Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant conclusion de la procédure de consultations avec la République togolaise au titre de l'article 96 de l'Accord de Cotonou

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Vu l'absence de progrès démocratique au Togo observée depuis quelques années, confirmée par le déroulement des élections législatives et présidentielles dans des conditions non-démocratiques, et vu le faible respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, l'Union européenne a considéré que la situation politique continuait de constituer une violation des éléments essentiels repris à l'article 9 de l'Accord de Cotonou. Pour cette raison elle a ouvert le 14 avril 2004 des consultations avec la République togolaise au titre de l'article 96 de l'Accord de Cotonou.

Le but de ces consultations était la restauration totale de la démocratie et le renforcement du respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales y inclus la liberté des médias ainsi que le renforcement de l'Etat de Droit. Ces consultations permettaient également de fixer des nouveaux repères politiques pour accompagner le Togo dans ce processus.

Au cours de la réunion d'ouverture de ces consultations l'Union européenne a noté avec satisfaction que la partie togolaise a pris 22 engagements positifs portant sur les domaines précités. En résumé, les engagements prévoyaient :

* Le retour à la démocratie par la reprise d'un dialogue national avec l'opposition traditionnelle et la société civile et, dans ce contexte, la révision du cadre électoral. Des élections locales et législatives seront organisées sur base de ce nouveau cadre électoral ; La promotion d'un processus de décentralisation est prévue pour renforcer ce processus de démocratisation.

* Le renforcement des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le gouvernement a garanti l'absence de torture et d'autres actes inhumains et dégradants, le droit à la libre expression et information, le droit à participer aux réunions et manifestations, ainsi que la libre circulation. La révision des statuts et mandats de la Commission Nationale des Droits de l'Homme et de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication était également envisagée ainsi que la libération des prisonniers politiques et l'accélération du traitement des dossiers des personnes se trouvant en détention préventive.

* Le renforcement de l'Etat de Droit et notamment du système judiciaire. La révision des textes légaux le cas échéant est comprise dans cet exercice.

Les conclusions de la réunion prévoyaient également que l'Union européenne poursuivrait le dialogue pour s'assurer d'un renforcement aussi rapide que possible de la démocratie et de l'Etat de droit en République togolaise, qui constitue un préalable à la pleine normalisation de ses relations de coopération avec ce pays.

Sur la base de deux rapports d'avancement que la partie togolaise s'était engagée à fournir sur la mise en oeuvre des engagements précités pendant la période de consultations, l'Union européenne a suivi de près l'évolution de la situation. Elle a veillé au respect des engagements, en particulier à l'adoption des mesures garantissant la transparence et le fondement démocratique des élections législatives dès que possible. L'Union européenne avait aussi souligné que c'est de l'ampleur et de la matérialisation des engagements pris par les autorités togolaises que dépendraient, de façon critique, la nature et l'étendue des mesures appropriées qui seront, le cas échéant, adoptées à l'issue de la période de trois mois de poursuite du dialogue et des consultations sur place.

Le gouvernement togolais a présenté les deux rapports d'avancement au 31 mai et au 1er juillet respectivement. Suite à la présentation du premier rapport, une mission de suivi de la Commission s'est rendue à Lomé à mi-parcours des consultations qui a travaillé étroitement avec les représentants de la Présidence sur place. Un dialogue continu a eu lieu entre le gouvernement togolais et les représentants de l'Union européenne sur place. A la fin de la période des consultations, une évaluation de la mise en oeuvre des engagements a été établie par des représentants de l'Union européenne. D'autre part, ces engagements ont été communiqués aux différents acteurs de la scène politique et de la société civile, notamment les partis politiques de toute tendance, des représentants des religions catholique, protestante et musulmane, des ONG des Droits de l'Homme, la Commission Nationale des Droits de l'Homme et la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication.

Il ressort de ce bilan que les autorités togolaises ont montré une grande disponibilité d'une part à continuer et à approfondir les discussions et d'autre part à faciliter la mission comme prévu à l'engagement 4.2.

Il en ressort aussi que certains engagements ont donné lieu à des initiatives encourageantes de la part des autorités togolaises. On notera que un certain nombre d'activités ont été entreprises dans les domaines des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'Etat de Droit:

Les autorités ont organisé des réunions d'information et de sensibilisation avec les Préfets et les Forces de l'ordre portant sur les différents aspects des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Les autorités ont distribué des instructions et circulaires rappelant les directives et règles existantes. Quelques résultats positifs ont pu être constatés et ont été confirmés par l'opposition.

* Les autorités ont instruit les juges pour que tous les dossiers des personnes se trouvant en détention préventive dont l'instruction est clôturée soient rapidement jugés. Cet appel à une accélération a permis la programmation de 214 jugements parmi lesquels les dossiers d'un certain nombre de prisonniers considérés comme politiques. Le gouvernement garantit l'accès des avocats à leurs clients lors de la phase des enquêtes préliminaires.

* L'accès aux médias publics, jusqu'à récemment réservé au gouvernement et au parti au pouvoir, en dehors de la période de campagne électorale, a été élargi ces dernières semaines aux partis de l'opposition, bien que l'accès ne soit pas encore véritablement équitable.

* Le Gouvernement a initié la réforme du Code de la Presse, de la Commission nationale des Droits de l'Homme et de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication.

* Un diagnostic du système judiciaire a été préparé avec l'assistance du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD).

* Le gouvernement poursuit ses activités dans le domaine de la décentralisation et a récemment adopté la Lettre de Politique en la matière.

Néanmoins des points de préoccupations sérieuses demeurent dans le domaine de la démocratie et de l'Etat de Droit.

* En dépit des réunions préliminaires qui ont eu lieu entre le gouvernement et l'opposition, un cadre structuré et transparent d'un dialogue national n'a pas encore été établi. Il s'en suit que ce dialogue n'a pas encore réellement commencé.

* Il en découle également que la révision du cadre électoral garantissant un processus transparent et démocratique n'a pas encore démarré. Ceci pourrait mettre en cause le respect des engagements portant sur l'organisation des élections législatives et locales, notamment la mise en place des scrutins dans les délais impartis.

* La définition d'un cadre juridique organisant le financement des partis politiques reste à prévoir ainsi que la clarification de la situation des prisonniers politiques et leur libération le cas échéant, la révision des mandats et statuts de la Commission Nationale des Droits de l'Homme et de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication et la révision du Code de la Presse et de la Communication.

* La réforme du secteur juridique et judiciaire conformément aux recommandations contenues dans le rapport « diagnostic » du PNUD reste à poursuivre.

A l'issue des consultations, tenant compte des engagements réalisés à ce stade et vu les importantes mesures encore à mettre en oeuvre, la Commission propose d'arrêter les mesures appropriées telles que définies dans le décision en annexe au titre de l'article 96, paragraphe 2, alinéa c de l'Accord de Cotonou. Elles sont proposées avec d'une part l'objectif d'accompagner le processus en reconnaissant les progrès réalisés, et d'autre part de stimuler le gouvernement à consolider les résultats et surtout à promouvoir l'accélération de la réalisation des engagements liées au processus de démocratisation.

Pendant une période de suivi de vingt quatre mois, un dialogue politique renforcé devra être maintenu avec le gouvernement togolais afin de s'assurer qu'il continue la ligne d'actions déjà entreprises en vue de rétablir la démocratie et l'Etat de droit et de poursuivre et consolider ses efforts dans les domaines des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Des évaluations semestrielles seront effectuées pendant cette période.

Dans le cas d'une accélération de la mise en oeuvre des engagements pris par les autorités togolaises ou, au contraire, dans le cas d'une rupture, l'Union européenne se réserve le droit de modifier les mesures appropriées à travers une nouvelle décision du Conseil modifiant la présente proposition.

A la lumière de ce qui précède et conformément aux articles 9 et 96 de l'Accord de Cotonou, la Commission propose au Conseil de conclure les consultations engagées avec la République togolaise et d'adopter la décision ci-jointe.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant conclusion de la procédure de consultations avec la République togolaise au titre de l'article 96 de l'Accord de Cotonou

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu l'Accord de Partenariat ACP-CE signé à Cotonou le 23 juin 2000 [1]

[1] JO L 317 du 15.12.2000, p. 3.

(« Accord de Cotonou »), et notamment son article 96,

vu l'accord interne relatif aux mesures à prendre et aux procédures à suivre pour l'application de l'Accord de Partenariat ACP-CE [2], et notamment son article 3,

[2] JO L 317 du 15.12.2000, p. 376.

vu la proposition de la Commission [3],

[3] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Les éléments essentiels de l'Accord de Cotonou, visés en son article 9 ont été violés par le gouvernement de la République togolaise;

(2) Conformément à l'article 96 de l'Accord de Cotonou, des consultations ont été engagées le 14 avril 2004 avec les pays ACP et la République togolaise, à l'occasion desquelles les Autorités togolaises ont pris des engagements spécifiques visant à remédier aux problèmes exposés par l'Union Européenne et à les mettre en oeuvre au cours d'une période de dialogue approfondi de trois mois.

(3) A l'issue de cette période, il apparaît que certains des engagements précités ont donné lieu à des initiatives concrètes ; néanmoins, les mesures les plus importantes au regard des éléments essentiels de l'Accord de Cotonou restent encore à être mises en oeuvre.

DÉCIDE:

Article premier

Les consultations engagées avec la République de Togo conformément à l'article 96, paragraphe 2 point a) de l'Accord de Cotonou sont terminées.

Article 2

Les mesures précisées dans le projet de lettre figurant en annexe sont adoptées au titre des mesures appropriées visées à l'article 96, paragraphe 2, point c) de l'Accord de Cotonou.

Article 3

La décision d'adresser au gouvernement togolais la lettre du Conseil et de la Commission du 14 décembre 1998 est abrogée.

Article 3

La présente décision entre en vigueur le jour de son adoption.

Sa validité est de vingt-quatre mois à compter de sa date d'adoption par le Conseil.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE

Projet de lettre

Monsieur le Premier Ministre,

L'Union européenne attache une grande importance aux dispositions de l'article 9 de l'Accord de Cotonou. Le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit, sur lesquels se fonde le partenariat ACP-UE constituent des éléments essentiels dudit accord et, par conséquent, le fondement de nos relations.

Elle a considéré que la situation politique togolaise actuelle se caractérise par un blocage et que le déficit démocratique et le faible respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales continuent de constituer une violation des éléments essentiels repris à l'article 9 de l'Accord de Cotonou.

Au regard de cet article et de la situation de blocage politique actuelle au Togo, elle a décidé le 30 mars 2004 d'ouvrir des consultations au titre de l'article 96 de l'Accord afin d'examiner de façon approfondie la situation et, le cas échéant, d'y remédier.

Ces consultations ont eu lieu à Bruxelles le 14 avril 2004. A cette occasion, plusieurs questions fondamentales ont été abordées, et vous avez pu présenter le point de vue et l'analyse de la situation des autorités togolaises. L'Union Européenne a noté avec satisfaction que la partie togolaise a pris certains engagements et a donné des éléments positifs pour un renforcement du climat démocratique et de l'Etat de droit dans le pays.

Ainsi, l'Union européenne note que le gouvernement de la République togolaise a pris les engagements suivants :

Engagement N° 1.1 :

Dans le but d'assurer le plein respect des principes démocratiques, annonce sans délai d'une reprise ouverte et crédible du dialogue national avec l'opposition traditionnelle et la société civile, dans un cadre structuré et transparent.

Engagement N° 1.2 :

De garantir, sans délai, l'action libre de tout parti politique, à l'abri de tout acte d'harcèlement, d'intimidation ou de censure.

Engagement N° 1.3 :

De procéder, en partant de l'Accord Cadre de Lomé, à une révision du cadre électoral, garantissant un processus électoral transparent et démocratique, et acceptable pour toutes les parties, dans un délai de 6 mois.

Engagement N° 1.4 :

De garantir à tous les partis politiques l'accès équitable aux média publics et d'instaurer un système équilibré d'accès aux fonds publics prévus pour le financement des partis politiques.

Engagement N° 1.5 :

D'organiser de nouvelles élections législatives, dans des conditions transparentes et en acceptant des observateurs internationaux à tous les stades du processus, dès que possible et suivant le cadre prévu à l'engagement 1.3 ci-dessus.

Engagement N° 1.6 :

D'organiser des élections locales, dans un délai de 12 mois, dans des conditions transparentes et en acceptant des observateurs à tous les stades du processus.

Engagement N° 1.7 :

De mettre en place les conditions nécessaires pour que les Assemblées municipales, démocratiquement élues, disposent du mandat et des ressources nécessaires pour assurer une administration locale efficace et démocratiquement légitimée dans un délai de 12 mois.

Engagement N° 2.1 :

De garantir à tout moment l'absence d'exécutions extrajudiciaires, de torture et d'autres actes inhumains et dégradants sur le territoire togolais, y compris par la formation adéquate des cadres des forces de l'ordre et du système judiciaire.

Engagement N° 2.2 :

De libérer l'ensemble des prisonniers politiques, clairement détenus en raison de leur opposition politique, de propos critiques à l'égard du Gouvernement ou d'autres raisons qui ne justifient pas une détention. La liste des détenus concernés par cette mesure devrait être établie en collaboration avec une ou plusieurs ONG reconnue, compétente en la matière et acceptée par toutes les parties. Cet engagement devrait être respecté dans un délai ne dépassant pas 6 semaines.

Engagement N° 2.3 :

De transmettre au parquet dans un délai de trois mois tous les dossiers de personnes qui sont en détention préventive ou en liberté provisoire en vue d'une clarification de leurs cas en conformité avec la législation en vigueur.

Engagement N° 2.4 :

De permettre l'accès libre aux détenus par des avocats et par des ONG humanitaires et de droits de l'Homme, accompagnés d'un médecin de leur choix, à tous les lieux de détention (prisons, stations de gendarmerie, police etc.), leur permettant de vérifier l'absence de torture et d'autres traitements inhumains, avant la fin des consultations.

Engagement N° 2.5 :

De revoir le mandat et le statut de la Commission des droits de l'Homme, en vue de garantir son indépendance effective par rapport aux autorités administratives, dans un délai de 9 mois.

Engagement N° 2.6 :

De faire poursuivre, par des mesures juridiques ou disciplinaires, les auteurs avérés des exécutions extrajudiciaires, des actes de torture et de traitement dégradants et inhumains. Cet engagement devrait aussi comprendre l'amendement des textes législatifs et réglementaires respectifs là où cela est nécessaire.

Engagement N° 2.7 :

D'assurer, par des mesures adéquates à préciser ultérieurement, un fonctionnement de la justice impartial et indépendant du pouvoir exécutif. Un diagnostic permettant l'établissement d'un plan d'action est attendu avant la fin des consultations.

Engagement N° 3.1 :

De revoir le code de la presse et de la communication pour l'amener à un niveau conforme aux standards internationaux, dans un délai de 6 mois. En particulier, il est attendu que les peines d'emprisonnement pour des délits de « diffamation et d'atteinte à l'honneur », actuellement prévues par le code de la presse, soient supprimées.

Engagement N° 3.2 :

De garantir, sans délai, aux média, ONG et représentants de la société civile l'absence de tout harcèlement, censure ou intimidation.

Engagement N° 3.3 :

De garantir, sans délai, à tous les acteurs politiques et de la société civile et à tout citoyen le droit à la libre expression, à participer aux réunions et aux manifestations pacifiques, en public et sur tout le territoire national, en l'absence de tout harcèlement, censure ou intimidation.

Engagement N° 3.4 :

De garantir à tous les acteurs politiques et de la société civile la libre circulation, en tant que citoyens et dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions politiques ou de représentation de la société civile.

Engagement N° 3.5 :

De garantir, avant la fin des consultations, à tout citoyen l'accès libre aux informations des media, y compris les sites web des partis de l'opposition, des organisations non gouvernementales, etc.

Engagement N° 3.6 :

De revoir, dans un délai de 6 mois, le mandat et le statut de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication, en vue de garantir son indépendance effective par rapport aux autorités administratives et à toutes les forces politiques.

Engagement N° 4.1 :

De fournir des rapports le 1er juin et le 1er juillet 2004 aux instances de l'Union européenne, portant sur les progrès réalisés dans les différents domaines du dialogue, et sur l'accomplissement des engagements pris.

Engagement N° 4.2 :

Disponibilité des autorités togolaises à participer au dialogue sur place et à faciliter des missions éventuelles des fonctionnaires de la Commission et de la Présidence au Togo, dans le cadre du dialogue entamé.

Il a également été convenu qu'un dialogue approfondi se déroulerait au Togo sur les divers points soulevés pendant une période de trois mois, et qu'un point de la situation serait fait à la fin de cette période.

Ce dialogue approfondi et régulier fondé sur une liste de mesures à prendre en vue de la réalisation des engagements convenus a effectivement eu lieu.

Il ressort de ce bilan que des initiatives notables ont été prises par les Autorités togolaises. On notera en particulier que:

* Les autorités ont organisé des réunions d'information et de sensibilisation avec les Préfets et les Forces de l'ordre portant sur les différents aspects des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Les autorités ont distribué des instructions et circulaires rappelant les directives et règles existantes. Quelques résultats positifs ont pu être constatés et ont été confirmés par l'opposition.

* Les autorités ont instruit les juges pour que tous les dossiers des personnes se trouvant en détention préventive dont l'instruction est clôturée soient rapidement jugés. Cet appel à une accélération a permis la programmation de 214 jugements parmi lesquels les dossiers d'un certain nombre de prisonniers considérés comme politiques. Le gouvernement a garanti l'accès des avocats à leurs clients lors de la phase des enquêtes préliminaires.

* L'accès aux médias publics, jusqu'à récemment réservé au gouvernement et au parti au pouvoir, en dehors de la période de campagne électorale, a été élargi ces dernières semaines aux partis de l'opposition, bien que l'accès ne soit pas encore véritablement équitable.

* Le Gouvernement a initié la réforme du Code de la Presse, de la Commission nationale des Droits de l'Homme et de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication.

* Un diagnostic du système judiciaire a été préparé avec l'assistance du Programme des Nations Unies pour le Développement.

* Le gouvernement poursuit ses activités dans le domaine de la décentralisation et a récemment adopté la Lettre de Politique en la matière.

Il ne fait pas de doute que ces initiatives ont contribué à un renforcement du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans votre pays. Néanmoins, des points de préoccupation sérieuse demeurent en particulier dans le domaine de la restauration de la démocratie.

Dans ce contexte, les mesures concrètes ci après désignées sont particulièrement attendues par l'Union Européenne :

* La définition d'un cadre structuré et transparent pour et le commencement réel d'un dialogue national conformément à l'engagement n° 1.1 ;

* Dans le contexte de ce dialogue, la révision du cadre électoral garantissant un processus transparent et démocratique conformément à l'engagement n° 1.3 ;

* La définition d'un cadre juridique organisant le financement des partis politiques conformément à l'engagement n° 1.4 ;

* L'organisation des scrutins pour les élections législatives et locales conformément aux engagements n° 1.5 et 1.6 ;

* La poursuite du processus de décentralisation selon l'engagement n° 1.7 ;

* La clarification de la situation des prisonniers politiques et leur libération le cas échéant comme stipulée à l'engagement n° 2.2 ;

* La révision des mandats et statuts de la Commission Nationale des Droits de l'Homme et de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication selon les engagements n° 2.5 et 3.6 ;

* La poursuite de la réforme du secteur juridique et judiciaire conformément aux recommandations contenues dans le rapport diagnostic du PNUD ;

* La révision du Code de la Presse et de la Communication conformément à l'engagement n° 3.1.

L'Union européenne attache également une grande importance à la poursuite et à la consolidation des activités déjà entreprises dans le cadre des engagements n° 1.2, 1.4, 2.1, 2.3, 2.4, 2.6, 3.2, 3.3, 3.4, 3.5.

A la suite des consultations, reconnaissant les engagements réalisés à ce stade et vu les importantes activités encore à mettre en oeuvre, il a été décidé d'arrêter les mesures appropriées suivantes au titre de l'article 96, paragraphe 2, alinéa c de l'Accord de Cotonou :

(1) La mise en oeuvre des projets financés sur les reliquats des 6e et 7e Fonds européen de développement et qui ont pour objectif de répondre aux besoins de la population ainsi que ceux qui encouragent le respect des éléments essentiels de l'Accord de Cotonou, à savoir le respect des droits de l'homme et des principes démocratiques et l'Etat de droit, est poursuivie. De plus, le Programme national d'actions décentralisées pour la gestion de l'environnement ainsi que la Convention d'Obligations Mutuelles pour les fonds Stabex 1990-1994 seront mis en oeuvre.

(2) Une aide aux institutions destinée à permettre la mise en oeuvre des mesures visant à remplir les engagements contractés dans le cadre des consultations peut être fournie sur les reliquats des 6e et 7e FED. A ce titre, la Commission procédera entre autres à l'adoption de la décision de financement du Programme « 4ème recensement général de la population et de l'habitat ».

(3) La notification de l'allocation au titre du 9e FED sera réalisée une fois que le cadre électoral, garantissant un processus électoral transparent et démocratique, et accepté par toutes les parties, ainsi que la date pour l'organisation des élections législatives ont été adoptés. La programmation des ces ressources commencera à ce moment.

(4) Suivant la notification du 9ème FED, un soutien pour la préparation des élections pourra être fourni sous réserve que soient respectées les conditions fixées au titre du cadre électoral mentionné ci-dessus.

(5) Le document de stratégie pour le Togo du 9ème FED sera signé et mis en oeuvre une fois que des élections législatives libres et régulières auront eu lieu. En même temps, les fonds Stabex 1996, 1998 et 1999 décidés mais actuellement bloqués, seront transférés.

(6) Les contributions aux projets régionaux seront examinées au cas par cas.

(7) Les actions à caractère humanitaire, la coopération commerciale et les préférences dans les domaines liés au commerce ne sont pas affectées.

Des revues régulières, associant la présidence de l'Union européenne et la Commission européenne, seront effectuées, dont la première dans un délai ne dépassant pas les six mois.

L'Union européenne continuera à suivre la situation au Togo de près et pendant une période de suivi de vingt quatre mois, un dialogue politique renforcé sera maintenu avec votre gouvernement afin de s'assurer qu'il continue la ligne d'actions déjà entreprises en vue de rétablir la démocratie et l'Etat de droit et de poursuivre et consolider ses efforts dans les domaines des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Dans le cas d'une accélération de la mise en oeuvre des engagements pris par les autorités togolaises ou, au contraire, dans le cas d'une rupture, l'Union européenne se réserve le droit de modifier les mesures appropriées.

Veuillez agréer Monsieur le Premier Ministre, l'expression de notre haute considération.

Pour la Commission Pour le Conseil