COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 15.11.2011 
SEC(2011) 1365 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
 
accompagnant les documents 
  
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant, pour la 
période 2014-2020, le pr ogramme «Justice» 
 
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant, pour la 
période 2014-2020, le programme «Droit s fondamentaux et citoyenneté» 
{COM(2011) 758 final} 
{SEC(2011) 1364 final} 
 
 
FR 2   FR Pour la période 2007-2013, les domaines de la just ice, des droits et de la citoyenneté sont 
financés par 6 programmes:  les programmes « Justice civile » (JCIV), « Justice pénale » 
(JPEN), « Droits fondamentaux et citoyenneté » (FRC), Daphné  III (DAP), « Prévenir la 
consommation de drogue  et informer le public » (DPIP), ainsi que les sections « Lutte 
contre la discrimination et diversité » et « Égalité entre les ho mmes et les femmes » du 
programme pour l'emploi et la solidarité sociale  (Progress).  
1. PROCEDURE ET CONSULTATION DES PARTIES INTERESSEES  
Dans le cadre de la préparation des propositions pour la période 2014-2020, des évaluations à 
mi-parcours  ont été réalisées sur les programmes en cours.  Les résultats de s évaluations 
relatives aux programmes JC IV, JPEN, FRC, DAP et DP IP ont déjà été publiés.  Le 
programme Progress a été évalué sur la base de  ses rapports annuels de performance et les 
conclusions de ceux-ci ont été complétées par les résultats intermédiaires de l'évaluation à 
mi-parcours.  
Une consultation publique des parties prenantes  sur l'avenir du financement dans le 
domaine de la justice, des droi ts et de l'égalité a eu lieu du 20 avril 2011 au 20 juin 2001.  
187 contributions (37 émanant de particulie rs et 150 d'organisati ons) ont été reçues.  Les 
auteurs de ces contributions ont clairement r econnu la valeur ajoutée de l'Union européenne 
dans tous les domaines de financement et ont ex primé la nécessité de simplifier la gestion et 
les procédures.  La plupart des mesures proposées ont fait l'objet d'une appréciation positive et 
les types d'activité ainsi que les mécanismes de mise en œuvre ont reçu l'aval des 
contributeurs.  Une consultation publique relative à un possible successeur du programme 
Progress s'est déroulée du 4 avril 2011 au 27 mai 2011.  
La consultation du comité de pilotage de l'analyse d'impact  a été lancée le 20 mai 2011, 
avec la participation du serv ice juridique, du secrétariat général et des DG BUDG, EMPL, 
H O M E ,  S A N C O ,  C O M M ,  E A C ,  C O M P  e t  M A R K T .  L e  c o m i t é ,  q u i  s ' e s t  r é u n i  à  deux reprises, a accompagné l'élaboration de l'analyse d'impact dans sa phase finale.  
2. L
E SYSTEME DE FINANCEMENT ACTUEL  
Pour le cadre financier actuel (2007-2013), si x programmes de financement soutiennent les 
politiques de l'UE dans les domaines de la ju stice, des droits et de l'égalité, pour un budget  
total relativement modeste  de 791 millions  d'EUR  pour l'ensemble de la période.  La mise 
en œuvre de ces programmes relève de la gestion centralisée dire cte, au moyen d'une 
programmation annuelle et de trois types d'actions:  des projets transnationaux (subventions à 
l'action), un soutien aux ONG (subventions de fonctionnement) et de s initiatives de la 
Commission.  Les programmes en question sont les suivants:  
• le programme « Justice civile » (JCIV) – 109,5 millions d'EUR (2007-2013);  
• le programme « Justice pénale » (JPEN) – 199,3 millions d'EUR (2007-2013);  
• le programme « Droits fondamentaux et citoyenneté » (FRC) – 97,25 millions d'EUR 
(2007-2013);  
• le programme « Daphné III » (DAP) – 121,43 millions d'EUR (2007-2013);  
 
FR 3   FR • le programme « Prévenir la consommation de drogue et informer le public » (DPIP) – 
22,35 millions d'EUR (2007-2013);  
• les sections « Lutte contre la discrimination et diversité » et « Égalité entre les hommes 
et les femmes » du programme Progress  - 241,52 millions d'EUR (2007-2013), soit 35 % 
de l'ensemble du budget de Progress.  
3. DEFINITION DU PROBLEME  
Comme l'a confirmé le programme de  Stockholm, le développement d'un espace de liberté, 
de sécurité et de justice  demeure prioritaire pour l'Union européenne.  Bien que des progrès 
notables aient déjà été réalisés dans ce domaine, l'Europe reste confrontée à certains défis qu'il 
convient de relever selo n une approche globale.  
Défis politiques  
La coopération judiciaire en matière civile et pénale  reste insuffisante.  L'accès à la justice 
devrait être concrétisé, les dro its des consommateurs doivent être  appliqués et il y a lieu de 
s'attaquer à la question des divergences entre les États membres en matière de droit des 
contrats.  Dans le domaine du droit péna l, la mise en œuvre des in struments existants doit être 
améliorée, tandis que la qualité du traitement acc ordé aux victimes figure en tête des priorités.  
Dans le domaine de la justic e pénale, la pr évention de la criminalité liée à la drogue  requiert 
une approche pluridisciplinai re, intégrée et à long terme, au niveau de l'Union.  
Les droits attachés à la citoyenneté de l ’Union  sont désormais fermement ancrés dans le droit 
primaire de l’UE et largement développés dans le droit dérivé.  Toutefois, les citoyens de 
l'Union rencontrent encore des difficultés lors de l'exercice de ces droits.  Ils considèrent le 
manque d'informations comme l'une des princi pales entraves aux déplacements pendulaires 
transfrontaliers et à l'exercice de  leur droit à la libre circulation.  
Les citoyens portent un vi f intérêt à la mise en œuvre de la Charte des droits fondamentaux  
de l'Union européenne et leurs atte ntes en la matière sont grandes.  Cependant, on se méprend 
souvent sur l'objet de la ch arte et son applicabilité da ns tel ou tel cas  de figure.  Cette 
méconnaissance est particu lièrement criante dans le domaine spécifique des droits de 
l'enfant . 
En dépit d'avancées remarquables dans la voie de l' égalité entre les femmes et les hommes , 
des inégalités flagrantes pe rsistent tant au niveau mondial qu'au sein de l'Union.  La violence à 
l'égard des femmes  demeure l'une des pires expr essions de cette inégalité.  
Une part importante de la population est régulièrement confrontée à la discrimination  dans 
l'UE.  Toutefois, les Européens ne sont pas suffisa mment informés des droits qu'ils pourraient 
exercer s'ils étaient victimes de  discrimination ou de harcèlement.  
L'UE est devenue partie à la convention des Nations unies rela tive aux droits des personnes 
handicapées . Il n'en reste pas moins que ces personnes ne sont toujours pas en mesure de 
bénéficier pleinement des droits et des lib ertés fondamentales qu'énonce cette convention.  
Le rôle du financement  
 
FR 4   FR Le rôle du financement est de soutenir l'activité législative et politique de l'UE.  Les problèmes 
spécifiques que le financement devrait pe rmettre de traiter sont les suivants:  
- connaissance insuffisante de l'acquis de l'UE et des politiques de l'Union de la part des 
personnes qui en tirent des droits;  
- connaissance insuffisante de l'acquis de l'UE et des politiques de l'Union de la part des 
praticiens concernés, avec pour conséquence l'a pplication incohérente et insuffisante de la 
législation et des politiques de l'UE;  
- coopération et échange d'informations insuffi sants au niveau transnational et manque de 
confiance mutuelle entre les autorités telles que les autorités judiciaires;  
- nécessité de disposer d'informations concrè tes, d'éléments probants, de résultats de 
recherches et de bonnes pratiques en ce qui concerne la  situation et les be soins sur le terrain, 
afin de contribuer à l'élaboration de la  législation et des politiques de l'UE.  
Le financement devrait par conséquent se concen trer sur les domaines dans lesquels il est en 
mesure d'apporter une valeur ajoutée évidente.  
• Il devrait renforcer l' efficacité de la législation  en soutenant:  
• l'information et la sensibilisation du grand public;  
• la formation et le renforcement des capacités à l'intention des professionnels du droit et 
autres praticiens.  
• Il joue un rôle central dans la promotion de la coopération au niveau transnational , par:  
• le renforcement des réseaux;  
• la coopération transfrontaliè re en matière répressive.  
• Enfin, le financement devrait contribuer:  
• à la recherche , à l' analyse  et aux autres activités de soutien , qui sont destinées à 
fournir des informations claire s et détaillées au législat eur sur les problèmes et la 
situation sur le terrain.  
Pertinence, efficacité et effici ence des actions de financement  
Conformément à la communication de la  Commission «Un budget pour la stratégie 
Europe 2020», le budget doit être réactif et aiséme nt adaptable face à l'évolution permanente 
de la situation politique, c'es t-à-dire qu'il doit garantir la flexibilité . Cette flexibilité est 
actuellement contrariée par l' approche fragmentée imposée par l'existence de 
six programmes distincts.  Il en découle en outre des chevauchements  dans les financements, 
qui vont à l'encontre de la nécessité de se concentrer davant age sur les priorités politiques  
fixées pour l'ensemble des six programmes.  
Les évaluations à mi-parcours ont confirmé l' efficacité  globale des programmes mais ont 
également mis en évidence un certain nombre de problèmes, comme une répartition des 
fonds  entre une multitude de projets à petite échelle ayant une incidence et une dimension 
 
FR 5   FR limitées au niveau de l'UE («saupoudrage»).  Bien que le financement soit affecté à une 
multitude de projets, la répartition géographique  des organisations bénéficiaires n'est pas 
équilibrée . Il ressort des évaluations à mi-parcour s que des efforts supplémentaires sont 
nécessaires pour améliorer la diffusion et  l'exploitation des résultats et des réalisations  des 
activités financées.  L'amélioration  de la diffusion va de pair avec celle  de l'évaluation et du 
suivi . 
Les évaluations à mi-parcours et la consultatio n publique ont mis en exergue, sur le plan de 
l'efficience , les procédures complexes et bureaucra tiques auxquelles les demandeurs sont 
confrontés . La multiplication des procédures applicables aux différents programmes impose 
une lourde charge administ rative à la Commission . Cette multiplication des procédures et 
la lourde charge administrative contribuent à allonger la durée des procédures . 
4. BASE JURIDIQUE JUSTIFIANT L ’ACTION DE L ’UE 
Le droit de l'UE à agir résulte de différents articles spécifiques du TFUE:  
Au sein du titre V:  
• coopération judiciaire en matière civile (article 81, paragra phes 1 et 2, du TFUE);  
• coopération judiciaire en matière pénale  (article 82, paragraphe 1, du TFUE);  
• prévention de la criminalité (article 84 du TFUE).  
En dehors du titre V:  
• non-discrimination (article 19, paragraphe 2, du TFUE);  
• citoyenneté de l'UE (article  21, paragraphe 2, du TFUE);  
• marché intérieur (article 114 du TFUE);  
• santé publique (ar ticle 168 du TFUE);  
• protection des consommate urs (article 169 du TFUE);  
• coopération administrative (article 197 du TFUE).  
Principe de subsidiarité  
Une action au niveau de l'Union offre des avan tages évidents par rappo rt à une action isolée 
de chaque État membre, surtout en matière de  promotion de la coopération transnationale, 
d'opportunités de mise en réseau et de confiance mutuelle.  Elle garantit en outre une 
interprétation et une application cohérentes des instruments législatifs de l'UE dans tous les 
États membres, tout en permettant des économies d'échelle.  
5. OBJECTIFS  
Objectif général  
 
FR 6   FR • Apporter un soutien ciblé, effectif et  efficace au développement d'un espace 
européen de justice, respectueux des droits fondamentaux et de l'égalité.  
Objectifs spécifiques et opérationnels  
• Garantir que la portée  des programmes permet de sout enir les politiques dans le 
domaine de la justice, des droits et de l'égalité, et de réagir rapidement à leur 
évolution:  
garantir la flexibilité en matière d'octroi des fonds;  réduire les chevauchements et la 
fragmentation.  
• Concentrer le financement sur des domaines d'intervention spécifiques qui présentent 
une valeur ajoutée manifeste et qui font preuve de r éactivité face aux priorités 
politiques annuelles:  
améliorer la sensibilisation et l'information du public au sujet de la législation et des 
politiques de l'UE;  soutenir la mise en œuvre de la législ ation et des politiques de l'Union dans 
les États membres;  promouvoir la coopération transnationale;  favoriser l'échange 
d’informations et de bonnes pratiques;  améliorer la connaissance et  la compréhension de la 
législation de l'UE en vue d'assurer que l'él aboration des politiques repose sur des données 
probantes.  
• Améliorer l' efficacité  des programmes et orienter davantage ces derniers sur la 
performance:  
prévenir la dilution des fonds;  assurer une meilleure couverture géographique;  améliorer la 
diffusion et l'exploitation des résultats;  améliorer le suivi et l'évaluation des programmes.  
• Améliorer l' efficience  des programmes:  
simplifier les procédures et diminuer leur durée pour les bénéficiaires des fonds et réduire la 
charge administrative de la Commission.  
6. OPTIONS  
Option 0 – Scénario de base  
Le scénario de base consiste à conserver le s programmes existants sous leur forme actuelle.  
Option A – 6 programmes – Statu quo avec des améliorations au niveau de la gestion  
Le maintien de 6 programmes similaires aux programmes existants permettrait de traiter 
certains problèmes, mais pas tous, en rationa lisant les objectifs fi gurant dans les actes 
juridiques et en harmonisant la gestion des programmes.  
Option B – 2 programmes  
Dans le cadre de cette option, toutes les mesure s de l'option A seraient retenues. De plus, on 
viserait une nouvelle amélioration par la fusion des six programmes actuels, pour en faire 
ressortir deux, à savoir un «programme Justi ce» (regroupant les programmes actuels JCIV, 
 
FR 7   FR JPEN et DPIP) et un «programme Droits et c itoyenneté» (rassemblant les programmes actuels 
FRC et DAP, et les deux sect ions du programme Progress).  Cette fusion aurait pour effet de 
réduire à deux (au lieu de six) les procédures de  mise en œuvre et cette  simplification aurait 
de fortes retombées positives sur tous les problèmes recensés en matière de portée, 
d'efficience et d'efficacité.  
Option C – 1 programme  
Selon cette option, un seul programme serait mis en œuvre, soit dans le domaine de la justice, 
soit dans celui des droits et de la citoyenneté.  Cette option permettrait de bénéficier des 
avantages de l'option B pour le domaine financé;  mais le financement serait totalement 
abandonné dans l'autre domaine politique.  
Options rejetées  
L'idée d'un passage de la gestion centralisée à la gestion partagée  est rejetée en raison du 
montant peu élevé alloué par le budget de l'UE à ce domaine et de la charge disproportionnée 
qu'il entraînerait.  
Une légère variation par rapport au mode de gestion directe cen tralisée consisterait à intégrer 
les objectifs contribuant à la promotion des polit iques en matière de justice, de droits et 
d'égalité aux objectifs d'autres progra mmes de financement de l'UE . Cette option est 
rejetée car il en découlerait une fragment ation considérable des objectifs, avec pour 
conséquence une efficacité réduite.  
L'option de l'abandon du financement  dans le domaine de la justice, des droits et de l'égalité 
est également rejetée; en effet, le financemen t est un outil essentiel destiné à soutenir la 
conception et la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne, ainsi qu'à organiser des 
actions d'information et de sensibilisati on dans ce domaine en rapide évolution.  
7. ANALYSE DE L 'IMPACT  
Option 0 – Scénario de base  
L'impact de cette option serait le reflet de la situation actuelle.  La mise en œuvre des 
programmes resterait globalement satisfaisante  mais, en raison des déficiences de ces 
programmes, leur potentiel ne pourra it pas se développer pleinement.  
Option A – 6 programmes – Statu quo avec des améliorations au niveau de la gestion  
La concentration sur des domaines d'action concrets  faciliterait la réalisation des priorités en 
matière de financement.  Une gestion améliorée aurait pour résultat la mise en pratique de 
mesures augmentant l'efficacité des programmes.  De plus, une gestion simplifiée permettrait 
de traiter certains problèmes de portée (notamment les chevauchements) et d'efficacité (la simplification des procédures pour les demandeurs).  Ces améliorations resteraient toutefois 
limitées, la question de la multitude des pr ogrammes, qui est à l'origine de nombreux 
problèmes, n'étant pas abordée.  
Option B – 2 programmes  
 
FR 8   FR La fusion des programmes serait plus efficace pour garantir un traitement satisfaisant des 
priorités stratégiques et  l'obtention d'une flexibilité en ce qui concerne l'octroi des fonds.  La 
diminution du nombre des programmes entraînera it également une moindre fragmentation et 
une diminution des cas de chevauchements.  
En termes d'efficacité, la fusion des progr ammes réduirait le nombre des procédures 
nécessaires.  La diminution du nombre des procédures et leur rationalisation auraient pour 
résultat une simplification accrue pour les demandeurs, une diminution de la charge 
administrative et, dès lors, un raccourcissement des procédures par rapport à l'option A.  
Cette simplification et cette efficience accrue auraient des retombées positives considérables 
sur l'efficacité des programmes.  Toutes les mesures de l'opti on A seraient applicables et 
augmenteraient l'impact des programmes puis que des ressources humaines supplémentaires 
seraient affectées à ces tâches.  
Option C – 1 programme  
La mise en œuvre d'un programme unique sera it bénéfique en termes de simplification, 
d'harmonisation des procédures et de flexibilité.  Toutefois, elle ne permettrait pas de traiter de 
manière satisfaisante les priorités stratégiques et les besoins de l'ensemble du domaine politique, mais uniquement les élém ents retenus pour le financement.  Dans le domaine 
financé, le programme serait au ssi efficace que sous l'option B, mais l'efficacité globale du 
financement pâtirait de l'absence de prise en charge de l'autre domaine politique.  
8. O
PTION PRIVILEGIEE  
L'option privilégiée est celle de la mise en œuvre de deux  programmes  qui couvriraient 
toute la portée des programmes de financement actuels  (option  B). Cette option présente 
tous les avantages possibles et ne comporte aucun inconvénient par ra pport au scénario de 
base.  Par contre, l'option A n'est pa s retenue parce qu'elle ne présente que des améliorations 
limitées et qu'elle ne s'attaque pas pleinement aux causes profondes des problèmes.  Quant à 
l'option C, bien qu'elle offre un maximum d'avan tages en termes de ge stion, elle ne permet 
qu'une couverture partielle des domaines politiques.  
9. SUIVI ET EVALUATION  
Des obligations en matière de suivi et d'évalua tion, des rapports réguliers et des évaluations 
intermédiaires et ex post seraient prévus  dans les actes juridiques des programmes.  La gestion 
axée sur les résultats  et la mesure de la performance  seraient encouragées sur la base 
d'indicateurs de performance.