Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques", et

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la limitation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques"

(2001/C 116/08)

Le 14 septembre 2000, le Conseil a décidé, en vertu des articles 95 et 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 novembre 2000 (rapporteur: M. Colombo).

Lors de sa 377e session plénière des 29 et 30 novembre 2000 (séance du 29 novembre), le Comité économique et social a adopté par 100 voix pour, 4 voix contre et 3 abstentions le présent avis.

1. Propositions de la Commission

1.1. Les deux propositions ont été élaborées pour traiter les problèmes environnementaux causés par la croissance rapide du flux de déchets des équipements électriques et électroniques (DEEE) allant des petits et gros appareils électroménagers (lave-linge, réfrigérateurs, grille-pain, sèche-cheveux, etc.) aux équipements informatiques et des télécommunications (ordinateurs individuels, imprimantes, téléphones cellulaires, etc.) en passant par les appareils d'éclairage et les distributeurs automatiques. De manière plus spécifique et dans l'esprit de la politique générale de la Communauté en matière de déchets, elles ont pour objectif la prévention, la réutilisation, le recyclage et d'autres formes de valorisation de tels déchets ainsi que leur traitement et leur élimination sûrs. En même temps, les propositions cherchent à contribuer à l'harmonisation de plusieurs initiatives nationales prises dans ce domaine.

1.2. En 1998, six millions de tonnes de DEEE ont été générés (4 % du volume des déchets municipaux). L'on s'attend à ce que ce volume augmente d'au moins 3 à 5 % par an. Cela signifie qu'en 5 ans, il y aura 16 à 28 % de DEEE de plus, et que dans 12 ans, leur volume aura doublé. La croissance des DEEE est environ trois fois supérieure à l'augmentation moyenne des déchets municipaux. Plus de 90 % des DEEE sont actuellement mis en décharge, incinérés ou valorisés sans traitement préalable. Du fait de leur contenu dangereux, une part importante des polluants présents dans les déchets municipaux proviennent des DEEE. La charge environnementale liée à la fabrication des produits électriques et électroniques dépasse de loin celle qui découle de la production des matières constituant les autres catégories de déchets municipaux.

1.3. La première proposition de directive (dite "directive relative aux DEEE"), basée sur l'article 175 du Traité (environnement) traite de la gestion des DEEE. Reposant sur le principe du partage des responsabilités, elle prescrit une série d'obligations aux parties concernées: producteurs, distributeurs, pouvoirs publics et consommateurs.

1.3.1. En ce qui concerne les DEEE provenant des ménages, les principales dispositions de la proposition sont résumées au tableau 1 (voir ci-après).

Tableau 1

DEEE provenant des ménages - Principales obligations des différente parties concernées

>TABLE>

1.3.2. Quant aux DEEE ne provenant pas des ménages, une série de règles, en partie différentes, sont proposées. Pour cette catégorie, par exemple, les producteurs seront tenus de procéder au ramassage des DEEE chez les détenteurs (article 4, paragraphe 3), tandis que l'objectif de ramassage de 4 kg n'est pas applicable (article 4, paragraphe 5). L'élément le plus important est que les coûts du ramassage sélectif, du traitement, de la valorisation et de l'élimination de ces déchets seront couverts par des accords entre le producteur et l'utilisateur au moment de l'achat des équipements concernés (article 8).

1.3.3. Outre les obligations dont il est question aux paragraphes 1.3.1 et 1.3.2 du présent avis, la proposition de directive sur les DEEE contient quelques dispositions sur les informations à fournir aux utilisateurs (article 9) et aux installations de traitement (article 10). Par ailleurs, elle oblige les États membres à fournir des informations sur les quantités et les catégories d'équipements électriques et électroniques mis sur le marché, ramassés et recyclés (article 11), et à présenter à la Commission un rapport sur la mise en oeuvre de la directive (article 12).

1.4. La seconde proposition de directive (dite "directive sur les substances dangereuses"), basée sur l'article 95 du Traité (marché intérieur) invite les producteurs à remplacer le plomb, le mercure, le cadmium, le chrome hexavalent, les polybromodiphényles (PBB) et les polybromodiphényléthers (PBDE) utilisés dans les équipements électriques et électroniques par des produits de substitution pour le 1er janvier 2008 au plus tard. Ces dispositions ne concernent toutefois pas certaines applications de ces substances (article 4, paragraphe 2). La proposition prévoit que ces exigences de substitution pourraient être réexaminées à l'avenir, à la lumière des progrès techniques et des nouvelles preuves scientifiques, après consultation des producteurs. En tout état de cause, la Commission réexaminera déjà les exigences de substitution avant le 1er janvier 2004 pour tenir compte, si nécessaire, des nouveaux éléments scientifiques.

2. Observations générales

Observations générales sur les deux propositions

2.1. L'exposé des motifs accompagnant les deux propositions de directives de la Commission décrit de manière détaillée la situation actuelle en ce qui concerne la production, la valorisation et le recyclage, et l'élimination des déchets en question. Les directives proposées par la Commission doivent donc être approuvées, compte tenu de la perspective d'une croissance rapide du volume de DEEE, de leur contenu dangereux, de la "charge écologique" qu'ils représentent et étant donné que plus de 90 % des DEEE sont actuellement mis en décharge, incinérés ou valorisés sans traitement préalable, ce qui entraîne des conséquences graves pour l'environnement et la santé humaine.

2.2. Le Comité se réjouit de l'approche innovatrice choisie par la Commission en ce qui concerne l'impact des produits électriques et électroniques sur l'environnement. Ces mesures placent la Communauté européenne à l'avant-garde de la gestion des problèmes environnementaux liés à un secteur économique d'importance stratégique et connaissant une forte croissance. Le Comité invite la Commission à promouvoir cette approche innovatrice sur la scène internationale, avant tout au sein de l'OSCE.

2.3. Le Comité s'est déjà exprimé, dans son avis concernant le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets, sur l'importance de mettre en pratique le principe de la responsabilité du producteur(1), et a demandé que l'approche décrite dans la directive "Emballages" soit étendue à d'autres flux prioritaires de déchets. Seuls les producteurs peuvent, au moment de la conception et de la fabrication, développer des approches visant à garantir une durée de vie maximale aux produits, et à assurer, lors de leur mise au rebut, la meilleure valorisation et la meilleure élimination en termes de protection de l'environnement. Le label écologique de l'Union européenne et le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS) peuvent contribuer utilement à la réalisation de cet objectif en favorisant des solutions plus avancées.

2.4. Il convient toutefois de souligner que l'approche hiérarchique de la Commission en matière de DEEE (1. prévention, 2. réutilisation, recyclage et valorisation, 3. traitement et élimination sûrs) est partiellement affaiblie par l'absence d'un troisième instrument législatif communautaire essentiel sur la conception et la fabrication des équipements électriques et électroniques. En ce qui concerne cet aspect fondamental d'une réelle prévention de la production de DEEE, la Commission se contente d'une vague promesse relative à la présentation d'une directive "au cours de cette année".

2.4.1. Afin de garantir une prévention efficace dès la phase de production de DEEE, le CES invite la Commission à examiner tous les instruments disponibles pouvant être utilisés pour définir des critères de conception et de fabrication des équipements électriques et électroniques afin de réduire le plus possible l'impact sur l'environnement sans pour autant nuire au potentiel innovateur du secteur. Ce n'est qu'alors que la gestion des DEEE respectera pleinement la hiérarchie qui sous-tend la législation communautaire en matière de déchets (prévention, réutilisation, recyclage et valorisation, élimination sûre).

3. Observations relatives à la proposition de directive sur les DEEE

3.1. Article 1 - Objectifs

Le Comité accueille favorablement les objectifs de la proposition de directive, en particulier l'importance accordée à la prévention des DEEE (c'est-à-dire la réduction de leur quantité et de leur dangerosité). Il note toutefois que l'absence d'une proposition sur la conception et la production des équipements électriques et électroniques (EEE) pourrait constituer un obstacle à la pleine réalisation de l'objectif de prévention.

3.2. Article 4 - Ramassage sélectif

3.2.1. Le ramassage sélectif est indispensable pour pouvoir passer à l'étape suivante, à savoir le traitement et la valorisation. Plus précisément, étant donné que les obligations en matière de traitement (article 5) comme les objectifs de valorisation (article 6) font référence aux DEEE collectés (par opposition à l'ensemble des DEEE produits), le taux de ramassage devient un paramètre fondamental pour mesurer le degré de réalisation des objectifs de la directive. Par conséquent, les dispositions de l'article 4, paragraphe 5 (atteindre - sans obligation - un taux de ramassage de DEEE provenant des ménages de 4 kg par habitant d'ici 2006) soulèvent une série de questions.

3.2.2. Selon la Commission (paragraphe 9.2 de l'exposé des motifs), l'objectif de 4 kg par habitant ne représente que 25 % de la production annuelle globale de DEEE, ce qui laisse entendre qu'à moyen terme, les risques environnementaux liés aux 75 % restants pourraient continuer à être traités de manière inadéquate. Par conséquent, il y a lieu d'examiner une ou plusieurs des propositions suivantes: i) transformer l'objectif "doux" proposé en un objectif contraignant; ii) augmenter le taux de ramassage de 4 kg à un niveau plus ambitieux; iii) raccourcir le délai proposé (actuellement fixé à 2006); iv) définir un objectif de ramassage pour les DEEE ne provenant pas des ménages, pour lesquels aucun taux de ramassage n'a été fixé. Ces suggestions apparaissent d'autant plus justifiées eu égard aux arguments avancés dans la description du contenu de la directive, et plus précisément de l'article 4, dans l'exposé des motifs: il y a quelques années, le taux de ramassage proposé de 4 kg était déjà atteint dans le cadre de projets pilotes menés dans divers pays(2).

3.3. Article 5 - Traitement

3.3.1. Le Comité accueille favorablement les exigences en matière de traitement, exposées à l'article 5, paragraphe 1. En outre, l'obligation de permis imposée aux opérateurs du secteur et l'obligation d'inspection prévue pour les États membres souhaitant appliquer la dérogation à l'obligation de permis au sens des articles 9, 10 et 11 de la directive 75/442/CEE constituent deux instruments de contrôle importants pour l'application des prescriptions environnementales.

3.3.2. Les États membres devront garantir l'uniformité, sur tout le territoire de l'Union européenne, des normes environnementales applicables aux installations de traitement et de valorisation des déchets, afin d'empêcher les distorsions du marché et les mécanismes pervers d'incitation au transport de déchets vers certaines zones déterminées considérées comme plus "faibles".

3.3.3. Même s'il est possible d'exporter des déchets dangereux destinés à la valorisation, au sens du règlement 259/93, également vers des pays tiers, il ne faut pas oublier que le risque présenté par les substances dangereuses augmente avec la longueur du transport, l'étendue de la zone géographique traversée et le nombre de personnes exposées. Par conséquent, comme l'a déjà indiqué le Comité(3), il y a lieu d'appliquer dans la mesure du possible le principe de proximité et d'autosuffisance, eu égard également aux priorités en matière de prévention.

3.4. Article 6 - Valorisation

3.4.1. Le Comité approuve la définition d'objectifs ambitieux en matière de valorisation, de réutilisation et de recyclage. Selon la Commission, les propositions en la matière reflètent l'état de l'art du recyclage et n'entraînent pas de coûts supplémentaires spécifiques par rapport au coût moyen du recyclage mis en évidence dans d'autres projets pilotes européens. Dans ce cas, il y a lieu de se demander pourquoi les objectifs proposés ne doivent être atteints qu'en 2006 et pourquoi il resteront ensuite inchangés au moins jusqu'en 2009 (la définition d'objectifs plus ambitieux n'est prévue éventuellement que "pour après 2008"). Enfin, le Comité souligne que l'absence d'un objectif distinct en matière de réutilisation des DEEE nuit au résultat espéré en la matière.

3.4.2. Le Comité est conscient que la réalisation de ces objectifs ambitieux requiert des entreprises de gestion des déchets modernes et efficaces. Ce secteur économique semble être composé en majorité de PME. Afin d'atteindre des taux de plus en plus élevés de valorisation et de recyclage, il sera nécessaire de stimuler les investissements dans le secteur. En particulier, il y aura lieu de mettre en oeuvre des mesures d'incitation financière pour soutenir l'adaptation nécessaire des PME.

3.5. Articles 7 et 8 - Obligations et financement

3.5.1. C'est à l'article 7 que figurent sans doute les dispositions les plus controversées de la proposition. Reposant sur le concept de partage de la responsabilité, elles visent à répartir entre les producteurs et les pouvoirs publics tous les coûts liés aux mesures proposées. Bien qu'approuvant également ce principe, le Comité souhaite faire part des observations suivantes en ce qui concerne certains aspects spécifiques de l'article 7.

3.5.2. La possibilité pour les consommateurs de se défaire gratuitement des DEEE doit être considérée comme fondamentale pour assurer l'efficacité de la directive.

3.5.3. Le Comité note que - dans la situation actuelle - les mesures proposées prévoient une répartition équilibrée (50/50) des frais entre les pouvoirs publics et les producteurs. Il est toutefois prévu qu'à l'avenir, le pourcentage des coûts globaux à charge des pouvoirs publics augmentera, ce qui rendra plus difficile l'application du principe du partage de la responsabilité.

3.5.4. Les dispositions de l'article 7, paragraphe 3 relatives à l'obligation de financement soulèvent une série de questions, concernant respectivement l'entrée en vigueur de ces dispositions et la marge de manoeuvre dont disposent les États membres pour leur application.

3.5.4.1. En ce qui concerne la première question, il conviendrait de noter que sur la base de la proposition, les producteurs seraient tenus de (co)financer la gestion des DEEE seulement cinq ans après l'entrée en vigueur de la directive. Il conviendrait d'examiner par la suite de manière plus approfondie les implications de ces dispositions: en effet, si la période transitoire de cinq ans est proposée avant tout en vue de résoudre les problèmes liés aux EEE mis sur le marché avant l'entrée en vigueur de la directive (les produits dits "anciens"(4), par opposition aux produits "neufs"), il est également vrai que cet arrangement ne tient pas compte des problèmes posés par les EEE de plus de cinq ans.

3.5.4.1.1. Enfin, la proposition semble accorder aux États membres qui le souhaitent le droit d'introduire l'obligation de financement avant la période transitoire de cinq ans, mais le texte devrait être plus explicite sur ce point.

3.5.4.2. Quant au second aspect, la question cruciale est de savoir s'il faut autoriser les producteurs à prélever une redevance identifiable, comme le demandent les organisations de producteurs. Bien qu'une telle redevance puisse - selon la Commission - dissuader les producteurs d'améliorer régulièrement leurs produits, la proposition ne l'exclut pas. Si le recours à une redevance identifiable peut se justifier pour les "anciens" EEE mis sur le marché avant l'entrée en vigueur de la directive (c'est-à-dire avant que l'importance des nouvelles normes de conception ne devienne claire pour tout le monde), la possibilité d'y recourir après cette période devrait être examinée avec la plus grande attention.

3.6. Article 9 - Informations pour les utilisateurs

Le Comité souligne l'importance fondamentale d'informations adéquates pour les utilisateurs. Dans le cadre des mesures visant à encourager le consommateur à contribuer à la gestion des DEEE, les États membres devraient recourir à des campagnes publicitaires soutenues par les médias. Il convient en outre de ne pas sous-estimer l'importance des mesures d'incitation innovatrices et "amusantes" (par exemple, l'introduction d'un "prix de ramassage" pour les collectivités locales), ainsi que de l'éducation à l'environnement.

3.7. Informations pour les installations de traitement

3.7.1. Le Comité considère qu'il est essentiel de garantir la diffusion maximale des informations auprès des recycleurs, qui sont pour la plupart des PME. Les industries productrices pourraient contribuer à lancer des expériences de modernisation et d'adaptation des PME aux normes environnementales, sans oublier la nécessité de mobiliser les ressources nécessaires pour la qualification professionnelle.

3.7.2. Le CES est favorable à l'élaboration de manuels sur les opérations de recyclage, à l'apposition d'une marque reconnaissable sur les composants plastiques et sur les composants contenant des substances dangereuses, et à une conception des produits favorisant la séparation des composants recyclables et de ceux à éliminer.

4. Observations sur la proposition de directive concernant les substances dangereuses

4.1. La date limite du 1er janvier 2004 au lieu de 2008 pour l'élimination de substances telles que les PBB et les PBDE, dont la production a par exemple été arrêtée en Allemagne sur base volontaire dès 1986, semble plus adéquate pour permettre l'adaptation nécessaire des producteurs. Cela est confirmé par le fait que, selon la Commission, "le dernier fabricant européen de PBB a arrêté sa production en l'an 2000".

4.2. À l'article 5, paragraphes 1 a), b) et c), la Commission énumère les critères selon lesquels l'obligation de remplacement peut-être reconsidérée dès le 31 décembre 2003 (article 6) - quatre ans avant l'entrée en vigueur de cette obligation. Cela semble en contradiction avec l'objectif de la directive. Il serait plus efficace de prévoir des mécanismes consultatifs avec toutes les parties intéressées, après le remplacement des substances faisant l'objet de la proposition. À cet égard, l'article 5, paragraphe 2, concernant la possibilité de modifier les exigences de remplacement des substances faisant l'objet de la directive, devrait prévoir la consultation de toutes les parties intéressées (recycleurs, récupérateurs, associations de consommateurs et organisations de défense de l'environnement).

4.3. En particulier en ce qui concerne la directive sur le remplacement des substances dangereuses, le Comité recommande un examen attentif des nombreuses législations des États membres relatives aux produits contenant des métaux lourds, des PBB et des PBDE, afin de tirer parti de ces expériences et de mieux les intégrer dans la nouvelle réglementation. En effet, afin de garantir la réalisation des objectifs de la directive, il convient de valoriser au maximum les accords volontaires existant déjà dans certains États membres, afin d'en exploiter les résultats positifs et de remédier aux éventuels points faibles encore constatés.

4.4. Une substance particulièrement problématique pour le traitement et l'élimination des DEEE est le PVC (chlorure de polyvinyle). En fait, les matières plastiques représentent en général 20 % des DEEE (paragraphe 5.2 de l'exposé des motifs). Le PVC, quant à lui, semble constituer plus de 20 % des matières plastiques utilisées dans les équipements électriques et électroniques. Dans son Livre vert sur les problèmes environnementaux du PVC(5), la Commission a cerné et expliqué les problèmes de l'impact du PVC sur l'environnement et la santé humaine. La plupart de ces problèmes sont dus à l'utilisation de certains additifs et à la gestion des déchets de PVC.

4.5. Le Comité est disposé à apporter sa contribution au débat lancé par le livre vert, étant donné l'importance de ce sujet et les choix économiques et sociaux qu'il implique. Il apprécie l'engagement pris par la Commission de présenter au début 2001 une communication portant sur la stratégie communautaire globale relative aux problèmes environnementaux du PVC. Il estime que les propositions de directives doivent contenir un engagement clair en ce qui concerne la modification ultérieure de ces instruments législatifs, à la lumière de l'évolution future de l'approche communautaire visant à résoudre les problèmes environnementaux posés par l'utilisation du PVC.

Bruxelles, le 29 novembre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 89 du 19.3.1997.

(2) Ainsi, en un laps de temps très court, la Norvège a atteint un taux de ramassage sélectif de 5 kg.

(3) JO C 89 du 19.3.1997.

(4) Afin d'éviter toute confusion, il semble opportun de faire la distinction entre les produits mis sur le marché avant l'entrée en vigueur de la directive (produits "anciens") et les produits mis sur le marché avant l'entrée en vigueur de l'obligation financière (produits "historiques").

(5) Livre vert: Problèmes environnementaux du PVC (COM(2000) 469 du 26 juillet 2000).