Avis sur l'aménagement du territoire et les stratégies de développement des régions du littoral atlantique (94/C 393/08)

Le 24 février 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, alinéa 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur l'aménagement du territoire et les stratégies de développement des régions du littoral atlantique.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 30 août 1994 (rapporteur : M. Speirs).

Le Comité économique et social, au cours de sa 318e session plénière (séance du 14 septembre 1994), a adopté l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le Comité souscrit au concept de coopération entre les régions atlantiques visant à stimuler leur développement et invite la Communauté à élaborer une stratégie permettant de garantir un tel développement qui pourrait faire l'objet d'une consultation avec le Comité économique et social.

1.2. La Commission a imprimé un nouvel élan à la mise en oeuvre du programme Europe 2000 en allouant 4 millions d'ECU pour un programme d'action pilote concernant l'Arc atlantique, ce qui fait - avec un cofinancement d'un montant équivalent - 8 millions d'ECU au total.

1.3. Afin que les partenaires économiques et sociaux puissent contribuer aux projets de coopération ainsi induits et en tirer profit, il est capital que leurs points de vue soient pris en compte au stade de la préparation et que leur avis soit également recueilli au stade de l'évaluation de l'impact. Le Comité économique et social, de par son rôle et sa structure, est idéalement placé pour apporter une contribution à ce processus.

1.4. Des études préliminaires ont été effectuées par le CEDRE sur les régions atlantiques, notamment sur l'« Arc atlantique ». De plus, depuis 1975, les régions formant la Conférence des régions maritimes périphériques ont reconnu la nécessité de coopérer et, dans une résolution adoptée en 1992, la commission de la politique régionale du Parlement européen a abordé le problème des régions atlantiques.

2. Caractéristiques des régions atlantiques

2.1. Les termes « Arc atlantique » désignent l'ensemble des régions du littoral atlantique de l'Union européenne, de l'Écosse aux Îles Canaries. Ces régions représentent quelque 30 % du territoire de l'Union et seulement 16 % de sa population. Il est cependant difficile d'énumérer les régions qui en font déjà partie car deux définitions de nature différente continuent de se chevaucher :

2.1.1. Une définition territoriale à des fins d'étude qui découle du découpage effectué par la Commission dans le cadre du programme Europe 2000, du territoire communautaire en grandes zones pour lesquelles ont été effectuées les études prospectives transrégionales. Ce découpage n'a absolument rien de normatif. Il découle à la fois de considérations géographiques (une certaine homogénéité de situations) et de virtualités d'actions (territoire propice à des coopérations). Il traduit aussi une considération pratique : l'impossibilité d'étudier en détail et en un seul bloc le territoire communautaire de manière prospective. Il faut noter que les îles et territoires d'outre-mer (Açores, îles Canaries, Madère, Guadeloupe, Martinique, Guyane) ont été inclus dans ce découpage.

2.1.2. Une définition territoriale à des fins de coopération, découlant d'une volonté politique. La Commission de l'Arc atlantique est une des quatre Commissions de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes. Il s'agit donc d'une Commission politique, composée d'autorités régionales qui ont pris la décision d'y adhérer. Le territoire concerné n'est pas fixe, puisque le nombre de régions adhérentes s'est progressivement accru depuis la création de cette Commission. C'est cette Commission qui met en oeuvre les programmes de coopération interrégionale, dont le programme Atlantis.

2.2. Les régions atlantiques sont différentes tant au point de vue de leurs caractéristiques physiques que des problèmes auxquels elles sont confrontées. L'Écosse est pour la plus grande part montagneuse tandis que le Sud-Ouest de la France offre un paysage de plaine. L'industrie, principalement l'industrie lourde aujourd'hui en déclin, domine en Cantabria, au Pays de Galles et dans les Basses-Terres d'Écosse alors que l'Irlande, l'Ouest de la France et l'Alentejo sont essentiellement ruraux. Le tourisme s'est développé, parfois à l'excès, en Algarve, en Andalousie, à Madère, dans les Îles Canaries et sur certains points du littoral français. Il est important de reconnaître l'ampleur de cette diversité qui pourrait constituer un obstacle pour toute tentative de privilégier la coopération plutôt que la compétition.

2.3. La situation économique et sociale des régions atlantiques résulte d'une part d'un certain nombre de facteurs historiques et économiques tels que la centralisation du pouvoir administratif, laquelle a accentué les problèmes liés à la situation périphérique et a rendu difficile l'adaptation des régions aux changements dans les structures des échanges commerciaux à la suite de l'introduction de moyens de transport de marchandises et de personnes nouveaux et plus rapides. Il s'en est suivi une réduction de la compétitivité et des taux d'émigration élevés. De plus, les problèmes liés à la situation périphérique ont été accentués par l'impact de la récession qui a réduit les perspectives d'emploi, par l'influence structurelle des grandes groupes industriels et commerciaux et par la poursuite de politiques du secteur public impliquant des réductions de dépenses. D'un autre côté, les liens historiques qui unissent l'Espagne, le Portugal et les pays d'Amérique latine, le Royaume-Uni, l'Irlande et les États-Unis ou la France et le Canada, restent vivants et pourraient être revitalisés.

2.4. Il s'agit en grande partie de régions rurales et agricoles qui souffrent des changements économiques caractéristiques de ce secteur. Même au sein des régions atlantiques, les mesures mises en oeuvre au titre de la PAC ont contribué pendant de nombreuses années à creuser le fossé entre un groupe réduit d'agriculteurs qui ont réussi à se moderniser et un groupe beaucoup plus important qui sont devenus ou sont sur le point de devenir marginalisés. On assiste à un exode rural et à une tendance des jeunes à quitter la région pour chercher un emploi ailleurs. Pour les régions concernées, il faut trouver d'autres activités qui ont pour objectif le développement rural plutôt que le développement agricole.

2.5. De nombreuses industries manufacturières sont concentrées dans les secteurs traditionnels, qui ont souffert d'un manque de capitaux et d'une incapacité à tirer profit des nouvelles technologies. Outre l'industrie lourde, les entreprises qui ont joué un rôle clef dans le domaine de l'emploi et du développement économique régional sont les suivantes :

- minerais et métallurgie;

- produits agro-alimentaires;

- textiles et vêtements;

- bois et meubles;

- construction d'infrastructures de transport;

- construction navale.

D'autre part, il faut reconnaître qu'il y a des cas où les entreprises se sont adaptées au changement technologique et ont survécu.

2.6. Dans de nombreuses régions, des équipements touristiques ont été développés à une époque où les gens avaient moins de loisirs et avaient tendance à ne pas voyager au-delà des frontières. Actuellement, les gens sont plus exigeants et plus « sophistiqués » dans leur attentes, et bien qu'un grand effort ait été fourni pour satisfaire ces exigences, les infrastructures pourraient encore être améliorées et de nouvelles formes de tourisme encouragées. Il est par conséquent nécessaire que ces régions diversifient leur potentiel touristique en offrant de nouveaux équipements axés sur un intérêt historique, culturel ou naturel (sites).

2.7. La pêche est peut-être l'activité la plus ancienne et la plus répandue dans les régions atlantiques, fournissant du travail en mer et encore plus sur terre à des milliers de travailleurs. Nul n'ignore qu'elle est confrontée à de graves problèmes à cause d'un déséquilibre entre les moyens mis en oeuvre et les ressources et de la pollution des mers.

2.8. Enfin, les transports et communications posent également un problème. De nombreux ports sont de petite taille et bien qu'un effort ait été fait dans la plupart des cas pour relier les régions au centre de chaque État membre, peu a été accompli pour créer des liens transversaux ou parallèles au littoral atlantique comme cela a été fait sur la côte pacifique des États-Unis. Arcantel, un système de télécommunication reliant divers ports atlantiques pour échanger différentes informations, semble offrir l'exemple d'une coordination réussie et s'est révélé utile tant dans le domaine des relations commerciales que dans celui de la formation professionnelle.

2.9. Bien que les régions de l'Arc atlantique soient confrontées à de graves problèmes, les perspectives ne sont pas entièrement sombres et le fait que certaines régions aient enrayé le déclin de leur propre initiative peut être considéré comme un encouragement. Les industries électronique, pharmaceutique et agro-alimentaire ont été développées dans certaines régions en grande partie grâce au développement de partenariats avec des entreprises en dehors de l'Arc atlantique. Toutefois, cette stratégie comporte certains inconvénients. Le coût en est élevé, les engagements dans le domaine de la recherche et du développement faibles et il pourrait y avoir une certaine vulnérabilité à des décisions prises par des intérêts étrangers dans un contexte de concurrence globale.

2.10. Les problèmes des régions atlantiques sont notamment dus au fait qu'une récession économique a atteint ces derniers temps les régions les plus prospères de la Communauté. Les gouvernements nationaux ont dès lors eu tendance à négliger les régions périphériques pour concentrer leurs efforts sur les grandes régions industrielles. Il est d'autant plus important d'étudier les raisons des récents développements réussis et d'encourager et de développer les relations des régions de l'Arc atlantique entre elles et avec les pays en dehors de l'Arc.

3. Une nouvelle stratégie pour l'Arc atlantique

3.1. L'objectif stratégique d'un programme pour les régions atlantiques devrait consister à encourager leur potentiel de développement en facilitant l'octroi d'un soutien afin de promouvoir les relations économiques entre ces régions ou entre une ou plusieurs régions de l'Arc atlantique et des pays extérieurs à l'Union européenne.

3.2. La plupart des régions de l'Arc atlantique sont éligibles à l'aide des Fonds structurels au titre d'un ou de plusieurs objectifs, mais les programmes destinés à garantir l'aide financière sont fondés sur les frontières nationales. Les réseaux transeuropéens (TEN) et les initiatives communautaires telles que Interreg sont spécifiquement conçus pour établir des liens transfrontaliers, y compris à travers les frontières maritimes, comme c'est le cas pour la plupart des frontières de l'Arc atlantique. Tous ces instruments doivent être utilisés dans la plus large mesure en insistant sur une approche intégrée dans toute la région atlantique.

3.3. Selon le Comité, il est essentiel de prévoir un instrument permettant aux régions de l'Arc atlantique de bénéficier d'une aide financière pour les programmes destinés à encourager les liens économiques soit entre ces régions, soit entre une ou plusieurs régions de l'Arc atlantique et les pays non communautaires. Toutefois, un tel instrument devrait être soit un vaste programme Interreg, soit bénéficier d'un financement complémentaire à ceux qui sont mentionnés au paragraphe 3.2. Le Comité rappelle que dans son avis de juin 1994 sur les « Initiatives communautaires », il a à la fois déploré le caractère par trop exceptionnel de l'éligibilité des régions frontalières maritimes et regretté que le programme Interreg ne laisse place à aucune possibilité de coopération de part et d'autre d'une frontière extérieure (Europe de l'Est, ou liaison Sicile-Tunisie).

3.4. Étant donné que le financement public est limité, il faudrait en évaluer rigoureusement l'impact. Cette évaluation devrait avoir pour objet d'identifier les éléments suivants : dans quelle mesure les dépenses stimuleraient les initiatives locales, contribueraient à relancer la croissance économique, tout en tenant compte des besoins sociaux, et la nécessité de parvenir à une plus grande efficacité.

3.5. Il faudrait étudier des formes alternatives de financement des initiatives locales. Par exemple, la Commission européenne a présenté une proposition de décision du Conseil () visant à promouvoir, à coordonner et à renforcer la création de coopératives. Celles-ci peuvent être une façon utile de gérer un projet nécessitant beaucoup de main-d'oeuvre et ayant un faible coût d'investissement. La possibilité pourrait également être prévue pour les régions atlantiques d'avoir accès à des prêts bonifiés ou à un fonds de type revolving.

3.6. Il est très important d'amener le secteur privé à prendre conscience du potentiel de développement de la région et des ressources naturelles et humaines disponibles pour un tel développement. C'est pourquoi la disponibilité de capital-risques est essentielle. Certains développements ont déjà été couronnés de succès (« Finatlantica », qui crée des liens entre banques régionales, et « FINARC », qui octroie des fonds aux PME). Néanmoins, les informations relatives à ces développements devraient être diffusées, et il conviendrait de créer davantage de possibilités.

3.7. La transition d'une industrie à faible technologie employant une main-d'oeuvre non qualifiée vers des activités plus diversifiées demande un grand effort pour relancer le partenariat entre les entreprises et pour créer ou développer un secteur tertiaire, complément direct de l'activité industrielle. C'est la raison pour laquelle les régions atlantiques doivent chercher à établir et à développer des centres d'excellence alliant les intérêts de l'industrie, de la recherche et de la formation et apportant ce faisant le soutien nécessaire à la création de PME spécialisées, productives et innovatrices.

3.8. Enfin, un modèle de partenariat pourrait être lancé impliquant des agences du secteur public, le secteur privé, les coopératives et les associations de développement locales. À cet égard, les modèles de partenariat réussis dans le cadre du programme Leader pourraient nous guider utilement.

4. Projets susceptibles de bénéficier d'une aide

4.1. Comme expliqué au paragraphe 3.1, il convient d'aider avant tout des programmes encourageant les liens entre les régions ou visant à promouvoir le développement économique d'une région particulière ou de régions de l'Arc atlantique. Parmi les programmes à aider pourraient figurer des projets ayant les objectifs suivants :

4.1.1. La restructuration de l'industrie manufacturière, l'agriculture, la pêche et la sylviculture par l'introduction de nouvelles technologies et de méthodes de communication et de commercialisation modernes.

4.1.2. L'incitation à la création de PME, surtout celles pouvant tirer avantage des ressources humaines disponibles dans la région et de leurs qualités acquises grâce à l'environnement et à l'héritage culturel dans lesquels elles ont grandi.

4.1.3. La mise en place de centres d'excellence du type mentionné au paragraphe 3.7.

4.1.4. Le développement de nouvelles méthodes de conservation du poisson et de la pisciculture, y compris une étude scientifique des méthodes d'élevage d'espèces de poissons n'ayant jusqu'ici jamais été élevées et le développement de méthodes plus efficaces de commercialisation et de vente de poissons.

4.1.5. Afin d'aider le secteur agricole et celui de la pêche, il est vital de transformer localement les produits agricoles et de la pêche (notamment les céréales, les produits laitiers, la viande et le poisson). Cela supposera le développement et la modernisation du matériel destiné à la récolte et d'unités de tri et de transformation. Une telle évolution apporterait une valeur ajoutée aux produits locaux tout en fournissant davantage d'emplois. De même, le développement de la biotechnologie pourrait donner une impulsion considérable à l'utilisation des produits agricoles à des fins non alimentaires.

4.1.6. Le développement du tourisme grâce à l'amélioration des infrastructures dans les lieux touristiques et grâce à la promotion de l'héritage culturel et du tourisme récréatif ou d'activité (voile, pêche, etc.) ainsi qu'à des moyens innovatifs de promouvoir et de commercialiser le tourisme rural.

4.1.7. La modernisation des télécommunications et l'introduction de nouveaux systèmes technologiques d'information pour permettre à ceux qui travaillent dans l'industrie manufacturière, le tourisme, le commerce, l'agriculture et la pêche de surmonter les problèmes propres aux régions périphériques, lesquels peuvent actuellement être largement palliés par l'introduction de méthodes modernes de transmission de l'information.

4.1.8. Le développement de la coopération interrégionale à travers l'Arc atlantique grâce à l'échange d'information, dont un exemple actuel est le développement réussi d'une association de plusieurs ports de l'Atlantique. Ceux-ci, grâce aux ordinateurs, échangent des données sur les mouvements des bateaux et des marchandises, ce qui a conduit à un essor commercial.

4.1.9. La recherche de nouveaux partenaires commerciaux, surtout ceux qui ne sont actuellement pas desservis par les grands ports tels que Rotterdam ou Anvers et le développement de partenariats commerciaux résultant des liens transatlantiques historiques mentionnés au paragraphe 2.3.

4.1.10. L'introduction de lignes de redistribution et de cabotage pour le transport de marchandises par conteneurs par la voie maritime donnerait non seulement un nouvel essor au transport maritime le long du littoral atlantique, mais dégagerait en outre le trafic des principales autoroutes entraînant ainsi une amélioration pour l'environnement.

4.1.11. Le développement de liaisons routières interrégionales et d'aéroports pivots (hubs), ainsi que la modernisation de ports plus petits tellement indispensables aux collectivités locales.

4.1.12. Le développement de plates-formes multimodales, créant par là même des noeuds d'interconnexion pour le transport de marchandises par air, par mer et par la route.

4.1.13. L'amélioration de l'environnement urbain grâce à l'introduction de nouvelles technologies et le développement de services locaux dans les villes de taille moyenne, afin que les promoteurs potentiels puissent avoir la garantie que les services disponibles pour les entreprises et la qualité de vie des employés soient comparables à ceux existant ailleurs.

4.1.14. La création de cours de formation dans les écoles professionnelles et les universités afin de permettre aux gens de la région d'acquérir les nouvelles qualifications nécessaires pour tirer avantage des nouvelles possibilités d'emploi.

4.1.15. La définition de projets pour l'amélioration ou la protection de l'environnement de la région est sans aucun doute l'un de ses objectifs majeurs.

5. Conclusion

5.1. Les problèmes des régions de l'Arc atlantique n'ont pas été abordés de façon adéquate jusqu'à présent. Si l'on veut que la situation s'améliore, il faut que la Communauté, les gouvernements nationaux et les régions elles-mêmes coopèrent pour élaborer et appliquer des programmes intégrés innovateurs et durables spécialement conçus pour répondre aux besoins régionaux. Dans un premier temps, la Communauté, après une étude détaillée des problèmes, devrait élaborer un programme communautaire pour les régions atlantiques.

5.2. Il est également important que l'aménagement du territoire soit appliqué systématiquement à tous les niveaux. Si un programme européen est mis en oeuvre, tout le littoral atlantique doit être renforcé dans l'optique d'une plus grande efficacité et solidarité interrégionale. Le paragraphe 2.2 fait observer que la diversité régionale pourrait engendrer la concurrence plutôt que la coopération. Il faut prendre garde que quel que soit le programme, il n'entraîne pas indirectement une nouvelle marginalisation des régions plus faibles en donnant la priorité aux plus fortes.

5.3. Enfin, il faudrait étudier une structure institutionnelle appropriée pour la mise en oeuvre du programme aux niveaux communautaire, national et régional, afin d'accroître la transparence, l'efficacité et la participation démocratique. Tous les groupes d'intérêts socio-économiques sans exception, devraient avoir le droit de participer et le principe de base devrait être celui de la subsidiarité.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() Doc. COM(93) 650 final.