COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 09.12.1998 
COM(1998) 726 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
POUR DE NOUVELLES ACTIONS 
DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LA TRAITE 
DES FEMMES 
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INTRODUCTION GÉNÉRALE 
CONTEXTE 
Depuis la première communication de la Commission, à la fin de 1996, sur la traite des 
femmes à des fins d'exploitation sexuelle1, la préoccupation des pouvoirs publics et, 
simultanément, la coopération internationale ont augmenté considérablement. 
Les institutions européennes (le Conseil, le Parlement et la Commission) ainsi que les 
ONG européennes, en particulier, ont activement contribué à renforcer la prise de 
conscience générale à F égard de cette violation inacceptable des droits humains de la 
femme. Un certain nombre d'initiatives ont été prises au niveau européen ou en 
association avec lea partenaires dans,les pays tiers et avec des organisations spécialisées. 
En dépit de cette mobilisation, ds nombreux éléments démontrent qu'un grand nombre de 
femmes continuent à faire l'objet d'un trafic à destination des États membres de 1TJE et 
d'autres pays développés. Elles sont souvent forcées à se livrer à la prostitution, dans des 
conditions proches de l'esclavage. Le flux principal provient des pays candidats ou passe 
par ceux-ci. Ce trafic est souvent l'oeuvre d'organisations criminelles professionnelles. 
De nouveaux réseaux sont créés presque chaque jour et leurs méthodes deviennent de 
plus en plus impitoyables. C'est là une tendance inquiétante pour l'Union européenne. 
Les projets dans ce domaine, ainsi que les échanges d'informations multidisciplinaires 
des experts eî le travail de recherche, au cours de deux dernières années, ont conduit à 
une meilleurs compréhension de ce type d'activité criminelle organisée et ont permis 
d'identifier.certaines lacunes dans les efforts déployés . 
L'objectif de cette nouvelle communication est: 
- de veiller à ce que la question de la traite des femmes à des fins d'exploitation sexuelle 
reste une priorité politique de TUB, et d'encourager les États membres afin qu'ils 
mettent en oeuvre entièrement leurs obligations juridiques, 
- de renforcer la coopération internationale et européenne impliquant à la fois les 
gouvernements et les ONG dans les pays d'origine, de transit et de destination, 
- de renforcer une approche multidisciplinaire axée à la fois sur la prévention, la 
répression et une condamnation efficace des trafiquants, ainsi que sur l'aide aux 
victimes, 
- d'adresser un message clair aux pays candidats, dans le contexte du processus 
d'adhésion, quant à la nécessité de prendre les mesures au niveau national et de 
coopérer avec l'UE dès maintenant dans ce domaine. 
Cette communication répond également à la demande du Parlement européen de faire 
rapport, avant la fin de 1998, sur les progrès accomplis depuis la première 
communication de 1996 (Rapport Waddington du 27/11/97). Aussi ses objectifs sont-ils 
les suivants : 
COM (filial 96) 567 de 20.11.1996 
- Faire le point de la situation dans le domaine de la lutte contre la traite des femmes et 
d'identifier les lacunes 
- Recommander un certain nombre de nouvelles initiatives ciblées et renforcer les 
actions en cours avec les différents acteurs. 
CHAMP D'APPLICATION 
Dans sa communication de 1996, la Commission a défini la traite des femmes comme 
étant le transport des femmes de pays tiers vers l'Union européenne (y compris d'autres 
mouvements éventuels, par la suite, entre États membres) à des fins d'exploitation 
sexuelle. Elle a également noté que ces femmes entrent de manière illégale ou légale2 
dans l'Union européenne., 
La communication ajoutait 
"La traite des femmes à des fins d'exploitation sexuelle touche des femmes 
victimes d'intimidation et de violence. Le consentement initial peut n'avoir aucune 
importance, étant donné que certaines d'entre elles entrent dans la chaîne de ce 
trafic sachant qu'elles travailleront comme prostituées, mais sans se douter qu'elles 
seront ensuite privées de leurs droits fondamentaux, dans des conditions proches de 
l'esclavage." 3 
La Commission considère que cette définition, bien qu'elle ne soit pas parfaite, couvre 
les éléments clés de la traite des femmes4. Toutefois, il s'avère important à l'heure 
actuelle, pour prendre en compte les nouveaux développements de ce phénomène, 
d'inclure dans cette définition également les cas des femmes emmenées à l'étranger, 
forcées ensuite de se livrer, à diverses formes de commerce sexuel, autres que la 
prostitution, ou forcées de se marier à des fins d'exploitation sexuelle commerciale. 
TENDANCES RÉCENTES EN CE QUI CONCERNE LA TRAITE DES FEMMES 
En dépit des difficultés constantes à recueillir les données statistiques dans ce secteur, la 
plupart des acteurs impliqués dans la lutte contre la traite des femmes sont unanimes à 
déclarer qu'il s'agit là d'un phénomène qui va croissant. Le flux traditionnel entre 
certaines régions du tiers monde (Afrique du nord et centrale, Amérique latine, Asie) et 
les pays occidentaux destinataires se poursuit. Mais le facteur le plus frappant, qui suscite 
de vives préoccupations, réside dans l'augmentation du nombre de femmes faisant l'objet 
d'un trafic à destination de 1*UE, en provenance des pays d'Europe centrale et orientale. 
Soit parce qu'elles viennent de pays dont les ressortissants ne sont pas obligés d'avoir un visa pour 
entrer sur le territoire d'un État membre pour une courte période, soit parce qu'elles sont en possession 
d'un visa de séjour court, voire d'un permis de travail à plus long terme, qui sert, en fait, de couverture 
à la prostitution. 
Cette définition est en grande partie basée sur celle contenue dans l'action commune du 24 février 
1997 relative à la lutte contre la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des enfants 
(97/154/JHA; le JO de la CE n° L63/2 le 4.03.1997) 
Comme dans la première communication, l'intention n'est pas d'aborder ici la question des femmes 
qui ne subissent pas de contrainte en vue de se livrer à la prostitution à l'étranger, ni la question de la 
main-d'oeuvre au noir dans d'autres secteurs dans l'Union européenne. 
La majorité de ces pays, selon leurs propres fonctionnaires de police, sont devenus, à 
divers degrés, des pays d'origine, dt- transit, et même de destination. Beaucoup de 
femmes venant des nouveaux Etats indépendants passent par les États candidats avant 
d'être acheminées dans les États membres de l'UE. Tous les États membres, dans une 
certaine mesure, sont affectés par la traite des femmes. 
Les fonctionnaires de police de plusieurs États membres ont également noté la 
réapparition d'importants réseaux criminels dans ce secteur. Il y a, semble-t-il, des liens 
avec d'autres formes de criminalité. Les profits élevés réalisés par les organisations 
criminelles impliquées dans la traite des femmes débouchent sur le blanchiment de 
capitaux et souvent sur la création de sociétés écran exerçant des activités licites. 
Certaines sources signalent également que ces femmes tendent ces dernières années à être 
déplacées régulièrement d'un État membre à "l'autre afin de satisfaire la demande des 
clients pour de nouvelles prostituées et de rendre plus difficile la détection des victimes 
par la police ou par les services sociaux. 
MÉTHODES EMPLOYÉES PAR LES TRAFIQUANTS 
Le recrutement des femmes revêt différentes formes. Les trafiquants profitent de la 
situation économique et sociale fragile des femmes et séduisent leurs victimes en leur 
promettant des gains importants dans les pays occidentaux. Elles pourraient ainsi non 
seulement subvenir à leurs besoins, mais aussi à ceux de leur famille. Les trafiquants 
approchent les femmes par des petites annonces dans les journaux en vue de recruter des 
danseuses, serveuses, hôtesses de club, etc.. ou par recrutement direct dans les 
discothèques et les bars. Ils attirent également des femmes par le biais d'agences 
matrimoniales. S'il est vrai qu'un certain nombre de femmes savent qu'elles travailleront 
comme prostituées, elles ignorent cependant souvent qu'elles seront exploitées dans des 
conditions proches de l'esclavage et dans l'incapacité d'échapper à leurs exploitants. 
Après leur transport vers le pays de destination, il y a plusieurs façons de les forcer à se 
livrer à la prostitution ou à poursuivre dans cette voie. Elles sont souvent obligées de 
rembourser de lourdes dettes couvrant les coûts liés aux documents nécessaires et au 
transport, ou leur passeport et leur argent leur sont enlevés, ou elles sont poussées à la 
toxicomanie par leurs exploitants. Elles sont menacées, font l'objet de violences et sont 
souvent battues. Dans certains cas des femmes ont été trouvées séquestrées dans les 
maisons de prostitution. Les trafiquants les menacent également d'informer leur famille 
du fait qu'elles travaillent à l'étranger comme prostituées. Certaines femmes se sentent 
impuissantes du fait de leur situation d'immigrées illégales. Enfin, l'influence sur les 
victimes est encore plus forte quand les organisations criminelles contrôlent l'ensemble 
de la chaîne, du recrutement à l'exploitation sexuelle proprement dite en passant par le 
transport des victimes. 
GRANDS PRINCIPES POLITIQUES 
Toute politique dans ce secteur doit accorder une attention prioritaire à l'aide aux 
victimes de cette forme grave et dégradante de violation des droits humains5. Il existe 
maintenant un large consensus pour constater que cette lutte ne peut pas être abordée 
5 Cette approche est entièrement en conformité avec le travail au niveau des NU soutenu par l'UE et ses 
États membres (le suivi et la mise en oeuvre de la déclaration et de la plate-forme de Pékin). 
efficacement sans une approche multidisciplinaire et coordonnée qui implique tous les 
acteurs - ONG et autorités sociales, judiciaires, autorités de police et de l'immigration -
et qui implique à la fois la coopération nationale et internationale. En outre, il est 
nécessaire de s'attaquer au phénomène dans sa totalité, tout au long de la chaîne du trafic 
(recruteurs, transporteurs, exploiteurs, autres intermédiaires et clients). Il importe de 
développer et d'adapter des démarches préventives appropriées et des mesures 
répressives, ainsi que des mesures visant à soutenir les victimes et à rétablir leur dignité 
et leur intégrité humaine. 
Tenant compte de ces éléments essentiels, la communication de 1996 de la Commission 
avait déjà identifié un certain nombre de propositions interdisciplinaires et sectorielles6 
ainsi que la nécessité de développer la coopération avec les pays tiers. Ces 
recommandations ont mis l'accent sur la responsabilité principale et continue des États 
membres dans ce domaine puisque beaucoup de questions doivent être ou peuvent être le 
mieux abordées au niveau national. Néanmoins, la nature transfrontalière des questions 
exige également une action au niveau européen, à la fois dans le contexte communautaire 
et dans le cadre du troisième pilier en matière de justice et d'affaires intérieures. 
Cette seconde communication doit être considérée dans le contexte plus large de la lutte 
engagée par l'U.E. contre d'autres formes graves de criminalité organisée internationale 
mis en exergue dans le plan dAction entériné par les chefs d'Etat et de gouvernement au 
Sommet d'Amsterdam en juin 1997. À la veille de l'entrée en vigueur du Traité 
d'Amsterdam, la Commission, tout en respectant le principe de subsidiarité, sera bientôt 
mieux placée pour développer une approche "inter-pilier" dans sa lutte contre la traite des 
femmes. Comme elle l'a souligné dans sa communication du 14 juillet 1998 relative à ia 
création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, la Commission s'est entièrement 
engagée dans la perspective de ses nouveaux droits d'initiative, à oeuvrer dans un esprit 
de coopération interinstitutionnelle. 
PARTIE I: RÉALISATIONS ET AUTRES INITIATIVES SUR LES QUESTIONS 
INTERDISCIPLINAIRES 
I.I.: COOPÉRATION ET COORDINATION 
I.l.a: À F intérieur de TUE et entre les États membres 
L'UE et les États membres, dans le contexte à la fois de l'action commune de février 
"7 ft 
1997 et de la déclaration ministérielle de La Haye du 3 avril 1997 visant à prévenir et à 
combattre la traite des femmes, ont approuvé l'approche, proposée par la Commission 
dans sa communication de novembre 1996, tendant à encourager une coordination et une 
coopération appropriées à l'intérieur et entre les États membres. 
6 
7 Dans les domaines de l'immigration, de la coopération judiciaire, de la coopération policière, sociale et 
de l'emploi. 
Voir le JO CE n° L63/2 (97/154/JHA) 
8 Voir annexe 1 du document de travail des services de la Commission SEC(1998) 2160. 
• L'action commune de février 1997 énonce notamment que chaque État membre 
veillera à ce que les activités des autorités responsables de cette lutte soient 
correctement coordonnées, dans la perspective d'une approche multidisciplinaire (titre 
Iï-H) 
© La déclaration ministérielle de La Haye contient des recommandations promouvant la 
coopération multidisciplinaire entre les États membres de l']JE (II 1) et mentionne la 
possibilité de nommer des rapporteurs nationaux (III-1 4) faisant rapport aux 
gouvernements sur l'efficacité des politiques nationales de lutte contre la traite des 
femmes, ainsi que sur la coopération des rapporteurs nationaux sur une base régulière. 
Bien que les États membres ne se soient pas tenus à faire rapport officiellement sur la 
façon dont ils ont mis en oeuvre leurs obligations dans le cadre de l'action commune 
jusqu'à la fin de 1999, certains États membres (tels que Autriche et l'Italie) ont déjà 
introduit de nouvelles législations qui mettent en oeuvre les éléments susmentionnés. 
Elles prévoient d'associer également les ONG aux efforts des différentes autorités comme 
énoncé au titre II-I de l'action commune. La Commission souhaite encourager les États 
membres qui n'ont pas encore d'organismes de coordination en matière de traite à les 
créer et à associer les ONG à tout mécanisme futur de coopération. La Commission 
renforcera également ses propres mécanismes de coordination interne afin d'assurer une 
approche plus intégrée9. 
1.1.b: Avec les organisations internationales ou régionales et d'autres partenaires de 
pays tiers 
De nombreuses organisations internationales et d'autres organes se sont attachés à 
promouvoir la lutte contre toutes les formes de violence à l'égard des femmes ou plus 
spécifiquement la lutte contre la traite. 
• En ce qui concerne les NU, plusieurs initiatives importantes ont été prises10. Plus 
spécifiquement, dans le contexte des travaux de la Commission des NU pour la lutte 
contre le crime et la justice pénale, des travaux ont été entamés sur un protocole relatif 
à la traite des êtres humains à élaborer parallèlement à la convention internationale sur 
le crime organisé international. 
• Les Chefs d'état et de gouvernement du G8 se sont engagés lors du Sommet de 
Birmingham des 15-17 mai 1998 à développer des principes et un plan d'action pour 
combattre la traite des femmes et des enfants. 
10 La Commission a désigné en 1996 la Task Force Justice et affaires intérieures comme point de 
coordination pour les actions de lutte contre la traite des femmes. 
Telles que les travaux de la Commission sur le statut des femmes; les rapports des "rapporteurs" 
spéciaux de la Commission des droits de l'homme et les conclusions de la session de 1997 et de 1998 
du Comité économique et social, qui demandent l'instauration d'une politique d'intégration de l'égalité 
entre les femmes et les hommes, des cadres juridiques ainsi que des mécanismes appropriés de 
répression et de mécanismes judiciaires en vue d'aider les femmes victimes de violence et de violation 
de leurs droits en général, y compris celles Victimes de la traite. L'Assemblée générale des Nations 
unies soutient également ces questions notamment par le biais de sa résolution annuelle. 
• Dans l'enceinte du Conseil de l'Europe, les chefs d'État et de gouvernement, lors du 
sommet d'octobre 1997, ont exprimé leur détermination à combattre la violence contre 
les femmes et toutes formes d'exploitation sexuelle des femmes. Depuis 1997, un 
groupe multisectoriel de spécialistes11 s'est penché sur d'éventuelles initiatives dans le 
domaine de la traite.12 
• L'organisation internationale pour l'immigration (OIM) a également été très active : 
plusieurs enquêtes et études régionales ont été réalisées sur la traite des femmes de 
même que des recherches sur les informations statistiques (février 1998). Un projet 
pilote sur un système d'information rapide (octobre 1998) est en cours. Une campagne 
d'information en Ukraine (mars-juin 1998; voir ci-dessous) a également eu lieu. 
• Les activités d'OIPC-Interpol dans la lutte contre la traite des femmes incluent 
l'échange d'informations et de renseignements concernant les trafiquants, des 
recherches et des études transnationales sur les tendances, le modus operandi et 
l'identification des pays impliqués dans les réseaux de trafic, ainsi que la mise à jour 
de la législation, et l'organisation de séminaires spécialisés. 13L' OlPC-Interpoî est 
également impliqué dans des enquêtes internationales actives dans ce domaine 
• L'organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a également lancé 
une initiative dans ce domaine.14 Elle a souligné que la traite des femmes et des jeunes 
filles dépasse les frontières de la communauté OSCE et que la traite des femmes et des 
jeunes filles est clairement liée au phénomène général du crime organisé. 
La Commission et les États membres de TUE ont participé activement aux travaux des 
différents groupes de travail et comités de ces organisations internationales et régionales, 
afin de contribuer au développement et à l'amélioration de politiques complémentaires 
fondées sur l'échange d'informations sur les activités en cours et sur les projets de 
recherche pertinents. En ce qui concerne Î'OIM, la Commission a soutenu deux projets 
dans le cadre du programme STOP (voir ci-dessous point 1.2). Des contacts ont été 
également pris par la Commission en vue d'une coopération par le biais d'un projet-pilote 
avec la commission des Nations Unies sur la lutte contre le crime et la justice pénale. En 
ce qui concerne la coopération avec le Conseil de l'Europe, le projet connu sous le terme 
"OCTOPUS II" qui doit démarrer en janvier 1999, vise à transposer et à mettre en oeuvre 
"l'acquis" de Y Union dans le domaine de la lutte contre la corruption et le crime organisé, 
13 
14 présidé par un représentant du comité directeur pour l'égalité entre les femmes et les hommes 
Ce groupe multisectoriel envisage notamment la possibilité d'une nouvelle convention sur la traite En 
outre, l'Assemblée parlementaire a adopté un rapport en mars 1997'2. Récemment, en juin 1998, le 
Conseil de l'Europe a également organisé un séminaire international consacré au rôle des ONG dans la 
lutte contre la traite des êtres humains 
Les 20 et 21 octobre 1998, Interpol a tenu à Vienne une Conférence Internationale sur la traite des 
femmes. 
Dans sa déclaration de Stockholm, l'Assemblée parlementaire OSCE (Stockholm, le 9 juillet 1996) a 
exprimé ses inquiétudes au sujet de la pratique déplorable de la traite des femmes et des jeunes 
filles.En outre , à l'occasion de la quatrième réunion OSCE relative aux questions à dimension 
humaine ( Varsovie , le 26 octobre- 6 novembre 1998° . plusieurs Etats participants et ONGs ont 
évoqué une fois d eplus la question de la traite et d ela violence à 1' égard des femmes. 
6 
dans les dix pays candidats d'Europe Centrale et orientale.15 Pour ce qui concerne les 
travaux d'OIPC-Interpol, des relations de travail ont été engagées entre cette organisation 
et Europol dans ce domaine. (Voir également Coopération policière, partie II.3) 
» Coopération dans le contexîe,du dialogue transatlantique 
Dans le cadre du nouvel agenda transatlantique, une coopération fondée sur des 
campagnes de prévention a été établie entre l'UE et les États-Unis dans le domaine de 
la traite des femmes. Il a été décidé que l'UE se concentrerait sur une campagne en 
Pologne (à mettre en oeuvre par "La Strada" (ONG) avec les fonds de PHARE-
Démocmîie) tandis que les États-Unis développeraient leur campagne avec l'aide de 
l'OIM en Ukraine (voir ci-dessus).16. Les campagnes d'information ont commencé en 
avril 1998 et se sont terminées officiellement en juin 1998, encore que les activités se 
soient poursuivies, en fait, jusqu'en septembre 1998. Il a été décidé, étant donné le 
succès de ces premières campagnes, de promouvoir des campagnes semblables dans 
d'autres pays d'origine et de transit17. 
„ Action des États membres et de la Commission: 
• Promouvoir la coordination et la participation étroite aux travaux des 
organisations internationales et régionales. 
• Élaborer des projets communs entre la Commission et les organisations 
internationales et régionales. 
Action de TUE et de la Commission; 
• Promouvoir d'autres campagnes de prévention avec les États-Unis dans 
les pays d'origine tiers et/ou de transit 
1.2: INFORMATIONS, DONNÉES, TRAVAIL DE RECHERCHE ET FORMATION 
Parmi les progrès réalisés jusqu'ici il convient de citer en particulier l'établissement par le 
Conseil d'un programme de financement pluriannuel (appelé STOP18), établissant " un 
nouveau cadre pour des actions d'information, en matière de formation, d'étude et 
16 
17 La possibilité sera offerte également à l'Albanie, Croatie, Moldavie, Russie, l'ex-république de 
Yougoslavie et l'Ukraine de participer à ce processus. Au titre du programme horizontal PHARE 
"Justice et affaires intérieures"; montant: 1,5 mécus + du Conseil de l'Europe: 0,9 mécu. 
L'initiative a été officiellement lancée en novembre 1997 lorsque la présidence luxembourgeoise a 
organisé un séminaire regroupant les experts des 15 États membres, les autorités américaines, 
polonaises et ukrainiennes, la Commission ainsi que de La Strada et l'OIM. Ce séminaire a défini lés 
méthodes, les messages et le champ d'application des deux campagnes parallèles. Une autre réunion 
s'est tenue à Varsovie le 13 mars 1998 afin d'organiser la participation à la campagne de l'UE de la 
délégation de la Commission et des Btats membres par le biais de leurs ambassades et consulats. 
Une réunion a été organisée par les Etats-Unis à L'viv (Ukraine) afin d'évaluer les premiers résultats 
de ces deux campagnes (voir également parti III. 1 PECO et NEI). 
18 Action commune 96/700/JHA du 29 novembre 1996 
d'échangé"19 d'acttions dans le contexte " d'une approche multidisciplinaire et coordonnée 
du problème"20. Ce programme, géré par la Commission avec l'aide d'un Comité composé 
de représentants des États membres, est le seul instrument de ce genre au niveau 
européen. Il dispose d'un budget de 6.5 millions d'écus pour une première période de cinq 
ans. Il a pour objectif de favoriser la formation et la coopération entre les différents 
acteurs professionnels responsables de la lutte contre la traite des êtres humains et 
l'exploitation sexuelle des enfants. Depuis 1996, plusieurs projets relatifs à la traite des 
femmes ont bénéficié d'un appui par le biais de ce programme21. 
L'un des problèmes principaux rencontrés dans le domaine de la traite des femmes est le 
manque de statistiques et de données fiables, ce qui entrave l'évaluation de la véritable 
dimension du phénomène et la mise au point de stratégies appropriées et plus ciblées 
pour le combattre. Aussi STOP a-il-soutenu une étude importante de l'OÏM qui est à la 
disposition du public depuis mai 199822. Cette étude analyse notamment les raisons pour 
lesquelles les statistiques et les données actuelles sont si pauvres : parmis ces raisons il 
convient de citer la nature occulte du phénomène, l'absence de collecte systématique, en 
général le manque d'incrimination claire de la traite des femmes, le fait que les concepts 
et définitions de la traite des femmes soient mesurés par différentes normes au niveau 
national, le manque de communication et d'échange d'informations entre les institutions 
au niveau national, ...). 
Les informations sont cruciales à la fois dans le contexte de la prévention et de l'aide aux 
victimes. Comme les campagnes de prévention ont lieu dans les pays d'origine et de 
transit, cet aspect est examiné plus avant dans la partie III (la coopération avec les pays 
tiers). Les victimes de la traite doivent avoir accès aux informations sur la façon d'obtenir 
de l'aide. Elles peuvent obtenir ces informations par le biais des services sociaux et de 
santé, ainsi que des ONG. Le programme STOP peut fournir une aide jusqu'à un certain 
point. Néanmoins, vu que ce sont les ONG qui jouent le rôle principal à l'égard des 
victimes, la Commission estime que le soutien principal dans ce secteur devrait être 
assuré avant tout par le truchement de l'initiative DAPHNE qui est particulièrement 
destinée aux activités des ONG. Dans ce contexte, la Commission a présenté une 
proposition le 20 mai 199823 en vue d'une décision officielle du Conseil relative à un 
programme d'action communautaire à moyen terme concernant les mesures d'une aide, à 
l'échelle communautaire, en faveur d'actions des États membres relatives à la violence 
contre les enfants, les jeunes et les femmes (le programme DAPHNE) (2000-2004). Ses 
Action commune, considérant 5 
Action commune, considérant 4 
2S-Ces projets ont contribué à l'échange et au transfert de compétences et de savoir-faire, entre les 
différentes catégories professionnelles ainsi qu'à la création de réseaux à l'échelle européenne, dans la 
mesure où la dimension européenne des projets est une condition importante en vue de bénéficier de 
crédits au titre de STOP. Pour plus de détails sur le programme STOP, voir l'Annexe 2 du document 
de travail des services de la Commission SEC( 1998)2160. 
Rapport final OIM sur l'analyse des données et des ressources statistiques disponibles dans les États 
membres de 1TJE sur la traite des êtres humains, particulièrement des femmes et des enfants à des fins 
d'exploitation sexuelle. 
COM (1998) final 335 
objectifs principaux sont de soutenir la création et le développement de réseaux et les 
projets novateurs des ONG. La traite des femmes est un thème important couvert par 
DAPHNE. Un autre domaine couvert par DAPHNE est de permettre aux ONG d'informer 
les victimes sur la façon dont elles peuvent protéger leurs droits et obtenir l'aide des 
ONG. ' 
Tant le programme STOP que l'initiative DAPHNE peuvent également apporter leur 
soutien à des projets de recherche dans différents domaines de la traite. À ce jour, seules 
quelques études ont évoqué la question de la prévention et plus généralement celle des 
racines du phénomène. Davantage d'attention devrait être donc consacrée à cet aspect à 
l'avenir, y compris les activités axées sur l'aspect "demande" (clients et clients potentiels) 
telles que la prise de conscience accrue et sensibilisation des clients, des campagnes 
d'information sur les droits des femmes, le respect mutuel et l'égalité entre hommes et 
femmes, en ciblant ces actions sur les jeunes. 
La recherche de techniques appropriées, en vue de lutter contre les contenus illicites, 
devrait également être encouragée dans le domaine des nouvelles technologies de 
l'information, telles que Internet, étant donné que celles-ci peuvent être utilisées 
également à des fins illicites par les trafiquants24. 
Action des ONG: 
• Après l'adoption du programme DAPHNE, les ONG devraient faire un 
large usage de cet outil afin de promouvoir l'information et des réseaux 
d'information aux victimes, et de favoriser les bonnes pratiques ainsi que 
la formation. 
Action des États membres et de la Commission: 
• La Commission renforcera, par le biais de sa politique d'information ciblée sur 
les femmes, la sensibilisation au problème de la traite des femmes et 
l'information sur toutes les actions de la Commission visant à combattre ce genre 
de pratiques. 
• La Commission, avec l'accord des États membres, focalisera les orientations 
existantes du programme STOP sur l'information permettant aux victimes de 
savoir comment obtenir de l'aide, sur un travail de recherche plus ciblé 
comprenant des études du profil des clients des prostituées et sur les différents 
intermédiaires dans la chaîne de la traite, afin de définir des projets plus 
opérationnels, notamment en ce qui concerne les systèmes d'échange 
d'informations, et favorisera une coopération plus ciblée en matière de formation. 
L'UE a adopté une stratégie globale en vue d'une auto-réglementation de l'Internet et en matière de 
luttes contre les contenus illicites. Voir en particulier la recommandation du Conseil 098/560/CE du 
24 septembre et la proposition de la Commission en vue d'un plan d'action pour une utilisation plus 
sûre d'Internet. 
• La Commission lancera, via le programme STOP, des études et des recherches en 
vue d'examiner les liens entre le phénomène du tourisme sexuel vis-à-vis des 
enfants et le développement de la traite des très jeunes femmes. 
PARTIE II: SECTEURS SPÉCIFIQUES D'INTÉRÊT 
II.l : IMMIGRATION ET QUESTIONS CONNEXES 
L'expérience acquise à ce jour montre que les questions relatives à l'immigration (telles 
que celles relatives aux visas, permis de séjour provisoire, contrôles d'entrée et séjour sur 
le territoire des États membres) revêtent une extrême importance dans la lutte contre la 
traite des êtres humains. La formation notamment des fonctionnaires chargés de la 
migration tels que ceux des ambassades et des consulats et de ceux qui sont responsables 
de la délivrance de visas, est cruciale. La formation pourrait couvrir des aspects tels que 
les méthodes de communication avec les futurs candidats afin de leur faire prendre 
conscience des risques et des réalités, la détection des faux documents et une 
sensibilisation accrue à l'égard des tactiques et des réseaux éventuels de trafiquants.25 
Action des États membres 
• Démarrer des projets appropriés de formation pour empêcher et combattre la 
traite des femmes dans le domaine de la migration et de la détection de faux 
documents ou de documents falsifiés par le biais des programmes 
appropriés relevant du titre VI (ODYSSEUS et STOP). 
Bien que les développements en matière d'immigration et dans le domaine judiciaire 
soient présentés séparément pour des raisons de clarté ,ii existe des liens étroits entre ces 
deux questions du point de vue de la protection des victimes. 
L'interaction est particulièrement importante entre , d'une part, le besoin d'une politique 
d'immigration s'adaptant à la situation des victimes de la traite et d'autre part ,1a question 
du renforcement de la capacité des tribunaux à condamner les trafiquants; très souvent, 
les victimes sont en situation illégale dans le pays d'accueil et la crainte du rapatriement 
les empêche de coopérer avec les autorités contre les trafiquants.Toute amélioration 
significative dans les poursuites à l'encontre des trafiquants doit conduire les autorités à 
permettre aux victimes de ne pas être automatiquement expulsées du pays d'accueil et à 
leur fournir une assistance judiciaire ainsi qu'une protection adéquate aux fins de leur 
témoignage en justice. 
L'action commune de février 1997 stipule que "chaque État membre veillera à ce que les 
victimes soient, au besoin, à la disposition de la justice de l'État afin de pouvoir 
témoigner dans toute procédure criminelle, ce qui peut impliquer un statut de résidence 
provisoire dans les cas appropriés ". Cette disposition ne fait pas une obligation pour les 
États membres de fournir un permis de séjour temporaire. Certains États membres (tels 
que Belgique, l'Italie, les Pays-Bas) ont en tout cas fourni un cadre juridique ou 
administratif pour une telle possibilité. La Commission est convaincue que davantage 
doit être fait dans ce domaine dans tous les Etats Membres. Dans sa communication de 
La formation dans les méthodes de communication devrait néanmoins éviter de stigmatiser le groupe 
entier de femmes immigrées. 
10 
" '*n!: \i Commission avait soutenu le principe visant à accorder un permis de séjour 
ten^onira dans le cas des victimes disposées à témoigner dans des procès. Elle souhaite 
A rcherf aller un pas plus loin et compte présenter en 1999 une proposition d'action 
légit;- Jv3 dans ce domaine , prenant en compte les expériences récentes tirées des 
dispositions nationales de manière à éviter les risques d'abus éventuels de futurs 
mécanismes. 
Par ailleurs la Commission examinera la question plus générale de l'assistance judiciaire 
aux victimes et des programmes de protection des témoins. Dans le contexte de sa future 
communication pour 1999 sur l'assistance aux victimes, elle incluera des propositions 
pour la situation spécifique des victimes de la traite, étant donné qu'il est crucial d'obtenir 
le soutien et la confiance des victimes afin qu'elles témoignent devant les tribunaux à 
rencontre de leurs persécuteurs. Ceci pourrait impliquer une protection adéquate à la fois 
pour les victimes et leurs familles, leur permettant par exemple de défendre leurs droits 
devant les tribunaux, d'être informé de l'évolution des enquêtes ou d'être aidées à 
retourner dans leur pays d'origine. 
Action de la Commission : 
• Présenter en 1999 une proposition pour une action législative concernant le 
permis de séjour provisoire pour les victimes prêtes à témoigner. 
• Produire en 1999 une communication sur l'assistance aux victimes y 
compris les victimes de la traite. 
II.2: LEGISLATION PENALE ET COOPERATION JUDICIAIRE. 
Les progrès principaux dans ce secteur sont marqués par les dispositions contenues dans 
l'action commune de février 1997 puisque l'objectif principal de cette action commune 
est d'améliorer les dispositions pénales des États membres et leur coopération judiciaire 
dans le contexte de la lutte contre la traite des êtres humains. 
Pour ce qui concerne les mesures à prendre au niveau national, les éléments principaux 
contenus dans cette action commune se présentent comme suit: 
- Incrimination de comportement tel que l'exploitation sexuelle d'une personne à des 
fins lucratives en utilisant la coercition, la tromperie ou l'abus d'autorité ou tout autre 
pression qui ne laissent aucun choix réel à cette personne. 
- Traite des êtres humains à des fins lucratives et en vue de l'exploitation sexuelle 
- Responsabilité adrninistrative ou criminelle des personnes morales. 
- Sanction de ces infractions par des peines efficaces, proportionnelles et dissuasives26 
En ce qui concerne les mesures visant à améliorer la coopération judiciaire : 
Afin d'y inclure des peines corporelles donnant lieu à l'extradition dans le cas des personnes physiques 
, à la confiscation des instruments et du produit des infractions voire la fermeture des établissements 
utilisés ou dont l'utilisation était prévue pour la commission des infractions. 
11 
- Les États membres s'assureront mutuellement la coopération judiciaire la plus large 
possible dans les investigations et les procédures judiciaires concernant les infractions 
que représentent l'exploitation sexuelle et la traite, ainsi que dans l'échange 
d'informations appropriées. 
- Réexamen des réserves visées à l'article 5 de la convention européenne de 1959 sur 
l'assistance mutuelle concernant l'éventuelle condition de la double criminalité, la 
gravité de l'infraction, etc. dans la perspective de mesures répressives comme par 
exemple la recherche et la saisie. 
- Commissions rogatoires à traiter! aussi rapidement que possible et information de l'État 
membre demandeur de l'état d'avancement de l'enquête. 
- Transmission directe des demandes d'aide entre autorités localement compétentes le 
cas échéant. 
Les États membres doivent réexaminer leur législation et au besoin la modifier pour la fin 
de 1999. Un engagement politique a été atteint néanmoins lors du Conseil informel 
"Justice et affaires intérieures" d'octobre 1998 afin d'accélérer cette initiative. 
L'un des principaux problèmes réside, semble-t-il, dans le fait que dans la plupart des 
États membres la législation n'aborde pas spécifiquement les questions de l'exploitation 
sexuelle des femmes ayant fait l'objet de la traite.27 
La Commission croit néanmoins qu'il est préférable de présenter des actions 
complémentaires appropriées dans le domaine de la législation pénale et de la 
coopération judiciaire,après 1' évaluation par le Conseil de la mise en oeuvre par les Etats 
membres de leurs obligations au titre de l'action commune de février 1997. 
En outre, la Commission est convaincue qu'il est important que les États membres 
encouragent activement la rédaction du protocole des NU relatif à la traite des êtres 
humains, afin de permettre la coopération au niveau mondial28. 
Action des États membres 
• Coordonner correctement entre eux leurs positions en ce qui concerne le 
protocole à venir des NU relatif à la traite des êtres humains, en vue 
d'harmoniser les dispositions de ce protocole ou du moins d'assurer la 
compatibilité avec les instruments de l'UE, notamment avec l'action 
commune de février 1997. 
H.3: COOPÉRATION POLICIÈRE 
Dans le cadre du programme STOP une étude de l'Université d'Athènes , de 1998, relative aux 
pratiques législatives et judiciaires dans les Etats membres , a démontré que les situations juridiques 
dans les Etats membres accusent des divergences importantes. 
Voir les conclusions du Conseil du 5 octobre 1998 demandant que les États membres adoptent des 
positions communes à la fois en ce qui concerne la convention des NU sur la lutte contre le crime 
international organisé et les protocoles connexes. 
12 
"'T-'Î ;W premier? communicat«rn. la Commission a souligné la nécessité d'améliorer la 
• ^.\-J2^V % i inimi&tionale entre les autorités policières afin d'agir en priorité contre les 
I'\^ZJ( » Hrniîîi•,iî, organisés qua ont des connexions internationales. Toutefois., les 
•'••'.r, j5 p^î'ciù'es pour êtr: en mesure d'opérer efficacement, doivent également 
hspeser de pouvoirs d'in ventilation appropriés.29 Plusieurs États membres ont déjà créé 
des unités qui se spécialisent dans la lutte contre la traite des femmes. 
En outre, dans le domaine de la coopération internationale, le mandat de l'unité drogues 
Europoî (EDU) a été étendu en septembre 1996 afin d'inclure la traite des êtres humains 
et il a également été demandé que soit établi un répertoire des compétences spécialisées 
(une liste de points de contact à des fins de répression).L'unité drogues Europol a 
commencé à échanger, par le canal des agents de liaison des États membres, basés à La 
Haye, des informations sur la traite des êtres humains.30 Dans son programme de travail 
pour 1999 elle a clairement manifesté son intention d'accorder une priorité élevée à cette 
matière, mentionnant notamment les initiatives suivantes: 
- Entreprendre une analyse des grandes tendances de la traite des êtres humains et une 
sélection des objectifs afin de commencer à soutenir des enquêtes communes visant à 
lutter contre les principales organisations criminelles dans ce domaine 
- Lancer un projet relatif à la situation dans les États candidats impliquant tous les 
acteurs intéressés (ONG, sociaux, judiciaires, policiers et autorités chargées de 
l'immigration) notamment en vue d'échanger des informations et des renseignements. 
- Procéder à une mise à jour de son manuel sur les techniques et les méthodes policières 
et les bonnes pratiques (en liaison avec le manuel d'Interpol) 
- Développer un programme de formation sur la traite des êtres humains 
- Etablir un rapport général sur la situation au sein de l'UE comme base d'action à venir 
de l'UE dans ce domaine de la criminalité.. 
Action des États membres, d'Europol et de la Commission: 
• Les États membres devraient examiner l'opportunité de créer des unités 
spécialisées ou des unités de coordination dans la lutte contre la traite des 
êtres humains. 
• Europol devrait être encouragé à approfondir des relations de travail avec 
Interpol sur cette question. 
L'action commune de février 1997 demande spécifiquement que les Etats membres accordent des 
pouvoirs et des techniques d'investifgation appropriés dans la perspective de recherches et de 
poursuites efficicaces.Dans sa première communication , la Commission a également proposé aux 
Etats membres d'envisager la création d'unités policières spécialisées et /ou de point de contact unique. 
L'unité drogues Europoî a aussi accueilli en mars et octobre 1998 deux réunions d'experts sur la traite 
des êtres humains à la Haye avec des représentants des Etats membres et des organisations non 
gouvernementales.au cours de la réunion d'octobre des représentants des Etats candidats à l'adhésion 
étaient également présents. 
13 
• La Commission procédera à la promotion, par le biais du programme 
STOP, de la formation et l'échange de compétences pour les autorités 
policières chargées de la lutte contre la traite, notamment les autorités 
spécialisées dans la traite des femmes, tout en assurant la coordination 
avec Europol afin de développer dess approches complémentaires sur les 
questions de formation. 
II.4: ASSISTANCE SOCIALE AUX VICTIMES ET QUESTIONS D' EMPLOI 
Une assistance sociale spécifique pour les victimes de la traite et des contrôles 
administratifs plus stricts des conditions de travail dans certaines activités sont des 
éléments importants dans la lutte contre la traite. Cependant, pour changer les attitudes 
de la société envers l'exploitation sexuelle des femmes, des mesures préventives à long 
terme sont cruciales.Le rôle des Etats membres est essentiel à cet égard.La Communauté, 
peut quant à elle, mettre à disposition le recours à des programmes européens spécialisés 
dans le domaine social et de celui de l'éducation. Elle peut par ailleurs apporter un 
soutien global à travers ses politiques existantes et les instruments financiers mis en place 
pour combattre le racisme,et promouvoir l'égalité des chances entre les femmes et les 
hommes31, le respect mutuel entre les sexes et le respect des droits humains et de la 
dignité humaine. 
11.4. a: Assistance sociale aux victimes 
Les victimes de la traite des femmes à des fins d'exploitation sexuelle sont généralement 
recrutées dans des milieux sociaux vulnérables à la fois du point de vue matériel et 
psychologique.Elles ont subi, dans tous les cas, des traumatismes physiques et/ou 
psychologiques profonds pendant la durée de leur exploitation et certaines souffrent 
toujours de problèmes de santé. Il est donc primordial d'aider ces victimes, une fois 
qu'elles sont en contact avec les ONG et les services sociaux, à reconstruire à la fois leur 
santé et leur identité personnelle en leur apportant une aide appropriée. 
Une telle assistance sociale, comme l'a notamment souligné la déclaration ministérielle 
de La Haye, doit consister à fournir non seulement des refuges sûrs (centres d'accueil et 
de réadaptation) pour protéger les victimes de Jeurs exploiteurs, mais aussi des soins 
médicaux, sociaux et psychologiques confidentiels ainsi qu'une assistance juridique.Une 
nouvelle aide s'impose aussi sous forme de réintégration et de formation professionnelle 
ou de rapatriement dans le pays d'origine 
La Commission est convaincue conformément aux vues du Parlement européen 32de la 
nécessité d'une assistance sociale aux victimes par le biais notamment des ONGs.33.Ces 
Programme d'action communautaire à moyen terme sur l'égalité des chances entre les femmes et les 
hommes ( 1996-2000) 
Colombo Svevo Rapport de janvier 1996 
Il est à noter que la plupart des ONGs sont spécialisées non seulement dans les soins à apporter aux 
femmes victimes de la traite mais qu'elles s'esasploèent également à fournir de l'aide et des informations 
sur des apects variés de la prostitution! voir I» teste ,»pn exhaustive des ONGs dans les Etats membres 
en annexe 3 du document de travail des services' < SEC ( 1998) 2160). 
.••i-uris^ oiis ont démontré leur capacité pour concevoir des moyens novateurs propres à 
*s,/vidre ?tà venir en aide mix victimes d'exploitation sexuelle. Elles ont commencé à se 
•'î'jctjre* et à coopérer au niveau européen. Pourtant l'aide publique est souvent 
"*"'ST;ffIsarte tant au niveau national que régional.Au niveau européennes programmes 
ce rnmuîi autaires variés contribuent à l'assistance sociale des victimes de la traite , même 
si c^hx ci ne sont pas spécifiquement conçus pour s'adresser aux victimes de la traite et 
ne peuvent, dès lors, être considérés comme un substitut à l'action des Etats Membres. 
Notamment, le programme INTEGRA qui cherche à promouvoir l'intégration 
professionnelle des groupes les plus menacés sur le marché du travail, a soutenu des 
projets par des partenariats entre les pouvoirs publics, les ONG, les PME, les partenaires 
sociaux et les associations. 
Le programme "Prévention du SIDA et d'autres maladies transmissibles...", et le 
programme "Promotion de la santé ... dans le domaine de la santé publique", ont été 
également considérés comme des programmes utiles en vue d'aider les victimes de la 
traite des femmes. 
La Commission a organisé en février 1998 un séminaire dans le cadre du programme de 
formation professionnelle LEONARDO DA VINCI. L'objectif de ce séminaire (intitulé 
"Moyens de promouvoir la réintégration des femmes victimes de la traite des êtres 
humains") était d'identifier les besoins de formation des victimes et des personnes 
responsables de leur orientation sociale et de leur formation professionnelle ainsi que 
d'établir des réseaux. Ce séminaire a aidé les acteurs intéressés à formuler des 
propositions de projets spécifiques. Ces propositions sont en cours de sélection. 
En outre, la Commission, dans le cadre de l'initiative DAPHNE (lancée en mai 1997; voir 
également PARTIE I/I.2 ci-dessus) a soutenu un certain nombre de projets transnationaux 
novateurs dans le domaine de la réadaptation et de la réinsertion des victimes. Par 
exemple, elle a encouragé le développement de WAVE 1998 (Femmes contre la violence 
en Europe) et notamment l'élaboration d'une banque de données, disponible sur CD-
ROM et sur Internet, fournissant des informations sur les centres de réadaptation pour les 
victimes de la violence, y compris la traite des femmes dans l'Union européenne et dans 
certains pays candidats34 
Action des ONG: 
• Développer davantage la coopération avec l'appui de DAPHNE entre elles 
et la mise en réseau européen en général. 
Actions des États membres: 
• Soutenir les centres d'accueil et de réadaptation si de tels centres font défaut. 
• Continuer à apporter une aide aux programmes locaux et nationaux de 
formation du personnel social et de santé. 
Actions de la Commission: 
34 Voir aussi l'annexe 1 du document de travail des services de la Commission SEC( 1998)2160. 
15 
• Informer les groupes cibles concernés sur les possibilités de recours au 
programme INTEGRA , au programme LEONARDO DA VINCI et aux 
programmes communautaires de santé . 
• Encourager, comme le propose le futur programme pluriannuel DAPHNE 
(2000-2004), l'extension de l'aide aux ONG afin de leur permettre 
également de diversifier leurs activités, par exemple dans le domaine du 
conseil juridique aux victimes. 
il A b: Emploi et questions connexes 
La Commission a identifié dans sa première communication qu'il était important que les 
États membres concentrent leur attention sur les conditions de travail des filles au pair, 
des employées des bars et dancings ainsi que des employées des sex shows et salons de 
massage. Elle a également recommandé aux États membres d'assurer une coordination 
efficace entre les services d'inspection sociale et de santé et les services de police dans le 
but d'identifier et d'aider les victimes. A la connaissance de la Commission, les États 
membres n'ont donné aucune suite à ces recommandations bien qu'ils aient certains 
moyens de soumettre les employeurs à des contrôles. La Commission estime en outre 
qu'il serait utile que les États membres revoient leurs dispositions légales et contrôles 
administratifs existants ainsi que les conditions de fonctionnement des agences 
matrimoniales et des activités d'escorte, ces services étant parfois utilisés pour couvrir les 
activités des trafiquants. 
Actions des États Membres: 
• Assurer une coordination efficace entre les services d'inspection sociale et 
, de santé et les services de police 
• Revoir les dispositions légales et les contrôles administratifs existants 
ainsi que les conditions d'exercice des activités susmentionnées 
Action de la Commission: 
• Mener une étude comparative en 1999 sur les dispositions légales et les 
pratiques se rapportant aux activités susmentionnées. 
PARTIE III: COOPÉRATION AVEC LES PAYS TIERS 
Les effets réels à long terme des différentes initiatives entreprises dans TUE et au niveau 
national et régional , bien qu'indispensables ,se verraien condidérabîement réduits si les 
mesures prises n' étaient pas appuyées par des actions de grande envergure dans les pays 
d' origine de la traite et de ceux de transit. Ceci implique que les pouvoirs publics de ces 
pays accordent une priorité plus élevée à cette question. Les principaux facteurs qui 
incitent les femmes à écouter les fausses promesses des recruteurs et à prendre îe risque 
d'être victimes de la traite des êtres humains, sont évidemment liés à la pauvreté, au 
chômage et au manque de perspectives dans leur pays d'origine. L'aggravation de la 
situation économique de ces pays a eu une incidence directe sur le flux de traite des 
16 
femmes33. Le manqua de formation scolaire et la discrimination sexuelle sont également 
d'importantes causes de ce phénomène. Les objectifs clés de la politique communautaire 
de coopération au développement comprennent la lutte contre la pauvreté, la promotion 
des droits de l'homme, l'intégration de la dimension d'égalité entre les genres dans toutes 
les politiques, la démocratie, et le développement durable. Cette approche pourrait aussi 
être complétée par la promotion de certains projets-pilotes (tels que des campagnes 
d'information) dans le domaine de la lutte contre la traite des femmes36 
Comme indiqué dans l'introduction générale, les récentes tendances en ce qui concerne la 
traite des femmes montrent que le flux traditionnel des régions du tiers monde s'est 
maintenu, tandis qu'une forte augmentation des femmes exploitées dans l'UE et 
provenant des pays candidats d'Europe centrale et orientale et des nouveaux États 
indépendants se produisait ces dernières années. 
Les instruments déjà utilisés dans les programmes de coopération avec les autorités 
gouvernementales ou pour soutenir les ONG locales et la société civile (particulièrement 
ceux qui concernent les droits de l'homme, les politiques d'égalité entre les sexes et 
l'accès â ia justice) devraient être davantage développés avec tous les pays d'origine 
importants. Une attention particulière devrait-elle être accordée au soutien de la 
coopération avec les pays candidats dans le cadre du processus d'adhésion à l'Union 
III.l; EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE ET NEI -
Dans !'©xamen des résultats obtenus jusqu'ici par la coopération entre l'Union européenne 
et les pays candidats dans la lutte contre la traite des femmes, trois types d'actions 
doivent être distingués : 
- Tout d'abord, des actions de soutien de l'amélioration des structures administratives 
générales dans des. secteurs clés tels que la police et les instances judiciaires. Sans 
structures appropriées pour enquêter sur toutes les organisations criminelles et les 
réprimer, celles-ci poursuivront leurs activités illicites y compris la traite des femmes. 
Depuis ia première communication, beaucoup de progrès ont été réalisés dans la 
stratégie de préadhésion dans ce domaine. Les "partenariats pour l'adhésion" de mars 
1998 attachent une grande importance au développement des capacités administratives 
et judiciaires des pays candidats37.et identifient les priorités propres à chaque pays , y 
compris la nécessité de lutter contre le crime organisé. 
La justice et les affaires intérieures est un domaine prioritaire pour tous les pays 
PECOS dans le cadre de ce renforcement des capacités administratives et 
35 De même, évidemment, que sur le flux général d'immigrants clandestins à la recherche d'un emploi à 
l'étranger. 
36 II serait utile d'associer ici les délégations de la Commission et les ambassades et consulats des États 
membres de l'UE. 
37 Quelque 30% des ressources de PHARE seront consacrées à des activités de développement des 
capacités administratives et judiciaires. 
17 
judiciaires.Les projets de jumelage entre les administrations des États membres et des 
pays candidats démarreront en 1999. Un nombre important de projets sélectionnés 
dans ce domaine contribueront à l'efficacité de la lutte conte le crime organisé et la 
traite des femmes38. En outre, en 1999, la Commission soutiendra la formation des 
forces de police des pays candidats par le biais de l'Association des écoles de police 
européennes (AEPE). L'un des modules de formation est spécifiquement consacré à la 
lutte contre la traite des êtres humains. 
La Commission examine actuellement la possibilité, par le biais du programme 
TACIS, d'améliorer les capacités administratives et judiciaires des Nouveaux Etats 
indépendants. 
Deuxièmement, des actions soutenant la création et le développement d'ONG 
spécialisées dans la lutte contre la traite des êtres humains;Ces organisations 
complètent le rôle des pouvoirs publics par des activités en matière de prévention59de 
la traite et d'assistance. 
Les programmes PHARE et TACIS pour la démocratie ont financé également 
plusieurs projets de "Prévention de la traite des femmes" .Ils étaient axés sur la mise au 
point de campagnes de prévention, l'apport d'une aide sociale, médicale et 
psychologique aux victimes de la traite des femmes, la mise au point de programmes 
complets conçus pour réintégrer ces victimes dans la société et/ou dans le pays 
d'origine, par la formation professionnelle, l'assistance juridique, et le développement 
de l'enseignement des droits de l'homme.En particulier ,"La Strada", a notamment 
développé ses activités en Pologne et en République tchèque. Des extensions sont 
actuellement en cours dans d'autres pays dont l'Ukraine et la Bulgarie. L'une des 
actions récentes les plus réussies de La Strada a été la campagne d'information menée 
en Pologne, en parallèle avec la campagne IOM en Ukraine40. Ces campagnes ont 
produit des résultats importants par une sensibilisation accrue des groupes cibles et du 
public en général. Elles ont également stimulé la constitution de nouveaux réseaux et 
partenariats et ont eu des effets de déclenchement de projets de nouvelles législations 
et de formation de structures permanentes au sein des administrations nationales pour 
lutter contre la traite des femmes. 
Afin d'aider les ONG locales à constituer des partenariats avec les ONG occidentales 
pour la lutte contre la violence, la Commission a proposé d'ouvrir le futur programme 
9 projets sont consacrés au renforcement des structures judiciaires, 8 projets aux contrôles aux 
frontières et à l'immigration, 4 projets à la formation des polices et 1 projet à la lutte contre le crime 
organisé. 
Les informations sur les risques de traite des êtres humains fournies par le biais des écoles et des 
universités sont un important élément de la politique de prévention dans les pays d'origine de la traite. 
Il importe également de fournir une formation et des méthodes adéquates aux milieux pédagogiques. 
Le programme SOCRATES (également ouvert désormais aux pays candidats) pourrait fournir un 
soutien à des méthodes pédagogiques appropriées et à la diffusion des bonnes pratiques. 
Ces campagnes jumelées de "prévention" ont été organisées de mars à juin 1998 dans le cadre du 
Nouvel Agenda Transatlantique. Les États-Unis ont fourni les fonds pour la campagne en Ukraine, 
tandis que l'Union européenne a fourni, via PHARE démocratie, des fonds pour la campagne en 
Pologne. D'autres campagnes de prévention doivent être lancées l'an prochain dans d'autres pays 
d'Europe centrale et orientale. 
18 
DAPHNE à tous les pays candidats. 
En ce qui concerne les nouveaux États indépendants, les associations ont éprouvé des 
difficultés (à la fois d'ordre matériel et dues au manque de soutien officiel) à structurer 
leurs activités de lutte contre la traite des femmes. 
Troisièmement, des actions de soutien de projets de coopération associant les 
responsables (principalement des services publics) des États membres de l'UE et des 
pays candidats intervenant dans la lutte contre la traite des femmes (juges, procureurs, 
police, fonctionnaires, services publics chargés de l'immigration et des contrôles aux 
frontières, etc). Afin de promouvoir cette coopération la Commission proposera 
l'ouverture du programme STOP à tous les pays candidats à partir de l'an 2000. 
Actions de la Commission: 
• Encourager l'ouverture du programme STOP aux pays candidats d' Europe 
centrale et orientale. 
• Continuer à faire usage du programme PHARE afin d'améliorer,en ligne 
avec l'acquis de l'Union, le cadre juridique, les capacités structurelles et les 
ressources humaines dans le domaine de la justice et des affaires intérieures 
de façon à s'attaquer plus efficacement au crime organisé en général et à la 
traite des êtres humains en particulier. 
• Poursuivre le soutien à des projets concrets de lutte contre la traite des 
femmes par le biais du programme PHARE démocratie. 
• Promouvoir les possibilités de sensibilisation et d'éducation parmi les 
victimes potentielles dans le cadre des programmes Socrates et Jeunesse 
pour l'Europe. • 
Actions de l'UE, du Conseil et d© îa Commission: 
• Adopter le programme DAPHNE et ses dispositions pour l'ouvrir aux pays 
candidats. 
• Continuer à recourir aux groupes d'experts existants associant l'UE et les 
pays candidats ou comprenant des pays candidats (tels que le groupe de 
travail pour la mise en œuvre du pacte de préadhésion sur le crime organisé 
et le groupe d'experts sur les drogues et le crime organisé), afin d'encourager 
la coopération en matière de lutte contre la traite des êtres humains, dont la 
traite des femmes41. 
4! Une réunion spécifique du groupe d'experts sur les drogues et le crime organisé (associant tous les 
États membres de l'UE, les pays candidats et la Norvège) a eu lieu à Bruxelles le 13 novembre 1998 
afin d'évaluer des mesures pratiques de développement de la coopération policière et judiciaire dans ce 
domaine, y compris une éventuelle coopération ultérieure avec Europol. 
19 
• Promouvoir dans le cadre du dialogue sur les questions de crime organisé 
qui s'engage avec les NEI, et notamment avec la Russie et l'Ukraine 
l'échange d'informations sur la traite des femmes. 
m.2: COOPÉRATION AVEC LES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 
Les programmes communautaires existants de coopération avec les pays en voie de 
développement s'attaquent aux causes premières de la traite des femmes, telles que la 
pauvreté et le chômage. 
En ce qui concerne la coopération avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du 
Pacifique(ACP), une importance accrue a été accordée, dans le cadre de la convention de 
Lomé IV, à la défense des droits de la femme et à la promotion d'actions spécifiques 
contribuant à associer les femmes aux principales activités dans le domaine du 
développement42. Cela se reflète également dans le mandat donné à la Commission par ie 
Conseil en juin 1998 pour les négociations avec les ACP en vue du nouveau partenariat. 
Le Fonds européen de développement n'a cependant pas encore été suffisamment 
mobilisé en faveur de projets spécifiques tels que l'amélioration de la législation, la 
formation judiciaire et policière à la lutte contre la traite des femmes, et les actions de 
prévention et de sensibilisation. La Commission souhaite également réitérer sa 
suggestion de promouvoir le dialogue sur ces questions avec les pays ACP en mettant en 
place un rapporteur ACP qui pourrait engager un tel dialogue lors de la prochaine 
assemblée paritaire. 
La coopération avec les pays asiatiques, latino-américains et méditerranéens 
(ALA/MED) s'est fondée sur une approche semblable à celle qui a été suivie pour les 
pays ACP, à savoir promouvoir la défense des droits de la femme et favoriser une action 
de développement spécifique qui associe les femmes. Les programmes financés par la 
Communauté se sont principalement concentrés sur les communautés pauvres et 
défavorisées des zones urbaines, ou les femmes sont le plus susceptibles d'être victimes 
d'exploitation sexuelle et de tomber aux mains des trafiquants. Aucun projet spécifiique 
n'a toutefois été financé dans le domaine de la traite des femmes proprement dit, 
Action de la Communauté et des États membres : 
• Soutenir des projets de recherche et des projets pilotes qui seront conçus en 
collaboration avec les ONG, les États membres de l'UE et les organisations 
internationales dans le domaine de la formation, de la prévention et de la 
sensibilisation et qui se dérouleront dans les pays ACP/ALA/MED. 
Actions de la Commission : 
Voir notamment l'engagement de la Commission en faveur du renforcement de la société civile et de 
la participation des femmes au processus de démocratisation et de développement, dans sa 
communication sur les enjeux du partenariat entre l'UE et les ACP ; COM (98) final 146. ïl y est 
expressément fait mention de la fourniture aux femmes d'informations sur leurs droits ainsi que de 
l'accès aux instances judiciaires et aux services sociaux. 
20 
® Mobiliser les instruments financiers de coopération existants en faveur de 
projets pilotes spécifiques dans le domaine de la lutte contre la traite des 
femmes dans le cadre des lignes budgétaires appropriées43. Ces projets 
devraient encourager les partenaires à utiliser les ressources affectées à la 
coopération. 
CONCLUSIONS 
Dans sa première communication de novembre 1996, la Commission a proposé une 
approche multidisciplinaire et "transpilier" afin de mobiliser tous les instruments dont 
Î'UE dispose en vertu du Traité (à la fois dans le contexte communautaire et dans le 
troisième pilier de la justice et des affaires intérieures). La présente communication 
propose d'aller un pas plus loin en mettant au point des stratégies et des mesures visant à 
couvrir les différentes étapes de la chaîne du crime organisé et à faire participer tous les 
acteurs à la lutte contre la traite des femmes. 
La Commission est consciente que la mise en œuvre de cet ambitieux éventail d'actions 
représente un véritable défi pour protéger la société et les, droits de la femme contre les 
trafiquants. 
Lignes budgétaires "Démocratisation", "Femmes et développement", "Cofinancement avec les ONG", 
"Coopération décentralisée", "Lutte contre le Sida", "Lutte contre les drogues", "Démographie". 
21 
ANNEXE 
LISTE COMPLÈTE DES ACTIONS PROPOSÉES PANS LA 
COMMUNICATION 
PARTIE I; RÉALISATIONS ET AUTRES INITIATIVES SUR LES QUESTIONS 
INTERDISCIPLINAIRES 
I.I.: COOPÉRATION ET COORDINATION 
I.l.a: À l'intérieur et entre les États membres de PU 
I.l.b: Avec les organisations internationales on régionales et d'antres partenaires de 
pays tiers 
Action des États membres et de la Commission: 
• Promouvoir la coordination et participer étroitement aux travaux dans le cadre des 
organisations internationales et régionales. 
• Élaborer des projets communs entre la Commission et les organisations 
internationales et régionales. 
Action de PUE et de la Commission: 
• Organiser et soutenir d'autres campagnes de prévention avec les États-Unis dans les 
pays d'origine tiers et/ou de transit 
1.2: INFORMATIONS, DONNÉES, TRAVAIL DE RECHERCHE ET FORMATION 
Action des ONG: 
• Après l'adoption du programme DAPHNE, les ONG devraient faire un large usage 
de cet outil afin de promouvoir l'information et des réseaux d'information aux 
victimes, et de favoriser les pratiques les meilleures ainsi que la formation. 
Action des États Membres et de la Commission: 
• Par le biais de sa politique d'information ciblée sur les femmes, la Commission 
renforcera la sensibilisation au problème de la traite des femmes et l'information sur 
les actions de la Commission visant à combattre ce genre de pratiques. 
• La Commission, avec l'accord des États Membres, recentrera les orientations 
existantes du programme STOP sur l'information permettant aux victimes de savoir 
comment obtenir de l'aide, sur un travail de recherche plus ciblé comprenant des 
études du profil des clients des prostituées et sur les différents intermédiaires dans la 
chaîne de la traite, afin de définir des projets plus opérationnels, notamment en ce qui 
concerne les systèmes d'échange d'informations, et favorisera une coopération plus 
ciblée en matière de formation. 
<&. 
• La Commission lancera via le programme STOP des études et des recherches en vue 
d'examiner les liens entre le phénomène du tourisme sexuel vis-à-vis des enfants et le 
développement de la traite des très jeunes femmes. 
PARTIE H: SECTEURS SPÉCIFIQUES D'INTÉRÊT 
II. 1: IMMIGRATION ET QUESTIONS CONNEXES 
Action des États Membres : 
• Lancer des projets appropriés de formation pour empêcher et combattre la traite des 
femmes dans le domaine de la migration et de la détection des documents faux ou 
falsifiés par le biais des programmes appropriés du titre VI (ODYSSEUS et STOP). 
Action de la Commission : 
• Présenter en 1999 une proposition pour une action législative concernant le permis de 
séjour provisoire pour les victimes prêtes à témoigner. 
H Produire en 1999 une communication sur l'assistance aux victimes y compris les 
victimes de la traite. 
IL2: LEGISLATION PENALE ET COOPERATION JUDICIAIRE 
Action des États Membres: 
m Coordonner correctement entre eux leurs positions en ce qui concerne le protocole à 
venir des NU relatif à la traite des êtres humains, en vue d'harmoniser les 
dispositions de ce protocole ou du moins d'assurer la compatibilité avec les 
instruments de l'UE, notamment avec l'action commune de février 1997. 
II.3: COOPÉRATION POLICIÈRE 
Action des États Membres, d'Europol et de la Commission: 
a Les États membres devraient examiner l'opportunité de créer des unités spécialisées 
ou des unités de coordination dans la lutte contre la traite des êtres humains. 
a Europol devrait être encouragé à approfondir les relations de travail avec Interpol sur 
cette question. 
• La Commission devrait promouvoir, par le biais du programme STOP, la formation 
et l'échange de compétences pour les autorités policières chargées de la lutte contre 
la traite, notamment les autorités spécialisées dans la traite des femmes, tout en 
assurant la coordination avec Europol afin de développer des approches 
complémentaires sur les questions de formation. 
M 
II.4: ASSISTANCE SOCIALE AUX VICTIMES ET AUX QUESTIONS 
D'EMPLOI 
II.4. a: Assistance sociale aux victimes 
Action des ONG: 
• Développer davantage la coopération entre elles et la mise en réseau européen en 
général. 
Actions des États Membres: 
" Soutenir les centres d'accueil et de réadaptation quand de tels centres n'existent pas 
encore. 
• Continuer à apporter une aide aux programmes locaux et nationaux de formation du 
personnel social et de santé. 
Actions de la Commission: 
• Informer les groupes cibles concernés sur les possibilités de recours au programme 
INTEGRA, au programme LEONARDO DA VINCI et aux programmes 
communautaires de santé. 
• Encourager, comme le propose le futur programme pluriannuel DAPHNE (2000-
2004), l'extension de l'aide aux ONG afin de leur permettre également de diversifier 
leurs activités, par exemple dans le domaine du conseil juridique aux victimes. 
II.4. b: Emploi et questions connexes 
Actions des États membres: 
• Assurer une coordination efficace entre les services d'inspection sociale et de santé et 
les services de police. 
• Revoir les dispositions légales et les contrôles administratifs existants ainsi que les 
conditions d'exercice des activités susmentionnées. 
Action de la Commission: 
• Mener une étude comparative en 1999 sur lés dispositions légales et les pratiques se 
rapportant aux activités sus-mentionnées. 
PARTIE m; COOPÉRATION AVEC LES PAYS TIERS 
III. 1 : EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE ET NEI 
Actions de la Commission: 
• Encourager l'ouverture du programme STOP aux pays candidats d'europe centrale et 
orientale. 
• Continuer à faire usage du programme PHARE afin d'améliorer, conformément à 
l'acquis, le cadre juridique, les capacités structurelles et les ressources humaines dans 
le domaine de la justice et des affaires intérieures de façon à s'attaquer plus 
•cM 
efficacement au crime organisé en général et à la traite des êtres humains en 
particulier. 
a Poursuivre le soutien à des projets concrets de lutte contre la traite des femmes par le 
biais du programme PHARE démocratie. 
• Promouvoir les possibilités de sensibilisation et d'éducation parmi les victimes 
potentielles dans le cadre des programmes Socrates et Jeunesse pour l'Europe. 
Actions de l'UE, du Conseil et de la Commission: 
• Adopter le programme DAPHNE et ses dispositions pour l'ouvrir aux pays 
candidats. 
• Continuer à recourir aux groupes d'experts existants associant l'UE et les pays 
candidats ou comprenant des pays candidats (tels que le groupe de travail pour la 
mise en œuvre du pacte de préadhésion sur le crime organisé et le groupe d'experts 
sur les drogues et le crime organisé), afin d'encourager la coopération en matière de 
lutte contre la traite des êtres humains, dont la traite des femmes. 
• Promouvoir l'échange d'informations sur la traite des femmes, dans le cadre du 
dialogue sur les questions de crime organisé qui s'engage avec les NEI, et notamment 
avec la Russie et l'Ukraine. 
III.2: COOPÉRATION AVEC LES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 
Action de la Communauté et des États Membres : 
• Soutenir des projets de recherche et des projets pilotes qui seront conçus en 
collaboration avec les ONG, les États Membres de l'UE et les organisations 
internationales dans le domaine de la formation, de la prévention et de la 
sensibilisation et se dérouleront dans les pays ACP/ALA/MED. 
Actions de la Commission : 
• Mobiliser les instruments financiers de coopération existants en faveur de projets 
pilotes spécifiques dans le domaine de la lutte contre la traite des femmes dans le 
cadre des lignes budgétaires appropriées. Ces projets devraient encourager les 
partenaires à utiliser les ressources affectées à la coopération. 
jr 
ISSN 0254-1491 
COM(98) 726 final 
DOCUMENTS 
FR 06 05 04 16 
N° de catalogue : CB-CO-98-760-FR-C 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg