Avis sur le Livre vert «Pour une politique énergétique de l'Union européenne»

(96/C 100/15)

Le 13 mars 1995, le Comité des régions, conformément à l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé d'élaborer un avis sur le Livre vert susmentionné.

La commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie» du Comité des régions a adopté cet avis à l'unanimité le 29 mai 1995.

Lors de sa 8e session plénière, tenue les 19 et 20 juillet 1995 (séance du 20 juillet 1995), le Comité des régions a adopté à la majorité l'avis ci-après de la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie», élaboré par M. Penttilä, rapporteur.

1. Introduction

1.1. La Commission a adopté le document dont il s'agit (Livre vert «Pour une politique énergétique de l'Union européenne») au mois de janvier 1995.

1.2. L'objet du document est d'apporter des éléments pour alimenter le débat sur la question de savoir s'il faut que l'Union européenne joue un rôle plus affirmé dans le domaine de la politique énergétique, c'est-à-dire s'il faut une politique énergétique de l'Union européenne.

1.3. Le document indique quels sont les principaux défis que devra relever l'Union européenne dans les années à venir et analyse les obligations présentes de l'Union européenne dans le domaine de l'énergie. Le Livre vert se fonde sur une analyse de la situation actuelle et des perspectives futures.

1.4. Les objectifs principaux d'une politique énergétique de l'Union européenne consistent, selon la Commission, à répondre aux besoins des utilisateurs au moindre coût, et d'assurer la sécurité d'approvisionnement et la protection de l'environnement.

1.5. La Commission met en évidence les quatre orientations suivantes en matière de politique énergétique de l'Union:

- le besoin de renforcement de la concertation et de la coopération;

- les politiques énergétiques nationales et communautaires doivent être appréhendées dans leur globalité;

- le développement cohérent d'instruments de politique est gêné par l'absence de clarté dans la définition des responsabilités de la Communauté en matière de politique énergétique;

- en matière d'environnement, il existe deux types de défis: ceux qui sont liés aux formes classiques de pollution et ceux qui sont liés au risque de changement climatique.

1.6. La Commission espère être en mesure d'élaborer à l'automne 1995, à partir du débat suscité par le Livre vert, un Livre blanc sur la politique énergétique de la Communauté.

1.7. Dans ce qui suit, le Comité des régions s'attache en premier lieu à présenter des observations et des points de vue de base sous l'angle qui est celui des administrations régionales et locales.

2. Le principe de subsidiarité dans une politique énergétique européenne

2.1. Lors de sa réunion du 21 avril 1995, le Comité des régions a proposé, dans le cadre de son avis sur la révision du Traité de Maastricht, une formulation nouvelle du principe de subsidiarité tel qu'il figure au paragraphe 2 de l'article 3 B du Traité instituant l'Union européenne, formulation qui serait la suivante:

«La Communauté n'intervient conformément au principe de subsidiarité que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et les collectivités régionales et locales dotées de compétences selon le droit interne des États membres.»

2.2. L'énumération des pouvoirs de l'Union et des États membres facilitera l'application du principe de subsidiarité. Le Comité invite également les États membres à appliquer le principe de subsidiarité à l'intérieur, c'est-à-dire par rapport à leurs régions et à leurs collectivités locales. Ce principe fait aussi appel à la notion de niveau approprié; les niveaux supérieurs de l'administration n'agissent que lorsque les niveaux inférieurs ne peuvent pas le faire de façon satisfaisante.

2.3. Le Comité des régions juge essentiel et utile d'appliquer le principe de subsidiarité à la politique énergétique de l'Union européenne. Afin d'indiquer quelles sont les tâches principales qui s'inscrivent dans la politique énergétique communautaire et dans la compétence des États membres, le Comité déclare ce qui suit à titre d'avis sur les fonctions concernant la politique énergétique qui relèvent des administrations régionales et locales.

Politique énergétique intégrée

2.4. L'énergie est produite et consommée localement. La transmission et la distribution d'énergie ont aussi des conséquences locales. La politique énergétique a toujours des effets locaux et régionaux. Améliorer les conditions de vie dans les agglomérations et les zones rurales signifie souvent adopter des mesures bien préparées dans le domaine de la politique énergétique. C'est au niveau local et régional que l'on peut le plus efficacement mettre en oeuvre une politique énergétique intégrée tenant compte des effets des décisions relatives à l'énergie sur les besoins de développement local, sur l'emploi, sur la protection de l'environnement et sur les données sociales. Cette démarche est également cohérente avec la notion d'Agenda 21.

2.5. Les administrations locales et régionales sont les niveaux de l'administration qui sont les plus proches des citoyens. Dans plusieurs États membres, des organes locaux et régionaux remplissent aussi des fonctions liées à la production, à la distribution et à la bonne utilisation de l'énergie, ainsi qu'à la conservation de l'énergie. Les organismes locaux ont rendu possible la mise en oeuvre d'une forme hautement intégrée et très rationnelle (utilisant la cogénération: une production combinée de chaleur et d'électricité) de politique énergétique.

2.6. L'Union européenne doit favoriser la coopération transfrontalière dans ce domaine, en tant que facteur de développement économique et d'intégration européenne, en donnant la priorité aux actions conjointes de différentes régions, tant en ce qui concerne les connexions énergétiques que la production d'énergie.

Production d'énergie

2.7. Dans certaines parties de l'Union, la production d'énergie est d'une importance capitale au regard de l'emploi. En particulier, les décisions relatives au rôle de la production de charbon dans certains États membres ont fait la preuve des effets de la politique sociale et régionale sur la politique énergétique. Il faut toujours, lors de la prise de décisions relatives à la production énergétique, reconnaître et évaluer les effets de ces décisions sur le développement social et régional.

2.8. L'objectif commun de l'Union européenne est de se donner la sécurité d'approvisionnement en énergie en décentralisant la production d'énergie, aux niveaux régional et local, tant en termes de matières premières qu'en termes d'installations de production. Il est raisonnable, à cette fin, d'apporter un soutien aux producteurs locaux et régionaux qui produisent chaleur et électricité avec un haut degré d'efficacité énergétique, notamment dans les centrales de production combinée électricité-chaleur. Cela implique de ramener la production au plus bas niveau possible en évitant les pertes inutiles causées par le transport et la distribution, sources de coûts et d'atteintes à l'environnement.

2.9. Les coûts d'investissement de centrales locales de production combinée électricité-chaleur sont souvent d'un montant non négligeable. En compensation, ces mêmes centrales économisent du combustible et ont des coûts de fonctionnement moins élevés, ainsi que des effets moindres sur l'environnement. En outre, l'énergie calorifique provenant des sources renouvelables et des déperditions de l'industrie pourrait être utilisée dans le cadre de réseaux de chaleur à l'échelle urbaine. Il se peut, en raison de l'investissement requis, que l'énergie produite par ces centrales ait, dans le court terme, des difficultés à être concurrentielle. C'est pourquoi une politique énergétique commune de l'Union devrait apporter un certain allégement à ces coûts d'investissement, par exemple par le moyen de bonifications d'intérêts et par la taxation.

2.10. L'utilisation de ressources naturelles renouvelables pour la production d'énergie est d'ordinaire à la portée des producteurs locaux et régionaux. De telles installations locales, qui utilisent souvent les nouvelles technologies, sont les mieux à même de recueillir l'approbation de la population locale. Aussi le soutien apporté par l'Union européenne à l'utilisation de ressources énergétiques renouvelables devrait-il aller en premier lieu aux unités de production locales et régionales.

2.11. Les aspects importants de la production d'énergie dans les régions périphériques de l'Union et dans les zones rurales consistent dans la prise en compte des conditions locales et dans l'utilisation de ressources énergétiques renouvelables. Dans ces zones, il est particulièrement important d'intégrer la production d'énergie et la politique énergétique dans l'ensemble du développement local et régional.

La transmission et la distribution d'énergie

2.12. Les réseaux de transmission d'énergie retiennent déjà l'attention de l'Union européenne. En développant ces réseaux, l'on favorisera grandement un développement régional équilibré au sein de l'Union et l'on aidera à l'intégration des régions périphériques dans la Communauté.

2.13. Il faut, pour assurer une concurrence véritable, une action particulière de la part de l'Union visant à la surveillance des éventuels monopoles de transmission d'énergie. L'Union doit veiller à ce que tous les réseaux, y compris les liaisons entre pays, soient ouverts à l'énergie produite par les centrales électriques locales et régionales.

2.14. Les réseaux énergétiques ont toujours des effets au niveau local et régional. Dans la plupart des États membres, les administrations locales et régionales décident des lieux d'implantation de ces réseaux. On peut ainsi prendre en compte les particularités locales et la relation entre les réseaux énergétiques et les autres aspects de l'occupation des sols. Dans le même ordre d'idées, l'on peut procéder à des études d'impact détaillées portant sur l'environnement au niveau régional.

2.15. Dans le cadre des projets de réseaux énergétiques européens, l'on devrait aussi recueillir, dans la mesure nécessaire, l'opinion des administrations régionales et locales avant l'adoption de toutes décisions définitives. Des consultations avec le Comité des régions sont également nécessaires.

2.16. Les réseaux de distribution d'énergie font partie de l'infrastructure de base d'une collectivité. Les instances locales et régionales doivent aussi jouer un rôle essentiel dans la décision concernant les besoins en réseaux de distribution et leur implantation, ainsi que, dans une certaine mesure, leur nature technique. Une autre question importante concerne le changement d'implantation des réseaux en cas d'évolution de la situation en matière de logements et d'aménagement du territoire.

La consommation d'énergie

2.17. L'objectif d'une politique énergétique commune de l'Union européenne doit être la meilleure efficacité possible pour ce qui concerne l'utilisation et la conservation de l'énergie. D'une collectivité structurée, issue de décisions prises au niveau local et régional, découle la définition des besoins énergétiques futurs de la société, pour leur plus grande part. C'est pourquoi le rôle des administrations locales et régionales est crucial pour ce qui est d'atteindre les objectifs d'utilisation et de conservation efficaces de l'énergie.

2.18. Environ 80 % des citoyens de l'Union vivent dans des agglomérations, où la consommation d'énergie peut être grandement influencée par la planification et la prise de décision qui ont lieu au niveau local. L'Union devrait aussi formuler sa propre politique urbaine, en tant que moyen d'atteindre ses objectifs de politique énergétique. Cela implique la création de meilleures possibilités de structurer la collectivité et de développer un parc immobilier de façon propre à conserver l'énergie et à réduire la consommation. Il conviendrait que l'Union européenne mette en place des normes élevées d'utilisation rationnelle de l'énergie pour les bâtiments et les équipements. Il sera ensuite essentiel de procéder à des améliorations des centres urbains et de l'environnement urbain existant si l'on veut mettre un terme au processus de dispersion urbaine qui est cause de grand gaspillage énergétique.

2.19. La structuration de la collectivité revêt une importance particulièrement grande lorsqu'il s'agit de décider de l'énergie requise pour la circulation. La tendance à une plus grande «mixité» de la structure urbaine regroupant l'habitat, les lieux de travail et les services, et l'objectif de réduction de la nécessité de déplacement ne peuvent devenir réalité que par le moyen d'une action déterminée de la part des administrations locales et régionales. L'importance de cet objectif est soulignée par le fait que les besoins énergétiques de la circulation ont rapidement augmenté dans les États membres de l'Union, et pour ce qui concerne les véhicules automobiles privés, en particulier, la circulation dépend, pour ainsi dire, uniquement du pétrole comme source d'énergie.

2.20. Pour ce qui est de faire progresser la société de l'information, l'un des objectifs de l'Union européenne doit être de réduire le volume de circulation matérielle. Il conviendrait que l'Union fournisse un effort soutenu pour des réseaux d'information ouverts à tous. Dans le cadre de ses activités de recherche et de développement, l'Union devrait encourager les applications concernant les réseaux de communication liés à l'organisation de l'espace collectif.

2.21. Il conviendrait, dans le cadre de l'organisation de l'espace collectif, d'encourager systématiquement la création de conditions favorables aux piétons et aux cyclistes. Outre la mise en place de pistes exclusivement piétonnes et cyclables, il est essentiel de faire des villes un espace où les déplacements soient tellement sûrs et tellement agréables que l'on soit tenté de les parcourir à pied ou en bicyclette. Là encore, les mesures éventuelles ne peuvent être prises que par les collectivités locales. Il conviendrait que la DG XVII développe des initiatives conjointes avec la DG VII.

2.22. Dans les agglomérations européennes, la fourniture de services de transports en commun exige toujours une action de la part des administrations régionales et locales. Partout en Europe, il existe une tâche urgente à accomplir qui consiste à financer une infrastructure de base de transports en commun. Des taxes écologiques sur la circulation devraient être utilisées spécifiquement pour préserver les conditions de fonctionnement de services de transports en commun. Une coopération entre régions et villes européennes aurait des effets bénéfiques pour les transports en commun en ce qui concerne la planification, les systèmes d'information et la qualité des parcs et du matériel roulant.

2.23. En fin de compte, ce sont les décisions des individus qui affectent la consommation d'énergie. Les sondages nous indiquent qu'il existe, dans l'opinion, un sentiment fortement favorable à la conservation de l'énergie. L'information sur des possibilités d'action suffisamment concrètes est souvent ce qui fait défaut. L'administration locale est le niveau le plus approprié pour ce qui est de produire l'information concrète requise pour aider les divers groupements et catégories de la population à prendre les bonnes décisions.

2.24. Les conseils donnés localement sur l'utilisation de l'énergie influencent les décisions individuelles de consommation d'énergie. Les mesures de la consommation d'énergie et les précisions données quant aux tarifications correspondant aux différents types de consommation aideront les individus à prendre les décisions appropriées en matière de conservation. Localement, l'on a adopté une tarification linéaire qui encourage une utilisation efficace de l'énergie; elle consiste à appliquer des tarifs plus élevés dans les périodes de pointe de consommation. Cet exemple, apporte, lui aussi, la preuve de la capacité des administrations locales à apporter des innovations dans la politique énergétique.

2.25. Les administrations régionales et locales sont, en tant que telles, des consommateurs d'énergie de première importance. Il est possible, en l'occurrence, d'utiliser des programmes de conservation comme modèles et comme projets pilotes. L'expérience que l'on a de ces activités en tant que telles, ainsi que de leur efficacité en tant que moyen d'éducation de l'opinion, est excellente.

3. Observations générales

3.1. Le Comité des régions considère le Livre vert «Pour une politique énergétique de l'Union européenne» comme un document de caractère global servant de base à un débat plus général. De fait, ce document confirme la nécessité d'une politique énergétique commune, visant notamment à la compétitivité des industries consommatrices d'énergie, à la protection de l'environnement et à la sécurité des approvisionnements en énergie.

3.2. Le Comité des régions estime que la politique énergétique fait partie de la politique de développement social et économique, dans le cadre de laquelle il convient de donner priorité aux besoins des individus, tout en respectant aussi le principe de développement durable. Les décisions de politique énergétique affectent la politique de l'emploi et la politique sociale. Les effets des décisions de politique énergétique sur le développement local et régional sont également manifestes.

3.3. Le Comité des régions approuve le désir de l'Union de mieux utiliser les mécanismes de marché pour la production, la transmission et la distribution de l'énergie, ainsi que pour la régulation des habitudes de consommation. Toutefois, afin de réaliser le marché intérieur unique et de favoriser une concurrence saine, il importe aussi de reconnaître les liens qui existent entre la politique énergétique et le reste de la politique économique et sociale au niveau de la Communauté et des États membres, et au niveau local et régional. Les mécanismes du marché ne devraient pas être utilisés sans que l'on ait clairement identifié leur impact sur les groupes à faibles revenus et sur les régions rurales, et sans prendre les mesures qui s'imposent afin d'éviter que surgissent des problèmes d'ordre social.

3.4. Le Comité des régions est favorable à une croissance de la capacité concurrentielle fondée sur un développement durable par le moyen d'une politique énergétique commune de l'Union européenne. Le marché intérieur de l'énergie, dans l'Union européenne, et la structure des prix de l'énergie favoriseront alors la constitution de réserves énergétiques de sécurité, tout en fonctionnant dans le sens des objectifs de protection de l'environnement.

3.5. Afin de bloquer les émissions de dioxyde de carbone à leur niveau actuel et de les réduire progressivement, une action particulièrement énergique de l'Union européenne s'impose. Tous les coûts environnementaux doivent être inclus dans les prix de l'énergie.

3.6. Le Comité des régions propose que, dans le cadre du débat suscité par le Livre vert, l'on précise quelles sont les mesures apportant une valeur ajoutée qui appellent une politique énergétique commune de l'Union. En même temps, l'on devrait examiner la répartition des responsabilités entre les États membres et les administrations régionales et locales. Cet examen devrait s'effectuer sur base du principe de subsidiarité tel que le décrit le Comité dans le présent document.

3.7. Le Comité des régions propose, en se fondant sur le principe de subsidiarité, que l'on garantisse aux administrations locales et régionales des possibilités permettant d'atteindre les objectifs communs. Il convient donc de veiller tout spécialement à ce que:

- soient encouragées tant la technique du chauffage urbain à partir de la production combinée électricité-chaleur, en prenant en considération l'utilisation optimale des sources d'énergie renouvelables (énergie hydraulique), que la capacité concurrentielle de l'électricité produite de cette manière;

- se développent des centrales utilisant des ressources locales d'énergie renouvelable;

- soit assuré aux producteurs d'énergie locaux et régionaux, etc., l'accès aux réseaux de distribution d'électricité;

- soit reconnu le rôle important que jouent les administrations locales et régionales dans la structuration de la collectivité et dans ses effets considérables sur la consommation d'énergie;

- soient créées des possibilités de structure urbaine mixte et d'applications pratiques de la société de l'information en vue d'une réduction de la circulation matérielle;

- soit appliquée une taxe écologique à la circulation afin de protéger l'environnement. Un autre effet important est l'accroissement de la compétitivité des transports en commun.

3.8. Le Comité des régions propose que l'on envisage aussi une politique énergétique de l'Union européenne du point de vue des consommateurs et des citoyens. Une politique énergétique devrait donner aux consommateurs la possibilité d'aider, par leurs décisions personnelles, à la conservation de l'énergie et à une utilisation écologiquement saine de l'énergie. La notion de services énergétiques, c'est-à-dire la fourniture de chaleur, de lumière et d'électricité dont le prix soit accessible, plutôt que la fourniture d'énergie peu onéreuse, devrait être l'objectif sous-jacent de la politique énergétique.

3.9. Le Comité des régions fait observer que les effets sociaux des décisions relatives à la politique énergétique peuvent très bien être considérables et que ne pas en tenir compte entraîne des problèmes économiques et sociaux de grande envergure. Avant de passer dans la réalité, les modifications des habitudes de consommation de l'énergie appellent aussi une évaluation de leurs effets sociaux. Parmi les investissements visant à la conservation de l'énergie, plusieurs exigent l'élaboration d'un programme d'action qui soit fondé sur une réflexion approfondie et qui puisse s'adapter au potentiel des différents groupes constituant la population.

4. Observations particulières

4.1. Page 4, Sommaire et orientations politiques

Le Comité des régions est d'avis que l'Union ne devrait pas avoir de mandat pour intervenir sur les structures locales ou régionales dans le cadre de sa propre politique énergétique, si ces structures sont globalement conformes aux politiques de l'Union (concurrence, cohésion, etc.). La dernière phrase de la page 4 du Livre vert, «La politique énergétique de la Communauté doit répondre à ces défis; elle doit permettre de valoriser la diversité des situations nationales et régionales au bénéfice de l'ensemble de la Communauté», est en contradiction avec ce principe.

4.2. Page 8, point 1

De l'avis du Comité des régions, on ne peut pas s'en remettre entièrement aux forces du marché pour servir l'intérêt public. C'est pour faire contrepoids aux forces du marché qu'il existe un secteur public; celui-ci prend en charge la satisfaction des besoins auxquels, dans une société de citoyens, on ne répondrait pas sans cela, ou auxquels on répond avec des distorsions parce que la concurrence n'est pas satisfaisante. Dans le secteur public, les administrations locales et régionales ont leur propre rôle important à jouer, comme cela est indiqué ci-dessus aux chapitres 2 et 3.

4.3. Page 12, point 15

De l'avis du Comité des régions, le texte du Livre vert met à très juste titre l'accent sur la grande importance du secteur énergétique pour le développement régional. Les investissements dans le secteur de l'énergie concernant des régions périphériques et des régions qui représentent, par exemple, des petits marchés, ne semblent toutefois pas nécessairement très attrayants à des conditions purement concurrentielles. À cet égard, la politique énergétique doit reposer sur la politique structurelle.

4.4. Pages 16 et 17

Dans ces pages, la concurrence apparaît comme un objectif en soi. Le Comité des régions estime que la compétitivité n'est qu'un instrument pour atteindre les objectifs de la politique énergétique. Le document devrait être complété par les arguments qu'indique le Comité au chapitre 2.

4.5. Page 25, alinéa 48

Cet alinéa contient l'une des rares erreurs que l'on relève dans le document. La production combinée électricité-chaleur fonctionne bien aussi avec d'autres combustibles, et pas seulement avec le charbon. Cela a été prouvé en Finlande, par exemple, avec l'utilisation, sur une assez grande échelle, de tourbe et de déchets industriels dérivés du bois pour la production combinée d'énergie.

5. Conclusions

5.1. Le Comité des régions partage le sentiment de la Commission selon lequel il convient de traiter les questions d'énergie comme un ensemble, tout en reconnaissant que les activités relatives au domaine de l'énergie comportent divers niveaux:

- le niveau européen, notamment les questions concernant les réseaux transeuropéens de distribution, la surveillance des monopoles, la protection des consommateurs et les exigences communes de normes minimales en matière de protection de l'environnement et de fiscalité écologique;

- le niveau des États membres; et

- le niveau local et régional, où se situent toutes les fonctions de politique énergétique indiquées dans le présent avis.

Le Comité des régions estime qu'une politique énergétique commune de l'Union européenne devrait largement avoir trait aux questions qui se situent au niveau européen.

5.2. Pour être viable, une politique énergétique de l'Union européenne demande que l'on donne une forme extrêmement concrète et précise aux points de vue évoqués dans le Livre vert. De nombreux aspects y demeurent dans le vague et les objectifs n'y reçoivent pas d'ordre de priorité. Certains des objectifs se contredisent mutuellement, tels que la réduction de la réglementation à un minimum, d'une part, et l'introduction de mesures fiscales et d'autres instruments, d'autre part.

5.3. Le rôle des administrations locales et régionales dans le domaine de l'énergie en Europe est à peine effleuré dans le Livre vert. Le succès d'une politique énergétique, l'utilisation efficace des ressources énergétiques et la protection de l'environnement supposent, au niveau local et régional, un soutien et une action sans failles. Les autorités locales et régionales procèdent à des études de planification énergétique avec le soutien de l'UE, et elles tiennent compte des problèmes environnementaux liés à l'énergie dans les initiatives locales qu'elles mettent en oeuvre au titre de l'Agenda 21.

5.4. Il faut développer davantage le marché intérieur en ce qui concerne l'énergie, en prenant en considération l'utilisation optimale des sources d'énergie renouvelables. Il est probablement possible d'éliminer certaines des barrières qui retardent le développement en prenant en considération les points de vue et les besoins indiqués dans le présent avis.

5.5. Le Comité des régions devrait émettre un avis sur toutes les questions touchant à la politique énergétique de la Communauté et, plus généralement, au secteur de l'énergie dans son ensemble.

Fait à Bruxelles, le 20 juillet 1995.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC