FR Journal officiel de l'Union européenne C 376/7

Avis du Comité économique et social européen sur «Les aires métropolitaines et les villes-régions dans le cadre de la stratégie Europe 2020» (avis d'initiative)

2011/C 376/02

Rapporteur: M. VAN IERSEL

Le 20 janvier 2011, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur

«Les aires métropolitaines et les villes-régions dans le cadre de la stratégie Europe 2020».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er septembre 2011.

Lors de sa 474e session plénière des 21 et 22 septembre 2011 (séance du 21 septembre 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 142 voix pour, 3 voix contre et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se réjouit de ce que les institutions européennes - Conseil, Commission, Parlement européen et Comité des régions - reconnaissent de plus en plus le développement des métropoles dans le cadre de l'Agenda territorial 2020. Cette priorité croissante coïncide avec les points de vue cohérents exprimés par le Comité ces dix dernières années.

1.2 Une aire métropolitaine n'est pas uniquement une grande ville. Pour le CESE il s'agit soit d'une grande ville soit d'une agglomération polycentrique, les deux catégories englobant les plus petites communes et zones rurales environnantes. Chaque aire métropolitaine représente une masse critique d'au moins 500 000 habitants (ou beaucoup plus). Les aires métropolitaines sont des régions fonctionnelles qui constituent des zones économiques et des marchés de l'emploi importants et, en règle générale, elles ne correspondent pas à des entités administratives (existant de longue date) telles que les provinces et les districts. Les aires métropolitaines constituent les grands nœuds du Réseau transeuropéen de transport (RTE-T), tout en formant elles-mêmes de complexes réseaux de transport.

1.3 Le CESE recommande une approche imaginative de la renaissance urbaine du 21e siècle pour des aires métropolitaines solides et compétitives. Les tendances économiques, sociales, environnementales et territoriales ainsi que les mauvaises perspectives financières requièrent d'urgence une politique urbaine de l'UE cohérente et étroitement liée à la stratégie Europe 2020. Le point de vue du CESE sur la politique urbaine et l'incidence de la stratégie Europe 2020 est développé aux points 5 et 6 ci-dessous.

1.4 Une grande confusion règne à l'heure actuelle quant à la manière d'aborder la question au niveau de l'UE mais aussi, souvent, au niveau national, ce qui s'explique en partie par des problèmes liés à la gouvernance et au sentiment d'appropriation et en partie aussi par la fragmentation des approches. Plus particulièrement, des tensions apparaissent en raison de vues divergentes sur l'approche souhaitable - descendante ou ascendante - ainsi que de problèmes entre les grandes villes d'une part et les petites communes et zones rurales (périurbaines) d'autre part. L'un des principaux obstacles réside également dans le fait que le développement des métropoles ne coïncide pas souvent avec les frontières administratives.

1.5 Le CESE est convaincu que des aires métropolitaines bien équilibrées et robustes, stimulées dans le cadre de la stratégie Europe 2020, deviendront les fers de lance des développements futurs, chacune avec son identité et les caractéristiques qui lui sont propres. Elles auront aussi une incidence macroéconomique favorable pour l'Europe. Les politiques en matière de développement des métropoles doivent aller de pair avec la réduction des disparités régionales.

1.6 Le CESE recommande l'institution d'un groupe de haut niveau ou d'une task-force sur le développement des métropoles en parallèle avec le groupe interservices de la Commission sur le développement urbain. Une telle task-force devrait être pluridisciplinaire et englober un large éventail de représentants des États membres, des aires métropolitaines, des acteurs publics et privés et la société civile. Un échange structurel entre les praticiens et les chercheurs devrait être garanti, par exemple au sein de l'European Metropolitan network Institute, de l'initiative de programmation conjointe Urban Europe et de METREX.

1.7 L'objectif de la task-force devrait être de développer une vision à long terme de l'Europe métropolitaine, au-delà des frontières nationales. Un agenda urbain européen 2050 cohérent et efficace devrait remplacer les approches fragmentées par un concept général et se centrer sur la stratégie globale Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

1.8 La politique de développement des métropoles devrait être étayée par des analyses approfondies des tendances actuelles (et futures) basées sur les statistiques d'Eurostat ainsi que sur les données et les recherches d'ESPON et d'autres sources bien définies.

1.9 Le traité de Lisbonne et la stratégie Europe 2020 impliquent également des changements en matière de gouvernance. À ce stade, la gouvernance à niveaux multiples doit être prise au sérieux et ne pas rester lettre morte. Les aires métropolitaines doivent être reconnues comme des actrices à part entière du développement régional. Au sein de la Commission, les affaires urbaines et métropolitaines devraient être mieux coordonnées et présentées en conséquence. La politique des aires métropolitaines est en fait une composante des politiques européenne, nationale (car elle concerne les zones les plus importantes à l'échelon de l'Europe et des États), régionale et locale. Il y a lieu que les pouvoirs de l'aire métropolitaine soient les acteurs responsables de la coordination de l'ensemble de ces aspects.

1.10 Le développement des métropoles en Europe est sur les rails. Le CESE est convaincu qu'une plateforme de l'UE tournée vers l'avenir - task-force et groupe interservices - peut faire office de catalyseur pour mener le débat sur les processus en cours, définir des approches descendantes et ascendantes, encourager les collectivités régionales et locales ainsi que la société civile à développer des modèles appropriés, promouvoir les interconnexions et soutenir les initiatives transfrontalières.

1.11 Le dynamisme s'accroît. Dans le présent avis, le CESE présente des analyses, des arguments et des propositions afin d'étayer les approches souhaitables. Il invite la Commission et le Conseil à les prendre en compte en vue de renforcer la dimension urbaine du prochain train de mesures législatives pour la politique de cohésion, en relation avec la réflexion menée par la Commission européenne sur la ville de demain.

2. Observations analytiques

2.1 L'Union européenne entretient avec les villes et aires métropolitaines une relation difficile et complexe. Ces difficultés mutuelles sont dues à plusieurs raisons, allant de l'absence de gouvernance efficace à une grande diversité de situations et d'évolutions.

2.2 Historique au sein de la Commission et du Conseil

2.2.1 En 1972, le Conseil européen déclarait que la politique régionale européenne constituait un facteur essentiel du renforcement de la Communauté. Les premiers financements étaient destinés à soutenir les régions moins favorisées en vue de promouvoir un développement équilibré et harmonieux de l'Europe. Dès 1986, la suppression des disparités régionales était considérée comme un objectif complémentaire important de la création du marché unique.

2.2.2 Les années 80 et 90 ont vu s'améliorer l'efficacité de la politique et des programmes. Le traité sur l'Union européenne en 1992, et quelques années plus tard les négociations sur l'élargissement de l'Union, ont entraîné une augmentation substantielle des Fonds structurels.

2.2.3 Les villes en tant que telles ont été intégrées plus tard dans les politiques de l'UE, bien que des projets pilotes en matière urbaine aient déjà été lancés au début des années 1990. Les grandes villes n'étaient guère distinguées des petites. Pendant longtemps, la principale distinction, au centre des réflexions, se faisait surtout entre les régions riches et les régions pauvres de l'UE, entre ce que l'on appelle la «banane bleue» de l'Europe occidentale et le reste du territoire.

2.2.4 En 1998, la Commission a pris une initiative intéressante en publiant sa communication sur un cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne. Toutefois, son incidence sur les délibérations au Conseil et sur la gestion quotidienne de la question est restée très limitée.

2.2.5 Pendant ce temps, les directions générales de la Politique régionale, de la Recherche, de la Mobilité et transports, de l'Énergie et de l'Emploi, ont développé des programmes et des projets dans plusieurs villes. ESPON a pris en charge la réalisation d'études ciblées des évolutions régionales et métropolitaines soutenues par le programme INTERREG.

2.2.6 Le Conseil s'est occupé plus directement des affaires urbaines à partir de 2004. Les réunions informelles des ministres chargés de l'aménagement du territoire, qui accordent une place centrale à la dimension urbaine, ont eu lieu semestriellement. En raison d'un manque de compétences ancrées dans le traité, la Commission et le Conseil disposaient d'une marge de manœuvre limitée pour entreprendre des actions concrètes.

2.2.7 Entretemps, une série de déclarations ont été adoptées lors de ces réunions ministérielles informelles. La charte de Leipzig de 2007, destinée à établir une politique urbaine, est l'une des plus importantes. Elle a répertorié une série de thèmes, y compris celui des grandes villes, à traiter dans le contexte d'un cadre européen commun respectant la subsidiarité. Cette déclaration a été à l'origine d'une approche plus structurée. Les conclusions (1) de la réunion ministérielle sur la contribution de l'architecture et de la culture au développement durable méritent également d'être mentionnées en tant que mesure de suivi. Les objectifs et les arguments ont été développés plus avant, notamment lors des réunions ministérielles informelles de Marseille et de Tolède (2). Les conclusions et la déclaration de Gödöllő de mai 2011 révèlent un accroissement du dynamisme en faveur d'une approche intégrée et transsectorielle de développement métropolitain équilibré (3).

2.2.8 En dépit de la présence des villes dans les communications de la Commission et les programmes de l'UE, l'image globale et les progrès réalisés en matière de politique urbaine ne sont pas impressionnants. Cela n'est pas dû uniquement à un manque de compétences formelles, mais aussi à l'absence d'objectifs clairs et d'un ciblage satisfaisant. Des raisons politiques internes et la subsidiarité empêchent les États membres de débattre des affaires urbaines au niveau de l'UE.

2.3 Prises de position précédentes du CESE

2.3.1 En 2004, le CESE a proposé (4) que l'UE redouble d'attention pour les aires métropolitaines et les grandes villes constituant une masse critique, principalement pour deux raisons: d'une part, avec leurs bons et leurs mauvais côtés, elles représentent les «laboratoires de l'économie mondiale»; d'autre part, parce que les agglomérations tendent à se développer. Ces deux tendances se sont intensifiées au cours de la dernière décennie. Elles ont dernièrement été pleinement reconnues par les réunions ministérielles informelles.

2.3.2 Le CESE était d'avis que parallèlement à l'accent mis sur la réduction des disparités régionales, il était tout aussi important de veiller à garantir la bonne santé des aires métropolitaines qui doivent être considérées comme des fers de lance pour les développements futurs.

2.3.3 Les grandes conurbations en Europe, comme ailleurs dans le monde, attirent généralement, les activités de qualité, les sociétés et les centres de recherche internationaux, les services, les développements créatifs de tous types et les instituts d'enseignement. La mondialisation les place de plus en plus sous les feux de la rampe alors que les frontières nationales s'estompent: grâce aux transports modernes et aux connexions numériques, elles sont reliées au niveau international tout en offrant un contexte fertile pour la proximité des talents.

2.3.4 Indéniablement, en tant que pôles d'attraction pour toutes sortes de personnes en provenance de l'UE ou de l'étranger, les aires métropolitaines et les villes-régions affichent un taux assez élevé de chômeurs et de personnes peu qualifiées, des phénomènes qui ne sont pas faciles à gérer et qui constituent souvent une source de problèmes sociaux, culturels et économiques (majeurs). Les enjeux écologiques sont multiples et manifestes.

2.3.5 Dans son avis de 2008, le CESE brossait un tableau de la situation dans les États membres. Malgré une tendance à la décentralisation et un débat, dans toute l'Europe, sur les approches et les mesures qui devraient être adoptées à l'égard du développement des métropoles, chaque pays dispose de son propre programme étroitement lié aux évolutions historiques et législatives. Par conséquent, le CESE préconisait la création d'un groupe du haut niveau de l'UE, qui serait chargé d'examiner et de définir une politique urbaine pour les aires métropolitaines (5), mettant l'accent sur une croissance compétitive, durable et inclusive. Selon le Comité, les aires métropolitaines devraient être encouragées à définir, en coopération avec les gouvernements nationaux, leur propre stratégie de Lisbonne. Ce processus - ainsi que les bonnes pratiques - devrait être examiné au niveau de l'UE, la Commission jouant un rôle actif de suivi.

2.3.6 Actuellement, une telle approche n'a pas encore été lancée. L'on ne sait toujours pas qui est responsable de quoi, dans quel cadre et dans quel contexte.

3. Situation actuelle

3.1 Aujourd'hui, l'importance des aires métropolitaines est incontestée (6). Les tendances mondiales sont également analysées par l'OCDE et la Banque mondiale. Les centres de recherche de toute l'Europe fondent leurs points de vue sur des hypothèses semblables à celles développées dans le présent avis. Cependant, la manière d'aborder la question au niveau de l'UE, et souvent aussi au niveau national, suscite toujours beaucoup de confusion. Cela s'explique en partie par les problèmes liés à la gouvernance et au sentiment d'appropriation et en partie aussi par la fragmentation des approches. À titre d'exemple:

— dans les grandes zones urbanisées, l'on constate souvent un écart entre les urbanistes responsables du développement spatial, de l'infrastructure, du logement et des services généraux, et les intervenants qui sont partisans du développement économique et du dynamisme, ainsi que de la création d'emplois - en d'autres termes, une convergence de vues fait habituellement défaut;

— de plus en plus, des universités et des instituts de recherche publient des études de cas utiles sur les conurbations, mais la communication efficace avec les pouvoirs publics est toujours limitée;

— les autorités aux niveaux national, régional et local sont habituellement réticentes lorsqu'il s'agit de partager des points de vue avec le secteur privé, par exemple les planificateurs immobiliers et les investisseurs;

— les villes et les régions, ainsi que les gouvernements, se tournent d'abord vers Bruxelles pour obtenir un soutien financier, et oublient généralement la possibilité d'examiner des politiques bénéfiques ou la nécessité de se pencher sur les effets de la législation de l'UE pour les aires métropolitaines.

3.2 L'engagement croissant de la Commission et du Conseil donne lieu à un nombre important de programmes. En raison de la divergence des approches sectorielles, les priorités de ces programmes varient et ils reposent généralement sur des définitions des problèmes qui diffèrent. Par conséquent, ces approches affaiblissent généralement la visibilité, nuisant à leur efficacité pour les tiers et les utilisateurs finaux.

3.3 Il ne fait aucun doute que la stratégie de Lisbonne a contribué à intégrer le développement urbain dans un contexte européen et des ambitions plus larges. Toutefois, cette approche se heurte souvent à la résistance des États membres, qui comprennent rarement la nécessité d'une intervention «supranationale» dans leurs affaires urbaines. Par conséquent, le financement de projets urbains par l'Union européenne associe aussi souvent l'administration nationale, plutôt que d'être une question relevant uniquement de la responsabilité de la Commission et du niveau local sans aucun autre intermédiaire.

3.4 En dépit de nombreux bons exemples à valeur illustrative, il existe en général, tant au niveau européen qu'à celui des États membres, une confusion sur le type d'approches ascendantes ou descendantes nécessaires. Cela incite les métropoles à mener des campagnes individuelles de marketing urbain plutôt que d'adopter une approche plus structurée.

3.5 Enfin, les tensions contre-productives entre les zones rurales et urbaines (y compris les communes periurbaines) ont souvent une incidence négative sur le débat.

3.6 Dans la plupart des cas, la réussite de la gouvernance à niveaux multiples est entravée par des obstacles historiques et culturels empêchant d'apporter une réponse positive aux véritables défis.

3.7 Pour résumer, les États membres et les conurbations continuent à se centrer sur leurs activités quotidiennes au lieu de s'ouvrir à des stratégies intégrées ou des objectifs à long terme. La valeur ajoutée de l'UE n'est pas bien définie, en partie parce que les États membres ne sont d'accord ni sur le mandat de la Commission ni sur le rôle précis du Conseil (informel) et aussi parce que la Commission n'est actuellement pas habilitée à répondre aux différents points de vue des États membres sur son rôle.

4. Une approche anticipatrice d'une renaissance urbaine du 21e siècle

4.1 Bien que les communications de la Commission et les programmes de l'UE mettent davantage l'accent sur les villes, l'image globale reste fragmentée. Les exigences économiques, sociales, territoriales et environnementales ainsi que les mauvaises perspectives financières font qu'une politique urbaine cohérente et opérationnelle est nécessaire. Une telle politique soutiendrait les potentialités économiques, sociales, culturelles et technologiques existantes et cachées, sur l'ensemble du continent.

4.2 Dans de précédents avis, le CESE a présenté des arguments convaincants concernant le débat politique et théorique international sur la promotion d'une renaissance urbaine du 21e siècle. Les éléments révélateurs du débat sur la dimension métropolitaine sont:

— un changement de paradigme en faveur des aires métropolitaines et des villes-régions en raison de la mondialisation, caractérisé par une mise en réseau et des chaînes de valeur au niveau international, et un gommage des frontières nationales;

— la transition et la restructuration des régions industrielles vers des industries manufacturières et des services nouvellement spécialisés, et leurs effets sur les bassins économiques et les aires métropolitaines;

— une spécialisation des villes en tant que bases de grappes d'entreprises attirant les investissements;

— la proximité des universités, centres de recherche, personnes qualifiées, chaînes de valeur développées au niveau régional dans l'industrie et services hautement développés;

— une connectivité internationale parallèlement à une mobilité interne et des systèmes de transport intelligents;

— la ville verte: des exigences en matière d'adaptation au changement climatique, de diminution de la consommation énergétique et d'environnement nécessitant une gestion locale et régionale améliorée et plus ciblée ainsi que des partenariats public-privé;

— la nécessité largement ressentie d'une densité urbaine plutôt que d'un étalement urbain;

— une meilleure interaction entre les zones urbaines et rurales;

— une durabilité sociale, des mutations démographiques, une qualité du travail à tous les niveaux de la société soutenus par une éducation et une instruction appropriées dans la région;

— l'urgence de combler les écarts culturels en mettant l'accent sur la création d'opportunités positives pour les minorités et qui sont bénéfiques pour la société en général et

— la nécessité d'améliorer la qualité des conditions de vie et de logement, en particulier en relation avec la migration;

— l'accent mis sur l'art de l'urbanisme, garantissant les conditions d'un développement optimal des aires métropolitaines dans leur ensemble, ce qui implique la participation d'urbanistes et d'architectes;

— des garanties de sûreté et de sécurité internes et externes;

— loisirs.

4.3 Enfin et surtout, une gouvernance efficace des zones métropolitaines et des villes doit reposer sur une combinaison des approches descendantes et ascendantes. Au niveau des aires métropolitaines, la participation de toutes les parties prenantes doit être garantie: les meilleurs résultats seront assurés dès lors que tous les niveaux de la société impliqués adhèreront à l'action. Plus l'interaction entre les niveaux de décision et de mise en œuvre - gouvernance à niveaux multiples - est bonne, plus le résultat est efficace.

4.4 Les élus régionaux et locaux sont la clé de l'appropriation de la politique. En outre, de nouvelles formes de démocratie participative associant la société civile peuvent être développées. Les tendances repérées au niveau de l'UE peuvent être utiles à cet égard.

4.5 Le traité sur l'Union européenne reconnaît explicitement la «cohésion territoriale» comme un objectif général, en plus de la cohésion économique et sociale (7). Ces trois aspects sont cités comme des domaines politiques relevant de la compétence partagée de l'UE et des États membres. Par conséquent, les politiques concernant les régions ne doivent plus être considérées comme relevant exclusivement des États membres au nom de la «subsidiarité». Ce point de vue est étayé par les dispositions du traité relatives aux réseaux transeuropéens (8).

4.6 En outre, le principe de subsidiarité est étendu aux niveaux régional et local, puisque le traité souligne explicitement l'autonomie locale et régionale (9), ce qui correspond tout à fait à la réalité puisque la réalisation des politiques dans les domaines du marché intérieur, de l'industrie, de la R&D, de l'énergie, de l'environnement et de la santé dépend largement de leur mise en œuvre dans les régions, en particulier les aires métropolitaines.

5. La politique urbaine et le développement des métropoles

5.1 La société européenne doit se préparer pour l'avenir. La cohésion territoriale est l'un des outils à sa disposition. Selon le CESE, les approches globales à l'égard des aires métropolitaines, qui sont autant de centres de gravité, et des processus de développement des métropoles sont compatibles avec la structure urbaine unique présente en Europe et favorisent la résilience socioéconomique.

5.2 Le développement des métropoles devrait modifier notre vision virtuelle de la carte de l'Europe. Cette dernière ne devrait plus présenter exclusivement une image d'États membres qui coopèrent ni faire de distinction entre les grands et les petits ou les zones rurales et les zones urbaines. La carte devrait plutôt montrer les développements métropolitains - à la fois à l'intérieur des pays et au niveau transfrontalier - comme un ajustement spatial aux développements sociétaux, économiques et technologiques d'aujourd'hui et de l'avenir proche. Dans ce contexte, une politique pour le développement des métropoles devrait aider la société européenne à s'adapter de manière optimale.

5.3 Le CESE est d'avis que le développement des métropoles devrait aider de manière effective à supprimer la polarisation entre les villes et les campagnes. Cette question fait l'objet d'un vif débat. Il y a de nombreux arguments en faveur de la promotion d'une interaction positive entre les deux. De nouveaux outils doivent être développés afin de promouvoir les bénéfices mutuels. Une initiative intéressante sera lancée prochainement par le réseau METREX; il s'agit de l'initiative URMA - coopération entre les zones urbaines et rurales dans les aires métropolitaines - qui présentera des méthodes et projets concrets d'amélioration. D'autres améliorations pragmatiques peuvent être réalisées grâce à une application adéquate du polycentrisme ainsi qu'en créant des projets fondés sur de nouvelles formes de gouvernance. Il faudrait diffuser les bonnes pratiques.

5.4 Outre les développements mentionnés par le CESE en 2008, l'on constate que davantage d'efforts ont été fournis pour induire des développements des métropoles. La plupart d'entre eux sont dictés par des raisons économiques, mais les motifs territoriaux, sociaux et culturels peuvent également jouer un rôle important. Les différents exemples et modèles suivants, parmi de nombreux autres, méritent d'être mentionnés:

— la coopération entre les «Metropolregionen» allemandes s'intensifie dans le cadre de l'initiative Initiativkreis Europäische Metropolregionen;

— les «pôles métropolitains» en France, parallèlement aux «pôles d’excellence»;

— le «Grand Paris» (y compris la connexion prévue avec l'océan Atlantique et le Nord);

— l'extension prévue de la région de l'Öresund et la consolidation du grand Stockholm;

— l'intensification des projets au sein de la conurbation néerlandaise «Randstad» (autour d'Amsterdam et des «villes jumelles» de Rotterdam et La Haye);

— la création des régions métropolitaines de Barcelone, Valence et Bilbao;

— l'émergence d'expériences de partenariats d'entreprises locaux dans certaines des plus grandes villes d'Angleterre;

— le développement métropolitain des régions urbaines de Varsovie, Gdansk et Katowice en Silésie; dans les deux derniers cas, l'on escompte des impacts transfrontaliers importants (mer Baltique et République tchèque);

— les développements métropolitains autour de Prague et Budapest;

— l'émergence des «villes jumelles» de Vienne et Bratislava;

— l'ambition métropolitaine autour de Leipzig avec un dénominateur culturel commun, la «décennie de Luther», le 500e anniversaire de la réforme luthérienne de 1517.

5.5 Les futures macrorégions comme celles de la mer Baltique, du Danube et du Nord-Ouest de l'Europe (bien que non officialisée, cette dernière se compose, d'après la littérature, du Nord-Pas-de-Calais, de la Belgique, du Luxembourg, des Pays-Bas et de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie) sont susceptibles de stimuler particulièrement le développement des métropoles.

5.6 D'un point de vue européen, les initiatives transfrontalières - parfois soutenues par les gouvernements nationaux, mais ce n'est pas souvent le cas - demandent une attention particulière. Il convient de mentionner l'initiative allemande Initiativkreis Europäische Metropolregionen. Outre les modèles existants, comme l'Öresund et Lille-Courtrai, une série de nouvelles initiatives voient le jour. Citons par exemple la région du Rhin supérieur (Bâle, Strasbourg, Karlsruhe), du Rhin inférieur (Rhénanie-Palatinat, Luxembourg, Nancy), Katowice, Savoie-Aoste, etc. Hambourg envisage de renforcer ses liens avec la région de l'Öresund en améliorant les connexions. Le développement des relations entre la ville russe de Kaliningrad et l'aire métropolitaine de Gdańsk fournit des exemples intéressants de coopération.

5.7 Les plus petits États membres, comme la Slovénie, peuvent tirer parti d'initiatives transfrontalières bien définies. Depuis 2007, ces nouvelles initiatives transfrontalières sont encouragées par l'instrument juridique du Groupement européen de coopération territoriale (GECT).

5.8 Le CESE recommande que le recours au GECT ne se limite pas aux régions transfrontalières voisines. Il convient d'encourager les régions métropolitaines qui envisagent la construction d'une Europe plus compétitive vis-à-vis de pays tiers (comme la Chine) à mettre en place une coopération renforcée autour de chaînes de valeur, accompagnée d'une «superstructure» de coopération traditionnelle dans les domaines de la culture, de l'éducation, de la coopération administrative, etc., afin que la coopération économique soit moins exposée à la crise. Un bon exemple pourrait être un GECT entre Hambourg et Toulouse, toutes deux spécialisées dans l'industrie aéronautique.

5.8.1 Le CESE recommande que les problèmes rencontrés par les représentants des GETC existants et potentiels et les autorités compétentes en matière de notification, comme indiqué dans le rapport de suivi 2010 sur le GECT, soient abordés lors de la révision de la directive GETC 2011.

5.9 L'UE a besoin d'une analyse approfondie des développements métropolitains dans les circonstances socioéconomiques actuelles. Une telle analyse requiert une carte géographique, économique, sociale et technologique actualisée de l'Europe. ESPON peut être très utile en la matière. Le rôle joué par Eurostat dans la fourniture de données fiables reste indispensable. En outre, Urban Audit et Urbact devraient être mieux utilisés pour garantir la diffusion des résultats de recherches et d'expériences pratiques.

5.10 Le CESE estime qu'il conviendrait d'instituer un groupe de haut niveau ou une task-force sur le développement des métropoles sur la base de la stratégie Europe 2020, en parallèle avec le groupe interservices «Développement urbain» existant déjà au sein de la Commission. Ce groupe de haut niveau devrait être pluridisciplinaire et englober un large éventail de représentants des États membres, des aires métropolitaines, des acteurs publics et privés et la société civile.

5.11 L'objectif de la task-force devrait être de développer une vision à long terme de l'Europe métropolitaine, y compris en ce qui concerne les aires métropolitaines transfrontalières, ce que prévoit également l'initiative de programmation conjointe Urban Europe, avec une perspective à long terme à l'horizon 2050.

5.12 Sur la base d'éléments du développement des métropoles tels que ceux mentionnés au paragraphe 4.2, une plateforme européenne pourrait faire office de catalyseur en raison des considérations suivantes:

— afin de définir des dénominateurs communs entre les développements métropolitains malgré les différences importantes entre les aires métropolitaines et de promouvoir les meilleures pratiques;

— afin d'appliquer la stratégie Europe 2020, son approche globale et ses priorités de manière à associer un maximum de parties prenantes pour réaliser les objectifs de l'UE concernant une croissance intelligente, durable et inclusive dans les aires métropolitaines;

— afin d'examiner les enjeux importants en matière de direction et de gestion ainsi que les développements en la matière;

— pour tirer parti de la mise en commun des connaissances des instituts de recherche et des pouvoirs publics;

— pour définir des réponses rationnelles en cette longue période de restrictions financières nécessitant une utilisation plus efficace des ressources disponibles;

— pour résoudre le triangle éducation-recherche-innovation, qui est le moteur de la métropolisation dans toute l'Europe;

— afin d'examiner et de lancer, dans l'esprit de la ville durable de l'avenir, des projets pilotes intelligents autour de la ville viable, de la ville connectée, de la ville entrepreneuriale et de la ville pionnière;

— pour mesurer l'impact du programme européen en matière de changement climatique sur les villes (énergies, transports, construction) et formuler les approches souhaitables;

— afin d'aider à supprimer la polarisation entre ville et campagne;

— afin d'apporter une valeur ajoutée aux débats nationaux de plus en plus vifs sur les développements métropolitains et offrir aux régions la possibilité de devenir plus résistantes;

— afin de cerner l'importance des aires métropolitaines en tant que régions fonctionnelles dans un contexte (mondial) plus vaste.

5.13 Jusqu'à présent, les possibilités structurelles qui permettraient d'échanger les expériences et de tirer des leçons restent limitées. Une task-force européenne pourrait jouer un rôle très stimulant et diffuser les meilleures pratiques et les expériences. Elle pourrait aussi contribuer à la formulation des politiques européennes et au ciblage des fonds européens sur des projets «de terrain».

5.14 Il existe de nombreuses études et analyses sur les développements urbains en Europe. Un cadre européen contribuerait à lutter contre la fragmentation et à améliorer la coopération. Les centres de recherche spécialisés et les universités devraient davantage unir leurs efforts en Europe.

5.15 Un exemple de projet pilote européen est celui des «laboratoires vivants» fictifs (communautés de pratiques) sur des thèmes spécifiques, tels que les groupements économiques, le triangle de la connaissance, le développement durable, les partenariats public-privé inclusifs, le logement social, le rôle de chef de file en matière de développement territorial (au niveau infranational) etc. Chaque «laboratoire» est coordonné par une aire métropolitaine et regroupe un large éventail d'acteurs publics et privés.

5.16 L'on pourrait également lancer des initiatives sur la base d'une demande, par exemple dans le cas où des aires métropolitaines présentent certains défis et problèmes au niveau de l'UE. L'on devrait alors trouver, dans toute l'Europe, des moyens d'y faire face de manière appropriée. À une étape ultérieure, l'on pourrait collecter les expériences en matière de recommandations politiques ainsi que diverses bonnes et mauvaises pratiques.

5.17 Parmi d'autres initiatives possibles, citons notamment: un système d'enseignement européen pour les villes et les aires métropolitaines garantissant des données fiables sur des projets futurs déjà réalisés ailleurs; une conférence annuelle sur l'état du développement des métropoles; et surtout, les leçons à tirer des expériences urbaines pour achever le marché unique.

5.18 Selon le CESE, le développement de méthodes interactives et une gouvernance à niveaux multiples fonctionnant réellement, ainsi que la participation des villes et des aires métropolitaines à l'intégration européenne dévoileront de toutes nouvelles potentialités cachées et susciteront probablement un esprit d'ouverture.

6. Europe 2020 - une base solide pour une politique urbaine de l'UE

6.1 Le CESE estime que la stratégie Europe 2020 fournit des outils utiles pour développer les potentialités et susciter des attitudes d'ouverture. Des priorités appropriées en matière de développement des métropoles donneront lieu à de meilleures conditions sociales et économiques et amélioreront la visibilité nationale et internationale.

6.2 Le CESE partage le point de vue du commissaire Hahn, qui considère les villes et les aires métropolitaines comme des actrices cruciales de la stratégie Europe 2020, et qui, lors de la réunion ministérielle informelle sur le développement urbain à Tolède (juin 2010), a déclaré: «En relevant les défis de la mondialisation et des mutations structurelles en rapide évolution, les villes sont les premières à stimuler l'innovation et le progrès économique».

6.3 Dans son avis de 2008, le CESE a préconisé un programme pour les aires métropolitaines basé sur la stratégie de Lisbonne (10). En particulier, la programmation globale de la stratégie Europe 2020, ajoutant de nouvelles dimensions à la stratégie de Lisbonne, offre des possibilités spécifiques en ce qui concerne les aires métropolitaines et l'amélioration de la gouvernance à niveaux multiples, qui est un point très faible depuis des années.

6.4 Au sein des aires métropolitaines, les lignes de communication sont plus courtes qu'au niveau national. Les processus décisionnels et la programmation sont généralement plus aisés. Les autorités et les autres parties prenantes - les partenaires sociaux et la société civile, notamment tous les niveaux d'enseignement, des urbanistes, des planificateurs immobiliers et des investisseurs privés - agissent habituellement avec plus de détermination. Des exemples de réussite montrent que la détermination, la prise de conscience commune et même la fierté sont des moteurs de progrès particuliers au sein des aires métropolitaines.

6.5 Il y a un nombre croissant de feuilles de route volontaristes, inspirées par les exemples de réussite. Dans la plupart des cas, celles-ci ont vu le jour grâce à des maires visionnaires et une vision largement partagée. Le grand Bilbao, Copenhague-Malmö, Vienne, Birmingham en sont des exemples.

6.6 Une politique urbaine présenterait des avantages mutuels: la stratégie Europe 2020 peut fournir une structure utile à une telle politique, tandis que les aires métropolitaines prospères seront bénéfiques à la réalisation de la stratégie Europe 2020 (11). Les éléments constitutifs sont les suivants.

6.6.1 La stratégie Europe 2020 requiert une coordination plus efficace au sein de la Commission en étroite collaboration avec le Conseil. L'élaboration des politiques et les programmes de l'UE devraient être rationalisés. Le CESE prône le regroupement des projets au sein de la Commission. Cela aura pour effet collatéral important une plus grande visibilité des actions de la Commission et de la coordination (européenne).

6.6.2 Une approche globale bien définie doit contribuer à compenser l'obligation inéluctable de faire des économies, qui, dans le climat actuel de ralentissement économique, touche les villes dans tous les États membres.

6.6.3 Jusqu'à présent, le principe de subsidiarité a fait obstacle à la réalisation d'une politique urbaine. Le CESE est d'avis que la stratégie Europe 2020 requiert une coordination plus étroite entre l'UE et les États membres, avec une approche plus flexible de la subsidiarité et une distinction moins marquée entre les compétences de l'UE et celles des États membres.

6.6.4 Il est crucial qu'une telle flexibilité ouvre la voie à une participation des collectivités métropolitaines et locales en tant qu'actrices responsables dans le contexte de l'UE. La gouvernance à niveaux multiples fait l'objet d'un vaste débat depuis plusieurs années, sans effet tangible. Le moment est venu de passer de l'intérêt purement formel à une gouvernance à niveaux multiples et d'améliorer les engagements opérationnels interactifs entre les acteurs publics et privés ainsi que la société civile.

6.6.5 Une politique urbaine s'inscrivant dans le cadre de la stratégie Europe 2020 nécessiterait également un suivi accru de la part de la Commission en ce qui concerne les questions directement liées aux villes et aires métropolitaines. Cela signifie que les villes et les aires métropolitaines, y compris les parties prenantes et la société civile, doivent être acceptées en tant qu'actrices conjointes de la mise en œuvre des politiques et des programmes de l'UE.

6.6.6 De même, la stratégie Europe 2020 recommande une connexion plus étroite entre les différents États membres. À cet égard, deux domaines importants peuvent être définis:

— les États membres sont supposés examiner de plus près les pratiques et les réalisations mutuelles;

— une connexion plus étroite entre les États membres serait bénéfique pour les régions frontalières et leurs potentialités en tant qu'aires métropolitaines. Les engagements bilatéraux et trilatéraux des gouvernements nationaux seraient des plus utiles pour approfondir la coopération transfrontalière.

Bruxelles, 21 septembre 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO C 319/05 du 13.12.2008, p. 13.

(2) Ces déclarations ont été adoptées au cours des présidences française et espagnole du Conseil, à Marseille en 2008 et à Tolède en 2010.

(3) Voir les conclusions de la présidence hongroise et l'Agenda territorial de l'Union européenne 2020 adoptés lors de la réunion ministérielle informelle de Gödöllő le 19 mai 2011.

(4) Avis d'initiative du CESE sur «Les aires métropolitaines: implications socio-économiques pour l'avenir de l'Europe», JO C 302/20 du 7.12.2004, p. 101. Cet avis a été suivi en 2007 d'un autre avis d'initiative du CESE sur le même thème, qui abordait une série de questions spécifiques, JO C 168/02 du 20.7.2007, p. 10.

(5) Avis exploratoire du CESE sur le thème «Pour une évolution équilibrée du milieu urbain: Défis et opportunités» (rapporteur: M. VAN IERSEL), JO C 77/27 du 31.3.2009, p. 123.

(6) Citons à cet égard les ouvrages de Richard Florida («Cities and the creative class»), Charles Landry («The Creative City») et Edward Glaeser («Triumph of the City»).

(7) Cf. article 3, paragraphe 3, TUE.

(8) Cf. articles 170 à 172 TFUE.

(9) Cf. article 5, paragraphe 3, TUE.

(10) Voir note de bas de page no 5.

(11) L'on trouvera certaines observations intéressantes à cet égard dans le rapport du Parlement européen sur «L'agenda urbain européen et son avenir au sein de la politique de cohésion» A7-0218/2011 (rapporteur: Oldřich Vlasák), adopté en juin 2011.