Rapport spécial no1/2004

relatif à la gestion des actions indirectes de RDT relevant du cinquième programme-cadre (5e PC) en matière de recherche et de développement technologique (1998-2002), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2004/C 99/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. En décembre 1998, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 5e programme-cadre (5e PC) de la Communauté européenne (CE) pour des actions en matière de recherche, de développement technologique et de démonstration, doté d'un budget total de 13700 millions d'euros. Le financement annuel prévu pour les sept programmes thématiques et horizontaux au cours de la période qui a pris fin en 2002 représentait environ un quart des financements de projets de recherche sur fonds publics dans l'Union européenne (points 1 à 5).

II. Les activités de recherche financées au titre du 5e PC sont mises en oeuvre par le biais de contrats avec des tiers et financées en partie par le budget communautaire. Aussi bien le règlement portant modalités d'application que les contrats types ont été adoptés tardivement. Le grand nombre de contrats types différents a inutilement augmenté la complexité du processus de gestion des contrats (points 9 à 20).

III. Les contributions financières du budget communautaire reposent sur le principe du remboursement de coûts réellement encourus et dûment justifiés. La complexité des règles de détermination de la participation financière de la Communauté entrave la bonne gestion des aspects financiers et administratifs par la Commission et représente une complication inutile pour les participants. Dans une optique de simplification, l'introduction, dans le cinquième programme-cadre, du système de remboursement des coûts totaux - frais généraux forfaitaires a, dans les faits, incité les participants à se tourner vers un mécanisme d'aide plus avantageux (points 21 à 35).

IV. Une proposition de la Commission conforme aux recommandations antérieures de la Cour et visant à simplifier les systèmes de remboursement de coûts pour le 6e PC (2002-2006) a été rejetée par le Conseil et le Parlement. Les règles de détermination de la contribution financière de la Communauté, qui ont été adoptées ensuite par le Conseil et le Parlement européen, ne répondent qu'en partie aux préoccupations de la Cour. Celle-ci se félicite de l'introduction, avec le 6e PC, de sanctions visibles et dissuasives ainsi que de l'obligation de faire certifier les états financiers par un auditeur externe (points 36 à 45).

V. La gestion des 7 programmes spécifiques relevant du 5e PC est assurée conjointement par 5 directions générales. Le découpage des programmes s'est traduit par une dilution des responsabilités, par des doubles emplois et par un besoin accru de coordination et de consultation. En outre, l'organisation de la Commission ne reflète pas suffisamment la conception fondamentale de programmes composés d'actions-clés (points 46 à 57).

VI. Le 5e PC a enregistré des difficultés d'organisation et des retards considérables lors de la phase de démarrage, à commencer par l'adoption tardive de la décision par le Conseil et le Parlement. Du fait d'obligations légales, de dispositions du règlement intérieur et de certaines pratiques administratives de la Commission, il fallait compter entre huit et neuf mois de la réception des propositions à la signature par la Commission d'un contrat pour des actions indirectes de RDT. La Commission a continué d'éprouver des difficultés à employer des agents aux profils spécifiques et à recruter des fonctionnaires permanents. À la fin de 2001, près de 2000 agents ont été affectés à des activités liées au 5e PC, dont environ un tiers à la gestion des propositions, des contrats et des projets pour des actions indirectes de RDT. En moyenne, quatre à cinq jours ouvrables par an seulement ont été consacrés au suivi scientifique de chaque action indirecte de RDT. Les procédures et pratiques administratives suivies pour la sélection des actions indirectes de RDT, ainsi que le caractère cyclique de la soumission des éléments livrables du projet définis dans les contrats types, ont entraîné une charge de travail inégale pour les services de la Commission. Les goulets d'étranglement qui en résultaient n'étaient pas de nature à favoriser le bon fonctionnement du système de gestion et ont aussi entraîné des retards administratifs et des lacunes en matière de contrôle interne (points 58 à 77).

VII. Dans ses décisions arrêtant les programmes spécifiques, le Conseil a fixé les plafonds pour les dépenses administratives entre 6,5 % et 9,8 % des dépenses totales allouées à chacun des programmes spécifiques. Ces plafonds ont été respectés pour tous les programmes. Un autre mode de calcul, fondé sur la comparaison des dépenses consacrées aux actions indirectes de RDT avec le budget total, révèle que 837,4 millions d'euros (soit 6,4 % des dépenses totales au titre du 5e PC) ont été dépensés pour la gestion des programmes-cadres de RDT sur l'ensemble de la période de programmation du 5e PC. La Commission contrôle l'affectation de ses ressources au moyen du système d'établissement du budget par activités (EBA). À la fois pour des raisons méthodologiques et de mise en oeuvre par les services de la Commission, le système EBA n'est pas le meilleur moyen d'évaluer les coûts de gestion des programmes-cadres de RDT d'une façon adéquate (points 78 à 81).

VIII. Bien que le système de gestion soit essentiellement le même pour tous les services chargés de la gestion du 5e PC, la Commission n'a pas élaboré de système informatique commun ou intégré. Les systèmes informatiques mis en place par la Commission pour la gestion des propositions, des contrats et des projets étaient inadéquats, notamment en raison d'investissements insuffisants. Des améliorations ont été observées vers la fin de la période couverte par le 5e PC, mais des problèmes d'ordre technique et opérationnel ont persisté dans la plupart des directions générales (points 82 à 86).

IX. Tandis que les programmes-cadres de RDT doivent être mis en place au moyen d'un ensemble de principes et de procédures communs, la réforme administrative de la Commission poursuit deux objectifs: décentraliser et confier des responsabilités accrues aux services. Le caractère antinomique de ces approches est à l'origine d'une grande partie des difficultés rencontrées par les directions générales dans le cadre de leur gestion conjointe du 5e PC. La complexité des mécanismes d'intervention et des règles en matière de participation financière de la Communauté accentue encore l'importance d'une coordination efficace au sein du programme-cadre. Les vérifications des principaux contrôles portant sur un échantillon de contrats concernant des actions indirectes de RDT ont révélé que certains de ces contrôles n'étaient pas mis en oeuvre de manière efficace. Il a été constaté que d'autres contrôles faisaient défaut. Globalement, les niveaux de contrôle des différentes directions générales mettant en oeuvre le 5e PC accusaient un manque d'uniformité notable (voir points 87 à 95).

X. La vérification, au niveau du bénéficiaire, de la légalité et de la régularité des paiements fondés sur les déclarations de coûts pour les actions de RDT indirectes relevant du 5e PC, a fait apparaître un nombre significatif d'erreurs, essentiellement imputables à une surévaluation des coûts déclarés par les bénéficiaires finals. Aucune amélioration globale n'a été constatée par rapport aux travaux d'audit effectués dans le cadre des programmes-cadres précédents (points 96 à 100).

XI. Les outils d'information et les rapports de gestion adressés aux directeurs et aux directeurs adjoints doivent encore être améliorés. Aucune des cinq directions générales intervenant dans le domaine de la recherche n'utilisait de procédures ou n'avait adopté de pratique visant à garantir que les informations destinées aux responsables étaient élaborées en temps utile, et qu'elles étaient accessibles sous une forme harmonisée. En 2002, les rapports relatifs aux programmes-cadres adressés aux responsables ne répondaient pas pleinement aux exigences définies dans les standards de contrôle interne de la Commission (points 101 à 110).

INTRODUCTION

Le 5e PC comprend quatre programmes thématiques et trois programmes horizontaux

1. Le 22 décembre 1998, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, dans leur décision n° 182/1999/CE, le 5e programme-cadre en matière de recherche, de développement technologique et de démonstration (5e PC) pour la période 1998-2002(1).

2. Le 5e PC comprend sept programmes adoptés par le Conseil le 25 janvier 1999(2). Il comporte les quatre programmes thématiques suivants:

- "qualité de la vie et gestion des ressources du vivant" (QoL),

- "société de l'information conviviale" (IST),

- "croissance compétitive et durable" (Growth),

- "énergie, environnement et développement durable" (EEDD): environnement (EEDD-ENV) et énergie non nucléaire (EEDD-ENN),

ainsi que trois programmes horizontaux concernant des actions touchant à tous les domaines de la recherche:

- "affirmer le rôle international de la recherche communautaire" (INCO),

- "promouvoir l'innovation et encourager la participation des petites et moyennes entreprises" (PME),

- "améliorer le potentiel humain de recherche et la base de connaissances socio-économiques" (IHP).

3. Les activités de recherche financées dans le cadre du 5e PC consistent en:

- des actions indirectes s'inscrivant dans le cadre des programmes thématiques et horizontaux, exécutées par le biais de contrats avec des tiers et cofinancées par le budget communautaire,

- des actions directes entièrement financées par le budget communautaire et exécutées par le Centre commun de recherche de la Commission.

La gestion de la partie communautaire du 5e PC est assurée conjointement par 5 directions générales, à savoir les directions générales "Recherche", "Société de l'information", "Énergie et transports", "Entreprises" et "Pêche".

Importance croissante de la politique européenne de recherche en termes budgétaires

4. La politique communautaire de recherche a été mise en oeuvre par le biais de programmes-cadres depuis le début des années 80. Les budgets successifs qui ont été alloués à ces programmes en reflètent l'importance croissante. Le budget du 5e PC, qui s'élève au total à 14960 millions d'euros, est supérieur de 13 % en termes monétaires à son prédécesseur, le 4e PC (1994 à 1998). Sur le budget total, 13700 millions d'euros ont été alloués à la partie du 5e PC relative à la CE, dont 12961 millions (95 %) à des actions indirectes de RDT (voir annexe 1)(3). Fin 2002, 99 % des crédits d'engagement disponibles pour le 5e PC avaient été utilisés (voir annexe 2 A). Le 6e PC, qui couvre la période 2002-2006, a connu lui aussi une augmentation de 17 %.

5. Le 5e PC ne représente que 6 % des dépenses gouvernementales non militaires de RDT, qui s'élèvent à 61809 millions d'euros par an dans les 15 États membres de l'Union européenne. Cependant, déduction faite du financement institutionnel, le budget affecté aux actions indirectes de RDT relevant du 5e PC représente environ un quart du financement total des projets de recherche mis en oeuvre sur fonds publics dans l'Union européenne(4). Les dépenses annuelles relevant du 5e PC représentent globalement moins de 10 euros par an par citoyen de l'Union européenne.

OBJECTIFS ET APPROCHE DE L'AUDIT

6. L'audit de la Cour a permis d'évaluer la conception du système de gestion et de contrôle, d'apprécier dans quelle mesure il contribue à une mise en oeuvre économique, efficiente et efficace du 5e PC et de s'assurer que les contrôles internes fonctionnent de manière cohérente, continue et efficace(5). Dans le cadre de l'audit, une attention particulière a été accordée à l'application uniforme de ces contrôles internes dans tous les services contrôlés. Dans ce contexte, il a été tenu compte des 24 standards de contrôle interne adoptés par la Commission en décembre 2000 et que doivent respecter tous ses services pour la gestion de leurs ressources(6).

7. Les objectifs spécifiques de l'audit ont consisté à vérifier:

- si les mécanismes d'intervention et les règles applicables à la participation financière de la Communauté permettent une mise en oeuvre économique et efficiente du 5e PC,

- si, et dans quelle mesure, les recommandations formulées par la Cour dans ses rapports annuels 2000 et 2001 ainsi que dans ses rapports spéciaux relatifs à des programmes spécifiques relevant du 4e PC (1994-1998) ont été prises en compte lors de la définition des règles applicables à la participation financière de la Communauté au 6e PC (2002-2006)(7),

- si la structure, les procédures et les méthodes de gestion du 5e PC sont conçues de manière à garantir une gestion économique, efficiente et efficace des actions indirectes de RDT,

- si les systèmes informatiques mis en place par la Commission offrent un appui adéquat à la gestion des propositions, des contrats et des projets du 5e PC,

- si, sur la base de tests des contrôles portant sur un échantillon de contrats relatifs à des actions indirectes de RDT relevant du 5e PC, les contrôles internes de la Commission permettent d'obtenir un niveau d'assurance suffisant quant à la légalité et à la régularité des opérations, ainsi qu'à la réalité et à l'éligibilité des coûts déclarés par les bénéficiaires finals,

- si les systèmes d'information et les rapports établis permettent aux responsables d'assurer un contrôle de gestion adéquat de la mise en oeuvre du 5e PC et du fonctionnement efficace et efficient des contrôles internes.

8. L'audit a couvert toutes les procédures allant de la soumission de la proposition à la présentation des éléments livrables du projet, et, le cas échéant, à la clôture du contrat. Afin d'effectuer des sondages de conformité portant sur les contrôles internes opérés par la Commission, identifiés à partir d'une description complète du système de gestion du 5e PC, la Cour a prélevé un échantillon de 53 contrats au total pour les actions indirectes de RDT relevant du 5e PC. L'échantillon en question, qui couvrait les 5 directions générales ainsi que la totalité des programmes thématiques et horizontaux, visait à tirer des conclusions de caractère global. L'audit a également porté sur un examen de la base juridique du 5e PC et des contrats types adoptés par la Commission. De plus, la Cour a examiné les ressources humaines des services de la Commission chargés de la gestion du 5e PC et a analysé des statistiques concernant des contrats relatifs à des actions indirectes de RDT. D'autres études ont été consacrées aux aspects informatiques et aux rapports de gestion adressés aux responsables en ce qui concerne le 5e PC.

OBSERVATIONS

Mécanismes d'intervention et règles relatives à la participation financière de la Communauté

Mécanismes d'intervention pour les actions indirectes de RDT relevant du 5e PC

9. Le 5e PC propose 5 types d'actions différentes pour les programmes thématiques et horizontaux(8): actions à frais partagés (type 1), bourses de formation (type 2), soutien aux réseaux de formation à la recherche et réseaux thématiques (type 3), actions concertées (type 4), mesures d'accompagnement (type 5). Tous ces types d'actions sont mis en oeuvre au moyen de contrats passés par la Commission avec des tiers. Les propositions d'actions indirectes de RDT sont soumises par un participant ou un consortium de participants suite à un appel à propositions publié au Journal officiel de l'Union européenne. Ces propositions sont évaluées et classées par des experts externes en fonction de critères définis par les règlements formant la base juridique. Les propositions les mieux classées sont retenues pour les négociations avec la Commission, sous réserve de la disponibilité des fonds mentionnée dans les dispositions de l'appel à propositions. Au cours des négociations, les aspects scientifiques et financiers des propositions sont examinés par les services de la Commission et le consortium de participants au regard des résultats des évaluations. La Commission adopte ensuite une décision dressant la liste des propositions retenues à l'issue des négociations et signe avec les participants concernés des contrats relatifs à des actions indirectes de RDT.

10. L'illustration 1 et l'annexe 3 A montrent qu'au cours de la période 1999-2003, la Commission a signé 15223 contrats relatifs à des actions indirectes de RDT. Avec 7212 contrats signés, les actions à frais partagés (type 1) représentent 47 % de l'ensemble des contrats; viennent ensuite les bourses de formation (type 2) avec 3698 contrats et les mesures d'accompagnement (type 5) avec 3286 contrats. La Commission a en outre signé 857 contrats de soutien aux réseaux (type 3) et 170 contrats d'actions concertées (type 4). Des contrats pour tous les types d'actions ont été signés dans le cadre de tous les programmes, à l'exception des programmes "amélioration du potentiel humain de recherche et de la base de connaissances socio-économiques" et "promotion de l'innovation et encouragement à la participation des petites et moyennes entreprises".

Illustration 1

Nombre de contrats et contribution financière de l'Union européenne par type d'action

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Source:

Commission européenne, janvier 1999 à juillet 2003 (non audité).

Adoption tardive du règlement portant modalités d'application et des contrats types

11. La décision 1999/65/CE du Conseil et le règlement (CE) n° 996/1999 de la Commission arrêtant les modalités d'application correspondantes définissent les principes généraux régissant les contrats relatifs aux actions indirectes de RDT(9). Les modalités d'application n'ayant été adoptées qu'en mai 1999, ces principes généraux n'ont été édictés qu'après la publication des premiers appels à propositions du 5e PC en avril 1999.

12. À l'instar des programmes-cadres précédents, d'autres règles plus spécifiques relatives aux différentes actions de RDT ont été définies ultérieurement dans des contrats types normalisés. Alors que le 5e PC a été officiellement lancé en décembre 1998, ce n'est que par une décision de septembre 1999 que la Commission a adopté des contrats types. Par la suite, d'autres contrats types "dérivés" ont fait l'objet d'un accord au plan pratique, certains d'entre eux n'ayant été disponibles qu'en octobre 1999. En conséquence, le libellé exact des clauses contractuelles, qui précisent les principes généraux établis dans les "règles de participation" et dans les modalités d'application de la Commission, n'a été connu qu'après l'expiration du délai fixé pour la soumission dans le cadre des premiers appels à propositions (juin 1999) et n'a pu être utilisé qu'au cours de la phase de négociation des premiers contrats du 5e PC. Au cours de la première année de mise en oeuvre du 5e PC, cela s'est traduit par des difficultés supplémentaires pour les participants, dans la phase de préparation et de négociation du budget des coûts estimatifs pour leurs propositions d'actions indirectes de RDT.

13. À la différence du 4e PC, la Commission a défini des contrats types pour toutes les catégories d'actions indirectes de RDT. Au total, la Commission a arrêté 20 contrats types différents pour les 5 formes d'actions indirectes de RDT relevant du 5e PC, sans tenir compte des différents sous-types de conférences scientifiques ou des versions distinctes pour des actions impliquant un partenaire unique ou des partenaires multiples et pour un ou plusieurs contractants (voir illustration 2). Les contrats types sont rédigés de manière précise, claire et univoque. À l'exception du contrat type utilisé à l'échelle de la Commission pour le type 5 - "conventions de subvention", la structure et le contenu des contrats types du 5e PC sont fondamentalement analogues. Les principales différences concernent les conditions générales qui précisent les dispositions applicables aux contributions financières respectives.

Illustration 2

Contrats types pour les actions indirectes de RDT relevant du 5e PC

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Source:

CORDIS.

(10)

14. Toutefois, tous les contrats types du 5e PC n'étaient pas disponibles dans toutes les langues officielles, certains n'étant publiés qu'en français, en anglais et en allemand. De plus, la majorité des documents d'information, notamment ceux publiés sur le site web (Cordis) de la Commission (www.cordis.lu), ne sont disponibles qu'en anglais. Compte tenu du fait que de nombreux termes employés dans les dispositions contractuelles sont de nature technique et financière, cela aurait pu poser un problème supplémentaire aux personnes ne maîtrisant pas l'anglais, notamment à celles n'ayant jamais eu affaire aux programmes-cadres européens de RDT (voir point 29).

15. Certains contrats types et leurs dérivés n'ont été que peu utilisés (voir annexe 3 A). En ce qui concerne le contrat type 1 - "Projets combinés de RDT et de démonstration", sa mise en oeuvre a été jugée difficile en raison des taux de cofinancement différents pour les activités liées à la recherche et celles liées à la démonstration, ce qui a conduit, dans certains cas, à la signature de contrats distincts pour chaque type d'activité. Le grand nombre de contrats types a inutilement accru la complexité de la procédure de gestion des contrats et le coût de leur intégration dans les systèmes informatiques centraux et locaux (voir point 82).

Augmentation du nombre de participants aux actions à frais partagés

16. Entre 1999 et 2003, la Commission a signé des contrats avec plus de 77000 contractants(11), un contractant participant à plusieurs actions indirectes de RDT étant répertorié séparément pour chaque contrat signé(12). Approximativement 67 % des contractants participaient à des actions à frais partagés (type 1). Le nombre de contractants par contrat est en moyenne de 7,2 pour les actions de type 1 "projets de RDT", qui représentent la plus grande partie de la contribution financière de Union européenne octroyée par le biais de contrats (voir annexe 3 A).

17. À la différence des programmes-cadres précédents, les contrats relevant du 5e PC ne sont pas seulement signés par les contractants principaux, mais également par les contractants associés. Cette modification a entraîné une charge administrative supplémentaire considérable tant pour la Commission qu'au sein du consortium. Par exemple, les tâches liées à la procédure de négociation et de signature du contrat, y compris ses avenants, comme la réaffectation de budgets (qui requiert la signature de tous les contractants) ou la fin de la participation d'un contractant donné, sont devenues plus complexes et plus lourdes en raison du droit de veto accordé de fait à chacun des membres de tout consortium exécutant une action indirecte de RDT. Pour les futurs programmes-cadres, une formule simplifiée pourrait être envisagée, selon laquelle la Commission ne conclurait les contrats qu'avec les coordinateurs d'actions indirectes de RDT. Le contrat signé avec la Commission obligerait alors le coordinateur à exécuter l'action indirecte de RDT avec les partenaires indiqués dans la proposition (ou avec les entités équivalentes au plan scientifique ou technique). Le rôle et la responsabilité des coordinateurs dans la gestion scientifique des actions indirectes de RDT s'en trouveraient également sensiblement renforcés.

Les mesures d'accompagnement peuvent être à la fois des actions indirectes de RDT et des marchés publics

18. Au cours de la période 1999-2003, la contribution financière de l'Union européenne au titre des mesures d'accompagnement (type 5) a représenté 1080 millions d'euros (9 % du total)(13). Par comparaison avec d'autres types d'actions indirectes de RDT, les mesures d'accompagnement sont soumises à différentes procédures en matière de soumission, d'évaluation et de sélection. Les propositions introduites au titre des mesures d'accompagnement le sont dans le cadre d'appels à propositions ou d'appels d'offres; cependant, dans certains cas, elles peuvent également l'être spontanément sous forme de demandes d'aides, qui ne font, le plus souvent, l'objet d'aucune évaluation par des experts externes. Les mesures d'accompagnement prévoient le remboursement intégral des coûts additionnels éligibles auquel vient s'ajouter un remboursement forfaitaire des coûts indirects à concurrence de 80 % des coûts directs de personnel(14). Elles sont souvent utilisées pour des mesures qui se situent à la limite entre les actions indirectes de RDT et les marchés publics passés par la Commission. Cela engendre donc un risque que les procédures normales de passation de marchés publics soient contournées dans le cas des actions indirectes de RDT. Le respect, par la Commission, du plafond de dépenses administratives imposé pour chaque programme pourrait de ce fait devenir difficilement vérifiable (voir point 78).

19. La base juridique précise que le concours financier de la Communauté prend la forme d'un remboursement, en tout ou en partie, des frais encourus au titre de l'action indirecte de RDT (voir point 22). Cependant, tous les mécanismes qui prévoient un remboursement intégral des coûts additionnels éligibles et un remboursement forfaitaire des coûts indirects permettent de réaliser un bénéfice sur les frais généraux si le forfait est supérieur aux frais réels. Outre les mesures d'accompagnement (type 5), de telles dispositions existent pour les actions de soutien aux réseaux (type 3) et les actions concertées (type 4). L'utilisation prépondérante de ces contrats types par un participant peut engendrer des situations où les participants deviennent financièrement dépendants de la Commission.

Subventions accordées à des associations dont la Commission est membre

20. Les mesures d'accompagnement ont également été employées pour attribuer des aides à des associations auxquelles la Commission participe activement, comme l'Association internationale de promotion de la coopération des nouveaux États indépendants (International Association for the Promotion of Co-operation with Scientists from the Newly Independent States of the Former Soviet Union-INTAS), créée en juin 1993 sous forme d'association internationale indépendante de droit belge(15). À la demande du Conseil, la Commission a créé une entité externe et participé à son fonctionnement en qualité de membre, alors qu'elle n'y était en réalité pas habilitée. De plus, la délégation de responsabilités de la Commission en faveur de l'INTAS excédait les limites définies par les traités. En outre, la Commission n'a pas respecté certains aspects fondamentaux de ses procédures administratives en matière de mesures d'accompagnement lors de l'attribution de subventions à l'INTAS et de l'autorisation des paiements(16).

Règles relatives à la participation financière de la Communauté

Les accords internationaux en matière d'aides d'État limitent les aides publiques dans le domaine de la recherche

21. Le cadre communautaire des aides d'État en matière de recherche et de développement prévoit qu'en règle générale l'intensité brute de l'aide pour un projet de recherche industrielle ne doit pas dépasser 50 % des coûts encourus pour un projet(17). L'annexe IV de la décision n°182/1999/CE du Parlement européen et du Conseil stipule qu'en règle générale, la Communauté rembourse jusqu'à 50 % des coûts éligibles pour les actions à frais partagés (type 1)(18).

22. La décision 1999/65/CE du Conseil et le règlement (CE) n° 996/1999 de la Commission définissent les règles applicables en matière de participation financière de la Communauté ainsi que les coûts éligibles au titre du 5e PC. Les contributions financières reposent sur les frais réellement encourus, qui sont nécessaires et prévus au contrat. Les frais réellement encourus doivent être justifiés par le bénéficiaire final.

Trois systèmes permettant de justifier les frais encourus

23. Pour les projets de RDT à frais partagés, les projets de démonstration et les projets combinés de RDT et de démonstration, les contractants peuvent choisir entre trois systèmes différents de remboursement des coûts(19):

- celui des coûts additionnels (Additional Cost-AC), qui prévoit un remboursement intégral des coûts additionnels aux coûts récurrents,

- celui des coûts totaux - frais généraux réels (Full Cost-FC), qui prévoit un remboursement des coûts totaux éligibles à concurrence de 50 %,

- celui des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (Full Cost Flat Rate-FF), qui prévoit un remboursement du total des coûts directs éligibles à concurrence de 50 %, avec un forfait pour les frais généraux correspondant à 80 % des coûts de personnel éligibles (voir points 30 à 32).

24. Un élément supplémentaire de complexité résulte du fait que le 5e PC prévoit d'autres types de systèmes de remboursement des coûts additionnels dont les modalités détaillées sont fonction de la nature des actions et des contrats types utilisés(20). Pour les actions de soutien aux réseaux (type 3) et les actions concertées (type 4), tous les participants doivent utiliser les systèmes de coûts additionnels, quelles que soient leurs méthodes comptables. Pour les contrats de type 1 - "Soutien à l'accès transnational aux principales infrastructures de recherche", deux systèmes différents sont proposés, à savoir le système de remboursement des coûts additionnels et celui des redevances d'utilisation. Dans tous ces cas, la définition des coûts éligibles n'est pas la même que celle utilisée dans le cadre du système des coûts additionnels (AC) pour les projets de type 1 - Projets de RDT.

Le système des coûts additionnels ne permet pas de vérifier la part du cofinancement assumée par les bénéficiaires

25. Pour tous les systèmes de coûts additionnels, y compris le système des coûts additionnels (AC) pour les projets de type 1 - Projets de RDT, seules les dépenses autres que récurrentes doivent être documentées et justifiées auprès de la Commission. Pour les contractants appliquant ce système de remboursement des coûts (essentiellement des universités et des organismes publics de recherche), toute vérification de la réalité et du niveau de leur cofinancement des actions indirectes de RDT est donc, par définition, impossible(21).

26. La décision 1999/65/CE du Conseil précise que le système de remboursement utilisé devrait être conforme aux capacités comptables du contractant. En particulier, la Commission estime que le système des coûts additionnels (AC) ne peut être utilisé que si le système de comptabilité ne permet pas d'établir avec suffisamment de précision le montant total des coûts de réalisation de l'action indirecte de RDT ou de distinguer la part des coûts directs et indirects qui se rapportent au projet(22). Cependant, la Commission ne vérifie pas de manière systématique la capacité des systèmes comptables de chaque participant, alors même que, dans certains cas, des informations utiles sont collectées au cours de la phase de négociation(23) (voir point 92).

Le degré de précision des conditions d'éligibilité des coûts rend plus complexe la gestion des actions indirectes de RDT

27. Les contrats relatifs à des actions indirectes de RDT relevant du 5e PC, fondés sur les articles 12 à 14 du règlement (CE) n° 996/1999, indiquent aussi bien les coûts éligibles que non éligibles. Il existe 8 catégories de coûts directs(24), une catégorie de coûts indirects (les "frais généraux") et une catégorie spécifique de "coûts de coordination" pour la déclaration des frais encourus éligibles. Avec l'introduction récente des "coûts de protection des connaissances" et des "coûts de coordination", le nombre de catégories est passé de 8 (4e PC) à 10 (5e PC). La catégorie "coûts de coordination", réservée aux coordonnateurs financiers et administratifs, comprend toutes les catégories de coûts mentionnées ci-dessus à l'exception des coûts de sous-traitance(25). Dans l'ensemble, le nombre important de catégories de coûts différentes n'a pas contribué à améliorer la transparence des rapports financiers adressés à la Commission. Il a, au contraire, compliqué la gestion des actions indirectes de RDT relevant du 5e PC.

28. Les contrats relatifs à des actions indirectes de RDT définissent, pour chaque contractant, dans le tableau "Ventilation indicative des coûts éligibles", des plafonds pour les différentes catégories de coûts. Les remboursements des coûts ne peuvent en aucun cas dépasser le montant global attribué aux bénéficiaires en question et les transferts budgétaires entre contractants et catégories de coûts requièrent l'autorisation de la Commission s'ils dépassent certains seuils. Compte tenu des difficultés à prévoir avec précision, pour une action indirecte de RDT dont la mise en oeuvre s'étend sur plusieurs années, les coûts estimatifs par catégorie, par année et par contractant, les plafonds stricts fixés dans la "Ventilation indicative des coûts éligibles" rendent souvent nécessaire l'adjonction d'avenants aux contrats afin de permettre des transferts budgétaires, ce qui engendre une charge de travail supplémentaire tant pour les contractants que pour les services de la Commission.

29. Les participants avaient fréquemment des incertitudes quant à l'interprétation des obligations financières et administratives stipulées dans le contrat. C'est ainsi que bon nombre de contractants pensaient à tort que les taux budgétisés (pour les coûts de personnel ou les coûts indirects), négociés lors de la détermination du plafond du concours financier de la Communauté, devraient ou pourraient aussi être imputés au cours de périodes ultérieures. De même, les contractants appliquant des taux moyens, par exemple pour les taux horaires du personnel, n'ont pas compris que ces taux doivent être justifiés par des éléments attestant qu'ils correspondent aux coûts effectivement encourus. Dans ces conditions, des orientations plus précises de la part de la Commission auraient été utiles.

Le système des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF) incite toutes les entités participantes à se tourner vers un mécanisme d'aide plus avantageux

30. L'une des principales initiatives visant à simplifier les opérations dans le cadre du 5e PC a été l'introduction d'une option forfaitaire dans le système des coûts totaux pour les actions à frais partagés (type 1). Les programmes-cadres précédents avaient déjà eu recours à des taux forfaitaires, comme en matière de frais généraux dans le cadre du système traditionnel des coûts additionnels (taux de 20 % appliqué aux coûts directs, à l'exception de la sous-traitance), ou dans le cadre des actions de type 5 - conventions de subvention (taux de 7 % au maximum appliqué aux coûts directs). Avec le 5e PC, la Commission a introduit en plus l'option coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF), qui permet d'appliquer, pour les frais généraux, un forfait correspondant à 80 % des coûts directs de personnel (voir point 23)(26). Bien que la Commission ait essayé d'étayer objectivement le taux forfaitaire retenu pour les frais généraux dans le cadre du nouveau système de remboursement des coûts, la méthode suivie ne justifie ni le taux de 70 % proposé initialement par un groupe de travail chargé de préparer le 5e PC, ni celui de 80 % finalement retenu. La Commission a admis implicitement cette situation lorsqu'elle a défini le taux forfaitaire pour les 6e PC (voir point 38).

31. Alors que l'intention déclarée de la Commission était d'offrir une autre possibilité aux entités participantes relevant du système des coûts additionnels (AC), le système des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF) a été en pratique accessible à toutes les entités participant à des actions à frais partagés. En ouvrant le régime des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF) à tous les types de participants, la Commission a permis à des entités qui relevaient jusqu'alors du système des coûts totaux - frais généraux réels (FC) avec un taux de frais généraux réels inférieur à 80 % d'obtenir une majoration de la participation financière de la Communauté pour les mêmes coûts sous-jacents. Fin 2002, la Commission n'avait effectué aucune analyse approfondie du type d'entités qui optait pour le système des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF) (voir point 40).

32. Lors de la négociation de contrats relatifs à des actions indirectes de RDT, certains services de la Commission ont convenu de taux inférieurs aux 80 % de coûts directs de personnel éligibles pour les participants relevant du système des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF). En vertu du règlement portant modalités d'application, cette approche n'est acceptable que si un pourcentage moindre a été demandé par le contractant, compte tenu de ses règles internes(27). Les fonds communautaires auraient été utilisés plus efficacement si la réglementation avait prévu la pratique générale de taux négociés (jusqu'à un certain plafond) sur la base des taux moyens justifiés de l'entité participante (voir point 36).

33. De même, pour les mesures d'accompagnement (type 5), les taux forfaitaires pour les coûts indirects, qui peuvent représenter jusqu'à 80 % des coûts de personnel éligibles (à l'exception des actions de type 5 - conventions de subvention), ont, en général, été négociés à un niveau inférieur. Cependant, ces taux forfaitaires étaient le plus souvent des taux moyens fixés par le consortium, sans tenir compte de la structure effective des coûts des différents participants. En outre, la fixation des taux semble avoir été principalement dictée par la disponibilité de crédits budgétaires plutôt que par une évaluation de la structure des coûts sous-jacents. En général, la Commission n'a fourni aucune explication sur les raisons qui l'ont poussée à fixer le taux à un certain niveau à l'issue des négociations.

Charge administrative supplémentaire et problèmes opérationnels liés au chevauchement entre les différents programmes-cadres

34. Le chevauchement entre les phases de mise en oeuvre de programmes-cadres successifs est un phénomène inhérent aux programmes-cadres de RDT. La plupart des actions indirectes de RDT couvrent une période de trente-six à quarante-huit mois. D'autres contrats ont une durée allant jusqu'à soixante mois, voire davantage. Les actions indirectes de RDT pour lesquelles un contrat a été signé au cours de la dernière année du 5e PC (1998-2002) peuvent ainsi se poursuivre jusqu'en 2007. Fin 2002, 51,5 % seulement du total des crédits engagés avaient réellement fait l'objet de paiements (voir annexes 2 A et 2 B). En conséquence, la gestion des contrats relatifs à des actions indirectes de RDT relevant du 5e PC se poursuivra au cours de la période de programmation du 6e PC (2002-2006). C'est également ce qui s'est passé pour le 4e PC (1994-1998), qui a dû être géré parallèlement au 5e PC, et n'est toujours pas totalement achevé. L'une des principales conséquences de ce chevauchement des programmes-cadres est qu'aussi bien la Commission que les participants concernés doivent travailler avec des systèmes parallèles en ce qui concerne les dispositions administratives et financières ainsi que les obligations contractuelles. Lorsque les règles sous-jacentes évoluent d'une période de programmation à la suivante, le législateur et la Commission devraient mieux tenir compte de l'incidence de ces modifications sur la gestion, par cette dernière, des actions indirectes de RDT ainsi que sur la charge administrative que cela représente pour les participants (voir point 50).

Divergences persistantes d'interprétation des dispositions du règlement portant modalités d'application tout au long du 5e PC

35. Dans ses rapports annuels d'activité(28), la Commission a déjà reconnu que des déficiences affectaient la qualité de la gestion et du contrôle des actions indirectes de RDT relevant du 5e PC. Les procédures et les dispositions des contrats types et du règlement portant modalités d'application, par exemple l'obligation contractuelle de tenir des enregistrements du temps de travail certifiés, le traitement des avenants aux contrats, l'utilisation de systèmes de remboursement des coûts et le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée ont été appliquées de manière non uniforme par les services de la Commission (voir également les points 32 et 51). Cette application non uniforme a persisté tout au long du 5e PC. Les divergences en ce qui concerne l'interprétation juridique d'obligations contractuelles et les règles d'éligibilité ont été exacerbées par l'absence d'une fonction d'assistance centralisée "Conseils procéduraux et juridiques" (voir point 122).

Modifications adoptées pour le 6e PC (2002-2006)

Rejet des propositions visant à simplifier les systèmes de remboursement des coûts par le Conseil et le Parlement

36. Afin de réduire le risque que des dépenses inéligibles soient déclarées volontairement ou involontairement par les bénéficiaires finals, et pour permettre une gestion financière plus précise et efficace des actions indirectes de RDT, la Cour a recommandé, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2001, de simplifier en profondeur les systèmes de remboursement des coûts. Il conviendrait de remplacer les trois principaux systèmes de coûts (AC, FC et FF) par un système unique et de réduire les 10 catégories de coût à 3 (à savoir "coûts de personnel", "coûts de coordination" et "coûts spécifiques"), en recourant davantage aux taux forfaitaires(29). Jusqu'à un certain plafond, ces taux devraient faire l'objet de négociations fondées sur les taux moyens justifiés de l'entité participante (voir point 32).

37. La Commission a confirmé dans sa réponse qu'une simplification aussi radicale du système de remboursement aurait eu "...l'avantage d'une réelle simplification, tout en apportant une sécurité juridique et financière tant à la Communauté qu'aux contractants". Lors de l'élaboration des règles de participation et de diffusion des résultats du 6e PC (2002-2006), un tel système a été proposé par la Commission au législateur; cette proposition fut cependant rejetée par le Conseil et le Parlement européen.

38. Se fondant sur les dispositions de l'annexe III de la décision n°1513/2002/CE du Parlement européen et du Conseil relative au 6e PC, la Commission a finalement retenu, comme pour le 5e PC, trois modèles de déclaration des coûts: celui du coût complet avec coûts indirects réels (FC), celui du coût complet avec coûts indirects forfaitaires (FCF) et celui du coût additionnel avec coûts indirects forfaitaires (AC)(30). Par rapport au 5e PC, le principal changement est la réduction du taux forfaitaire pour les coûts indirects dans le modèle de déclaration du coût complet avec coûts indirects forfaitaires (FCF), qui passe de 80 % des coûts de personnel éligibles à 20 % du total des coûts directs, à l'exception des coûts de sous-traitance. En outre, le contrat type impose désormais des conditions concernant les modèles spécifiques de déclaration des coûts que doivent utiliser telle ou telle entité(31). Cependant, il n'y a pas eu de simplification majeure pour le 6e PC en ce qui concerne le nombre de systèmes différents.

La suppression des catégories de coûts réduit les possibilités de protéger efficacement les intérêts financiers de la Communauté

39. Outre la distinction entre les coûts directs et indirects, le contrat type du 6e PC supprime les catégories de coûts(32). En conséquence, les coûts directs ne sont plus justifiés par nature (c'est-à-dire "personnel", "sous-traitance", "matériel durable", etc.)(33). Bien que cela puisse apparaître comme une simplification, la suppression complète des catégories de coûts présente du point de vue de la Cour les inconvénients suivants:

- cela rend moins claires et plus difficilement comparables les informations financières présentées par le contractant et complique ainsi le travail de vérification de l'auditeur externe requis pour la présentation d'un certificat d'audit accompagnant les états financiers (voir points 44 et 45),

- lors du traitement des états financiers et des paiements, cela réduit considérablement la possibilité que des contrôles de vraisemblance efficaces soient effectués sur le caractère complet et l'exactitude des données. Étant donné que les informations primordiales sur les coûts de personnel et les heures de travail effectuées ne sont plus déclarées, le suivi des progrès scientifiques accomplis dans le cadre du projet et leur rapprochement avec les frais encourus s'en trouvent encore compliqués, tant pour les coordinateurs scientifiques et les experts externes que pour la Commission.

En comparaison avec le modèle simplifié de remboursement des coûts proposé à l'origine, la suppression complète des catégories réduit donc les possibilités de protéger efficacement les intérêts financiers de la Communauté conformément à l'article 20 du règlement (CE) n° 2321/2002.

Le remboursement de coûts déjà financés par des autorités publiques

40. À la différence, par exemple, des dispositions applicables aux Fonds structurels(34), les documents servant de base juridique au 5e PC, son règlement d'application et ses contrats types n'indiquent pas expressément que les frais récurrents déjà financés par les budgets nationaux sont inéligibles. La Commission a remboursé, pour un certain nombre d'actions indirectes de RDT, des coûts déjà couverts par un État membre ou l'un de ses organismes publics. Ce problème s'est aggravé lorsque la Commission a ouvert l'accès aux systèmes des coûts totaux - frais généraux réels (FC) et des coûts totaux - frais généraux forfaitaires (FF) aux organismes publics et les a vivement encouragés à utiliser ces systèmes au cours du 5e PC (voir point 31). Dans le cadre de ces systèmes, les organismes publics pouvaient demander le remboursement des coûts de personnel pour des fonctionnaires ou des agents des services publics, même lorsque ces derniers n'avaient pas été expressément affectés au projet, contrairement à ce qu'exige la législation nationale. Ces coûts ne sont pas directement supportés par le participant et ne devraient, par conséquent, pas être éligibles à l'aide communautaire.

41. Dans le 6e PC, les coûts déjà financés par les budgets nationaux peuvent être remboursés en tant que coûts éligibles, si ces ressources sont à la libre disposition de l'entité juridique participante(35). À long terme, le risque induit par le remboursement de frais déjà supportés par un État membre est que la contribution financière de la Communauté remplace le financement national de la recherche plutôt qu'elle ne le complète.

Le principe de responsabilité solidaire et conjointe tel qu'initialement proposé par la Commission a été limité par le Conseil et le Parlement

42. La Cour a également recommandé que tout participant à un consortium soit solidairement et conjointement responsable de l'utilisation de la contribution financière de la Communauté aux actions indirectes de RDT (à l'exception des participants, tels que les universités publiques, qui, pour des raisons juridiques, ne peuvent être tenus solidairement et conjointement responsables)(36). Le principe de la responsabilité solidaire et conjointe des participants figurait expressément à l'article 13 de la proposition modifiée de la Commission concernant les règles de participation et de diffusion des résultats pour le 6e PC. La responsabilité a ensuite été limitée à la demande du Conseil et du Parlement. Comme pour le 5e PC, la mise en oeuvre technique des actions indirectes de RDT relève toujours de la responsabilité collective des participants sous le 6e PC et la responsabilité financière de chaque participant est limitée à concurrence des sommes perçues par lui(37).

Recommandation de la Cour concernant les sanctions approuvées par le Conseil et le Parlement

43. Avec le 6e PC, la recommandation de la Cour visant à renforcer la protection des intérêts financiers de la Communauté, moyennant la possibilité d'appliquer des sanctions conformément au règlement (CE) n° 2988/95 du Conseil, a été pleinement suivie(38). L'article 20 du règlement (CE) n° 2321/2002 autorise la Commission à recouvrer les sommes indûment payées et à imposer des sanctions pécuniaires à un contractant qui a surévalué ses frais et qui a, par conséquent, perçu une contribution financière injustifiée.

Les principaux problèmes concernant les certificats d'audits restent à résoudre

44. L'article 14 du règlement (CE) n°2321/2002 suit les recommandations déjà formulées par la Cour en exigeant la certification des états financiers pour les actions indirectes de RDT relevant du 6e PC par un auditeur externe ou, pour les organismes publics, par un fonctionnaire compétent(39). Aux termes du contrat type pour le 6e PC, la portée de l'audit doit permettre d'attester que "les coûts encourus pendant cette période satisfont aux conditions prescrites dans le [présent] contrat". Les auditeurs sont choisis et rémunérés par le contractant, et le certificat est ensuite adressé à la Commission. Le coût de ces certificats d'audit est intégralement remboursé par la Communauté (dans les limites fixées par le contrat). Pendant le 5e PC, elle a réalisé deux actions pilotes sur les certificats d'audit. Cependant, elle n'a effectué aucune évaluation de l'efficacité et de la fiabilité des certificats d'audit en temps opportun afin d'en tirer des enseignements et d'en tenir compte dans la préparation du 6e PC.

45. À la différence du 5e PC, les participants aux actions indirectes de RDT relevant du 6e PC sont seulement tenus de déclarer le total des coûts encourus par activité, sans fournir d'autre précision quant à la nature de la dépense (par exemple pour les coûts de personnel ou les heures de travail effectuées). En conséquence, la Commission devra se fier quasi exclusivement aux certificats d'audit pour évaluer la réalité, l'éligibilité et l'exactitude des coûts déclarés au titre du 6e PC. Cependant, cette assurance est actuellement compromise puisque plusieurs conditions essentielles ne sont pas encore remplies.

- Le contrat type du 6e PC précise seulement le niveau minimal de qualification d'un auditeur(40). Toutefois, la Commission n'a pas encore clairement défini la portée et l'étendue des travaux d'audit à effectuer(41). Sans définition par la Commission de ces aspects essentiels, le risque que les certificats d'audit soient insuffisants pour garantir un contrôle efficace de paiements fondés sur les états financiers reste important.

- Pour que les certificats d'audit constituent un mécanisme de contrôle efficace, la Commission doit également s'assurer que les auditeurs externes effectuent leurs vérifications de manière indépendante. En particulier, la Commission devrait définir une stratégie visant à vérifier, au cas par cas, que les certificats d'audit présentés ont été établis dans le respect des exigences minimales et des normes professionnelles généralement applicables.

Structure, procédures et méthodes de gestion concernant la mise en oeuvre du 5e PC

Cohérence entre la structure organisationnelle et celle des programmes

La gestion des sept programmes relevant du 5e PC est assurée conjointement par 5 directions générales

46. Les actions indirectes au titre du 5e PC sont gérées par 5 directions générales, à l'exclusion du Centre commun de recherche de la Commission (voir point 3). Ces directions rendent compte à 4 membres de la Commission, le commissaire responsable de la direction générale "Société de l'information" étant également responsable de la direction générale "Entreprises". Dans le cadre du 4e PC(42), les actions indirectes de RDT étaient cogérées par 7 directions générales. Historiquement, la gestion conjointe répond à la volonté de soutenir les objectifs politiques de la Commission dans les différents domaines et de tirer profit des activités de recherche dans la perspective d'initiatives communautaires futures.

47. Hormis le programme "Société de l'information conviviale" et le volet environnement du programme "Énergie, environnement et développement durable", tous les programmes thématiques sont mis en oeuvre par plusieurs directions générales(43). Lors de l'élaboration du 5e PC, la Commission voulait que 2 directions générales ("Recherche" et "Société de l'information") soient responsables de sa mise en oeuvre, mais certains volets des programmes thématiques étaient cogérés par d'autres directions générales. Les programmes thématiques ont donc été fragmentés entre différents services de la Commission. Tandis que le partage de la gestion des contrats et des projets pour un même programme entre plusieurs directions générales a entraîné une multiplication des fonctions d'assistance, aucun élément probant n'a permis d'établir que cette structure organisationnelle apportait une valeur ajoutée à la gestion des aspects scientifiques des programmes en question.

48. Pour justifier la création d'un second "pôle", largement autonome, au sein de la direction générale "Société de l'information", la Commission invoquait l'évolution rapide des technologies d'information et de communication et leur corrélation avec les normes, standards et règlements connexes dont la gestion relève également de cette direction générale. Cependant, l'argument de la spécificité scientifique et du lien avec un cadre réglementaire particulier s'applique également à d'autres domaines de recherche, tels que les sciences du vivant. De plus, les exigences en matière de gestion de programmes de recherche n'ont, dans l'ensemble, rien à voir avec le domaine scientifique couvert.

Le partage des programmes va à l'encontre de la conception initiale de programmes de recherche uniques

49. Chaque programme thématique a été conçu comme une entité unique autour de laquelle des structures de gestion appropriées devaient être créées. Cependant, comme indiqué ci-dessus, presque tous les programmes thématiques étaient cogérés par plusieurs directions générales, ce qui équivaut dans les faits à créer des structures de gestion séparées. De plus, au sein des directions générales "Recherche"(44), "Société de l'information"(45) et "Énergie et transports"(46), les programmes spécifiques étaient également partagés entre plusieurs directions.

50. La fragmentation des programmes va à l'encontre de la conception initiale de programmes de recherche uniques. Le manque d'efficacité qui résulte des doubles emplois en est le principal inconvénient. Par exemple, en entraînant la création de directions largement autonomes qui gèrent des volets de programmes spécifiques, la réorganisation de la direction générale "Recherche" effectuée en 2001 a fait passer le nombre d'unités administratives et financières de 5 à 9. Cela signifie que les agents disponibles au sein de la direction générale "Recherche", qui disposent des capacités requises dans les domaines administratif et financier, ont été dispersés dans un nombre d'unités qui a pratiquement doublé. De plus, la division des programmes a fait naître la nécessité de coordonner les instances ou domaines d'intérêt commun (tels que les comités de programme, les groupes consultatifs externes ou les programmes de travail) pour le programme dans sa globalité. À cela s'est ajoutée la difficulté supplémentaire de mener à bien les activités liées à l'achèvement de programmes-cadres antérieurs au sein de ces directions générales(47) (voir point 34).

51. La gestion conjointe du 5e PC par 5 directions générales et la répartition des programmes entre des directions largement autonomes rend la communication de la Commission avec les entités participant aux programmes-cadres de RDT plus difficile et moins cohérente. Pour des questions similaires, au sein d'un même programme, les participants doivent se mettre en rapport avec des agents attachés à des unités ou à des directions différentes. Dans plusieurs cas, les services de la Commission ont donné des interprétations divergentes et des instructions imprécises (voire contradictoires) aux participants. Cela met en évidence, d'une part, les insuffisances des lignes directrices internes et, d'autre part, les besoins de formation supplémentaire concernant les aspects administratifs et financiers de la gestion des actions indirectes de RDT (voir point 35). Ce problème est aggravé par une forte dépendance par rapport à des agents non permanents dans le domaine de la recherche et par la rotation de personnel qui en résulte (voir points 72 et 73).

Les actions clés ne sont pas suffisamment prises en considération dans la structure organisationnelle de la Commission

52. Par rapport au 4e PC, l'une des principales innovations du 5e PC a été la restructuration des programmes thématiques (et, dans une moindre mesure, des programmes horizontaux) en actions clés (voir illustration 3)(48). Ces actions clés sont ciblées sur les priorités en matière de RDT et les objectifs politiques communautaires, tandis que les activités à caractère générique et le soutien aux infrastructures de recherche visent à renforcer les connaissances dans des domaines spécifiques à plus long terme. Cette concentration des efforts visait à optimiser l'incidence des ressources mobilisées dans tous les domaines où des actions de RDT étaient mises en oeuvre(49). Toutefois, à l'exception du programme "Société de l'information conviviale" géré par la direction générale "Société de l'information", les responsabilités en matière de gestion des actions clés n'ont pas été clairement attribuées à une entité organisationnelle telle qu'une direction ou une unité spécifique au sein d'une direction. Pour les programmes cogérés, certaines actions clés étaient même réparties entre plusieurs directions générales.

Illustration 3

Restructuration des programmes thématiques et horizontaux en actions clés

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Source:

Décision n° 182/1999/CE, annexe II.

53. D'autres activités de recherche ciblées sur des questions socio-économiques spécifiques et sur des groupes particuliers, comme les programmes "Affirmer le rôle international de la recherche communautaire" et "Promouvoir l'innovation et encourager la participation des petites et moyennes entreprises", pourraient être intégrées dans les programmes thématiques, permettant ainsi une simplification de la structure du programme-cadre. En fait, des actions relatives aux petites et moyennes entreprises étaient inscrites dans le programme "Société de l'information conviviale" depuis le début du 5e PC. De plus, lors de la réorganisation de la direction générale "Recherche" en janvier 2001, les aspects scientifiques du programme "Affirmer le rôle international de la recherche communautaire" ont été confiés aux directions opérationnelles chargées de la mise en oeuvre des programmes thématiques les plus proches du domaine scientifique des actions indirectes de RDT concernées.

Les mécanismes de coordination mis en place pour le 5e PC sont insuffisants

54. À l'origine, la Commission avait envisagé de mettre en place une structure horizontale de concertation et de coordination sous la forme d'un "conseil d'administration" regroupant des représentants des 5 directions générales(50). Cependant, aucun groupe de ce type n'a été créé avant la fin de la période de programmation du 5e PC (1998-2002). Les aspects liés à la gestion, qui ont nécessité une concertation et une coordination, par exemple la plate-forme commune d'évaluation, la gestion des avenants aux contrats ou la stratégie en matière d'audit adoptée pour le 5e PC, ont été traités de manière pragmatique, principalement à un niveau technique ne disposant pas des pouvoirs de décision nécessaires en la matière.

55. Pour chacun des programmes, y compris ceux cogérés par différentes directions générales, des "groupes de directeurs" spécifiques ont été mis en place afin de jouer un rôle de coordination supplémentaire. Certains de ces groupes, par exemple le groupe de directeurs pour le programme "Croissance compétitive et durable", se sont réunis pour la première fois fin 2001, troisième année de la période de programmation du 5e PC. Ces groupes ont tenu leurs réunions en sus des réunions de gestion périodiques des directeurs au sein de chaque direction générale. La Commission avait prévu que les réunions de ces groupes remplaceraient les consultations interservices(51). Mais ces dernières n'ont pas été abolies, ce qui s'est traduit par des doubles emplois dans les procédures de concertation.

56. Un examen des procès-verbaux des réunions de gestion des directeurs de la direction générale "Recherche" a montré que ces réunions hebdomadaires traitaient en grande partie de questions autres que de gestion au jour le jour des programmes opérationnels, sauf en ce qui concerne la planification budgétaire et le suivi de l'exécution budgétaire. En particulier, à partir du second semestre 2000, la planification et la préparation du 6e PC ont pris plus d'importance. Aucun procès-verbal de réunion ne fait état de discussions concernant des activités liées à l'achèvement des programmes précédents ou aux résultats scientifiques des actions indirectes de RDT cofinancées par la Commission.

57. La Commission a admis qu'il existait des insuffisances en matière de coordination des activités relevant du 5e PC, même au sein des directions générales. En 2001, suite à une recommandation de la Cour, la direction générale "Recherche" a confié les responsabilités en matière de gestion des (volets des) programmes sous son contrôle à son directeur général adjoint. La même année, le poste correspondant à la direction générale "Société de l'information", jusque-là vacant, a été pourvu.

Charge de travail, durée des procédures et ressources allouées au 5e PC

Une grande majorité des contrats est gérée par les directions générales "Recherche" et "Société de l'information"

58. Sur les 15223 contrats concernant les actions indirectes de RDT relevant du 5e PC (soit environ 91 % de la participation financière de la Communauté), 92 % sont gérés par les directions générales "Recherche" et "Société de l'information", le reste étant géré par les directions générales "Énergie et transports", "Entreprises" et "Pêche" (voir illustration 4).

Illustration 4

Nombre de contrats signés et contribution financière de l'Union européenne par direction générale

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Source:

Commission européenne, janvier 1999 à juillet 2003 (non audité).

59. Le programme le plus important en termes de contribution financière de l'Union européenne fixée contractuellement est le programme "Société de l'information conviviale", avec 3428 millions d'euros. Viennent ensuite le programme "Croissance compétitive et durable", avec 2673 millions d'euros, et le programme "Qualité de la vie et gestion des ressources du vivant", avec 2339 millions d'euros. Pour le programme "Énergie, environnement et développement durable", cette contribution s'élève à 944 millions d'euros pour le volet énergie non nucléaire et à 1046 millions d'euros pour le volet environnement. Les programmes horizontaux "Améliorer le potentiel humain de recherche et la base de connaissances socio-économiques", "Affirmer le rôle international de la recherche communautaire" et "Promouvoir l'innovation et encourager la participation des petites et moyennes entreprises" représentent respectivement 1235 millions d'euros, 403 millions d'euros et 236 millions d'euros (voir annexes 3 A et 3 B et illustration 5).

Illustration 5

Contribution financière de l'Union européenne engagée par programme

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Note:

la taille des cercles correspond à la contribution totale de l'UE engagée pour chaque programme.

Source:

Commission européenne, janvier 1999 à juillet 2002 (non audité).

L'application des procédures prévues dans le cadre du 5e PC prend près de douze mois jusqu'à la signature du contrat

60. Sur la base de l'échantillon de contrats audités concernant des actions indirectes de RDT, la durée de la période précédant la signature du contrat, de la publication d'un appel à propositions à la signature du contrat par la Commission, était en moyenne de trois cent quarante-huit (348) jours calendriers. S'agissant des actions indirectes de RDT, la durée moyenne entre la réception d'une proposition et la signature du contrat par la Commission était de deux cent soixante-trois (263) jours calendriers(52) (voir illustration 6).

61. La longueur des procédures précédant la signature du contrat est en partie due aux exigences imposées par la base juridique du 5e PC (par exemple, une date déterminée pour la soumission des propositions ou l'obligation de consulter les comités de programme), le règlement intérieur de la Commission (par exemple, le délai de dix jours ouvrables prévu pour la consultation inter-services précédant la présentation au secrétariat général des propositions sélectionnées et négociées) ou le règlement financier (comme l'annualité du budget). À cela s'ajoutent des pratiques administratives laissées à l'appréciation des services de la Commission (comme la procédure de sélection et d'adoption des propositions par lots(53) ou la fréquence des consultations inter-services). Pour le programme "Société de l'information conviviale", la direction générale "Société de l'information" est parvenue à ramener (selon les mêmes procédures) la durée de la période précédant la signature du contrat de deux cent soixante-quatorze (274) jours calendriers après la clôture de l'appel à propositions (du premier au cinquième appel à propositions) à cent trente-huit (138) jours calendriers (du sixième au huitième appel en 2001 et 2002). Cela montre que des améliorations importantes sont encore possibles pour d'autres programmes(54).

Illustration 6

Durée des procédures précédant la signature du contrat

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Note:

sur la base d'un échantillon d'actions indirectes de RDT auditées.

Source:

Cour des comptes européenne.

62. Lors de l'établissement du 5e PC, la Commission a dès le départ proposé que les comités de programme ne soient consultés que sur des questions stratégiques, comme l'élaboration de programmes de travail ou d'appels à propositions, ou encore l'adoption d'ajustements apportés à la ventilation indicative des fonds pour chaque programme(55). Cependant, le législateur a renforcé le rôle des comités de programme; en effet, avant chaque décision formelle de sélection concernant des actions indirectes de RDT proposées en vue d'un financement, la Commission est tenue d'obtenir un avis favorable (sous réserve des plafonds spécifiques à chaque programme)(56). La suppression des comités de programme permettrait de réduire d'un mois la durée moyenne précédant la signature du contrat pour des actions indirectes de RDT, sans compromettre la qualité de la procédure de sélection.

Retards relatifs à la mise en place de la plate-forme commune d'évaluation

63. La Commission a également essayé par différents moyens d'améliorer l'efficience et l'efficacité de la structure de gestion du 5e PC, notamment en créant des fonctions d'appui destinées à être utilisées conjointement, par exemple une plate-forme commune d'évaluation, et en externalisant les services administratifs et logistiques afin d'évaluer les propositions présentées pour examen dans le cadre des programmes thématiques et horizontaux du 5e PC. Le prestataire de services externe responsable de la plate-forme d'évaluation a apporté son concours à l'évaluation des propositions. Il a ainsi assuré la réception, l'enregistrement et le traitement des documents, la gestion des infrastructures et l'organisation logistique. Des points de vue divergents entre plusieurs services de la Commission ont entraîné d'importants retards dans la mise en place de cette plate-forme. Ces retards ont engendré des problèmes d'organisation qui ont persisté tout au long de la première année de la période de programmation du 5e PC(57). En dépit de ces faiblesses lors de la phase de démarrage, la plate-forme commune d'évaluation a permis d'en améliorer sensiblement la gestion en termes d'efficience et d'efficacité.

64. En dehors de la plate-forme commune d'évaluation et de Cordis (www.cordis.lu), service d'informations externalisé géré par la direction générale "Entreprises", la Commission n'a mis en place aucune autre fonction de service commune pour le 5e PC, en dépit des nombreuses possibilités existantes. La Cour a mis en évidence quatre grands domaines où les fonctions d'appui existantes pourraient être centralisées afin de parvenir à une gestion plus efficiente et plus efficace du programme-cadre dans son ensemble (voir point 122).

Révision et rationalisation des procédures du 5e PC

65. À la différence des programmes-cadres précédents, les aspects scientifiques, administratifs et financiers des actions indirectes de RDT ont été négociés sur la base des conclusions d'une évaluation réalisée par des experts indépendants avant leur adoption formelle par la Commission(58). Cette modification de la procédure a permis de parvenir à un accord concernant l'estimation finale des coûts nécessaires et la contribution financière maximale de la Communauté pour un projet donné avant la décision de la Commission, ce qui a contribué à renforcer sensiblement la position de négociation des services de la Commission (voir point 92).

66. La Commission a commencé à rationaliser ses procédures conformément aux recommandations de la Cour. Au cours des trois premières années de fonctionnement du 5e PC, un certain nombre de propositions relatives aux actions indirectes de RDT ont été adoptées par voie de procédure écrite. En 2002, la Commission a commencé à arrêter ses décisions en délégant les pouvoirs nécessaires au membre de la Commission concerné, avec subdélégation des compétences de ce dernier au directeur général, conformément à l'article 13 du règlement intérieur de la Commission(59). Ce changement de procédures offre la possibilité de sélectionner les propositions plus régulièrement et donc de réduire encore davantage la durée des procédures.

Démarrage tardif du 5e PC et charge de travail très inégale, comme en témoignent les statistiques relatives aux contrats

67. Les décisions établissant la base juridique du 5e PC ont été adoptées avec un important retard. La décision du Parlement européen et du Conseil relative au 5e PC a été différée jusqu'en décembre 1998 et les décisions du Conseil concernant les programmes spécifiques n'ont été adoptées que fin février 1999. Néanmoins, la Commission s'est engagée politiquement à exécuter le budget pour 1999 comme prévu. Ainsi, les premiers appels à propositions ont été lancés en avril 1999, le délai maximal pour la soumission des propositions étant fixé pour la grande majorité d'entre eux à juin 1999. Compte tenu de la durée moyenne de la période précédant la signature du contrat, la procédure de signature des contrats n'a pu être menée à bien que l'année suivante (voir illustration 7).

68. Outre le démarrage tardif du 5e PC, les statistiques portant sur la signature des contrats montrent également une tendance cyclique, une importante proportion des contrats étant souvent signée au quatrième trimestre de chaque année. En 2001, par exemple, le dernier trimestre a représenté 47 % de tous les contrats signés au cours de l'année et 49 % de la contribution financière de l'Union européenne fixée contractuellement (voir illustration 7). Ce caractère cyclique, marqué par une accumulation des signatures en fin d'année, est identique pour les 7 programmes du 5e PC.

Illustration 7

Signature des contrats et contribution financière de l'Union européenne (engagements par trimestre) de 1999 à 2003

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Source:

Commission européenne, janvier 1999 à juillet 2003 (non audité).

69. S'agissant de l'évaluation et de la négociation des propositions(60), des pics d'activité sont induits par les procédures de sélection des actions indirectes de RDT et par le caractère cyclique de la planification des travaux. De plus, le schéma annuel des contrats, en ce qui concerne la soumission pour approbation des éléments livrables du projet (notamment les relevés de coûts et les rapports périodiques contenant des informations relatives à l'état d'avancement des travaux scientifiques), prolonge ces pics après la signature du contrat(61). Ainsi, sauf si les projets sont retardés, un pic lié à la signature des contrats en entraîne toujours un autre lié à la réception et à la vérification des éléments livrables du projet, ainsi qu'aux paiements, au cours des années suivantes. Ces pics, qui correspondent à des fonctions particulières, contribuent à créer des goulets d'étranglement et à augmenter le risque d'erreurs et d'irrégularités, dans la mesure où le temps consacré à chaque opération diminue. La Cour estime que la charge de travail excessive pendant les pics d'activité a entraîné des retards administratifs et a concouru aux insuffisances mises en évidence par les tests qu'elle a opérés sur la manière dont la Commission exécute ses contrôles internes (voir points 90 à 95).

Taux de vacance d'emplois supérieur à la normale et forte dépendance par rapport à des agents non permanents

70. Depuis le début des années 70, les ressources humaines affectées à la gestion des activités de recherche ont été financées à la fois sur la partie fonctionnement (partie A) et sur la partie recherche (partie B) du budget général(62). En raison de la durée limitée des programmes-cadres de RDT, les agents employés sur crédits de recherche ont généralement obtenu des contrats à durée déterminée(63). Les communications de la Commission de 1994 et 1996 visaient à "rééquilibrer la structure des personnels 'Recherche'" au cours de la période 1996-2005, afin d'arriver à une structure composée de 40 % de fonctionnaires, de 35 % d'agents temporaires et de 25 % d'autres agents(64). Six ans après cette décision, les taux respectifs sont de 28, 50 et 22 %, ce qui implique que des efforts supplémentaires devront être déployés pour atteindre l'objectif visé(65).

71. En novembre 2001, l'équivalent de 1935 agents à temps plein étaient affectés à des activités liées au 5e PC au sein des directions générales chargées de la mise en oeuvre des programmes-cadres de RDT(66). Ce chiffre n'englobe pas les agents affectés à la gestion de programmes-cadres précédents, à la préparation du 6e PC (2002 à 2006) ou, en particulier dans les directions générales "Énergie et transports", "Entreprises" et "Pêche", à d'autres activités n'ayant aucun lien avec la recherche.

72. Au cours du 5e PC, les 5 directions générales chargées de la mise en oeuvre des programmes-cadres de RDT ont continué d'éprouver des difficultés à trouver des agents aux profils spécifiques (par exemple, dans le domaine informatique ou de la gestion générale) et à recruter des fonctionnaires permanents (c'est-à-dire des lauréats de concours généraux) sur des emplois temporaires "Recherche". En 2001, le taux de vacance d'emplois représentait 8 à 12 % de l'ensemble des emplois. Ce taux est pratiquement deux fois plus élevé que le taux moyen de vacance d'emplois pour l'ensemble de la Commission (5 à 6 % de l'ensemble des emplois) et quatre à six fois plus élevé que l'objectif déclaré de la Commission (à savoir 2 %). L'audit a également fait apparaître que les taux de vacance d'emplois ont légèrement augmenté par rapport à 1999(67). Afin d'améliorer la situation, la Commission a adopté, en décembre 2001, une nouvelle politique en matière de personnel applicable aux agents de la recherche, conformément aux recommandations formulées dans le livre blanc sur sa réforme(68).

73. Plus d'un agent sur quatre était employé sur la base d'un contrat d'agent intérimaire ou auxiliaire, d'expert détaché des administrations nationales ou d'agent contractuel assumant des fonctions d'assistance dans le domaine informatique. Une forte dépendance par rapport à des agents non permanents, en particulier dans les unités administrative et financière et les services informatiques, nuit à la qualité et à la continuité des opérations, en raison des changements réguliers de personnel et des pertes de connaissances qui en découlent. En revanche, s'agissant des agents chargés de la gestion des aspects scientifiques des programmes de recherche, la Cour estime que des contrats à durée déterminée sont appropriés. Avec ce type de contrat, la Commission dispose de la souplesse dont elle a besoin concernant l'utilisation de ses ressources en personnel dans un domaine en constante évolution.

Un tiers du personnel est affecté à la gestion des propositions, des contrats et des projets

74. Sur l'équivalent de 1935 agents à temps plein, 35 % étaient chargés de la gestion des propositions, des contrats et des projets (voir illustration 8)(69). Un certain nombre de différences peuvent être observées en ce qui concerne la répartition entre les divers services et programmes de la Commission, en particulier à la direction générale "Recherche", où un nombre nettement moins important d'agents était affecté à la gestion des propositions, des contrats et des projets.

Illustration 8

5e PC - Répartition des effectifs par activités administratives

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Source:

Commission européenne, statistiques sur les ressources humaines, novembre 2001 (non audité).

Importance de la charge de travail en termes de nombre de contrats gérés par agent

75. Pour l'ensemble du 5e PC, le nombre total de contrats signés était de 15223 en juillet 2003 (voir annexes 3 A et 3 B). Cela représente un taux global de 7,9 contrats par agent pour l'équivalent de 1935 agents à plein temps affectés au 5e PC. Toutefois, si l'on prend comme référence le nombre d'agents directement affectés à la gestion des propositions, des contrats et des projets, le taux moyen passe à 20-25 contrats par agent.

76. En partant de l'hypothèse que le suivi scientifique et la gestion des projets occupent la moitié des ressources liées à ces activités, les gestionnaires de projets scientifiques devront gérer en moyenne 40 à 50 projets en même temps. Avec 200 jours ouvrables par an, cela laisse en moyenne 4 à 5 jours ouvrables au maximum par projet par an. La Cour estime que ce délai n'est pas suffisant pour permettre d'effectuer un suivi scientifique approprié de projets de recherche et de démonstration multinationaux très complexes.

77. Sur la base du nombre de contrats signés, la Cour a également observé une répartition inégale des effectifs entre les différents programmes. Le nombre total d'agents affectés au programme "Société de l'information conviviale", par exemple, est beaucoup plus élevé que pour d'autres programmes du 5e PC, bien que les projets ne soient pas plus complexes. La Cour a observé que les contrôles internes étaient effectués plus efficacement dans les services de la Commission qui affectaient comparativement plus d'agents à la gestion des propositions, des contrats et des projets (voir points 90 à 95).

Les plafonds de dépenses de fonctionnement ont été respectés

78. La gestion des programmes-cadres de RDT par la Commission est financée à la fois au titre de la partie fonctionnement (partie A) et de la partie opérationnelle (partie B) du budget général(70). S'agissant des ressources relevant de la partie B du budget, le Conseil a, à l'article 2 de chaque décision arrêtant un programme spécifique, fixé pour les dépenses administratives de la Commission un plafond en pourcentage du budget total(71). Ces plafonds sont fixés en vue de couvrir les dépenses administratives liées aux programmes-cadres en cours et antérieurs. Ils représentent 9,8 % des dépenses totales pour les programmes horizontaux "Affirmer le rôle international de la recherche communautaire" et "Améliorer le potentiel humain de recherche et la base de connaissances socio-économiques", 7,5 % pour le programme thématique "Société de l'information conviviale", 7,4 % pour le programme horizontal "Promouvoir l'innovation et encourager la participation des petites et moyennes entreprises" et 6,5 % pour les programmes thématiques "Qualité de la vie et gestion des ressources du vivant", "Croissance compétitive et durable" et "Énergie, environnement et développement durable". Ces plafonds ont été respectés pour tous les programmes. Cependant, la Cour observe qu'ils ont été fixés sans aucune analyse externe indépendante des ressources dont la Commission avait réellement besoin pour gérer les programmes cadres de RDT.

79. Un autre mode de calcul des crédits consacrés à la gestion des programmes-cadres de RDT entre 1999 et 2002 consiste à examiner la part du budget total qui a été allouée aux actions indirectes de RDT. Dans la mesure où la contribution financière maximale pour les contrats concernant des actions indirectes de RDT signés entre 1999 et 2002 était de 12 303,6 millions d'euros et où 13 141,0 millions d'euros ont été engagés au total (voir annexes 2 A et 3 A), le coût de la gestion des programmes-cadres de RDT s'est élevé à 837,4 millions d'euros (soit 6,4 % du budget total). Cependant, ce calcul ne tient pas compte des dépenses administratives consacrées à la gestion des programmes-cadres de RDT qui ont été financées par la partie A du budget général.

Des outils inadaptés pour contrôler l'affectation réelle des ressources

80. La Commission contrôle l'affectation des ressources, y compris les ressources en personnel, au moyen de son système d'établissement du budget par activités (EBA). Le budget général de l'exercice 2004 sera le premier budget officiellement fondé sur ce système. Toutefois, en ce qui concerne le contrôle du coût véritable de la mise en oeuvre de programmes spécifiques ou d'un programme-cadre de RDT dans sa globalité, le système d'établissement du budget par activités présente les insuffisances suivantes:

- il répertorie les dépenses budgétaires et non les coûts réellement encourus pour la mise en oeuvre d'un programme par la Commission,

- les ressources en personnel affectées au programme financées au titre de la partie fonctionnement du budget (partie A) ne sont pas incluses dans ces données, mais sont consignées séparément,

- s'agissant des programmes-cadres de RDT, le système d'établissement du budget par activités répertorie les dépenses budgétaires consacrées à des activités qui ne correspondent pas nécessairement à des programmes spécifiques. De plus, les dépenses encourues pour l'achèvement d'un programme après la clôture de la période de programmation officielle sont enregistrées sous le programme-cadre suivant (voir point 34). Compte tenu de leur définition actuelle, ces activités ne permettent pas de déterminer si les dépenses sont liées au cycle de vie complet d'un programme spécifique ou d'un programme-cadre dans sa globalité.

81. La Commission n'a pas encore mis en place de système de comptabilité analytique suffisamment performant pour déterminer les coûts réellement consacrés à la gestion d'un programme spécifique ou du programme-cadre de RDT. Ce type de système nécessiterait, entre autres, un dispositif d'enregistrement du temps permettant de répertorier les ressources humaines nécessaires pour accomplir des tâches administratives spécifiques. La Commission serait ainsi mieux à même de déterminer comment utiliser les effectifs de manière plus efficiente. Tel qu'il est actuellement exploité, le système d'établissement du budget par activités peut répertorier les dépenses de la partie B du budget général correspondant aux programmes-cadres de RDT dans leur ensemble, mais il ne peut le faire pour les coûts de gestion d'un programme thématique ou horizontal ou d'un programme-cadre de RDT spécifique.

Appui informatique en matière de gestion des propositions, des contrats et des projets

Systèmes informatiques du 5e PC: intégration, disponibilité des fonctions, qualité et coûts

Absence d'intégration des systèmes de gestion informatisés dans le 5e PC

82. Les lacunes de l'appui informatique aux programmes-cadres de RDT ont été relevées à plusieurs reprises par la Cour et par des experts indépendants(72). La principale faiblesse structurelle de l'architecture informatique du 5e PC réside dans le manque d'intégration des systèmes de gestion informatisés entre eux et avec le système comptable Sincom. Cette absence d'intégration entre les systèmes informatiques utilisés par les 5 directions générales empêche la consolidation automatique et efficace des informations, par exemple en ce qui concerne la situation financière et juridique des participants, les systèmes de remboursement des coûts utilisés par un contractant pour différents contrats, les taux horaires indiqués dans les formulaires d'élaboration des contrats ou l'historique des contrôles effectués auprès des contractants. En conséquence, l'efficience et l'efficacité des contrôles internes relatifs à la négociation de contrats pour des actions indirectes de RDT, à la vérification des déclarations de coûts ou à l'autorisation des paiements s'en sont trouvées diminuées (voir points 92, 93 et 95).

Appui informatique inadéquat en raison notamment d'investissements insuffisants

83. Le niveau et la qualité de l'appui informatique en matière de gestion des propositions, des contrats et des projets du 5e PC se sont révélés insuffisants tout au long de la période couverte par l'audit. Bien que certains points particuliers diffèrent selon les systèmes et les composantes, la grande majorité des problèmes informatiques rencontrés dans le 5e PC étaient dus à l'indisponibilité ou au manque de fiabilité de certaines fonctions. Dans la plupart des directions générales, les systèmes d'information de gestion centraux ont été mis à la disposition de ces dernières tardivement, ou, lorsqu'ils étaient disponibles au début du 5e PC, étaient incomplets ou jugés inadéquats par les utilisateurs. En 1999, les directions opérationnelles de la direction générale "Recherche" ont mis en oeuvre des projets locaux de développement informatique pour compenser l'absence de système informatique central, efficace et fiable, en matière de gestion des projets et des contrats. Ces activités de développement informatique, centrées aussi bien sur les lacunes spécifiques des systèmes centraux que sur l'élaboration d'applications supplémentaires au niveau local, se sont poursuivies tout au long du 5e PC. Jusqu'à la fin de la période de programmation du 5e PC, les systèmes informatiques centraux de certaines directions générales n'étaient encore utilisés que partiellement (par exemple, gestion des contrats et des projets à la direction générale "Entreprises"), étaient incomplets (par exemple, appui pour tous les contrats types), faisaient double emploi avec des applications locales sans interface avec les systèmes informatiques centraux ou étaient dépourvus de certaines fonctions importantes (par exemple, enregistrement des éléments livrables dans le cadre des projets).

84. La Commission a indiqué que l'adoption tardive de la base juridique (décision n° 182/1999/CE, décisions du Conseil arrêtant des programmes spécifiques et des règles de participation) n'a pas laissé assez de temps pour développer des systèmes informatiques adaptés, dans la mesure où les diverses exigences spécifiques à chaque programme n'ont pu être définies avant l'adoption formelle de la base juridique par le Conseil et le Parlement(73). Cependant, les insuffisances constatées étaient également dues à l'absence de stratégie générale en matière de technologies de l'information pour le 5e PC et à un manque de coordination entre les directions générales concernant la planification des besoins informatiques, les achats, le développement de systèmes et la gestion des données. Ces problèmes ont encore été amplifiés par la nécessité de conserver différents systèmes informatiques pour gérer les actions indirectes de RDT relevant de programmes-cadres précédents (voir point 34).

85. La Commission a estimé que le coût total relatif à l'appui informatique pour la période allant de 1999 à 2002 était inférieur à 0,2 % du budget total alloué au 5e PC, non compris les coûts relatifs à Cordis, le site web de la Commission. Ce niveau d'investissement est insuffisant compte tenu de l'importance et de la complexité du 5e PC. Le nouveau règlement financier(74) préconise un recours accru à l'échange et au stockage électronique des données. Un système informatique fondé sur l'échange électronique de données tout au long des procédures offrirait la possibilité d'améliorer sensiblement le rapport coût-efficacité de la gestion du programme-cadre.

Élaboration d'un système informatique intégré dans le cadre du 6e PC

86. Conformément aux recommandations de la Cour, la Commission s'est engagée à mettre en place, dès le démarrage du 6e PC (2002-2006)(75), un système informatique commun de soumission des propositions par voie électronique, de recensement et de sélection des experts, d'évaluation et de sélection des propositions en vue de leur financement. Selon la Commission, ce nouveau système informatique permettra le traitement informatisé des opérations à tous les stades de la procédure, y compris la négociation et la transmission des contrats, la réception des éléments livrables des projets (rapports et états financiers, par exemple) et la communication avec les participants. Selon la Cour, une fonction d'appui "informatique" centralisée devrait également être mise en place afin de gérer ce système informatique commun (voir point 122).

Procédures de contrôle interne

Procédures de contrôle au sein de la Commission

Absence de documentation concernant les procédures opérationnelles

87. La réforme administrative entamée par la Commission en 1999 poursuit deux objectifs: décentraliser et confier des responsabilités accrues aux services gestionnaires. Par ailleurs, la mise en oeuvre d'un programme-cadre doit se faire sur la base d'un ensemble de principes et de procédures communs. Le caractère antinomique de ces orientations est à l'origine des difficultés rencontrées par les directions générales dans le cadre de leur gestion conjointe du 5e PC.

88. La nécessité d'établir un ensemble de procédures normalisées pour toutes les directions générales gérant le 5e PC a été prise en considération par le Conseil et par le Parlement européen dans leur décision commune n° 182/1999/CE, par laquelle la Commission est invitée à rédiger et à publier un manuel détaillé sur les procédures opérationnelles, allant de la présentation d'une proposition à la sélection des actions indirectes de RDT. Le "manuel d'évaluation" adopté par la Commission au début du 5e PC en réponse à la décision susmentionnée n'était toutefois pas suffisamment précis pour pouvoir servir de manuel des procédures opérationnelles. Il était en outre incomplet, certaines procédures conduisant à la sélection d'actions de RDT, en particulier celle afférente à la négociation des propositions, n'étant que partiellement traitées(76). L'insuffisance de la place accordée à la phase de négociation était en partie imputable à la révision des procédures relevant du 5e PC, les négociations ayant désormais lieu avant l'adoption formelle par décision de la Commission (voir point 65).

89. Des manuels plus détaillés ou des orientations très précises ont parfois été élaborés et utilisés au niveau des unités et des programmes opérationnels ou au sein d'une direction générale. Ainsi, les directions générales "Société de l'information" et "Énergie et transports" ont commencé à documenter les circuits financiers et les procédures dès 2000. L'élaboration de manuels s'est poursuivie en 2001 ou, comme dans le cas de la direction générale "Recherche", a seulement débuté cette année-là(77). S'agissant de cette dernière direction générale, le manuel opérationnel était toujours loin d'être achevé en décembre 2002, à l'exception de la partie concernant les circuits financiers. En outre, la Commission n'a pris aucune initiative en vue d'uniformiser ces manuels, tant dans la forme que sur le fond, comme l'y invitait la Cour(78). Il en résulte que, pour l'ensemble du 5e PC, la documentation relative aux procédures opérationnelles n'était toujours pas conforme aux exigences minimales imposées par les standards de contrôle interne de la Commission(79). Cette insuffisance a contribué à la persistance des différences entre les procédures et les méthodes de travail des divers services de la Commission (voir point 51).

Différences quant à l'étendue des contrôles internes opérés sur le 5e PC

90. L'échantillon d'actions indirectes de RDT audité par la Cour a permis de relever des différences quant à la nature et à l'étendue des contrôles effectués par les divers services de la Commission gérant le 5e PC. Certaines déficiences du contrôle interne peuvent être imputées aux différences entre les procédures appliquées, à l'absence de certains contrôles ou aux interprétations incompatibles qui sont faites des procédures en vigueur et des contrôles prévus (voir point 35).

91. Les tests des principaux contrôles portant sur l'échantillon de 53 contrats concernant des actions indirectes de RDT ont révélé que certains de ces contrôles n'étaient pas mis en oeuvre de manière efficace et cohérente. Par exemple, tous les contrôles expressément prévus dans le manuel d'évaluation (vérification de la conformité administrative formelle des propositions reçues, habilitation préalable des experts procédant aux évaluations, règle de participation des évaluateurs ou vérification de l'absence de conflits d'intérêts pour l'ensemble des experts) n'ont pas été pleinement mis en oeuvre pour l'ensemble du 5e PC. Plusieurs contrôles effectués ne sont attestés par aucun élément probant (document ou autre type d'enregistrement) indiquant la nature du contrôle effectué et le nom de la personne responsable.

92. Des insuffisances spécifiques ont été relevées en matière de contrôle interne pour les négociations liées aux aspects scientifiques, administratifs et financiers des actions indirectes de RDT (voir point 65):

- dans la majorité des propositions auditées, les aspects d'ordre scientifique, administratif et financier devant être modifiés à la suite de l'évaluation réalisée par des experts indépendants n'étaient pas suffisamment documentés au moment de l'adoption des propositions sélectionnées à la suite de l'évaluation. À l'issue de la phase de négociation, la plupart des services de la Commission ne fournissaient pas d'informations quant à leur résultat (à l'exception du contrat proprement dit), précisant dans quelle mesure le mandat de négociation avait été respecté; ils ne soumettaient pas non plus ce résultat à l'autorisation formelle de l'agent responsable du programme avant son adoption par une décision de la Commission. Dans un cas, une action indirecte de RDT a été intégrée dans un projet de décision de la Commission, bien que les négociations liées au contrat n'aient pas été achevées en bonne et due forme,

- les services de la Commission ne s'assuraient pas de l'efficacité des systèmes comptables des contractants lors de la négociation. Un tel contrôle aurait pu fournir une assurance complémentaire quant au respect, par le participant, des dispositions contractuelles relatives au relevé du temps effectivement consacré aux travaux. Les services de la Commission ne vérifiaient pas davantage si les participants utilisaient un système uniforme de remboursement des coûts (voir point 26). De même, la viabilité juridique et financière des contractants n'a pas été vérifiée pour tous les participants aux actions indirectes de RDT relevant du 5e PC. À la direction générale "Recherche", un contrôle préliminaire portant sur la situation juridique et la solvabilité des contractants n'a été mis en oeuvre qu'à compter de la fin de 2001. Ce contrôle, lorsqu'il était effectué, n'était fondé sur aucune règle ni aucun critère normalisé; de même, les mesures visant la protection des intérêts financiers de la Communauté n'étaient pas harmonisées pour l'ensemble du 5e PC. Ces contrôles auraient pu se trouver facilités par une fonction d'aide centralisée ("Enregistrement et vérification") pour l'enregistrement des propositions et la vérification de la viabilité juridique et financière des contractants (voir point 122).

93. D'autres insuffisances ont été relevées en ce qui concerne la procédure d'engagement et la signature des contrats ainsi que l'autorisation de paiement des avances. En particulier, des difficultés persistantes ont affecté la gestion des avenants aux contrats, depuis l'identification en temps utile des contrats nécessitant des avenants jusqu'à la durée excessive de la procédure de modification. À plusieurs reprises, des amendements relatifs à la constitution du consortium et à la mise en place du projet se sont de ce fait accumulés avant la modification définitive du contrat.

94. La Commission n'a pas mis fin à certains contrats dont les objectifs scientifiques initiaux ne pouvaient manifestement pas être atteints par le consortium dans les délais prévus au contrat, voire pas du tout. La réalisation d'évaluations périodiques (ou du moins à mi-parcours) des projets en cours dans le cadre de l'ensemble des programmes, le cas échéant avec l'aide d'experts indépendants, permettrait d'éviter plus facilement ce genre de situations et d'améliorer le suivi scientifique des actions indirectes de RDT par la Commission. Pour le 5e PC, seul le programme "Société de l'information conviviale" prévoyait systématiquement de telles évaluations périodiques en cours de projet.

95. S'agissant de la vérification de l'éligibilité et de l'exactitude des coûts déclarés par les bénéficiaires finals, ainsi que du traitement des paiements fondés sur les déclarations de coûts, dans plusieurs cas les contrôles effectués par la Commission avaient une portée trop limitée et n'étaient pas suffisamment rigoureux, ce qui a conduit cette dernière à effectuer des paiements indus, quoique non significatifs. Au nombre des insuffisances constatées figurent l'acceptation de déclarations de coûts faisant apparaître l'utilisation de systèmes de remboursement de coûts différents de ceux prévus au contrat, le traitement de déclarations de coûts ne contenant pas suffisamment d'indications quant aux frais encourus, ou dont la forme est inacceptable (par exemple, déclarations ne reprenant pas toutes les informations prévues dans le modèle type), ou encore comportant des coûts manifestement inéligibles. Dans un cas, la Commission a continué d'accepter les taux horaires pour le personnel budgétisés et déclarés par un participant, bien qu'elle eût été informée que ces taux avaient été jugés excessifs à la suite d'un audit financier de la Cour concernant ce même contractant (voir point 98). Cela indique que les procédures de suivi des constatations d'audit ne sont pas encore suffisamment développées (voir point 100).

Respect des dispositions contractuelles par le bénéficiaire

Irrégularités fréquentes au niveau du bénéficiaire final

96. Au 30 septembre 2001, les services de la Commission avaient autorisé les paiements liés à des éléments livrables du projet, reçus et acceptés pour 28 actions indirectes de RDT sur un échantillon sélectionné par la Cour qui en comptait 53. Tous ces contrats ont été audités par la Cour au niveau du bénéficiaire final. L'objectif de ces audits financiers consistait à vérifier que les coûts déclarés par le bénéficiaire et acceptés par la Commission avaient effectivement été encourus, qu'ils étaient éligibles et qu'ils avaient été déclarés dans le respect des obligations contractuelles.

97. Dans un nombre important de cas, les bénéficiaires ne respectaient pas les dispositions contractuelles, e