Rapport spécial no 13/2001

sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), accompagné des réponses du Conseil et de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 338/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABREVIATIONS

APB - Avant-projet de budget

CAFAO - Customs and Fiscal Assistance Office (Bureau d'assistance douanière et fiscale)

Règlement CARDS - Assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation, règlement (CE) n° 2666/2000 du Conseil du 5 décembre 2000 relatif à l'aide à l'Albanie, à la Bosnie-et-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l'ancienne République yougoslave de Macédoine (JO L 306 du 7.12.2000)

CDAA - Communauté de développement de l'Afrique australe

CICR - Comité international de la Croix-Rouge

Coreper - Comité des représentants permanents

EMCP - Élément multinational de conseil en matière de police

EUMM - European Union Monitoring Mission (Mission de surveillance de l'Union européenne)

FED - Fonds européen de développement

FMI - Fonds monétaire international

GFAP - General Framework Agreement for Peace ("accord-cadre général pour la paix", Bosnie-et-Herzégovine)

ICFY - International Conference on the Former Yugoslavia (Conférence internationale sur l'ex-Yougoslavie)

JO - Journal officiel des Communautés européennes

Madueo - Mission de l'UEO d'assistance au déminage en Croatie

MINUK - Mission d'administration intérimaire des Nations unies pour le Kosovo

OTAN - Organisation du traité de l'Atlantique Nord

OHR - Office of the High Representative to Bosnia and Herzegovina (Bureau du haut représentant pour la Bosnie-et-Herzégovine)

PESC - Politique étrangère et de sécurité commune

Phare - Pologne, Hongrie: Aide à la reconstruction économique

RSUE - Représentant spécial de l'Union européenne

UEO - Union de l'Europe occidentale

SYNTHÈSE

I. La Cour des comptes a examiné l'évolution des conditions régissant l'exécution des dépenses au titre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) pendant la période 1997-1999, suite à l'avis n° 1/97 de la Cour en la matière (points 10 et 16-18).

II. Le titre V du traité sur l'Union européenne établit les dispositions instituant et régissant la PESC (points 1-6 et 11-15). Le traité d'Amsterdam a introduit un changement important en créant la fonction de haut représentant pour la PESC, qui a été confiée au secrétaire général du Conseil.

III. Le présent rapport est centré à la fois sur les actions communes, qui "concernent certaines situations où une action opérationnelle de l'Union européenne est jugée nécessaire", et sur les décisions relatives à la mise en oeuvre de positions communes, qui "définissent la position de l'Union européenne sur une question particulière de nature géographique ou thématique". La moyenne des dépenses engagées s'est élevée à 35 millions d'euros par an au cours de la période 1997-2000 (points 7-9).

IV. Malgré plusieurs modifications apportées au traité sur l'Union européenne, le rôle de la Commission en matière d'établissement des dispositions financières, juridiques et opérationnelles n'apparaît toujours pas clairement. Les dispositions relatives à la mise en oeuvre sont établies, selon l'action, par la Commission ou le Conseil. Dans la pratique, la gestion quotidienne s'en trouve compliquée aussi bien sur le terrain qu'au niveau central (points 19-30).

V. Bien que des critères aient été définis, fin 1999, concernant la source de financement communautaire pour les actions de la PESC, des dérogations sont admises pour les cas limites. En outre, les informations relatives aux contributions en nature mises à disposition par les institutions et à la valeur des contributions des différents États membres sont trop sommaires. Les bases sur lesquelles se fonde la répartition des dépenses entre les autres donateurs et l'Union européenne n'ont pas été définies de manière adéquate (points 31-40).

VI. En 2000, quelque 40 % des crédits d'engagement utilisés correspondaient à des décisions adoptées par le Conseil avant le 31 décembre 1999. Ce taux était de 19 % en 1999. Pour les exercices 1997-1999, le montant total correspondant aux décisions du Conseil concernant les actions relevant de la PESC a dépassé les crédits disponibles de 24 % environ (points 41-43).

VII. Le délai séparant la décision du Conseil du premier paiement s'est considérablement allongé entre l'exercice 1998 et l'exercice 1999; il a même dépassé celui de 1997, lorsque la procédure du virement de crédits de la réserve vers les lignes du budget opérationnel a été utilisée (points 44-47).

VIII. Pour plusieurs actions, la passation des contrats s'est avérée extrêmement complexe, du fait de l'accumulation des prorogations et autres ajustements, ce qui a sérieusement nui au suivi de la situation financière (points 48-54).

IX. La définition ou l'application des dispositions concernant les dépenses relatives au traitement et aux indemnités des représentants spéciaux et du personnel administratif ne manquent pas d'ambiguïté (points 55-58).

X. Les informations communiquées sont souvent tardives et irrégulières, voire parfois insuffisantes. Celles-ci ne constituent qu'une base peu satisfaisante aux fins d'évaluation. La fréquence limitée des rapports financiers notamment constitue une sérieuse entrave au contrôle systématique des projets par la Commission (points 59-61).

XI. La question de la définition des dépenses administratives par rapport aux dépenses opérationnelles n'est toujours pas résolue. Bien qu'une ligne budgétaire ait été introduite, dès 1998, dans la sous-section B8 pour couvrir les dépenses des travaux préparatoires (précédemment considérées comme des dépenses administratives), le Conseil a décidé le 30 mars 2000 que les dépenses liées aux représentants spéciaux de l'Union européenne (RSUE) devaient désormais être considérées comme administratives et, à ce titre, financées sur le budget du secrétariat général du Conseil (points 35 et 62-64).

XII. Sur la base de ses conclusions d'audit, la Cour formule les recommandations suivantes:

- le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient adopter, à un niveau interinstitutionnel, des principes et des dispositions opérationnels clairs concernant le rôle de la Commission dans la mise en oeuvre de la PESC,

- la gestion financière des actions au titre de la PESC devrait être plus transparente,

- la Commission devrait chercher à déterminer les causes des retards importants affectant la mise en oeuvre des actions et réexaminer l'action ainsi que le choix du partenaire responsable de la gestion de celle-ci,

- la Commission ne devrait apporter des modifications rétroactives aux contrats et décider leur prorogation qu'en cas de force majeure. L'adoption de certaines mesures pratiques visant à faciliter le bon déroulement des actions s'impose,

- le Conseil et la Commission devraient établir des règles explicites concernant les rémunérations et les autres dépenses relatives aux traitements,

- il conviendrait d'arrêter des dispositions prévoyant l'établissement de rapports ainsi que la réalisation d'audits et d'évaluations adéquats.

INTRODUCTION

Politique étrangère et de sécurité commune

1. La PESC est instituée et régie par le titre V du traité sur l'Union européenne (traité UE). Ses objectifs, définis à l'article 11, paragraphe 1, du traité sont les suivants:

- la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l'indépendance et de l'intégrité de l'Union européenne, conformément aux principes de la charte des Nations unies,

- le renforcement de la sécurité de l'Union européenne sous toutes ses formes,

- le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la charte des Nations unies, ainsi qu'aux principes de l'acte final de Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y compris ceux relatifs aux frontières extérieures,

- la promotion de la coopération internationale,

- le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.»

2. L'article 12 définit le type d'action à engager:

«L'Union européenne poursuit les objectifs énoncés à l'article 11:

- en définissant les principes et les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune,

- en décidant des stratégies communes,

- en adoptant des actions communes(1),

- en adoptant des positions communes(2),

- en renforçant la coopération systématique entre les États membres pour la conduite de leur politique.»

3. Les responsabilités des institutions pour l'approbation et la mise en oeuvre de ces mesures communes telles que définies dans le traité UE sont énoncées à l'annexe 1. Celle-ci n'aborde pas le rôle du secrétaire général du Conseil en sa qualité de haut représentant pour la PESC, qui, conformément à l'article 26 du traité UE, "assiste le Conseil pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, en contribuant notamment à la formulation, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des décisions de politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers". Les mesures communes décidées par le Conseil pour la période 1997-1999 sont énoncées à l'annexe 2, qui présente également leur incidence financière sur le budget de l'Union européenne.

4. L'article 28, paragraphes 2 et 3, du traité UE contient les dispositions de base suivantes concernant le financement de la PESC, faisant la distinction entre deux catégories de dépenses:

a) "Les dépenses administratives entraînées pour les institutions par les dispositions visées au présent titre sont à la charge du budget des Communautés européennes."

b) "Les dépenses opérationnelles entraînées par la mise en oeuvre desdites dispositions sont également à la charge du budget des Communautés européennes, à l'exception des (...) cas où le Conseil en décide autrement à l'unanimité."

5. Des dispositions financières supplémentaires sont spécifiées dans les décisions du Conseil concernant l'adoption d'actions communes. Dans le cadre de ces décisions, le Conseil fixe les objectifs, la portée, les moyens à mettre à la disposition de l'Union européenne, et, le cas échéant, la durée et les conditions relatives à la mise en oeuvre de ces actions(3).

6. L'éventail des actions communes est large, tant du point de vue géographique, que des sujets abordés et de la durée. En outre, l'organe d'exécution peut être une organisation ou une agence internationale, une organisation non gouvernementale, un ministère, une agence ou un institut national, provincial ou local, voire une société privée ou un particulier. En 1999, le montant des ressources financières communautaires(4) allouées à des actions communes a oscillé entre 0,2 million d'euros et 16,2 millions d'euros. Dans certains cas, la Commission est amenée à engager ces actions dans un délai très bref. Durant la période 1993-1996, dix-huit décisions du Conseil ont été prises concernant des actions communes financées par la sous-section B8, tandis que quarante actions ont été engagées au cours de la période 1997-1999 (annexe 2).

Actions communes: informations financières et budgétaires

7. Le montant total alloué aux actions communes, pendant la période 1997-2000, prévu à la sous-section B8 du budget général de l'Union européenne, s'élevait à 141,2 millions d'euros. L'annexe 3 contient des informations plus précises sur l'exécution budgétaire des lignes de la sous-section B8(5) au cours de la période 1997-1999, sur laquelle portait essentiellement l'audit de la Cour (points 17-18). Toutefois, ceci ne donne pas une image exhaustive des dépenses relatives aux actions relevant de la PESC. En effet, les États membres et les autres donateurs cofinancent certaines actions communes, et le Conseil ou la Commission peuvent également financer ce type d'actions à l'aide d'autres ressources financières (points 32-40). Par ailleurs, le Conseil utilise le poste budgétaire AP 1 1 1 3 pour financer les frais préparatoires aux actions communes. Les montants engagés sous ce poste budgétaire étaient de 0,2 million d'écus en 1997, de 0,5 million d'écus en 1998, de 0,6 million d'euros en 1999 et de 1,2 million d'euros en 2000. Toutefois, étant donné que ce poste budgétaire couvre les dépenses relatives à l'ensemble des conseillers spéciaux du Conseil et comprend des activités hors PESC, le coût réel de préparation des actions de la PESC ne peut être directement inféré de ce poste budgétaire.

Tableau 1

Politique étrangère et de sécurité commune

Exécution du budget 1997-1999

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Sources:

Budget général de l'Union européenne 1997-1999. Compte de gestion 1997-1999. Sincom.

8. Le budget opérationnel de la PESC, prévu à la sous-section B8, était approximativement de 179 millions d'écus pour la période 1993-1996, ce qui représente une moyenne de 45 millions d'écus par an. Il faut cependant noter que ce montant comprenait les crédits relatifs à l'action commune concernant l'administration de Mostar par l'Union européenne, qui a été lancée au cours de cette période, et dont le budget opérationnel s'élevait à 122 millions d'écus. Il s'est agi de l'action de loin la plus importante au titre de la PESC. Sans cette action, le montant moyen des engagements aurait été de 14 millions d'écus par an. Pour la période 1997-2000, le montant moyen par an a été de 35 millions d'euros, le montant le plus élevé pour une action individuelle étant de 16,2 millions d'euros.

9. Depuis 1999, le financement des opérations contribuant au développement et à la consolidation de la démocratie et à l'État de droit, au respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, au soutien et à l'observation des élections a été transféré de la sous-section B8 (PESC) à la sous-section B7 (actions extérieures).

Avis n° 1/97 de la Cour sur la politique étrangère et de sécurité commune

10. En 1996-1997, la Cour a effectué à la demande du Parlement européen(6) un audit sur les conditions régissant l'exécution des dépenses dans le cadre de la PESC. L'avis n° 1/97 de la Cour, qui a été adopté le 10 avril 1997(7), comportait les principales observations mentionnées ci-après:

a) des critères clairs concernant la détermination de la source du financement communautaire font défaut;

b) les informations disponibles sur les montants décaissés par les différents États membres et par d'autres donateurs sont rares, voire inexistantes;

c) les dépenses afférentes aux travaux préparatoires ont été considérées par le Conseil comme des dépenses administratives et, par conséquent, imputées à la section II - Conseil du budget général, ce qui a nui à la transparence dans la gestion budgétaire;

d) les moyens financiers n'ont pas été mis à disposition à temps pour permettre une réalisation efficace ou la réalisation des travaux préliminaires nécessaires avant l'adoption d'une action commune;

e) les modalités de participation de la Commission à la détermination des dispositions financières, juridiques et opérationnelles relatives à la réalisation des mesures de la PESC ayant une incidence financière n'ont pas été clairement définies.

Incidence, pour la PESC, du traité sur l'Union européenne

11. Le traité sur l'Union européenne (traité d'Amsterdam) est entré en vigueur en mai 1999. Le texte concernant la PESC a été partiellement modifié et restructuré.

12. Selon l'article 17 du traité UE, la PESC inclut "l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense commune, si le Conseil européen en décide ainsi". Toutefois, en vertu de l'article 28, paragraphe 3, du traité UE, le budget des Communautés européennes ne comprend pas les dépenses opérationnelles afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

13. Le traité d'Amsterdam est moins précis que le traité antérieur en ce qui concerne le contenu des décisions PESC, et il autorise implicitement la délégation de certains pouvoirs exécutifs du Conseil à la Commission(8). Cette possibilité n'a pourtant jamais été utilisée jusqu'à présent dans le cadre de la PESC. Néanmoins, certaines activités financées par le passé sur les crédits prévus pour les dépenses au titre de la PESC (sous-section B8) sont, ou seront, désormais couvertes par des règlements du Conseil, ce qui signifie que ces actions relèvent, ou relèveront, de lignes budgétaires relatives au premier pilier. Elles comprennent les activités menées dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie, les activités de déminage, les dépenses du bureau du haut représentant (OHR) pour la Bosnie-et-Herzégovine (BiH) et le soutien de la mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK). En ce qui concerne ces activités, le pouvoir décisionnel du Conseil est donc transféré à la Commission.

14. Le rôle du secrétaire général du Conseil, en sa qualité de haut représentant pour la PESC, est défini dans le traité UE. Toutefois, le traité UE ne fournit ni ne requiert aucune définition des rôles respectifs du secrétaire général du Conseil et de la Commission.

15. L'article 18, paragraphe 5, du traité d'Amsterdam introduit également la possibilité de nommer un représentant spécial (RSUE)(9) auquel est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Il s'agit en l'occurrence de la reconnaissance d'une pratique existante.

Objectifs et étendue du présent audit

16. En décembre 1997, le Parlement européen a demandé, dans sa résolution(10) sur l'avis n° 1/97, à la Cour des comptes "de présenter, au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, un rapport spécial sur l'exécution des dépenses dans le cadre de la PESC".

17. L'audit avait pour objectif d'apprécier l'évolution des conditions régissant l'exécution des dépenses au titre de la PESC pendant la période 1997-1999. Il a également permis d'examiner si les principales insuffisances signalées par la Cour dans son précédent avis avaient été corrigées.

18. L'audit a couvert toutes les opérations décidées par le Conseil durant la période 1997-1999 (partiellement mises en oeuvre en 2000 et 2001). Il a également porté sur des actions décidées avant 1997, mais mises en oeuvre en 1997 ou ultérieurement. Il s'est fondé sur la documentation disponible, essentiellement au niveau des services de la Commission, et n'a pas comporté de visites sur place ni de contrôles des actions de la PESC.

OBSERVATIONS PRÉLIMINAIRES CONCERNANT CERTAINES CARACTÉRISTIQUES DES ACTIONS RELEVANT DE LA PESC

19. Un certain nombre d'objectifs de la PESC concernent la sécurité de l'Union européenne, le maintien de la paix, le renforcement de la sécurité internationale et la promotion de la coopération internationale et conduisent à des actions dans des régions en crise ou sortant d'une période de crise. Les actions de la PESC revêtent dès lors un caractère éminemment politique et doivent, dans bien des cas, être mises en oeuvre rapidement.

20. La responsabilité relative à la mise en oeuvre et au contrôle des actions communes est partagée entre la présidence du Conseil, le secrétaire général du Conseil, en sa qualité de haut représentant, et la Commission. Conformément à l'article 18, paragraphe 1, du traité UE, la présidence du Conseil représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (voir l'annexe 1, qui énonce les responsabilités et les fonctions des institutions au titre de la PESC). La présidence est assistée par le secrétaire général du Conseil, qui exerce les fonctions de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune. Elle est également assistée, le cas échéant, par l'État membre qui exercera la présidence suivante (article 18, paragraphe 4). Conformément à l'article 18, paragraphe 4: "La Commission est pleinement associée aux tâches visées aux paragraphes 1 et 2(11)".

21. La Cour a signalé, dans son avis n° 1/97 (point 37), que le sens des termes "pleinement associée" n'a pas été précisé, ni dans le traité UE, ni dans les règlements qui en découlent et que, par conséquent, "les responsabilités exactes en matière d'établissement des dispositions financières, juridiques et techniques ainsi que de toutes les autres dispositions opérationnelles nécessaires à la réalisation des actions n'ont pas été fixées et sont définies cas par cas".

22. Dans son rapport spécial n° 2/96 relatif à l'administration de Mostar par l'Union européenne (AMUE) et aux comptes de l'administrateur(12), la Cour a constaté que "malheureusement, le système de rotation semestrielle au niveau de la présidence du Conseil est mal adapté aux exigences de continuité que pose une action commune telle que celle entreprise à Mostar. Les personnes chargées de prendre les décisions définitives et d'en assurer l'application changent tous les six mois, la machine se déplaçant d'une capitale à l'autre dans le cadre de la rotation de la présidence du Conseil. Le groupe de travail ad hoc n'a pas non plus prévu une structure permanente adéquate pour la supervision d'ensemble de l'action commune. C'est pourtant l'une des nombreuses fonctions qui incombent à ses membres. (...). Cela entraîne un ralentissement de la procédure de décision...". La situation n'a pas évolué à cet égard et n'offre pas les conditions les plus favorables à l'instauration au niveau de la Communauté d'une PESC cohérente, équilibrée et dynamique. Bien que le rôle du haut représentant continue d'évoluer, la responsabilité de la mise en oeuvre de la PESC incombe à la présidence du Conseil. La Commission n'est responsable que de la mise en oeuvre administrative des actions. La situation actuelle se traduit par un manque d'efficience de la PESC sur le plan économique. Le traité, dans sa forme actuelle, ne permet pas de déléguer l'intégralité de la mise en oeuvre des actions à la Commission (annexe 1).

23. La combinaison des facteurs décrits ci-dessus (contenu hautement politique, mise en oeuvre rapide, définition peu claire des responsabilités) a conduit à une mise en oeuvre problématique des décisions du Conseil (points 24-30), à des dispositions financières et budgétaires complexes et parfois inappropriées (points 32-58), à une confusion quant aux responsabilités des évaluations à effectuer (point 60) ainsi qu'à des incohérences dans la définition et le financement des dépenses "opérationnelles" et "administratives" (points 35 et 62-64).

OBSERVATIONS CONCERNANT LA MISE EN OEUVRE DES ACTIONS DE LA PESC

Décisions du Conseil

Contexte

24. Au cours de la période 1997-1999, un certain nombre d'actions relatives à l'Europe du Sud-Est ont été décidées par le Conseil. Compte tenu de la situation politique, ces actions ont été considérées comme urgentes. Dans ce contexte, cependant, tous les facteurs susceptibles d'avoir une incidence sur la mise en oeuvre des actions n'ont pas été pris en considération de manière appropriée, comme le montrent les exemples cités ci-après.

Cadre budgétaire pour la Republika Srpska

25. L'action commune visant à aider le nouveau gouvernement de la Republika Srpska à instaurer un cadre budgétaire transparent et cohérent a prévu une série de conditions aux termes desquelles: "Il est notamment attendu du gouvernement de la Republika Srpska qu'il établisse à bref délai le budget pour 1998 d'une manière propre à satisfaire le Fonds monétaire international (FMI), qu'il coopère étroitement avec le Customs and Fiscal Assistance Office (CAFAO) et d'autres organisations internationales en vue de reprendre en main la perception des droits de douane, des droits d'accises et des taxes sur les ventes, qu'il mette en oeuvre le tarif douanier commun de la Bosnie-et-Herzégovine (BiH) et qu'il soumette au Parlement un projet de législation sur la réforme des accises et des taxes sur les ventes". Il était également stipulé que le haut représentant pourrait suspendre l'aide si le gouvernement de la Republika Srpska agissait de manière contraire aux objectifs et aux critères fixés par cette action commune.

26. Le montant total de l'aide de 6 millions d'écus convenu le 24 février 1998, a été versé à la Republika Srpska en quatre tranches, entre le 25 février et le 25 mai 1998. Sur la base de la décision du Conseil(13), ces dépenses étaient éligibles avec effet rétroactif au 1er décembre 1997. Lors de ces paiements, aucune mention n'a toutefois été faite des conditions précitées, qui n'ont par ailleurs fait l'objet d'aucune évaluation dans le rapport final. Les paiements aux bénéficiaires ont été effectués avant que le gouvernement de la Republika Srpska soit en mesure de fournir les éléments attestant que les conditions avaient été remplies. Il est certes important d'instaurer des conditions pour ce type d'aide, mais seulement lorsque les conditions sont réalistes et que la Commission est en mesure d'en contrôler le respect.

Conférence sur le pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est

27. Le Conseil a arrêté, le 17 mai 1999, une position commune(14) convoquant une conférence sur un pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Les premières dispositions concernant cette conférence ont été prises par l'État membre assumant la présidence sans que le Conseil ait arrêté de décision spécifique ou que la Commission ait été consultée sur les conditions des accords devant être passés avec le gouvernement de Bosnie-et-Herzégovine. Le 19 juillet 1999, le Conseil a adopté une décision d'action commune concernant l'organisation d'une réunion des chefs d'État et de gouvernement(15), qui devait avoir lieu les 29 et 30 juillet 1999, soit moins de deux semaines après cette décision. En vertu de cette dernière, cette action commune devait s'appliquer jusqu'au 30 septembre 1999. Toutefois, le contrat entre le Conseil des ministres de Bosnie-et-Herzégovine et la Commission n'a été signé que le 26 novembre 1999. Ce contrat fixait, rétroactivement, la date de fin de l'action commune au 30 septembre 1999. Entre-temps, la présidence de l'Union européenne et le Conseil des ministres de Bosnie-et-Herzégovine étaient convenus, le 27 juillet 1999, que l'État membre assumant la présidence devrait préfinancer le coût du sommet, celui-ci ne pouvant pas dépasser 40 % des dépenses éligibles à financer au titre de l'action commune. La Commission a remboursé le montant du préfinancement à l'État membre le 14 décembre 1999.

28. Dans la mesure où aucune disposition de la décision du Conseil du 19 juillet 1999 ne prévoyait le financement des dépenses encourues avant cette date(16), on peut se demander si une partie du remboursement effectué en faveur de la présidence n'était pas inéligible du point de vue formel. En de pareilles circonstances, il importe qu'à l'avenir, la présidence évite de contracter des engagements financiers avant d'avoir consulté les États membres et la Commission comme il se doit.

Représentant spécial pour la Yougoslavie

29. À la fin 1998, le groupe des conseillers PESC du Conseil a indiqué que le mandat du RSUE pour la République fédérale de Yougoslavie, qui devait expirer le 31 décembre 1998, ne devait pas être prolongé. La raison évidente était le changement radical de la situation politique qui a conduit à l'intervention de l'OTAN en Yougoslavie en avril 1999. Toutefois, par sa décision du 28 décembre 1998, le Conseil a prorogé l'action jusqu'au 31 janvier 1999, puis, le 25 janvier 1999, jusqu'à la fin de 1999. Le 4 juin 1999, le RSUE a présenté sa démission à la présidence, considérant que, compte tenu de l'évolution de la situation dans cette région, il n'était pas réaliste de s'attendre à ce qu'il puisse remplir le mandat que lui avait confié le Conseil. Toutefois, le Conseil n'a mis fin à cette action que le 11 octobre 1999. Ce retard a entraîné, pour l'Union européenne, des coûts correspondant à un montant total de 150000 euros(17), ce qui équivaut aux dépenses totales de 1999.

Représentant spécial du processus de Royaumont

30. Le 31 mai 1999, le Conseil a nommé le RSUE du processus de Royaumont (processus de stabilité et de bon voisinage en Europe du Sud-Est). La décision de la Commission mettant les crédits à disposition n'a été prise que le 12 octobre 1999. Le contrat avec le RSUE a été signé deux jours plus tard. Le RSUE a présenté sa démission à la présidence le 3 février 2000, avec effet au 1er mars 2000, avançant, entre autres, pour justifier sa décision que: "Ma démission facilitera les efforts consentis par le Conseil pour rationaliser les activités de l'Union européenne dans les régions de l'Europe du Sud-Est. En outre, elle ouvrira la voie à la pleine intégration du processus de Royaumont dans le pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est". Le Conseil n'a toutefois pas accepté cette démission et a informé le RSUE qu'elle devait coïncider avec la date d'expiration de la décision du Conseil, à savoir le 31 mai 2000. Pour une raison indéterminée, il semblait difficile d'annuler cette action, même s'il apparaissait à l'évidence, au moment de la décision de la Commission, qu'elle n'avait plus de raison d'être.

Dispositions financières et budgétaires

31. L'avis n° 1/97 de la Cour mentionne plusieurs cas où des opérations similaires ont été financées à la fois par des crédits de la PESC et par des "parties du budget ne relevant pas de la PESC". Cela s'explique en partie par le fait que les traités mentionnent des actions en faveur du respect des droits de l'homme et de la démocratie, tant dans le cadre de la PESC (article 11 du traité UE) que dans celui de la coopération au développement (article 177 du traité CE) et prévoient entre autres des missions humanitaires et d'évacuation relevant de la PESC (article 17 du traité UE), qui peuvent également être financées au titre du premier pilier. La Cour a indiqué, à l'époque, que "des critères clairs concernant la détermination de la source du financement communautaire devraient être définis" pour que "la transparence et la cohérence de la gestion des crédits budgétaires soient assurées". Bien qu'un certain nombre d'améliorations soient intervenues, plusieurs dispositions et procédures doivent encore être clarifiées.

Financement des opérations de la PESC à partir de différentes lignes budgétaires

32. Durant la période 1997-1999, le financement d'actions similaires par différentes sous-sections du budget (B7 et B8) s'est poursuivi. Plusieurs actions concernant les mines antipersonnel ainsi que l'observation des élections ont été financées par les sous-sections B7 et B8(18). Le processus électoral au Nigeria a été financé par le FED et la sous-section B8. Le projet "Rétablissement d'une force de police viable en Albanie" (EMCP) a antérieurement été financé par le programme Phare, dont les crédits ont notamment été utilisés pour la reconstruction de postes de police et la fourniture d'équipements, les actions de formation ayant été financées par la sous-section B8.

33. Ce n'est qu'en novembre 1999 que le Comité des représentants permanents (Coreper) a adopté des critères prévoyant que les dépenses opérationnelles relatives à des actions visées par un règlement spécifique du Conseil seraient, en règle générale, financées par la sous-section B7 du budget, la sous-section B8 étant réservée aux actions qui ne sont pas (ou sont partiellement) couvertes par un règlement du Conseil. Par ailleurs, il a été précisé, à juste titre, que les fonds de la PESC ne pouvaient en aucun cas être utilisés dans le cadre d'une procédure "d'urgence". Or parallèlement, la possibilité de déroger à ces critères pour des "cas limites" a été admise, il s'agit, selon le document du Conseil, "principalement des actions visant au développement et au renforcement de la démocratie et l'État de droit, au respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans les pays tiers, ainsi que des cas de prévention des conflits", alors que le Conseil avait adopté des règlements relatifs au soutien d'actions de ce type sept mois plus tôt seulement(19). Depuis novembre 1999, les critères ont été respectés sauf en ce qui concerne deux opérations mises en oeuvre par l'Union de l'Europe occidentale (UEO), l'une d'entre elles relative aux mines antipersonnel. Or, les opérations de ce type sont également couvertes par des règlements du Conseil(20), leur financement relevant de la sous-section B7. Cependant, la Commission estime que, en vertu de l'article 17 du traité UE, toute action mise en oeuvre par l'UEO doit disposer d'une base juridique sous la forme d'une décision d'action commune à financer par la sous-section B8. Une deuxième opération, également mise en oeuvre par l'UEO, visait au rétablissement d'une force de police viable en Albanie (également point 32). Il est difficile de concevoir qu'une telle opération de renforcement des capacités puisse s'inscrire dans le cadre des dispositions de l'article 17.

34. Lorsque la Cour a établi l'avis n° 1/97, certains crédits avaient été d'abord inscrits au titre B0-4 "Réserves et provisions" avant d'être virés sur les lignes budgétaires de la sous-section B8 "Politique étrangère et de sécurité commune". La Cour a critiqué les retards ayant affecté la mise à disposition des ressources financières dus à la pesanteur des procédures de virement des crédits de la réserve vers le budget opérationnel. Depuis 1998, la réserve n'existe plus, ce qui a simplifié les procédures.

Contributions en nature et cofinancement

35. Toutes les dépenses relatives aux opérations ne figurent pas aux sous-sections B7 et B8 du budget. Le Conseil et la Commission ont détaché du personnel auprès du RSUE, et en outre, le Conseil a mis des bureaux à la disposition de trois RSUE, à Bruxelles(21). Les dépenses liées au détachement de ce personnel et aux bureaux sont, en tant que dépenses administratives, financées sur la partie A du budget. Par conséquent, certaines dépenses relatives aux traitements et au soutien logistique ont été considérées comme étant de nature administrative, tandis que d'autres dépenses, similaires, ont été considérées comme étant de nature opérationnelle(22). Cette pratique manque de transparence.

36. Certaines améliorations sont néanmoins intervenues. Depuis 1999, les fiches financières(23) accompagnant les projets de décision du Conseil mentionnent généralement les contributions en nature de la Commission et du Conseil sous forme de postes "p.m." et/ou de description, tandis qu'auparavant aucune information n'était fournie en ce qui concerne les contributions en nature de la Communauté. Le détachement de personnel par les États membres figurait généralement dans les fiches financières sous des postes "p.m."; depuis 1999, en revanche, des informations plus spécifiques ont été fournies pour plusieurs actions. La nature et l'importance financière des contributions en nature ne figurent pas dans les rapports financiers élaborés dans le cadre des actions de la PESC.

37. Dans le cas de la mission du haut représentant pour la Bosnie-et-Herzégovine (BiH), non seulement les contributions en nature, mais aussi les dépenses opérationnelles ont été partagées avec plusieurs pays tiers. Cette action a été lancée début 1996 et se poursuit actuellement. Les coûts ont été ventilés entre les différents donateurs selon une clé de répartition introduite en 1996. Toutefois, il n'existe aucun accord formel entre les différents donateurs quant aux parts respectives. À l'époque, la part de la Communauté était de 50,6 %. Toutefois, 2,4 % des crédits n'avaient été affectés à aucun donateur. En mai 1999, à la demande du haut représentant, le Coreper a accepté de porter la part de l'Union européenne à 53 %, mais à partir de 1999 seulement. En effet, la Communauté n'a pas accepté que cette part plus importante soit également applicable aux dépenses relatives à la période 1996-1998. Le déficit financier du bureau du haut représentant a continué à se creuser du fait que, dès le départ, plusieurs pays n'ont versé qu'une partie de leur contribution, voire n'ont rien versé du tout. Le rapport financier du bureau du haut représentant au 31 décembre 1999 montre que les montants restant à liquider sont de l'ordre de 4,7 millions d'euros(24), dont 2,6 millions d'euros sont imputables aux "mauvais payeurs". Les budgets pour le bureau du haut représentant doivent se fonder sur une base solide et non sur des engagements incertains.

38. Lorsque la Commission a décidé, le 20 décembre 1995, que l'Union européenne participerait, à concurrence de 10 millions d'écus, aux structures de la mise en oeuvre du processus de paix en Bosnie-et-Herzégovine, elle a également décidé de mettre à disposition 2130000 écus, à titre de ressources financières supplémentaires destinées à l'infrastructure et aux dépenses opérationnelles(25), qui seraient directement prélevés sur ses fonds propres. Ce montant ne figure pas dans les comptes du bureau du haut représentant. C'est la raison pour laquelle, il n'a pas fait l'objet d'une répartition entre les différents donateurs.

39. Jusqu'à présent, la Commission n'a pas vérifié si ses contributions dépassent sa part autorisée de dépenses éligibles (50,6 % pour 1996-1998 et 53 % depuis 1999) (point 37). La Commission a financé le bureau du haut représentant sur la base de prévisions de dépenses. Le bureau du haut représentant présente chaque année à la Commission un rapport financier. En 2000, la Commission a recouvré 1,2 million d'euros sur la contribution de 1999. Toutefois, le rapport du haut représentant comprend des postes qui ne correspondent pas à de véritables dépenses de trésorerie et ne sont donc pas éligibles. Il s'agit notamment des postes suivants: "provisions pour contributions non versées", "dépréciations" et "pertes relatives à l'aliénation d'un bien, de locaux et d'équipements". Au cours de la période 1996-1999, le montant total des provisions pour contributions non versées s'est élevé à quelque 4,7 millions d'euros et la dépréciation (concernant les actifs déjà financés par l'Union européenne) à environ 5,5 millions d'euros. Par conséquent, pour 1996, 1997, 1998 et 1999, la Commission a payé près de 4 millions d'euros en plus de sa part. La Commission devrait, sans tarder, effectuer les rapprochements concernant la période 1996-2000 et, à partir de ce moment, cette opération devrait intervenir à un rythme annuel. En cas de surpaiement, le bureau du haut représentant doit procéder à un recouvrement.

40. Le processus de Royaumont, qui comportait le financement de onze projets, constitue un autre exemple. D'après les fiches financières, la part financée par la Communauté variait entre 30,5 % et 100 %, avec une moyenne de 79 %. Les documents préparatoires ne mentionnaient pas les autres donateurs, pas plus d'ailleurs qu'ils ne justifiaient les différents niveaux de financement communautaire.

Disponibilité des ressources

41. Le règlement financier dispose que toute décision relative au financement d'une action est subordonnée à la disponibilité des moyens financiers correspondants. Le 20 octobre 1998, dans une déclaration présentée au Coreper, la Commission note que deux actions communes, l'une sur l'observation des élections au Nigeria et l'autre sur la mission des experts du Forensic au Kosovo, seront adoptées au titre des crédits d'engagement du budget 1999. Bien qu'elle reconnaisse l'urgence et l'importance de ces deux actions et le fait qu'elles n'entreront en vigueur qu'en 1999, la Commission tient toutefois à rappeler l'accord antérieur selon lequel cette méthode inappropriée ne serait plus utilisée et signale que son application devrait conduire à une situation où un pourcentage significatif des crédits de la ligne B8 du budget de la Communauté sera épuisé dès le début de l'exercice, en raison de décisions passées. Or, les crédits d'engagement du budget relatif à l'exercice 1999 ont été utilisés. Plusieurs engagements, antérieurs ou postérieurs à la déclaration de la Commission, ont été contractés au titre d'un exercice budgétaire autre que celui correspondant à l'adoption de la décision du Conseil. En 2000, environ 40 % des crédits d'engagement utilisés correspondaient à des décisions prises par le Conseil avant le 31 décembre 1999(26). En 1999, ce pourcentage était de 19 %(27).

42. Par ailleurs, lors de la réunion du Coreper du 20 octobre 1998, la Commission a réitéré son opposition à la technique budgétaire incorrecte utilisée dans le cadre d'une autre action commune(28), consistant à inscrire à la charge d'un budget futur certains engagements nécessaires. Elle a toutefois noté, non sans satisfaction, l'accord unanime de tous les États membres sur le caractère exceptionnel du recours à cette technique et sur le fait que tous les engagements requis pour les actions relevant de la PESC seraient inscrits dans leur intégralité au budget correspondant à l'année de la décision. Depuis cette déclaration, les engagements dits fractionnés n'ont plus été utilisés.

43. Pour la période 1997-1999, le montant total correspondant aux décisions du Conseil concernant les opérations de la PESC s'est élevé à 117 millions d'euros(29), soit un dépassement des crédits disponibles de 20,6 millions d'euros. Les décisions de la Commission correspondaient à un montant supérieur de 7,7 millions d'euros aux crédits disponibles. Les décisions du Conseil et de la Commission devraient être prises dans les limites des crédits d'engagement inscrits au budget général de l'Union européenne pour l'exercice en cause.

Retards affectant la mise en oeuvre des actions

44. Le délai effectivement écoulé entre la décision du Conseil et le premier paiement est un indicateur du rythme auquel les actions sont mises en oeuvre. Ce délai est souvent très long, malgré l'urgence évidente de la plupart des actions.

45. Durant la période 1997-1999, le délai moyen entre la date d'adoption de la décision par le Conseil et le premier paiement était de 173 jours(30) (annexe 4). Le fait de ne plus utiliser la réserve depuis 1997 (point 34) a permis de réduire ce délai en 1998. En 1999, il a cependant été plus long qu'en 1997. Le délai entre la date d'adoption de la décision du Conseil et le premier paiement a varié considérablement d'une action à l'autre: dans un cas, il était de quatre jours à peine, dans un autre, il était de dix-huit jours, dans deux autres encore, d'un peu moins de cinquante jours. Dans trois cas, ce délai a varié de un à deux ans. Dans la moitié des cas, le délai se situait entre cent quatre et deux cent trente-deux jours en 1997, entre soixante et un et cent quatre-vingt-douze jours en 1998, et entre cent vingt-huit et cent quatre-vingt-trois jours en 1999.

46. Le délai entre la décision du Conseil et la décision de la Commission était de plus de cent vingt jours dans sept cas sur quarante pendant la période 1997-1999, dont six remontaient aux décisions du Conseil de 1999 (annexe 4). Les actions communes et les décisions de mise en oeuvre relatives aux positions communes sont généralement prises lorsque le Conseil considère qu'il y a un besoin urgent d'action communautaire. Comme elle l'a signalé dans son avis n° 1/97 (point 33), la Cour estime que la participation insuffisante de la Commission aux phases préparatoires des mesures communes a constitué un facteur de retard. La mise en oeuvre des décisions du Conseil n'est guère possible si la Commission ne participe pas dès le début aux travaux préparatoires. Les problèmes de coordination ou autres rencontrés au sein des services de la Commission ont été un autre facteur de retard. La Commission a déclaré que la réorganisation des tâches relevant de la PESC au sein de la Commission devrait permettre d'éviter que de tels cas ne se reproduisent.

47. En raison de ces délais, les actions commencent souvent beaucoup plus tard que prévu initialement. De tels retards entravent l'efficacité des mesures. La Commission devrait accorder une attention toute particulière aux actions fortement susceptibles de commencer avec un important retard. Il conviendrait en l'occurrence de procéder à un réexamen des mesures ainsi que du partenaire prévu pour la gestion de l'action. Le résultat de ces évaluations et les mesures correctrices éventuelles devraient figurer dans les dossiers des projets.

Passation et prorogation des contrats

48. Notamment dans le cas du programme d'aide à l'Autorité palestinienne dans la lutte contre le terrorisme émanant des territoires sous son contrôle, la passation des contrats s'est avérée extrêmement complexe. En trois ans, la Commission a signé deux contrats avec le conseiller de l'Union européenne et convenu de dix avenants au total. Le renouvellement annuel du premier contrat est intervenu très tard, de sorte qu'il a été nécessaire d'établir un avenant prévoyant la prorogation du premier contrat de trois mois. Le deuxième contrat a toutefois chevauché le premier. Des avenants ont été nécessaires pour clarifier un certain nombre de points qui n'étaient pas bien définis dans les contrats, mais ces avenants ont donné lieu à des différences entre les montants prévus au contrat et les montants réels. Des problèmes sont également apparus à la clôture du premier contrat; en 2000, ces problèmes ont été résolus par le biais du cinquième avenant qui a adapté le budget du contrat aux dépenses réelles.

49. Dans d'autres cas aussi, les contrats ont fait l'objet d'un avenant en vue de leur prorogation après leur expiration(31). Dans certains cas, la prorogation dépassait la date limite prévue pour la mesure dans la décision du Conseil. Or, la Commission ne dispose pas des compétences requises à cet égard. Les contrats ont souvent été prorogés parce que les montants engagés n'avaient pas été totalement utilisés avant l'expiration du contrat. En l'occurrence, les crédits non utilisés auraient dû faire l'objet d'un dégagement.

50. Dans sept cas sur quarante, la période de mise en oeuvre ne correspondait pas aux périodes indiquées dans les contrats: les activités ont été mises en oeuvre après l'expiration du contrat, les contrats couvraient rétroactivement des frais ou des dépenses engagées avant la conclusion du contrat. De la sorte, des dépenses inéligibles sont inscrites à la charge du budget. Dans la plupart des cas, ces opérations irrégulières semblent motivées par le désir de ne pas "perdre" les crédits budgétaires.

51. En ce qui concerne l'action du RSUE dans la région des Grands Lacs africains, le montant de deux contrats dépassait, de 1,2 million d'euros, le montant des engagements budgétaires correspondants. Ces pratiques ne sont pas conformes aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 4, du règlement financier.

52. L'action concernant la Bosnie-et-Herzégovine a été financée au cours de la période 1996-1999, au titre de quatre décisions successives et de deux prorogations. La première prorogation se justifiait par le fait que, au moment de la décision du Conseil, seul le budget communautaire devait financer l'action, alors que, par la suite, d'autres donateurs ont apporté des contributions significatives à celle-ci. La prorogation de la troisième décision, qui en étendait la durée d'un an, jusqu'au 31 décembre 1999, résultait d'une surestimation des besoins en aide supplémentaire. En raison de la succession de plusieurs décisions et prorogations, l'action a été couverte par deux décisions pendant de longues périodes, voire par trois décisions simultanément du 26 octobre 1998 au 31 décembre 1998. Cette situation entrave sérieusement le bon déroulement du suivi financier.

53. Les décisions du Conseil indiquent généralement la durée prévue des actions à compter de la date de la décision. Même si cette durée est réaliste, la date limite prévue pour les actions, également mentionnée dans les décisions, est vite dépassée si la préparation d'une action est si longue qu'elle retarde considérablement la signature du contrat autorisant sa mise en oeuvre. Ceci conduit fréquemment à des situations où le contrat dépasse la date limite fixée par la décision du Conseil, ou à des opérations dont la portée est plus limitée que celle prévue dans la décision du Conseil. Cela a également nécessité, dans certains cas, une décision du Conseil ayant pour seul but de reporter la date limite.

54. Lorsqu'une action est réalisée, la Commission tarde souvent à clôturer rapidement les engagements (annexe 5). Cela s'explique, dans une certaine mesure, par la réception tardive des rapports (points 59-60).

Statut et conditions de rémunération

55. Dans son avis n° 1/97 [point 40 c)], la Cour critique le fait que le statut et les conditions de rémunération des envoyés spéciaux ne sont pas définis dans les décisions du Conseil et que les services de la Commission ont dû les négocier avec les envoyés spéciaux après leur nomination. La Commission a diffusé une communication concernant la rémunération des RSUE en juin 1998, qui détermine également les articles du statut applicables aux RSUE. Cette communication précise que les nouvelles règles ne comporteraient pas de révision des dispositions existantes (plus favorables) tant que le mandat des RSUE concernés ne serait pas modifié.

56. Cette disposition a été appliquée à tous les nouveaux RSUE et autres envoyés spéciaux de l'Union européenne nommés par la présidence, à une exception près. Dans ce cas, la décision du Conseil(32) prévoyait une indemnité spéciale pour le RSUE. La décision du Conseil ne mentionnait pas le montant de cette indemnité, mais il figurait dans la fiche financière jointe à la communication. Il n'y a, toutefois, aucune justification apparente pour une telle indemnité.

57. En vertu de la décision de la Commission concernant la rémunération des RSUE et autres personnes nommées par le Conseil(33), une assurance doit couvrir les risques importants auxquels sont exposés les RSUE ou les autres personnes nommées par le Conseil pendant leur mission. Aucune règle comparable ne s'applique au personnel expatrié et aux membres de la famille lorsqu'ils se trouvent sur place, hors de l'Union européenne, par analogie avec les dispositions des articles 24 et 25 de l'annexe X du statut.

58. À part les frais de mission, tous les frais liés au traitement du personnel détaché seront pris en charge par l'État membre ou l'institution communautaire ayant procédé au détachement (indemnité d'installation, remboursement des frais de logement et de déménagement, indemnité de réinstallation, assurance "haut risque", indemnité compensatoire pour travail à l'étranger ou dans une région dangereuse et billets gratuits de retour au pays d'origine par exemple). Dans la pratique, le traitement diffère selon l'action, l'État membre ou l'institution.

Présentation des rapports et évaluations

59. Dans son avis n° 1/97, la Cour a critiqué l'insuffisance de la comptabilité et de l'information financière [point 40 e)]. Dans plusieurs cas examinés pour la période 1997-1999, il est apparu que les rapports étaient encore envoyés en retard, qu'ils n'étaient pas présentés tous les ans, et que, dans certains cas, les informations fournies étaient insuffisantes. La supervision de la Commission se fondant sur les informations figurant dans les rapports sur l'état d'avancement, les rapports intermédiaires et finals, la qualité insuffisante de ces rapports fait obstacle au bon déroulement des contrôles. La portée limitée des rapports peut également sérieusement entraver la clôture des comptes relatifs aux actions. Au cours de la période de référence de l'audit, les projets n'ont généralement pas fait l'objet d'un audit indépendant.

60. L'opération d'évaluation ou d'analyse de l'action, requise dans certains cas par la décision du Conseil, n'a pas toujours été réalisée. Le Conseil et la Commission ne sont jamais parvenus à s'entendre clairement sur la responsabilité de la conduite des évaluations, sauf lorsque la décision du Conseil le requiert explicitement.

61. Conformément à l'accord interinstitutionnel conclu le 6 mai 1999, entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire(34), chaque fois qu'il adopte, dans le domaine de la PESC, une action entraînant des dépenses, le Conseil doit immédiatement envoyer une fiche financière au Parlement européen. Or, jusqu'à présent, le Conseil n'a inclus ces documents que dans son rapport annuel au Parlement.

Dépenses administratives/dépenses opérationnelles

62. Dans son avis n° 1/97 [point 47 c)], la Cour a indiqué que "les dépenses afférentes aux travaux préparatoires et au lancement peuvent être considérées comme des dépenses opérationnelles et être normalement financées par des crédits opérationnels". Elle a également fait remarquer que, dans le cas des envoyés spéciaux, rien ne justifie la classification du même type de dépenses, d'abord, comme dépenses administratives, puis (une fois l'action commune adoptée) comme dépenses opérationnelles. Depuis 1998, on a pu constater une amélioration de la situation, en ce sens que le budget général de l'Union européenne comporte depuis lors une ligne budgétaire spécifique au titre de la sous-section 8 pour les mesures préparatoires(35) (point 35).

63. Le 30 mars 2000, le Conseil a décidé que tout RSUE, dont la nomination est prévue à l'article 18, paragraphe 5, du traité UE, sera lié par un contrat avec le Conseil plutôt qu'avec la Commission. Le service juridique du Conseil a fait observer que la nomination du RSUE par le Conseil entraînait une dépense pour cette institution. Par conséquent, conformément à l'article 28, paragraphe 2, du traité UE, cette dépense administrative devrait être imputée sur le budget administratif du Conseil. Dès lors, conformément au document du Conseil, le contrat du RSUE, en sa qualité de "conseiller spécial" du Conseil, a entraîné un changement en matière de responsabilité budgétaire pour le financement des dépenses administratives du RSUE (notamment en ce qui concerne les traitements et les frais de mission) qui, en vertu d'un arrangement temporaire avec la Commission, du 12 février 1997, a été inscrit à la charge du chapitre du budget relatif à la PESC pour couvrir des dépenses opérationnelles. Il a été décidé que ces frais administratifs seront imputés sur la ligne 1 1 1 3 de la section Conseil du budget de l'Union européenne à partir du 1er janvier 2001.

64. Les documents qui sous-tendent la décision du Conseil ne définissent pas les notions de dépenses "administratives" et "opérationnelles". De toute évidence, la décision de qualifier les dépenses relatives aux représentants spéciaux de l'Union européenne d'"administratives" se fonde sur la nature des frais plutôt que sur l'objectif des activités. Conformément à l'article 14, paragraphe 1, du traité UE, les actions communes "concernent certaines situations où une action opérationnelle de l'Union est jugée nécessaire". L'article 15 du traité UE stipule que les positions communes "définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique". Si l'on s'en tient à ces définitions, il semble difficile de qualifier d'administratives, des dépenses engagées pour la réalisation d'une action ou d'une position communes. Par conséquent, les dépenses relatives à l'activité des représentants spéciaux au titre des actions communes devraient être considérées comme des dépenses opérationnelles. En qualifiant les dépenses relatives au RSUE de "dépenses administratives", le Conseil a créé une situation dans laquelle un organe législatif met en oeuvre ses propres décisions, entravant l'exercice du contrôle politique.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Améliorations constatées depuis l'avis n° 1/97 de la Cour

65. Quelques progrès notables ont été constatés ces dernières années, à savoir, par exemple, l'amélioration des critères concernant la détermination de la source du financement communautaire, la création d'une ligne budgétaire correspondant aux dépenses relatives aux mesures préparatoires, l'abandon de la réserve budgétaire et la définition du statut et des conditions de rémunération des RSUE. Cependant, des efforts supplémentaires sont requis afin de résoudre pleinement les problèmes mis au jour par la Cour dans son avis n° 1/97 (point 10).

Cadre des actions relevant de la PESC

66. Le rôle de la Commission en matière d'établissement des dispositions financières, juridiques et opérationnelles n'apparaît toujours pas clairement (points 19-30). En outre, les dépenses relatives aux représentants spéciaux ayant été qualifiées d'"administratives", et étant par conséquent, financées sur le budget du Conseil, le pouvoir de mise en oeuvre a été en partie transféré au Conseil. Cette situation affaiblit le rôle de la Commission dans la mise en oeuvre des actions relevant de la PESC (points 62-64).

67. Recommandation n° 1

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient adopter, à un niveau interinstitutionnel, des principes et des dispositions opérationnels clairs concernant le rôle de la Commission dans la mise en oeuvre de la PESC.

Il conviendrait de trouver, dans ce contexte, une solution, notamment aux questions suivantes:

a) le renforcement de l'influence de la Commission sur les conditions de la mise en oeuvre des décisions du Conseil relatives aux actions et aux positions communes;

b) le renforcement du rôle de la Commission dans la clôture d'une action en cours, lorsqu'il n'apparaît plus opportun de la poursuivre;

c) le réexamen de la classification actuelle des dépenses relatives aux représentants spéciaux comme dépenses administratives;

d) l'adéquation des ressources humaines affectées aux services de la Commission par rapport aux besoins d'une gestion appropriée des actions relevant de la PESC.

Dispositions budgétaires

68. Les décisions du Conseil et de la Commission concernant les opérations relevant de la PESC dépassent les plafonds annuels des crédits inscrits au budget général de l'Union européenne. En cas de cofinancement, il n'existe pas de dispositions prévoyant la répartition des dépenses entre les différents donateurs et il demeure impossible de reconstituer la totalité des dépenses relatives aux actions à partir des documents préparatoires ou des rapports financiers relatifs aux actions. La situation présente permet toujours de financer des actions similaires au titre de plusieurs sous-sections du budget (points 32-43).

69. Recommandation n° 2

La gestion financière des actions relevant de la PESC devrait être plus transparente.

Il conviendrait notamment:

a) que les engagements soient imputés au budget de l'exercice au cours duquel la décision relative aux actions a été arrêtée;

b) que, en cas de cofinancement, des dispositions claires soient établies sur la répartition des dépenses;

c) que la Commission et le Conseil élaborent de concert une méthode d'évaluation cohérente des contributions en nature, fondée sur les coûts réels de celles-ci. Si, toutefois, il était impossible d'obtenir des informations fiables de tous les États membres, les fiches financières jointes aux décisions du Conseil devraient au moins mentionner les fonctions des personnes détachées, le nom de l'État membre qui a procédé au détachement, ainsi que la durée des détachements. Les contributions en nature des institutions et des États membres devraient être mentionnées dans les rapports financiers concernant les actions relevant de la PESC;

d) que les frais préparatoires, financés par le Conseil, relèvent d'un poste budgétaire distinct;

e) que des critères généraux régissant l'exercice des pouvoirs soit de la Communauté (financement relevant d'autres sous-sections que la sous-section B8), soit de l'Union européenne dans le cadre de la PESC (financement relevant de la sous-section B8) soient élaborés pour supprimer les "cas limites".

Retards affectant la mise en oeuvre des actions

70. Le délai entre la décision du Conseil et la mise en oeuvre des actions est souvent long; il est par ailleurs susceptible de nuire à l'efficacité des actions (points 44-47).

71. Recommandation n° 3

La Commission devrait chercher à déterminer les causes des retards importants affectant la mise en oeuvre et réexaminer l'action ainsi que le choix du partenaire responsable de la gestion de celle-ci.

Passation des contrats

72. Les contrats passés entre la Commission et les responsables de la mise en oeuvre des actions relevant de la PESC ont fait l'objet de nombreux avenants. Cela s'est souvent traduit par des modifications rétroactives, affectant les postes du projet de budget relatif au projet et/ou la prorogation du projet. Dans certains cas, la prorogation a dépassé la date limite fixée par le Conseil, bien que la Commission ne soit pas compétente pour décider une telle prorogation. Bien souvent, la prorogation des contrats était due au fait que le montant engagé n'avait pas été intégralement dépensé avant l'expiration du contrat (points 48-53).

73. Recommandation n° 4

La Commission ne devrait apporter des modifications rétroactives aux contrats ou décider leur prorogation qu'en cas de force majeure. L'adoption de certaines mesures pratiques visant à faciliter le bon déroulement des actions s'impose.

Il conviendrait notamment:

a) compte tenu des délais entre les décisions du Conseil et le lancement de l'action, et de la nécessité de réduire le nombre des prorogations des actions sans nuire à la portée de ces dernières, que la date limite pour la réalisation d'un projet soit fixée en fonction de la date de la signature du contrat par la Commission et par la personne ou l'organisme responsable de la mise en oeuvre de l'action;

b) que, pour qu'une opération puisse se poursuivre, le Conseil prenne la décision de prorogation des contrats relatifs à la mise en oeuvre de l'action en temps utile, afin d'éviter toute interruption des contrats susceptible d'entraver le bon déroulement des actions concernées. L'objectif à atteindre serait de disposer, au plus tard au mois de juillet d'une année n, d'une décision du Conseil concernant une activité devant se poursuivre au cours de l'année n+ 1;

c) que les contrats permettent systématiquement d'informer la Commission de modifications mineures, dans des limites déterminées, par l'intermédiaire du système d'information périodique normal, sans nécessiter un avenant formel au contrat;

d) qu'un manuel spécifique concernant la mise en oeuvre des actions relevant de la PESC soit adopté.

Statut et conditions de rémunération

74. Des dispositions concernant la rémunération et les autres dépenses relatives aux traitements des RSUE ont été définies dans une communication de la Commission de juin 1998. Elles n'ont toutefois pas été appliquées aux RSUE nommés avant cette date à une exception près. Par ailleurs, les conditions de rémunération des autres agents dont les emplois sont financés dans le cadre des projets, n'ont pas été définies. Les pratiques appliquées en ce qui concerne les dépenses relatives aux traitements du personnel détaché financés sur les crédits octroyés au titre du projet relevant de la PESC diffèrent selon l'action et/ou l'institution ou l'État membre qui a procédé au détachement (points 55-58).

75. Recommandation n° 5

Le Conseil et la Commission devraient établir des règles explicites concernant les rémunérations et les autres dépenses relatives aux traitements.

Il conviendrait notamment:

a) que les règles applicables en la matière soient respectées sans aucune exception tant en ce qui concerne les RSUE que les autres agents dont les emplois sont financés dans le cadre des projets. Lorsque les contrats des RSUE seront renouvelés, les règles devraient également s'appliquer aux agents continuant de bénéficier de conditions plus favorables;

b) que, en ce qui concerne le personnel détaché, seuls les frais de mission soient payés sur les crédits alloués au projet PESC;

c) que l'assurance "haut risque" des épouses et des enfants des représentants spéciaux de l'Union européenne ou des autres agents ne soit payée sur les crédits alloués au projet concerné que dans les zones à hauts risques, par analogie avec les dispositions de l'annexe X du statut.

Présentation des rapports et évaluation

76. Les rapports sont irréguliers, incomplets et imprécis. Ni la Commission ni l'autorité budgétaire ne sont pleinement informés en temps opportun du résultat des actions de la PESC. Les audits et les évaluations ne sont pas effectués de façon systématique (points 59-60).

77. Recommandation n° 6

Il conviendrait d'arrêter des dispositions prévoyant l'établissement de rapports ainsi que la réalisation d'audits et d'évaluations adéquats.

Il serait bon notamment:

a) que la Commission élabore des modèles de rapports clairs et établisse des règles précises concernant la fréquence et le contenu des rapports en fonction des différentes phases des opérations;

b) que, pour améliorer la qualité du contrôle en général, la Commission veille à ce que des audits soient effectués systématiquement pour toutes les actions importantes, sur la base de modalités claires et pour l'ensemble des opérations financées par l'Union européenne ou cofinancées avec d'autres bailleurs de fonds. Pour les actions de longue durée, les audits devraient être effectués annuellement. Des observations et des recommandations détaillées devraient figurer dans les rapports;

c) que, la Commission dispose d'évaluations indépendantes, et cela au moins pour les types d'opérations les plus importants, même si ces évaluations ne sont pas explicitement requises dans la décision du Conseil. Il conviendrait de définir les modalités de ces évaluations en coopération avec le Conseil.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 13 septembre 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Conformément à l'article 14, paragraphe 1, du traité UE, les actions communes "concernent certaines situations où une action opérationnelle de l'Union est jugée nécessaire".

(2) Conformément à l'article 15 du traité UE, les positions communes "définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique ".

(3) Article 14, paragraphe 1, du traité UE.

(4) B8 seulement.

(5) L'annexe 3 présente une description de l'exécution des budgets pour 1997-1999 au cours de cette même période. Elle n'inclut pas les crédits reportés des années antérieures ou reportés aux exercices ultérieurs à 1999, mais elle inclut les paiements relatifs aux actions décidées avant 1997. L'annexe 2 décrit la mise en oeuvre des projets en 1997-2000. La différence dans le montant total des engagements entre les annexes 2 et 3 est d'environ 13 millions d'euros. Elle découle essentiellement du fait que l'engagement est imputé aux crédits de l'exercice suivant la décision du Conseil.

(6) Résolution communiquée à la Cour le 29 avril 1996 par le secrétaire général du Parlement européen, au nom de son président.

(7) L'avis n'a pas été publié (et figure, pour cette raison, à l'annexe 5b du présent rapport).

(8) Article 14, paragraphe 1, du traité UE.

(9) Dans le présent rapport, ce titre est utilisé de manière générique; dans sa décision, il n'est pas exclu que le Conseil ait parfois utilisé un autre titre tel qu'"envoyé spécial".

(10) Résolution du Parlement européen sur l'avis n° 1/97 de la Cour, du 19 décembre 1997, point 7 (JO C 14 du 19.1.1998).

(11) Article 18, paragraphe 2: 'La présidence a la responsabilité de la mise en oeuvre des décisions prises en vertu du présent titre; à ce titre, elle exprime, en principe, la position de l'Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales'.

(12) Rapport spécial n° 2/96, points 61-62 (JO C 287 du 30.9.1996).

(13) 98/117/PESC, soutien au processus de paix en Bosnie (JO L 35 du 9.2.1998).

(14) 1999/345/PESC, pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est/conférence sur l'Europe du Sud-Est (JO L 133 du 28.5.1999).

(15) 1999/480/PESC, organisation d'une réunion des chefs d'État et de gouvernement à Sarajevo, Bosnie-et-Herzégovine, au sujet du pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est (JO L 188 du 21.7.1999).

(16) Conformément au rapport final relatif au projet, "le comité et le sous-comité de l'organisation sont devenus opérationnels le 9 juillet".

(17) Cela était imputable au fait que le personnel affecté au RSUE est resté en fonction jusqu'au moment où la démission du RSUE a été acceptée. La rémunération du RSUE ne provenait pas des crédits communautaires.

(18) En 1999, les lignes budgétaires B7-6 6 1 "Participation communautaire aux actions relatives aux mines antipersonnel", B7-7 0 0 "Soutien à la démocratie pour les pays d'Europe centrale et orientale, y compris dans les républiques issues de l'ancienne Yougoslavie", B7-7 0 9 "Soutien et surveillance des processus électoraux".

En 1998, lignes budgétaires B7-6 6 1 "Participation communautaire aux actions relatives aux mines antipersonnel", B7-7 0 0 "Soutien à la démocratie pour les pays d'Europe centrale et orientale, y compris dans les républiques issues de l'ancienne Yougoslavie", B7-7 0 9 "Soutien et surveillance des processus électoraux".

En 1997, lignes budgétaires B7-6 6 1 "Participation communautaire aux actions relatives aux mines antipersonnel", B7-7 0 0 1 "Démocratie et processus de paix pour les républiques de l'ex-Yougoslavie", B7-7 0 9 "Soutien et surveillance des processus électoraux".

(19) Règlements (CE) n° 975/1999 et (CE) n° 976/1999 du Conseil (JO L 120 du 8.5.1999).

(20) Règlements (CE) n° 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire (JO L 163 du 2.7.1996) et (CE) n° 2258/96 du Conseil du 22 novembre 1996 relatif à des actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en développement (JO L 306 du 28.11.1996).

(21) Au titre de l'article 3, paragraphe 4, de l'action commune 96/676/PESC (envoyé spécial de l'Union européenne pour le processus de paix au Moyen-Orient) et de l'article 4, paragraphe 4, de l'action commune 96/250/PESC (envoyé spécial pour la région des Grands Lacs africains), le soutien logistique n'aurait pu être fourni que "dans la région". Les nouvelles décisions (action commune 2000/794/PESC article 4, paragraphe 6 et décision 99/423/PESC, article 2, paragraphe 3) sont formulées en conséquence.

(22) En 2001, toutes les dépenses sont payées sur la partie A du budget de l'Union européenne, car les crédits pour les RSUE ont été transférés de B8 à A-1 1 1 3.

(23) Une fiche financière indique, entre autres, la ligne budgétaire concernée, la base juridique de l'action, les objectifs et la durée de l'action, les donateurs ainsi que le budget de l'action.

(24) Sur ce montant, environ 1900000 euros sont imputés à l'Union européenne. Cet audit montre, toutefois, qu'elle a payé plus que la part qui lui avait été imputée.

(25) La part de la Commission dans les dépenses inscrites au budget du bureau du haut représentant (OHR) était soit de 55,4 % soit de 61,4 %, selon que ce budget incluait ou non le montant de 2,13 millions d'écus. Durant l'audit, les dépenses réelles de la Commission afférentes à cette contribution n'ont pas été clarifiées.

(26) Note de transmission du Conseil, n° 8290/00 PESC 214. Conformément à Sincom, 18600166 euros ont été engagés suite à la décision du Conseil de 1999. Les crédits d'engagement s'élevaient à 47 millions d'euros pour 2000.

(27) La note de transmission du Conseil, n° 10814/99 PESC 269. PESC 98/623/PESC (75000 euros) ne figure pas sur la liste incluse dans la note susmentionnée.

(28) 98/608/PESC, relative à un envoyé spécial pour le processus de paix au Moyen-Orient.

(29) Voir annexe 4.

(30) Ces chiffres ont été de 186 jours en 1997, 122 jours en 1998 et 199 jours en 1999.

(31) Rétablissement d'une force de police viable en Albanie.

Contrat du 8 juillet 1999, valide jusqu'au 30 juin 2000, prorogé jusqu'au 28 juillet 2000.

Communauté pour le développement de l'Afrique australe.

Contrat du 19 décembre 1997, valide jusqu'au 18 juin 2000, prorogé jusqu'au 27 juillet 2000.

MINUK

Premier avenant le 28 mai 2000, avec effet rétroactif au 1er janvier 2000.

RSUE pour la région des Grands Lacs africains.

Troisième avenant au premier contrat le 31 juillet 1999, avec effet rétroactif pour la période du 1er août 1997 au 31 juillet 1998, corrigé le 11 novembre 1999. Deuxième contrat le 31 juillet 1999 avec effet rétroactif pour la période du 1er août 1997 au 31 juillet 1998.

RSUE pour la République Fédérale de Yougoslavie.

Premier avenant du 7 avril 1999, avec effet rétroactif au 1er janvier 1999.

RSUE pour le processus de paix au Moyen-Orient.

Deuxième avenant au premier contrat, du 9 décembre 1997, pour la période du 25 novembre 1996 au 30 avril 1998.

Troisième avenant au premier contrat, du 2 décembre 1998, pour la période du 1er mai 1998 au 24 novembre 1998.

Deuxième contrat, daté du 18 décembre 1998, pour la période du 26 novembre 1998 au 31 juillet 1999.

Premier avenant au deuxième contrat, du 16 juin 1999, pour la période du 26 octobre 1998 au 31 décembre 1999.

RSUE du processus de Royaumont.

Quatrième avenant, du 15 juin 2000, avec effet rétroactif à partir du 1er juin 2000.

(32) Action commune 1999/523/PESC, désignation du représentant spécial de l'Union européenne chargé de la coordination du pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est, article 3 (JO L 201 du 31.7.1999). L'action commune 1999/822/PESC a prolongé l'action commune jusqu'au 31 décembre 2000 (JO L 318 du 11.12.1999).

(33) E/97/2709 - SEC(98) 925 du 4 juin 1998. La décision de la Commission ne couvre pas les membres de la famille.

(34) JO C 172 du 18.6.1999.

(35) Dans le budget 1999, ligne budgétaire B8-0 1 4. Dans le budget 1998, les crédits d'engagement et de paiement respectifs s'élevaient à 500000 écus mais ils ont été entièrement transférés. En 1999, ils s'élevaient à 250000 écus. Un montant de 81115 écus en crédits d'engagement et un montant de 150000 écus en crédits de paiement ont été transférés. Pour 2000, des lignes budgétaires ont été prévues pour les mesures existantes et nouvelles. L'intitulé a été remplacé par: "Mesures préparatoires et stratégies communes". Le montant est de 1500000 euros pour les nouvelles mesures et "p.m." pour les mesures existantes.

ANNEXE 1

POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE (PESC)

Responsabilités et fonctions des Institutions

>TABLE>

Source:

Traité sur l'Union européenne et Guide d'usage pratique de la PESC - Secrétariat général du Conseil, juillet 1996, avec certaines modifications.

ANNEXE 2

POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE (PESC)

Montants affectés aux mesures communes au cours des exercices 1997-2000, sur décision du Conseil (1997-1999)

>TABLE>

Sources:

Décisions du conseil adoptant des mesures communes 1997-1999.

Système comptable (Sincom) de la Commission.

NB:

En raison de dégagements et de différences liées aux arrondis, les engagements restant à liquider ne correspondent pas à la différence entre les engagements et les paiements.

ANNEXE 3

POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE (PESC)

Exécution du budget 1997-1999

>TABLE>

Sources:

Budget général de l'Union européenne 1997-1999. Compte de gestion 1997-1999. Sincom.

ANNEXE 4

DÉLAIS DE MISE EN OEUVRE D'ACTIONS COMMUNES AYANT DES INCIDENCES FINANCIÈRES (1997-1999)

>TABLE>

ANNEXE 5

CLÔTURE DES ACTIONS

>TABLE>

Réponses du conseil

1. Recommandation n° 1

La recommandation n° 1 fera l'objet d'un débat approfondi de la part des instances du Conseil.

2. Recommandation n° 2, point d) (et point 7)

Coûts préparatoires

Il est exact d'affirmer que, dans la passé, le Conseil a eu recours, de manière très limitative, au poste budgétaire 1 1 1 3 pour financer des coûts que l'on pourrait qualifier de coûts préparatoires des mesures communes. Le Conseil reconnaît également que, en raison du fait que ce poste budgétaire 1 1 1 3 couvre les dépenses afférentes aux conseillers spéciaux, et, plus récemment, celles afférentes aux experts nationaux détachés, les montants spécifiques affectés à la préparation des actions de la PESC ne peuvent découler directement de la ligne budgétaire en tant que telle.

Dans la pratique toutefois, le Conseil saisit l'occasion qui lui est fournie pour affirmer de manière catégorique que le poste budgétaire 1 1 1 3 n'a nullement été utilisé, ni en 1999, ni en 2000, pour couvrir les dépenses de la PESC.

À partir de 2001, la décision du Conseil du 30 mars 2000, que la Cour examine en tant que point distinct, vise les dépenses administratives des représentants spéciaux, ce que l'on peut considérer comme couvrant de facto l'ancien concept de dépenses préparatoires pour ce qui concerne le budget général.

Le Conseil examinera la possibilité de cerner ces coûts relevant de la PESC dans le cadre d'un poste budgétaire séparé, dans le cadre de l'élaboration du projet d'états provisionnels pour 2003.

3. Divers

Sous réserve de ces deux remarques, le Conseil accepte toutes les observations formulées.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

IV. S'agissant du cadre juridique de la PESC, l'article 14 du traité UE prévoit que les actions communes fixent leur portée, les moyens nécessaires et les conditions relatives à leur mise en oeuvre. En vertu de l'article 274 du traité CE, la Commission conserve cependant un certain pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les modalités de leur mise en oeuvre. En outre, et en dépit de la formulation relativement vague de l'article 18 du traité UE, la répartition des tâches est logique dans la pratique: la présidence, assistée par le secrétaire général/haut représentant (SG/HR), est responsable de la réalisation globale des objectifs de l'action commune, tandis que la Commission est responsable de la bonne exécution des actions et, à ce titre, prépare et négocie les contrats avec les organismes chargés de leur mise en oeuvre et assure le suivi de cette mise en oeuvre sur la base des rapports qui lui sont communiqués.

V. La Commission insiste sur le fait que les critères d'éligibilité aux financements communautaires, notamment les commentaires budgétaires, ont été scrupuleusement respectés.

Cela étant, elle admet que, au cours de la période auditée, les informations relatives aux contributions des tiers étaient dans certains cas insuffisantes. Pour des raisons politiques et de bonne gestion, il n'est pas toujours possible, ni souhaitable, de rendre public le montant exact de chaque contribution. En réalité, afin de créer une dynamique politique nécessaire au lancement d'un projet déterminé, des engagements politiques sont souvent sollicités qui, en raison de l'évolution politique sur le terrain, ne sont pas toujours honorés par les parties tierces géographiquement ou politiquement moins concernées que l'Union européenne. Il arrive que l'Union européenne, pour des raisons impératives en termes de prévention des conflits ou de stabilisation politique, ait malgré tout intérêt à poursuivre la réalisation du projet en question, indépendamment d'un manque éventuel de contributions.

De nets progrès ont toutefois été réalisés dans ce domaine en 2000 et 2001, les contributions en nature apparaissant désormais dans les fiches financières.

VI. En 1998 et 1999, un certain nombre de décisions du Conseil, trois et cinq respectivement, ont été imputées sur des crédits d'engagement de l'exercice suivant. Bien que les montants en cause aient été considérablement supérieurs en 1999/2000 qu'en 1998/1999, cette pratique ne doit pas être considérée comme une tendance générale mais plutôt comme une exception, un seul cas analogue s'étant présenté en 2000.

Concernant la disponibilité des ressources, la Commission tient à rappeler que les dispositions financières des décisions du Conseil ont un caractère indicatif (points 41 et 43).

La pratique consistant à engager des crédits au cours de l'exercice qui suit celui de la décision du Conseil n'est nullement contraire à la réglementation. Pour la mise en oeuvre des actions PESC, l'objectif est de contracter l'engagement budgétaire (la décision de la Commission) et l'engagement juridique (le contrat) au cours du même exercice.

Lorsqu'il s'agit de proroger une action qui se termine à la fin d'une année civile en cours (comme c'est le cas pour la plupart des actions importantes d'un point de vue financier) la décision du Conseil doit intervenir suffisamment tôt pour que la Commission soit en mesure d'adopter la décision de financement et de contracter l'engagement juridique correspondant au cours de la même année. Le Conseil décidant souvent de proroger les actions à une date trop rapprochée de la fin de l'exercice, la Commission est fréquemment placée dans une position difficile en termes de bonne gestion financière.

VII. La mise en oeuvre des actions communes nécessite souvent l'adoption de solutions adaptées aux circonstances. Il est rarement possible d'utiliser les contrats types, ce qui signifie que la négociation et la préparation des contrats relatifs à la mise en oeuvre des actions communes exigent généralement plus de temps que dans le cas de l'octroi de subventions à des organisations non gouvernementales (ONG) ou à des organisations internationales.

VIII. Afin de réagir aux événements politiques en temps utile, le Conseil adopte les actions communes dans des délais généralement courts. Les actions PESC sont facilement affectées par l'évolution du contexte politique et des conditions de sécurité, et doivent être adaptées ou prorogées en conséquence. Les adaptations mineures doivent être introduites au moyen d'avenants aux contrats. En revanche, lorsque la mission initiale est considérablement modifiée ou prorogée, il convient généralement d'établir un nouveau contrat. Cette approche se révèle la plus pratique et la plus efficace, même si le suivi s'en trouve plus difficile à réaliser.

IX. Des efforts considérables ont été réalisés pour établir des critères explicites en la matière, qui se sont concrétisés par l'adoption de deux communications, en 1997 et 1998, définissant le statut des représentants spéciaux. Ces règles ont été appliquées aux représentants spéciaux de l'Union européenne (RSUE) qui ont entamé leur mandat à une date ultérieure à celle des deux communications. En tout état de cause, à partir de 2001, la rémunération et les dépenses relatives aux traitements et aux indemnités des représentants spéciaux sont financées sur le budget de fonctionnement aux Conseil.

La Commission reconnaît que, pour le personnel administratif, la situation est relativement ambiguë et devrait peut-être faire l'objet d'une approche plus cohérente. Cependant, à ce jour, l'application indirecte des "règles du marché" s'est souvent avérée la méthode la plus rentable.

X. En ce qui concerne en particulier les rapports financiers et techniques établis par les bénéficiaires, il est exact que certains d'entre eux ne comportaient pas suffisamment d'informations. Ils devraient être de meilleure qualité à l'avenir, grâce à la réalisation d'un suivi plus rigoureux et plus interactif. La durée moyenne des projets est d'un an, ce qui signifie qu'en principe deux rapports financiers doivent être présentés. Tout paiement est subordonné à la présentation des rapports, ce qui permet de garantir un contrôle suffisant et systématique. En outre, dans les commentaires budgétaires relatifs à la ligne B8-0 1 5 (actions préparatoires et de suivi) de l'APB 2002, la Commission propose d'introduire la possibilité, pour la Commission, de réaliser des évaluations et des audits autonomes lorsque cela s'avère nécessaire.

XI. Comme le précise la Cour, l'une des principales sources de préoccupation qu'elle mentionnait dans son précédent rapport n'existe plus: la classification des dépenses relatives aux actions préparatoires dans les dépenses administratives.

L'observation de la Cour s'applique aux contributions en nature du Conseil et de la Commission en faveur des bureaux des RSUE.

S'agissant de la décision du Conseil du 30 mars 2000 concernant les RSUE, la Commission a déjà présenté une note au comité des représentants permanents en décembre 2000, afin d'attirer son attention sur certains problèmes liés à l'application pratique de cette décision: tout en déclarant approuver l'objectif des nouvelles lignes directrices visant à placer clairement les RSUE sous l'autorité du SG/HR, elle a souligné la nécessité de préciser ce que l'on entend par dépenses administratives et dépenses opérationnelles.

En 2001, la Commission a commencé un audit portant sur les RSUE, dont l'objectif consiste en partie à contribuer à l'élaboration d'une meilleure définition des dépenses administratives et des dépenses opérationnelles.

XII. La Commission souscrit à la proposition de la Cour d'adopter des principes et des dispositions opérationnels clairs concernant son rôle dans la mise en oeuvre de la PESC, et s'associe pleinement à sa demande en faveur d'une plus grande transparence en la matière. Des améliorations sont possibles, notamment grâce à la rationalisation, proposée par la Commission dans l'APB 2002, du nombre d'articles budgétaires correspondants.

La Commission a déjà pris des mesures en ce sens, telle que l'adoption d'une nouvelle structure de gestion, et envisage de simplifier encore les procédures, notamment en permettant au Collège de déléguer ses responsabilités au commissaire chargé des relations extérieures pour la signature des décisions de financement. Cependant, les retards sont parfois inévitables. Ils ne sont d'ailleurs pas toujours le signe d'une mauvaise gestion, mais plutôt la conséquence d'une préparation approfondie des contrats visant à éviter les problèmes ultérieurs au cours de la mise en oeuvre et à faire en sorte qu'il ne soit pas nécessaire d'exiger des organismes chargés de la mise en oeuvre la présentation de rapports plus complets.

La Commission renvoie à la réponse donnée au point VIII, dans lequel elle conclut que les adaptations mineures doivent être introduites au moyen d'avenants aux contrats, et que, en revanche, lorsque la mission initiale est considérablement modifiée ou prorogée, il convient généralement d'établir un nouveau contrat.

Des règles explicites concernant la rémunération et les dépenses relatives aux traitements des RSUE ont été adoptées entre-temps, qui ne pouvaient être prises en considération pour la période auditée.

La Commission renvoie à la réponse donnée au point X, dans lequel elle conclut que, en particulier, les rapports financiers et techniques établis par les bénéficiaires devraient être de meilleure qualité à l'avenir, grâce à la réalisation d'un suivi plus rigoureux et plus interactif. La durée moyenne des projets est d'un an, ce qui signifie que, en principe, deux rapports financiers doivent être présentés. Tout paiement est subordonné à la présentation des rapports, ce qui permet de garantir un contrôle suffisant et systématique. En outre, dans les commentaires budgétaires relatifs à la ligne B8-0 1 5 (actions préparatoires et de suivi) de l'APB 2002, la Commission propose d'introduire la possibilité, pour la Commission, de réaliser des évaluations et des audits autonomes lorsque cela s'avère nécessaire.

INTRODUCTION

Actions communes: informations financières et budgétaires

8-9. Il est d'autant plus difficile de comparer les montants d'une année à l'autre que certaines actions précédemment financées sur le titre B8 du budget, à savoir les opérations civiles de déminage et les missions d'observation des élections ont, comme le précise la Cour, été transférées au premier pilier au cours de la période auditée.

Avis n° 1/97 de la Cour sur la politique étrangère et de sécurité commune

10. La Commission a accueilli favorablement les constatations de la Cour présentées dans son avis n° 1/97 et a donné suite à ses cinq principales observations en prenant les mesures suivantes:

a) "des critères clairs concernant la détermination de la source du financement communautaire font défaut"

La Commission renvoie à la réponse donnée au point 65 a).

b) "les informations disponibles sur les montants décaissés par les différents États membres et par d'autres donateurs sont rares, voire inexistantes"

La Commission renvoie à la réponse donnée au point 65 b).

c) "les dépenses afférentes aux travaux préparatoires ont été considérées par le Conseil comme des dépenses administratives devant être imputées à la section II - Conseil du budget général, ce qui a nui à la transparence dans la gestion budgétaire"

La Commission renvoie à la réponse donnée au point 65 c).

d) "les moyens financiers n'ont pas été mis à disposition à temps pour permettre une mise en oeuvre efficiente ou la réalisation des travaux préliminaires nécessaires avant l'adoption d'une action commune"

La Commission renvoie à la réponse donnée au point 65 d).

e) "les modalités de participation de la Commission à la détermination des dispositions financières, juridiques et opérationnelles relatives à la réalisation des mesures de la PESC ayant une incidence financière n'ont pas été clairement définies"

La Commission renvoie à la réponse donnée au point 65 e).

Incidence, pour la PESC, du traité sur l'Union européenne

13. La délégation de certains pouvoirs exécutifs à la Commission, entre autres dans les domaines des droits de l'homme et du déminage, s'inscrit dans une tendance croissante vers la communautarisation des politiques qui, jusqu'à ce jour, étaient mises en oeuvre dans le cadre intergouvernemental du deuxième pilier. La Commission a amorcé cette tendance et l'encourage activement en prenant les initiatives juridiques nécessaires.

14. La Commission estime que la définition du rôle du HR/SG est conforme à sa fonction institutionnelle au sein du Conseil.

OBSERVATIONS PRÉLIMINAIRES CONCERNANT CERTAINES CARACTÉRISTIQUES DES ACTIONS RELEVANT DE LA PESC

20. La Commission partage l'analyse de la Cour quant à la complexité des caractéristiques politiques et juridiques des actions relevant de la PESC.

21. L'article 14 du traité UE prévoit que les actions communes fixent leur portée, les moyens nécessaires et les conditions relatives à leur mise en oeuvre. En vertu de l'article 274 du traité CE, la Commission conserve cependant un certain pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les modalités de leur mise en oeuvre. En outre, et en dépit de la formulation relativement vague de l'article 18 du traité UE, la répartition des tâches est logique dans la pratique: la présidence, assistée par le secrétaire général/haut représentant (SG/HR) est responsable de la réalisation globale des objectifs de l'action commune, tandis que la Commission est responsable de la bonne exécution des actions et, à ce titre, prépare et négocie les contrats avec les organismes chargés de leur mise en oeuvre et assure le suivi de cette mise en oeuvre sur la base des rapports qui lui sont communiqués.

22. Bien que la Commission reconnaisse qu'une délégation plus claire des pouvoirs exécutifs pourrait s'avérer plus efficiente d'un point de vue économique, elle tient à souligner que l'administration de Mostar était un cas très particulier: à la rotation semestrielle de la présidence s'ajoutait le fait qu'une bonne partie des effectifs essentiels présents sur le terrain était remplacée au même moment.

En décembre 2000, à l'occasion de l'adoption d'une action commune concernant la mission de surveillance de l'Union européenne (EUMM) le Conseil a trouvé une solution au problème souligné par la Cour: un chef de mission a été désigné pour une période de trois ans, pour autant que la mission soit de même durée. Le chef de la mission prend toutes les décisions opérationnelles nécessaires dans la mesure où il n'outrepasse pas ses fonctions et ne dépasse pas son budget. Il rend régulièrement compte de ses activités à la présidence et au SG/HR (qui n'existait pas à l'époque de l'administration de Mostar) dont il reçoit des informations et des directives en retour. Il rend également pleinement compte à la Commission, qui le supervise, des activités entreprises dans le cadre de son contrat, notamment en ce qui concerne l'exécution et l'utilisation de son budget. La continuité est ainsi assurée à tous les niveaux. Au cours des cinq premiers mois de 2001, le système a déjà démontré sa souplesse et sa capacité à réagir à l'évolution du contexte politique et des conditions de sécurité.

23. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel la complexité des caractéristiques politiques et juridiques des actions PESC est souvent à l'origine de problèmes de mise en oeuvre. Elle ne partage toutefois pas l'ensemble des observations de la Cour. Les divergences de vues sont illustrées dans les réponses de la Commission correspondant aux points cités par la Cour.

En outre, au sein de la Commission, certains problèmes de mise en oeuvre sont imputables d'une part, à une modification du partage des responsabilités entre les services et les directions générales qui est intervenue au cours de la période auditée par la Cour, et d'autre part, à l'insuffisance des ressources humaines affectées à la gestion de la PESC. Ce dernier point est d'ailleurs à mettre en rapport avec la recommandation n° 1, point d), de la Cour, qui insiste sur la nécessité de l'adéquation des ressources humaines aux besoins.

OBSERVATIONS CONCERNANT LA MISE EN OEUVRE DES ACTIONS DE LA PESC

Décisions du Conseil

Cadre budgétaire pour la Republika Srpska

26. La Commission accepte cette critique et considère qu'il s'agit d'un cas isolé.

Conférence sur le pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est

27. De l'avis de la Commission, cette critique s'adresse essentiellement à la présidence et au secrétariat général du Conseil. Une bonne préparation associant pleinement la Commission permet d'accélérer la signature du contrat, qui devrait en effet avoir lieu avant le début de la mise en oeuvre de l'action. En l'occurrence, elle aurait dû intervenir avant l'ouverture de la conférence.

Sur la base des enseignements tirés de l'action en cause, les "déclarations d'action" ont été introduites en 1999, afin de permettre une préparation plus approfondie des actions PESC. Si elles étaient complétées comme elles devraient l'être pour chaque projet par les groupes de travail thématiques ou géographiques du Conseil avant d'être examinées par le groupe des conseillers en matière de relations extérieures, ces déclarations d'action constitueraient l'outil de préparation indiqué pour l'établissement de fiches financières correctes et la mise en place de cadres de mise en oeuvre appropriés.

28. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel à l'avenir, la présidence devrait s'abstenir de contracter des engagements financiers avant d'avoir dûment consulté les États membres et la Commission.

Représentant spécial pour la Yougoslavie

29. Il se peut que des événements politiques particuliers qui n'étaient pas totalement prévisibles aient été à l'origine de cette situation. La Commission tient cependant à préciser qu'elle a insisté à plusieurs reprises auprès des diverses instances compétentes du Conseil sur la nécessité d'annuler rapidement cette action commune.

Représentant spécial du processus de Royaumont

30. La Commission estime qu'il ne lui appartient pas de répondre aux observations de la Cour qui s'adressent au Conseil.

Dispositions financières et budgétaires

31. En réalité, des progrès considérables ont été réalisés dans ce domaine. Des éclaircissements concernant les dispositions et les procédures décrites sont fournis dans les réponses de la Commission figurant aux points 32-34.

Financement des opérations de la PESC à partir de différentes lignes budgétaires

32. En 1996, le Parlement européen a créé l'article budgétaire B7-6 6 1 "Participation communautaire aux actions relatives aux mines antipersonnel". Depuis lors, la Communauté a progressivement financé ce type d'actions sur cet article. Cette tendance sera renforcée avec l'introduction d'un règlement spécifique du Conseil en 2001. Entre 1998 et 2001, aucune action relative aux mines antipersonnel n'a été imputée sur le budget de la PESC. La seule exception dans ce domaine est l'action de déminage qui s'est déroulée en Croatie. Cette dernière ne pouvait pas être financée au titre de la réglementation relevant du premier pilier parce que l'organisme chargé de sa mise en oeuvre, à savoir l'UEO, était une organisation militaire.

L'article 17 du traité UE prévoit les conditions dans lesquelles l'Union européenne peut avoir recours à l'UEO pour les besoins de la mise en oeuvre d'une action de l'Union européenne. Il est impossible pour l'Union européenne de recourir à l'UEO sans une telle base juridique. C'est ce qui a conditionné le choix de la base juridique pour l'action commune 2000/231/PESC (et pour l'action commune 2000/798/PESC concernant une mission de police en Albanie). Il eût été contraire aux traités de financer une action adoptée par l'intermédiaire d'un acte relevant de la PESC au titre d'un règlement communautaire, tout comme il serait juridiquement inacceptable d'utiliser un instrument du deuxième pilier pour demander à l'UEO d'assurer la gestion d'activités communautaires.

Depuis l'adoption des règlements (CE) n° 975/1999 et (CE) n° 976/1999 du Conseil (relatifs aux droits de l'homme), les missions d'observation des élections sont financées exclusivement dans le cadre du premier pilier. En outre, le soutien des processus électoraux au Nigeria et en Bosnie-et-Herzégovine, qui était initialement financé sur le titre B8, est désormais imputé sur la ligne B7-7 0 9 0 depuis le 1er janvier 2000, en raison de l'adoption de ces règlements.

Le programme Phare a effectivement financé des actions en faveur de la police albanaise telles que la reconstruction de postes de police et la fourniture de matériel, mais il n'a pas servi à financer les opérations gérées ensuite par l'UEO. Si les objectifs des actions mentionnées étaient donc complémentaires, leur financement et leur base juridique étaient distinctes, de même que la ligne budgétaire utilisée.

33. Les critères définis par le Coreper pour le financement d'une action sur la sous-section B8 du budget ont toujours été respectés, à deux exceptions près. Dans les deux cas, le financement a été imputé sur la sous-section B8 du budget parce que l'organisme chargé de la mise en oeuvre était l'Union de l'Europe occidentale, par conséquent une organisation militaire dont les activités ne pouvaient pas être financées sur des lignes budgétaires relevant du premier pilier. Il s'agissait de l'action relative aux mines antipersonnel en Croatie (Madueo), censée se terminer en novembre 2001, et de l'action, clôturée depuis, relative au rétablissement d'une force de police viable en Albanie (EMCP). La mise en oeuvre de certaines composantes de l'aide accordée à la police albanaise qui, par nature, ne relèvent pas des activités de l'UEO sera poursuivie en application du règlement CARDS (assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation). La Commission renvoie à la réponse donnée au point 32, concernant la nécessité d'invoquer l'article 17 du traité UE pour les actions mises en oeuvre par l'UEO.

La Commission estime que les cas limites mentionnés dans le rapport de la Cour relèvent désormais du nouveau règlement du Conseil.

Les dispositions de l'action commune 2000/798/PESC du Conseil du 14 décembre 2000 (considérant 3), se fondent sur l'idée générale que les structures de l'UEO (y compris l'EMCP) doivent être intégrées dans l'Union européenne, et par conséquent dans la PESC. En 2001, la Commission a refusé d'intégrer la structure de l'EMCP dans la PESC sur la base du fait que le fondement juridiqu