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Bruxelles, le 20.7.2005

SEC(2005) 994 final

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL AU PORTUGAL

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

(présentée par la Commission)

EXP OSÉ DES MOTIFS

LA PROCEDURE DE DEFICIT EXCESSIF CONCERNANT LE PORTUGAL

Le 9 juin 2005, le Portugal a présenté la plus récente actualisation de son programme de stabilité, qui couvre la période 2005-2009. Il ressort de cette mise à jour que le déficit des administrations publiques devrait dépasser la valeur de référence du traité de 3 % du PIB sur les années 2005 à 2007. Plus précisément, après avoir notifié un déficit de 2,9 % en 2004[1], le Portugal prévoit un déficit public de 6,2 % du PIB pour 2005, lequel devrait se réduire pour atteindre 4,8 % en 2006, 3,9 % en 2007 et 2,8 % du PIB en 2008. Au cours de ces mêmes années, le ratio de la dette au PIB devrait continuer à augmenter, passant de 61,9 % en 2004 à un niveau record de 67,8 % du PIB en 2007.

L’application de la PDE est régie par l’article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC) [2]. Dans son évaluation, la Commission a dûment tenu compte du rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance» qui a été entériné par le Conseil européen le 22 mars 2005[3].

Le rapport que la Commission a établi conformément à l’article 104, paragraphe 3, du traité a confirmé que les exigences du traité concernant le déficit et la dette ne sont pas respectées.

En vertu de l'article 104, paragraphe 4, du traité, «le comité prévu à l'article 114 (c'est-à-dire le comité économique et financier) rend un avis sur le rapport de la Commission». Le comité a rendu le 4 juillet 2005 un avis dans lequel il conclut que l’évolution budgétaire programmée pour 2005 au Portugal ne permet pas de respecter les deux critères définis à l’article 104, paragraphe 2. Le comité a estimé que le déficit prévu en 2005 n’est pas proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et que sont dépassement de cette valeur ne pouvait pas être considéré comme exceptionnel ou temporaire. De plus, la dette publique dépasse les 60 % de PIB de la valeur de référence et devrait continuer à croître en pourcentage du PIB sur les deux années à venir. Le comité a également noté que les perspectives économiques pour les deux à trois prochaines années restaient incertaines et il s’est déclaré préoccupé par le niveau élevé et l’évolution du déficit structurel. Bien que le comité ait examiné tous les autres facteurs pertinents, il a conclu que ces facteurs n’avaient pas à être pris en compte dans son évaluation.

Après avoir pris en considération son rapport et pris connaissance de l'avis du comité économique et financier, la Commission estime qu'il existe un déficit excessif au Portugal. L'avis adopté en ce sens par la Commission le 20 juillet 2005 est adressé par la présente au Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 5, du traité. La Commission recommande au Conseil de prendre une décision dans le sens du présent avis, en vertu de l'article 104, paragraphe 6. Elle lui soumet en outre une recommandation relative à une recommandation du Conseil au Portugal visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif, en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité.

LA CORRECTION DU DEFICIT EXCESSIF

Le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil dispose que le déficit excessif doit disparaître dans l'année suivant la constatation de l'existence de ce déficit, sauf circonstances particulières. Dans le cas du Portugal, sauf existence de telles circonstances particulières, la correction du déficit excessif devrait donc être effective en 2006 au plus tard. Dans son rapport du 20 mars 2005, le Conseil est convenu que la détermination de l’existence de circonstances particulières devait se faire sur la base d’une évaluation globale équilibrée d’autres facteurs pertinents.

Pour décider de l’existence de circonstances particulières, il convient de prendre en compte les éléments suivants.

Une correction rapide du déficit excessif au Portugal paraît indispensable au regard de l’importance de son déficit structurel (déficit corrigé des variations conjoncturelles, mesures exceptionnelles ou temporaires exclues), du niveau élevé du ratio dette-PIB et compte tenu de la persistance de déséquilibres budgétaires de nature à miner la confiance et à avoir, de ce fait, un impact négatif sur la croissance de la production. La situation budgétaire portugaise s’est progressivement et sensiblement détériorée au cours des dernières années : ainsi, le solde primaire structurel, qui était proche de l’équilibre ou excédentaire dans la deuxième partie des années 1990, enregistre depuis 2001 un déficit qui est en moyenne de l’ordre de 1,5 % du PIB (le déficit structurel moyen passant quant à lui sur la même période de 3,75 à 4,5% du PIB). Cette évolution expose le pays à des risques considérables qui lui imposent de rechercher une amélioration durable de ses finances publiques. Dans la définition de la trajectoire d’ajustement, il convient toutefois de prendre aussi en considération la situation économique actuelle et la dimension de la correction budgétaire requise. En effet, même si l’assainissement budgétaire est indispensable dans le cas du Portugal pour la croissance à moyen terme, en particulier si sa composition est appropriée et s’il renforce la confiance, il n’est pas exclu qu’un effort trop important sur une période trop courte soit économiquement coûteux, en particulier eu égard à la faiblesse actuelle de la conjoncture.

Le taux de croissance de l’économie a fortement décru depuis 2000 et est même devenu nettement négatif en 2003. Ce ralentissement s’est accompagné d’un tassement de la croissance potentielle de la production imputable aux effets conjugués d’une série de faiblesses structurelles. L’économie portugaise est revenue à des taux de croissance positifs en 2004 et cette tendance devrait se consolider sur les prochaines années, même si le taux de croissance restera modeste. Comme l’a révélé l’actualisation de juin 2005 du programme de stabilité portugais, il est envisagé que le ratio du déficit au PIB, estimé à 2,9 % en 2004, passera à 6,2 % du PIB en 2005, cela malgré le train de mesures correctives représentant environ 0,6 % du PIB qui a déjà été adopté à la mi-2005. Sur la base d’une hypothèse de politiques inchangées et en tablant, comme l’actualisation de juin 2005 du programme portugais, sur une accélération du taux de croissance à 1,4 % en 2006 contre 0,8 % en 2005, l’effort d’ajustement qui sera requis pour ramener le déficit en dessous de la barre des 3 % de PIB en 2006 représenterait, en termes structurels, pratiquement 3 % du PIB par rapport à 2005.

Tous ces éléments étant pris en considération, il apparaît, compte tenu de la médiocrité actuelle de la conjoncture au Portugal et de l’importance de l’ajustement requis pour ramener le déficit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2006, que des circonstances particulières paraissent exister et semblent justifier un extension au-delà de 2006 du délai imparti pour la correction du déficit excessif. À cet égard, il convient de noter que les autorités portugaises ont opté pour une stratégie de correction vigoureuse, bien que progressive, qui ne repose plus sur le recours à des mesures ponctuelles substantielles. On observe en outre qu’il y a coïncidence dans le cas d’espèce entre l’année de constatation du déficit excessif et l’année où il se produit, la constatation ayant été effectuée sur la base de projections et non des données effectives, qui ne seront disponibles que l’année prochaine. Dans ces conditions, il est légitime d’envisager la correction du déficit excessif sur une période de moyen terme. Le programme de stabilité actualisé présenté par le Portugal en juin 2005 et l’avis du Conseil sur ce programme fournissent une base pour la présente recommandation concernant la trajectoire d’ajustement à adopter en vue de la correction du déficit excessif.

Pour assurer la crédibilité de la trajectoire d’ajustement, il est indispensable que le gouvernement portugais: (i) limite la détérioration de la situation budgétaire en 2005 en exécutant avec rigueur les mesures correctives annoncées dans l’actualisation de juin 2005 de son programme de stabilité. Sur la base de l’hypothèse d’une croissance de 0,8 % du PIB en 2005, il en résulterait un déficit nominal de 6,2 % du PIB au plus ; et (ii) qu’il prenne les mesures requises pour assurer une diminution forte et régulière du déficit structurel en accomplissant dès 2006 des progrès majeurs sous forme d’une réduction d’environ 1,5 % de PIB par rapport à 2005, suivie toutes les années suivantes de diminutions sensibles d’au moins 0,75 % de PIB jusqu’à ce que le déficit excessif soit corrigé. Dans l’hypothèse où les projections de l’actualisation de juin 2005 du programme portugais se vérifieraient, avec un rebond de la croissance qui s’accélèrerait pour atteindre 1,4 % en 2006, 2,2 % en 2007 et 2,6 % en 2008, une correction structurelle de l’ampleur indiquée ci-dessus se traduirait par un ratio du déficit public de 4,8 % du PIB en 2006 et juste inférieur à 4 % puis 3 % en 2007 et 2008 respectivement.

Cette correction doit être obtenue en appliquant avec la plus grande fermeté toutes les mesures nécessaires pour réduire les dépenses publiques et contrôler leur évolution et pour améliorer le recouvrement des impôts, en saisissant toutes les occasions d’accélérer la réduction du déficit budgétaire, en particulier par la création dès que possible de marges qui permettraient de surmonter les conséquences budgétaires d’une croissance inférieure aux projections, tout cela dans un contexte d’amélioration de la qualité et de la viabilité des finances publiques. De plus, les efforts d’ajustement budgétaires doivent être insérés dans le cadre d’une stratégie de réforme ambitieuse, notamment au niveau de l’administration publique et du système de sécurité sociale du secteur privé, visant à s’attaquer aux problèmes structurels profondément enracinés qui affaiblissent l’économie portugaise depuis plusieurs années et dont la gravité avait aussi été soulignée dans le rapport au titre de l’article 103, paragraphe 4, approuvé par la Commission le 22 juin. Si cela paraît nécessaire pour atteindre les objectifs fixés en matière de correction du déficit excessif, l’actualisation du programme de stabilité qui doit être adoptée à la fin de 2005 devra envisager une concentration plus ambitieuse de l’effort d’ajustement en début de période.

Le niveau élevé de l’endettement public et son gonflement progressif depuis 2001 sont préoccupants. Dans un contexte de faible croissance de la production potentielle, le ratio de la dette publique brute ne pourra être infléchi durablement à la baisse et se rapprocher à un rythme satisfaisant de la valeur de référence que si l’on parvient à renouer dès que possible avec un niveau adéquat d’excédent primaire. Il sera en outre essentiel de s’attaquer aux facteurs contribuant à la variation du niveau d’endettement autres que le besoin de financement, en particulier en évitant les opérations en dessous de la ligne induisant un gonflement de la dette.

Enfin, bien que les récentes révisions des données de la comptabilité publique aient été de faible ampleur et n’aient pas eu d’impact significatif sur les principales statistiques, la nature de ces révisions et la répartition actuelle des responsabilités institutionnelles plaident en faveur d’une amélioration plus nette du traitement des statistiques publiques.

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL AU PORTUGAL

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 104, paragraphe 7,

vu la proposition de la Commission[4],

considérant ce qui suit:

1. Les États membres sont tenus, en vertu de l'article 104 du traité, d'éviter les déficits publics excessifs.

2. Le pacte de stabilité et de croissance repose sur la solidité des finances publiques en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable, génératrice d'emplois.

3. Le rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance», adressé au Conseil européen et entériné par ce dernier le 22 mars 2005, confirme que le pacte de stabilité et de croissance est une composante essentielle du cadre macroéconomique de l’Union économique et monétaire et présente des propositions en vue de renforcer et de clarifier son application.

4. Le Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 6, a constaté dans sa décision du (xx xx 2005) l'existence d'un déficit excessif au Portugal.

5. Ayant décidé qu'il existe un déficit excessif au Portugal, le Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du Traité et à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, doit adopter simultanément une recommandation prescrivant à ce pays d'engager, dans un délai donné, une action capable de mettre un terme à cette situation. Cette recommandation du Conseil doit fixer au Portugal un délai de quatre mois au maximum pour engager une action corrective suivie d’effets, ainsi qu’un autre délai pour la correction du déficit excessif, qui devra disparaître dans l’année suivant la constatation de son existence, sauf circonstances particulières. Dans son rapport du 20 mars 2005, le Conseil est convenu que la détermination de l’existence de circonstances particulières devait se faire sur la base d’une évaluation globale équilibrée d’autres facteurs pertinents.

6. Pour décider de l’existence de circonstances particulières, il convient de prendre en compte les éléments suivants.

7. Une correction rapide du déficit excessif au Portugal paraît indispensable au regard de l’importance de son déficit structurel (déficit corrigé des variations conjoncturelles, mesures exceptionnelles ou temporaires exclues), du niveau élevé du ratio dette-PIB et compte tenu de la persistance de déséquilibres budgétaires de nature à miner la confiance et à avoir, de ce fait, un impact négatif sur la croissance de la production. La situation budgétaire portugaise s’est progressivement et sensiblement détériorée au cours des dernières années : ainsi, le solde primaire structurel, qui était proche de l’équilibre ou excédentaire dans la deuxième partie des années 1990, enregistre depuis 2001 un déficit qui est en moyenne de l’ordre de 1,5 % du PIB. Cette évolution expose le pays à des risques considérables qui lui imposent de rechercher une amélioration durable de ses finances publiques. Dans la définition de la trajectoire d’ajustement, il convient toutefois de prendre aussi en considération la situation économique actuelle et la dimension de la correction budgétaire requise. En effet, même si l’assainissement budgétaire est indispensable dans le cas du Portugal pour la croissance à moyen terme, en particulier si sa composition est appropriée et s’il renforce la confiance, il n’est pas exclu qu’un effort trop important sur une période trop courte soit économiquement coûteux, en particulier eu égard à la faiblesse actuelle de la conjoncture.

8. Le taux de croissance de l’économie a fortement décru depuis 2000 et est même devenu nettement négatif en 2003. Ce ralentissement s’est accompagné d’un tassement de la croissance potentielle de la production imputable aux effets conjugués d’une série de faiblesses structurelles. L’économie portugaise est revenue à des taux de croissance positifs en 2004 et cette tendance devrait se consolider sur les prochaines années, même si le taux de croissance restera modeste. Comme l’a révélé l’actualisation de juin 2005 du programme de stabilité portugais, il est envisagé que le ratio du déficit au PIB, estimé à 2,9 % en 2004, passera à 6,2 % du PIB en 2005, cela malgré le train de mesures correctives représentant environ 0,6 % du PIB qui a déjà été adopté à la mi-2005. Sur la base d’une hypothèse de politiques inchangées et en tablant, comme l’actualisation de juin 2005 du programme portugais, sur une accélération du taux de croissance à 1,4 % en 2006 contre 0,8 % en 2005, l’effort d’ajustement qui sera requis pour ramener le déficit en dessous de la barre des 3 % de PIB en 2006 représenterait, en termes structurels, pratiquement 3% du PIB par rapport à 2005.

9. Tous ces éléments étant pris en considération, il apparaît, compte tenu de la médiocrité actuelle de la conjoncture au Portugal et de l’importance de l’ajustement requis pour ramener le déficit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2006, que des circonstances particulières paraissent exister et semblent justifier un extension au-delà de 2006 du délai imparti pour la correction du déficit excessif. À cet égard, il convient de noter que les autorités portugaises ont opté pour une stratégie de correction vigoureuse, bien que progressive, qui ne repose plus sur le recours à des mesures ponctuelles substantielles. On observe en outre qu’il y a coïncidence dans le cas d’espèce entre l’année de constatation du déficit excessif et l’année où il se produit, la constatation ayant été effectuée sur la base de projections et non des données effectives, qui ne seront disponibles que l’année prochaine. Dans ces conditions, il est légitime d’envisager la correction du déficit excessif sur une période de moyen terme. Le programme de stabilité actualisé présenté par le Portugal en juin 2005 constituent la base de la présente recommandation concernant la trajectoire d’ajustement à adopter en vue de la correction du déficit excessif.

10. D’une manière générale, le Conseil considère que les mesures d’assainissement budgétaire doivent garantir une amélioration durable du solde des administrations publiques, tout en visant un accroissement de la qualité des finances publiques et un renforcement du potentiel de croissance de l’économie. Dans le cas du Portugal, la correction du déficit excessif doit être insérée dans le cadre d’une stratégie de réforme ambitieuse, notamment au niveau de l’administration publique et du système de sécurité sociale du secteur privé, visant à remédier aux problèmes structurels profondément enracinés qui ont pénalisé l’économie portugaise au cours des années récentes.

11. Pour assurer la crédibilité de la trajectoire d’ajustement, il est indispensable que le gouvernement portugais: (i) limite la détérioration de la situation budgétaire en 2005 en exécutant avec rigueur les mesures correctives annoncées dans l’actualisation de juin 2005 de son programme de stabilité. Sur la base de l’hypothèse d’une croissance de 0,8 % du PIB en 2005, il en résulterait un déficit nominal de 6,2 % du PIB au plus; et (ii) qu’il prenne les mesures requises pour assurer une diminution forte et régulière du déficit structurel en accomplissant dès 2006 des progrès majeurs sous forme d’une réduction d’environ 1,5 % de PIB par rapport à 2005, suivie toutes les années suivantes par des diminutions sensibles d’au moins 0,75 % de PIB jusqu’à ce que le déficit excessif soit corrigé. Dans l’hypothèse où les projections de l’actualisation de juin 2005 du programme portugais se vérifieraient, avec un rebond de la croissance qui s’accélèrerait pour atteindre 1,4 % en 2006, 2,2 % en 2007 et 2,6 % en 2008, une correction structurelle de l’ampleur indiquée ci-dessus se traduirait par un ratio du déficit public de 4,8 % du PIB en 2006 et juste inférieur à 4 % puis 3 % en 2007 et 2008 respectivement.

12. Cette correction doit être obtenue en appliquant avec la plus grande fermeté toutes les mesures nécessaires pour réduire les dépenses publiques et contrôler leur évolution et pour améliorer le recouvrement des impôts, en saisissant toutes les occasions d’accélérer la réduction du déficit budgétaire, en particulier par la création dès que possible de marges qui permettraient de surmonter les conséquences budgétaires d’une croissance inférieure aux projections, tout cela dans un contexte d’amélioration de la qualité et de la viabilité des finances publiques. Si cela paraît nécessaire pour atteindre les objectifs fixés en matière de correction du déficit excessif, l’actualisation du programme de stabilité qui doit être adoptée à la fin de 2005 devra envisager une concentration plus ambitieuse de l’effort d’ajustement en début de période.

13. Les récentes révisions des données de la comptabilité publique ont été de faible ampleur et n’ont pas eu d’impact significatif sur les principales statistiques, mais la nature de ces révisions et la répartition actuelle des responsabilités institutionnelles plaident en faveur d’une amélioration plus nette du traitement des statistiques publiques.

14. Conformément à l’article 10 du règlement (CE) n° 1467/97, la Commission et le Conseil surveilleront la mise en oeuvre des mesures prises par le Portugal en réponse à la présente recommandation.

RECOMMANDE AUX AUTORITÉS PORTUGAISES

- de mettre un terme à la situation actuelle de déficit excessif aussi rapidement que possible, conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil;

- de ramener de manière crédible et durable le déficit des administrations publiques en dessous de 3 % du PIB en 2008 en inscrivant leur action dans un cadre de moyen terme. Pour ce faire, les autorités portugaises sont invitées :

- à limiter la détérioration de leur situation budgétaire en 2005, en veillant à l’exécution rigoureuse des mesures correctives annoncées;

- à appliquer intégralement les mesures requises pour assurer une diminution forte et régulière du déficit structurel en accomplissant dès 2006 des progrès majeurs sous forme d’une réduction d’environ 1,5 % de PIB par rapport à 2005, suivie les deux années suivantes par des diminutions sensibles d’au moins 0,75 % de PIB;

- à mettre rapidement en œuvre des réformes visant à maîtriser et à réduire les dépenses sur les prochaines années ; à saisir toutes les occasions de réduire le déficit budgétaire et à se tenir prêtes à arrêter les mesures supplémentaires qui pourraient s’avérer nécessaires pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2008.

- le Conseil fixe au gouvernement portugais la date ultime du [xx Xxxx 200x] pour engager une action suivie d’effets au niveau des mesures envisagées pour atteindre l’objectif de déficit de 2006;

- de veiller à ce que le ratio de la dette publique brute soit infléchi durablement à la baisse et se rapproche à un rythme satisfaisant de la valeur de référence, en faisant en sorte que l’évolution de la dette traduise les progrès réalisés dans la réduction du déficit, en évitant les opérations financières génératrices d’endettement et en évaluant soigneusement l’impact éventuel sur la dette des principaux projets d’investissement public, y compris quand ils sont basés sur un partenariat avec le secteur privé;

- de poursuivre l’amélioration de la collecte et du traitement des statistiques publiques.

De plus, le Conseil invite les autorités portugaises à veiller à ce que l’assainissement budgétaire visant à parvenir à moyen terme à une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire s’effectue, au cours des années qui suivront la correction du déficit excessif, dans le cadre d’une réduction annuelle du déficit corrigé des variations conjoncturelles, net des mesures ponctuelles ou temporaires, d’une ampleur équivalente à au moins 0,5 % du PIB.

La République portugaise est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

[1] Ces chiffres sont donnés sous réserve du résultat des discussions actuellement en cours entre Eurostat et les autorités statistiques portugaises.

[2] JO L 209 du 2.8.1997.

[3] Voir les conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 (7619/05) et le rapport du Conseil (Ecofin) au Conseil européen du 20 mars 2005 (7423/05).

[4] JO C […] du […], p. […].