RAPPORT CONJOINT SUR L'EMPLOI 2000 - PARTIE I : L'UNION EUROPÉENNE - PARTIE II : ÉTATS MEMBRES

(présenté par la Commission)

Résumé

Le présent document est le troisième rapport établi conformément à l'article 128 du traité d'Amsterdam. Il comprend une évaluation comparative des mesures prises par les États membres afin de mettre en oeuvre les lignes directrices pour l'emploi en 1999 et de transposer les lignes directrices modifiées pour l'an 2000 dans leurs plans d'action nationaux pour l'emploi. Il contient à la fois une analyse globale concernant les quatre piliers de la stratégie européenne pour l'emploi (partie I) et une analyse détaillée des politiques par État membre (partie II), une attention particulière étant accordée à la façon dont il a été tenu compte des recommandations adoptées par le Conseil le 14 février.

1. Contexte politique: la situation de l'emploi en Europe

La situation de l'emploi dans l'UE s'est régulièrement améliorée au cours des deux dernières années, ce qui témoigne d'une bonne conjoncture générale et de progrès en matière de réforme des marchés du travail. La lutte contre les problèmes de longue date, comme des taux élevés de chômage et une faible participation à l'emploi, commence à faire ses preuves, tandis que de nouveaux défis tels que le manque de main-d'oeuvre et les pénuries de compétences voient le jour. Certaines évolutions clés illustrent l'amélioration régulière de la situation de l'emploi, à savoir:

* 4 millions de nouveaux emplois ont été créés depuis 1997, essentiellement dans les services. L'augmentation la plus nette concernait les emplois hautement qualifiés de cadres, spécialistes et techniciens, mais elle a aussi porté sur les vendeurs et l'ensemble du personnel des services. Pour la première fois depuis 1990, le nombre d'emplois à plein temps a dépassé le nombre d'emplois à temps partiel créés. Néanmoins, les emplois à temps partiel et temporaires ont poursuivi leur progression en 1999 et ils représentent à présent presque 30 % du nombre total d'emplois dans l'UE.

* Par conséquent, le taux d'emploi dans l'UE est passé de 61,3 % en 1998 à 62,2 %, mais l'augmentation en équivalents plein temps a été moins marquée. Les femmes ont été les principales bénéficiaires de cette croissance de l'emploi. Toutefois, leur taux d'emploi de 52,5 % reflète encore un écart considérable (18,5 %) par rapport au taux d'emploi des hommes.

* Le nombre de chômeurs a baissé de 4 millions depuis 1994 pour atteindre un taux moyen de 9,2 % en 1999. Bien qu'il ait commencé à diminuer après 1997, le chômage de longue durée touche encore 4,2 % de la main-d'oeuvre.

* Le taux de chômage des jeunes, qui est de 8,5 % du groupe d'âge des 15 à 24 ans, est le plus bas depuis le début de la décennie. Toutefois, la participation au marché du travail des travailleurs de plus de 55 ans est de 37 %, un niveau très bas dans un contexte de marchés du travail de plus en plus restreints dans certains États membres.

* La plupart des États membres ont bénéficié de l'amélioration de la conjoncture en 1999 et leurs taux d'emploi ont augmenté. Certains États membres dépassent déjà les objectifs fixés par le sommet de Lisbonne pour l'UE en 2010, que ce soit en termes de taux d'emploi global (Danemark, Suède, Pays-Bas et Royaume-Uni) ou de taux d'emploi des femmes (Danemark, Suède, Finlande, Pays-Bas et Royaume-Uni).

2. Évaluation des politiques de l'emploi des États membres en 1999

La progression des réformes structurelles des marchés du travail s'accompagnent d'un optimisme croissant:

* Il va sans dire que les réformes des marchés du travail entreprises par les États membres s'inscrivent dans un climat macro-économique bien plus favorable que celui qui prévalait en 1997, lorsque le processus de Luxembourg a été lancé. Cette situation devrait inciter à un renforcement des efforts politiques.

* Les progrès réalisés dans les performances en matière d'emploi démontrent qu'un cercle vertueux mutuellement bénéfique se met en place, dans lequel des politiques macro-économiques axées sur la stabilité, d'une part, et les réformes structurelles en cours sur les marchés du travail des États membres, d'autre part, réduisent le chômage et l'exclusion sociale et génèrent plus d'emplois.

* Il faut cependant admettre que les éléments qui composent un train de mesures global sont associés à des échéances différentes. Les taux d'intérêt peuvent par exemple être modifiés d'un jour à l'autre, mais l'impact de l'investissement dans les ressources humaines et des réformes institutionnelles sur les marchés du travail exige des efforts soutenus, et ces mesures ne devraient produire des effets visibles que progressivement.

* Il est encore difficile d'évaluer l'impact général de la stratégie européenne pour l'emploi sur l'amélioration de la situation de l'emploi. Les données les plus récentes datent de 1999, année au cours de laquelle la plupart des réformes ont commencé à être mises en oeuvre au titre des PAN. Toutefois, on relève un impact positif pour des groupes ou des secteurs spécifiques en ce qui concerne certaines politiques nouvelles.

* Les 52 recommandations adressées par le Conseil aux États membres pour l'an 2000 ont fait la preuve de leur efficacité en axant les efforts des États membres sur des défis clés. La plupart des États membres ont pris des mesures adaptées, mais des efforts accrus sont encore nécessaires dans certains domaines. Étant donné que certaines mesures nécessitent du temps pour aboutir à l'effet escompté, il est encore trop tôt pour déterminer si elles permettront de résoudre les problèmes de manière durable.

* Dans l'adoption et la présentation de leurs politiques, les États membres tirent sans conteste les enseignements de leurs expériences passées. Les rapports de mise en oeuvre sont de plus en plus ciblés, alors que certains États membres insistent encore trop sur les initiatives individuelles au lieu de procéder à un dosage mutuellement bénéfique des politiques.

* Il faudrait renforcer le processus de fixation d'objectifs et de buts mesurables. Les lignes directrices fixant des objectifs communs rendent les progrès plus visibles, et l'impact peut être évalué de manière objective sur la base d'indicateurs communs, ce qui permet de poursuivre ces évolutions.

* En revanche, dans le cadre des lignes directrices ne comportant pas d'objectifs quantifiés ou laissant à chaque État membre le soin de fixer ses buts, les progrès sont lents, et il est difficile d'évaluer les efforts tout comme les effets à partir d'informations limitées à une série diffuse de mesures ponctuelles.

La mise en oeuvre, certes résolue mais inégale, des quatre piliers exige que l'on privilégie davantage le dosage des politiques.

Bien que les progrès soient déjà considérables, la mise en oeuvre des quatre piliers est inégale, du moins à en croire les rapports des États membres. Ce constat s'applique notamment au pilier "capacité d'adaptation" et - dans une moindre mesure - au pilier "esprit d'entreprise". Ainsi, les États membres ne disposent pas encore d'un dosage des politiques à part entière. Les éléments clés des mesures prises au titre des quatre piliers sont les suivants:

Capacité d'insertion professionnelle - pilier I

* La mise en oeuvre des politiques préventives et actives a nettement progressé. La plupart des pays paraissent en mesure de respecter intégralement les lignes directrices 1 et 2 d'ici 2002. Toutefois, la Belgique, la Grèce et l'Italie doivent encore prendre des mesures considérables pour atteindre les objectifs des lignes directrice 1 et 2 d'ici 2002. En ce qui concerne la ligne directrice 3, douze États membres ont déjà atteint l'objectif de 20 % de chômeurs bénéficiant de mesures actives.

* L'examen des systèmes d'imposition et d'indemnisation n'a pas beaucoup progressé (sauf au Danemark, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas), ce qui est d'autant plus inquiétant qu'une forte proportion de la population est durablement dépendante des prestations sociales dans plusieurs États membres, notamment ceux qui commencent à connaître des pénuries de main-d'oeuvre.

* La promotion de l'éducation et de la formation tout au long de la vie gagne en importance dans tous les États membres, même si un cadre global fait défaut, et seule une minorité d'États membres ont fait état d'objectifs nationaux qu'ils étaient pourtant appelés à fixer.

* Par rapport à 1998, tous les États membres veillent davantage à donner aux personnes handicapées de meilleures chances de réintégrer le marché du travail. Nombre d'États membres ont accordé moins d'importance aux programmes ciblés sur les personnes handicapées, pour évoluer vers une approche plus intégrée. Toutefois, une analyse comparative reste difficile à réaliser en l'absence de données de base et en raison de différences entre les définitions, notamment des minorités ethniques.

Esprit d'entreprise - pilier II

* En ce qui concerne le pilier "esprit d'entreprise", des efforts supplémentaires doivent être consentis afin d'aller au-delà des multiples initiatives individuelles et d'établir un cadre politique global ainsi qu'un environnement stimulant pour une culture entrepreneuriale en Europe.

* La majeure partie de la croissance de l'emploi en 1999 s'est concentrée dans le secteur des services, mais on ignore quelle est la part qu'il faut attribuer aux politiques de l'emploi et celle qui découle des politiques d'accompagnement (la plupart des États membres se sont engagés à libéraliser certains services publics). Toutefois, le développement de l'économie sociale pour la fourniture de biens et de services par une grande diversité d'organismes essentiellement à but non lucratif reste décevant.

* Malgré le grand nombre de mesures annoncées dans les PAN, la réduction de la charge fiscale sur le travail est très lente et, dans certains États membres, la fiscalité moyenne n'a même pas encore commencé à diminuer.

Capacité d'adaptation - pilier III

* Au titre du pilier sur la capacité d'adaptation, les partenaires sociaux et les gouvernements ont pour grande responsabilité de respecter les engagements des lignes directrices. Dans la plupart des États membres, des partenariats - souvent tripartites - ont été établis pour aborder les questions liées à la capacité d'adaptation, y compris l'éducation et la formation tout au long de la vie. Toutefois, rares sont les éléments témoignant de progrès en matière de modernisation de l'organisation du travail. L'accent a essentiellement été mis sur la réduction du temps de travail et non sur une réforme plus globale de la vie professionnelle.

* Les progrès en matière d'intégration au droit du travail des États membres de formes plus adaptables de contrat restent limités.

Égalité des chances - pilier IV

* On constate une amélioration dans la manière dont les États membres ont pris en compte l'intégration de l'égalité entre les femmes en les hommes dans les quatre piliers. Nombre d'États membres font également état de mesures spécifiques destinées à lutter contre le chômage des femmes, la ségrégation et l'écart de rémunération entre les hommes et les femmes. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire pour tenir compte de la dimension hommes-femmes dans toutes les politiques.

* Les mesures destinées à concilier la vie professionnelle et la vie de famille varient fortement d'un État membre à l'autre. La tendance croissante à fixer des objectifs quantitatifs, en particulier pour la mise à disposition de services de garde d'enfants, constitue un élément positif et est conforme aux conclusions du sommet de Lisbonne.

Rôle des services publics de l'emploi

Dans le contexte des réformes des institutions du marché du travail, les services publics de l'emploi (SPE) sont reconnus comme des institutions clés de la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi, notamment les lignes directrices 1, 2 et 3. Un certain nombre d'États membres procèdent à des créations et/ou des modernisations de SPE, mais ces efforts doivent être accrus afin de doter les SPE de la force et des outils nécessaires pour assurer une mise en oeuvre efficace de la stratégie.

Mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l'emploi au niveau local

Les États membres reconnaissent l'importance de l'action au niveau local pour la réussite générale de la stratégie européenne pour l'emploi. Toutefois, ici aussi, il reste encore beaucoup à faire en matière de décentralisation, de création d'un environnement stimulant, de promotion des partenariats entre les acteurs locaux et d'établissement de stratégies locales globales pour des emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

Rôle des Fonds structurels

Les nouvelles propositions de programme reconnaissent au Fonds social européen un rôle clé en tant qu'instrument de soutien pour la stratégie européenne pour l'emploi, conformément au règlement du Fonds. Les plans d'action nationaux lui confèrent également ce rôle. L'accent est mis sur la stratégie préventive, notamment au titre du pilier sur la capacité d'insertion professionnelle. Toutefois, une partie clairement identifiable des programmes porte également sur l'égalité des chances. Les pays ayant des programmes plus restreints ont davantage concentré leurs efforts sur certains aspects novateurs du marché du travail et de la politique en matière de ressources humaines. L'éducation et la formation tout au long de la vie ainsi que les exigences de la société de l'information sont reconnues par nombre de programmes conformément aux priorités soulignées par la Conseil européen de Lisbonne.

Le rôle joué par les autres Fonds structurels à côté du FSE dans la stratégie européenne pour l'emploi n'est pas suffisamment explicite et seuls quelques pays le mentionnent. En outre, la participation des responsables de la gestion des Fonds au niveau national à la mise en oeuvre des plans d'action nationaux pour l'emploi pourrait être beaucoup plus importante. Le défi consiste également à traduire les engagements pris dans les documents généraux de programmation en programmes opérationnels conformes aux priorités des plans d'action nationaux.

3. Questions institutionnelles et politiques

* Comme l'indique l'examen à mi-parcours du processus de Luxembourg, un certain nombre de facteurs institutionnels et politiques soutiennent la réussite de la stratégie européenne pour l'emploi et contribueront à atteindre les objectifs fixés par les lignes directrices pour l'emploi. Ces facteurs sont notamment les suivants:

* l'émergence de structures et d'institutions nouvelles en matière de prise de décision et d'évaluation des politiques de l'emploi, qui ont placé l'emploi au centre des politiques européenne et nationales et amélioré les synergies ainsi que la coordination entre les divers domaines politiques;

* un engagement accru des différents acteurs dans le processus;

* une volonté démontrée des gouvernements et de tous les autres acteurs de contribuer à la stratégie pour l'emploi dans leur domaine de compétence;

* une plus grande transparence en matière de fixation d'objectifs, d'échange de meilleures pratiques et d'examen par les pairs, ce qui contribue à renforcer la confiance dans le cadre de la politique économique. L'élan de la "méthode ouverte de coordination", lancée par le processus de Luxembourg et reprise par le Conseil européen de Lisbonne, se poursuit.

L'analyse contenue dans le présent rapport étaie les recommandations que la Commission adresse cette année aux États membres pour la deuxième fois depuis l'entrée en vigueur du nouveau traité le 1er mai 1999. La Commission a pris en compte la nécessité d'assurer la cohérence entre lesdites recommandations et celles figurant dans les grandes orientations des politiques économiques adoptées en application de l'article 99 paragraphe 2 du traité. En outre, les États membres sont tenus de mettre en oeuvre leurs politiques de l'emploi d'une manière compatible avec les grandes orientations des politiques économiques conformément à l'article 126 du traité.

En 2000 et 2001, les États membres réformeront leurs marchés du travail dans un contexte de perspectives économiques favorables, mais aussi dans le nouveau cadre d'action établi par les conclusions du sommet extraordinaire de Lisbonne de mars 2000. Un nouveau paradigme apparaît, fondé sur une volonté renforcée d'atteindre le plein emploi grâce à des efforts incessants en faveur de la connaissance, de l'innovation et de la cohésion sociale. La promotion de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, de l'intégration sociale et de l'égal accès de tous aux marchés du travail ont été placés au premier rang des priorités de la politique européenne afin de faire de l'UE l'économie la plus concurrentielle et la plus dynamique d'ici la fin de la décennie. Ces engagements doivent donc être pris en compte dans l'évolution future des lignes directrices pour l'emploi et les recommandations individuelles aux États membres, ce qui permettra au processus de Luxembourg d'apporter une contribution notable à la réalisation des objectifs de Lisbonne.

Table des matières

PARTIE I : L'UNION EUROPÉENNE

1. Introduction

2. La situation de l'emploi

2.1. Macroéconomie et emploi: le contexte de l'UE

2.2. Aperçu des performances des États membres en matière d'emploi

3. Évaluation des plans d'action nationaux

3.1. Pilier I: capacité d'insertion professionnelle

3.1.1. Vue d'ensemble

3.1.2. Prévention et activation - respect des objectifs communs

3.1.3. Réforme des systèmes d'imposition et d'indemnisation (ligne directrice 4)

3.1.4. Éducation et formation (lignes directrices 5 à 8)

3.1.5. Intégration des groupes défavorisés dans le marché du travail (ligne directrice 9)

3.2. 2e pilier: l'esprit d'entreprise

3.2.1. Vue d'ensemble

3.2.2. Simplifier l'environnement des entreprises (lignes directrices 10 et 11)

3.2.3. La création d'emplois dans les services et l'économie sociale (LD 12-13)

3.2.4. Emploi et fiscalité (LD 14)

3.3. 3e pilier: la capacité d'adaptation

3.3.1. Vue d'ensemble

3.3.2. Modernisation de l'organisation du travail, capacité d'adaptation des entreprises et formation en entreprise

3.3.3. Adaptation du droit du travail

3.4. Pilier IV: égalité des chances

3.4.1. Vue d'ensemble de l'évolution

3.4.2. Réduction des écarts entre les sexes

3.4.3. Politiques favorables à la famille

4. Aspects horizontaux de la mise en oeuvre des PAN

4.1. Vers une société fondée sur la connaissance et l'information

4.2. Rôle des fonds structurels

4.3. Le rôle des partenaires sociaux

4.4. Rôle des autorités locales et régionales

4.5. Intégration de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les PAN

5. Examen à mi-parcours du processus de Luxembourg

PARTIE II : ÉTATS MEMBRES

BELGIQUE

DANEMARK

ALLEMAGNE

GRèCE

ESPAGNE

FRANCE

IRLANDE

ITALIE

LUXEMBOURG

PAYS-BAS

AUTRICHE

PORTUGAL

FINLANDE

SUÈDE

ROYAUME-UNI

RAPPORT CONJOINT SUR L'EMPLOI 2000 - PARTIE I

L'UNION EUROPÉENNE

1. Introduction

Le présent rapport a été élaboré conformément à l'article 128 du traité, en vue d'exposer les conclusions tirées par la Commission après avoir examiné les mesures prises par les États membres pour mettre en oeuvre les lignes directrices pour l'emploi en 2000. Il constitue la base du rapport conjoint sur l'emploi que le Conseil et la Commission présenteront lors de la réunion du Conseil européen à Nice, en décembre 2000. En outre, la Commission en tiendra compte dans la préparation de la proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour l'emploi en 2001, ainsi que de la proposition de recommandations du Conseil adressées aux États membres sur la mise en oeuvre de leurs politiques de l'emploi.

La Commission a pris en compte la nécessité d'assurer la cohérence entre ces recommandations et celles figurant dans les grandes orientations des politiques économiques adoptées en application de l'article 99 paragraphe 2 du traité. En outre, les États membres sont tenus de mettre en oeuvre leurs politiques de l'emploi d'une manière compatible avec les grandes orientations des politiques économiques conformément à l'article 126 du traité.

Tout comme les deux rapports précédents de 1998 et 1999, le présent rapport est divisé en deux parties. La première consiste en une évaluation comparative de la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi par les États membres concernant chacun des quatre piliers, en tenant compte des différentes situations initiales, ainsi que des progrès réalisés depuis 1997 en termes de fonctionnement du marché du travail. La deuxième partie présente, pour chaque État membre, une analyse détaillée des mesures appliquées ou annoncées dans les plans d'action nationaux, à la lumière de l'évolution récente de leur situation en matière d'économie et d'emploi. Une attention particulière est accordée à la façon dont chaque État membre a tenu compte des recommandations adoptées par le Conseil pour l'année concernée.

Ce rapport repose sur les informations fournies dans les PAN soumis par les États membres avant le 1er mai 2000, y compris les données statistiques relatives aux indicateurs destinés au suivi des objectifs au niveau européen et national. Il a été tenu compte, dans certains cas, d'autres informations apportées par les autorités nationales lors de réunions bilatérales organisées en juin-juillet pour vérifier l'exactitude de l'analyse contenue dans le présent rapport.

Le processus engagé par le Conseil européen de Luxembourg en 1997 a mis en place un cadre ambitieux de coordination des politiques de l'emploi au sein de l'UE. En raison du caractère structurel des réformes à réaliser dans ce domaine, il ne faut pas s'attendre à un impact visible immédiat. Le présent rapport évalue la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi dans une perspective pluriannuelle, en tenant compte des progrès réalisés vers les points de repère identifiés. Dans certains cas, toutefois, il existe déjà des éléments suffisamment probants qui font apparaître les effets bénéfiques de programmes ou réformes importants et ces cas ont été mis en lumière. La Commission a l'intention de procéder à une grande évaluation de l'impact de la stratégie européenne pour l'emploi, dont les conclusions figureront dans l'examen de la stratégie en 2002.

Par rapport aux années précédentes, deux différences majeures caractérisent le contexte économique et politique dans lequel s'inscrit la présentation du rapport.

Du point de vue économique, grâce à l'amélioration du cadre de la politique économique, les réformes structurelles portant sur les marchés du travail sont à présent mises en oeuvre dans des perspectives économiques plus favorables, ce qui renforce, en particulier, la demande de main d'oeuvre. Cette évolution entraîne de nouvelles responsabilités pour les décideurs politiques, dans la mesure où des efforts plus ambitieux en matière de réforme structurelle sont nécessaires pour soutenir et accélérer la croissance de l'économie et de l'emploi, tout en maintenant la stabilité dans le domaine financier et au niveau des prix.

En outre, alors que des problèmes structurels de longue date, comme les taux élevés de chômage des jeunes et de chômage de longue durée, sont enfin en voie d'amélioration dans la plupart des États membres, le chômage reste trop élevé. Des problèmes structurels subsistent dans de nombreux pays, notamment les différences d'évolution entre groupes sociaux et régions, qui se manifestent par un phénomène de marché du travail à deux vitesses et des disparités régionales persistantes. En outre, certains États membres (et pas uniquement ceux où le chômage est faible) sont confrontés à de nouveaux problèmes, comme des pénuries de main d'oeuvre et des déficits en qualifications.

Du point de vue politique, le Conseil européen de Lisbonne a conclu à la nécessité de fixer un objectif de plein emploi en Europe, dans une nouvelle économie en émergence. L'UE a établi un nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir: devenir l'économie la plus compétitive et la plus dynamique, capable d'une croissance économique soutenue, offrant des emplois plus nombreux et de meilleure qualité et une plus grande cohésion sociale. Une stratégie globale a été adoptée pour répondre aux défis consistant à assurer la transition vers une économie et une société de la connaissance, moderniser et renforcer le modèle social européen, en investissant dans les ressources humaines et en construisant une protection sociale active, et poursuivre une politique macroéconomique équilibrée ouvrant des perspectives de croissance favorables, ce qui permettra à l'Union européenne de retrouver les conditions du plein emploi et de renforcer la cohésion régionale.

Les conclusions du sommet de Lisbonne reconnaissent le rôle fondamental et global de la société cognitive pour la réalisation de l'objectif de plein emploi par l'avènement d'une société fondée sur la connaissance et ont donc mis davantage l'accent sur les priorités fixées par les lignes directrices 2000 pour le développement des politiques d'éducation et de formation tout au long de la vie et des qualifications dans les TIC.

Pour que l'éducation et la formation tout au long de la vie devienne une composante fondamentale du modèle social européen, elle doit faire l'objet d'une stratégie complète couvrant tous les aspects et tous les stades du processus d'apprentissage. De fait, elle a été définie par les États membres et la Commission comme «englobant toute activité d'apprentissage utile, formelle ou informelle, s'inscrivant dans un processus permanent, destinée à améliorer les connaissances, les aptitudes et les compétences». L'éducation et la formation tout au long de la vie est donc un processus global et intégré dans les quatre piliers. Elle recouvre les mesures des États membres destinées à promouvoir l'employabilité des jeunes, des travailleurs les plus âgés et des chômeurs, en améliorant la qualité des systèmes d'éducation et de formation initiales et continues et l'accès à ces systèmes, et en développant la formation en situation de travail. Elle comporte, dans le cadre du pilier d'adaptabilité, la mise sur pied de partenariats, par la majorité des États membres, entre les autorités nationales et les partenaires sociaux, pour offrir une formation continue et remédier aux déficits en qualifications, ainsi que des mesures prises par les États membres et les entreprises pour lever les obstacles à l'investissement dans la formation. Les initiatives des États membres visant à intégrer les qualifications d'entreprenariat dans les programmes d'enseignement et de formation constituent un autre aspect de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, tout comme les actions visant à améliorer les possibilités pour les femmes qui le souhaitent de suivre une nouvelle formation, en vue de renforcer l'égalité des chances.

Dans le cadre de la société de l'information pour tous au niveau européen, un élément crucial des stratégies pour l'emploi dans tous les États membres est constitué par la mise en oeuvre d'actions et de programmes visant à garantir que les systèmes d'éducation et de formation, et les citoyens à tous les niveaux, soient parfaitement équipés pour participer à la société de l'information et préparés à la transition vers une économie de la connaissance. La priorité élevée accordée à la promotion de l'éducation et de la formation tout au long de la vie et au développement des qualifications dans les TIC ressort clairement des conclusions de Lisbonne, des lignes directrices pour l'emploi, du plan d'action e-Europe de la Commission et, en particulier, de l'initiative e-Learning de la Commission.

Pour mettre en oeuvre la stratégie de Lisbonne, aucun processus nouveau ne devra s'ajouter à ceux déjà en vigueur - les grandes orientations de politique économique, Luxembourg, Cardiff, Cologne. Il conviendra plutôt de renforcer la prise de décision politique au niveau de l'UE dans un certain nombre de domaines - innovation, réforme économique, éducation et formation, protection sociale - par l'adoption d'une méthode ouverte de coordination fondée sur des lignes directrices, des repères et un suivi systématique. Cette méthode est à présent consolidée au sein de la stratégie européenne de l'emploi, et on peut donc s'attendre à ce que l'analyse contenue dans le RCE apporte une contribution importante au Conseil européen du printemps, qui se déroulera à Stockholm et sera consacré aux questions économiques et sociales et au suivi des progrès réalisés vers les nouveaux objectifs stratégiques.

D'autre part, il est clair que les nouveaux messages politiques adoptés à Lisbonne et l'agenda pour la politique sociale (à adopter également au sommet de Nice) orienteront la stratégie vers des objectifs neufs et plus ambitieux. La Commission et les États membres ont entrepris une évaluation intermédiaire du processus de Luxembourg, sous les auspices du comité de l'emploi, dont les résultats sont synthétisés au chapitre 5 du présent rapport. Elle vise à traduire les conclusions du sommet de Lisbonne en propositions nouvelles, afin d'enrichir les lignes directrices pour l'emploi en 2001, notamment en leur fixant des objectifs plus concrets.

2. La situation de l'emploi [1]

[1] Des informations et des analyses supplémentaires figurent dans le rapport de la Commission «L'emploi en Europe 2000».

2.1. Macroéconomie et emploi: le contexte de l'UE

Les perspectives positives de croissance et d'emploi doivent encourager des réformes économiques plus audacieuses, en vue d'une amélioration durable sur les marchés du travail

Depuis la mi-1999, l'UE a connu une forte reprise économique; les prévisions de croissance moyenne du PIB sont de 3,4 % en 2000 et 3,1 % en 2001, contre 2,5 % en 1999. Ce rétablissement a été stimulé par les exportations, en partie grâce à l'amélioration du contexte international, mais aussi sur la base d'une demande domestique soutenue. De nombreuses créations d'emplois sont attendues cette année, grâce à la fermeté de la croissance et à la poursuite des réformes du marché du travail.

Le chômage est passé de 9,2 % en 1999 à 8,7 % à la mi-2000, et il devrait tomber sous la barre des 8 % en 2001. Il reste cependant trop élevé et, qui plus est, inégalement réparti entre les zones géographiques et les groupes sociaux. La création d'emplois à laquelle on assiste en période de croissance rapide ne doit pas faire oublier les problèmes structurels considérables qui subsistent sur les marchés du travail de nombreux États membres. Simultanément, les marchés du travail sont de plus en plus confrontés à des pénuries de main d'oeuvre dans certains États membres et certaines régions. Des déficits en qualifications et des difficultés de recrutement sont observées dans plusieurs secteurs et professions et des poussées salariales commencent à se manifester dans certains pays. Dans l'ensemble, cependant, l'évolution des salaires reste modérée.

L'UE a jeté des bases économiques très favorables, qui commence à porter leurs fruits. L'inflation est relativement maîtrisée, la réduction des déficits publics a été remarquable, débouchant sur des excédents dans certains cas, les taux d'intérêt à long terme ont chuté et la dette publique, en proportion du PIB, est en diminution constante. Une croissance économique soutenue, d'environ 3 %, et une augmentation perceptible du taux d'emploi pour atteindre l'objectif de 70 % doivent constituer une perspective réaliste pour les années à venir, si le contexte macroéconomique reste inchangé et si le rythme de la réforme économique s'accélère. Pour préserver les perspectives économiques favorables, il est essentiel que les États membres tirent avantage de cette situation et mettent en oeuvre les réformes préconisées à Lisbonne, afin de préparer la transition vers une économie compétitive, dynamique et fondée sur la connaissance, ainsi que pour moderniser le modèle social européen en investissant dans les ressources humaines et en construisant une protection sociale active.

Solide croissance de l'emploi sur fond de reprise économique

En 1999, la croissance moyenne du PIB en termes réels était de 2,4 % dans l'ensemble de l'Union, soit 0,3 point de pourcentage en moins qu'en 1998. Le nombre de personnes occupant un emploi, en revanche, a augmenté légèrement plus en 1999 que l'année précédente, soit 1,4 % contre 1,1 %, ce qui représente 2,1 millions de personnes en 1999 et 4 millions sur les deux années (cf. graphique 1 à l'annexe statistique).

L'augmentation considérable de l'emploi en 1998 et 1999 a eu pour effet de porter l'augmentation totale du nombre de personnes occupant un emploi dans l'Union, depuis le début de la reprise en 1994, à tout juste un peu moins de 7 millions, ou 4,5 % en cinq ans.

Le taux d'emploi global dans l'Union [2] est passé de 61,3 % en 1998 à 62,2 % en 1999. Toutefois, cette amélioration a été à peine suffisante pour ramener ce taux à son niveau de 1990, avant le début de la récession intervenue au cours de la première partie de la décennie.

[2] Dans le présent rapport, le taux d'emploi désigne la proportion des personnes âgées de 15 à 64 ans qui occupent un emploi. Source: Enquête européenne sur les forces de travail; moyennes annuelles lorsqu'elles sont disponibles.

L'augmentation du taux d'emploi en équivalents plein temps a été beaucoup moins marquée. En 1999, il atteignait en moyenne 56,5 % de la population en âge de travailler, soit à peine un point de pourcentage de plus qu'en 1994.

La croissance de l'emploi touche tous les types de travail mais la proportion du travail à temps partiel et des emplois temporaires continue à augmenter

Pour la première fois depuis 1990, le nombre d'emplois à plein temps a dépassé le nombre d'emplois à temps partiel créés. La croissance de l'emploi en 1999 est imputable à quelque 63 % à l'augmentation du nombre d'emplois à plein temps. Néanmoins, le travail à temps partiel a poursuivi sa progression en 1999, supérieure de près de 3 % à l'année précédente et de près de 19 % par rapport à cinq ans auparavant. Sur les cinq années 1994 à 1999, il a représenté près de 64 % de la création d'emplois nette.

La plupart des nouveaux emplois à temps partiel créés ont été occupés par des femmes, qui constituent toujours 80 % des travailleurs à temps partiel. Plus de 70 % des emplois supplémentaires nets créés pour les femmes au cours des cinq années 1994 à 1999 étaient à temps partiel. Le nombre d'hommes travaillant à temps partiel a également augmenté. La moitié des emplois supplémentaires nets créés pour les hommes entre 1994 et 1999 étaient à temps partiel. En 1999, 33 % de toutes les femmes et 6 % de tous les hommes occupant un emploi dans l'Union travaillaient à temps partiel, contre respectivement 28 % et 4 % au début de la décennie (cf. graphique 2).

En outre, en 1999, le nombre de nouveaux emplois dans le cadre de contrats à durée indéterminée a dépassé le nombre de nouveaux emplois temporaires (c'est-à-dire les contrats à durée déterminée). Quelque 57 % des emplois supplémentaires nets créés pour les salariés en 1999 étaient régis par des contrats à durée déterminée, ce qui correspond à la tendance observée au cours de la période de reprise, de 1994 à 1999. La proportion de salariés occupant des emplois temporaires est passée de 11 à 13 % pendant ce laps de temps. La croissance relative du travail temporaire a été considérablement plus élevée chez les hommes que chez les femmes (cf. graphique 2).

Par conséquent, on a observé, au cours des cinq dernières années, une augmentation constante de la proportion de travailleurs occupant des emplois à temps partiel ou des emplois temporaires, qui représentent à présent 28,4 % de l'emploi total dans l'UE (cf. graphique 2). Cette proportion atteint 45,7 % dans le cas des travailleurs féminins.

Les femmes ont bénéficié de la majorité des nouveaux emplois créés

Une forte proportion de la création nette d'emplois en 1999 a profité aux femmes, qui représentaient cette année-là quelque 70 % de l'augmentation globale de l'emploi, un chiffre supérieur à celui de 1998 mais conforme à la tendance à long terme de l'augmentation du nombre de femmes occupant un emploi rémunéré. Au cours des cinq années 1994 à 1999, près des deux tiers des 6,8 millions d'emplois supplémentaires nets ont été occupés par des femmes.

De ce fait, l'écart entre les hommes et les femmes en termes d'emploi a continué à se rétrécir en 1999, le taux d'emploi des femmes âgées de 15 à 64 ans passant de 51 % en 1998 à 52 %, tandis que celui des hommes passait de 71 à 71,5 %. L'écart entre hommes et femmes s'est ainsi réduit à 18,5 points de pourcentage, alors qu'il se situait à quelque 27 points au début des années 1990 (cf. graphique 3).

L'emploi dans les services est resté prépondérant dans la création nette d'emplois dans l'UE mais on constate également une progression dans l'industrie

La majeure partie de la hausse de l'emploi depuis 1997 peut être attribuée au secteur des services, où l'augmentation a plus que largement compensé la chute continue de l'emploi dans l'agriculture. Les emplois dans l'industrie ont également augmenté, au contraire des trois premières années de la période de redressement, 1994 à 1997, où des pertes d'emploi se sont produites dans certains États membres, en particulier l'Allemagne.

En conséquence, le taux d'emploi dans les services dans l'UE a augmenté entre 1997 et 1999, passant de 40,3 % à 41,6 %. Comme le taux d'emploi dans les services aux États-Unis a également progressé au cours de la même période, de 54,5 % à 55,5 %, l'écart UE - États-Unis s'est maintenu à 14 points de pourcentage. En termes de proportion de l'emploi total en 1998, le taux était de 73,8 % aux États-Unis et 66,1 % dans l'UE [3].

[3] Estimation fondée sur les Perspectives de l'emploi 2000 de l'OCDE.

Si c'est le secteur des services dans son ensemble qui offre le potentiel le plus élevé d'accroissement de l'emploi dans l'UE, il existe d'énormes différences en son sein entre sous-secteurs. La plupart des emplois supplémentaires qui ont été créés depuis le début de la reprise étaient concentrés sur quelques services marchands - informatique, services aux entreprises, voyages et transports aériens - mais également quelques services «communautaires» - principalement la santé et l'éducation mais aussi les activités culturelles et de loisirs - ainsi que les services personnels. Dans un certain nombre de services plus traditionnels, la croissance de l'emploi a été minime ou même négative - c'est le cas du commerce de détail, des transports par terre et par eau, des services postaux, des banques et assurances, de la recherche et développement et de l'administration publique.

Les nouvelles possibilités d'emploi ont été très inégalement réparties entre les professions

Alors que le nombre d'emplois hautement qualifiés de cadres, spécialistes et techniciens, ainsi que de vendeurs et de personnel des services, a augmenté de plus du double de la création d'emploi moyenne dans l'UE (0,9 %) depuis 1994, les emplois manuels, qualifiés et non qualifiés, ont régressé au cours de la même période. Les emplois de bureau ont également diminué mais à un rythme beaucoup plus lent.

Cette évolution a été presque identique pour les deux sexes, avec très peu de variations entre les États membres. Des particularités ont toutefois été observées au Portugal [4], où la croissance de l'emploi s'est concentrée sur les activités non qualifiées plutôt que très qualifiées, ainsi qu'en Espagne, en France, en Irlande et aux Pays-Bas, où le nombre d'emplois dans les professions manuelles a continué à augmenter.

[4] Une interruption des séries statistiques en 1998 réduit la fiabilité de ces résultats.

La croissance de l'emploi au cours des cinq dernières années a été spectaculaire (plus de 5 % par an) dans les professions liées à la société de l'information (informaticiens) ou stimulées par la mondialisation de l'économie et les transformations en cours en matière de gestion (cadres, spécialistes, artistes créateurs) et la prise en compte des nouveaux besoins sociaux (travailleurs sociaux, soins aux personnes et professionnels de la santé).

Le chômage continue à baisser

Le taux de chômage de l'Union était en moyenne de 9,2 % en 1999, troisième année consécutive de baisse, à partir d'un taux de 11,1 % en 1994 (cf. graphique 4). En mars 2000, l'Union comptait 14,9 millions de chômeurs, contre un maximum de 18,7 millions en février 1994. Depuis 1997 en particulier, la réduction du chômage a pris de l'ampleur, reflétant l'accélération de la croissance de l'emploi. Néanmoins, le nombre de chômeurs dans l'Union en 1999 était encore supérieur de deux millions à celui de 1991.

Le taux de chômage des femmes, avec 10,8 % en 1999, restait largement supérieur à celui des hommes (7,9 %), bien qu'il ait baissé légèrement plus que pour les hommes en 1999, reflétant une création nette d'emplois plus élevée pour les femmes au cours de l'année.

Le chômage des jeunes atteint son plancher depuis les années quatre-vingt mais reste à un niveau beaucoup trop élevé

Le nombre de jeunes chômeurs dans l'Union représentait en moyenne 8,5 % du groupe d'âge de 15 à 24 ans en 1999. Ce chiffre constitue une baisse par rapport aux 9,2 % de 1998 et aux 10,7 % de 1994; il est légèrement inférieur au taux du début de la décennie. Le chômage des jeunes a baissé de façon similaire pour les hommes et les femmes en 1999 (0,8 point de pourcentage). Ces résultats ne doivent cependant pas faire oublier la gravité du problème pour les jeunes demandeurs d'emploi. Le taux conventionnel de chômage des jeunes (exprimé en pourcentage de la population active) était de 17,7 % en 1999.

Le chômage des jeunes a également baissé en proportion du chômage total, bien que cette évolution reflète en partie la diminution de la part du groupe d'âge de 15 à 24 ans dans la population totale. La population de ce groupe se réduit au rythme annuel de 1,5 % depuis la moitié des années 1990.

Le chômage de longue durée également en baisse, tout en restant un problème majeur

Suivant en cela la tendance générale à l'amélioration de la situation du marché du travail, le chômage de longue durée, mesuré par son rapport à la population active, a chuté en 1999 à 4,2 % pour l'ensemble de l'Union, contre 5,2 % en 1997 et 4,9 % en 1998. Plus de 2,5 % de la population active était au chômage depuis au moins deux ans, soit une baisse d'environ ½ point de pourcentage depuis 1998.

En dépit de cette amélioration, le chômage de longue durée reste un problème grave dans l'UE. Le taux actuel est encore beaucoup trop élevé, bien au-delà du niveau atteint au début des années 1990. Les personnes restées en permanence sans emploi pendant plus de 12 (24) mois représentent encore 45 % (29 %) du nombre total des chômeurs. Cette situation requiert toujours des politiques du marché du travail plus actives. La baisse du chômage de longue durée depuis 1997 (où il était de 49 %) indique que son effectif diminue plus rapidement que le chômage total, ce qui suggère que l'effet combiné du renforcement des politiques actives des réformes du marché du travail dans certains États membres commence à se manifester en termes d'augmentation des possibilités d'emploi pour les chômeurs de longue durée.

2.2. Aperçu des performances des États membres en matière d'emploi

La présente section a pour but d'évaluer les résultats obtenus par les États membres dans le cadre de la stratégie européenne de l'emploi, sur la base d'une analyse comparative de l'évolution de la situation de l'emploi depuis 1997. Cet aperçu est étayé par un ensemble d'indicateurs de performances communs qui ont été mis au point en coopération entre la Commission et les États membres, sous les auspices du comité de l'emploi. Les indicateurs communs ont été sélectionnés de façon à optimiser la comparabilité, la fiabilité et l'actualité, compte tenu des contraintes existantes relatives aux données [5].

[5] La description des sources et de la méthodologie des indicateurs utilisés dans le présent chapitre figure en annexe.

L'emploi a augmenté dans tous les États membres mais les progrès ont été inégaux

En 1999, tous les États membres ont pu tirer parti de l'amélioration des conditions économiques et relever le niveau de l'emploi. Toutefois, la vigueur du marché du travail a été inégalement répartie. Si l'Irlande a connu une forte croissance de l'emploi, de plus de 5 %, de même que le Luxembourg, la Finlande, l'Espagne et les Pays-Bas (qui se situent tous au-dessus de 2,5 % en 1999) la majorité des États membres ont enregistré des taux de croissance proches de la moyenne de l'UE, soit 1,4 %, et l'Allemagne ne présente qu'une augmentation marginale de 0,3 % (cf. graphique 5).

La majorité des États membres ont reproduit en 1999 leur résultat de l'année précédente en matière de croissance de l'emploi, à l'exception notable de la Suède et de la Finlande, qui ont considérablement amélioré la création d'emplois par rapport à 1998, et du Danemark, de la Grèce et du Portugal, qui ont connu un ralentissement.

Depuis 1997, toutes les économies de l'UE créent des emplois plus rapidement qu'au cours de la période 1990-99. Dans la grande majorité des cas, cette tendance est due à une croissance plus rapide du PIB, conjuguée aux effets des réformes du marché du travail. Pour certains États membres, ces réformes sont susceptibles d'avoir un impact sur la croissance moyenne de la productivité de la main d'oeuvre par travailleur (productivité apparente), dans la mesure où elles mènent à une réduction générale des heures de travail, à une expansion du travail à temps partiel ou à un développement rapide du secteur des services. Dans le cas du Danemark, de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni, la croissance nette de l'emploi au cours des dernières années est associée dans une large mesure à un ralentissement de la productivité de la main d'oeuvre par travailleur.

Les taux d'emploi augmentent constamment et dépassent déjà l'objectif de 70 % de l'UE dans certains États membres ...

L'emploi progressant plus rapidement que la population en âge de travailler, le taux d'emploi a augmenté dans presque tous les États membres en 1999. Cette hausse a été particulièrement forte en Irlande, en Espagne, en Belgique et en Finlande, qui ont toutes enregistré des augmentations de deux point de pourcentage ou plus. Depuis le lancement de la stratégie européenne de l'emploi, deux groupes d'États membres ont réussi à relever substantiellement leurs taux d'emploi, avec des hausses dépassant 4 points de pourcentage au cours de la période de deux ans (cf. graphique 6):

- d'une part, l'Espagne et l'Irlande ont bénéficié d'une forte demande de main d'oeuvre pour améliorer une situation initiale difficile;

- d'autre part, la Finlande et le Portugal ont réussi à améliorer encore une situation déjà caractérisée par un taux d'emploi élevé.

Au sein de l'Union, c'est au Danemark que le taux d'emploi est le plus élevé (76,5 %); en Suède, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, il dépasse déjà l'objectif de 70 % fixé par le sommet de Lisbonne pour l'ensemble de l'Union d'ici 2010. Ce sont l'Espagne, l'Italie et la Grèce qui ont le plus de chemin à faire en la matière, leurs taux d'emploi se situant en dessous ou aux alentours de 55 %. En Grèce, le taux d'emploi a légèrement diminué en 1999.

Étant donné que la participation à l'emploi chez les hommes de la catégorie d'âge la plus active est généralement assez uniforme, les raisons des variations importantes du taux d'emploi entre les États membres doivent être recherchées prioritairement dans le comportement des femmes ainsi que des jeunes et des travailleurs les plus âgés. En ce qui concerne l'emploi des femmes, il est favorisé, entre autres, par une législation du travail souple, particulièrement en ce qui concerne le travail à temps partiel et le congé parental, par la disponibilité de services de garde d'enfants et par un faible taux marginal d'imposition pour les couples à deux revenus.

La participation des femmes à l'emploi est la plus élevée au Danemark (71,6 %), en Suède, au Royaume-Uni, en Finlande et aux Pays-Bas. Tous ces États membres dépassent déjà l'objectif de 60 % fixé pour l'Union en 2010, tandis que l'Autriche et le Portugal en sont très proches. En Espagne, en Italie, en Grèce, en Belgique et au Luxembourg, le taux d'emploi des femmes est proche de 50 % ou inférieur (cf. graphique 7).

... mais l'augmentation est beaucoup moins visible en termes d'équivalents plein temps.

Depuis 1997, le taux d'emploi équivalent plein temps [6] (EPT) a augmenté dans tous les États membres, mais à un rythme moins élevé que l'emploi en nombre de personnes. L'évolution a été la plus faible (c'est-à-dire un point de pourcentage en deux ans) en Allemagne, en France, au Luxembourg, en Autriche et au Royaume-Uni, ce qui signifie que l'augmentation du volume de travail dans ces pays a été modeste.

[6] L'emploi équivalent plein temps (EPT), qui est égal au nombre d'emplois équivalents plein temps, est défini comme le total des heures de travail effectuées divisé par le nombre annuel moyen d'heures de travail que représente un emploi à plein temps dans chaque État membre. Le taux d'emploi EPT se calcule en divisant l'emploi EPT, tel que défini plus haut, par la population totale du groupe d'âge concerné.

C'est le Danemark qui présente le taux d'emploi EPT le plus élevé (68,6 %), suivi par le Portugal, la Finlande, la Suède et l'Autriche, avec des taux variant entre 65 et 63 %.

Les jeunes sont de plus en plus présents sur le marché du travail ...

Le taux d'emploi des jeunes varie considérablement entre les États membres, reflétant la durée moyenne de la participation à l'éducation formelle, ainsi que l'importance des formations en situation de travail dans les systèmes de formation professionnelle. Il peut également constituer une indication sur la situation des marchés du travail, dans la mesure où une forte demande de main d'oeuvre encourage les jeunes à terminer leurs études plus tôt.

Le taux d'emploi des jeunes (15-24 ans) est le plus élevé au Danemark (66 %), aux Pays-Bas, en Autriche et au Royaume-Uni (plus de 55 % pour tous ces pays), ce qui correspond à un grand nombre de jeunes qui suivent un apprentissage ou conjuguent éducation et formation avec un travail à temps partiel. C'est en Belgique, en France, en Espagne, en Grèce et en Italie qu'il est le plus faible (moins de 30 % dans tous les cas).

Depuis 1997, la plupart des États membres ont vu les jeunes se tourner de plus en plus vers le marché du travail, comme l'indique le taux d'activité [7] en hausse du groupe d'âge de 15 à 24 ans, contrairement à la tendance observée dans les années 1990. Les augmentations ont été particulièrement fortes en Belgique, en Finlande, en Grèce, en Irlande, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède.

[7] La somme du taux de chômage des jeunes et du taux d'emploi pour le même groupe d'âge.

... tandis que les travailleurs les plus âgés continuent à le quitter prématurément

Les politiques comme les pensions de retraite anticipée, les indemnités d'incapacité de travail et le versement d'indemnités de chômage indépendamment de la recherche active d'un emploi après un certain âge ont encouragé un départ précoce des travailleurs les plus âgés. De ce fait, le taux d'emploi pour la catégorie de 55 à 64 ans a diminué et a atteint des niveaux très faibles dans l'UE - un peu moins de 37 % en 1999 (cf. graphique 8).

Ces politiques alourdissent considérablement les dépenses sociales actuelles, tout en menaçant à long terme la viabilité des régimes de pension publics, à la lumière des projections démographiques prévoyant une augmentation graduelle de la proportion de personnes dépendantes. Elles réduisent également le potentiel de main d'oeuvre qui sera nécessaire pour compenser la réduction des catégories d'âge jeunes dans la population active.

Il existe de fortes divergences dans l'emploi des travailleurs les plus âgés entre les États membres, qui reflètent les différences dans la structure démographique, ainsi que la mesure dans laquelle les politiques des pouvoirs publics ont favorisé un retrait précoce du marché du travail pour réaliser la restructuration industrielle dans un contexte de faible création d'emploi. En Autriche, en Belgique, en France, en Italie et au Luxembourg, moins d'un tiers des personnes âgées de 55 à 64 ans occupent un emploi, alors que cette proportion dépasse 50 % en Suède (64,5 %), au Danemark et au Portugal.

Depuis 1997, le taux d'emploi des personnes les plus âgées a continué à baisser en France et en Allemagne et est resté stable en Italie, tandis que quelques progrès étaient enregistrés ailleurs, et plus particulièrement en Belgique, au Danemark, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

Le chômage diminue presque partout et certains marchés du travail présentent des signes d'apparition de goulets d'étranglement

Depuis 1997, le chômage a diminué constamment dans presque tous les États membres (cf. graphique 9). Parmi les États membres qui présentaient des taux de chômage à deux chiffres en 1997, c'est en Espagne et en Irlande que l'amélioration a été la plus sensible (respectivement 5 et 4 points de pourcentage), ainsi qu'en Finlande et en Suède, bien que dans une moindre mesure (environ 2,5 points). Les améliorations ont été modestes en Allemagne, en France et en Italie, tandis que le chômage a augmenté en Grèce.

Le taux de chômage le plus élevé est toujours recensé en Espagne (15,9 %), suivie par la France, l'Italie (toutes deux à 11,3 %), la Grèce [8] (10,7 %) et la Finlande (10,2 %).

[8] Donnée 1998

Dans certains États membres prévaut à présent une situation proche du plein emploi classique, dans laquelle la plupart des chômeurs se trouvent temporairement entre deux emplois (chômage frictionnel). C'est le cas en Autriche, au Danemark, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Irlande et au Portugal (dont les taux de chômage sont tous proches de 5 % ou inférieurs). Si ces pays doivent encore résoudre le problème des groupes présentant des difficultés d'emploi, qui constituent le noyau des effectifs en baisse du chômage de longue durée, la question essentielle, à présent, est d'éviter les pénuries de main d'oeuvre et les pressions salariales inflationnistes qui en découlent. Pour certains, une partie de la réponse résidera dans les mesures stimulant le retour à l'emploi des personnes qui n'avaient pas suffisamment d'incitants à participer au marché du travail ou étaient laissées de côté pour des raison de coûts de main d'oeuvre non salariaux trop élevés ou de faiblesse des qualifications, et qui ne sont pas recensées comme chômeurs bien qu'elles soient disposées à accepter un emploi si on le leur propose (les travailleurs «découragés»). Pour d'autres, une mobilité accrue des travailleurs pourra alléger les pénuries de main d'oeuvre.

En dépit des améliorations récentes, certains États membres présentent toujours des niveaux préoccupants de chômage de longue durée...

Depuis 1997, la réduction du chômage de longue durée a été répartie de façon à peu près égale entre les États membres, les progrès les plus remarquables étant enregistrés en Espagne, en Irlande, au Portugal, en Suède, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. Toutefois, en 1999, les effectifs du chômage de longue durée représentaient encore 5 % ou davantage de la population active en Belgique, en Grèce, en Espagne et en Italie. Dans tous ces États membres, les femmes étaient fortement surreprésentées dans ce groupe.

... et de chômage des jeunes

En 1999, plus de 10 % de la population jeune (dans la fourchette 15-24 ans) était sans emploi en Italie, en Finlande, en Espagne et en Grèce. Les différences entre les sexes dans le chômage des jeunes sont généralement moins prononcées que chez les adultes.

Avec la réduction du chômage global, les perspectives des jeunes ont continué à s'améliorer et, en 1999, tous les États membres, à l'exception de la Belgique et du Danemark, ont connu une baisse du taux de chômage des jeunes. L'amélioration a été la plus marquée en Espagne, en Irlande et en Suède.

Disparités régionales en matière de chômage

Dans certains États membres, les taux de chômage varient considérablement d'une région à l'autre, traduisant des asymétries de longue date dans leur capacité à attirer l'investissement. Dans certains cas, ces disparités renvoient également à une mobilité insuffisante de la main d'oeuvre et/ou à des écarts entre salaires et productivité. Sur la base du coéfficient de variation [9] des taux de chômage entre les régions NUTS 2 dans chaque État membre en 1999, c'est en Italie que ce problème se posait avec la plus grande acuité, suivie par l'Allemagne, la Finlande, la Belgique et les Pays-Bas (cf. graphique 10).

[9] Écart type divisé par la moyenne nationale du taux de chômage.

Il est inquiétant de constater que les disparités régionales en matière de chômage ont augmenté depuis 1997 dans la majorité des pays, ce qui indique que la baisse du chômage a été moins prononcée dans les régions présentant les taux de chômage les plus élevé.

3. Évaluation des plans d'action nationaux

3.1. Pilier I: capacité d'insertion professionnelle

3.1.1. Vue d'ensemble

Le rapport conjoint sur l'emploi de 1999 concluait que l'établissement d'objectifs et de délais clairs dans les lignes directrices 1 à 3 avait contribué à concentrer les mesures et à mobiliser les efforts pour mettre en oeuvre une approche cohérente avec la stratégie européenne de l'emploi. On constatait une évolution vers une approche plus préventive visant à lutter plus efficacement contre le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, combinée à un renforcement des politiques actives du marché du travail.

L'examen des PAN 2000 confirme ce cheminement dans les grandes lignes. Les États membres qui ont le mieux réussi à se rapprocher des objectifs communs des lignes directrices 1 et 2 et à obtenir de faibles taux d'entrée dans le chômage de longue durée sont ceux qui ont déjà mis en oeuvre intégralement l'approche préventive, à la fois pour les jeunes chômeurs et les chômeurs adultes (Suède, Royaume-Uni, Autriche, Finlande, Luxembourg). Des progrès ont été enregistrés à divers degrés dans les États membres qui ont accru la portée et l'intensité des nouvelles politiques préventives fondées sur une aide individualisée et une intervention précoce, conformément à des programmes prédéfinis (Pays-Bas, Danemark, Allemagne, Irlande, Portugal, France, Espagne). On constate cependant des retards ou des difficultés particulières de mise en oeuvre dans certains cas.

Les réactions des quatre États membres qui ont reçu des recommandations à ce sujet l'année passée ont cependant été inégales. Si l'Allemagne a étendu les itinéraires individuels de prévention du chômage de longue durée chez les adultes, afin que toutes les personnes qui en ont besoin bénéficient d'une offre avant 12 mois, et si la Belgique a annoncé 2000 initiatives nouvelles rapprochant la politique du marché du travail de l'approche préventive préconisée à la ligne directrice 1, il existe à présent des raisons supplémentaires de douter de la capacité de la Grèce et de l'Italie à atteindre les objectifs communs d'ici la date convenue de 2002, à moins que les efforts consentis ne soient considérablement intensifiés.

En ce qui concerne le respect de la ligne directrice 3, les mesures actives ont été renforcées dans la majorité des États membres et 12 d'entre eux ont atteint l'objectif de 20 % de chômeurs bénéficiant de ces mesures. Le but et la portée de cette ligne directrice continuent cependant à être interprétés différemment par les États membres et de nouveaux éclaircissements sont nécessaires. Des actions de formation sont offertes en moyenne à 47 % de tous les participants aux mesures et les 53 % restants s'inscrivent dans un ensemble très hétérogènes de mesures, allant de régimes d'emploi public, ne présentant guère de composante de formation, à des emplois subventionnés, en passant par l'aide à la création d'entreprises. La tendance actuelle au renforcement des mesures actives est également confirmée par la part croissante que celles-ci prennent dans le total des dépenses de la politique du marché du travail.

Peu d'États membres ont entamé un examen global de leurs systèmes d'imposition et d'indemnisation (Danemark, Royaume-Uni et Pays-Bas). Les efforts de réforme entrepris dans les autres États membres ont été modestes. Dans plusieurs États membres, y compris certains où le taux de chômage est faible, comme le Danemark et les Pays-Bas, une forte proportion de la population en âge de travailler est durablement dépendante des prestations sociales. Il est essentiel de progresser dans la réforme des systèmes d'imposition et d'indemnisation pour atteindre les objectifs de réduction du chômage structurel, d'amélioration des performances en matière d'emploi et de rétablissement du plein emploi.

Si les lignes directrices pour l'emploi en 2000 ont fixé des objectifs plus ambitieux en matière d'éducation et de formation tout au long de la vie, la majorité des États membres doivent encore développer des liens plus forts entre les diverses mesures, de façon à ce que les politiques d'éducation et de formation puissent être conçues et mises en oeuvre dans un cadre complet d'éducation et de formation tout au long de la vie. Il convient de fixer et de respecter des objectifs et des repères clairs et quantifiés, mais une minorité seulement d'États membres répondent de façon adéquate et complète aux objectifs fixés pour la ligne directrice 6 (Pays-Bas, Danemark). Les États membres se trouvant dans une situation initiale plus difficile dans le domaine de la formation doivent intensifier leurs efforts pour répondre au défi de l'éducation et de la formation tout au long de la vie.

En ce qui concerne la mise en oeuvre des lignes directrices 7 et 8, la plupart des États membres ont renforcé leur soutien aux jeunes présentant des difficultés d'apprentissage, afin de réduire les départs prématurés de l'école et de s'attaquer aux niveaux élevés d'illettrisme qui persistent dans certains groupes et certaines zones. Des efforts considérables sont également réalisés pour fournir des ordinateurs et des connexions Internet aux élèves et pour accroître leur utilisation dans l'éducation et la formation. On relève peu de mesures visant à améliorer la qualité de l'éducation. La situation de départ est cependant très inégale dans les États membres et il convient de suivre les progrès réalisés en direction des objectifs communs fixés dans les lignes directrices pour l'emploi en 2000 et confirmés par les conclusions du sommet de Lisbonne.

En ce qui concerne la ligne directrice 9, qui vise à promouvoir l'intégration des groupes défavorisés dans le marché du travail, de nouveaux efforts sont nécessaires pour définir plus clairement les groupes cibles, ainsi que les objectifs de la politique. Il convient également de consacrer beaucoup plus d'attention au suivi et à l'évaluation des résultats des différentes politiques en faveur des personnes handicapées, des minorités ethniques et d'autres groupes défavorisés. Ceci permettrait aux États membres de spécifier les instruments déployés pour leur mise en oeuvre. Les conclusions du sommet de Lisbonne soulignent la nécessité de promouvoir une intégration effective des groupes défavorisés dans le monde du travail.

3.1.2. Prévention et activation - respect des objectifs communs

Les faits:

* En 1999, en dépit de l'amélioration de la situation de l'emploi, plus de 2 millions de jeunes, ou 50 % des chômeurs du groupe d'âge 15-24 ans, étaient sans emploi depuis au moins 6 mois.

* C'est en Italie, en Espagne, en France, en Belgique et en Grèce que le problème est le plus grave, avec 10 % ou davantage de jeunes sans emploi depuis au moins 6 mois. En 1999, de nettes améliorations ont été observées en Espagne et en France, qui ont réduit le taux de chômage de longue durée des jeunes respectivement à 17,5 % (à partir de 23,1 %) et 9,6 % (à partir de 13,2 %). Les progrès ont été plus modestes en Belgique, en Italie ou en Grèce.

* En 1999, on comptait plus de 6 millions d'adultes chômeurs de longue durée, dont plus de la moitié étaient des femmes. Dans 6 États membres, la situation initiale était particulièrement préoccupante en 1997, avec un taux de chômage de longue durée des adultes proche de 5 % ou supérieur - l'Espagne, l'Italie, l'Irlande, l'Allemagne, la Belgique et la France. Jusqu'en 1999, des progrès rapides ont été enregistrés en Espagne et en Irlande, mais ils ont été moins visibles dans les quatre autres pays.

Les bonnes performances:

* Les taux les plus faibles d'entrée dans le chômage de longue durée (jeunes): Autriche, Suède et Danemark. Moyenne: 5,5 %.

* Les taux les plus faibles d'entrée dans le chômage de longue durée (adultes): Autriche, Danemark et Finlande. Moyenne: 5,2 %.

Lignes directrices 1 et 2

L'évaluation de la mise en oeuvre de l'approche préventive (lignes directrices 1-2) tient compte de trois critères:

- la conformité des politiques annoncées aux orientations mettant l'accent sur l'assistance individualisée et l'intervention précoce;

- les progrès réalisés pour concrétiser la présentation d'offres individuelles à tous les chômeurs jeunes et adultes, respectivement avant 6 et 12 mois de chômage;

- le degré de réalisation des objectifs quantitatifs communs de l'UE, mesuré par les indicateurs d'input des politiques.

Il est également tenu compte de l'impact de la nouvelle approche préventive en termes de réduction du chômage et d'entrée dans le chômage de longue durée.

En ce qui concerne la mise à disposition d'indicateurs, la situation générale s'est considérablement améliorée, étant donné que 13 États membres (contre 5 en 1999) fournissent à présent la totalité des indicateurs communs des politiques, ou du moins des données permettant leur calcul sur la base de définitions communes. Plusieurs États membres qui avaient reçu une recommandation sur cette question en 1999 ont fait un effort positif pour remédier à cette lacune et fournir les données nécessaires dans leurs PAN 2000 (Allemagne, Espagne, Pays-Bas). Toutefois, l'exactitude et la fiabilité des éléments quantitatifs présentés reste sujette à caution dans un certain nombre de cas, comme indiqué au tableau 1. De nouveaux efforts doivent être réalisés pour adapter les systèmes nationaux de suivi et transformer les données nationales en définitions communes, afin d'améliorer la comparabilité entre les États membres.

L'information quantitative et qualitative existante est suffisante pour dresser un tableau clair de l'état d'avancement de la mise en oeuvre des lignes directrices 1 et 2. On peut distinguer à cet égard trois catégories d'États membres, sur la base des critères d'examen mentionnés ci-dessus.

Les États membres qui ont mis en place un système assurant la présentation d'offres individuelles à tous les chômeurs jeunes et adultes avant respectivement 6 et 12 mois de chômage et qui sont proches des objectifs communs de l'UE sont: l'Autriche, la Suède, le Royaume-Uni, le Luxembourg et la Finlande.

Les États membres qui renforcent l'approche préventive, conformément aux lignes directrices, et paraissent en mesure de respecter intégralement les lignes directrices 1 et 2 d'ici 2002 ou avant sont: le Danemark, les Pays-Bas, l'Irlande, l'Allemagne, l'Espagne, le Portugal et la France. Les trois premiers pays ont déjà entièrement mis en oeuvre l'approche préventive dans le cas de la ligne directrice 1 et concentrent à présent leurs efforts sur son extension aux chômeurs adultes.

Les États membres qui n'ont pas encore défini de politiques assurant une assistance individuelle complète et une intervention précoce pour les chômeurs jeunes et adultes avant le seuil de 6-12 mois ou qui n'ont pas suffisamment progressé en ce sens en 1999 sont: la Belgique, la Grèce et l'Italie.

Par rapport à 1998, les principaux changements résident dans la présence de la Finlande et du Luxembourg dans le premier groupe et la confirmation des progrès importants réalisés par l'Allemagne.

Catégorie I

L'Autriche, qui a respecté de façon très satisfaisante les lignes directrices 1 et 2 en 1999, a intensifié la formation à la recherche d'un emploi, en lançant une nouvelle mesure (assistance professionnelle), et a mis davantage l'accent sur l'acquisition de compétences liées aux TIC dans la formation des chômeurs. Bénéficiant d'un marché du travail porteur, l'Autriche est sur la bonne voie pour atteindre en 2002 son objectif de diminuer de moitié le taux d'entrée dans le chômage de longue durée, tant pour les jeunes que pour les adultes, qui comptent déjà parmi les plus bas de l'UE (respectivement 3,4 et 1 %).

La Suède, qui dispose d'un système bien établi fondé sur l'intervention précoce et l'assistance individualisée (débutant après 3 mois de chômage) maintient ses bons résultats concernant les jeunes chômeurs mais a enregistré une augmentation notable de l'entrée des adultes dans le chômage de longue durée en 1999 (de 5,4 % à 15 %). Toutefois, l'amélioration de l'efficacité de l'approche préventive pour les adultes constitue une priorité pour 2000 et devrait contribuer à inverser la situation.

La Finlande a mis en oeuvre intégralement, à la fin de 1999, son approche préventive reposant sur des plans d'action individuels. Cette réalisation n'est pas encore reflétée par les indicateurs d'input de la politique, qui font apparaître des valeurs modestes, avec 48 % des jeunes chômeurs et 52 % des chômeurs adultes dépassant le seuil des 6 ou 12 mois sans avoir reçu d'offre d'assistance individuelle (taux de non-respect). En termes de résultats, la Finlande est en bonne position mais une amélioration est encore possible compte tenu du niveau de prévention réalisé.

Au Luxembourg, la mise en oeuvre de l'approche préventive s'est poursuivie sur la base du nouveau concept de suivi sociopsychologique du demandeur d'emploi individuel. L'approche préventive est plus ambitieuse que les lignes directrices, dans la mesure où elle vise à atteindre les chômeurs jeunes et adultes avant qu'ils dépassent les seuils de 3 et 6 mois respectivement. Les efforts fournis ont considérablement augmenté entre 1998 et 1999, particulièrement en ce qui concerne les chômeurs adultes, et le taux de non-respect a diminué en proportion. Toutefois, il existe encore une marge d'amélioration en termes d'entrée dans le chômage de longue durée.

Le Royaume-Uni a poursuivi une approche préventive, avec le régime de l'allocation de demandeur d'emploi, dans lequel l'aide à la recherche d'un emploi, conjuguée à des sanctions strictes portant sur les allocations, constitue l'aide principale offerte à tous les chômeurs jeunes et adultes avant le 6e/12e mois de chômage. Une aide plus spécifique et plus intensive en termes de formation, d'expérience de travail ou de plans d'emploi intervient à un stade ultérieur, dans le cadre du New Deal. Pour les adultes âgés de 25 à 49 ans, le New Deal intervient en soi assez tard (après 24 mois de chômage), mais un accès plus rapide à un soutien intensif est possible pour certaines personnes se trouvant dans une situation plus défavorisée. Tout en respectant pleinement les objectifs de l'UE et en ayant réduit les flux d'entrée dans le chômage de longue durée, mesurés en fonction des seuils des 6e/12e mois, le Royaume-Uni présente encore une marge d'amélioration à cet égard. Les efforts annoncés dans le PAN 2000 devraient renforcer l'activation au stade initial du New Deal pour les jeunes (prévu pour juin 2000) ainsi qu'à un stade plus précoce pour les adultes, à 18 mois (en 2001).

Catégorie II

Conformément au principe du droit et du devoir de rechercher activement un emploi, concrétisé dans les réformes de 1994, le Danemark offre une assistance individualisée et des mesures de renforcement de la capacité d'insertion professionnelle aux chômeurs jeunes et adultes. Comme le montrent les indicateurs, la mise en oeuvre se trouvait encore à un stade précoce en 1999 mais, pour respecter les objectifs de l'UE, de nouvelles règles avançant au seuil de 6 mois l'activation des jeunes chômeurs ont été instaurées à la fin de 1999. L'introduction de l'approche des droits et devoirs pour les adultes était prévue pour 2000 mais a été reportée au début de 2001. Le Danemark obtient des résultats qui sont assez bons en ce qui concerne le taux d'entrée des jeunes dans le chômage de longue durée (10 %) et même très bons pour les adultes (4 %). Étant donné la pénurie actuelle de main d'oeuvre, les autorités s'attachent prioritairement à améliorer l'efficacité et la qualité des mesures d'activation, ainsi qu'à éviter les effets dissuasifs éventuels de mesures d'activation précoce sur les chômeurs ayant de bonnes chances de trouver un emploi par eux-mêmes.

L'Irlande a étendu la mise en oeuvre de l'approche préventive aux groupes les plus jeunes des adultes chômeurs, comme prévu. Les résultats sont encore modestes, tant pour les jeunes que pour les jeunes adultes, avec des taux de non-respect de 58,8 % et 52,9 % respectivement. Étant donné la diminution rapide de l'entrée dans le chômage de longue durée, il convient d'accorder davantage d'attention aux sans emploi les plus vulnérables. Pour 2000, il est prévu de compléter l'extension de l'approche préventive au groupe d'âge restant (plus de 55 ans), ainsi que d'avancer la première intervention à neuf mois. Une évaluation d'impact permanente devrait contribuer à améliorer l'efficacité et à mieux cibler les chômeurs éprouvant le plus de difficultés.

Les Pays-Bas ont mis en place une approche préventive en deux stades pour les jeunes chômeurs, en fournissant à tous un plan d'action individuel et en offrant des emplois subventionnés à ceux qui ne sont pas en mesure de trouver un emploi en 12 mois. Toutefois, les flux d'entrée des jeunes chômeurs dans le chômage de longue durée à 12 mois restent assez élevés et pourraient nécessiter une amélioration de l'efficacité du premier stade et un examen des effets dissuasifs éventuels du second stade. Les Pays-Bas ont entamé la mise en oeuvre de l'approche globale vis-à-vis des adultes chômeurs comme annoncé et ont prévu de l'achever d'ici 2002. Les informations quantitatives fournies ne permettent pas une évaluation adéquate des progrès réalisés. Le système de suivi devrait être entièrement opérationnel à partir de 2001. Des objectifs ambitieux sont fixés pour 2000, notamment la poursuite de la mise en oeuvre de l'approche préventive pour les adultes, son extension aux personnes se trouvant déjà en chômage de longue durée, ainsi qu'une intensification des efforts d'activation à l'égard des personnes éprouvant le plus de difficultés à trouver un emploi.

En 1999, le Portugal a étendu la portée territoriale des nouvelles politiques préventives, doublant et triplant respectivement le nombre de chômeurs jeunes et adultes à aider. Cette évolution s'est accompagnée d'un effort approprié plus important pour les chômeurs jeunes que pour les chômeurs adultes (la proportion de jeunes sans emploi dépassant le seuil sans avoir reçu d'offre de plan d'action individuel a été réduite de 33,4 % à 18,7 %, tandis que celle des adultes est passée de 11,1 % à 21,2 %). Le Portugal enregistre cependant encore un taux élevé d'absence au premier entretien conduisant au plan d'action individuel, ainsi qu'un fort taux d'entrée dans le chômage de longue durée. De même qu'en Irlande, une évaluation d'impact sera effectuée. Une nouvelle extension géographique de l'approche préventive est prévue pour obtenir une couverture complète en 2000 et l'intervention individualisée auprès des chômeurs de longue durée devra être instaurée progressivement d'ici 2002.

L'Espagne a fait des progrès dans la mise en place d'une intervention plus précoce pour les deux groupes ciblés par les lignes directrices, dans le cadre d'une politique plus vaste d'activation renforcée, soutenue par un effort financier considérable. En 1999, l'objectif fixé en termes de nombre total d'interventions pour tous les chômeurs a été dépassé de 19 %. D'autres progrès vers une intervention plus individualisée ont été réalisés comme annoncé, avec l'instauration d'un tutorat individuel et de plans d'intégration dans les communes présentant les taux de chômage les plus élevés, mais en phase pilote pour l'instant. Les objectifs pour 2000 comportent un effort stable en termes de nombre d'actions, avec une concentration des interventions sur les adultes chômeurs, avant le seuil des 12 mois. Avec un taux de non-respect de 79 % pour les jeunes chômeurs et 82 % pour les adultes chômeurs, l'Espagne reste loin de l'objectif commun, en dépit d'une chute des taux d'entrée dans le chômage de longue durée [10].

[10] La base de calcul des indicateurs reste sujette à caution, l'Espagne indiquant que le nouveau système d'information permettant le suivi de tous les enregistrements à utiliser par les SPE ne commencera à être mis en oeuvre qu'en 2000 ou 2001.

En France, la mise en oeuvre du programme «Nouveau départ» a atteint les objectifs nationaux en termes de nombre total de bénéficiaires mais est restée en deçà des attentes en ce qui concerne les deux groupes ciblés par l'approche préventive. Les chômeurs de longue durée et les personnes menacées d'exclusion ont été les principaux bénéficiaires du programme; 79 % des jeunes chômeurs et près de 75 % des adultes franchissent le seuil du 6e/12e mois sans avoir reçu d'offre. Si ces résultats sont conformes aux priorités nationales (combattre l'exclusion et cibler les personnes les plus éloignées du marché du travail), ils ne répondent pas aux objectifs communs de l'UE en matière de prévention. Les progrès réalisés dans la réduction des flux d'entrée dans le chômage de longue durée sont également assez lents, en particulier pour les jeunes. Une amélioration plus nette peut être attendue en 2000, dans la mesure où les objectifs prévoient un nouvel équilibre entre prévention et réintégration (les chômeurs jeunes et adultes depuis moins de 6-12 mois devraient représenter 62 % des bénéficiaires du «Nouveau départ», contre 26,5 % en 1999).

L'Allemagne a commencé à mettre en oeuvre une approche fondée sur les itinéraires d'intégration individuels, s'adressant à la fois aux chômeurs jeunes et adultes avant qu'ils ne franchissent le seuil du 6e/12e mois (y compris les demandeurs d'emploi non enregistrés); elle devrait être appliquée par tous les SPE d'ici deux ans. Les actions nécessaires pour soutenir une intervention plus précoce à l'égard des adultes ont été entreprises comme annoncé et d'autres efforts sont à l'étude en vue de renforcer l'efficacité de la nouvelle approche. L'augmentation de l'offre de places de formation, en particulier en apprentissage, reste l'action principale visant à prévenir le chômage des jeunes. Les indicateurs fournis ne couvrent que le début de la période de mise en oeuvre et de nouveaux efforts sont nécessaires pour adapter le système de suivi en temps opportun. Les objectifs consistent à réduire le taux d'entrée dans le chômage de longue durée à 10 %, tant pour les jeunes que pour les adultes chômeurs, d'ici 2002 au plus tard.

Catégorie III

Dans cette catégorie, deux situations différentes ressortent de l'analyse des PAN.

En Belgique, la mise en oeuvre a été inégale, tant sur le plan régional (seule la Flandre a instauré l'intervention individualisée en 1999) que sur celui des groupes cibles (l'action préventive reste ciblée principalement sur les jeunes qui quittent l'école avec les qualifications les plus faibles). 50 % des jeunes et 54 % des adultes atteignent le seuil de 6-12 mois de chômage sans se voir présenter un plan d'action individuel. En conséquence, la réduction du taux d'entrée dans le chômage de longue durée a été lente. En 2000, les gouvernements fédéral et régionaux ont convenu d'étendre l'approche préventive aux chômeurs jeunes et adultes (groupe d'âge de moins de 45 ans). La mise en oeuvre n'a commencé que pour les jeunes faiblement qualifiés, avec le lancement du système de la «convention premier emploi jeunes», qui demande aux entreprises (du secteur privé et public) d'offrir des emplois, dans la proportion de 3 % de leurs travailleurs, à des jeunes ayant quitté l'école depuis moins de 6 mois. Cette mesure est soutenue par des itinéraires d'intégration individuelle après 3 mois de chômage, destinés à tous les jeunes chômeurs.

Dans les deux autres États membres, le rythme de la réforme est plus lent que prévu, et il existe à présent des raisons de douter de la réalisation des objectifs communs de l'UE d'ici 2002, à moins que des efforts énergiques soient consentis au cours des deux prochaines années.

En Italie, la décentralisation des services publics de l'emploi et la création d'un nouveau système d'information sur l'emploi sont les conditions essentielles de la mise en oeuvre de l'intervention individualisée et précoce. Des progrès ont été engrangés sur la voie de la réforme mais dans une mesure et à un rythme insuffisants pour qu'une mise en oeuvre complète puisse être possible avant 2003 [11]. La plupart des réformes des mesures pour l'emploi et des régimes d'allocations visant à contribuer à la mise en oeuvre de l'approche préventive sont également retardées. Les principales difficultés de mise en place des centres de l'emploi se concentrent dans le sud du pays, où la nécessité d'une approche préventive efficace est la plus criante.

[11] La moitié seulement des régions sont dotées de nouveaux centres de l'emploi à l'heure actuelle. La mise en oeuvre du nouveau système d'information, qui devait être opérationnel en 2000, a été remise à la fin 2000 et seules 8 régions ont commencé à utiliser le nouveau système.

La Grèce a progressé sur la voie de la modernisation des services publics de l'emploi, prérequis indispensable à l'instauration de l'approche préventive [12]. Toutefois, la mise en oeuvre a été modeste et aucun délai clair n'est indiqué à cet égard. Le nouveau système de suivi n'est pas encore opérationnel. L'intervention en faveur des chômeurs reste largement fondée sur une approche traditionnelle de groupes cibles, au moyen de divers programmes et mesures, qui sont restés inchangés dans les grandes lignes en 1999. De nouvelles réformes des SPE sont annoncées et pourraient cependant compliquer la réalisation des réformes en cours. À la lumière de ce qui précède, la Grèce aura des difficultés à mettre effectivement en oeuvre l'approche préventive d'ici 2002, à moins que des mesures de grande ampleur soient prises d'urgence.

[12] 24 des nouveaux centres de promotion de l'emploi ont été établis en 1999, contre 4 en 1998; 24 autres sont prévus en 2000.

Respect des lignes directrices 1 et 2

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Notes:

(1) Conformité des politiques aux lignes directrices exigeant une assistance individualisée et une intervention précoce pour tous les jeunes (adultes) chômeurs avant 6 (12) mois de chômage, ainsi que l'apport d'éléments prouvant les progrès réalisés dans leur mise en oeuvre opérationnelle.

(2) L'Italie s'est engagée à appliquer intégralement les lignes directrices 1 et 2 d'ici 2003.

Ligne directrice 3

Respect de l'objectif commun

Les États membres se sont engagés à augmenter le nombre de chômeurs participant à des formations et à des mesures similaires, pour atteindre un taux minimum de 20 %, afin de mettre à jour leurs connaissances et d'améliorer leur capacité d'insertion professionnelle. Sur la base des données présentées dans les PAN de cette année (cf. tableau 4 à l'annexe statistique), 12 États membres respectent l'objectif commun [13]. Par rapport à 1998, la France, l'Italie, les Pays-Bas et l'Autriche ont augmenté leurs taux d'activation et atteint l'objectif pour la première fois.

[13] L'indicateur d'input des politiques utilisé pour le suivi de la ligne directrice 3 (taux d'activation) est défini comme le nombre annuel moyen de participants à des mesures actives qui se trouvaient préalablement au chômage, divisé par le nombre de chômeurs enregistrés. Les mesures actives sont définies de façon large et comprennent la formation, la rotation et le partage des emplois, les incitants à l'emploi, l'intégration des personnes handicapées, la création directe d'emplois et les incitants à la création d'entreprises.

Trois États membres n'avaient pas encore atteint le niveau de référence en 1999.

Le Portugal a augmenté son taux d'activation et est sur la bonne voie pour se conformer à cette ligne directrice en 2002.

La Grèce ne fournit que des données nationales, qui ne font pas de distinction parmi les participants entre les chômeurs enregistrés et les étudiants/les personnes qui occupent un emploi. Par conséquent, le taux d'activation ne peut être calculé sur la base de l'indicateur convenu.

Le Royaume-Uni se situe clairement en deçà de l'objectif de l'UE selon la définition actuelle de l'indicateur. Le PAN du Royaume-Uni apporte des données supplémentaires sur la participation aux régimes d'aide à la recherche d'un emploi et de conseil intensif, qui montrent que ces formes d'assistance couvrent 100 % des chômeurs enregistrés.

Des politiques plus actives ...

En 1999, l'accent a été mis davantage sur une politique active du marché du travail par la plupart des États membres, tandis que le nombre de chômeurs enregistrés diminuait. De ce fait, le taux d'activation a augmenté ou est resté stable dans la grande majorité des États membres [14], à l'exception de la Suède, qui présente toujours le taux le plus élevé de l'UE (87 %).

[14] Nous ne disposons pas de données couvrant les deux années en ce qui concerne la Grèce, l'Italie, la France (uniquement le taux) et les Pays-Bas.

Le nombre de participants à des mesures actives a augmenté d'un peu plus de 10 % entre 1998 et 1999 dans les 11 États membres qui ont fourni des chiffres absolus pour les deux années [15] (cf. tableau ci-après).

[15] Idem

En termes de dépenses, les données préliminaires relatives à l'année 1999 indiquent que la part des mesures actives dans les dépenses totales relatives au marché du travail est en augmentation [16]. Dans cinq États membres (Autriche, Allemagne, Espagne, Italie et Pays-Bas), les dépenses consacrées aux mesures actives ont augmenté, tandis que dans trois autres (Finlande, Danemark et Suède) elles ont diminué, mais à un rythme moins marqué que les mesures passives. Dans les huit États membres pour lesquels les données 1999 sont disponibles, les dépenses relatives aux mesures passives ont baissé, reflétant la réduction du chômage. Cette évolution peut également être interprétée comme une indication que les États membres adoptent une approche plus active et préventive dans leurs politiques du marché du travail.

[16] Perspectives de l'emploi 2000, OCDE, juin 2000.

...mais moins ciblées sur le traditionnel développement des ressources humaines pour les chômeurs

Le nombre total de participants à des mesures de formation a diminué de 16 % (cf. tableau) [17]. Cette baisse est due à la forte réduction des bénéficiaires de formations qui s'est produite en Allemagne, en Espagne et en Suède. Dans les neuf autres États membres qui fournissent des données permettant une comparaison, le taux de participation à la formation a augmenté ou est resté stable entre 1998 et 1999, bien que dans une proportion inférieure à l'augmentation du taux d'activation global (comprenant la formation et d'autres mesures équivalentes), à l'exception de la Belgique et du Luxembourg.

[17] Ibidem

En 1999, la Suède, le Danemark et le Luxembourg ont atteint la proportion la plus élevée de participants à une formation, avec une moyenne de 28,7 %.

Le fait que la majorité des États membres renforce la participation à toute une série de mesures actives plutôt qu'à la formation indique un infléchissement de leur politique de réintégration. L'éventail des mesures de soutien se diversifie, en sorte que les chômeurs se voient proposer davantage d'itinéraires de réintégration individualisés. Conformément à la mise en oeuvre progressive de l'approche préventive, la tendance consiste à sélectionner la combinaison la plus efficace de mesures après avoir pris en compte les caractéristiques individuelles. En outre, les résultats d'évaluations présentés dans certains PAN indiquent que les mesures centrées uniquement sur la formation sont moins efficaces que celles qui combinent travail et formation.

Nombre total de chômeurs couverts par l'ensemble des mesures et par les mesures de formation en 1998 et 1999 (en milliers)

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(a) pas de données disponibles pour les deux années pour la Grèce, l'Italie, la France et les Pays-Bas

Réintégration

Quatre États membres seulement (Danemark, Suède, Royaume-Uni, Finlande) présentent des données permettant d'utiliser un indicateur d'output pour la ligne directrice 3, défini comme la proportion de participants à des mesures actives qui se retrouvent parmi les chômeurs enregistrés, après 3 ou 6 mois. On peut conclure de ces données qu'environ 25 à 40 % des participants aux mesures actives retournent au chômage trois mois après la fin des programmes. Des taux élevés de retour au chômage peu après la participation à des mesures actives amènent à s'interroger sur la qualité de l'assistance apportée, ainsi que sur d'éventuels effets négatifs d'une dépendance prolongée de régimes d'aide au revenu dans l'interaction avec une recherche active d'emploi.

Il est crucial d'obtenir davantage de données comparables sur les résultats des mesures actives du marché du travail. Les États membres devraient être encouragés à développer leurs systèmes de suivi, de façon à évaluer le taux de réussite et le rapport coût-efficacité de chaque mesure importante de réintégration.

Services publics de l'emploi

Étant donné la part que prend un système d'exécution efficace dans la réussite des politiques de prévention et de réduction du chômage, les lignes directrices 2000 appellent les États membres à poursuivre la modernisation de leurs services publics de l'emploi, de façon à ce qu'ils puissent appliquer au mieux la stratégie de prévention et d'activation.

Tous les États membres s'engagent actuellement dans des efforts soutenus pour permettre à leurs systèmes d'exécution de répondre aux défis de la stratégie européenne pour l'emploi. Les PAN, s'ils donnent rarement une description systématique de ces réformes, font apparaître un processus de modernisation selon trois axes:

* réforme des structures organisationnelles des SPE, y compris leur relation avec les autres acteurs. Ces réformes reflètent les préoccupations suivantes: meilleure coordination entre mesures passives et actives (Pays-Bas, Royaume-Uni), renforcement de l'infrastructure de formation professionnelle (Italie, Portugal), adaptation des SPE aux besoins et aux possibilités au niveau local (Italie, Espagne, Belgique, France, Pays-Bas), amélioration du cadre organisationnel et législatif pour la mise en oeuvre au niveau national de la stratégie de nouveau départ (Allemagne, Irlande, Portugal, Grèce);

* amélioration des ressources humaines des SPE. Celle-ci porte à la fois sur une augmentation du personnel (Allemagne, France, Finlande, Espagne) et sur une mise à jour de ses connaissances (Italie, Grèce). Bien que des réductions de personnel puissent être envisagées dans certains pays à la suite de la chute du chômage, le rapport entre le personnel et le nombre de chômeurs enregistrés semble en hausse dans la plupart des États membres;

* amélioration des méthodes de travail des SPE. La fonction de bourse du travail gagne en efficacité avec l'élaboration de systèmes informatiques en «libre-service», mentionnés spécifiquement par l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni mais actuellement en cours de réalisation dans la plupart des SPE. Ceci permet aux SPE d'utiliser davantage de personnel pour les services intensifs aux demandeurs d'emploi confrontés à des problèmes de réintégration particuliers. La méthodologie de la gestion des dossiers individuels est utilisée dans de nombreux SPE (Allemagne, Irlande, Finlande, Suède, France, Royaume-Uni, Pays-Bas); elle comporte de meilleurs instruments de diagnostic, une action plus précoce, des contacts plus fréquents et plus intensifs et un ciblage du placement dans des emplois réguliers. Un suivi plus strict du comportement des bénéficiaires d'allocations dans la recherche d'un emploi a été mis en place, étant donné le nombre accru d'emplois disponibles dans de nombreux pays (Suède, Finlande).

3.1.3. Réforme des systèmes d'imposition et d'indemnisation (ligne directrice 4)

Les progrès réalisés sur la voie de la réforme des systèmes d'imposition et d'indemnisation restent décevants jusqu'à présent. Quelques États membres ont entamé un processus d'examen global de leurs systèmes d'imposition et d'indemnisation, dans le but d'accroître les incitants, de renforcer les systèmes de contrôle et de rendre plus strictes les conditions d'octroi. Plusieurs États membres ont pratiqué des réductions générales des cotisations sociales et des impôts sur le revenu, tandis que d'autres ont instauré des prestations complémentaires aux travailleurs destinées à renforcer l'incitation au travail. Dans la majorité des États membres, toutefois, les réformes ont été modestes et fragmentaires, et se sont limitées à des réductions d'impôts et de cotisations sociales et à des dégrèvements fiscaux. L'élaboration de réformes globales portant sur l'incitant conjugué des régimes d'imposition et d'indemnisation reste, dès lors, une priorité pour la plupart des États membres.

Dans l'ensemble, les PAN ne différencient pas l'effet des systèmes d'imposition et d'indemnisation entre les femmes et les hommes. Cependant, ces questions peuvent exercer une influence considérable sur la volonté des femmes de chercher un emploi et sur la réduction des écarts entre les femmes et les hommes en général.

Les effets des réformes des systèmes d'imposition et d'indemnisation se reflètent dans le fonctionnement général du marché du travail et peuvent prendre plusieurs années pour se matérialiser intégralement. Il importe donc de tenir compte des réformes antérieures dans l'évaluation des résultats.

Quelques États membres, y compris le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, ont étendu leur approche réformatrice fructueuse, en élaborant récemment des politiques ayant pour but explicite de rendre le travail financièrement attrayant. Toutefois, il convient de s'attaquer au problème persistant du nombre élevé de bénéficiaires de régimes d'allocations passifs. Les régimes d'allocations de chômage doivent être réexaminés dans certains États membres, en particulier la Belgique et l'Allemagne, où la durée illimitée des prestations pour certaines catégories de chômeurs et l'application insuffisante des critères d'octroi peuvent augmenter le risque de dépendance prolongée des prestations. D'autre part, en Italie et en Grèce, les régimes d'allocations pourraient nécessiter une amélioration, de façon à assurer un système complet d'assurance chômage et à renforcer l'efficacité des politiques actives du marché du travail.

Plusieurs États membres offrent des incitants ciblés destinés à encourager les employeurs à recruter des chômeurs. Ces mesures comprennent, par exemple, des subventions ou dégrèvements fiscaux aux employeurs qui engagent des travailleurs peu qualifiés, handicapés ou chômeurs indemnisés. D'autres pays accordent des réductions de cotisations sociales patronales à l'engagement de jeunes à la recherche de leur premier emploi ou de chômeurs de longue durée. Peu de mesures nouvelles sont venues s'ajouter à celles qui avaient été mises en oeuvre au cours des quelque cinq dernières années. En outre, les PAN ne comportent pas une évaluation suffisante de l'efficacité de ces mesures.

État d'avancement des réformes des systèmes d'imposition et d'indemnisation en 2000

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La plupart des États membres ont commencé à appliquer ou prévoient d'instaurer à brève échéance des mesures incitant les travailleurs les plus âgés à rester actifs plus longtemps, en relevant l'âge de la retraite ou en introduisant ou en renforçant des facteurs destinés à décourager la retraite anticipée. Les réformes les plus complètes ont été entreprises ou sont envisagées au Danemark, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Autriche et en Finlande. Le Danemark a revu son régime de retraite anticipée volontaire, en instaurant des incitants à un retrait flexible du marché du travail, et prévoit de modifier le régime de pension d'invalidité. La Finlande a instauré un ensemble de mesures destinées à encourager la prolongation de la vie active, comportant le relèvement de l'âge de la retraite, des éléments décourageant la retraite anticipée, des mesures facilitant le travail à temps partiel flexible et promouvant le recyclage professionnel. L'Allemagne augmente l'âge de la retraite comme prévu et a adopté des dispositions favorisant le travail à temps partiel plutôt que la retraite anticipée. Les Pays-Bas ont annoncé une batterie de mesures, à débattre avec les partenaires sociaux, qui réserveront un traitement fiscal moins favorable qu'auparavant à la retraite anticipée et réintroduiront une obligation de recherche d'emploi pour les chômeurs les plus âgés. L'Autriche a mis en oeuvre une politique de prolongation de la vie active centrée sur une organisation souple du travail et envisage de relever l'âge de la retraite anticipée.

Les mesures ciblées sur la demande portent sur le subventionnement de l'embauche de travailleurs ou de chômeurs des groupes les plus âgés. De telles mesures ont été ou sont appliquées en Grèce, au Portugal et en Suède. En Espagne, l'aide au revenu va de pair avec des mesures actives s'adressant aux chômeurs de longue durée de plus de 45 ans, qui n'ont plus droit aux allocations de chômage. Au Royaume-Uni, le New Deal pour les plus de 50 ans et, dans une large mesure, pour les handicapés vise à encourager la participation des groupes les plus âgés à la vie active.

3.1.4. Éducation et formation (lignes directrices 5 à 8)

Les faits:

* Au sein de l'UE, plus de 60 % de la population adulte en âge de travailler (25-64 ans) a reçu au moins une éducation du niveau secondaire supérieur. Toutefois, des disparités considérables subsistent entre les États membres. L'Espagne, la Grèce, l'Irlande, l'Italie et le Portugal se situent à des niveaux plus faibles et le défi est particulièrement pressant pour le Portugal (21,2 %) et l'Espagne (34,9 %).

* Un effort considérable a été réalisé dans tous ces États membres au cours des dix dernières années pour réduire cet écart, ce qui a relevé le niveau d'éducation et de formation des jeunes générations. De ce fait, le taux de personnes ayant atteint le niveau secondaire supérieur dépasse déjà les 50 % pour les jeunes adultes (fourchette d'âge de 25-34 ans) dans tous ces pays sauf au Portugal, pour une moyenne européenne légèrement supérieure à 70 %.

* Les jeunes femmes approchent ou dépassent même les niveaux d'instruction atteints par les jeunes hommes.

Les bonnes performances:

* Niveaux d'instruction les plus élevés (mesurés par le pourcentage d'adultes ayant atteint au moins le niveau secondaire supérieur): Suède, Allemagne et Danemark. Moyenne: 80 %.

L'Europe dispose d'une main d'oeuvre dont le niveau d'instruction est élevé et de systèmes d'éducation et de formation très performants et peut mettre à profit ces atouts pour faire face aux défis de la mise à jour des qualifications, en particulier pour une main d'oeuvre vieillissante, et aux difficultés rencontrées pour permettre une formation en entreprise généralisée. En outre, de larges poches d'illettrisme subsistent dans certaines régio