Rapport spécial  Les enseignements tirés 
du développement par  
la Commission du système 
d’information Schengen 
de deuxième génération 
(SIS II)FR 2014  n° 03
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENNE

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014
ISBN 978-92-9241-938-7
doi: 10.2865/8188
© Union européenne, 2014
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
FR 2014  n° 03
Rapport spécial Les enseignements tirés  
du développement par la 
Commission du système 
d’information Schengen de 
deuxième génération (SIS II)
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)
02
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I-VII  Synthèse
1-3 Introduction
4-7 Étendue et approche de l’audit
4-6 Étendue de l’audit
7 Approche d’audit
8-69  Observations
8-32 Partie 1 — La Commission a fourni le SIS II, mais avec plus de six ans de retard
8 Critères d’audit
9-12 Le délai initialement fixé pour le projet était irréaliste
13-20 Jusqu’en 2007, la Commission n’a pas mobilisé suffisamment d’agents disposant  
de l’expertise nécessaire pour gérer efficacement les tâches de développement 
externalisées
21-25 Au départ, les relations de travail entre certains pays membres et la Commission  
laissaient à désirer, et jusqu’à ce qu’elle crée le conseil de gestion du programme global,  
la Commission n’est pas parvenue à s’appuyer sur l’expérience de tous les utilisateurs finals
26-28 Il n’était pas évident pour toutes les parties prenantes de savoir qui prenait  
les grandes décisions
29-32 Les exigences relatives au système n’étaient pas suffisamment stables avant de parvenir  
à la phase finale du projet
33-49 Partie 2 — Le coût de développement du système central et du réseau est passé  
de 23 à 189 millions d’euros
33 Critères d’audit
34-37 La Commission a attendu 2010 pour mettre à jour le budget global du projet défini en 2003
38 Les retards de livraison du SIS II ont entraîné une augmentation des coûts
39-41 Le principal prestataire chargé du développement a fourni un système insuffisamment 
performant au cours de la première partie du projet
42-43 Les modifications des exigences relatives au système ont entraîné une augmentation 
des coûts
03 Table des matières 
44-49 La Commission a fait passer la valeur du principal contrat de développement  
de 20 à 82 millions d’euros en négociant des avenants
50-63 Partie 3 — La Commission n’a pas veillé à ce que l’analyse de rentabilité  
du SIS II comprenne une réévaluation approfondie des coûts  
et des avantages escomptés, ni à ce qu’elle soit mise à jour  
de manière à prendre en compte les changements majeurs
50 Critères d’audit
51-54 Après que la responsabilité du projet a été confiée à la Commission, l’analyse 
de rentabilité du SIS II qu’elle a mise à jour ne comprenait pas de réévaluation 
approfondie de l’ensemble des coûts, des avantages escomptés et des autres 
solutions envisageables
55-63 La Commission n’a pas procédé à une révision approfondie de l’analyse  
de rentabilité au cours du projet malgré les changements importants intervenus 
au niveau des coûts et des avantages escomptés
64-69 Partie 4 — La Commission a tiré des enseignements de l’expérience acquise 
lors de la première partie du projet pour mener à terme le projet SIS II  
et préparer de nouveaux projets
64 Critères d’audit
65 La Commission a appliqué lors de la phase finale les enseignements tirés  
de la première partie du projet
66-69 La Commission a déjà appliqué des enseignements tirés du SIS II à d’autres projets
70-72  Conclusions et recommandations
 Annexe — Déroulement chronologique du projet SIS II  
 Réponses de la Commission
04
 Glossaire
Administrateur ( Business manager ): intervient pour le compte du propriétaire 
du système et fixe les objectifs et les priorités inhérentes à l’activité de 
l’organisation.
Analyse de rentabilité ( Business case ): document exposant les motivations 
à l’origine du projet et examinant les coûts, les risques, les avantages et les autres 
solutions envisageables. Il est élaboré durant la phase préparatoire du projet et 
doit être actualisé à mesure que des changements interviennent au niveau des 
coûts, des risques, des avantages et des autres solutions possibles.
Comité de pilotage : fixe les grandes orientations et coordonne les principales 
tâches du projet. Il approuve les ressources affectées au projet et les principaux 
éléments livrés.
Comité Sisvis : comité qui assiste la Commission dans le développement du SIS II 
et du système d’information sur les visas. Présidé par la Commission, il rassemble 
des représentants de tous les pays membres.
DG Informatique : la direction générale (DG) de la Commission chargée de 
l’informatique.
Document de contrôle des interfaces : document décrivant l’interface entre le 
système d’information Schengen central et les systèmes nationaux.
Élément livré : document, matériel, logiciel ou tout autre produit fourni dans le 
cadre du marché.
Espace Schengen : espace qui rassemble 26 pays européens ayant supprimé les 
contrôles d’identité et d’immigration à leurs frontières communes. Il comprend 
22 États membres de l’Union européenne (UE) et 4 membres de l’Association 
européenne de libre-échange (AELE).
Essais de validation des étapes : essais du système, instaurés à la suite de la 
demande formulée par le Conseil en juin 2009, dont la réussite conditionnait la 
poursuite du projet SIS II.
eu-LISA : Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes 
d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de 
justice.
Exigences relatives au système : description du comportement requis du 
système qui doit être développé.
Fournisseur du système : fournit le système d’information en respectant les 
exigences, le calendrier et le budget convenus.
Gouvernance : ce qui a trait au processus décisionnel.
05 Glossaire
HPS : principal prestataire chargé du développement, consortium réunissant 
Hewlett-Packard et Steria.
ISPMB : Information Systems Project Management Board , comité de gestion des 
projets informatiques. Il est présidé par la DG Informatique et chargé d’examiner 
les nouvelles propositions de projets informatiques.
Parties prenantes : entités affectées par le projet ou pouvant influer sur ce 
dernier. Le «côté utilisateur» regroupe le propriétaire du système, l’administrateur 
et les utilisateurs. Le «côté développeur» englobe le fournisseur du système, le 
gestionnaire de projet et l’équipe de projet.
Pays membres : les 26 pays membres de l’espace Schengen. Le Royaume-Uni 
et l’Irlande, bien qu’ils ne fassent pas partie de l’espace Schengen, participent 
également au système d’information Schengen, à l’exception des signalements 
de ressortissants de pays ne faisant pas partie de l’espace Schengen.
Phase de planification : deuxième étape d’un projet au cours de laquelle les 
différents plans de projet sont établis.
Phase d’exécution : étape d’un projet durant laquelle les activités définies 
pendant la phase de planification sont mises en œuvre et les éléments du projet 
sont livrés.
Phase finale du projet : avenant au contrat SIS II conclu en décembre 2010 avec 
le principal prestataire chargé du développement prévoyant la finalisation du 
système pour mars 2013 et l’ajout de nouvelles exigences en termes de capacité, 
de performance et d’essais.
Phase préparatoire : première phase d’un projet consacrée à la définition des 
objectifs et à l’élaboration de l’analyse de rentabilité.
Propriétaire du système : responsable de la définition des objectifs et des 
priorités inhérents aux activités de l’organisation, préside généralement le comité 
de pilotage.
Registre des décisions : conserve l’historique des décisions prises. Il rend 
clairement compte de la manière dont les décisions sont prises et par qui elles le 
sont.
Signalement : informations concernant des personnes ou des biens introduites 
dans le système d’information Schengen par les autorités nationales 
compétentes.
Système d’information sur les visas (VIS) : système d’information à grande 
échelle développé par la DG Affaires intérieures parallèlement au SIS II dans le 
cadre du même contrat principal de développement.
Unisys : prestataire chargé de l’assurance qualité.
06
 Synthèse
I
Le système d’information Schengen (SIS) est utilisé 
par les gardes -frontières et les autorités policières, 
douanières, judiciaires et chargées des visas de 
l’ensemble des pays de l’espace Schengen. Il 
contient des informations (signalements) concernant 
des personnes potentiellement impliquées dans 
des délits graves ou susceptibles de ne pas être 
autorisées à pénétrer ou à séjourner sur le territoire 
de l’UE. Il comporte également des signalements 
concernant des personnes disparues et des objets 
perdus ou volés, tels que des billets de banque, des 
véhicules, des armes à feu et des pièces d’identité. Les 
signalements sont introduits dans le système par les 
autorités nationales (voir point 1).
II
Développé et exploité dans un cadre 
intergouvernemental, le système d’information 
Schengen initial (SIS 1) a été mis en service en 1995 
et maintenu jusqu’au lancement du SIS II en 2013. 
En 2001, le Conseil a décidé de le remplacer par 
une version de deuxième génération (SIS II), dont 
le développement a été confié à la Commission. La 
DG Affaires intérieures1 a assuré la gestion du projet, 
avec une date butoir de lancement fixée à fin 2006. Le 
développement du SIS II était à l’origine principalement 
motivé par la nécessité de relier davantage de pays 
membres au système. Le SIS II devait par ailleurs 
bénéficier des dernières évolutions technologiques et 
de l’ajout de fonctionnalités supplémentaires, telles 
que de nouvelles catégories de signalements ainsi 
que la possibilité d’établir des liens entre plusieurs 
signalements et d’enregistrer des documents associés 
à un signalement (voir points 2 et 3) .
III
La Cour des comptes européenne a examiné si 
la Commission a fourni le SIS II dans les délais et 
en respectant les estimations initiales de coût. 
Elle a également étudié la solidité de l’analyse de 
rentabilité du SIS II et vérifié si les changements 
majeurs intervenus au niveau des coûts et des 
avantages escomptés y ont été intégrés au fil du 
projet. La Cour a par ailleurs examiné si la Commission 
avait tiré des enseignements de sa gestion du projet et 
si elle les avait appliqués (voir points 4 à 7).
1 Alors baptisée DG Justice, liberté et sécurité.IV
L’audit a fait apparaître que la Commission a fourni 
le système central, mais avec plus de six ans de 
retard sur le délai d’origine, et pour un coût huit 
fois supérieur aux estimations initiales. Le retard et 
le dépassement du budget résultent, d’une part, 
du contexte de gouvernance délicat, qui a bridé la 
capacité de la Commission à remédier aux questions 
opérationnelles, et, d’autre part, des faiblesses qui 
ont affecté la gestion du projet par la Commission. Ce 
fut en particulier le cas pendant la première partie du 
projet, jusqu’en 2009:
a) le délai initialement fixé pour le projet était 
irréaliste (voir points 9 à 12);
b) la Commission a attendu 2010 pour mettre à jour 
le budget global du projet défini en 2003 (voir 
points 34 à 37);
c) les exigences relatives au système ont évolué au 
fil du projet afin de répondre aux besoins des 
utilisateurs et n’étaient pas suffisamment stables 
avant 2010 et le passage à la phase finale du 
projet. Le système en service aujourd’hui est doté 
d’une capacité bien supérieure à celle envisagée 
en 2001 (voir points 29 à 32, 42 et 43);
d) jusqu’en 2007, la Commission n’a pas mobilisé 
suffisamment d’agents disposant de l’expertise 
nécessaire pour gérer efficacement les tâches de 
développement externalisées (voir points 13 à 20);
e) le principal prestataire chargé du développement 
a fourni un système insuffisamment performant 
au cours de la première partie du projet (voir 
points 39 à 41);
f) au départ, les relations de travail entre certains 
pays membres et la Commission laissaient 
à désirer. Jusqu’à ce qu’elle crée le conseil de 
gestion du programme global (CGPG) en 2009, la 
Commission n’est pas parvenue à s’appuyer sur 
l’expérience de tous les utilisateurs finals (voir 
points 21 à 25);
Synthèse 07
g) il n’était pas évident pour toutes les parties 
prenantes de savoir qui prenait les grandes 
décisions (voir points 26 à 28);
h) la Commission a fait passer la valeur du principal 
contrat de développement de 20 à 82 millions 
d’euros en négociant des avenants. Si le règlement 
financier prévoit bien une procédure négociée, 
celle -ci comporte le risque inhérent que les prix ne 
soient pas compétitifs (voir points 44 à 49).
V
Au fil du projet, les coûts et les avantages escomptés 
ont considérablement évolué. Les estimations initiales 
du coût du système central pour le budget de l’UE, 
réalisées à titre indicatif, ont largement sous -estimé 
l’ampleur de l’investissement nécessaire. Le coût total 
du SIS II s’élevait à quelque 500 millions d’euros à la fin 
du projet: 189 millions d’euros pour le système central 
et un coût estimé à plus de 330 millions d’euros pour 
les systèmes nationaux. Parallèlement, le principal 
avantage initialement escompté du SIS II a perdu 
de son intérêt avec l’extension réussie du SIS 1 aux 
nouveaux pays membres en 2007 grâce à SISone4all. 
Pourtant, en dépit de cette évolution des coûts et 
des avantages, la Commission n’a pas procédé à une 
révision approfondie de l’analyse de rentabilité du 
projet afin de démontrer que le SIS II restait une 
priorité offrant un meilleur retour sur investissement 
que d’autres options (voir points 50 à 63).
VI
La Commission a tiré des enseignements de 
l’expérience acquise lors de la première partie du 
projet; ils lui ont permis de changer d’approche pour 
la phase finale initiée en 2010 et de fournir le SIS II en 
avril 2013. Par ailleurs, bien qu’elle n’ait pas encore 
réalisé d’évaluation formelle, elle a d’ores et déjà 
appliqué certaines leçons tirées du SIS II pour préparer 
d’autres projets informatiques à grande échelle (voir 
points 64 à 69).VII
Sur la base de ces observations, la Cour formule 
plusieurs grandes recommandations concernant la 
gestion du développement de systèmes d’information 
à grande échelle à l’attention de la Commission (voir 
points 70 à 72). Cette dernière devrait:
a) établir le calendrier d’un projet en se fondant sur 
une analyse technique des tâches à réaliser;
b) veiller à ce que tous les projets soient intégrés 
dans les dispositifs internes de gouvernance 
informatique et exploiter pleinement l’expertise 
disponible en interne pour gérer efficacement le 
travail des prestataires;
c) veiller à ce que les décisions prises tiennent 
suffisamment compte des besoins inhérents aux 
activités et des opinions des utilisateurs finals;
d) veiller à ce que l’analyse de rentabilité soit 
approuvée avant de passer de la phase 
préparatoire à la phase de planification du 
projet, et à ce qu’elle soit de nouveau soumise 
à approbation à chaque changement majeur 
affectant les coûts du projet, les avantages 
escomptés, ainsi que les risques ou les autres 
solutions envisageables;
e) veiller à ce que les grandes décisions relatives 
au projet soient consignées dans un registre de 
manière à pouvoir les retracer facilement;
f) veiller à mettre en place une coordination 
globale efficace lorsqu’un projet requiert le 
développement parallèle de systèmes différents 
mais interdépendants par plusieurs parties 
prenantes;
g) développer des systèmes d’information à grande 
échelle utilisant des modules interopérables 
facilement réutilisables, afin d’éviter d’être liée 
à un seul et unique prestataire;
h) diffuser les enseignements tirés de l’audit de la 
Cour aux DG ainsi qu’aux institutions, agences 
et organismes de l’UE. La Commission devrait 
également évaluer dans quelle mesure les 
avantages escomptés du SIS II ont été obtenus.
08
 Introduction
01 
Le système d’information Schengen 
est utilisé par les gardes -frontières et 
les autorités policières, douanières, 
judiciaires et chargées des visas 
de l’ensemble des pays de l’espace 
Schengen2. Il contient des informations 
(signalements) concernant des 
personnes potentiellement impliquées 
dans des délits graves ou susceptibles 
de ne pas être autorisées à pénétrer ou 
à séjourner sur le territoire de l’UE. Il 
comporte également des signalements 
concernant des personnes disparues 
et des objets perdus ou volés, tels 
que des billets de banque, des 
véhicules, des armes à feu et des 
pièces d’identité. Les signalements 
sont introduits dans le système par 
les autorités nationales. Devenu 
opérationnel en 1995, le système 
d’information Schengen initial (SIS 1) 
a été développé dans le cadre d’un 
projet intergouvernemental conduit 
par la France. Géré par celle -ci, il a été 
maintenu jusqu’en mai 2013, date 
à laquelle il a été remplacé par le SIS II. 
Le SIS 1 et le SIS II sont tous deux 
composés de systèmes nationaux, mis 
au point par les pays membres et reliés 
à un système central par un réseau 
(voir figure 1 ).
02 
Les pays membres de l’espace 
Schengen ont pris la décision de créer 
un système d’information Schengen 
de deuxième génération (SIS II) en 
décembre 1996. En décembre 2001, le 
Conseil a placé le développement de 
ce système sous la responsabilité de la 
Commission et a fixé comme échéance 
la fin de l’année 2006. La DG Affaires 
intérieures de la Commission a assuré 
la gestion du projet et sous -traité le 
développement du système central.03 
Le développement du SIS II était 
principalement motivé par la nécessité 
de relier au système un nombre accru 
de pays membres après l’élargissement 
de l’Union européenne en 2004. Le 
SIS II devait par ailleurs bénéficier des 
dernières évolutions technologiques 
et de l’ajout de fonctionnalités 
supplémentaires.2 Les 26 pays membres de 
l’espace Schengen sont 
l’Allemagne, l’Autriche, la 
Belgique, le Danemark, 
l’Espagne, l’Estonie, la 
Finlande, la France, la Grèce, 
la Hongrie, l’Islande, l’Italie, 
la Lettonie, le Liechtenstein, 
la Lituanie, le Luxembourg, 
Malte, la Norvège, les Pays -Bas, 
la Pologne, le Portugal, la 
République tchèque, la 
Slovaquie, la Slovénie, la 
Suède et la Suisse.
09 Introduction Figure 1Vue d’ensemble du système d’information Schengen
Source:  DG Affaires intérieures.Utilisateurs UtilisateursUtilisateurs Utilisateurs
Système 
centralSystème 
national
Système 
nationalSystème 
nationalSystème 
national
Domaine centralInterface 
nationaleInterface 
nationaleInterface 
nationale
Interface 
nationale
10
 Étendue et approche  
de l’audit
Étendue de l’audit
04 
L’audit a visé à déterminer si la 
Commission a convenablement géré 
le développement du SIS II. Il était 
articulé autour des quatre questions 
ci-après:
a) La Commission a -t-elle fourni le 
SIS II dans les délais?
b) La Commission a -t-elle fourni le 
SIS II en respectant les estimations 
de coût initiales?
c) Une analyse de rentabilité solide 
a-t-elle été élaborée et actualisée 
tout au long du projet SIS II 
compte tenu des principaux 
changements affectant les coûts et 
les avantages escomptés?
d) La Commission a -t-elle tiré des 
enseignements de la gestion du 
projet de développement du SIS II 
et les a -t-elle appliqués?05 
Prise dans son ensemble, la 
Commission dispose d’une 
grande expérience en matière 
de développement de projets 
informatiques et elle dispense 
à ses directions générales des 
orientations pour mener à bien 
leurs projets informatiques3. La 
Commission reconnaît également la 
nécessité de tirer des enseignements 
du développement de projets 
informatiques spécifiques et de 
diffuser ces enseignements en son 
sein4. En 2011, le service d’audit interne 
de la Commission a par exemple 
tiré des leçons d’un examen de 
l’organisation de projets informatiques 
dans différentes DG de la Commission5. 
L’audit du SIS II effectué par la Cour 
a été l’occasion de recenser, au sein 
d’un seul projet, les causes de retard et 
de dépassement du budget, ainsi que 
les changements qui ont finalement 
permis à la Commission de fournir le 
système.
06 
Le présent audit n’était pas un audit 
informatique et ne visait pas à obtenir 
une assurance de la qualité du SIS II. 
La façon dont les autorités nationales 
ont géré le développement de leurs 
systèmes SIS II n’a pas non plus été 
examinée.3 Le Rational Unified Process  
(processus rationnel 
unifié, RUP@EC) était la 
méthodologie standard de 
développement de logiciels 
en vigueur à la Commission, 
définie en 2004 dans le 
document SEC(2004) 1267 
intitulé «Communication 
à la Commission relative 
à l’amélioration de 
la gouvernance des 
technologies de l’information 
à la Commission». La 
méthodologie de gestion 
de projet PM2 est venue le 
compléter en 2011.
4 Getting the best from IT in the 
Commission  (Tirer le meilleur 
parti des technologies de 
l’information à la Commission), 
SEC(2010) 1182 final du 
7 octobre 2010.
5 Lettre de recommandations 
du service d’audit interne 
du 1er février 2011 sur 
l’organisation des projets 
informatiques à la 
Commission.
11 Étendue et approche de l’audit 
Approche d’audit
07 
L’audit a reposé sur:
a) des entretiens structurés avec les 
parties prenantes au projet SIS II, 
notamment avec:
i) le personnel de la DG Affaires 
intérieures de la Commission 
chargé du développement du 
SIS II;
ii) le personnel de la DG Budget, 
de la DG Informatique, du 
secrétariat général et de 
la DG Fiscalité et union 
douanière, concernant des 
questions relatives à la 
gouvernance informatique 
au sein de la Commission et 
au développement d’autres 
systèmes d’information 
à grande échelle;
iii) le principal prestataire 
chargé du développement 
(un consortium réunissant 
Hewlett -Packard et Steria) 
et le prestataire chargé de 
l’assurance qualité (Unisys);
iv) le personnel du secrétariat du 
Conseil de l’UE et du Parlement 
européen qui a suivi le 
développement du SIS II;v) des représentants des parties 
prenantes de six pays membres 
(Allemagne, Espagne, France, 
Luxembourg, Hongrie 
et Portugal). Les six pays 
membres ont été sélectionnés 
dans le souci d’obtenir un large 
échantillon d’opinions;
b) une enquête menée auprès des 
parties prenantes impliquées 
dans le développement du SIS II 
dans tous les pays membres, au 
secrétariat du Conseil de l’UE, 
à la Commission et au sein des 
prestataires travaillant pour la 
Commission. L’enquête visait 
à recueillir l’avis des parties 
prenantes sur différents aspects 
du développement du SIS II. Sur 
les 144 représentants des parties 
prenantes sélectionnés, 91 ont 
répondu à l’enquête, ce qui 
correspond à un taux de réponse 
de 63 %. Parmi les répondants, 
81 représentaient les pays 
membres et le Conseil, tandis que 
dix représentaient la Commission 
et ses prestataires. Les trois quarts 
des répondants étaient impliqués 
dans le projet depuis 2009, voire 
avant;
c) un examen de la documentation et 
des procédures relatives au SIS II.
12
 Observations
Partie 1 — La Commission 
a fourni le SIS II, mais avec 
plus de six ans de retard
Critères d’audit
08 
L’audit a consisté à examiner:
a) si le calendrier du projet était 
réaliste;
b) si la Commission avait affecté au 
projet un personnel disposant de 
l’expertise suffisante pour suivre 
son exécution et superviser les 
contrats efficacement;
c) si la Commission entretenait de 
bonnes relations de travail avec 
les parties prenantes et si elle 
prenait en considération l’avis des 
utilisateurs finals;
d) si les mécanismes décisionnels 
étaient clairs;
e) si les exigences relatives au 
système étaient suffisamment 
stables pour permettre un 
développement efficace de ce 
dernier.Le délai initialement fixé 
pour le projet était irréaliste
09 
En décembre 2001, un règlement du 
Conseil6 avait fixé le délai initial à la 
fin du mois de décembre 2006. Cette 
échéance avait été décidée de manière 
à permettre aux pays qui devaient 
adhérer à l’UE en 2004 d’intégrer 
l’espace Schengen fin 2006. Bien 
que l’étude de faisabilité effectuée 
pour la Commission en 2003 jugeât 
ce délai tenable, cela supposait que 
les exigences restent stables et que 
les spécifications soient développées 
rapidement7. La Commission 
a admis fin 2003 qu’il serait difficile 
de respecter le délai initial8. Il n’a 
pourtant pas été revu avant fin 2006. 
L’enquête réalisée par la Cour 
dans le cadre de l’audit auprès des 
principales parties prenantes au SIS II 
a fait apparaître qu’une majorité de 
répondants (69 %) jugeaient le délai 
initial irréaliste. L’ annexe  présente 
un schéma reprenant les étapes du 
développement du SIS II dans leur 
ordre chronologique.
10 
Dans l’enquête réalisée lors de l’audit, 
il était demandé aux répondants de 
déterminer le poids des différentes 
causes des 75 mois de retard. Les 
répondants ont estimé que ce retard 
était dû en partie au fait que le délai 
initial ne reposait pas sur une analyse 
technique réaliste. Ils ont évalué à 16 % 
le poids de cette cause (voir figure 2 ).6 Règlement (CE) 
n° 2424/2001 du Conseil du 
6 décembre 2001 relatif au 
développement du système 
d’information de Schengen de 
deuxième génération (SIS II) 
(JO L 328 du 13.12.2001, p. 4) 
et décision 2001/886/JAI du 
Conseil du 6 décembre 2001 
relative au développement 
du système d’information 
de Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 328 du 
13.12.2001, p. 1).
7 Étude de faisabilité du SIS II, 
Deloitte, 7 avril 2003.
8 COM(2003) 771 final du 
11 décembre 2003.
13 Observations
11 
La Commission n’ayant pas pu 
fournir le SIS II dans les délais, le 
SIS 1 a été adapté en décembre 2007 
afin d’intégrer les nouveaux pays 
membres. Cet ajustement calqué sur 
le système national portugais a été 
baptisé SISone4all. Il fournissait une 
solution pour neuf des dix nouveaux 
pays adhérents9, ce qui était l’objectif 
premier du SIS II. Il a été convenu par 
deux fois de repousser le délai initial, 
mais aucune de ces échéances n’a 
été respectée, ce qui a eu pour effet 
d’accroître le risque d’évolution des 
exigences relatives au système:
a) en décembre 2006, le délai a été 
repoussé à décembre 200810;
b) en octobre 2008, le délai a été 
repoussé à juin 201011.9 Chypre n’était pas en mesure 
de mettre en œuvre les règles 
Schengen et n’a donc pas 
rejoint l’espace Schengen.
10 Décision 2006/1007/JAI du 
Conseil du 21 décembre 2006 
modifiant la décision 
2001/886/JAI relative au 
développement du système 
d’information de Schengen 
de deuxième génération 
(SIS II) (JO L 411 du 30.12.2006, 
p. 78) et règlement (CE) 
n° 1988/2006 du Conseil du 
21 décembre 2006 modifiant 
le règlement n° 2424/2001 
relatif au développement 
du système d’information 
de Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 411 du 
30.12.2006, p. 1).
11 Règlement (CE) n° 1104/2008 
du Conseil du 24 octobre 2008 
relatif à la migration du 
système d’information 
Schengen (SIS 1+) vers le 
système d’information 
Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 299 
du 8.11.2008, p. 1) et 
décision 2008/839/JAI du 
Conseil du 24 octobre 2008 
relative à la migration du 
système d’information 
Schengen (SIS 1+) vers le 
système d’information 
Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 299 du 
8.11.2008, p. 43).Figure 2Causes des retards du projet SIS II
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.Autre 4 %Instabilité des exigences relatives 
au système 22 %Mécanismes décisionnels 
insatisfaisants 11 %Manque d’implication de certains pays  
et mauvaises relations de travail 17 %Expertise de la Commission insuﬃsante pour 
superviser eﬃcacement les contrats 30 %
Délai initial non fondé sur une 
analyse technique réaliste 16 %
14 Observations
12 
En juin 2010, la Commission 
a élaboré un calendrier définitif pour 
l’achèvement du SIS II, qui a reçu l’aval 
du Conseil12. Le délai fixé à mars 201313 
a été respecté et le SIS II a été lancé en 
avril 2013, soit plus de six ans après la 
date prévue initialement. À l’issue d’un 
mois de suivi intensif, il est devenu 
pleinement opérationnel et a remplacé 
le SIS 1 en mai 2013.
Jusqu’en 2007, la Commission 
n’a pas mobilisé suffisamment 
d’agents disposant  
de l’expertise nécessaire  
pour gérer efficacement  
les tâches de développement 
externalisées
13 
Les répondants à l’enquête ont 
estimé que le retard était en partie 
dû au manque de personnel suffisant 
disposant de l’expertise nécessaire 
pour superviser efficacement les 
contrats. Ils ont évalué à 30 % le poids 
de cette raison14 (voir figure 2 ).
14 
En 2002, l’équipe de projet SIS II de la 
Commission se composait de quatre 
agents, encadrés par un chef d’unité15. 
Quatre agents supplémentaires 
ont rejoint l’équipe en 200316. Au 
lancement du projet, un représentant 
de la DG Informatique a participé 
à certaines réunions. Seuls 10 % 
des répondants ont estimé que, au lancement du projet, la Commission 
avait mobilisé suffisamment de 
personnel disposant des compétences 
et de l’expérience nécessaires pour 
mener à bien le projet SIS II.
15 
Une demande adressée à la direction 
en 200517 en vue d’obtenir davantage 
de ressources faisait état d’une 
situation permanente de gestion 
de crise et d’une incapacité à faire 
face aux problèmes soulevés par les 
pays membres. Les agents employés 
dans le cadre de contrats de courte 
durée ne disposaient ni de l’expertise 
adéquate ni des compétences 
techniques requises. Le prestataire 
chargé de l’assurance qualité 
a confirmé le manque d’expertise de la 
Commission18. Les contrats de près de 
la moitié de l’effectif arrivaient à leur 
terme au cours de l’année à venir. Bien 
qu’aucun agent de la Commission 
participant à l’enquête n’ait estimé 
que la rotation du personnel fût 
un obstacle à l’établissement de 
bonnes relations avec les parties 
prenantes, 49 % des répondants des 
pays membres y ont vu une difficulté. 
L’audit effectué en 2006 par le service 
d’audit interne de la Commission19 
a fait apparaître que le personnel 
affecté au projet SIS II était impliqué 
et compétent, mais constamment 
surchargé de travail. À la suite de 
cet audit, la DG Affaires intérieures 
a affecté du personnel supplémentaire 
au projet. Le secteur SIS II de la 
DG Affaires intérieures comptait 
12 agents permanents fin 2007 et 
17 en 201220.12 Le règlement (UE) n° 541/2010 
du Conseil du 3 juin 2010 
modifiant le règlement 
(CE) n° 1104/2008 relatif 
à la migration du système 
d’information Schengen 
(SIS 1+) vers le système 
d’information Schengen 
de deuxième génération 
(SIS II) (JO L 155 du 22.6.2010, 
p. 19) et le règlement (UE) 
n° 542/2010 du Conseil du 
3 juin 2010 modifiant la 
décision 2008/839/JAI du 
Conseil relative à la migration 
du système d’information 
Schengen (SIS 1+) vers 
le système d’information 
Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 155 du 
22.6.2010, p. 23) ont repoussé 
le délai d’achèvement du projet 
à mars 2013.
13 SEC(2010) 1138 final du 
21 septembre 2010.
14 Les réponses se décomposent 
de la manière suivante:
a) nombre insuffisant 
d’agents de la Commission 
expérimentés dans les 
domaines des projets 
informatiques à grande 
échelle et des questions 
liées à l’espace Schengen 
(9 %);
b) performance 
insatisfaisante du principal 
prestataire chargé du 
développement (9 %);
c) litiges contractuels (5 %);
d) la Commission n’a pas 
assuré un suivi efficace 
des résultats du principal 
prestataire chargé du 
développement (4 %);
e) la Commission n’a pas 
clairement communiqué 
les besoins au principal 
prestataire chargé du 
développement (3 %).
15 SEC(2003) 206 final du 
18 février  2003.
16 COM(2003) 771 final.
17 Note adressée le 
16 septembre 2005 par le 
gestionnaire de programmes 
au directeur concerné de la 
DG Justice, liberté et sécurité.
18 Rapport de suivi des 
problèmes rédigé par 
le prestataire chargé de 
l’assurance qualité, août 2005.
19 Rapport du service d’audit 
interne concernant la gestion 
informatique au sein de la 
DG Justice, liberté et sécurité 
(8 juin 2006).
15 Observations
16 
Le manque d’agents de la Commission 
disposant de l’expérience adéquate 
avant 2009 a été souligné par les six 
pays membres consultés pendant 
l’audit. Deux d’entre eux, ainsi que 
le principal prestataire chargé du 
développement, ont suggéré que 
le recours à des spécialistes en 
informatique issus d’autres services 
de la Commission, par exemple de la 
DG Informatique, aurait été bénéfique. 
La Commission ne disposait pas de 
l’expertise suffisante pour gérer le 
contrat efficacement et garantir la 
qualité des éléments livrés21.17 
Le marché relatif au développement 
du SIS II et du système d’information 
sur les visas (VIS) a été octroyé à HPS 
le 22 octobre 2004. Cependant, ses 
travaux sur le projet ont dû être 
interrompus du 18  novembre  2004 
au 31 janvier 2005 dans l’attente du 
résultat d’un recours introduit par 
l’un des soumissionnaires écartés. Ce 
retard initial résulte de la méthode 
utilisée par la Commission pour 
évaluer les offres, qui ne démontrait 
pas de manière convaincante que 
la meilleure offre avait été retenue 
(voir encadré 1 ). Dans le cadre d’une 
procédure de sursis à exécution, 
la Cour de justice a estimé que la 
Commission avait commis des erreurs 
lors de l’appréciation des offres, mais 
elle a débouté le soumissionnaire 
rejeté dans sa procédure en référé 
au motif que les éléments fournis 
n’étaient pas suffisants pour 
démontrer que ce dernier subirait un 
préjudice grave et irréparable22.20 Fin 2008, le secteur SIS II 
comptait toujours 12 agents, 
puis il est passé à un effectif de 
14 agents fin 2009. Fin 2010, il 
comprenait 13 agents, avant 
de passer à un effectif de 
16 agents fin 2011. L’équipe 
comprenait par ailleurs 
des agents contractuels 
et des experts nationaux 
détachés. Le plan de gestion 
annuel 2008 de la DG Justice, 
liberté et sécurité indiquait 
par exemple que 9 agents 
contractuels et 6 experts 
nationaux détachés faisaient 
partie de l’équipe.
21 Le rapport de juin 2006 
du service d’audit interne 
concernant la gestion 
informatique au sein de la 
DG Justice, liberté et sécurité 
a établi que le personnel 
mobilisé n’était pas suffisant 
pour gérer le volume croissant 
de prestations externalisées.
22 Ordonnance du président du 
Tribunal de première instance 
du 31 janvier 2005 dans 
l’affaire T-447/04 R.
16 Observations
18 
La Commission ne disposait pas du 
personnel suffisant pour assurer une 
supervision adéquate du contrat et 
prévenir l’insuffisance des résultats 
du principal prestataire chargé du 
développement23. L’audit effectué 
en 2006 par le service d’audit interne 
de la Commission a critiqué la gestion 
du projet SIS II en ceci qu’elle n’a 
pas permis d’assurer que le principal 
prestataire chargé du développement 
livre des prestations conformes au 
cahier des charges et dans les délais. 
Cinq des six pays membres consultés pendant l’audit ont estimé que la 
Commission manquait d’expérience 
pour apprécier la qualité des éléments 
livrés et assurer le suivi de l’exécution 
du contrat par le prestataire. Seuls 
20 % des répondants à l’enquête ont 
estimé que la Commission a assuré un 
suivi efficace des résultats du principal 
prestataire chargé du développement 
du SIS II avant 2009. Ce chiffre passe 
à 72 % après 2009, ce qui dénote 
une amélioration de la capacité de la 
Commission à contrôler la qualité dans 
la phase finale du projet.23 Chambre des lords du 
Royaume -Uni, commission 
des affaires européennes, 
9e rapport de session 2006-
20 07, Schengen Information 
System II (SIS II), Report 
with Evidence  (Le système 
d’information Schengen 
de deuxième génération 
(SIS II)), du 2 mars 2007. La 
Commission a regretté de 
n’être pas parvenue à assurer 
le meilleur suivi possible dans 
le cadre de ses relations avec 
le principal prestataire chargé 
du développement. Compte 
tenu des effectifs alors 
disponibles, la Commission 
a affirmé qu’elle n’était pas 
en mesure de superviser 
convenablement le contrat 
afin de prévenir l’insuffisance 
des résultats du principal 
prestataire chargé du 
développement.La Commission a estimé à tort que l’offre retenue était la moins chère
Les offres ont été évaluées dans un premier temps selon un critère de qualité (évaluation technique), puis 
selon un critère de prix (évaluation financière).
Sur les sept offres reçues, HPS et le soumissionnaire rejeté ayant déposé un recours étaient les deux meilleurs 
candidats à l’issue de l’évaluation technique. Ils ont obtenu des scores à peu près équivalents. Le score d’HPS 
était supérieur de 0,4 % à celui de son concurrent.
Ces deux entreprises ont été retenues pour la phase d’évaluation financière, dont les résultats ont été 
combinés au score technique pour obtenir un score global.
Lors de l’évaluation financière, l’offre d’HPS a été jugée 43 % moins chère. Elle a donc obtenu un score global 
supérieur et a permis à HPS de remporter le marché.
Toutefois, le montant de l’offre d’HPS était en réalité 3,5 % plus élevé que celui de l’offre du soumissionnaire 
rejeté (38,1 millions d’euros contre 36,8 millions d’euros).
La Commission a jugé que l’offre d’HPS était moins chère, alors qu’elle était en réalité plus chère, parce qu’elle 
a scindé l’offre en 15 parties. La Commission a calculé un score individuel pour chacune de ces parties en 
comparant les offres des deux concurrents. Elle a ensuite additionné ces scores (sans coefficient de pondération 
et sans établir de distinction entre les prix fixes et les éléments qui feraient l’objet d’une commande séparée en 
fonction des besoins) pour aboutir à un score financier sans lien réel avec l’offre globale.Encadré 1
17 Observations
19 
La Commission a approuvé les 
résultats des essais sur la base des 
informations communiquées par 
le principal prestataire chargé du 
développement et par le prestataire 
chargé de l’assurance qualité. L’échec, 
fin 2008, des essais opérationnels 
(les premiers essais du système 
central et des systèmes nationaux en 
collaboration avec des pays membres) 
a mis au jour des problèmes affectant 
le système. Au cours de la phase 
finale du projet, on a constaté une 
amélioration de la capacité de la 
Commission à apprécier la qualité des 
éléments livrés grâce aux essais de 
réception du système24 (voir figure 3 ).20 
Les six pays membres consultés ont 
unanimement relevé une amélioration 
de la gestion et de la communication 
de la Commission à partir de 2009. 
L’équipe chargée de gérer la phase 
finale du projet comprenait davantage 
d’agents possédant une expérience 
du développement de projets 
informatiques à grande échelle et 
dotés d’une bonne connaissance du 
système d’information Schengen (par 
exemple des agents de la DG Fiscalité 
et union douanière, du personnel des 
pays membres ou des personnes déjà 
intervenues lors de la phase antérieure 
du projet SIS II). Un tiers des répondants 
ont estimé que la Commission a affecté, 
sur toute la durée de vie du projet, 
suffisamment de personnel disposant 
des compétences et de l’expérience 
nécessaires pour mener à bien le 
projet SIS II. Ce chiffre constitue une 
amélioration significative par rapport 
aux 10 % de satisfaits en ce qui 
concerne le lancement du projet (voir 
point 14).24 Les conclusions du Conseil 
«Justice et affaires intérieures» 
des 26 et 27 février 2009 ont 
salué la révision de l’approche 
d’essai du SIS II garantissant 
une plus grande implication 
des pays membres dans la 
conception et la gestion des 
essais.Figure 3Amélioration des procédures d’essai à partir de 2009
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Répondants d’accord avec ces aﬃrmations
À partir de 2009 Avant 2009Les spéciﬁcations d’essai étaient 
clairement déﬁniesLes tâches étaient clairement réparties entre 
la Commission et les pays membresLes critères d’évaluation des résultats des 
essais étaient clairement déﬁnis
18 Observations
Au départ, les relations  
de travail entre certains pays 
membres et la Commission 
laissaient à désirer, et jusqu’à 
ce qu’elle crée le conseil de 
gestion du programme global, 
la Commission n’est pas 
parvenue à s’appuyer  
sur l’expérience de tous  
les utilisateurs finals
21 
Les répondants ont estimé que les 
retards étaient en partie imputables 
aux mauvaises relations de travail 
entre les parties prenantes et au 
manque d’implication de certains pays 
membres. Ils ont évalué à 17 % le poids 
de cette raison25 (voir figure 2 ).22 
Les entretiens avec les pays membres 
ont montré que leurs relations avec la 
Commission étaient difficiles. Ils ont 
par exemple témoigné que le comité 
Sisvis (voir point 27) était devenu le 
théâtre d’une série de conflits. Lors de 
l’enquête, seuls 15 % des répondants, 
dont aucun de la Commission, ont estimé 
qu’avant 2009 les réunions portant sur le 
projet SIS II se déroulaient dans un climat 
constructif (voir figure 4 ).
23 
L’atmosphère qui a prévalu pendant 
le développement du SIS II avant 2009 
offre un contraste saisissant avec celle 
qui régnait au même moment pour le 
développement par la DG Fiscalité et 
union douanière d’un autre système 
d’information à grande échelle (voir 
encadré 2 ).25 Les réponses se décomposent 
de la manière suivante:
a) opposition ou manque 
d’implication de certains 
pays vis -à-vis du projet 
(8 %);
b) mauvaises relations de 
travail entre les parties 
prenantes (5 %);
c) le SIS II ne revêtait pas 
d’importance stratégique, 
en particulier après 
la mise en œuvre de 
SISone4all (4 %).Figure 4De mauvaises relations entre certains pays membres et la Commission avant 2009
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Répondants d'accord avec ces aﬃrmations
À partir de 2009 Avant 2009Les parties prenantes ont suﬃsamment été
impliquées dans les prises de décisionsLes réunions se sont déroulées 
dans un climat constructifLa Commission a instauré un vrai dialogue avec les pays 
membres dans un climat de conﬁance mutuelleLa Commission s’est servie des suggestions des parties 
prenantes pour susciter des améliorationsLa Commission a travaillé en synergie avec les pays 
membres au développement des systèmes nationaux
19 Observations
24 
Un certain nombre de facteurs 
ont contribué au désengagement 
de certains pays membres et à la 
détérioration des relations de travail:
a) la Commission n’était pas un 
utilisateur du système et, bien 
qu’elle ait recruté des experts 
venus des pays membres, elle ne 
disposait pas d’une connaissance 
approfondie des pratiques 
des utilisateurs finals pourtant 
indispensable pour comprendre 
leurs exigences et les besoins 
inhérents à leurs activités;b) la Commission n’est pas parvenue 
à s’appuyer sur l’expérience 
de tous les pays membres, qui 
étaient les utilisateurs finals et qui 
connaissaient le système existant. 
Bien que différentes réunions aient 
été organisées afin que les pays 
membres puissent communiquer 
à la Commission leur opinion 
en tant qu’utilisateurs finals 
(par exemple les réunions des 
gestionnaires de projets nationaux, 
du comité SIS II, des Amis du 
SIS II et de la task-force SIS II), 
avant 2009, la Commission n’a pas 
réussi à instaurer un vrai dialogue 
avec les pays membres, qui se 
sont sentis exclus du processus 
décisionnel (voir figure 4 ). Les 
six pays membres consultés ont 
unanimement estimé que l’opinion 
des utilisateurs finals n’était pas 
suffisamment prise en compte;Les facteurs de succès clés du développement de systèmes d’information  
au sein de la DG Fiscalité et union douanière
La DG Fiscalité et union douanière a utilisé sa méthodologie TEMPO26 pour développer avec succès plusieurs 
systèmes d’information à grande échelle à destination de pays participants. Le rapport de 2006 du service 
d’audit interne de la Commission concernant les systèmes d’information à grande échelle au sein de la 
DG Fiscalité et union douanière citait la gestion du projet de développement du nouveau système de transit 
informatisé (NSTI) comme un exemple de bonnes pratiques. Ce système permet aux bureaux de douane 
des pays participants d’échanger des messages électroniques concernant des marchandises importées afin 
d’assurer que les droits de douane sont perçus à la destination finale. La Commission a estimé que le NSTI 
était un projet d’une ampleur comparable au SIS II27.
La DG Fiscalité et union douanière a estimé que les principaux facteurs de succès lors du développement 
de projets informatiques à grande échelle, tels que le NSTI, sont la communication et l’entretien de relations 
formelles et informelles avec les pays participants en vue de créer un climat de confiance et de coopération et 
une détermination commune à obtenir des résultats.
26 TAXUD electronic management for projects online  (TEMPO, gestion électronique de projets en ligne de la DG Fiscalité et union douanière): une 
méthodologie de gestion de projet développée par la DG Fiscalité et union douanière.
27 COM(2001) 720 final du 18 décembre 2001, point 5.1.2 de l’annexe, et COM(2003) 771 final, point 5.1.2 de l’annexe 3.
Source:  Cour des comptes européenne sur la base d’entretiens avec la DG Fiscalité et union douanière.Encadré 2
20 Observations
c) la Commission a certes fourni 
aux pays membres un cadre 
dans lequel communiquer avec 
le principal prestataire chargé 
du développement, mais cinq 
des six pays membres consultés 
ont estimé qu’il n’était pas 
efficace. Malgré les demandes 
répétées de pays membres, la 
Commission ne leur a transmis 
une copie du principal contrat de 
développement que sur le conseil 
de son service juridique en 2009;
d) certains pays membres n’étaient 
pas convaincus de la nécessité de 
développer le SIS II;
e) la qualité médiocre des éléments 
livrés a altéré la confiance des pays 
membres en la Commission et en 
sa capacité à fournir le SIS II (voir 
point 16).
25 
L’enquête a révélé que les relations 
avec les pays membres se sont 
améliorées après 2009 (voir figure 4 ). 
Ce changement s’explique par 
plusieurs raisons:
a) la Commission a créé en 2009 
le conseil de gestion du 
programme global qui a permis 
aux utilisateurs finals des pays 
membres de partager leurs 
vues et leur expérience lors 
de la phase finale du projet. 
Les réunions hebdomadaires 
du CGPG rassemblaient des 
représentants de la Commission, 
des experts venant de jusqu’à 
huit pays membres (représentant 
les utilisateurs finals plutôt que 
leur pays) et les prestataires. 
Ces réunions permettaient des 
interactions plus fréquentes 
entre les pays membres et le 
principal prestataire chargé du 
développement;b) la Commission a amélioré sa 
gestion et sa communication (voir 
point 20);
c) la comparaison établie en 2009 
avec un scénario de rechange 
a apporté des arguments en faveur 
de la poursuite du projet SIS II (voir 
point 63);
d) le principal prestataire chargé 
du développement a fourni des 
résultats de meilleure qualité 
à partir de 2010, durant la phase 
finale du projet (voir point 41).
Il n’était pas évident  
pour toutes les parties 
prenantes de savoir  
qui prenait  
les grandes décisions
26 
Dans son examen du développement 
du SIS II réalisé en 201128, le centre 
d’études de la politique européenne 
(Centre for European Policy Studies , 
CEPS) a décrit le cadre de gouvernance 
du projet (voir figure 5 ).
27 
La législation de 2001 place le 
développement du SIS II sous la 
responsabilité de la Commission, 
assistée par le comité Sisvis. Si le 
comité était en désaccord avec 
certaines mesures proposées par 
la Commission, le Conseil pouvait 
demander à la Commission de 
réétudier sa proposition29. L’audit 
effectué en 2006 par le service 
d’audit interne de la Commission 
a fait apparaître que la capacité de la 
Commission à remédier aux questions 
opérationnelles était bridée par les 
mécanismes de pilotage du projet.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information System II  
(Le chemin semé d’embûches 
vers le système d’information 
Schengen de deuxième 
génération), Joanna Parkin, 
Centre for European Policy 
Studies , avril 2011.
29 Le comité Sisvis a assisté 
la Commission dans le 
développement du système 
d’information Schengen de 
deuxième génération (SIS II) 
et du système d’information 
sur les visas (VIS). La décision 
2001/886/JAI du Conseil définit 
deux procédures de prise de 
décision:
i) une procédure de 
réglementation pour 
arrêter les grandes 
décisions concernant 
l’architecture du SIS II, 
la protection des 
données, les aspects 
ayant des conséquences 
financières ou techniques 
importantes pour les 
pays membres, les 
questions de sécurité. 
Si le comité était en 
désaccord avec des 
mesures proposées par 
la Commission, le Conseil 
pouvait demander à la 
Commission de réétudier 
sa proposition;
ii) une procédure de gestion 
pour toutes les autres 
questions. Si le comité 
était en désaccord avec 
des mesures proposées 
par la Commission, le 
Conseil pouvait prendre 
une décision différente.
21 Observations Figure 5Cadre de gouvernance du projet SIS II à partir de 2010
Légende:
Les flèches symbolisent la chaîne de communication.
Pays membre Pays membres de l’espace Schengen
FoSIS  Amis du SIS II
TF SIS II Task-force SIS II
SIS-TECH Groupe de travail sur les affaires Schengen (formation SIS-TECH)
SIS-Sirene Groupe de travail sur les affaires Schengen (formation SIS-Sirene)
CATS  Comité de l’article 36
GPN  Réunion des gestionnaires de projets nationaux
CGPG  Conseil de gestion du programme global
PPD  Principal prestataire chargé du développement
PAQ  Prestataire chargé de l’assurance qualité
TAG  Groupe consultatif sur les essais (groupe de travail consultatif du comité Sisvis)
CMB  Comité de gestion des changements (groupe de travail consultatif du comité Sisvis)
Comité Sisvis  Comité qui assiste la Commission dans le développement du SIS II et du système d’information 
sur les visas (VIS)
SIS II TECH Formation SIS II TECH du comité Sisvis
Sirene  Formation Sirene du comité Sisvis
Source:  Centre for European Policy Studies  et DG Affaires intérieures.SIS-
TECHTF SIS IIFoSISPARLEMENT 
EUROPÉEN
SIS-
SireneCATSCONSEIL 
(Coreper)
Pays 
membrePays 
membrePays 
membre
Pays 
membreTAG CMB GPNSireneSIS II
TECHCGPGCOMMISSION
DG Aﬀaires 
intérieuresPPDPPD
Comité Sisvis
Europol 
Eurojust
22 Observations
28 
En pratique, il n’était pas évident 
pour toutes les parties prenantes au 
SIS II de savoir qui prenait les grandes 
décisions. Bien que les comptes rendus 
de réunion du comité Sisvis fussent 
établis, il n’existait aucun registre 
des décisions permettant de retracer 
et de comprendre facilement toutes 
les grandes décisions. La moitié des 
répondants à l’enquête ont estimé 
que c’était la Commission qui prenait 
les grandes décisions avant 2009 
(voir  figure 6 ). Cette part tombe 
à 24 % après la création du conseil de 
gestion du programme global en 2009. 
Bien que ce dernier ait joué un rôle 
consultatif plus que décisionnel, 
34 % des répondants pensaient qu’il 
prenait les grandes décisions. Les 
répondants à l’enquête ont estimé que 
la complexité et le manque de clarté 
du processus décisionnel étaient en 
partie responsables des retards. Ils ont 
évalué à 11 % le poids de cette raison 
(voir  figure 2 ).Les exigences relatives 
au système n’étaient pas 
suffisamment stables avant 
de parvenir à la phase finale 
du projet
29 
Les répondants à l’enquête ont estimé 
que l’instabilité des exigences relatives 
au système expliquait en partie les 
retards. Ils ont évalué à 22 % le poids 
de cette raison (voir figure 2 ).Figure 6L ’identité du principal décisionnaire perçue en pratique par les parties prenantes
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
À partir de 2009 Avant 2009Répondants à l’enquête menée lors de l’audit 
estimant que les grandes décisions étaient prises parAutre Indéterminé le CGPG le prestataire 
chargé du 
développementle comité 
Sisvisla Commission et
le Conseil ensemblele Conseil la Commission
23 Observations
30 
Le cahier des charges publié en 
juin 2003 indiquait les grandes lignes 
de l’architecture du système, les 
exigences fonctionnelles et techniques, 
ainsi que les exigences en matière 
de performance et de migration. Le 
marché relatif au développement du 
système central a été attribué à HPS en 
octobre 2004 sur la base de ce cahier 
des charges. HPS a donc commencé 
à travailler sur la phase I du projet30 
qui concernait la conception des 
spécifications détaillées. Cependant, des 
modifications apportées ultérieurement 
aux exigences relatives au système ont 
nécessité de produire des avenants 
au contrat de développement, ce qui 
a généré des retards.
31 
Par exemple, la législation de 
décembre 2006 sur l’établissement, le 
fonctionnement et l’utilisation du SIS II 
a introduit un nouvel élément, une 
«amnistie pour les données», afin de 
répondre aux besoins des utilisateurs. 
Les pays membres se sont vu conférer 
un délai de trois ans pour assurer 
que les signalements transférés du 
SIS 1 respectent les dispositions de la législation31. Cette mesure transitoire ne 
figurait pas dans le cahier des charges et 
a été intégrée au contrat au moyen d’un 
avenant32.
32 
Certains changements, tels que 
l’augmentation de la capacité du 
système, ont été en partie liés au fait 
que le projet a duré plus longtemps que 
prévu. Le contrat initial de 2004 portait 
sur un système dont le lancement était 
prévu pour 2006 d’une capacité de 
15 millions de signalements, pouvant 
être portée à 22 millions sans nécessiter 
de modifications techniques. Après 2007, 
le nombre de signalements a augmenté 
à un tel rythme que les exigences en 
matière de capacité du système ont 
dû être ajustées. L’avenant couvrant la 
phase finale du projet portait sur un 
système d’une capacité de 70 millions 
de signalements, pouvant aller jusqu’à 
100 millions, sur la base des projections 
d’une étude volumétrique effectuée 
par la Commission en 2009. Lors de 
la migration en avril 2013, le système 
comportait 46 millions de signalements. 
La figure 7  présente l’évolution du 
nombre d’enregistrements dans la base 
de données du SIS.30 Le marché était divisé en deux 
phases: la phase I portait sur la 
conception technique, tandis 
que la phase II concernait le 
développement et la livraison 
du système.
31 Article 54, paragraphe 1, du 
règlement (CE) n° 1987/2006 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 20 décembre 2006 
sur l’établissement, le 
fonctionnement et l’utilisation 
du système d’information 
Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 381 
du 28.12.2006, p. 4) et 
article 70, paragraphe 1, 
de la décision 2007/533/JAI 
du Conseil du 12 juin 2007 
sur l’établissement, le 
fonctionnement et l’utilisation 
du système d’information 
Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (JO L 205 du 
7.8.2007, p. 63).
32 Avenant n° 4 du 30 avril 2008 
au contrat JAI -C3-2003-01.Figure 7Évolution du nombre d’enregistrements dans la base de données du SIS
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des statistiques du Conseil, de la documentation du projet SIS II et de l’étude 
volumétrique effectuée en 2009 par la Commission.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Projections de l’étude volumétrique de 2009Capacité prévue du SIS II Données réelles pour le SIS 1Millions d’enregistrements
24 Observations
Partie 2 — Le coût  
de développement  
du système central  
et du réseau est passé de 
23 à  189 millions d’euros
Critères d’audit
33 
L’audit consistait à examiner:
a) si le budget initial établi par la 
Commission était réaliste;
b) si la Commission avait évité 
les retards se soldant par une 
augmentation des coûts;
c) si la Commission avait veillé à ce 
que le prestataire livre les produits 
dans les délais et avec le niveau de 
qualité requis;d) si les exigences avaient été stables;
e) si les prestations supplémentaires 
correspondaient à une utilisation 
optimale des ressources.
La Commission 
a attendu 2010 pour mettre 
à jour le budget global  
du projet défini en 2003
34 
En juin 2001, le Conseil a estimé le 
coût de développement du SIS II 
à 14,6 millions d’euros. Dans sa 
communication de décembre 200133, 
la Commission faisait passer ce 
chiffre à 23 millions  d’euros . Deux 
ans plus tard, elle estimait le coût 
du projet à 35,3  millions  d’euros34. 
En 2013, au terme du projet, le coût 
de développement du système 
était estimé à 188,6 millions d’euros 
(voir  figure 8 ).33 COM(2001) 720 final.
34 COM(2003) 771 final.Figure 8Évolution du budget du projet SIS II
Source:  Cour des comptes européenne sur la base de la documentation du projet SIS II.(en millions d’euros)
Règlement et 
décision du Conseil 
de 2001Communication  
de la Commission 
de 2001Communication  
de la Commission 
de 2003Document de 
travail des services 
de la Commission 
de 2010Engagements  
à la fin du projet  
en avril 2013
Conception, développement 
et migration 14,617, 2 31,3124,5122,8
Réseau 1,0 45,3
Total des contrats 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Dépenses administratives 
et dépenses de personnel 
de la Commissionnon disponible 4,8 4,0 20,520,5
(sur la base des  
estimations de 2010)
Total 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Observations
35 
La Commission a souligné que les 
coûts initialement estimés en 2001 sur 
la base des informations disponibles 
à ce moment étaient provisoires et les 
a qualifiés d’hypothèse de travail. Ils 
ont été actualisés en décembre 2003 
afin de tenir compte d’informations 
plus récentes, notamment de l’étude 
de faisabilité. Ils restaient cependant 
une hypothèse de travail susceptible 
d’être revue à la hausse en fonction 
des décisions concernant les exigences 
des utilisateurs ou de la nécessité de 
recourir à une aide extérieure pour 
respecter les délais serrés.
36 
La Commission n’a pas présenté 
d’estimations corrigées plus 
réalistes une fois qu’elle a disposé 
d’informations plus complètes 
concernant la conception du 
système et du réseau et qu’elle 
a eu pris la mesure de la difficulté 
et de la complexité du projet et 
de son environnement. Le coût du 
réseau avait par exemple été estimé 
à 1 million d’euros en 2001, mais 
ne figurait pas dans les estimations 
de 2003 au motif que le coût était 
couvert par un autre domaine du 
budget communautaire. En mai 2005, 
la Commission a présenté un budget 
de 132 millions d’euros pour les frais 
de fonctionnement  du SIS II pendant 
la période 2007-2013, après son 
lancement prévu pour début 200735. Ce 
budget comprenait des informations 
indiquant que les coûts du réseau pour 
une ligne spécifique vers les points 
d’accès nationaux du SIS II s’élèveraient 
à 6 millions d’euros par an. Cependant, 
il a fallu attendre 2010 et que la 
Commission fixe des engagements en 
matière de délai et de coûts potentiels 
pour l’achèvement du SIS II pour 
qu’une autre présentation du budget 
global du projet de développement  
du SIS II soit effectuée36.37 
Lors de l’enquête, bien que la 
plupart des répondants n’aient pas 
été impliqués dans le projet SIS II 
en 2001, 57 % d’entre eux ont estimé 
que le budget de 23 millions d’euros 
initialement prévu pour le projet était 
irréaliste au regard des informations 
alors disponibles. Il reposait par 
exemple sur un calendrier irréaliste 
(voir points 9 et 10), tout comme 
l’estimation revue et corrigée en 2003. 
Il a été demandé aux répondants 
à l’enquête d’estimer dans quelle 
mesure chacune des raisons données 
a pesé sur l’augmentation des coûts de 
développement du système central. 
Ils ont estimé que cette augmentation 
était due en partie au fait que le 
budget initial n’était pas fondé sur 
une analyse technique réaliste. Ils ont 
évalué à 24 % le poids de cette raison 
(voir figure 9 ).35 COM(2005) 236 final du 
31 mai 2005 et COM(2005) 236 
final/2 du 23 août 2005. 
L’enveloppe budgétaire 
de 132 millions d’euros 
figurant dans les états 
financiers couvrait les frais 
de fonctionnement du 
système SIS II central et du 
réseau et incluait également 
40 millions d’euros destinés 
au développement et 
à l’exploitation d’un moteur 
de recherche utilisant des 
identifiants biométriques.
36 SEC(2010) 436 final du 
12 avril 2010.
26 Observations
Les retards de livraison  
du SIS II ont entraîné une 
augmentation des coûts
38 
L’achèvement du SIS II était 
initialement prévu pour 
décembre 2006 afin de répondre 
aux besoins des nouveaux pays 
membres. Il a cependant été livré 
avec plus de six ans de retard, en 
avril 2013 (voir points 9 à 32). Dans le 
cadre de l’enquête, les répondants 
ont estimé que les reports de délais 
successifs sont en partie responsables 
de l’augmentation des coûts. Ils ont évalué à 31 % le poids de cette raison 
(voir figure 9 ). Avec l’allongement de 
la durée du projet, certains coûts tels 
que ceux liés à l’assurance qualité et 
à l’utilisation du réseau ont augmenté. 
Bien que le contrat principal prévoie 
un prix fixe pour le développement 
du SIS II, les retards ont par exemple 
rendu nécessaires des mises à niveau 
(voir point 43) et l’augmentation de 
la capacité du système afin de faire 
face à la forte hausse du nombre 
de signalements à partir de 2007 
(voir point 32). Les facteurs qui ont 
contribué à retarder le projet SIS II 
sont donc également responsables de 
l’augmentation des coûts.Figure 9Causes de l’augmentation des coûts du SIS II central
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.Durée du projet plus 
longue que prévu 31 %Budget initial non fondé sur une 
analyse technique réaliste 24 %
Prestataire en position de force 
lors des négociations 5 %Modiﬁcations des exigences 27 %Autre 3 %
Prestation insatisfaisante du prestataire 10 %
27 Observations
Le principal prestataire 
chargé du développement 
a fourni un système  
insuffisamment performant 
au cours de la première  
partie du projet
39 
La Commission ne disposait pas des 
ressources suffisantes pour superviser 
efficacement les travaux du principal 
prestataire chargé du développement 
(voir point 18). En 2005, les pays 
membres ont attiré l’attention sur 
la qualité médiocre des premiers 
documents remis par HPS37. Cinq 
des six pays membres consultés, 
ainsi que le prestataire chargé de 
l’assurance qualité, ont estimé que les 
spécifications initialement fournies par 
HPS étaient de piètre qualité. L’échec 
des essais opérationnels du système 
en décembre 2008 a mis en évidence 
les performances insuffisantes du 
système fourni par HPS (voir point 19). 
L’incapacité d’HPS à livrer le système 
dans le délai imparti et avec le niveau 
de qualité requis a contribué aux 
retards enregistrés par le projet et 
donc indirectement à l’augmentation 
des coûts (voir point 38). Les 
répondants à l’enquête ont estimé 
que l’augmentation des coûts était 
en partie due à la performance 
insatisfaisante du principal prestataire 
chargé du développement. Ils ont 
évalué à 10 % le poids de cette raison 
(voir figure 9 ).
40 
La Commission n’a pu contraindre 
HPS qu’à s’acquitter de dommages et 
intérêts forfaitaires d’un montant de 
390 000 euros (ce qui représente moins 
de 0,5 % de la valeur finale du marché 
qui s’élève à 82,4 millions d’euros38 
(voir point 44)) pour ne pas avoir remis 
le rapport des essais opérationnels du 
système en temps voulu. Les autres 
problèmes de performance n’ont pas 
fait l’objet de sanctions financières39.41 
Le principal prestataire chargé du 
développement a réussi l’essai de 
validation de la première étape en 
mars 2010 et a mis en œuvre avec 
succès la phase finale du projet, 
y compris l’essai correspondant 
à la seconde étape en mai 2012 
(voir point 63). Si seuls 11 % des 
répondants à l’enquête ont estimé 
que la Commission a engagé un réel 
dialogue avec le principal prestataire 
chargé du développement avant 2009, 
ce chiffre passe à 64 % pour la période 
postérieure à 2009. Quatre des six 
pays membres consultés au cours de 
l’audit ont évoqué l’incidence positive 
qu’avaient eue les changements 
intervenus au sein de l’équipe 
de gestion de projet du principal 
prestataire chargé du développement 
lors de la mise en œuvre de la phase 
finale du projet à partir de 2010.
Les modifications  
des exigences relatives  
au système ont entraîné  
une augmentation des coûts
42 
Les répondants à l’enquête ont estimé 
que l’augmentation des coûts était en 
partie imputable aux modifications 
ou aux ajouts apportés au cahier des 
charges, comme l’introduction de la 
période d’amnistie pour les données 
ou l’augmentation de la capacité du 
système (voir points 31 et 32). Ils ont 
évalué à 27 % le poids de cette raison 
(voir figure 9 ).37 Commentaires relatifs au 
rapport de la Commission 
sur l’avancement du 
développement du SIS II, 
note du Conseil de l’Union 
européenne adressée par le 
groupe de travail SIS -TECH au 
groupe de travail SIS -Sirene, 
document 8861/05 du 
13 mai 2005.
38 Pour le marché relatif au VIS 
passé avec HPS et combiné 
au marché relatif au SIS II, 
la Commission a imposé 
des dommages et intérêts 
forfaitaires de quelque 
9 millions d’euros, ce qui 
représente plus de 20 % de la 
valeur du marché relatif au VIS.
39 Le rapport de juin 2006 
du service d’audit interne 
concernant la gestion 
informatique au sein de la 
DG Justice, liberté et sécurité 
indique que la DG considérait 
que la qualité des éléments 
livrés était insuffisante. 
Il recommandait que les 
paiements reflètent plus 
fidèlement le travail réalisé 
et que les contrats à venir 
prévoient un mécanisme 
de sanction efficace qui 
garantisse la livraison dans les 
délais d’éléments répondant 
à des critères de qualité 
minimale.
28 Observations
43 
En raison des exigences requises, 
il a été nécessaire d’établir des 
avenants au principal contrat de 
développement, avec les implications 
financières que cela suppose. La 
période d’amnistie pour les données 
a coûté près de 505 000 euros. 
L’avenant le plus conséquent est le 
numéro 15 datant de décembre 2010 
pour un montant de 35 millions 
d’euros et concerne la phase finale 
du projet. Cet avenant portait sur une 
refonte significative40 et comprenait 
de nouvelles exigences concernant la 
capacité du système, la performance, 
la stratégie d’essai, le document de 
contrôle des interfaces, les mises 
à niveau logicielles et la migration du 
système41.La Commission a fait  
passer la valeur du principal 
contrat de développement 
de 20 à 82 millions d’euros  
en négociant des avenants
44 
La valeur du marché initialement 
conclu avec HPS pour le 
développement du SIS II en 
octobre 2004 s’élevait à 20,3 millions 
d’euros42. Le marché a été conclu 
pour un prix fixe et ne précisait pas 
de prix pour des lots de travaux plus 
petits et bien définis qu’il aurait été 
possible d’utiliser comme base pour 
procéder à des ajustements sans avoir 
à renégocier le prix. Les avenants 
au contrat ont quadruplé sa valeur, 
la portant à 82,4 millions d’euros 
en 201343. La figure 10  présente 
l’évolution de la valeur du principal 
contrat de développement du SIS II.40 Conclusions de la première 
réunion du comité 
d’évaluation de la procédure 
négociée C2-2009-01 SIS II du 
17 septembre 2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 À savoir 3,3 millions d’euros 
pour la phase I (conception 
technique détaillée) et 
17 millions d’euros pour la 
phase II (développement et 
fourniture du système).
43 Il existe au total 27 avenants 
au principal contrat de 
développement du SIS II et du 
VIS (les marchés pour ces deux 
systèmes ont été combinés en 
un seul et même accord).Figure 10Valeur du principal contrat de développement du SIS II
Source:  Cour des comptes européenne sur la base des avenants au contrat SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Millions d’euros cumulésnos 24, 25, 27
nos 12, 13, 15
(phase ﬁnale du projet)
nos 9, 11n° 5n° 4Avenant n° 2
29 Observations
45 
Les avenants conclus 
entre 2006 et 2008 ont augmenté la 
valeur du contrat avec le principal 
prestataire chargé du développement 
de 14,1 millions d’euros (69 %) pour 
atteindre 34,4 millions d’euros 
(voir figure 10 ). Avant la première 
augmentation de 4 millions d’euros 
intervenue en décembre 2006 (avenant 
n° 2), la DG Affaires intérieures avait 
sollicité l’opinion de la DG Budget 
sur la possibilité de négocier une 
augmentation de la valeur du contrat 
avec le prestataire. La DG Budget avait 
répondu que, en vertu de l’article 126, 
paragraphe 1, point e), des modalités 
d’exécution du règlement financier, 
la DG Affaires intérieures pouvait 
négocier des avenants pour les 
services complémentaires ne figurant 
pas dans le contrat initial et qui étaient 
devenus nécessaires. Conformément 
à cet article, la valeur totale estimée 
des avenants ne doit pas dépasser 
50 % du montant du marché initial44. 
La valeur initiale du marché du SIS II 
étant de 20,3 millions d’euros, la 
valeur totale des avenants conclus en 
vertu de l’article 126, paragraphe 1, 
point e), ne pouvait pas excéder 
10,2 millions d’euros.
46 
La valeur totale des avenants 
a atteint la limite des 50 % en 2008. 
La DG Affaires intérieures a négocié 
ultérieurement d’autres avenants au 
titre de l’article 126, paragraphe 1, 
point b), des modalités d’exécution 
du règlement financier45. Cet article 
ne plafonne pas la valeur totale 
des avenants. Il ne peut toutefois 
s’appliquer qu’à condition que 
le marché ne puisse être confié 
qu’à une entreprise déterminée 
(condition désignée sous le terme de 
«verrouillage technologique»).47 
Le cahier des charges du SIS II ne 
prévoyait pas de scinder le système en 
un ensemble de modules qui auraient 
pu aisément être réutilisés par un autre 
prestataire46. La DG Affaires intérieures 
a décidé que, pour des raisons 
techniques, le marché correspondant 
à l’avenant d’une valeur de 35 millions 
d’euros conclu en 2010 pour la phase 
finale du projet ne pouvait être confié 
qu’au principal prestataire chargé du 
développement, à savoir HPS. Elle 
a estimé qu’aucun autre prestataire 
n’aurait été en mesure de fournir 
le SIS II au niveau de qualité requis 
et dans les délais prévus pour le 
même prix. De plus, l’ouverture d’un 
nouvel appel d’offres aurait nécessité 
davantage de temps. Par ailleurs, le 
marché du SIS II ayant été combiné au 
marché du système d’information sur 
les visas (VIS), la Commission a estimé 
que la résiliation du marché conclu 
pour le SIS II aurait pu perturber le 
développement du VIS.
48 
La Commission a considéré qu’elle 
ne pouvait pas justifier, du point de 
vue de la bonne gestion financière, 
l’ouverture d’une nouvelle procédure 
de mise en concurrence. Par 
conséquent, elle a fait passer de 
20,3 millions d’euros à 82,4 millions 
d’euros47 la valeur d’un marché 
conclu avec un prestataire qui avait 
fourni en 2008 un système dont les 
performances étaient insatisfaisantes. 
Cette augmentation s’est faite au 
moyen d’une série de négociations 
d’avenants. Si le règlement financier 
prévoit bien une procédure négociée, 
celle -ci comporte le risque inhérent 
que les prix ne soient pas compétitifs.44 L’article 126, paragraphe 1, 
point e), des modalités 
d’exécution du règlement 
financier stipule que les 
pouvoirs adjudicateurs 
peuvent recourir à une 
procédure négociée 
(c’est -à-dire sans mise 
en concurrence) pour les 
services complémentaires 
ne figurant pas dans le 
contrat initial et qui, à la 
suite d’une circonstance 
imprévue, sont devenus 
nécessaires à l’exécution 
du service, lorsque ces 
marchés complémentaires 
ne peuvent être séparés 
du marché principal sans 
inconvénient majeur. La valeur 
totale estimée des marchés 
complémentaires ne doit pas 
dépasser 50 % du montant du 
marché initial.
45 L’article 126, paragraphe 1, 
point b), des modalités 
d’exécution du règlement 
financier dispose que les 
pouvoirs adjudicateurs 
peuvent recourir à une 
procédure négociée 
(c’est -à-dire sans mise en 
concurrence) pour les marchés 
dont l’exécution, pour des 
raisons techniques, artistiques 
ou tenant à la protection 
de droits d’exclusivité, ne 
peut être confiée qu’à une 
entreprise déterminée.
46 Cette approche basée sur les 
composants est décrite dans 
la méthodologie standard de 
développement de logiciels 
utilisée par la Commission 
(RUP@EC).
47 En 2012, des avenants d’une 
valeur de 4,7 millions d’euros 
ont porté la valeur totale du 
contrat à 82,4 millions d’euros.
30 Observations
49 
Consciente de ce risque, la 
Commission a pris des mesures lors 
de la négociation de l’avenant n° 15 
portant sur la phase finale du projet 
afin d’obtenir une certaine assurance 
que le prix convenu était raisonnable. 
L’offre initialement présentée par 
HPS s’élevait à 49,9 millions d’euros. 
Une fois un consensus obtenu sur 
le contenu de l’offre, la Commission 
a fait sa propre estimation et est 
arrivée à un montant de 25,8 millions 
d’euros. Elle a ensuite comparé les 
prix d’un échantillon de 10 % du 
matériel informatique à ceux figurant 
dans un contrat -cadre géré par la 
DG Informatique48. Elle a constaté 
que les prix proposés étaient deux 
fois supérieurs et elle a pu recourir 
à la clause de faveur garantissant 
les meilleurs prix à la Commission. 
Ces mesures ont permis de réduire 
l’offre initiale d’HPS de 30 %, la faisant 
passer de 49,9 à 35 millions d’euros. 
Un appel à la concurrence aurait 
peut -être permis d’économiser encore 
davantage.Partie 3 — La Commission 
n’a pas veillé à ce que 
l’analyse de rentabilité  
du SIS II comprenne une 
réévaluation approfondie 
des coûts et des 
avantages escomptés,  
ni à ce qu’elle soit mise 
à jour de manière 
à prendre en compte les 
changements majeurs
Critères d’audit
50 
L’audit a visé à déterminer si la 
Commission avait révisé l’analyse 
de rentabilité du SIS II lorsque des 
changements importants ont affecté 
les coûts et les avantages escomptés.
Après que la responsabilité 
du projet a été confiée à la 
Commission, l’analyse de 
rentabilité du SIS II qu’elle 
a mise à jour ne comprenait 
pas de réévaluation 
approfondie de l’ensemble 
des coûts, des avantages 
escomptés et des autres 
solutions envisageables
51 
Les pays membres de l’espace 
Schengen ont pris la décision de 
développer le SIS II en décembre 1996 
après avoir pesé les avantages et les 
inconvénients d’une extension du 
SIS 1. Les coûts estimés pour le SIS II 
englobaient une estimation du coût 
de développement des systèmes 
nationaux, pour lequel il était établi 
qu’il excéderait largement les coûts de 
développement du système central49.48 Courrier adressé le 
7 septembre 2010 par la 
DG Affaires intérieures au 
principal prestataire chargé du 
développement.
49 SCH/OR.SIS(96) 165 du 
15 décembre 1996; dans 
une note de la présidence 
du comité de pilotage du 
SIS, l’estimation du coût du 
nouveau système central se 
situait entre 50 et 60 millions 
de francs français (soit 8 
et 9 millions d’euros) et 
l’estimation du coût de 
chacun des nouveaux 
systèmes nationaux variait 
entre 20 et 25 millions 
de francs français (soit 3 
et 4 millions d’euros).
31 Observations
52 
En 2001, le Conseil décrivait les coûts 
et les avantages du SIS II de la manière 
suivante50:
a) le développement du système 
central devrait coûter 14,6 millions 
d’euros;
b) le développement du SIS II était 
principalement motivé par la 
nécessité de relier au système un 
nombre accru de pays membres 
après l’élargissement. Le SIS II 
devait par ailleurs bénéficier 
des dernières évolutions 
technologiques et de nouvelles 
fonctionnalités.
53 
La plupart des répondants 
à l’enquête (76 %) ont estimé que 
les raisons invoquées pour justifier 
le développement du SIS II étaient 
convaincantes et que les avantages 
escomptés justifiaient les coûts. 
En 2001, il n’était pas nécessaire 
de soumettre la proposition de 
projet du SIS II à l’approbation de 
la DG Informatique. Les contrôles 
et la gouvernance informatique 
internes ont été renforcés au sein de 
la Commission en 2004 au moyen 
d’une communication relative à la 
gouvernance des technologies de 
l’information51, qui préconisait de 
recueillir l’avis de la DG Informatique 
concernant le développement de 
tout nouveau système d’information 
prévu par les DG indépendamment 
de la source budgétaire (budget 
de fonctionnement ou budget 
opérationnel). En pratique, à partir 
de 2004, cette procédure a été suivie 
pour les projets financés au titre du 
budget de fonctionnement, mais ne l’a 
généralement pas été pour les projets, 
tels que le SIS II, financés au titre des 
budgets opérationnels52.54 
Après que le développement du 
SIS II lui a été confié, la Commission 
a publié des communications en 
décembre 2001 et décembre 2003 
qui reprenaient les arguments 
exposés dans la législation de 2001 et 
présentaient une révision des coûts 
estimés (voir figure 8 ). L’analyse de 
rentabilité du SIS II mise à jour par la 
Commission ne comprenait cependant 
pas d’examen approfondi des coûts, 
des avantages escomptés et des 
options envisageables.
a) Les coûts estimés initialement 
à titre indicatif, qui n’ont pas été 
révisés avant 2010, sous- estimaient 
largement l’ampleur de 
l’investissement nécessaire 
(quelque 500 millions d’euros 
à la fin du projet): 189 millions 
d’euros pour le développement 
du système central (voir point 34) 
et un coût estimé à plus de 
330 millions d’euros pour le 
développement des systèmes 
nationaux53. Le développement 
des systèmes nationaux a été 
pris en charge par les budgets 
nationaux, mais a bénéficié d’une 
aide de 95 millions au titre du 
Fonds européen pour les frontières 
extérieures. Les systèmes 
nationaux font partie intégrante du 
système d’information Schengen, 
puisque les principaux utilisateurs 
finals du SIS II auront accès au 
système central par l’intermédiaire 
de leur système national (voir 
figure 1 ). Bien que la livraison 
des projets SIS II nationaux ne 
relève pas de la responsabilité de 
la Commission, leur coordination 
était indispensable à la réussite 
du projet54. Les pays membres 
l’ont reconnu en 1996 dans 
leur proposition initiale de 
développement du SIS II (voir 
point 51). Pourtant, aucune des 
estimations, initiale ou ultérieures, 
présentées par la Commission 
ne comprenait le coût de leur 
développement.50 Règlement (CE) n° 2424/2001 
du Conseil, décision 
2001/886/JAI du Conseil et 
initiative du Royaume de 
Belgique et du Royaume de 
Suède en vue de l’adoption 
d’un règlement du Conseil 
relatif au développement 
du système d’information 
Schengen de la deuxième 
génération (SIS II) (9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. Les 
contrôles et la gouvernance 
informatique internes 
ont été renforcés par 
d’autres communications 
en 2010 et 2011, notamment 
en réponse à la prise de 
conscience du risque auquel 
la mise en œuvre de projets 
informatiques à grande 
échelle expose l’image de 
l’Union: SEC(2010) 1182 
et SEC(2011) 1500 du 
30 novembre  2011.
52 Le groupe de travail MAP 
(Methodology, Architecture, 
Portfolio Management ) présidé 
par la DG Informatique devait 
examiner les documents de 
définition du projet élaborés 
par les DG avant que le 
budget de fonctionnement 
soit débloqué.
53 Dans un rapport de 2009 
soumis au groupe de 
travail SIS -TECH (docu -
ment 8708/09 du 19 mai 2009, 
note de la présidence 
concernant le document 
d’évaluation du scénario de 
rechange SIS 1+ RE), le montant 
investi par les pays membres 
dans les systèmes nationaux 
du SIS II avant mai 2009 était 
estimé à 170 millions d’euros. 
Les estimations établies par les 
pays membres dans le cadre 
de l’évaluation à mi -parcours 
du Fonds pour les frontières 
extérieures font état d’investis -
sements supplémentaires dans 
les systèmes nationaux du SIS II 
de quelque 160 millions d’euros 
entre 2009 et 2012. Le montant 
total des investissements est 
bien plus élevé, car les chiffres 
pour l’Allemagne, le Danemark, 
l’Espagne, l’Estonie, la Grèce, 
le Luxembourg, les Pays -Bas, 
le Portugal et la Suisse 
n’étaient pas disponibles. Sur 
cet investissement total dans 
les systèmes nationaux, qui 
s’élevait à plus de 330 millions 
d’euros fin 2012, la Commission 
a apporté, par l’intermédiaire 
du Fonds pour les frontières 
extérieures, une contribution 
de 76 millions d’euros, auxquels 
s’ajoutent 19 millions d’euros 
supplémentaires en 2013.
32 Observations
b) L’analyse de rentabilité n’exposait 
pas les avantages du SIS II sur 
le plan de la lutte contre la 
criminalité ou du renforcement 
des frontières extérieures. Elle ne 
précisait pas à quels problèmes le 
SIS II devait remédier, ni de quelle 
manière il serait possible d’évaluer 
son succès.
c) L’analyse de rentabilité n’évoquait 
pas d’autres options. Par exemple, 
elle n’expliquait pas pourquoi il 
était impossible d’étendre le SIS 1 
à d’autres pays membres. Cinq 
des six pays membres consultés 
pendant l’audit ont estimé que 
le SIS 1 aurait pu être étendu 
aux nouveaux pays membres. Le 
SIS II n’ayant pas pu être déployé 
comme prévu fin 2006, le SIS 1 
a été modifié et le SISone4all 
a été lancé en décembre 2007 
afin d’intégrer les nouveaux pays 
membres (voir point 11).
La Commission n’a pas 
procédé à une révision 
approfondie de l’analyse  
de rentabilité au cours 
du projet malgré les 
changements importants 
intervenus au niveau  
des coûts et des avantages 
escomptés
55 
Des décisions essentielles, telles que la 
décision prise en 2004 de commencer 
la planification détaillée, celle prise 
en 2005 de passer à la phase II du 
projet55 et celle de 2009-2010 de 
poursuivre le développement du SIS II 
après l’avoir comparé au SIS 1+ RE (voir points 62 et 63), ont été arrêtées 
dans le cadre décisionnel fixé pour le 
projet. Le mécanisme interne instauré 
par la Commission à partir de 2010 
pour décider de la poursuite ou de 
l’abandon d’un projet informatique 
n’était pas applicable au projet SIS II56. 
Les décisions de poursuivre le 
développement du SIS II ont été 
financées grâce au budget approuvé 
pour les frais de fonctionnement 
du SIS II après son lancement (voir 
point 36)57. Les décisions de poursuivre 
le projet SIS II n’ont pas donné lieu 
à une réévaluation approfondie du 
coût global du projet et des avantages 
escomptés alors que ceux -ci s’en 
trouvaient considérablement modifiés.
56 
Les coûts de développement du 
système central étaient très supérieurs 
aux estimations initiales (voir points 34 
à 49). L’allongement de la durée du 
projet par rapport aux prévisions 
a également généré des coûts 
supplémentaires du fait de la mise 
à niveau du SIS 1 (voir point 59). Les 
retards et les modifications apportées 
à la conception du SIS II ont également 
eu pour effet d’accroître le coût 
de développement des systèmes 
nationaux. Quatre des six pays 
membres consultés ont expliqué avoir 
acheté du matériel pour leur système 
national qu’ils n’ont pas pu utiliser 
car il était devenu obsolète. Dans 
l’enquête effectuée dans le cadre de 
l’audit, 74 % des répondants des pays 
membres ont estimé que la nécessité 
de trouver des fonds supplémentaires 
pour financer les changements 
successifs et les reports de délais avait 
compromis le développement de leur 
système national.54 Le plan du projet SIS II du 
3 mars 2008 indique que le 
projet SIS II incluait également 
la coordination des travaux 
préparatoires nationaux dans 
chacun des pays participant 
au SIS II. Il précise qu’il ne 
revient pas à la Commission de 
livrer ces projets, mais qu’une 
coordination est essentielle 
compte tenu de l’incidence 
des travaux préparatoires 
nationaux sur le projet SIS II.
55 Initialement, le contrat de 
développement ne concernait 
que la phase I (conception). 
Le passage à la phase II 
(développement et livraison) 
était laissé à l’appréciation de 
la Commission en fonction des 
résultats de la phase I et du 
budget disponible.
56 Le comité de gestion des 
projets informatiques (ISPMB), 
présidé par le directeur 
général de la DG Informatique, 
examine les rapports annuels 
sur l’avancement des grands 
projets informatiques et 
attire l’attention en amont 
sur les difficultés rencontrées. 
La DG Affaires intérieures 
a convenu avec les organes 
de gouvernance informatique 
de la Commission que cet 
examen par l’ISPMB n’était pas 
applicable au projet SIS II.
57 COM(2010) 633 final 
du 5 novembre 2010 et 
COM(2011) 391 final du 
29 juin 2011.
33 Observations
57 
Alors que les coûts du SIS II 
augmentaient, le principal avantage 
escompté (relier au système un 
nombre accru de pays membres 
après l’élargissement) perdait de 
son intérêt, compte tenu de la mise 
en œuvre du SISone4all en 2007 
(voir point 11). Il a été demandé aux 
répondants à l’enquête de déterminer 
le poids des arguments en faveur du 
développement du SIS II au début et 
à la fin du projet. Les répondants ont 
estimé que l’argument le plus important au début du projet était 
de pouvoir relier davantage de pays 
membres au système. Cependant, 
l’importance de cet argument est 
passée de 36 à 15 % à la fin du projet 
(voir figure 11 ). D’autres arguments 
en faveur du développement du SIS II 
ont également évolué entre le début 
et la fin du projet. Par exemple, la 
préservation de l’image de l’UE58 et la 
protection des investissements déjà 
effectués étaient importantes à la fin 
du projet.58 Dans son rapport annuel 
d’activité de 2011, la 
DG Affaires intérieures a émis 
une réserve concernant le 
préjudice porté par le SIS II 
à la Commission en termes 
d’image.Figure 11Arguments en faveur du développement du SIS II
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Fin du projet Début du projetAutre Protection des 
investissements 
eﬀectuésPréservation de 
l'image de l’UETransfert du SIS aux 
institutions de l’UECapacité et 
performanceNouvelles 
fonctionnalitésNombre accru de 
pays membres
34 Observations
58 
Le second argument le plus important 
en faveur du SIS II au début du projet 
(offrir de nouvelles fonctionnalités) est 
passé à la première place à la fin du 
projet. Le SIS II offre aux utilisateurs 
finals de nouvelles fonctionnalités, 
telles que de nouvelles catégories de 
signalements (aéronefs, embarcations, 
conteneurs, moyens de paiement volés), 
la possibilité d’établir des liens entre 
plusieurs signalements (comme un 
signalement concernant une personne 
et un autre concernant un véhicule) et 
d’enregistrer des documents associés 
à un signalement (par exemple des 
mandats d’arrêt européens), y compris 
des informations biométriques. La 
majorité des répondants, à savoir 82 %, 
ont estimé que le SIS II comportait 
des fonctionnalités supplémentaires 
importantes qui offrent aux utilisateurs 
finals des avantages pratiques 
manifestes par rapport au SIS 1 (voir 
figure 12 ).59 
Cependant, à la fin du projet, 
abstraction faite des nouvelles 
fonctionnalités, les répondants 
n’étaient plus aussi convaincus des 
avantages du SIS II par rapport au 
SIS 1. Les répondants à l’enquête ont 
estimé que le second argument le plus 
important en faveur du SIS II à la fin du 
projet résidait dans les avantages non 
fonctionnels, comme la capacité et les 
performances accrues. Néanmoins, 
seulement 52 % des répondants 
ont estimé que le SIS II présente des 
avantages non fonctionnels importants 
par rapport au SIS 1 (voir figure 12 ). Ce 
chiffre s’explique par les nombreuses 
mises à niveau dont a bénéficié le SIS 1 
en raison des retards ayant affecté 
le développement du SIS II (voir le 
déroulement chronologique du projet 
présenté en annexe ):Figure 12Avantages du SIS II par rapport au SIS 1
Source:  Enquête réalisée dans le cadre de l’audit auprès des parties prenantes au projet SIS II.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Pas d’accord Neutres D'accordUn mécanisme eﬃcace 
basé sur l’argumentaire 
du projet permettait de 
décider d’abandonner 
ou non le SIS IILes avantages 
procurés par le 
SIS II justiﬁent 
les coûtsLe SIS II comporte des 
fonctionnalités supplémen-
taires importantes qui 
oﬀrent des avantages 
pratiques manifestes par 
rapport au SIS 1Le SIS II présente des 
avantages non 
fonctionnels par rapport 
au SIS 1 (capacité et 
performance)Répondants
35 Observations
a) en 2006, il a été rebaptisé SIS 1+R 
lors du renouvellement du matériel 
et de l’ajout de fonctionnalités;
b) en 2007, de nouveaux pays 
membres ont été reliés au système 
via SISone4all;
c) en 2011, en raison de l’expiration 
des contrats de maintenance, 
la conception du SIS 1+R a été 
remaniée et il a été reprogrammé 
en langage Java (au lieu du 
langage C++ précédemment 
utilisé). Deux des six pays membres 
consultés pendant l’audit ont 
estimé que la performance du 
nouveau système modulaire, 
rebaptisé SIS 1+R2, était 
équivalente à celle du SIS II.
60 
En 2009, le SIS II accusait déjà un 
retard de deux ans par rapport au délai 
initial, les coûts avaient augmenté, les 
avantages escomptés avaient diminué 
et les essais opérationnels du système 
réalisés fin 2008 s’étaient soldés par un 
échec. Malgré les difficultés, les retards 
et l’augmentation des coûts, la plupart 
des parties prenantes souhaitaient 
poursuivre le développement du SIS II. 
Seuls 19 % des répondants à l’enquête 
ont estimé que le développement 
du SIS II aurait dû être arrêté. 
Néanmoins, le projet était arrivé à un 
tournant décisif, et, en février 2009, 
la présidence du Conseil a appelé 
à examiner avec soin les scénarios de 
rechange59.61 
Aucune décision n’a toutefois été 
prise concernant la poursuite ou 
l’abandon du projet sur la base d’une 
analyse coût/bénéfice. Seuls 30 % des 
répondants à l’enquête ont estimé 
qu’un mécanisme décisionnel efficace 
existait à cet égard (voir figure 12 ). 
La Commission n’a pas réévalué 
le coût global (y compris les coûts 
de développement des systèmes 
nationaux) et les avantages escomptés 
du SIS II (y compris sa contribution 
au renforcement de la sécurité de 
l’UE). Elle n’a pas démontré en quoi le 
projet restait une priorité offrant un 
meilleur retour sur investissement que 
d’autres options. Lors de l’enquête, 
seuls 38 % des répondants ont estimé 
que les avantages escomptés du SIS II 
justifiaient le coût définitif de son 
développement (voir figure 12 ).
62 
Bien qu’elle n’ait pas réévalué 
l’ensemble des coûts et avantages du 
SIS II, la Commission a contribué en 
mai 2009 à une comparaison entre la 
poursuite du développement du SIS II 
et le scénario de rechange (SIS 1+RE) 
qui aurait consisté à doter le SIS 1+R 
des fonctions du SIS II60. Ce faisant, 
elle reconnaissait pour la première 
fois l’existence d’une alternative au 
SIS II61. La Commission a admis que 
les répercussions financières pour 
les projets SIS II nationaux des pays 
membres étaient considérables, mais 
ce comparatif n’a pas pour autant 
intégré les coûts de développement 
des systèmes nationaux62. Cinq des 
six pays membres consultés lors de 
l’audit ont eu le sentiment que ce 
comparatif avait été biaisé en faveur 
de la poursuite du projet SIS II. Selon 
eux, le temps et les coûts nécessaires 
à l’achèvement du SIS II y étaient 
sous -estimés et l’accent était mis sur 
les difficultés occasionnées par une 
migration vers le SIS 1+RE.59 Document du Conseil 6067/09 
du 3 février 2009, note de 
la présidence relative aux 
modalités de mise en œuvre 
du SIS II.
60 Conseil 10005/09 du 
20 mai 2009, note de la 
présidence et des services 
de la Commission au comité 
de l’article 36, rapport sur 
l’évolution future du SIS II, et 
SEC(2010) 436 final.
61 Les options examinées, par 
exemple, dans le document 
de travail des services de la 
Commission du 31 août 2006 
sur le calendrier global du 
SIS II impliquaient toutes de 
poursuivre le développement 
du SIS II. En novembre 2006, 
la Commission insistait sur 
l’impossibilité technique 
d’ajouter de nouvelles 
fonctionnalités au SIS 1. Voir 
la réponse à la question 441 
figurant dans le 9e rapport 
de session 2006-2007, 
Schengen Information System II 
(SIS II), Report with Evidence  
(Le système d’information 
Schengen de deuxième 
génération (SIS II)) de la 
Chambre des lords du 
Royaume -Uni, commission 
des affaires européennes, du 
2 mars 2007.
62 Conclusions du Conseil 
«Justice et affaires intérieures» 
des 26 et 27 février 2009.
36 Observations
63 
Le Conseil a décidé en juin 2009 
de poursuivre le développement 
du SIS II63. Il a cependant introduit 
deux essais de validation des 
étapes, ainsi qu’un mécanisme 
permettant de mettre fin au contrat 
de développement et de passer au 
scénario de rechange utilisant le  
SIS 1+RE si l’un de ces essais se soldait 
par un échec64.Partie 4 — La Commission 
a tiré des enseignements 
de l’expérience acquise 
lors de la première partie 
du projet pour mener 
à terme le projet SIS II  
et préparer de nouveaux 
projets
Critères d’audit
64 
L’audit a visé à déterminer si la 
Commission a effectué une évaluation 
du projet SIS II et si les enseignements 
tirés de la gestion du SIS II ont été 
appliqués aux stades ultérieurs du 
projet, dans le cadre d’autres projets 
informatiques à la Commission et au 
sein de la nouvelle Agence pour la 
gestion des systèmes d’information 
à grande échelle (eu -LISA).
La Commission a appliqué 
lors de la phase finale les 
enseignements tirés de la 
première partie du projet
65 
La Commission a exploité les 
connaissances, la compréhension 
et l’expérience acquises lors de la 
première phase du projet pour mener 
à bien la phase finale. L’enquête 
a fait apparaître une rupture nette 
entre la première partie du projet 
(jusqu’en 2009) et la phase finale (à 
partir de 2010). La figure 13  présente 
le changement d’approche adopté 
par la Commission pendant la phase 
finale du projet afin de remédier aux 
problèmes à l’origine des retards 
et des augmentations des coûts et 
d’achever le projet SIS II. Deux des six 
pays membres consultés ont déclaré 
que, dans sa phase finale, le projet 
avait été géré comme il se doit pour 
un projet informatique de cette 
envergure.63 Conseil 10708/09 du 
5 juin  2009, conclusions du 
Conseil sur l’évolution future 
du SIS II.
64 Le système a réussi l’essai de la 
première étape en mars 2010 
et celui de la deuxième étape 
en mai 2012.
37 Observations
La Commission a déjà 
appliqué des enseignements 
tirés du SIS II à d’autres 
projets
66 
La Commission n’a pas procédé, en 
synergie avec des représentants 
de toutes les parties prenantes, 
à une évaluation formelle visant 
à tirer des enseignements de sa 
gestion du projet. Elle a néanmoins 
appliqué à d’autres de ses projets 
certains enseignements tirés du SIS II 
à plusieurs égards:a) en établissant des lignes 
directrices en matière de gestion 
de projet;
b) en diffusant des communications 
reprenant les grandes leçons tirées 
du SIS II à appliquer à l’avenir 
au développement de systèmes 
informatiques concernant l’espace 
de liberté, de sécurité et de justice;
c) en prenant des mesures 
spécifiques dès la planification 
de futurs systèmes d’information 
à grande échelle.Figure 13Les enseignements tirés des échecs de la première partie du projet
Source:  Cour des comptes européenne sur la base de l’enquête menée auprès des parties prenantes au SIS II.Cause des retards et de l’augmentation  
des coûts dans le cadre du projet SIS IIChangement d’approche lors de la phase finale 
du projet à partir de 2010
Délai irréalisteEn juin 2010, le délai d’achèvement du projet a été fixé 
à mars 2013; ce délai était réaliste et a été respecté.
Expertise de la Commission insuffisante  
pour gérer efficacement les tâches  
de développement externaliséesLa Commission a affecté davantage de ressources 
au projet et a pu recruter du personnel disposant de 
l’expérience adéquate (par exemple du personnel ayant 
travaillé sur le SIS II, venant de la DG Fiscalité et union 
douanière et des pays membres).
Les relations entre certains pays membres  
et la Commission laissaient à désirer  
et n’ont pas permis de susciter leur adhésion.La comparaison établie en 2009 avec le SIS 1+RE 
a apporté des arguments supplémentaires justifiant de 
poursuivre l’investissement.
La création du conseil de gestion du programme 
global en 2009 a permis à la Commission de s’appuyer 
davantage sur l’expérience des utilisateurs finals dans 
les pays membres.
Instabilité des exigences relatives au systèmeLes exigences relatives au système sont restées stables 
durant la phase finale du projet.
38 Observations
67 
La dernière méthodologie de la 
Commission en matière de gestion 
de projet  (PM2)65 met l’accent sur les 
procédures qui ont fait défaut au SIS II, 
concernant entre autres:
a) le rôle important de 
l’administrateur ( business 
manager ), qui doit s’assurer que 
les besoins des utilisateurs sont 
satisfaits;
b) l’approbation du comité de 
pilotage du projet lors du passage 
de paliers de validation à la fin 
des phases préparatoire, de 
planification et d’exécution.
68 
La communication  COM(2011) 680 
sur les frontières intelligentes66 
insiste sur la nécessité de prendre 
en compte les enseignements 
tirés du développement de projets 
informatiques à grande échelle 
tels que le SIS II pour développer 
le système d’entrée/de sortie (EES, 
entry/exit system ) et le programme 
d’enregistrement des voyageurs 
( R T P,  registered traveller programme ). 
La communication  COM(2010) 385 
concernant la présentation générale 
de la gestion de l’information dans le 
domaine de la liberté, de la sécurité 
et de la justice67 décrit les méthodes 
adoptées par la Commission pour le 
développement à venir de projets 
informatiques. Elle utilise l’exemple 
du SIS II pour illustrer deux leçons 
fondamentales:
a) la nécessité de fixer les exigences 
dans la législation avant de 
commencer le développement;
b) l’importance de disposer d’une 
structure de gouvernance efficace.69 
Pour la planification du projet 
«Frontières intelligentes», la 
Commission a d’ores et déjà pris les 
mesures concrètes  suivantes, en 
réponse aux enseignements tirés du 
SIS II:
a) les fiches financières législatives 
du système d’entrée/de sortie et 
du programme d’enregistrement 
des voyageurs prévoyaient de 
couvrir le coût du développement 
des systèmes nationaux avec le 
budget de l’UE;
b) la nouvelle agence pour la gestion 
des systèmes d’information 
à grande échelle (eu -LISA)68, à qui 
ont été confiées la gestion et la 
maintenance du SIS II après son 
lancement, a pour vocation de 
rassembler l’expertise nécessaire 
au développement de futurs 
systèmes et de limiter ainsi le 
risque de voir survenir les mêmes 
problèmes que ceux apparus lors 
du développement du SIS II69. 
Lors de l’enquête, 68 % des 
répondants ont estimé que la 
création de la nouvelle agence 
faciliterait le développement de 
futurs systèmes d’information 
à grande échelle. Cependant, les 
pays membres consultés pendant 
l’audit ont unanimement souligné 
le fait que les relations avec les 
pays membres seraient l’un des 
principaux défis à relever pour la 
nouvelle agence. Puisqu’il s’agit 
d’une agence de régulation, 
elle n’est pas concernée par 
les dispositifs internes de 
gouvernance informatique de la 
Commission70.65 PM2 est le nom de la 
méthodologie de gestion 
de projet recommandée 
aux DG par la DG Informatique 
depuis 2011.
66 COM(2011) 680 final du 
25 octobre 2011.
67 COM(2010) 385 final du 
20 juillet  2010.
68 Règlement (UE) n° 1077/2011 
du 25 octobre 2011 portant 
création d’une agence 
européenne pour la gestion 
opérationnelle des systèmes 
d’information à grande échelle 
au sein de l’espace de liberté, 
de sécurité et de justice 
(JO L 286 du 1.11.2011, p. 1).
69 COM(2011) 680 final.
70 Le document SEC(2012) 492 
intitulé «e -Commission 2012-
2015» prévoit que tous les 
systèmes d’information de la 
Commission, y compris ceux 
des offices et des agences 
exécutives , qu’ils soient 
financés au titre du budget 
de fonctionnement ou du 
budget opérationnel, sont 
soumis aux dispositifs de 
gouvernance informatique de 
la Commission.
39
 Conclusions  
et recommandations
70 
Le Conseil a confié le développement 
du SIS II à la Commission. Il a fixé la 
date butoir d’achèvement du système 
à décembre 2006 pour permettre aux 
nouveaux pays membres qui devaient 
adhérer à l’UE en 2004 d’intégrer 
l’espace Schengen. Cependant, la 
Commission a fourni le système central 
en avril 2013, avec plus de six ans 
de retard, et pour un coût huit fois 
supérieur aux estimations initiales. Le 
retard et le dépassement du budget 
résultent, d’une part ,du contexte de 
gouvernance délicat, qui a bridé la 
capacité de la Commission à remédier 
aux questions opérationnelles, et, 
d’autre part, des faiblesses qui ont 
affecté la gestion du projet par la 
Commission. Ce fut en particulier le cas 
pendant la première partie du projet, 
jusqu’en 2009:
a) le délai initialement fixé pour le 
projet était irréaliste (voir points 9 
à 12);
b) la Commission a attendu 2010 pour 
mettre à jour le budget global 
du projet défini en 2003 (voir 
points 34 à 37);
c) les exigences relatives au système 
ont évolué au fil du projet afin 
de répondre aux besoins des 
utilisateurs et n’étaient pas 
suffisamment stables avant 2010 
et le passage à la phase finale 
du projet. Le système en service 
aujourd’hui est doté d’une 
capacité bien supérieure à celle 
envisagée en 2001 (voir points 29 
à 32, 42 et 43);d) au départ, la Commission n’a pas 
mobilisé suffisamment d’agents 
disposant de l’expertise nécessaire 
pour gérer efficacement les tâches 
de développement externalisées 
(voir points 13 à 20);
e) le principal prestataire chargé 
du développement a fourni 
un système insuffisamment 
performant au cours de la 
première partie du projet (voir 
points 39 à 41);
f) au départ, les relations de travail 
entre certains pays membres et la 
Commission laissaient à désirer. 
Jusqu’à ce qu’elle crée le conseil 
de gestion du programme global 
en 2009, la Commission n’est 
pas parvenue à s’appuyer sur 
l’expérience de tous les utilisateurs 
finals (voir points 21 à 25);
g) il n’était pas évident pour toutes 
les parties prenantes de savoir qui 
prenait les grandes décisions (voir 
points 26 à 28);
h) la Commission a fait passer 
la valeur du principal contrat 
de développement de 20 
à 82  millions d’euros  en négociant 
des avenants. Si le règlement 
financier prévoit bien une 
procédure négociée, celle -ci 
comporte le risque inhérent que 
les prix ne soient pas compétitifs 
(voir points 44 à 49).
40 Conclusions et recommandations 
71 
Après que la responsabilité du projet 
a été confiée à la Commission en 2001, 
l’analyse de rentabilité du SIS II qu’elle 
a mise à jour ne comprenait pas 
d’examen approfondi de l’ensemble 
des coûts, des avantages escomptés et 
des autres solutions envisageables. Au 
fil du projet, les coûts et les avantages 
escomptés ont considérablement 
évolué. Les estimations initiales 
du coût du système central pour 
le budget de l’UE, réalisées à titre 
indicatif, ont largement sous -estimé 
l’ampleur de l’investissement 
nécessaire (voir figure 8 ). En tenant 
compte du coût des systèmes 
nationaux, on parvient à un montant 
global de quelque 500 millions d’euros 
à la fin du projet. Bien que le SIS II 
offre de nouvelles fonctionnalités et 
une capacité supérieure, le principal 
avantage initialement escompté 
(relier au système un nombre accru de 
pays membres après l’élargissement) 
a perdu de son intérêt, compte tenu 
de la mise en œuvre du SISone4all 
en 2007. Pourtant, en dépit de ces 
évolutions, la décision a été prise 
de poursuivre le projet sans réviser 
de manière approfondie l’analyse 
de rentabilité du SIS II afin de 
démontrer que le projet restait une 
priorité offrant un meilleur retour sur 
investissement que d’autres options 
(voir points 50 à 63).72 
La Commission a tiré des 
enseignements de l’expérience 
acquise lors de la première partie du 
projet; ils lui ont permis de changer 
d’approche durant la phase finale et 
d’achever le projet. Par ailleurs, même 
si la Commission n’a pas procédé 
à une évaluation formelle du projet, 
elle a d’ores et déjà appliqué certaines 
leçons tirées du SIS II pour préparer 
d’autres projets informatiques 
à grande échelle (voir points 64 à 69).
41 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 1
La Commission devrait établir le 
calendrier du développement des 
systèmes d’information à grande 
échelle en se fondant sur une analyse 
technique des tâches à réaliser tenant 
compte des risques et de la complexité 
du projet.
Recommandation n° 2
La Commission devrait appliquer ses 
dispositifs internes de gouvernance 
informatique à l’ensemble des projets 
informatiques à grande échelle placés 
sous sa responsabilité. Il ne devrait 
exister aucune distinction entre les 
projets informatiques financés au 
titre des budgets opérationnels et 
ceux financés au titre du budget de 
fonctionnement. La Commission 
devrait faire appel à des experts en 
informatique de la DG Informatique ou 
d’autres DG dès le commencement de 
projets informatiques à grande échelle. 
Elle devrait intégrer un représentant 
de la DG Informatique dans le comité 
de pilotage du projet. Lorsqu’elle 
sous -traite le développement, la 
Commission devrait vérifier qu’elle 
exploite pleinement l’expertise 
disponible en interne pour gérer le 
marché et superviser efficacement les 
travaux du principal prestataire chargé 
du développement afin de réduire au 
maximum le risque que la prestation 
fournie soit de qualité médiocre.
Recommandation n° 3
La Commission devrait veiller à ce 
que les représentants des utilisateurs 
du système comprennent les besoins 
inhérents aux activités concernées et 
les exigences des utilisateurs finals et 
à ce qu’ils en tiennent compte.Recommandation n° 4
Le comité de pilotage devrait 
approuver le passage du projet à la 
grande phase suivante grâce à la 
validation de paliers. Avant de passer 
de la phase préparatoire à la phase de 
planification du projet, le comité de 
pilotage et l’instance de gouvernance 
informatique compétente de la 
Commission devraient approuver 
l’analyse de rentabilité.
L’analyse de rentabilité devrait 
présenter d’autres solutions possibles, 
comporter une analyse coût/bénéfice 
qui recense l’intégralité des coûts du 
projet, ainsi qu’un plan d’organisation 
des ressources qui précise le personnel 
nécessaire côté utilisateur et côté 
développeur.
L’analyse de rentabilité devrait être 
actualisée régulièrement et être 
soumise à approbation à chaque 
changement majeur affectant les coûts 
du projet, les avantages escomptés 
ainsi que les risques ou les autres 
solutions envisageables.
Recommandation n° 5
La Commission devrait consigner 
dans un registre les grandes décisions 
relatives au projet de manière 
à pouvoir les retracer facilement.
Recommandation n° 6
Lorsqu’un projet requiert le 
développement parallèle de systèmes 
différents mais interdépendants 
par plusieurs parties prenantes, la 
Commission devrait veiller à ce qu’une 
gestion de projet globale efficace 
soit mise en place pour coordonner 
l’ensemble du projet.
42 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 7
La Commission devrait veiller 
à ce que les marchés portant sur 
le développement de systèmes 
d’information à grande échelle 
comportent des prix pour des 
lots de travaux plus petits et bien 
définis, utilisables comme base pour 
procéder à des ajustements sans avoir 
à renégocier le prix. La Commission 
devrait par ailleurs développer des 
systèmes d’information à grande 
échelle utilisant plusieurs modules 
interconnectés, aisément réutilisables, 
pour permettre, par exemple, 
à différents sous -traitants de se relayer. 
S’il est vrai que cela nécessite d’investir 
davantage dans la conception, cette 
approche basée sur les composants pour 
le développement de logiciels réduit 
l’incidence des changements apportés 
aux exigences et permet de bénéficier 
des dernières avancées technologiques 
ainsi que d’éviter le verrouillage 
technologique des prestataires.Recommandation n° 8
La Commission devrait diffuser les 
enseignements tirés de l’audit de la 
Cour aux DG ainsi qu’aux institutions, 
agences et organismes de l’UE. Elle 
devrait également évaluer dans quelle 
mesure les avantages escomptés du 
SIS II ont été obtenus.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Louis GALEA, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 18 mars 2014.
Par la Cour des comptes
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

43
 Annexe
Déroulement chronologique du projet SIS II
Source:  Cour des comptes européenne.Annexe
1985
Signature de 
l’accord de 
Schengen 
Juin 2010
Date 
d’achèvement 
réviséeDéc. 2008
Date 
d’achèvement 
révisée
SIS II en cours de développementSIS II en cours de développementSIS 1+R2Juin 2010
Le Conseil entérine 
la phase ﬁnale du 
projetDéc. 2006
Date 
d’achèvement 
initialement 
prévue
2011
 Reprogrammation 
en java du 
SIS 1+R22006
Renouvellement 
du matériel SIS 1+R1996
Les pays membres de 
l’espace Schengen 
décident le
développement
du SIS II
SIS 1+RESIS 1+RSIS 1
Mai 2012
Essai de validation de la 
seconde étape réussiMars 2010
Essai de validation de 
la première étape 
réussiSIS II en cours de développementSIS II en cours de développementSIS II en cours de développementSIS 1+SIS 1+RCONTEXTE
LANCEMENT DU 
PROJET SIS II
Avril 2013
Lancement 
du SIS IIOct. 2011
Règlement (UE) n° 1077/2011 portant 
création d’une agence européenne pour la 
gestion opérationnelle des systèmes 
d’information à grande échelle2009
La Commission crée le 
conseil de gestion du 
programme global
Juin 2009 
Conclusions du Conseil 
SIS 1+RE retenu comme 
solution de repliDécembre 2007
Lancement de 
SISone4all pour 
intégrer 9 nouveaux 
pays membresMoselle
Princesse Marie-Astrid1990
Convention d’application de 
l’accord de Schengen – 
prévoit le développement du 
système d’information 
Schengen (SIS)
2006
Règlement (CE) n° 1987/2006 
sur l’établissement, le 
fonctionnement et l'utilisation 
du SIS II2001
Le règlement (CE)
 n° 2424/2001 place le 
développement du 
SIS II sous la
responsabilité de la 
Commission
2001
SIS 1+ inclut les pays 
nordiquesNov. 2004 à janv. 2005
Projet suspendu en 
raison de l’action 
intentée par le 
soumissionnaire rejetéOctobre 2004
Signature du 
contrat avec 
Hewlett Packard 
SteriaSIS 11995
Création de l’espace Schengen et 
mise en service du SIS 1 
Décembre 2008
Échec des essais opérationnels 
du système
44
IV b)
La Commission a présenté un budget réaliste en 
2010 dès qu’elle a été en possession d’informations 
complètes, notamment sur les exigences relatives 
au système.
IV c)
L’évolution constante des exigences relatives au 
système (principalement à la demande des États 
membres) a causé des retards et l’augmentation des 
coûts. Elle a également eu une incidence majeure 
sur les aspects liés à la gestion du contrat du projet, 
puisque les multiples révisions du contrat qui 
ont été nécessaires n’ont pas facilité les relations 
avec le prestataire, constamment confronté à des 
exigences changeantes.
IV d)
Le manque de personnel s’est ressenti dans 
l’ensemble du domaine d’activité, qui évoluait très 
rapidement.
IV f)
Les relations de travail entre la Commission et 
certains États membres ont parfois été tendues 
lors de la phase initiale du projet SIS II. Pourtant, 
la DG Affaires intérieures, dans le cadre du même 
contrat et avec les mêmes prestataires, a fourni 
un autre système d’information à grande échelle 
(VIS) dans une atmosphère de travail constructive 
et harmonieuse avec les États membres, sans 
ambiguïté ni difficulté dans le processus décisionnel. 
Il en va de même pour le développement d’Eurodac.
Divers facteurs ont contribué à rendre plus difficiles 
les relations avec la communauté du SIS, à savoir 
l’existence d’un système antérieur, une structure 
de gouvernance complexe et des considérations 
stratégiques liées à l’approche générale de certains 
pays membres vis -à-vis de l’élargissement de 
l’espace Schengen.
La structure de gouvernance était complexe en 
ce qu’elle devait refléter à la fois les exigences 
législatives et l’évolution des besoins des parties 
prenantes.Synthèse
II
Le développement du SIS II s’est opéré dans le 
cadre juridique et institutionnel très particulier qui 
s’appliquait, à l’époque, à ce domaine d’activité. Le 
Conseil a décidé de développer le SIS II de sa propre 
initiative, sans proposition de la Commission.
De nombreuses exigences n’avaient pas été 
prévues dès le début et n’ont été ajoutées 
qu’ultérieurement. Le Conseil ne les a dès lors pas 
évaluées de manière adéquate au moment d’établir 
la date butoir ou le budget.
III
C’est un fait indubitable et connu depuis un certain 
temps que la livraison du SIS II n’a respecté ni 
les délais ni les estimations de budget définies 
en 2001. Cependant, le système qui a été livré diffère 
considérablement du système prévu. La Commission 
considère que le SIS II fonctionne de manière 
adéquate et répond aux besoins des utilisateurs.
IV
La Commission a dûment signalé à plusieurs 
reprises que la livraison du système serait tardive 
et que son coût dépasserait les prévisions et 
projections initiales. Elle a également expliqué que 
la cause première de ce retard était la modification 
substantielle des exigences relatives au système.
IV a)
Le Conseil a arrêté le délai initialement fixé pour 
le projet sur la base de sa propre analyse, sans 
consulter la Commission.
La Commission a attiré l’attention des États 
membres, dans ses communications de 
2001 et 2003, sur les risques que comportait ce 
délai et sur les hypothèses dont il faudrait tenir 
compte (ce qui n’a finalement pas été fait) en cas de 
maintien de ce dernier.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 45
VII h)
La Commission peut accepter cette recommandation. 
Elle partagera les enseignements tirés de l’audit de 
la Cour avec les autres directions générales, tant 
au niveau technique qu’au niveau de la gestion, et 
les communiquera aux agences concernées, dont 
l’eu-LISA, à travers les réseaux appropriés.
L’incidence du SIS II sera évaluée en 2016 (trois 
ans après sa mise en service), conformément 
à la base juridique (article 50, paragraphes 4 et 
5, du règlement (CE) n° 1987/2006 et article 66, 
paragraphes 4 et 5, de la décision 2007/533/JAI).
Introduction
01
Devenu opérationnel en 1995 (également beaucoup 
plus tard que prévu), le système d’information 
Schengen initial (SIS 1) a été développé dans le 
cadre d’un projet intergouvernemental conduit 
par la France. Géré par celle -ci, il a été maintenu 
jusqu’en mai 2013, date à laquelle il a été remplacé 
par le SIS II. Pourtant, l’architecture ainsi que 
les fonctionnalités de ces systèmes diffèrent 
considérablement.
La Commission considère que la comparaison entre 
le délai initial et la date effective de livraison devrait 
tenir compte de la grande différence entre la nature 
du système prévu initialement et celui qui a été 
livré.
02
En décembre 1996, un an après la mise en service 
du SIS 1, les pays membres de l’espace Schengen 
ont décidé d’œuvrer à la définition des éléments 
et des exigences d’un SIS II. Le Conseil a pris la 
décision de mettre au point le SIS II en s’appuyant 
sur une étude de faisabilité réalisée en 1998 et 
sur une série de consultations menées au sein 
des États membres qui ont abouti à l’initiative 
belgo -suédoise qui est à l’origine de la première 
base juridique du SIS II.IV g)
Tout au long du projet SIS II, la Commission s’est 
pleinement conformée aux modalités du règlement 
financier et a négocié dans le meilleur intérêt du 
budget de l’Union.
V
Le Conseil avait examiné l’analyse de rentabilité 
initiale sans l’intervention formelle de la Commission. 
Pendant la durée du projet, ce dernier a fait l’objet 
d’une procédure de codécision et les colégislateurs 
ont confirmé que le SIS II demeurait une priorité 
absolue, en dépit des problèmes rencontrés.
La Commission a systématiquement revu et corrigé 
les estimations de coût aux étapes clés du projet 
quand de nouveaux éléments le justifiaient, et elle 
a toujours communiqué en toute transparence 
sur les questions budgétaires, comme clairement 
expliqué au point 70 b).
Il n’appartenait pas à la Commission d’évaluer les 
dépenses nationales en faveur du SIS II ou d’en 
suivre la trace.
VI
La Commission confirme qu’elle a en effet tiré 
et appliqué plusieurs enseignements clés du 
développement de ce système. Force est toutefois 
de reconnaître que le développement du SIS II 
et sa mise en œuvre constituent un exercice très 
particulier qu’il est difficile d’appliquer à d’autres 
systèmes d’information.
VII
La plupart des recommandations de la Cour 
sont conformes aux dispositifs de gouvernance 
informatique de la Commission en place depuis 2010.
Réponses de la Commission 46
Observations
09
Le Conseil a pris la décision de mettre au point le 
SIS II en s’appuyant sur une étude de faisabilité 
réalisée en 1998 et sur une série de consultations au 
sein des États membres qui ont abouti à l’initiative 
belgo -suédoise à l’origine de la première base 
juridique du SIS II. La décision du Conseil a fixé la 
date de mise en service à la fin de l’année 2006. 
La Commission n’a joué aucun rôle formel dans le 
processus législatif.
Outre le fait d’avoir signalé dans chaque RAA depuis 
2001 les progrès et les principales difficultés du 
projet, la Commission a attiré l’attention des États 
membres, dans ses communications de 2001 et de 
2003, sur les risques que comportait ce délai et sur 
les hypothèses dont il faudrait tenir compte (ce qui 
n’a finalement pas été fait) en cas de maintien de ce 
dernier.
Les besoins inhérents aux activités concernées 
auxquels le nouveau système doit répondre, les 
choix techniques et leur incidence, la chronologie 
du projet et son budget ainsi que les risques et 
les contraintes associés à son développement 
ont été examinés avec attention tant dans la 
communication de 2001 (COM(2001) 720) que 
dans l’étude de faisabilité détaillée réalisée 
ultérieurement par un prestataire externe.
Se fondant sur cette étude, le Conseil a opté pour 
l’une des options de mise en œuvre proposées 
(mais pas pour l’option recommandée dans l’étude 
de faisabilité) afin de faire progresser le projet en 
2003.
Le cadre juridique du SIS II n’a été finalisé qu’à la fin 
de l’année 2006.
10
Le délai initial fixé par le Conseil était en effet 
irréaliste, puisqu’il a été décidé essentiellement 
en fonction de considérations politiques, plutôt 
que d’un ensemble stable d’exigences relatives au 
système et d’une analyse technique fiable de la 
charge de travail.Les États membres ont travaillé au sein d’un cadre 
intergouvernemental, dont la Commission ne faisait 
pas partie.
Dès qu’elle a été chargée du développement du 
SIS II, la Commission a lancé une étude de faisabilité 
visant à évaluer les besoins opérationnels auxquels 
le nouveau système était appelé à répondre, les 
choix techniques et leur incidence, la chronologie 
du projet et son budget ainsi que les risques et les 
contraintes associés à son développement. Cette 
étude de faisabilité a été menée par une société de 
consultance en 2003. S’appuyant sur cette étude, le 
Conseil a choisi l’une des options de mise en œuvre 
proposées (mais pas l’option recommandée dans 
l’étude de faisabilité) afin de faire progresser le 
projet.
03
S’il est vrai que le développement du SIS II était 
principalement motivé par la nécessité de relier 
au système les nouveaux pays membres de 
l’espace Schengen et de bénéficier des dernières 
évolutions technologiques, d’importants 
événements politiques, tels que les attaques du 
11 septembre 2001, ont modifié la portée des projets 
et le système final s’écarte à de nombreux égards du 
système envisagé initialement.
Étendue et approche de l’audit
05
Les causes de retard et de dépassement du 
budget initialement prévu ainsi que les difficultés 
rencontrées dans le projet ont été signalées par la 
Commission et ont été inscrites dans chaque rapport 
annuel d’activité de la DG Justice, liberté et sécurité 
(DG Affaires intérieures depuis 2001).
Réponses de la Commission 47
16
En ce qui concerne le niveau d’expertise de 
l’équipe, la Commission rappelle que parmi 
les experts de l’équipe du SIS II figuraient 
principalement des agents qui avaient participé 
aux précédents projets SIS 1 dans les États 
membres ou des personnes qui avaient travaillé 
dans des entreprises d’informatique avant 
de rejoindre la Commission. Le même niveau 
d’expertise était disponible pour le projet VIS. La 
DG Informatique, la DG Société de l’information 
et la DG Entreprises et industrie ont également 
apporté un certain soutien à la DG Affaires 
intérieures, surtout dans les premières années du 
projet. En outre, un contrat spécifique avait été 
conclu avec Unisys au début du projet (avril 2002) 
pour compenser le manque de ressources internes 
dans le domaine de la gestion de la qualité.
La Commission soutient que le contrat a été 
géré efficacement. À titre d’exemple, dès le 
début, la Commission a profité de la réunion 
hebdomadaire avec le prestataire pour exprimer 
son mécontentement à l’égard de la qualité des 
prestations et demander des mesures correctrices. 
En octobre 2005 déjà, la Commission avait demandé 
(et obtenu) le remplacement du gestionnaire de 
projet du prestataire. Néanmoins, selon le Report 
with evidence  de la Chambre des lords mentionné 
à la note marginale 22, compte tenu des effectifs 
disponibles, il était impossible d’anticiper et de 
prévenir l’insuffisance des résultats du prestataire. 
Ainsi qu’il est dit à la note marginale 20, le service 
d’audit interne a établi que le personnel mobilisé 
n’était pas suffisant pour gérer le volume croissant 
de prestations externalisées.
17
Le contrat a été interrompu quelques mois en raison 
de l’action d’un soumissionnaire qui a fait valoir son 
droit de contester la décision d’attribution devant la 
Cour de justice. L’évaluation des offres a été réalisée 
conformément aux critères et aux méthodes 
publiés, qui étaient connus et acceptés par tous les 
soumissionnaires qui avaient choisi de participer.11
Chaque calendrier du SIS II reposait sur les 
meilleures informations disponibles à l’époque et 
était débattu au préalable avec les États membres.
À la suite de l’adoption de la base juridique, 
le seul paramètre du cahier des charges qui 
a évolué concernait la dimension du système, liée 
à l’utilisation de celui -ci par les États membres. Le 
risque en question, qui a été évalué tout au long du 
projet à la lumière de l’utilisation du SIS 1+ par les 
nouveaux États membres, s’est en effet matérialisé 
en raison d’une utilisation plus intensive que 
prévue. Quoi qu’il en soit, même si le SIS II avait été 
livré selon le calendrier initial adopté par le Conseil 
en 2001, le système aurait eu besoin d’une mise 
à niveau de sa dimension comparable à celle mise 
en œuvre dans le cadre de l’extension du projet 
réalisée en 2010 (voir figure 7) (delta final) .
14
Le 16 décembre 2002, une nouvelle unité «Système 
d’information à grande échelle» a été créée au 
sein de la DG Justice, liberté et sécurité afin 
d’exploiter les synergies entre les principaux projets 
informatiques dans les domaines d’activité de la DG 
Justice et affaires intérieures: SIS II, Eurodac et VIS 
(système d’information sur les visas).
15
La Commission reconnaît que la dotation du projet 
en effectifs au cours des premières années était 
insuffisante et que le personnel affecté au projet 
SIS II était impliqué et compétent, mais constam -
ment surchargé de travail. Les rapports annuels 
d’activité consécutifs de la DG JLS ont souligné la 
pénurie générale de personnel au sein de la DG en 
général et du SIS II en particulier.
Pourtant, la Commission estime que le niveau de 
rotation ne diffère pas de celui appliqué dans les 
services comparables de la Commission. Des acteurs 
majeurs, comme l’administrateur du programme, 
sont même restés en place du début à la fin.
Réponses de la Commission 48
19
Les essais opérationnels du système en 2008 (qui se 
sont soldés par un échec) ne constituaient qu’une 
étape des essais du système SIS II. La structure des 
essais du système SIS II a été conçue de manière 
à permettre d’accroître progressivement leur 
niveau de complexité. Cette approche d’essai en 
soi permet de détecter, lors d’une phase donnée, 
des problèmes qui n’avaient pas été constatés 
avant (en raison de la nature même des essais 
réalisés jusque -là). L’objectif général est d’utiliser 
les différentes phases pour recenser (idéalement 
tous) les problèmes potentiels avant la mise en 
œuvre du service. Ce fut le cas en 2008, ainsi que 
lors de la phase finale du projet après 2009 (puisque 
l’approche d’essai est restée inchangée tout au long 
du projet).
Les postes supplémentaires obtenus à partir de 
2007 ont permis à l’équipe du projet de recruter 
un nombre accru d’agents possédant l’expérience 
nécessaire.
22
La Commission fait observer que le comité Sisvis  
s’occupait également du VIS, ce qui a réduit le 
temps disponible pour aborder la question du 
SIS II. Cette situation a contrarié les experts du 
SIS II. En effet, la plupart des questions qui auraient 
normalement dû être débattues au sein du comité 
Sisvis  ont en réalité été débattues au sein du 
groupe de travail SIS -TECH du Conseil, qui était 
responsable des questions relatives au SIS 1. De 
nombreuses questions techniques liées au SIS II 
pouvaient avoir une incidence éventuelle sur le SIS 
1, raison pour laquelle de nombreux États membres 
ont insisté pour que ces questions soient également 
débattues au sein du groupe SIS -TECH.Le président de la Cour de justice a rendu ses 
conclusions au cours d’une procédure en référé en 
vertu de laquelle la Cour, par définition, n’adopte 
aucune décision définitive avant l’achèvement 
complet d’une procédure contradictoire, mais 
rend une décision préliminaire afin de lancer 
une procédure en référé, et ce sans audience 
contradictoire sur le fond. Les conclusions ne 
présentent dès lors un intérêt que dans la procédure 
en référé et ne permettent à personne de déduire la 
position finale de la Cour de justice; en aucun cas elles 
ne préjugent d’une décision finale. La Cour de justice 
n’a dès lors jamais examiné la méthode d’évaluation 
puisque le requérant s’est désisté de son recours.
L’évaluation des offres s’est faite conformément aux 
critères et aux méthodes publiés.
Aucun élément n’indique que le calcul d’une 
moyenne pondérée (ou non) des scores attribués 
aux éléments à prix fixes aurait abouti à un résultat 
différent. D’un point de vue méthodologique, il 
n’existe aucune solution parfaite pour prendre une 
décision sur la base de choix à critères multiples.
La Commission souhaite insister sur le fait qu’elle 
a reçu deux offres intéressantes très comparables 
et elle a pris sa décision dans le respect des règles. 
D’autres règles auraient pu conduire à une autre 
décision, mais la Commission devait s’en tenir aux 
règles choisies.
Réponses de la Commission 49
24 c)
La Commission a encouragé et organisé un 
contact direct entre le principal prestataire chargé 
du développement et les États membres, mais, 
conformément à la méthode applicable aux 
projets informatiques et aux bonnes pratiques, ce 
contact/cette interaction devait être encadré(e). Les 
prestataires assistaient aux réunions du comité et 
des gestionnaires de projet nationaux, tenues au 
moins une fois par mois. Un cycle formel de révision 
des documents permettait également aux experts 
nationaux d’évaluer le cahier des charges avant qu’il 
ne soit formellement présenté au comité Sisvis  pour 
approbation.
En ce qui concerne la publication du contrat, un 
membre du consortium réunissant Hewlett -Packard 
et Steria (HPS) a refusé cette publication.
24 d)
Le Conseil a décidé que le SIS II était nécessaire 
en 2001 et a maintenu cette position dans ses 
conclusions ultérieures, dans lesquelles il qualifie 
constamment la mise en œuvre du SIS II de «priorité 
absolue».
25 a)
À la suite de la suspension des essais opérationnels 
du système en 2008 en raison d’une série de 
problèmes avec le système central, la Commission 
a mis en place une approche globale de la 
gestion du programme SIS II en janvier 2009. Elle 
cherchait ainsi à assurer la cohérence nécessaire 
entre le développement du système central et 
celui des systèmes nationaux (COM(2009) 133). 
Cette approche comprenait un organe informel 
composé d’un nombre réduit (huit) d’experts des 
États membres, baptisé «conseil de gestion du 
programme global» et mis en place afin d’améliorer 
la coopération et de fournir un soutien direct 
des États membres au projet central SIS II. Les 
conclusions du Conseil des 26 et 27 février 2009 sur 
le SIS II ont salué cette approche globale.23
L’atmosphère qui a prévalu pendant le 
développement du SIS II était moins conviviale que 
celle qu’a connue la DG Fiscalité et union douanière. 
Un climat qui s’explique par plusieurs raisons, comme 
le fait que le SIS II reposait sur un système antérieur, 
fonctionnait selon une structure de gouvernance 
complexe et devait tenir compte des considérations 
stratégiques liées à l’approche générale de certains 
pays membres vis -à-vis de l’élargissement de l’espace 
Schengen, ainsi que des exigences relatives au 
système en évolution constante.
Encadré 2
Les contextes qui ont prévalu pendant le développement 
du NSTI et du SIS II différaient sensiblement du point 
de vue des défis politiques et institutionnels qui les 
caractérisaient. Par ailleurs, le développement du NSTI 
s’est opéré dans une atmosphère de longue tradition 
de coopération avec les États membres (commencée 
au début des années 90). La confiance entre tous les 
partenaires engagés reposait sur des réseaux établis de 
longue date.
24 a)
La Commission reconnaît qu’elle n’a pas mobilisé 
le personnel suffisant dans les premières phases du 
projet. Ce constat apparaît très clairement dans le 
rapport annuel d’activité de la direction générale.
La Commission confirme qu’elle n’était ni un 
utilisateur final du système, ni un utilisateur final 
du VIS et d’Eurodac. De ce fait, elle dépendait 
des contributions des États membres transmises 
par leurs délégations lors des réunions des 
gestionnaires de projet nationaux et au sein des 
groupes de travail ad hoc, ainsi que par les experts 
des États, à savoir des experts nationaux détachés 
par les États membres auprès de la Commission.
Réponses de la Commission 50
30
La Commission reconnaît que les modifications 
apportées ultérieurement aux exigences relatives 
au système ont nécessité de produire des avenants 
au contrat de développement, ce qui a généré des 
retards. Elle n’avait aucun contrôle sur le temps 
nécessaire pour convenir des exigences relatives au 
système et pour adopter les instruments juridiques 
correspondants.
32
Le redimensionnement de la capacité du système 
n’a pas été causé par les retards, bien au contraire, 
il y a contribué. La cause principale tient au 
nombre de transactions proposées par les États 
membres, plus élevé que ce qu’ils avaient prévu 
initialement (une preuve indirecte de la valeur 
ajoutée du SIS). Cette augmentation de la capacité 
sept fois supérieure à la capacité initiale (la 
capacité actuelle du système peut être élargie 
à 100 millions d’enregistrements) a nécessairement 
eu des conséquences sur le délai et les coûts. Il est 
à nouveau démontré que l’instabilité des exigences 
relatives au système était la cause première des 
retards et de l’augmentation des coûts.
34
La Commission estime que l’évolution des 
coûts devrait être placée dans son contexte. 
Chaque estimation fait suite à une modification 
d’un ensemble d’exigences. Les exigences et la 
dimension du SIS II ont considérablement changé 
au cours du projet, principalement à la demande 
des États membres/utilisateurs finals:
• à l’origine, le SIS II était supposé fonctionner pour 
15 millions d’enregistrements tout au plus et a été 
élargi pour proposer une capacité de 70 millions 
(et la possibilité d’une extension supplémentaire 
à 100 millions d’enregistrements, le cas échéant);
• l’approche d’essai a été revue et corrigée pour 
inclure un essai de conformité du système de 
chaque État membre;25 b)
Grâce au personnel supplémentaire mobilisé pour 
le projet après 2007, la Commission a amélioré sa 
gestion du projet et sa communication.
26
La Commission souscrit pleinement aux 
constatations du centre d’études de la politique 
européenne ( Centre for European Policy Studies,  CEPS) 
relatives à la structure de gouvernance complexe 
du SIS II. Le CEPS déclare en effet: «Même après avoir 
doté la Commission européenne des compétences pour 
gérer le projet SIS II, et à la suite de l’expansion de la 
procédure de codécision qui a consolidé davantage 
les rôles législatifs de la Commission et du Parlement 
européen, (certains) États membres n’étaient pas prêts 
à renoncer au contrôle d’un outil à ce point central 
dans la gestion de la sécurité et de la migration. Des 
stratégies pour garder le contrôle du projet ont fait leur 
apparition, notamment la multiplication de groupes 
d’experts et la proposition SIS 1+ RE en faveur d’une 
version intergouvernementale du SIS II.»
28
La Commission ne peut que regretter qu’une 
grande partie des répondants à l’enquête ignorât 
la structure décisionnelle convenue par les États 
membres.
29
La Commission estime que les retards et 
l’augmentation des coûts étaient dus en premier lieu 
par la modification constante des exigences relatives 
au système (essentiellement à la demande des 
États membres). Cette dernière a également eu une 
incidence majeure sur les aspects liés à la gestion 
du contrat du projet, puisque plusieurs révisions du 
contrat ont été nécessaires, ce qui n’a pas facilité les 
relations avec le prestataire, constamment confronté 
à des exigences changeantes. Enfin, elle a augmenté 
la charge de travail de la Commission dans la gestion 
des contrats.
Réponses de la Commission 51
41
Avant 2009, le programme et la structure de 
gestion du projet définis par le principal prestataire 
chargé du développement avaient dérogé aux 
engagements contractuels à plusieurs reprises. La 
Commission n’avait pas hésité à demander plusieurs 
changements dans la composition de l’équipe de 
gestion de projet du principal prestataire.
42
La Commission reconnaît que les modifications 
des exigences relatives au système ont entraîné 
une augmentation des coûts. Elles ont également 
entraîné des retards.
43
L’exemple de la Cour illustre l’incidence de 
l’instabilité des exigences relatives au système.
44
La majeure partie des coûts supplémentaires 
occasionnés par les avenants numéros 12, 13 et 15 
correspondait aux principales modifications des 
exigences relatives au projet, à savoir: la dimension 
et la capacité du SIS II, la performance, l’approche 
de migration, l’approche d’essai et les services 
d’aide aux États membres pendant l’essai, ou 
l’assistance prévue dans la gestion opérationnelle 
du système. La Commission estime que l’approche 
proposée par lot de travaux ne peut fonctionner 
que si toutes les exigences sont connues dès le 
début. En raison de l’instabilité des exigences 
relatives au système, cela n’a pas été le cas en 
l’espèce. Une approche par lot de travaux n’aurait 
pas empêché une augmentation des coûts résultant 
d’une conception différente du réseau ou de 
nouvelles exigences relatives à la capacité.• les nouveaux essais de validation des première et 
seconde étapes imposés par le Conseil ont dû être 
ajoutés au plan d’essai existant, ce qui a allongé 
la durée et entraîné des tâches supplémentaires 
à l’origine d’une hausse des dépenses;
• la nouvelle approche de migration après 2010 
demandée par le Conseil a prévu une solution de 
secours qui nécessitait un convertisseur capable 
non seulement de convertir les données SIS 1 en 
données SIS II, mais également de faire l’opération 
inverse — ce qui, à nouveau, a entraîné des coûts 
supplémentaires.
36
La Commission a toujours cherché à dresser un 
tableau clair des coûts en fonction des informations 
disponibles. C’est ce qu’elle a fait notamment dans 
le cadre de la procédure budgétaire annuelle ainsi 
que dans chaque rapport sur l’avancement du SIS II. 
La Cour donne l’exemple du réseau: le passage, à la 
demande des États membres, à une infrastructure de 
réseau spécifique établie sur un réseau privé virtuel 
(RPV) sur s- TESTA plutôt qu’utiliser l’infrastructure 
existante sur s -TESTA (domaine européen), comme 
il avait été envisagé initialement, a en effet entraîné 
des conséquences très lourdes pour le budget. Il eût 
été beaucoup moins onéreux d’utiliser le domaine 
européen, comme la Commission l’avait prévu 
initialement et comme elle le fait pour Eurodac. Ce 
n’est qu’en 2005, quand la conception définitive du 
réseau a été connue, que la Commission a été en 
mesure de réévaluer les coûts du réseau, ce qu’elle 
a fait en bonne et due forme dans le document 
COM(2005) 236. Néanmoins, les coûts du réseau ont 
été présentés chaque année dans le projet de budget 
proposé à l’autorité budgétaire.
40
La Commission a contraint le prestataire à s’acquitter 
de dommages et intérêts forfaitaires d’un montant 
calculé selon une évaluation approfondie de la 
situation contractuelle menée par le service juridique 
de la Commission et par un cabinet d’avocats 
externe. À cette époque, le montant représentait le 
maximum légalement possible.
Réponses de la Commission 52
49
La Commission considère que les négociations de 
l’avenant n° 15 ont respecté les bonnes pratiques 
des procédures négociées.
Il ne s’agit pas de savoir si les prix initialement 
proposés par le prestataire étaient deux fois 
supérieurs ou non. Ce qui importe, c’est le prix final 
obtenu après les négociations et la garantie légale 
du meilleur prix si des divergences étaient apparues 
au cours de la mise en œuvre/livraison. Le fait que 
la Commission ait vérifié les prix d’un échantillon 
de matériel à l’aune des prix appliqués par la DG 
Informatique dans ses contrats -cadres apporte une 
garantie supplémentaire que le meilleur prix a été 
trouvé dans la procédure.
La Commission répète qu’elle est convaincue que 
la solution appliquée était en effet financièrement 
saine.
53
Comme la Cour le fait observer, le projet SIS II étant 
un projet informatique mis au point pour les États 
membres et non pour la Commission, il ne relevait 
pas du domaine de compétence du programme de 
gouvernance informatique de la Commission mis 
en place après 2004. Il reste que la DG Informatique 
a systématiquement participé aux réunions 
mensuelles du conseil de gestion du programme 
(PBM) jusqu’à la fin de l’année 2008, à l’exception 
d’une interruption entre mai et octobre 2008. En 
outre, la DG Informatique a reçu des informations 
annuelles relatives au développement du SIS II dans 
le cadre de l’exercice du schéma directeur.
54
Après que la responsabilité du projet a été 
confiée à la Commission, celle -ci a dû commencer 
à développer le SIS II en s’appuyant sur une analyse 
de rentabilité préparée par le Conseil et qui ne 
comprenait pas d’évaluation solide de l’ensemble 
des coûts, des avantages escomptés et des options 
envisageables.Réponse commune aux points 45 et 46
Dès le premier avenant au contrat, la Commission 
avait pointé les raisons techniques (à savoir une 
situation de verrouillage technologique avec le 
prestataire qui a obtenu le contrat initial) justifiant 
la modification du contrat par une procédure 
négociée. Néanmoins, pour le premier avenant, les 
deux options prévues dans le règlement financier 
(«option services complémentaires max. 50 %» et 
«verrouillage technologique») étaient tout aussi 
justifiées et nécessaires. Dans ce contexte, la 
Commission a choisi d’appliquer la première option 
aux premiers avenants. La Commission n’a opté 
pour la deuxième option que lorsque celle -ci était 
la seule option possible.
47
La Commission estime que si une approche 
par module est préférable lorsqu’elle peut être 
appliquée, et notamment lorsque les exigences 
relatives au système sont stables, ce n’était pas le 
cas pour le SIS II. En outre, le SIS II est un système sur 
mesure très complexe qui suppose une migration 
depuis un système antérieur. Une approche par 
module aurait entraîné d’importants problèmes 
de transfert et, en définitive, un problème de 
responsabilité dès lors que le prestataire d’un 
module aurait pu se soustraire à ses responsabilités 
en mettant les problèmes techniques sur le compte 
des défaillances présumées d’autres modules. La 
Commission a dès lors choisi délibérément (et en 
toute transparence puisque les experts des États 
membres ont également examiné l’appel d’offres) 
de ne pas utiliser l’approche par module. Du reste, 
il convient de noter que, au lancement du projet, la 
méthodologie RUP n’était pas en vigueur au sein de 
la Commission.
48
Le prestataire a livré des performances 
insatisfaisantes à certaines phases du contrat, pour 
lesquelles il a payé des pénalités conformément au 
contrat.
Réponses de la Commission 53
56
En ce qui concerne le financement des 
développements nationaux, la Commission 
a consenti des efforts significatifs en 2011 
pour réduire le risque de retard causé par une 
pénurie de ressources financières pour les États 
membres. Pour ce faire, elle a invité les autorités 
nationales à accorder une plus grande priorité au 
SIS II dans les allocations nationales existantes 
au titre du Fonds pour les frontières extérieures 
(FFE) et elle a organisé un appel à propositions 
pour des actions d’urgence au titre des actions 
communautaires du FFE. Ces actions prévoient 
d’allouer 7,5 millions d’euros supplémentaires 
aux huit États membres qui ont le plus besoin de 
ressources supplémentaires (les pays recevant très 
peu d’allocations du FFE et/ou ceux qui consacrent 
ces ressources à d’autres priorités majeures dans le 
domaine des frontières extérieures). Ces projets ont 
débuté à la fin de l’année 2011.
57
Les États membres ont signalé que le SIS II avait 
offert des avantages significatifs sur le plan de la 
performance et de la capacité.
La Commission confirme que le risque de 
préjudice en termes d’image en cas d’échec du 
développement s’est accru vers la fin du projet, 
comme le prouvent les réserves émises dans 
les rapports annuels d’activité de la DG Affaires 
intérieures entre 2008 et 2012. Il s’agit là de 
considérations liées à la bonne gestion financière 
(ne pas gaspiller des investissements déjà réalisés).
58
À l’instar de la majorité des répondants, la 
Commission considère également que le SIS II 
comportait des fonctionnalités supplémentaires 
importantes qui offrent aux utilisateurs finals des 
avantages pratiques manifestes par rapport au SIS 1.54 a)
Selon les instruments juridiques du SIS II, les États 
membres sont responsables du développement 
des systèmes nationaux. Le Conseil a créé deux 
groupes au cours du projet afin de superviser les 
développements nationaux (coûts compris) et d’en 
rendre compte: la task-force SIS II et les Amis du 
SIS II. La Commission, membre de ces deux groupes, 
a constamment cherché à obtenir des informations 
sur les projets nationaux, en vain.
Dans la communication de 2003, la Commission 
a clairement expliqué la base applicable à la 
répartition des coûts du développement du SIS II, 
qui ont été distribués entre l’Union et les États 
membres. Elle a également expliqué le budget 
consacré au développement des systèmes centraux, 
mais n’a pas estimé les coûts du développement des 
systèmes nationaux puisque ces développements 
ne relevaient pas de son mandat. La Commission 
n’exerçait aucun contrôle sur ces coûts et ne 
disposait d’aucune information à cet égard (sauf 
quand ils étaient cofinancés par le Fonds européen 
pour les frontières extérieures).
54 b)
La Commission n’est pas d’accord avec le fait 
qu’elle aurait dû présenter une nouvelle analyse 
des avantages du projet une fois la décision du 
Conseil prise. À l’époque, le Conseil disposait de 
la compétence exclusive pour adopter la base 
juridique initiale du SIS II.
54 c)
Le Conseil lui -même avait exclu la possibilité 
d’étendre le SIS 1 dans sa décision du 
6 décembre  2001 relative au développement du 
système d’information de Schengen de deuxième 
génération (SIS II) (2001/886/JAI). La Commission 
n’avait aucun rôle formel dans ce processus 
législatif.
Réponses de la Commission 54
61
Le Conseil a réaffirmé en février 2009 que l’entrée 
en vigueur rapide du SIS II demeurait une priorité 
absolue (voir note marginale 63).
En juin 2009, sur la base d’un rapport détaillé de 
la présidence et de la Commission sur l’orientation 
future du SIS II contenant une analyse de l’incidence 
de deux scénarios, entre autres sur les dépenses 
consacrées au budget de l’Union, la faisabilité 
technique et les risques, le Conseil a décidé de 
poursuivre le développement du SIS II.
62
Comme la Commission l’a expliqué dans le 
document SEC(2010) 436 final, le fait de développer 
le SIS II à partir de la solution SIS 1+ RE risquait 
d’avoir une incidence importante sur les projets 
nationaux. Seuls les États membres pouvaient 
estimer ces coûts pour chaque projet différent, 
raison pour laquelle ces coûts ne figuraient pas 
dans le rapport comparatif.
63
La Commission tient à souligner que l’introduction 
de deux essais de validation des étapes, 
conformément à la demande formulée par le Conseil 
dans ses conclusions de juin 2009, a prolongé la 
durée du projet et augmenté les coûts.
66
La Commission a tiré les enseignements du 
projet SIS II dans sa communication de 2010 
(COM(2010) 385, p. 27) ainsi que dans la proposition 
portant création d’une agence pour la gestion 
et le développement de systèmes d’information 
à grande échelle dans le domaine d’activité 
(COM(2010) 93).59
La Commission estime que, par rapport au système 
précédent, le SIS II offre d’importants avantages 
fonctionnels et non fonctionnels aux utilisateurs.
Par exemple, grâce à un contenu nettement 
plus riche (comme des photos, des copies des 
mandats d’arrêt européens, etc.), la dimension 
d’un signalement SIS II est en moyenne nettement 
supérieure à celle des signalements SIS 1. La 
diffusion de ces signalements n’en altère toutefois 
pas la performance. Le SIS 1 n’avait pas été conçu 
pour traiter ces signalements.
Enfin, le SIS II offre la possibilité de traiter un gros 
volume de questions directement dans la base 
de données centrale (240 questions par seconde) 
tandis que le SIS 1 n’offrait pas cette fonctionnalité. 
Cinq États membres comptent exclusivement sur 
cette fonctionnalité pour toutes leurs transactions 
SIS II.
60
L’ampleur des problèmes rencontrés par le projet 
SIS II n’est apparue clairement qu’après l’échec de 
l’essai opérationnel du système (fin 2008), quand 
le système central a commencé à interagir avec 
un sous -ensemble de systèmes nationaux. La 
Commission a émis une réserve sur le SIS II dans 
le rapport annuel d’activité 2008 de la DG Affaires 
intérieures et a annoncé un plan d’action.
Appliquant une approche convenue en commun 
par toutes les parties prenantes, la Commission, en 
collaboration avec les États membres et assistée par 
le CGPG, a revu et corrigé les spécifications liées à la 
dimension, a introduit des modifications techniques 
destinées à améliorer la robustesse et la fiabilité 
du système et a mis en œuvre des changements en 
perspective de l’essai du SIS II et de la migration.
Au terme de ce processus, certes long mais réalisé 
dans les meilleurs délais, la Commission a adopté 
un nouveau calendrier réaliste, avalisé par toutes les 
parties prenantes, et a finalisé le développement du 
projet SIS II selon ce calendrier.
Réponses de la Commission 55
— en avril 2010 dans le rapport sur le calendrier 
global et le budget prévus pour la mise en 
service du système d’information de Schengen 
de deuxième génération (SIS II) (SEC(2010) 436);
— en septembre  2010 dans le rapport sur le 
calendrier global et le budget prévus pour la mise 
en service du système d’information de Schengen 
de deuxième génération (SIS II) (SEC(2010) 1138).
En outre, chaque rapport d’avancement depuis 
2003 contenait une section consacrée à l’exécution 
budgétaire.
70 c)
L’évolution constante des exigences relatives 
au système (essentiellement à la demande des 
États membres) a été à l’origine des retards et de 
l’augmentation des coûts. Elle a également eu une 
incidence majeure sur les aspects liés à la gestion 
du contrat du projet, puisque les multiples révisions 
du contrat qui ont été nécessaires ont compliqué 
les relations avec le prestataire, constamment 
confronté à des exigences changeantes.
70 d)
Le manque de personnel s’est généralisé 
à l’ensemble du domaine d’activité, qui évoluait très 
rapidement.
70 f)
La même unité de la DG Affaires intérieures qui 
a travaillé sur le projet SIS II, dans le cadre du même 
contrat et avec le même prestataire, a fourni un 
autre système d’information à grande échelle 
(VIS) dans une atmosphère de travail constructive 
et harmonieuse avec les États membres, sans 
ambiguïté ni difficulté dans le processus décisionnel. 
Il en va de même pour le développement d’Eurodac.
Les relations médiocres avec la communauté 
du SIS étaient imputables à une série de motifs 
sous -jacents (à savoir un système antérieur, une 
structure de gouvernance complexe, un pilotage 
politique du projet irréaliste, etc.).67
La Commission fait observer que, au lancement du 
projet SIS II, ni la méthodologie PM2 ni aucune autre 
méthodologie similaire n’existaient.
68 a)
La révision du traité signifie que toute nouvelle 
législation relative au développement de projets 
informatiques à grande échelle résulterait d’une 
décision entre le Parlement et le Conseil sur la base 
d’une proposition de la Commission. Ce n’était pas 
le cas en 2001.
69 a)
Les propositions de la Commission (2011) pour le 
cadre pluriannuel 2014-2020 (COM(2011) 749, p. 8) 
prévoient le financement du développement et du 
fonctionnement du système central et des systèmes 
nationaux.
Conclusions et recommandations
70 a)
La Commission a attiré l’attention des États 
membres, dans ses communications de 
2001 et 2003, sur les risques que comportait ce 
délai et sur les hypothèses dont il faudrait tenir 
compte (ce qui n’a finalement pas été fait) en cas de 
maintien de ce denier.
70 b)
La Commission a systématiquement revu et corrigé 
les estimations de coût aux étapes clés du projet 
quand de nouveaux éléments le justifiaient, et 
elle a communiqué en toute transparence sur les 
questions budgétaires:
— en 2005, lorsque les coûts du réseau ont été 
réévalués (COM(2005) 236);
— en mai 2009 dans le rapport conjoint de la 
Commission et de la présidence sur l’orientation 
future du SIS II (document du Conseil 10005/09);
Réponses de la Commission 56
La Commission n’est pas en mesure de confirmer le 
chiffre de 500 millions d’euros cité par la Cour. Les 
coûts nationaux tombant en dehors du périmètre 
de développement financé de manière centrale 
par le budget de l’Union, il n’y avait aucune 
raison de les inclure aux états financiers joints à la 
proposition législative. Il n’appartenait pas à la 
Commission d’estimer les dépenses nationales en 
faveur du SIS II ou d’en suivre la trace.
La Commission a systématiquement revu et corrigé 
les estimations de coût aux étapes clés du projet 
quand de nouveaux éléments le justifiaient, et elle 
a toujours communiqué en toute transparence 
sur les questions budgétaires, comme clairement 
expliqué au point 70 b).
72
La Commission confirme qu’elle a en effet tiré 
des enseignements essentiels du développement 
de systèmes d’information à grande échelle et 
qu’elle les a déjà appliqués, notamment lors de la 
conception du projet «Frontières intelligentes». 
Néanmoins, il convient de considérer que ce projet 
est un projet sui generis pour les raisons évoquées 
aux points précédents.
Recommandation n° 1
La Commission peut accepter cette 
recommandation qui est conforme à ses dispositifs 
de gouvernance informatique en place depuis 
2010. Plus précisément, quand le comité de gestion 
des projets informatiques (ISPMB, créé fin 2010) 
procède à l’analyse des projets informatiques, il 
examine avec soin ces considérations. La direction 
générale compétente dans le domaine informatique 
(DG Informatique) est également consultée lors 
de la phase d’évaluation de l’incidence dès qu’une 
nouvelle initiative de la Commission contient une 
composante informatique.70 g)
La Commission ne peut que regretter le faible niveau 
général de reconnaissance par de nombreuses 
parties prenantes dispositions en matière de prise de 
décision entourant le projet SIS II.
La structure de gouvernance complexe a entraîné 
des difficultés dans la gestion du projet.
70 h)
Tout au long du projet SIS II, la Commission s’est 
strictement conformée aux modalités du règlement 
financier et a négocié dans le meilleur intérêt du 
budget de l’Union.
71
La Commission rappelle que les États membres ont 
élaboré l’analyse de rentabilité et ont procédé aux 
examens préparatoires nécessaires dans un cadre 
intergouvernemental. Le Conseil a pris la décision 
de mettre au point le SIS II en s’appuyant sur une 
étude de faisabilité réalisée en 1998 et sur une 
série de consultations au sein des États membres 
qui ont abouti à l’initiative belgo -suédoise qui est 
à l’origine de la première base juridique du SIS II.
La Commission n’était pas compétente pour 
remettre en question ou examiner sous l’angle 
juridique une telle réglementation produite par le 
Conseil. Sa seule obligation consistait à mettre en 
œuvre la décision du Conseil. Il convient également 
de rappeler que le Conseil a réaffirmé à plusieurs 
reprises que la mise en service du SIS II constituait 
une priorité absolue.
Dès qu’elle a été chargée du développement du 
SIS II, la Commission a lancé une étude de faisabilité 
pour évaluer les besoins inhérents aux activités 
concernées auxquels le nouveau système devait 
répondre, les choix techniques et leur incidence, 
la chronologie du projet et son budget ainsi 
que les risques et les contraintes associés à son 
développement.
Réponses de la Commission 57
Recommandation n° 4
La Commission peut accepter cette recommandation 
qui est conforme à ses dispositifs de gouvernance 
informatique en place depuis 2010. La Commission 
applique la méthodologie en matière de gestion de 
projet PM2 et les artefacts de projet prévoient déjà la 
place pour les solutions de rechange, les estimations 
des coûts, les ressources, etc. Tous les projets dont 
le coût total de propriété dépasse 500 000 euros 
(en cinq ans) doivent présenter une analyse de 
rentabilité/un document conceptuel à l’ISPMB et 
faire l’objet d’un rapport annuel.
Recommandation n° 5
La Commission peut accepter cette 
recommandation qui est conforme à ses dispositifs 
de gouvernance informatique en place depuis 2010. 
En effet, les artefacts de projet PM2 comprennent 
déjà quatre types de registres que les gestionnaires 
de projet peuvent utiliser: le registre des risques, 
le registre des problèmes, le registre des décisions 
et le registre des modifications. De plus, les 
documents de chaque projet (analyse de rentabilité, 
document conceptuel, rapports d’avancement, etc.) 
sont accessibles grâce à un système central baptisé 
GOVIS.
Recommandation n° 6
La Commission peut accepter cette 
recommandation qui est conforme à ses dispositifs 
de gouvernance informatique en place depuis 
2010. Elle correspond à l’approche par «domaine» 
appliquée dans l’exercice de rationalisation 
informatique depuis 2010. Les systèmes ont été 
rassemblés par domaine d’activité (par exemple 
«gestion des subventions», «gestion financière», 
«marchés publics», etc.). Actuellement, 19 domaines 
coexistent et sont dirigés chacun par un responsable 
de domaine qui se charge de la convergence et de 
la rationalisation de son domaine. Les nouveaux 
systèmes doivent recevoir le feu vert du responsable 
de domaine avant tout développement, qui garantit 
leur conformité avec la stratégie du domaine et la 
cohérence avec les systèmes existants.Recommandation n° 2
La Commission peut accepter cette 
recommandation qui est conforme à ses dispositifs 
de gouvernance informatique en place depuis 
2010. Le processus de rationalisation informatique, 
lancé à la Commission en 2010, réunit déjà tous 
les projets informatiques gérés par la Commission, 
quelle que soit leur source de financement. La 
communication SEC(2011) 1500 rappelle que, « outre 
le projet de consolidation de l’infrastructure (ITIC), 
qui va être introduit dans tous les services, tous les 
systèmes d’information  de la Commission, y compris 
ceux des offices et des agences exécutives, qu’ils soient 
financés au titre du budget de fonctionnement ou 
du budget opérationnel , sont soumis au processus 
de rationalisation ».
En ce qui concerne les projets informatiques 
à grande échelle sous la responsabilité de la 
Commission, les mécanismes de gouvernance en 
place depuis 2010 garantissent une surveillance 
étroite par la DG informatique, mais également 
par l’ISPMB, dont sont membres non seulement 
les autres DG horizontales, mais également 
cinq DG responsables de différents types de 
politiques.  Plus précisément, le domaine «systèmes 
transeuropéens» (voir également la réponse à la 
recommandation n° 6) est encadré par le comité de 
haut niveau sur les TI .
Recommandation n° 3
La Commission peut accepter cette 
recommandation qui est conforme à ses dispositifs 
de gouvernance informatique en place depuis 
2010. Avant le lancement d’un projet, les directions 
générales sont tenues, en vertu des règles de 
gouvernance informatique instaurées en 2010, 
de présenter une analyse de rentabilité ou un 
document conceptuel à l’ISPMB pour expliquer 
clairement, entre autres, comment s’organise la 
structure de gouvernance du projet. Le comité 
est particulièrement attentif à la représentation 
correcte des utilisateurs dans la gouvernance du 
projet. En outre, tous les projets doivent faire l’objet 
d’un rapport annuel au comité, pour garantir un 
suivi étroit du travail réalisé et des écarts possibles 
par rapport à l’étendue, au calendrier et aux 
budgets initiaux.
Réponses de la Commission 58
Recommandation n° 7
La Commission peut accepter cette 
recommandation qui est conforme à ses dispositifs 
de gouvernance informatique en place depuis 
2010. Les services de la Commission se penchent 
actuellement sur la définition d’une architecture 
d’entreprise interne fondée sur un ensemble 
cohérent de modules réutilisables. Plusieurs de ces 
modules ont déjà été recensés et, dès qu’ils seront 
disponibles, il sera obligatoire de les utiliser pour 
les nouveaux systèmes ou les systèmes soumis 
à de grosses révisions. Des modules manquants, 
mais nécessaires, sont en cours de recensement. 
La DG Informatique a récemment mis en place un 
office «Architecture». Le programme ISA et, plus 
récemment, le mécanisme pour l’interconnexion en 
Europe (MIE) recommandent également d’utiliser 
davantage les services communs transversaux pour 
répondre aux besoins génériques (transmissions 
sécurisées, signatures électroniques, outils 
sémantiques, par exemple).
Recommandation n° 8
La Commission peut accepter cette 
recommandation. Elle partagera les enseignements 
tirés de l’audit de la Cour avec les autres DG, tant au 
niveau technique qu’au niveau de la gestion, et les 
communiquera aux agences concernées à travers 
les réseaux appropriés.
L’incidence du SIS II sera évaluée en 2016 (trois 
ans après sa mise en service), conformément 
à la base juridique (article 50, paragraphes 4 et 
5, du règlement (CE) n° 1987/2006 et article 66, 
paragraphes 4 et 5, de la décision 2007/533/JAI). 
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QJ-AB-14-003-FR-C ISSN 1831-0850
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des informations sur des personnes et des biens, 
utilisées par les gardes-frontières et les autorités 
policières de l’ensemble des pays de l’espace 
Schengen. Dans le présent rapport, la Cour  
des comptes européenne se penche sur la gestion, 
par la Commission, du projet de développement 
d’un nouveau système d’information Schengen  
de deuxième génération (SIS II). Elle y explique 
pourquoi le système a été fourni avec plus de six ans 
de retard sur la date prévue, et pour un coût huit fois 
supérieur aux estimations initiales.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENNE