Avis sur le « XXIVe rapport de la Commission sur la politique de concurrence 1994 »

(96/C 39/14)

Le 23 mai 1995, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le « XXIVe rapport de la Commission sur la politique de concurrence ».

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 18 octobre 1995 (rapporteur : M. Sepi).

Lors de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité se félicite que la Commission fournisse cette année un rapport sur la concurrence beaucoup mieux organisé et beaucoup plus rationnel du point de vue de l'édition, ce qui rend sa lecture et sa compréhension plus aisées.

1.2. À plusieurs reprises, dans ses précédents avis, le Comité avait souligné la nécessité d'une plus grande lisibilité de ce document qui reste un des points de référence essentiels pour évaluer non seulement la politique de concurrence, mais également et d'une façon plus générale toute la politique économique de l'UE.

1.3. Il est tout aussi important pour une politique de transparence qu'ait été publiée ces derniers jours une synthèse du rapport intitulée « La politique de concurrence dans la Communauté européenne », destinée à un public beaucoup plus vaste que celui auquel s'adressent les rapports officiels.

1.4. Malgré tout, et sans oublier les progrès importants accomplis, le Comité doit constater que le volume à l'examen présente encore une certaine lourdeur et certaines redondances, tandis que la synthèse initiale doit encore être peaufinée afin de permettre une lecture aisée des orientations de fond de l'UE.

1.5. La transparence est trop importante pour que l'on ne poursuive pas les efforts visant à l'atteindre, éventuellement en scindant le rapport tel qu'il existe actuellement en volumes thématiques ().

2. Le contexte

2.1. Le XXIVe rapport de la Commission sur la politique de concurrence s'inscrit dans un contexte en mutation rapide.

2.2. Tout d'abord, après de nombreuses années de récession, la situation économique a commencé à enregistrer ses premiers signes de reprise.

Cela ouvrira la voie à de nouveaux phénomènes qui nécessiteront de nouveaux paramètres d'évaluation et une attention particulière de la part de la DG IV.

Le nouveau dynamisme engendré par la reprise doit avoir pour pendant un renouveau opérationnel adéquat afin qu'une surveillance appropriée puisse s'exercer lors de cette nouvelle phase.

2.3. La Commission et l'UE dans son ensemble s'emploient à réaliser les objectifs économiques et sociaux contenus dans le Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi - Les défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle »; le Comité juge nécessaire que la politique de concurrence soit, elle aussi, infléchie dans cette direction.

2.4. L'ouverture progressive des marchés entérinée, en conclusion de l'Uruguay Round, par la constitution de l'OMC, dont l'impact est renforcé par les accords d'association et par la création de l'EEE, par l'entrée de nouveaux États membres de plein droit et par les accords d'association avec les PECO (), modifie radicalement le cadre de référence.

Cela modifie également la fonction de la concurrence, non seulement quantitativement, mais aussi qualitativement.

3. Activités de la Commission

3.1. L'année 1994 se caractérise par une forte activité normative qui s'est traduite par de nombreux documents de nature générale, outre un accroissement du nombre de mesures administratives. Le Comité encourage la Commission à poursuivre ces activités visant à fixer les règles de comportement et les principes auxquels doivent se conformer les acteurs économiques et sociaux, et ce tant pour des raisons de caractère institutionnel que pour alléger le travail de vérification administrative effectué au cas par cas par la DG IV.

3.2. Il faut saluer la volonté de la Commission de voir s'inscrire la politique de concurrence dans les orientations économiques générales de l'UE, comme cela avait d'ailleurs été suggéré par le CES () dans son avis sur le XXIIIe rapport.

Comme cela apparaît à plusieurs reprises dans le rapport, la Commission est consciente que cette approche entraînera des modifications profondes de ses tâches et de son rôle.

3.3. Le Comité considère toutefois qu'une cohérence accrue entre la politique de concurrence et les autres politiques de l'UE est nécessaire, en particulier par rapport aux politiques industrielle, commerciale, de l'emploi, de la cohésion sociale et de la compétitivité, contre l'inflation et pour la défense des consommateurs.

3.4. Le Comité estime que les politiques commerciales et les initiatives de coopération avec les PECO prévues par les accords de coopération industrielle doivent respecter certains paramètres sociaux, de manière à ne pas perturber le jeu de la concurrence ni favoriser des phénomènes de délocalisation industrielle qui pourraient avoir un impact économique et social négatif dans l'Union européenne.

3.5. Au niveau de la politique de concurrence, au sens strict, la Commission, notamment à la lumière du Livre blanc, doit donner une interprétation des règles qui réponde à la nouvelle situation et tenir davantage compte de l'impact économique ou social des décisions.

3.6. Le Comité estime qu'il faut prévoir une législation spécifique en terme de concurrence tant en ce qui concerne les coopératives qui évoluent sur le marché que le secteur non marchand, c'est-à-dire l'économie sociale qui intervient dans des domaines éloignés des intérêts des entreprises. En particulier, les initiatives de solidarité sociale et de volontariat en faveur des exclus pourront bénéficier d'aides d'État et se voir reconnaître des avantages spécifiques par la législation sans encourir d'interdictions.

3.7. La Commission a publié une communication relative à l'application des règles de concurrence aux systèmes de paiement transfrontaliers ().

Cette communication précise la démarche que la Commission se propose d'adopter pour apprécier la compatibilité des systèmes de paiement avec les règles de concurrence du Traité.

Cette communication devrait être étudiée d'une manière approfondie et faire l'objet d'un avis du Comité essentiellement consacré à ce sujet, pour faire suite à l'avis rendu par le CES, lors de sa session plénière des 31 mai et 1er juin 1995, avis sur les « transferts de fonds dans l'Union économique : transparence, qualité d'exécution et stabilité ».

3.8. Le Comité est conscient des difficultés qu'il y a à maintenir une application rigoureuse des règles tout en favorisant la croissance structurelle et productive de l'UE. Toutefois, il estime que les orientations de fond exprimées au niveau de l'énonciation des principes doivent également prévaloir dans les cas concrets.

4. Les ententes

4.1. Dans son évaluation sur les ententes, surtout en rapport avec le Libre blanc « Croissance, compétitivité, emploi », la Commission établit une distinction nette entre les ententes « défensives », visant à défendre les marchés en limitant la concurrence, et les ententes ayant pour objet d'accroître la compétitivité des entreprises par une coopération accrue entre elles. Les premières ont été sanctionnées, les secondes autorisées.

4.2. La distinction est claire, mais l'application à des cas concrets se révèle plus difficile. Récemment, la proposition de règlement sur les transferts de technologie comportait, comme l'a fait remarquer le CES, certains aspects discutables.

4.3. En ce qui concerne également l'application pratique de ces règles, deux considérations sont de mise :

a)

les sanctions à l'encontre des cartels doivent être proportionnelles au degré d'intervention de chaque participant;

b)

en ce qui concerne les associations d'entreprises, il est indispensable de définir clairement quand les sanctions leur sont applicables en tant qu'associations et quand elles le sont aux membres qui en font partie, pour éviter que les entreprises ne soient sanctionnées à deux reprises pour le même fait.

En cas d'échanges d'informations sur les prix, il est parfois difficile d'évaluer l'intention effective de restreindre la concurrence. Dans tous les cas, les entreprises et les associations doivent fournir des indications très précises sur les moyens, les méthodes et les objectifs qu'elles se donnent en ayant recours à des pratiques de ce type.

4.4. Le Livre blanc traite longuement de la nécessité d'ententes entre les PME pour dynamiser le marché et renforcer la compétitivité et l'emploi.

Dans ce secteur, il semble nécessaire de formuler des indications plus rigoureuses, y compris dans le cadre de la politique de concurrence, avec des exemptions particulières pour cette catégorie d'entreprises et une vérification des mécanismes d'encouragement de la coopération entre celles-ci. Dans cette optique, outre les différents chapitres indiqués dans le rapport et relatifs à la coopération dans les domaines de la formation et de la recherche, il faudrait encourager la création d'instruments financiers spécifiques, d'infrastructures commerciales et d'achat en commun, tout en restant dans les limites de parts de marché raisonnables.

5. Les concentrations

5.1. L'année 1994 a été une année de grande activité dans ce secteur pour les services de la Commission, aussi bien en fonction des processus de restructuration que de la globalisation du marché.

5.2. Les décisions portant sur les cas individuels ont visé l'élimination d'éventuelles positions dominantes, mais aussi l'octroi d'autorisations lorsque ces dernières étaient utiles pour la croissance de la compétitivité sectorielle et du système d'entreprises et pour l'ouverture des marchés sans porter préjudice à la concurrence souvent envisagée en termes globaux (BT/MCI - Olivetti/Digital).

5.3. Toutefois, il est nécessaire d'accélérer la définition de nouveaux critères qui tiennent compte de la nouvelle dimension de la concurrence, laquelle nécessite des niveaux de compétitivité plus élevés pour l'industrie européenne dans la perspective de la mondialisation des marchés.

5.4. Le Comité encourage donc la Commission, reconnaissant les efforts et les expériences qu'elle a déjà réalisés dans le cadre de la task force, à adopter de plus en plus, pour l'évaluation des marchés, une optique mondiale, et à surveiller également les pratiques déloyales que des entreprises extracommunautaires utilisent dans quelques secteurs stratégiques.

5.5. Le Comité s'inquiète en outre de la possibilité d'une évaluation non uniforme des concentrations en raison des compétences des autorités nationales; c'est dans ce sens qu'il rappelle l'avis () récemment approuvé qui demande une réduction des seuils et donc une extension de la compétence des organes de la Commission.

6. Aides d'État

6.1. Le contrôle des aides publiques est un élément fondamental pour une politique de concurrence véritable et pour le renforcement de la convergence des économies des États membres. Les aides autorisées l'ont été sur la base de considérations d'ordre social ou régional. Pour les entreprises en difficulté, l'accent a été mis, surtout, sur la crédibilité des plans de restructuration et sur la nécessité d'éviter des aides pouvant entraîner des capacités excédentaires de production.

6.2. Tout cela met en lumière une nette contradiction entre une hypothèse de concurrence pure et l'intervention financière des divers États motivée par des raisons politiques ou sociales, entre des cultures différentes en matière de gestion économique et entre des situations sociales et économiques structurelles différentes selon les régions communautaires. Il est évident qu'une simple politique de libéralisation des marchés ne règle pas les problèmes de cohésion sociale toujours plus difficiles dans les pays de l'UE et entre ceux-ci. Un approfondissement en la matière devient nécessaire eu égard notamment au contenu du Livre blanc. Cette année, la Commission a lancé une étude approfondie des aides à l'emploi et à la recherche et au développement.

6.3. Il existe entre chaque État de grandes différences en termes de structures administratives et de mécanismes de financement, ce qui nécessite un effort approfondi de transparence et un inventaire de toutes les aides et de leur impact économique.

6.4. Le quatrième rapport sur les aides publiques, publié récemment par la Commision contient des analyses et des données très utiles. Le Comité prend acte avec satisfaction que le montant total annuel des aides publiques a diminué de 8,5 % par rapport à la période précédente; le montant de 93,8 milliards d'écus demeure néanmoins très élevé, d'autant plus que la grande majorité de l'aide publique à l'industrie (84 %) est octroyée par les quatre États membres les plus grands de l'UE et, de l'avis du Comité, il serait souhaitable que l'on parvienne à la réduire davantage au cours de la prochaine période de référence. Le Comité exprime sa préoccupation constante à l'égard des éventuelles distorsions de concurrence découlant des divergences observées dans les aides publiques entre les divers États membres et entre les différentes régions au sein des États membres. Le Comité exhorte à nouveau la Commission à s'engager pour assurer l'application rigoureuse des règles relatives à l'octroi des aides publiques.

Le Comité estime que l'orientation devrait consister à réduire progressivement les aides publiques directes et indirectes dans les divers États membres afin d'accroître en revanche les ressources communatuaires destinées à la réduction des déséquilibres territoriaux et sociaux.

6.5. Il faudra en particulier relever les nouveaux modèles de comportement dans le cas d'aides indirectes et définir de nouvelles orientations dans le cas d'aides d'État pour la restructuration ou le sauvetage d'entreprises, dans la mesure où le risque existe qu'elles puissent être utilisées comme aides indirectes afin de limiter l'étendue du domaine où s'applique une politique correcte de la concurrence.

6.6. Le volume des aides concédées directement par l'Union européenne a augmenté ces dernières années. Le Comité estime qu'il serait utile d'inscrire dans le nouveau rapport ces aides aux côtés des autres aides publiques.

6.7. Les partenaires sociaux et le CES devraient être informés en temps utile des enquêtes officielles engagées, sans que cela aboutisse pour autant à une procédure officielle de consultation.

7. Libéralisation dans le secteur public

7.1. Le Livre blanc plaide en faveur de l'ouverture de tous les secteurs à la concurrence. La raison en est également que l'on a pu observer au cours des dernières décennies une extension continue du secteur public dans un grand nombre d'États européens industrialisés, et ce, en dépit de quelques privatisations ayant eu un large écho dans l'opinion publique. L'ancrage dans certains États de dispositions et de réglementations consacrant des situations de monopole pour certains services traditionnellement assurés par le secteur public rend difficile l'ouverture à la concurrence, car ces normes se fondent sur des valeurs, des habitudes et des cultures juridiques et sociales différentes ou, dans certains cas, sur l'efficacité du monopole d'État.

7.2. Le Comité est conscient qu'une libéralisation dans ces secteurs pourrait offrir aux consommateurs l'avantage d'une réduction des prix et d'un meilleur service. Toutefois, cette considération ne doit pas être élevée en dogme. Il est nécessaire d'établir très prudemment et cas par cas où et comment ces effets positifs sont susceptibles de se produire, afin d'éviter que la libéralisation ne puisse provoquer des effets contraires à ceux qui sont escomptés. Le Comité demande à la Commission d'examiner les effets de ces régimes dans les pays où ils ont été mis en place.

7.3. En outre, le Comité estime que l'universalité des services garantie aujourd'hui par leur appartenance au secteur public doit être préservée, en évitant que les libéralisations et l'introduction de la concurrence ne se traduisent par une limitation de leur utilisation qui exclue des catégories et des régions géographiques déterminées, en raison par exemple de la non-rentabilité économique des services fournis à ces dernières. Malgré ses défauts en termes d'efficacité et de coût, le service public permettait toutefois une certaine solidarité entre les diverses situations. Le Comité estime qu'en tout état de cause, l'accès à ces services doit être garanti à tous les citoyens, même après l'introduction de régimes de concurrence.

7.4. Certains de ces monopoles d'État avaient été créés pour soutenir des investissements dont les retombées en termes de profits étaient très éloignées dans le temps et qui intéressaient donc moins les entreprises privées. Au moment de choisir la libéralisation, il faudra également tenir compte de cette nécessité.

7.5. Même si l'on ne peut tenir pour acquis que les processus de libéralisation ne conduiront pas nécessairement à une réduction structurelle de la main-d'oeuvre, il n'en reste pas moins qu'ils peuvent engendrer à court terme des problèmes sociaux, dont il convient de tenir compte au plus haut point en mettant en oeuvre tous les instruments communautaires possibles.

8. Le principe de subsidiarité

8.1. Le Comité souligne la volonté de la Commission de confier aux autorités des États une partie de l'application du droit de la concurrence. Dans son avis sur le XXIIIe rapport, le Comité avait déjà soulevé le problème « de l'efficacité de l'action des États membres ». Néanmoins, la Commission semble orientée vers une proposition de répartition précise qui, toutefois, n'élimine pas le problème d'une « application diversifiée », en cas de maintien d'un seul niveau d'intervention, ni celui du conflit d'intérêt avec les autorités nationales, sujet sur lequel le Comité s'est exprimé dans son avis sur le XXIIIe rapport.

8.2. Cela nécessite une activité réglementaire accrue de la part des organes communautaires, et en particulier de la Commission, qui devra collaborer étroitement avec les autorités des États membres lorsque celles-ci existent.

8.3. Le Comité s'exprimera plus en détail à ce sujet dès la publication de la communication annoncée par la Commission.

9. Globalisation et politique de concurrence

9.1. Une série d'événements repris au paragraphe 2.4 vont accélérer, au cours des prochaines années, l'ouverture des marchés au niveau continental et intercontinental. D'où l'exigence soulignée dans le XXIVe rapport d'un « véritable corps de règles de concurrence » au niveau mondial, auquel il faudra adjoindre des instruments permettant leur application effective.

9.2. Le Comité encourage la Commission à continuer sur cette voie. Il estime toutefois, dans l'attente d'une définition de règles précises, qui nécessitera certainement beaucoup de temps, qu'il faut trouver un consensus à partir de quelques principes de la concurrence.

9.3. Ces règles devront comprendre, en particulier dans le cadre de l'OMC, un minimum de règles relatives aux droits des travailleurs et des syndicats, ainsi qu'il est prévu par les conventions de l'OIT, non pas à des fins protectionnistes, mais avec pour objectifs, d'une part, le progrès civil au niveau mondial comme mentionné dans le document final de la Conférence de Copenhague de l'ONU et, d'autre part, la défense indispensable du modèle social existant dans l'UE. En effet, ces documents internationaux font apparaître à l'évidence que le recours à des pratiques enfreignant le niveau minimum des droits des travailleurs constitue une véritable distorsion des règles de concurrence entre les entreprises.

9.4. Dans ce domaine, il faudra prêter une attention particulière aux traités d'association et à la politique commerciale de l'UE vis-à-vis des PECO pour éviter des perturbations découlant de l'existence dans ces pays d'architectures institutionnelles, d'instruments de politique industrielle et d'une réglementation de l'offre de travail incompatibles avec une politique correcte de concurrence.

9.5. Entre-temps, les efforts doivent se poursuivre pour instaurer des accords bilatéraux avec les autorités antitrust des pays ayant des liens économiques étroits avec l'UE. En particulier, le Comité encourage la Commission à continuer dans la voie de la collaboration avec les autorités antitrust américaines, canadiennes et australiennes et considère qu'il faudra exercer ultérieurement de fortes pressions sur le gouvernement japonais avec lequel le dialogue semble pour l'instant très difficile.

9.6. Il faudra en tout cas rester extrêmement vigilants en ce qui concerne les comportements des principaux partenaires commerciaux de l'UE en stipulant dans les accords bilatéraux la possibilité de contrôler les comportements concrets.

10. Les procédures de consultation

10.1. Le Comité ne peut qu'apprécier la volonté de la Commission de rendre ses processus de prise de décision plus transparents et de les ouvrir à une plus grande participation. Il convient de mettre en évidence le fait que de nombreux avis du CES ont clairement influencé ces processus.

10.2. Toutefois, deux remarques s'imposent : premièrement, en matière de consultations relatives à la politique de concurrence également, la Commission devrait rechercher le dialogue non seulement avec le BEUC et l'UNICE, qui en ont fait la demande, mais aussi avec les organisations syndicales européennes et les autres organisations économiques et sociales concernées de l'UE.

10.3. Deuxièmement, le dialogue actuel entre la Commission et le CES pourrait être amélioré, notamment si l'on recourait plus souvent à la possibilité d'informer le CES des lignes directrices dont la DG IV entend s'inspirer, avant même que les décisions soient prises et publiées.

10.4. En ce qui concerne les aides à la restructuration des entreprises, il serait utile de demander, de façon systématique, l'avis des organisations représentatives de travailleurs et des sous-traitants, et cela non seulement à titre de « tiers intéressés ». En effet, la Commission pourrait ainsi recueillir non seulement le point de vue d'une des parties qui intervient de manière décisive dans les projets de restructuration, mais aussi des éléments d'information utiles pour former son propre jugement.

10.5. Le Comité déplore le fait que ni le CES, ni les partenaires sociaux, n'aient été suffisamment consultés à l'occasion de l'accord conclu récemment entre la Commission et l'autorité antitrust des États-Unis

11. L'efficacité opérationnelle

11.1. Souvent, l'action de la Commission s'est avérée trop lente par rapport aux besoins des milieux économiques et sociaux concernés. Le Comité encourage la Commission à améliorer la transparence et la célérité de son action. La Commission demande à cet égard des ressources accrues pour accélérer et étendre ses activités.

11.2. Le Comité ne saurait manquer de prendre acte de la croissance quantitative et qualitative de l'action de la Commission dans ce secteur. L'adhésion de nouveaux membres, les nouvelles réglementations et la globalisation des marchés justifient ces efforts supplémentaires.

Il estime cependant qu'une simplification des règles et l'application du principe de subsidiarité grâce à des solutions adéquates en ce qui concerne les seuils peuvent répondre, ne serait-ce que partiellement, à ces besoins.

11.3. Cela requiert l'extension à tous les États membres d'autorités efficaces en matière de concurrence, chargées de l'application des directives élaborées par la DG IV.

12. Indépendance de l'application du droit de la concurrence

12.1. La DG IV assume non seulement une fonction de contrôle et d'instruction, mais également de décision, quoique limitée à l'aspect administratif. Dans certains pays européens, par contre, l'autorité antitrust est autonome vis-à-vis des institutions des exécutifs.

12.2. Le Comité prend acte de la discussion en cours au sein des organes de l'UE et des propositions avancées par un État membre en vue de modifier dans ce sens le dispositif institutionnel communautaire.

12.3. Le Comité estime toutefois, suivant là un point de vue répété dans les avis qu'il a formulés année après année sur les précédents rapports, et qu'il réitère avec force dans le présent avis, que la politique de concurrence doit être cohérente avec les autres politiques de l'UE et avec les nouveaux objectifs stratégiques.

Il estime par conséquent que les propositions visant à rendre autonome la fonction de décision administrative vont à l'encontre de sa position de fond en la matière.

13. Autres éléments qui perturbent la concurrence

13.1. Actuellement, l'efficacité de la concurrence est menacée par de nouveaux phénomènes qui la perturbent et sur lesquels le Comité invite la Commission à se pencher afin de définir les instruments nécessaires pour les atténuer ou les éliminer.

13.2. Le Comité estime que deux de ces phénomènes au moins nécessitent une vigilance particulière de la Commission :

a)

la déstabilisation des taux d'intérêt et des monnaies provoquée par la spéculation sur les marchés financiers;

b)

le fait qu'une politique de concurrence ne saurait exclure de son domaine d'intervention les phénomènes de dumping social qui pourraient se manifester entre zones faibles et zones fortes en l'absence de règles minimales sur l'offre de travail, surtout si l'élargissement de la CEE se poursuit. Il est donc nécessaire de mettre en oeuvre une articulation cohérente qui s'applique dans tous les États membres entre les chapitres sur la politique sociale figurant dans le corps du Traité, comme prévu par les avis du Comité relatifs à la politique sociale après le Traité de Maastricht.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Le rapport pourrait, par exemple, être divisé en quatre volumes : 1. Synthèse; 2. Ententes et concentrations; 3. Aides d'État; 4. Annexes.

() PECO : Pays d'Europe centrale et orientale.

() JO n° C 397 du 31. 12. 1994.

() JO n° C 251 du 27. 9. 1995.

() JO n° C 388 du 31. 12. 1994.