Avis sur les imputations financières effectuées par la Commission européenne dans le cadre du contrôle financier et de l'apurement des comptes : exemple du FEOGA (95/C 210/18)

Le 27 septembre 1994, le Comité des régions, conformément à l'article 10, alinéa 1, du Règlement intérieur, et conformément à l'article 198 C, alinéa 4, du Traité de l'UE, a décidé d'élaborer l'avis d'initiative susmentionné.

La commission 2 « Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne », chargée des travaux en la matière, a adopté à l'unanimité son avis le 18 janvier 1995 (rapporteur : M. Bocklet).

Lors de sa 6e session plénière des 1er et 2 février 1995 (séance du 2 février 1995), le Comité des régions a adopté son avis à l'unanimité.

1.1. L'histoire des imputations CE remonte au début des années 80. Depuis cette époque, les régions sont de plus en plus chargées de la conception et/ou de l'exécution de programmes financés partiellement ou intégralement par l'Union européenne.

1.2. La réforme de la politique agricole commune de l'Union européenne a entraîné une augmentation sensible des transferts directs en matière de primes sur la base des surfaces ou des têtes de bétail. Bien que l'exécution de ces paiements, y compris l'examen des conditions d'éligibilité et les contrôles, incombent aux gouvernements nationaux des États membres, dans certains États membres, cette responsabilité a été transférée, entièrement ou partiellement, à des collectivités ou administrations régionales.

1.3. Avec le commencement de la troisième étape de la réforme de la politique agricole commune au cours de la prochaine campagne, les transferts directs de l'Union européenne aux agriculteurs éligibles atteignent, dans les grandes régions, jusqu'à 700 millions d'ECU. Le risque que représentent les imputations qui peuvent être effectuées sur la base du système d'administration et de contrôle intégré dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes atteint des dimensions qui dépassent de loin la capacité d'un budget régional. Les États membres ou, selon le partage des compétences, les régions doivent quasiment intervenir en garantie au profit des bénéficiaires pour les imputations extrapolées sur la base des résultats des contrôles.

1.4. Toutes les instances qui accordent des autorisations de crédits UE et qui participent en tant que partenaires publics de cofinancement à la mise en oeuvre des objectifs des Fonds structurels et des initiatives communautaires doivent s'attendre à être mises devant leurs responsabilités par le biais d'imputations financières en cas de contestations lors de contrôles effectués par la Commission dans le cadre de l'apurement des comptes de chaque fonds. La procédure d'imputation, pour l'instant encore appliquée exclusivement dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - section garantie -, pourrait par conséquent bientôt concerner tous ces partenaires publics de cofinancement.

2. Jurisprudence de la Cour de justice européenne comme fondement du système de contrôle

2.1. Selon la jurisprudence constante de la Cour de justice européenne, les fonds communautaires ne doivent pas prendre en charge des dépenses objectivement non conformes au droit communautaire, même s'il est éventuellement possible d'alléguer que le non-respect de la législation est dû à un comportement fautif d'une administration.

2.2. La notion de sommes payées « conformément aux dispositions en vigueur » est également interprétée dans un sens très étroit. Même si une dépense en tant que telle est conforme au droit communautaire, et par là même susceptible d'être financée, mais qu'elle est liée à une infraction intervenue dans un contexte antérieur ou concomitant, elle est considérée comme irrégulière.

2.3. Jusqu'à présent, le droit communautaire laisse en principe au seul droit constitutionnel national des États membres le soin de déterminer quelles sont les instances compétentes pour l'exécution du droit communautaire. La répartition des compétences sera dès lors souvent différente dans les États membres et découle des dispositions en la matière inscrites dans chacune des constitutions.

2.4. Néanmoins, dans son arrêt du 12 juin 1990 (Affaire C-8/88), la Cour a estimé utile de formuler la remarque suivante destinée à toutes les autorités des États membres : « Il incombe à toutes les autorités des États membres, qu'il s'agisse d'autorités du pouvoir central de l'État, d'autorités d'un État fédéré ou d'autres autorités territoriales d'assurer le respect des règles du droit communautaire dans le cadre de leurs compétences. En revanche, il n'appartient pas à la Commission de se prononcer sur la répartition des compétences opérée par les règles institutionnelles de chaque État membre et sur les obligations qui, dans un État doté d'une structure fédérale, peuvent incomber respectivement aux autorités fédérales et aux autorités des États fédérés. Elle ne peut que contrôler si l'ensemble de mesures de surveillance et de contrôle établi selon les modalités de l'ordre juridique national est suffisamment efficace pour permettre une application correcte des prescriptions communautaires ».

2.5. Le Comité des régions souscrit pleinement aux principes établis dans cet arrêt.

3. Responsabilité financière

3.1. Les États membres et leurs collectivités territoriales, régionales et locales assument donc totalement le risque financier lié à l'application du droit communautaire et à sa mise en oeuvre.

3.2. Lorsqu'ils n'assurent pas eux-mêmes la mise en oeuvre, les gouvernements nationaux sont en règle générale d'avis que les pertes financières sont imputables au niveau - région ou commune - qui est compétent à l'intérieur de l'État membre concerné pour l'accomplissement d'une tâche et, donc, l'utilisation des ressources.

3.3. En revanche, les régions et les communes sont obligées de partir du principe que les relations juridiques entre l'Union européenne et l'État membre se jouent au niveau des instances nationales. L'Union européenne n'entretient pas de relations institutionnalisées directes avec les régions et les communes. La participation - pour ainsi dire en deuxième ligne - des régions et des communes, ne change rien à cette donnée, ancrée dans le droit international public.

4. Déroulement du contrôle

4.1. La Commission européenne vérifie elle-même dans le cadre de l'apurement des comptes, l'exécution des actions financées intégralement ou partiellement par Bruxelles. Les rapports reviennent sans arrêt sur l'application de méthodes de contrôle bien définies au préalable voire sur d'autres aspects de l'exécution. Elles ne se limitent pas à une appréciation d'ensemble des mesures prises dans un État membre.

4.2. Si, de l'avis des contrôleurs, les paiements effectués dans les États membres ne sont pas conformes aux dispositions pertinentes du droit communautaire, ces dépenses ne sont pas prises en charge par l'Union européenne, mais doivent être supportées par les budgets nationaux concernés. Les dépenses non reconnues sont défalquées des avances à régler aux États membres.

4.3. Les carences dans l'exécution et les abus établis dans le cadre d'enquêtes par sondages donnent lieu à des extrapolations. Mais, étant donné qu'un recours est possible dans les cas d'abus constatés concrètement, l'imputation estimée doit actuellement être supportée par le budget de l'instance responsable de l'exécution.

4.4. La décision de procéder à des imputations dépend, dans une large mesure, de l'interprétation subjective des règlements UE par les contrôleurs. Du fait d'un manque de précision des dispositions en matière de contrôle, notamment des règlements plus anciens, les administrations des collectivités locales chargées de l'exécution ont été, dans le passé, régulièrement confrontées à des interprétations imprévisibles. Ces interprétations ont ensuite été reprises comme normes d'exécution dans les rapports de contrôle et leur application obtenue par le biais d'imputations parfois sans bases juridiques concrètes.

4.5. Les administrations compétentes ont en règle générale fait leur possible pour mettre les mesures à exécution de manière correcte. Mais il aurait souvent fallu un don de seconde vue pour exécuter correctement certaines modalités administratives et de contrôle non prescrites dans les instruments juridiques pertinents.

5. Pratique future en matière d'imputations financières

5.1. La Commission envisage depuis peu de procéder à une imputation des dépenses à hauteur de 5 % en cas d'insuffisances importantes du système de contrôle, voire de 10 % en cas d'insuffisances graves. Le refus de tout le montant est également possible. La Commission prend les décisions à ce sujet à sa propre convenance. Le principe de proportionnalité n'est pas appliqué comme il convient en la matière. La Commission soutient le point de vue juridique que le principe de proportionnalité ne régit que les relations entre les pouvoirs publics et le citoyen, et non pas les relations de la Communauté avec les États membres et leurs collectivités territoriales. La Commission veut agir avec la même rigueur pour le dépassement des dates limites prescrites pour les versements.

5.2. Après une période de transition, la Commission prévoit de prélever, à l'avenir, des retenues pour dépassement des délais de paiement, comme suit :

- après épuisement d'une réserve de 4 % (pour les cas de contentieux ou de contrôles supplémentaires), les dépenses effectuées dans le courant du premier mois après l'échéance du délai seront prises en compte à concurrence de 90 % seulement;

- les dépenses effectuées dans le courant du deuxième mois après l'échéance du délai seront prises en compte à concurrence de 75 %;

- les dépenses effectuées dans le courant du troisième mois après l'échéance du délai seront prises en compte à concurrence de 55 %;

- les dépenses effectuées dans le courant du quatrième mois après l'échéance du délai seront prises en compte à concurrence de 30 %;

- les dépenses effectuées dans le courant du cinquième mois ou plus après l'échéance du délai seront totalement refusées.

5.3. Aux termes de la proposition de « réforme de la procédure d'apurement des comptes » présentée par la Commission, celle-ci doit être expressément habilitée par un règlement du Conseil à pratiquer des imputations et à en fixer le montant. L'organe de conciliation institué doit conserver une stricte neutralité. Il faut s'assurer qu'il travaille et qu'il apprécie les cas dans une stricte indépendance par rapport à l'influence de tiers, qu'il s'agisse de l'administration du FEOGA et d'autres institutions de la Communauté, ou d'États membres et de régions. La Commission devrait être tenue de prendre en considération de manière appropriée les sentences de l'organe de conciliation dans les décisions de suivi.

Des dispositions détaillées relatives à l'autorisation et à la limitation des autorités de paiement et des autorités centrales de paiement au niveau national ainsi qu'à un contrôle interne et des certificats de contrôle constituent des atteintes inadmissibles à la souveraineté administrative des collectivités territoriales, lesquelles sont tout à fait en mesure d'élaborer elles-mêmes des systèmes de contrôle et de paiement adéquats.

Si l'on appliquait le principe de subsidiarité selon l'article 3 B du Traité CE, la Commission n'obtiendrait - dans le meilleur des cas - qu'une compétence cadre, qui laisserait aux régions et aux communes une marge de manoeuvre suffisante en matière d'organisation pour élaborer une procédure administrative optimale, sans porter atteinte à leurs structures traditionnelles et aux situations constitutionnelles respectives.

6. En résumé, il convient de conclure que :

6.1. On peut s'attendre à ce que le système des imputations soit de plus en plus mis à profit par la Commission pour organiser de manière uniforme et harmoniser l'exécution administrative et indirectement l'organisation des actions d'aides selon ses propres conceptions. Les montants qui, dans le cadre de la nouvelle politique agricole de l'Union européenne et dans la deuxième période de financement des Fonds structurels, sont transférés vers les régions et vers les communes sont si élevés que la menace financière d'une imputation oblige les collectivités publiques territoriales concernées à se conformer aux règles en la matière. Étant donné que la Cour de justice européenne, en cas de litige, soutient généralement la Commission, les administrations nationales et régionales ne peuvent se soustraire que d'une manière très limitée aux desiderata de la Commission. Comme la Commission envisage de mettre en place également pour les Fonds structurels un « système de contrôle et d'administration intégré », il faut s'attendre à ce que, à long terme, dans tous les domaines dans lesquels l'Union européenne cofinance des programmes, des initiatives communautaires, projets ou subventions, des imputations financières du type FEOGA - section garantie - soient mises en place.

6.2. Les communes et les régions ne peuvent à la longue accepter que la Commission européenne s'immisce dans les moindres détails de l'exécution administrative et procède, selon ses propres critères, à des imputations. La charge administrative qui en résulte paralyse les activités des États, mais également et surtout celles des régions et communes. Une telle conception va à l'encontre des efforts considérables déployés par de nombreuses collectivités territoriales pour déréglementer, introduire les méthodes de « lean management » dans les administrations publiques et réduire de manière drastique les effectifs. Les coûts administratifs résultant de systèmes tels que INVEKSI sont démesurément élevés. Selon des évaluations régionales, les coûts administratifs atteignent, pour certaines formes de transferts, un ordre de grandeur allant jusqu'à 20 % des crédits payés. De tels niveaux sont cinq fois supérieurs aux taux habituels pour des tâches administratives comparables.

7. Le Comité des régions :

7.1. Insiste auprès de la Commission :

- pour que le principe de subsidiarité inscrit dans l'article 3 B du Traité d'Union européenne soit scrupuleusement respecté lors du paiement des montants compensatoires et d'autres subventions;

- pour qu'il soit tenu compte de façon appropriée du principe de proportionnalité en ce qui concerne les imputations, également en ce qui concerne les relations entre la Communauté et les collectivités territoriales;

- pour limiter les imputations aux cas d'infractions clairement établies et découlant d'un règlement du Conseil;

- pour effectuer des imputations uniquement après confirmation par l'organe de conciliation installé par la Commission dont l'organisation et le personnel sont tout à fait indépendants des services de contrôle, de paiement et d'autorisation de la Commission.

7.2. Accueille favorablement le système de contrôle et d'administration intégré lequel complète les politiques régionales respectives des États membres, en accord avec les règles institutionnelles et la pratique de ces derniers.

7.3. Demande à la Commission, lors de l'application de la réforme de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA - section garantie -, d'examiner soigneusement et, le cas échéant, de renoncer aux mesures qui empiètent sur la souveraineté de l'administration et de l'exécution des collectivités publiques territoriales concernées.

7.4. Demande à la Commission que tous les actes législatifs de l'Union européenne concernant les autorités chargées de l'exécution au niveau régional et communal soient dorénavant transmis au Comité des régions pour avis.

7.5. Demande au Conseil, au Parlement européen et à la Commission, de garantir l'indépendance de l'organe de conciliation à travers une dotation appropriée avec des moyens administratifs et une ligne budgétaire propres.

7.6. Reconnaît que lors des négociations entre le Conseil et la Commission, des progrès substantiels ont été réalisés en vue de la sauvegarde de la souveraineté des États membres et des régions en matière d'exécution dans le respect de leur situation constitutionnelle.

7.7. Reconnaît notamment la volonté de la Commission de concrétiser les intentions de l'article 3 B du Traité CE dans le droit.

7.8. Demande en outre instamment que les dispositions administratives ne soient pas utilisées comme levier pour limiter l'autonomie des diverses collectivités territoriales.

7.9. Demande à la Commission dans la nouvelle version en cours d'examen de limiter - à la lumière du résultat des négociations du Conseil - à ce qui est strictement nécessaire et de concevoir de la manière la plus simple qui soit les dispositions relatives à l'exécution. Il faudrait, à ce propos, notamment renoncer à fixer des plafonds précis par État membre pour les organismes payeurs.

Bruxelles, le 2 février 1995.

Le Président

du Comité des régions

Jacques BLANC