Proposition modifiée de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant les transferts de déchets (présentée par la Commission conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE)

2003/0139 (COD)

Proposition modifiée de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant les transferts de déchets

1. CONTEXTE

Transmission de la proposition au Conseil et au Parlement européen [COM(2003) 379 final - 2003/0139 (COD)] conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité CE: 30 juin 2003.

Avis du Comité économique et social européen: adopté le 28 janvier 2004.

Avis du Comité des régions: aucun avis ne sera rendu.

Le 19 novembre 2003, le Parlement européen a adopté en première lecture les amendements relatifs à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les transferts de déchets [COM (2003) 379 final du 30 juin 2003].

2. OBJET DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition répond à quatre grands objectifs:

* transposer la décision C (2001)107 du Conseil de l'OCDE du 14 juin 2001 dans la législation communautaire,

* régler les problèmes posés par la mise en application, la gestion et le contrôle de l'application du règlement de 1993 et améliorer la clarté juridique,

* favoriser l'harmonisation des règles à l'échelon international dans le domaine des transferts transfrontières de déchets,

* améliorer la structure des articles du règlement.

Pour réaliser ces objectifs, la révision modifie en plusieurs points et sous divers aspects le règlement (CEE) n° 259/93. Il s'agit notamment :

* de modifications apportées à sa structure,

* de modifications et de précisions apportées aux définitions, ainsi que d'une description plus fine du champ d'application (titre I),

* de modifications et de précisions concernant les procédures applicables aux transferts de déchets (titre II-VI):

- entre les États membres (titre II),

- à l'intérieur des États membres (titre III),

- à l'entrée (importations) et à la sortie (exportations) de la Communauté (titres IV, V et VI),

* de modifications apportées à d'autres dispositions du règlement (titre VII).

3. AVIS DE LA COMMISSION SUR LES AMENDEMENTS DU PARLEMENT EUROPEEN

Le 19 novembre 2003, le Parlement européen a adopté 103 amendements à la proposition.

La Commission rejette la majorité de ces amendements car ils apportent des solutions nationales à des problèmes de gestion des déchets qui concernent les déchets destinés à être valorisés. Cela ne cadre pas avec les objectifs généraux de la Commission, à savoir l'harmonisation au niveau communautaire. La Commission entend donc apporter à ce problème une solution plus durable et applicable au niveau communautaire. Qui plus est, ces amendements auraient pour effet de généraliser les restrictions aux transferts de déchets.

La Commission n'accepte pas les amendements qui impliquent de modifier les entrées spécifiques dans les listes de déchets annexées à la proposition. Ce n'est pas que la Commission soit en désaccord sur le fond, mais plutôt qu'elle estime que le cadre n'est pas approprié. Les listes de déchets doivent être modifiées directement dans la législation qui les a établies. Ces modifications iraient en outre à l'encontre de l'un des principaux objectifs de la proposition, qui est l'harmonisation au niveau international des listes de déchets.

Quoi qu'il en soit, la Commission peut accepter plusieurs amendements qui améliorent ou clarifient la proposition de la Commission.

La position de la Commission concernant les amendements adoptés par le Parlement européen est exposée en détail ci-après.

3.1. Amendements intégralement acceptés par la Commission

La Commission peut approuver les amendements 2, 3, 107, 108, 110, 109, 6, 7 et 8 qui introduisent des considérants supplémentaires car ils ajoutent des références utiles aux résolutions et stratégies en matière de gestion des déchets ou apportent des informations factuelles.

Elle peut accepter les amendements 10, 12, 15, 22, 24, 29, 30 31, 39, 57, 67, 100, 101, 103 et 126 qui apportent des clarifications techniques.

Elle peut soutenir l'amendement 113, qui introduit une référence explicite aux «eaux territoriales» dans la définition de «pays de transit», car il apporte un éclaircissement.

Elle peut approuver l'amendement 122, qui autorise les autorités compétentes à déroger à l'obligation d'établir une garantie financière dans le cas où un transfert est effectué par une «collectivité publique, une régie directe, une société de capitaux faisant partie d'une collectivité publique», puisqu'il restreint considérablement le champ de l'article et que la référence large à «toute autre entreprise », proposée dans l'amendement 25, a été supprimée.

Elle peut également accepter l'amendement 125 concernant des procédures moins strictes pour les transferts de déchets «dans le cadre de la coopération régionale pour la gestion des déchets municipaux», étant donné que le champ a été clarifié de manière significative par rapport à l'amendement 60.

La Commission peut approuver l'amendement 115 qui permet de s'opposer aux transferts de déchets destinés à être éliminés lorsqu'un État membre «souhaite exercer le droit que lui confère l'article 4, paragraphe 1, de la convention de Bâle d'interdire l'importation de déchets dangereux ou de déchets figurant sur la liste de l'annexe II de la convention de Bâle». Cependant, les États membres ont déjà étendu la possibilité de s'opposer aux transferts de déchets destinés à être éliminés - les principes d'autosuffisance et de proximité s'appliquent, l'amendement n'élargit donc pas cette faculté dans les faits.

La Commission peut approuver l'amendement 81 qui permet de s'opposer aux transferts à des fins de valorisation de déchets ménagers mélangés.

Elle peut accepter l'amendement 53 qui supprime entièrement l'article relatif aux installations de valorisation titulaires d'un consentement préalable. Ce dispositif est censé alléger les tâches administratives se rapportant à la gestion des notifications des transferts vers les installations titulaires d'un consentement préalable. On peut cependant arguer que les avantages sont très minces puisque les autorités doivent de toute façon examiner d'autres éléments de la notification et peuvent donc toujours s'opposer au transfert de déchets vers des installations ayant obtenu un consentement préalable.

La Commission peut accepter l'amendement 56 qui limite aux seuls déchets dangereux le champ de l'article 20, concernant l'information préalable relative aux transferts de déchets destinés à l'analyse en laboratoire en application de l'article 4, paragraphe 4, car il s'agit d'une limitation pertinente du champ de l'article.

Les amendements 75, 76 et 77 qui introduisent dans l'annexe IX certaines lignes directrices adoptées au niveau international peuvent aussi être approuvés. Les lignes directrices de l'OMI et de l'OIT en matière de recyclage des navires et celles de l'OCDE sur le recyclage des PC sont introduites. Il conviendrait cependant de renuméroter les différentes parties de l'annexe pour accorder une place identique à chaque partie répertoriant les lignes directrices établies respectivement par la convention de Bâle, l'OMI, l'OCDE et l'OIT. La Commission peut également accepter l'amendement 74 qui clarifie le champ d'application des lignes directrices.

3.2. Amendements acceptés sur le fond par la Commission

La Commission peut accepter dans son principe l'amendement 93 qui introduit une définition de la notion de «pays de transit». On considère cependant que les ports font en tout état de cause partie intégrante du pays de transit (puisqu'ils ne sont pas expressément exclus).

L'amendement 59 qui prévoit que la Commission peut plafonner les coûts administratifs imputés au notifiant peut être accepté dans son principe.

L'amendement 61 concernant l'évaluation de la gestion écologiquement rationnelle en rapport avec des exportations de déchets à l'extérieur de la Communauté peut être accepté sur le principe.

La Commission peut accepter dans leur principe les amendements 69 et 70 relatifs à l'ordre de priorité des listes figurant à l'annexe V (se rapportant à l'interdiction d'exporter des déchets dangereux), qui ont pour effet de faire prévaloir la liste communautaire de déchets dangereux sur la liste de déchets non dangereux de la convention de Bâle (toutes deux reprises dans l'annexe).

Les amendements 84 et 88, qui énoncent clairement qu'un transfert prend fin quand le traitement des déchets est terminé dans le pays de destination, peuvent être acceptés quant au fond. La Commission estime cependant que l'article 5, paragraphe 6, clarifie déjà ce point.

L'amendement 92 qui précise la définition de «pays d'expédition» peut être approuvé dans son principe puisqu'il peut s'avérer utile pour les transferts en haute mer. Il conviendrait cependant de le compléter en ajoutant un paragraphe qui indiquerait l'ordre de priorité des différents cas dans lesquels un pays doit être considéré comme pays d'expédition en cas de litige. La Commission propose donc de libeller l'article 2, point 15, de la façon suivante:

«pays d'expédition», tout pays au départ duquel le déclenchement d'un transfert de déchets est prévu ou a lieu; ainsi que, dans le cas de navires poubelles, l'État du port, l'État dont le propriétaire ou le détenteur est ressortissant et l'État du pavillon, dans cet ordre de priorité».

L'amendement 25 relatif à la possibilité de déroger à l'obligation d'établir une garantie financière en cas d'intervention de certains organismes publics peut être accepté dans son principe à condition d'en restreindre le champ. Voir ci-dessus ce qui concerne l'amendement 122.

L'amendement 60 qui prévoit des procédures moins strictes en ce qui concerne des conditions géographiques particulières peut être accepté dans son principe sous réserve que son champ soit significativement restreint. Le libellé de l'amendement 125, qui a le même objet, est modifié à cet effet, cet amendement peut donc être intégralement accepté (voir plus haut).

L'amendement 66, relatif à la publication des notifications, peut être approuvé dans son principe. La Commission estime cependant qu'il conviendrait d'énoncer les obligations dans un article distinct, qui comporterait une référence au respect des règles de confidentialité prévues dans la législation nationale ou communautaire. La Commission propose donc d'introduire un nouvel article 53 bis libellé de la manière suivante (ajout d'un paragraphe 2):

"1. L'autorité compétente de l'État membre d'exportation ou d'importation publie par des moyens appropriés, comme l'internet, toutes les notifications de transferts auxquels elle a consenti, ainsi que tous les documents s'y rapportant, et ce dans un délai de sept jours à compter de la date à laquelle le consentement a été donné.

2. Lorsqu'ils s'acquittent de leurs obligations en application du paragraphe 1, les États membres traitent confidentiellement les informations relatives aux notifications, conformément aux dispositions communautaires et nationales.»

3.3. Amendements acceptés en partie par la Commission

La première partie de l'amendement 58, qui insiste sur la collaboration entre les autorités compétentes et l'harmonisation en ce qui concerne l'échange électronique de données, pourrait constituer un ajout utile. Cependant, la deuxième partie qui partage les tâches relatives à l'échange de données entre les autorités compétentes d'expédition, d'une part, et de destination, d'autre part, ne semble pas justifiée.

3.4. Amendements rejetés par la Commission

Les amendements 1 et 83 qui proposent de modifier la base juridique (politique de l'environnement et politique commerciale, c'est-à-dire les articles 175 et 133 du traité), pour ne retenir que la politique de l'environnement (article 175), ne peuvent être acceptés.

Les amendements 4, 5 et 11, qui introduisent de nouveaux considérants, ne peuvent être acceptés pour des raisons précises, essentiellement parce qu'ils enfreignent le droit d'initiative de la Commission. Les mêmes raisons s'appliquent à d'autres amendements, à savoir les amendements 112, 20, 114, deuxième partie, 28 et 46.

L'amendement 9, relatif à l'exclusion des importations dans la Communauté des déchets (militaires) produits lors d'une opération extérieure effectuée par une partie des forces armées d'un État membre à partir de cet endroit et à destination de l'État membre concerné, ne peut être accepté. La Commission estime que les préoccupations auxquelles cet amendement est censé répondre sont prises en compte dans l'article 2, point 11, iii), qui, dans le cas où aucun organe n'a été désigné comme autorité compétente, autorise «l'autorité réglementaire dudit pays ou de ladite région selon le cas», à être cette autorité compétente. Ainsi, l'autorité militaire pourra jouer le rôle d'autorité compétente. Il n'est donc pas nécessaire de prévoir des exclusions. Pour les mêmes raisons, les amendements 62, 63, 64 et 65, qui portent sur le même sujet, ne peuvent être acceptés.

L'amendement 11 relatif à la suppression de l'article 1, paragraphe 6, qui prévoit la possibilité d'exclure les sous-produits animaux du champ du règlement, ne peut être accepté. Ces déchets devraient être exclus afin d'alléger les tâches administratives résultant de l'application de deux procédures différentes et dans la mesure où la législation en matière vétérinaire prévoit déjà des procédures similaires, voire plus strictes, pour les sous-produits animaux.

Les amendements 13 et 14, qui redéfinissent les notions de «valorisation» et d'«élimination» en précisant qu'elles ne s'appliquent qu'aux opérations finales, ne peuvent être acceptés. La définition figurant dans la directive-cadre sur les déchets 75/442/CEE, telle qu'elle a été modifiée, devrait être conservée. De la même manière, la Commission ne peut approuver l'amendement 21 qui interdit les transferts de déchets destinés à des opérations intermédiaires et les changements subséquents relatifs au contrat (amendement 26), à la garantie financière (amendements 27 et 85), au consentement (deuxième partie de l'amendement 87), aux objections (amendements 34 et 41) et aux dispositions particulières concernant les opérations intermédiaires (amendement 91).

Les amendements 16 et 79 résultent probablement d'une incompréhension puisque les déchets municipaux/ménagers non triés sont déjà soumis à la procédure de notification et de consentement écrits préalables.

Les amendements 17 et 18 proposent de soumettre les déchets non dangereux figurant sur la liste de l'annexe III à la procédure de notification écrite préalable mais pas à la procédure de consentement. La Commission estime que cette exigence n'est pas justifiée et irait à l'encontre de la décision de l'OCDE, elle ne peut donc pas l'accepter. Pour les mêmes motifs, l'amendement 55 qui requiert une information préalable des autorités compétentes ne peut être accepté. (À cet égard, il convient de prendre également en considération l'article 19, paragraphe 5).

L'amendement 105, qui supprime l'obligation de fournir une copie du contrat sur demande des autorités compétentes concernées en ce qui concerne les transferts de déchets non dangereux à des fins de valorisation (applicable aux personnes qui ont organisé le transfert), ne peut être accepté. Il est indispensable que la présentation d'un contrat puisse être exigée à des fins de contrôle. Il est important de souligner que les informations confidentielles contenues dans un contrat sont protégées, étant donné que ce sont probablement les préoccupations sur ce point qui ont motivé l'amendement.

La Commission ne peut accepter l'amendement 19 qui ajoute à la liste des transferts non soumis à la procédure de notification les transferts de déchets destinés à l'analyse en laboratoire ou à des expériences. Ces transferts présentent les mêmes risques que tous les autres transferts de déchets et devraient donc être soumis aux procédures normales. Partant, elle ne peut accepter l'amendement 94 qui prévoit de faire passer les volumes maximaux de déchets pouvant être transférés à des fins de recherche sans notification de 25 kg à trente fois 25 kg.

Elle ne peut accepter non plus la partie une de l'amendement 114 qui stipule que, outre les transferts de déchets contenant des POP, les transferts de déchets constitués par de l'amiante, en contenant ou contaminés par cette substance, sont soumis aux mêmes dispositions que les transferts de déchets destinés à être éliminés. Le champ de l'article sur lequel porte cet amendement devrait être limité aux seules substances recensées dans la convention de Stockholm.

Les amendements 95 et 98, qui visent à autoriser le consentement tacite de toutes les autorités compétentes (et non pas seulement des autorités de transit) en ce qui concerne les transferts de déchets destinés à la valorisation, ne peuvent pas être acceptés pour plusieurs raisons. Tout d'abord parce qu'ils enfreignent la convention de Bâle. Ensuite parce qu'il faut appliquer le principe de précaution pour les transferts de déchets dangereux en particulier. Qui plus est, ces amendements vont à l'encontre de l'objectif de simplification puisqu'ils auraient pour effet de rétablir trois procédures au lieu des deux proposées, ce qui entraînerait l'application de règles différentes aux transferts intra-OCDE et aux transferts intracommunautaires. Enfin, le consentement écrit apporte une plus grande clarté et facilite le contrôle de l'application.

L'amendement 23, qui ajoute que les documents de notification et de mouvement peuvent être délivrés conformément à des réglementations spécifiques introduites par les États membres, n'est pas acceptable. La délivrance des documents de notification et de mouvement ne devrait incomber qu'aux autorités compétentes pour l'expédition et une harmonisation s'impose dans ce domaine. L'émission des formulaires est une autre question qui ne requiert pas une réglementation spécifique.

Les amendements 96 et 97, selon lesquels on ne peut exiger que la garantie financière soit établie et juridiquement contraignante qu'au moment où le transfert débute, et non au moment de la notification, ne peuvent être acceptés. Pour des raisons tenant au contrôle de l'application et à l'efficacité, il est important que la preuve du caractère juridiquement contraignant de la garantie soit établie dès la notification. Elle n'est applicable, cependant, qu'au moment où le transfert a réellement lieu.

Le premier paragraphe des amendements 86 et 87 réduit la validité d'un consentement écrit et d'un consentement tacite d'une année civile à 180 jours, ce qui n'est pas acceptable. Cette limitation est contraire à la décision de l'OCDE et à l'objectif de simplification des procédures car elle impliquera l'application de délais différents aux transferts à l'intérieur de la zone OCDE et aux transferts intracommunautaires.

La deuxième partie des amendements 86 et 87, qui supprime la possibilité de donner au consentement une validité allant jusqu'à deux années civiles, en cas de transfert impliquant des installations intermédiaires, n'est pas acceptable. Les amendements doivent être envisagés au regard des amendements qui interdisent les opérations de traitement intermédiaires et comme une résultante de ces derniers. La Commission ne peut accepter ces amendements ni, par conséquent, les amendements 86 et 87. Cette limitation est en outre contraire à la décision de l'OCDE et à l'objectif de simplification des procédures car elle entraînerait l'application de délais différents aux transferts intra-OCDE et aux transferts intracommunautaires.

Les amendements 32 et 33, qui prévoient un contrôle a posteriori de la conformité du transfert à la notification, devraient être couverts par l'article 53, ces amendements ne peuvent donc pas être approuvés.

Les amendements 35 et 80, qui énoncent des motifs supplémentaires justifiant une opposition à un transfert de déchets destinés à être éliminés, ne peuvent être acceptés. L'amendement 37, qui supprime la référence à l'autosuffisance au niveau communautaire et ne mentionne donc que le niveau national, doit être rejeté également. La coopération entre des pays voisins ou de petits pays doit donc encore être encouragée, notamment par une référence au principe d'autosuffisance au niveau communautaire. L'amendement 38 ajoute qu'une opposition à un transfert peut être formulée sur le fondement de la législation nationale s'il n'existe aucune obligation en matière d'élimination au niveau communautaire. Une telle disposition pourrait être appliquée à mauvais escient et entraîner des distorsions sur le marché intérieur, elle doit donc être rejetée.

Les amendements 116 et 117 qui énoncent des raisons supplémentaires permettant de s'opposer à un transfert de déchets destinés à être valorisés ne sont pas acceptables car ils enfreignent la décision de l'OCDE et probablement le traité CE également. L'amendement 42 ne peut être accepté. La Commission ne peut accepter les amendements 43 et 44 qui mentionnent les déchets municipaux/ménagers non triés et les principes de proximité et d'autosuffisance. Les principes de proximité et d'autosuffisance ne s'appliquent, en l'état actuel des choses, qu'aux transferts de déchets destinés à être éliminés et non aux transferts de déchets destinés à être valorisés; ceci ne devrait pas être modifié. L'amendement 81 peut toutefois être accepté, puisqu'il a été reformulé, voir plus haut. Les amendements 45, 49, 82, 89, 90, 118, 120, 123, 124 et 119 relatifs à la définition de certains critères en matière de valorisation ne sont pas acceptables. Ces critères pourraient figurer parmi plusieurs critères jugés pertinents pour établir une distinction entre la valorisation et l'élimination, d'une manière générale et en application de la directive-cadre sur les déchets 75/442/CEE en particulier, et ne devraient pas être définis dans le cadre du présent règlement. Les amendements 47 et 48, qui ajoutent qu'une opposition à un transfert peut être formulée sur le fondement de la législation nationale s'il n'existe aucune obligation en matière de valorisation ou de recyclage au niveau communautaire, ne peuvent pas non plus être acceptés. Ils cherchent à appliquer des solutions nationales à certains problèmes de gestion des déchets relatifs aux déchets destinés à être valorisés. Cela ne cadre pas avec l'objectif général défini par la Commission pour la politique de gestion des déchets, à savoir l'harmonisation au niveau communautaire. Pour résoudre ce problème, la Commission propose donc une solution communautaire à plus long terme, dont les principaux éléments sont, en premier lieu, la définition de normes communautaires grâce à l'extension de la directive PRIP et, en second lieu, la définition de lignes directrices concernant la valorisation apparente (simulée) et l'établissement de distinctions plus claires entre les différentes opérations de valorisation et d'élimination.

Les amendements 40 et 50 suppriment la possibilité offerte aux autorités compétentes concernées de s'entendre avec le notifiant pour ne pas exiger une nouvelle notification dans le cas où les problèmes à l'origine des objections n'auraient pas été résolus dans un délai donné. Il ne semble ni nécessaire ni justifié d'exiger une notification si toutes les parties concernées se sont mises d'accord pour ne pas la demander; ces amendements ne peuvent être acceptés.

La Commission ne peut accepter les amendements 51 et 52 car elle considère qu'ils répètent les dispositions de l'article 14, paragraphe 7, qui stipule que toutes les autres dispositions du règlement s'appliquent aux notifications générales.

L'amendement 99, relatif à une procédure simplifiée pour les systèmes de reprise des déchets, n'est pas acceptable car son champ est trop flou.

L'amendement 54, qui réduit le délai pour la délivrance du certificat de traitement final à 7 jours au lieu de 30 et à 180 jours au lieu d'une année civile (après la fin des opérations de traitement et la réception des déchets sur lesquels portent la notification, respectivement), n'est pas acceptable. Il va à l'encontre de la décision de l'OCDE et de l'objectif de simplification des procédures, puisqu'il entraînerait l'application de délais différents pour les transferts à l'intérieur de la zone OCDE et pour les transferts intracommunautaires s'il était adopté.

La Commission ne peut accepter l'amendement 102, qui prévoit qu'en cas de désaccord entre les autorités compétentes d'expédition et les autorités compétentes de destination sur la classification de l'opération de traitement des déchets notifiée comme étant une élimination ou une récupération, l'avis des autorités de destination prévaut. La proposition de la Commission stipule que les dispositions en matière d'élimination s'appliquent dans de tels cas. En cas de désaccord sur le choix des procédures, le principe de précaution doit être appliqué. Il convient de noter par ailleurs que la Cour européenne de justice a confirmé que les deux autorités étaient compétentes pour classer les opérations de traitement comme des opérations de valorisation ou d'élimination.

L'amendement 121, qui ajoute une condition supplémentaire relativement aux importations à l'intérieur de la Communauté de déchets destinés à être valorisés, selon laquelle, en ce qui concerne les déchets dangereux, les autorités compétentes du pays d'expédition situé en dehors de la Communauté sont tenues de présenter une demande dûment motivée à l'autorité compétente de l'État membre de destination dans la Communauté, en faisant valoir qu'elles ne possèdent pas et ne peuvent pas acquérir, dans des conditions raisonnables, les moyens techniques voulus et les installations nécessaires pour éliminer les déchets concernés selon une méthode écologiquement rationnelle, n'est pas acceptable. S'agissant des pays de la zone OCDE, une telle disposition enfreindrait la décision de l'OCDE. Quant aux pays qui ne sont pas signataires de la convention de Bâle et qui sont en dehors de la zone OCDE, cette disposition leur est déjà applicable. Pour ce qui est des pays signataires de la convention de Bâle situés en dehors de la zone OCDE, on pourrait envisager de l'appliquer. Quoi qu'il en soit, on peut avancer comme argument que le traitement effectué à l'intérieur de la Communauté est dans la majorité des cas «plus efficace» d'un point de vue environnemental. Des restrictions supplémentaires ne paraissent donc pas justifiées par des raisons tenant à la protection de l'environnement.

Les amendements 78, 106, 68, 71, 72 et 73 visent tous à modifier les entrées spécifiques des listes de déchets figurant dans l'annexe à la proposition et ne peuvent être acceptés. Ce n'est pas que la Commission soit en désaccord sur le fond, mais plutôt qu'elle estime que le cadre n'est pas approprié. Les listes de déchets doivent être modifiées directement dans la législation qui les a établies (convention de Bâle, décision OCDE et liste communautaire de déchets). Ces modifications iraient en outre à l'encontre de l'un des principaux objectifs de la proposition, qui est l'harmonisation au niveau international des listes de déchets.

3.5. Proposition modifiée

Vu l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué ci-dessus.