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AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE 
du 15 avril 2008  
sollicité par le ministre luxembourgeois du Trésor et du Budget  
sur un projet de loi portant amélioration du cadre législatif de la place financière de 
Luxembourg et sur un projet de loi en matière d’assurances sociales 
(CON/2008/17) 
 
Introduction et fondement juridique  
Le 12 février 2008, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la 
part du ministre luxembourgeois du Trésor et du Budget portant sur un projet de loi portant amélioration du cadre législatif de la place financière de Luxembourg et modifiant les dispositions concernant les lettres de gage dans la loi modifiée du 5 avril 1993 relative au secteur financier, la loi 
modifiée du 15 juin 2004 relative à la société d’investissement en ca pital à risque, la loi modifiée du 
23 décembre 1998 portant création d’ une commission de surveillance du  secteur financier, et la loi 
modifiée du 23 décembre 1998 relative au statut monétaire et à la Banque centrale du Luxembourg (ci-après le « premier projet de loi »). 
Le 20 février 2008, la BCE a reçu une deuxième dema nde de consultation de la part du ministre 
luxembourgeois du Trésor et du Budget portant su r un projet de loi modifiant la loi modifiée du 
28 juillet 2000 ayant pour objet la  coordination des régim es légaux de pension, le Code des assurances 
sociales, la loi modifiée du 26 mai 1954 réglant les pensions des fonctionnaires de l’État, la loi modifiée du 27 août 1977 concernant le statut d es fonctionnaires entrés au  service d’Institutions 
internationales, la loi modifiée du 3 août 1998 instituant des régimes de pension spéciaux pour les fonctionnaires de l’État et des communes ainsi que po ur les agents de la Société nationale des Chemins 
de Fer luxembourgeois, et la loi modifiée du 23 d écembre 1998 relative au statut monétaire et à la 
Banque centrale du Luxembourg (ci-après le « deuxième projet de loi »).  
Étant donné la convergence des dispositions modifian t les règles régissant le régime de pension des 
agents de la Banque centrale du Luxembourg (BCL) conte nues dans le premier projet de loi et dans le 
deuxième projet de loi, le présent avis porte sur les deux projets de loi. 
La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’ article 105, paragraphe 4, du traité instituant la 
Communauté européenne et de l’article 2, paragrap he 1, troisième tiret, de la décision 98/415/CE du 
Conseil du 29 juin 1998 relative à la consultation de  la Banque centrale européenne par les autorités 
nationales au sujet de projets de réglementation
1, étant donné que les deux projets de loi modifient le rôle 
de la BCL en tant qu’organisme de pension. De plus , le premier projet de loi contient des dispositions 
                                                 
1  JO L 189 du 3.7.1998, p. 42.  
2 relatives à l’augmentation du capital de la BCL, à son pouvoir réglementaire nationa l et aux règles qu’elle 
applique en matière de réserves obligatoires. C onformément à l’article 17.5, première phrase, du 
règlement intérieur de la Banque centrale européenne , le présent avis a été adopté par le conseil des 
gouverneurs. 
 1. Objet du premier projet de loi et du deuxième projet de loi 
Le premier projet de loi modernise le cadre législatif de la place financière de Luxembourg. À cette fin, 
il modifie les règles régissant les banques d’émission de lettres de gage, la loi relative à la société d’investissement en capital à risque (SICAR), la  Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) 
ainsi que la loi du 23 décembre 1998 relative à la BCL  (ci-après la « loi relative à la BCL »). Plus 
particulièrement, il prévoit qu’un règlement grand- ducal peut augmenter le capital de la BCL par 
l’incorporation de réserves, sur proposition de  la BCL. De plus, l’imposition par la BCL d’une 
obligation de constituer des réserves, qui est actue llement présentée comme une possibilité, deviendra une 
obligation. En outre, le premier proj et de loi conférera à la BCL un pouv oir réglementaire général. Enfin, 
le premier projet de loi permettra à la BCL de fa ire appel aux instances et aux services des organismes de 
pension luxembourgeois. Cette dern ière modification doit être lue conjointement avec celles qui sont 
contenues dans le deuxième projet de loi. Afin de remédier aux difficultés pratiques rencontrées dans la 
gestion quotidienne du fonds de pens ion de la BCL, qui a été créé en dehors des autres organismes de 
pension luxembourgeois, le deuxième projet de loi fait entrer la BCL dans le champ d’application de la 
loi du 28 juillet 2000 ayant pour objet la coordinati on des régimes légaux de pension. De plus, le 
deuxième projet de loi organise les transferts financiers  devant intervenir entre le  fonds de pension de la 
BCL et les autres organismes de pension, lorsqu’un fonctionnaire de l’État ou un travailleur du secteur 
privé passe au service de la BCL ou quitte celui-ci. Le présent avis traite essentiellement des aspects des 
projets de loi qui concernent la BCL et ses pouvoirs.  
 2. Dispositions relatives à l’augmentation du capital de la BCL  2.1 En vertu du projet de loi, le capital de la BCL, qui s’élève actuellement à 25 millions d’euros, peut 
être augmenté par l’incorporation de réserves par un règlement grand-ducal pris sur proposition de la BCL. Le capital de la BCL pourrait par conséquent faire l’objet d’un rééquilibrage périodique par l’incorporation de réserves sans qu’il faille av oir recours au législateur, dont l’intervention 
serait néanmoins maintenue en cas d’augmentatio n du capital par l’apport de fonds nouveaux.  
2.2 La BCE relève qu’alors que le renforcement de la  situation financière de la BCL avait été présenté 
comme une priorité lors des travaux législatifs ay ant conduit à l’adoption de la loi relative à la BCL 
en 1998
2, la BCL avait à cette époque3 émis l’avis que le capital de  25 millions d’euros ne suffirait 
pas pour couvrir ses coûts et son fonctionnement. La BCL avait par conséquent proposé que son 
                                                 
2 
 Rapport de la Commission des Finances et du Budget (Commission des Finances et du Budget luxembourgeoise, 
10.12.1998) sur le projet de loi No 4468/07, p. 2.  
3  Voir l’avis adressé au président de la chambre des députés luxembourgeoise le 6 novembre 1998, projets de loi 
4468/2, 4469/2, session ordinaire 1998/99. 
3 capital soit augmenté pour être porté à 150 millions d’ euros et qu’il soit prévu de créer un fonds de 
réserve général auquel les bénéfices nets de son ac tivité seraient transférés jusqu’à un plafond égal 
à 100 % du capital (comme c’est le cas dans le cadre de l’article 33.1 des statuts du Système 
européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, ci-a près les « statuts du 
SEBC »). La proposition de la BCL a été partiellement  suivie. L’article 31 de la loi relative à la 
BCL prévoit la création d’un fonds de réserve géné ral et impose à la BCL d’affecter son bénéfice à 
ce fonds de réserve tant que le total du capital et du fonds de réserve n’attein t pas le total des actifs 
de la BCL qui ne produisent pas de revenus libre ment disponibles, déduction faite des passifs qui 
forment la contrepartie directe de tels actifs. 
2.3 Dans cette optique, la BCE est favorable à la po ssibilité offerte à la BCL d’augmenter son capital 
par l’incorporation de réserves, ce qui contribuera indirectement à renforcer sa situation financière. 
La BCE recommande néanmoins de vérifier si  le capital de la BCL, tel qu’augmenté par 
l’incorporation de ces réserves, serait suffisant pour accomplir efficacement toutes ses missions et couvrirait de manière adéquate ses dépenses administratives et ses frais de fonctionnement, dès lors qu’ils ont évolué depuis son établissement.  
 3. Dispositions relatives aux réserves obligatoires  3.1 En vertu de l’article 23 de la loi relative à la  BCL, la banque centrale est le dépositaire des sommes 
que les professionnels du secteur financier peuven t le cas échéant être obligés de maintenir en 
dépôt en vertu de mesures de contrôle monétair e, notamment dans le cadre de l’article 19 du 
Protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale 
européenne. Le projet de loi remplace les mots « peuvent le cas échéant être » par le mot « sont », transformant ainsi en obligation ce qui était une possibilité. À cet égard, l’avis a été émis lors des travaux préparatoires que « [l]es termes qu’il es t proposé de remplacer à cet endroit, étaient 
appropriés en 1998, mais ne le sont plus depu is que les réserves obliga toires sont devenues un 
instrument courant de la politique monétaire de la BCE ».  
3.2 Il convient de rappeler qu’en vertu de l’article 19.1 des statuts du SEBC, la BCE « est habilitée » à 
imposer aux établissements de crédit établis dans  les États membres la constitution de réserves 
obligatoires auprès de la BCE et des banques centrales nationales (BCN), conformément aux 
objectifs en matière de politique monétaire. En ve rtu de l’article 2 du règlement (CE) n°2531/98 
du Conseil du 23 novembre 1998 concernant l’appl ication de réserves obligatoires par la Banque 
centrale européenne
4, qui est obligatoire erga omnes, « [l]a BCE peut, sur une base non 
discriminatoire, exempter certa ines institutions des réserves minimales conformément aux 
critères qu’elle aura établis ». De plus, l’artic le 2 du règlement BCE/2003/9 du 12 septembre 2003 
concernant l’application de réserves obligatoires5, qui est également applicable erga omnes, 
énumère les catégories d’établissements qui « sont assujetties » à la constitution de réserves et 
                                                 
4  JO L 318 du 27.11.1998, p. 1. 
5  JO L 250 du 2.10.2003, p. 10. 
4 précise que la BCE « peut exempter » certains établissements de cette obligation. En outre, 
l’article 6 prévoit qu’un établissement « cons titue ses réserves obligatoires sur un ou plusieurs 
comptes de réserves auprès de la banque centrale na tionale de chaque État membre participant où il 
est établi, en fonction de son assiette des réserves dans l’État membre considéré ». Conformément aux dispositions mentionnées ci-dessus, la BCE recommande néanmoins de remplacer le terme « professionnels du secteur financier »
6 par le terme « établissements de crédit » et de supprimer 
le mot « notamment », qui figure avant les termes « dans le cadre de l’article 19 du Protocole sur 
les statuts du Système européen de banques central es et de la Banque centrale européenne », ce 
qui donne la fausse impression que la BCL pou rrait imposer la constitution de réserves 
obligatoires.  
 4. Dispositions relatives au pouvoir réglementaire  
4.1 L’article 34 de la loi relative à la BCL prévoit que « [l]a direction de la Banque centrale est 
habilitée, dans le cadre des fonctions du SEBC, à exécuter les décisions de la BCE et à mettre en 
œuvre les sanctions prononcées par la BCE ». En vertu du premier projet de loi, et sur le fondement de l’article 108 bis nouveau  de la constitution luxembourgeoise
7, l’article 34 
contiendrait désormais un deuxième paragraphe qui conférerait un pouvoir réglementaire à la BCL 
« [d]ans la limite de ses compétences et missions », les règlements ainsi adoptés étant publiés au Mémorial.   
4.2 La BCE est fortement favorable à cette modifica tion de la loi relative à la BCL, qui permettra à 
celle-ci de mettre en œuvre efficacement les ac tes juridiques de la BCE. Avant d’examiner 
comment ce pouvoir réglementaire serait mis en œuvr e en pratique, la BCE souligne que, par souci 
d’efficacité, il devrait être assorti d’un pouvoir de  sanction, qui fait partie intégrante du pouvoir 
réglementaire et garantit le respect effectif des exigences réglementaires
8. Un tel pouvoir de 
sanction sur le plan national ne porterait toutef ois pas préjudice au pouvoir de sanction de la BCE. 
Il conviendrait néanmoins que les types d’infractio ns et de sanctions, de même que la procédure 
conduisant à l’imposition de ces sanctions et à leur  réexamen, soient énoncés dans une loi. En 
outre, par souci de souplesse, il pourrait également s’ avérer approprié que le projet de loi habilite 
expressément la BCL à continuer à adopter des circul aires, s’il s’avère plus indiqué de faire usage 
de sa pression morale que de son pouvoir réglementaire. 
                                                 
6  En vertu du droit national (article 1.27, lu conjointement avec  les articles 1.28 et 13.1 de la  loi du 5 avril 1993 relative 
au secteur financier), le terme « professionnels du secteur financier » vise les établissements de crédit ainsi que les 
personnes physiques et morales qui exercent, sous certaines conditions, des activités relevant du secteur financier, y 
compris celles d’entreprise d’investissement.   
7  « La loi peut créer des établissements publics, dotés de la personnalité civile, dont elle  détermine l’organisation et 
l’objet. Dans la limite de leur spécialité le pouvoir de pren dre des règlements peut leur être accordé par la loi qui peut 
en outre soumettre ces règlements à l’approbation de l’auto rité de tutelle ou même en prévoir l’annulation ou la 
suspension en cas d’illégalité, sans préjudice des attr ibutions des tribunaux judiciaires ou administratifs. » 
8  Voir l’avis CON/2002/23 de la BCE du 18 septembre 2002 so llicité par le ministère finlandais des Finances sur un 
projet de loi concernant la révision de la loi sur l’autorité de surveillance financière.  
5 4.3 Le pouvoir réglementaire de la BCL, le cas  échéant assorti d’un pouvoir de sanction, est 
particulièrement bienvenu dans le  cadre de la collecte, de l’élaboration et de la déclaration de 
données statistiques. La BCE relève que, notamme nt, la BCL sera à même de mettre en œuvre 
l’orientation BCE/2004/15 du 16 juillet 2004 relative aux obligations de déclaration statistique établies par la Banque centrale européenne co ncernant les statistiques de la balance des 
paiements et de la position extérieure globale et le cadre de diffusion des données sur les réserves 
de change
9, l’orientation BCE/2002/7 du 21 novembre 2002 relative aux obligations de 
déclaration statistique établies par la Banque centrale européenne en matière de comptes 
financiers trimestriels10, et l’orientation BCE/2005/5 du 17 février 2005 relative aux obligations 
de déclaration statistique établies par la Banque centrale européenne et aux procédures d’échange 
d’informations statistiques au sein du Systèm e européen de banques centrales en matière de 
statistiques de finances publiques11. L’octroi par le gouvernement luxembourgeois d’un pouvoir 
réglementaire à la BCL est néanmoins sans préjudi ce de l’obligation générale du Grand-Duché de 
Luxembourg de coopérer avec la BCL12 afin de garantir une répar tition efficace des tâches entre la 
BCL et l’institut national de statistiques (STATEC) et d’éviter que les obligations de déclaration 
imposées aux agents économiques se chevauchent ou qu’elles manquent de cohérence. En ce qui 
concerne ce dernier objectif, une coopération entre le STATEC et la BCL semblable à celle qui est 
organisée pour la collecte des statistiques de balance de paiement par la loi du 28 juin 2000 pourrait 
être envisagée. 
4.4 Un pouvoir réglementaire, le cas échéant asso rti d’un pouvoir de sanction, serait également 
particulièrement bienvenu dans le domaine de la stabilité financière, et notamment en ce qui 
concerne les systèmes de paiement et de règlem ent des opérations sur titres, les instruments de 
paiement et les systèmes de monnaie électronique. En vertu de la loi relative à la BCL actuellement en vigueur, la BCL a été habilitée à surveiller les systèmes tombant dans le champ 
d’application de la directive su r le caractère définitif du règlement, mise en œuvre par la loi 
luxembourgeoise du 12 janvier 2001 modifiant la loi modifiée du 5 avril 1993 relative au secteur 
financier, pour autant que la BCL participe à ces systèmes
13.  
 Le nouveau pouvoir réglementaire de la BCL s’ appliquerait notamment à Clearstream Banking 
Luxembourg, en tant que système de règlement des opérations sur titres, et à TARGET2-LU, en 
tant que système de paiement. Le nouveau pouvoir réglementaire de la BCL ne devrait néanmoins 
pas être limité à ces systèmes. Il convient néanmoins de rappele r qu’en vertu de l’article 105, 
paragraphe 2, du traité et de l’article 3.1 des statuts, la promotion du bon fonctionnement des 
« systèmes de paiement » est l’une des mi ssions fondamentales de banque centrale de 
                                                 
9  JO L 354 du 30.11.2004, p.34. Orientation modifiée en  dernier lieu par l’orient ation BCE/2007/3 (JO L 159 du 
20.6.2007, p. 48). 
10  JO L 334 du 11.12.2002, p. 24. Orientation modifiée en dernier lieu par l’orientation BCE/2007/13 (JO L 311 du 
29.11.2007, p. 47). 
11  JO L 109 du 29.4.2005, p. 81. Orie ntation modifiée en dernier lieu par l’orientation BCE/2007/14 (JO L 311 du 
29.11.2007, p. 49). 
12  Article 5 des statuts du SEBC.  
13  Articles 34-3 et 47-1 de la loi modifiée du 5 avril 1993 relative au secteur financier.  
6 l’Eurosystème. En outre, en vertu de l’article 22, la BCE et les BCN peuvent  accorder des facilités, 
et la BCE peut arrêter des règlements, en vue d’assurer l’efficacité et la solidité des systèmes de compensation et de paiements au sein de la Communauté et avec les pays tiers.  
 Ces articles offrent un fondement juridique aux ac tivités de surveillance généralement accomplies à 
l’échelon des BCN conformément à la politi que commune de surveillance définie pour 
l’Eurosystème par le conseil des gouverneurs  de la BCE. Il est également entendu que 
l’Eurosystème ayant pour mission de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement, 
il est très désireux de recueillir des informations liées à de nouvelles évolu tions dans le domaine 
des paiements. En outre, la déclaration du conseil des gouverneurs sur le rôle de l’Eurosystème en 
matière de surveillance des systèmes de paiement ( Role of the Eurosystem in  the field of payment 
systems oversight )
14 confirme que le domaine des compét ences de surveillance de l’Eurosystème 
s’étend également aux systèmes tels que les systèmes de monnaie électronique et aux instruments de paiement. Pour permettre à la BCL de respecter comme il se doit la politique commune de surveillance définie par le conseil des gouverneu rs, il conviendrait qu’en ce qui concerne sa 
fonction de surveillance, le pouvoir réglementaire de  la BCL soit étendu à tous les systèmes, qu’ils 
soient ou non protégés par la directive sur la fi nalité du règlement, ainsi qu’aux instruments de 
paiement
15. Pour soutenir cette extension du champ d’application du pouvoir réglementaire, il 
conviendrait de modifier en con séquence la rédaction des dispositi ons de la loi relative à la BCL 
qui concernent les compétences de celle-ci. En particulier, la modification devrait prévoir la 
reconnaissance législative expresse du rôle de la BCL dans le domaine de la stabilité financière. La 
BCL serait ainsi en mesure de procéder au su ivi et à l’évaluation du système financier au 
Luxembourg16. 
4.5 Enfin la BCE relève que l’octroi d’un pouvoir ré glementaire à la BCL lui permettrait de remplacer 
par un règlement le cadre contractuel contenant ses conditions générales pour la mise en œuvre des 
opérations de politique monétaire. S’il était asso rti d’un pouvoir de sanction, un tel règlement 
permettrait à la BCL d’appliquer des sanctions, pou vant faire l’objet d’un recours juridictionnel, 
évitant ainsi les incertitudes liées, au Luxembour g, à l’application de sanctions d’origine 
contractuelle.  
 5. Dispositions relatives au régime de pension des agents de la BCL   5.1 En vertu de l’article 14 de la loi relative à la BCL, les droits à pension des agents de la BCL sont 
définis par leur statut juridique respectif et sont financés par le fonds de pension de la BCL. Ce fonds, qui est financé par un système de capitalisation pure, alimenté d’une part par les 
                                                
 
14  La déclaration du conseil des gouverneurs émise en 2000 es t disponible sur le site Inte rnet de la BCE à l’adresse 
suivante : http://www.ecb.europa.eu. 
15  Voir dans le même sens, l’avis CON/2003/22 de la BCE du  15 octobre 2003 sollicité par le ministère finlandais des 
Finances sur un projet de proposition go uvernementale visant à modifier la loi relative à la Suomen Pankki et autres 
lois connexes, et en particulier le point 18.  
16  Voir l’avis CON/2007/33 de la BCE du 5 novembre 2007 sollicité par le ministère au trichien des Finances sur un 
projet de loi modifiant la loi bancaire, la loi relative aux ca isses d’épargne, la loi relative  à l’autorité de surveillance 
du marché financier et la loi relative à l’Oesterreichische Nationalbank, en particulier le point 2.2.1. 
7 prélèvements légaux effectués sur les traitements des agents et d’autre part par des versements 
effectués par la BCL, a néanmoins été créé en  dehors des autres organismes de pension 
luxembourgeois. Des difficultés pratiques se sont par conséquent posées dans la gestion 
quotidienne des prestations de pens ion des agents de la BCL, partic ulièrement lorsqu’ils quittent 
d’autres institutions, publiques ou privées, pour entr er au service de la BCL et inversement, ainsi 
que dans les cas où l’invalidité d’un agent de la BCL doit être déclarée aux fins de la pension 
d’invalidité. Le premier projet de loi, ainsi que le deuxième projet de loi, s’emploient à résoudre 
ces difficultés pratiques. L’article V(2) du premier projet de loi prévoit que la BCL « peut faire appel aux instances et services des organismes de  pension suivant le ré gime de pension de 
l’agent concerné ». L’article I
er du deuxième projet de loi fait ég alement entrer la BCL dans le 
champ d’application de la loi du 28 juillet 2000 ay ant pour objet la coordination des régimes légaux 
de pension. Il reconnaît en outre la spécificité de s agents de la BCL en matière de pensions, de 
sorte que si un fonctionnaire de l’État entre au service de la BCL, l’administration concernée devra verser au fonds de pension de la BCL les mont ants nécessaires pour finan cer ultérieurement les 
prestations de pension découlant des services « État » antérieurement réalisés. Dans le cas inverse, 
c’est-à-dire si un agent de la BCL  la quitte pour entrer au service d’une autre administration ou du 
secteur privé, la BCL transférera ses cotisations ve rs l’autre régime concerné ou vers l’organisme 
de ce régime.  
5.2 En principe, le régime applicable au personne l d’une banque centrale ne devrait pas compromettre 
la capacité de celle-ci à employer et à conserve r à son service le personnel qualifié nécessaire à 
l’accomplissement en toute indépendance des missions qui lui sont confiées par le traité, les statuts du SEBC et la législation nationale
17. Par conséquent, la BCE est fortement favorable à ces 
modifications, qui faciliteront la gestion par la BCL  des prestations de pension de ses agents, même 
lorsqu’ils quittent le secteur pu blic ou privé pour entrer au service de la BCL et inversement. 
Idéalement, l’efficacité ainsi obtenue sur le plan  national devrait être transposée sur le plan 
international. Par souci d’efficacité et de tran sparence, les modalités pratiques de la coopération 
entre la BCL et les organismes de pension devr aient être énoncées dans un accord de coopération 
ou dans un règlement. Il conviendra à cet égard d’ accorder l’attention qu’il se doit à la protection 
adéquate de l’indépendance de la BCL18.  
 
                                                 
17  Voir l’avis CON/2008/9 de la BCE du 21 février 2008 sollicité par le ministère allemand des Finances sur un projet de 
loi modifiant la loi relative à la Deutsche Bundesbank.  
18  Avis CON/2008/13 de la BCE du 19 mars 2008 sur un projet  de loi concernant la réforme du système grec de sécurité 
sociale. 
8 Le présent avis sera publié sur le site Internet de la BCE.  
  Fait à Francfort-sur-le-Main, le 15 avril 2008. 
 
[signé] 
 
Le président de la BCE 
Jean-Claude TRICHET