Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence de Malte pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent à intervalles réguliers des programmes de convergence au Conseil et à la Commission aux fins de la surveillance multilatérale en application de l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés qui peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 font l'objet d'une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le premier programme de convergence maltais, couvrant la période 2004-2007, a été présenté le 21 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme en tenant compte des prévisions du printemps 2004, du code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence [2] et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Les résultats de cette évaluation sont les suivants:

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM (2002) 668 final du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence maltais, couvrant la période 2004-2007, a été présenté le 21 mai 2004. Il exprime l'intention de Malte d'accéder au dernier stade de l'UEM aussitôt que le pays remplira les critères de convergence. Il vise à assurer une croissance économique durable et un niveau d'emploi élevé et stable pour assurer une réelle convergence. La stratégie définie vise à restaurer l'équilibre des finances publiques de manière durable à moyen terme et à assurer la stabilité du secteur extérieur.

Le programme de convergence ne respecte que partiellement les exigences du code de conduite en matière de présentation des données. En particulier, les données statistiques ne sont pas toujours conformes aux normes SEC95. Le PIB et ses composantes sont calculés sur la base du système des comptes nationaux de 1993 (SCN 1993), tandis que les ratios budgétaires sont fondés sur le PIB nominal calculé sur la base du système SEC95. Il est donc difficile de comparer les différentes parties du programme.

Le déficit des administrations publiques s'est creusé pour atteindre 6,5 % du PIB en 2003 (si l'on exclut une opération ponctuelle équivalant à 3,2 % du PIB), au-delà de la valeur de référence de 3 % prévue par le traité, tandis que le ratio de la dette progressait jusqu'à 72,0 % du PIB, au-delà de la valeur de référence de 60 % prévue par le traité. La Commission a engagé la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de Malte le 12 mai 2004 en adoptant le rapport prévu par l'article 104, paragraphe 3, du traité. Le comité économique et financier a rendu son avis sur le rapport de la Commission le 25 mai. Le 5 juillet 2004, le Conseil devrait, sur la base de deux recommandations de la Commission, décider qu'il existe un déficit excessif à Malte et adresser des recommandations aux autorités maltaises pour qu'il soit mis un terme à cette situation.

Le taux de croissance réelle du PIB pour 2003 calculé sur la base du système des comptes nationaux de 1993 fait l'objet d'une révision significative dans le programme de convergence. Contrairement aux prévisions du printemps 2004 de la Commission qui annoncent un taux de croissance réelle de 0,4 % du PIB, le programme mise sur une contraction du PIB en termes réels de l'ordre de 1,7 %. Selon le programme, la contraction de 2003 résulte d'une diminution inattendue des exportations de 2,2 % en termes réels combinée à une augmentation de 6,4 % des importations totales, également en termes réels. La consommation privée n'a progressé que de 0,3 %, tandis qu'à la suite d'une forte expansion budgétaire, la consommation des administrations publiques a augmenté de 6,0 %. La formation brute de capital fixe s'est accrue quant à elle de 21,2 %. Toutefois, cette forte progression est également le résultat du faible niveau d'investissement enregistré en 2002, année au cours de laquelle le gouvernement maltais a vendu un avion. Parallèlement au net recul de l'activité, l'emploi s'est contracté de 0,8 %. Le taux d'inflation est tombé à 1,3 % en 2003, en raison de la faiblesse de la demande domestique et des répercussions de la dépréciation de la lire maltaise par rapport à l'euro. À la suite de la révision substantielle du taux de croissance réelle du PIB pour 2003, le scénario à moyen terme prévu par le programme pour 2004 et 2005 est légèrement plus prudent que les prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Le gouvernement maltais s'est engagé à assainir ses finances publiques à moyen terme. Le déficit des administrations publiques devrait tomber de 5,2 % du PIB en 2004 à 2,3 % en 2006 et 1,4 % en 2007, un pourcentage nettement inférieur à la valeur de référence de 3 % prévue par le traité, mais qui ne correspond pas encore à une position budgétaire proche de l'équilibre. La stratégie définie dans le programme se fonde sur la maîtrise et la rationalisation des dépenses, complétée dans le volet des recettes par une amélioration de la gestion fiscale en vue d'éviter l'évasion fiscale. L'ajustement devrait résulter en partie d'une croissance plus rapide du PIB en termes nominaux. Il convient de souligner que le rythme de la correction du déficit public semble cohérent avec le taux de croissance nominale du PIB calculé sur la base du SCN93, mais que le taux de croissance nominale du PIB calculé sur la base du système SEC95 semble quelque peu surestimé, ce qui pourrait conduire à une sous-estimation du ratio du déficit au PIB.

Les objectifs budgétaires définis dans le programme de convergence sont un peu plus ambitieux que ceux qui sont énoncés dans le programme écnoomique de préadhésion de 2003 (PEP), qui se fondait sur un scénario de croissance légèrement plus favorable. Selon le PEP, le déficit public resterait supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB en 2006 puisqu'il s'établirait à 3,4 % du PIB, tandis que le déficit annoncé par le programme de convergence est inférieur de 1,1 point de pourcentage, ce qui permettrait de résorber le déficit excessif dès 2006 avec un déficit public de 2,3 % du PIB.

Au cours de la période de programmation, les recettes globales devraient se contracter pour passer de 45,3 % du PIB en 2004 à 43,0 % du PIB en 2007, tandis que les dépenses publiques diminueraient de 50,5 % du PIB en 2004 à 44,4 % en 2007. L'ajustement portera à la fois sur les dépenses courantes et sur les dépenses en capital. Les dépenses courantes diminueraient de 3 points de pourcentage du PIB, passant de 39 % du PIB en 2004 à 36 % du PIB en 2007. Les dépenses en capital diminueraient de près de 40 % entre 2004 et 2007, mais l'objectif de 4,1 % du PIB en fin de période demeure nettement supérieur à la moyenne de l'UE. Cette forte réduction des dépenses constitue la base de l'amélioration substantielle attendue au niveau du solde primaire, puisque le déficit de 1,4 % du PIB enregistré en 2004 devrait faire place à un excédent de 2,2 % en 2007.

Le programme envisage des hypothèses alternatives concernant les taux d'intérêt et la demande extérieure, et évalue leur incidence sur les objectifs budgétaires. Une augmentation d'un point de pourcentage des taux d'intérêt entre 2004 et 2007 n'aurait qu'une incidence marginale à la fois sur la croissance (0,1 %) et sur le déficit (0,3 % du PIB). En revanche, un accroissement d'un point de pourcentage du taux de croissance de la demande extérieure réduirait le déficit de 0,4 % en fin de période de programmation.

La dette publique brute a progressé de plus de 10 points de pourcentage du PIB en 2003, ce qui a porté le ratio de la dette à 72,0 % du PIB contre 61,7 % l'année précédente. Cet accroissement résulte dans une large mesure des coûts budgétaires liés à la restructuration des chantiers navals. Selon le programme, le ratio de la dette au PIB devrait rester relativement stable en 2004 et en 2005, et devrait diminuer ensuite pour s'établir juste au-dessus de 70 % en 2006 et 2007. Les projections du programme pour 2004 et 2005 contrastent avec le scénario plus prudent présenté par la Commission dans ses prévisions du printemps 2004 [4], selon lequel le ratio de la dette devrait encore se détériorer de près de 4 points de pourcentage du PIB jusqu'en 2005. La différence s'explique par un déficit primaire plus élevé en 2004 et par un ajustement stocks--flux plus poussé en 2004 et 2005. La diminution du ratio de la dette au PIB annoncée par le programme pour les années 2006 et 2007 résulte d'un excédent primaire en hausse et d'une contribution croissante de la croissance nominale du PIB. De plus, le programme prévoit une réduction d'environ 2 points de pourcentage du PIB liée aux recettes de privatisation entre 2004 et 2006.

[4] Les prévisions de la Commission reposent sur l'hypothèse de politiques inchangées en 2004 et 2005.

Sans entrer dans les détails, le programme fait référence aux projets de réforme structurelle du gouvernement, notamment la privatisation et la restructuration des entreprises publiques. En revanche, aucun accord n'a encore été conclu au sujet de la réforme des systèmes de soins de santé et de retraite. L'incidence budgétaire de ce calendrier de réforme n'est pas évoquée dans le programme.

Les coûts liés au vieillissement de la population font peser des risques de déséquilibres budgétaires à Malte. Il est essentiel de dégager un excédent primaire adéquat à moyen terme et de mettre en oeuvre de nouvelles mesures en vue de contrôler la progression des dépenses liées au vieillissement, notamment dans le secteur des soins de santé, afin de garantir la viabilité des finances publiques.

Tableau : Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil concernant le programme de convergence de Malte, et l'adresse au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence de Malte pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte sont disponibles à l'adresse

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet] 2004, le Conseil a examiné le programme de convergence de Malte, qui couvre la période 2004-2007. Le programme ne respecte que partiellement les exigences imposées par le code de conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. En particulier, les données relatives au PIB et à ses composantes ne sont pas encore totalement conformes aux normes SEC95, ce qui limite les comparaisons entre les différentes parties du programme.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit public sous le seuil des 3 % du PIB en 2006 déjà, avec des objectifs intermédiaires de 5,2 % du PIB en 2004, 3,7 % du PIB en 2005 et 2,3 % du PIB en 2006 pour atteindre 1,4 % en fin de période de programmation. Le programme prévoit une amélioration significative du solde primaire, qui devrait passer d'un déficit de 1,4 % du PIB en 2004 à un excédent de 2,2 % en 2007. Parallèlement, le programme annonce une inversion de la tendance à l'accroissement du ratio de la dette au PIB en 2005 pour atteindre 70,4 % du PIB en fin de période de programmation.

La stratégie budgétaire s'appuie sur un ensemble de mesures destinées à maîtriser et à rationaliser les dépenses et, du côté des recettes, à éviter l'évasion fiscale. Dans le volet des dépenses, le programme prévoit une réduction des dépenses courantes de 3 points de pourcentage du PIB grâce au contrôle des salaires de la fonction publique et à l'élimination progressive des subventions accordées aux chantiers navals. Les dépenses en capital devraient elles aussi diminuer de plus de 2,5 points de pourcentage du PIB au cours de la période de programmation. Néanmoins, l'investissement public restera supérieur à 4 % du PIB.

Sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme semble refléter des hypothèses de croissance plausibles. Toutefois, l'incertitude subsiste compte tenu d'une surestimation possible du PIB nominal calculé sur la base du système SEC95 et de l'exposition de l'économie maltaise aux chocs extérieurs.

Selon le programme, le déficit tombera sous le seuil de référence de 3 % du PIB en 2006 et continuera ensuite à diminuer, mais ces objectifs ne sont pas compatibles avec une position budgétaire proche de l'équilibre pendant la période de programmation.

La trajectoire définie pour l'assainissement des finances publiques est quelque peu ambitieuse, bien qu'elle paraisse plausible, compte tenu de la marge de manoeuvre donnée par l'achèvement de certains projets d'investissement. Les implications éventuelles de la révision récente des chiffres de croissance réelle du PIB en 2003 font peser des risques supplémentaires sur l'évolution de la situation. Par conséquent, il est possible que les mesures budgétaires envisagées dans le programme ne soient pas suffisantes pour ramener le déficit sous le seuil de référence de 3 % du PIB d'ici à 2006. De plus, l'évolution du ratio de la dette au PIB pourrait être moins favorable que prévu compte tenu de ces risques de révision à la baisse.

Les coûts liés au vieillissement de la population font peser des risques de déséquilibres budgétaires à Malte. Il est essentiel de dégager un excédent primaire adéquat à moyen terme et de mettre en oeuvre de nouvelles mesures en vue de contrôler la progression des dépenses liées au vieillissement, notamment dans le secteur des soins de santé, afin de garantir la viabilité des finances publiques.

Le [5 juillet] 2004, statuant sur recommandations de la Commission, le Conseil a décidé qu'il existait un déficit excessif à Malte conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, et a adressé des recommandations à Malte au titre de l'article 104, paragraphe 7, du traité afin qu'il soit mis un terme à cette situation, et indiquant la stratégie à suivre à cet effet.

Principales projections du programme de convergence de Malte

>EMPLACEMENT TABLE>