Proposition de DÉCISION DU CONSEIL modifiant la décision 2002/463/CE portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (programme ARGO)

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le programme ARGO, dont l'un des objectifs est de promouvoir la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration, est un complément indispensable des initiatives législatives lancées conformément aux articles 62 et 63 du traité. Il a été souligné à maintes reprises, y compris dans le projet de Constitution pour l'Europe, que l'effort législatif était à lui seul insuffisant et qu'une coopération opérationnelle efficace était nécessaire entre les autorités compétentes des États membres chargées de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Le jour même de l'adoption du programme ARGO, à savoir le 13 juin 2002, le Conseil a aussi adopté un Plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne [1], dans lequel il soulignait à nouveau toute l'importance d'un mécanisme de coordination et de coopération dans ce domaine. Ce plan d'action, tout comme la communication de la Commission de mai 2002 [2], recommandait un partage des charges entre les États membres dans le cadre d'une gestion intégrée des frontières extérieures. À Séville, le Conseil européen a invité la Commission à réaliser une étude sur le partage des charges financières en ce qui concerne la gestion des frontières extérieures, étude sur laquelle la Commission a fait rapport dans ses communications de décembre 2002 et juin 2003 [3]. Dans cette seconde communication, la Commission a confirmé l'ampleur des investissements et des coûts opérationnels liés à cette tâche, notamment ceux qui se rapportent au contrôle des personnes. Il a été cependant très difficile de réunir des données détaillées et comparables et de les analyser. La Commission a conclu en affirmant qu'il faudrait attendre les perspectives financières pour la période postérieure à 2006 pour trouver une solution appropriée et tangible au problème du partage des charges, mais qu'à court terme, elle pouvait étudier la possibilité de réviser le programme ARGO.

[1] Document 10019/02 du Conseil.

[2] Communication intitulée «Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne».

[3] Communication du 3 décembre 2002 intitulée «Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers», COM(2002) 703, et communication du 3 juin 2003 sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier, COM(2003) 323.

2. OBJECTIF

L'objectif de la proposition de modification de la décision ARGO est de rendre possible l'octroi d'une aide financière à des projets nationaux, dans le domaine des frontières extérieures, qui visent à compenser certaines défaillances structurelles constatées à des points de passage frontaliers stratégiques, ces défaillances et ces points de passage frontaliers étant déterminés d'un commun accord avec les États membres sur la base de critères objectifs (évaluation des risques). Les dispositions modifiées définissent clairement les objectifs que ces projets ou actions doivent atteindre. Les autres États membres,les Pays candidats ou les pays tiers ne seront pas tenus de prendre une part active à ces actions, mais ils auront un rôle important à jouer dans la définition des critères à appliquer pour l'évaluation des risques, étant donné qu'il s'agit d'un exercice commun à tous les États membres, qui fait partie intégrante de la gestion intégrée des frontières extérieures. Les États membres auront aussi, par l'entremise du comité, le droit d'exprimer leur avis lors de l'élaboration du programme de travail annuel ainsi que de la sélection de ce nouveau type de projets. Les autres États membres pourraient également prendre part, en qualité d'observateurs, à la préparation et/ou la mise en oeuvre de ces actions.

3. MISE EN bUVRE D'ARGO

Les services de la Commission ont récemment publié leur premier rapport annuel au Conseil et au Parlement européen sur l'exécution du programme ARGO (2002-2003) [4]. Dans ce rapport, la Commission note qu'il est manifeste que le programme ARGO n'a pas atteint ses objectifs en 2003, pour des raisons qui tiennent principalement aux difficultés rencontrées par les administrations nationales pour organiser et mobiliser, avec leurs homologues de l'Union européenne, les ressources nécessaires aux types d'actions que le programme ARGO encourage. Certaines conditions d'éligibilité fixées par la décision ARGO, en particulier en ce qui concerne le respect des dispositions relatives à la participation des services nationaux d'autres États membres ou de pays tiers, semblent poser des difficultés aux services nationaux. L'expérience acquise avec les actions mises en oeuvre jusqu'ici plaide, elle aussi, en faveur de la modification proposée, qui se limite au domaine des frontières extérieures. L'instrument au coeur de la mise en oeuvre d'ARGO est le programme de travail qui définit les priorités et les objectifs annuels et décrit les actions que la Commission a l'intention d'entreprendre. La Commission entend aussi utiliser le programme de travail annuel pour déterminer, en coopération avec les États membres, les critères objectifs les plus appropriés pour vérifier si ces nouvelles actions sont éligibles à un cofinancement.

[4] Voir document SEC(2004) 211.

4. FINANCEMENT

Dans sa communication de juin 2003, la Commission a exploré les possibilités d'obtenir des ressources financières supplémentaires qui, notamment pour le contrôle des frontières extérieures, pourraient en 2004 être allouées au titre du programme ARGO. Le Conseil européen a accepté cette approche et l'autorité budgétaire a décidé une forte augmentation du budget total à allouer au programme pour cette année. Il semble que le Conseil et le Parlement européen aient aussi pris conscience des besoins impérieux qui existent dans le domaine des frontières extérieures. Ce renforcement du budget, auquel s'ajoutent les mauvais résultats d'ARGO en 2003, est un autre facteur qui a incité la Commission à réviser les dispositions actuelles du programme ARGO et à proposer la présente modification. La présente proposition n'exige donc aucune étude d'incidence financière, puisque les dispositions modifiées ne sont pas à l'origine de ce renforcement du budget, mais en sont plutôt la conséquence.

5. SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

La Commission tient à insister sur le fait que, comme le Conseil l'a confirmé à maintes reprises, la responsabilité du contrôle des frontières extérieures continue à incomber aux États membres. L'objectif principal d'une politique communautaire dans ce domaine est de créer une approche intégrée de la gestion des frontières. Le but recherché est d'assurer un niveau de contrôle et de surveillance homogène et efficace des frontières extérieures dans toute l'UE. C'est crucial, non seulement pour veiller à la sécurité intérieure des États membres dans un espace sans frontières intérieures, mais aussi pour gérer et promouvoir la circulation des personnes entre l'UE et le reste du monde. La Commission a cependant tenu pleinement compte du principe de subsidiarité, de sorte que tout type d'intervention financière aux frontières extérieures d'un État membre de l'UE apporte manifestement une valeur ajoutée à la Communauté. La Commission veillera aussi à ce qu'il n'y ait aucun chevauchement entre les actions encouragées par ARGO dans le domaine des frontières extérieures et les opérations coordonnées par l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, dont la création est proposée. L'Agence ne sera probablement pas en mesure de cofinancer, dès 2005, les opérations conjointes et les projets pilotes des États membres sur son propre budget de fonctionnement. En ce qui concerne la programmation de la dernière année du programme ARGO (2006), il se pourrait que la Commission retire du programme de travail annuel la section relative aux frontières extérieures.

2004/0122 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL modifiant la décision 2002/463/CE portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (programme ARGO)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 66,

vu la proposition de la Commission [5],

[5] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [6],

[6] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité économique et social européen [7],

[7] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité des régions [8],

[8] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) L'objectif premier de la décision 2002/463/CE [9] est de promouvoir la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration.

[9] JO L 161, du 19.6.2002, p. 11.

(2) Dans sa communication au Parlement européen et au Conseil du 3 juin 2003 en vue du Conseil européen de Thessalonique sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier [10], la Commission évoque la possibilité d'une révision du programme ARGO afin de permettre l'octroi d'une aide financière à des projets nationaux, dans le domaine des frontières extérieures, qui visent à compenser certaines défaillances structurelles constatées à des points de passage frontaliers stratégiques, ces défaillances et ces points de passage frontalier étant déterminés d'un commun accord avec les États membres sur la base de critères objectifs.

[10] COM(2003) 323 final.

(3) Le Conseil européen de Thessalonique a invité la Commission à examiner s'il serait possible d'utiliser les fonds relevant de la rubrique 3 des perspectives financières pour répondre, pendant la période 2004-2006, aux besoins structurels les plus pressants dans ce domaine et couvrir une définition plus vaste de la solidarité, dans le cadre de laquelle l'aide communautaire porterait notamment sur la gestion des frontières extérieures [11].

[11] Conclusions du Conseil européen de Thessalonique, point 23.

(4) L'autorité budgétaire [12] a augmenté très sensiblement les crédits alloués au programme ARGO pour 2004, en vue d'améliorer la gestion des frontières extérieures.

[12] Budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2004 (JO L 53 du 23.2.2004).

(5) Il y a lieu, afin de promouvoir les objectifs généraux du programme ARGO, d'augmenter le nombre d'actions à proposer dans le domaine des frontières extérieures et d'envisager de nouveaux types d'actions.

(6) Les États membres devraient avoir la possibilité de proposer des actions qui n'impliquent pas nécessairement la participation d'autres États membres, mais contribuent à la réalisation de ces objectifs généraux et au soutien des actions menées dans le domaine des frontières extérieures, conformément à la décision 2002/463/CE.

(7) Les dispositions de la décision 2002/463/CE en matière de consultation du comité ARGO doivent être alignées sur le nouveau règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [13].

[13] Règlement (CE) n° 1605/2002, JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

(8) Le Danemark, conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ne participe pas à l'adoption de la présente décision, qui ne le lie donc pas et ne lui est pas applicable.

(9) Conformément à l'article 3 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Royaume-Uni a notifié, par lettre du 29 janvier 2002, son souhait de participer à l'adoption et à l'application de la décision 2002/463/CE.

(10) En application de l'article 1er du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, l'Irlande ne participe pas à l'adoption de la présente décision. En conséquence, et sans préjudice des dispositions visées à l'article 4 dudit protocole, la présente décision ne s'applique pas à l'Irlande.

(11) La décision 2002/463/CE doit être modifiée en conséquence,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La décision 2002/463/CE est modifiée comme suit:

1) À l'article 10, le paragraphe 1 bis suivant est inséré:

«1 bis. Les actions visées à l'article 8 et proposées par un service national d'un État membre, qui mettent en oeuvre l'une des mesures prises dans le domaine visé à l'article 4, bénéficient d'un cofinancement au titre du programme ARGO, sous réserve qu'elles:

a) poursuivent l'un des objectifs généraux définis à l'article 3, et

b) contribuent à la gestion intégrée des frontières en compensant certaines défaillances structurelles constatées à des points de passage frontaliers stratégiques, ces défaillances et ces points de passage frontaliers étant déterminés sur la base de critères objectifs».

2) L'article 11 est modifié comme suit:

a) Aux paragraphes 3, 4 et 6, la référence à «l'article 10, paragraphe 1» est remplacée par la référence à «l'article 10, paragraphes 1 et 1 bis».

b) Le paragraphe 5 est remplacé par le texte suivant:

«5. Les décisions d'octroi de subventions communautaires aux actions visées à l'article 10, paragraphes 1 et 1 bis, font l'objet de conventions de subvention entre la Commission et les services nationaux proposant les actions. L'exécution de ces décisions d'octroi et conventions est soumise au contrôle financier de la Commission et aux vérifications de la Cour des comptes».

3) L'article 12 est modifié comme suit:

a) Le point a) du paragraphe 3 est remplacé par le texte suivant:

«a) élabore un programme de travail annuel comportant des objectifs spécifiques, des priorités thématiques, les critères objectifs visés à l'article 10, paragraphe 1 bis, point b), une description des actions visées à l'article 10, paragraphe 3, que la Commission a l'intention d'entreprendre et, éventuellement, une liste d'autres actions».

b) Le paragraphe 4 est remplacé par le texte suivant:

«4. Le programme de travail annuel ainsi que les actions proposées par la Commission et les actions spécifiques visées à l'article 9 sont adoptés selon la procédure visée à l'article 13, paragraphe 2. En ce qui concerne les actions visées à l'article 10, paragraphe 1 bis, la liste des actions sélectionnées est adoptée selon la procédure visée à l'article 13, paragraphe 3».

Article 2

La présente décision s'applique à compter de la date de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Les États membres sont destinataires de la présente décision conformément au traité.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

Domaine(s) politique(s): Justice et affaires intérieures

Activité(s): Politiques communes en matière d'immigration et d'asile

Dénomination de l'action: Projet de proposition de décision du Conseil modifiant la décision 2002/463/CE portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (programme ARGO)

1. LIGNE(S) BUDGÉTAIRE(S) + INTITULÉ(S)

18 03 07: ARGO

18 01 04 06: ARGO - Dépenses pour la gestion administrative

2. DONNÉES CHIFFRÉES GLOBALES

2.1. Enveloppe totale de l'action (partie B): 46,179 millions d'euros en CE

2.2. Période d'application

2002-2006

2.3. Estimation globale pluriannuelle des dépenses

a) Échéancier crédits d'engagement/crédits de paiement (intervention financière) (cf. point 6.1.1)

Millions d'euros (à la 3e décimale)

>EMPLACEMENT TABLE>

b) Assistance technique et administrative (ATA) et dépenses d'appui (DDA) (cf. point 6.1.2)

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

c) Incidence financière globale des ressources humaines et autres dépenses de fonctionnement (cf. points 7.2 et 7.3)

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

2.4. Compatibilité avec la programmation financière et les perspectives financières

X Proposition compatible avec la programmation financière existante.

Cette proposition nécessite une reprogrammation de la rubrique concernée des perspectives financières,

y compris, le cas échéant, un recours aux dispositions de l'accord interinstitutionnel.

2.5. Incidence financière sur les recettes

X Aucune implication financière (concerne des aspects techniques relatifs à la mise en oeuvre d'une mesure).

OU

Incidence financière - L'effet sur les recettes est le suivant:

Millions d'euros (à la première décimale)

>EMPLACEMENT TABLE>

3. CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES

>EMPLACEMENT TABLE>

4. BASE JURIDIQUE

Article 66 du traité instituant la Communauté européenne.

Décision 2002/463/CE du Conseil portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (programme ARGO)

5. DESCRIPTION ET JUSTIFICATION

5.1. Nécessité d'une intervention communautaire

5.1.1. Objectifs poursuivis

Le programme ARGO a été établi par la décision 2002/463/CE du Conseil du 13 juin 2002 (JO L 161 du 19.6.2002, p. 11). L'objectif du programme ARGO était d'octroyer un concours financier à certaines actions proposées par les États membres dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration et destinées à promouvoir la coopération entre les administrations nationales, de manière à renforcer l'efficacité des procédures dans ces domaines, tout en recensant les difficultés de mise en oeuvre de la nouvelle législation communautaire et en rendant son application plus transparente.

La décision 2002/463/CE du Conseil du 13 juin 2002 qui établit le programme ARGO prévoit, à l'article 11, paragraphe 1, que le montant de référence financière pour la période 2002-2006 était de 25 millions d'euros. Cependant, suite à l'évolution des mesures adoptées notamment dans le domaine des frontières extérieures, l'autorité budgétaire a augmenté très sensiblement les montants alloués au programme ARGO en 2003 (+ 4,675 millions d'euros) et 2004 (+ 19,5 millions d'euros). Étant donné cette forte augmentation, qui traduit toute l'importance que la Commission, le Conseil et le Parlement européen accordent à l'adoption de mesures concernant la coopération dans le domaine des frontières extérieures, ainsi qu'aux difficultés de mise en oeuvre du programme ARGO observées au cours des deux premières années de son application et recensées dans le premier rapport annuel au Conseil et au Parlement européen sur l'exécution du programme ARGO (SEC(2004) 211 du 17 février 2004), la Commission propose de modifier la décision 2002/463/CE du Conseil de manière à rendre possible l'octroi d'une aide financière aux projets nationaux, dans le domaine des frontières extérieures, qui visent à compenser certaines défaillances structurelles constatées à des points de passage frontaliers stratégiques.

5.1.2. Dispositions prises relevant de l'évaluation ex ante

À Séville, le Conseil européen a invité la Commission à réaliser une étude sur le partage des charges financières en ce qui concerne la gestion des frontières extérieures, étude sur laquelle la Commission a fait rapport dans ses communications de décembre 2002 et juin 2003 [14]. Dans cette seconde communication, la Commission a confirmé l'ampleur des investissements et des coûts opérationnels liés à cette tâche, notamment ceux qui se rapportent au contrôle des personnes. Il a été cependant très difficile de réunir des données détaillées et comparables et de les analyser. La Commission a conclu en affirmant qu'il faudrait attendre les perspectives financières pour la période postérieure à 2006 pour trouver une solution appropriée et tangible au problème du partage des charges, mais qu'à court terme, elle pouvait étudier la possibilité de réviser le programme ARGO, afin de permettre l'octroi d'une aide financière à des projets nationaux, dans le domaine des frontières extérieures, qui visent à compenser certaines défaillances structurelles constatées à des points de passage frontaliers stratégiques, ces défaillances et ces points de passage frontaliers étant déterminés d'un commun accord avec les États membres sur la base de critères objectifs (évaluation des risques).

[14] Communication du 3 décembre 2002 intitulée «Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers», COM(2002) 703, et communication du 3 juin 2003 sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier, COM(2003) 323.

Le rapport sur l'exécution du programme ARGO en 2002 et 2003 est en outre favorable à une modification des conditions d'éligibilité des projets au titre d'ARGO. Les difficultés de programmation financière des États membres en ce qui concerne les conditions de cofinancement au titre d'ARGO sont d'autant plus prononcées que, pour les actions communes, une coordination avec les autres États membres est exigée. Les actions dans le domaine des frontières extérieures impliquent de lourds investissements (recrutement et formation du personnel, achat et mise à niveau des équipements), qui sont difficiles à programmer à un niveau transnational. Il convient néanmoins d'observer que ces investissements, même réalisés par un seul État membre, peuvent avoir des effets positifs en renforçant la gestion des frontières extérieures de l'Union au bénéfice de tous les États membres. Avant d'accorder un financement au titre du programme ARGO, il faut établir que le projet apporte une valeur ajoutée à l'UE sur la base de critères objectifs convenus par une majorité des États membres.

5.1.3. Dispositions prises à la suite de l'évaluation ex post

Sans objet.

5.2. Actions envisagées et modalités de l'intervention budgétaire

La modification proposée a pour objet de réviser les conditions d'éligibilité auxquelles doivent satisfaire les projets présentés par les États membres (article 10). Les projets présentés par un seul État membre dans le domaine des frontières extérieures pourraient dès lors être considérés comme éligibles, sous réserve qu'ils visent à compenser certaines défaillances structurelles constatées à des points de passage frontaliers stratégiques, ces défaillances et ces points de passage frontaliers étant déterminés sur la base de critères objectifs (évaluation des risques) qui seront définis dans le programme de travail annuel établi par la Commission en accord avec le comité ARGO (procédure de gestion). Le comité ARGO doit aussi rendre un avis (procédure consultative) sur la liste des projets sélectionnés sur la base de ces nouvelles conditions, de manière à confirmer la valeur ajoutée que les projets cofinancés apportent à l'UE.

5.3. Modalités de mise en oeuvre

Les modalités de mise en oeuvre concernant les subventions octroyées à des projets présentés par les services nationaux ne sont pas affectées par la présente proposition de modification de la décision du Conseil.

6. INCIDENCE FINANCIÈRE

6.1. Incidence financière totale sur la partie B (pour toute la période de programmation)

6.1.1. Intervention financière

Crédits d'engagement en millions d'euros (à la 3e décimale)

>EMPLACEMENT TABLE>

* 2002 et 2003: sur la base de ce qui a été réellement exécuté

6.1.2. Assistance technique et administrative (ATA), dépenses d'appui (DDA) et dépenses TI (crédits d'engagement)

6.2. Calcul des coûts par mesure envisagée en partie B (pour toute la période de programmation)

Crédits d'engagement en millions d'euros (à la 3e décimale)

>EMPLACEMENT TABLE>

(Si nécessaire, expliquer le mode de calcul.)

7. INCIDENCE SUR LES EFFECTIFS ET LES DÉPENSES ADMINISTRATIVES

7.1. Incidence sur les ressources humaines

>EMPLACEMENT TABLE>

7.2. Incidence financière globale des ressources humaines

>EMPLACEMENT TABLE>

Les montants correspondent aux dépenses totales pour douze mois.

7.3. Autres dépenses de fonctionnement découlant de l'action

>EMPLACEMENT TABLE>

Les montants correspondent aux dépenses totales de l'action pour douze mois.

1 Préciser le type de comité ainsi que le groupe auquel il appartient.

7.4. Allocation

Les besoins en ressources humaines et administratives seront couverts par la dotation allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d'allocation annuelle.

I. Total annuel (7.2 + 7.3) 357 600 euros

II. Durée de l'action 5 années

III. Coût total de l'action (I x II) 1 788 000 euros

8. SUIVI ET ÉVALUATION

8.1. Système de suivi

Aucune modification prévue.

8.2. Modalités et périodicité de l'évaluation prévue

Aucune modification prévue.

9. MESURES ANTIFRAUDE

Aucune modification prévue.