Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif aux Pays-Bas

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) En vertu de l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines comme moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3) Le 2 décembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 126, paragraphe 6, du TFUE, qu'il existait un déficit excessif aux Pays-Bas et adressé à cet État membre une recommandation l'invitant à corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard[1], conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[2]. Afin de ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d’une manière crédible et durable, il a été recommandé aux autorités néerlandaises de mettre en œuvre en 2010 les mesures budgétaires prévues dans le budget 2010 et, en commençant l’assainissement en 2011, de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2013 au plus tard. À cette fin, il leur a été recommandé d’assurer un effort budgétaire annuel moyen de 0,75 % du PIB sur la période 2011-2013, de préciser les mesures nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard, si la conjoncture le permet, et d'accélérer la réduction du déficit si les conditions économiques ou budgétaires se révélaient meilleures que prévu à l’époque. Le Conseil a fixé la date limite du 2 juin 2010 pour qu'une action suivie d'effets soit engagée.

(4) Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que, sur la base des prévisions de printemps effectuées par les services de la Commission, les Pays-Bas avaient engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait donc à ce moment-là dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

(5) Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l’adoption de la recommandation, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques à la base de la recommandation du Conseil.

(6) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, ce dernier est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer un délai maximum de six mois pour que l'État membre concerné engage une action suivie d'effets en vue de corriger le déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la correction du déficit excessif, le Conseil doit demander la réalisation d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, permettent une amélioration annuelle minimale du solde structurel, c'est-à-dire du solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB.

(7) Selon les prévisions de l’automne 2009 effectuées par les services de la Commission, qui sous-tendent la recommandation émise par le Conseil au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE le 2 décembre 2009, l’économie néerlandaise devait connaître une contraction de 4,5 % en 2009, suivie d’une reprise modérée en 2010 et 2011, avec une croissance du PIB de 0,25 % et 1,5 % respectivement. Les exercices 2012 et 2013 n'étaient pas couverts par les prévisions, mais, dans l'hypothèse d'un comblement progressif de l'important écart de production négatif à l'horizon 2015, une croissance plus élevée que celle de 2011 était attendue pour 2012 et 2013. La baisse du PIB a été de 3,7 % en 2009, soit moins qu’escompté dans les prévisions de l’automne 2009 effectuées par les services de la Commission, et, en 2010, la reprise, tirée par les exportations, a été plus vigoureuse que prévu, avec une croissance de 1,6 %; toutefois, en 2011, la croissance économique a ralenti pour atteindre 1 %, et, en 2012, l’économie néerlandaise est retombée en récession. En 2011, les Pays-Bas avaient déjà enregistré des taux de croissance négatifs pour tous les trimestres à l’exception du premier, et, en 2012, l’économie néerlandaise s'est contractée de 1 %. La croissance en glissement trimestriel a été légèrement positive au cours du premier semestre de l’année, mais elle s'est effondrée par la suite. Dans l’ensemble, la croissance du PIB s’est avérée nettement plus faible que celle que l'on aurait pu attendre dans le cadre d’une reprise conjoncturelle normale, et la forte contraction de l’économie a eu des répercussions négatives sur l’emploi; le chômage a augmenté, la croissance des salaires réels a été négative et la demande intérieure a diminué.

(8) Les prévisions du printemps 2013 effectuées par les services de la Commission tablent sur une nouvelle contraction, de 0,8 %, du PIB réel en 2013, en dépit du fait que la croissance devrait progressivement redevenir positive à partir de la deuxième moitié de l’année. L’augmentation des échanges devrait contribuer à la reprise de l’économie, tandis que la demande intérieure devrait, selon les prévisions, rester atone une bonne partie de l’année 2013. Les incertitudes concernant les perspectives économiques générales, la mise en œuvre des propositions de réforme et les possibles mesures d’assainissement complémentaires mettent un frein supplémentaire à la demande intérieure. En 2014, les exportations et les importations devraient s’accélérer et la demande intérieure devrait progressivement se redresser, soutenant une timide reprise, avec une croissance du PIB réel de 0,9 %.

(9) Les Pays-Bas ont à l'époque choisi de postposer l’ajustement budgétaire jusqu’en 2011. Cette approche a été approuvée dans la recommandation du Conseil de 2009, qui a spécifiquement recommandé que le budget 2010 soit mis en œuvre et que le processus d’assainissement ne commence qu’en 2011. En réponse à cette recommandation, les Pays-Bas ont défini un programme pluriannuel de mesures principalement axées sur les dépenses pour la période 2011-2015. La mise en œuvre des mesures jusqu’en 2013 est globalement sur la bonne voie. Après avoir enregistré en 2009 et 2010 des résultats supérieurs aux prévisions de l’automne 2009 effectuées par les services de la Commission, sur lesquelles se fonde la recommandation émise dans le cadre de la PDE, l'économie des Pays-Bas s’est nettement détériorée à partir de 2011. Les finances publiques ont suivi une évolution similaire, avec des résultats dépassant les objectifs budgétaires jusqu’à l’année 2011 incluse. En 2011, le déficit public a atteint 4,5 % du PIB et a ensuite continué à s’améliorer en 2012, pour atteindre 4,1 % du PIB. En ce qui concerne les moteurs du déficit, les variations de la croissance économique ont surtout touché les recettes publiques. La reprise initiale après la crise financière, qui s'est accompagnée d'une activité économique plus forte que prévu en 2010 et au premier semestre 2011, s'est tout d'abord traduite par des résultats très corrects en matière de recettes. Toutefois, par la suite, les recettes ont été inférieures à ce qui était attendu, surtout au second semestre 2011 et en 2012, à la suite du ralentissement de la croissance. Cette tendance négative devrait se poursuivre, déterminant dans une large mesure les faibles perspectives en matière de déficit. Les tendances générales reflètent la sensibilité conjoncturelle des recettes qui caractérise les Pays-Bas.

(10) Selon les prévisions du printemps 2013 effectuées par les services de la Commission, le déficit public devrait encore s’améliorer pour s’établir à 3,6 % du PIB en 2013, en raison des importantes mesures d’assainissement axées sur les recettes, notamment une augmentation du taux de TVA et des droits d'accise, tandis que du côté des dépenses, le gel des salaires des fonctionnaires et la non-indexation des barèmes fiscaux contribueront à l’assainissement. Par ailleurs, en 2013, d’importantes mesures ponctuelles auront une incidence sur le déficit[3]. La vente des licences de téléphonie mobile 4G et la nationalisation de SNS Reaal (qui auront toutes deux une incidence sur l'exercice 2013) se compensent globalement. Au total, toutefois, les mesures ponctuelles entraîneront une diminution du déficit d’environ 0,2 % du PIB, en particulier en raison des paiements de dividendes de la Nederlandsche Bank et de la restitution, par Havenbedrijf Rotterdam, des aides publiques versées pour l'extension des installations portuaires. Les mesures qui ont été spécifiées et acceptées, lesquelles sont incluses dans les projections budgétaires pluriannuelles, supposent la poursuite des économies en 2014. En outre, les mesures ponctuelles positives provenant du versement de dividendes de la Nederlandsche Bank et un prélèvement de crise sur les banques auront un effet à la baisse sur le déficit nominal. Néanmoins, étant donné que les recettes devraient rester en deçà des prévisions en raison de la lenteur de la reprise, le déficit public devrait se stabiliser à 3,6 % du PIB en 2014. Les prévisions du printemps 2013 effectuées par les services de la Commission ne tiennent pas compte du train de mesures d’assainissement supplémentaires pour 2014 proposé par le gouvernement en mars 2013, mais ensuite retiré temporairement en réponse à l’accord conclu avec les partenaires sociaux en avril 2013.

(11) Des risques de mise en œuvre non négligeables pèsent sur les perspectives budgétaires pour 2014 et au-delà. En ce qui concerne les mesures inscrites dans l’accord de coalition, ces risques sont essentiellement liés aux gains d’efficience censés découler de la décentralisation de tâches vers les municipalités. Aux Pays-Bas, les accords de coalition sont traditionnellement mis en œuvre sans grandes modifications. Récemment, on a toutefois constaté plusieurs cas de modifications substantielles découlant, par exemple, de la réévaluation des projets initiaux par les partenaires de coalition ou de l’accord avec les partenaires sociaux. En tout état de cause, les prévisions concernant le déficit nominal pour 2014 indiquent que des mesures supplémentaires de grande ampleur seront nécessaires si l'on veut ramener ce déficit sous les 3 % du PIB en 2014.

(12) Selon les prévisions du printemps 2013 actualisées par les services de la Commission, le solde structurel devrait s’améliorer d’environ 0,7 % du PIB par an en moyenne sur la période d'ajustement 2010-2013, mais il devrait se détériorer d'environ 0,3 point de pourcentage en 2014. Sur la base des prévisions du printemps 2013, l’effort budgétaire moyen pour la période 2011-2013 devrait donc être proche des 0,75 % PIB exigés. Si l’on tient compte de l’importante révision à la baisse de la croissance potentielle du PIB depuis l'adoption de la recommandation du Conseil émise en 2009 dans le cadre de la PDE, ainsi que de l’incidence sur les recettes des révisions de la composition de la croissance économique, l’effort structurel annuel moyen (1,1 % du PIB) est largement supérieur à l’effort budgétaire annuel moyen (0,75 % du PIB) requis pour la période 2011-2013 dans ladite recommandation du Conseil. On peut donc considérer que les Pays-Bas ont engagé une action suivie d’effets conformément à la recommandation du Conseil. Pour la période 2011-2013, l’effort budgétaire global selon une approche ascendante s’élève à 4 % du PIB, soit environ 1,3 % du PIB par an, réparti de manière à peu près égale entre les recettes et les dépenses. Cette évaluation ascendante des mesures d’assainissement budgétaire prises au cours des années 2010-2013 conforte donc la conclusion qu’une action suivie d’effets a été engagée par les Pays-Bas.

(13) La dynamique de la dette aux Pays-Bas a été défavorable. En 2008, les opérations massives menées par le gouvernement pour soutenir les banques néerlandaises avaient été l'un des principaux facteurs ayant tiré le ratio de la dette publique vers le haut, celui-ci étant passé de 45,3 % du PIB en 2007 à 58,5 %. Au cours de la période 2008-2012, ce ratio a constamment augmenté, pour atteindre à 71,2 % en 2012. Sur la base des prévisions du printemps 2013 effectuées par les services de la Commission, le ratio de la dette devrait continuer à augmenter pour atteindre 74,6 % du PIB en 2013 et 75,8 % du PIB en 2014. Cette évolution résulte principalement de la persistance des déficits nominaux, associée à une croissance du PIB nominal faible, les opérations du FESF et du MES imputées sur la dette publique n’ayant qu’un effet à la hausse relativement limité. La hausse du ratio de la dette brute prévue pour 2013 tient compte des opérations entraînant un gonflement de la dette, à hauteur de 1 % du PIB environ, liées à la nationalisation de SNS Reaal au début de l’année 2013 (en plus des mesures creusant le déficit représentant environ 0,6 % du PIB).

(14) Conformément aux règles du pacte de stabilité et de croissance, compte tenu de l'ensemble de ces facteurs, et notamment de la dégradation substantielle de la situation budgétaire résultant d'une situation économique générale plus faible que celle qui sous-tend la recommandation initialement émise par le Conseil en vertu de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE, il est justifié de fixer un nouveau délai pour la correction du déficit excessif des Pays-Bas, à savoir 2014 au plus tard.

(15) Eu égard à la grande incertitude qui entoure l’évolution économique et budgétaire, il convient que l’objectif budgétaire recommandé pour la dernière année de la période de correction soit fixé à un niveau nettement inférieur à la valeur de référence, dans le but de garantir une réalisation efficace et durable de la correction dans le délai imparti.

(16) L’octroi d’une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif serait proportionné aux objectifs intermédiaires en matière de déficit nominal de 3,6 % du PIB pour 2013 et de 2,8 % du PIB pour 2014. L’amélioration sous-jacente du solde budgétaire structurel qu’impliquent ces objectifs est égale à 0,6 % du PIB en 2013 et à 0,7 % du PIB en 2014. Au total, pour atteindre les objectifs structurels mentionnés ci-dessus, les autorités néerlandaises devraient assurer la réalisation de l’effort structurel prévu pour 2013 et arrêter de nouvelles mesures d’assainissement, à hauteur d’au moins 1 % du PIB, en 2014, en plus des mesures déjà prévues dans le scénario de référence. Ces objectifs tiennent compte de la nécessité de compenser les effets secondaires négatifs de l’assainissement budgétaire sur les finances publiques, qui sont liés à l'incidence de cet assainissement sur la croissance du PIB.

(17) Le rapport 2012 sur la viabilité des finances publiques établi par la Commission européenne montre que les Pays-Bas ne sont pas confrontés à un risque de tension budgétaire à court terme. À moyen et à long terme, le pays est exposé à un risque moyen de non-viabilité. Bien que la réforme des retraites de 2013 constitue un grand pas en avant, des mesures supplémentaires, notamment en ce qui concerne la réduction des dépenses pour soins de longue durée, sont nécessaires pour garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

(18) Les Pays-Bas remplissent les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

1) Les Pays-Bas sont invités à mettre fin au déficit excessif actuel en 2014 au plus tard.

2) Les Pays-Bas devraient atteindre un objectif de déficit nominal de 3,6 % du PIB en 2013 et de 2,8 % du PIB en 2014, ce qui représente une amélioration du solde structurel d’environ 0,6 % et 0,7 % du PIB respectivement, sur la base des prévisions du printemps 2013 actualisées établies par les services de la Commission.

3) Les Pays-Bas sont invités à mettre en œuvre les mesures pluriannuelles déjà adoptées dans le budget 2013, tout en étant prêts à les compenser si leur rendement était moindre que celui qui est actuellement prévu, et à adopter des mesures supplémentaires suffisantes pour atteindre une correction du déficit excessif en 2014. Le Conseil fixe au [1er octobre] la date limite pour que les Pays-Bas engagent une action suivie d'effets et remettent, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.

En outre, afin de garantir la réussite de la stratégie d’assainissement budgétaire, il importe de soutenir l’assainissement budgétaire par des réformes structurelles globales, conformément aux recommandations du Conseil adressées aux Pays-Bas dans le cadre du semestre européen, et notamment celles qui concernent le volet préventif de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques.

La présente recommandation est adressée au Royaume des Pays-Bas.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif des Pays-Bas se trouvent à l'adresse:http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/netherlands_en.htm

[2] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[3] Cette interprétation quant à la classification de ces opérations ne préjuge pas de l’évaluation formelle d’Eurostat.