RAPPORT DE LA COMMISSION - Pologne - Rapport élaboré conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. Introduction et justification du report

Le 7 Avril 2004, la Commission a publié ses prévisions du printemps 2004. Selon ces prévisions, qui prennent en compte les nouvelles données fournies par la Pologne et validées par Eurostat en mars 2004, le déficit des administrations publiques a atteint 4,1% du PIB en 2003, franchissant ainsi la valeur de référence du traité de 3% du PIB [1].

[1] Comme la décision d'Eurostat sur le classement des régimes de retraite avec constitution de réserves (2 mars 2004, communiqué de presse Eurostat 30/2004) a une portée générale, les cas particuliers devant être évalués en temps voulu en vue du rapport à présenter le 1er septembre 2004, ce chiffre considère encore les fonds de pension à capitalisation comme faisant partie du secteur des administrations publiques. Si les fonds de pension à capitalisation étaient classés hors de ce secteur, le chiffre 2003 du déficit pourrait atteindre 5,7% du PIB.

Tableau 1: Solde et dette des administrations publiques (% du PIB)

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Au stade actuel, l'estimation du déficit en 2003 atteste de l'existence en Pologne d'une situation de déficit excessif au sens du traité CE et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'engager la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard de la Pologne.

L'application de la PDE est régie par l'article 104 du traité et par le règlement n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

L'article 104, paragraphe 3, du traité stipule que «si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [2], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre ...».

[2] Les deux critères sont les suivants: a) le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut ne doit pas dépasser la valeur de référence de3 %, à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ce rapport ne reste proche de la valeur de référence; b) le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut ne doit pas dépasser la valeur de référence de 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Le présent rapport, élaboré par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, évalue les évolutions budgétaires récentes et actuelles en Pologne et apprécie les perspectives à court terme à la lumière des conditions économiques générales et des politiques menées par le gouvernement.

2. Évolutions macroéconomiques récentes et perspectives

Après l'effondrement initial de la production causé par la transition, la Pologne a connu une période de croissance économique vigoureuse jusqu'en 1998, mais l'activité s'est ralentie par la suite. La croissance du PIB réel, de 5,5% en moyenne sur la période 1993-1998, est tombée à environ 4% en 1999-2000, sous l'effet conjugué de la crise russe d'août 1998 et de la maturation du cycle économique. Le coup de frein sur l'activité a été encore plus sévère en 2001, avec une croissance d'à peine 1%. Ce ralentissement de la croissance s'explique par divers facteurs conjoncturels intérieurs et extérieurs, l'effondrement de l'investissement et le ralentissement dans l'UE jouant un rôle particulier. L'activité a commencé à se reprendre en 2002 : la reprise tirée par les exportations a progressivement gagné en vigueur et le taux de croissance du PIB réel a atteint 3,7% en 2003. Les prévisions du printemps 2004 de la Commission tablent sur une nouvelle accélération de la croissance du PIB réel, avec des taux de 4,6 et 4,8% en 2004 et 2005. En standards de pouvoir d'achat, le PIB par habitant polonais représentait 42,7% de la moyenne de l'UE en 2003.

De 1998 à 2000, la demande intérieure a été le principal moteur de la croissance. En 2001, la demande intérieure a fortement faibli, mais le dynamisme des exportations a permis de conserver une croissance du PIB positive. Parallèlement, le déficit des comptes extérieurs s'est sensiblement réduit. Depuis 2002, la reprise est tirée par les exportations, dont le dynamisme s'explique en partie par la forte dépréciation du taux de change réel effectif du zloty. Les bonnes performances à l'exportation, conjuguées à la stagnation des importations, ont permis de réduire encore le déficit de la balance courante, ramené à 2% du PIB en 2003. Selon les projections, la demande intérieure, sa composante investissement en particulier, devrait gagner en vigueur en 2004-05, la contribution des exportations nettes devenant quant à elle légèrement négative en 2005.

Tableau 2: Évolutions macroéconomiques et perspectives

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(a) Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde du compte courant + solde du compte de capital

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Après être revenu à environ 10% en 1998, le taux de chômage s'est envolé pour atteindre un niveau record proche de 20% en 2002. Cette explosion du chômage est la conséquence d'une combinaison de facteurs d'ordre conjoncturel, démographique et structurel. L'accélération des restructurations d'entreprises qui a suivi la crise russe a joué un rôle déterminant. Le ralentissement de l'activité, conjugué à l'augmentation de la population active imputable à des facteurs démographiques, a également contribué à la dégradation de la situation sur le marché du travail. La persistence d'un taux de chômage élevé en 2003 en dépit de la forte croissance suggère que d'importants problèmes structurels gênent le fonctionnement du marché du travail. En 2002, une ambitieuse réforme de la législation du marché du travail a été adoptée et constitue une première étape vers le règlement de ces problèmes. En 2004 et 2005, le chômage ne devrait pas reculer de manière sensible en raison des pertes d'emplois encore importantes qui seront liées au processus de restructuration en cours dans l'industrie et l'agriculture.

Le processus régulier de désinflation a connu une brève interruption en 2000, l'inflation globale revenant alors à des valeurs à deux chiffres sous l'effet d'augmentations des prix pétroliers et alimentaires. L'affaiblissement de la demande intérieure, partiellement imputable au sévère resserrement de la politique monétaire intervenu en 2000, a facilité la maîtrise des pressions inflationnistes à partir de la mi-2000. L'inflation a ainsi nettement reculé en 2001-2003, sous l'effet d'une croissance inférieure au potentiel et de la baisse des prix pétroliers et alimentaires : de 10,1% en 2000, l'inflation globale est revenue à 0,7% en 2003. Malgré la reprise de la croissance, les pressions inflationnistes sont restées limitées en 2003 en raison de la croissance modérée des salaires et de la faiblesse de la demande interne. Selon les prévisions, l'inflation devrait connaître une hausse sensible en 2004 et 2005 en raison de l'accélération de la croissance du PIB, des effets de la dépréciation du zloty et d'un certain nombre d'ajustements de la fiscalité et des prix liés à l'adhésion à l'UE.

3. La situation des finances publiques

Le déficit des administrations publiques s'est creusé régulièrement depuis 2000, passant de 1,8% à 4,1% du PIB en 2003. La Commission comme les autorités estiment qu'il devrait rester sensiblement supérieur à la valeur de référence de 3% en 2004-2005. Le ratio dette/PIB demeure inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB (45,4% du PIB en 2003), mais il augmente dans des proportions considérables. Si les fonds de pension à capitalisation étaient classés hors du secteur des administrations publiques, le chiffre du déficit 2003 devrait être réévalué à la hausse, à 5,7% du PIB. Le ratio de la dette connaîtrait aussi une détérioration, d'environ 3,3 points de pourcentage pour 2003 et 4,5 points pour 2004 [3].

[3] Ces chiffres reflètent la valeur des titres d'État détenus par les fonds de pension ouverts.

L'analyse de l'évolution budgétaire est rendue difficile par des données statistiques qui restent incomplètes. En particulier, il n'est pas encore possible de disposer, pour les années récentes, de séries cohérentes de données SEC 95 sur les recettes et les dépenses des administrations publiques. Le manque de données SEC 95 concerne à la fois les sous-composantes fonctionnelles des recettes et dépenses et les sous-composantes institutionnelles des administrations publiques.

3.1. Évolutions budgétaires récentes jusqu'en 2002

Le déficit des administrations publiques est passé de 1,9% du PIB en 1999 à 3,6% en 2002. La détérioration des finances publiques polonaises sur cette période est le fruit d'une combinaison de facteurs conjoncturels et d'un certain assouplissement discrétionnaire de la politique budgétaire principalement lié à l'augmentation des dépenses sociales [4]. Les subventions au Fonds de sécurité sociale sont passées de 7,2% des dépenses totales en 1999 à 14,8% en 2002, et celles au Fonds du travail de 0,47% en 1999 à 2% en 2002. Les coûts élevés associés aux trois réformes majeures mises en oeuvre au début de 1999 - administration publique, santé et sécurité sociale - ont constitué un fardeau supplémentaire pour le budget de l'administration centrale.

[4] Les dépenses sociales ont représenté 41% des dépenses totales des administrations publiques en 2002.

Depuis 2001, les autorités polonaises ont tenté à de nombreuses reprises de s'attaquer au gonflement du déficit, mais aucun de leurs projets de réforme n'a été mis en oeuvre et le déficit a continué à se creuser. C'est ainsi qu'elles n'ont jamais appliqué la règle en matière de dépenses adoptée en 2002, selon laquelle le taux de croissance des dépenses de l'administration centrale ne devait pas dépasser de plus d'un point de pourcentage le taux d'inflation.

Le solde primaire se détériore depuis 1998 et est devenu négatif en 2001. Si les charges d'intérêts ont baissé de près de 4% du PIB en 1998 à 2% en 2000, en partie grâce à la réduction des taux d'intérêt, elles tendent depuis lors à augmenter à nouveau parallèlement au gonflement de l'encours de la dette. Elles représentent environ 3% du PIB depuis 2001.

En ventilant par secteurs, on constate que l'essentiel de la détérioration du déficit global est attribuable au déficit de l'administration centrale et aux besoins de financement croissants des collectivités locales. En revanche, le sous-secteur des administrations sociales voit sa capacité de financement nette s'améliorer depuis 2000.

Tableau 3: Croissance du PIB, solde et dette des administrations publiques

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

3.2. Évolution budgétaire en 2003

Le programme économique de préadhésion (PEP) présenté en août 2002 prévoyait pour 2003 une stabilisation du déficit à un niveau comparable à celui de 2002. Les prévisions de croissance à la base du PEP 2003 restaient analogues à celles du PEP 2002. Le PEP 2003 contenait cependant une révision à la hausse du déficit. Le déficit effectif des administrations publiques tel qu'il ressort des prévisions 2004 de la Commission est passé de 3,6% du PIB en 2002 à 4,1% en 2003, un niveau en ligne avec le chiffre révisé, et ce malgré un rythme de croissance bien plus élevé que prévu (voir tableau 4).

Tableau 4: Objectifs successifs de déficit public pour 2003 et résultats estimés

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(a) En base SCN93 (méthodologie polonaise)

Source: services de la Commission.

Le ratio recettes/PIB du secteur des administrations publiques a diminué de 0,3 point de pourcentage par rapport à 2002 et représentait 41% du PIB en 2003. Malgré l'accélération de la croissance et diverses mesures visant à améliorer la gestion de l'impôt, les recettes 2003 ont été inférieures de 2,3% aux prévisions du budget central. Les rentrées provenant de l'impôt sur les sociétés sont en légère baisse par rapport à 2002, ce qui s'explique en partie par la réduction d'un point de pourcentage du taux de cet impôt (de 28 à 27%). Les recettes provenant de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, également surestimées dans le budget 2003 du fait de prévisions optimistes sur l'évolution des salaires et de l'emploi, ont atteint un niveau comparable à celui de 2002. Les impôts indirects (accises et TVA) perçus par l'administration centrale ont aussi été plus faibles qu'espéré tout en étant supérieurs à l'année précédente. L'augmentation des dividendes versés sur les actions détenues par le Trésor a contribué à une hausse plus forte que prévue des recettes non fiscales.

Les dépenses du budget de l'administration centrale, comptabilisées sur la base des règlements, ont été inférieures aux prévisions budgétaires en raison d'économies représentant 0,4% du PIB réalisées sur les coûts du service de la dette. Elles ont en cependant augmenté par rapport à 2002 en dépit de la baisse du taux d'inflation, taux utilisé comme référence pour l'indexation de certaines dépenses. Le ratio dépenses/PIB s'est accru de 0,2 point de pourcentage par rapport à 2002 et a représenté 45,1% du PIB en 2003. L'augmentation des dépenses entre 2002 et 2003 s'explique par les dépenses supplémentaires liées à certaines prestations sociales (allocations familiales notamment) et au service de la dette extérieure. Les subventions du budget de l'administration centrale au fonds des assurances sociales (ZUS) ont également augmenté.

3.3. Perspectives pour 2004

Le budget 2004 prévoit un net creusement du déficit, qui passerait à 5,7% du PIB, malgré l'accélération de la croissance. Cette aggravation du déficit proviendra essentiellement de l'augmentation des dépenses. Les prévisions du printemps 2004 de la Commission tablent pour leur part sur un déficit un peu plus élevé (6% du PIB) en raison de l'inclusion de dépenses supplémentaires liées aux pensions de retraite et d'invalidité et d'une contribution plus importante au budget de l'UE (du fait d'hypothèses différentes concernant le taux de change).

En 2004, le ratio recettes/PIB devrait baisser de 0,2 point de pourcentage par rapport à 2003 pour représenter 40,8% du PIB ce qui reflète l'effet combiné d'une réduction de l'impôt sur les sociétés et de l'augmentation de la taxation indirecte L'alignement du système TVA sur la législation communautaire s'est traduit par une hausse à 22% du taux de taxation de certains produits (dont les matériaux de construction) à compter de mai 2004. Les droits d'accise augmentent aussi. Malgré la reprise économique, le produit de l'impôt sur les sociétés devrait baisser en raison d'une nouvelle réduction de son taux, qui passe de 27% à 19% [5], soit une réduction cumulée de 9 points de pourcentage en deux ans du taux de cet impôt.

[5] En outre, certaines recettes devraient être perdues du fait de la possibilité donnée aux petites sociétés (indépendants) d'être imposées au taux de 19% de l'impôt sur les sociétés si elles renoncent à l'ensemble de leurs exonérations et réductions fiscales. Jusqu'en 2004, les travailleurs indépendants étaient imposés sur la base du barème de l'IRPP (19%, 30% et 40%) tout en bénéficiant de diverses exonérations et réductions fiscales.

Le budget 2004 prévoit une forte augmentation du ratio dépenses/PIB, qui passerait de 45,1% en 2003 à 46,8% en 2004. Sur base des règlements, les dépenses de l'administration centrale devraient croître d'environ 10,8% en termes nominaux (8,5% en termes réels) entre 2003 et 2004. Les augmentations les plus importantes devraient concerner le secteur minier (0,14% du PIB) et l'administration publique [6] (0,12% du PIB), suivis par la défense, la justice et l'enseignement supérieur. Adopté en décembre 2003, le budget 2004 n'a pas été modifié pour incorporer les réductions des dépenses de l'administration publique, représentant 0,4% du PIB, projetées par le programme de rationalisation et de réduction des dépenses publiques approuvé en janvier 2004 (« plan Hausner », voir section 4.1 ci-après).

[6] Augmentations de salaires, mais aussi modernisation des institutions publiques.

3.4. Évolution récente de l'endettement et perspectives

Après son tassement en 2000, le ratio dette/PIB est reparti à la hausse. Le creusement du déficit associé au ralentissement des privatisations a conduit à une hausse de 8,7 points de pourcentage du ratio de la dette entre 2001 et 2003. En 2003, s'est essentiellement en raison de la faiblesse des recettes tirées des privatisations - seulement 40% de l'objectif initial - que la dette s'est accrue.

Le ratio de la dette brute devrait augmenter, passant de 45,4% en 2003 à plus de 49% du PIB à la fin de 2004, principalement sous l'effet de la contribution négative croissante du solde primaire et des retards annoncés dans le processus de privatisation. Si les fonds de pension à capitalisation étaient classés en dehors du secteur des administrations publiques, ce chiffre augmenterait d'environ 4,5 points de pourcentage. Le ratio de la dette, qui se rapproche des seuils qui déclenchent les mécanismes correctifs prévus par les règles budgétaires découlant de la constitution polonaise et de la loi sur les finances publiques [7] , demeure néanmoins largement inférieur à la valeur de référence du traité.

[7] La loi sur les finances publiques prévoit une série de procédures de prudence applicables lorsque le ratio de la dette publique (calculé selon la définition polonaise, qui impose d'inclure les garanties dans le calcul de la dette publique) dépasse les niveaux de 50%, 55% et 60% du PIB. Si la dette publique excède les 55% du PIB l'année «t», au cours de l'année «t+2», le ratio dette du Trésor public/PIB prévu dans le budget élaboré en «t+1» ne peut pas dépasser le ratio observé pour l'année «t».

La dette reste vulnérable aux chocs de taux d'intérêt ainsi qu'au risque de change, cela malgré les efforts importants qui ont été effectués à ce jour pour réduire la composante en devises de la dette publique (passée de 49% en 1999 à 33,1% en 2002). L'encours des garanties [8] et les engagements conditionnels correspondant aux grandes entreprises d'État déficitaires représentent également un risque supplémentaire.

[8] La dette publique estimée selon la méthodologie polonaise inclut l'encours pondéré des risques des garanties accordées par le Trésor (d'où des niveaux supérieurs à ceux calculés selon SEC95). À la fin de 2002, l'encours des garanties du Trésor pondérées des risques s'élevait à 1,6% du PIB. L'encours total des garanties, en valeur nominale, était estimé à 4,2% du PIB par le FMI.

Tableau 5: Dynamique de la dette

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

4. Autres facteurs pertinents

4.1. Perspectives à moyen terme

Le programme économique de préadhésion polonais d'août 2003 prévoit que le déficit, de 4,1% du PIB en 2003, culminera à 5% en 2004 avant de revenir progressivement à 3,4% à l'horizon 2006. Une «stratégie budgétaire à moyen terme», qui indique les orientations à suivre sans cependant spécifier des mesures précises, a été dévoilée peu de temps après la présentation du PEP 2003. Cette stratégie complète le PEP 2003 en présentant plusieurs scénarios d'évolution des finances publiques associés à des hypothèses de croissance et de réforme différentes.

Le plan Hausner pour la période 2004-2007, approuvé en janvier 2004, actualise les prévisions présentées dans le PEP 2003 (révision à la hausse du déficit 2004) et prend en compte les objectifs annoncés dans la stratégie précitée. Il représente une réponse ambitieuse à un phénomène de croissance du déficit et de la dette indépendant de la position dans le cycle et vise à créer une marge de manoeuvre dans le budget pour la poursuite des réformes structurelles et l'absorption des fonds structurels de l'UE. Ce plan est basé sur une réduction des dépenses sociales et administratives ainsi que sur les économies censées résulter de la rationalisation de certains secteurs économiques, qui représenteraient au total 5,2% du PIB sur l'ensemble de la période. Les efforts d'économie les plus importants sont cependant concentrés en fin de période, avec un calendrier qui prévoit des efforts sensibles de réduction des dépenses en 2006 (1,8% du PIB) et en 2007 (1,6% du PIB), mais aussi en 2005 (1,4% du PIB). Les mesures ciblées sur les dépenses sociales visent entre autres à alléger la charge résultant de l'indexation de diverses prestations sociales (pensions d'invalidité et prestations de retraite), à réformer le régime de sécurité sociale des agriculteurs, inefficace et très coûteux, et à freiner la hausse relativement importante du ratio de dépendance des personnes âgées.

Si le plan est intégralement appliqué, le déficit est censé repasser en dessous de la valeur de référence de 3% du PIB en 2007. À l'heure actuelle, la mise en oeuvre du plan Hausner reste toutefois entourée d'incertitudes. De plus, si les fonds de pensions ouverts sont exclus du secteur des administrations publiques, et en l'absence de mesures d'économie supplémentaires, le franchissement du seuil de 3% n'interviendra probablement que plus tard.

4.2. Investissement

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que le présent rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement». Depuis 2001, le déficit des administrations publiques en Pologne a été constamment supérieur à la formation brute de capital fixe des administrations publiques (voir tableau 3), qui a aussi été de l'ordre de 3,5% sur la période de croissance médiocre en 2001 et 2002. L'investissement public est nettement supérieur à la moyenne de l'UE à 15 (2,3% du PIB sur la même période). L'évolution des taux d'investissement doit être appréciée en tenant compte des besoins d'investissement liés au processus de rattrapage de l'économie polonaise. En outre, le gouvernement serait prêt à s'engager par rapport au co-financement des investissements financés par l'UE.

4.3. Compte extérieur

Le déficit des comptes extérieurs [9] s'est fortement creusé sur les deux dernières années de la décennie précédente pour culminer à un niveau record de 6% du PIB en 2000. Cette évolution est la conséquence de la forte croissance des importations et de l'impact combiné de la chute des exportations consécutive à la crise russe et de la nette appréciation du taux de change réel effectif en 2000. Par la suite, l'affaiblissement de la demande intérieure conjugué à l'amélioration de la compétitivité extérieure de la Pologne à partir de 2002 a permis une réduction sensible du déficit extérieur, ramené à 2% en 2003. Sur cette période 2001-2003, l'augmentation de l'excédent épargne-investissement du secteur privé a allégé les pressions sur les comptes extérieurs provenant de la détérioration du compte des administrations publiques. La reprise économique, en particulier le rebond de l'investissement, devrait entraîner une réduction de l'épargne privée nette cette année et l'année prochaine, cela dans un contexte d'aggravation du déficit des administrations publiques en 2004. Les transferts plus élevés en provenance de l'UE devraient toutefois limiter l'ampleur de la détérioration du déficit extérieur qui, selon les projections, s'élèverait à 2,2% du PIB en 2005. Pour les années à venir, le maintien à des niveaux viables du déficit des comptes extérieurs devra constituer une priorité car l'excédent du solde épargne-investissement du secteur privé continuera probablement à diminuer.

[9] Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital. Dans le système actuel de comptes nationaux, ceci correspond à la notion de «balances des paiements courants» mentionnée à l'article 121, paragraphe 1, du traité.

5. Conclusions

Le déficit des administrations publiques s'est accru en Pologne, atteignant 4,1% du PIB en 2003 dans un contexte de reprise de l'activité. Le dépassement par le déficit de la valeur de référence de 3% du PIB ne résulte donc pas, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'un évènement exceptionnel échappant au contrôle des autorités polonaises, ni d'une grave récession économique. Après trois années d'augmentation rapide, le ratio dette/PIB a pour sa part atteint 45,4% du PIB en 2003.

Selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission et les autorités polonaises, le déficit des administrations publiques devrait être de l'ordre de 6% du PIB en 2004, une valeur très supérieure au seuil de 3%. Quant au ratio dette/PIB, il devrait croître de 3,7 points de pourcentage pour atteindre environ 49% du PIB en 2004.

Les chiffres du déficit et de la dette devront être revus à la hausse si les fonds de pension à capitalisation sont exclus du secteur des administrations publiques à la suite de la décision d'Eurostat sur le classement des régimes de retraite avec constitution de réserves.