sur la mise en oeuvre par les États membres de la directive 2006/117/Euratom du Conseil relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé Deuxième rapport

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

Tous les États membres de l’Union européenne produisent des déchets radioactifs, que ce soit dans le cadre de l’exploitation d’installations (centrales nucléaires ou réacteurs de recherche) ou d’activités telles que l’utilisation des radioisotopes dans la médecine, l’industrie, l’agriculture, la recherche et l’éducation. On entend par «déchets radioactifs» des matières radioactives sous forme gazeuse, liquide ou solide pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue par les pays d’origine et de destination, ou par une personne physique ou morale dont la décision est acceptée par ces pays, et qui font l’objet d’un contrôle en tant que déchets radioactifs par un organisme réglementaire dans le cadre législatif et réglementaire des pays d’origine et de destination.

La directive 2006/117/Euratom établit un système communautaire de surveillance et de contrôle des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé, de façon à garantir une protection adéquate de la population. Elle garantit que les États membres concernés sont informés des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé à destination de leurs territoires ou transitant sur leurs territoires, avec l’obligation pour eux de donner leur consentement ou de motiver leur refus. Elle complète la directive 2011/70/Euratom du Conseil qui porte sur la politique et les responsabilités en matière de gestion durable des déchets radioactifs et du combustible usé.

3.Observations et tendances concernant les transferts de déchets radioactifs et de combustible usé

Par ailleurs, l’exploitation des réacteurs nucléaires et des réacteurs de recherche produit également du combustible usé. On entend par «combustible usé» du combustible nucléaire qui a été irradié dans le cœur d’un réacteur et qui en a été définitivement retiré; le combustible usé peut soit être considéré comme une ressource utilisable susceptible d’être retraitée soit être destiné à un stockage définitif final sans qu’il soit prévu d’utilisation ultérieure et traité comme un déchet radioactif.

Le combustible usé et les déchets radioactifs produits sont entreposés avant d’être éventuellement (re)traités ou destinés à un stockage définitif. Ces matières sont transférées, depuis les sites sur lesquels elles ont été produites ou gérées, principalement par transport routier, ferroviaire ou maritime et, dans des cas limités, par transport aérien.

L’importation, l’exportation et le transit à travers le territoire d’un ou de plusieurs États membres de déchets radioactifs et de combustible usé sont des pratiques courantes dans l’Union européenne. La circulation de telles matières, également appelée «transfert», se produit dans la majorité des États membres, indépendamment de l’ampleur de leurs programmes nucléaires.

À l’heure actuelle, 16 États membres comptent des réacteurs nucléaires sur leurs territoires, seuls 14 États membres comptant des réacteurs nucléaires en service. Par ailleurs, 20 États membres ont exploité ou exploitent toujours des réacteurs de recherche dans l’Union européenne. Certains États membres transfèrent du combustible usé en vue d’un retraitement dans l’Union européenne ou vers des pays tiers. La majorité des États membres qui disposent de réacteurs de recherche prévoient de retransférer le combustible usé au fournisseur (États-Unis ou Fédération de Russie) avant 2020, bien que pour plusieurs réacteurs de formation et de recherche, aucune voie de gestion durable du combustible usé (stockage définitif, par exemple) n’ait encore été définie. Dans de nombreux cas, dans le but de réduire au minimum leur volume, des déchets radioactifs ont été également transférés dans et en dehors de l’Union européenne en vue de subir un traitement (fonte, incinération, etc.) avant leur entreposage ou stockage définitif.

Conformément à l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2006/117/Euratom du Conseil, au plus tard le 25 décembre 2011, et ensuite tous les trois ans, les États membres doivent présenter à la Commission des rapports sur la mise en œuvre de la directive. Par conséquent, la date limite de présentation des deuxièmes rapports était fixée au 25 décembre 2014.

Tous les États membres ont remis leurs deuxièmes rapports nationaux sur les transferts de déchets radioactifs et de combustible usé sur leurs territoires pour la période 2012-2014. Il s’agissait du premier rapport pour la Croatie. Au cours de ce second exercice, seuls trois États membres ont présenté leurs rapports à temps, des retards plus ou moins conséquents ayant été observés pour les autres États membres.

Sur la base des rapports nationaux et après un échange de vues avec le comité consultatif et l’adoption par ce dernier d’un projet des mesures que la Commission lui a soumis, la Commission a établi le présent rapport à l’attention du Parlement européen, du Conseil et du Comité économique et social européen, conformément à l’article 20, paragraphe 2, de la directive. Le présent rapport s’appuie sur les informations fournies par l’ensemble des États membres et fait suite au premier rapport de la Commission pour la période 2008-2011, publié en 2013.

L’objet du rapport est de donner un aperçu des points suivants: les transferts de déchets radioactifs et de combustible usé dans l’Union européenne, l’évolution récente et les difficultés en matière d’importation, d’exportation et de transit de déchets radioactifs et de combustible usé, les refus et les non-exécutions de transfert signalés, ainsi que les mesures proposées.

Des informations plus détaillées sur la mise en œuvre de la directive dans chaque État membre sont fournies dans le document de travail des services de la Commission SWD(2018) 4. Les conclusions du rapport mettent en évidence les points qui requièrent une plus grande attention.

1.1.Cadre juridique

La gestion sûre et responsable des déchets radioactifs et du combustible usé, y compris le transfert en toute sûreté de ces matières dans et en dehors des territoires des États membres, est une obligation juridique qui relève à la fois du droit international et du droit de l’Union.

Au niveau international, le principal document de référence dans ce domaine est la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (ci-après la «convention»). Entre autres dispositions, la convention commune impose aux parties contractantes des obligations liées à la sûreté des mouvements transfrontières (importation, exportation et transit) de combustible usé et de déchets radioactifs. En vertu de l’article 27 de la convention, chaque partie contractante concernée par un mouvement transfrontière est tenue de prendre les mesures appropriées pour que ce mouvement s’effectue d’une manière qui soit conforme aux dispositions de la convention et des instruments internationaux contraignants pertinents. Depuis le premier rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la directive 2006/117/Euratom, Malte est devenue partie contractante à la convention commune. Par conséquent, l’ensemble des 28 États membres de l’Union européenne sont parties contractantes à cette convention, ce qui démontre leur engagement à assurer un niveau élevé de sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, de la production au stockage définitif.

Au niveau de l’Union européenne, depuis le premier rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la directive 2006/117/Euratom, la directive 96/29/Euratom du Conseil sur les normes de base a été révisée en 2013, maintenant l’objectif général de renforcer la protection contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants, également pendant le transport de combustible usé et de déchets radioactifs. La directive 96/29/Euratom révisée (nouvelle directive 2013/59/Euratom) abroge et consolide en un seul texte législatif les dispositions de cinq directives de l’Union européenne, dont la directive 2003/122/Euratom relative aux sources scellées de haute activité. La nouvelle directive, qui doit être transposée par les États membres au plus tard le 6 février 2018, harmonise également les critères et les seuils généraux de libération et d’exemption des matières de contrôle réglementaire. En ce qui concerne les matières radioactives naturelles, le champ d’application de la directive 2013/59/Euratom a été élargi pour couvrir les activités humaines impliquant la présence de sources naturelles de rayonnement, y compris le traitement des matières contenant naturellement des radionucléides. Selon les termes de la directive, il convient d’intégrer la protection contre les sources naturelles de rayonnement dans les exigences générales plutôt que de la traiter séparément dans un titre spécifique. En particulier, les secteurs d’activité qui traitent des matières contenant naturellement des radionucléides et qui doivent être soumises à un contrôle réglementaire devraient être gérés au sein du même cadre réglementaire que les autres pratiques. Conformément à l’article 23 de la directive, les États membres sont tenus de recenser les classes ou les types de pratiques impliquant des matières radioactives naturelles et entraînant, pour les travailleurs ou les personnes du public, une exposition qui ne peut être négligée du point de vue de la radioprotection. Une liste des secteurs industriels qui font appel à des matières radioactives naturelles et qui doivent être pris en considération lors du recensement, en plus du secteur de l’extraction et du traitement de l’uranium, est fournie à l’annexe VI de la directive 2013/59/Euratom. Si un État membre déclare des déchets contenant des matières radioactives naturelles en tant que déchets radioactifs, il doit notifier leur transfert en vertu de l’article 20 de la directive 2006/117/Euratom.

S’inscrivant dans ce cadre complet de l’Union européenne régissant la sûreté nucléaire et radiologique, la directive 2006/117/Euratom porte spécifiquement sur les autorisations réglementaires et les aspects procéduraux des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé produits par les installations et les activités civiles. La directive s’applique lorsque:

·le pays d’origine, le pays de destination ou tout pays de transit du combustible usé ou des déchets radioactifs est un État membre de l’Union européenne;

·les quantités et la concentration du combustible usé ou des déchets radioactifs objet du transfert (appelé «envoi») dépassent les valeurs visées à l’article 3, paragraphe 2, points a) et b), de la directive 96/29/Euratom , remplacée récemment par la directive 2013/59/Euratom du Conseil.

1.2.Principes généraux de la supervision et du contrôle des transferts

Conformément à la directive 2011/70/Euratom, chaque État membre reste entièrement responsable du choix de sa politique de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé relevant de sa compétence, qui pourrait inclure l’exportation de déchets radioactifs et de combustible usé ou l’importation de ces matières (en vue d’un traitement ou d’un retraitement, par exemple) sur son territoire.

En vertu de l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2006/117/Euratom, les États membres sont tenus d’utiliser un document uniforme pour la supervision et le contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé. Lorsque ces matières sont destinées à être transférées vers des pays tiers, les États membres doivent également appliquer les critères de transfert, conformément à l’article 16, paragraphe 2, de la directive et à la recommandation de la Commission.

Lorsqu’un transfert ne peut être mené à bien ou que les conditions applicables au transfert ne sont pas remplies conformément à cette directive, les autorités compétentes de l’État membre d’origine veillent à ce que les déchets radioactifs ou le combustible usé soient repris par le détenteur, à moins qu’un autre arrangement sûr soit possible. Ces autorités compétentes veillent à ce que le responsable du transfert prenne le cas échéant des mesures correctives de sûreté. Les coûts résultant des cas où le transfert ne peut être mené à bien incombent au détenteur (article 12 de la directive).