Avis du Comité des régions sur «Les prochaines grandes orientations des politiques économiques»

(1999/C 51/11)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission «Croissance et emploi dans le cadre de stabilité de l'UEM - Réflexions de politique économique en vue des grandes orientations de 1998» (COM(98) 103 final) et la recommandation de la Commission concernant les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté (COM(98) 279 final);

vu la décision de la Commission du 27 février 1998, de consulter conformément au 1er alinéa de l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne, le Comité des régions en la matière;

vu la décision de son Bureau du 13 mai 1998, de charger la commission 6 «Emploi, politique économique, marché unique, industrie, PME» d'élaborer l'avis correspondant;

vu le projet d'avis (CdR 110/98 rév.) adopté par la commission 6 le 20 juillet 1998 (rapporteur: Mme Bresso),

a adopté lors de sa 26e session plénière des 18 et 19 novembre 1998 (séance du 19 novembre) le présent avis.

1. Introduction: synthèse du document de la Commission

1.1. Il est estimé dans le document de la Commission que la reprise économique actuelle stimulée par la baisse des taux, celle-ci résultant quant à elle de la convergence et des politiques de rigueur budgétaire, est susceptible de se transformer en un processus de croissance durable tirée par les investissements. Toutefois, malgré un accroissement du PIB de l'UE de 2,6 % en 1997 et de 3 % en 1998, on n'a enregistré que des augmentations minimales du niveau de l'emploi, le problème de l'emploi restant donc le principal problème auquel l'UE est confrontée.

Le problème de l'emploi dans l'UE ne pourra trouver de solution qu'à moyen-long terme, et celle-ci dépendra de l'instauration effective d'un processus de croissance durable soutenue par les investissements. Cet objectif peut être atteint dans la mesure où existent des capacités productives inutilisées qui peuvent favoriser une croissance non inflationniste.

Dans le cadre de cet objectif, la politique économique de l'UE ne saurait déroger à certaines exigences de fond: préserver la stabilité monétaire et la confiance des marchés, appliquer intégralement les mesures de convergence, contenir la dynamique salariale et réaliser des réformes structurelles.

1.2. Le problème de l'emploi au sein de l'UE présente un double aspect: d'une part, on comptait en 1997 18 millions de chômeurs (pour un taux de chômage égal à 10,7 %); d'autre part, le ratio entre travailleurs ayant un emploi et population en âge de travailler dans l'UE s'élève à 60 % contre 74 % aux États-Unis et au Japon.

Les objectifs de l'UE consistent d'une part à ramener le taux de chômage à un niveau acceptable, et d'autre part à revenir à un ratio travailleurs ayant un emploi/population en âge de travailler égal à celui de 1961 (67 %) ou parvenir à un ratio proche de celui des États-Unis et du Japon (72 %), avec pour résultat l'arrivée sur le marché du travail d'un potentiel de 22 à 34 millions de personnes.

Ce second objectif doit être poursuivi en encourageant tant l'emploi salarié que le travail indépendant et la création d'entreprises; en outre, il est nécessaire d'identifier de nouvelles activités dans le domaine de l'économie sociale et de chercher à conférer une plus grande souplesse aux activités proposées aux jeunes, qui consistent en des emplois généralement considérés comme peu attrayants.

Le problème des emplois souvent très limités, offerts aux femmes, surtout dans les pays d'Europe méridionale, est particulièrement significatif. Une présence plus adéquate des femmes sur le marché de l'emploi accroîtrait en soi de manière considérable le taux d'activité dans l'UE.

De façon plus générale, il est nécessaire de mener, d'une part, des politiques de formation et de valorisation du capital humain, incluant des programmes de recyclage, et, d'autre part, des politiques actives du marché du travail et des politiques structurelles permettant de suppléer au caractère insuffisant de la croissance nette du nombre d'emplois.

En outre, il est indispensable de ralentir le processus de substitution du travail par le capital par rapport aux dernières vingt années. Les progrès techniques et organisationnels continueront, mais une modération salariale permettra en même temps de ralentir le taux de substitution de capital au travail et de relever le taux de croissance.

1.3. En vue d'assurer un processus durable de croissance soutenue par les investissements et de croissance de l'emploi dépourvue d'effets inflationnistes, les éléments suivants seront nécessaires: une politique de stabilité monétaire, la poursuite de l'assainissement des finances publiques des États membres, une évolution des salaires nominaux compatible avec la stabilité des prix, et une évolution des salaires réels compatible avec les gains de productivité.

Dans ce contexte, l'UEM aura un impact positif sur la croissance, dans la mesure où, en évitant tant les risques de fluctuation des changes que les conflits de stabilité, elle réduira également les risques liés aux investissements. Elle aura donc un rôle fondamental à jouer dans l'enclenchement d'un cercle vertueux de stabilité et de croissance.

1.4. Dans le cadre de l'UEM, la politique monétaire relèvera des compétences de la BCE et du SEBC. Il sera primordial que la BCE acquière et conserve indépendance et crédibilité si l'on entend maintenir les taux d'intérêt à long terme à un niveau peu élevé. L'objectif principal de la politique monétaire consistera à préserver la stabilité des prix, mais elle apportera également un soutien aux politiques économiques en faveur de la croissance et de l'emploi.

La politique budgétaire continuera à relever de la compétence des gouvernements nationaux, mais elle sera tenue au respect du pacte de stabilité et de croissance, tant au sein qu'à l'extérieur de l'UEM. Les objectifs de la politique budgétaire seront la réduction des taux d'intérêt en vue de favoriser l'investissement privé et la réduction de la dette publique, en réorientant les dépenses publiques vers l'investissement (investissements productifs, infrastructures, capital humain, politiques actives de l'emploi), en contrôlant la consommation publique (retraites, santé, allocations de chômage, dépenses sociales) et, à terme, en réduisant la pression fiscale et les charges sociales qui pèsent sur les entreprises.

1.5. Dans ce cadre, il est indispensable que l'évolution des salaires soit maintenue sous contrôle, pour garantir à la fois la poursuite du processus d'assainissement et un niveau élevé d'emploi: l'augmentation des salaires réels doit par conséquent être liée à celle de la productivité de telle sorte que s'accroissent à la fois les investissements et le pouvoir d'achat, tandis que l'augmentation des salaires nominaux doit être compatible avec la stabilité des prix. Cette attention portée à la modération salariale doit bien entendu concerner également le secteur public.

Pour garantir la réalisation de ces objectifs, il est d'une part essentiel que règne un climat de dialogue social, et d'autre part nécessaire que la négociation collective reflète les écarts de productivité liés aux niveaux de qualification, aux secteurs et aux régions. Dans le cadre de la construction du marché unique, il convient également de porter une attention particulière aux différences parfois élevées qui existent entre les États membres en termes de coût du travail, lesquelles différences sont le plus souvent imputables aux disparités des régimes d'assurance et de sécurité sociales.

1.6. À condition d'être cohérentes avec l'application de politiques macroéconomiques saines, les politiques structurelles jouent un rôle clé dans la promotion de la croissance économique, de la compétitivité et l'augmentation du niveau d'emploi. Jusqu'à présent, toutefois, les progrès en matière de réformes structurelles visant à accroître la flexibilité et l'adaptabilité du marché de produits, de services et, surtout, du travail sont insuffisants dans presque tous les pays de l'UE.

Dans le contexte de l'UEM et des objectifs de réduction durable du chômage, et pour autant que les pays membres fassent preuve de l'engagement nécessaire, les réformes structurelles devraient en définitive finir par renforcer tant l'efficacité des marchés que la cohésion sociale.

Les politiques structurelles devront avant tout viser à perfectionner le marché unique en menant à bien l'harmonisation des réglementations nationales et en favorisant la diffusion des nouvelles technologies, l'innovation, la création de réseaux hardware et software et le développement de la culture d'entreprise.

En deuxième lieu, il sera nécessaire de réformer les marchés de services et de produits, en renforçant la concurrence (élimination des charges inutiles pour les entreprises et des aides d'État à des secteurs en retard), en adaptant les réglementations aux exigences de simplicité et de rapidité des PME et en éliminant tous les obstacles qui s'opposent à l'intégration des marchés financiers.

S'agissant du marché du travail, enfin, il est nécessaire d'intervenir encore au moyen de politiques actives du marché du travail (réforme des systèmes de placement, investissements dans la formation), d'alléger la pression fiscale sur le travail et de réformer les systèmes de sécurité sociale en vue d'augmenter les incitations à la recherche d'un emploi et de réduire les facteurs incitant à ne pas entrer sur le marché du travail.

2. Observations générales

2.1. Le contexte général esquissé par le document à l'examen est sans aucun doute favorable aux politiques de développement local et régional, même si le document ne fait que de brèves allusions à ce sujet. En réalité, la concurrence économique sur le marché mondial met de plus en plus en compétition des régions et des systèmes d'entreprises localisés.

La décentralisation, inhérente au principe de subsidiarité, est indispensable pour des politiques ciblées de réforme des marchés des produits, des services et du travail: dans le cadre de l'harmonisation nationale des directives communautaires en matière de réglementation des marchés, les collectivités locales et régionales sont les sujets qui sont les mieux à même d'élaborer et d'appliquer des programmes ad hoc, dans la mesure où ce sont elles qui connaissent le mieux les spécificités, les handicaps et les potentialités de leur territoire.

Tant les politiques structurelles de l'UE que les PAN (Plans d'action nationaux pour l'emploi) doivent donc être négociés, adaptés et appliqués en fonction du développement local et régional et de la cohésion sociale, selon des modalités cohérentes avec le principe de concurrence et les objectifs de l'assainissement.

Du reste, le cercle vertueux de l'assainissement «stabilité/croissance» donnera de nouvelles marges de manoeuvre aux collectivités locales et régionales également, qui pourront ainsi procéder à des investissements plus importants et plus ciblés dans des programmes de soutien au développement. Il est fondamental à cet égard qu'elles soient en mesure de fonctionner de façon autonome, à leur niveau de compétence, sans être soumises à une bureaucratie excessive.

2.2. Afin d'étayer de manière efficace le processus de développement local et régional, il est nécessaire de mener des politiques ciblées et consensuelles, c'est-à-dire basées sur une connaissance approfondie des spécificités locales et définies avec l'accord des partenaires sociaux.

Chacun des trois niveaux institutionnels communs à une grande partie des pays de l'UE (régions, provinces et communes) a un rôle spécifique à jouer et une collaboration réciproque, la plus large possible, basée sur le principe de subsidiarité, est indispensable.

2.3. L'élaboration et l'application des politiques structurelles en vue de la réforme des marchés de produits, de services et du travail ne sauraient manquer d'avoir une dimension locale.

Au niveau de l'UE et au niveau national (et régional), les interventions visant à la réforme structurelle des marchés concernent essentiellement la réglementation et ont pour objet de réduire les charges inutiles pour les entreprises et de faciliter leur adaptabilité et leur flexibilité par rapport aux dynamiques du marché unique et des marchés mondiaux.

En outre, au niveau local et régional, et compte tenu du fait que la concurrence mondiale se présente de plus en plus comme une concurrence entre territoires, les collectivités locales et régionales disposent de vastes marges de manoeuvre leur permettant d'intervenir en vue de renforcer tant l'efficacité des marchés que la cohésion sociale, grâce à leurs connaissances plus ponctuelles des réalités dans lesquelles elles s'inscrivent.

Les domaines d'intervention concernent avant tout l'économie sociale et le «troisième secteur», comme le rappelle le document, mais également les «quatre piliers» des politiques actives du marché du travail (améliorer l'«employabilité» de la main-d'oeuvre, promouvoir l'esprit d'entreprise, promouvoir la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs salariés, et renforcer les politiques d'égalité des chances), ainsi que la flexibilisation et l'adaptabilité des marchés de services et de produits, dans le plein respect du principe de la concurrence.

2.4. Le fait de reconnaître aux collectivités locales et régionales un rôle central dans les politiques de réforme structurelle des marchés et de cohésion sociale ne signifie pas qu'il faille leur attribuer des tâches exclusives: au contraire, les collectivités locales et régionales doivent jouer une fonction essentielle d'animation, de coordination et de collaboration avec les autres sujets présents sur le territoire, qu'ils soient publics ou privés.

Le rôle des municipalités et des régions en matière d'amélioration de la situation de l'emploi ne consiste pas seulement à corriger ce que l'on peut appeler les anomalies du marché. La véritable activité des municipalités et des régions revêt également de l'importance en ce qui concerne le marché du travail, notamment dans le domaine de la garde des enfants, dans celui de la santé, etc.

Les collectivités locales et régionales ne doivent pas se substituer à d'autres sujets, mais créer les conditions pour que les entreprises privées puissent améliorer leur efficacité et leur capacité concurrentielle. Leur rôle est donc un rôle indirect, de propulsion, de coordination et d'assistance, tandis que les partenaires avec lesquels elles agissent doivent comprendre des entreprises privées, des organismes publics, des établissements de formation, des acteurs du «troisième secteur», des sociétés coopératives, etc.

2.5. Dans ce cadre, les pactes territoriaux peuvent constituer pour une grande partie de l'UE un modèle opérationnel, une méthodologie à appliquer aux politiques de développement local et régional.

Ces pactes ont en effet pour objectif de valoriser les connaissances et les ressources locales en termes d'entreprises au moyen de la définition de projets intégrés de zone, en suivant un parcours orienté vers la cohésion sociale et le partenariat entre secteur public et secteur privé.

La richesse des expériences pilotes menées jusqu'à présent en Italie et dans de nombreux pays de l'UE, quoique l'on en soit encore à une phase expérimentale, semble indiquer que les pactes vont plus loin que les projets spécifiques autour desquels ils sont construits et qu'ils ont en général des objectifs de flexibilisation et d'adaptabilité de l'économie, d'efficacité accrue des marchés locaux et de renforcement de la concurrence.

Il semble donc que le champ d'application potentiel des pactes territoriaux soit plus vaste que celui qui est évoqué dans le document (environnement et services aux personnes) et il n'est pas envisageable qu'il ne comprenne pas également des politiques de soutien aux PME industrielles et de services aux entreprises.

3. Observations particulières

3.1. Les politiques en faveur des marchés relevant de la compétence des collectivités locales et régionales concernent essentiellement trois domaines: les procédures bureaucratiques, la visibilité des marchés de services et la coordination de projets de développement local et régional.

La bureaucratie constitue une charge non négligeable pour les PME, tant pour celles qui existent déjà que pour celles qui sont en voie d'être créées: la simplification des procédures, la création d'un guichet unique, la mise sur pied de services de conseil sont autant d'interventions relevant de la compétence des collectivités locales et régionales qui peuvent permettre de réduire les coûts et les difficultés opérationnelles rencontrées par les entreprises.

Le problème de la visibilité des marchés de services constitue sans aucun doute un des principaux problèmes auxquels les PME sont confrontées dans presque toute l'UE: les petits entrepreneurs ne disposent que rarement du temps, des compétences et des ressources nécessaires pour s'informer sur les services disponibles localement, qui leur seraient très utiles pour innover et renforcer leur compétitivité. Les collectivités locales et régionales peuvent et doivent intervenir dans ce sens, surtout dans les contextes où n'existent pas, comme c'est le cas en France ou en Allemagne, d'agences nationales ou de structures ad hoc.

Enfin, le lancement d'un processus de coalition locale pour le développement (comme un pacte territorial) se heurte très souvent à la méfiance réciproque des différents acteurs locaux. En jouant un rôle de coordination et de garantie, la collectivité locale et régionale peut enclencher un cercle vertueux de coresponsabilisation paritaire entre les différents acteurs publics et privés à des fins de développement et d'emploi.

3.2. Les politiques actives de l'emploi

3.2.1. Améliorer l'employabilité de la main-d'oeuvre: les programmes doivent viser à optimiser la rencontre entre la demande et l'offre de travail, en tenant également compte des comportements de l'offre (exigences exprimées par les jeunes).

L'intervention des collectivités locales et régionales peut revêtir une importance considérable dans deux domaines en particulier: les politiques spécifiquement destinées aux jeunes et celles destinées aux chômeurs de longue durée.

Les jeunes doivent être mis en mesure, au moyen d'actions de formation, d'informations soignées et d'interventions culturelles, de choisir leur parcours professionnel dans le travail indépendant ou salarié, en cohérence avec les possibilités locales, mais également en vue de valoriser leurs aptitudes et leur parcours éducatif.

Pour les chômeurs de longue durée, les collectivités locales et régionales peuvent agir en vue de favoriser, outre l'utilisation - non pas dans un esprit d'assistance - des instruments existant dans certains pays (comme les travaux d'utilité sociale), une meilleure connaissance des possibilités existantes et de permettre, là où c'est possible, à des capacités et à des aptitudes d'être à nouveau utilisées dans le système productif.

S'agissant de la formation, en particulier, ce n'est qu'en misant sur les collectivités locales et régionales qu'il est possible de mettre en oeuvre des politiques de formation décentralisées et, partant, qui tiennent grand compte des besoins territoriaux. À partir d'une formation de base généraliste indispensable, les collectivités locales et régionales, en collaboration avec les entreprises et les établissements de formation, peuvent étudier des parcours très ponctuels d'apprentissage et de recyclage qui répondent aux exigences immédiates du tissu productif plutôt qu'à des modes passagères.

Enfin, et toujours dans le cadre d'une coordination avec les autres acteurs opérant sur leur territoire, les collectivités locales et régionales peuvent élaborer une série d'interventions sur le plan culturel visant à accroître la faible mobilité des jeunes sur le marché du travail européen. Des accords de partenariat entre les collectivités locales et régionales de pays différents, qui devraient être favorisés par des programmes communautaires spécifiques, seraient susceptibles de revêtir à cet égard un intérêt particulier.

3.2.2. Développer l'esprit d'entreprise: il s'agit ici tant de programmes destinés à promouvoir la naissance de nouvelles activités d'entreprises que de services visant à favoriser la survie et la croissance de nouvelles entreprises.

La promotion de l'esprit d'entreprise doit s'appuyer, surtout pour les petites et les microentreprises, sur les collectivités locales et régionales, qui sont les seules à pouvoir agir en profondeur sur le territoire.

En outre, il convient d'adopter des mesures spécifiques visant à encourager l'esprit d'entreprise chez les femmes, c'est-à-dire d'agir en faveur de la composante de l'offre de travail qui présente les niveaux les plus élevés de chômage (ou de non-présence sur le marché du travail).

Une question particulière est celle du travail indépendant semi-salarié: en général, il faut créer des réseaux d'assurance extérieurs à l'entreprise qui rééquilibrent le statut de ce travail par rapport au travail salarié (dans ce domaine, il existe des expériences intéressantes en Finlande); dans certains cas, il conviendra d'étudier des instruments visant à favoriser la transformation de ces activités en véritables entreprises, ainsi que de mettre l'accent sur la spécificité des coopératives et de l'économie sociale en général.

3.2.3. Encourager la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs: il s'agit de programmes visant à améliorer l'environnement opérationnel des entreprises, à faciliter la connaissance des services offerts, etc., programmes dans lesquels les collectivités locales et régionales doivent jouer un rôle de coordination et d'animation du territoire. Il a déjà été fait référence à ces programmes au paragraphe 3.1.

3.2.4. Renforcer les politiques d'égalité des chances: le document doit être plus explicite, notamment parce que les programmes qui sont susceptibles d'être réalisés à l'échelle locale et régionale, en cohérence avec les politiques structurelles, ont un impact bien plus large que les politiques de l'emploi (formes plus flexibles de services aux familles, incitations à suivre une formation technique et scientifique, «politiques du temps», etc.).

En effet, tant dans le cas du travail salarié que surtout dans celui de l'esprit d'entreprise chez les femmes, les actions mises en oeuvre au niveau local et régional revêtent une importance particulière.

D'une part, c'est à ce niveau que peuvent être trouvées des solutions aux problèmes liés à la famille et aux enfants en bas âge; d'autre part, il convient de protéger la femme contre des relations de travail (à domicile, télétravail, temps partiel), qui, lorsqu'elles relèvent uniquement de contrats privés, cachent souvent des travaux moins qualifiés et moins bien payés.

Il convient de mentionner aussi la mise à disposition de services de garde des enfants en tant qu'élément important pour ce qui est d'assurer l'égalité des chances d'accès au travail pour les femmes et les hommes.

3.3. En ce qui concerne la modération salariale, l'hypothèse d'un nivellement vers le bas des salaires est d'une manière générale inacceptable en Europe. Les exceptions à cette règle sont les zones où le coût de la vie est inférieur, mais à condition que cela fasse partie d'un projet consensuel de développement et de relance de cette zone (comme c'est le cas pour l'instrument italien appelé «Contratti d'area» - contrats de zone).

En tout état de cause, le salaire minimal ne doit pas être fixé artificiellement, mais il doit être basé sur le marché et refléter les différences de productivité liées aux niveaux de qualification, aux secteurs et aux régions.

En outre, il serait nécessaire de considérer au cas par cas s'il est utile et correct de pratiquer un contrôle des salaires qui se fasse au seul détriment des couches les plus faibles de la population.

3.4. Devant ces tâches, les fonctionnaires des collectivités locales et régionales européennes souffrent encore d'une situation d'inadaptation professionnelle, pris comme ils le sont entre leurs tâches habituelles et les nouvelles exigences européennes.

De l'avis du Comité des régions, dans un proche avenir, le rôle de ces fonctionnaires sera crucial pour assurer un lien et une harmonisation entre les politiques structurelles de l'UE lors de leur application à l'échelle locale, en fonction du développement et de l'emploi.

Dès lors, les fonctionnaires des collectivités locales et régionales européennes devraient pouvoir bénéficier de programmes de formation, de stages et d'échanges de connaissances ad hoc. Le programme «Eurotraining» est considéré favorablement et il est souhaité qu'il soit élargi aux questions de politique économique et de politique pour l'emploi. Il faudrait garantir aux fonctionnaires des autorités locales et régionales la possibilité de participer aux nouveaux programmes du Fonds social européen, afin qu'ils puissent développer leurs compétences professionnelles et procéder à des améliorations au sein de leur administration.

Il faut toutefois tenir compte du fait que leurs activités professionnelles habituelles limitent en général leur disponibilité objective à participer à des programmes de formation trop longs et/ou trop complexes.

Il est donc opportun d'étudier un parcours de formation, analogue à celui souhaité pour les fonctionnaires locaux et régionaux, mais qui soit destiné aux jeunes et qui permette la création d'un nouveau profil professionnel «européen», en mesure de conseiller les fonctionnaires eux-mêmes et d'accompagner tant la participation au programme de l'UE que les processus de diffusion des bonnes pratiques administratives, de partenariat et de coopération entre les collectivités locales et régionales de pays différents.

Le Comité des régions formule le souhait que ces recommandations soient accueillies favorablement par la Commission et qu'elles se traduisent par une mesure spécifique de l'UE.

Bruxelles, le 19 novembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER