N° C 221/10 Journal officiel des Communautés européennes 28. 8. 89 
3.33. Dans ce contexte, le Comité attire particulière­
ment l'attention sur la nécessité de: 
— simplifier et accélérer les procédures afin de permet­
tre aux petites et moyennes entreprises (PME) de 
participer davantage au programme proposé, 
Fait à Bruxelles, le 12 juillet 1989. — disposer de critères mesurables d'évaluation périodi­
que des progrès atteints dans la réalisation des pro­
jets ainsi que de leurs résultats. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alberto MASPRONE 
Avis sur la pauvreté 
(89/C 221/04) 
Le Comité économique et social a décidé le 27 avril 1989, conformément à l'article 20, alinéa 
4 du règlement intérieur, d'élaborer, à partir du rapport d'information adopté par la section 
des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, le 9 mars 19891}), un avis sur 
la pauvreté. 
La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer 
les travaux en la matière, a adopté son avis le 6 juillet 1989 sur la base du rapport de 
M. Burnel. 
Le Comité économique et social, au cours de sa 268e session plénière, séance du 12 juillet 
1989, a adopté à l'unanimité l'avis suivant. 
1. Cadre de l'avis 
L'avis s'inscrit dans la suite logique du rapport d'infor­
mation. D'une manière constante, le Comité économi­
que et social démontre sa compétence institutionnelle 
à traiter des grands problèmes de société en termes 
économiques, sociaux et culturels. L'attention qu'il 
porte à la pauvreté n'est donc pas nouvelle puisqu'en 
permanence il a le souci de dénoncer les inégalités 
flagrantes, et de demander la mise en œuvre de politi­
ques actives faisant appel à une authentique solidarité. 
En s'appuyant sur le rapport d'information de la section 
des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la 
culture, le Comité a d'abord émis un avis sur le pro­
gramme d'action communautaire à moyen terme pour 
l'intégration économique et sociale des groupes les 
moins favorisés. 
Aujourd'hui, il donne une conclusion politique. Aussi 
bien dans son rapport d'information que dans le présent 
(M Doc. CES fin du 15 mars 1988. avis, ce n'est pas de la pauvreté sur un plan général 
qu'il est traité, mais essentiellement des situations de 
«grande pauvreté». Ce choix n'est pas réducteur. Il 
marque un souci prioritaire eu égard à l'évolution des 
situations de pauvreté vers l'aggravation. 
Cependant, le Comité affirme fermement, et sans ambi­
guïté, que la pauvreté en tant que telle doit être combat­
tue dans toutes ses causes comme dans toutes ses consé­
quences, parce qu'il s'agit d'une injustice que ne peut 
accepter une société qui se recommande des principes 
et des valeurs humanistes. 
Il y a malheureusement une dynamique de la pauvreté 
qui conduit inéluctablement vers le pire si des mesures 
ne sont pas prises pour éviter qu'elle ne se produise ou 
qu'elle ne se développe. 
Le fait qu'aucune société ne soit parvenue à l'éradica-
tion de la pauvreté ne doit pas l'assimiler à une fatalité 
avec laquelle on devra s'habituer à « négocier ». Dès lors 
28. 8. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 221/11 
que l'on admet que tout progrès doit être solidairement 
partagé et ne peut avoir d'autre finalité que l'homme, 
il doit conduire à créer davantage de liberté et de justice. 
1.1. Thème 
La grande pauvreté. Elle résulte de trois carences 
lourdes : 
— absence de logement ou disposition d'un logement 
indigne d'accueillir un être humain ou une famille, 
— absence de ressources financières: c'est le cas 
notamment des personnes frappées par le chômage 
de longue durée et le chômage répétitif, 
— absence de protection sociale et sanitaire. 
Les personnes frappées par la grande pauvreté n'ont 
aucun «filet de sécurité». Elles sont marginalisées et 
très souvent déjà exclues de la société. 
1.2. Objectif 
— rétablir ces personnes et ces familles dans la pléni­
tude des droits et moyens reconnus par la Déclara­
tion universelle des droits de l'homme. Il en est ainsi 
par exemple de la liberté, de la justice, de l'accès au 
travail et aux soins, etc. 
1.3. Actions 
— trois actions ont été prioritairement retenues par le 
Comité parmi d'autres qui ont elles aussi valeur 
permanente. 
Ces interventions prioritaires sont formulées en termes 
de droits: droit à l'éducation et à la formation, droit à 
la communication et à l'information, droit à disposer 
d'un revenu minimal garanti ayant pour objectif de 
conduire vers la réinsertion professionnelle et sociale. 
2. Observations liminaires 
2.1. Pauvreté et grande pauvreté 
2.1.1. À deux reprises, en 1970 et en 1985, la Com­
mission a évalué le nombre des personnes qui dispo­
saient d'un revenu inférieur à la moitié du revenu moyen 
du pays où elles étaient établies. Il s'agit de personnes 
ayant leur résidence légale dans chacun des États consi­
dérés. 
Dans la configuration actuelle de la Communauté (12 
États), l'estimation est passée de 38 à 44 millions, soit 
de 11,8 % à 14% de la population. L'ampleur et l'intérêt 
de ces estimations sont tels que le Comité regrette 
vivement que la Commission ne soit pas dotée des 
moyens propres à une connaissance approfondie de la 
structure des données ainsi énoncées. 2.1.2. Ces estimations de la Commission appellent 
de la part du Comité deux observations et trois conclu­
sions. 
2.1.2.1. Deux observations 
a) Pour chaque État, ces chiffres résultent de l'addition 
de situations qui présentent entre elles des écarts 
très sensibles puisque sont incluses disposition de 
faibles et très faibles revenus et absence de tout 
revenu. 
b) La dispersion statistique des revenus est différente 
d'État à État. Les conditions et les modes de vie ne 
sont pas les mêmes. Les situations de pauvreté ne 
sont pas identiquement vécues. Les solidarités fami­
liales sont différentes. Les traitements des cas de 
pauvreté sont diversement menés. Dans leur dispa­
rité, les mesures de protection sociale en matière 
par exemple, de chômage, de compensation des 
charges familiales ou de vieillesse, exercent une inci­
dence forte sur la gravité et l'évolution des situations 
de pauvreté. 
2.1.2.2. Trois conclusions 
a) En dépit des dispositions nationales et communau­
taires qui ont été prises entre 1970 et 1985 les dispari­
tés ne se sont pas atténuées puisqu'il y a nette 
augmentation globale (+ 15,75%) du nombre des 
personnes disposant d'un revenu faible et très faible 
ou sans revenu ( + 6 millions, soit 1,9 % de la popu­
lation). 
b) Entre 1970 et 1985, la composition de la population 
pauvre s'est modifiée. On a constaté globalement 
une diminution du poids relatif des personnes âgées 
et une augmentation très forte du nombre des chô­
meurs et des familles monoparentales. Le maintien 
d'un haut niveau de chômage dans la CEE fait 
craindre une pérennisation des situations de grande 
pauvreté si des mesures très fortes ne sont pas prises. 
c) Pour important que soit le facteur «revenu», il 
n'est pas seul en question lorsqu'il s'agit d'observer 
l'origine de la grande pauvreté et l'accélération des 
processus qui y conduisent. Le jeu cumulatif des 
causes et leur multiplicité sont patents (1). 
2.2. En se fondant sur l'observation des faits, le Comité 
souligne 
2.2.1. Que la grande pauvreté est, avant toute consi­
dération philosophique ou morale, une réalité à visages 
multiples, parfois cachée et insoupçonnée. C'est ce 
concept qui doit prévaloir dans toute action menée 
contre ses causes et ses conséquences. 
(') Voir rapport d'information et paragraphe 3.2.4 de cet avis. 
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2.2.2. Qu'assimiler la grande pauvreté à une fatalité 
ou à l'une des conséquences inéluctables du progrès et 
de l'évolution conduirait à l'admettre passivement. Il 
s'agit d'une attitude que le Comité a toujours unanime­
ment refusée. 
2.2.3. Que personne ne peut à priori être rendu res­
ponsable d'être pauvre. La pauvreté est une souffrance 
et une injustice telles qu'aucune de ses victimes ne 
saurait la souhaiter pour elle-même. L'ignorance des 
droits sociaux exerce un poids qu'on apprécie mal 
lorsqu'on a soi-même la chance d'y avoir normalement 
accès. Il faut toujours se garder de condamner hâtive­
ment: le pauvre que l'on pourrait taxer d'insouciance 
a très souvent des circonstances atténuantes, familiales, 
sociales, psychologiques ou physiques. 
2.2.4. Que la Commission a opportunément mis au 
grand jour l'importance du nombre des personnes vul­
nérables du fait de leur seule indigence pécuniaire au-
delà de tous autres facteurs. 
Si les données statistiques ne permettent pas d'évaluer 
avec précision le nombre de personnes en situation de 
grande pauvreté, une estimation de 6 à 10 millions 
paraît vraisemblable, à la lumière d'observations 
recueillies dans les différents États membres. 
3. Actions 
Le Comité préconise trois types d'actions. Celles qui 
reprennent des recommandations qu'il a déjà faites ou 
qui s'en inspirent sont très nombreuses. 
Les causes principales de la grande pauvreté se confon­
dent le plus souvent avec ses conséquences qui les unes 
et les autres se cumulent et s'interpénétrent. Ainsi s'agit-
il principalement: du chômage, du manque de forma­
tion générale et professionnelle, du manque de loge­
ment, de l'impossibilité de communiquer et de s'infor­
mer, du surendettement qui résulte souvent du manque 
d'information et parfois d'une publicité abusive, de 
l'éclatement des structures familiales, de l'inadaptation 
ou de l'insuffisance des moyens et des méthodes de la 
protection sociale et sanitaire. 
Parmi ces causes beaucoup pèsent systématiquement 
plus lourd encore sur les personnes handicapées, les 
personnes étrangères venant de pays pauvres, les per­
sonnes âgées isolées et plus généralement toutes les 
personnes issues de milieux familiaux et sociaux déshé­
rités, ou qui vivent dans des zones économiquement 
sensibles et socialement sous-équipées. 
3.1. Actions sur les comportements 
3.1.1. Individuels et collectifs. Eu égard aux enjeux 
que représente le défi de la grande pauvreté nul ne peut 
s'exonérer de ses obligations de solidarité. C'est dire le rôle de l'éducation et de la formation 
civiques, morales et sociales et la responsabilité des 
familles — première localisation des solidarités élémen­
taires —, de l'école et des médias. 
3.1.2. Politiques. Pour nécessaires que soient les actes 
individuels de générosité, ils ne pourront jamais rempla­
cer la volonté politique que seuls peuvent nourrir la 
conviction et le ferme engagement des citoyens. 
La suppression ou la réduction sensible des causes de 
la grande pauvreté et la correction de ses effets passent 
nécessairement par des décisions politiques législatives 
et budgétaires qui doivent conduire à des résultats signi­
ficatifs. 
En présence d'un problème humainement et socialement 
aussi lourd et intolérable que la grande pauvreté, il est 
indispensable de se remettre soi-même en question et 
d'apprécier objectivement le résultat des politiques 
antérieurement menées. Là où des réformes structurelles 
seraient raisonnables, le recours à des palliatifs conjonc­
turels cache, au mieux passagèrement, le mal mais ne 
l'attaque pas à sa racine. 
3.2. Actions permanentes 
3.2.1. Détecter et identifier les situations individuel­
les et familiales de grande pauvreté, sachant par ailleurs 
qu'existe le risque d'oublier les cas de détresse cachés 
ou difficiles à percevoir spontanément. 
Ici, le rôle de l'école, des services sociaux et sanitaires 
locaux et des institutions et organisations de toute 
nature agissant au plus près des réalités (quartier, vil­
lage, ...) sera déterminant. 
3.2.2. Mesurer à tous les niveaux sociologiques et 
géographiques la grande pauvreté afin d'en évaluer 
l'importance, l'évolution quantitative et le degré de 
gravité. 
On peut mobiliser l'opinion sur une idée mais on ne 
pourra, à la vérité, entraîner sa volonté d'agir qu'à 
partir des faits ce qui implique la connaissance des cas 
concrets et la fixation d'objectifs précis et unanimement 
perçus. 
3.2.3. Si les cas de grande pauvreté sont en nombre 
variable d'un État à l'autre, la gravité de chacun d'eux 
est toujours très lourde. Aucun État ne peut donc s'exo­
nérer de ses responsabilités pour celui qui en est victime. 
Au-delà des situations nationales auxquelles sont 
apportées les solutions définies et financées par les États 
et leurs institutions, l'Europe est directement impliquée 
dans la responsabilité de relever solidairement le défi 
de la grande pauvreté, conformément à l'esprit et à la 
28. 8. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 221/13 
lettre des Traités, et en référence au socle des valeurs 
et des principes qui sont à l'origine de la Communauté 
et qui nourrissent sa finalité sociale (1). 
Ceci devra conduire: 
a) À intégrer systématiquement la dimension « grande 
pauvreté» à tous les débats économiques, sociaux 
et culturels. 
S'agissant de rétablir des personnes et des familles 
dans les droits essentiels reconnus à tous les 
citoyens, l'action doit en premier lieu être engagée 
contre l'exclusion, dans les cadres politiques ordi­
naires (emploi, logement, communication, forma­
tion, santé...). 
b) À accroître l'échange régulier d'informations et 
d'expériences d'État à État. 
c) À mieux préciser le concept de pauvreté et grande 
pauvreté en tant que réalités appréciées sur des faits. 
d) À activer les programmes communautaires spécifi­
ques en obtenant qu'ils bénéficient des financements 
adéquats (2). 
3.2.4. Les principales causes de la grande pauvreté 
ont été mis en évidence (3). C'est sur elles que l'effort 
doit s'exercer en permanence. 
Ainsi en est-il: 
a) Du chômage: l'avis renvoie donc aux recommanda­
tions et positions antérieures du Comité, qui gardent 
toute leur valeur. 
Tant que persistera le chômage à haut niveau, sub­
sistera le risque premier de la grande pauvreté. 
Quel que soit le mal à guérir — c'est vrai pour le 
chômage —, si l'on ne lutte pas contre ses origines, 
on ne résoudra rien au fond. Tout risque alors d'être 
sans cesse à recommencer tandis que s'aggraveront 
ses conséquences. 
L'importance du facteur chômage ne dissimule pas, 
loin s'en faut, d'autres causes, d'autant que toutes 
sont souvent liées, s'interpénétrent et s'autoalimen-
tent. Ainsi en est-il: 
b) Du logement. L'absence de logement est la marque 
très forte de l'exclusion et de la marginalisation 
sociales et professionnelles. Les personnes sans 
domicile sont généralement privées des droits ordi-
(') Voir avis du CES sur les droits sociaux fondamentaux com­
munautaires (JO n° C 126 du 23. 5. 1989). 
(2) Voir avis du CES sur la proposition de décision du Conseil 
portant établissement d'un programme d'action communau­
taire à moyen terme pour intégration économique et sociale 
des groupes les moins favorisés {cf. JO n" C 159 du 26. 6. 
1989). 
(•') Voir rapport d'information, point 1.5. naires. Elles sont habituellement dans l'incapacité 
de trouver un emploi en dehors de quelques emplois 
très précaires ou procurés par des associations ou 
des organismes caritatifs. 
c) De l'éclatement des modèles familiaux dont on ne 
peut pas dire s'ils sont causes ou conséquences. Ces 
situations ont une incidence directe sur l'accéléra­
tion des processus de grande pauvreté puisqu'elles 
détériorent profondément les solidarités élémentai­
res, auxquelles on devrait pouvoir spontanément 
faire appel lorsqu'on est en difficulté. 
d) De l'insuffisante efficacité et de l'inadaptation des 
systèmes et des politiques de sécurité sociale qui 
excluent trop souvent des familles qui auraient juste­
ment besoin d'une attention très active (prestations 
et accompagnement social) en raison des risques 
qu'elles courent. 
3.3. Actions prioritaires 
Dans la suite logique du rapport d'information, le 
Comité préconise de privilégier trois actions. 
3.3.1. L'éducation et la formation géné­
rales et professionnelles 
3.3.1.1. Par la lutte drastique contre l'analphabé­
tisme et l'illettrisme fonctionnel. 
Le Comité soutient l'UNESCO qui a pris l'initiative de 
sensibiliser en 1990 la communauté internationale à la 
gravité sociale de l'analphabétisme et de l'illettrisme. 
3.3.1.2. Par des actions menées à la fois contre les 
causes et contre les conséquences de l'échec scolaire. 
— Causes liées à des méthodes inadaptées d'enseigne­
ment, à l'absence d'orientation, et à l'insuffisance 
des moyens affectés à l'école. 
— Causes sociales et familiales : formation et informa­
tion des parents, logement, ressources familiales, 
relations parents-enseignants... 
3.3.1.3. Le Comité s'est très souvent exprimé sur 
l'importance notamment: 
— de la relation de l'école à la vie professionnelle, 
— de l'orientation scolaire et professionnelle, 
— de l'apprentissage et de la formation en alternance, 
— de la formation continue. 
Le Comité réaffirme les positions et les recommanda­
tions qu'il a déjà faites en la matière. 
N° C 221/14 Journal officiel des Communautés européennes 28. 8. 89 
3.3.1.4. Les jeunes en situation d'échec scolaire sont 
généralement issus de familles dans lesquelles les 
parents ont souffert des mêmes difficultés. Celles-ci sont 
aujourd'hui aggravées par la complexité des connais­
sances à acquérir et les conditions de la vie (par exem­
ple, incidences de la «Société de consommation»). 
Ces jeunes sont donc aspirés dès l'école par la spirale 
de l'échec. L'école qui devrait gommer les différences 
devient alors pour ceux-ci la première étape de la margi­
nalisation. Ils sont conduits directement soit à la révolte 
soit au repli sur soi et à l'isolement. Pour les élèves en 
état d'échec scolaire lourd, l'école ouvre sur le chômage 
ou le travail aléatoire et sans avenir. 
3.3.2. La communication et l'information 
3.3.2.1. Il s'agit de droits essentiels: l'homme libre 
doit pouvoir communiquer avec ses semblables; l'infor­
mation rattache à la vie quotidienne et civique. Sans 
information on ne peut pas exercer de libre choix. 
La privation de la possibilité de communiquer mène 
donc très vite à la perte de l'autonomie et à la margina­
lité. 
3.3.2.2. Le pouvoir d'informer est indissociable de la 
responsabilité contractée vis-à-vis de tous les destinatai­
res de l'information et notamment des plus pauvres qui 
ont de grandes difficultés pour comprendre et pour être 
entendus et compris. 
Ce faisant, les professionnels de l'information dans tous 
les secteurs (média, administrations et services publics, 
enseignement...) doivent jouer un rôle actif dans la lutte 
contre les causes et les effets de l'exclusion sociale et 
culturelle. Ceci implique la simplification des langages, 
notamment administratifs, l'amélioration de l'accueil et 
l'obligatoire individualisation des relations avec les plus 
démunis. 
3.3.3. Le minimum social d'insertion 
Il vise deux objectifs complémentaires : 
3.3.3.1. Garantir aux personnes et aux familles un 
montant de ressources qui leur permettra de subvenir 
à leurs fonctions et besoins essentiels, au-delà de la 
seule subsistance alimentaire. 
3.3.3.2. Simultanément, apporter aux attributaires 
de cette « prestation différentielle de revenu » un accom­
pagnement social et de formation afin qu'ils s'engagent 
progressivement sur la voie de la réinsertion (réappren­
tissage de la vie quotidienne, si c'est nécessaire, et 
réinsertion professionnelle), pour les personnes d'âge 
actif, physiquement et intellectuellement capables de se 
former et de travailler. 333.3. Une telle prestation, dont on doit attendre 
beaucoup dans la lutte contre la marginalisation, a ses 
contraintes et ses limites : 
— son montant doit être fixé de telle sorte qu'il incite 
à l'effort et au travail, 
— ses conditions d'attribution doivent être simples 
pour être facilement comprises par ceux auxquels 
elle s'adresse, sinon il serait à craindre que les per­
sonnes et les familles qui devraient légalement en 
bénéficier soient exclues de leurs droits, 
— l'accompagnement social doit être adapté et viser 
des objectifs tangibles, réalistes et mesurables par 
ceux auxquels la mesure s'adresse, 
— l'attribution de la prestation et l'insertion sociale 
doivent se faire au plus près des cas à traiter. Ceci 
met en valeur les initiatives locales et les services 
locaux, 
— il est de nécessité absolue de briser la spirale de 
l'échec qui conduit à la grande pauvreté. Une réus­
site aussi minime soit-elle représentera toujours un 
premier pas vers la réinsertion, 
— l'effort de réinsertion doit déboucher sur l'offre d'un 
travail qui, par ses caractéristiques, concrétisera 
visiblement le « progrès » réalisé, 
— les travaux effectués dans le cadre de la réinsertion 
doivent avoir toutes les garanties d'un travail. Ils 
ne devront jamais peser indirectement contre les 
garanties et les acquis sociaux, 
— les personnes qui, en raison de leur âge, de leur 
santé ou de leur état psychologique, ne pourraient 
pas s'inscrire dans le dispositif d'insertion devront 
recevoir les aides différentes que justifie leur condi­
tion. 
4. Conclusions 
4.1. La liberté et la démocratie politique et sociale 
ne peuvent cohabiter avec un haut niveau de misère. 
4.2. L'objectif est d'aider les plus pauvres à se libérer 
de l'assistance permanente en leur permettant de partici­
per, selon leur capacité, à découvrir par eux-mêmes 
l'usage de la liberté et des responsabilités personnelles, 
sociales et familiales. 
4.3. Tous ceux qui exercent un «pouvoir», sous 
quelque forme que ce soit, ont le devoir d'aller à la 
rencontre des plus pauvres. 
4.4. L'efficacité de la lutte contre la grande pauvreté 
repose largement sur son traitement au plus près des 
réalités. Ce constat contrôlé par les faits met en évidence 
28. 8. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 221/15 
le rôle prioritaire des intervenants locaux (élus, adminis­
trations, travailleurs sociaux, associations et organisa­
tions de toute nature...). Ceux-ci doivent être concrète­
ment encouragés dans l'exercice de ces actions essentiel­
les à la réussite du dispositif de détection de la grande 
pauvreté et de réinsertion. 
4.5. Si le Comité limite son avis d'une part à la 
grande pauvreté et d'autre part à l'Europe, il fait néan­
moins trois observations : 
4.5.1. La grande pauvreté est l'aboutissement d'un 
processus à étapes plus ou moins nombreuses, et plus 
ou moins rapprochées ou rapides. 
Aussi les cas de pauvreté doivent-ils être détectés et 
traités à leur toute première origine sans attendre qu'ils 
atteignent une phase aiguë. 
4.5.2. Il existe des personnes, des familles et des 
populations vulnérables. Ignorer ou sous-estimer cette 
réalité reviendrait à prendre le risque de laisser le pro­
cessus de pauvreté s'engager et s'accélérer jusqu'à son 
terme absolu. 
Fait à Bruxelles, le 12 juillet 1989. La Commission a donc opportunément sonné l'alarme 
en mettant à jour la croissance du nombre des titulaires 
de faibles revenus (salariaux et non salariaux). 
4.6. 6 à 10 millions de personnes frappées de plein 
fouet, chez nous, par la pauvreté absolue constituent 
une réalité intolérable. 
Pourtant, celle-ci ne peut pas faire oublier qu'au-delà 
de nos frontières, des millions de femmes, d'hommes et 
d'enfants meurent victimes de la faim. 
Cette interrogation, à terme très lourde de consé­
quences, a été prise en compte par le Comité dans le 
cadre de plusieurs avis. Il a insisté par exemple sur 
le développement de l'aide technique, l'utilisation des 
excédents alimentaires, le prix des matières premières, 
les problèmes posés par le surendettement des pays les 
plus pauvres. 
Ne serait-il pas opportun de prolonger la réflexion 
d'aujourd'hui sur la grande pauvreté en Europe par 
d'autres réflexions sur la pauvreté dans le monde, sa 
réalité, ses causes, ses conséquences et les moyens à 
mettre en œuvre ? Pour ce faire, l'Europe doit être une 
véritable communauté maîtrisant ses propres contradic­
tions. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alberto MASPRONE