Bruxelles, le 16.2.2005

SEC(2005) 226 final

Recommandation pour une

RECOMMANDATION DU CONSEIL À LA HONGRIE

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

La procédure concernant les déficits excessifs (PDE) est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Ces dispositions sont complétées par les engagements politiques pris dans le cadre de la résolution du 17 juin 1997 du Conseil européen d'Amsterdam relative au pacte de stabilité et de croissance.

Se fondant sur les prévisions du printemps 2004 de ses services, qui ont pris en considération les données communiquées par la Hongrie en mars 2004 et qui ont annoncé un déficit de 5,9 % du PIB pour 2003[1], la Commission a ouvert la procédure concernant les déficits excessifs à l’encontre de la Hongrie le 12 mai 2004, avec l’adoption du rapport prévu à l’article 104, paragraphe 3, du traité. Statuant sur recommandation de la Commission, le Conseil a constaté, dans une décision prise le 5 juillet 2004 en vertu de l'article 104, paragraphe 6, l'existence d'un déficit excessif en Hongrie et adressé aux autorités hongroises une recommandation afin qu'elles mettent fin à cette situation, conformément à l'article 104, paragraphe 7[2]. Dans cette recommandation, le Conseil a invité les autorités hongroises à mettre en œuvre les mesures envisagées dans le programme de convergence de mai 2004 en vue de mettre fin à la situation de déficit excessif d'ici à 2008. En particulier, les autorités hongroises ont été invitées à se tenir prêtes à prendre des mesures additionnelles, si cela s'avérait nécessaire, afin d’atteindre l’objectif retenu pour le déficit des administrations publiques en 2004, ainsi qu'à engager une action suivie d'effets d'ici le 5 novembre 2004 pour atteindre l’objectif de déficit fixé pour 2005[3]. Se fondant sur la recommandation de la Commission du 22 décembre 2004, le Conseil a adopté le 18 janvier 2005 une décision au titre de l'article 104, paragraphe 8, constatant que la Hongrie n'avait pris aucune action suivie d'effets en réponse aux recommandations qu'il lui avait adressées le 5 juillet 2004. Il a reconnu que les autorités hongroises ont pris une série de mesures qui ont contribué à la réduction du déficit en 2004 et 2005, mais que ces mesures restaient insuffisantes pour éviter que le pays ne s'écarte sensiblement des objectifs fixés pour ces deux années et, plus généralement, de la trajectoire d'ajustement prévue dans le programme de convergence de mai. Dans ce contexte, le Conseil a souligné que la détermination constante des autorités à mettre fin à la situation de déficit excessif d'ici à 2008 devait être étayée par des mesures décisives visant à la poursuite de l'assainissement budgétaire et à une mise en œuvre plus résolue des réformes structurelles.

Étant donné que la Hongrie ne fait pas encore partie de la zone euro et que, par conséquent, les deux dernières étapes de la procédure concernant les déficits excessifs prévues par l'article 104, paragraphes 9 et 11, ne lui sont pas applicables, le Conseil peut adresser à la Hongrie une nouvelle recommandation sur la base de l'article 104, paragraphe 7. Cette recommandation devrait prendre en compte les informations relatives à la stratégie budgétaire contenues dans la première actualisation du programme de convergence de la Hongrie qui a été présentée le 1er décembre 2004.

Par rapport au programme précédent, l'actualisation prévoit les objectifs annuels suivants pour le déficit des administrations publiques: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % et 1,8 % du PIB entre 2004 et 2008. Ces chiffres bénéficient de la décision prise par Eurostat le 23 septembre 2004, qui permet d'enregistrer, pour une période transitoire jusqu'à la notification budgétaire de mars 2007, les fonds de pension du deuxième pilier au sein des administrations publiques. Ayant opté pour cette possibilité, les autorités hongroises ont présenté les chiffres du déficit en déduisant du déficit des administrations publiques la charge du deuxième pilier créée par la réforme des retraites de 1998. Par rapport au programme de mai 2004, cette opération abaisse le déficit annuel de 0,8-1 point de pourcentage entre 2004 et 2008. Si l'on inclut la charge provenant de la réforme des retraites de 1998, comme exigé à l'expiration de la période transitoire accordée par Eurostat, le déficit des administrations publiques se chiffrerait à 5,3 % du PIB en 2004, 4,7 % en 2005, 4,1 % en 2006, 3,4 % en 2007 et 2,8 % du PIB en 2008; bien que prévoyant une réduction moins intensive dans sa phase initiale que le programme précédent, l'actualisation respecte la date butoir pour mettre fin à la situation de déficit excessif. Pour permettre la comparaison avec les prévisions de l'automne 2004 des services de la Commission, le programme de convergence précédent et la recommandation émise par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7, et étant donné que l'objectif de 2008 se situe hors de la période transitoire, les deux types de chiffres – avec et sans la charge des fonds de pension – sont utilisés.

Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de cette actualisation. Dans son projet de recommandation du 16 février 2005 pour un avis du Conseil relatif à ce programme actualisé[4], la Commission a estimé que la trajectoire d'ajustement décrite dans l'actualisation devrait permettre de corriger le déficit excessif d'ici 2008, pour autant qu'elle soit étayée par des mesures suffisantes minimisant les risques liés à la mise en œuvre. Cela vaut également pour le nouvel objectif de déficit de 3,8 % du PIB fixé pour 2005 (4,7 % si l'on inclut la charge créée par la réforme des retraites), qui revêt une importance particulière, car des dérapages auraient un impact sur les années suivantes, mettant ainsi en péril la possibilité de ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB d'ici à 2008 comme prévu.

La Commission a fait observer que les résultats budgétaires risquaient d'être moins favorables que prévu, de sorte que l'orientation budgétaire du programme paraît insuffisante pour appliquer la trajectoire. Pour 2005, les services de la Commission tablent, dans leurs prévisions de l'automne 2004, sur un déficit de 5,2 % (4,3 % hors charge créée par la réforme des retraites), les principaux risques étant que: 1) les dépenses d'intérêts soient plus élevées que prévu, 2) les règles de restriction des dépenses récemment introduites s'avèrent insuffisantes. Des incertitudes subsistent également en ce qui concerne l'adoption en temps voulu des nouvelles mesures destinées à réformer l'administration publique, la santé et l'éducation qui avaient été annoncées dans le programme de convergence de mai 2004 et dans son actualisation et qui sont essentielles à l'ajustement prévu, 3) les hypothèses relatives à certaines catégories de recettes (essentiellement la TVA et les cotisations sociales) se révèlent trop optimistes. Un autre risque était que les remboursements de TVA de 2004 soient reportés sur 2005, mais les autorités se sont engagées à accélérer les paiements afin de ne pas grever le budget 2005. Le budget prévoit une réserve d'«urgence» de 0,5 % du PIB en cas de dépassement de l'objectif pour 2005. Cette réserve est destinée à financer des ajustements face à des développements imprévus sur lesquels le gouvernement n'a aucune influence. L'existence de cette réserve est bienvenue, mais le montant qui lui est affecté semble insuffisant au regard des risques qui pèsent sur le budget 2005. En outre, l'utilisation de ces réserves trop tôt dans l'année pourrait réduire les incitations à exécuter rigoureusement le budget. Un autre risque pourrait provenir des investissements en cours destinés à être transférés dans des accords de partenariat public-privé. Si ces transferts ne sont pas réalisés à temps, ils devront être financés sur le budget. De plus, une éventuelle réduction des taux de TVA dans le cadre de la réforme fiscale en cours pourrait accroître les risques pesant sur les recettes, même si elle est compensée par un relèvement d'autres taux. Si la planification de cette opération n'est pas mûrement réfléchie, elle pourrait compromettre la réalisation de l'objectif de déficit révisé pour 2005 et mettre ainsi en péril la trajectoire de réduction du déficit[5]. Cette analyse tend à montrer que pour atteindre l'objectif d'un déficit de 3,8 % du PIB en 2005 (4,7 % du PIB avec la charge créée par la réforme des retraites), il serait nécessaire de prendre des mesures supplémentaires représentant un demi-point de pourcentage du PIB.

Compte tenu de cette évaluation, les autorités hongroises doivent i) prendre des mesures supplémentaires, si possible d'ordre structurel, afin d'atteindre le nouvel objectif de déficit de 3,8 % du PIB fixé pour 2005 (4,7 % si l'on inclut la charge provenant de la réforme des retraites de 1998, comme exigé à l'expiration de la période transitoire accordée par Eurostat pour l'enregistrement de ce poste). En particulier, le montant de la réserve d'«urgence» pourrait être relevé de manière substantielle et son utilisation limitée dans toute la mesure du possible et subordonnée à la réalisation manifeste de l'objectif de déficit pour 2005; ii) subordonner la planification et la mise en œuvre d'éventuelles réductions d'impôts à la réalisation des objectifs de déficit fixés dans l'actualisation du programme de convergence de décembre 2004; iii) entreprendre les réformes envisagées de l'administration publique, de la santé et de l'éducation, comme prévu, en vue également d'améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.

Eu égard à ce qui précède, la Commission soumet par la présente au Conseil une recommandation pour une nouvelle recommandation du Conseil à la Hongrie visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit excessif, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité.

Recommandation pour une

RECOMMANDATION DU CONSEIL À LA HONGRIE

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 104, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission,

considérant ce qui suit:

Les États membres sont tenus, en vertu de l'article 104 du traité, d'éviter les déficits publics excessifs.

Le pacte de stabilité et de croissance est fondé sur l'objectif de finances publiques saines, en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable, génératrice d'emplois.

Le 5 juillet 2004, le Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 6, a constaté dans une décision l'existence d'un déficit excessif en Hongrie.

Ayant décidé qu'il existe un déficit excessif en Hongrie, le Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité et à l'article 3 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[6], a recommandé aux autorités hongroises d'engager une action à moyen terme afin de ramener le déficit du pays en dessous de 3 % du PIB d’ici à 2008 d'une manière crédible et durable, en suivant le rythme de réduction du déficit défini dans l'avis rendu par le Conseil le 5 juillet 2004 sur le programme de convergence de mai 2004. Il a notamment recommandé aux autorités de se tenir prêtes à prendre des mesures additionnelles afin d’atteindre l’objectif de déficit pour 2004 et à engager une action suivie d'effets d'ici le 5 novembre 2004 pour réaliser l’objectif de déficit fixé pour 2005.

Le 18 janvier 2005, le Conseil a reconnu que des mesures avaient été prises pour réduire le déficit public en 2004 et 2005 avant l'échéance du 5 novembre 2004. Il a toutefois estimé que ces mesures n'étaient pas suffisantes pour atteindre les objectifs et qu'elles ne permettraient pas d'éviter que la Hongrie s'écarte de la trajectoire d'ajustement prévue dans le programme de convergence de mai 2004. Le Conseil a en outre jugé que la détermination constante des autorités à mettre fin à la situation de déficit excessif d'ici à 2008 devait être étayée par des mesures décisives visant à la poursuite de l'assainissement budgétaire et à une mise en œuvre plus résolue des réformes structurelles. Dans ce contexte, le Conseil, agissant en vertu l'article 104, paragraphe 8, du traité, a constaté que la Hongrie n'avait pris aucune action suivie d'effets avant le 5 novembre 2004 en réponse à la recommandation qu'il lui avait adressée le 5 juillet 2004[7].

Ayant adhéré à la Communauté le 1er mai 2004, la Hongrie est un État membre faisant l'objet d'une dérogation, au sens de l'article 122, paragraphe 1, du traité, ce qui signifie qu'elle est tenue d'éviter les déficits excessifs, mais que l'article 104, paragraphes 9 et 11, du traité ne lui est pas applicable. Il est par conséquent approprié d'émettre une nouvelle recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7.

Conformément à l’article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, une recommandation émise en vertu de l'article 104, paragraphe 7, doit préciser qu'une action suivie d’effets doit être engagée par l'État membre concerné dans un délai de quatre mois et que le déficit excessif devrait disparaître dans l’année suivant la constatation de son existence, sauf en cas de circonstances particulières. De telles circonstances sont présentes dans le cas de la Hongrie, puisqu’à la date de son adhésion, le déficit des administrations publiques dépassait largement la valeur de référence de 3 % du PIB et que l’économie poursuivait sa transformation structurelle.

S'il existe des circonstances particulières, l’État membre concerné peut être autorisé à corriger son déficit excessif à moyen terme. Le programme de convergence actualisé présenté par la Hongrie en décembre 2004 contient un cadre révisé, avec les objectifs annuels suivants: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % et 1,8 % du PIB entre 2004 et 2008. Si l'on inclut la charge provenant de la réforme des retraites de 1998, comme exigé à l'expiration de la période transitoire accordée par Eurostat jusqu'à la notification de mars 2007 pour l'enregistrement de ce poste, le rythme de réduction du déficit des administrations publiques serait le suivant entre 2004 et 2008: 5,3 %, 4,7 %, 4,1 %, 3,4 % et 2,8 % du PIB. L'actualisation prévoit donc toujours de corriger le déficit d'ici à 2008. Selon l'avis rendu par le Conseil le [8 mars 2005], cette trajectoire d'ajustement, y compris les objectifs de déficit de 3,8 % du PIB pour 2005 (4,7 % du PIB avec la charge créée par la réforme des retraites) et de 2,8 % du PIB pour 2008, peut être considérée comme appropriée pour mettre fin à la situation de déficit excessif d'ici à 2008, pour autant qu'elle soit étayée par des mesures suffisantes pour atteindre les objectifs de déficit.

Même si cette trajectoire d'ajustement et notamment le nouvel objectif de déficit de 3,8 % du PIB fixé pour 2005 (4,7 % du PIB avec la charge créée par la réforme des retraites) peuvent être considérés comme appropriés, les politiques actuellement menées par les autorités hongroises s'avèrent insuffisantes pour atteindre les objectifs. Se fondant sur le projet de budget 2005 et sur un taux de croissance de 3,7 %, les services de la Commission tablaient, à l'automne 2004, sur un déficit de 5,2 % du PIB en 2005 (charge de la réforme des retraites comprise). Les principaux risques mis en exergue étaient les suivants: i) les dépenses en intérêts pourraient être plus élevées que prévu, ii) les règles de restriction des dépenses récemment introduites pourraient s’avérer insuffisantes. Des incertitudes subsistent également en ce qui concerne l'adoption en temps voulu des nouvelles mesures destinées à réformer l'administration publique, la santé et l'éducation qui avaient été annoncées dans le programme de convergence de mai 2004 et dans son actualisation et qui sont essentielles à l'ajustement prévu, iii) certaines catégories de recettes (principalement la TVA et les cotisations de sécurité sociale) pourraient être moins importantes que prévu. S'agissant de la TVA, un autre risque était que les remboursements de 2004 soient reportés sur 2005, mais les autorités se sont récemment engagées à accélérer les paiements, de sorte qu'ils ne devraient pas grever le budget 2005 et ne pas nécessiter, par conséquent, d'ajustement supplémentaire. Un autre risque pourrait provenir des investissements en cours destinés à être transférés dans des accords de partenariat public-privé. Si ces transferts ne sont pas réalisés à temps, ils devront être financés sur le budget. Le budget prévoit une réserve d'«urgence» de 0,5 % du PIB en cas de dépassement de l'objectif pour 2005. L'existence de cette réserve est bienvenue, mais le montant qui lui est affecté semble insuffisant au regard des risques qui pèsent sur le budget 2005, d'autant qu'il pourrait être utilisé trop tôt dans l'année. Cette analyse tend à montrer que pour atteindre l'objectif d'un déficit de 3,8 % du PIB en 2005 (4,7 % du PIB avec la charge créée par la réforme des retraites), il serait nécessaire de prendre des mesures supplémentaires représentant un demi-point de pourcentage du PIB.

Les mesures d’assainissement budgétaire devraient garantir une amélioration durable du solde budgétaire des administrations publiques, tout en visant l'amélioration de la qualité des finances publiques et le renforcement du potentiel de croissance de l’économie.

RECOMMANDE:

- que les autorités hongroises mettent un terme à la situation actuelle de déficit excessif le plus rapidement possible;

- que les autorités hongroises engagent une action à moyen terme afin de ramener le déficit du pays en dessous de 3 % du PIB d’ici 2008 d'une manière crédible et durable, en suivant le rythme de réduction du déficit défini dans l'avis rendu par le Conseil le [8 mars 2005] sur le programme de convergence actualisé de décembre 2004;

- que les autorités hongroises prennent une action suivie d'effets d'ici le [8 juillet 2005] en adoptant des mesures supplémentaires, si possible d'ordre structurel, afin d'atteindre le nouvel objectif de déficit de 3,8 % du PIB fixé pour 2005 dans le programme de convergence (4,7 % du PIB si l'on inclut la charge provenant de la réforme des retraites de 1998, comme exigé à l'expiration de la période transitoire accordée par Eurostat jusqu'à la notification budgétaire de mars 2007 pour l'enregistrement de ce poste). En particulier, le montant de la réserve d'«urgence» du budget 2005 pourrait être relevé de manière substantielle et son utilisation limitée dans toute la mesure du possible et subordonnée à la réalisation manifeste de l'objectif de déficit pour 2005;

- que les autorités hongroises subordonnent la planification et la mise en œuvre d'éventuelles réductions d'impôts à la réalisation des objectifs de déficit annoncés dans le programme de convergence actualisé de décembre 2004.

En outre, le Conseil invite les autorités hongroises:

- à saisir toutes les occasions d’accélérer l’ajustement budgétaire;

- à entreprendre les réformes envisagées de l’administration publique, de la santé et de l’éducation, comme prévu, en vue également d’améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.

La République de Hongrie est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le [8 mars 2005].

Par le Conseil

Le Président

[1] Le déficit des administrations publiques a été revu à la hausse dans la notification de septembre 2004, de 5,9 % à 6,2 % du PIB pour 2003.

[2] Voir http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] Le Conseil a en outre invité les autorités hongroises à saisir toutes les occasions d'accélérer l'assainissement budgétaire, à entreprendre les réformes envisagées de l'administration publique, de la santé et de l'éducation afin de parvenir à la réduction prévue du ratio des dépenses et d'améliorer la viabilité à long terme des finances publiques, ainsi qu'à faire en sorte que les réductions d’impôt prévues soient financées comme il convient et que leur mise en œuvre soit subordonnée à la réalisation des objectifs retenus pour le déficit .

[4] SEC(2005) 229.

[5] Le chiffre définitif du déficit pour 2004 est encore incertain en raison de la différence entre les données fondées sur la comptabilité de caisse et d'exercice. Il subsiste notamment des incertitudes comptables concernant les paiements des subventions agricoles et le paiement du 13ème mois aux salariés de la fonction publique, qui pourraient encore alourdir le déficit fondé sur une comptabilité d'exercice en 2004 et avoir un impact sur le déficit pour 2005.

[6] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[7] Voir http://register.consilium.eu.int.