FR Journal officiel de l’Union européenne C 317/115

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale présentée dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte)»

COM(2008) 820 final — 2008/0243 (COD)

(2009/C 317/22)

Rapporteure: Mme LE NOUAIL-MARLIÈRE

Le 1er avril 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale présentée dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte)»

COM(2008) 820 final – 2008/0243 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 juin 2009 (rapporteure: Mme Le Nouail-Marlière).

Lors de sa 455e session plénière des 15 et 16 juillet 2009 (séance du 16 juillet 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 154 voix pour, 6 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions

1.1. Le Comité accueille favorablement l’évolution que la Commission propose de donner au règlement dit «Dublin II», en vue de renforcer l’efficacité du système et de s’assurer du respect dans l’application de la procédure, des droits de toute personne en besoin de protection internationale et pour répondre aux situations que connaissent certains États membres devant des difficultés de capacité d’accueil ne leur permettant pas de garantir le niveau de protection nécessaire.

1.2. Le Comité approuve et appuie la volonté de garantir un accès effectif à la procédure de demande d’asile et l’obligation faite à tout État membre responsable de procéder à une évaluation complète des besoins de protection des demandeurs qui lui sont transférés.

1.3. Le CESE prend acte des progrès contenus dans la proposition de la Commission pour garantir des normes de protection plus élevées, notamment par une meilleure information des demandeurs d’asile sur l’état de la procédure d’examen de leur demande – avec des réserves toutefois sur l’aspect linguistique et la langue dans laquelle est délivrée l’information sur le statut de la demande ou du transfert. En effet, étant donné que l’information a valeur de notification et que la procédure comporte des droits de recours et des délais, le demandeur de protection internationale devrait toujours se voir notifier dans sa langue ou dans une langue qu’il reconnaît comprendre, y compris par l’intermédiaire d’un interprète assermenté ou d’une traduction légale, et d’un défendeur désigné d’office par les tribunaux ou choisi par le demandeur.

1.4. Les demandeurs de protection internationale devraient bénéficier d’office d'une défense et d’une assistance judiciaire gratuite.

1.5. Le Comité apprécie l’extension des clauses humanitaires en clauses discrétionnaires mais souhaite voir préciser le cadre d’application afin que ces clauses discrétionnaires et de souveraineté ne desservent pas l’intérêt et la protection des demandeurs d’asile.

1.6. Le Comité souligne la nécessité de toujours examiner individuellement la situation de chaque demandeur, y compris dans la phase de détermination de la responsabilité de l’État membre, en vue de l’examen exhaustif de la demande, et de considérer la protection subsidiaire si et seulement si les conditions requises au premier statut conventionnel (réfugié) ne sont pas remplies.

1.7. Le Comité réitère sa recommandation aux États membres et à l’Union européenne de ne pas utiliser de listes de pays tiers dits sûrs, tant qu’une liste commune aux États membres, soumise aux ONG actives dans le domaine des droits de l’homme, au Parlement européen et aux Parlements nationaux n’est pas établie, notamment dans la phase de détermination de l’État membre responsable de l’examen de la demande.

1.8. Le Comité regrette que la détention des demandeurs d’asile ne soit pas déclarée comme une pratique inacceptable lorsque et tant qu’elle n’est pas ordonnée par une autorité judiciaire.

1.9. Le Comité souhaite, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, voir les «recours» qualifiés systématiquement de «suspensifs de retour forcé ou soi-disant volontaire».

1.10. Le Comité recommande de valoriser l’expérience des ONG actives dans le domaine des droits de l’homme en leur laissant accès aux demandeurs de protection internationale et en laissant la possibilité aux demandeurs d’asile d’être assistés, et aux États membres d’utiliser leurs compétences pour éventuellement participer aux programmes de formation à destination des agents en charge de l’examen des demandes de protection, y compris dans la phase cruciale de détermination de l’État membre responsable, et de prendre en compte la dimension locale en permettant aux autorités locales ou régionales de recourir à l’aide et à l’appui des ONG compétentes.

1.11. Le Comité recommande aux États membres d’être plus actifs contre les criminels responsables de la traite des êtres humains, de ratifier les instruments internationaux de lutte contre la criminalité, y compris les deux protocoles additionnels à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, et de supprimer de leur liste de pays tiers sûrs les pays n’ayant pas ratifié ces instruments, ainsi que la convention de Genève de protection des réfugiés. Il leur demande au demeurant, d’assurer la protection et d’exempter de poursuites les victimes de trafic et de traite d’êtres humains, en respectant mieux leurs droits à une protection internationale lorsqu’elles demandent asile et protection et ce dès que les agents des autorités publiques en ont connaissance, et d’assurer leur formation en conséquence.

1.12. Confidentialité et gestion des données personnelles

— Le CESE accueille favorablement les propositions visant à assurer une sécurité des données accrue dans Eurodac (COM 2008/825-3), y compris l'introduction de l'obligation pour chaque État membre de mettre en place un plan de sécurité conçu concrètement pour protéger les données, refuser l'accès aux personnes non autorisées et empêcher entre autres l'utilisation, la lecture, la copie et l'ajout de données sans autorisation (1). La vulnérabilité particulière des demandeurs d'asile aux dangers pouvant découler de la publication de données requiert la mise en place de normes de confidentialité et de sécurité contraignantes.

— Le Comité soutient également d'autres dispositions visant à garantir «une gestion plus efficace des effacements» car elles veilleront à ce que les informations sensibles ne soient pas maintenues dans la base de données plus longtemps que nécessaire, notamment après l'octroi d'un titre de séjour ou le départ de l'intéressé du territoire de l'État membre.

1.13. Protection des réfugiés dans les pays tiers voisins de l'UE

Le Comité encourage l'UE à ne pas déléguer le traitement et l'examen individuel des cas des demandeurs d'asile à des pays n'ayant pas ratifié la Convention internationale de protection des réfugiés (2) ou son protocole additionnel (3).

2. Introduction et résumé de la proposition de la Commission

2.1. Le régime d'asile européen commun s'est développé en deux phases distinctes. La première a débuté lors du Conseil européen de Tampere (1999), suite à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, qui a donné une dimension communautaire aux politiques d'immigration et d'asile. Cette première phase s'est achevée en 2005.

2.2. Cette première phase a permis l'élaboration de directives sur l'asile et posé les prémices d'une certaine coopération entre les États membres.

2.3. La deuxième phase de la construction du régime d'asile européen commun a débuté avec l'instauration du programme de La Haye (approuvé en novembre 2004), qui établit qu'il faudra avoir atteint en 2010 les principaux objectifs du régime d'asile européen commun, à travers l'adoption d'instruments et mesures visant à une plus grande harmonisation et à une amélioration des normes de protection en vue d'un régime commun d'asile européen (RAEC).

2.4. Avant d'adopter de nouvelles initiatives, la Commission a élaboré en 2007 un livre vert (4) soumis aux différentes institutions européennes, aux États membres et à la société civile (5), sur la base duquel la Commission a ensuite adopté un Plan d'action en matière d'asile. Celui-ci énumère les mesures que la Commission compte adopter pour la réalisation de cette seconde phase du RAEC.

2.5. Le règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (ci-après: le «règlement de Dublin» (6)) dont la Commission propose ici la refonte, a fait l'objet d'un avis du CESE (7).

2.6. Cette refonte a pour principale ambition d’accroître l’efficacité du système et de garantir des normes de protection plus élevées en faveur des personnes relevant de la «procédure de Dublin», qui vise essentiellement à déterminer l'État membre responsable de l'examen individuel d'une demande d'asile ou de protection subsidiaire, de protection internationale au sens de la convention de Genève, 1965, du protocole de New York, 1967, et des directives «accueil» 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 et «qualifications» 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004, en cours de refonte également. Parallèlement, elle vise aussi à mieux faire face aux situations dans lesquelles les capacités d’accueil des États membres sont soumises à une pression particulière.

2.7. Conservant les mêmes principes de base que dans le règlement de Dublin existant, à savoir que la responsabilité de l’examen d’une demande de protection internationale incombe en premier lieu à l’État membre qui a joué le rôle principal dans l’entrée ou le séjour du demandeur sur le territoire des États membres, sauf exceptions destinées à protéger l’unité familiale.

2.8. Elle conserve l'essentiel des obligations des États membres les uns par rapport aux autres et les dispositions définissant les obligations des États membres à l’égard des demandeurs d’asile soumis à la procédure de Dublin, dans la mesure où ces dispositions affectent le déroulement de la procédure entre les États membres ou sont nécessaires pour assurer une cohérence avec les autres instruments en matière d’asile. Améliorant les garanties procédurales existantes pour un niveau de protection plus élevé, les nouvelles dispositions visent uniquement à mieux répondre aux besoins particuliers des personnes soumises à la procédure en évitant des lacunes dans leur protection.

Afin de la mettre en conformité avec la directive «qualification» 2004/83/CE, la présente proposition de refonte étend le champ d’application du règlement aux demandeurs (et aux bénéficiaires) de la protection subsidiaire, alors que le règlement (CE) no 343/2003 initial incluait les seuls demandeurs d'asile et améliore quelques dispositions afin de garantir un fonctionnement sans heurts de la procédure et du système de détermination de la responsabilité de chaque État membre, en renforçant les garanties juridiques en faveur des demandeurs d’une protection internationale et leur permettant de mieux défendre leurs droits.

Avec une importance renforcée sur les mesures destinées à préserver l'unité familiale et protéger les mineurs non accompagnés et «autres groupes vulnérables».

Finalement, en vue d’éviter qu’en cas de pression particulière subie par certains États membres disposant de capacités d’accueil et d’absorption limitées, les transferts au titre de Dublin n’augmentent la charge pesant sur ces États membres, une nouvelle procédure est définie dans le règlement, qui permet la suspension des transferts au titre de Dublin.

3. Observations générales

3.1. Cette proposition inscrite dans un ensemble de mesures annoncées dans le plan d’action en matière d’asile en vue de la mise en place du RAEC (régime d’asile européen commun) (8) rentre dans le cadre d’harmonisation que le Comité appelle de ses vœux et prend en compte les lacunes mises en lumière lors de la consultation du livre vert sur un futur régime européen commun d’asile. Mais force est de constater qu’il ne remet pas en cause le principe qui fait reposer sur l’État membre ayant joué un rôle à titre principal dans l’entrée ou le séjour du demandeur d’asile la responsabilité de l’examen de la demande d’asile, sauf exceptions, et que la Commission se propose elle-même de modifier plus substantiellement sans préciser d’échéance (résumé d’analyse d’impact SEC(2008) 2962/2963-2, chapitre «Suivi et évaluation», troisième paragraphe), et qui fonderait la détermination de la responsabilité en fonction du lieu de dépôt d’une demande (COM(2008) 820, exposé des motifs 2. «Consultation des parties intéressées», paragraphe 3).

3.2. Le Comité note que cette position adoptée par la Commission semble être celle défendue par une majorité d'États membres mais rappelle qu’il s'est, quant à lui depuis 2001, fermement prononcé pour que le demandeur d’asile puisse choisir le «pays auquel il adresse sa demande, compte tenu des considérations culturelles et sociales (…) déterminantes pour une intégration plus rapide» (9), observe sur le futur RAEC (10) que sa position est également soutenue par de «nombreuses organisations de la société civiles» et le UNHCR lui-même.

3.3. Cette réserve sur le principe étant formulée, le Comité approuve le fait qu’une nouvelle procédure soit prévue afin de suspendre les transferts au titre de Dublin vers un État membre responsable qui subirait des pressions supplémentaires.

3.4. Le CESE observe que ces mesures traduisent l’intention d’une meilleure garantie juridique et procédurale en vue de respecter des droits fondamentaux des demandeurs d’asile.

3.5. Le Comité regrette que la détention des demandeurs d’asile ne soit pas déclarée comme une pratique inacceptable – hors les cas d’intention frauduleuse et manœuvre dilatoire du demandeur d’asile judiciairement établies –, et soit envisagée pour des cas certes dits «exceptionnels» mais selon des critères qui laissent une marge d’appréciation trop importante aux États membres concernés et oblige les défenseurs des demandeurs à recourir à de nombreuses et longues procédures.

3.6. Le CESE approuve la systématisation du principe de recours pour toute décision et notamment celles qui devraient conduire à «un transfert», estime que ces recours doivent être qualifiés de «suspensifs» afin de produire leur plein effet de garantie de droit, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

4. Observations spécifiques

4.1. Sur les considérants

4.1.1. Sur l’unité familiale (12): le traitement conjoint des demandes des membres d’une famille ne devrait pas seulement viser à «éviter que les membres d’une famille soient séparés» mais avoir pour objectif de garantir la réunification familiale des personnes en recherche de protection internationale, dans le respect des droits autonomes de chaque demandeur et notamment ceux des femmes.

4.1.2. Le CESE appuie fortement la proposition que tout État membre puisse déroger aux critères de responsabilité, notamment pour des raisons humanitaires (14).

4.1.3. Le droit de recours en matière de transfert vers l’État membre responsable (16, 17) doit être qualifié de suspensif, au risque sinon de contredire l’objectif de son effectivité (11).

4.1.4. En application de la Convention de Genève, le placement en détention des demandeurs d’asile (18) ne peut être envisagé que dans des «circonstances exceptionnelles». Contrairement aux considérants du texte proposé, ces circonstances exceptionnelles ne sont pas ici précisément définies. Le Comité estime qu’il ne devrait être envisagé de pouvoir placer un demandeur d’asile en détention que s’il a présenté sa demande alors qu’une mesure d’éloignement lui a été au préalable notifiée.

4.2. Sur l’objet et les définitions (ch. I, articles 1 et 2)

4.2.1. Le Comité s’interroge sur la pertinence d’avoir introduit dans la série des définitions «le risque de fuite» (article 2.l) alors que ce concept est utilisé dans la suite du texte de refonte du règlement à des fins de déterminer les cas de «détention-rétention». En tout état de cause, il est nécessaire de limiter «les raisons, fondées sur des critères objectifs définis par la loi» permettant d’envisager le risque de fuite d’une personne faisant l’objet d’une décision de transfert en précisant que ces raisons doivent avoir été jugées par un tribunal compétent dans le respect des droits de la défense, conformément à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

4.3. Sur les principes généraux et garanties (ch. II, articles 3 à 6)

Droit à l’information

4.3.1. Le demandeur d’asile doit être informé de son droit à«contester une décision de transfert» et disposer d’une information sur les moyens de le mettre en œuvre et non pas seulement être informé de «la possibilité» de le faire (article 4.1.e).

4.3.2. Le Comité estime que se limiter à prévoir que «l’information est donnée dans une langue dont on peut raisonnablement supposer que le demandeur la comprend» confère un pouvoir d’appréciation aux représentants des autorités alors qu’il ne peut être garanti qu’ils disposent des compétences linguistiques suffisantes pour l’exercer (article 4.2). Il souhaite que soit précisé que l’information doit lui être donnée dans une langue qu’il reconnaît comprendre.

Garanties en faveur des mineurs

4.3.3. Si la considération de «l’intérêt supérieur de l'enfant» doit présider à toute procédure (article 6.1), il convient de préciser expressément que c’est conformément à l’article 3.1 de la Convention internationale des droits de l’enfant, ce afin de rendre cette considération juridiquement invocable devant les tribunaux.

Personnes de la famille à charge (article 11.1)

4.3.4. Dans un souci d’homogénéité du texte, il convient de substituer l’expression «demandeur de protection internationale» à celle de «demandeur d'asile».

4.3.5. Le fait que le souhait du demandeur doit être formulé «par écrit» est de nature à limiter la capacité d’expression du demandeur, ce qui contredit l’esprit du texte. Il serait plus juste de préciser: cette demande peut être formulée sous toute forme permettant aux autorités de l’enregistrer (écrit, entretien, questionnaire).

Sur les clauses discrétionnaires (ch. IV, article 17)

4.3.6. Le Comité approuve que «les décisions de refus (de l’État requis aux fins de prise en charge) doivent être motivées» (article 17.2 alinéa 3). Il estime que devrait être également précisé que: «en l’absence de réponse dans un délai de deux mois, l’État requis devient responsable de l’examen de la demande».

Sur les procédures de prise en charge et de reprise en charge (ch. VI, articles 20 à 31)

4.3.7. Le Comité encourage les États membres à formuler aussi rapidement que possible la requête aux fins de reprise en charge (article 23.2) et en tout état de cause dans le délai recommandé par la Commission (deux mois si Eurodac, trois mois dans les autres cas).

4.3.8. La volonté de donner au requérant une information aussi complète que possible et qu’il comprenne ne peut se suffire d’une notification donnée «dans une langue dont on peut raisonnablement supposer que le demandeur la comprend» (article 25.1). Dans les mêmes conditions que pour l’article 4.2, le Comité souhaite que soit précisé que la notification doit être faite dans une langue que le demandeur reconnaît comprendre.

Préciser que le recours est suspensif (article 25.2 et 26.1), comme déjà requis plus haut (considérants 16 et 17)

4.3.9. Il apparaît contradictoire au Comité de promouvoir le droit au recours (suspensif) pour le demandeur visé par une décision de transfert et, dans le même temps, d’envisager que l’intéressé pourrait ne pas être autorisé à rester sur le territoire en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision (articles 26.3 et 26.4).

4.3.10. Afin d’appuyer le principe issu de la Convention de Genève selon lequel aucun État ne peut placer une personne en rétention au seul motif qu’elle demande une protection internationale (article 27.1), le Comité suggère que l’article 27.3 soit placé avant l’article 27.2 valorisant ainsi les solutions alternatives à la détention.

4.3.11. Le Comité approuve qu’il soit précisé explicitement que seuls les mineurs accompagnés peuvent éventuellement être placés en détention (article 27.10).

Bruxelles, le 16 juillet 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Voir article 19 (COM-2008/825-3).

(2) Genève 1951.

(3) New York 1967.

(4) COM(2007) 301 final, présenté le 6 juin 2007.

(5) Au sujet duquel le CESE s'est exprimé par l'avis du CESE du 12.3.2008 sur le «Livre vert sur le futur régime d'asile européen commun», rapporteure: Mme Le Nouail-Marlière (JO C 204 du 9.8.2008).

(6) Voir le «Règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers» (JO L 50 du 25.2.2003, p. 1).

(7) Voir l'avis du CESE du 20.03.2002«Proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers», rapporteur: M. Sharma (JO C 125 du 27.5.2002).

(8) Le CESE n'a pas été consulté sur les changements apportés à Eurodac [COM(2008) 825]. Ce règlement (CE) 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 est directement complémentaire au règlement Dublin.

(9) Voir notamment:

— l'avis du CESE du 20.03.2002 sur la «Proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays [Dublin II]» (COM(2001) 447 final), rapporteur: M. Sharma (JO C 125 du 27.5.2002, p. 28-31);

— l'avis du CESE du 12.03.2008 sur le «Livre vert sur le futur régime d’asile européen commun» (COM(2007) 301 final), rapporteure: Mme Le Nouail Marlière (JO C 204 du 9.8.2008, p. 77-84).

(10) Livre vert sur le futur régime d’asile européen commun (COM(2007) 301).

(11) Arrêt Gebremedhin c) France; CEDH du 26 avril 2007: convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe, 1950, article 3 et article 13, nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements, recours de plein droit suspensif. Paragraphes 66 et 67: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.