OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

8.1. Dans ce chapitre, la Cour présente ses observations sur l’autoévaluation, par la Commission, de sa propre performance, telle qu’elle ressort des rapports annuels d’activité de ses directeurs généraux (1) (2), ainsi que les principaux résultats des audits de la performance pour le dernier exercice, dont la Cour a fait état dans ses rapports spéciaux (3). 8.1. La Commission accueille avec satisfaction l’audit de la Cour sur les informations relatives à la performance à un moment où il est nécessaire de prouver la valeur ajoutée et l’impact des dépenses de l’Union européenne.

8.2. La performance est évaluée sur la base des principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité) (4). L’appréciation de la performance est essentielle pendant toute la durée de l’intervention publique; elle concerne les intrants (moyens financiers, humains, matériels, organisationnels ou réglementaires nécessaires pour la mise en œuvre du programme), les réalisations (les éléments livrables du programme), les résultats (les effets immédiats du programme pour les destinataires ou les bénéficiaires directs) et les impacts (les changements à long terme dans la société attribuables, au moins en partie, à l’action de l’UE). 8.2. Il n’est pas toujours facile de mesurer les effets de politiques complexes étant donné les nombreux facteurs qu’elles impliquent et les effets combinés des programmes intégrés. Le suivi saisit ce qui peut être observé (et présenté, entre autres, dans les rapports annuels d’activité) et l’évaluation sert à déterminer les effets dus à la politique.

L’AUTOÉVALUATION PAR LA COMMISSION, DE SA PROPRE PERFORMANCE

Introduction

8.3. Les directeurs généraux de la Commission fixent, dans leur plan de gestion annuel, des objectifs en matière de performance et rendent ensuite compte de leur réalisation dans les rapports annuels d’activité.

8.4. La Cour a évalué les informations sur la performance fournies dans les rapports annuels d’activité des directions générales de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI), de la politique régionale (DG REGIO), ainsi que de la recherche et de l’innovation (DG RTD) (5). Elles sont responsables, respectivement, des deux plus importants domaines de dépenses en gestion partagée et du plus grand domaine de dépenses géré directement par la Commission. La Cour s’est notamment penchée sur les objectifs et sur les indicateurs de performance correspondants, afin d’en apprécier la pertinence (6), la comparabilité (7) et la fiabilité (8). 8.4. Le rapport annuel d’activité n’est qu’un instrument parmi d’autres pour rendre compte de la performance. La Commission a renforcé ses capacités d’évaluation. Des conclusions utiles sont présentées et expliquées dans les rapports d’évaluation (voir la réponse au point 8.23) rédigés par tous les acteurs impliqués, notamment par les États membres dans le cadre des accords de gestion partagée, par des évaluateurs externes, etc.

Rapports des directions générales sur les réalisations de l’année

Agriculture et développement rural

8.5. Dans un tableau de son rapport annuel d’activité, la DG AGRI a présenté, pour chaque «objectif général», des chiffres indiquant quelle est la situation actuelle en ce qui concerne les «indicateurs d’impact» par rapport aux valeurs cibles fixées. La DG AGRI a enregistré des résultats positifs dans le domaine de la bonne gestion financière. Elle a mentionné la nouvelle obligation faite aux États membres d’évaluer leur système d’identification des parcelles agricoles, ainsi que la possibilité, pour ces derniers, de demander à leurs organismes de certification de confirmer la fiabilité des statistiques de contrôle après réexécution des contrôles. En l’occurrence, la Commission limiterait toute correction financière éventuelle au taux d’erreur issu des statistiques de contrôle concernées.

8.6. S’agissant du développement rural, la DG AGRI a indiqué que la mise en œuvre des 94 programmes a progressé: 33,9 milliards d’euros sur un budget total de 96,2 milliards d’euros ont été utilisés, mais à un rythme qui varie selon l’État membre et la mesure en cause. Étant donné que 2010 correspondait au milieu de la période de programmation, la DG AGRI a précisé qu’un état de la situation a permis d’alimenter les réflexions sur l’avenir de la politique de développement rural, grâce, entre autres, à 90 évaluations à mi-parcours des programmes de développement rural présentées à la Commission avant la fin de l’année.

8.7. L’annexe 6 du rapport annuel d’activité fait état des «objectifs spécifiques», des «indicateurs de résultat» qui s’y rapportent, ainsi que des principales réalisations sur le plan politique pour chaque activité EBA (établissement du budget par activités).

Politique régionale

8.8. Dans son rapport annuel d’activité, le directeur général a déclaré que la DG REGIO avait mis en œuvre les priorités opérationnelles fixées pour l’année dans son plan de gestion et qu’elle avait continué d’accomplir des progrès considérables dans la réalisation de ses objectifs à long terme et pluriannuels. D’une manière plus générale, la DG REGIO a indiqué que l’efficacité de la politique de cohésion (9) avait pu être démontrée et que des éléments probants consolidés en attestent la valeur ajoutée. 8.8. Dans son rapport annuel d’activité, la direction générale de la politique régionale (DG REGIO) rend compte de la performance sous plusieurs aspects: exécution du budget, évolution politique, résultat opérationnel lié à la qualité de l’intervention et à la mise en œuvre du plan de relance, qualité de la gestion financière, etc. Les priorités opérationnelles définies dans le plan de gestion sont un des éléments de l’évaluation de la performance.

8.9. La DG REGIO a fourni des informations supplémentaires sur les contrôles mis en place pour assurer l’économie, l’efficience et l’efficacité. S’agissant de la mise en œuvre des programmes opérationnels, elle a évalué que 73 % des crédits alloués pour la période 2007-2013 ont été utilisés de façon satisfaisante. Cette évaluation était fondée sur quatre critères (progrès accomplis en matière de procédures de sélection de projets, élaboration et mise en œuvre des grands projets, instruments d’ingénierie financière: établissement et investissement, paiements en faveur des bénéficiaires). En outre, la DG REGIO a présenté des éléments probants recueillis récemment pour attester la valeur ajoutée de la politique de cohésion, en citant les évaluations ex post des programmes du FEDER pour la période 2000-2006, les conclusions du «réseau d’experts en évaluation» sur la période de programmation 2007-2013, ainsi que le cinquième rapport relatif à la cohésion (10).

8.10. La DG REGIO a fait état des dernières évolutions concernant la mise en œuvre des périodes de programmation concernées, en présentant séparément le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds de cohésion, l’aide de préadhésion et le Fonds de solidarité de l’Union européenne. L’annexe 7 du rapport annuel d’activité comportait les indicateurs de performance correspondants.

Recherche et innovation

8.11. Dans son rapport annuel d’activité, le directeur général a rappelé l’objectif poursuivi par la Commission et par les États membres, à savoir favoriser la mise en place, en Europe, d’un système de recherche intégrée de premier ordre. Selon le rapport, la compétitivité de l’UE sur les plans scientifique et technologique est restée forte dans l’ensemble, car 23,4 % du montant total des investissements consacrés à la recherche dans le monde, 22 % des chercheurs, 32,4 % de toutes les publications ayant des retombées importantes et 31,3 % de l’ensemble des brevets proviennent de l’Union. Cependant, l’UE a enregistré un recul au bénéfice des investissements consentis par les pays émergents dans la recherche.

8.12. S’agissant du septième programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (7e PC), le principal instrument dont l’UE dispose pour mettre en œuvre et soutenir sa politique en matière de recherche, la DG RTD informe qu’elle a clôturé un total de 38 (11) appels à propositions en 2010 et qu’elle a engagé plus de 5,2 milliards d’euros.

8.13. L’évaluation intermédiaire de 2010 relative au 7e PC a permis de conclure que ce dernier a contribué à la réalisation de l’espace européen de la recherche et qu’il reste déterminant dans le paysage européen de la recherche grâce à sa promotion de l’excellence en la matière et à la portée géographique de la coopération transfrontalière.

8.14. Le rapport annuel d’activité présente également les principales réalisations par activité et fait état des objectifs et des indicateurs correspondants à l’annexe 8.

Les observations de la Cour sur les rapports des directions générales

Pertinence des informations sur la performance

Un ensemble cohérent d’objectifs, d’indicateurs et de valeurs cibles axés sur l’efficacité a été défini, mais l’analyse des résultats doit être plus approfondie

8.15. Dans leur plan de gestion, les DG examinées ont présenté un ensemble d’objectifs, d’indicateurs et de valeurs cibles axés essentiellement sur l’efficacité. Les objectifs généraux ont été définis au niveau de la politique stratégique. Leur réalisation a été mesurée à l’aide d’indicateurs d’impact et de valeurs cibles correspondantes. Les objectifs spécifiques définis au niveau opérationnel étaient reliés aux indicateurs de résultat et aux valeurs cibles. 8.15. La Commission considère que les rapports annuels d’activité examinés par la Cour sont conformes aux exigences de l’article 60, paragraphe 7, du règlement financier. L’ensemble des objectifs, indicateurs et valeurs cibles du plan de gestion a été conçu pour évaluer plus spécifiquement l’efficacité des politiques ou des programmes.

8.16. Toutefois, dans les rapports annuels d’activité, l’analyse des différences entre les valeurs cibles et les résultats obtenus faisait défaut (dans le cas de la DG REGIO et de la DG RTD) ou n’était que partielle (DG AGRI). Les informations présentées dans les rapports annuels d’activité étaient donc insuffisantes pour qu’il soit possible de comprendre pourquoi une valeur cible n’avait pas été atteinte ou avait été largement dépassée. 8.16. Les instructions permanentes demandent à la Commission de justifier tout écart entre les résultats atteints et les résultats prévus. Dans certains cas, même si une évaluation complète des différences entre les valeurs cibles et les résultats obtenus fait défaut, les informations sur la situation courante sont présentées annuellement, indiquant clairement la tendance vers la réalisation des objectifs. La Commission convient que les écarts entre les réalisations et les valeurs cibles prévues pourraient être mieux expliqués dans les futurs rapports annuels d’activité et, à l’avenir, on veillera particulièrement à étayer l’analyse des réalisations par rapport aux valeurs cibles définies.

Actuellement, le plan de gestion ne prévoit pas d’objectifs ni d’indicateurs pour mesurer l’économie et l’efficience

8.17. Dans leur plan de gestion, les DG n’ont pas fixé d’objectifs ni d’indicateurs correspondants pour évaluer l’économie (coûts des intrants) ou l’efficience (rapport entre intrants, réalisations et résultats), que ce soit au niveau de la politique de l’UE ou des dépenses directement contrôlées par la DG. Il n’était donc pas possible, dans les rapports annuels d’activité, de déterminer si les réalisations présentées résultaient d’une gestion économique et efficiente des ressources, ni si des progrès avaient été réalisés en la matière. 8.17. Dans le cadre de la gestion par activités, le plan de gestion a été l’outil choisi par la Commission pour la transposition par ses services de sa stratégie à long terme en objectifs généraux et spécifiques. Concernant les objectifs généraux, les instructions permanentes invitent les services à en limiter le nombre de façon à les harmoniser en particulier avec la stratégie «Europe 2020» et à en définir l’ordre de priorité. S’agissant des objectifs spécifiques, les services ont pour instruction de définir des objectifs conformes aux objectifs généraux et qui tiennent compte des effets directs des actions de l’Union européenne sur la population ciblée. En conclusion, le plan de gestion porte sur l’efficacité (le degré de réalisation des objectifs). Pour ce qui est des informations économiques, les services de la Commission rendent compte dans leurs rapports annuels d’activité de l’efficacité, de l’efficience et des aspects économiques de leurs systèmes de contrôle, conformément à l’article 60, paragraphe 7, du règlement financier. La deuxième partie des rapports annuels porte sur l’efficacité du système de contrôle interne tandis que la troisième partie contient les indicateurs clés relatifs à la légalité et à la régularité, qui sont établis sous la forme «intrants, réalisations, résultats et impact».

Dans certains domaines, les valeurs cibles n’étaient pas suffisamment quantifiées ou spécifiques

8.18. Les DG AGRI et RTD n’ont pas quantifié les valeurs cibles pour les indicateurs d’impact dans quatre cas sur dix et trois cas sur dix respectivement, se contentant d’indiquer une tendance. Elles n’ont en outre pas expliqué sur quelle base les valeurs cibles avaient été fixées pour cinq indicateurs d’impact sur dix et quatre sur dix respectivement, ainsi que pour les indicateurs de résultat relatifs à la coopération dans les différents domaines de recherche au sein de la DG RTD. S'agissant de la DG REGIO, même si les valeurs cibles pour les indicateurs d’impact et de résultat ont été quantifiées, la plupart des priorités opérationnelles et des réalisations définies dans son plan de gestion pour 2010 n’étaient ni spécifiques (12) ni mesurables. 8.18. Les instructions permanentes de la Commission n’exigent pas que tous les indicateurs soient quantitatifs, ni qu’il faille expliquer les valeurs cibles pour la raison que le plan de gestion est principalement un outil de gestion. Les indicateurs doivent être mesurables pour suivre les progrès réalisés en vue d’atteindre les objectifs définis, et les tendances sont appropriées à cette fin. Pour la DG REGIO, les objectifs généraux et spécifiques liés à l’établissement du budget par activités (EBA) sont des objectifs «SMART» et la définition des réalisations politiques est également claire. La DG REGIO a adopté des priorités dites «opérationnelles». Elles ont pour but d’introduire un style de gestion fondé sur une approche systémique visant avant tout l’amélioration de la qualité. À ce titre, l’accent est mis davantage sur les processus et les progrès accomplis que sur l’obtention de résultats ou de valeurs cibles spécifiques.

8.19. La DG RTD a utilisé des indicateurs similaires pour sept activités EBA (établissement du budget par activités) financées différentes et n’a pas consolidé les résultats de ces dernières. L’évaluation générale s’est dès lors avérée difficile. Dans son rapport annuel d’activité, la DG RTD n’a en outre opéré aucune distinction claire entre, d’une part, les incidences des projets financés par le programme-cadre sous sa responsabilité directe et, d’autre part, celles de son action — sur laquelle la Commission n’exerce qu’une influence indirecte — visant à coordonner les efforts des États membres en matière de recherche dans le cadre d’une politique commune et cohérente de l’UE dans ce domaine. 8.19. Même si les mêmes indicateurs sont utilisés pour plusieurs activités, les instructions permanentes demandent aux services de la Commission de présenter leurs objectifs et indicateurs selon l’EBA et non de consolider les informations portant sur les différentes activités. Il est extrêmement difficile de distinguer les impacts en fonction de la nature de l’intervention de la Direction générale de la recherche et de l’innovation (DG RTD), puisque les impacts font référence aux changements ultimes opérés dans la société à l’intérieur de l’UE. Ces changements sociétaux dépendent de manière essentielle de l’action d’autres acteurs (États membres, régions, entreprises…).

Dans certains domaines, aucune étape intermédiaire n’a été définie pour les valeurs cibles fixées sur une base pluriannuelle

8.20. Dans les domaines de la politique régionale, de la recherche et, dans une moindre mesure, dans une partie de l’agriculture, les DG n’ont pas prévu d’étapes intermédiaires appropriées lorsqu’elles ont fixé des objectifs et des valeurs cibles pour des périodes de programmation pluriannuelles. 8.20. Pour les programmes pluriannuels, il n’est pas toujours pertinent de fixer des étapes étant donné que les effets seront seulement atteints de façon non linéaire à la fin de la période de programmation. Selon les instructions permanentes de la Commission, les étapes ne sont nécessaires que pour les objectifs généraux. Les informations annuelles sur les intrants, les réalisations et les résultats, c’est-à-dire le suivi régulier de l’avancement de l’exécution des programmes, permettent une évaluation régulière des progrès accomplis sur la voie des objectifs. Par ailleurs, dans le domaine du développement rural, l’évaluation à mi-parcours des programmes de développement donne une vue qualitative et quantitative plus approfondie, qui permet de savoir si les programmes sont en voie d’atteindre leurs objectifs et à quels ajustements il convient éventuellement de procéder. Pour les indicateurs qui mesurent les objectifs ultimes de la politique de recherche et d’innovation à l’échelon européen et pour ceux qui concernent l’activité «Développement de l’EER», les données sont habituellement actualisées tous les ans, mais avec un retard de deux ans ou plus en fonction de l’indicateur. La suggestion de la Cour de donner des explications plus claires pour savoir si la réalisation des objectifs est considérée en bonne voie pourrait être explorée dans le futur. Voir également la réponse au point 8.21.

8.21. S’agissant des programmes pluriannuels, le rythme normal de la mise en œuvre peut parfois être relativement lent. La réalisation de moins de 10 % de la valeur cible après un certain nombre d’années peut donc être considérée comme normale dans certains cas, mais pas dans d’autres où elle est plutôt révélatrice de retards. Dans le cadre du FEDER par exemple, en ce qui concerne l’accroissement de la population ayant accès aux réseaux à haut débit dans six États membres, la valeur cible était fixée à 10 millions de personnes au cours de la période 2007-2013. Le dernier résultat connu était de 550 000 personnes pour les années 2007 à 2009, ce qui représente 5,5 % de l’objectif global, alors que trois des sept années sont passées. Rien n’indiquait si ce niveau était considéré comme suffisant pour que la valeur ciblée sur une base pluriannuelle puisse être atteinte. En l’occurrence, il sera impossible, avant la toute fin de la période, de vérifier si les DG sont en passe d’atteindre les valeurs ciblées sur une base pluriannuelle. 8.21. Le rythme d’avancement des programmes pluriannuels peut en effet être relativement lent. Les raison sont doubles: la mise en œuvre des programmes implique un renforcement initial des capacités et les effets souhaités peuvent mettre plusieurs années à se faire véritablement sentir. S’agissant du soutien du Fonds européen de développement régional (FEDER) pour l’accès aux réseaux à haut débit, les valeurs cibles 2007-2013 mentionnées pour les différents indicateurs de résultat ne seront pas atteintes en sept ans, mais deux ans après, à la fin de la période d’éligibilité. La DG REGIO a souligné dans les principaux documents, tous mentionnés dans le rapport annuel d’activité, la nécessité d’atteindre plus rapidement, pour l’accès aux réseaux à haut débit (31), les objectifs de 2020 de l’Union européenne. Voir également la réponse au point 8.20.

La description des réalisations politiques contenait des informations limitées sur les résultats et sur les impacts

8.22. Dans les rapports annuels d’activité, les directeurs généraux ont défini les indicateurs de performance, mais également décrit les «réalisations politiques» de l’année. Le texte était souvent centré davantage sur les prestations (ce que la DG a fait, description des mesures prises et de leur finalité, ainsi que des produits fournis) et sur les intrants (quantité brute de ressources utilisées), plutôt que sur l’évaluation des effets des mesures (résultats pour les destinataires directs et/ou impact des programmes). 8.22. Il est inhérent au cycle annuel des rapports d’activité que, sur une période pluriannuelle de mise en œuvre de la politique et/ou du programme, l’ordonnateur délégué, dans la partie «gestion» du rapport annuel d’activité, traite plus particulièrement des intrants et des réalisations qui entrent dans le champ de sa mission plutôt que des résultats et effets à long terme des politiques et des programmes, qui ne pourront être connus qu’au terme du programme et pourront également être influencés par d’autres facteurs extérieurs échappant à son contrôle. Voir également la réponse au point 8.23.

8.23. C’était notamment le cas de la DG AGRI, qui n’a fourni, dans la description de ses réalisations politiques, presque aucune indication sur les effets des mesures qui la concernent (13). Par contre, des informations plus notables sur les résultats et sur les impacts ont été fournies par la DG REGIO (évaluation qualitative de la mise en œuvre des programmes opérationnels) et, dans une moindre mesure, par la DG RTD (présentation des principaux résultats de l’évaluation intermédiaire du 7e PC). 8.23. Les évaluations étendues ont lieu, de façon plus appropriée, dans le cadre de rapports d’évaluation spécifiques, établis conjointement par plusieurs DG et impliquant plusieurs ordonnateurs délégués. Le format du rapport annuel d’activité, de par sa nature en tant que rapport de gestion, ne convient pas pour présenter des informations étendues sur les résultats des activités d’évaluation. Néanmoins, si une de ces évaluations signalait que certains aspects de politique et/ou de gestion devaient être reconsidérés, alors des mesures seraient prises. C’est seulement dans ce cas que ces points seraient également signalés dans le rapport annuel d’activité (seules les exceptions sont rapportées). La présentation de la direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI) visait surtout à rendre compte de la réalisation des priorités, tout en ajoutant des données quantifiables et quelques exemples qualitatifs pertinents pour illustrer ces réalisations par activité EBA. Toutefois, les informations ont été présentées en tenant compte de l’audience ciblée — l’opinion publique — et de ce fait, quelques concessions ont été faites pour en faciliter la lecture, l’ensemble des informations relatives à la performance étant reporté à l’annexe 6 du rapport annuel d’activité.

Comparabilité des informations sur la performance

Dans leur plan de gestion, les DG AGRI et RTD avaient fixé des objectifs, des indicateurs et des valeurs cibles qui étaient généralement les mêmes que ceux utilisés pour rendre compte de la performance

8.24. Dans leur plan de gestion annuel, la DG AGRI et la DG RTD avaient fixé des objectifs, des indicateurs et des valeurs cibles qui étaient généralement les mêmes que ceux utilisés pour rendre compte de la performance dans le rapport annuel d’activité. Dans quelques cas (14), elles n’ont cependant fourni aucune explication concernant la modification des indicateurs ou des valeurs cibles, cette dernière résultant de plusieurs facteurs, comme le choix d’un indicateur plus spécifique et plus mesurable, de nouvelles priorités politiques ou une mise à jour des informations. 8.24. La DG AGRI considère que, dans l’ensemble, les indicateurs et les valeurs cibles ont été stables au fil des années. Comme souligné par la Cour, le changement d’indicateurs et de valeurs cibles est une exception qui s’explique par différentes raisons comme le choix d’un indicateur plus spécifique et plus mesurable et/ou une mise à jour des informations. Dans le futur, on veillera particulièrement à mieux expliquer les raisons de la modification des indicateurs ou de la révision des valeurs cibles. Tous les cas de changement d’objectifs, d’indicateurs et de valeurs cibles dans le plan de gestion et dans le rapport annuel d’activité de la DG RTD sont justifiés. Cette justification pourrait naturellement être rendue plus explicite dans les futurs rapports annuels d’activité.

Dans le rapport annuel d’activité de la DG REGIO, les explications sur les ajustements apportés aux indicateurs et aux valeurs cibles faisaient souvent défaut

8.25. Les objectifs prévus dans le plan de gestion pour 2010 étaient ceux utilisés pour rendre compte de la performance dans le rapport annuel d’activité. Or, lorsqu’elle a souhaité refléter l’évolution des politiques et ajusté les indicateurs et les valeurs cibles, la DG REGIO n’a pas présenté les explications correspondantes pour 14 des 16 ajustements examinés par la Cour. Il s’agit des modifications suivantes: 8.25. En général, les indicateurs et les valeurs cibles de la DG REGIO présentent une bonne stabilité dans le temps. Dans le rapport annuel d’activité 2010, des efforts ont été faits pour présenter la progression des résultats sur la voie des valeurs cibles pluriannuelles. La révision des indicateurs et des valeurs cibles est le reflet des progrès réalisés pour tenir compte des dernières informations disponibles dans les documents officiels — et elle est indiquée par les notes de bas de page correspondantes accompagnées des informations jugées utiles. Ce procédé a été expliqué dans le rapport annuel d’activité 2009 (page 21), qui indiquait que les indicateurs fondamentaux seraient progressivement utilisés pour assurer le suivi des réalisations de la politique de cohésion. À la suite de la crise, certains programmes ont adapté leur stratégie et financé des enveloppes réparties entre les différentes priorités, ce qui a eu des conséquences sur les valeurs cibles correspondantes, comme expliqué en page 7 du rapport annuel d’activité. La DG REGIO veillera à ce que ces modifications soient signalées dans le rapport annuel d’activité.

— au niveau des sept indicateurs d’impact, une valeur cible fixée dans le plan de gestion a été redéfinie dans le rapport annuel d’activité, sans que cette différence ne soit expliquée,

— s’agissant, par exemple, des indicateurs de résultat relatifs au FEDER, six (15) ont été ajoutés et un (16) a été supprimé, alors que les raisons de ces ajustements n’ont pas été exposées, — Plusieurs indicateurs de résultats environnementaux ont été ajoutés pour l’activité du FEDER (réduction de l’effet de serre, protection contre les inondations, etc.). C’est une révision positive qui va dans le sens du point 8.18.

— six valeurs cibles relatives au FEDER ont été modifiées sans explication. Ces changements ont comporté l’ajout d’une valeur cible de 170 000 projets d’aide aux PME cofinancés au cours de la période 2007-2013. Dans le cas des cinq autres valeurs cibles modifiées pour les indicateurs relatifs au FEDER (17), les États membres couverts n’étaient plus les mêmes que lors de la phase de planification. S’agissant, par exemple, de la «population supplémentaire concernée par des projets d’installation nouvelle/rénovée de traitement des eaux usées», la valeur cible fixée dans le plan de gestion, à savoir 31,5 millions de personnes pour 16 États membres, est passée à 12,5 millions de personnes pour 13 États membres dans le rapport annuel d’activité. Les différences n’ont pas été expliquées dans le rapport. — Les chiffres du plan de gestion font référence aux chiffres disponibles au moment des négociations alors que dans le rapport annuel d’activité, la DG REGIO a pu faire état des valeurs cibles et des réalisations telles que consignées dans les rapports annuels d’exécution de 2009. Des notes de bas de page ont été ajoutées lorsque c’était nécessaire pour donner des informations complémentaires et conserver le périmètre mentionné dans le plan de gestion 2010. La nouvelle valeur cible de 170 000 PME correspond à une amélioration du processus d’établissement des rapports, étant donné qu'il n’était pas possible de définir une valeur cible lorsque le plan de gestion a été rédigé. En l’absence d’indicateurs complets à l’échelon de l’Union européenne, il est acceptable de présenter des indicateurs pour certains États membres seulement, selon les instructions de la Commission, et cette situation a été acceptée par l’autorité budgétaire dans le passé. Dans le plan de gestion, les valeurs cibles et les derniers résultats connus ont été quelquefois présentés pour deux séries différentes d’États membres. Afin d’améliorer la comparabilité des derniers résultats connus et des valeurs cibles, la DG REGIO a ajusté les chiffres en utilisant le même groupe d’États membres.

Fiabilité des informations sur la performance

Il est possible de remonter à une source fiable d’information pour 17 des 31 indicateurs

8.26. La Cour a examiné un échantillon de 31 indicateurs sélectionnés dans les trois DG (18). Pour 17 d’entre eux, les informations sur les résultats obtenus ont pu être rattachées à une source fiable. En règle générale, il s’agissait de données provenant de fournisseurs externes et agréés de statistiques ou de bases de données gérées en interne, y compris des informations comptables. 8.26.-8.27. Note 19 de bas de page. L’indicateur mentionné par la Cour fait effectivement référence au «nombre d’infrastructures de recherche construites et exploitées en commun au niveau de l’Union européenne» et sera modifié en conséquence.

Dans les domaines de la politique régionale et du développement rural, des faiblesses affectant le système de contrôle nuisent à la fiabilité

8.27. Parmi les 14 autres indicateurs, huit indicateurs de résultat pour le FEDER et quatre indicateurs d’impact pour le développement rural (19) ont été consolidés par les DG respectives sur la base d’informations fournies par les États membres concernant la mise en œuvre des programmes. Des limitations juridiques (voir point 8.28) et des contraintes pratiques (voir point 8.29) ont compromis la capacité de la Commission d’assurer la transmission d’informations fiables et comparables. 8.27. Voir la réponse au point 8.29.

8.28. Dans le cas du FEDER, aucune obligation juridique n’imposait la mise en place d’un ensemble commun d’indicateurs de performance. C’est pourquoi les autorités de gestion n’étaient pas tenues d’utiliser l’ensemble des «indicateurs clés concernant les interventions du FEDER et du Fonds de cohésion» définis par la Commission en août 2006 dans le document intitulé «Orientations indicatives sur les méthodes d’évaluation: indicateurs pour le suivi et l’évaluation». Par conséquent, les données collectées sur les indicateurs clés et utilisées dans l’annexe 7 du rapport annuel d’activité risquaient fort de n’être ni exhaustives ni comparables (20). 8.28. Les insuffisances pointées par la Cour portent sur des questions qui doivent être mises en perspective. La DG REGIO n’a eu de cesse de mettre au point et d’améliorer les mécanismes pour rendre compte de la performance. Elle est allée au-delà des exigences réglementaires voulues par le législateur, en particulier en établissant des «indicateurs clés». Toutefois, la DG REGIO est pleinement consciente de ces lacunes et s’efforce d’améliorer ses rapports sur les indicateurs fondamentaux recommandés, en collaboration avec les États membres. Des ajustements seront introduits dans les bases juridiques futures.

8.29. S’agissant des données relatives au FEDER et au développement rural, la Commission n’a pas vérifié la fiabilité de celles fournies par les organismes responsables dans les États membres et n’a réalisé que les contrôles de vraisemblance (21). Les informations provenant des systèmes informatiques utilisés par les États membres pour communiquer avec la Commission ont été agrégées au niveau des programmes ou des mesures. La Commission n’avait pas directement accès aux données au niveau des projets, ce qui l’a empêchée de procéder plus systématiquement à des contrôles approfondis. 8.29. La DG REGIO vérifie les chiffres reçus des États membres et utilise la force de son partenariat avec eux pour les encourager et les convaincre de communiquer des chiffres plus fiables. Néanmoins, la réglementation fait porter les principales responsabilités juridiques sur les autorités de gestion en termes de sélection des projets, de définition des objectifs et de suivi détaillé. Concernant le traçage de l’utilisation thématique des financements de l’Union européenne, les résultats du rapport sur le programme annuel 2009 ont fait l’objet de discussions dans différents forums impliquant les autorités nationales (COCOF, réunions techniques, annuelles ou comités de suivi) qui ont abouti à corriger les données. Le contrôle par la Commission de la qualité des états produits par ce système d’information sera poursuivi et intensifié. Pour le développement rural, la Commission a établi un cadre commun de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2007-2013. Pour la première fois, elle prévoit un cadre unique de suivi et d’évaluation de toutes les interventions de développement rural sur la base d’indicateurs communs. La Commission a déployé beaucoup d’efforts, en coopération avec les États membres, pour affiner la qualité et la fiabilité des informations fournies dans ce cadre. L’évaluation à mi-parcours des programmes de développement rural indique que des difficultés persistent dans la quantification des indicateurs d’impact pour plusieurs programmes. D’autres travaux sur ce sujet sont en cours en coopération étroite avec les États membres, tant pour ce qui concerne la période actuelle de programmation qu’en préparation de la période future. Dans ce cadre, c’est aux États membres qu’il incombe de communiquer des données de suivi fiables, conformément à la répartition des compétences dans le cadre de la gestion partagée. Si l’on considère le nombre élevé de projets et la gamme étendue de leurs spécificités, il n’est ni faisable, ni rentable pour la Commission de vérifier pour chacun d’eux les données communiquées par les États membres.

LES RAPPORTS SPÉCIAUX DE LA COUR CONSACRÉS À LA PERFORMANCE

Introduction

8.30. Les rapports spéciaux de la Cour visent à déterminer si les interventions de l’UE ont été gérées conformément au principe de bonne gestion financière. Lorsqu’elle sélectionne les thèmes de ses rapports spéciaux, la Cour tient compte de l’importance relative du domaine à auditer, des risques pour la bonne gestion financière, du fait que des thèmes connexes aient déjà été traités par la Cour ou dans le cadre d’autres évaluations, ainsi que de la pertinence du sujet, à savoir la mesure dans laquelle les résultats de l’audit seront utiles pour améliorer le caractère économique, efficace et efficient des dépenses de l’UE.

8.31. Les rapports spéciaux adoptés par la Cour en 2010 se présentent comme suit:

Rapports spéciaux adoptés par la Cour des comptes en 2010 (22) — No 1/2010: «Les procédures douanières simplifiées applicables aux importations sont-elles contrôlées de manière efficace?» — No 2/2010: «Efficacité des actions de soutien des études préparatoires et de la construction de nouvelles infrastructures relevant du sixième programme-cadre en matière de recherche» — No 3/2010: «L'analyse d'impact dans les institutions européennes: soutient-elle la prise de décision?» — No 4/2010: «Le programme de mobilité Leonardo da Vinci a-t-il été conçu et géré de manière à donner des résultats utiles?» — No 5/2010: «Mise en œuvre de l’approche Leader pour le développement rural» — No 6/2010: «La réforme du marché du sucre a-t-elle atteint ses principaux objectifs?» — No 7/2010: «Audit de la procédure d'apurement des comptes» — No 8/2010: «Amélioration de la performance des transports sur les axes ferroviaires transeuropéens: les investissements de l'UE en matière d'infrastructures ferroviaires ont-ils été efficaces?» — No 9/2010: «Les dépenses de l’UE relevant d’actions structurelles concernant l’approvisionnement en eau destinée à la consommation domestique sont-elles utilisées de façon optimale?» — No 10/2010: «Les mesures spécifiques en faveur de l’agriculture des régions ultrapériphériques et des îles mineures de la mer Égée» — No 11/2010: «La gestion, par la Commission, de l'appui budgétaire général dans les pays ACP, ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie» — No 12/2010: «L'aide au développement fournie par l'Union européenne en matière d'éducation de base en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud» — No 13/2010: «Le nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat a-t-il connu un lancement réussi dans le Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie) et produit-il des résultats?» — No 14/2010: «La gestion, par la Commission, du système de contrôles vétérinaires des importations de viande mis en place à la suite des réformes de la législation en matière d’hygiène en 2004»

8.32. Les observations ci-après ont été formulées dans les 14 rapports spéciaux adoptés par la Cour en 2010. Elles concernent la performance réalisée et le processus de production de résultats au moyen des dépenses financées par l’UE, depuis la planification initiale jusqu’à l’établissement de rapports sur la performance.

Observations de la Cour relatives au processus de production de résultats

Planification stratégique

8.33. La Cour a souligné, dans un certain nombre de ses rapports spéciaux (RS) (23), les principes qui régissent une bonne planification: les initiatives doivent s’inscrire dans un cadre stratégique et faire l’objet d’une hiérarchisation; des objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés (SMART) doivent être fixés et repris de manière cohérente dans les différents documents de planification; des analyses d’impact de qualité, effectuées a priori, peuvent jouer un rôle important dans le processus décisionnel.

8.34. À cet égard, la Cour a constaté que la planification stratégique des initiatives de développement des capacités était inappropriée dans le domaine de l'aide au développement en matière d'éducation de base (RS 12/2010, point 69), et que la hiérarchisation des priorités de même que l’articulation des objectifs étaient insuffisantes dans celui de la politique de voisinage (RS 13/2010, point 68). Elle a également observé un manque d’objectifs spécifiques, mesurables et réalisables dans un délai déterminé en ce qui concerne l’approche Leader (RS 5/2010, point 26). Dans son rapport sur le programme de mobilité Leonardo da Vinci, la Cour a constaté que la Commission n’avait pas achevé l’établissement d’objectifs SMART et d’indicateurs d’impact pour évaluer la réussite du programme par rapport à ses objectifs et que, en conséquence, elle n’était pas à même d’apprécier le degré de réalisation des objectifs trois ans après le début du programme (RS 4/2010, points 48, 50, 61 et 62). 8.34. La planification stratégique en matière de développement des capacités est subordonnée à une demande claire du pays partenaire et de son gouvernement. L’expérience dans ce domaine montre que, sans cette «appropriation», le soutien institutionnel externe a peu de chance d’être utilisé pour jeter les bases d’un développement efficace des capacités. S’agissant du programme de mobilité Leonardo da Vinci, le comité du programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie a adopté les indicateurs lors de sa réunion du 17 juin 2010. La Commission soumettra au comité un premier rapport sur ces indicateurs dans le courant de l’année 2011. Concernant l’approche Leader, la Commission convient que les objectifs de chaque stratégie de développement local devraient être établis dans la mesure du possible dans le respect des critères SMART. Afin d’aider les groupes d’action locale dans cette tâche, les financements du développement rural soutiennent les activités d’assistance et de formation par le biais de la sous-mesure «acquisition de compétences».

8.35. La Cour a toutefois fait état d’améliorations dans la définition des objectifs dans le domaine de l’appui budgétaire aux pays en développement (RS 11/2010, points 56 et 96), et d’un exemple de bonne pratique dans celui de l'initiative «Mieux légiférer», où les analyses d’impact ont efficacement soutenu la prise de décision dans l’UE (RS 3/2010, point 87). 8.35. La Commission se réjouit que les améliorations apportées à la définition des objectifs dans le domaine de l’appui budgétaire aient été reconnues. Le rapport annuel du FED confirme également les progrès significatifs accomplis par la Commission pour se conformer aux critères d’éligibilité définis par l’accord de Cotonou et introduire des cadres d’évaluation formels pour la performance en matière de gestion des finances publiques.

Détermination des besoins

8.36. Par certaines de ses observations (24), la Cour a également illustré le fait que la production de résultats de qualité exige une définition claire des besoins auxquels les programmes sont censés répondre.

8.37. La Cour a ainsi constaté que les projets prioritaires pour les axes ferroviaires transeuropéens devraient être définis de manière à refléter les besoins actuels et escomptés (RS 8/2010, point 63). 8.37. Concernant la définition des projets prioritaires pour les axes ferroviaires transeuropéens, l’expérience a montré que, s’il est légitime d’espérer parvenir à une description définitive des principaux axes ferroviaires européens, la tâche est particulièrement ardue dans la mesure où ces axes fluctuent constamment en fonction des migrations, des schémas d’échanges commerciaux et du contexte géopolitique. Des études analysant les flux de trafic existants et prévisionnels ont été menées, tant pour des projets individuels que pour le réseau, mais n’ont pas encore donné de résultats concluants. Il s’ensuit qu’une telle définition est actuellement impossible, et que les projets prioritaires devraient continuer à reposer sur des accords politiques entre le Conseil et le Parlement européen, sur la base des meilleures données disponibles.

8.38. Elle a également fait observer qu’une bonne analyse des besoins permettait d’éviter de fixer des objectifs allant au-delà de ce qui est réellement nécessaire, tout en favorisant des solutions différentes et moins onéreuses (RS 9/2010, point 72).

Lien entre les objectifs et les mesures

8.39. La Cour a souligné, dans un certain nombre de ses rapports (25), qu’un lien doit être clairement établi entre les objectifs visés et les mesures sélectionnées pour les atteindre.

8.40. Lorsque ce lien fait défaut, il est peu probable que la façon dont les mesures sélectionnées ont été conçues permette d’atteindre les objectifs poursuivis (voir RS 10/2010, point 34, concernant le cas particulier des îles mineures de la mer Égée). En ce qui concerne l’initiative «Mieux légiférer», la Cour a constaté que les rapports d’analyse d’impact n'exposaient pas de manière harmonisée comment les objectifs de l’intervention proposée pouvaient être atteints et ses effets escomptés obtenus avec les mécanismes de mise en œuvre proposés et, dans le cas des programmes de dépenses, le budget estimé (RS 3/2010, point 60). 8.40. La Commission convient que le programme de soutien en faveur des îles mineures de la mer Égée pourrait être amélioré et elle travaille en coopération avec les autorités grecques dans ce but.

Moyens appropriés, suffisants et proportionnés

8.41. Certaines des observations de la Cour (26) soulignent combien il importe de choisir les moyens de façon appropriée pour atteindre les objectifs fixés.

8.42. S’agissant de l'aide au développement en matière d'éducation de base en Afrique subsaharienne, la Cour a mis en évidence la difficulté éprouvée par la Commission pour affecter aux délégations du personnel possédant le profil approprié, ce qui affaiblit la capacité de ces dernières à gérer efficacement les programmes (RS 12/2010, point 66). Dans un autre contexte, celui de la procédure d’apurement des comptes, la Cour a indiqué que pour être efficaces, les corrections imposées devraient directement avoir un effet préventif ou dissuasif sur les responsables des irrégularités (RS 7/2010, point 90). 8.42. La Commission reconnaît qu’une qualification appropriée dans le domaine de l’éducation est essentielle. Lorsque l’éducation est une priorité pour une délégation, la Commission prend des mesures pour mettre à disposition les compétences appropriées, par exemple en déléguant, dans le cadre de la politique de l’UE sur la répartition des tâches, la responsabilité à un État membre qui possède l’expertise sectorielle appropriée, ou en allant puiser cette expertise dans ses services centraux, par le biais des directions géographiques et avec l’appui des unités thématiques. Il est également prévu de développer des réseaux thématiques pour mieux relier les compétences des directions thématiques et géographiques des services centraux avec les délégations. L’apurement de conformité est conçu pour exclure des financements de l’Union européenne les dépenses qui ne sont pas conformes aux règles de l’Union. Il ne s’agit pas d’un mécanisme permettant de récupérer les versements irréguliers auprès des bénéficiaires, un tel mécanisme relevant de la seule responsabilité des États membres, conformément au principe de gestion partagée. Lorsque des versements indus aux bénéficiaires ont été identifiés à la suite d’un apurement de conformité, les États membres sont tenus de donner suite en engageant des actions de recouvrement auprès desdits bénéficiaires. Lorsque les recouvrements ne sont pas nécessaires parce que la correction financière se rapporte à des défaillances des systèmes de gestion et de contrôle des États membres, les corrections sont un moyen important d’améliorer ces systèmes et, ainsi, de prévenir ou de détecter et de recouvrer les versements irréguliers aux bénéficiaires. Par ailleurs, la législation agricole prévoit des sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées à l’encontre des bénéficiaires ayant perçu des versements irréguliers.

Budget et respect des délais

8.43. La Cour a souligné dans ses rapports (27) combien la planification était importante pour éviter les dépassements de budget et les retards dans la phase de mise en œuvre des projets.

8.44. À cet égard, la Cour a constaté que, en ce qui concerne les investissements de l'UE en matière d'infrastructures ferroviaires, les projets ayant fait l’objet d’une préparation moins rigoureuse et moins détaillée étaient davantage susceptibles de connaître des dépassements de coûts très importants (RS 8/2010, point 46). La Cour a également observé qu’une meilleure planification aurait permis d’éviter en partie les retards qui ont affecté les projets portant sur l’approvisionnement en eau à usage domestique, retards dus à des contraintes supplémentaires résultant d'études d'impact sur l'environnement, à des difficultés d’obtention de permis administratifs et à des erreurs d’estimation et de calcul (RS 9/2010, point 51). 8.44. La Commission a insisté à plusieurs reprises sur l’importance de la planification des projets par les autorités nationales et régionales dans le contexte des projets du Fonds de cohésion et des projets majeurs dans le domaine des fonds structurels. Dans le cadre de la période de programmation 2007-2013 des fonds structurels, la facilité d’assistance JASPERS a été créée spécialement pour soutenir, principalement dans l’UE-12, une meilleure conception et planification de projets. Toutefois, la planification n’est qu’un des éléments qui affecte les dépassements de coûts et les retards. Telle est également la conclusion de la Cour, exprimée dans le paragraphe 45 de son rapport spécial sur les investissements de l’Union européenne en matière d’infrastructures ferroviaires: «Dans pratiquement tous les cas, ces dépassements [de coûts] étaient liés à des facteurs imprévisibles, apparus au cours de la phase de construction, tels que des conditions géographiques plus difficiles que prévues, des exigences en matière de protection de l’environnement, des exigences en matière de sécurité et des soumissions faites supérieures aux prévisions de la part des contractants.»

Contrôles et surveillance de la performance

8.45. Certaines des observations formulées par la Cour (28) visaient à encourager les responsables à améliorer les systèmes de contrôle interne et à surveiller la performance en mettant en place des mécanismes appropriés pour enregistrer des informations et des données sur les résultats obtenus ou sur le niveau de performance.

8.46. Par exemple, la Cour a constaté que les contrôles effectués pour assurer le suivi des interventions financées par l’UE en matière d'éducation de base en Afrique subsaharienne se focalisaient généralement sur les processus et les questions financières liés à des conditions de déboursement spécifiques plutôt que sur les résultats dans le domaine de l’éducation (RS 12/2010, point 62). De même, elle a constaté que les groupes d’action locale chargés de mettre en œuvre le programme Leader ne collectaient aucune donnée pour déterminer si les objectifs de la stratégie locale avaient été atteints, ni ne vérifiaient si c’était le cas (RS 5/2010, point 31). 8.46. Concernant les programmes de soutien à la politique sectorielle d’éducation, les progrès en matière d’indicateurs de résultats (inscriptions, achèvement, réussites et acquis d’apprentissage dans certains cas) sont évalués dans les revues conjointes avec les autres bailleurs de fonds conduites par le pays partenaire. Lors de l’adoption d’accords de contrôle de la performance avec les partenaires, la Commission considère qu’une bonne combinaison d’indicateurs de progrès et de résultats donne l’image complète voulue de l’avancement du pays dans la mise en œuvre de sa politique sectorielle. S’agissant de Leader, la Commission a donné des directives complémentaires aux États membres sur la façon de mieux contrôler, évaluer et améliorer les stratégies des groupes d’action locale et leurs réalisations respectives. Elle a également créé un groupe de travail spécialisé au début de 2011 sur la qualité des stratégies de développement local, y compris les problèmes de suivi et d’évaluation, dans le cadre du réseau européen de développement rural. Les résultats, qui seront disponibles à la fin de l’année, feront connaître d’autres outils et bonnes pratiques aux États membres et aux groupes d’action locale.

8.47. Cependant, la Cour a également relevé certains aspects efficients des systèmes de contrôle et de surveillance, comme le rôle des vérifications effectuées par l'Office alimentaire et vétérinaire, qui permettent d’exercer une pression nécessaire en matière de contrôle (RS 14/2010, point 67), ou la mise au point, par la Commission, d’une approche valable pour le contrôle des procédures douanières simplifiées (RS 1/2010, point 81). 8.47. L’Office alimentaire et vétérinaire évalue constamment l’efficacité et l’efficience de ses travaux de contrôle pour veiller à ce que les ressources soient affectées au meilleur usage.

8.48. Dans l’un de ses rapports (RS 10/2010, point 40), la Cour a souligné qu’une évaluation annuelle de la mise en œuvre des programmes s’avère utile et qu’elle a permis aux responsables de modifier les programmes en cours de manière efficace. 8.48. La Commission a défini des indicateurs de performance communs dont l’évaluation contribuera à améliorer encore les programmes POSEI et des îles mineures de la mer Égée.

Observations de la Cour relatives aux réalisations et aux rapports

Réalisation des objectifs fixés

8.49. Deux rapports de la Cour ont débouché sur une conclusion positive en ce qui concerne les résultats obtenus dans le cadre des interventions financées par le budget de l’UE (RS 8/2010 et RS 10/2010). La Cour a constaté que les projets d'infrastructure ferroviaire cofinancés par l'UE ont permis de mettre en place l'infrastructure telle qu'elle était prévue dans le cahier des charges et qu’une fois achevés, ils ont créé de nouvelles possibilités de transport ferroviaire ou permis d'améliorer les infrastructures existantes au niveau de sections clés des projets prioritaires (RS 8/2010, point 65). S’agissant des mesures spécifiques en faveur de l’agriculture des régions ultrapériphériques et des îles mineures de la mer Égée, les programmes ont été généralement mis en œuvre de manière efficace et ont donc répondu aux besoins spécifiques de ces régions (RS 10/2010, point 82).

8.50. D’autres rapports spéciaux font état de résultats plus mitigés, certains objectifs importants n’ayant pas été atteints (RS 6/2010, RS 9/2010, RS 12/2010 et RS 13/2010). La Cour a constaté qu’il était difficile d’atteindre simultanément des objectifs contradictoires (RS 6/2010, points 93 et 99). Si les dépenses relevant d'actions structurelles ont contribué à améliorer l'approvisionnement en eau à usage domestique, de meilleurs résultats auraient pu être obtenus à un coût moindre pour le budget de l’UE (RS 9/2010, point 71). 8.50. Les objectifs de la réforme de 2006 du marché du sucre de l’Union européenne sont directement liés aux objectifs de la politique agricole commune (PAC) qui sont inscrits dans les traités. Ce n’est pas un manquement de la réforme que d’avoir des objectifs partiellement divergents, mais plutôt le résultat de l’étendue de son champ d’application. La Commission considère que la réforme sucrière a géré avec succès la restructuration du secteur en lui donnant un cadre politique à long terme et en améliorant considérablement sa compétitivité.

Rapports sur la performance

8.51. Dans ses rapports, la Cour a attiré l’attention (29) sur la nécessité de disposer de structures de rapport appropriées et de données pertinentes, comparables et fiables pour pouvoir évaluer dans quelle mesure les résultats obtenus correspondent aux objectifs fixés.

8.52. Dans son rapport sur le programme de mobilité Leonardo da Vinci, la Cour a souligné que comme le programme de travail annuel n’était pas structuré de la même manière que le rapport annuel d'activité, il était impossible de procéder à une comparaison judicieuse des résultats par rapport à la performance escomptée (RS 4/2010, point 41). La Cour a également constaté qu’en l’absence de données ou en raison de leur manque de fiabilité, la Commission et les États membres n’ont pas été en mesure de se prononcer sur l’efficacité des programmes Leader sur le plan de la production de résultats en matière de développement rural, que ce soit en termes absolus ou par comparaison avec l’efficacité d’autres méthodes (RS 5/2010, point 100). 8.52. S’agissant du programme de mobilité Leonardo da Vinci, comme annoncé dans le plan d’action en réponse au rapport de la Cour, un groupe de travail interne de la DG Éducation et culture a révisé les spécifications et la forme du rapport annuel des agences nationales au cours du second trimestre 2011. La forme révisée du rapport correspond maintenant à la structure et au contenu du programme de travail des agences nationales révisé en 2011. En conséquence, le rapport annuel 2011 des agences nationales (que la Commission recevra en 2012) permettra une comparaison significative des résultats par rapport aux prévisions de performance. L’évaluation à mi-parcours de Leader+ a eu lieu à un stade précoce de la mise en œuvre de la stratégie des groupes d’action locale. Toutefois, l’évaluation ex-post de Leader+, qui a été finalisée en décembre 2010, donne des informations utiles sur l’efficacité et l’efficience des interventions Leader dans le contexte des travaux en cours sur le cadre politique de la PAC postérieur à 2013.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

8.53. Comme indiqué au début du présent chapitre, le règlement financier dispose que les rapports annuels d’activité indiquent les résultats des opérations par rapport aux objectifs assignés, les risques associés à ces opérations, l’utilisation des ressources disponibles et le fonctionnement efficient et efficace du système de contrôle interne (30). La Cour a constaté que les différences entre les valeurs cibles prévues et les réalisations n’étaient que rarement analysées (voir point 8.16) et que la question du caractère économique et efficient des dépenses n’était pas couverte dans le cadre des rapports sur l’efficacité (voir point 8.17). 8.53. La Commission convient que l’écart entre les réalisations réelles et les valeurs cibles prévues pourrait être mieux expliqué dans les futurs rapports annuels d’activité. Conformément à l’article 60, paragraphe 7, du règlement financier, le rapport annuel d’activité doit rendre compte de l’efficience et de l’efficacité du contrôle interne et non pas de l’efficience et de l’efficacité des actions de l’Union européenne. Le contenu du rapport annuel d’activité obéit aux exigences de cette disposition. Dans tous les cas, grâce à la ligne de cohérence donnée par la nomenclature EBA, les ressources humaines et financières (comme indiqué dans les annexes 2 et 3) affectées à chaque activité EBA sont clairement définies et peuvent être liées aux indicateurs de l’annexe correspondante, rendant ainsi possible l’évaluation du caractère économique et efficient de la gestion des ressources disponibles.

8.54. En l’absence d’étapes intermédiaires appropriées, il n’était pas facile d’évaluer si les progrès accomplis pouvaient être considérés comme des pas vers la réalisation des objectifs pluriannuels (voir points 8.20 et 8.21). 8.54. Pour les programmes pluriannuels, il n’est pas toujours pertinent de fixer des repères intermédiaires étant donné que les effets seront seulement atteints de façon non linéaire à la fin de la période de programmation. Les informations annuelles sur les intrants, les réalisations et les résultats permettent une évaluation régulière des progrès accomplis sur la voie des objectifs.

8.55. La Cour a constaté que les objectifs, les indicateurs et les valeurs cibles définis dans les plans de gestion étaient en général ceux utilisés pour établir les rapports annuels d’activité (voir points 8.24 et 8.25).

8.56. Des limitations juridiques et des contraintes pratiques ont compromis la fiabilité des informations sur la planification et l’établissement des rapports obtenues auprès des États membres dans le cadre des programmes en gestion partagée (voir points 8.27 à 8.29). 8.56. Pour le développement rural, la Commission a établi un cadre commun de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2007-2013. Pour la première fois, celui-ci fournit un cadre unique de suivi et d’évaluation de toutes les interventions de développement rural sur la base d’indicateurs communs. Dans ce cadre, c’est aux États membres qu’il incombe de fournir des données de suivi fiables, conformément à la répartition des compétences dans le cadre de la gestion partagée. Eu égard au nombre élevé de projets et à la gamme étendue de leurs spécificités, il n’est ni faisable, ni rentable pour la Commission de vérifier pour chacun d’eux les informations transmises par les États membres. Voir également la réponse au point 8.29.

8.57. La Cour estime, en conclusion, que la qualité de la phase de planification est importante pour déterminer comment les résultats escomptés peuvent être obtenus. Une planification insuffisante ou déficiente, du fait, par exemple, de l’absence d’objectifs SMART, peut entraîner des retards et des coûts supplémentaires, ainsi qu’avoir une incidence sur les résultats qui seront obtenus (voir points 8.33 à 8.44). 8.57. La Commission convient de l’importance de la phase de planification et de la nécessité de s’appuyer sur des objectifs SMART.

8.58. S’agissant de l’obligation de rendre compte faite aux responsables, il importe que les résultats communiqués correspondent aux objectifs et aux indicateurs définis dans le plan de gestion et que des systèmes de contrôle et de surveillance appropriés soient en place afin de permettre l’obtention d’informations fiables pour rendre compte des résultats (voir points 8.45 à 8.48, 8.51 et 8.52). 8.58. La Commission convient qu’il est important, pour que les responsables puissent rendre compte de leur gestion, que les résultats présentés correspondent aux objectifs et aux indicateurs définis dans le plan de gestion et que des systèmes appropriés de suivi et de contrôle soient en place afin de permettre l’obtention d’informations fiables pour rendre compte des résultats. La Commission s’est engagée à améliorer de façon continue ses systèmes de suivi et de contrôle de façon à les rendre aptes à fournir de façon fiable les informations nécessaires.

8.59. La Cour formule les recommandations ci-après. 8.59.

— Recommandation 1: il conviendrait de mettre davantage l'accent sur la performance dans les rapports annuels d’activité des directions générales, notamment en analysant les différences entre les valeurs cibles prévues et les réalisations, ainsi qu’en rendant compte du caractère économique et efficient du financement de l’UE (voir point 8.53). — Les différences entre les valeurs cibles et les réalisations par rapport aux objectifs devraient effectivement être mieux expliquées. Toutefois, le plan de gestion et le rapport annuel d’activité ne sont pas destinés à fournir des informations détaillées sur le caractère économique et efficient (voir les réponses aux points 8.17 et 8.53). Pour les programmes concernant les fonds structurels, l’évaluation du caractère économique et efficient des financements dépend en grande partie de la volonté et de la capacité des États membres de rendre compte de questions comme les coûts unitaires ou les liens entre les réalisations et les catégories de dépenses. Il n’est pas possible de le faire de façon synthétique pour l’ensemble des programmes dans le cadre juridique actuel.

— Recommandation 2: les services de la Commission devraient définir des étapes intermédiaires appropriées pour les objectifs pluriannuels, de façon à ce que les progrès puissent être évalués correctement (voir point 8.54). — Pour les réalisations, les résultats et éventuellement pour les indicateurs d’impact, des repères intermédiaires pourraient effectivement être définis. Concernant les réalisations, il est possible de définir des repères pour des valeurs cibles pluriannuelles, au moins au niveau des programmes. Toutefois, cela semble plus artificiel pour les indicateurs de résultats en raison de la multiplicité des facteurs impliqués. Néanmoins, la Commission est prête à ajouter quelques exigences dans les futurs règlements et à demander des rapports d’avancement pour les contrats de partenariat nouvellement proposés, en particulier en ce qui concerne les repères définis dans le cadre de performance.

— Recommandation 3: dans le cadre de leurs responsabilités respectives en matière de gestion partagée, la Commission et les États membres devraient fixer d'un commun accord des indicateurs de performance cohérents pour assurer la fiabilité des informations relatives aux valeurs cibles prévues et aux résultats obtenus (voir point 8.56). — Dans le cadre de la gestion partagée, la Commission joue un rôle de surveillance en s’assurant de la conformité des dispositions qui régissent les systèmes de gestion et de contrôle et en vérifiant le fonctionnement efficace des systèmes. Dans ce contexte, la Commission a déjà engagé un processus de ce type avec les États membres. Pour le développement rural, la Commission a déjà établi un cadre commun de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2007-2013 qui, pour la première fois, prévoit un cadre unique de suivi et d’évaluation de toutes les interventions de développement rural sur la base d’indicateurs communs. La Commission a l’intention de travailler plus étroitement avec les États membres pour améliorer le cadre commun de suivi et d’évaluation en vue de la prochaine période de programmation. Un premier séminaire sur le suivi et l’évaluation de la PAC est déjà prévu pour septembre 2011. Pour les fonds structurels, la Commission proposera de convenir d’indicateurs communs de réalisation pour le règlement postérieur à 2013 et elle conviendra d’une méthode pour l’identification d’indicateurs de résultats appropriés, qui devront être spécifiques au contexte. La vérification des valeurs cibles prévues et la présentation des résultats obtenus resteront de la responsabilité des États membres (voir la réponse à la recommandation 6).

— Recommandation 4: lors de la planification des programmes de dépenses de l’UE, la Commission et les États membres devraient accorder une plus grande attention à la définition d’objectifs SMART, ainsi qu’à la détermination et à l’atténuation des risques pouvant apparaître au cours de la mise en œuvre (voir point 8.57). — La Commission s’efforce toujours de définir des objectifs SMART et s’attache à déterminer et à atténuer les risques pouvant apparaître au cours de la mise en œuvre. Ces efforts seront encore renforcés dans le futur.

— Recommandation 5: l’obligation de rendre compte faite aux responsables devrait également comporter une présentation des résultats permettant d’établir une correspondance entre les réalisations prévues dans le plan de gestion et celles dont il est fait état dans le rapport annuel d'activité (voir point 8.58). — La Commission convient qu’il est important, pour que les responsables puissent rendre compte de leur gestion, que les résultats présentés correspondent aux objectifs et aux indicateurs définis dans le plan de gestion, comme c’est déjà le cas pour la grande majorité d’entre eux, et que des systèmes appropriés de suivi et de contrôle soient en place afin de permettre l’obtention d’informations fiables pour rendre compte des résultats. La Commission devrait conserver une certaine flexibilité pour pouvoir faire figurer dans le rapport annuel d’activité les toutes dernières informations, même si celles-ci n’étaient pas anticipées dans le plan de gestion. Toutefois, elle présentera des données qui permettront la comparaison des deux exercices.