AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2), troisième alinéa, point c) du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement PORTANT MODIFICATION A LA PROPOSITION DE LA COMMISSION conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE

2000/0169 (COD)

AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2), troisième alinéa, point c) du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement

1. introduction

L'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE dispose que la Commission émet un avis sur les amendements proposés par le Parlement européen en deuxième lecture. La Commission rend ci-après son avis sur les 47 amendements proposés par le Parlement.

2. Historique

- Date de transmission de la proposition au Parlement européen et au Conseil (COM(2000) 402 final - 2000/0169 (COD)): 29 juin 2000

- Date de l'avis de la Commission européenne en première lecture: 14 mars 2001

- Date de l'avis du Comité économique et social: 29 novembre 2001

- Date d'adoption de l'avis du Comité des régions: 14 février 2001

- Date d'adoption par la Commission de sa proposition modifiée - COM (2001) 303 final - 2000/0169 (COD): 6 juin 2001

- Date d'adoption par le Conseil de sa position commune: 28 janvier 2002

- Date de réception de la position commune par le Parlement européen: 6 février 2002

- Date de la communication de l'avis de la Commission sur la position commune: 31 janvier 2002

Le 30 mai 2002, le Parlement européen a adopté 47 amendements en deuxième lecture. La majorité des amendements du Parlement européen visent à renforcer la proposition de la Commission. Une partie de ces amendements aligne la proposition de la Commission sur la convention d'Aarhus; un nombre important d'amendements fait peser des obligations lourdes sur les États membres et va au-delà des dispositions de la convention d'Aarhus. D'autres amendements précisent de manière très détaillée les modalités pratiques liées à la mise à disposition des informations.

3. Objectif de la proposition

La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement remplacera la directive du Conseil 90/313/CEE, du 7 juin 1990, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement.

L'objectif de cette proposition est triple:

1. corriger les défauts apparus lors de la mise en oeuvre de la directive 90/313/CEE;

2. ouvrir la voie à la ratification par l'Union européenne de la convention CE-ONU sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d'Aarhus), signée en 1998, par l'harmonisation de la législation de l'UE avec les dispositions de cette convention;

3. adapter la directive 90/313/CEE à l'évolution des technologies de l'information et des communications, de manière à tenir compte des changements survenus en matière de création, de collecte, de stockage et de transmission de l'information.

Les principaux éléments de cette proposition sont les suivants:

- Accorder un droit d'accès à l'information environnementale et veiller à ce que les informations en matière d'environnement soient mises à la disposition du public et diffusées auprès du public, notamment au moyen des nouvelles technologies de l'information et des communications;

- Donner une définition plus large de l'information environnementale ainsi qu'une définition plus détaillée des autorités publiques;

- Fixer un délai plus court (un mois) pour la fourniture par les autorités publiques des informations demandées;

- Clarifier davantage le champ d'application des exceptions permettant de rejeter une demande d'information. L'accès à une information ne peut être refusé que si la divulgation de cette information compromet les intérêts protégés par l'exception correspondante. Il convient de mettre en balance l'intérêt public qu'il y aurait à divulguer l'information et l'intérêt lié à l'exception. L'accès à l'information est accordé si l'intérêt public est supérieur à l'intérêt protégé par l'exception;

- Établir des dispositions détaillées concernant les redevances que les autorités publiques sont en droit d'exiger pour fournir les informations demandées. La mise à disposition d'informations ne peut être soumise au paiement préalable d'une redevance;

- Prévoir deux types de procédures de réexamen (procédure administrative et procédure judiciaire) pour former un recours contre des actes ou des omissions des autorités publiques à l'égard d'une demande d'accès à des informations environnementales;

- Définir des dispositions détaillées en ce qui concerne la «fourniture active» d'informations par les autorités publiques, c'est-à-dire la diffusion spontanée d'informations, notamment au moyen des technologies de l'information et des communications disponibles;

- Prévoir une révision de la directive dans les cinq ans qui suivent la date limite de transposition dans le droit national. Cette révision devrait prendre en considération les conclusions des rapports des États membres relatives à l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre de la directive.

4. Avis de la Commission concernant les amendements du Parlement européen

Le 30 mai 2002, le Parlement européen a adopté 47 amendements. Neuf de ces amendements peuvent être acceptés par la Commission dans leur intégralité [amendements 10, 22, 28, 30, 32, 33, 42, 45, 46]. Trois amendements peuvent être acceptés en partie par la Commission [amendements 7 (3e partie), 9 (1ère partie) et 27 (3e partie)]. Trois amendements peuvent être acceptés en principe, dans leur intégralité ou en partie [amendements 9 (2e partie), 19, 27 (2e partie)], à condition qu'ils soient reformulés ou organisés différemment. La Commission ne peut accepter les amendements restants, soit intégralement, soit en partie [amendements 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 (1ère et 2e partie), 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27 (1ère partie), 29, 31, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, et 47].

4.1. Amendements acceptés par la Commission

* La Commission accepte l'amendement 7 (3e partie), qui prévoit que le montant des redevances doit être raisonnable et qu'aucun paiement préalable ne doit être exigé.

* La Commission accepte les amendements 9, 45 et 46 réintroduisant la période de quatre ans proposée par la Commission pour l'évaluation de la directive, qui avait été remplacée dans la position commune du Conseil par une période de neuf ans, et obligeant les États membres à communiquer leurs rapports à la Commission dans les quatre ans et demi qui suivent l'entrée en vigueur de la directive.

* La Commission accepte l'amendement 10, qui aligne le texte de la Directive sur celui de la convention d'Aarhus.

* La Commission accepte l'amendement 22, qui précise que l'information doit être facilement accessible par le demandeur.

* La Commission accepte les amendements 27 (3e partie), 28, 30, 32, 33 et 42. Ces amendements concernent les exceptions définies à l'article 4, paragraphes 1 et 2, qui permettent de justifier un refus de donner accès à des informations. L'amendement 27 (3e partie) introduit l'obligation pour les autorités publiques, en cas de refus de satisfaire une demande, de désigner la personne ou l'autorité chargées d'élaborer les documents ainsi que le délai nécessaire à leur finalisation. Conformément à la convention d'Aarhus, l'amendement 28, relatif au motif d'exception lié au caractère confidentiel de l'information, ajoute que la confidentialité doit être prévue par la législation nationale ou communautaire. Les amendements 30 et 33 font passer l'obligation de divulguer les informations pertinentes pour la protection de l'environnement concernant des émissions de l'article 4, paragraphe 2, point d) à l'article 4, paragraphe 2, deuxième phrase. L'amendement 33 précise, en outre, que les motifs de refus doivent être interprétés de manière restrictive. L'amendement 32 aligne le projet de directive sur la convention d'Aarhus en prévoyant qu'une demande d'accès à des informations environnementales peut être refusée pour protéger l'anonymat d'une personne ayant fourni volontairement des informations à condition que ces informations ne soient pas divulguées. L'amendement 42 introduit des modifications formelles à l'article 7, paragraphe 6, premier alinéa, de la directive, qui sont conformes aux modifications apportées à l'article 4 du projet de directive.

4.2. Amendements acceptés en principe par la Commission

* L'amendement 9 (2e partie) ajoute au considérant 21 que l'évaluation de la directive sera effectuée après présentation des rapports des États membres en la matière et que le rapport d'évaluation doit être présenté au Parlement européen. La Commission accepte cet amendement à condition qu'il soit précisé que l'évaluation se fondera non seulement sur ces rapports, mais également sur l'expérience acquise lors de l'application de la directive. Le texte de la proposition modifiée serait alors le suivant

Considérant 21

Il convient que la présente directive soit évaluée tous les quatre ans après son entrée en vigueur, à la lumière de l'expérience acquise et après la présentation des rapports y relatifs par les États membres. Elle doit faire l'objet d'une révision sur la base de l'évaluation susmentionnée. Le rapport d'évaluation doit être présenté au Parlement européen et au Conseil.

* L'amendement 19 ajoute un nouveau paragraphe 2 bis à l'article 2, dans lequel il est précisé que l'«information détenue par une autorité publique» est l'information environnementale qui a été reçue ou élaborée par une autorité publique. La Commission est disposée à accepter cet amendement à condition qu'il soit ajouté à l'article 2 en tant que nouveau paragraphe 3 bis; la Commission estime qu'il serait mieux placé à cet endroit puisque le troisième paragraphe définit déjà l'«information détenue pour le compte d'une autorité publique».

* L'amendement 27 (2e partie) introduit à l'article 4, paragraphe 1, point c), la règle selon laquelle l'intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l'intérêt servi par le refus. La Commission est disposée à accepter cet amendement à condition qu'il soit inclus dans le deuxième paragraphe de l'article 4, qui concerne les dispositions permettant d'opposer un refus à une demande d'information lorsque la divulgation de l'information porterait atteinte à des intérêts particuliers (notamment à la confidentialité des délibérations, aux relations internationales, aux informations commerciales ou industrielles).

4.3. Amendements rejetés par la Commission

* La Commission ne peut accepter l'amendement 1, qui ajoute un nouveau texte au considérant 2, car ce considérant ne correspond à aucun article de la directive.

* La Commission ne peut accepter les amendements 2 et 11, qui visent à introduire une référence à l'évolution future des technologies de l'information. Cela n'est pas approprié dans un cadre législatif et la formulation de la proposition couvre déjà cette évolution, puisqu'il y est fait référence aux technologies «disponibles». Cet amendement n'apporte aucune valeur supplémentaire sur le plan pratique ou juridique.

* La Commission ne peut accepter les amendements 3, 13, 14 et 15. Ces amendements modifient le considérant 10 et l'article 2, paragraphe 1, points c), d) et e), qui définissent la notion d'«informations environnementales», elle-même dérivée de la convention d'Aarhus. La Commission estime qu'il conviendrait de respecter aussi étroitement que possible la définition donnée dans la convention d'Aarhus. L'amendement 13 vise à inclure dans la définition de l'information environnementale les «rapports sur l'application de la législation environnementale» ainsi que les activités ayant ou susceptibles d'avoir des incidences «directes ou indirectes» sur l'environnement. L'amendement 14 vise à inclure dans la définition de l'information environnementale les analyses et hypothèses «financières» utilisées dans le cadre des mesures et activités ayant ou susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement (or les termes «coût-avantages» et «économiques» de la proposition couvrent déjà les questions «financières»). L'amendement 15 vise à inclure dans la définition de l'information environnementale la «sécurité alimentaire», qui n'entre pas dans le champ d'application de l'«information environnementale». L'amendement 3 ajoute au considérant 10 les modifications correspondant à celles introduites par les amendements 13, 14 et 15.

* La Commission ne peut accepter les amendements 4, 23, 24 et 25, qui visent à préciser de manière très détaillée, au considérant 15 et à l'article 3, paragraphe 5, les modalités de mise à disposition effective des informations; or la directive proposée est une directive-cadre et, à ce titre, elle doit laisser un certain degré de flexibilité aux États membres lors de la transposition de la directive dans leur droit national. L'amendement 23 vise à ajouter à la partie introductive de l'article 3, paragraphe 5, une liste obligatoire de modalités pratiques. L'amendement 24 vise à préciser de manière très détaillée sur le plan pratique de quelle manière il convient d'établir les listes, accessibles au public, des autorités publiques et les registres. L'amendement 25 ajoute à l'obligation qui incombe aux États membres de veiller à ce que les autorités publiques informent le public de manière adéquate des droits que la directive lui confère, l'obligation de fournir aux particuliers des informations, des orientations, des conseils ou toute autre aide concernant les questions qui relèvent du domaine d'activité de l'autorité. L'amendement 4 ajoute au considérant 15 les modifications correspondant à celles introduites par les amendements 23, 24 et 25.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 5, qui vise à introduire des modifications textuelles déviant du texte de la convention d'Aarhus. La Commission préfère suivre le texte de la Convention d'Aarhus dans toute la mesure du possible.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 6, qui vise à ajouter un nouveau considérant 16 bis prévoyant que les informations relatives aux émissions, aux déversements, etc., ne peuvent être tenues secrètes au nom de la protection des informations commerciales, industrielles ou de toute autre nature, prévue à l'article 4. Toutefois, dans certains cas, il pourrait être justifié de tenir ces informations secrètes.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 7 (1ère partie), par lequel le considérant 18 disposerait que le droit à l'information environnementale est mieux servi par un accès gratuit. La convention d'Aarhus reconnaît aux autorités publiques le droit de prélever une redevance raisonnable.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 7 (2e partie), qui vise à autoriser les autorités publiques à subordonner la communication d'informations environnementales sous forme de copie ou de transcription au paiement d'une redevance. La directive proposée est une directive-cadre et, à ce titre, elle doit laisser aux États membres un certain degré de flexibilité lors de la transposition de la directive dans leur droit national.

* La Commission ne peut accepter les amendements 8, 41 et 44, qui introduisent un nouveau considérant 19 bis et un nouvel article 7 bis concernant la qualité des informations diffusées et substituent à un paragraphe de l'article 7 (paragraphe 5), le nouvel article 7 bis. Ces amendements vont au-delà des dispositions de la convention d'Aarhus et sont trop contraignants pour les autorités publiques. Il n'appartient pas aux autorités publiques de garantir que le contenu des informations est de bonne qualité lorsque les informations proviennent d'autres sources que de ces mêmes autorités publiques. La directive proposée est une directive-cadre et, à ce titre, elle doit laisser aux États membres un certain degré de flexibilité lors de la transposition de la directive dans leur droit national.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 12, qui vise à ajouter à l'article 2, paragraphe 1, point b), les termes «les combustibles et l'énergie nucléaires», alors que ce domaine est déjà couvert par la définition proposée par la Commission, qui est conforme à la convention d'Aarhus.

* La Commission ne peut accepter les amendements 16, 17 et 18. Ces amendements introduisent des modifications à l'article 2, paragraphe 2, points a) et c), auquel est défini le terme «autorités publiques»; ces modifications s'écartent de la convention d'Aarhus et sont superflues. La Commission estime qu'il conviendrait de respecter aussi étroitement que possible la définition donnée dans la convention d'Aarhus. L'amendement 16 ajoute à l'article 2, paragraphe 2, point a), que les autorités publiques, qu'il s'agisse d'un gouvernement ou d'une autre administration publique, comprennent également les organes consultatifs. L'amendement 17 vise à remplacer l'expression «en rapport avec l'environnement», à l'article 2, paragraphe 2, point c), par l'expression «directement ou indirectement en rapport avec l'environnement». L'amendement 18 vise à remplacer la formulation de la position commune «La présente définition n'inclut pas les organes ou institutions agissant dans l'exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs» par la formulation «Les États membres peuvent prévoir que, pour l'application des dispositions de la présente directive relatives à l'accès à la justice, la définition de l'autorité publique n'inclut pas les organismes exerçant une fonction judiciaire ou législative lorsque et dans la mesure où ils exercent ladite fonction».

* La Commission ne peut accepter les amendements 20 et 21, qui visent à réduire le délai d'un mois fixé à l'article 3, paragraphe 2, points a) et b), à 15 jours ouvrables. L'obligation générale définie dans le projet de directive est que les demandes doivent recevoir une réponse «dès que possible» et au plus tard dans un délai d'un mois. La réduction de cette période d'un mois constitue une contrainte indue pour les autorités publiques et va au-delà de ce que prévoit la convention d'Aarhus.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 26, qui vise à introduire à l'article 4, paragraphe 1, point b), l'obligation pour les autorités publiques d'aider le demandeur à formuler sa demande si cette demande est formulée de manière confuse. La Commission est favorable à l'idée exprimée dans cet amendement, mais elle juge la formulation de sa proposition modifiée plus claire et préfère donc s'y tenir.

* La Commission ne peut accepter les amendements 27 (1ère partie), 29 et 31, qui modifient l'article 4, paragraphe 1, point c), et l'article 4, paragraphe 2, points b) et e), car ces modifications s'écartent de la convention d'Aarhus. L'amendement 27 (1ère partie) supprime de l'article 4, paragraphe 1, point c), la possibilité pour les autorités publiques de refuser l'accès à des documents internes, alors que cette exception est prévue par la convention d'Aarhus. L'amendement 29 remplace, à l'article 4, paragraphe 2, point b), l'expression «relations internationales» par l'expression «intérêts vitaux en matière de relations internationales». L'amendement 31 supprime l'article 4, paragraphe 2, point e), qui concerne le refus motivé par la protection de droits de propriété intellectuelle, alors que cette exception est prévue par la convention d'Aarhus.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 34, qui ajoute un article 4, paragraphe 2, bis, introduisant l'obligation de dresser un catalogue des critères qui seront appliqués lors du traitement des demandes d'information. Cette disposition est indûment contraignante pour les autorités publiques et va au-delà de ce que prévoit la convention d'Aarhus.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 35, qui vise notamment à modifier l'ordre des différents paragraphes de l'article 5 concernant les redevances. La Commission estime que l'ordre des paragraphes de la position commune est plus logique: en règle générale, il est possible de demander une redevance, mais la consultation sur place est gratuite (premier point); ensuite, au cas où une redevance est demandée, un barème de ces redevances doit être publié et mis à la disposition des demandeurs (deuxième point); enfin, l'accès aux registres ou aux listes publics d'informations environnementales établis par ces autorités et par les centres d'information est gratuit. Tel est le système établi par la convention d'Aarhus et la Commission préfère se tenir à cet ordre. Par ailleurs, cet amendement ajoute à la condition concernant le montant raisonnable de la redevance une limitation prévoyant que cette redevance ne dépasse pas le coût réel de reproduction du matériel demandé. Cette limitation va au-delà des dispositions de la convention d'Aarhus et est indûment contraignante pour les autorités publiques.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 36, qui vise à ajouter un paragraphe à l'article 6 concernant l'accès à la justice. Cet amendement réglemente ce point de manière très précise, alors que la directive proposée est une directive-cadre, qui devrait laisser aux États membres un certain degré de flexibilité pour la transposition de la directive dans leur droit national.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 38, qui vise à élargir l'obligation définie à l'article 7, paragraphe 2, point c), en prévoyant que tous les rapports sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre relatifs aux informations environnementales doivent être diffusés, et pas uniquement ceux élaborés par les autorités publiques. Cette disposition est indûment contraignante pour les autorités publiques et va au-delà de ce que prévoit la convention d'Aarhus.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 43, qui ajoute à l'article 7, paragraphe 6, un nouvel alinéa 1 bis introduisant une obligation pour les autorités publiques d'indiquer, lorsqu'elles refusent l'accès à une information, la référence des documents et des exceptions qui s'appliquent. Cette disposition est indûment contraignante pour les autorités publiques et va au-delà des dispositions de la convention d'Aarhus.

* La Commission ne peut accepter l'amendement 47, qui vise à réduire le délai de mise en oeuvre de la directive, en le faisant passer de 2 ans à un an. Cette restriction constitue une contrainte injustifiée pour les États membres.

5. Conclusion

Conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition dans le sens exposé plus haut.