Avis du Comité économique et social sur le "Plan d'action pour la politique des consommateurs 1999-2001"

(1999/C 209/01)

Le 7 décembre 1998, la Commission, conformément à l'article 198 du Statut, a décidé de consulter le Comité économique et social sur le "Plan d'action pour la politique des consommateurs 1999-2001".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 18 mai 1999 (rapporteur: M. Anderson).

Lors de sa 364e session plénière des 26 et 27 mai 1999 (séance du 26 mai), le Comité économique et social a adopté par 88 voix pour, 2 voix contre et une abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission, dans ce plan d'action, expose ses intentions dans le domaine de la politique des consommateurs pour les trois années à venir. Elle formule trois objectifs principaux destinés à permettre aux consommateurs de jouer un rôle actif sur le marché unique européen.

1.2. Le premier de ces trois objectifs est intitulé: "Une voix plus puissante pour les consommateurs de l'UE". Les organisations de consommateurs devront contribuer activement à la réalisation de cet objectif et peuvent compter sur le soutien de la Commission.

1.3. Le deuxième objectif est intitulé: "Assurer aux consommateurs de l'UE un niveau élevé de santé et de sécurité". Une approche systématique des analyses de risques joue ici un rôle central.

1.4. Troisième et dernier objectif défini par la Commission: "Respecter pleinement les intérêts des consommateurs de l'UE". La Commission met ici l'accent sur l'actualisation de la réglementation existante, tout en respectant l'équilibre entre instruments juridiques et non juridiques.

2. Observations générales

2.1. Le Comité apprécie l'approche qui a présidé à l'élaboration du plan d'action. La Commission a fait précéder ce programme d'une analyse historique de la politique menée jusqu'ici en matière de protection des consommateurs; l'étape suivante a été de consulter, de manière informelle, les États membres et les associations de consommateurs.

2.1.1. Par le passé, le Comité s'est prononcé à plusieurs reprises en faveur d'une évaluation sérieuse du dernier plan d'action avant le lancement d'un nouveau programme(1). L'analyse historique ne doit pas toutefois être considérée comme une véritable évaluation. Bien que l'évolution de la politique des consommateurs y soit décrite de manière adéquate, une véritable évaluation portant sur le dernier programme en date eût également été utile. Le programme précédent était extrêmement ambitieux; il est important de savoir pour quelles raisons certains objectifs n'ont pas été atteints et pourquoi certains thèmes n'ont pas été mis en valeur.

2.2. Le traité d'Amsterdam ouvre de nouvelles possibilités permettant d'accroître l'efficacité de la politique des consommateurs. Un niveau élevé de protection des consommateurs demeure le principe de base; en outre, la politique d'intégration (et notamment la nécessité de prendre en considération les exigences en matière de protection des consommateurs dans les autres politiques communautaires) est désormais mentionnée explicitement à l'article 153 (ancien article 129 A) du traité. De même, le fait qu'entre-temps une disposition du Parlement européen et du Conseil ait permis l'entrée en vigueur d'un cadre général pour les activités juridiques à l'usage des consommateurs donne une base pour l'action future.

2.3. De manière générale, le Comité est d'avis que le programme présenté par la Commission est réaliste, même s'il est ambitieux par rapport aux programmes précédents. Le Comité observe également avec satisfaction que le programme bénéficie de l'appui de l'ensemble de la Commission. Cette dernière, en proposant le plan d'action à l'examen, ne souhaite pas susciter d'attentes exagérées mais tente de préciser de manière pragmatique le cadre à l'intérieur duquel la politique des consommateurs de l'UE pourrait être élaborée à l'avenir.

2.4. Le Comité souscrit entièrement à la notion de "politique des consommateurs". Auparavant, l'on parlait fréquemment de "politique de défense des consommateurs". Cette expression suggère une approche excessivement tatillonne et ne tient pas suffisamment compte du fait que le consommateur, dans notre système économique et social, est un partenaire à part entière et qu'il peut jouer un rôle actif. Il ne faudrait pas en conclure que la protection des intérêts du consommateur n'est pas nécessaire dans tous les domaines et en toutes circonstances. Les consommateurs doivent se comporter en citoyens majeurs; trop souvent, leur possibilité d'exercer une quelconque influence est trop restreinte, ce qui rend nécessaire une forme de réglementation ou d'intervention des autorités. C'est donc à juste titre que dans ce contexte de réforme, les objectifs fondamentaux de la politique des consommateurs et les droits du consommateur demeurent inchangés.

2.5. Dans le premier chapitre, la Commission donne notamment un aperçu des transformations en cours dans la société et esquisse le contexte dans lequel il convient de replacer la politique des consommateurs. Le Comité approuve cette description, mais souhaiterait que l'on insistât davantage sur la dimension internationale/mondiale du problème. Compte tenu de l'internationalisation, les problèmes à résoudre demandent une approche qui ne soit plus simplement nationale, ni même communautaire, mais mondiale. Il y a lieu d'insister davantage sur ce point.

2.5.1. Le Comité souligne la nécessité, dans ce contexte international, de prendre suffisamment en considération l'intérêt des consommateurs, de s'assurer que les représentants des consommateurs soient en mesure de remplir leur rôle à ce niveau, et qu'ils bénéficient d'une aide à cet effet en cas de besoin. Il y a lieu d'associer pleinement les associations de consommateurs, surtout en ce qui concerne les relations commerciales bilatérales et multilatérales; il s'agit en l'espèce aussi bien de questions touchant à la sécurité et la santé que d'intérêts économiques et juridiques. Le Comité relève par ailleurs avec satisfaction que le dialogue des consommateurs au niveau transatlantique (TACD)(2), instauré à l'initiative du Comité, a déjà été présenté de manière claire; il insiste auprès de la Commission afin que cette dernière continue à apporter son soutien à ce dialogue.

2.6. Dans le cadre de l'élargissement de l'Union européenne, la Commission devra garantir que la politique des consommateurs et les dispositions relatives à ladite politique figurent bien à l'ordre du jour. À cet égard, il y a lieu de veiller tout particulièrement aux possibilités des pays candidats à l'adhésion à l'UE quant à la mise en oeuvre et la concrétisation rapides de la législation relative à la politique des consommateurs. Le soutien aux organisations de consommateurs indépendantes de ces pays est également primordial.

2.7. La Commission souhaite ménager une place importante à l'autoréglementation, autrement dit au dialogue entre les entreprises et les organisations de consommateurs. Le Comité examinera cette question plus en détail au paragraphe 3.3 du présent avis. Il s'étonne en effet de lire, dès le premier paragraphe du plan d'action de la Commission, que les consommateurs et leurs représentants doivent faire preuve d'une "nouvelle sagesse" et qu'ils doivent apprendre à "comprendre les liens unissant leurs intérêts à ceux des autres parties prenantes". Le Comité se demande sur quelle base reposent de telles assertions, alors même qu'en Europe, les organisations de consommateurs sont pleinement conscientes de leurs responsabilités vis-à-vis de l'environnement et de la société en général.

2.8. C'est à juste titre que la Commission attire l'attention sur l'importance croissante des services et qu'elle précise que le caractère de plus en plus complexe et de moins en moins homogène et transparent de l'offre engendre de nouveaux problèmes. Le Comité estime lui aussi qu'il convient d'accorder une attention particulière aux services - notamment aux services d'intérêt général faisant l'objet d'une libéralisation et aux services financiers complexes.

2.8.1. Le Comité admet que la libéralisation des services d'intérêt général peut apporter des avantages importants aux consommateurs, mais il estime également nécessaire, dans un processus de libéralisation, de disposer d'un cadre réglementaire adéquat et de moyens de contrôle afin d'éviter que la libéralisation n'ait des effets non désirés.

2.9. De même, le Comité prend acte des transformations qui sont mentionnées comme étant la conséquence du développement de ce qu'il est convenu d'appeler "la société de l'information". Le Comité estime avec la Commission qu'il est de plus en plus nécessaire de veiller à la pertinence du cadre réglementaire existant, surtout en ce qui concerne le commerce électronique. Il va de soi que la flexibilité doit être suffisante, étant donné la rapidité des changements susceptibles de se produire. Le Comité ne souhaite pas entrer davantage dans les détails sur ce point précis mais renvoie au tout nouvel avis qu'il a émis sur la directive concernant certains aspects juridiques du commerce électronique dans le marché intérieur.

2.9.1. Le commerce électronique est l'exemple même d'un domaine qui exige une approche internationale. À cet égard, le Comité renvoie au paragraphe 2.5 du présent avis, dans lequel il préconise une prise en compte adéquate des intérêts des consommateurs au sein des organismes internationaux(3).

3. Une voix plus puissante pour les consommateurs de l'UE

3.1. Le Comité constate avec satisfaction que la Commission attribue un rôle important aux associations de consommateurs et qu'elle reconnaît que lesdites associations doivent bénéficier d'un soutien financier afin de pouvoir exercer les tâches qui sont les leurs. Il importe à cet égard de disposer de critères précis afin de déterminer les bénéficiaires éventuels d'un tel soutien. Les critères du cadre général mentionné au paragraphe 2.2 semblent appropriés. Il est clair que l'indépendance des organisations de consommateurs et de leur action doit être garantie à tout moment. Il va de soi que cette aide devra être utilisée de manière efficace. Le Comité juge intéressante l'idée d'accorder une aide en priorité aux projets proposés par des regroupements d'associations. L'on pourrait peut-être éviter ainsi une trop grande dispersion des ressources.

3.1.1. Le Comité se réjouit du fait qu'en vertu de l'article 13 du cadre général la Commission, animée d'un souci de plus grande transparence de ses activités, publie chaque année un rapport détaillé sur les aides financières consenties aux organismes de consommateurs et aux projets. Ce document justificatif pourrait également être accompagné, pour chaque projet, des résultats obtenus.

3.2. Le Comité est conscient du fait que dans un certain nombre d'États membres le soutien financier aux associations de consommateurs est extrêmement limité, ce qui a pour effet que ces dernières n'arrivent pas à remplir le rôle qui est le leur sur le plan social. Par le passé, un certain nombre de projets ayant une dimension nationale marquée ont toutefois bénéficié de soutien.

3.2.1. D'une part, le Comité estime tout à fait compréhensible que la Commission ne souhaite pas prendre à sa charge les responsabilités des États membres; d'autre part, le repli des gouvernements nationaux a des répercussions au niveau communautaire (par exemple dans le domaine de la normalisation). Les États membres devraient être davantage conscients du fait que l'accroissement de l'aide financière dont bénéficient les organisations de consommateurs n'est pas un luxe.

3.3. La Commission souhaite accorder la priorité au dialogue entre l'entreprise et les consommateurs afin de parvenir à des accords d'autoréglementation au niveau européen. Le Comité constate qu'à l'époque actuelle, caractérisée par des transformations rapides, la législation sera loin d'être toujours efficace et que des formes plus souples de réglementation peuvent offrir davantage de possibilités. En outre, l'on peut s'interroger sur le respect de la législation ainsi que sur les coûts que des contrôles dans ce domaine pourraient entraîner. D'où le désir du Comité d'adopter une approche positive en ce qui concerne le dialogue et l'autoréglementation.

3.3.1. Le Comité souhaite toutefois formuler un certain nombre d'observations. La notion d'autoréglementation est relativement hétérogène. Elle peut recouvrir aussi bien des accords bilatéraux contraignants que des codes de conduite pour telle ou telle entreprise en particulier. Ces dernières années, l'autoréglementation a donné de bons résultats dans différents États membres. Des accords directs, souvent conclus sur une base volontaire entre les organisations représentant les entreprises et les associations de consommateurs, constituent une bonne solution de remplacement aux dispositions juridiques. Il est important à cet égard que les partenaires se connaissent, qu'ils aient confiance les uns dans les autres, et enfin qu'ils partent du principe que les accords seront respectés. Il est important aussi que les accords comportent des dispositions relatives au règlement des litiges et à l'imposition de sanctions réelles, par exemple en faisant appel à une tierce partie ayant fait l'objet d'un accord préalable, dans les cas de transgression de l'accord ou de manquement de l'une des parties intéressées. Le contexte social, culturel et juridique joue à cet égard un rôle non négligeable.

3.3.2. La réalisation de tous ces objectifs au niveau européen ne sera pas facile. Indépendamment du fait que l'autoréglementation n'est pas un concept familier dans tous les États membres, la Commission devrait définir très précisément le cadre avant même qu'un dialogue ne puisse être instauré. Les conditions et les délais devront être précisés très clairement. Il conviendra également de définir avec exactitude, dès le début, la marche à suivre au cas où les parties intéressées ne parviendraient pas à trouver un terrain d'entente; la Commission devra-t-elle alors proposer ses propres mesures? Le Comité attire l'attention sur le fait qu'il peut être utile de disposer de moyens de pression afin de lutter contre l'inertie.

3.3.3. Le Comité souhaite en outre attirer l'attention sur la charge considérable que le dialogue organisé peut représenter pour les organisations de consommateurs et pour les entreprises concernées, en termes de ressources financières comme en personnel. Le Comité invite la Commission à prendre les mesures financières nécessaires en faveur des entreprises afin d'établir les codes en question et de les faire appliquer.

3.3.4. Par ailleurs, le choix en faveur de l'autoréglementation ne doit pas conduire à négliger l'adoption de mesures législatives lorsque ces dernières sont nécessaires.

4. Un niveau élevé de santé et de sécurité pour les consommateurs de l'UE

4.1. Ces dernières années, divers scandales liés à l'alimentation ont causé de véritables traumatismes. Nombreux sont les consommateurs qui se posent également des questions importantes sur la sécurité des produits alimentaires, y compris en ce qui concerne l'utilisation de techniques nouvelles, par exemple dans le cas des OGM (organismes génétiquement modifiés). La Commission estime à juste titre que cette question n'est pas une affaire purement communautaire et qu'il y a lieu de rechercher une approche commune et un consensus au niveau mondial. Le Comité estime qu'il est capital que le principe de précaution demeure le fil conducteur de la position de l'UE dans les forums internationaux tels que l'OMC. D'une part, il convient de s'interroger sur la portée des critères scientifiques. D'autre part, le principe de précaution ne devra pas être uniquement scientifique, mais pourra également reposer sur des critères sociétaux.

4.2. Une réévaluation de la réglementation en matière de sécurité et de santé afin de mieux appréhender les nouveaux développements est en soi parfaitement justifiée. Il convient toutefois de veiller à ce que cette réévaluation ne conduise pas à une baisse de la qualité. De manière générale, le Comité préconise de préciser, s'agissant de la révision de la réglementation, que les objectifs et le niveau de cette dernière devront au minimum demeurer identiques.

5. Respecter pleinement les intérêts économiques des consommateurs

5.1. Le Comité prend acte des efforts de la Commission tendant à créer un marché intérieur des services financiers favorable aux consommateurs. Le Comité observe à cet égard que la transparence est encore insuffisante en ce qui concerne les produits financiers, ce qui est en partie dû à la nature même de ces produits. Dans le même temps, les consommateurs sont de plus en plus conscients de la nécessité d'une autoréglementation, notamment en ce qui concerne les futures dispositions en matière de pensions et d'assurances(-vie). Déjà au niveau national, le consommateur moyen est peu enclin à changer d'organisme financier ou de compagnie d'assurance par suite du manque de transparence de l'offre; c'est encore moins le cas au niveau européen. Les aspects fiscaux contribuent à rendre ce dossier encore plus complexe.

5.2. Le Comité ne trouve pas illogique que la Commission souhaite aligner la législation en vigueur en matière de crédit à la consommation sur les méthodes et les pratiques existantes. Le Comité estime toutefois que cette initiative ne doit pas conduire à un assouplissement des obligations auxquelles sont tenus les organismes de crédit. Dans ce contexte, il estime justifié d'accorder une attention plus grande à la lutte contre le surendettement.

5.3. Le Comité observe avec intérêt la manière dont la Commission souhaite organiser l'intégration des intérêts économiques des consommateurs aux autres politiques communautaires. Par le passé, des suggestions ont été formulées à plusieurs reprises afin de prendre systématiquement en compte le point de vue des consommateurs. C'est ainsi que, pour chaque mesure, l'on pourrait procéder au préalable à un test d'impact sur le consommateur. La formulation retenue pour réaliser cette intégration est pour le moins prudente. Une phrase telle que "l'objectif sera de mieux faire comprendre aux décideurs la nature des intérêts des consommateurs" témoigne d'une circonspection extrême.

5.3.1. Le Comité accorde par avance à la Commission le bénéfice du doute en ce qui concerne la mise en oeuvre de la politique d'intégration; il espère néanmoins que la commissaire chargée de la politique des consommateurs continuera à attirer en permanence l'attention de ses collègues sur cette question.

5.4. Il est frappant de constater que la Commission n'aborde que très brièvement, dans le programme proposé, la question de la situation des groupes de consommateurs "fragiles". Il est toutefois important de comprendre que tout le monde est loin de disposer de l'autonomie et de l'assurance suffisantes pour effectuer un choix et parvenir à des décisions en toute connaissance de cause. Il existe des fractions importantes de la population qui ne sont absolument pas en état de faire face à ce type de situation. Le manque de moyens, de connaissances, des situations de retards sociaux ou culturels peuvent en être la cause. Ces groupes de consommateurs "fragiles" méritent une attention particulière; l'on pense ici plus particulièrement aux handicapés, aux personnes d'origine étrangère, aux bénéficiaires des prestations sociales et du revenu minimum, ainsi qu'aux enfants. Le Comité souhaite que la Commission réfléchisse à cette question et propose une politique appropriée à ces différentes situations.

6. Observations finales

6.1. Le Comité a constaté que la DG XXIV a publié il y a peu un rapport sur l'année 1997. Il trouve excellente l'idée d'un rapport annuel et suggère à la Commission de faire le point systématiquement, dans ce rapport annuel, sur l'évolution des actions mentionnées dans le plan d'action.

Bruxelles, le 26 mai 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Avis du CES: JO C 235 du 27.7.1998 sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre général d'activités communautaires en faveur des consommateurs". Avis du CES: JO C 295 du 7.10.1996 sur la "Communication de la Commission: Priorités pour la politique des consommateurs (1996-1998)".

(2) Avis du CES: JO C 407 du 28.12.1998 sur "Le partenariat économique transatlantique".

(3) JO C 169 du 16.6.1999.