COMMUNICATION DE LA COMMISSION. - Un nouveau type d'office pour la gestion d'appui et de tâches administratives à la Commission européenne

Introduction

1. Raisons justifiant la création d'offices

1.1. Qualité supérieure et efficacité accrue

1.2. Économies potentielles

1.3. Risques potentiels

2. Types d'office existants

2.1. L'office interinstitutionnel

2.2. L'office de la Commission

3. Un nouveau type d'office

3.1. Les principaux critères de responsabilité

3.1.1. Une séparation claire des fonctions du conseil d'administration et de celles du directeur de l'office

3.1.2. Répartition des responsabilités entre le conseil d'administration, la direction générale de référence et l'office

3.1.3. Une plus grande indépendance pour chaque office

3.1.4. Un système de contrôle et un système d'audit appropriés

3.2. Structure

3.3. Offices interinstitutionnels

3.4. Domaines dans lesquels une gestion par les offices peut être envisagée

Conclusions

Introduction

La communication de décembre 1999 sur les orientations générales d'une politique visant à externaliser [1] la gestion des programmes communautaires et le Livre blanc sur la réforme administrative [2] ont jeté les bases d'une nouvelle politique d'externalisation fondée sur la vision d'une administration recentrée sur ses activités et fonctions essentielles.

[1] Orientations pour la politique d'externalisation, SEC(1999)2051/7.

[2] Réforme de la Commission, COM(2000)200.

La Commission a donné mandat à un groupe de planification et de coordination (GPC) pour traduire ces orientations en mesures concrètes. L'externalisation maîtrisée de la gestion de programmes communautaires et son corollaire, la suppression progressive des bureaux d'assistance techniques (BAT), en ont été le premier champ d'application.

En décembre 2000, la Commission a présenté au Parlement et au Conseil une communication [3] sur l'externalisation de la gestion des programmes communautaires comprenant une proposition de règlement-cadre du Conseil pour un nouveau type d'agence d'exécution, l'instrument le plus novateur de la stratégie d'externalisation de la Commission.

[3] L'externalisation de la gestion des programmes communautaires, y compris la présentation d'un règlement-cadre pour un nouveau type d'agence d'exécution, COM(2000)788 final du 13.12.2000.

En novembre 2001, la Commission a approuvé une communication [4] sur la gestion des programmes ou actions communautaires par réseaux d'agences nationales. Il s'agit d'une forme d'externalisation basée sur la délégation, par la Commission, de responsabilités d'exécution à des entités nationales qui sont investies d'une mission de service public sous la garantie de l'État et qui servent de partenaires pour la mise en oeuvre de certaines politiques communautaires.

[4] COM (2001)648.

Dans sa communication «Adéquation entre ressources humaines et tâches de l'institution [5]», la Commission a identifié un certain nombre de tâches autres que la gestion des programmes communautaires susceptibles de se prêter à l'externalisation, y compris des tâches relatives aux travaux internes de la Commission et des activités interinstitutionnelles. À cet effet, il a été envisagé de créer des entités administratives distinctes. Dans le cadre de cette approche, la Commission a récemment proposé la création d'un office interinstitutionnel de recrutement [6]

[5] SEC(2000)200.

[6] COM(2002)126 final.

Le terme «office» désigne dans la présente communication des entités administratives conçues pour soutenir les activités d'autres services de la Commission et/ou d'autres institutions communautaires. Toutefois, dans certains cas, ce terme a été utilisé soit pour désigner en réalité des services spécifiques de la Commission chargés de certaines politiques, soit dans un sens particulier.

Prenant pour point de départ l'exposé des avantages et des risques liés à la création d'offices de la Commission ainsi qu'un inventaire, une évaluation et une typologie des offices existants, la présente communication définit un nouveau type d'office administratif et d'appui.

Ces nouveaux offices pourraient faciliter la réorganisation de la Commission dans l'optique de la réforme et seraient un instrument approprié pour préparer le passage, en temps utile, à une coopération interinstitutionnelle renforcée en regroupant un certain nombre de tâches administratives et d'appui. Les nouveaux offices permettraient également à la Commission et/ou aux autres institutions de répondre aux demandes reconnues d'une utilisation optimale des ressources et de services de qualité supérieure, notamment par la création de centres d'expertise visibles.

La présente communication vise à fournir un cadre de références au sein duquel les services de la/les institution(s) peuvent créer des structures du type Office dans le futur. Partant, elle n'affecte pas le statut, le fonctionnement et les structures de gestion des Offices existants.

D'un point de vue fonctionnel les nouveaux Offices sont différents des agences d'exécution. La Commission devrait confier à ces agences, crées dans le cadre d'un règlement du Conseil et disposant de la personnalité juridique, des tâches de gestion d'un ou plusieurs programmes communautaires. La durée de vie d'une agence d'exécution est étroitement liée à la durée du programme. Les nouveaux Offices auraient un mandat lié à la prestation de tâches de support et administratives, pouvant avoir une nature permanente et liées au mandat d'un service de la Commission.

1. Raisons justifiant la création d'offices

L'idée principale qui sous-tend la création d'offices est d'habiliter des structures distinctes des services de la Commission - tels qu'ils sont conçus actuellement - à exécuter des tâches autres que celles qui sont directement liées au rôle de gardienne des traités de la Commission ou que celles qui découlent de son droit d'initiative, l'institution entendant garder la maîtrise directe de ces derniers types de tâches.

Les raisons de déléguer l'exécution des tâches administratives et d'appui aux offices sont nombreuses et variées:

1.1. Qualité supérieure et efficacité accrue

Les offices offriraient des services d'un niveau de qualité supérieure et/ou plus efficaces grâce à:

- un renforcement de la visibilité des services fournis. L'amélioration des résultats sera obtenue grâce à une approche mieux orientée et plus intégrée des différents facteurs qui y concourent, et par une gestion encore plus efficace des différents groupes d'activités au sein de structures mieux identifiées, plus autonomes et plus fonctionnelles. Ce faisant, tout en laissant à la Commission et/ou à la direction générale de référence le soin d'arrêter les décisions fondamentales, il s'agira de rendre la politique et la gestion menées dans chacun de ces domaines plus proches du terrain et des utilisateurs;

- la décentralisation des responsabilités opérationnelles effectives. Cet objectif sera atteint entre autres grâce à la définition d'un mandat clair, à une intégration totale et à un contrôle des ressources et du budget propres des offices. Cette approche intégrée s'inscrira également dans le droit fil des objectifs de l'actuelle refonte du règlement financier et de la mise en oeuvre du système d'adéquation des activités et des ressources (système de gestion par activités et établissement du budget sur la base des activités). À cet égard, l'office offrirait un environnement dans lequel les fournisseurs de services oeuvreraient avec un certain degré de stabilité, et donc de sécurité, pour assurer le respect des exigences opérationnelles essentielles de l'institution. Le directeur de l'office serait donc en mesure de mieux planifier ses activités et de fournir un service de qualité supérieure grâce à une structure opérationnelle. Pour atteindre le niveau de stabilité escompté, il est impératif d'accorder à chaque activité les ressources humaines, financières et informatiques nécessaires et de les adapter aux mutations de l'environnement de travail. Il permettrait tout d'abord d'identifier les ressources nécessaires dans la phase de lancement et il pourrait également contribuer à adapter les ressources des offices aux besoins exprimés par les services utilisateurs;

- une activité plus ciblée, qui devrait permettre aux offices de s'adapter plus facilement aux besoins des utilisateurs et de réagir plus rapidement à leurs demandes.

1.2. Économies potentielles

Les offices pourraient contribuer au fil des ans à faire des économies grâce:

- aux effets d'une efficacité accrue, comme expliqué au point précédent,

- économies d'échelle découlant d'une approche interinstitutionnelle renforcée.

Cet objectif devrait être atteint en mettant en commun les ressources financières et humaines, tout en rationalisant la gestion et en renforçant l'efficacité et la cohérence des politiques. La faisabilité de cet exercice reste subordonnée davantage à la volonté politique qu'à des problèmes d'ordre technique, pour lesquels des solutions peuvent être trouvées.

- au recours aux nouveaux agents contractuels conformément à la proposition de la Commission relative à l'emploi de personnel externe [7]. Selon les orientations finales en la matière, les nouveaux agents contractuels:

[7] SEC(2001) 1697/7 du 30.10.2001, section 3.3 et annexe 10.

- seraient recrutés dans le cadre de contrats de droit public,

- auraient un lien statutaire différent de celui des agents auxiliaires,

- seraient employés exclusivement dans des structures spécifiques, y compris les offices,

- seraient chargés de tâches non essentielles,

- travailleraient toujours sous la supervision de personnel titulaire.

1.3. Risques potentiels

La création des offices peut présenter un certain nombre de risques.

Premièrement, il convient d'examiner attentivement la question des frais généraux nécessaires au fonctionnement de chaque office [8], afin d'éviter les déséconomies d'échelle. À cet effet, les offices doivent atteindre une taille minimale suffisante pour tirer pleinement parti d'un tableau des effectifs distinct. La taille critique devra être déterminée cas par cas, sur la base notamment d'une analyse coûts/avantages qui indiquera le seuil à partir duquel les économies potentielles compensent les déséconomies d'échelle. Il importe également d'accorder une attention particulière à la question de la bonne coordination avec le service (ou les institutions) auquel les offices sont liés; c'est pourquoi il est proposé de créer des conseils de surveillance.

[8] Essentiellement les ressources humaines, financières et informatiques.

2. Types d'office existants

Le terme « Office » est utilisé pour définir plusieurs structures existantes, liées à des situations différentes et dont le statut, le fonctionnement ou la gestion ne sont pas concernées par le nouveau type d'Office défini par la présente communication.

Il existe actuellement trois types d'office: l'office interinstitutionnel (Office des Publications Officielles des Communautés européennes -l'OPOCE et l'Office de recrutement de l'Union européenne nouvellement décidé), l'office «interne» de la Commission et l'Office européen de Lutte Anti-Fraude - l'OLAF. Les caractéristiques de ce dernier tiennent à sa mission et à son cadre d'activité particuliers et ne sont pas forcément transposables à d'autres offices. C'est pourquoi elles ne seront pas examinées plus avant.

Les caractéristiques exposées ci-après sont communes aux offices.

* Les offices ne sont pas dotés de la personnalité juridique. Bien que leurs statuts puissent les habiliter dans certains domaines à agir dans un cadre juridique (par exemple pour conclure des contrats), ce ne sont pas des entités juridiques, à la différence des agences communautaires.

* Contrairement à la mise en place d'une agence, la création d'un office est un acte d'organisation de la part de la ou des institutions, qui est officialisé par une décision de la Commission (ou une décision conjointe des institutions dans le cas des offices interinstitutionnels).

* Les postes dont disposent les offices de la Commission existants figurent dans le tableau des effectifs de la Commission.

* Les règles statutaires et les catégories de personnel employé dans les offices sont à peu près les mêmes que dans les institutions. À l'avenir, les offices seront autorisés à recourir aux nouveaux agents contractuels, contrairement aux services de la Commission.La réglementation actuelle permet de déléguer les prérogatives de l'autorité investie du pouvoir de nomination, mais dans une mesure qui varie selon le statut de l'office.

2.1. L'office interinstitutionnel

L'office interinstitutionnel est une entité qui ne fait pas partie intégrante de l'une des institutions et qui est conçue pour accomplir des tâches communes à toutes les institutions ou à plusieurs d'entre elles. L'attribution de ce type de tâches à un office présente l'avantage de permettre la capitalisation du savoir-faire, les économies d'échelle (surtout pour les petites entités) et une pratique homogène dans l'ensemble des institutions.

L'office interinstitutionnel dispose d'une ligne budgétaire séparée figurant dans lela section du budget consacré à l'administration de la Commission (partie A). Il en va de même pour le tableau des effectifs, qui est distinct et approuvé par l'autorité budgétaire. A partir de 2004, sous l'ABB, ceci sera présentée comme un article et postes sous le titre « Administration de la Commission », également avec un tableau des effectifs séparé et un détail annexé des dépenses et recettes.

La création d'un office interinstitutionnel relève d'une décision conjointe des institutions concernées.

En ce qui concerne l'OPOCE en tant qu'office interinstitutionnel, la réglementation de base dispose que la Commission est également l'autorité investie du pouvoir de nomination, en accord avec le conseil d'administration. En principe, le conseil d'administration ne pourrait pas être l'autorité investie du pouvoir de nomination pour le directeur. Pour ce qui est des questions relatives au personnel, la Commission - qui est l'autorité investie du pouvoir de nomination - a été habilitée à déléguer ces prérogatives au directeur de l'office.

L'office interinstitutionnel est dirigé par un directeur ou un président et contrôlé par un conseil d'administration, auquel le directeur ou le président rend compte.

En matière de politique du personnel, l'office interinstitutionnel adopte ses propres règles, toujours en conformité avec le statut.

L'office interinstitutionnel conclut des contrats au nom des institutions. Par conséquent, ce n'est pas l'office qui est partie dans les procédures judiciaires qui peuvent en résulter, mais l'institution concernée. C'est pourquoi la question de la représentation juridique d'un office interinstitutionnel ne s'est pas posée jusqu'à présent.

2.2. L'office de la Commission

Sous leur forme actuelle, les offices internes de la Commission sont des services de la Commission, qui, par certains aspects, diffèrent d'une direction générale. Actuellement, les offices peuvent soit être totalement indépendants de tout service administratif et directement rattachés à un membre de la Commission (Office d'aide humanitaire - ECHO) ou à un comité de direction (Office de coopération EuropeAid - AIDCO), soit relever d'une direction générale (Office alimentaire et vétérinaire - FVO). Ce dernier cas n'est pas pris en considération ci-après, étant donné que l'Office alimentaire et vétérinaire est de facto une direction de la direction générale «Santé et protection des consommateurs» et que, dès lors, il ne diffère en rien des autres directions de la Commission.

Les offices «standard» de la Commission sont actuellement pleinement intégrés dans la section du budget consacrée à la Commission, c'est-à-dire que leur personnel est rémunéré sur la partie A et que leurs lignes relatives aux dépenses opérationnelles figurent dans la partie B de ladite section. La Commission a donc la possibilité d'attribuer ses ressources par des procédures internes et en fonction de ses priorités.

L'office découle d'un acte d'organisation de la part de l'institution, qui est officialisé par une décision de la Commission.

L'office travaille sous l'autorité d'un directeur. Les directeurs des offices existants de la Commission occupent une place équivalente par les fonctions (mais pas forcément par le grade) à celle d'un directeur général et sont donc rattachés à un membre de la Commission.

La Commission est l'autorité investie du pouvoir de nomination et les règles en matière de délégation des prérogatives qui s'y rapportent s'appliquent. Dans le cas des offices de la Commission, la Commission détient, pour les questions de personnel, les prérogatives de l'autorité investie du pouvoir de nomination et de l'autorité habilitée à conclure des contrats, mais elle les délègue au directeur de l'office.

Les règles d'application internes des offices de la Commission sont celles de la Commission elle-même.

Le Service juridique représente les offices de la Commission dans les procédures judiciaires.

3. Un nouveau type d'office

Les évolutions récentes et futures, à la fois en ce qui concerne les propositions de nouvelles règles relatives au personnel externe et la refonte du règlement financier permettent de proposer un nouveau type d'office de la Commission.

Le nouveau type d'office de la Commission proposé ci-après peut être considéré soit comme un objectif en soi ou comme une première étape de transition avant la création d'un office interinstitutionnel.

3.1. Les principaux critères de responsabilité

3.1.1. Une séparation claire des fonctions du conseil d'administration et de celles du directeur de l'office

Le Collège déterminerait au départ le mandat des différents conseils d'administration et adopterait la lettre de mission des offices. Le conseil d'administration concerné établirait le mandat du directeur et le programme de travail de l'office afin que le directeur puisse exercer ses fonctions de manière pleinement responsable et en toute indépendance fonctionnelle. Le conseil d'administration se réunirait régulièrement afin de prendre les décisions concernant la mise en oeuvre du programme et exercerait la fonction de contrôle globale du fonctionnement de l'Office. Il n'aurait pas vocation à intervenir dans la gestion courante, qui incomberait au directeur de l'office.

3.1.2. Répartition des responsabilités entre le conseil d'administration, la direction générale de référence et l'office

- Les décisions de principe ou d'une nature fondamentale, selon le secteur, resteraient du ressort du Collège. Dans le cas des offices interinstitutionnels, chaque institution conserverait ses prérogatives.

- Toutes les décisions de nature législative (relatives au statut ou toute directive ayant trait à une politique, par exemple) resteraient de la compétence de la Commission, mais l'office concerné serait consulté.

Les décisions susvisées seraient préparées dans la direction générale de référence en coopération avec les offices.

- Les décisions relatives à l'exécution des choix politiques seraient transférées aux offices. En cas de doute, le directeur de l'office consulterait le conseil d'administration.

- La cohérence, de même que l'autorité de chacun des conseils d'administration, seraient assurées par le mandat préalablement défini et par l'autorité déléguée par le Collège. À cette fin, le président de chaque conseil d'administration présenterait au commissaire de tutelle un rapport sur la mise en oeuvre du programme de travail.

3.1.3. Une plus grande indépendance pour chaque office

Un des principes de la réforme administrative est d'encourager une plus grande responsabilisation de chaque individu, et ce à tous les niveaux. Cette responsabilisation serait facilitée par une plus grande indépendance de gestion pour chaque office, soutenue par l'allocation, dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle, de l'ensemble des ressources (humaines, financières, informatiques, etc.) nécessaires à l'accomplissement de la mission de l'office. À cet effet, l'office aurait le pouvoir de décision et de gestion qui en découle étant donné que, conformément au règlement financier ayant fait l'objet d'une refonte [9]:

[9] Titre V

- les crédits sont couverts par une ligne budgétaire particulière dans la section consacrée à la Commission et sont détaillés dans une annexe à cette section,

- l'annexe présente un état des recettes et des dépenses subdivisé de la même manière que les sections du budget,

- un tableau des effectifs séparé est annexé à celui de la Commission,

- le directeur de l'office est habilité à décider des transferts entre les postes budgétaires respectifs de l'annexe,

- le directeur de l'office sera l'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN).

Comme mentionné dans la section 2.1.2., à partir de 2004, sous l'ABB, ceci sera présentée comme un article et postes sous le titre « Administration de la Commission », également avec un tableau des effectifs séparé et un détail annexé des dépenses et recettes.

3.1.4. Un système de contrôle et un système d'audit appropriés

Les principes qui sous-tendent de la réforme administrative devraient s'appliquer à chaque office.

- En tant qu'ordonnateur délégué, le directeur de l'office serait tenu de faire la même déclaration formelle qu'un directeur général ou un chef de service, afin de fournir l'assurance raisonnable de la bonne gestion de ses ressources.

- Conformément à l'esprit du processus général de la réforme, les responsabilités du directeur de l'office incluraient la mise en place de mécanismes de contrôle interne et d'une structure d'audit adéquats.

- Le service d'audit interne de la Commission restera compétent pour l'audit des offices. Des structures d'audit interne pourraient être envisagées séparément pour chaque office ou regroupées en une seule entité commune à tous les offices. En tout état de cause, l'Office européen de Lutte Anti-Fraude exercerait son mandat vis-à-vis des offices.

3.2. Structure

(1) Les offices seraient placés sous l'autorité politique de la Commission.

(2) Les offices seraient respectivement supervisés par leur propre conseil d'administration désigné par le Collège. Le rôle du conseil d'administration serait d'assurer la supervision des offices en établissant leur programme de travail et la lettre de mission de chaque directeur d'office et en évaluant la mise en oeuvre du programme de travail convenu dans un rapport de gestion annuel.

(3) Chaque conseil d'administration serait présidé par le directeur général de la direction générale à laquelle l'office ferait rapport et réunirait éventuellement les directions générales concernées par la politique à mener et les moyens à mettre en oeuvre, les directions générales et autres services «utilisateurs». La direction générale de référence en assurerait le secrétariat.

(4) Le directeur de l'office serait un fonctionnaire A 2, mais pourrait aussi être un fonctionnaire A 1, selon la taille de l'office. Il aurait également pour tâche de présider les différents organes et groupes de travail internes chargés de la coordination entre les différents acteurs d'une politique donnée.

(5) Une interface devrait être maintenue dans les directions générales afin d'assurer la cohérence avec les orientations politiques dans un domaine ou une activité donnés en relation avec le mandat de l'office. Cette structure serait également responsable du suivi du mandat de l'office et assisterait le conseil d'administration dans sa préparation.

3.3. Offices interinstitutionnels

La présentation du nouveau type d'office faite ci-dessus constitue l'office de type Commission.

L'office de la Commission serait créé, comme cela a été indiqué précédemment, comme une fin en soi ou comme une structure de transition avant la création d'une structure interinstitutionnelle permanente. Cette approche en deux temps se justifie par le niveau d'intérêt et les besoins différents des autres institutions quant à leur participation éventuelle à un office. Certaines y sont plus attachées que d'autres et le degré de délégation des compétences et missions qu'elles sont disposées à accepter est variable. Enfin, la marge de manoeuvre pour obtenir un accord commun de toutes les autres institutions sur la même base en vue de la création éventuelle d'un office est faible.

L'office interinstitutionnel représenterait à cet égard une évolution naturelle de l'office de la Commission. Dans sa configuration définitive, l'office interinstitutionnel serait très proche des modèles de l'OPOCE et de l'Office de recrutement de l'Union européenne et les propositions faites aux points 3.1. et 3.2 nécessiteraient des adaptations pour transformer les structures proposées en structures interinstitutionnelles.

3.4. Domaines dans lesquels une gestion par les offices peut être envisagée

La délégation de missions aux offices a un certain potentiel de développement et d'extension dans les domaines où ils peuvent fournir un appui administratif aux services de la Commission avec la possibilité de l'étendre aux autres institutions.

Des domaines d'activités spécifiques destinés aux offices sont présentés dans la communication sur les «Nouvelles structures pour la gestion des tâches administratives incombant actuellement à la direction générale «Personnel et administration» [10].

[10] SEC(2002) 618

Cette communication propose en particulier la création d'offices chargés de la détermination des droits individuels, de leur calcul, et de leur paiement (Office payeur) et chargé de toutes les activités concernant la politique immobilière et la gestion des locaux à usage de bureaux (Office pour les infrastructures et la logistique).

Conclusions

La présente communication expose les résultats de l'analyse effectuée par le GPC- externalisation en ce qui concerne les offices, qui met en évidence les principaux avantages que pourrait entraîner la création d'offices de la Commission et les facteurs de risques potentiels associés, après avoir dressé le bilan de la situation à la Commission et au niveau interinstitutionnel.

Il est donc proposé de créer un nouveau type d'offices pleinement conformes aux décisions de la Commission en matière de personnel externe et tirant le meilleur profit de celles-ci ainsi que des opportunités offertes par la refonte du règlement financier.

Les premières structures de ce type nouveau sont actuellement élaborées dans le respect total des principes énoncés dans la présente communication.