ARCHIVES HISTORIQUES 
DE LA COMMISSION 
 
 
 
COLLECTION RELIEE DES 
DOCUMENTS "COM" 
 
 
 
 
COM (84) 1 18 
 
 
 
Vol. 1984/0042 
  
 
Disclaimer  
Conformém ent au règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983 
concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique 
européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO L 43 du 15.2.1983, 
p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1700/2003 du 22 septembre 2003 
(JO L 243 du 27.9.2003, p. 1), ce dossier est ouvert au public. Le cas échéant, les documents 
classifiés présents dans ce dossier ont été déclassifiés conformément à l'article 5 dudit 
règlem ent. 
In accordance with Council Regulation (EEC, Euratom) No 354/83 of 1 February 1983 
concerning the open ing to the public of the historical archives of the European Econom ic 
Communit y and the European Atom ic Energy Communit y (OJ L 43, 15.2.1983, p. 1), as 
amended by Regulation (EC, Euratom) No 1700/2003 of 22 September 2003 (OJ L 243, 
27.9.2003, p. 1), this file is open to the public. Where necessary, classified documents in this 
file have been declassified in conformity with Article 5 of the aforementioned regulation.  
In Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 354/83 des Rates vom  1. 
Februar 19 83 über die Freigabe der historischen Archive der Europäischen  
Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgem einschaft (ABI. L 43 vom  15.2.1983,  
S. 1), geändert durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1700/2003 vom 22. Septem ber 2003  
(ABI. L 243 vom 2 7.9.2003, S. 1), ist diese Datei der Öffentlichkeit zugänglich. Soweit  
erforderlich, wurden die Verschlusssachen in dieser Datei in Übereinstimmung mit Artikel 5  
der genannten Verordnung freigegeben.  
COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES
CO«(84) 118 final  
Bruxelles, le 9 m ars 1984
R A P P O R T  D E  -L A  C O M M IS S IO N  A U  C O N S E IL
sur le "besoin économique" en tant que condition d'agrément  
(article 3, paragraphe 3 lettre c) de la première directive d u  Conseil  
d u  12 décembre 1977 visant à  la coordination des dispositions  
législatives, réglementaires et administratives,  
concernant l'a c tiv ité  des établissements de crédits et son exercice
- 77/780/CEE -
C 0M C 84) 118 fin al.

Rapport de la Commission au Conseil sur
le besoin économique" en tant que condition d’agrément  
(article 3, paragraphe 3  lettre c )  de la première  
directive du Conseil du 12 décembre 1977 visant  
à la coordination des dispositions législatives  
réglementaires et administratives, concernant  
l'accès a l'activité des établissements  
de crédit et son exercice - 77/78Û/CEE
La directive 77/780/CEE prévoit à l'article 3, paragraphe 3,  
lettre c, que dans un délai de six ans à compter de sa  
notification, la Commission soumet au Conseil, après consul­
tation du Comité Consultatif, un rapport consacré a l'appli­
cation du critère du besoin économique. La lettre d de la  
même disposition, prévoit que l’application du critère du  
besoin économique, en tant que condition d'agrément à l'acti  
vité d'établissement de crédit ne peut se faire que sur la  
base de critères généraux prédéterminés, publiés, communi­
qués à la Commission, ainsi qu'au Comité Consultatif, et  
visant à promouvoir :
- la sécurité de l'épargne;
- l'accroissement de la productivité du système bancaire;
- une plus grande homogénéité de la concurrence entre les  
différents réseaux bancaires;
- un plus large éventail des services bancaires en fonction  
de la population et des activités économiques.
Le présent rapport vise à informer le Conseil de l'état  
d’application du critère en ques tion. '
Il y a lieu de rappeler que l'article 3, paragraphe 3,  
lettre a) de la directive 77/780/CEE, interdit aux Etats  
membres de prévoir que les demandes d'agrément en vue dë  
l'accès à l'activité d’établissements de crédit soient  
examinées en fonction des besoins économiques du marché. Ce  
paragraphe ajoute toutefois, à la lettre b), que lorsque les  
dispositions législatives, réglementaires ou administratives  
d'un Etat membre prévoient, au moment de la notification de  
la directive, le besoin économique du marché comme une  
condition d'agrément, et lorsque des difficultés techniques

-  2 -
ou de structure de son système bancaire ne lui permettent  
pas d'abandonner ce critère dans le délai prévu pour la mise  
en vigueur de la directive, cet Etat peut pendant une période  
de sept ans continuer à appliquer ce critère, à la seule  
condition de notifier et de motiver sa décision à la Commis­
sion dans un délai de six mois à compter de la notification  
de la directive.
Quatre pays se sont prévalus de cette faculté :  la France,  
l'Irlande et l'Italie pour l'ensemble des établissements de  
crédit, le Danemark seulement pour les établissements de  
crédit hypothécaire.
)  L’interdiction du "besoin économique du marché" comme critère  
pour l'agrément des établissements de crédit se justifie par  
le fait que son appréciation est, par la force des choses,  
largement discrétionnaire et revient, en fait, a donner en  
matière d'agrément, un pouvoir discrétionnaire à l'autorité  
nationale compétente. Or les principes du Traité sont  
contre tout maintien d'un pouvoir susceptible d'être utilisé  
de façon discriminatoire :  la suppression des restrictions à  
l'établissement et à la libre prestation des services, que  
le Traité prévoit dans ses articles 52 et 59, risque de  
rester sans effet pratique dans le domaine des établissements  
de crédit si un pouvoir discrétionnaire peut en fait limiter  
sa portée. D'où la nécessité, pour assurer une suppression  
de fait de tout traitement discriminatoire, de supprimer,  
autant que faire se peut, le pouvoir discrétionnaire dont  
les autorités de contrôle jouissent par l'utilisation du  
besoin économique du marché en tant que condition d'agrément.
)  L'interdiction d'utiliser à l'avenir le critère du besoin  
économique du marché figure à l'article 3  de la directive,  
qui concerne l'agrément de nouveaux établissements de crédit.  
L'article 4 qui concerne l'agrément de succursales d'établis­
sements de crédit ayant leur siège dans un autre Etat membre,  
renvoie, pour ce qui touche aux conditions d'agrément, à la  
législation et à la procédure applicables aux établissements  
de crédit dont le siège est situé sur le territoire de  
1''Etat membre d'accueil,, -et e^^uisSercnt,
par définition, conformes aux paragraphes 2  à 4  de l'article 3.

- 3  -
Il est donc manifeste que l'interdiction de l'utilisation du  
critère du besoin économique comme condition d'agrément,  
vaut également pour les succursales. S'il n'en était pas  
ainsi, la suppression des restrictions à l'établissement ne  
jouerait en fait que pour la création de filiales; l'implan­
tation des succursales pourrait être fortement entravée. Or  
le Traité ne permet pas un traitement différentiel; les  
entreprises en provenance d'un autre Etat membre, dans le  
cas d'espèce les établissements de crédit, devant toujours  
avoir le choix entre la forme d'établissement qu'elles  
souhaitent, filiales ou succursales; elles peuvent d'ailleurs  
choisir les deux formes à la fois, même si le cas est rela­
tivement rare.
5) La Cour de Justice, dans son arrêt du 1er mars 1983, dans  
l'affaire 300/81 (Commission contre la République Italienne),  
rappelle, dans ses motifs, les principes visés ci-dessus.
Elle affirme notamment que :  "la directive 77/780 du Conseil  
constitue la première étape de l'instauration d'une harmoni­
sation des structures bancaires et de leur contrôle. Cette  
harmonisation devrait permettre de réaliser progressivement  
la liberté d'établissement des institutions de crédit et la  
libéralisation des services bancaires. La directive intro­
duit a cet égard certaines conditions minimales d'agrément  
pour les établissements de crédit, que tous les Etats membres  
devront respecter. Elle vise notamment, afin de faciliter  
l'accès à l'activité d'établissements de crédit et son  
exercice, a réduire la marge d'appréciation discrétionnaire  
dont disposent certaines autorités de contrôle pour l'agré­
ment des établissements de crédit."
6) En vertu de l'article 3, paragraphe 3, lettre d) de la  
directive 77/780, le Comité consultatif bancaire devait dès  
ses premières réunions s'attacher à l'examen des critères
sur lesquels certains Etats membres continuent provisoirement  
à se fonder lorsqu'ils appliquent le critère du "besoin  
économique" dans le cadre des conditions d'agrément des  
établissements de crédit. Lors de sa troisième réunion  
tenue le 19 juin 1980, le Comité consultatif bancaire a  
donc demandé que les critères appliqués, lors de l'examen du  
besoin économique lui soient communiqués avant le  
30 septembre 1980.

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Le Danemark, la France, l'Irlande et l'Italie ont, à la  
suite de cette demande .communiqué les critères qu'ils appli­
quent lors de l'examen du besoin économique. Ces critères,  
qui doivent être appréciés à la lumière des objectifs rap­
pelés au n”  1  ci-dessus, sont les suivants :
a) Danemark (uniquement pour les établissements de crédit
- Lors de l'octroi des nouveaux agréments, les autorités  
compétentes veillent au maintien d'une structure simple  
et rationnelle du marché du crédit hypothécaire dans  
l'optique de l'harmonisation européenne déjà réalisée;
b) France
- le nouvel établissement doit être à même de satisfaire  
les besoins du marché et surtout d'améliorer la qualité  
des services offerts;
- ses moyens financiers et techniques doivent être à la  
mesure des objectifs poursuivis;
- les perspectives d'avenir de l'établissement doivent  
être compatibles avec une concurrence saine;
- les dirigeants doivent être sûrs et compétents, et en  
particulier posséder l'expérience nécessaire en matière  
d'administration et les aptitudes voulues pour assurer  
la sécurité de l'épargne;
- l'identité des actionnaires ou des propriétaires du  
capital doit être connue.
c) Irlande
- les exigences de la politique économique et monétaire  
doivent être respectées;
- la sécurité des dépôts doit être assurée;
- les opérations bancaires doivent demeurer transparentes.
d) Italie
^  - la productivité du système bancaire doit être accrue;
\- la situation de la concurrence sur le marché bancaireimmobilier)
doit être améliorée.

- 5 -
(Rappelons qu'en Italie, la directive n’a pas encore été  
transposée dans la législation nationale et que cet Etat a  
été condamné de ce fait par la Cour de Justice, dans l'arrêt  
mentionné ci-dessus; le respect des conditions mentionnées  
au paragraphe 1 est assuré par voie administrative.)
7) Il résulte de ce qui précède que les Etats membres intéressés  
semblent avoir tenir compte, dans l'application du critère  
du besoin économique, des conditions prévues à l'article 3,  
paragraphe 3, lettre d) de la directive 77/780.
Une analyse des données statistiques en possession de la  
Commission confirme la conclusion reprise ci-dessus. Si  
l'on excepte le cas du Danemark, où le besoin économique  
n'est utilisé que pour l'agrément de nouveaux établissements  
de crédit et où aucun agrément nouveau n'a été donné dans le  
domaine des établissements de crédit hypothécaire parce  
qu'aucune demande n'a été enregistrée, ni de la part de  
promoteurs locaux, ni de la part d'établissements communau­
taires, dans les trois autres pays où le critère du besoin  
économique est utilisé aussi bien lors de la création de  
nouveaux établissements de crédit que pour ce qui concerne  
l'ouverture de guichets (en France cette possibilité exis­
tait dans la loi mais n'était pas utilisée :  elle a été  
réactivée pour une décision du Conseil National du Crédit du  
mois d'août 1982), on n'a pas enregistré une fermeture des  
marchés respectifs.
En effet, si on prend comme base de départ le 1er janvier 80  
qui est la date à laquelle la directive 77/780 aurait dû  
être appliquée, on a pour la période 1/1/1980 - 30/6/1983  
les résultats suivants :
France :
- nouveaux établissements de crédit agréés (dont les filiales  
d'établissements de crédit étrangers, communautaires et
non communautaires) :  29
- nouvelles succursales d'établissements de crédit étrangers:  
5 (dont 1 communautaire)
- nouveaux guichets :  1116 (pas de données précises sur  
les guichets autorisés après août 1982)

-  6 -
Irlande :
- nouveaux établissements de crédit agréés (y inclus les
filiales d'établissements de crédit étrangers, communau­
taires et non communautaires)  :  3
- nouvelles succursales d'établissements de crédit étran­
gers :  0
- nouveaux guichets:21  
Italie :
- nouveaux établissements de crédit agréés (y inclus les
filiales d'établissements de crédit étrangers, communau­
taires et non communautaires)  :  59
- nouvelles succursales d'établissements de crédit étran­
gers :  13 (dont 6 communautaires)
- nouveaux guichets :  761
8) Le paragraphe 3, lettre c) de l'article 3  de la directive  
77/780, cité ci-dessus, prévoit également que la Commission  
soumet avec le présent rapport, si les circonstances l'exi­
gent, des propositions visant à mettre fin à l'application  
du critère du besoin économique dont la lettre b) du même  
paragraphe permet l'application aux Etats membres qui  
auraient notifié en temps utile l'intention de continuer à  
l'appliquer, pendant une période de sept ans, à partir de la  
notification de la directive; cette période expire donc le  
15 décembre 1984.
La même disposition rappelée au début de ce paragraphe  
précise que la période en question est prorogée pour un  
nouveau terme de 5 ans, donc jusqu'au 15/12/1989, à moins  
qu '  entre temps le Conseil, statuant à l’ unanimité sur propo­
sition de la Commission, n'adopte de décision visant à  
mettre fin à l'application de ce critère.
9) Eu égard aux considérations qui précèdent et qui démontrent  
que l'utilisation du critère du besoin économique n'a pas  
constitué un obstacle infranchissable pour l'accès aux  
marchés des Etats concernés de nouvelles unités opération­
nelles (nouveaux établissements de crédit, filiales ou  
succursales d' établissements de crédit étrangers, nouveaux  
guichets), et compte tenu que les problèmes de structures

- 7 -
des systèmes bancaires visés au paragraphe 3, lettre b) de  
l'article 3  cité ci-dessus, ne semblent pas avoir été résolus,  
la Commission ne croit pas qu'il serait utile de proposer  
une suppression anticipée de la faculté qui est laissée aux  
Etats membres intéressés d'appliquer le critère du besoin  
économique.
En effet :
~ au Danemark ,  la situation résultant de la réorganisation  
du marché du crédit hypothécaire qui a eu lieu au début  
des années 70, ne s’ est pas encore tout à fait stabilisée  
pour permettre 1'accès de nouveaux établissements de  
crédi t.
- en France,  la situation résultant d'une part de la natio­
nalisation d'une fraction importante du système bancaire,  
intervenue en 1982, d'autre part de la restructuration  
mise en oeuvre par le projet de loi bancaire, dont le vote  
est prévu pour le début de 1984 et qui comporte l'assujet­
tissement à ladite loi des établissements de crédit à  
statut légal spécial, qui en avaient été jusqu'ici exemptés,  
peut justifier le maintien temporaire du critère du besoin  
économique, aussi bien pour la création de nouveaux éta­
blissements de crédit que pour l'extension géographique de  
ceux qui sont déjà agréés.
- en Irlande,  les problèmes résultant de la réorganisation  
qui a eu lieu au début des années 70 et qui a abouti à une  
concentration poussée du système bancaire irlandais, n'ont  
pas encore été complètement résolus, ce qui justifie la  
prorogation de l'utilisation du critère du besoin écono­
mique .
- en Italie, le processus visant à mieux structurer le  
système bancaire a été pratiquement instauré à la fin des  
années 70, où la pratique des autorisations au compte-gouttes  
pour l'ouverture de nouveaux guichets a été remplacée par  
des "plans de guichets", qui ont permis un accroissement  
sensible du nombre de nouveaux guichets. La densité du  
réseau bancaire italien dans une large partie du pays
étant encore relativement limité, il serait imprudent de

-  8 -
mettre fin immédiatement au critère du besoin économique,  
car ceci pourrait causer une ouverture d'un maximum de  
guichets dans les régions déjà suffisamment pourvues, ce  
qui pourrait créer des problèmes. En ce qui concerne la  
création de nouvelles banques, l'Italie n'a pas supprimé  
une décision administrative de 1966 qui interdit pratique­
ment de telles créations, sauf pour ce qui concerne les  
coopératives de crédit et les filiales de banques étran­
gères ou les filiales communes de banques étrangères et  
italiennes. La Commission estime souhaitable que pendant  
la prolongation de son application le critère du besoin  
économique soit utilisé conformément aux conditions prévues  
dans la directive en question.
CONCLUSION
La Commission, ayant constaté que
- le maintien de l'application du critère du besoin économique  
n'a pas amené à une fermeture des marchés, ni à leur cristal­
lisation ;
- dans l'application du critère en question, les Etats membres  
intéressés s'inspirent largement des conditions prévues à  
l'article 3, paragraphe 3, lettre d de la directive 77/780;
- les causes qui ont motivé le maintien de l'application de ce  
critère, par les Etats membres intéressés, n'ont pas complète­
ment disparus
n'estime pas devoir proposer au Conseil une décision visant à  
mettre fin à l'application de ce critère avant le terme résultant  
de l'article 3, paragraphe 3, lettre c de la directive visée  
ci-dessus, à savoir, le 15 décembre 1989, date après laquelle  
toute utilisation du besoin économique en tant que condition  
d'agrément constituera une infraction à l'article 189 du Traité.
Le Comité Consultatif bancaire a examiné lors de sa réunion  
du 7 décembre 1983 le présent rapport et en a approuvé les con­
clusions à l'unanimité. Toutefois, certaines délégations ont  
déclaré ne pas pouvoir partager l'interprétation donnée par la  
Commission quant à la portée de la disposition visée ci-dessus,  
concernant l'ouverture de succursales par des établissements de  
crédit déjà établis.

ANNEXE  
Cas de la Grèce
Le Traité d'adhésion de la Grèce du 28 mai 1979, ne contient  
aucune clause en ce qui concerne le besoin économique dans le  
secteur bancaire. Toutefois, il avait été tacitement convenu que  
en appliquant à la Grèce par analogie, les différents délais de  
notification prévus par la directive 77/780, le Gouvernement  
hellénique aurait eu le temps jusqu'au 30 juin 1981 (donc six  
mois après son accession à la Communauté), pour notifier à la  
Commission son intention de se prévaloir de la faculté prévue à  
l'article 3, paragraphe 3, lettre b de la dite directive, en ce  
qui concerne le maintien du critère du besoin économique, aussi  
bien pour la constitution de nouvelles banques que pour l'ouver­
ture de succursales de la part des banques nationales ou étrangères.
A la date du 30 juin 1981, la Commission n'avait reçu aucune  
notification :  la Grèce était ainsi censée avoir renoncé à se  
prévaloir de la faculté visée ci-dessus et le maintien éventuel  
du critère du besoin économique devait être considéré comme une  
infraction à la directive 77/780.
Cependant, en novembre 1981, le Gouvernement issu des élec­
tions d'octobre de la même année, notifia son intention de main­
tenir le critère du besoin économique, en affirmant en même temps  
qu'il ne pouvait se considérer comme lié par la "carence" du  
gouvernement précédent.
La Commission, tout en étant de l'avis que d'un point de vue  
formel, la Grèce était forclose pour ce qui concerne la notifica­
tion, estime qu'on peut difficilement justifier sur le plan  
politique et sur celui de l'équité, qu'un Etat membre qui, au  
moment de son accession à la Communauté, avait dans sa législation  
le critère du besoin économique, ne puisse pas s'en prévaloir  
pendant la période transitoire prévue dans la directive 77/780,  
alors que tous les autres Etats membres qui avaient le même  
critère dans leur législation au moment de l'adoption de la dite  
directive, continueront à s'en prévaloir jusqu'au 15 décembre 1989.
))

-  2 -
Afin de remédier à une telle anomalie, le Traité offre une  
seule possibilité :  la proposition d'une directive au Conseil  
contenant un article unique qui amenderait la directive 77/780,  
en y insérant formellement la faculté pour la Grèce de se pré­
valoir de la clause figurant à l'article 3, paragraphe 3,  
lettre b.
Pour l'adoption d'une telle directive, une procédure accé­
lérée qui a fait ses preuves dans des cas analogues où il s'agis­
sait de problèmes purement formels, pourra être utilisée, à  
l'instar, par exemple, de ce qui a été fait avec la directive  
82/148 qui a unifié le délai d'application des trois directives  
adoptée par le Conseil en matière de bourses de valeurs (79/279,  
80/390 et 82/121 )  .
La Commission enverra se proposition au Conseil dans les  
plus brefs délais.
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