FR Journal officiel de l’Union européenne C 339/49

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz et abrogeant la directive 2004/67/CE»

COM(2009) 363 final – 2009/0108 (COD)

(2010/C 339/11)

Rapporteur: M. SANTILLÁN CABEZA

Le 4 septembre 2009, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil européen a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz et abrogeant la directive 2004/67/CE»

COM(2009) 363 final.

Le 29 septembre 2009, le Bureau du Comité a chargé la section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information» de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 459e session plénière des 20 et 21 janvier 2010 (séance du 20 janvier 2010) de nommer M. SANTILLÁN CABEZA rapporteur général, et a adopté le présent avis par 173 voix pour et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le remplacement de la réglementation actuelle afin de garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel s'inscrit dans le cadre d'un ensemble de mesures d'urgence adoptées en réaction aux graves conséquences des ruptures d'approvisionnement.

1.2 Le CESE accueille favorablement la proposition de règlement visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel de l'UE.

1.3 L'instrument juridique choisi en remplacement de la directive 2004/67/CE concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel (1) est approprié car il permet une plus grande rapidité et uniformité d'application. Compte tenu de l'urgence et de la gravité du problème, les responsables doivent veiller à ce que les mesures soient mises en œuvre le plus rapidement possible afin d'éviter toute rupture d'approvisionnement.

1.4 Le CESE évalue positivement le fait que la proposition définisse les actions à entreprendre par les autorités responsables (infrastructures, mesures préventives et plans d'urgence en situation de crise) et réduise ainsi la marge discrétionnaire laissée par la directive de 2004.

1.5 L'attribution des compétences n'étant pas définie avec suffisamment de précision dans la proposition de la Commission, le Comité propose de distinguer clairement les compétences relevant des autorités publiques (Commission et autorités compétentes nationales) de celles imparties aux entreprises et aux entités privées.

1.6 Le CESE attire l'attention sur les droits des consommateurs, insuffisamment pris en compte dans le règlement, en ce qui concerne des aspects tels que la répercussion du coût des mesures sur la tarification, la clarification des concepts de «ménages» et de «clients protégés», le droit à l'information dans les situations d'urgence, etc.

1.7 Comme indiqué au paragraphe 5.3, il y a lieu de prévoir des sanctions à l'encontre des États membres qui ne se conforment pas aux obligations en matière de sécurité d'approvisionnement.

1.8 Le CESE préconise de prévoir une protection spéciale pour les ménages et les petits consommateurs de gaz dans les situations d'urgence.

1.9 Le CESE estime que tous les fournisseurs de services doivent être pareillement responsables – suivant leurs capacités respectives – en ce qui concerne l'approvisionnement, sans qu'aucune exception ne soit admise.

1.10 Les projets de gazoducs alternatifs (tels que Nord Stream et Nabucco) représenteront des solutions durables à moyen et à long terme. Mais en attendant que les mesures prévues par la proposition de règlement soient pleinement opérationnelles, il convient d'adopter des mesures préventives pour éviter une répétition de la crise de janvier 2009.

1.11 Le CESE souligne l'importance de mettre en œuvre au plus vite les mesures prévues par le troisième paquet énergétique, parmi lesquelles l'instauration de plans d'action nationaux pour l'énergie destinés à lutter contre la «pauvreté énergétique», l'indépendance des autorités de régulation et la protection des usagers vulnérables.

1.12 Le CESE fait valoir l'opportunité d'ouvrir un débat sur la libéralisation du marché de l'énergie, jusqu'ici une politique centrale de l'UE, eu égard au fait qu'elle n'a pas rempli l'objectif visé de diversification des sources d'approvisionnement et de garantie de la sécurité d'approvisionnement. La libéralisation a en outre entraîné la perte d'un grand nombre d'emplois qualifiés.

1.13 Il importe de souligner que l'efficacité de la proposition de règlement ainsi que celle des autres mesures adoptées dépendra dans une large mesure de la solidarité et de la volonté de coopération entre les États membres de l'UE.

1.14 Il importe également de renforcer les pouvoirs de la Commission quant à la coordination des mesures adoptées dans les situations d'urgence, de manière à éviter les décisions unilatérales susceptibles d'affaiblir la position de l'UE vis-à-vis des pays tiers.

2. Motif de la proposition de règlement

2.1 Le gaz représente un quart de toute l'énergie consommée dans l'UE. 58 % de ce gaz est importé. 42 % du gaz importé provient de Russie, et près de 80 % des importations européennes de gaz russe transitent par l'Ukraine (quelque 300-350 millions de mètres cube par jour). Parmi les huit nouveaux États membres européens de l'Est, les importations en provenance de Russie avoisinent en moyenne les 77 % (document de travail des services de la Commission - SEC(2009) 977 final). En raison de la forte dépendance vis-à-vis de sources d'approvisionnement extérieures, la sécurité de l'approvisionnement en gaz est depuis des années une préoccupation dans l'UE, ce qui a conduit à l'adoption de la directive de 2004 (1). En 2006, un conflit entre Gazprom (Russie) et Naftogaz (Ukraine) s'est soldé par une brève rupture de l'approvisionnement.

2.2 Le 13 novembre 2008, la Commission a publié la communication (COM(2008) 769) sur l'application de la directive de 2004, dans laquelle elle faisait valoir la nécessité d'apporter des modifications.

2.3 Le 1er janvier 2009, en plein hiver, Gazprom a à nouveau interrompu l'approvisionnement en gaz transitant par l'Ukraine en provoquant une situation grave dans 18 pays européens. Bien qu'il s'agît, en principe, d'un différend commercial relatif au prix du gaz, ses conséquences et le fait qu'il a affecté de nombreux États membres de l'UE ont rendu nécessaire une intervention efficace de la Commission. Le conflit s'est terminé par la signature d'un accord entre les entreprises (19 janvier 2009) mais sa durée, les dommages importants qu'il a entraînés et la forte dépendance européenne vis-à-vis du gaz russe ont tiré la sonnette d'alarme.

2.4 Après le «sommet du gaz» («Gaz naturel pour l'Europe: sécurité et partenariat», Sofia, avril 2009), qui a rassemblé les représentants des régions de la mer Caspienne, de l'Asie centrale, de la mer Noire, des Balkans, des États-Unis, de la Russie et de l'UE, la proposition de règlement à laquelle se réfère le présent avis tente d'apporter une solution aux problèmes décelés, tels que le manque de coordination entre les États membres ou une définition insuffisante des obligations qui incombent aux différents responsables. Dès lors, plutôt que d'introduire des modifications partielles, il a été décidé à juste titre de remplacer totalement la directive de 2004.

3. Contenu de la proposition de règlement

3.1 Responsabilité de la sécurité de l'approvisionnement

3.1.1 La responsabilité en la matière incombe, dans le cadre de leurs compétences respectives, aux entreprises de gaz naturel, à l'autorité compétente désignée par chaque État membre, aux consommateurs industriels de gaz et à la Commission (article 3.1). Un niveau de coopération entre tous les intervenants est par conséquent nécessaire.

3.1.2 Dans un délai de douze mois à compter de l'entrée en vigueur du règlement en question, l'autorité compétente de chaque État membre établira un plan d'action préventive et un plan d'urgence, après la tenue de consultations avec les parties intéressées et un échange d'informations avec les autorités nationales et la Commission. La Commission, après consultation du Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport de gaz (ENTSO-G) et de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER), peut également préconiser la mise en place d'un plan commun au niveau régional.

3.1.3 Les mesures visant à garantir la sécurité d'approvisionnement sont clairement définies, transparentes, proportionnées, non discriminatoires et contrôlables, sans fausser indûment la concurrence ni entraver le bon fonctionnement du marché intérieur (article 3.5).

3.2 Plan d'action préventive

3.2.1 Le plan d'action préventive doit inclure des mesures en matière d'infrastructures, une évaluation des risques, des mesures destinées à contrer les risques relevés et des informations relatives aux obligations de service public applicables. Il est mis à jour tous les deux ans (article 5).

3.2.2 Infrastructures d'approvisionnement. Dans le cas d'une défaillance de l'infrastructure principale, il faut veiller à ce que les infrastructures restantes soient en mesure de livrer le volume nécessaire de gaz pour satisfaire la demande totale de gaz de la zone couverte pendant une période de 60 jours de demande en gaz exceptionnellement élevée durant la période la plus froide statistiquement au cours des dernières années (article 6.1). L'indicateur N-1 décrit la capacité des infrastructures de gaz à répondre à la demande maximale d'approvisionnement en gaz de la zone couverte en cas de défaillance de l'infrastructure principale (annexe 1 du projet).

3.2.3 Mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement. L'autorité compétente doit garantir l'approvisionnement aux clients protégés par l'État membre (ménages, écoles, hôpitaux, etc.) en évitant toute discrimination et charge excessive pour les nouveaux participants sur le marché et les petites entreprises (article 7).

3.2.4 Évaluation des risques. Elle sera obligatoire pour les autorités en fonction de critères définis (article 8).

3.3 Plan d'urgence et seuils de crise

3.3.1 Le contenu du plan est détaillé dans le projet (il inclut notamment la définition des tâches de chacune des entités responsables, les procédures à suivre en cas de crise, les mécanismes de coopération entre États, etc.). Le plan se fonde sur les seuils de crise, qui sont au nombre de trois en fonction de la gravité de la menace: alerte rapide, alerte et urgence (articles 9.1 et 9.2).

3.3.2 La Commission dispose d'une large marge de manœuvre puisqu'elle peut vérifier «si la déclaration d'urgence est justifiée et ne fait pas peser une charge excessive sur les entreprises de gaz naturel et sur le fonctionnement du marché intérieur». Elle peut en outre demander à l'autorité compétente la modification voire la suppression des mesures qui imposent une charge excessive ou ne sont pas suffisamment justifiées (article 9.6).

3.3.3 La Commission peut déclarer l'urgence communautaire à la demande d'une autorité compétente (entre autres possibilités) et déterminer la portée géographique de la mesure. Sa mission consiste essentiellement à coordonner les actions des autorités compétentes avec l'aide du Groupe de coordination pour le gaz (article 10.1).

3.4 Groupe de coordination pour le gaz (GCG)

3.4.1 Créé par la directive 2004, le GCG est composé de représentants des autorités compétentes, d'ACER, d'ENTSO-G et des «instances représentatives du secteur et des consommateurs concernés». La Commission décide de la composition du GCG et en exerce la présidence (article 11).

3.4.2 Le GCG assiste la Commission dans la réalisation des actions préventives prévues dans le règlement.

3.5 Échange d'informations

3.5.1 En cas d'urgence nationale, l'autorité compétente doit disposer chaque jour d'informations sur des données telles que le flux horaire de gaz à tous les points d'entrée et de sortie transfrontaliers et en cas d'urgence communautaire, la Commission peut demander à ladite autorité compétente des informations sur différents aspects, notamment les informations dont cette autorité dispose (articles 12.1 et 12.5).

3.5.2 Cette instance doit également informer la Commission des accords intergouvernementaux et des contrats commerciaux d'approvisionnement conclus avec des pays tiers (article 12.6). Il est en outre prévu qu'elle produise des rapports annuels (article 13).

4. Observations générales

4.1 Le remplacement de la directive de 2004 fait partie d'un ensemble de mesures adoptées afin de garantir la sécurité de l'approvisionnement, notamment la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE, le règlement (CE) no 713/2009 du Parlement européen et du Conseil instituant une agence de coopération des régulateurs de l’énergie et le «troisième paquet» sur le marché intérieur de l'énergie (2). Il est essentiel que ces mesures soient appliquées strictement et dans les délais requis.

4.2 Le CESE se félicite de la proposition de règlement à l'examen, qui, compte tenu des antécédents relatés, s'avère indispensable. Quant au type d'instrument législatif, il considère que le règlement est approprié en raison de la rapidité d'entrée en vigueur des mesures qu'il prévoit et de l'uniformité de son application.

4.3 Le CESE est favorable à la proposition d'augmenter considérablement la coordination dans la réponse à des situations d'urgence, afin de réduire la marge de discrétion qui existe actuellement. Cette proposition renforce les possibilités de la Commission, ce qui est positif.

4.4 Le Comité juge également très positif l'établissement de plans et de mesures pour faire face à différentes situations critiques, signalant que leur mise en œuvre exigera un effort considérable au plan des ressources humaines et matérielles pour les différentes instances responsables.

4.5 Un autre aspect positif est la concrétisation d'obligations faites aux différents responsables en matière d'infrastructures, en prenant pour référence un danger concret (principe N-1). Parallèlement, il faut souligner le coût élevé pour certains États membres concernés de la construction des infrastructures nécessaires pour se conformer au règlement.

5. Observations particulières

5.1 Le Comité considère qu'il y a lieu de distinguer la responsabilité et les compétences des autorités publiques visées à l'article 3.1 de celles des entreprises et entités privées. Il propose en conséquence de modifier le libellé de cet article afin de préciser que:

— la sécurité de l'approvisionnement en gaz est une tâche qui relève des autorités compétentes des États membres et de la Commission, dans leurs domaines respectifs de responsabilité;

— les entreprises de gaz naturel et les entreprises consommatrices de gaz doivent coopérer et appliquer les mesures adoptées par les autorités compétentes;

5.2 Le CESE estime que le projet de règlement (et le cas échéant son application dans chaque État membre) doit prendre davantage en compte les droits des consommateurs, tout au moins en ce qui concerne les aspects suivants:

a) Tarification. Étant donné que les coûts des mesures pourront être répercutés totalement ou en partie sur le consommateur au travers de la tarification, il est bon de rappeler que, dans les sociétés démocratiques, les autorités doivent prendre en considération les conditions économiques et sociales de l'usager au moment de prendre des décisions en la matière.

b) Clarification des concepts de «ménage» et de «client protégé», que le projet de règlement n'évoque qu'en termes vagues (considérant 18, où sont mentionnés les «écoles» et les «hôpitaux»). Il faudrait inclure une liste plus détaillée à défaut d'être exhaustive.

c) Droit à l'information. Les consommateurs doivent recevoir une information précise sur les mesures adoptées par les autorités, les prévisions relatives à l'évolution de la situation, les organismes auxquels ils doivent s'adresser, etc. Ces indications ne figurent pas dans le projet de règlement.

5.3 Le CESE juge nécessaire de veiller à ce que, conformément à la proposition de règlement, tous les États membres soient en mesure de garantir l'approvisionnement de leurs clients finals jusqu'en 2014. Il faut à cette fin prévoir ou établir un réseau N-1 ou assurer les capacités d'approvisionnement correspondantes. Les États membres élaboreront en 2011 et 2014 des rapports sur les mesures adoptées pour y parvenir. Si un État membre n'atteint pas le niveau requis, les autres États membres seront exemptés de l'obligation d'assurer la fourniture de gaz en cas de déficit d'approvisionnement.

5.4 De l'avis du CESE, les ménages et les petits consommateurs doivent bénéficier d'une protection particulière en cas de rupture d'approvisionnement. Pour ce faire, tous les États membres doivent s'engager à garantir l'approvisionnement en gaz et en chauffage conformément aux normes en vigueur.

5.5 Le CESE considère qu'en cas de déficit d'approvisionnement, tous les fournisseurs de services dans le secteur du gaz sont pareillement tenus de prendre les mesures d'urgence nécessaires. C'est la seule façon de garantir à long terme une concurrence équitable et non discriminatoire sur le marché du gaz de l'UE. Les dérogations prévues par la proposition de la Commission européenne pour les nouveaux opérateurs et les petites entreprises (article 7.3) devraient être supprimées.

5.6 Des projets de gazoducs alternatifs destinés à apporter des solutions durables à moyen et à long terme ont été lancés. Le 5 novembre 2009, les gouvernements suédois et finlandais (comme l'avait déjà fait auparavant le gouvernement danois) ont autorisé la construction de «Nord Stream», un projet incluant deux gazoducs parallèles qui transporteront le gaz de Russie en Allemagne via la mer Baltique. Sa mise en service est prévue pour 2011-2012. Le projet «Nabucco», dirigé par le consortium autrichien OMV et soutenu par l'UE et les États-Unis, a pour but d'acheminer vers l'Europe le gaz en provenance des régions de la mer Caspienne, de l'Asie centrale, du Moyen-Orient et du Proche-Orient, sans passer par la Russie. Il est en concurrence avec le projet «South Stream» (Gazprom – ENI) destiné à approvisionner en gaz russe la Bulgarie et d'autres régions de l'Europe. Cependant, sachant que les mesures prévues par la proposition de règlement n'entreront pas en vigueur avant 2011, la sécurité d'approvisionnement en gaz suscite certaines préoccupations concernant le futur immédiat, en particulier pendant la saison hivernale. Le CESE ne doute pas que les autorités européennes et nationales prendront des mesures préventives pour éviter la répétition de crises similaires à celle de janvier 2009. La création d'une cellule de crise habilitée à prendre des mesures d'urgence pourrait constituer une option envisageable.

5.7 S'agissant de l'objectif visé par le projet à l'examen, le CESE souligne l'importance que revêt l'accord UE-Russie sur le système d'alerte rapide («early warning system») en cas de problèmes d'approvisionnement, signé à Moscou le 16 novembre 2009, ainsi que la volonté de coopération entre les deux parties dans le domaine de l'énergie manifestée lors du sommet tenu à Stockholm le 18 novembre 2009.

5.8 Les mesures prévues par le «troisième paquet» sur le marché intérieur de l'énergie sont complémentaires de celles prévues par la proposition de règlement à l'examen, d'où l'importance de leur entrée en vigueur. Parmi celles-ci, il convient de souligner les mesures suivantes: l'établissement de plans d'action nationaux pour l'énergie visant à lutter contre la pauvreté énergétique, l'indépendance des autorités de régulation et la protection des usagers vulnérables grâce à l'interdiction des coupures d'alimentation pendant les périodes critiques.

5.9 Le CESE est d'avis que les instances politiques concernées de l'UE doivent revoir la politique de libéralisation du marché du gaz car elle est incompatible avec la sécurité de l'approvisionnement. Ainsi, Evert Faber van der Meulen (EU Studies Coordinator, Leiden University), critique le «penchant libéral» de la Commission, estimant que la libéralisation devrait être envisagée comme un objectif à «long terme» (cf. «Gas Supply and EU–Russia Relations»). Comme certaines expériences l'ont montré, la dérégulation des marchés n'a pas donné lieu à une augmentation des investissements dans les énergies propres et n'a pas non plus favorisé la diversification de l'approvisionnement. On se réfèrera à titre d'exemple au cas du Royaume-Uni: «Le plaidoyer en faveur d'un virage à 180 degrés de la politique gouvernementale suivie depuis une vingtaine d'années, qui a créé l'un des marchés de l'énergie les moins réglementés, a gagné en vigueur lorsque la commission du gouvernement sur le changement climatique a conclu que les marchés déréglementés n'engendrent pas les investissements nécessaires dans l'énergie à faible teneur en carbone, pas plus qu'ils n'engendrent de diversité des sources d'approvisionnement.»" («U-turn urged on UK energy policy», Financial Times, 12 octobre 2009). D'autre part, le processus de libéralisation et de privatisation du secteur de l'énergie a entraîné la perte de nombreux emplois qualifiés. Selon les estimations, la libéralisation du marché de l'électricité a entraîné la disparition de 34 % des emplois dans l'UE à 15 (exemples de pertes d'emplois dans les États membres: Allemagne 34 %, Italie 40 %, Pays-Bas 39 %, Espagne 34 %, Suède 33 %), tandis que dans le cas du gaz, 12 États membres (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) ont enregistré une perte de 12 % des emplois en quatre ans seulement (Hermann, C. and R. Atzumüller (2008) «Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations». Transfer, été 2008, volume 14, no 2, p. 303).

5.10 Le CESE fait valoir qu'en raison de la grande complexité du sujet et de son caractère stratégique, les États membres seront amenés à prendre des décisions fondamentales quant à la sécurité de l'approvisionnement, qui sont complémentaires de celles de la proposition à l'examen, telles que celles qui concernent les réseaux de transport, les énergies renouvelables et l'économie d'énergie. En définitive, la crise de 2009 a mis en évidence la nécessité d'accroître la solidarité et la coopération au sein de l'UE face à une situation d'urgence. Le règlement à l'examen marque un pas important dans cette direction, mais son efficacité dépendra de son application stricte et dans les délais prévus.

Bruxelles, le 20 janvier 2010. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO L 127 du 29.4.2004, p. 92.

(2) JO L 211 du 14.8.2009, p. 94; JO L 211 du 14.8.2009, p. 1.