Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, modifiant les directives 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil"

(2002/C 36/01)

Le 11 mai 2001, le Conseil a décidé de saisir le Comité économique et social, en vertu de l'article Article 47, paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne, d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production, consommation", qui était chargée de la réparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 septembre 2001 (rapporteur: M. Ravoet).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Résumé du document de la Commission

1.1. Le Conseil de Lisbonne s'est fermement engagé à intégrer les marchés financiers européens et a fixé un délai, qui est l'année 2005, pour l'application du plan d'action de la Commission pour les services financiers(1) (PASF). Le plan d'action pour les services financiers annonce la directive pour le début de l'année 2001.

1.2. La directive mettra en oeuvre les recommandations du Forum conjoint du G-10 sur le contrôle des conglomérats financiers, qui datent de février 1999, et leurs compléments de décembre 1999 sur les opérations et risques internes aux groupes et sur la concentration des risques. Elle tiendra compte également des conclusions du rapport Brouwer (Report on Financial Crisis Management publié par le Comité économique et financier européen le 21 avril 2001, 30 pp.). La directive prendra place dans le mouvement de déploiement d'un marché financier intégré mondial. Il en résulte la nécessité d'harmoniser les règles qui encadrent son fonctionnement; d'autres initiatives vont dans le même sens, par exemple la volonté d'adopter dans l'UE des normes comptables internationales, les "IAS" mises au point en coopération avec le International Accounting Standards Committee (IASC).

1.3. La réglementation financière de l'UE qui est actuellement en vigueur est principalement à base sectorielle et elle a pour objet primordial les groupes financiers homogènes dont les activités se limitent soit à la banque ou à l'investissement en valeurs mobilières, soit à l'assurance. Toutefois, à l'intérieur des conglomérats financiers (c'est-à-dire des groupes où sont rassemblés des entreprises d'assurance, des établissements bancaires et des entreprises d'investissement), il peut arriver que les risques existants qui sont propres à un secteur donné se trouvent amplifiés ou que de nouveaux risques soient créés. Il convient que ces risques soient surveillés de façon appropriée.

1.4. C'est pourquoi la proposition de directive prévoit de nouvelles règles applicables aux participations transsectorielles qui sont détenues dans des entreprises, ainsi qu'une surveillance des conglomérats financiers qui s'exercera à l'échelle du groupe. La surveillance des conglomérats financiers complète les règles sectorielles existantes qui s'appliquent en matière d'établissements de crédit, d'entreprises d'assurance et d'entreprises d'investissement. Aussi la directive projetée modifiera (par ses articles 18 à 25) les directives existantes dans les domaines suivants: accès à et exercice de l'activité d'établissement de crédit (2000/12/CE), adéquation des fonds propres des établissements de crédit et entreprises d'investissement (93/6/CEE), services d'investissement en valeurs mobilières (93/22/CEE), coordination des dispositions sur l'accès à et l'exercice de l'assurance directe autre que sur la vie (73/239/CEE) modifiée par la "troisième directive assurance non-vie" (92/49/CEE), coordination des dispositions sur l'accès à et l'exercice de l'assurance directe sur la vie (79/267/CEE) modifiée par la "troisième directive assurance vie" (92/96/CEE), surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance (98/78/CE).

1.5. Les objectifs principaux de la surveillance des conglomérats sont:

- de garantir que le conglomérat financier dispose d'un capital suffisant, notamment en empêchant que les mêmes capitaux ne puissent être pris en compte deux fois et ainsi utilisés simultanément comme protection contre les risques propres à des entreprises différentes (ce que l'on appelle le "double emploi des fonds propres");

- de mettre en place des méthodes de calcul de la solvabilité globale d'un conglomérat; et

- de traiter les risques liés aux transactions internes aux groupes, la concentration des risques ainsi que les questions de compétence et de professionnalisme des directeurs et administrateurs au niveau du conglomérat financier.

2. Les détails de la proposition

2.1. Les règles sectorielles existantes qui s'appliquent aux établissements de crédit, aux entreprises d'assurance et aux entreprises d'investissement ("entreprises réglementées") sont complétées par des dispositions destinées à éviter des conditions non équitables ou un arbitrage entre les règles sectorielles (articles 18 à 25). Au nombre de ces règles, est ajoutée une obligation de déduire des fonds propres ou de la marge de solvabilité respectifs, pour des besoins de surveillance, les participations transsectorielles détenues dans des entreprises et qui représentent 10 % de leurs fonds propres ou de leur marge de solvabilité, ou 10 % des fonds propres ou de la marge de solvabilité des entreprises où sont détenues les participations (articles 18 n° 3, 19 n° 3, 25 n° 5). Les États membres ont toutefois la faculté de ne pas déduire ces participations lorsque les entreprises sont soumises à la surveillance des conglomérats.

2.2. L'article 1 prévoit que les établissements de crédit, les entreprises d'assurance et les entreprises d'investissement sont soumis à la surveillance des conglomérats s'ils appartiennent à un conglomérat financier. La définition générale de cette dernière notion se trouve à l'article 2 (définitions), tandis que les seuils à appliquer dans les différents cas sont fixés par l'article 3.

2.3. Conformément à cette définition et à ces seuils, un conglomérat financier est un groupe:

- dont les activités consistent principalement à fournir des services financiers dans le secteur financier (pour plus de 50 % sur base des comptes annuels), et

- qui comprend au moins une entreprise d'assurance ou de réassurance et au moins une autre entreprise d'un secteur financier différent;

- dont les activités transsectorielles sont significatives. Le ratio du plus petit secteur financier doit dépasser 10 % du total du bilan et des obligations de solvabilité du groupe.

2.4. Toutefois, il se peut que les autorités compétentes acceptent de diminuer ces ratios afin d'éviter des changements de régime fréquents pour les entreprises proches de ses limites, ou bien qu'elles acceptent de prendre en compte la structure des revenus ou les activités hors bilan au lieu du total du bilan (article 3, paragraphes 3).

2.5. Outre qu'elles doivent respecter les obligations existantes en matière de capital sectoriel, les entreprises réglementées qui font partie d'un conglomérat financier doivent apporter des fonds propres suffisants au niveau du conglomérat financier (article 5). L'annexe technique I sur l'adéquation des fonds propres prévoit trois méthodes différentes pour effectuer le calcul de l'exigence complémentaire de fonds propres. Les autorités compétentes ont la faculté d'appliquer une seule de ces méthodes ou d'en appliquer plusieurs conjointement.

2.6. Pour les besoins de ces calculs, seuls peuvent être pris en compte les éléments de fonds propres qui sont admis par chacune des règles sectorielles ("capitaux transsectoriels"), ce qui exclut un certain nombre d'éléments de fonds propres qui sont spécifiquement sectoriels. Les fonds propres sont suffisants au niveau du conglomérat si la différence est positive entre les fonds propres agrégés et la somme des exigences sectorielles de capital, compte tenu éventuellement de la valeur comptable des participations dans d'autres entreprises du groupe (annexe I).

2.7. Les entreprises réglementées qui appartiennent à un conglomérat sont tenues de mettre en place des processus appropriés de gestion des risques et des mécanismes de contrôle interne afin de pouvoir, dans des conditions correctes, identifier, mesurer, surveiller et contrôler les transactions internes au conglomérat financier (c'est-à-dire entre des entreprises qui le composent) ainsi que la concentration des risques existant au niveau du conglomérat financier (article 6, paragraphe 2). Elles doivent notifier régulièrement aux autorités de surveillance les transactions internes significatives, ainsi que toute concentration des risques significative pour le conglomérat (article 6, paragraphe 3).

2.8. Il est permis aux États membres de fixer des limites quantitatives en ce qui concerne les transactions internes au conglomérat financier et en ce qui concerne sa concentration de risques (article 6, paragraphe 4).

2.9. Les articles 7 à 13 fixent des règles applicables en matière de coopération et d'échange d'informations entre les autorités compétentes qui participent à la surveillance des entreprises réglementées appartenant à un conglomérat financier (article 7). Le problème central est celui de la désignation d'une seule autorité compétente chargée de jouer le rôle de "coordinateur" responsable de l'exercice de la surveillance complémentaire. Cela est censé faciliter la coopération entre les autorités de surveillance concernées et clarifier le rôle qui revient à chacune d'elles.

2.10. D'autres articles ont trait à des mécanismes appropriés de contrôle interne pour la fourniture de données (article 10), l'accès à l'information (article 11) et la vérification sur place (article 12). L'article 13 concerne les pouvoirs supplémentaires des autorités compétentes, lesquelles sont mises en état d'adopter toute mesure nécessaire en cas de non-conformité avec les règles sectorielles (article 14).

2.11. L'article 14 prévoit l'application (par analogie) des règles de surveillance des conglomérats aux entreprises réglementées qui se trouvent à l'intérieur de l'UE, mais qui appartiennent à un groupe "non-UE" (c'est-à-dire dont le siège est situé en dehors de l'UE), dans le cas où ces entreprises ne sont pas soumises à une surveillance équivalente.

2.12. La clarification des définitions figurant aux articles 2 et 3, l'alignement de la terminologie et l'encadrement des définitions qui sera rendu nécessaire par des législations futures, la qualification et l'adaptation des exigences d'adéquation des fonds propres prévues à l'article 5 et à l'annexe I sont des modifications qu'il est permis de réaliser selon la "procédure de comitologie" (article 16). Dans le dernier cas, une proposition de la Commission est nécessaire, ainsi que l'accord d'un futur "comité des conglomérats financiers".

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social est favorable à l'objectif que poursuit la directive proposée, à savoir la mise en place d'un cadre applicable à l'ensemble de l'UE en matière de surveillance complémentaire efficace des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement qui forment un conglomérat financier. Les conglomérats financiers comptent parmi les plus grands groupes financiers du monde. Si les conglomérats financiers, et notamment les établissements de crédit, les entreprises d'investissement et les entreprises d'assurance qui appartiennent à de tels conglomérats, devaient se trouver confrontés à des difficultés financières, ces dernières pourraient déstabiliser gravement le système financier international et avoir des conséquences pour les épargnants individuels, les détenteurs de polices d'assurance et les investisseurs.

3.2. Pour le CES, cette proposition adopte la bonne démarche pour ce qui est de prévenir des situations où les mêmes capitaux seraient utilisés simultanément pour la protection contre les risques encourus au sein de deux entreprises, ou davantage, à l'intérieur du même conglomérat financier (ce que l'on appelle le "double emploi des fonds propres"), ainsi que des situations où une société mère émettrait des emprunts pour financer le capital de ses filiales réglementées (ce que l'on appelle le "gonflement du capital").

3.3. Même si, de l'avis du CES, cette proposition marque un pas important vers la réalisation d'un marché financier européen intégré et vers un renforcement de la stabilité financière, il faut reconnaître que la démarche adoptée dans cette proposition est imparfaite. Étant donné que ladite démarche se fonde sur le cadre dont relèvent les différentes entreprises réglementées en matière de surveillance, toute perspective agrégée par rapport aux risques en est absente, et les effets de diversification et de non-corrélation ne peuvent pas être pris en compte. Or les recherches menées à l'échelle internationale mettent l'accent sur les avantages et les effets positifs de la diversification transsectorielle. C'est pour cette raison que le CES a le sentiment qu'il y a lieu de débattre des techniques d'évaluation des risques et de développer davantage ces techniques, en ce qui concerne les conglomérats financiers, ce débat et ce développement devant avoir lieu dans les milieux où s'élaborent les réglementations, ainsi que dans les secteurs et au sein d'autres milieux concernés. C'est pourquoi le CES est d'avis qu'il conviendrait d'intégrer dans la directive des règles destinées à favoriser les effets de diversification et non-corrélation et à apporter ainsi aux conglomérats des incitations à renforcer leurs capacités de mesure et de gestion des risques.

3.4. Contrairement à la méthode suivie par le Comité de Bâle, il ne semble pas que le projet de directive ait fait l'objet d'une analyse quantitative au moyen de simulations ni d'une évaluation des risques spécifiques au conglomérat financier; en tout cas, le CES n'a pas eu connaissance de ses résultats. La Commission européenne a été informée de tels calculs, qui ont été effectués à l'initiative du Forum conjoint des contrôleurs des établissements financiers [établi à la B.R.I. et dont font partie le Comité de Bâle pour le contrôle des banques, l'Organisation internationale des contrôleurs des valeurs mobilières (O.I.C.V.) en ce qui concerne les entreprises d'investissement et l'association des contrôleurs de compagnies d'assurance (I.A.I.S.)]; le CES regrette que les résultats de ces calculs ne lui soient pas accessibles car ils lui permettraient d'exprimer son point de vue en bien meilleure connaissance de cause. Ces résultats peuvent par exemple être de nature à mettre en cause la technique quantative de la déduction des participations. Par conséquent, il faut choisir entre l'adoption rapide d'une directive de nature essentiellement qualitative et une directive comportant des dispositions de type quantitatif après examen plus approfondi de la situation réelle et dans la mesure où les simulations à effectuer le justifieraient.

3.5. La notion proposée de coopération et de coordination entre autorités de surveillance marque un progrès considérable; sa réalisation représentera aussi un pas significatif vers un contrôle prudentiel bien organisé à la stature de l'Union européenne. Non seulement la mise en oeuvre de cette notion améliorera la circulation des informations et la qualité de la surveillance, mais elle réduira aussi considérablement la charge de travail de tous les intéressés. La désignation d'un coordinateur contribuera à la prévention des conflits de compétence entre les différentes autorités nationales de surveillance et rendra la surveillance plus efficace. Il sera notamment essentiel que les entreprises réglementées notifient des informations uniquement à leur instance sectorielle et que le coordinateur assure la communication et la coordination entre les différentes autorités de surveillance.

3.6. En tant qu'instrument juridique, la proposition est conçue pour être une directive cadre, qui se limite au minimum nécessaire. Elle ne prévoit pas beaucoup d'éléments de référence précis, étant donné que les États membres et leurs autorités de surveillance bénéficient de normes minimales, de nombreuses dérogations et d'une très large discrétion. C'est au futur "comité des conglomérats financiers" et à la Commission qu'il appartiendra de raffiner la pratique en matière de surveillance et d'expliciter les termes de la directive. À un stade ultérieur, une convergence des réglementations sectorielles pourrait être envisagée. Compte tenu de la grande complexité des problèmes concernés et du fait que l'on ne dispose que d'une expérience empirique limitée en matière de surveillance des conglomérats, le CES est favorable à une démarche souple de ce type par rapport à la surveillance des conglomérats. Cette démarche permettra de mettre au point une pratique et des méthodes appropriées et susceptibles d'être adaptées rapidement aux normes de surveillance.

3.7. Toutefois, il faut noter que la très large discrétion qui est accordée aux États membres et à leurs autorités de surveillance, même pour ce qui concerne beaucoup d'aspects essentiels, crée la possibilité d'une gamme excessivement large de règles et de pratiques nationales en matière de surveillance. Cela pourrait créer de sérieuses distorsions de concurrence si l'on ne parvenait pas à lancer assez tôt un mouvement de convergence.

3.8. C'est pourquoi en règle générale, le CES recommande de réduire les solutions facultatives nationales figurant dans la directive, et en particulier celles qui pourraient avoir des conséquences graves.

3.9. De plus, le CES souligne la nécessité de réaliser une convergence des décisions discrétionnaires des autorités de surveillance. À propos de nombreuses questions, la proposition ne fournit guère de points de repère, par exemple pour le choix d'une méthode de calcul du ratio de capital. Or ces méthodes peuvent aboutir à des résultats présentant des divergences considérables les uns par rapport aux autres. C'est pourquoi il conviendrait, dans un premier temps, de tenir compte, lors de l'exercice de ces pouvoirs discrétionnaires, des principes généraux du droit, et en premier lieu du principe de proportionnalité. Ainsi, en règle générale, il conviendrait que les autorités de surveillance s'en tiennent à appliquer les mesures les moins restrictives qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs poursuivis en matière de surveillance.

3.10. Toutefois, le CES est fermement convaincu qu'il y a lieu d'élaborer des lignes directrices en ce qui concerne l'exercice des facultés discrétionnaires. Il faut que le droit et son application soient transparents et sans surprises. C'est pourquoi il conviendrait de prendre des mesures appropriées, par exemple la publication de décisions et de constatations de fait, y compris les conclusions générales relatives à des cas individuels. À partir de ces décisions, l'on pourrait raffiner les méthodes de calcul et élaborer des lignes directrices qui seraient intégrées à la directive par la voie de la procédure de comitologie.

3.11. Le CES insiste sur l'importance de la collaboration et du dialogue des autorités de surveillance au sein du futur "comité des conglomérats financiers". Cela sera d'une très grande importance pour la mise au point de pratiques convergentes en matière de surveillance.

3.12. La convergence découlera aussi d'une expérience renforcée par une concertation aussi poussée que possible entre les autorités de contrôle et les entreprises concernées, chacune à son niveau, et tout spécialement entre le coordinateur principal et le conglomérat. La recherche active des formules les plus adéquates compte tenu des acquis antérieurs de la convergence formera un vecteur puissant de celle-ci, en particulier en s'appuyant sur la publication des orientations appliquées comme indiqué plus haut.

3.13. S'agissant des pouvoirs législatifs de la Commission européenne assistée par le futur "comité des conglomérats financiers", le CES propose également la mise en place de procédure de consultation, et en particulier de consultation des secteurs concernés et d'autres intéressés, dans le but de créer un dialogue permanent. Ces procédures devraient obliger la Commission et le "comité des conglomérats financiers" d'une part à inviter les intéressés à faire connaître leur point de vue, et d'autre part à prendre en compte les points de vue exposés et à motiver leurs décisions, le cas échéant. Ajoutée aux aspects analogues de la comitologie et aux contacts des coordinateurs avec les conglomérats et des autorités de contrôle sectorielles avec les entreprises qu'elles contrôlent, cette procédure sera de nature à réaliser sur un rythme soutenu la convergence progressive qui est indispensable.

3.14. Même si les conglomérats ont pris naissance en Europe et se sont développés surtout dans cette partie du monde jusqu'ici, ils tendent à présent à se développer ailleurs, comme aux États-Unis. Développer un cadre de contrôle exigeant dans la seule UE représenterait une distorsion de concurrence très lourde au désavantage de ses établissements financiers; il ne faut donc pas pousser trop loin les exigences réglementaires dans un premier temps. Il est d'autant plus important que l'UE commence, dès l'adoption de la directive, par saisir le Comité de Bâle de la nécessité d'introduire des règles comparables dans les autres pays membres de celui-ci. Il est d'ailleurs de bon augure que le Comité de Bâle se soit montré très actif au sein du Forum conjoint pour élaborer les règles de la coopération des autorités de contrôle au sujet des conglomérats. Cependant, le Comité de Bâle a souligné qu'il n'est pas en son pouvoir de faire adopter des règles de fonds propres au niveau international dans le secteur des assurances; c'est une raison pour que la réglementation européenne ne formule pas d'exigences trop lourdes dans une phase initiale. Il faudrait aussi que le Comité de Bâle soit inclus dans le mouvement de convergence à lancer.

4. Observations particulières

4.1. Selon la proposition, une participation supérieure à un certain seuil et détenue dans une entreprise appartenant à un secteur pour lequel la déduction de la participation n'est pas prévue dans les règles actuelles doit être déduite des fonds propres ou de la marge de solvabilité d'une entreprise réglementée (articles 18 n° 3, 19 n° 3, 25 n° 5). Toutefois, les entreprises réglementées qui dépassent le seuil applicable pour une telle déduction n'auront pas nécessairement le droit de calculer leurs fonds propres selon les règles prévues pour les conglomérats financiers, parce qu'il se peut qu'en tant que groupes, elles ne soient pas des conglomérats financiers au sens des articles 2 et 3. Dans certains cas, cela peut comporter de graves inconvénients pour un groupe financier et entraîner des distorsions de concurrence. C'est pourquoi le CES est d'avis qu'il conviendrait de prévoir la faculté d'appliquer aux conglomérats les règles d'adéquation des fonds propres chaque fois que les seuils applicables pour la déduction sont dépassés mais que les seuils qui définissent le conglomérat financier ne sont pas dépassés.

4.2. Pour le CES, il paraît essentiel que les conglomérats financiers rendent compte à une seule autorité, c'est-à-dire qu'un coordinateur soit leur interlocuteur direct et unique.

4.3. Pour la définition d'un conglomérat, le Comité recommande de ne pas prendre uniquement en compte les aspects précisés aux articles 2 et 3. La meilleure solution serait peut-être d'adopter une démarche souple permettant d'utiliser plusieurs critères, tels que le revenu, le capital, le total du bilan ou éventuellement d'autres paramètres.

4.4. Selon l'annexe I, seuls peuvent être pris en compte pour le calcul des obligations de solvabilité d'un conglomérat les fonds propres qui sont admis par application de chacune des règles sectorielles (capital transsectoriel). Sont en outre prises en compte l'admissibilité de certains fonds propres, ainsi que la transférabilité et la disponibilité effectives des fonds propres. Ces contraintes peuvent entraîner de graves inconvénients par rapport à des concurrents qui ne sont pas soumis à la surveillance des conglomérats. Même des fonds propres sectoriels peuvent servir à la protection contre les risques à l'intérieur du conglomérat et contribuer à réduire tout "risque de contagion" éventuel.

4.5. La proposition ne prend en compte les participations minoritaires sur base proportionnelle que dans la première méthode de calcul (comme indiqué dans l'annexe I). Entre autres aspects, cela créerait un désavantage considérable pour les entreprises qui sont soumises à une surveillance complémentaire suivant les autres méthodes. Afin d'éviter un tel déséquilibre, le Comité propose que l'on s'en tienne aux règles actuelles et que l'on permette une prise en compte intégrale également dans les deux autres méthodes de calcul.

4.6. En vertu de l'article 6, paragraphe 4, les États membres ou les autorités nationales de surveillance sont habilitées à définir des limites quantitatives aux transactions internes au groupe ou à prendre d'autres mesures de surveillance de même effet. Toutefois, il existe déjà un certain nombre de limites sectorielles. De plus, la signification des transactions internes au groupe et de la concentration de risques varie pour chaque conglomérat. C'est pourquoi, le CES propose une démarche plus souple à cet égard et recommande l'application de critères qualitatifs.

4.7. Pour déterminer les fonds propres nécessaires à la couverture des risques effectivement courus par les conglomérats, la directive devrait prendre mieux en compte les réductions des risques qui découlent de leur diversification et aussi des techniques créées dans ce but, comme la compensation de positions inverses. Dans un premier temps, les obstacles techniques seront sans doute souvent importants mais cela n'empêche pas de définir un objectif clair et de franchir certaines étapes, par exemple avec la compensation intersectorielle de positions prises par différentes entreprises du conglomérat sur le marché des changes.

4.8. Selon la proposition, il est permis à une entreprise réglementée d'appartenir à plusieurs conglomérats financiers, étant donné que des participations de moins de 50 % sont suffisantes pour assurer une influence notable. Toutefois, afin d'éviter toutes contraintes superflues, le CES recommande que l'on définisse les transactions internes au groupe en s'appuyant sur une base plus limitée et que l'on appréhende uniquement les entreprises sur lesquelles le conglomérat est en mesure d'exercer une influence dominante.

4.9. La future directive sur les conglomérats vise également à améliorer des directives relatives à d'autres groupes, entre autres les groupes d'assurance, tout en ménageant la cohérence avec les dispositions qu'elle introduit pour les conglomérats. En ce qui concerne le calcul de la marge de solvabilité d'un groupe d'assurance (c'est-à-dire essentiellement ses fonds propres), le projet de directive prévoit (à l'article 24, paragraphe 5, modifiant la directive sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance), de déléguer aux autorités de contrôle nationales le pouvoir de déterminer quelle part proportionnelle de cette marge doit être imputée aux entreprises appartenant au groupe d'assurance sans avoir entre elles de lien en capital. Cette absence de lien financier a pour effet que les engagements réciproques de ces entreprises découlent uniquement d'accords passés entre elles. Le CES propose dès lors:

- de préférence, que les entreprises concernées déterminent elles-mêmes cette part proportionnelle, à charge pour elles de justifier leur choix à la demande des autorités compétentes;

- à défaut, que ces autorités tiennent compte des accords et des engagements réciproques en question dans leur fixation de cette part proportionnelle afin de ne pas engager ces entreprises plus que de droit. Dans ce cas, la directive pourrait simplement aligner la rédaction de ce paragraphe sur son pendant de l'annexe I à la proposition (à savoir le 4e alinéa de la section I.1).

4.10. L'application de la directive va imposer aux entreprises réglementées ainsi qu'aux autorités de surveillance des efforts considérables en matière d'organisation, de procédures de notification d'informations et en termes de technologies de l'information. De plus, il faut noter que le nouvel accord de Bâle fera bientôt apparaître des règles correspondantes qui seront applicables aux établissements bancaires internationaux au niveau mondial. C'est pourquoi le CES recommande que l'application de cette directive intervienne au moins une année après sa publication au Journal officiel, mais pas avant l'année 2005, année à partir de laquelle l'application de l'accord de Bâle deviendra obligatoire.

5. Conclusions

5.1. Ce projet de directive est favorable car:

- il prend une place adéquate dans la mondialisation des marchés financiers et répond à la nécessité qui s'ensuit de créer une harmonisation adaptée;

- il offre une meilleure protection aux consommateurs, qui sont à identifier ici aux déposants, investisseurs et assurés;

- il crée un cadre général dans lequel pourront prendre place et se rapprocher des situations actuellement très différentes d'un pays à l'autre.

5.2. On peut s'attendre à ce que le dispositif envisagé entraîne un accroissement perceptible des fonds propres dans les conglomérats. Vu le coût du capital, mais aussi la croissance des prestations internes dérivant des règles prudentielles supplémentaires et donc du coût de fonctionnement de ces conglomérats et des entreprises qui en font partie, tout cela devrait se traduire par une certaine hausse du coût final des services offerts par eux. Il est donc important d'avoir préalablement une idée suffisante des risques spécifiques courus et de leur ampleur, ainsi que celle des fonds propres nécessaires pour les couvrir, avant d'adopter des techniques lourdes comme des déductions de fonds propres.

5.3. Il faut choisir entre l'adoption rapide d'une directive de nature essentiellement qualitative et une directive comportant des dispositions de type quantitatif - comme la déduction des fonds propres - après examen plus approfondi de la situation réelle et dans la mesure où des simulations le justifieraient. Le CES se prononce dès lors en faveur d'une directive de type qualitatif.

5.4. Il faudra mettre en place le plus tôt possible des procédures de nature à déclencher, soutenir et amplifier progressivement un mouvement de convergence vu les latitudes importantes laissées initialement aux États membres, ce qui est sans doute inévitable jusqu'à un certain point dans un premier stade; mais ces latitudes doivent être aussi limitées que possible. Ces procédures devront orienter les relations des autorités de contrôle entre elles mais aussi avec les conglomérats financiers. Une trop faible convergence serait la cause de distorsions de concurrence importantes.

5.5. Vu l'apparition et le développement déjà rapide de conglomérats dans des pays tiers, il faudra que l'UE, dès l'adoption de la directive, saisisse le Comité de Bâle de la nécessité de faire introduire des règles comparables contraignantes et de lancer un mouvement de convergence à son niveau. Sinon les groupes financiers de l'UE subiraient un désavantage concurrentiel important vis-à-vis de leurs collègues de pays tiers.

5.6. La consultation des secteurs contrôlés sera un élément essentiel dans la procédure de comitologie afin d'aboutir aux règles les plus efficientes possibles.

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(1999) 232 final du 11.5.1999.