COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé En termes d’efficience et de qualité, le système de justice hongrois obtient de bons résultats pour ce qui est de la longueur des procédures et affiche un niveau élevé de numérisation. Les salaires des juges et procureurs continuent d’augmenter progressivement. Toutefois, sur le plan de l’indépendance de la justice, le système de justice a connu de nouvelles évolutions qui ont exacerbé les préoccupations existantes, également exprimées dans le contexte de la procédure au titre de l’article 7, paragraphe 1, TUE engagée par le Parlement européen. Les nouvelles règles permettant de nommer à la Cour suprême (Kúria) des membres de la Cour constitutionnelle en dehors de la procédure normale ont été mises en pratique et ont permis l’élection du nouveau président de la Kúria, dont la fonction a également été enrichie de pouvoirs supplémentaires. Ce président de la Kúria a été élu en dépit d’un avis négatif du Conseil national de la magistrature. La recommandation visant à renforcer l’indépendance de la justice, formulée dans le cadre du Semestre européen, demeure toujours sans réponse. Il est notamment nécessaire de renforcer formellement les pouvoirs du Conseil national de la magistrature indépendant afin de lui permettre de contrebalancer les pouvoirs du président de l’Office national de la justice. La mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la corruption est en cours, mais sa portée reste limitée. Des lacunes subsistent en ce qui concerne le financement des partis politiques, le lobbying et le «(rétro)pantouflage». Les risques liés au clientélisme, au favoritisme et au népotisme à des niveaux élevés de l’administration publique ainsi que ceux découlant des liens entre les entreprises et les responsables politiques ne sont toujours pas traités. Les mécanismes de contrôle indépendants demeurent insuffisants pour détecter la corruption. Des préoccupations subsistent en ce qui concerne l’absence de vérification systématique et le caractère insuffisant du suivi des déclarations de patrimoine et d’intérêts. De nouvelles dispositions de droit pénal visent à lutter contre la corruption active d’origine étrangère et les paiements informels dans les soins de santé. Le taux de mise en accusation pour des faits de corruption est élevé et quelques nouveaux dossiers de grande corruption ont été ouverts depuis 2020, mais le bilan des enquêtes à la suite d’allégations contre des hauts fonctionnaires et leur entourage immédiat demeure limité. Le pluralisme des médias est toujours menacé. Des préoccupations subsistent en ce qui concerne l’indépendance et l’efficacité de l’Autorité des médias, compte tenu également des décisions du Conseil des médias ayant débouché sur la suspension d’antenne de la station de radio indépendante Klubrádió. Si aucun régime d’aide en faveur des médias n’a été mis en place afin de lutter contre les conséquences de la pandémie de COVID-19 sur les médias d’information, le gouvernement a pu continuer, grâce à des volumes importants de publicité d’État, d’exercer une influence politique indirecte sur les médias. L’accès aux informations publiques a été restreint à la suite de l’adoption de mesures d’urgence durant la pandémie, ce qui a rendu l’accès en temps utile à ces informations plus difficile pour les médias indépendants. Les journalistes et médias indépendants sont toujours confrontés à des pratiques d’obstruction et d’intimidation. En ce qui concerne le système de l’équilibre des pouvoirs, la transparence et la qualité du processus législatif demeurent sources de préoccupation. Une modification constitutionnelle limitera les pouvoirs du gouvernement en ce qui concerne le régime de l’«état de danger» après juillet 2023. Le Commissaire aux droits fondamentaux a obtenu davantage de compétences, mais son indépendance a été remise en question par des parties prenantes. La Commission a ouvert des procédures d’infraction afin d’assurer l’exécution de l’arrêt de la Cour de justice sur la loi relative à la transparence des organisations de la société civile dotées de fonds étrangers. Par la suite, le Parlement a abrogé cette loi et introduit de nouvelles règles relatives aux contrôles de la légalité pour la société civile. Des pressions continuent d’être exercées sur les organisations de la société civile critiques à l’égard du gouvernement, tandis que des préoccupations ont été exprimées concernant les fiducies privées nouvellement créées qui reçoivent un financement public considérable et sont gérées par des membres du conseil d’administration proches de l’actuel gouvernement.

I.Système de justice

La Hongrie dispose d’un système judiciaire de droit commun à quatre niveaux. On dénombre 113 tribunaux de district, qui sont des juridictions de première instance, et 20 tribunaux régionaux, qui sont compétents pour connaître des recours formés contre les décisions des tribunaux de district et statuer sur certaines affaires en première instance. Cinq cours d’appel régionales statuent sur les recours formés contre les décisions des tribunaux régionaux. Le rôle principal de la Cour suprême (Kúria) est de garantir l’application uniforme du droit. La Loi fondamentale charge le président de l’Office national de la justice, élu par le Parlement, de l’administration centrale des juridictions. Le Conseil national de la magistrature est un organisme indépendant qui, en vertu de la Loi fondamentale, supervise le président de l’Office national de la justice et participe à l’administration des juridictions. Les juges sont nommés par le président de la République sur recommandation du président de l’Office national de la justice, sur la base d’un classement des candidats établi par les conseils de la magistrature locaux (composés de juges élus par leurs pairs). Le président de l’Office national de la justice ne peut s’écarter de ce classement sans l’accord préalable du Conseil national de la magistrature. La Cour constitutionnelle ne fait pas partie du système judiciaire de droit commun et contrôle la constitutionnalité des lois et des décisions judiciaires. Le ministère public est une institution indépendante investie de pouvoirs d’enquête et de poursuites en cas d’infractions. L’ordre des avocats hongrois et les barreaux régionaux sont des organismes publics autonomes.

Indépendance

La perception de l’indépendance du système de justice par l’opinion publique reste moyenne, et faible pour les entreprises. La perception de l’indépendance des juges et juridictions par l’opinion publique reste moyenne, chutant de 48 % en 2020 à 40 % en 2021. 32 % des entreprises ont une perception «plutôt bonne ou très bonne» de l’indépendance de la justice , un chiffre en hausse par rapport aux 26 % de 2020. En ce qui concerne l’opinion publique, la perception a suivi une tendance négative pendant les cinq dernières années (interrompue en 2020); pour ce qui est des entreprises, après une forte baisse en 2019, la perception a continué de s’améliorer.

Le Conseil national de la magistrature demeure confronté à des difficultés pour contrebalancer les pouvoirs du président de l’Office national de la justice en ce qui concerne la gestion des juridictions. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le Conseil national de la magistrature est soumis à une série de contraintes structurelles qui l’empêchent d’exercer un contrôle effectif sur l’action du président de l’Office national de la justice. Le Conseil national de la magistrature est dépourvu de personnalité juridique et n’a pas le droit de proposer des actes législatifs ou d’être consulté sur les propositions législatives ayant une incidence sur le système de justice. De nouveaux membres et membres suppléants ont été élus au Conseil national de la magistrature; ce dernier possède un budget approuvé, et le président de l’Office national de la justice lui a fourni un agent supplémentaire. L’actuel président de l’Office national de la justice coopère mieux avec le Conseil que son prédécesseur, mais cette coopération se limite à ce qu’impose la législation, et aucune mesure législative n’a été prise afin de remédier aux problèmes structurels. Les recommandations formulées par le Conseil dans le contexte du Semestre européen en vue de «défendre l’indépendance de la justice» n’ont pas encore reçu de réponse. Le président de l’Office national de la justice a, à de nombreuses reprises, pourvu des postes vacants dans des juridictions supérieures, sans appel à candidatures, en recrutant des juges exécutant des tâches administratives à l’Office national de la justice.

Le président de la Kúria, la Cour suprême hongroise, s’est vu attribuer des pouvoirs supplémentaires concernant l’organisation du fonctionnement de cette juridiction. Le 1er janvier 2021, de nouvelles règles sont entrées en vigueur, permettant au président de la Kúria de créer des formations de jugement composées d’un président et de quatre juges pour certains groupes d’affaires, à la suite d’un avis non contraignant de la section concernée et du conseil judiciaire de la Kúria. Cela a de nouveau renforcé les pouvoirs administratifs du président de la Kúria, qui incluent la nomination des juges présidant les tribunaux, l’affectation des juges et présidents aux chambres, la nomination des chefs de section et la détermination du mécanisme de répartition des dossiers entre les chambres. Le président de la Kúria jouit également de pouvoirs significatifs concernant le rôle joué par la Kúria dans la garantie de l’application uniforme du droit par les juridictions. À cet effet, la Kúria rend des décisions d’uniformité qui sont contraignantes pour les juridictions. Lorsqu’une chambre souhaite s’écarter de la jurisprudence publiée de la Kúria, elle doit suspendre la procédure et demander une décision d’uniformité. La commission d’uniformité peut être présidée par le président ou le vice-président de la Kúria; ses six membres sont sélectionnés par son président sur une base ad hoc parmi les juges de la section concernée. Par ailleurs, les parties peuvent introduire une plainte en matière d’uniformité à l’encontre d’une décision finale de la Kúria si celle-ci s’écarte de la jurisprudence publiée de la Kúria. La commission relative aux plaintes en matière d’uniformité est présidée par le président ou le vice-président de la Kúria; ses huit membres sont sélectionnés par son président sur la base d’un algorithme. La commission relative aux plaintes en matière d’uniformité peut annuler les décisions finales prises par les chambres dans des affaires particulières. Les organes judiciaires de la Kúria (par exemple, son conseil judiciaire ou ses sections), qui n’ont qu’un rôle consultatif, ne sont pas en mesure de contrebalancer les vastes pouvoirs du président de la Kúria.

Un nouveau président de la Kúria a été élu le 1er janvier 2021 conformément aux nouvelles règles spéciales sur les nominations judiciaires. Il est rappelé qu’au mois de juin 2020, le président de la République a nommé, à compter du 1er juillet 2020, huit membres de la Cour constitutionnelle en tant que juges de la Kúria, à leur demande; six d’entre eux n’avaient aucune expérience en tant que juges d’une juridiction de droit commun. Comme expliqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, depuis une modification adoptée en 2020, les membres de la Cour constitutionnelle peuvent, après avoir obtenu le statut de juge, demander leur nomination à la Kúria après la fin de leur mandat à la Cour constitutionnelle. Le 5 octobre 2020, le président de la République a recommandé que le Parlement élise l’un d’entre eux au poste de président de la Kúria. Après avoir entendu la personne concernée conformément aux dispositions juridiques applicables, le Conseil national de la magistrature a rejeté presque à l’unanimité sa nomination. Après avoir quitté la Cour constitutionnelle, le 19 octobre 2020, le candidat a été élu par l’Assemblée nationale au poste de président de la Kúria à compter du 1er janvier 2021, pour une période de neuf ans. Toujours le 19 octobre, celui qui était alors président de la Kúria a affecté le candidat à la Kúria, où il a occupé le poste de président de chambre jusqu’à son entrée en fonction au poste de président de la Kúria. Ces faits confirment les préoccupations déjà exprimées dans le rapport 2020 sur l’état de droit, une nomination au plus haut poste du pouvoir judiciaire ayant été décidée sans la participation d’un organisme judiciaire et en violation des normes européennes. Le rapporteur spécial des Nations unies sur l’indépendance des juges et des avocats a qualifié cette élection d’«attaque contre l’indépendance du pouvoir judiciaire et de tentative de soumettre ce dernier à la volonté du pouvoir législatif, en violation du principe de séparation des pouvoirs». Compte tenu des pouvoirs administratifs du président de la Kúria et du rôle essentiel joué par la Kúria dans le système de justice, ces faits soulèvent de sérieuses préoccupations au sujet de l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Le président de l’Office national de la justice a poursuivi sa pratique consistant à annuler les procédures de sélection des présidents de juridictions et à nommer des présidents de juridictions ad interim sans l’accord du Conseil national de la magistrature. Le président de l’Office national de la justice a poursuivi sa pratique consistant à annuler — dans de plus en plus de cas et, souvent, sans explications suffisantes — les procédures de sélection des présidents de tribunaux et autres administrateurs de juridictions, même en présence de candidats appropriés ayant le soutien de leurs pairs. Cette pratique avait déjà été critiquée par le Conseil national de la magistrature sous le mandat du précédent président de l’Office national de la justice. Au cours de l’année écoulée, la sélection des présidents de tribunaux a été reportée à de nombreuses reprises en raison de la pandémie de COVID-19; en conséquence, les postes vacants sont restés non pourvus ou ont été temporairement occupés par le président de l’Office national de la justice, ou le mandat des administrateurs de juridictions a été prolongé par voie législative. Les présidents de tribunaux exercent des pouvoirs qui sont pertinents quant aux perspectives de carrière d’un juge. Étant donné que le premier mandat des juges est limité à trois ans, la poursuite de leur carrière judiciaire dépend de l’appréciation de leur aptitude à obtenir une titularisation, aux fins de laquelle le président du tribunal est censé évaluer leur activité judiciaire. Si le juge est considéré comme étant apte à la titularisation, le président du tribunal demande au président de l’Office national de la justice de recommander au président de la République de le nommer pour une période illimitée. S’il n’est pas jugé apte, il doit quitter son poste à la fin de son mandat initial. Les résultats de cette évaluation peuvent être contestés devant le tribunal de la fonction publique; ce dernier ne peut pas accorder de mesures provisoires en vue d’empêcher une interruption de la carrière judiciaire du juge pendant le contrôle de l’évaluation. En outre, tous les trois ans, le président du tribunal et le président de l’Office national de la justice peuvent réaffecter des juges — sans leur accord — à d’autres juridictions pour une période maximale d’un an, bien qu’en pratique, ils n’aient pas fait usage de cette possibilité depuis 2012. Des préoccupations ont été soulevées quant à l’incidence de ce pouvoir sur l’inamovibilité des juges.

Les salaires des juges et procureurs continuent d’augmenter progressivement. L’augmentation des salaires du personnel judiciaire constatée dans le rapport 2020 sur l’état de droit s’est poursuivie comme prévu par la législation «omnibus» de 2019 et devrait contribuer à l’amélioration de l’indépendance des juges. Lors de la première phase, en janvier 2020, les salaires ont augmenté en moyenne de 32 %, et lors de la deuxième phase, en janvier 2021, ils ont augmenté de 12 %. Une augmentation supplémentaire de 13 % est prévue pour 2022. Néanmoins, des inquiétudes subsistent quant au système de primes et au pouvoir des autorités chargées de la gestion des juridictions d’accorder des primes aux juges sur une base discrétionnaire, sans critères objectifs et transparents.

Des inquiétudes persistent concernant certains aspects liés à l’organisation du ministère public. Comme observé dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le ministère public est organisé selon une structure strictement hiérarchique. Si l’indépendance du ministère public est inscrite dans la loi, certains éléments du cadre juridique ont conduit le GRECO à publier des recommandations en vue d’un réexamen des règles de nomination du procureur général afin de protéger le cabinet du procureur de toute influence politique. Si la plupart des recommandations du GRECO concernant le ministère public ont été mises en œuvre, certaines n’ont toujours pas reçu de réponse. Tel est le cas de la recommandation visant à éliminer la possibilité de maintenir le procureur général en fonction après l’expiration de son mandat. Il en est également ainsi de la recommandation du GRECO visant à ce que les situations dans lesquelles un procureur de rang supérieur se saisit d’une affaire traitée par un procureur de rang inférieur soient encadrées par des critères stricts et que ces décisions soient justifiées par écrit. Le GRECO a aussi recommandé de renforcer la responsabilité et la transparence des procédures disciplinaires engagées contre des procureurs. Il demeure inquiet du fait que ce soit toujours le procureur supérieur hiérarchique immédiat, et non un organisme impartial, qui tranche l’affaire sur le fond. La mise en œuvre intégrale de ces recommandations aurait une incidence positive sur le cadre de lutte contre la corruption.

Qualité

La numérisation du système de justice est globalement élevée. La Hongrie continue de se classer très haut en ce qui concerne les solutions numériques permettant d’engager et de suivre une procédure civile/commerciale ou administrative, les solutions numériques permettant de mener et de suivre une procédure juridictionnelle en matière pénale, et l’accès en ligne, par le grand public, aux décisions judiciaires publiées. En outre, la Hongrie obtient de très bons résultats en ce qui concerne la promotion et les incitations en faveur du recours aux méthodes de règlement extrajudiciaire des litiges. Le degré d’inclusion dans le régime d’aide juridictionnelle suscite néanmoins des inquiétudes, et les droits de greffe dans les affaires commerciales restent élevés. Davantage de formations en matière de communication pourraient être mises à la disposition des juges.

Le fonctionnement des juridictions a été adapté pendant la pandémie de COVID-19. Des solutions numériques (par exemple, un système d’audience à distance) étaient déjà en place lorsque la pandémie a éclaté. L’utilisation d’outils d’audience à distance (vidéoconférence) s’est généralisée pendant la pandémie, améliorant ainsi l’efficience de certaines procédures juridictionnelles. Certaines procédures juridictionnelles ont été simplifiées. Le 8 mars 2021, le gouvernement a apporté des modifications au droit procédural afin de faciliter le fonctionnement du système de justice durant l’«état de danger».

Efficience