques qu’en partie. Nous considérons en particulier que les possibilités, pour la Commission, de valider les taux d’erreur communiqués (et, le cas échéant, de les ajuster) sont limitées, étant donné que les autorités d’audit ne sont pas systématiquement invitées à lui fournir, dans le cadre de sa vérification des rapports de contrôle annuels, des informations plus précises sur leurs audits des opérations (étendue, couverture/sous-échantillonnage, précisions concernant la classification des erreurs).

6.60. En 2014, les deux directions générales ont effectué des contrôles sur place portant sur les corrections financières appliquées par 12 États membres. Pour sept d’entre eux, des déficiences requérant des ajustements aux corrections financières communiquées ont été décelées. Ces constatations corroborent notre propre évaluation et mettent en évidence, dans le contexte de la nouvelle période de programmation 2014-2020, l’importance de garantir la mise en place de systèmes de communication d’informations fiables (53).

La Commission estime que les dépenses déclarées pour 57 % de l’ensemble des PO n’étaient pas affectées par un niveau significatif d’erreur

6.61. Pour 2014, la Commission estime avoir obtenu l’assurance que 250 des 440 PO relevant du FEDER/FC et du FSE (57 %) n’étaient pas affectés par un niveau significatif d’erreur: les autorités d’audit avaient communiqué des taux d’erreur inférieurs au seuil de signification de 2 % établi par la Commission, et cette dernière les avait validés. Ces PO représentent environ 55 % des paiements de 2014.

6.62. En 2014, à l’instar des années précédentes, nous avons examiné si la Commission était efficace lorsqu’il s’agit de vérifier l’exactitude et la fiabilité des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit. Cet examen a été réalisé pour un échantillon de 139 PO dans 20 États membres (105 des 322 PO relevant du FEDER/FC et 34 des 118 PO relevant du FSE) sur la base des dossiers de travail de la Commission. Notre échantillon comportait des PO pour lesquels la Commission avait accepté les taux communiqués par les autorités d’audit, mais aussi des PO pour lesquels les taux avaient été recalculés ou des taux forfaitaires, imposés.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

6.63. Le tableau 6.1 présente une synthèse des résultats pour les systèmes que nous avons examinés. 6.63. La Commission prend note de l’amélioration de l’évaluation de la vérification, par la Commission, des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit, et en particulier du fait qu’aucun des problèmes relevés par la Cour n’aurait nécessité d’autres réserves ou mesures quantitatives, étant donné que ces problèmes sont essentiellement de nature technique.

Tableau 6.1 — Évaluation de la vérification, par la Commission, des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit 2014 2013 FEDER/FC PO examinés FSE PO examinés TOTAL FEDER/FC PO examinés FSE PO examinés TOTAL Nos constatations: — pas ou peu de problèmes en ce qui concerne les contrôles de la Commission (66); 84 (80 %) 30 (88 %) 114 (82 %) 108 (77 %) 47 (87 %) 155 (80 %) — problèmes importants en ce qui concerne les contrôles de la Commission, mais sans aucune incidence sur le nombre de réserves formulées dans les RAA (ou sur leur quantification); 21 (20 %) 4 (12 %) 25 (18 %) 17 (12 %) 6 (11 %) 23 (12 %) — problèmes importants en ce qui concerne les contrôles de la Commission, nécessitant des réserves supplémentaires ou des quantifications différentes. 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 15 (11 %) 1 (2 %) 16 (8 %) Nombre TOTAL de PO examinés 105 (100 %) 34 (100 %) 139 (100 %) 140 (100 %) 54 (100 %) 194 (100 %)

La validation (ou le nouveau calcul) des taux d’erreur par la Commission est cohérente par rapport aux éléments probants fournis par les autorités d’audit

6.64. En ce qui concerne 25 PO, nous avons mis au jour des faiblesses qui n’avaient pas été décelées (ou dûment traitées par la Commission) (voir encadré 6.6). Cependant, nous estimons qu’aucun de ces cas n’aurait dû conduire la Commission à émettre des réserves supplémentaires (ou des réserves avec une incidence financière plus élevée) dans les rapports annuels d’activité 2014.

Encadré 6.6 — Exemples de faiblesses au niveau de la validation, par la Commission, des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit Encadré 6.6 — Exemples de faiblesses au niveau de la validation, par la Commission, des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit

a) Population contrôlée par l’autorité d’audit non conforme aux dépenses déclarées: pour 8 des 139 PO sélectionnés, il n’était pas possible de vérifier la concordance entre la population contrôlée par l’autorité d’audit et les dépenses déclarées. Les contrôles documentaires effectués par la Commission n’ont pas permis de déceler ce problème pour trois PO.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

b) Méthodologie d’échantillonnage incorrecte appliquée par l’autorité d’audit: en ce qui concerne 11 des 139 PO, l’autorité d’audit a appliqué une méthodologie d’échantillonnage incorrecte: soit cette dernière différait de celle décrite dans la stratégie d’audit approuvée par la Commission, soit elle présentait des paramètres non conformes aux orientations de la Commission applicables en matière d’échantillonnage. Dans ces cas, l’échantillon était d’une taille inférieure à celle normalement requise. Dans tous les cas, les contrôles documentaires réalisés par la Commission ont permis de déceler le problème et de conclure à juste titre qu’il n’influait pas sur l’opinion d’audit. b) La méthode d’échantillonnage pourrait évoluer en fonction des caractéristiques de la population à contrôler. Cette évolution et les modifications apportées à la stratégie d’audit agréée sont discutées lors de la réunion de coordination annuelle entre la Commission et l’autorité d’audit concernée.

c) Extrapolation incorrecte des erreurs relevées dans les sous-échantillons: pour 59 des 139 PO examinés, l’autorité d’audit a effectué les audits sur la base d’un échantillon de factures (sous-échantillon). Si cette approche est appliquée, l’impact financier des erreurs décelées dans le sous-échantillon doit être extrapolé aux projets ou déclarations contrôlés avant leur prise en compte dans le calcul du niveau d’erreur estimatif pour la population totale. Pour cinq PO, les erreurs relevées dans les sous-échantillons contrôlés n’ont pas été correctement extrapolées. Cela a entraîné une sous-estimation du taux d’erreur extrapolé global, mais n’a eu aucun impact sur l’opinion d’audit. c) La Commission recommande aux autorités d’audit de communiquer systématiquement dans les rapports de contrôle annuels les cas où la population totale n’a pas été effectivement contrôlée et où le système de «sous-échantillonnage» a été utilisé.

Déficiences affectant les contrôles des aides d’État par les autorités d’audit

6.65. En 2014, nous avons également examiné si les autorités d’audit nationales procédaient à des contrôles appropriés portant sur le respect des règles relatives aux aides d’État. Pour 42 des 139 PO sélectionnés, les contrôles des aides d’État effectués par lesdites autorités étaient inadéquats (par exemple, les fournisseurs de services d’intérêt économique général n’étaient pas couverts, ou encore les régimes d’aides notifiés et l’ampleur de l’aide n’étaient pas vérifiés). Les lignes directrices de la Commission requièrent une couverture appropriée des aides d’État, mais les contrôles documentaires de 2014 n’ont pas toujours permis de détecter ces déficiences. 6.65. Lors du réexamen du rapport annuel de contrôle (RAC), la Commission examine si l’avis de l’autorité d’audit repose effectivement sur les résultats des audits des systèmes et des opérations. L’examen des travaux des autorités d’audit en matière d’aides d’État figure, entre autres, dans la révision par la Commission des autorités d’audit, qui comprend un examen de la méthodologie des audits des systèmes et des audits des opérations (y compris des listes de contrôle), ainsi que la réexécution des audits déjà réalisés par les autorités d’audit (voir la réponse au point 6.53). Dans certains cas, la Commission a déjà recommandé aux autorités d’audit concernées, au travers de ses propres rapports d’audit, de renforcer leurs listes de contrôle, afin de mieux couvrir la vérification des questions liées aux aides d’État. La Commission continuera à veiller à ce que les autorités d’audit utilisent des listes de contrôle appropriées.

Les orientations de la Commission font obligation aux autorités d’audit d’inclure les contributions aux instruments financiers dans la population auditée plutôt que de contrôler les décaissements effectifs

6.66. Les contributions financières des PO aux Fonds permettant la mise en œuvre des instruments financiers pour l’ensemble d’une période sont généralement versées sous forme d’un paiement unique dès que la structure légale des fonds à participation a été établie. Les conventions de financement peuvent prévoir d’autres mécanismes de financement. Selon le règlement, ces paiements sont certifiés et communiqués à la Commission en tant que dépenses effectuées (54). Les vérifications ex post de ces paiements par les autorités d’audit portent généralement sur l’exercice au cours duquel le paiement a été effectué. Ces contrôles ont en général une portée limitée, car la première année, les opérations sélectionnées en vue d’un soutien sont peu nombreuses et les montants déboursés en faveur des bénéficiaires finals et des projets sont limités. 6.66. Réponse commune de la Commission aux points 6.66 et 6.67. Conformément à l’article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1083/2006, la contribution des Fonds aux instruments financiers est incluse dans les demandes de paiement adressées à la Commission. Ces versements font partie de la population à contrôler par les autorités d’audit en procédant à des contrôles par sondage conformément à la version mise à jour des orientations de la Commission. Comme exposé dans la stratégie d’audit commune pour les Fonds structurels et comme précisé dans le cadre d’audit de la Commission pour les Fonds ESI, les autorités d’audit et la Commission peuvent procéder à des audits thématiques sur les instruments financiers qui portent à la fois sur la constitution du fonds et sur la mise en œuvre effective des projets au travers de l’audit d’un échantillon de projets réalisés par les bénéficiaires finals. Les autorités d’audit vérifient la performance des contrôles de premier niveau effectués par les autorités de gestion et doivent obtenir une assurance suffisante sur les fonds à la clôture. En ce qui concerne les fonds gérés par la Banque européenne d’investissement, la Commission regrette les limitations aux droits d’accès. Un protocole d’accord entre la Commission et la Banque européenne d’investissement est en cours de signature, afin qu’à l’avenir, les autorités de gestion et d’audit aient la possibilité de faire appel aux services d’un contractant sélectionné par la Commission en vue de la vérification et de l’audit de la Banque européenne d’investissement.

6.67. À moins que des vérifications spécifiques soient envisagées, il est peu probable que les autorités d’audit contrôlent la mise en œuvre effective des opérations relevant des instruments financiers avant la clôture de la période de programmation 2007-2013. En ce qui concerne les instruments financiers gérés par la BEI, l’autorité d’audit n’est pas en mesure de contrôler les contributions apportées au Fonds en raison de restrictions des droits d’accès imposées par la BEI.

Les autorités d’audit ont communiqué des taux d’erreur très faibles pour des PO dans lesquels nous avons relevé des erreurs significatives

6.68. Pour 110 des 440 PO relevant du FEDER/FC et du FSE, la Commission a validé des taux d’erreur égaux ou inférieurs à 0,5 %. Pour 13 de ces PO, nous avons réalisé au moins un examen au cours des deux derniers exercices. En ce qui concerne cinq PO, nous avons relevé des erreurs significatives dans les projets examinés (voir points 6.61 et 6.62).

Examen des rapports annuels d’activité de la Commission

6.69. Nous avons examiné les RAA 2014, ainsi que les déclarations correspondantes de la DG Politique régionale et urbaine et de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (55). Nous avons notamment:

— vérifié la cohérence et l’exactitude du calcul, par la Commission, des montants à risque;

— évalué les réserves émises pour 2014.

Calcul, par la Commission, des montants à risque pour les PO relevant du FEDER/FC et du FSE

6.70. Globalement, le calcul des montants à risque par la Commission dans les rapports annuels d’activité 2014 est cohérent et correspond aux informations disponibles présentées et/ou fournies par les autorités d’audit. Il convient cependant de rappeler que les taux d’erreur annuels communiqués par la Commission dans les rapports annuels d’activité ne sont pas directement comparables à ceux que nous estimons (56). 6.70. La Commission convient que le taux d’erreur de la Cour et celui de la Commission ne sont pas directement comparables. Cependant, l’objectif du processus est essentiellement le même, à savoir évaluer le risque pour le budget de l’Union au cours d’une année donnée. La Commission tient compte dans son évaluation de toutes les différences citées par la Cour dans son rapport spécial no 16/2013 (voir la réponse de la Commission au point 11 du présent rapport). Sauf en ce qui concerne ces différences, la Commission considère que, pour le rapport annuel 2014, comme cela a été le cas au cours des quatre dernières années consécutives pour la DG Emploi, affaires sociales et inclusion et durant trois années consécutives pour la DG Politique régionale et urbaine avant le présent rapport annuel, le résultat de l’évaluation de la Commission est conforme aux taux d’erreur calculés par la Cour (voir les pages 90 et 92 des RAA respectifs).

— La direction générale de la politique régionale et urbaine a estimé qu’entre 2,6 % et 5,3 % des paiements intermédiaires et finals, concernant les PO relevant du FEDER/FC pour la période de programmation 2007-2013 et ordonnancés au cours de l’exercice, présentaient un risque d’erreur. La Commission a effectué 52 % des paiements en faveur de PO qui, selon elle, étaient affectés par un niveau significatif d’erreur, c’est-à-dire supérieur à 2 %. La DG politique régionale et urbaine a effectué 52 % de paiements en faveur des PO évalués comme étant entachés par un niveau significatif d’erreur supérieur à 2 %, mais pour la grande majorité de ces programmes, des corrections suffisantes ont été apportées afin de ramener le risque résiduel cumulé à un niveau inférieur au seuil de signification. Les paiements effectués en faveur des programmes avec un taux d’erreur supérieur à 5 % ne portaient que sur 4 % des paiements (voir la page 44 du RAA 2014). Des réserves ont été émises pour l’ensemble des trois programmes concernés, tel qu’il a été communiqué dans le RAA.

— La direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion a estimé que 2,8 % à 4,0 % des paiements intermédiaires et finals relatifs aux PO du FSE pour la période de programmation 2007-2013 et ordonnancés au cours de l’année présentaient un risque d’erreur. La Commission a effectué 45 % des paiements en faveur de PO qui, selon elle, étaient affectés par un niveau significatif d’erreur, c’est-à-dire supérieur à 2 %. La DG Emploi, affaires sociales et inclusion a effectué 45 % de paiements en faveur des PO évalués comme étant entachés par un niveau significatif d’erreur, mais pour la grande majorité de ces programmes, des corrections suffisantes ont été apportées afin de ramener le risque résiduel cumulé à un niveau inférieur au seuil de signification. Les paiements effectués en faveur des programmes avec un taux d’erreur supérieur à 5 % ne portaient que sur 25 % des paiements (voir la page 53 du RAA 2014). Des réserves ont été émises pour tous les programmes concernés.

Réserves émises par la Commission à l’égard de PO relevant du FEDER/FC et du FSE

6.71. En ce qui concerne la politique de cohésion, la Commission émet des réserves à l’égard de PO (ou groupes de PO) quand:

— des faiblesses significatives ont été mises en évidence dans les systèmes de gestion et de contrôle des PO, ou

— le taux d’erreur validé pour les PO dépasse 5 %.

Pour les PO dont le taux d’erreur validé se situe entre 2 % et 5 %, la Commission examine également si le «risque résiduel cumulé» des PO dépasse 2 %.

6.72. Le nombre de PO faisant l’objet de réserves est passé en 2014 de 73 à 77 pour le FEDER/FC et est resté inchangé, à 36, pour les PO relevant du FSE. Dans le même temps, l’incidence financière estimative de ces réserves a diminué pour le FEDER/FC, passant de 423 millions d’euros en 2013 à 224 millions d’euros en 2014 (57), et a augmenté pour le FSE, passant de 123,2 millions d’euros en 2013 à 169,4 millions d’euros en 2014. Notre analyse nous a permis de constater que les réserves émises par la Commission dans les rapports annuels d’activité 2014 étaient conformes à ses propres instructions et que les informations étaient mises à la disposition des deux directions générales. 6.72. Cela témoigne de la maturité de la méthode utilisée dans les RAA respectifs et de la stricte application de cette méthode par la DG Politique régionale et urbaine et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion. Les deux directions générales suivent une approche stricte quant à l’interruption et à la suspension des paiements. Elles appliquent également une approche préventive en ce qui concerne les paiements, c’est-à-dire qu’aucun paiement n’est effectué pour les programmes opérationnels pour lesquels une mission d’audit est prévue, jusqu’à la fin de la mission d’audit. Les paiements sont repris par la suite, sauf si d’importants manquements ont été identifiés.

6.73. La Commission estime le «risque résiduel cumulé» à 1,1 % des paiements en ce qui concerne l’ensemble des PO du FEDER/FC et à 1,2 % pour l’ensemble des PO du FSE. Ces chiffres sont établis sur la base des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit et tiennent également compte des informations sur les corrections financières transmises par les États membres à la Commission.

6.74. La validité du calcul du risque résiduel cumulé dépend de l’exactitude et de la fiabilité des informations transmises par les États membres et de la capacité de la Commission à traiter ces problèmes. Nous rappelons que les travaux des autorités d’audit présentent certaines faiblesses (58) que la Commission n’est pas en mesure de corriger dans le cadre actuel des vérifications. En outre, le montant des corrections financières communiqué par les États membres à la Commission n’est pas totalement fiable (voir points 6.58 à 6.60). Compte tenu de ce qui précède, nous estimons que le risque résiduel cumulé tel que calculé par la Commission pourrait encore être sous-estimé pour certains PO. 6.74. Pour la «Cohésion économique, sociale et territoriale», l’utilisation d’un «risque résiduel cumulé» ne constitue qu’un critère supplémentaire pour éventuellement émettre des réserves supplémentaires dans le rapport annuel d’activités, à la suite de l’évaluation du système et de la prise en compte du taux d’erreur validé (voir l’annexe 4 commune «Materiality criteria» des RAA de la DG Politique régionale et urbaine et de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion). La Commission est consciente des risques liés aux taux d’erreur et aux montants des corrections financières communiqués par les États membres, et a pris des mesures correctrices (voir la réponse de la Commission aux points 6.53 à 6.60 ci-dessus). Par conséquent, la Commission estime qu’il n’existe pas de risque important que le risque résiduel cumulé qui est calculé soit sous-estimé.

Nouveau calcul, par la Commission, de notre taux d’erreur estimatif pour 2013

6.75. La DG Politique régionale et urbaine a également inclus dans son rapport annuel d’activité 2014 un nouveau calcul du niveau d’erreur estimatif publié dans notre rapport annuel 2013 (59). Par principe, nous considérons qu’il n’est pas souhaitable que la Commission (en tant qu’entité auditée par la Cour) se prononce sur nos constatations d’audit dans son rapport annuel d’activité en donnant une image déformée de nos constatations d’audit (60). 6.75. Les nouveaux calculs fournis par la DG Politique régionale et urbaine dans son RAA 2014 étaient destinés à illustrer l’impact des différentes approches méthodologiques utilisées par la Commission et la Cour pour la quantification des erreurs, en particulier dans le domaine des marchés publics, et des corrections forfaitaires déjà appliquées au niveau des programmes. Il ne s’agit pas d’une appréciation de la validité des constatations de la Cour.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion relative à l’exercice 2014

6.76. Globalement, les informations probantes indiquent que les dépenses relevant de la «Cohésion économique, sociale et territoriale» et des deux domaines politiques couverts par la présente appréciation spécifique (voir point 6.24) sont affectées par un niveau significatif d’erreur. 6.76. Réponse commune de la Commission aux points 6.76 et 6.77. La Commission fait observer que le taux d’erreur le plus probable calculé pour 2014 est conforme à la fourchette présentée par la Cour au cours des quatre dernières années (voir le point 6.18 ci-dessus). Il correspond également aux taux d’erreur communiqués dans les RAA respectifs, sous réserve des différences exposées au point 6.70. Le taux d’erreur pour la période de programmation 2007-2013 reste stable et nettement inférieur aux taux pour la période 2000-2006. Cette évolution résulte du renforcement des dispositions de contrôle au cours de la période de programmation 2007-2013 et de la politique stricte de la Commission consistant à interrompre ou à suspendre les paiements dès que des déficiences sont détectées, comme l’indiquent les RAA 2014. Toutefois, le taux d’erreur reste trop élevé et la Commission continuera à centrer ses audits et son action sur les programmes ou les États membres présentant le plus de risques, de mettre en œuvre des mesures correctrices en cas de nécessité dans le cadre d’une politique stricte d’interruption et de suspension de paiements jusqu’à la clôture et d’appliquer à la clôture les procédures strictes pour exclure tout risque significatif de dépenses irrégulières. La Commission fait aussi remarquer que, compte tenu du caractère pluriannuel des systèmes de gestion et de contrôle au titre de la politique de cohésion, les erreurs commises en 2014 peuvent également être corrigées au cours des années suivantes, comme le montre la section 4.2.2 des RAA 2014 de la DG Politique régionale et urbaine et de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion. Pour la période 2014-2020, les exigences renforcées en matière de légalité et de régularité incluent l’introduction de comptes annuels, de vérifications et une responsabilité renforcées en matière de gestion, ainsi que des avis d’audit fondés sur les niveaux d’erreurs résiduels chaque année. La capacité correctrice de la Commission est encore renforcée par la possibilité d’imposer des corrections financières nettes à appliquer en cas de déficiences graves dans certaines conditions, ce qui réduit la possibilité pour les États membres de réutiliser les fonds. Il s’agit d’une mesure importante qui incitera les États membres à détecter, à notifier et à corriger les déficiences graves avant de certifier les comptes annuels vis-à-vis de la Commission. Tous ces éléments devraient contribuer à une réduction durable du taux d’erreur. Voir aussi la réponse de la Commission au point 6.24.

6.77. Pour le domaine correspondant à cette rubrique du CFP, les tests sur les opérations indiquent que le niveau d’erreur estimatif affectant la population pour la «Cohésion économique, sociale et territoriale» dans son ensemble est de 5,7 % (6,1 % pour le domaine de la politique régionale et urbaine et 3,7 % pour le domaine politique «Emploi et affaires sociales») (voir annexe 6.1 ).

Recommandations

6.78. L’ annexe 6.2 présente le résultat de notre examen des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations formulées dans les rapports annuels antérieurs. Dans les rapports annuels 2011 et 2012, nous avons émis 11 recommandations. La Commission a intégralement mis en œuvre quatre d’entre elles, tandis que six ont été mises en œuvre à pratiquement tous égards, et une l’a été à certains égards.

6.79. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2014, nous formulons, pour la «Cohésion économique, sociale et territoriale», les recommandations suivantes:

— recommandation no 1: la Commission devrait réaliser une analyse ciblée des règles d’éligibilité nationales pour les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020 afin de recenser les bonnes pratiques. Sur la base de cette analyse, elle devrait fournir des orientations aux États membres sur la manière de simplifier les règles et d’éviter celles qui sont inutilement complexes et/ou contraignantes et qui n’apportent pas de valeur ajoutée aux résultats que la politique en cause doit permettre d’obtenir («surréglementation»); La Commission accepte cette recommandation. Toutefois, la Commission rappelle que, dans le cadre de la gestion partagée, la mise en place de règles d’éligibilité nationales relève de la responsabilité des États membres, qui devraient en premier lieu passer en revue et simplifier les règles d’éligibilité nationales et diffuser les bonnes pratiques, sur la base de résultats d’audit nationaux et de l’UE cumulés pour la période de programmation 2007-2013, et de l’expérience acquise par les autorités de gestion et les organismes intermédiaires. La Commission fait également valoir qu’elle formule des observations sur les critères de sélection qui doivent être décidés par les comités de suivi complet et a publié en temps utile des orientations à l’intention des États membres au début de la période de programmation 2014-2020. Elle continuera à orienter les États membres dans le but de simplifier et d’éviter des règles inutilement lourdes et complexes, chaque fois que des cas de surrèglementation sont constatés. Dans ce contexte, la Commission et les États membres se rencontrent régulièrement afin d’examiner et de clarifier ces questions. La Commission a également beaucoup investi dans l’utilisation d’options simplifiées en matière de coûts au cours de la période de programmation 2014-2020 (voir la réponse de la Commission à la recommandation no 3). La Commission continuera également à coopérer avec les autorités d’audit nationales afin de les encourager à recenser et à signaler, dans les audits de systèmes et autres audits, les règles d’éligibilité qui sont inutilement complexes et qui peuvent donner à lieu à simplification sans mettre en cause la légalité et la régularité des dépenses.

— recommandation no 2: les autorités de gestion et les organismes intermédiaires dans les États membres devraient intensifier leurs efforts pour remédier aux faiblesses affectant les «contrôles de premier niveau» en prenant en considération toutes les informations disponibles. En outre, la Commission devrait demander aux autorités d’audit d’effectuer une nouvelle fois certains de ces contrôles dans le cadre de leurs audits des systèmes et de partager les bonnes pratiques et les enseignements tirés; La Commission croit savoir que la première partie de la recommandation est adressée aux États membres. La Commission reconnaît l’importance des contrôles «de pre