COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Document d’orientation concernant les mesures à prendre par les États membres en cas de doute sur la légalité des importations dans l’Union européenne de bois d’essences inscrites à la CITES

(2018/C 376/01)

MESURES À PRENDRE PAR LES ÉTATS MEMBRES EN CAS DE DOUTE SUR LA LÉGALITÉ DES IMPORTATIONS DANS L’UNION EUROPÉENNE DE BOIS D’ESSENCES INSCRITES À LA CITES

La présente communication est destinée à fournir des orientations aux autorités compétentes des États membres de l’Union européenne en ce qui concerne la mise en œuvre des règlements de l’Union sur le commerce des espèces sauvages (1), dans les cas où du bois d’essences relevant de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) est importé dans l’Union européenne et fait l’objet d’un permis d’exportation délivré par les autorités du pays d’exportation, mais où des doutes subsistent quant au fait que ce bois ait été récolté en conformité avec la législation en vigueur dans le pays de récolte.

1. Contexte

En vertu des règlements de l’Union sur le commerce des espèces sauvages, l’organe de gestion CITES d’un État membre ne peut délivrer un permis d’importation CITES que si le pays exportateur a délivré un permis d’exportation conformément à la Convention CITES (2). Cela présuppose, notamment, que le pays exportateur ait «la preuve que le spécimen n’a pas été obtenu en contravention aux lois sur la préservation de la faune et de la flore en vigueur dans cet État» (3).

Aux termes de l’article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) no 865/2006, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/870 de la Commission (4), «[l]es permis d’exportation et certificats de réexportation délivrés par des pays tiers ne sont acceptés que si l’autorité compétente du pays tiers concerné fournit, lorsqu’elle y est invitée, des informations satisfaisantes indiquant que les spécimens ont été obtenus dans le respect de la législation concernant la protection des espèces concernées.»

L’article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) no 865/2006 s’applique à tous les spécimens nécessitant la délivrance d’un permis d’exportation en vertu du règlement (CE) no 338/97, mais il est particulièrement pertinent dans le cas des essences de bois. Des exemples récents ont montré que les États membres de l’Union européenne étaient confrontés à des situations dans lesquelles ils devaient statuer sur des demandes de permis d’importation de bois d’essences inscrites à la CITES dont l’origine légale était sérieusement mise en doute. Les envois sont accompagnés d’un permis d’exportation valide, délivré par le pays exportateur, ce qui, en principe, devrait garantir que l’origine légale du bois a été vérifiée par ce pays exportateur. Cependant, des informations émanant de diverses sources peuvent faire planer un doute sur l’origine légale de ces envois et sur le fait que le pays exportateur ait dûment vérifié que les spécimens n’ont pas été obtenus en contravention à sa législation relative à la protection de la faune et de la flore.

En pareille situation, il importe que les États membres de l’Union européenne adoptent une approche cohérente et qu’ils contrôlent avec le même degré de rigueur l’origine légale des produits, ce qui pourrait les conduire à refuser les permis d’importation. Les présentes orientations concernant l’interprétation de l’article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) no 865/2006 devraient contribuer à garantir la cohérence entre les États membres de l’Union européenne. Ceux-ci sont invités à appliquer les éléments énumérés ci-après au cas par cas et de manière à apporter une réponse proportionnée à chacune des situations auxquelles ils sont confrontés.

2. Statut du document

Le présent document d’orientation a été élaboré par le personnel de la Commission, et un projet a été approuvé par le comité du commerce de la faune et de la flore sauvages institué par l’article 18 du règlement (CE) no 338/97, et donc par les autorités compétentes des États membres.

Ce document d’orientation est destiné à aider les autorités nationales dans l’application du règlement (CE) no 338/97. Il n’est pas juridiquement contraignant. Son seul objectif est de fournir des informations sur certains aspects du règlement (CE) no 865/2006 et sur les mesures considérées comme les meilleures pratiques. Il ne remplace pas, pas plus qu’il ne complète ni ne modifie, les dispositions du droit de l’Union visées dans la section 1 du présent document, qui continuent de constituer la base juridique qui doit être appliquée. Le présent document ne doit pas non plus être considéré isolément; il est à rapprocher de la législation et ne constitue pas une référence «indépendante». La Cour de justice de l’Union européenne est seule compétente pour donner une interprétation du droit de l’Union faisant autorité.

Le document sera publié par voie électronique par la Commission, et pourra être publié par les États membres. Il sera réexaminé en 2021 par le comité du commerce des espèces de faune et de flore sauvages.

3. Orientations pour l’interprétation de l’article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) no 865/2006

Les actes du droit de l’Union doivent être interprétés à la lumière de leurs objectifs. L’article 1er du règlement (CE) no 338/97 dispose que l’objectif de celui-ci est «de protéger les espèces de faune et de flore sauvages et d’assurer leur conservation en contrôlant leur commerce». Les dispositions du règlement doivent donc être interprétées d’une manière qui soit en cohérence avec cet objectif.

Par ailleurs, l’article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que la politique de l’environnement doit être fondée sur le principe de précaution. Il en découle que si une mesure ou une politique risque d’entraîner des dommages graves ou irréversibles pour la population ou l’environnement, l’absence de certitude scientifique absolue ne devrait pas servir de prétexte pour repousser l’adoption de mesures d’un bon rapport coût-efficacité visant à éviter ces dommages. Ce principe vise à garantir un meilleur niveau de protection de l’environnement par une action préventive dans le cas de tels risques.

Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, le principe de précaution s’applique, entre autres, pour l’interprétation et l’application de l’acquis de l’Union en matière d’environnement, et donc aussi pour l’interprétation et l’application du règlement (CE) no 338/97. Les États membres de l’Union européenne devraient appliquer le principe de précaution dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation au titre du règlement (CE) no 338/97.

En vertu de l’article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) no 865/2006, il incombe aux autorités CITES des États membres de décider, lors de la réception d’une demande d’importation de spécimens d’espèces inscrites à la CITES, s’il est nécessaire ou non de consulter le pays exportateur. L’article 7, paragraphe 6, ne les oblige pas à consulter systématiquement le pays exportateur. Il est recommandé aux États membres de l’Union européenne d’adopter une approche fondée sur les risques pour décider s’il convient ou non de consulter ce pays dans un cas donné.

a) Quels sont les éléments à prendre en considération par les États membres de l’Union européenne pour décider de la nécessité de consulter le pays exportateur?

Les États membres de l’Union européenne sont invités à tenir compte des éléments suivants:

— Existe-t-il des informations sur le pays exportateur, en rapport avec la mise en œuvre de la Convention CITES, qui donnent à penser que ce pays pourrait ne pas effectuer des contrôles suffisants pour garantir la légalité de l’envoi (par exemple, lorsque le pays a été soumis à des recommandations spécifiques ou à des mesures de mise en conformité par le comité permanent de la CITES, ou lorsque des vérifications complémentaires sont requises, dans un cas similaire, par le règlement «Bois» de l’Union européenne (RBUE) (5), en accord avec le document d’orientation correspondant (6))?

— Existe-t-il des informations émanant de sources fiables qui semblent indiquer que l’expédition de bois pourrait ne pas provenir de sources légales?

— Existe-t-il des éléments indiquant qu’une entreprise de la chaîne d’approvisionnement a pris part à des pratiques liées à l’exploitation illégale des forêts?

— Quelle est la complexité de la chaîne d’approvisionnement? À quel point est-il difficile de remonter à la source du bois?

— Existe-t-il un risque élevé de corruption dans le pays?

Si les informations rassemblées lors de la vérification des éléments ci-dessus font sérieusement craindre que le bois ait été obtenu en contravention aux dispositions législatives de conservation des espèces concernées du pays exportateur, il est recommandé à l’État membre de prendre contact avec l’organe de gestion CITES du pays exportateur (en informant également l’autorité scientifique CITES de ce pays et, le cas échéant, sa ou ses autorités de délivrance des autorisations FLEGT (7) et ses points de contact FLEGT ou de l’administration forestière). L’importateur potentiel doit être informé de cette démarche en cas de retards importants (8).

b) Quelles sont les informations qui devraient être demandées au pays exportateur?

Il est recommandé aux États membres de l’Union européenne d’examiner la liste ci-après pour déterminer les questions à poser au pays exportateur.

— Pour délivrer un permis d’exportation de bois d’une espèce inscrite à l’annexe II de la CITES, le pays exportateur doit s’assurer que le spécimen a été récolté en conformité avec la législation en matière de protection de la faune et de la flore. Quelles sont les dispositions législatives en matière de protection de la faune et de la flore sauvages applicables aux produits couverts par le permis d’exportation?

— Quel est le système en place pour vérifier que ces dispositions ont été respectées? Dans le cas de l’expédition faisant l’objet du permis d’exportation en question, comment ce système a-t-il été mis en œuvre? En particulier, quels documents ont été délivrés et quels contrôles ont été effectués pour garantir le respect des dispositions concernant la vérification de la légalité?

— Tous les opérateurs intervenus dans la chaîne d’approvisionnement, depuis la récolte jusqu’à l’exportation vers l’Union, ont-ils été inventoriés (récolte, transport, ventes initiale et ultérieures, traitements primaire et secondaire, exportation)? Comment la traçabilité de l’expédition a-t-elle été garantie le long de la chaîne d’approvisionnement afin de s’assurer que les spécimens mentionnés dans le permis d’exportation correspondent aux spécimens récoltés?

Si nécessaire, les États membres de l’Union pourraient également inviter les pays exportateurs à fournir les informations spécifiques ci-après, l’expérience ayant montré que ces éléments sont souvent essentiels pour évaluer comme il se doit la légalité d’une expédition de bois:

— le nom et l’adresse complets de l’entreprise exportatrice,

— l’origine géographique du bois (région, localisation de la concession et détails connexes),

— l’année de récolte du bois exporté, et vérification que le bois est exporté dans le cadre du quota de l’année correspondante (s’il existe un quota d’exportation CITES ou un quota de récolte national),

— des informations sur le plan de gestion, le ou les permis d’exploitation ou la ou les autorisations d’abattage, ainsi que toute autre information utile, en fonction de la législation en vigueur dans le pays exportateur,

— des informations sur les sites d’abattage (par exemple, les parcelles et les numéros des arbres) d’où provient le bois,

— des informations concernant la traçabilité, depuis les sites d’abattage jusqu’aux sites de transformation ou d’exportation.

c) Dans quelles conditions les informations communiquées par les pays exportateurs pourraient-elles être jugées «satisfaisantes»?

La réponse de l’organe de gestion CITES du pays exportateur aux questions ci-dessus doit être examinée par l’État membre importateur afin qu’il détermine si elle fournit des informations cohérentes et fiables, apportant des garanties suffisantes que l’expédition se compose de bois obtenu conformément à la législation en matière de protection de la faune et de la flore sauvages du pays exportateur. Si ces conditions sont réunies et que tout porte à croire que les documents fournis sont valides et vérifiables, les informations doivent être considérées comme satisfaisantes et le permis d’importation doit être délivré.

Si les informations fournies sont jugées insuffisantes ou que des éléments importants font défaut, il est recommandé aux États membres de l’Union européenne de prendre contact avec le pays importateur pour réclamer les éléments manquants.

Si, en dépit des tentatives faites pour obtenir les informations demandées, les éléments fournis par le pays exportateur en réponse aux questions ci-dessus restent insuffisants pour pouvoir conclure que les spécimens ont été obtenus dans le respect des dispositions de législation relative à protection des espèces concernées, ou si aucune réponse n’a été fournie, les États membres ne devraient pas délivrer le permis d’importation, conformément à l’article 7, paragraphe 6, du règlement (CE) no 865/2006 (9).

Dans le cas particulier des pays exportateurs qui ont conclu un accord de partenariat volontaire FLEGT avec l’Union européenne, en vertu duquel des autorisations FLEGT sont délivrées pour les expéditions de bois exporté par ce pays, il se peut que le régime d’autorisation national de ce pays exige que les expéditions de bois d’essences inscrites à la CITES soient accompagnées à la fois d’un permis d’exportation CITES et d’une autorisation FLEGT (10). Une autorisation FLEGT fournit des garanties supplémentaires quant à l’origine légale de l’expédition. En pareil cas, l’autorité de gestion peut aussi demander des informations à l’autorité de délivrance des autorisations FLEGT compétente du pays exportateur. Il est également recommandé d’informer l’autorité compétente FLEGT de l’État membre importateur dans les cas où une autorisation FLEGT est déclarée pour du bois d’essences inscrites à la CITES (11).

d) Quelles mesures supplémentaires peuvent être prises pour garantir le même niveau de contrôle entre les États membres?

Les États membres sont invités à échanger des informations entre eux et avec la Commission au sujet des cas dans lesquels ils n’ont pas été en mesure de délivrer un permis d’importation du fait des réponses non satisfaisantes ou de l’absence de réponse du pays exportateur aux questions ci-dessus.

Afin de garantir une approche commune au niveau de l’Union européenne, la question pourrait, au besoin, être portée à l’attention du groupe d’experts de l’organe de gestion CITES compétent. Dans ce contexte, le groupe d’experts pourrait recommander que:

i. la Commission prenne contact avec le pays exportateur concerné pour lui faire part des préoccupations concernant la légalité des exportations pour l’essence en question, et pour demander des éclaircissements sur les éléments qui ont conduit au refus de délivrance des permis;

ii. les importations dans tous les États membres de l’Union européenne soient suspendues pour certaines combinaisons d’essences et de pays, si les informations complémentaires fournies par le pays exportateur à la demande de la Commission sont jugées insuffisantes. Cette décision pourrait être prise sur la base de l’article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 338/97, qui dispose que «[e]n consultation avec les pays d’origine concernés, en conformité avec la procédure de réglementation visée à l’article 18, paragraphe 2, et prenant en compte tout avis du groupe d’examen scientifique, la Commission peut imposer des restrictions, soit générales soit concernant certains pays d’origine, à l’introduction dans la Communauté […]»;

iii. l’Union européenne soumette la question au secrétariat de la CITES et au comité permanent de la CITES dans le cadre des mécanismes mis en place par la CITES pour assurer respect de la convention (12).

4. Lien avec le règlement «Bois» de l’Union européenne

Les mesures proposées ci-dessus revêtent une importance particulière depuis l’entrée en vigueur, en 2013, du règlement «Bois» de l’Union européenne (13), qui interdit la mise sur le marché de l’Union européenne de bois issus d’une récolte illégale. L’annexe du présent document fournit de plus amples informations sur la procédure de vérification de la légalité prévue par le règlement «Bois», et notamment sur la définition de la «législation applicable» figurant à l’article 2, point h) dudit règlement.

Des règles spécifiques applicables aux essences de bois inscrites à la CITES sont énoncées à l’article 3 du règlement «Bois»: «Les bois des espèces inscrites aux annexes A, B ou C du règlement (CE) no 338/97 et qui sont conformes audit règlement et à ses dispositions d’application sont considérés comme issus d’une récolte légale aux fins du présent règlement». La justification de ce postulat est que — comme indiqué plus haut — la Convention CITES exige des Parties qu’elles n’accordent un permis d’exportation que si les espèces ont été récoltées, entre autres, en conformité avec la législation nationale en vigueur du pays exportateur.

Dans ce contexte, il est recommandé que, dans chaque État membre de l’Union européenne, l’organe de gestion CITES, d’une part, et les autorités compétentes chargées de la mise en œuvre des règlements «Bois» et FLEGT (14), d’autre part, coopèrent entre eux (notamment par l’échange d’informations) afin de s’assurer que les différents règlements sont mis en œuvre d’une manière cohérente dans cet État membre. Lorsque l’organe de gestion CITES d’un État membre de l’Union européenne a des doutes sur la légalité d’expéditions de bois, il doit en informer son homologue chargé de la mise en œuvre des règlements «Bois» et FLEGT de l’Union européenne et, s’il y a lieu, les services répressifs compétents chargés des contrôles sur le bois. De la même façon, les autorités compétentes pour les règlements «Bois» et FLEGT de l’Union européenne doivent informer leurs homologues CITES lorsqu’ils reçoivent des informations qui concernent ou pourraient concerner des essences inscrites à la CITES.

Pour assister les États membres dans la mise en œuvre du règlement «Bois», la Commission a créé une plateforme sécurisée à l’intention des autorités compétentes chargées du règlement «Bois», destinée à faciliter l’échange d’informations sur les questions liées au règlement (15). La Commission peut aussi donner accès à cette plateforme aux organes de gestion CITES, afin d’aider toutes les autorités compétentes à partager les informations concernant la légalité des produits dérivés du bois qui sont importés dans l’Union européenne. La Commission a également élaboré un document d’orientation, en collaboration avec les États membres, concernant les questions liées à la mise en œuvre du règlement «Bois» (16). Ce document peut être consulté sur le site internet de la Commission, de même que d’autres sources d’information telles que des notes d’information sur les évolutions intéressant la mise en œuvre et le contrôle de l’application du règlement «Bois».

Il existe d’autres ressources permettant d’obtenir des informations sur les cadres juridiques en place dans certains pays exportateurs (17). Ces cadres ont parfois un champ d’application plus large que celui de la définition de la légalité donnée par la CITES, à savoir «les lois sur la préservation de la faune et de la flore en vigueur dans cet État», aux termes des dispositions de l’article IV de la Convention CITES.

(1) Règlement (CE) no 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce (JO L 61 du 3.3.1997, p. 1) et ses dispositions d’application, en particulier: le règlement (CE) no 865/2006 de la Commission du 4 mai 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce (JO L 166 du 19.6.2006, p. 1), le règlement d’exécution (UE) no 792/2012 de la Commission du 23 août 2012 établissant les règles relatives à la forme des permis, des certificats et autres documents prévus au règlement (CE) no 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, et modifiant le règlement (CE) no 865/2006 de la Commission (JO L 242 du 7.9.2012, p. 13), et le règlement d’exécution (UE) 2017/1915 de la Commission du 19 octobre 2017 interdisant l’introduction dans l’Union de spécimens de certaines espèces de faune et de flore sauvages (JO L 271 du 20.10.2017, p.7).

(2) Voir l’article 4, paragraphe 2, point c) du règlement (CE) no 338/97, applicable aux espèces inscrites à l’annexe B du règlement.

(3) Voir l’article IV, paragraphe 2, point b) de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), applicable aux espèces inscrites à l’annexe II de la convention.

(4) Règlement (UE) 2015/870 de la Commission du 5 juin 2015 modifiant, en ce qui concerne le commerce des espèces de faune et de flore sauvages, le règlement (CE) no 865/2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 338/97 du Conseil (JO L 142 du 6.6.2015, p. 3).

(5) Règlement (UE) no 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché (JO L 295 du 12.11.2010, p. 23).

(6) Communication de la Commission du 12.2.2016 — Document d’orientation concernant le règlement «Bois» de l’Union européenne, C(2016) 755 final — http://ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm

(7) Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux, d’après la communication de la Commission intitulée «Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux (FLEGT) — Proposition relative à un plan d’action de l’Union européenne», COM(2003) 251, et le règlement (CE) no 2173/2005 du Conseil du 20 décembre 2005 concernant la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT relatif aux importations de bois dans la Communauté européenne (JO L 347 du 30.12.2005, p. 1).

(8) Voir l’article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 865/2006.

(9) Il est admis que les États membres de l’Union européenne sont également en droit de refuser la délivrance d’un permis d’importation en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point e), de l’article 4, paragraphe 2, point c) et de l’article 4, paragraphe 2, point a), du règlement (CE) no 338/97.

(10) C’est actuellement le cas de l’Indonésie, où le bois des essences inscrites à la CITES est également soumis au système indonésien de garantie de la légalité du bois et où un document V-Legal ou une autorisation FLEGT valide est exigé pour l’exportation de ces bois.

(11) Conformément à la communication de la Commission — Orientations de mise en œuvre Douanes et FLEGT — Résumé public (JO C 389 du 4.11.2014, p. 2).

(12) Voir la résolution Conf.14.3 sur les procédures CITES pour le respect de la Convention.

(13) Règlement (UE) no 995/2010.

(14) Règlement (CE) no 2173/2005.

(15) http://capacity4dev.ec.europa.eu/eutr-competent-authorities/dashboard

(16) Voir note de bas de page 7.

(17) Voir par exemple http://gftn.panda.org/?202483/Framework-for-Assessing-Legality-of-Forestry-Operations-Timber-Processing-and-Trade. Ce site internet fournit des informations sur le cadre commun d’évaluation de la légalité des activités forestières, de la transformation et du commerce du bois (également dénommé «cadre commun d’évaluation de la légalité»). Il s’agit d’une liste de points à vérifier, établie par les organisations non gouvernementales WWF/GFTN et TRAFFIC pour permettre aux gouvernements et aux entreprises de prendre connaissance et de comprendre les aspects pertinents des dispositions législatives, réglementaires et administratives ainsi que des obligations contractuelles concernant les activités forestières, la transformation et le commerce du bois dans un certain nombre de pays (Brésil, Cameroun, République centrafricaine, Chine, Colombie, République démocratique du Congo, Gabon, Inde, Indonésie, Laos, Malaisie, Myanmar/Birmanie, Pérou, République du Congo, Russie et Viêt Nam).