OBSERVATIONS DE LA COUR

INTRODUCTION

10.1. Le présent chapitre est consacré à la performance. La performance du budget de l'UE est évaluée sur la base du principe de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité) (1), et concerne: a) les intrants (moyens financiers, humains, matériels, organisationnels ou réglementaires nécessaires pour la mise en œuvre du programme); b) les réalisations (les éléments livrables du programme); c) les résultats (les effets immédiats du programme pour les destinataires ou les bénéficiaires directs); d) les impacts (les changements à long terme dans la société attribuables, au moins partiellement, à l'action de l'UE).

10.2. Le présent chapitre comporte trois parties. La première concerne les règles budgétaires de l'UE et l'accent qu'elles mettent intentionnellement sur la performance. Dans la deuxième partie, la Cour présente ses observations sur certains aspects des rapports de la Commission relatifs à la performance, y compris les informations communiquées par la Commission au Parlement européen et au Conseil, son quatrième rapport d'évaluation (2) et les rapports annuels d'activité (RAA) établis par ses directeurs généraux. La troisième partie décrit quelques-uns des grands thèmes des rapports spéciaux que la Cour a consacrés à la performance en 2013 (3), ainsi que le suivi, par la Cour, de la manière dont ses recommandations sont mises en œuvre.

PREMIÈRE PARTIE — L'ACCENT MIS SUR LA PERFORMANCE

10.3. Dans cette partie du chapitre, la Cour analyse dans quelle mesure l'accent a été mis sur la performance (et pas uniquement sur la conformité des dépenses aux règles) lors de la période de programmation 2007-2013. Elle y examine en outre les modifications apportées pour la période de programmation 2014-2020.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Période de programmation 2007-2013

10.4. Pour de grands volets du budget de l'UE, en particulier ceux où la gestion est partagée, le montant maximal des dépenses au titre des différentes rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP) est ventilé en enveloppes annuelles par État membre. La Commission estime que ces enveloppes sont nécessaires aux fins de la programmation et de la quantification ex ante des objectifs. La Cour a toutefois souligné qu'il est difficile d'obtenir des résultats satisfaisants, sur le plan qualitatif, de régimes dans le cadre desquels l'absorption des fonds par les États membres est un objectif implicite et souvent, dans la pratique, l'objectif principal (4). 10.4. L’autorité budgétaire a estimé que les enveloppes annuelles par État membre étaient un instrument important pour parvenir à un accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP). Ces enveloppes ont par conséquent été adoptées dans les bases légales. Cependant, l’absorption des fonds est non pas un objectif implicite, mais une condition préalable pour obtenir des résultats.

10.5. La Cour a également relevé cette difficulté dans son rapport spécial sur l'efficacité du volet Environnement du programme LIFE (5), qui fait office de «pilier central de l'action environnementale de l'UE». La Cour a estimé, en conclusion, que les allocations nationales indicatives faisaient obstacle à la sélection des meilleurs projets, car les projets étaient sélectionnés non seulement en fonction de leur intérêt intrinsèque, mais aussi de l'État membre d'origine. En raison des allocations nationales, la concurrence entre les projets pour l'attribution du financement aux meilleurs d'entre eux avait lieu au niveau national, à savoir entre projets d'un même État membre, et non au niveau européen. Par conséquent, certains projets ont bénéficié d'un financement même si, dans le cadre du processus de sélection, ils ont obtenu des scores inférieurs à ceux de projets qui n'en ont reçu aucun (6). 10.5. Dans le cadre de la gestion directe, la Commission a proposé dans le nouveau règlement LIFE d’éliminer les allocations nationales indicatives. Celles-ci seront progressivement supprimées durant la prochaine période de programmation.

10.6. La priorité accordée à l'utilisation du budget, aux dépens de l'obtention de résultats, a été illustrée dans un certain nombre de rapports spéciaux publiés par la Cour en 2013 dans le domaine du développement rural. Lors de son audit du cadre commun de suivi et d'évaluation de la Commission, la Cour a constaté que les États membres et la Commission se sont focalisés sur l'exécution financière (à savoir l'utilisation du budget) plutôt que sur l'obtention de résultats (7). Les audits concernant l'aide apportée à l'industrie agroalimentaire et les mesures de diversification de l'économie rurale ont permis de relever des cas où les États membres avaient affecté des fonds à des projets qui, selon leurs propres systèmes de sélection, n'étaient susceptibles d'apporter qu'une faible contribution à la réalisation des objectifs de l'UE (8). 10.6. Dans le contexte de sa mission de contrôle, la Commission a insisté tout au long de la période de programmation 2007-2013 sur la nécessité d’une plus grande sélectivité et d’un meilleur ciblage dans la mise en œuvre des programmes de développement rural. En ce qui concerne le cadre commun de suivi et d’évaluation dans le domaine du développement rural, l’ensemble des données et informations disponibles (telles que données financières et de suivi, résultats d’évaluations) sont prises en considération lors des réunions annuelles avec les États membres afin d’évaluer l’avancement de la mise en œuvre des programmes et la nécessité d’ajuster éventuellement leur stratégie et leurs dotations financières.

10.7. Le recours aux corrections financières et aux recouvrements montre également que le cadre réglementaire de la période de programmation 2007-2013 a eu tendance à mettre l'accent essentiellement sur la conformité des dépenses aux règles en vigueur. Dans le rapport annuel 2012, la Cour a fait état des mesures dont la Commission dispose lorsque l'utilisation de fonds de l'UE relevant de la gestion partagée n'est pas conforme à la réglementation. En fonction des circonstances, le recours à des corrections financières et à des recouvrements peut entraîner une perte de financement pour l'État membre ou pour le bénéficiaire final (9).

10.8. Dans le domaine de la cohésion, lorsqu'un État membre convient que des dépenses ne sont pas conformes aux règles de l'UE, il a généralement la possibilité de remplacer les projets inéligibles. Chaque année, les États membres communiquent à la Commission le volume des dépenses qui ont fait l'objet d'un tel remplacement. Cependant, la Commission n'analyse pas ces dépenses de substitution et elle n'a pas non plus évalué leur incidence potentielle sur la performance globale des politiques. 10.8-10.9. En vertu du cadre juridique en vigueur pendant la période 2007-2013 dans le contexte de la gestion partagée, les États membres ne doivent fournir d’informations que sur le montant de dépenses irrégulières qui ont fait l’objet d’un remplacement [article 20, paragraphe 2, du règlement (CE) n o 1828/2006]. Ils ne communiquent aucune information qui permettrait d’associer les montants ayant fait l’objet d’un remplacement à des projets spécifiques donnant lieu à des réalisations et à des résultats, étant donné qu’il n’existe pas d’obligation légale en la matière.

10.9. Ces éléments du cadre réglementaire (à savoir les corrections financières et les recouvrements, ainsi que les projets de substitution) sont utilisés lorsque des problèmes de conformité se posent. Aucun processus de ce type n'est prévu lorsque des projets ou des programmes ne permettent pas d'obtenir les impacts et les résultats escomptés.

10.10. Dans le cadre de ses travaux d'audit, la Cour a constaté que la sélection des projets relevant de la gestion partagée (opérée par les États membres) est centrée, en premier lieu, sur la nécessité de dépenser les fonds de l'UE disponibles, en second lieu, sur l'obligation de respecter les règles et, enfin seulement — dans une moindre mesure —, sur la performance escomptée (10). Le même système d'établissement des priorités s'applique aux projets de substitution, étant donné qu'ils sont sélectionnés de la même manière que les projets remplacés. La Cour estime qu'il faudrait accorder à la conformité et à la performance la même importance tout au long du cycle des projets. 10.10. La Commission fait observer que les critères de performance sont intégrés dans le processus de sélection de chaque projet à financer. L’application de critères de sélection pondérés devrait permettre aux États membres de déterminer les projets susceptibles de contribuer au mieux à l’obtention de résultats.

Période de programmation 2014-2020

10.11. Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 2012, la Commission a déclaré que la nouvelle période de programmation (2014-2020) serait davantage axée sur la performance; elle a souligné cinq aspects spécifiques (11):

a) une nouvelle approche en matière d’évaluation, conformément aux dispositions du règlement portant dispositions communes (12). Il est trop tôt pour évaluer la mise en œuvre des nouvelles dispositions;

b) des conditions macroéconomiques, subordonnant le décaissement de fonds de l'UE en faveur des États membres au respect des exigences de la gouvernance économique fixées dans le cadre du semestre européen (13). En cas de non-respect par les États membres, la Commission peut suspendre les paiements dans l'attente d'une révision des accords de partenariat (voir encadré 10.1) ou des programmes concernés (14);

Encadré 10.1 — Accords de partenariat Les accords de partenariat conclus entre chaque État membre et la Commission sont l'un des éléments essentiels du cadre révisé régissant les décaissements effectués au titre des Fonds structurels et d'investissement européens (ou «Fonds ESI»). Ces accords définissent comment l'État membre entend utiliser les financements européens dans le cadre des programmes opérationnels de niveau inférieur pour atteindre ses objectifs. Ils comportent notamment davantage de détails (par exemple sur les valeurs cibles et les valeurs intermédiaires) (15).

c) une logique d'intervention renforcée qui relie les objectifs de l'Union et ceux des États membres. Lors de la planification des programmes opérationnels, les États membres sont invités à se concentrer sur le résultat souhaité avant de réfléchir aux moyens d'y parvenir;

d) des conditions ex ante, visant à s'assurer que les cadres adéquats sont en place et permettent une utilisation efficace des «Fonds ESI» [par exemple, l'existence de stratégies et/ou de plans pertinent(e)s (16)]. Les États membres sont tenus de démontrer le respect des conditions ex ante pertinentes dans les accords de partenariat et les programmes opérationnels ou de décrire comment ils entendent assurer ce respect avant fin 2016. À défaut, la Commission peut suspendre les paiements;

e) une réserve de performance, décrite ci-après.

10.12. La réserve de performance constitue la principale incitation pour que les États membres continuent de mettre l'accent sur la performance une fois que les programmes ont démarré (17). La manière dont la réserve de performance est censée fonctionner est expliquée dans l'encadré 10.2. 10.12. La réserve de performance est l’un des principaux éléments incitant les États membres à mettre l’accent sur la performance. L’existence, dans les programmes, d’indicateurs clairs sur lesquels repose une information transparente constitue également un aspect important de l’obligation de rendre compte et incitera à mettre l’accent sur la performance.

Encadré 10.2 — La réserve de performance

Les articles 20 à 22 du règlement (UE) no 1303/2013 indiquent comment fonctionnera la réserve de performance. Ses principales caractéristiques sont décrites ci-après.

— Au début de la période de programmation, la Commission et chaque État membre définissent ensemble, dans les accords de partenariat et les programmes opérationnels, les priorités spécifiques des programmes qui détermineront l'allocation d'une réserve de performance de 6 %.

OBSERVATIONS DE LA COUR

— En 2019, la Commission déterminera, sur la base des rapports annuels d'exécution établis par les États membres pour cet exercice et en concertation avec ces derniers, si les valeurs intermédiaires du programme pour les priorités retenues ont été atteintes.

— Si la performance est jugée satisfaisante, la Commission libérera la réserve de performance de 6 %. Sinon, les États membres proposeront la réaffectation de la réserve à d'autres priorités.

— S'il est établi que les valeurs intermédiaires sont «loin d'avoir été atteintes», la Commission peut, dans certaines circonstances, suspendre le versement de la réserve de performance.

10.13. Au cours de la période de programmation 2007-2013 (18), le choix de recourir à une réserve de performance avait été délégué aux États membres (19) (sauf pour le Feader). Toutefois, seuls deux États membres, la Pologne et l'Italie, ont choisi de faire usage de cette possibilité et, dans les deux cas, l'accent n'a guère été véritablement mis sur la performance, voire pas du tout.

10.14. Pour faire en sorte que la réserve de performance fonctionne plus efficacement que par le passé, la Commission devra réussir, par exemple, à:

a) négocier des valeurs cibles et des valeurs intermédiaires appropriées dès le début de la période de programmation. Le niveau de ces valeurs cibles doit être adéquat, à savoir suffisamment élevé pour qu'atteindre ces dernières ne constitue pas une simple formalité, tout en restant raisonnablement à la portée des États membres; b) obtenir, en temps utile, des données exactes et fiables de la part des États membres pour pouvoir déterminer si les valeurs cibles ont été atteintes.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

10.15. Toutefois, si les valeurs intermédiaires fixées pour la réserve de performance doivent être assorties d'indicateurs financiers et d'indicateurs de réalisation, elles ne devront s'accompagner d'indicateurs de résultat que «le cas échéant» (20). Les rapports spéciaux de la Cour n'ont généralement pas révélé de problèmes importants sur le plan des réalisations, les difficultés apparaissant plutôt sur celui des résultats et/ou celui des impacts. Dans la pratique, le recours à des indicateurs de résultat sera limité pour la réserve de performance, car la Commission ne prévoit pas d'utiliser ce type d'indicateurs dans les domaines autres que le FSE, aux motifs que les programmes financés par l'Union n'influent pas suffisamment, à eux seuls, sur l'obtention de résultats et que le délai entre le décaissement des fonds et la concrétisation de ces résultats peut être considérable. Le règlement dispose en outre que les indicateurs de résultat ne peuvent être pris en considération lorsqu'il s'agit de se prononcer sur la suspension du versement de la réserve de performance ou sur l'application de corrections financières. Le fait de fonder en partie les paiements relatifs à la réserve de performance sur des indicateurs financiers risque de provoquer un retour à une situation où l'accent est mis sur l'absorption des fonds et non sur la performance.

10.16. Les nouvelles dispositions sont bienvenues et la création d'une réserve de performance peut inciter à mettre davantage l'accent sur les résultats. Mais l'impact ne sera probablement que marginal, le cadre réglementaire relatif aux résultats obtenus avec les financements de l'UE pour 2014-2020 ne prévoyant toujours pas de véritables incitations ou sanctions financières. 10.16. La publication de données concernant la performance issues des rapports annuels d’exécution ainsi que les exigences en matière d’évaluation (obligation de réaliser au moins une évaluation d’impact pour chaque priorité) visent à susciter des débats politiques et à favoriser une responsabilisation véritable. Par ailleurs, comme le prévoit le cadre réglementaire 2014-2020 [article 22, paragraphes 6 et 7, du règlement (UE) no 1303/2013], la Commission pourra sanctionner les États membres en cas d’incapacité importante à atteindre les valeurs cibles, constatée à la suite de l’examen des performances (article 22, paragraphe 6, dudit règlement) et lors de la clôture (article 22, paragraphe 7).

DEUXIÈME PARTIE — LES RAPPORTS DE LA COMMISSION SUR LA PERFORMANCE

10.17. Cette partie du chapitre porte sur trois éléments: le cadre d'établissement des rapports sur la performance de la Commission; le quatrième rapport d'évaluation; les rapports sur la performance établis au niveau des directions générales.

Rapports de la Commission au Parlement européen et au Conseil

10.18. La Commission publie un large éventail de documents sur différents sujets et pour différents publics. Elle est légalement tenue de rendre compte chaque année de sa performance en ce qui concerne l'exécution du budget, dont elle est responsable (21), et cela dans trois documents différents (22): 10.18. Selon les pratiques actuelles, les trois rapports poursuivent des objectifs différents tout en étant complémentaires. Le rapport de synthèse est axé sur les réalisations de la Commission en matière de gestion, le rapport d’évaluation au titre de l’article 318 se concentre sur les résultats obtenus par les programmes de dépenses et le rapport sur la gestion budgétaire et financière porte sur les aspects budgétaires et la gestion budgétaire.

a) le «rapport sur la gestion budgétaire et financière», qui expose entre autres la réalisation des objectifs de l'exercice, conformément au principe de bonne gestion financière (23);

b) le «rapport de synthèse», qui fournit un résumé des rapports annuels d'activité portant, entre autres, sur les réalisations politiques (24);

c) le «rapport d’évaluation» des finances de l'Union fondé sur les résultats obtenus (25).

10.19. En fait, le rapport sur la gestion budgétaire et financière et le rapport de synthèse ne contiennent guère d'informations sur la performance, voire aucune. Même si le rapport de synthèse relatif à l'exercice 2013 fournit quelques informations d'ordre général sur le cadre mis en place par la Commission en matière de gestion de la performance, il ne donne aucun détail sur les résultats obtenus grâce au budget de l'UE au cours de cet exercice. 10.19. Les règles d’application du règlement financier (RAP) prévoient en effet que le rapport sur la gestion budgétaire et financière expose la réalisation des objectifs. Cependant, alors que la Cour postule que cette disposition a trait aux objectifs stratégiques, la Commission est d’avis qu’elle porte sur les objectifs dans le domaine de la gestion budgétaire. L’article 227 des RAP dispose que «le rapport [...] expose [...] la réalisation des objectifs de l’exercice, conformément au principe de la bonne gestion financière». Le rapport sur la gestion budgétaire et financière, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du règlement financier (RF), présente en détail, sous la forme de tableaux et de textes, les taux d’exécution atteints et explique comment les instruments de gestion budgétaire tels que les virements et les budgets rectificatifs ont été utilisés pour réaliser une exécution optimale et garantir des crédits suffisants pour les priorités. De cette manière, il traite des éléments prévus par l’article 142, paragraphe 2, du RF et l’article 227 des RAP, compte tenu également du fait que ce dernier article mentionne que le rapport sur la gestion budgétaire et financière est distinct des rapports sur l’exécution du budget. S’agissant du rapport de synthèse, la Commission souligne que, outre la référence à son cadre de gestion des performances, différents aspects de la performance, comme indiqué à la réponse au point 10.58, sont couverts.

10.20. Conformément à la réglementation, ces trois rapports sont adressés au Parlement européen et au Conseil (26). S'agissant du calendrier, la Commission vise à publier le rapport d'évaluation et le rapport de synthèse en juin de l'année n + 1, tandis que le règlement financier dispose que le rapport sur la gestion budgétaire et financière doit être établi plus tôt, à savoir pour le 31 mars de l'année n + 1. Le rapport d'évaluation est spécifiquement destiné à être utilisé dans le cadre de la procédure de décharge, mais la réglementation ne précise pas l'objectif spécifique de chacun des rapports. Pris dans leur ensemble, ces trois rapports présentent donc des chevauchements dus à la réglementation, ainsi que des lacunes et des incohérences. 10.20. La Commission estime que cette pratique, en vertu de laquelle tous ces rapports ont un rôle et un objectif distincts, est conforme aux dispositions juridiques et opérationnelles à différents niveaux (TFUE, règlement financier et instructions permanentes de la Commission). La Commission a tenu compte d’orientations antérieures contenues dans les différents rapports du Parlement européen et du Conseil sur la décharge et dans les rapports annuels de la Cour. Ces orientations mentionnaient, par exemple, la direction à prendre pour développer le rapport au titre de l’article 318. Elle considère dès lors que, conformément aux orientations déjà reçues, il n’est pas souhaitable de revoir la pratique actuelle en matière de rapports.

10.21. La Commission ne cesse de répéter que la valeur ajoutée européenne doit être un critère essentiel pour justifier les dépenses financées sur le budget de l'UE (27). Le Parlement européen et le Conseil ont confirmé l'importance de cette notion. Cependant, aucun des trois grands rapports publiés en 2013 ne présente un aperçu complet des résultats sur le plan de la valeur ajoutée européenne, ce qui constitue une lacune importante en matière d'information. 10.21. Dans ses propositions de nouveaux programmes de dépenses, la Commission s’est évertuée à exposer la valeur ajoutée européenne attendue de chacun d’entre eux. Quand ils partageaient cette conception, les colégislateurs adoptaient les programmes de dépenses proposés. La Commission assurera la gestion de ces programmes et rendra compte de la valeur ajoutée européenne, qui est l’un des aspects analysés par les évaluations ex post. Ces évaluations sont à la disposition du public, et le rapport au titre de l’article 318 comporte des informations concernant la valeur ajoutée européenne.

10.22. Le fait que les informations soient présentées de manière non cohérente dans les trois rapports ne facilite pas la comparaison entre elles. Dans le rapport sur la gestion budgétaire et financière et le rapport d'évaluation, les informations sont présentées suivant les rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP), tandis que la structure de la partie correspondante du rapport de synthèse s'articule autour des catégories utilisées dans le budget général de l'UE (les titres du budget). Ces deux différentes structures peuvent difficilement être rapprochées et il n'est pas aisé d'établir des correspondances entre elles. Il est donc virtuellement impossible pour le lecteur de se servir de ces rapports comme sources complémentaires d'informations. 10.22. Pour ce qui est des différences de structure dans les rapports, la Commission souligne que l’autorité de décharge a demandé à la Commission d’articuler le rapport d’évaluation au titre de l’article 318 autour des rubriques du CFP. Le rapport sur la gestion budgétaire et financière présente la même structure. Le rapport de synthèse sur les réalisations de la Commission en matière de gestion est quant à lui structuré selon les titres du budget, ce qui reflète la manière dont la Commission est organisée et gérée. Étant donné que ces rapports ont chacun leur finalité, il est inévitable que les informations qu’ils contiennent couvrent des aspects différents.

Examen du rapport d'évaluation publié en juin 2014

10.23. La Commission a publié son quatrième rapport d'évaluation en juin 2014 (28). Le traité prévoit que la Commission présente un tel rapport et que ce dernier fait partie des éléments probants sur lesquels le Parlement se fonde chaque année pour donner décharge à la Commission sur l'exécution du budget (29).

10.24. Le quatrième rapport d'évaluation représente une amélioration par rapport aux précédents, dans la mesure où il tente d'établir un lien entre les principaux programmes financiers, présentés par rubrique du CFP, et les informations disponibles sur la performance qui concernent la stratégie Europe 2020. Toutefois, comme cela est précisé dans le rapport lui-même, «il n'est pas possible de déterminer la contribution exacte de chacun des programmes financiers à la réalisation des objectifs d'Europe 2020». La Cour partage ce point de vue et considère que le rapport d'évaluation devrait présenter toutes les informations disponibles sur les avancées réalisées dans la concrétisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 afin d'offrir au lecteur une vue d'ensemble plus claire des résultats obtenus (30). 10.24. La Commission note avec satisfaction que, selon la Cour des comptes, le quatrième rapport apporte une amélioration, en comparaison des rapports d’évaluation précédents, en ce qui concerne le lien entre les principaux programmes de financement et les informations disponibles sur la performance qui ont trait à la stratégie Europe 2020. Comme la Commission l’a déjà indiqué, la stratégie Europe 2020 n’avait pas encore été adoptée lors de l’approbation du CFP 2007-2013 et de la mise en place des dispositions en matière de suivi, d’évaluation et de communication d’informations. Cela explique en grande partie pourquoi il n’a pas été possible de distinguer la contribution de chaque programme financier aux objectifs fixés dans cette stratégie. Dans le nouveau CFP pour la période 2014-2020, les objectifs de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive font partie intégrante de la logique d’intervention des principaux fonds et programmes de dépenses. Cela devrait permettre de déterminer plus aisément la contribution des programmes de dépenses aux principaux objectifs de l’Union et ces résultats devraient être intégrés dans les futures éditions du rapport d’évaluation au titre de l’article 318. La Commission examinera l’opportunité d’adapter la structure de ce rapport au titre de l’article 318 à l’évolution de ce compte rendu dans les années à venir, tout en tenant dûment compte de l’existence d’autres rapports plus détaillés sur la stratégie Europe 2020, notamment dans le contexte du semestre européen.

10.25. Dans de nombreux domaines importants, les informations et les données fournies dans le rapport d'évaluation concernent les mesures prises et les réalisations produites, plutôt que les résultats atteints. En effet, comme la Cour l'a déjà souligné, il faudra des années avant que la Commission puisse communiquer valablement les véritables résultats obtenus grâce aux programmes de dépenses de la période 2007-2013. S'agissant de la période de programmation 2014-2020, un nouveau cadre de gestion et de communication d'informations sur la performance a été mis en place (31). Grâce à celui-ci, la Commission prévoit qu'à partir des exercices financiers 2017 et 2018, le rapport d'évaluation pourra contenir les premières conclusions sur la performance des programmes, ainsi que des informations indiquant si ces derniers sont en bonne voie ou s'ils nécessitent des adaptations. 10.25. La Commission estime que les modalités nécessaires en matière de suivi, d’évaluation et de communication d’informations, s’inscrivant dans les cadres juridiques des différents programmes, doivent être appliquées pendant un certain temps pour qu’on puisse espérer que les informations sur les résultats étayent le compte rendu sur les réalisations des programmes de dépenses. Par ailleurs, il convient de laisser un certain temps pour la mise en œuvre des programmes financiers avant que les actions financées produisent leurs effets et que l’évaluation des résultats et des incidences puisse commencer. Les évaluations finales et ex post des programmes de la période 2007-2013 continueront à être fondées sur les dispositions en matière de suivi, d’évaluation et de communication d’informations fixées pour ces programmes. La Commission s’efforcera de produire autant d’informations sur la performance que possible. Pour ce qui est des programmes de la période 2014-2020, l’attention sera nettement plus concentrée sur le compte rendu de la performance, et il est prévu que les évaluations intermédiaires, fixées pour 2017-2018, comportent, comme le mentionne la Cour, des premières conclusions sur la performance des programmes et des indications permettant de déterminer si ceux-ci sont en bonne voie ou nécessitent des adaptations.

OBSERVATIONS DE LA COUR

10.26. Le rapport d'évaluation est accompagné d'un document qui fait le point sur les progrès réalisés à ce jour dans le cadre du plan d'action pour le développement du rapport d'évaluation prévu par l'article 318 (32). La Cour continuera à assurer un suivi des progrès dans ce domaine.

Planification et établissement de rapports en matière de performance au niveau des directions générales

10.27. Cette partie du chapitre présente, en premier lieu, quelques observations d'ordre général sur la planification et l'établissement de rapports en matière de performance au niveau des DG. Comme elle l'a fait dans ses trois derniers rapports annuels, la Cour y fait ensuite état des constatations résultant de son examen détaillé des informations relatives à la performance fournies dans les plans et les rapports de trois DG en particulier (33).

Observations d'ordre général

10.28. Les rapports annuels d'activité établis par chaque DG (34) et publiés au 31 mars de l'année n + 1 constituent une importante source d'informations pour les trois grands rapports mentionnés aux points 10.18 à 10.22. Les RAA clôturent un processus qui démarre avec les fiches d'activité et les plans de gestion des DG. Ce processus est présenté de manière plus détaillée dans l'encadré 10.3.

Encadré 10.3 — Fiches d'activité et plans de gestion Établies à des fins externes, les fiches d'activité (qui, à partir de 2014, seront dénommées «fiches de programme» et auront une structure et un contenu différents) sont présentées dans le cadre du processus budgétaire, à l'appui des montants demandés par la Commission. Elles fournissent des informations détaillées non seulement sur les ressources, les objectifs et les indicateurs, mais aussi sur les résultats et la valeur ajoutée escomptés au niveau de l'UE. Une partie importante de ces fiches est reproduite six mois plus tard dans les plans de gestion des DG. Le plan de gestion est un élément central du cycle de planification stratégique et de programmation de la Commission. Il est censé constituer un instrument cohérent grâce auquel tous les services peuvent planifier leurs activités. Sur la base des plans de gestion, les directeurs généraux rendent compte de l'exercice de leurs fonctions à la Commission dans leurs RAA, et notamment des activités de la DG et de la réalisation des objectifs clés visés par les politiques. Les RAA sont le principal instrument par l'intermédiaire duquel les responsables au sein de la Commission satisfont à leur obligation de rendre compte et constituent la base sur laquelle celle-ci se fonde pour assumer sa responsabilité quant à la gestion des ressources et à la réalisation des objectifs. Ils sont publiés sur le site web de la Commission et se composent de quatre parties, dont la première, intitulée «Réalisations politiques» est consacrée à la performance. Les trois autres parties portent sur la gestion des ressources, l'évaluation de l'efficacité des systèmes de contrôle interne et l'assurance concernant la gestion.

10.29. Le RAA comporte une déclaration d'assurance, dans laquelle le directeur général donne l'assurance que, entre autres, «les informations contenues dans le rapport donnent une image fidèle de la situation» et que «les ressources allouées aux activités décrites dans le rapport ont été utilisées aux fins prévues et conformément au principe de bonne gestion financière» (35). Lorsque cela est jugé nécessaire, la déclaration peut être assortie d'une réserve. Malgré la référence spécifique à la bonne gestion financière dans le règlement financier, dans la pratique, la Commission limite sa déclaration d'assurance aux parties 2 à 4 du rapport, qui portent essentiellement sur des questions liées à la régularité et au contrôle interne (voir également l’encadré 10.4).

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Encadré 10.4 — Les responsabilités de la Commission en matière de bonne gestion financière En vertu du traité, la Commission est tenue d'exécuter le budget conformément au principe de bonne gestion financière (36). Le règlement financier dispose que le concept de bonne gestion financière couvre les «principes d'économie, d'efficience et d'efficacité» (article 30) et indique ensuite que le principe d'efficacité vise «l'atteinte des objectifs spécifiques fixés et l'obtention des résultats escomptés». Selon l'interprétation de la Cour, qu'elle applique de manière cohérente, cette définition implique de vérifier si les objectifs visés par les politiques de l'UE ont été atteints. En excluant les résultats des politiques des déclarations présentées dans le RAA, la Commission applique donc une définition plus restrictive de la «bonne gestion financière». Ce faisant, la Commission n'assume pas la responsabilité des résultats des politiques. Encadré 10.4 — Les responsabilités de la Commission en matière de bonne gestion financière La Commission rappelle ce qu’elle a indiqué dans son dernier rapport de synthèse. Chaque rapport annuel d’activités (RAA) contient une déclaration d’assurance signée dans laquelle le directeur général ou le chef de service donne l’assurance que le rapport présente une image fidèle de la situation, que toutes les opérations financières relevant de sa responsabilité sont légales, régulières et garantes de la bonne gestion financière et qu’aucune information importante n’a été omise. Si nécessaire, la déclaration contient des réserves relatives à des domaines de recettes et de dépenses déterminés. Pour garantir que les déclarations d’assurance figurant dans les RAA restent en totale conformité avec sa responsabilité financière en matière d’exécution du budget de l’UE, la Commission confirme qu’elles doivent être axées sur la gestion et les questions financières, conformément aux exigences de la Commission en matière d’audit concernant l’efficacité, l’efficience et la transparence de son administration des finances de l’Union. En adoptant le rapport de synthèse, la Commission assume la responsabilité globale de la gestion du budget de l’UE. Il s’agit d’un aspect distinct des mesures prises par la Commission et de son engagement ferme, comme indiqué dans le récent rapport de synthèse, en faveur d’un renforcement du compte rendu sur les réalisations politiques dans les mêmes RAA ainsi que dans le rapport d’évaluation requis par le traité. Ces réalisations politiques découlent d’une action collective et relèvent d’une responsabilité partagée avec les colégislateurs, qui contribuent à la conception des programmes et les adoptent, ainsi qu’avec les États membres, qui jouent souvent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des programmes. Par ailleurs, de nombreux autres facteurs économiques et sociétaux, qui échappent largement au contrôle des directeurs généraux, ont une influence sur la performance globale des programmes. La Commission entend maintenir sa pratique actuelle en matière de communication d’informations par l’intermédiaire du rapport de synthèse et du rapport d’évaluation au titre de l’article 318, qui est totalement conforme aux dispositions légales.

10.30. Suivant cette pratique, le directeur général n'est pas tenu de fournir une assurance quant aux informations sur les résultats des politiques présentées dans la première partie du RAA. Par conséquent, la déclaration d'assurance ne porte que sur les quelques aspects de la performance évoqués dans les autres parties du rapport. Aucune des 17 réserves quantifiées formulées dans l'ensemble des RAA 2013 n'est due à des questions de performance (37). L'examen de la première partie d'un échantillon de RAA, présenté par la Cour dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 2010 à 2013, a montré que deux réserves seulement portaient, dans une mesure limitée, sur des éléments liés à la performance (38). 10.30. Voir la réponse à l’encadré 10.4.

10.31. La Cour constate que la valeur ajoutée européenne reçoit toute l'attention qu'elle mérite dans les fiches d'activité, lorsqu'il s'agit de demander des ressources, mais beaucoup moins dans les RAA, qui décrivent ce qui a été réalisé à l'aide de ces dernières. Sur les 12 RAA examinés par la Cour pour la période 2010-2013, seuls trois [les RAA 2010 et 2011 de la DG REGIO et, dans une moindre mesure, le RAA 2013 de la direction générale de la santé et des consommateurs (DG SANCO)], rendaient spécifiquement compte de la valeur ajoutée européenne. À cet égard, les fiches d'activité fournissent une image plus complète que les RAA.

Planification et établissement de rapports en matière de performance dans trois directions générales sélectionnées

10.32. La Cour a examiné, pour l'exercice 2013, les fiches d'activité, les plans de gestion et la première partie des RAA (39) de la direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion (DG EMPL), de la direction générale de la santé et des consommateurs (DG SANCO) et de l'Office pour les infrastructures et la logistique à Luxembourg (OIL). Elle a notamment vérifié si les RAA comportaient des informations utiles concernant la contribution annuelle de ces DG aux résultats des politiques. Cet examen s'est appuyé sur les exigences définies dans le règlement financier, dans les standards de contrôle interne de la Commission, ainsi que dans les instructions relatives à l'élaboration des plans de gestion et des RAA diffusées par le secrétariat général (SG) de la Commission et par la direction générale du budget (DG BUDG).

Les objectifs des DG ne cadrent pas avec les besoins en matière de gestion

10.33. Selon les instructions de la Commission pour l'élaboration des plans de gestion 2013, les directions générales doivent définir des objectifs généraux assortis d'indicateurs d'impact (à long terme), ainsi que des objectifs spécifiques assortis d'indicateurs de résultat (à court et à moyen terme). Chaque directeur général était tenu, dans la première partie de son RAA, de faire état des résultats obtenus et de préciser dans quelle mesure ces résultats avaient eu l'impact escompté.

10.34. Dans le droit fil des observations formulées les années précédentes sur d'autres DG, l'audit de la Cour a montré que pour la DG EMPL et la DG SANCO, un grand nombre des objectifs (généraux et spécifiques) figurant dans les plans de gestion et les RAA ont été directement repris de documents législatifs ou politiques et étaient donc trop généraux pour être utiles en tant qu'instruments de gestion (voir encadré 10.5). 10.34. Les objectifs tels que définis pour la nouvelle période permettent une présentation intégrée de la raison d’être, des priorités essentielles et des ressources opérationnelles (responsabilités financières, législatives et politiques) des directions générales. Les instructions permanentes relatives à l’élaboration des plans de gestion prévoient l’alignement des objectifs généraux sur les objectifs politiques de la Commission par une définition plus précise dans les plans de gestion. Cette approche se justifie par la nécessité de s’assurer que les services de la Commission donnent suite à la réalisation des objectifs politiques et des principales priorités d’action de la Commission. Dans la mesure du possible, des objectifs spécifiques assortis d’indicateurs de résultat et de réalisation sont également définis et contribuent à la réalisation des objectifs politiques et des principales priorités d’action de la Commission.

Encadré 10.5 — Exemples d'objectifs spécifiques ne cadrant pas avec les besoins en matière de gestion DG SANCO: l'influence de la DG SANCO n'est pas mesurable pour l'objectif spécifique «Favoriser une bonne santé dans une Europe vieillissante». DG EMPL: l'un des objectifs spécifiques de cette DG est de «favoriser la mobilité géographique et professionnelle (y compris la coordination des régimes de sécurité sociale) des travailleurs en Europe afin de supprimer les entraves à la libre circulation et de contribuer à l'édification d'un marché du travail européen à part entière». La contribution spécifique de la DG EMPL à la réalisation de cet objectif peut difficilement être évaluée. Encadré 10.5 — Exemples d’objectifs spécifiques ne cadrant pas avec les besoins en matière de gestion Le lien de causalité entre les activités de la DG Santé et consommateurs et l’objectif favoriser une bonne santé dans une Europe vieillissante est en effet complexe et, à certains moments, indirect et non quantifiable. La Commission élabore un cadre de suivi afin d’évaluer les progrès accomplis au moyen d’indicateurs tels que la qualité de vie, la viabilité des systèmes de santé et l’innovation et, finalement, de l’objectif du nombre d’années de vie en bonne santé d’ici à 2020. La DG Emploi, affaires sociales et inclusion étudiera la possibilité d’améliorer la présentation de sa logique globale d’intervention dans les prochains plans de gestion afin de mettre davantage en exergue la large gamme d’activités contribuant à cet objectif.

10.35. Le règlement financier dispose que les objectifs des DG doivent être «SMART» (spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés) (40). Cependant, pour 11 des 15 objectifs examinés (41), les critères SMART n'étaient pas tous respectés. Bien que pertinents pour le domaine politique dont les DG sont responsables, les objectifs examinés sont si généraux qu'il est difficile de déterminer comment ils peuvent être atteints. Dans de nombreux cas, les indicateurs dont l'objectif est assorti ne permettent pas de prendre la pleine mesure de l'ensemble des aspects au niveau approprié. En décembre 2013, le service d'audit interne est parvenu à une conclusion similaire pour la DG EMPL, à savoir que les objectifs n'étaient pas toujours clairement définis. 10.35. La Commission tient toujours compte des critères SMART lors de la formulation des objectifs. Pour l’évaluation de la conformité aux critères SMART, les informations figurant dans le plan de gestion doivent être analysées dans leur intégralité. La Commission souligne que les rapports sur la performance devraient se concentrer sur les besoins réels des parties prenantes tout en étant suffisamment souples pour refléter la nature particulière des activités de ses services.

10.36. En tant que service horizontal de la Commission, l'OIL n'est pas une direction générale qui met en œuvre une politique ou exécute des dépenses. Il apporte un soutien interne aux autres DG et ses principaux objectifs sont d'ordre administratif. Par conséquent, lorsqu'il programme ses activités dans le plan de gestion et qu'il en rend compte dans ses RAA, l'OIL ne présente évidemment pas d'objectifs et d'indicateurs d'impact généraux, mais uniquement des objectifs spécifiques assortis d'indicateurs de résultat.

Des difficultés subsistent en ce qui concerne les indicateurs servant à contrôler la performance

10.37. Le choix des indicateurs devrait reposer sur certains aspects tels que la pertinence, le caractère mesurable et la disponibilité de données fiables et actualisées concernant la performance. Dans la mesure du possible, les indicateurs devraient respecter les critères «RACER» (42). Les indicateurs qui servent à évaluer des réalisations sur lesquelles les DG n'ont guère de prise devraient être complétés par d'autres indicateurs permettant de mesurer directement les activités des DG.

10.38. Les deux DG et l'OIL disposent chacun d'au moins un indicateur de performance par objectif pour aider les responsables à assurer le suivi des réalisations, à évaluer celles-ci et à en rendre compte. L'examen de 15 indicateurs (cinq pour chaque entité) a montré que deux d'entre eux seulement remplissaient de manière satisfaisante tous les critères RACER (43). Par ailleurs, la Cour a relevé un certain nombre de manquements (voir encadré 10.6). 10.38. La Commission a foncièrement revu ses indicateurs pour la période 2014-2020. Elle estime que les indicateurs présentés fournissent en général des informations utiles sur les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs stratégiques globaux de la Commission ainsi que sur le suivi de la performance.

Encadré 10.6 — Exemples de problèmes affectant les indicateurs Encadré 10.6 — Exemples de problèmes affectant les indicateurs

a) Indicateurs sur lesquels la DG ne pouvait exercer aucune influence DG SANCO: «taux de vaccination contre la grippe des citoyens de l'UE âgés de plus de 65 ans». Cet indicateur a été fixé par le Conseil, mais les campagnes de vaccination relèvent exclusivement de la responsabilité des États membres. Par conséquent, la DG SANCO n'a aucune prise sur la réalisation des valeurs cibles. a) La vaccination contre la grippe saisonnière est une mesure spécifique de santé publique qui relève de la seule compétence des États membres. La DG Santé et consommateurs est consciente du fait qu’elle n’a pas de prise directe sur l’évolution de cet indicateur. Toutefois, le Conseil a fixé un objectif en matière de couverture vaccinale au niveau de l’UE, dont le suivi ne peut être assuré que par la Commission. Dès lors, la DG Santé et consommateurs continue à suivre les mesures nationales pour atteindre les valeurs fixées, contribuant, à ce titre, à la réalisation des valeurs cibles.

b) Indicateurs n'apportant pas suffisamment d'informations pertinentes DG EMPL: la réalisation de l'objectif spécifique «Améliorer l'accès à l'emploi et la participation au marché du travail» est mesurée à l'aide de deux indicateurs de résultat, «nombre de citoyens bénéficiant d'un soutien du FSE sous la forme d'une formation, d'un emploi ou de services d'orientation professionnelle» et «[aide du] FSE en pourcentage des [crédits alloués aux] politiques d'intervention sur le marché du travail dans l'UE». Ces indicateurs permettent de mesurer le concours du FSE et sa dotation budgétaire, mais aucun d'eux ne fournit des informations sur la finalité de l'objectif, à savoir l'augmentation du nombre d'emplois et de personnes qui y accèdent. b) La Commission est d’avis que les indicateurs en question sont utiles, tout en reconnaissant qu’ils pourraient être plus spécifiques. Cet aspect a été pris en compte pour la période 2014-2020.

c) Indicateurs dont la fiabilité était incertaine DG SANCO: «part de la population qui craint d'être victime d'un événement indésirable lié aux soins qui lui sont prodigués». La collecte des données pour cet indicateur s'appuie sur des enquêtes menées auprès des citoyens (Eurobaromètres). La première enquête de ce type a été réalisée en 2009, qui fait office d'année de référence. La prochaine enquête doit être réalisée en 2014. Cet indicateur mesure la perception du citoyen. Celle-ci peut constituer indirectement un élément d'appréciation très utile, mais elle doit s'accompagner d'un retour d'information plus direct (par exemple sur le nombre réel d'événements indésirables). Du fait de son caractère subjectif, cet indicateur ne permet pas de savoir avec certitude si la sécurité des patients s'est améliorée. c) L’enquête Eurobaromètre n’est pas destinée à servir d’indicateur isolé. Elle est analysée en même temps que plusieurs autres indicateurs, comme l’indicateur structuré sur la mise en œuvre de la recommandation correspondante du Conseil dans les États membres, qui s’accompagne d’un indicateur de résultat indirect reflétant l’incidence des mesures prises sur la perception des citoyens quant à la probabilité d’incidents affectant la sécurité des patients.

d) Indicateurs axés sur les réalisations mais présentés comme étant des indicateurs de résultat OIL: certains indicateurs présentés comme étant des indicateurs de résultat sont en fait des indicateurs de réalisation. Le plan de gestion relatif à 2013 comprend les indicateurs de résultat suivants: «nombre moyen de repas vendus quotidiennement», «nombre moyen d'utilisateurs du centre de fitness» ou «nombre de communications environnementales effectuées». Ces indicateurs ne sont pas des indicateurs de résultat. Ils renseignent sur le nombre de produits et/ou de services fournis (réalisations) et non sur les effets immédiats des actions et/ou des activités sur la population cible. d) L’OIL fournit des informations sur la réalisation de chaque objectif spécifique assigné à l’Office, essentiellement au moyen d’éléments qualitatifs présentés sous la forme de texte. Les indicateurs de réalisations se révèlent dans la plupart des cas pertinents et, à ce titre, ont été approuvés par le conseil de direction de l’OIL afin de refléter précisément les réalisations effectives tout en associant celles-ci aux processus sous-jacents et aux ressources affectées. Par souci de clarté, de comparabilité dans le temps et de disponibilité des données, les indicateurs retenus pour le rapport annuel d’activités ne peuvent pas se limiter à des indicateurs d’impact ou de résultat. À cet égard, les indicateurs mis en exergue par la Cour des comptes, même s’ils peuvent être améliorés, sont généralement complétés par des indicateurs axés sur les résultats (comptes équilibrés pour les services de restauration, sensibilisation aux questions environnementales mise en évidence par l’extension du champ d’application de l’EMAS).

e) Indicateurs pour lesquels des informations essentielles sur la valeur cible faisaient défaut DG EMPL: s'agissant de l'indicateur de résultat «nombre d'autorités de gestion et d'organismes intermédiaires participant à des réseaux d'apprentissage», l'objectif est qu'une autorité de gestion ou un organisme intermédiaire de chaque État membre participe à au moins un réseau d'apprentissage transnational. Le RAA ne fournit pas d'information sur le taux de participation dans chaque État membre. e) La Commission estime que l’indicateur en question est très utile et pertinent. Néanmoins, elle reconnaît que les informations sur la réalisation de l’objectif lié à cet indicateur particulier ont été très difficiles à obtenir, puisqu’elles ont nécessité la collaboration des 28 États membres et de centaines d’autorités de gestion et d’organismes intermédiaires. La DG Emploi, affaires sociales et inclusion s’efforcera de faire mieux à l’avenir.

Coopération insuffisante entre les DG

10.39. Selon les instructions relatives aux RAA, les DG opérant dans des domaines politiques connexes ou gérant des programmes similaires sont censées coopérer lors de l'élaboration des projets de RAA. Un manque de coopération peut entraîner des incohérences entre les rapports des différentes directions générales (voir encadré 10.7). 10.39. La Commission rappelle que lors de l’élaboration des RAA, les directions générales opérant dans des domaines politiques connexes ont toujours fait preuve d’une coordination et d’une collaboration étroites.

Encadré 10.7 — Exemples de coordination insuffisante entre DG DG EMPL et DG SANCO: la DG SANCO utilise l'«espérance de vie en bonne santé à la naissance» comme indicateur d'impact pour l'objectif général «Protéger et améliorer la santé humaine». Cet indicateur est fondé sur les mêmes données que celui utilisé par la DG EMPL, à savoir l'«espérance de vie sans incapacité». Or, ces deux indicateurs ont, sans raison apparente, des valeurs cibles et des valeurs intermédiaires différentes. Encadré 10.7 — Exemples de coordination insuffisante entre DG L’indicateur «espérance de vie en bonne santé» est un indicateur sanitaire fondamental de l’Union européenne, utilisé en tant que tel dans des contextes divers. Pour éviter toute discordance, la méthodologie sous-jacente fait l’objet d’une étroite coordination entre la DG Santé et consommateurs, la DG Emploi, affaires sociales et inclusion et Eurostat. La DG Emploi, affaires sociales et inclusion et la DG Santé et consommateurs ont toujours fait preuve d’une bonne coopération concernant les indicateurs de santé, notamment au travers de l’enquête de santé européenne par interview (EHIS), pour laquelle les deux directions générales ont tenu des réunions de coordination sur les données à collecter. Cependant, des valeurs cibles spécifiques aux directions générales peuvent être nécessaires pour appréhender certains aspects particuliers du travail d’une DG donnée.

OBSERVATIONS DE LA COUR

TROISIÈME PARTIE — RÉSULTATS DES TRAVAUX DE LA COUR EN MATIÈRE D'AUDIT DE LA PERFORMANCE

10.40. Cette partie du chapitre comporte deux sections: la première présente certains des principaux enseignements tirés des rapports spéciaux adoptés par la Cour en 2013; la seconde présente un suivi de la mesure dans laquelle les recommandations formulées dans les rapports spéciaux de la Cour (à savoir huit rapports spéciaux adoptés entre 2007 et 2010) sont mises en œuvre.

Rapports spéciaux adoptés par la Cour en 2013

10.41. Les rapports spéciaux de la Cour visent à déterminer si les dépenses de l'Union européenne ont été effectuées dans le respect du principe de bonne gestion financière (voir point 10.1). Lorsqu'elle sélectionne les thèmes de ses rapports spéciaux — il s'agit de domaines budgétaires ou de thèmes de gestion spécifiques —, la Cour recherche un impact maximal et se fonde sur toute une série de critères, comme le niveau de recettes ou de dépenses concerné (importance relative), les risques pour la bonne gestion financière, ainsi que le degré d'intérêt des parties prenantes. En 2013, la Cour a adopté (44) les 19 rapports spéciaux énumérés à l' annexe 10.1 .

10.42. Chaque rapport spécial contribue en soi de manière importante à faire en sorte que les entités auditées rendent compte de leur gestion des fonds de l'UE et vise à aider ces dernières à faire des progrès. Ces rapports spéciaux couvrent, ensemble, l'intégralité d'un cycle de gestion, de la conception à l'évaluation. Dans ses rapports annuels précédents, la Cour a traité un petit nombre de thèmes jugés particulièrement pertinents et tirés de l'ensemble des rapports spéciaux de l'année. Dans le rapport annuel relatif à l'exercice 2011, ces thèmes étaient l'analyse des besoins, la conception et la valeur ajoutée européenne; pour 2012, il s'agissait des objectifs et des indicateurs, des données relatives à la performance et de la pérennité des projets financés par l'UE.

10.43. Dans le présent rapport annuel, la Cour a choisi d'attirer l'attention sur deux questions mises en évidence dans ses rapports spéciaux de 2013 et qui présentent un intérêt particulier pour la Commission et le législateur dans la perspective d'un impact maximal de la prochaine génération de programmes de dépenses: la valeur ajoutée européenne et la notion, qui y est étroitement liée, d'effet d'aubaine.

Valeur ajoutée européenne

10.44. La valeur ajoutée européenne revêt une importance croissante dès lors qu'il s'agit d'assurer la meilleure performance possible avec des fonds de l'UE disponibles en quantité limitée (voir point 10.21). Sur les 19 rapports spéciaux adoptés en 2013, sept portent sur la question de la valeur ajoutée européenne et/ou sur celle de l'effet d'aubaine.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

10.45. La valeur ajoutée européenne est «la valeur qui résulte d'une intervention de l'UE, en plus de la valeur qu'aurait pu avoir une action isolée des États membres» (45). La création d'une valeur ajoutée européenne est fondamentale pour la bonne gestion financière (46). 10.45. La Commission souligne que la notion de valeur ajoutée européenne peut être invoquée dans de nombreux contextes, comme dans les travaux universitaires sur le budget de l’Union, dans la définition d’objectifs et/ou de critères permettant de sélectionner des projets relevant de programmes spécifiques de l’UE, dans des dispositions du règlement financier et dans l’évaluation des programmes en cours, mais elle estime également que la valeur ajoutée d’un projet politique va bien au-delà de la simple référence à des données quantitatives. La Commission fait également observer que le principe de bonne gestion financière est établi à l’article 30 du règlement financier et que la mise en œuvre de cette bonne gestion financière doit être appréciée à l’aune des principes énoncés dans cette disposition.

10.46. Les audits de la Cour ont montré que la mise en évidence d'une véritable valeur ajoutée européenne constituait souvent un exercice difficile, en particulier dans le cadre de la gestion partagée, qui s'applique à l'essentiel du budget. Le risque est que les fonds de l'UE se substituent aux fonds nationaux et que ceux-ci puissent alors être utilisés à d'autres fins. Cette idée peut être séduisante pour les États membres exposés à une forte pression budgétaire. 10.46. La Commission renvoie à ses réponses aux points 10.48 et 10.52, où elle estime que les mesures prises ont bien apporté une valeur ajoutée européenne. La Commission a évalué la valeur ajoutée européenne dans ses propositions de nouveaux programmes de dépenses. Quand ils partageaient cette conception, les colégislateurs adoptaient les programmes de dépenses proposés. La Commission assurera la gestion de ces programmes et rendra compte de la valeur ajoutée européenne, qui est l’un des aspects analysés par les évaluations ex post. Ces évaluations sont à la disposition du public, et le rapport au titre de l’article 318 comporte également des informations sur la valeur ajoutée européenne.

10.47. Un exemple en est fourni dans le rapport spécial de la Cour relatif au programme LIFE, cité au point 10.5. La Cour a constaté que le recours aux allocations nationales et la concurrence au niveau national, plutôt qu'à celui de l'UE, entre projets candidats à un financement ont eu pour effet de réduire la valeur ajoutée européenne du programme (47). 10.47. Voir la réponse au point 10.5.

10.48. Un autre exemple est fourni par le rapport spécial relatif au Fonds européen d'ajustement à la mondialisation, dans lequel la Cour estime, en conclusion, qu'un tiers du financement alloué au titre de celui-ci a servi à indemniser, sans aucune valeur ajoutée européenne, des travailleurs ayant perdu leur emploi en raison de licenciements collectifs. Il s'agit de la part du financement allouée à des mesures d'aide au revenu qui auraient de toute façon été prises en charge par les États membres. Le rapport faisait toutefois observer que le Fonds apportait une valeur ajoutée européenne lorsqu'il servait à cofinancer des services, comme la formation des travailleurs licenciés, qui ne sont normalement pas offerts dans l'État membre (48). 10.48. La Commission attire l’attention sur les conclusions du rapport d’évaluation à mi-parcours relatives à la valeur ajoutée européenne. Ce rapport conclut que le FEM a apporté une «valeur ajoutée significative» et que, «selon des experts indépendants, les résultats auraient été très maigres sans l’appui du Fonds». La Commission fait remarquer que l’aide accordée au titre du FEM devrait être considérée comme le financement d’un «ensemble» de mesures interdépendantes qui, dans leur globalité, apportent une contribution à la réussite des opérations financées. En effet, le FEM apporte une aide aux travailleurs grâce à différentes formes d’intervention, notamment les allocations visant à garantir aux travailleurs un revenu suffisant pendant la durée des mesures d’activation, afin qu’ils soient en mesure de bénéficier des différentes actions financées, telles que la formation.

Effet d'aubaine

10.49. L'une des notions connexes de la valeur ajoutée européenne, qui l'affecte négativement, est celle d'effet d'aubaine: s'agissant des subventions de l'UE, elle fait référence à la mesure dans laquelle un bénéficiaire aurait réalisé un projet donné même sans l'aide de l'Union. L'existence d'un effet d'aubaine aurait donc pour conséquence de réduire, voire d'annihiler, la valeur ajoutée européenne.

10.50. L'effet d'aubaine est, par nature, difficile à déceler. Toutefois, l'absence d'analyse des besoins en bonne et due forme est souvent révélatrice d'un risque d'effet d'aubaine. Dans certains cas, les audits de la Cour ont permis de constater que des projets avaient été approuvés, voire menés à terme, avant que le financement de l'UE ait été accordé, ce qui indique l'existence d'un effet d'aubaine.

10.51. Par exemple, lors de son audit de l'aide de l'UE à l'industrie agroalimentaire, la Cour a estimé en conclusion que le risque d'effet d'aubaine était élevé parce que les États membres n'avaient pas systématiquement orienté les financements vers les projets qui avaient manifestement besoin d'une aide publique (49). Par ailleurs, dans le domaine de l'agriculture, la Cour a constaté que le risque d'effet d'aubaine était élevé pour les mesures utilisées par les États membres pour diversifier l'économie rurale, car un seul État membre exigeait des bénéficiaires qu'ils démontrent l'existence d'un besoin justifiant l'octroi de la subvention; dans un cas, l'aide de l'UE avait même été octroyée à un projet déjà clôturé (50). 10.51. La Commission convient avec la Cour qu’il y a lieu d’améliorer le ciblage des aides au niveau des États membres. Lorsque l’aide à l’investissement est bien ciblée (au moyen notamment de critères d’éligibilité et de sélection ainsi que d’une différenciation des taux d’aide) et repose sur des lacunes ou des besoins clairement cernés, le risque des effets d’aubaine et de déplacement est limité. Le ciblage de l’aide à l’investissement [article 43 du règlement (CE) no 1974/2006] a été instauré lors de la période de programmation 2007-2013 précisément pour limiter les effets d’aubaine et de déplacement révélés par les évaluations précédentes. Le cadre juridique établi pour la nouvelle période de programmation prévoit que les besoins spécifiques liés aux conditions propres au niveau régional ou sous-régional soient pris en considération et concrètement pris en charge par une combinaison adéquate de mesures ou de sous-programmes thématiques. Par ailleurs, le nouveau cadre juridique requiert que des objectifs adaptés à chacun des domaines prioritaires de l’Union soient fixés sur la base d’indicateurs communs de résultat, et que les mesures sélectionnées en relation avec les priorités de l’Union soient fondées sur une logique d’intervention solide étayée par une évaluation ex ante.

10.52. La Cour a relevé d'autres exemples d'effets d'aubaine lorsqu'elle a examiné le programme Marco Polo, qui devait contribuer à transférer le trafic routier vers d'autres modes de transport. Même s'il était manifeste que l'aide de l'UE avait permis de lancer les projets plus tôt, d’accroître l’étendue du service ou d'obtenir plus rapidement un retour sur investissement, l'audit a également fait apparaître des indices graves d'effets d'aubaine: par exemple, 13 des 16 bénéficiaires audités ont confirmé qu'ils auraient lancé et réalisé leur projet sans la subvention de l'UE (51). De même, la Cour a estimé en conclusion que la Commission n'avait pas suffisamment fait la preuve que l'aide octroyée par l'intermédiaire du mécanisme de financement avec partage des risques (un instrument financier visant à améliorer l'accès au financement par emprunt pour des investissements dans la recherche) avait donné lieu à des investissements supérieurs à ceux que les bénéficiaires auraient réalisés s'ils ne l'avaient pas obtenue (52). 10.52. Pour les motifs invoqués par la Cour (à savoir lancement anticipé des projets, accroissement de l’étendue des services et retour sur investissement plus rapide), la Commission est d’avis que le programme Marco Polo apporte clairement une valeur ajoutée européenne aux projets ayant fait l’objet de l’audit. En outre, le phénomène de l’effet d’aubaine est difficile à quantifier car de nombreux autres facteurs devraient potentiellement être pris en compte, tels que la question de la durabilité (les projets auraient-ils été durables sans l’aide?), le facteur de multiplication (les projets de plus grande ampleur permettent un transfert modal beaucoup plus important), la crédibilité et la visibilité accrues des bénéficiaires (marque UE du projet) et les avantages retirés de la collaboration entre partenaires (transfert de savoir-faire et meilleures pratiques). S’agissant du mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR), la Commission estime que cet instrument a fait ses preuves, notamment lorsque le contexte économique est difficile. L’évaluation intermédiaire du MFPR a également démontré la valeur ajoutée de cet instrument: «Le MFPR a aidé de nombreuses entreprises à forte intensité de recherche à maintenir des activités de RDI en période de grandes difficultés financières, il a aidé certaines des sociétés les plus innovantes en Europe à restructurer leurs positions financières alors que les banques et les autres institutions financières restreignaient l’accès au financement des investissements à haut risque […]» (rapport intermédiaire d’évaluation du MFPR, août 2010, page 18). Par ailleurs, la deuxième évaluation intermédiaire (juin 2013) indique que la valeur économique essentielle du MFPR est sa nature anticyclique qui procure aux promoteurs une stabilité financière à long terme pour mettre en œuvre la RDI même en temps de crise.

Suivi des recommandations formulées dans les rapports spéciaux

10.53. Dans les normes internationales d'audit, le suivi des rapports d'audit correspond à la dernière étape du cycle d'audit de la performance, qui comporte la planification, l'exécution et le suivi (53). Le suivi des rapports d'audit de la performance de la Cour fait partie intégrante du processus d'obligation de rendre compte et contribue à la mise en œuvre effective des recommandations du rapport par la Commission.

10.54. La Cour a examiné les suites données par la Commission à un échantillon de 59 recommandations formulées par la Cour dans huit rapports spéciaux adoptés entre 2007 et 2010. Sur les 56 recommandations qu'elle a été en mesure de vérifier (54), la Cour a conclu que la Commission en avait mis en œuvre 79 % intégralement ou à pratiquement tous égards. Par ailleurs, 12 % de ces recommandations avaient été mises en œuvre à certains égards, tandis que les 9 % restants avaient été rejetées au départ et n'ont donc pas été mises en œuvre (55).

10.55. Dans le cadre du suivi assuré l'année dernière, la Cour avait recommandé à la Commission d'affiner l'outil informatique utilisé pour suivre la mise en œuvre des recommandations d'audit et des demandes formulées dans le cadre de la décharge. L'application informatique devrait permettre un enregistrement plus détaillé de l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations lorsque celle-ci n'est que partielle. Conformément à la recommandation de la Cour, la Commission a proposé des améliorations qui devraient permettre l'enregistrement des recommandations partiellement mises en œuvre dans l'application informatique courant 2014. 10.55. La Commission a évalué la possibilité de développer davantage l’application RAD afin d’améliorer l’information fournie au management. Le fournisseur du système de la Commission a été invité à créer le statut supplémentaire «Mise en œuvre partielle» pour les recommandations.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion

10.56. Au cours de la période de programmation 2007-2013, l'accent a davantage été mis sur l'absorption des fonds de l'UE (la nécessité de les dépenser) et sur la conformité de leur utilisation que sur la performance. De nouvelles dispositions ont été prises pour la période 2014-2020, dont la Cour mesurera l’impact lors de ses futurs audits de la performance. Toutefois, même si ces nouvelles dispositions sont bienvenues et que l'établissement d'une réserve de performance peut inciter à mettre davantage l'accent sur les résultats, cet impact ne sera probablement que marginal, car le cadre réglementaire relatif aux résultats obtenus avec les financements de l'UE pour 2014-2020 ne prévoit toujours pas de véritables incitations ou sanctions financières (points 10.3 à 10.16). 10.56. La publication des données concernant la performance issues des rapports annuels d’exécution ainsi que les exigences en matière d’évaluation (obligation de réaliser au moins une évaluation d’impact pour chaque priorité) susciteront des débats politiques et favoriseront une responsabilisation véritable. Par ailleurs, comme le prévoit le cadre réglementaire 2014-2020 [article 22, paragraphes 6 et 7, du règlement (UE) no 1303/2013], la Commission pourra sanctionner les États membres en cas d’incapacité importante à atteindre les valeurs cibles, constatée à la suite de l’examen des performances (article 22, paragraphe 6, dudit règlement) et lors de la clôture (article 22, paragraphe 7).

10.57. La Cour estime que le manque d'attention pour la question de la performance est symptomatique d'un problème plus fondamental. Le principe de gestion partagée repose sur la confiance dans le fait que les États membres, qui financent en partie les projets, gèrent les fonds de l'UE avec le même soin que leurs propres ressources. Dans le cadre de ses travaux d'audit, la Cour a constaté que la sélection des projets a d'abord été centrée sur la nécessité de dépenser les fonds de l'UE disponibles («tout ce qui n'est pas utilisé est perdu»), puis sur celle de se conformer aux règles et, en troisième lieu seulement, et dans une moindre mesure, sur la performance escomptée. La même importance devrait être accordée à la conformité et à la performance tout au long du cycle des projets. Cette tension entre la volonté de mettre l'accent sur les résultats, d'une part, et les impératifs politiques des États membres, d'autre part, résulte d'un défaut majeur dans la manière dont une grande partie du budget de l'UE est conçue. 10.57. La Commission fait observer que les critères de performance sont intégrés dans le processus de sélection de chaque projet à financer. L’application de critères de sélection pondérés devrait permettre aux États membres de déterminer les projets susceptibles de contribuer au mieux à l’obtention de résultats. La Commission tient à souligner que le financement de l’Union doit toujours s’accompagner d’un cofinancement national (public ou privé). Dès lors, la «confiance dans le fait que les États membres, qui financent en partie les projets, gèrent les fonds de l’UE avec le même soin que leurs propres ressources» est justifiée, car toute «mauvaise» dépense au titre de la contribution de l’Union affectera automatiquement la dépense au niveau national et se répercutera sur celle-ci. Les taux de cofinancement maximaux sont fixés par le RPDC (article 120), mais ces taux peuvent être modulés (article 121). Alors que le cofinancement national peut être limité à 15 % pour les régions moins développées, il s’élèvera à au moins 50 % pour les régions plus développées. En pareils cas, la contribution nationale est donc exposée à un risque élevé si le programme n’est pas «géré avec soin» et est centré sur les dépenses plutôt que sur l’obtention de résultats. En outre, les conditions ex ante doivent garantir l’existence de conditions-cadres adéquates pour les dépenses. Par conséquent, même en cas de concentration sur les dépenses (affectant également la contribution nationale), les conditions ex ante nécessitent que les États membres disposent d’un cadre de politique stratégique qui soit conforme aux engagements pris au niveau de l’UE, afin d’assurer la réalisation efficace et efficiente des objectifs du programme et, partant, l’obtention de résultats.

10.58. Les rapports sur la performance présentés au Parlement européen et au Conseil sont établis dans un cadre qui a évolué au fil des ans et qui n'est plus adapté à la culture de la performance que la Commission s'efforce d'instaurer. La Commission est légalement tenue de rendre compte de sa performance chaque année au Parlement européen et au Conseil dans trois grands rapports. Cependant, le rapport d'évaluation est le seul à être centré sur la performance. Le rapport sur la gestion budgétaire et financière et le rapport de synthèse ne contiennent guère d'informations sur la performance, voire aucune. La Cour considère que la pratique de la Commission consistant à concentrer les informations qu'elle fournit sur la performance dans le rapport d'évaluation est raisonnable, car les deux autres rapports poursuivent des objectifs différents (points 10.18 à 10.20). 10.58. Les rapports présentés au Parlement européen et au Conseil évoluent en fonction de la culture de la performance que la Commission met en œuvre, qui tient compte des points de vue du Parlement européen et de la Cour. Comme indiqué précédemment, l’adoption du CFP 2014-2020 a permis d’adapter le cadre de l’établissement des rapports destinés au Parlement européen et au Conseil, en mettant davantage l’accent sur la performance des programmes. Comme le mentionne le rapport de synthèse, la Commission a déjà pris les mesures qui s’imposaient pour améliorer la communication d’informations sur la performance en renforçant le cadre de performance des programmes relevant du CFP 2014-2020 et en intégrant ce cadre de performance dans la planification stratégique, la programmation et la communication d’informations de la Commission concernant les réalisations. Il faudra du temps pour que ces changements se traduisent par des résultats. Pour ce qui est des rapports mentionnés par la Cour, ils couvrent tous trois différents aspects de la performance, qui sont complémentaires. Ces rapports concernent les modalités de mise en œuvre de la gestion budgétaire et financière, la synthèse des réalisations de la Commission en matière de gestion et la performance globale des programmes financiers de l’UE. Il convient de maintenir une distinction claire entre ces aspects différents mais connexes. La Commission se félicite que la Cour des comptes indique que la pratique actuelle en matière de communication d’informations est raisonnable, que les trois rapports poursuivent des objectifs différents et qu’il est préférable d’informer sur la performance des programmes financiers dans le rapport d’évaluation.

10.59. La Cour a en outre constaté des lacunes s'agissant des sujets couverts: les rapports n'abordent pas la question de la valeur ajoutée européenne. La Cour estime, en conclusion, qu'aucun de ces trois rapports ne rend compte utilement de la bonne gestion financière (points 10.18 à 10.22). 10.59. La Commission estime qu’il n’y a pas de lacunes s’agissant des sujets couverts. Comme signalé dans sa réponse au point 10.46, la Commission a évalué la valeur ajoutée européenne lors de la présentation des propositions relatives aux nouveaux programmes de dépenses. Elle intègre des informations sur la valeur ajoutée européenne dans le cadre du compte rendu sur les évaluations effectué dans le contexte du rapport au titre de l’article 318. Par ailleurs, la Commission ne partage pas l’interprétation de la Cour selon laquelle le principe de la bonne gestion financière implique de communiquer des informations sur la valeur ajoutée européenne. De plus, aucun des trois rapports n’a vocation à couvrir, à titre individuel, les trois éléments, fournissant une description complète de tous les objectifs d’une bonne gestion financière. Ils ont chacun leur finalité spécifique (voir la réponse au point 10.58).

10.60. Le quatrième rapport représente une amélioration par rapport aux précédents, dans la mesure où il tente d'établir un lien entre les principaux programmes financiers, présentés par rubrique du CFP, et les informations disponibles sur la performance qui concernent la stratégie Europe 2020. Cependant, dans de nombreux domaines importants, les informations et les données fournies dans le rapport d'évaluation ne peuvent pas encore remplir le rôle qui leur est imparti dans le cadre de la procédure de décharge. La Cour prend acte de l’anticipation de la Commission, selon laquelle il faudra des années avant que le nouveau cadre relatif à la performance permette de communiquer des informations utiles en la matière concernant les résultats annuels des politiques. La Cour continuera à assurer un suivi des progrès dans ce domaine (points 10.23 à 10.26). 10.60. La Commission estime que, dans le cadre des dispositions en matière de suivi et d’évaluation applicables aux programmes 2007-2013, le dernier rapport d’évaluation apporte une contribution appréciable au travail de l’autorité de décharge pour l’année en question. À de nombreux égards, la structure et le contenu du rapport de cette année reflètent les orientations de l’autorité de décharge. Par exemple, le rapport fait la distinction entre les informations sur l’avancement de la réalisation des objectifs du programme et les informations portant sur les aspects opérationnels de la performance, comme les mesures prises par la Commission pour mettre en œuvre et gérer les programmes financiers. Il opère aussi une distinction entre les politiques internes et les politiques externes de l’Union. Le rapport fournit également, autant que possible, des informations en matière de performance sur la contribution des programmes financiers à la stratégie Europe 2020. Il convient cependant de rappeler que, bien que 2013 ait été la dernière année de la période de programmation 2007-2013, il est encore trop tôt pour évaluer pleinement les résultats et les incidences des programmes, étant donné que les évaluations finales et ex post des programmes financiers sont prévues pour les quatre prochaines années (2014-2017). De même, les dispositions en matière de suivi, d’évaluation et de communication d’informations applicables aux programmes de la période 2007-2013 n’étaient pas centrées sur les informations relatives à la performance des programmes. Les informations sur la performance seront progressivement disponibles pour les programmes de la période 2014-2020, conformément aux dispositions en matière d’évaluation et de communication d’informations fixées dans les actes juridiques adoptés par les colégislateurs, et seront intégrées dans le rapport au titre de l’article 318.

10.61. Dans leurs RAA, les directeurs généraux rendent compte à la Commission de l'exercice de leurs fonctions, ainsi que des activités de la DG et de la réalisation des objectifs des politiques. Le RAA comporte une déclaration d'assurance du directeur général dans laquelle il déclare, entre autres, que les ressources allouées aux activités décrites dans le rapport ont été utilisées aux fins prévues et conformément au principe de bonne gestion financière. Toutefois, dans la pratique, l'assurance qui y est fournie exclut expressément les questions liées à la performance. L'assurance et les réserves dont elle est éventuellement assortie se limitent à des questions de régularité et de contrôle interne (voir points 10.28 à 10.30 et encadré 10.4) 10.61. Comme indiqué dans la réponse à l’encadré 10.4, la Commission continuera à appliquer sa pratique actuelle en matière de communication d’informations, qui est conforme aux dispositions légales. Tel que le mentionne le rapport de synthèse, la déclaration d’assurance est axée sur la gestion et les questions financières, en totale conformité avec la responsabilité financière de la Commission en matière d’exécution du budget de l’UE. En adoptant le rapport de synthèse, la Commission assume la responsabilité globale de la gestion du budget de l’UE. Il s’agit d’un aspect distinct de l’engagement ferme de la Commission en faveur d’un renforcement du compte rendu sur les réalisations politiques dans les mêmes RAA ainsi que dans le rapport d’évaluation requis par le traité. Ces réalisations politiques découlent d’une action collective et relèvent d’une responsabilité partagée avec les colégislateurs et les États membres, qui jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des programmes. Par ailleurs, de nombreux autres facteurs économiques et sociétaux, qui échappent largement au contrôle des directeurs généraux, ont une influence sur la performance globale des programmes.

10.62. L'examen des RAA de cette année a montré, comme pour les exercices précédents, que les objectifs des DG ne cadrent pas avec les besoins en matière de gestion, qu'un certain nombre de faiblesses persistent en ce qui concerne la sélection des indicateurs — ce qui signifie qu'ils ne sont guère utiles pour le suivi de la performance —, et que les DG ne coopèrent pas suffisamment pour définir leurs objectifs et leurs indicateurs (voir points 10.32 à 10.39). 10.62. Comme mentionné dans le rapport de synthèse 2013, la structure des rapports annuels d’activités 2013 a été considérablement revue. Des efforts importants ont été accomplis pour améliorer les indicateurs de performance ainsi que la communication d’informations sur la performance et sur l’économie et l’efficience dans les RAA. Par ailleurs, beaucoup d’efforts ont été consacrés à la révision des instructions, afin de garantir que les rapports ne comportent que les informations pertinentes et d’améliorer la clarté et la cohérence entre les directions générales. En outre, les plans de gestion seront davantage alignés sur les rapports annuels d’activités en ce qui concerne la communication d’informations sur les objectifs et les indicateurs.

10.63. Les audits de la performance de la Cour visent toujours un objectif double, à savoir satisfaire à l'obligation de rendre compte et proposer des améliorations en matière de gestion. Les rapports que la Cour a adoptés en 2013 ont porté, entre autres, sur des cas où la valeur ajoutée européenne, élément essentiel d'une bonne gestion financière, n'avait pas été obtenue ou était réduite. L'existence d'effets d'aubaine, constatée dans un certain nombre de cas où les bénéficiaires auraient poursuivi leur activité même sans financement de l'UE, est particulièrement révélatrice de ce phénomène (points 10.40 à 10.53). 10.63. La Commission renvoie à ses réponses aux points 10.48 et 10.52, où elle estime que les mesures prises ont bien apporté une valeur ajoutée européenne. En outre, comme elle le mentionne dans sa réponse au point 10.45, la Commission ne partage pas les principes suggérés par la Cour et sous-tendant la notion de valeur ajoutée européenne, tels qu’indiqués dans son rapport annuel 2011.

Recommandations

10.64. L' annexe 10.2 présente les résultats de l'examen, par la Cour, des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations figurant dans des rapports annuels antérieurs. Les rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 2010 et 2011 comportaient neuf recommandations. L'examen était sans objet pour deux de ces recommandations, car il était prématuré pour la Cour d'évaluer les progrès accomplis. La Commission a mis en œuvre les sept autres recommandations à certains égards.

10.65. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2013, la Cour formule les recommandations ci-après.

— Recommandation no 1: la Commission devrait rationaliser son cadre d'établissement de rapports sur la performance lors de la prochaine révision du règlement financier. la Commission accepte cette recommandation. Elle est disposée à adapter le règlement financier afin de l’aligner sur sa pratique actuelle en matière d’établissement de rapports sur la performance. Selon les pratiques actuelles, les trois rapports visés par la Cour au point 10.18 poursuivent des objectifs différents tout en étant complémentaires. Le rapport de synthèse est axé sur les réalisations de la Commission en matière de gestion, le rapport d’évaluation au titre de l’article 318 se concentre sur les résultats obtenus par les programmes de dépenses et le rapport sur la gestion budgétaire et financière porte sur les aspects budgétaires et la gestion budgétaire. La Commission estime que cette pratique, en vertu de laquelle tous ces rapports ont un rôle et un objectif distincts, est conforme aux dispositions légales et opérationnelles à différents niveaux (TFUE, règlement financier et instructions permanentes de la Commission).

— Recommandation no 2: la Commission devrait veiller à ce que le rapport d'évaluation présente sous forme synthétique toutes les informations disponibles sur les avancées réalisées dans la concrétisation des objectifs de la stratégie Europe 2020, afin d'offrir au lecteur une vue d'ensemble claire des résultats obtenus. la Commission accepte cette recommandation. Elle veillera à ce que le rapport au titre de l’article 318 présente un compte rendu sommaire rassemblant des informations sur les progrès accomplis vis-à-vis des objectifs de la stratégie Europe 2020, afin de procurer une vue d’ensemble claire des réalisations. La Commission examinera l’opportunité d’adapter la structure du rapport au titre de l’article 318 en fonction de l’évolution de ce compte rendu dans les années à venir, tout en tenant dûment compte de l’existence d’autres rapports plus détaillés sur la stratégie Europe 2020, notamment dans le contexte du semestre européen.