Avis sur les développements possibles dans la politique de gel des terres arables (Document de réflexion de la Commission) (94/C 148/05)

Le 1er juin 1993, la Commission, conformément aux articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur les développements possibles dans la politique de gel des terres arables (Document de réflexion de la Commission).

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 mars 1994 (rapporteur: M. Ch. Pelletier).

Le Comité économique et social, lors de sa 314e session plénière des 23 et 24 mars 1994 (séance du 23 mars 1994), a adopté sans voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Différents régimes de gel existant au 15 janvier 1994

1.1. Le gel quinquennal (ou gel ARTA) n'est plus une option accessible depuis la récolte 1992. Mis en place à partir de la campagne 1988/1989 (1) ce type de gel reposait sur un contrat de 5 ans résiliable au bout de 3 ans. Il concernait une jachère fixe sur 5 ans ou tournante annuellement, assorties de niveaux de prime différents. Il était également possible de faire pâturer les terres gelées ou de les boiser, ou d'y semer des cultures à usage industriel, sous contrat. Le taux de gel devait être compris entre 20 % et 100 % des terres arables de l'exploitation [terres arables: Surface agricole utile (SAU) sauf prairies permanentes, plus prairies temporaires, cultures pérennes et productions non soumises à une organisation commune de marché (OCM), notamment la pomme de terre]. Les primes étaient financées en partie par la Communauté et en partie par l'État membre. Leur niveau était très différent selon les États membres, (cf. tableau annexe 3), il en était donc de même pour leur capacité d'attraction auprès des producteurs qui comparaient la rémunération des prix à la production dans leur région et la rémunération apportée par les primes de gel pour prendre la décision de geler ou non.

1.2. Le bilan du gel quinquennal est très mitigé (cf. tableau annexe 1): il fait apparaître que les surfaces concernées ont été assez marginales, entre 350 000 ha et 500 000 ha par an dans toute la Communauté (sur une surface de terres arables de 67,4 millions d'ha en 1988).

1.3. Entre 1988/1989 et 1991/1992, l'Italie a été, de loin, le principal contributeur avec près de la moitié des surfaces gelées, suivie par l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni, les autres pays ayant gelé chacun moins de 25 000 ha sur la période. Les producteurs ont eu tendance, logiquement, à geler volontairement leurs terres qui avaient les plus faibles potentialités agronomiques. La diminution des volumes de céréales due au gel quinquennal, très difficile à estimer (elle se serait élevée à 3,3 millions de tonnes en 1991, soit 2 % de la production communautaire), n'a pas été assez importante pour avoir un effet bénéfique sensible sur le marché.

1.4. Le règlement instituant la participation à un nouveau régime de gel de terres comme condition impérative pour bénéficier des soutiens aux cultures arables (2) a dans son article 14 prévu que l'année 1992 devait être la dernière pour laquelle de nouvelles demandes d'aides au titre du gel quinquinnal pourraient être déposées. Les producteurs ayant souscrit au nouveau système de gel peuvent « démissionner » du gel quinquennal sans pénalité, chaque année entre le 1er septembre et le 15 décembre, de 1992 à 1996 (mais pas les « petits producteurs » produisant moins de 92 tonnes de céréales, oléagineux et protéagineux, qui ne sont pas soumis au gel obligatoire).

2. Dans le cadre de la PAC réformée

2.1. Le gel tournant sur 6 ans, portant sur 15 % de la surface cultivée en céréales, oléagineux et protéagineux (SCOP) [règlement (CEE) n° 1765/92]. Les exploitations produisant moins de 92 tonnes annuelles de céréales, oléagineux et protéagineux, soit 80 % des exploitations bénéficiant du soutien aux cultures arables en 1992/1993, ne sont pas soumises au gel obligatoire pour bénéficier des soutiens.

2.2. Le gel autre que le « gel tournant sur 6 ans » ou « gel libre », quelle qu'en soit la forme, portant sur 20 % de la SCOP (ou 18 % pour les deux exceptions du Royaume-Uni et du Danemark) (3). Ce type de gel comprend notamment le gel « mixte » (en partie fixe et en partie tournant sur la même exploitation) et le gel rotationnel basé sur une autre périodicité que 6 ans. Ses modalités viennent d'être précisées par le règlement (CE) n° 231/94.

2.3. L'implantation de cultures (suivant une liste précise) à des fins non alimentaires est possible [règlement (CEE) n° 334/93] et ouvre droit au versement intégral de la prime de gel, sauf dans le cas de la betterave où la prime n'est pas versée (1).

3. Modifications au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, décidées par le Conseil agriculture du 17 décembre 1993, à la suite des propositions de la Commission du 6 septembre 1993 [doc. COM(93) 417 final]:

3.1. possibilité de différencier, dans les plans de régionalisation, les rendements « maïs », tout en conservant la possibilité de fixer une surface de base « autres céréales » au niveau national (proposition de la Commission et demande du Comité);

3.2. possibilité de différencier les rendements « irrigués » pour une culture oléagineuse particulière, au niveau régional (décision du Conseil);

3.3. pour les surfaces irriguées différenciées au niveau régional, possibilité pour les États membres de définir une surface plafond irriguée à respecter, non assortie d'un gel spécifique « irrigué » (décision du Conseil contraire à la proposition de la Commission, et reprenant la demande formulée par le Comité);

3.4. dans le cas de plans de régionalisation avec rendements et primes régionaux hétérogènes, application d'un stabilisateur du rendement, sur la base d'un « rendement moyen national historique » (proposition de la Commission). Mais le stabilisateur ne s'appliquera pas en cas d'augmentation du rendement moyen national, si le produit de ce rendement moyen national par la surface primable n'augmente pas (décision du Conseil);

3.5. le niveau de la prime de gel est relevé de 27 % par rapport au niveau fixé en 1992, et atteint 57 écus/t (proposition de la Commission);

3.6. les producteurs ont la possibilité d'opter pour un gel volontaire, c'est-à-dire de geler une surface supérieure aux 15 % ou 20 % nécessaires pour bénéficier du soutien aux cultures arables (proposition de la Commission). Cependant, le pourcentage total de surface gelée (obligatoire + volontaire) ne devra pas excéder 50 % de la SCOP (décision du Conseil). De plus, les États membres pouront fixer un pourcentage maximal inférieur à 50 %;

3.7. les producteurs qui, au titre du gel quinquennal, ont gelé plus de 50 % de leur SCOP, pourront poursuivre le gel selon le même pourcentage pour une nouvelle période de 60 mois. Cependant, le paiement du gel sera seulement égal à 40 écus/t pour la partie gelée qui dépassera les 50 % de la SCOP (décision du Conseil);

3.8. les États membres peuvent autoriser ou non le transfert des obligations de gel (proposition de la Commission), avec une limite maximale de 20 km (décision du Conseil). Ils peuvent également fixer une limite maximale inférieure à 20 km, ou n'autoriser le transfert que dans les régions où sont poursuivis des objectifs environnementaux (proposition de la Commission);

3.9. les États membres peuvent rendre éligibles de nouvelles terres au bénéfice des primes, à condition que la surface totale nationale éligible n'augmente pas significativement (proposition de la Commission, assouplie par le Conseil).

4. Date d'application du règlement

L'application est prévue pour la campagne en cours, campagne de production 1993/1994. Mais, compte tenu que ces modifications ont été adoptées très récemment, certaines des mesures pourraient n'être applicables qu'à la prochaine campagne (notamment les transferts d'obligation de gel). La publication du règlement d'application des décisions du Conseil du 17 décembre 1993 est intervenue récemment [Règlement (CE) n° 231/94].

5. Bilan de l'application du gel dans les différents États membres

6. Surfaces gelées

L'analyse des données concernant l'application des différents systèmes de gel en cours amène plusieurs commentaires.

6.1. Les surfaces engagées dans le gel quinquennal sont minoritaires par rapport à celles engagées dans le gel obligatoire en décembre 1993, sauf en Italie où elles sont trois fois plus importantes, et aux Pays-Bas où elles sont 2 fois plus importantes (mais les Pays-Bas participent très peu au gel). Dans la Communauté en 1992/1993, le gel obligatoire concernait trois fois plus de surfaces que le gel quinquennal, et cette disproportion va s'accroître jusqu'en 1997 où les surfaces consacrées au gel quinquennal seront nulles.

6.2. Gel obligatoire: trois pays représentent 70 % de la surface de base, et 75 % du gel: la France, l'Allemagne et l'Espagne.

6.3. Dans la quasi-totalité des États membres, la surface de base n'a pas été atteinte, conduisant à une « sous-réalisation » au niveau communautaire de 2,4 millions d'ha (soit 5 % de la SCOP). L'Italie semble être la plus éloignée de la réalisation de sa surface de base ( P20 %), suivie par l'Espagne ( P7 %) et la Grèce ( P13 %). L'Allemagne est une exception notable avec un dépassement de 310 000 ha (3 %) situé dans les nouveaux Länder. À noter que la surface spéciale de base « oléagineux » de l'Allemagne s'est vu augmenter de 150 000 ha au Conseil agriculture du 17 décembre 1993; en contre-partie, les SSB de plusieurs autres États membres ont été réduites.

6.4. Si l'on compare, pour chaque État membre, sa contribution au gel « obligatoire » communautaire en 1992/1993, avec la part de la surface cultivée communautaire qu'il représente, il apparaît que certains pays font « plus que leur part », comme la France, le Royaume-Uni, le Danemark. L'Italie est un cas à part car elle a des surfaces importantes encore engagées dans le gel quinquennal.

7. Productions

7.1. Le moyen qui vient naturellement à l'esprit pour juger de l'efficacité du gel obligatoire est la comparaison de la production communautaire avant le gel (1991/1992) et après le gel (1992/1993).

7.2. Cependant, les données par pays communiquées par la Commission sont des données provisoires au 16 décembre 1993.

7.3. De plus, il est évident que le jugement du gel sur une seule année d'application serait fortement biaisé: lors de la première année de gel, les producteurs ont eu naturellement tendance à mettre leurs plus mauvaises terres en jachère; l'effet du gel sur la production ne se fera sentir pleinement que lorsque les terres de meilleure potentialité agronomique entreront dans la jachère.

7.4. Par ailleurs, la comparaison après une seule année est faussée par l'influence de nombreux facteurs autres que le gel sur la production. En particulier, la sécheresse très sévère qui a sévi en 1991/1992 en Espagne et en Italie y a minoré les rendements et les productions. Les conditions météorologiques ont été plus favorables au rendement (sinon à la qualité) en 1992/1993.

7.4.1. Céréales

7.4.1.1. D'après les données provisoires au 30 novembre 1993 fournies par la Commission (cf. tableau annexe 5), la réduction de la production communautaire de céréales après la première année d'application du gel obligatoire est de 2 % (3,3 Mt), avec un taux de gel moyen pour la Communauté de 10 %. Le rendement a été particulièrement faible en 1992. Par rapport à la production de 1990/1991, la différence est plus nette ( P9 % ou 16 Mt).

7.4.1.2. Sur base d'estimations plus précises du 16 décembre 1993 (cf. tableau annexe 2), la réduction des surfaces au niveau communautaire serait de 8,46 %, et la réduction de production serait de 1,71 % par rapport à la campagne de production 1991/1992. Les pays qui ont réduit le plus leur surface en céréales ne sont pas forcément ceux qui ont le plus réduit leur production: l'Espagne, le Royaume-Uni, la France et le Danemark ont plus réduit leur surface en céréales que la moyenne communautaire. Les pays qui ont le plus réduit leur production sont l'Irlande, le Royaume-Uni, la France et la Grèce. Par contre, l'Espagne (où une forte sécheresse avait sévi en 1991/1992) et le Danemark ont augmenté leur production céréalière d'environ 20 %, le Portugal et les Pays-Bas d'environ 10 %. Plusieurs pays ont diminué leur surface, mais augmenté leur production céréalière, parfois dans des proportions importantes: Espagne, Danemark, Portugal, Allemagne et Pays-Bas. L'Irlande, la Grèce et l'Union belgo-luxembourgeoise ont plus diminué en proportion leur production que leur surface. La France et l'Italie ont diminué leur production en proportion de la diminution de surface.

7.4.1.3. Toutes ces variantes nationales expliquent le résultat global: baisse importante des surfaces cultivées en céréales mais faible baisse de la production (entre aussi en jeu la différence entre surfaces pour lesquelles l'aide est demandée et surface totale plantée).

7.4.2. Oléagineux (cf. tableau annexe 6)

7.4.2.1. Les surfaces cultivées en oléagineux ont baissé sensiblement dans 7 des douze pays de l'Union, mais ont augmenté fortement en Espagne, au Portugal (tournesol) et en Allemagne (colza). Au niveau de l'Union, la surface en oléagineux a progressé de 2 % entre 1991/1992 et 1992/1993.

7.4.2.2. Quant aux productions, elles ont fortement augmenté en Allemagne et en Espagne. Elles ont également progressé au Royaume-Uni et au Danemark, malgré une diminution des surfaces. Elles ont sensiblement regressé en Italie, Grèce, France et Irlande. Au niveau de l'Union, la production en oléagineux a diminué de 10 % entre 1991/1992 et 1992/1993.

7.4.3. Protéagineux (pois et féveroles) (cf. tableau annexe 7)

7.4.3.1. Les surfaces et les productions protéagineuses ont augmenté dans pratiquement tous les pays de l'Union européenne entre 1991/1992 et 1992/1993, sauf l'Italie et les Pays-Bas. Au niveau de l'Union, la progression des surfaces est de 5 % alors que la production augmente de 20 %.

7.4.3.2. Il est en tout état de cause trop tôt pour pouvoir apporter un jugement suffisamment étayé sur les résultats du gel obligatoire, au vu des raisons énoncées ci-dessus.

8. Observations finales

8.1. Le Comité renvoie à l'avis rendu le 20 octobre 1993 sur le document COM(93) 417 final.

8.2. Le Comité tient cependant à rappeler les principales positions qu'il avait exprimées dans cet avis.

8.2.1. Le gel de terres ne doit pas fixer un carcan définitif à la production européenne et doit lui permettre de s'adapter à l'évolution des débouchés internes et externes, en particulier dans les domaines de l'alimentation animale et des biocarburants.

8.2.2. Les cultures à des fins non alimentaires doivent être développées.

8.2.3. La politique commune en matière de gel doit être décidée de manière autonome par l'Union.

8.2.4. L'objectif de la proposition de réforme était bien la simplification et l'assouplissement du régime de soutien aux cultures arables.

8.2.5. Le Comité s'opposait à la transformation des surfaces plafonds irriguées régionales en surface de bases spécifiques irriguées, assorties d'un gel spécifique.

8.2.6. Le Comité demandait que soit mentionnée clairement la possibilité, pour les États membres où les surfaces de base « maïs » sont régionalisées, d'établir une surface de base « autres céréales » au niveau national.

8.2.7. Le Comité demandait la suppression de l'article 3, paragraphe 6, introduisant un nouveau stabilisateur appliqué au rendement.

8.2.8. Le Comité se prononçait pour un taux de gel « mixte » intermédiaire entre le taux du gel « tournant » et celui du gel « fixe », avec une pondération.

8.2.9. Dans le cadre du gel volontaire (supérieur au pourcentage obligatoire pour bénéficier des soutiens), le Comité attirait l'attention sur les dangers potentiels qu'aurait engendrés un gel des terres à 100 %.

8.2.10. Le Comité se prononçait contre le principe général du transfert mais approuvait la limitation à 10 km proposée par la Commission, tout en demandant qu'il soit possible aux États membres de fixer une limite inférieure.

8.2.11. Le Comité demandait de mentionner explicitement plusieurs types de situation donnant la possibilité d'élire de nouvelles terres aux soutiens, tout en demandant que l'échange des nouvelles terres éligibles par le déclassement d'autres parcelles soit réalisé à l'échelle de l'exploitation, dans un souci d'équité entre les régions.

8.2.12. Le Comité demandait que le taux du gel tournant sur 3 ans soit le même que celui du gel tournant sur 6 ans, avec clause de vérification à 3 ans. Il demandait également qu'un agriculteur optant pour le gel à taux majoré (20 % sur les bases actuelles) puisse choisir librement la durée du gel et les parcelles concernées.

8.3. Suite à la publication du règlement d'application des décisions concernant la réforme du soutien aux cultures arables prises en Conseil agriculture le 17 décembre 1993 [règlement (CE) n° 231/94], le Comité se félicite que les positions qu'il avait exprimées aient été, partiellement, prises en compte par le Conseil. Il juge qu'il serait indispensable que la Commission étudie de façon approfondie l'incidence de la politique de gel sur la stabilité des exploitations agricoles, sur l'emploi dans les différentes catégories d'exploitations et les services en amont et en aval, ainsi que son impact social global sur le milieu agricole et rural, son impact sur l'environnement et sur l'investissement en milieu rural.

8.4. Le Comité tient à rappeler fermement que l'objectif premier de la réforme du soutien aux cultures arables était l'assouplissement et la simplification de la réglementation et de son application dans les États membres, et que les dispositions actuelles font qu'on s'éloigne de cet objectif.

8.5. Enfin, le Comité souhaite pouvoir reprendre son examen des résultats de l'application de la politique de soutien aux cultures arables, à la lumière des résultats de la campagne en cours, c'est-à-dire après 2 années d'application de la politique de soutien aux cultures arables.

Fait à Bruxelles, le 23 mars 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) Règlement (CEE) n° 1094/88 du 25. 4. 1988, JO n° L 106 du 27. 4. 1988.

(2) Règlement (CEE) n° 1765/92 du 30. 6. 1992, JO n° L 121 du 1er. 7. 1992.

(3) Règlement (CEE) n° 1541/93 du 14. 6. 1993, JO n° L 154 du 25. 6. 1993.

(4) Règlement (CE) n° 231/94, JO n° L 30 du 3. 2. 1994.

ANNEXE 1 à l'avis du Comité économique et social

Campagnes de commercialisation

Tableau de présentation des résultats du gel des termes arables (système quinquennal)

>TABLE>

ANNEXE 2 à l'avis du Comité économique et social

Estimation de la production de céréales CE 12: 1993/1994 et 1992/1993

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ANNEXE 3 à l'avis du Comité économique et social

Montant des primes ARTA dans la CEE

Total communautaire et national

Campagne 1990/1991

(Source: Commission)

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ANNEXE 4 à l'avis du Comité économique et social

Application des différents systèmes de gel en cours

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ANNEXE 5 à l'avis du Comité économique et social

Céréales

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ANNEXE 6 à l'avis du Comité économique et social

Oléagineux

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ANNEXE 7 à l'avis du Comité économique et social

Protéagineux (pois et féveroles)

>TABLE>