des études sur la gestion des incidences et des risques environnementaux de l’extraction de pétrole et de gaz au moyen de techniques de récupération assistée, ainsi que de l’extraction de gaz et de pétrole de réservoir compact et de gaz de houille;

la garantie d’une sécurité juridique et d’une prévisibilité aux autorités compétentes et aux exploitants;

la prévention, la maîtrise et la réduction des incidences et des risques environnementaux;

•Dans le cas des puits de gaz ou de pétrole conventionnels, le recours à la fracturation hydraulique n’est pas nécessaire pour générer un écoulement lors de la phase de récupération primaire. Néanmoins, les techniques de récupération assistée sont de plus en plus appliquées dans l’Union européenne à mesure que les gisements s’épuisent, de manière à prolonger la durée de la production. Ces techniques, en évolution constante, peuvent entraîner l’injection de vapeur, de gaz ou d’autres substances chimiques dans les puits. Onze États membres en tout ont confirmé avoir délivré ou envisager de délivrer des autorisations d’extraction de pétrole et de gaz conventionnels au moyen de techniques de stimulation des puits ou de récupération assistée.

•L’extraction de gaz de réservoir compact suit des procédés qui sont comparables à ceux utilisés pour le gaz de schiste. Ces dernières décennies, plus de 600 puits de gaz de réservoir compact ont été forés et fracturés hydrauliquement dans les États membres et au large de ceux-ci. En général, les volumes nécessaires à la fracturation hydraulique pour l’exploitation du gaz de réservoir compact sont inférieurs aux volumes requis pour le gaz de schiste.

En janvier 2014, la Commission a adopté une communication et une recommandation relatives à l’exploration et à la production d’hydrocarbures (tels que le gaz de schiste) par fracturation hydraulique à grands volumes (FHGV). En complément de la législation européenne existante, la recommandation définit des principes minimaux pour ces activités, en vue d’aider à protéger la santé publique, le climat et l’environnement, en utilisant les ressources de façon efficiente et en informant le public. Les États membres qui ont choisi de mener ce type d’activités ont été priés de mettre la recommandation en œuvre avant le 28 juillet 2014. La recommandation proposait que la Commission évalue son efficacité dix-huit mois après sa publication.

•Une enquête auprès des parties prenantes a été menée dans le cadre de l’étude de la Commission sur l’application de la recommandation. Parmi les dix-neuf organisations participantes, douze entités issues de toutes les catégories de parties prenantes (six de l’industrie pétrolière et gazière, une de l’industrie de l’eau, quatre du secteur des ONG et une d’un service de géologie) ont répondu que la recommandation n’avait pas contribué à apaiser les inquiétudes du public, tandis que six autres (quatre de l’industrie pétrolière et gazière, une d’un service de géologie et une ONG) ont considéré qu’elle y avait partiellement contribué.

•L’enquête Eurobaromètre visait à évaluer dans quelle mesure les répondants connaissaient les projets liés au gaz de schiste dans leur région ainsi que les problèmes potentiels qu’ils percevaient dans ce domaine. Parmi ceux qui avaient entendu parler des projets liés au gaz de schiste, une minorité dans dix régions sur douze se sont dits suffisamment informés à ce sujet. Les deux régions de Pologne étaient les seules où la majorité des citoyens interrogés se sentaient suffisamment informés. Bien que la pollution de l’eau et de l’air soit le problème le plus souvent évoqué dans la majorité des régions, les incidences négatives sur d’autres secteurs, tels que l’agriculture ou le tourisme, et les risques pour la santé étaient également cités.

•La recommandation invite les États membres à veiller à ce que les dossiers relatifs aux substances chimiques utilisées dans la fracturation hydraulique portent la mention «fracturation hydraulique» lorsqu’ils sont enregistrés au titre du règlement REACH. Il est ressorti d’une recherche dans la base de données REACH des substances utilisées pour la fracturation hydraulique dans l’UE au cours de la période 2008-2014 que peu d’enregistrements faisaient explicitement référence à la fracturation hydraulique. Les substances utilisées au cours de cette période ont été enregistrées sous des descriptions de l’utilisation plus génériques telles que «substances chimiques pour l’industrie minière». Il se peut également que leur enregistrement au titre de REACH n’ait pas été requis en raison de leur faible quantité ou d’exemptions. Afin de faciliter les recherches d’informations sur les substances enregistrées en vue de leur utilisation dans l’exploration ou la production de pétrole et de gaz, une nouvelle catégorie a été ajoutée en avril 2016 à la base de données REACH concernant les «produits pour l’exploration ou la production de pétrole et de gaz» (voir également la section 5.1).

•Concernant la divulgation d’informations sur les substances chimiques destinées à servir pour la fracturation de chaque puits, les documents des EIE et les rapports environnementaux examinés en Espagne, en Angleterre et en Pologne renvoyaient à une composition indicative. Les exploitants en Allemagne, en Angleterre et en Pologne donnaient des informations sur les substances effectivement utilisées pour la fracturation, sans nécessairement communiquer tous les détails suggérés dans la recommandation. En Allemagne, il va devenir obligatoire de publier des informations sur les substances utilisées pour la fracturation hydraulique.

•La recommandation préconise que les autorités compétentes publient les informations utiles sur un site internet accessible au public. La Roumanie et le Royaume-Uni publient leurs permis environnementaux sur l’internet. En revanche, les conditions d’octroi des permis ne sont pas publiées en Allemagne et en Lituanie, et pas de manière systématique en Pologne. En Espagne, un outil en ligne donne accès aux documents utiles concernant les projets qui relèvent de la compétence du gouvernement central, mais pas de celle des régions autonomes. Une analyse plus détaillée figure dans l’étude servant de base à la présente évaluation.

•Les déchets produits par les activités d’exploration ou de production de gaz de schiste comprennent des déchets d’extraction, qui doivent être gérés conformément à la directive relative aux déchets d’extraction. Si la plupart des États membres évalués considèrent les déblais et les boues de forage comme des déchets d’extraction, différentes interprétations sont appliquées aux fluides qui émergent à la surface après la fracturation hydraulique et aux résidus des fluides de fracturation qui subsistent dans le sous-sol après la fermeture d’un puits. Certains États membres ne classent pas ces fluides parmi les déchets d’extraction, d’autres si. Cela a des conséquences sur le nombre d’installations de gestion de déchets autorisées en vertu de la directive.

•La recommandation vise à compléter la législation européenne élaborée à une époque où la FHGV n’était pas utilisée dans l’UE. La présente section est plus particulièrement axée sur trois actes législatifs qui sont susceptibles de concerner la phase initiale des projets liés au gaz de schiste et que les États membres appliquent différemment. Une analyse plus détaillée de ces actes et d’autres instruments législatifs pertinents figure dans l’étudeservant de base à la présente évaluation.

3.2. Efficacité de la recommandation concernant la garantie d’une sécurité juridique et d’une prévisibilité aux autorités compétentes et aux exploitants

•Un suivi a été ou devrait être réalisé sur la base des paramètres déterminés dans l’étude de référence. Les exploitants ne transmettent pas systématiquement tous les résultats du suivi environnemental aux autorités compétentes. En Lituanie, des obligations de suivi expressément applicables à l’exploration et à la production de pétrole et de gaz de schiste sont inscrites dans la législation nationale.

•L’application du principe relatif à la sélection des sites a pu être évaluée pour les sites d’exploration en Pologne, en Angleterre et, dans une certaine mesure, en Espagne. En Pologne et en Angleterre, des évaluations des risques propres aux sites ont été réalisées. Les documents préliminaires des EIE examinés en Espagne permettent de penser que des évaluations des risques seront réalisées.

3.1. Efficacité de la recommandation concernant la prévention, la maîtrise et la réduction des incidences et des risques environnementaux

•3.4. Efficacité de la recommandation concernant la prise en considération du progrès technique et du recours à d’autres techniques que la FHGV

•Une étude menée pour le compte de la Commission évalue les avancées technologiques depuis l’adoption de la recommandation et les technologies émergentes susceptibles d’être adoptées plus largement par l’industrie à court et à moyen terme. Aucune avancée susceptible de modifier de manière sensible le profil de risque global du mode d’exploitation du gaz de schiste n’est mise en avant. Pour certaines technologies émergentes, cependant, notamment les nanotechnologies, il n’est pas possible d’évaluer pleinement les risques associés. Bien que des autorisations concernant des formations schisteuses en mer aient été délivrées dans plusieurs États membres, aucune activité opérationnelle n’a été signalée à ce jour.

•En ce qui concerne les technologies de fracturation, le réseau européen des sciences et techniques liées à l’extraction des hydrocarbures non conventionnels s’attend à ce que la fracturation par injection d’un fluide à base d’eau reste la technique la plus couramment employée dans le secteur dans les années à venir.

•Concernant l’exploitation des combustibles fossiles non conventionnels autres que le gaz de schiste, l’autorisation, l’exploration ou l’évaluation des ressources en gaz de houille ont eu lieu ou sont en cours dans plusieurs États membres. De nombreux gisements houillers se trouvent à une profondeur inférieure à celle des formations de schiste et sont situés dans les réserves d’eau souterraine ou potable. Si la fracturation hydraulique est nécessaire, les risques liés à la contamination des eaux souterraines sont potentiellement plus importants pour le gaz de houille que pour le gaz de schiste. De même, le risque d’émissions fugitives est potentiellement plus élevé. Au stade de la production, l’exploitation du gaz de houille nécessite de pomper de l’eau à des volumes qui supposent un risque accru d’épuisement des ressources hydriques. Lorsqu’il existe une connexion hydrogéologique avec les formations supérieures ou latérales, il peut se produire des écoulements d’eau souterraine ayant un effet négatif sur la qualité de l’eau potable.

•La production de gaz de réservoir compact fait intervenir la fracturation hydraulique à des volumes généralement trop peu importants pour relever du champ d’application de la recommandation. Les études réalisées pour le compte de la Commission indiquent que les risques et les effets de l’exploitation du gaz de réservoir compact sont analogues à ceux du gaz de schiste, à l’exception des effets et des risques sur le plan de l’épuisement des ressources hydriques associés au processus de fracturation hydraulique, à l’achèvement des puits et aux étapes de production, qui sont potentiellement moins significatifs car le processus de fracturation nécessite généralement moins d’eau.

•En général, le grand public ne fait pas la distinction entre la fracturation hydraulique à grands ou faibles volumes. De nombreux citoyens s’inquiètent à présent de l’utilisation potentielle de toute nouvelle technique de stimulation des puits dans les projets d’extraction de pétrole ou de gaz, bien que certaines de ces techniques soient utilisées depuis plusieurs années.

•Les techniques de récupération assistée sont de plus en plus utilisées pour maximiser la production de combustibles fossiles qui ne nécessitaient initialement pas de stimulation. Les principaux risques découlent de la construction et du forage de puits supplémentaires pour servir de points d’injection et de l’injection de substances, ainsi que des effets liés à l’occupation des terres, à la circulation et aux émissions atmosphériques et des risques de pollution des sols et de l’eau.

•Au vu de l’intérêt que suscitent dans plusieurs États membres l’exploitation plus avant du gaz de houille et du gaz de réservoir compact et l’utilisation des techniques de stimulation des puits ou de récupération assistée, la Commission a commandé des études qui comparent les risques et les incidences de l’extraction de ces ressources avec ceux du gaz de schiste. Dans l’ensemble, elle conclut que les principales pratiques de gestion des risques mises en évidence pour le gaz de schiste pourraient également être appliquées aux pratiques susmentionnées.

•4. Opinions des acteurs concernés

•En décembre 2015, le Parlement européen a adopté, en session plénière, une résolution demandant aux États membres qui souhaitent mener des activités de fracturation hydraulique de respecter la recommandation 2014/70/UE et de se conformer «aux normes les plus strictes en matière de climat, d’environnement et de santé publique».

•Dans son avis de juin 2014, le Comité économique et social européen estime que le cadre actuel «est suffisant pour l’échelon local pour autant qu’il soit correctement appliqué», mais indique que la question devrait être réexaminée à l’avenir «si le volume de ces activités augmentait considérablement». Il souligne aussi la nécessité que les projets d’exploration et d’exploitation soient hautement transparents afin de remédier aux problèmes d’acceptation par l’opinion publique

•D’après les observations des parties prenantes recueillies lors d’un événement spécial en juin 2015, ces parties semblent être divisées sur la question. L’industrie pétrolière et gazière estime que la recommandation est suffisante et qu’aucune action législative supplémentaire n’est nécessaire. Plusieurs associations de producteurs d’eau ont demandé des garanties réglementaires supplémentaires afin de garantir la protection de l’eau potable. Les ONG de protection de l’environnement estiment que la recommandation n’a pas été efficace et demandent une réglementation supplémentaire ou l’interdiction des projets de gaz de schiste, de pétrole de schiste et de gaz de houille.

•L’enquête Eurobaromètre a également suscité des opinions divergentes, certains étant d’avis qu’«aucune intervention de l’Union européenne n’est nécessaire» tandis que d’autres plaident pour une action réglementaire ou une interdiction de la fracturation hydraulique. L’approche actuelle, qui consiste à formuler des recommandations sans adopter de nouvelles mesures législatives, était l’option la moins populaire.

•Aucune position formelle du Conseil n’a été adoptée après la publication de la recommandation. Lors d’une réunion du groupe «Environnement», plusieurs délégués se sont réjouis que la Commission ait opté pour une recommandation, tandis que d’autres jugeaient préférable d’adopter des mesures contraignantes. Plusieurs autorités compétentes ont invité la Commission à clarifier l’applicabilité de la législation environnementale européenne en la matière, dans le cadre du réseau IMPEL (réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement).

•5. Conclusions et voie à suivre

•La disponibilité du gaz de schiste et l’intérêt pour son exploitation varient considérablement d’un État membre à l’autre. Parmi les États membres intéressés, certains en sont au stade de la planification initiale tandis que d’autres ont déjà lancé des projets d’exploration. L’analyse d’un échantillon de documents de planification, de demandes de permis et de permis d’exploration a montré que plusieurs des principes définis dans la recommandation étaient appliqués dans quelques États membres avant son adoption. Après l’adoption de la recommandation, quelques États membres ont modifié leurs pratiques en matière d’octroi de permis ou ont promulgué une législation nationale reprenant certains principes de la recommandation, tandis que d’autres ont revu leurs ambitions environnementales à la baisse en vue de simplifier la procédure d’octroi des permis ou se sont concentrés sur les mesures d’incitation destinées aux investisseurs. Un État membre a simplifié sa législation environnementale à tel point que la Commission a lancé une procédure d’infraction pour non-respect des obligations au titre de la directive EIE. Certains des principes de la recommandation sont actuellement appliqués dans plusieurs États membres sans toutefois être inscrits dans la législation nationale; il reste à voir si cette situation se maintiendra, en particulier au vu des efforts déployés dans ces pays pour attirer les investissements.

•Le présent rapport évalue les deux premières années et demie d’application de la recommandation pour un nombre restreint de projets dans quelques États membres. À ce jour, la recommandation a été appliquée de façon inégale dans les États membres et de façon insatisfaisante dans certains d’entre eux. Sur la base des conclusions de la présente évaluation, il est donc impossible, à ce stade, de confirmer l’efficacité de la recommandation pour prévenir, gérer et réduire les incidences et les risques environnementaux. Les façons très diverses dont les États membres ont suivi la recommandation sont aussi le résultat de son statut non contraignant. La Commission encourage donc les États membres à tenir davantage compte des principes de la recommandation s’ils prévoient d’exploiter des hydrocarbures nécessitant le recours à la FHGV.

•Les États membres interprètent différemment certaines dispositions de la législation environnementale européenne applicable. Les exploitants actifs dans plusieurs États membres peuvent être confrontés à une application incohérente de ces dispositions. Bien que la législation existante établisse un cadre juridique pour les activités liées au gaz de schiste, l’objectif consistant à offrir sécurité juridique et prévisibilité aux autorités compétentes et aux exploitants n’est donc pas encore totalement atteint.

•Si elle est bien appliquée, la recommandation peut être un outil utile pour gérer les risques liés à l’utilisation de la FHGV pour l’exploitation d’hydrocarbures de façon transparente. De plus grands progrès s’imposent, en ce qui concerne tant l’application de la recommandation dans les États membres concernés que la mise en œuvre correcte et uniforme de l’acquis environnemental de l’Union.

•À cet effet, la Commission prévoit en particulier: