Avis du Comité économique et social sur le "Sixième rapport périodique sur la situation socioéconomique et l'évolution des régions de l'Union européenne"

(1999/C 329/08)

Le 1er septembre 1999, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication de la Commission sur ce 6e rapport.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 1er septembre 1999 (rapporteur: M. Christie).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 366e session plénière des 22 et 23 septembre 1999 (séance du 22 septembre 1999) par 108 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

Au cours de la préparation du présent avis, le groupe d'étude chargé de préparer les travaux du Comité a visité les Highlands et Islands écossais.

1. Introduction

1.1. Le Sixième rapport périodique est présenté à un moment où l'Union européenne a entrepris une importante évaluation des actions des Fonds structurels et est sur le point d'adopter de nouveaux règlements relatifs à ces Fonds pour la période 2000-2006. Sa publication donne dès lors l'occasion au Comité économique et social d'émettre des observations concernant les réalisations des interventions structurelles de l'Union dans le développement socioéconomique des régions de l'UE, eu égard à leur évolution depuis la réforme des Fonds intervenue en 1988.

1.2. Le Sixième rapport périodique est le dernier d'une série de rapport trisannuels publiés depuis 1981 sur la situation et l'évolution socioéconomiques des régions de l'Union européenne. À l'avenir, et conformément à l'article 130B du Traité, les rapports de cohésion trisannuels, pour l'ensemble de l'Union européenne et dont le premier est paru en 1996, constitueront la principale source d'information à cet égard. Le Comité économique et social profite de cette occasion pour souligner le rôle majeur que ces rapports périodiques ont joué en alimentant le débat sur l'orientation et l'étendue des actions des Fonds structurels. Il est essentiel que les rapports de cohésion continuent à rendre compte de manière ciblée et fiable de la situation socioéconomique de l'ensemble des zones défavorisées de l'Union européenne, afin de garantir que l'évolution ultérieure des Fonds soit toujours guidée par les principes sous-jacents de solidarité et de transparence.

1.3. Voilà maintenant dix ans que les Fonds structurels ont subi une réforme globale. Il est communément admis que les résultats engendrés par des mesures d'aide économique régionale n'apparaissent que progressivement. Néanmoins, il ressort clairement du Sixième rapport périodique que des progrès ont été accomplis dans la réduction des disparités existant entre les régions de l'Union européenne et que cela est dû en grande partie à l'impact des Fonds structurels.

1.4. Le rapport périodique est actuellement à l'examen alors que (i) la Commission et les États membres sont en train de déterminer l'affectation des Fonds structurels pour la période 2000-2006 et (ii) la Commission négocie avec plusieurs États leur adhésion à l'Union. L'un des intérêts essentiels du Rapport réside dans l'analyse et l'identification des facteurs contribuant effectivement au développement économique et social (ou dont l'absence pourrait freiner un tel développement). Le Comité économique et social souhaite insister sur l'importance de garantir la mise en pratique des enseignements tirés région par région au sein de l'Union élargie, ainsi que leur présence dans les documents de mise en oeuvre des Fonds structurels et dans les dispositions négociées avec les États membres.

1.5. Par ailleurs, le Sixième rapport périodique arrive à un moment particulièrement important pour l'évolution générale de l'Union européenne. La transition vers l'union monétaire, avec tout ce qu'elle implique en matière de gestion de la politique monétaire au sein de la zone euro, ainsi que l'élargissement prochain de l'UE vers l'est constituent le prélude d'une phase cruciale dans l'histoire de l'Union et la placeront inévitablement face à une série de défis économiques et institutionnels sans précédent. Dans ce contexte, les principes de "cohésion" et de "solidarité", sur lesquels reposent les interventions des Fonds structurels, seront mis à rude épreuve. L'avis à l'examen offre au Comité économique et social une possibilité importante de tirer des conclusions sur la base des résultats des actions structurelles de cette dernière décennie et, essentiellement, de formuler des recommandations à l'intention des autres institutions européennes au regard des défis auxquels l'Union est actuellement confrontée.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social constate que l'une des principales conclusions du Sixième rapport périodique révèle la réduction des disparités régionales en termes de revenu par habitant au sein de l'UE depuis 1988. En outre, malgré des résultats moins encourageants en termes de chômage, dont le taux élevé demeure inacceptable dans l'UE, en particulier dans les régions défavorisées, le tableau 28 fait apparaître une croissance positive de l'emploi pendant la durée des interventions des Fonds structurels dans les régions de l'Union qui bénéficient d'une aide, en particulier entre 1993 et 1997. Bien que de nombreux facteurs aient contribué à cette réussite, notamment l'établissement du marché unique et les investissements étrangers, les Fonds structurels ont sans aucun doute joué un rôle clé en l'occurrence. Le Comité économique et social saisit cette occasion pour saluer le succès considérable des Fonds structurels depuis 1988 et attache la plus grande importance à la poursuite de l'évolution des Fonds dans le sens du respect de l'engagement pris dans le Traité vis-à-vis du principe de cohésion économique et sociale.

2.1.1. Malgré le succès global en termes de croissance de l'emploi dans les régions défavorisées au cours des dernières années, il ressort clairement du tableau 31 que des différences subsistent à cet égard entre États membres. En Irlande et au Royaume-Uni, par exemple, les données révèlent un taux de croissance positif de l'emploi extrêmement élevé dans les régions d'Objectif 1 pour la période 1988-1997. Dans d'autres États membres, le taux de croissance de l'emploi dans les régions d'Objectif 1 est resté plus faible, bien que de manière générale, il ait été supérieur au taux moyen de croissance de l'emploi au sein de l'État membre en question. À l'autre extrême, il ressort des données que l'Italie a connu un taux de croissance de l'emploi négatif dans les régions d'Objectif 1 pour la période à l'examen. En effet, la croissance de l'emploi s'est révélée moins bonne dans les régions bénéficiant de l'aide des Fonds structurels qu'elle ne l'était dans l'économie italienne en général. Le Comité économique et social insiste pour que les causes de telles divergences observées entre les États membres en termes de création d'emploi soient examinées et que l'on en tire des enseignements appropriés. À cet égard, notamment, il peut être important d'examiner le rôle des politiques économiques nationales.

2.2. L'analyse présentée dans le Sixième rapport périodique repose sur des statistiques économiques qui retracent les divers aspects de l'évolution des économies régionales depuis 1986. Il va sans dire que les informations statistiques contenues dans le rapport sont de qualité, ce qui nous permet de nous faire une idée des conditions économiques comparatives au sein des régions de l'UE. À certains endroits, la Commission se sert de graphiques plutôt que de tableaux statistiques détaillés pour présenter les informations. L'usage de graphiques et non de tableaux statistiques réduit l'intérêt du rapport en tant qu'outil de recherche et le Comité économique et social invite la Commission et EUROSTAT à publier, dans des rapports ultérieurs, les statistiques détaillées servant de base aux graphiques.

2.2.1. L'une des limites principales du rapport est que la Commission n'intègre pas l'analyse de la situation socioéconomique des régions dans le cadre des politiques publiques (en particulier les flux fiscaux) des États membres eux-mêmes. La raison pour laquelle la Commission consacre de nombreuses pages du rapport à l'évaluation de l'impact économique régional des différents flux de capitaux privés (notamment les investissements étrangers directs, les dépenses de recherche et développement), mais ne mentionne pas les effets économiques régionaux des flux de capitaux publics, tels que les dépenses publiques par le biais de la politique fiscale traditionnelle, reste obscure. Il est très probable que les conséquences économiques des modifications de l'ordre de grandeur de ces variables affecteront de manière significative les perspectives de développement économique des régions de l'UE. Cette question est particulièrement pertinente dans le contexte de l'Union économique et monétaire (UEM). Il conviendrait d'évaluer les conséquences régionales de ces politiques parallèlement à l'impact des flux de capitaux privés.

2.2.1.1. L'évaluation des conséquences régionales des politiques publiques nationales des États membres apparaît d'autant plus essentielle compte tenu du fait que certaines régions ne seront plus éligibles à l'aide des Fonds structurels à partir de l'an 2000, excepté par le biais d'une aide de transition. Dans de nombreux cas, c'est l'effet combiné de l'aide des Fonds structurels et d'une aide nationale assortie (dans un contexte de partenariat) qui a permis aux régions défavorisées de parvenir à un accroissement considérable des revenus et de l'emploi. Si l'aide nationale au développement régional devait automatiquement prendre fin une fois que ces régions ne seront plus éligibles à l'assistance des Fonds structurels, ces résultats économiques et sociaux importants risqueraient d'être anéantis. Il est fondamental que les États membres se chargent de compléter les fondations établies par le succès des interventions structurelles et préviennent tout renversement des perspectives économiques de ces régions.

2.2.1.2. Les politiques nationales d'économie régionale au sein des États membres actuels revêtiront également davantage d'importance dans le cadre de l'élargissement, dans la mesure où la future répartition des actions des Fonds structurels tend à privilégier les pays candidats d'Europe centrale et orientale. Le Comité économique et social recommande que les États membres et la Commission abordent dans les rapports de cohésion ultérieurs les implications de l'élargissement en ce qui concerne les bénéficiaires actuels de l'aide des Fonds structurels.

2.3. L'indicateur primaire utilisé pour l'évaluation de la performance économique des régions est le produit intérieur brut (PIB) par habitant(1). Pour la période 1986-1996, les données révèlent clairement une convergence du PIB régional par habitant. Durant cette période, les 10 régions les plus pauvres ont vu leur PIB par habitant s'élever de 41 % à 50 % de la moyenne communautaire. Dans les 25 régions les plus pauvres, le PIB par habitant est passé de 52 % à 59 % de la moyenne communautaire. Au cours de la même période, le PIB par habitant est passé, dans les quatre pays de la cohésion, de 65 % à 76,5 % de la moyenne communautaire.

2.3.1. Le Comité prend note du degré de convergence considérable qui a été atteint depuis 1988 en ce qui concerne le PIB par habitant entre les régions les plus pauvres de l'UE et la moyenne de l'UE. Les données figurant dans le tableau 29 indiquent qu'au niveau des États membres, la moyenne du PIB par habitant dans les régions d'Objectif 1 a dans tous les cas, à l'exception de l'Italie, connu une hausse régulière par rapport à la moyenne communautaire pour la période 1988-1996. Bien qu'il est clair que le rythme de progression varie d'un État membre à l'autre ainsi que d'une région d'Objectif 1 à l'autre au sein d'un même État membre, seules six régions d'Objectif 1 ne sont toutefois pas parvenues à enregistrer un accroissement du PIB par habitant par rapport à la moyenne de l'UE pour la période 1988-1996. Bien que ce chiffre soit en hausse (il passe à 16) pour la période 1993-1996, il importe de faire remarquer que l'UE a connu au cours de cette période une récession économique considérable qui se caractérise généralement par un accroissement des disparités en termes de performance économique régionale. Par conséquent, il convient de noter que la majorité des régions d'Objectif 1 ont maintenu un certain degré de convergence au cours de cette période malgré l'apparition de la récession.

2.3.2. En dépit de la réduction générale des disparités en termes de revenu par habitant qui est intervenue pendant la période des Fonds réformés, le Comité économique et social invite instamment la Commission à émettre des observations détaillées, dans les rapports de cohésion ultérieurs, concernant les régions qui, malgré leurs efforts, ne parviennent pas à enregistrer une amélioration relative des niveaux de revenu par habitant. En outre, s'il s'avérait que le déclin des niveaux de revenu relatifs dans ces régions aurait été plus important sans les interventions des Fonds structurels (c'est-à-dire que les Fonds concourent à la convergence dans ces régions), il conviendrait de l'indiquer clairement.

2.3.2.1. Il se peut que les performances inégales soient le résultat de structures économiques différentes dans les régions concernées (c'est-à-dire le partage de l'activité entre l'agriculture, la production et les services ou le processus de restructuration économique) ou qu'elles reflètent certains handicaps géographiques ou le caractère relativement périphérique ou rural de ces régions. Ces deux aspects auront une influence considérable sur l'ampleur des gains de productivité éventuels. Néanmoins, compte tenu de la responsabilisation accrue, à juste titre, en matière de dépenses publiques, il est essentiel que les résultats engrangés par les Fonds structurels soient évalués publiquement et objectivement, en particulier dans les cas où ces derniers semblent ne pas atteindre leurs objectifs.

2.4. Ainsi, qu'il ressort du Sixième rapport périodique, les résultats sont nettement moins encourageants en ce qui concerne la réduction du taux de chômage dans les régions défavorisées. Dans les dix régions les plus touchées, le taux de chômage moyen s'élevait en 1997 à 28,1 %, alors qu'il atteignait à peine 3,6 % dans les dix régions les moins touchées. En effet, les disparités en termes de chômage entre les 25 régions les plus et les moins performantes de l'UE se sont accrues entre 1986 et 1996. Le taux de chômage dans les 25 régions les plus performantes est resté stable à 4 % tandis qu'il grimpait de 20 % à 24 % en moyenne dans les 25 régions les plus touchées. Le tableau 30, qui présente des chiffres détaillés sur le chômage dans les régions d'Objectif 1, indique qu'à quelques exceptions près, la tendance du chômage dans les régions les moins favorisées de l'UE a été à la hausse entre 1988 et 1997, en particulier au cours des quatre dernières années, à savoir entre 1993 et 1997.

2.4.1. Cette tendance du chômage dans les régions défavorisées est particulièrement inquiétante en raison de la part importante du chômage à long terme et du chômage des jeunes dans le volume total du chômage. Celle-ci représente 60 % du volume total dans les 25 régions les plus touchées et est associée aux conséquences sociales néfastes et profondes qui résultent de l'exclusion à long terme de la main-d'oeuvre. Les femmes et les jeunes sont les principales victimes de cette exclusion. Il ne fait aucun doute que cette portion du volume total du chômage n'est pas affectée de manière significative par les modifications du taux de croissance économique à l'échelle européenne. Tout en reconnaissant que certains éléments de la prévention du chômage à long terme peuvent impliquer une réforme des pratiques relatives au marché du travail au sein de chaque État membre (éventuellement en parallèle à d'autres mesures de stimulation de l'offre), les Fonds structurels resteront - de façon directe et indirecte - un mécanisme fondamental de stimulation des offres d'emploi tant dans les régions à la traîne que dans les régions industrielles en déclin.

2.5. Le compte rendu de la performance économique régionale figurant dans le rapport démontre que la convergence du revenu régional par habitant tend à se produire de la façon la plus marquée au cours des périodes où le taux de croissance économique au sein de l'UE se situe au-dessus de la moyenne (comme ce fut le cas entre 1986 et 1991) et tend à régresser lors des périodes de récession au cours desquelles les taux de croissance moyens diminuent (notamment entre 1991 et 1994). Il ne fait aucun doute que ces tendances s'observent également au niveau des États membres. Le message qui ressort clairement de ces données est que la performance macroéconomique de l'ensemble de l'Union européenne ainsi que de chaque État membre constitue l'un des principaux facteurs déterminant le rythme de convergence du revenu régional par habitant dans l'ensemble des régions défavorisées. Par conséquent, les politiques macro-économiques (politique fiscale et monétaire) au sein de l'UE devraient viser à atteindre une croissance économique ininterrompue, tant au niveau national que communautaire, dans la mesure où cela concorde avec la nécessité de garantir la stabilité des prix.

2.6. Tout en saluant le compte rendu et l'analyse extrêmement détaillés de l'évolution économique des régions contenus dans le Sixième rapport périodique, le Comité économique et social regrette que la Commission n'ait à aucun moment identifié les enseignements spécifiques et généraux qui peuvent être tirés en matière de "bonnes pratiques" adoptées par certains États membres ou certaines autorités locales dans leurs politiques de développement économique régional. Il est essentiel que les régions bénéficiant d'une aide puissent échanger leurs expériences relatives à la conception et à la mise en oeuvre de programmes de développement économique régional efficaces. Les habitudes en matière de développement régional varient fortement au sein de l'UE. Le Comité invite dès lors la Commission à identifier les éléments qui semblent caractériser les programmes de développement économique efficaces par opposition à ceux qui le sont moins. Les futurs rapports de cohésion constitueraient l'endroit indiqué en vue de présenter les résultat de ces recherches.

2.7. Enfin, le Comité souhaite encourager la Commission à accroître ses efforts visant à faire connaître l'ampleur de la contribution de l'Union européenne au développement des régions désavantagées et à la traîne. Le faible taux de participation aux récentes élections parlementaires européennes témoigne du fait que les citoyens européens n'établissent généralement pas de lien entre les activités de l'Union européenne et le bien-être économique de leurs communautés. Il y a un message positif à faire passer et la Commission devrait étudier la nécessité de prendre des mesures supplémentaires à cet effet.

3. La situation dans les régions

3.1. Le Comité économique et social constate que, bien que le taux annuel moyen de croissance économique dans l'ensemble des quatre pays de la cohésion dépassait la moyenne globale de l'UE pour la période 1986-1996 (respectivement 2,9 % et 2,1 %), cet aspect masque le fait que la Grèce et, malgré tout dans une moindre mesure, l'Espagne ont enregistré des taux annuels moyens de croissance économique largement inférieurs à ceux de l'Irlande et du Portugal. Par conséquent, le succès de l'effort de cohésion dans deux des quatre pays ne doit pas nous amener à la conclusion que cet effort a porté des fruits de manière uniforme dans l'ensemble des quatre pays. Dans le cadre de futurs rapports de cohésion, le Comité souhaiterait que la Commission fournisse des explications quant aux différences de performance enregistrées entre les pays de la cohésion, en particulier les contributions respectives des Fonds structurels et du Fonds de cohésion à la croissance économique régionale.

3.2. Bien que le graphique 1 fasse apparaître le succès des Fonds structurels en ce qui concerne la réduction des disparités régionales en termes de PIB par habitant dans l'ensemble de l'UE entre 1986 et 1996, les informations figurant dans le tableau 3 de l'annexe statistique au Sixième rapport périodique révèlent que simultanément, les disparités en termes de PIB par habitant entre régions au sein du même État se sont accrues au cours de la même période dans tous les États membres, sauf au Portugal et au Royaume-Uni. Il résulte de ce qui précède que, tandis que les actions des Fonds structurels contribuent de façon évidente à renforcer la cohésion au niveau de l'Union européenne, les politiques économiques nationales quant à elles ne parviennent pas à empêcher l'accentuation des disparités en termes de cohésion entre les régions au sein d'un même État membre. Bien que cela puisse résulter de l'intensification des tendances économiques dualistes au sein de chaque État membre (notamment une croissance plus rapide dans les centres que dans les périphéries; les restructurations industrielles; l'immobilité de la main-d'oeuvre, etc.), il ressort clairement des données relatives aux taux de croissance régionale du PIB (carte 2) qu'actuellement, les disparités sont plus importantes à l'intérieur d'un même État membre qu'entre différents États membres.

3.2.1. À cet égard, le Comité économique et social rappelle une observation émise dans son avis sur le Cinquième rapport périodique(2), invitant la Commission à insérer dans son prochain rapport une remarque générale concernant l'impact des politiques économiques nationales sur la cohésion au sein des États membres.

3.3. Le Comité accueille favorablement l'analyse de la Commission qui classifie les régions de l'UE en fonction des caractéristiques déterminant la prospérité économique régionale relative, en particulier le positionnement urbain et rural ainsi que la ventilation sectorielle de l'activité économique des régions entre l'agriculture, l'industrie manufacturière et les services. Ces deux variables influencent le niveau de productivité du travail (valeur ajoutée par employé) qui constitue l'élément clé permettant de déterminer le taux de croissance économique de l'économie régionale.

3.3.1. Il ressort clairement des données présentées que l'évolution de l'économie européenne se caractérise, à quelques exceptions près, par un modèle de développement économique inégal entre le centre et la périphérie. De nombreuses raisons sont à l'origine de ce phénomène, notamment les avantages de la concentration, le lien direct entre la prospérité économique et la croissance d'un secteur de services à haute valeur ajoutée (comprenant notamment l'éducation et les activités de recherche et développement) ainsi que le manque de mobilité de la main-d'oeuvre à travers l'Union européenne qui tend à exacerber les difficultés liées au développement économique régional.

3.3.2. Cette analyse met en exergue l'importance des mesures de politique publique nationale, de même que des mesures des Fonds structurels, qui sont explicitement ciblées sur ces difficultés. Bien que les Fonds structurels aient apporté une contribution décisive au développement économique régional, nombre de problèmes affectant les régions défavorisées ne peuvent être abordés comme il se doit qu'au travers de l'introduction de mesures publiques nationales pertinentes. En effet, aussi importantes soient-elles, les interventions des Fonds structurels ne jouent qu'un rôle limité dans l'ensemble général d'actions (tant microéconomiques que macroéconomiques) nécessaires pour parvenir à une croissance durable dans les régions défavorisées. Cette situation apparaît à la fois inévitable et souhaitable, compte tenu du fait que différents États membres présentent différentes traditions institutionnelles et politiques dans le domaine du développement économique régional. Néanmoins, en respectant pleinement le principe de subsidiarité, la Commission devrait peut-être émettre - dans le cadre des futurs rapports de cohésion - des suggestions et des informations générales à l'intention des États membres concernant les mesures de politique nationale qui semblent produire les meilleurs résultats en termes de développement économique régional et qui, par conséquent, concourent à faire progresser la cohésion économique et sociale.

3.4. Il ressort clairement du rapport que la définition statistique des régions de l'UE (à savoir la classification NUTS) peut entraîner l'exclusion de régions défavorisées du bénéfice de l'aide. C'est particulièrement le cas lorsque la position économique réelle de régions qui autrement seraient fortement défavorisées (en référence au PIB par habitant) est oblitérée par l'effet de la prospérité exceptionnelle d'une ou deux villes principales au sein de cette région. Cette situation s'observe dans certaines régions du Portugal, d'Espagne et d'Irlande, bien que d'autres exemples existent ailleurs dans l'UE (par exemple dans les Highlands écossais et en Irlande du Nord). Il importe dès lors que les actions des Fonds structurels soient à même de venir en aide à des régions dans le besoin, même si ces dernières comportent des centres principaux connaissant une croissance économique remarquable, comme l'indique l'analyse contenue dans le rapport.

3.4.1. Le Comité propose que la Commission et EUROSTAT étudient conjointement la nécessité d'affiner la classification NUTS afin de s'assurer que l'aide au développement économique en faveur des régions défavorisées ne soit pas compromise par ce type de distorsion. Dans le cas contraire, le risque est que ce "dualisme" économique devienne inhérent au développement économique des régions défavorisées.

3.4.2. Les distorsions que peut provoquer la classification actuelle des régions défavorisées ont été expliquées au groupe d'étude lors de sa visite dans les Highlands et Islands écossais. Cette région géographiquement vaste se caractérise principalement par une économie extrêmement fragile reposant sur une très faible densité de population. Toutefois, la région dispose d'un centre économique relativement solide basé autour de la ville d'Inverness et les revenus générés autour de ce centre ont rehaussé le revenu moyen par habitant de l'ensemble de la région pour dépasser très légèrement le seuil de 75 % de l'Objectif 1. Le risque est réel de voir se réduire l'aide au développement économique, qui continue d'être essentielle afin de garantir un développement économique durable pour la région dans son ensemble, en raison de la vitalité économique de la principale zone urbaine au sein de cette région. Et malgré le fait que certains effets économiques bénéfiques découlant du centre dominant se fassent sentir dans l'arrière-pays rural, ceux-ci sont extrêmement faibles et peu fiables et comportent le risque concomitant de voir surgir une nouvelle forme de dualisme économique.

3.5. Il demeure essentiel de développer davantage les facilités d'éducation et de formation afin d'améliorer les perspectives de développement économique durable dans les régions d'Objectif 1. Comme il a été clairement démontré dans les Highlands et Islands écossais, l'essor des nouvelles technologies couplé à l'adoption des approches communautaires en matière d'apprentissage tout au long de la vie offrent de nouvelles possibilités excitantes et importantes permettant d'améliorer les connaissances de base dans ces régions désavantagées. Ces mesures permettent non seulement de rehausser les compétences et la productivité dans ces régions, mais également de maintenir les populations locales et d'attirer de nouvelles personnes vers les régions les plus éloignées, en contribuant ainsi de manière significative à la poursuite de l'objectif de développement économique durable.

3.6. Le Comité économique et social souligne que le développement de l'infrastructure économique, au sens large, constitue toujours une exigence majeure pour le développement des économies des régions défavorisées. Bien qu'une part importante des interventions structurelles aient déjà été concentrées sur l'infrastructure, il est évident que, dans de nombreuses régions défavorisées, une mauvaise infrastructure continue de mettre un frein au développement économique durable. Dès lors, les efforts visant à améliorer l'infrastructure économique doivent rester une priorité pour les Fonds structurels.

3.7. Le rapport rend compte du taux de croissance lent (mais positif) de l'emploi observé dans les régions d'Objectif 2 de l'Union, qui atteint juste 0,1 % par an entre 1989 et 1997. Ce chiffre est décevant, bien que le Comité constate qu'en réalité, le taux de chômage dans l'ensemble de ces régions a chuté entre 1993 et 1997 alors que la moyenne dans l'UE restait constante.

3.7.1. Malgré cette évolution positive, le Comité note que, dans trois États membres (l'Allemagne, la France et l'Italie), le taux de chômage dans les régions d'Objectif 2 s'est accru de manière significative entre 1989 et 1997. Bien qu'elle émette des observations générales sur ces statistiques, la Commission n'avance aucune raison spécifique justifiant l'inefficacité apparente de l'aide d'Objectif 2 dans ces pays. Le Comité recommande que les futurs rapports de cohésion commentent de façon spécifique la performance de l'aide aux régions d'Objectif 2 au sein de chaque État membre. Une telle évaluation qualitative revêt une importance particulière dans le cadre de l'aide d'Objectif 2 étant donné que des études quantitatives sont généralement irréalisables dans les cas en question.

3.8. Le rapport indique que la création d'emploi dans les régions d'Objectif 5b a largement dépassé celle de l'ensemble de l'UE et que cela peut être imputé principalement aux PME. Le Comité considère qu'il est primordial de poursuivre les efforts d'aide au développement des régions rurales et périphériques de l'UE (notamment les régions de montagnes) et que l'aide au secteur des PME doit demeurer une priorité dans cette optique. Il importe que les nouveaux règlements relatifs aux Fonds structurels ne soient pas à l'origine d'une quelconque réduction de ces efforts.

3.9. À l'examen des informations relatives au développement économique qui figurent dans le Sixième rapport périodique, le Comité est frappé par les différences parfois énormes qui existent en termes de performance économique relative entre les régions bénéficiant d'une aide de la part des Fonds, que ce soit au titre de l'Objectif 1, 2 ou 5b. Selon lui, il est essentiel que, dans des rapports ultérieurs, la Commission tente d'expliquer ces différences de performance. De cette manière seulement, des "bonnes pratiques" pourront être identifiées et mises en pratique dans les régions dont la performance laisse à désirer. De telles pratiques peuvent être identifiées et appliquées n'importe quand depuis la formulation de plans régionaux spécifiques jusqu'aux mécanismes et dispositifs de mise en oeuvre et d'évaluation utilisés dans chaque région.

3.9.1. Dans la mesure où l'on peut identifier des bonnes pratiques, il pourrait dès lors être indiqué de modifier, le cas échéant, la réglementation des Fonds structurels - dans le cadre de la subsidiarité - afin de garantir une contribution maximale des Fonds au développement économique régional.

3.10. Le Comité insiste une fois encore sur l'importance des initiatives communautaires pour aider les régions défavorisées. Des informations probantes présentées au Comité au cours de la préparation du présent avis indiquent clairement que c'est dans le contexte des initiatives communautaires que les principes de partenariat et qu'une approche par le bas du développement économique régional étaient les plus perceptibles. Ces initiatives offrent la possibilité à des communautés locales de s'atteler aux problèmes posés par différents aspects de handicap économique et d'apporter des solutions reflétant la situation réelle des régions elles-mêmes.

4. Compétitivité

4.1. Le Comité économique et social se réjouit des efforts déployés par la Commission en vue de présenter un examen détaillé des facteurs déterminants la "compétitivité". Malgré ces efforts, le rapport ne définit toutefois pas clairement une mesure précise ou un indice de compétitivité, préférant plutôt proposer une définition purement qualitative. Cette lacune limite fortement l'utilité de ce concept qui peut donner lieu à une interprétation erronée. Les limites de l'analyse apparaissent de façon évidente lorsque le rapport présente un certain nombre de scénarios visant à éliminer les différences régionales en termes de "compétitivité", ces scénarios tendant à mélanger les causes d'une forte croissance économique régionale et les conséquences de cette dernière. Il importe de poursuivre les efforts visant à clarifier ce concept et le Comité invite la Commission à élaborer, éventuellement en collaboration avec EUROSTAT, un cadre statistique fiable permettant de mesurer la compétitivité ou utilisant des indices qui permettent d'illustrer les changements dans la compétitivité.

4.1.1. Bien que le Comité souhaite que la Commission s'efforce de clarifier davantage la notion de "compétitivité", il souscrit également à une approche centrée plus précisément sur une étude de la productivité des facteurs de production (travail et capital) et des raisons justifiant les différents taux de croissance régionaux de la productivité du travail et de celle du capital. Comme le constate le rapport, c'est la productivité qui détermine largement les taux régionaux de croissance économique et qui contribue à la compétitivité.

4.1.2. Néanmoins, il est assez largement admis que la réussite économique régionale sourit à des régions présentant une incidence de services marchands et/ou d'industrie manufacturière au-dessus de la moyenne; faisant preuve d'un esprit d'innovation très développé; disposant d'une infrastructure efficace ainsi que d'une main-d'oeuvre qualifiée. Il faut que la Commission et les États membres élaborent ensemble des politiques publiques visant à influencer la répartition géographique de ces quatre éléments que l'on associe aux économies régionales prospères et reposant sur les enseignements tirés de "bonnes pratiques" courantes.

4.2. Malgré certaines lacunes dans l'application du terme "compétitivité" dans le cadre de la promotion du développement économique régional, le rapport développe un certain nombre de thèmes clés méritant une étude approfondie en vue d'élaborer des politiques d'aide au développement économique régional dans les régions plus faibles. Il est frappant de constater la mesure dans laquelle les emplois liés aux activités de recherche et de développement technologique se concentrent au sein des régions plus fortes (centrales) de l'UE. Cette situation confirme le rôle important que peuvent jouer dans l'effort global de cohésion les actions des Fonds structurels destinées à renforcer la RDT dans les régions plus faibles. Le Comité constate que les initiatives communautaires ont joué un rôle clé à cet égard et ont apporté un soutien à la RDT - en particulier en faveur des PME - dans les régions plus faibles de l'UE.

4.3. Le Sixième rapport périodique se concentre à juste titre sur l'importance des PME pour la création d'emploi et l'innovation technologique à travers l'UE. Le Comité souligne le rôle important que jouent les PME dans l'évolution rapide vers une société de l'information. Il semble dès lors évident que le volume de l'aide actuellement apportée à ce secteur doit être maintenu, voire accru, compte tenu de la contribution des PME au développement économique.

4.3.1. Le rapport reconnaît toutefois que la qualité de l'analyse relative à la contribution des PME est limitée par le rôle différent qu'elles jouent en fonction du secteur et de l'État membre. C'est particulièrement le cas en ce qui concerne la répartition effective des PME performantes entre les secteurs de la production et des services. En effet, comme l'indique le tableau 17, la contribution de ces entreprises à l'emploi varie d'un secteur à l'autre. Le Comité insiste pour que les efforts soient concentrés en priorité sur le soutien aux PME les plus créatrices d'emploi.

4.3.1.1. Le Comité économique et social considère qu'il conviendrait d'entreprendre une étude plus approfondie du rôle précis que jouent les PME dans le développement économique régional et de publier des résumés des résultats dans les rapports de cohésion ultérieurs. Cette étude devrait en priorité expliquer (a) le taux de survie des PME et l'origine des écarts régionaux du "taux de mortalité" de ces entreprises; (b) la contribution que les PME peuvent apporter à la recherche, au développement et à l'innovation ainsi que les causes des écarts régionaux observés en ces matières; (c) les écarts régionaux en termes de parts du marché entre les PME exerçant des activités similaires et (d) les conditions dans lesquelles les PME peuvent avoir accès à l'aide des Fonds structurels, notamment en vue d'accroître leur propre potentiel de recherche, de développement et d'innovation. Le rôle des réseaux d'entreprises pourrait également faire l'objet d'une étude similaire.

4.4. Les conclusions de la Commission en ce qui concerne le rôle des infrastructures et du capital humain sont telles qu'on pouvait les prévoir. Ces deux éléments sont essentiels dans l'amélioration des perspectives économiques et de la performance des régions plus faibles. Toutefois, il est également clair que, malgré la part importante de l'ensemble des aides des Fonds structurels consacrées à ces objectifs, la dotation en infrastructures et en capital social dans les pays de la cohésion reste - souvent largement - en deçà de la moyenne de l'UE. Le Comité remarque notamment que ces écarts sont considérables en ce qui concerne certains éléments liés à l'environnement (tels que les réserves d'eau douce renouvelable et le traitement des eaux usées) ainsi que l'éducation.

4.5. Une conclusion importante tirée dans le rapport a trait aux effets bénéfiques des mécanismes qui ont été utilisés pour "distribuer" les Fonds structurels. Les bénéfices tirés du "partenariat" dans la conception des plans d'action structurels ainsi que dans la mise en oeuvre et l'évaluation de ces actions sont très clairement mis en évidence. Le Comité économique et social a soutenu la Commission de manière constante dans ses diverses tentatives visant à renforcer le fonctionnement du partenariat. Cette position est clairement justifiée par le rapport. Le Comité réitère une nouvelle fois son engagement envers le principe de partenariat, qui doit être considéré comme une "bonne pratique", et il invite les États membres à observer et, le cas échéant, à renforcer ce principe dans l'ensemble des aspects relatifs à la conception et à la mise en oeuvre des Fonds structurels.

4.5.1. Durant la préparation du présent avis, la contribution au développement économique durable apportée par les partenariats a été clairement démontrée au groupe d'étude en visite dans les Highlands et Islands écossais. L'implication des partenaires socioéconomiques locaux fait en sorte que de nombreux groupes au sein de la région locale prennent effectivement part aux efforts de développement économique. Cela permet non seulement de rehausser la qualité des programmes eux-mêmes, mais également d'éveiller la détermination et la capacité des individus et des groupes issus des régions défavorisées à oeuvrer ensemble en vue de parvenir au progrès social et économique. Il est essentiel que des ressources soient mises à disposition des partenaires locaux pour permettre un développement des capacités à cet égard. Cela suppose de leur donner les moyens de prendre conscience et de comprendre de façon pertinente les problèmes que connaissent les programmes de développement économique local afin de s'assurer qu'ils sont en mesure de jouer un rôle actif dans la conception et la mise en oeuvre des politiques publiques. Une telle participation par le biais du partenariat constitue un élément clé de la réussite des efforts de développement économique, bien qu'elle soit probablement sous-estimée.

5. Élargissement

5.1. Le Comité accueille favorablement les observations de la Commission sur la situation socioéconomique dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale ainsi qu'à Chypre, qui apportent une contribution utile au débat. Ces observations placent dans leur contexte l'envergure de la transition économique entreprise dans ces pays ainsi que l'impact initialement négatif qu'ont eu les mesures de transition sur le PIB des pays concernés. L'analyse de la Commission est particulièrement pertinente compte tenu des inquiétudes largement répandues qui ont été soulevées au sein de l'UE en ce qui concerne les coûts budgétaires probables de l'élargissement dans le contexte des dépenses supplémentaires liées à la cohésion qui s'avéreront sans doute nécessaires.

5.2. En règle générale, l'analyse de la Commission est moins pessimiste que certains commentaires à l'égard de la situation dans les régions des pays candidats. Ce qui est frappant, c'est la mesure dans laquelle le développement régional dans ces pays correspond également au modèle centre/périphérie observé au sein de l'UE. Il importe par conséquent que des efforts soient déployés en temps utile afin que la Commission soit à même de conseiller les autorités des pays candidats quant aux enseignements qui peuvent être tirés de la période d'exploitation des Fonds structurels, ceci afin de garantir l'application des "bonnes pratiques" dans ces pays.

5.3. Comme l'on pouvait s'y attendre, les données figurant dans le rapport révèlent que bien que le niveau du PIB dans l'ensemble des pays candidats reste loin en deçà de la moyenne de l'UE et s'inscrive certainement dans une fourchette rendant la plupart des régions de ces économies éligibles à l'aide de l'Objectif 1, le Comité note cependant que, conformément aux règlements actuels, une forte croissance économique a été observée depuis 1993 dans certaines des zones principales au sein de ces pays. En effet, la Commission fait observer que certaines régions situées autour des principaux centres d'activité économique des pays candidats sont susceptibles d'atteindre un niveau de PIB par habitant supérieur à 75 % de la moyenne de l'UE d'ici l'élargissement. Ce résultat est encourageant, bien que ce processus de rattrapage soit resté inégal et ne se soit même pas produit du tout dans certains pays.

5.3.1. Toutefois, sur la base des taux de change actuels, la moyenne du PIB par habitant des PECO atteint environ 13 % de la moyenne communautaire. Ce chiffre donne une idée de l'ampleur de l'aide européenne requise en vue d'améliorer leur situation économique et sociale et de les préparer à l'adhésion.

5.4. Les disparités régionales au sein des pays candidats sont très importantes. L'on pouvait s'y attendre. Lors de la phase de transition immédiate, deux forces sont susceptibles de contribuer à un développement économique très inégal. Tout d'abord, la situation précaire des finances publiques dans les économies de transition signifie que les capitaux locaux disponibles pour aider les régions de ces économies qui "sont à la traîne" dans le processus de transition sont maigres. Ensuite, l'afflux d'investissements étrangers directs qui s'est produit après le début du processus de réforme économique est resté fortement localisé dans une poignée de régions privilégiées, principalement autour des capitales. Par conséquent, dans l'ensemble des pays candidats, l'inégalité du processus de transition et les ajustements économiques qui se sont inscrits dans le sillage de ce processus ont considérablement exacerbé les divisions régionales internes.

5.5. Il est évident que l'élargissement va poser un défi énorme aux efforts de cohésion de l'UE. Cela ne fait aucun doute. De même, l'on ne peut sous-estimer les implications pour le budget de l'UE. Néanmoins, il ressort également clairement de l'analyse de la Commission que l'élargissement lui-même ne manquera pas de donner un coup de pouce au développement économique des pays candidats. Le Comité insiste sur le fait que l'élargissement présente des avantages économiques réels, tant pour les pays candidats que pour l'UE. Ces avantages doivent être identifiés afin de s'assurer que l'approche des coûts de cohésion supplémentaires soit appropriée et que ces coûts ne soient pas considérés comme une perte sèche pour l'UE. Les bénéfices économiques réels qu'engendrera l'élargissement compenseront partiellement les coûts supplémentaires liés à la cohésion qui ne manqueront pas de surgir.

Bruxelles, le 22 septembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Les chiffres figurant dans cet avis proviennent d'EUROSTAT et sont basés sur le standard de pouvoir d'achat (SPA).

(2) JO C 236 du 11.9.1995, p. 24.