Avis du Comité des régions sur la "Communication concernant les plans d'action dans le domaine des capacités administratives et judiciaires, et le suivi des engagements pris, dans le cadre des négociations d'adhésion par les pays participant à ces négociations"

(2003/C 73/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission concernant les plans d'action dans le domaine des capacités administratives et judiciaires et le suivi des engagements pris, dans le cadre des négociations d'adhésion, par les pays participant à ces négociations (COM(2002) 256 final);

vu la décision de la Commission européenne du 6 juin 2002 de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, premier paragraphe, du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 14 mai 2002, de confier à la commission des relations extérieures l'élaboration d'un avis en la matière;

vu son avis sur le thème "Soutien au développement de structures institutionnelles au niveau local et régional dans les pays candidats" (CdR 102/2001 fin)(1) (rapporteur: Roger Kaliff, (S-PSE);

vu son rapport final sur le travail du groupe de liaison CdR-pays candidats et les recommandations pour l'avenir (18 octobre 2001);

vu le rapport d'experts sur le thème "Préparer l'élargissement de l'Union européenne: la décentralisation dans les pays candidats de la première vague" (CdR 391/1999 fin);

vu son avis sur les "Aspects institutionnels de l'élargissement - Les collectivités territoriales au coeur de l'Europe" (CdR 52/1999 fin)(2);

vu son avis sur "L'application de la législation de l'UE par les régions et les collectivités locales", CdR 51/1999 fin(3);

vu sa résolution sur "Le processus d'élargissement de l'UE" (CdR 424/1999 fin, 17 novembre 1999)(4);

vu le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance;

vu le rapport du Parlement européen sur l'état d'avancement des négociations d'adhésion (A5 - 0190/2002);

vu le débat sur l'élargissement lors de la 45e session plénière du CdR, les 3 et 4 juillet 2002;

vu le projet d'avis (CdR 244/2002 rév.) adopté le 26 septembre 2002 par la commission des relations extérieures (rapporteur: Cllr Keith BROWN, président du conseil du Clackmannanshire) (RU/EA);

a adopté l'avis suivant à l'unanimité lors de sa 47e session plénière des 20 et 21 novembre 2002 (séance du 20 novembre).

Position du Comité des régions

Le Comité des régions

1. Se félicite des conclusions du Conseil de Séville (21 et 22 juin 2002) réaffirmant la détermination de l'Union à conclure les négociations avec les dix pays candidats de la première vague d'ici la fin 2002, afin de pouvoir signer le traité d'adhésion au printemps 2003.

2. Salue les efforts consentis à ce jour par les pays participant aux négociations pour remédier aux carences de leur capacité administrative.

3. Accueille favorablement les plans d'action mis sur pied par la Commission pour renforcer les capacités administrative et judiciaire des pays participant aux négociations et l'aide supplémentaire de 250 millions d'EUR dégagée à cet effet en 2002 via le programme Phare.

4. Se félicite que la Commission ait conscience de ce que l'amélioration de cette capacité requiert un effort de longue haleine devant se poursuivre après l'adhésion, et accueille favorablement sa proposition de débloquer 380 millions d'EUR supplémentaires pour soutenir cet effort.

Le défi pour les collectivités régionales et locales des pays participant aux négociations

5. Fait observer que la nécessité de restructurer les structures administratives et de mettre en oeuvre, simultanément, l'acquis communautaire, pose un défi de taille aux collectivités locales et régionales. La solution exige tant l'établissement de relations ouvertes entre le niveau national et les niveaux local et régional que le développement des capacités; à cet égard, la circulation des informations et les opportunités d'échange d'expériences sont essentielles.

6. Reconnaît que le rôle et les responsabilités des collectivités locales et régionales ne sont pas les mêmes pour tous les pays participant aux négociations, comme c'est d'ailleurs le cas pour les États membres. Toutefois, le Comité rappelle les principes fondateurs de l'élargissement concernant les collectivités locales et régionales tels que définis dans sa résolution sur "Le processus d'élargissement de l'UE" soutenue par les représentants locaux et régionaux des pays participant aux négociations:

- Mener les négociations sur l'élargissement selon les principes de proximité des citoyens, de subsidiarité et de proportionnalité;

- Garantir que les collectivités locales et régionales soient consultées d'une manière suffisante et opportune dans les domaines relevant de leurs compétences ou concernant leurs intérêts vitaux; immédiatement informées des conséquences des négociations; obligatoirement consultées dans les domaines ayant des conséquences financières et administratives pour elles et ceci dans le cadre de ce qu'établissent leurs Constitutions respectives.

Les besoins de capacités des collectivités locales et régionales des pays participant aux négociations

7. Reste persuadé que le rôle et les responsabilités des autorités locales et régionales dans la réussite du processus d'élargissement ne sont pas suffisamment pris en compte. En effet, le rôle déterminant des pouvoirs locaux et régionaux, aussi important que le rôle joué au niveau national, est souvent mal compris. Il faudrait davantage mettre l'accent sur les perspectives locales et régionales dans les négociations en cours et sur le soutien accordé dans la préparation à l'adhésion à l'UE. La Commission, les États membres et les administrations nationales des pays participant aux négociations doivent redoubler d'efforts à cet égard.

8. Souligne l'importance du rôle que les collectivités locales et régionales ont à jouer dans la mise en oeuvre d'une part substantielle de la législation communautaire et des programmes des Fonds structurels. Le développement des capacités d'acteurs régionaux et locaux en phase de transition politique et économique est un processus de longue haleine qui requiert une assistance soutenue en termes d'information, de consultation et de programmes de formation adaptés.

Vis-à-vis de la Commission, le Comité

9. Craint que la Commission ne concentre ses efforts sur le travail avec les administrations nationales au détriment de sa responsabilité vis-à-vis des collectivités locales et régionales, plus lourde sur le plan administratif. Le Comité invite toutes les directions de la Commission à déployer un effort accru en vue d'associer les niveaux régionaux et locaux de gouvernement des pays participant aux négociations, conformément aux principes énoncés dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne.

10. Se félicite des progrès accomplis dans la mise en oeuvre du programme régional de formation TAIEX (financé par Phare) en 2002 et le lancement de la troisième phase de formation destinée aux fonctionnaires lettons, slovènes, slovaques, tchèques et estoniens (les programmes pour la Pologne, la Lituanie et la Hongrie sont en cours).

11. Invite la Commission à réaliser une étude sur les besoins de formation spécifiques des collectivités locales et régionales des pays participant aux négociations en consultation avec les associations nationales pertinentes des États membres et des pays en question et à accroître les fonds disponibles pour soutenir l'extension du programme TAIEX conformément aux conclusions de cette étude.

12. Se joint à la Commission pour encourager les pays participant aux négociations à tirer pleinement parti des opportunités offertes par des programmes tels que Phare (TAIEX) et d'autres programmes de coopération interrégionale en particulier, inciter les gouvernements nationaux à redoubler d'efforts pour promouvoir ces opportunités afin d'accroître la participation aux niveaux local et régional.

13. Exprime la préoccupation que lui inspire la participation réduite aux formations dans les domaines de la politique des transports, des marchés publics et de la politique sociale (santé et sécurité au travail et droit du travail) aux niveaux régional et local. Le Comité invite la Commission à mieux sensibiliser l'opinion à l'importance de ces domaines.

14. Demande à la Commission d'aider les participants, à la fin de leur période de formation, à promouvoir leur expertise pour créer des centres nationaux d'expertise en formation, encourageant de la sorte la responsabilité locale à l'égard de l'amélioration des capacités administratives.

15. Fait observer que si plusieurs régions disposent d'une représentation indépendante à Bruxelles pour soutenir les efforts des villes et des régions dans le processus d'intégration, de nombreuses autres n'en ont pas la capacité financière. Le Comité demande donc à la Commission de soutenir les efforts initiaux consentis par les régions et les associations nationales des entités locales pour établir leur représentation à Bruxelles.

Vis-à-vis des collectivités territoriales des États membres et des pays candidats à l'adhésion, le Comité

16. Réitère la demande formulée dans sa résolution sur "Le processus d'élargissement de l'UE" d'encourager les collectivités territoriales de tous les États membres à participer au processus de préadhésion:

- d'inscrire la dimension d'élargissement dans le cadre de leur coopération bilatérale, notamment par le biais de jumelages ou d'accords de coopération;

- de s'inscrire, dans la mesure de leurs moyens et de leurs compétences, dans des processus d'échanges de fonctionnaires ou d'accueil de stagiaires;

17. Souligne les avantages que pourraient tirer les autorités locales des États membres de ces programmes d'échange. Par exemple, les participants au programme TAIEX auront suivi une formation technique spécialisée et pourraient donc être mieux informés que leurs partenaires des États membres, mais manquer en revanche d'expérience pratique. Ces programmes inciteraient également les autorités d'accueil à évaluer leurs propres procédures. Les stages s'inscrivent donc un processus d'apprentissage mutuel.

18. Invite instamment les collectivités locales et régionales à prendre cette initiative unilatéralement et sans attendre dans des domaines d'intérêt mutuel, afin de créer des occasions plutôt que de risquer de les perdre en attendant l'intervention de la Commission ou de programmes mis sur pied par les États membres.

Relations entre l'échelon national et l'échelon local et régional

19. Demande aux autorités nationales des pays participant aux négociations de reconnaître et de soutenir pleinement le rôle des pouvoirs locaux et régionaux pour assurer la réussite de l'adhésion à l'UE.

20. L'existence de liens étroits entre les échelons local/régional et national et d'un bon flux d'informations vers les collectivités locales au sein des pays candidats à l'adhésion sont nécessaires à une mise en oeuvre et une application effectives de l'acquis communautaire. Le recours à des procédures de consultation formalisées est essentiel pour éviter les problèmes à l'avenir et garantir le respect du principe de subsidiarité.

21. Demande aux pays participant aux négociations de poursuivre sur la voie de la décentralisation et souligne l'importance de la légitimité démocratique, conformément aux chartes européennes d'autonomie locale et régionale. En outre, le CdR demande aux pays participant aux négociations de veiller à ce que le partage des responsabilités dans la mise en oeuvre de l'acquis soit clairement défini. Dans le cadre du Livre blanc sur la gouvernance, la Commission accorde une importance croissante à l'établissement de contacts trilatéraux entre différentes sphères de gouvernement travaillant de concert aux niveaux local, national et européen.

22. Note la crainte exprimée par les sphères de gouvernement locaux et régionaux des pays participant aux négociations de voir leurs prérogatives usurpées dans une certaine mesure au cours des premières phases d'adhésion, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre des programmes des Fonds structurels, faute de capacités suffisantes au niveau local. Le Comité estime que cette situation ne devrait se produire que si elle est motivée par des données factuelles, qu'elle répond à une nécessité absolue et qu'elle est assortie d'échéances spécifiques pour le transfert de compétences vers les sphères de gouvernement locaux et régionaux.

23. Rappelle la préoccupation que lui inspirent les problèmes financiers auxquels s'exposent les autonomies locales et régionales, compte tenu, notamment, des nouvelles responsabilités à assumer. Le Comité souligne l'importance d'un pouvoir fiscal propre, qui constitue l'élément fondamental d'une autonomie locale et régionale opérationnelle.

Renforcement des capacités concernant la transposition, la mise en oeuvre et l'application de l'acquis

24. Approuve les plans d'action visant à renforcer les capacités administratives suivantes:

- Réforme du système judiciaire;

- Respect des droits de l'homme et protection des minorités;

- Développement d'une capacité efficace de lutte contre la corruption.

25. Note avec inquiétude que la seule référence spécifique au renforcement des capacités des collectivités locales et régionales concerne la politique de l'environnement et la gestion des fonds communautaires. Les collectivités locales et régionales seront chargées de mettre en oeuvre l'acquis dans différents domaines dont les marchés publics, la protection des consommateurs, la santé et la sécurité, la promotion du développement régional, de l'emploi et de la politique sociale.

26. Suggère d'élargir les programmes de formation à des domaines tels que les aides d'État (concurrence et politiques régionales de développement), les droits des citoyens, notamment le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour tous les citoyens européens, la directive TVA et la directive "accises" en ce qui concerne les finances municipales et régionales.

27. Note le retard enregistré dans la mise en oeuvre de nouveaux programmes tels que Sapard (développement agricole et rural) et Ispa (infrastructure et environnement) en raison de leur complexité. Les problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre de programmes et les retards en matière d'engagement de crédit enregistrés dans plusieurs États membres, ont conduit la DG Regio a examiner les règles complexes des Fonds structurels. Le manque de ressources et de formation aux niveaux local et régional risque d'aggraver ces problèmes dans les pays participant aux négociations.

28. Souligne que pour assurer une absorption réelle et efficace des financements, la formation aux niveaux local et régional doit porter essentiellement sur l'élaboration, la soumission et la sélection de projets, les obligations en matière d'audit et la gestion de projets transnationaux, outre la programmation, la gestion et le contrôle. Le Comité estime qu'il faudrait mettre à disposition des collectivités territoriales, à cette fin, des fonds d'assistance technique dès le début de la période de programmation. L'échange d'expériences sur la création de partenariats locaux est également important; cet échange est d'ailleurs reconnu comme étant la clé du succès de stratégies de développement régional.

29. Demande à la Commission d'accroître les opportunités et l'aide financière dont bénéficient les programmes de coopération locale et régionale entre autorités des pays candidats et États membres via des programmes tels que Phare et Interreg III. Les États membres disposent d'une expertise considérable au niveau de l'administration régionale des Fonds structurels. Après l'adhésion, cette expertise devrait être moins mobilisée dans les États membres et recherchée dans les pays accédant à l'UE. L'adoption d'un programme coordonné semble donc s'imposer.

Campagnes de sensibilisation de l'opinion publique

30. Note que l'enthousiasme de l'opinion publique à l'égard de l'adhésion fléchit désormais dans plusieurs pays participant aux négociations, ce qui témoigne de l'anxiété ambiante sur les effets de l'élargissement; accorde de ce fait une importance accrue à la stratégie de communication sur l'élargissement de la Commission. Dans la mesure où elles constituent le niveau de pouvoir le plus proche du citoyen et où elles ont un contact direct avec ce dernier, les collectivités locales et régionales sont les mieux placées pour expliquer les tenants et aboutissants de la politique de l'élargissement et son impact sur le plan local. Le Comité demande à la Commission de soutenir une meilleure coordination des efforts aux niveaux local et régional.

31. Bien que le principal outil en matière d'aide de préadhésion pour le développement des institutions soit le programme de jumelage financé dans le cadre du programme Phare, le jumelage au niveau municipal a également un rôle à jouer à cet égard (DG éducation & culture). Ces échanges permettent de rapprocher l'Europe du citoyen ordinaire et d'encourager la compréhension et le respect mutuels des différentes cultures et traditions au sein de l'Europe. Par conséquent, le Comité exprime la préoccupation que lui inspire la récente proposition de la Commission de réduire de 50 % le budget de jumelage, et souhaiterait que ce dernier soit rétabli.

Le travail du Comité des régions

32. Le Comité devrait intensifier ses efforts dans ce domaine durant la courte période qui le sépare de l'adhésion. Recommande que la commission RELEX élabore un plan d'action afin de faire progresser les recommandations contenues dans le présent avis et les précédents avis du Comité sur la stratégie d'élargissement.

33. Note que les comités consultatifs mixtes établis avec la Pologne et la République tchèque (le CCM UE-Chypre étant en cours) ont entamé le suivi de la mise en oeuvre de l'acquis, en se fondant sur le travail du groupe de liaison, qui a reçu un accueil favorable dans les pays participant aux négociations. Le Comité devrait prévoir des réunions régulières des CCM, leur accorder un plus grand soutien et en assurer le bon fonctionnement.

34. À l'instar du Parlement européen, le CdR devrait accueillir les nouveaux États membres en qualité d'observateurs dès la signature des traités d'adhésion.

35. Réitère les recommandations formulées par le groupe de liaison de prévoir un budget spécifiquement destiné à accueillir des stagiaires des administrations locales et régionales des pays candidats qui permettrait d'élaborer un programme de stages sur mesure au sein du CdR (rapport d'octobre 2001).

36. Estime qu'il faudrait renforcer la coopération entre pays candidats; le Comité devrait par ailleurs soutenir cette coopération en lançant des initiatives de travail en commun dans des domaines d'action spécifiques, comme la politique régionale, l'environnement et les transports, ainsi que la politique sociale et la politique de la santé.

37. Le Comité devrait piloter les organisations nationales de collectivités territoriales et les organisations européennes et coopérer avec elles afin de soutenir leur travail avec les pays participant aux négociations. Le projet LOGON mené par le groupe de travail "Élargissement" du CCRE est un bon exemple à cet égard. Ce projet porte sur la création d'un réseau de coopération entre associations de collectivités locales de l'UE et de pays d'Europe centrale et orientale dans une perspective d'échange de savoir-faire.

38. Le CdR insiste pour être reconnu en tant qu'institution de l'UE afin d'être en mesure d'exercer avec la plus grande efficacité ses compétences d'accueil, de présentation et de défense des besoins des autorités locales et régionales des pays candidats à l'adhésion.

39. Le Comité devrait inviter la Commission à financer la création d'un bureau à Bruxelles pour les associations des gouvernements régionaux et locaux des pays candidats.

Bruxelles, le 20 novembre 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 107 du 3.5.2002, p. 32.

(2) JO C 374 du 23.12.1999, p. 15.

(3) JO C 374 du 23.12.1999, p. 25.

(4) JO C 57 du 29.2.2000, p. 1.