Avis du Comité des régions sur «La politique actuelle et future de l'Union européenne concernant la zone de la mer Baltique, vue plus particulièrement sous ses aspects locaux et régionaux»

(97/C 42/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision du 15 novembre 1995, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur la politique actuelle et future de l'Union européenne concernant la zone de la mer Baltique, vue plus particulièrement sous ses aspects locaux et régionaux et de charger la commission 1 (Développement régional, développement local, finances locales et régionales) de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 141/96 rév. 3) de la commission 1 qui a été adopté le 21 juin 1996 (rapporteur: M. Bengt Holgersson);

considérant les travaux du groupe de travail, constitué conformément à l'article 17, paragraphe 3, des Instructions du Bureau concernant le fonctionnement des commissions;

considérant l'avis du Comité des régions sur «La dimension nordique de l'Union européenne et la coopération transfrontalière avec la Fédération de Russie et dans la région de la mer de Barents» (CdR 10/96 fin) ();

considérant la communication de la Commission au Conseil en date du 25 octobre 1994 sur les lignes de force de la politique baltique de l'Union européenne;

considérant les conclusions du Conseil en date du 29 mai concernant une politique de l'Union vis-à-vis de la région de la mer Baltique;

considérant les conclusions de la conférence régionale sur la coopération interrégionale dans la région de la mer du Nord et dans la région de la mer Baltique, qui s'est tenue à Édimbourg, le 10 septembre 1996;

considérant la communication de la Commission au Conseil en date du 13 juillet 1994 intitulée «Au-delà des accords européens: préparation des pays d'Europe centrale et orientale à l'adhésion», et le document qui lui fait suite, en date du 27 juillet;

considérant la résolution de la Commission en date du 30 novembre 1994 sur l'adhésion des États d'Europe centrale et orientale;

considérant les conclusions des sommets européens de Copenhague, en juin 1993, et d'Essen, en décembre 1994, sur la stratégie d'adhésion pour les pays d'Europe centrale et orientale;

considérant la proposition de la Commission relative à Interreg II C;

considérant la proposition de la Commission, en date du 23 novembre 1995, relative à des orientations pour une facilité concernant des «petits projets» dans la région de la Baltique (BSPF: Baltic «small projects» facility);

considérant le document de la Commission intitulé: «Rapport sur l'état actuel et sur les perspectives de la coopération dans la région de la mer Baltique», en date du 29 novembre 1995;

considérant les conclusions du sommet européen de Madrid de décembre 1995, concernant un programme spécial pour la Baltique;

considérant la proposition de la Commission intitulée «Initiative pour la région de la mer Baltique», en date du 10 avril 1996;

considérant la déclaration de la Présidence du sommet 1996 des États de la Baltique, tenu à Visby les 3 et 4 mai 1996;

a adopté lors de sa 15e session plénière des 13 et 14 novembre 1996 (séance du 13 novembre) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le mur de Berlin, symbole de la division de l'Europe, a été abattu en novembre 1989. Cet événement impliquait l'apparition d'une situation nouvelle dans la région de la Baltique, situation faite d'espoir de paix, de coopération et de progrès économiques. Au cours des sept années écoulées depuis lors, beaucoup de choses se sont passées. L'Union soviétique a cessé d'exister en tant que nation et s'est divisée en un certain nombre d'États indépendants, l'Allemagne s'est unifiée, et la Suède et la Finlande sont devenues membres de l'Union européenne. Ainsi se sont trouvées recréées les conditions naturelles propres à engendrer la coopération dans la région de la Baltique. Mais quelles sont les possibilités qu'offrent pour l'avenir ces conditions nouvelles ?

1.2. La région située autour de la mer Baltique est appelée à se caractériser par une ouverture plus grande et des structures libéralisées. Les frontières nationales perdent de leur importance. Les réseaux de contacts entre régions et entre municipalités sont appelés à jouer un rôle déterminant et à se développer dans tous les secteurs: la vie économique, l'enseignement, la culture, l'environnement et, ce qui n'est pas le moins important, dans la sphère politique. Le facteur qui revêt de loin la plus grande importance pour ce qui est de pouvoir tirer parti des possibilités qui s'offrent maintenant est le facteur humain: les capacités, l'engagement et la compétence des individus.

1.3. C'est pourquoi il est d'une importance décisive, pour que cela devienne réalité, d'élaborer la politique de l'Union dans la région de la Baltique de manière à inclure dans cette politique l'élément local et régional. Des arguments en faveur d'une telle politique, ainsi que des propositions concrètes de politique orientée en ce sens, sont développés ci-après.

2. Observations générales

2.1. Délimitation géographique

2.1.1. D'ores et déjà, la mer Baltique est en pratique une mer intérieure de l'Union européenne. La mer Baltique est entourée de neuf États. Quatre d'entre eux - le Danemark, la Finlande, l'Allemagne et la Suède - font déjà partie de l'Union européenne; l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne lui sont associées par des accords européens; et le neuvième État, la Russie, est associé à l'Union par un accord de partenariat.

2.1.2. Au total, ce que l'on considère comme le coeur de cette région compte 50 millions d'habitants. Cette zone comprend le Danemark, la Finlande, la Suède, l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, les États allemands de Schleswig-Holstein, Hambourg, Berlin et Brandenburg, les huit départements polonais du nord, Kaliningrad et la région de Saint-Pétersbourg. En outre, il existe une zone d'influence dont la délimitation géographique est sensiblement plus étendue.

2.2. Une histoire commune

2.2.1. Les 50 à 60 dernières années, c'est-à-dire l'après-guerre, constituent plutôt une parenthèse dans une région unie par de puissants liens historiques. La région de la Baltique est une communauté culturelle et commerciale très ancienne où existent des contacts entre les populations tant à l'échelle locale et régionale qu'à l'échelle nationale.

2.2.2. Il résulte de cette histoire commune que les nouvelles possibilités qui se créent maintenant peuvent s'édifier sur une communauté d'intérêts existant depuis des époques antérieures. La région peut, de ce fait, reprendre sa place sur la carte européenne, politique et économique, en même temps que se créent des possibilités pour les économies d'Europe orientale de s'intégrer dans l'Union européenne. Il faut, à cet égard, faire observer que la région de la mer Baltique et la Finlande sont les seules parties de l'Union qui jouxtent directement la Russie.

2.2.3. Historiquement, Saint-Pétersbourg était la porte de la Russie vers l'Europe. Au moment de la révolution de 1917, c'était l'une des plus importantes villes d'Europe. Saint-Pétersbourg est toujours l'une des plus grandes villes d'Europe, avec près de sept millions d'habitants, ce qui signifie que l'évolution de la ville et de la région qui l'entoure est appelée à exercer une influence considérable sur l'évolution de toute la région de la mer Baltique. Il est probable que cette ville va aussi reprendre son rôle historique de porte de la Russie vers l'Europe.

2.3. Objectifs d'une politique pour la Baltique et d'une coopération dans la région de la mer Baltique

2.3.1. De l'avis du Comité des régions, l'objectif global de la politique de l'Union européenne dans la région de la mer Baltique doit être - comme la Commission le propose également dans son initiative pour la région de la mer Baltique - de promouvoir la stabilité et la sécurité, ainsi qu'un développement positif durable au plan économique, dans la région considérée comme un ensemble. Il faut que des mesures soient prises avant tout dans trois secteurs, mesures consistant en des actions qui visent: le renforcement de la démocratie, le soutien à un développement positif durable, au plan économique, et l'environnement.

Comme l'a déclaré le Président Santer le 3 mai 1996, lors du sommet des États de la Baltique qui s'est tenu à Visby, il n'existe qu'un chemin pour aller de l'avant et il peut se résumer en un seul mot: «coopération».

2.3.2. Ce qui importe de façon décisive pour la région est avant tout l'évolution des nouveaux États qui se sont créés après la dissolution de l'Union soviétique. Même si de nombreux points d'interrogation planent encore sur l'évolution économique et politique des pays situés sur le pourtour de la Baltique, il est tout à fait clair que l'on est entré dans une nouvelle phase de développement. Pour plusieurs observateurs, notamment l'OCDE, un certain optimisme se justifie pourvu que soient mises en oeuvre des mesures actives de soutien. Il existe toutefois de nombreuses carences auxquelles l'on doit remédier pour pouvoir mettre en place une démocratie et une économie de marché qui fonctionnent. L'on est toujours, dans une mesure importante, exposé au risque de voir la tendance positive se transformer en chaos politique et en difficultés économiques si l'on ne soutient pas puissamment le développement de ces pays.

2.3.3. Il faut toutefois considérer la région de la mer Baltique dans une perspective d'ensemble. En mettant leurs efforts en commun, l'Union européenne, les États, les collectivités régionales et locales peuvent réaliser davantage que ce qui est possible en agissant chacun pour soi. Le Comité des régions est également convaincu que le développement de la région de la mer Baltique revêt aussi la plus grande importance pour le développement de l'Union européenne dans son ensemble.

2.4. La démocratie

2.4.1. Le soutien au processus de démocratisation a été, dès les premiers temps, un domaine prioritaire dans l'Union européenne. Dès 1989 a été adopté le programme Phare qui portait notamment sur des actions en ce domaine. Des possibilités d'assistance similaires ont aussi été créées ultérieurement dans le cadre du programme Tacis. Lors du sommet de Copenhague, en 1993, il a aussi été indiqué que «les pays associés de l'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne». Une adhésion peut avoir lieu dès lors qu'un pays associé est en mesure d'assumer les obligations qui pèsent sur un État membre, ce qui exige que le pays en question ait mis en place des institutions stables garantissant la démocratie, un État de droit, les droits de l'Homme, la protection des minorités et l'existence d'une économie de marché qui fonctionne.

2.4.2. Les actions de l'Union européenne doivent viser à la création de structures et d'institutions démocratiques tant au plan national et régional qu'au plan local. L'échange d'expérience et de connaissances entre collectivités locales et régionales de la région jouent à cet égard un rôle déterminant pour ce qui est de promouvoir la démocratie et l'autonomie locale. Il existe aussi au niveau local et régional, sur le pourtour de la mer Baltique, un large engagement qui constitue une base importante pour l'approfondissement de la démocratie.

2.4.3. Pour la poursuite d'un processus positif de démocratisation, il est aussi d'une importance déterminante non seulement qu'ait lieu une intensification des échanges dans les domaines de la culture et de l'éducation, mais encore que soient prises des mesures visant à une évolution sociale positive, tous domaines où les collectivités locales et régionales possèdent une large compétence et une expérience étendue.

2.4.4. Comme exemple, l'on peut citer que le passage à l'économie de marché en Europe orientale a eu pour conséquence d'exposer notamment les individus à la misère sociale, situation qui, faute d'expérience antérieure, est difficile à gérer. Cette mutation fait aussi de la criminalité un problème de plus en plus grave. En même temps, il manque aussi, au plan social, un filet de sécurité qui fonctionne et qui permette de prendre en main les problèmes qui surgissent. C'est pourquoi il est nécessaire que nous puissions transmettre de l'expérience et des connaissances sur la manière dont les collectivités locales et régionales peuvent gérer ces problèmes. Cela s'applique aussi au secteur de la santé qui est en passe de connaître une restructuration de grande envergure. Dans l'ensemble des secteurs évoqués, les collectivités locales et régionales des pays membres de l'Union européenne possèdent une compétence et une expérience de longue date qui sont d'une grande importance par rapport au processus de démocratisation et de développement à l'Est.

2.5. Une économie de marché qui fonctionne

2.5.1. L'une des conditions d'un développement positif durable au plan économique est la présence d'une infrastructure publique qui fonctionne et de règles du jeu stabilisées en matière économique. L'un des grands problèmes du moment est donc l'absence ou le manque de clarté de certains éléments institutionnels d'importance essentielle pour l'activité économique et l'économie de marché. Cela est vrai de matières aussi largement différentes que l'existence d'un marché des capitaux fonctionnant effectivement, la tenue d'un registre des biens immobiliers, les questions de standardisation, etc. Il importe aussi, dans une mesure très importante, de mettre en place, au niveau national, des contrôles douaniers et des systèmes de dédouanement qui fonctionnent.

2.5.2. Il convient à cet égard de souligner le fait que l'une des questions les plus importantes, pour ce qui est de réaliser la jonction entre les deux parties de la région, est celle de l'augmentation et de la libéralisation des échanges. Une évolution en ce sens revêt une grande importance pour que puisse se réaliser dans la région une mutation structurelle positive et pour que puisse s'y établir une économie de marché. Les petites et moyennes entreprises ont un rôle décisif à jouer en ce domaine. C'est pourquoi il faut que les mesures de l'Union européenne soient dans une grande mesure orientées vers le soutien à la croissance soutenue d'un marché qui fonctionne pour ces opérateurs. Les collectivités locales et régionales peuvent jouer à cet égard un rôle important. Nombre d'opérateurs de ce type, dans la région, mènent d'ores et déjà des actions de soutien direct et/ou travaillent en coopération avec le secteur privé pour aider à l'implantation d'activités et à la création de contacts dans la région de la mer Baltique. Il est en outre permis d'affirmer que de nombreux projets de coopération interrégionaux dans cette zone ont plus ou moins pour objet de promouvoir le développement de l'activité économique à l'échelle locale et régionale. À cela s'ajoute le fait que l'activité quotidienne des collectivités locales et régionales revêt une grande importance pour le développement économique.

2.5.3. Un développement positif économiquement durable requiert aussi une infrastructure qui fonctionne. Par infrastructure, nous entendons, dans ce contexte, des moyens d'action existant dans les domaines des technologies de l'information, de l'énergie et des communications. Il est de la plus haute importance de remédier aux carences existant dans ces trois domaines et de prendre des mesures propres à assurer un développement positif dans la région. Dans tous ces trois domaines, les collectivités régionales et locales possèdent une compétence et une expérience dont il faut tenir compte dans divers projets de coopération.

2.5.4. Des actions entreprises dans le domaine de l'énergie, telles que, par exemple, l'interconnexion des réseaux d'électricité dans la région, devraient aussi avoir des conséquences positives pour l'environnement. Les investissements peuvent vraisemblablement avoir aussi des effets très positifs sur le développement économique. Les besoins en investissements sont d'une nature telle qu'ils nécessiteront l'adoption de mesures en la matière pendant plusieurs décennies.

2.5.5. La possibilité de développer des réseaux de contacts entre les différentes parties de la région de la mer Baltique dépend d'une condition importante qui est l'existence de systèmes de transport bien développés et efficaces. Il est à cet égard très important que l'on puisse disposer de liaisons maritimes rapides entre les différentes parties de la région de la mer Baltique, ainsi que d'une compagnie aérienne régionale bien développée. C'est pourquoi il faut que l'Union européenne encourage l'expansion de ces moyens de transport.

2.5.6. Les actions à mener dans le secteur des communications doivent en outre porter aussi bien sur les réseaux transeuropéens que sur le cabotage, les installations portuaires et les chemins de fer.

2.5.7. En conclusion, et ce point n'est pas le moins important, des investissements sont nécessaires dans le domaine des technologies de l'information. Les technologies de l'information, qui touchent à des aspects aussi largement différents que la communication et la présentation des données, le texte, l'image et le son, peuvent créer des conditions radicalement nouvelles de développement dans la région. Les bases sur lesquelles l'on peut asseoir un développement positif sont relativement larges, dans la mesure où d'un côté, la partie occidentale de la Baltique bénéficie, globalement, de conditions qui sont peut-être les plus favorables du monde, en même temps que d'un autre côté, la partie orientale de cette région possède, par comparaison avec de nombreuses autres parties de l'Europe, un réseau de télécommunications relativement satisfaisant.

2.6. L'environnement

2.6.1. La question qui est peut-être la plus importante, hormis la démocratie, dans la mer Baltique et autour de la mer Baltique, est celle de la destruction et des pollutions de l'environnement. Selon certaines appréciations, l'on peut pratiquement qualifier la situation de l'environnement, dans certaines parties de l'Europe orientale, de catastrophique. La problématique de l'environnement touche des secteurs aussi largement différents que la gestion des déchets, l'épuration des eaux usées, la protection de l'atmosphère, le traitement de l'eau, les économies d'énergie et - question essentielle - la sécurité nucléaire. Ce sont là des secteurs qui, dans une très grande mesure, relèvent de la responsabilité des collectivités locales et régionales. Les échanges d'expérience et les actions en matière d'environnement ont, dès l'origine, constitué l'un des principaux domaines de coopération entre collectivités régionales et locales de la zone de la mer Baltique, et cette tendance va en se renforçant.

2.6.2. Tous les États du bassin de la Baltique sont convenus, au niveau ministériel, de réaliser le programme de protection (dénommé en anglais «joint comprehensive action programme») de la Baltique pour la période 1992-2012. Il est d'une importance essentielle, aussi bien pour les États de la Baltique que pour l'ensemble de l'Union européenne, que l'on réussisse à réaliser ce programme. L'appui de l'Union européenne revêt ici une importance toute particulière.

2.6.3. Dans le programme de mesures, l'on trouve une description des mesures devant être adoptées en vue de résoudre les problèmes écologiques de la mer Baltique. L'on estime qu'il y a lieu de prendre des mesures concernant au total 132 sources de déversement que l'on appelle des «hot spots». Ces déversements ont toutes sortes d'origines, depuis les eaux usées des agglomérations jusqu'aux industries et à l'agriculture. Le programme traite aussi du besoin de lois et de réglementations, ainsi que du besoin de transfert de connaissances entre différents opérateurs au niveau de la région. Les coûts de réalisation de ce programme sont évalués à 18 milliards d'ECU.

2.6.4. La commission d'Helsinki a récemment élaboré un rapport sur l'état d'avancement des travaux en matière d'épuration des eaux usées. Ce rapport d'état d'avancement des travaux démontre que bon nombre de changements sont intervenus depuis 1990. Malheureusement une importante quantité d'eaux usées et de rejets industriels qui ne sont absolument pas épurés continuent de se déverser directement dans la mer Baltique. L'un des cas les plus graves est celui de la région de Saint-Pétersbourg qui est l'une des premières sources de pollution de la mer Baltique.

2.6.5. L'un des plus grands problèmes concernant ce secteur d'activité est, selon le rapport d'avancement des travaux en question, le fait que les pouvoirs publics des États baltes, de Russie et de Pologne ne garantissent pas les prêts contractés auprès des pays nordiques et des banques internationales. Font également défaut des systèmes de perception de taxes à la valeur ajoutée permettant de financer la construction d'installations d'épuration.

2.6.6. Les problèmes écologiques provoquent des dégâts dans la mer Baltique. C'est ainsi que le poisson est affecté, poisson qui est important du point de vue commercial et qui présente un intérêt tant du point de vue sportif et touristique que pour ce qui concerne l'environnement biologique. C'est pourquoi il importe de prendre des mesures en vue de préserver l'avenir de la mer Baltique en tant que milieu marin vivant.

2.7. La structure locale et régionale

2.7.1. Les régions et les municipalités jouent un rôle de plus en plus important dans la coopération européenne et dans le processus d'intégration. De nouvelles «constellations» de coopération ont vu le jour au cours des dernières années, constellations qui regroupent différents opérateurs de la politique locale et régionale de l'Union européenne et des pays limitrophes. La coopération dans la région de la mer Baltique, à laquelle nous allons revenir plus loin en est un exemple lumineux. Il faut à cet égard faire observer que les zones qui constituent la partie occidentale de la région de la mer Baltique possèdent peut-être l'organisation politique locale et régionale la plus fortement structurée de l'Union européenne.

2.7.2. Pour que, dans une région, diverses mesures puissent porter pleinement leurs fruits et donner les meilleurs effets possibles, il importe toutefois d'adapter les mesures aux conditions structurelles existant là où doivent être appliquées ces mesures. Dans la région de la mer Baltique aussi, la carte des municipalités et des régions n'est nullement uniforme, mais comporte au contraire un certain nombre de différences. Si nous examinons cette situation de façon méthodique, nous pouvons distinguer cinq systèmes différents:

a) La Suède, la Norvège, le Danemark et la Finlande où les municipalités, ainsi que les conseils généraux de départements (en Finlande, les instances régionales intercommunales), jouent un rôle de premier plan et assument la responsabilité d'une grande part des activités publiques, dans le cadre de compétences propres qui, à de nombreux égards, se fondent sur un statut d'autonomie. L'activité de ces collectivités est financée dans une large mesure par leur propre fiscalité locale.

b) L'Allemagne, dotée d'une structure fédérale, où le pouvoir de l'État est partagé entre le niveau fédéral et seize États qui constituent la fédération. Ces derniers ont le droit de légiférer sur certaines questions qui concernent les collectivités locales et régionales. De plus, une partie des activités qui sont de la compétence des collectivités locales et régionales dans les pays nordiques, relèvent, en Allemagne, de la compétence des États de la fédération. Le niveau le plus bas de cette organisation s'appelle «Gemeinde». Le niveau municipal immédiatement supérieur s'appelle «Kreis». Il existe en outre ce que l'on appelle des «Kreisfreistädte». Les compétences des municipalités varient d'un État de la fédération à l'autre. Cependant, la structure de base et la compétence générale des municipalités sont les mêmes.

c) La Pologne, où l'établissement de municipalités dotées d'autonomie locale a atteint un stade très avancé. En ce domaine, ce sont, dans une large mesure, les pays nordiques qui ont servi d'exemple pour la réforme. Les premières élections municipales libres ont eu lieu en Pologne en mai 1990. Historiquement, toutefois, l'autonomie locale en Pologne remonte à des traditions anciennes de plusieurs siècles.

d) L'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, où les municipalités exercent à des degrés divers des responsabilités en matière d'activités publiques. Toutefois, dans les pays baltes, la tradition de démocratie locale et régionale est très faible, ce qui signifie qu'en principe, l'on a dû partir de zéro. Cependant, ces pays ont maintenant atteint un stade où, suite aux réformes, des structures locales et régionales ont commencé à se mettre en place.

e) La Russie, qui n'a pas de tradition de démocratie locale. C'est pourquoi il existe un problème qui est que certains éléments de l'«ancien» système soviétique se perpétuent en même temps que s'édifient de nouvelles structures. Des changements positifs sont cependant intervenus récemment aussi bien au plan local qu'au plan régional.

2.7.3. Comme on peut le voir, les différences entre les neuf États de la Baltique sont considérables. Les différentes mesures prises doivent donc tenir compte de ces différences structurelles. L'évolution de ces pays se caractérise aussi par des changements rapides. C'est pourquoi il est nécessaire que divers programmes orientés vers la dimension régionale soient dans une plus large mesure empreints de flexibilité, afin de pouvoir porter un maximum de fruits.

2.8. La coopération locale et régionale existant dans la région de la mer Baltique

2.8.1. Dans cette région, la coopération dans la zone de la Baltique se trouve en première place dans l'ordre des priorités de nombreuses collectivités locales et régionales. La coopération, qui s'est développée de façon très rapide depuis la chute du communisme, porte sur des domaines aussi largement différents que les questions démocratiques, sociales, culturelles, écologiques, ainsi que sur les questions de formation et de compétences professionnelles et sur les questions de politique économique.

2.8.2. Les facteurs qui sous-tendent le phénomène d'engagement sont nombreux. Les aspects humanistes, démocratiques et écologiques sont peut-être ceux dont le rôle est décisif. Outre cela, il faut aussi mentionner les actions visant à développer l'économie dans une zone qui, en Europe, dans une perspective à long terme, bénéficie de conditions très favorables à un bon développement économique durable.

2.8.3. Comme cela ressort de l'évaluation intitulée «Den lokala och regionala nivåns engagemang i Östersjöområdet» (L'engagement des collectivités locales et régionales dans la région de la mer Baltique), il s'agit ici d'une grande quantité de projets auxquels sont intéressées des milliers de personnes. L'expérience acquise grâce à ces opérations montre que des projets concrets qui sont menés par des opérateurs locaux et régionaux sont dans de nombreux cas ceux qui donnent le meilleur rapport avantages/coûts et qui sont les plus efficaces du point de vue de la recherche de résultats. Les mêmes conclusions ont pu être dégagées d'une évaluation effectuée à la demande du Parlement suédois. Dans le rapport, il est dit notamment qu'une coopération poussée dans le cadre de jumelages paraît donner un bon rapport avantages/coûts par comparaison avec d'autres démarches de nature commerciale et que les interventions - vues en termes de budget d'aide de l'État suédois - ont été faibles. En raison des coûts peu élevés et de la motivation très élevée des activités concernées, il a été apporté une aide importante aux dépenses publiques.

2.8.4. Les raisons en sont, entre autres, l'utilité évidente des actions et de l'engagement personnel dans la réalisation des projets. Ce sont les intéressés eux-mêmes qui, en coopération, ont réalisé les actions. D'autres facteurs significatifs sont notamment:

- qu'il existe une prise de conscience de plus en plus prononcée de la nécessité d'adapter les mesures et les solutions en fonction des conditions qui règnent au niveau local et régional;

- que les collectivités locales et régionales ont plus de possibilités d'agir à l'échelle de secteurs entiers et d'inciter à la collaboration entre différents opérateurs concernés;

- que la proximité des citoyens a pour effet de faire le plus souvent apparaître en premier lieu au niveau local et régional les problèmes et les solutions.

2.8.5. En outre, la coopération a permis la création sur grande échelle de contacts personnels et a contribué, de façon réciproque, à une connaissance accrue, chez les opérateurs, des situations propres à leurs partenaires. Cela est important, étant donné que c'est dans la coopération quotidienne entre les individus, aux niveaux en question, que peut s'accomplir dans la région le travail le plus efficace et le plus approfondi.

2.8.6. La coopération actuelle a cependant mis également en évidence un certain nombre d'obstacles à un développement plus poussé de la coopération entre collectivités locales et régionales. Ces obstacles peuvent être, par exemple, une insuffisance de soutien financier, un manque de coordination entre différents projets de coopération, ou encore le fait que l'expérience acquise à l'occasion de différents projets n'est pas diffusée de façon suffisante.

2.8.7. De nombreux projets de coopération ont actuellement le caractère de petits projets pilotes bénéficiant d'un soutien financier limité. Dans de nombreux cas, ces projets se prêtent à servir de bases à des opérations plus ambitieuses. Il s'est toutefois révélé difficile de faire le passage de ces projets à des projets de plus grande ampleur et de plus large portée, par exemple dans le cadre de Phare, qui comportent des contraintes tout à fait différentes au plan financier et au plan de l'organisation. Le Comité des régions estime cependant qu'il faut à l'avenir faciliter davantage l'«élévation» de petits projets au statut de programmes de plus grande ampleur.

2.8.8. Une nouvelle phase de développement se fait jour en matière de coopération dans la région de la mer Baltique. La première phase fait place à une coopération élargie et approfondie entre municipalités et régions dans cette zone. Dans la période à venir, les actions seront dans une plus grande mesure consacrées à des questions qui relèvent d'une perspective de développement à long terme dans l'ensemble de la région.

3. Observations spécifiques

3.1. La politique actuelle et future de l'Union européenne vis-à-vis de la région de la mer Baltique

3.1.1. Le Comité des régions est largement favorable à la proposition de la Commission concernant une «Initiative pour la région de la mer Baltique», ainsi qu'à plusieurs des propositions de programmes nouveaux qui ont été présentées en vue de promouvoir la coopération locale et régionale dans la région de la mer Baltique. Le Comité des régions souhaite toutefois proposer, en ce qui concerne toute une série de points, une adaptation de ces programmes, de telle sorte que leur mise en oeuvre puisse atteindre une efficacité maximum.

3.1.2. Le Comité des régions estime que jusqu'à présent, les actions de l'Union européenne ont, dans une mesure trop importante, adopté une démarche «de haut en bas» et visé le niveau national dans le cadre des programmes Phare et Tacis. De l'avis du Comité des régions, il importe aussi d'améliorer les procédures administratives et la clarté des programmes Phare et Tacis. Le contenu des règles fixées pour l'application des divers programmes n'a pas non plus été d'une nature adaptée aux conditions structurelles propres à la région de la mer Baltique. Des procédures simples et souples sont nécessaires pour inciter à coopérer à ces projets d'envergure plus réduite.

3.1.3. Il est extrêmement important d'inclure la Russie dans la coopération baltique. Le Comité des régions est favorable à des dispositions grâce auxquelles les collectivités locales et régionales russes des alentours de la Baltique seraient intégrées dans cette coopération selon les mêmes modalités que les régions et municipalités de la zone Phare.

3.2. L'exemple d'Ecos-Ouverture

3.2.1. L'on peut citer comme exemple le programme Ecos-Ouverture qui a pour objet la coopération entre régions et l'établissement de réseaux entre au moins deux régions ou municipalités de l'Union européenne et un partenaire d'un pays concerné par le programme Phare. Les actions visées ont trait à la modernisation de l'administration locale et au développement économique. Pour que des projets puissent être pris en considération, il faut toutefois que certaines conditions soient remplies, et notamment:

a) au moins un participant au projet doit provenir d'une région de l'objectif 1 ou de l'objectif 6;

b) chaque participant doit représenter un nombre d'habitants d'au moins 30 000 personnes.

3.2.2. Cela pose des problèmes dans la région de la mer Baltique. Les seules municipalités des régions de l'objectif 6 qui remplissent ces conditions, en Suède et en Finlande, sont Östersund, Skellefteå et Rovaniemi, et les seuls autres opérateurs politiques qui remplissent ces conditions dans la région se trouvent en Allemagne du Nord [par exemple: Mecklenburg-Vorpommern, Berlin Est et Brandenburg (objectif 1)].

3.2.3. L'objectif d'Ecos-Ouverture est en premier lieu de renforcer la cohésion économique et sociale par la promotion de la participation à la coopération est/ouest et nord/sud des régions et des villes qui se trouvent dans des régions défavorisées de l'Union européenne. Les régions défavorisées sont celles des objectifs 1 et 6. Pour ce qui est de la coopération est/ouest, il n'existe en pratique aucune région défavorisée dans la zone de la mer Baltique, à l'exception de celles qui sont mentionnées plus haut.

3.2.4. Les deuxième et troisième objectifs d'Ecos-Ouverture sont d'assister la transition économique et politique des villes et des régions d'Europe centrale et orientale et de contribuer au développement régional et à la modernisation des collectivités locales et régionales. Les collectivités locales et régionales des nouveaux États d'Europe centrale et orientale ont besoin, dans une large mesure, d'exemples et d'inspirations venant en premier lieu des régions de l'ouest en ce qui concerne la démocratie locale.

3.2.5. D'autres problèmes qui ont été mis en évidence tiennent au fait que les conditions financières (concours d'au moins 225 000 ECU/projet pour les participants de l'Union européenne) fixées pour Ecos-Ouverture amènent de nombreuses collectivités locales et régionales à s'abstenir de prendre part aux programmes. En outre, les règles fixant les interventions à un maximum de 75 000 ECU par projet pour les participants d'Europe centrale et orientale signifient que de nombreuses collectivités locales et régionales de cette région éprouvent de grandes difficultés à participer à conditions égales.

3.2.6. Pour beaucoup, les règles actuellement en vigueur font donc obstacle à ce qu'ils essaient même de participer à des projets. C'est pourquoi le Comité des régions recommande que ces règles soient adaptées dans les meilleurs délais.

3.3. La coopération régionale frontalière

3.3.1. Les programmes régionaux frontaliers sont, de l'avis du Comité des régions, un moyen remarquable d'accélération du processus d'intégration dans la région de la mer Baltique. Les programmes Interreg II A permettent d'éviter, par exemple, nombre des obstacles dus aux frontières nationales. Les règles fixées pour la mise en oeuvre sont aussi, dans une très large mesure, adaptées aux conditions structurelles qui sont celles de la région frontalière concernée. C'est pourquoi les objectifs de l'Union européenne consistant à soutenir les régions frontalières qui sont économiquement moins développées, ainsi qu'à adapter les zones frontalières de l'Union européenne avec les pays tiers à leurs nouvelles fonctions de frontière du marché intérieur, doivent pouvoir bénéficier d'un appui dans d'autres zones encore que celles qui ont déjà été désignées comme «zones Interreg» dans la région de la mer Baltique. Cela suppose néanmoins, de l'avis du Comité des régions, que les contrôles douaniers et frontaliers fonctionnent de manière satisfaisante. Le Comité des régions estime en outre qu'il convient d'intégrer de façon plus souple les programmes Phare et Tacis à Interreg.

3.3.2. La coopération transfrontalière en mer Baltique a été engagée en tant que composante distincte du programme Phare de l'UE. De nombreux dossiers ont été acceptés depuis 1994, mais cette coopération souffre de faiblesses de gestion. Sa mise en oeuvre débute à peine maintenant en 1996. Des plans de création d'un bureau de mise en oeuvre pour les pays baltes sont en cours d'élaboration. Des représentants des régions n'ont été conviés que récemment à participer au processus. À l'avenir, il convient que la coopération transfrontalière en mer Baltique s'oriente vers une promotion effective de la coopération des pouvoirs locaux et régionaux.

3.4. Programmes nouveaux

3.4.1. La Commission a proposé deux nouveaux programmes de mesures par lesquels la région est concernée: d'une part, la facilité concernant des «petits projets» dans la région de la Baltique (Baltic «small projects» facility, ou BSPF) et, d'autre part, l'initiative communautaire Interreg II C. Le BSPF et l'actuel appel d'offres lancé sous l'intitulé «Baltic Small Projects Facility Innovative Actions» devraient être évalués pendant le deuxième semestre 1996 avec les États participants et les acteurs régionaux expérimentés et être mieux adaptés aux conditions prévalant dans la région de la mer Baltique en vue d'un prochain appel d'offres.

a) Il s'agit d'un programme qui, pour la première fois, se concentre sur la Baltique en tant qu'ensemble régional et où les collectivités locales et régionales bénéficient d'une attention particulière. Les moyens mis à disposition ne constituent toutefois qu'une redistribution de ressources existant déjà au titre de l'article 10 FEDER et au titre de Phare. Le programme d'actions novatrices de la «Facilité concernant des petits projets dans la région de la mer Baltique» (BSPF) est bienvenu et ses dispositions sont plus réalistes que celles d'Ecos-Ouverture. La pérennité de la BSPF devrait être garantie par une prolongation de son financement et un engagement sur le long terme de la part de l'UE. Il est urgent d'inclure la Russie dans cette facilité, mais en autorisant également le partenaire occidental, dans le cas de la coopération avec ce pays, à introduire des demandes.

b) Interreg II C porte sur trois différents domaines d'intervention, parmi lesquels figurent l'aménagement du territoire et des mesures de coopération transfrontalière. Selon cette proposition, l'une des régions où il est prévu de promouvoir la coopération est la région de la mer Baltique. L'initiative Interreg II C ne couvre pas la Pologne ou les pays baltes, pas plus que la Russie, où le développement des structures d'aménagement du territoire est embryonnaire. Il convient, en même temps qu'Interreg II C, d'insister particulièrement sur la promotion du développement régional et de l'aménagement du territoire en Pologne, dans les États baltes et en Russie par les biais des programmes Phare et Tacis.

3.4.2. Les programmes d'actions et les projets sont financés conjointement par les États membres et la Commission. Les dépenses de la Communauté dans les régions qui ne sont pas éligibles à des concours au titre des objectifs 1, 2, 5b et 6 doivent, selon la proposition, constituer une part minoritaire de l'intervention communautaire. Pour les pays d'Europe centrale et orientale et pour les États baltes, les activités peuvent faire l'objet de financements conjoints dans le cadre des programmes Phare et Tacis. Les conséquences en seront, par exemple, que de grandes parties du sud et du centre de la Suède, le Danemark, le sud de la Finlande et certaines parties de l'Allemagne du Nord ne peuvent prétendre au bénéfice de ces interventions, étant donné que ces régions ne font pas partie de la classification par objectifs. Le but poursuivi, lorsque l'on place une région dans la classification par objectifs, est de permettre, avec le soutien de l'Union européenne, de traiter les problèmes qui rendent difficile le développement de la région. Le Comité des régions estime toutefois que dans cette zone, la coopération est susceptible de fonctionner avec une efficacité plus grande si elle réunit dans une plus large mesure des régions faiblement développées et des régions plus riches.

3.4.3. Selon la proposition, une action de coopération doit aussi rassembler en principe trois États au moins, deux d'entre eux étant des États membres. De l'avis du Comité des régions, il est permis de douter que cette règle soit adaptée aux conditions propres à la région de la Baltique. Dans de nombreux cas, il est au contraire plus naturel que la coopération rassemble deux États seulement.

3.4.4. Dans la proposition concernant Interreg II C, il est proposé que les programmes soient élaborés selon une procédure consistant, d'une part, pour les États membres et les collectivités régionales et locales, à définir une stratégie coordonnée pour les zones actuellement concernées, ainsi que des propositions de mesures découlant de cette stratégie et, d'autre part, pour la Commission, à donner des ordres de priorité aux propositions qui sont élaborées conjointement avec les administrations locales. Le Comité des régions est favorable à cette démarche et estime qu'une approche «de bas en haut» est la condition du succès.

4. Conclusions et propositions supplémentaires de mesures à adopter

4.1. Il faut que les actions actuelles et à venir s'appuient sur une perspective commune de développement pour l'ensemble de la région de la mer Baltique. Ensemble, les différents opérateurs présents dans la région peuvent accomplir davantage qu'ils ne le feraient chacun pour soi. Il existe de toute évidence un besoin d'objectifs communs, de ressources financières plus importantes, de coordination et de clarté.

4.2. La coopération entre les collectivités locales et régionales de la région de la mer Baltique peut contribuer utilement à la poursuite et à la réalisation des objectifs de l'Union dans sa politique vis-à-vis de la Baltique. Cela concerne des secteurs tels que la mise en place de structures et d'institutions démocratiques, le soutien à un développement économique durable à l'échelon local et régional, ainsi que des actions relatives à l'environnement.

4.3. Pour que puisse être mise en oeuvre la politique de l'Union concernant la région de la mer Baltique, il faut que, dans une mesure sensiblement plus importante que cela n'a été le cas jusqu'à présent, cette politique soit élaborée de manière à englober les intérêts, les besoins et les potentialités des entités politiques locales et régionales et à prendre en compte les compétences des collectivités territoriales. L'expérience acquise au premier chef à l'occasion de la coopération bilatérale qui existe dans la région de la mer Baltique démontre notamment que, bien souvent, des projets concrets menés au niveau des collectivités territoriales se sont révélés donner le meilleur rapport avantages/coûts et être les plus efficaces au plan de la recherche des résultats. C'est pourquoi il importe que les collectivités locales et régionales aient un rôle plus actif à jouer tant en ce qui concerne l'organisation des actions futures qu'en ce qui concerne la mise en oeuvre de divers programmes dans la région.

4.4. C'est par la coopération quotidienne entre les individus à l'échelon local et régional que peut s'effectuer le travail le plus efficace et le plus approfondi. L'établissement de contacts larges et nombreux est aussi une condition du succès des activités menées dans la région. C'est pourquoi il faut que la politique de l'Union européenne s'efforce d'associer des parties aussi importantes que possible de ces entités dans les pays concernés. Le caractère large et multiple des contacts importe aussi dans la mesure où cela soutient le processus de démocratisation. Tous les individus qui, à l'Est, n'ont pas eu de contact pendant des décennies avec l'autre partie de la région de la mer Baltique vont devoir maintenant travailler et fonctionner dans un environnement démocratique. Ce processus peut recevoir un appui de la part de l'Union par le biais de l'établissement de larges contacts entre les individus dans l'ensemble de la région.

4.5. La coopération dans la région de la Baltique au niveau local et régional revêt de l'importance tant par son contenu que par son extension. En d'autres termes, il existe une structure établie à partir de laquelle l'on peut édifier de nouveaux éléments de la coopération future. Une forme de coopération à laquelle l'on devrait permettre de se développer encore davantage est la méthode des jumelages. Une autre forme de coopération se trouve dans les réseaux d'opérateurs locaux et régionaux qui se sont établis dans la région de la mer Baltique au cours des dernières années. L'on pourrait très bien utiliser ces organisations existantes lorsqu'il s'agira de mettre en oeuvre les actions de l'Union européenne dans la région.

4.6. L'expérience démontre que les projets de coopération dans la région évoluent vers une structure plus stable, et sont orientés vers une perspective de collaboration à long terme qui s'étend sur plusieurs années et se développe dans le sens de plans et de programmes pour la région qui ont un caractère plus généralisé. Le Comité des régions estime que, pour cette raison, il importe d'assurer aux projets en question une continuité, afin qu'ils puissent porter pleinement leurs fruits et que leurs effets à long terme puissent se réaliser.

4.7. Les programmes et les modes d'activité futurs doivent tenir compte des conditions structurelles qui sont celles de cette région. L'évolution de cette dernière se caractérise par des changements rapides, et c'est pourquoi il y a lieu de faire en sorte que divers programmes orientés vers la dimension régionale soient dans une plus large mesure empreints de flexibilité, afin que la région puisse en tirer le plus grand bénéfice possible. Il faut aussi que les programmes qui existent puissent être coordonnés et combinés entre eux de façon plus flexible que ce n'est le cas actuellement.

4.8. Les actions de la Communauté ne doivent pas se limiter uniquement aux zones éligibles au bénéfice d'interventions selon la classification en objectifs 1, 2, 5b et 6. Pour assurer la puissance des actions effectuées, il faut que d'autres régions, là où cela est possible, aient aussi l'occasion d'apporter une participation active, sur base des mêmes conditions que les régions reprises dans la classification par objectifs, aux actions qui sont proposées aussi bien dans l'initiative pour la région de la mer Baltique que dans la déclaration de la Présidence du sommet des États de la Baltique qui s'est tenu à Visby.

4.9. Le Comité des régions soutient sans réserves la réalisation du programme d'action de la commission d'Helsinki (Helcom) visant à traiter au cours de la période 1992-2012 les différents problèmes qui se posent dans la Baltique. De plus, le Comité des régions tient à rappeler la responsabilité qui est celle des collectivités locales et régionales dans la mise en oeuvre des mesures en question, ainsi que le fait que ces collectivités possèdent une large compétence et une expérience étendue en ce domaine.

4.10. Le Comité des régions est favorable à ce que l'on fasse évoluer le Conseil des États de la mer Baltique pour qu'il devienne un forum politique où puisse s'établir le lien entre les différents intérêts concernés, les initiatives de la Commission et les points de vue nationaux, régionaux et locaux.

4.11. Il n'y a pas de nécessité d'édifier de nouvelles structures administratives dans la région de la Baltique. Il y a lieu de développer davantage les structures qui existent de telle sorte qu'elles puissent mieux appuyer la coordination au niveau local et régional. De telles structures pourraient, par exemple, constituer une plate-forme commune et un point de contact pour ce qui concerne les aspects relevant de la coopération et permettre de faire apparaître les possibilités de projets à mener en coopération, de promouvoir la création de réseaux, de faire passer divers projets pilotes à la dimension de projets de plus grande ampleur, etc. Étant donné la multitude d'initiatives, de programmes et d'institutions se rapportant à la zone de la mer Baltique, une coordination est certes nécessaires, mais il faudrait veiller dans le cadre de tous ces projets à éviter un double emploi entre les instances de coordination, telles que le secrétariat du Conseil de la Baltique, et à maintenir la transparence et la légèreté des structures administratives.

4.12. De l'avis du Comité des régions, il est en outre important de tirer parti de l'expérience acquise et des conclusions obtenues grâce aux projets réalisés, et de communiquer cette expérience et ces conclusions aux opérateurs concernés, aussi bien au niveau régional qu'à la Commission. C'est pourquoi le Comité des régions a l'intention de procéder à une série d'études de cas au cours de l'automne 1996 afin de mettre en évidence les raisons pour lesquelles certains projets ont réussi, tandis que d'autres n'ont pas réussi. Ce travail permettra, de plus, de répondre à des questions telles que celles-ci: quels ont été les résultats obtenus? comment s'y est-on pris pour les obtenir? quelles ont été les ressources utilisées? et d'où provenaient ces ressources?

Bruxelles, le 13 novembre 1996.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° C 337 du 11. 11. 1996, p. 7.