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Bruxelles, le 13.12.2007

COM(2007) 791 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Tableau de bord des aides d'État

- mise à jour de l'automne 2007 –

TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE (...)2

Première partie: Progrès accomplis dans la voie de la Stratégie de la Croissance et des Emplois (objectifs de Lisbonne) (...)8

1. Aides d'État en termes absolus et en termes relatifs (...)9

1.1. Aperçu (...)13

1.2. Aides d'État en faveur de l'agriculture et de la pêche (...)22

1.3. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère (...)25

1.4. Aides d'État en faveur de l'industrie sidérurgique (...)26

2. Aides d'état en faveur d'objectifs horizontaux (...)26

2.1. Généralités (...)26

2.2. Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et sectoriels (...)29

2.3. Aides d'État à la recherche et au développement (R&D) (...)32

2.4. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion (...)35

3. Aides accordées en application des règlements d’exemption par catégorie (REC) (...)36

3.1. Nombre de mesures couvertes par une exemption par catégorie introduites par les États membres (...)38

3.2. Dépenses engagées dans le cadre de mesures couvertes par une exemption par catégorie (...)39

3.3. Part des aides couvertes par une exemption par catégorie dans les aides poursuivant un objectif horizontal (...)40

4. Instruments d'aides d'État (...)43

Deuxième partie: Récupération des aides illégales 46

Troisième partie: changements législatifs et politiques (...)53

1. Nouveaux textes législatifs (...)53

2. Projets de Nouveaux textes législatifs (...)55

3. Cartes des aides régionales (...)58

Tableau de bord, registre et autres rapports sur les aides d'État disponibles en ligne (...)58

Notes méthodologiques 54

Annexe I : Décisions de récupération pendantes (à la date du 30 juin 2007) (...)61

SYNTHÈSE

La présente mise à jour du tableau de bord des aides d'État de l'automne 2007 porte essentiellement sur la situation en matière d'aides d'État dans les vingt cinq États membres en 2006 et sur les tendances qui la sous-tendent. Elle a pour objectif premier d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne, ainsi que la réponse apportée à l’appel des Conseils européens successifs demandant que les aides d’État soient «moins nombreuses et mieux ciblées». Elle fait également le point de la situation en matière d'aides à la recherche et au développement (R&D) et en matière d'aides accordées au titre des règlements d'exemption par catégorie. Elle contient aussi le résumé habituel des efforts actuellement entrepris pour récupérer les aides illégales et un aperçu des travaux en cours pour moderniser le contrôle des aides d'État par des mesures législatives et des actions concrètes.

Réponse des États membres aux appels du Conseil à une réduction des aides d’État: tendance significative à la baisse du volume global des aides d'État

Une tendance significative à la baisse est constatée, dans une perspective à moyen et long terme, dans le niveau global des aides d'État en faveur de l'industrie et des services (c'est-à-dire le total des aides d'État hors agriculture, pêche et transports) [1]. Dans un contexte de croissance économique soutenue, les aides d'État exprimées en pourcentage du PIB ont diminué de 15 %, tombant de 0,50 % du PIB durant la période 2001-2003 à 0,43 % au cours de la période 2004-2006 (voir tableau 2). De même, en chiffres absolus, le total des aides d'État a été ramené d'une moyenne annuelle de 53,1 milliards d'euros à une moyenne annuelle de 47,6 milliards d'euros au cours des deux périodes successives. Cette évolution positive peut essentiellement être attribuée à trois facteurs:

· premièrement, et conformément aux prévisions en période de croissance économique, les États membres ont considérablement réduit leurs aides au sauvetage et à la restructuration, cette baisse représentant la moitié de la diminution enregistrée au cours des deux périodes examinées. En chiffres absolus, les aides au sauvetage et à la restructuration sont tombées de 6,2 milliards d'euros à 1,8 milliard d'euros;

· deuxièmement, les aides d'État en faveur de l'industrie houillère affichent une tendance à la baisse constante;

· troisièmement, cette tendance à la baisse est encore plus marquée dans l'UE-10. Les engagements de préadhésion et les efforts continus déployés après l'adhésion ont contribué à confirmer cette tendance, car ces États membres continuent d'adapter leurs stratégies et leurs pratiques en matière d'aides d'État aux exigences prévues par la législation et les politiques de l'UE dans ce domaine.

Dans le même temps, les aides en faveur de la protection de l'environnement ont considérablement augmenté ces dernières années. Les aides correspondant à tous les autres objectifs sont restées relativement stables.

La tendance observée dans le niveau global des aides d'État de l'UE-25 correspond non seulement à des choix stratégiques plus larges ou à l'évolution des politiques nationales, mais elle est également influencée par un nombre relativement réduit d'affaires importantes (notamment l'aide à la restructuration accordée en Allemagne à Bankgesellschaft Berlin (BGB), qui s'est élevée à quelque 8 milliards d'euros en 2001 et 2002, une aide de 4 milliards d'euros en faveur de l'industrie houillère polonaise en 2003, une aide de 1,4 milliard d'euros accordée à Alstom en France en 2004 et une aide à la restructuration de 750 millions d'euros en faveur de BAWAG en Autriche, en 2006).

La moyenne européenne des aides d'État en faveur de l'industrie et des services exprimée en pourcentage du PIB masque des différences entre les États membres. Les baisses les plus fortes sont constatées en République tchèque, à Chypre et à Malte, principalement à cause de la suppression progressive des aides de préadhésion, ainsi qu'en Pologne en raison de la diminution des aides en faveur de l'industrie houillère. Une baisse significative a également été enregistrée au Danemark, en Allemagne, en Irlande et en Espagne. En revanche, les aides d'État exprimées en pourcentage du PIB ont sensiblement augmenté au cours des deux périodes examinées en Autriche et en Finlande. En 2006, l'Allemagne a accordé 16 milliards d'euros d'aides sur un montant total de 48 milliards d'euros d'aide en faveur de l'industrie et des services. On notera surtout que la part des aides, exprimée en pourcentage du PIB (0,69 %), y est nettement plus élevée que la moyenne de l'UE (0,42 %), la moitié des aides allemandes ayant été consacrées à des objectifs liés à l’environnement et aux économies d’énergie et 14 % en faveur de la production de charbon. Parmi les autres États membres dont le pourcentage des aides est élevé figurent la Suède (0,94 %), où les aides accordées sont presque exclusivement destinées à des objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie, le Portugal (0,91 %), en raison d'un vaste régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère, ainsi que la Hongrie (0,93 %) et Malte (1,77 %), bien que la plupart des aides en question soient progressivement retirées en application de dispositions transitoires ou soient limitées dans le temps. Parmi les États membres dont le pourcentage des aides par rapport au PIB est relativement faible (moins de 0,25 %) figurent les trois États baltes, ainsi que la Grèce, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

Près des deux tiers des États membres ont réagi positivement à la demande du Conseil de réorienter les aides d'État vers des objectifs horizontaux et plus de 90 % des aides d'État qu'ils accordent sont à présent destinées à des objectifs horizontaux

La tendance nette à privilégier des «aides mieux ciblées» se poursuit, près des deux tiers des États membres consacrant désormais plus de 90 % de leurs aides à des objectifs horizontaux. En moyenne, les aides visant des objectifs horizontaux représentaient 85 % de l'ensemble des aides en faveur de l'industrie et des services en 2006, contre 83 % en 2005, 76 % en 2004 et environ 50 % au milieu des années quatre-vingt-dix. Il convient d'analyser cette tendance favorable en tenant compte du fait que l'accroissement des aides horizontales peut être attribuée pour une large part à l'augmentation des exonérations fiscales en faveur de la protection de l'environnement et des économies d'énergie, en particulier en faveur des secteurs grands consommateurs d'énergie. Les trois grands objectifs horizontaux demeurent l'environnement et les économies d'énergie (29 % du total des aides), le développement économique régional (19 %), ainsi que la recherche et le développement (14 %). L'environnement et les économies d'énergie ont bénéficié de l'appui massif des pays nordiques, de l'Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. Le développement régional a essentiellement été soutenu par l'UE-10 et les pays méditerranéens. La recherche et le développement ont principalement reçu l'appui de la Finlande, de la France, des Pays-Bas, de la Belgique, de l'Italie, de la République tchèque et de l'Estonie.

La réorientation clairement positive vers des objectifs horizontaux est encore plus marquée dans les États membres UE-10, étant donné qu'ils poursuivent l'adaptation de leurs politiques et de leurs pratiques en matière d'aides d'État

Il est encourageant de constater que les États membres UE-10 ont tous progressivement réorienté leurs aides vers des objectifs horizontaux. La part du total des aides destinée à des objectifs horizontaux en faveur de l'industrie et des services a augmenté, dans les États membres UE-10, de 36 points de pourcentage entre 2001-2003 et 2004-2006, contre une hausse globale de 17 points au cours de cette même période.

L'augmentation des aides d'État à la recherche et au développement est modérée

En ce qui concerne les aides d'État à la recherche et au développement, les dépenses totales se sont établies à 6,7 milliards d'euros en 2006. Après une hausse sensible en 2001, le niveau des aides à la R&D est demeuré relativement stable au début de la décennie, mais affiche une légère tendance à la hausse ces dernières années (+ 1,7 %).

Sur la base du nouvel encadrement RDI (recherche, développement et innovation) entré en vigueur au début de 2007, la Commission a approuvé à ce jour 42 régimes d'aides et aides ad hoc dans le domaine de la RDI pour un budget total de plus de 12 milliards d'euros. Au cours de la première année d'application, on a observé qu'une préparation adéquate de la part des États membres et une coopération fructueuse avec la Commission permettaient d'établir des appréciations plus détaillées, tandis que les décisions sont rendues dans un délai très proche de ce qui avait été observé lorsque l'ancien encadrement était en vigueur. Quinze de ces régimes prévoyaient des aides à l'innovation et exploitaient donc les possibilités offertes par l'extension des activités pouvant bénéficier d'aides prévues par le nouvel encadrement.

En outre, si l'on compare les données relatives aux dépenses en matière d'aides d'État dans le domaine de la R&D aux données d'Eurostat concernant le total des investissements privés et publics dans ce domaine, on constate que seule une proportion réduite des dépenses publiques en R&D est soumise à l'obligation de notification conformément aux règles en matière d'aides d'État. Cette constatation, ainsi que le champ d'application élargi des activités de RDI pouvant bénéficier d'aides prévues par le nouvel encadrement, attestent la grande flexibilité offerte aux États membres pour encourager les investissements en matière de recherche, de développement et d'innovation.

Globalement, les investissements privés et publics en R&D demeurent sous les 3 % de l'objectif de Barcelone et représentaient 1,85 % en 2005 (dont 0,64 points de pourcentage étaient des dépenses publiques). La Finlande et la Suède sont les seuls pays à avoir dépassé l'objectif de Barcelone sur le plan des dépenses en matière de R&D (3 % du PIB), tandis que dans quatre autres États membres (Allemagne, Danemark, Autriche et France), le niveau des dépenses dans ce domaine représente entre 2 et 3 % du PIB. Les aides d'État à la recherche et au développement constituent une part relativement réduite des aides publiques. En ce qui concerne l'UE-25, les dépenses consacrées aux aides d'État dans ce domaine représentaient 0,06 % du PIB en 2006.

Les États membres ont octroyé plus de 2 500 aides dans le cadre de l'exemption par catégorie

Dans les domaines où l'on dispose d’une expérience suffisante pour définir des critères de compatibilité généraux, la Commission a adopté des règlements dénommés règlements d'exemption par catégorie, qui permettent aux États membres de mettre en œuvre des aides qui ne suscitent aucune inquiétude quant à leur compatibilité sans engager d’autres procédures devant la Commission. Les exemptions par catégorie relatives aux aides aux PME (2001, modifiées en 2004 pour y inclure le domaine de la R&D en faveur des PME), aux aides à la formation (2001), à l'emploi (2003) et à l'investissement régional (2007), ainsi qu'à certains types d'aides dans le secteur de la pêche (2004) et aux aides aux PME du secteur agricole (2004, modifiées avec effet en 2007), sont entrées en vigueur au cours des dernières années.

L’expérience a montré que les objectifs des règlements d'exemption par catégorie ont été largement atteints: les États membres ont en effet pu octroyer près de 1 700 aides couvertes par une exemption par catégorie entre 2001 et 2006. En parallèle, on a constaté une diminution importante du nombre de mesures notifiées dans ce cadre. Pour la seule année 2006, la Commission a reçu plus de 400 fiches de renseignements concernant de nouvelles mesures couvertes par une exemption par catégorie.

Au cours des trois premiers trimestres de 2007, les États membres avaient fait savoir à la Commission qu'ils avaient mis en œuvre plus de 800 mesures supplémentaires couvertes par une exemption par catégorie, ce qui porte le nombre total de ces mesures à plus de 2 500 depuis l'adoption du premier règlement d'exemption par catégorie en 2001. La raison de cette hausse significative est triple:

· premièrement, de nombreuses aides d'État sont cofinancées par des fonds structurels de l'UE. Les États membres ont donc tendance à adopter un grand nombre de nouvelles mesures couvertes par une exemption par catégorie au début de la période de programmation des fonds structurels (actuellement 2007-2013). Il s'agit en particulier d'aides aux PME (246) et à la formation (86);

· deuxièmement, la Commission constate un taux d'utilisation élevé en ce qui concerne la nouvelle possibilité d’accorder une exemption par catégorie aux régimes d’aides régionales à l’investissement (154 nouvelles mesures);

· troisièmement, l'extension de l'exemption par catégorie aux aides d'État en faveur des PME du secteur agricole a pratiquement triplé le nombre total de nouvelles mesures communiquées à la Commission par les États membres dans ce domaine.

En 2006, les États membres ont accordé près de 3 milliards d'euros d'aides d'État dans le cadre de l'exemption par catégorie

Sur le plan des dépenses, on estime que 3 milliards d'euros ont été accordés en 2006 conformément aux trois règlements d'exemption par catégorie en faveur des PME du secteur manufacturier et de celui des services, de la formation et de l'emploi, tandis que 6 milliards d'euros supplémentaires étaient consacrés aux mêmes objectifs au titre de mesures notifiées. Les aides aux PME représentaient 1,9 milliard d’euros, 0,6 milliard était octroyé aux aides à la formation et 0,6 milliard aux aides à l'emploi. En 2006, quatre États membres représentaient plus de 75 % du total des dépenses. L'Italie comptait pour 36 % des dépenses totales, suivie par la Pologne (20 %), l'Allemagne (13 %) et le Royaume-Uni (9 %).

L'augmentation significative, en 2007, du nombre de nouvelles mesures couvertes par une exemption par catégorie, associée à l'ampleur des budgets consacrés à un grand nombre de ces nouvelles mesures, semble indiquer une hausse marquée des dépenses effectuées dans le cadre des règlements d'exemption par catégorie.

Utilisation renforcée des exemptions par catégorie au fil du temps, mais différences considérables entre les États membres et selon les objectifs

Il est possible de déterminer dans quelle mesure les aides bénéficiant d’une exemption par catégorie ont peu à peu remplacé les aides notifiées en comparant les dépenses totales consacrées à un objectif horizontal donné avec les dépenses effectuées en faveur de ce même objectif dans le cadre des règlements d'exemption. Les résultats de cette comparaison montrent que les États membres ont de plus en plus souvent eu recours aux possibilités offertes par les exemptions par catégorie, bien que cette utilisation ait considérablement varié selon les objectifs visés et selon les États membres. En ce qui concerne les aides à la formation, les États membres ont fait état de près de 80 % des dépenses totales au titre de mesures couvertes par une exemption par catégorie, ce pourcentage représentant 35 % pour les aides aux PME, mais moins de 20 % pour les aides à l'emploi. Le taux d'utilisation satisfaisant des nouvelles exemptions par catégorie en faveur des aides régionales, ainsi que l'utilisation accrue d'autres règlements d'exemption en 2007 donnent à penser que la disponibilité des exemptions par catégorie au début d'une période de programmation des fonds structurels représente un facteur important qui contribue à un niveau d'acceptation élevé de ces exemptions par les États membres.

Autres aspects de la politique en matière d'aides d'État

Outre les tendances générales dans le domaine des aides d'État, la mise à jour du tableau de bord des aides d'État de l'automne 2007 contient des données relatives aux aides sectorielles, à la récupération des aides illicites et aux progrès réalisés sur le plan des mesures législatives et et des développements dans la politique des aides d'Etat.

INTRODUCTION

La présente mise à jour du tableau de bord des aides d'État de l'automne 2007 porte essentiellement sur la situation en matière d'aides d'État dans les vingt-cinq États membres en 2006 [2] et sur les tendances qui se dessinent. Elle a pour objectif premier d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne ainsi que la réponse apportée à l’appel des Conseils européens successifs demandant que les aides d’État soient «moins nombreuses et mieux ciblées». Le Conseil européen de mars 2005 a invité les États membres «à poursuivre sur la voie d'une réduction du niveau général des aides d'État, tout en tenant compte des éventuelles défaillances du marché. Ce mouvement doit s'accompagner d'un redéploiement des aides en faveur du soutien de certains objectifs horizontaux, tels que la recherche et l'innovation et la valorisation du capital humain. La réforme des aides régionales devrait en outre favoriser un niveau élevé d'investissement et permettre une réduction des disparités conformément aux objectifs de Lisbonne». La recommandation de la Commission relative aux grandes orientations de politiques économiques (2005-2008) a mis l’accent sur ces objectifs [3].

Le tableau de bord compte trois grandes parties. La première partie mesure les progrès accomplis par les États membres pour réaliser la stratégie de Lisbonne, en passant tout d'abord en revue les montants et les types d'aides que les États membres ont accordés en 2006 puis en étudiant les tendances fondamentales.

Les deuxième et troisième parties présentent un aperçu des efforts actuellement entrepris pour récupérer les aides illégales et une synthèse des travaux en cours pour moderniser le contrôle des aides d'État par des mesures législatives et des actions concrètes.

La présente version du tableau de bord est disponible sur le site Internet de la direction générale de la concurrence à l'adresse suivante:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.cfm.

En outre, un tableau de bord permanent en ligne, comprenant une série d'indicateurs clés et de données statistiques pour les États membres de l'UE, peut être consulté à la même adresse.

Le tableau de bord du printemps 2008 présentera notamment un chapitre spécial consacré à la situation en matière d'aides d'État en Bulgarie et en Roumanie.

Première partie: Progrès accomplis dans la voie de la Stratégie de la Croissance et des Emplois (objectifs de Lisbonne)

Le présent chapitre donne une vue d'ensemble des aides d'État accordées en 2006 dans les États membres de l'UE et examine les tendances fondamentales. Il a pour principal objectif de constater dans quelle mesure les États membres ont répondu à l'appel en faveur d'aides moins nombreuses, mais mieux ciblées. Après la forte chute du niveau des aides à la fin des années 90, la tendance fondamentale observée au début de la présente décennie était à la stabilisation plutôt qu'à la baisse. En revanche, les trois dernières années (2004-2006) montrent une évolution modérée à la baisse, caractérisée par un niveau global des aides nettement inférieur. La grande majorité des États membres continuent également de délaisser l'aide aux entreprises ou aux secteurs spécifiques au profit d'objectifs horizontaux. Cette tendance est encore plus marquée dans l'UE-10, où les États membres continuent d'adapter leurs stratégies et leurs pratiques en matière d'aides d'État aux exigences prévues par la législation et les politiques de l'UE dans ce domaine.

1. Aides d'État en termes absolus et en termes relatifs

Le montant total des aides d'État [4] accordées par les États membres en 2006 s'est élevé à 67 milliards d'euros. En chiffres absolus, c'est l'Allemagne qui a accordé le plus d'aides (20 milliards d'euros), suivie de la France (10 milliards), de l'Italie (5,5 milliards), de l'Espagne (5 milliards) et du Royaume-Uni (4 milliards).

En termes sectoriels, quelque 44 milliards d'euros d'aides ont été accordés au secteur manufacturier et à celui des services, 16,6 milliards à l'agriculture et à la pêche, 3,5 milliards à l'industrie houillère, 2,2 milliards aux transports (hors transport ferroviaire) et 0,6 milliard aux autres industries non manufacturières [5].

Tableau 1: Aides d'État accordées dans les États membres de l'UE (2006)

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Aides d'État, telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Toutes les données sont exprimées en prix constants. Les montants des aides d'État déjà récupérés ou devant encore être récupérés par la Grèce en ce qui concerne Olympic Airways et/ou Olympic Airlines n'ont pas encore été complètement établis et font actuellement l'objet de plusieurs procédures judiciaires, dont deux actions engagées par la Commission contre la Grèce (Affaire C-369/07 et affaire C-419/06). Aux fins de la présente édition du tableau de bord, les données relatives à la Grèce ne contiennent que des données provisoires communiquées par la Grèce en ce qui concerne l'aide en faveur d'Olympic Airways. Source: DG Concurrence, DG Agriculture et DG Pêche.

Aides d'État mesurées en pourcentage du PIB

En termes relatifs, en 2006, les aides d'État ont représenté moins de 0,6 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre États membres: la part des aides totales par rapport au PIB s'échelonne entre 0,4 % ou moins en Belgique, en Grèce, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni à 1 % ou plus en Lettonie, en Hongrie, à Malte, en Finlande et en Suède (tableau 1). Le pourcentage élevé dans certains des États membres de l'UE-10 s'explique en grande partie par des mesures de préadhésion qui sont soit progressivement retirées en application de dispositions transitoires, soit limitées dans le temps. En Suède, la raison en est les montants très élevés consacrés aux aides à l'environnement et aux économies d'énergie (86 % des aides totales). En Finlande et en Lettonie, cela peut s'expliquer par le montant relativement important des aides à l'agriculture, qui représentent pratiquement 75 % en Finlande et près de 67 % en Lettonie.

Aussi, en raison des particularités des aides en faveur de l'agriculture et de la pêche, il y a lieu d'examiner le montant total des aides, diminué des aides à ces secteurs (soit les aides totales à l'industrie et aux services). Ce second indicateur donne un classement des États membres assez différent. Par exemple, les aides ne représentent en effet plus que 0,35 % du PIB en Finlande et 0,15 % du PIB en Lettonie, ce qui situe ces pays en dessous de la moyenne de l'UE.

Il convient de ne pas oublier que certaines mesures d'aide sont impossibles à quantifier et ne sont donc pas prises en compte dans les données du tableau de bord [6]. Même si le nombre de mesures est limité, les distorsions de concurrence sont souvent très importantes et ont une incidence sur le niveau total des aides d'État. C'est le cas, par exemple, des garanties illimitées de l'État accordées par le passé à Électricité de France (EDF) ou aux banques régionales allemandes, ou de l'aide accordée à France Télécom, dont une partie ne peut être quantifiée [7] et l'autre est probablement sous-estimée [8]. En outre, pour 21 des 115 décisions de récupération adoptées depuis 2001, l'aide ne peut pas encore être quantifiée (voir la récupération des aides illégales, deuxième partie ci-dessous).

Tendance significative à la baisse du volume global des aides d'État

En 2001, au Conseil européen de Stockholm, les États membres se sont engagés à faire la preuve que leurs aides publiques seraient orientées à la baisse par rapport au PIB. L'indicateur que constituent les aides d'État mesurées en pourcentage du PIB tient compte de la situation économique générale de chaque État membre. Il est possible de voir dans quelle mesure les États membres ont atteint ou non l'objectif de réduction des aides d'État en examinant les aides d'État totales par rapport au PIB sur un an, soit la tendance de 2005 à 2006, ou en observant la tendance fondamentale pour 2001-2003 et 2004-2006. Cette seconde option est préférable si l'on veut gommer, autant que possible, l'effet des fluctuations annuelles et de la présentation tardive des rapports [9].

Dans l'UE-15 [10], la tendance à la baisse du volume des aides d'État [11] observée à la fin des années 90 s'est ralentie depuis 2000 et le niveau s'est établi ces dernières années autour de 0,6 % du PIB ou de 60 milliards d'euros (voir le tableau 2 ci-dessous). Les résultats montrent une modeste tendance à la baisse du volume total des aides d'État dans l'UE-25 au cours des trois dernières années (2004-2006). Faute de données continues concernant l'agriculture en raison d'un changement dans la méthode de collecte des données en 2004, aucune tendance à long terme n'a pu être établie pour le niveau des aides d'État dans ce secteur. En conséquence, les observations sur la tendance fondamentale reposent sur les données relatives aux aides totales à l'industrie et aux services (= aides totales hors agriculture, pêche et transports).

Une tendance significative à la baisse est constatée, dans une perspective à moyen et long terme, dans le niveau global des aides d'État en faveur de l'industrie et des services. Dans un contexte de croissance économique soutenue, les aides d'État exprimées en pourcentage du PIB ont diminué de 15 %, passant de 0,50 % du PIB durant la période 2001-2003 à 0,43 % au cours de la période 2004-2006 (voir tableau 2). De même, en termes absolus, le total des aides d'État a été ramené d'une moyenne annuelle de 53,1 milliards d'euros à une moyenne annuelle de 47,6 milliards d'euros au cours des deux périodes successives.

Cette évolution positive peut essentiellement être attribuée à trois facteurs:

· premièrement, et conformément aux prévisions en période de croissance économique, les États membres ont considérablement réduit leurs aides au sauvetage et à la restructuration, cette baisse représentant la moitié de la diminution enregistrée au cours des deux périodes couvertes [12]. Alors que les aides au sauvetage et à la restructuration représentaient 12 % des aides totales (0,06 % du PIB) en 2001-2003, elles n'en représentaient plus que 4 % (0,02 % du PIB) en 2004-2006. En termes absolus, les aides au sauvetage et à la restructuration ont été ramenées de 6,2 milliards d'euros à 1,8 milliard d'euros;

· deuxièmement, les aides d'État en faveur de l'industrie houillère affichent une tendance à la baisse constante;

· troisièmement, cette tendance à la baisse est encore plus marquée dans l'UE-10. Les engagements de préadhésion et les efforts continus déployés après l'adhésion ont contribué à confirmer cette tendance, car ces États membres continuent d'adapter leurs stratégies et leurs pratiques en matière d'aides d'État aux exigences prévues par la législation et les politiques de l'UE dans ce domaine.

Dans le même temps, les aides en faveur de la protection de l'environnement ont considérablement augmenté au cours des dernières années. Les aides poursuivant d'autres objectifs sont restées relativement stables.

La tendance observée dans le niveau global des aides d'État de l'UE-25 correspond non seulement à des choix stratégiques plus larges ou à des changements sur le plan des politiques nationales mais elle est également influencée par un nombre relativement réduit d'affaires importantes (notamment l'aide à la restructuration accordée en Allemagne à Bankgesellschaft Berlin (BGB), qui s'est élevée en 2001 et 2002 à quelque 8 milliards d'euros, une aide de 4 milliards d'euros en faveur de l'industrie houillère polonaise en 2003, une aide de 1,4 milliard d'euros accordée à Alstom en France en 2004, et une aide à la restructuration de 750 millions d'euros en faveur de BAWAG en Autriche, en 2006).

Tableau 2: Tendance dans le niveau des aides d'État dans les États membres de l'UE (1996-2006)

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Remarque: le chiffre exceptionnellement élevé enregistré en 1997 est en grande partie imputable à l'affaire du Crédit Lyonnais en France (environ 21 milliards d'euros). De même, le chiffre relativement élevé en 2002 s'explique en partie par l'importante garantie accordée à Bankgesellschaft Berlin AG dans le cadre de son plan de restructuration (C 28/2002). Pour l'UE-10, les données concernant l'agriculture ne sont disponibles que pour 2004, 2005 et 2006. Source: DG Concurrence, DG Énergie et transports, DG Agriculture et DG Pêche.

La moyenne communautaire des aides d'État en faveur de l'industrie et des services, exprimée en pourcentage du PIB masque des différences entre les États membres. Les baisses les plus fortes sont constatées en République tchèque, à Chypre et à Malte, principalement à cause de la suppression progressive des aides de préadhésion, ainsi qu'en Pologne en raison de la diminution des aides en faveur de l'industrie houillère. Une baisse significative a également été enregistrée en Irlande, au Danemark, en Espagne et en Allemagne. En Irlande, cette évolution est essentiellement liée à l'abaissement de l'impôt sur les sociétés (Irish Corporation Tax) [13] et à une hausse simultanée du PIB. Au Danemark, elle résulte principalement de la réduction des montants accordés au titre de plusieurs mesures d'aide en faveur de l'environnement et de la formation. En Espagne, elle s'explique principalement par la diminution des dépenses en faveur de l'industrie houillère. En Allemagne, elle peut, outre l'affaire BGB évoquée plus haut, s'expliquer aussi par la diminution des aides accordées à l'industrie houillère. En revanche, les aides d'État exprimées en pourcentage du PIB ont sensiblement augmenté dans deux États membres au cours des deux périodes de référence: en Suède, cette progression peut être imputée aux aides à l'environnement et aux mesures d'économie d'énergie. En Autriche, elle peut s'expliquer par l'aide à la restructuration accordée à BAWAG en 2006.

Répartition sectorielle des aides

1.1. Aperçu

La répartition sectorielle des aides varie considérablement d'un État membre à un autre, ainsi que dans le temps

Les données ne permettent pas de se faire une idée précise des bénéficiaires finals des aides, mais elles indiquent toutefois les secteurs privilégiés par chaque État membre. En 2006, environ 65 % des aides d'État accordées par les États membres l'ont été au secteur manufacturier [14] et au secteur des services, 24 % à l'agriculture et à la pêche, 5 % à l'industrie houillère, 3 % au secteur des transports (hors transport ferroviaire), le % restant étant consacré aux autres industries non manufacturières [15] (graphique 1). La répartition sectorielle est relativement stable dans le temps, à l'exception du secteur de l'industrie houillère, dans lequel les aides affichent une nette tendance à la baisse.

Il existe d'importants écarts entre les États membres en ce qui concerne les secteurs auxquels ils allouent des aides (tableau 3). Les aides destinées au secteur manufacturier et au secteur des services représentaient au moins 80 % de l'ensemble des aides au Danemark, au Portugal, en Slovaquie et en Suède. Les aides aux secteurs de l'agriculture et de la pêche représentaient au moins 60 % des aides en Estonie, en Lettonie et en Finlande tandis que la part des aides à l'industrie houillère était relativement élevée en Espagne [16] (22 %), en Allemagne (11 %) et en Pologne (7 %).

Graphique 1: Aides d'État totales par secteur, UE-25 (2006)

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Remarque: aides d'État telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Source: DG Concurrence, DG Énergie et transports, DG Agriculture et DG Pêche.

Tableau 3: Répartition sectorielle des aides par État membre (2006)

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Les chiffres ayant été arrondis, la somme des pourcentages pour certains États membres n'est pas toujours égale à 100. Les données relatives à l'industrie houillère du tableau 3 peuvent être différentes de celles publiées dans le rapport de la Commission sur l'application du règlement (CE) n° 1407/2002 concernant les aides d'État à l'industrie houillère, les données de 2006 figurant dans ce rapport étant fondées sur les budgets notifiés par les États membres tandis que les données figurant dans le tableau de bord sont basées sur les montants de dépenses indiqués par les États membres à la Commission. Source: DG Concurrence, DG Transports, DG Pêche et DG Agriculture.

1.2. Aides d'État au secteur des transports

Les aides d'État au secteur des transports sont régies par des dispositions particulières prévues par le traité, ainsi que par le droit dérivé et par des instruments juridiques non contraignants, à savoir:

– pour les transports terrestres (routier, ferroviaire et par voie navigable): l'article 73 du traité, tel que mis en œuvre par les règlements (CEE) n° 1191/69 [17], (CEE) n° 1107/70 [18] et (CEE) n° 1192/69 [19];

– pour le transport aérien: les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux [20];

– pour le transport maritime: les orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime [21].

Dans le secteur des transports, les États membres consacrent des ressources considérables à la fourniture de services d'intérêt économique général et à la construction, la gestion et l'entretien des infrastructures.

La réglementation communautaire prévoit plusieurs mécanismes permettant et encourageant la fourniture de services d'intérêt économique général; la Commission doit cependant vérifier que les financements publics accordés respectent bien les règles établies, afin de garantir l'absence de distorsions de concurrence.

Le financement public des infrastructures de transport soulève des questions de plus en plus nombreuses quant à l'application des règles en matière d'aides d'État, car de nombreuses infrastructures sont exploitées sur une base commerciale, soit par des entreprises privées, soit dans le cadre de partenariats public-privé. Dans sa pratique décisionnelle, la Commission considère que le financement et la supervision de la construction d'infrastructures de transport constituent une mesure de politique économique et d'aménagement du territoire relevant de la souveraineté nationale [22]. Néanmoins, la question se pose de savoir si la manière dont l'État finance une infrastructure dans le cadre de sa politique publique peut constituer une aide d'État aux entreprises présentes à un ou plusieurs des trois niveaux suivants:

– la construction de l'infrastructure,

– l'utilisation de l'infrastructure,

– la gestion et l'exploitation de l'infrastructure [23].

Dans l'UE-25, pour l'ensemble du secteur des transports, hors transport ferroviaire (voir les données ci-dessous dans le paragraphe sur les transports ferroviaires), des aides pour un montant de quelque 2,2 milliards d'euros par an ont été accordées sur la période 2004-2006, ce qui représente une augmentation de 15 % par rapport à la moyenne annuelle pour la période 2001-2003 (1,9 milliard d'euros).

Près de 70 % des aides totales en faveur des transports (environ 1,5 milliard d'euros par an) ont été accordées au transport maritime au cours de la période 2004-2006. L'Italie, la France, la Suède, les Pays-Bas et le Royaume-Uni y ont consacré les montants les plus importants.

Au cours de la période 2004-2006, la moyenne annuelle des aides au secteur du transport aérien s'est établie à 173 millions d'euros (tableau 4).

Tableau 4: Aides d'État en faveur du secteur des transports (hors transport ferroviaire), UE-25 (2001-2006), en millions d'euros

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Source: DG Énergie et transports.

Les évolutions suivantes peuvent être observées pour les différents secteurs:

Transports terrestres

Transport ferroviaire

Une grande partie des financements publics en faveur du secteur ferroviaire n'est pas notifiée à la Commission, soit que les États membres estiment que ce financement, faute de libéralisation du secteur, ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, soit que ce financement est exempté de notification conformément aux règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1192/69. Les États membres sont toutefois tenus de communiquer à la Commission le montant total des dépenses publiques dans ce secteur. Les disparités entre les États membres peuvent traduire des interprétations différentes du champ d'application de cet exercice annuel (tableau 5).

Tableau 5: Subventions(1) accordées au secteur ferroviaire (2000-2006), en millions d'euros

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(*)Les données 2006 pour l'Italie ne sont pas disponibles; à des fins de comparaison, le montant a été estimé égal à celui de 2005.

(1) Les montants comprennent toutes les subventions publiques communiquées à la Commission, ainsi que les subventions notifiées et autorisées par elle en vertu des règles applicables en matière d'aides d'État. Les chiffres ne tiennent cependant pas compte des compensations en contrepartie de services d'intérêt économique général. Source: DG Énergie et transports.

Transports publics par bus

Dans le secteur des transports publics par bus, la Commission est confrontée à des problèmes similaires à ceux du secteur du transport ferroviaire. La majeure partie des financements publics en faveur des services de transports publics par bus fournis au titre d'une obligation de service public n'est pas notifiée à la Commission, soit que les États membres estiment que ce financement ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, soit que ce financement représente une compensation en contrepartie d'un service public conformément au règlement (CEE) n° 1191/69. En conséquence, le montant des aides indiqué dans le tableau 4 pour le transport par route et le transport combiné peut être sous-estimé. À la suite de plaintes émanant de concurrents dans le secteur des transports par bus, la Commission a ouvert, en 2006-2007, des procédures formelles d'examen en Autriche, en Allemagne et en Irlande; d'autres analyses sont en cours dans ces États membres, ainsi que dans d'autres.

Transport routier de marchandises

Les aides d'État dans le secteur du transport routier de marchandises sont fournies soit sous la forme d'aides à la restructuration, soit sous la forme d'aides d'État à la protection de l'environnement.

Transport aérien

La communication de la Commission intitulée Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux [24] (lignes directrices de 2005) vient compléter les lignes directrices de la Commission de 1994 [25] en ce qui concerne l'application des articles 87 et 88 du traité. Elle vise à couvrir l'intégralité des nouveaux aspects liés au financement des aéroports et des aides au démarrage de nouvelles lignes.

Depuis l'entrée en vigueur des lignes directrices de 2005, la Commission a adopté un certain nombre de décisions positives portant sur les deux principaux types d'aide d'État définis dans ces lignes directrices, à savoir les aides d'État en faveur des aéroports et celles les aides d'État au démarrage en faveur des compagnies aériennes.

Les aides d'État concernant des infrastructures aéroportuaires visent essentiellement à financer des opérations de construction, d'extension et d'achat d'équipement en vue de respecter les normes de sûreté et de sécurité et d'être en mesure d'accueillir de plus gros avions et un nombre plus élevé de passagers. En effet, l'exploitation des aéroports constituant une activité économique, la Commission a apprécié ces mesures à la lumière des règles en matière d'aides d'État et, en particulier, elle a évalué leur impact sur les aéroports concurrents. Dans la plupart des cas, la Commission a considéré que les investissements projetés avaient un effet positif sur le développement régional qui compensait leur incidence potentiellement négative sur la concurrence. Sur la base des lignes directrices de 2005, la Commission a, à ce jour, autorisé un montant total de 121 millions d'euros pour les aides consacrées aux infrastructures aéroportuaires, et un montant total de 163 millions d'euros pour les aides au démarrage de nouvelles lignes.

La Commission examine également un grand nombre de plaintes concernant des aides à l'investissement et des aides au démarrage. Dans certains cas, elle a ouvert la procédure formelle d'examen.

S'appuyant sur son expérience, la Commission peut aussi commencer à tirer des conclusions sur les principaux problèmes rencontrés dans le traitement des notifications et des plaintes. En ce qui concerne les aides à l'investissement concernant des infrastructures aéroportuaires, la difficulté porte principalement sur le problème de la viabilité des investissements à moyen terme et de l'incidence sur les aéroports concurrents. Pour apprécier ces éléments, la Commission a besoin d'un plan d'entreprise et pourra, à l'avenir, être amenée à ouvrir la procédure formelle d'examen dans le cas d'aides importantes afin de permettre aux concurrents de formuler des observations. À cet égard, des questions intéressantes se posent en ce qui concerne la définition des marchés de produits et des marchés géographiques.

En ce qui concerne les aides au démarrage, la plupart des difficultés recensées portent sur les contrats conclus avec les compagnies à bas coût, le caractère non-discriminatoire des aides et l'appréciation adéquate des aides à la commercialisation, et en particulier le calcul des «coûts additionnels».

Transport maritime

Près de 70 % des aides totales en faveur des transports (environ 1,5 milliard d'euros par an) ont été accordées au transport maritime au cours de la période 2004-2006. L'Italie, la France, la Suède, les Pays-Bas et le Royaume-Uni y ont consacré les montants les plus importants.

1.3. Aides d'État en faveur de l'agriculture et de la pêche

Le volume total des aides d'État accordées à l'agriculture a été estimé à 16 milliards d'euros en 2006. Les chiffres les plus élevés ont été communiqués par l'Allemagne (4 milliards d'euros), la France (2,4 milliards d'euros) et la Finlande (1,8 milliard d'euros). Ces données s'appuient sur un nouveau rapport annuel introduit en 2004.

Pour 2006, les données chiffrées ventilées selon les types de mesures d'aide utilisées par les États membres dans le secteur agricole (aides à l'investissement, à la protection de l'environnement, aux produits de qualité, etc.) conduisent aux constatations suivantes: en l'Allemagne, pratiquement 46 % des aides sont liées à des investissements dans les exploitations agricoles; en France, les deux tiers des aides sont consacrées à des investissements dans les exploitations agricoles. En Finlande, au contraire, les aides sont réparties entre le secteur de l'élevage (26 %), les compensations en faveur des zones défavorisées (22 %) et de nombreux autres objectifs.

Dans pratiquement tous les États membres, les aides ont essentiellement été accordées au secteur A1 (culture et production animale, chasse et services annexes) et sous la forme de mesures d'aide budgétaire (subventions, bonifications d'intérêts et contributions aux primes de garanties).

En outre, une analyse globale des mesures examinées par la Commission entre le 1er janvier et le 31 décembre 2006 donne un aperçu utile de la situation dans les États membres de l'UE-25.

Tableau 6: Mesures d'aide ventilées par type de procédure en faveur de l'agriculture, UE-25, (cas ayant fait l'objet d'une décision de la Commission en 2006)

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Trois cent dix sept nouvelles mesures, comportant des régimes d'aides et (ce qui est assez rare) des aides ponctuelles à des entreprises individuelles, sont concernées. Il est fréquent que les notifications couvrent plusieurs types d'aides. À titre d'exemple, des aides à l'investissement peuvent être combinées avec des aides couvrant les coûts de services de conseil, tandis qu'un appui technique peut être associé avec la promotion de produits de qualité. En outre, il y a avait 27 mesures d'aides non notifiées (mises en œuvre en infraction avec l'obligation de notification ou avant d'être autorisées). Sur un total de 344 mesures d'aide, 100 (soit 30 %) concernaient l'Italie, suivie de la République tchèque (43/12,5 %), de l'Espagne (31/9 %) et de l'Allemagne et de la France (toutes deux 28/8 %).

La situation est différente en ce qui concerne l'application du règlement d'exemption par catégorie pour l'agriculture aux aides accordées aux petites et moyennes entreprises du secteur agricole. Sur un total de 119 aides exemptées, la France arrive en tête avec 26 aides (22 %), suivie du Royaume-Uni (20/17 %), des Pays-Bas (19/16 %) et de l'Espagne et de l'Italie (16/13,5 %).

Le volume total des aides d'État accordées au secteur de la pêche a été estimé à quelque 287 millions d'euros en 2006 [26]. Les chiffres les plus élevés ont été communiqués par l'Espagne (58,37 millions d'euros), le Danemark (53,77 millions), la France (43,26 millions) et l'Italie (40,2 millions). Ces données reposent sur les chiffres communiqués dans les rapports annuels des États membres sur les régimes d'aides existants.

On ne dispose pas de données chiffrées ventilées selon les types de mesures d'aide utilisées par les États membres dans le secteur de la pêche.

Tableau 7: Mesures d'aide ventilées par type de procédure en faveur de la pêche, UE-25 (affaires dans lesquelles la Commission a adopté une décision en 2006)

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Source: DG Pêche

Sur un total de 24 aides exemptées, l'Italie arrive en tête avec 5 aides, ce qui représente 21 % de l'ensemble des fiches d'informations reçues des États membres. La Finlande et les Pays-Bas ont transmis 4 fiches d'information chacun.

Tableau 8: Nouvelles aides enregistrées en 2006

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Source: DG Pêche

1.4. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère

Le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier a expiré le 23 juillet 2002. Un règlement du Conseil a ensuite fixé un nouveau régime applicable aux aides d'État à l'industrie houillère communautaire [27].

Des informations détaillées sur les aides en faveur de l'industrie houillère ont été publiées par la Commission en mai 2007, dans un rapport exhaustif sur les aides d'État à l'industrie houillère [28].

1.5. Aides d'État en faveur de l'industrie sidérurgique

Depuis l'expiration du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier le 23 juillet 2002, le secteur sidérurgique est assujetti aux règles générales en matière d'aides d'État, à ceci près qu'aucune aide à l'investissement ou à la restructuration ne peut lui être accordée, à moins qu'il ne s'agisse d'une aide à la fermeture [29].

En 2006, le secteur sidérurgique a reçu des aides pour un montant total de 148 millions d'euros, accordées par le Royaume-Uni (taxe sur le changement climatique - 132 millions d'euros) et par la Belgique (1,52 million d'euros) sous la forme d'aides à l'environnement, par la République tchèque (8 millions d'euros) en faveur d'objectifs divers (R&D, environnement, développement régional) et par la Slovaquie sous la forme d'aides à l'emploi (6 millions d'euros). Les aides à la sidérurgie affichent une nette tendance à la baisse et sont passées d'une moyenne annuelle de 502 millions d'euros sur la période 2001-2003 à une moyenne annuelle de 205 millions d'euros sur la période 2004-2006. Cette évolution s'explique en grande partie par le fait qu'après 2003, certains États membres (tels que la France et la Suède) ont cessé d'accorder des aides d'État à des entreprises sidérurgiques, tandis que d'autres (la République tchèque) réduisaient considérablement les leurs.

1.6. Aides d'État en faveur du secteur de la construction navale

Le montant annuel moyen des aides d'État en faveur de la construction navale a été ramené de 832 millions d'euros pendant la période 2001-2003 à 342 millions d'euros au cours de la période 2004-2006. En 2006, quelque 213 millions d'euros ont été accordés au secteur de la construction navale, principalement par l'Allemagne (38 % de l'ensemble de l'UE), les Pays-Bas (15 %), le Danemark (14 %), la Pologne (13 %) et Malte (10 %).

2. Aides d'état en faveur d'objectifs horizontaux

2.1. Généralités

On considère généralement que les aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux, c'est-à-dire les aides qui ne sont pas accordées à des secteurs précis, sont mieux adaptées pour remédier aux défaillances du marché et faussent donc moins la concurrence que les aides sectorielles et les aides ad hoc. La recherche et le développement, la protection de l'environnement, les économies d'énergie, le soutien aux PME, la création d'emplois, la promotion de la formation et le développement économique régional constituent les principaux objectifs horizontaux auxquels s’adressent les aides d'État. En raison de contraintes liées aux données [30], la présente section examine les objectifs horizontaux pour l'ensemble des aides à l'industrie at aux services.

Dans 16 États membres, plus de 90 % des aides octroyées en 2006 visaient des objectifs horizontaux

En moyenne, les aides visant des objectifs horizontaux ont représenté 85 % de l'ensemble des aides octroyées en 2006 à l'industrie et aux services. Ce pourcentage était de 83 % en 2005, 76 % en 2004 et 50 % environ aux alentours de 1995. Il convient d'analyser cette tendance favorable en tenant compte du fait que l'accroissement des aides horizontales peut être attribuée pour une large part à l'augmentation des exonérations fiscales en faveur de la protection de l'environnement et des économies d'énergie, en particulier dans les industries à forte consommation énergétique. Les trois grands objectifs horizontaux étaient l'environnement et les économies d'énergie (29 % de l'aide totale), le développement économique régional (19 %) et la R&D (14 %) – voir le tableau 9.

Les 15 % restants correspondent à des aides destinées à des secteurs spécifiques, notamment l’industrie houillère (7 %), les services (54 %) [31] et l’industrie manufacturière (2 %), et englobent les aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté. Lors de l’interprétation de ces chiffres, il faut toutefois tenir compte de l’impossibilité de quantifier certaines aides (voir le point 1. ci-dessus). Ce volume artificiellement bas des aides sectorielles et des aides individuelles est également entretenu par le fait que les décisions que la Commission prend à l'issue d'une procédure formelle d'examen pour aides illégales [32] visent généralement des aides octroyées jusqu'à plusieurs années auparavant et des aides ad hoc consenties à certaines entreprises. Même si les données relatives à toutes ces années font l'objet d'un ajustement rétroactif lorsque la Commission prend sa décision, le niveau global est sous-estimé.

Dans seize États membres (Belgique, Chypre, Danemark, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie et Suède), plus de 90 % de toutes les aides accordées en 2006 poursuivaient des objectifs horizontaux. En 2005, les aides horizontales représentaient à Chypre 45 % seulement du total, chiffre qui a grimpé à 96 % actuellement. Cela est dû à l'expiration d'un régime important d'exonération fiscale en faveur du développement sectoriel [33], qui absorbait la moitié de l'aide totale accordée par Chypre.

Dans cinq autres États membres (Allemagne, Espagne, Irlande, Pologne et Slovénie), les aides horizontales représentaient entre 70 et 90 % du total, tandis que, dans plusieurs autres États membres, leur part était nettement moindre. C'était le cas en Hongrie (52 %), en Autriche (51 %), au Portugal (14 %) et à Malte (7 %). À Malte, la part peu élevée des aides horizontales (et donc la part relativement élevée des aides sectorielles) s'explique par une mesure d'allègement fiscal adoptée au titre de la loi sur la promotion des entreprises [34], tandis qu'au Portugal, elle est due à un vaste régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère qui, dans la pratique, ne bénéficie qu'à un nombre limité de secteurs. En 2005 et 2006, la Hongrie a accordé des aides sectorielles principalement dans le cadre d'un régime d'avantages fiscaux à l'investissement, tandis qu'en Autriche les aides horizontales dépassaient les 90 % les années précédentes; son recul en 2006 est dû à son aide à la restructuration de BAWAG.

La part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a fortement varié d'un État membre à l'autre

Aux fins des comparaisons entre États membres, il convient de rappeler que les aides sont classées en fonction de leur objectif principal au moment de leur autorisation et non en fonction des bénéficiaires finals. Nonobstant les difficultés d'évaluation, ces chiffres donnent une indication des objectifs horizontaux privilégiés par chaque État membre (tableau 9). La majeure partie des aides ont exclusivement visé des objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie (29 % du volume total des aides d'État à l'industrie et aux services), ce type d'objectifs ayant bénéficié de l'appui massif des pays nordiques, de l'Allemagne, des Pays-Bas (65 %), et du Royaume-Uni (86 % du total des aides accordées en Suède, 68 % aux Pays-Bas, 50 % en Allemagne, 36 % en Finlande, 35 % au Royaume-Uni et 34 % au Danemark).

Le développement régional arrive en deuxième position (19 % du total des aides) et a essentiellement été privilégié par l'UE-10 et les pays méditerranéens (76 % des aides totales en Slovaquie, 67 % en Lettonie, 65 % en Grèce, 44 % en République tchèque et 29 % en Espagne). Les activités de R&D ont attiré 14 % des aides et ont été essentiellement favorisées par le Luxembourg (29 %), l'Estonie (28 %), la Finlande et la République tchèque (27 %), la France (23 %), les Pays-Bas (21 %), la Belgique (20 %) et l'Italie (19 %).

Les autres objectifs ont bénéficié d'un soutien moindre: les petites et moyennes entreprises (11 % du total des aides) [35], l'emploi (7 %), la formation (1 %) et les autres objectifs horizontaux (4 %), lesquels englobent le commerce et l'internationalisation, l'innovation, la culture et la conservation du patrimoine, l'aide sociale, les catastrophes naturelles et le capital-investissement.

L'importance relative des objectifs est légèrement différente dans les pays de l'UE-10 où les aides à l'environnement et aux économies d'énergie n'arrivent pas dans le "top 3". L'aide au développement régional (34 % de l'aide totale à l'industrie et aux services) est la plus fréquente suivie par l'aide à l'emploi (17 %), l'aide à la R&D (9 %) et aux PME (9 %). La place de l'emploi dans l'UE-10 découle principalement d'un régime polonais en faveur des personnes handicapées en application du règlement d'exemption par catégorie [36].

Tableau 9: Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et de certains secteurs, en % des aides totales (2006)

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(1) Aides en faveur du développement régional général non classées ailleurs. (2) Aides sectorielles, accordées en application de mesures ne poursuivant aucun objectif horizontal, et aides au sauvetage et à la restructuration. (3) Les aides qui continuent d'être payées au titre du régime d'aides E 19/94 de la zone franche de Madère (JO C 290 du 3.10. 1996, p. 13), tel qu'évalué par la Commission, se classent dans les aides sectorielles. Les aides octroyées au titre du régime d'aides N 222/A/2002 pour la zone franche de Madère pour la période 2003-2006 (JO C 65 du 19.3.2003, p.23, rectifié dans le JO C 134 du 7.6. 2003, p. 10) se classent dans les aides régionales. Source: DG Concurrence

2.2. Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et sectoriels

Au milieu des années 90, alors que les niveaux d'aide publique étaient beaucoup plus élevés, la part du montant total des aides consacrée à des objectifs horizontaux avoisinait 50 %. Conformément aux engagements qu'ils avaient pris lors de différents Conseils européens, les États membres ont maintenu la réorientation de leurs aides vers des objectifs horizontaux. Il est encourageant de voir que tous les UE-10 ont progressivement fait de même. La part des objectifs horizontaux dans les aides totales à l'industrie et aux services a augmenté dans les États membres de l'UE-10 de 36 points de pourcentage entre la période 2001-2003 et la période 2004-2006 par rapport à une croissance générale de 17 points de pourcentage dans l'UE-25 pendant la même période (voir le tableau 10 ci-dessous).

Cette tendance à la hausse dans l'UE-25 est quasi exclusivement due à une augmentation importante des aides visant des objectifs liés à l’environnement et aux économies d’énergie (+ 11,6 points). Les aides à l'emploi (+ 2,6 points), ainsi qu’à la R&D (+ 1,7 points) ont légèrement progressé tandis que les aides sectorielles ont diminué, en particulier dans le secteur des services (y compris les services financiers) (- 8,4 points) et de l'industrie houillère (- 7,2 points), pour certains États membres. La baisse des aides au secteur des services a été particulièrement marquée dans la République tchèque où 2 milliards d'euros d'aide à la restructuration ont été accordés au secteur bancaire en 2003, et en Allemagne (BGB en 2001 et 2002). Les aides à l'industrie houillère ont le plus chuté en Pologne en particulier, de 44,1 points de pourcentage. En ce qui concerne l’Union dans son ensemble, il n’y a pas eu de changements significatifs dans la part des aides destinées à d’autres objectifs horizontaux tels que les aides régionales, les PME et la formation. Le graphique suivant illustre cette évolution.

Graphique 2: Évolution de la part des objectifs principaux en % des aides totales (2004-2006 par rapport à 2001-2003)

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Source: DG Concurrence

Une évolution positive a été observée, à des degrés variables, dans la majorité des États membres. La part des aides horizontales a enregistré une hausse supérieure à la moyenne (+ 17 points) dans sept pays dont en particulier dans cinq pays de l'UE-10: la République tchèque (+ 78,2 points), la Lituanie (+ 73,6 points), la Lettonie (+ 51,7 points), la Pologne (+ 30,8 points) et Chypre (+28,5 points). L'accroissement remarquable dans ces pays peut être attribué principalement à une progression des aides régionales (en République tchèque, Lettonie, Lituanie, Pologne), aux aides à l'emploi (Pologne), aux aides aux PME (Lituanie, Lettonie) et aux aides à la R&D (République tchèque). Les deux autres États membres qui ont bénéficié d'augmentations importantes de leurs aides horizontales sont: l'Irlande (+26,2 points) et l'Allemagne (+20,4 points). L'Irlande a dépensé plus en aides aux PME (+9,8 points, en particulier dans les secteurs du tourisme et de l'hôtellerie) et en aides à la R&D (+ 4,8 points), tandis que l'augmentation en Allemagne peut en grande partie être imputée à un transfert des aides vers l'environnement et les économies d'énergie.

En revanche, la part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a baissé en Autriche (-21,8 points) du fait de l'important volume d'aide à la restructuration accordée à BAWAG [37] en 2006. Au Danemark (-2,4 points), en Belgique (-0,7 points) et en Suède (-0,4 points) aussi ce type d'aides a subi un léger recul, bien qu'elles couvrent toujours plus de 95 % du volume d'aide totale dans ces trois États membres.

Sur la période considérée, la part des aides consacrées aux objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie dans le volume total des aides a augmenté de manière appréciable en Suède (+ 27,8 points), en Allemagne (+ 19,3 points), aux Pays-Bas (+ 17,5 points) et en Lituanie (+ 10,6 points). En ce qui concerne l'UE-10, le changement le plus important s'est fait au niveau de l'aide régionale (+ 18,7 points), surtout en République tchèque (+ 41,2 points), en Lettonie (+ 37,2 points) et en Lituanie (+ 31,5 points).

Tableau 10: Évolution de la part des objectifs principaux dans le volume total des aides entre 2001-2003 et 2004-2006, exprimée en points de pourcentage

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Source: DG Concurrence

(1) Aides en faveur du développement régional général non classées ailleurs. (2) Aides sectorielles, accordées en application de mesures ne poursuivant aucun objectif horizontal, et aides au sauvetage et à la restructuration. Source: DG Concurrence.

2.3. Aides d'État à la recherche et au développement (R&D) [38]

Les investissements dans la R&D jouent un rôle crucial dans la compétitivité de l'économie de l'UE et dans le développement durable. Le Conseil européen de Barcelone de mars 2002 en a reconnu toute l'importance en fixant comme objectif que les dépenses en matière de R&D devaient approcher 3 % du PIB d'ici 2010, les deux tiers de ces investissements devant provenir du secteur privé. Le Conseil européen du printemps 2004 a souligné en particulier qu'outre le financement public, il était crucial que les investissements de source privée augmentent pour atteindre un niveau de 3 % qui s'inscrive dans la durée, et a accordé la priorité au renforcement de l'investissement en R&D dans les entreprises.

Les autorités nationales disposent de tout un arsenal de mesures pour financer ces investissements et, partant, relancer la R&D, la gamme exacte et l’équilibre de toutes ces mesures dépendant du contexte national et formant le dosage des politiques. Ces mesures publiques risquent de contenir une aide d'État susceptible de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises par rapport à d'autres. Mais, il se peut aussi que, dans certaines circonstances, l'aide d'État soit la meilleure solution envisageable pour favoriser la mobilisation d'investissements privés supplémentaires dans le domaine de la R&D. C'est pourquoi, la Commission s'efforce de trouver un équilibre en appliquant l'encadrement des aides d'État à la R&D, afin de renforcer autant que possible ces activités tout en réduisant au minimum les distorsions de concurrence.

Les chiffres relatifs à 2005 révèlent que les investissements dans la R&D ne sont pas suffisants pour atteindre les objectifs de Barcelone: si on considère l'UE-25 dans son ensemble, les investissements dans ces domaines n'ont atteint que 1,85 % du PIB, la Suède et la Finlande étant les seuls États membres à dépasser les 3 % avec, respectivement, 3,86 % et 3,48 % du PIB. L'enseignement à tirer de la stagnation actuelle des investissements dans la R&D est que, si la croissance reste à ses niveaux actuels, il est certain que l'économie européenne n'atteindra pas les objectifs de Barcelone d'ici 2010. Il faut au contraire accélérer la croissance et imprimer un nouvel élan aux investissements dans la R&D.

En ce qui concerne les aides d'État à la R&D, les dépenses totales se sont établies à 6,7 milliards d'euros en 2006. Après une hausse sensible en 2001, le niveau des aides à la R&D est demeuré assez stable quoiqu'avec une légère tendance à la hausse ces dernières années (+ 1,8 % - voir tableau 11). Les aides d'État à la R&D ne représentent qu'une part relativement faible des aides publiques (au niveau de l'UE: 0,06 % du PIB en 2006), même si on observe d'importants écarts entre les États membres. Dans cinq d'entre eux, les dépenses relatives aux aides à la R&D exprimées en pourcentage du PIB ont dépassé en 2006 la moyenne de 0,06 %: en République tchèque (0,14 %), en Finlande (0,10 %), en France (0,09 %), en Allemagne (0,08 %) et en Hongrie (0,07 %).

Tableau 11: Aides d'État à la R&D

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(1) Source: Eurostat, (2) Calculations based on Eurostat data, (*) 2004 data, (**) 2003 data, (***) 2002 data

Plus de 12 milliards d'euros de nouvelles aides ont été approuvés pour la recherche, le développement et l'innovation au titre du nouvel encadrement de RDI

Le nouvel encadrement communautaire des aides d'État à la recherche, au développement et à l'innovation (JO C 323 du 30.12.2006) est entré en vigueur le 1er janvier 2007, en remplacement de l'encadrement des aides d'État pour la R&D de 1996. Le nouvel encadrement suit la logique du Plan d'action dans le domaine des aides d'État (SAAP) en permettant, d'une part, l'octroi de nouveaux types d'aide à des fins d'innovation et en introduisant, d'autre part, une approche économique plus perfectionnée pour les montants élevés d'aides.

Les États membres ont accepté d'adapter leurs régimes d'aides actuels afin de les rendre compatibles au nouvel encadrement d'ici le 31 décembre 2007. Toutes les notifications de mesures d'aides en cours au 1er janvier 2007 et toutes les notifications ultérieures feront l'objet d'un examen à la lumière du nouvel encadrement. Au 30 novembre 2007, la Commission avait approuvé 42 régimes d'aides et mesures ad hoc en faveur de la RDI sur la base du nouvel encadrement pour un budget total de 12,186 milliards d'euros. 15 de ces régimes englobaient des aides à l'innovation, grâce à la multiplication des activités admissibles à l'octroi d'une aide prévues par le nouvel encadrement.

La Commission a également réalisé un examen approfondi de huit demandes [39] importantes au titre de régimes d'aides à la R&D approuvés, sur lequel elle s'est fondée pour adopter les décisions mentionnées dans le tableau suivant :

Tableau 12: cas importants d'aide à la R&D approuvés suite à un examen approfondi de la Commission

Numéro de l'aide | Nom du projet | État membre | Montant de l'aide | Date de la décision | Approuvée ou ouverture d'une procédure |

N 674/06 | NeoVal | France | 26,49 MEUR | 21.02.07 | approuvée |

C 9/07 | TRENT 1000 | Spain | 27,85 MEUR | 21.03.07 | ouverture |

N 854/06 | TVMSL | France | 37,57 MEUR | 11.05.07 | approuvée |

N 887/06 | Bernin 2010 | France | 14,3 MEUR | 11.07.07 | approuvée |

N 89/07 | HOMES | France | 39,10 MEUR | 12.09.07 | approuvée |

N 185/07 | NANOSMART | France | 80 MEUR | 12.09.07 | Approuvée |

N 349/07 | OSIRIS | France | 32 MEUR | 10.10.07 | Approuvée |

C 51/07 | VHD | France | 96 MEUR | 13.11.07 | Ouverture |

Cet examen approfondi sert à étudier s'il existe une défaillance du marché, si l'aide peut être considérée comme un moyen d'action adapté pour remédier à la défaillance du marché, si l'aide a un effet d'incitation et si elle est nécessaire pour réaliser le projet prévu et enfin si elle est proportionnée. Les effets de distorsion de l'aide et ses effets attendus sur les échanges sont également examinés et les effets positifs et négatifs sont ensuite mis en balance dans l'intérêt de la Communauté. Une telle appréciation est évidemment plus exigeante tant pour l'État membre en question que pour la Commission, que les contrôles plus sommaires réalisés au titre de l'encadrement antérieur [40].

Toutefois, la première année d'application de l'encadrement a montré qu'une bonne préparation du dossier par l'État membre et une coopération utile avec la Commission peuvent aboutir à une prise de décisions sur base d'une notification dans un délai très similaire à celui qui était observé dans le cadre de l'ancien encadrement.

Aide au capital investissement

Entre l'entrée en vigueur des lignes directrices concernant les aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital investissement dans les petites et moyennes entreprises (JO C 194 du 18.8.2006) et le 30 novembre 2007, la Commission a approuvé 16 régimes d'aides au capital investissement pour un budget total de 1837 millions d'euros. Elle a ouvert une procédure formelle d'examen concernant un régime dont le budget s'élevait à 130 millions d'euros. Cet encadrement suit aussi les lignes du Plan d'action pour les aides d'État en distinguant entre les seuils de sécurité qui ne nécessitent qu'une appréciation rapide et les dérogations pour lesquelles une analyse plus détaillée est nécessaire.

2.4. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion

Chaque État membre consacre une partie de ses aides aux régions les moins développées, les «régions assistées». On estime à 11,9 milliards d'euros [41] les aides exclusivement réservées aux régions «a» [42] dans l'Union en 2006. À l’exception de Chypre et des villes de Prague et de Bratislava qui peuvent bénéficier d’une aide au niveau «c» [43], l’ensemble des territoires des UE-10 sont éligibles au niveau «a», ce qui signifie que, même si certaines mesures d’aide dans ces pays ne sont pas allouées à une région en particulier, les aides en question sont considérées comme étant «réservées» aux régions assistées.

Le chiffre de 11,9 milliards d’euros pour l’ensemble de l’Union représente 25 % de l'aide totale (hors agriculture, pêche et transports, pour lesquels il n'existe pas de ventilation régionale). Les disparités entre les États membres en ce qui concerne les niveaux de l'aide réservée aux régions «a» (tableau 13) reflètent non seulement les différences qui existent entre leurs politiques régionales respectives, mais aussi l'importance de la population admissible de chaque pays, ainsi que la mesure dans laquelle chaque État membre accorde des aides à un niveau régional (par opposition au niveau central).

Tableau 13: aides d'État spécifiquement réservées aux régions «a», 2006

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Note: il n'existe pas de régions «a» en Belgique, au Danemark, à Chypre, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Suède. Pour la République tchèque, l'Espagne, l'Irlande, le Portugal et la Slovaquie, toutes les mesures relèvent du statut «a» ou «c». Les chiffres du tableau ci-dessus se réfèrent aux mesures allouées spécifiquement aux régions «a». À Chypre, toutes les mesures sont éligibles pour le niveau «c». Les données ne concernent pas l'agriculture, la pêche ni les transports, pour lesquels il n'existe pas de ventilation régionale. Il n'est donc pas possible de mesurer la part des aides accordées aux régions «a» par rapport au volume total des aides d'État. Les fonds et les instruments communautaires sont exclus.

Source: DG Concurrence.

3. Aides accordées en application des règlements d’exemption par catégorie (REC)

Le règlement du Conseil sur l'application des articles 92 et 93 du traité à certaines catégories d'aides d'État horizontales (« règlement d'habilitation ») [44] visait à permettre une hiérarchisation et une simplification concernant les aides d’État, dans l’optique d’un triple objectif:

· dans les domaines où la Commission dispose d’une expérience suffisante pour définir des critères de compatibilité généraux, les États membres pourraient mettre en œuvre des aides qui ne suscitent aucune inquiétude quant à leur compatibilité, sans engager d’autres procédures devant la Commission;

· les règlements étant directement applicables dans les États membres (article 249 du traité CE), le respect des REC pourrait être assuré par la possibilité, pour des entités privées, de saisir les juridictions nationales;

· les REC permettent à la Commission de concentrer ses ressources sur les cas entraînant les distorsions les plus graves [45].

En application du règlement d'habilitation, des exemptions par catégorie sont entrées en vigueur ces dernières années pour les aides aux PME, les aides à la formation, les aides à l'emploi, certains types d'aides dans le secteur de la pêche et les aides aux PME du secteur agricole. Le règlement d’exemption par catégorie en faveur des PME a été modifié en février 2004 et a été étendu aux aides à la recherche et au développement [46].

Fin 2006, la Commission a adopté deux règlements d'exemption par catégorie supplémentaires, qui seront applicables de 2007 à 2013, soit une période correspondant à la prochaine période de programmation des Fonds structurels de l'Union européenne. Il s'agit:

· du règlement n° 1628/2006 concernant les aides à l'investissement à finalité régionale [47], qui permet aux États membres de ne plus notifier à la Commission les régimes d’aides à l’investissement à finalité régionale satisfaisant aux conditions qui y sont énoncées, et

· du règlement n° 1857/2006 concernant les aides d'État accordées aux PME actives dans la production de produits agricoles et modifiant le règlement (CE) n° 70/2001 [48] (pour les PME actives dans la transformation et la commercialisation de produits agricoles), qui remplace le REC précédent applicable au secteur agricole.

En outre, la durée de validité du règlement (CE) n°2204/2002 sur les aides d’État à l’emploi, du règlement (CE) n° 70/2001 sur les aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises et du règlement (CE) n° 68/2001 sur les aides à la formation a été prolongée jusqu'au 30 juin 2008 [49] afin de disposer du temps nécessaire à l’élaboration d’un futur règlement général d'exemption par catégorie [50].

3.1. Nombre de mesures couvertes par une exemption par catégorie introduites par les États membres

L’expérience a montré que les objectifs du règlement d'habilitation étaient en grande partie atteints [51], les États membres ayant été à même d’introduire près de 1 700 mesures en application d’une exemption par catégorie au cours de la période 2001-2006. Cela s’est accompagné d’un recul marqué du nombre de mesures notifiées pour ces types d’aides. Pour la seule année 2006, la Commission a reçu plus de 400 fiches d'information concernant des mesures d'aide accordées récemment en application d'un REC (tableau 14).

Tableau 14: Nombre de mesures ayant fait l'objet d'une fiche d'information en application des règlements d'exemption par catégorie, 2001- 30.9.2007, EU-27

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Remarque : le tableau ne comprend pas les cas ayant fait l'objet d'un retrait. Pour les EU-10, les données chiffrées se rapportent à la période postérieure au 1er mai 2004. Pour la Bulgarie et la Roumanie, elles se rapportent à la période postérieure au 1er janvier 2007. Source: DG Concurrence, DG Agriculture, DG Pêche

Au cours des trois premiers trimestres de l’année 2007, les États membres ont informé la Commission qu’ils avaient mis en œuvre plus de 800 mesures supplémentaires au titre d’une exemption par catégorie, ce qui porte le nombre total de ces mesures à plus de 2 500 depuis l’adoption du premier règlement d’exemption par catégorie en 2001.

Cette augmentation significative a une triple explication :

Premièrement, de nombreuses mesures d'aides d'État sont cofinancées par les Fonds structurels de l'UE. Les États membres ont par conséquent tendance à introduire un nombre élevé de nouvelles mesures couvertes par une exemption par catégorie en début de période de programmation des Fonds structurels (soit, actuellement, la période 2007–2013). Tel est le cas, notamment, des mesures d'aide aux PME (246) et à la formation (86).

Deuxièmement, la Commission note un recours important à la nouvelle possibilité d’exemption par catégorie en faveur des aides à l'investissement à finalité régionale (154 nouvelles mesures). L’Espagne (33), l’Autriche (23), le Royaume-Uni (16), la République tchèque (13), la Hongrie (10) et la Pologne (10), en particulier, ont porté à la connaissance de la Commission un nombre considérable de mesures d’aides à finalité régionale couvertes par une exemption par catégorie.

Troisièmement, le nouveau règlement n° 1857/2006 concernant les aides d'État aux PME actives dans la production de produits agricoles et modifiant le règlement (CE) n° 70/2001 (pour les PME actives dans la transformation et la commercialisation de produits agricoles) va remplacer le précédent REC applicable au secteur agricole. Le nombre total de mesures communiquées par les États membres en application de ce règlement d’exemption par catégorie dans le secteur de l'agriculture a par conséquent fortement augmenté. À la date du 30 septembre 2007, les États membres avaient signalé la mise en œuvre de 307 mesures d’exemption par catégorie (contre 92 au 30 septembre 2006 (tableau 14)). Le nombre de mesures notifiées en faveur des PME a donc également sensiblement diminué au cours de l’année 2007, les États membres se fondant de plus en plus sur les exemptions. Les données chiffrées relatives à cet aspect seront analysées dans la mise à jour du tableau de bord des aides d'État du printemps 2008.

Aucune exemption ne peut être accordée en 2007 pour des mesures d’aides d’État en faveur de PME actives dans le secteur de la pêche [52].

3.2. Dépenses engagées dans le cadre de mesures couvertes par une exemption par catégorie

En ce qui concerne les dépenses, on estime que 3 milliards d’euros ont été versés en 2006 en application des trois règlements d’exemption par catégorie applicables aux PME des secteurs manufacturier et des services, aux aides à la formation et aux aides à l’emploi, soit 1,9 milliard d’euros en faveur des aides aux PME, 0,6 milliard d’euros pour les aides à la formation et 0,6 milliard d’euros pour les aides à l'emploi. En 2006, plus de 75 % des dépenses totales ont été engagées par quatre États membres, à savoir l’Italie (36 %), la Pologne (20 %), l’Allemagne (13 %) et le Royaume-Uni (9 %) (tableau 15).

Tableau 15: Aides octroyées en application des règlements d'exemption par catégorie en 2006, en millions d'euros

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Source: DG Concurrence, DG Agriculture, DG Pêche

En ce qui concerne les dépenses engagées en faveur des PME du secteur agricole, plus de 250 millions d'euros au total ont été octroyés en 2006 en application du règlement d'exemption par catégorie, dont environ 40 % par l'Espagne, 11 % par l'Italie et 10 % par le Royaume-Uni.

S'agissant des dépenses engagées en 2006 dans le secteur de la pêche, 28 millions d’euros, selon les estimations, ont été octroyés en application du règlement d’exemption par catégorie applicable à ce secteur, ainsi que le montre le tableau 15 [53].

3.3. Part des aides couvertes par une exemption par catégorie dans les aides poursuivant un objectif horizontal

Il convient également de considérer la part des aides couvertes par une exemption par catégorie dans le total des aides orientées vers des objectifs horizontaux. À l’échelle de l’Union européenne, les aides consenties en application des REC en faveur des PME des secteurs manufacturier et des services, de la formation et de l’emploi ont représenté 7 % environ du total des aides consacrées à des objectifs horizontaux, même si cette part était nettement plus élevée dans certains États membres, comme la Pologne (57 %), l’Italie (30 %), le Luxembourg (26 %), l’Estonie (24 %), la Lettonie (21 %) et Malte (19 %) (tableau 15).

Il est possible de déterminer la mesure dans laquelle les aides bénéficiant d’une exemption par catégorie ont, au fil du temps, remplacé les aides notifiées; il convient à cet effet de comparer les dépenses totales engagées en vue de la réalisation d’un objectif horizontal donné avec les dépenses engagées en application d’un règlement d’exemption par catégorie aux fins de la réalisation du même objectif. Cette comparaison montre que les États membres ont de plus en plus recours aux possibilités d'exemption par catégorie, malgré des divergences considérables en termes d’objectifs et entre les différents États membres.

Graphique 3: Évolution de la part des aides couvertes par une exemption dans le total des aides poursuivant le même objectif horizontal, EU 25

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Remarque: pour les EU-10, les données chiffrées se rapportent à la période postérieure au 1er mai 2004. Source: DG Concurrence.

En ce qui concerne les aides à la formation, 80 % (0,6 milliard d’euros) environ des dépenses totales (0,7 milliard d’euros) engagées en 2006 l’ont été en application de mesures couvertes par une exemption par catégorie. Si certains États membres ont accordé des aides à la formation exclusivement fondées sur des exemptions par catégorie (comme l’Estonie, la Lituanie, les Pays-Bas, l’Autriche et la Pologne) ou reposant en grande partie sur de telles exemptions (comme l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni) , d’autres n’ont pas usé de cette possibilité ou n’y ont que peu recouru.

S’agissant des aides en faveur des PME actives dans les secteurs manufacturier et des services, les données relatives à 2006 montrent que des dépenses ont été engagées en application de mesures couvertes par une exemption par catégorie à hauteur de 1,9 milliard d’euros, soit plus d'un tiers (35 %) du total des aides consacrées à l’objectif principal « PME », alors que les aides octroyées aux PME au titre de mesures d’aide notifiées ont atteint 3,4 milliards d’euros. Il ressort des données chiffrées relatives aux dépenses de 2006 que les aides couvertes par une exemption par catégorie accordées en Estonie, en Grèce, en Lettonie, aux Pays-Bas, en Pologne, en République tchèque, en Allemagne, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, à Malte et au Royaume-Uni ont représenté 60 % environ, voire plus, des aides consenties par ces États membres à leurs PME.

Moins d’un cinquième du montant consacré aux aides à l’emploi (0,6 milliard d’euros) a été engagé en 2006 au titre du REC pour l’emploi, bien que ce type d’aides représente le principal instrument d’aide à l'emploi dans certains États membres. La Pologne, le Royaume-Uni, la Grèce, la Suède, la Littuanie et l’Estonie ont instauré des aides à l'emploi relevant exclusivement de mesures couvertes par une exemption par catégorie; la Slovaquie et la Hongrie ont quant à elles introduit un nombre élevé d’aides en application de semblables mesures. En 2006, les aides à l’emploi notifiées en dehors de ces exemptions se sont élevées à 2,6 milliards d'euros. Ce taux peu élevé a été expliqué dans le rapport d’évaluation concernant le fonctionnement des exemptions par catégorie par le fait que certains États membres jugent les dispositions du REC pour l’emploi trop complexes et restrictives par rapport aux anciennes lignes directrices concernant les aides à l'emploi [54]. Cette évolution pourrait également être liée au fait que les mesures d’aides à l’emploi sont de plus en plus nombreuses à bénéficier d’un cofinancement des fonds communautaires et sont établies pour une période de programmation complète, alors que le REC pour l’emploi n’est entré en vigueur qu’en 2003, soit à mi-parcours de la période de programmation précédente, qui allait de 2000 à 2006.

En ce qui concerne le secteur agricole, même si les États membres se fondent de plus en plus sur le règlement d'exemption par catégorie (la Slovaquie, par exemple, a accordé près de 45 % de son aide en application dudit règlement), seuls 2 % du total des aides ont été octroyés en 2006 en application d'exemptions.

En 2006, 10 % environ des aides en faveur du secteur de la pêche ont été accordées en application du règlement d’exemption par catégorie, en vigueur depuis plus de deux ans. Toutes les aides d’État accordées par l’Estonie relevaient de ce REC. Dans d’autres États, un pourcentage élevé de ces aides a été accordé en vertu de ce règlement (Espagne (42 %) et Slovénie (14 %)) (tableau 15).

La hausse significative du nombre de nouvelles mesures couvertes par un REC enregistrée en 2007, conjuguée aux budgets assez volumineux consacrés à nombre de ces nouvelles mesures, semble indiquer une forte augmentation des dépenses engagées en application des règlements d’exemption par catégorie.

4. Instruments d'aides d'État

Les subventions constituent le type d'aide privilégié par l'EU-25

Toutes les aides d'État représentent un coût ou un manque à gagner pour les pouvoirs publics et un avantage pour les bénéficiaires. Toutefois, dans certains cas, l'élément d'aide réel peut être différent du montant nominal transféré lorsqu’il s’agit par exemple d’un prêt bonifié ou d’une garantie.

Graphique 4: Part de chaque instrument dans le total des aides en faveur du secteur manufacturier et des services, EU-25, 2004–2006

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Au cours de la période 2004-2006, les subventions ont représenté plus de 50 % du total des aides d'État accordées dans les secteurs manufacturier et des services. Outre les aides financées sur le budget, des aides sont octroyées au moyen d’un allègement du régime fiscal ou de la sécurité sociale. Les exonérations fiscales ont représenté près de 43 % du total (graphique 4 et tableau 16). La Belgique, le Danemark, l’Estonie et le Luxembourg ont accordé 85 % au moins de leurs aides sous la forme de subventions, tandis que d’autres États membres ont privilégié les exonérations fiscales: elles représentaient au moins 80 % des aides totales au Portugal et en Suède. Le report d’impôt, qui constitue une forme d'aide similaire, a été utilisé par sept États membres durant la période considérée. Les reports d'impôts ont représenté 13 % des aides totales en Italie, alors que la moyenne pour l'ensemble de l'UE se situait à 2 %.

Tableau 16: Aides d'État en faveur du secteur manufacturier et des services par type d'instrument, 2004-2006

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Remarque: les chiffres ayant été arrondis, la somme des pourcentages n'est pas toujours égale à 100. Source: DG Concurrence

Il existe d’autres formes d’aides, qui varient selon les États membres. L'une d'entre elles est constituée par les transferts, pour lesquels l'élément d'aide correspond aux intérêts économisés par le bénéficiaire pendant la période au cours de laquelle il dispose du capital transféré. Le transfert financier prend la forme d'un prêt à taux réduit ou d'un report d'impôt (déjà mentionné ci-dessus). Dans ce cas, les éléments d'aide sont nettement inférieurs à la valeur en capital des transferts. Dans l'ensemble de l'UE, les crédits à taux réduit ont représenté plus ou moins 3 % de l'ensemble des aides au secteur manufacturier et aux services. En Espagne, en France et en Autriche, la proportion était de 7 % ou plus.

Les aides peuvent également consister en des prises de participations publiques. Ces dernières ont représenté 1 % environ de l'ensemble des aides accordées au secteur manufacturier et aux services. Enfin, les aides peuvent prendre la forme de garanties. Les éléments d'aide sont, en règle générale, nettement inférieurs aux montants nominaux garantis, étant donné qu’ils correspondent à l'avantage que le bénéficiaire reçoit à titre gratuit ou à un taux inférieur à celui du marché lorsqu'une prime est versée pour couvrir le risque. Pour l’ensemble de l’Union européenne, les garanties représentaient près de 2 % des aides totales. Au cours de la période considérée, les garanties ont été utilisées par l'Autriche (23 % des aides totales), principalement à l'intention du secteur bancaire (aide en faveur de BAWAG), ainsi que par l'Estonie (14 % des aides totales).

Deuxième partie: Récupération des aides illégales [55]

L'article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure dispose qu'«en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire».

Au 30 juin 2007, 50 décisions de récupération étaient pendantes (voir en annexe 1 la liste complète), contre 93 le 31 décembre 2004 et 60 le 31 décembre 2006. Au cours du premier semestre 2007, 15 procédures ont été closes et cinq décisions de récupération ont été prises (tableau 17). La répartition géographique des procédures de récupération en cours est la suivante: l'Espagne représente le plus grand nombre de décisions de récupération non encore exécutées (15), soit 30 % du total de l’UE. Neuf des affaires pendantes en Espagne ont trait à des régimes basques en matière de fiscalité.

L'Allemagne, l'Italie et la France sont, à elles trois, à l'origine de 50 % de l'ensemble des dossiers de récupération en souffrance. En Allemagne, le pourcentage de dossiers en souffrance par rapport au nombre total d’affaires pendantes est passé de 47 % en 2004 à 18 % en juin 2007 (principalement sous l'effet de la clôture d'un grand nombre d'anciens dossiers d'insolvabilité).

On notera également qu'il n'existe aucun dossier en souffrance dans 15 des 27 États membres.

Tableau 17: Procédures de récupération pendantes par État membre,

premier semestre 2007

| Situation au 1.1.2007 | Nouvelles procédures 1.1-30.6. 2007 | Affaires closes 1.1-30.6. 2007 | Situation au 30.6.2007 |

Espagne | 17 | 1 | 3 | 15 |

Allemagne | 16 | 1 | 8 | 9 |

Italie | 11 | 2 | 3 | 10 |

France | 6 | 1 | 1 | 6 |

Pays-Bas | 2 | 0 | 0 | 2 |

Portugal | 2 | 0 | 0 | 2 |

Grèce | 1 | 0 | 0 | 1 |

Belgique | 1 | 0 | 0 | 1 |

Irlande | 1 | 0 | 0 | 1 |

Pologne | 1 | 0 | 0 | 1 |

Finlande | 1 | 0 | 0 | 1 |

Slovaquie | 1 | 0 | 0 | 1 |

TOTAL | 60 | 5 | 15 | 50 |

Source: DG Concurrence

Le tableau 18 fournit des données sur les montants d'aide devant être récupérés en application des 115 décisions de récupération adoptées depuis 2000 [56]. Pour 94 de ces décisions, il existe des informations relativement précises sur le montant d'aide concerné. D'après ces informations, le montant d'aide total qui doit être récupéré en application de décisions adoptées entre le 1er janvier 2000 et le 30 juin 2007 s'élève à 9,07 milliards d'euros au moins [57].

Tableau 18: Évolution du nombre de décisions de récupération et des montants à récupérer(*), 2000- 2007 (situation au 30.06.2007)

| Date de la décision |

| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 1S07 | Total |

Nombre de décisions adoptées | 16 | 20 | 23 | 10 | 23 | 12 | 6 | 5 | 115 |

Montant d'aide total à récupérer (en millions d'euros) | 247,0 | 1026,5 | 1095,4 | 1015,6 | 5112,9 | 338,7 | 132,6 | 103,2 | 9071,9 |

Montant recouvré (en millions d'euros) | 218,1 | 1068,8 | 1470,1 | 1230,3 | 5301,4 | 24,9 | 45,3 | 0,0 | 9358,9 |

dont: | | | | | | | | | |

a) principal remboursé/ou sur un compte bloqué | 17,1 | 912,0 | 1037,6 | 894,6 | 3155,3 | 22,1 | 0,3 | 0,0 | 6039,0 |

b) aides perdues pour cause de faillite | 201,0 | 76,3 | 29,0 | 0,7 | 870,9 | 0,0 | 45,0 | 0,0 | 1222,9 |

c) intérêt | | 80,5 | 403,5 | 335,0 | 1275,2 | 2,8 | 0,0 | 0,0 | 2097,0 |

Aides inscrites dans le plan de liquidation | 15,6 | 16,9 | 6,2 | 133,8 | 0,0 | 7,5 | 0,0 | 0,0 | 180,0 |

Montant restant dû (***) | 28,9 | 38,2 | 28,8 | 120,3 | 1086,7 | 316,6 | 87,3 | 103,2 | 1810,0 |

% restant à récupérer (**) | 11,7% | 3,7% | 2,6% | 11,8% | 21,3% | 93,5% | 66% | 100% | 20,0% |

Remarques:(*) Uniquement pour les décisions dans le cadre desquelles le montant d'aide est connu. (**) Montant hors intérêts. (***) Montant total de l'aide devant être récupérée, minoré du remboursement du principal et de l'aide perdue pour cause de failliteSource: DG Concurrence |

Pour 21 des décisions de récupération adoptées depuis 2000, les États membres concernés n’ont pas encore communiqué d’informations fiables quant au montant des aides visées. La plupart de ces décisions (17) ont trait à des régimes d’aides. S’agissant plus particulièrement des régimes fiscaux et de sécurité sociale, il semble que les États membres aient des difficultés à recueillir des informations exactes (les principales raisons en sont le nombre important de bénéficiaires, la compatibilité partielle de l'aide accordée, ce qui suppose un examen complet de chaque dossier individuel, et le fait que les dossiers les plus anciens ne sont pas conservés). La Commission poursuit ses efforts en vue d’obtenir des États membres des informations relatives aux montants des aides en question.

Sur les 9,07 milliards d'euros d'aides à récupérer dans le cadre des décisions adoptées depuis 2000, quelque 6 milliards d'euros d'aides illégales et incompatibles avaient effectivement été récupérés à la date du 30 juin 2007 (contre 2,3 milliards d'aides déclarées comme ayant été récupérées en décembre 2004) [58]. En outre, 2,1 milliards d'euros d'intérêts ont également été récupérés. Outre les montants effectivement recouvrés, un montant supplémentaire de 1,2 milliard d'euros, correspondant à une aide illégale et incompatible, a été «perdu» à la suite de procédures de faillite [59], et des aides illégales et incompatibles de 180 millions d'euros ont été enregistrées dans le cas de procédures de faillite en cours. Il reste donc 1,8 milliard d’euros d’aides illégales et incompatibles à récupérer (soit 20 % du montant total).

Au cours du premier semestre 2007, aucun montant significatif n'a été récupéré, et la majorité des procédures closes concerne des entreprises insolvables dans lesquelles l’aide illégale et incompatible n’est généralement pas (ou n’est que partiellement) récupérée.

La récupération des aides d'État illégales et incompatibles est un processus de longue haleine: six des décisions de récupération dont l'exécution était toujours pendante au 30 juin 2007 ont été adoptées avant le 1er janvier 2000. Sur les 115 décisions adoptées entre 2000 et juin 2007, seules 71 étaient clôturées en juin 2007 (tableau 19).

Tableau 19: Évolution du nombre de procédures de récupération closes (situation au 30.06.2007)

| Date de la décision |

| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | Total |

Nombre de décisions de récupération adoptées | 16 | 20 | 23 | 10 | 23 | 12 | 6 | 5 | 115 |

Nombre de procédures de récupération closes au 30.6.2007 | 14 | 11 | 16 | 5 | 17 | 5 | 3 | 0 | 71 |

Dans son Plan d’action dans le domaine des aides d’État, la Commission a annoncé qu’elle contrôlerait plus étroitement l’exécution des décisions de récupération par les États membres. S’il apparaît que les États membres ne prennent pas toutes les mesures permettant la mise en œuvre de ces décisions, la Commission suivra une approche stricte et engagera systématiquement une procédure d’infraction à l’encontre de l’État membre concerné conformément à l’article 88, paragraphe 2, à l’article 226 et à l’article 228, paragraphe 2, du traité CE.

Tableau 20: Cas de récupération pendants portés par la Commission devant la Cour de justice et dans le cadre desquels l'aide illégale et incompatible n'a pas encore été récupérée

Numéro /intitulé du dossier | État membre | Affaire | Situation actuelle et développements récents |

CR 44/1997 - Magefesa | ESPAGNE | C-499/99 | 2.7.2002: Arrêt de la CJCE condamnant l'ESPAGNE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennes |

CR 49/1998 – Mesures en faveur de l’emploi | ITALIE | C-99/02 | 1.4.2004: Arrêt de la CJCE condamnant l'ITALIE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennes |

CR 48/1999CR 49/1999CR 50/1999 | ESPAGNE | C-485/03,C-486/03,C 487/03,C-488/03,C-489/03 | 14.12.2006: Arrêt de la CJCE condamnant l'ESPAGNE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennes11.7.2007: Envoi par la Commission à l'Espagne d'une lettre de mise en demeure |

CR 52/1999CR 53/1999CR 54/1999 | | C-490/03 | |

Régimes basques en matière de fiscalité | | | |

CR 03/1999 – Chantiers navals espagnols I | ESPAGNE | C-404/03 | 26.6.2003: Arrêt de la CJCE condamnant l'ESPAGNE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennes |

| | | 18.10.2004: Envoi par la Commission à l'Espagne d'une lettre de mise en demeure |

CR 38/1998 - Kimberly Clark/Scott Paper | FRANCE | C-232/05 | 5.10.2006: Arrêt de la CJCE condamnant la FRANCE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennes |

CR 27/1999 - Municipalizzate | ITALIE | C-207/05 | 1.6.2006: Arrêt de la CJCE condamnant l'ITALIE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennes19.7.2007: Envoi par la Commission à l'Italie d'une lettre de mise en demeure |

CR 62/2000 - Thuringen Porzellan (Kahla) | ALLEMAGNE | C-39/06 | 16.2.2005: Décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de l'ALLEMAGNE. 24.1.2006: Saisine de la CJCE en application de l'article 88, paragraphe 2Communiqué de presse: IP/05/189 |

| | | |

CR 62/2003 – Mesures urgentes en faveur de l'emploi | ITALIE | C-280/05 | 6.4.2005: Décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de l’ITALIE11.7.2005: Saisine de la CJCE en application de l'article 88, paragraphe 2Communiqué de presse: IP/05/395 |

| | | |

CR 58/2000CR 59/2000CR 60/2000Régimes basques en matière de fiscalité | ESPAGNE | C-177/06 | 21.12.2005: Décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de l'ESPAGNE 4.4.2006: Saisine de la CJCE en application de l'article 88, paragraphe 220.9.2007: Arrêt de la CJCE condamnant l’ESPAGNE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennesCommuniqué de presse: IP/05/1655 |

| | | |

CR 57/2003 - Tremonti Bis | ITALIE | | 25.1.2006: Décision de la Commission d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, à l’encontre de l’ITALIECommuniqué de presse: IP/06/77 |

| | | |

CR 36/2001 - Beaulieu Ter Lembeek | BELGIQUE | C-187/06 | 25.1.2006: Décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de la BELGIQUE 12.4.2006: Saisine de la CJCE en application de l'article 88, paragraphe 2Communiqué de presse: IP/06/77 |

| | | |

CR 8/2004 – Incitations fiscales en faveur d’entreprises nouvellement cotées en Bourse | ITALIE | | 19.7.2006: Décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de l’ITALIECommuniqué de presse: IP/06/1040 |

CR 13b/2003 - France Telecom – Régime de taxe professionnelle | FRANCE | C-441/06 | 19.7.2006: Décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, à l'encontre de la FRANCE 25.10.2006: Saisine de la CJCE en application de l'article 88, paragraphe 218.10.2007: Arrêt de la CJCE condamnant la FRANCE pour non-exécution d'une décision de la Commission des Communautés européennesCommuniqué de presse: IP/06/1014 |

CR 57/2002 - Exonérations fiscales en fave