Avis du Comité économique et social sur le «Renforcement de la stratégie de préadhésion»

(98/C 157/14)

Le 11 décembre 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le «Renforcement de la stratégie de préadhésion».

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 mars 1998 (rapporteur: M. Filip Hamro-Drotz).

Lors de sa 353e session plénière des 25 et 26 mars 1998 (séance du 25 mars), le Comité économique et social a adopté par 98 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Introduction

Le Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997 a arrêté les décisions nécessaires au lancement du processus global d'élargissement. Ces décisions se basaient sur les avis de la Commission en la matière (), sur les décisions prises par le Conseil des ministres le 27 novembre et le 8 décembre 1997 sur le rapport de la Présidence au Conseil européen ainsi que sur le rapport rédigé par la Commission sur la situation économique et les perspectives de développement des pays candidats ().

Les conclusions du Conseil mettent en évidence les défis principaux dans ce domaine: «L'objectif dans les années à venir sera de préparer les pays candidats à l'adhésion à l'Union et de faire en sorte que cette dernière soit vraiment prête pour l'élargissement ...» ().

La Commission a préparé les travaux en la matière, et la stratégie de préadhésion a pu être appliquée dès le mois de mars 1998.

L'annexe reprend les lignes directrices de la stratégie de préadhésion renforcée et dresse un panorama de la situation actuelle.

2. Les travaux préalables du CES en la matière

Depuis toujours, le Comité économique et social tend à la réalisation d'une Europe intégrée où les conditions de vie et l'activité des générations futures sont en constante progression.

Dans cette optique, ces dernières années, le Comité a participé activement à l'action communautaire visant à resserrer les liens avec les PECO. Il s'agit d'une priorité dans les travaux du Comité. De nombreux avis et rapports ont été préparés et adoptés dans le but de fournir des conseils constructifs aux autorités européennes confrontées à ce défi.

Dans le cadre de son implication dans le renforcement des liens de coopération avec les PECO, le CES a organisé plusieurs auditions (à Bruxelles, à Varsovie, à Tallinn, etc.) pour des représentants des acteurs socio-économiques des pays candidats. Le Comité a également organisé des réunions pour ces représentants à d'autres occasions, en vue de préparer des avis, notamment lors des Conférences sur «L'Europe des citoyens» à Vienne et à Helsinki. En outre, le Comité a entamé et a renforcé les contacts bilatéraux avec les groupes d'intérêts de ces pays, notamment en instituant des comités paritaires consultatifs avec les acteurs de certains pays. Les résultats et les conclusions de ces travaux ont fait l'objet de comptes rendus distincts et ont été dûment pris en compte dans les avis et les rapports du Comité.

3. Conclusions et recommandations

Le présent document a pour objectif de fournir un avis, et de proposer des mesures et des priorités en prévision du renforcement de la stratégie de préadhésion par l'Union européenne en mars 1998.

Il se base sur les conclusions présentées dans les précédents avis en la matière, sans toutefois les citer explicitement. Dans la mesure où le Comité a l'intention de continuer à participer au processus de préparation à l'élargissement, le présent avis porte essentiellement sur la façon dont le Comité aborde les principales questions relatives à la phase préparatoire du processus en question.

3.1. Le CES approuve les principes essentiels du processus d'élargissement présentés par le Conseil européen: les conditions et les critères de participation au processus d'adhésion sont les mêmes pour tous les pays candidats, chaque pays candidat progresse à son rythme en fonction de son niveau de préparation, les négociations d'adhésion ne sont lancées que lorsque le pays concerné a rempli les critères définis lors du Conseil européen de Copenhague et qu'il a entamé la transposition de la législation de l'Union, de façon à ce qu'elle soit en application au moment de l'adhésion, etc.

Toutes les parties doivent avoir pour objectif de limiter aux cas exceptionnels le recours à des mesures transitoires provisoires en matière d'élargissement.

Ces principes soulignent l'importance du renforcement de la stratégie de préadhésion, dont le succès conditionnera en grande partie, selon le CES, le destin du futur élargissement dès les premiers pas.

3.2. Le CES soutient également la structure de la stratégie de préadhésion renforcée, mais souhaite attirer l'attention sur les points suivants:

- il est primordial qu'un partenariat en matière de préadhésion soit défini de façon aussi concrète et réaliste que possible pour chaque pays, et par conséquent d'insister sur l'importance de la préparation et de l'application d'un tel partenariat. Pour cela, il y a lieu de fixer avec précision et pour chaque pays candidat des objectifs politiques, économiques, sociaux (tenant compte notamment de la situation de l'emploi), sectoriels (par exemple en matière d'agriculture et d'environnement) ainsi qu'en matière de coopération régionale. Le CES constate avec satisfaction que les lignes directrices en matière de coopération, proposées pour chacun des pays concernés par la Commission en date du 4 février 1998, respectent ces principes. Il y a également lieu d'accorder une attention particulière au suivi des partenariats, aux rapports sur leur mise en oeuvre et au contrôle des programmes d'action, ce qui devrait permettre le développement d'un processus continu;

- le processus de partenariat, qui dans de nombreux cas risque d'être relativement long, devra également tenir compte du fait que l'acquis de l'Union est en constante mutation, notamment en raison du renforcement de la cohésion interne, de l'amélioration du fonctionnement du marché et de la réalisation de l'Union monétaire. Les pays candidats doivent développer leurs capacités d'adaptation dans un contexte de coopération afin d'affronter ces changements. Parallèlement, il faut s'assurer que ni l'acquis communautaire ni la cohésion interne ne seront remis en question durant la phase de préparation à l'élargissement, lors de l'élargissement proprement dit ou après l'achèvement du processus;

- il est crucial d'évaluer et de contrôler constamment et de façon extrêmement précise les conditions du financement de la phase préparatoire, et d'éviter toute décision qui déboucherait sur des conséquences financières insoutenables, tant durant la phase préparatoire qu'après l'adhésion. Toute stratégie en la matière doit se baser sur un cadre financier réaliste, compte tenu des ressources existantes ou prévues. Il y a lieu de trouver de nouvelles sources de financement, et notamment en mettant en place des systèmes bancaires et en renforçant les marchés boursiers, qui permettent d'attirer les capitaux privés nationaux et étrangers. Par ailleurs, il est nécessaire de fixer clairement les modalités du financement, du remboursement de la part des pays candidats, des garanties pour les investissements privés, etc. En ce qui concerne ce dernier point, la stabilisation des droits de propriété constitue une condition sine qua non. Par ailleurs, il convient de définir précisément et régulièrement les besoins et les objectifs en matière de financement (notamment en faveur de l'environnement) en fonction des principaux besoins et de l'évolution des différentes situations de chacun des pays concernés. Les modalités de ce financement doivent être définies en fonction de l'état d'avancement des pays concernés dans le processus de préadhésion. Il faut par conséquent développer constamment de nouveaux instruments dans le cadre du programme Phare et des autres fonds afin de renforcer l'efficacité de l'assistance, et assurer, dès le début du processus, une coordination efficace entre les différents instruments financiers. Il convient de multiplier les possibilités offertes en matière de prêts et de garanties par la Banque européenne d'investissement et le Fonds européen d'investissement, et de développer la coopération avec la BERD et la Banque mondiale;

- étant donné que le processus de préparation à l'élargissement risque d'être complexe et exigeant, et que la progression se fera à un rythme différent selon les pays, l'administration de l'Union doit travailler sur une base aussi solide que possible dès le début du processus, et les ressources doivent être suffisantes. De même, il y a lieu de garantir une phase préparatoire et un processus décisionnel ouverts et identiques pour tous les acteurs concernés.

3.3. Le CES soutient sans réserves la stratégie de préadhésion de Chypre telle qu'elle a été définie à Luxembourg. Il encourage toutes les parties à contribuer à l'instauration de bonnes relations entre les deux communautés de l'île afin de restaurer leur confiance réciproque.

3.4. Le CES invite vivement l'UE et la Turquie à approfondir la coopération qui les unit, afin de pouvoir renforcer dans les plus brefs délais la stratégie de préadhésion relative à la Turquie.

Le Comité entend soutenir ce processus notamment grâce aux activités du comité consultatif paritaire établi entre le CES et les représentants des différents groupes d'intérêt.

3.5. Au cours de la phase préparatoire à l'élargissement, l'Union doit également accorder une importance accrue au développement de la coopération transfrontalière et régionale entre les pays candidats et leurs voisins restés en dehors de l'UE.

Il convient de veiller à maintenir, voire renforcer, les principaux liens économiques, sociaux, culturels et politiques des pays candidats. À cet égard, le Comité propose que l'Union européenne maintienne l'aide qu'elle octroie par le biais des plans d'action en faveur du développement des échanges commerciaux et de la coopération entre les pays candidats, en particulier dans les régions frontalières et les États voisins.

3.6. Le CES approuve le Conseil européen, qui constate que l'élargissement dépend également de la volonté de l'Union d'accueillir de nouveaux membres et d'améliorer le fonctionnement des institutions de l'Union conformément aux dispositions du traité d'Amsterdam. Parallèlement à la mise en oeuvre de la stratégie de préadhésion, une CIG devrait être organisée entre les États membres actuels, de sorte que les pays candidats aient le temps de se familiariser avec ces accords.

En outre, il faut veiller à ce que l'ensemble de l'Union puisse tirer un profit maximum et le plus équitable possible de l'élargissement, et à garantir dans les États membres une information de qualité et un débat public actif au sujet des avantages et des conséquences du processus d'élargissement.

Le futur élargissement doit figurer parmi les priorités de l'UE non seulement en ce qui concerne les actions visant le développement des relations avec des pays tiers, mais également pour ce qui est de sa participation aux négociations menées dans le cadre des différents forums internationaux, dont l'OMC.

L'impact de l'élargissement sur le CES, sa composition, son fonctionnement et ses procédures internes doivent également faire l'objet d'un examen, et le Comité se dit prêt à donner son avis sur la question.

3.7. La stratégie de préadhésion renforcée se concentrera essentiellement sur deux points:

a) l'amélioration de l'efficacité des systèmes administratif et juridique;

b) la transposition de la législation communautaire dans les législations nationales d'une part, et les investissements nécessaires à cet effet d'autre part. En ce qui concerne ce dernier point, l'objectif est d'améliorer, dans les pays candidats, une compétitivité internationale basée sur des valeurs économiques et sociales, ainsi que la capacité de l'économie desdits pays à affronter avec succès une concurrence renforcée - y compris sur leur propre marché intérieur - par leur adhésion à l'UE. Cela exige un sérieux renforcement des infrastructures des pays candidats et l'intégration de ces pays dans les réseaux de transport fonctionnant au niveau européen. Les conséquences d'un tel objectif se feront également sentir au niveau de l'emploi, du bien-être et des conditions de travail.

Les principaux défis de la stratégie consistent à préparer les pays candidats à l'adhésion, mais également à préparer l'Union et les États membres actuels à l'élargissement. À cet égard, il est crucial de s'assurer que les citoyens, les acteurs économiques et autres, aussi bien dans les États membres que dans les pays candidats, soient bien informés au sujet du futur élargissement.

Dans ce contexte, le CES invite l'Union à appliquer la stratégie de préadhésion renforcée sur un large front, en impliquant également les partenaires économiques et sociaux européens dans le processus d'élargissement, et en encourageant les pays candidats à en faire de même. Il y a lieu de prendre en considération l'opinion des acteurs économiques, des salariés, des agriculteurs, des consommateurs et des autres groupes d'intérêt sociaux dignes d'attention dans le cadre d'un dialogue social adapté aux conditions de l'élargissement, et d'impliquer ces représentants de la société dans le processus d'élargissement tant au niveau national qu'international. Le CES est convaincu que les possibilités de réussite du processus d'élargissement une fois qu'il sera lancé augmenteront considérablement si l'on tient compte de l'avis de ces acteurs sur la stratégie de préadhésion, le contenu, la mise en oeuvre et le suivi des programmes de partenariats de préadhésion, et l'application du programme Phare, en mettant à profit l'information, l'expérience, les relations et l'opinion des acteurs concernés.

Les différents groupes d'intérêt des pays candidats devraient participer au processus afin de renforcer durablement le recours au dialogue social tel que pratiqué dans les États membres actuels, et de prendre conscience du contenu de la coopération et des conditions inhérentes à l'adhésion. Une économie viable suppose un marché du travail sain, ainsi qu'un dialogue social efficace tant entre les différents groupes d'intérêt stables et fonctionnant de façon indépendante, comme dans le secteur des industries, parmi les salariés ou dans le secteur agricole, qu'entre ces catégories et les autorités nationales. La stratégie de préparation doit être basée sur des processus de réforme respectueux des principes démocratiques et de droit, de la société civile et d'une économie viable. Il faut notamment mettre au point et développer dans les pays candidats des structures, un savoir-faire ainsi que d'autres dispositions en faveur de ces processus. La participation et le soutien des partenaires économiques des États membres à cette action est indispensable. Ainsi, en participant au processus, les principaux acteurs économiques et sociaux de l'UE et de ses États membres actuels ont l'occasion de se préparer à l'élargissement de l'UE. Selon le CES, c'est en effet aux acteurs de l'UE et de ses États membres qu'incombe la responsabilité de la participation au processus afin d'atteindre les objectifs fixés en matière d'élargissement.

Le CES peut jouer un rôle clé dans la stratégie de préparation à l'élargissement et en ce qui concerne les problèmes susmentionnés. Il invite l'UE à soutenir ses efforts en vue de nouer, dans le cadre de ce processus de préparation, des relations plus étroites et efficaces, bi- ou multilatérales, avec les partenaires sociaux des pays candidats.

Dans ce but, le CES a notamment l'intention, sur la base de sa propre expérience et des relations qu'il a nouées, d'élaborer d'autres avis en la matière et de renforcer son dialogue structuré, notamment en organisant chaque année des auditions avec les acteurs des pays candidats et en resserrant les liens formels qu'il a établis de façon bilatérale avec les acteurs économiques et sociaux de chaque pays candidat. L'objectif est d'entendre les partenaires sociaux des pays candidats au sujet de la stratégie de préadhésion, du bon fonctionnement du partenariat ainsi que des éventuelles améliorations à apporter dans ces deux domaines. Le Comité entend également expliquer les buts du processus de préparation et les conditions dans lesquelles il se déroulera, améliorer le dialogue, soutenir la création des structures sociales nécessaires et rassembler les opinions relatives à ces actions afin de les transmettre aux organes responsables en la matière au sein de l'UE. C'est ainsi qu'il a l'intention d'apporter son soutien aux préparatifs de l'élargissement.

Le CES invite l'UE à approuver cette action comme partie intégrante de la stratégie de préadhésion renforcée.

Bruxelles, le 25 mars 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Agenda 2000, volumes I et II ainsi que les résumés et les conclusions sur les candidatures à l'adhésion. Proposition de règlement (CE/Euratom) du Conseil relatif à l'assistance en faveur des pays candidats d'Europe centrale et orientale à l'adhésion à l'Union européenne dans le cadre d'une stratégie de préadhésion (présentée par la Commission).

() Économie européenne, Supplément C nos 3 et 4 (ISSN 1027-2097).

() C/97/400.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Contenu essentiel du cadre fixé pour la préparation de nouvelles adhésions à l'UE

1. Trois éléments principaux du programme de préparation à l'élargissement de l'UE

En décembre 1997, le Conseil de Luxembourg a convenu des trois éléments principaux suivants qui jalonneront les phases préparatoires de l'élargissement:

1) L'organisation d'une Conférence européenne annuelle (la première ayant été organisée le 12 mars 1998) qui rassemblera les États membres de l'Union et les pays européens désirant y adhérer et partageant ses valeurs ainsi que ses objectifs internes et externes. Dans un premier temps, l'UE invite les PECO candidats, Chypre et la Turquie.

Cette conférence consistera en un forum multilatéral de consultation politique, au cours duquel seront posées des questions d'intérêt général aux participants, afin d'élargir et de renforcer leur coopération en matière de politique étrangère et de sécurité, de justice et d'affaires intérieures ainsi que dans d'autres domaines d'intérêt commun, en particulier les questions économiques et de coopération régionale.

2) Le lancement (le 30 mars 1998) d'un processus d'adhésion et de négociation, basé sur l'article O du Traité sur l'Union européenne, comprenant les dix PECO candidats et Chypre («le concept 15+11»). Ce processus comporte les éléments suivants:

a) Un cadre unique sera établi pour ces pays candidats et les membres de l'Union pourront les rencontrer le cas échéant. (Le Conseil a adopté le 26 janvier 1998 un règlement relatif à l'établissement d'un cadre commun).

b) La stratégie de préadhésion sera renforcée pour permettre aux dix pays candidats de rejoindre l'Union. Les partenariats pour l'adhésion et une aide «préadhésion» accrue constituent les principaux éléments de la stratégie (voir chapitre 2). Chypre, quant à elle, bénéficie d'une stratégie de préadhésion spécifique, légèrement différente. (En 1999 aura lieu la première révision de la stratégie).

c) Les avis de la Commission (y compris les annexes de l'Agenda 2000) constitueront un point de départ, et les négociations pour l'adhésion s'articuleront comme suit:

L'UE convoquera (le 30 mars 1998) des conférences intergouvernementales bilatérales en vue d'entamer les négociations avec Chypre, la Hongrie, la Pologne, l'Estonie, la République tchèque et la Slovénie concernant les conditions de leur entrée dans l'Union.

Sur proposition du Coreper, les États membres fixeront dans les plus brefs délais un cadre général de négociations comportant des dispositions de procédure détaillées relatives aux futures négociations (le Conseil a pris une décision à ce sujet lors de sa réunion des 13 et 14 mars 1998).

L'UE va accélérer (dans les mêmes délais qu'indiqué au point précédent) les préparatifs de négociations avec la Roumanie, la Slovaquie, la Lettonie, la Lituanie et la Bulgarie, en particulier grâce à un examen détaillé («screening») de l'acquis communautaire (à partir du 3 avril 1998).

d) Une procédure de réexamen sera entamée, sachant que la Commission publiera des rapports réguliers, ce qui devrait permettre d'évaluer les progrès réalisés par chaque PECO candidat. À la suite de quoi une recommandation pourra être formulée en vue de l'ouverture de conférences intergouvernementales bilatérales. (Le premier rapport sera rédigé à la fin de l'année 1998).

3) La présentation d'une stratégie spécifique à la Turquie, confirmant son éligibilité à l'adhésion à l'Union. Cette stratégie sera réexaminée par le Conseil d'association des deux partenaires, en particulier sur la base de l'article 28 de l'Accord d'association (au mois de mars, la Commission a présenté des propositions visant à renforcer la coopération dans de nombreux domaines en particulier).

2. Contenu essentiel du renforcement de la stratégie de préadhésion

En 1995, le Conseil européen d'Essen a défini la stratégie de préadhésion, qui repose sur les accords européens, sur le dialogue structuré et sur l'aide financière du programme Phare. En 1996, le Conseil de Dublin a décidé de renforcer cette stratégie et de l'étendre à tous les pays candidats.

Les Accords européens, fondés sur le Conseil de Luxembourg, jouent un rôle fondamental dans les relations de l'Union avec les dix PECO candidats. (Les accords concernant les trois pays baltes sont également entrés en vigueur le 1er février 1998). La stratégie de préadhésion est décrite plus en détail dans l'Agenda 2000 publié par la Commission ().

L'objectif de la stratégie de préadhésion renforcée est de préparer tous les PECO candidats aux négociations pour l'adhésion et à l'adhésion elle-même, ainsi que de les aligner autant que possible sur l'acquis communautaire, préalablement à l'adhésion.

La stratégie repose a) sur les partenariats pour l'adhésion et b) sur l'augmentation de l'aide «préadhésion».

Le partenariat pour l'adhésion (pour chacun des pays concernés) constitue un élément clé de la stratégie de préadhésion renforcée. L'objectif est de mobiliser toutes les formes d'assistance disponibles pour chaque pays candidat, sur la base de priorités clairement définies et de programmes existants préparés par la Commission et faisant l'objet d'un accord annuel entre l'UE et le pays candidat concerné. L'octroi d'une aide financière, en particulier celle émanant du Programme Phare, est lié aux progrès réalisés par le pays candidat et, plus particulièrement, au respect du programme de reprise de l'acquis.

Le Conseil décidera dans les plus brefs délais de l'établissement du concept de partenariat et, sur la base de cette décision, se prononcera au plus tard pour le 15 mars 1998 quant aux détails relatifs à chaque partenariat. (Les propositions de partenariat pour chaque pays ont été présentées le 4 février 1998. Elles contiennent des objectifs à court terme (pour 1998) ainsi que des objectifs généraux et sectoriels à plus long terme. Le Conseil et le Parlement ont approuvé ces propositions en vertu de l'article 235 le 23 février 1998 et le 10 mars 1998).

(Afin de lancer les négociations, chaque pays candidat est invité à présenter au mois de mars un plan d'action pour la reprise de l'acquis communautaire. Les autres exigences de la phase préparatoire concernent l'élaboration d'un programme pour les priorités économiques à moyen et long terme, la définition des lignes directrices pour la réalisation du marché unique, et la mise en oeuvre d'une coopération dans la lutte contre le crime organisé).

Les aides «préadhésion», octroyées principalement via le programme Phare, seront accrues de manière substantielle. Ledit programme a été recentré sur les priorités liées à l'élargissement en définissant deux priorités essentielles: le renforcement de la capacité institutionnelle et administrative de l'acquis (environ 30 %) et les investissements liés à la reprise et à l'application de l'acquis (environ 70 %). Le Programme Phare revêt une importance particulièrement significative pour les PECO, avec un budget de 10,5 milliards d'écus pour la période 1990-1999. Les dispositions concernant la contribution de Phare pour la période 2000-2006 sont également en cours d'élaboration (la Commission a présenté, le 18 mars 1998, une proposition de règlement relative à l'établissement d'un instrument structurel de préadhésion dénommé ISPA).

Les aides «préadhésion» comprendront, dès l'an 2000, l'aide à l'agriculture ainsi qu'un instrument structurel qui donnera la priorité à des actions similaires à celles du Fonds de cohésion. Sept milliards d'écus ont déjà été affectés aux aides «préadhésion» dans le cadre du Fonds structurel et 4 autres dans le cadre de la PAC. La Banque européenne d'investissement (BEI) a récemment décidé de doubler, dans les deux années à venir, l'aide qu'elle octroie aux PECO, qui s'élèvera alors à 3,5 milliards d'écus.

Un volet important de l'aide de préadhésion concerne l'accès des pays candidats à certains programmes communautaires ainsi qu'à la gestion de certains comités, en fonction de décisions au cas par cas.

() Agenda 2000 - Volume II, DOC/97/7.