ONZIÈME RAPPORT ANNUEL au Parlement européen sur le contrôle de l'application du droit communautaire - 1993 - (94/C 154/01) COM(94) 500 final

TABLE DES MATIÈRES

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A. AVANT-PROPOS 6

B. ESPACE SANS FRONTIÈRES 8

1. Introduction 8

2. Situation dans les différents secteurs 9

2.1. Élimination des frontières physiques 9

2.1.1. Union douanière 9

2.1.2. Libre circulation des produits agricoles 10

2.1.2.1. Les contrôles à l'importation 10

2.1.2.2. Les mesures d'interdiction d'importation 11

2.1.2.3. Les nouvelles politiques 11

2.2. Suppression des frontières techniques 12

2.2.1. Libre circulation des marchandises 12

2.2.1.1. Les articles 30 et suivants du traité CE et la mise en oeuvre du principe de la connaissance mutuelle 12

2.2.1.2. Les règles de prévention prévues dans la directive 83/189/CEE 14

2.2.1.3. État de communication des mesures d'application des directives par secteur 14

2.2.2. Marché des services 17

2.2.2.1. Audiovisuel 17

2.2.2.2. Propriété intellectuelle et industrielle 17

2.2.2.3. Télécommunications 18

2.2.3. Libre circulation des capitaux 19

2.2.4. Libre prestation des services notamment financiers, fiscalité directe et droit de sociétés 19

2.2.5. Marchés publics 22

2.3. Abolition des frontières fiscales 23

2.4. Libre circulation des personnes et droit d'établissement 25

2.4.1. Interdiction des discriminations 25

2.4.2. Entrée et séjour 26

2.4.3. Droits syndicaux 27

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2.4.4. Accès aux emplois dans la fonction publique 27

2.4.5. Reconnaissance des diplômes 28

2.4.6. Agents commerciaux indépendants 30

2.5. Politique des consommateurs et sécurité des produits 31

C. CONCURRENCE 32

D. EMPLOI ET POLITIQUE SOCIALE 33

1. Introduction 33

2. Situation dans les différents secteurs 33

2.1. Égalité hommes/femmes 33

2.2. Lutte contre le cancer 34

2.3. Sécurité sociale des travailleurs migrants 34

2.4. Conditions de travail 34

2.5. Santé et sécurité sur le lieu de travail 35

E. AGRICULTURE ET DÉVELOPPEMENT RURAL 36

1. Introduction 36

2. Réglementation agricole 36

3. Transposition des directives relevant du domaine agricole 37

F. PÊCHE 41

1. Introduction 41

2. Situation dans les secteurs 41

3. Compatibilité avec le droit communautaire des législations nationales en matière d'octroi de pavillon 41

G. ENVIRONNEMENT 42

1. Introduction 42

2. Situation dans les différents secteurs 46

2.1. Déchets 46

2.2. Eau 47

2.3. Air 48

2.4. Bruit 49

2.5. Natur 49

2.6. Chimie 50

2.7. Radioprotection 50

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H. TRANSPORTS 52

1. Introduction 52

2. Situation dans les différents secteurs 52

2.1. Transports par route 52

2.2. Transports combinés 52

2.3. Transports par voie navigable 52

2.4. Chemins de fer 53

2.5. Transports maritimes 53

2.6. Transports aériens 53

I. ÉNERGIE 54

J. RELATIONS EXTÉRIEURES 55

K. PERSONNEL DE LA COMMUNAUTÉ 55

L. QUESTIONS STATISTIQUES 56

M. BUDGETS 56

ANNEXES

Annexe I: Infractions présumées 57

Annexe II: Infractions constatées 64

Annexe III: Infractions aux traités et règlements 71

Annexe IV: État d'application des directives 87

Annexe V: Arrêts de la Cour de justice non exécutés au 31 décembre 1993 169

Annexe VI: Application du droit communautaire par les juridictions nationales 174

A. AVANT-PROPOS

Le rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire est élaboré chaque année par la Commission européenne suite aux demandes successives du Parlement européen (résolution du 9 février 1983) et des États membres (déclaration n° 19, point 2, annexée au traité signé à Maastricht le 7 février 1992). Ce rapport répond également aux demandes exprimées au sein du Conseil européen ou du Conseil pour des secteurs spécifiques.

Ce onzième rapport couvre l'année 1993: le programme législatif relatif à l'achèvement du marché intérieur étant désormais réalisé dans sa presque totalité, l'attention a été davantage portée, au cours de l'année, au contrôle de l'application de la législation communautaire.

L'action menée par la Commission à ce titre, certainement dans le domaine du marché intérieur mais aussi dans les autres secteurs, a permis cette année une régularisation significative des situations infractionnelles. Les chiffres le démontrent. Comment cette action a-t-elle été menée? Parallèlement à la procédure d'infraction prévue à l'article 169 CE, la Commission s'est efforcée de sensibiliser les États membres et de développer progressivement une véritable coopération administrative, l'objectif étant, bien entendu, un meilleur respect des règles de droit communautaire et une mise en oeuvre effective des directives.

La procédure d'infraction

En 1993, et comme par le passé, l'action de la Commission s'est basée, dans une large mesure, sur les plaintes déposées auprès d'elle par les citoyens et les opérateurs économiques (voir tableau 1.1 en Annexe I), bien que leur nombre accuse une légère baisse par rapport à l'année précédente (1 040 en 1993 contre 1 185 en 1992). Le dépôt de plaintes auprès de la Commission européenne, dans le cadre d'une procédure sans frais ni formalités, témoigne de la prise de conscience par les citoyens de l'importance que revêt la dimension communautaire. Parallèlement à l'examen des plaintes, la Commission exploite toutes les sources d'information faisant apparaître des comportements infractionnels. Mis à part le suivi de la transposition des directives, il s'agit des «cas décelés d'office» (247 en 1993) et des cas révélés par des pétitions (23) et des questions parlementaires (30).

L'action de la Commission tient en quelques chiffres. En 1993, elle a, au titre de l'article 169 CE, ouvert 1 209 procédures d'infraction, envoyé 352 avis motivés et saisi la Cour de justice de 44 dossiers.

Si le nombre de procédures ouvertes en 1993 demeure stable par rapport à 1992 (1 209 contre 1 216), les avis motivés ont, quant à eux, augmenté d'une centaine (de 248 à 352), notamment en matière de non-communication des mesures d'exécution des directives (244 avis motivés pour cette raison en 1993 contre 126 en 1992). Cette forte augmentation fait suite à celle du nombre de mises en demeure envoyées en 1992 (1 216) par rapport à 1991 (853), compte tenu du grand nombre de directives arrivées à échéance en 1992 sans que les mesures aient été communiquées à temps.

L'on constatera également la diminution de plus de 30 % du nombre des dossiers dont la Cour a été saisie, qui est passé de 64 en 1992 à 44 en 1993. Qui plus est, un tiers des États membres n'ont pas été visés par une saisine. Cela confirme la tendance constatée depuis plusieurs années (97 saisines en 1989, 78 en 1990, 65 en 1991), ainsi que l'efficacité de l'action de la Commission, qui réussit, dans la très grande majorité des cas, à amener les États membres à faire respecter le droit communautaire dans les phases procédurales précédant la saisine.

Le nombre des cas de classement en témoigne: ainsi, par exemple, au cours des deux dernières années (1992 et 1993), la Commission a été en mesure de classer 50 % des procédures d'infraction ouvertes pour non-communication des mesures nationales d'exécution des directives au cours de la même période, les États membres ayant pris les mesures d'exécution nécessaires.

Ces premières constatations permettent de porter une appréciation relativement positive sur le respect des règles de droit communautaire et de la mise en oeuvre des directives, même si la Commission reste préoccupée par les difficultés persistantes dans certains secteurs.

Vers un meilleur respect des règles

La Commission a constaté une nette amélioration dans certains secteurs-clefs de l'activité communautaire.

En ce qui concerne en particulier les dispositions du traité interdisant les entraves à la libre circulation des marchandises, notamment les articles 30 et suivants (obstacles non tarifaires) d'une part, et l'article 95 (impositions intérieures discriminatoires) d'autre part, l'année 1993 a été marquée par une forte augmentation du nombre de classements de dossiers d'infraction en cours et par une diminution du nombre d'avis motivés et de saisines de la Cour. Il convient d'ailleurs de noter qu'en matière de contrôle des marchandises aux frontières, la Commission a enregistré une nette diminution des plaintes.

Cela traduit une acceptation progressive des règles communautaires par les administrations nationales, à laquelle contribuent les instruments de coopération administrative, notamment ceux créés dans le cadre du marché intérieur, et les réunions sectorielles, dites «réunions-paquet», qui permettent d'examiner, pour chaque État membre, l'ensemble des dossiers d'infraction relevant d'un secteur spécifique (article 30 CE; agriculture, environnement, fiscalité indirecte).

Les efforts doivent cependant être poursuivis. Il faut constater, en effet, l'aggravation, variable selon les États membres, de situations non conformes aux règles en vigueur dans certains secteurs. Ainsi, s'agissant des directives «marchés publics», transposées depuis plusieurs années déjà, l'application concrète par les différents pouvoirs adjudicateurs n'est toujours pas satisfaisante. En témoigne le très faible nombre de classements intervenus en 1993 et l'augmentation du nombre d'avis motivés et de saisines.

L'analyse par secteur et le relevé des infractions aux traités, règlements et décisions figurant en Annexe III permettent de mieux comprendre les difficultés rencontrées par les États membres dans les différents secteurs.

Vers une mise en oeuvre effective des directives

Le tableau ci-après permet d'apprécier l'état de la mise en oeuvre pour l'ensemble des directives en vigueur au 31 décembre 1993.

>TABLE>

D'une façon générale, ce tableau permet de constater que, au 31 décembre 1993, les États membres avaient, en moyenne, communiqué plus de 90 % des mesures nationales d'exécution nécessaires à la mise en oeuvre de l'ensemble des directives applicables. Ce résultat accuse une très légère baisse par rapport à la situation au 31 décembre 1992, puisque, à cette date, le taux de communication était de 91 %. Il convient cependant de noter que le nombre de directives applicables au 31 décembre 1993 a augmenté d'une soixantaine par rapport à l'année précédente.

Ces chiffres globaux masquent néanmoins des réalités très variées, tant par matière que par État membre, que l'analyse par secteur et le relevé figurant en Annexe IV permettent de mieux apprécier.

Ainsi, au cours de l'année 1993, les secteurs de l'agriculture et de l'environnement ont enregistré une nette diminution du taux de transposition. Dans le domaine de l'agriculture, ce taux a chuté de près de 4 % pour l'ensemble des États membres, notamment en raison de la nécessité d'assurer simultanément la refonte des législations et la réorganisation des administrations concernées. De plus, très souvent, les États membres ont privilégié la mise en oeuvre pratique au détriment des réformes législatives, afin de respecter l'objectif du 1er janvier 1993. En matière d'environnement, des retards de transposition, largement imputables à des problèmes de coordination administrative, ont été constatés. Toutefois, consciente de l'enjeu en la matière, la Commission mène une action de sensibilisation continue et appuie les efforts des États membres qui visent à résorber les retards.

Dans d'autres domaines en revanche, le rythme de transposition a connu une progression remarquable. C'est le cas notamment dans les secteurs des produits pharmaceutiques, des véhicules à moteur, de la mécanique, des télécommunications, des marchés publics, de la reconnaissance des diplômes, et de la politique des consommateurs et de la sécurité des produits.

Comme par le passé, le taux de transposition atteint un niveau très élevé dans le secteur douanier (100 %) et dans celui de la fiscalité indirecte (99 %).

La mise en oeuvre des directives est une tâche difficile, et la Commission se doit d'offrir aux États membres sa collaboration. C'est pourquoi, depuis plusieurs années, elle organise des réunions annuelles, dans les États membres qui le souhaitent, afin de passer en revue l'état de transposition de toutes les directives, qu'elles soient ou non arrivées à échéance, et dont les mesures de transposition n'ont pas encore été notifiées à la Commission.

Perspectives d'avenir

La conférence sur l'Union européenne a souhaité renforcer la mission de contrôle assignée à la Commission, en donnant une nouvelle rédaction à l'article 171 CE, en vertu de laquelle la Commission pourra, lors d'une éventuelle deuxième saisine de la Cour de justice suite à la non-exécution d'un arrêt de celle-ci dans le cadre d'une procédure d'infraction, proposer une sanction de nature économique à l'encontre de l'État membre concerné. Des réflexions sont en cours sur les modalités de mise en oeuvre pratique de ce nouvel instrument. Car, force est de le constater (voir Annexe V), l'exécution des arrêts de la Cour souffre encore d'importants retards.

Toutefois, ce renforcement de l'instrument légal ne doit pas se faire au détriment de la poursuite de la coopération et du dialogue avec les administrations nationales, qui permettent très souvent le règlement non contentieux d'un grand nombre de dossiers.

C'est pourquoi, la Commission entend, d'une part, encourager la tenue de «réunions-paquet» et, d'autre part, vu le succès des rencontres en matière de directives, en augmenter la fréquence et les étendre à d'autres États membres selon les besoins. Elle envisage de mettre davantage l'accent, dans ces contacts, sur l'importance de la conformité des mesures nationales d'exécution aux exigences des directives (qualité de la transposition), aspect parfois négligé. Cela vaut en particulier pour certains secteurs du marché intérieur, où toutes les mesures de transposition sont prises, mais ne produisent pas encore leur plein effet en raison de leur conformité imparfaite avec les objectifs de la directive.

L'action conjuguée du renforcement de la procédure d'infraction et de la poursuite de coopération administrative permettra à la Commission de continuer à agir efficacement en tant que gardienne des traités.

Structure du onzième rapport

Dans la mesure du possible, il a été donné suite aux suggestions d'amélioration exprimées notamment par les résolutions du Parlement européen. Toutefois, ce rapport, destiné à présenter une vue d'ensemble, se doit de rester synthétique et équilibré dans le traitement des différents secteurs.

Le présent rapport comprend:

- une analyse par secteur;

- des tableaux statistiques actualisés au 31 décembre 1993 concernant les dossiers d'infraction présumée (Annexe I) et les infractions constatées (Annexe II);

- un relevé des dossiers d'infraction constatée aux traités, règlements et décisions examinés en 1993 (Annexe III);

- l'état d'application par les États membres des directives en vigueur au 31 décembre 1993, avec mention des dossiers d'infraction y afférents (Annexe IV);

- un relevé des arrêts de la Cour de justice non-exécutés (Annexe V);

- un aperçu de l'application du droit communautaire par les juridictions nationales (Annexe VI);

B. ESPACE SANS FRONTIÈRES

1. INTRODUCTION

L'achèvement du marché intérieur, initialement énoncé dans le traité de Rome, a fondamentalement marqué la politique de la Communauté au cours des dernières années. Cet objectif primordial a été explicitement défini dans l'article 7A du traité CE, qui prévoyait la création, avant le 31 décembre 1992, d'un espace sans frontières dans lequel seraient assurées les quatre libertés. La mise en oeuvre de cet objectif repose principalement sur l'application de la législation communautaire adoptée dans ce cadre.

Dans cette optique a été approuvé, en 1985, le programme législatif du Livre blanc, regroupant une série de mesures, relevant de différents secteurs d'activité, fondamentales pour l'achèvement du marché intérieur. Ce programme a, tout au long de cette période, constitué un élément mobilisateur principal dans le processus de l'achèvement du grand marché, et servi de référence pour l'évaluation des progrès réalisés.

La Commission assure, depuis l'adoption du programme législatif, le suivi systématique et cohérent de la transposition de cette législation dans les ordres juridiques nationaux. L'évolution de la transposition de ces règles s'est, malgré des problèmes liés aux réalités nationales, avérée plutôt positive. À la fin de 1993, parmi les 282 actes du programme, le Conseil en a adopté la quasi-totalité. 263 des mesures adoptées sont en vigueur, alors que seules 222 de ces mesures requièrent des mesures nationales d'exécution. Les États membres ont, à ce jour, adopté les 86 % des actes nationaux nécessaires pour la transposition de ces actes.

Outre le contrôle quantitatif de la transposition, la Commission veille à la qualité de la législation nationale de transposition, qui conditionne en fait la mise en oeuvre effective du droit communautaire. L'examen de conformité des mesures adoptées au niveau national se trouve à la base de ce contrôle. Cet examen s'inscrit dans un contexte plus large, allant au-delà d'une simple comparaison des textes, car il tient compte des systèmes juridiques nationaux.

A côté du contrôle strict de l'application du droit communautaire, la Commission doit garantir un cadre de gestion de sa mise en oeuvre et mettre en place les structures appropriées pour la réalisation des objectifs établis. Dans cet esprit et afin d'assurer la mise en oeuvre effective du droit communautaire, la Commission prend de nombreuses initiatives de collaboration avec les États membres, visant l'application cohérente de la législation communautaire.

Elle assure la transparence de l'état du processus législatif et de la mise en oeuvre de la législation communautaire par le biais de la publication de rapports périodiques sur l'application de ce droit, ainsi que par les bases de données reprenant notamment toutes les informations sur les mesures nationales d'exécution.

Dans un souci de rendre plus concise et transparente la législation communautaire, la Commission s'est engagée dans un travail de codification de la législation communautaire. La codification est en outre rendue nécessaire en raison du développement incessant du droit communautaire.

Par ailleurs la Commission veille au renforcement de la coopération avec les États membres. Elle entend privilégier la coopération avec les administrations nationales et instaurer un «partenariat administratif». Les initiatives prises dans ce cadre concernent notamment:

- l'organisation des réunions bilatérales avec les administrations nationales afin de faire le point tant sur l'état de transposition des actes communautaires, que sur le respect de l'article 30 du traité de Rome, relatif à l'interdiction de toute mesure susceptible d'entraver le commerce intra-communautaire. Des réunions de ce type ont été organisées au cours de 1993 avec les autorités italiennes, espagnoles, grecques, françaises et allemandes. De façon générale, ces rencontres permettent de clarifier certains cas posant problème et ainsi de débloquer le processus interne de transposition. Elles permettent aussi de faire l'économie de malentendus avec les services respectifs, dus notamment à des carences de notification. De cette manière, un grand nombre de procédures d'infraction a pu être évité ou faire l'objet d'un classement.

- la création des enceintes spécialisées: Étant donné que la date-moteur pour la réalisation du marché intérieur est déjà échue et que des progrès remarquables ont été enregistrés dans tous les domaines de l'activité communautaire, la Commission est maintenant confrontée au défi de la gestion de cet espace sans frontières, en tenant compte des diversités nationales. Elle doit veiller à ce que le marché intérieur fonctionne dans la pratique. Face à cette nouvelle situation a été créé un comité consultatif pour la coordination dans le domaine du marché intérieur (1). Ce comité est chargé de résoudre tout problème résultant du fonctionnement du marché intérieur et, le cas échéant, de la suppression des contrôles aux frontières internes. Il est, par ailleurs, appelé à contribuer au renforcement et la consolidation de la coopération administrative dans l'optique du bon fonctionnement du grand marché.

- le développement d'un programme d'échanges de fonctionnaires nationaux, chargés de mettre en oeuvre la législation sur le marché intérieur. Ce programme qui, suite à une décision de la Commission (2) s'appelle KAROLUS, trouve son origine dans le Livre blanc de la Commission sur l'achèvement du marché intérieur. Il est opérationnel depuis le début de l'année. Ce programme est ouvert à tous les fonctionnaires participant à la mise en oeuvre du droit communautaire, dans les différentes administrations nationales ou locales. Les domaines concernés par ces échanges sont définis par rapport à leurs particularités et leurs besoins réels.

Ces initiatives sont en train de prendre une nouvelle dimension sous l'angle du fonctionnement du marché intérieur, dans le cadre du programme stratégique sur le marché intérieur, adopté au mois de décembre. Ce programme trouve ses sources dans le rapport préparé par le groupe de réflexion, présidé par M. Sutherland, qui a eu le mandat par la Commission de lui présenter des orientations d'actions sur le fonctionnement du marché intérieur après 1992. Le programme stratégique analyse les moyens pour assurer la crédibilité du marché intérieur et tirer le meilleur parti de ses effets économiques.

2. SITUATION DANS LES DIFFÉRENTS SECTEURS

2.1. Élimination des frontières physiques

2.1.1. Union douanière

2.1.1.1. Action de la Commission

Deux avis motivés ont été adressés à l'Allemagne, le premier en vue d'assurer le respect des prix minima imposés par l'arrangement international concernant le secteur laitier lors de la délivrance d'autorisations de perfectionnement actif et du placement de produits sous ce régime douanier, le second en vue d'obtenir le retrait de la législation douanière allemande d'une disposition autorisant le service des douanes à conclure des accords de simplification des formalités avec les déclarants, notamment en ce qui concerne la détermination de la valeur en douane, de tels accords n'étant pas prévus par la réglementation communautaire. Cette deuxième procédure a pu être classée, la disposition litigieuse ayant été supprimée.

Deux avis motivés ont également été adressés au Portugal. L'un portait sur le refus non justifié de délivrance d'une autorisation de perfectionnement actif à une entreprise de transformation de tourteaux d'oléagineuses, mais la procédure d'infraction a pu être classée, les autorités portugaises ayant finalement accepté de délivrer l'autorisation. L'autre avis motivé concerne l'octroi de franchises douanières pour des matériels non spécifiquement militaires, franchises non couvertes par la législation communautaire, le Portugal étant ainsi le neuvième État membre à recevoir un tel avis motivé pour ce même motif.

Un avis motivé a été adressé à l'Italie en vue d'obtenir la modification de dispositions de la loi douanière italienne qui permettent la perception de droits de douane sur une base forfaitaire, en cas de non-présentation à l'arrivée de marchandises ayant fait l'objet d'une procédure nationale de transit. Ces dispositions sont contraires au droit douanier communautaire et n'assurent pas la correcte mise à disposition des ressources propres de la Communauté.

>TABLE>

2.1.2. Libre circulation des produits agricoles

Assurer la libre circulation des produits agricoles dans un marché unique est l'un des principes de base du fonctionnement de la politique agricole commune (PAC) et de ses organisations communes de marché.

La Cour de justice, à maintes reprises, a rappelé que les articles 30 et 34 du traité CE font partie intégrante des organisations communes de marché, même si leur mention expresse, dans le corps de celles-ci, était devenue superflue à partir du 1er janvier 1970.

Au cours de l'année 1993, la Commission a, a fortiori, exercé une vigilance permanente dans le but d'éliminer rapidement les obstacles entravant les échanges de produits agricoles dans la Communauté. Une attention particulière a été apportée à la suppression des contrôles aux frontières internes.

2.1.2.1. Les contrôles à l'importation

Avant la suppression des frontières intérieures, les contrôles à l'importation constituaient les entraves aux échanges les plus nombreuses et les plus variées.

L'entrée en vigueur des instruments d'harmonisation dans les secteurs vétérinaires et phytosanitaires en vue de la réalisation du marché intérieur a permis de constater des évolutions très favorables d'un grand nombre de dossiers d'infraction, qui peuvent être regroupés selon les catégories suivantes:

a) Les doubles contrôles et les contrôles systématiques tels qu'appliqués en Italie, en vue de vérifier le respect des normes nationales en matière de présence d'histamine, à l'égard du poisson salé importé en provenance de Grèce, accompagné d'un certificat sanitaire délivré par l'État membre expéditeur.

L'entrée en vigueur de la directive 91/493/CEE, arrêtant les règles sanitaires régissant la production et la mise sur le marché des produits de la pêche a permis de résoudre cette question.

Il est à prévoir que c'est également dans le cadre de la directive précitée que l'Italie devra se conformer à l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-228/91 par lequel celle-ci a condamné l'imposition de contrôles systématiques sur les lots de poissons en provenance d'autres États membres ou de la Norvège (3).

b) L'exigence de licences ou d'autorisations préalables à l'importation telle que pratiquée par l'Espagne, à l'égard des ovins vivants en provenance d'autres États membres, par l'Irlande, à l'égard de la semence des espèces bovine et porcine destinée à l'insémination artificielle, ainsi que par l'Italie, pour les végétaux sensibles au «feu bactérien».

L'autorisation individuelle d'importation pour les ovins vivants a été abrogée par le Royaume d'Espagne, et la procédure d'infraction a pu être classée.

Par son arrêt du 17 novembre 1992, dans l'affaire C-235/91 (4), la Cour de justice a dit pour droit qu'en soumettant les importations de sperme d'animaux domestiques des espèces bovine et porcine à une licence et à diverses conditions restrictives, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CE des règlements n° 805/68/CEE et n° 827/68/CEE, de la directive 77/504/CEE et de la décision 88/124/CEE.

Depuis lors l'Irlande a communiqué des textes en cours d'adoption en vue de se conformer à l'arrêt de la Cour et de transposer les directives couvrant ce secteur.

Dans le cadre de la transposition et de la mise en oeuvre de la directive 77/093/CEE instaurant la nouvelle réglementation commune dans le secteur phytosanitaire, les autorités italiennes ont renoncé à l'exigence d'une autorisation préalable pour les végétaux sensibles au «feu bactérien» durant la période pendant laquelle l'importation n'est pas interdite. Néanmoins, compte tenu de l'intérêt d'obtenir un arrêt de principe, dans cette affaire, la Commission n'a pas jugé opportum de se désister auprès de la Cour de justice (affaire C-249/92).

c) Les modalités de contrôle excessives telles que l'interdiction édictée par l'Italie d'importer par les postes frontières terrestres des pamplemousses en provenance d'autres États membres, condamnée par la Cour de justice qui a jugé que l'Italie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 CE et de la directive 77/93/CEE du Conseil concernant les mesures de protection contre l'introduction dans les États membres d'organismes nuisibles aux végétaux et produits végétaux (5).

Dans ce cas-ci également, la réglementation nationale adoptée en vue de la transposition de la directive 91/683/CEE, instaurant en matière phytosanitaire un espace communautaire sans frontière intérieure, a permis de supprimer l'interdiction de l'entrée des pamplemousses par les postes frontières terrestres. La procédure d'infraction a donc pu être classée.

2.1.2.2. Les mesures d'interdiction d'importation

La mise en oeuvre progressive par les États membres des directives harmonisatrices a également permis de lever des mesures d'interdiction d'importation telles qu'appliquées en Espagne à l'égard des viandes hachées surgelées originaires de France. En effet, la réglementation nationale adoptée pour transposer la directive 88/657/CEE, établissant les exigences relatives à la production et aux échanges de viandes hachées, de viandes en morceaux de moins de 100 grammes et de préparations de viandes, a créé le cadre législatif mettant fin à l'interdiction d'importer des viandes hachées en Espagne.

Le non-respect des procédures établies par les directives a toutefois dû être observé dans deux cas graves de blocage des importations que la Commission a poursuivis avec une fermeté proportionnelle à l'importance qu'elle attache au respect des règles de fonctionnement du marché intérieur.

Il s'agit en l'espèce de l'adoption à deux reprises par le Portugal de mesures unilatérales aboutissant au blocage des importations d'animaux vivants et viandes de l'espèce porcine, en ne tenant aucun compte des mécanismes de sauvegarde de lutte contre la propagation des maladies graves prévus par les directives 90/425/CEE et 89/662/CEE.

Une première décision de blocage fut appliquée depuis le 9 mars 1991 jusqu'en 1993 par mesure de protection contre la nouvelle maladie des porcs, et condamnée par la Cour de justice (6).

Or, suite au déclenchement d'une épizootie de fièvre porcine africaine au mois de novembre 1993, les autorités portugaises répétaient de manière unilatérale, sans recours aux mécanismes de sauvegarde prévus, les mesures de blocage des importations en invoquant l'article 36 du traité CE.

2.1.2.3. Les nouvelles politiques

Si l'entrée en vigueur des directives a permis de résoudre de nombreux contentieux, le développement de nouvelles politiques implique d'envisager selon une nouvelle approche des procédures engagées dans le passé.

Ainsi en est-il de la mise en oeuvre de la politique de la qualité des produits agricoles.

Depuis l'entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 2081/92 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires, les problèmes liés aux appellations d'origine tel que la réservation de certaines dénominations à des fromages produits exclusivement dans certaines régions de la Grèce doivent être examinés exclusivement dans le cadre du règlement précité. C'est pourquoi le dossier cité ci-dessus a été classé par la Commission et sera envisagé dans le cadre de la procédure de l'article 17 du règlement (CEE) n° 2081/92.

2.2. Suppression des frontières techniques

2.2.1. Libre circulation des marchandises

2.2.1.1. Les articles 30 et suivants du traité CE et la mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle

L'article 30 du traité CE prohibe les restrictions quantitatives à l'importation et les mesures d'effet équivalent dans les échanges entre États membres. L'article 34 porte la même interdiction en ce qui concerne les exportations. L'article 36 prévoit cependant qu'échappent à l'application de ces deux dispositions les réglementations nationales visant à sauvegarder l'un des intérêts généraux qui y sont mentionnés, au nombre desquels figurent par exemple la protection de l'ordre public, de la sécurité publique ou encore de la santé et de la vie des personnes. Par ailleurs, les réglementations s'appliquant indistinctement, en droit comme en fait, aux produits nationaux et aux produits importés sont contraires à l'article 30 dès lors qu'elles ne sont pas nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives, telles que la protection du consommateur ou la sauvegarde de l'environnement. Quand bien même, une réglementation de l'espèce serait ainsi justifiée, encore faudrait-il qu'elle soit proportionnée au but poursuivi, c'est-à-dire qu'elle constitue le moyen le moins entravant pour les échanges intracommunautaires eu égard aux alternatives possibles pour réaliser l'objectif à l'origine de la mesure.

Il convient de signaler que la Cour de justice, dans son arrêt «Keck et Mithouard» du 24 novembre 1993 (7), tout en réaffirmant que des réglementations, même indistinctement applicables, prescrivant les conditions auxquelles doivent répondre les produits, telles que celles relatives à leur poids, à leur présentation, à leur étiquetage, à leurs dimensions, à leur composition, à leur conditionnement, à leur forme, à leur dénomination, constituent des mesures contraires à l'article 30 dès lors qu'elles ne sont pas justifiées par un but d'intérêt général, a précisé que n'était pas apte à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce entre les États membres, au sens de la jurisprudence «Dassonville» (8), l'application à des produits en provenance d'autres États membres de dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente, pourvu qu'elles s'appliquent à tous les opérateurs concernés exerçant leur activité sur le territoire national, et pourvu qu'elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres États membres. Cette position de principe a été confirmée par la Cour dans son arrêt «Hünermund» du 15 décembre 1993 (9). Il est encore trop tôt pour indiquer d'ores et déjà les implications pratiques de cette jurisprudence.

La suppression des entraves aux échanges se réalise concrètement par la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle, tel qu'il a été dégagé et précisé par la jurisprudence de la Cour de justice interprétant l'article 30, laquelle est communément connue sout le nom du premier arrêt affirmant ce principe novateur («Cassis de Dijon») (10), selon lequel tout produit légalement et loyalement fabriqué ou commercialisé dans un État membre de la Communauté doit, sauf justifications légitimes (les exigences impératives auxquelles il a été fait référence précédemment), avoir accès au territoire de tout autre État membre.

L'acceptation, par chaque État membre, des produits conformes aux règles, aux normes ou aux procédés techniques existant dans un autre État membre est subordannée à la condition que ceux-ci assurent un niveau de protection équivalent à celui qui est garanti par la réglementation de l'État d'importation. Cette réserve permet aux marchandises de circuler librement tout en respectant le degré de protection que chaque État membre entend assurer sur son territoire, dans l'attente d'une harmonisation communautaire dans le domaine concerné.

Sur la base de cette jurisprudence, la Commission instruit plusieurs centaines de plaintes, de cas décelés d'office et engage, le cas échéant, des procédures d'infraction. Les services de la Commission visent à résoudre, de manière rapide et non contentieuse, les différends dont ils ont à s'occuper. À cette fin, ils rencontrent périodiquement les autorités nationales dans le cadre de réunions «paquet», où est discuté un ensemble de cas concernant l'État invitant. Au cours de 1993, de telles réunions ont eu lieu avec la France, l'Italie, l'Espagne, la Grèce et l'Allemagne à la satisfaction mutuelle de chacune des parties. Ce partenariat a également une portée pédagogique puisqu'il habitue les diverses administrations nationales à réglementer en prenant en compte les impératifs fondamentaux du droit communautaire, tel que le principe de libre circulation des marchandises.

Cette approche fondée sur la coopération et la prévention du contentieux est basée sur l'examen des projets de règles techniques notifiés par les États membres dans le cadre de la procédure d'information instaurée par la directive 83/189/CEE, puisqu'à l'issue de celle-ci, les autorités nationales insèrent dans le texte finalement adopté une clause de reconnaissance mutuelle. Il est à relever que les États membres notifient de plus en plus de projets contenant d'office une telle clause.

Dans l'attente de la modification formelle des législations contraires à l'article 30, les États membres adoptent souvent des mesures provisoires, telles que des circulaires publiées au Journal officiel de l'État concerné ou des avis publiés dans les bulletins d'information des administrations chargées de l'application desdites mesures, informant les opérateurs économiques que les dispositions nationales litigieuses doivent être interprétées d'une manière compatible avec les exigences découlant du principe de libre circulation des marchandises et qu'elles seront appliquées en ce sens par les autorités publiques. C'est ainsi que l'Italie a adopté une circulaire avertissant les opérateurs économiques que l'obligation de détention du document d'accompagnement des marchandises («bolla di accompagnamento dei beni viaggianti») était limitée au trafic interne et n'était pas applicable aux importations communautaires.

Les États membres recourent également à des communications publiées au Journal officiel ou dans un bulletin administratif pour compléter ou préciser un changement de la législation nationale effectué en vue de la rendre conforme au droit communautaire. Ainsi, les autorités françaises ont publié un avis aux importateurs signalant que, dans le cadre de la modification de l'arrêté portant réglementation des appareils à pression de vapeur à couvercle amovible visant à reconnaître l'équivalence entre les niveaux de sécurité résultant de l'application de la réglementation française ou d'autres normes ou spécifications techniques d'un État membre, il n'y a lieu de mettre en oeuvre la procédure de reconnaissance qu'une seule fois lorsqu'il s'agit d'appareils d'un même type (11).

Dans le même esprit, il arrive que la mise en conformité de l'ordre juridique national au droit communautaire suppose l'intervention non seulement des pouvoirs législatifs ou exécutifs mais aussi celle d'organismes ou d'associations auxquels la puissance publique a délégué ses prérogatives dans un secteur particulier. C'est ainsi que la Commission n'a classé un dossier ouvert à l'encontre de l'Allemagne et concernant des spécifications techniques applicables à divers types de machines, dans le cadre de la prévention des accidents («Durchführungsanweisungen zu Unfallverhütungsvorschriften»), qu'après insertion d'une clause de reconnaissance mutuelle dans la loi relative à la sécurité des produits («Gerätesicherheitsgesetz») et publication d'une clause analogue dans les bulletins officiels des différentes associations professionnelles («Schriften der Berufsgenossenschaften») chargées, en droit allemand, de déterminer ces spécifications techniques.

L'Allemagne a modifié sa législation sur les denrées alimentaires en y introduisant une disposition visant à autoriser l'importation et la commercialisation de ces produits, lorsqu'ils sont légalement fabriqués et/ou commercialisés dans un autre État membre, même lorsque les règles du pays de provenance relatives à ces denrées diffèrent des prescriptions allemandes, à condition toutefois que les éventuelles divergences soient portées à la connaissance du consommateur de façon appropriée et pour autant que cela soit nécessaire à sa protection (12).

La jurisprudence de la Cour relative aux droits exclusifs et aux monopoles de vente (13) permet à la Commission d'examiner la compatibilité avec l'article 30 du traité des réglementations nationales réservant la vente d'un produit spécifique à des vendeurs ou à une catégorie de vendeurs déterminée, de même que celles attribuant le droit exclusif de commercialiser un produit particulier à une entreprise publique ou à une entreprise privée exerçant ses activités sous la tutelle de l'État. En effet, dans de tels cas, le monopole, du fait qu'il canalise les ventes est susceptible d'affecter les possibilités de commercialisation des produits imortés et peut, dans ces conditions, constituer une mesure d'effet équivalent prohibée par l'article 30. Toutefois, l'existence d'un tel monopole peut éventuellement être justifiée par l'un des motifs énoncés à l'article 36 du traité ou encore, étant en principe indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés, par une des exigences impératives dégagées par la Cour dans sa jurisprudence «Cassis de Dijon». Enfin, il faudrait relever que l'ensemble de cette problématique pourrait devoir être réexaminée à la lumière des enseignements à tirer de l'arrêt «Keck et Mithouard» du 24 novembre 1993 (14).

La libre circulation des marchandises devrait se trouver d'autant plus facilitée que l'achèvement du marché intérieur comportait l'élimination, au 1er janvier 1993, des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté conformément à l'article 7 A du traité CE. Les États membres ont tous annoncé la suppression de ceux-ci en ce qui concerne les marchandises. Il convient de relever la quasi-absence de plaintes dans ce domaine.

2.2.1.2. Les règles de prévention prévues par la directive 83/189/CEE

La procédure d'information instaurée par la directive 83/189/CEE, modifiée par la directive 88/182/CEE, est un instrument fondamental de prévention des obstacles aux échanges et d'information mutuelle. Cette directive oblige les États membres à soumettre les projets de réglementations techniques à un contrôle préable à l'adoption définitive de l'acte dans le cadre de la procédure d'information. Sont exclues de la procédure les réglementations techniques prises dans le cadre de la transposition de directives communautaires.

En 1993, la Commission au reçu 385 projets de réglementations techniques qui ont fait l'objet d'un examen par les services concernés de la Commission. Ceci représente une augmentation de six pour cent par rapport à 1992. Parmi ces 385 notifications, 85 (15) ont fait l'objet d'un avis circonstancié visant l'application du principe de la reconnaissance mutuelle dans le secteur objet de la réglementation en cause pour empêcher la création d'entraves aux échanges. Les Étas membres ont émis, pour leur part, 58 (16) avis circonstanciés. 3 (17) notifications ont fait l'objet d'une demande de la Commission visant à reporter d'un an l'adoption de la mesure nationale modifiée en annonçant son intention de proposer des actes d'harmonisation communautaire.

La Commission a proposé une modification à la directive du Conseil 83/189/CEE qui vise une clarification et une extension de la notion de règle technique et des règles de procédure prévues pour les États membres. Cette proposition a été adoptée le 27 novembre 1992 (18) et a fait l'objet d'un avis du Parlement européen en 1ère lecture le 24 mai 1993, à la suite duquel la Commission a présenté une proposition modifiée de directive (19) le 6 octobre 1993. Le Conseil a adopté une position commune le 12 novembre 1993.

Depuis 1989, la Commission s'assure du respect de l'obligation de notification, par le dépouillement systématique des publications officielles de tous les États membres. Le constat par la Commission d'une violation de la directive 83/189/CEE se traduit par l'ouverture d'une procédure d'infraction conformément à l'article 169 du traité CE.

Un premier arrêt de la Cour sanctionnant une violation de la directive 83/189/CEE a été rendu le 2 août 1993 (20). L'arrêt établit d'une façon très claire le caractère contraignant des articles 8 et 9 de la directive prévoyant l'obligation de communication préablable des règles techniques nationales et imposant une période de statu quo.

2.2.1.3. Bilan en matière d'état d'application des directives par secteur dans le cadre de la libre circulation des marchandises

a) Denrées alimentaires

Au cours de l'année 1993, 81 cas d'infractions ont fait l'objet d'un examen par les services responsables. Parmi ces procédures, 75 concernent des cas de non-communication et les 6 autres des cas de mauvaise application de directives déjà transposées. En ce qui concerne les cas de non-communication, un nombre important de dossiers a fait l'objet d'un classement puisque pour 47 cas la transposition a été réalisée au cours de l'année. En 1993, 48 lettres de mise en demeure et 10 avis motivés ont été envoyés aux États membres pour la non-communication des mesures nationales d'exécution des directives dans les délais prévus. Parmi les 6 autres cas d'infraction aux directives, un cas a pu être classé en 1993.

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b) Produits pharmaceutiques

Au cours de l'année 1993, 109 cas d'infraction ont été examinés dont 108 pour non-communication des mesures nationales d'exécution. Ces derniers ont fait l'objet d'une lettre de mise en demeure. Une grande partie de ces procédures a pu être classée au cours de l'année 1993, à la suite de la notification des mesures d'exécution par les États membres. Au sujet des infractions en cours, la plupart des États membres concernés a fait parvenir des projets de mesures ou des informations préliminaires sur l'état d'avancement des travaux de transposition aux services de la Commission. Il faut noter à cet égard que les États membres ont disposé de délais inhabituellement courts, de l'ordre de douze mois, pour transposer des textes techniques relativement complexes. Compte tenu des informations reçues, l'état de transposition devrait s'améliorer rapidement dans les prochains mois.

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c) Produits chimiques

Au cours de l'année 1993, 87 cas d'infraction ont été examinés par les services responsables de la Commission pour non-communication des mesures nationales d'exécution. Parmi ces procédures pour 31 cas, à la suite d'une lettre de mise en demeure ou un avis motivé, les États membres concernés ont depuis lors réalisé la transposition dans le courant de l'année. Sur les 56 cas qui subsistent, il y a eu 11 avis motivés, 42 mises en demeure et une décision de classement. Dans certains cas le retard est dû à des problèmes de compétence entre plusieurs ministères; dans d'autres, à la complexité de l'acte.

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d) Véhicules à moteur, tracteurs, motocycles

La transposition des directives, dans le secteur des véhicules à moteur, tracteur et motocycles, est, en règle générale, très satisfaisante. Le taux de transposition pour l'ensemble des directives applicables (directives de base et directives d'application) s'élève à 98,5 % pour l'ensemble des États membres.

Eu égard au caractère détaillé et technique du contenu des directives en matière automobile, plusieurs États membres procèdent à la transposition automatique par un simple renvoir au texte communautaire dans leur propre Journal officiel, ce qui facilite et accélère les transpositions ainsi que le contrôle de la conformité par rapport áu droit communautaire. Pour les autres États membres, des retards de transposition sont plus fréquents en raison d'une procédure de transposition plus lourde car nécessitant une loi nationale spécifique. Toutefois, ces retards excèdent rarement quelques mois.

Ainsi, au cours de l'année 1993, 61 cas de non-communication ont été relevés et examinés par la Commission, dont 52 ont fait l'objet d'un classement pendant l'année à la suite de la réception des mesures nationales. En outre, deux procédures d'infraction aux directives avaient été entamées au cours de l'année mais ces deux procédures ont également fait l'objet d'une décision de classement.

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e) Produits de construction

À l'heure actuelle, dix États membres ont transposé en droit national la directive 89/106/CEE «Produits de Construction». Les deux pays qui n'ont pas encore communiqué leurs mesures nationales d'exécution, la Belgique et la Grèce, ont fait parvenir des projets dans un état déjà très avancé et pour lesquels il est raisonnable d'espérer qu'ils soient adoptés au cours de la première moitié de l'année 1994.

f) Mécanique, équipements de protection individuelle, préemballages, métrologie, électrotechnique et appareils médicaux.

Ces secteurs comptent 89 directives venues à l'échéance pour leur transposition.

En ce qui concerne les retards de transposition, on peut constater une diminution importante par rapport à l'année précédente. En effet, à la fin de 1992, 56 cas de non transposition demeuraient «ouverts», contre 23 en 1993. Ceci est dû à la conjonction de différents facteurs:

- les échéances de transposition des directives de ce secteur sont maintenant anciennes puisque la plupart d'entre elles sont entrées en vigueur;

- il y peu de délais de transposition venus à échéance en 1993;

- les États membres ont pour la plupart rattrapé leur retards de transposition.

Cependant, un cas de saisine de la Cour de justice contre l'Italie pour non-transposition de la directive «ascenseurs» peut être signalé.

Actuellement, l'effort des services de la Commission porte sur la qualité des transpositions, en particulier des directives «nouvelle approche». La transposition de ces directives nécessite une transcription dans le droit national plus conceptuelle que textuelle. D'après l'analyse en cours des mesures nationales, il en découle que même si en lignes générales les principes de la «nouvelle approche» ont été respectés, les actes de transposition sont susceptibles de soulever des problèmes de compatibilité avec les directives.

En ce qui concerne les cas de mauvaise application des directives, la situation se caractérise par un nombre limité de cas d'infraction et de plaintes. Ceci est dû, notamment, au rôle préventif joué par la procédure 83/189/CEE (et par l'information réciproque entre la Commission, les États membres et les organisations professionnelles).

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2.2.2. Marché des services

2.2.2.1. Audiovisuel

La directive 89/552/CEE «Télévision sans frontières», dont la date de transposition est échue depuis le 3 octobre 1991, vise à assurer la libre circulation des émissions télévisuelles ainsi qu'à encourager la distribution et la production audiovisuelles européennes, afin de contribuer à la réalisation de l'espace audiovisuel européen.

Trois procédures d'infraction pour non-communication des mesures nationales d'exécution de la directive de la directive ont été engagées en 1992 (Danemark, Grèce, Espagne) dont deux ont fait l'objet d'un classement (en 1992 pour la Grèce et en 1993 pour le Danemark). Un avis motivé a été adressé à l'Espagne pour non-communication en 1992.

Concernant la non-conformité des mesures nationales de transposition de cette directive, la Commission, après examen des législations nationales communiquées par les États membres a envoyé un avis motivé en 1993 au Royaume-Uni. Il est prévu que d'autres avis motivés soient envoyés à d'autres États membres (notamment la Belgique et la France) en 1994.

Une procédure d'infraction au titre de la directive 89/552/CEE et de l'article 59 du traité CE a été ouverte contre la Belgique concernant les restrictions faites au principe de libre réception des émissions télévisées en provenance d'autres États membres, prévu notamment à l'article 2 de la directive 89/552/CEE. Cette procédure a été groupée avec celle concernant la non-conformité de la législation belge avec la directive «Télévision sans frontières».

2.2.2.2. Propriété intellectuelle et industrielle

a) Action de la Commission

Les mesures d'exécution de la directive 89/104/CEE sur les marques ont été communiquées par le Danemark, la Grèce, l'Espagne, la France et l'Italie. Des travaux législatifs en vue de sa transportion sont en cours dans les États membres, contre lesquels des procédures d'infraction ont été ouvertes.

La directive 91/250/CEE relative à la protection juridique des programmes d'ordinateur est venue à échéance de transpostion le 1er janvier 1993. Seuls le Danemark, l'Italie et le Royaume-Uni avaient communiqué leurs mesures d'exécution dans les délais, et la Commission a adressé des lettres de mises en demeure aux neuf autres États membres. Courant 1993, l'Allagne, la Grèce et l'Irlande ont notifié les mesures nécessaires et ces trois dossiers ont pu être classés. L'Espagne a aussi adopté les mesures d'exécution en 1993. Les travaux législatifs en cours en France permettent d'espérer une évolution favorable en 1994.

Enfin, en ce qui concerne la directive 87/54/CEE, relative à la protection juridique des produits semi-conducteurs, pour laquelle tous les États membres ont déjà communiqué leurs mesures nationales d'exécution, la Commission poursuit l'examen de conformité des textes notifiés par les autorités grecques.

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2.2.2.3. Télécommunications

a) Action de la Commission

La Commission a poursuivi l'examen des mesures nationales d'exécution communiquées pour les directives arrivées à échéance au cours de cette année, ainsi que le contrôle de l'application et de la mise en oeuvre des autres textes législatifs du secteur qui ont été adoptés dans le cadre de la mise en oeuvre des objectifs fixés par l'Acte unique (réalisation du grand marché) et des orientations annoncées par le «Livre Vert sur le développement du marché commun des services et des équipements des télécommunications» (21).

Ainsi, concernant les trois directives fréquences, à savoir les directives 87/372/CEE-GSM concernant les bandes de fréquences à réserver pour l'introduction coordonnée de communications mobiles terrestres publiques cellulaires numériques paneuropéennes dans la Communaute (22), 90/544/CEE-Ermes (23) relative aux bandes de fréquences désignées pour l'introduction coordonnée du système paneuropéen public terrestre de radiomessagerie unilatérale et 91/287/CEE-DECT (24) concernant la bande de fréquences à désigner pour l'introduction, coordonnée des télécommunicatons numériques sans fil européennes dans la Communauté, la majorité des États membres ont notifié leurs mesures nationales d'exécution. L'Italie n'a pas encore communiqué de texte de transposition pour la directive 91/287/CEE, ni l'Irlande pour les directives 90/544/CEE et 91/287/CEE, mais ces deux États membres sont en train de préparer des textes de transposition. Par ailleurs, la Commission est en train de terminer le contrôle de conformité des textes communiqués. Les résultats sont satisfaisants pour la majorité des textes examinés (Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni).

Dans le cadre de l'ONP (Open Network Provision), tous les États membres ont communiqué leurs mesures nationales de transposition concernant la directive ONP-cadre, 90/387/CEE (25) relative à l'établissement du marché intérieur des services de télécommunications par la mise en oeuvre de la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications. L'examen des textes notifiés a montré qu'ils sont en conformité avec les exigences du droit communautaire. Cependant la Commission suit de près les évolutions du cadre réglementaire en Grèce en étroite collaboration avec l'autorité réglementaire nationale.

Le processus de transposition de la directive 92/44/CEE (26), relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées, vient de commencer. Il faut noter que la mise en application de cette directive doit se faire par étapes. Ainsi pour les dispositions entrées en vigueur dès le 1er janvier 1993 (l'article 3.2 concernant les conditions de publicité des informations techniques requises par la directive et l'article 11 relatif à la notification du nom de l'autorité réglementaire nationale), tous les États membres, à l'exception de la Grèce, ont communiqué à la Commission les informations requises à cet effet. Néanmoins, la majorité des dispositions sont entrées en vigueur le 5 juin 1993, et seuls six États membres (Belgique, France, Allemagne, Royaume-Uni, Danemark et Pays-Bas) ont communiqué leurs mesures nationales de transposition, dont la conformité avec la directive est actuellement examinée par la Commission.

La mise en place des décisions «numérotation» est en cours d'examen. Ainsi concernant la décision 91/396/CEE (27), relative à la création d'un numéro d'appel d'urgence unique européen, cinq États membres (Danemark, Allemagne, Belgique, Luxembourg et Royaume-Uni) ont pris des mesures assurant la mise en application de cette décision et quatre autres (Pays-Bas, France, Iralnde et Italie) ont demandé à la Commission une dérogation conformément à l'article 3 paragraphe 2 de la décision. La Commission a accordé une dérogation aux Pays-Bas et examine actuellement le bien-fondé des trois autres demandes qui lui ont été adressées en vue d'obtenir un délai supplémentaire pour la mise en place de cette décision. Par ailleurs, la mise en oeuvre de la décision 92/264/CEE (28), relative à l'adoption d'un préfixe commun pour l'accès au réseau téléphonique international dans la Communauté est en cours d'examen. Plus précisément, sept États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Luxembourg, Irlande, Italie, Portugal) ont déjà transposé cette décision, et la Commission a accordé à trois autres États membres (France, Danemark, Royaume-Uni) un délai supplémentaire pour la mise en application de cette décision conformément à l'article 3 paragraphe 2.

La directive 91/263/CEE (29) concerne le rapprochement de législations de États membres relatives aux équipements terminaux de télécommunications, incluant la reconnaissance mutuelle de leur conformité. Elle prévoit que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour sa transposition au plus tard le 6 novembre 1992. Des procédures d'infractions pour non-communication ont donc été ouvertes contre tous les États membres qui n'avaient pas communiqué leurs mesures nationales d'exécution à cette date. Au stade actuel, quatre États membres (Belgique, Grèce, Irlande, Luxembourg) n'ont pas encore fait parvenir à la Commission de texte de transposition. Les textes nationaux qui ont été communiqués sont en cours d'examen. Il ressort de l'analyse effectuée par les services de la Commission que le Danemark, la France, l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni ont pris des mesures englobant la totalité de la directive. L'Allemagne a pris des mesures pratiques permettant dès à présent aux dispositions de la directive d'être effectives, bien que la transpo >TABLE>

sition ne soit pas entièrement satisfaisante; un texte complémentaire est attendu prochainement.

2.2.3. Libre circulation des capitaux

En application de la directive 88/361/CEE du 24 juin 1988 prévoyant pour la fin de la période de transition la libération complète des mouvements de capitaux avant le 31 décembre 1992, l'Irlande, l'Espagne et le Portugal ont éliminé les restrictions restantes dans les délais fixés par la directive. En conséquence, depuis le 1er janvier 1993 les capitaux circulent librement dans la Communauté. La seule exception temporaire à cette libération générale concerne la Grèce qui a été autorisée par le Conseil à maintenir certaines restrictions aux mouvements de capitaux à court terme jusqu'au 30 juin 1994.

La transposition en droit national des dispositions de la directive a déjà été effectuée en Irlande, en Espagne et au Portugal. La Grèce, pour sa part, a publié un décret présidentiel spécifiant les transactions susceptibles de faire l'objet de restrictions conformément à la directive 92/122/CEE (30).

Les services de la Commission ont poursuivi cette année leur contrôle de l'application du droit communautaire dans le domaine des mouvements de capitaux. Dans de nombreux cas où les réglementations et pratiques nationales ont été jugées incompatibles avec le droit communautaire, des mesures ont été prises pour remédier à la situation. Certains problèmes surgis au cours de l'année dernière et de cette année ont été résolus, les États membres concernés s'étant conformés aux règles communautaires, et l'action de la Commission n'ayant pas dû aller au delà de la lettre de mise en demeure.

Il est à noter que malgré la crise monétaire qui a affecté le système monétaire européen au cours de cette période, aucun État membre n'a recouru aux dispositions de la directive ou du traité autorisant l'adoption de mesures temporaires de protection en cas de vastes mouvements de capitaux à court terme menaçant les taux de change et les politiques monétaires des États membres concernés.

2.2.4. Libre prestation des services, notamment financiers, fiscalité directe et droit des sociétés

L'année 1993 a enregistré un net accroissement du nombre de plaintes et, en général, de procédures d'infraction instruites par les services de la Commission au titre notamment de l'article 59 du traité CE.

Il y a lieu de rappeler, en effet, que l'article 59, d'application directe aux termes de la jurisprudence de la Cour, confère «per se» aux opérateurs régulièrement établis dans leur État membre d'origine et aux consommateurs respectivement le droit fondamental et général de fournir et de recevoir des prestations à caractère transfrontalier. De plus, les dispositions de droit communautaire dérivé, c'est-à-dire les directives réglementant des secteurs spécifiques ou certaines problématiques en matière de prestation des services, doivent en tout état de cause être interprétées et appliquées de manière conforme et cohérente avec les règles du traité.

Dans le but de contribuer auprès des citoyens européens et de leurs administrations nationales à une meilleure connaissance de la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission a publié en 1993 une communication interprétative concernant la libre circulation transfrontalière des services, assurant ainsi une plus grande transparence du droit communautaire (31).

De manière sommaire, les obstacles principaux opposés par les autorités nationales peuvent être ainsi résumés:

- dispositions législatives ou réglementaires et/ou pratiques administratives discriminatoires sur base de la nationalité;

- mesures qui, bien qu'indistinctement applicables, s'avèrent indûment et/ou excessivement restrictives;

- assimilation des régimes appliqués à la prestation de services et à l'établissement. L'«exigence de l'établissement» pour la prestation des services est inconciliable avec l'idée d'un marché intérieur: elle a pour effet de rendre plus onéreuse et donc de décourager la fourniture de services transfrontaliers dans la mesure où les prestataires provenant d'un autre État membre seraient obligés de se soumettre à plusieurs régimes nationaux à la fois, à savoir celui de l'État d'origine et ceux des pays de destination.

À titre de pur exemple parmi les domaines «atypiques», non harmonisés, pour lesquels le respect et l'application directe des articles 59 à 66 sont réclamés par des ressortissants communautaires on peut citer, entre autres, les activités suivantes: la location de véhicules, la commercialisation de la multipropriété, la participation à des marchés publics de services (dont la valeur soit inférieure au seuil d'application des directives communautaires en la matière), le conseil fiscal, les agences immobilières, les activités commerciales diverses, les services de nettoyage ou de planchéiage, la photographie aérienne, les services dans les ports et les aéroports, l'activité de consultant en matière de circulation routière, l'hôtellerie, le travail temporaire, le transport de valeur, les agences privées pour l'emploi, etc.

2.2.4.1. Services financiers

La mise en place des principales mesures communautaires pour l'achèvement du marché intérieur dans le domaine des services financiers permet à la Commission de procéder au contrôle de l'application pour la presque totalité des mesures envisagées dans ce domaine.

Ainsi, après l'entrée en vigueur, au 1er janvier 1993, de la directive 89/646, deuxième directive bancaire, qui introduit le «passeport européen» pour les banques établies dans un État membre, la Commission a intensifié la collaboration avec les autorités de contrôle des États membres afin de parvenir à une application coordonnée et homogène des dispositions contenues dans cette directive principale ainsi que dans ses directives satellites (89/299 - fonds propres; 89/647 ratio de solvabilité; 92/30 - surveillance sur base consolidée). À cette fin, plusieurs réunions du groupe ad hoc GTIAD (Groupe de travail sur l'interprétation et l'application des directives) ont eu lieu au cours de cette année. Ce groupe sera convoqué à nouveau dans un proche avenir.

En ce qui concerne les domaines des assurances et des valeurs mobilières, des groupes comparables n'ont pas encore été mis en place du fait que le changement fondamental que représente l'introduction généralisée du passeport européen n'aura lieu qu'en 1994 et 1995 respectivement.

Pour ce qui est des problèmes spécifiques d'application, il convient de mentionner que l'Italie n'a pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à l'avis motivé envoyé par la Commission au sujet de la loi italienne n° 1/91 sur les intermédiaires financiers (32), la modification de la législation incriminée annoncée par les autorités italiennes n'ayant toujours pas eu lieu.

Dans son arrêt du 14 juillet 1993 (33), la Cour s'est prononcée sur la question de savoir si l'activité excercée par le «commissaire agréé» chargé de certaines vérifications dans les entreprises, conformément à la loi belge relative au contrôle de ces entreprises d'assurance, comporte une participation directe et spécifique à l'exercice de l'autorité publique au sens de l'article 55 du traité CE, ce qui aurait permis aux autorités belges de réserver cette fonction à ses nationaux. La Cour a dit pour droit que le rôle auxiliaire et préparatoire dévolu au commissaire agréé vis-à-vis de l'Office de contrôle des assurances (OCA) ne saurait être considéré comme une telle participation dès lors que la décision finale quant à la suspension d'une décision de l'entreprise d'assurance lorsque cette décision constituerait une infraction pénale appartient à l'OCA. S'agissant des obligations du commissaire de faire état d'éventuelles infractions et faits qui pourraient menacer la situation financière de l'entreprise d'assurance, il y a lieu de relever, selon la Cour, que d'autres organes ont des obligations similaires, sans pour autant que celles-ci soient considérées comme relevant de l'exercice de l'autorité publique. Il en va ainsi notamment des institutions financières qui sont tenues d'informer les autorités de tout fait qui pourrait être l'indice d'un blanchiment de capitaux.

2.2.4.2. Fiscalité directe

Dans son arrêt du 28 janvier 1993 (34), la Cour a considéré qu'un dentiste allemand résidant aux Pays-Bas et ayant acquis sa formation professionnelle en Allemagne pouvait être taxé plus lourdement qu'un autre dentiste résidant en Allemagne, parce que cette situation constitue une situation interne allemande. La Cour ne s'est pas encore prononcée sur les différences d'imposition résultant d'une activité professionnelle dans un autre État membre que celui de la résidence. L'imposition régulièrement plus lourde du non-résident risque de compromettre la libre circulation des personnes telle que garantie par les articles 48 (travailleurs migrants) et 52 (indépendants) du traité CE. Cette question vient cependant de lui être posée dans l'affaire préjudicielle C-279/93 - Schumackers - aussi bien sur le principe même qu'en ce qui concerne notamment les avantages fiscaux en relation avec le conjoint.

De plus, la Commission a adopté, le 21 décembre 1993 une «recommandation relative à l'imposition de certains revenus optenus par des non-résidents dans un État membre autre que celui de leur résidence» (35). Par cette recommandation, elle incite les États membres à prévoir un régime fiscal approprié pour les non-résidents leur permettant notamment de bénéficier des mêmes avantages fiscaux que les résidents pour tenir compte de la situation familiale.

Quant aux discriminations, par des dispositions fiscales, à l'égard des prestataires de services financiers non-résidents et des bénéficiaires de la libre circulation des personnes, la Commission a poursuivi, sur base de l'arrêt du 28 janvier 1992 concernant la Belgique (36), ses efforts pour faire disparaître de telles dispositions. L'arrêt avait constaté que les dispositions fiscales qui limitent la déductibilité des primes d'assurance aux seules entreprises nationales constituent des obstacles à la libre circulation des travailleurs et la libre prestation de services qui ne seraient justifiés que par des raisons portant sur la «cohérence fiscale». Les législations de certains États membres sont également susceptibles d'être mises en question; cependant, la Commission espère arriver à des solutions de commun accord pour ce qui concerne l'adaptation des régimes fiscaux nationaux aux exigences de la libre prestation de services telle que définie par la 3e directive assurance-vie (92/96/CEE).

La Commission a classé certaines plaintes concernant l'imposition sur la fortune en Espagne. Même si la législation espagnole différencie entre résidents, et non-résidents et octroie aux résidents une franchise qu'elle refuse aux non-résidents, cette différenciation n'a comme conséquence, en pratique, que des désavantages négligeables. En effet, les non-résidents sont, en contrepartie, dispensés de déclarer toute leur fortune mondiale, ce qui serait la condition pour pourvoir bénéficier de l'abattement.

Dans son arrêt du 13 juillet 1993, rendu sur une demande préjudicielle émanant d'un litige entre les autorités fiscales britanniques et la succursale britannique d'une banque allemande (37), la Cour a précisé, en accord avec la thèse soutenue par la Commission, la portée des articles 52 et 58 du traité CE. Elle a dit pour droit que ces articles font obstacle à ce que la législation d'un État membre réserve certaines majorations dans le remboursement des impôts indus aux sociétés ayant leur résidence fiscale dans cet État et les refuse aux sociétés ayant leur résidence fiscale dans un autre État membre.

La Convention «arbitrage fiscal» du 23 juillet 1990 (90/436/CEE) n'est toujours pas entrée en vigueur, étant donné que quatre États membres (Grèce, Irlande, Pays-Bas, Portugal) n'ont pas encore déposé leurs instruments de ratification.

2.2.4.3. Droit des sociétés

La Commission a classé une procédure d'infraction, engagée suite à une plainte des actionnaires de la Banque de Grèce Centrale, à l'encontre de la République hellénique pour non-respect de l'article 25 de la deuxième directive «Droit des sociétés» (directive 77/91/CEE) qui établit que toute augmentation du capital social d'une société anonyme doit être décidée par l'assemblée générale des actionnaires. Cette procédure a été engagée à la suite de l'augmentation du capital de cette banque par une mesure administrative. À la suite de contacts avec le gouvernement grec, la Grèce a modifié sa législation incriminée avec effet en 1994. En attendant, les autorités grecques se sont engagées à respecter l'article 25 susmentionné qu'il s'agisse de banques ou des sociétés exerçant d'autres activités et de ce fait elles se sont également également engagées à ce qu'aucune mesure législative ou administrative permettant une augmentation forcée du capital ne sera prise dorénavant. La Commission continue à suivre l'évolution de la situation.

>TABLE>

2.2.5. Marchés publics

2.2.5.1. Action de la Commission

La Commission a tout d'abord poursuivi l'examen de la transposition des directives et plus particulièrement l'examen de la conformité des mesures nationales d'exécution relatives aux directives 90/531/CEE «secteurs exclus», 92/13/CEE «recours dans les secteurs exclus» et à la directive 92/50/CEE relative aux «services». il est à noter en ce qui concerne les deux premières directives que l'Espagne, la Grèce et le Portugal bénéficient de la possibilité de recourir à un délai plus important de transposition que celui accordé aux autres États membres (1er janvier 1996 pour l'Espagne; 1er janvier 1998 pour la Grèce et le Portugal).

Sous cette réserve il convient de souligner un effort important de la plupart des États membres pour arriver à une transposition complète de la directive 90/531/CEE dans des détails qui ne soient pas trop éloignés de la date d'entrée en vigueur de ce texte.

Des dispositions particulières de nature administrative ont souvent été prises pour assurer l'application de la directive dès le 1er janvier 1993 lorsque les dispositions formelles de transposition n'avaient pas encore été adoptées.

Toutefois, dans le cas de l'Allemagne et de l'Italie aucune mesure nationale d'exécution n'a été communiquée à la Commission qui a envoyé un avis motivé à chacun de ces États.

En ce qui concerne les directives 92/13/CEE et 92/50/CEE, la situation s'avère tout à fait insatisfaisante, la plupart des États membres n'ayant pas communiqué de mesures nationales d'exécution dont rien ne permet d'attendre une adoption prochaine.

Dans ces conditions, la Commission a engagé des procédures d'infraction à l'encontre des États membres concernés.

La Commission a bien entendu poursuivi l'étude des dossiers ouverts à l'occasion du contrôle de la transposition des directives déjà en vigueur avant 1993 (71/305/CEE modifiée «travaux» et 88/295/CEE modifiée «fournitures») qui ont conduit en particulier à la saisine de la Cour de justice à l'encontre de l'Allemagne pour transposition encorrecte.

En outre, la Commission a intensifié son action de contrôle de l'application concrète par les différents pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans chaque État membre. Cette année cette action s'est concentrée sur deux points: d'une part, les conditions du recours à la procédure restreinte accélérée, et, d'autre part, le respect des délais impartis pour publier les avis de marchés concernant des opérations dont le montant dépasse les seuls fixés par les directives.

La Commission a en outre traité l'ensemble des dossiers de plaintes et de cas décelés d'office faisant apparaître des infractions dans l'application du droit communautaire susceptible d'être invoqué en matière de marchés publics (directives et articles du traité CE). La Commission bénéficie depuis le 1er janvier 1993 de la procédure prévue à l'article 8 de la directive 91/13/CEE qui étend aux domaines des secteurs exclus des possibilités ouvertes par l'article 3 de la directive 89/665/CEE relative aux moyens de recours pour corriger des violations claires et manifestes aux dispositions des directives de base.

L'intervention de la Commission a permis, dans un certain nombre de cas, de parvenir à des solutions conformes au droit communautaire sans qu'il soit nécessaire d'entamer des procédures formelles de nature contentieuse. Il en a été ainsi des cas suivants:

- modification des conditions du cahier des charges en cours de procédure et délai insuffisant. Un pouvoir adjudicateur français avait modifié des éléments techniques du cahier des charges à l'occasion d'une procédure négociée lancée suite à un appel d'offre déclaré infructueux et n'avait pas donné un délai suffisant à tous les participants pour présenter leurs offres. L'action de la Commission a permis de revoir le contenu du cahier des charges et de réouvrir la procédure en invitant tous les candidats précédents à y participer.

- non-publication d'un avis de marché en fournitures. Le pouvoir adjudicateur italien a corrigé l'infraction et a envoyé un projet d'avis de marché aux services de la Commission qui ont pu ainsi vérifier sa conformité avant la publication au Journal officiel.

En revanche, dans d'autres cas, les manquements n'ayant pas été éliminés à ce stade préliminaire, la Commission a dû entamer des procédures contentieuses et poursuivre celles qui étaient déjà à un stade plus avancé.

Dans la grande majorité des cas, les manquements ont pu recevoir une solution ou sont en voie d'en recevoir une. Ainsi, dans des cas de:

- non respect des critères d'attribution fixés: à l'occasion de la passation d'un marché de fournitures financé par le FEOGA au Portugal deux soumissionnaires ont été écartés pour des motifs non prévus dans les critères fixés pour l'attribution. En plus certains de ces critères étaient de nature discriminatoire. Après mise en demeure, le pouvoir adjudicateur a accepté d'annuler la procédure et de procéder à une mise en concurrence qui a été jugée conforme.

- mélange des critères de sélection et des critères d'attribution: pour plusieurs marchés relevés en France à l'occasion d'une opération de surveillance, l'action de la Commission a permis que divers pouvoirs adjudicateurs prennent des mesures pour corriger cette confusion des critères ce qui a conduit à un classement des dossiers après mise en demeure.

L'aboutissement ultime des procédures contentieuses a été couronné de succès dans deux cas qui méritent d'être mentionnés:

- La Cour de justice (38), suite à une action entamée en 1988, concernant la construction d'un barrage anti-avalanche sans publication au JOCE, a décidé dans son arrêt du 2 août 1993 que l'Italie avait enfreint la directive 71/305/CEE.

- le 22 juin 1993, la Cour de justice (39) a rendu dans l'affaire C-243/89 «Pont sur le Storebælt» un arrêt de principe d'une grande importance concernant les négociations dans les procédures ouvertes et restreintes qui ont été jugées incompatibles avec les directives marchés publics. Elle a affirmé par ailleurs que le principe d'égalité de traitement de tous les soumissionnaires est à la source des dispositions de ces directives.

Par ailleurs, la Commission a poursuivi ses actions de contrôle dans le cadre des projets et programmes financés par les fonds structurels et les autres instruments communautaires.

>TABLE>

2.3. Abolition des frontières fiscales

2.3.1. Prise en compte de la nouvelle réglementation au 1er janvier 1993

Depuis le 1er janvier 1993, tout en adoptant une attitude compréhensive vis-à-vis des États membres qui connaissent des difficultés conceptuelles ou purement matérielles dans la transposition des nouvelles directives fiscales, les services de la Commission n'ont pas manqué de mettre certains États membres devant leurs responsabilités communautaires, lorsque des mesures nationales apparaissaient comme ayant été délibérément adoptées en violation des directives.

S'agissant plus spécialement de la fiscalité indirecte, et notamment de la TVA pour laquelle l'effort d'harmonisation n'est pas nouveau, il faut noter que la conformité aux nouvelles directives fiscales de l'application qui en est faite par les États membres est largement tributaire de la situation antérieure et de la manière dont ces États concevaient la mise en oeuvre des règles communautaires sous l'empire de la 6e directive TVA et de l'article 95 du traité CE. Dans ce contexte, l'adaptation au marché intérieur se présente souvent comme un simple aménagement des règles anciennes qui laisse perdurer des habitudes du passé nuisant parfois à la qualité du résultat sur un plan communautaire.

2.3.2. Application de l'article 95 CE

L'année écoulée a permis le classement de plusieurs procédures engagées précédemment contre la Grèce au titre de l'article 95 du traité CE, après que cet État membre ait modifié sa législation en matière de TVA afin de supprimer les taxations différentielles en cause. Ces infractions concernaient: la taxation largement discriminatoire des cafés importés au bénéfice de ceux confectionnés par les entreprises locales, la taxation excessive des boissons spiritueuses importées telles que le whisky, le gin, le rhum, par rapport aux boissons similaires produites en Grèce comme l'ouzo ou diverses liqueurs, et enfin celle des couverts de table en métal argenté visant également à protéger la production locale. En outre, comme suite à l'arrêt de la Cour de justice du 17 novembre 1992 (40) et à la suppression de la mesure discriminatoire par la Grèce, la Commission a également pu classer la procédure concernant l'application, aux véhicules de technologie classique (sans dispositif anti-pollution) importés du taux plein de la taxe spéciale de consommation, alors que les véhicules grecs similaires continuaient à bénéficier du taux réduit. En revanche, une autre procédure a dû être ouverte contre ce même État membre en ce qui concerne la taxation discriminatoire des voitures d'occasion importées d'autres États membres.

Les Pays-Bas se sont conformés au point de vue de la Commission concernant la taxation inférieure des «vermouths» fabriqués dans le pays, par rapport aux produits similaires ou concurrents d'autres États membres, comme le vermouth italien ou le sherry espagnol plus lourdement taxés: les produits importés sont désormais taxés de la même façon que les produits nationaux.

Il en a été de même pour la Belgique en ce qui concerne la taxation supérieure du «pétillant de raisin» d'autres États membres, par rapport à des produits nationaux similaires. Comme suite à l'action de la Commission et dans le cadre de l'harmonisation des accises, la discrimination sur ce produit a été supprimée.

Les infractions subsistant en matière d'accises sur la bière (régime fiscal pour les pertes intervenues au cours du processus de fabrication) et concernant la Belgique, le Luxembourg et l'Italie ont également pu être classées. Ces États membres ont en effet correctement transposé les nouvelles dispositions communautaires sur la structure et les taux des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées, entrées en vigueur le 1er janvier 1993, qui rendent obligatoires la taxation sur le produit fini.

La Cour de justice a jugé le 2 août 1993 qu'en instituant et en appliquant un régime de sanctions pour les infractions à la TVA due à l'importation d'un autre État membre, plus sévère que celui prévu pour les infractions commises à l'intérieur du pays, la France avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 95 du traité CE.

2.3.3. Application des directives

Dans le cadre du contrôle de la bonne application des dispositions du système commun de taxe sur la valeur ajoutée, la Commission a été amenée à engager trois nouvelles procédures: l'une concerne la Grèce et son régime de taxation des transports de voyageurs, ainsi que les croisières et les «package tours»; les deux autres concernent des situations de surcompensation forfaitaire de TVA en matière agricole, en France et en Allemagne (sylviculture). Cette dernière procédure a cependant pu être classée dans la mesure où l'Allemagne a rendu son système de compensation forfaitaire conforme à la directive 77/388/CEE.

La Commission a également pu classer la procédure engagée contre l'Allemagne en ce qui concerne la taxation à la TVA des agences de voyage, suite à l'arrêt de la Cour du 27 octobre 1992 et aux mesures prises par l'État membre en vue de son exécution.

La Cour a également confirmé, par son arrêt du 1er décembre 1993, l'incompatibilité, déjà établie par la voie préjudicielle, de la contribution patronale danoise, désormais supprimée, avec l'article 33 de la 6e directive TVA.

La Commission a été particulièrement attentive au respect des dispositions communautaires en matière de franchises accordées aux particuliers. La procédure a ainsi été poursuivie contre l'Espagne qui n'a pas encore communiqué à la Commission les dispositions pour se conformer à la directive du Conseil 83/182/CEE relative à l'octroi de franchises en cas d'importation temporaire de certains moyens de transport.

Il convient à ce sujet de mentionner également la condamnation par la Cour de la Grèce, le 2 août 1993, pour non-respect des directives relatives aux franchises à l'importation temporaire et définitive des moyens de transport.

D'autres procédures précédemment engagées contre l'Italie dans ce même domaine ont pu être classées, après que cet État membre ait finalement transposé en droit interne les directives 83/181/CEE et 83/183/CEE: l'action de la Commission avait déjà mené à deux arrêts de la Cour au titre de l'article 171 CE, qui restaient encore inexécutés.

L'obligation imposée par l'Espagne aux voyageurs de produire une facture spéciale pour obtenir la détaxation à l'exportation vers un autre État membre avait été condamnée par l'arrêt de la Cour du 9 juin 1992. L'Espagne s'étant conformée à cet arrêt, la Commission a pu classer la procédure engagée.

Enfin, dans le domaine des directives relatives aus accises sur les tabacs manufacturés, il y a lieu de relever, suite à l'action de la Commission, la condamnation de l'Italie par arrêt de la Cour du 28 avril 1993, pour avoir maintenu une législation qui n'indique pas expressément, dans les conditions et les limites prévues par la directive 72/464/CEE, le principe de la libre détermination par les fabricants et par les importateurs des prix maxima des tabacs importés en Italie. L'Italie a adopté depuis les modifications législatives devant permettre d'assurer l'exécution de cet arrêt. En revanche, l'arrêt 171 du 13 juillet 1988 rendu dans l'affaire C-87/169 contre la France reste inexécuté.

2.3.4. Jurisprudence de la Cour de justice

L'action de la Commission vise également au respect de la jurisprudence de la Cour lorsqu'il s'agit d'arrêts rendus dans le cadre de la procédure de l'article 177 du traité CE. Ainsi l'Espagne n'avait pas respecté entre 1986 et 1991 la jurisprudence définie par les arrêts «Schul» en matière de double taxation à l'importation de biens d'occasion. Les contacts avec cet État membre se poursuivent afin de rendre la situation conforme à cette jurisprudence. Un cas similaire contre la France a pu être classé, le plaignant concerné ayant pu obtenir satisfaction suite à l'action de la Commission auprès des autorités françaises.

Les contacts avec plusieurs États membres (Irlande, Grèce, Italie, Espagne et Portugal) qui ne respectaient pas les principes posés par l'arrêt «Ledoux» du 6 juillet 1988, relatif aux franchises temporaires octroyées à des résidents mutilisant un véhicule mis à leur disposition par un employeur d'un État membre limitrophe, ont abouti à une solution satisfaisante en raison de l'abolition des frontières fiscales au 1er janvier 1993.

>TABLE>

2.4. Libre circulation des personnes et droit d'établissement

2.4.1. Interdiction des discriminations

La Commission a saisi la Cour suite au maintien par l'Espagne d'un système discriminant les citoyens des autres États membres quant au droit d'entrée dans les musées nationaux (Affaire C-45/93).

Dans le domaine d'application du règlement (CEE) n° 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs, un certain nombre de procédures d'infraction sont en cours à l'égard de plusieurs États membres.

En ce qui concerne l'égalité de traitement en matière d'accès à l'emploi à bord des navires, sur les cinq procédures en cours à la fin 1992 (Belgique, Grèce, Espagne, France, Italie), celles contre la Grèce et l'Espagne ont pu être classées suite à des modifications de la législation nationale. Dans l'affaire contre la Belgique, la Cour de justice a rendu un arrêt qui confirme le point de vue de la Commission.

Le souci d'assurer aux ressortissants communautaires l'égalité de traitement en matière d'avantages sociaux, a amené la Commission à poursuivre plusieurs procédures.

Dans une affaire contre le Luxembourg, la Cour de justice a été saisie (affaire C-111/91). Cette dernière a rendu son arrêt le 10 mars 1993. La Cour a dit pour droit que par les conditions de résidence qu'il a imposées pour l'octroi des allocations de naissance et de maternité, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire (article 7 du règlement (CEE) 1612/68 et article 18 du règlement 1408/71).

Une autre affaire concerne la législation belge qui ne prévoit pas le financement des universités belges pour l'accueil des étudiants des autres États membres qui sont en Belgique, dans le seul but d'y suivre des cours universitaires, à moins qu'ils n'acquittent le minerval complémentaire. N'ayant pas obtenu satisfaction des autorités belges, la Commission a saisi la Cour de justice dans cette affaire (C-93/47).

Dans d'autres dossiers d'égalité de traitement en matière d'avantage social, la Commission a adressé en 1993 des avis motivés à la Belgique (bourses d'études d'un programme gouvernemental d'échanges entre la Belgique, le Luxembourg et les États-Unis; allocation de chômage pour les jeunes travailleurs à la recherche d'un premier emploi), à la Grèce (formalités à remplir par les ressortissants communautaires pour enseigner une langue étrangère; franchise fiscale à l'importation d'une voiture par un handicapé) et à la France (protection contre le risque de privation d'emploi des travailleurs salariés expatriés). Ce dernier dossier a pu être classé suite à des réponses satisfaisantes des autorités françaises. Une autre procédure contre la Grèce (refus de tarifs à caractère social par la société des chemins de fer) a également pu être classée.

Pour ce qui est de l'égalité de traitement en matière d'avantage fiscaux pour les travailleurs communautaires et notamment les aspects discriminatoires des législations nationales régissant la liquidation définitive de l'impôt sur les salaires pour les travaiileurs non-résidents, des procédures sont en cours à l'égard de l'Allemagne et du Luxembourg sur base du règlement (CEE) n° 1612/68 tel qu'interprété par la Cour de justice dans son arrêt du 18 mai 1990 (affaire C-175/89 Biehl). La Commission a pu classer la procédure ouverte contre la France.

Une autre procédure d'infraction à l'égard de l'Allemagne, relative à des dispositions discriminatoires ayant supprimé les avantages, dans le calcul du quotient familial, des enfants ou autres membres de la famille du travailleur résident à l'étranger suit son cours.

2.4.2. Entrée et séjour

2.4.2.1. Action de la Commission

Après le 1er janvier 1993, date prévue pour la réalisation de l'objectif de la libre circulation des personnes visé à l'article 7A (ancien article 8A) du traité, des plaintes ont été adressées à la Commission par des personnes critiquant le fait qu'elles avaient été soumises après cette date à des contrôles de document d'identité lors du franchissement d'une frontière intérieure de la Communauté.

À la suite du constat que l'objectif de la libre circulation des personnes n'avait pas été atteint complètement à la date du 1er janvier 1993, la Commission a renforcé ses efforts en vue de réaliser, sans nouveau retard, cet objectif qui constitue un élément essentiel de la construction européenne.

En vue de réaliser cet objectif, elle a approuvé une approche en deux phases:

Dans un premier temps, la Commission, en continuant à prendre des initiatives politiques, s'engagerait à exercer une pression constante pour que les progrès par les États membres pour 1993 soient effectivement concrétisés;

Dans un deuxième, temps, la Commission ferait un bilan des démarches entreprises et déciderait des mesures à prendre, notamment de caractère législatif, sans pour autant affaiblir sa pression politique.

Dans le cadre de cette deuxième phase de son approche, la Commission décidera de la suite à réserver à ces plaintes.

En ce qui concerne le droit de séjour, l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni n'ont toujours pas transposé formellement les directives 90/364/CEE (relative au droit de séjour) et 90/365/CEE (relative au droit de séjour des retraités). Des avis motivés ont été notifiés à ces trois États membres.

L'obligation des États membres de se conformer à la directive 90/366/CEE relative au droit de séjour des étudiants n'a pas été affectée par l'annulation de cette directive par arrêt de la Cour de justice du 7 juillet 1992 (41) puisque la Cour a maintenu les effets de la directive jusqu'à l'entrée en vigueur d'une directive adoptée sur la base juridique appropriée. Toutefois, pour ne pas interférer avec les travaux menés en vue de cette nouvelle directive (qui ont abouti à l'adoption par de Conseil le 29 octobre 1993 de la directive 93/96/CEE relative au droit de séjour des étudiants), la Commission n'a pas engagé de procédure d'infraction contre l'Allemagne, la Belgique, la France et le Royaume-Uni qui n'ont pas encore transposé la directive 90/366/CEE.

Les modalités de délivrance de visas aux ressortissants de pays tiers membres de la famille de ressortissants communautaires continuent à faire l'objet de fréquents courriers et plaintes. En vertu du droit communautaire, les États membres sont tenus de délivrer ces visas gratuitement et en accordant toutes facilités. Malgré les rappels adressés par la Commission, certains services consulaires de plusieurs États membres continuent à ne pas appliquer pleinement l'obligation résultant du droit communautaire en exigeant indûment divers documents des demandeurs de visas (attestation de travail, de ressources, renseignements sur le but du voyage, l'adresse prévue pendant le séjour etc.), en imposant des délais d'attente excessifs ou en soumettant la délivrance du visa au paiement d'un droit.

>TABLE>

2.4.3. Droits syndicaux

Dans son arrêt du 4 juillet 1991 (affaire préjudicielle (42), la Cour de justice a dit pour droit que la législation luxembourgeoise refusant aux travailleurs communautaires le droit de vote actif aux élections des membres d'une chambre professionnelle est contraire au règlement (CEE) n° 1612/68. Le Luxembourg s'est conformé à cet arrêt.

L'arrêt ne s'est pas prononcé sur le droit d'éligibilité des travailleurs communautaires aux chambres professionnelles. Sur cette base, la Commission a poursuivi une procédure d'infraction contre le Luxembourg qui n'avait pas reconnu le droit d'éligibilité et a saisi la Cour de justice afin qu'elle confirme la reconnaissance de ce droit (affaire C-118/92).

2.4.4. Accès aux emplois dans la fonction publique

Le 25 juillet 1990, la Commission avait pris la décision d'engager les procédures d'infraction au sens de l'article 169 du traité CE contre tous les États membres en infraction dans les quatre secteurs, dits «prioritaires», de la fonction publique, (enseignement public, recherche à des fins civiles, services opérationnels de santé publique, organismes chargés de gérer un service commercial) (43).

Au cours de l'année 1992, la Commission a émis plusieurs avis motivés pour ces secteurs. Il s'agit, pour le secteur enseignement de la Belgique, de l'Allemagne, de L'Espagne, de la Grèce, de l'Italie et du Luxembourg; pour le secteur recherche à des fins civiles de l'Espagne, de la Grèce, de l'Italie et du Luxembourg; pour le secteur santé publique de la Belgique, de l'Allemagne, de l'Espagne, de la Grèce, de l'Italie et du Luxembourg; pour le secteur des services commerciaux, de la Belgique (4 dossiers), de l'Allemagne (4 dossiers), de l'Espagne (3 dossiers), de la France (1 dossier), de la Grèce (4 dossiers), de l'Italie (5 dossiers) et du Luxembourg (3 dossiers). Un avis motivé a été également adressé à l'Italie pour l'accès à l'emploi dans des organismes de droit public. Compte tenu de l'importance et de la complexité du dossier, la Commission a exceptionnellement accordé dans ces avis motivés un délai de conformité de quatre mois.

Au stade actuel du développement de la procédure, tous les États membres ont réservé un accueil favorable à l'approche exposée par la Commission. Le principe de l'ouverture de la fonction publique nationale aux ressortissants de la Communauté ne soulève pas d'objections fondamentales, si bien que sa mise en oeuvre présente un différent degré de difficulté pour chaque État membre.

En 1993, certains États membres ont poursuivi la réforme des conditions d'accès aux emplois publics, dans les secteurs prioritaires. Ces progrès sont détaillés ci-après:

- Belgique: ouverture de l'accès pour les emplois de l'enseignement et des transports publics,

- Espagne: ouverture de l'accès pour les emplois dans les transports maritimes;

- Italie: ouverture de l'accès pour les emplois dans les orchestres des théâtres publics.

Dans certains États membres, par exemple en France, au Danemark et au Portugal, l'évolution législative ou réglementaire a été satisfaisante et a déjà permis le classement d'un certain nombre de dossiers (une quinzaine environ). Dans d'autres (par exemple en Allemagne, Grèce, Italie, Belgique), le processus législatif, parfois long et complexe, est encore en cours. En Espagne, l'adoption, le 23 décembre 1993, de la loi n° 17/93 permet d'envisager une évolution favorable des conditions d'accès des ressortissants communautaires aux emplois dans la fonction publique.

Il est à noter que dans quelques dossiers concernant l'accès à la fonction publique en dehors des quatre secteurs visés par l'action susmentionnée, la Commission a envoyé des avis motivés. Il s'agit de la Grèce (accès au poste de violoncelliste auprès de l'Opéra d'Athènes), de la France (assistants d'un service social départemental) et de l'Italie (poste de violoniste). Cette dernière affaire a pu être classée suite à des modifications législatives en Italie. Enfin, un avis motivé a été adressé en 1993 à l'Italie, dans le cadre de la procédure d'infraction «accès au corps professoral» (lecteurs des universités).

2.4.5. Reconnaissance des diplômes

En 1993, la Commission a été saisie d'une quarantaine de plaintes en raison de restrictions contraires aux articles 52 et 59 du traité CE ainsi qu'aux directives facilitant la reconnaissance mutuelle des diplômes à des fins professionnelles. Certaines d'entre elles ont donné lieu à l'engagement de procédures d'infraction, d'autres ont été classées parce que non fondées. La Cour de justice a également rendu des arrêts importants concernant la liberté d'établissement et la libre prestation de services.

2.4.5.1. Jurisprudence de la Cour de justice

Plus précisément, dans le cadre de la procédure de renvoi à titre préjudiciel, la Cour a rendu des arrêts concernant l'interprétation des article 52 et 59 du traité CE, ainsi que des directives qui ont été adoptées sur la base des articles 49, 57 et 66 du traité CE, parmi lesquels on signalera notamment:

- L'arrêt dans l'affaire «Kraus» (44) concernant l'utilisation dans un État membre d'un titre universitaire de troisième cycle acquis dans un autre État membre. Dans cette affaire, la Cour, rappelant son arrêt «Knoors», a estimé que la liberté fondamentale de libre circulation ne serait pas pleinement réalisée si les États membres pouvaient refuser le bénéfice des dispositions de droit communautaire à ceux de leurs ressortissants qui ont fait usage des facilités prévues par ce droit et qui ont donc acquis une qualification universitaire complémentaire à leur formation de base et dont ils entendent se prévaloir après leur retour dans leur pays d'origine. La Cour a donc étendu l'argumentation utilisée en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles au port du titre universitaire en se basant sur les droits découlant directement du traité. D'ailleurs, selon la Cour, les articles 48 et 52 s'appliquent même lorsque le diplôme universitaire ne conditionne pas l'accès à une profession, mais constitue un avantage sur le marché de l'emploi.

En outre, dans cet arrêt très important, la Cour applique à l'égard de l'article 52 le principe de proportionnalité de manière analogue à celle dont elle a procédé en matière de marchandises (article 30) et de services (article 59). En particulier, les articles 48 et 52 du traité «s'opposent à toute mesure nationale, relative aux conditions d'utilisation d'un titre universitaire complémentaire, acquis dans un État membre, qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice, par les ressortissants communautaires, y compris ceux de l'État membre auteur de la mesure, des libertés fondamentales garanties par le traité».

Toutefois, de telles mesures peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, à condition que la mesure incriminée soit objectivement justifiée et proportionnelle