31.17.  78 Journal  officiel  des Communautés  européennes N° C 181/31 
vu l'avis  adopté  par  la section  en procédure  écrite  le 15 
mars  1978, 
vu ses délibérations  lors  de sa 157e  session  plénière  des 
29 et 30 mars  1978  (séance  du 29 mars  1978), 
considérant  que  le comité  des transports  intérieurs  de la 
commission  économique  pour  l'Europe  à Genève  a 
approuvé  la révision  de la résolution  n° 212  concernant 
la facilitation  des  contrôles  sanitaires  et de qualité  aux 
transports  internationaux  de marchandises  par  chemin 
de fer dont  l'application  sur le plan  international  est de 
nature  à faciliter  le passage  frontalier  en évitant  toute 
interruption  inutile  et superflue  de l'acheminement  des 
marchandises  périssables  à l'importation  en provenance 
des pays  tiers  et en transit  dans  la Communauté  ; 
Fait à Bruxelles,  le 29 mars  1978. considérant  que  la matière  visée  par  cette  résolution 
révisée,  c'est-à-dire  les contrôles  vétérinaires,  phytosani-
taires  et de qualité  dans  les échanges  avec  les pays  tiers 
relève  de la compétence  communautaire  ; 
considérant  que,  dans  ces  conditions,  il appartient  à la 
Communauté  d'approuver  et d'accepter  la résolution 
révisée, 
A ADOPTÉ  L'AVIS  SUIVANT 
à l'unanimité  : 
Le Comité  approuve  la proposition  de décision. 
Le président 
du Comité  économique  et social 
Basil  de FERRANTI 
Avis  sur  une  communication  de la Commission  au Conseil  et au Parlement  européen  sur 
l'état  de l'union  douanière  de la Communauté  économique  européenne 
L'avis  du Comité  n'est  basé  sur aucun  texte. 
A. BASE  JURIDIQUE  DE  L'AVIS 
Lors  de sa 151e  session  plénière,  tenue  les 27 et 28 septembre  1977,  le Comité  a décidé,  sur 
proposition  de son  bureau,  d'émettre  de sa propre  initiative  un avis  sur le suje  précité. 
B. AVIS  DU  COMITÉ  ÉCONOMIQUE  ET SOCIAL 
Le Comité  économique  et social  a élaboré  son  avis  sur le sujet  précité,  au cours  de sa 157e 
session  plénière,  tenue  à Bruxelles,  les 29 et 30 mars  1978. 
Le texte  de cet avis  est le suivant  : 
LE COMITÉ  ÉCONOMIQUE  ET SOCIAL, 
vu l'article  20 quatrième  alinéa  de son  règlement  inté-
rieur, vu sa décision  du 27 septembre  1977,  sur  proposition 
de son  bureau,  d'émettre  un avis  d'initiative  sur  la 
communication  de la Commission  au Conseil  et au 
Parlement  européen  sur l'état  de l'union  douanière  de la 
Communauté  économique  européenne, 
N° C 181/32 Journal  officiel  des Communautés  européennes 31.17.  78 
vu sa décision  du 27 septembre  1977,  de charger  la sec-
tion de l'industrie,  du commerce,  de l'artisanat  et des 
services  de préparer  ses travaux  en la matière, 
vu l'avis  rendu  par  la section  de l'industrie,  du com-
merce,  de l'artisanat  et des services,  le 8 mars  1978, 
vu le rapport  oral  présenté  par M. Marvier,  rapporteur, 
vu ses délibérations  lors  de sa 157e  session  plénière  des 
29 et 30 mars  1978,  séance  du 30 mars  1978, 
considérant  l'importance  de la suppression  des droits  de 
douane,  au 1er  juillet  1977,  entre  les neuf  États  membres 
de la Communauté  économique  européenne  ; 
considérant  que,  les droits  de douane  étant  supprimés, 
ce sont  les mécanismes  et les procédures  de l'union 
douanière  qui jouent,  dans  ces échanges  intracomunau-
taires,  le rôle  essentiel  ; 
considérant  qu'il  importe  donc  d'examiner  dans  quelle 
mesure  l'état  de l'union  douanière  répond  aux  besoins 
des agents  économiques,  des  citoyens  de la Commu-
nauté  et aux  buts  définis  par  le traité  instituant  la 
Communauté  économique  européenne  ; 
considérant  qu'il  convient  de proposer  toute  mesure 
nouvelle  susceptible  d'améliorer  le fonctionnement  de 
l'union  douanière, 
A ADOPTÉ  L'AVIS  SUIVANT 
à l'unanimité  : 
Le 1er  juillet  1977,  les droits  de douane  ont  été totale-
ment  supprimés  entre  les  six  états  membres  de la 
Communauté  économique  européenne  d'origine  et les 
trois  nouveaux  adhérents.  Cet événement  important,  qui 
constituait  un des  buts  principaux  du traité  de 1957 
instituant  la Communauté,  et dont  la réalisation  était 
alors  considérée  souvent  comme  illusoire,  a coïncidé  au 
surplus  avec  la suppression  des mêmes  droits  de douane 
sur les produits  industriels  avec  les sept  pays  membres 
de l'Association  européenne  de libre  échange. 
L'édification  d'un  ensemble  qui,  sous  forme  d'une  union 
douanière  à neuf  et d'accords  de libre  échange,  regroupe 
16 pays  constituant  la quasi-totalité  de l'Europe  occi-
dentale  est un événement  d'une  importance  majeure. 
Cependant,  en dehors  de quelques  cercles  spécialisés,  la 
date du 1er  juillet  1977  n'a eu que  peu d'échos  et n'a pas 
en tout  cas eu, pour  le citoyen  de la Communauté  éco-
nomique  européenne,  le caractère  d'une  manifestation 
tangible  de l'unité  européenne  qu'on  aurait  souhaité  lui 
voir revêtir. Cependant,  le bilan  de l'union  douanière  est très  positif. 
De 1958  à 1976,  les échanges  des États  membres  entre 
eux ont  plus  que  décuplé  [Exprimés  en valeur  (dollar 
des États-Unis).]  et constituent,  pour  la plupart  d'entre 
eux, plus  de 50 % de leurs  échanges  extérieurs.  La part 
faite  du développement  économique  généralisé  durant 
cette  période  de croissance,  il est indéniable  que  l'union 
douanière  a contribué,  dans  une  très  large  mesure,  à ce 
développement.  Dans  cette  perspective,  il est exact  que 
la Communauté  devient,  peu  à peu,  un marché  unique 
s'étendant  à plus  de 250  millions  d'habitants. 
Mais  l'examen  de la situation  concrète  faite  aux  échan-
ges de marchandises  et à la circulation  des  personnes 
dans  les pays  de la Communauté  montre  que  de nom-
breux  progrès  restent  à accomplir.  L'union  douanière 
n'est  pas  tout  le marché  commun  ; elle  est  un des 
moyens  d'acheminement  vers  l'union  économique,  mais 
d'autres  facteurs  viennent  malheureusement  maintenir  le 
cloisonnement  du marché  unique  de 250  millions  d'ha-
bitants.  L'histoire  de presque  20 années  d'existence  de 
la Communauté  montre  que  l'union  douanière  en 
constitue  un élement-moteur,  et pratiquement  le seul 
dont  le traité  de 1957  définisse  avec  précision  les 
méthodes  et les moyens.  Or,  si la suppression  des droits 
de douane  est un fait  acquis,  il est exact  qu'elle  ne s'est 
accompagnée  d'aucune  modification  sensible  des forma-
lités douanières  à accomplir.  Pour  l'entreprise  euro-
péenne  comme  pour  le voyageur,  il n'existe  pratique-
ment  pas  de différence  entre  le franchissement  d'une 
frontière  communautaire  et celle  d'un  pays  tiers,  les 
formalités  sont  aussi  complexes,  les règlements  aussi 
contraignants  et, à l'exportation,  les mêmes  avantages 
fiscaux  sont  obtenus.  Lorsque,  au surplus,  comme  c'est 
souvent  le cas,  il n'existe  plus  de droits  de douane  à 
payer  à l'importation  dans  le pays  tiers,  en raison  des 
accords  passés  avec  la Communauté,  on  s'explique 
parfaitement  que  l'agent  économique  établi  dans  la 
Communauté  n'ait  pas  la conscience  précise  de son 
appartenance  à un ensemble  unique,  ni la notion  claire 
des avantages  de l'union  douanière. 
Le Comité  estime  que  cette  situation  est préoccupante, 
d'autant  plus  que  les difficultés  actuelles  du commerce 
mondial  entraînent  fréquemment  des tendances  au repli 
sur elles-mêmes  des économies  nationales.  Il a donc  jugé 
nécessaire  d'exprimer  son  avis  sur l'ensemble  de cette 
situation,  non  à partir  de recherches  économiques  théo-
riques,  mais  des  observations  concrètes  effectuées  par 
ses membres  dans  les secteurs  qu'ils  représentent. 
1. Les  insuffisances  de l'union  douanière  européenne 
1.1. Il est devenu  banal  de constater  que  la Commu-
nauté  se trouve  plutôt  en situation  d'union  tarifaire 
qu'en  union  douanière.  Le tarif  douanier  commun  est 
unique  et une  marchandise  tierce  importée  dans  la 
Communauté  supporte,  en principe,  des  charges  égales 
31. 7. 78 Journal  officiel  des Communautés  européennes N° C 181/33 
dans  tous  les États  membres.  Mais  les conditions  d'ap-
préciation  de ce tarif  sont  variables  et il est évident,  par 
exemple,  que  les administrations  douanières  des  pays  à 
longue  tradition  marchande  en font  un usage  plus  sou-
ple que  celles  des pays  qui sont  restés  plus  traditionnel-
lement  protectrices. 
Il faut  ajouter,  à ces divergences  des  mentalités,  les in-
suffisances  du système  réglementaire  européen.  De très 
nombreuses  dispositions  (entrepôts,  zones  franches, 
perfectionnement  actif,  etc.)  ont  dû être  prises  sous 
forme  de directives  qui  constituent  des  obligations  de 
résultats,  et non  des obligations  de moyens.  Il en résulte 
que les États  membres  sont  libres  d'utiliser,  dans  ces 
domaines,  les procédures  qui  leur  sont  propres.  En 
conséquence,  ces procédures  diffèrent  d'un  pays  à l'au-
tre, font  peser  une  charge  plus  ou moins  lourde  sur l'uti-
lisateur,  et aboutissent  à ce qu'un  tarif  douanier  uni-
forme  ait finalement  des  effets  variables  selon  le pays 
qui l'applique. 
Par ailleurs,  l'absence  de dispositions  communautaires 
dans  plusieurs  secteurs  importants  de législation  doua-
nière  (naissance  et extinction  de la dette  douanière, 
remboursement  ou remise  des droits  de douane,  régime 
des fanchises  douanières,  etc.)  a pour  conséquence  le 
maintien  de distorsions  de traitement  entre  les opéra-
teurs  économiques  de la Communauté  selon  l'État 
membre  où ils sont  établis. 
1.2. Pour  les échanges  intracommunautaires,  la situa-
tion est également  préoccupante.  En effet,  il n'existe 
même  plus,  en ce domaine,  le facteur  d'uniformisation 
que constituerait  le tarif  douanier  commun.  En l'ab-
sence  de droits  de douane,  dont  la perception  serait 
soumise  à des  règles  et à un contrôle  communautaires, 
les réglementations  nationales  sont  en présence  et se 
superposent,  plus  qu'elles  ne se confondent,  avec  les 
règles  communautaires  d'organisation  du mâché  unique. 
1.2.1.  Dans  le domaine  douanier,  on peut  énumérer, 
de manière  non  limitative  : 
— la variété  des formulaires  et des formalités, 
— l'absence  de procédures  uniformes, 
— des  politiques  divergentes  suivies  en matière  d'exi-
gences  de garanties  (cautions)  pour  le dédouane-
ment,  le stockage,  l'admission  temporaire,  etc., 
— la nécessité  d'obtenir  des  autorisations  préalables 
dans  certains  États  membres  pour  dédouaner  pour 
autrui, 
— l'application  variable  des  conventions  douanières 
internationales  (convention  ATA,  convention  TIR), 
— l'organisation  différente  du dédouanement  basée  ici 
sur le contrôle  à la frontière,  là sur l'intervention  à 
domicile,  limitée  ailleurs  à la prise  en charge  des 
opérations  dans  les comptes  de l'entreprise. Cette  situation  peut  se résumer  par  une  constatation 
cruelle  : en l'état  actuel  de l'union  douanière,  un décla-
rant en douane  spécialisé  serait  absolument  incapable  de 
procéder  valablement  à une  opération  de dédouanement 
dans  un État  membre  autre  que  le sien  ! 
2. L'insuffisance  de l'harmonisation  dans  les  autres 
domaines 
2.1. Cette  situation  n'est  pas imputable  aux  insuffisan-
ces de la seule  union  douanière.  Il faut  rappeler,  en effet, 
que le dédouanement  ne s'est  jamais  limité  au recou-
vrement  des droits  de douane,  mais  a toujours  constitué 
le lieu  géométrique  de l'application  de toutes  les régle-
mentations  nationales  restrictives.  Les  droits  de douane 
disparus,  les autres  composantes  du dédouanement  ont 
souvent  revêtu  une  importance  accrue. 
2.1.1.  La  fiscalité  des marchandises  est basée  essentiel-
lement  sur le mécanisme  de la TVA.  Mais  cette  unifor-
mité  de principe  est annulée  par l'existence  de taux  dif-
férents  applicables  à des  marchandises  regroupées  éga-
lement  de manière  différente.  De même,  les systèmes  de 
perception  (ou  de non-perception),  les possibilités  d'im-
putation  ou de déduction  varient  État  par  État,  si bien 
que la TVA  donne  lieu  à des formalités  très  diverses  à 
l'importation  comme  à l'exportation,  mais  surtout, 
laisse  à l'entreprise  des  charges  rémanentes  très  varia-
bles.  Le Comité  se doit  de signaler  que,  magré  les pro-
grès qu'on  peut  espérer  de l'application  des dispositions 
de la sixième  directive  (TVA)  la situation  actuelle  risque 
d'aboutir  à une  sorte  de rétablissement  de barrières 
douanières  entre  les États  membres  par  le biais  de la 
fiscalité. 
2.1.2.  Les  variations  des  monnaies  aboutissent  au 
même  résultat  et les remèdes  utilisés  dans  certains  sec-
teurs,  tels  que  les montants  compensatoires  monétaires, 
sans atteindre  réellement  leur  but,  aboutissent  à compli-
quer  encore  les formalités.  Les  contrôles  des  changes 
existants  qui  sont  la conséquence  regrettable  de l'ab-
sence  de cohérence  monétaire  de la Communauté, 
constituent  également  un frein  aux  échanges  intracom-
munautaires  et s'ajoutent  aux  autres  formalités. 
2.1.3.  L'établissement  de statistiques  non  harmonisées 
constitue  également  une  charge  très  lourde.  Les  exigen-
ces revêtent  des formes  différentes  selon  les pays  et seuls 
quelques  codes  sont  communs  (code  des pays,  code  des 
régions).  La nomenclature  de désignation  des marchan-
dises,  commune  au niveau  du tarif  douanier,  est loin  de 
l'être  intégralement  au niveau  statistique,  malgré  l'exis-
tence  de la Nimexe.  Surtout,  chaque  État  membre  pour-
suit la collecte  des  informations  statistiques  par  les 
moyens  qui lui sont  propres.  Un échange  intracommu-
nautaire  donnera  lieu,  ainsi,  au minimum,  à trois  décla-
rations  statistiques  : à l'exportation,  pour  le transit,  et 
lors de l'importation,  dont  les éléments  ajoutent  à la 
complexité  des déclarations  en douane. 
2.1.4.  Enfin,  l'organisation  des  marchés  communau-
taires  s'appuie  essentiellement  sur le contrôle  des échan-
ges intracommunautaires  surtout,  mais  non  exclusive-
N° C 181/34 Journal  officiel  des Communautés  européennes 31.7.  78 
ment,  dans  le domaine  agricole.  Les  règlements  édictés 
peuvent  être  généralement  justifiés,  mais  sont  toujours 
trop détaillés  et minutieux,  si bien  que  l'on  peut  légiti-
mement  s'interroger  sur  la réalité  de leur  application. 
Toujours  très  logiquement,  c'est  au stade  des  échanges 
intracommunautaires  que  leur  application  est  le plus 
sévèrement  contrôlée. 
Les normes  nationales  sont  encore  trop  souvent  diver-
gentes  et il arrive  qu'elles  varient  à l'intérieur  d'un 
même  État  membre.  Lorsque  des  normes  européennes 
sont édictées,  leur  application  est souvent  plus  sévère 
dans  les échanges  intra-européens  que  pour  les autres. 
2.1.5.  L'instabilité  et la multiplicité  des  réglementa-
tions  aboutit,  finalement,  à créer  une  sorte  d'insécurité 
dans  les échanges,  en particulier  dans  le secteur  de la 
distribution  commerciale  des  biens  de consommation. 
Si, en effet,  l'entreprise  qui limite  son activité  à quelques 
produits  peut  encore  espérer  suivre  les variations  de leur 
situation  réglementaire,  la firme  qui importe  ou exporte 
dans  la Communauté  de multiples  produits  fabriqués  ne 
connaît  plus  exactement  le traitement  qui  leur  sera  ré-
servé  dans  tel ou tel État  membre  et se trouve  donc  sans 
certitude  ni garantie  quant  aux  formalités  et aux  coûts. 
2.2. Il résulte  de ces constatations  que  les formalités 
relatives  aux  échanges  entre  États  membres  sont  souvent 
plus complexes  que  celles  qui  sont  applicables  à un 
échange  avec  un pays  tiers  impliquant  le paiement  des 
droits  de douane. 
3. Le  développement  de l'union  douanière 
3.1. Le  rôle  moteur  de l'union  douanière  a déjà  été 
souligné  par  le Comité.  Les  difficultés  qui  viennent 
d'être  énumérées  constituent  des  freins  majeurs  à son 
développement,  mais  ne doivent  en aucune  manière 
constituer  des  prétextes  à sa stagnation.  En d'autres 
termes,  il serait  dangereux  de subordonner  toute  nou-
velle  action  en matière  d'union  douanière  à la solution 
préalable  des divergences  fiscales,  monétaires  ou autres. 
3.2. L'union  douanière  n'est  pas  toute  la Communau-
té, mais  toutes  les actions  de la Communauté  écono-
mique  européenne  s'expriment,  en l'état  actuel  du traité, 
au travers  de l'union  douanière.  Le Comité  économique 
et social  souhaite  donc  son  développement  selon  les 
orientations  qu'il  a déjà  plusieurs  fois  affirmées  et 
notamment  le développement  des  échanges  dans  un 
cadre  libéral  qui  tienne  compte  des  intérêts  des  agents 
économiques,  mais  aussi  de ceux  des usagers,  aussi  bien 
en tant  que  consommateurs  que  comme  personnes  cir-
culant  dans  la Communauté. 
3.3. Les  méthodes  de l'union  douanière 
Le Comité  estime  que  la gestion  de l'union  douanière,  la 
réponse  aux  fluctuations  des échanges  et de l'économie, demandent  des  décisions  rapides  et précises  que  seule 
une procédure  souple  permet  d'obtenir.  Or,  la Commis-
sion,  dans  sa communication,  souligne  elle-même  la 
lourdeur  des  mécanismes  de décision  et note  que  la 
moindre  modification  des textes  en vigueur  demande  au 
minimum  deux  ans de délai.  Par ailleurs,  neuf  projets  de 
règlements  ou de directives  de nature  douanière  sur 
lesquels  le Comité  économique  et social  a donné  ses avis 
en temps  utile  sont  actuellement  bloqués  devant  le 
Conseil,  alors  que  certains  d'entre  eux,  comme  la direc-
tive sur les conditions  de mise  en libre  pratique,  sont 
urgents.  Le Comité  économique  et social  s'associe  entiè-
rement,  en ce domaine,  à la résolution  du Parlement 
européen  du 19 avril  1977.  Les méthodes  suivies  pour  le 
fonctionnement  de l'union  douanière  sont  trop  souvent 
inadaptées  à l'économie  moderne  et ne répondent  pas 
aux critères  normaux  de rentabilité  des entreprises. 
3.4. Cette  situation  est encore  aggravée  par le caractère 
disparate  et peu  homogène  des  dispositions  prises  de-
puis les origines  en matière  d'union  douanière.  Une 
œuvre  considérable  a certes  été effectuée  qui s'est  tra-
duite  par la mise  au point  de nombreux  règlements  ou 
directives. 
Mais  ces textes  sont  sans  lien  entre  eux.  Cette  situation 
a de nombreuses  conséquences  dommageables,  parmi 
lesquelles,  essentiellement  : 
— la présence  de nombreuses  redites  qui  sont  sources 
de confusion, 
— la possibilité  de contradictions  entre  les dispositions 
de ces textes, 
— une  délimitation  peu  claire  entre  le domaine  du 
règlement  et celui  de la directive.  De nombreuses 
directives  contiennent  des  dispositions  précises, 
qui sont,  en réalité,  d'ordre  réglementaire, 
— des  difficultés  d'interprétation  des  textes  par  les 
administrations  et les usagers  et, de plus,  le risque 
d'interprétations  divergentes, 
— la constitution  de multiples  comités  de gestion,  insti-
tués par chaque  règlement  ou directive. 
3.5. Cette  situation  est peu  satisfaisante  du point  de 
vue juridique  comme  dans  la pratique.  Elle  est encore 
aggravée  par le fait qu'il  n'existe,  pour  toutes  ces dispo-
sitions,  aucune  sanction  d'ordre  communautaire.  Dans 
chaque  cas,  il est finalement  nécessaire  de se référer  au 
droit  national,  avec  les risques  inhérents  de sanctions 
divergentes,  ou bien,  comme  c'est  le cas pour  le règle-
ment  de transit  communautaire,  il a fallu  établir  des 
complications  de procédure  (avis  de passage)  pour  dé-
terminer  quel  serait  l'État  membre  compétent  en matière 
de sanction.  11 serait  cependant  possible,  à partir  des 
textes  communautaires,  d'établir  dans  chaque  État 
membre  des  qualifications  communautaires  des  infrac-
tions  douanières  et des sanctions  uniformes. 
31.17.  78 Journal  officiel  des Communautés  européennes N° C 181/35 
3.6. Le  Comité  économique  et social  a, à plusieurs 
reprises,  en donnant  son  avis  sur  les textes  qui  lui 
étaient  soumis,  appelé  l'attention  de la Commission  et 
du Conseil  sur le caractère  préjudiciable  de cette  situa-
tion,  ainsi  que  sur les moyens  d'y remédier.  Il regrette 
que ses  propositions  n'aient  pas,  jusqu'à  présent,  été 
suivies  d'effets. 
4. Les  propositions 
Le Comité  souhaite  formuler  essentiellement  des propo-
sitions  concrètes,  réalistes,  susceptibles  d'être  réalisées 
selon  un calendrier  précis,  s'associant  en cela  aux  vœux 
exprimés  par  la Commission  et faisant  également  sien-
nes les recommandations  du Parlement  européen. 
4.1. Propositions  générales 
4.1.1.  Les  textes  communautaires  sont  trop  nombreux, 
touffus  et parfois  contradictoires.  Leur  utilisation  est 
malaisée  pour  les administrations  comme  pour  les utili-
sateurs.  Il est nécessaire  de prendre  des décisions  moins 
nombreuses  et moins  détaillées,  d'unifier  les textes  exis-
tants  et d'accélérer  la conclusion  de tous  ceux  qui sont 
actuellement  en instance. 
4.1.2.  En  matière  douanière  au moins,  et sans  attendre 
une hypothétique  harmonisation  des  droits  pénaux 
nationaux,  il devrait  être  établi  une  qualification  euro-
péenne  des  infractions  et un système  unique  de sanc-
tions.  La situation  actuelle  heurte  le bon  sens  ; elle  ne 
permet  pas,  en outre,  aux  opérateurs,  et en particulier 
aux auxiliaires  de transport  et aux  déclarants  en doua-
ne, de connaître  les limites  dans  lesquelles  ils engagent 
leur responsabilité,  variable  en l'état  actuel  des  choses 
selon  les États  membres  sur  le territoire  desquels  des 
incidents  ou des difficultés  peuvent  survenir. 
4.1.3.  Le  Comité  souhaite  également  que  des  voies  de 
recours  de caractère  pratique  et unifome  soient  ouvertes 
aux usagers  en ce qui concerne  l'application  des  textes 
communautaires  qui sont  très  détaillés  ; des litiges  nais-
sent souvent  de leurs  interprétations  techniques  diver-
gentes.  Les voies  de recours  nationales  sont  souvent  très 
différentes  pour  ce qui est de leur  durée  et des répercus-
sions  sur les personnes  concernées.  Le recours  à la Cour 
de justice  européenne  toujours  possible,  est une  procé-
dure  judiciaire  trop  lourde  pour  la solution  de la multi-
tude  de litiges  d'ordre  commercial  qui  naissent  des 
échanges.  L'institution  d'une  procédure  européenne 
harmonisée  de recours  à, par  exemple,  une  instance 
arbitrale,  fonctionnant  selon  des  méthodes  simples, 
rapides  et peu  coûteuses,  s'impose  donc. 4.1.4.  Reprenant  ses  propositions  formulées  à cet 
égard  depuis  dix  ans  (*), le Comité  propose  la création 
d'un  comité  de gestion  douanière  unique  aux  lieu  et 
place  des  comités  multiples  actuels.  Cette  solution 
permettrait  de simplifier  l'organisation  des liens  entre  le 
comité  de gestion  et le comité  consultatif  existant  ac-
tuellement  auprès  de la gestion  de l'union  douanière 
(GUD).  Ainsi,  ce dernier  pourrait-il  intervenir  au niveau 
général  de l'orientation  des textes  au moment  même  où 
ceux-ci  sont  établis  par la Commission  et les experts. 
4.1.5.  Ces  propositions  ne peuvent  trouver  leur  plein 
effet  que  par  l'établissement  d'une  loi douanière  com-
munautaire.  Cette  loi  douanière  devrait  comporter, 
d'une  part,  la codification  des  textes  actuels,  d'autre 
part,  le comblement  des  nombreuses  lacunes  qui  exis-
tent actuellement  dans  le dispositif  de l'union  douanière, 
afin d'aboutir  à un ensemble  juridique  cohérent  et de 
caractère  pratique.  Cette  tâche  est suffisamment  impor-
tante  pour  justifier,  par la Commission,  le dégagement 
des moyens  exceptionnels  permettant  de procéder  à 
cette  tâche  prioritaire  de codification  ; car il est évident 
que le service  de l'union  douanière  absorbé  par  les tâ-
ches quotidiennes  et l'étude  de nouveaux  textes,  ne peut 
assumer  sans  moyens  spéciaux  cette  tâche  supplémen-
taire.  Dans  cet ordre  d'idées,  il serait  indiqué  d'envisa-
ger des  détachements  temporaires  de fonctionnaires 
appartenant  aux  cadres  des  administrations  nationales 
au service  de l'union  douanière.  De  cette  façon,  on 
permettrait  à ces  agents  de se familiariser  davantage 
avec  la réglementation  communautaire  de  même 
qu'avec  les erreurs  d'interpétation  nationales,  tout  en 
contribuant,  après  une  période  d'initiation,  à une  meil-
leure  codification  des textes  existants.  L'exemple  de la 
codification  des  règlements  du transit  communautai-
re (2) montre  à la fois  ce qu'il  est possible  de faire  et les 
avantages  retirés  de la codification.  Il est nécessaire  d'y 
procéder  pour  mettre  au point,  dès  maintenant,  une 
conception  d'ensemble  de  la législation  douanière 
communautaire,  sans  attendre  que  les textes  en instance 
soient  adoptés  : les perspectives  d'adhésion  de nouveaux 
membres  accroissent  l'urgence  de cette  mesure.  Il serait, 
en effet,  très  difficile  à ces membres  éventuels  de péné-
trer les dédales  des  textes  actuels.  De plus,  les disposi-
tions  particulières  qu'il  faudra  probablement  prendre  à 
leur égard  compliqueraient  encore  la situation.  Enfin, 
les négociations  en cours  ne doivent,  en aucune  manière, 
porter  préjudice  aux  progrès  déjà  réalisés  en la matière. 
4.2. Propositions  particulières 
4.2.1.  Programme  de simplification 
(i) Avis  du 27 mars  1968  sur  l'entrepôt,  du même  jour  sur  le 
report  de paiement,  du 29 juillet  1968  sur  le perfectionne-
ment  actif,  etc. 
H JO  n° L 38 du 9. 2. 1977. 
N° C 181/36 Journal  officiel  des Communautés  européennes 31.7.  78 
4.2.1.1.  Le  Comité  souhaite  qu'un  bilan  du  pro-
gramme  de simplification  de 1975  soit  établi  annuelle-
ment,  en la forme  adoptée  par  la Comission  pour  le 
bilan  présenté  au 1er  avril  1977. 
4.2.1.2.  11 souhaite  que  l'ensemble  des  documents 
(exportation,  transit  et importation  nécessaire  à l'ac-
complissement  d'une  transaction  entre  États  membres 
fassent  l'objet  d'une  étude  systématique  en vue  de leur 
simplification,  le but étant  en ce domaine  de parvenir  à 
une formule  unique.  Il a pris  note  avec  intérêt  de la mise 
en place,  à partir  du 1er  janvier  1978,  d'une  formule-
cadre  de déclaration  communautaire  d'exportation.  Il 
souhaite  que  cette  formule  soit  réellement  utilisée  par 
tous les États  membres  et que  des efforts  soient  poursui-
vis pour  aboutir  à une  véritable  formule  unique 
d'exportation,  qui ne soit  pas  l'addition  des  besoins  de 
chaque  État  membre,  mais  la synthèse  des  nécessités 
vraiment  communautaires. 
4.2.1.3.  Des  travaux  identiques  devraient  être  entrepris 
en ce  qui  concerne  l'utilisation  d'une  déclaration 
communautaire  d'importation. 
4.2.1.4.  Dans  la même  perspective,  le Comité  désire 
attirer  l'attention  de la Commission  et /ou du Conseil 
sur l'intérêt  des travaux  d'harmonisation  et de rationali-
sation  des  documents  et des  procédures  des  échanges 
internationaux  qui  se poursuivent  à divers  niveaux,  en 
particulier  au sein  de la commission  économique  pour 
l'Europe  (ONU-Genève)  et dans  les organismes  de sim-
plification  mis  en place  par les États  membres. 
4.2.1.5.  Le  Comité  souhaite  en effet,  que  les docu-
ments  commerciaux  normalement  établis  par  les entre-
prises  puissent  être  plus  largement  utilisés  comme  base 
des procédures  d'échanges  communautaires  et il admet 
que la rationalisation  de ces documents  et leur  aligne-
ment  sur un modèle  standard,  comme  cela  se pratique 
déjà dans  plusieurs  États  membres,  faciliteraient  nota-
blement  cette  utilisation.  L'adoption  généralisée  dans  la 
Communauté  du modèle  standard  de facture  internatio-
nale est particulièrement  souhaitable. 
4.2.1.6.  La  nécessité  de la simplification  ne devrait  pas 
être perdue  de vue  lorsque  l'on  crée  de nouveaux  docu-
ments  (certificats  d'origine,  par exemple).  Les  exigences 
devraient  être  réduites  au strict  minimum,  car les justifi-
cations  utiles  peuvent  être  obtenues  à l'aide  des  docu-
ments  déjà  établis. 
4.2.2.  Transit  communautaire 
4.2.2.1.  Le  Comité  rappelle  qu'un  des  buts  du transit 
communautaire  était,  dès  l'origine,  de le transformer 
peu à peu  en régime  des échanges  intracommunautaires 
par l'utilisation  de la formule  de transit  comme  déclara-
tion d'exportation  puis  comme  déclaration  d'importa-
tion.  La système  a permis  la suppression  du certificat  de libre  pratique.  Le Comité  regrette  que  cette  évolution 
s'effectue  trop  lentement.  Il souhaite,  en particulier,  que 
la déclaration  d'exportation  et la déclaration  de transit 
puissent  être  rapidement  fondues  en un modèle  unique. 
4.2.2.2.  Il regrette  que  les possibilités  offertes  par ledit 
règlement  de la mise  au point  de procédures  bilatérales 
simplifiées  d'importation-exportation  par  les  États 
membres  n'aient  été que  peu  utilisées  et regrette,  en la 
matière,  la réticence  des administrations  concernées. 
4.2.2.3.  Il propose  la suppression  de l'exigence  d'une 
caution  en matière  de transit  interne.  Cette  suppression 
pourrait  être  assortie  de deux  sortes  d'exceptions  : 
— celles  visant  les marchandises  soumises  à des contrô-
les spéciaux  ou à des droits  d'accises, 
— celles  visant  les personnes  physiques  ou morales  ne 
présentant  pas  les garanties  de probité  fiscale  suffi-
santes,  selon  des critères  objectifs  à déterminer  avec 
précision. 
4.2.2.4.  Le  Comité  rappelle  ses propositions  en matière 
d'établissement  d'un  système  uniforme  de sanctions 
douanières  et rappelle  qu'un  tel système  permettrait  la 
suppression  de l'avis  de passage. 
4.2.2.5.  Enfin,  le Comité  souhaite  que  tout  soit  mis  en 
œuvr.e  pour  supprimer  totalement  les arrêts  aux  fron-
tières  des véhicules  en transit  communautaire. 
4.2.3.  Origine 
Le Comité  souhaite  que  les divers  systèmes  de définition 
de l'origine  des marchandises  soient  unifiés  et simplifiés, 
de même  que  leur  procédure  d'application. 
4.2.4.  Statistiques 
Le Comité  constate  que  les exigences  statistiques  abou-
tissent  à un travail  énorme  pour  les usagers  et les admi-
nistrations. 
Il reconnaît  la nécessité  et l'utilité  de l'établissement  de 
statistiques  précises,  aussi  bien  pour  les  organismes 
communautaires  et les  États  membres  que  pour  les 
usagers  eux  mêmes.  Ceci  dit,  il considère  que  le poids 
des formalités  statistiques  peut  être  diminué,  en unifiant 
les codifications,  les règles  de prise  en charge  et les caté-
gories  de données  prises  en compte.  Surtout,  il propose 
que, dans  les échanges  intracommunautaires,  l'essentiel 
des informations  statistiques  puisse  être  fourni  une  fois 
seulement  pour  une  transaction  donnée  et que  les be-
soins  spéciaux  des  États  membres  soient  satisfaits  par 
31. 7. 78 Journal  officiel  des Communautés  européennes N° C 181/37 
d'autres  moyens.  Il demande  à la Commission  d'établir 
en ce domaine  un programme  particulier  de réalisations. 
4.2.5.  TVA 
4.2.5.1.  Le  comité  regrette  que  les taux  divergents  de 
TVA,  ainsi  que  les méthodes  variables  de perception, 
aboutissent  en l'état  actuel  des  choses  au contrôle  des 
échanges  intracommunautaires.  Il attend  de l'applica-
tion des  termes  de la sixième  directive  TVA,  consacrée 
pour  l'essentiel  à l'uniformisation  de l'assiette  de cette 
taxe,  une  amélioration  de cette  situation.  Il rappelle  que 
le but  à atteindre  dans  les échanges  intracommunau-
taires  demeure  la suppression  des contrôles  des mouve-
ments  de marchandises  entre  États  membres. 
4.2.5.2.  Il estime  néanmoins  qu'une  harmonisation  des 
méthodes  de perception  ou de prises  en compte  de la 
TVA  à l'importation  pourrait  apporter  des  simplifica-
tions  notables  aux  échanges  intracommunautaires.  Sans 
méconnaître  les différences  qui existent  dans  les régimes 
fiscaux  et l'organisation  des  administrations  compéten-
tes des  États  membres,  il propose  qu'un  système  uni-
forme  de prise  en charge  dans  les bureaux  de douane 
des frontières  intérieures  de la Communauté,  avec  in-
corporation  des  sommes  exigibles  dans  le compte  de 
TVA  des  assujettis,  soit  mis  à la disposition  des  entre-
prises  régulièrement  importatrices,  qui présentent  toutes 
les garanties  souhaitables. 
4.2.5.3.  Il propose,  de la même  manière,  que  la percep-
tion de la TVA  sur le montant  du transport  soit  généra-
lement  reportée  à destination,  afin  d'éviter  le stationne-
ment  des véhicules  aux  frontières,  comme  cela  est prévu 
par l'article  23 de la sixième  directive  TVA.  Il propose 
enfin  que  toute  marchandise  puisse  être  facilement 
détaxée  même  lorsque  son  exportation  est réalisée  par 
un particulier. 
4.2.6.  Circulation  des  échantillons,  matériels  profes-
sionnels,  etc. 
Le Comité  regrette  que  la circulation  des  échantillons, 
des matériels  professionnels,  des  œuvres  d'art  pour 
exposition,  etc.,  s'effectue  encore,  dans  la Communauté, 
sous  le couvert  de la convention  internationale  ATA.  Il 
estime  que  les progrès  de l'union  douanière  auraient  pu 
permettre  l'institution  d'un  système  communautaire 
plus simple. 
4.2.7.  Circulation  des  personnes  et des  marchandises 
transportées  par  les particuliers 
Les progrès  de l'union  douanière  doivent  se traduire 
également  par  des  facilités  plus  importantes  accordées 
aux personnes  qui  franchissent  les frontières  intracom-munautaires.  Le Comité  regrette,  à ce sujet,  que  les 
propositions  d'accroissement  de franchises  accordées 
aux voyageurs  n'aient  pas encore  été suivies  d'effets.  IL 
insiste,  en outre,  pour  que  la proposition  concernant  le 
passeport  européen  soit  rapidement  adoptée. 
Par ailleurs,  la Commission  devrait  veiller  à réduire  les 
difficultés  administratives  que  connaissent  parfois  les 
particuliers  (importations,  transit  ou exportations  de 
marchandises  et de véhicules,  détaxations,  etc.).  La 
poursuite  de l'harmonisation  fiscale  aplanirait,  en parti-
culier,  une  bonne  partie  de ces difficultés. 
5. Calendrier 
5.1. Le  fonctionnement  de la Communauté,  depuis 
vingt  ans,  a montré  qu'il  était  toujours  plus  aisé  de réa-
liser les mesures  prévues  lorsqu'un  calendrier  précis 
avait  été établi.  Le Comité  estime  que  l'union  douanière 
souffre  de l'absence  d'un  programme  de réalisation, 
échelonné  dans  le temps.  Il propose  que,  pour  les mesu-
res en instance,  ainsi  que  pour  les propositions  qu'il  a 
lui-même  formulées,  un calendrier  de réalisation  soit 
adopté. 
Compte  tenu  des difficultés  économiques  actuelles,  il est 
urgent  de ne pas  laisser  les agents  économiques  épuiser 
leurs  forces,  sans  profit  pour  qui  que  ce soit,  dans  l'ac-
complissement  de formalités  et le franchissement  d'obs-
tacles  administratifs.  La perspective  de nouvelles  adhé-
sions,  et les complications  qu'elles  entraîneront,  renfor-
cent encore  cette  urgence. 
Dans  ces  conditions  1980  devrait  être  choisi  comme 
horizon  pour  la réalisation  des mesures  les plus  impor-
tantes,  en particulier  de toutes  celles  dont  les textes  sont 
prêts,  afin  que  l'union  tarifaire  progresse  vers  une  véri-
table  union  douanière. 
5.2. Cependant,  la réalisation  d'un  tel  programme 
suppose  que  la Communauté  y consacre  des  moyens 
suffisants,  tant  en matériel  qu'en  personnel.  La gestion 
de l'union  douanière  devrait,  à cet effet,  être  considérée 
comme  une  tâche  prioritaire. 
6. Conclusion 
En conclusion,  le Comité  tient  à rendre  hommage  à 
l'œuvre  accomplie,  dont  l'importance  considérable  est 
masquée  par  des  difficultés  qu'il  devrait  être  aisé  de 
surmonter.  Il estime  que  les solutions  seront  plus  faci-
lement  trouvées  par la recherche  de mesures  nouvelles  et 
originales,  véritablement  communautaires,  plutôt  que 
dans  les essais  épuisants  et souvent  stériles  d'harmoni-
sation  des dispositions  diverses  en vigueur  dans  les États 
membres.  Il est  conscient  des  limites  de  l'union 
N°C  181/38 Journal  officiel  des Communautés  européennes 31.17.  78 
douanière.  L'Europe  ne se fera  pas  seulement  par  des 
travaux  d'experts  et sur la base  de mesures  techniques. 
Il faut  des décisions  économiques  et politiques. 
Il souligne  cependant  que  la Communauté  a progressé 
normalement  tant  que  l'élaboration  de l'union  doua-nière  a été encadrée  et guidée  par un calendrier  précis  de 
réalisations.  La suppression  des  droits  de douane  étant 
maintenant  un fait  acquis,  il importe  de définir  avec 
clarté  les tâches  importantes  qui  restent  à accomplir  en 
matière  douanière  pour  que  la Communauté  puisse 
progresser,  selon  des  étapes  précises,  vers  l'union  éco-
nomique. 
Fait à Bruxelles,  le 30 mars  1978. 
Le président 
du Comité  économique  et social 
Basil  de FERRANTI 
Avis  sur l'éducation  et la formation  professionnelle  des jeunes  travailleurs 
L'avis  du Comité  n'est  basé  sur aucun  texte. 
A. BASE  JURIDIQUE  DE  L'AVIS 
Lors  de sa 149e  session  plénière,  tenue  les 25 et 26 mai  1977,  le Comité  a décidé,  sur propo-
sition  de son  bureau,  d'émettre  de sa propre  initiative  un avis  sur le sujet  précité. 
B. AVIS  DU  COMITÉ  ECONOMIQUE  ET SOCIAL 
Le Comité  économique  et social  a élaboré  son  avis  sur le sujet  précité,  au cours  de sa 157e 
session  plénière,  tenue  à Bruxelles,  les 29 et 30 mars  1978. 
Le texte  de cet avis  est le suivant  : 
LE COMITÉ  ÉCONOMIQUE  ET SOCIAL, 
vu l'article  20 quatrième  alinéa  de son  règlement  inté-
rieur, 
vu sa décision  prise  lors  de sa session  plénière  du 25 mai 
1977,  à la suite  d'une  proposition  faite  par son  bureau, 
le 24 mai  1977,  d'émettre  de sa propre  initiative  un avis 
sur l'éducation  et la formation  des jeunes  dans  les États 
membres  de la Communauté  européenne, 
vu la décision  prise  par  son  bureau,  le 24 mai  1977,  de 
charger  la section  des affaires  sociales  d'élaborer  un avis 
et un rapport  en la matière, vu l'avis  adopté  par  la section  des  affaires  sociales  lors 
de sa réunion,  tenue  le 16 mars  1978, 
vu le rapport  oral  du rapporteur,  M. Sloman, 
vu ses délibérations  au cours  de sa 157e  session  plénière, 
tenue  les 29 et 30 mars  1978  (séance  du 30 mars  1978), 
considérant  que  l'éducation  est un droit  fondamental  et 
qu'elle  est essentielle  tant  pour  l'individu  que  la société 
dont  il fait  partie  ; 
considérant  que  les  programmes  d'éducation  doivent 
évoluer  pour  répondre  à l'évolution  des  besoins  et des 
circonstances  ;