RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Rapport sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002 (1998-2002)

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Rapport sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002 (1998-2002)

Synthèse

Partie 1 : Rapport sur la mise en oeuvre des actions conjointes du programme Douane 2002

1. Introduction

1.1. Le programme

1.1.1. Historique du programme

1.1.2. Objectifs du programme

1.1.3. Structures d'organisation du programme.

2. Budget

3. Actions conjointes

3.1. Types d'actions conjointes

3.1.1. Séminaires

3.1.2. Echanges

3.1.3. Groupes de projet

3.1.4. Formation

3.1.5. Benchmarking

3.1.6. Monitoring

3.2. Gestion du programme et efficience

3.3. Conclusions et recommandations concernant l'organisation des actions conjointes

3.3.1. Conclusions

3.3.2. Recommandations

3.4. Résultats détaillés des actions conjointes

3.4.1. Amélioration de la compréhension et de l'application de la législation européenne

3.4.2. Gestion du risque : un ensemble cohérent de résultats

3.4.3. Techniques opérationnelles de lutte contre la fraude : des amélioration significatives

3.4.4. Relations avec les opérateurs économiques : une volonté forte et des expériences concrètes

3.4.5. Formation: élaboration et mise en commun de matériel

3.4.6. Réseaux, structures, contacts personnels : un résultat important

3.5. Impacts des actions conjointes

3.5.1. Utilisation des résultats de la formation au niveau national

3.5.2. Coopération avec les opérateurs économiques: meilleure communication et changement de perspective.

3.5.3. Amélioration de la coopération administrative

3.5.4. Amélioration des méthodes de travail

3.5.4.1. Maîtrise de la législation

3.5.4.2. Amélioration des méthodes de travail et en particulier de contrôle.

4. Actions financéés sous le volet externe du programme douane 2002.

4.1. Baltic Sea Customs Conference.

4.2. Support à l'Organisation Mondiale des Douanes (OMD/WCO)

4.3. Assistance informatique financée par la ligne budgétaire « Douane 2002 Externe »

4.4. Initiatives financées par d'autres programmes communautaires dans le domaine informatique

5. Ouverture du programme aux pays candidats

6. Conclusions

6.1. Conclusions générales

6.2. Recommandations générales

Partie 2 : Rapport sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002 dans le domaine informatique (1998-2002)

1. Introduction

1.1. Contexte

1.2. Sources des données

1.3. Le rapport intermédiaire d'évaluation

1.4. Structure de l'Analyse

2. Budget

3. Partie Commune aux programmes Douane 2002 et Fiscalis

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1. Description

3.1.2. Evaluation du déploiement et du développement de CCN/CSI

3.1.3. Résultats

3.1.3.1. Appréciation qualitative des utilisateurs

3.1.3.2. Données quantitatives.

3.1.3.3. L'étude du Gartner Group (2002).

3.1.4. Impacts

3.2. Outils de gestion du programme

3.2.1. Project Support Office (PSO)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Description

3.2.2.2. Apport de Tempo

4. Les applications douanières

4.1. Introduction

4.2. Evaluation du développement, du déploiement et du fonctionnement des applications douanières dans leur ensemble.

4.2.1. Développement et déploiement.

4.2.2. Fonctionnement.

4.2.3. Utilité/ Durabilité

4.3. NSTI (Nouveau Système de Transit Informatisé)

4.3.1. Description

4.3.2. Résultats

4.3.2.1. Appréciation qualitative des utilisateurs.

4.3.2.2. Données quantitatives

4.3.3. Impacts

4.4. La base de données TARIC (TARif Intégré Communautaire)

4.4.1. Description

4.4.2. Résultats

4.4.2.1. Appréciation qualitative des Etats membres

4.4.2.2. Données quantitatives.

4.4.3. Impacts

4.5. L'application TQS (Tariff Quota and Surveillance)

4.5.1. Description

4.5.2. Résultats

4.5.2.1. Appréciation qualitative des Etats membres.

4.5.2.2. Données quantitatives

4.5.3. Impacts

4.6. La base de données RTCE (Renseignements Tarifaires Contraignants Européens)

4.6.1. Description

4.6.2. Résultats

4.6.3. Impacts

4.7. DDS (Data Dissemination System)

4.7.1. Description

4.7.2. Résultats et impacts

4.8. L'application SIGL (Système d'Information de Gestion des Licences)

4.8.1. Description

4.8.2. Résultats

4.8.3. Impacts

4.9. Les applications AFIS (Anti Fraud Information System) / SID (Système d'information Douanier)

4.9.1. Description

4.9.1.1. AFIS

4.9.1.2. SID

4.9.2. Résultats

4.9.2.1. AFIS

4.9.2.2. SID

4.9.3. Impacts

5. Conclusions

5.1. Partie commune aux programmes Douane 2002 et Fiscalis

5.2. Les applications douanières

ACRONYMES - GLOSSAIRE

ANNEXES

Annexe 1: La méthode : application du modèle MEANS de structuration de l'évaluation

1. Délimitation du champ de l'évaluation

2. Structuration de l'évaluation

2.1. Critères et questions évaluatives

2.2. L'évolution des objectifs du programme

3. L'arbre des objectifs, et la liaison des effets aux objectifs

Annexe 2 Schéma des objectifs du programme Douane 2002 et des effets escomptés des actions conjointes

Annexe 3 Evaluations, par les Etats Membres, des effets des actions conjointes

Annexe 3.1 Séminaires

Annexe 3.2 Echanges

Annexe 3.3 Groupes de projets

Annexe 3.4 Formation

Annexe 3.5 Evaluation Générale

Annexe 4 Synthèse des évaluations individuelles des participants aux séminaires 2000, 2001 et 2002 (résultats de 18 séminaires sur 29)

Annexe 5 Evolution du nombre des échanges

Annexe 6 Budget informatique Douane 2002

Annexe 7 Evalution, par les Etats membres, du développement, du déploiement et du fonctionnement du système CCN/CSI

Annexe 8 Evaluation, par les Etats membres, du caractere complet des informations fournies par les systèmes Douane 2002

Annexe 9 Evaluation, par les Etats membres, de la qualité des informations fournies par les systèmes Douane 2002

Annexe 10 Evalution, par les Etats membres, du déploiement et du fonctionnement des composantes nationales des systèmes développés dans le cadre du programme Douane 2002

Annexe 11 Evalution, par les Etats membres, de la contribution aux objectifs du programme des systèmes développés dans le cadre du programme Douane 2002

Annexe 12 Evalution, par les Etats membres, de l'utilisation des systèmes développés dans le cadre du programme Douane 2002

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL

Rapport sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002 (1998-2002)

Synthèse

Le programme Douane 2002 comporte deux types de réalisations : les actions « conjointes » et les applications informatiques.

I) La première partie du rapport concerne les actions conjointes, c'est-à-dire les volets de coopération qui ne sont pas directement liés à l'informatique : échanges de fonctionnaires, groupes de projet, séminaires, benchmarking et formation. Les actions conjointes examinées sont celles, réalisées pour un coût total de 6,75 Mio. EUR, lors des 3 dernières années (2000, 2001, 2002) de la mise en oeuvre du programme Douane 2002, les années précédentes ayant été examinées dans le rapport intermédiaire de 2001.

Les échanges de fonctionnaires (2,55 Mio. EUR, soit 38 % du total) permettent de nouer des contacts entre les administrations nationales et communautaire. Pendant la période 2000 à 2002, ont été organisés près de 1400 échanges, dont des événements particulièrement marquants comme les bourses d'échange qui ont eu lieu à Bruxelles, Vienne et Larnaca. Ils sont généralement jugés assez utiles et pourraient être améliorés en termes de suivi, de ciblage des sujets et de sélection des participants. Récemment, les pays candidats ont été intégrés dans cet instrument.

Les 38 groupes de projet, (2,02 Mio. EUR soit 30 % du total) ont conduit à un large degré de satisfaction des participants. Les améliorations proposées concernent la préparation des rencontres, le choix des sujets et le renforcement du partage des informations.

Les 29 séminaires (1,52 Mio. EUR soit 23 % du total) organisés pendant la période sous examen sont en général bien appréciés. Les améliorations possibles portent, là aussi, sur la sélection des participants, la préparation et le suivi des séminaires.

Les 18 actions de benchmarking, instrument relativement récent, ont été organisées par les Etats Membres pour un coût de 0,375 Mio. EUR, soit 5,4 % du total. Les participants sont en général assez satisfaits des résultats, tout en proposant des améliorations notamment en termes de préparation.

Les actions de formation (0,251 Mio. EUR, soit 3.7 % du total) ont été considérées comme utiles par la majorité des participants. Pour l'avenir, certains participants estiment qu'un encadrement institutionnel spécifique permettrait d'accroître les résultats de ces actions.

Les différents volets du programme ont suscité l'intérêt des administrations nationales, qui ont, dans une large mesure, exprimé leur satisfaction à l'égard du déroulement et des résultats des actions.

Les améliorations à apporter, selon l'opinion des participants, concernent avant tout une sélection encore plus précise des sujets et des participants.

La dissémination des résultats pourrait être renforcée.

II) La seconde partie présente les résultats et impacts des différentes applications informatiques et les outils d'organisation et de gestion des projets informatiques.

Le montant total des sommes engagées pour l'informatique de Douane 2002 s'élève à 84 millions d'euros. Les systèmes informatiques ayant des composantes communautaire et nationales, et les Etats membres finançant les composantes nationales, le programme Douane 2002 ne finance que la composante communautaire.

Le développement et le déploiement du réseau de communication CCN/CSI [1] a nécessité un investissement de 23 millions d'euros, dont la moitié a été financée par le programme Douane 2002 et l'autre par le programme Fiscalis.

[1] Common Communication Network / Common System Interface

L'application NSTI [2] représente 51 % du budget informatique Douane 2002 (y compris la moitié de CCN/CSI et les outils de gestion). Le NSTI a engendré des coûts importants étant donné qu'il s'agit de coût de développement et de déploiement. Les autres applications douanières étaient déjà, pour la plupart, en fonctionnement avant le début du programme. Les applications dites « Tarifaires » représentent 15 % du budget total (celles qui ont nécessité le plus d'activités sont TARIC [3], TQS [4], RTCE [5], ISPP [6] et SMS [7]).

[2] Nouveau Système de Transit Informatisé

[3] TARif Intégré Communautaire

[4] Tarif Quota and Surveillance

[5] Renseignements Tarifaires Contraignants Européens

[6] Information System for Processing Procedures

[7] Specimen Management System

Les applications AFIS/ SID [8] et SIGL [9] représentent respectivement 13 et 5 % du budget total.

[8] Anti Fraud Information System/ Système d'information douanier

[9] Système d'Information de Gestion des Licences

- Partie commune aux programmes Douane 2002 et Fiscalis.

Le réseau et l'interface de communication CCN/CSI offre des services complets. Le réseau fonctionne bien et est fortement utilisé. Les coûts de déploiement, de développement et de fonctionnement ont été déterminés par l'obligation de rendre CCN/CSI compatible avec les différents systèmes nationaux existants. L'architecture technique décentralisée de CCN/CSI implique que chaque nouvelle connexion nécessite la mise en place d'une infrastructure spécifique, et éventuellement d'un développement pour s'adapter à une technologie locale supplémentaire.

La fixation de calendriers réalistes d'avancement des projets est rendue difficile par le fait que les délégués des Etats Membres au sein des comités chargés de l'exécution des projets ne disposent pas de toutes les informations sur les ressources disponibles (budgétaires et humaines) pour la réalisation des parties « nationales » des projets.

- Les applications douanières.

- Il n'est pas encore possible de mesurer tous les résultats et impacts générés par le système NSTI qui est encore dans une phase de déploiement. Il n'est pas encore utilisé à plein rendement, notamment parce que peu d'opérateurs économiques utilisant la procédure simplifiée (80 % des mouvements de transit) sont connectés au système. Etant donné que tous les bureaux de transit des Etats Membres et que tous les opérateurs économiques utilisant la procédure simplifiée doivent être connectés respectivement avant le 1er juillet 2003 et le 1er mars 2004, le nombre de mouvements traités par NSTI devrait croître rapidement.

Les opérateurs économiques et les Etats Membres estiment que NSTI contribuera à l'amélioration de la coopération entre administrations, à la prévention dans la lutte contre la fraude et à la facilitation des contrôles douaniers. Du point de vue de l'efficience, le coût de l'informatisation du système de transit (43 millions d'euros) est à mettre en regard du montant (estimé à 1 milliard d'euros sur la période de 1990 à 1996) de la fraude dans le transit douanier.

- Les systèmes TARIC et DDS [10]ont pour objectif de disséminer de l'information centralisée aux administrations nationales et au public. L'utilisation de l'informatique permet de remplir cette fonction de manière rapide et de toucher les destinataires en même temps, ce qui permet de réduire les risques de divergence dans l'application de la législation communautaire. De plus, les Etats Membres estiment que TARIC contribue à l'amélioration de l'efficacité dans les procédures administratives.

[10] Data Dissemination System

- La gestion centralisée et informatisée des quotas (TQS) contribue également à une application uniforme de la législation dans la mesure où l'information est traitée rapidement et uniformément. Les Etats Membres doivent cependant veiller à ne pas commettre d'erreur dans leurs demandes de tirages de quotas.

Pour améliorer l'efficacité des applications tarifaires, les Etats Membres ont exprimé leur souhait d'harmoniser et d'intégrer toutes les applications tarifaires pour éviter des discordances entre celles-ci et faciliter les connexions et la compatibilité des systèmes : c'est l'objectif du projet ITE (Integrated Tariff Environment) dont le lancement est envisagé.

- L'application RTCE a été déployée grâce au financement du programme (fourniture de scanners et caméras aux administrations nationales). La gestion centrale et informatisée des RTC (Renseignements Tarifaires Contraignants) contribue essentiellement à améliorer l'efficacité des procédures administratives et la coopération administrative. Une attention particulière doit cependant être accordée aux quelques cas de divergence existants dans l'application de la législation tarifaire et à l'amélioration du dictionnaire central de la base de données.

- L'enquête auprès des Etats Membres pour l'application SIGL a donné un taux de réponse très peu élevé. SIGL a néanmoins permis de limiter la fraude aux quotas d'importation sur les textiles et les aciers.

- L'application AFIS est un outil efficace dans la lutte contre la fraude en matière douanière. Les Etats Membres considèrent qu'elle constitue également un bon outil de coopération permettant l'échange d'informations entre les administrations douanières. Puisque l'application SID n'a pas été en phase opérationnelle durant la période du programme, il n'est pas possible d'en évaluer les résultats et impacts.

III) Conclusion générale

Au total, le programme Douane 2002 a contribué à un renforcement de la coopération, aussi bien entre les Etats Membres qu'entre ceux-ci et la Commission européenne. De surcroît, il a préparé l'intégration des administrations des futurs Etats Membres dans la gestion de la douane communautaire.

Du fait de l'implication directe des administrations nationales et européenne dans ce type de programme, la crédibilité des évaluations serait renforcée si elles pouvaient s'appuyer sur les travaux de consultants indépendants.

Les effets positifs du programme ne peuvent faire perdre de vue l'ampleur des objectifs et la variété des cultures et des situations nationales en matière douanière. L'objectif de faire en sorte que « les douanes des Etats Membres travaillent comme si elles n'en formaient qu'une seule » justifie d'accentuer les efforts engagés. C'est encore plus nécessaire avec l'adhésion de nouveaux Etats Membres et les modifications qui en découlent pour la frontière extérieure de l'Union.

Un bon fonctionnement de la frontière extérieure commune, facilitant les flux transfrontaliers tout en en contrôlant les risques, pourrait requérir une coordination accrue des différents services concernés et une coopération renouvelée avec les pays voisins de l'Union Européenne. Les successeurs du programme Douane 2002 devraient pouvoir tenir compte de telles évolutions.

PARTIE 1 : RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DES ACTIONS CONJOINTES DU PROGRAMME DOUANE 2002

1. INTRODUCTION

1.1. Le programme

1.1.1. Historique du programme

Ayant pris le relais du programme Matthaeus [11], existant depuis 1991 en matière de formation des fonctionnaires des douanes et de coopération administrative, ainsi qu'à partir du 1er janvier 1998, du programme IDA [12]; le programme Douane 2002, adopté le 17 décembre 1999 [13], couvre la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2002.

[11] Décision N° 1991/341/CEE

[12] Décision N° 95/468/CE du Conseil. Ce dernier programme a soutenu, pour les années 1995 à 1997, différents projets contribuant à l'échange télématique de données entre administrations dans la communauté et notamment des applications douanières.

[13] Décision N°105/2000/CE du Parlement européen et du Conseil

Il englobe le programme Douane 2000 [14], décidé en 1996 pour les années 1996 à 2000 et porte son budget global de 50 à 135 millions d'euros. Il rassemble l'ensemble des activités de formation, d'informatisation et de préparation des pays candidats dans le domaine douanier. Il sera suivi de 2003 à 2007 du programme Douane 2007 [15] (133 millions d'Euros).

[14] Décision 210/97/CE du Parlement et du Conseil

[15] Décision n° 253/2003/CE du Parlement et du Conseil

1.1.2. Objectifs du programme

La décision N°210/97/CEE instaurant le programme Douane 2002 fait référence à de nombreux objectifs à poursuivre par le programme : L'article 4, qui précise le "cadre commun d'objectifs", en détaille sept groupes. D'autres objectifs sont cités dans les considérants ou dans le corps du texte.

Si l'objectif global à long terme du programme est la facilitation du fonctionnement du marché intérieur, trois objectifs intermédiaires principaux ont été mis en évidence par l'évaluation intermédiaire réalisée au cours du premier semestre 2001 [16] :

[16] Rapport intermédiaire sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002, Document de travail des services de la Commission, SEC(2001) 1329 le 31.07.2001

- Contribuer à la facilitation du commerce;

- Améliorer la lutte contre la fraude pour assurer la sauvegarde des intérêts financiers de la Communauté;

- Améliorer l'application uniforme du droit et des politiques communautaires en tout point du territoire douanier.

Ces trois objectifs devraient assurer que les différentes administrations douanières travaillent ensemble comme si elles n'en constituaient qu'une seule.

Comme l'environnement dans lequel les douanes opèrent change, celles-ci doivent s'adapter à de nouvelles fonctions. Leur rôle évolue d'une administration de collecte de taxes à une entité responsable de la mise en oeuvre d'autres mesures liées à la politique agricole, la protection de la santé publique, la protection de l'environnement et la lutte contre la fraude au sens large.

1.1.3. Structures d'organisation du programme.

Les structures d'organisation et de gestion du programme, exposées dans le rapport intermédiaire, n'ont pas subi de modification.

Le groupe de politique douanière définit des orientations politiques et stratégiques, les Etats Membres y sont représentés par les Directeurs généraux des Douanes.

Le comité de gestion Douane 2002 prend les décisions concernant la mise en oeuvre du programme. Il se réunit deux fois par an. Il a créé 5 groupes de gestion, chacun responsable d'un domaine prioritaire identifié dans le plan d'action annuel, lequel, régulièrement mis à jour, détaille l'ensemble des actions menées.

2. BUDGET

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des dépenses pour les actions conjointes sur les dernières années du programme; ces dépenses furent financées par la ligne budgétaire B5 -303 .

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La ligne budgétaire « Douane 2002 Externe » (B7-860) a engagé un montant total de 2.596.089 euros pour assister les Etats candidats dans le domaine de l'informatique.

3. ACTIONS CONJOINTES

3.1. Types d'actions conjointes

L'évaluation intermédiaire avait montré la complémentarité des instruments du programme, utilisés de manière combinée. Les commentaires des Etats Membres confirment l'utilité de cette utilisation des actions.

3.1.1. Séminaires

Les séminaires sont des rencontres d'experts émanant des administrations et occasionnellement des cercles économiques, organisées par les Etats Membres. Leur but est d'approfondir des sujets spécifiques. A l'issue de chaque séminaire, un rapport final est préparé par l'Etat Membre organisateur qui mentionne les principales conclusions et recommandations.

Pendant les années 2000 à 2002, 29 séminaires ont été organisés. Les tableaux figurant en annexe [17] synthétisent les évaluations individuelles réalisées par les participants.

[17] voir Annexe 3.1 et Annexe 4

Six Etats Membres estiment les séminaires "très utiles" et 6 les estiment "utiles". En moyenne, les séminaires sont crédités, pour ce qui est de leur utilité, de 3,50 points sur une échelle de notation de 1 à 4 (1 pour inutile, 2 pour peu utile, 3 utile, 4 pour très utile).

Parallèlement, interrogés sur les suggestions pour les séminaires futurs, les Etats Membres demandent une organisation plus opérationnelle : pour cela il est proposé de mieux cibler les objectifs (élément cité par 9 pays) et les participants (5 citations), d'en réduire le nombre (3), de donner plus de temps aux participants (4) à la fois pour préparer la rencontre, et sur place dans le cadre d'ateliers, pour finaliser des propositions. Enfin 6 pays préconisent le renforcement du suivi.

3.1.2. Echanges

Les échanges consistent en séjours de courte durée ou des stages plus longs (jusqu'à une durée de 6 mois) de fonctionnaires douaniers dans un autre Etat Membre.

La gestion et la coordination de cet instrument ont été renforcées au cours du programme pour développer les échanges et assurer un meilleur suivi. Des lignes directrices pour la mise en oeuvre des échanges ont été définies; des points de contact nationaux ont été instaurés, ayant permis de mieux organiser des échanges en fonction des objectifs du programme. La Bourse européenne des échanges organisée à Bruxelles en 2000 a été rééditée à Vienne (Autriche) en avril 2001 puis à Larnaca (Chypre) en mars 2002.

De 2000 à 2001, on note une forte augmentation du nombre des échanges réalisés entre Etats Membres, qui passent de 258 à 579, puis le nombre a diminué à 470 en 2002 [18]. Les sujets qui ont attiré le plus grand nombre de participants étaient l'échange de formateurs et le transit. (Voir tableau Annexe 5).

[18] voir Annexe 5

Depuis 2001, les pays candidats participent de manière significative au programme d'échanges, puisqu'ils ont réalisé 78 échanges en 2001 et 80 en 2002. La lutte contre la contrefaçon était pour eux le sujet le plus demandé. En outre, plusieurs échanges spécifiques ont été organisés (dans les domaines du transit et de l'audit informatique en 2001 et 2002) à leur intention.

Les pays membres considèrent les échanges comme utiles ou très utiles. En effet la moyenne des réponses, sur l'échelle de 1 à 4, est de 3,54. Au rang des suggestions pour améliorer l'utilité, les Etats Membres citent le plus fréquemment le renforcement de l'encadrement des échanges, en amont (fixation d'objectifs précis, ciblage des participants) et en aval (suivi, partage des résultats, évaluation) [19].

[19] voir Annexe 3.2

Concernant le contenu des échanges, trois Etats Membres estiment qu'il faudrait renforcer leur caractère opérationnel. En effet les fonctionnaires accueillis n'ont pas toujours été autorisés à participer aux opérations de contrôle, ce qui a réduit l'intérêt de l'échange. Deux pays soulignent l'intérêt de faire participer à des échanges des agents de haut niveau. Diverses propositions sont faites pour diversifier les formes d'échanges (par exemple, échanges à long terme sur des projets communs).

3.1.3. Groupes de projet

Les groupes de projet rassemblent un nombre restreint d'experts nationaux intéressés par un sujet précis, dans le but de combiner leurs expériences individuelles et d'aboutir à un « outil » ou des orientations communes pendant un temps limite. Ils sont créés par le Comité Douane 2002 ou par un groupe de gestion auquel ils soumettent leurs propositions.

38 groupes de projet ont été crées sous Douane 2002, pendant les années 2001 ou 2002, dont la plupart ont abouti en 2002. Au cours du deuxième semestre 2002, les pays candidats ont été associés aux travaux en cours.

A la fin de chaque groupe de projet, les responsables étaient obligés de soumettre un rapport détaillé, présentant des conclusions et des recommandations soit-il au comité de gestion Douane 2002, soit-il au groupe de gestion (v. ci-haut, pt. 1 .1.3).

L'utilité de cet instrument est évaluée positivement par les Etats Membres, puisque la note moyenne, et sur base des douze réponses reçues, s'élève en moyenne à 3,54 [20]. Son efficacité est soulignée par 8 pays: souplesse d'utilisation, spécificité du sujet abordé, partage de la langue de travail

[20] cf. Annexe 3.3

Parmi les éléments d'organisation susceptibles d'améliorer encore l'efficacité de cet instrument, sont cités la précision préalable des objectifs, l'envoi de la documentation suffisamment en avance, la sélection et la stabilité des participants (et l'ouverture plus large des groupes à des experts ou opérateurs), la limitation de leur nombre, le partage de l'information pendant et après les travaux avec les pays qui n'y participent pas (il est même proposé de les consulter par voie électronique), le suivi et l'évaluation ultérieurs.

3.1.4. Formation

La formation a pour but d'approfondir les connaissances des administrateurs, notamment les hauts fonctionnaires douaniers.

Le groupe de gestion chargé de la formation, qui se réunit deux à trois fois par an, fixe des objectifs et coordonne leur réalisation par des séminaires, des programmes d'échanges, des groupes de projets, des publications.

L'utilité de la formation est évaluée positivement par les Etats Membres, avec une moyenne de 3,09 sur l'échelle [21]. Les appréciations sont cependant contrastées avec, de la part de certains pays, des notes 1 ou 2 à certaines questions concernant les impacts de la formation. Les commentaires transmis concernant l'utilité montrent des visions différentes: si un Etat Membre estime les réalisations insuffisantes, un autre a tiré bénéfice du travail en améliorant son propre système de formation.

[21] voir Annexe 3.4

4 Etats Membres soulignent, en matière d'organisation, la nécessité de « mieux cibler les objectifs » ou de mieux « structurer la coopération » pour assurer sa pérennité. De fait, l'organisation de la formation sous Douane 2002 s'est révélée peu maniable, le groupe de gestion étant amené à se prononcer sur des points de détail. La création d'une instance stable (Cercle d'experts ou Académie) a été proposée pour conserver l'acquis des réalisations.

3.1.5. Benchmarking

Le benchmarking est un instrument de comparaison entre méthodes de travail, afin d'identifier les meilleures pratiques, ensuite adaptées par chaque administration nationale à son contexte propre.

A la différence des autres actions conjointes, notamment le monitoring, le benchmarking est laissé à l'initiative des participants, les services de la Commission n'exerçant qu'un rôle de coordination et de soutien. C'est un exercice exigeant puisqu'il demande aux administrations un fort investissement en ressources humaines (la durée totale de réalisation d'un benchmarking est d'environ 12,5 mois). Il est aussi difficile parce que les administrations disposent d'une habitude et d'une pratique variable de ce type d'exercice évaluatif. Cependant, comme en témoignent les rapports diffusés, il permet de réaliser un examen comparatif très approfondi des pratiques dans des domaines ciblés, et ouvre véritablement la voie à des améliorations concrètes. Il semble particulièrement adapté aux besoins des pays candidats.

Un séminaire début 2000 à Brighton a lancé le benchmarking et constitué un groupe projet, lequel a élaboré un guide pratique [22] en février 2001. Ce guide décrit de manière très précise les étapes du benchmarking; il démontre la façon dont, après la finalisation du rapport, un suivi de la mise en oeuvre des recommandations tant au plan national qu'au plan international doit être effectué, et la persistance des impacts analysée. Parallèlement, un réseau de points de contact nationaux a été mis en place, il s'est réuni en janvier 2001 et octobre 2002.

[22] Guide directrices relatives au benchmarking, programme Douanes 2002, DOC TAXUD/728/2000, 13 février 2001

Au total, 30 propositions de benchmarking ont été formulées et 18 ont été mises en oeuvre.

Tous les Etats Membres sauf un ont participé à ce type d'exercice au moins une fois ; certains y ont pris part très régulièrement. Trois actions de benchmarking comprenaient un pays candidat.

Les administrations participantes interrogées à la fin de l'année 2002 ont souligné leur forte satisfaction quant à la souplesse d'organisation des benchmarking, aux contacts noués à l'occasion de ces actions, et au niveau de détail des travaux.

Au rang des difficultés, sont citées les barrières linguistiques, et la disponibilité nécessaire de spécialistes. L'importance du ciblage des objectifs et des participants est soulignée, des propositions (rapports plus détaillés, suivi renforcé) ont été faites pour améliorer la diffusion des résultats.

Si le suivi à long terme des modifications relève des administrations nationales, des résultats concrets ont déjà été repérés. Par contre la mise en oeuvre de cet outil est trop récente pour que des impacts puissent être déjà décelés.

3.1.6. Monitoring

Tandis que les actions de benchmarking se basent sur l'initiative des Etats Membres, le monitoring est un outil coordonné et utilisé par la Commission. Il a pour but d'améliorer les pratiques administratives en organisant des visites de fonctionnaires nationaux dans les différents pays, afin d'analyser et comparer les procédures. Il n'a été utilisé durant les deux dernières années du programme que pour deux projets. En effet, le monitoring étant un instrument relativement lourd à administrer et absorbant de capacités humaines importantes, les administrations participantes préfèrent souvent d'obtenir les résultats escomptés par moyen du benchmarking et des groupes de projet.

Une analyse de la capacité des pays candidats à reprendre l'acquis communautaire a été effectuée et ses résultats intégrés dans les rapports réguliers sur l'élargissement [23]

[23] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ report2002/

report2002)

Une comparaison précise de leurs structures (cf. infra, point 3.4.6.) des ports du Nord a été effectuée dans le cadre du groupe de contact RALFH.

Il semble que le risque d'une confusion entre monitoring et benchmarking soit dissipé, la dernière formule devenant la plus populaire.

3.2. Gestion du programme et efficience

Le rapport intermédiaire soulignait les efforts accomplis pour améliorer l'efficience du programme. Dans le prolongement de cet effort, les outils de structuration du programme et de mise en cohérence des différentes actions ont été largement utilisés. Deux plans d'actions reprenant l'ensemble des actions, pour 2001 et pour 2002, ont été régulièrement mis à jour. Chaque type d'action est désormais encadré par des lignes directrices.

Parallèlement, le suivi des actions s'est renforcé: il est demandé aux organisateurs d'actions conjointes de mieux préciser les objectifs initiaux, et d'assurer que les résultats et les impacts soient relevés ultérieurement au moyen d'un tableau harmonisé de suivi.

3.3. Conclusions et recommandations concernant l'organisation des actions conjointes

3.3.1. Conclusions

- L'utilité des actions conjointes est reconnue par les Etats Membres. Leur organisation a été renforcée par les nouvelles structures de Douane 2002, et l'effort d'amélioration de la gestion a été constamment soutenu, renforçant l'efficience du programme.

- Un renforcement du suivi paraît nécessaire, dont sont attendus trois types de résultats:

- Un partage de l'information concernant les travaux réalisés avec les pays ne participant pas à l'action concernée;

- Une mise à jour des résultats d'actions terminées, qui risquent sans cela de perdre de leur pertinence (par exemple modules de formation);

- Et surtout une information sur les améliorations concrètes découlant de la mise en oeuvre des résultats des actions conjointes.

3.3.2. Recommandations

- L'efficacité des activités conjointes serait renforcée par un renforcement de leur préparation, de la part des administrations nationales et communautaire, et notamment par un choix mieux ciblé des participants pertinents, un agenda prévoyant le temps nécessaire à la concrétisation d'un objectif, la diffusion suffisamment en avance des documents.

- L'ensemble des acteurs doit être incité à améliorer la préparation des activités. Si des recommandations figurent déjà dans les lignes directrices de chaque action, un rappel pourrait être fait sous la forme de règles essentielles à appliquer pour toute activité.

- L'utilisation des outils de suivi mis en place au sein des services de la Commission doit être poursuivie et servir de base au développement d'un suivi des impacts au niveau national.

3.4. Résultats détaillés des actions conjointes

3.4.1. Amélioration de la compréhension et de l'application de la législation européenne

Le rapport intermédiaire avait souligné les inquiétudes suscitées auprès de la Cour des Comptes et des Etats par la complexité de la législation douanière et à sa difficulté d'application. Outre la formation, les séminaires et échanges ont contribué à améliorer la maîtrise de la législation, et à encourager l'uniformité de son application.

Les Etats Membres estiment que les séminaires ont effectivement contribué à une meilleure application de la législation communautaire car ils ont permis une comparaison du traitement par les Etats Membres de questions douanières spécifiques (note moyenne de 3,29). Quatre réponses insistent sur le caractère complet de cette comparaison, 2 sur l'ampleur des différences qu'elle permet de souligner. Deux d'entre eux soulignent que les discussions informelles rendues possibles en marge des séminaires contribuent aussi à ces résultats. Selon les participants, certains séminaires, tels que ceux concernant la contrefaçon et les laboratoires douaniers, ont été particulièrement utiles.

Par ailleurs, les échanges ont permis l'amélioration de la compréhension de la législation douanière par les participants. En 2001, 12 % des échanges avaient eu pour résultat une meilleure compréhension de points spécifiques de la législation. En 2002, les Etats Membres évaluent positivement (moyenne de 2,96 sur 4) leur contribution à ce résultat.

Les actions conjointes ont permis l'élaboration et la diffusion de recommandations et de lignes directrices facilitant la compréhension et l'application de la législation. Certaines de ces actions ont été particulièrement destinées aux pays candidats. Par exemple un séminaire les 13 et 14 juin 2002 concernant la gestion des quotas tarifaires, auquel ont assisté l'ensemble des pays candidats, s'est conclu par des recommandations concernant les étapes à franchir pour rejoindre le système communautaire de gestion de quotas.

3.4.2. Gestion du risque : un ensemble cohérent de résultats

Les contrôles et normes de contrôles constituaient un des domaines prioritaires des plans d'action 2001 et 2002. Ainsi, les actions réalisées dans ce cadre étant les plus nombreuses. La combinaison de différents types d'actions a permis d'atteindre des résultats concrets.

Dans le domaine de la gestion du risque, différents instruments ont été développés.

- Un cadre standard d'analyse du risque qui précise une approche théorique commune a été agréé par le Groupe de Gestion Contrôles fin 2002. Ce document expose des définitions et principes communs, et décline des standards communs dans quatre domaines (établissement d'une stratégie, analyse du risque, traitement du risque, monitoring et révision). Ce résultat est important, compte tenu des différences notables qui existent entre les conceptions nationales du contrôle.

- Un groupe de projet a travaillé, sur un plan opérationnel, sur la facilitation de l'échange d'information sur le risque. Il s'agit, sur la base d'un support commun, le Formulaire d'information sur le risque (Risk Information Form), de développer la transmission informelle et rapide entre bureaux de Douane d'informations susceptibles de faciliter la lutte contre la fraude (par exemple, une cargaison apparaît suspecte lors de son escale dans un port, mais ne peut être contrôlée : la communication de ce soupçon permet d'alerter les autorités du prochain port auquel elle est destinée). Cet outil a été testé avec satisfaction entre quelques Etats, puis entre les 15 Etats Membres. Cette utilisation pilote a eu pour résultat, selon l'un des pays participants, des recouvrements substantiels. Pour que l'utilisation de cet outil soit généralisée, il reste à l'officialiser par une base légale, et à informatiser son échange entre les bureaux de Douane.

- Parallèlement, un inventaire des aires prioritaires de contrôle a été validé par le Groupe de Gestion Contrôles. Il s'agit d'un document qui recense l'ensemble de la réglementation communautaire applicable, tout en l'organisant en fonction de priorités. La mise au point finale de ce document est en cours.

- Enfin, un projet de mesure des résultats a été progressivement développé, et mis en oeuvre. Il permet, sur la base d'une série d'indicateurs statistiques simples, de partager un suivi de l'activité douanière des Etats Membres, permettant une comparaison et favorisant la réflexion. Les pays candidats participent à cette activité depuis juillet 2002.

3.4.3. Techniques opérationnelles de lutte contre la fraude : des amélioration significatives

Des résultats concrets, fréquemment cités par les Etats Membres, peuvent être soulignés dans deux domaines particuliers.

1. Sur le plan de la lutte contre la contrefaçon, les actions conjointes ont permis la diffusion de techniques et de recommandations pour faciliter la lutte contre la fraude, et la collaboration dans ce but avec les détenteurs de droits de propriété intellectuelle.

2. Sur le plan du travail des laboratoires douaniers, les actions conjointes ont permis la constitution d'un groupe de coopération qui travaille régulièrement à l'harmonisation des techniques et des priorités entre laboratoires des Etats Membres.

3.4.4. Relations avec les opérateurs économiques : une volonté forte et des expériences concrètes

Des actions de différents types ont été consacrées au dialogue avec les opérateurs économiques et à l'élaboration des conditions d'une meilleure collaboration.

Dans ce domaine, une volonté politique forte d'impliquer les opérateurs économiques dans des relations de dialogue et de partenariat au bénéfice réciproque a été exprimée par la Commission et les autorités douanières des Etats Membres lors du séminaire EMPACT [24] à Stockholm en juin 2001, auquel des représentants du commerce participaient.

[24] European Model for PArtnership between Customs and Trade

Parmi les résultats de ce séminaire il faut souligner l'évaluation du projet pilote sur l'autorisation administrative unique, le lancement d'un site web voué au dialogue avec le commerce (il comporte notamment les coordonnées de points de contacts nationaux) et l'élaboration du modèle COMPACT [25]. Ce dernier est le fruit d'un travail mené conjointement entre certaines administrations et deux entreprises au cours de plusieurs actions; il constitue un modèle d'habilitation d'entreprise, basé sur un audit détaillé. Autorisant des simplifications de procédures de dédouanement, il se traduit par une économie significative pour les opérateurs.

[25] COMpliance and Partnership, Customs and Trade

Les Etats Membres créditent d'une note de 3,42 sur 4 la contribution des séminaires à l'amélioration des échanges entre les administrations et les opérateurs. Ce résultat recouvre à la fois:

- L'amélioration et la personnalisation des contacts (7);

- La prise en considération de la contribution des opérateurs lors de ces rencontres (4).

Des Etats expriment le souhait que ces contacts soient développés (3 citations), et que les opérateurs soient mieux impliqués.

3.4.5. Formation: élaboration et mise en commun de matériel

Des résultats concrets sont à mettre à l'actif du programme, en particulier cinq modules de formation sur des sujets précis (dont certains sont en cours de traduction), sous forme de CD-ROM, ainsi qu'une base de données des matériels de formation accessibles dans les différents pays, bientôt accessible sur Internet.

Déjà soulevée comme une difficulté à l'occasion du rapport intermédiaire, la question linguistique constitue un important frein aux impacts des actions de formation. La traduction du matériel de cours, souvent complexe (CD-ROM interactif), s'avère coûteuse et longue. Ce point est souligné dans deux questionnaires, tandis que 2 Etats Membres regrettent lors de l'évaluation que ce matériel ne soit pas encore accessible. Pour l'avenir, il est envisagé que ces modules soient réalisés directement dans les trois langues de travail par des équipes trilingues. Par ailleurs, il est envisagé de favoriser l'élaboration non pas de matériel à utiliser directement dans les actions de formation, mais de standards communautaires à intégrer dans les formations nationales.

3.4.6. Réseaux, structures, contacts personnels : un résultat important

L'organisation de réseaux entre différents acteurs du même domaine est un résultat marquant du programme. Le premier fut le groupe de contact RALFH [26], un réseau qui, outre des échanges réguliers, a permis la réalisation d'une comparaison de ces différents ports du Nord de l'Europe par le moyen d'un monitoring. Cette comparaison est utile à chacun de ces ports non seulement pour situer sa pratique et son organisation, mais aussi dans ses relations avec les transporteurs, inclinés à exploiter des différences d'approche dans les différents ports qu'ils fréquentent.

[26] pour Rotterdam Anvers Le Havre Felixstowe Hambourg

Ce système de groupe de contact a servi comme modèle dans la coopération entre les aéroports (ICARIUS) et les ports du sud (ODYSSUD).

Un réseau informel de contacts personnels est aussi le résultat indirect de différentes actions conjointes. Cet aspect est fortement souligné par les Etats Membres comme le résultat en particulier des séminaires et des échanges. En effet les réponses au questionnaire estiment en moyenne à 3,42 sur 4 la "contribution des séminaires à l'identification de points de contacts dans d'autres Etats Membres et/ou de façon d'améliorer la coopération administrative et l'échange d'information entre services douaniers". Justifiant leur appréciation positive, les Etats sont 8 à citer comme positif le caractère personnel des contacts noués, que trois d'entre eux relient directement à la possibilité d'améliorer la coopération. Deux pays estiment que le séminaire est un instrument particulièrement adapté à la formation de contacts, l'un estime que seulement certains séminaires spécifiques contribuent à cet objectif.

Ce même résultat est jugé atteint par les échanges selon une "note" moyenne de 3,79 sur 4. 7 pays soulignent qu'il s'agit d'un résultat principal des échanges, 3 en louent le caractère informel.

Les commentaires des Etats Membres incitent à souligner l'importance de ce résultat. En effet, ces contacts noués constituent pour les participants un moyen pratique de faciliter ultérieurement leur travail. De surcroît, ils renforcent la prise de conscience de la dimension européenne de leur fonction. Les réponses évoquent une meilleure « compréhension mutuelle », une progression des participants dans le domaine linguistique, l'acquisition d'une "approche plus communautaire" voire la constitution d'une "identité commune".

3.5. Impacts des actions conjointes

Les résultats directs des actions conjointes viennent d'être décrits. Quelles en sont les répercussions, en quoi contribuent-elles à la réalisation des objectifs fixés au programme ?

Les impacts constatés ici sont principalement des impacts à court et moyen terme, liés à la mise en oeuvre nationale des résultats communautaires. En effet, les impacts à long terme sont principalement escomptés des actions menées lors des dernières années du programme, qu'il est prématuré d'analyser, tandis que, faute d'indicateurs fixés dans les premières années du programme, les impacts à long terme des premières actions menées ne peuvent être mesurés. Pour le programme Douane 2007, de tels indicateurs seront fixés en 2003. Dès lors, il serait difficile de juger de manière définitive sur la durabilité (« sustainability ») des résultats acquis, d'autant plus que les résultats escomptés peuvent être appréciés seulement selon des critères qualitatifs et non quantitatifs.

3.5.1. Utilisation des résultats de la formation au niveau national

Les Etats Membres estiment les impacts des actions de formation de façon nuancée. Ils considèrent que les actions de formation entreprises leur ont permis d'améliorer la formation dispensée au niveau national (note moyenne de 3 sur 4). 6 pays évoquent des améliorations introduites au niveau national, que ce soit sur la base d'échanges, de modules ou de recommandations. La même note moyenne est accordée à la contribution des actions de formation à l'amélioration de la connaissance des sujets spécifiques. Est cité par exemple l'impact des actions concernant la fouille de container et la fouille de véhicules.

Une attention particulière avait été portée dans le cadre du programme à la formation du personnel douanier supérieur. Sur ce point les Etats Membres donnent une note de 2,82 sur 4 à la contribution du programme. Mais ce chiffre n'est pas un indicateur pertinent, certains Etats ayant évalué les actions réalisées au niveau communautaire, d'autres celles mises en place au niveau national.

Sur ce point, les Etats Membres font part des bénéfices tirés de l'action communautaire, mais ne font pas état de prolongements au niveau national. Concrètement, un séminaire a été organisé dans le cadre du programme en direction du personnel douanier supérieur, qui est considéré par 5 réponses comme une expérience positive. Deux pays soulignent que cette action doit être prolongée, certains voient aussi la nécessité d'un meilleur ciblage des participants. Par ailleurs, les échanges, comme l'entretien de contacts, sont cités comme contribuant à une meilleure formation de ces personnels.

Conclusion

Globalement, en dépit du grand nombre des modules de formation du personnel réalisé dans le cadre du programme, le grand intérêt évoqué par celui-ci auprès des acteurs n'a pas pu être satisfait, le besoin en matière de formation étant considérable.

Recommandation

Une organisation de la formation plus souple et mieux à même de favoriser la coopération entre centres de formation et le développement des réalisations est à privilégier. Sur ces critères, l'efficacité de la nouvelle organisation de la formation sous Douane 2007 devra faire l'objet d'une évaluation à brève échéance afin d'être réadaptée si nécessaire. En général, le moyens financièrs consacrés à la formation devraient être augmentés afin de donner satisfaction à l'intérêt manifesté.

3.5.2. Coopération avec les opérateurs économiques: meilleure communication et changement de perspective.

En termes d'impacts des séminaires, crédités d'une note moyenne de 2,50 au regard de l'amélioration de la communication entre les opérateurs économiques et l'administration nationale, 9 réponses signalent des progrès significatifs (aide à la structuration et à la rationalisation du dialogue, amélioration de la communication sur des sujets précis...).

Les impacts des groupes de projets quant à eux sont crédités d'une note moyenne de 2,92 sur 4 pour ce qui est de leur contribution à une meilleure prise en compte des besoins constatés, en matière de:

- Cohérence des contrôles (1 réponse)

- Application uniforme de la législation (2 réponses)

- Une approche commune soutenue par les technologies de l'information et prenant en compte le point de vue des opérateurs, (1 réponse).

Interrogés sur la contribution globale du programme à la facilitation de la communication et de la consultation des opérateurs économiques, les Etats Membres ont répondu de façon nuancée, qui se solde par une moyenne de 2,64 sur l'échelle de 1 à 4. 5 pays estiment que le programme n'a "pas du tout" ou seulement "un peu" contribué à cet objectif, mais pour des raisons très variables. Pour certains la tâche est extrêmement difficile par exemple du fait de "différences de culture", pour d'autres, le programme a été de faible valeur ajoutée, car ils avaient déjà instauré un dialogue au niveau national.

Globalement, les progrès sont reconnus en matière de communication principalement. Les réponses citent des améliorations dans le domaine de

- La communication (3)

- L'initiation de contacts (3)

- La consultation (3).

Par contre le développement d'une approche commune n'est cité qu'une fois. Autrement dit, le programme semble avoir davantage contribué à catalyser une prise de conscience qui n'a conduit qu'à des solutions et convergences concrètes.

Conclusions

L'évaluation de l'impact des réalisations est actuellement prématurée. Les effets atteints dans le cadre du programme se situent principalement à trois niveaux:

- Un encouragement à l'ouverture au dialogue et au partenariat ;

- Une prise de conscience par les Etats Membres des besoins des opérateurs, des enjeux en termes de compétitivité et des bénéfices mutuels à retirer d'une collaboration ;

- Des exemples et des propositions concrètes d'améliorations.

Recommandations

- Les résultats atteints appellent à un prolongement dans le cadre de Douane 2007, qui devra notamment permettre de passer d'expériences pilotes (comme le modèle COMPACT) à des standards communautaires.

- Afin d'entretenir la dynamique engagée, l'objectif de facilitation du commerce doit être une préoccupation prioritaire et constante du programme Douane 2007, intégrée à la conception de l'ensemble des actions conjointes.

3.5.3. Amélioration de la coopération administrative

Les Etats Membres apprécient (note de 3,55) la contribution globale du programme à l'amélioration de la coopération administrative et de l'échange d'informations, 6 d'entre eux justifient en premier lieu ce résultat par les contacts établis.

Les contacts noués à l'occasion des séminaires sont utilisés ultérieurement (estimation moyenne de 3,08).

Pour les échanges, les réponses estiment à 2,92 sur 4 le degré d'amélioration constaté des méthodes de coopération administrative et/ou d'amélioration de l'échange d'information entre administrations douanières. Pour certains (2 pays), cet impact est particulièrement lié aux réseaux spécifiques comme RALFH, pour d'autres il est rapproché de l'aspect informel des contacts noués (3 réponses). Plus précisément l'augmentation de la fréquence des contacts entre administration d'envoi et administration d'accueil notamment pour obtenir et échanger des informations douanières est évaluée selon une note de 3,05.

Si l'utilité des contacts est établie certaines réponses soulignent la nécessité de l'entretien et du développement de ces contacts, suggérant pour certains une formalisation des réseaux et de leur relais au sein de l'administration nationale. La question se pose, la pérennité des contacts n'étant pas acquise, si leur formalisation ne risque-t-elle de leur faire perdre une partie de leur efficacité.

Par ailleurs, deux commentaires évoquent la possibilité de contradiction entre les réseaux informels et les procédures centralisées de transmission d'information.

Conclusions

- La multiplication des contacts entre agents des différentes administrations nationales, la prise de conscience parallèle de la dimension internationale de leur fonction, le fait que ces relations ont été utilisées de manière fructueuse ultérieurement constitue un effet positif important du programme.

- Cependant la durabilité de ces contacts informels ne paraît pas totalement acquise.

Recommandations

Tout en préservant la capacité des actions conjointes à favoriser les contacts informels, il paraît important, au niveau communautaire, d'une part, de privilégier la formalisation des réseaux, et au niveau national, d'autre part, de mettre en cohérence les circuits officiels et les modalités de partage d'information au sein de ces réseaux.

3.5.4. Amélioration des méthodes de travail

3.5.4.1. Maîtrise de la législation

La contribution des séminaires à une meilleure compréhension et application de la législation douanière par les administrations nationales est créditée d'une note moyenne de 2,58. Une incorporation directe de ces résultats est citée par 4 Etats, pour d'autres elle est attendue indirectement des progrès en matière de formation, ainsi que sur des domaines spécifiques comme la collaboration entre laboratoires. 2 réponses soulignent ainsi la nécessité de prolonger les résultats des séminaires par d'autres actions pour que des impacts soient atteints.

Les échanges sont considérés comme ayant eu certains impacts positifs en matière d'interprétation ou d'application de la législation au même degré que les séminaires (note moyenne de 2,46). 5 Etats font part dans leurs commentaires d'une amélioration en ce sens. Pour 2, les effets bénéficient avant tout aux individus concernés, de manière indirecte à l'administration. Pour 2 autres Etats les impacts restent très difficiles à mesurer.

Interrogés sur la contribution des groupes de projet à une meilleure compréhension d'aspects spécifiques de la législation, les Etats Membres leurs attribuent une note moyenne de 3,38 sur 4. Les impacts escomptés se situent à différents niveaux dans le temps : si certains Etats constatent d'ores et déjà certains effets (comme par exemple pour l'un d'eux l'amélioration des connaissances), la plupart attendent des impacts soit de la mise en oeuvre de certains résultats (notamment l'utilisation des modules de formation),ou même espèrent des impacts de travaux encore en cours, comme par exemple le développement de l'initiative e-customs.

Conclusion

Le programme a contribué a une meilleure compréhension et application de la législation, grâce aux différents outils développés (modèle d'analyse du risque présenté plus bas, applications informatiques).

Recommandations

Au regard de la complexité de la législation communautaire soulignée par la Cour de Comptes et du nombre de pays impliqués, une réflexion sur les opportunités de simplification ne peut-elle être développée ?

3.5.4.2. Amélioration des méthodes de travail et en particulier de contrôle.

L'analyse des objectifs des Etats Membres quant aux échanges en 2001 avait démontré qu'environ la moitié des objectifs affichés concernait l'amélioration d'une méthode spécifique de travail, par l'acquisition d'expérience et l'identification de bonnes pratiques.

Suite aux échanges 2001 et 2002, les Etats Membres donnent en moyenne une note de 2,46 sur 4 aux modifications et/ ou amélioration des méthodes de travail de leur administration nationale. 3 citent des changements réalisés en cours au niveau national, 2 des changements prévus. Pour un pays, les améliorations sont surtout le fait des fonctionnaires directement concernés par les échanges. Trois pays mettent en relation l'importance de l'impact atteint et la position du fonctionnaire ayant bénéficié de l'échange, à la fois d'un point de vue hiérarchique et d'un point de vue géographique, suggérant que certaines améliorations ne sont introduites qu'au niveau local.

Les groupes de projet sont considérés par les Etats Membres (note moyenne de 3) comme ayant permis d'améliorer ou d'adapter les méthodes et procédures de contrôle au sein de l'administration nationale. Certains mentionnent que l'aspect particulièrement pratique des travaux facilite leur mise en oeuvre au niveau national. Parallèlement, les instruments de convergence comme la mesure des résultats et le modèle d'analyse du risque sont utilisés.

Trois Etats Membres prévoient des impacts de certains projets, par exemple de la coopération entre laboratoires et entre aéroports, et des travaux en vue de l'intégration des systèmes informatiques.

Deux pays évoquent des freins aux effets des groupes de projet. Pour l'un il s'agit du fait que, dans certains cas, les participants n'ont pas le pouvoir au niveau national de provoquer des changements. Un autre met en doute la possibilité de certains délégués de faire évoluer vers la gestion du risque leur pays dont la culture est tournée vers un contrôle à forte intensité de main d'oeuvre. Cette remarque peut être rapprochée du constat de la participation inégale des Etats aux groupes de projets concernés.

Globalement, les Etats Membres évaluent très positivement la contribution du programme à l'amélioration des contrôles douaniers, puisqu'ils répondent à cette question selon une note moyenne de 3,73 sur 4. Outre les mises en oeuvre en cours ou prévues des conclusions tirées, des impacts indirects sont aussi cités, comme par exemple une meilleure motivation au sein de l'administration nationale liée à l'adaptation des enseignements tirés.

Conclusion

Le programme contribue effectivement à l'amélioration des méthodes de travail et favorise une rationalisation des méthodes de contrôle, même si cet aspect est inégalement suivi par les différents Etats Membres.

Recommandations

- En matière de méthodes de travail, il faudra développer des moyens de diffuser au niveau national l'expérience acquise par les participants aux séminaires et aux échanges. Cette diffusion est plus importante lorsque la participation au programme communautaire s'insère dans un projet national particulier.

- En matière de gestion du risque, le prochain programme doit permettre de passer d'actions pilotes à l'élaboration de standards communautaires admis par tous.

4. ACTIONS FINANCEES SOUS LE VOLET EXTERNE DU PROGRAMME DOUANE 2002.

Le volet externe du programme Douane 2002 dispose d'un budget modeste et de ce fait le nombre d'actions organisé chaque année sous cette ligne budgétaire est limité. Ceci vaut également quant à la taille et la nature de ces actions qui sont des actions isolées, plutôt que des projets intégrés. En plus il convient de noter que pour ce qui concerne les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, ces actions ne représentent qu'une partie de l'assistance technique dans le domaine douanier mené en faveur de ces pays. D'autres actions auxquelles la DG TAXUD [27] est associée sont organisées sous l'égide du programme d'assistance PHARE ainsi qu'en coopération avec TAIEX [28] ou dans le cadre de la facilité TAC [29]. Néanmoins le volet externe du programme Douane 2002 est considéré comme étant très utile.

[27] Direction générale « Fiscalité et Union douanière » de la Commission européenne

[28] Technical Assistance Information Exchange

[29] Travel and Conference facility

4.1. Baltic Sea Customs Conference.

La conférence douanière de la mer baltique 'Baltic Sea Customs Conference' (BSCC) est une initiative prise dan le cadre du Conseil des états de la mer baltique 'Council of Baltic Sea States' (CBS). La première réunion de cette conférence s'est tenue en 1995. Les Directeurs généraux des douanes de la région de la mer baltique se réunissent tous les deux ans afin de discuter les priorités dans le domaine. Les pays participants sont le Danemark, la Suède, la Finlande, l'Islande, l'Allemagne, la Pologne, l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie et la Fédération russe.

En tenant compte des priorités définies par les Directeurs généraux, des groupes de travail sont créés après la conférence afin d'assurer la mise en oeuvre des recommandations. Jusqu'en 2001 les actions ont ciblé principalement les pays candidats et des sujets comme la lutte contre la corruption ont été traités (un séminaire a eu lieu à Cracovie en octobre 2000).

Au vu des progrès réalisés par les pays candidats, la priorité a évolué vers la Fédération russe. En 2001 la quatrième conférence s'est concentrée sur la réduction des temps d'attente aux frontières, comme demandé par les ministres de commerce. Le groupe de travail 'procédures' a fait un exercice afin de mesurer le temps nécessaire pour le dédouanement et le temps total d'attente à des postes de frontières de la région sélectionnés afin d'identifier les problèmes concernant les points de passage difficiles.

Le programme douane 2002 a apporté une contribution financière pour l'organisation des conférences, séminaires et réunions des groupes de travail.

La cinquième conférence est prévue à Riga en octobre 2003. A cette occasion, un état des lieux sera établi. Une attention particulière sera accordée aux résultats obtenus et le devenir de la conférence après l'élargissement de l'Union Européenne sera discuté.

4.2. Support à l'Organisation Mondiale des Douanes (OMD/WCO)

Vers la fin de l'année 1997, l'Organisation mondiale des douanes a demandé à la Commission d'apporter une aide financière en faveur du "WCO Fellowship programme", son programme de bourses. Ce système a pour but d'assister des jeunes douaniers de pays en voie de développement à travailler ou à mener des études dans un secteur spécifique de douane et de participer dans des mesures de formation pour cadres moyens.

La Commission a considéré comme utile, dans le cadre de la stratégie pré-accession, d'intégrer des participants en provenance des pays candidats aussi bien que des Etats NEI [30] dans ce type de programme. Par conséquent, elle a approuvé de financer les stages de 6 fonctionnaires par année pendant une période de 4 ans (de 1998 à 2001). De surcroît, il était convenu que la Commission pourrait choisir les participants, sur base de leurs mérites et de leur curriculum. Ce subventionnement était complémentaire à l'égard des mesures de formation ayant pour but de développer les institutions douanières dans les pays candidats et NIE assistées dans le cadre des programmes Phare et Tacis. L'importance d'assurer la participation dans ces programmes était justifiée par le fait que ces pays devront coopérer étroitement avec les pays adhérents, ceux-ci devenant, dans l'avenir, des pays voisins à la frontière extérieure de l'Union.

[30] Nouveaux Etats indépendants

Les Etats Membres furent consultés sur cette proposition de la Commission lors de la réunion du Comité d'assistance technique et de formation qui avait lieu le 20 octobre 1997 à Bruxelles. A l'unanimité, on a considéré utile cette initiative, et les Etats Membres se sont portés volontaires de recevoir les boursiers assistés par la Communauté pendant une visite d'étude de deux semaines dans une administration associée au fellowship programme.

A la fin de chaque stage, les participants étaient tenus de soumettre un rapport.

L'OMD a renouvelé la demande d'assistance financière; celle-ci est en train d'être examinée selon le programme Douane 2007.

4.3. Assistance informatique financée par la ligne budgétaire « Douane 2002 Externe »

La ligne budgétaire « Douane 2002 Externe » a financé un projet ayant pour objectif de donner un soutien aux pays candidats afin de :

- Réussir le développement des systèmes informatiques nationaux qui devront être connectés aux systèmes communautaires utilisés dans le domaine douanier ;

- Augmenter leur capacité opérationnelle en matière informatique et de garantir un fonctionnement continu des systèmes nationaux à un niveau de qualité adéquat dès leur accession à l'Union Européenne.

De leur côté, les pays candidats doivent développer et assurer la maintenance de la composante nationale des systèmes informatiques communautaires nécessaires au bon fonctionnement du marché intérieur (en matière de fiscalité) et de l'union douanière. L'assistance technique fournie aux pays candidats ne peut donc garantir que leurs systèmes informatiques seront pleinement opérationnels au moment de leur adhésion.

Le soutien fourni a pris différentes formes :

- La Commission a mis à la disposition des Etats candidats la documentation mise à jour régulièrement des systèmes informatiques douaniers sur CD-ROM et sur un site web interne.

- De nombreuses visites ont été organisées dans ces Etats afin d'expliquer les tâches à entreprendre, de clarifier des points techniques et d'effectuer un suivi de l'état d'avancement des projets.

- Des plans 'modèles' de projet pour l'interconnectivité en général et pour chaque projet en particulier ont été développés et mis à disposition des administrations douanières. Une aide a été apportée aux pays candidats en matière de développement de plans de projets et de préparation de cahiers de charges préparatoires aux appels d'offres.

4.4. Initiatives financées par d'autres programmes communautaires dans le domaine informatique

Dans le cadre du programme Phare, un projet visant la connexion de chaque pays candidat au réseau sécurisé CCN/CSI a été approuvé par la Commission. La connexion effective de chaque pays candidat de la première vague est prévue pour mi-2003.

Dans le cadre du programme « Travel, Accomodation and Conference facility », une série de conférences a été organisée en 2002 afin d'expliquer en détail le fonctionnement de chaque système informatique couvert par l'interconnectivité.

5. OUVERTURE DU PROGRAMME AUX PAYS CANDIDATS

Pendant l'année 2002, la décision a été prise de rendre possible la participation des pays candidats au programme Customs 2002. Elle se base sur la stratégie pré-adhésion qui prévoit la préparation des administrations à participer pleinement aux processus communautaires, afin de garantir la capacité administrative d'appliquer les règles communautaires

L'ouverture a pris effet le 1 juillet 2002 pour 11 pays candidats [31], sur base de la signature d'un memorandum of understanding (MoU). Celui-ci prévoit que les pays candidats participent aux programmes sous les mêmes conditions que les Etats Membres pour ce qui est du nombre des participants dans séminaires, groupes de projet, échanges et autres actions conjointes. Cette participation n'a pas d'effets budgétaires, car elle est payée par les pays candidats. Cependant, sont à la charge du budget communautaire les coûts engendrés pour certains événements (séminaires, groupes de projet) par l'augmentation du nombre de participants.

[31] A L'EXCEPTION DE LA LETTONIE ET DE LA TURQUIE QUI ONT DECIDE DE NE PARTICIPER QU'A PARTIR DE 2004

6. CONCLUSIONS

6.1. Conclusions générales

- Les actions réalisées dans le cadre du programme ont effectivement contribué aux objectifs assignés à celui-ci. Sans un tel programme, les Etats Membres auraient probablement progressé dans leur modernisation. Mais, outre la coordination des efforts, le programme a permis à certains pays d'accomplir des avancées significatives sur des aspects qu'ils avaient décidés d'investir, à d'autres d'ouvrir leur réflexion à des aspects peu abordés au niveau national.

Les effets positifs du programme ne peuvent faire perdre de vue l'ampleur des objectifs et la variété des cultures et des situations nationales en matière douanière. L'objectif de faire en sorte que les douanes des Etats Membres travaillent comme si elles n'en formaient qu'une seule justifie le renforcement des efforts engagés. Ce renforcement est encore plus nécessaire avec l'adhésion de nouveaux Etats Membres et les modifications qui en découlent pour la frontière extérieure de l'Union.

- Il semble que la propagation au niveau national des résultats acquis au niveau communautaire puisse être encore développée. En effet, certaines remarques des Etats Membres incitent à estimer que l'articulation entre l'organisation nationale et la coopération communautaire pourrait être améliorée. Cette exigence se décline à tous les niveaux de participation : par exemple les délégués aux séminaires doivent être en position de répercuter les acquis à un niveau suffisant dans leur pays, les délégués dans les différents groupes de gestion doivent être en mesure d'engager leur administration sur les sujets abordés, l'échange d'information dans le cadre des réseaux européens doit être articulé avec les circuits officiels d'information.

- Le programme se développe et se complexifie. Ceci est lié non seulement au processus d'élargissement, qui augmente le nombre de participants mais également à la diversité des points de vue à coordonner et à l'augmentation du nombre des actions proposées. Si, initialement, l'initiative des actions venait des services de la Commission, les propositions viennent aujourd'hui aussi des Etats Membres : la mise en oeuvre de toutes ces suggestions n'est pas toujours faisable.

En même temps, le programme évolue dans sa forme. Il semble que, aux actions de type "classique" comme les séminaires et les échanges, censées impliquer l'ensemble des pays participants de la même manière, on tende à préférer des actions, qui, comme le benchmarking, les groupes de projet, et certains échanges spécifiques, impliquent intensivement un petit nombre de pays sur un sujet précis. Ces dernières sont plus opérationnelles et permettent d'atteindre rapidement un résultat.

Enfin, l'approfondissement des différents travaux a permis de mettre en évidence leur complémentarité, et la convergence des objectifs. Chaque action doit par conséquent être cohérente avec l'ensemble des objectifs du programme, conçu comme un ensemble intégré (par exemple, l'objectif de facilitation du commerce s'impose aux différentes actions conjointes ainsi qu'aux applications informatiques).

- Ces évolutions justifient une amélioration du suivi et de l'évaluation : les résultats du suivi pourraient être plus lisibles et plus largement accessibles par les différents partenaires dont les Etats Membres. Pour l'évaluation, sa crédibilité serait renforcée par le recours à des évaluateurs plus indépendants que ne peuvent l'être les administrations nationales ou européenne elles-mêmes parties prenantes aux programmes.

- La ligne budgétaire « Douane 2002 Externe » a fourni aux Etats candidats une assistance technique visant à assurer l'interconnectivité des systèmes informatiques des pays candidats et à augmenter leur capacité opérationnelle en matière informatique. Le programme Phare les a aidés à se connecter au réseau CCN/CSI ainsi qu'à d'autres applications communautaires. Etant donné que les pays candidats doivent développer et assurer la maintenance de la composante nationale des systèmes informatiques communautaires nécessaires au bon fonctionnement du Marché intérieur (en matière de fiscalité) et de l'Union douanière, l'assistance technique fournie aux pays candidats ne peut garantir que leurs systèmes informatiques seront pleinement opérationnels au moment de leur adhésion.

6.2. Recommandations générales

Outre les recommandations énoncées ci-dessus à l'égard des buts spécifiques du programme, les suggestions suivantes s'imposent, afin de rendre les actions conjointes encore plus utiles :

- Le programme pourrait gagner en efficience sur la base d'une implication plus forte des Etats participants, en renforçant le rôle de coordination des services de la Commission. Dans ce but, il paraît nécessaire de développer différents outils. Tout d'abord la lisibilité du programme doit être développée, notamment dans ses composantes financières, afin que les participants disposent d'une vue d'ensemble. Par ailleurs, la conception et l'animation d'actions conjointes par les administrations nationales pourraient être favorisées sur la base de recommandations méthodologiques (le benchmarking repose déjà largement sur les Etats participants sur la base de lignes directrices). Pour l'évaluation, la classification des impacts escomptés et le diagnostic des réalisations seraient facilités par la mise en place, dès le début du programme, d'indicateurs quantitatifs.

- L'évolution du programme incite à favoriser à l'avenir des actions restreintes à un petit nombre de participants. Il convient cependant que ces actions soient un outil de progrès partagé par l'ensemble des Etats Membres. Une réflexion devra être développée pour favoriser aussi le partage des résultats, c'est-à-dire non seulement leur diffusion mais leurs adaptations nationales. A cet égard, des groupes de projet rassemblant au gré d'étapes successives un nombre croissant d'administrations mériteraient d'être développés.

PARTIE 2 : RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME DOUANE 2002 DANS LE DOMAINE INFORMATIQUE (1998-2002)

1. INTRODUCTION

1.1. Contexte

Le présent rapport analyse les forces et faiblesses des systèmes informatiques financés par le programme Douane 2002 et complète le rapport sur la mise en oeuvre du programme (actions conjointes).

Il est établi conformément aux obligations de l'article 1, 10), b) de la Décision n°105/2000/CE du 17 décembre 1999 qui précise que le rapport final sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002 sera accompagné « d'un rapport annexe analysant les forces et les faiblesses des systèmes informatiques douaniers de toute nature concourant à la mise en oeuvre du marché intérieur ».

1.2. Sources des données

Les sources utilisées pour réaliser cette évaluation sont :

- L'avis des Etats membres sondé par l'intermédiaire d'un questionnaire. Celui-ci cherchait à récolter le plus objectivement possible l'opinion des Etats Membres sur les applications informatiques mises en place dans le cadre du programme. Le taux de réponse au questionnaire envoyé est de 75 % environ.

- Des données quantitatives sur les applications financées par le programme ont également été prises en compte.

Lorsque l'enquête rapporte l'avis des Etats membres sur les applications informatiques, il ne faut pas oublier qu'il porte sur l'application finale, telle qu'elle est vue par l'utilisateur c'est à dire avec les composantes financées par l'Union Européenne (composante communautaire) et celles financées par les Etats membres eux-mêmes (composante nationale).

1.3. Le rapport intermédiaire d'évaluation

Le rapport intermédiaire Douane 2002 concluait que le recours à l'informatisation permettrait une gestion moderne et efficace des douanes :

- En simplifiant et en accélérant les procédures douanières ;

- En assurant une application uniforme de la législation douanière en tout point du territoire douanier ;

- En veillant à accroître la sécurité des transactions.

La poursuite de ces objectifs justifiait d'investir dans les systèmes informatiques.

1.4. Structure de l'Analyse

Les systèmes informatiques sont, pour partie, communs aux programmes Douane 2002 et Fiscalis et, pour partie, spécifiques à chacun d'entre eux. De ce fait, le financement de la partie commune a été imputé de façon égale aux deux programmes.

Le tableau récapitulatif de ces différentes applications est repris ci-dessous.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Après une présentation des données budgétaires, on traitera d'abord la partie commune et ensuite les applications Douane 2002.

2. BUDGET

Le tableau en Annexe 6 reprend les sommes engagées (en euros) pour les prestations de services relatives aux systèmes informatiques dans le cadre des deux programmes. Les engagements correspondent aux paiements, tout au moins pour les années 1998 à 2000. En effet, les paiements relatifs à un engagement s'échelonnent sur plusieurs années en fonction des prestations de services effectuées alors que l'engagement est pris au moment de la signature du contrat de prestations de services.

Le montant total des sommes engagées par le programme Douane 2002 s'élève à 84.319.642 euros. Ce montant comprend le financement du réseau CCN/CSI et des outils de gestion de programme (financement conjoint à 50 % par les programmes Douane 2002 et Fiscalis) et le financement des applications douanières en tant que telles.

Il faut noter que, dans la mesure où les systèmes informatiques ont une composante communautaire et nationale, les programmes ne financent que la composante communautaire et les Etats membres doivent financer la composante nationale de ceux-ci.

Le réseau de communication CCN/CSI a nécessité un investissement de 23.801.472 euros, dont la moitié a été financée par le programme Douane 2002. L'importance des sommes engagées pour CCN/CSI est due au fait qu'il s'agit de coût de développement et de déploiement. La part du « Nouveau Système de Transit Informatisé » (NSTI) dans le budget total Douane 2002 (y compris financement partiel (50 %) de CCN/CSI et des outils de gestion) s'élève à 51 %. Les systèmes de la rubrique « Applications tarifaires » représentent 15 % du budget total (celles qui ont nécessité le plus d'activités sont TARIC, TQS, RTCE, ISPP et SMS).

Les applications AFIS/SID et SIGL représentent respectivement 13 et 5 % du budget total.

Le NSTI a engendré des coûts fort importants étant donné qu'il s'agit de coût de développement et de déploiement. Les autres applications douanières étaient déjà, pour la plupart, en fonctionnement avant le début du programme.

3. PARTIE COMMUNE AUX PROGRAMMES DOUANE 2002 ET FISCALIS

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1. Description

Le développement d'un réseau de communication et d'un système d'interface commun, décidé en décembre 1992 par les Directeurs généraux des douanes et de la fiscalité a pour objet d'harmoniser le transfert intra-communautaire de données informatiques. L'objectif est de créer une passerelle entre les systèmes informatiques des Etats membres et de la Commission, tous différents, dans une infrastructure unique permettant l'interopérabilité entre tous ces systèmes.

CCN/CSI est opérationnel depuis le 8 mai 1999. Les activités réalisées dans le cadre des programmes Fiscalis et Douane 2002 pour le réseau concernent le développement et le déploiement pour la période avant 1999 et la maintenance évolutive et corrective ainsi que les extensions vers d'autres sites (notamment les pays candidats à l'adhésion) pour la période suivante.

La Commission gère ses ordinateurs et les passerelles jusqu'aux points d'entrée nationaux. Les Etats membres gèrent la formation des fonctionnaires et le déploiement des outils informatiques des réseaux nationaux.

3.1.2. Evaluation du déploiement et du développement de CCN/CSI

L'opinion [32] exprimée par les Etats membres quant au déploiement de CCN/CSI a été estimé sur une échelle de 1 à 5 (1= opinion très favorable 5 = opinion très défavorable). Il en ressort que cette opinion, globalement positive, est partagée tant par les administrations douanières que par celles de la fiscalité indirecte.

[32] Voir Annexe 7.

Les ressources budgétaires et les calendriers de mise en oeuvre consacrés au déploiement et au développement de CCN/CSI sont jugées réalistes. Il en est de même pour le support fourni par la Commission en termes d'assistance, de formation ou de documentation. Enfin, la facilité de connexion des applications locales à CCN/CSI est estimée satisfaisante.

A cet égard, les résultats de l'étude réalisée en 2000 par le Gartner Group dans le cadre du contrat « ATOS origin Integration » [33] sur le déploiement du système sont confirmés. Celle-ci concluait que la technologie et l'architecture CCN/CSI fonctionnaient correctement et avaient prouvé leur capacité à supporter un nombre croissant de connexions. Toutefois, elle soulignait que l'intégration des systèmes à CCN/CSI implique aussi, de la part des Etats membres. désirant se connecter, un effort important en matière d'organisation et de support.

[33] Le contrat conclu entre la Commission et la société ATOS permettait à celle-ci de sous-traiter l'étude sur CCN/CSI au Gartner Group.

3.1.3. Résultats

Les résultats relatifs à CCN/CSI sont évalués:

- Qualitativement (la satisfaction des administrations nationales utilisatrices quant au fonctionnement du système);

- Quantitativement;

- Et par une étude externe (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Appréciation qualitative des utilisateurs [34]

[34] Voir Annexe 7.

Les administrations nationales sont particulièrement satisfaites du support offert par la Commission (support général), de la sécurité d'utilisation et de la disponibilité du réseau.

La facilité d'utilisation de CCN/CSI (facilité d'opération et d'interconnexion avec les systèmes nationaux) est, elle aussi, appréciée par les administrations nationales.

Cependant, si les administrations douanières estiment que CCN/CSI couvre bien les besoins en échange d'informations et permet d'économiser de nombreuses ressources, les administrations de la fiscalité indirecte expriment par contre un avis plus réservé.

3.1.3.2. Données quantitatives.

La disponibilité du réseau est supérieure à 99 % (98 %, l'année de mise en service).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les statistiques d'utilisation du réseau CCN montrent une forte croissance. On peut distinguer le nombre de messages et le volume d'informations transportées.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le graphique ci-dessous donne une idée de la répartition du nombre de messages par application. Les applications VIES (VAT Information Exchange System), NSTI et AFIS génèrent par essence un nombre important de messages étant donné qu'elles ont une fonction d'échanges d'informations entre les Etats membres. L'application NSTI, encore en phase de déploiement, générera un nombre croissant de messages dans les années à venir.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

3.1.3.3. L'étude du Gartner Group [35] (2002).

[35] La Commission a conclu un contrat avec et la société ATOS permettant à celle-ci de sous-traiter l'étude sur CCN/CSI au Gartner Group.

Il ressort de l'étude que CCN/CSI fonctionne bien, est largement utilisé et que les services offerts sont très complets, mais que son coût est relativement élevé et s'accroît fortement au fur et à mesure de l'expansion des fonctionnalités.

Dans l'impossibilité d'imposer un standard commun applicable dans tous les Etats membres, la Commission a adapté CCN/CSI pour le rendre compatible avec les différents systèmes nationaux, ce qui a représenté un coût de développement important pour les programmes Fiscalis et Douane 2002.

Techniquement, le système peut encore facilement accueillir un très grand nombre de connexions supplémentaires mais cette croissance nécessitera des investissements importants. En effet, l'architecture technique décentralisée de CCN/CSI implique que chaque nouvelle connexion nécessite la mise en place d'une infrastructure spécifique, et éventuellement d'un développement pour s'adapter à une technologie locale supplémentaire.

De même, l'ajout de toute nouvelle fonctionnalité peut entraîner, dans cette architecture technique, des coûts importants pour maintenir un haut niveau de qualité, de disponibilité et de sécurité.

3.1.4. Impacts

La mise en place du réseau CCN/CSI étant une condition nécessaire au développement de plusieurs applications informatiques pour l'échange d'informations entre les Etats membres (notamment NSTI), son impact sur les objectifs des programmes est estimé à travers l'impact des autres applications. En ce sens, les coûts d'investissement et de maintien de la qualité de service de CCN/CSI peuvent être justifiés par les gains de productivité qui devraient en découler dans le développement des applications.

3.2. Outils de gestion du programme

3.2.1. Project Support Office (PSO)

La mise en place d'un PSO vise à accroître l'efficacité et l'efficience de la gestion des projets informatiques en centralisant les tâches communes à ces projets.

La phase d'étude a été clôturée en 2002 et une phase pilote est prévue pour 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Description

TEMPO est une méthodologie de développement et de gestion de projets informatiques respectant des standards reconnus tels que PMI (Project Management Institute) et ISO (International Standards Organisation) et visant à réduire le risque de ces projets en termes de qualité, respect des délais et respect des budgets. Elle couvre tous les cycles de vie d'un projet, des études préparatoires jusqu'à la gestion contractuelle.

3.2.2.2. Apport de Tempo

Les projets ont été regroupés autour de trois pôles : NSTI, autres applications tarifaires douanières et les applications Fiscalis. Pour chacun d'eux, les services sont partagés en deux lots : développement et maintenance d'une part, et opérations, training et helpdesk, d'autre part. Cette rationalisation s'est traduite par une diminution des conventions spécifiques (de 115 en 1999 à 35 en 2003) une économie de gestion et une consolidation des bonnes pratiques en matière de gestion de projets.

Les appels d'offres sont formulés en fonction du service à offrir (coût fixe par module de service) avec obligation de résultats quantifiés plutôt qu'en fonction d'un effort à fournir (coût en jour-homme).

En introduisant une approche commune pour le développement d'applications informatiques et pour la gestion contractuelle, TEMPO a contribué à accroître l'efficience et l'efficacité des programmes.

4. LES APPLICATIONS DOUANIERES

4.1. Introduction

Le travail d'évaluation des applications douanières est limité aux applications qui ont suscité le plus d'activités dans le cadre du programme Douane 2002, à savoir : NCTS/NSTI, TARIC, TQS, RTCE, SIGL et AFIS.

Pour mémoire, le programme Douane 2002 a financé le développement des applications SMS et ISPP. Au moment de la rédaction du rapport, il n'est pas encore possible d'évaluer les résultats et les impacts que ces applications vont procurer aux utilisateurs à court, moyen et long terme. L'évaluation intermédiaire du programme Douane 2007 devra porter attention à ces deux applications.

L'application TCO/TCT est en passe d'être remplacée par le système d'information SMS (Specimen Management System). Fin 2002, le développement de SMS est clôturé et il sera opérationnel dans le début de l'année 2003. SMS englobera plus d'informations que celles sur les cachets d'origine ou de transit.

L'application ISPP (ancienne version : IPR) est opérationnelle depuis novembre 2002. Elle gère l'information concernant les autorisations de perfectionnement actif [36] douanier qui sont stockées dans une base de données centrale consultable par les Etats membres. Le nouveau système pourra éventuellement à l'avenir regrouper les autorisations relatives à d'autres régimes suspensifs douaniers.

[36] Régime douanier autorisant la suspension des droits de douane à l'importation sous certaines conditions pour des biens importés dans le but d'être traités et ensuite réexportés.

Les activités et les ressources consacrées par le programme Douane 2002 aux applications ECICS, Unit Values et Suspensions sont peu importantes par rapport aux autres applications. L'avis des Etats membres sur la qualité et le caractère complet de l'information fournie par les systèmes ainsi que la contribution des ces applications à la réalisation des objectifs du programme est repris respectivement en Annexe 8, Annexe 9 et Annexe 11.

4.2. Evaluation du développement, du déploiement et du fonctionnement des applications douanières dans leur ensemble.

Avant d'évaluer séparément les applications informatiques, le présent chapitre reprend l'avis des Etats membres sur la façon dont ils perçoivent le développement, le déploiement et le fonctionnement [37] des applications au niveau organisationnel.

[37] Voir Annexe 10

4.2.1. Développement et déploiement.

Il faut préciser que les activités de développement et de déploiement les plus importantes ont été réalisées dans le cadre de NSTI.

Le support fourni par la Commission (formation, aide) pendant le déploiement ressort comme très bon. Les délais pour le déploiement des systèmes sont jugés moyennement réalistes (trop courts). Une amélioration de la qualité des spécifications des systèmes à déployer est demandée par les Etats membres. Dans une moindre mesure, le souhait pour une communication claire et rapide entre la Commission et les Etats membres est exprimé.

Les réponses sont très positives sur le fait que les administrations s'engagent pour que les systèmes soient déployés selon les spécifications. Pourtant, elles sont beaucoup plus moyennes sur la disponibilité au niveau national des moyens budgétaires et surtout humains nécessaires à ces déploiements.

La qualité et la disponibilité en temps utile des outils technologiques et juridiques présents au sein des Etats membres et nécessaires au fonctionnement des systèmes sont jugés positivement. Par contre, l'avis des Etats membres est moins bon pour ce qui concerne la qualité et la disponibilité des dispositions administratives nécessaires au fonctionnement des systèmes.

L'enquête effectuée auprès des Etats membres avait pour but de déterminer les ressources humaines et budgétaires présentes au niveau national pour le développement de systèmes informatiques dans le cadre du programme. Toutefois, aucune conclusion ne peut être tirée des renseignements obtenus étant donné le peu de réponses reçues sur ce point.

Le problème des ressources budgétaires et humaines disponibles dans les Etats membres pour le développement et le déploiement des systèmes n'est pas indépendant de la composition des comités chargés de la gestion des projets informatiques dans le cadre du programme. En effet, les délégués des administrations nationales dans ces comités n'ont pas toujours l'autorité pour engager les moyens humains ou budgétaires nécessaires à l'exécution au niveau national des décisions prises. Cet état de fait peut entraîner des problèmes de coordination et des retards dans l'exécution des décisions, le retard d'un pays pouvant ralentir tout le projet.

Ces retards sont également liés à la sensibilité des projets informatiques aux décisions politiques amenant de nouvelles priorités en cours de programme. Leur réalisation nécessite le plus souvent une révision profonde des plans de travail, la décision étant rarement accompagnée de la libération de ressources supplémentaires nécessaires au sein des Etats membres.

Enfin, les Etats membres sont satisfaits de la qualité de l'information échangée lors des réunions des comités chargés des projets informatiques mais ils estiment qu'il pourrait y avoir plus d'occasions proposées par la Commission de partager des informations entre les Etats membres.

4.2.2. Fonctionnement.

L'aide apportée par la Commission pendant le fonctionnement est très appréciée des utilisateurs. Les deux helpdesks (NSTI et autres applications douanières) sont d'ailleurs régulièrement évalués selon des critères précis de qualité.

La facilité d'administrer les systèmes par les Etats Membres est jugée fort moyenne.

4.2.3. Utilité/ Durabilité

L'enquête auprès des Etats membres [38] montre que les deux tiers des systèmes financés par le programme sont déclarés comme indispensables ou fréquemment utilisés, un quart sont utilisés occasionnellement et moins de 10 % ne sont jamais utilisés ou en phase d'introduction. Un peu moins de la moitié (45 %) des Etats membres a développé un plan d'action pour améliorer l'utilisation des systèmes créés par le programme. Un peu plus de la moitié des systèmes fait l'objet d'une obligation (légale ou administrative) d'utilisation au sein des Etats membres. L'ensemble de ces chiffres donnent une indication sur l'utilité (critère d'utilité) des systèmes telle que perçue par les Etats membres, et le cas échéant leur utilisation à long terme (critère de durabilité).

[38] Voir Annexe 12

4.3. NSTI (Nouveau Système de Transit Informatisé)

4.3.1. Description

Le transit est un régime douanier qui permet la circulation de marchandises tant à l'intérieur du territoire de l'UE que dans les pays signataires de la convention relative à un régime de transit commun, en suspension des droits et taxes normalement applicables aux marchandises importées. Il fut mis en place à la fin des années 60. Ce système était basé sur l'échange de formulaires papier entre les bureaux de douane.

La Commission a identifié plusieurs dysfonctionnements dans le système de transit durant le début des années 90, notamment le manque de coordination des administrations et services impliqués, le manque de cohérence en raison de la multiplicité des systèmes, la lenteur des systèmes existants et l'inadéquation du support papier pour lutter efficacement contre la fraude (le circuit des documents de transit est beaucoup plus long que la durée du voyage des marchandises). Par conséquent, de nombreuses études ont mis en exergue la nécessité de réformer le système vu l'accroissement des flux commerciaux.

Il fut donc décidé en 1994 d'informatiser la gestion administrative du système de transit international et de créer le nouveau système de transit informatisé (NSTI) : les formulaires papiers sont remplacés par des formulaires électroniques et l'échange se fait par courrier électronique.

Le système s'étendra aux 15 Etats membres, aux pays de l'AELE (Suisse, Norvège, Liechtenstein et Islande) et aux pays Visegrad (République Tchèque, Slovaque, Pologne et Hongrie), soit 22 Etats.

Le financement du système s'appuie sur la Décision CEE/105/2000 portant adoption du programme Douane 2002.

Au niveau technique, la Commission a :

- Etabli une base de données reprenant les bureaux de douane ayant un rôle opérationnel dans la procédure du transit commun. La liste des bureaux de douanes est publiée sur le site Europa ;

- Assuré la coordination entre les Etats participants ;

- Mis à la disposition des Etats participants une application MCC (Minimal Common Core) et ;

- Assisté les Etats participants dans le développement du projet : de nombreuses réunions de coordination, des ateliers opérationnels et des sessions de formation ont été organisés et des applications centrales permettant de tester les applications nationales et de fournir des statistiques journalières ont été développées par la Commission.

L'application MCC est utilisée par certains Etats dont certains ont étendu les fonctionnalités [39].

[39] Les pays utilisant MCC ou ayant l'intention de le faire sont la Norvège, le Danemark, la Suède, l'Irlande, le Royaume-Uni, la Pologne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Hongrie et le Portugal.

NSTI/NCTS doit être totalement opérationnel pour le 30 juin 2003 : à cette date, tous les bureaux de douane gérant le transit doivent être connectés au système. La Commission doit informer le Parlement et le Conseil de tout retard éventuel [40]. Les opérateurs économiques agréés utilisant la procédure simplifiée de transit doivent être connectés pour le 31/03/2004.

[40] La Commission a informé le Conseil et la Parlement le 20/03/2003 : COM(2003) 125 final

Une démonstration sur le fonctionnement du système NSTI a été effectuée au Parlement en juin 2000 pour les parlementaires et les Directeurs Généraux des administrations nationales concernées.

4.3.2. Résultats

4.3.2.1. Appréciation qualitative des utilisateurs [41].

[41] Voir Annexe 8 et Annexe 9.

Les Etats membres estiment que l'information fournie par le système NSTI est très complète, très peu d'améliorations étant nécessaires. A vrai dire, il ne s'agit pas d'améliorations mais plutôt d'une demande par certains Etats pour de futures évolutions similaires en matière d'accises, de libre circulation des biens à l'exportation et de manière plus générale pour une intégration de l'ensemble des systèmes de suivi des mouvements de biens.

De même, ils estiment que l'information est mise à jour et fournie en temps utile et que celle-ci est correcte et précise avec des nuances pour la mise à jour de la liste des bureaux de transit que certains Etats membres souhaiteraient plus rapide.

Regroupés le 18 décembre 2002 lors de la réunion du « Transit Contact Group » (opérateurs, administrations douanières et Commission), les opérateurs économiques présents ont confirmé de manière unanime que les spécifications fonctionnelles rencontrent pleinement leurs besoins [42].

[42] COM(2003) 125 final Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen sur la mise en oeuvre du Nouveau Système de Transit Informatisé (NSTI)

4.3.2.2. Données quantitatives

Comme le montre le tableau ci-dessous établi au 31/12/2002, l'avancement des travaux de connexions est fort différent d'un Etat membre à un autre. La Commission considère cependant que tous les Etats, sauf deux, pourront atteindre l'objectif du 30 juin. [43]

[43] COM(2003) 125 final

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le nombre de mouvements de transit nationaux et internationaux au sein de l'UE est estimé à 20.000.000 par an. Depuis la connexion des premiers bureaux en décembre 2001 jusqu'à la fin de l'année 2002, 170.000 mouvements internationaux ont été traités par le système. En décembre 2002, alors que 26 % des bureaux étaient connectés, la moyenne hebdomadaire est passée à 7.500, soit 375.000 par an, ce qui reste marginal (5 %) par rapport à l'estimation par la Commission du total des mouvements de transit internationaux.

Un mouvement de transit est traité par le système lorsqu'il est :

- Emis par un opérateur ou un bureau connecté et ;

- Réceptionné par un bureau connecté.

Pour les mouvements NSTI en procédure simplifiée, les opérateurs agréés sont connectés au système et peuvent initier un mouvement NSTI sans passer par un bureau de douane. Le mouvement est clôturé s'il est envoyé à destination d'un bureau de douane connecté. En procédure normale, le mouvement est traité par le système s'il est initié et clôturé à partir d'un bureau de douane connecté au système.

Le nombre de mouvements traités par le système dépend donc du nombre d'opérateurs agréés et du nombre de bureaux connectés.

Le tableau ci-dessous(chiffres arrêté au 31/12/2002) illustre les difficultés du démarrage de NSTI : la plupart des opérateurs agréés ne sont pas encore connectés au système. De plus, tous les Etats participants n'ont pas encore développé d'interfaces permettant aux opérateurs utilisant la procédure normale de transmettre leur déclaration de manière électronique.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Il devrait y avoir une explosion du nombre de messages traités par NSTI entre le 1er juillet 2003 et le 1er mars 2004 car tous les opérateurs économiques agréés utilisant la procédure simplifiée, qui constitue la majorité des mouvements de transit, auront l'obligation légale d'être connectés à cette dernière date.

L'efficience (rapport coût/réalisation) du projet NSTI est difficile à évaluer. Cependant, le rapport de la Commission d'enquête du Parlement [44] a donné comme approximation minimale de la fraude dans le système de transit le chiffre d'1 milliard d'euros sur la période de 1990 à 1996. L'informatisation du transit a pour but de réduire fortement cette fraude, possible grâce à la différence de durée du circuit des documents « papiers » de transit et du trajet des marchandises. Les sommes i