COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
;*"» • * C0MC90) 99 final 
Bruxelles, le 24 avril 1990 
Proposition de 
REGLEMENT (CEE) DU CONSEIL 
établissant des règles communes d'indemnisation 
des passagers refusés à l'embarquement dans les transports 
aériens réguliers 
sss^-^ (présentée par la Commission) 
- 2 -
Exposé des mot ifs 
I . Introduct ion 
1. Le règlement du Conseil, tel qu'il est proposé, vise à résoudre les 
problèmes provoqués par les pratiques de surréservation sur les 
vols réguliers. Si l'on peut également mettre en cause certaines 
insuffisances en ce qui concerne les systèmes de réservations 
proprement dits et l'échange d'Informations entre agences de 
voyages et transporteurs aériens, la surréservation résulte avant 
tout de l'extrême souplesse dont bénéficient les passagers détenant 
des billets entièrement flexibles, c'est-à-dire ayant acquitté 
intégralement le tarif publié correspondant à la classe économique, 
la classe affaires ou la première classe : en d'autres termes, ces 
passagers, même s'ils ne se présentent pas sur le vol pour lequel 
ils détiennent un billet dont la réservation à été confirmée, 
conservent le droit d'utiliser ce billet sans autres frais sur un 
autre vol les amenant à la même destination. 
2. Toutefois, cette souplesse extrême pose le problème du "no-show" : 
un certain nombre de passagers réservent des sièges mais ne se 
présentent pas pour diverses raisons. Pour se prémunir contre le 
risque de no-show et donc de sièges vides les compagnies aériennes 
ont recours à la surréservation, pratique aujourd'hui 
universellement admise. Cette technique présente cependant un 
risque évident : celui de voir le nombre de passagers détenant un 
billet en bonne et due forme et se présentant à l'enregistrement 
dans les délais prescrits dépasser le nombre de sièges disponibles 
sur le vol. 
3. En principe, le sort réservé par les transporteurs aériens aux 
passagers victimes de surréservation fait partie de la qualité du 
service offert. Aussi pourrait-on, en théorie, faire valoir que 
c'est au marché qu'il appartient de régler ce problème. Toutefois, 
le niveau de protection des intérêts des consommateurs dans ce 
domaine est souvent méconnu, ce qui empêche de comparer valablement 
la qualité du service offert par différentes compagnies aériennes 
et un manque de transparence s'ajoute. Une augmentation de la 
concurrence devrait normalement avoir des effets bénéfiques sur la 
qualité du service et/ou sur le niveau des tarifs. Toutefois, on 
ne peut totalement exclure que certains transporteurs aériens 
rognent quelque peu sur la qualité du service dans certains 
domaines tels que l'attitude des compagnies aériennes face à la 
surréservation, où la transparence fait singulièrement défaut. Pour 
toutes ces raisons le législateur se doit d'intervenir afin de 
préserver les intérêts des passagers. 
4. Toutefois, la volonté d'établir des normes minimales raisonnables 
pour les passagers dans un domaine excluant normalement toute 
comparaison de la qualité du service offert par les différentes 
compagnies aériennes n'explique pas à elle seule la nécessité d'une 
action commune. Il ne faut pas oublier en effet que 
l'environnement économique dans lequel les transporteurs aériens 
sont amenés à évoluer a subi et subira de profondes modifications 
suite aux mesures adoptées par le Conseil en décembre 1987. Il en 
résultera une concurrence accrue et, partant, une plus grande 
utilisation des billets à flexibilité réduite. 
3 -
5. Dans ce type de situation, Il faut faire face à deux grands 
problèmes. Le premier est de se prononcer sur les critères de 
priorité qui présideront à la répartition des sièges disponibles 
entre les "refusés". Le second est celui de l'Indemnisation 
raisonnable des passagers refusés à l'embarquement. L'approche de 
ces problèmes est très différente d'une compagnie à l'autre. 
Certaines appliquent les recommandations publiées par les 
organisations internationales telles que l'OACI (Organisation 
internationale de l'aviation civile), la CEAC (Commission 
européenne de l'aviation civile), 1'IATA (International Air 
Transport Association) ou I'AEA (Association des transporteurs 
aériens européens). D'autres appliquent leurs propres règles ou ne 
font rien pour protéger les intérêts des passagers refusés à 
I'embarquement. 
6. La faute des sur-réservations n'incombe-t-elle pas en premier lieu 
aux passagers qui, bien qu'ayant confirmé leur réservation, ne se 
présentent pas ? Ne pourrait-on pas établir des règles communes 
qui leur fassent assumer, du moins partiellement, la responsabilité 
financière de leur défaillance ? Non, car il faut savoir que les 
billets entièrement flexibles, plus coûteux que les autres, 
tiennent compte déjà dans une certains mesure de ces no-shows 
puisqu'ils permettent d'équilibrer les coûts avec un taux de 
remplissage très faible (55%). En outre, les transporteurs 
aériens préfèrent maintenir un maximum de souplesse en faveur des 
passagers d'affaires et ne sont pas disposés à prendre des mesures 
pénalisant énerglquement le no-show. Les transporteurs aériens 
sont donc seuls responsables lorsqu'ils sont amenés, dans certains 
cas de surréservation, à rompre de fait le contrat qu'ils ont passé 
avec les passagers possédant un billet "confirmé". 
7. D'un autre coté, les passagers qui utilisent des billets à 
flexibilité réduite en seraient les principales victimes puisqu'ils 
perdraient, dans bien des cas, leurs droits au transport, en partie 
ou en totalité, s'ils ne se présentent pas dans les délais pour un 
vol de correspondance, quelle que soit la raison de leur retard. En 
fait, le transporteur reçoit son argent sans tenir compte du fait 
que le passager voyage ou pas. Aussi, le transporteur aérien 
concerné pourrait-il être considéré comme coupable d'une rupture 
manifeste du contrat s'il venait à refuser à ces passagers 
l'embarquement par suite de la défaillance d'autres passagers munis 
de billets et conservant, eux, tous leurs droits au transport dans 
une situation comparable. 
La Commission est donc arrivée à la conclusion qu'il faut mettre en 
place, en faveur des titulaires de billets à flexibilité réduite, 
des garde-fous afin d'établir entre eux et les compagnies aériennes 
un meilleur équilibre des droits et des obligations. 
8. Outre ces garde-fous, il convient également d'introduire des règles 
d'indemnisation de façon à établir des normes communes en ce qui 
concerne la protection des intérêts des passagers et à éliminer 
toute distorsion de concurrence entre les transporteurs aériens 
résultant d'une approche différente dans un domains manquant 
singulièrement de transparence. 
- 4 -
9. Le règlement proposé concerne exclusivement les relations entre les 
transporteurs aériens et les passagers en possession de biilets 
dont la réservation a été confirmée. Or II arrive que les 
problèmes de sur réservât ion soient dus aux agences de voyages qui 
confirment les réservations sans disposer elles-mêmes d'une 
confirmation officielle du transporteur aérien. 
C'est là l'une des raisons pour lesquelles les services de la 
Commission envisagent l'élaboration d'un code de conduite pour 
agences de voyages qui couvrirait notamment cet aspect du problème 
de la surréservation dans les services aériens réguliers. 
II. Structure du règlement proposé 
1. Le projet de règlement du Conseil ci-joint établit essentiellement 
des critères se rapportant aux deux problèmes majeurs évoqués ci-
dessus. Après une délimitation du champ d'application 
(article 1er) et les indispensables définitions (article 2), le 
règlement énumère un certain nombre de critères de priorité à 
appliquer par les transporteurs aériens en cas de surréservation 
manifeste (article 3). Outre la nécessité de s'intéresser au sort 
des passagers handicapés ou voyageant pour cause de décès ou de 
maladie d'un membre de leur famille, il est proposé que la première 
démarche dans la procédure de sélection soit l'obligation pour les 
transporteurs aériens de lancer un appel aux volontaires disposés à 
céder leur billet "confirmé" moyennant un certain nombre de 
condit ions. 
2. Lorsque le nombre des passagers n'ayant pas répondu à l'appel aux 
volontaires lancé par le transporteur aérien dépasse toujours le 
nombre de sièges disponibles, les voyageurs comme le personnel du 
transporteur ou d'autres passagers se déplaçant à titre privé, à un 
tarif dont ne peut bénéficier l'ensemble du public doivent être les 
premiers à débarquer, si on ne les a pas déjà priés de le faire. 
La priorité d'embarquement doit être accordée aux passagers qui 
possèdent des billets à flexibilité réduite parce qu'ils risquent 
de perdre tout droit de transport sur le vol qui doit les acheminer 
à leur destination finale. 
3. Le deuxième problème à résoudre est celui de l'indemnisation des 
passagers qui, bien qu'en possession d'un billet dûment, confirmé, 
sont refusés à l'embarquement. Les Indemnités proposées (25 % ou 
50% de la valeur d'un billet aller entièrement flexible 
- article 4) sont liées aux retards entraînés par le refus 
d'embarquement. Compte tenu du grave préjudice que risquent de 
subir les passagers qui, par suite de sur-réservation, perdent tout 
droit à un vol aller vers leur destination f inale il est prévu une 
indemnité obligatoire égale à 100 % de la valeur d'un billet aller 
entièrement flexible. 
Outre l'indemnisation, les transporteurs aériens seront tenus de 
fournir des services complémentaires raisonnablement proportionnés 
au temps d'attente supplémentaire (article 5). 
- 5 - S 
L'article 6 précise les cas dans lesquels le transporteur aérien 
n'est pas tenu au paiement d'une Indemnité : passagers qui ne 
satisfont pas à leurs obligations, passagers qui cherchent à 
obtenir, plutôt qu'une indemnité en espèces, une Indemnisation du 
préjudice subi en se fondant sur la législation nationale en 
matière d'Indemnisation des préjudices. 
L'article 7 fixe les obligations qui Incombent aux transporteurs 
aériens et aux Etats membres afin d'assurer une mise en oeuvre 
efficace et transparente du règlement proposé. 
L'article 8 comporte les dispositions visant à assurer 
l'indispensable transparence de règles communes mises en place par 
le règlement proposé. L'article 9 quant à lui contient les 
dispositions habituelles en ce qui concerne la date d'entrée en 
vigueur du règlement. 
- 6 -
Propos!tIon de 
REGLEMENT (CSZ? DU CONSEIL 
établissant des règles communes d'indemnisation 
des passagers refusés à I'embarquement 
dans les transports aériens réguliers 
Le Conse iI des Communautés européennes 
vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et 
notamment son article 84 paragraphe 2, 
vu la proposition de la Commission^1), 
vu l'avis du Parlement européen^2), 
vu l'avis du Comité économique et social(3^, 
considérant que les mesures adoptées par le Conseil en décembre 1987 
constituent un premier pas vers une politique commune à part entière 
dans le domaine des transports aériens; 
considérant qu'une action commune dans le domaine de la protection des 
intérêts des usagers des transports aériens est nécessaire afin 
d'assurer le développement harmonieux d'un secteur appelé à évoluer 
dans un environnement en pleine mutation-, 
considérant que la pratique en matière d'indemnisation du refus 
d'embarquement varie considérablement d'une compagnie aérienne à 
l 'autre-, 
(1) 
(2) 
(3) 
- 7 
considérant que l'établissement de certaines normes minimales communes 
en ce qui concerne l'indemnisation du refus d'embarquement doit 
permettre le maintien de la qualité des services offerts par les 
compagnies aériennes dans un contexte de concurrence accrue; 
considérant qu'il convient de fixer de manière claire et précise les 
critères d'embarquement à appliquer en cas de surréservat ion; 
considérant que ces critères doivent, en particulier, mieux protéger 
les titulaires de billets à flexibilité réduite; 
considérant que les transporteurs aériens sont tenus d'indemniser, en 
espèces, les passagers refusés à l'embarquement et de leur fournir des 
services complémentaires; 
considérant que les passagers doivent être clairement informés des 
règles applicables en la matière; 
considérant qu'il est souhaitable que les Etats membres arrêtent une 
procédure particulière fixant les conditions dans lesquelles les 
passagers refusés à l'embarquement peuvent introduire une plainte, 
A ARRETE LE PRESENT REGLEMENT 
Art icle premier 
Le présent règlement établit les règles minimales communes applicables 
aux passagers refusés à l'embarquement d'un vol régulier pour lequel 
ils disposent d'un billet en cours de validité et ayant fait l'objet 
d'une confirmation de réservation, au départ d'un aéroport situé sur le 
territoire d'un Etat membre de la Communauté européenne soumis aux 
dispositions du Traité, quels que soient l'Etat dans lequel est établi 
le transporteur aérien, la nationalité du passager et le lieu de 
dest inat ion. 
Article 2 
Aux fins du présent règlement, on entend par 
a) refus d'embarquement, le refus d'embarquer des passagers qui : 
disposent d'un billet en cours de validité et 
disposent d'une réservation confirmée pour le vol concerné et 
se sont présentés à l'enregistrement dans les délais requis; 
b) réservation confirmée, le fait qu'un billet vendu par le 
transporteur aérien ou par son agent de voyage agréé 
précise le numéro, la date et l'heure du vol et 
porte dans le cadre réservé à cet effet la mention "OK", par 
laquelle le transporteur aérien indique qu'il a enregistré et 
expressément confirmé la réservation; 
8 -
c) vol régulier, un vol qui présente chacune des caractéristiques 
suivantes : 
effectué, à titre onéreux, au moyen d'aéronefs destinés à 
transporter des passagers ou des passagers et du fret et ou du 
courrier, dans des conditions telles que, sur chaque voi, des 
places sont mises à la disposition du public, soit directement 
par le transporteur aérien, soit par ses agents agréés et 
organisé de façon à assurer la liaison entre deux points ou 
plus : 
(1) soit selon un horaire publié, 
(2) soit avec une régularité ou une fréquence telle qu'il 
fait partie d'une série systématique évidente-, 
d) vol sur réservé, un vol sur lequel le nombre de passagers disposant 
d'une réservation confirmée et se présentant à l'enregistrement 
dans les délais requis dépasse le nombre de sièges disponibles; un 
vol annulé pour des raisons commerciales est considéré comme vol 
surréservé ; 
e) volontaire, une personne qui : 
dispose d'un billet en cours de validité, 
dispose d'une réservation confirmée et 
s'est présentée à l'enregistrement dans les délais requis et 
est prête à céder, lorsque le transporteur aérien en fait la 
demande, sa réservation confirmée en échange de l'indemnisation 
que ce transporteur lui propose; 
f) compensât Ion, un remboursement correct en argent, un bon de voyage 
et/ou d'autres services en faveur des passagers titulaires d'une 
réservation confirmée sur un vol régulier et volontairement ou non, 
refusés à l'embarquement sur un vol surréservé; 
g) "billet à flexibilité réduite", un billet assorti de conditions 
limitant les vols et/ou les transporteurs avec lesquels le voyage 
est autorisé, ainsi que les droits pour les passagers d'annuler ou 
modifier les réservations avec ou sans pénalités financières, 
telles qu'elles sont précisées par le transporteur dans les 
conditions de vente du billet; 
h) "billet entièrement flexible", un billet qui permet de voyager 
n'importe quand ainsi aussi que d'annuler ou de modifier les 
réservations à n'importe quelle date durant les douze mois qui 
suivent la date de vente, et qui est remboursé sans pénalité 
financière pour toute partie inutilisée du transport; 
i) destination finale, la destination figurant sur le bordereau 
présenté à l'enregistrement ou, s'il y a plusieurs vols successifs, 
sur le bordereau du billet correspondant au dernier vol. Les vols 
de correspondance qui peuvent être effectués sans problème, même si 
le refus d'embarquement a provoqué un retard, ne sont pas pris en 
considérât Ion; 
j) vol intracommunautaire, tout vol régulier reliant des aéroports 
situés dans la Communauté européenne; 
k) vol extracommunautaire, tout vol régulier au départ d'un aéroport 
situé dans un Etat membre à destination d'un aéroport situé dans un 
pays tiers. 
- 9 -
Article 3 
En cas de vol surréservé, le transporteur aérien lance d'abord un 
appel aux volontaires qui seraient disposés à céder leur 
réservation confirmée en échange d'une réservation confirmée les 
acheminant, par un autre vol, à la destination finale et d'une 
compensation financière conforme aux dispositions de l'article 4. 
Néanmoins, la compagnie peut, avant tout appel aux volontaires, 
refuser l'embarquement aux passagers visés au paragraphe 3 
point a). 
En cas de vol surréservé dans une classe, le transporteur aérien 
peut demander aux passagers qui sont en possession de billets de 
première classe ou de la classe affaires d'accepter de voyager dans 
une classe Inférieure. Dans cette hypothèse, le transporteur aérien 
est tenu d'accorder à ces passagers une compensation financière au 
moins égale à la différence entre la valeur du billet correspondant 
à la classe réservée à l'origine et la valeur du billet 
correspondant à la classe réellement utilisée. Lorsque les 
passagers n'acceptent pas l'offre, les modalités des paragraphes 
3 et 4 sont applicables. 
Si le nombre de passagers n'ayant pas donné suite à l'appel aux 
volontaires lancé par le transporteur aérien dépasse le nombre 
total de sièges disponibles sur un vol surréservé, ce transporteur 
peut leur refuser l'embarquement, à condition de ne pas pouvoir 
leur offrir des sièges disponibles dans une autre classe et 
moyennant les règles de priorité suivantes : 
a) les passagers tels que les employés des compagnies aériennes ou 
des agences de voyages ou les autres passagers voyageant à 
titre privé pour leur propre compte sur la base d'un tarif 
réduit dont ne peuvent bénéficier l'ensemble des passagers et 
qui n'ont pas été débarqués avant que la compagnie procède à 
l'appel aux volontaires sont les premiers à se voir refuser 
l'embarquement -, 
b) les passagers qui sont en possession d'un billet à flexibilité 
réduite bénéficient d'une priorité à l'embarquement à 
condition : 
qu'ils disposent d'un billet en cours de validité et d'une 
réservation confirmée pour le vol concerné; 
qu'ils se sont présentés à l'enregistrement dans les délais 
requis et que le transporteur aérien se trouve dans 
l'impossibilité d'acheminer ces passagers vers la 
destination finale par un autre vol empruntant un 
itinéraire Identique ou différent et dont l'heure d'arrivée 
à cette destination est prévue dans un délai qui ne peut 
dépasser de plus de deux heures l'heure d'arrivée du vol 
initialement prévu. 
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4. Nonobstant les critères fixés au paragraphe 3, les transporteurs 
aériens qui doivent procéder à une répartition des sièges sur un 
vol surréservé sont tenus de prendre en considération les 
intérêts : 
des passagers qui fournissent la preuve que leur voyage est 
nécessaire suite au décès ou à la maladie d'un membre de leur 
famlIle, 
des personnes âgées ou handicapées et des enfants non 
accompagnés. 
Article 4 
1. Vis-à-vis des passagers qui, bien qu'ils soient en possession d'une 
réservation confirmée et qu'ils se soient présentés à 
l'enregistrement dans les délais requis, ont été refusés à 
l'embarquement par suite de surréservation et ont reçu et accepté 
une réservation confirmée pour un vol de remplacement, le 
transporteur aérien est tenu au paiement : 
d'une compensation minimale égale à 25 % de la valeur du billet 
entièrement flexible le plus bas leur permettant d'arriver 
normalement à leur destination finale dans le cas ou un autre 
vol est programmé pour parvenir à cette destination d'une demi-
heure au moins par rapport à l'heure d'arrivée du vol 
initialement prévu mais de moins de deux heures lorsque 
l'acheminement se fait par un vol intracommunautaire ou de 
moins de quatre heures lorsque l'acheminement se fait par un 
vol extracommunautaire; 
d'une compensation minimale égale à 50 % de la valeur du billet 
entièrement flexible le plus bas permettant d'acheminer ces 
passagers vers leur destination finale lorsque le vol de 
remplacement doit normalement arriver à destination avec un 
retard de deux heures au moins lorsque l'acheminement se fait 
par un vol intracommunautaire ou de quatre heures au moins 
lorsque l'acheminement se fait par un vol extracommunautaire. 
Le paiement d'une indemnisation de refus d'embarquement ne porte 
pas préjudice aux droits du passager d'utiliser son billet sur un 
autre vol l'amenant à son lieu de destination initial ou d'obtenir 
un remboursement complet de la valeur du billet s'il ne souhaite 
pas accepter le vol de remplacement qui lui est proposé. 
2. Le transporteur aérien paie une compensation égale à 100 % de la 
valeur du billet entièrement flexible le plus bas permettant 
d'acheminer le passager vers sa destination finale lorsque celui-ci 
perd tout droit sur un vol devant l'amener à sa destination finale 
parce qu'il a été refusé à l'embarquement et que le transporteur ne 
peut lui proposer un vol de remplacement. 
Article 5 
Dans le cas de l'organisation d'un voyage par un organisateur de 
voyages à forfait, la compagnie aérienne est tenue d'indemniser 
l'organisateur pour les sommes dont ce dernier est redevable aux 
passagers en réparation de dommages causées par un manquement de cette 
compagnie, manquement dont l'organisateur est responsable en vertu de 
la Directive n° .../...(voyages à forfait). 
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Article 6 
Outre les Indemnités minimales prévues par l'article 4, le 
transporteur aérien offre gratuitement aux passagers refusés à 
I'embarquement : 
a) dans l'éventualité où les bagages sont partis avec le vol 
Initialement prévu, la récupération et la mise en sécurité de 
ces bagages au lieu de destination ou leur renvoi, au choix du 
passager ; 
b) le coût d'une communication téléphonique et/ou d'un message 
adressé par télex/télécopie au lieu de destination; 
c) la possibilité de se restaurer suffisamment compte tenu du 
délai d'attente; 
d) l'hébergement dans un hôtel au cas où les passagers se 
trouveraient bloqués Jusqu'au lendemain. 
Lorsqu'une ville ou une région est desservie par plusieurs 
aéroports et qu'un transporteur aérien propose à un passager refusé 
à l'embarquement un vol en direction d'un autre aéroport que celui 
réservé par le passager, les frais de déplacement entre les 
aéroports de remplacement ou vers une destination de rechange toute 
proche, selon ce qu'il aura choisi de faire, sont intégralement 
remboursés au passager. 
Article 7 
Le transporteur n'est pas tenu au paiement d'une indemnité de refus 
d'embarquement lorsque : 
a) le passager ne satisfait pas aux conditions de transport fixées 
par le transporteur; 
b) le passager ne satisfait pas aux exigences fixées par le 
transporteur aérien ou l'aéroport en ce qui concerne la 
billetterie et l'enregistrement; 
c) le passager ne se soumet pas à un contrôle de sécurité ou aux 
autres formalités habituelles de départ. 
Le transporteur aérien n'est pas tenu au paiement d'une Indemnité 
de refus d'embarquement lorsque: 
a) le passager voyage gratuitement ou à un tarif réduit et que le 
public en général ne peut bénéficier, soit directement soit 
Indirectement, des mêmes conditions avantageuses; 
b) le passager entend conserver expressément ses droits à 
l'indemnisation du préjudice en se fondant sur la législation 
en matière d'indemnisation du préjudice en vigueur dans l'Etat 
membre concerné. 
Article 8 
Les Etats membres veillent à mettre en place sur l'ensemble de leur 
territoire une procédure rapide, efficace et peu coûteuse auprès d'un 
organisme public ou privé, permettant au consommateur refusé à 
l'embarquement de faire valoir ses droits, faute de règlement à 
l'amiable. Ils informent la Commission de ces règles de procédure. 
12 -
Article 9 
Les transporteurs aériens communiquent aux passagers refusés à 
rembarquement qui en font la demande le nom des organismes compétents 
auxquels Ils peuvent s'adresser dans l'Etat membre dans lequel le 
billet a été acheté afin d'introduire une plainte pour non-respect du 
présent règlement. Ils fournissent à chaque passager refusé à 
l'embarquement un formulaire de réclamation exposant les règles 
d'indemnisation en cas de refus d'embarquement. 
Article 10 
Le présent règlement entre en vigueur le 1er décembre 1990. 
Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et 
directement applicable dans tout Etat membre. 
Fait à Bruxeiles, le Par le ConseiI 
ISSN 0254-1491 
COM(90) 99 final 
DOCUMENTS 
FR 07 
N° de catalogue : CB-CO-90-154-FR-C 
ISBN 92-77-59388-1 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg