Résumé 1

1. Contexte: situation économique et perspectives 4

2. Questions structurelles 12

2.1. Cadre budgétaire, viabilité à long terme, retraites et soins de santé 13

2.2. Système d'imposition 18

2.3. Secteur bancaire et stabilité financière 21

2.4. Compétitivité, environnement des entreprises et diversification de l'économie 24

2.5. Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale 28

2.6. Environnement, énergie et transports 34

A. Tableau récapitulatif 37

B. Tableaux standard 43

LISTe des tableaux

1.1 Principaux indicateurs économiques, financiers et sociaux 10

1.2 Tableau de bord de la PDM 11

B.1 Indicateurs macroéconomiques 42

B.2 Indicateurs du marché financier 43

B.3 Indicateurs de la fiscalité 44

B.4 Indicateurs relatifs au marché du travail et indicateurs sociaux 45

B.5 Dépenses de protection sociale (en % du PIB) 46

B.6 Indicateurs de performance des marchés de produits et indicateurs de politique 47

B.7 Croissance verte 48

LISTe des Graphiques

1.1. Décomposition de la croissance potentielle 4

1.2. Décomposition de la balance courante 6

1.3. Fonds d’investissement — actifs nets en gestion (en milliards d’euros) 6

1.4. Évolution de la formation brute de capital fixe, indice 2000 = 100 7

1.5. Décomposition de la dette 8

1.6. Ventilation par secteur du solde des administrations publiques 8

2.1.1. Âge effectif de départ à la retraite et âge légal, espérance de vie 14

2.1.2. Nouvelles pensions 15

2.2.1. Évolution des recettes de TVA électronique 18

2.2.2. Fiscalité des biens immobiliers en % du PIB 19

2.2.3. Taxation récurrente des biens immobiliers, en % du PIB 20

2.3.1. Part des établissements bancaires nationaux (en % du total des actifs) 21

2.3.2. Diversification du secteur financier 22

2.4.1. Productivité et évolution des salaires 2009-2013 (2009=100) 24

2.4.2. Rémunération réelle par salarié par rapport à la productivité réelle par personne employée 24

2.4.3. Productivité de la main-d'œuvre par secteur 25

2.4.4. Classement du Luxembourg dans les différents domaines 27

2.5.1. Taux d'emploi par tranche d'âge (%) 28

2.5.2. Pièges à chômage par niveau de salaire et composition familiale 30

2.6.1. Écart entre les projections d'émissions de gaz à effet de serre (GES) pour 2020 et les objectifs de 2020 34

LISTe des encadrés

1.1. Processus de surveillance économique 9

2.1.1. Régimes de préretraite 16

Le secteur financier demeure le moteur principal de la croissance au Luxembourg. Grâce à la puissance de ce secteur, le pays a pu créer durablement un État providence généreux sans compromettre les finances publiques, tout en maintenant sa dette publique à un niveau peu élevé. Selon les prévisions économiques de l’hiver 2015 de la Commission, l’activité économique devrait poursuivre sa progression cette année, la croissance du PIB devant atteindre 2,6 %, un niveau légèrement inférieur à celui de 2014. La croissance sera alimentée pour l'essentiel par la demande intérieure, notamment l’investissement. Bien qu'il demeure à un niveau remarquablement bas par rapport à la moyenne de l'Union européenne, le chômage devrait atteindre un pic en 2015, avant de diminuer progressivement en 2016. En ce qui concerne les finances publiques, en 2014, l’excédent des administrations publiques devrait avoir diminué de manière marginale, à 0,5 % du PIB contre 0,6 % en 2013. Malgré les efforts prévus en matière d’assainissement budgétaire, les finances publiques devraient se détériorer en 2015, principalement sous l'effet de la baisse des recettes de TVA dont s'est accompagnée la modification, cette année, de la réglementation des activités liées au commerce électronique. En dépit de l’augmentation de 2 points de pourcentage des taux de TVA, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2015, l’inflation devrait rester faible, en liaison avec un écart de production négatif et l’affaiblissement persistant des prix du pétrole. La décision annoncée récemment par la Banque centrale européenne de prendre des mesures d'assouplissement quantitatif devrait exercer des pressions à la hausse sur les prix, en particulier en 2016.

Le présent rapport évalue l'économie luxembourgeoise dans le contexte de l'examen annuel de la croissance de la Commission, qui recommande que la politique économique et sociale de l'UE s'articule en 2015 autour de trois axes principaux: investissement, réformes structurelles, et responsabilité budgétaire. En cohérence avec le plan d’investissement pour l’Europe, il examine également les moyens de maximiser l’impact des ressources publiques et de relancer l’investissement privé. Les principales observations et conclusions qui en ressortent sont les suivantes.

· Les finances publiques restent saines, soutenues par un cadre stratégique solide. Compte tenu de la détérioration prévue du solde budgétaire en 2015, le gouvernement a pris toute une série de mesures correctives, qui ciblent à la fois les dépenses et les recettes, afin de respecter l’objectif à moyen terme du pays tout au long de la période de programmation. Un plan ambitieux d’assainissement budgétaire, comprenant des augmentations des taux de TVA, une rationalisation des dépenses et d’autres mesures, devrait permettre d'augmenter le budget de l’État d’environ 2 % du PIB au cours de la période 2015-18. En outre, la mise en place récemment d’un cadre pluriannuel contribuera à atténuer les effets du cycle économique sur les finances publiques et à réduire la volatilité des recettes et leur vulnérabilité aux facteurs exogènes, tels que l’évolution des marchés financiers. Alors que des progrès limités ont été accomplis dans le domaine des retraites, le Luxembourg reste confronté à des problèmes en ce qui concerne la soutenabilité à long terme de ses finances publiques. Même si la réforme récente de la TVA devrait compenser au moins partiellement la chute des recettes de la taxe sur la consommation consécutive à la modification de la réglementation du commerce électronique, il est encore possible d’élargir l’assiette fiscale, étant donné l’utilisation répandue des taux réduits, et de revoir la faible imposition actuelle des biens immobiliers. Enfin, d’autres sources propices à la croissance peuvent permettre d'étoffer les recettes, notamment la fiscalité de l’environnement.

· L'économie luxembourgeoise est lourdement tributaire du secteur financier. Le pays a intérêt à poursuivre les efforts visant à promouvoir les investissements dans les secteurs à haute valeur ajoutée brute, pour trouver d'autres sources de croissance. Le gouvernement encourage directement les investissements dans des infrastructures de qualité susceptibles de contribuer à une amélioration de la productivité, notamment dans les industries de réseau et le secteur des transports. Si le plan d’investissement présenté par la nouvelle Commission est susceptible de participer à cet effort, le Luxembourg doit contrer la détérioration sa compétitivité-coûts. Veiller à ce que les salaires évoluent parallèlement à la productivité contribuerait à améliorer sa position extérieure. Néanmoins, le faible degré de coopération entre les entreprises et les organismes de recherche publics et la chute brutale de l’intensité de R&D dans les entreprises (de 1,5% en 2000 à 0,7% en 2013) mettent en évidence les faiblesses actuelles du système de recherche et d’innovation du Luxembourg.

· Malgré des marchés du travail dans l'ensemble performants et des taux élevés de diplômés de l’enseignement supérieur, les taux d’emploi des travailleurs âgés, des femmes et des jeunes peu qualifiés sont comparativement bas. Des obstacles institutionnels entravent l'efficacité des politiques d’activation. Il existe des incitations à ne pas travailler, qui résultent pour beaucoup du système «d'imposition conjointe» et de la conception du système de prestations sociales. Enfin, le taux de risque de pauvreté et d’exclusion sociale est en augmentation chez les enfants, les familles monoparentales et les migrants, mais part de niveaux globalement peu élevés.

· Le Luxembourg a actuellement peu de chances de réduire le niveau des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d’échange d’émissions de 20% entre 2005 et 2020. Selon les dernières projections, le pays n'atteindra pas cet objectif Europe 2020, essentiellement en raison des achats transfrontaliers de carburants induits par la faiblesse relative de ses taxes sur l'essence et le gazole. Le gouvernement a annoncé que les résultats d’une étude de faisabilité portant sur les effets d’une réforme de la taxation de l’énergie seront publiés dans le courant de 2015. Les résultats de cette étude pourraient contribuer à l'élaboration du projet de réforme fiscale générale actuellement en préparation.

· Globalement, le Luxembourg a accompli des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations qui lui ont été adressées par le Conseil en 2014. Bien que des progrès substantiels aient été accomplis en ce qui concerne la situation des finances publiques à court et à moyen terme et sur la question du renforcement de la gouvernance budgétaire, les progrès ont été limités pour ce qui est de la soutenabilité à long terme des finances publiques. En effet, la réforme du système de retraite en 2012 n’était pas assez ambitieuse et les passifs liés au vieillissement continuent à menacer la situation à long terme, en raison également du fait que la réforme des soins de longue durée est pour l'instant au point mort. Les efforts visant à réduire le chômage, notamment parmi les jeunes peu qualifiés, ont été intensifiés et font apparaître quelques progrès dans ce domaine. À l’inverse, pour ce qui est d'augmenter le taux d’emploi des travailleurs âgés, notamment en améliorant leur employabilité par l’apprentissage tout au long de la vie, les avancées ont été limitées. Enfin, le Luxembourg a fait des progrès limités en ce qui concerne le renforcement de l’enseignement professionnel par le développement de l’apprentissage et de la formation. Aucun progrès n’a toutefois été enregistré quant à la réforme générale de l’enseignement secondaire. Il en va de même pour l’amélioration de la compétitivité-coûts et la réduction des émissions de gaz à effet de serre, des domaines où le Luxembourg n'a toujours pas accordé la priorité à des mesures concrètes et ambitieuses.

Le rapport fait apparaître les défis à relever par les pouvoirs publics que l'analyse a permis de constater, à savoir:

· La soutenabilité à long terme des finances publiques est menacée par l’augmentation des dépenses de retraite, malgré la réforme récente du système, et par la hausse régulière des dépenses de soins de longue durée. Un réexamen est prévu seulement pour 2016.

· La compétitivité-coûts de l’économie luxembourgeoise s'est érodée au cours de la dernière décennie car les coûts salariaux unitaires nominaux augmentent plus vite que ceux de ses partenaires commerciaux, ce qui s'explique essentiellement par la stagnation de la productivité de la main-d’œuvre et l'augmentation continue des salaires nominaux. Dans le même temps, la forte dépendance de l’économie à l'égard du secteur financier va de pair avec un risque structurel intrinsèque qui montre qu'il est nécessaire de diversifier l'économie, y compris en renforçant les investissements dans la recherche et le développement.

· Dans l'éducation, les résultats obtenus demeurent insuffisants malgré des taux élevés de diplômés de l’enseignement supérieur, et il reste difficile d'améliorer la situation des personnes issues de l'immigration et des jeunes peu qualifiés. Des difficultés persistent quant à l’offre de main-d’œuvre, qui sont liées à des facteurs institutionnels et à la conception du système de prestations sociales. De même, la situation du point de vue de la pauvreté et de l’exclusion sociale, y compris la question de l’accessibilité au logement pour les groupes à faibles revenus, doit faire l'objet d'une attention particulière.

· Le Luxembourg doit relever le défi de sa transition vers une économie sobre en carbone et efficace dans l'utilisation des ressources. Un ensemble complet de mesures concrètes pourraient aider les autorités à atteindre les objectifs tant environnementaux qu'économiques.

ÉVOLUTION MACROÉCONOMIQUE RÉCENTE ET PERSPECTIVES

La croissance économique s’est accélérée en 2014, après avoir été relativement faible pendant deux ans. En particulier, au troisième trimestre, la production a augmenté de 2,3 % glissement trimestriel, contre 1,0 % et 0,5 % au cours des deux premiers trimestres de 2014. Dans l’ensemble, la croissance du PIB devrait s’établir à 3,0 % en 2014, après 2,0 % en 2013 et une contraction relativement modeste de 0,2 % en 2012.

D’un point de vue sectoriel, l'augmentation récente de la production s’explique par une performance plus encourageante que prévu du secteur financier, tandis que le secteur des services aux entreprises reste globalement solide. En particulier, la résilience des activités de crédit et une tentative d'inverser, depuis le début de 2014, la tendance à la diminution des dépôts dans le secteur bancaire pourrait montrer que le secteur financier s'est bien adapté aux défis liés à la vague de nouvelles réglementations internationales (CRR/CRD IV)([1])). La diversification du secteur (voir la section 2.3), conjuguée à la reprise récente des marchés financiers, explique probablement sa résilience. Dans un avenir proche, et compte tenu de sa diversification et du volontarisme des autorités sectorielles et des autorités nationales, le secteur financier devrait être de nouveau en mesure de contribuer positivement à la croissance économique.

Si la reprise est de fait en train de s'accélérer, il est peu probable que l’économie renoue avec les niveaux de croissance de la période antérieure à la crise, où la production a progressé de 4¾ % en moyenne au cours de la période 2000-07. Selon les estimations les plus récentes, la croissance potentielle a été revue à la baisse par rapport à la période antérieure à la crise et atteindrait actuellement tout juste 2 %, freinée par la baisse de la contribution de la main-d’œuvre, ainsi que par la contribution de la productivité totale des facteurs, devenue négative depuis 2009. Les difficultés auxquelles le pays est confronté pour accroître encore sa productivité pourraient provenir d'une dégradation des perspectives en matière de productivité dans le secteur financier, dont le potentiel a été entamé par le cadre réglementaire assez strict qui a été récemment mis en place. Étant donné que le PIB devrait augmenter de plus de 2 % au cours des prochaines années, l’écart de production négatif, qui s’est constitué pendant la crise, devrait se rétrécir.

Graphique n° 1.1: Décomposition de la croissance potentielle

Source: Commission européenne

Le marché du travail a remarquablement bien résisté tout au long de la crise. Sans atteindre les taux enregistrés avant la crise, le rythme de la création d’emplois est resté soutenu, à 2,0 % en 2013, puis s’est accéléré en 2014. À l’exception du secteur industriel où l’emploi a globalement continué à se contracter, tous les secteurs ont affiché une croissance positive en 2013, y compris le secteur financier dans son ensemble, où l’emploi a augmenté de 0,9 %. Pour les années à venir, les perspectives à cet égard restent favorables, même si le rythme des créations d’emplois devrait se ralentir, compte tenu des projections relatives au PIB.

Malgré un dynamisme qui persiste en ce qui concerne la création d'emplois, le chômage a augmenté ces dernières années. Ces évolutions dissociées donnent à penser que la population résidente rencontre des difficultés pour passer en douceur de l'école au travail, mais aussi que certains facteurs financiers pourraient dissuader les chômeurs d'accepter un emploi. Dans l’ensemble, le chômage reste néanmoins faible par rapport à la zone euro. Le taux de chômage relativement élevé des jeunes doit également être considéré à la lumière du taux d’activité globalement bas dans cette tranche d’âge, puisque le nombre de jeunes chômeurs reste faible en termes absolus. Les mesures prises récemment ou en cours d’élaboration en vue d’accroître le taux de participation des travailleurs âgés au marché du travail (parmi les plus bas de l’Union) pourraient également entraîner une hausse du taux de chômage si elles ne sont pas compensées par des mesures décisives de politique active du marché du travail destinées à accroître l'employabilité des personnes concernées.

Les niveaux de la productivité de la main-d'œuvre restent parmi les plus élevés de la zone euro, bien que son rythme de croissance ait stagné ces dernières années. Cette évolution s’explique en partie par des pratiques de rétention de main-d’œuvre, encouragées par des dispositifs d'aides publiques. Le pays se caractérise par un écart significatif de productivité de la main-d’œuvre selon les secteurs économiques, le secteur financier affichant de loin le niveau le plus élevé.

La stagnation de la productivité de la main-d’œuvre et la progression constante des salaires nominaux, en partie liée à l’indexation automatique des salaires, ont entraîné une augmentation des coûts salariaux unitaires nominaux au cours de la dernière décennie. Les coûts salariaux unitaires ont augmenté de 56,8% au Luxembourg entre 2000 et 2013, soit plus de deux fois plus rapidement que la moyenne de la zone euro-19 (26,0%), l'Allemagne enregistrant quant à elle une hausse de 12,5% au cours de la même période.

Sous l'effet de l’effondrement des prix du pétrole, l’inflation a brusquement chuté au cours de la dernière partie de l'année 2014. En décembre, l'inflation est devenue négative pour la première fois depuis octobre 2009 et a atteint dans l'ensemble 0,7 % en 2014, contre 1,7 % en 2013. L’inflation de base (qui exclut les produits alimentaires non transformés et l’énergie) a également diminué, mais d'après les estimations, elle s'est établie à 1,7 % en moyenne en 2014. Ce contexte de faible inflation devrait limiter l'effet de l’augmentation de 2 points de pourcentage des taux de TVA et reporter l’adaptation des salaires, confortant le gouvernement dans sa décision de ne pas maintenir le mécanisme d’ajustement temporaire pour l’indexation des salaires.

ÉVOLUTION EXTÉRIEURE

Le solde des opérations courantes reste excédentaire, même s'il est inférieur à l’excédent moyen d'environ 10 % du PIB enregistré au cours de la période 2001-07. Cet excédent s’est ensuite légèrement contracté et devrait encore diminuer — et passer en dessous de 6 %([2]) du PIB à partir de 2015 — puisque la TVA sur le commerce électronique, versée aux pays de résidence des consommateurs, sera décomptée de l’exportation de services. Cet excédent important et durable de la balance courante repose essentiellement sur les services financiers et masque un déficit de la balance commerciale des biens, qui persiste et se creuse progressivement. Ce dernier tient davantage à une faible croissance des exportations qu'à une hausse des importations, comme en témoignent également les pertes significatives de parts de marché à l’exportation pour les biens, qui se sont même accélérées au lendemain de la crise financière.

Graphique n° 1.2: Décomposition de la balance courante

Source: Commission européenne

Cette évolution traduit sans doute non seulement la «tertiarisation» croissante de l’économie, mais également une baisse plus structurelle de la compétitivité-coûts, qui a surtout pénalisé les secteurs exposés à la concurrence internationale, qui sont plutôt des preneurs de prix que des fixeurs de prix. La part du secteur industriel dans l'économie a diminué de près de la moitié, en termes de valeur ajoutée brute, alors que la baisse enregistrée dans la zone euro a été plus modérée, se limitant à un peu plus de 10 %.

L’excédent de la balance courante est également tiré vers le bas car le déficit du compte des revenus primaires se creuse. Ces sorties nettes sont passées à 31 % du PIB en 2012 (contre 14,8 % du PIB en 2002), ce qui illustre le succès grandissant avec lequel le secteur des services financiers vend ses produits à l’étranger ainsi que la présence d'un grand nombre de travailleurs étrangers.

LE SECTEUR FINANCIER

La taille du secteur financier du Luxembourg est très importante en proportion de celle de son économie. Les performances ont été inégales au sein de ce secteur relativement diversifié. Le secteur de la gestion institutionnalisée de l'épargne a profité de l'orientation positive des marchés financiers et a augmenté le montant des actifs gérés, également grâce à de nouvelles souscriptions. À la fin 2014, les fonds d’investissement géraient plus de 3 000 milliards d’euros d’actifs nets, dont le volume a donc doublé depuis le creux de la crise financière (voir le graphique 1.3).

Graphique n° 1.3: Fonds d’investissement — actifs nets en gestion (en milliards d’euros)

Source: Commission de Surveillance du Secteur financier

En revanche, les performances du secteur bancaire plus traditionnel ont été médiocres, même si le secteur semble avoir atteint le point le plus bas et se trouve à présent sur le point de recueillir le fruit des efforts consentis ces dernières années. Toutefois, en 2014, les bilans ont continué à se contracter, dans le sillage de la diminution de l’activité d’intermédiation et de la baisse de la rentabilité([3]). Les résultats dans le secteur de l’assurance sont relativement stables, les progrès étant enregistrés pour l'essentiel dans la branche non-vie. Récemment, l'examen de la qualité des actifs mené par la Banque centrale européenne et les tests prospectifs de résistance coordonnés par l’Autorité bancaire européenne ont confirmé la robustesse et la fiabilité du secteur bancaire du Luxembourg, qui se caractérise par un niveau élevé de capitalisation.

CRÉDIT ET INVESTISSEMENTS

Les prêts aux sociétés non financières ont repris vigoureusement depuis le deuxième trimestre 2014 dans le contexte d’un assouplissement des conditions supplémentaires imposées par les banques pour accorder un prêt (par exemple au niveau des garanties à fournir). Les petites et moyennes entreprises, pour lesquelles il est plus difficile d’exploiter d’autres sources de financement, sont celles qui en ont bénéficié le plus, les grandes entreprises pouvant déjà financer leurs besoins directement sur le marché obligataire. Depuis 2000, l’investissement public a été régulièrement supérieur à la moyenne de la zone euro. Le gouvernement prévoit d'investir encore davantage dans les années à venir afin de mener à bien des projets importants dans le domaine des infrastructures de transport. Dans l’ensemble, les investissements ont tiré parti de conditions de prêt favorables et ont fait preuve d'un grand dynamisme ces dernières années, dépassant nettement les résultats enregistrés dans la zone euro ou en Allemagne (voir le graphique 1.4).

Graphique n° 1.4: Évolution de la formation brute de capital fixe, indice 2000 = 100

Source: Commission européenne

Dans le cadre du plan d’investissement pour l’Europe, le gouvernement, en concertation avec le secteur privé, a élaboré une liste de projets qui semblent être admissibles. La liste comprend neuf grands projets, répartis en 35 programmes individuels. Ils couvrent un champ d'application assez large, qui va de l’Union de l’énergie aux infrastructures sociales, en passant par des projets liés à l’environnement et aux transports.

LA DETTE NATIONALE EST UN PROBLÈME ESSENTIELLEMENT LIÉ À LA DETTE PRIVÉE

La dette publique s’élevait à 23,6 % du PIB en 2013, un niveau quatre fois inférieur environ à la moyenne de la zone euro (93,3 % du PIB). Compte tenu du faible niveau de sa dette publique et de la relative solidité de ses fondamentaux économiques, le Luxembourg, conjointement avec l’Allemagne, est le seul pays de la zone euro qui bénéficie encore d’une notation «AAA» attribuée par les trois grandes agences de notation financière. Le niveau de l’encours des garanties publiques représente 8,8 % du PIB, dont 4,9 % ont trait au secteur financier.

En revanche, la dette du secteur privé atteint un niveau nettement supérieur à la moyenne de la zone euro, voir le graphique 1.5. Elle a culminé à 421,8 % du PIB en 2009 (en termes bruts) et a, depuis lors, sensiblement diminué pour s’établir à 340,6 % en 2012; toutefois, en 2013, elle s'est à nouveau creusée, atteignant 356,2 % du PIB. Le niveau élevé de la dette privée est principalement imputable aux sociétés non financières. Il s'explique en grande partie par la présence d’un grand nombre d’entreprises multinationales qui utilisent le Luxembourg comme plaque tournante pour leurs opérations de financement intra-groupe.

Graphique n° 1.5: Décomposition de la dette

Source: Commission européenne

La dette des ménages est en constante augmentation et correspond pour l'essentiel à des activités d’investissement immobilier. À cet égard, les préoccupations sont également liées au fait que la majorité des crédits hypothécaires sont souscrits à des taux variables, ce qui poserait aux ménages des problèmes relatifs au service de la dette si les taux d'intérêt devaient se normaliser et s'aligner de nouveau sur les moyennes historiques. Dans ce contexte, il convient de noter que la hausse continue des prix de l'immobilier pourrait constituer une nouvelle menace pour l’économie. Depuis 2000, les prix de l’immobilier ont augmenté, en termes nominaux, de 173 %, soit une moyenne annuelle de 8,1 %.

Des finances publiques toujours saines, malgré des dépenses publiques soutenues

En 2013, le Luxembourg a conservé sa position budgétaire saine. Le solde des administrations publiques a enregistré un excédent de 0,6% du PIB en 2013, soit un meilleur résultat qu'en 2012, où l'excédent était de 0,1 % du PIB. En 2014, l’excédent ne devrait que légèrement diminuer, à 0,5 % du PIB.

Si ces chiffres sont bien au-dessus de la moyenne de la zone euro, il convient de les comparer à l'excédent moyen de 1,6 % du PIB enregistré entre 2000 et 2013. Une ventilation par secteurs des comptes des administrations publiques révèle que la diminution de l'excédent s’explique par la détérioration des comptes de l’administration centrale, qui, depuis le début de la crise financière, ont enregistré d’importants déficits. Au niveau consolidé des administrations publiques, ces déficits sont compensés par les excédents constants du secteur de la sécurité sociale (voir le graphique 1.6).

Graphique n° 1.6: Ventilation par secteur du solde des administrations publiques

Source: Commission européenne

En 2015, une modification de la réglementation européenne relative à la TVA sur le commerce électronique, entrée en vigueur le 1er janvier dernier, devrait avoir pour effet de réduire les recettes d'environ 1,5 % du PIB. Cette perte devrait n'être que partiellement compensée par les effets des mesures d’assainissement adoptées dans le budget.

L’objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme, comme indiqué dans les derniers plans budgétaires, est de respecter l'objectif spécifique à moyen terme qui a été fixé au pays tout au long de la période de programmation 2015-18. À cet égard, en décembre dernier, le gouvernement a adopté une loi de programmation pluriannuelle qui d'ores et déjà détaille la plupart des mesures envisagées pour atteindre cet objectif. Le processus d’assainissement est toutefois principalement fondé sur des recettes supplémentaires, alors que, du côté des dépenses, les efforts consentis pour diminuer les dépenses publiques ne sont pas solidement étayés par des mesures concrètes, ce qui risque de faire déraper les objectifs en matière de finances publiques.

Encadré 1.1: Processus de surveillance économique L'examen annuel de la croissance réalisé par la Commission et adopté en novembre 2014 a donné le coup d'envoi du semestre européen 2015; il propose de fait que l'UE suive une approche intégrée en matière de politique économique, fondée sur trois piliers principaux: stimuler l'investissement, accélérer les réformes structurelles et procéder à un assainissement budgétaire responsable et favorable à la croissance. L’examen annuel de la croissance a également présenté le processus suivi pour rationaliser le semestre européen, afin d'accroître l’efficacité de la coordination des politiques économiques au niveau de l’UE en renforçant l'obligation de rendre compte et en encourageant une plus grande appropriation du processus par tous les acteurs. Le présent rapport comporte une évaluation des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations faites au Luxembourg pour 2014 et adoptées par le Conseil en juillet 2014. Ces recommandations concernaient respectivement les finances publiques, l'adoption d'un cadre budgétaire à moyen terme, le recours à des taux de TVA réduits, le système de retraite, la formation des salaires, la diversification de la structure de l'économie, le marché du travail et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Tableau 1.1: Principaux indicateurs économiques, financiers et sociaux

1 Groupes bancaires et banques indépendantes nationaux. 2 Groupes bancaires et banques indépendantes nationaux, filiales et succursales (UE et non-UE) sous contrôle étranger. 3 Taux de change effectif réel (*) = MBP 5 et/ou SEC 95 Source: Commission européenne, prévisions de l'hiver 2015;, BCE

Tableau 1.2: Tableau de bord de la PDM

Légendes: b: rupture dans les séries chronologiques. nd: non disponibles. Note: Les chiffres en surbrillance sont ceux qui sont en dehors du seuil fixé par la Commission européenne dans son rapport sur le mécanisme d’alerte. En ce qui concerne le TCE réel et les CSU, le premier seuil s'applique aux États membres de la zone euro. (1) Les chiffres en italiques sont calculés conformément aux anciennes normes (SEC95/MBP5). (2) Données concernant les parts de marché à l'exportation: les exportations mondiales totales sont basées sur la cinquième édition du manuel de la balance des paiements (MBP5). (3) Taux de chômage i = rétropolation d'Eurostat tenant compte des résultats du recensement de 2011. (4) Les chiffres concernant la position extérieure globale ont été revus à la hausse pour tenir compte de changements méthodologiques intervenus dans le traitement des prêts intragroupe des EVS et des informations apportées par une nouvelle enquête réalisée dans le secteur financier. Source: Commission européenne

Cadre budgétaire

En 2013, le Luxembourg était le seul pays qui ne disposait encore d'aucun cadre budgétaire à moyen terme pour soutenir sa planification budgétaire pluriannuelle. Un programme pluriannuel existait certes pour les dépenses d’investissement, mais il n’avait qu’une valeur indicative.

Le 12 juillet 2014, le parlement national a finalement adopté un projet de loi([4]) visant à transposer la directive 85/2011/UE du Conseil sur les cadres budgétaires ainsi que le pacte budgétaire. Cette loi améliore le cadre budgétaire à moyen terme en conformité avec les exigences de l’UE. Elle introduit dans la loi de programmation financière pluriannuelle des plafonds pluriannuels qui ne couvrent que le secteur de l’administration centrale. Cependant, elle ne donne aucune indication sur les conséquences d'un dépassement des plafonds, pas plus qu’elle n’introduit de règle en matière de dépenses nationales pour orienter la fixation des objectifs de dépenses pluriannuels. En revanche, elle impose que la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme soit respectée. Pour ce faire, elle fournit des prévisions annuelles concernant l'évolution de la dette publique et du solde (en termes nominaux et structurels), décomposées par grand sous-secteur (administration centrale, sécurité sociale et administrations locales). Elle sera accompagnée d'annexes présentant des projections de dépenses et de recettes pour chaque poste majeur, la contribution attendue des politiques envisagées à la réalisation des objectifs budgétaires pluriannuels et une comparaison à politique inchangée.

En octobre 2014, le gouvernement a déposé pour la première fois devant le Parlement, en même temps que le budget annuel, une loi de programmation financière pluriannuelle couvrant la période 2014-2018. Cette dernière détaillait les mesures à prendre pour atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme au niveau des administrations centrales. Conformément aux exigences du règlement (UE) n° 473/2013, les prévisions macroéconomiques qui sous-tendent le projet de budget pour 2015 ont été produites par le STATEC, une administration autonome placée sous la tutelle du ministère de l’économie.

L’introduction d’une règle d’équilibre budgétaire structurel, également en vertu du projet de loi adopté, renforce encore le cadre budgétaire du Luxembourg. La définition de la règle est claire et renvoie directement à l’objectif à moyen terme et à la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif, mais la description des mesures spécifiques à prendre en cas d’écart significatif par rapport à la règle est assez vague.

Le projet de loi adopté prévoit également la création du Conseil National des Finances Publiques (CNFP), chargé du contrôle indépendant de l’application des règles budgétaires. Toutefois, le projet de loi ne comporte aucune disposition obligeant le gouvernement à donner suite officiellement aux recommandations du CNFP. Le CNFP n’est devenu opérationnel que le 7 novembre 2014 après la désignation de ses 7 membres, alors que le projet de budget avait déjà été publié. Faute de temps suffisant pour procéder à une analyse approfondie du projet de budget 2015, le CNFP a décidé de ne pas rendre d’avis à ce sujet. D’importantes lacunes ont été constatées au Luxembourg en ce qui concerne la publication périodique de statistiques budgétaires intra-annuelles, qui constitue un élément essentiel pour la surveillance en temps réel de l’évolution de la situation budgétaire et pour laquelle des normes minimales sont établies par la directive. Plus particulièrement, le Luxembourg doit encore publier des données budgétaires établies sur la base de la comptabilité de caisse pour l’administration centrale et la sécurité sociale (données mensuelles) et pour le sous-secteur des administrations locales (données trimestrielles).

Le gouvernement a publié dans le budget, conformément aux dispositions adoptées récemment, une liste de mesures relatives aux dépenses fiscales. Toutefois, cette publication ne contient pas suffisamment d’informations, puisque le gouvernement, en l’absence d’une définition officielle des dépenses fiscales, a opté pour une approche plutôt limitée. En particulier, la liste comprend uniquement des mesures ayant trait aux ménages. Aucune mesure n'est mentionnée en ce qui concerne les sociétés. En vue de la réforme annoncée du système fiscal, il semble opportun de disposer d’informations aussi complètes que possible sur tous les éléments qui pourraient avoir une incidence sur l’évaluation de la répartition de la charge fiscale.

Viabilité à long terme

La dette publique (qui s'élevait à 23,6 % du PIB en 2013 et qui devrait passer à 25,1 % du PIB en 2016) est actuellement bien en dessous du seuil de 60 % du PIB prévu dans le traité. Selon les calculs de la Commission([5]) basés sur les prévisions économiques de l'hiver 2015, la dette publique devrait rester en deçà du seuil de 30 % du PIB en 2025. Les risques seraient moindres encore si le solde primaire structurel devait se maintenir aux niveaux élevés observés dans le passé, tels que, par exemple, la moyenne enregistrée sur la période 2004-2013([6]). Enfin, l’incidence budgétaire du vieillissement de la population constitue un défi pour la viabilité budgétaire à long terme, notamment dans le domaine des retraites et des soins de longue durée.

Retraite

Les dépenses en matière de retraite devraient augmenter considérablement au cours des prochaines décennies([7]), ce qui présente certains risques pour la viabilité à long terme du système de retraite. La dernière réforme du système de retraite a été introduite en 2012, mais son ampleur a été limitée et elle n'a pas contribué de manière substantielle à éliminer la menace pour la viabilité à long terme des finances publiques. La réforme n'a répondu que partiellement au problème de l’écart important entre l’âge légal et l’âge effectif de départ à la retraite. Tandis que l'âge effectif de départ à la retraite se situait à 58,9 ans en 2012, alors que l'âge légal était fixé à 65 ans, la réforme a maintenu la possibilité d'un départ à la retraite anticipée à 57 ou à 60 ans (voir le graphique 2.1.1).

Graphique 2.1.1: Âge effectif de départ à la retraite et âge légal, espérance de vie

Source: Commission européenne, OCDE

La réforme de 2012 a renforcé le lien entre la durée de la carrière et la longévité, en proposant une réduction des prestations en cas de carrière écourtée. La nouvelle méthode de calcul ([8]), qui ne sera mise en œuvre que progressivement au cours des 40 prochaines années, a changé la façon dont le montant final de la pension est estimé, en accordant davantage de poids à la composante liée aux années de cotisation. En fin de compte, les titulaires de poste ne devraient travailler que trois ans de plus pour bénéficier des mêmes prestations. Comme le taux de remplacement est très élevé, même pour les hauts salaires, les incitations prévues par la nouvelle loi ne sont pas suffisantes pour convaincre les personnes de travailler plus longtemps que le minimum requis.

Actuellement, le financement à court terme du système de retraite est rendu possible par un faible rapport de dépendance économique des personnes âgées et repose sur les cotisations versées par la population relativement jeune des travailleurs transfrontaliers. Cela signifie également qu'en l'absence d'un changement de politique, la population active devra doubler tous les 30 à 40 ans pour que le système reste viable([9]). S’il est vrai qu'au Luxembourg, les travailleurs retraités sont exposés à un risque de pauvreté moindre que dans d’autres pays grâce au système actuel([10]), ce dernier pose un certain nombre de questions en matière d'équité intergénérationnelle.

La part des personnes qui sortent du marché du travail avant d'avoir atteint l'âge légal de départ à la retraite est plutôt stable depuis 2000 et se maintient à 75 % du nombre total de nouvelles pensions octroyées (graphique 2.1.2).

Graphique 2.1.2: Nouvelles pensions

Source: Caisse nationale d'assurance pension (CNAP)

Dans le prolongement des premiers principes énoncés dans son programme de décembre 2013, le gouvernement a annoncé que des mesures supplémentaires seraient prises. Il prévoit notamment: 1) de fournir des incitations supplémentaires afin de relever l'âge de départ à la retraite et 2) de permettre une transition plus progressive vers la retraite. Entre autres efforts de réforme, le Luxembourg œuvre actuellement à la refonte du système de préretraite, qui prévoit notamment la suppression([11]) du système de «préretraite-solidarité», la réforme du système de reclassement des salariés concernés par une incapacité de travail et l'amélioration de la réglementation des pensions complémentaires.

À cet égard, il convient de souligner que la préretraite ne doit pas être confondue avec la retraite anticipée. La pension de retraite anticipée est régie par la législation en matière de sécurité sociale, tandis que les régimes de préretraite relèvent du droit du travail. La législation en matière de sécurité sociale et le droit du travail prévoient plusieurs possibilités pour quitter le marché du travail et prendre sa retraite avant l’âge légal de 65 ans (voir l’encadré n° 2.1.1).

L’incidence de la suppression prévue du régime de «préretraite-solidarité» devrait être limitée, car elle ne concerne qu'un nombre restreint de personnes chaque année. Selon le dernier budget, les économies qui seraient réalisées sont estimées à environ 5 millions d’euros par an.

Une proposition visant à réformer le régime d’incapacité de travail a été introduite devant le Parlement en mars 2013. Elle vise, entre autres, à fournir des solutions actives en faveur de l'emploi, plutôt qu'un programme de sortie du marché du travail. La proposition contient également des dispositions visant à faciliter la transition entre le marché du travail et la retraite. Des pensions de vieillesse partielles perçues en sus des revenus tirés de leur travail permettraient aux personnes d’opérer cette transition avec plus de souplesse et de réduire le recours à la procédure de redéploiement pour la retraite anticipée. Aucune information n'est cependant disponible concernant l'incidence financière de cette réforme.

Le gouvernement a également annoncé son intention d’étendre la couverture du régime relevant du pilier professionnel par la révision de la loi de 1999 régissant les pensions complémentaires. Cette extension s’appliquerait aux travailleurs indépendants et à certaines catégories de travailleurs non affiliés à un régime de retraite d’entreprise.

Enfin, le gouvernement a décidé d’avancer d’une année le suivi et l’évaluation prévus en vertu de la loi. C'est donc en 2016, plutôt qu'en 2017, que l’Inspection générale de la sécurité sociale, désignée en tant qu’autorité de surveillance, présentera une nouvelle étude sur la situation financière du système à moyen terme. En fonction des résultats, d’autres mesures d’assainissement financier (par exemple, augmentation des taux de contribution ou adaptations supplémentaires des prestations) pourraient être examinées avec les partenaires sociaux.

Encadré 2.1.1: Régimes de préretraite Conformément au droit du travail, les travailleurs ont accès à la préretraite aux conditions suivantes: 1. À la fin de la période de préretraite, ils remplissent les conditions d’obtention de la pension de vieillesse anticipée ou de la pension de vieillesse et 2. L'ensemble des régimes s'appliquent exclusivement au secteur privé, à l'exception du régime de «préretraite des travailleurs postés et des travailleurs de nuit», qui s’applique également aux travailleurs du secteur public. Quatre types de préretraite sont énumérés dans le code du travail (articles L. 581-1 et suivants): Préretraite-solidarité: Dans le cadre de ce régime, l’employeur résilie le contrat de travail avec le salarié et, en retour, il s’engage à verser une pension de préretraite. L’employeur peut bénéficier d’une participation financière de l’État à condition qu'il recrute, au minimum, un demandeur d'emploi. Ce régime est réservé aux salariés des entreprises rendues éligibles à la préretraite-solidarité en vertu d'une convention collective de travail ou d'une convention conclue entre l'employeur et le ministre du travail et de l'emploi. Préretraite progressive: Ce régime s’applique aux salariés travaillant à temps plein. L’employeur s’engage à transformer le poste à temps plein en emploi à temps partiel et à verser certaines prestations de préretraite. Ce régime est réservé aux salariés d’une entreprise rendue éligible à la préretraite progressive en vertu d'une stipulation expresse d'une convention collective de travail ou d'une convention spéciale conclue entre l'entreprise et le ministre du travail et de l'emploi. Préretraite-ajustement: Ce régime est une mesure sociale; l’employeur peut demander l’admission de son personnel au bénéfice de la préretraite-ajustement en cas de fermeture de l'entreprise ou pour éviter des licenciements résultant de la suppression d’emplois engendrée par la restructuration de l’entreprise ou de la transformation d’emplois consécutive à des mutations technologiques. Préretraite des travailleurs postés et des travailleurs de nuit: Ce régime s’applique aux travailleurs à la fois du secteur privé et du secteur public. Il s’applique aux salariés justifiant de 20 années de travail posté dans le cadre d’une organisation de travail fonctionnant par équipes successives ou de 20 années de travail prestées de nuit.

Soins de longue durée

Outre les pensions, d'autres dépenses liées au vieillissement devraient peser sur la viabilité à long terme des finances publiques. L’assurance soins de longue durée risque d’être déficitaire à partir de 2015 car la réserve devrait tomber au-dessous du minimum légal de 10 % des dépenses([12]). Les dépenses totales sont passées de 482,7 millions d’euros en 2011 à 560 millions d’euros dans le budget 2013.

La viabilité du système de soins de longue durée est compromise par un trop faible rapport coût-efficacité. En 2011, les dépenses publiques en matière de soins de longue durée ont représenté 1,3 % du PIB (contre une moyenne de 1,9 % pour l'Union). Le nombre de personnes dépendantes bénéficiant de prestations de l’assurance dépendance a plus que doublé entre 2000 et 2010. Le Luxembourg est le pays de l'OCDE comptant le plus grand nombre de lits disponibles pour les soins de longue durée. Ce nombre a augmenté de 9 % entre 2000 et 2011.

Les réformes annoncées du système de soins de longue durée n’ont pas encore été traduites en mesures législatives. À la suite d’un rapport publié en 2013, le gouvernement a décidé de réformer l'assurance soins de longue durée dans le but de fournir un niveau de services adéquat aux personnes nécessitant ce type de soins et de garantir le financement correspondant. À cette fin, le rapport proposait de normaliser la procédure d’évaluation des besoins, d’étendre le dossier électronique du patient aux soins de longue durée, de redéfinir le rôle des aidants non professionnels et de lier de manière plus claire les prestations en espèces aux services prestés, de réexaminer l'aide financière à l'adaptation du logement et de renforcer la coordination entre les services de santé et les services d’aide sociale. Les réformes envisagées pourraient potentiellement améliorer le rapport coût-efficacité du système de soins de longue durée.

Caractéristiques du système d’imposition

En 2015, une modification de la législation relative à la TVA en ce qui concerne le lieu d’imposition des activités liées au commerce électronique est entrée en vigueur([13]) et devrait raboter les recettes publiques d'environ 700 millions d’euros ou de 1,5 % du PIB. Depuis 2003, plusieurs opérateurs de commerce électronique ont installé leur siège européen à Luxembourg, principalement — mais pas seulement — afin de profiter de son taux de TVA, qui est le plus bas de toute l’UE. Depuis lors, le commerce électronique s'est développé de manière exponentielle et les recettes de TVA électronique sont passées de 0,2 % du PIB en 2003 à 2,1 % du PIB en 2013 (voir graphique 2.2.1).

Graphique 2.2.1: Évolution des recettes de TVA électronique

Source: Administration de l'Enregistrement et des Domaines

Pour compenser au moins partiellement les pertes mentionnées ci-dessus, le gouvernement a décidé d’augmenter tous les taux de TVA de 2 points de pourcentage, sauf le taux super-réduit de 3 %, à compter du 1er janvier 2015([14]). Au total, les recettes de TVA en 2015 devraient diminuer d’environ 1,0 % du PIB.

Les recettes globales tirées de la perception de la TVA sont affectées par l'application étendue des taux réduits et des exonérations([15]). On a pu constater que l'utilisation de taux réduits de TVA pour atteindre les objectifs de redistribution ne constitue pas un moyen efficace et adéquatement ciblé pour protéger les personnes vulnérables([16]). Certains progrès ont été accomplis en ce qui concerne l'élargissement de la base d'imposition, notamment sur la consommation, étant donné que le Luxembourg a décidé de porter le taux super-réduit de 3 % au taux normal de 17 % pour l’ensemble des investissements immobiliers, à l’exclusion des résidences principales. En outre, le taux super-réduit de 3 % ne s’applique plus à la consommation de boissons alcoolisées, à laquelle est désormais appliqué le taux normal de 17 %. En outre, des travaux préparatoires ont été lancés sur une réforme fiscale globale (dont l'entrée en vigueur est prévue en 2017). Cette réforme fiscale globale pourrait contribuer au rééquilibrage de la base d'imposition.

Le Luxembourg est fréquemment utilisé par les entreprises multinationales pour acheminer des flux financiers, à des fins fiscales, vers d’autres pays. Les stocks entrants et sortants d’investissements directs étrangers, exprimés en pourcentage du PIB, ont respectivement dépassé 5 000 % et 6 000 % ([17]). Il ressort des chiffres de l'OCDE([18]) qu'environ 95 % des stocks d'investissements directs étrangers sont traités par des entités à vocation spéciale([19]).

Le Luxembourg se caractérise également par un ratio dette du secteur privé/PIB élevé, principalement en rapport avec les sociétés non financières, ce qui s’explique principalement par la présence d'un grand nombre d'entreprises multinationales qui utilisent leurs succursales ou filiales implantées au Luxembourg pour mener des opérations de financement intragroupe ([20]), dans le contexte d'une stratégie d'optimisation fiscale.

À la fin de l'année 2014, le système luxembourgeois d’impôt sur les sociétés a été porté à l'attention du public à l'occasion de l'affaire «LuxLeaks». Cette enquête internationale sans précédent a révélé que plus de 1 000 entreprises utilisaient, afin de réduire leur charge fiscale globale, de savants montages d'emprunts intérieurs et de paiements d’intérêts auxquels étaient associées des filiales situées à Luxembourg. Les documents rassemblés dans ce cadre ont également révélé que 340 entreprises avaient organisé des structures d'entreprise spéciales soumises à des «rescrits» ([21]), qui leur ont permis de bénéficier de taux d'imposition réduits. Par un arrêté adopté en décembre 2014, les autorités luxembourgeoises ont formellement inscrit la pratique des rescrits fiscaux dans la législation afin d'accroître la transparence. Elles ont ainsi clarifié la procédure, y compris, entre autres, le fait que les confirmations fiscales préalables sont publiées sur une base anonyme dans le rapport annuel de l’administration fiscale. Ces nouvelles règles sont appliquées à toutes les demandes introduites à partir du 1er janvier 2015 et aux demandes qui ont été introduites avant cette date, mais qui étaient encore en cours d’examen au 1er janvier 2015.

En novembre 2013, le «Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales»([22]) a qualifié le Luxembourg de «non conforme» à ses normes en ce qui concerne l’application de la norme internationale en matière d’échange de renseignements sur demande entre administrations fiscales. Face à la réaction du Luxembourg, qui a estimé que le rapport ne tenait pas compte des efforts déployés récemment, le forum mondial prévoit d'effectuer une deuxième évaluation en juillet 2015. Le Luxembourg s’est également engagé à mettre en œuvre la nouvelle norme relative à l’échange automatique d’informations d'ici 2017.

Graphique 2.2.2: Fiscalité des biens immobiliers en % du PIB

Source: Commission européenne

Les recettes globales de la fiscalité des biens immobiliers au Luxembourg sont inférieures à celles de la zone euro (voir graphique 2.2.2) et ont suivi une tendance à la baisse, passant de 1,9 % en 2000 à 1,3 % en 2012, contrairement à ce que l'on a pu constater dans la zone euro, où ces recettes ont connu une augmentation qui les a portées de 1,7 % du PIB à 2,1 % du PIB. En particulier, les recettes générées par les taxes foncières récurrentes (0,1 % du PIB en 2012) sont nettement inférieures à la moyenne de la zone euro (1,2 % du PIB) (voir graphique 2.2.3). En outre, la série montre une légère tendance à la baisse, ce qui tranche nettement par rapport à (l'approximation de) la base d’imposition (prix de l’immobilier). En effet, la base d’imposition est la valeur unitaire du bien, laquelle repose sur un barème qui remonte à 1941 et n’est pas alignée sur la valeur locative actuelle réelle. De plus, un faible niveau de taxation récurrente des biens immobiliers réduit la charge financière qui pèse sur les investisseurs immobiliers qui décident de conserver des biens inutilisés. Compte tenu de l'offre limitée, ce phénomène contribue à exercer une pression constante sur les prix de l’immobilier.

Graphique 2.2.3: Taxation récurrente des biens immobiliers, en % du PIB

Source: Commission européenne

Fiscalité environnementale

Les recettes de la fiscalité environnementale au Luxembourg se sont élevées à 2,4 % du PIB en 2012 (contre 3,1 % du PIB en 2004), ce qui est tout juste conforme à la moyenne de l'UE-28 ([23]). Comme dans de nombreux autres États membres, les taxes environnementales au Luxembourg ne sont pas indexées, ce qui aurait pu contribuer à maintenir l’influence que ces taxes exercent sur le comportement des consommateurs et sur le niveau de recettes qu'elles génèrent par unité de PIB ([24]). Par ailleurs, il convient de noter que les recettes tirées des taxes sur les carburants destinés au transport sont élevées par rapport à l’UE-28 (2,2 % contre 1,4 %) et ce, en dépit du niveau relativement faible des droits d’accise (ce qui est évidemment dû aux achats transfrontaliers de carburant).

Il a été recommandé au Luxembourg d'élaborer un cadre global et de prendre des mesures concrètes afin de permettre la réalisation des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre produits par les activités non couvertes par le SEQE fixés pour 2020, en particulier par l’imposition des produits énergétiques utilisés dans les transports (voir section 2.6). Une étude de faisabilité sur ce dernier aspect devrait être publiée dans le courant de 2015. Une réforme générale du système fiscal (qui devrait entrer en vigueur en 2017) est en cours de préparation par le gouvernement. Elle couvrira également la taxation des produits énergétiques utilisés dans les transports.

Un autre défi majeur consiste à assurer la cohérence des mesures visant à modifier la fiscalité des produits énergétiques en réponse aux pressions internationales qui s’exercent actuellement en faveur de la réduction des subventions dommageables à l’environnement. En ce qui concerne le Luxembourg, les principales subventions dommageables à l'environnement à éliminer concernent la taxe énergétique relativement basse sur le gazole et l'exonération fiscale totale accordée pour le gaz naturel utilisé comme carburant. Les nouvelles voitures diesel immatriculées représentent plus de 70 % du nombre total de voitures au Luxembourg, soit le taux le plus élevé des pays de l'UE-15 et de l’AELE([25]).

Le secteur financier du Luxembourg a bien résisté à la crise financière de 2008-2009, dans une large mesure en raison de son degré élevé de diversification et du caractère limité de ses liens avec l’économie nationale. Associés à la taille relativement réduite du secteur bancaire national, ces éléments ont contribué à protéger la place financière luxembourgeoise de l’évolution défavorable des marchés internationaux, en dépit de sa position de premier plan([26]). En effet, la majorité des banques présentes au Luxembourg sont étrangères et n'entretiennent que des liens négligeables avec l’économie résidente, leurs activités étant limitées à la gestion de fonds et à des services de banque privée ou d'intermédiaire dans le cadre de prêts à l'étranger (voir le graphique 2.3.1).

Graphique 2.3.1: Part des établissements bancaires nationaux (en % du total des actifs)

Source: Banque centrale européenne

Les effets de la crise sur l’offre de crédit au secteur privé ont de ce fait été très limités. Alors que la crise financière a entraîné un resserrement du crédit accessible au secteur privé dans la zone euro, aucun rationnement du crédit n’a été ressenti au Luxembourg. La position du Luxembourg en tant qu'importante place financière est propice à la création de bonnes conditions de financement pour les entreprises, y compris les PME, comme en témoigne le fait que les petits prêts de moins de 1 million d’euros (contractés quasi exclusivement par les PME) sont les moins chers de l’Union européenne. De même, le crédit aux ménages, principalement à des fins d’acquisition de logements, a repris sa tendance à la hausse.

Une caractéristique essentielle du secteur financier du Luxembourg, qui a contribué à ses performances exceptionnelles, est sa profonde diversification (graphique 2.3.2). Bien que le pays soit connu pour son système bancaire sophistiqué et résistant, pour lequel les indicateurs de solidité financière sont au beau fixe, la gestion d’actifs est l'une des plus grandes spécialisations du secteur financier. En effet, le Luxembourg est parvenu à se positionner comme l'un des principaux prestataires de services de domiciliation de fonds dans le monde, ce qui génère d'énormes externalités positives pour l'économie nationale. De plus, il cherche à étendre encore l'activité de domiciliation de fonds en promouvant les fonds européens à l'échelle internationale et en tirant parti des avantages du marché intérieur au sein de l'Union européenne. De telles mesures pourraient certes consolider la domination du Luxembourg dans ce secteur, mais elles ne sont pas susceptibles de contribuer à favoriser encore la diversification du secteur financier. En décembre 2012, le Luxembourg est devenu le premier État membre à offrir un cadre réglementaire aux «family offices», dans le but de développer cette activité de banque privée.

La pression en faveur d'une transparence accrue et l'introduction de l'échange automatique d'informations risquent de peser sur la banque privée, mais des mesures ont été prises pour soutenir le développement de cette activité. En effet, le secteur s'adapte progressivement aux modifications apportées à la réglementation, ainsi qu'à la concurrence accrue des centres financiers internationaux. Diverses initiatives montrent que le Luxembourg est de plus en plus conscient de la nécessité d’aligner ses intérêts économiques et ses choix nationaux sur les attentes au plan international. En 2009, le Luxembourg a adhéré aux normes de l’OCDE sur l’échange d’informations financières à la demande d'autorités compétentes étrangères. En avril 2013, soit 10 ans après l’adoption de la directive 2003/48/CE concernant la fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts, les autorités ont décidé de mettre fin à la période transitoire et d'introduire, à compter du 1er janvier 2015, l’échange automatique d’informations en matière fiscale avec les autorités fiscales compétentes. Le Luxembourg s’est également engagé à mettre en œuvre, d’ici 2017, la nouvelle norme relative à l’échange automatique d’informations et a signé l'accord multilatéral entre autorités compétentes avec 51 autres pays. Il va de soi que ces changements impliquent un coût pour les banques. Selon une étude réalisée par l’Association des Banques et Banquiers, Luxembourg et Ernst & Young, les coûts générés par la règlementation pour les banques au Luxembourg en 2013 s’élevaient à 382 millions d’euros (environ 1 % du PIB ou 3,6 % du produit net bancaire)([27]).

Graphique 2.3.2: Diversification du secteur financier

(1) Données de 2010. Ne sont pas inclus dans les recettes fiscales des impôts ou taxes représentant environ 7 % du total des recettes fiscales qui n’ont pas pu être alloués à un sous-secteur particulier. Source: Étude d'impact de l'industrie financière sur l'économie luxembourgeoise, Luxembourg for Finance et Haut Comité de la place financière, 2012

Le Luxembourg a pris des mesures pour renforcer son cadre de surveillance financière et accroître la résilience de son secteur financier. Les autorités nationales ont présenté un projet de loi prévoyant la création d’un comité du risque systémique([28]). Lorsqu'elle aura été approuvée par le parlement, cette loi mettra en œuvre la recommandation adressée le 22 décembre 2011 par le Comité européen du risque systémique à tous les États membres en vue d’établir une autorité macroprudentielle nationale. Le projet de loi met également en œuvre la recommandation du Comité du 4 avril 2013 sur les objectifs intermédiaires et les instruments de la politique macroprudentielle. Dans ce contexte, la coopération sera améliorée entre toutes les autorités participant actuellement à la réglementation et à la surveillance du système financier luxembourgeois, parmi lesquelles le ministère des finances, la Banque centrale du Luxembourg (BCL), la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) et le Commissariat aux assurances.

La participation du Luxembourg à l'Union bancaire au sein de l'Union européenne constitue une autre avancée considérable vers une plus grande stabilité financière et un meilleur contrôle des risques. En novembre 2014, la Banque centrale européenne a assuré la surveillance directe des grandes banques situées dans les pays participant au mécanisme de surveillance unique, parmi lesquelles la moitié des 148 banques individuelles présentes au Luxembourg, ce qui représente environ 80 % des actifs des banques (Banque centrale européenne, 2014, FMI, 2014)([29]).

Le Luxembourg est en mesure de tirer pleinement parti du mécanisme de surveillance unique. Il sera essentiel de garantir une coopération efficace des institutions de surveillance de l’UE avec les autorités nationales compétentes. À cet effet, les ressources de la CSSF ont été renforcées ces dernières années, les techniques de test de résistance des banques se sont améliorées et les investisseurs sont mieux protégés (FMI, 2014). Toutefois, pour faire en sorte que les investisseurs internationaux continuent de faire confiance au Luxembourg pour accueillir leurs actifs, des efforts supplémentaires doivent être déployés afin d'assurer l'indépendance et la qualité des autorités de surveillance nationales.

Compétitivité

L'économie du Luxembourg s'est bien redressée après la crise financière de 2008-2009 et affiche de bons résultats sur le plan de la compétitivité globale. Néanmoins, d'importants défis à long terme subsistent et l'un d'entre eux est la nécessité de diversifier l'économie afin de compenser les risques à la baisse associés à la forte concentration de l'activité économique dans le secteur financier. Le Luxembourg accuse un déficit persistant, et en augmentation progressive, de la balance commerciale des biens, qui est occulté par l'excédent, important et persistant, de la balance courante des services, notamment financiers. Cette tendance montre qu'il est nécessaire d'améliorer la compétitivité des coûts des secteurs non financiers, peu à peu érodée par des coûts salariaux unitaires relativement élevés, et d'encourager la diversification de l'économie.

Graphique 2.4.1: Productivité et évolution des salaires 2009-2013 (2009=100)

(1) les CSU augmentent (diminuent) si les points terminaux se situent à la droite (gauche) de la diagonale Source: Commission européenne

Au cours de ces dix dernières années, les coûts salariaux unitaires nominaux ont augmenté plus rapidement au Luxembourg que chez ses partenaires commerciaux, ce qui est en grande partie la conséquence de la stagnation de la productivité de la main-d'œuvre et de l'augmentation croissante des salaires nominaux (graphique 2.4.1). Les niveaux de productivité sont très élevés, mais la croissance de la productivité a stagné ces dernières années, en partie en raison des pratiques de rétention de main-d’œuvre, encouragées par des politiques nationales de soutien à l’emploi pendant la crise. Plus récemment, s'est produit dans l'ensemble de l'économie un réalignement entre la productivité de la main-d'œuvre et l'évolution des salaires (voir le graphique 2.4.2), ladite productivité (mesurée en production par personne employée) augmentant de 0,7 % en 2014 après avoir stagné en 2013 et baissé de 2,5 % en 2012. La rémunération réelle par salarié a enregistré quant à elle une hausse de 0,7 % en 2014, après une augmentation de 2,2 % en 2013 et une baisse de 1,9 % en 2012.

Graphique 2.4.2: Rémunération réelle par salarié par rapport à la productivité réelle par personne employée

(1) Prévisions Source: Commission européenne

L'économie se caractérise par un écart significatif de productivité de la main-d’œuvre selon les secteurs économiques, le secteur financier affichant un niveau deux fois supérieur à celui des secteurs non financiers (graphique 2.4.3). En conséquence, une variation plus importante des salaires réels selon les secteurs (correspondant à la productivité de la main-d'œuvre dans le secteur considéré), conjuguée à d'autres réformes structurelles telles que l'acquisition de compétences plus poussées, pourrait favoriser une redistribution du travail vers de nouveaux secteurs compétitifs ou des secteurs dont la compétitivité des coûts s'effrite. Le système d'indexation automatique des salaires actuellement en vigueur, qui établit un lien entre les salaires et l'évolution de l'inflation, peut entraver à long terme les ajustements salariaux nécessaires dans chaque secteur et avoir à court terme une incidence négative sur la compétitivité des coûts.

Graphique 2.4.3: Productivité de la main-d'œuvre par secteur

Source: Commission européenne

La modulation temporaire de l'indexation automatique des salaires, mise en place au cours de la période 2012-2014 et limitant cette indexation à une tranche par an, a permis de contenir dans une certaine mesure les augmentations de coûts salariaux. Cependant, en juin 2014, le gouvernement a décidé, au vu, en partie, de l'atonie de l'inflation, de réactiver le système d'indexation à partir de 2015, ce qui peut présenter des risques structurels de perte de compétitivité dans certains secteurs davantage exposés. De plus, le gouvernement s'est engagé à ne pas mettre en cause le système d'indexation en tant que tel, mais plutôt à étudier des pistes de réforme en vue d'adapter la législation pertinente. L'indice de référence inclut les prix volatils (notamment ceux des denrées alimentaires non transformées et des carburants).

Diversification et recherche et innovation

Compte tenu de la forte dépendance de l'économie à l'égard du secteur financier, il semble nécessaire de chercher d'autres sources de croissance en se concentrant plus particulièrement sur des secteurs à fort potentiel de valeur ajoutée brute. Ces secteurs présentent généralement une forte intensité technologique et cognitive. Les investissements privés dans la recherche et le développement (R&D) et la collaboration entre les acteurs publics et privés demeurent toutefois relativement faibles au Luxembourg, même si la mise en place d'une économie plus diversifiée et à forte intensité cognitive constitue une priorité politique. En effet, bien que la multiplication par quatre de l'intensité de R&D du secteur public depuis 2000 montre la détermination des autorités à renforcer les capacités de recherche publiques, le Luxembourg n'est pas en bonne voie pour réaliser d'ici à 2020 son objectif d'intensité de R&D, fixé à 2,3-2,6 % du PIB. L'intensité de R&D était de 1,2 % en 2013, soit à un niveau relativement bas par rapport à la moyenne de l'Union (2,0 %), en raison d'une forte diminution des investissements des entreprises qui sont passés de 1,46 % du PIB en 2000 à 0,71 % en 2013([30]). La coopération entre les organismes de recherche publics et les entreprises se situe à un niveau nettement inférieur à la moyenne de l'Union, ce qui témoigne du clivage qui existe actuellement entre la R&D privée et la recherche publique. De plus, les objectifs fixés en matière de création d'entreprises par essaimage (spin-offs) dans les contrats de performance des organismes publics de recherche ne sont pas respectés.

Le gouvernement a concentré ses efforts de diversification sur plusieurs secteurs spécifiques([31]) afin de tirer parti des effets de concentration et des économies d'échelle. À la suite de la décision de 2013 visant à renforcer la politique menée par le pays concernant les clusters innovants, deux lois de réforme portant sur certains éléments du système de R&I du Luxembourg ont été adoptées en 2014. La première a pour objectif de renforcer les organismes de recherche publics, notamment par la fusion des centres publics de recherche Tudor et Lippmann. Le renforcement des capacités de recherche publiques ne s'est pas toujours appuyé sur une évaluation suffisamment approfondie du potentiel de développement des activités économiques concernées au Luxembourg. Néanmoins, la fusion des centres publics de recherche Tudor et Lippmann permettra dans une certaine mesure de constituer une masse critique dans les secteurs où les perspectives de coopération avec l'industrie luxembourgeoise sont importantes (matériaux et développement durable, par exemple), certains sujets de recherche moins prometteurs étant en revanche abandonnés. La deuxième loi vise à réformer le Fonds national de la recherche, qui attribue des fonds selon des critères concurrentiels. Grâce à la réforme du FNR, les résultats des recherches pourront être mieux utilisés, en permettant notamment des actions en soutien à la «validation de principe», et la réforme du programme de formation des chercheurs encouragera la mobilité intersectorielle (public/privé). En outre, en vue de soutenir les petites et moyennes entreprises (PME) jeunes et innovantes, la «Société Nationale de Crédit et d’Investissement (SNCI)» a mis en place en octobre 2014 trois nouveaux types de prêts destinés aux entreprises, y compris deux régimes conçus pour apporter un soutien aux jeunes PME innovantes.

Le gouvernement luxembourgeois a annoncé le 28 juillet 2014 l'élaboration de «plans stratégiques» de recherche thématique visant à coordonner tous les acteurs de la recherche. Même si elle peut favoriser un développement plus cohérent du système de recherche, cette initiative, tout comme d'autres, doit absolument être pilotée au moyen d'un système de gouvernance en mesure d'intégrer pleinement la dimension économique et de garantir que la recherche publique joue le rôle escompté dans la promotion de la croissance fondée sur l'innovation. Parmi les autres projets de réforme au stade de l'étude de faisabilité, figure la création de centres de compétences et d'un nouvel outil de financement pour les partenariats public-privé.

Marché intérieur et concurrence

D'après le tout dernier tableau d'affichage du marché unique([32]), le déficit de transposition du Luxembourg relatif au marché unique s'établit à 1 %, soit à un niveau supérieur à la moyenne de l'Union de 0,7 % mais toujours conforme à l'objectif de déficit fixé par les États membres (1 %). Le Luxembourg ne respecte pas l'«objectif de tolérance zéro» pour les directives accusant un retard de transposition important, car il a déjà plus de deux ans de retard pour la transposition de la «directive instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable». Le retard de transposition du Luxembourg est de 10,4 mois, soit 3 mois de plus que la moyenne de l'Union (7,5 mois). Le déficit de conformité du Luxembourg, c'est-à-dire la proportion de directives considérées comme transposées de manière incorrecte, est de 0,6 %, ce qui reste sous la moyenne de l'Union (0,7 %), mais est supérieur à l'objectif de déficit proposé dans l'Acte pour le marché unique (0,5 %). Cinq procédures se sont ajoutées au nombre de procédures pendantes relatives à la législation sur le marché unique, portant celui-ci à 24, ce qui reste sous la moyenne de l'Union (30). Le principal secteur concerné est la fiscalité directe, qui représente plus de 21 % des procédures. La durée moyenne des procédures pendantes est actuellement de 19 mois, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de l'Union (27,7 mois). La mise en conformité du Luxembourg avec les arrêts de la Cour prend en moyenne 12,3 mois, ce qui est plus rapide que la moyenne de l'Union (18,3 mois).

En octobre 2011, des pouvoirs accrus ont été conférés au nouveau Conseil de la concurrence né de la fusion des deux organismes de concurrence existants. Depuis février 2012, celui-ci doit être consulté sur tout projet de loi ou de règlement susceptible d'avoir une incidence sur la concurrence, mais il pâtit clairement d'un manque de personnel qui nuit à sa capacité à faire appliquer de manière plus exhaustive les règles de concurrence.

Modernisation de l’administration publique

Entre juin 2013 et juin 2014, le Luxembourg est resté à la même place dans le classement Doing Business de la Banque mondiale (59e sur 189 pays). Le Luxembourg obtient d'assez bons résultats dans les domaines du paiement des impôts, de l'exécution des contrats et des échanges transfrontaliers, mais il enregistre des résultats assez médiocres lorsqu'il s'agit, par exemple, de protéger les investisseurs minoritaires (voir le graphique 2.4.4). Bien que le gouvernement actuel ait fait part de son intention de faciliter et d'accélérer la création d'entreprises, le lancement d'une entreprise au Luxembourg nécessite toujours 6,0 procédures différentes (contre 4,8 dans les pays de l'OCDE), prend 18,5 jours (9,2 dans les pays de l'OCDE) et requiert un capital minimal versé équivalent à 22,5 % du revenu par habitant (au lieu de 8,8 % dans les pays de l'OCDE)([33]).

Graphique 2.4.4: Classement du Luxembourg dans les différents domaines

Source: Banque mondiale, Doing business 2015.

D’une manière générale, le Luxembourg obtient de bons résultats dans les enquêtes portant sur les charges administratives liées au système fiscal. Pourtant, il enregistre un des taux les plus bas en ce qui concerne les marchés publics ouverts à la concurrence avec publicité au niveau de l'Union (dans le Journal officiel et sur le portail Tenders Electronic Daily) et affiche un taux peu élevé de passation électronique des marchés publics. En effet, alors qu'un portail de passation des marchés publics en ligne permettant la communication électronique a été mis en place, le niveau d'adoption des offres électroniques est toujours proche de zéro. Les directives révisées relatives aux marchés publics, qui sont entrées en vigueur en avril 2014, prévoient une transition progressive vers des procédures électroniques obligatoires de passation de marchés publics, qui seront peu à peu étendues à toutes les autorités contractantes au plus tard en octobre 2018.

La part des marchés publics de travaux, biens et services publiés par les autorités et les entités luxembourgeoises au titre de la législation de l'Union sur les marchés publics ne représentait en 2013 que 10,37 % du montant total de leurs dépenses liées à ces marchés. Ce pourcentage est nettement inférieur à la moyenne de l'UE-27 (19,07 %) et est, après l'Allemagne et les Pays‑Bas, le troisième pourcentage le plus bas de l'Union. Il est très difficile d'évaluer avec précision l'ampleur du problème. Toutefois, selon les estimations de la Commission, le Luxembourg a négocié des marchés publics avec publicité d'une valeur de quelque 710 millions d'euros en 2013; à supposer que des marchés publics ouverts à la concurrence génèrent des économies de 5,0% environ (comme le suggèrent plusieurs études), il se peut que le secteur public luxembourgeois dépense jusqu'à 35,5 millions d'euros de plus qu'il ne le devrait.

En mars 2014, le gouvernement est parvenu à un accord sur la réforme du secteur public. Il ne prévoit aucune modification majeure du statut du personnel en vigueur et, partant, aucune possibilité substantielle de réaliser des économies budgétaires. Les salaires de départ seront maintenus au niveau actuel et seul un système d'évaluation très limité sera instauré.

La simplification administrative est restée au premier rang des priorités politiques. Un des résultats concrets du dialogue entre les acteurs publics et les partenaires économiques et sociaux est la nouvelle loi «Omnibus 1», qui prévoit d'importantes simplifications principalement en ce qui concerne les procédures en matière d'urbanisme, et qui sera suivie en 2015 par des simplifications «omnibus» dans d'autres domaines (en particulier, pour ce qui est des procédures liées à l'environnement).

Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale

Dans l'ensemble, le Luxembourg obtient de bons résultats pour la plupart des indicateurs relatifs au marché du travail, la croissance de l'emploi étant constamment supérieure à la moyenne de l'Union et les niveaux de productivité figurant parmi les plus élevés de l'Union. Toutefois, un certain nombre de problèmes subsistent. Au troisième trimestre de 2014, le taux d'emploi était de 71,5 % de la population active (alors qu'il était de 69 % en 2008), soit un niveau légèrement supérieur à la moyenne de l'Union, mais il restait notablement inférieur chez les plus jeunes et les plus âgés([34]), en dépit de quelques hausses récentes (voir le graphique 2.5.1).

Graphique 2.5.1: Taux d'emploi par tranche d'âge (%)

Source: Eurostat

Le taux d'emploi des femmes reste faible, et l'écart entre les hommes et les femmes en matière d'emploi demeure significatif, même s'il s'est quelque peu réduit ces dernières années. L'accroissement de l'emploi des femmes constitue un défi majeur qui permettra de réduire le risque de pauvreté, surtout parmi les mères célibataires. Malgré l'augmentation constante de l'emploi, qui est due en grande partie à l'afflux soutenu de travailleurs transfrontaliers, le chômage a augmenté ces dernières années, quoique lentement, pour atteindre 6 % en 2014. Même s'il demeure parmi les taux les plus bas de l'Union, le taux de chômage est particulièrement élevé chez les jeunes peu qualifiés et les travailleurs migrants de pays tiers.

Parallèlement, la proportion d'élèves ayant de mauvais résultats à l'école est considérablement plus élevée que celle de l'ensemble de l'Union, et les facteurs socio-économiques jouent un rôle important dans les résultats obtenus en matière d'éducation([35]).

Le taux de pauvreté et d'exclusion sociale (19 % en 2013) reste parmi les plus faibles de l'Union. En 2013, les enfants, les familles monoparentales (principalement constituées de femmes) et les migrants étaient les groupes de population les plus exposés à la pauvreté, avec des taux respectifs de 23,9 % (+4,1 points de pourcentage depuis 2008 - moyenne de l'Union: 20,3 %), 23 % et 20,8 % (ce dernier restant relativement stable)([36]). Le taux de pauvreté des personnes qui travaillent est actuellement de 11,2 % (moyenne de l'Union: 8,9%). Les niveaux élevés de coûts et d'exclusion du logement figurent parmi les grands défis que doit relever le Luxembourg en matière sociale([37]). En effet, les familles monoparentales et les ménages avec enfants peuvent rencontrer de graves difficultés pour trouver un logement de qualité à un prix abordable et subvenir à leurs besoins quotidiens.

Trois facteurs peuvent permettre d'expliquer les résultats ci-dessus. Premièrement, les politiques d'activation ne sont pas encore satisfaisantes, en raison de l'absence de soutien individuel aux demandeurs d'emploi et de politiques actives du marché du travail qui ne sont pas suffisamment axées sur les groupes les plus éloignés du marché du travail. Deuxièmement, le système de prestations sociales a tendance à créer des pièges à chômage et à inactivité, à quoi s'ajoute le régime d'imposition conjointe des époux qui contribue à dissuader fortement l'un des conjoints de travailler, principalement les femmes. Troisièmement, les piètres résultats globaux du système éducatif ont des répercussions sur l'offre de compétences sur le marché du travail, et notamment sur l'intégration des personnes moins qualifiées.

Politiques actives du marché du travail et incitations financières à ne pas travailler

Le Luxembourg compte parmi les pays de l'UE ayant les taux les plus élevés de soutien à l'activation ([38]), tandis que les dépenses publiques relatives aux mesures d’activation sont proches de la moyenne de l’UE. L’Adem, l’Agence pour le développement de l'emploi, a fait l'objet d'une grande réforme en 2012 dans le but d'améliorer l'organisation et le système informatique, le suivi des demandeurs d'emploi et le système d’information et de «profiling». Certaines faiblesses subsistent néanmoins: les politiques actives du marché du travail pourraient ne pas atteindre tous les groupes cibles pertinents; de nombreux emplois sont toujours pourvus directement par les entreprises et les services améliorés de conseil et d’orientation axés autour de la notion de «profiling» (parcours personnalisé) pour tous les demandeurs d’emploi doivent encore être pleinement mis en place.

Le chômage des jeunes (égal à 18,9 % en 2014) demeure relativement élevé par rapport au taux de chômage global et touche particulièrement ceux qui sont peu qualifiés. Néanmoins, ces chiffres sont à prendre avec prudence compte tenu du faible taux d’activité des jeunes (23,2 % par rapport à 41,2 % dans l’UE-28 au cours de la même période) et du pourcentage peu élevé de jeunes (5,0 %) ne travaillant pas et ne suivant pas d’études, ni de formation. Les jeunes peu qualifiés connaissent des difficultés notables lors du passage de l’école au monde du travail et les jeunes migrants nés à l'étranger représentent la majorité de ce groupe (53,6 %). Les compétences linguistiques insuffisantes constituent un obstacle important à cet égard, en raison des exigences du Luxembourg en matière de multilinguisme.

La participation des travailleurs âgés (54-64 ans) au marché du travail a progressé au cours des dix dernières années, mais reste très faible par rapport aux normes de l’UE, Cette situation est due principalement à la générosité du système de retraite, y compris les régimes de retraite anticipée. La lenteur du processus d’adoption du projet de loi portant introduction d'un paquet de mesures en matière de politique des âges pourrait aussi être l’une des raisons qui expliquent le faible taux de participation de ce groupe d’âge.

Les faibles incitations prévues dans le régime fiscal, et en particulier le système des prestations sociales, sont à l'origine des pièges à inactivité très importants, qui comptent parmi les plus forts de l'Union, pour la plupart des niveaux de salaire et compositions familiales. À titre d’exemple, en 2013, le taux marginal d’imposition effectif (c’est-à-dire la partie du revenu du travail prélevée en raison du retrait des prestations et des impôts sur le revenu du travail) était de plus de 100 % pour un couple monoactif avec deux enfants lors de la reprise d'une activité professionnelle après une période de chômage à 67 % du salaire moyen, alors que la moyenne de l’Union était de 78 %. De même, pour une personne seule reprenant un emploi à 100 % du salaire moyen, le piège à chômage était de presque 90 % par rapport à une moyenne de l'Union de 70 % (graphique 2.5.2).

L'imposition conjointe des époux entraîne une augmentation supplémentaire des taux marginaux d’imposition effectifs des personnes apportant une seconde source de revenus, ce qui les dissuade de reprendre un emploi, notamment celles qui ont des enfants, car leurs revenus sont alors imposés dans une tranche plus élevée([39]). Les pièges à inactivité existent également pour ceux qui bénéficient du revenu minimum garanti. Enfin, les pièges que compte le marché du travail sont accrus par le fait que les services de garde d’enfants sont relativement chers au Luxembourg, même si les familles peuvent toucher une aide financière en fonction du revenu du ménage.

Diverses mesures d’activation ont été lancées, notamment cinq initiatives Fit4job([40]), visant à ce que des demandeurs d’emploi acquièrent les compétences nécessaires pour répondre aux demandes de certains secteurs en manque de main-d’œuvre. D’autres mesures ont été annoncées, notamment pour accroître le taux d’emploi des travailleurs âgés, y compris au moyen de la formation professionnelle et de stages. Ces mesures jouent un rôle important en matière d'activation mais risquent d'avoir des effets limités en raison de leur faible échelle et de leur capacité réduite à atteindre le groupe hétérogène des demandeurs d'emploi (principalement des personnes peu qualifiées qui ont du mal à correspondre aux demandes de main-d’œuvre)([41]). La mise en œuvre de la réforme de l’Adem n’a pas encore été achevée. Il s’agit de services améliorés de conseil et d’orientation axés autour de la notion de «profiling» (parcours personnalisé). La mise en œuvre de mesures en faveur des travailleurs âgés est lente. Pour que les mesures d'activation destinées aux demandeurs d’emploi se révèlent efficaces, un système transparent de gestion des performances et une mise en œuvre autonome sont nécessaires et ces deux critères ne sont pas encore remplis.

Graphique 2.5.2: Pièges à chômage par niveau de salaire et composition familiale

Source: Modèle impôts-prestations de l'OCDE

La Garantie pour la jeunesse a été lancée en juin 2014. Le dispositif couvre les priorités en matière de travail, d’éducation et d’activation([42]) et respecte donc les recommandations spécifiques par pays, tout en utilisant les politiques actives du marché du travail existantes et en en introduisant de nouvelles. Jusqu'à maintenant, 65 % des bénéficiaires ont reçu une «offre d'emploi de qualité» d'après les informations communiquées par le Luxembourg. Néanmoins, la mise en œuvre de la Garantie pour la jeunesse a mis en évidence un certain nombre de défis à relever, à savoir, notamment, veiller à ce que les jeunes qui sont difficiles à atteindre parce qu'ils ne travaillent pas, ne suivent pas d’études ni de formation et ne sont pas inscrits au chômage bénéficient de cette initiative; faciliter l'accès aux offres d'emploi des jeunes inscrits au chômage avant juin 2014; assurer la participation active des partenaires sociaux et des municipalités; et fournir un soutien linguistique approprié.

En ce qui concerne l’employabilité des travailleurs âgés, un projet de loi lié à la réforme des retraites et modifiant le code de travail a été préparé (politique des âges). Cette législation comprend un ensemble de mesures favorisant le maintien dans l’emploi des travailleurs âgés. Son adoption permettrait à ces travailleurs de bénéficier d’un contrat de travail à temps partiel lorsqu’ils seraient en droit de partir à la retraite; en outre, il est prévu de supprimer le régime de «préretraite-solidarité», de mieux encadrer les pensions complémentaires et d'activer des incitations à la création d'entreprises. De nouveaux programmes de formation plus adaptés aux demandeurs d’emploi âgés doivent également être mis en place.

Le gouvernement a lancé une réforme du revenu minimum garanti afin que le régime soit mieux ciblé, en vue à la fois d'éliminer les contre-incitations à travailler et aussi de réduire plus efficacement la pauvreté pour les groupes clés visés. Il est également prévu d'assurer des solutions de garde gratuites des enfants de 1 à 3 ans pendant les heures d’école. Les allocations d’éducation([43]) et de maternité([44]), qui restreignaient l'indépendance et l'employabilité des femmes, ont été supprimées le 1er janvier 2015, tandis que le système de congé parental a été réformé. Un ajustement de la fiscalité afin d’éliminer les mesures fiscales qui découragent de travailler, combiné à des services de garde des enfants de qualité et à un prix abordable pourraient grandement stimuler l’emploi des femmes. D’autres réformes de la politique sociale ont été élaborées (visant notamment le développement d’une agence immobilière sociale ou le lancement de programmes de construction), mais leur mise en œuvre est lente.

Éducation et compétences

Les facteurs socio-économiques jouent un rôle significatif dans les résultats scolaires([45]) des élèves issus de l’immigration qui obtiennent en général de moins bons résultats que les non-migrants([46]). Alors que le multilinguisme est un des points forts du système scolaire du Luxembourg, il peut aussi constituer un obstacle pour les élèves qui ne possèdent pas l’une des trois langues nationales en tant que langue maternelle([47]). En outre, de nouvelles données ont montré que le multilinguisme n’est pas la seule cause des faiblesses du système éducatif du Luxembourg([48]). Les statistiques nationales montrent que le pourcentage de jeunes quittant prématurément l’école est relativement élevé au sein de la population immigrée, alors que, globalement, le Luxembourg enregistre de bons résultats dans ce domaine([49]). Le fait d'orienter tôt les élèves vers les filières professionnelles accentue également la fracture éducative due aux différences de statut socio-économique([50]).

L'enseignement professionnel ne permet pas assez aux élèves d'acquérir les compétences requises sur le marché du travail et les écoles rencontrent des difficultés dans la mise en œuvre du système modulaire. Les résultats sont inégaux entre les élèves et les écoles et le nombre d’élèves peu performants est élevé. Alors que certaines professions (par exemple la construction et l'hôtellerie-restauration) ont du mal à recruter des étudiants qualifiés pour la phase de formation en alternance, dans d’autres secteurs en revanche (soins de santé et bien-être), nombre d’étudiants ne trouvent pas de poste. En outre, le régime de la formation de technicien se trouve dévalorisé car il semble difficile d’accéder à des études supérieures au moyen des modules préparatoires prévus par la réforme. On constate également un problème général de flexibilité et de perméabilité du système. Dans l’enseignement professionnel secondaire de deuxième cycle, la formation en alternance avec des éléments de pratique professionnelle représente 22,9 % des inscriptions, ce qui est inférieur à la moyenne de l’UE([51]).

Le taux de diplômés de l'enseignement supérieur (52,2% en 2013) s'approche de l'objectif national très élevé, fixé à 66 % d'ici 2020. Toutefois, ce taux reflète pour une large part le niveau d’études élevé de la population immigrée vivant et travaillant dans le pays, mais pas nécessairement le résultat du système éducatif du Luxembourg([52]). Le taux d’emploi des diplômés récents de l’enseignement supérieur est plus élevé que dans l'ensemble de l'UE (83,8 % contre 80,7 %, en 2013). En revanche, le taux d’emploi des 20-34 ans parmi les jeunes diplômés a chuté, passant de 89,5 % en 2010 à 79,1 % en 2013.

En juillet 2014, le gouvernement a adopté une loi réformant le système de prêts et de bourses destinés aux étudiants de l’enseignement supérieur; ces bourses étaient divisées en différentes catégories: bourse de base, bourse de mobilité et bourse sociale. Des mesures sont en cours de mise en œuvre pour réduire le taux de décrochage scolaire et assurer une meilleure orientation professionnelle.

Le gouvernement reconnaît qu'il est nécessaire de procéder à certains réajustements en ce qui concerne l'enseignement professionnel. Les problèmes rencontrés dans le système d’enseignement et de formation professionnels sont principalement de nature organisationnelle — par exemple une trop grande flexibilité et variété pour les modules, et des contrôles de qualité insuffisants (examens) — d’où une faible qualité des résultats d’apprentissage. Un projet de loi modifiant celle de 2008 sur l’enseignement et la formation professionnels a pour objectif de résoudre ces difficultés([53]). Récemment, le gouvernement a pris l'initiative d’introduire une loi qui encourage les entreprises à accueillir davantage d'apprentis.

La proposition de réforme générale de l’enseignement secondaire reste bloquée au niveau du gouvernement. Cette réforme permettrait de faire face à la détérioration des résultats scolaires et aux changements socio-économiques, y compris des structures familiales, et d'intégrer les avancées techniques. Le ministère de l'éducation nationale, de l'enfance et de la jeunesse est en train de présenter à nouveau certains volets de la réforme proposée. L’un des éléments repose sur le concept d'un accompagnement scolaire complet, qui contribuera à améliorer l’égalité des chances et à aider les élèves dans un système caractérisé par l'orientation précoce. Une révision de l’enseignement des langues dans le primaire et le secondaire est prévue afin de limiter l’abandon scolaire et les redoublements([54]). L’autonomie des écoles devrait également être encouragée ainsi qu'une plus grande professionnalisation du métier d’enseignant. Un nouveau centre d'évaluation de l'enseignement (Luxembourg Centre for Educational Testing ou LUCET) vise à améliorer l’évaluation et à favoriser l'élaboration de politiques fondées sur des données probantes, mais aussi à conseiller le gouvernement sur les réformes dans le domaine de l’éducation.

Le Luxembourg a peu de chance de réduire ses émissions de gaz à effet de serre dans le secteur non couvert par le SEQE de 20 % entre 2005 et 2020 (objectif Europe 2020). Au vu des inventaires par approximation et des projections les plus récentes (fondées uniquement sur les mesures existantes) transmis à l'Agence européenne pour l'environnement, le Luxembourg devrait rester largement en deçà de cet objectif. Les émissions de gaz à effet de serre devraient avoir augmenté de 3% en 2020 par rapport à 2005, ce qui correspond à un écart de 23 points de pourcentage par rapport à l'objectif de 20% de réduction en 2020 - soit le plus grand écart prévu dans les États membres de l'UE (graphique 2.6.1). Le niveau d'émissions de l'année 2013 devrait dépasser de 1% l'objectif fixé pour l'année en question par la décision relative à la répartition de l'effort. Cet écart par rapport à l'objectif s'explique en grande partie par les émissions dues au secteur des transports. En 2011, les transports ont représenté 57 % de la totalité des émissions de gaz à effet de serre du Luxembourg et les émissions liées aux transports ont augmenté de 40 % depuis 2000. Environ 70 % de ces émissions sont liées aux exportations de carburants, ce qui résulte en partie de droits d'accise très bas sur les carburants.

Les droits d’accise sur l’essence et, davantage encore sur le gazole, sont nettement inférieurs à ceux des pays voisins, ce qui favorise l'achat transfrontalier de carburant et contribue à la pollution atmosphérique, l'une des principales causes de problèmes environnementaux et de maladies humaines.

En 2014, il a été recommandé au Luxembourg d'élaborer un cadre global et de prendre des mesures concrètes afin de permettre la réalisation des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre produits par les activités non couvertes par le SEQE fixés pour 2020, en particulier par l’imposition des produits énergétiques utilisés dans les transports. À cet égard, les autorités ont annoncé une étude portant sur la faisabilité économique d’une réforme de la taxation desdits produits. Les premiers résultats sont attendus pour mars 2015([55]). Une réforme du système de taxation des voitures de société a également été annoncée pour encourager l’achat de véhicules plus respectueux de l’environnement. Une refonte complète de ce système mériterait cependant d'être envisagée, étant donné qu'il contribue au très grand nombre de véhicules immatriculés au Luxembourg([56]), causant des embouteillages réguliers, notamment dans et aux alentours de la capitale. Le Luxembourg reste l’un des pays les plus embouteillés de l’UE. Pendant les heures de pointe, l'encombrement dépasse souvent les frontières. Le gouvernement tente de remédier à la congestion croissante de la circulation en promouvant les transports publics; une ligne de tramway est déjà en cours d'élaboration à Luxembourg-Ville. Le gouvernement construit également plusieurs parkings de dissuasion aux abords de la capitale et promeut la mobilité douce. L’un des objectifs de la stratégie 2012 pour une mobilité durable «MoDu» est de faire en sorte que la marche et le cyclisme représentent, en 2020, un quart de tous les moyens de locomotion utilisés au Luxembourg. Une extension du réseau cyclable est également prévue. Une unité spéciale pour la mobilité douce a été créée au sein du ministère des transports.

Le deuxième plan d’action national «protection du climat» du Luxembourg (adopté en mai 2013) contient 51 mesures qui ciblent un grand nombre de domaines, dont l'efficacité énergétique, l'utilisation des énergies renouvelables, les transports, la fiscalité environnementale, l'adaptation au changement climatique et les structures de gouvernance. Le fait que ce nouveau plan d'action reconnaisse que les exportations de carburants constituent un défi majeur est un pas en avant, mais les mesures correspondantes proposées sont vagues et ne s'appliqueront qu'à moyen terme. Si elles sont mises en œuvre avec succès, ces mesures réduiront l'écart entre les émissions du Luxembourg non couvertes par le SEQE et l'objectif fixé.

Entre 2005 et 2012, la consommation d'énergie renouvelable a doublé pour atteindre 3,1 % de la consommation totale, mais ce chiffre reste éloigné de l'objectif de 11 % fixé pour 2020. Les tarifs de rachat et les subventions sont les principaux moyens employés pour promouvoir l'électricité issue de sources d'énergie renouvelables. Un nouveau système de tarifs de rachat pour cette électricité a été introduit le 1er janvier 2014: il prévoit une augmentation des tarifs pour l'énergie hydroélectrique, l'énergie éolienne, le biogaz et la biomasse. À elles seules, les politiques en vigueur seront toutefois insuffisantes pour déclencher le déploiement nécessaire des énergies renouvelables. Compte tenu des capacités nationales limitées et des contraintes géographiques, atteindre l’objectif 2020 par le seul recours à des mesures nationales semble difficile. Aussi sera-t-il très probablement nécessaire de mettre en œuvre en temps utile des mécanismes de coopération avec d’autres États membres. Le gouvernement a pris contact avec plusieurs États membres qui devraient dépasser leurs objectifs pour 2020 en matière de sources d'énergie renouvelables afin, notamment, d'étudier la possibilité de réaliser des transferts statistiques. Un nouveau règlement relatif aux énergies renouvelables a été mis en œuvre début 2013. Il couple l'utilisation des énergies renouvelables à des certificats de performance énergétique pour les bâtiments, comme l'instaure la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments. Cette évolution pourrait servir de point de départ à une meilleure intégration des solutions en matière d'énergies renouvelables et d'efficacité énergétique.

Graphique 2.6.1: Écart entre les projections d'émissions de gaz à effet de serre (GES) pour 2020 et les objectifs de 2020

(1) chiffres basés sur les projections des États membres (mesures existantes uniquement), année de référence = 2005. Source: Agence européenne pour l’environnement, Commission européenne

L'intensité énergétique du Luxembourg demeure modérée, malgré l'importante «industrie lourde» du pays et les grandes quantités de carburants vendues aux fins des transports, en raison également des fortes exportations de carburant. Le Luxembourg est l’État membre le plus performant de l’UE pour ce qui est de la productivité des ressources, c’est-à-dire l’efficacité avec laquelle l’économie utilise les matières pour générer de la richesse([57]). Les efforts déployés par le gouvernement pour promouvoir l’efficacité énergétique ciblent en particulier les bâtiments. Le gouvernement a décidé de mettre en œuvre les exigences européennes pour les bâtiments neufs avec deux années d’avance et a fixé au 1er janvier 2019 la date limite pour atteindre l’objectif de consommation d’énergie quasi nulle pour tous les bâtiments neufs. Toutefois, un effort accru est nécessaire pour la rénovation des anciens bâtiments. Les initiatives prises pour remédier au déficit de compétences détecté en rapport avec ces mesures permettront également d'accroître le potentiel de création d’emplois que recèlent les investissements en matière d’efficaci