EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Une coopération efficace entre les États membres et l’échange d’informations extraites des casiers judiciaires des personnes condamnées constituent un élément fondamental d’un espace commun de justice et de sécurité pleinement opérationnel.

Le Conseil européen et le Conseil des ministres, dans sa formation «Justice et affaires intérieures», ont affirmé à plusieurs reprises l’importance d’améliorer l’actuel système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS). Dans leur déclaration de Riga le 29 janvier 2015, les ministres de la justice et des affaires intérieures ont souligné que l’échange d’informations sur les condamnations pénales est un aspect important de toute stratégie visant à lutter contre la criminalité et le terrorisme. Le 20 novembre 2015, le Conseil des ministres «Justice et affaires intérieures» a conclu que l’utilisation, par les États membres, de toutes les possibilités qu’offre l’ECRIS, et la présentation par la Commission d’une proposition visant à étendre l’ECRIS aux ressortissants de pays tiers, contribueraient à la réponse pénale à apporter à la radicalisation conduisant au terrorisme et à l’extrémisme violent. Dans ses conclusions du même jour sur la lutte contre le terrorisme, le Conseil des ministres a engagé les États membres à exploiter pleinement les possibilités qu’offre l’ECRIS, et s’est félicité que la Commission ait l’intention de présenter, d’ici janvier 2016, une proposition ambitieuse visant à élargir le champ d’application d’ECRIS aux ressortissants étrangers. Le Conseil européen des 17 et 18 décembre 2015 a rappelé que les attentats terroristes commis récemment démontraient en particulier qu’il est urgent de renforcer l’échange d’informations pertinentes sur les activités terroristes, notamment en ce qui concerne le fait d’étendre le système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS) aux ressortissants de pays tiers.

Le perfectionnement de l’ECRIS est également inscrit dans le programme européen en matière de sécurité. La Commission a souligné la valeur ajoutée des mesures prises par l’UE en matière d’échange d’informations, de coopération opérationnelle et d’autres formes de soutien, et a entrepris d’accélérer les travaux déjà en cours afin de perfectionner l’ECRIS pour les ressortissants de pays tiers, et d’assurer sa mise en œuvre effective.

L’ECRIS est un système électronique d’échange d’informations sur les condamnations antérieures prononcées par des juridictions pénales dans l’UE à l’encontre d’une personne déterminée, aux fins d’une procédure pénale à l’encontre d’une personne et, si la législation nationale l’autorise, à d’autres fins. Le système est fondé sur la décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil et sur la décision 2009/316/JAI. du Conseil.

Le principe qui sous-tend l’ECRIS est de permettre l’obtention d’informations complètes sur les condamnations antérieures infligées à un ressortissant de l’UE auprès de l’État membre de nationalité de la personne en question. L’État membre de condamnation doit notifier les informations relatives aux condamnations pénales prononcées à l’encontre d’un ressortissant d’un autre État membre, et toutes mises à jour de celles-ci, à l’État membre de nationalité de la personne concernée. L’État membre de nationalité doit conserver ces informations et est donc en mesure de fournir, sur demande, des informations exhaustives et à jour sur le casier judiciaire de ses ressortissants, quel que soit le lieu où les condamnations ont été prononcées dans l’Union européenne.

Des formats électroniques standardisés permettent une communication efficace et immédiatement compréhensible dans toutes les langues de l’UE, et ce dans des délais courts. Les autorités centrales désignées dans chaque État membre constituent les points de contact du réseau ECRIS, prenant en charge toutes les tâches telles que la notification, la conservation, la demande et la fourniture d’informations sur les casiers judiciaires.

Bien qu’il soit possible de procéder, via l’ECRIS, à des échanges d’informations sur les condamnations pénales prononcées à l’encontre de ressortissants de pays tiers et de personnes apatrides (ci-après: RPT), à ce jour aucune procédure ou mécanisme n’existe pour que cet échange s’effectue de manière efficace, pour les raisons suivantes:

Étant donné que les RPT n’ont pas d’État membre de nationalité, il faut, pour obtenir une vue d’ensemble complète des antécédents judiciaires d’une personne donnée, envoyer des demandes à tous les États membres de condamnation. Or, d’une manière générale, un État membre demandeur ignore dans quel(s) État(s) membre(s) un RPT donné a été condamné antérieurement.

Si un État membre souhaite obtenir ces informations, il doit envoyer des demandes à tous les États membres («demandes générales»). Il en résulte une charge administrative pour tous les États membres, y compris ceux (majoritaires) qui ne détiennent pas d’informations demandées. On estime que la charge administrative des «demandes générales» équivaudrait à environ 78 millions d’euros par an si les États membres devaient solliciter des informations chaque fois qu’un ressortissant d’un pays tiers est passible d’une condamnation. Le coût des réponses aux «demandes générales» n’est compensé par aucun avantage équivalent et est en fait souvent perdu car la majorité des réponses ne contiennent aucun résultat positif. Cette situation est particulièrement dommageable pour les petits États membres, qui sont tenus de répondre à toutes les demandes sans nécessairement avoir les moyens de le faire. En outre, un afflux de demandes superflues sape la confiance dans la fiabilité et le fonctionnement du réseau ECRIS dans son ensemble, étant donné que les utilisateurs risquent de conclure que l’inefficacité du volet RPT de l’ECRIS témoigne de l’inefficacité globale du système.

En pratique, les États membres évitent l’envoi de «demandes générales» et s’appuient souvent uniquement sur les informations contenues dans leurs casiers judiciaires nationaux. Autrement dit, il est fréquent que les autorités responsables dans les États membres ne disposent pas d’informations complètes sur les antécédents judiciaires d’un RPT. En 2014, en effet, bien que 558 000 RPT aient été condamnés dans 19 États membres, seules 23 000 demandes relatives aux condamnations de RPT (émanant de 25 États membres participant à l’ECRIS) ont été introduites dans l’ECRIS.

L’objectif de la proposition est pleinement conforme à la priorité de la Commission que constitue la lutte contre la criminalité transfrontière et le terrorisme, en tant que responsabilité commune de l’Europe dans un espace de liberté, de sécurité et de justice. Il s’agit d’une des initiatives du programme européen en matière de sécurité. Une fois mise en œuvre, l’ECRIS couvrira les informations sur les casiers judiciaires aussi bien des ressortissants des États membres de l’UE que des RPT.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

Les autres mesures de l’UE envisagées dans le cadre de l’échange d’informations et de la coopération en matière de lutte contre la criminalité et de prévention de la criminalité ne permettraient pas de résoudre, même partiellement, le problème de l’inefficacité de l’échange d’informations sur les casiers judiciaires en ce qui concerne les RPT ayant fait l’objet de condamnations. Pour améliorer les modalités d’échange d’informations concernant les condamnations pénales infligées aux RPT via l’ECRIS, il n’existe pas d’autre solution possible faisant appel à un quelconque autre instrument d’échange d’informations mentionné dans le programme européen en matière de sécurité (tel que SIS II, Prüm ou Eurodac), étant donné que ces derniers sont conçus pour poursuivre des objectifs différents.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

L’amélioration de l’ECRIS en ce qui concerne les RPT s’inscrit dans la stratégie exposée dans le programme européen en matière de sécurité. En outre, l’échange d’informations sur les casiers judiciaires contribue à l’application de la décision-cadre 2008/675/JAI du Conseil, qui prévoit que les autorités judiciaires des États membres, à l’occasion d’une procédure pénale, devraient faire en sorte que les condamnations antérieures prononcées contre la même personne pour des faits différents dans d’autres États membres soient prises en compte, quelle que soit la nationalité de la personne concernée.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ