Avis du Comité économique et social sur «Les coûts de la pauvreté et de l'exclusion sociale en Europe»

(98/C 284/07)

Le 11 juillet 1996, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23 (3) de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «Les coûts de la pauvreté et de l'exclusion sociale en Europe».

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 18 juin 1998 (rapporteur: M. Burnel).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité économique et social a adopté par 130 voix pour, 6 voix contre et 14 abstentions l'avis suivant.

I. LE COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL LANCE UN CRI D'ALARME

1. Le CES a toujours porté une grande attention aux situations d'inégalité et d'injustice et, en conséquence, à la pauvreté et à sa forme extrême qu'est l'exclusion. Il suffit de rappeler quelques titres d'avis et rapports qu'il a votés.

«Programme de projets et recherches pilotes pour combattre la pauvreté» ().

«Modifications au Programme de projets et recherches pilotes pour combattre la pauvreté» ().

«Action intérimaire dans la lutte contre la pauvreté» ().

«Action communautaire spécifique de lutte contre la pauvreté» ().

«Modification décision - Action communautaire spécifique de lutte contre la pauvreté» ().

«Rapport d'information Pauvreté» (mars 1989) non publié au JO.

«Intégration économique et sociale des groupes les moins favorisés» ().

«Pauvreté» Avis d'initiative ().

«Ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale» ().

«Exclusion sociale» Avis d'initiative ().

«Programme d'action de lutte contre l'exclusion et intégration économiques des groupes les moins favorisés» ().

2. La vigilance du CES ne s'exprime pas seulement à travers des documents spécifiques. Certains, parmi ses avis, traitent d'une manière dérivée des origines et des impacts de la pauvreté. On peut ainsi mentionner ceux sur la situation économique et sociale, sur le chômage, les jeunes, le vieillissement, la formation, l'information, la cohésion sociale, l'intégration... et ceux consacrés aux personnes et aux groupes de populations exposés aux accidents de la vie et aux chocs de l'Histoire.

3. Une mention particulière doit être faite des actions du CES pour le développement de la citoyenneté, fondée sur l'indispensable reconnaissance de tous les êtres humains dans la plénitude de leurs responsabilités et droits politiques, sociaux, économiques, culturels, individuels et familiaux.

4. Les États - chacun selon sa situation, ses moyens et ses choix politiques - prennent des mesures pour juguler la pauvreté et pour en combattre les effets.

5. L'Union européenne n'est pas inactive, tant à travers des programmes généraux, qu'à travers des interventions ciblées, par exemple contre le chômage de longue durée, en faveur de la formation et de l'insertion sociale, ou encore pour le développement des zones et des secteurs d'activité en difficulté.

6. Les institutions publiques et les organismes et mouvements privés qui luttent contre la pauvreté sont ardents.

7. La vie associative, avec des moyens souvent faibles et précaires, développe ses actions de terrain. Les églises et les défenseurs des droits de l'Homme rappellent les principes de liberté, de justice et de solidarité et mènent des actions concrètes.

8. POURTANT, LA PAUVRETE S'ÉTEND ET S'AGGRAVE! Aussi, le CES joint-il, haut et fort, sa voix à toutes celles et tous ceux que la misère révolte, pour lancer un cri d'alarme.

II. UNE RÉFLEXION CENTRÉE SUR LE COÛT DE LA PAUVRETÉ ET DE L'EXCLUSION

1. Ce choix, fait par le CES, constitue un exercice difficile, eu égard à la diversité des situations et à un certain manque d'informations.

2. Le «coût de la pauvreté et de l'exclusion» peut s'entendre de deux manières: la pauvreté et l'exclusion ont un coût pour ceux qui les subissent; elles ont un coût pour ceux qui les combattent.

3. La pauvreté et l'exclusion ont un coût pour les pauvres et pour les exclus, du fait du déficit de qualité de vie qu'elles imposent à leurs victimes. Ce déficit ne serait pas, a priori, impossible à mesurer dans sa dimension qualitative. En droit, le pretium doloris ne donne-t-il pas lieu à des appréciations chiffrées en numéraire, et soumises à réparation?

Ce déficit s'exprime aussi par une baisse sensible de la satisfaction des besoins nécessaires à la vie des ménages.

4. Le déficit de consommation ne pénalise pas que les pauvres. Il atteint l'ensemble de l'économie: les entreprises, par une perte de chiffre d'affaires; les travailleurs, parce que les entrepreneurs recrutent moins; l'État et la sécurité sociale, parce que les rentrées fiscales liées aux revenus et à la consommation, et le montant des cotisations sociales basées sur l'activité professionnelle, régressent. Un pouvoir d'achat réduit porte les consommateurs à s'orienter vers des produits à meilleur marché, provenant souvent de zones hors Union européenne.

5. Le coût de la pauvreté et de l'exclusion comprend aussi le coût des aides publiques et privées qu'apporte la collectivité aux pauvres et aux exclus: actions de prévention, accompagnement social, prestations diverses en espèces et en nature ...

6. Il faut toutefois s'interroger sur ce que signifie, pour un État ou une collectivité, un «coût élevé de la lutte contre la pauvreté». Résulte-t-il de la présence d'un nombre important de pauvres? Résulte-t-il d'une politique et d'interventions fortes menées en matière de prévention et de traitement de la pauvreté?

7. Il n'y a pas que les pouvoirs publics qui luttent contre la pauvreté. Ainsi les parents éduquent-ils leurs enfants, dans l'intérêt de ceux-ci, et, ce faisant, ils investissent une part de leur temps et de leurs ressources au service de l'intérêt général de la Nation et de la Société. L'exercice des responsabilités familiales contribue à l'éducation des enfants et des jeunes et en conséquence à leur insertion. Parmi d'autres arguments, cette contribution parentale, plaide en faveur du développement des politiques familiales.

8. Le rôle des associations et des mouvements qui spécifiquement se consacrent à la prévention et au traitement de la pauvreté est très important, en tant que «geste» de solidarité et présence attentive au plus près des réalités. Ces associations font largement appel au bénévolat, qui est l'une des expressions concrètes de la solidarité. Pour financer leurs activités, les associations reçoivent des subventions, font appel à la générosité publique et perçoivent les cotisations de leurs membres.

On ne doit pas opposer le rôle primordial des travailleurs sociaux et des éducateurs professionnels à celui des bénévoles. L'une des clés de la réinsertion est d'apprendre ou de réapprendre à celles et à ceux que l'exclusion guette ou a déjà frappés, «à pouvoir faire par eux-mêmes», ce qui exige présence et patience des «accompagnants», et en conséquence une grande disponibilité humaine. Eu égard à toutes les conséquences de la pauvreté et de l'exclusion et aux risques gravissimes qu'ils font courir aux personnes, voire aux États, tous les citoyens doivent effectivement comprendre qu'ils sont appelés à agir, chacun à sa place, avec ses compétences et ses moyens.

III. LES SOURCES UTILISÉES

1. Le présent avis fait principalement appel à quatre sources:

- des travaux d'Eurostat et d'instituts et organismes nationaux, d'études statistiques;

- des enquêtes d'opinion;

- des réflexions conceptuelles et quelques informations nationales collectées avec l'aide des membres du groupe d'étude constitué par le CES;

- des informations tirées de l'expérience d'organismes qui participent à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

2. On fait immédiatement trois observations:

2.1. La documentation sur les coûts de la pauvreté, tels que nous venons de les énoncer, fait grandement défaut et ne se présente pas nécessairement sous des formes identiques d'un pays à l'autre.

2.2. Eurostat et les instituts nationaux de statistiques jouent un rôle très important d'accompagnement stratégique de la décision politique et d'aide à l'évaluation de son suivi. Aussi après avoir regretté qu'Eurostat, faute de moyens, n'ait pu répondre à ses demandes, le CES a-t-il noté avec intérêt et attention, qu'étaient prises, en date du 15 avril 1998, des dispositions pour la mise en place d'une Task Force pour traiter les statistiques sur l'exclusion sociale et la pauvreté. Des recommandations doivent être présentées à l'automne 1998 concernant l'adoption de concepts et définitions comparables du revenu, l'analyse de la pauvreté monétaire, la définition statistique et l'analyse de l'exclusion sociale et la qualité de l'évaluation et des rapports. L'objectif d'Eurostat est d'établir une procédure de rapport régulier sur l'exclusion sociale et la pauvreté pour les États membres de l'UE. Le premier rapport devra être prêt fin 1999. Ce sont là des décisions capitales.

2.3. La plupart des données statistiques présentées dans cet avis proviennent d'une enquête réalisée par Eurostat en 1993.

2.3.1. À l'époque, l'Union européenne était composée de douze États. L'Autriche, la Finlande et la Suède y adhèrent depuis 1995.

2.3.2. Depuis 1993, il est plausible que des évolutions, dans tel ou tel État, se soient produites quant au niveau de la pauvreté. Cependant celles-ci n'enlèvent pas leur signification aux données présentées ci-après.

IV. AVANT D'ABORDER LE PROBLÈME DES COÛTS DE LA PAUVRETÉ, IL CONVIENT DE PRENDRE CONNAISSANCE DE CE QU'ELLE EST CONCRÈTEMENT

Notamment en répondant à quatre questions:

1) Comment est définie et mesurée la pauvreté?

2) Comment est définie l'exclusion?

3) Combien y a-t-il de pauvres en Europe?

4) Pourquoi est-on ou devient-on pauvre?

1. Définition et mesure statistiques de la pauvreté

1.1. Les phénomènes de pauvreté n'ont de sens qu'à la condition d'être mesurés au niveau des «ménages» (). Ainsi suppose-t-on que tous les membres d'un même ménage sont solidaires quant à leur niveau de vie.

Le ménage statistique ne doit pas être confondu avec la famille, constituée par un couple (ou une personne seule) et ses enfants. Une famille peut fort bien être répartie sur plusieurs ménages statistiques. Inversément un ménage statistique peut rassembler des personnes n'ayant aucun lien de parenté entre elles.

1.2. La Commission européenne a donné une définition statistique de la pauvreté qui se réfère à la moyenne des dépenses par unité de consommation ou «équivalent adulte» (). En dessous d'un seuil inférieur à 50 % de cette moyenne se situent les ménages pauvres; c'est le «seuil de pauvreté».

1.3. Étant donné toutes ses incidences sur la vie des personnes qu'elle frappe, la pauvreté doit se mesurer au plus près des lieux de vie. On a donc calculé, pour chacun des États, dans sa monnaie nationale, et à partir de l'ensemble des revenus observés dans le pays concerné, le seuil de pauvreté adopté par cet État:

>TABLE>

1.4. Le niveau de vie moyen varie sensiblement d'un pays de l'Union européenne à l'autre. Pour comparer les seuils de pauvreté, on a donc transformé les diverses monnaies en une monnaie unique, en utilisant des taux de change qui rendent compte des différences du niveau général des prix entre les divers pays, de telle sorte que les différences de revenu correspondant aux 12 seuils de pauvreté traduisent les différences de pouvoir d'achat des ménages concernés. Ces taux de change assurent la «parité des pouvoirs d'achat».

1.5. Plus un pays est globalement riche, plus le seuil de pauvreté y est élevé. C'est ainsi qu'un ménage luxembourgeois, par exemple, franchit, dans son pays, le seuil de pauvreté avec un pouvoir d'achat plus de trois fois supérieur à celui du ménage grec ou portugais qui franchit le seuil de pauvreté, chacun dans son pays.

1.6. Si des différences importantes existent entre les États, il y a, à l'intérieur d'un même État, des disparités. Par exemple, le même niveau de revenu ne procure pas les mêmes conditions de vie d'une région à l'autre, au centre d'une grande ville, dans les diverses agglomérations de sa périphérie ou dans un village ...

2. Comment est définie l'exclusion?

2.1. Le CES s'est déjà exprimé dans un avis d'initiative rédigé par Mlle Maddocks sur le thème de l'exclusion. Cet avis important a été voté à l'unanimité le 30 septembre 1993 ().

2.2. Parmi les ménages pauvres, on peut observer une gradation, bien sûr sous l'effet du montant de leur revenu, mais aussi, sous l'effet d'autres éléments. Ainsi en est-il, par exemple, de l'état psychologique des personnes concernées, de la qualité de leurs liens familiaux, de l'environnement relationnel et social, des règles d'accès à l'action et aux aides sociales, de l'existence d'un accompagnement associatif ..., autant de facteurs qui ne sont pas nécessairement appréciables en termes financiers, mais qui exercent une incidence forte sur l'origine et le développement de la pauvreté.

2.3. On a donc introduit un concept de «grande pauvreté» pour qualifier la situation de personnes et de familles parvenues aux portes de la marginalité ou les ayant déjà franchies. Toute personne marginalisée risque de sombrer - plus ou moins vite - dans l'exclusion si des mesures appropriées ne sont pas prises, le plus tôt possible, pour l'aider.

2.4. L'exclusion en quelque sorte «globale» est l'aboutissement extrême d'une succession d'exclusions spécifiques des droits essentiels: exclusion du droit de se former, d'accéder à un emploi, d'être décemment logé, de vivre une vie de couple et une vie familiale responsable, d'accéder à la protection sociale et aux soins, d'avoir un niveau de vie correct. L'exclu - individu ou famille - n'est plus reconnu dans la «Cité» comme titulaire des droits et caractéristiques qui rendent lisible la dignité de l'Homme, au travers des signes qui qualifient l'intégration sociale, économique et culturelle, et manifestent la reconnaissance civique. L'exclu n'accède plus à l'exercice légitime des droits fondamentaux, sous leur forme la plus usuelle. Il est, en quelque sorte, sans droits et sans voix!

2.5. Tous les pauvres ne sont pourtant pas condamnés à la marginalité et à l'exclusion. De même, si des pauvres et des exclus peuvent être portés vers la délinquance et la violence, tous n'iront pas, à loin près, vers ces extrêmes. Il est néanmoins exact que la pauvreté et l'exclusion peuvent être génératrices de mesures judiciaires et de traitements éducatifs ou répressifs entraînant des coûts pour la société, sans omettre les coûts des actes de violence pour leurs victimes, leurs auteurs et les familles des unes et des autres. Un enfant n'est pas responsable des actes de ses parents, il ne devrait pas en être la victime.

2.6. Symétriquement, tous les exclus ne sont pas pauvres. Certaines exclusions ont en priorité des causes physiques, psychologiques, sociales, ethniques, culturelles, religieuses, politiques, ou sont liées à des handicaps, sans être nécessairement (mais néanmoins souvent) accompagnées d'indigence pécuniaire.

2.7. S'il s'est révélé possible de fixer arithmétiquement une frontière à partir de laquelle commence la pauvreté, il est, en revanche, plus mal aisé de tracer la limite entre la «simple pauvreté» - si l'on ose dire - et l'exclusion. On ne situe de façon claire que l'abandon le plus extrême, celui des «sans domicile fixe». On peut, néanmoins, affirmer que la pauvreté insuffisamment, ou pas assez tôt combattue, risque de conduire plus ou moins vite vers la marginalité et l'exclusion.

2.8. Les marginaux et les exclus sont mal enregistrés par la statistique. La plupart d'entre eux ne vivent pas dans des cadres normaux. Ils se trouvent en forte proportion en centres d'hébergement et de réadaptation sociale, en centre d'accueil épisodique, en hôtels garnis, bidonvilles, caravanes, ou, au pire, sans domicile fixe, vivant en plein air, dans les gares ou sous les ponts ...

2.9. La déchéance est l'étape ultime de l'exclusion. Elle peut ouvrir sur le suicide, ce dernier appel laissé sans réponse, qui est une cause de décès importante et en augmentation, notamment parmi les jeunes, les personnes très isolées ou âgées.

3. Combien de pauvres en Europe?

3.1. Les calculs d'Eurostat ont déterminé les seuils de pauvreté des différents États par référence à la demi-moyenne du revenu par unité de consommation, le décompte de ces unités étant effectué - comme on l'a noté précédemment - selon une «échelle» différente de l'échelle traditionnelle d'Oxford ().

3.1.1. La référence à la demi-moyenne s'explique par un souci de continuité avec les estimations de la pauvreté faites antérieurement par la Commission. Comme on le verra plus loin, la proportion de pauvres qui en résulte est nettement supérieure à celle à laquelle on aboutit en calculant les seuils de pauvreté par référence à la demi-médiane.

3.1.2. La référence au revenu plutôt qu'à la dépense a pour effet d'augmenter de façon assez sensible le pourcentage de ménages pauvres. Quant au changement dû au mode de décompte des unités de consommation, il ne modifie que très légèrement le pourcentage de ménages pauvres dans la population totale, mais diminue quelque peu leur proportion parmi les familles nombreuses et augmente celle qu'on mesure parmi les ménages d'une seule personne.

3.1.3. On lira dans la colonne de gauche du tableau suivant le pourcentage de ménages pauvres calculé, selon les principes qui viennent d'être rappelés (), dans chacun des douze États faisant partie de l'Union européenne en 1993:

>TABLE>

3.1.4. Cette statistique, comme toutes les autres, ne constitue évidemment pas un palmarès entre les États, ce qui serait injurieux pour les pauvres, pour les États et leurs gouvernements, confrontés à des situations difficiles auxquelles ils appliquent les mesures qu'ils jugent adéquates.

3.1.5. Il est intéressant d'observer ce que serait le pourcentage de ménages pauvres dans chacun des douze États figurant dans le tableau précédent, si l'on avait pris pour seuil de pauvreté, non pas le demi-revenu moyen, mais le demi-revenu médian. Ce calcul a été effectué par l'Institut de la Statistique et des Études économiques français. Les résultats sont présentés dans la colonne de droite du tableau.

3.1.6. Une grande différence entre les pourcentages en vis-à-vis signifie que dans le pays concerné la proportion des revenus très élevés est particulièrement forte (l'écart entre la demi-moyenne et la demi-médiane est grand).

3.1.7. Le pourcentage de pauvres, qu'il ait été calculé par référence au demi-revenu moyen ou médian, l'a toujours été jusqu'ici dans chaque État en se référant au niveau de vie (moyen ou médian) de cet État. Comme ce niveau de vie varie d'un État à l'autre, un ménage estimé pauvre dans un État ne le serait pas avec son niveau de vie actuel s'il vivait dans un autre État. Cette observation déjà faite, invite à mesurer ce que serait le pourcentage des pauvres dans chaque État de l'Union européenne si l'on se référait, pour le calculer, au demi-revenu moyen ou médian de l'Union considérée comme une entité économique unique. Les résultats de calcul figurent dans la colonne de droite du tableau qui suit. Le demi-revenu médian dans l'Europe des douze en 1993, pris pour référence, a été obtenu à partir des revenus observés dans chaque État traduits en une monnaie unique à l'aide de taux de change assurant la «parité des pouvoirs d'achat».

>TABLE>

3.1.8. Les pays dont le niveau de vie, et par conséquent le seuil de pauvreté, est inférieur à la médiane européenne, ont un pourcentage de ménages pauvres plus élevé quand on prend pour référence le revenu (ou le niveau de vie) médian européen que lorsqu'on calculait le pourcentage de ménages pauvres en référence au niveau de vie médian de ces pays eux-mêmes.

3.1.9. A douze États, la Communauté comptait 57 millions de personnes pauvres, sur la base de l'enquête de 1993, en fondant les seuils de pauvreté sur la demi-moyenne des revenus et 38,7 millions en utilisant la demi-médiane.

L'Autriche, la Finlande et la Suède ont adhéré à l'Union européenne deux ans après l'enquête de 1993.

En extrapolant prudemment, et en tenant compte d'informations recueillies à diverses sources, il est possible d'avancer que, pour les quinze États, le nombre des personnes pauvres pouvait se situer autour de 59 millions ou de 39,5 millions selon le mode de calcul, soit un habitant sur 6 ou un habitant sur 9.

3.2. Il n'est pas inutile, après avoir fait un bilan de la pauvreté en Europe, de jeter un bref regard sur ce que l'on sait de la gravité de la situation dans le monde.

3.2.1. De nombreux peuples aspirent au développement. Ils ont le regard tourné vers l'Union européenne, avec une envie et un espoir parfois influencés par une connaissance, plus ou moins objective, des situations européennes. Il faut ne pas décevoir la légitime attente de ces peuples, sauf à contrevenir aux principes de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme qui, dans son premier article, prescrit que «tous les êtres humains naissent libres et égaux... et doivent agir les uns avec les autres dans un esprit de fraternité».

3.2.2. En 1994, 4,3 milliards d'êtres humains, - soit les trois quarts de la population de la Terre -, vivaient dans le tiers monde. Selon des données de 1992, cinquante sept États - soit une population de 3,7 milliards d'habitants - avaient un PNB annuel, par habitant, inférieur à 675 dollars US. Plus d'un milliard d'êtres humains devaient survivre avec moins d'1 dollar par jour.

Même en tenant compte des effets, difficiles à apprécier, des économies informelles, l'écart des ressources de cette population avec celle de l'Union européenne se situe dans un rapport de 1 à 25.

3.2.3. Ce cruel constat n'est pas rappelé pour essayer de convaincre les Européens pauvres qu'ils auraient grand tort de se plaindre, puisque, sur d'autres continents, des milliards d'êtres humains sont beaucoup plus pauvres. Il met en évidence une double responsabilité:

- d'une part, vis-à-vis de ceux qui, chez nous, sont dans la pauvreté et la misère;

- d'autre part, à l'égard de ceux qui, dans les pays encore trop peu développés - avec lesquels certains États européens ont des liens historiques -, aspirent à une amélioration de leurs conditions de vie et, pour beaucoup d'entre eux, à ne pas mourir de faim. L'indifférence, voire l'usage de la force, ne sont pas des «armes normales» contre la misère, pas plus que ne le sont les discours incantatoires pour plaindre ceux qu'elle frappe.

- Ce constat renforce l'importance du dialogue nord-sud et l'urgente obligation, pour des raisons humanistes et d'équilibre géopolitique, d'intégrer aux débats économiques et commerciaux mondiaux, la détresse des populations qui connaissent une situation de grande misère.

4. Pourquoi est-on ou devient-on pauvre?

4.1. Les causes directes de la pauvreté sont toutes alimentées par les situations qui limitent fortement et durablement les ressources d'un ménage de telle sorte que l'exercice de ses droits et responsabilités et sa qualité de vie en sont lourdement perturbés.

4.1.2. Il est possible, notamment à partir de statistiques d'Eurostat, de repérer les principaux facteurs de pauvreté. Les deux premiers sont le chômage et la faible qualification professionnelle, souvent liés entre eux, la seconde fragilisant l'emploi et n'assurant qu'une rémunération insuffisante, même aux non-chômeurs. Viennent ensuite les fortes charges de famille (quatre enfants ou plus) et l'âge (au-delà de 75 ans). Ce dernier facteur correspond, dans une large mesure, à un effet de génération: les personnes les plus âgées ne bénéficient pas toujours de retraites équivalentes à celles auxquelles ont pu accéder les générations les plus récentes.

4.1.3. En combinant plusieurs critères (catégories socio-économiques, degré de qualification du «chef de ménage», durée du chômage, charges de famille, âge), on peut établir une typologie des ménages parmi lesquels est grande la probabilité de trouver une forte proportion de pauvres. Ce sont:

- des ménages (couples avec ou sans enfant et familles monoparentales) dont les membres adultes sont tous chômeurs;

- des chômeurs de longue durée (plus d'un an et surtout deux ans et plus), âgés de plus de 25 ans, même s'ils sont qualifiés;

- des chômeurs, surtout de longue durée, âgés de moins de 25 ans, ne vivant pas dans leur famille;

- des travailleurs en activité, mais percevant de faibles rémunérations pour cause de faible qualification, de travail à temps partiel non choisi, d'emplois intermittents;

- des ouvriers ou employés non qualifiés quand il n'entre qu'un seul salaire dans le ménage;

- des agriculteurs (polyculture, élevage), quand les caractéristiques de leur exploitation (petite surface, rendements médiocres, produits peu rentables) sont telles que celle-ci ne peut assurer qu'un faible revenu, et quand le ménage n'a pas l'appoint d'autres revenus, par exemple salariaux;

- des retraités, anciens ouvriers ou employés non qualifiés, âgés de plus de 75 ans, et les veuves de ces retraités;

- des familles de quatre enfants et plus dont le chef de ménage, même non chômeur, est ouvrier ou employé, et dont le conjoint est sans activité professionnelle ou au chômage;

- des familles monoparentales dont le chef de ménage - lequel est le plus souvent une femme - est non qualifié.

4.1.4. Parmi les facteurs de pauvreté, le chômage a un impact particulièrement fort, même s'il n'en est pas toujours la cause première. Cependant tous les chômeurs ne sont pas pauvres, mais il y a des pauvres - et de plus en plus de pauvres - parmi les personnes ayant des emplois peu ou non qualifiés et en conséquence à rémunérations faibles et souvent précaires.

4.2. La pauvreté peut aussi avoir d'autres causes, moins directes que celles mentionnées ci-dessus. On peut citer l'insuffisance de la formation reçue ou son inadaptation, qui rendent difficiles la recherche et la conservation d'un emploi, notamment en période de crise économique ou de développements technologiques rapides. De même une mauvaise santé, l'insuffisance ou l'absence de soins peuvent engendrer une instabilité professionnelle ou même causer l'obligation de cesser tout travail.

4.3. Une mention particulière doit être faite de l'influence des conditions de logement. Sa précarité est souvent une conséquence de la pauvreté mais elle peut aussi en être la cause ou en tout cas constituer un facteur accélérateur de la marche vers la pauvreté et vers la marginalité et l'exclusion.

4.3.1. Le logement influe fortement sur la qualité de la vie, le bonheur des couples et l'éducation des enfants. Sans logement, pas d'ancrage social et rarement la possibilité de trouver un emploi stable. Le logement participe de la considération sociale. L'absence de logement peut parfois priver de toute considération civique quand ce n'est pas de ses droits de citoyen. Certains États ont pris des dispositions permettant aux «sans-domicile» de voter.

Les conditions de logement diffèrent selon sa localisation. Celle-ci exerce une influence sur la plupart des postes du budget (transports, frais scolaires, conditions - et donc coût - des achats) et parfois aussi sur les liens sociaux.

4.3.2. Être propriétaire de son logement équivaut à disposer d'un revenu supplémentaire. Pour mieux mesurer l'échelle réelle des niveaux de vie, de nombreux pays ajoutent donc au revenu ou à la dépense des ménages propriétaires de leur logement, un revenu fictif évaluant cet avantage. Le seuil de pauvreté est, de ce fait, plus élevé que si l'on n'en tenait pas compte, et la proportion de ménages pauvres est légèrement accrue.

4.3.3. Certains ménages sont «accédants à la propriété». Ils doivent faire face à des remboursements de prêts et des versements d'intérêts parfois trop élevés, qui peuvent avoir des incidences négatives sur la qualité de leur vie. Le surendettement peut amorcer un processus de pauvreté ou l'aggraver fortement. D'où l'importance d'une information objective et d'une aide à la décision avant de s'engager sur la voie de l'accession à la propriété, et la nécessité que soit menée une politique de logements locatifs sociaux de qualité.

4.3.4. Le 18 mars 1997, la commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen a adopté une proposition de résolution confirmant que dans l'Union européenne «pas moins de 18 millions de personnes peuvent être considérées comme sans-abri ou sont réduites à vivre dans des logements sous-équipés ou surpeuplés». La résolution soutient que «le logement doit constituer le point d'ancrage de tous les autres droits sociaux fondamentaux» (). Le CES partage cette analyse et sa conclusion.

4.4. Au-delà de l'observation objective de la pauvreté, on doit s'arrêter, un instant, sur les enseignements que donnent les enquêtes d'opinion, c'est-à-dire sur la manière dont la pauvreté est ressentie.

4.4.1. Ces enquêtes, menées auprès des ménages en vue d'obtenir une appréciation subjective de la pauvreté, à partir des jugements qu'ils formulent sur leur propre bien-être, donnent des résultats parfois différents de ceux fondés sur des données en principe objectives, telles que les dépenses des ménages. Les contrastes les plus nets concernent les retraités et les familles nombreuses.

4.4.2. Les retraités ont tendance à se considérer plus pauvres que ne le révèle l'observation de leur niveau de vie: effet, chez certains, de la peur du lendemain? du désoeuvrement, de l'isolement? non-prise en considération, par eux-mêmes, de la valeur des services qui leur sont parfois fournis gratuitement ou à coût réduit?

4.4.3. Les familles nombreuses sont souvent plus satisfaites de leur sort, avec des niveaux de vie relativement bas, que ne le sont des personnes seules et même des couples sans charges d'enfant, avec des niveaux de vie nettement plus élevés. Ces familles trouvent dans leurs enfants - qui, chez les plus pauvres, sont souvent leur seul espoir - une forte capacité de réaction contre la pauvreté ().

4.4.4. Les enquêtes d'opinion confirment d'autre part l'importance primordiale conférée à l'activité professionnelle en tant que facteur d'optimisme et d'intégration sociale. Des ménages «arithmétiquement» pauvres déclarent ne pas l'être, dès lors qu'au moins une personne dans le ménage exerce un emploi rémunéré stable, tandis que des ménages arithmétiquement non pauvres se déclarent pauvres dès lors qu'aucun membre du ménage n'exerce une activité rémunérée.

4.4.5. Les échelles subjectives de pauvreté sont donc influencées par d'autres considérations que celles du niveau de vie. Être chômeur, être âgé, être seul révèle à l'homme sa vulnérabilité et fait monter en lui l'angoissante question de son utilité, et de sa destinée.

V. COMMENT MESURER LES COÛTS DE LA PAUVRETÉ ET DE L'EXCLUSION?

1. Observations liminaires

1.1. Le calcul des coûts de la pauvreté et de l'exclusion suppose qu'au préalable on s'entende sur le sens des mots et que l'on soit capable de qualifier et de dénombrer les publics concernés. Sur ces points, les paragraphes précédents ont essayé d'ordonner la réflexion et de donner des ordres de grandeur.

1.2. L'étape suivante suppose, d'une part, que l'on puisse déterminer le coût du traitement des situations de pauvreté et d'exclusion et celui des actions de prévention et, d'autre part, de dominer la mesure de l'incidence de la sous-consommation des pauvres et des exclus sur la production, l'emploi, les recettes fiscales et les cotisations sociales.

1.3. Sur ces points, la tâche est complexe et délicate. Par exemple, si l'on sait le poids du chômage dans le développement de la pauvreté, on ne doit pas prendre en compte, comme coût de la pauvreté, la totalité du coût du chômage. Pareillement, les prestations familiales ne peuvent pas être en totalité tenues pour un élément de la prévention de la pauvreté. D'ailleurs, les familles pauvres sont-elles aidées en tant que familles ou en tant que pauvres? Au-delà de l'affectation comptable, la réponse n'est pas anodine pour qualifier la nature de la compensation des charges familiales (compensation ou assistance?) ni pour préciser, le cas échéant, quelles familles y auront droit. On rappelle néanmoins que pour des familles et des personnes très pauvres, les prestations sociales sont souvent leurs seules ressources stables quand ce n'est pas leur unique revenu.

1.4. De façon plus générale, si le coût de certaines mesures visant explicitement à lutter contre les conséquences de la pauvreté (prestations et services spécifiques) peut sembler mesurable, il est plus difficile d'isoler à l'intérieur de budgets globaux, tels ceux de l'enseignement, de la formation, de l'information, du logement, de la santé ce qui relève spécifiquement de la prévention. Toute politique est implicitement préventive. L'enseignement lutte contre l'illettrisme, la médecine fait progresser la santé publique en soignant des cas individuels, et réciproquement.

1.5. À partir de données partielles obtenues de différentes sources, on peut déjà avancer que les coûts économiques de la pauvreté et de l'exclusion sont lourds, et qu'ils sont plutôt en croissance. Eurostat n'a pas, - on l'a déjà signalé - pour l'instant, la possibilité de fournir des éléments complets et harmonisés, relatifs à ces coûts. Avec ses moyens propres, le CES ne peut pas seul dresser un tableau exhaustif des coûts de la pauvreté et de l'exclusion. Toutefois, pour tenter de faire avancer la réflexion et sans chercher à s'établir en donneur de leçons, le CES a tracé ci-après, à l'appui d'exemples, l'ébauche d'une méthode de mesure. L'application souple de ce schéma, par des membres du groupe d'étude créé par la section des affaires sociales du CES - dont quelques-uns ont déjà réuni des informations -, devrait contribuer à faire de nouveaux pas en avant, dans une étape ultérieure.

2. Contribution à l'ébauche d'une méthode de mesure

2.1. Parmi les coûts de la pauvreté, les uns correspondent à des dépenses effectives et les autres sont assimilables à des «non-recettes» ou à des «manques à gagner».

Ces coûts peuvent être mesurés sous quatre angles:

2.1.1. d'une part, les aides en espèces et en nature qu'apportent les États, les collectivités territoriales, les organismes sociaux et sanitaires publics, aux personnes frappées par la pauvreté, afin de leur permettre de vivre moins mal et, d'autre part, les charges collectives assumées par la Société pour la réinsertion professionnelle et sociale et pour la réparation des dommages que parfois des personnes provoquent sous l'emprise de la misère;

2.1.2. le coût de mise en oeuvre des politiques de prévention de la pauvreté et de l'exclusion;

2.1.3. la pénalisation des finances publiques, résultant de la non-perception d'impôts et de cotisations sociales, du fait du sous-emploi, de l'affaiblissement des revenus et de la sous-consommation des ménages pauvres et a fortiori des exclus;

2.1.4. le «coût» pour l'appareil productif de la non-production résultant du sous-emploi et de la faiblesse du pouvoir d'achat des pauvres, coût que l'on peut tenter de mesurer selon deux voies: celle de la production, en estimant ce que serait la production des chômeurs partiels et totaux pauvres, si on leur fournissait un travail; celle de la consommation, en appréciant ce que deviendrait la demande globale, si les besoins non satisfaits des pauvres étaient solvabilisés.

2.2. Dès maintenant, les coûts du premier type devraient pouvoir être mesurés dans chaque pays:

2.2.1. soit, en partant d'une liste des prestations sociales dont on sait qu'en principe elles sont attribuées aux seules catégories défavorisées (minima sociaux et certaines prestations versées sous condition de ressources) et d'une liste de prestations dont la destination est en principe plus large, mais dont une partie, plus difficile à apprécier, va, en fait, aux ménages et aux personnes pauvres;

2.2.2. soit, en partant d'enquêtes auprès d'un échantillon de ménages auxquels on demande de dresser, avec l'assistance d'un enquêteur, la liste de leurs revenus d'activité et de «transfert». Cette approche permet de déterminer lesquels sont pauvres - au sens, par exemple, de la définition retenue par la Commission, - et de mesurer leurs divers revenus sociaux.

2.3. Si l'on choisit de faire le décompte des prestations en principe destinées aux pauvres ou susceptibles de leur être attribuées, on pourrait se référer à la liste suivante:

- allocations de chômage, dites de «solidarité», versées aux chômeurs de longue durée, qu'il convient de distinguer des «indemnités d'assurance-chômage»;

- allocations d'inadaptation, de réadaptation ou de réinsertion professionnelle, versées aux chômeurs de longue durée, notamment les jeunes et les plus âgés;

- revenus minima d'insertion (minimum d'existence, income support...) attribués aux personnes sans ressources;

- aides sociales aux enfants des milieux défavorisés, aux jeunes en difficulté, aux personnes handicapées titulaires de faibles revenus;

- prestations familiales versées sous conditions de ressources, pour la part allant aux familles de trois enfants et plus, allocations de parent isolé, aides aux familles à faibles ressources;

- minimum vieillesse, aide sociale ou aide ménagère aux personnes âgées sans ressources;

- aide médicale aux personnes malades à faibles revenus, aux invalides, aux personnes handicapées, et plus généralement aux personnes sans protection sociale ou très imparfaitement protégées;

- aides au logement versées sous conditions de ressources, dans les cas où leurs revenus ne permettent pas aux familles ou aux personnes de bénéficier d'un habitat répondant aux conditions de respect de leur dignité; hébergement des personnes défavorisées ou sans domicile fixe; foyers d'accueil ouverts aux jeunes en difficulté, hospices et foyers pour personnes âgées sans ressources;

- rattrapage scolaire des enfants des quartiers ou des milieux défavorisés, alphabétisation, rééducation des jeunes en difficulté;

- réduction ou gratuité des prix d'accès à certains services collectifs: transport, restauration, chauffage, information, loisirs, culture;

- rémunération des travailleurs sociaux s'occupant des personnes pauvres de tous âges, des jeunes en difficulté, des chômeurs de longue durée, investissements et frais de fonctionnement des services qui les occupent;

- coûts de fonctionnement de la prévention et de la répression de certaines délinquances imputables à la misère, y compris les traitements de l'alcoolisme et de la toxicomanie liés à la pauvreté.

2.3.1. Les dénominations de ces prestations varient d'un pays à l'autre. Cette liste de référence, sans être parfaitement exhaustive, couvre néanmoins un large champ. Il s'agit de connaître, par la comptabilité des organismes distributeurs, le montant global de chacune des prestations prises en compte, et, lorsque le champ des bénéficiaires déborde la catégorie des «pauvres» au sens strict, d'estimer quelle part va à ceux-ci.

2.3.2. L'une des faiblesses de cette méthode réside dans le fait que ces aides visent souvent des personnes et non pas des ménages: une personne percevant telle ou telle prestation peut vivre, en effet, dans un ménage qui n'est pas pauvre. Le total des prestations énumérées ci-dessus risquera donc de dépasser a priori le montant de l'aide apportée aux victimes de la pauvreté au sens strict du mot.

2.3.3. Un questionnaire reprenant à peu de choses près la liste ci-dessus a été envoyé aux membres du groupe d'étude du CES pour qu'ils tentent d'obtenir les informations correspondantes auprès des organismes compétents de leur pays. Des réponses ont été reçues d'Autriche, de Belgique, d'Espagne, de France, d'Allemagne, de Grèce, d'Italie et du Royaume-Uni. Des informations parfois très riches ont été fournies sur le nombre et les caractéristiques des chômeurs et dans plusieurs cas sur le montant de leur indemnisation, ainsi que sur les diverses autres composantes de la protection sociale. Toutefois dans la plupart des cas, il s'est révélé pratiquement impossible, d'isoler ce qui, dans ces indemnités ou prestations, allait aux pauvres et seulement à ceux-ci. Une longue et lourde recherche spécifique, mobilisant de nombreuses institutions et nécessitant, dans chaque pays, un effort important de coordination serait nécessaire, si l'on veut aboutir à des résultats fiables.

2.3.4. Très rares ont été les essais de synthèse. On peut signaler, toujours à titre d'exemples, des travaux du Dr Rudolf Martens pour l'Allemagne, estimant, en 1994, au voisinage de 70 milliards de DM (environ 37 milliards d'écus) les coûts pour les budgets publics de l'indemnisation des chômeurs de longue durée, de l'aide sociale, et de divers soins et thérapies.

Encore à titre indicatif, on notera que le ministère français des Affaires sociales a annoncé au début de 1997 qu'il consacrerait cette année-là 126 milliards de FF (19,5 milliards d'écus) à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion. On doit y ajouter l'apport des collectivités locales qui a été de l'ordre de 40 milliards de FF (6 milliards d'écus).

2.4. On peut aussi choisir de baser l'évaluation des coûts de la lutte contre la pauvreté sur des enquêtes menées auprès des ménages, et portant sur toutes leurs sources de revenu. L'enquête menée en 1993 par Eurostat auprès d'un panel européen de ménages a apporté sur le nombre des pauvres des informations utilisées dans le présent avis. Un essai d'exploitation de la partie française de cette enquête, consacré aux revenus des ménages pauvres a été effectué au ministère des Affaires sociales; les résultats sont présentés, ci-après, au seul titre d'un exemple.

2.4.1. Les enquêtes auprès des ménages peuvent manifester certaines faiblesses, tel le risque de sous-évaluation des revenus, qu'il s'agisse d'ailleurs des ménages riches (ou «non pauvres») ou des ménages pauvres. Ces derniers, en dépit du zèle des enquêteurs pour les aider à répondre objectivement, peuvent être tentés d'être discrets sur l'existence de certains de leurs revenus, par crainte de s'en voir privés, notamment s'il s'agit de prestations soumises à un plafond de ressources. Il y a davantage de peur dans ce comportement qu'une volonté de fraude.

Une autre cause de sous-évaluation, celle-ci non imputable aux déclarants, tient à la non-prise en compte délibérée, par l'enquête, des soins de santé en nature. Il en va de même des coûts de la lutte contre la pauvreté qui ne résultent pas du versement de revenus sociaux aux ménages eux-mêmes, telles, par exemple, la rémunération des travailleurs sociaux et des éducateurs et la gratuité ou les réductions des prix d'accès à certains services collectifs (exemple transport, repas...).

2.4.2. Un autre inconvénient des enquêtes directes faites auprès des ménages dits «ordinaires» vient de la connaissance imparfaite qu'on en tire en ce qui concerne ce que les statisticiens appellent les «queues de distribution». Dans le cas présent, les enquêtes ont beaucoup de mal à interroger les catégories les plus touchées par la misère, qui ne sont pas seulement pauvres mais «exclues» (). C'est ainsi que le Conseil économique et social français, en vue d'un rapport sur la pauvreté, présenté par Madame Geneviève de Gaulle, a dû faire exécuter, par le «Centre de recherche et de documentation sur les conditions de vie» (CREDOC), une enquête spécifique sur un échantillon de personnes vivant sur des «lieux de pauvreté».

2.4.3. Le dépouillement de l'enquête d'Eurostat a été fait en prenant comme seuil de pauvreté la moitié du revenu médian des ménages par unité de consommation. De ce fait, 11 % des ménages français étaient tenus pour pauvres en 1993, alors que 16 % eussent été jugés «pauvres» avec un seuil de pauvreté égal au demi-revenu moyen.

En outre, l'échelle de mesure des unités de consommation a été celle d'Eurostat. Par rapport à ce que donnerait l'échelle d'Oxford, le pourcentage des ménages pauvres français est un peu accru (il passe de 9,6 % à 10 %) et celui des personnes pauvres est réduit (il passe de 10,4 % à 9 %).

2.4.4. Avec ces conventions, l'auteur de l'étude du ministère des Affaires sociales français trouve que la part des revenus «sociaux» dans le revenu des pauvres était en 1993, si l'on s'en tient aux strictes réponses des ménages interrogés par l'enquête d'Eurostat, de 63 milliards de FF (un peu moins de 10 milliards d'écus). Si l'on corrige ce montant des effets de la sous-évaluation, en attribuant à chaque ménage les prestations qu'il n'a pas déclarées bien qu'il les ait sans doute perçues, compte tenu de ses droits et des pratiques courantes des administrations chargées de l'aide sociale, et si on complète l'évaluation en se référant aux coûts de mise en oeuvre de l'action menée contre la pauvreté, non pris en considération dans l'enquête d'Eurostat, on aboutit à un montant global qu'on peut estimer voisin de 130 milliards de FF (20 milliards d'écus).

2.4.5. Si, au lieu des conventions adoptées pour ce dépouillement, on se réfère au demi-revenu moyen au lieu du demi-revenu médian, et si on utilise l'échelle «d'Oxford» au lieu de la nouvelle échelle, on aboutit, pour la part des revenus sociaux entrant actuellement dans le revenu des pauvres, à 115 milliards de FF si l'on s'en tient strictement aux déclarations des ménages interrogés. Si l'on corrige ce montant des effets de la sous-évaluation, on aboutit à une estimation qui pourrait être comprise entre 180 et 200 milliards de FF (quelque 30 milliards d'écus).

2.4.6. On notera qu'on a laissé de côté le coût des aides aux personnes en difficulté mises en oeuvre par les associations et organismes de statut privé. On dispose actuellement de trop peu d'informations statistiques pour faire une évaluation globale de ce coût. Il sera intéressant d'interroger localement ces organismes eu égard à l'importance sociale de leur rôle.

Quant aux appels à la générosité publique, ils sont en général plus efficaces en faveur de la lutte contre certaines maladies (cancer, myopathie, sida, ...) qu'ils ne le sont contre la pauvreté. D'autre part, on ne distingue pas toujours aisément ce qui, dans les sommes collectées par les associations, va à la lutte contre le sous-développement dans les pays d'autres continents et ce qui est destiné aux pauvres d'Europe.

2.4.7. Le CES souhaite que l'on n'ignore pas les transferts intrafamiliaux et entre générations, notamment en direction des jeunes en difficulté, par exemple à cause du chômage. Ces transferts jouent un rôle sensible en matière de prévention et de lutte contre l'aggravation des processus de pauvreté. Une étude de l'Institut national de la Statistique et des Études économiques français a évalué, il y a 4 ans, les transferts intrafamiliaux autour de 140 milliards de FF (quelque 23 milliards d'écus). Ces transferts sont faits, pour 80 %, depuis des personnes plus âgées vers des jeunes et pour 20 % dans le sens inverse. Il serait intéressant de recueillir ce type d'informations pour chaque État.

2.5. Le calcul du coût des actions de prévention de la pauvreté est plus difficile à effectuer que celui des aides allant directement aux personnes actuellement pauvres ou des autres interventions nécessitées par leur situation actuelle. On a noté, en effet, que pour mesurer le coût de la prévention, il fallait déterminer quelle proportion des prestations visant à compenser partiellement les charges familiales, à financer les dépenses de santé (par exemple la protection maternelle et infantile) ou encore de certaines retraites, il y avait lieu de considérer comme ayant un rôle préventif à l'égard de la pauvreté et de l'exclusion. Il faudrait également tenter de mesurer la part du montant des dépenses de formation initiale et de formation continue à intégrer au coût de la prévention (par exemple, faut-il y compter le financement de toutes les écoles maternelles et primaires des banlieues des grandes villes, eu égard aux élèves qu'elles accueillent, ou seulement une partie d'entre elles). Des calculs de ce genre n'ont pas, à notre connaissance, été effectués jusqu'à ce jour. La difficulté de les réaliser est grande.

2.6. Presque aussi rares ont été les essais de mesure des deux dernières composantes des coûts de la pauvreté, à savoir la non-perception d'impôts et de cotisations sociales d'une part, et la «non-production» résultant de la sous-consommation des ménages pauvres d'autre part.

2.6.1. L'étude du Dr Rudolf Martens concernant l'Allemagne estime qu'en 1995, la non-perception d'impôts et de cotisations sociales par les budgets publics, du fait du chômage officiellement enregistré, s'est élevée à 65 milliards de DM (35 milliards d'écus), cette somme se répartissant approximativement, par moitié, entre la non-perception d'impôts et la non-perception de cotisations. Si l'on assimile les pauvres aux seuls chômeurs de longue durée, la non-perception d'impôts et de cotisations sociales imputable au chômage des pauvres serait de 13 milliards de DM (7 milliards d'écus), en faisant implicitement l'hypothèse que, du point de vue du non-paiement d'impôts et de cotisations, un chômeur de longue durée est équivalent au «chômeur moyen».

2.6.2. En ce qui concerne la «non-production» résultant du chômage, l'IAB (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung) a fait () une estimation pour la République fédérale, en 1987, s'élevant à 190 milliards de DM (92 milliards d'écus) si l'on prend en compte le non-travail de l'ensemble des chômeurs tels que les mesure l'IAB, qu'ils soient officiellement enregistrés comme tels ou non (on fait l'hypothèse d'une productivité fictive de ces chômeurs égale en moyenne à 75 % de celle des actifs ayant un emploi). Mais il s'agit là de l'ensemble des chômeurs, et non pas des seuls chômeurs que l'on peut considérer comme «pauvres». Si l'on se risque à estimer ces derniers au cinquième des chômeurs, enregistrés ou non, la «non-production» résultant de leur chômage serait de l'ordre de 38 milliards de DM (18 milliards d'écus).

2.6.3. Pour l'année 1991, la perte de cotisations pour la Sécurité sociale en France, du fait du chômage, a été estimée à 138 milliards de FF (21 milliards d'écus) (). La «perte» d'impôts a été estimée à 25 milliards de FF (3,8 milliards d'écus) pour l'impôt sur le revenu, 14 milliards de FF pour la TVA (effet de la sous-consommation), soit un total de 39 milliards de francs (6 milliards d'écus). Tous les chômeurs ne pouvant pas être qualifiés «pauvres», on a estimé dans ces calculs le nombre des chômeurs pauvres à 25 % de l'ensemble des chômeurs, ce qui est vraisemblablement un minimum. Leur rémunération se situe en deçà de la moyenne des rémunérations. Compte tenu de ces deux remarques, on pouvait estimer autour de 25 milliards de FF (soit environ 3,9 milliards d'écus) l'effet négatif sur les seules cotisations sociales en 1991.

2.6.4. Ces deux cas - allemand et français - ne sont donnés qu'à titre d'exemples ponctuels sans en tirer de conclusions ni, à plus forte raison, sans en tirer une quelconque généralisation valable pour les autres États.

VI. CONCLUSION: L'EUROPE, UNE UNION POUR BEAUCOUP OU UNE UNION POUR TOUS?

1. Sous une forme lapidaire, Monsieur le Commissaire Padraig Flynn pose la vraie question qui vaut, au-delà de la prévention et du traitement de la pauvreté, pour importants qu'ils soient.

1.1. L'Union européenne veut constituer un ensemble politique, économique, social et culturel fort sans être «dominateur», parce que nourri aux valeurs de l'humanisme et de la démocratie, et en conséquence attaché au respect des personnes dans leurs droits fondamentaux.

Or, dans une société démocratique, quel est le but de toute activité, sinon le bien commun recherché dans l'amélioration équitable des conditions d'une vie libre et responsable, sachant que la justice, la solidarité et le respect de la dignité humaine impliquent d'avoir, en perspective, par priorité, la préoccupation des plus vulnérables?

1.2. Entre les deux branches de l'alternative proposée par Monsieur le Commissaire Flynn, on ne peut que choisir la seconde, sauf renier la foi des initiateurs de l'Europe et tourner le dos aux principes qui fondent la Déclaration des Droits de l'Homme.

2. Devant les situations de pauvreté et d'exclusion, on est face à un constat d'échec: échec de certaines politiques peut-être, mais surtout échec au regard du respect des Droits de l'Homme.

Que les pauvres soient 40 ou 60 millions, ce n'est certes pas arithmétiquement la même chose - et en premier lieu pour ceux que frappent la malheur et la misère - mais les erreurs ou les fautes contre la dignité humaine sont, fondamentalement d'un même poids moral et civique très lourd devant les impératifs éthiques et les références de la morale sociale!

2.1. Selon les modes de calcul au moins un habitant de l'Union européenne sur neuf est statistiquement pauvre.

Le nombre des exclus est estimé autour de 4 millions de personnes.

Un enfant de 0 à 16 ans sur cinq vit dans un ménage pauvre.

Pourtant notre niveau de développement est globalement élevé et notre culture est enracinée aux valeurs pérennes de l'humanisme.

Tant qu'il y aura un seul être humain privé de sa dignité pourrait-on avoir l'esprit en paix?

2.2. D'un État de l'Union européenne à l'autre existent des différences sensibles au regard de la pauvreté. Elles appellent le renforcement d'actions communautaires adéquates, en vue d'une plus grande solidarité entre nos peuples.

2.3. L'atteinte de cet objectif implique de renforcer, chez les citoyens de chaque État, la volonté politique de dépasser le champ étroit et protégé des intérêts personnels et catégoriels immédiats pour substituer la solidarité au «chacun pour soi».

2.4. Il faudrait partout agir tôt et fort contre les manifestations de la pauvreté et de l'exclusion et contre leurs causes. Tout atermoiement serait préjudiciable aux pauvres, mais aussi à l'image et à la cohésion de l'Union européenne. Qui prendrait ces risques?

2.5. Le CES fait sienne la volonté exprimée par le Conseil européen dans l'annexe au Traité de Maastricht et d'Amsterdam faisant de la lutte contre l'exclusion l'un des objectifs de la politique sociale de l'Union.

3. Le CES se félicite que soient mises en oeuvre des procédures pour accéder à une connaissance fiable de la pauvreté et de l'exclusion. Chaque situation nationale devra faire l'objet d'une monographie mise à jour à partir d'études nationales selon des règles fixées en concertation par les autorités communautaires, afin d'assurer l'harmonie statistique. La sûreté et l'objectivité d'un diagnostic conditionnent le bien-fondé de toute thérapeutique.

4. Cette amélioration nécessaire de la connaissance des réalités devra être complétée par un effort pédagogique auprès de l'ensemble du corps social et avec sa participation et par le renforcement d'actions dans les domaines suivants:

4.1. intégration systématique de la «dimension pauvreté et exclusion», à tous les débats et prises de position nationaux et communautaires: politique, éducation, formation, information, emploi, protection sanitaire et sociale, logement, accès aux soins de santé, développement des technologies nouvelles;

4.2. développement de l'instruction civique et de la compréhension des valeurs éthiques, en vue d'accroître le «respect-citoyen» de tous les hommes et groupes sociaux, notamment à l'égard des plus vulnérables et de tous ceux que la malchance, le sort ou les circonstances rendent différents de soi;

4.3. formation des travailleurs sociaux, des éducateurs, du personnel de santé, des juges, des personnels de police à l'approche, l'accueil et l'accompagnement des personnes et des groupes sociaux pauvres et vulnérables;

4.4. échanges d'expériences entre États et organismes attachés à la lutte contre la pauvreté;

4.5. confirmation du rôle du «dialogue social» comme instrument très actif de respect et de promotion de la dignité humaine;

4.6. reconnaissance et aide effectives des institutions sociales et des associations de bienfaisance et de toutes les organisations qui luttent contre la pauvreté, ce qui induit un appui concret au bénévolat, notamment pour la formation des «volontaires», en complément indispensable de l'intervention des professionnels de l'action sociale et éducative dont le savoir-faire doit être mieux apprécié et reconnu qu'il ne l'est parfois;

4.7. accession des exclus à l'expression collective, avec l'aide, des organisations dans lesquelles, librement, ils se «reconnaissent». Ainsi pourront-ils retrouver ou découvrir la liberté, par l'apprentissage de l'autonomie, premier élément de la citoyenneté.

5. Au-delà des interventions visant à améliorer les conditions de vie des pauvres et des exclus, il faut parallèlement intensifier la prévention de la pauvreté.

5.1. La lutte contre le chômage est au premier rang des mesures de prévention et de traitement de la pauvreté. Le CES l'affirme en permanence. Certes, tous les chômeurs ne sont pas financièrement pauvres mais beaucoup, sinon tous, sont blessés psychologiquement, socialement et affectivement. Le chômage - à plus forte raison de longue durée - entraîne toujours une dégradation des conditions de vie et donc de sa qualité, chez un grand nombre de ménages. Aucun citoyen ne peut refuser son soutien actif à la lutte contre le chômage en raison des risques humains qu'il induit. Le droit à un vrai emploi est un droit essentiel.

5.2. La prévention de la pauvreté doit être engagée, par l'ensemble de la société, en amont, au stade de l'éducation et de la formation. Une formation générale ouvrant sur la maîtrise des langages (savoir lire, écrire, parler, calculer, «penser avec ses mains») et une formation professionnelle initiale et permanente, sont indispensables. Le CES y a toujours attaché un intérêt majeur.

5.3. Les appuis aux fonctions parentales d'éducation et d'entretien des enfants et des jeunes (par exemple des systèmes de gardes d'enfants de haute qualité) sont des facteurs forts d'insertion et de responsabilisation, et en conséquence, de prévention contre les risques de marginalité. C'est l'un des rôles des politiques familiales et de l'éducation que de permettre aux familles et aux enseignants, de pleinement exercer leurs fonctions et responsabilités.

5.4. Le renforcement des politiques de logement, notamment social, et de suivi de l'état de santé des plus vulnérables sont des facteurs très importants de prévention de la pauvreté et de l'exclusion.

6. Qu'il s'agisse de lutte spécifique contre la pauvreté et l'exclusion, ou d'actions y participant à travers des dispositions concernant l'emploi, le logement, l'éducation, la santé, la vie familiale, les jeunes, le rôle des Institutions communautaires est plus grand qu'il ne paraît spontanément. Aussi conviendrait-il d'en mieux informer les citoyens, d'autant qu'il peut s'agir d'actions immédiatement moins perceptibles que ne le sont d'autres, tout à fait utiles, conduisant par exemple, à des constructions d'autoroutes ou au soutien d'activités économiques.

7. La solidarité est, à juste titre, le maître mot de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Or, l'évolution des sociétés développées - et en conséquence celle de la société européenne - au cours des quinze dernières années n'a-t-elle pas été, ici et là, peu ou prou, caractérisée par la promotion des plus forts au prix, parfois, de la régression de ceux qui l'étaient moins et par le rejet des plus faibles? Des riches plus riches et des pauvres plus pauvres, et plus nombreux.

Certains choix politiques ou autres n'ont-ils pas eu, par exemple, tendance à se porter de plus en plus sur l'allégement progressif des dépenses sociales, en confiant à la solidarité privée ce qui naguère relevait de la solidarité collective? Le prétexte a été, ici et là, de favoriser le jeu maximal des lois du marché en croyant, sans doute de bonne foi, mieux sauvegarder ainsi la compétitivité des entreprises, nécessaire à la lutte contre le chômage et donc, déterminante pour la prévention de la pauvreté. Peut-on néanmoins développer une société de vraie liberté, pour tous, dans un «univers» d'insécurité et d'injustice pour un grand nombre? La réponse est sans ambiguïté: non.

8. La réponse aux défis que la montée de la pauvreté et de l'exclusion lance à tous les décideurs et à tous les citoyens ne saurait cependant se réduire à des mesures d'assistance. Celle-ci n'est qu'une composante, qui devrait n'être que provisoire, d'une politique globale de progrès économique et social. Malheureusement, de plus en plus nombreuses sont des personnes de tous âges et des familles, dont les prestations sociales constituent les seules ressources régulières.

8.1. Il faut certes tenir, hors de l'eau, la tête de celui qui se noie, mais la politique sociale ne peut pas être seulement une sorte d'infirmerie chargée de compenser et de réparer les erreurs stratégiques, politiques, économiques, sociales ou éducatives. Elle doit être, certes, une politique de protection et de réparation, mais aussi viser à la promotion individuelle et collective des devoirs et des droits de tous.

9. On n'aidera pas les pauvres en prenant aux «moins pauvres»: ce serait injuste et peu efficace.

9.1. S'il est vrai, que la lutte contre la pauvreté au moyen d'aides sociales est d'un coût élevé, il faut admettre que, dans une large mesure, ce coût est imputable à l'insuffisance des taux de croissance, qui résulte elle-même de l'insuffisance de la demande interne, émanant notamment des catégories sociales qui ont le plus de besoins insatisfaits et qui sont aussi les moins solvables, tandis que leur nombre tend à croître. C'est un cercle vicieux qu'il faudrait pouvoir rompre. Le dialogue social aide à tracer des pistes à la fois équitables et réalistes. Il doit être renforcé.

9.2. L'aide aux pauvres et aux exclus actuels, et la prévention contre les risques de pauvreté et d'exclusion à venir, supposent que puisse être menée résolument une politique économique de croissance interne, prenant en compte la solvabilisation meilleure des besoins des ménages dont la demande est la moins bien satisfaite: les catégories modestes et moyennes. À terme, c'est l'intérêt de tous, y compris des catégories privilégiées, qu'il puisse en être ainsi.

10. Insister sur l'importance capitale de la croissance n'est certes pas négliger la place de l'accompagnement social sous toutes ses formes. Les deux actions sont complémentaires. Monsieur le Commissaire Padraig Flynn fait la même analyse: «La croissance économique et les progrès dans les États membres de l'Union sont une condition nécessaire, mais sans doute insuffisante, de la cohésion sociale». Et, tout à fait opportunément, Monsieur le Commissaire Flynn plaide «pour une nécessaire politique d'accompagnementé» «sinon le processus de création d'une Union toujours plus étroite entre les peuples d'Europe restera un rêve lointain». Le CES souscrit pleinement à cette vision des choses.

11. Sans la conjugaison des efforts - publics et privés - de tous, le risque serait grand de voir s'élargir le fossé entre les riches et les pauvres, ce qui accentuerait la marche de la société européenne vers un dualisme accélérateur de tensions à l'intérieur des États au sein de l'Union européenne, et dans le monde. Chaque citoyen doit être formé à prendre conscience qu'il a une responsabilité permanente dans la construction d'une société juste et harmonieuse.

Aussi le CES refuse-t-il que la pauvreté soit considérée comme une inéluctable fatalité; conséquence, voire condition, d'une «société à venir» qui serait incapable de mettre en accord ses énormes capacités de progrès scientifique et technologique avec les valeurs éthiques dont pourtant, à cor et à cri, elle se recommande. Les pauvres ne peuvent pas être les scories inéluctables d'un progrès économique seulement ouvert à une fraction de la société.

12. La pauvreté et l'exclusion coûtent cher, et d'abord à leurs victimes, très souvent irresponsables.

Elles coûtent cher aux États et à l'Union européenne et en conséquence aux citoyens en tant que contribuables.

Elles pénalisent l'économie.

13. Aussi la connaissance de tous ces coûts est-elle nécessaire. La «politique de l'autruche» qui ne veut pas regarder autour d'elle, a démontré son inefficacité en bien des domaines.

Chacun ne peut que gagner à connaître la vérité des faits. Aucun pauvre ne demande que se prolonge sa situation.

La solution est aussi dans le partage équitable et réaliste des conditions et des fruits du développement.

14. Le CES souhaite aussi que la présente ébauche puisse être menée à bonne fin rapidement. Les premiers constats, certes très partiels, montrent, s'il en était besoin, qu'il s'agit - au-delà des aspects éthiques, moraux et civiques - d'un lourd problème social et économique. Tous les citoyens sont concernés. Nul ne peut rester indifférent, pour aujourd'hui et, qui sait pour demain, pour lui-même, pour ses enfants et pour l'avenir de nos sociétés et pour la protection et la promotion des valeurs dont elles se recommandent.

15. En 1989, dans son rapport d'information, le CES tenait le même langage. Les observations qui précèdent ne signifient pas que rien n'a été fait, tant s'en faut, mais qu'à des situations aggravées doivent être opposées des attitudes politiques consensuelles fermes et réalistes.

Il n'est pas un seul citoyen européen qui ne soit pleinement concerné.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 263 du 17.11.1975.

() JO C 180 du 28.7.1977.

() JO C 113 du 7.5.1980.

() JO C 25 du 28.1.1985.

() JO C 263 du 20.10.1986.

() JO C 159 du 26.6.1989.

() JO C 221 du 28.8.1989.

() JO C 14 du 20.1.1992.

() JO C 352 du 30.12.1993.

() JO C 52 du 19.2.1994.

() Selon la définition statistique internationale du «ménage», celui-ci est constitué par une personne seule ou un groupe de personnes vivant habituellement dans un même logement.

() Évaluation des unités de consommation - Échelle d'Oxford - 1re personne généralement un adulte: 1 Unité - Personnes suivantes de 14 ans et plus: 0,7 Unité - Personnes de moins de 14 ans: 0,5 Unité. Échelle utilisée par Eurostat et par certains instituts nationaux: 1re personne: pas de changement - Personnes de 14 ans et plus: 0,5 Unité - Personne de moins de 14 ans: 0,3 Unité - Exemple: ménage composé de deux parents, d'un enfant de 15 ans et de deux enfants de 10 ans et 7 ans: - Oxford: 3,4 Unités; - autre méthode: 2,6 Unités.

() JO C 353 du 30.12.1993.

() Voir point 3.1.1.

() PE 219.267 fin, Part. A - rapporteur: M. le Député Brian Crowley.

() Ces familles sont souvent aidées par des associations qui mettent l'accent sur l'apprentissage ou la reconquête de la dignité sous tous ses aspects: dignité parentale, dignité sociale, dignité du citoyen.

() Elles laissent, par exemple, de côté les pauvres vivant à l'hôpital et plus généralement en «institution» publique ou privée.

() Selon un document fourni par le Dr Martens.

() Premières synthèses - Ministère de l'Emploi - 16 novembre 1994.