Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en oeuvre d'une stratégie d'aménagement intégré des zones côtières en Europe"

(2001/C 155/05)

Le 11 septembre 2000, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 13 mars 2001 (rapporteur: M. Bento Gonçalves).

Lors de sa 380e session plénière des 28 et 29 mars 2001 (séance du 28 mars 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 100 voix pour et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La recommandation du Parlement européen et du Conseil, relative à la mise en oeuvre d'une stratégie d'aménagement intégré des zones côtières en Europe(1) (AIZC) est basée essentiellement sur le contenu de la Communication de la Commission comportant le rapport intermédiaire sur le programme de démonstration sur l'aménagement intégré des zones côtières(2), et sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à l'aménagement intégré des zones côtières: Une stratégie pour l'Europe(3).

1.1.1. La recommandation présente des propositions pour le développement de stratégies intégrées nationales et communautaires relatives à l'AIZC, sur la base des objectifs du traité, principalement la promotion d'un développement durable, préservant les ressources disponibles, dans le respect de l'environnement.

1.1.2. Le programme de démonstration a intégré différents projets, réalisés dans trente-cinq régions représentatives des zones côtières de l'Europe et six analyses thématiques transversales.

1.2. Importance historique

1.3. Les zones côtières ont constitué tout au long de l'histoire un pôle d'attraction, de fixation et de développement soutenu des sociétés humaines important. Ces zones conservent encore aujourd'hui un potentiel de développement élevé pour les sociétés modernes, et remplissent des fonctions importantes dans de nombreux domaines: production agricole, production piscicole, pêche, activités de loisir, préservation de la nature et de la biodiversité, production d'éléments utilisés dans les biotechnologies, etc.

2. Observations générales

2.1. La proposition de recommandation relative à l'AIZC fait valoir:

a) l'importance sociale, économique, environnementale et culturelle de ces zones pour l'UE;

b) la dégradation continue et accentuée des zones côtières en Europe, dont fait état le rapport de l'Agence européenne de l'environnement;

c) la nécessité de mettre en place un système d'aménagement de ces zones, qui soit écologiquement durable, économiquement équitable, socialement responsable, adapté aux réalités culturelles, et qui préserve l'intégrité de ces ressources importantes sous tous leurs aspects;

d) le fait que toutes les communications de la Commission sur ce thème, qui ont été présentées antérieurement(4), insistent sur la nécessité de garantir avec cet aménagement intégré la participation de tous les acteurs concernés;

souligne:

e) la nécessité de garantir la cohérence des actions au niveau européen, en incluant celles qui relèvent d'une coopération interrégionale, de manière à pouvoir résoudre les problèmes des zones côtières transfrontalières, en les intégrant à cette fin, dans les actions de l'Initiative communautaire Interreg;

rappelle:

f) les résolutions antérieures du Conseil(5), qui font valoir la nécessité d'actions concertées au niveau européen;

g) le programme de démonstration pour l'AIZC proposé à travers la communication de la Commission(6), lequel a été mis en oeuvre entre-temps;

et fait valoir:

h) qu'en vertu des principes de subsidiarité et de proportionnalité consacrés dans la législation communautaire et compte tenu de la diversité des conditions qui règnent dans les zones côtières et des cadres législatifs créés dans les États membres, un encadrement approprié au niveau communautaire s'impose si l'on veut que l'action soit efficace.

2.1.1. Les AIZC ont constitué un processus dynamique, continu et interactif, qui a pour objectif de promouvoir une gestion durable des zones côtières, en tentant de concilier à long terme tous les bénéfices découlant de l'exploitation de ces zones, dans tous leurs volets, compte tenu de la fragilité écologique qui les caractérise.

2.1.2. La recommandation et la communication présentées annoncent la stratégie européenne pour le contenu du programme de démonstration de l'UE(7), sur lequel le Comité s'est prononcé dans son avis du 10 juin 1996(8). Les considérations relatives à la proposition à l'examen s'inscrivent dans la continuité des positions exprimées à propos de ce programme de démonstration, fruit de l'initiative et de la collaboration des directions générales de l'environnement, de la pêche et de la politique régionale, et de la participation du Centre de recherche commun.

3. Observations particulières

3.1. Une vision commune (I)

3.1.1. Le Comité souscrit de manière générale au contenu de ce chapitre de la recommandation du Parlement européen et du Conseil, en proposant néanmoins un texte plus étoffé:

a) garantir des perspectives économiques pour les zones concernées et promouvoir des actions susceptibles de créer des emplois durables, dans le respect du principe de développement durable, à savoir en tenant compte des particularités environnementales et de la fragilité biophysique des zones côtières;

b) les actions à entreprendre pour exploiter économiquement ces zones doivent respecter l'identité sociale et culturelle des collectivités locales;

c) garantir l'aménagement et le développement de grands espaces ouverts, dont pourrait jouir toute la communauté dans le futur, en menant des politiques environnementales et de gestion du paysage équilibrées et durables, qui tiennent également compte du principe de mise en valeur écologique;

d) au vu de la fragilité, en termes physiques et environnementaux, des zones côtières, il faut promouvoir et garantir l'intégrité des écosystèmes ainsi que la gestion durable des ressources de la faune et de la flore, tant dans ses composantes halieutiques du plateau continental, que terrestres du littoral et de ses environs;

e) l'approche à suivre en matière d'aménagement intégré doit inclure dans le concert européen les zones les plus isolées des mers intérieures et les régions correspondant situé en amont des zones côtières du "Hinterland".

3.2. Principes (II)

Le Comité formule les observations suivantes:

a) La Commission souligne que le modèle d'aménagement des zones côtières devra être développé dans une perspective élargie et à long terme, associant tous les acteurs sociaux et économiques établis dans ces zones. Les phénomènes qui se développent dans les zones côtières ont une durée et une incidence qu'on ne peut apprécier immédiatement. Leurs effets sont également influencés par les interventions de l'homme en amont. Les changements climatiques eux-mêmes peuvent provoquer des réactions qui ont un impact négatif sur la dynamique et la stabilité de la zone côtière. C'est le cas de l'élévation du niveau de la mer, sur lequel les températures ont une influence, phénomène qui a des effets négatifs sur l'équilibre du littoral;

b) la proposition de recommandation mentionne que l'AIZC doit obéir à une gestion interactive et "adaptative", à savoir qu'il doit tenir compte des nouvelles informations fournies par l'analyse même du fonctionnement des zones côtières;

c) les phénomènes qui se produisent dans les zones côtières sont influencés, voire déterminés par des interventions en amont, raison pour laquelle il faut, dans les stratégies d'aménagement, tenir compte des spécificités locales: acteurs économiques, populations concernées, écosystèmes existants et degré de stabilité ou de fragilité de ceux-ci, éventuels impacts en amont, impacts agressifs sur la zone côtière elle-même (transport de matières polluantes ou dangereuses; surexploitation des ressources halieutiques, émissions d'effluents agressifs pour la biodiversité, entre autres);

d) tous ces facteurs doivent être envisagés et quantifiés en tant qu'input/output pour établir une planification des activités en zone côtière, planification qui doit être participative et associer tous les acteurs concernés;

e) le modèle d'aménagement est essentiellement axé sur l'environnement en tenant compte de la fragilité et de la vulnérabilité de ces zones, mais il ne doit pas pour autant oublier, comme cela a déjà été dit, les volets économique et social. On peut citer à titre d'exemple le modèle mis en oeuvre dans la baie de la Rance, qui exploite l'énergie de la mer pour la production d'électricité et les sédiments marins pour produire des matières premières destinées à la construction civile et à la production de compost organique pour fertiliser les terres agricoles. On peut citer d'autres expériences européennes dans ces domaines et il faudrait exploiter les enseignements qu'on a pu en tirer dans d'autres zones (exemple: l'expérience hollandaise en matière d'utilisation de technologie de pointe pour la réhabilitation des polders);

f) l'aménagement des zones côtières doit s'appuyer sur des systèmes de surveillance permettant d'accompagner en permanence les effets des différents facteurs d'agressivité qui ont une incidence sur l'environnement physique, la biodiversité, l'équilibre des écosystèmes terrestres et maritimes. Le recours à des techniques d'analyse appropriées, à des systèmes de contrôle à distance par satellite et d'information géographique, est une aide essentielle à l'aménagement intégré des zones côtières.

3.3. Inventaire national (III)

3.3.1. Le Comité propose la rédaction suivante pour le paragraphe 2:

"L'inventaire devrait couvrir tous les niveaux de l'administration (local, régional et national), et définir les responsabilités et les fonctions assumées par les 'partenaires sociaux', représentatifs des citoyens et de leurs organisations socioéconomiques".

3.3.2. Pour la définition des caractéristiques et du diagnostic de la zone côtière, il faut avoir connaissance des politiques globales de développement régional, volet rural compris, dans toutes leurs composantes: économique, sociale, recherche, éducation, formation professionnelle et création d'emplois ainsi que gestion des ressources et des déchets, et si possible les associer.

3.3.2.1. Toute l'information recueillie doit être traitée en vue de l'approche intégrée de la zone côtière, en cherchant les bases d'une formulation d'une politique globale de nature à contribuer à un développement économique, social et environnemental durable.

3.4. Concernant les chapitres IV (stratégies nationales), V (coopération) et VI (rapports)

3.4.1. Le Comité souscrit de manière générale aux principes directeurs formulés dans la proposition de la Commission. En ce qui concerne le contenu des rapports à présenter, ceux-ci devront comporter tous les indicateurs physiques et financiers de la réalisation, y compris les évaluations "ex-ante" et "ex-post".

4. Recommandations/suggestions à prendre en considération lors de la formulation des options de planification de l'AIZC

4.1. L'AIZC doit obéir à une préoccupation centrale, celle de la conservation des ressources hydriques, tant maritimes que provenant des cours d'eau qui ont leur embouchure dans les zones côtières. C'est en effet l'eau qui aura le plus à souffrir de la pression humaine, ce qui aura une influence sur le développement de tous les secteurs socioéconomiques. Dans ce contexte, la gestion des ressources en eau, de leur qualité et de leur utilisation, sera une question stratégique pour le XXIe siècle, qui devra être prise en considération dans le cadre de l'AIZC.

4.1.1. Les phénomènes climatiques, résultant de l'élévation de la température ambiante (effet de serre) entraînent l'évaporation et des pertes d'eau dans les retenues d'eau; le Comité estime que l'approche orientée vers l'utilisation économe des ressources hydriques des cours d'eau et des barrages en amont, y compris la mise à l'essai de nouveaux systèmes de culture, doit constituer une préoccupation dans le cadre des AIZC.

4.1.2. Les scientifiques reconnaissent qu'il existe une étroite relation entre les tempêtes en mer et les inondations, d'une part, et l'élévation de la température de l'air, d'autre part, ce qui, va conditionner la stabilité des territoires des zones côtières. Le Comité estime qu'il faut fixer pour l'AIZC des normes d'aménagement du territoire et de son occupation, qui tiennent compte des nouvelles situations qui en résultent, sans préjudice de la nécessaire politique foncière des zones côtières.

4.2. L'utilisation de plantes et d'animaux marins pour la recherche biotechnologique ayant des applications dans le traitement de nombreuses pathologies a connu une très nette augmentation. Le Comité estime par conséquent que l'AIZC doit accorder une grande importance à la préservation des organismes marins qui vivent dans les zones côtières.

4.3. L'AIZC ne peut être qu'un engagement politique et doit se traduire en actions. La Commission doit mettre en oeuvre des stratégies à long terme, qui intègrent les politiques de développement durable au niveau économique, social et écologique.

4.3.1. Le Comité estime qu'il faut tenir compte, dans le cadre de l'AIZC, des interventions qui ont contribué à la régénération des zones côtières, principalement le rétablissement de l'avifaune et la régénération biologique des ressources de la faune marine. Un suivi doit accompagner ce contrôle environnemental et permettre la dépollution des zones d'estuaires et autres du littoral (exemples: réhabilitation de l'estuaire du Tage et des zones humides environnantes ainsi que de l'estuaire du Guadalquivir).

5. Conclusions

5.1. Le Comité rappelle et réitère les conclusions de son avis précédent sur ce thème(9), qui restent d'actualité.

5.2. La planification et le développement des zones côtières présupposent une approche selon laquelle la programmation se ferait aux niveaux communautaire et national. Pour le financement de la mise en oeuvre de l'AIZC, il devrait être possible de recourir à des ressources financières diversifiées et mises à disposition par les budgets (communautaire et nationaux). Il serait ainsi possible de recourir à différents Fonds, structurels et autres, en appliquant à cette fin les principes d'additionnalité et de complémentarité.

5.2.1. L'enveloppe financière nécessaire pour garantir le développement des initiatives dans les zones côtières doit être obtenue sur la base des Fonds structurels et des initiatives communautaires, telles qu'Interreg(10)sans en grever le montant global et conformément à un cadre juridique semblable à celui du Fonds de cohésion. La présentation des projets par les États membres doit s'articuler en sous-programmes orientés vers des objectifs spécifiques de la gestion durable du littoral, préalablement définie dans le cadre du programme de démonstration.

5.2.2. Il faut encourager les partenariats entre tous les secteurs, publics et privés, au travers de leurs organisations associatives (partenaires sociaux et autres organisations de citoyens), en vue de leur participation aux tâches et au financement relatifs aux actions à entreprendre dans les zones côtières.

5.3. Le Comité approuve l'existence d'une Unité de gestion et de coordination des actions à entreprendre dans les zones côtières, au niveau communautaire, avec la participation intersectorielle des différentes Directions générales impliquées dans le processus.

5.3.1. Chaque État membre devrait également créer son unité de gestion de l'AIZC au niveau national et les comités de suivi correspondants, dont feraient partie des représentants des partenaires sociaux et de la communauté scientifique, instance qui assurerait le suivi de la mise en oeuvre des actions et des projets du pays et qui participerait à la coordination assurée au niveau communautaire, conjointement avec les unités de gestion des autres pays.

5.4. Les bons résultats du programme de démonstration(11) justifieraient que la Commission présente des propositions plus concrètes pour la résolution de nombreux problèmes, déjà identifiés, de manière à garantir que les décisions prises aujourd'hui ne limitent pas les options de l'avenir.

5.4.1. L'importance des zones côtières et de leurs ressources naturelles (maritimes et terrestres) est un facteur important à prendre en compte dans les réponses à apporter aux besoins et aux aspirations des populations actuelles et futures de l'Europe.

5.4.2. Il est nécessaire d'établir des mesures restreignant les utilisations indues et intensives qui induisent des pressions insupportables sur l'environnement et qui sont incompatibles avec la fragilité écologique des zones côtières.

5.4.3. Dans ce contexte, il est suggéré de créer quelques mécanismes de contrôle:

- surveillance des pressions qui s'exercent dans ces zones;

- agir au niveau de la réglementation en matière d'urbanisme en vigueur dans ces zones de manière à planifier la construction urbaine dans des limites supportables pour l'environnement, en imposant la préservation de vastes espaces verts naturels;

- définir un cadre juridique clair et approprié qui soit de nature à dissuader les utilisations abusives de ces zones, qui détruisent leurs écosystèmes fragiles.

5.5. Il faut définir explicitement les politiques à mettre en oeuvre au niveau des États membres et des pays ou des régions dont les zones côtières confinent avec l'UE, ou qui sont traversés par des cours d'eau qui débouchent dans ces zones côtières. Le Comité estime que la formation, l'information et la divulgation des actions n'en revêt que plus d'importance dans le cadre de l'AIZC.

5.6. Le Comité considère qu'il faut promouvoir dans le cadre de l'AIZC la création d'un centre d'échange d'informations entre les pays concernés par les zones côtières (une sorte d'observatoire).

5.6.1. Les partenaires économiques et sociaux, impliqués dans le problème des zones côtières, de même que la communauté scientifique et les chercheurs, les organismes de formation, les collectivités locales et régionales et les représentants du pouvoir central de chaque État membre devraient participer aux travaux de cette instance au sein de laquelle seront débattues toutes les questions affectant les zones côtières, sous tous leurs aspects et à l'intérieur d'un cadre qui ait en vue les objectifs globaux ainsi que les actions à entreprendre.

5.6.2. La section est d'avis que tous les États membres participants à l'AIZC doivent élaborer des rapports contenant une information sur les méthodes de travail adoptées, les résultats des actions, le degré de participation des partenaires économiques et sociaux, etc. Ces rapports doivent constituer une des bases de l'information à examiner lors des réunions du centre d'échange d'informations.

5.7. Le Comité émet un avis favorable sur le travail réalisé dans le cadre des programmes de démonstration dont il soutient la poursuite, et il estime que la stratégie à adopter devra suivre également les orientations générales de la résolution 94/C 135/02 du Conseil.

Bruxelles, le 28 mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 545 final.

(2) COM(97) 744 final.

(3) COM(2000) 547.

(4) COM(97) 744 et COM(2000) 547 final.

(5) Résolutions: 92/C-5901 et 94/C-13502 du Conseil.

(6) COM(95) 511 final.

(7) COM(95) 511 final.

(8) JO C 295 du 7.10.1996.

(9) JO C 295 du 7.10.1996.

(10) Annexe 2 de la communication de la Commission aux États membres COM(2000) 1101 du 28.4.2000.

(11) COM(97) 744.