FR Journal officiel de l'Union européenne C 71/53

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise et modifiant le règlement (UE) no 604/2013 du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride»

[COM(2015) 450 final — 2015/0208 (COD)]

(2016/C 071/09)

Rapporteur: Cristian PÎRVULESCU

Le 16 septembre 2015 et le 21 octobre 2015, respectivement, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont décidé, conformément à l’article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen (CESE) sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise et modifiant le règlement (UE) no 604/2013 du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride»

[COM(2015) 450 final — 2015/0208 (COD)].

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du CESE en la matière, a adopté son avis le 19 novembre 2015.

Lors de sa 512e session plénière, des 9 et 10 décembre 2015 (séance du 10 décembre 2015), le CESE a adopté le présent avis par 152 voix pour, 6 voix contre et 13 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. La crise des réfugiés dans l’Union européenne a atteint un point où les principes fondateurs de la protection des droits de l’homme et de la démocratie sont remis en question. En dépit des difficultés, le CESE est fermement convaincu que ces principes doivent être défendus et dûment appliqués.

1.2. Le CESE est convaincu que les tendances souverainistes de certains gouvernements et la perception négative qu’un nombre sans cesse croissant de citoyens ont de la migration et des réfugiés peuvent être endiguées, à condition de déployer le vaste effort qui s’impose pour défendre les valeurs européennes fondamentales ainsi que les avancées institutionnelles de l’Union européenne. Face à cette situation exceptionnelle, il nous faut davantage d’Europe, davantage de démocratie et davantage de solidarité.

1.3. La crise actuelle des réfugiés, bien que prévisible, est née de l’absence d’une politique commune en matière d’asile, qui n’a pas pu être élaborée en temps utile faute d’action politique européenne concertée. Dans ce contexte, le CESE demande instamment au Parlement européen, au Conseil européen et à la Commission européenne de faire appliquer l’article 67, paragraphe 2, et l’article 78 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui définissent les conditions de la mise en place, par l’Union européenne, d’une véritable politique d’asile.

1.4. Le CESE a toujours souligné la nécessité d’une solidarité, d’une responsabilisation et d’une action commune, ainsi que le caractère central des droits fondamentaux.

1.5. Le CESE salue les efforts fournis par la Commission européenne pour coordonner les mesures visant à faire face conjointement à la crise des réfugiés, et notamment le fait qu’elle ait organisé la réunion des dirigeants consacrée à l’afflux massif de réfugiés sur la route des Balkans occidentaux.

1.6. Le mécanisme de relocalisation en cas de crise est un exemple concret de coopération fondée sur la solidarité et la responsabilité. Toutefois, pour garantir la cohérence et l’efficacité des actions, le CESE souhaiterait que ce mécanisme et d’autres initiatives similaires soient intégrés dans une stratégie générale. En particulier, il est nécessaire de disposer de systèmes solidaires et fiables en ce qui concerne la répartition de la charge, et surtout d’une clé de répartition permanente qui soit équitable et contraignante, afin de répartir les personnes en quête de protection entre tous les pays de l’Union européenne.

1.7. La Commission européenne et les autres institutions de l’Union européenne doivent soutenir activement les États membres, de sorte que ceux-ci disposent de conditions et de perspectives adéquates pour intégrer les demandeurs d’asile relocalisés. Il convient notamment de bien spécifier dans ce contexte que les dépenses des États membres liées à l’accueil et à l’intégration des demandeurs d’asile et des réfugiés ne constituent pas des dépenses durables ou structurelles et ne doivent donc pas être incluses dans le calcul des déficits budgétaires structurels.

2. Observations générales

2.1. La crise actuelle des réfugiés constitue un défi, à la fois administratif — l’ampleur même du phénomène est sans précédent — et juridique. L’Union européenne a atteint un point où les principes fondateurs de la protection des droits de l’homme et de la démocratie sont remis en question. La volonté des États membres de mettre pleinement en œuvre les traités internationaux est perturbée par l’intensification de la mobilité internationale, conséquence de la mondialisation économique. Le CESE est convaincu que les tendances souverainistes de certains gouvernements et la perception négative qu’un nombre sans cesse croissant de citoyens ont de la migration et des réfugiés peuvent être endiguées, à condition de déployer le vaste effort qui s’impose pour défendre les valeurs européennes fondamentales ainsi que les avancées institutionnelles de l’Union européenne. Face à cette situation exceptionnelle, il nous faut davantage d’Europe, davantage de démocratie et davantage de solidarité.

2.2. Le régime d’asile de l’Union européenne subit une pression importante en raison de crises multiples. Certaines d’entre elles trouvent leur origine dans la politique internationale des années 2000, tandis que d’autres sont des effets pervers de la crise économique et financière. Les plus récentes, à savoir le printemps arabe, l’instabilité politique en Libye et la guerre civile en Syrie, sont une cause directe de l’augmentation considérable du nombre de réfugiés.

2.3. Les 47 États membres du Conseil de l’Europe sont tenus d’appliquer les dispositions en matière de droits de l’homme et de respecter l’article 3 (1) de la convention européenne des droits de l’homme, selon lequel tous les êtres humains doivent être protégés. En revanche, la convention de 1951 relative au statut des réfugiés ne garantit une protection qu’à une catégorie spécifique de personnes, définie à l’article 1er, et cette protection peut être plus facilement perdue. La convention confère toutefois un certain nombre de droits aux personnes ayant besoin d’une protection internationale. Dans certains États membres, comme en Roumanie, la constitution consacre la primauté des traités internationaux sur la législation nationale. L’article 18 (2) de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, devenue contraignante en vertu de l’article 6 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, définit le droit des personnes ayant besoin d’une protection internationale.

2.4. Le régime de Dublin fait reposer, de manière disproportionnée, la responsabilité du traitement des demandes d’asile sur quelques États membres situés «en première ligne» (Malte, l’Italie, Chypre, la Grèce, l’Espagne et, récemment, la Hongrie). Dans ces conditions, il est devenu de plus en plus difficile, pour certains États membres, de respecter dans la pratique le principe du non-refoulement et les principes inscrits dans la convention européenne des droits de l’homme, la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et les directives qui en découlent. En dépit des difficultés, le CESE est fermement convaincu que ces principes doivent être défendus et dûment appliqués.

2.5. L’article 67, paragraphe 2, et l’article 78 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne définissent les conditions de la mise en place, par l’Union européenne, d’une véritable politique d’asile. Il apparaît, à la lumière de ces dispositions, que l’accent n’est pas mis sur l’élaboration de règles minimales, mais plutôt sur la création d’un système commun prévoyant des procédures uniformes. La crise actuelle des réfugiés, bien que prévisible, est née de l’absence d’une politique commune en matière d’asile, qui n’a pas pu être élaborée en temps utile faute d’action politique européenne concertée. Dans ce contexte, le CESE invite instamment le Parlement européen, le Conseil européen et la Commission européenne à mettre en œuvre lesdites dispositions.

2.6. Le CESE salue les efforts fournis par la Commission pour coordonner les mesures visant à faire face conjointement à la crise des réfugiés, et notamment le fait qu’elle ait organisé la réunion des dirigeants consacrée à l’afflux massif de réfugiés sur la route des Balkans occidentaux. Cette réunion a rassemblé les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union européenne et de pays tiers, en vue de mieux coordonner les mesures dans la région dans trois domaines principaux: fournir un abri aux réfugiés, gérer conjointement les flux migratoires et gérer les frontières (3).

2.7. Le CESE espère que le mécanisme de relocalisation en cas de crise aidera l’Union européenne à mettre en place, dans le consensus, un système suffisamment robuste et flexible pour relever les défis liés à la migration sous ses différentes formes.

2.8. Le CESE a toujours souligné la nécessité d’une solidarité, d’une responsabilisation et d’une action commune, ainsi que le caractère central des droits fondamentaux. Il a également insisté sur l’importance de faire de sérieux efforts pour faciliter l’intégration des migrants et des réfugiés.

2.9. Le mécanisme de relocalisation en cas de crise est un exemple concret de coopération fondée sur la solidarité et la responsabilité. Toutefois, pour garantir la cohérence et l’efficacité des actions, le CESE souhaiterait que ce mécanisme et d’autres initiatives similaires soient intégrés dans une stratégie générale. En particulier, il est nécessaire de disposer de systèmes solidaires et fiables en ce qui concerne la répartition de la charge, et surtout d’une clé de répartition permanente qui soit équitable et contraignante, afin de répartir les personnes en quête de protection entre tous les pays de l’Union européenne. L’agenda européen en matière de migration constitue une étape positive allant dans cette direction.

3. Observations spécifiques

3.1. Tout État membre ne participant pas au mécanisme devrait justifier sa décision. Si ses motifs sont avant tout financiers ou liés à son manque de préparation à recevoir les candidats à l’asile, il conviendrait d’envisager des dispositions pour fournir une aide financière à l’avance.

3.2. L’aide fournie par l’Union européenne aux organisations de la société civile investies dans la crise des réfugiés et l’intégration des migrants reste insuffisante. Les règles et procédures bureaucratiques entravent leur capacité à agir efficacement sur le terrain.

3.3. Afin de déterminer l’existence d’une crise, la Commission européenne examinerait si la situation est telle que même un État membre doté d’un «régime d’asile bien préparé» est en incapacité de la gérer. Comment va-t-elle procéder? Quels sont les critères qui permettront de définir un régime d’asile comme étant «bien préparé»? La proposition suggère quelques indicateurs pouvant être pris en compte par la Commission, mais ceux-ci sont flexibles et leur liste n’est pas exhaustive.

3.4. La proposition n’est pas suffisamment précise quant à la mise en adéquation des préférences de l’État membre bénéficiant de la relocalisation, de l’État membre de relocalisation et des demandeurs d’asile. Le fonctionnement du système dans la pratique n’est pas clair.

3.5. Il est recommandé que les autorités des États membres bénéficiant de la relocalisation et les officiers de liaison de l’État membre de relocalisation fournissent aux demandeurs d’asile une assistance et des informations pertinentes.

3.6. La proposition n’est pas claire quant à la manière dont l’État membre de relocalisation est encouragé à accueillir correctement et à intégrer les demandeurs relocalisés. L’état des infrastructures, la disponibilité de services, notamment médicaux ou d’éducation, et les allocations financières influenceront la bonne volonté des demandeurs à accepter leur relocalisation dans un pays spécifique. La Commission européenne et les autres institutions de l’Union européenne doivent soutenir activement les États membres, de sorte que ceux-ci disposent de conditions et de perspectives adéquates pour intégrer les demandeurs relocalisés.

3.7. La proposition devrait être plus précise à cet égard et définir une procédure visant à évaluer et à encourager le développement de l’infrastructure et des services en matière d’asile dans tous les États membres.

3.8. Le système doit, dans une certaine mesure, accéder aux souhaits exprimés par le demandeur d’asile concernant l’État de relocalisation. Les préférences du demandeur d’asile doivent être liées à des perspectives claires et démontrables d’intégration (présence de membres de sa famille dans le pays choisi, connaissance de la langue et liens antérieurs avec le pays, par exemple lors de ses études ou dans le cadre de relations d’affaires).

3.9. Les «liens culturels» sont mentionnés parmi les facteurs à prendre en compte pour relocaliser une personne dans un État membre. Le CESE est d’avis que ce critère ne doit pas servir à justifier le rejet des demandeurs d’asile sur la base de leur religion.

3.10. La proposition n’indique pas comment le système fonctionnera dans des pays comme la Serbie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, qui ont des perspectives d’adhésion claires et connaissent un afflux important de migrants et de demandeurs d’asile.

Bruxelles, le 10 décembre 2015. Le Président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) «Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants.» L’article 3 n’est pas le seul ayant trait à l’asile et à la protection internationale. L’expulsion de personnes dont la demande d’asile a été rejetée peut poser problème en relation avec l’article 2 (droit à la vie), l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté), l’article 6 (droit à un procès équitable), l’article 7 (pas de peine sans loi), l’article 3 du protocole no 4 (interdiction de l’expulsion des nationaux) ainsi que l’article 4 de ce même protocole (interdiction des expulsions collectives d’étrangers). D’autres articles peuvent également être invoqués: l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), l’article 13 (droit à un recours effectif) et l’article 16 (restrictions à l’activité politique des étrangers).

(2) Le droit d’asile est garanti dans le respect des règles fixées par la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne.

(3) Voir la déclaration des dirigeants publiée à l’issue de la réunion.