[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 4.11.2008

COM(2008) 670 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapports des États membres concernant les comportements ayant enfreint gravement les règles de la politique commune de la pêche en 2006

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapports des États membres concernant les comportements ayant enfreint gravement les règles de la politique commune de la pêche en 2006

INTRODUCTION

En vue d’accroître la transparence quant à la manière dont les États membres s'acquittent de leur obligation de mettre en œuvre les règles communautaires, le règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil[1] impose à ces derniers de faire rapport annuellement à la Commission sur le nombre d'infractions «graves» décelées et sur les sanctions appliquées. À cet effet, ledit règlement établit une liste de 19 types d’infractions aux règles communautaires jugées particulièrement graves. Les États membres sont tenus de faire en sorte que les mesures appropriées soient prises à l’encontre des personnes physiques ou morales qui enfreignent les règles de la politique commune de la pêche[2].

Les comportements figurant dans la liste sont liés aux principales obligations imposées par les règles communautaires en matière de conservation des stocks, de contrôle et de commercialisation des produits de la pêche.

La procédure de communication de ces informations à la Commission est définie par le règlement (CE) n° 2740/1999 de la Commission[3]. La transmission des données par voie électronique devrait permettre de comparer l’efficacité des systèmes de mise en œuvre des différents États membres. L'objectif final du législateur est de placer progressivement les pêcheurs sur un pied d'égalité, afin de renforcer leur confiance dans les autorités de contrôle de l'ensemble de la Communauté européenne et de les inciter à respecter les règles communautaires relatives à la conservation des ressources de pêche.

La présente communication concerne les cas de comportements ayant enfreint gravement les règles de la PCP et pour lesquels un dossier a été ouvert en 2006.

Il s’agit de la septième communication sur ce sujet. La Commission a présenté les données les plus significatives de l’année 2000 dans sa communication du 12 novembre 2001[4], de l’année 2001 dans celle du 5 décembre 2002[5], [6]de l’année 2002 dans celle du 15 décembre 2003[7], de l’année 2003 dans celle du 20 mai 2005 et de l’année 2005 dans celle du 25 juillet 2007[8].

RAPPORTS DES ÉTATS MEMBRES POUR 2006

Le règlement (CE) n° 2470/1999 de la Commission définit les modalités de transmission des données relatives aux comportements ayant gravement enfreint les règles de la politique commune de la pêche. Ces données doivent être fournies sur support électronique afin que les services de la Commission puissent établir des tableaux, annexés à la communication. Ces derniers sont destinés à mettre en avant les aspects les plus intéressants des rapports des États membres.

Les données y figurant sont celles fournies par les États membres, qui ont eu la possibilité de vérifier les chiffres avant que la Commission ne mette la dernière main à sa communication.

Les observations ainsi transmises ont été prises en considération et il y est fait explicitement référence lorsque c'est opportun.

INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES COMMUNIQUÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES

Étant donné que l’interprétation des informations collectées n’est pas aisée, celles-ci consistant uniquement en plusieurs séries de chiffres, et que certaines données peuvent, dans une certaine mesure, se révéler trompeuses, la Commission a invité les États membres à fournir toute information complémentaire qu’ils jugeaient nécessaire en vue de clarifier l’analyse de ces chiffres.

A. INFORMATION COMPLÉMENTAIRE À CARACTÈRE GÉNÉRAL

Les principaux éléments peuvent être résumés comme suit:

- les procédures (administratives ou pénales) lancées en vue de sanctionner les infractions aux règles de la PCP sont généralement longues et peuvent durer de un à deux mois, voire de un à deux ans, en fonction des États membres. Une moyenne de huit à douze ou dix-huit mois semble être le temps requis pour mener à bien une procédure complète. Les procédures pénales sont les plus longues (elles sont principalement appliquées en Finlande et en Suède) et, dans certains États membres, elles peuvent durer jusqu'à dix ans si on tient compte des appels. Les procédures administratives sont plus courtes et durent généralement de un à deux mois environ;

- il convient de souligner que de nombreuses procédures relatives à des infractions décelées l'année précédente sont toujours pendantes;

- en général, les espèces les plus concernées par les infractions graves sont celles pour lesquelles il existe des plans de reconstitution ou des mesures de restriction nationales ainsi que celles dont la valeur commerciale est élevée, telles que les espèces démersales, le cabillaud, la sole, le saumon, la sardine et l'anchois;

- la plupart des infractions détectées par les États membres se produisent dans les zones CIEM telles que la zone de la Méditerranée orientale, la mer du Nord, la mer Baltique, les zones du Skagerrak et du Kattegatt, l'Andalousie et la Galice, la zone CIEM 30, les eaux du nord de la Grèce, ainsi que les zones FAO 34.3.1 et 34.2.2;

- la plupart des infractions ont été constatées lors d'inspections en mer.

B. NOUVELLE LÉGISLATION ET MEILLEURES PRATIQUES

Afin d’élargir le champ de la communication, celle-ci inclut pour la première fois des références aux législations et meilleures pratiques nationales. À propos des meilleures pratiques et nouveaux instruments législatifs récemment adoptés en ce qui concerne l’application de la réglementation en matière de pêche, il est utile de mentionner que:

- l'Espagne a adopté de nouveaux règlements relatifs aux mesures administratives provisoires applicables à certaines infractions graves présumées avoir eu lieu en vue d'éviter et de réduire au minimum leurs effets négatifs. Ces mesures prévoyaient principalement l'immobilisation du navire dans le port jusqu'au dépôt d'une caution. L'effet dissuasif de ces mesures est déjà avéré, le nombre d'infractions ayant diminué. Une page web consacrée aux sanctions appliquées en cas d'infraction a été créée afin de servir de référence en ce qui concerne les critères juridiques et judiciaires pour des poursuites futures;

- la France a renforcé ses activités de contrôle, en particulier en ce qui concerne le non-respect de la taille minimale des poissons. C'est en 2006 que le régime de sanctions administratives prévues par la loi n° 2006-11 d'orientation agricole a été appliqué pour la première fois.

- la Grèce a mis en place un centre de surveillance des pêches opérationnel 24 heures sur 24, autorisé par la législation nationale à appliquer des sanctions aux navires qui commettent des infractions;

- l'Italie a commencé à exploiter un nouveau système FINSIEL de traitement des données qui permet la collecte électronique de données relatives à la flotte de pêche italienne, pour se conformer aux obligations lui incombant en vertu des règlements CE et de l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire C-161/05;

- la Slovénie a elle aussi mis en place un nouveau système d'information et a amélioré la communication avec les parties intéressées afin de les sensibiliser aux règles de la PCP. Un centre de surveillance des pêches chargé de la collecte et du recoupement des données a récemment été établi pour réunir les données VMS et le système InfoRib contenant des informations provenant des journaux de bord, des premières ventes et des déclarations de débarquement;

- la législation suédoise fixe le montant des amendes applicables aux infractions graves en fonction de la puissance motrice des navires à minimum dix fois et maximum 500 fois la puissance en kW. Elle prévoit également le retrait des licences professionnelles de pêche et de navigation mais cela ne s'applique actuellement qu'après la prise d'effet d'une condamnation pénale. Ce retrait peut être permanent si l'opérateur est coupable d'infractions répétées. Le contrôle de la phase de première mise en vente a été renforcé et a mis en évidence plusieurs cas d'infraction.

INFRACTIONS GRAVES ET NOMBRE DE NAVIRES DE PÊCHE DANS LES ÉTATS MEMBRES

Le tableau suivant indique le nombre de navires en service en 2006 et révèle une baisse de 10 % par rapport au nombre de navires inscrits au registre des navires de pêche dans chaque État membre au 31 décembre 2005, ainsi que le nombre total d’infractions graves découvertes et signalées par les États membres (exclusivement pour les navires battant leur pavillon). Il serait incorrect de tirer des conclusions définitives d’une simple comparaison entre les États membres sur la base de ces chiffres, puisque les infractions ne sont pas toujours le fait de pêcheurs mais aussi d’autres opérateurs économiques. Il n’en demeure pas moins que, pour la plupart des États membres, le rapport entre le nombre d’infractions constatées et la taille de la flotte fait ressortir la piètre efficacité des actions de contrôle, ou même, dans certains cas, une absence de contrôles.

État membre | Nombre de navires en service | Infractions graves |

Belgique | 107 | 29 |

Danemark | 3 136 | 323 |

Allemagne | 2 017 | 101 |

Grèce | 17 878 | 351 |

Estonie | 994 | 0 |

Espagne | 13 357 | 2 061 |

France | 7 698 | 1 360 |

Irlande | 1 843 | 223 |

Italie | 14 093 | 3 868 |

Chypre | 872 | 88 |

Lettonie | 897 | 94 |

Lituanie | 266 | 4 |

Malte | 1 413 | 0 |

Pays-Bas | 831 | 96 |

Pologne | 884 | 129 |

Portugal | 8 715 | 1 352 |

Slovénie | 179 | 22 |

Finlande | 3 196 | 11 |

Suède | 1 567 | 80 |

Royaume-Uni | 6 761 | 170 |

TOTAL | 86 704 | 10 362 |

RAPPORTS TRANSMIS PAR LES ÉTATS MEMBRES

Les États membres ont signalé un nombre total de 10 362 cas d’infractions graves couvrant tous les types d’infractions énumérés dans la liste du règlement (CE) n°1447/1999 du Conseil. Ce nombre, moins de 1 % inférieur à celui enregistré en 2005, doit être lu en relation avec une baisse de 10 % du nombre total de navires en service dans l'UE et ne révèle donc aucune véritable amélioration en ce qui concerne le degré de conformité avec les règles de la PCP. En termes absolus, les États membres n'ont découvert que 81 infractions de moins qu'en 2005. Pour faciliter la comparaison et observer la tendance, on notera que le nombre d’infractions graves constatées au cours des années précédentes était de 7 298 en 2000, de 8 139 en 2001, de 6 756 en 2002, de 9 502 en 2003, de 9 660 en 2004 et de 10 443 en 2005.

Les principaux éléments qui ressortent des tableaux en annexe peuvent être résumés comme suit:

l’Italie, l'Espagne, la France et Portugal ont découvert 83 % des infractions. Ces pays comptent également parmi ceux qui disposent du plus grand nombre de navires. En 2006, la majorité des infractions graves, soit 20 % des cas, concernaient le stockage, la transformation, la mise en vente ou le transport de produits de la pêche non conformes aux normes de commercialisation en vigueur, tandis que la pêche non autorisée arrivait en deuxième position avec 18 % des cas. La falsification ou l'absence d'enregistrement des données, 13 % des cas, venait en troisième position, le non-respect des règles en matière de taille minimale occupait la quatrième place avec 10 % des cas. Les autres types d'infractions graves représentaient moins de 10 % du nombre global d'infractions. Ces pourcentages sont similaires à ceux de 2005 quoique le nombre de cas de stockage, de transformation, de mise en vente et de transport de produits de la pêche non conformes aux normes de commercialisation, de pêche sans licence et de falsification ou de non-enregistrement des données électroniques ait augmenté. Le nombre de cas de manipulation du système VMS de suivi des navires a également augmenté par rapport aux années précédentes.

En 2006, 7 973 procédures ont abouti à des sanctions, soit 77 % du nombre total d'infractions constatées, pourcentage inférieur à celui de l'année précédente pour laquelle 83 % des infractions avaient donné lieu à des sanctions. Il est intéressant de constater que, sur l'ensemble des procédures engagées, 72 % étaient administratives, 25 % pénales et les autres mixtes.

On observe encore dans l’Union européenne des différences importantes et inexplicables dans le traitement d'infractions du même type. Par ailleurs, le montant moyen des amendes infligées dans l’Union au terme des procédures ayant abouti à une sanction s’établit en 2006 à 1 548 EUR . Fait surprenant, ce montant est parfaitement identique au montant moyen des amendes en 2005, celles-ci variant de 170 EUR à quelque 6 070 EUR d'un État membre à l'autre. Il est inférieur à la moitié du montant moyen des amendes infligées en 2003 (4 664 EUR) et est aussi en baisse par rapport au chiffre de 2004 (2 272 EUR). Il est à souligner que le montant maximal des amendes variait de 170 à 120 000 EUR en fonction des États membres.

On a dénombré 1082 retraits de licences, ce qui ne représente malheureusement que 10 % des cas. À titre de comparaison, 1 226 licences avaient été retirées en 2004, ce qui représentait 13 % des cas. Il convient de signaler que cette mesure a été appliquée plus largement en Grèce, dans 71 % des cas, et en Espagne, dans 36 % des cas, tandis qu'elle a été utilisée dans un peu moins de 10 % des cas au Danemark et aux Pays-Bas, et dans 2 % des cas seulement, voire moins, dans les autres États membres.

Enfin, le montant déboursé par le secteur de la pêche pour les sanctions infligées en 2006 (9 281 millions EUR) reste négligeable et n'a concerné que 0,04 % de l'ensemble des navires de pêche en service.

REMARQUES D’ORDRE GÉNÉRAL SUR LES RAPPORTS DES ÉTATS MEMBRES

Ayant de nouveau souligné toute la difficulté d’interpréter les ensembles de chiffres présentés dans les tableaux en l’absence de commentaires de la part des États membres, la Commission estime, en conclusion, que la situation ne s’est pas vraiment améliorée par rapport à l'année précédente.

Il est particulièrement inquiétant de constater que le niveau inapproprié des sanctions imposées dans la plupart des cas, conjugué à la faible probabilité d’être appréhendé et poursuivi par les autorités compétentes, peut amener les pêcheurs à considérer que les avantages économiques qu’ils sont susceptibles de retirer des infractions l'emportent sur les risques encourus. Vu leur niveau inadapté, les pénalités financières infligées en réparation des infractions aux règles de la PCP peuvent être perçues par le secteur de la pêche comme des frais de fonctionnement ordinaires, ce qui réduit à néant toute réelle incitation à respecter la réglementation.

Le retrait de la licence de pêche ou du permis d'exercer une activité professionnelle est un instrument très efficace pour améliorer le respect des règles de la PCP parce que le retrait peut intervenir rapidement et a des effets immédiats. La Commission constate que certains États membres utilisent désormais cette possibilité, auparavant inexistante dans leur système juridique; elle regrette néanmoins que la majorité des États membres n’aient pas encore recours à cet instrument, au moins lorsque l’infraction concernée est suffisamment grave pour justifier une procédure pénale.

INFRACTIONS DÉCELÉES DANS LE CADRE DES ORGANISATIONS RÉGIONALES DE PÊCHE (ORP)

Plusieurs ORP ont mis en place des systèmes de contrôle prévoyant l’enregistrement des infractions. C'est le cas notamment de l’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (OPANO) et de la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (CPANE).

Les ORP ont établi leurs propres listes des infractions aux règles adoptées à des fins de conservation qu'il convient de considérer comme «graves». Ces infractions ne sont pas signalées en tant que telles dans le contexte de la présente communication, mais la Commission suppose que les infractions aux règles de la PCP commises par des navires opérant dans le cadre des ORP susmentionnées sont enregistrées parmi les cas notifiés à la Commission aux fins de la présente communication.

Il convient de signaler que la Communauté européenne présente chaque année auxdites organisations un rapport relatif aux infractions décelées et communiquées à la Commission par les autorités nationales de contrôle. Il n’est toutefois pas possible de comparer les données fournies aux ORP et celles figurant aux annexes de la présente communication étant donné que les types d’infractions ne sont pas identiques.

Dans le contexte des ORP, il apparaît que deux infractions graves impliquant des navires communautaires ont été décelées en 2006 dans les eaux de la CPANE. À titre de comparaison, trois infractions graves commises par des navires des autres parties contractantes ont été décelées au cours de la même période dans ces mêmes eaux. En ce qui concerne l'OPANO, quinze infractions présumées impliquant des navires communautaires ont été notifiées et signalées par l'Union européenne et par d'autres parties contractantes. Ce nombre a diminué par rapport à l'année 2005 durant laquelle vingt et une infractions avaient été signalées. En 2006, à titre de comparaison toujours, douze infractions avaient été communiquées par les autres parties contractantes. Il est également intéressant de constater qu'il y a eu en 2006 dans l'OPANO une évolution vers un accroissement des inspections dans les ports y compris notamment des inspections des débarquements par rapport aux montants communiqués, ainsi qu'une comparaison des sources de données de captures et une cartographie électronique de la profondeur de l'eau par rapport aux espèces ciblées.

LA VOIE À SUIVRE

L'intérêt de la publication annuelle de la communication relative aux «infractions graves» doit être complètement réévalué en tant qu'instrument permettant de comparer les résultats des États membres en ce qui concerne leur conformité aux règles de la PCP dans le cadre de la future réforme du système de contrôle de la PCP. Il est particulièrement urgent de s'assurer que les États membres soient tous placés sur un pied d'égalité. De l'avis général, il est extrêmement important d'obtenir une transparence complète sur les sanctions appliquées par les États membres pour les infractions aux règles de la PCP afin d'en améliorer l'exécution. Toutefois, les communications concernant les «infractions graves», de 2000 à 2006, ont clairement montré que ce ne sera pas possible sans adaptations majeures des textes juridiques communautaires et sans une harmonisation à l'échelle européenne des procédures de contrôle.

La Commission note les disparités importantes entre les sanctions infligées par les différents États membres pour le même type d'infraction grave et souligne que, dans l'ensemble, les sanctions ne sont pas suffisamment dissuasives et n'incitent pas véritablement à respecter la réglementation. Il en résulte une incapacité des systèmes de contrôle à déceler et à prévenir les infractions. La Commission constate que, faute de normes générales en matière d'inspection, les systèmes nationaux sont divergents et ne peuvent donc pas exercer une pression de contrôle suffisante ni permettre de tirer le meilleur parti des activités de contrôle.

Deux conclusions s'imposent. D'une part, le contrôle et l'exécution des sanctions relatives aux infractions graves laissent beaucoup à désirer, ce qui compromet l'efficacité de la politique commune de la pêche. D'autre part, le manque d'harmonisation se traduit par une application inéquitable à l'échelle communautaire.

La Cour des comptes est parvenue aux mêmes conclusions dans son rapport spécial extrêmement critique de juillet 2007, dans lequel elle soulignait que les sanctions devraient avoir un effet dissuasif et être harmonisées.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission a l'intention de lancer une réforme ambitieuse de la politique européenne en matière de contrôle des pêches. L'initiative devrait s'attaquer de la manière la plus complète, globale et intégrée possible à toutes les lacunes identifiées. Dans le cadre de cette réforme en matière de contrôle, il conviendra d'introduire des sanctions administratives harmonisées à l'échelle de l'Union européenne, ainsi qu'une définition plus précise des infractions graves et des mesures d'exécution. La réforme aura pour finalité de garantir l'égalité et une concurrence loyale afin d'éviter toute migration des contrevenants vers des États membres où les infractions font l'objet de sanctions moins sévères et d'établir une culture du respect des règles parmi les opérateurs. De plus, elle permettra d'établir une nouvelle approche harmonisée des inspections et des contrôles, de renforcer l'efficacité des systèmes de recoupement des données, d'améliorer la capacité de la Commission à faire respecter les règles de la PCP, d'encourager l'utilisation des technologies modernes et enfin de créer une «culture du respect des règles». L'adoption de cette proposition de la Commission est prévue en octobre 2008.

En ce qui concerne les États membres, la Commission précise qu'après la réforme relative au contrôle, ils resteront au premier chef responsables de la mise en œuvre des règles de la PCP et elle leur recommande là encore d'accorder l'importance qu'il se doit à l'obligation d'assurer la conformité avec les règles de la PCP par tous les moyens possibles. Elle les incite tout particulièrement à renforcer la coopération entre eux pour déceler les infractions et en assurer le suivi. La Commission se doit de signaler que les États membres ne respectent pas toutes leurs obligations découlant des règles de la PCP. Un exemple suffira: les États membres ne se sont toujours pas équipés des moyens appropriés qui leur permettraient de collecter, de traiter et d'évaluer les données relatives aux «infractions graves» aux règles de la PCP, comme ils devraient le faire. Les États membres n'ont pas mis en place des bases de données pour encoder les aspects appropriés concernant chaque cas.

La Commission insiste sur ce point. Sans une base de données informatisée comprenant des informations concernant le contrevenant, le navire ou l'entreprise, les dispositions juridiques, les espèces et les zones de pêche, le contexte économique, les dépenses administratives, les sanctions principales et auxiliaires infligées, il sera impossible d'évaluer correctement les comportements, les résultats ou l'efficacité administrative de la législation en vigueur. Seul le traitement de ces données et de celles contenues dans les bases de données déjà prévues par le droit communautaire (telles que le fichier de la flotte, les statistiques, les enregistrements VMS) permettra d'évaluer les résultats des États membres, de les comparer et enfin d'ajuster les procédures administratives et les textes législatifs, de sorte que les règles de la PCP soient effectivement appliquées. L'absence de recoupement des données est un autre problème qu'il convient également de régler dans les meilleurs délais. À cet égard, on pourrait examiner les bonnes pratiques déjà en place dans plusieurs États membres où ont été établis des systèmes de traitement automatique des rapports d'inspection ayant donné d'excellents résultats. Ces systèmes présentent notamment les avantages suivants: harmonisation des procédures, centralisation des données, convivialité permettant d'économiser des coûts de formation, soutien multilingue pour toutes les formules, souplesse dans l'adaptation aux modifications des règlements et sécurité accrue grâce à une identification fondée sur la forme.

La Commission a déjà proposé un format que les administrations nationales pourraient utiliser à cette fin. Elle est disposée à aider les États membres à introduire de nouveaux outils, y compris en leur accordant une aide financière au titre des lignes budgétaires existantes.C'est la raison pour laquelle, tandis qu'elle élabore une réforme globale du cadre de contrôle, la Commission recommande vivement aux États membres de coopérer afin d'adapter leur législation et leur organisation administrative en conséquence.

Liste des tableaux figurant à l’annexe

I Nombre d'infractions graves par port de pêche pour l'année 2006

II Infractions par pays et nationalité pour l’année 2006

III Nombre de cas sanctionnés et nombre d'infractions par type d'infraction grave et par État membre pour l'année 2006

IV Moyenne des amendes et nombre d'infractions par type d'infraction grave et par État membre pour l'année 2006

V Nombre de saisies et nombre d'infractions par type d'infraction grave et par État membre pour l'année 2006

VI Nombre de retraits de licences et nombre d’infractions graves par État membre pour l’année 2006

VI A Nombre de retraits temporaires de licences et nombre d’infractions graves par État membre pour l’année 2006

VI B Nombre de retraits permanents de licences et nombre d’infractions graves par État membre pour l’année 2006

VII Montant total payé par le secteur de la pêche dans chaque État membre en réparation d’infractions graves pour l’année 2006

VIII Nombre d'infractions graves par zone pour l'année 2006

IX Nombre d'infractions graves par port de pêche pour l'année 2006

X Type de procédure engagée par infraction grave et par État membre pour l’année 2006

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] JO L 167 du 2.7.1999, p. 5.

[2] Article 25 du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche, JO L 358 du 31.12.2002, p. 59.

[3] JO L 328 du 22.12.1999, p. 62.

[4] COM(2001) 650 du 12.11.2001.

[5] COM(2002) 687 du 5.12.2002.

[6] COM(2005) 207 du 30.5.2005.

[7] COM(2003) 782 du 15.12.2003.

[8] COM(2007) 448 du 25.7.2007.