Une Europe plus forte sur la scène internationale: un processus de décision plus efficace pour la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE

1.Introduction

Au cours des 60 dernières années, les mesures prises sur la voie de l’intégration européenne ont créé un destin commun pour les citoyens de l’Union. La question à laquelle l’Europe est confrontée est simple: il s’agit de savoir si les Européens décideront de leur destin commun, ou si leur destin sera décidé par d’autres; si l’Union européenne veut être un pilier de l’ordre mondial multipolaire émergent ou si elle se résignera à n’être qu’un simple pion.

Les défis auxquels l’Europe est confrontée aujourd’hui ne disparaîtront pas. La concurrence mondiale se durcira. Le rythme de l’évolution technologique s’accélérera. L’instabilité géopolitique augmentera. Les effets du changement climatique se feront sentir. En raison des tendances démographiques, la migration vers l’UE se poursuivra.

La déclaration de Rome de 2017, adoptée à l’occasion du 60e anniversaire du traité de Rome, a reconnu qu’une Union européenne plus forte était une nécessité. Les dirigeants ont souligné en particulier que l’UE devait devenir plus forte sur la scène internationale. Elle doit être plus apte à influer sur le cours des événements mondiaux et à assumer des responsabilités internationales. L’Union européenne doit renforcer sa capacité à «agir de façon crédible sur la scène internationale» («Weltpolitikfähigkeit»). La présente communication est une contribution au débat entre les dirigeants qui se poursuivra lors de leur réunion à Sibiu le 9 mai 2019.

Aujourd’hui, dans un monde complexe, connecté et en proie aux tensions, l’UE doit protéger ses citoyens, promouvoir ses valeurs et intérêts, soutenir l’ordre international fondé sur des règles et exporter la stabilité dans son voisinage et au-delà. Elle doit également être en mesure de répondre aux attentes des pays tiers, des organisations internationales et d’autres acteurs internationaux afin de pouvoir contribuer véritablement à relever les défis qui se posent au niveau régional et mondial.

Aucun État membre ne peut à lui seul relever ces défis ni saisir ces opportunités. L’UE et ses États membres doivent unir leurs forces pour promouvoir leurs valeurs et leurs intérêts partagés.

Dans son discours sur l’état de l’Union de 2018, le président Juncker a recensé un certain nombre de politiques qui doivent être poursuivies à cet effet. L’UE doit collaborer encore plus étroitement avec ses partenaires du monde entier. Elle doit renforcer son partenariat avec l’Afrique, notamment en lançant une alliance pour des investissements et des emplois durables. L’UE doit être en mesure d’assumer elle-même son destin. Par exemple, elle doit consolider le rôle international de l’euro. Elle doit également parler d’une seule voix, avec force et de manière claire, face aux événements internationaux.

Pour atteindre ces objectifs et devenir plus forte sur la scène internationale, l’UE doit se doter des instruments nécessaires, notamment en rendant son processus décisionnel plus efficace.

À cette fin, dans son discours sur l’état de l’Union de 2017, le président Juncker a proposé «[d’examiner] quelles sont les décisions de politique extérieure qui pourraient être adoptées non plus à l’unanimité, mais à la majorité qualifiée». Les traités en vigueur ne s’y opposent pas. La déclaration de Meseberg de juin 2018 intitulée «Renouveler les promesses de l’Europe en matière de sécurité et de prospérité», de la chancelière allemande Angela Merkel et du président français Emmanuel Macron, abordait la même question. Ces derniers appelaient à «[étudier] de nouveaux moyens d’accroître la rapidité et l’efficacité de la prise de décision de l’UE dans le cadre de notre politique étrangère et de sécurité commune» et à «examiner les possibilités de recourir au vote à la majorité en matière de politique étrangère et de sécurité commune, dans le cadre d’un débat plus large sur le recours au vote à la majorité dans les politiques de l’UE».

Il s’agit d’un débat mené de longue date. L’UE est progressivement passée de l’unanimité au vote à la majorité qualifiée à de nombreuses reprises au cours de son histoire. Introduite pour la première fois par l’Acte unique européen, la majorité qualifiée est aujourd’hui la procédure de vote standard pour le processus décisionnel de l’UE, y compris dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. La raison du remplacement de l’unanimité par la majorité qualifiée est simple et impérieuse et a toujours été la même. Les États membres ont reconnu que, lorsqu’un certain niveau d’ambition est recherché dans un domaine d’action précis, il vient un moment où la règle de l’unanimité ralentit les progrès et, dans certains cas, empêche l’UE de s’adapter à des réalités changeantes. En ce sens, toute évolution vers la majorité qualifiée représente une avancée majeure pour l’UE.

Reposant sur une culture du compromis, le vote à la majorité qualifiée offre de plus grandes possibilités de débattre et de parvenir à des solutions pragmatiques qui reflètent les intérêts de tous. Un processus décisionnel souple, efficient et rapide a donc permis à l’Union de devenir une référence et de fixer les normes au niveau mondial dans des domaines d’action tels que la protection de l’environnement et des consommateurs, la protection et des données et le commerce libre et équitable.

L’UE devient un acteur de plus en plus important sur la scène internationale et nombreux sont ceux dans le monde qui la considèrent comme la garante des valeurs universelles. Qu’il s’agisse de faciliter la normalisation des relations entre Belgrade et Pristina, de répondre à la violation du droit international par la Fédération de Russie en Crimée et dans l’est de l’Ukraine ou d’entamer et d’arbitrer les négociations relatives au programme nucléaire iranien, l’Union n’a cessé de promouvoir la paix et la prospérité dans son voisinage et au-delà.

Toutefois, l’extension du vote à la majorité qualifiée serait bénéfique pour la politique étrangère et de sécurité commune. La présente communication expose le raisonnement qui sous-tend la mise en place d’un processus décisionnel plus efficace dans certains domaines de la politique étrangère et de sécurité commune, examine les possibilités d’y parvenir qui existent dans le traité sur l’Union européenne et met en évidence les domaines concrets et réalisables dans lesquels le Conseil pourrait statuer à la majorité qualifiée plutôt que de s’en tenir à l’unanimité. Les particularités de la politique étrangère sont prises en compte dans les traités. Des garanties sur mesure existent et continueraient de s’appliquer. À un stade ultérieur, la Commission pourrait examiner la manière dont le vote à la majorité qualifiée pourrait servir à renforcer davantage les relations de l’Union avec les pays tiers.

2.Les raisons justifiant l’extension du vote à la majorité qualifiée dans la politique étrangère et de sécurité commune

Dans la politique étrangère et de sécurité commune, la plupart des décisions de l’UE sont adoptées à l’unanimité. Cela n’a généralement pas empêché l’Union d’être active et d’adopter des positions fortes sur des questions de politique étrangère, mais l’incidence sur la capacité de l’UE à agir rapidement sur la scène mondiale est de plus en plus marquée. Dans la politique internationale, le temps est précieux et la crédibilité d’un acteur international dépend de sa capacité à réagir rapidement et de manière cohérente aux crises et aux événements internationaux. De même, la solidité, l’efficacité et l’impact d’un acteur mondial dépendent de sa capacité à agir de manière cohérente et efficace sur la scène internationale et dans les enceintes internationales.

Depuis le traité de Maastricht de 1992, lorsque les États membres ont, pour la première fois, conféré à l’Union la compétence d’agir sur les questions de politique étrangère et de sécurité, des progrès considérables ont été accomplis grâce au développement substantiel de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune de l’UE. Néanmoins, il existe encore des cas où l’UE est incapable de parvenir à des positions communes, ou bien celles-ci ne sont pas suffisamment solides ou suffisamment rapides (voir le point 3).

Ces cas ont un coût politique réel pour l’Union et ses États membres: les institutions de l’UE ne peuvent pas agir de manière décisive, les États membres les plus actifs sur le plan international ne représentent que leur position individuelle plutôt que de bénéficier du poids combiné de 28 États membres, et les États membres qui ne disposent pas d’un siège à la table des négociations ne sont pas en mesure d’exercer une influence directe sur la question en cause.

Le fait que de tels cas se produisent encore démontre que la règle de l’unanimité empêche l’Union d’atteindre son plein potentiel dans le domaine de la politique étrangère. Dans la perspective de 2025, il sera essentiel de surmonter ces limites compte tenu du possible élargissement de l’UE. Il importe que l’UE soit plus forte et plus solide, avant de pouvoir s’étoffer.