FR Journal officiel de l'Union européenne C 88/68

Avis du Comité économique et social européen sur «Le renforcement de la gouvernance économique — La réforme du pacte de stabilité et de croissance»

(2006/C 88/15)

Le 10 février 2005, le Comité économique et social, conformément à l'article 2, paragraphe 2 de son règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur le thème suivant: «Le renforcement de la gouvernance économique — La réforme du pacte de stabilité et de croissance».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 27 janvier 2006 sur la base du projet présenté par Mme FLORIO (rapporteuse) et M. BURANI (corapporteur).

Lors de sa 424e session plénière des 14 et 15 février 2006 (séance du 15 février 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 88 voix pour, 7 voix contre et 5 abstentions.

1. Contexte général

1.1 Le Comité se dit extrêmement préoccupé par l'impasse dans laquelle se trouve la gouvernance économique européenne. Par conséquent, il juge opportun de relancer le débat sur tous les instruments de politique économique dont l'Union européenne s'est dotée au fil du temps et de poursuivre l'évaluation des réformes du Pacte de Stabilité et de Croissance.

1.2 Le présent document poursuit les objectifs suivants: — illustrer les différents points de vue qui ont émaillé le débat politique et économique des six dernières années, aux cours desquelles le pacte de stabilité et de croissance a produit ses effets; — évaluer le processus de réforme qu'a subi le pacte ces derniers mois; — esquisser des lignes directrices qui permettraient de renforcer la gouvernance économique européenne.

1.3 Depuis sa création, le pacte de stabilité et de croissance a joué un rôle fondamental pour assurer la croissance économique européenne dans un contexte commun de stabilité monétaire.

1.4 Ce processus n'a toutefois pas été assorti d'une coordination suffisante de la gouvernance économique européenne et ce, à une période où les tensions internationales étaient fortes, et le restent, tant sur le plan économique que politique.

1.5 Au cours des six années qui se sont écoulées depuis la mise en vigueur du Pacte, plusieurs États ont exercé une certaine pression, exigeant la réforme de celui-ci.

1.6 Force est toutefois de constater que cette réforme est incomplète, étant donné qu'elle n'est pas parvenue à renforcer le processus de coordination de la politique économique européenne qui permettrait de tirer pleinement profit des occasions offertes par l'Union économique et monétaire en termes de croissance économique et de développement de l'emploi.

1.7 C'est sur le renforcement nécessaire de la gouvernance économique européenne que sont axées les mesures proposées par le Comité économique et social européen, qui visent à la coordination des politiques économiques et fiscales, dans le respect de l'assainissement des budgets des États membres et dans l'optique de la relance des investissements orientés vers la réalisation des objectifs définis par la stratégie de Lisbonne.

2. Du traité de Maastricht au pacte de stabilité et de croissance

2.1 L'adoption en 1997 du pacte de stabilité et de croissance a été l'instrument par lequel l'on s'est employé à poursuivre au sein de l'Union économique et monétaire la discipline budgétaire instaurée par le traité de Maastricht (1). Sur la base de ce principe, l'équilibre des finances publiques devait constituer, pour ses auteurs, le moyen grâce auquel renforcer les conditions favorables tant à la stabilité des prix qu'à une croissance vigoureuse et durable permettant la création d'emplois.

2.2 Dans le cadre de cette approche, «l'adhésion à l'objectif qui consiste à parvenir à une situation budgétaire saine proche de l'équilibre ou excédentaire permettra à tous les États membres de faire face aux fluctuations conjoncturelles normales tout en maintenant leur déficit budgétaire en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB» (2).

2.3 Le pacte de stabilité et de croissance se fonde sur les éléments essentiels suivants: — un engagement politique des parties au pacte (Commission, États membres, Conseil européen) fondé sur la disponibilité à mettre dûment en œuvre le renforcement du processus de surveillance budgétaire et de coordination des politiques économiques entre les États membres; — une action préventive de surveillance, permettant d'empêcher que les déficits publics dépassent le seuil de référence fixé à 3 % du PIB. À cet égard, le règlement du Conseil 1466/97 renforce le processus de surveillance multilatérale des positions budgétaires et la coordination des politiques économiques en prévoyant que chaque État membre de l'UE prépare un programme de stabilité et de croissance en vue de son approbation par le Conseil européen; — une action dissuasive, dans le cadre de laquelle les pays risquant de créer un déficit excessif font l'objet d'un avertissement précoce afin de les induire à adopter les mesures adéquates de correction. — un déficit excessif dans un pays déclencherait l'activation d'une «procédure de déficit budgétaire excessif» (3): au terme de celle-ci, si le déficit n'est pas résorbé de façon substantielle par le pays concerné, il est prévu de lui appliquer une sanction pouvant atteindre 0,5 % du PIB.

3. Évaluation des six premières années de fonctionnement du pacte

3.1 Six ans après l'introduction de l'euro, il convient de reconnaître que la réalisation de l'Union économique et monétaire européenne constitue l'un des phénomènes les plus importants et les plus surprenants de l'histoire européenne. Le simple fait que 300 millions de citoyens environ appartenant à 12 pays européens partagent depuis janvier 2002 la même monnaie donne une idée de l'importance de cet événement historique pour l'Europe.

3.2 Les facteurs de réussite et d'échec, lors des six premières années de cette expérience, peuvent être résumés pour l'essentiel dans les deux termes qui donnent son nom au Pacte: une réussite indéniable pour la stabilité monétaire et une désillusion tout aussi évidente en ce qui concerne la croissance économique européenne. Pendant ces six années, à l'intérieur de la zone euro, l'inflation a été sensiblement limitée, autour de 2 %. La stabilité monétaire a été maintenue surtout grâce à l'action obstinée menée par la Banque centrale européenne par l'intermédiaire du contrôle des taux d'intérêt.

3.3 Un second facteur positif lié à la formation de l'Union économique et monétaire est celui de l'intégration européenne des marchés (surtout financiers), grâce à la suppression des coûts de transaction et des risques de change. Cette intégration, conjuguée avec la stabilité monétaire, a entraîné une baisse progressive des taux d'intérêt dans la zone euro.

3.4 L'action concomitante de la stabilité des prix et de la baisse des taux d'intérêt s'est traduite, après une première période d'attente (1999-2001), par une confiance progressive des marchés financiers à l'égard de la monnaie européenne, comme on peut le constater dans la figure 3 qui illustre l'appréciation de la monnaie européenne.

3.5 À côté de ces éléments indéniablement positifs liés à la naissance de l'euro, il en est d'autres, sur le front de la croissance économique, qui suscitent une vive perplexité. Rappelons qu'au cours de la seconde moitié des années 90, les pays qui allaient participer à la monnaie unique européenne avaient enregistré une forte augmentation de leur produit intérieur brut. Pour cette raison, à la veille de la constitution de l'UEM, les attentes étaient nourries quant au nouveau renforcement de la croissance européenne qu'entraînerait la monnaie unique européenne. Or, le renforcement attendu de la croissance économique dans la zone euro ne s'est pas produit. Contrairement aux prévisions, ce sont précisément les pays restés en dehors de l'euro qui ont bénéficié d'un renforcement de la croissance économique, enregistrant des taux de croissance du PIB supérieurs à ceux de la zone euro.

3.6 Les chocs asymétriques survenus au sein de la zone euro constituent un autre phénomène inattendu dans l'UEM. Les différences entre les taux de croissance des États membres participant à l'UEM ont en effet été très variées et beaucoup plus amples que prévues: certains pays se sont retrouvés en récession tandis que d'autres connaissaient des phases d'expansion économique.

3.7 Parmi les attentes qui avaient vu le jour au sein de la communauté des États membres de la zone euro, il convient de mentionner celle selon laquelle l'unification monétaire mènerait à une transparence accrue des prix, la concurrence accrue sur le marché des biens de consommation qui en aurait résulté entraînant quant à elle une baisse des prix et une nette amélioration des bénéfices pour les consommateurs (grâce à la croissance de leurs revenus réels). Malheureusement il n'en a pas toujours été ainsi. Suite à l'absence de contrôles, dans certains États membres, en particulier durant la phase du basculement vers l'euro, des augmentations de prix injustifiés ont été enregistrées. C'est ce qui est arrivé pour le prix de certains produits alimentaires, en Italie notamment, mais aussi en Allemagne et en Grèce. Suite à de telles distorsions (dans les mécanismes de transfert des prix) dans ces pays, l'Europe n'a pas été perçue par la collectivité comme un instrument susceptible d'améliorer le bien-être de la communauté des consommateurs.

3.8 Il ne fait aucun doute que ces six premières années d'existence de l'UEM ont été une réussite essentiellement monétaire et financière, l'euro devenant de plus en plus populaire sur les marchés financiers et bancaires. Rappelons qu'en six ans seulement, l'euro est devenu la deuxième monnaie la plus employée dans le monde (4). Cet essor de la monnaie européenne a été favorisé par une politique monétaire rigoureuse ayant pour principal objectif la stabilité des prix, comme le prévoit le traité instituant la Banque centrale européenne, et partant, l'accroissement de la confiance témoignée par les marchés financiers à l'égard de la nouvelle monnaie (5).

4. L'UEM: le conflit entre stabilité et croissance

4.1 Malheureusement, le succès rencontré sur le plan monétaire et financier n'a pas été le même dans l'économie réelle, en termes d'accroissement de la production et de l'emploi. Pour ces raisons, l'euro, même s'il représente un événement très important, n'est pas encore perçu — par une partie substantielle de la communauté de la zone euro — comme il le devrait, c'est-à-dire comme une réussite.

4.2 Les causes de cette impasse particulière dans laquelle se trouve l'Union économique et monétaire ont donné lieu à plusieurs interprétations, qui sont principalement de deux types. D'une part, certains (que nous pourrions appeler structuralistes) estiment que les écarts de croissance économique sont essentiellement imputables à des rigidités structurelles qui n'ont rien à voir avec les règles imposées par l'Union économique et monétaire. À l'opposé, d'autres (les macroéconomistes) estiment que, d'abord le traité de Maastricht, et ensuite le pacte de stabilité et de croissance, ont introduit des règles qui ont donné lieu à une politique macroéconomique inefficace, laquelle a bloqué le potentiel de croissance de l'économie européenne.

4.3 Il est indéniable qu'existent entre les États qui composent l'UEM des différences substantielles de caractère structurel, mais à elle seule, cette interprétation ne peut expliquer la croissance insuffisante de l'économie de la zone euro à partir de 2001. Les pays européens n'appartenant pas à cette zone sont sortis d'une situation de stagnation de manière plus nette et plus rapidement que les pays de la zone euro. À partir de 2001, les différences de taux de croissance économique entre les pays de la zone euro et les pays n'appartenant pas à celle-ci étaient en moyenne de 1,1 % en faveur de ce dernier groupe. Par ailleurs, si l'on compare la dynamique économique des pays de la zone euro et des États-Unis, on constate que dans la zone euro, la phase conjoncturelle défavorable, quoique moins intense, a duré plus longtemps qu'aux États-Unis.

4.4 Ces différences ne peuvent s'expliquer exclusivement par des facteurs de caractère structurel. Une interprétation de ce genre doit faire l'objet d'explications ultérieures, et comme nous le verrons, le second type d'interprétation de la situation va dans ce sens, qui juge inadéquate l'actuelle politique macroéconomique européenne, tant du point de vue monétaire que fiscal.

4.5 En ce qui concerne la politique monétaire, la Banque centrale européenne, conformément au mandat exclusif qui lui a été confié afin de «maintenir la stabilité des prix» au sein de la zone euro, a adopté une politique monétaire particulièrement rigide fixant le taux d'inflation objectif à 2 %, plafond jugé excessivement contraignant au cours de la période de stagnation qui a marqué les années 2001 et 2002. Il faut toutefois reconnaître que l'extrême diversité des situations au sein de la zone euro n'a certainement pas aidé la BCE à réagir prestement aux conjonctures délicates par une réduction décisive des taux d'intérêt.

4.6 Du point de vue de la politique fiscale, c'est également le comportement des pays de la zone euro qui n'a pas permis à l'époque de sortir de la crise conjoncturelle née en 2001. Durant la période de stagnation, les pays de la zone euro ont pratiquement stabilisé le rapport dette/PIB (de 2001 à 2003, il est passé de 69,6 % à 70,8 %), alors que les États-Unis ont réagi plus rapidement (pour la même période, ce rapport est passé de 57,9 % à 62,5 %) grâce à une politique keynésienne proposant de sortir de la période de stagnation grâce au «deficit spending» (dépenses délibérément supérieures aux recettes).

4.7 L'incapacité des pays de la zone euro à adopter des politiques budgétaires anticycliques est due en partie à un héritage du passé (déficits publics accumulés par les gouvernements nationaux et incapacité à les réduire durant la phase d'expansion 1996-2000) et en partie aux exigences du Pacte de stabilité et de croissance. Ce Pacte impose, aussi bien aux pays dont le rapport dette/PIB est inférieur à 60 % (Espagne: 48,9 %; Irlande: 29,9 %; Pays-Bas: 55,7 %; Finlande: 45,1 %) qu'aux pays dont le même rapport est acceptable c'est-à-dire légèrement supérieur au seuil fixé (Allemagne: 66,0 %; France: 65,6 %; Autriche: 65,2 %; Portugal: 61,9 %), une contrainte budgétaire jugée par beaucoup injustifié (6). Une des principales critiques adressées au Pacte portait essentiellement sur la règle limitant le déficit public à 3 %, celle-ci étant considérée comme tout à fait arbitraire et inutile tant dans les phases de récession que dans les phases d'expansion. En effet, en phase de récession, elle ne permettait pas aux gouvernements de mettre en œuvre une politique budgétaire d'expansion, susceptible de permettre à leur économie de se sortir de telles phases dans des délais raisonnables. Pendant la phase d'expansion, elle ne garantissait pas non plus que les gouvernements adopteraient un comportement vertueux en renforçant leur discipline budgétaire. L'on accusait donc le pacte de représenter l'un des principaux instruments de l'inertie institutionnelle européenne dans le domaine macroéconomique. Concentré exclusivement sur les objectifs intermédiaires (équilibre budgétaire et stabilité financière), le Pacte négligeait, voire empêchait d'atteindre les objectifs finaux de la stabilité macroéconomique (croissance économique et plein emploi) (7).

4.8 Bon nombre des propositions de réforme exigeaient que l'attention soit concentrée sur le rapport déficit public/PIB plutôt que sur le rapport dette/PIB. Dans ce nouveau contexte, le Pacte de stabilité et de croissance évoquait la «durabilité de la dette» des pays appartenant à la zone euro en adoptant une position plus souple vis-à-vis des pays dont le niveau de la dette était légèrement inférieur à 60 %.

4.9 En septembre 2003, l'économiste Paul De GRAUWE élaborait une proposition de réforme intéressante, dans laquelle il suggérait que chaque gouvernement de la zone euro définisse son propre objectif de dette (sur la base de la situation économique et financière de chaque pays) avant d'adopter une série d'interventions en matière de politique économique compatibles avec cet objectif. Bien que prévoyant la possibilité pour chaque pays de s'éloigner pour une brève période de l'objectif fixé (en cas de situation conjoncturelle exceptionnelle), cette proposition ne garantissait pas qu'à moyen et long terme, le rapport dette/PIB atteindrait l'objectif défini au préalable.

4.10 Une autre proposition de réforme du Pacte consistait à garantir l'introduction d'une «règle d'or des finances publiques» selon laquelle les dépenses d'investissement permettant d'atteindre les objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne (introduction et diffusion de l'innovation technologique, dépenses de R&D, dépenses de formation, etc.) ne figurent pas parmi les dépenses ayant un impact sur le déficit public.

4.11 L'application de cette règle d'or suscite quelques critiques concernant l'imprécision du concept d'investissement public, faiblesse qui pourrait amener à inclure parmi les dépenses d'investissement d'autres frais. Afin de supprimer ce risque, d'aucuns, notamment l'économiste français J.P. FITOUSSI, proposent que les investissements publics concernés par la «règle d'or» soient définis par le Conseil européen après consultation du Parlement européen. Ainsi, le flou qui entoure la définition des investissements publics serait converti en une opportunité de développer une politique de coordination grâce à l'instauration d'un système de stimulation qui inciterait les pays à investir dans des secteurs spécifiques d'intérêt commun (8). C'est pourquoi la proposition présentée par le Président de la Commission, M. BARROSO, mérite que l'on s'y attarde. Elle concerne l'institution d'un fonds communautaire destiné aux investissements présentant un intérêt au niveau européen et nécessaires pour la croissance et le développement économique.

4.12 Un vaste débat a été lancé sur les mesures qui permettraient une mise en œuvre réelle du pacte. Deux points de vue essentiellement se sont affrontés: d'un côté ceux qui préfèrent s'en tenir à un système de règles sûres, de l'autre ceux qui espèrent que le pacte encouragera les gouvernements à prendre des décisions politiques sur la base des principes économique qui le sous-tendent. Ce débat a mis en lumière la nécessité de réformer le pacte sur la base d'un système de règles en mesure d'asseoir sa légitimité sur les plans technique, économique et politique (9).

5. La réforme du Pacte: de la proposition présentée par la Commission européenne (10) à la position défendue par le Conseil européen (11)

5.1 Les critiques émises à l'encontre du Pacte ont eu un écho retentissant lorsqu'à la suite de la situation conjoncturelle délicate des années 2002-2003, le Pacte a été soumis à une série de pressions qui ont mis en évidence la nécessité d'une révision. Rappelons le refus de l'Allemagne et de la France de se soumettre à la règle des 3 %, et la polémique entre la Commission et le Conseil européen qui s'en est suivi. En fait, il s'agissait d'une véritable déchirure institutionnelle marquant le passage d'une méthode communautaire de coordination ouverte, définie par les règles du Pacte, à une méthode de contrôle intergouvernemental totalement autoréférentielle. Bon nombre des propositions de réforme exigeaient que l'attention soit concentrée sur le rapport déficit public/PIB plutôt que sur le rapport dette/PIB.

5.2 Le conflit institutionnel au sein de l'UE reflétait le conflit existant entre les deux piliers de la politique fiscale et économique de l'Union: garantir une croissance économique tout en imposant aux États membres une discipline budgétaire. Dans ce contexte, il était urgent de procéder à une réforme du Pacte qui renforcerait l'Union en conciliant ces deux piliers. A l'automne 2004, la Commission a élaboré une proposition de réforme à l'intention du Conseil européen, et qui comprenait cinq lignes directrices.

5.2.1 Les procédures de contrôle des équilibres comptables nécessitaient qu'une attention particulière soit accordée à la dette et à la durabilité des budgets tout en continuant à maintenir un contrôle sur l'évolution du déficit;

5.2.2 Définir des objectifs budgétaires à moyen terme pour chaque État membre en tenant compte des spécificités de chacun. Une telle méthode permettait d'une part de respecter la règle des 3 % en cas de conjonctures défavorables et d'autre part de réduire le rapport dette/PIB, notamment en vue de contrer l'impact du vieillissement de la population sur le budget de certains États;

5.2.3 En cas de déficit excessif, la Commission proposait d'accorder davantage d'importance aux circonstances économiques. La définition de «circonstances exceptionnelles», qui dans le Pacte permettait aux États de se soustraire aux procédures en cas de déficit excessif, pouvait être modifiée de façon à prendre éventuellement en considération des situations de récession prolongées dans le temps. Les procédures appliquées en cas de déficit excessif pouvaient être revues compte tenu aussi bien des conditions cycliques que des risques en termes de durabilité. Ainsi, le processus d'ajustement correspondait davantage aux spécificités de chaque pays concerné et en garantissant que la correction du déficit pouvait se faire dans un laps de temps plus long que l'année suivant celle de l'identification du déficit excessif;

5.2.4 Garantir l'efficacité des actions de prévention en ce qui concerne la correction des positions budgétaires inappropriées. La rapidité de réaction à de telles situations garantissait que les rééquilibrages budgétaires nécessaires étaient réalisés durant des phases conjoncturelles favorables;

5.2.5 Renforcer l'application des règles de contrôle. La proposition prévoyait de confier la notification préventive à la Commission sans approbation préalable du Conseil. Cette mesure renforçait aussi bien le pouvoir de contrôle de la Commission que celui des organismes institutionnels nationaux de contrôle.

5.3 La proposition de réforme du Pacte — pour la Commission — représentait non pas une révolution mais une évolution, qui permettait au Pacte de résoudre les situations critiques susceptibles de mener à une impasse institutionnelle, comme ce fut le cas par le passé. En outre, en adaptant le Pacte à la situation sur le terrain, la Commission avait l'intention, grâce à la réforme, de renforcer la crédibilité du Pacte et d'accroître parmi les États membres le consensus sur les règles qu'il contient.

5.4 Au printemps 2005, le Conseil européen apportera une réponse assez différente des attentes de la Commission. Durant la réunion de printemps (22-23 mars 2005), le Conseil européen a approuvé le document préparé par le Conseil ECOFIN et intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Ce document présentait une série de modifications significatives du Pacte concernant «l'accélération et la clarification de la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs» (Règlement CE no1056/2005 du Conseil du 27 juin 2005) et «le renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques» (règlement CE C 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005). Ces modifications ont introduit d'une part plusieurs éléments de flexibilité afin de prévoir des circonstances atténuantes pour les pays engagés dans des situations de déficit excessif et d'autre part le prolongement des délais prévus pour la correction des déficits. Cela vaut la peine de se pencher un instant sur les principales modifications apportées au Pacte par le Conseil européen.

5.4.1 Une des principales modifications concerne la définition des objectifs budgétaires à moyen terme. La version précédente du Pacte considérait ces objectifs comme des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires: d'éventuels déficits allant jusqu'à 0,5 % du PIB étaient admis en cas d'incertitude liée à l'évaluation des différents postes comptables. Des écarts par rapport à l'objectif à moyen terme n'étaient pas prévus.

5.4.1.1 Avec la modification introduite par le Conseil, la marge de variation du déficit public des États membres de l'UEM et des pays adhérant au mécanisme de change européen (MCE II) peut aller d'une situation d'équilibre ou excédentaire (pour des pays dont la dette est élevée et ayant un faible potentiel de croissance) à un déficit de 1 % du PIB (pour des pays dont la dette est faible et ayant un potentiel de croissance élevé). D'éventuels écarts par rapport à l'objectif à moyen terme sont admis lorsque le gouvernement de l'État concerné a procédé à des réformes de type structurel.

5.4.2 Le parcours d'ajustement en vue d'atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme. Dans la précédente version du Pacte, les procédures prévues dans ce cas n'étaient pas définies par le Pacte mais par les décisions prises par le Conseil européen.

5.4.2.1 Dans la nouvelle version, un État peut s'écarter de l'objectif à moyen terme. Il est prévu que cet écart soit corrigé grâce à un ajustement annuel de 0,5 %. Les efforts en vue du rééquilibrage peuvent être «modestes» durant les phases économiquement défavorables, et «vigoureux» durant les phases d'expansion économique, de sorte que les retombées «inattendues» de ces phases puissent être mises à profit pour réduire le déficit et la dette. Des écarts sont également admis en cas de réformes structurelles, tandis qu'aucune sanction n'est prévue lorsque l'ajustement annuel de 0,5 % n'est pas atteint.

5.4.3 Facteurs significatifs de manque de respect du seuil des 3 %. La précédente version du Pacte prévoyait des facteurs temporaires et exceptionnels, à savoir: catastrophes naturelles, baisse du PIB de 2 %, baisse du PIB comprise entre 0,75 et 2 % laissée à la libre appréciation du Conseil. Aucun autre facteur n'était prévu.

5.4.3.1 Dans la réforme du Pacte, les facteurs exceptionnels sont définis mais ne sont pas quantifiés: taux de croissance du PIB annuel négatif, diminution accumulée de la démographie accompagnée d'un taux de croissance du PIB inférieur à la croissance potentielle. A ces facteurs s'ajoutent d'autres éléments importants dont la Commission devra suffisamment tenir compte «dans l'évaluation qualitative des résultats au vu du seuil de référence des 3 %»: i) développement du potentiel de croissance; ii) primauté des conditions de cycle économique; iii) mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne; iv) dépenses pour la recherche, le développement et l'innovation; v) réajustements budgétaires précédents survenus lors de phases conjoncturelles favorables; vi) durabilité du niveau de la dette; vii) investissements publics; viii) qualité des finances publiques; ix) poids des contributions financières en matière de solidarité internationale; x) de la contribution financière dérivant de la réalisation d'objectifs communautaires dans le cadre du processus d'unification (12); xi) réforme des pensions.

5.4.4 Délai pour la correction du déficit. Dans la version précédente du Pacte, ce délai coïncidait avec l'année suivant l'identification du déficit, sauf en cas de circonstances exceptionnelles. Ces circonstances n'étaient toutefois pas spécifiées, et le Conseil était libre de fixer le nouveau délai.

5.4.4.1 Le nouveau Pacte maintient d'une façon générale le même délai mais en cas de «circonstances particulières» faisant partie des autres facteurs décrit ci-dessus, le délai peut être de deux ans après l'identification du déficit. Toute une série de délais liés à la procédure pour déficit excessif sont reportés dans le temps.

5.5 En ce qui concerne la proposition de la Commission, la réforme réalisée par le Conseil européen s'engage sur une voie relativement différente, qu'il semble plutôt difficile de concevoir comme un compromis entre la direction empruntée par la Commission et les exigences du Conseil. La réforme introduit de nombreux éléments affaiblissant le Pacte en raison d'une répartition déséquilibrée des compétences entre les organes institutionnels européens. Ainsi, on observe une asymétrie entre les compétences de la Commission (en tant que gardienne des traités) qui s'avère assez affaiblie, le Conseil qui ressort excessivement renforcé et le Parlement européen qui est pratiquement ignoré tout au long de ce processus.

6. Premières évaluations du processus de réforme du Pacte de stabilité et de croissance

6.1 La réforme choisie par le Conseil européen porte considérablement atteinte au principe de la discipline budgétaire introduit par le Traité de Maastricht (1991) et confirmée par la suite par le Pacte conclu lors du Sommet d'Amsterdam en 1997. Comme le signalaient J. Bouzon et G. Durand (2005), le caractère schizophrène du processus de réforme apparaissant déjà dans le document du Conseil ECOFIN du 21 mars: «Il importe d'assurer un équilibre adéquat entre, d'une part, le discernement économique le plus élevé et la liberté de décision en matière de surveillance et de coordination des politiques budgétaires et, d'autre part, la nécessité de faire en sorte que le cadre réglementaire soit simple, transparent et applicable». En réalité, il s'agissait d'un véritable conflit entre la nécessité d'arriver à une liberté de décision politique et économique d'une part et le maintien d'un cadre réglementaire simple, transparent et renforcé d'autre part. Le processus de réforme en cours semble avoir privilégié les arguments conjoncturels et politiques au détriment du cadre réglementaire simple et transparent.

6.2 La réforme affaiblit le Pacte essentiellement à deux niveaux: d'une part par le prolongement des délais, d'autre part par l'introduction d'un système d'exceptions et d'exemptions qui peut couvrir toutes sortes de situations, précisément parce que les facteurs d'évaluation peuvent être interprétés de plusieurs façons. La combinaison de ces deux éléments tend à affaiblir l'efficacité du contrôle budgétaire et à le rendre moins transparent. Dans ce contexte, l'objectif d'équilibre des finances publiques devient, comme le fait observer la deutsche Bundesbank, un objectif «mouvant» (13). Avec un Pacte affaiblit dans son objectif de garantir la discipline budgétaire des États membres, la BCE pourrait avoir tendance à exercer le rôle exclusif de gardienne du Pacte et de garant unique de la stabilité monétaire de l'Union européenne. Cela engendrera — en termes macroéconomiques — une sorte d'ex æquo, où les «gains» découlant du relâchement de la politique fiscale seraient compensés par les «pertes» dues au durcissement de la politique monétaire (14).

6.3 Au-delà de ce qui s'est avéré une tentative claire — plutôt bien réussie — de la part des gouvernements nationaux de se réapproprier un mécanisme de politique économique qui leur avait été retiré, du moins en partie, par l'intermédiaire du Pacte, il serait utile d'émettre une série de considérations générales.

6.4 Il ne fait aucun doute que l'expansion du rapport dette/PIB passe inévitablement par une croissance continue du rapport déficit/PIB. Mais il est tout aussi vrai que dans un contexte de durabilité des finances publiques, le déficit devient un objectif intermédiaire et la dette, un objectif final (15).

6.4.1 Un des problèmes clés de l'UEM est donc lié à la viabilité à long terme des finances publiques des États membres. Il serait utile d'adopter d'autres instruments communautaires permet de garantir un assainissement des finances publiques pour les pays dont le déficit public est élevé, dans la mesure où la viabilité des finances publiques non seulement garantit une stabilité monétaire mais permet également de lancer un processus de développement et de croissance.

6.4.2 La viabilité des finances publiques ne passe pas par une réduction systématique des dépenses sociales mais bien par leur optimisation, une meilleure efficacité, conformément au principe énoncé à plusieurs reprises par la Commission et selon lequel «la protection sociale est considérée comme pouvant jouer un rôle important de facteur de production dans la mesure où elle assure la construction d'économies efficientes, dynamiques et modernes sur des bases solides et sur la justice sociale» (16).

6.5 Une autre caractéristique du document proposé par le Conseil ECOFIN et le processus de réforme du Pacte qui a suivi avec les règlements 1055/2005 et 1056/2005, est la singulière référence à la réforme des retraites. Bizarrement, le document accorde beaucoup plus de place à la nécessité de parvenir à une réforme des systèmes de retraite européens (favorisant ainsi l'introduction d'un système «à piliers multiples» public et privé) qu'au poids que devrait avoir le niveau de la dette publique dans l'évaluation de la durabilité fiscale des États membres. Dans ce contexte, les pays qui ont mis en œuvre de telles réformes sont en droit de s'écarter de l'objectif à moyen terme ou de dépasser le seuil des 3 %.

6.5.1 On introduit ainsi le concept de «passifs implicites», lié aux dépenses croissantes auxquelles les États devront faire face dans un avenir proche en raison du vieillissement de la population. Le concept de «passifs implicites» s'ajoute ainsi aux autres critères qui permettent à la Commission et au Conseil d'évaluer la durabilité des finances publiques des États membres. Comme le font observer J. Bouzon et G. Durand, le problème posé par une approche de ce genre est l'absence d'un jugement uniforme concernant les définitions en jeu et ce qu'elles couvrent (17).

7. Les propositions du CESE pour la relance d'une gouvernance économique européenne

7.1 Malheureusement, durant le processus de réforme lancé par la Commission à l'automne 2004 et prenant fin avec la réforme du Pacte décrétée par le Conseil européen au printemps 2005, personne n'a eu le courage de rediscuter et de redéfinir l'appareil théorique et idéologique sous-tendant le Pacte. Une lacune qui a limité la possibilité de parvenir à une transformation et une mise en œuvre radicale du Pacte lui-même (18). Cette transformation aurait été nécessaire pour faire face et tenter de résoudre une fois pour toutes le «paradoxe de la souveraineté» qui caractérise le Pacte (mais qui est aussi présent dans d'autres domaines de la politique européenne).

7.2 Un paradoxe qui consiste à avoir d'une part les États et le Parlement européen, organes de représentation jouissant de la légitimité démocratique mais privés des outils appropriés en matière de politique économique, et d'autre part des organismes tels que la Commission et la Banque centrale européenne qui, bien que ne disposant pas d'une légitimité directe, sont toutefois dotés des instruments de politique économiques ad hoc. Il en ressort un conflit entre légitimité sans pouvoir et pouvoir sans légitimité, un pouvoir qui, dans ce dernier cas, fonde sa légitimité non pas sur un processus démocratique clair, mais sur un «système doctrinal» qui sert de base à la neutralisation des gouvernements. Ce paradoxe de la souveraineté ne peut être résolu si l'on ne règle pas le conflit entre légitimité sans pouvoir et pouvoir sans légitimité.

7.2.1 Les critères à adopter pour évaluer les performances économiques des États membres découlent de ce système doctrinal: équilibre budgétaire, flexibilité des marchés, réformes structurelles, etc. Tels sont les principaux objectifs de finances publiques durables qui font malheureusement passer au second plan les objectifs finaux de la stabilité macroéconomique de la croissance et du plein emploi qui sont les fondements de la stratégie de Lisbonne (19).

7.3 Dans ce contexte particulier, la réforme du Pacte a cherché à résoudre le «paradoxe de la souveraineté». Le Conseil européen a en réalité neutralisé le pouvoir de contrôle de la Commission en l'attribuant à un Conseil composé de ceux qui sont susceptibles de rentrer dans la catégorie des «contrôlés». A la question «Qui contrôle les contrôleurs?», il faut bien répondre non sans un certain embarras «Les contrôlés» ! Le déficit démocratique présent dans la version traditionnelle du Pacte de stabilité et de croissance ne semble pas avoir été résolu par la réforme. Pire, à ce déficit s'ajoute un autre déficit, lié à l'absence de transparence et de simplicité. Dans ce contexte, il est utile de se demander quel peut être le rôle du Parlement européen pour renforcer le degré de légitimité démocratique du Pacte et quelles sont les mesures susceptibles d'améliorer et de rééquilibrer les pouvoirs de la Commission, du Conseil et du Parlement européen.

7.4 Après le processus de réforme du Pacte, on a constaté une série d'événements qui ont sérieusement porté atteinte au processus d'unification européenne, comme en témoignent les résultats négatifs des référendums sur la Constitution européenne en France et aux Pays-Bas, la décision prise dans les autres pays de suspendre le processus de consultation pour l'approbation de la Constitution européenne, l'échec embarrassant d'un accord sur le budget européen 2007-2013. C'est comme si le lent mais inexorable processus de construction du puzzle européen avait été interrompu parce que chaque État membre avait décidé de retailler ses propres pièces sur la base de ses intérêts nationaux. Désormais, les pièces du puzzle ne s'emboîtent plus les unes dans les autres. Elles pourront seulement être posées, voire superposées, sur la table, donnant lieu à une mosaïque pour le moins incomplète et vouée à être détruite à la moindre secousse — involontaire ou non — de la part des participants à sa (dé)construction.

7.5 Lorsque l'Union européenne traverse des phases délicates, comme c'est le cas actuellement, des décisions capables de faire prendre un tournant au débat en cours s'imposent. Il convient donc de se demander s'il ne serait pas opportun de suivre le conseil donné par J. HABERMAS dans un de ses récents articles (20). Le philosophe allemand explique que l'Union européenne est aujourd'hui paralysée par le conflit non résolu entre des manières différentes et inconciliables d'envisager les objectifs et que les institutions européennes doivent en même temps internaliser ce conflit et le porter au grand jour pour pouvoir trouver des solutions productives. Le CESE accueille favorablement la proposition d'ouvrir la porte à des «approfondissements politiques» entre États membres de l'Union dans toute une série de secteurs, sur une base volontaire et pas nécessairement sur celle de l'unanimité. Ces approfondissements permettraient de sortir de l'impasse à laquelle aboutit la nécessité de prendre des décisions à l'unanimité dans une Union à vingt-cinq.

7.6 Ces approfondissements devraient s'opérer au travers des coopérations renforcées prévues par les articles 43 et 44 du traité de Nice entre au moins huit États membres. Si ce type de coopération permet de prendre des décisions communes grâce à des règles de procédure moins restrictives, il reste cependant «ouvert» puisque, conformément à l'article 43 B du traité de Nice, la coopération reste à tout moment ouverte aux autres États membres.

7.6.1 L'Union économique et monétaire (UEM) pourrait naturellement être un premier secteur d'application de la coopération renforcée. Celle-ci pourrait s'avérer nécessaire compte tenu du fait que, contrairement aux États qui ne participent pas encore à la monnaie unique, ceux qui y participent ont indubitablement besoin de coordonner leurs politiques économiques. Par ailleurs, la politique fiscale fait partie intégrant des politiques économiques et par conséquent, comme le CESE l'a signalé dans d'autres avis (21), l'adoption de mesures dans ces matières dans la zone euro pourrait contribuer au renforcement de la cohésion économique et sociale dans l'ensemble de l'UE.

7.6.2 Les pays qui participent à l'UEM pourraient désigner un coordonnateur et porte-parole des États membres pour la politique économique qui ne recevrait pas simplement le mandat de coordonner les politiques économiques européennes mais également les pouvoirs nécessaires pour effectuer cette coordination. Le coordonnateur devrait agir en accord avec les présidents de la Banque centrale européenne et de la Commission européenne.

7.6.3 Les États membres qui participent à la coopération renforcée pourraient en outre décider d'organiser régulièrement des rencontres entre le coordonnateur de la coopération renforcée dans le secteur de l'UEM, la Commission, le Conseil, le Parlement européen et la Banque centrale. Cette approche permettrait de tenter de rééquilibrer l'actuelle répartition des pouvoirs qui penche trop en faveur du Conseil européen.

7.6.4 La coordination des politiques économiques entre les États membres qui participent à l'UEM devrait se traduire par l'établissement d'une liste de priorités en matière de politique économique et la définition d'instruments permettant de réaliser ces objectifs. Des contrôles devront être effectués en temps réel de manière à pouvoir procéder aux adaptations qui s'imposent en cours de route. Dans ce contexte, le renforcement de la gouvernance économique européenne devra s'accompagner d'un soutien du dialogue macroéconomique et dans le respect du dialogue social européen.

7.7 Outre les coopérations renforcées, il serait intéressant de reprendre la piste tracée par J. DELORS dans son Livre blanc de 1993 (22), à savoir créer un fonds européen pour la promotion de la croissance économique et la relance de la compétitivité européenne, en émettant des obligations de l'Union européenne à long terme liées à des projets stratégiques d'infrastructures matérielles et immatérielles. Par ailleurs, le fonds pour le développement proposé par M. BARROSO semble suivre cette direction.

7.8 Le renforcement de la gouvernance économique européenne exige la participation de tous les États membres, dans la mesure où il représente une chance de croissance pour l'Union européenne dans son ensemble.

7.9 Le débat sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance a mis en exergue des contradictions propres à la nature institutionnelle de l'Union européenne.

7.10 La mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance implique un effort de clarification concernant l'avenir institutionnel de l'Union. Cet effort est indispensable si l'on veut que le pacte devienne l'un des instruments permettant de garantir la croissance économique, et donc la relance de l'emploi, tout en prévenant l'instabilité économique.

7.11 Face à une situation délicate comme celle dans laquelle se trouve aujourd'hui l'Union européenne, il est indispensable d'opérer des choix courageux pour imprimer un nouvel élan à l'idée de l'Europe que nous ont léguée les pères fondateurs.

7.12 Pour que la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance soit couronnée de succès et que les objectifs à l'origine de sa création soient atteints, un vaste consensus et le soutien de l'opinion publique, pas seulement celui des institutions communautaires et des gouvernements nationaux, sont impératifs. Aussi, au cours des prochains mois, le CESE organisera-t-il une conférence dans le cadre de laquelle toutes les parties concernées par ce processus, des responsables institutionnels aux partenaires sociaux en passant par les acteurs de la société civile, auront l'occasion de participer à un débat vaste et approfondi.

Bruxelles, le 15 février 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Le Pacte a été adopté officiellement en 1997 (dans le but de renforcer la discipline budgétaire de l'Union économique et monétaire prévue par les articles 99 et 104 du traité instituant la Communauté européenne), mais n'est entré en vigueur qu'avec le lancement de l'euro, le 1er janvier 1999.

(2) Résolution du Conseil européen sur le Pacte de stabilité et de croissance, Amsterdam, 17 juin 1997.

(3) La procédure des déficits excessifs n'est pas appliquée dans les cas exceptionnels tels que: i) événement extraordinaire indépendant de la volonté de l'État membre concerné; ii) récession économique accompagnée d'une réduction du PIB réel d'au moins 2 %. Il convient de rappeler que jusqu'à présent, ce sont quelque 26 procédures pour déficit excessif qui ont été appliquées, dont pas moins de 10 pour des pays appartenant à la zone euro. Les pays concernés sont: en 2002, Allemagne et Portugal; en 2003, France; en 2004, Grèce, Hongrie, République tchèque, Chypre, Malte, Pologne, Slovaquie, Pays-Bas, France, Allemagne, Royaume-Uni; en 2005, Hongrie, Grèce, Pays-Bas et Italie.

(4) L'internationalisation d'une monnaie est un processus essentiellement guidé par les forces du marché, et donc par le degré de confiance que les agents économiques attribuent à cette monnaie en termes destabilité.

(5) «L'objectif principal du SEBC (Système européen de banques centrales) est de maintenir la stabilité des prix. Sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2» (article 105 paragraphe 1 du traité). Les objectifs de l'Union (article 2 du traité sur l'Union européenne) sont un niveau d'emploi élevé et une croissance durable et non inflationniste.

(6) Paul De GRAUWE, 2003.

(7) J.P FITOUSSI, 2004.

(8) J. P. FITOUSSI, 2004.

(9) Le débat lancé en 2004 sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance revêt une importance certaine, comme en témoignent les conclusions d'un récent article de Jean PISANI-FERRY: «L'importance du débat qui aura lieu les prochains mois ne devrait pas être sous-estimée. La question clé qui émerge clairement est de savoir si la gouvernance économique dans la zone euro doit être basée sur des règles fixes juridiquement contraignantes ou sur des décisions collectives étayées par des principes économiques. L'expérience du premier modèle a pris fin lorsque la politique a repris ses droits. Le second modèle n'a quant à lui pas encore été éprouvé, mais il est d'ores et déjà évident qu'il ne pourra s'imposer en l'absence d'une légitimité technique, économique et politique. Si aucun accord n'est conclu ou si le second modèle échoue, la zone euro devra probablement se rabattre sur une version indigène de la “doctrine Sinatra”. Ce n'est certainement pas le meilleur moyen de gérer une zone monétaire. “La doctrine Sinatra” est le nom que Mikhaïl GORBATCHEV avait donné à l'autonomie de décision des États du Pacte de Varsovie». PISANI-FERRY, J. (2005).

(10) COM(2004) 581 final.

(11) COM(2005) 154 et 155 final.

(12) Ce facteur a été introduit sur insistance du gouvernement allemand afin de tenir compte du coût de la réunification de l'Allemagne. Il n'est cependant pas exclu que cette exception puisse être invoquée, à l'avenir, par les gouvernements de pays exigeant une plus grande indulgence vis-à-vis de leur déficit budgétaire en tant que participants au budget de l'UE. (J Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, 2005, rapport mensuel, avril 2005.

(14) Dans un communiqué de presse, la BCE se disait «sérieusement préoccupée par les modifications qu'il est prévu d'apporter au Pacte de stabilité et de croissance. (…) l'ensemble des parties concernées (doivent assumer) leurs responsabilités respectives». BCE, 2005.

(15) Comme l'avait justement signalé dans sa proposition Paul De GRAUWE en 2003 (voir paragraphe précédent).

(16) Commission européenne: 1995, 1997, 2003.

(17) «… Potentiellement, ces responsabilités pourraient s'étendre au-delà des retraites. Selon le document de l'OCDE, dans certains États membres, seules les responsabilités liées au régime des retraites des fonctionnaires publics (pour lesquels il existe une relation contractuelle) sont prises en compte dans le calcul de la dette publique. Telle est l'approche qui semble être soutenue par le rapport ECOFIN» (J. BOUZON, G. DURAND, 2005).

(18) J. BOUZON e G. DURAND, 2005.

(19) J.P. FITOUSSI, 2004.

(20) J. HABERMAS, 2005, «Soltanto un sogno può salvare l'Europa» (Seul un rêve peut sauver l'Europe), la Repubblica, 09/06/2005.

(21) «La fiscalité dans l'Union européenne: principes communs, convergence des règles fiscales et possibilité de vote à la majorité qualifiée», JO C 80 du 30.03.2004, p. 139.

(22) Commission des Communautés européennes, Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi: les défis et les pistes pour entrer dans le XXI ème siècle, COM(93) 700 final, Bruxelles, le 5 décembre 1993.