Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Les négociations entre la Communauté européenne et la Confédération suisse au sujet de sept accords se sont terminées en juin 1999. Tous ces accords sont entrés simultanément en vigueur le 1er juin 2002. En annexe à ces accords, la Confédération suisse a fait une déclaration sur la migration et la politique d'asile dans laquelle elle exprimait l'intention de participer au système de coordination des politiques d'asile de l'UE et proposait l'engagement de négociations en vue de la conclusion d'une convention parallèle à la Convention de Dublin.

À la suite de l'autorisation donnée à la Commission le 17 juin 2002, des négociations ont eu lieu avec la Confédération suisse au sujet de son association à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen ainsi qu'à la législation établissant Eurodac [1] et à la législation sur l'État responsable de l'examen des demandes d'asile (qui a été adoptée ultérieurement et sera appelée ci-après le règlement de «Dublin» [2]). En conséquence, les textes de deux accords distincts ont été convenus.

[1] Règlement (CE) nº 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin (JO L 316 du 15.12.2000, p. 1)

[2] Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (JO L 50 du 25.2.2003, p. 1)

Conformément aux directives de négociation, les accords suivent le modèle des accords avec la Norvège et l'Islande - sur l'association de ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [3] et relatif aux critères et mécanismes permettant de déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans un État membre, en Islande ou en Norvège [4] - adapté aux dispositions constitutionnelles spécifiques de la Suisse.

[3] JO L 176 du 10.7.1999, p. 36.

[4] JO L 93 du 3.4.2001, p.40.

En outre, les directives de négociation prévoyaient que la Suisse devait accepter l'acquis de Schengen et son développement ainsi que l'acquis Dublin/Eurodac et son développement sans exception ni dérogation. Elles exigeaient de surcroît qu'il y ait un lien clair entre la mise en application et la cessation des deux accords. Les directives de négociation prévoyaient également que la Suisse devait apporter une contribution annuelle aux frais administratifs et opérationnels de Schengen et de Dublin/Eurodac.

La Commission considère que les textes sont conformes aux directives de négociation adoptées par le Conseil le 17 juin 2002. L'unique exception au principe de la pleine acceptation de l'acquis actuel et futur de Schengen est la dérogation accordée à la Suisse au sujet de l'acceptation de l'acquis futur concernant les demandes de perquisition et de saisie pour les infractions dans le domaine de la fiscalité directe qui, si elles avaient été commises en Suisse, ne seraient pas punissables, selon le droit suisse, d'une peine privative de liberté. Cette dérogation était nécessaire pour conclure un accord avec la Suisse dans le domaine de la fiscalité des revenus de l'épargne qui, à son tour, était nécessaire à l'entrée en vigueur de la directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts [5]. Le COREPER a autorisé cette dérogation le 17 mai 2004 dans le cadre d'un compromis global avec la Suisse dans un grand nombre de secteurs, qui a été convenu au sommet UE/Suisse le 19 mai 2004 [6].

[5] JO L 157 du 26.6.2003, p. 38.

[6] Document du Conseil 9544/04

En ce qui concerne la fiscalité indirecte, aucune dérogation n'a été accordée ni pour l'acquis actuel ni pour l'acquis futur. La Suisse accordera pleinement l'entraide judiciaire en vertu de l'article 51 de la Convention de Schengen en ce qui concerne les cas d'évasion fiscale en matière de fiscalité indirecte [7]. L'évasion fiscale dans le domaine de la fiscalité indirecte est poursuivie en Suisse par des autorités administratives dont la décision peut donner lieu à un recours devant une juridiction compétente notamment en matière pénale. Aussi l'article 51, point a) deuxième alternative de la Convention de Schengen est-il applicable.

[7] Cf document informel des services de la Commission sur l'acquis de Schengen concernant les commissions rogatoires de perquisition et de saisie MD 59/03 (groupe AELE)

Les deux accords sur Schengen et sur Dublin/Eurodac étant liés, il convient qu'ils soient signés simultanément.

Les points suivants sont mis en évidence afin de montrer les différences ou adaptations par rapport aux accords correspondants conclus avec la Norvège et l'Islande:

Schengen:

Ainsi que la Commission l'a clairement indiqué dans la déclaration qu'elle a faite à l'époque de l'adoption des directives de négociation de l'accord sur l'acquis de Schengen, il est regrettable que ces directives aient prévu un accord unique, comprenant des éléments issus du premier et du troisième pilier. Ces éléments issus de différents piliers sont d'une nature fondamentalement différente (les éléments du premier pilier procèdent du droit communautaire, avec la primauté et l'éventuel effet direct, alors que ce n'est pas le cas des éléments du troisième pilier), ils sont soumis à des procédures différentes en ce qui concerne l'approbation et la conclusion (par exemple, les éléments du troisième pilier ne sont pas soumis à l'avis du Parlement) et relèvent à des degrés différents à la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes. Afin de tenir compte de ces différences, la Commission propose d'adopter l'accord sur l'acquis de Schengen, au moyen de deux actes séparés, l'un fondé sur le traité instituant la Communauté européenne et l'autre sur le traité sur l'Union européenne, chaque décision indiquant par une référence à la décision 1999/436/CE du Conseil [8] quelle partie de l'acquis de Schengen couvert par l'accord relève du traité instituant la Communauté et quelle partie relève du traité sur l'Union européenne. Cela sera particulièrement utile à la Cour pour déterminer l'étendue de sa compétence.

[8] JO L 176 du 10.7.1999, p. 17.

Accord:

Article 7, paragraphe 2, point b):

La Suisse se voit accorder un délai de deux ans pour l'acceptation du futur acquis et sa transposition dans son ordre juridique interne au cas où un référendum est demandé. Elle doit si possible appliquer le développement de l'acquis sur une base provisoire. Si la Suisse ne peut appliquer provisoirement le contenu du développement de l'acquis, l'UE et la CE peuvent prendre à son égard des mesures proportionnées et nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de la coopération Schengen.

Cette clause de sauvegarde permet à l'UE et à la CE d'accepter un éventuel délai de deux ans pour la mise en oeuvre de l'acquis futur par la Suisse. Dans ce contexte, la Suisse a expliqué que 5 % seulement des mesures développant l'acquis de Schengen et adoptées entre l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne en 1999 et ce jour auraient pu conduire à un éventuel référendum.

Article 7, paragraphe 5:

Conformément aux directives de négociation, la Suisse accepte intégralement l'acquis de Schengen et son développement. La seule exception à ce principe général est prévue à l'article 7, paragraphe 5 sur le futur développement de l'acquis de Schengen et porte sur un éventuel acte futur ou une éventuelle mesure future concernant une demande ou un mandat de perquisition et de saisie émis aux fins de l'instruction ou de la poursuite d'infractions en matière de fiscalité directe qui, si elles avaient été commises en Suisse, ne seraient pas punissables, selon le droit suisse, d'une peine privative de liberté.

Article 11:

Le calcul du taux déterminant la contribution annuelle de la Suisse aux frais administratifs est fondé sur les contributions norvégienne et islandaise correspondantes, par rapport au PIB de ces trois pays.

Article 13:

Étant donné sa position particulière à l'égard des actes adoptés en vertu du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, le Danemark doit conclure un accord séparé avec la Suisse pour créer entre eux des droits et obligations en ce qui concerne l'acquis de Schengen adopté en vertu du titre IV.

En outre, la Norvège et l'Islande doivent également conclure un accord avec la Suisse afin de créer des droits et obligations entre tous les partenaires associés appliquant l'acquis de Schengen.

Article 15:

Le paragraphe 1 énonce le principe que la Suisse ne peut mettre en application l'acquis de Schengen qu'après que le Conseil aura constaté qu'elle a rempli toutes les conditions préalables à cette application et que les contrôles à ses frontières extérieures sont efficaces.

En outre, le paragraphe 1 prévoit les différents scénarios de cette prise de décision conformément aux protocoles annexés au traité d'Amsterdam et à l'acte d'adhésion des dix nouveaux États membres.

Les paragraphes 3 et 4 appliquent l'exigence des directives de négociation voulant qu'il y ait un lien entre la mise en application et la cessation de l'accord de Schengen, d'une part, et la mise en application et la cessation de l'accord relatif aux critères et mécanismes de détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, d'autre part.

Article 16:

L'article 16 autorise le Liechtenstein à adhérer au présent accord. Cette disposition évite la conclusion d'un accord séparé avec le Liechtenstein et donc la création d'un troisième comité mixte une fois que ce pays serait associé à l'acquis de Schengen. Le Liechtenstein peut participer à la structure organisationnelle actuelle.

Les annexes A et B énumèrent l'acquis de Schengen et son développement et seront mises à jour jusqu'à la date de la signature.

Acte final:

La Déclaration 2 précise que l'UE/CE n'exerce pas de compétences externes au nom de la Suisse. Lorsque des négociations avec des pays tiers ont une incidence sur l'acquis de Schengen (par exemple, les négociations sur des accords d'exemption de visa), l'UE/CE incitera les pays tiers à conclure des accords similaires avec les trois pays associés. La déclaration ne peut concerner que la Suisse, mais le même engagement est valable pour la Norvège et à l'Islande, bien qu'il n'ait pas été expressément mentionné dans l'acte final de l'accord avec ces deux pays.

La Déclaration 3 est fondée sur la disposition spéciale accordée au Luxembourg et est le résultat d'un compromis avec la Suisse concernant sa dérogation mentionnée à l'article 7, paragraphe 5, de l'accord.

Dans la Déclaration 5, la Suisse s'engage à accélérer autant que possible les différentes procédures lorsqu'un référendum est demandé.

La Déclaration 6 est une conséquence de l'acceptation de l'acquis de Schengen sans exception ni dérogation.

La Déclaration 8 sert uniquement à des fins d'information.

Échange de lettres sur la participation de la Suisse aux comités qui assistent la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs:

À l'instar de la Norvège et de l'Islande, la Suisse participera également en tant qu'observateur aux travaux des comités qui assistent la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs. Dans la Déclaration 2 annexée à l'accord avec la Norvège et l'Islande, l'Union européenne a déclaré qu'elle considère la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données [9] comme faisant partie intégrante de l'acquis de Schengen. Cette directive n'a pas été incluse dans la liste de l'acquis de Schengen annexée à l'accord avec l'Islande et la Norvège car elle faisait déjà partie de l'acquis de l'EEE et était donc déjà appliquée par ces deux pays.

[9] JO L 281 du 23.11.1995, p. 31

La participation de ces deux pays aux travaux des comités établis dans l'EEE est définie à l'article 100 de l'accord EEE et diffère de la participation aux «comités Schengen»: dans les comités traitant de matières ayant une incidence sur l'acquis EEE, les représentants des pays de l'EEE ne sont pas présents. Il est fait en sorte que leur participation soit la plus large possible au stade de la préparation des projets de mesures. La Suisse n'est pas membre de l'EEE, mais il est exclu que, via une association à l'acquis de Schengen, ses droits aillent au-delà de ceux qui sont accordés à la Norvège et à l'Islande qui ont opté pour une coopération encore plus approfondie avec l'UE sous la forme de l'accord EEE.

Par conséquent, afin d'établir l'égalité des droits et obligations, la position de la Suisse doit être la même que celle de l'Islande et de la Norvège. Comme la directive sur la protection des données couvre des domaines allant au-delà de l'acquis de Schengen, l'information donnée à la Suisse doit se limiter aux éléments spécifiquement pertinents pour l'application de cet acquis. En outre, la Suisse, comme l'Islande et la Norvège, peut désigner un représentant pour participer en tant qu'observateur au «Groupe de protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel» (article 29) en ce qui concerne les points spécifiquement pertinents pour Schengen.

Déclaration commune sur les réunions conjointes des comités mixtes

L'accord avec l'Islande et la Norvège, ainsi que l'accord avec la Suisse, instituent un comité mixte pour traiter de tous les points soumis au Conseil qui intéressent la mise en oeuvre, l'application et le développement de l'acquis de Schengen. Toutes les parties sont d'accord pour que les réunions de ces deux comités mixtes se tiennent conjointement.

Afin de maintenir la structure actuelle dans laquelle la présidence du comité mixte au niveau des hauts fonctionnaires et des ministres est assurée par le représentant de l'Union européenne pendant le premier semestre de l'année et par un pays associé pendant le second semestre, tous les pays associés ont exprimé la volonté de céder, en cas de besoin, l'exercice de leur présidence et de l'exercer tour à tour dans l'ordre alphabétique de leur nom.

Dublin/Eurodac:

Accord:

Article 4, paragraphe 3 (correspond en substance à l'article 7, paragraphe 2, point b) de l'accord de Schengen):

La Suisse se voit accorder un délai de deux ans pour l'acceptation du futur acquis et sa transposition dans son ordre juridique interne au cas où un référendum est demandé. Elle doit si possible appliquer le développement de l'acquis sur une base provisoire. Si la Suisse ne peut appliquer provisoirement le contenu du développement de l'acquis, la CE peut prendre à son égard des mesures proportionnées et nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de la coopération Dublin/Eurodac.

Article 8:

Le calcul de la contribution de la Suisse aux coûts de l'unité centrale d'Eurodac est fondé sur les contributions norvégienne et islandaise correspondantes, par rapport au PIB de ces trois pays.

Article 11:

Étant donné sa position particulière à l'égard des actes adoptés en vertu du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, le Danemark doit être associé au moyen d'un protocole au présent accord pour créer entre lui et la Suisse des droits et obligations en ce qui concerne les dispositions de Dublin/Eurodac.

En outre, la Norvège et l'Islande doivent également conclure un accord avec la Suisse afin de créer des droits et obligations entre tous les partenaires associés appliquant l'acquis Dublin/Eurodac.

Article 12:

Aux termes de cet article, certaines parties de l'accord, par exemple, la création du comité mixte, sont provisoirement appliquées à la signature. Cette application provisoire (et une application provisoire similaire est prévue dans Schengen) permettra à la Suisse de se préparer à l'application technique de l'accord au cours de la période de ratification.

Article 14:

Cet article crée le lien nécessaire entre la mise en application et la cessation de l'accord sur Dublin/Eurodac et la mise en application et la cessation de l'accord de Schengen.

Article 15:

Comme pour Schengen, cette disposition autorise le Liechtenstein à adhérer à l'accord entre la CE et la Suisse sur Dublin/Eurodac.

Acte final:

La Déclaration 2 stipule que la position de la Suisse concernant sa participation à la directive sur la protection des données, exposée dans l'échange de lettres sur la participation de la Suisse aux comités qui assistent la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs annexé à l'accord de Schengen, s'applique mutatis mutandis aux points concernant spécifiquement l'application du règlement de Dublin ou Eurodac.

La Dclaration 3 correspond à la déclaration similaire faite par la Suisse à propos de l'accord de Schengen (déclaration 5) par laquelle elle s'engage à accélérer autant que possible les différentes procédures lorsqu'un référendum est demandé.

La Déclaration 4 sert uniquement à des fins d'information. Il est cependant utile de préciser qu'en ce qui concerne Dublin/Eurodac, la participation aux comités qui assistent la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs - selon le modèle de l'Islande et de la Norvège pour leur participation à Dublin/Eurodac - suit la même structure que celle qui est prévue à l'article 100 de l'accord EEE (voir article 2, paragraphe 6, du projet d'accord).

Déclaration commune sur les réunions conjointes des comités mixtes

L'accord avec l'Islande et la Norvège, ainsi que l'accord avec la Suisse, instituent chacun un comité mixte pour traiter de tous les points qui intéressent la mise en oeuvre, l'application et le développement de l'acquis Dublin/Eurodac. Toutes les parties sont d'accord pour que les réunions de ces deux comités mixtes se tiennent conjointement.

Afin de maintenir la structure actuelle dans laquelle la présidence du comité mixte est assurée par le représentant de l'Union européenne pendant le premier semestre de l'année et par un pays associé pendant le second semestre, tous les pays associés ont exprimé la volonté de céder, en cas de besoin, l'exercice de leur présidence et de l'exercer tour à tour dans l'ordre alphabétique de leur nom.

Déclarations des chefs de délégations (procès-verbal agréé):

À des fins d'exhaustivité, l'attention est attirée sur les déclarations suivantes des chefs de délégations dans le cadre de l'accord de Schengen, qui ne font toutefois pas partie de l'accord:

La Déclaration 1 stipule que le secrétariat général du Conseil et la mission suisse entretiennent des contacts réguliers pour permettre à la Suisse de mener le plus rapidement possible ses procédures internes pour s'acquitter de ses obligations constitutionnelles (par exemple, si un État membre levait une réserve parlementaire, etc).

La Déclaration 2 rappelle que la directive 91/477/CEE du Conseil, du 18 juin 1991, relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes ne s'applique pas à l'acquisition et à la détention d'armes et de munitions par - entre autres - les forces armées. La Suisse a demandé aux services de la Commission de vérifier si son actuel système de prêt d'armes militaires dans le cadre des cours destinés aux jeunes tireurs préalablement au service militaire, de prêt d'armes militaires pendant le service militaire et de cession de l'arme de service - transformée en arme semi-automatique - après le service militaire, est couvert par l'exemption susmentionnée.

La Déclaration 3 exprime l'intérêt de développer, dans toute la mesure du possible, la coopération de la Suisse avec Eurojust et avec le Réseau judiciaire européen.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment ses articles 24 et 38,

considérant ce qui suit:

(1) À la suite de l'autorisation donnée à la présidence, assistée de la Commission, le 17 juin 2002, des négociations avec les autorités suisses sur l'association de la Suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen ont été menées à bien;

(2) Sous réserve de sa conclusion à une date ultérieure, il est souhaitable de signer l'accord qui a été paraphé le 25 juin 2004;

(3) En ce qui concerne le développement de l'acquis de Schengen qui relève du titre VI du traité sur l'Union européenne, il est opportun de rendre la décision 1999/437/CE [10] du Conseil, du 17 mai 1999, relative à certaines modalités d'application de l'accord conclu par le Conseil de l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen applicable aux relations avec la Suisse à la signature;

[10] JO L 176 du 10.7.1999, p. 31.

(4) Le Royaume-Uni participe à la présente décision, en vertu de l'article 5 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne et de l'article 8, paragraphe 2, de la décision 2000/365/CE du Conseil du 29 mai 2000 relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen [11];

[11] JO L 131 du 1.6.2000, p. 43

(5) L'Irlande participe à la présente décision, en vertu de l'article 5 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne et de l'article 6, paragraphe 2, de la décision 2002/192/CE du Conseil, du 28 février 2002, relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen [12];

[12] JO L 64, du 7.3.2002, p.20

DÉCIDE:

Article premier

Le Président du Conseil est autorisé à désigner la personne habilitée à signer, au nom de l'Union européenne, l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen et les documents connexes composés de l'acte final, de l'échange de lettres relatif aux comités qui assisteront la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs et de la déclaration commune sur les réunions conjointes des comités mixtes, sous réserve de la conclusion de cet accord à une date ultérieure.

Article 2

La présente décision s'applique aux domaines couverts par les dispositions énumérées aux annexes A et B de l'accord et à leur développement, dans la mesure où ces dispositions ont, ou ont été, en vertu de la décision 1999/436/CE [13], déclarées avoir, une base juridique dans le traité sur l'Union européenne.

[13] JO L 176 du 10.7.1999, p. 17.

Article 3

Les dispositions de la décision 1999/437/CE du Conseil s'appliquent de la même manière à l'association de la Suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen qui relève du titre VI du traité sur l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président