Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les activités des institutions de retraite professionnelle"

(2001/C 155/07)

Le 27 novembre 2000, le Conseil, conformément à l'article 262 du Traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 mars 2001 (rapporteur: M. van Dijk).

Lors de sa 380e session plénière des 28 et 29 mars 2001 (séance du 28 mars 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 79 voix pour, 27 voix contre et 10 abstentions.

1. Introduction

1.1. Il existe à l'intérieur de l'UE de grandes disparités entre les régimes de retraite des travailleurs. Mais de façon générale, on constate que tous les systèmes reposent sur trois piliers. Le premier pilier concerne les prestations de retraite assurées par les pouvoirs publics. Les pensions complémentaires que de nombreux travailleurs ont souscrites par le biais de leur activité professionnelle constituent le deuxième pilier. Enfin, le troisième pilier permet aux citoyens d'augmenter encore leurs prestations de retraite à titre individuel(1).

1.2. Les rapports entre les différents piliers varient selon les États. La directive à l'examen concerne essentiellement les institutions de retraite qui assurent une retraite complémentaire, c'est-à-dire le deuxième pilier. Elle ne s'applique pas:

a) aux institutions qui gèrent des régimes de sécurité sociale couverts par le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil(2), ou repris dans son annexe II, et par le règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil(3);

b) aux institutions qui relèvent de la directive 79/267/CEE du Conseil(4), de la directive 85/611/CEE du Conseil(5), de la directive 93/22/CEE du Conseil(6) et de la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil(7);

c) aux institutions qui fonctionnent par répartition;

d) en Allemagne, aux "Unterstützungskassen" et aux autres institutions ayant un mode de fonctionnement similaire;

e) aux entreprises qui constituent des provisions au bilan en vue du versement de retraites à leurs salariés.

1.3. La Commission européenne a envisagé la création d'un marché unique des retraites complémentaires dès le début des années 90 et a publié en 1990 un document de travail concernant la création d'un marché unique pour les régimes privés de retraite. Elle y annonçait des mesures qui devaient permettre d'augmenter la liberté de gestion d'actifs transfrontalière, la liberté transfrontalière de placement et la liberté d'adhésion transfrontalière à des institutions de retraite. Mais la concrétisation de cet objectif en une directive se heurta à une large opposition de la part des États membres. La directive(8), proposée en 1991, fut retirée en 1994. La principale pierre d'achoppement était la disposition prévoyant que les fonds de pension n'avaient plus l'obligation d'effectuer qu'un certain pourcentage de placements dans leur propre monnaie. De nombreux États membres voyaient d'un très mauvais oeil l'affaiblissement de cette obligation.

1.4. Le livre vert sur les retraites complémentaires dans le marché unique(9) est paru en 1997, suivi en 1999 par la Communication de la Commission "Vers un marché unique pour les retraites complémentaires"(10), qui annonce une réglementation pour les années suivantes. Comme première proposition annoncée, la Commission cite une directive sur les institutions de retraite, qui devrait permettre d'améliorer la protection des affiliés. Une proposition de directive dans ce sens a été publiée le 11 octobre 2000.

2. Contenu de la directive

2.1. La proposition de directive à l'examen poursuit les objectifs suivants:

- garantir un niveau de protection élevé des affiliés;

- assurer le libre choix des gestionnaires d'actifs;

- assurer l'égalité de traitement des institutions qui offrent des prestations de retraite complémentaires;

- lever les obstacles aux activités transfrontières;

- garantir des placements sûrs et performants;

- créer un marché unique des services financiers et des retraites complémentaires.

2.2. La directive définit les institutions de retraite professionnelle. Celles-ci doivent remplir les critères suivants:

- être liées à une activité professionnelle;

- opérer selon le principe du financement par capitalisation dans le seul but de verser des prestations de retraite à ses affiliés;

- être établies séparément de l'entreprise d'affiliation.

2.3. L'article 2 précise quelles sont les institutions auxquelles la directive ne s'applique pas. Il s'agit en principe des régimes de retraite qui assurent le premier ou le troisième pilier des prestations de retraite. Ces institutions sont couvertes par d'autres directives et règlements.

2.4. L'article 8 prévoit l'existence d'une séparation juridique entre le sponsor, c'est-à-dire l'entreprise qui verse les cotisations pour ses employés à l'institution de retraite, et cette même institution. Cette séparation est essentielle pour sauvegarder les intérêts des travailleurs affiliés: si l'entreprise disparaît, cela n'aura pas de conséquence sur les droits des affiliés.

2.5. L'article 9 fixe divers critères de qualité pour les institutions de retraite, comme disposer de gestionnaires qualifiés, suivre des règles de fonctionnement satisfaisantes et assurer l'évaluation des provisions sur une base réaliste par un actuaire.

2.6. Les articles 10 et 11 formulent diverses obligations concernant les informations à fournir aux affiliés. C'est ainsi que les affiliés et les bénéficiaires peuvent recevoir sur demande les comptes annuels et le rapport de gestion. De même, ils reçoivent dans un délai raisonnable toute information pertinente concernant des dispositions du régime de retraite.

2.6.1. En outre, les affiliés sont également informés, mais sur demande, du niveau des prestations de retraite qu'ils sont censés recevoir et, pour un départ à la retraite anticipé, des droits à retraite accumulés, la manière dont les droits accumulés sont financés; lorsqu'il existe un risque de placement supporté par l'affilié, celui-ci doit aussi recevoir toutes les informations possibles sur ces placements.

2.6.2. Chaque bénéficiaire reçoit toutes les informations nécessaires sur les prestations qui lui sont dues et sur les modalités de paiement possibles de celles-ci.

2.7. En outre, l'autorité de contrôle doit être informée de la politique de placement et de la technique de gestion des risques utilisées pas l'institution (article 12).

2.8. Afin de donner un contenu au contrôle des institutions de retraite professionnelle, les articles 13 et 14 fixent certaines dispositions régissant le fonctionnement de l'organe de contrôle.

2.9. Les articles 15 à 17 prévoient dans un souci de sauvegarde des intérêts des affiliés que les engagements des institutions de retraite doivent toujours être couverts. Il n'est possible de déroger à cette disposition qu'à titre temporaire, et à condition que l'institution élabore un plan permettant de rétablir à terme le financement intégral.

2.10. L'article 18 concerne les règles d'investissement, la règle générale étant que les États membres ne peuvent imposer aux institutions de retraite l'obligation d'effectuer leurs placements dans des catégories particulières d'actifs. En principe, la liberté totale est assurée en matière de placement. Il existe cependant quelques exceptions à cette règle:

- les placements dans l'entreprise d'affiliation ne doivent pas dépasser 5 %;

- les États membres peuvent établir des règles plus détaillées, étant entendu que les États membres ne peuvent imposer aux institutions de retraite l'obligation de placer plus de 70 % de leurs actifs en placements libellés en monnaies congruentes ou plus de 30 % de leurs actifs dans d'autres formes de placements que des actions.

2.11. L'article 20 prévoit la possibilité pour les institutions de retraite d'avoir des activités transfrontalières. Il établit également les règles de fonctionnement de l'organe de contrôle.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social accueille favorablement cette première directive, dont il approuve les objectifs. Il estime que la protection des affiliés doit être prioritaire et que cette directive constitue l'étape suivante sur la voie d'une protection satisfaisante des affiliés.

3.2. Le Comité approuve également l'objectif d'instaurer un marché unique des institutions de retraite. Il s'agit ainsi de permettre à ces institutions de profiter des larges possibilités qu'offre le marché unique, tout en fixant parallèlement des critères suffisants pour garantir la sauvegarde des intérêts des affiliés(11).

3.3. Le Comité estime que la Commission a choisi une stratégie raisonnable en n'abordant pas les dispositions fiscales relatives aux institutions de retraite professionnelle dans la directive. En effet, cette directive-ci peut désormais être adoptée à la majorité qualifiée, alors que les sujets fiscaux nécessitent l'unanimité.

3.3.1. Le Comité espère néanmoins que la directive concernant les aspects fiscaux des prestations de retraites pourra être présentée avant le 1er juillet 2001. Le Comité regrette à cet égard que la Commission ait l'intention de présenter, en avril 2001, une simple communication et non un texte ayant une valeur légale comme une directive. Il convient que la communication tienne également compte des systèmes sociaux des États membres et de la diversité des modalités de financement de chacun d'entre eux. Une communication de ce type ne doit pas être orientée uniquement en fonction des exigences du marché intérieur.

3.3.2. De plus, le Comité aimerait attirer l'attention sur le Forum sur les retraites qui débat, entre autres, à l'heure actuelle des possibilités de parvenir à la transférabilité transfrontière des droits à la retraite.

3.4. Le Comité estime cependant que l'on peut formuler certaines observations concernant le champ d'application de la directive. Celle-ci porte exclusivement sur les institutions de retraite qui:

- sont séparées de l'entreprise d'affiliation;

- n'ont aucune fonction dans les régimes de sécurité sociale légale;

- opèrent selon le principe du financement par capitalisation.

3.4.1. Les autres institutions de retraite n'ont pas besoin de se conformer aux dispositions de la présente directive. Cela signifie par conséquent qu'en pratique cette directive produira des effets partout où, en plus des régimes de retraite par répartition ou par provision au bilan, il existe également des instruments d'assurance-vieillesse sur base de capitalisation. La part de ces instruments est particulièrement importante dans les systèmes néerlandais, britannique et irlandais.

4. Observations spécifiques

4.1. Le Comité s'interroge sur les exceptions prévues aux règles d'investissement des institutions de retraite. Il se demande dans quelle mesure les États membres doivent encore avoir la possibilité d'obliger les institutions de retraite à effectuer au moins 70 % de leurs investissements dans des titres libellés en monnaie nationale. Il est certain qu'avec l'introduction prochaine de l'euro, cette obligation n'a plus beaucoup de sens. Les États membres qui n'ont pas adopté l'euro pourraient en tirer avantage sur les États qui ont choisi, eux, de l'adopter, étant donné que l'euro sera mis sur un pied d'égalité avec la monnaie nationale.

4.2. La même remarque s'applique aux investissements dans d'autres formes de placements que les actions. La directive prévoit par ailleurs des garanties suffisantes.

4.3. En revanche, le Comité soutient l'idée selon laquelle les fonds de retraite ne doivent pas placer plus de 5 % de leur actifs dans l'entreprise d'affiliation.

4.4. Le Comité est d'avis que l'article 20, premier paragraphe doit être compris comme n'étant pas en contradiction avec l'affiliation obligatoire à une caisse de retraite professionnelle qui existe dans plusieurs États membres. L'arrêt de justice "Albany"(12) a clairement établi les choses en ce qui concerne la légitimité de l'affiliation obligatoire à un fonds sectoriel de pension.

4.4.1. Pour éviter toute ambiguïté, le Comité propose de clarifier comme suit l'article 20, premier alinéa:

"Les États membres autorisent les entreprises et les particuliers établis sur leur territoire à recourir aux services d'institutions de retraite professionnelle agréées dans d'autres États membres, à moins qu'une convention collective conclue entre les employeurs et les employés - voire considérée comme s'appliquant à tous de façon générale - n'oblige les employés et les entreprises qui y sont parties à participer à un fonds de retraite professionnel ou sectoriel".

4.5. Les cotisations aux régimes de retraite du deuxième pilier devraient de préférence être basées sur des accords inscrits dans les conventions collectives. Il devrait être clairement précisé dans ces accords que chaque travailleur employé par une entreprise qui ressort à la convention collective doit obligatoirement participer à ce régime de retraite. On pourra ainsi constater sans ambiguïté qui finance ce régime de retraite. Il est logique que les représentants des deux catégories concernées, c'est-à-dire les représentants des travailleurs et des employeurs, constituent les organes de l'institution de retraite professionnelle.

4.6. Le Comité appuie les dispositions de l'article 16 qui stipule que l'institution doit disposer à tout moment d'actifs suffisants pour couvrir les provisions techniques, mais autorise, à titre temporaire, des dérogations à ce principe pour autant qu'un plan soit élaboré pour compenser le déficit temporaire. Le Comité est d'avis que, dans le contexte du marché unique, des dispositions similaires devraient s'appliquer aux institutions qui s'engagent dans des activités transfrontalières et qu'il conviendrait dès lors de supprimer l'article 16, paragraphe 3.

4.7. Ci-après quelques observations techniques dans le cadre des articles concernant la surveillance des institutions de retraite:

4.7.1. L'article 13, alinéa C, iii) peut être un peu atténué par la formulation suivante:

"iii) des études sur la concordance actif-passif qui sont utilisées pour l'élaboration des principes de placement".

4.7.2. Ces dispositions de l'article 13 ne sont déjà d'application dans pratiquement aucun État membre. C'est pour cette raison que le Comité souhaite qu'il soit prévu une période de transition pour les États membres dans lesquels cette disposition n'est pas encore en vigueur.

4.7.3. Il conviendrait de préciser à l'article 18, paragraphe 7 dans quelles conditions les organes de surveillance peuvent être autorisés à passer à une surveillance prudentielle individuelle. Les modalités des règles pour satisfaire à ces conditions devraient être arrêtées au niveau national.

4.7.4. Le Comité constate que des dispositions européennes spécifiques seront nécessaires pour imposer l'échange d'informations entre dispositifs de surveillance nationaux.

Bruxelles, le 28 mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Cf. la même subdivision dans l'avis CES 950/99 sur la "Communication de la Commission - Vers un Marché unique pour les retraites complémentaires - Résultats de la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché unique" (COM(1999) 134 final), JO C 368 du 20.12.1999, p. 57. L'OIT distingue quatre piliers, mais au sein de l'UE une subdivision en trois piliers est généralement acceptée.

(2) JO L 149 du 5.7.1971, p. 2.

(3) JO L 74 du 27.3.1972, p. 1.

(4) JO L 63 du 13.3.1979, p. 1.

(5) JO L 375 du 31.12.1985, p. 3.

(6) JO L 141 du 11.6.1993, p. 27.

(7) JO L 126 du 26.5.2000, p. 1.

(8) Proposition de directive du Conseil concernant la liberté de gestion et d'investissement des fonds collectés par les institutions de retraite, COM(91) 301 fin., JO C 312 du 3.12.1991, p. 3. Avis du CES, JO C 169 du 6.7.1992, p. 2.

(9) COM(97) 283 final du 10.6.1997. Avis du CES 1403/1997, JO C 73 du 9.3.1998, p. 114.

(10) COM(1999) 134 final du 11.5.1999. Avis du CES 950/1999, JO C 368 du 20.12.1999, p. 57.

(11) Par ailleurs le rapport sur la régulation des marchés européens de valeurs mobilières présenté par le Comité des sages, présidé par M. Lamfalussy, a souligné que l'intégration des marchés financiers européens passe par la nécessaire actualisation des règles d'investissement obsolètes applicables aux fonds de pension.

(12) Arrêt de la Cour du 21 septembre 1999. Albany International BV contre Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie. Affaire C-67/96, Recueil de Jurisprudence 1999 page I-5751.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants ont été rejetés mais ont obtenu au moins un quart des votes exprimés:

Paragraphe 3.1

Modifier comme suit:

"... les objectifs, notamment une protection étendue des affiliés, qu'il considère comme devant être prioritaire. En tout état de cause, il n'est pas possible pour le moment de dire si la proposition de directive à l'examen correspond bien à cette exigence".

Exposé des motifs

Des dispositions aussi libérales en matière de règles d'investissement comportent un risque considérable, ce que l'évolution actuelle des Bourses illustre clairement. S'agissant d'un instrument collectif d'assurance-vieillesse, l'on doit pouvoir exiger que les prestations qu'il offrira à l'avenir soient peu ou prou prévisibles. Cette condition n'est pas remplie lorsque la plus grosse partie du fonds de garantie d'un fonds de pension se compose de titres extrêmement volatils.

Résultat du vote

Voix pour: 44; voix contre: 49; abstentions: 8.

Paragraphe 4.2

Remplacer par:

"En tout état de cause, le Comité exprime des réserves en ce qui concerne les dispositions très libérales aux règles d'investissement. Compte tenu de la volatilité des cours boursiers et de la longueur des périodes durant lesquelles ces ressources sont généralement investies, ces dispositions comportent un risque totalement disproportionné pour les futurs retraités".

Exposé des motifs

Des dispositions aussi libérales en matière de règles d'investissement comportent un risque considérable, ce que l'évolution actuelle des Bourses illustre clairement. S'agissant d'un instrument collectif d'assurance-vieillesse, l'on doit pouvoir exiger que les prestations qu'il offrira à l'avenir soient peu ou prou prévisibles. Cette condition n'est pas remplie lorsque la plus grosse partie du fonds de garantie d'un fonds de pension se compose de titres extrêmement volatils.

Résultat du vote

Voix pour: 44; voix contre: 52; abstentions: 7.

Paragraphe 4.4.1

Compléter le deuxième paragraphe comme suit:

"Les États membres autorisent les entreprises et les particuliers établies sur leur territoire à recourir aux services d'institutions de retraite professionnelle agréées dans d'autres États membres., à condition qu'Si une convention collective conclue entre les employeurs et les employés - voire considérée comme s'appliquant à tous de façon générale - oblige les employés et les entreprises qui y sont parties à participer à un fonds de retraite professionnel ou sectoriel spécifique, les États membres doivent s'assurer que les employeurs et employés concernés ne sont pas soumis à cette obligation s'ils participent à un système de retraite au moins équivalent auprès d'une institution de retraite professionnelle agréée dans un autre État membre".

Exposé des motifs

Il convient de supprimer le terme de "particuliers", étant donné que selon la jurisprudence constante de la Cour européenne de justice, le terme d'entreprises recouvre tous les types d'entreprises, de la société anonyme à la société unipersonnelle.

La directive poursuit l'objectif, outre de parvenir à l'égalité de traitement de tous les prestataires de service, de créer un marché unique des services financiers ainsi qu'un marché unique des retraites complémentaires. Mais ce serait aller à l'encontre de cet objectif que d'exclure, par la conclusion de conventions collectives, les prestataires étrangers de certaines branches dans un État membre, voire dans les cas extrêmes de toutes les branches sectorielles, en permettant aux partenaires sociaux nationaux de s'accorder sur le monopole d'un certain fonds de retraite national. C'est pour cette raison que la proposition du rapporteur devrait prévoir au moins la possibilité d'être dispensé de certaines obligations par l'égalité des systèmes.

Résultat du vote

Voix pour: 36; voix contre: 71; abstentions: 6.

Paragraphe 4.6

Remplacer par le texte suivant:

"Le Comité estime que les engagements des institutions de retraites doivent toujours être couverts par des valeurs en capital en suffisance. En cas d'insuffisance passagère de cette couverture, il y a lieu d'élaborer un plan pour rétablir le financement intégral".

Exposé des motifs

Pas de carte blanche pour une insuffisance de la couverture.

Résultat du vote

Voix pour: 45; voix contre: 59; abstentions: 5.