COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(94) 92 final 
Bruxelles, le 23.03.1994 
PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTE 
LUTTE CONTRE LA FRAUDE 
STRATEGIE ANTI-FRAUDE DE LA COMMISSION 
PROGRAMME DE TRAVAIL 1994 
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PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTE 
LUTTE CONTRE LA FRAUDE 
STRATEGIE ANTI-FRAUDE DE LA COMMISSION 
PROGRAMME DE TRAVAIL 1994 
La protection des finances publiques est fondamentale pour la 
crédibilité et l'efficacité de toute politique. La nécessité de 
renforcer la protection des intérêts financiers de la Communauté, 
notamment dans le contexte des nouvelles dispositions du traité sur 
l'Union, régulièrement rappelée par le Parlement européen, a été 
clairement soulignée par le Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 
juin 1993 qui a invité la Commission à présenter des propositions à cet 
égard au plus tard en mars 1994. 
Avec la réalisation du marché intérieur et l'entrée en vigueur du 
Traité sur l'Union européenne, l'Europe a changé. 
L'importance du budget de la Communauté, plus de 70 milliards d'écus 
pour 1994, et les risques pour les finances européennes rendent 
nécessaire une nouvelle approche pluridisciplinaire, une modernisation 
et une rationalisation des méthodes ainsi qu'un renforcement des moyens 
humains et techniques. 
Une réalité transectorielle complexe (ressources propres, dépenses...), 
la dimension transnationale de la grande fraude exigent une réponse 
commune au niveau le plus approprié, dépassant les possibilités 
disponibles au niveau national. Le développement de la délinquence 
financière au travers de groupes organisés en quasi relations 
d'affaires, capables de négocier entre eux, oblige à faire de la lutte 
contre la criminalité financière une priorité de la "nouvelle dimension 
européenne", en recourant à tous les instruments existants, y compris 
ceux prévus dans le cadre de la coopération reprise au titre VI du 
traité sur l'Union européenne. 
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Comme le crime organisé, la lutte contre la fraude doit dépasser le 
seul terrain national pour intervenir de façon cohérente et coordonnée 
dans le cadre d'une approche intégrée au niveau communautaire. 
Pour limiter l'ampleur du phénomène, enjeu de la crédibilité 
européenne, il faut faire de la lutte contre la fraude le terrain de 
prédilection du partenariat renforcé entre les Etats membres et la 
Commission, pour leur permettre, ensemble, d'assurer le respect du 
droit communautaire et de garantir la protection des finances 
européennes. Conformément à la déclaration du Conseil des Ministres de 
l'économie et des finances du 7 juin 1993, la réalisation de ces 
objectifs ne peut pas être affectée par le principe de subsidiarité. 
1. LE RENFORCEMENT DU PARTENARIAT 
La lutte contre la fraude relève en premier lieu de la responsabilité 
des Etats membres qui disposent de l'essentiel des moyens et des 
pouvoirs d'action. Toutefois, il faut désormais tenir le plus grand 
compte de l'intégration des ensembles territoriaux de la Communauté. 
Tous les éléments d'une telle situation doivent désormais faire partie 
du calcul des risques pour cibler l'action future. 
Pour répondre à ces défis, l'approche nationale à elle seule n'est plus 
suffisante, tous les moyens doivent être réunis pour développer la 
complémentarité et les synergies au niveau communautaire avec le 
support et l'aide de la Commission. 
Il en résulte que la lutte contre la fraude nécessite un partenariat 
étroit et constructif entre les Etats membres et la Commission. Ce 
partenariat repose sur les dispositions de l'article 209A du traité CE 
où il est stipulé que : 
Les Etats membres prennent les mêmes mesures pour combattre la 
fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que 
celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à 
leurs propres intérêts financiers. 
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Sans préjudice d'autres dispositions du présent traité, les Etats 
membres coordonnent leur action visant à protéger les intérêts 
financiers de la Communauté contre la fraude. A cette fin, ils 
organisent, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et 
régulière entre les services compétents de leurs administrations. 
La Commission fera des propositons nécessaires pour développer ce 
partenariat et renforcer la coopération. 
2. LE CADRE JURIDIQUE 
Le cadre juridique de ce partenariat est clairement défini par le 
traité CE. La Commission et les Etats membres ont des obligations et 
des responsabilités claires en vertu des dispositions de l'article 209A 
du traité CE. Les Etats membres sont également tenus, par l'article 5, 
de respecter leurs obligations au titre du traité et du droit dérivé. 
De son côté, la Commission est tenue d'agir pour assurer la bonne 
exécution du budget communautaire en vertu de l'article 205 du traité 
CE et également d'assurer l'application des dispositions du traité en 
vertu de l'article 155. 
En outre, le droit dérivé comporte un certain nombre de règlements et 
directives du Conseil ou de la Commission qui ont pour objet de 
renforcer les actions de lutte antifraude ainsi que la coopération 
entre les Etats membres et la Commission. 
Enfin, l'adoption du traité sur l'Union a introduit un autre élément 
nouveau et important. Les dispositions relatives à la coopération dans 
les domaines de la justice et des affaires intérieures (titre VI) 
ouvrent à la lutte antifraude des nouvelles possibilités d'action qui 
complètent celles existant déjà en vertu du traité CE. En particulier, 
l'article K.1.5 fournit une base légale aux futures initiatives de la 
Commission en cette matière. Par ailleurs, en vertu de l'art. K.9, le 
Conseil peut également, statuant à l'unanimité, décider de rendre 
applicable l'art. 100C CE. 
Les Etats membres, le Conseil et la Commission doivent ensemble faire 
en sorte d'exploiter de façon optimale ce nouveau cadre. 
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3. LA STRATEGIE ANTI-FRAUDE DB LA COMMISSION 
La nouvelle stratégie vise à définir un ensemble cohérent 
d'orientations destinées à servir de cadre pour prendre des mesures 
plus concrètes. Le partenariat entre les Etats membres et la Commission 
et la meilleure exploitation possible des sources d'informations sont 
essentiels à cette démarche. 
La grande diversité des intérêts financiers en cause accroît la 
nécessité de définir un cadre commun de protection dans lequel doit 
s'inscrire la stratégie antifraude. Ce cadre doit tenir compte du fait 
que seule une coordination étroite des efforts, associant la Commission 
et les Etats membres, peut conduire à un succès général. 
Protection des intérêts financiers de la Communauté 
valuation Analyses et 
Contrôles 
V l\ 
\l 
îcouvrement 
judiciaire1 l\ 
Le schéma présenté ci-dessus met en évidence les "points clefs" de la 
protection des intérêts financiers de la Communauté en y intégrant 
l'élément central de la stratégie anti-fraude, il illustre 
l'interaction entre les différents points et niveaux d'activité. 
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Dans le cadre de cette problématique d'ensemble, il doit rester clair 
que si l'accent doit effectivement être mis sur le combat opérationnel, 
l'action de prévention reste un point fort de la protection des 
finances publiques. C'est un préalable incontournable de la protection 
des intérêts financiers de la Communauté. 
L'amélioration de la protection des finances européennes nécessite des 
mesures concrètes reposant sur une analyse critique des éléments 
mentionnés ci-dessus. 
Les politiques de la Communauté sont exécutées par voie législative et 
financées par le budget général. La législation doit limiter les 
possibilités de fraude et offrir une base solide permettant des 
contrôles efficaces. 
Pour être efficaces les contrôles doivent être bien ciblés afin de 
garantir que les services d'inspection concentrent leur action dans les 
secteurs à hauts risques. Ces secteurs doivent être identifiés par des 
vérifications comptables et des analyses de risques. 
Lorsque des cas de fraude sont découverts, aucun effort ne doit être 
épargné pour recouvrer les sommes qui ont été obtenues frauduleusement 
ou qui n'ont pas été perçues alors qu'elles auraient dû l'être. De la 
même façon, il est essentiel que les Etats membres engagent les 
poursuites judiciaires et infligent les sanctions dissuasives 
appropriées. 
L'évaluation en détail des cas de fraude traités dans les différents 
domaines permettra de tirer les leçons de l'expérience pour améliorer 
la législation et tous les autres aspects de la lutte anti-fraude. 
L'action opérationnelle conduite pour garantir le plus haut niveau de 
protection possible doit s'appuyer essentiellement sur l'exploitation 
optimale des informations en vue de cibler les actions à mener. A cette 
fin, la Commission prendra des initiatives, en étroite collaboration 
avec les Etats membres, pour optimaliser la collecte et l'exploitation 
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du "renseignement", et pour établir les recoupements indispensables à 
l'amélioration des résultats. Pour ce faire, elle développera tous les 
instruments d'une bonne collaboration interne et d'un partenariat 
renforcé avec les autorités compétentes des Etats membres. Cette 
approche d'ensemble, fondée sur la modernisation des instruments et des 
méthodes (informatique, "renseignement", analyse du risque...), 
permettra de cibler l'action de manière à contrer les menaces que 
représentent les développements de la grande délinquance financière, y 
compris dans ses liens avec le crime organisé. 
4. LES GRANDES LIGNES DE LA STRATEGIE ANTIFRAUDE 
La nouvelle stratégie de la Commission s'articule autour des quatre 
axes suivants : 
Renforcement de la présence sur le terrain et du support de 
l'activité opérationnelle avec concentration sur les secteurs à 
risque 
Renforcement du partenariat entre la Commission et les Etats 
membres, développement des réseaux d'information et amélioration de 
l'exploitation du "renseignement" 
. Amélioration du cadre législatif communautaire dans les différents 
domaines d'activité 
Amélioration de la compatibilité des législations nationales 
4.1. RENFORCEMENT DE LA PRESENCE SUR LE TERRAIN ET DU SUPPORT DE 
L'ACTIVITE OPERATIONNELLE. 
L'activité opérationnelle doit se déployer dans tous les domaines 
financiers de la Communauté. En premier lieu dans les domaines 
considérés comme les plus sensibles. Ces renforcements concernent 
aussi bien le dispositif réglementaire d'appui que le dispositif 
directement opérationnel. Il convient de veiller à ce que ces mesures 
conduisent également à une amélioration de la récupération et/ou du 
recouvrement. 
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Pour l'année 1994 les initiatives porteront sur les domaines 
prioritaires suivants : 
a) L'activité opérationnelle 
La Commission utilisera tous les moyens en personnel 
disponible pour renforcer l'activité opérationnelle et soutenir 
l'action des Etats membres en la matière. 
En particulier, elle accordera la priorité à l'organisation et 
à la coordination d'enquêtes et de recherches ciblées dans les 
cas de fraudes transnationales complexes pouvant intéresser 
différents instruments des finances communautaires. 
b) Les Fonds structurels (et autres dépenses hors FEOGA-Garantie) 
La Commission étendra ses actions en priorité dans ces domaines 
de financement communautaire. Des initiatives seront prises 
pour : 
. accélérer 1'adoption de la base réglementaire prévue pour la 
communication de cas de fraude et d'irrégularité par les Etats 
membres dans le domaine des Fonds structurels; 
. assurer que les Etats membres communiquent les informations 
relatives aux cas d'irrégularité commis au détriment des Fonds 
structurels, y compris en ce qui concerne les suites 
contentieuses administrative et judiciaire; 
. assurer que les nouveaux instruments du Fonds de cohésion sont 
soutenus par des mesures antifraude appropriées, y compris la 
déclaration des cas suspects; 
. mettre en place des structures à la Commission, avec les Etats 
membres, pour coordonner les actions antifraude, y compris les 
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techniques d'analyse du risque dans tous les domaines de dépenses 
qui ne sont pas encore couverts par des actions spécifiques. 
c) Les procédures d'exportation 
La Commission prendra des mesures dans quatre directions pour 
réduire les détournements : 
. développement des techniques d'analyse du risque pour 
l'ensemble de la Communauté, en coopération avec les Etats 
membres 
. amélioration et informatisation du régime de transit douanier; 
. clarification des conditions donnant droit aux restitutions 
dans le règlement n°3^65/87(1) de la Commission; 
. amélioration des procédures de contrôle, en renforçant et en 
ciblant ses contrôles sur place dans les Etats membres, notamment 
en ce qui concerne les activités transnationales. 
d) Les ressources propres 
La Commission prendra des mesures spécifiques pour préserver les 
ressources propres traditionnelles en visant particulièrement les 
points suivants : 
. amélioration et informatisation du régime de transit douanier 
en parallèle avec l'action prévue pour les procédures 
d'exportât ion; 
. renforcement des contrôles ciblés notamment en ce qui concerne 
les opérations transnationales; 
(1) Règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission portant modalités communes d'application du 
régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles - JO n° L 351 du 14.12.1987 
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. renforcement des bases de données dans ce secteur; 
. introduction dans les accords avec les pays tiers de 
dispositions appropriées pour l'assistance mutuelle et la 
coopération administrative; 
. action concrète en cas de détournement des dispositions visant 
à accorder un traitement préférentiel aux importations provenant 
de pays tiers. 
e) Le recouvrement des fonds communautaires 
La Commission prendra des mesures concrètes pour : 
. assurer le suivi des cas de fraudes afin d'apprécier la qualité 
des actions engagées pour recouvrer les fonds communautaires. 
Cette démarche reposera sur l'amélioration des communications par 
les Etats membres et l'utilisation de la base de données IRENE de 
la Commission^) 
. assurer que la priorité est donnée à l'adoption des 
modifications au règlement n° 1552/89(2) du Conseil pour 
améliorer les procédures de suivi dans le domaine des ressources 
propres 
. clarifier la responsabilité des Etats membres et leurs 
relations avec le redevable ou le bénéficiaire dans les 
procédures de recouvrement, notamment dans les cas complexes qui 
intéressent plusieurs Etats membres et où une coopération étroite 
est nécessaire 
. soumettre des propositions pour assurer que les réglementations 
nationales qui limitent le délai pendant lequel une action de 
recouvrement peut être engagée n'entravent pas ou ne compliquent 
pas le recouvrement des fonds communautaires. 
(1) IRENE est la base de données de la Commission qui contient les cas de fraudes ou 
d'irrégularités communiqués par les Etats membres conformément aux dispositions de certains 
instruments juridiques communautaires. 
(2) JO L n8 155 du 07.06.1989 
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. mettre en place dans certains domaines de dépenses (par exemple 
le FEOGA-Garantie) une procédure du type de celle existant pour 
les ressources propres en vertu du règlement np 1552/89 du 
Conseil qui prévoit la tenue d'une comptabilité séparée par les 
Etats membres, pour les montants constatés mais non encore 
recouvrés, afin notamment d'améliorer le suivi de la récupération 
des montants indûment payés suite à des fraudes ou irrégularités. 
4.2. RENFORCEMENT DU PARTENARIAT ENTRE LA COMMISSION ET LES ETATS 
MEMBRES Y COMPRIS POUR L'AMELIORATION ET L'EXPLOITATION DU 
"RENSEIGNEMENT" 
Cette action vise à l'utilisation optimale des ressources consacrées à 
la lutte antifraude dans les Etats membres comme à la Commission. Elle 
doit donc être basée sur un partage des responsabilités et des 
informations. L'action doit avoir pour but de : 
. renforcer les liens de coopération entre les services de lutte 
antifraude des Etats membres et la Commission, en ce compris le 
partenariat indispensable pour l'efficacité de l'activité 
opérationnelle; 
. concentrer les efforts sur la collecte et l'analyse du 
"renseignement", la Commission pour sa part assurant l'approche 
intégrée de la collecte et de l'analyse des informations pour couvrir 
l'ensemble des secteurs communautaires; 
. améliorer les méthodes utilisées pour lutter contre les fraudes 
internationales complexes et contre la grande délinquance financière, y 
compris dans ses liens avec le crime organisé 
. renforcer les initiatives portant sur la formation et les échanges de 
connaissances et de compétences. 
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Pour l'année 1994 les initiatives porteront sur les domaines 
prioritaires suivants : 
a) La Commission renforcera ses liens avec les services 
antifraude des Etats membres par : 
. le développement d'un système intégré des réseaux et des bases 
de données internes en ce qui concerne les informations 
intéressant la lutte contre les fraudes, et pouvant être utilisé 
pour appuyer les actions opérationnelles; 
. l'exploitation systématique du "renseignement" et le 
développement de systèmes d'alerte précoce sur les activités ou 
les trafics suspects; 
. des propositions destinées à limiter le bénéfice du droit aux 
subventions ou l'accès à certains régimes à l'importation sur 
base de critères relatifs à l'exclusion de bénéficiaires non 
fiables. 
b) La Commission prendra des mesures concrètes pour développer 
ses sources d'informations en : 
. installant, à titre expérimental, un service téléphonique 
permettant aux citoyens européens de fournir confidentiellement 
des informations sur les fraudes; 
. mettant en place toutes les procédures appropriées pour 
favoriser son information. 
c) La Commission continuera d'améliorer et de promouvoir le 
recours aux techniques d'analyse du risque pour tous les 
secteurs, en étroite collaboration avec les Etats membres. 
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d) La Commission accordera la priorité à la formation, aux 
programmes d'échanges et aux autres initiatives destinées à 
améliorer la protection des intérêts financiers de la Communauté. 
e) La Commission fournira une assistance technique appropriée aux 
Etats membres pour renforcer l'efficacité des actions nationales. 
f) La Commission exploitera le nouveau forum créé avec les Etats 
membres dans le cadre du Comité consultatif de coordination de la 
lutte contre la fraude, enceinte privilégiée de consultation 
officielle dans laquelle sera régulièrement effectuée l'analyse 
des expériences acquises. 
4.3. AMELIORATION DU CADRE LEGISLATIF COMMUNAUTAIRE DANS LES DIFFERENTS 
DOMAINES D'ACTIVITE 
A cet égard l'action législative doit s'ordonner autour des deux grands 
axes : 
clarifier et simplifier la législation sectorielle; introduire 
systématiquement des sanctions administratives dans les 
réglementations. 
renforcer les procédures de contrôle et les mesures antifraude 
spécifiques 
Pour l'année 1994 les initiatives porteront sur les domaines 
prioritaires suivants : 
a) A la suite de l'étude sur les sanctions administratives(*) la 
Commission fera des propositions visant à renforcer les 
(1) SEC (93) 1172 16 juillet 1993 
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dispositions réglementaires dans le domaine des contrôles et des 
sanctions au niveau de la Communauté. En outre, la Commission a 
l'intention de proposer un mécanisme prévoyant une réglementation 
générale sur les sanctions administratives au niveau 
communautaire. 
b) Consciente de la nécessité de lutter contre les fraudes, la 
Commission continuera, en outre, à introduire systématiquement 
des sanctions dans les dispositions d'application sur la base des 
règlements concernant les organisations communes de marchés. Par 
ailleurs, en cohérence avec l'initiative prévue ci-dessus, elle 
étudiera la possibilité d'étendre le système des sanctions 
administratives à tous les domaines budgétaires, notamment dans 
les domaines des politiques communautaires qui intéressent les 
fonds structurels. 
c) La Commission examinera la possibilité de proposer un 
instrument juridique permettant d'étendre la coopération 
administrative aux autorités plus particulièrement compétentes 
pour lutter contre la délinquence financière, afin d'améliorer la 
coordination au niveau communautaire de l'ensemble des activités 
opérationnelles précédant l'ouverture de procédures judiciaires. 
d) La Commission accordera la priorité absolue à l'adoption de 
modifications au règlement n° 1468/81^) du Conseil destinées à 
renforcer les procédures d'assistance mutuelle dans le domaine 
douanier et agricole. 
4.4. AMELIORATION DE LA COMPATIBILITE DES LEGISLATIONS NATIONALES. 
Après avoir examiné les résultats de l'étude comparative des 
dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats 
membres applicables aux fraudes commises au détriment du budget 
communautaire(2), la Commission estime que des mesures urgentes sont 
(1) Règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités 
administratives des Etats membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue 
d'assurer la bonne application des réglementations douanière ou agricole - JO L n° 144 du 
02.06.1981. 
(2) SEC (93) 1172 du 16 juillet 1993 
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nécessaires pour assurer la cohérence des actions à l'intérieur des 
Etats membres et entre eux. Il importe à cet égard de répondre au 
besoin de convergence des systèmes juridiques des Etats membres dans 
les domaines appropriés. Pour mettre en oeuvre cette approche commune 
et les mesures concrètes qu'elle suppose, la Commission et les Etats 
membres doivent assurer la meilleure protection possible des finances 
communautaires en utilisant au maximum, de façon complémentaire, aussi 
bien les dispositions du traité CE que celles de la coopération prévues 
au titre VI du traité sur l'Union. 
Pour l'année 1994 les initiatives porteront sur les domaines 
prioritaires suivants : 
a) La Commission fera des propositions visant à ce que les 
fraudes commises au détriment des intérêts financiers de la 
Communauté soient traitées par les Etats membres comme des 
infractions pénales et qu'un cadre légal adéquat soit aménagé 
afin de pouvoir poursuivre les responsables des fraudes. 
b) En outre, elle prendra en considération des propositions en 
matière d'extra-territorialité, de coopération judiciaire et de 
coopération interétatique en général afin de pouvoir combattre la 
fraude de façon appropriée dans les cas intéressant plusieurs 
juridictions. 
ISSN 0254-1491 
COM (94) 92 final 
DOCUMENTS 
FR 09 
N° de catalogue : CB-CO-94-100-FR-C 
ISBN 92-77-66710-9 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg