1. INTRODUCTION

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne en 2007 afin de combler les lacunes en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Depuis, les rapports établis au titre de ce mécanisme cherchent, au moyen de recommandations spécifiques, à cibler les efforts déployés par les autorités bulgares et dessinent la carte des progrès réalisés. Ainsi que le Conseil l'a souligné, le MCV cessera de s'appliquer lorsque les six objectifs de référence applicables à la Bulgarie auront été remplis de manière satisfaisante.

Dans le rapport MCV de janvier 2017, la Commission a fait le bilan, au moyen d'un aperçu des résultats obtenus, des difficultés encore à surmonter ainsi que des étapes restant à franchir aux fins de la concrétisation des objectifs du mécanisme. À cette fin, la Commission a formulé 17 grandes recommandations qui, si elles sont suivies d’effets, mettront un terme au processus lancé au titre du MCV. Les recommandations énoncées en janvier 2017 peuvent donc être considérées comme suffisantes pour clore le MCV – sauf si de nouveaux éléments devaient clairement constituer un retour en arrière. Dans le rapport, la Commission a souligné que la rapidité du processus dépendrait de la vitesse à laquelle la Bulgarie serait en mesure de satisfaire à ces recommandations de manière irréversible.

C’est pourquoi, à ce stade du MCV, le présent rapport expose les progrès accomplis dans le suivi donné aux recommandations formulées dans le rapport de janvier 2017. À l'instar des années précédentes, il est le fruit d'une analyse approfondie entreprise par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les institutions bulgares, ainsi que des contributions de la société civile et d'autres parties prenantes, notamment d'autres États membres.

Dans son discours sur l’état de l’Union de septembre 2017, le président Juncker a souligné l’importance de l’état de droit et de l’indépendance du système judiciaire; un impératif valable pour tous les États membres de l’UE, et pas seulement pour ceux concernés par le MCV.

Se fondant sur son analyse des progrès réalisés par la Bulgarie sur l’ensemble du processus lancé au titre du MCV depuis 2007 et sur les progrès réalisés depuis le rapport de janvier 2017, la Commission reste d'avis que, si elle garde le cap politique qu’elle s’est fixé et est déterminée à faire progresser la réforme, la Bulgarie devrait être à même de satisfaire, dans un avenir proche, aux recommandations auxquelles elle doit encore donner suite dans le cadre du MCV. L’analyse insiste sur l’importance de surmonter les difficultés qui subsistent dans un esprit de bonne coopération entre les institutions.

La Commission a l'intention d’évaluer les progrès accomplis d’ici à la fin de 2018 et est disposée à fournir une aide supplémentaire pour contribuer au renforcement de l’irréversibilité des progrès et, partant, mettre fin au mécanisme.

2. SITUATION GÉNÉRALE

Comme indiqué dans le rapport de janvier 2017, l’instabilité politique qui règne depuis des années a eu une incidence sur la capacité de réformes. Un nouveau gouvernement est entré en fonction en mai. Une fois en place, il a insufflé un nouvel élan aux axes de travail en cours définis par le gouvernement précédent en 2016, ce qui a permis aux réformes de progresser en s’inscrivant dans une certaine continuité par rapport aux travaux entrepris par l’exécutif précédent. Le nouveau gouvernement a montré qu'il était déterminé à rattraper le temps perdu en faisant avancer rapidement les travaux relatifs aux initiatives législatives afin d’achever plusieurs réformes importantes d'ici la fin de l’année. Dans certains cas, des parties prenantes ont exprimé, à titre individuel, des inquiétudes sur la qualité de la législation ou sur leur association au processus. D’importantes initiatives législatives sont toujours en cours d’élaboration ou d’examen et il sera important de les présenter dans le cadre de débats publics élargis et de consultations des parties concernées. La Commission estime que des processus législatifs inclusifs reposant sur les principes d’une meilleure réglementation sont essentiels à la pérennité des réformes.

Dans l’intervalle, les récents événements survenus à l’Assemblée nationale ont une nouvelle fois attiré l’attention sur l’incidence d’un processus décisionnel législatif imprévisible. En juillet, une série de projets de propositions visant à modifier la loi sur le système judiciaire a été inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale par des parlementaires, sans débat public ni consultation des parties prenantes. Les amendements proposés ont essuyé de nombreuses critiques, étant donné qu’ils ont été perçus par beaucoup, tant au sein de l'appareil judiciaire que de la société civile, comme une attaque directe contre l’indépendance du système judiciaire. Si les amendements les plus radicaux ont été retirés avant le vote final, certains amendements adoptés ont été critiqués au motif qu’ils risquaient de compromettre l’indépendance des juges et parce qu’ils sont considérés, par certains observateurs, comme potentiellement anticonstitutionnels. D'autres projets d'amendements de la loi sur le système judiciaire ont été introduits de la même manière début octobre par des parlementaires agissant à titre individuel, sans débat public ni consultation des parties prenantes, et ont eux aussi été critiqués par les observateurs au motif qu’ils annulaient certains éléments essentiels des réformes de 2016. La Bulgarie devrait garantir l’irréversibilité et la crédibilité du processus de réforme judiciaire en instaurant un climat de confiance mutuelle et de coopération entre les institutions, une condition essentielle à la mise en œuvre réussie des réformes. Bien que la nécessité d’accélérer les réformes soit patente, il ne faut pas que cette accélération ait pour effet de court-circuiter les procédures de consultation, au risque de créer un climat d’incertitude et un manque d’adhésion.

Au niveau de l’appareil judiciaire, le Conseil supérieur de la magistrature récemment élu a la possibilité de s’attaquer au climat généralement délétère des débats qui a régné dans le monde judiciaire sous le Conseil supérieur de la magistrature précédent, qui se caractérisait par d’évidentes divisions et une suspicion mutuelle qui ont nui à l’impartialité du processus décisionnel. Les réformes récentes ont apporté des améliorations indéniables, notamment l’instauration de chambres séparées au sein du Conseil supérieur de la magistrature pour les juges et les procureurs. Toutefois, les doutes persistants quant à l'influence excessive que le Conseil supérieur de la magistrature pourrait exercer sur les juges pourraient donner l’impression que le processus décisionnel au sein de cette institution centrale n’est pas indépendant. Au vu de cette situation, il sera dès lors important que les nouveaux membres du Conseil supérieur de la magistrature instaurent un climat de débat ouvert et de transparence sur les décisions clés afin de rétablir la confiance parmi les magistrats et le grand public, condition indispensable au bon fonctionnement du système judiciaire.

3. ÉVALUATION DES PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DE RÉFÉRENCE DU MCV SUR LA BASE DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE RAPPORT MCV DE JANVIER 2017

3.1 Premier objectif de référence: indépendance du système judiciaire

Recommandation 1: veiller à la transparence de l'élection du futur Conseil supérieur de la magistrature, au moyen d'une audition publique à l’Assemblée nationale avant l’élection des membres du quota parlementaire et en donnant à la société civile la possibilité de formuler des observations sur les candidats. Recommandation 2: obtenir des résultats probants en matière de nomination à des fonctions judiciaires à haut niveau, dans la transparence et en se basant sur le mérite, notamment en ce qui concerne la nomination à venir du nouveau président de la Cour administrative suprême. Recommandation 3: améliorer le fonctionnement pratique de l’Inspection du Conseil supérieur de la magistrature (ICSM) et le suivi donné par le Conseil supérieur de la magistrature aux constatations de l’Inspection, en particulier pour ce qui est des questions d’intégrité, et envisager de solliciter une assistance extérieure, par exemple auprès du service d'appui à la réforme structurelle et/ou du Conseil de l’Europe.

Le fait le plus marquant constaté cette année dans le domaine judiciaire a été l’élection d’un nouveau Conseil supérieur de la magistrature, qui a pris ses fonctions le 3 octobre. L’élection du quota judiciaire s’est achevée en juin selon le principe «un magistrat - une voix», précédemment mis en avant par la Commission, et, en dépit de certaines craintes exprimées à l’époque, le processus a, de manière générale, était jugé équitable. Il s'agissait là d’un progrès important par rapport à l’élection du conseil supérieur de la magistrature précédent à l’automne 2012. L’Assemblée nationale a clôturé le processus d’élection du quota parlementaire le 20 septembre, les candidats ayant été élus bien au-delà de la majorité des deux tiers requise. Les médias et la société civile ont critiqué l'issue du scrutin prétendant qu'elle était le fruit d'accords préalables passés entre les principaux partis politiques et qu’au vu du débat quasi inexistant, elle ne reflétait pas une prise en compte ouverte des mérites relatifs des candidats. Une des critiques exprimées était que l’audition publique préalable au sein de la commission des affaires juridiques n’avait pas permis, faute de temps, d’aborder les problèmes importants soulevés par la société civile, alors que ces derniers avaient été transmis et mis à la disposition du public sur le site web de l’Assemblée nationale. Toutefois, de manière générale, l’élection du nouveau Conseil supérieur de la magistrature a montré les mérites du nouveau cadre législatif mis en place en 2016. Il appartiendra désormais aux nouveaux membres du Conseil supérieur de la magistrature de démontrer dans la pratique leur indépendance en présentant un bilan de décisions impartiales et professionnelles dans des domaines clés.

Une responsabilité importante du Conseil supérieur de la magistrature sont les nominations à des postes élevés au sein du système judiciaire. Il sera important que de telles décisions soient adoptées sur la base du mérite et en toute transparence. Une décision particulièrement importante prise en 2017 a été la nomination du nouveau président de la Cour administrative suprême. Même si cette décision aurait pu être prise par les nouveaux membres du Conseil supérieur de la magistrature, c’est le Conseil supérieur de la magistrature sortant qui a décidé d’élire son candidat le 11 septembre et de soumettre sa nomination à la confirmation du président de la République . Dans l’intervalle, ce dernier a rejeté la candidature au motif qu'il eût été plus légitime que le processus de nomination soit mené à bien par le nouveau Conseil supérieur de la magistrature entrant en fonction. Ce rejet a permis aux nouveaux membres du Conseil de réexaminer la nomination lors d’une réunion le 19 octobre, au cours de laquelle le candidat retenu a été confirmé par un second vote à une large majorité.

L’autre grande institution mise sur pied en vertu de la Constitution pour protéger l’indépendance du système judiciaire est l’Inspection. Les modifications apportées à la Constitution en 2015 ont permis de lui conférer des compétences accrues dans des domaines clés comme l'intégrité, notamment par des contrôles des conflits d'intérêt et des avoirs privés des magistrats, ainsi qu’un rôle plus central dans la préparation des procédures disciplinaires. Bien que les décisions finales relatives à ces procédures demeurent l’apanage du Conseil suprême de la magistrature, de telles compétences sont immanquablement sensibles - les décisions disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature ont suscité des controverses par le passé - et doivent donc faire l’objet d’une mise en œuvre minutieuse. Dans ce contexte, le rapport de janvier 2017 recommandait que les autorités bulgares fassent appel à des experts externes pour améliorer le fonctionnement pratique du nouveau système disciplinaire et de contrôle. En octobre, la Commission de Venise a adopté un avis concernant la Bulgarie, lequel contient des éléments importants qui pourraient constituer la base d’une évaluation future dans le cadre d’un tel examen.