Contexte

Le programme Fiscalis 2020 a été établi par le règlement (UE) nº 1286/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant un programme d’action visant à «améliorer le bon fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur en renforçant la coopération entre les pays participants, leurs autorités fiscales et leurs fonctionnaires». Le programme s’inscrit dans le prolongement de programmes antérieurs similaires. De 2014 à 2020, il a été l’un des principaux outils utilisés pour soutenir la mise en œuvre cohérente du droit de l’Union européenne (UE) dans le domaine de la fiscalité et de la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive, en garantissant l’échange d’informations, en soutenant la coopération administrative et en renforçant la capacité administrative des pays participants.

Conformément à l’article 17 du règlement, la Commission, assistée par des évaluateurs externes indépendants, a réalisé une étude à l’appui de l’évaluation finale du programme, comme elle l’avait fait pour l’évaluation à mi-parcours. Les résultats détaillés de l’évaluation sont présentés dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport et constituent la base de celui-ci. L’objectif de l’évaluation finale est d’examiner la performance du programme de 2014 à 2020 et la mesure dans laquelle les résultats obtenus seront maintenus à plus long terme. L’évaluation couvre les années de mise en œuvre du programme (2014-2020) et intègre les conclusions de l’évaluation à mi-parcours réalisée en 2018. L’évaluation finale permet d’apprécier la mesure dans laquelle ces conclusions ont été mises en œuvre et ont entraîné des améliorations. L’évaluation a porté sur tous les pays participants, à savoir les États membres de l’UE, des pays candidats (Albanie, Macédoine du Nord, Monténégro, Serbie et Turquie) et des candidats potentiels (Bosnie-Herzégovine et Kosovo*). L’évaluation tient compte de l’ensemble des activités financées et des activités de gestion et prend en considération toutes les parties prenantes concernées (administrations nationales, services de la Commission et opérateurs économiques) de l’ensemble des pays participants.

Le présent rapport vise à présenter les résultats de l’évaluation finale en ce qui concerne i) l’efficacité, c’est-à-dire la mesure dans laquelle le programme a atteint son objectif; ii) l’efficience, c’est-à-dire la mesure dans laquelle le programme a atteint son objectif par rapport aux ressources utilisées; iii) la cohérence du programme avec les politiques et priorités plus larges de l’UE; iv) la valeur ajoutée de cette intervention au niveau de l’UE et la manière dont elle a changé la donne et v) la pertinence du programme.

1. Efficacité: mesure dans laquelle le programme a atteint son objectif

Le programme vise à soutenir le bon fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur en garantissant l’échange d’informations, en soutenant la coopération administrative et en renforçant la capacité administrative des pays participants, qui peuvent à leur tour soutenir la mise en œuvre cohérente du droit de l’Union dans le domaine de la fiscalité et de la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive.

Les éléments recueillis dans le cadre de l’évaluation ont confirmé que le programme Fiscalis 2020 était un instrument essentiel pour soutenir la réalisation de ces objectifs. Le programme a été d’une importance capitale: a) pour ce qui est du développement et du fonctionnement des systèmes d’information européens qui constituent une base commune/harmonisée pour l’échange automatique et sécurisé d’informations, la normalisation et la simplification des procédures; b) dans la mesure où il a offert un large éventail d’actions conjointes qui ont fait naître un environnement collaboratif au sein duquel les autorités ont travaillé de concert, échangé des connaissances et recensé les bonnes pratiques en ce qui concerne les procédures et lignes directrices administratives, le droit de l’UE et les systèmes informatiques; et c) dans la mesure où il a permis l’organisation de formations destinées à améliorer les aptitudes et les compétences du personnel ainsi que la capacité administrative.

Ce faisant, le programme a contribué à la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive: la qualité et la portée des informations rendues disponibles par l’infrastructure et les systèmes informatiques financés par Fiscalis ont permis d’organiser des contrôles transfrontières, au cours desquels de potentielles opérations frauduleuses ont été détectées, ce qui a conduit à une action conjointe des autorités. Les acteurs interrogés ont également déclaré que l’échange automatique d’informations rendu possible par les systèmes d’information européens avait un effet dissuasif sur les comportements frauduleux et contribuait ainsi à lutter contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive. Les systèmes d’information européens ont également permis de réduire les coûts de mise en conformité et d’accroître la sécurité juridique pour les opérateurs économiques, en renforçant le respect général des règles par les contribuables et en permettant aux autorités et aux opérateurs économiques de réduire le temps et les ressources nécessaires à l’exercice de leurs activités. En outre, environ 44 % de l’ensemble des propositions d’actions conjointes présentées étaient liées à la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive. Des études de cas ont montré que Fiscalis pourrait avoir contribué à l’obtention de recettes fiscales supplémentaires.

Le programme a également facilité une meilleure compréhension commune de la législation fiscale de l’UE, tant pour les autorités fiscales que pour les opérateurs économiques, ce qui a ainsi contribué à sa mise en œuvre plus harmonieuse et cohérente. Les actions conjointes et les modules de formation directement destinés à améliorer la compréhension et la mise en œuvre de la législation fiscale de l’UE ont été jugés très utiles et ont atteint le résultat escompté. De manière plus générale, le programme a également permis d’instaurer un climat de confiance entre les fonctionnaires, favorisant des échanges qui se sont poursuivis au-delà des activités spécifiques du programme. Dans l’ensemble, il a contribué au bon fonctionnement des systèmes fiscaux dans l’UE.

Il convient de noter que les pays tiers interrogés ont également estimé que les actions conjointes offraient des possibilités de mise en réseau. Ils ont toutefois jugé que ces actions ne répondaient pas suffisamment à leurs besoins, étant donné que les actions conjointes donnent la priorité aux pays de l’UE et se concentrent sur les systèmes d’information européens, auxquels les pays candidats n’ont pas accès.

2. Efficience: mesure dans laquelle le programme a atteint son objectif par rapport aux ressources utilisées

Lors de l’évaluation de l’efficience dans le cadre de l’étude externe, il a été examiné dans quelle mesure les ressources du programme avaient permis d’obtenir les résultats escomptés de la manière la moins coûteuse possible. Des efforts ont été déployés pour estimer les coûts et les avantages et, autant que faire se peut, pour les monétiser. S’il est possible de connaître les coûts, il est en revanche plus difficile de quantifier les avantages. Les entretiens menés avec les parties prenantes au programme ont également été l’occasion de travailler à définir ces avantages.

Le programme Fiscalis 2020 a engagé un budget de 222 millions d’EUR pour la période 2014-2020. Environ 75 % du budget a été alloué au développement, à la maintenance et à l’exploitation des systèmes d’information européens à des fins fiscales (168 millions d’EUR). En outre, les États membres ont également engagé des dépenses pour l’acquisition, le développement, l’installation, la maintenance et le fonctionnement quotidien des composants nationaux des systèmes d’information européens. D’autres parties prenantes (entreprises, établissements financiers, par exemple) peuvent indirectement supporter des coûts pour ces systèmes. Cette infrastructure et ces systèmes informatiques communs nécessitent manifestement beaucoup de ressources. Toutefois, ils sont indispensables au fonctionnement quotidien des administrations fiscales et confèrent toute une série d’avantages dans tous les domaines de leurs activités. Les études de cas réalisées dans le cadre de cette évaluation ont mis en évidence des exemples concrets d’avantages supérieurs aux coûts pour certains systèmes. Grâce aux systèmes d’information européens, les procédures ont été normalisées et simplifiées. Ils ont ainsi permis de réduire la charge administrative pesant sur les autorités et sur les entreprises et de faire diminuer les coûts de mise en conformité pour ces dernières. Ils ont en outre contribué à la détection de potentielles opérations frauduleuses. Grâce au développement et à l’exploitation des composants communs pour les systèmes d’information européens, le programme au niveau de l’UE a permis de réaliser d’importantes économies d’échelle, d’assurer l’interopérabilité et d’éviter les doubles emplois pour les États membres. Par conséquent, les systèmes d’information européens ont permis l’échange sécurisé d’informations, ont soutenu la coopération administrative et ont renforcé la capacité administrative, contribuant ainsi à une mise en œuvre plus efficace et à une application cohérente du droit de l’Union en matière de fiscalité et de lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive. L’évaluation a donné une image globalement positive de leur efficience.

Le soutien financier apporté par le programme Fiscalis 2020 à un large éventail d’actions conjointes représentait environ 33 millions d’EUR (soit 15 % du financement total du programme). Sur la base des résultats des enquêtes, il a été estimé, dans l’évaluation, que les actions conjointes avaient globalement largement contribué aux objectifs du programme. Les actions conjointes comprenaient des séminaires, des ateliers, des groupes de projet, des contrôles bilatéraux ou multilatéraux, d’autres activités de coopération administrative, des visites de travail, la présence dans les bureaux administratifs et la participation aux enquêtes administratives, des activités de renforcement des capacités et des équipes d’experts. Comme indiqué précédemment, le nombre total de participants s’élevait à plus de 30 000. Afin de garantir la pleine participation des pays participants, un remboursement était possible (sauf en ce qui concerne les équipes d’experts) à hauteur de 100 % des frais éligibles, lorsqu’il s’agissait de frais de voyage et d’hébergement, de frais liés à l’organisation d’événements et d’indemnités journalières, dans les cas où cela était nécessaire pour atteindre pleinement les objectifs de Fiscalis 2020. Le coût moyen par participant par action et pour tous les types d’actions conjointes (à l’exception des équipes d’experts) est resté relativement stable tout au long de la période, avec une légère diminution globale ces dernières années, ce qui pourrait être un signe d’une amélioration de l’efficience. Les résultats des enquêtes réalisées régulièrement dans le cadre du programme Fiscalis ont été largement positifs, ce qui donne à penser que les avantages des actions sont élevés pour les acteurs concernés. La majorité des autorités fiscales ont estimé que les avantages l’emportaient sur les coûts. Les investissements dans les actions conjointes ont été jugés opportuns et rentables si l’on considère les coûts par rapport aux résultats obtenus. La participation à des équipes d’experts n’était pas entièrement remboursable par le programme Fiscalis 2020 (les frais de voyage et de séjour ont été intégralement remboursés, tandis que seuls 50 % des frais de personnel étaient couverts). Ces équipes d’experts ont néanmoins joué un rôle crucial dans le développement de certains des systèmes informatiques Fiscalis, lesquels auraient pu ne pas voir le jour sans la contribution de ces équipes. Elles offrent aux États membres la possibilité de mettre en commun leurs ressources et leur expertise, plutôt que d’agir séparément. Elles étaient donc assez rentables. Dans l’ensemble, les actions conjointes ont renforcé la coopération et la capacité administrative et ont amélioré les relations de travail entre les participants. Elles ont contribué à l’échange d’expériences et au recensement des bonnes pratiques en matière de procédures administratives; elles ont, par voie de conséquence, soutenu la mise en œuvre effective de la législation fiscale de l’UE et donné lieu à une plus grande conformité.

Environ 6,9 millions d’EUR ont été engagés pour la formation fiscale commune. La majeure partie du budget Fiscalis 2020 consacré à la formation (4,7 millions d’EUR) a été allouée aux modules d’apprentissage en ligne. Ces modules ont permis de former environ 130 470 participants issus des autorités fiscales, de même que 941 938 autres participants issus des entreprises et du public. Ainsi, les modules de formation représentent un coût de 4,90 EUR par personne formée, soit un prix très faible. Les autorités fiscales ont qualifié l’apprentissage en ligne d’utile et d’efficace pour accroître leurs capacités. Elles ont en outre souligné son caractère bénéfique pour d’autres parties prenantes. Elles ont considéré que d’autres activités de formation Fiscalis organisées dans le cadre de groupes de projet ou d’activités de renforcement des capacités (notamment des formations informatiques) avaient permis de renforcer leur capacité administrative et avaient facilité la coordination et la coopération des autorités fiscales.