Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux"

(2000/C 75/10)

Le 5 octobre 1999, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 janvier 2000 (rapporteur: M. Pelletier).

Lors de sa 369e session plénière des 26 et 27 janvier 2000 (séance du 26 janvier 2000), le Comité économique et social a adopté par 81 voix pour, 11 voix contre et 10 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Lors de son avis, le 19 septembre 1990, sur la première directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux(1), le Comité économique et social avait marqué son plein accord au renforcement de la répression des activités criminelles graves, condamnées par la communauté internationale et plus particulièrement celles liées au trafic de la drogue.

1.2. Plusieurs observations formulées dans cet avis avaient finalement été retenues.

1.3. Le Comité avait également approuvé la mise en place des mécanismes fondés sur l'utilisation de l'information issue du passage obligé par les circuits bancaires et, de façon générale, les institutions financières.

1.4. Depuis 1991, où la première directive a été mise en oeuvre, le Conseil, la Commission et le Parlement européen n'ont pratiquement pas cessé de demander le renforcement de la lutte contre la criminalité organisée et de mettre en place à cet effet un programme d'action global assorti de recommandations concrètes (cf. notamment les résolutions du Conseil de Dublin de décembre 1996 et le programme d'action du Conseil d'Amsterdam de juin 1997).

1.5. Tout dernièrement, le Conseil de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a consacré une part notable de ses recommandations à la lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union européenne.

1.6. Outre, ces recommandations visant à renforcer la coopération entre les autorités des États membres, le Conseil a consacré un chapitre à l'action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent, en recommandant que soit adopté dès que possible le projet de modification de la directive faisant l'objet du présent avis.

1.7. La Commission a récemment publié une communication très importante sur le Plan d'action 2000-2004 pour combattre la drogue(2) qui fera l'objet d'un avis du Comité.

2. Observations générales

2.1. Le blanchiment de capitaux, par son ampleur, perturbe le fonctionnement du système financier mondial.

2.2. L'origine des fonds faisant l'objet de ce trafic est extrêmement diverse. Spectaculaire lorsqu'il s'agit du détournement de l'aide internationale du FMI à des pays comme la Russie, elle est plus difficile à détecter lorsqu'elle provient de montages financiers complexes par des officines juridiques spécialisées, en étroite relation avec les paradis offshore, qui sont affranchis des disciplines et des contrôles que l'Union européenne et une partie du monde occidental s'efforcent de mettre en place depuis une décennie.

2.3. Le renforcement des moyens mis en oeuvre depuis la directive de 1991, pour lutter contre le blanchiment de l'argent, est incontestablement spectaculaire.

2.4. Il reste néanmoins nécessaire de confronter à la fois l'action concrète et les intentions affirmées de l'Union européenne en ce domaine avec les résultats acquis sur le volume du trafic et l'estimation des revenus qui en sont issus.

2.5. Les informations disponibles chiffraient, dans l'avis du Comité de 1990, entre 300 et 500 milliards de dollars le montant du trafic de drogue. Loin de régresser, ce trafic devrait actuellement atteindre 8 % du commerce mondial suivant les statistiques de l'ONU et les informations fournies par le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI). Le blanchiment de l'argent représenterait de son côté, entre 2 % et 5 % du PIB mondial, chaque année, soit plus de 1000 milliards de dollars.

2.6. Centrée sur le blanchiment de l'argent lié au trafic de drogue, l'action communautaire et celle des États en arrivent à perdre de vue l'absolue nécessité de combattre à son origine, c'est-à-dire sur le terrain, la vente de drogue, alors que toute la suite des opérations de blanchiment repose sur la vente au détail de la drogue aux malheureux intoxiqués.

2.7. La lutte contre le blanchiment de l'argent ne peut être séparée de la lutte contre les agents collecteurs de fonds, que ce soit dans le cadre du crime organisé, impliquant des structures complexes, ou dans celui, plus simple et plus diffus, des "dealers" encaissant une multitude de petites sommes correspondant au prix des doses de drogue vendues aux malheureux intoxiqués, et dont l'addition est à l'origine du processus de blanchiment(3).

2.8. Tout en reconnaissant que la répression policière et judiciaire des trafics est avant tout de la compétence des États et n'entre pas dans le champ de la directive soumise à son examen, le Comité regrette que la directive ne souligne pas l'évidente liaison entre la répression policière et judiciaire des trafics et celle du blanchiment de leurs profits. Celle-ci est indispensable. Les intermédiaires financiers malgré les efforts consentis ne peuvent pas se substituer à l'ensemble du dispositif policier et judiciaire, ce n'est pas leur rôle.

2.9. Le Conseil européen de Tampere, en octobre 1999, semble bien s'orienter en ce sens, en préconisant "que soit créée une structure de liaison opérationnelle au sein de laquelle les responsables des services de police européens échangeraient, en coopération avec Europol, expériences, meilleures pratiques et informations sur les tendances de la criminalité transfrontière, et contribueraient à l'organisation des opérations"(4).

2.10. L'avis du Comité de 1990 notait déjà qu'"une harmonisation de la prévention de la consommation des stupéfiants est le complément indispensable du projet de directive"(5).

2.11. Le Comité partage pleinement la préoccupation de la Commission de voir étendre au plus grand nombre de pays l'action du GAFI pour créer un réseau global de lutte contre le blanchiment.

2.12. À cet égard, l'action du GAFI visant à établir des critères permettant d'identifier les pays et territoires qui peuvent être considérés comme "non coopératifs" dans la lutte contre le blanchiment de capitaux apparaît comme une donnée fondamentale du plan d'action. Une liste de ces pays est un cours d'élaboration par le GAFI, avec la perspective d'une publication à la mi-2000.

2.13. Le Conseil européen de Tampere a souligné la nécessité de conclure des accords avec des centres offshore de pays tiers afin d'assurer une coopération efficace et transparente, conformément aux recommandations du GAFI.

2.14. Convaincu que la lutte contre le blanchiment doit être appréhendée dans sa dimension mondiale, le Comité regrette que le Conseil et la Commission ne fassent pas une plus grande place aux actions concertées avec les Nations unies et le Fond monétaire international (FMI).

2.15. Lors de sa dernière réunion annuelle en septembre 1999, le FMI a une nouvelle fois affirmé sa volonté de lutter contre la criminalité organisée, le trafic de drogue et le blanchiment de l'argent. Le Comité estime qu'une meilleure concertation entre l'Union européenne et le FMI s'impose car cette dernière institution est la seule à pouvoir étendre à l'ordre international des mesures de lutte comparables à celles de l'Union européenne.

2.16. Le Comité approuve le projet d'imposer à l'Union européenne un standard très élevé de contraintes, dépassant la mise à jour des 40 recommandations du GAFI, en impliquant plus activement certaines professions dans la lutte contre le blanchiment de capitaux. On doit noter que les professions financières concernées par la directive de 1991 ont été dans l'obligation d'établir à l'attention de leur personnel, à la fois un code de bonne conduite et un mode d'emploi détaillé de la directive. Il fait peu de doute que les nouvelles professions concernées auront le même souci d'explication.

2.17. Le Comité estime que l'introduction dans l'acquis communautaire des règles régissant la lutte contre le blanchiment doit s'imposer impérativement aux pays candidats à l'adhésion. Une transcription purement formelle de la directive dans les législations des pays candidats, au titre de l'acquis communautaire serait insuffisante, à défaut de mesures concrètes pour en assurer l'application (renforcement de moyens policiers et judiciaires, participation à l'action du GAFI, d'Interpol, de Tracfin, etc.).

2.18. Le renforcement de l'assistance technique de la Commission aux pays candidats à l'adhésion, dans ce domaine, devrait constituer une partie essentielle des accords de partenariat.

2.19. Le Comité attire tout particulièrement l'attention de la Commission sur la période délicate du passage à l'euro qui risque d'être propice à l'échange d'espèces résultant du blanchiment. Bien qu'une limite soit fixée à 15000 euros pour les montants à déclarer, il sera très facile de contourner cette règle en présentant des demandes de conversion inférieures au seuil dans plusieurs établissements. En toute hypothèse il sera difficile de faire la différence entre billets thésaurisés et argent sale soumis à blanchiment.

2.20. Si les banques bénéficiaient d'un retour d'information efficace de la part des autorités chargées de mener les investigations, la motivation de leur personnel et la qualité des déclarations qu'elles transmettent s'amélioreraient, de même qu'il leur serait désormais possible de juger de la pertinence de la formation qu'elles dispensent. En outre, ce bon suivi leur éviterait sans doute d'effectuer des opérations de blanchiment par inadvertance. D'une manière globale, la lutte contre le blanchiment aboutirait à de meilleurs résultats grâce à un tel dispositif qui ferait remonter efficacement l'information vers la source.

2.21. Il est évidemment hors de question que les autorités nationales puissent briser le secret de l'instruction. Pour être opérantes, les informations ainsi répercutées devraient comprendre à tout le moins des données générales fournissant des éléments statistiques, ainsi que des points plus spécifiques qui seraient communiqués confidentiellement à l'institution déclarante: accusé de réception de la déclaration de transaction suspecte, communication de la décision prise par les autorités compétentes, toujours dans le respect du secret de l'instruction, ou encore communication d'une copie d'un éventuel jugement concernant telle ou telle affaire.

3. Application de la directive de 1991

3.1. Le Comité a pris acte du fait que la Commission, dans ses deux rapports au Conseil et au Parlement européen(6) estime que la directive de 1991 a bien été appliquée par les États membres et que le secteur bancaire, et les banques en particulier, ont fait un réel effort pour empêcher l'entrée de l'argent criminel dans le système financier.

3.2. Les informations recueillies auprès des représentants du GAFI et le rapport du FMI confirment l'observation de la Commission.

3.3. Le fait que les blanchisseurs, face au renforcement des contrôles du secteur bancaire, aient recherché d'autres moyens pour déguiser l'origine illicite de leurs fonds, représente un défi majeur pour l'ensemble de la communauté internationale et non pas seulement l'Union européenne.

4. Programme d'action relatif à la criminalité organisée

4.1. L'exposé des motifs du projet de directive montre que le Conseil apporte à la Commission un soutien sans faille à son programme d'action.

4.2. On doit noter que l'interdiction du blanchiment des capitaux s'est désormais accompagnée d'un progrès considérable du fait de l'introduction en droit pénal, prise dans tous les États membres, d'une criminalisation du blanchiment.

5. Interdiction du blanchiment de capitaux

5.1. Le Conseil du 3 décembre 1998 suivant la recommandation du GAFI de 1996, a donné son accord pour l'application de l'article 6 de la Convention de Strasbourg, qui traite des infractions liées au blanchiment des capitaux et qui prévoit de criminaliser les produits de toutes les infractions graves correspondant à celles punissables d'une peine maximale supérieure à un an ou d'une peine minimale supérieure à six mois. Il s'agit d'une extension considérable de la répression qui concernait à l'origine la criminalité liée au trafic de drogues.

6. La couverture des activités du secteur financier

6.1. Le projet de directive, suivant les recommandations du Parlement européen, précise la définition des institutions financières concernées, en incluant les bureaux de change et les sociétés de transferts de fonds ainsi que les entreprises d'investissement telles que définies dans la directive sur les services d'investissement (DSI).

7. La couverture des activités ne relevant pas du secteur financier

7.1. S'appuyant sur les conclusions du Conseil européen de Dublin en décembre 1996 et sur les rapports annuels du GAFI qui observent que les techniques de blanchiment résident de plus en plus dans le recours aux institutions financières non bancaires et aux entreprises non financières, du fait du respect plus rigoureux par les banques des mesures antiblanchiment, la Commission propose, en accord avec le Parlement européen, d'étendre l'application de la directive aux professions et catégories d'entreprises dont il est permis de penser qu'elles sont impliquées dans les activités liées au blanchiment des capitaux.

7.2. Dans sa résolution de mars 1999, le Parlement européen proposait un notable élargissement du champ d'application de la directive, en incluant: les agents immobiliers, les négociants en oeuvres d'art, les commissaires-priseurs, les casinos, les bureaux de change, les transporteurs de fonds, les notaires, les comptables, les avocats, les conseillers fiscaux et les experts comptables.

7.3. Les diverses instances ayant eu à se pencher sur les pratiques de blanchiment, parmi lesquelles l'Office des Nations unies pour le contrôle des drogues, le Groupe de haut niveau sur la criminalité (organisme créé par le Conseil du Dublin), ont toutes noté l'évolution des pratiques des blanchisseurs dans le sens d'une utilisation de spécialistes, notamment dans le domaine du droit, pour bâtir des circuits complexes de sociétés écrans, de "trust funds" etc., destinés à masquer l'origine et la propriété des fonds d'origine suspecte(7).

7.4. La Commission a retenu l'inclusion de la plupart des activités mentionnées par le Parlement européen, avec cependant de fortes réserves sur l'inclusion des négociants en oeuvres d'art et des commissaires-priseurs, compte tenu de la difficulté qu'il y a à définir le champ et la définition exacte de ces activités et des problèmes que soulèverait le contrôle de l'application des règles, dont il convient de rappeler qu'elles imposent l'identification des clients et la communication des éventuels soupçons de blanchiment aux autorités compétentes des États membres.

7.5. La Commission estime en outre que l'extension de la directive aux négociants en oeuvres d'art amènerait également à se poser la question de l'application d'obligations comparables à tous les négociants spécialisés dans les biens de luxe, automobiles de luxe, de joaillerie ou de timbres et pièces de collection.

7.6. Le projet de directive adopte en ce qui concerne les avocats une attitude prudente, tenant compte de leur devoir professionnel de discrétion et de confidentialité. Les avocats seraient exonérés de toute obligation dans tous les cas liés à la représentation ou à la défense d'un client dans une procédure judiciaire.

7.7. En dehors de ces cas, les États membres auront la possibilité d'autoriser les avocats à communiquer leurs soupçons à leur barreau ou à un organe professionnel équivalent, plutôt qu'aux autorités antiblanchiment habituelles. On doit noter que dans certains pays de l'UE les avocats sont autorisés à opérer des opération financières et à détenir des fonds. Cette activité complique l'application de la directive à la profession d'avocat.

7.8. Des sanctions appropriées devront être prévues pour les cas dans lesquels un avocat aurait omis d'en faire rapport à son barreau alors qu'il aurait dû le faire.

7.9. L'extension des dispositions de la directive aux notaires et professions juridiques indépendantes est limitée aux transactions financières ou pour le compte de sociétés impliquant un risque élevé de blanchiment.

8. Identification des clients dans les transactions à distance (autres que face à face)

8.1. Le projet de directive impose les mêmes recommandations d'identification des clients en cas de transactions à distance. Un certain flou subsiste quant aux modalités d'application de la directive en cas de transactions par Internet.

8.2. Le Conseil européen d'Amsterdam soulignait dans son programme d'action relatif à la criminalité organisée que les innovations technologiques telles qu'Internet et la banque électronique sont des instruments très performants au service du crime, de la fraude et de la corruption. Il soulignait que les moyens pour prévenir et réprimer ces activités criminelles "accusent presque toujours un retard par rapport à elles"(8).

8.3. Le transfert de fonds par voie électronique (Internet) est immédiat et - à l'aide de techniques simples à la portée de tout le monde - facile à dissimuler sans laisser de traces. Le passage des transactions par un pays non coopératif ou l'inclusion d'une société écran suffisent à paralyser le contrôle dans l'UE.

8.4. Il résulte de ceci que plutôt que les transferts, ce sont les acteurs sur les marchés financiers qui doivent être contrôlés. Le Comité a bien souligné cette nécessité dans son avis en date du 27 janvier 1999(9) sur la législation applicable aux émetteurs de monnaie électronique, qui a mis en évidence le danger d'admettre sur le marché des émetteurs de monnaie électronique soumis à une réglementation extrêmement laxiste.

8.5. Le Comité estime comme la Commission que les banques doivent disposer de procédures adéquates pour identifier leurs clients dans les transactions financières autres que face à face. Il estime toutefois que l'annexe à la proposition de directive ne constitue pas l'instrument approprié pour ce faire.

8.6. En effet, l'absence de contact face à face entre la banque et le client n'empêche nullement son identification correcte, grâce à des "documents probants", telle que l'article 3 de la directive de 1991 la prévoyait déjà et telle que les banques l'appliquent d'ores et déjà concrètement. Cette opération peut notamment être confiée à un mandataire ou à un tiers de confiance (par exemple une autre institution financière ou de crédit, un notaire, une ambassade) ou encore s'effectuer par courrier recommandé.

8.7. De même, il est d'autant plus nécessaire de donner valeur de document probant à la signature électronique qu'une "directive sur un cadre commun pour les signatures électroniques" vient d'être adoptée. Pour le Comité, le développement des transactions financières autres que face à face ne nécessite pas l'instauration de nouvelles règles.

8.8. Au contraire, si l'on veut encadrer les évolutions rapides de la banque à distance, il est absolument indispensable de faire preuve de la souplesse qu'apporte une définition large de la notion de "document probant". La seule exigence qu'il conviendrait d'imposer aux banques devrait être de disposer de documents probants permettant d'identifier leurs clients dans les transactions financières qui ne s'effectuent pas face à face, en leur laissant le choix de cette méthode d'identification. D'une manière générale, l'annexe fournit de bons exemples de procédures utilisables à cette fin mais elle risque de d'être rapidement dépassée à mesure qu'apparaîtront de nouveaux modes d'activités télébancaires et d'identification à distance.

8.9. Si le maintien de l'annexe devait être décidé, le Comité presse les instances européennes de bien préciser qu'elle ne revêt pas un caractère contraignant et ne constitue qu'un document d'orientation non exhaustif, exposant certaines méthodes permettant d'identifier les clients dans une transaction autre que face à face. La mention de cette nature non obligatoire ménagerait la marge de manoeuvre voulue pour ces procédures d'identification.

9. Échange d'informations

9.1. La Commission prévoit un mécanisme d'échange d'informations sur le blanchiment de capitaux, en proposant que cet échange soit organisé au niveau des activités illicites affectant les intérêts financiers des Communautés européennes (extension faisant l'objet d'observations critiques dans l'analyse article par article).

10. Besoin d'un examen régulier de l'action de l'Union dans ce domaine

10.1. La Commission limite la présentation des rapports réguliers sur l'application de la directive au Conseil et au Parlement. Le Comité, qui s'estime particulièrement compétent en ces matières, déplore de ne pas être consulté sur l'extension d'une directive soumise à son avis.

11. Observations sur les articles de la directive

- Article premier (remplaçant l'article 1er de la directive 91/308)

1) L'extension du champ de la directive aux bureaux de change, aux sociétés de transferts de fonds, aux entreprises d'assurance (dans la limite des activités qui relèvent de la directive) et aux entreprises d'investissement ne soulève pas d'objection dans la mesure où il s'agit d'un complément par rapport aux définitions de la directive de base 77/780/CEE.

2) Il convient de souligner l'importance de la couverture des succursales, situées dans la Communauté, d'institutions financières ayant un siège social dans ou en dehors de la Communauté.

3) Le Comité estime que les dispositions de la directive devraient également s'appliquer aux succursales ou filiales des institutions financières de la Communauté dans le pays tiers et tout particulièrement dans les pays n'ayant pas adopté des mesures équivalentes de surveillance et de répression du blanchiment (pays offshore, paradis fiscaux, etc.).

4) Paragraphe E - définition des "activités criminelles"

L'extension de la définition "à la fraude, la corruption ou toute autre activité illicite portant atteinte, ou susceptible de porter atteinte, aux intérêts financiers des Communautés européennes" risque d'imposer aux établissements financiers une obligation de déclaration de soupçon démesurée, débordant très largement l'objectif premier correspondant au trafic de drogue et à la criminalité organisée. Il est à craindre que le personnel de ces établissements, soucieux de se couvrir contre une éventuelle responsabilité pénale, n'en arrive à déclarer systématiquement toute opération simplement douteuse ou semblant anormale.

5) La notion d'atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne est susceptible de couvrir la fraude fiscale à la TVA ou celle relative aux restitutions prévues par la PAC, à l'utilisation des fonds structurels ou aux multiples subventions attribuées par l'UE.

6) Ce type de fraude est aussi du ressort d'institutions spécifiques (contrôle fiscal des États et organismes communautaires spécialisés)(10). Cette dérive ne peut en pratique que porter atteinte à l'efficacité de l'ensemble du processus.

7) L'article 280 du Traité d'Amsterdam offre une base juridique à la répression de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne. Il permet au Conseil sur proposition de la Commission de prendre "les mesures nécessaires en vue d'offrir une protection effective et équivalente dans les États membres".

- Article 2 bis

1) Le Comité exprime des doutes quant à l'opportunité d'exclure de la liste des professions concernées les négociants en oeuvres d'art et les commissaires-priseurs. Les biens négociés par ces intermédiaires peuvent représenter des sommes considérables, souvent réglées en espèces et sans vérification réelle de l'identité de l'acheteur. Il est à peu près certain que les ventes publiques sont, en particulier, des véhicules discrets et faciles de blanchiment.

Il convient donc d'identifier les clients lors des négociations en espèces dépassant les 15000 euros.

2) L'inclusion des comptables au 3) de la liste apparaît trop large puisqu'elle pourrait concerner les comptables salariés travaillant au service d'une entreprise et, entre autres, d'une banque. Il serait plus justifié de retenir la notion d'expert comptable.

- Article 3 - paragraphe 2, alinéa 2

1) L'article 3, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la proposition de directive renvoie à une annexe le soin de définir les procédures précises d'identification des clients dans le cas d'opérations financières à distance.

2) Certaines des obligations prévues dans cette annexe apparaissent lourdes ou difficilement praticables, comme par exemple:

- l'obligation d'effectuer le premier paiement par l'intermédiaire d'un compte ouvert au nom du client auprès d'un établissement de crédit situé dans l'Union européenne ou l'Espace économique européen (point v) b) ou d'un des pays soumis à la présente directive;

- les diverses vérifications à effectuer lorsque la contrepartie est un établissement de crédit situé hors de l'Union européenne et de l'Espace économique européen (point vi) b).

3) D'une manière plus générale, la Commission intervient directement dans l'organisation même, par les institutions financières, de leurs procédures de contrôle, ce qui constitue une immixtion inutile et injustifiée. D'une façon générale, le texte de la directive et de son annexe n'expose pas clairement les moyens d'identifier les transactions effectuées sur Internet.

- Article 7

1) L'obligation de signaler les opérations suspectes est l'élément essentiel du projet de directive. Elle devrait faire référence à des critères objectifs qui fournissent des indications sur l'étendue des transactions soumises à l'obligation de déclaration, même si une telle vérification ne peut apporter de certitude définitive, étant donné la nature des activités suspectes.

- Article 12 - paragraphe 2

1) Supprimer dans la première phrase de ce paragraphe "portant atteinte, ou susceptible de porter atteinte, aux intérêts financiers des Communautés européennes" (cf. ce qui est dit aux paragraphes 4 à 6 des commentaires sur l'article 1er).

2) De la nouvelle définition donnée à la notion d'"établissement de crédit" [article 1(A)] et du considérant 8, il semble permis de déduire qu'une transaction financière suspectée couvrir un blanchiment d'argent ne doit être déclarée que dans le pays où est située l'organisme déclarant, qu'il soit social, succursale ou filiale d'un établissement de crédit. Le Comité se félicite de cette règle mais recommande de la mentionner dans le dispositif même de la directive, en ajoutant à l'article 6 un paragraphe supplémentaire qui dissiperait toute ambiguïté.

12. Conclusions

12.1. Les informations disponibles, notamment en provenance du GAFI, mais aussi du secteur bancaire, montrent que la directive de 1991 a globalement atteint ses objectifs quant à la neutralisation de l'utilisation des circuits financiers aux fins de blanchiment de capitaux.

12.2. Les modifications apportées à la directive de 1991 complètent heureusement le dispositif d'origine en associant à la lutte divers agents susceptibles d'être impliqués dans le blanchiment.

12.3. Il est compréhensible que le succès de l'application des mécanismes prévus par la directive de 1991 pousse le Parlement européen, le Conseil et la Commission à élargir le champ de la criminalisation en l'étendant non seulement à la criminalité organisée non liée au trafic de drogues mais aussi à toutes les infractions graves. Mais le champ de la criminalisation est différent de celui de la déclaration.

12.4. En ce qui concerne le champ de déclaration, le Comité partage l'avis de la Commission suivant lequel une telle extension risque d'être trop étendue et de "compromettre l'engagement actif et la volonté de coopération" des professions concernées.

12.5. Il n'existe pas de définition des infractions graves. Chaque État est libre d'en établir la liste. Le Comité a noté avec intérêt que les autorités de contrôle (GAFI, Tracfin en France) ont donné leur préférence à la notion de crime organisé, plus précise que celle retenue par la Commission.

12.6. Un risque réel existe de voir les organismes chargés de la lutte contre le blanchiment et de la prévention, tels que Tracfin, être submergés et donc partiellement neutralisés par de trop abondantes déclarations de soupçons. Avec l'expérience et pour autant que les institutions financières reçoivent en retour les informations voulues sur l'efficacité de leurs déclarations, le nombre de mouvements suspects déclarés devrait diminuer. Pour parvenir à un tel résultat, il faut toutefois que les autorités responsables prévoient les ressources propres à garantir des procédures de suivi promptes et efficaces.

12.7. Une action limitée à l'Union européenne serait inefficace et pourrait même avoir pour effet des distorsions de concurrence au profit des institutions financières des pays tiers, voire porter atteinte à la libre circulation des capitaux qui est un des fondements de la construction européenne.

12.8. Le Comité regrette que le projet de directive - essentiellement consacré au renforcement des capacités européennes de lutte contre le blanchiment - ne fasse pas une place suffisante à la nécessaire coopération internationale.

12.9. L'objectif devrait être d'étendre aussi largement que possible le dispositif européen de lutte contre le blanchiment aux pays notoirement impliqués dans cette activité criminelle.

12.10. Les institutions financières internationales (Nations unies, FMI, Banque mondiale, BEI, BERD) devraient, en liaison avec la Commission européenne, établir une charte ou un code de bonne conduite, reprenant pour l'essentiel les recommandations du GAFI, dont l'application serait une des conditions à l'octroi de toute aide financière(11).

12.11. Les centres offshore - centre du trafic et maillon faible de la répression - qui n'appliqueraient pas le code de bonne conduite ou qui s'opposeraient à la transparence des transactions impliquant notamment la levée du secret bancaire, devraient se voir coupés du système international de transmission des ordres et des transferts de capitaux (système Swift, etc.). L'élaboration par le GAFI d'une liste de pays non coopératifs devrait permettre une application rapide de cette procédure.

12.12. Le FMI étant seul à même d'édicter une telle discipline, le Comité recommande au Conseil et à la Commission de nouer des contrats avec le FMI en vue d'une introduction dans ses statuts d'un mécanisme de sanctions efficace à l'encontre des pays et des institutions financières non coopératifs dans la lutte contre le blanchiment.

12.13. L'application des sanctions devrait être confiée aux autorités internationales de régulation du système financier et bancaire (BRI et banques centrales).

12.14. Le Comité renouvelle son souhait d'être étroitement associé au suivi de l'application de la directive.

Bruxelles, le 26 janvier 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 332 du 31.12.1990, p. 26.

(2) COM(1999) 239 final.

(3) Cf. la communication de la Commission concernant un Plan d'action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (2000-2004) et l'avis du Comité - JO C 51 du 23.2.2000.

(4) Conclusions du Conseil européen de Tampere, les 15 et 16 octobre 1999.

(5) Cf. paragraphe 1.5 de l'avis sur la "Proposition de directive du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux" - JO C 332 du 31.12.1990, p. 86.

(6) COM(95) 54 final et COM(1998) 401 final.

(7) Cf. "Drug Money in a Changing World: Economic Reform and Criminal Finance" - UN International Drug Control Programme 1996 - qui démontre le rôle capital des "International business compagnies", notamment aux Caraïbes, utilisées par les organisations criminelles en raison de la quasi-impossibilité de démêler l'origine des fonds considérables qu'elles gèrent.

(8) Introduction au programme d'action relatif à la criminalité organisée - Amsterdam, 28 avril 1997.

(9) JO C 101 du 12.4.1999, p. 6.

(10) Cf. programme de travail 1998/1999 de la Commission sur la lutte contre la fraude COM(1998) 278 final et l'avis du Comité (R/CES 748/99 rév.) en cours d'élaboration sur le même sujet.

(11) L'Assemblée générale des Nations unies a adopté le 10 juin 1998 une prise de position et un plan d'action contre le blanchiment qui recoupent très largement les objectifs de l'Union européenne.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

(conformément à l'article 47, paragraphe 3, du Règlement intérieur)

Les amendements suivants, qui ont recueilli plus du quart des suffrages exprimés, ont été rejetés au cours des débats:

Paragraphe 11, point 4)

Biffer le libellé actuel et insérer:

"Paragraphe E - définition des 'activités criminelles'

L'extension de la définition 'à la fraude, la corruption ou toute autre activité illicite portant atteinte, ou susceptible de porter atteinte, aux intérêts financiers des Communautés européennes' est une mesure logique mais elle doit prendre en compte le fait que les institutions financières et les autres organismes établissant des rapports ne sont peut-être pas en mesure d'aller au-delà de l'identification de transactions inhabituelles, qui sont a priori suspectes. Les institutions financières n'ont pas pour mission de conduire des enquêtes. Compte tenu du nombre considérable de rapports envisagés, du moins au stade initial, un code de bonnes pratiques devrait être convenu avec les institutions financières, afin de préciser l'objet de ces rapports. De même, les autorités nationales devraient mettre en place une forme de retour d'information aux institutions financières concernant les résultats de leurs rapports, afin de leur permettre de développer leur compétence dans la lutte contre le blanchiment d'argent à des fins criminelles."

Résultat du vote

Voix contre: 43; voix pour: 30; abstentions: 10.

Paragraphe 12.16

Ajouter un paragraphe 12.16, avec le texte suivant:

"12.16. Le Comité observe que la directive du Conseil avance un peu trop péremptoirement que le trafic de stupéfiants est le moteur du blanchiment de capitaux. Ce faisant, elle omet de voir que les sommes blanchies qui proviennent d'activités criminelles ou liées au terrorisme, ou encore de la contrebande créée par les disparités dans les taux de taxation ont une incidence nettement plus importante sur l'économie de certaines régions que celles qui résultent du commerce de la drogue. Il conviendrait que le document du Conseil développe davantage ces aspects de la question."

Exposé des motifs

Le Conseil braque tellement les projecteurs sur le trafic de stupéfiants, vu comme le grand fléau à la base de l'économie souterraine étudié dans son texte, qu'il donne l'impression de n'être mû que par une horreur instinctive des ravages provoqués par la consommation de drogues, tandis que les "bonnes vieilles" activités illégales de blanchiment de capitaux sont relativement épargnées par ses foudres. L'exploitation qui sera faite des différentiels d'imposition donnera de plus en plus de fil à retordre après l'élargissement, puisqu'une majorité des États membres se situeront alors probablement à l'extérieur de la zone euro.

Résultat du vote

Voix contre: 49; voix pour: 36; abstentions: 10.