RECOMMANDATION DE LA COMMISSION concernant l'actualisation pour 2004 des grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté (période 2003-2005) (présentée conformément à l'article 99, paragraphe 2, du traité CE)

I. Orientations génerales des politiques économiques

1. La stratégie actuelle demeure valable

Le 26 juin 2003, le Conseil a adopté une recommandation sur les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) des États membres et de la Communauté pour la période 2003-2005. [1] Ces orientations définissent la stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE, et mettent l'accent sur la contribution que les politiques économiques peuvent apporter à la réalisation de l'objectif stratégique de Lisbonne. Elles s'articulent autour de trois idées force:

[1] Recommandation au Conseil, du 26 juin 2003, sur les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté (pour la période 2003-05), 2003/555/CE, publiée au Journal officiel n° L 195/1 du 1er août 2003.

* des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité;

* le renforcement du potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques;

* le renforcement du caractère durable de la croissance.

Se fondant sur les résultats de la première évaluation des suites données aux GOPE 2003-05, tels que présentés dans le rapport de mise en oeuvre [2], ainsi que sur les orientations du Conseil européen du printemps 2004, la présente recommandation actualise et complète la stratégie actuelle. Aucun ajustement majeur des politiques justifiant de modifier les orientations générales n'est jugé nécessaire. L'accent est mis, dans cette mise à jour, sur l'intégration des dix nouveaux États membres dans le cadre existant de coordination des politiques économiques.

[2] Communication de la Commission intitulée «Premier rapport sur la mise en oeuvre des grandes orientations de politique économique 2003-05», COM(2004)20 final, adoptée le 21 janvier 2004.

Cette première partie de la recommandation contient un certain nombre de considérations relatives à l'application aux nouveaux États membres des orientations générales énoncées dans les GOPE 2003-2005. Ces orientations générales restent toutes valables et demeurent inchangées. Elles s'appliquent à tous les États membres ainsi qu'à la Communauté. Afin de compléter la stratégie existante, la partie II présente, quant à elle, des recommandations spécifiques adressées à chacun des 10 nouveaux États membres. Elle inclut aussi une mise à jour des notes par pays concernant l'Allemagne, la Grèce, la France, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni pour tenir compte des ajustements apportés aux politiques budgétaires.

2. Le contexte économique s'améliore

Soutenue par une amélioration générale du contexte international, la reprise économique a fini par s'installer dans l'UE. La croissance du PIB s'est progressivement renforcée depuis l'adoption des GOPE durant l'été 2003, les exportations jouant un rôle moteur au début du processus, malgré l'appréciation de l'euro. Les conditions sont également réunies pour un redressement de la demande intérieure: la confiance est en hausse parmi les entreprises et les consommateurs, les taux d'intérêt sont à un point bas historique et le cours des actions remonte. Dans ce contexte, les prévisions économiques du printemps 2004 tablent sur la poursuite de la reprise et sur le fait que la croissance atteindra son niveau potentiel vers la fin de 2004. Il importe de consolider ces premiers acquis. En décembre 2003, le Conseil européen a approuvé le lancement d'une action ciblée visant à promouvoir une croissance durable.

On s'attend à ce que l'inflation tombe en deçà de 2% au cours de l'année 2004 et continue de régresser en 2005. Le relèvement des prix administrés et celui des impôts indirects feront certes pression à la hausse en 2004, mais la disparition des effets temporaires des augmentations passées de certains prix alimentaires jouera en sens inverse. De la même façon, l'appréciation de l'euro freinera la hausse des prix. Elle a déjà permis par exemple d'absorber en grande partie l'augmentation des prix du pétrole exprimés en dollars. Comme on s'attend en outre au maintien de la modération salariale à moyen terme et à un redressement cyclique de la productivité de la main-d'oeuvre, la croissance des coûts de main-d'oeuvre unitaires nominaux pourrait nettement fléchir, ce qui contribuerait à la stabilité des prix.

Le marché du travail tend à refléter avec un certain retard l'évolution de la situation économique. Après avoir stagné en 2003, l'emploi devrait donc bénéficier du renversement de tendance et du redémarrage général de l'activité qui s'est dessiné durant la seconde moitié de l'année passée. Cependant, étant donné le caractère graduel de cette reprise, il ne devrait connaître qu'une progression modeste cette année avant de s'améliorer plus nettement en 2005.

D'une manière générale, la situation économique évolue conformément aux attentes qui prévalaient lors de l'adoption de la stratégie de politique economique à moyen terme: l'activité redémarre, bien qu'à un rythme modéré, et les perspectives pour 2004-05 ne laissent pas entrevoir de déséquilibre macroéconomique nécessitant un changement de cap. En même temps, les prévisions illustrent la lenteur persistante de la capacité d'ajustement de l'économie communautaire et le faible niveau de sa croissance potentielle. Il est par conséquent essentiel de tirer pleinement parti de l'amélioration des conditions économiques pour progresser de manière décisive dans l'adoption des mesures de réforme structurelle et combler le retard pris en la matière. Le redressement actuel de l'activité pourrait être encore stimulé par l'adoption de politiques macroéconomiques saines et une mise en oeuvre déterminée de toutes les réformes propres à renforcer la croissance décrites dans les GOPE 2003-05.

3. Intégrer les dix nouveaux États membres dans les GOPE 2003-05

L'adhésion de Chypre, de la République tchèque, de l'Estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la Pologne, de la Slovaquie et de la Slovénie le 1er mai 2004 constituera un événement majeur dans l'histoire de l'Union.

L'élargissement insufflera un nouveau dynamisme économique, dont les effets multiples se renforceront mutuellement. Le potentiel de croissance des nouveaux États membres est estimé à 4% par an environ, eu égard notamment aux solides progrès accomplis ces dernières années en matière de réformes structurelles et institutionnelles. Le marché intérieur se verra étendu à 455 millions de citoyens. En même temps, malgré les progrès récents, il ne faut pas perdre de vue que leur situation de départ est différente, et que ces pays ne représenteront à eux tous, dans un premier temps, que 5% du PIB de l'Union. Avec des niveaux de revenu inférieurs à la moitié de ceux de l'UE-15 en moyenne, le principal défi consistera pour eux à réaliser une convergence réelle à long terme, en même temps que nominale à court et moyen terme.

Graphique 1: PIB par habitant, 2003 (UE-15=100)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission (Eurostat, indicateurs structurels).

Les problèmes structurels auxquels font face les nouveaux États membres ne diffèrent pas fondamentalement de ceux que rencontrent les membres actuels, même si certains sont plus astreignants. [3] La stratégie de politique économique actuelle apparaît donc globalement appropriée. Il est crucial, étant donné l'ampleur des défis que ces pays doivent surmonter, de trouver un juste équilibre entre les différentes exigences. Par exemple, n'ayant pas encore achevé leur transition structurelle vers une économie de marché moderne axée sur les services, la plupart des pays adhérents doivent poursuivre des politiques favorisant une convergence réelle. L'UE participera de manière importante à ce processus en investissant dans les régions en retard par l'intermédiaire de ses fonds structurels et de cohésion ainsi que de la Banque européenne d'investissement. Cependant, les budgets nationaux devront eux aussi pourvoir aux besoins de financement importants liés à la nécessité de moderniser la base de capital physique et humain, et il appartiendra aux responsables des finances publiques de faire face aux pressions sur les dépenses résultant de l'achèvement des réformes de transition, sans enfreindre la discipline budgétaire. Parallèlement, étant donné qu'ils démarrent en moyenne avec un déficit budgétaire de quelque 6% du PIB, ces pays devront impérativement procéder au nécessaire assainissement de leurs finances publiques afin d'asseoir leur stabilité macroéconomique.

[3] Économie européenne, Occasional Paper n° 4, «Key structural challenges in the acceding countries: the integration of acceding countries into the Community's economic policy co-ordination processes», Comité de politique économique, juillet 2003.

Les sections qui suivent passent en revue la stratégie actuelle de politique économique en mettant l'accent sur les orientations générales ou les domaines qui, compte tenu des circonstances propres à la plupart des pays adhérents, pourraient justifier un allongement de la période d'ajustement. Il faut souligner que les différences sont sensibles d'un pays adhérent à l'autre. Tenant compte de ces écarts, tant sur le plan des résultats économiques que des perspectives, des structures et des institutions, la partie II de la présente mise à jour formule un certain nombre de recommandations spécifiques à l'attention de chacun de ces pays.

3.1 Des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

Des politiques macroéconomiques saines contribuent de manière essentielle à soutenir la croissance et l'emploi et à préserver la stabilité des prix. À l'instar des États membres actuels, les nouveaux adhérents devraient viser une expansion équilibrée tirant pleinement parti du potentiel de croissance. En outre, dans la plupart de ces pays, les politiques macroéconomiques devront aussi servir d'appui à l'achèvement de la transition structurelle vers une économie plus axée sur les services.

Les nouveaux États membres devront rechercher une synergie puissante entre les nécessaires réformes structurelles et les politiques macroéconomiques qui fondent la stabilité. Les régimes de taux de change, qui constituent un volet important du cadre général de politique économique et monétaire, devraient être orientés vers la réalisation d'une convergence réelle ainsi que d'une convergence nominale durable. La participation au MCE II, un certain temps après l'adhésion, devrait faciliter les choses. Une politique monétaire crédible autorisera une nouvelle baisse des taux d'intérêt à long terme, propice à la fois au niveau d'investissement élevé et à l'assainissement budgétaire indispensables.

En ce qui concerne la nécessité «d'atteindre ou de maintenir des positions budgétaires saines», il importe de fixer un calendrier adéquat, qui permette de procéder à l'assainissement budgétaire nécessaire tout en offrant une orientation budgétaire capable de soutenir la transition. La surveillance budgétaire des nouveaux États membres commencera par l'examen de leurs programmes de convergence. Une attention particulière sera prêtée aux circonstances propres à chacun, et notamment à leur situation budgétaire initiale, aux changements structurels en cours dans l'économie ainsi qu'au risque éventuel résultant de déséquilibres de la balance courante et d'une forte croissance du crédit. Il pourrait être approprié, d'un point de vue économique, de prévoir une période d'ajustement de plusieurs années dans certains cas, lorsque le déficit à corriger dépasse 3%. Cela permettrait aux nouveaux États membres d'assainir leurs finances publiques de façon viable, tout en achevant la restructuration de leur économie. D'une manière générale, l'efficience des dépenses publiques pourrait être considérablement renforcée par leur réorientation vers des investissements rentables et porteurs de croissance dans le capital physique et humain, la recherche et l'innovation. En outre, un élargissement de l'assiette des impôts frappant le travail, ainsi qu'une amélioration du recouvrement fiscal garantissant des montants de recettes appropriés, faciliterait la réduction des taux desdits impôts (y compris celle du taux élevé des cotisations de sécurité sociale).

>EMPLACEMENT TABLE>

En 2003, le déficit de la balance courante a atteint quelque 3¾ % du PIB en moyenne dans les nouveaux États membres, reflétant à la fois le processus de rattrapage en cours et l'existence d'un écart important entre l'épargne et l'investissement intérieurs. Pour certains de ces pays, par conséquent, le fait de maintenir ce déficit dans une fourchette où il est possible de se procurer des financements sains à l'extérieur constituera un défi macroéconomique majeur. À cet égard, il sera essentiel, pour réduire le déficit extérieur courant, de ne pas dévier de la rigueur budgétaire et d'éviter les mesures procycliques, car son financement pourrait s'avérer plus difficile une fois achevé le processus de privatisation.

Un environnement macroéconomique stable suppose des hausses de salaires nominales compatibles à la fois avec la stabilité des prix et les gains de productivité. Il importera aussi que la formation des salaires, dans les pays adhérents, soutienne la restructuration de l'économie, en reflétant mieux les différences de situation sur le marché du travail selon les entreprises, les secteurs, les régions et les professions. Au-delà, l'évolution des salaires réels devra renforcer la compétitivité extérieure de ces nouveaux États membres, étant donné la nécessité d'attirer les investissements directs étrangers.

3.2 Des réformes économiques visant à renforcer le potentiel de croissance de l'Europe

Le rattrapage des niveaux de revenus est un processus à long terme. Il sera crucial de resserrer l'écart à la fois en termes de taux d'emploi et de productivité entre les pays adhérents et l'UE-15. Les orientations actuelles, qui prônent «des emplois plus nombreux et de meilleure qualité» ainsi qu'une «augmentation de la productivité et un plus grand dynamisme des entreprises», doivent, pour donner le

meilleur résultat, être mises en oeuvre complètement et de manière coordonnée.

Le rôle que peuvent jouer les politiques de l'emploi se reflète dans les orientations existantes, qui mettent l'accent sur la nécessité de faire en sorte que «le travail paie» et sur la réintégration dans le marché du travail, par une modulation adéquate des rémunérations, des personnes faiblement qualifiées notamment, ou qui vivent dans des zones plus pauvres. La situation sur le marché du travail est bien pire dans les pays adhérents, qui souffrent à la fois de taux d'emploi statiques ou en baisse, d'un chômage élevé (qui tend aussi à être de longue durée et qui frappe particulièrement les jeunes), d'un fort contingent d'inactifs et de secteurs informels étendus. Il sera donc essentiel que les efforts se concentrent sur un petit nombre de priorités susceptibles d'avoir l'impact le plus net sur les performances du marché du travail, à savoir veiller à ce que l'évolution des salaires réels reflète la croissance de la productivité, renforcer les incitations financières au travail en réformant les régimes de prélèvements et de prestations, améliorer la formation des ressources humaines entre autre en octroyant des facilités de formation continue et entreprendre les réformes adéquates de la réglementation du marché du travail. Les politiques dans ce secteur doivent appuyer les grands changements structurels en cours dans la composition sectorielle et régionale de l'emploi.

Graphique 2: Niveaux d'emploi et de productivité dans les États membres de l'UE et les pays adhérents (2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission (Eurostat, indicateurs structurels).

Il sera essentiel pour les nouveaux États membres de renforcer simultanément leur taux d'emploi et la croissance de leur productivité (voir graphique 2). La restructuration en cours de leurs économies jouera un rôle décisif dans le relèvement du niveau généralement bas de la productivité. Le passage d'une économie spécialisée dans des domaines à faible valeur ajoutée et/ou à faible coût salarial à des activités à plus forte valeur ajoutée doit s'effectuer en tenant compte des avantages comparatifs actuels. Les progrès de l'intégration économique dans le marché intérieur et les mesures d'accompagnement visant à stimuler la concurrence devraient accélérer ce processus de restructuration. L'accroissement de la concurrence nécessite d'avancer plus rapidement dans les privatisations, de recourir moins fréquemment aux prix administrés, d'alléger la charge réglementaire et de soutenir davantage l'esprit d'entreprise. Dans ce contexte, il conviendra de renforcer la capacité des autorités centrales et locales de faire respecter la législation, notamment en ce qui concerne l'entrée et la sortie du marché pour les entreprises.

>EMPLACEMENT TABLE>

La croissance de la productivité se verra également stimulée par le passage des nouveaux États membres à une économie du savoir, thème central de la stratégie de Lisbonne. De même, l'initiative européenne pour la croissance souligne l'importance capitale de l'investissement dans les réseaux et la recherche pour dynamiser la croissance, entraîner une meilleure intégration de l'Europe élargie et améliorer la productivité et la compétitivité. Pour les nouveaux États membres, la diffusion en matière de recherche-développement et les transferts de technologie sont aussi importants que l'investissement dans la R&D pour accélérer la transition vers des activités à plus forte valeur ajoutée. Le maintien d'un niveau élevé d'investissement direct étranger jouera un rôle essentiel à cet égard, de même que l'accroissement de la capacité de réaction des systèmes d'éducation et de formation à l'évolution des besoins du marché du travail. [4] La réforme de ces systèmes faciliterait également le passage à des activités plus innovantes et à plus forte intensité de connaissances, au même titre que les investissements dans les technologies environnementales.

[4] Rapport intérim conjoint du Conseil et la Commission « L'éducation et la formation 2010 », adopté le 26 février 2004.

L'existence de marchés de capitaux développés et fonctionnant sans heurt joue un rôle important dans l'allocation de l'épargne et son acheminement vers des investissements productifs, et contribue à créer un climat de confiance. Bien qu'en expansion dans les pays adhérents depuis le début des années 1990 (tant en taille qu'en valeur), ces marchés sont encore sous-développés en général par rapport à la plupart des États membres actuels (sauf à Chypre et Malte). Une rapide intégration dans le marché intérieur des services financiers, grâce à une transposition et une application également diligentes de la totalité de l'acquis dans ce domaine, n'en sera que plus importante pour appuyer la mise en place d'un secteur financier à la fois sain et bien capitalisé, et maintenir l'égalité des conditions de concurrence entre institutions financières dans l'Union élargie. En outre, dans la plupart des nouveaux États membres, les marchés de capitaux se caractérisent par un haut niveau d'intermédiation bancaire (représentant souvent plus de 80% du total des actifs financiers en Europe centrale et dans les États baltes) et la détention de participations importantes par des banques étrangères (sauf à Chypre et en Slovénie); plusieurs d'entre eux assistent aussi à un essor rapide d'autres intermédiaires financiers, tels que les fonds de pension (par exemple, la Pologne). Dans ce contexte, il sera particulièrement important, pour ces pays, de continuer à renforcer leur dispositif de surveillance financière et d'améliorer la coopération transfrontalière dans ce domaine ainsi qu'en matière de gestion des crises financières.

3.3 Renforcer le caractère durable de la croissance

Les GOPE insistent beaucoup sur la nécessité de veiller à ce que la croissance soit durable dans l'UE en tenant compte des questions de durabilité économique, sociale et environnementale dans la stratégie de politique économique.

Le vieillissement de la population représentera le même défi pour la durabilité économique dans les nouveaux États membres que dans l'UE-15. Si leur situation de départ est plus favorable en général (niveau d'endettement moindre dans la plupart des cas), les perspectives démographiques risquent de se ressentir davantage sur le plan économique (et social).

>EMPLACEMENT TABLE>

D'une manière générale, des politiques économiques saines peuvent contribuer de façon importante à la viabilité sociale étant donné que l'emploi est essentiel à la sortie de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Dans les nouveaux États membres, l'accent doit porter plus nettement sur la modernisation des systèmes de protection sociale et sur l'amélioration des qualifications de la main-d'oeuvre afin d'accroître les taux d'activité et la mobilité. Le faible taux d'emploi qui caractérise tant les jeunes que les travailleurs âgés mérite à cet égard une attention particulière. Les profondes disparités régionales doivent être combattues, en veillant en particulier à assurer l'efficience des investissements et une différenciation adéquate des salaires (qui reflète les écarts de productivité). Il convient en outre d'améliorer l'environnement des entreprises, au moyen notamment de mesures de renforcement des capacités dans l'administration publique. Ce faisant, on rendrait aussi plus efficiente l'utilisation des ressources des fonds structurels et de cohésion.

Les investissements substantiels qui s'imposent dans les équipements de transport et l'infrastructure énergétique de la plupart des nouveaux États membres visent à réduire l'impact sur l'environnement de la consommation d'énergie et de transports et à améliorer l'efficacité énergétique. De tels investissements revêtent une importance cruciale car l'intensité énergétique de ces pays est presque quatre fois supérieure à celle des États membres actuels (voir tableau 3), malgré des progrès atteignant jusqu'à 6% par an durant la décennie passée. En particulier, il sera essentiel, dans les décisions d'investissement, de prendre en compte le coût intégral des dommages causés à l'environnement, y compris en réduisant les subventions à l'énergie et en frappant de taxes et charges adéquates la consommation d'énergie par exemple, ou l'utilisation de transports.

II. Orientations des politiques économiques par pays

Cette seconde partie contient une actualisation des notes par pays concernant l'Allemagne, la Grèce, la France, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni. Elle présente aussi des notes par pays relatives aux dix nouveaux États membres.

Le Conseil a adopté le 26 juin 2003 les grandes orientations des politiques économiques des États membres actuels pour la période 2003-05. D'une manière générale, les recommandations par pays qui y figurent demeurent valables, quoique certaines doivent être mises à jour pour tenir compte des nécessaires ajustements des politiques budgétaires.

Il convient de noter que même lorsque des mesures ont été prises en vue d'appliquer partiellement ou même entièrement une recommandation donnée, cette recommandation n'est pas actualisée jusqu'à ce qu'une évaluation complète de l'impact de ces mesures ait pu avoir lieu. La rapidité et la nature des progrès accomplis dans le mise en oeuvre des diverses orientations sont examinées dans les rapports annuels de mise en oeuvre.

1. Belgique

Pas de mise à jour.

2. Danemark

Pas de mise à jour.

3. Allemagne

L'Allemagne est confrontée notamment à la nécessité de «ramener rapidement le déficit des administrations publiques en dessous du seuil de 3% du PIB et de maintenir les finances publiques sur la voie de l'assainissement». Pour ce faire, il lui était recommandé, dans la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques:

* d'assurer une exécution rigoureuse du budget et de mettre en oeuvre les mesures annoncées ou compensatoires pour 2003 représentant 1% du PIB, et de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004 au plus tard (recommandation 6);

* de réduire le déficit corrigé des variations conjoncturelles d'au moins un point de PIB entre la fin 2003 et 2005 (recommandation 7).

Ces deux recommandations sont analogues à celles que le Conseil a adressées à l'Allemagne le 21 janvier 2003 en application de l'article 104, paragraphe 7, du traité. Le 18 novembre 2003, la Commission a adopté deux recommandations conformément à l'article 104, paragraphe 8 et paragraphe 9, respectivement, invitant le Conseil (1) à décider que les mesures prises par l'Allemagne étaient inadéquates pour mettre fin au déficit excessif, et (2) à mettre l'Allemagne en demeure de prendre les mesures nécessaires afin de ramener le déficit des administrations publiques en dessous de 3% du PIB en 2005 au plus tard. Le 25 novembre 2003, le Conseil n'a pas suivi ces deux recommandations de la Commission, mais a adopté une série de conclusions avalisant notamment l'engagement pris par l'Allemagne de réduire son déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,6% du PIB en 2004, et de 0,5% ou plus en 2005 de façon à ce que le déficit des administrations publiques tombe en deçà de 3% du PIB en 2005. Le Conseil a réaffirmé ces conclusions dans son avis sur l'actualisation 2003 du programme de stabilité de l'Allemagne [5].

[5] JO C 68 du 18.3.2004.

Compte tenu de cette évolution, et eu égard au fait que les plans budgétaires pour les années suivant 2005 sont établis dans une large mesure durant la période couverte par les GOPE (notamment dans le cadre des programmes de stabilité pluriannuels), les recommendations 6 et 7 sont remplacées comme suit:

«6. de parvenir à une réduction annuelle de son déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,6% du PIB en 2004, et de 0,5% ou plus en 2005, de façon à ce que le déficit des administrations publiques tombe en deçà de 3% du PIB en 2005 (OG 1);

7. au cas où la reprise de l'activité économique serait plus forte que prévu actuellement, d'affecter tout surcroît de recettes à la réduction du déficit et d'accélérer la réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles;

7bis de faire en sorte que l'assainissement budgétaire se poursuive après 2005, par une réduction constante du déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5% du PIB par an, ou plus si nécessaire, de manière à ramener les finances publiques à une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire et à remettre le ratio d'endettement sur une trajectoire décroissante (OG 1).»

4. Grèce

L'un des principaux défis que doit relever la Grèce consiste à «assurer la viabilité à long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement démographique, eu égard notamment à un ratio d'endettement public trop élevé». Pour ce faire, il était notamment recommandé à la Grèce, dans la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques:

* de veiller à la maîtrise effective des dépenses primaires courantes en s'attaquant résolument au problème de l'inélasticité de certains éléments des dépenses, par exemple les salaires publics (recommandation 2).

Selon les données budgétaires pour 2003 communiquées par les autorités grecques mais pas encore validées par Eurostat, le déficit des administrations publiques s'établirait juste en dessous de la valeur de référence de 3% du PIB. Ceci représente une détérioration considérable du déficit par rapport à 2002, malgré un écart de production positif, et reflète le caractère procyclique et expansionniste des

politiques budgétaires grecques. Le risque que la valeur de référence soit dépassée en 2004 est significatif. La Grèce s'éloigne davantage d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire.

Compte tenu de cette évolution, la recommandation 2 est remplacée comme suit:

«2. de prendre des mesures appropriées pour éviter l'apparition d'un déficit excessif, d'assurer, jusqu'à ce qu'elle ait atteint une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire, une amélioration d'au moins 0,5% du PIB par an de son solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, en particulier par une maîtrise effective des dépenses primaires courantes (OG 1).»

5. Espagne

Pas de mise à jour

6. France

L'une des tâches auxquelles est confrontée la France est de «faire baisser rapidement le déficit des administrations publiques sous le seuil de 3% du PIB et de maintenir les finances publiques dans la voie de l'assainissement». Pour ce faire, il était recommandé à la France, dans la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques:

* de parvenir en 2003 à une amélioration du déficit corrigé des variations conjoncturelles sensiblement plus importante que celle déjà prévue (recommandation 1);

* de mettre en oeuvre des mesures garantissant que le déficit corrigé des variations conjoncturelles soit réduit en 2004 d'au moins 0,5% du PIB ou d'un montant plus important, pour faire en sorte que l'amélioration cumulée sur la période 2003-2004 soit suffisante pour ramener le déficit nominal au-dessous de 3% du PIB au plus tard en 2004 (recommandation 2);

* de limiter l'augmentation du ratio de la dette publique brute au PIB en 2003 (recommandation 3).

Ces trois recommandations sont analogues à celles que le Conseil a adressées à la France le 3 juin 2003 en application de l'article 104, paragraphe 7, du traité. Le 8 puis le 21 octobre 2003, la Commission a adopté deux recommandations conformément à l'article 104, paragraphe 8 et paragraphe 9, respectivement, invitant le Conseil (1) à décider que la France n'avait pris aucune mesure suivie d'effets en réponse à la recommandation du 3 juin, et (2) à mettre la France en demeure de prendre les mesures nécessaires afin de ramener le déficit des administrations publiques en dessous de 3% du PIB en 2005 au plus tard. Le 25 novembre 2003, le Conseil n'a pas suivi ces deux recommandations de la Commission, mais a adopté une série de conclusions avalisant notamment l'engagement pris par la France de réduire son déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,8% du PIB en 2004, et de 0,6% ou davantage en 2005, de façon à ce que le déficit des administrations publiques tombe en deçà de 3% du PIB en 2005. Dans son avis sur l'actualisation 2003 du programme de stabilité de la France [6], le Conseil a réaffirmé et clarifié encore ces conclusions.

[6] JO C 43 du 19.2.2004.

Compte tenu de cette évolution, et eu égard au fait que les plans budgétaires pour les années après 2005 sont établis dans une large mesure durant la période couverte par les GOPE (notamment dans le cadre des programmes de stabilité pluriannuels), les recommendations 1, 2 et 3 sont remplacées comme suit:

«1. de parvenir à une réduction annuelle du déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,8% du PIB en 2004, et de 0,6% ou davantage en 2005, de façon à ce que le déficit des administrations publiques tombe en deçà de 3% du PIB en 2005(OG 1);

2. au cas où la reprise de l'activité économique serait plus forte que prévu actuellement, d'affecter tout surcroît de recettes à la réduction du déficit et d'accélérer la réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles par la mise en oeuvre de mesures additionnelles. Devrait également être alloué à la réduction du déficit tout volant budgétaire résultant d'une augmentation plus lente que prévu des dépenses;

3. de faire en sorte que l'assainissement budgétaire se poursuive après 2005, par une réduction constante du déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5% du PIB par an, ou plus si nécessaire, de manière à ramener les finances publiques à une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire et à remettre le ratio d'endettement sur une trajectoire décroissante (OG 1).»

7. Irlande

Pas de mise à jour.

8. Italie

L'une des tâches auxquelles l'Italie doit s'atteler consiste à «assainir rapidement ses finances publiques». Pour ce faire, il lui était notamment recommandé, dans la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques:

* de procéder, jusqu'à ce qu'une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire soit atteinte, à une réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5% du PIB par an, en remplaçant les actions ponctuelles par des mesures à caractère permanent (recommandation 1).

Les données budgétaires pour 2003 montrent que le déficit des administrations publiques s'est élevé à 2,4% du PIB en 2003, soit au même niveau à peu près qu'en 2002 (2,3%). Dans un contexte de faible croissance, les autorités ont continué de recourir à des mesures temporaires pour restreindre le déficit. D'après les estimations, les résultats budgétaires s'en sont trouvés améliorés d'un peu plus de 2 points de pourcentage du PIB (environ 1,5 point en 2002). La nette diminution des charges d'intérêts par rapport à l'année précédente a également aidé à empêcher une aggravation plus marquée du déficit. En 2004, le recours aux mesures ponctuelles devant être réduit de moitié, il existe un risque non négligeable de voir le déficit dépasser la valeur de référence de 3% du PIB. En outre, avec un écart de production pratiquement inchangé, l'évolution du solde budgétaire sous-jacent est elle aussi défavorable. La perspective d'une position proche de l'équilibre en termes corrigés des variations conjoncturelles s'éloigne donc un peu plus.

Compte tenu de cette évolution, la recommandation 1 est remplacée comme suit:

«1. de prendre des mesures appropriées pour éviter l'apparition d'un déficit excesif, d'assurer, jusqu'à ce qu'une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire soit atteinte, une amélioration du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5% du PIB par an, en remplaçant les actions ponctuelles par des mesures à caractère permanent (OG 1).»

9. Luxembourg

Pas de mise à jour

10. Pays-Bas

L'un des défis que doivent relever les Pays-Bas consiste à «poursuivre l'assainissement budgétaire dans les années qui viennent, face à la baisse de la croissance potentielle et au coût du vieillissement démographique». Pour ce faire, il leur était recommandé, dans la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques:

* de continuer à contenir les dépenses publiques en deçà de plafonds bien précis, définis en termes réels et compatibles avec une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire (recommandation 1).

Les données budgétaires concernant 2003 montrent que le déficit des administrations publiques a augmenté pour atteindre 3,2% du PIB . Cette détérioration est liée à la forte récession économique, qui a entraîné une augmentation plus forte que prévu du déficit, malgré la mise en oeuvre d'une série de mesures d'économies budgétaires. En 2004, les Pays-Bas risquent également de dépasser ce seuil de référence de 3%. Cependant, comme l'écart de production se creuse, l'évolution du solde corrigé des variations conjoncturelles est plus favorable. En termes corrigés, précisément, l'évolution vers une position proche de l'équilibre est entamée.

Compte tenu de cette évolution, la recommandation 1 est remplacée comme suit:

«1. de se tenir prêts à prendre des mesures supplémentaires pour éviter l'apparition d'un déficit excessif, en même temps de continuer à contenir les dépenses publiques en deçà de plafonds bien précis, définis en termes

réels et compatibles avec une position budgétaire à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire, et (OG 1 et 14).»

11. Autriche

Pas de mise à jour.

12. Portugal

Le Portugal est confronté notamment à la nécessité «d'accélérer l'assainissement de ses finances publiques et d'enrayer l'augmentation rapide des dépenses publiques». Pour ce faire, il lui était notamment recommandé, dans la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques:

* de faire en sorte que le déficit public diminue encore en 2003 comme prévu, et que le déficit sous-jacent décroisse ensuite d'au moins 0,5% du PIB par an, jusqu'à atteindre une position budgétaire proche de l'équilibre (recommandation 1).

Les données budgétaires pour 2003 montrent que le déficit des administrations publiques a atteint 2,8% du PIB, soit un niveau conforme à la recommandation que le Conseil a adressée au Portugal le 5 novembre 2002 en application de l'article 104, paragraphe 7, du traité, et qui demandait un retour du déficit des administrations publiques en deçà de la valeur de référence de 3% du PIB d'ici 2003 au plus tard. L'écart de production négatif très prononcé lié à la récession économique de 2003 a considérablement gêné le processus d'assainissement budgétaire en raison du déficit très important de recettes fiscales qui s'est fait jour en 2003 (compte non tenu de la mesure ponctuelle concernant la vente d'arriérés d'impôts et de cotisations sociales). Bien que le gouvernement ait globalement réussi à restreindre comme prévu ses dépenses (la croissance des dépenses primaires courantes a continué à se ralentir, passant de 8,9% en 2001 à 7,8% en 2002 puis 4,1% en 2003), le déficit des recettes fiscales dû à la récession a conduit les autorités à recourir, dans une assez large mesure, à des mesures ponctuelles pour la deuxième année consécutive (représentant 1,5 et 2,1% du PIB en 2002 et 2003, respectivement). Pour 2004, le risque d'un nouveau dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit est tout à fait significatif étant donné la lenteur de la croissance et le fait qu'il est prévu pour l'instant de ne remplacer que partiellement les mesures ponctuelles importantes adoptées en 2003.

Compte tenu de cette évolution, la recommandation 1 est remplacée comme suit:

«1. de prendre des mesures appropriées pour éviter que le déficit ne dépasse à nouveau la valeur de référence de 3% du PIB, de faire en sorte, jusqu'à ce qu'il parvienne à une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire, d'améliorer le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5% du PIB par an, en remplaçant les actions ponctuelles par des mesures à caractère permanent (OG 1).»

13. Finlande

Pas de mise à jour.

14. Suède

Pas de mise à jour.

15. Royaume-Uni

Les données budgétaires pour 2003 montrent que le déficit des administrations publiques a atteint 3,2% du PIB, soit un niveau supérieur à la valeur de référence. La dégradation plus nette que prévu de la situation budgétaire en 2003 s'explique principalement par la faiblesse des recettes des impôts directs, qui n'ont pas atteint le niveau escompté. À moyen terme, tant le déficit effectif que le déficit corrigé des variations conjoncturelles devraient revenir juste en dessous de 2% du PIB, tandis que se poursuivra l'augmentation des dépenses programmées pour remédier à la fois au sous-investissement passé dans le secteur public et à l'offre insuffisante de services publics. Cependant, la marge de sécurité que laisse cette trajectoire envisagée pour le déficit n'est pas suffisante pour empêcher que soit franchi le seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Qui plus est, une certaine incertitude entoure les prévisions budgétaires, qui comptent notamment sur une hausse spontanée du ratio des recettes.

Compte tenu de cette évolution, le Royaume-Uni doit s'acquitter d'une tâche supplémentaire par rapport à la version 2003 des grandes orientations des politiques économiques, à savoir:

renforcer sa position budgétaire afin d'éviter l'émergence de déséquilibres budgétaires

Pour ce faire, il est recommandé au Royaume-Uni:

«6. de se tenir prêt à prendre les mesures nécessaires pour éviter l'apparition d'un déficit excessif, d'améliorer son solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles afin d'assainir les finances publiques, conformément à l'objectif d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen terme(OG 1).»

16. Chypre

Cette petite économie, qui vit essentiellement du tourisme, a fait preuve d'une certaine résistance, dans un environnement international difficile. Alors qu'elle affichait une croissance élevée et constante du PIB réel de 4,2% en moyenne durant la période 1997-2001, sous l'impulsion à la fois de la demande intérieure et d'une forte expansion continue du tourisme, elle a beaucoup pâti, après le 11 septembre 2001, de la crise du tourisme liée aux menaces terroristes internationales, à la guerre en Afghanistan et en Irak ainsi qu'à l'épidémie de SRAS, et a continué de décliner en 2003. La croissance s'est trouvée réduite de moitié, tout en atteignant encore 2% en 2002 et 2003, grâce à une demande intérieure modérée. Ce taux est toutefois inférieur à celui de la croissance potentielle.

Ces résultats relativement favorables en matière de croissance ont pour toile de fond une économie de marché dominée par le secteur privé et pouvant se targuer, notamment, d'un système juridique et financier hautement développés, de politiques économiques généralement prudentes et d'un marché du travail flexible. Ce dernier fonctionne à un niveau proche du plein emploi et les taux d'activité sont élevés; avec des taux de chômage compris entre 3 et 5%, Chypre n'a effectivement pas de problème en la matière. Toutefois, la crise du tourisme (de masse) sur l'île a souligné la dépendance croissante vis-à-vis de ce secteur, alors que les sources traditionnelles de recettes d'exportations, particulièrement dans le secteur manufacturier, ont entamé un déclin structurel. Par conséquent, Chypre aurait sans doute intérêt à accroître sa diversification vers des activités à plus haute valeur ajoutée. À cet effet, les autorités pourraient accélérer la transition vers une économie du savoir et continuer à simplifier l'environnement des entreprises.

Un plan d'assainissement budgétaire a été introduit en 1999, puis révisé et étendu les années suivantes. Malgré cela, de nouveaux dérapages budgétaires se sont produits en 2002 et 2003, et la stratégie d'assainissement a été effectivement abandonnée, le déficit atteignant respectivement 4,6% et 6,3% du PIB L'orientation budgétaire expansionniste a contribué à l'augmentation de la demande intérieure et au creusement du déficit de la balance courante, qui, d'après les projections, s'est établi à 4,4% du PIB en 2003. Le gouvernement compte s'attaquer à nouveau au déficit budgétaire cette année et l'année prochaine, et oeuvrer de la sorte à un dosage des politiques macroéconomiques plus favorable ainsi qu'à un resserrement du déficit de la balance courante.

Chypre devrait mettre en oeuvre des mesures lui permettant d'atteindre un degré élevé de convergence durable, notamment en ce qui concerne l'assainissement des finances publiques. Tant cette reprise de l'assainissement que la gestion de la dépendance croissante à l'égard du tourisme ont besoin d'être soutenues par des politiques aidant à prolonger à moyen et à long terme les bons résultats enregistrés en matière de croissance. Cela exige en particulier de renforcer la base de croissance et d'emploi de l'économie et de poursuivre la transition vers une économie du savoir. Il faut noter que les défis décrits plus bas sont entourés d'incertitude singulière, parce que une réunification changerait fondamentalement l'économie de l'île. Chypre doit donc relever deux défis majeurs:

* assurer une réduction viable du déficit des administrations publiques,

* accroître la diversification de l'économie au profit d'activités à plus forte valeur ajoutée.

Assurer une réduction viable du déficit des administrations publiques

L'assainissement budgétaire a progressivement dévié de sa course en 2002 et 2003. Le plan initial introduit en 1999 a été révisé une première fois en 2001 puis à nouveau en 2002. Il visait à ramener le déficit à 2,0% du PIB d'ici 2002 avant de revenir à l'équilibre budgétaire en 2005. Or, une croissance plus faible que prévu en 2002 a fait grimper le déficit à 4,6% du PIB au lieu des 2,6% initialement envisagés. Le dérapage s'est accentué en 2003, sous l'effet conjugué d'un fort déficit des recettes (dû au manque de dynamisme persistant de la croissance et à l'évasion fiscale) et d'une augmentation des dépenses liées au secteur de la défense et aux mesures expansionnistes prises pour compenser la baisse de la demande extérieure. Ceci a effectivement porté le coup de grâce au programme d'assainissement, le déficit public pour 2003 atteignant 6,3% du PIB. L'orientation budgétaire expansionniste a contribué à l'augmentation de la demande intérieure et au maintien d'un déficit extérieur courant relativement élevé, qui s'est établi à 4,4% du PIB (projections) en 2003. Le gouvernement compte s'attaquer à nouveau au déficit budgétaire, et oeuvrer de la sorte à un dosage des politiques macroéconomiques plus favorable ainsi qu'à un resserrement du déficit de la balance courante. Des mesures correctives importantes s'imposent afin de remettre le processus d'assainissement sur les rails. Une réforme ambitieuse, à achever d'ici la fin de 2004, devrait améliorer la qualité des finances publiques. Les mesures prévues entraîneront de nouvelles réductions du déficit et aideront à maintenir le déficit de la balance courante dans les limites viables au cas où l'épargne nette privée redeviendrait moins favorable.

Accroître la diversification de l'économie au profit d'activités à plus forte valeur ajoutée

Bien que le tourisme entre pour 15 à 20% dans le PIB et l'emploi, l'économie chypriote a montré une certaine capacité de résistance dans un environnement international difficile. À plus long terme, cependant, Chypre aurait sans doute intérêt à proposer des services touristiques plus élaborés et à developper d'autres activités à valeur ajoutée. Le gouvernement a entrepris une série de réformes à cet effet, qui visent à faciliter le passage à une économie du savoir. Pour autant, le faible niveau des dépenses de R&D, particulièrement parmi les entreprises, et le manque de compétences relatives aux technologies de l'information sont encore probablement un handicap. Enfin, le commerce électronique reste très limité, de même que le pourcentage des ménages ayant accès à l'internet.

L'amélioration de l'environnement des entreprises est également essentielle pour accroître l'efficacité des marchés de produits. Premièrement, l'économie chypriote est dominée par les petites entreprises familiales, dont l'expansion peut être gênée en partie par les difficultés d'accès aux financements. Deuxièmement, la concurrence dans les activités de réseau est encore limitée. Par exemple, la séparation des activités de transport n'est toujours pas une réalité sur le marché de l'électricité. Quant aux télécommunications et aux services postaux, leurs autorités de régulation ont publié deux décrets en novembre 2003, qui font avancer, sans toutefois l'achever, le dégroupage de la boucle locale dans ces secteurs. Enfin, certaines barrières continuent d'entraver l'accès au marché du transport aérien, et la mise en oeuvre de l'acquis n'est pas terminée dans le secteur maritime.

Recommandations particulières à Chypre

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) de la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

Afin de réduire de façon viable le déficit des administrations publiques, il est recommandé à Chypre:

1. de réduire le déficit de ses administrations publiques de manière crédible et durable, dans le cadre d'une action pluriannuelle et conformément aux décisions que doit prendre le Conseil dans le contexte de l'exercice à venir de surveillance budgétaire (OG 1).

Afin d'accroître la diversification de l'économie au profit d'activités à plus forte valeur ajoutée, il est recommandé à Chypre:

2. de redoubler d'efforts pour que les ressources humaines qualifiées soient mieux adaptées, pour promouvoir la R&D et l'innovation, en particulier dans les entreprises, et pour faciliter la diffusion des TIC (OG 9 et 13);

3. de continuer à simplifier l'environnement des entreprises et la fiscalité (OG 11).

17. République tchèque

Après le ralentissement économique de 1997-1998, la croissance annuelle du PIB réel de la République tchèque a avoisiné 3% en moyenne, sauf en 2002 lorsque le pays a souffert de graves inondations et que le taux de croissance a stagné à 2%. L'inflation, mesurée par l'IPCH, est restée très basse (1,4% en 2002 et -0,1% en 2003), inférieure à l'objectif fixé par les autorités monétaires. La croissance s'est appuyée sur les efforts de restructuration, mais la production n'a pas encore pleinement atteint son niveau potentiel estimé. Le processus de restructuration a principalement concerné le secteur bancaire. Il s'est traduit par un coût budgétaire important, l'État prenant à sa charge les actifs douteux grevant le bilan des banques. Par ailleurs, la politique budgétaire est restée jusqu'à peu relativement accommodante, ce qui a entraîné une forte augmentation du déficit des administrations publiques. Cette orientation expansionniste a contribué à l'envolée de la demande intérieure et à l'aggravation - sous l'influence croissante de la consommation - du déficit extérieur courant, qui s'est élevé à plus de 6% du PIB.

Les politiques économiques, en République tchèque, devraient viser un degré élevé de convergence durable, notamment en ce qui concerne l'assainissement des finances publiques. Par rapport aux autres nouveaux États membres, l'économie tchèque se caractérise par un taux de croissance relativement faible. Par conséquent, la poursuite de l'assainissement devra être soutenue par des mesures contribuant à l'accélération de la croissance à moyen et à long terme. Cela exige, en particulier, de faire un effort pour remédier aux déficiences structurelles qui demeurent, notamment sur le marché du travail et concernant l'environnement des entreprises, et pour accélérer le passage à une économie du savoir. Concrètement, quatre tâches majeures attendent la République tchèque:

* réduire encore, en urgence et de façon viable, le déficit des administrations publiques et assurer la viabilité à long terme des finances publiques,

* continuer de traiter les problèmes structurels sur le marché du travail,

* rendre les conditions plus propices à une accélération de la croissance de la productivité,

* promouvoir l'esprit d'entreprise et les PME.

Continuer de réduire, en urgence et de façon viable, le déficit des administrations publiques et assurer la viabilité à long terme des finances publiques

Le déficit des administrations publiques est passé de 6,4% du PIB en 2002 à 12,9% l'année dernière [7], donnant un nouvel élan au processus de dégradation du déficit extérieur courant. En 2003, le gouvernement a introduit un programme d'assainissement budgétaire, qui vise à ramener le déficit des administrations publiques à 4% du PIB en 2006. Les mesures prévues entraîneront de nouvelles

[7] Ce déficit s'explique en partie par l'octroi d'une garantie publique représentant à elle seule quelque 6,3% du PIB.

réductions du déficit budgétaire et rendront plus viable le déficit de la balance courante au cas où l'épargne nette privée deviendrait moins favorable.

Cependant, l'amélioration de la qualité des dépenses publiques dépendra dans une large mesure de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire, dont l'un des éléments majeurs sera la modification du cadre institutionnel, avec l'introduction de cadres de dépenses à moyen terme et de budgets axés sur les résultats. Les cadres de dépenses, en particulier, devraient limiter la propension de l'administration centrale à octroyer des garanties publiques, qui demeurent une source de risque budgétaire non négligeable. En outre, étant donné le processus actuel de décentralisation de l'administration publique, l'absence de règles budgétaires au niveau régional et local constitue un risque pour la situation budgétaire future. Sur un plan positif, il faut signaler que le gouvernement ne prévoit pas dans ses réformes de réduire la part, en pourcentage du PIB, des dépenses d'investissement public dans les années à venir.

En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, les dépenses extrabudgétaires et la croissance rapide des dépenses de santé et de sécurité sociale sont une source de préoccupation majeure. Bien que le pays s'enorgueillisse encore d'un niveau d'endettement public peu élevé, l'évolution de ces dernières années dans les domaines en question a fait faire un bond à la dette (de 25,2% du PIB en 2001 à 37,6% en 2003).

Continuer de traiter les problèmes structurels sur le marché du travail

Entre 1990 et 2002, le marché du travail de la République tchèque a été le théâtre de changements structurels importants. La proportion des actifs travaillant dans le secteur primaire est tombée de 12,4% à 4,8%, tandis qu'elle passait de 45,1% à 39,6% dans le secteur secondaire, et qu'elle augmentait au contraire de 42,5% à 55,6% dans le secteur tertiaire. Le taux de chômage, qui s'élevait à 7,3% à la fin de 2002, a grimpé depuis lors à 8,1% au cours du quatrième trimestre de 2003. Outre le processus de restructuration, le chômage devrait être affecté par la réforme des finances publiques, qui prévoit que 2% des emplois du secteur public seront supprimés chaque année pendant la période 2004-2006. Les syndicats ont peu d'effet sur la formation des salaires. Le processus de négociation salariale est décentralisé, et les rémunérations sont principalement fixées au niveau des entreprises. La coordination en la matière est peu développée, que ce soit entre les entreprises ou les secteurs. Bien que le taux d'emploi soit élevé (65,5% en 2002) et le taux de chômage proche de la moyenne de l'UE, le marché tchèque du travail souffre d'un certain nombre de défauts structurels. Premièrement, les écarts entre les régions sont très marqués. Dans les régions structurellement faibles, le taux de chômage est quatre fois plus élevé qu'à Prague et, dans certains cas, dépasse 25%. Deuxièmement, la part des chômeurs de longue durée (plus d'un an) est considérable, puisqu'elle atteignait 40,3% à la fin de 2003. De plus, la période moyenne d'enregistrement dans les bureaux de l'emploi tend à s'allonger. Troisièmement, le taux de chômage des jeunes (moins de 25 ans) est lui aussi très élevé. La proportion moyenne de jeunes sans emploi frôlait 23%, avec des différences importantes selon les régions.

En ce qui concerne l'offre de main-d'oeuvre, le chômage à long terme et le manque de mobilité professionnelle sont dus aux contre-incitations contenues dans les régimes de prélèvements et de prestations, au développement insuffisant de l'apprentissage tout au long de la vie ainsi qu'aux lacunes des systèmes d'éducation et de formation, qui ne débouchent pas suffisamment sur des qualifications adaptées aux besoins du marché du travail, et en particulier aux exigences de l'économie du savoir. Les déficiences structurelles du marché tchèque du travail tiennent également à la faible mobilité géographique des travailleurs, qui résulte principalement de deux facteurs: premièrement, la réglementation des prix du logement incite moins à proposer des habitations dans les régions où les emplois sont créés, et, deuxièmement, l'infrastructure de transport déficiente accroît le coût du navettage et fait obstacle à l'investissement et à l'implantation de nouvelles entreprises dans les régions structurellement faibles.

Du côté de la demande, enfin, le niveau élevé des cotisations d'assurance maladie et de sécurité sociale pourrait avoir des effets négatifs. Au total, ces cotisations s'élèvent à 47,5% du salaire brut, qui sont pris en charge pour ¼ par les salariés et pour ¾ par l'employeur.

Rendre les conditions plus propices à une accélération de la croissance de la productivité

La croissance de la productivité en République tchèque est comparativement peu élevée. Durant la période 1996-2002, la productivité du travail a cru chaque année de 2,1%, ce qui est le taux le plus bas parmi les nouveaux États membres. En outre, le niveau de la productivité est encore très faible comparé à celui de l'UE (environ 55% de la moyenne de l'UE-15 en 2003). Les facteurs contribuant à cette situation sont sans doute le manque de souplesse du système éducatif, l'efficacité médiocre de la R&D et de l'innovation et la faible utilisation des TIC. L'incapacité du système d'éducation et de formation à réagir avec suffisamment de souplesse à l'évolution des compétences requises se traduit par un décalage des qualifications sur le marché du travail. Le niveau d'études moyen atteint est très élevé (92% des 20-24 ans possèdent au moins un diplôme de fin d'études secondaires), mais la proportion de diplômés de l'enseignement supérieur est l'une des plus faibles de l'UE. Bien que les dépenses de R&D atteignent un niveau relativement élevé par rapport aux autres nouveaux pays membres, l'innovation qui en résulte, mesurée par le nombre de brevets déposés, est très faible, ce qui paraît traduire un manque d'efficacité de ces dépenses. Il semble que la coopération entre les institutions de recherche (par exemple, les universités et l'Académie tchèque des sciences) et le secteur privé soit limitée. Conscient de ces problèmes, le gouvernement a adopté un plan d'action pour 2004-2008 destiné à promouvoir la R&D, dont les résultats, cependant, seront subordonnés dans une large mesure à sa mise en oeuvre intégrale.

Promouvoir l'esprit d'entreprise et les PME

Malgré les progrès accomplis dans la mise en place d'un cadre de concurrence satisfaisant et l'évolution continue de l'environnement juridique, il semble que l'esprit d'entreprise, en République tchèque, continue de se heurter à un certain nombre d'obstacles importants. C'est ce que semble indiquer, notamment, la faiblesse de la part des PME dans le PIB (moins de 40%). Le taux brut des naissances de nouvelles entreprises en pourcentage du nombre total d'établissements est relativement bas comparé aux autres nouveaux membres.

Cette situation s'explique apparemment par la conjonction de plusieurs facteurs: les défauts dont souffre l'environnement des entreprises (par exemple, en ce qui concerne la réglementation et l'application effective des dispositions, la charge administrative excessive et l'accès limité au financement) et dont se ressentent proportionnellement beaucoup plus les PME, la longueur et la complexité de la procédure administrative pour créer une nouvelle entreprise (le fonctionnement inefficace et peu transparent du registre commercial fait l'objet de nombreuses critiques de la part des chefs d'entreprise), ainsi que la législation en matière de faillites, qui n'autorise pas les entreprises en difficulté à sortir du marché dans des conditions raisonnables ou à se restructurer. Plusieurs propositions de lois visant à régler certains de ces problèmes sont en cours d'élaboration, mais leurs progrès sont lents. Malgré l'amélioration de la qualification des juges, la qualité de l'application de la loi et sa rapidité constituent toujours un point faible fondamental. Par ailleurs, les nouvelles entreprises ont les plus grandes peines à se trouver des sources extérieures de financement.

Recommandations particulières à la République tchèque

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) de la partie I des grandes orientations des politiques économiques.

Pour continuer de réduire, en urgence et de façon viable, le déficit des administrations publiques et assurer la viabilité à long terme des finances publiques, il est recommandé à la République tchèque:

1. de faire baisser le déficit des administrations publiques de manière crédible et durable, dans le cadre d'une action pluriannuelle et conformément aux décisions que doit prendre le Conseil dans le contexte de l'exercice à venir de surveillance budgétaire (OG 1);

2. de réformer les systèmes de santé et de retraite afin d'assurer leur viabilité financière, notamment en contrebalançant l'augmentation attendue du ratio de dépendance des personnes âgées et en agissant pour atténuer le risque budgétaire lié à l'augmentation des engagements conditionnels de l'État, et de veiller au renforcement des incitations au travail et à l'abaissement des taux élevés de cotisations sociales (OG 4, 14 et 16).

Pour continuer à traiter les problèmes structurels sur le marché du travail, il est recommandé à la République tchèque:

3. de renforcer l'offre de main-d'oeuvre en réformant les régimes de prélèvements et de prestations afin de supprimer les dispositions qui dissuadent de travailler, et en accroissant la mobilité professionnelle et régionale grâce à la réduction des décalages de compétences, tout en veillant à l'efficacité des mesures de reconversion professionnelle et autres politiques actives du marché du travail, en déréglementant le marché du logement et en améliorant les infrastructures de transport (OG 4, 7, 8 et 13).

Afin de rendre les conditions plus propices à une accélération de la croissance de la productivité, il est recommandé à la République tchèque:

4. d'améliorer l'efficience et la qualité de son système d'éducation et de formation ainsi que sa capacité de réaction à l'évolution des compétences requises (OG 13) ;

5. de renforcer l'efficacité de la R&D et de l'innovation, d'encourager les transferts de technologie par le biais de l'IDE et de soutenir la diffusion des connaissances (OG 13).

Afin de promouvoir l'esprit d'entreprise et les PME, il est recommandé à la République tchèque:

6. d'améliorer l'environnement des entreprises, en particulier en allégeant la charge administrative, en améliorant le cadre juridique et en veillant à son application, ainsi qu'en élargissant l'accès aux financements (OG 11 et 12).

18. Estonie

En 2002, malgré la faiblesse de la demande extérieure, les résultats macroéconomiques de l'Estonie sont restés solides. Le déficit de sa balance courante, en revanche, a grimpé à 13,7% du PIB en 2003. La croissance, qui s'est élevée à 4,8%, a été tirée par le vif dynamisme de l'investissement et de la consommation privée, qui s'explique pour cette dernière par la forte expansion du crédit, la hausse des salaires et la modeste progression de l'emploi. Malgré la stagnation prolongée de l'investissement dans la zone euro, les dépenses en capital ont fortement progressé en Estonie (plus de 11%) grâce aux flux importants d'IDE et au bas niveau des taux d'intérêt. L'inflation, qui s'était accélérée jusqu'à frôler 7% au milieu de 2001, est retombée à 1,3% en 2003. Sous l'effet du dynamisme de l'activité et du meilleur rendement des impôts, l'excédent budgétaire des administrations publiques s'est accru, passant à 1,8% du PIB en 2002 puis à 2,6% en 2003, en dépit des dépenses supplémentaires approuvées par le Parlement. Certaines administrations locales continuent cependant de peser lourdement sur les finances publiques.

Les politiques économiques de l'Estonie devraient viser un degré élevé de convergence durable et une réduction du déficit de la balance courante. La politique budgétaire peut avoir un effet appréciable sur la balance courante, tandis que les politiques structurelles, en particulier celles qui visent à améliorer la productivité et à renforcer la concurrence, peuvent accroître le potentiel de croissance de l'économie et, par ce biais, améliorer encore l'équilibre épargne-investissement et la balance courante. Par ailleurs, le marché du travail et plus particulièrement le niveau de chômage élevé constituent un problème important pour les autorités, et ce depuis la restructuration de l'économie après l'indépendance. En bref, il s'agira donc pour l'Estonie:

* de s'attaquer au déficit important de la balance courante, notamment par une politique budgétaire appropriée;

* de régler les problèmes structurels sur le marché du travail;

* de rendre les conditions plus propices à une augmentation de la productivité;

* d'introduire une véritable concurrence dans les activités de réseau.

S'attaquer au déficit important de la balance courante, notamment par une politique budgétaire appropriée

La différence de vigueur entre les demandes intérieure et extérieure s'est traduite par une forte augmentation des importations (+8,1%) et des performances à l'exportation plutôt modestes (+5,1%), ce qui a entraîné une dégradation du déficit de la balance courante, qui s'est élevé à 13,7% du PIB en 2003. Pour une large part, ce déficit résulte d'un certain nombre d'éléments exceptionnels - des importations de biens d'équipement principalement - combinés à une balance des revenus négative, le compte de capital restant quant à lui excédentaire grâce à l'importance des flux d'IDE. Le faible niveau de la dette publique (environ 5% du PIB) et la bonne notation de crédit du pays lui ont permis d'éloigner les risques immédiats d'instabilité au niveau du financement du déficit de la balance courante. De plus, l'administration centrale a progressivement constitué depuis 1997 une « réserve de

stabilité », représentant 9% du PIB, à partir des excédents budgétaires et des recettes tirées des privatisations.

Pour pouvoir réduire de manière décisive à moyen terme ce déséquilibre macroéconomique majeur de l'économie estonienne, il est donc essentiel de mettre en oeuvre des politiques structurelles à même de renforcer la compétitivité des biens et services estoniens. Ces politiques devront principalement viser à une amélioration rapide des infrastructures du pays et de ses investissements dans le capital humain, en accordant une attention particulière aux régions défavorisées.

Le maintien des orientations prudentes de la politique budgétaire devrait jouer un rôle clé dans le traitement du déficit de la balance courante. Alors que l'excédent budgétaire des administrations publiques a augmenté, passant de 1,8% du PIB en 2002 à 2,6% en 2003, certaines autorités régionales ont continué à grever les finances publiques du fait de leurs dérapages budgétaires en 2002 et 2003.

En dépit des excédents budgétaires des dernières années et du faible volume de la dette publique, les dépenses supplémentaires et les réductions d'impôt qui ont été programmées, de même que les engagements liés à l'adhésion à l'UE, devraient créer des tensions plus fortes au niveau du budget dans les prochaines années. Il pourrait en résulter une nouvelle baisse de l'épargne domestique susceptible d'avoir un impact négatif sur le dosage global des politiques économiques, en particulier dans un contexte de déficit très élevé de la balance courante. Globalement, le solde budgétaire estonien devrait rester équilibré ou excédentaire sur les toutes prochaines années, même dans l'hypothèse d'un assouplissement budgétaire relatif. De plus, il est probable que cet éventuel assouplissement au cours des toutes premières années suivant l'entrée dans l'UE coïnciderait avec un rebond de la croissance économique. On ne peut donc pas exclure que les orientations de politique budgétaire envisagées aient un effet procyclique. Il est en conséquence souhaitable que la mise en oeuvre des plans budgétaires à moyen terme de l'Estonie se fasse dans le cadre d'une approche souple et prudente.

Régler les problèmes structurels sur le marché du travail

La situation s'est détériorée progressivement sur le marché du travail estonien après l'indépendance du pays. La restructuration de l'économie et l'inadéquation des compétences qui en résulte semblent être les principaux responsables de la hausse du chômage, qui, à la mi-2000, atteignait 14½% (définition BIT). Le taux d'emploi, qui avait reculé de 65% en 1997 à 60,6% en 2000, est légèrement remonté, à 61,1%, en 2002, et ce pour la première fois depuis l'indépendance, contribuant à un retournement de situation sur le marché du travail qui s'est traduit par une baisse du taux de chômage, retombé à 10,3% en 2002. Cependant, cette amélioration résulte autant d'un net recul de la population active que des modestes gains d'emploi réalisés: la première s'est contractée de presque 2,5% tandis que les seconds n'ont pas dépassé 2% environ sur l'ensemble de la période 1997-2002.

La hausse du chômage entre 1997 et 2002 correspondait à une augmentation constante de la proportion de chômeurs de longue durée et de "travailleurs découragés", et donc du taux de chômage structurel. Cependant, après avoir culminé à 60% durant cette période, la part des personnes sans emploi depuis plus d'un an est retombée à 41% du total des chômeurs en 2002, soit à peu près son niveau de 1997. Malgré cela, le nombre de chômeurs de longue durée reste particulièrement élevé, ce qui semble indiqué qu'un grand nombre d'entre eux ne possèdent pas les compétences requises pour réintégrer le marché du travail. Les écarts régionaux persistent et le chômage est beaucoup plus élevé dans le nord-est du pays (environ 19% de la main-d'oeuvre) que dans le sud (8½-9%).

Rendre les conditions plus propices à une augmentation de la productivité

La productivité en Estonie est encore très faible par rapport à la moyenne de l'UE (42% du niveau de l'UE 15 en 2002). Après une période de croissance vigoureuse (7% par an) en 1997-2000, la productivité du travail a progressé moins vite. Deux facteurs principaux risquent de ralentir la croissance de la productivité à l'avenir: le manque de qualifications de la main-d'oeuvre et le faible niveau de la R&D et de l'innovation. Ces deux facteurs expliquent aussi que l'IDE se concentre principalement dans des domaines qui n'exigent pas de dépenses de R&D ni de qualifications élevées.

L'insuffisance des qualifications de la main-d'oeuvre est imputable à l'inefficience du système éducatif, car les dépenses publiques d'éducation sont relativement élevées (6,7% du PIB 2000). Le fait que le système d'éducation ne soit pas suffisamment à l'écoute des besoins du marché du travail est particulièrement préoccupant, car il crée un décalage entre qualifications recherchées et disponibles.

Une politique bien conçue de R&D peut également jouer un rôle important dans l'accélération de la croissance de la productivité. À l'heure actuelle, le niveau des dépenses de recherche-développement en Estonie est relativement faible, inférieur en tout cas à celui des autres pays européens (0,8% du PIB en 2001); quant aux dépenses des entreprises dans ce domaine, l'Estonie se classe au dernier rang des nouveaux pays membres. Ceci s'explique en partie par les liens ténus qu'entretient la communauté universitaire avec les milieux d'affaires. Une nouvelle stratégie a été approuvée en la matière, qui prévoit une hausse significative du total des dépenses de R&D au cours de la période 2002-2006.

Introduire une véritable concurrence dans les activités de réseau

Bien que la libéralisation des activités de réseau ait démarré en Estonie, la concurrence demeure très limitée sur le marché de l'électricité. Le pays a obtenu de disposer d'une longue période de transition dans ce domaine, étant donné sa dépendance à l'égard de l'huile de schiste en tant que source de production d'électricité. La restructuration de ce secteur particulier a commencé, mais la libéralisation envisagée du marché a peu progressé. Le marché de l'électricité est dominé par une société sous contrôle de l'État et à intégration verticale qui opère à la fois dans le domaine de l'approvisionnement, de la production, de la transmission (dont elle possède le monopole) et de la distribution. L'ouverture déclarée du marché est actuellement de 10%, c'est-à-dire inférieure à ce qu'elle est dans la plupart des autres nouveaux États membres. L'un des principaux obstacles à la libéralisation du marché de l'électricité réside dans la sévérité des règles qu'imposent les autorités en matière de licence d'importation. Mais il convient également, étant donné que l'entreprise en place appartient à l'État, d'assurer l'indépendance de l'autorité de régulation de l'énergie.

Les problèmes sont moins aigus en ce qui concerne le gaz et les télécommunications. Le marché du gaz, qui est privatisé et ouvert, ne compte qu'un seul opérateur. Quant au marché des télécommunications, il a lui aussi été libéralisé, mais des problèmes pourraient surgir du fait que le propriétaire du réseau opère aussi en tant que distributeur.

Recommandations particulières à l'Estonie

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) de la partie I des grandes orientations de politique économique.

Afin de s'attaquer au déficit important de la balance courante, notamment par la mise en oeuvre d'une politique budgétaire appropriée, il est recommandé à l'Estonie:

1. de mettre en oeuvre une politique budgétaire qui soit conforme aux décisions que doit adopter le Conseil dans le cadre du prochain exercice de surveillance budgétaire (OG 1), en même temps qu'au souci d'éviter des politiques procycliques risquant d'aggraver les déséquilibres extérieurs (OG 2).

Afin de régler les problèmes structurels sur le marché du travail, il est recommandé à l'Estonie:

2. d'adopter des politiques visant avant toute chose la réintégration des chômeurs de longue durée, en particulier dans les régions les plus touchées par la restructuration de l'économie, au moyen d'une promotion de la formation continue et de l'apprentissage tout au long de la vie, ainsi que de la mise en place d'un cadre institutionnel efficace favorisant la création d'emplois (OG 4, 6 et 8);

3. d'encourager les partenaires sociaux à veiller à ce que l'évolution des salaires - en ce compris les modifications à la législation sur le salaire minimal - ne gêne pas la croissance de l'emploi ni ne freine le rétablissement du marché du travail (OG 3 et 5).

Afin de rendre les conditions plus propices à une augmentation de la productivité, il est recommandé à l'Estonie:

4. d'améliorer l'efficience et la qualité du système éducatif et de la formation professionnelle afin de réduire les décalages sur le marché du travail (OG 13);

5. d'appliquer la stratégie approuvée en 2001 en matière de recherche-développement et, en particulier, d'encourager le secteur des entreprises à participer davantage aux dépenses dans ce domaine (OG 13).

Afin d'introduire une véritable concurrence dans les activités de réseau, il est recommandé à l'Estonie:

6. de progresser dans la libéralisation du marché de l'électricité, de renforcer l'indépendance de l'autorité de régulation et d'assurer une concurrence effective dans les télécommunications (OG 9).

19. Hongrie

Après avoir progressé à un rythme relativement rapide de 3,5% en 2002, la croissance du PIB réel s'est ralentie pour passer en dessous de 3% en 2003. Le chômage est un des plus faibles des pays en voie d'adhésion, mais le taux de participation reste très bas au regard de la moyenne communautaire. De graves problèmes structurels sur le marché du travail rendent malaisé le développement de l'emploi, en particulier la faible mobilité régionale, le manque d'adéquation des qualifications et le caractère désincitatif des systèmes de prestations. Pour assurer une convergence plus forte et durable, il est indispensable de restaurer durablement un niveau de compétitivité élevé. Il paraît donc essentiel, pour assurer une croissance équilibrée sur le moyen terme, de revenir à une évolution raisonnable des salaires réels et de créer un environnement plus favorable à l'investissement.

En 2003, la politique budgétaire est revenue à des orientations restrictives après le déficit budgétaire élevé de l'année précédente (9,3% du PIB), mais le déficit est resté de l'ordre de 5,9% du PIB. Le dérapage significatif par rapport aux objectifs de déficit des deux dernières années a amplifié le creusement du déficit de la balance courante, supérieur à 5,5% du PIB, causé par la pression de la demande. Aggravée par d'autres problèmes macroéconomiques (forte hausse des salaires réels et taux d'intérêt réels exorbitants) et la volatilité du taux de change, cette situation a provoqué une défiance générale envers les marchés financiers et une détérioration de la compétitivité globale.

La Hongrie doit mettre en oeuvre des politiques visant à atteindre un degré élevé de convergence durable, en particulier en matière d'assainissement des finances publiques. La Hongrie a réalisé un certain nombre de réformes structurelles et des progrès importants de rattrapage vis à vis de l'UE ont été accomplis, mais le pays devra consentir des efforts supplémentaires dans plusieurs autres domaines. Il est en particulier souhaitable que la Hongrie adopte des mesures renforçant l'efficacité de son système éducatif et encourageant la R&D afin d'améliorer la productivité. La concurrence dans les activités de réseau doit être renforcée et l'indépendance des régulateurs mieux assurée. Au total, la Hongrie doit relever cinq défis majeurs:

* Parvenir à une réduction plus prononcée et durable du déficit des administrations publiques,

* accroître les taux d'emploi et s'attaquer aux problèmes structurels sur le marché du travail,

* améliorer la compétitivité-coûts par des politiques favorisant la modération salariale,

* créer des conditions favorisant l'amélioration de la productivité,

* stimuler la concurrence dans les activités de réseau.

Parvenir à une réduction plus prononcée et durable du déficit des administrations publiques

Après un déficit record de 9,3% du PIB en 2002, la politique budgétaire est devenue restrictive en 2003. Le déficit public était cependant encore de 5,9% en 2003. Une nouvelle réduction est certes prévue pour 2004, mais au vu de la situation de départ, les objectifs de déficit 2004 visés semblent plutôt difficiles à atteindre. Malgré une ambition initiale de réforme en profondeur des finances publiques, un certain nombre de postes de dépense n'ont pas du tout été traités dans le budget 2004 et ne semblent toujours pas être pris en compte dans les projets d'assainissement. En fait, les économies sont censées résulter principalement de coupes dans les dépenses courantes et opérationnelles. L'orientation expansionniste qui avait été donnée à la politique budgétaire, conjuguée à la forte hausse des salaires réels, a contribué à gonfler la demande intérieure et à aggraver le déficit de la balance courante (près de 6% du PIB), dont le creusement est accéléré par l'envol des dépenses de consommation. La réduction du niveau élevé des besoins de financement du secteur public est également indispensable pour améliorer la balance courante. Il serait illusoire de penser que l'épargne des ménages suffira à financer l'augmentation des investissements privés (y compris ceux liés à l'adhésion à l'UE), et ces dépenses d'investissement exerceront une pression supplémentaire sur la balance courante. C'est ainsi que même le maintien à son niveau actuel du déficit courant, dans l'hypothèse où les investissements ne seraient pas revus à la baisse, imposerait de prendre des mesures d'austérité budgétaire supplémentaires. Le retour de la Hongrie à des politiques plus viables doit se faire sur la base d'un assainissement budgétaire véritable.

Accroître les taux d'emploi et s'attaquer aux problèmes structurels sur le marché du travail

La Hongrie a un des taux de chômage les plus bas des pays en voie d'adhésion (5,8% en 2003), mais on observe simultanément une stagnation de la population active et un taux de participation (59,7 % dans la tranche d'âge 15-64 ans en 2002) plus faible que la moyenne communautaire. Ainsi, ce faible taux de chômage ne rend pas compte de l'éloignement de beaucoup du marché du travail, ni du fort taux d'inactivité, en particulier dans la frange la moins jeune de la population en âge de travailler.

Le marché du travail se caractérise aussi par un certain nombre de dysfonctionnements structurels. Les disparités régionales s'expriment principalement sous la forme d'une urbanisation croissante le long d'un axe Est-ouest, et d'un chômage plus élevé dans la partie orientale du pays. La mobilité interne est faible au regard des normes internationales, le logement et les transports représentant les principaux handicaps. De plus, une part notable des chômeurs est constituée de jeunes adultes (le taux de chômage des jeunes est de 11,9%).

Améliorer la compétitivité-coûts par des politiques favorisant la modération salariale

Bien qu'en légère amélioration depuis le début de 2003, la compétitivité-coûts de la Hongrie s'est fortement détériorée sur la période 2000-2002. Cette détérioration était en partie due à de l'augmentation rapide des salaires. Sur les trois dernières années, la hausse des salaires réels a été plus forte que celle de la productivité. Elle s'explique par l'augmentation des minima salariaux et les hausses de salaires dans le secteur public, mais aussi par le retard d'adaptation du secteur privé à un nouvel environnement d'inflation maîtrisée. Malgré le ralentissement de la croissance des salaires en fin d'année, 2003 devrait se solder par une hausse des salaires réels de 9,2 % (dont environ 7,3% dans le secteur privé et 12,7% dans le public). Ces hausses ont affecté la compétitivité-coûts et induit une contraction de l'emploi dans certains secteurs à faibles qualifications du marché du travail. Si cette évolution a contribué à modifier la structure de la production industrielle en l'orientant vers la main d'oeuvre plus qualifiée, la hausse des coûts salariaux unitaires n'en compromet pas moins la position compétitive globale du pays, pas seulement au niveau des activités intensives en travail.

Créer des conditions favorisant l'amélioration de la productivité

Les gains de productivité se ralentissent depuis 2000, même s'ils restent légèrement supérieurs à la moyenne des nouveaux États membres. De 4,2% en 2000, la croissance de la productivité du travail est descendue à 2,4% en 2003. Au nombre des facteurs expliquant ce ralentissement des gains de productivité, le niveau relativement faible de la R&D (0,95 % du PIB en 2001), les problèmes d'efficacité du système éducatif et l'instabilité de l'environnement économique.

Bien que certaines mesures aient été prises pour dérigidifier le système éducatif afin qu'il s'adapte mieux aux besoins changeants du marché du travail, on observe toujours une pénurie de travailleurs moyennement et hautement qualifiés. Le nombre d'étudiants de 3ème cycle est certes en augmentation, mais beaucoup mettent fin à leurs études avant d'obtenir leur diplôme. Quant à la proportion de diplômés universitaires en sciences et techniques dans la population totale (sur 1000 personnes entre 20 et 29 ans), elle a baissé l'année dernière et était, avec un chiffre de 3,7, une des plus faibles de l'UE en 2001. Dans le domaine de la recherche et du développement, la recherche appliquée ne parvient pas à combler son retard, en partie encore en raison de la faiblesse des dépenses de R&D du secteur privé, en dépit des incitations fiscales, et de la coopération limitée entre entreprises et instituts de recherche. Les dépenses publiques de R&D sont également relativement modestes, tant en proportion du PIB qu'en proportion des dépenses publiques (elles représentaient 0,9% des dépenses publiques totales en 2001). Le caractère changeant des politiques économiques menées est sans doute un autre facteur influant négativement sur la productivité. La législation et les stratégies de l'État ont souvent été modifiées au cours de la dernière décennie, ce qui a réduit la prévisibilité des politiques menées et la confiance dans le gouvernement et rendu problématique la planification sur le long terme.

Développer une concurrence effective dans les activités de réseau

Le processus de libéralisation a été entamé dans la plupart des activités de réseau, mais la concurrence effective reste pour l'instant limitée dans ces secteurs. Le marché des télécommunications est un des plus libéralisés mais, même sur ce marché, la concurrence est limitée en raison de la position dominante très forte de l'ancien monopole d'État dans le secteur de la téléphonie fixe et par la situation de quasi duopole sur le marché de la téléphonie mobile. Les marchés de l'électricité et du gaz ont été ouverts pour les gros consommateurs, mais les contrats d'achat à long terme et les faibles capacités d'interconnexion continuent à faire obstacle à la concurrence sur le marché de l'électricité. Enfin, l'État a conservé dans certains de

ces secteurs sa capacité d'ingérence dans les activités des régulateurs des réseaux. C'est ainsi que le gouvernement a la possibilité d'influer sur les prix dans les secteurs de l'électricité et du gaz.

Recommandations particulières à la Hongrie

Les défis qui ont été décrits ne pourront être relevés qu'en mettant en oeuvre les vastes réformes structurelles préconisées dans les orientations générales (OG) de la partie I des grandes orientations de politique économique.

Afin de poursuivre la réduction du déficit des administrations publiques sur une base durable, il est recommandé à la Hongrie:

1. de réduire son déficit public de manière crédible et durable dans un cadre pluriannuel conforme aux décisions qu'adoptera le Conseil dans le cadre du prochain exercice de surveillance budgétaire (OG 1).

En vue d'accroître les taux d'emploi et de s'attaquer aux problèmes structurels du marché du travail, il est recommandé à la Hongrie:

2. de renforcer l'offre de travail en supprimant les entraves à la mobilité régionale par des mesures appropriées dans les domaines du logement et des transports, et d'encourager l'entrée ou le retour sur le marché du travail des groupes défavorisés (minorités ethniques, handicapés ou mal logés) (OG 7 et 8);

3. de faire en sorte que les systèmes de prélèvements et de prestations favorisent l'emploi et incitent à entrer ou à rester sur le marché du travail (en rendant le travail plus attractif financièrement), et de réduire encore la charge fiscale élevée pesant sur le travail (OG 4).

Pour améliorer la compétitivité-coûts par des politiques favorisant la modération salariale, il est recommandé à la Hongrie:

4. d'encourager une réforme des processus de négociation salariale permettant aux salaires de mieux refléter la productivité réelle; de promouvoir des conventions salariales pluriannuelles entre partenaires sociaux pour aligner l'évolution des salaires sur les gains de productivité (OG 5).

Afin de créer un environnement plus favorable à la hausse de la productivité, il est recommandé à la Hongrie:

5. de promouvoir une participation plus active du secteur privé dans les domaines de la R&D et de l'innovation, de renforcer les liens entre entreprises et instituts de recherche, de mobiliser des ressources suffisantes pour améliorer la qualité de la recherche et de faciliter les transferts de compétences par le biais de l'IDE (OG 13);

6. de rendre le système éducatif plus efficace, d'accroître sa flexibilité pour faciliter son adaptation aux besoins en compétences du marché et de veiller à dégager des ressources suffisantes pour la formation professionnelle et l'éducation (OG 13);

7. d'assurer la stabilité du cadre législatif et des politiques publiques afin de créer un environnement économique plus favorable à l'esprit d'entreprise (OG 11).

Afin de renforcer la concurrence effective dans les activités de réseau, il est recommandé à la Hongrie:

8. de poursuivre la libéralisation du secteur, de promouvoir une concurrence véritable et l'indépendance des autorités de régulation (OG 9).

20. Lettonie

Ces dernières années, les performances économiques de la Lettonie témoignent d'une assez bonne résistance à la dégradation de la conjoncture mondiale. La croissance du PIB devrait à moyen terme rester proche du potentiel, avec un taux de l'ordre de 5-6% l'an. La consommation privée et la formation brute de capital fixe ont fait preuve d'un grand dynamisme et sont les principaux moteurs de la croissance. Pendant les cinq années précédentes l'inflation est restée modérée malgré la forte croissance de la consommation privée. Cependant il est prévu que l'inflation atteigne des niveaux élevés cette année, mais elle pourrait diminuer vers un rythme de 3% en 2006/07. Le commerce extérieur a connu une expansion rapide: les importations ayant progressé à un rythme supérieur à celui des exportations, le déficit de la balance courante s'est creusé pour atteindre 9,3% du PIB en 2003 et devrait rester à ce niveau à moyen terme. La Lettonie a accompli des progrès remarquables dans le domaine des réformes structurelles au cours des années récentes, mais il subsiste un certain nombre de défis non entièrement relevés, tels le fonctionnement de l'administration publique, qui pourrait compromettre l'absorption des fonds structurels de l'UE. Ces défis, s'il ne sont pas entièrement relevés risquent d'affaiblir la capacité de la Lettonie à maintenir une trajectoire durable de croissance vigoureuse.

Le taux de chômage a entamé un lent reflux et varie considérablement d'une région à l'autre. Le bon fonctionnement du marché du travail est handicapé par un certain nombre de problèmes structurels, en particulier l'inadéquation des systèmes d'éducation et de formation, les pénuries de qualifications et la faible mobilité géographique. La privatisation de la plupart des entreprises d'État lettones a stimulé la concurrence sur les marchés de produits du pays, et le niveau des aides d'État reste inférieur à la moyenne de l'UE. Les rares problèmes de concurrence qui subsistent sont concentrés dans les activités de réseau. Même si la Lettonie profite du bas coût de sa main d'oeuvre et de la faiblesse de sa fiscalité, la faible productivité du travail y reste un problème majeur.

La baisse régulière du déficit public s'est interrompue en 2002, celui-ci bondissant à 3% du PIB contre 1,6% en 2001. En 2003, les recettes fiscales meilleures que prévu et la meilleure maîtrise des dépenses par le gouvernement ont permis de ramener à 1,8% un déficit qui devrait atteindre 2% en 2004. La situation des finances publiques lettones est toutefois tributaire du sérieux de l'engagement à assurer la discipline budgétaire; or, la politique budgétaire de la Lettonie se caractérise par son orientation procyclique. La dette publique du pays demeure en revanche peu élevée puisqu'elle représente à peine 17% du PIB.

La Lettonie doit mettre en oeuvre des politiques visant à atteindre un degré élevé de convergence durable, en particulier en matière d'assainissement des finances publiques. Tant les progrès en matière d'assainissement que les solutions à la sous utilisation des ressources humaines du pays doivent pouvoir s'appuyer sur des politiques contribuant à maintenir à moyen et long termes les bonnes performances de croissance. Cela exigera en particulier de renforcer et de diversifier la base de la croissance et de l'emploi en stimulant l'esprit d'entreprise. Par ailleurs, le niveau de la productivité doit être relevé et la Lettonie doit se préparer à la transition vers une économie fondée sur le savoir. Au total, la Lettonie doit relever quatre défis majeurs:

* S'attaquer au déficit assez considérable de la balance courante, notamment par une politique budgétaire appropriée,

* Créer des conditions favorisant la hausse de la productivité,

* S'attaquer aux problèmes structurels du marché du travail,

* Développer une concurrence véritable dans les activités de réseau.

S'attaquer au déficit assez considérable de la balance courante, notamment par une politique budgétaire appropriée

La demande intérieure lettone de produits importés reste plus forte que la demande internationale de produits lettons et le déficit de la balance courante s'est donc accru, passant à 9,1% du PIB en 2003. La croissance des exportations a été très vigoureuse en 2002 et 2003 malgré le ralentissement mondial; les importations ont cependant progressé encore plus vite que les exportations. Le déficit commercial devrait se creuser encore plus fortement dans les toutes prochaines années sous l'effet de l'essor des importants besoins en investissement, induisant une aggravation du déficit de la balance courante. Même si les prix des exportations ont augmenté plus fortement que ceux des importations en 2003, on n'observe pas d'évolution vraiment favorable des termes de l'échange sur les dernières années, ce qui crée des incertitudes supplémentaires au niveau des éventuelles pressions futures sur la balance courante.

Les progrès modestes de l'assainissement des finances publiques ont été interrompus par le dérapage budgétaire observé en 2002, malgré la vigueur de la croissance lettone. Suite à des améliorations dans la collecte des d'impôts ainsi qu'une croissance économique plus forte que prévue, le déficit des administrations publiques est estimé à 1,8% du PIB en 2003.. Bien que les autorités lettones maintiennent leur engagement de parvenir à équilibrer le budget à moyen terme, les orientations procycliques actuelles, en combinaison avec une scène politique qui change rapidement et l'incapacité relative du gouvernement à accroître les recettes fiscales dans une période de forte croissance économique, mettent la Lettonie dans une position financière délicate compte tenu des futures dépenses à engager. Ces tensions au niveau des dépenses sont également susceptibles de favoriser le creusement du déficit de la balance courante. Dans un contexte marqué par une demande extérieure faible et une demande intérieure déjà élevée, l'emballement des dépenses de la fin 2002, la forte croissance du crédit, malgré les augmentations des taux d'intérêt par la Banque Centrale de la Lettonie, en novembre 2003 et encore en mars 2004, et les perspectives de nouveaux allègements fiscaux sont autant de motifs de préoccupation. Le principal défi auquel sera confrontée la politique économique consistera à éviter des mesures budgétaires de relance aux effets procycliques qui risqueraient d'entraîner un gonflement excessif de la demande intérieure et d'aggraver ainsi le déficit de la balance courante.

Créer des conditions favorisant la hausse de la productivité

En Lettonie, la productivité du travail est la plus basse de l'UE (moins de 40% de la moyenne de l'UE à 15). Sur la période 1995-2002, elle avait progressé un peu plus vite que cette moyenne, mais sa croissance s'est ralentie depuis peu. Plusieurs facteurs contribuent à expliquer cette productivité médiocre. En premier lieu, malgré les réformes engagées, le système éducatif continue à souffrir de problèmes au niveau de l'efficacité, des contenus et des partenariats extérieurs, et les liens entre l'enseignement supérieur et les entreprises sont encore ténus. En second lieu, et malgré les mesures indirectes et fiscales prises, la R&D - en particulier celle effectuée par le privé - et les activités innovantes sont peu développées, en raison à la fois d'un manque de financements public et de l'absence d'un masse critique suffisante qui interdit à la plupart des entreprises lettones d'entreprendre des activités de recherche. La croissance de la productivité est également handicapée par les contraintes entravant l'initiative privée, les entreprises étant confrontées à une réglementation locale pesante, à des difficultés d'accès aux financements et à un manque de culture entrepreneuriale. Malgré le dynamisme de l'investissement privé, les niveaux de productivité sont toujours tirés vers le bas par un approfondissement du capital insuffisant et des infrastructures physiques qui restent relativement médiocres. Tous ces facteurs contribuent à expliquer le fait que la Lettonie continue à se spécialiser dans des secteurs à contenu technologique relativement faible et des activités de transit générant peu de valeur ajoutée.

S'attaquer aux problèmes structurels du marché du travail

Le marché du travail letton pâtit d'un certain nombre de problèmes structurels dont le principal est la forte disparité dans les taux de chômage selon les régions, mais aussi d'une proportion élevée de chômeurs de longue durée et de jeunes chômeurs. En 2002, le taux de participation s'élevait à 68,8% et le taux d'emploi à 60,5%. Le taux de chômage était de 12,1% à la fin de 2002 et a diminué en 2003.

Un certain nombre de problèmes structurels affectent le fonctionnement du marché du travail. En premier lieu, la sous-utilisation des ressources humaines est une conséquence d'un environnement peu favorable à l'initiative entrepreneuriale. La Lettonie a le plus faible taux de création de "jeunes pousses" de l'UE, ce qui souligne la nécessité d'encourager l'esprit d'entreprise et le développement des petites et moyennes entreprises, ce qui permettrait d'élargir la base d'emplois. En second lieu, le coin fiscal est important en Lettonie et dissuade de travailler dans le cadre de l'économie officielle. En outre, compte tenu du très bas niveau des salaires, les allocations sociales, même modestes, rendent difficiles les décisions d'entrée ou de retour sur le marché du travail et contribuent donc à décourager la participation à ce marché. En troisième lieu, le taux de chômage élevé reflète, dans une certaine mesure, les inadéquations de qualifications qui nuisent à la rencontre entre offre et demande de travail. De plus, le système éducatif ne satisfait pas à la demande de formations plus souples et plus modernes. Les autorités lettones ont récemment proposé une réforme ambitieuse du système éducatif visant à mieux l'adapter aux exigences d'une économie de marché, mais la mise en oeuvre de cette réforme risque de coûter cher et de prendre du temps. Enfin, les disparités régionales en termes d'emploi et de chômage sont aussi le résultat de la faible mobilité géographique, qu'il conviendrait de faciliter par des réformes du marché du logement et des améliorations des infrastructures de transport.

Développer une concurrence véritable dans les activités de réseau.

Les mesures visant à libéraliser les activités de réseau sont très récentes, avec la libéralisation totale des télécommunications vocales intervenue seulement en 2003 et la libéralisation progressive des autres secteurs qui vient d'être engagée pour se conformer à la législation de l'UE. Toutes les activités de réseau sont encore dominées par les opérateurs historiques - dont certains sont progressivement privatisés - qui ne sont pas confrontés à une concurrence effective et bénéficient de l'absence d'une véritable possibilité de choix du fournisseur. Cette faiblesse de la concurrence effective a plusieurs sources. Dans certains cas, ce sont des obstacles techniques et pratiques qui empêchent la concurrence de se développer, par exemple dans les télécommunications, où le dégroupage de la boucle locale, la sélection de porteuse et la portabilité du numéro tardent à être concrétisés. Dans d'autres cas, le cadre réglementaire nécessaire à une concurrence plus effective n'est pas encore complètement en place, par exemple dans le secteur de l'énergie. Enfin, le manque d'interconnexions est une dernière entrave à une concurrence effective : les liaisons ferroviaires avec les voisins baltes et les autres pays européens sont peu développées ; le marché balte du gaz naturel reste dominé en amont par un petit nombre d'importateurs et dépend de facto des fournitures de gaz russe. Enfin, l'interconnexion des réseaux électriques des pays baltes avec les autres États membres risque d'être insuffisante pour faire face à l'évolution de