Rapport spécial L ’aide de l’UE  
en faveur de l’UkraineFR 2016  n° 32
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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PDF ISBN 978-92-872-6366-7 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/049676 QJ-AB-16-031-FR-N
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L ’aide de l’UE  
en faveur de l’Ukraine
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du  TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 32
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’action extérieure, à la sécurité et à la justice. L’audit a été effec -
tué sous la responsabilité de M. Szabolcs Fazakas, Membre de la Cour, assisté de: M. Márton Baranyi, attaché de cabinet; 
Mme Beatrix Lesiewicz, manager principal; M. Francis Joret, manager principal à titre intérimaire; M. Christian Geoffroy, 
chef de mission, ainsi que Mme Alina Milasiute et M.  Balazs Kaszap, auditeurs.
De gauche à droite:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute et M. Baranyi.

03
 Table  
des matières
Points
 Sigles et acronymes
I-VIII  Synthèse
1-10  Introduction
1-3 Contexte géographique et politique
4-5 Situation économique et financière
6-7 Cadre de coopération UE-Ukraine
8-10  Aide financière de l’UE
11-25  Contexte spécifique de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine
11-16  La situation instable sur les plans politique, économique et administratif a entravé la coopération 
entre l’UE et l’Ukraine
11 Les négociations en vue de l’accord d’association ont renforcé le dialogue UE-Ukraine
12-14  L’instabilité sur les plans politique et administratif a freiné le dialogue UE-Ukraine et ralenti la progression 
des réformes
15-16  Depuis 2010, la Commission met de plus en plus l’accent sur les risques posés par le système oligarchique
17-22  Bien que rapide, la réponse de l’UE à la crise ukrainienne de 2014 était une solution prise  
dans l’urgence
17-18  Le montage financier de la Commission de mars 2014 consistait essentiellement en des prêts potentiels
19-20  La Commission a pris des mesures spéciales pour répondre rapidement à la crise en Ukraine
21-22  L’UE a mis en place des structures ad hoc pour gérer son engagement renforcé en Ukraine
23-25  Les donateurs ont renforcé leur coordination, en réponse aux faiblesses du gouvernement 
ukrainien en la matière
23-24  La coordination des donateurs assurée par le gouvernement ukrainien était médiocre
25 Depuis 2014, les donateurs ont renforcé leur coordination mutuelle
04 Table des matières  
26-29  Étendue et approche de l’audit
30-73  Observations
30-63  Première partie – Efficacité de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine quant à l’amélioration  
de la gestion des finances publiques et au renforcement de la lutte contre la corruption
31-37  Le dialogue UE-Ukraine sur la gestion des finances publiques s’est considérablement amélioré depuis 2013 
et celui sur la lutte contre la corruption, depuis 2011
38-44  La manière dont l’aide a été conçue a permis des décaissements rapides, mais elle ne tenait pas toujours 
suffisamment compte des réformes à mettre en œuvre
45-49  Le suivi de la mise en œuvre de l’aide de l’UE s’est amélioré
50-63  Les résultats de l’aide de l’UE restent fragiles
64-73  Deuxième partie – Efficacité de l’aide de l’UE quant à l’amélioration de la gouvernance  
dans le secteur gazier et de la sécurité de l’approvisionnement de l’UE en gaz via l’Ukraine
65-69  Jusqu’il y a peu, le dialogue UE-Ukraine était entravé par l’incohérence de l’approche et de l’engagement 
relatifs aux réformes
70 Les conditions régissant l’aide de l’UE étaient très larges lors de la phase initiale
71-72  Les données de qualité nécessaires au suivi de l’aide de l’UE ont fait défaut jusqu’en 2014
73 L’aide apportée par l’UE jusqu’en 2014 a eu un impact limité sur le secteur gazier
74-84  Conclusions et recommandations
 Annexe — Programmes examinés
 Réponses de la Commission et du SEAE
05
 Sigles et acronymes
AMF : assistance macrofinancière
APC : accord de partenariat et de coopération
BEI: Banque européenne d’investissement
BERD : Banque européenne pour la reconstruction et le développement
CIFP : contrôle interne des finances publiques
CRIS : Système commun d’information RELEX ( Common Relex Information System )
DG: direction générale
DSP : document de stratégie par pays
EUAM : mission de conseil de l’UE sur la réforme du secteur de la sécurité civile
FMI : Fonds monétaire international
GFP : gestion des finances publiques
GRECO : Groupe d’États contre la corruption
IEV: instrument européen de voisinage
IEVP : instrument européen de voisinage et de partenariat
IFI: institution financière internationale
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
OSC : organisation(s) de la société civile
PAA : programmes d’action annuels
PEFA : dépenses publiques et responsabilité financière ( Public Expenditure and Financial Accountability )
PIB: produit intérieur brut
PIN : programme indicatif national
RGAE : rapport sur la gestion de l’aide extérieure
SEAE : Service européen pour l’action extérieure
SGUA : groupe de soutien pour l’Ukraine
06 Sigles et acronymes 
SIGMA : soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion
Tacis : Assistance technique à la Communauté des États indépendants ( Technical Assistance to the Commonwealth of 
Independent States )
TVA : taxe sur la valeur ajoutée
07
 Synthèse
I
L’Ukraine est l’un des plus grands voisins directs de l’Union européenne et l’un des plus importants sur le plan 
politique. L’instabilité politique et institutionnelle, les problèmes de gouvernance et les difficultés économiques 
et financières prédominent dans le pays. Le conflit dans l’est de l’Ukraine a aggravé les difficultés économiques 
et financières. L’Ukraine a  cependant engagé plusieurs réformes importantes depuis les événements de la place 
Maïdan en  2014.
II
La coopération UE-Ukraine s’inscrit dans le cadre de la politique européenne de voisinage et de son volet oriental, 
le «partenariat oriental». Après de longues négociations, l’accord d’association signé en  2014 remplacera intégrale -
ment l’accord de partenariat et de coopération de 1994 lorsqu’il sera entré en vigueur. L’aide bilatérale était essen -
tiellement fournie via l’instrument européen de voisinage et de partenariat, remplacé par l’instrument européen de 
voisinage en 2014. Au cours de la période couverte par l’audit (2007-2015), l’aide financière de l’UE a consisté en des 
subventions d’un montant total de 1,6 milliard d’euros, octroyé pour moitié sous forme d’appui budgétaire, et en 
des prêts macrofinanciers s’élevant au total à 3,4 milliards d’euros.
III
L’instabilité du contexte politique, législatif et administratif a limité l’efficacité de l’aide de l’UE durant l’essentiel de 
la période contrôlée. La coopération UE-Ukraine a progressé à la suite des événements de la place Maïdan, mais les 
difficultés rencontrées par le pays continuent de peser lourdement sur le processus de réforme, et les risques posés 
par les oligarques demeurent élevés. Bien que rapide, la réponse de l’UE à la crise ukrainienne de 2014 (le paquet 
2014-2020 d’un montant de 11,2 milliards d’euros) était une solution prise dans l’urgence. L’UE a réussi à octroyer et 
à verser rapidement des sommes considérables, sans stratégie prédéfinie.
IV
L’objectif de l’audit consistait à déterminer si l’aide de la Commission et du Service européen pour l’action exté -
rieure (SEAE) avait été bien préparée et si elle était appropriée et efficace pour contribuer à transformer l’Ukraine 
en un État bien gouverné dans les domaines de la gestion des finances publiques (GFP) et de la lutte contre la 
corruption, ainsi que dans le secteur gazier, lors de la période 2007-2015. L’audit a notamment porté sur tous les pro -
grammes d’appui budgétaire et d’assistance macrofinancière de l’UE engagés depuis 2007, ainsi que sur les instru -
ments financiers du paquet lancé par la Commission en 2014.
V
Dans l’ensemble, l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine a contribué de manière partiellement efficace à transformer 
l’Ukraine en un État bien gouverné dans les domaines cités au point IV.
Synthèse 08
VI
L’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine a contribué de manière partiellement efficace à l’obtention de résultats tan -
gibles et durables dans les domaines de la GFP et de la lutte contre la corruption. La GFP a occupé une place réduite 
dans le dialogue UE-Ukraine pendant la plus grande partie de la période  2007-2013. Jusqu’en  2014, l’engagement 
limité du gouvernement ukrainien en faveur du processus de réforme s’est traduit par des résultats incomplets et 
tardant à se concrétiser. Le plan d’action concernant la libéralisation du régime des visas de 2011 a permis de ren -
forcer la lutte contre la corruption, qui s’est encore accélérée avec la coopération accrue de l’après-Maïdan. Malgré 
le nouvel élan donné aux réformes depuis 2014, les résultats obtenus à ce jour restent fragiles. En ce qui concerne 
les mesures de lutte contre la corruption, les résultats de leur mise en œuvre effective ne sont pas encore visibles. 
Certaines insuffisances dans la formulation des conditions ou dans la méthode d’évaluation de leur réalisation ont 
affecté la conception des programmes d’appui budgétaire et d’assistance macrofinancière. La majorité des pro -
grammes d’appui budgétaire en Ukraine ont été conçus de manière à ce qu’une part importante du montant alloué 
soit déboursée en début de période, moyennant le respect des conditions générales. Pour faire face à la situation 
critique de l’Ukraine en 2014, la Commission a privilégié le versement rapide de l’aide. Le suivi de la mise en œuvre 
de l’aide de l’UE s’est avéré très efficace. Les suspensions des paiements au titre de l’appui budgétaire ont permis de 
promouvoir les priorités en matière de GFP de 2011 à 2013.
VII
L’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine s’est avérée partiellement efficace pour améliorer la gouvernance dans le 
secteur gazier et pour garantir l’approvisionnement en gaz via l’Ukraine. Le dialogue UE–Ukraine sur le gaz a porté 
sur un large éventail de questions, mais il a pâti des tergiversations de l’Ukraine et des divergences de vues entre 
les différentes parties concernées de l’UE sur la sécurité des approvisionnements de l’Union en gaz via l’Ukraine. 
Dans sa conception, l’aide de l’UE que nous avons examinée et qui était destinée à améliorer la gouvernance dans 
le secteur gazier ainsi que la sécurité de l’approvisionnement en gaz via l’Ukraine comportait certaines dispositions 
vagues et difficiles à évaluer. Les données de qualité utiles au suivi de la mise en œuvre de l’aide de l’UE faisaient 
parfois défaut et les rapports établis conjointement par l’UE et l’Ukraine ne fournissaient pas toujours d’explica -
tion suffisamment détaillée des difficultés rencontrées dans le secteur gazier. Jusqu’en 2014, l’aide de l’UE a eu un 
impact limité sur le fonctionnement du secteur gazier ukrainien et elle a donné des résultats mitigés en matière de 
sécurité des approvisionnements de l’UE en gaz via l’Ukraine. Des étapes importantes ont cependant été franchies 
depuis lors, avec notamment l’adoption, en avril 2015, d’une législation sur le gaz conforme au troisième train de 
mesures de l’UE sur l’énergie.
VIII
Le présent rapport comporte cinq recommandations visant à améliorer l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine.
09
 Introduction
Contexte géographique et politique
01 
L’Ukraine s’étend sur une superficie de 603 000 km² et avait une population de 
44,3 millions d’habitants en 2014. Le pays a accédé à l’indépendance complète 
à l’occasion de l’effondrement de l’Union soviétique en  1991. Depuis l’élargisse -
ment de l’Union européenne de  2004 vers l’Europe centrale et orientale, l’Ukraine 
est l’un des plus grands voisins directs de l’Union et l’un des plus importants sur 
le plan politique.
02 
L’instabilité politique et institutionnelle prédomine dans le pays. Trois événe -
ments majeurs se sont produits depuis 2004: la révolution orange cette même 
année, l’élection présidentielle en 2010 (qui fut dans une large mesure démocra -
tique et pacifique) et la révolution de Maïdan1 en 2014.
03 
Depuis le début de  2014, l’intégrité territoriale de l’Ukraine est gravement mena -
cée. Au moment de l’audit, l’armée ukrainienne était en conflit avec des sépara -
tistes soutenus par la Russie dans certaines zones des régions de Donetsk et de 
Lougansk, et les forces russes avaient annexé la péninsule de Crimée2.
Situation économique et financière
04 
L’Ukraine est connue pour ses piètres résultats économiques depuis son acces -
sion à  l’indépendance en  1991. Les taux de croissance économique positifs 
enregistrés au début des années 2000 ont été gravement affectés par la crise 
mondiale de 2008 et peinent à se rétablir. Les finances publiques de l’Ukraine se 
sont dégradées au fil du temps, principalement du fait d’une mauvaise gestion 
des deniers publics. Le volet «recettes» du budget de l’État pâtit, en outre, d’une 
économie parallèle très développée3. Malgré les efforts de réforme, l’Ukraine 
reste perçue comme le pays d’Europe où le niveau de corruption est le plus 
élevé4. Les intérêts particuliers influent sur l’élaboration des politiques publiques. 
Les clans oligarchiques, qui se sont considérablement développés depuis l’indé -
pendance du pays, continuent d’exercer une influence dominante sur l’économie, 
la politique et les médias ukrainiens.1 D’autres appellations sont 
également utilisées, comme 
Euromaïdan ou les 
événements/les protestations/
les manifestations/le 
soulèvement de Maïdan/
d’Euromaïdan, ou encore la 
révolution de la dignité.
2 La Russie prétend que la 
Crimée fait partie de la 
Fédération de Russie sur la 
base d’un référendum 
organisé le 16 mars 2014, 
lequel est condamné et jugé 
illégal par le gouvernement 
ukrainien, l’Union 
européenne, les États-Unis et 
l’Assemblée générale des 
Nations unies.
3 Selon les estimations, 
l’économie parallèle de 
l’Ukraine, qui est la plus 
importante d’Europe, 
représente quelque 44 % de 
son PIB. Voir Igor Vinnychuk et 
Serhii Ziukov, Shadow 
Economy in Ukraine: Modelling 
and Analysis , Université 
nationale Yuriy Fedkovych de 
Chernivtsi, 2013.
4 L’Ukraine a été classée 130e sur 
168 pays par Transparency 
International  en 2015 (elle était 
142e sur 175 en 2014) (voir 
http://www.transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Introduction 
05 
Le conflit dans l’est de l’Ukraine a fortement aggravé la situation économique et 
financière, absorbant les ressources financières limitées du pays et détruisant de 
facto sa plus importante région industrielle. Début 2014, le gouvernement ukrai -
nien a estimé ses besoins en aide étrangère à environ 35 milliards de dollars des 
États-Unis pour la période 2014-2015. Le déficit enregistré par la société de gaz 
publique Naftogaz fait peser une charge croissante sur les finances publiques, 
passant de 1,9 % du PIB en 2013 à 5,7 % du PIB en 2014, année où il a dépassé le 
déficit public global, qui s’élevait à 4,6 %5.
Cadre de coopération UE-Ukraine
06 
La coopération UE-Ukraine s’inscrit dans le cadre de la politique européenne de 
voisinage et dans celui de son volet oriental, le «partenariat oriental». Les grandes 
étapes de cette coopération sont la signature de l’accord de partenariat et de 
coopération (APC) en 1994, celle du plan d’action UE-Ukraine en 2005 et celle du 
programme d’association en  20096.
07 
En mars 2007, l’UE et l’Ukraine ont entamé des négociations sur un «nouvel 
accord amélioré» (appelé «accord d’association» depuis septembre 2008) en vue 
de remplacer l’APC; celles-ci se sont achevées en décembre 2011 et l’accord a pu 
être paraphé. Dans le cadre des préparatifs en vue de la signature de l’accord 
au 16e sommet UE-Ukraine en février  2013, l’Ukraine a  réitéré sa détermination 
à accomplir des progrès tangibles dans trois domaines: pallier les insuffisances 
constatées sur le plan électoral; remédier au problème de l’application sélective 
de la justice et éviter que de nouveaux cas se produisent; mettre en œuvre les 
réformes définies dans le programme d’association. Le 21 novembre 2013, le 
gouvernement ukrainien a  décidé de suspendre les préparatifs de la signature 
de l’accord d’association. Cette soudaine volte-face a déclenché les manifesta -
tions massives de la place Maïdan en faveur d’une association politique et d’une 
intégration économique avec l’UE. À la suite des événements de la place Maïdan, 
l’UE et l’Ukraine ont signé les chapitres politiques de l’accord d’association le 
21 mars 2014, puis les autres chapitres le 27 juin 20147. L’accord prévoit le ren -
forcement des relations UE-Ukraine dans tous les domaines de coopération et 
constitue également un programme de réformes, fondé sur un plan exhaustif, en 
vue de rapprocher la législation ukrainienne des normes de l’Union.5 Rapport par pays n° 15/69 du 
FMI, Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report , 
Fonds monétaire 
international, mars  2015.
6 Le programme d’association 
de 2009 a été actualisé 
en 2011, en 2013 et en 2015.
7 À la mi-avril 2016, l’accord 
d’association avait été ratifié 
par la Verkhovna Rada  
(parlement ukrainien), le 
Parlement européen avait 
marqué son accord sur sa 
conclusion et 27 États 
membres l’avaient également 
ratifié (les Pays-Bas n’ont pas 
encore pris de décision 
définitive quant à sa 
ratification en raison de l’issue 
négative du référendum 
organisé au niveau national). 
Certains de ses volets sont 
appliqués à  titre provisoire.
11 Introduction 
Aide financière de l’UE
08 
Une aide financière, prenant la forme de subventions destinées à  aider l’Ukraine 
à mettre en œuvre le plan d’action, a été octroyée principalement au titre de 
l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP)8, remplacé par l’ins -
trument européen de voisinage (IEV) en 20149. L’aide bilatérale à l’Ukraine au titre 
de l’IEVP a été programmée dans le cadre du document de stratégie par pays 
(DSP) «Ukraine 2007-2013» et relève de deux programmes indicatifs nationaux (les 
PIN 2007-2010 et 2011-2013). Aucun nouveau DSP ou PIN n’a été annoncé depuis 
lors, en raison de la situation difficile du pays. La majeure partie (65 %) de l’aide 
au titre de l’IEVP et de l’IEV a été octroyée sous la forme d’un appui budgétaire 
sectoriel. L’Ukraine a également bénéficié de subventions de l’UE au titre de l’ins -
trument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire et de l’instrument 
contribuant à la stabilité et à la paix.
09 
Outre les subventions, l’Union a apporté à l’Ukraine une assistance macrofinan -
cière (AMF), à savoir des prêts payables en plusieurs tranches, moyennant la réa -
lisation de conditions relatives à la situation macroéconomique et aux réformes 
sectorielles. Le tableau 1  montre la répartition de l’aide financière de l’UE en 
faveur de l’Ukraine en subventions et en prêts au cours de la période 2007-2015.8 Règlement (CE) n° 1638/2006 
du Parlement et du Conseil du 
24 octobre 2006 arrêtant des 
dispositions générales 
instituant un instrument 
européen de voisinage et de 
partenariat (JO L 310 du 
9.11.2006, p. 1).
9 Règlement (UE) n° 232/2014 
du Parlement européen et du 
Conseil du 11 mars 2014 
instituant un instrument 
européen de voisinage 
(JO L 77 du 15.3.2014, p. 27).Tableau 1Aide bilatérale de l’UE en faveur de l’Ukraine (2007-2015), ventilée par instrument 
(millions d’euros)
Montants totaux alloués1
Montant Part
Aide globale de l’UE en faveur de l’Ukraine (AMF comprise) 5 019 100 %
Total des subventions 1 609 32 %
IEVP/IEV21 330 27 %
dont:
appui budgétaire3, 4794 16 %
Autres subventions IEVP/IEV 536 11 %
Instrument contribuant à la stabilité et à la paix 54 1 %
Instrument relatif à la coopération en matière de sécurité nucléaire 225 4 %
Total des prêts au titre de l’assistance macrofinancière (AMF) 3 410 68 %
AMF I 610 12 %
AMF  II 1 000 20 %
AMF  III 1 800 36 %
1 Données arrêtées au 30 novembre 2015.
2 Instrument européen de voisinage et de partenariat/Instrument européen de voisinage.
3 Y compris le contrat d’appui à la consolidation de l’État.
4 Ne tient pas compte des 29 millions d’euros alloués aux actions complémentaires (assistance technique).
Source: Système commun d’information RELEX (CRIS) et site web de la DG Affaires économiques et financières (AMF).
12 Introduction 
10 
En mars 2014, la Commission a annoncé un programme indicatif de soutien 
à l’Ukraine doté de 11,2 milliards d’euros, dont 8 milliards d’euros de prêts de la 
Banque européenne d’investissement (BEI) et de la Banque européenne pour la 
reconstruction et le développement (BERD) pour la période  2014-2020, à  l’appui 
du processus de réforme (voir points 17 et 18).
13
 Contexte spécifique  
de l’aide de l’UE en faveur 
de l’Ukraine
La situation instable sur les plans politique, 
économique et administratif a entravé la coopération 
entre l’UE et l’Ukraine
Les négociations en vue de l’accord d’association  
ont renforcé le dialogue UE-Ukraine
11 
Au cours de la période couverte par l’audit, le dialogue UE-Ukraine s’inscrivait 
dans un cadre globalement structuré et défini par les négociations relatives 
à l’accord d’association et par son application ultérieure. Les efforts de coopé -
ration UE-Ukraine sont actuellement régis par l’accord d’association signé 
en 2014 et par la version 2015 du programme d’association. La coopération de 
haut niveau a été débattue lors du sommet annuel UE-Ukraine et des réunions 
du Conseil de coopération/d’association UE-Ukraine. Pour assister ce dernier, 
le comité de coopération/d’association UE-Ukraine a été créé, ainsi que 7 sous-
comités chargés de suivre les progrès réalisés dans le cadre du plan d’action et 
du programme d’association10. Des visites de commissaires et de hauts fonction -
naires ont aussi contribué au processus de dialogue. Les thèmes de la gestion des 
finances publiques, de la lutte contre la corruption et de l’énergie ont été formel -
lement intégrés au processus de dialogue.
L ’instabilité sur les plans politique et administratif a freiné  
le dialogue UE-Ukraine et ralenti la progression des réformes
12 
L’instabilité politique en Ukraine a fortement affecté la coopération UE-Ukraine 
et la mise en œuvre de l’aide de l’UE. De 2004 à 2014, le pays a connu trois chan -
gements politiques importants (voir point 2), entraînant de profondes modifi -
cations de son orientation politique, en particulier par rapport à ses aspirations 
européennes. Ces changements ont eu un impact considérable sur la législation 
(retour en arrière par rapport à la législation adoptée, contre-révisions, etc.) et sur 
la stabilité de l’administration publique, notamment aux niveaux de l’encadre -
ment intermédiaire et de l’encadrement supérieur.
13 
Au cours de la période contrôlée, l’administration publique ukrainienne a fait 
l’objet de plusieurs tentatives de restructuration (par exemple en  2010-2011). 
Jusqu’en 2014, le processus de restructuration a été freiné par un manque de 
volonté politique de se conformer aux normes de gouvernance de l’UE. Il a été 
mené de manière inefficace et a affecté la mise en œuvre des programmes de 
l’UE sur le terrain. Nous avons constaté, au moment de l’audit, qu’il existait un 
engagement politique fort en faveur de la réforme de l’administration publique. 
Toutefois, la rotation de l’encadrement intermédiaire et de l’encadrement supé -
rieur compromettait les réformes soutenues par l’aide de l’UE et la durabilité des 
résultats, tandis que les faibles salaires pouvaient inciter à la corruption.10 Au moment de l’audit, la mise 
en place des nouvelles entités 
de coopération requises par le 
programme d’association était 
en cours.
14 Contexte spécifique de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine  
14 
Nous avons observé qu’après les événements de la place Maïdan, la coopération 
a progressé dans un certain nombre de domaines où elle avait stagné lors de la 
période 2007-2013 (comme la réforme des marchés publics et la réorganisation 
dans le secteur de l’énergie). Cependant, les difficultés rencontrées par l’Ukraine 
sur les plans économique et géopolitique ont considérablement affecté les prio -
rités gouvernementales et les activités des services publics.
Depuis 2010, la Commission met de plus en plus l’accent  
sur les risques posés par le système oligarchique
15 
Nous avons constaté que, depuis  2010, la Commission s’exprime plus ouverte -
ment sur les risques posés par le système oligarchique en Ukraine, comme les 
risques de dysfonctionnement de l’administration publique, de corruption du 
sommet vers la base et d’utilisation de fonds publics dans des buts privés11. La 
Commission considère que le risque de conflits d’intérêts à  tous les niveaux de 
l’administration ukrainienne est très élevé et elle s’est efforcée d’atténuer ce 
risque au moyen d’un dialogue formel et de suspensions de l’appui budgétaire. 
La mise en œuvre des stratégies de réforme de la gestion des finances publiques 
(2013) et de lutte contre la corruption (2014) était également porteuse d’espoir12. 
Concernant la question spécifique des privatisations, les programmes d’appui 
budgétaire et d’assistance macrofinancière de l’UE ne prévoyaient pas de condi -
tions pour garantir que les futures privatisations soient ouvertes et équitables. La 
Commission a  toutefois soutenu les objectifs du Fonds monétaire international 
(FMI) en matière de privatisation, en faisant référence à la mise en œuvre du pro -
gramme du FMI dans les conditions attachées à l’AMF.
16 
Depuis début 2015, des initiatives sont prises sur le plan juridique pour essayer 
de mettre fin à la mainmise des oligarques sur la politique et l’économie ukrai -
niennes, mais le niveau de risque demeure élevé (voir encadré 1 ) et les résultats 
concrets restent en deçà des attentes (voir point 63).11 RGAE 2010, 2011 et 2012 (non 
accessibles au public).
12 Cadre de gestion des risques 
de la Commission européenne 
pour l’Ukraine, registre des 
risques  2012-2014 (non 
accessible au public).Encadré 1Lancement de la campagne des autorités ukrainiennes contre l’oligarchie
En 2015, le gouvernement ukrainien a  lancé une campagne pour répondre aux exigences de l’UE concer -
nant le relâchement de l’emprise exercée par les oligarques sur le système politique et économique du pays. 
Dans le cadre de cette initiative, différentes enquêtes et poursuites ont été engagées et les avoirs de certains 
oligarques ont été placés sous surveillance. Ces mesures ont toutefois été sporadiques et controversées et se 
sont heurtées à une vive opposition de la part d’anciens et actuels oligarques. Certains d’entre eux ont pris 
d’eux-mêmes des initiatives pour proposer de réformer l’Ukraine13.
13 Par exemple, l’«Agence pour la modernisation de l’Ukraine» (organisation non gouvernementale basée à Vienne et financée par un oligarque 
ukrainien du secteur énergétique) a été inaugurée en mars 2015 en vue de présenter un plan d’action propre et distinct pour la modernisation de 
l’Ukraine et de créer un fonds de restauration. Cet organisme a engagé des personnalités ayant joué un rôle de premier plan au niveau de l’UE et 
des États membres par le passé. Ses activités faisant largement double emploi avec celles du gouvernement ukrainien et de l’UE, il existe un 
risque de confusion avec l’aide officielle de l’UE en faveur de l’Ukraine.
15 Contexte spécifique de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine  
Bien que rapide, la réponse de l’UE à la crise 
ukrainienne de 2014 était une solution  
prise dans l’urgence
Le montage financier de la Commission de mars 2014 
consistait essentiellement en des prêts potentiels
17 
Le 5 mars 2014, la Commission a annoncé un programme indicatif doté de 
11,2 milliards d’euros pour la période 2014-2020 (voir tableau 2 ), ayant pour but 
d’aider l’Ukraine à stabiliser sa situation économique et financière et à réussir sa 
transition, d’encourager les réformes politiques et économiques, et de soutenir 
un développement inclusif14. Vu l’urgence de la situation, au moment de l’an -
nonce politique (5 mars 2014), la Commission a présenté ce programme indicatif 
sans analyse complète de la manière dont l’aide avait été calculée ou des moda -
lités de coopération avec les autres donateurs, et les risques financiers pour l’UE 
n’ont été ni suffisamment pris en considération ni documentés. L’analyse et la 
documentation n’ont été publiées que plus tard, en même temps que des propo -
sitions d’actes législatifs de la Commission.14 Voir http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_fr.htm  
et, pour de plus amples 
informations, http://europa.
eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_fr.htm .Tableau 2Le soutien de l’UE à l’Ukraine – Programme indicatif   
2014-2020, tel qu’il a été annoncé le 5 mars 2014
Source de financementMontants indicatifs 
(millions d’euros)
I. COMMISSION EUROPÉENNE (2014-2020)
I.1 Aide globale au développement (subventions) 1 565
Enveloppe bilatérale (principalement au titre de l’IEV):
– programme d’action annuel (PAA) pour 2014 140-200
– PAA (moyenne) – pour 2015-2020 780
– programme-cadre («plus pour plus») pour 2015-2020 240-300
Facilité d’investissement pour le voisinage 200-250
Instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP) 20
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) 15
I.2 Assistance macrofinancière (prêts)11 610
II. INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES
BEI jusqu’à 3 000
BERD 5 000
TOTAL GÉNÉRAL 11 175
1 Un nouveau prêt au titre de l’AMF («AMF III»), d’un montant de 1,8 milliard d’euros, a en outre été 
octroyé en 2015.
Source:  Commission européenne.
16 Contexte spécifique de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine  
18 
En soi, le programme financier de mars 2014 consiste en majeure partie (soit pour 
71,5 %) en des prêts potentiels à l’Ukraine de la part de la BEI et de la BERD. Il n’y 
a aucune certitude quant au fait que les prêts devant être consentis par ces deux 
institutions seront intégralement versés15. Ce programme a porté le montant des 
subventions à 220 millions d’euros par an jusqu’en 2020, contre environ 140 mil -
lions d’euros par an lors de la période 2007-2013. Les subventions relevant du 
programme-cadre (qui reposent sur le principe «plus pour plus») ne sont toute -
fois pas garanties, car elles dépendent des progrès attestés en matière de ren -
forcement de la démocratie et de respect des droits de l’homme. Par ailleurs, les 
décaissements effectués au titre de l’AMF (2,21 milliards d’euros sur 3,41 milliards 
d’euros) dépassent déjà le montant prévu par le programme indicatif annoncé en 
mars 2014. Nous avons constaté que l’instrument d’assistance macrofinancière 
géré par la Commission constituait le moyen le plus efficace de verser rapide -
ment l’aide promise à l’Ukraine pour faire face à sa situation financière difficile 
(voir point 43).
La Commission a pris des mesures spéciales pour répondre 
rapidement à la crise en Ukraine
19 
La politique de l’Union à l’égard de l’Ukraine s’appuie sur une série de documents 
stratégiques qui définissent ses principaux objectifs et priorités et visent à la 
rendre cohérente et efficace. Cependant, ces documents stratégiques ne sont 
pas conçus pour orienter l’élaboration des politiques dans une situation de crise 
comme celle que l’Ukraine traverse depuis novembre 2013. La Commission a été 
obligée de faire face à des changements radicaux, rapidement et sans stratégie 
préétablie.
20 
Du fait de la crise, la procédure de programmation pluriannuelle en faveur de 
l’Ukraine a été suspendue. La Commission n’a pas pu utiliser son habituel cadre 
unique d’appui, qui définit les secteurs prioritaires sur une base pluriannuelle, 
pour allouer l’aide pour 2014 et  2015. Comme l’y autorise la réglementation16, elle 
a engagé cette aide dans le cadre de mesures spéciales annuelles.15 Depuis 2014, la BEI et la BERD 
sont parvenues à  accorder 
respectivement 940  millions 
et 870 millions d’euros dans le 
cadre de contrats de prêt liés 
à des projets (montants 
indicatifs à la fin de 
juillet  2015).
16 Article 2, paragraphes 1 et 5, 
du règlement (UE) n° 236/2014 
du Parlement européen et du 
Conseil du 11 mars 2014 
énonçant des règles et des 
modalités communes pour la 
mise en œuvre des 
instruments de l’Union pour le 
financement de l’action 
extérieure (JO L 77 
du 15.3.2014, p. 95).
17 Contexte spécifique de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine  
L ’UE a mis en place des structures ad hoc pour gérer  
son engagement renforcé en Ukraine
21 
Parallèlement à  l’augmentation notable de son aide en faveur de l’Ukraine 
en 2014, l’UE a créé de nouvelles entités faisant appel à des compétences com -
plémentaires pour conseiller l’Ukraine sur le processus de réforme. Les deux plus 
importantes initiatives sont le groupe de soutien à l’Ukraine (SGUA) de la Com -
mission et la mission de conseil de l’Union européenne sur la réforme du secteur 
de la sécurité civile (EUAM)17. Le SGUA et l’EUAM ont tous deux permis d’améliorer 
sensiblement la coopération UE-Ukraine. Ils fournissent une expertise dans des 
secteurs ciblés bénéficiant déjà de l’assistance de la délégation de l’UE. Nous 
avons constaté qu’il existe donc un risque de chevauchement avec les activités 
de la délégation de l’UE ainsi que de confusion pour les autorités ukrainiennes, 
en particulier dans la lutte contre la corruption, domaine qui relève du champ 
de compétences des trois parties. En 2015, la Commission a adopté des mesures 
pour remédier à  ce risque18.
22 
En juin 2014, pour sécuriser l’utilisation de fonds de l’UE en augmentation, la 
Commission a  également envisagé, avec les autorités ukrainiennes, la création 
d’un organe commun et indépendant chargé d’enquêter sur la fraude et la cor -
ruption19. Cet organe n’avait toujours pas été créé à la fin de 2015.
Les donateurs ont renforcé leur coordination,  
en réponse aux faiblesses du gouvernement ukrainien 
en la matière
La coordination des donateurs assurée par le gouvernement 
ukrainien était médiocre
23 
La coordination des donateurs a été mal gérée par les autorités ukrainiennes. La 
communication entre les ministères était rare, il n’y avait pas d’interlocuteur du 
côté ukrainien et la répartition des responsabilités était peu claire. Les évalua -
tions des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) de 2006 
et 2011 (voir point 46) comportaient également un jugement critique sur les flux 
d’informations financières relatives à  l’aide extérieure entre le gouvernement 
ukrainien et les donateurs. Le gouvernement ukrainien a  tenté de centraliser la 
coordination des donateurs en 2008 et en 2009, mais cette initiative a échoué 
en l’absence de mandat clair et en raison du rapide affaiblissement du soutien 
politique.17 L’EUAM est une mission civile 
relevant de la politique de 
sécurité et de défense 
commune (PSDC) qui 
n’exécute pas de tâches 
opérationnelles; elle consiste 
à conseiller et à encadrer les 
acteurs politiques et 
institutionnels ukrainiens, au 
niveau stratégique, pour la 
réforme du secteur de la 
sécurité civile.
18 Une solution temporaire a par 
exemple été trouvée pour 
éviter les chevauchements: 
l’EUAM travaille à la mise en 
place du bureau de lutte 
contre la corruption, tandis 
que le SGUA s’occupe des 
réformes dans le domaine de 
la lutte contre la corruption au 
niveau du ministère de la 
justice.
19 Mémo du 25 juin 2014 sur le 
soutien de la Commission 
européenne à  l’Ukraine ( http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm ).
18 Contexte spécifique de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine  
24 
Depuis  2014, le ministère du développement économique et du commerce 
a entrepris un certain nombre d’actions de coordination des donateurs, dont les 
résultats et la durabilité restent toutefois incertains à l’heure actuelle20. C’est éga -
lement depuis cette année-là que le processus d’élaboration de la loi sur l’assis -
tance technique internationale, qui avait démarré en 2012, est suspendu.
Depuis 2014, les donateurs ont renforcé leur coordination 
mutuelle
25 
L’engagement croissant des bailleurs de fonds en Ukraine pose de nouveaux 
défis en matière de coordination au sein de la communauté des donateurs et met 
à rude épreuve une capacité d’absorption déjà limitée sur le terrain. Depuis 2014, 
la Commission rencontre fréquemment les autres grands donateurs. Elle a  établi 
et tient avec eux une cartographie de l’aide apportée à l’Ukraine. Comme nous 
avons pu le constater, la cartographie des donateurs a révélé des activités paral -
lèles, comme les projets de l’UE et d’USAID (agence des États-Unis pour le déve -
loppement international) dans le domaine de la justice. Même si la Commission 
ne participe pas au fonds multidonateurs de la BERD, il existe des mécanismes 
permettant à cette dernière de prendre ses décisions relatives aux projets et aux 
programmes en coordination avec les services de la Commission concernés.20 Au moment de l’audit, aucun 
mandat de coordination des 
donateurs n’avait été attribué 
et aucune politique claire de 
coordination des donateurs au 
sein du gouvernement 
ukrainien n’avait encore vu le 
jour. Une réunion de haut 
niveau pour la coordination 
du soutien international en 
faveur de l’Ukraine 
(rassemblant les représentants 
de plusieurs pays donateurs, 
de l’UE et d’autres institutions 
internationales et grandes 
organisations de donateurs) 
s’est tenue le 8 juillet 2014 
à Bruxelles. Une conférence 
des donateurs et des 
investisseurs a été organisée 
à l’automne 2014 pour 
examiner la mise en œuvre du 
programme de relance 
économique et de croissance 
de l’Ukraine pour la 
période  2014-2016. En 
avril 2015, elle a été remplacée 
par une conférence 
internationale sur le soutien 
à l’Ukraine réunissant la 
communauté des donateurs 
et le monde des affaires ainsi 
que la société civile.
19
 Étendue et approche  
de l’audit
26 
En ce qui concerne la période 2007-2015, nous avons examiné si l’aide de la Com -
mission21 et du SEAE, ci-après dénommée «aide de l’UE»22, a contribué efficace -
ment à  transformer l’Ukraine en un État bien gouverné. Nous avons centré notre 
attention sur la gestion des finances publiques (GFP) et la lutte contre la corrup -
tion, qui revêtent une importance particulière pour le processus de réforme de 
l’Ukraine et ont bénéficié d’une aide importante de l’UE. L’objectif était de ren -
forcer la gouvernance en promouvant l’application des normes et des meilleures 
pratiques internationales23.
27 
L’audit a notamment porté sur tous les programmes d’appui budgétaire et 
d’assistance macrofinancière de l’UE engagés au titre de l’IEVP et de l’IEV 
depuis  2007, ainsi que sur les instruments du programme financier lancé par la 
Commission en 2014 en réponse à la situation de crise en Ukraine. La liste des 
programmes examinés est présentée en annexe .
28 
Nos travaux d’audit ont été effectués de juin 2014 à décembre 2015. L’audit était 
axé sur:
— l’efficacité de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine quant à l’amélioration de 
la gestion des finances publiques et au renforcement de la lutte contre la 
corruption;
— l’efficacité de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine quant à l’amélioration de la 
gouvernance dans le secteur gazier et de la sécurité de l’approvisionnement 
de l’UE en gaz.
29 
L’audit a reposé sur des entretiens et des échanges de correspondance avec la 
Commission, le SEAE et la délégation de l’UE en Ukraine, les autorités et cer -
tains organismes ukrainiens, des organisations de la société civile (OSC) ukrai -
niennes, des États membres de l’UE24, des institutions financières internationales 
et l’Agence internationale de l’énergie, ainsi que sur un examen documentaire 
concernant notamment des documents d’orientation et de stratégie et d’autres 
rapports pertinents établis par des groupes de réflexion et des OSC. L’audit a en 
outre comporté une visite d’une semaine à Kiev, au mois de mars 2015.21 Principalement les 
DG Voisinage et négociations 
d’élargissement, Affaires 
économiques et financières et 
Énergie.
22 Jusqu’à la fin de 2010, la 
Commission européenne a été 
chargée d’élaborer l’approche 
de la politique européenne de 
voisinage (PEV), mais aussi de 
programmer et de mettre en 
œuvre l’assistance ainsi que 
l’ensemble du cadre de 
coopération relatif à cette 
politique. Après la création du 
SEAE en décembre 2010, c’est 
à celui-ci qu’a été confiée la 
mission d’élaborer la PEV et le 
cadre global de la 
coopération, la 
programmation de l’assistance 
étant placée sous la 
responsabilité partagée du 
SEAE et de la Commission. La 
mise en œuvre de l’assistance 
reste du ressort de cette 
dernière.
23 Il s’agissait par exemple: pour 
ce qui est de la GFP, de mettre 
en œuvre les normes et 
méthodes de l’Intosai, de 
s’aligner sur les normes 
internationales de contrôle 
interne des finances publiques 
et d’œuvrer à un 
rapprochement avec l’acquis 
de l’UE en matière de marchés 
publics; pour ce qui est de la 
lutte contre la corruption, de 
ratifier et de mettre en œuvre 
la convention des Nations 
unies contre la corruption ainsi 
que la convention pénale sur 
la corruption du Conseil de 
l’Europe.
24 La France, l’Italie, la Hongrie, la 
Slovénie et la Suède.
20
 Observations
Première partie – Efficacité de l’aide de l’UE en faveur 
de l’Ukraine quant à l’amélioration de la gestion  
des finances publiques et au renforcement de la lutte 
contre la corruption
30 
Nous avons examiné si le dialogue UE-Ukraine permettait de traiter efficacement 
les questions liées à la gestion des finances publiques et à la lutte contre la corrup -
tion, si l’aide de l’UE était conçue et contrôlée de sorte à contribuer efficacement 
à l’amélioration de la GFP et au renforcement de la lutte contre la corruption et si 
elle permettait d’obtenir des résultats tangibles et durables dans ces domaines. Les 
principales informations probantes qui ont servi de base à nos observations et qui 
ont été examinées avec les entités auditées ont été tirées de sources internes, telles 
que des rapports de gestion interne de la Commission (rapports de suivi, rapports 
de suivi annuels et rapports de conformité), et externes, telles que les rapports 
PEFA et SIGMA, des rapports de l’OCDE ou des rapports établis par des OSC.
Le dialogue UE-Ukraine sur la gestion des finances publiques 
s’est considérablement amélioré depuis 2013 et celui  
sur la lutte contre la corruption, depuis 2011
Dialogue UE-Ukraine sur la gestion des finances publiques:  
une approche fragmentée et aucune stratégie crédible de réforme 
de la GFP jusqu’en 2013
31 
La GFP et la lutte contre la corruption ont officiellement été insérées dans le 
mandat des structures de dialogue (voir point 11). Cependant, la GFP n’a occupé 
qu’une place réduite dans le dialogue UE-Ukraine pendant la plus grande par -
tie de la période couverte par l’audit. Les documents clés relatifs à ce dialogue 
n’abordaient qu’un nombre limité d’aspects liés à la GFP25. La GFP et la lutte 
contre la corruption étaient à peine évoquées dans le document de stratégie par 
pays «Ukraine 2007-2013» et dans les deux programmes indicatifs nationaux (les 
PIN 2007-2010 et  2011-2013).
32 
L’évaluation de  2010 concernant la coopération de la Commission européenne avec 
l’Ukraine26 était très critique quant à la manière dont la question de la GFP était 
traitée en Ukraine, soulignant qu’il n’existait pas de cadre permettant un dialogue 
politique approfondi avec le gouvernement ukrainien sur les problèmes de GFP . 
Aucun comité spécifique n’était consacré à la GFP dans son ensemble. Les aspects de 
la GFP (comme l’audit, le contrôle financier et les marchés publics) étaient examinés 
au sein de divers sous-comités compétents. Ni les groupes de suivi conjoint créés 
pour évaluer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des programmes d’appui 
budgétaire sectoriel ni le sous-comité chargé des affaires économiques et sociales, 
des finances et des statistiques, lequel ne se réunissait qu’une fois par an et passait 
en revue un très large éventail de sujets, n’ont été considérés par les évaluateurs 
comme des structures appropriées ou suffisantes pour traiter la question de la GFP27.25 Les aspects de la GFP retenus 
étaient les marchés publics, la 
fiscalité et, dans une bien 
moindre mesure, le contrôle 
interne des finances publiques 
(CIFP), l’audit externe et la 
planification budgétaire.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine , évaluation réalisée 
pour le compte de la 
Commission européenne par 
Aide à  la décision économique 
(ADE) en décembre 2010.
27 Ibidem, p. 87.
21 Observations 
33 
L’un des problèmes récurrents était l’absence de stratégie crédible de réforme 
de la GFP . En 2007, le gouvernement ukrainien a adopté une stratégie de GFP 
élaborée avec l’aide de la Banque mondiale. L’UE a proposé un programme 
d’appui budgétaire dans le domaine de la GFP à deux reprises au cours de la 
période contrôlée (en 2007 et en 2010). Ces deux propositions ont été retirées 
car un programme d’une valeur de 50 millions de dollars des États-Unis lancé en 
janvier 2008 par la Banque mondiale était censé traiter les problèmes de GFP de 
manière suffisamment approfondie. Le projet de modernisation des finances pu -
bliques de la Banque mondiale n’a toutefois pas atteint ses objectifs28. Dès 2010, 
les faiblesses de la stratégie ukrainienne en matière de GFP ont été relevées dans 
plusieurs études et évaluations de premier plan29.
34 
En réponse à ces critiques, l’UE exige de manière plus explicite, depuis 2011, que 
la GFP soit réformée30. En 2012, le ministère des finances a créé un groupe de tra -
vail sur la GFP chargé d’élaborer une stratégie de réforme qui permette la reprise 
de l’appui budgétaire, suspendu en 2011 en raison de la lenteur des progrès en 
matière de GFP , notamment dans le domaine des marchés publics. La Commis -
sion, en particulier via la délégation de l’UE à Kiev, a considérablement aidé le 
ministère des finances à élaborer une stratégie et un plan d’action acceptables en 
matière de réforme de la GFP avant le sommet de Vilnius de 2013.
Dialogue UE-Ukraine sur la lutte contre la corruption:  
un démarrage lent, des progrès limités malgré les efforts déployés 
par l’UE pendant l’essentiel de la période contrôlée, et un nouvel 
élan à la suite de Maïdan
35 
La lutte contre la corruption était mentionnée dans les plans d’action liés à l’ac -
cord de partenariat et de coopération UE-Ukraine de 1994 et figurait à l’ordre du 
jour du dialogue avec l’Ukraine. Après la révolution orange de 2004, l’Ukraine 
a tenté de stimuler la lutte contre la corruption en établissant un cadre fondé 
sur les analyses et les recommandations des organisations internationales. L’UE 
lui a instamment demandé d’adhérer au Groupe d’États contre la corruption 
(GRECO) du Conseil de l’Europe, de mettre en œuvre ses recommandations et de 
ratifier les conventions des Nations unies contre la corruption. L’Ukraine est deve -
nue membre du GRECO en 2006 et a ratifié les conventions des Nations unies 
en 2009. La mise en œuvre des recommandations internationales a été lente 
jusqu’en  201031.
36 
En décembre 2010, le parlement ukrainien nouvellement élu a aboli le train de 
mesures législatives anticorruption, ainsi que d’autres mesures adoptées en 2009 
mais jamais mises en œuvre. En réaction, l’UE a intégré dès 2011 des objectifs 
concernant la législation anticorruption et les organes de lutte contre la corrup -
tion dans le plan d’action concernant la libéralisation du régime des visas.28 Les résultats sont jugés 
globalement «insatisfaisants» 
dans l’évaluation finale du projet 
à partir de 2015. La pertinence 
des objectifs est «substantielle», 
compte tenu de l’ordre du jour 
du gouvernement en matière de 
réforme de la gestion des 
finances publiques. La 
pertinence de la conception est 
jugée «modeste», étant donné 
qu’il n’apparaît pas clairement 
que les activités prévues du 
projet répondent à  l’objectif de 
transparence. Le degré de 
réalisation de l’objectif de 
renforcement de la gestion des 
finances publiques sur le plan de 
l’efficience opérationnelle est 
jugé «modeste». Le degré de 
réalisation de l’objectif de 
renforcement de la gestion des 
finances publiques sur le plan de 
la transparence est 
«négligeable». L’efficience est 
jugée «modeste». Ces notations 
indiquant des insuffisances 
majeures dans l’élaboration et la 
mise en œuvre du projet, les 
résultats sont jugés 
«insatisfaisants» (voir http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 Le rapport SIGMA publié en 2011 
soulignait que la stratégie était 
essentiellement axée sur les 
objectifs du projet de 
modernisation de la gestion des 
finances publiques de la Banque 
mondiale, les autres aspects de 
la GFP étant traités 
superficiellement. La portée de 
la stratégie a également fait 
l’objet de critiques dans une 
étude sur les problèmes de GFP 
dans une sélection de pays de la 
région couverte par la politique 
européenne de voisinage ( Study 
on PFM issues in Selected Countries 
in the European Neighbourhood 
region ) et dans l’évaluation 
de 2010 concernant la 
coopération de la Commission 
européenne avec l’Ukraine.
30 Au lendemain du sommet 
du 19 décembre 2011, le 
commissaire chargé de 
l’élargissement et de la politique 
européenne de voisinage 
a transmis au premier 
vice-premier ministre ukrainien 
un document officieux 
comportant des exigences en 
matière de GFP en vue de la 
poursuite de l’appui budgétaire. 
Ces exigences concernaient 
notamment la création du 
groupe de travail sur la GFP, ainsi 
que l’élaboration de la stratégie 
de réforme de la GFP et du plan 
d’action en la matière.
22 Observations 
37 
Au lendemain de la révolution de Maïdan, l’UE a pris d’autres mesures pour 
renforcer ses recommandations en matière de lutte contre la corruption. L’accord 
d’association a été signé en 2014, et le programme d’association UE-Ukraine 
de 2015 comporte à présent des priorités plus spécifiques à court terme, comme 
la mise en œuvre du train de mesures législatives adopté le 14 octobre 2014, ainsi 
que la création du bureau national de lutte contre la corruption et de l’agence 
nationale pour la prévention de la corruption, y compris la prise de mesures pour 
garantir leur efficacité. Considérées comme essentielles pour atténuer le risque 
de stagnation des réformes anticorruption, les organisations de la société civile 
ont été davantage associées au processus.
La manière dont l’aide a été conçue a permis  
des décaissements rapides, mais elle ne tenait pas toujours 
suffisamment compte des réformes à mettre en œuvre
Les conditions relatives à la gestion des finances publiques  
et à la lutte contre la corruption dont étaient assortis  
les programmes d’appui budgétaire et l’assistance 
macrofinancière présentaient plusieurs insuffisances
38 
La réforme de la GFP fait partie des conditions générales de l’appui budgétaire32 
qui doivent être réputées remplies avant tout décaissement. Ces conditions 
générales sont les seules auxquelles le versement des tranches fixes est subor -
donné. Pour que l’évaluation de la GFP soit positive, les progrès accomplis dans 
la mise en œuvre de la stratégie de réforme de la GFP doivent être satisfaisants33. 
Cependant, les accords de financement relatifs aux programmes d’appui budgé -
taire en Ukraine n’indiquaient pas toujours clairement les valeurs intermédiaires 
à atteindre ou les réalisations spécifiques à accomplir pour que les progrès soient 
jugés «satisfaisants»34.
39 
Certains programmes prévoyaient non seulement une condition générale relative 
à la GFP applicable à toutes les tranches et des projets en matière de GFP et de 
lutte contre la corruption, mais aussi des indicateurs spécifiques dans ces deux 
domaines, conditionnant le décaissement des tranches variables. Ces indicateurs 
s’appliquaient à une part substantielle (globalement 10 à 20 %) des tranches 
variables concernées. Le taux de réalisation relativement modeste de ces indi -
cateurs spécifiques reflète la faible valeur ajoutée de cette approche pour le 
processus de réforme de la GFP (voir point 50).31 Voir Réseau anticorruption de 
l’OCDE pour l’Europe orientale 
et l’Asie centrale, Plan d’action 
d’Istanbul contre la corrup -
tion, Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report , dé-
cembre  2010 ( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Les programmes d’appui 
budgétaire sectoriel prévoient 
généralement une 
combinaison de tranches fixes 
et de tranches variables. Le 
versement des tranches fixes 
est lié uniquement au respect 
des conditions générales, 
tandis que celui des tranches 
variables dépend également 
des progrès accomplis au 
regard d’indicateurs 
spécifiques. Les conditions 
générales s’appliquent au 
décaissement de toutes les 
tranches et concernent 
notamment les politiques et 
réformes nationales et/ou 
sectorielles (les «politiques 
publiques»), la stabilité du 
cadre macroéconomique, la 
gestion des finances 
publiques et, depuis 2012, la 
transparence et le contrôle du 
budget.
33 Par exemple, le programme 
d’appui budgétaire relatif à  la 
gestion des frontières 
comporte une condition 
exigeant uniquement «une 
amélioration progressive du 
développement du cadre 
fiscal à moyen terme»; le 
programme d’appui 
budgétaire Énergie II de 2012 
prévoit également une 
condition vague en matière de 
GFP (il fait référence à un 
programme d’amélioration de 
la GFP non spécifié).
34 Voir également notre rapport 
spécial n°°11/2010 intitulé «La 
gestion, par la Commission, de 
l’appui budgétaire général 
dans les pays ACP, ainsi que 
dans les pays d’Amérique 
latine et d’Asie» ( http://eca.
europa.eu ).
23 Observations 
40 
Dans le cadre de l’assistance macrofinancière, les accords de financement ne 
permettent pas à  la Commission de verser les tranches en proportion du degré 
de réalisation des conditions prévues par le programme. Celle-ci dispose donc 
d’une marge d’appréciation quant à la formulation des conditions et à la mesure 
dans laquelle elles sont considérées comme ayant été remplies. Dans certains cas, 
cette marge s’est toutefois avérée importante (voir encadré 2 ).
L ’appui budgétaire sectoriel était en général versé en début  
de période, malgré un bilan relativement mauvais sur le plan  
des réformes structurelles
41 
Les programmes d’appui budgétaire sectoriel étaient souvent conçus de sorte 
qu’une part importante du montant alloué soit déboursée dès le lancement de 
leur mise en œuvre. La part de l’appui budgétaire versée en début de période, 
à savoir la première tranche payée dans son intégralité et généralement sans 
délai, représentait de 31 à 49 % avant 2012 (voir tableau 3 ).Encadré 2Souplesse dans la fixation des conditions de l’AMF et l’évaluation de leur respect
 οCertaines conditions relatives à la GFP négociées pour le programme AMF I de 2013 étaient formulées en 
termes généraux, ce qui laissait une marge d’appréciation considérable pour évaluer leur degré de mise en 
œuvre35 (cela vaut également pour les conditions du programme AMF I relatives à l’énergie; voir point 70).
 οDe plus, tous les prêts AMF octroyés à l’Ukraine prévoient des conditions décomposées en plusieurs sous-
conditions aux fins de l’évaluation des progrès réalisés, ce qui peut compliquer le processus d’évaluation 
lorsque la condition globale n’est respectée qu’en partie36.
 οEn ce qui concerne les conditions de l’assistance macrofinancière, les termes utilisés pour se prononcer sur 
le degré de respect variaient d’un programme à l’autre37 et il n’y avait pas de seuils de démarcation clairs 
applicables aux évaluations partielles.
35 Entre autres formulations très générales, il s’agissait par exemple de «continuer à progresser dans la mise en place d’un système de marchés 
publics», de parvenir à un «accroissement approprié du nombre et de la qualité des audits» et d’«avancer significativement sur la voie d’un 
renforcement du système de gestion de la TVA».
36 Deuxième tranche du programme AMF I: conditions nos 1, 2, 4 (GFP) et 11 (énergie); programme AMF II: condition n° 4 (lutte contre la corruption); 
deuxième tranche du programme AMF III: conditions nos 5 (GFP), 6 (lutte contre la corruption) et 8 (entreprises publiques); troisième tranche du 
programme AMF III: conditions nos 7 (lutte contre la corruption), 13 (énergie), 18 (commerce) et 19 (justice). Au total, il y a 12 conditions 
composées, représentant 17 % de l’ensemble des conditions de l’AMF en faveur de l’Ukraine.
37 «Remplies» (AMF I et AMF II), «actuellement remplies» (AMF I), «globalement remplies» (AMF I et AMF II), «partiellement remplies» (AMF II), «non 
remplies mais progrès significatifs» (AMF II).
24 Observations 
42 
Bien que les limites générales proposées dans les lignes directrices sur l’appui 
budgétaire aient été respectées38, le versement de l’appui budgétaire sectoriel en 
début de programme de 2007 à 2010 contrastait avec le piètre bilan de la mise en 
œuvre de la politique de réforme en Ukraine39 (voir également les figures 1  et 2) 
et l’application relativement faible des conditions régissant le décaissement des 
tranches variables. Les deux programmes les plus récents (Énergie II et Déve -
loppement régional), qui prévoient une première tranche fixe moins élevée, ont 
été conçus en tenant davantage compte du risque que les tranches fixes élevées 
peuvent diminuer l’intérêt de mettre en œuvre les réformes nécessaires pour 
percevoir les tranches variables ultérieures plus modestes.38 Les lignes directrices sur 
l’appui budgétaire proposent, 
par exemple, une clé de 
répartition 60/40 entre les 
tranches fixes et variables de 
l’appui budgétaire, avec des 
tranches variables plus 
importantes pour les pays 
présentant un risque plus 
élevé et un plus mauvais bilan 
de mise en œuvre.
39 Tel qu’il ressort, par exemple, 
des rapports annuels de suivi, 
des RGAE et de l’analyse des 
rapports d’évaluation de la 
performance précédant le 
versement de l’appui 
budgétaire sectoriel.Tableau 3Ukraine: versement de l’appui budgétaire sectoriel  
en début de période (montants alloués au départ)
Programmes1Total Tranches fixesTranches 
variablesTranches fixes
(millions d’euros) (%)
Efficacité énergétique (2008) 63 31 32 49 %
Énergie  I (2007) 82 40 42 49 %
Environnement (2009) 35 15 20 43 %
Gestion des frontières (2010) 60 25 35 42 %
Transports (2009) 65 27 38 42 %
Commerce (2008) 39 12 27 31 %
Développement régional (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Énergie  II (2012) 45 5 40 11 %
1 Ces montants comprennent uniquement l’appui budgétaire et ne tiennent pas compte de 
l’assistance complémentaire (24 millions d’euros au total pour les programmes Énergie I, 
Commerce, Efficacité énergétique et Gestion des frontières).
Source:  Commission européenne.
25 Observations 
En 2014 et en 2015, la conception de l’aide de l’UE était centrée  
sur la possibilité de décaissement rapide
43 
Pour remédier à la situation critique de la balance des paiements et des finances 
publiques de l’Ukraine, l’aide financière octroyée par l’UE depuis 2014 a essen -
tiellement consisté en des subventions au titre de l’appui budgétaire général 
(contrat d’appui à la consolidation de l’État) et en des prêts au titre de l’assistance 
macrofinancière, approuvés et versés rapidement (voir tableau 4 ). Les prêts AMF 
(2,21  milliards d’euros de décaissements) composent l’essentiel des versements 
de l’UE en faveur de l’Ukraine, toutes les autres formes d’aide de l’UE, y compris 
l’appui budgétaire cumulé, semblant, par comparaison, dérisoires. Cette hausse 
des prêts AMF accordés à l’Ukraine est également inédite pour la DG Affaires 
économiques et financières et dépasse de loin le montant total cumulé des ver -
sements effectués au titre de l’AMF de 2002 à 2014.
44 
Le versement en début de période du prêt AMF  II à l’Ukraine et l’assouplissement 
des conditions par rapport à AMF I s’expliquaient par le risque d’effondrement 
financier et, au bout du compte, d’effondrement politique. Dans le même esprit, 
la Commission a versé 250 millions d’euros, soit 70 % du montant du contrat 
d’appui à la consolidation de l’État en juin 2014, un mois après la signature de 
ce document40, laissant 105 millions d’euros (30 % du total) pour la tranche 
variable, assortie d’un nombre relativement élevé de conditions (8 conditions et 
29 indicateurs).40 Source:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
fr.htmTableau 4Ukraine: décaissement rapide de l’AMF et de l’appui  
à la consolidation de l’État en 2014 et 2015  
(au 31 décembre 2015)
Type d’aideProgrammes  
(année de signature)TotalMontant 
versé en 
2014Montant 
versé en 
2015Montant 
restant 
à verser
(millions d’euros)
Prêts au titre 
de l’assistance 
macrofinancièreAMF  I (2013) 610 360 250 0
AMF II (2014) 1 000 1 000 s.o. 0
AMF  III (2015) 1 800 s.o. 600 1 200
Total  AMF 3 410 1 360 850 1 200
Appui budgétaireContrat d’appui à la 
consolidation de l’État 
(2014)355 250 0 105
Total général 3 765 1 610 850 1 305
Source:  Commission européenne.
26 Observations 
Le suivi de la mise en œuvre de l’aide de l’UE s’est amélioré
La situation en matière de gestion des finances publiques  
et de lutte contre la corruption a été régulièrement évaluée  
par l’UE et par différentes organisations internationales
45 
Tout au long de la période couverte par l’audit, l’UE et des organisations et/ou 
instruments internationaux ont évalué les domaines de la GFP41 et de la lutte 
contre la corruption42 en Ukraine. Le domaine de la GFP et la situation en matière 
de lutte contre la corruption étaient également bien connus grâce aux projets 
mis en œuvre et aux rapports de gestion de la délégation de l’UE (les RGAE). 
Les rapports sur l’avancement de la politique de voisinage ont également servi 
à concevoir l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine, bien que la question de la trans -
parence budgétaire n’y soit traitée que depuis 2015.
Le cadre de supervision de l’appui budgétaire s’est amélioré,  
mais il n’y a pas d’approche systématique concernant  
les évaluations indépendantes de l’appui budgétaire
46 
Les évaluations des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) 
de 2006 et 2011 ont constitué une importante source de référence pour l’appré -
ciation positive du domaine de la GFP faite par la Commission, et ce en dépit 
des scores médiocres qu’elles attribuaient à  l’Ukraine43 et de certaines caracté -
ristiques de ces évaluations (elles ne sont pas assez fréquentes pour permettre 
de suivre l’utilisation des fonds de l’UE et les indicateurs PEFA ne portent pas 
sur toutes les priorités ciblées par les politiques de l’UE). Les évaluations PEFA 
continuent d’être considérées comme l’instrument de haut niveau privilégié pour 
l’évaluation de la GFP dans les lignes directrices sur l’appui budgétaire44, mais, 
depuis 2010, la Commission s’appuie également sur ses propres rapports annuels 
concernant la GFP pour évaluer les progrès annuels.
47 
Depuis  2012, la Commission a  également renforcé son cadre de supervision de 
l’appui budgétaire en créant le comité de pilotage interservices de l’appui budgé -
taire et en établissant un cadre de gestion des risques.41 Les principaux documents de 
référence concernant la GFP 
étaient deux évaluations 
opérationnelles de la 
DG Affaires économiques et 
financières (2009 et 2014), les 
rapports annuels de la 
délégation de l’UE sur la GFP 
établis depuis 2010, deux 
évaluations PEFA (de 2006 
et 2011) réalisées 
conjointement par la Banque 
mondiale et l’UE (voir 
point 46), ainsi que l’évaluation 
SIGMA (soutien 
à l’amélioration des 
institutions publiques et des 
systèmes de gestion) publiée 
en 2011.
42 Pour la lutte contre la 
corruption, les principales 
références étaient les rapports 
sur l’état d’avancement du 
plan d’action concernant la 
libéralisation du régime des 
visas depuis 2011, le 
rapport 2013 de l’Office des 
Nations unies contre la drogue 
et le crime, les rapports 
GRECO, des rapports du 
Conseil de l’Europe et de 
l’Organisation de coopération 
et de développement 
économiques (OCDE), ainsi 
que des enquêtes de 
Transparency International et 
du Plan d’action d’Istanbul 
contre la corruption.
43 Dans ces deux évaluations 
PEFA, le rapport entre les 
indicateurs obtenant des 
scores élevés (A et B) et ceux 
obtenant des scores moyens 
et faibles (C et D) était environ 
de 40/60, avec une plus 
grande proportion de D  dans 
le rapport de 2011. Les 
questions fondamentales 
concernaient l’ampleur des 
opérations non déclarées de 
l’administration publique, le 
contrôle des risques 
budgétaires agrégés des 
autres entités du secteur 
public, l’efficacité des 
contrôles des états de paie et 
l’audit externe. Source:  Banque 
mondiale, 2012, Ukraine - 
Public financial management 
performance report , 
Washington, DC, Banque 
mondiale ( http://documents.
worldbank.org/curated/
fr/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report ).
44 Lignes directrices de 2007 et 
de 2012 sur l’appui budgétaire.
27 Observations 
48 
Nous avons constaté que l’appui budgétaire fourni à l’Ukraine n’est pas évalué 
de manière systématique. La Commission peut fixer le cadre d’évaluation dans 
l’accord de financement pour chaque programme. Or elle n’a prévu des évalua -
tions à mi-parcours que pour trois programmes d’appui budgétaire sectoriel en 
Ukraine (Énergie I, Efficacité énergétique et Gestion des frontières). Aucune éva -
luation ex post finale n’a été réalisée, mais l’évaluation de l’ensemble des opéra -
tions d’appui budgétaire en Ukraine s’est finalement achevée en 201445.
La suspension des versements de l’aide de l’UE par la Commission 
a permis de promouvoir les priorités en matière de gestion  
des finances publiques
49 
La suspension pure et simple des paiements d’appui budgétaire s’est avérée effi -
cace en «dernier ressort» pour favoriser le respect des priorités de l’Union dans le 
domaine de la GFP . La Commission s’en est servie à deux reprises en 2011. En 2014 
et en 2015, le report des versements de l’AMF a également contribué à assurer la 
mise en œuvre adéquate des conditions assorties au programme (voir encadré 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation of Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report , 
septembre 2014.Encadré 3Exemples de paiements suspendus pour faire avancer les réformes
 οEn février 2011, les versements au titre de tous les programmes d’appui budgétaire ont été suspendus en 
réaction à la volte-face sur la loi internationalement admise de 2010 relative aux marchés publics. La sus -
pension a été levée en 2011, uniquement après que le Parlement ukrainien a adopté en juillet 2011 une loi 
sur les marchés publics jugée compatible avec les bonnes pratiques internationales.
 οEn réponse à la stagnation de la coopération UE-Ukraine et à la longue absence de réforme crédible de la 
GFP , tous les paiements au titre de l’appui budgétaire requis en 2011 ont été suspendus en décembre de 
la même année. Ce n’est que le 27 novembre 2013, après l’adoption officielle d’une stratégie et d’un plan 
d’action acceptables en matière de réforme de la GFP , que les paiements au titre de l’appui budgétaire 
reportés (à savoir 9 tranches d’un montant total de 87,9 millions d’euros) ont été effectués.
 οIl s’est avéré difficile de percevoir des progrès suffisants dans le respect des conditions pour le décaisse -
ment des tranches de l’AMF versées en 2014 et 2015. La Commission a retardé le versement de la tranche 
finale du programme AMF I jusqu’en avril 2015. Elle a également différé le versement de la deuxième 
tranche du programme AMF II jusqu’en décembre 2014, lorsqu’elle a pu établir que l’Ukraine avait accompli 
des progrès suffisants.
28 Observations 
Les résultats de l’aide de l’UE restent fragiles
Les progrès limités des réformes et la réticence des autorités 
ukrainiennes ont nui au respect des conditions relatives à la GFP  
et à la lutte contre la corruption, et ont retardé la mise en œuvre 
de l’appui budgétaire
50 
Pendant l’essentiel de la période contrôlée, le respect incomplet des conditions 
générales et spécifiques en matière de GFP et de lutte contre la corruption 
s’expliquait principalement par la réticence des autorités ukrainiennes à  réformer 
concrètement la gouvernance. Le versement des premières tranches a  été retardé 
à plusieurs reprises, notamment parce que les conditions générales relatives 
à la GFP n’avaient pas été remplies (voir point 49). Le taux de décaissement des 
tranches variables soumises à des conditions spécifiques en matière de GFP et 
de lutte contre la corruption allait de 67 % pour le programme Énergie I à 25 % 
seulement pour les programmes Efficacité énergétique et Gestion des frontières. 
Dans le cas des programmes prévoyant plusieurs tranches variables, les condi -
tions de la deuxième tranche étaient généralement moins respectées que celles 
de la première, ce qui illustre le manque de dynamisme du processus de réforme.
51 
Le rythme des réformes est également plus lent parce que les autorités ukrai -
niennes font transiter les fonds versés par l’UE au titre de l’appui budgétaire sec -
toriel par un fonds extrabudgétaire. Les fonds de l’appui budgétaire sont consi -
dérés comme des recettes d’un fonds spécial et sont décaissés au terme d’une 
longue procédure, qui compte 11 étapes. Pour la première tranche d’Énergie  I, 
il a fallu deux ans pour mener cette procédure à son terme. Cette situation a été 
critiquée tant dans l’évaluation à  mi-parcours du programme Énergie  I que dans 
l’évaluation de 2014 concernant les programmes d’appui budgétaire en Ukraine. 
Il ressort de cette dernière évaluation que, mi-2014, seule une moitié environ de 
l’argent versé au titre de l’appui budgétaire avait été transférée aux fins de l’exé -
cution du budget.
La majorité des conditions de l’assistance macrofinancière 
relatives à la gestion des finances publiques ont été considérées 
comme étant globalement remplies, malgré des insuffisances  
dans leur mise en œuvre
52 
Dans le volet GFP des programmes AMF I et II, la Commission a estimé que la 
moitié des conditions étaient globalement remplies et qu’une seule condition 
ne l’était pas du tout. Pour pouvoir procéder aux décaissements, la Commission 
a toutefois fait usage de sa marge d’appréciation en évaluant positivement le 
respect de plusieurs conditions liées à la GFP , dont la mise en œuvre sur le terrain 
était pourtant affectée par des insuffisances (voir encadré 4 ).
29 Observations 
Le gouvernement ukrainien a atteint un certain nombre  
d’objectifs sur le plan législatif pour ce qui est de la gestion  
des finances publiques, mais bon nombre de problèmes  
au long cours subsistent
53 
La Commission estime en règle générale que la stratégie et le plan d’action 
en matière de réforme de la GFP constituent des réalisations majeures dans ce 
domaine pour la période contrôlée46. Le ministère des finances a fait montre d’un 
niveau d’engagement relativement élevé à  l’égard de la stratégie. Cependant, 
la pérennité des réformes opérées, la visibilité de la stratégie et le maintien de 
sa pertinence dépendent directement d’un engagement politique continu de 
l’Ukraine. La figure 1  donne une vue d’ensemble de l’évolution des principaux 
domaines de la GFP au cours de la période couverte par l’audit.
54 
Même si les conditions dont était assortie l’aide de l’UE et des autres donateurs 
n’ont pas été entièrement respectées, un certain nombre de décisions législatives 
concernant la GFP ont été adoptées entre 2010 et 2012. Cependant, le gouver -
nement ukrainien n’a pas suffisamment veillé à ce qu’elles soient correctement 
appliquées: la législation nationale correspondante était de qualité médiocre, les 
fonds alloués étaient insuffisants et des amendements juridiques controversés 
et de nature régressive ont été adoptés. La mise en œuvre immédiate a donc 
globalement échoué. À  l’époque, il était d’autant plus difficile de mener à  bien 
les réformes de la GFP qu’aucune stratégie structurée n’existait en la matière (elle 
n’est apparue qu’en 2013) (voir point 34).46 Sur la base d’entretiens avec 
des agents de la Commission 
et de ses rapports de suivi 
annuels.Encadré 4Exemples d’insuffisances affectant le respect des conditions des prêts AMF 
relatives à la GFP
Deuxième tranche d’AMF  I:
 οcondition n° 2: même si le comité antimonopole était devenu opérationnel, il était entouré d’une incerti -
tude budgétaire pour 2015 et il existe toujours un risque de contraintes budgétaires importantes;
 οcondition n° 4: même si elle avait été adoptée à tous les niveaux de l’administration, la stratégie de forma -
tion pour les agents chargés du contrôle interne présentait des lacunes (élaboration insuffisante, concep -
tion médiocre, absence de calendrier, manque d’informations sur les financements, absence de critères 
quantitatifs et liens ténus avec la réforme sectorielle de la GFP). Aucune certification en matière d’audit 
interne n’avait été instaurée.
Deuxième tranche d’AMF  II:
 οcondition n° 1: un grand nombre d’organismes passant des marchés publics et de pouvoirs adjudica -
teurs publiaient leurs projets de marchés publics suffisamment à l’avance, mais la plupart de ces derniers 
n’étaient pas assez élaborés. De plus, le lien entre leurs besoins d’approvisionnement et le budget de l’État 
était discutable, compte tenu de l’adoption tardive de celui-ci pour l’exercice 2015 (29 décembre 2014).
30 Observations Figure 1Évolution de la GFP en Ukraine de 2010 à 2015
Aspects de la GFPÉvolution de la GFP de 2010 à 2013Évolution de la GFP en 2014 
et 2015Améliorations Difficultés/insuffisances
Marchés publics •2010-2011: nouvelles lois, 
relativement progressistes, sur les 
marchés publics
 •2010: création du comité 
antimonopole •Amendements législatifs 
controversés et régressifs, 
nécessitant des réponses sévères 
de l'UE.
 •Insuffisance des fonds alloués au 
comité antimonopole. •Nouvelle loi sur les marchés publics, 
réduction du nombre d’exceptions, 
baisse des marchés publics conclus 
sans mise en concurrence.
 •Le comité antimonopole est 
opérationnel, mais dans un contexte 
de contraintes financières et 
d’incertitude budgétaire.
Administration fiscale  •2010: nouveau code fiscal •Le nouveau code fiscal est considéré 
comme étant de mauvaise qualité 
par les donateurs et les entreprises. •Nouvelle réforme du système fiscal.
 •Les arriérés de TVA ont diminué, 
mais le risque d’augmentation 
persiste.
 •Introduction des déclarations de TVA 
électroniques en  2015.
Contrôle interne  
des finances publiques •Projet de loi disponible en 2008
 •2011: base juridique pour l’adoption 
des normes de CIFP
 •2012: code de déontologie/
recommandations méthodologiques
 •À partir de 2012: unités d’audit 
interne dans les ministères 
et les autres organisations 
gouvernementales •Multiples reports de la mise en 
œuvre de la législation CIFP . •Nouvelle clarification des 
dispositions relatives au CIFP , qui ne 
sont toutefois pas encore conformes 
aux normes de l’UE en la matière.
 •Nouvelle stratégie de formation des 
agents de l’État chargés du contrôle 
et de l’audit internes.
Chambre des comptes 
d’Ukraine •2010: limitation importante du 
mandat de la Chambre des comptes 
(exclusion des recettes). •Réintégration des recettes dans le 
mandat de la Chambre des comptes.
 •Nouvelle loi sur la Chambre des 
comptes, qui étend son mandat aux 
opérations entre les entreprises 
publiques et l’État.
 •Réduction du personnel de 550 
à 386 agents.
Transparence 
budgétaire •Non-respect des échéances et 
absence de consultation publique 
pour le budget de l’État relatif 
à 2015.
Code budgétaire  •2010: nouveau code budgétaire •Considéré comme présentant bon 
nombre de faiblesses. •Le code budgétaire modifié met 
l’accent sur la décentralisation du 
budget.
 •Consolidation de trois fonds de 
sécurité sociale extrabudgétaires.
Source:  Cour des comptes européenne.
31 Observations 
55 
Une impulsion nouvelle a été donnée aux réformes en 2014 et 2015, essentielle -
ment par une série de décisions législatives supplémentaires, suivies d’améliora -
tions visibles de la gestion des marchés publics, de l’administration des recettes 
et des procédures relatives au budget de l’État. Dans le domaine des marchés 
publics, par exemple, le nombre d’exceptions et la proportion de contrats attri -
bués sans mise en concurrence ont commencé à  diminuer en  2014. En coopéra -
tion avec le FMI, le gouvernement ukrainien a élaboré et commencé à mettre en 
œuvre une stratégie de réforme de l’administration des recettes. Par ailleurs, les 
premières mesures ont été prises en 2015 en vue de la mise en place d’un budget 
axé sur les résultats et d’une planification à moyen terme.
56 
Des progrès majeurs ont été accomplis dans le domaine du contrôle du budget 
avec l’adoption d’une nouvelle législation sur la Chambre des comptes (institu -
tion supérieure de contrôle de l’Ukraine), entrée en vigueur le 9 août 2015. Le 
mandat de celle-ci a été étendu conformément aux conditions fixées par l’UE, la 
Banque mondiale et les autres donateurs. La loi sur la Chambre des comptes pré -
voit, paradoxalement, aussi une réduction des ressources de cette institution47.
57 
Malgré les progrès accomplis depuis 2014, plusieurs problèmes au long cours 
subsistent: le risque de retour en arrière (par exemple sur les exceptions aux mar -
chés publics et la transparence budgétaire), le manque de ressources financières 
pour le comité antimonopole, le risque d’augmentation des arriérés de TVA et les 
faiblesses de l’approche en matière de CIFP .
Des mesures importantes de lutte contre la corruption ont été 
prises après la révolution de Maïdan, mais il reste à consolider 
le cadre de lutte contre la corruption et à obtenir des résultats 
tangibles
58 
La figure 2  présente la liste des principales actions menées par l’UE au cours de 
la période couverte par l’audit pour aider l’Ukraine à mettre en place son cadre 
juridique et institutionnel de lutte contre la corruption.47 Les ressources de la Chambre 
des comptes étaient l’une des 
questions majeures 
examinées par la Commission 
avec les autorités ukrainiennes 
en janvier 2015, dans la 
perspective de la décision de 
décaissement de la troisième 
tranche du programme AMF I. 
Le projet de loi sur la Chambre 
des comptes prévoyait une 
baisse des ressources de 
l’institution et un 
plafonnement de ses effectifs 
(250 agents au maximum). Ce 
plafond a été relevé 
substantiellement (par 
rapport au projet initial) pour 
passer à 386 dans la version 
définitive de la loi sur la 
Chambre des comptes, par 
suite d’une intervention de la 
Commission au moment 
d’examiner la mise en œuvre 
des conditions régissant l’AMF.
32 Observations Figure 2Évolutions majeures de la lutte contre la corruption en Ukraine de 2006 à 2015
Actions menées par l’UEDécisions législatives et changements 
institutionnelsObservations
2015
2014 •Conditions attachées aux 
programmes AMF II et III
 •Contrat d’appui à la 
consolidation de l’État
 •Mission de conseil de l’UE sur 
la réforme du secteur de la 
sécurité civile (EUAM)
 •Aide du groupe de soutien 
à l’Ukraine (SGUA) au ministère 
de la justice
 •Poursuite du plan d’action 
concernant la libéralisation du 
régime des visas •Création du parquet spécialisé dans la lutte contre la 
corruption (novembre  2015).
 •Adoption de lois renforçant le cadre juridique relatif au 
recouvrement des avoirs (novembre  2015).
 •Adoption de lois sur la prévention de la corruption politique, 
sur la lutte contre celle-ci et sur le financement des partis 
politiques (octobre  2015).
 •Désignation du conseil national de la politique anticorruption 
en tant qu’organe de coordination (octobre 2014).
 •Adoption d’un train de mesures législatives dans le domaine 
de la lutte contre la corruption (octobre 2014) établissant: 
1) une stratégie anticorruption pour la période 2014-2017, 
2) le bureau national ukrainien de lutte contre la corruption, 
3) l’agence nationale pour la prévention de la corruption.
 •Adoption d’une législation pénale sur la corruption 
(juin  2014). •Le gouvernement a bloqué les 
dispositions législatives sur la 
prévention de la corruption 
pendant 9  mois.
 •Les réalisations sont conformes 
aux priorités en matière de 
lutte contre la corruption du 
programme d’association 
de 2015.
 •L’impact à long terme 
dépendra de l’application 
effective de la législation.
2013
2012 •Poursuite du plan d’action 
concernant la libéralisation du 
régime des visas •Adoption de plusieurs amendements législatifs, portant par 
exemple sur les infractions liées à la corruption et sur la saisie 
des produits de la corruption. •Quelques progrès en matière 
de conformité aux normes 
internationales de lutte 
contre la corruption ont été 
enregistrés.
2011 •Plan d’action concernant la 
libéralisation du régime des 
visas
 •Programme d’appui budgétaire 
«Réforme de l’administration 
publique» •Adoption de la législation anticorruption en avril 2011 
(remplaçant en partie le train de mesures anticorruption 
aboli en décembre 2010).
 •Absence de mise en œuvre du programme d’appui budgétaire 
«Réforme de l’administration publique», parce que la loi sur 
la fonction publique requise ne respectait pas les principes 
de base de l’UE. •La législation anticorruption 
n’était pas pleinement 
conforme aux normes 
internationales.
 •Dégagement du programme 
d’appui budgétaire en  2013.
2010 •Conditions attachées au 
programme AMF  I
 •Projet «Soutien aux réformes 
du secteur de la justice» 
(5e composante «Indépendance 
du pouvoir judiciaire» et 
6e composante «Prévention de 
la corruption et lutte contre la 
corruption»)
 •Programme d’appui budgétaire 
«Gestion des frontières» •Stratégie anticorruption  2014-2017 .
 •Soutien à la mise sur pied du bureau national ukrainien de 
lutte contre la corruption depuis  2014.
 •Résultats insuffisants du programme «Gestion des frontières» 
(aucun progrès attesté en ce qui concerne le niveau de 
corruption au sein du ministère des recettes de l’État et des 
redevances ).Retards de mise en œuvre:
 •AMF I lancé en 2014;
 •projet «Soutien aux réformes 
du secteur de la justice» lancé 
en 2013.
2006-2009 •Projet Tacis de 2006 en matière 
de lutte contre la corruptionRéalisations liées:
 •à la création d’un cadre stratégique et institutionnel de lutte 
contre la corruption;
 •au renforcement des capacités de prévention de la corruption;
 •au renforcement de la législation anticorruption. •Faible impact en raison 
de l’abolition des mesures 
anticorruption existantes 
par le nouveau Parlement en 
décembre  2010.
Source:  Cour des comptes européenne.
33 Observations 
59 
La lutte contre la corruption figurait à l’ordre du jour du dialogue UE-Ukraine 
(voir points 35 à 37), mais elle a rarement été prise en considération dans les 
programmes d’aide avant 2010. Lancé au lendemain de la révolution orange, le 
projet Tacis (programme d’assistance technique à la Communauté des États indé -
pendants et à la Géorgie) trop ambitieux48 de 2006 en matière de lutte contre la 
corruption en Ukraine a eu un impact minime parce qu’en décembre 2010, des 
motifs politiques ont poussé le Parlement ukrainien à abolir le premier ensemble 
de lois anticorruption adopté en 200949.
60 
À partir de 2011, l’UE a stimulé les réformes législatives en introduisant des 
critères d’évaluation dans le plan d’action concernant la libéralisation du régime 
des visas proposé à l’Ukraine en décembre 2010. La législation anticorruption 
adoptée en avril 2011 et les modifications législatives ultérieures de 2012 et 2013 
constituaient une évolution positive, car elles ont permis d’aligner la législation 
anticorruption de l’Ukraine sur les recommandations formulées par la Commis -
sion et le GRECO. Cependant, même si des progrès substantiels ont été accomplis 
en 2013, des améliorations supplémentaires restaient nécessaires pour complé -
ter le cadre de lutte contre la corruption50. La Commission a notamment attiré 
l’attention sur la mauvaise qualité du processus législatif ukrainien et sur le fait 
que les réformes ne faisaient l’objet d’aucune approche stratégique globale51. 
Les institutions de lutte contre la corruption en place jusqu’en 2014, à savoir le 
comité national anticorruption et le représentant de l’État en matière de lutte 
contre la corruption, étaient en proie à des dysfonctionnements et incapables de 
s’acquitter correctement de leur mandat.
61 
En 2014, le gouvernement ukrainien a  commencé à  coopérer étroitement avec 
la société civile au sujet de la législation anticorruption. Des lois importantes 
ont été adoptées en 2014 et 2015. Les progrès sur les plans législatif et institu -
tionnel se sont poursuivis en décembre  201552. Des progrès ont également été 
enregistrés avec la création de nouvelles institutions en 2014 et 2015, à savoir le 
bureau national de lutte contre la corruption53, le parquet spécialisé dans la lutte 
contre la corruption (chargé de superviser les enquêtes dudit bureau), l’agence 
nationale pour la prévention de la corruption et le conseil national de la politique 
anticorruption.
62 
Dès 2015, la Commission et l’OCDE ont considéré le cadre ukrainien de lutte 
contre la corruption comme étant largement conforme aux normes interna -
tionales et aux critères d’évaluation de l’UE. Dans le même temps, il restait un cer -
tain nombre d’objectifs à atteindre pour assurer l’efficacité de ce cadre, à savoir54:
— l’allocation de ressources budgétaires suffisantes pour assurer le bon fonc -
tionnement des institutions de lutte contre la corruption et la mise en œuvre 
de la stratégie anticorruption et du plan d’action correspondant;48 Selon les rapports de suivi.
49 OCDE, « Anti-corruption reforms 
in Ukraine », Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan , mars 2015, p. 17. Le 
premier ensemble de lois 
anticorruption comportait: 
1) la loi sur les principes de 
prévention de la corruption et 
de lutte contre celle-ci, 2) la loi 
sur la responsabilité des 
personnes morales pour les 
délits de corruption et 3) la loi 
sur la modification de 
certaines dispositions 
législatives de l’Ukraine 
concernant la responsabilité 
pour les délits de corruption.
50 Troisième rapport sur la mise 
en œuvre par l’Ukraine du 
plan d’action concernant la 
libéralisation du régime des 
visas (COM(2013) 809 final du 
15 novembre 2013, p. 11).
51 Ibidem, p. 14.
52 Sixième rapport d’étape sur la 
mise en œuvre par l’Ukraine 
du plan d’action concernant la 
libéralisation du régime des 
visas (SWD(2015) 705 final du 
18 décembre 2015, p. 6).
53 Le bureau national de lutte 
contre la corruption est un 
organe chargé des enquêtes 
sur les affaires de corruption 
impliquant des hauts 
fonctionnaires ou, à  défaut, 
des pots-de-vin importants. Il 
s’agit d’une autorité répressive 
nationale officielle qui n’est 
pas soumise au contrôle du 
gouvernement.
54 Voir les documents 
SWD(2015) 705 final et OCDE, 
Monitoring of the Istanbul 
Anti-corruption Action Plan , 
progress updates , 
7-9 octobre 2015.
34 Observations 
— l’adoption de nouvelles améliorations du cadre juridique afin de garantir la 
pleine indépendance et l’intégrité du parquet spécialisé dans la lutte contre 
la corruption;
— l’amélioration des dispositions juridiques relatives au bureau national de 
recouvrement des avoirs et à l’office de gestion des avoirs;
— la clarification et la coordination des tâches spécifiques de lutte contre la 
corruption d’institutions telles que les services de sécurité ukrainiens et la 
Chambre des comptes ukrainienne;
— la mise en place d’un suivi et d’une coordination efficaces par le conseil natio -
nal de la politique anticorruption.
63 
Les principaux défis, outre la création de structures adéquates, résident dans 
l’application effective de la législation et dans l’indépendance de la justice. 
Fin 2015, malgré la volonté politique affichée par le gouvernement élu au lende -
main de Maïdan de combattre la corruption, le bilan en matière d’enquêtes et de 
condamnations concernant des cas de corruption de haut niveau était loin d’être 
convaincant. Selon les experts, la stagnation de la lutte contre la corruption en 
Ukraine est due au manque d’indépendance des institutions répressives par rap -
port au gouvernement, ainsi qu’à l’influence exercée sur les partis politiques par 
les oligarques55. Le piètre bilan du pays en matière de lutte contre la corruption 
de haut niveau compromet son programme international de renflouement56.55 Voir, par exemple, le rapport 
d’évaluation 2015 du système 
national d’intégrité de 
l’Ukraine, établi par 
Transparency International 
dans le cadre d’un projet 
financé par l’UE, intitulé 
National Integrity System 
Assessment in the European 
Neighbourhood East region .
56 Voir notamment la déclaration 
de Mme Christine Lagarde, 
directrice générale du Fonds 
monétaire international (FMI) 
(communiqué de presse 
n° 16/50 du 10 février 2016).
35 Observations 
Deuxième partie – Efficacité de l’aide de l’UE quant 
à l’amélioration de la gouvernance dans le secteur 
gazier et de la sécurité de l’approvisionnement de l’UE 
en gaz via l’Ukraine
64 
Nous avons examiné si les questions du gaz et de l’efficacité énergétique étaient 
traitées de manière efficace dans le cadre du dialogue UE-Ukraine, si l’aide de 
l’UE destinée à améliorer la gouvernance dans le secteur gazier et la sécurité de 
l’approvisionnement de l’UE en gaz via l’Ukraine était bien conçue, si elle faisait 
l’objet d’un suivi approprié et si elle permettait d’obtenir des résultats tangibles 
et durables. Nous avons évalué les éléments de la gouvernance dans le secteur 
gazier à l’aune des objectifs de l’Union pour la mise en place d’un marché du gaz 
concurrentiel, transparent et non discriminatoire, en convergence avec les règles 
et normes de l’UE57. Parmi ces éléments, citons l’information et la protection des 
consommateurs, la transparence des prix, l’obligation de rendre compte faite 
aux entreprises publiques, la transparence des rapports sur le marché du gaz 
et la promotion de l’efficacité énergétique. Les principales pièces justificatives 
utilisées pour formuler nos observations, et examinées avec les entités auditées, 
étaient les rapports conjoints UE–Ukraine concernant la mise en œuvre du pro -
tocole d’accord sur la coopération dans le domaine de l’énergie, les conclusions 
du Conseil, les rapports du Parlement européen, ainsi que les documents straté -
giques et de programmation de la Commission et ses rapports de gestion. Nous 
nous sommes également appuyés sur des rapports provenant de sources ex -
ternes, telles que l’Agence internationale de l’énergie, l’ Oxford Institute for Energy 
Studies , la Banque mondiale, le FMI et les OSC.
Jusqu’il y a peu, le dialogue UE-Ukraine était entravé  
par l’incohérence de l’approche et de l’engagement relatifs 
aux réformes
Le dialogue sur le secteur gazier était large mais d’une efficacité 
limitée
65 
Le protocole d’accord relatif à la coopération dans le domaine de l’énergie et 
signé par l’UE et l’Ukraine en 2005 prévoit des feuilles de route et porte sur les 
principales questions liées à  l’énergie58 en Ukraine. Nous considérons comme une 
réussite majeure le fait que l’Ukraine soit devenue partie contractante au traité 
instituant la Communauté de l’énergie59 en février 2011. Depuis 2014, le pays a en 
outre consenti des efforts pour honorer ses engagements au titre du traité et 
a notamment mis en œuvre le troisième train de mesures législatives de l’UE sur 
l’énergie60, priorité essentielle de la coopération UE-Ukraine dans ce domaine.57 Conformément au titre V, 
chapitre 1, de l’accord 
d’association.
58 Y compris, dans le secteur 
gazier, les réformes des tarifs, 
les mécanismes sociaux, 
l’efficacité énergétique, la 
diversification de 
l’approvisionnement et la 
modernisation des 
infrastructures.
59 Le traité instituant la 
Communauté de l’énergie 
a été signé en 2006. Les 
parties s’engagent à  libéraliser 
leurs marchés de l’énergie et 
à mettre en œuvre les actes 
législatifs de l’Union dans les 
domaines de l’électricité, du 
gaz, de l’environnement et des 
énergies renouvelables.
60 Le dernier cycle de législation 
de l’Union relatif au marché de 
l’énergie, appelé le «troisième 
paquet», a  été promulgué 
dans l’UE en 2009 afin 
d’améliorer le fonctionnement 
du marché intérieur de 
l’énergie et de résoudre les 
problèmes structurels.
36 Observations 
66 
Jusqu’en  2014, le dialogue de haut niveau UE-Ukraine sur la coopération énergé -
tique était d’une efficacité limitée pour ce qui est de la restructuration du secteur 
gazier, et ce en raison du manque d’engagement réel des partenaires ukrainiens. 
Plusieurs grandes questions sont restées posées de 2007 à 2015 et la moderni -
sation du réseau de transit du gaz a peu progressé. Les efforts de la Commission 
visant à  amener les prix de l’énergie en Ukraine à  des niveaux économique -
ment justifiés ou à réduire le déficit de Naftogaz sont restés vains au cours de la 
période 2007-2013. La Commission est toutefois parvenue à éviter toute interrup -
tion majeure de l’approvisionnement de l’UE en gaz en 2014 et 2015, malgré la 
crise entre la Russie et l’Ukraine (voir point 68).
Le dialogue sur le secteur gazier a pâti des divergences de vues 
entre parties prenantes de l’Union et de l’engagement hésitant 
des Ukrainiens
67 
Il existait des divergences de vues entre les États membres, ainsi qu’entre certains 
de ces derniers et la Commission, au sujet des priorités en matière de sécurité de 
l’approvisionnement de l’UE en gaz via l’Ukraine et de la nécessité d’une action 
urgente. Il était donc difficile de «s’exprimer d’une seule voix» sur ces priorités, 
malgré les efforts de la Commission. Dans sa communication de haut niveau, l’UE 
soulignait clairement le caractère stratégique du transit gazier via l’Ukraine. Dans 
le même temps, elle n’expliquait pas clairement comment la fragilité économique 
et financière – tant du pays que de la compagnie nationale d’énergie Naftogaz – 
aggravée par la corruption systémique dans le secteur gazier pouvait affecter la 
fiabilité de l’Ukraine en tant que pays de transit du gaz.
68 
Le transit gazier via l’Ukraine revêt une importance capitale pour la sécurité de 
l’approvisionnement en Europe centrale, méridionale et orientale, tout en ayant 
d’importantes conséquences économiques, financières et sociales pour l’Ukraine 
elle-même. En 2014, l’UE a réagi rapidement lorsque Gazprom a interrompu les 
livraisons de gaz à l’Ukraine et qu’une menace potentielle pesait sur la sécurité 
du transit de gaz: elle a proposé des solutions de rechange pour l’approvisionne -
ment de l’Ukraine en gaz, en facilitant les flux inversés et en soutenant le déve -
loppement de nouvelles interconnexions afin de garantir la continuité du transit 
à travers le pays.
69 
Du fait de l’absence persistante de stratégie énergétique suffisamment stable 
en Ukraine (à l’exception de son rôle en tant que pays de transit) et de la volonté 
politique changeante, il a été plus difficile pour la Commission d’assurer une 
approche cohérente du dialogue UE-Ukraine sur le gaz dans un environnement 
géopolitique complexe.
37 Observations 
Les conditions régissant l’aide de l’UE étaient très larges  
lors de la phase initiale
70 
Certaines conditions du programme d’appui budgétaire Énergie I de 2007 
n’étaient pas suffisamment précises pour éviter les divergences d’interprétation 
avec les autorités ukrainiennes61. Ce manque de précision conjugué au fait que 
le programme ne prévoyait que trois taux différents (0 %, 50 % ou 100 %) pour le 
respect des conditions a contraint la Commission à parfois faire preuve de sou -
plesse dans ses évaluations62. Par ailleurs, en raison de considérations politiques 
et macroéconomiques urgentes, de nombreuses conditions relatives à  l’éner -
gie convenues entre la Commission et les autorités ukrainiennes dans le cadre 
d’AMF  I étaient également formulées de manière générale63.
Les données de qualité nécessaires au suivi de l’aide de l’UE 
ont fait défaut jusqu’en 2014
71 
Des données fiables et prêtes à l’emploi, même dans des conditions défavorables, 
sont essentielles à une prise de décisions bien fondée et s’appuyant sur des 
éléments probants. Jusqu’en 2014, la disponibilité de ce type de données posait 
problème, notamment en ce qui concerne:
— les flux de gaz transitant quotidiennement par le territoire ukrainien;
— les données régulières sur les redevances de transit effectivement perçues 
par l’Ukraine64;
— les statistiques synthétiques complètes sur les hausses tarifaires effectives 
pour le gaz et le chauffage.
Certaines améliorations ont été constatées en 2014 en ce qui concerne l’accès de la 
Commission aux données sur le transit du gaz par l’Ukraine. Par ailleurs, le gestion -
naire de réseau de transport ukrainien publie, depuis 2015, des informations en ligne 
sur les flux journaliers de transit de gaz.
72 
Les rapports annuels conjoints UE-Ukraine sur la mise en œuvre du protocole 
d’accord de 2005 sur la coopération énergétique ont permis de maintenir un dia -
logue politique régulier sur les principaux défis énergétiques. Cependant, nous 
avons constaté qu’ils n’étaient pas suffisamment critiques et qu’ils ne reflétaient 
pas entièrement le point de vue de la Commission.
L ’aide apportée par l’UE jusqu’en 2014 a eu un impact limité 
sur le secteur gazier
73 
Jusqu’au début de 2015, l’aide de l’UE n’a permis de réaliser aucune avancée 
majeure dans le secteur gazier ukrainien65, mais certaines étapes importantes ont 
été franchies depuis lors (voir également la figure 3 ).61 Voir, par exemple, la condition 
prévoyant que le déficit quasi 
budgétaire dans le secteur de 
l’énergie ne devait pas 
augmenter par rapport à 2006. 
La Commission et les 
partenaires ukrainiens ayant 
interprété cette condition 
différemment, ils ont 
respectivement proposé un 
taux de réalisation de 0 % 
et 100 %.
62 C’est le cas, par exemple, pour 
les indicateurs no 6 (conclusion, 
avec les institutions financières 
internationales (IFI), des 
accords de financement relatifs 
aux projets d’infrastructure 
prioritaires), no 5.3 (présen -
tation pour la réalisation de la 
ligne de métrologie gazière 
dans le centre régional de 
métrologie à Boyarka) et no 8 
(conception et construction 
d’une station internationale de 
comptage du gaz en un point 
d’entrée du réseau ukrainien 
de transit du gaz).
63 Il s’agissait, par exemple, 
d’augmenter 
substantiellement le taux de 
recouvrement global de 
Naftogaz, de réaliser des 
progrès substantiels en 
matière de respect par 
l’Ukraine de ses obligations en 
vertu du traité instituant la 
Communauté de l’énergie, 
d’accomplir des progrès 
importants en vue de 
l’obtention du statut de pays 
conforme à l’ITIE (Initiative 
pour la transparence du 
secteur des industries 
extractives), de renforcer avec 
discernement les mécanismes 
sociaux et d’augmenter 
sensiblement l’utilisation des 
compteurs de gaz individuels.
64 La perception des redevances 
peut être calculée, mais 
uniquement de façon 
théorique, grâce à une 
formule fondée sur les 
contrats de transit du gaz.
65 À titre d’illustration, les 
conditions attachées à  l’appui 
budgétaire sectoriel de l’UE 
dans le domaine de l’énergie 
(programmes Énergie I et 
Efficacité énergétique) n’ont 
été que partiellement 
remplies, leur taux de 
réalisation étant de 59 %. La 
Commission et les autorités 
ukrainiennes se sont trouvées 
en désaccord à de 
nombreuses reprises au sujet 
des taux de réalisation 
effectifs.
38 Observations Figure 3Évolution du secteur de l’énergie et du gaz en Ukraine de 2007 à 2015
Domaines/sous-domaines Évolution de 2007 à 2013 Évolution en 2014 et 2015 Observations
a)  Réforme 
du 
secteur 
gazierLégislation  
sur le gaz •Progrès limités, sans avancée 
majeure.
 •L’adhésion de l’Ukraine au traité 
instituant la Communauté de 
l’énergie stimule l’intégration 
du pays dans le marché de 
l’énergie de l’UE. •Adoption d’un plan d’action 
global de réforme du secteur 
gazier (mars 2005) et de la 
législation ukrainienne sur le 
gaz d’avril 2015. •2015 a marqué un tournant 
positif pour la réforme 
du secteur gazier. Après 
la législation sur le gaz 
d’avril 2015, la séparation des 
activités de Naftogaz a débuté, 
conformément aux dispositions 
du troisième train de mesures de 
l’UE sur l’énergie.
Tarifs du gaz  
et du chauffage •Augmentations insuffisantes 
de 2007 à 2013 (malgré les 
demandes de l’UE et du FMI). •Augmentation substantielle des 
prix des services publics. •Nouvelle augmentation 
substantielle des prix du gaz en 
avril  2016.
 •Pas de réduction du déficit de 
Naftogaz. •Baisse significative du déficit de 
Naftogaz en 2015. •Le déficit de Naftogaz devrait 
disparaître d’ici  2017 .
Mécanismes 
sociaux •Échec des efforts visant 
à mettre en place un système 
solide de compensation des 
augmentations des prix pour les 
membres les plus démunis de 
la société. •Amélioration du système de 
compensation sociale pour 
contrebalancer les nombreuses 
hausses des prix de l’énergie 
en 2015. •La solidité du système 
de compensation reste 
à démontrer.
Comptage 
tout au long 
de la chaîne 
d’approvi-
sionnement  
en gaz •Progrès significatifs dans 
l’installation de compteurs de 
gaz dans les ménages. •Plan d’action pour la réforme du 
secteur gazier de 2015, visant 
à améliorer le comptage tout au 
long de la chaîne gazière. •L’installation de compteurs de 
gaz dans tous les ménages non 
encore équipés et d’au moins un 
compteur de consommation de 
chaleur par bâtiment doit être 
achevée pour avril 2017.
b) Efficacité énergétique •Pas une priorité du programme 
de réforme énergétique de 
l’Ukraine (malgré les efforts de 
la Commission). •Quelques avancées positives 
ont récemment été enregistrées 
(nouveaux projets et 
programmes soutenus par l’UE). •Davantage d’efforts ont été faits 
dans ce domaine depuis 2015.
c)  Modernisation du réseau  
de transit du gaz •Aucune modernisation 
engendrée par l’aide de l’UE 
(les conditions du prêt n’ont pas 
été remplies par les partenaires 
ukrainiens). •Démarrage des premiers travaux 
de modernisation des gazoducs 
prévu en 2016 (financement 
partiellement garanti par l’UE). •Gazprom menace de mettre 
un terme au transit du gaz par 
l’Ukraine en  2019.
d)  Sécurité de 
l’approvisionnement en gaz 
via l’Ukraine •Situations de crise en 2005 
et 2006, ainsi qu’en 2009. •Difficultés en 2014 et 2015, 
mais maintien du transit et 
des livraisons de gaz grâce aux 
efforts de l’UE (interconnexions, 
flux inversés et médiation avec 
Gazprom et Naftogaz). •Tentative de contournement de 
l’Ukraine par d’autres projets de 
transit concurrents.
 •Amélioration de la gouvernance 
dans le secteur gazier et 
meilleure intégration dans le 
marché de l’énergie de l’UE.
Source:  Cour des comptes européenne.
39 Observations 
a) Réforme du secteur gazier: malgré les efforts de l’UE, les progrès réalisés 
de 2007 à 2013 ont été lents. Toutefois, l’application des conditions d’octroi 
de l’aide fixées par l’UE et ses partenaires a permis de relancer la réforme du 
secteur gazier en 2014 (voir encadré 5 ).
b) Efficacité énergétique: les autorités ukrainiennes n’ont pas considéré l’effi -
cacité énergétique comme une priorité dans le cadre de leur programme de 
réforme de l’énergie, malgré l’importance accordée à cette question dans le 
protocole d’accord UE-Ukraine de  2005 sur la coopération énergétique. Il en 
va autrement depuis  2015.
c) Modernisation du réseau de transit du gaz: depuis 2006, la Commission 
a essayé de générer des moyens de financement par des emprunts auprès 
d’institutions financières internationales (IFI) pour moderniser le réseau de 
transit du gaz. En 2012, elle a financé une étude préparatoire, qui a conclu 
que la modernisation coûterait de 2,5 à 5,3 milliards d’euros, en fonction des 
scénarios concernant les flux de gaz. Les premières conventions de prêts 
entre des IFI (en l’occurrence la BEI et la BERD) et Ukrtransgaz67 n’ont pu être 
signées qu’en décembre 2014 (pour un montant de 150 millions d’euros 
auprès de chacune des deux IFI68), lorsque les progrès accomplis par l’Ukraine 
dans la réalisation de certaines conditions essentielles fixées dans la déclara -
tion conjointe de 2009 ont été jugés suffisants. Les travaux de construction 
commenceront en 2016 et devraient se terminer en 2018, dans le cadre de la 
première phase d’un projet à grande échelle visant à moderniser le gazoduc 
de transit Ourengoï-Pomary-Oujhorod.67 Filiale de Naftogaz chargée du 
transport et du stockage du 
gaz.
68 Le prêt de la BEI est couvert 
par une garantie globale de 
l’UE.Encadré 5Développements intervenus dans le secteur gazier depuis 2014
 οUn plan d’action global de réforme du secteur gazier prévoyant des mesures spécifiques assorties 
d’échéances a été adopté, de même que la nouvelle législation sur le gaz.
 οAprès des tentatives insuffisantes au cours d’une période de crise économique difficile et l’augmenta -
tion des prix du gaz russe, les tarifs ont enregistré une hausse de 300 à 600 % pour le gaz ménager et de 
quelque 70 % pour le chauffage urbain au début de 2015. Ils devraient continuer à augmenter d’ici 2017, 
jusqu’à atteindre un niveau de parité avec ceux du marché. Le déficit de Naftogaz a été considérablement 
réduit en 2015 et devrait disparaître à l’horizon 201766.
 οEn 2015, un mécanisme de compensation sociale existant a été prolongé pour contrebalancer l’effet des 
importantes hausses des tarifs de l’énergie sur les plus démunis. De nouvelles améliorations progressives, 
voire une réforme, seront toutefois nécessaires pour faire face aux futures hausses de prix et pour inciter 
davantage à l’efficacité énergétique.
 οLe plan d’action pour la réforme du secteur gazier de 2015 vise à améliorer le comptage tout au long de la 
chaîne gazière.
66 Objectif fixé par le FMI.
40 Observations 
d) Sécurité de l’approvisionnement en gaz via l’Ukraine:
i) au cours de la période couverte par l’audit, la sécurité de l’approvisionne -
ment de l’UE en gaz via l’Ukraine restait incertaine, en raison de l’ins -
tabilité politique, administrative et économique du pays. Cela a encore 
aggravé les effets des situations de crise de 2005-2006 et de 2009, avec 
de nouvelles difficultés en 2014 et 2015. De plus, il n’est pas certain que 
le gaz continuera à transiter vers les pays de l’UE à travers le territoire 
ukrainien. Gazprom menace en effet de mettre un terme au transit 
du gaz russe par l’Ukraine en 2019, à l’expiration de son contrat actuel 
avec Naftogaz. Par ailleurs, d’autres projets de gazoducs (comme North 
Stream II, Turkstream ou South Stream) ont tenté ou tentent actuellement 
de contourner le pays. L’objectif de l’UE est toutefois de maintenir le tran -
sit du gaz via l’Ukraine;
ii) les récents efforts de la Commission visant à maintenir ce transit en 2014 
et en 2015 ont été payants puisqu’ils ont permis de renforcer la sécurité 
de l’approvisionnement de l’UE et de l’Ukraine en gaz grâce aux intercon -
nexions, aux flux inversés et à la médiation entre Naftogaz et Gazprom 
concernant le «paquet hivernal» 2014-2015. Les installations de stockage 
ukrainiennes, indispensables pour la sécurité des livraisons de gaz vers 
les pays de l’est de l’UE, ont été réapprovisionnées avec succès dans le 
cadre du paquet hivernal 2015-2016, grâce aux ressources propres de 
Naftogaz et à un prêt accordé par des IFI69;
iii) la réforme du secteur gazier est censée améliorer la gouvernance de ce 
secteur en Ukraine, ce qui devrait limiter l’élément de risque lié à la gou -
vernance qui pèse sur la sécurité du transit gazier via ce pays. La Com -
mission compte également à son actif l’adhésion de l’Ukraine au traité 
instituant la Communauté de l’énergie en 2011, qui devrait permettre de 
mieux intégrer le pays dans le marché de l’énergie de l’UE et contribuer 
ainsi à la stabilisation de son secteur gazier à long terme.69 Un prêt de 300 millions de 
dollars des États-Unis octroyé 
par la BERD, assorti d’une 
garantie de l’État ukrainien, 
qui doit être suivi d’un autre 
de la Banque mondiale, 
garanti par la BEI et donc par 
l’UE, pouvant 
atteindre 520 millions de 
dollars des États-Unis.
41
 Conclusions  
et recommandations
74 
Nos travaux d’audit nous permettent de conclure que, dans l’ensemble, l’aide de 
l’UE en faveur de l’Ukraine a contribué de manière partiellement efficace à trans -
former ce pays en un État bien gouverné dans les domaines de la gestion des 
finances publiques et de la lutte contre la corruption, ainsi que dans le secteur 
gazier.
Efficacité de l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine  
quant à l’amélioration de la gestion des finances 
publiques et au renforcement de la lutte  
contre la corruption
75 
L’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine a contribué de manière partiellement effi -
cace à améliorer la gestion des finances publiques et à renforcer la lutte contre la 
corruption.
76 
Pendant l’essentiel de la période couverte par l’audit, la GFP occupait une place 
réduite dans le dialogue UE-Ukraine. Dès 2011, l’UE s’est toutefois montrée plus 
exigeante en ce qui concerne les réformes de la GFP et a aidé l’Ukraine à élaborer 
sa stratégie et son plan d’action en la matière (voir points 31 à 34). La lutte contre 
la corruption s’est régulièrement invitée à l’ordre du jour du dialogue UE-Ukraine. 
Elle s’est renforcée avec le plan d’action concernant la libéralisation du régime 
des visas de 2011 et s’est encore accélérée avec la coopération accrue de l’après-
Maïdan (voir points 35 à 37).
Recommandation n° 1 – Accorder une plus 
grande importance à la gestion des finances publiques dans 
le processus  
de dialogue avec l’Ukraine
Afin d’entretenir la dynamique de réforme de la GFP imprimée par l’adoption de 
la stratégie de 2013 en la matière, la Commission et le SEAE devraient renforcer le 
dialogue politique sur les problèmes de GFP . La Commission devrait également 
étudier la possibilité de lancer un programme spécifique pour veiller à ce que 
les réformes de la GFP soient mises en œuvre efficacement et dans les meilleurs 
délais.
42 Conclusions et recommandations  
77 
Dans sa conception, l’aide de l’UE a contribué de manière partiellement efficace 
aux améliorations dans les domaines de la GFP et de la lutte contre la corrup -
tion. La Commission a intégré la nécessité de renforcer ceux-ci dans l’élaboration 
des programmes d’appui budgétaire et de l’AMF en faveur de l’Ukraine, malgré 
quelques insuffisances dans la formulation des conditions ou dans la méthode 
d’évaluation de leur réalisation (voir points 38 à 40). La majorité des programmes 
d’appui budgétaire en Ukraine ont été conçus de manière à ce qu’une part 
importante du montant alloué soit déboursée en début de période, moyennant 
le respect des conditions générales. Cette approche peut réduire l’incitation 
à mettre en œuvre les réformes nécessaires pour percevoir les montants ulté -
rieurs plus modestes. Pour faire face à la situation critique de l’Ukraine, la Com -
mission a privilégié le versement rapide de l’aide en 2014 (voir points 41 à 44).
Recommandation n° 2 – Améliorer la formulation  
des conditions de l’aide financière et les versements  
de cette dernière
La Commission devrait s’appuyer sur l’expérience acquise en Ukraine pour amé -
liorer la façon dont l’aide future est conçue:
a) pour ce qui est des conditions régissant l’appui budgétaire et les prêts AMF, 
tous les indicateurs sélectionnés devraient être clairement définis afin d’évi -
ter tout désaccord durant le processus d’évaluation;
b) les conditions des futurs prêts et subventions devraient être complémen -
taires et se renforcer mutuellement;
c) au moment de la négociation et de la fixation des conditions, la Commission 
devrait collaborer étroitement avec les autres donateurs, en particulier les 
institutions financières internationales, de manière à  renforcer les incitations 
à mener des réformes;
d) les programmes devraient viser à assurer un équilibre raisonnable entre les 
éléments de levier politique et la nécessité de décaissement rapide de l’aide. 
Par ailleurs, pour l’appui budgétaire, les montants des tranches variables 
dont le versement dépend du respect de conditions relatives à la GFP et à la 
lutte contre la corruption devraient être suffisamment élevés pour garantir 
que ces conditions soient satisfaites.
78 
Le suivi de la manière dont l’aide de l’UE a été mise en œuvre s’est avéré très effi -
cace et s’est encore amélioré au cours de la période contrôlée. L’UE et les organi -
sations internationales évaluent régulièrement la situation en matière de GFP et 
de lutte contre la corruption en Ukraine et, depuis 2012, la Commission a renforcé 
son cadre de supervision de l’appui budgétaire. L’évaluation des programmes 
d’appui budgétaire ne fait toutefois pas l’objet d’une approche systématique 
(voir points 45 à 48). Les suspensions des paiements d’appui budgétaire ont per -
mis de promouvoir les priorités en matière de GFP de 2011 à 2013 (voir point 49).
43 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 3 – Renforcer le suivi de la mise en 
œuvre de l’aide de l’UE
Afin d’approfondir et d’accélérer les réformes dans les domaines de la GFP et de 
la lutte contre la corruption, la Commission devrait renforcer son suivi pour cer -
tains aspects et mettre davantage l’accent sur l’obligation de rendre compte qui 
s’applique aux bénéficiaires:
a) l’approche utilisée par la Commission pour évaluer les programmes d’appui 
budgétaire mis en œuvre en Ukraine devrait être rationalisée;
b) la suspension des paiements d’appui budgétaire ayant prouvé toute son 
efficacité, la Commission devrait continuer à y recourir lorsque l’absence de 
progrès satisfaisants dans les réformes le justifie.
79 
L’aide de l’UE a contribué de manière partiellement efficace à l’obtention de 
résultats tangibles et durables dans les domaines de la GFP et de la lutte contre 
la corruption. Jusqu’en  2014, l’engagement limité du gouvernement ukrainien 
en faveur du processus de réforme s’est traduit par la réalisation incomplète 
et tardive des résultats escomptés (voir points 50 et 51). Malgré le nouvel élan 
donné aux réformes depuis lors, les résultats obtenus à  ce jour restent fragiles. 
Dans le cadre des programmes d’AMF, la Commission a fait usage de sa marge 
d’appréciation pour conclure que la majorité des conditions relatives à la GFP 
avaient été globalement remplies, malgré certaines insuffisances dans la mise en 
œuvre (voir point 52). Pour ce qui est de la GFP et de la lutte contre la corruption, 
la plupart des résultats obtenus prennent la forme de changements de nature 
législative et institutionnelle (voir points 53 à 63). En ce qui concerne les mesures 
de lutte contre la corruption, les résultats de la mise en œuvre effective ne sont 
pas encore visibles.
Recommandation n° 4 – Accorder une plus 
grande importance à la mise en œuvre effective des réformes 
et à leur pérennité
Tout en préconisant de modifier la législation, la Commission, en coopération 
avec les organisations de la société civile, devrait davantage subordonner l’aide 
de l’UE à la mise en œuvre effective des réformes dans le domaine de la GFP et 
de la lutte contre la corruption. Cela concerne en particulier la stratégie et le 
plan d’action en matière de réforme de la GFP ainsi que la viabilité financière des 
organes opérationnels impartiaux qui combattent la corruption. Le respect des 
conditions de décaissement devrait être évalué dans le détail.
44 Conclusions et recommandations  
Aide de l’UE visant à améliorer la gouvernance  
dans le secteur gazier et la sécurité  
de l’approvisionnement de l’UE en gaz via l’Ukraine
80 
Globalement, l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine s’est avérée partiellement 
efficace pour améliorer la gouvernance dans le secteur gazier et la sécurité de 
l’approvisionnement de l’UE en gaz via l’Ukraine.
81 
Le dialogue UE-Ukraine sur les questions énergétiques a  pâti de l’engagement 
(jusqu’il y a peu) vacillant de l’Ukraine et des divergences de vues entre les par -
ties concernées de l’UE sur la sécurité de l’approvisionnement de celle-ci en gaz 
via l’Ukraine. Les mêmes grandes questions sont restées posées de 2007 à 2015 
(voir points 65 à 69).
82 
Au départ, la conception de l’aide de l’UE dans le secteur gazier et le domaine de 
la sécurité de l’approvisionnement en gaz via l’Ukraine que nous avons examinée 
comportait certaines dispositions vagues et difficiles à évaluer (voir point 70).
83 
Les données de qualité utiles au suivi de la mise en œuvre de l’aide de l’UE ont 
fait défaut jusqu’en 2014 et les rapports conjoints UE-Ukraine n’expliquaient pas 
toujours le contexte global des difficultés rencontrées dans le secteur gazier (voir 
points 71 et 72).
84 
Jusqu’en 2014, l’aide de l’UE a eu un impact limité sur le fonctionnement du sec -
teur gazier ukrainien et elle a donné des résultats mitigés en matière de sécurité 
des approvisionnements de l’UE en gaz via l’Ukraine. Des étapes importantes ont 
été franchies depuis 2014 (voir point 73).
45 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 5 – Prendre des mesures pour rendre 
plus efficace l’aide de l’UE octroyée à l’Ukraine  
dans le domaine du gaz
La Commission devrait prendre, sans tarder, des mesures pour améliorer le suivi 
de la coopération stratégique entre l’UE et l’Ukraine dans le secteur du gaz et 
renforcer son efficacité. Il convient notamment d’accorder une plus grande im -
portance à la collecte, à la vérification et à l’analyse des données. La Commission 
devrait systématiquement collecter des informations plus précises et vérifiables, 
même dans des conditions défavorables. Il s’agit là d’un point crucial pour une 
prise de décisions bien fondée et s’appuyant sur des éléments probants.
Le présent rapport spécial a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel 
PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 
8 novembre 2016.
 Par la Cour des comptes
 Klaus-Heiner LEHNE
 Président

46
 Annexe
Programmes examinés
Tableau 1 – Programmes d’appui budgétaire dont a bénéficié l’Ukraine  
de 2007 à 2015
Montant 
allouéDécaissements
(millions d’euros)
Programmes d’appui budgétaire sectoriel1 (abréviation, année de la décision) 588 259
Soutien à la mise en œuvre de la politique énergétique de l’Ukraine (Énergie I, 2007) 87 73
Soutien à la mise en œuvre de la stratégie de l’Ukraine dans les domaines de l’efficacité énergétique  
et des sources d’énergie renouvelable (Efficacité énergétique, 2008)70 52
Promotion des échanges commerciaux mutuels par l’élimination des entraves techniques aux échanges  
entre l’Ukraine et l’UE (Commerce, 2008)45 29
Soutien à  la mise en œuvre d’une stratégie environnementale en Ukraine (Environnement, 2009) 35 24
Soutien à la mise en œuvre de la stratégie de l’Ukraine en matière de transports (Transports, 2009) 65 27
Soutien à la politique sectorielle de gestion des frontières en Ukraine (Gestion des frontières, 2010) 66 49
Poursuite du soutien à la mise en œuvre de la politique énergétique de l’Ukraine (Énergie II, 2012) 45 5
Programme d’appui aux politiques sectorielles – Soutien à la politique régionale de l’Ukraine (Régions, 2013) 55 0
Réforme du cadre juridique et administratif et de la fonction publique de l’Ukraine (2011) 70 annulé
Appui budgétaire à la politique de développement régional de l’Ukraine (2012) 50 annulé
Contrat d’appui à la consolidation de l’État2355 250
1 Ce montant comprend l’assistance complémentaire (assistance technique, audit, examens des programmes et évaluations).
2 La dotation de 355 millions d’euros du contrat d’appui à la consolidation de l’État se composait de 232 millions d’euros de nouveaux fonds 
et de 123 millions d’euros provenant de l’absorption des dotations du Programme d’action annuel (à savoir les dotations de deux nouveaux 
programmes d’appui aux politiques sectorielles pour l’élimination des obstacles au commerce et pour la mise en œuvre d’une stratégie 
environnementale en Ukraine (55 millions d’euros chacune), ainsi que 13 millions d’euros issus d’une rallonge budgétaire initialement 
destinée au secteur de l’environnement).
Source:  CRIS, au 31 décembre 2015.
Tableau 2 – Vue d’ensemble de l’assistance macrofinancière accordée à l’Ukraine 
de 2007 à 2015
Année de la décisionAbréviation dans le cadre  
de l’auditMontant alloué Décaissements
(millions d’euros)
2002AMF I1106102010 500
2014 AMF  II 1 000 1 000
2015 AMF  III 1 800 600
Total 3 410 2 210
Source:  DG Affaires économiques et financières, au 31 décembre 2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmAnnexe
47 Annexe 
Tableau 3 – Projets examinés en Ukraine pour la période 2007-2015
Titre (année du contrat)Montant alloué Décaissements
(millions d’euros)
Gestion des finances publiques (GFP)
Jumelage «Renforcement de l’application du droit et de la politique de la concurrence en Ukraine» (2007) 1 0,9
Jumelage «Appui au principal bureau ukrainien de contrôle et de révision (KRU) dans la mise en œuvre  
du nouveau système de contrôle interne des finances publiques» (2007)1,1 1,1
Harmonisation des systèmes de concurrence et de marchés publics de l’Ukraine avec les normes de l’UE 
(2008)4,4 4,4
Renforcer le potentiel de la banque nationale d’Ukraine par un rapprochement avec les normes de l’UE 
relatives aux banques centrales (2009)1,1 0,6
Soutien au ministère des finances ukrainien dans les domaines de la gestion de la dette publique  
et des prévisions budgétaires (2010)1,7 1,5
Élaboration de la fiche de projet de jumelage concernant la surveillance des établissements financiers  
non bancaires fondée sur les risques (2011)0,1 0,1
Fourniture de matériel informatique pour l’intégration du réseau régional du comité antimonopole 
ukrainien, à l’appui du projet du plan d’action UE-Ukraine «Harmonisation des systèmes de concurrence  
et de marchés publics de l’Ukraine avec les normes de l’UE» de 2006 (2010)0,2 0,2
Prolongation du contrat 147-159 «Harmonisation des systèmes de concurrence et de marchés publics  
avec les normes de l’UE» (2011)1,1 1,1
Élaboration de deux projets de jumelage dans le domaine de la gestion des finances publiques en Ukraine 
(2013)0,1 0,1
Harmonisation du système de marchés publics de l’Ukraine avec les normes de l’UE (2013) 4 2,7
Ce que coûte l’État – Promouvoir le contrôle public du processus budgétaire de l’État (2013) 0,3 0,2
Société civile et médias pour des budgets locaux transparents (2013) 0,3 0,1
Création et mise en œuvre du système «budget ouvert» pour la surveillance de l’utilisation des deniers 
publics (2013)0,3 0,2
Suivi indépendant des flux de ressources et de capitaux issus du développement d’hydrocarbures 
conventionnels et non conventionnels dans le cadre de l’accord de partage de production (2013)0,2 0,2
Total GFP 15,9 13,4
Lutte contre la corruption
Soutien à la bonne gouvernance – Projet de lutte contre la corruption en Ukraine (2006) 1,5 1,4
Projet de soutien aux réformes de la justice en Ukraine (2013) 8,6 2,4
Total lutte contre la corruption 10,1 3,8
Source:  CRIS, au 31 décembre 2015.Annexe
48 Réponses de la Commission 
et du SEAE
Synthèse
III
Les événements dramatiques survenus en Ukraine à la fin du mois de février 2014, à savoir l’éviction de l’ancien pré -
sident ukrainien Yanukovich le 28 février 2014 et l’annexion illégale de la Crimée par la Russie dans les jours qui ont 
suivi, ont nécessité une réaction prompte et décisive pour atténuer autant que possible les effets d’une situation 
extrême et inattendue.
Bien que cela n’ait pas laissé suffisamment de temps à la Commission pour mettre en place une stratégie à long 
terme prédéfinie avant d’annoncer d’importantes mesures d’aide pour l’Ukraine en mars 2014, la planification à plus 
long terme a commencé dans les jours suivants et de nombreuses discussions stratégiques ont eu lieu depuis, aux -
quelles ont également participé des partenaires internationaux.
V
Bien que l’aide de l’UE ait été partiellement efficace, la Commission estime que les programmes de l’UE ont déclen -
ché ou appuyé des réformes structurelles importantes dans presque tous les domaines décrits au point IV.
VI
La Commission a dû négocier et évaluer l’assistance macrofinancière et les conditions régissant l’appui budgétaire 
dans un contexte politique, économique et financier exceptionnel en Ukraine.
La plupart des programmes d’appui budgétaire comprennent une tranche fixe à verser au début du programme 
pour autant que les conditions générales types des opérations d’appui budgétaire soient remplies.
VII
Ces dix dernières années, la coopération avec l’Ukraine dans le secteur de l’énergie était fondé sur le protocole 
d’accord de 2005 sur la coopération dans le domaine de l’énergie et visait à garantir la sécurité d’approvisionnement 
en gaz de l’Europe via les réseaux de gazoducs ukrainiens et l’introduction de réformes de grande envergure dans le 
secteur de l’énergie.   Il s’agissait également de l’objectif principal de la déclaration conjointe concernant la moderni -
sation du réseau de transit du gaz en Ukraine de mars 2009. La crise du gaz de 2009 a encore renforcé la pertinence 
et l’opportunité de cette initiative, bien que sa mise en œuvre ait été difficile en raison de la complexité de la situa -
tion politique dans le pays et de la persistance des tensions géopolitiques.  
Les progrès réalisés ont permis à la BEI et la BERD de conclure, en décembre 2014, une première série de prêts pour 
la modernisation du réseau de transit du gaz. Les efforts visant à améliorer la gouvernance dans le secteur du gaz 
en Ukraine ainsi que la sécurité d’approvisionnement générale ont été compromis jusqu’en 2014 par la dépendance 
de l’Ukraine vis-à-vis des fournitures énergétiques russes.  Depuis lors, les progrès significatifs réalisés en matière de 
réformes du marché du gaz en Ukraine sont largement reconnus.
Depuis mars 2015, un plan de réforme de grande ampleur du secteur du gaz est mis en œuvre.  À la suite de l’élabo -
ration de la nouvelle loi, le gouvernement a adopté un plan destiné à séparer les activités de Naftogaz de celles du 
gestionnaire du réseau de transport en juillet 2016, et devrait être mis en œuvre d’ici à 2017.   
La Commission, en collaboration avec le secrétariat de la Communauté de l’énergie et d’autres partenaires, conti -
nuera à  encourager l’achèvement rapide des réformes du secteur du gaz afin d’améliorer la transparence et de 
garantir des conditions de concurrence complète, notamment en favorisant l’émergence de nouveaux opérateurs 
sur le marché et en renforçant la sécurité de l’approvisionnement en gaz et la fiabilité du réseau de transit de 
l’Ukraine.
Réponses de la Commission et du SEAE 49
Introduction
04
Depuis la mi-2015, l’économie ukrainienne a  montré des signes de stabilisation économique après une récession 
particulièrement grave qui résultait en partie d’une perte de confiance et de la dégradation de ses capacités de 
production en lien avec le conflit armé dans l’est du pays. Cette stabilisation était imputable à une série de facteurs 
tels que l’adoption de mesures macroéconomiques fortes pour faire face à des déséquilibres à long terme et une 
assistance technique et financière internationale de grande envergure qui a  joué un rôle prépondérant pour enrayer 
la crise de confiance.
Après un repli de l’économie de 6,6 % en 2014 et de 9,9 % en 2015, on s’attend à une reprise de la croissance (esti -
mée à 1 ou 2 %) en 2016 grâce à l’amélioration progressive de la confiance des consommateurs et des investisseurs. 
Le PIB a augmenté de 0,1 % en termes réels au premier trimestre 2016 et de 1,3 % au deuxième trimestre.
08
Étant donné la situation en Ukraine, une aide a effectivement été apportée au titre de l’IEV depuis 2014 sous forme 
de «mesures spéciales». Les préparatifs ont maintenant commencé pour revenir à la programmation pluriannuelle 
normale sous forme d’un cadre unique d’appui à partir de 2018.
13
La Commission reconnaît que la volonté de réforme de la part des autorités ukrainiennes s’est fortement accrue 
depuis 2014. L’administration ukrainienne actuelle fait notamment preuve d’un fort engagement en faveur de la 
réforme de l’administration publique (RAP).
La Commission s’appuie sur cet élan de réforme et l’encourage. Des travaux sont en cours pour concevoir un pro -
gramme d’appui de l’UE de grande envergure dans ce domaine afin de soutenir et de maintenir cette volonté de 
réforme. Le troisième programme d’assistance macrofinancière (AMF) contient également d’importants engage -
ments en matière de RAP , concernant à la fois la législation et la mise en œuvre
15
L’AMF ne fait pas double emploi avec le principe de conditionnalité du FMI mais le complète. Elle ne peut être 
versée que si le programme complémentaire du FMI est en cours et que les revues du FMI continuent d’être menées 
à bien. Cela implique que le bénéficiaire doit continuer de respecter les conditions du FMI afin de pouvoir bénéficier 
des versements au titre de l’AMF.
Encadré 1 – Lancement de la campagne des autorités ukrainiennes contre l’oligarchie
La Commission estime que le rôle et l’importance de l’Agence pour la modernisation sont surestimés et qu’il n’existe 
aucun risque de confusion avec l’aide officielle de l’UE en faveur de l’Ukraine.
17
Les événements dramatiques survenus en Ukraine fin février 2014, à savoir l’éviction de l’ancien président ukrai -
nien Yanukovich le 28 février 2014 et l’annexion illégale de la Crimée par la Russie dans les jours qui ont suivi, ont 
nécessité une réaction prompte et décisive pour atténuer autant que possible les effets d’une situation extrême et 
inattendue.
Réponses de la Commission et du SEAE 50
Bien que cela n’ait pas laissé suffisamment de temps à la Commission pour mettre en place une stratégie à long 
terme prédéfinie avant d’annoncer une d’importantes mesures d’aide pour l’Ukraine en mars 2014, la planification 
à plus long terme a commencé dans les jours suivants et de nombreuses discussions stratégiques ont eu lieu depuis, 
auxquelles ont également participé des partenaires internationaux.
De plus, après l’annonce du train de mesures d’aide, qui a eu une importance politique majeure, des programmes 
de soutien spécifiques de l’UE ont été soigneusement élaborés en prenant en considération et en documentant les 
risques financiers ainsi que les activités d’autres donateurs.
18
L’objectif du train de mesures financier de mars 2014 était d’envoyer un signal fort de soutien politique et parallèle -
ment de mobiliser un appui budgétaire et fiscal à court terme ainsi qu’un soutien aux investissements et un soutien 
consultatif à plus long terme. Le train de mesures a donc permis de répondre à des besoins à court terme ainsi que 
sur le moyen à  long terme, ces derniers étant effectivement subordonnés à  des engagements de réforme soutenus 
de la part des autorités ukrainiennes.
Il convient de noter que le train de mesures financier de mars 2014 (volume combiné des programmes d’AMF I et II) 
ne comportait que 1,61 milliard d’euros d’AMF. La proposition relative à une troisième mesure d’AMF en faveur de 
l’Ukraine (d’un montant de 1,8 milliard d’euros) a été adoptée par la Commission en janvier 2015 et est donc venue 
compléter le train de mesures de mars 2014 fondé sur une évaluation globale de l’aide fournie jusqu’alors et son 
impact sur la stabilité économique et financière en Ukraine depuis le début de la crise, et tenait compte de la dété -
rioration de la situation financière de l’Ukraine au début de 2015.
20
Il est prévu de revenir à une programmation pluriannuelle sous forme d’un cadre unique d’appui à partir de 2018. 
Les travaux préparatoires ont déjà commencé.
21
Bien qu’il y ait pu avoir des difficultés initiales de coordination, les activités de la délégation de l’UE à Kiev, du 
groupe de soutien à l’Ukraine et de la mission de conseil de l’UE sont à présent étroitement coordonnées et pleine -
ment complémentaires, comme le montre l’élaboration conjointe d’un nouveau programme d’aide en matière de 
lutte contre la corruption, qui a été adopté plus tôt cette année (en juin 2016).
22
Cette initiative n’a pas été poursuivie. La Commission continue de soutenir l’Ukraine dans la lutte contre la corrup -
tion et la fraude au moyen d’autres initiatives, telles que le soutien aux nouveaux organes ukrainiens de lutte contre 
la corruption au moyen du programme anticorruption mentionné dans la réponse relative au point 21, et le soutien 
à la réforme du système judiciaire.
24
La coordination des donateurs par les différents gouvernements ukrainiens a  en effet été relativement médiocre 
pendant la plus grande partie de la période couverte par l’audit. Le gouvernement ukrainien actuel entreprend 
néanmoins des actions pour faire face à la situation et l’améliorer; ces mesures commencent à porter leurs fruits.
Réponses de la Commission et du SEAE 51
25
Depuis le début, la Commission a instauré une coordination avec le fonds multidonateurs de la BERD et a aussi 
adopté une décision (en juillet 2016) pour contribuer au fonds.
Observations
34
L’UE a effectivement apporté un soutien très actif à l’élaboration d’une stratégie de gestion des finances publiques 
(GFP) en 2012 et 2013, ce qui a abouti à l’adoption d’un document de bonne qualité avant le sommet de Vilnius. Des 
travaux sont en cours – à nouveau avec l’aide d’experts de l’UE et du programme SIGMA de l’OCDE – pour mettre 
à jour et améliorer encore la stratégie de GFP .
38
Les conditions relatives à la gestion des finances publiques et à la lutte contre la corruption étaient au cœur d’un 
ensemble de programmes d’aide de l’UE, comme le contrat d’appui à la consolidation de l’État. La Commission 
continuera d’améliorer la méthode d’évaluation des progrès réalisés et les critères utilisés dans le cadre de la GFP .
40
La Commission estime qu’elle a fait bon usage de sa marge d’appréciation compte tenu des circonstances politiques 
et financières exceptionnelles en Ukraine.
Encadré 2 – Souplesse dans la fixation des conditions de l’AMF et l’évaluation  
de leur respect
Le protocole d’accord pour le programme d’AMF I a été principalement négocié entre 2010 et 2012, alors que le 
gouvernement ukrainien était beaucoup moins tourné vers les réformes, et il n’a été ratifié qu’en 2014 par le Parle -
ment ukrainien. Malgré des négociations difficiles, la Commission est tout de même parvenue à introduire certaines 
conditions générales de GFP dans ce protocole d’accord.
L’approche consistant à inclure plus d’une réalisation dans une condition permet de fixer un objectif global dans 
un domaine spécifique de réforme afin de fournir une orientation stratégique, tout en gardant des critères clairs et 
spécifiques pour les mesures stratégiques escomptées.
Réponse commune aux points 41 et 42
La Commission estime que la part de tranches fixes d’appui budgétaire sectoriel versées en début de période est 
restée dans la marge recommandée par les lignes directrices sur l’appui budgétaire et était justifiée par la situation 
en Ukraine.
43
La Commission estime qu’en 2014, l’Ukraine était au bord de l’effondrement financier et, en définitive, politique. De 
concert avec le FMI et d’autres donateurs internationaux, l’UE a réagi rapidement à la crise financière qui sévissait 
dans le pays, en particulier en 2014 et au cours du premier semestre de 2015. Étant donné l’ampleur de la crise éco -
nomique en Ukraine et la taille de ce pays (qui est de loin le plus grand des voisins orientaux de l’UE), une assistance 
macrofinancière importante était nécessaire.
Réponses de la Commission et du SEAE 52
46
Depuis 2010, les décaissements au titre de l’appui budgétaire sont effectivement fondés sur une évaluation globale 
de la GFP , qui tient compte de l’ensemble des éléments d’analyse, y compris les évaluations des dépenses publiques 
et de la responsabilité financière (PEFA).
48
La Commission estime que l’évaluation des opérations d’appui budgétaire de 2014 en Ukraine a fourni une vue 
d’ensemble et une évaluation globales et comparatives.
51
La Commission est au courant de ce problème qui a également été mis en évidence dans l’évaluation de l’appui 
budgétaire et conseille au ministère des finances d’améliorer les modalités d’affectation des ressources de l’UE.
52
La Commission estime que son évaluation («globalement satisaite») signifie que, même si tous les aspects de la 
condition d’AMF n’ont pas été mis en œuvre, l’objectif de réforme de la condition en question a été atteint dans une 
telle mesure qu’il ne serait pas justifié de retarder les décaissements d’AMF correspondants.
Réponse commune de la Commission aux points 67 à 69
Tout au long de la période couverte par l’audit, la Commission a poursuivi une stratégie cohérente, compte tenu du 
rôle stratégique du réseau ukrainien de transit du gaz et, par corollaire, de la nécessité d’entreprendre des réformes 
fondamentales dans le secteur du gaz.
Les États membres ont largement soutenu les efforts de la Commission. Celle-ci reconnaît néanmoins que les 
priorités de certains États membres en ce qui concerne la coopération dans le secteur du gaz n’étaient pas toujours 
totalement cohérentes avec celles de la Commission.
Après les crises de 2006 et de 2009, la Commission a bien mené des analyses de risques internes et s’est efforcée 
d’évaluer les enseignements tirés de l’interruption de l’approvisionnement en gaz dans un document de travail 
(document de travail des services de la Commission (COM(2009) 363) SEC(2009) 977).
La Commission estime que les interruptions de transit du gaz en 2006 et en 2009 étaient le résultat direct d’un diffé -
rend commercial entre Gazprom et Naftogaz, influencé et exacerbé par les tensions politiques entre l’Ukraine et la 
Russie.
La Commission a dû tenir compte du caractère sensible des informations dans ce domaine et estime que, dans ces 
circonstances, elle n’aurait pu être plus explicite.
70
La Commission reconnaît que les programmes d’assistance relatifs au secteur du gaz auraient pu être mieux conçus 
dans certains cas, mais souligne les faibles capacités administratives des ministères ukrainiens concernés par l’éla -
boration des programmes d’assistance.
Réponses de la Commission et du SEAE 53
71
La Commission estime que l’accès aux données s’est progressivement amélioré au cours de la période couverte 
par l’audit. Depuis 2015, les données pertinentes relatives aux flux de transit de gaz ainsi que les informations du 
marché concernant le secteur gazier ukrainien sont accessibles au public grâce à la coopération entre les autorités 
ukrainiennes, la Commission et le REGRT pour le gaz (réseau européen des gestionnaires de réseau de transport du 
gaz).
73
La Commission estime que des progrès avaient déjà été accomplis en 2014, par exemple avec l’élaboration de la 
nouvelle loi sur le gaz par le gouvernement, qui a permis de signer les premiers prêts de la BEI/de la BERD pour la 
modernisation du réseau de transit du gaz en décembre 2014.
c)
Les efforts déployés par la Commission pour aider l’Ukraine à moderniser le réseau de transit du gaz n’ont abouti 
à des décisions d’investissement concrets de grande envergure que vers la fin de 2014, principalement parce que 
les gouvernements précédents n’étaient pas disposés à mettre en œuvre les réformes essentielles décidées dans la 
déclaration conjointe de 2009.
d) i)
La Commission et le SEAE estiment que la sécurité de l’approvisionnement en gaz de l’UE via l’Ukraine était égale -
ment menacée par des acteurs extérieurs (la Russie).  
Conclusions et recommandations
74
La Commission et le SEAE estiment que l’aide de l’UE a contribué de façon décisive à favoriser l’association politique 
et l’intégration économique de l’Ukraine avec l’UE. Depuis le début de la crise en 2014, l’aide de l’UE a également 
joué un rôle prépondérant dans la stabilisation de la situation en Ukraine et dans le lancement d’importantes 
réformes structurelles dans un large éventail de domaines et secteurs.
76
La Commission estime que la lutte contre la corruption et la gestion des finances publiques sont des domaines 
essentiels du dialogue de l’UE avec l’Ukraine. C’est pourquoi de nombreuses réformes importantes ont été enga -
gées ces dernières années et ont donné des résultats importants.
Recommandation n° 1 – Accorder une plus grande importance à la gestion des finances 
publiques dans le processus de dialogue avec l’Ukraine
La Commission et le SEAE acceptent cette recommandation.
Un programme d’aide spécifique pour la GFP est actuellement à l’étude au titre de mesure spéciale pour 2017. Les 
questions de GFP constituent déjà des éléments essentiels de tous les programmes d’appui budgétaire en cours et 
une mise à jour de la stratégie de GFP est en cours avec l’aide d’experts de l’UE et du programme SIGMA de l’OCDE.
Réponses de la Commission et du SEAE 54
77
La Commission estime que la mobilisation et le versement rapides de l’aide ont été essentiels en 2014 et 2015 étant 
donné la situation critique en Ukraine. Tous les versements d’appui budgétaire étaient basés sur une évaluation 
minutieuse afin que soit garanti le respect des conditions générales de l’appui budgétaire.
La plupart des programmes d’appui budgétaire comprennent une tranche fixe à verser au début du programme 
pour autant que les conditions générales types pour les opérations d’appui budgétaire soient remplies.
Recommandation n° 2 – Améliorer la formulation des conditions de l’aide financière  
et les versements de cette dernière
La Commission accepte cette recommandation.
a)
La Commission a déjà commencé à définir des objectifs stratégiques de manière plus précise et ciblée, comme cela 
ressort de l’évolution des protocoles d’accord avec l’Ukraine, notamment entre les programmes d’AMF II et III. Elle 
poursuivra les efforts de précsion et de clarté à l‘avenir.
Néanmoins, les conditions régissant l’AMF sont toujours le résultat d’une négociation avec le pays bénéficiaire. En 
particulier, lorsque ces négociations ont lieu dans un contexte géopolitique et financier exceptionnel, la Commis -
sion peut, et pourra à l’avenir, être amenée à trouver un équilibre entre l’urgence de la situation et la prolongation 
de l’aide, d’une part, et la précision et la clarté, d’autre part.
c)
La Commission continuera pour l’ensemble de ses programmes d’AMF, comme elle l’a toujours fait par le passé, de 
coordonner étroitement son action avec le FMI et d’autres donateurs.
d)
La Commission continuera aussi à rechercher un équilibre raisonnable entre les éléments de levier et la vitesse de 
décaissement. En 2014, le contexte géopolitique et financier exceptionnel en Ukraine a justifié, dans certains cas, 
de privilégier un versement rapide de l’AMF. Depuis que l’économie ukrainienne a  commencé à  se stabiliser à  la fin 
de l’année 2015, la Commission se montre plus exigeante quant au respect de l’application des conditions de l’AMF. 
Cela est confirmé par le fait que la seconde tranche du programme d’AMF III est suspendue depuis octobre 2015 car 
la mise en œuvre est encore incomplète.
La Commission continuera à suivre de près la mise en œuvre, en vue d’optimiser la fonction de levier de son aide. 
Parallèlement, il ne peut être exclu qu’à l’avenir les tranches d’AMF puissent être déboursées dans un contexte de 
bons résultats en matière de mise en œuvre globale, même lorsqu’un nombre restreint de conditions ne sont pas 
satisfaites.
78
La Commission estime que l’évaluation des opérations d’appui budgétaire de 2014 en Ukraine a fourni une évalua -
tion globale et comparative.
Réponses de la Commission et du SEAE 55
Recommandation n° 3 – Renforcer le suivi de la mise en œuvre de l’aide de l’UE
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission continuera de travailler au renforcement du suivi de la mise en œuvre de l’aide de l’UE et elle utili -
sera tous les instruments à sa disposition pour accélérer la progression des réformes.
79
La Commission estime que son évaluation «globalement remplie» signifie que, même si tous les aspects détaillés 
sous-jacents de la condition d’AMF n’ont pas été mis en œuvre, l’objectif de réforme de la condition en question 
a été atteint dans une telle mesure qu’il ne serait pas justifié de retarder les décaissements d’AMF correspondants.
Recommandation n° 4 – Accorder une plus grande importance à la mise en œuvre 
effective des réformes et à leur pérennité
La Commission et le SEAE acceptent cette recommandation.
Pour l’AMF, au moment d’évaluer les conditions de décaissement, la Commission se limitera aux catégories d’évalua -
tion «remplies», «globalement remplies» et «non remplies».
80
Ces dix dernières années, la coopération avec l’Ukraine dans le secteur de l’énergie a principalement porté sur la 
garantie de l’approvisionnement en gaz (et en pétrole) de l’Europe via le réseau de gazoducs ukrainiens. Les efforts 
visant à améliorer la gouvernance du secteur du gaz en Ukraine ainsi que la sécurité d’approvisionnement général 
ont été compromis par la situation politique et la dépendance de l’Ukraine vis-à-vis des fournitures énergétiques 
russes. Le dialogue de haut niveau sur l’énergie mené dans le contexte du protocole d’accord de 2005 a représenté 
à cet égard un forum essentiel et utile.
81
Tout au long de cette période, la Commission a poursuivi une stratégie cohérente compte tenu du rôle stratégique 
du réseau ukrainien de transit du gaz et de la nécessité d’entreprendre des réformes fondamentales dans le sec -
teur du gaz. Cela a également été reconnu par le Conseil dans plusieurs conclusions sur le sujet. Alors que les États 
membres ont largement soutenu les efforts de la Commission, les priorités de certains États membres en ce qui 
concerne la coopération dans le secteur du gaz n’étaient pas toujours cohérentes avec celles de la Commission.
82
Malgré des insuffisances, la Commission estime que les programmes d’appui budgétaire autant que les projets d’as -
sistance technique y afférents ont permis de réaliser des progrès dans le programme de réformes fondamentales 
du secteur du gaz ainsi que d’améliorer la sécurité de l’approvisionnement, malgré un contexte politique souvent 
défavorable. Voir également la réponse de la Commission au point 70.
83
La Commission estime que la communication des données et l’accès à celles-ci se sont progressivement améliorés 
au fur et à mesure de l’évolution du dialogue sur l’énergie (voir également la réponse de la Commission au point 71). 
La Commission a abordé les grandes difficultés rencontrées dans le secteur du gaz dans son dialogue régulier sur 
l’énergie, même si les rapports établis conjointement n’expliquaient pas toujours le contexte global.
Réponses de la Commission et du SEAE 56
Recommandation n° 5 – Prendre des mesures pour accroître l’efficacité de l’aide 
octroyée par l’UE à l’Ukraine dans le domaine du gaz
La Commission accepte cette recommandation et a déjà commencé à l’appliquer.
Plusieurs mesures importantes ont déjà été prises pour accroître l’efficacité de l’aide de l’UE, notamment la constitu -
tion d’une équipe d’experts dans le domaine de l’énergie au sein du groupe de soutien à l’Ukraine, une coordination 
de l’aide renforcée et plus étroite avec le secrétariat de la Communauté de l’énergie ainsi qu’avec d’autres parties 
prenantes (donateurs, REGRT pour le gaz, etc.).
La Commission procède actuellement à l’actualisation de son protocole d’accord sur la coopération dans le domaine 
de l’énergie avec l’Ukraine et a  l’intention de conclure un partenariat énergétique stratégique d’ici la fin de 2016 en 
vue d’intensifier encore son dialogue sur l’énergie avec l’Ukraine et de renforcer l’efficacité de la coopération dans 
le secteur de l’énergie.
La Commission poursuit également ses efforts de médiation dans le différend gazier qui oppose actuellement la 
Russie à l’Ukraine, notamment grâce à une surveillance étroite des flux de transit de gaz. Un système d’alerte pré -
coce est en place dans le cadre de l’accord d’association avec l’Ukraine.
De nouvelles mesures seront prises pour améliorer la qualité des données statistiques collectées sur l’Ukraine, 
notamment dans le cadre du volet «statistiques» du projet EU4Energy lancé en juin 2016 avec l’Agence internatio -
nale de l’énergie et la Communauté de l’énergie.
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Publications gratuites:
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Publications payantes:
 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Étape Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit 7.10. 2014
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 20.7.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 8.11.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues24.11.2016
Dans le présent rapport, la Cour examine si l’aide de la 
Commission et du Service européen pour l’action 
extérieure a contribué efficacement à transformer 
l’Ukraine en un État bien gouverné dans les domaines de 
la gestion des finances publiques et de la lutte contre la 
corruption, ainsi que dans le secteur gazier, lors de la 
période  2007-2015.
Dans l’ensemble, l’aide de l’UE en faveur de l’Ukraine s’est 
avérée partiellement efficace dans ces trois domaines. 
Jusqu’en 2014, elle a eu un impact limité. Malgré le nouvel 
élan donné aux réformes depuis lors, les résultats obtenus 
à ce jour restent fragiles. Le présent rapport comporte 
cinq recommandations visant à améliorer l’aide de l’UE.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E