SUR LA MISE EN OEUVRE DE LA PARTIE SCHENGEN DE LA FACILITÉ DE TRÉSORERIE ET DE LA FACILITÉ SCHENGEN TEMPORAIRES (2007-2009) POUR LA BULGARIE ET LA ROUMANIE

Conformément à l'article 32 de l'acte d'adhésion, durant la période 2007-2009, la Commission a versé à la Bulgarie et à la Roumanie les montants forfaitaires annuels au titre de la facilité de trésorerie et de la facilité Schengen par douzième (pour les montants totaux, voir le tableau ci-dessous).

de fournir des informations synthétiques sur la mise en œuvre de la partie Schengen de la facilité de trésorerie et de la facilité Schengen temporaires (ci-après dénommée «facilité Schengen II»); et

L'article 32, paragraphe 3, de l'acte d'adhésion précise qu'au moins 50 % des fonds alloués au titre de cet instrument devaient servir à aider la Bulgarie et la Roumanie à s'acquitter de l'obligation de financer des actions aux nouvelles frontières extérieures de l'Union en vue de l'application de l'acquis de Schengen et des contrôles aux frontières extérieures.

La facilité de trésorerie et la facilité Schengen ont été créées par l'article 32, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne (ci-après l'«acte d'adhésion») en tant qu'instrument temporaire pour aider la Bulgarie et la Roumanie à financer des actions aux nouvelles frontières extérieures de l'Union en vue de l'application de l'acquis de Schengen et des contrôles aux frontières extérieures et pour contribuer à améliorer la trésorerie des budgets nationaux.

SUR LA MISE EN OEUVRE DE LA PARTIE SCHENGEN DE LA FACILITÉ DE TRÉSORERIE ET DE LA FACILITÉ SCHENGEN TEMPORAIRES (2007-2009) POUR LA BULGARIE ET LA ROUMANIE

L'évaluation ex post de la facilité Schengen II a été effectuée en 2014 par un évaluateur externe indépendant qui était chargé d'en apprécier la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la complémentarité et la cohérence, la durabilité et l'impact.

Il est à noter que dans sa programmation financée par la facilité Schengen II, la Roumanie a utilisé plus que le minimum de 50 % des fonds alloués au titre de la facilité de trésorerie et de la facilité Schengen (301 234 674 EUR), et que même le total des dépenses déclarées et certifiées (353 593 864,85 EUR) a excédé ce seuil.

Le financement dans le cadre de l'objectif 2 a servi à la Roumanie pour différents systèmes d'information et de communication, dont le volet national du système d'information Schengen de deuxième génération, le volet national du système d'information sur les visas et le système de radiocommunication numérique TETRA.

Au titre de son objectif 1, la Roumanie a acheté 33 navires, 1 278 véhicules et des équipements de surveillance des frontières et de vérification aux frontières. L'objectif 1 englobait également la rénovation de 31 postes de police frontaliers et points de passage frontaliers.

Objectif 1: Renforcement des contrôles aux frontières extérieures et de la surveillance de la zone frontalière extérieure, et protection contre la criminalité transfrontière

Plus de 60 % du financement alloué à la Bulgarie au titre de la facilité Schengen II a été dépensé, comme programmé, pour l’objectif 1. La plupart de ces ressources ont été programmées et dépensées pour l'achat de trois hélicoptères, de neuf navires et pour la mise en place d'un système intégré de contrôle et de surveillance de la frontière en mer Noire consistant en postes d'observation fixes et mobiles équipés de radars, de caméras et de dispositifs de communication.

Objectif 8: Développement du volet national du système d'information sur les visas et connexion au système d'information sur les visas de l'UE (VIS) et au réseau de consultation VISION

Les autorités bulgares et roumaines ont élaboré des programmes indicatifs annuels et pluriannuels décrivant les besoins en matière de mise en œuvre de l'acquis de Schengen et de contrôles aux frontières, leur stratégie pour répondre à ces besoins, les objectifs à réaliser au moyen de l'aide reçue au titre de la facilité Schengen II et les mesures spécifiques à financer par cette aide.

La facilité Schengen II a contribué à cette préparation par l'amélioration de la surveillance des frontières, des vérifications aux frontières, des systèmes informatiques et de communication et de la gestion des visas.

En particulier, il a été examiné dans quelle mesure la facilité Schengen II avait contribué à la préparation de la Bulgarie et de la Roumanie à leur adhésion à l’espace Schengen par l'amélioration de la surveillance des futures frontières extérieures et des vérifications à celles-ci, par l'augmentation de la capacité de fourniture de données relatives à Schengen et d'accès à celles-ci, ainsi que par la mise à jour des systèmes de gestion des visas.

La construction et la rénovation des installations des points de passage frontaliers en Roumanie répondaient à un besoin évident, étant donné que ces points de passage avaient été négligés et jugés soit trop vieux, soit inadaptés pour satisfaire aux exigences du code frontières Schengen.

Les investissements dans la mobilité navale et terrestre de la police des frontières roumaine remédiaient à l'inadaptation de la flotte existante de navires et de véhicules aux fins de la surveillance des frontières.

Le rapport sur l'évaluation ex post de la facilité Schengen II a été accepté par la Commission en septembre 2014. Cette dernière considère les résultats et conclusions de l’évaluation présentés ci-après comme crédibles, étant donné que l’évaluation a démontré que ceux-ci étaient fondés sur des éléments probants obtenus à partir de données fiables et d’analyses solides.

Dans le contexte de la surveillance de la frontière maritime en Bulgarie, la facilité Schengen II a été complémentaire d'autres investissements dans la capacité de surveillance des frontières maritimes. Trois navires de patrouille ont été rénovés et six navires ont été achetés avec le soutien de l’instrument d’aide de préadhésion Phare.

En Bulgarie comme en Roumanie, des ressources provenant de différents fonds ont été allouées à la réalisation d'objectifs semblables à ceux de la facilité Schengen II. On a constaté un bon niveau de complémentarité et de synergies entre les stratégies nationales d'adhésion à l'espace Schengen et la facilité Schengen II.

L'évaluation a permis de conclure que la facilité Schengen II a été cohérente par rapport aux mesures de contrôle aux frontières financées à partir d'autres sources en Bulgarie et en Roumanie et était complémentaire de ces mesures.

L'évaluation de la facilité Schengen II au regard des critères de complémentarité et de cohérence a consisté à évaluer dans quelle mesure d'autres interventions avaient contribué à la réalisation des objectifs de la facilité Schengen II et dans quelle mesure la mise en œuvre de la facilité Schengen II n'était pas entrée en contradiction avec d'autres interventions poursuivant des objectifs similaires.

En ce qui concerne la passation de marchés pour la modernisation et le réaménagement des points de passage frontaliers, seules 11 des 31 procédures d'appel d'offres ont été considérées comme suffisamment concurrentielles pour permettre de retenir l'offre économiquement la plus avantageuse.

Les marchés pour la mobilité terrestre et navale se composaient de deux volets, pour lesquels le degré de mise en concurrence était variable. En ce qui concerne les appels d'offres pour le domaine maritime, il y avait moins de soumissionnaires par appel, et beaucoup d'entre eux ont été exclus lors de la phase de présélection. Pour le volet consacré à la mobilité terrestre, seul un soumissionnaire (sur un total de 15 pour les cinq marchés attribués) a été exclu pour avoir dépassé le budget maximal. La soumission électronique des offres a accru l'efficience de la procédure de passation de marchés. Le critère de sélection applicable à tous les appels d'offres était le moins-disant, et les montants proposés par les soumissionnaires retenus étaient nettement inférieurs au budget alloué (dans une proportion atteignant 50 % pour le volet consacré à la mobilité terrestre).

En Bulgarie, la mise en concurrence dans la procédure de passation de marché pour la surveillance des frontières maritimes a été limitée quant au nombre d'entreprises participant à l'appel d'offres, cinq des six soumissionnaires ayant été exclus pour des motifs techniques. Les appels d'offres pour les navires ont été traités d'une façon similaire. Dans un cas (navire de jauge brute 200 et navires de jauge brute 60), l'appel d'offres a été annulé, les deux seuls soumissionnaires ayant été exclus pour des motifs techniques; c'est donc à une procédure négociée avec l'un de ces soumissionnaires que l'on a eu recours. Dans le deuxième cas (bâtiments de jauge brute 20 et 15), deux des trois offres soumises ont été exclues pour des motifs techniques.

L'évaluation de l'efficience a reposé sur une comparaison des coûts supportés au titre de la facilité Schengen II avec ceux supportés au titre d'instruments comparables, et sur l'analyse des procédures de passation de marchés, considérées comme un substitut approprié de l'efficience (on suppose qu'une mise en concurrence garantit l'acquisition des biens et des services aux prix du marché).

Dans le cas de la Roumanie, les vérifications aux frontières ont été renforcées grâce aux investissements dans la modernisation des points de passage frontaliers. La rénovation des infrastructures existantes et l'amélioration des conditions de travail auxdits points de passage ont permis d'augmenter le nombre d'agents qui peuvent s'y trouver et, par conséquent, de procéder à un plus grand nombre de vérifications aux frontières sur une période donnée.

Les investissements dans la mobilité navale, fluviale et terrestre de la police des frontières roumaine ont renforcé la capacité de celle-ci de mener des activités de surveillance aux frontières maritimes et terrestres. Les équipements achetés ont permis d'étendre la capacité d'intervention dans des régions où la surveillance était auparavant difficile et rarement effectuée. Depuis 2010, la surveillance maritime a été étendue, au-delà des 24 milles marins de la zone contiguë, à la zone économique exclusive de la Roumanie, grâce à l’autonomie opérationnelle accrue des nouveaux navires.

L’achat des hélicoptères a augmenté la capacité de surveillance des frontières de la police bulgare. L’utilisation d’hélicoptères pour la surveillance des frontières est particulièrement efficace dans les régions montagneuses isolées, comme celles près de la frontière turque où des sections de la frontière verte ne sont pas accessibles aux véhicules de patrouille. Des problèmes se sont néanmoins posés quant à l'efficacité des équipements de surveillance aérienne. L'efficacité de ces investissements a été fortement limitée par les limitations légales des vols de nuit et le manque de dispositifs antigivrage permettant de voler quelles que soient les conditions météorologiques, associés aux sous-effectifs pendant les deux premières années après l'achat des appareils. L'efficacité des investissements dans la surveillance aérienne a aussi été limitée par le manque de carburant et les retards dans la livraison de pièces détachées.

La mise en place d'un système intégré de contrôle et de surveillance à la frontière bulgare en mer Noire a été très efficace, car elle a transformé la façon d'exercer le contrôle aux frontières maritimes et a permis d'assurer la surveillance continue de ces frontières. Grâce aux investissements réalisés, la capacité policière de surveillance des frontières et de lutte contre la criminalité transfrontière s'est accrue.

De même, dans le domaine de la surveillance aérienne, Phare a financé, en 2008, l'achat d'un hélicoptère Agusta АW109Е.

3.6.Durabilité

L'évaluation de la facilité Schengen II au regard du critère de durabilité a consisté à apprécier dans quelle mesure les effets positifs de l'instrument avaient duré après la fin de l'intervention.

Il ressort de l'évaluation que la plupart des mesures au titre de la facilité Schengen II n'auraient pas eu une incidence durable après la fin de leur mise en œuvre si elles n'avaient pas été accompagnées par des dépenses d'entretien et de formation. Dans certains cas, une budgétisation inadéquate s'est soldée par une situation dans laquelle des équipements achetés grâce à la facilité Schengen II n'ont pas été opérationnels pendant un certain temps en raison de coûts d'entretien ou de réparation élevés, en particulier en Bulgarie.

En ce qui concerne les investissements dans la surveillance de la frontière maritime en Bulgarie, des éléments montrent que le système intégré de contrôle à la frontière en mer Noire et de surveillance de cette frontière, bien que très pérenne en général, a connu un problème de maintenance. Dès le lancement du système, des difficultés sont apparues en ce qui concerne des dépenses considérées comme des consommables, pas toujours couvertes par la garantie. Le problème mentionné le plus souvent par les personnes interrogées est l'usure des magnétrons de radar aux 12 postes de surveillance fixes.

En ce qui concerne la surveillance aérienne, les coûts annuels de maintenance et de fonctionnement incluaient l'assurance, la location de hangars et le carburant. Il ressort des données de vol que les hélicoptères des différentes classes ont été utilisés de façon limitée après l'année 2010. Dans l'ensemble, un seul des hélicoptères légers (l'A109-SN11790) a fait l'objet d'une utilisation active, tandis que les autres ont été peu utilisés, voire pratiquement pas pendant quelques années. L'utilisation d'hélicoptères légers est souvent préférée, car ces appareils sont plus économes en carburant tout en ayant des capacités de surveillance égales à celles de l'hélicoptère AW139, plus lourd. La différence de nombre de vols s'explique aussi par le temps d'indisponibilité: à la suite d'un accident lourd de conséquences, l'un des hélicoptères A109 est immobilisé depuis 2012. L'utilisation accrue, après juillet 2012, de l'hélicoptère AW139 au lieu de l'A109, plus petit (en réparation), a fait augmenter les coûts de carburant par heure de vol et, en 2013, malgré la nette baisse du nombre d'heures de vol, le coût total du carburant a augmenté.

D'autres problèmes se posant dès le départ étaient liés à l'absence d'installations de remisage adéquates pour les hélicoptères. La base aérienne de Bezmer n'offrait pas des conditions optimales, étant donné que le hangar et les installations de remisage ne disposaient pas d'un contrôle de température et d'humidité comme recommandé. L'hélicoptère sera déplacé vers une nouvelle base aérienne à Sofia, financée par le Fonds pour les frontières extérieures. Cependant, il faudra, à long terme, encore trouver un hangar adapté et des installations opérationnelles près de la mer Noire et de la frontière sud-est.

Les programmes du Fonds pour les frontières extérieures concernaient aussi la formation de base de pilotes et de mécaniciens navigants. Les difficultés de recrutement étaient dues à l'échec de certains membres du personnel à leurs examens lors de formations antérieures dispensées par le fabricant, et au manque de pilotes disponibles dans le système du ministère de l'intérieur.

La durabilité des équipements acquis au titre de la facilité Schengen II a été plus grande en Roumanie, où des fonds nationaux ont été utilisés pour payer la maintenance des véhicules et des navires.

3.7.Impact

L'évaluation d'impact a porté sur les effets à long terme, escomptés ou inattendus, produits directement ou indirectement par la facilité Schengen II.

L'évaluation a permis de conclure que, dans l'ensemble, la facilité Schengen II avait eu les impacts souhaités, surtout en ce qui concerne le degré de préparation de la Bulgarie et de la Roumanie à leur adhésion à l'espace Schengen. Toutefois, bien que les investissements au titre de la facilité Schengen II aient eu des répercussions positives sur le plan de l'immigration irrégulière par les futures frontières extérieures de la Bulgarie et de la Roumanie et sur la sécurité dans ces deux pays, l’impact des investissements aux futures frontières extérieures sur la sécurité des citoyens de l'espace Schengen ne se concrétisera pleinement que lorsque la Bulgarie et la Roumanie feront partie de l'espace Schengen. L'évaluation n'a pas recensé d'impact négatif. Mais on a relevé un certain nombre d'impacts positifs inattendus liés au renforcement des capacités financé par la facilité Schengen II.

La facilité Schengen II a eu un impact positif sur le degré de préparation de la Bulgarie et de la Roumanie à leur adhésion à l'espace Schengen, comme le montrent l'amélioration de la surveillance des futures frontières extérieures, l'amélioration des vérifications aux frontières, des systèmes informatiques et de communication et de la gestion des visas, ainsi que les conclusions formulées à ce sujet par le Conseil en juin 2011.

Quant aux incidences plus larges de la facilité Schengen II, les mesures financées dans le cadre de cet instrument ont eu des effets positifs sur le plan de l'immigration irrégulière via les futures frontières extérieures de la Bulgarie et de la Roumanie et sur la sécurité dans ces deux pays, comme en atteste l'augmentation du nombre de franchissements irréguliers et d'infractions transfrontalières détectés, même si l'augmentation du nombre de franchissements irréguliers détectés pourrait aussi être attribuée à des facteurs externes (pression migratoire accrue). Les investissements au titre de la facilité Schengen II (en particulier ceux réalisés dans le système de surveillance des frontières) ont eu un effet dissuasif à la fois sur l'immigration irrégulière et sur la criminalité transfrontière. Cependant, l'impact de ces investissements sur la sécurité dans l'espace Schengen restera limité tant que la Bulgarie et la Roumanie ne feront pas partie de cet espace, étant donné que les contrôles aux frontières sont encore effectués aux frontières entre la Bulgarie et la Roumanie, d'une part, et l'espace Schengen, d'autre part. Par conséquent, toute variation dans la qualité des contrôles aux frontières entre la Bulgarie et la Roumanie, d'une part, et les pays non membres de l'UE, d'autre part, ne peut avoir qu'une incidence marginale sur la sécurité dans l'espace Schengen.

En ce qui concerne les impacts positifs inattendus, l'évaluation a permis de constater que les investissements dans la surveillance des frontières maritimes avaient aussi contribué à la détection de pratiques de contrebande ou encore d'infractions au droit de l'environnement (déversement de déchets en mer).