FR Journal officiel de l'Union européenne C 268/27

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement — Un plan d’investissement pour l’Europe»

[COM(2014) 903 final]

et la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques et modifiant les règlements (UE) no 1291/2013 et (UE) no 1316/2013»

[COM(2015) 10 final — 2015/0009 (COD)]

(2015/C 268/05)

Rapporteur: M. Michael SMYTH

Le 19 décembre 2014, le 28 janvier 2015 et le 3 mars 2015, respectivement, la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont décidé, conformément aux articles 172, 173, 175, 182 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement — Un plan d’investissement pour l’Europe»

[COM(2014) 903 final]

et la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques et modifiant les règlements (UE) no 1291/2013 et (UE) no 1316/2013»

[COM(2015) 10 final — 2015/0009 (COD)].

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 mars 2015.

Lors de sa 506e session plénière, des 18 et 19 mars 2015 (séance du 19 mars 2015), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 200 voix pour, 6 voix contre et 11 abstentions.

1. Synthèse et recommandations

1.1. Le CESE salue le plan d’investissement pour l’Europe et apprécie que l’accent ne soit désormais plus mis sur l’austérité et l’assainissement budgétaire. La Commission reconnaît à présent qu’il existe un déficit d’investissement et de demande globale et que le secteur financier n’est pas encore capable de jouer un rôle à part entière dans la stimulation de la croissance.

1.2. S’il représente un pas dans la bonne direction, le plan d’investissement n’en soulève pas moins nombre de questions épineuses, concernant son ampleur, rapportée aux énormes besoins d’investissement de l’Europe, l’importance de l’effet de levier qui en est attendu, le flux possible de projets d’investissement appropriés, la stratégie de mercatique qui permettra d’attirer les capitaux venant d’Europe et du reste du monde, la participation des PME, avec une attention particulière pour les microentreprises et petites entreprises, ou encore son calendrier.

1.3. Il n’est pas acquis qu’il soit possible de constituer une réserve de projets offrant des rendements propres à attirer les investisseurs institutionnels. Le CESE déplore que la Commission européenne ait négligé d’appliquer dans le cadre de la proposition à l’examen les principes que pose son propre règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil (1) (en son article 5) et qu’elle développe plus avant dans le règlement délégué (UE) no 240/2014 de la Commission (2), et il recommande vivement d’associer les partenaires sociaux et la société civile organisée au processus de sélection à l’échelon national. Cette incapacité à mobiliser les parties prenantes afin qu’elles s’approprient les propositions apparaît clairement sur la liste de projets possibles qui a été publiée en décembre.

1.4. Il convient de veiller bien davantage à instaurer un environnement qui soit à la fois propice et prévisible pour les investissements. En l’absence de confiance de la part des investisseurs, d’une meilleure réglementation et de coûts acceptables pour entreprendre au sein de l’Union européenne, il ne faut guère espérer relancer ne fût-ce qu’une croissance modérée accompagnée des indispensables nouveaux emplois.

1.5. Le plan propose que les apports des États membres au Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) ne soient pas inclus dans le périmètre utilisé pour calculer leurs déficits budgétaires — et le Comité s’en félicite. La Commission devrait expliquer pour quelle raison les dépenses engagées actuellement dans des infrastructures publiques à caractère stratégique ne sont pas traitées de la même manière. Quelle différence existe-t-il entre, d’une part, le régime favorable, budgétairement parlant, qui est accordé aux apports des États membres dans les investissements productifs réalisés sous l’égide du FEIS et, d’autre part, une «règle d’or» en bonne et due forme?

1.6. Le CESE estime que le temps est venu de reconnaître que si elle veut renouer avec la croissance, l’emploi et la prospérité, l’Europe a besoin d’un programme d’investissements publics et privés qui soient soutenus. Il conviendrait qu’un encadrement budgétaire européen plus encourageant soit accordé aux investissements publics à caractère stratégique qui, à l’image de ceux envisagés dans le plan, conditionnent l’essor économique actuel et futur. Le CESE invite la Commission à lancer un débat sur une règle budgétaire pour l’Europe qui soit correctement formulée, en reconnaissant pleinement les nombreuses difficultés que posent sa définition et l’établissement de conditionnalités adéquates.

1.7. Le CESE appelle la Commission à tenir compte des recommandations de l’OIT préconisant que l’on s’attache à attirer des projets viables provenant de régions dont les taux de chômage sont les plus élevés, avec la participation active des partenaires sociaux et des parties prenantes du niveau national. Il recommande de tenir compte des priorités des stratégies macrorégionales lors de la sélection et de l’évaluation des projets possibles.

2. Contexte

2.1. Le niveau des investissements en Europe a chuté à un niveau qui est inférieur de 15 % au pic qu’il avait atteint avant la crise. Dans le même temps, on observe, sur tout son territoire, des taux d’épargne élevés, les bilans des entreprises regorgent de liquidités, les investisseurs institutionnels croulent sous les fonds, tandis que les budgets de la plupart des États membres sont soit tendus à l’extrême, soit en diminution.

2.2. Ce faible niveau d’investissement est d’autant plus inacceptable que le capital a un coût, tant nominal que réel, qui est au plus bas. Il est évident qu’à travers toute l’Europe, les marchés, censés articuler la demande d’investissement avec l’offre destinée à les financer, ne fonctionnent pas correctement. La communauté des investisseurs n’a pas suffisamment confiance dans l’environnement économique. L’assurance du monde des affaires est lourdement grevée par l’incertitude. Le troisième volet du plan entend s’attaquer à la question de la réforme de la réglementation et simplifier, dans l’ensemble de l’Europe, le régime qui encadre les investissements. La tâche ne sera pas aisée.

2.3. Comment le plan d’investissement pour l’Europe se présente-t-il en substance? Il comporte trois volets: — la création spécifique d’un Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), qui sera garanti par un montant de 21 milliards d’euros en provenance du budget de l’Union européenne et des réserves de la BEI et aura la capacité, selon les hypothèses formulées par la Commission, de mobiliser un montant supplémentaire de 294 milliards d’euros pour financer les investissements sur une période de trois ans, — une réserve d’investissement de projets stratégiques, qui bénéficiera du soutien d’une plate-forme d’investissement spécialisée en assistance technique, — l’élimination des obstacles à l’investissement et l’amélioration du régime réglementaire.

2.4. Le FEIS est assimilable à une entité à vocation spécifique (EVS) qui est instituée au sein de la BEI afin d’héberger des investissements à risque plus élevé que ceux du reste de l’établissement, lequel a ainsi l’assurance de conserver sa note AAA. À cet égard, le FEIS constitue une innovation. Il marque également une rupture importante avec l’orthodoxie, en ce que des fonds provenant du budget de l’Union européenne seront utilisés comme filet de sécurité ou moyen de se prémunir contre des pertes potentielles sur les investissements réalisés par son entremise.

2.5. Pour ce qui est de l’effet de levier, le montant initial du fonds d’amorçage — 21 milliards d’euros — permettra à la BEI de prêter 63 milliards d’euros sans s’écarter de son modèle économique classique. La Commission escompte que le FEIS se mettra ensuite en quête d’investisseurs, ressortissant au secteur privé ou autres, pour assumer des projets adéquats et sera ainsi capable d’enclencher un dégagement de capitaux d’investissement pour un total de 315 milliards d’euros. La clef de cet effet de levier tient en ce que le FEIS assure à la BEI une protection face au risque et lui permet d’investir dans des projets plus risqués.

2.6. Le Comité reconnaît que la Commission plaide pour l’indispensable suppression des obstacles à l’investissement. Les ressources financières qu’il est envisagé d’allouer ne correspondent qu’à un déficit annuel moyen d’investissement par rapport au taux qui serait souhaitable en la matière, de sorte que c’est chaque année qu’il serait nécessaire d’investir de telles sommes supplémentaires. Pour que l’initiative puisse atteindre ses objectifs, un environnement bien plus propice aux entreprises est nécessaire. On peut en citer les exemples suivants: — Une meilleure réglementation et un cadre réglementaire plus prévisible, favorisant la prise de décisions à long terme, constituent des conditions préalables indispensables. — Le coût qu’implique l’activité d’une entreprise en Europe est trop élevé. Il est important de traiter la question des prix élevés de l’énergie, entre autres paramètres. — Afin de se profiler comme site où les entreprises bénéficient du meilleur accès au marché mondial, l’Union européenne doit mener une politique commerciale ambitieuse.

3. Observations relatives au plan d’investissement pour l’Europe

3.1. Si les premières réactions au plan d’investissement pour l’Europe ont été favorables, plusieurs critiques ont depuis lors été formulées à son encontre. Certains observateurs se sont montrés franchement hostiles à cette initiative, tandis que d’autres l’ont saluée, tout en soulignant certaines de ses faiblesses. Une grande partie des remarques négatives s’explique par une mauvaise appréhension du contexte actuel dans lequel le plan s’inscrit. L’idéal serait un plan d’investissement européen global qui serait induit par des projets stratégiques financés sur fonds publics et visant à stimuler la croissance et la création d’emplois.

3.2. L’une des principales critiques formulées à l’encontre du plan à l’examen est qu’il est trop modeste par rapport à l’ampleur que le sous-investissement a prise en Europe. Dans le cadre du plan, l’effet multiplicateur sur lequel il est tablé est de 1 à 15. D’aucuns font valoir qu’un effet de levier de cette ampleur n’est pas crédible (3). La Commission escompte que la mise initiale de 21 milliards d’euros bénéficie par deux fois de cet effet de levier, d’abord par un financement qui, grâce à des obligations émises par le secteur privé, augmentera la taille du FEIS et, en second lieu, au moment où les projets recevront le soutien des capitaux en provenance du Fonds, lequel attirera alors des investissements privés supplémentaires. L’effet multiplicateur attendu est indubitablement très élevé mais, aux dires de la Commission, il se situe dans la fourchette de l’effet de levier que la BEI a effectivement obtenu au cours de son histoire. Nonobstant la nature plus risquée des projets que le FEIS est appelé à financer, il est probable que cet effet sera fort important, étant donné qu’il sera hébergé au sein de la BEI et géré par ses soins.

3.3. En ce qui concerne les grands projets d’infrastructures, en particulier ceux de nature transfrontalière, le délai de lancement peut atteindre plusieurs années, en raison d’obstacles politiques, environnementaux et réglementaires, voire tout simplement de réactions du type «pas de ça dans mon jardin» (4). Ces difficultés soulèvent à leur tour deux autres questions. D’une part, disposera-t-on d’un stock suffisant de grands projets d’infrastructures qui soient à la fois stratégiques et attrayants pour l’investisseur? D’autre part, un montant de 315 milliards d’euros à investir sur trois ans suppose des tranches annuelles d’environ 100 milliards d’euros, soit un volume qui excède de 40 % les niveaux d’investissement actuels de l’Union européenne et ne semble pas réalisable. Ces critiques sont valables jusqu’à un certain point. Environ 25 % des financements du FEIS, soit 75 milliards d’euros, iront aux PME et aux entreprises à moyenne capitalisation et devraient être engagés dans des délais raisonnablement rapprochés, tandis que le restant des ressources du Fonds sera placé dans des catégories de projets mentionnées dans le rapport du groupe de travail sur les investissements dans l’Union européenne. L’examen de cette liste exhaustive donne à penser qu’il existe, dans le domaine de l’énergie, des transports, de l’innovation et de la technologie numérique, un vaste éventail de projets susceptibles de bénéficier d’un soutien du FEIS.

3.4. L’une des principales critiques adressées au plan d’investissement est que son incidence ne se fera sentir qu’à moyen et long terme, alors que c’est d’un programme d’investissement à plus court terme que nous aurions besoin, sur le modèle du plan européen de relance économique mis en œuvre lors de la récente récession. Les effets budgétaires de cette approche pourraient être gérés dans un cadre assoupli des comptes nationaux; cette problématique sera évoquée plus en détail dans la quatrième partie du présent avis.

3.5. La capacité de la BEI à gérer un fonds aussi ambitieux a également suscité des interrogations. S’agissant de financer les PME et les entreprises à moyenne capitalisation et, en particulier, les microentreprises et les petites entreprises, certains estiment qu’elle ne dispose pas des ressources humaines suffisantes pour les atteindre directement. Il sera dès lors nécessaire d’avoir davantage recours aux banques commerciales pour opérer la sélection des microentreprises et entreprises de taille petite et intermédiaire et leur assurer l’octroi de financements relativement peu onéreux. Le danger qui se profile alors est que les banques donnent la préférence à leurs clients favoris figurant dans leur portefeuille, qu’elles auraient de toute façon financés, et que cette démarche donne lieu à une multiplication des «effets d’aubaine». Le CESE souligne qu’il y a lieu d’éviter ce type de situations. Un moyen d’y parvenir réside notamment dans des consultations menées avec les organisations représentatives des PME.

3.6. Une voie possible pour remédier à ce risque consisterait à donner aux agences de développement régional et aux fédérations d’entreprises un rôle plus important dans la sélection des microentreprises, PME et entreprises à moyenne capitalisation qui sont susceptibles de bénéficier d’un soutien au titre du Fonds. Ces agences et associations, qui ont généralement une meilleure connaissance des entreprises de moindre taille et en sont plus proches, peuvent contribuer efficacement aux évaluations de risques. Tout en reconnaissant l’existence de certains problèmes d’aléa moral, le CESE a déjà plaidé par le passé en faveur d’une telle démarche et a la conviction qu’elle pourrait constituer une mesure efficace dans la mise en œuvre du plan d’investissement (5).

3.7. Des parallèles ont été tracés entre le plan d’investissement pour l’Europe et l’initiative pour la croissance, lancée en 2012 (6). L’initiative pour la croissance comportait une enveloppe de 120 milliards d’euros provenant de budgets réaffectés, mais ces sommes n’ont été libérées que dans une très faible proportion. Ce reproche est fondé et il est dès lors indispensable que le plan soit déployé d’une manière qui, tout à la fois, soit transparente et fasse l’objet d’une communication adéquate. Le CESE se félicite que le plan et le FEIS seront suivis de près par le Parlement européen et le Conseil. Il estime qu’il devrait lui-même jouer le rôle qui lui incombe pour examiner les répercussions du plan au cours des trois prochaines années.

3.8. Il est regrettable que la Commission ne dispose ni des ressources financières, ni du soutien politique qui lui permettraient de mobiliser d’importantes ressources supplémentaires pour jeter les bases d’un plan d’investissement européen en bonne et due forme. Il semble que cette contrainte budgétaire spécifique soit absolument prégnante. Dans un contexte où les fonds disponibles dans le budget de l’Union européenne sont une denrée rare, la proposition qui est formulée au titre du plan d’investissement pour l’Europe apparaît comme un pis-aller.

3.9. La Commission fait valoir que le plan s’inscrit dans une véritable complémentarité par rapport à d’autres politiques structurelles, dans la mesure où le FEIS n’entre en jeu qu’à partir du moment où d’autres sources de financement ne sont pas disponibles. En outre, fait-on valoir, le FEIS interviendra en sus des autres investissements de la BEI, parce qu’il a une plus grande propension à la prise de risque. Le FEIS sera également plus souple en ce qui concerne l’utilisation des instruments financiers, lesquels pourraient comporter des fonds propres, des quasi-fonds propres, du capital-risque, des financements levés par l’emprunt ou des garanties pour la titrisation de prêts. Dans la mesure du possible, il travaillera en coopération avec des banques de développement nationales. En outre, la Commission propose de soutenir le plan en créant des fonds européens d’investissement à long terme (FEILT), ainsi qu’en entreprenant de créer de nouveaux marchés et véhicules de titrisation, afin d’élargir la base de financement des projets et des PME. Pour bienvenus qu’ils soient, ces développements ont beaucoup trop tardé.

3.10. La Commission envisage un plan d’investissement qui présente une souplesse suffisante, en ce qui concerne le FEIS, la réserve de projets et la plate-forme de conseil en investissements, de manière que d’autres phases d’investissements puissent venir s’y greffer dans les années à venir. Sa structure de gouvernance au sein de la BEI est solide. Tout projet soutenu par le FEIS devra également être approuvé par le conseil d’administration de la BEI, comme le traité le requiert. Le CESE recommande d’associer étroitement les partenaires sociaux et les parties prenantes au processus de sélection des projets d’investissements publics à l’échelon national; pour ce faire, l’une des modalités possibles consiste à recourir aux comités de suivi des accords nationaux de partenariat.

3.11. Le FEIS s’efforcera de promouvoir des projets à profil de risque plus élevés qui favorisent la croissance, l’emploi et la productivité. On ne voit pas encore clairement si les plates-formes de coïnvestissement, au nombre desquelles figurent le FEIS, les banques de développement nationales et les établissements financiers privés, seront suffisamment attrayantes pour d’éventuels participants. À cet égard, le CESE recommande, afin d’attirer les investissements privés, de mettre en œuvre une stratégie de mercatique anticipatrice en apportant des clarifications supplémentaires sur la mise en place desdites plates-formes d’investissement et en conférant un rôle à la plate-forme de conseil en investissements s’agissant de faire la promotion, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Europe, des possibilités d’investissement. Avec ses 21 milliards d’euros, la capacité du plan à supporter des risques est des plus considérables. Même si ceux-ci devraient être d’un niveau plus élevé dans le cadre du plan, il est hautement improbable qu’il faille appel à la totalité de la garantie et il ne sera assurément pas nécessaire de le faire à un seul et même moment.

3.12. La Commission estime que si le plan d’investissement remplit pleinement son objectif d’investissement, de 1 million à 1,3 million d’emplois supplémentaires seront créés au cours des trois prochaines années. Ce chiffre n’est pas négligeable, même dans un contexte où le nombre total de chômeurs dans l’ensemble de l’Union européenne atteint 25 millions de personnes. L’Organisation internationale du travail a récemment publié ses propres estimations concernant les créations d’emplois qui résulteront du plan. La principale conclusion du rapport élaboré par ses soins est que si la conception du plan et l’allocation de ses ressources sont mûrement réfléchies, il pourrait déboucher, d’ici à la mi-2018, sur une création nette de plus de 2,1 millions d’emplois nouveaux. Ainsi, l’augmentation de l’emploi la plus forte et la plus équitablement répartie serait atteinte dès lors que pour allouer les financements au titre du FEIS, il aura été tenu compte des niveaux de chômage (7). Le CESE appelle à tenir compte des priorités des stratégies macrorégionales lors de la prise des décisions concernant les projets possibles. Il est clair, par conséquent, qu’il convient de divulguer dans les meilleurs délais possibles quels seront les critères à utiliser pour sélectionner les projets susceptibles de recueillir l’aide du plan.

3.13. Si le plan d’investissement parvient à attirer au FEIS des capitaux supplémentaires en provenance des États membres, la Commission envisagera favorablement les apports de ce type lors de l’évaluation des critères de déficit et d’endettement qui est effectuée dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. À première vue, il s’agit là d’un revirement dans son attitude mais il ne va pas encore suffisamment loin. Le CESE se déclare disposé à participer activement à la poursuite du débat mené sur la question de la manière dont il est possible de promouvoir de meilleurs investissements dans toute l’Europe, notamment en prévoyant plus de souplesse dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Il invite la Commission à étudier plus avant les possibilités de créer un environnement budgétaire propice aux investissements en Europe.

4. Le moment est-il venu d’instaurer une nouvelle règle d’or en Europe?

4.1. Le CESE se félicite de la proposition de ne pas inclure les apports des États membres au FEIS dans le calcul des déficits budgétaires. Il se pose toutefois la question de savoir pour quelle raison les dépenses engagées actuellement dans des infrastructures publiques à caractère stratégique ne sont pas traitées de la même manière. Quelle différence existe-t-il entre, d’une part, le régime favorable, budgétairement parlant, qui est accordé aux apports des États membres dans les investissements productifs réalisés sous l’égide du FEIS et, d’autre part, une «règle d’or» en bonne et due forme?

4.2. Les partisans d’une «règle d’or européenne» font valoir qu’il y a là une incohérence majeure. Dans le cadre actuel de la politique budgétaire européenne, ce sont les incitations négatives qui ont été la cause que l’investissement public n’a pas été suffisant. D’une manière générale, l’investissement public accroît le stock de capital public et génère de la croissance pour les générations actuelles et celles de demain. Il s’en ensuit que ces dernières devraient contribuer au financement de ces investissements, car se refuser à autoriser que des prestations qui leur sont destinées soient financées par l’emprunt fera peser une charge fiscale disproportionnée sur les épaules de la population d’aujourd’hui et aboutira au sous-investissement (8), soit exactement la situation à laquelle on assiste actuellement en Europe.

4.3. On pourrait avancer qu’en fait, la souplesse accrue qui est démontrée envers les investissements consentis au titre du FEIS représente une «mini-règle d’or». Il conviendrait de mener un débat sur une règle budgétaire pour l’Europe qui soit correctement formulée, en reconnaissant pleinement les nombreuses difficultés que pose sa définition. Le débat devrait également porter sur l’établissement de conditionnalités appropriées. Le CESE estime que le temps est venu de reconnaître que si elle veut renouer avec la croissance, l’emploi et la prospérité, l’Europe a besoin d’un programme d’investissements publics et privés qui soient soutenus. Il conviendrait qu’un encadrement budgétaire européen plus encourageant soit accordé aux investissements publics et privés à caractère stratégique qui, à l’image de ceux envisagés dans le plan, conditionnent l’essor économique actuel et futur.

Bruxelles, le 19 mars 2015. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) JO L 347 du 20.12.2013, p. 320.

(2) JO L 74 du 14.3.2014, p. 1.

(3) Voir, par exemple, «Europe’s Great Alchemist» («Le maître alchimiste de l’Europe»), The Economist,29 novembre 2014; Daniel Gros, «The Juncker Plan: From EUR 21 to 315 milliards EUR, through smoke and mirrors» («Le plan Juncker: écrans de fumée et jeux de miroirs pour transformer 21 milliards d’euros en 315 milliards»), CEPS, 27 novembre 2014.

(4) En anglais, ce phénomène est qualifié de «Nimby» («Not in My Back Yard»), littéralement «Pas dans mon arrière-cour».

(5) Voir, par exemple, l’avis du CESE sur le «Financement des entreprises: recherche de nouveaux mécanismes financiers» (JO C 451 du 16.12.2014, p. 20).

(6) CEPS, novembre 2014, p. 2.

(7) Voir OIT, «An Employment Oriented Investment Strategy for Europe» («Une stratégie européenne d’investissement orientée vers l’emploi»), janvier 2015.

(8) Pour un examen plus approfondi de la bibliographie consacrée à la règle d’or et de ses modalités, voir: Achim Truger, «Implementing the Golden Rule for Public Investment in Europe» («Mise en œuvre de la règle d’or pour l’investissement public en Europe»), http://blog.arbeit-wirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/03/Endfassung.pdf, in: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft Nr. 138, document de travail de la Chambre autrichienne du travail de Vienne.