Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil relative au contrôle des sources radioactives scellées de haute activité"

(COM(2002) 130 final)

(2002/C 241/08)

Le 18 mars 2002, la Commission a décidé, conformément à l'article 31, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 juin 2002 (rapporteur: M. Wolf).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 123 voix pour, 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Les sources radioactives sont utilisées dans le monde entier à des fins très diverses, notamment dans l'industrie, la médecine et la recherche. Les risques que présentent ces sources varient considérablement selon leur degré d'activité, les différents radionucléides en jeu et leur utilisation spécifique.

1.2. Or, comme l'être humain ne possède aucun organe des sens susceptible de l'alerter contre les risques pour la santé d'une irradiation ou contre l'incorporation de substances radioactives, il doit recourir à des dispositifs de mesure spécialement conçus à cet effet. Il y a là un risque d'une part de manipulations inconsidérées et d'une sous-estimation des dangers mais d'autre part aussi un motif de craintes injustifiées et de rejet d'applications utiles.

1.3. Les risques associés à l'utilisation planifiée de ces sources sont normalement bien connus et cette utilisation est d'ores et déjà soumise à des prescriptions strictes en matière de protection radiologique. Les sources qui, pour des raisons diverses, sont incontrôlées, posent un problème particulier (sources "orphelines").

1.4. Dans le cas d'une source radioactive scellée, la substance radioactive à l'origine du rayonnement doit être encapsulée dans un contenant assez sûr pour empêcher toute diffusion des substances radioactives dans l'environnement lors d'une utilisation normale.

1.5. La proposition de la Commission porte sur le contrôle des "sources radioactives scellées de haute activité". Au vu des accidents avec de graves conséquences sanitaires survenus au cours des dernières années, la proposition de la Commission définit comme "sources de haute activité" les sources dont le débit de dose à un mètre de distance est supérieur à 1 mSv/h.

1.6. Compte tenu des conséquences sanitaires et économiques susceptibles de découler d'accidents liés à des sources radioactives insuffisamment contrôlées, la Commission a été amenée à présenter la proposition à l'examen. Cette proposition de directive vise à compléter la directive actuellement en vigueur 96/29/Euratom(1).

1.7. L'objet de la proposition de directive de la Commission est donc d'empêcher une exposition inacceptable à des rayonnements ionisants découlant d'un contrôle insuffisant de sources radioactives scellées de haute activité. Il s'agit également d'harmoniser les contrôles déjà en vigueur dans les États membres, en adoptant des prescriptions minimales spécifiques garantissant un contrôle continu de chacune des sources radioactives répondant aux critères visés.

1.8. Dans cet esprit, la Commission souhaiterait, en accord avec le principe de subsidiarité, veiller au respect dans toute l'Union de normes minimales dans ce domaine.

2. Quelques points de la proposition de directive

2.1. Les États membres soumettent à autorisation préalable toute pratique mettant en jeu une source de haute activité.

2.2. Les États membres mettent en place un système pour le contrôle adéquat des transferts individuels de sources de haute activité.

2.3. Les États membres font obligation à l'autorité compétente de maintenir des registres appropriés des détenteurs d'autorisation ainsi que du transfert et de l'élimination des sources de haute activité à l'expiration de l'autorisation.

2.4. Les détenteurs de sources de haute activité se voient également imposer les prescriptions suivantes:

- Identification et marquage,

- Formation et information,

- Sources de haute activité orphelines,

- Garantie, inspections et rapport sur l'expérience acquise.

3. Observations générales

3.1. Le Comité approuve dans son principe l'intention de la Commission et considère que la proposition de directive représente à différents égards une nette amélioration de la réglementation actuelle. Elle offre également l'occasion d'accroître encore la sécurité dans le domaine des sources radioactives. Mais le Comité constate aussi que certains points demeurent ambigus et devraient être revus.

3.2. Le Comité ne considère pas seulement que certains points devraient être encore précisés, mais il suggère également, au vu des dispositions plus strictes déjà en vigueur dans certains États membres, que la Commission examine la possibilité d'étendre le champ d'application de la directive à des sources de moindre activité. Le champ d'application proposé par la Commission pour les sources de haute activité ne doit cependant en aucun cas être réduit.

3.3. Le Comité recommande par ailleurs d'indiquer plus précisément dans la partie descriptive du document quels sont les différents points de la directive qui sont nouveaux par rapport à la réglementation actuelle de l'UE. Le Comité estime également qu'il serait souhaitable de comparer dans les commentaires qui accompagnent la proposition les mesures prévues par celle-ci aux dispositions déjà en vigueur dans les États membres.

3.4. Le Comité ne s'est pas penché sur la question de savoir si les mesures proposées sont suffisantes pour empêcher une utilisation abusive intentionnelle de ces rayonnements et il invite à prendre également cet aspect en considération.

4. Observations particulières

4.1. Tout d'abord, des clarifications restent nécessaires concernant la définition des "sources de haute activité" proposée dans la directive.

4.1.1. Alors qu'il est indiqué au paragraphe 6.2 de l'exposé des motifs de la proposition de la Commission que la directive s'applique en principe aux sources scellées "dont le débit de dose à un mètre de distance est supérieur à 1 mSv/h", l'article 2 de la proposition de directive contient la définition suivante: "une source scellée contenant un radionucléide dont l'activité au moment de la fabrication ou de la première mise sur le marché est égale ou supérieure au niveau d'activité pertinent visé à l'annexe I".

4.1.2. Or l'annexe I contient un tableau présentant une sélection de radionucléides avec indication de leur radioactivité supposée et l'observation complémentaire suivante: "Pour les radionucléides qui ne figurent pas dans le tableau ci-après, le niveau d'activité pertinent est le centième de la valeur A1 correspondante dans le règlement de transport des matières radioactives (n° TS-R-1, ST-1, Revised; Vienne, 2000) de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA)".

4.2. Indépendamment de ce manque de clarté, les observations ci-après du Comité se réfèrent à l'obligation souhaitée par la proposition de directive de soumettre à autorisation toute pratique mettant en jeu une source scellée de haute activité dont l'activité est supérieure à 1/100 des valeurs A1 visées dans le TS-R-1 de l'AEIA.

4.2.1. Le Comité réitère ici la recommandation faite au paragraphe 3.2 de ne dépasser en aucun cas cette valeur et invite même à examiner s'il ne faudrait pas définir dans ce cas également des valeurs limites plus basses, en d'autres termes la valeur d'exemption, ce qui l'amène à tirer les conclusions présentées au paragraphe 4.10.2.

4.2.2. Les valeurs proposées par la Commission sont en effet nettement supérieures aux valeurs d'exemption fixées par la directive de base 96/29/Euratom (par exemple quarante mille fois supérieures pour le Co-60!), lesquelles sont par exemple appliquées dans le cadre du règlement allemand sur la protection radiologique pour ce qui est du contrôle des sources scellées.

4.2.3. Cette obligation d'autorisation reste ainsi en deçà des dispositions prévues par la législation européenne ou par exemple allemande. La directive de base 96/29/Euratom prévoit dans son article 4.1e une obligation générale d'autorisation, au-dessus de la valeur d'exemption, pour la radiographie industrielle, le traitement de produits, la recherche et l'exposition à des fins de traitement médical.

4.2.4. Les dispositions de l'article 3 de la proposition de directive à l'examen peuvent par conséquent induire des pratiques inappropriées, en faisant croire (à tort) que la manipulation de sources en-dessous du seuil de 1/100 A1 n'est jamais soumise à autorisation.

4.2.5. Dès lors, la directive devrait indiquer clairement que la législation européenne prévoit déjà, pour la radiographie industrielle et d'autres applications spécifiques visées à l'article 4.1e de la directive 96/29/Euratom, une autorisation obligatoire au-dessus de la valeur d'exemption et, conformément à la directive européenne de base 96/29/Euratom, au moins une notification obligatoire pour toutes les autres sources au-dessus des valeurs d'exemption.

4.3. L'article 3 pose le principe important selon lequel toute pratique mettant en jeu une source de haute activité doit être soumise à autorisation.

4.3.1. Le paragraphe 2 (a) précise et établit tout d'abord quelles dispositions devraient constituer dans les États membres la norme naturelle en matière de radioprotection, dans l'esprit des "bonnes pratiques". Aussi le Comité approuve-t-il la prescription de la directive selon laquelle ces dispositions, prises dans le cadre de la procédure d'autorisation, devraient être planifiées et arrêtées à l'avance.

4.3.2. Le Comité approuve également le paragraphe 2 (b) de l'article 3. Il faudrait néanmoins préciser la prescription relative aux "mesures financières" à prévoir.

4.3.2.1. On pourrait ainsi envisager, pour les entreprises ayant acquis ou loué une source radioactive qu'elles souhaitent utiliser, le paiement d'une caution (ou d'un gage) qui serait remboursé ultérieurement lors de la restitution de la source.

4.3.2.2. Pour les entreprises chargées de l'élimination ou de l'évacuation des sources usagées pourrait par contre être constituée une réserve spécialement conçue à cette fin.

4.3.3. Les conditions d'autorisation visées au paragraphe 3, (a) à (f), concernent les responsabilités, les compétences, les équipements techniques, les mesures d'urgence, les procédures de travail et la maintenance. Ces conditions viennent préciser les dispositions communautaires actuelles. L'inclusion parmi les conditions d'autorisation du paragraphe 3 (g) relatif à la gestion et au renvoi des sources est une nouveauté qui est favorablement accueillie par le Comité. Les exigences relatives à la protection contre les vols ne figurent plus à l'article 3 mais à l'article 6, celles relatives à la sécurité financière à l'article 11. Le Comité recommande cependant d'introduire également des prescriptions concernant la fiabilité du détenteur.

4.4. Le système de contrôle des transferts de sources de haute activité prévu à l'article 4 précise les conditions imposées à l'article 5 de la directive européenne de base 96/29/Euratom. Le Comité recommande à propos de cette disposition d'obliger le détenteur d'une source radioactive à s'assurer avant le transfert que le destinataire est en possession d'une autorisation adéquate.

4.5. Le système de registres proposé à l'article 5 va plus loin que la procédure habituelle.

4.5.1. En Allemagne par exemple, il est d'usage que la manipulation, le stockage et l'élimination dans les règles des sources par le détenteur ne soit possible que dans la zone couverte par l'autorisation. Le repérage des sources ne pose donc aucun problème. Mais une telle disposition implique des exigences élevées quant à la fiabilité du détenteur.

4.5.2. Afin de parer à un éventuel manque de fiabilité du détenteur, la tenue de registres par l'autorité compétente, telle qu'elle est prévue à l'article 5, semble représenter une solution appropriée. L'obligation pour le détenteur de faire rapport à l'autorité au moins une fois par an permet d'empêcher qu'une disparition de la source passe inaperçue pendant des années. Cette disposition est-elle aussi jugée appropriée par le Comité.

4.6. L'article 6 définit les prescriptions applicables aux détenteurs.

4.6.1. Le Comité tient pour commencer à rappeler ici qu'aucune prescription minimale n'est imposée concernant la fiabilité du détenteur et il invite à prévoir des dispositions en ce sens (cf. également paragraphe 4.3.3).

4.6.2. Il y a lieu d'approuver les autres dispositions de l'article 6, telles que la réalisation régulière d'essais de fuite, les contrôles physiques, la protection contre le feu et le vol, et la notification rapide des pertes.

4.6.3. Le renvoi au fournisseur des sources retirées du service (contre remboursement de la caution) est un nouvel élément qui lui aussi est expressément approuvé.

4.7. Les dispositions de l'article 7 relatives à l'identification et au marquage des sources sont conformes à l'état de la technique. Il conviendrait toutefois de préciser l'expression "accompagnée d'informations". Le Comité estime qu'il faudrait également indiquer si ces informations doivent être disponibles comme documents d'accompagnement lors de chaque opération de transport. Il faudrait en tout état de cause faire en outre figurer sur le contenant une information sur le radionucléide et son niveau d'activité initial.

4.8. L'article 8 concerne la formation et l'information. Le Comité estime qu'il faudrait en préciser et en clarifier le libellé.

4.8.1. Il y a ainsi lieu de déplorer que le paragraphe 1 ne donne aucune indication concernant l'identité des destinataires de la formation et de l'information. Les personnes concernées en cas de transfert de sources par exemple sont le chef d'équipe responsable, le personnel manipulant et utilisant les sources et les responsables du transport. Ces personnes doivent être informées sur la manipulation, la conduite à adopter en cas de perte ou d'incidents et sur les notifications prescrites.

4.8.2. C'est pourquoi la référence à la "culture de sûreté" de rigueur en relation avec les sources radioactives devrait figurer en préambule de la directive, pour être ensuite développée à l'article 8, qui devrait définir plus précisément les catégories de personnes à former et à informer. Il s'agit de personnes

- soit qui travaillent en permanence ou temporairement avec une source radioactive ou qui utilisent cette source pour leur travail. Elles devraient être informées sur la nature et les propriétés physiques de cette source et sur l'effet des radiations, ainsi que sur les risques éventuels et les règles de sécurité à appliquer en relation avec les sources radioactives;

- soit qui pour différentes raisons risquent de se trouver à proximité de la source, par exemple pour des opérations de nettoyage, de transport, etc. Ces groupes devraient recevoir une information de base puis des informations régulières sur les règles et les comportements prescrits et se composer de travailleurs particulièrement fiables de l'entreprise considérée.

4.8.3. En ce qui concerne les périodes de formation, le Comité recommande

- d'une part, de prévoir une initiation et des mesures de formation initiales puis répétées à intervalles réguliers à l'intention du personnel utilisant ou travaillant à proximité de sources radioactives,

- d'autre part, de renouveler à dessein ces formations avant des occasions bien précises et d'expliquer et de souligner encore dans ce contexte les spécificités de ces cas (par exemple applications particulières, opérations de transport, etc.).

4.9. L'article 9 porte sur le traitement à réserver aux sources égarées, les sources orphelines. Cette disposition est fondamentalement importante et nécessaire.

4.9.1. Les États membres pratiquent déjà des contrôles en vue de la détection de la radioactivité dans les parcs à ferraille et les installations de recyclage des métaux, afin de prévenir une contamination radioactive et la diffusion de celle-ci. Avant que l'UE n'impose aux États membres une prescription formelle et précisément définie en la matière, le Comité recommande de mieux peser auparavant l'effort requis par les mesures éventuellement envisagées - notamment en ce qui concerne les PME - et de ne définir qu'ensuite la procédure à appliquer.

4.9.2. Il faudrait également définir précisément à cette occasion la fréquence et les modalités techniques de ces contrôles et donner par exemple des indications précises concernant la sensibilité de la détection et les procédures de mesure.

4.9.3. La détection de sources orphelines risque toutefois de s'avérer difficile dans le cas de sources bien protégées ou de sources émettant un faible rayonnement gamma. La croyance en la fiabilité des procédés de détection pourrait même dans certains cas susciter un faux sentiment de sécurité chez les personnes concernées.

4.9.4. On peut à cet égard également se demander ce qu'il faut entendre par "campagnes de récupération des sources de haute activité orphelines".

4.10. Se référant au paragraphe 4.1 ci-dessus, le Comité souligne que le tableau figurant à l'annexe I et le champ d'application qui y est défini sont difficilement compréhensibles et devraient donc être clarifiés.

4.10.1. C'est ainsi que les seuils d'activité se réfèrent aux valeurs A1 et donc pas seulement aux débits de dose. L'affirmation selon laquelle ces seuils sont de 1 mSv/h à un mètre de distance n'est pas toujours pertinente, car le risque d'incorporation joue lui aussi pour les valeurs A1.

4.10.2. Il convient en outre de se demander d'une manière générale s'il est opportun de limiter la directive aux seules sources > 1/100 A1. De nombreuses dispositions de la directive - pas nécessairement toutes il est vrai - pourraient selon le Comité s'appliquer à l'ensemble des sources dont l'activité est supérieure à la valeur d'exemption.

5. Conclusion

5.1. Le Comité est en principe d'accord avec l'objectif et dans une large mesure aussi avec le contenu de la proposition de directive, dont il considère qu'elle représente à différents égards une nette amélioration par rapport aux réglementations actuelles.

5.2. Le Comité considère néanmoins qu'il serait souhaitable de revoir certains points de cette proposition, d'en modifier le contenu et de les clarifier.

Bruxelles, le 17 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Directive du Conseil fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, JO L 159 du 29.6.1996.