COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Enveloppe financière pour les négociations d'adhésion avec la Bulgarie et la Roumanie

I. Introduction

Comme pour les dix pays adhérant à l'Union en mai 2004, l'une des missions prioritaires et ô combien essentielles des préparatifs en vue de la clôture des négociations avec la Bulgarie et la Roumanie sera de constituer une enveloppe financière cohérente pour ces deux pays. Le Conseil européen, lors de sa réunion de décembre 2003 à Bruxelles, a invité la Commission à lui soumettre une proposition à cet égard pour le début de 2004. La présente communication a pour but de fournir les principaux éléments servant à la détermination d'une enveloppe financière pour la Bulgarie et la Roumanie, afin que le Conseil puisse débattre de la question dans un cadre commun au début de 2004. Au printemps 2004, la Commission présentera alors au Conseil des projets de positions de négociation communes dans les domaines de l'agriculture et de la politique régionale, ainsi que des dispositions financières et budgétaires.

L'enveloppe financière prévue pour l'adhésion des dix pays adhérents avait été largement déterminée dans le cadre des perspectives financières POUR LA P2RIODE 2000-2006 décidées en mars 1999 lors du Conseil européen de Berlin. Dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie, il n'existe encore aucun cadre financier global en prévision des incidences budgétaires de leur adhésion. Il a toutefois été décidé, au Conseil européen de Thessalonique de juin dernier, que «les discussions ou l'accord sur les futures réformes politiques ou les nouvelles perspectives financières n'entraveront pas la poursuite et la conclusion des négociations d'adhésion et le résultat de ces négociations ne préjugera pas ces discussions ou cet accord». Les propositions de la Commission esquissées dans la partie II reposent donc largement sur l'acquis existant, ainsi que sur les principes et méthodes ayant présidé à la constitution de l'enveloppe financière pour les négociations avec les dix pays adhérents.

Comme il ne saurait être exclu qu'une enveloppe financière allouée à la Bulgarie et à la Roumanie doive être adaptée dans une large mesure pour tenir compte de futures réformes politiques ou de changements fondamentaux à venir des perspectives financières globales, la Commission considère qu'il est à la fois prudent et approprié de limiter l'enveloppe financière octroyée à la Bulgarie et à la Roumanie à une période de trois années à compter de leur adhésion. Cette durée est similaire à celle de la période couverte par les négociations avec les dix pays adhérents, qui ne court que jusqu'en 2006, terme des perspectives financières actuellement en vigueur.

Sauf indication contraire, les chiffres figurant dans la présente communication correspondent à des prix 2004.

II. Projet d'enveloppe financière

a) Agriculture

En ce qui concerne les mesures visant le marché dans le cadre de la politique agricole commune, il est prévu que l'acquis, qui comprend la réforme de la PAC convenue par les États membres en juin 2003, s'applique pleinement à la Bulgarie et à la Roumanie dès leur adhésion à l'Union.

Si l'on tient compte des prévisions les plus récentes en matière de marchés agricoles, la Commission estime à 1,120 millions d'euros (Bulgarie - 388 millions d'euros, Roumanie - 732 millions d'euros) l'enveloppe financière nécessaire pour financer les mesures de marché en Bulgarie et en Roumanie au cours des trois premières années de leur adhésion.

La crainte, pour les dix pays adhérents, selon laquelle une intégration totale et immédiate dans le système des paiements directs n'inciterait pas véritablement les agriculteurs des nouveaux États membres à entreprendre, ou poursuivre, les restructurations nécessaires reste aussi vive, sinon plus, dans le cas de la Bulgarie et la Roumanie. Partant, la Commission considère que l'objectif consistant à introduire graduellement, sur une période de dix ans, des paiements directs en faveur des agriculteurs des nouveaux États membres, en partant de 25 % du niveau alors applicable dans l'Union à 15, doit être maintenu pour la Bulgarie et la Roumanie.

Cela signifie que les paiements directs seraient introduits en Bulgarie et en Roumanie à un niveau équivalent à 25 % du niveau applicable dans l'Union à 15 en 2007, à 30 % en 2008, à 35 % en 2009 et à 40 % en 2010. Des hausses annuelles de 10 % se poursuivraient jusqu'à ce qu'en 2016, un niveau de paiements directs équivalent à 100 % du niveau alors applicable dans l'Union à 15 soit atteint. En introduisant des paiements directs basés sur des pourcentages, et non des chiffres absolus, ces dispositions offriraient à la Bulgarie et à la Roumanie une perspective claire pour l'application complète de l'acquis dans ce domaine.

Des instruments de gestion de la demande liés à l'octroi d'une aide financière (surfaces de base, rendements et plafonds de référence, par ex.) et des contingents de production seront déterminés en fonction des données de production d'une période de référence restant à définir. Les plafonds nationaux pour la Bulgarie et la Roumanie en vertu du régime de paiement unique seront établis suivant la même méthode.

Le coût financier d'une telle introduction des paiements directs pour la Bulgarie et la Roumanie dans les trois premières années suivant leur adhésion est estimé à 1,312 millions d'euros au total (Bulgarie - 431 millions d'euros, Roumanie - 881 millions d'euros). Aucune dépense ne sera engagée en 2007, étant donné que les remboursements, sur le budget de l'Union, des dépenses encourues par les États membres au titre des paiements directs d'une année donnée ne sont effectués qu'à partir du budget de l'exercice suivant.

En ce qui concerne la politique de développement rural, une enveloppe globale sur trois ans sera constituée en veillant à ce que, dans la troisième année suivant l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne, leurs crédits combinés affectés au développement rural atteignent un niveau qui, comparé au niveau de financement du développement rural des pays adhérents prévu pour 2006 (hormis Chypre et Malte), soit proportionnel à la part combinée de la Bulgarie et de la Roumanie de la totalité des financements Sapard jusqu'en 2003. Afin de tenir compte des limites posées par les faibles capacités d'absorption de ces pays et de garantir une application constante de la politique de développement rural à la Bulgarie et à la Roumanie, il convient de procéder à une intégration progressive tout au long de la période de trois années concernée. La clef de répartition des fonds disponibles entre la Bulgarie et la Roumanie est basée sur leurs parts respectives de la superficie agricole utilisée et des effectifs employés dans l'agriculture. Le résultat de cette approche est une enveloppe totale sur trois ans de 3,041 millions d'euros, dont 617 millions pour la Bulgarie et 2,424 millions pour la Roumanie.

Alors que l'enveloppe globale pour les crédits affectés au développement rural de chacun des deux pays sera fixe durant les trois premières années suivant l'adhésion, les crédits attribués à chaque pays, de même que la portée et la nature des interventions à financer obéiront aux règles applicables à l'ensemble des États membres au cours de la période considérée. Les crédits affectés au développement rural de la Bulgarie et de la Roumanie au-delà de la période de trois ans seront fonction de l'application des règles en vigueur ou des règles résultant d'éventuelles réformes politiques entreprises d'ici là.

L'enveloppe financière sur trois ans ne fera pas l'objet d'une programmation distincte, mais sera, au contraire, partie intégrante de la période de programmation globale qui sera couverte par les prochaines perspectives financières.

Tous les éléments susmentionnés seront intégrés et expliqués plus en détail dans les projets de positions communes de la Commission concernant le volet agricole, qui seront présentés au Conseil au printemps 2004.

b) Actions structurelles

Pour la période 2000-2006, les crédits affectés aux actions structurelles entre les États membres actuels ont été déterminés selon la méthode et les critères issus des règlements régissant les fonds structurels et de cohésion. Ces critères ont été appliqués sur la base d'une enveloppe financière globale prédéfinie. Pour les dix pays adhérents, la même approche a plus ou moins été suivie: une enveloppe globale a été fixée et les critères habituels ont été appliqués afin de déterminer les allocations nationales.

La Commission considère qu'une enveloppe financière globale couvrant les trois premières années de l'adhésion devrait être fixée pour la Bulgarie et la Roumanie en suivant une approche similaire à celle suivie pour les dix pays adhérents, dont une introduction progressive des dépenses liées aux actions structurelles, de manière à tenir compte de l'augmentation progressive de la capacité d'absorption de ces pays. Ces enveloppes devraient aussi être constituées en partant de l'hypothèse selon laquelle les règles découlant de l'acquis actuel, telles que la limitation de l'ensemble des fonds structurels et de cohésion à 4 % du PIB national par an, s'appliqueront. Ainsi, à titre indicatif, un tiers environ de l'enveloppe totale ira au Fonds de cohésion.

L'introduction progressive pour la Bulgarie et la Roumanie devrait se baser sur le taux progressif global prévu pour l'introduction des fonds structurels affectés aux dix pays adhérant à l'Union en 2004. Sur cette base, la Bulgarie et la Roumanie bénéficieraient d'engagements d'actions structurelles en leur faveur d'un montant correspondant à 2.4 % de leurs PIB respectifs en 2007, 3.2 % en 2008 et 4 % en 2009. Cette approche devrait permettre une introduction en douceur, bien adaptée au niveau des capacités d'absorption. L'ensemble des dépenses liées aux actions structurelles devrait ainsi s'élever à 8,273 millions d'euros au cours de la période 2007-2009, dont 2,300 millions pour la Bulgarie et 5,973 millions pour la Roumanie.

Alors que l'enveloppe globale pour chaque pays sera fixe durant les trois premières années suivant l'adhésion, les crédits attribués à chaque pays, de même que la portée et la nature des interventions à financer, obéiront aux règles découlant des réformes politiques concernant la période au-delà de 2007. L'enveloppe financière sur trois ans ne fera pas l'objet d'une programmation distincte, mais sera, au contraire, partie intégrante de la période de programmation globale qui sera couverte par les prochaines perspectives financières.

c) Politiques internes

Il convient de prévoir une participation entière de la Bulgarie et de la Roumanie aux politiques communautaires internes à compter de leur adhésion. Comme il n'existe aucune enveloppe spécifique par pays dans le cadre des politiques internes existantes, il convient de prévoir un montant supplémentaire de 1,012 millions d'euros pour la période 2007-2009, afin de prendre en considération l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie si le niveau de dépenses des politiques internes actuelles prévu pour 2006 restait constant et si la même méthode [1] utilisée pour déterminer le niveau d'accroissement des fonds disponibles pour permettre aux politiques internes de tenir compte des dix pays adhérents était appliquée. Il conviendra, de surcroît, de prévoir les allocations spécifiques suivantes:

[1] Basée pour l'essentiel sur la combinaison «50 % population - 50 % PIB».

- Sûreté nucléaire

Vu l'importance accordée par l'Union européenne à un haut niveau de sûreté nucléaire, ainsi que la décision du gouvernement bulgare de déclasser les installations de la centrale nucléaire de Kozloduy et les financements du programme PHARE affectés à ce processus, des fonds supplémentaires seront consacrés au soutien des efforts de déclassement en cours, en plus des 200 millions d'euros du programme PHARE pour la période 2000-2004. À cette fin, un soutien financier supplémentaire s'élevant à 350 millions d'euros devra être apporté pour la période 2004-2009. Sur ce montant, les premières estimations chiffrent à 140 millions d'euros le montant nécessaire pour la période précédant l'adhésion [2]. Ce montant devra être financé par le programme PHARE. Les 210 millions d'euros restants devront servir à la période suivant l'adhésion (2007-2009) et figurer dans l'enveloppe financière allouée à la Bulgarie à raison de 70 millions par an.

[2] Les besoins annuels pour la période de préadhésion devraient être de 40 millions d'euros en 2004, de 50 millions d'euros en 2005 et de 50 millions d'euros en 2006.

- Facilité transitoire de renforcement des institutions

La nécessité de mettre en place les structures administratives et judiciaires adéquates et de renforcer les capacités administratives et judiciaires nécessaires à la bonne mise en oeuvre de l'acquis a été jugée éminemment importante pour le processus d'adhésion tout au long des négociations d'adhésion, dans les rapports réguliers et les partenariats pour l'adhésion. Des fonds supplémentaires, similaires à ceux accordés aux dix pays adhérents, ont donc été alloués à la Bulgarie et à la Roumanie pour soutenir des mesures de renforcement des institutions au cours des trois premières années de leur adhésion, notamment par le biais du «programme de transition». Pour ce faire, 82 millions d'euros seront disponibles au total pour la période 2007-2009.

La sûreté nucléaire et la facilité transitoire de renforcement des institutions pourraient être abordées dans le chapitre «Divers».

d) Compensation budgétaire

Dans la lignée de ce qui avait été convenu avec les dix pays adhérents, il est prévu d'appliquer dans leur intégralité les règles des ressources propres à la Bulgarie et à la Roumanie dès la première année de l'adhésion. La Commission considère, en outre, qu'au moment de leur adhésion, la Bulgarie et la Roumanie ne se trouveront sans doute pas en position d'équilibre budgétaire net, ce qui implique une dégradation de leur situation par rapport à l'année précédente, lorsque ces pays bénéficiaient des aides de préadhésion.

S'il s'avérait, lors de la conclusion des négociations, qu'une telle dégradation puisse survenir, la Commission proposerait alors à la Bulgarie et/ou la Roumanie un montant adéquat en guise de compensation budgétaire, d'un genre similaire à celui accordé aux dix pays adhérents, en se basant sur la même méthodologie.

e) Administration

À l'instar des dix pays adhérents, il peut être tenu pour acquis qu'il n'y aura aucune dépense administrative destinée spécifiquement à la Bulgarie ou à la Roumanie. Des dépenses administratives supplémentaires seront, toutefois, rendues nécessaires par l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, notamment en raison de besoins accrus en matière d'interprétation et de traduction. Les coûts administratifs supplémentaires résultant des trois premières années d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne sont estimés à 346 millions d'euros.

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L'annexe ci-jointe expose l'impact financier des propositions susmentionnées sur une période de trois ans commençant en 2007. De plus, des estimations sont fournies concernant le niveau de paiements résultant de ces nouvelles dépenses. Ces estimations ont été calculées en utilisant la même méthodologie que celle employée pour les dix pays adhérant à l'Union en 2004.

III. Adaptation de l'enveloppe financière en l'absence de perspectives financières

- Éventuelles adaptations futures de l'enveloppe financière découlant de la réforme politique à venir

Au cas où il s'avérerait nécessaire d'adapter l'enveloppe financière pour l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie après la conclusion des négociations, il y aurait lieu de prévoir une procédure permettant d'impliquer ces pays comme il convient dans le processus de décision. À cet égard, des mécanismes similaires à ceux mis en place pour les dix pays adhérents devraient s'appliquer. Il devrait s'agir, notamment, d'une procédure d'information et de consultation, à stipuler dans le traité d'adhésion, qui permettrait à la Bulgarie et à la Roumanie d'être étroitement impliquées dans le processus de prise de décision, en particulier dans les domaines ayant un rapport direct avec l'enveloppe financière adoptée. Il y a lieu également de doter la Bulgarie et la Roumanie du statut d'observateur actif au sein des instances du Conseil et dans les comités présidés par la Commission, ainsi que du statut d'observateur au Parlement européen.

Compte tenu de l'approche proposée pour adopter et garantir certains éléments de dépense importants en faveur de la Bulgarie et de la Roumanie au cours des trois premières années de leur adhésion, tout changement résultant d'une future réforme politique ne devrait, toutefois, pas avoir d'effet sensible sur l'enveloppe financière globale en tant que telle. Sur la base des propositions présentées dans la présente communication, les dépenses consacrées aux actions culturelles, au développement rural et à certains aspects des politiques internes représenteraient environ les trois-quarts de l'enveloppe financière globale octroyée à la Bulgarie et à la Roumanie. Les dépenses encourues dans ces domaines ne devront être ni supérieures ni inférieures en termes d'enveloppes globales. Des ajustements pourraient, cependant, s'avérer nécessaires dans le cadre des allocations nationales globales.

- Rubrique 1a - plafond pour l'UE à 25 de 2007 à 2013

Les dépenses supplémentaires liées au marché qui résulteront de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie devront être ajoutées au plafond total UE à 25 pour la rubrique 1a. [3]. La présente décision précise que, pour la période allant de 2007 à 2013, un déflateur annuel de 1 % sera appliqué au plafond 2006 de la rubrique 1a. adapté à l'UE à 25. Les plafonds fixés figurent dans le tableau suivant:

[3] Décision adoptée par les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, le 18 novembre 2002.

Accord sur la rubrique 1a. jusqu'en 2013 pour l'UE à 25 - prix courants - en millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

La décision ci-dessus ne prend pas en considération les besoins de dépenses découlant de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie et ne s'applique pas, a priori, à ces deux pays. Les coûts supplémentaires de la rubrique 1a. en faveur de la Bulgarie et de la Roumanie présentés ici ont été calculés sur cette base.

- Engagement du Parlement européen

Des ajustements des perspectives financières actuelles visant à prendre en compte l'élargissement de l'Union de 15 à 25 membres ont été réalisés conformément à l'article 25 de l'accord institutionnel entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission. Cet accord prévoit d'adapter les perspectives financières en fonction de l'élargissement, sur proposition de la Commission, le Parlement européen et le Conseil se conformant aux règles de majorité de l'article 272, paragraphe 9, du traité CE.

Compte tenu du rôle joué par le Parlement européen en tant que branche de l'autorité budgétaire de l'Union et de la possibilité de voir les discussions sur les prochaines perspectives financières se poursuivre au-delà des négociations d'adhésion avec la Bulgarie et la Roumanie, il convient de prévoir un renforcement de la coopération avec le Parlement européen dans l'optique de l'enveloppe financière destinée à la Bulgarie et à la Roumanie.

ANNEXE

Enveloppe financière pour la Bulgarie et la Roumanie

2007-2009

(en millions d'euros, prix de 2004)

>EMPLACEMENT TABLE>

* Basés sur les quatre catégories de dépenses ci-dessus et sur la même méthodologie que celle appliquée aux 10 pays adhérant en 2004.