COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Modification de la méthode de calcul des sommes forfaitaires et des astreintes journalières proposées par la Commission dans le cadre des procédures d’infraction devant la Cour de justice de l’Union européenne

(2019/C 70/01)

1. Introduction

En vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), lorsque la Commission assigne un État membre devant la Cour de justice de l’Union européenne pour avoir enfreint le droit de l’Union, la Cour peut infliger des sanctions financières dans deux situations:

— lorsque la Cour a jugé qu’un État membre contrevenant au droit de l’Union n’a pas encore pris les mesures que comporte l’exécution d’un précédent arrêt constatant ce manquement (article 260, paragraphe 2, du TFUE),

— lorsqu’un État membre a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative (article 260, paragraphe 3, du TFUE).

Dans les deux cas, la sanction consiste en le paiement d’une somme forfaitaire, pour pénaliser l’existence de l’infraction elle-même (1), et d’une astreinte journalière, pour pénaliser la poursuite de l’infraction après l’arrêt de la Cour (2). La Commission propose un montant pour les sanctions financières à la Cour, qui prend la décision finale.

L’approche générale adoptée par la Commission pour le calcul de la sanction proposée est bien établie. Depuis 1997 (3) et comme exposé dans ses communications successives (4), elle a appliqué une approche qui reflète à la fois la capacité de paiement de l’État membre concerné et son poids institutionnel. Cette approche est appliquée au moyen de ce que l’on appelle le «facteur “n”» (5). À cela s’ajoutent d’autres facteurs (la gravité de l’infraction et sa durée) dont la Commission tient compte pour calculer le montant d’une sanction proposée. Jusqu’à présent, le facteur «n» était calculé sur la base du produit intérieur brut (PIB) d’un État membre et du nombre de voix attribué à cet État membre par le Conseil (6).

Toutefois, la Cour de justice a récemment établi que les règles de vote au Conseil ne pouvaient plus être utilisées à cette fin (7). En conséquence, la méthode de calcul reposerait sur le PIB des États membres en tant que facteur prédominant.

La Commission a toujours considéré que les sanctions doivent avoir un effet dissuasif tout en étant proportionnées, et les propositions qu’elle soumet à la décision finale de la Cour devraient déjà traduire cette nécessité. Le fait d’associer la capacité de paiement d’un État membre et son poids institutionnel permettait de garantir cet équilibre. La seule prise en compte du PIB perturberait cet équilibre car elle refléterait exclusivement la dimension économique des États membres. Cela aurait des incidences très différentes selon les États membres et entraînerait en particulier une hausse importante du montant des sanctions proposées pour plus d’un tiers des États membres. La Commission estime dès lors que le facteur «n» devrait continuer à refléter à la fois le PIB et le poids institutionnel. La présente communication expose en détail la manière de maintenir cet équilibre tout en adaptant la méthode de calcul de la Commission pour les sanctions financières qu’elle propose.

2. Révision du facteur «n»

La Cour de justice a jugé à plusieurs reprises que la méthode de calcul des sanctions proposées par la Commission constituait un instrument approprié pour refléter la capacité de paiement de l’État membre concerné tout en maintenant un écart raisonnable entre les divers États membres (8).

Toutefois, dans son arrêt du 14 novembre 2018 (9), la Cour a constaté que, depuis le 1er avril 2017, le système de vote au sein du Conseil prévu par le traité instituant la Communauté européenne (traité CE) avait changé (10). Elle en a conclu qu’en conséquence, le facteur «n» ne pouvait plus tenir compte du nombre de voix dont un État membre dispose au sein du Conseil et qu’il convenait de s’appuyer sur le PIB dudit État membre en tant que facteur prédominant.

Composition du facteur «n»

La Commission estime qu’outre la capacité de paiement des États membres, le facteur «n» devrait également tenir compte du poids institutionnel des États membres. Cela signifie que la méthode de calcul du facteur «n» ne devrait pas être fondée uniquement sur le poids démographique ou économique, mais aussi sur la considération selon laquelle chaque État membre possède une valeur intrinsèque dans le cadre institutionnel de l’Union européenne.

Compte tenu de l’arrêt de la Cour, une nouvelle réflexion sur le poids institutionnel devant être pris en considération dans le calcul des sanctions financières est nécessaire. Afin de maintenir l’équilibre entre la capacité de paiement et le poids institutionnel d’un État membre, la Commission calculera le facteur «n» sur la base de deux éléments: le PIB et le nombre de sièges attribué à chaque État membre pour les représentants au Parlement européen (11). La Commission considère qu’il s’agit de la manière la plus adéquate de refléter le poids institutionnel des États membres disponible à ce jour dans les traités de l’Union européenne.

Écart du facteur «n» entre les États membres

Une autre raison en faveur du maintien du poids institutionnel des États membres dans le calcul du facteur «n» est que la prise en compte exclusive du PIB augmenterait considérablement l’écart dudit facteur entre les États membres. La différence entre le facteur «n» le plus faible et le facteur «n» le plus élevé est actuellement de 55 — elle passerait à 312 avec la prise en compte exclusive du PIB.

La prise en considération du nombre de sièges attribué à un État membre au Parlement européen dans le calcul du facteur «n» permettrait de garantir le maintien d’un écart raisonnable entre les États membres.

La Commission considère en outre que la nouvelle méthode de calcul du facteur «n» devrait donner lieu à des montants qui ne créent pas de différences injustifiées entre les États membres et restent aussi proches que possible des montants résultant de la méthode de calcul actuelle, qui sont à la fois proportionnés et suffisamment dissuasifs. Les montants qui en résultent peuvent certes être inférieurs par rapport à la situation actuelle, mais ils sont plus proches de la pratique de la Cour, qui fixe généralement des amendes moins élevées que celles proposées par la Commission.

Valeur de référence du facteur «n»

Jusqu’à présent, la Commission a utilisé le facteur «n» du Luxembourg comme valeur de référence. Cela remonte à une époque où le Luxembourg était le pays ayant le PIB total le plus bas parmi les États membres. La Commission estime qu’il convient d’opter pour une référence qui reflète mieux la réalité économique et politique actuelle. Elle déterminera donc le facteur «n» de référence en utilisant la moyenne de chacun des deux facteurs utilisés, le PIB et le nombre de représentants au Parlement européen (12). L’utilisation de moyennes accroît également la stabilité de cette valeur de référence au fil du temps.

Toutefois, l’utilisation de ces facteurs sans ajustement donne lieu à une valeur de référence du facteur «n» nettement inférieure à la valeur courante. Un ajustement est donc nécessaire pour garantir que les montants proposés par la Commission restent proportionnés et suffisamment dissuasifs. Un facteur d’ajustement de 4,5 serait proche des niveaux actuels tout en garantissant qu’aucun État membre ne connaîtra d’augmentation. Les montants forfaitaires standard correspondants utilisés pour le calcul des astreintes journalières et des sommes forfaitaires sont par conséquent ajustés de la manière suivante:

— Montant forfaitaire standard pour les astreintes journalières: 690 EUR × 4,5 = 3 105 EUR;

— Montant forfaitaire standard pour les sommes forfaitaires: 230 EUR × 4,5 = 1 035 EUR.

Suivant la même logique, la somme forfaitaire minimale de référence actuelle de 571 000 EUR sera également multipliée par le nouveau facteur «n» pour calculer la somme forfaitaire minimale pour chaque État membre. Afin de garantir que les montants proposés sont proportionnés et suffisamment dissuasifs, ce montant sera aussi multiplié par le facteur d’ajustement: 571 000 EUR × 4,5 = 2 569 500 EUR. Ces montants seront révisés annuellement, en fonction de l’inflation.

Le facteur «n» par État membre qui en résulte est établi à l’annexe I et la somme forfaitaire minimale qui en résulte figure à l’annexe II.

3. Application

La Commission appliquera la méthode de calcul exposée dans la présente communication aux sanctions financières proposées à la Cour de justice à compter de la date de sa publication au Journal officiel. Elle réexaminera la méthode de calcul exposée dans la présente communication au plus tard cinq ans après la date de son adoption.

Lorsque le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne aura produit ses effets juridiques, et que l’accord de retrait (13) entre en vigueur ou non, la Commission recalculera les moyennes concernées et ajustera en conséquence les chiffres figurant aux annexes I et II.

(1) SEC(2005) 1658, point 10.3.

(2) SEC(2005) 1658, point 14.

(3) Méthode de calcul de l’astreinte prévue à l’article 171 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE) (JO C 63 du 28.2.1997, p. 2).

(4) Voir en particulier la communication de refonte SEC(2005) 1658, la communication intitulée «Mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE» (JO C 12 du 15.1.2011, p. 1) et la communication intitulée «Le droit de l’Union européenne: une meilleure application pour de meilleurs résultats» (JO C 18 du 19.1.2017, p. 10).

(5) SEC(2005) 1658, point 14.

(6) Tel que défini dans le traité CE.

(7) Arrêt du 14 novembre 2018, affaire C-93/17, Commission/Grèce.

(8) Affaire C-93/17, Commission/Grèce, EU:C:2018:903, point 132.

(9) Affaire C-93/17, Commission/Grèce, EU:C:2018:903, points 138 et 142.

(10) Ce système a été remplacé par le système de double majorité prévu à l’article 16, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne. Avant la suppression progressive du système de vote au sein du Conseil prévu par le traité CE, chaque État membre disposait d’un nombre fixe de voix au Conseil. En vertu du traité de Lisbonne, chaque État membre dispose d’une voix au sein du Conseil, la majorité qualifiée étant atteinte lorsque 55 % des États membres expriment un vote favorable et que ces États membres représentent 65 % de la population de l’Union européenne. Cela ne peut se traduire par une pondération simple ni être utilisé de la même manière que le système précédent.

(11) Voir, pour la législature actuelle, l’article 3 de la décision 2013/312/UE du Conseil européen du 28 juin 2013 fixant la composition du Parlement européen (JO L 181 du 29.6.2013, p. 57) et, pour la prochaine législature (débutant le 2 juillet 2019), l’article 3 de la décision (UE) 2018/937 du Conseil européen du 28 juin 2018.

(12) La moyenne est calculée comme suit: le facteur «n» est une moyenne géométrique calculée en prenant la racine carrée du produit des facteurs basés sur le PIB des États membres et sur le nombre de sièges au Parlement européen. Elle s’obtient par la formule suivante:

où: PIBn = PIB de l’État membre concerné, en millions d’euros; PIBmoy. = PIB moyen de l’EU-28; Siègen = nombre de sièges de l’État membre concerné au Parlement européen; Siègemoy. = nombre moyen de sièges au Parlement européen de tous les États membres.

(13) L’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, annexé à la proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, dudit accord [COM(2018) 833 final].