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COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, te 22.10.1996 
COM(96) 546 final 
LA FISCALITÉ DANS L'UNION EUROPÉENNE 
RAPPORT SUR L'ÉVOLUTION DES SYSTÈMES FISCAUX 
(Présenté par la Commission) 

LA FISCALITÉ DANS L'UNION EUROPÉENNE 
RAPPORT SUR L'ÉVOLUTION DES SYSTÈMES FISCAUX 
TABLE DES MATIERES 
I. INTRODUCTION 
II. L'ÉVOLUTION DES SYSTÈMES FISCAUX DANS L'UNION EUROPÉENNE 
III. L'ENTREPRISE ET L'ACHÈVEMENT DU MARCHÉ UNIQUE 
IV. L'EMPLOI 
V. L'ENVIRONNEMENT 
VI. LA VOIE À SUIVRE 
I. INTRODUCTION 
1.1. La Commission a proposé une vision nouvelle et globale de la politique fiscale dans son 
document de réflexion intitulé "La fiscalité dans l'Union européenne", du 20 mars 1996. Elle 
a notamment souligné les principaux enjeux pour l'Union européenne, à savoir la nécessité 
de promouvoir la croissance et l'emploi, de stabiliser les systèmes fiscaux et d'achever la 
construction du marché unique. Lors du Conseil Ecofin informel réuni à Vérone le 13 avril, 
les Ministres des Finances ont accueilli favorablement le document de la Commission et 
décidé qu'il convenait de poursuivre la réflexion dans le cadre d'un Groupe à haut niveau que 
la Commission a été chargée de créer et de coordonner. 
1.2. Les Ministres siégeant au Conseil Ecofin ont désigné des représentants personnels chargés 
de participer aux travaux du Groupe à haut niveau, qui s'est réuni à quatre reprises, les 
24 juin, 19 juillet, 12 septembre et 7 octobre 1996. Le Secrétariat général du Conseil a 
également participé aux réunions. 
1.3. Ces réunions ont constitué, pour les participants, une occasion précieuse d'examiner et 
d'échanger leurs points de vue sur certains enjeux cruciaux de la politique fiscale. Le Groupe 
à haut niveau a entendu la Confédération Européenne des Syndicats (CES), l'Union des 
Industries de la Communauté Européenne (UNICE) ainsi que M. Onno Ruding . Le 
Parlement européen, par l'intermédiaire de sa Commission des affaires économiques, 
monétaires et de la politique industrielle, a été informé des grands thèmes abordés par le 
Groupe à l'initiative de la Commission. 
1.4. En juin, la Commission a proposé un Pacte de confiance européen pour l'emploi, qui 
souligne notamment la nécessité d'inverser la tendance des systèmes d'imposition à affecter 
défavorablement l'emploi, dans le cadre d'une stratégie globale visant à accroître la création 
d'emplois dans l'Union. 
1.5. Le Conseil européen de Florence a souligné "le rôle essentiel du marché intérieur pour 
promouvoir la croissance et l'emploi", et demandé au Conseil "de lui soumettre, avant le 
Conseil européen de Dublin, un rapport sur l'évolution des systèmes fiscaux à l'intérieur de 
l'Union, en tenant compte de la nécessité de créer un environnement fiscal stimulant 
l'entreprise et la création d'emploi et de promouvoir une politique de l'environnement plus 
efficace". 
1.6. Dans le présent rapport, la Commission: 
résume (dans les sections III à V ci-après) les points de vue des membres du Groupe 
à haut niveau sur les questions soulevées initialement dans le document élaboré par 
la Commission à l'intention du Conseil Ecofin de Vérone et 
présente (dans la section VI) sa propre évaluation à la fois en ce qui concerne ces 
questions et en ce qui concerne la voie à suivre pour l'avenir. 
Ancien ministre des finances des Pays-Bas et président du Comité de réflexion des experts 
indépendants sur la fiscalité des entreprises dans la Communauté européenne, dont le rapport a été 
présenté en mars 1992. Les conclusions de la Commission à la suite de ce rapport ont été présentées 
dans sa communication du 26 juin 1992 (SEC(92)1118). 
2 
1.7. La Commission souhaite exprimer sa gratitude aux Ministres siégeant au Conseil Ecofin 
pour avoir soutenu son initiative, tant pour leur propre contribution à la discussion de Vérone 
qu'à travers la participation de leurs représentants personnels aux réunions du Groupe à haut 
niveau. 
II. L'EVOLUTION DES SYSTEMES FISCAUX DANS L'UNION EUROPÉENNE 
2.1. On peut appréhender l'évolution des prélèvements fiscaux et des charges sociales dans les 
15 États membres de l'Union européenne en examinant à la fois les variations du niveau 
d'imposition (mesuré, par exemple, en pourcentage du PIB) et les tendances structurelles de 
la fiscalité (perceptibles, par exemple, au travers des taux effectifs appliqués à différentes 
bases économiques). 
2.2. Entre 1980 et 1994, le poids total des impôts et des charges sociales, exprimé en pourcentage 
du PIB, s'est accru, pour l'ensemble des États membres de l'Union, de deux points de 
pourcentage en moyenne. On observe cependant de fortes variations entre les États membres. 
La ventilation traditionnelle entre impôts directs et indirects, d'une part, et cotisations 
sociales, d'autre part, fait apparaître que la majeure partie de la hausse globale de la pression 
fiscale constatée au cours de cette période est imputable au relèvement des cotisations 
sociales (augmentées de 1,5 point en moyenne pour l'ensemble de la Communauté, 
essentiellement dans les années 1990). L'évolution observée sur cette période est plus 
significative que les chiffres relevés dans un pays donné pour une année quelconque. 
2.3. On peut analyser l'évolution structurelle à long terme de la fiscalité en calculant le taux 
d'imposition implicite (recettes fiscales divisées par la base imposable) par fonction 
économique (facteurs de production et consommation). Entre 1980 et 1994, le taux moyen 
d'imposition implicite du travail salarié en Europe s'est accru à un rythme soutenu, passant 
de 34,7 % à 40,5 %. Pour les autres facteurs de production (capital, travailleurs 
indépendants, énergie, ressources naturelles), ce taux est tombé de 44,1 % à 35,2 % (voir 
graphique ci-dessous). Le taux d'imposition de la consommation est resté relativement stable 
(il n'a augmenté que légèrement, de 13,1 % à 13,8%). Là encore, d'importants écarts 
apparaissent entre les États membres. Les États membres où le taux d'imposition implicite du 
travail salarié a progressé le plus pendant la période considérée sont principalement ceux où 
la pression fiscale totale s'est le plus aggravée. 
2.4. Plusieurs explications peuvent être données de ces modifications de la structure d'impor ion, 
qu'il s'agisse de l'évolution des taux et des bases d'imposition, du vieillissement de la 
population, ou du fait que les revenus du travail constituent une base relativement stable et 
facile à imposer. Un autre facteur pourrait être l'érosion progressive de certaines bases 
d'imposition, laquelle pourrait résulter d'une concurrence fiscale excessive ou dommageable. 
La réunion ministérielle de l'OCDE et le Sommet du G7, à Lyon, ont exprimé, cette année, la 
crainte que des régimes fiscaux particulièrement favorables, notamment à l'égard des 
activités mobiles sur le plan international, ne risquent de fausser l'affectation des ressources 
économiques et de porter atteinte aux recettes fiscales d'autres pays. Bien qu'il n'existe 
aucune mesure de l'impact global de l'érosion fiscale, on dispose d'indices attestant qu'un 
déplacement, motivé par des considérations purement fiscales, des investissements d'un État 
membre à l'autre ou vers des pays tiers a mis en cause l'imposition effective du produit de ces 
investissements. 
Taux d'imposition implicites 1980 -1994 
Travail salarié 
—O—Autres facteurs 
1980 1981 1982 1983 198419851986 1987 1988 198919901991 19921993 1994 
III. L'ENTREPRISE ET L'ACHEVEMENT DU MARCHÉ UNIQUE 
Contexte 
3.1. L'entreprise est un facteur essentiel de croissance, de prospérité et de création d'emplois dans 
l'Union. Il est indispensable d'offrir aux entreprises un environnement où elles pourront 
prospérer, si l'on souhaite maintenir et renforcer la compétitivité de l'Union au niveau 
mondial. Le marché unique est appelé à jouer un rôle central dans ce processus. À mesure 
que les restrictions de nature réglementaire disparaissent, les obstacles et les distorsions, 
fiscales qui subsistent deviennent de plus en plus apparents et la fiscalité est largement 
perçue comme l'un des domaines les plus importants dans lesquels la construction du marché 
unique reste inachevée. Ceci est le cas, y compris dans des domaines comme la TVA où, en 
dépit d'une législation communautaire très développée, le système est encore loin d'être 
adapté aux besoins du marché unique et pose de sérieux problèmes en raison de sa 
complexité et des différences observées dans son application. 
3.2. Les systèmes fiscaux doivent permettre le développement des activités économiques 
transfrontalières. Toutefois, il convient simultanément de veiller à ce que le développement 
des possibilités d'échanges et d'investissements transfrontaliers n'entraîne pas une érosion 
inacceptable des recettes sous l'effet de l'arbitrage, de l'évasion ou de la fraude fiscales. Tout 
comme il est nécessaire d'éviter la double imposition des flux de revenus transfrontaliers, les 
transactions réalisées dans la Communauté ne doivent pas davantage pouvoir échapper à 
l'impôt. 
Promouvoir la croissance et l'entreprise 
3.3. Au sein du Groupe à haut niveau, un large consensus s'est dessiné autour du principe selon 
lequel les conditions les plus favorables au développement des entreprises exigent des 
systèmes de taxation aussi simples, équitables et efficaces que possibles. Ces dernières 
années, la tendance s'est orientée vers des systèmes fiscaux reposant sur de larges assiettes 
d'imposition et des taux généralement bas. Ceci étant considéré comme mieux adapté pour 
promouvoir une croissance économique durable, et préférable à l'octroi d'exonérations ou de 
déductions fiscales particulières, ciblées sur des secteurs ou des créneaux précis. 
3.4. Néanmoins, certains États membres ont pris des mesures spécifiques pour encourager les 
entreprises nouvelles ainsi que les petites et les moyennes entreprises. Ces deux secteurs sont 
de grands créateurs de richesses et d'emplois nouveaux et tous deux sont exposés pour le 
respect de leurs obligations à des coûts disproportionnés. 
Le marché unique 
3.5. D'une façon générale, il a été reconnu que, tout à la fois, les règles d'imposition constituaient 
un élément important pour la réalisation du marché unique, mais que le développement de 
celui-ci avait posé des défis aux systèmes fiscaux, notamment en ce qui concerne la 
protection des bases d'imposition et la prévention de la fraude et de l'évasion fiscales 
transfrontalières. Cependant, des opinions divergentes ont été émises quant à la nécessité et 
à l'urgence d'interventions spécifiques au niveau communautaire. Si tous les représentants 
ont souligné le caractère politiquement sensible des décisions en matière fiscale ainsi que la 
nécessité de respecter le principe de subsidiarité, certains ont insisté sur le fait que ces motifs 
ne pouvaient justifier l'inactivité ou l'immobilisme dans le domaine fiscal. 
3.6. Un certain nombre de représentants s'attendent à ce que les distorsions fiscales deviennent 
encore plus apparentes au cours de la troisième phase de l'UEM, lorsque le nombre de 
variables aura diminué et que le coût des transactions et les risques de change ne 
constitueront plus une telle barrière aux échanges. D'autres, en revanche, estiment que l'effet 
principal de l'Union économique et monétaire sera de souligner l'importance du maintien, au 
niveau national, de la flexibilité de la politique fiscale. 
3.7. En général, le Groupe a estimé important d'avoir une vision claire à moyen et à long terme 
du rôle de la fiscalité dans le marché unique, mais également de pouvoir, dans ce cadre, 
aborder chaque problème particulier d'un point de vue pratique et avec pragmatisme. Il a 
également été observé que, même en l'absence de nouvelles mesures législatives dans le 
domaine fiscal, un nombre croissant d'affaires est porté devant les juridictions nationales ou 
devant la Cour de justice des Communautés européennes. De ce fait, l'interprétation de la loi 
est en évolution constante. Plusieurs représentants ont exprimé de fortes craintes qu'à moins 
que la jurisprudence de la Cour ne soit relayée par d'autres instruments, les systèmes 
fiscaux de la Communauté ne se développent de façon fragmentaire. 
3.8. De nombreux représentants personnels placent au premier rang des priorités de l'action 
communautaire la suppression des mesures fiscales faisant obstacle aux flux de revenus 
transfrontaliers. Beaucoup ont cité, à cet égard, les versements d'intérêts et de redevances 
entre entreprises et ont demandé à la Commission d'élaborer un nouveau projet de directive 
permettant de relancer la discussion. Nombreux sont aussi ceux qui ont insisté sur la 
nécessité de mettre en oeuvre un système de TVA plus simple et plus efficace, pour mettre 
fin à la complexité, à la segmentation des marchés et aux possibilités de fraude qui 
caractérisent le régime transitoire actuel. Certains ont demandé un démarrage urgent des 
travaux de mise en oeuvre du programme de la Commission pour un nouveau système 
commun de TVA. 
3.9. Plusieurs représentants ont estimé que le rapport rendu en 1992 par le Comité Ruding a 
fourni une analyse utile des mesures à prendre dans le domaine de la fiscalité des entreprises. 
Parmi les priorités assignées à l'action communautaire figuraient l'adoption de mesures 
concernant les services financiers, notamment en matière d'assurance vie et de retraite, 
l'imposition des travailleurs transfrontaliers et leurs cotisations de sécurité sociale, les droits 
d'accise et l'élaboration éventuelle de définitions fiscales communes. 
3.10. L'efficacité des conventions de double imposition entre États membres (et avec les pays 
tiers) en tant que moyen de contribuer efficacement aux exigences du marché unique a été 
longuement débattue. Bien que les conventions bilatérales inspirées de la Convention modèle 
de l'OCDE aient largement contribué à faciliter les échanges internationaux au niveau 
mondial, de nombreux représentants ont souhaité que des actions soient entreprises pour en 
améliorer le fonctionnement. Il a été proposé que certains domaines susceptibles de donner 
lieu à une double imposition soient identifiés et qu'une solution soit arrêtée au niveau 
communautaire, ce qui fournirait un schéma commun pour la rationalisation du système. 
3.11. Plusieurs représentants classent au premier rang de leurs priorités le développement et le 
renforcement de la coopération entre les autorités nationales en matière de lutte contre la 
fraude fiscale et l'évasion fiscale à l'intérieur du marché unique. Si les régimes fiscaux 
doivent être non discriminatoires, ils faut aussi qu'ils soient protégés contre les pertes de 
recettes résultant de la fraude. Cette coopération renforcée consisterait non seulement à 
échanger des expériences quant aux meilleurs moyens de lutter contre la fraude, mais aussi à 
renforcer les mesures de contrôle et d'assistance mutuelle entre États membres. La possibilité 
de développer des contrôles fiscaux conjoints des activités économiques transfrontalières a 
également été évoquée. 
Concurrence fiscale 
3.12 II ressort des discussions du Groupe que l'influence sur la politique fiscale nationale de la 
menace d'une concurrence déloyale ou dommageable ayant pour enjeu les flux de revenus 
générés par les activités mobiles sur le plan international varie d'un État membre à l'autre. En 
outre, une définition commune et objective de la notion de mesure déloyale n'a pu être 
établie. Certains représentants ont souligné leur crainte que l'érosion fiscale ne compromette, 
en fin de compte, la réalisation d'objectifs communautaires vitaux et ont appelé, en 
conséquence, à la définition d'une approche commune à l'intérieur de l'Union. 
3.13. D'aucuns ont grandement insisté sur la nécessité d'appliquer les règles communautaires de 
concurrencé avec cohérence et transparence, notamment en ce qui concerne les aides d'État. 
D'autres, tout en s'associant à cet appel à la transparence, ont souligné par ailleurs que les 
mesures fiscales ne constituent que l'un des instruments possibles de l'aide publique aux 
entreprises et que le traitement des incitations fiscales doit s'inscrire dans le contexte plus 
large d'une politique de la concurrence prenant en considération les objectifs de la politique 
régionale. Dans l'ensemble, le Groupe a souhaité une coordination plus étroite entre la 
Commission et les États membres dans ce domaine. 
3.14. Le Groupe à haut niveau ne s'est guère montré favorable, en général, à la fixation de taux ou 
de bases minimaux relatifs à l'impôt des sociétés au stade actuel, même pour atteindre un 
niveau minimum d'imposition effective dans l'Union européenne. 
3.15. Néanmoins, de nombreux représentants ont souhaité la poursuite d'actions spécifiques visant 
à restreindre ou à mettre fin à la concurrence déloyale dans ce domaine, parallèlement aux 
travaux entrepris par l'OCDE. Les représentants ont aussi proposé une série d'actions 
nouvelles visant, notamment, à clarifier l'interprétation de la législation existante, à définir 
les notions de pratiques acceptables et de pratiques inacceptables dans le cadre 
communautaire et à renforcer l'échange d'informations sur les politiques et les mesures 
fiscales appliquées dans les autres États membres. 
Imposition des revenus du capital 
t. De nombreux représentants personnels ont particulièrement attiré l'attention sur le problème 
de l'imposition des revenus du capital, aussi bien au niveau communautaire qu'au niveau 
mondial. Les revenus du capital, et plus particulièrement les revenus de l'épargne, constituent 
la base imposable la plus mobile et l'application de traitements fiscaux différents peut 
entraîner de sérieuses distorsions dans l'allocation et les flux de capitaux. Un certain nombre 
de représentants sont d'avis que la suppression du risque de change et la réduction des écarts 
de taux d'intérêt qui accompagneront la troisième phase de l'UEM pourraient accroître cette 
sensibilité aux différences d'imposition. 
7. Pour faire face à ce problème, de nombreux représentants proposent d'instaurer dans 
l'ensemble de l'Union un niveau minimal d'imposition des revenus de l'épargne, afin 
d'empêcher les distorsions économiques et les pertes de recettes. Certains souhaitent une 
retenue à la source minimale, d'autres préconisent un échange d'informations entre 
administrations nationales sur les intérêts perçus par les non-résidents et sont peu favorables 
à l'institution d'une retenue à la source au niveau communautaire sans une abrogation de la 
législation sur te secret bancaire. D'autres encore pensent qu'une combinaison de ces deux 
approches pourrait constituer une voie possible pour sortir de l'impasse. 
IV. EMPLOI 
Contexte 
4.1. La lutte contre le chômage est le principal défi auquel est confrontée la Communauté 
aujourd'hui. Comme indiqué ci-avant, les tendances à long terme de la fiscalité dans la 
Communauté ont été jusqu'ici défavorables à l'emploi. Les déséquilibres structurels des 
systèmes fiscaux, qui pénalisent le travail, ont encouragé une plus grande substitution du 
capital au travail. 
4.2. L'allégement sensible des prélèvements obligatoires sur le travail (1-2% du PIB) 
recommandé par la Commission dans son Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et 
l'emploi afin de promouvoir l'emploi n'a pas encore eu lieu. Cela tient principalement à la 
difficulté qu'éprouvent les États membres à trouver des ressources budgétaires suffisantes et 
adaptées pour compenser îa perte de recettes qui en résulterait. 
Rôle de la fiscalité 
La nécessité de réduire les prélèvements sur le travail a été largement admise par le Groupe à 
haut niveau. Certains représentants personnels se sont prononcés en faveur d'une approche 
ciblée consistant à réduire les prélèvements pour certaines catégories de travailleurs (par 
exemple, les chômeurs de longue durée ou les jeunes sans emploi), afin de maximiser 
l'impact de cette mesure sur l'emploi. D'autres ont souligné la nécessité de créer un 
environnement fiscal propice à la création d'emplois en allégeant la charge fiscale globale, y 
8 
compris pour les entreprises. Certains représentants se sont dits favorables au transfert des 
charges pesant sur le travail vers d'autres bases imposables, tandis que d'autres estimaient 
que la création d'emplois profiterait davantage d'un allégement de la pression fiscale globale 
combiné à une maîtrise ou à la réduction des dépenses publiques. 
Mesures à long terme et à court terme 
4.4. La nécessité d'inverser la tendance déjà ancienne à l'accroissement des prélèvements sur le 
travail a été admise par de nombreux représentants personnels, malgré la difficulté que cela 
représente en pratique du fait de la marge de manoeuvre limitée dont disposent les 
gouvernements pour financer un allégement important de ces prélèvements. L'inversion de 
cette tendance est plus à même que les mesures à court terme d'avoir des effets sur les 
décisions d'embauché à moyen et à long terme. Une question essentielle, pour la plupart des 
représentants, est de savoir si les employeurs reçoivent un signal clair indiquant que 
l'évolution à long terme de la structure de l'impôt doit maintenant être inversée, et s'ils 
tiennent compte de ce signal dans leurs anticipations. 
4.5. Certains représentants ont souligné l'importance de mesures à plus court terme qu'ont prises 
certains États membres. Le plus souvent, elles consistent en une réduction temporaire des 
coûts non salariaux de la main-d'oeuvre et visent des catégories de travailleurs bien précises; 
elles sont aussi plus susceptibles d'influer sur les décisions d'embauché à court terme, 
pendant la durée même de leur application. La question essentielle est ici celle de la réaction 
de la demande de main-d'oeuvre à de telles réductions à court terme de son coût. Certains 
représentants personnels ont souligné les risques que présentaient de telles mesures, par 
exemple leur coût élevé par rapport aux avantages potentiels. 
Financement de l'allégement des prélèvements sur le travail 
4.6. Les options envisageables pour financer l'allégement des prélèvements sur le travail (tant à 
court terme qu'à long terme) sont la réduction des dépenses publiques et le relèvement des 
impôts dans d'autres domaines. Les bases d'imposition substituables sont la consommation et 
les facteurs de production autres que le travail. Le financement de telles réductions est 
évidemment plus aisé dans un contexte de plus forte croissance économique. 
4.7. Pour certains représentants personnels, la priorité devrait être accordée à la réduction des 
dépenses publiques. Celle-ci créerait la marge de manoeuvre nécessaire pour financer une 
diminution de l'impôt sur le travail ou, plus généralement, pour alléger la pression fiscale 
globale. Certains ont signalé la tendance qui existe dans leur pays à déplacer vers les 
dépenses ou la consommation les prélèvements grevant ces revenus, y compris les revenus 
du travail. En ce qui concerne plus particulièrement la possibilité d'utiliser les recettes 
supplémentaires provenant de l'ajustement du taux normal de TVA dans le cadre du nouveau 
système commun, les représentants personnels considèrent dans l'ensemble qu'il s'agit 
davantage d'une option à moyen ou à long terme. Certains ont souligné la neutralité des 
hausses de TVA du point de vue de la compétitivité de l'Union. D'autres ont également 
signalé la possibilité d'introduire des taxes écologiques ou de les augmenter, y compris les 
taxes sur l'énergie, afin de financer l'allégement des prélèvements sur le travail et, par là 
même, d'aider à corriger le déséquilibre entre la sous-utilisation du travail et la 
surexploitation des ressources naturelles, qui sont limitées (voir section V ci-dessous). Enfin, 
pour ce qui est de l'imposition d'autres facteurs de production que le travail, en particulier les 
capitaux mobiles, certains représentants personnels ont attiré l'attention sur l'importance qu'il 
y aurait à prévoir des "filets de sécurité", afin de substituer au travail d'autres bases 
imposables bien stables ou d'empêcher qu'une nouvelle érosion de ces bases ne conduise à 
alourdir l'imposition du travail. 
4.8. Face aux pressions croissantes auxquelles sont confrontés leurs systèmes de sécurité sociale, 
certains États membres ont introduit d'autres modes de financement de leurs dépenses 
sociales, par exemple en élargissant la base de financement afin que tout le poids de celles-ci 
ne pèse plus uniquement sur la main-d'oeuvre salariée ou en encourageant les mesures de 
prévoyance individuelles. Certains représentants ont insisté sur le lien entre cotisations et 
prestations sociales. D'autres ont souligné qu'étant donné le vieillissement de la population et 
le rétrécissement relatif de la base constituée par la main-d'oeuvre salariée, il devenait 
indispensable de chercher d'autres modes de financement des dépenses sociales. Certaines 
réformes récentes dans ce domaine ont été évoquées. 
V. ENVIRONNEMENT 
Contexte 
5.1. L'une des tâches de la Communauté est de promouvoir une croissance économique durable 
respectant l'environnement. Afin d'éviter que l'adoption de normes environnementales 
contraignantes n'interfère inutilement avec d'autres objectifs communs, par exemple un 
niveau élevé de l'emploi, qui requiert notamment de bonnes performances économiques et 
des entreprises européennes compétitives, il est essentiel de trouver des solutions efficaces et 
peu coûteuses aux problèmes d'environnement. La fiscalité, dans la mesure où elle affecte le 
prix des biens, est l'un des instruments économiques qui peut être utilisé pour encourager une 
exploitation plus modérée de ressources naturelles limitées et internaliser les coûts externes 
de cette exploitation. 
5.2. Les taxes liées à l'environnement ("écotaxes"), qui sont perçues, par exemple, sur l'utilisation 
de ressources naturelles limitées et sur l'énergie, peuvent être définies globalement comme 
10 
l'ensemble des prélèvements dont l'assiette est formée d'éléments ayant un impact négatif 
bien précis sur l'environnement. Outre qu'elles permettent d'accroître les recettes, ces taxes 
servent aussi à encourager les changements d'attitude. Elles sont donc souvent considérées 
comme un instrument économique efficace de protection de l'environnement. L'expérience 
acquise dans des domaines comme celui de l'essence sans plomb montre que le meilleur 
moyen d'atteindre des objectifs écologiques consiste souvent à combiner ces instruments 
fiscaux à d'autres mesures, utilisées de façon cohérente pour modifier les comportements. 
5.3. Le recours aux écotaxes, y compris les taxes sur l'énergie, n'a généralement pas augmenté 
sensiblement entre 1980 et 1994. Dans l'Union européenne prise dans son ensemble, les 
taxes écologiques et énergétiques représentaient 2,6 % du PIB en 1980 et 2,9 % en 1994. Il 
est possible que les résultats de 1995 et 1996 fassent apparaître une certaine hausse, car 
plusieurs États membres ont adopté de nouvelles écotaxes que ne reflètent pas les chiffres 
susmentionnés. Certains représentants personnels ont décrit les grandes lignes de ces 
réformes récentes de la fiscalité "verte" dans leur pays. 
Taxes écologiques et allégement de l'imposition du travail 
5.4. Comme indiqué ci-dessus, les recettes tirées d'un recours accru aux taxes écologiques et 
énergétiques pourraient servir à financer une réduction de l'imposition du travail. Sur ce 
point, certains représentants personnels se sont dits favorables au relèvement des taxes sur 
l'énergie, rappelant que plusieurs États membres avaient déjà suivi cette voie. Les taxes 
énergétiques sont apparues comme un domaine offrant des possibilités de recettes 
importantes, bien que ces taxes atteignent déjà des niveaux relativement élevés dans certains 
États membres. D'autres écotaxes, dont l'assiette est plus réduite, ont paru peu susceptibles 
de dégager des recettes importantes, surtout si elles réussissent effectivement à modifier les 
comportements. Selon d'autres représentants, cependant, le recours aux taxes énergétiques et 
écologiques pour alléger l'imposition du travail n'ouvre pas autant de perspectives, en 
particulier si d'autres pays n'adoptent pas la même politique. Il a également été souligné que 
les effets négatifs potentiels sur la compétitivité d'un relèvement des taxes sur la 
consommation énergétique des entreprises pourrait être atténué si un cadre commun aux 
taxes écologiques était mis en place dans l'Union européenne. 
VI. LA VOIE A SUIVRE 
Un processus de renforcement de la coordination 
6.1. Dans cette dernière partie du rapport, la Commission présente les conclusions qu'elle tire des 
quatre réunions du Groupe à haut niveau. Ces conclusions s'appuient à la fois sur le 
document préparé pour la réunion informelle du Conseil Ecofin à Vérone et sur les 
délibérations du Groupe à haut niveau ainsi que sur les appels à l'action de la CES, l'UNICE 
et M. Onno Ruding. 
6.2. La Commission tient à rappeler que, dans le domaine fiscal, toute proposition d'action 
communautaire devra pleinement tenir compte des principes de subsidiarité et de 
11 
proportionnalité. Elle ne considère pas que l'harmonisation des systèmes fiscaux constitue un 
but en soi. Elle se déclare plutôt favorable à une approche pragmatique et réaliste visant à 
donner aux États membres des moyens plus efficaces pour se protéger contre la perte de la 
souveraineté fiscale nationale en faveur des marchés. 
6.3. Comment une meilleure coopération au niveau communautaire peut-elle être réalisée ? De 
l'avis des représentants personnels, il existe un besoin évident de créer un groupe au sein 
duquel les États membres et la Commission puissent échanger des informations et passer en 
revue les politiques fiscales. 
6.4. Un tel groupe, qui serait présidé par la Commission, pourrait permettre de disposer d'une 
vision stratégique sur les politiques fiscales et les travaux des comités spécialisés 
Commission-États membres qui existent actuellement (couvrant la fiscalité indirecte, la 
fiscalité directe et la réduction des coûts non salariaux du travail). Sa mission consisterait à 
faciliter l'identification d'un certain nombre d'initiatives-clés (d'ordre législatif ou non) qui, 
considérées d'un point de vue global, contribueraient à la réalisation d'objectifs essentiels de 
la Communauté, tels que ceux définis à Florence, tout en préservant les capacités de collecte 
fiscale des États membres. 
6.5. Un échange plus intense d'informations sur les politiques et les mesures prises dans les autres 
Etats membres devrait permettre au groupe de traiter de la question de la concurrence fiscale. 
À cet effet, la Commission se propose de présenter un certain nombre d'initiatives, y 
compris certaines déjà suggérées par les représentants personnels. Ces initiatives auront 
pour objectif: 
la recherche d'un accord sur les types de mesures considérées comme dommageables 
dans un contexte communautaire; 
la définition de normes communes dans certains domaines ("code de bonne 
conduite"); 
l'introduction d'une plus grande coordination des mesures adoptées par les autorités 
fiscales des Etats membres destinées à prévenir que la concurrence fiscale ne nuise à 
l'intérêt général; 
le renforcement de la coopération entre autorités fiscales dans leur lutte commune 
contre la fraude et l'évasion. 
6.6. Au-delà des domaines susvisés, le groupe pourrait aussi constituer une instance 
particulièrement précieuse pour examiner les implications politiques majeures de certaines 
questions spécifiques. Au nombre de ces questions, dont beaucoup ont déjà été mentionnées 
par les représentants personnels, figurent notamment: 
le rôle, le fonctionnement et les possibilités de coordination des conventions en 
matière de double imposition; 
la simplification de l'environnement fiscal des entreprises, en particulier des PME; 
12 
le problème de l'interaction impôts/cotisations sociales, en particulier dans le cas des 
travailleurs frontaliers; 
l'imposition des services internationaux et l'impact des nouvelles technologies. 
6.7. Enfin, il est nécessaire de poursuivre les travaux relatifs à l'interaction entre la fiscalité et les 
objectifs communautaires communs définis à Florence, à savoir l'entreprise, l'emploi et 
l'environnement, en suivant les lignes directrices suggérées ci-après. 
Les entreprises et le marché unique 
6.8. Si l'on veut tirer pleinement profit des avantages du marché unique et stimuler l'activité des 
entreprises, il faut s'attaquer résolument aux obstacles d'ordre fiscal qui entravent l'activité 
économique dans l'Union. L'élimination des entraves aux flux transfrontaliers de revenus et 
de capitaux réduira la complexité, et par là même le coût, des activités économiques. À long 
terme, un environnement fiscalement neutre favorisant l'activité des entreprises et la création 
de richesses constituera l'un des moyens les plus sûrs de garantir la compétitivité qui est 
vitale dans le contexte international. 
6.9. Bien qu'elle soit consciente du caractère sensible de ce domaine et des difficultés qui en 
résultent, la Commission estime nécessaire de prendre des mesures afin de supprimer ces 
entraves. Elle est également convaincue que des efforts communs sont indispensables pour 
construire des systèmes fiscaux non distortifs et adaptés aux besoins du marché unique. À ce 
jour, un certain nombre des entraves à la libre circulation et à l'application des principes de 
non-discrimination prévus par les traités ont fait l'objet d'arrêts de la Cour de justice des 
Communautés européennes, lorsque les juridictions nationales ont estimé que des 
dispositions fiscales pouvaient porter atteinte au bon fonctionnement du marché unique. Si 
une telle tendance se confirme et n'est pas relayée par un autre type d'action, il pourrait en 
résulter une approche fragmentaire, qui ne saurait constituer une solution de remplacement 
durable à la coopération. 
6.10. Compte tenu de ce qui vient d'être dit, la Commission a retenu quatre domaines dans 
lesquels elle juge indispensable d'agir, afin de créer une fiscalité permettant au marché 
unique de fonctionner dans des conditions optimales. La Commission entend: 
poursuivre son programme de travail en vue de l'introduction d'un nouveau système 
commun de TVA; 
soumettre de nouvelles propositions en vue d'éliminer les entraves fiscales à l'activité 
économique transfrontalière, en commençant par une proposition concernant le 
versement d'intérêts et de redevances entre sociétés associées; 
clarifier la portée et améliorer la cohérence d'application des règles communautaires 
de concurrence, y compris les règles relatives aux aides d'État; 
13 
s'engager à améliorer les possibilités de coopération et d'assistance mutuelle entre les 
administrations fiscales, notamment par le biais de propositions spécifiques 
prévoyant une meilleure intégration des outils de coopération et renforçant 
l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des impôts. 
6.11. En ce qui concerne l'imposition de l'épargne, la Commission estime que situation actuelle 
provoque des perturbations telles qu'une action effective doit être entreprise. Elle est d'avis 
que l'introduction d'une retenue à la source minimum, selon les principes de sa proposition 
de 1989, constituerait un premier pas utile. En effet, cette mesure ne constituerait pas une 
consécration du principe du secret bancaire et elle garantirait un niveau minimum 
d'imposition de tous les intérêts dans l'Union européenne. La Commission demande donc au 
Conseil de reprendre d'urgence l'examen de la proposition actuelle sur l'imposition des 
revenus de l'épargne. 
Promouvoir l'emploi 
6.12. Il existe un large consensus sur le fait que, pour promouvoir l'emploi, il est nécessaire de 
renverser la tendance actuelle des structures fiscales à faire peser une charge de plus en plus 
lourde sur le travail par rapport à d'autres bases imposables. La Commission souligne que, 
conformément au principe de subsidiarité, les États membres doivent pouvoir choisir 
librement leur méthode d'allégement de la pression fiscale sur le travail, ainsi que les moyens 
de financer cet allégement. Toutefois, des contraintes pèsent sur chacune des solutions de 
financement possibles: chacune doit être prise en considération, y compris la possibilité de 
recourir à des solutions composites. La Commission estime qu'il est indispensable 
d'intensifier les échanges d'informations et d'expériences qui ont lieu sur ces questions depuis 
la publication de son rapport sur l'avenir de la protection sociale dans la Communauté. 
6.13. À court terme, les mesures prises par de nombreux États membres pour réduire les coûts de 
main-d'oeuvre non salariaux pour certaines catégories de salariés, notamment les moins 
qualifiés ou ceux occupant un premier emploi, n'ont pas encore, dans la situation 
économique actuelle, entraîné de réduction sensible du chômage. Toutefois, l'expérience 
acquise en la matière montre que leur impact peut être considérablement renforcé si elles ont 
été conçues avec soin. Ces mesures peuvent être plus efficaces si elles sont liées à la création 
d'emplois et associées de façon souple à des expériences impliquant des modifications de 
l'organisation du travail ou du temps de travail. En outre, si l'on veille à ce qu'elles soient 
aussi simples que possible, leur utilisation sera encouragée et les coûts de mise en oeuvre, 
notamment pour les plus petites entreprises, en être minimisés. Les PME étant la majeure 
source de nouveaux emplois dans l'Union, les politiques fiscales devraient également 
faciliter et renforcer leur capacité à créer des emplois. Dans la même perspective, une 
meilleure prise en compte des dépenses d'investissement immatériel dans la fiscalité des 
entreprises contribuerait au développement des qualifications, à l'enrichissement des 
compétences, ainsi qu'à l'amélioration des stratégies d'innovation. 
14 
6.14. À plus long terme, la Commission pense qu'il serait extrêmement profitable de coordonner 
les mesures fiscales qui seront prises et de les présenter comme partie intégrante des efforts 
engagés, à l'échelle de la Communauté toute entière, afin de réduire le chômage. Il est vital 
de persuader les opérateurs économiques que les structures fiscales, seront désormais axées 
sur la promotion de l'emploi. Une telle coordination serait particulièrement utile dans le 
contexte des mesures engagées en vue de renverser la tendance qui a jusqu'à présent, et 
depuis longtemps, caractérisé les structures fiscales, et pour contribuer à susciter la confiance 
nécessaire à la mise en oeuvre du Pacte de confiance européen. 
L'environnement 
6.15. En ce qui concerne l'environnement, la Commission reconnaît qu'il est nécessaire d'étudier 
les implications d'un recours accru aux taxes écologiques et énergétiques. Toutefois, les 
pratiques actuelles montrent que la meilleure façon d'atteindre les objectifs fixés en matière 
d'environnement est de combiner les instruments fiscaux avec d'autres mesures appliquées de 
façon cohérente en vue de modifier les comportements. Lors du choix des instruments à 
mettre en oeuvre, il faudra veiller à évaluer avec soin leurs répercussions sur la compétitivité, 
l'emploi et l'environnement. 
6.16. Bien que le dosage approprié des instruments permettant d'atteindre les objectifs de la 
politique de l'environnement puisse ne pas être le même pour tous les États membres, il est 
essentiel que les différences éventuelles soient compatibles avec le bon fonctionnement du 
marché unique. À cet égard, la Commission soumettra bientôt une communication à 
l'intention des États membres, qui contiendra des orientations quant à l'utilisation des 
écotaxes sur la base du droit communautaire en vigueur. 
6.17. Quoiqu'il appartienne aux États membres de juger jusqu'à quel point les instruments fiscaux 
sont nécessaires pour atteindre les objectifs en matière d'environnement, un domaine a été 
clairement identifié comme relevant nécessairement d'une action communautaire. Ce 
domaine est celui de la taxation des produits énergétiques qui, entre autres, joue un rôle 
important pour permettre de stabiliser les émissions de C02 à leur niveau de 1990 d'ici à 
l'an 2000. Dans ce contexte, la Commission soumettra de nouvelles propositions sur la 
taxation des produits énergétiques avant la fin de l'année. Ces propositions fourniront un 
cadre commun qui laissera aux États membres la possibilité de moduler leur fiscalité en 
fonction de leur situation nationale propre, tout en respectant le bon fonctionnement du 
marché unique. 
Conclusions 
6.18. En tenant compte de l'analyse et des lignes d'action définies ci-dessus, la Commission 
considère qu'il y a un besoin urgent de progrès, aussi bien en ce qui concerne des questions 
spécifiques que pour l'orientation générale des politiques fiscales. Un groupe sur la politique 
fiscale pourrait s'avérer utile pour développer et s'assurer de progrès dans tous ces domaines. 
A plus long terme, ce groupe pourrait préparer la voie pour conclure un accord général visant 
à garantir que les politiques fiscales soient orientées au mieux pour atteindre les objectifs 
importants de l'Union tout en protégeant les bases fiscales contre une concurrence fiscale 
déloyale. 
15 
6.19. La Commission invite le Conseil: 
i) à prendre note du présent rapport et à le soumettre à l'attention du Conseil européen; 
ii) à consacrer une de ses prochaines réunions à un examen global portant à la fois sur 
les propositions déjà présentées par la Commission et sur des actions futures 
possibles; 
iii) à donner son feu vert au démarrage des travaux du groupe et à approuver les grandes 
lignes de son programme de travail exposées dans le présent rapport. 
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COM(96) 546 final 
DOCUMENTS 
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