Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté"(1)

(1999/C 116/05)

Le 3 juillet 1998, le Conseil de l'Union européenne, conformément à l'article 100 du Traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 février 1999 (rapporteur : M. Geuenich).

Lors de sa 361e session plénière des 24 et 25 février 1999 (séance du 24 février), le Comité économique et social a adopté par 93 voix pour, 22 voix contre et 15 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Objectif de la Commission

La proposition de directive vise à assurer un minimum d'imposition sur les intérêts perçus dans un autre pays membre de l'UE par les personnes physiques résidant dans la Communauté. La Commission entend mettre au point une solution minimale pragmatique pour éviter autant que possible les complications. Les problèmes liés à l'imposition des pensions et des prestations d'assurance feront l'objet d'un examen particulier dans la perspective de l'élaboration d'éventuelles initiatives législatives spécifiques.

Dans le cas des entreprises qui établissent leur bilan, l'imposition des revenus du capital relève également d'un autre niveau juridique que la proposition de directive dont il est question ici.

1.2. Contenu de la proposition de la Commission

1.2.1. Pour assurer une imposition minimale sur les intérêts perçus par les personnes physiques résidant dans un État membre, les pays de l'Union européenne ont le choix entre deux régimes : l'instauration d'une retenue à la source sur les intérêts perçus par les résidents d'un autre État membre ("régime de retenue à la source") ou bien l'instauration d'un système prévoyant la communication d'informations au pays dans lequel les bénéficiaires sont établis ("régime de l'information"). L'alternative proposée est baptisée "modèle de la coexistence". Le régime choisi s'applique aux revenus de l'épargne versés par un agent payeur au sein de l'UE (principe de l'agent payeur). Le domicile du débiteur n'est pas un élément déterminant.

1.2.2. Le taux minimum de la retenue à la source devrait être fixé à 20 %, mais les États membres qui le souhaitent peuvent appliquer un taux supérieur. La retenue a pour fonction exclusive d'assurer une imposition unique (imposition minimale des revenus de l'épargne). C'est la raison pour laquelle elle ne doit pas être prélevée si le bénéficiaire des intérêts fournit à l'agent payeur un certificat de l'administration fiscale de l'État dont il est résident, attestant que cette administration a été informée du montant des intérêts à verser. Si les intérêts payés excèdent le montant mentionné dans le certificat, une retenue à la source est perçue sur la différence entre les deux sommes.

1.2.3. Le certificat doit indiquer le nom du bénéficiaire des intérêts et l'agent payeur, ainsi que le montant des intérêts à échoir et la date de leur versement. Il est émis en faveur du bénéficiaire des intérêts dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle celui-ci en fait la demande. Selon les informations fournies par la Commission, de nouvelles délibérations sont encore nécessaires pour mettre au point les autres dispositions de détail relatives au certificat.

1.2.4. Le produit de la retenue à la source reste dans l'État de recouvrement. Dans le cas du certificat de l'administration fiscale de l'État de résidence mentionné au paragraphe précédent, les recettes provenant de l'imposition des intérêts sont, comme le veut la logique, perçus par l'État de résidence.

1.2.5. Dans sa proposition de directive du 10 février 1989(2), la Commission avait prévu l'exclusion optionnelle des euro-obligations de son champ d'application. Ce n'est plus le cas en ce qui concerne la proposition de directive à l'examen, qui prévoit au contraire que les intérêts produits par les euro-obligations soient soumis au même régime de taxation que les autres intérêts.

1.2.6. La Communauté s'engage à mener des négociations avec ses principaux partenaires commerciaux en vue d'assurer également la taxation des intérêts versés à des résidents fiscaux des États membres par des agents payeurs établis dans des pays tiers.

1.2.7. La Commmission recommande aux représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil d'adopter la décision suivante : "Les États membres qui ont des territoires dépendants ou associés ou qui ont des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales sur d'autres territoires s'engagent à prendre les mesures appropriées, le cas échéant dans le cadre de leurs dispositions constitutionnelles, pour assurer que des dispositions concernant les paiements d'intérêts aux résidents dans la Communauté équivalentes à celles contenues dans la directive puissent être appliquées dans ces territoires".

1.2.8. Il est prévu que les États membres adopteront et rendront publiques au plus tard le 31 décembre 1999 les dispositions juridiques et administratives nécessaires à la mise en application de la directive dès le 1er janvier 2001.

La Commission soumettra au Conseil un rapport sur les modalités de fonctionnement de la directive avant le 1er janvier 2004. Sur la base de ce document, la Commission lui proposera, si nécessaire, des modifications à apporter à la directive pour assurer une meilleure imposition des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts et, le cas échéant, la suppression de distorsions indésirables en matière de concurrence.

2. Risque d'évasion fiscale

2.1. L'instauration d'une retenue à la source ou d'une obligation d'information à l'égard des autorités fiscales concernant les intérêts transfrontaliers perçus au sein de l'Union européenne pourrait provoquer une évasion fiscale vers des pays tiers pratiquant de faibles taux d'imposition. À ce propos, le Comité fait les observations suivantes concernant certains cas importants parmi ceux qui entrent en considération :

2.2. La Suisse n'a aucun intérêt à voir affluer chez elle un volume important de fonds issus d'une évasion fiscale accrue en provenance des pays de l'UE. Une telle situation entraînerait encore davantage à la hausse le cours surévalué du franc suisse. La surévaluation actuelle de la monnaie helvétique pèse déjà lourdement sur la compétivité internationale de la Suisse. Le pays pourrait se voir contraint, dans son propre intérêt, de prendre des mesures pour se protéger contre une nouvelle entrée massive de capitaux liés à l'évasion fiscale.

À ce propos, il faut tenir compte du fait que la Suisse est obligée de recourir à une multitude d'accords bilatéraux avec l'UE pour ne pas être pénalisée par sa non-appartenance à l'Union européenne. Dès lors, on peut légitimement espérer un accord satisfaisant pour les deux parties - Suisse et UE - sur l'objectif de la proposition de directive visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté.

2.3. Les îles Caïmans par exemple abritent non seulement tous les grands noms de la finance mondiale, mais aussi près de 28000 holdings extraterritoriaux (état : 6.11.1998 = 27640) et pratiquement autant de trusts (fondations) attirés sur ces territoires par l'absence d'imposition et une confiance croissante dans leur stabilité intérieure.

La pratique à grande échelle du blanchiment d'argent aux îles Caïmans par exemple est un secret de Polichinelle. Si tant est que ce "blanchiment" fasse l'objet d'un contrôle, celui-ci relève exclusivement des autorités des îles Caïmans elles-mêmes, qui ne coopèrent avec aucune administration étrangère dans ce domaine. Si une autorité étrangère requiert malgré tout la collaboration des services des îles Caïmans, il faut qu'une juridiction locale donne préalablement son assentiment. On n'a pas connaissance, jusqu'à présent, de cas dans lesquels un tel fait se soit jamais produit.

Le Fonds monétaire international (FMI) serait le bon cadre dans lequel mettre au point des solutions pour résoudre le problème d'un éventuel développement de l'évasion fiscale vers des paradis fiscaux. Des négociations entre l'UE et l'OCDE, avec la participation des États-Unis, pourraient, le cas échéant, compléter ou accompagner ce dispositif. Le FMI pourrait notamment interdire l'accès au système international des virements interbancaires aux banques faisant preuve d'un manque total de discipline.

Quoi qu'il en soit, on peut difficilement accepter l'idée que les conditions fiscales en vigueur dans les îles Caïmans - protectorat britannique - puissent à terme constituer une entrave à l'objectif visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus sous forme d'intérêts au sein de la Communauté.

2.4. On désigne aussi les îles Caïmans comme "le Liechtenstein des Caraïbes", assimilant par là même la principauté à un autre paradis fiscal. Or, le problème lié au Liechtenstein est d'un tout autre ordre, pour la simple raison, pour n'en citer qu'une, que ce pays fait partie, au même titre que la Norvège, de l'Espace économique européen (EEE).

2.5. Le Comité prend acte du fait que le processus visant à résoudre le problème de l'évasion fiscale est pleinement engagé. Il renvoie tout d'abord à l'article 11 de la proposition de directive selon lequel la Communauté doit entamer des négociations avec ses principaux partenaires commerciaux parmi les pays tiers, soit bilatéralement, soit sur un plan multilatéral, en vue de permettre d'assurer une taxation effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts.

Le Comité constate avec satisfaction que le Conseil de l'Union européenne a proclamé sa ferme intention de satisfaire à cet engagement. Les conclusions de la présidence du Conseil réuni à Vienne les 11 et 12 décembre 1998, indiquent, concernant la politique fiscale :

"Le Conseil européen salue le rapport du Conseil sur la coopération renforcée en matière de politique fiscale et il insiste sur la nécessité de lutter contre la concurrence fiscale dommageable. La coopération dans le domaine de la politique fiscale ne vise pas l'instauration de taux de taxation uniformes et n'est pas incompatible avec une concurrence fiscale loyale, mais elle s'impose pour réduire les distorsions persistantes sur le marché intérieur, éviter les pertes trop importantes de recettes fiscales ou orienter les structures fiscales dans un sens plus favorable pour l'emploi.

En particulier, le Conseil européen :

- invite le Conseil à poursuivre ses travaux sur les propositions concernant une directive en matière de fiscalité de l'épargne et une directive relative au régime fiscal applicable aux paiements d'intérêts et de redevances, afin de dégager un accord avant le Conseil européen d'Helsinki;

- se félicite que la Commission et le Conseil aient l'intention d'engager des discussions avec des pays tiers sur les problèmes posés par la taxation des intérêts."

2.6. En ce qui concerne les États membres qui disposent de territoires dépendants ou associés, assument des responsabilités particulières ou bénéficient de privilèges fiscaux en relation avec certains territoires, un processus politique visant à résoudre le problème de l'évasion fiscale est aussi pleinement engagé. La déclaration commune que le Premier ministre britannique, M. Tony Blair, et le chancelier fédéral d'Allemagne, M. Gerhard Schröder, ont transmise le 10 décembre 1998 au chancelier autrichien, M. Viktor Klima, ainsi qu'à l'ensemble des chefs d'État et de gouvernement de l'Union et au président de la Commission, M. Jacques Santer, en est un bon exemple. La déclaration affirme textuellement :

- "Nous sommes favorables à un renforcement de la coopération pour lutter contre les abus et l'évasion fiscale."(3)

2.7. Il faut savoir que le risque d'évasion fiscale présenté par un placement est d'autant plus important que le pays dans lequel il est effectué est "exotique". L'existence d'une bonne structure économique interne et d'un tissu économique propre constitue de ce point de vue un facteur de sécurité important pour les placements étrangers. Les risques d'investissement supérieurs à la moyenne ne peuvent pas non plus être couverts de façon illimitée par des primes de risque correspondantes, car chaque intérêt, prime de risque comprise, doit être finalement gagné sur le marché. De lui-même, le marché des capitaux impose des limites naturelles à l'évasion fiscale vers les pays à risque.

2.8. Enfin, le Comité fait remarquer que la possibilité d'une évasion fiscale n'a jamais empêché aucun État membre de l'UE d'imposer les intérêts perçus par les résidents. Cette imposition sans faille doit désormais être complétée par une imposition minimale des intérêts versés aux épargnants dans un autre pays membre de l'UE.

3. Recommandations du Comité

3.1. Le Comité s'est déjà exprimé sur la question d'une imposition des revenus transfrontaliers de l'épargne au sein de l'UE dans ses avis intitulés "La fiscalité directe et indirecte"(4) et "La fiscalité dans l'Union européenne - Rapport sur l'évolution des systèmes fiscaux"(5), auxquels il se réfère ici.

3.2. Le Comité accueille favorablement la proposition de directive en ce sens qu'elle est de nature, une fois intégralement appliquée par les États membres, à mettre un frein à la concurrence fiscale abusive, à permettre de dégager les moyens nécessaires à la création d'emplois et, grâce à l'obligation de mener des négociations ciblées avec les partenaires commerciaux importants, à éviter une pénalisation de l'Union européenne sur les marchés internationaux des capitaux.

On sait que l'OCDE, en matière de fiscalité, est traditionnellement favorable à un échange d'informations entre ses pays membres. On peut penser que l'Organisation a attendu que la Commission européenne, par la proposition de directive à l'examen, prenne une initiative en vue d'assurer un minimum d'imposition effective des revenus sous forme d'intérêts au sein de la Communauté pour lui emboîter le pas en prenant elle-même d'autres initiatives.

3.3. Le fait que la Commission donne la possibilité de choisir entre un système de retenue à la source et un régime de l'information, au lieu d'opter pour un système unique, donnera lieu au problème suivant.

Les pays choisissant le système de retenue à la source conserveront l'imposition des revenus de l'épargne, alors que ceux ayant opté pour un régime de l'information informeront les autres pays des revenus de l'épargne pour ce qui concerne les habitants des autres pays; ils exporteront ce faisant cette assiette de l'impôt. Si l'on veut prévenir une telle redistribution, il y a lieu de modifier la proposition de la Commission en prévoyant une disposition éliminant les effets du modèle dit "de coexistence" sur l'assiette de l'impôt.

3.4. Le Comité constate que l'assurance d'une imposition minimale en cas de versement d'intérêts transfrontaliers n'exclut pas la possibilité, pour un État membre, de favoriser les petits épargnants en instaurant par exemple des quotités exemptées d'impôt. Cette mesure correspond, là aussi, aux conceptions du Comité.

3.5. Dans la mesure où la retenue à la source n'a pas un caractère libératoire, mais où elle pourrait l'acquérir de facto si le bénéficiaire ne déclarait pas auprès de l'État dont il est résident les revenus perçus, le Comité souligne que le "régime de l'information" peut aussi assurer de manière tout à fait effective l'imposition des revenus de l'épargne au taux personnel d'imposition du bénéficiaire des intérêts.

Le Comité n'en est pas moins conscient de la nécessité de tenir compte de façon plus équitable de la disparité des systèmes juridiques des États membres de l'UE. Au Luxembourg par exemple, un "régime de l'information" serait anticonstitutionnel.

3.6. Le Comité part du principe qu'à l'ère des hautes technologies dans le domaine de la communication électronique, il est tout à fait possible de maîtriser les tâches administratives liées au "système de l'information".

Si, en revanche, on voulait instaurer d'autres systèmes parallèlement au "modèle de coexistence" entre les régimes de l'information et de la retenue à la source, chaque option supplémentaire adoptée aggraverait nettement le problème lié à la maîtrise de leur gestion administrative.

3.7. Le Comité approuve la proposition de décision élaborée par la Commission à l'intention du Conseil de négocier une régularisation des territoires européens hors de l'Union ainsi que des centres "offshore" exotiques.

3.8. Le Comité recommande d'étendre également l'imposition minimale des intérêts aux revenus issus de produits financiers pratiquement assimilables à des placements à revenus fixes. L'inclusion ou non des euro-obligations dans le champ d'application de la directive pose un important problème. De par son volume, le marché des euro-obligations pèse très lourd et présente des particularités requérant également un examen particulier de son traitement fiscal. On constate que sur ce marché opèrent de nombreux investisseurs qui ne sont pas établis dans l'Union européenne. Il s'agit d'un marché très concentré, dont les émissions s'opèrent dans leur très grande majorité sur la place londonienne.

Le Comité reconnaît toute l'importance de cet aspect et tend pour cette raison à se ranger à l'avis de la Commission, tel qu'il est défendu dans la proposition de directive.

L'exclusion des euro-obligations limiterait considérablement la portée de la proposition de directive. De plus, il en résulterait pour ce type d'investissement un avantage supplémentaire par rapport aux autres investissements de capitaux.

Par ailleurs, il convient de souligner que les euro-obligations représentent une part substantielle du marché des obligations au Royaume-Uni. Leur exemption du système de taxation prévu par la proposition de directive de la Commission reviendrait pratiquement à exclure le Royaume-Uni de l'application de cette directive. Il s'agit donc là d'un problème politique extrêmement délicat pour lequel il convient de proposer une solution susceptible d'obtenir la majorité nécessaire au sein du Conseil européen.

Bruxelles, le 24 février 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 212 du 8.7.1998, p. 13.

(2) COM(89) 60 final et JO C 141 du 7 juin 1989, p. 5.

(3) Source : Agence Europe n° 7361 (N.S.) du 11.12.1998.

(4) JO C 82 du 19.3.1996.

(5) JO C 296 du 29.9.1997.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

(conformément à l'article 47, paragraphe 3 du RI)

Les amendements suivants, qui ont recueilli plus du quart des suffrages exprimés, ont été rejetés au cours des débats :

Amendement de MM. Levitt et Walker

Remplacer intégralement le texte actuel par celui qui suit :

"1.1. Tout en acceptant sur le principe l'idée d'une retenue à la source unifiée à l'intérieur de l'UE, le Comité économique et social estime que les propositions actuelles de la Commission sont intempestives et malvenues.

1.2. En l'absence de tout accord avec les pays qui ne font pas partie de l'UE, il est quasi certain qu'une telle mesure, appliquée unilatéralement sur le territoire de l'Union, déclencherait des mouvements massifs de capitaux vers des pays offrant des régimes d'imposition, et notamment des coûts de mise en conformité, qui seraient plus avantageux. Le phénomène s'est déjà produit dans le passé lorsqu'un État membre a tenté d'instaurer isolément une législation de ce type et il se reproduira, à une échelle autrement plus importante, si la proposition à l'examen devait prendre force de loi. Il est établi que des banques sont déjà en train de préparer des plans d'urgence pour transférer des fonds vers la Suisse, le Liechtenstein et d'autres paradis fiscaux européens, qui accueilleront très chaleureusement pareil afflux.

1.2.1. En conséquence, le Comité considère que la promulgation de dispositions de ce genre doit être précédée de négociations avec les pays tiers, ne serait-ce que parce que leur entrée en vigueur avant de telles tractations priverait les équipes de négociateurs de toute marge de manoeuvre.

1.3. L'extension du champ d'application d'une telle législation aux euro-obligations existantes aurait des conséquences désastreuses pour ce marché. Les détenteurs d'obligations ayant bien souvent reçu la garantie d'un rendement après impôt bien précis, les émetteurs seront alors forcés d'augmenter le taux d'intérêt brut, de manière à offrir un rendement net identique. Il en résultera un renchérissement du coût du capital qui, à son tour, assombrira l'horizon pour l'emploi. Chaque fois que les conditions de leur émission les y autorisent, les émetteurs d'obligations procéderont à leur rachat anticipé et leur en substitueront d'autres, qui seront assorties de taux d'intérêt moins élevés et provoqueront ainsi un transfert de capitaux de grande ampleur à leur profit et au détriment des investisseurs, y compris les fonds de pension.

1.3.1. En fin de compte, les marchés des capitaux implantés à l'intérieur de l'UE se trouveraient handicapés par rapport à leurs concurrents d'autres pays et le chômage n'en sera qu'augmenté.

1.4. En tout état de cause, la législation envisagée n'a pas grande chance d'atteindre l'objectif de réduction de l'évasion fiscale qu'elle s'est assigné. En effet, les pays qui opteront pour une retenue à la source pourront verser ces recettes dans leur trésor public, alors que s'ils choisissent la communication des données concernées à l'État membre où est domicilié le contribuable, elles seront perçues par ce pays. Placés devant pareille alternative, tous les États membres vont évidemment préférer le régime de la retenue à la source à celui de l'information de l'État de domiciliation. De ce fait, le 'modèle de la coexistence' est utopique.

1.4.1. Par voie de conséquence, le taux minimum de 20 % sera aussi le taux maximum, dans la mesure où les États membres où sont domiciliés les contribuables continueront d'ignorer l'existence des transactions, lesquelles échapperont ainsi aux taux d'imposition plus élevés qui, en règle générale, auraient été de mise dans l'hypothèse du recours à la méthode de l'information."

Exposé des motifs

Ressort du texte.

Résultat de vote

Voix contre: 72, voix pour: 40, abstentions: 7.