[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 13.7.2006

SEC(2006) 929

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport d’analyse d’impact

Annexe au projet de proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

relative à [des orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion] {COM(2006) 386 final}

Analyse d’impact : Orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion 2007-2013

DG chef de file : DG REGIO

Autres services concernés : DG EMPL

Référence à la planification des travaux ou au programme de travail de la Commission : 2005/REGIO+/013

Procédure et consultation des parties intéressées

Organisation et planification

Le 14 juillet 2004, la Commission a présenté sa proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion [COM(2004)492 final].

Conformément à l’article 23 de la proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion, il appartient au Conseil d’établir, après l’adoption du règlement et sur la base d’une proposition de la Commission, et compte tenu de l’avis du Parlement européen, des orientations stratégiques communautaires pour la politique de cohésion qui « transposent […] les priorités de la Communauté afin de promouvoir un développement équilibré, harmonieux et durable » [1].

Ces orientations ont déjà été adoptées sous forme de projet (COM (2005) 299 final du 5 juillet 2005). Ce projet de proposition tient compte des observations formulées par les États membres, des résultats de la consultation publique et de l’avis adopté par le Parlement européen en séance plénière le 18 mai 2006. Il est prévu que la Commission adopte les orientations le 12 juillet 2006.

Consultation des parties intéressées

Le processus d’élaboration des orientations stratégiques communautaires a été jalonné de divers événements qui ont fait intervenir les États membres, les autorités régionales et locales, ainsi que d’autres partenaires :

- une conférence sur le thème « Cohésion et la stratégie de Lisbonne : le rôle des régions », tenue le 3 mars 2005 ;

- la consultation des États membres au sein du groupe de travail « actions structurelles », entre janvier et avril 2005 ;

- la présentation, le 17 mai 2005, d’un document informel sur les priorités futures, qui a servi de base aux débats lors de la réunion informelle du Conseil ;

- l’examen du document informel à la réunion ministérielle informelle tenue à Luxembourg le 20 mai 2005.

Le texte intégral des orientations stratégiques tient compte à la fois du document informel et du résultat de ces débats.

Consultation publique

Le projet d’orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion 2007-2013 a fait l’objet d’une consultation publique. Lancée le 7 juillet 2005 et achevée le 30 septembre 2005, cette consultation s’inscrivait dans un processus de consultation plus large, qui a débuté avec les propositions législatives de la Commission relatives à la politique de cohésion pour 2007-2013. Pendant les années 2003 et 2004, la Commission a consulté, à grande échelle, les autorités régionales et locales européennes et leurs associations, ainsi que d’autres parties intéressées, dans le cadre du débat sur l’avenir de la politique de cohésion pour 2007-2013. Ces premières étapes sont résumées dans l’analyse d’impact qui accompagnait les propositions législatives présentées par la Commission en juillet 2004[2]. Ainsi, cette consultation publique était destinée à faire participer le grand public et à faciliter l’échange de vues sur la dimension stratégique de la politique de cohésion pour 2007-2013.

Les résultats de la consultation publique peuvent se résumer comme suit :

1. la politique de cohésion est intrinsèquement liée à la compétitivité globale de l’Union européenne et doit appuyer l’action menée en faveur de la croissance et de l’emploi ;

2. en développant les synergies et les complémentarités avec les autres politiques communautaires, la politique de cohésion peut contribuer davantage à la réalisation de l’agenda de Lisbonne ;

3. l’importance accordée à l’innovation et à l’économie de la connaissance a bénéficié d’une large adhésion ; la nécessité d’une action plus énergique en faveur de la recherche, de l’éducation et de la formation a été confirmée ;

4. la concentration sur un nombre limité de priorités devrait aider à maximiser les effets et la valeur ajoutée des programmes relevant de la politique de cohésion ;

5. l’introduction d’éléments plus innovants, comme l’importance accordée à l’accès au financement et à l’ingénierie financière, les partenariats public-privé, l’investissement dans la santé dans le but de favoriser la compétitivité et la productivité, ou encore le renforcement des capacités administratives, a été largement saluée et encouragée ;

6. les orientations devraient laisser aux États membres et aux régions la souplesse nécessaire pour choisir l’assortiment de priorités et d’actions qui permettra à chacun de répondre à ses propres besoins de développement ;

7. dans les orientations, il convient de mettre l’accent sur la dimension territoriale de la politique de cohésion, non pas dans le but de réaliser un compromis entre la cohésion territoriale, d’une part, et la compétitivité, de l’autre, mais plutôt en les considérant comme des notions complémentaires. Le rôle des villes, qui peuvent apporter une contribution majeure à l’action en faveur de la croissance et de l’emploi, et la nécessité de la diversification économique des zones rurales ont été évoqués à de multiples reprises comme des domaines importants à renforcer dans les orientations ;

8. en mettant l’accent sur la compétitivité et l’innovation, il faut tenir compte des aspects sociaux ; par ailleurs, la future politique de cohésion devrait poursuivre la démarche équilibrée visant à atteindre les objectifs d’une croissance économique accrue et d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi ;

9. les orientations devraient reconnaître formellement le rôle vital des régions et des villes, de même que celui du secteur non gouvernemental, dans la planification, la conception, la réalisation, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes relevant de la politique de cohésion.

La consultation publique a permis de recueillir 197 contributions valables. Un rapport a été publié et placé sur le site web Europa. Cette consultation a eu lieu parallèlement au processus institutionnel faisant intervenir le Parlement européen et le Conseil. Les observations reçues dans le contexte de la consultation ont ensuite été incorporées dans le texte lorsqu’il y avait lieu.

Avis du Parlement européen

Le Parlement européen a adopté un rapport sur le projet d’orientations [3] le 18 mai 2006.

Les principales conclusions figurant dans l’avis du PE peuvent se résumer comme suit :

10. Le PE se félicite du fait que les orientations stratégiques fixent les priorités de la Communauté dans la promotion d’un développement durable, équilibré et harmonieux.

11. Le PE souligne que la politique de cohésion ne peut pas remplacer les efforts des États membres qui sont nécessaires dans de nombreux domaines politiques pour atteindre les objectifs ambitieux de la stratégie de Lisbonne.

12. Les objectifs de la stratégie de Lisbonne ne doivent pas être poursuivis au détriment de la réalisation d'une plus grande cohésion sociale et économique, mais doivent contribuer au renforcement de cette cohésion dans le cadre des orientations stratégiques.

13. La stratégie de Lisbonne doit aller de pair avec la stratégie de Göteborg sur le développement durable de l'économie.

14. Le PE porte un regard critique sur l’affectation des crédits de la politique de cohésion en faveur des priorités stratégiques de Lisbonne.

15. Le PE souligne l’importance de prendre en compte la dimension urbaine.

16. Le PE souligne l’importance du principe du partenariat, facteur déterminant pour la réussite de la mise en œuvre des programmes.

17. Le PE souligne l’importance du recours aux partenariats public-privé.

18. L’échange des meilleures pratiques et l’expérience positive de l’initiative communautaire EQUAL devraient se poursuivre pendant la période de programmation 2007-2013.

19. La « cohésion territoriale » doit être suffisamment prise en compte dans les orientations stratégiques communautaires.

Avis du Comité des régions et du Comité économique et social européen

Le projet d’orientations stratégiques communautaires a fait l’objet d’avis du Comité des régions (avis 140/2005 de novembre 2005) et du Comité économique et social européen (avis CESE 592/2006 d’avril 2006).

Définition du problème

Conformément à l’article 23 de la proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion, il appartient au Conseil d’établir, après l’adoption du règlement et sur la base d’une proposition de la Commission, et compte tenu de l’avis du Parlement européen, des orientations stratégiques communautaires pour la politique de cohésion qui « transposent […] les priorités de la Communauté afin de promouvoir un développement équilibré, harmonieux et durable » [4].

Objectifs principaux

Les orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion ont pour objectif essentiel de guider les États membres dans l’élaboration de leurs cadres de référence stratégiques nationaux, en vue de faire en sorte que les programmes cofinancés par les Fonds concordent avec les domaines d’intervention prioritaires définis au niveau communautaire, en particulier, pour contribuer à la réalisation de l’agenda de Lisbonne pour la croissance et l’emploi. À la lumière de ce qui précède et de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi, les programmes cofinancés par la politique de cohésion doivent chercher à cibler les ressources sur les trois priorités suivantes :

- améliorer l’attractivité des États membres, des régions et des villes en améliorant l’accessibilité, en garantissant une qualité et un niveau de services adéquats, et en préservant leur potentiel environnemental ;

- encourager l’innovation, l’entrepreneuriat et la croissance de l’économie de la connaissance en favorisant la recherche et l’innovation, y compris les nouvelles technologies de l’information et de la communication ; et

- créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité en attirant un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail ou vers la création d’entreprises, en améliorant la capacité d’adaptation des travailleurs et des entreprises et en augmentant l’investissement dans le capital humain.

Ces priorités correspondent à celles énoncées dans le document de la Commission sur le « partenariat pour la croissance et l’emploi » publié en février 2005[5] et approuvé par le Conseil européen au printemps 2005.

Les orientations stratégiques communautaires forment un cadre unique dont les États membres et les régions sont invités à se servir lors de l’élaboration des programmes nationaux, régionaux et locaux, notamment pour évaluer la contribution apportée par ces programmes aux objectifs de l’Union sur les plans de la cohésion, de la croissance et de l’emploi. Les orientations sont une condition nécessaire, mais non la seule, pour atteindre le degré adéquat de concentration sur les priorités essentielles pour chaque État membre et chaque région, conformément à l’agenda de Lisbonne renouvelé.

Options stratégiques

Les orientations procèdent d’une obligation prévue à l’article 23 du projet de règlement général. Du point de vue du contenu, le règlement confirme que les orientations devraient définir les priorités communautaires de l’aide relevant de la politique de cohésion et, en particulier, renforcer les synergies avec la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi et aider à mettre cette stratégie en œuvre. C’est la raison pour laquelle les orientations retiennent les trois priorités énoncées dans la communication de la Commission sur le « partenariat pour la croissance et l’emploi » et approuvées par le Conseil européen au printemps 2005.

Cette approche est appuyée par les résultats de la consultation publique, qui ont confirmé l’avis largement répandu selon lequel la politique de cohésion est intrinsèquement liée à la compétitivité globale de l’Union européenne et doit contribuer directement à l’action menée en faveur de la croissance et de l’emploi. Tant les résultats de la consultation publique que l’avis du Parlement européen confirment aussi que le développement des synergies et des complémentarités avec les autres politiques communautaires permettra à la politique de cohésion de contribuer davantage à l’agenda de Lisbonne. La version finale des orientations stratégiques communautaires, qui fait l’objet de cette procédure de décision, conserve le même choix initial de priorités en vue de promouvoir une concentration des ressources financières visant à maximiser les incidences économiques et sociales, et même politiques. Par ailleurs, la version finale des orientations présente plus en détail les actions prioritaires existantes, donnant ainsi suite aux résultats de la consultation publique, aux observations des États membres et à l’avis du Parlement européen.

Analyse des incidences

L’analyse présentée dans cette section ne se veut pas une analyse quantitative complète des incidences sur l’économie, l’environnement et la société. Un exposé des incidences économiques, sociales et environnementales attendues du nouveau Fonds de cohésion est présenté dans l’analyse d’impact qui accompagne la proposition de la Commission relative au nouveau règlement [6]. De par leur nature spécifique, les orientations ne peuvent avoir des effets directs, mesurables et quantifiables sur le fonctionnement du marché intérieur, la compétitivité des entreprises ou la création de nouveaux emplois. L’effet que l’on attend d’elles est plutôt de faire en sorte que les ressources financières communautaires affectées à la politique de cohésion soient ciblées sur les priorités de la Communauté, et en particulier sur la réalisation des objectifs de croissance et d’emploi, tout en exerçant un puissant effet de levier pour l’exécution des autres politiques communautaires. Ce faisant, les orientations mettent également en évidence le besoin de maximiser, dans la mesure du possible, les synergies et les complémentarités avec les autres politiques communautaires.

S’agissant de la croissance et de l’emploi, la politique de cohésion devra produire ses effets à l’appui de la stratégie de Lisbonne en assurant une coordination étroite avec les programmes nationaux de réforme. La plupart de ceux-ci soulignent l’importance d’infrastructures de transport modernes et des technologies de l’information et de la communication (disponibilité de la large bande, par exemple). Voilà des exemples du type d’investissements qui peut bénéficier d’une aide au travers de la politique de cohésion. Enfin, comme l’indique le rapport d’activité annuel de la Commission, « une bonne partie [des États membres] doivent aussi veiller à ce que les dépenses communautaires consacrées à la cohésion et au développement rural contribuent à l’application de la stratégie de Lisbonne dans son ensemble. Aussi bien, une programmation devrait être établie, qui apporterait un soutien direct aux programmes nationaux de réforme »[7].

Suivi et évaluation

Le processus de Lisbonne, d’une part, et l’élaboration et l’exécution des programmes relevant de la politique de cohésion, d’autre part, font l’objet de procédures parallèles qui impliquent l’une et l’autre des rapports réguliers permettant notamment de vérifier la cohérence entre elles. C’est le règlement relatif à la politique de cohésion qui constitue la base juridique de cette vérification.

Dans le cas de la politique de cohésion, le règlement prévoit : (1) l’élaboration par les États membres, à partir de 2008, de rapports de mise en œuvre annuels ; (2) la présentation par les États membres, en deux occasions (2009 et 2012), de rapports relatifs aux réalisations stratégiques des programmes. Les rapports stratégiques devront notamment contenir des informations sur la manière dont les programmes auront contribué à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi. En 2010 et 2013, la Commission publiera un résumé des rapports nationaux à l’attention du Conseil et du Parlement européen. Une source d’information quantitative essentielle pour les rapports stratégiques sera constituée par les informations sur les ressources engagées au titre de chacune des catégories désignées comme étant liées à Lisbonne.

Pour ce qui est du processus de Lisbonne, le point essentiel tient au fait que le règlement relatif à la politique de cohésion prévoit expressément les modalités de la vérification de cohérence. Pour la première fois en 2007, les États membres devront fournir, dans leur rapport annuel sur la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne, des informations sur la contribution de la politique de cohésion à la réalisation de leur programme national de réforme. Dans sa réaction à ces rapports annuels, qui prendra la forme d’un rapport d’activité annuel, la Commission devra, conformément au règlement, résumer les informations présentées par les États membres.

En bref, le nouveau règlement aura pour objectif de faire en sorte que la politique de cohésion joue véritablement un rôle dans la réalisation de l’agenda de Lisbonne, avec l’appui d’un dispositif solide de présentation de rapports et de vérification de la cohérence.

[1] COM (2004) 492 final, article 23.

[2] SEC(2004) 924 du 14.7.2004.

[3] Avis du PE A6-0175/2006 du 10 mai 2006.

[4] COM (2004) 492 final, article 23.

[5] Communication au Conseil européen de printemps, « Travaillons ensemble pour la croissance et l’emploi – Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne », COM (2005) 24 du 2.2.2005.

[6] SEC (2004) 924.

[7] COM (2006) 30 final du 25.1.2006, p. 14.