Avis du Comité économique et social européen sur le thème "Simplification"

(2003/C 133/02)

Le 18 juillet 2002, conformément aux dispositions de l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, le Comité économique et social européen a décidé d'élaborer un avis sur le thème "Simplification".

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 mars 2003 (rapporteur: M. Simpson).

Lors de sa 398e session plénière des 26 et 27 mars 2003 (séance du 26 mars), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 81 voix pour et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. En présentant le programme de l'actuelle Commission devant le Parlement européen en février 2000, le président Romano Prodi avait identifié la "promotion de nouvelles formes de gouvernance" comme l'un des quatre objectifs stratégiques du mandat de la Commission(1). Cela incluait d'avoir un certain degré d'ouverture de la part de la Commission européenne, de simplifier le cadre législatif communautaire et de réduire de son volume, de mieux impliquer la société civile dans le processus législatif et d'encourager la connectivité par la mise en réseau. L'objectif de ces mesures, dans l'ensemble, était d'améliorer le processus législatif. Cependant, la Commission européenne reconnaissait qu'elle ne pouvait pas agir seule en la matière.

1.2. Depuis octobre 2000, le Comité économique et social européen (CESE) a élaboré trois avis(2) sur le thème de la simplification et de l'amélioration de l'environnement réglementaire de l'Union européenne, ce qui reflète bien l'importance qu'il attache à cette question. L'un de ces avis(3) faisait suite à une demande du Président de la Commission, M. Romano Prodi. Le CESE a également élaboré un avis sur la Réactualisation 2002 sur la stratégie pour le marché intérieur présentée par la Commission(4), qui porte entre autres sur la simplification et reconnaît l'importance essentielle qu'elle revêt pour l'achèvement d'un véritable Marché intérieur.

1.3. Le premier de ces avis, intitulé "La simplification de la réglementation au sein du Marché unique" (rapporteur: M. Vever)(5), introduisait l'idée de réaliser des analyses d'impact indépendantes, éventuellement par le biais d'un organe externe, et proposait un certain nombre de mesures spécifiques. Il recommandait également l'adoption d'un code de conduite par les divers acteurs et établissait un code de conduite pour le CESE.

1.4. Le deuxième avis, intitulé "La simplification" (rapporteur: M. Walker)(6) rappelle ces propositions en y ajoutant un certain nombre d'autres recommandations, notamment donner aux textes législatifs une durée d'application limitée, faire bénéficier les PME d'exemptions totales ou partielles de l'application de certaines réglementations, codifier la législation existante et accélérer le processus de simplification.

1.5. Dans son troisième avis intitulé "Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire"(7) (rapporteur: M. Walker), le CESE développe son idée d'un organe indépendant au niveau européen et suggère qu'il pourrait être conçu sur le modèle du bureau américain des affaires réglementaires. Il présente également un plan d'action pour la Commission, le Conseil, le Parlement européen, le CESE, le Comité des régions et les États membres. Dans cet avis, le CESE propose en outre un certain nombre d'autres mesures.

1.6. L'annexe 1 présente une synthèse des observations et recommandations formulées dans ces précédents avis.

1.7. En outre, le CESE a tenu le 10 septembre 2002, sous les auspices de l'Observatoire du marché unique, une audition sur le thème "Simplifier la réglementation du Marché unique: quelles priorités"?

1.7.1. L'audition a permis de conclure que, contrairement aux années précédentes:

- la simplification intéresse désormais toutes les composantes de la société;

- l'inclusion de tous les acteurs et méthodes (y compris la corégulation et l'autorégulation) est jugée nécessaire au bon fonctionnement de la simplification;

- la priorité est désormais de déterminer comment mettre en oeuvre cette simplification.

1.7.2. Dans le cadre de cette audition, le CESE a envoyé un questionnaire à toute une série d'organisations socio-économiques et autres utilisateurs du Marché unique. Cette enquête a permis d'établir les constatations suivantes:

- 65 % des personnes interrogées estiment que la législation est inutilement complexe;

- 60 % soutiennent le plan d'action de la Commission mais 40 % estiment qu'il ne va pas assez loin;

- 90 % sont d'avis que la législation nationale est trop complexe et qu'il faudrait prendre des mesures de simplification au niveau national pour donner toutes les chances de réussite au processus de simplification; et

- 75 % estiment qu'il faudrait renforcer l'autorégulation ou la corégulation impliquant les acteurs socio-économiques.

1.8. Chacun s'accorde à reconnaître que l'environnement réglementaire actuel n'est pas satisfaisant et la Commission, qui s'est engagée à apporter de véritables améliorations durables, n'est pas la dernière à le faire. Le CESE se félicite de cette déclaration d'intention qu'il soutient mais considère que la Commission n'atteindra pas cet objectif seule. Pour y parvenir, il faudra un engagement sérieux de la part du Parlement européen, du Conseil et des États membres ainsi que les efforts concertés de tous, en partenariat. Le Comité est tout disposé à apporter son soutien actif à un tel processus.

1.9. Comme l'a dit M. Bolkestein(8), membre de la Commission européenne, les marchés ne peuvent fonctionner sans règles, mais de mauvaises règles constituent un poids que nous ne pouvons pas nous permettre de supporter. Il a plaidé pour un recul de la réglementation, arguant que la concurrence est notre meilleur allié mais qu'elle est trop souvent étouffée lorsque l'accent est placé sur les règles. Déclarant que la simplification de celles-ci constitue une priorité, il a ajouté que nous devions accélérer le rythme du processus réglementaire, que la législation était en retard sur le marché et que nous risquions d'imposer les règles d'hier à l'économie de demain.

2. Communication de la Commission

2.1. Récemment, la Commission a publié une communication au Parlement européen et au Conseil, sous la forme de quatre documents, qui sont autant de propositions formelles de changements à apporter au mode de gouvernance de la Communauté. Le premier de ces documents est une communication succincte(9) qui rappelle les concepts et idées de base et est accompagnée de trois autres communications(10) plus détaillées portant sur des aspects spécifiques des propositions.

2.2. La Commission a préparé ces communications, consciente qu'il est en soi souhaitable de simplifier et d'améliorer la gouvernance européenne mais que les conclusions de la Convention créée lors du sommet de Laeken et de la Conférence intergouvernementale (CIG) qui suivra en 2004 pourraient aller encore plus loin en la matière.

2.3. Ces communications ont défini les améliorations qui peuvent et devraient être apportées au cadre législatif actuel sans rien enlever de leur importance aux propositions auxquelles aboutira la Convention sur l'avenir de l'Europe et qui devront être soumises à la CIG, ni se borner à attendre qu'elles soient formulées. La Commission estime que les propositions formulées dans ces communications devront être mises en oeuvre début 2003(11). Les communications doivent être replacées et envisagées dans le contexte du Livre blanc sur la gouvernance européenne(12), qui a été publié en juillet 2001.

2.4. Le Livre blanc partait d'un certain nombre d'hypothèses de base sur les lacunes et les faiblesses des présents modes de gouvernance ainsi que de la nécessité d'un changement. La mécompréhension des citoyens à l'égard du fonctionnement de l'UE était l'un des éléments notamment soulignés. La Commission considère que les mesures proposées aujourd'hui sont indispensables pour "renforcer la crédibilité de l'action de la Communauté auprès de ses citoyens"(13).

2.5. Les communications récentes proposent trois approches permettant d'apporter des améliorations:

(1) établir un plan d'action(14) visant à améliorer le travail législatif par les institutions européennes(15) et les États membres en simplifiant et en améliorant l'environnement réglementaire;

(2) améliorer le processus de consultation par la promotion d'une plus grande culture de dialogue et de participation des groupes d'intérêts(16); et

(3) adopter une approche plus systématique pour évaluer l'impact des initiatives(17).

2.6. Les propositions détaillées de la Commission relatives aux approches ci-dessus sont résumées à l'annexe 2.

3. Observations générales

3.1. Dans ses avis précédents, le CESE a montré qu'il était conscient de la nécessité de réglementer et indiqué clairement que, pour lui, l'amélioration de l'environnement réglementaire n'était pas nécessairement synonyme de déréglementation. Il partage cependant les inquiétudes de la Commission sur le fait qu'une réglementation de mauvais aloi freine le développement économique et nuit à la recherche du plein-emploi en imposant aux entreprises, notamment aux petites entreprises, des contraintes inutiles.

3.1.1. Très souvent, la médiocrité de la réglementation fait obstacle à la réalisation des objectifs qu'elle recherche. En outre, cela implique parfois de laisser le soin aux tribunaux d'en donner une interprétation, selon un processus qui peut être coûteux en argent et en temps et ne pas correspondre aux intentions originales des législateurs.

3.2. Comme l'a indiqué le CESE dans son avis sur la Réactualisation 2002 sur la stratégie pour le marché intérieur ("Tenir les engagements")(18), la médiocrité de la réglementation coûte à l'Union européenne jusqu'à 1000 milliards d'euros par an.

3.3. Les entreprises ne sont pas les seules à souffrir de la mauvaise qualité de la réglementation. Les administrations nationales et les citoyens en subissent aussi les conséquences dans leur vie quotidienne. Ces effets indésirables découlent en premier lieu de la complexité de l'environnement réglementaire, complexité elle-même due à deux facteurs qui posent des problèmes de simplification distincts bien que liés, donc à examiner séparément.

3.3.1. Premièrement, citons la nature obscure, tortueuse voire véritablement contradictoire des textes législatifs. C'est parfois dû au fait que le document original est rédigé de façon imprécise sur le plan juridique, ce qui oblige souvent les tribunaux à interpréter les intentions du législateur, mais plus souvent à la manière disparate dont a évolué une large part de la législation européenne, avec des amendements apportés au texte juridique, voire des amendements aux amendements, et des réglementations jugées nécessaires dans des cas spécifiques souvent ajoutées après coup à des instruments existants qui n'étaient initialement pas conçus à cette fin.

3.3.1.1. La plupart du temps, ce sont les amendements apportés aux textes originaux qui sont en cause car ils sont adoptés par le Parlement européen et/ou le Conseil dans le but de parvenir à un consensus suffisant pour garantir l'adoption du texte législatif. Il arrive fréquemment que ces amendements remettent en question les analyses d'impact réalisées pour les propositions initiales.

3.3.1.2. L'un des autres facteurs principaux à l'origine de cette complexité est le volume de la législation en vigueur, tant au niveau européen qu'au niveau national, ce qui la rend difficilement accessible à tous, exceptés aux experts juridiques les plus spécialisés.

3.3.2. Il y a une deuxième source de complexité de la législation: les différences importantes qui existent entre les systèmes réglementaires des États membres, ce qui entraîne la fragmentation d'un Marché supposé unique en 15 juridictions distinctes. Ces différences sont dues à plusieurs facteurs:

- au retard avec lequel les États membres transposent la législation communautaire dans leur législation nationale;

- au fait que, lors du processus de transposition, les États membres interprètent la législation à la lumière de leurs propres pratiques et usages juridiques, en d'autres termes qu'ils lui donnent une "touche" nationale;

- au degré d'application des textes législatifs adoptés, qui varie selon les États membres;

- aux dérogations et exemptions que les États membres se voient accorder lors du processus de négociation qui précède l'application de la plupart des lois communautaires; et

- au fait que les États membres s'obstinent à respecter des règlements administratifs, des pratiques commerciales et des traditions bien établies qui, s'ils n'ont pas force de loi, sont tout de même considérés comme contraignants.

3.3.3. Dans ce contexte, le CESE note avec regret que les progrès de la transposition de la législation communautaire dans la législation nationale des États membres ont été décevants(19). Si le déficit de transposition avait notablement diminué aux cours des dix dernières années, la tendance s'est inversée ces six derniers mois et les deux tiers des États membres ne sont pas parvenus à ramener leur déficit de transposition à 1,5 %. La majorité d'entre eux ont encore beaucoup d'efforts à fournir pour parvenir d'ici au Conseil européen de printemps de 2003 à l'objectif de 0 % fixé pour les directives accusant un retard de transposition. Entre-temps, le nombre de cas d'infractions a considérablement augmenté ces dix dernières années et les procédures d'infraction concernant une application incorrecte de la législation n'ont pas vraiment diminué.

3.3.4. Tous ces facteurs sont à l'origine de distorsions de concurrence et découragent les échanges intracommunautaires. Il est virtuellement impossible aux entreprises, notamment aux petites entreprises, de saisir la portée de leurs obligations juridiques lorsqu'elles commercent avec un État membre dans lequel elles ne sont pas établies. Face à la difficulté et aux risques encourus, elles préfèrent trop souvent renoncer aux possibilités qui leur sont offertes.

3.4. Le CESE a auparavant fait valoir dans deux avis distincts(20) que le volume de la législation communautaire directe est relativement faible. Le pourcentage de textes législatifs qui émanent directement de l'UE et affectent directement les citoyens varie selon les pays. Cependant, la législation est en majorité une hiérarchie de lois nationales, décrets gouvernementaux, règlements administratifs, accords collectifs et réglementations au niveau régional, communal et local. Il s'agit d'une hiérarchie pyramidale. Plus on descend dans la hiérarchie, plus le volume législatif augmente et plus la transparence et la cohérence diminuent.

3.5. Il est donc logique que le CESE soit favorable à l'objectif qui sous-tend les propositions de la Commission, à savoir instaurer un processus décisionnel basé sur une meilleure information et des analyses préliminaires plus rigoureuses.

3.6. Le CESE nourrit des doutes sur certains aspects des procédures qui sont en train d'être instaurées.

3.6.1. La proposition de recourir à des mesures d'analyse d'impact et d'élargir le réseau de consultation a été présentée dans le contexte d'une Union européenne à 15 États membres. L'élargissement de l'UE augmentera la portée et la complexité de ces changements. Au début, les espoirs de simplification pourraient se voir déçus par les conséquences de cet élargissement. Cependant, il est tout aussi important que les objectifs des réglementations et de la législation communautaires soient mieux compris dans les nouveaux États membres que dans les États membres actuels.

3.6.2. De même, nous courons le risque que l'amélioration de la prise de décision au coeur de l'Union ne se fasse en accentuant auprès de la population l'impression que la centralisation se poursuit, à moins de prévoir des garde-fous pour la protection et le renforcement du principe de subsidiarité.

3.6.3. Le CESE note que, bien que les changements proposés pourraient permettre de codifier le processus législatif et normatif, ces changements ne prévoient en soi aucune mesure pour réduire le volume et l'impact de la législation actuelle. La simplification par la déréglementation requiert d'autres propositions d'actions.

3.7. Le CESE joue déjà le rôle reconnu de passerelle entre différents composants de la société civile organisée, les partenaires sociaux et la Commission. Ces liens se sont révélés mutuellement bénéfiques à toutes les parties concernées. La Commission vient de créer un mécanisme renforcé de consultation et compte en partie sur les nouveaux médias et l'internet pour encourager le processus.

3.8. Pour augmenter au maximum les bénéfices potentiels, le CESE recommande à la Commission de s'assurer que les sections spécialisées concernées du CESE puissent tirer parti de l'organisation de consultation pour appuyer le Comité dans la préparation de ses avis pour la Commission. Il est possible que le Parlement décide de faire une suggestion similaire.

3.9. Il s'agirait de prendre les dispositions administratives appropriées ainsi que d'en reconnaître les implications dans la fixation du calendrier des diverses phases de préparation législative.

3.10. Le CESE note que la Commission l'encourage à jouer un rôle plus proactif(21) et indique qu'il est prêt à le faire.

3.11. Le CESE se félicite que la Commission se soit engagée(22) dans un exercice plus lisible de son droit d'initiative, plus respectueux à priori des diversités. Il se félicite notamment que la Commission garantisse qu'elle veillera "à limiter l'énoncé de ses propositions législatives aux exigences essentielles"(23).

3.12. Le CESE souhaite insister sur la nécessité de mettre en oeuvre les propositions de la Commission en un laps de temps le plus court possible.

3.13. Le Comité insiste sur le fait que le processus de simplification ne doit pas aboutir à abaisser le niveau actuel en matière de normes sociales et environnementales européennes. Qu'il s'agisse de supprimer ou de modifier des réglementations, la simplification ne doit pas se faire au détriment de ces normes.

4. Observations spécifiques

4.1. Le CESE n'a jamais cessé d'appuyer les propositions de la Commission d'élargir la consultation. Il conviendrait cependant que le processus de consultation formelle ne se limite pas aux interlocuteurs sélectionnés par la Commission. Il est indispensable de faire participer toutes les parties concernées. Il est important d'éviter de créer une situation dans laquelle les propositions de la Commission se borneraient à reprendre la liste des desiderata des groupes d'influence les plus puissants. Le processus de consultation ne remplira son rôle que si l'ensemble des acteurs l'appuient de tout leur poids. Les petites entreprises et les organisations qui les représentent doivent se montrer plus proactives et consacrer davantage de ressources au processus. La simplification ne deviendra effective que si nous tenons compte de l'opinion de ceux qui sont directement concernés.

4.1.1. Afin de garantir la prise en compte de toutes les parties concernées de la société civile, il y a lieu de veiller en particulier à ce que le processus de consultation de la Commission n'exclue pas dès le départ certaines organisations et les citoyens qu'elles représentent. Ainsi, les consultations ne peuvent pas se limiter exclusivement aux organisations représentées au niveau européen, car cela impliquerait que certaines organisations de la société civile n'aient pas voix au chapitre s'il n'existe pas de confédération européenne dans leur secteur ou si elles ne sont pas membres d'une telle confédération. La Commission devrait donner une plus large publicité à ses propositions législatives et encourager activement les organisations directement concernées (au niveau local, régional, national et paneuropéen) à exprimer leurs points de vue. Toute personne, organisation ou entreprise concernée par les propositions législatives, ou susceptible de l'être, a le droit légitime de participer au processus consultatif et celui de se faire entendre.

4.1.1.1. Le CESE a déjà recommandé(24) d'élargir le processus de consultation en invitant toute partie intéressée à soumettre sa contribution de telle sorte qu'en fait, toute personne ait la faculté de participer à la consultation. Dans cet esprit, il prône également d'avoir recours pleinement à l'Internet pour faciliter l'accès de tous.

4.1.1.2. Le CESE partage le souci de la Commission européenne(25):

- de s'assurer de la qualité, en particulier de l'équité des consultations portant sur des propositions politiques majeures;

- de systématiser et rationaliser les multiples pratiques et procédures de consultation;

- de garantir la faisabilité et l'efficacité du processus;

- d'assurer la transparence de la consultation, tant du point de vue des organes ou acteurs consultés que du Législateur européen;

- de faire preuve de responsabilité à l'égard des acteurs ou organes consultés, en affichant autant que possible les résultats de la consultation et les leçons qui en ont été tirées.

4.2. Le CESE accepte le fait que l'élargissement de la consultation peut allonger l'intervalle de temps entre l'introduction d'une proposition législative et son éventuelle entrée en vigueur mais considère que le temps consacré à une consultation "ex ante" n'est pas du temps perdu parce que cela permet de parvenir à un plus large consensus et d'augmenter le degré d'acceptabilité des propositions législatives.

4.3. Il paraît implicite que dans le nouveau système, le CESE serait consulté dans la préparation des analyses d'impact importantes mais le CESE suggère de le préciser explicitement.

4.4. Le CESE rappelle qu'il est toujours convaincu que toutes les propositions législatives devraient faire l'objet d'analyses d'impact mais, comme il l'a déjà indiqué(26), les analyses d'impact réalisées par la Commission sont souvent remises en question par des amendements portant sur le projet législatif et présentés par le Parlement européen ou le Conseil. Il est inutile d'améliorer la qualité des analyses d'impact de la Commission et de demander qu'elles aient lieu de façon systématique si elles n'ont ensuite plus d'objet à cause d'amendements au texte déposés ultérieurement. Il est donc indispensable que le Parlement comme le Conseil joignent une analyse d'impact à toute proposition d'amendement qui apporterait des changements non prévus par l'analyse d'impact initiale, et que ces analyses respectent au moins les mêmes critères que celles réalisées par la Commission.

4.4.1. Le CESE rappelle qu'il estime qu'il faut instaurer un organe interinstitutionnel indépendant chargé de contrôler le processus d'analyse d'impact. Il considère également que le processus doit s'appuyer sur un système d'analyse d'impact de la réglementation (AIR).

4.4.2. Le CESE appuie la recommandation du Conseil selon laquelle les analyses d'impact devraient être rendues publiques. Il se félicite également que la Commission ait l'intention(27) d'élaborer des évaluations d'impact qui s'inscrivent dans la logique de la stratégie européenne de développement durable.

4.5. Le CESE se félicite grandement de la décision de la Commission(28) d'introduire, dans les cas appropriés, une clause de réexamen, voire de révision, dans ses propositions d'actes. Il approuve le souci de la Commission de veiller à préserver la sécurité juridique pour les opérateurs au cours de ce processus.

4.6. Outre l'élargissement de la consultation au stade de la formulation des textes législatifs, il est indispensable de passer par des procédures de consultation systématiques et formelles "ex post". Les petites entreprises notamment, sont peu susceptibles de participer à des consultations ex ante parce que la plupart sont trop préoccupées par leurs problèmes quotidiens pour se rendre compte qu'un texte législatif est en cours d'élaboration, mais elles souhaiteront donner leur avis sur l'impact d'une loi une fois celle-ci entrée en vigueur. On peut formuler à peu près la même remarque en ce qui concerne les organisations de la société civile plus petites et moins organisées. La consultation "ex post" devrait donc être utilisée pour affiner et améliorer le processus d'évaluation d'impact ultérieur.

4.7. Cette année, nous fêtons le dixième anniversaire de la création du marché unique et la simplification est un thème qui a toujours été inscrit à l'ordre du jour communautaire depuis le début de cette période mais il ne semble pas que l'on ait réalisé de progrès concrets. C'est particulièrement vrai pour ce qui concerne l'acquis communautaire, qui représente actuellement quelque 85000 pages de textes. La plupart sont rédigées de façon tellement incompréhensible qu'il est difficile pour la plupart de s'y retrouver, ce qui nourrit dans une large mesure le sentiment de déception de la population à l'égard de ce que l'on appelle "l'Europe". Le processus de codification pourrait réduire les textes à environ 22000 pages, ce qui représente une diminution de l'ordre de 75 %.

4.7.1. Il est regrettable que ce travail de simplification n'ait pas commencé aux premiers stades du processus d'élargissement, ce qui aurait permis de réduire la charge qui pèse sur les pays candidats soumis à l'obligation d'adopter l'acquis communautaire. La Commission doit de toute urgence s'engager dans un programme de codification concerté. Comme l'a dit M. Patrick Cox, Président du Parlement européen, nous avons créé une jungle juridique, il n'existe aucun domaine de politique publique qui ait fait l'objet d'un seul acte de codification(29). La Commission est certainement pleine de bonnes intentions, mais on ne peut se défendre de l'impression qu'elle est bien trop occupée à ajouter encore à l'acquis pour avoir le temps de le codifier ou même de le simplifier.

4.8. Dans le contexte du marché unique, il est préférable que la législation européenne soit promulguée sous la forme de règlements plutôt que de directives car les premiers sont contraignants et ne devraient donc donner lieu ni à une mutation au cours de la transposition, ni, par conséquent, à des distorsions du commerce intracommunautaire, comme c'est le cas pour les directives. Le CESE est conscient qu'il est souvent plus difficile et plus long de parvenir à un accord au Conseil sur des règlements étant donné leur nature contraignante mais il considère que le succès ne se mesure pas à la rapidité avec laquelle la législation est adoptée mais plutôt à son impact sur l'économie réelle. Le CESE espère que la Convention de Laeken sur l'avenir de l'Europe se penchera sur cette question.

4.9. Le CESE note avec satisfaction qu'un programme d'évaluation régulière de la simplification et la réduction du volume de l'acquis communautaire est sur le point d'être lancé(30) et il invite le Conseil, le Parlement européen et les États membres à coopérer pleinement à ce programme afin de parvenir à de bons résultats dans le laps de temps le plus court possible.

4.10. Si l'on veut obtenir des résultats, ce programme devra bénéficier de la coopération active du Conseil, du Parlement européen et des États membres pour que la modification de la législation se fasse de manière correcte et en temps opportun. Comme le montre le dernier Tableau d'affichage du marché intérieur(31), les performances des États membres à cet égard n'incitent pas à penser que l'on pourra les persuader de coopérer efficacement à un processus de simplification et de réforme de l'environnement réglementaire; si ces résultats ne s'améliorent pas, les tentatives pour réduire le volume de l'acquis par une codification ou une refonte de la législation sont davantage susceptibles d'aggraver la situation que de l'améliorer.

4.11. Le CESE trouve déraisonnable qu'en moyenne, le laps de temps qui s'écoule entre l'introduction d'une proposition législative par la Commission et son incorporation finale dans les textes de loi des États membres soit de 8 ans(32). Il est donc d'accord avec la Commission lorsqu'elle estime qu'il est souhaitable d'accélérer le processus législatif.

4.12. Dans ses avis précédents, le CESE a toujours souligné la nécessité de rendre la législation accessible à ceux à qui elle s'applique. Il est donc satisfait de constater que la Commission à l'intention d'améliorer l'accessibilité et la transparence de la législation communautaire, qu'il s'agisse de textes en phase préparatoire ou de textes déjà adoptés, en élargissant l'accès du public au site EUR-LEX(33) et en envisageant d'autres options comme les forums internet.

5. Débat au sein du Conseil des ministres

5.1. Les propositions de la Commission, telles qu'elles sont formulées dans les quatre documents de la Communication, ont été examinées par le Conseil des ministres dans le cadre du Conseil "Compétitivité"(34). Dans une discussion et une résolution sur la simplification de la législation, le Conseil s'est félicité du plan d'action, des propositions de consultation systématique des parties intéressées ainsi que de l'utilisation dès 2003 d'analyses d'impact à joindre à toutes propositions réglementaires majeures. Le Conseil recommande de rendre les analyses d'impact accessibles au public.

5.2. Le Conseil soutient l'appel lancé aux États membres pour qu'ils jouent pleinement leur rôle dans le processus.

5.3. Il n'est peut-être pas anodin que les conclusions du Conseil soient bien peu explicites sur les actions et engagements du Conseil lui-même. Dans une déclaration très générale, le Conseil déclare son intention de donner "une nouvelle impulsion" et charge le Comité des représentants permanents de "consacrer l'attention nécessaire à la création d'un groupe de travail horizontal sur l'amélioration de la réglementation ...".

5.4. On peut comprendre que le Conseil soit plutôt réticent à formuler des commentaires ou prendre des décisions en ce qui concerne les relations entre le Conseil et la Commission dans le cadre de la prise de décision, avant que davantage de clarté ne règne quant aux conclusions attendues de la Convention sur l'avenir de l'Europe et de la CIG qui suivra.

5.5. Le CESE souhaite cependant réitérer son soutien à la rationalisation des structures décisionnelles exécutives au sein des institutions européennes et, en particulier, à l'amélioration des systèmes à l'intérieur de la Commission, en prévoyant notamment un degré élevé de contrôle interne. Le plan d'action proposé décrit quelques changements administratifs possibles qui méritent d'être soutenus.

5.6. Le débat sur la simplification des moyens de gouvernance et sur l'amélioration de la réglementation s'est largement intensifié pendant l'année qui vient de s'écouler. Il faut poursuivre le mouvement au cours des préparatifs de la CIG en 2004 et jusqu'à la conclusion de celle-ci.

6. Nécessité d'un accord de partenariat

6.1. L'une des raisons du peu de progrès réalisés jusqu'ici est l'absence de partenariats. Il ne s'agit pas simplement de créer des partenariats au niveau du Conseil, où ils seront difficiles à conclure, mais également au niveau d'autres institutions. Il convient également de se mettre d'accord au niveau administratif au sein des institutions et entre celles-ci ainsi qu'avec les États membres pour appliquer les principes de simplification.

6.1.1. Il faut bien reconnaître que tout le monde ne partage pas les mêmes préoccupations, mais cela ne devrait pas empêcher les différents acteurs de travailler dans une atmosphère de confiance mutuelle et de coopération. Cet état d'esprit positif doit être formalisé et ancré dans des accords de partenariat. Les divers acteurs doivent s'engager véritablement à se consulter et rester en liaison les uns avec les autres.

6.2. Pour participer positivement à la mise en oeuvre du processus visant à simplifier et améliorer l'environnement réglementaire, objectif jamais atteint dans le passé à cause d'un climat à la fois d'indifférence et d'intérêts partisans, il faut que les accords conclus impliquent que tous les signataires s'engagent de manière contraignante à contribuer activement et promptement à atteindre les objectifs fixés. Il est indispensable de créer une culture de dialogue et de participation.

7. Conclusions

7.1. Le CESE souhaite insister sur l'importance des questions relatives à la simplification, l'amélioration de la réglementation et de la gouvernance, ainsi que sur l'importance qu'il y a à trouver aux problèmes identifiés dans ce domaine une véritable solution dans un proche avenir. Il tient à rappeler qu'il ne s'agit pas pour lui d'une question de déréglementation. Il ne s'agit pas davantage de choisir simplement entre régulation et autorégulation mais de se prononcer en faveur d'une bonne réglementation harmonieuse contre une réglementation médiocre et fragmentée, tant au niveau européen qu'au niveau des États membres.

7.1.1. Il ne s'agit pas simplement d'une question de simplification mais d'efficacité législative et de sécurité juridique. Il faut poursuivre la simplification de toute urgence mais, pour aboutir, le processus doit être continu et permanent, la transparence constituant la clé du succès. Il est indispensable que tous les acteurs concernés interviennent à chaque étape du processus. Le CESE est largement favorable à la proposition de la Commission d'élargir la consultation, ce qui veut aussi dire qu'il faut prévoir une consultation "ex post" et être prêts à se servir de ces consultations pour améliorer le processus d'élaboration des analyses d'impacts régulières ultérieures.

7.1.2. Le CESE soutient largement les propositions inscrites dans les documents de la Commission et se félicite notamment que les analyses d'impact régulières concernent désormais également le programme de travail annuel de la Commission.

7.2. La codification de l'acquis communautaire, qui pourrait permettre de réduire son volume de façon spectaculaire et augmenter dans une même mesure sa clarté, sa cohérence, son accessibilité et son efficacité, aurait dû être entamée depuis longtemps. Il faut engager le processus sans plus attendre et faire preuve de détermination et de persévérance.

7.3. La réussite de cette action de simplification dépendra entre autres de la création et de la mise en oeuvre d'accords de partenariat efficaces entre tous les acteurs concernés par le processus législatif, tant au niveau européen qu'au niveau des États membres, et de la volonté de chacun de faire tout son possible pour parvenir aux objectifs fixés.

7.4. Le CESE plaide pour que les analyses d'impact s'appuient sur un système formalisé d'analyse d'impact de la réglementation. Tous les organes qui exercent des pouvoirs législatifs, qu'ils aient l'initiative des lois ou le pouvoir de déposer des amendements, tant au niveau européen que des États membres, devraient être tenus de réaliser de telles analyses d'impact. Si les amendements déposés sur une proposition de loi remettent en question l'analyse d'impact initiale, ils devraient être accompagnés d'une analyse d'impact modifiée.

7.5. Le CESE se félicite de la résolution(35) de la Commission de se baser sur les principes de responsabilité, de proportionnalité, de transparence et de sécurité juridique pour améliorer le cadre réglementaire. Une gouvernance qui dérogerait à ces principes ne pourrait être vraiment démocratique. Le CESE appelle le Parlement européen et le Conseil à s'engager fermement sur la même voie. Comme l'indique la Commission(36), l'amélioration du processus législatif relève d'une véritable exigence éthique.

7.6. Lors du sommet européen de Lisbonne en mars 2000, l'Union européenne s'est fixée comme mission pour la décennie à venir de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale. Si l'on veut réaliser cet objectif ambitieux, il est indispensable d'améliorer l'environnement réglementaire et de supprimer les distorsions du marché unique générées par les différences de systèmes réglementaires entre les États membres.

7.7. En dernier recours, la réussite du projet dépendra de la volonté politique de le mener à bien. Il faut espérer que cette volonté sera présente.

Bruxelles, le 26 mars 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2002) 705 final.

(2) JO C 14 du 16.1.2001, JO C 48 du 21.2.2002 et JO C 125 du 27.5.2002.

(3) JO C 125 du 27.5.2002, p. 105.

(4) JO C 241 du 7.10.2002.

(5) JO C 14 du 16.1.2001.

(6) JO C 48 du 21.2.2002.

(7) JO C 125 du 27.5.2002.

(8) Discours prononcé à l'occasion de l'audition sur la simplification tenue au siège du CESE le 10 septembre 2002, sous les auspices de l'Observatoire du marché unique.

(9) COM(2002) 275 final, du 5.6.2002.

(10) COM(2002) 276-278 finaux.

(11) COM(2002) 275 final, par. 6.

(12) COM(2001) 428 final.

(13) COM(2002) 278 final - Introduction.

(14) COM(2002) 278 final - Introduction.

(15) Omission manifeste, la Commission ne se réfère qu'au Conseil et au Parlement. Elle ne parle pas du CESE ni du Comité des régions.

(16) COM(2002) 277 final.

(17) COM(2002) 276 final.

(18) JO C 241 du 7.10.2002, p. 180.

(19) Tableau d'affichage du marché intérieur n° 11, novembre 2002.

(20) JO C 48 du 21.2.2002, p. 130 et JO C 125 du 27.5.2002, p. 105.

(21) COM(2002) 277 final, partie II.

(22) COM(2002) 275 final.

(23) COM(2002) 275 final.

(24) JO C 125 du 27.5.2002.

(25) COM (2002) 275 final.

(26) Op. cit.

(27) COM(2002) 275 final.

(28) COM(2002) 278 final.

(29) Dans un discours prononcé lors de la session plénière du CESE le 19 septembre 2002.

(30) Conseil "Compétitivité" du 30.9.2002 et COM(2002) 715 final.

(31) Conseil "Compétitivité" du 30.9.2002 et COM(2002) 715 final.

(32) Exposé de la Commission devant l'Observatoire du marché unique du CESE le 18.12.2002.

(33) http:/www.europa.eu.int/eur-lex/fr/index.html

(34) Communiqué de presse sur les conclusions du Conseil du 30 septembre 2002.

(35) COM(2002) 275 final.

(36) COM(2002) 275 final.