COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - LE DEVELOPPEMENT DU SERVICE EXTERIEUR

INTRODUCTION

Créé à l'origine essentiellement pour représenter la Commission lors des négociations commerciales et dans quelques pays industrialisés ainsi que pour mener des actions de coopération au développement dans le cadre des conventions de Yaoundé et de Lomé, le Service extérieur doit être organisé sur des bases fondamentalement nouvelles afin de donner corps aux ambitions et capacités qui ont été dévolues à l'Union européenne dans le domaine des relations extérieures. Il s'agit en particulier de s'appuyer sur le cadre des règles et instruments de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) introduits dans le traité d'Amsterdam et lors des Conseils européens ultérieurs. La réorganisation et la modernisation du Service extérieur doivent également être pensées en fonction de la réforme de l'aide extérieure de la CE et dans le contexte plus vaste du processus de réforme de la Commission.

Les implications qu'entraîne cette réorganisation sont expliquées dans les rubriques qui suivent:

- le rôle des délégations extérieures;

- le développement du réseau des délégations.

1. LE RÔLE DES DÉLÉGATIONS

Bien que faisant hiérarchiquement partie de la structure de la Commission, les délégations du Service extérieur servent les intérêts de l'Union européenne tout entière dans 123 pays de la planète et dans cinq sièges d'organisations internationales en publiant, expliquant et mettant en oeuvre la politique de l'UE, en analysant les politiques des pays dans lesquels elles sont accréditées et en menant des négociations conformément au mandat qui leur a été donné. C'est ainsi que:

- Les délégations exercent les pouvoirs qui ont été conférés par le TUE dans les pays tiers. Ainsi, elles veillent aux intérêts européens qui ont été définis dans les politiques communes, à savoir essentiellement la politique commerciale commune, mais aussi d'autres politiques, notamment dans les domaines de l'agriculture, de la pêche, de l'environnement et de la santé ainsi que de la sécurité. Elles entreprennent aussi à ce titre des actions dans les domaines de la justice et des affaires intérieures pour lesquels la Communauté européenne ne dispose pas de pouvoirs exclusifs.

- Les délégations jouent un rôle majeur dans l'aide au développement. Il s'agit d'un rôle appelé à être considérablement développé sous l'effet de la politique de déconcentration dont la mise en oeuvre par étapes commencera cette année. De plus en plus, non seulement les délégations seront étroitement associées à la programmation, mais elles géreront aussi les projets directement du début à la fin, dans le cadre de règles définies à Bruxelles.

- Elles jouent aussi un rôle de plus en plus important dans la conduite de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC), en fournissant régulièrement des analyses politiques, en effectuant des évaluations conjointement avec les ambassades des États membres (article 20 du TUE) et en contribuant au processus de décision.

- Enfin, elles fournissent aide et assistance dans la mesure nécessaire aux autres institutions et acteurs de l'UE, notamment :

- au Haut Représentant/Secrétaire général, qui peut compter sur leur appui logistique lorsqu'il est en mission et qui reçoit une copie de tous leurs rapports politiques;

- au Parlement européen. Ainsi, les délégations contribuent à mettre au point les programmes de visite des délégations et commissions le cas échéant et, en accord avec le siège de la Commission, les chefs de délégation peuvent prendre contact avec la commission des affaires étrangères et les autres commissions du Parlement lorsqu'ils sont de retour au siège afin de faire rapport sur les développements récents dans leur pays hôte et l'évolution des politiques et programmes de l'UE;

- au gouvernement, aux administrations, aux milieux économiques et à la société civile des pays d'accueil, auprès desquels elles assurent une fonction d'information de plus en plus importante dans tous ces domaines en diffusant des documents généraux et des mises à jour sur l'intégration européenne et les politiques de l'UE;

- à la présidence. Les chefs de délégation prennent régulièrement part aux démarches de la Troïka et épaulent la présidence de diverses manières.

1.2. Dans l'exercice de ces tâches, le Service extérieur doit adopter une ligne de conduite plus confiante et plus volontariste qui corresponde à l'envergure des relations extérieures de l'UE ainsi qu'au nouveau profil et au potentiel de la PESC.

Les délégations ne sont pas là pour « concurrencer » les ambassades des États membres, leurs rôles et responsabilités respectifs sont généralement bien définis mais pas toujours bien compris. Au-delà de la représentation des intérêts de la Communauté, la tâche des délégations relève de la coordination et de la coopération dont la finalité est de projeter l'image d'une Union active, imaginative et unie.

Selon l'article 20 du TUE [1], les délégations et missions diplomatiques des États membres « coopèrent pour assurer le respect et la mise en oeuvre des positions communes et des actions communes arrêtées par le Conseil ». Cette mission va au-delà de la PESC. Le Conseil, par exemple, a arrêté en janvier des orientations dans le cadre de la mise en oeuvre de l'aide extérieure et demandé une coopération plus étroite entre les ambassades des États membres et les délégations de la Commission. D'une manière générale, les délégations doivent jouer un rôle de plus en plus actif en contribuant à coordonner les positions communes entre les États membres, qui peuvent ensuite être répercutées aux groupes de travail de la Commission et du Conseil pour alimenter le processus décisionnel.

[1] Article 20 : Les missions diplomatiques et consulaires des États membres et les délégations de la Commission dans les pays tiers et les conférences internationales ainsi que leurs représentations auprès des organisations internationales, coopèrent pour assurer le respect et la mise en oeuvre des positions communes et des actions communes arrêtées par le Conseil. Elles intensifient leur coopération en échangeant des informations, en procédant à des évaluations communes et en contribuant à la mise en oeuvre des dispositions visées à l'article 20 du traité instituant la Communauté européenne.

Dans ce contexte, les diplomates des États membres et les autres experts travaillant dans les délégations en tant qu'experts nationaux détachés peuvent apporter une contribution particulièrement utile grâce à leur importante expérience à l'étranger. Il s'agit d'une ressource que la Commission entend développer davantage.

1.3. Pour permettre aux délégations d'exécuter ces tâches de manière adéquate, il y a lieu de veiller à ce qui suit :

- Il faut organiser la gestion du Service extérieur dans une structure aussi unifiée et intégrée que possible. À cet effet, il est prévu dans un proche avenir de faire passer administrativement l'ensemble du personnel des délégations dans la DG RELEX, à l'exception de certains spécialistes détachés par d'autres DG, par les États membres ou par d'autres institutions.

- La planification des carrières doit être traitée avec plus de professionalisme, notamment et surtout pour encourager la mobilité entre le siège et les délégations ainsi qu'entre les différentes parties du monde. On doit attendre des candidats à de nombreux postes de gestion à la DG RELEX et dans d'autres parties de la famille Relex d'avoir de l'expérience dans une délégation à l'étranger. Pour certains postes, cette expérience pourrait même devenir une exigence. Pour arriver à ce résultat, il est important que ceux qui travaillent dans les délégations ne soient pas considérés comme étant temporairement « en dehors du système », avec la possibilité d'une future « réintégration ».

- En servant la Commission, les délégations servent l'institution tout entière et non pas simplement la famille Relex. La contribution que peuvent apporter les délégations dans l'effort général de la Commission doit être plus ambitieuse. La sécurisation du courrier électronique et l'arrivée d'autres technologies nouvelles devraient permettre aux délégations de participer plus activement au processus décisionnel en prenant part aux groupes de travail et à l'élaboration de rapports de politique générale. Il y a lieu, notamment, d'assurer une plus grande cohérence dans notre politique extérieure mais il ne s'agit là que d'un objectif passif. Le réel objectif est d'extraire une plus grande valeur ajoutée de notre réseau de délégations.

- Nous devons doter les délégations de ressources adéquates, faute de quoi nous devrons revoir nos priorités. Il est clair que les observations qui figurent dans le Livre blanc de mars sur l'adéquation des ressources aux tâches s'appliquent aussi aux délégations.

- Nous devons mettre en route une politique de formation pour tous les agents qui travaillent ou qui sont sur le point de travailler à l'étranger en renforçant leurs aptitudes à la gestion et en les préparant à des tâches spécifiques de représentation extérieure. Il s'agit notamment d'assurer une formation linguistique plus ciblée. La Commission a l'intention de prendre des mesures en automne. Celles-ci porteront notamment sur la formation.

Ces questions et les autres aspects de la gestion du Service extérieur feront l'objet, plus tard cette année, d'un document distinct qui sera formulé dans le droit fil des propositions de réforme de la gestion à la Commission et après consultation appropriée. Il sera fait tout spécialement attention aussi aux besoins et préoccupations particuliers des autres institutions et acteurs qui font appel aux services des délégations.

1.4 En matière de formation, en particulier, la Commission a déjà développé un important programme pour le Service extérieur (cf. SEC(97)605 du 8 avril 1997 et COM(1999)180 du 21 avril 1999).

Cette formation couvre l'acquisition de nouvelles connaissances (politiques communautaires, relations avec certaines parties du monde) et de nouvelles compétences (gestion du cycle des projets, techniques de négociation, gestion d'une équipe, formation aux médias).

Une formation préalable à la prise de fonction (« pre-posting ») est organisée pour préparer les fonctionnaires à la vie et au travail en délégation. Cette formation contient aussi des modules spécifiques pour les assistants administratifs, les secrétaires et les conjoints ou partenaires des fonctionnaires.

Une formation spéciale a été organisée récemment sur une base régionale pour les assistants administratifs.

Un programme de formation ad hoc est prévu pour les fonctionnaires et le personnel extérieur recruté par le Service extérieur dans le cadre de la déconcentration.

La mise en place d'une politique de formation allant au delà de ce qui a été déjà réalisé est indispensable. La direction du Service extérieur devra préparer d'ici la fin de l'année, en collaboration avec les directions générales de la famille Relex, un plan qui définisse les objectifs, les méthodes et les moyens de cette politique. Ce plan sera soumis pour approbation au CDSE.

Il devra notamment contenir les éléments suivantes :

- contenu de la formation (notamment langues, gestion administrative et financière, coopération au développement, politique commerciale, en particulier Organisation mondiale du commerce );

- mise en oeuvre (parts respectives des services de la Commission et des organismes extérieurs);

- appréciation du niveau de la formation reçue avant le départ en délégation.

2. LA MISE EN OEUVRE DE LA DÉCONCENTRATION [2]

[2] Le présent chapitre ne porte pas sur la mise en oeuvre de l'aide humanitaire.

2.1. Historique

La déconcentration vers les délégations des tâches et responsabilités relatives à la gestion de l'aide extérieure est l'un des éléments-clés de la réforme décidée le 16 mai 2000. Le principe directeur adopté pour cette opération est que : « tout ce qui peut être mieux géré et décidé sur place, près du terrain, ne devrait pas être géré ou décidé à Bruxelles ».

La Commission est déterminée à décentraliser la gestion de l'aide extérieure et à réaliser le transfert des responsabilités qui en découle vers l'ensemble des délégations gérant de l'aide d'ici à la fin de 2003, selon le calendrier suivant : 22 délégations en 2001, 32 en 2002 et les 32 autres en 2003. Certaines activités telles que les programmes régionaux et autres programmes horizontaux ne seront décentralisés qu'après avoir été restructurés et une fois que des systèmes de gestion efficaces auront été mis en place. Notre intention est d'y parvenir à la fin de 2004 au plus tard.

Afin de mettre en oeuvre la première phase de cette opération, l'autorité budgétaire a alloué des ressources supplémentaires pour couvrir le déploiement de 40 postes statutaires supplémentaires en 2001 et pour moderniser les infrastructures de télécommunications et l'équipement informatique dans les délégations. En outre, elle a accepté le principe de financer les ressources humaines non statutaires des délégations sur les lignes budgétaires opérationnelles des différents programmes.

2.2. Première phase de la déconcentration : état d'avancement

Un groupe de travail "décentralisation" a été créé qui, sous l'autorité du groupe interservices [3], est chargé de coordonner la mise en oeuvre des aspects liés à la décentralisation dans le cadre de la réforme de la gestion de l'aide extérieure. Entre octobre et décembre 2000, ce groupe a essentiellement axé ses travaux sur trois domaines:

[3] Il s'agit du groupe interservices permanent qui supervise la mise en oeuvre de la réforme relative à la gestion de l'aide extérieure.

* la définition des grands principes qui devraient guider la décentralisation pour toutes les régions et tous les programmes;

* l'inventaire des obstacles réglementaires, budgétaires, techniques et administratifs susceptibles d'entraver la décentralisation, et la recherche de solutions à ces problèmes;

* le lancement d'initiatives concrètes qui devaient débuter avant la fin de 2000 afin de ne pas compromettre la mise en oeuvre en temps voulu de la première phase de la décentralisation (demande de connexions par satellite pour les 23 délégations visées par la déconcentration en 2001, par exemple).

La création de l'Office de coopération EuropeAid en janvier 2001 s'est accompagnée de la mise en route d'un plan de travail détaillé, région par région et délégation par délégation. Il s'agit essentiellement de ce qui suit :

* création d'un réseau de déconcentration au sein d'EuropeAid;

* définition, en consultation avec les délégations en cause, d'un concept de déconcentration opérationnel pour chaque grand programme;

* recensement, en étroite coopération avec les délégations, des ressources supplémentaires dont elles ont besoin pour mettre en oeuvre ce concept;

* préparation d'un plan d'action détaillé de mise en oeuvre pour chacune des 22 délégations [4].

[4] La coopération financière avec la république fédérale de Yougoslavie doit être géree par l'Agence européenne pour la reconstruction.

Dans une deuxième étape, les contributions préparées pour chacun des programmes ont été regroupées dans un concept opérationnel harmonisé de déconcentration, en rassemblant les procédures détaillées applicables à chacun des programmes dans une annexe distincte. Ce concept harmonisé, qui doit s'appliquer à tous les programmes géographiques, a été approuvé par les directeurs généraux des DG RELEX, DEV et EuropeAid le 21 mars 2001.

2.3. Première phase de la déconcentration : prochaines étapes

Maintenant que le concept opérationnel a été approuvé de même que les besoins détaillés en personnel et les besoins de renforcement des télécommunications et d'équipement pour chacune des 22 délégations, la décentralisation entre réellement dans sa phase pratique de mise en oeuvre. Dans ce contexte, les tâches prioritaires, pour les services de la Commission, seront les suivantes :

* suivre la mise en oeuvre en temps voulu du plan d'action défini pour chacune des 22 délégations;

* attribuer à ces délégations les 40 nouveaux postes accordés par l'autorité budgétaire en 2001 dans le cadre de l'opération de déconcentration;

* obtenir la décision du Conseil sur l'emploi des intérêts du FED pour financer le personnel extérieur dans les délégations ACP;

* préparer les décisions de financement afin d'accéder aux ressources des lignes budgétaires opérationnelles pour le financement du personnel extérieur dans les délégations hors ACP;

* sélectionner et recruter des fonctionnaires et du personnel non statutaire;

* veiller à disposer de suffisamment d'espace de bureau dans les délégations pour pouvoir accueillir des effectifs supplémentaires;

* installer des liaisons de communications sûres entre le siège et les délégations;

* élaborer de nouveaux manuels de procédures - ou mettre à jour les manuels existants;

* assurer la mise à disposition suffisamment à temps des systèmes de comptabilité et de gestion nécessaires tant au siège que dans les délégations (Sincom II, CRIS et Olas);

* élaborer ou adapter les modules de formation, et préparer et mettre en oeuvre un programme de formation.

Pour autant que la logistique nécessaire soit en place, la partie opérationnelle de la déconcentration sera en route d'ici à la fin de l'année.

2.4. Phases ultérieures de la déconcentration : obtention des ressources

La Commission a préparé des estimations détaillées des ressources humaines nécessaires pour mettre en oeuvre la deuxième phase de la déconcentration (32 délégations en 2002). Ces estimations ont été utilisées pour déterminer et justifier les crédits à solliciter au titre des lignes BA dans le cadre du projet de budget de 2002.

En 2002, la Commission s'attend à redéployer plus de 110 postes statutaires vers les délégations sous réserve de disposer des ressources budgétaires nécessaires pour couvrir les frais de redéploiement du personnel dans les délégations.

Pour les étapes initiales de la déconcentration, la Commission déploie autant que possible de nouveaux postes statutaires accordés par l'autorité budgétaire directement dans les délégations. Pendant une période transitoire, il faudra disposer de suffisamment d'agents au siège pour permettre un transfert harmonieux des responsabilités et un degré adéquat d'assistance en aval et de supervision des nouvelles modalités. Au-delà de cette période, il devrait toutefois être possible d'obtenir des gains de productivité qui permettront de faire des économies d'effectifs au siège. La Commission tient absolument à éviter tout chevauchement ou structure parallèle qui pourrait compromettre le bon fonctionnement des délégations faisant l'objet de la déconcentration. C'est pourquoi à moyen terme, la déconcentration devrait entraîner un redéploiement substantiel de postes du siège vers les délégations.

L'extension de la déconcentration aux 32 délégations restantes, en 2003, nécessitera le redéploiement d'au moins 100 de ces postes pour renforcer les délégations, sur la même base minimaliste que lors des deux premières vagues. Mais pour assurer un équilibre approprié entre les effectifs statutaires et non statutaires dans les délégations et permettre que les activités ultérieures, notamment les programmes régionaux et horizontaux, soient entièrement gérées sur place, un nouveau redéploiement sera nécessaire en 2003-2004, qui comprendra jusqu'à 150 postes en 2003 et un nombre identique en 2004. Des postes statutaires pourraient aussi se révéler nécessaires, spécifiquement dans les délégations ACP, s'il s'avère impossible de trouver une solution dans le cadre du FED pour couvrir le coût des effectifs non statutaires et des autres frais administratifs sur une base similaire aux lignes BA pour les programmes relevant du budget. Ces postes supplémentaires seront tributaires de l'existence des ressources budgétaires.

2.5. Conclusion

Toutes les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre la première phase du processus de décentralisation selon le calendrier général arrêté pour cette année sont en train d'être prises par la Commission. Les DG RELEX et EuropeAid suivront jour après jour la mise en oeuvre du plan d'action détaillé défini et décidé avec chaque délégation tandis que le groupe de travail « déconcentration » continuera à passer régulièrement en revue l'avancement de la mise en oeuvre de la première phase et la préparation des phases ultérieures.

3. Modifications apportées aux ressources des délégations et à leur répartition dans le monde

3.1. Réseau actuel du Service extérieur

La Commission est représentée dans 123 pays et dispose de cinq autres représentations auprès d'organisations internationales.

En 1998, elle a entrepris une révision de ses priorités politiques concernant l'ouverture de nouvelles délégations et bureaux de représentation [5]. Sur les ouvertures prévues, seules les délégations auprès de la Croatie et de l'ancienne République yougoslave de Macédoine ont été mises en place, en raison de difficultés budgétaires. La crise extrêmement grave qui a éclaté en 1998 dans la région et l'aide d'urgence massive qu'elle a nécessité ont fortement sollicité les ressources du Service extérieur.

[5] Délégations auprès de la Croatie, de l'ancienne République yougoslave de Macédoine, de la Malaisie, de l'Arabie saoudite, de la Suisse, de l'Ouzbékistan; bureaux de représentation en Équateur et au Paraguay; représentation à Taïwan.

Il s'agit désormais de réexaminer les priorités. La Commission, comme les États membres, sont confrontés à de sévères contraintes budgétaires. Les perspectives financières de Berlin ont fixé un plafond de dépenses de fonctionnement à caractère général qui amène le Service extérieur à entrer en concurrence avec d'autres services pour l'allocation de ressources administratives limitées. Les récentes fluctuations défavorables des taux de change ont encore aggravé la situation puisqu'une grande partie des dépenses de fonctionnement sont effectuées dans d'autres monnaies (USD et monnaies définies par rapport à l'USD, yen). La mise en oeuvre de la déconcentration des compétences de gestion de l'aide extérieure dans les délégations implique la nécessité de renforcer encore davantage ces dernières par un redéploiement du siège vers les délégations. Il convient d'observer que le coût d'un fonctionnaire servant dans un pays tiers correspond à peu près au double de celui d'un fonctionnaire en poste au siège.

Lorsqu'elle a défini les prochains lieux dans lesquels elle souhaite ouvrir et fermer des délégations et des bureaux de représentation, la Commission a tenu compte de la charge de travail des représentations existantes, ainsi que d'autres facteurs tels que le poids politique et économique. Une série de critères ont été pris en considération, notamment le volume de l'aide destinée à un pays ou une région, le volume d'engagements non exécutés (encours), le niveau réel ou proposé de déconcentration, l'importance d'un pays en termes de volume commercial, mais aussi le nombre de différends commerciaux, les liens politiques à l'égard d'un pays et le poids de la région, ainsi que la présence sur place d'autres organes internationaux et l'appartenance du pays concerné à ces mêmes organes.

L'analyse évoquée plus haut se traduit par un programme de modifications à apporter au réseau de délégations qui est défini aux paragraphes 3.2, 3.3 et 3.4 ci-dessous. Compte tenu des contraintes budgétaires qui pèsent sur la gestion du Service extérieur, les ressources nécessaires aux nouvelles ouvertures proviendront essentiellement de la fermeture d'autres délégations, de la réduction de la taille de certaines délégations auxquelles ne sera affecté qu'un seul fonctionnaire résident exerçant la fonction de chargé d'affaires, tandis qu'un chef de délégation non-résident d'un pays voisin sera accrédité, et de redéploiements au sein du réseau. C'est pourquoi la rapidité avec laquelle la Commission procédera aux ouvertures dépendra du taux de fermetures et de redéploiements. La Commission espère toutefois avoir mené ce plan à terme vers la fin de 2002.

Au-delà du présent programme, d'autres modifications devront être apportées au réseau au gré de l'évolution de la situation et des priorités nouvelles de l'UE concernant ses relations extérieures. Lorsque les actuels pays candidats entreront dans l'Union, les délégations qui s'y trouvent seront transformées en bureaux de représentation, comme dans les autres États membres. La poursuite de la réforme de l'aide extérieure pourra nécessiter une présence plus régulière dans certains pays actuellement gérés à distance. Les relations économiques et politiques de plus en plus développées entre l'UE et les Nouveaux États indépendants pourraient également assurer une couverture diplomatique plus large de la CE dans cette région. Ce sera particulièrement vrai, si les conflits régionaux en cours débouchent sur un règlement, pour la Moldova, avec laquelle l'UE nouera des liens importants après l'élargissement, et pour l'Azebaïdjan, où l'Union pourrait développer des intérêts économiques notables.

La Commission poursuivra par conséquent l'analyse des besoins de développement à long terme du Service extérieur, notamment les questions relatives aux structures, la gestion et les implications sur le plan des ressources.

3.2. Ouvertures proposées

La Commission poursuit l'objectif général de veiller à une utilisation aussi productive que possible des ressources restreintes afin d'être représentée dans les pays les plus importants pour l'UE. En choisissant les ouvertures qu'elle propose, elle a analysé les régions dans lesquelles elle est encore politiquement sous-représentée en tenant compte à la fois de la dimension commerciale et de la mise en oeuvre de l'aide extérieure.

Le poids commercial croissant de l'Asie du Sud-Est justifie l'ouverture de délégations auprès de la Malaisie (16ème pays fournisseur et 31ème marché d'exportation de l'UE en 1998) et de Singapour (15ème pays fournisseur et 17ème marché d'exportation de l'UE), qui sont des grands partenaires commerciaux de l'UE.

Des considérations politiques importantes plaident par ailleurs en faveur de l'ouverture d'une délégation de la Commission auprès de l'Arabie saoudite (22ème pays fournisseur et 16ème marché d'exportation de l'UE), qui serait aussi accréditée auprès des cinq autres pays membres du Conseil de coopération du Golfe [6]. La Commission a conclu en 1989 un accord de coopération avec le Conseil de coopération du Golfe et elle élabore actuellement un mandat d'ouverture de négociations relatives à un accord de libre-échange. La Malaisie, l'Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, Singapour et Taïwan figurent sur la liste des 25 premiers marchés d'exportation de l'UE et, à l'exception des Émirats, comptent aussi parmi les 25 premiers fournisseurs de l'UE. Le nombre de différends commerciaux résultant des échanges avec ces pays a été déterminant dans la décision de renforcer la présence communautaire dans les deux régions concernées: ils vont du dialogue bilatéral général portant sur les activités de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) aux questions de l'accès aux marchés en passant par les procédures antidumping (un nombre considérable de réclamations ayant été introduites par ces pays tiers à l'encontre de la Communauté et inversement).

[6] Bahreïn, Koweit, Oman, Qatar et les Émirats arabes unis.

Enfin, l'éventuelle ouverture d'un bureau de représentation commerciale à Taïwan (7ème pays fournisseur et 15ème marché d'exportation de l'UE) [7] sera mise à l'étude. Dans la mesure où Taïwan adhérera prochainement à l'OMC, la Commission devrait jouer un rôle de premier plan dans la surveillance de l'accès aux marchés, l'application des engagements contractés dans le cadre de l'Organisation et d'autres questions liées à sa politique.

[7] Douze États membres sont représentés à Taïwan par des "bureaux pour le commerce et l'investissement", des "bureaux pour le commerce et la culture" etc. Ils sont considérés comme parfaitement compatibles avec la politique dite d'"une seule Chine".

Une présence régulière à Cuba [8], qui est déjà membre du groupe ACP, sera également envisagée en fonction de l'évolution de la situation intérieure de ce pays et de la fermeture prochaine du bureau d'ECHO.

[8] Chef de délégation pour Saint Domingue.

Pour des motifs ayant trait à la mise en oeuvre de l'aide extérieure, notamment la déconcentration, la Commission a l'intention d'ouvrir des délégations au Cambodge et au Laos (placées sous l'autorité du chef de la délégation auprès de la Thaïlande), au Népal (placée sous l'autorité du chef de la délégation auprès de l'Inde) et au Paraguay (placée sous l'autorité du chef de la délégation auprès de l'Uruguay). Les programmes d'aide destinés au Cambodge et au Paraguay sont d'un volume considérablement supérieur aux programmes respectivement destinés à la Thaïlande et à l'Uruguay [9]. C'est pourquoi il serait judicieux de transférer dans ces pays la gestion de l'aide. Dans le cas du Paraguay, seul membre du Mercosur dans lequel la Commission n'est pas représentée, l'élément commercial devrait en outre gagner en importance puisque la Commission négocie à l'heure actuelle un accord de libre-échange avec le Mercosur. Enfin, en ce qui concerne le Cambodge, le Népal et le Paraguay, le coût net pour la Commission serait réduit, car un fonctionnaire serait respectivement transféré de Thaïlande au Cambodge, d'Inde au Népal et d'Uruguay au Paraguay pour occuper les fonctions de chargé d'affaires dans les nouvelles délégations.

[9] Pour certains programmes d'aide substantiels, la Commission propose d'ouvrir des bureaux (les chiffres indiqués par pays portent respectivement sur les paiements annuels moyens pour les années 1999/2000 et sur l'encours au 31.12.2000, en millions d'euros): Cambodge 27,5 et 67, Laos 9 et 40, Népal 30 et 49, et Paraguay 5 et 57.

3.3. Régionalisation et fermetures proposées

La régionalisation consiste à regrouper un nombre important de fonctionnaires qualifiés dans une délégation afin de donner à cette dernière les moyens qui conviennent pour servir les pays auprès desquels le chef de délégation régional est accrédité.

Dans le cadre de la régionalisation mise en place depuis 1996, la Commission a transformé 13 délégations en bureaux, rattaché ses opérations en Somalie à la délégation auprès du Kenya et décidé de fermer ses bureaux de la Grenade et de Lagos. La transformation des délégations auprès du Cap Vert et du Togo en bureaux dépendant d'autres délégations conférera en outre une compétence régionale à 31 des 108 délégations actuelles de la Commission.

Ces changements ont à ce jour permis d'économiser 14 postes d'encadrement intermédiaire, ce qui représente, en termes budgétaires, 3 024 000 euros par an (sur la base du coût annuel moyen de 216 000 euros par fonctionnaire détaché). Ces ressources ont contribué à étendre le réseau, notamment dans les Balkans (Croatie et ancienne République yougoslave de Macédoine), et à renforcer les délégations existantes.

Pour optimiser la structure du Service extérieur et trouver les ressources nécessaires à l'ouverture de nouvelles délégations, il est prévu de fermer les bureaux d'Antigua-et-Barbuda (qui continuera à dépendre de la Barbade), de Belize (qui continuera à dépendre de la Jamaïque), des Comores (qui continueront à dépendre de Maurice), des Antilles néerlandaises (qui dépendront du Guyana), de Sao Tomé-et-Principe (qui continuera à dépendre du Gabon), de Tonga (qui continuera à dépendre de Fidji) [10] et de la Guinée équatoriale (qui continuera à dépendre du Cameroun).

[10] Les paiements annuels moyens pour les années 1999/2000 et l'encours au 31.12.2000 se présentent respectivement comme suit (en millions d'euros): Costa Rica: 2 et 7, Trinité-et-Tobago: 1 et 18, Antigua-et-Barbuda: 0 et 1, Belize: 4 et 17, Comores: 3 et 14, Antilles néerlandaises: 4 (en 2000 seulement) et 5, Gambie: 4 et 28, Sao Tomé-et-Principe: 3, 5 et 16 et Tonga: 1 (en 2000 seulement) et 3.

Il est également proposé de réduire les effectifs des délégations auprès du Costa Rica, de Trinité-et-Tobago et du Sri Lanka en leur laissant chacune un seul fonctionnaire. Les chefs de délégation auprès du Nicaragua, du Guyana et de l'Inde seront respectivement accrédités auprès du Costa Rica, de Trinité-et-Tobago et du Sri Lanka.

Ces fermetures et ces réductions libéreront 11 postes, à redéployer, et représentent une économie budgétaire de 3,816 millions d'euros par an sur la base du coût annuel total d'un fonctionnaire détaché (y compris les locaux, le personnel d'appoint, le logement, les télécommunications, la sécurité). Ces ressources permettront l'ouverture des délégations auprès de la Malaisie, de l'Arabie saoudite, de Singapour et du Laos (les trois autres délégations seraient ouvertes au moyen de redéploiements à partir de leurs délégations régionales respectives). Cette réorganisation absorbera 7 des 11 postes nouvellement redéployés. Les 4 autres seront utilisés pour d'éventuelles ouvertures à Taïwan et à Cuba et/ou pour renforcer certaines délégations régionales qui assurent des responsabilités supplémentaires du fait des changements intervenus dans le réseau. Les économies réalisées grâce aux fermetures et à la rationalisation des délégations couvrent le coût des ouvertures. Ainsi, la proposition est, dans son ensemble, budgétairement neutre.

La Commission estime que ces changements portent le processus de régionalisation à l'extrême limite de ce qu'il est actuellement possible de faire. Les avantages en termes d'économies qui pourraient résulter d'un effort accru dans ce sens seraient plus qu'annulés par ses effets négatifs:

- difficultés politiques provenant de l'intérieur et de l'extérieur de l'UE, de la part des États et des institutions qui s'opposent aux fermetures;

- éloignement physique de la délégation, dans les zones mal desservies, qui rendrait les opérations moins efficaces, notamment la mise en oeuvre et le suivi des aides;

- contradiction avec la politique de décentralisation et de déconcentration de la gestion de l'aide communautaire dans les délégations que la Commission met actuellement en oeuvre.

Un éventuel autre exercice de régionalisation ne permettrait pas de dégager le supplément de ressources humaines et budgétaires nécessaire pour couvrir les besoins liés à d'autres ouvertures. Le cas échéant, il faudrait en outre renforcer encore tant le personnel que les crédits budgétaires au sein des délégations.

3.4. Redéploiement

L'opération de redéploiement a été initialement lancée pour corriger les déséquilibres qui existaient dans l'attribution de ressources humaines entre les délégations des différents secteurs géographiques. Ces déséquilibres ont trait au rapport entre les effectifs de fonctionnaires et le personnel local de niveau universitaire, d'une part, et aux niveaux de dotation en personnel entre les différentes délégations, d'autre part. Une partie des ressources dégagées par voie de redéploiement ont aussi été affectées à l'ouverture de nouvelles délégations.

Ces redéploiements ont principalement consisté à transférer des fonctionnaires d'une délégation dans une autre. Si nécessaire, une compensation sera accordée à la délégation d'origine du fonctionnaire sous la forme de postes d'agents d'assistance technique recrutés localement (ALAT).

Les redéploiements permettent donc d'adapter en permanence les ressources à la modification de la charge de travail des délégations et des priorités de la Commission. Une augmentation nette des ressources humaines et budgétaires du Service extérieur ne peut être envisagée qu'après examen de toutes les possibilités de redéploiement.

L'analyse de la charge de travail des délégations entreprise par la Commission facilite l'allocation et la réallocation de ressources aux délégations. Elle tient compte de l'importance relative des activités de chaque délégation en fonction de son cahier des charges (en particulier aide extérieure, relations commerciales, compte rendu politique et représentation).

Depuis 1996, la Commission a décidé de redéployer 73 postes au sein du Service extérieur. Au cours de la même période, elle a redéployé 53 autres postes du siège vers les délégations. Ainsi, un cinquième des postes du Service extérieur et près d'un tiers de ces postes sans fonctions d'encadrement ont été redéployés au cours des cinq dernières années.

En 2001, un poste de fonctionnaire fera l'objet d'un redéploiement à partir de chacune des délégations suivantes: Zimbabwe, Niger, Liban, Cameroun, Burkina Faso, Mozambique, Inde (pour ouvrir une délégation au Népal) et Uruguay (pour ouvrir une délégation au Paraguay). En 2002 seront respectivement redéployés un fonctionnaire des bureaux des Comores, de Guinée équatoriale, des Antilles néerlandaises, de Sao Tomé-et-Principe, ainsi qu'un fonctionnaire de la délégation auprès de la Thaïlande (pour ouvrir une délégation au Cambodge). Cinq autres redéploiements résulteront de la rationalisation des délégations auprès de Trinité-et-Tobago, du Sri Lanka et du Costa Rica.

Les 18 redéploiements à effectuer en 2002 porteront ainsi à 89 postes de fonctionnaires le total des redéploiements auxquels la Commission aura procédé depuis 1996. D'autres redéploiements occasionnels auront lieu dans le cadre de la gestion courante du Service extérieur. Leur incidence générale devrait rester marginale, toutefois, et ne sera en tout état de cause pas suffisante pour couvrir les besoins en personnel qui résulteraient d'une nouvelle extension du réseau de délégations. La dernière autre possibilité consiste à procéder à des redéploiements verticaux de Bruxelles vers les délégations, redéploiements auxquels, pour l'instant, il faudrait essentiellement recourir aux fins de la mise en oeuvre de la déconcentration.

3.5. Ressources du Service extérieur

Le Service extérieur de la Commission est composé de fonctionnaires/agents temporaires et d'agents locaux financés, selon le cadre dans lequel ils exercent leurs fonctions, par la partie A (dépenses administratives) ou B (dépenses opérationnelles) du budget de la Commission.

Pour répondre avec efficacité et souplesse aux besoins d'expertise technique dans l'aide extérieure gérée par les délégations, la Commission envisage, dans le cadre de la réforme administrative, de créer un statut d'auxiliaire, auquel s'appliqueraient certaines des indemnités similaires à celles prévues par l'annexe X du Statut. D'ici à sa création, la Commission utilisera une combinaison de régimes contractuels existants (agents locaux, ALAT et experts individuels) pour satisfaire aux besoins d'expertise technique dans un délai convenu pour la décentralisation de la gestion de l'aide extérieure et l'intégration de fonctions de bureaux d'assistance technique (BAT) dans les délégations. Ce personnel directement sous contrat avec la Commission travaillera à partir des délégations et sera placé sous l'autorité du chef de délégation concerné.