6. 2. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 31/1 
II 
(Actes préparatoires) 
COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 
Avis sur la proposition de directive du Conseil concernant la protection des habitats naturels 
et semi-naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (*) et sur les annexes complémen­
taires (2) 
(91/C 31/01) 
Le 26 septembre 1988, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant 
la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur 
la proposition susmentionnée et sur les annexes complémentaires. 
La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de 
préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 septembre 1990 
(rapporteur général : Mme Robinson). 
Lors de sa 280e session plénière (séance du 18 octobre 1990), le Comité économique et social 
a adopté à l'unanimité l'avis suivant. 
1. Introduction 
1.1. Les programmes d'action communautaires en 
matière d'environnement prévoient des dispositions 
concernant la conservation de la nature, dont la protec­
tion des habitats ainsi que de la faune et de la flore 
sauvages fait partie. 
1.2. Le but premier de la proposition est de fournir 
une assise juridique en vue de la protection des habitats 
des espèces rares, en danger et menacées, dans la Com­
munauté. Le but spécifique de la proposition est d'éta­
blir, pour l'an 2000, un réseau de zones naturelles 
protégées, garantissant ainsi une mise en œuvre plus 
efficace de la convention de Berne sur la conservation 
de la vie sauvage et des habitats naturels. Les mesures 
préconisées par la proposition afin d'atteindre cet objec­
tif sont les suivantes : 
i) établissement d'un cadre juridique général au niveau 
communautaire afin que les États membres adop­
tent les mesures nécessaires à la conservation des 
espèces et des habitats. Le résultat visé est de parve­
nir à la ratification et à l'adoption de la Convention 
de Berne par le biais de la législation communau­
taire. Les détails de la mise en application seront 
laissés à l'initiative des États membres, conformé­
ment au principe de la subsidiarité; 
i1) JO n° C 247 du 21. 9. 1988, p. 3. 
(2) JO n° C 195 du 3. 8. 1990, p. 1. ii) désignation, dans une série d'annexés, des espèces 
et habitats devant être protégés; 
iii) définition, dans le cadre des annexes, de certains 
principes généraux de gestion de la vie sauvage; 
iv) dans la mesure où la sauvegarde des habitats est 
essentielle, s'agissant des habitats menacés ou des 
habitats d'espèces menacées, évaluation des inci­
dences sur l'environnement des ZPS (zones de pro­
tection spéciale aux termes de l'article 5 paragra­
phe 2 de la proposition de la Commission). 
1.3. Tout en approuvant globalement l'objectif de 
base de la directive, le Comité considère que la proposi­
tion à l'examen n'est pas suffisamment bien conçue 
pour atteindre ses buts et objectifs. Il est essentiel d'éla­
borer un texte modifié, accompagné d'une série d'an­
nexés plus précises, définissant plus clairement le champ 
d'action précis du rôle de la Communauté et des États 
membres en matière de conservation de la nature. Ce 
texte modifié devrait déterminer clairement la dimen­
sion européenne de la conservation des habitats et des 
espèces. De même, il conviendrait que la proposition 
soit formulée en termes plus précis, de manière à éviter 
les nombreux points d'incertitude juridique susceptibles 
de surgir si elle était adoptée sous sa forme actuelle. 
Ces exigences sont essentielles en vue d'une mise en 
application efficace de la proposition de directive. Par 
ailleurs, l'absence de toute estimation concernant les 
coûts de mise en œuvre (qui devraient être supportés 
par le contribuable, par les agriculteurs et par les 
entreprises des États membres) constitue un défaut 
sérieux. 
N° C 31/2 Journal officiel des Communautés européennes 6. 2. 91 
2. Observations générales 
2.1. Le Comité économique et social approuve l'ob­
jectif visant à protéger les habitats de la faune et de la 
flore importantes au niveau européen et se trouvant en 
situation de danger; il estime qu'une action communau­
taire dans ce domaine s'avère souhaitable. 
2.2. Le Comité rappelle à cet égard la Convention 
sur la conservation des espèces migratrices appartenant 
à la faune sauvage (Convention de Bonn), la Convention 
sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel 
en Europe (Convention de Berne) et la Convention sur 
les zones marécageuses présentant un intérêt internatio­
nal, notamment en tant qu'habitat pour les espèces 
ornitologiques aquatiques (Convention de Ramsar)(1). 
Il constate avec regret que certains États membres soit 
n'ont pas procédé à la ratification de la Convention de 
Berne, soit n'ont pas mis complètement en application 
les dispositions qu'elle contient. 
2.3. De même, le Comité rappelle la directive concer­
nant la concervarion des oiseaux sauvages (2). Il déplore 
le fait que cette directive ne soit pas entièrement appli­
quée dans la majorité des États membres et il recom­
mande instamment qu'il soit procédé à sa mise en 
application complète d'ici le 1er janvier 1993. 
2.4. À la lumière des faits mentionnés ci-dessus, le 
Comité exprime de sérieuses réserves quant à la forme 
et au contenu de la proposition de directive sur les 
habitats : à cet égard, il serait utile que cette proposition 
de directive puisse contenir une déclaration précise 
concernant des objectifs pouvant donner lieu à des 
actions concrètes; de même, il serait utile d'y voir figu­
rer, définies plus clairement, les limites d'application 
du principe de la subsidiarité, par rapport aux rôles de 
la Communauté européenne et des États membres en 
matière de conservation des habitats et des espèces. En 
effet, la rédaction actuelle de la proposition de directive 
est trop vague et insuffisamment ciblée. 
2.5. La proposition de directive à l'examen devrait 
viser spécifiquement la protection des habitats d'intérêt 
européen, ainsi que les espèces menacées qu'ils abritent : 
dès lors, les annexes devraient être aussi succinctes que 
possible et centrées très précisément sur l'importance au 
niveau européen des habitats et des espèces énumérés. 
2.6. On ne saurait surestimer l'importance que revêt 
l'établissement de buts et d'objectifs précis. Leur 
absence risquerait de vouer la directive à l'examen à un 
sort similaire à celui de la directive sur les oiseaux: il 
est, en effet, préférable de ne disposer d'aucune direc­
tive, plutôt que d'avoir une directive inefficace. La 
directive doit pouvoir être réellement appliquée et avoir 
des résultats concrets; elle doit faire l'objet d'une 
intégration avec les travaux de l'Agence européenne de 
l'environnement, afin d'assurer un système de contrôle 
(*) Voir « L'état de l'environnement dans la Communauté euro­
péenne 1986 » (ISBN 92-825-6974-8, numéro de catalogue CD-
NO-10633-FR-C). Ce rapport est publié en anglais, français 
et allemand uniquement. 
(2) Directives 79/409/CEE (JO n° L 103 du 25. 4. 1979). rigoureux; toute absence de progrès devrait faire l'objet 
d'une vaste diffusion. Il conviendrait de prévoir des 
délais réalistes pour la mise en application et la réalisa­
tion des objectifs fixés (voir les observations relatives à 
la directive sur les oiseaux, au paragraphe 2.3 ci-dessus). 
Tant la mise en application que le fonctionnement de 
la directive devraient être supervisés par un comité 
consultatif, apte à recommander des solutions concrètes 
dans le cas où les objectifs ne seraient pas atteints. 
2.7. Plusieurs des termes utilisés dans la proposition 
devraient être définis pour des raisons de garantie juridi­
que : à titre d'exemple, les termes « sauvage », « protégé » 
et «plan de gestion» demandent à être définis. Il 
conviendrait de prévoir une annexe supplémentaire, 
contenant la définition des termes utilisés dans le projet. 
2.8. L'adoption de cette directive aura des implica­
tions sur le fonctionnement d'un certain nombre d'ins­
truments financiers communautaires, ainsi que sur un 
certain nombre de politiques importantes de la Commu­
nauté, telles que l'agriculture, la politique régionale, les 
transports et l'industrie. Une déclaration traitant de 
l'ensemble des répercussions de la proposition de direc­
tive sur d'autres politiques communautaires est néces­
saire, afin de permettre au Comité de se prononcer 
favorablement sur cette proposition. 
2.9. La proposition ne comporte pas de « fiche finan­
cière», alors que sa mise en application efficace exigera 
des dépenses substantielles; il conviendrait que de nom­
breux habitats ruraux puissent bénéficier d'un finance­
ment de la Politique agricole commune (pour les agri­
culteurs obligés, aux termes de la directive, d'assurer la 
protection de certains insectes, etc.), et les habitats 
urbains des fonds de développement communautaires 
(par exemple, pour l'industrie dont les projets de déve­
loppement et d'expansion pourraient subir des réper­
cussions négatives, suite à l'adoption de la directive). 
En tout état de cause, le financement de tout projet de 
développement par la Communauté européenne doit 
comporter une référence à ses implications éventuelles 
sur l'habitat de la faune et de la flore sauvages [cf. 
l'article 7 du Règlement (CEE) n° 2052/88, stipulant 
que toutes les actions faisant l'objet d'un financement 
par les Fonds structurels ou par la Banque européenne 
d'investissement doivent être «conformes aux ... politi­
ques communautaires, y compris celles concernant ... 
la protection de l'environnement»]. 
2.10. Compte tenu de la situation géographique de 
plusieurs habitats et espèces, le Comité estime que la 
directive à l'examen devrait être modifiée afin qu'elle 
puisse être utilisée à travers toute l'Europe, dans un sens 
élargi du terme. Cela s'avère particulièrement important 
pour les habitats alpins, les forêts vierges et semi-vierges 
et pour les marécages et pour la pureté de l'eau douce. 
3. Observations particulières 
3.1. Structure des observations 
La proposition consiste en un certain nombre d'articles 
regroupés en chapitres. Dès lors, les observations parti­
culières émises par le Comité s'adressent davantage aux 
différents chapitres de la proposition qu'à des articles 
spécifiques. 
6. 2. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 31/3 
3.2. Dispositions générales (articles 1 à 3) 
3.2.1. Articles 1 et 2 
Aux fins de cette directive, il est nécessaire de préciser 
que la définition de « faune et flore sauvages » s'applique 
aux seules espèces ou sous-espèces des règnes végétal 
ou animal. Les espèces et sous-espèces sont importantes, 
car elles constituent des subdivisions scientifiquement 
reconnues, présentant une diversité génétique considé­
rable. Il conviendrait de stipuler explicitement que la 
directive ne couvre pas les micro-organismes tels que 
les bactéries, les virus ou la plupart des espèces de 
champignons microscopiques (qui peuvent faire l'objet 
de mesures de protection au niveau national dans cer­
tains États membres). 
3.2.2. Article 3 
Il est important de définir clairement les objectifs de 
cette directive, un des objectifs de la proposition étant 
la mise en œuvre de la Convention de Berne (1). Dès lors, 
il conviendrait de donner une définition satisfaisante de 
la notion de « degré de conservation » et il est proposé 
de fonder cette définition sur la formulation utilisée à 
l'article premier de la Convention de Bonn (2). 
Partant, il convient d'insérer une disposition supplé­
mentaire 3(f) dans l'article 3 de la proposition, comme 
suit: 
« (f) un « degré de conservation satisfaisant » d'une 
espèce est défini comme suit : 
« On entend par degré de conservation : la somme 
des influences agissant sur les espèces et susceptibles 
d'affecter à long terme leur distribution et leur 
abondance. 
Un degré de conservation sera jugé satisfaisant dans 
le cas où : 
(1) les données relatives à la dynamique de popula­
tion indiquent que l'espèce se maintient à long terme 
en tant que composante viable de son écosystème; 
(2) la distribution géographique de l'espèce n'est 
ni en train de se restreindre à l'heure actuelle, ni 
susceptible de se restreindre à long terme; 
(3) il subsiste — et subsitera dans un avenir prévisi­
ble — un habitat suffisant pour maintenir la popula­
tion de l'espèce à long terme; 
Le degré de conservation sera jugé satisfaisant si les 
trois conditions figurant aux points (1) à (3) sont 
remplies; il sera jugé insatisfaisant si une ou plu­
sieurs des conditions prévues aux points (1) à (3) ne 
sont pas remplies. » 
(1) Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du 
milieu naturel en Europe (JO n° L 38 du 10. 2.1982). 
(2) Convention sur la conservation des espèces migratrices appar­
tenant à la faune sauvage (JO n° L 210 du 19. 7. 1982). 3.3. Protection des habitats (articles 4 à 9) 
Observations générales 
Le Comité estime que cet élément de la proposition 
revêt une importance capitale. C'est en effet dans le 
domaine de la conservation des habitats que la mise en 
œuvre de la directive concernant les oiseaux ainsi que 
des conventions internationales existantes pose le plus 
de problèmes. 
3.4. Évaluation des incidences sur l'environnement 
(articles 10 et 11) 
3.4.1. Article 10 
Ce ne sont pas seulement les politiques qui endomma­
gent les habitats de la faune et la la flore, mais également 
les méthodes et procédures d'administration de ces 
habitats à tous les niveaux (communautaire, national, 
régional et local). À titre d'exemple, dans plusieurs 
États membres les activités agricoles et sylvicoles sont 
soit exclues, soit dispensées des procédures normales 
relatives à l'aménagement et à l'utilisation du territoire. 
Les méthodes employées dans le cadre des procédures 
d'aménagement et de contrôle de l'utilisation du terri­
toire peuvent entraîner des conséquences aussi significa­
tives que celles des politiques globales. Il peut en résulter 
des conséquences particulièrement regrettables pour 
l'habitat : par exemple, un petit ruisseau où pousse du 
cresson de fontaine peut être détruit par un agriculteur 
exploitant le terrain adjacent pour obtenir une récolte 
d'une seule année. Il existe de nombreux exemples à 
grande échelle dans ce domaine: par exemple, le man­
que de mesures de contrôle adéquates permettant d'as­
surer des formes appropriées de reboisement ou l'instal­
lation autorisée de systèmes de drainage à des fins 
agricoles ou à d'autres fins économiques, qui compro­
mettent gravement de nombreux habitats marécageux. 
Les contrôles du développement et les procédures d'a­
ménagement sont abordées différemment dans les divers 
États membres. 
Un problème particulier peut surgir d'un conflit entre 
les objectifs de cette directive, qui vise la protection des 
habitats, et ceux d'autres instruments de la Commu­
nauté européenne, qui visent le développement écono­
mique, tels que, par exemple, les programmes intégrés 
européens. 
La protection de l'environnement doit être prise en 
compte dans les procédures de programmation et de 
développement à tous les niveaux des pouvoirs publics, 
y compris dans les décisions relatives à l'utilisation de 
la terre à des fins de sécurité nationale. 
La directive sur les habitats entraînera de nouvelles 
contraintes en matière d'utilisation du territoire et de 
planification. Ces contraintes, notamment par rapport 
à des pratiques ayant des effets sensibles sur l'environ­
nement (par exemple limitation de l'utilisation de fertili­
sants), devraient donner lieu à des compensations par 
le biais des instruments financiers de la Communauté. 
Il faudrait prévoir des mécanismes aptes à assurer que 
les dotations financières en faveur de la protection de 
l'habitat ne viendront pas s'ajouter à d'autres systèmes 
de compensation. 
N° C 31/4 Journal officiel des Communautés européennes 6. 2. 91 
3.4.2. Article 11 
Du fait que le régime des zones sensibles du point de 
vue de la protection de l'environnement (ZSE) est déjà 
en vigueur dans un certain nombre d'États membres, il 
est important que cette directive opère parallèlement 
aux régimes déjà existant en matière de ZSE, et non en 
concurrence ou en opposition à ces régimes. 
3.5. Protection des espèces (articles 12 à 18) 
3.5.1. Articles 12 et 13 
Ces articles devraient comprendre des dispositions rela­
tives au réexamen périodique des espèces figurant aux 
annexes 1, 2 et 3 et des habitats énumérés à l'annexe 4. 
Le Comité recommande que ce réexamen intervienne 
au moins sur une base quinquennale. 
3.5.2. Article 14 
Ajouter aux paragraphes 3 et 4 de l'article 14 la nécessité 
de mesures de protection contre le prélèvement de grai­
nes dans la nature, ou le commerce de graines prélevées 
dans la nature, sur des plantes figurant aux annexes 
(excepté par des organismes de conservation dûment 
autorisés). 
3.5.3. Article 15 
À l'annexe énumérant les armes défendues, il faudrait 
prévoir une dérogation spécifique pour les armes autori­
sées à des fins vétérinaires. L'objectif de l'annexe devrait 
être d'empêcher les méthodes de mise à mort sans 
discrimination, par lesquelles une espèce protégée est 
mise à mort accidentellement, lorsqu'une espèce non 
protégée est mise à mort légalement. 
3.6. Information (article 19) 
L'article 19, paragraphe 2, stipule que: «La version 
définitive du rapport est publiée par les soins de la 
Commission et adressée aux États membres, au Parle­
ment et au Conseil. » 
Le Comité économique et social devrait être ajouté à 
la liste des destinataires. 
3.7. Recherche (article 20, plus article 24) 
Le Comité estime que les articles relatifs à la recherche 
et à la surveillance devraient être regroupés en un seul 
chapitre. Dès lors, l'article 24 devrait être déplacé et 
incorporé dans l'article 20. Les priorités de la recherche devraient inclure l'identifi­
cation d'espèces clés du point de vue écologique (espèces 
dont dépendent de nombreuses autres) et la surveillance 
d'espèces témoins (espèces témoignant de la santé de la 
vie sauvage en Europe). 
3.8. Procédure de modification (articles 21 à 23) 
En ce qui concerne le comité consultatif évoqué à l'ar­
ticle 23, une copie du projet de mesures soumis par la 
Commission au comité de l'article 23 devrait être adres­
sée simultanément au Comité économique et social, en 
vue d'un avis en la matière. 
3.9. Dispositions complémentaires (articles 25 à 27) 
3.9.1. Observations générales 
Il convient de se référer à la convention CITES (1). 
Il est important que les dispositions complémentaires 
établissent clairement le lien existant entre la directive 
sur les habitats et la convention CITES sur le commerce 
des espèces en danger. 
Les organisations non gouvernementales assument tra­
ditionnellement un rôle de premier plan en matière 
d'élaboration de politiques de conservation au sein des 
États membres; à l'heure actuelle, elles s'occupent acti­
vement de la mise en œuvre de ces politiques. Dès lors, 
le Comité considère que leur rôle dans le cadre de 
la directive sur les habitats devrait être mis en relief 
explicitement. 
3.9.2. Article 25 
Il convient de fournir une définition des « espèces indigè­
nes». Le Comité estime que l'établissement d'une 
échelle temporelle constitue un élément important pour 
procéder à cette définition, du fait que des nombreuses 
espèces ont vu leur distribution géographique modifiée 
depuis la dernière période glaciaire. 
Le Comité recommande qu'il soit tenu compte des 
procédures concernant la création d'organismes généti­
quement modifiés. 
4. Observations concernant les annexes 
4.1. L'annexe 1 énumère des espèces dont les habitats 
sont menacés; le Comité estime qu'elle devrait compor­
ter une note préparatoire avec l'indication des critères 
utilisés pour établir cette liste. L'annexe 2 énumère des 
espèces elles-mêmes menacées; là encore, il conviendrait 
de préciser les critères utilisés pour l'établissement de 
cette liste. Le Comité estime que logiquement, toutes 
les espèces figurant à l'annexe 1 devraient également 
figurer à l'annexe 2; par conséquent, l'annexe 2 devrait 
comporter une déclaration préliminaire indiquant 
(*) Convention sur le commerce international des espèces de 
faune et de flore sauvages menacées d'extinction — Rég. 3626/ 
82. 
6. 2. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 31/5 
qu'elle inclut toutes les espèces figurant à l'annexe 1, 
ainsi que des espèces supplémentaires énumérées dans 
une annexe 2 modifiée. 
Les annexes ne fournissent pas, au stade actuel, une 
analyse appropriée concernant les espèces effectivement 
menacées en Europe et les pays où cette menace existe. 
Le Comité économique et social croit comprendre que 
des travaux sont en cours, afin de définir le champ 
d'application des annexes (voir également le paragraphe 
3.5.1) et se félicite de cette perspective, qu'il juge néces­
saire pour la mise en application efficace de la directive. 
4.2. Les animaux énumérés à l'annexe 1 ne sont pas 
présentés sous leur nom complet, comme c'est le cas 
pour les plantes à l'annexe 2. Le Comité recommande 
de les citer sous leur nom complet, malgré le précédent 
de la Convention de Berne. 
4.3. La proposition étant fondée sur le principe de 
la subsidiarité, l'intérêt d'ajouter la notion de « plan de 
gestion» à l'annexe 3 n'apparaît pas clairement: en 
effet, la notion de « plan de gestion » aura une significa­
tion différente dans les divers États membres. 
4.4. Certaines des espèces figurant à l'annexe 3 sont 
extrêmement répandues, voire envahissantes, dans cer­
taines parties de la Communauté et il n'est, dès lors, 
pas nécessaire d'y mettre en œuvre des plans de gestion : 
c'est notamment le cas le Yllex aquifolium (houx) en 
Irlande et au Royaume-Uni et du Tamus communes 
(sceau de la Vierge) au sud du Royaume-Uni (voir les 
illustrations ci-jointes, extraites de l'ouvrage de 
Fait à Bruxelles, le 18 octobre 1990. Perring & Walters, 1962). Des observations analogues 
sont valables pour des espèces d'animaux sauvages, tels 
que le lynx et le putois, qui, dans certains États membres 
constituent des gibiers traditionnels. Les espèces figu­
rant à l'annexe 3 devraient être ventilées par région, 
cette annexe précisant dans quelles zones des Etats 
membres des plans de gestion s'imposent. 
4.5. Il s'avère nécessaire de modifier le texte de la 
directive (voir paragraphe 4.4 ci-dessus), en vue d'en 
garantir la clarté juridique en matière de devoir de 
protection au niveau local. L'annexe 4 doit être approu­
vée, mais il n'est pas précisé ce que signifie « à protéger » 
dans le texte anglais (« menacés » dans le texte français). 
4.6. Certains termes de l'annexe 7 tels que «pièces 
d'eau » sont extrêmement vagues. Cette annexe devrait 
être reformulée avec plus de précision, afin d'identifier 
clairement que l'annexe se réfère à des habitats naturels 
ou semi-naturels, qui constituent des zones intermédiai­
res entre les zones de protection spéciale. 
4.7. La directive traitant essentiellement de la faune 
et de la flore, à l'exclusion des oiseaux, le logo illustré 
uniquement par des oiseaux est particulièrement inap­
proprié. Ne devrait-on pas y adjoindre un symbole tel 
qu'un arbre ? Le logo devrait évoquer davantage ce qui 
se passe sur terre, plutôt que dans les airs. 
4.8. À l'annexe 11 (point 10), le terme «télédétec­
tion », du moins en anglais, devrait être remplacé par 
«remote sensing» (perception à distance). 
Le Président 
du Comité économique et social 
François STAEDELIN 
N° C 31/6 Journal officiel des Communautés européennes 6. 2. 91 
6. 2. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 31/7