COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption de la directive du Parlement européen et du Conseil établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil

2001/0245 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption de la directive du Parlement européen et du Conseil établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil

1. PROCÉDURE La proposition COM(2001)581 [1] final a été transmise au Parlement européen et au Conseil le 23 octobre 2001 conformément à la procédure de codécision prévue à l'article 175, paragraphe 1, du traité CE. Le Comité des régions a rendu son avis le 14 mars 2002 [2]. Le Comité économique et social a rendu son avis le 29 mai 2002 [3]. Le Parlement européen a rendu son avis en première lecture lors de la séance du 10 octobre 2002. À la suite de l'avis du Parlement européen et conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a adopté une proposition modifiée COM(2002)680 final [4] et l'a transmise au Parlement européen et au Conseil le 27 novembre 2002. Le Conseil est parvenu à un accord politique unanime sur une position commune le 9 décembre 2002. Le Conseil a officiellement arrêté sa position commune le 18 mars 2003.

[1] JO C 75 E du 26.3.2002, p. 33.

[2] JO C 192, du 12.8.2002, p. 59.

[3] JO C 221 du 17.9.2002, p. 27.

[4] Non encore publié au Journal officiel

2. OBJET DE LA DIRECTIVE

L'objectif général de la directive proposée est d'établir un système communautaire d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté en instaurant un cadre européen et en assurant un marché d'envergure européenne pour les quotas d'émission. Cet instrument constitue un élément fondamental dans la stratégie de la Commission en vue d'atteindre de la manière la plus rentable l'objectif fixé à Kyoto. Le système fera baisser le coût des réductions des émissions en assurant qu'elles auront lieu là où leur coût est le plus faible. Dans le même temps, l'échange de droits d'émission apporte un avantage environnemental grâce à une réduction prédéterminée des émissions produites par les activités couvertes par le système. La proposition garantit le bon fonctionnement du marché intérieur et évite des distorsions inacceptables de la concurrence.

La directive est particulièrement importante pour garantir que les engagements juridiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre au titre du protocole de Kyoto, qui a été ratifié par la Communauté européenne [5] et ses États membres le 31 mai 2002, seront remplis avec un meilleur rapport coût-efficacité.

[5] Décision 2002/358/CE du Conseil du 25 avril 2002 concernant l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique et à l'exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO L 130 du 15.5.2002, p. 1).

3. OBSERVATIONS DE LA COMMISSION

3.1. Commentaires généraux

La Commission a accepté en totalité, en partie ou dans le principe 18 des 73 amendements proposés par le Parlement européen en première lecture et a modifié sa proposition en conséquence [6]. Tous ces amendements ont été intégrés dans la position commune sur laquelle le Conseil est parvenu à un accord unanime le 9 décembre 2002, en utilisant une formulation identique ou analogue. La position commune comprend en outre cinq amendements que la Commission n'avait pas acceptés dans sa proposition modifiée, portant sur l'exclusion temporaire de certaines installations dans certaines conditions jusqu'à la fin 2007 (amendement 50), la méthode d'octroi des quotas (amendement 102), la limitation du recours à la comitologie au titre de l'article 22 (amendement 49) et l'inclusion de secteurs et de gaz supplémentaires (amendements 16 et 17).

[6] COM(2002) 680.

La Commission a accepté une grande partie des amendements du Parlement visant à renforcer la transparence, et a justifié l'attitude adoptée à l'égard de chaque amendement dans les sections 3.1 et 3.2 de la proposition modifiée [7].

[7] COM(2002) 680.

La Commission se félicite de l'adoption de la position commune du 18 mars 2003, qui devrait accélérer l'adoption de la proposition en en préservant les principaux objectifs, et elle soutient donc cette position commune en l'état.

3.2. Observations détaillées

3.2.1. Amendements du Parlement acceptés par la Commission et intégrés en totalité ou en partie dans la position commune

Les amendements suivants, qui ont été acceptés par la Commission, sont indiqués dans l'ordre de leur intégration dans la position commune.

En ce qui concerne les considérants: la première phrase de l'amendement 10 indique que les politiques et mesures doivent être mises en oeuvre dans tout le secteur de l'économie, et pas uniquement dans les secteurs de l'industrie et de l'énergie. Elle manifeste explicitement la conviction que les autres secteurs devraient contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette phrase a été acceptée par la Commission et est incluse dans la position commune.

En ce qui concerne les considérants: l'amendement 13 indique que la stratégie de l'UE pour atténuer le changement climatique «doit reposer sur un équilibre entre le système d'échange des émissions et d'autres types d'action nationale et internationale». Cet amendement a été accepté par la Commission et est intégré dans la position commune.

L'amendement 15 (article 1er) indique que la directive «doit contribuer à» ce que l'UE et ses États membres respectent les engagements pris en application du protocole de Kyoto, en nuisant le moins possible au développement économique et à l'emploi. Cet amendement a été accepté par la Commission et a été intégré à la fin du 5e considérant existant qui fait référence aux objectifs du protocole de Kyoto, moyennant le remplacement de la mention «UE» par «Communauté européenne» et, dans la version anglaise, le remplacement de la mention «least possible diminution of» par «minimum adverse effect on». Dans la position commune, la formulation «least possible diminution of» proposée par le Parlement européen a été rétablie.

En ce qui concerne la transparence: l'amendement 35 prévoit que le système «mis en place... pour le transfert, la présentation et l'annulation des droits d'émission doit garantir à tout moment la transparence de la détention des quotas, tout comme des transactions réalisées entre les entreprises au sein des États membres et à l'extérieur de ceux-ci». La Commission a accepté cet amendement en remplaçant, dans la deuxième phrase de l'article 19, paragraphe 2, «Le registre comporte...» par «Le registre est accessible au public et comporte...». Cet amendement a été intégré dans la position commune en remplaçant «garantir la confidentialité en tant que de besoin» par «garantir l'accès du public et la confidentialité en tant que de besoin», consacrant ainsi le principe de l'accès du public. Les dispositions détaillées relatives à l'accès du public seront arrêtées conformément aux décisions internationales concernant les registres qui doivent garantir la transparence de la détention des quotas.

En ce qui concerne les déclarations des émissions par les exploitants: l'amendement 39 (article 14, paragraphe 3) remplace la mention «à la fin de l'année» par «trois mois après la fin de l'année» afin de préciser que la déclaration des émissions produites au cours d'une année civile n'est pas possible à la fin précise de l'année (le 1er janvier à minuit). Cet amendement a été accepté en partie par la Commission, qui a remplacé «à la fin» par «après la fin»; il n'est pas nécessaire de préciser «trois mois», puisque, pour le 30 avril au plus tard, les déclarations doivent être vérifiées et les quotas correspondants doivent être annulés (voir article 12, paragraphe 3). Cet amendement a été intégré dans la position commune tel qu'il figurait dans la proposition modifiée de la Commission.

En ce qui concerne les amendes: l'amendement 40 (article 16, paragraphe 2) viserait à publier uniquement le nom des entreprises qui n'ont pas restitué un nombre suffisant de quotas en application de la directive. Cet amendement a été accepté par la Commission et est inclus dans la position commune.

L'amendement 41 (article 16, paragraphe 3) supprime la disposition en vertu de laquelle l'amende représente le double du prix moyen du marché si ce dernier est supérieur à 100 euros. Cet amendement a été accepté par la Commission et est inclus dans la position commune.

L'amendement 42 (article 16, paragraphe 4) supprime la disposition selon laquelle, au cours de la période 2005-2007, l'amende représentera le double du prix moyen du marché si ce dernier est supérieur à 50 euros. Cet amendement a été accepté par la Commission et est inclus dans la position commune.

En ce qui concerne les rapports établis par les États membres: l'amendement 43 prévoit que les États membres font rapport sur l'incidence qu'ont les amendes et l'acquisition de quotas supplémentaires sur les résultats d'exploitation imposables. Cet amendement a été accepté partiellement et dans le principe par la Commission, et inséré à l'article 21 relatif aux rapports présentés par les États membres, par l'ajout de la mention «et à l'imposition de quotas». Tous les aspects relatifs à l'imposition (y compris les gains et pertes de capital sur les droits d'émissions achetés et vendus) pourraient en fait présenter un intérêt. Cet amendement a été intégré dans la position commune par l'ajout de la mention «ainsi que, le cas échéant, au traitement fiscal des quotas», pour tenir compte de la possibilité qu'il n'y ait pas de traitement fiscal.

En ce qui concerne la transparence: l'amendement 46 (article 17) fait référence à la future directive concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement. Cet amendement a été accepté par la Commission et a été intégré dans la position commune en remplaçant «à l'article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive 90/313/CEE ou équivalente, une fois entrée en vigueur» par «à l'article 3, paragraphe 3, et à l'article 4 de la directive 2003/4/CE».

En ce qui concerne les liens avec les systèmes d'échange de droits d'émission de pays tiers: les amendements 51 et 103 (article 25, paragraphe 1) indiquent que des accords fondés sur le protocole de Kyoto ne peuvent être conclus qu'avec des parties qui ont ratifié ledit protocole. Des accords doivent être conclus avec les pays candidats si les négociations d'adhésion ne couvrent pas déjà de tels accords. Cet amendement a été accepté par la Commission dans le principe et en partie en remplaçant «pays tiers» par «parties énumérées à l'annexe B du protocole de Kyoto qui ont ratifié ce protocole». La partie de l'amendement qui porte sur les accords avec les pays candidats n'a pas été acceptée, étant donné que les échanges de droits d'émission dans les pays candidats doivent se faire à travers la transposition du présent système, et qu'il serait inapproprié de décider d'ores et déjà que des liens «doivent» être établis avec d'autres systèmes nationaux de préadhésion qui n'ont pas encore été instaurés. La position commune reconnaît que des liens doivent être établis uniquement avec les parties visées à l'annexe B du protocole de Kyoto et va plus loin dans le sens de la seconde partie de l'amendement du Parlement européen en déclarant que des accords «devraient être conclus avec les pays tiers visés à l'annexe B du protocole de Kyoto et ayant ratifié ce protocole» plutôt que «La Communauté peut conclure...». Cette formulation établit une présomption en faveur de l'établissement de liens. Par ailleurs, un nouveau considérant 17 a été introduit. Il souligne que le fait de lier le système communautaire à des systèmes d'échange de droits d'émission dans des pays tiers permettra de réaliser avec un meilleur rapport coût-efficacité l'objectif communautaire de réduction des émissions.

En ce qui concerne le réexamen: l'amendement 55 ajoute que le réexamen devrait être fondé sur l'expérience acquise au cours de la période de trois ans débutant en 2005. La Commission a accepté d'établir un rapport en remplaçant «peut rédiger» par «rédige» à l'article 30, paragraphe 2, ce qui est acceptable étant donné que le droit d'initiative de la Commission de faire des propositions appropriées est préservé par la mention «accompagné, le cas échéant, de propositions». Cet amendement, tel qu'il a été intégré dans la proposition modifiée de la Commission, a été accepté dans la position commune.

En ce qui concerne les éléments à réexaminer: l'amendement 56 précise que le réexamen devrait consister à étudier le lien entre l'échange de droits d'émission à l'échelle communautaire et l'échange de droits d'émission à l'échelle internationale qui commencera en 2008. Cet amendement a été accepté par la Commission et a été intégré dans la position commune à l'article 30, paragraphe 2, point b).

L'amendement 57 propose «la poursuite de l'harmonisation de la méthode d'octroi de quotas» en remplacement de «la méthode harmonisée d'octroi de quotas qui apparaît nécessaire». Cet amendement a été accepté par la Commission et a été intégré dans la position commune à l'article 30, paragraphe 2, point c). Il est particulièrement pertinent eu égard au fait que la position commune décide déjà de la méthode d'octroi de quotas pour la période 2008-2012, en prévoyant un degré limité de souplesse au niveau national dans la délivrance de quotas contre paiement, car une harmonisation supplémentaire est déjà prévue explicitement.

L'amendement 58 ajoute que le réexamen peut porter sur d'éventuelles modifications en vue d'adapter le système d'échange à une Union européenne élargie. Cet amendement a été accepté par la Commission et a été intégré dans la position commune à l'article 30, paragraphe 2, point i).

En ce qui concerne la transparence: l'amendement 73 impose que les plans nationaux d'octroi de quotas comportent la liste des installations couvertes par la directive "tout comme des autorisations d'émission de gaz à effet de serre accordées à celles-ci" [ce qui est compris comme signifiant que le montant des quotas octroyés initialement à chaque installation sera publié]. Cet amendement vise à accroître la transparence et a été accepté dans le principe et en partie par la Commission, qui a remplacé «comme des autorisations d'émission de gaz à effet de serre accordées à celles-ci» par «ainsi que les quantités de quotas octroyées à chacune d'entre elles». Cet amendement, intégré dans la proposition modifiée de la Commission a été inclus dans la position commune en tant que point 10 de l'annexe III, en ajoutant «devant être» pour expliciter le fait que le plan national d'octroi de quotas précise comment les quotas doivent être octroyés en amont de la décision d'octroi.

L'amendement 74 (annexe IV, Surveillance des émissions d'autres gaz à effet de serre) exigerait que des méthodes normalisées de surveillance des émissions de gaz à effet de serre autres que le CO2 soient "mises au point... en collaboration avec tous les intéressés" et arrêtées conformément à la procédure de comitologie. Cet amendement a été accepté partiellement par la Commission, qui a inséré le texte proposé «mises au point en collaboration avec les intéressés», tout en conservant le terme «utilisées» qui figure dans le texte original, en le faisant suivre d'une nouvelle virgule. Cet amendement intégré dans la proposition modifiée de la Commission a été inclus dans la position commune.

3.2.2. Amendements acceptés par la Commission mais non inclus dans la position commune

Tous les amendements que la Commission a acceptés ont été repris dans la position commune.

3.2.3. Amendements du Parlement non acceptés par la Commission et intégrés par le Conseil dans sa position commune

En ce qui concerne la méthode d'octroi: l'amendement 102 prévoit la vente aux enchères de 15 % des quotas pour la période 2005-2007 aussi bien que pour la période 2008-2012, et précise que les recettes seront recyclées. La Commission n'a pas accepté cet amendement parce qu'elle était opposée à toute mise aux enchères durant la première période et qu'elle souhaitait évaluer l'expérience acquise avant de décider de la méthode d'octroi pour la seconde période. Cet amendement a été intégré dans la position commune, dans le principe et en partie, à l'article 10: «Pour la période de cinq ans qui débute le 1er janvier 2008, les États membres octroient au moins 90 % des quotas à titre gratuit.» L'article 30, paragraphe 2, point c) de la position commune prévoit que la Commission examine, dans le cadre du rapport de réexamen à présenter pour le 30 juin 2006, «la possibilité d'harmoniser davantage la méthode d'octroi de quotas [...]». Le Conseil et la Commission ont fait une déclaration au procès verbal pour expliciter leur point de vue selon lequel toute recette résultant d'un octroi de quotas pour la période de cinq ans qui débute au 1er janvier 2008 doit bénéficier à l'État membre qui a octroyé ces quotas.

En ce qui concerne l'extension du système: l'amendement 16 prévoit que les États membres étendent le système à des secteurs supplémentaires à condition que cette inclusion n'entre pas en conflit avec les articles 87 et 88 du traité. La Commission n'a pas accepté cet amendement car l'inclusion unilatérale d'activités supplémentaires pourrait entraîner des distorsions de la concurrence et porter préjudice à l'intégrité environnementale du système d'échange de quotas d'émission (en fonction de la capacité à surveiller les émissions provenant de différentes sources). Cet amendement a été intégré dans la position commune avec des modifications. Il s'agit d'abord de permettre l'inclusion de secteurs supplémentaires lorsque «tous les critères pertinents, en particulier les incidences sur le marché intérieur, les distorsions potentielles de concurrence, l'intégrité environnementale du système et la fiabilité du système de surveillance et de déclaration qui est envisagé» ont été pris en compte et que la surveillance des émissions peut se faire avec une précision suffisante. Deuxièmement, à partir de 2005, il sera possible d'inclure, de manière unilatérale, les installations dont la capacité est inférieure aux limites fixées dans l'annexe I, et dont les émissions devront par conséquent être surveillées de la même façon que celles des installations couvertes par le système à l'origine, tandis que les émissions d'autres installations pourront être incluses dans le système dès 2008. Troisièmement, lorsque des activités ont été incluses de manière unilatérale, le réexamen suivant effectué par la Commission portera également sur la question de savoir si la directive «doit être modifiée afin d'y inclure les émissions provenant de ces activités d'une façon harmonisée dans l'ensemble de la Communauté». Par ailleurs, un nouveau considérant 14 a été introduit pour souligner que l'inclusion d'installations supplémentaires dans le système communautaire devrait être conforme aux dispositions prévues par la directive.

En ce qui concerne la surveillance précise des gaz à effet de serre: l'amendement 17 étend la portée du système d'échange de droits d'émission de manière à couvrir l'ensemble des gaz à effet de serre visés par le protocole de Kyoto, à condition que la qualité des données concernant une année de référence spécifique soit «satisfaisante» et que «des méthodes reconnues de mesure, de surveillance et de calcul» soient développées par la Commission en collaboration avec tous les exploitants et adoptées conformément à la procédure de comitologie. La Commission n'a pas accepté cet amendement car il est inopportun d'étendre le champ d'application de la directive dans son principe, pour limiter ensuite l'application pratique de cette extension dans l'attente que se termine un processus d'une durée indéterminée et qu'une décision soit prise en comitologie. Cet amendement a été intégré dans la position commune, en permettant aux États membres, dès 2008, d'appliquer l'échange de droits d'émission aux émissions de gaz à effet de serre autres que le dioxyde de carbone (voir amendement 16 ci-dessous) et d'inclure ces émissions dans le système d'échange de droits d'émission si «la surveillance et la déclaration de ces émissions peuvent être faites avec suffisamment de précision». En outre, lorsque des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions ont été mises au point «en collaboration avec tous les intéressés» (annexe IV), le réexamen suivant effectué par la Commission envisage l'harmonisation de la couverture de ces émissions dans l'ensemble de la Communauté.

En ce qui concerne l'exclusion temporaire de certaines installations du système: l'amendement 50 autorise les États membres à demander l'exclusion de certaines installations jusqu'en 2007 si celles-ci sont soumises à des mesures nationales équivalentes, si elles surveillent leurs émissions et si elles sont soumises à des amendes comparables. La Commission n'a pas accepté cet amendement car l'exclusion d'installations réduira l'efficacité économique de l'instrument et comporte un risque assez important de distorsion du marché intérieur. Cet amendement a été intégré dans la position commune avec des modifications. Premièrement, la Commission devra statuer sur les exclusions temporaires en suivant la procédure de comitologie, et non plus seule; le Parlement européen sera ainsi informé à l'avance de toute décision proposée conformément à l'accord interinstitutionnel applicable [8]. Deuxièmement, la position commune permet que «certaines installations et activités soient temporairement exclues», et prévoit un critère plus strict pour autoriser cette exclusion, en demandant que les amendes en cas de non-respect soient «au moins équivalentes» plutôt que «comparables». Troisièmement, la position commune prévoit qu'il «faut veiller à ce qu'il n'y ait pas de distorsion du marché intérieur».

[8] Accord entre le Parlement européen et la Commission relatif aux modalités d'application de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission, JO L 256 du 10.10.2000, p. 19.

En ce qui concerne la modification de l'annexe III: la position commune modifie l'article 22 de la proposition de la Commission afin d'indiquer que la modification des critères d'octroi prévus à l'annexe III pour les périodes postérieures à 2008-2012 doit se faire selon la procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil. De cette manière, l'amendement 49 est accepté en partie, en limitant le recours à la comitologie à la période 2008-2012 (pour laquelle il n'y a pas suffisamment de temps pour procéder aux modifications nécessaires éventuelles par la procédure de codécision, car les plans nationaux d'octroi de quotas pour cette période devront être publiés pour juin 2006, soit 18 mois avant le début de la période).

3.2.4. Modifications supplémentaires apportées par le Conseil à la proposition modifiée

En ce qui concerne le report d'unités de quantité attribuée entre 2007 et 2008: l'article 13, paragraphe 2, de la proposition de la Commission relatif à la validité des quotas, à leur annulation et à leur remplacement est inchangé dans la position commune. Le considérant 8 de la position commune clarifie le fait que les États membres peuvent décider de ne permettre le report de quotas de la période 2005-2007 sur la période 2008-2012 que si ces quotas correspondent à des réductions des émissions réalisées sur leur territoire. La raison en est que les États membres disposent d'unités de quantité attribuée en nombre limité dans le cadre du protocole de Kyoto et dès 2008, les transferts de quotas impliqueront des transferts correspondants d'unités de quantité attribuée, ce qui ne sera pas le cas au cours de la période 2005-2007.

En ce qui concerne les ajustements des unités de quantité attribuée: le considérant 9 de la position commune précise qu'à partir de 2008, les transferts de quotas entre États membres entraîneront des ajustements correspondants de l'unité de quantité attribuée au titre du protocole de Kyoto. Ce principe est déjà annoncé au chapitre 3 de l'exposé des motifs de la proposition COM(2001)581 de la Commission, et il sera mis en oeuvre grâce aux règles relatives au fonctionnement des registres.

En ce qui concerne les systèmes d'échange nationaux: le considérant 15 de la position commune clarifie le fait que la directive ne devrait pas empêcher les États membres de maintenir ou d'établir des systèmes d'échange nationaux réglementant les émissions non couvertes par le système communautaire d'échange de droits d'émission.

En ce qui concerne la participation des États membres à des échanges internationaux de droits d'émission: le considérant 16 de la position commune clarifie le fait que la directive ne remet pas en question la possibilité, pour les États membres, de participer en tant que parties au protocole de Kyoto à des échanges internationaux de droits d'émission en dehors du champ d'application de la directive.

En ce qui concerne la fiscalité: le considérant 22 a été modifié dans la position commune. Il dispose que «les États membres peuvent, pour les activités couvertes par le système communautaire, prendre en considération les mesures réglementaires, fiscales ou autres qui visent les mêmes objectifs». Un nouveau considérant 23 a été ajouté; il précise que la fiscalité peut être considérée comme un instrument d'action pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, ce qui par conséquent peut justifier l'exclusion temporaire de certaines activités du système. Ces modifications sont conformes à l'esprit de la dernière phrase de l'amendement 9 du Parlement européen, qui dispose que «l'échange d'émissions de gaz à effet de serre et la taxation de l'énergie doivent être considérés comme des instruments complémentaires».

En ce qui concerne la définition de «l'installation»: l'article 3, point e) de la position commune utilise exactement les mêmes termes que la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive IPPC), par l'ajout des mots «ainsi que toute autre activité s'y rapportant directement qui est liée techniquement aux activités exercées sur le site et qui est susceptible d'avoir des incidences sur les émissions et la pollution». Cette modification permet d'appliquer l'échange de droits d'émission aux activités se rapportant directement aux activités énumérées à l'annexe I de la directive et renforce la cohérence entre le système d'échange de droits d'émission et la directive IPPC.

En ce qui concerne la définition du «nouvel entrant»: l'article 3, point h) de la position commune définit comme «nouvel entrant» toute installation qui a obtenu une autorisation d'émettre des gaz à effet de serre ou une réactualisation de son autorisation d'émettre des gaz à effet de serre postérieurement à la notification à la Commission du plan national d'octroi des quotas. Cela signifie qu'une installation dont la nature ou le fonctionnement change, ou qui connaît une expansion telle que son autorisation d'émettre des gaz à effet de serre doit être mise à jour, sera traitée de la même manière qu'une installation qui est mise en exploitation postérieurement à la notification à la Commission d'un plan national d'octroi de quotas.

En ce qui concerne les plans nationaux d'octroi de quotas: la position commune modifie l'article 9, paragraphe 1, en demandant à la Commission qu'elle «élabore des orientations pour la mise en oeuvre des critères qui figurent à l'annexe III pour le 31 décembre 2003 au plus tard». Ces orientations ne seront pas juridiquement contraignantes mais aideront les États membres à élaborer leurs plans nationaux d'octroi de quotas.

En ce qui concerne le calendrier d'exécution: la position commune modifie l'article 12, paragraphe 3, l'article 13, paragraphes 2 et 3, et l'article 16, paragraphe 4, en remplaçant «30 mars» par «30 avril» afin de donner aux exploitants un mois supplémentaire pour restituer à l'autorité compétente le nombre de quotas correspondant à leurs émissions de l'année précédente.

En ce qui concerne les sanctions: la position commune modifie l'article 16, paragraphe 4, en ramenant de 50 euros à 40 euros l'amende par tonne d'émissions excédentaires pour la période 2005-2007. L'exigence de restituer des quotas pour ces émissions excédentaires l'année suivante est maintenue, ce qui protège l'efficacité environnementale du système d'échange de droits d'émission.

En ce qui concerne la modification de la directive IPPC: l'article 26, 2e alinéa de la position commune précise que les États membres ont la faculté de ne pas imposer d'exigence en matière d'efficacité énergétique au titre de la directive IPPC en ce qui concerne les unités émettant du dioxyde de carbone qui sont couvertes par le système. Le considérant 19 relatif à la directive IPPC a été modifié de manière analogue. Un nouvel alinéa ajouté à l'article 26 indique clairement que, par suite de l'introduction d'une disposition relative à l'exclusion temporaire des installations proposée par le Parlement européens, les installations qui sont temporairement exclues de l'application de la directive sont soumises à toutes les exigences de la directive IPPC.

En ce qui concerne la mise en commun (article 28): la position commune comprend un nouvel article en vertu duquel les États membres peuvent permettre aux exploitants d'installations qui exercent une des activités énumérées à l'annexe I de demander la mise en commun de leurs quotas. Les exploitants qui souhaitent cette mise en commun désignent un administrateur mandaté auquel sont délivrés les quotas qui seraient octroyés à leurs installations; celui-ci est chargé de restituer les quotas correspondant à leurs émissions et s'expose aux sanctions prévues en cas d'infraction par rapport à l'exigence de restituer suffisamment de quotas. La Commission peut rejeter les demandes de mise en commun qui ne répondent pas aux exigences de la directive. Au cas où un administrateur mandaté ne se conforme pas aux sanctions, chaque exploitant d'une installation du groupement est responsable des émissions provenant de sa propre installation.

En ce qui concerne la force majeure (article 29): la position commune comprend un nouvel article concernant les circonstances de force majeure. Au cours de la période 2005-2007 uniquement, lorsqu'un État membre peut démontrer des raisons de force majeure justifiant l'octroi de quotas supplémentaires à certaines installations, il peut demander à la Commission l'autorisation d'octroyer ces quotas supplémentaires. Ceux-ci sont non transférables et ne peuvent donc être utilisés par un exploitant que pour remplir ses propres engagements dans le cadre du système.

En ce qui concerne les mécanismes «de projet» du protocole de Kyoto (considérant 18 et article 30, paragraphe 3): la position commune contient un considérant qui souligne que la reconnaissance des crédits des mécanismes «de projet» accroîtra le rapport coût-efficacité de la réalisation de la réduction des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial et indique qu'elle sera assurée par une directive prévoyant de lier les mécanismes «de projet» au système communautaire d'échange de droits d'émission. La position commune contient aussi, à l'article 30, un nouveau paragraphe 3 indiquant que le fait de lier les mécanismes «de projet» au système communautaire est souhaitable et important, et que cette liaison sera assurée par une proposition de la Commission qui devrait s'appliquer parallèlement au système communautaire en 2005. Le Parlement européen et le Conseil, statueront sur le contenu de cette directive conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité. Des déclarations au procès verbal ont été faites par la Commission, qui a confirmé son intention de proposer, pour le premier semestre de 2003, une directive visant à lier les mécanismes de projet, à savoir l'application conjointe (AC) et le mécanisme de développement propre (MDP) avec le système communautaire d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre, et par le Conseil, qui a confirmé son intention d'oeuvrer à l'adoption rapide de la future directive afin qu'elle soit appliquée parallèlement au système communautaire d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre en 2005.

En ce qui concerne l'annexe III: la position commune modifie l'annexe III pour préciser, en ce qui concerne le critère 1, que la quantité totale de quotas doit être compatible avec la «politique énergétique nationale» et avec «le programme national en matière de changements climatiques». La position commune clarifie le critère 2 en indiquant que la quantité de quotas doit être compatible avec «les contributions des États membres aux engagements de la Communauté» au titre du protocole de Kyoto. Le critère 3 est élargi pour couvrir tout le potentiel, et pas uniquement le potentiel technologique, des activités visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il est en outre précisé que «les États membres peuvent fonder la répartition des quotas sur la moyenne des émissions de gaz à effet de serre par produit pour chaque activité et sur les progrès réalisables pour chaque activité». Le critère 4 est raccourci: il est simplement demandé que le plan soit cohérent avec les autres instruments législatifs et politiques communautaires, sans citer d'exemples. Le critère 5 fait directement référence aux «exigences du traité, notamment ses articles 87 et 88» plutôt qu'au fait que les quotas octroyés ne doivent pas dépasser les besoins probables. Au critère 7, il est précisé que «le plan peut mentionner les mesures prises à un stade précoce». Un nouveau critère 8 est ajouté, en vertu duquel le plan national d'octroi de quotas doit contenir «des informations sur la manière dont les techniques propres, notamment les technologies permettant d'améliorer l'efficacité énergétique, sont prises en compte». Enfin, un nouveau critère 11 indique que le plan peut contenir des informations sur la manière dont on tiendra compte de l'existence d'une concurrence de la part des pays/entités extérieurs à l'UE.

4. CONCLUSION

La position commune intègre une bonne partie des amendements proposés par le Parlement européen en première lecture. Des réexamens auront lieu notamment pour le 31 décembre 2004 et le 30 juin 2006 afin d'évaluer s'il est possible de surveiller les émissions d'autres gaz à effet de serre avec une précision suffisante et d'élargir le champ d'application du système. À partir de 2008, les États membres seront habilités à inclure de manière unilatérale les émissions d'autres gaz; lors d'un réexamen ultérieur sera envisagée une harmonisation du système selon la procédure de codécision. Le champ d'application du système d'échange de droits d'émission inclut la production d'énergie, de chaleur et de vapeur des installations de plus de 20 MW, mais les États membres peuvent étendre la couverture du système à d'autres installations en abaissant ce seuil à partir de 2005. Pour la période de cinq ans qui débute en 2008, la disposition relative à la mise en commun des installations permettrait une transition plus facile entre les instruments existants, tels que les accords négociés à long terme, et l'échange des droits d'émission.

La Commission prend acte de ce que l'exigence de la position commune en vertu de laquelle les États membres doivent octroyer au moins 90 % des quotas à titre gratuit au cours de la période 2008-2012 donne aux entreprises et aux États membres une plus grande sécurité par rapport à l'avenir. Elle note aussi qu'en fonction de l'utilisation que font les États membres des recettes, la mise aux enchères peut entraîner des coûts supplémentaires pour les entreprises, et que les États membres peuvent recourir à d'autres méthodes d'octroi de quotas en vertu des dispositions applicables au cours de la période 2008-2012. Une nouvelle harmonisation de la méthode d'octroi de quotas sera étudiée lors du réexamen qui aura lieu pour le 30 juin 2006. La Commission avait initialement proposé que la méthode d'octroi de quotas soit déterminée en fonction de l'expérience acquise dans le cadre de l'octroi de quotas pour la période 2005-2007, et elle estime que la version définitive de la directive ne devrait pas s'éloigner davantage de ce principe que ne le fait la position commune.

Sur la base de la future proposition de la Commission relative aux mécanismes «de projet» du protocole de Kyoto, le Parlement européen se prononcera, par la procédure de codécision, sur les modalités de l'inclusion de ces mécanismes dans le système d'échange de droits d'émission. La position commune entérine en outre le point de vue du Parlement européen selon lequel le système communautaire d'échange de droits d'émission ne devrait être lié qu'avec les systèmes des pays tiers qui ont ratifié le protocole de Kyoto.

L'Union européenne a ratifié le protocole de Kyoto le 31 mai 2002 et est déterminée à mettre en place des politiques visant à réduire ses émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiques avantageuses. Les échanges de droits d'émission permettront de réduire les émissions avec un bon rapport coût-efficacité et la Communauté gagnera beaucoup à acquérir une expérience des échanges de droits d'émission de gaz à effet de serre à partir de 2005. La Commission devrait adopter des lignes directrices pour la surveillance des émissions avant le 30 septembre 2003 et des orientations pour la mise en oeuvre des critères avant le 31 décembre 2003, tandis que les États membres adopteront une législation de mise en oeuvre pour le 31 décembre 2003 et prépareront leurs plans nationaux d'octroi de quotas pour le 31 mars 2004. Les pays candidats à l'adhésion sont tenus de le faire pour la date de leur accession au plus tard. Il convient de mener rapidement à bonne fin l'adoption de la directive relative aux échanges de droits d'émission afin que ce calendrier puisse être respecté et que l'Europe conserve sa position de pointe dans la lutte contre les changements climatiques.

La Commission soutient par conséquent la position commune adoptée le 18 mars 2003.