Proposition de RECOMMANDATION DU CONSEIL CONCERNANT LA CONSOMMATION D'ALCOOL CHEZ LES ENFANTS ET LES ADOLESCENTS

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. REMARQUES PRÉLIMINAIRES

Dans la société européenne, la consommation d'alcool est un élément normal, quoique non universel, de la vie adulte. C'est à l'adolescence que les gens commencent à boire et à participer activement à la "culture" de la boisson du groupe et de la société qui leur sont propres. Dès lors, pour la plupart des individus, le fait de commencer à boire s'inscrit pleinement dans le passage à l'âge adulte. La consommation d'alcool chez les adolescents reflète, dans une large mesure, les attitudes et les pratiques de toute la société adulte.

Aussi les problèmes de consommation abusive d'alcool chez les jeunes ne peuvent-ils être abordés de manière tout à fait distincte de ceux de la société au sens large. Néanmoins, l'abus d'alcool chez les jeunes présente des caractéristiques propres, raison pour laquelle il y a tout lieu de s'attaquer à ces problèmes par des mesures spécifiques.

Les habitudes en matière de boisson sont désignées par diverses expressions, telles que "abus" ou "dommages liés à l'alcool", utilisées dans et par les États membres, ainsi que par les personnes concernées par la consommation d'alcool. Or, leur interprétation varie. C'est la raison pour laquelle la Commission a choisi d'utiliser, dans la présente recommandation du Conseil, une terminologie qui est, par nature, descriptive et ne remet nullement en cause l'utilisation constante des différents termes.

2. NATURE DU PROBLÈME

Une particularité de la consommation d'alcool chez les jeunes est le fait que, généralement, ils sont simplement plus sensibles que les adultes aux effets préjudiciables de l'alcool. Des études sur le lien entre alcool et mortalité chez les adolescents et les jeunes adultes montrent que la mortalité augmente parallèlement à la consommation et qu'il n'existe aucun indice d'un quelconque "effet protecteur" [1]. Les effets bénéfiques pour la santé, notamment en ce qui concerne les maladies cardiovasculaires, d'une consommation régulière et modérée d'alcool s'inscrivant de préférence dans une alimentation saine, sont limités aux personnes d'âge mûr et au troisième âge. Par ailleurs, on sait que l'alcool compte parmi les plus importants déterminants de la santé dans l'Union européenne [2].

[1] Andreasson et al: Alcohol and Mortality Among Young Men: Longitudinal Study of Swedish Conscripts. British Medical Journal 296, 1021-1025. 1988.

[2] Determinants of the burden of disease in the European Union, National Institute of Public Health, Sweden, 1997.

Les jeunes ne disposent pas toujours d'une expérience ou d'un encadrement suffisant pour pouvoir évaluer correctement les risques potentiels, notamment les risques engendrés par une consommation abusive d'alcool. Dès lors, ils sont, par exemple, plus exposés que leurs aînés aux accidents liés à l'alcool.

Une consommation élevée d'alcool, qu'elle soit régulière ou ponctuelle, nuit à la santé physique et mentale. Utiliser l'alcool pour ses propriétés psychoactives, comme une drogue, pour faire face à une situation difficile, peut entraver le développement psychologique et émotionnel des adolescents.

À long terme, l'effet de l'alcool sur la santé d'une personne peut être déterminé par ses habitudes de consommation, c'est-à-dire le comportement à l'égard de la boisson qu'elle a acquis pendant sa jeunesse. Il est prouvé que les jeunes qui commencent à boire régulièrement à un âge précoce sont nettement plus susceptibles de devenir ultérieurement dépendants de l'alcool que ceux qui commencent à boire plus tard [3]. Par conséquent, il est important d'aider les jeunes à acquérir un comportement qui minimisera les dégâts liés à la consommation de boissons alcoolisées.

[3] Age at Onset of Alcohol Use and its Association with Alcohol Abuse and Dependence. NIAAA. USA. 1997.

À court terme, la consommation d'alcool chez les jeunes est liée au risque d'une kyrielle de problèmes davantage sociaux que médicaux. Chez les jeunes, l'association entre alcool et comportement antisocial, se traduisant par de la violence, par exemple, est particulièrement étroite. Les associations psychologiques entre alcool et risque peuvent renforcer la vulnérabilité des enfants, en particulier des garçons, à des techniques de marketing qui lient produits alcoolisés et activités dangereuses ou qui semblent lancer un défi. En outre, la consommation ponctuelle immodérée d'alcool a été à l'origine de grossesses non désirées, de maladies sexuellement transmissibles, de criminalité et d'accidents de la circulation.

Le problème pour la santé publique posé par le nombre élevé de morts et de blessés graves dans des accidents de la circulation impliquant des conducteurs sous l'influence de l'alcool a fait l'objet de nombreux travaux de recherche et de documentation. En outre, la Commission estime que la question de l'alcool au volant constitue l'une des six grandes priorités d'action en vue de réduire le nombre annuel des victimes d'accidents mortels dans l'Union européenne, qui est de près de 45 000. [4] En conséquence, la Commission présente une recommandation concernant les seuils d'alcoolémie légaux afin de soutenir les efforts accrus visant à réduire l'alcool au volant [5].

[4] "Les priorités de la sécurité routière dans l'Union européenne - Rapport d'avancement et hiérarchisation des actions", COM (2000) 125.

[5] Proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil concernant le taux d'alcoolémie (TA) maximal autorisé pour les conducteurs de véhicules à moteur, COM (2000) xxx.

Les jeunes conducteurs et les motocyclistes (dès quatorze ans dans certains États membres) forment un volet important de cette problématique. La recommandation aborde cette question en proposant un taux maximal d'alcoolémie, relativement inférieur, de 0,2 mg/ml pour les conducteurs de voitures inexpérimentés, jeunes pour la plupart, ainsi que pour les conducteurs de véhicules à moteur à deux roues.

La recherche avide de nouveautés et le peu d'attention porté à sa propre sécurité sont des traits de personnalité qui prédisposent à un abus d'alcool précoce [6]. Il importe dès lors d'essayer de concilier le désir naturel des jeunes de faire de nouvelles expériences et une bonne perception des risques qui y sont inhérents.

[6] C.R. Cloninger et al: Childhood Personality Predicts Alcohol Abuse in Young Adults. Alcoholism, Clinical & Experimental Research. 1988; 12-4:p. 494-505.

3. AMPLEUR DU PROBLÈME

Les faits constatés dans plusieurs États membres montrent que les niveaux de consommation d'alcool chez les jeunes et de dommages connexes sont déjà élevés. En outre, dans certains États membres, il est manifeste que les problèmes ne font que prendre de l'ampleur. Un aspect important à cet égard est l'accroissement observé dans les habitudes nordiques des jeunes en matière de boisson dans les pays vinicoles, en particulier en France et en Espagne. En France, par exemple, on constate un problème croissant d'alcoolisme chez les adolescents et les jeunes adultes, qui s'accompagne de rixes et de violence, d'absentéisme, de vol et de consommation de drogues illicites [7]. Un rapport adressé au secrétaire d'État français à la santé examine ces questions et le fait que le problème de l'alcoolisme des adolescents et des jeunes adultes devient extrêmement grave [8]. Le rapport sur l'état de santé des jeunes dans l'Union européenne indique que, si les jeunes Européens découvrent l'alcool vers le même âge que par le passé, c'est-à-dire au début de l'adolescence, la consommation régulière débute à présent plus tôt. En ce qui concerne la prévention des dommages liés à l'alcool chez les enfants et les adolescents, il convient de signaler que l'application des réglementations nationales actuelles sur l'accès des jeunes adolescents à l'alcool constituerait une avancée majeure.

[7] M. Choquet & S. Ledoux in M. Plant (Ed): Les problèmes liés à la consommation d'alcool dans les groupes à haut risque. Rapports et études EURO, N° 109. Copenhague, Bureau régional de l'OMS pour l'Europe, 1990.

[8] Rapport du Professeur Bernard Roques au Secrétaire d'État à la Santé. Problèmes posés par la dangerosité des drogues. Mai 1998.

Dans la plupart des États membres, les garçons continuent à boire nettement plus fréquemment et sensiblement davantage que les filles. Toutefois, la tendance à l'augmentation de la consommation et à l'abaissement de l'âge des premiers contacts avec l'alcool touche aussi bien les filles que les garçons et l'écart entre les sexes s'est réduit dans un grand nombre d'États membres. À cet égard, il convient de souligner que, d'une manière générale, les personnes de sexe féminin, quel que soit leur âge, supportent moins bien l'alcool que leurs homologues masculins. À consommations égales, elles rencontrent plus de problèmes en un laps de temps plus court.

Il est regrettable que les données scientifiques disponibles concernant les causes, la nature et l'étendue des problèmes soient limitées. Malgré le nombre relativement élevé d'études menées dans un grand nombre de pays, il est assez difficile d'obtenir une vue d'ensemble. La raison principale en est que les études sont réalisées sur différents groupes d'âge au moyen de questionnaires différents et à des moments différents, de sorte que le nombre de facteurs, trop élevé, influence le résultat et rend les comparaisons difficiles. Les résultats suivants, quoique non globaux, donnent une idée de l'ampleur du problème:

* Une enquête récente sur les quinze-seize ans, à laquelle plusieurs États membres de l'Union européenne ont pris part, a révélé que les pays de l'Union européenne enregistrant les fréquences les plus élevées de consommation ponctuelle immodérée étaient l'Irlande, le Royaume-Uni et le Danemark. Le Royaume-Uni, le Danemark, la Finlande, la France et la Suède affichent les taux les plus élevés de garçons et de filles qui ont déjà été ivres à l'âge de treize ans, voire avant [9].

[9] Alcohol and Other Drug Use Among Students in 26 European Countries. The 1995 ESPAD Report. The Swedish Council for Information on Alcohol and Other Drugs. 1997.

* D'après l'étude HBSC (comportement des enfants d'âge scolaire en matière de santé) 1997/1998 de l'OMS, la consommation hebdomadaire de bière des garçons de quinze ans est plus élevée que celle des filles dans tous les pays étudiés; la proportion élevée, en valeur absolue, de garçons de quinze ans qui consomment régulièrement de la bière au Pays de Galles (50%), au Danemark (43%), en Grèce (42%) et en Angleterre (40%) est particulièrement préoccupante. Les seuls pays où, à l'âge de quinze ans, les filles affichent une consommation de vins et spiritueux plus élevée que celle des garçons sont l'Écosse, l'Angleterre et le Pays de Galles [10].

[10] Health Behaviour in School - Aged Children (HBSC), a WHO Cross - National Study, 1997/98.

* Une comparaison entre les études HBSC 1993/94 et 1997/98 de l'OMS montre que le pourcentage de garçons et filles de quinze ans qui ont été ivres au moins deux fois dans leur vie a augmenté dans la quasi-totalité des pays étudiés. En 1997/1998, plus de la moitié des garçons et des filles de cet âge ont déclaré avoir été ivres deux fois ou plus au Danemark, en Finlande, en Angleterre, en Écosse et au Pays de Galles, tandis que les pourcentages correspondants étaient inférieurs à 30% pour les garçons et les filles en France et en Grèce. La distinction géographique nette entre l'Europe du Sud (où les élèves déclarent un niveau d'ébriété faible) et certains pays d'Europe du Nord (où la situation est totalement différente) se maintient chez les jeunes de quinze ans indiquant qu'ils ont été ivres dix fois ou plus.

* L'étude HBSC réalisée récemment en Irlande a confirmé les résultats de recherches antérieures, indiquant qu'une proportion accrue de jeunes commençait à découvrir l'alcool plus tôt et que, pour certains jeunes, l'enivrement s'inscrivait dans la "culture" de la boisson. Il est ressorti de l'étude que jusqu'à un cinquième des garçons appartenant à la classe d'âge comprise entre quinze et dix-sept ans avaient été ivres dix fois ou plus.

* Une étude effectuée en Allemagne concernant la consommation d'alcool chez les jeunes âgés de quatorze à vingt-quatre ans indique que quelque 10% des personnes interrogées ont fait état d'un abus d'alcool et légèrement plus de 6% d'une dépendance à l'égard de l'alcool. Les hommes étaient plus susceptibles que les femmes de déclarer un trouble lié à l'alcool. La prévalence augmentait également dans les cohortes plus âgées. Cependant, même chez les jeunes âgés de quatorze à dix-sept ans, une proportion substantielle des personnes interrogées a fait état d'une consommation élevée et régulière, d'éléments témoignant d'un abus ou d'une dépendance, et même d'un syndrome de dépendance totale [11].

[11] Patterns of use and their relationship to DSM-IV Abuse and Dependence of Alcohol among adolescents and young adults, A. Holly and H.-V. Wittchen, Max Planck Institute of Psychiatry, Munich, 1998.

* Dans le cadre d'une étude réalisée en 1998 en Angleterre, 21% des enfants âgés de onze à quinze ans ont déclaré avoir consommé une boisson alcoolisée au cours des sept jours précédents, ce qui représente une baisse significative, sur le plan statistique, par rapport à 1996, où le chiffre était de 27%. La diminution était sensible pour les garçons et les filles, et légèrement plus marquée chez celles-ci. La quantité moyenne consommée la semaine précédente par les buveurs plus réguliers n'a, quant à elle, pas baissé. Au contraire, elle a enregistré une nouvelle hausse et est passée de quelque 8,5 unités en 1996 à près de 10 unités, confirmant une tendance observée depuis 1990. Par conséquent, bien que la proportion de personnes ayant consommé de l'alcool au cours de la semaine précédente ait baissé en 1998 par rapport à 1996, ceux qui avaient consommé de l'alcool en avaient absorbé une plus grande quantité [12].

[12] E. Goddard et al: Smoking, drinking and drug use among young teenagers in 1998, Volume 1, England. Office for National Statistics. 1999.

* En Espagne, un adolescent sur cinq avait été ivre au cours du mois précédant une enquête réalisée en 1996 auprès de la population scolaire appartenant à la classe d'âge comprise entre quatorze et dix-huit ans. Deux élèves sur trois avaient bu de l'alcool au cours du mois précédant l'enquête (deux élèves sur cinq étaient âgés de quatorze ans et quatre élèves sur cinq de dix-huit ans) [13].

[13] Plan Nacional Sobre Drogas (1998) "Encuesta sobre Drogas en la población escolar". Ministerio del Interior, Madrid (Enquête sur les drogues au sein de la population scolaire).

En raison du manque d'informations globales, de plus amples recherches sont nécessaires pour pouvoir cerner convenablement tous les aspects du problème en vue de prendre des mesures spécifiques et appropriées visant à s'y attaquer et de pouvoir évaluer leur impact, dans chaque État membre et dans l'Union européenne dans son ensemble.

À cet égard, il convient d'accorder une attention particulière aux causes de l'abus d'alcool, aux habitudes de consommation, au type de boissons consommées, ainsi qu'au comportement par rapport aux différents types de boissons.

Il est à souligner que les résultats de deux projets en cours, à savoir la deuxième étude ESPAD (European School Survey Project on Alcohol and other Drugs - étude européenne portant sur la consommation d'alcool et d'autres drogues en milieu scolaire), qui concerne sept États membres, et les études ECAS (European Comparative Alcohol Studies - études comparatives européennes sur l'alcool) [14], qui portent sur l'ensemble des États membres à l'exception du Luxembourg, seront utiles à cet égard.

[14] Une analyse comparative de la politique en matière d'alcool et de ses effets dans les États membres de l'Union européenne (ECAS I) et Une analyse comparative de la consommation d'alcool et de ses effets sur la santé publique dans les États membres de l'Union européenne (ECAS II), National Institute of Public Health, Suède.

4. APPROCHE PROPOSÉE

Il apparaît clairement que le modèle parental et les liens familiaux comptent parmi les facteurs qui influencent le plus le comportement des enfants. Une autre caractéristique est le fait que, même si l'influence parentale reste grande pendant l'enfance, les habitudes des adolescents en matière de boisson diffèrent souvent de celles de leurs parents, sur le plan tant qualitatif que quantitatif. En effet, l'influence des parents est supplantée par celle des autres jeunes qui, elle-même, peut être fortement conditionnée par une culture "jeune" à caractère de plus en plus international et commercial.

Telles sont les raisons pour lesquelles l'un des axes des mesures proposées est l'éducation, l'information et la promotion de la santé. Des interventions ciblées dans le domaine de la promotion et de l'éducation en matière de santé devraient reposer sur une approche multisectorielle et mettre l'accent sur le développement des aptitudes sociales et individuelles, qui permettent aux jeunes individus de faire des choix salutaires et réfléchis. Ces mesures devraient être adressées aux jeunes directement et indirectement, par la fourniture d'informations et d'une assistance aux parents, aux écoles et clubs de jeunes, aux collectivités et autres autorités, aux employeurs, aux médias, aux professionnels des soins de santé et aux autres personnes ou organismes susceptibles d'aider les jeunes dans le passage à l'âge adulte. À cet égard, il convient d'insister sur le rôle clé et la responsabilité première des parents en la matière.

Toutefois, il ne faut pas oublier qu'il y a peu de chances que des mesures d'information et de sensibilisation du public aient, à elles seules, un effet considérable et durable. Il se peut qu'elles doivent être assorties d'autres mesures, à savoir des interventions politiques axées sur l'accroissement des compétences en matière de prise de décision et sur l'octroi d'un soutien plus important à la politique gouvernementale.

Ces propositions s'adressent également, via les États membres, aux producteurs et détaillants de boissons alcoolisées. Ceux-ci devraient être encouragés à jouer le rôle qui leur incombe en matière d'information et de sensibilisation, et à mettre en oeuvre des mesures éducatives à l'intention des serveurs et des vendeurs. L'approvisionnement du marché et les communications commerciales constituent des facteurs importants, qui peuvent influencer les habitudes de consommation, non seulement des adultes, mais aussi des jeunes. Dès lors, les producteurs des différents types de boissons alcoolisées ont l'obligation de veiller, dans leurs activités commerciales, à faire preuve de sens des responsabilités et à ne pas inciter à une consommation irresponsable ou dommageable.

Cet aspect, qui constitue le deuxième axe des mesures proposées, a été mis en lumière par l'apparition subite sur le marché de limonades alcoolisées ("alcopops") et de boissons "design", dans un certain nombre d'États membres. Ce phénomène a attiré l'attention du public, des médias et du monde politique, qui ont exprimé des craintes quant à la perspective que ces boissons alcoolisées soient destinées à plaire particulièrement à des enfants encore trop jeunes pour avoir pris goût à l'alcool.

À titre d'exemple, une déclaration écrite sur les boissons "design" et les limonades alcoolisées a été élaborée et signée par plus de 200 membres du Parlement européen, demandant instamment aux institutions communautaires de prendre davantage conscience de la nécessité de politiques de promotion de la santé appropriées concernant les enfants et les jeunes.

L'industrie des boissons alcoolisées et/ou les firmes publicitaires ont, dans plusieurs États membres de l'Union européenne, répondu à ces préoccupations en mettant en place, ou en renforçant, des structures d'autorégulation (codes de bonne pratique, codes de conduite) qui incluent des procédures de plainte. Dans ces optiques, la protection et l'éducation des jeunes constituent un motif d'inquiétude particulier.

Toutefois, la polémique au sujet des "alcopops" ne devrait pas détourner de la question fondamentale. Au Royaume-Uni, par exemple, même au plus fort de la vogue des "alcopops", les boissons alcoolisées les plus consommées par les adolescents sont restées la bière blonde et le cidre [15]. Dans une vaste étude portant sur la consommation d'alcool des adolescents, réalisée tous les deux ans depuis 1988, les auteurs ont conclu qu'en 1996, soit environ un an après leur lancement sur le marché, les "alcopops" constituaient la deuxième boisson la plus populaire (après la bière, brune ou blonde, ou le cidre) dans ce groupe d'âge, mais que deux ans plus tard, ils s'étaient largement fait distancer par les vins et spiritueux. Selon eux, il était probable qu'ils constituaient essentiellement un choix de boisson supplémentaire pour des enfants qui auraient, de toute manière, consommé de l'alcool. Par ailleurs, les auteurs ont constaté que les données relatives à l'Écosse révélaient également une baisse de la popularité relative des "alcopops" et témoignaient de la vitesse à laquelle les modes en matière de boisson peuvent changer au sein de ce groupe d'âge [16].

[15] Young people and alcohol - a survey of attitudes and behaviour towards new types of alcoholic drinks in England. Health Education Authority. December 1996.

[16] Goddard. Young teenagers and alcohol series for England and Scotland - 1996 and 1998. ONS. October 1997 and October 1999.

Une étude néerlandaise de septembre 1998 a montré, par exemple, que 13% des jeunes âgés de moins de seize ans consommaient des "alcopops"; 11% de ces consommateurs d'"alcopops" absorbaient à chaque fois trois verres ou plus. Les données indiquent toutefois que la bière est encore plus populaire dans cette classe d'âge: 57% de l'ensemble des jeunes consommaient de la bière; 40% de ces consommateurs de bière ingéraient à chaque fois trois verres ou plus [17].

[17] Hielkema, R., Ordelman, W.: Licht-alcoholhoudende dranken. Amsterdam, Trendbox, 1998.

La probabilité d'une stabilisation, voire d'un fléchissement, des ventes d'"alcopops" sur la majeure partie du territoire européen ne devrait pas être considérée comme un signe de disparition du problème. Il se peut que des produits tels que les boissons "design" et les "alcopops" continuent à poser problème, dans la mesure où les producteurs sont confrontés au besoin permanent de proposer de nouvelles versions de boissons qui plairont à chaque nouvelle génération.

L'autorégulation dans le domaine de la publicité pour les boissons alcoolisées recueille l'adhésion des parties directement concernées: producteurs, publicitaires, agences de publicité et médias publicitaires. En outre, dans certains États membres, les gouvernements soutiennent et suivent de près cette évolution dans le cadre de leurs réglementations nationales. Dès lors, il convient que les présentes propositions tiennent compte de l'incidence de ces initiatives au niveau européen. Dans la mise en oeuvre des mesures proposées, il y a lieu de prendre en considération les résultats d'une étude sur l'impact de la publicité télévisée et du télé-achat sur les mineurs, lancée en janvier 2000, à la suite d'un engagement pris par la Commission, dans le cadre de la révision de la directive "Télévision sans frontières".

La plupart des États membres semblent prendre une série de mesures concernant la consommation d'alcool chez les enfants et les adolescents, parfois en association avec l'Organisation mondiale de la santé. La Charte européenne sur la consommation d'alcool de l'OMS, à laquelle adhèrent tous les États membres de l'Union, comprend le principe éthique selon lequel tous les enfants et adolescents ont le droit de grandir dans un environnement aux risques réduits, à l'abri des conséquences néfastes de la consommation d'alcool et, dans la mesure du possible, de la promotion des boissons alcoolisées.

L'Allemagne est un exemple d'État membre qui tente d'appliquer ce principe. En effet, en 1997, les Länder ont adopté un programme d'action qui consacre la volonté d'améliorer la protection des enfants et des jeunes vis-à-vis des conséquences néfastes de la consommation d'alcool.

Par ailleurs, toute une série d'autres facteurs sociaux et environnementaux influencent le comportement des jeunes et sont susceptibles de favoriser ou de prévenir la délinquance. Des facteurs aussi divers que le niveau de chômage des jeunes et l'existence, ou l'absence, d'équipements de loisirs entrent également en ligne de compte. Les mesures proposées doivent être examinées et évaluées dans ce contexte général.

5. JUSTIFICATION DE LA DIMENSION COMMUNAUTAIRE

La résolution du Conseil concernant l'abus d'alcool, adoptée en 1986, vise à réduire l'ampleur des problèmes liés à l'alcool dans les États membres par une initiative commune prenant en compte le facteur économique et les préoccupations de santé publique. Cette résolution invite donc la Commission à prendre des mesures en conciliant les intérêts en matière de production, de distribution et de promotion des boissons alcoolisées et les intérêts en matière de santé publique, à mener à cet effet une politique équilibrée et à présenter au Conseil des propositions adéquates en la matière.

L'article 152 du traité prévoit la compétence de la Communauté dans ce domaine, pour autant que son intervention consiste à encourager la coopération entre les États membres et, si nécessaire, à appuyer leur action. En outre, conformément à l'article 5 du traité, l'objectif d'une contribution de la Communauté à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé doit être poursuivi dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

L'un des objectifs explicites du programme d'action communautaire de promotion, d'information, d'éducation et de formation en matière de santé dans le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique (1996-2000) est la promotion des analyses, évaluations et échanges d'expériences concernant des mesures de prévention de l'abus d'alcool et les conséquences sanitaires et sociales de celui-ci, et le soutien aux actions y relatives.

La proposition de décision du Parlement européen et du Conseil adoptant un programme d'action communautaire dans le domaine de la santé publique (2001 à 2006) insiste sur la nécessité de s'attaquer aux déterminants de la santé par des mesures de promotion de la santé et de prévention des maladies. Elle comporte également un certain nombre de mesures spécifiques destinées à assurer l'application de la disposition du traité qui prévoit qu'un niveau élevé de protection de la santé humaine doit être assuré dans la définition et la mise en oeuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté. L'alcool étant l'un des plus importants facteurs de risque pour la santé humaine, il restera une question d'une importance primordiale, non seulement pour les États membres, mais aussi au niveau de l'Union européenne.

Une action de la Communauté s'impose, vu le caractère de plus en plus international de la culture "jeune" et la signification de moins en moins grande des frontières nationales en ce qui concerne la transmission de cette culture et des produits qui y sont associés. Cette considération justifie que la Communauté se penche sur la promotion de la santé et des mesures éducatives, ainsi que sur des questions telles que l'étiquetage et la publicité des produits, sans déroger aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

À propos de la publicité pour l'alcool, il convient de souligner que la Commission n'envisage, pour le moment, aucune interdiction. Toutefois, il est nécessaire que la Communauté examine les communications commerciales, dans le contexte général de la promotion et de l'éducation en matière de santé et pour faire en sorte que les codes d'autorégulation dans le secteur de la publicité, dans les États membres, soient eux-mêmes compatibles avec les principes du traité CE et, notamment, l'article 49 concernant la libre circulation des services.

Dans ce contexte, il convient d'attirer l'attention sur la directive du Conseil concernant les activités de radiodiffusion télévisuelle dans les États membres (directive "Télévision sans frontières"). Celle-ci définit une série de critères clairs au sujet de la publicité télévisée pour les boissons alcoolisées, qui font explicitement référence aux jeunes.

La nécessité d'une action communautaire se fait également sentir en vue d'améliorer la collecte systématique de données et de faciliter l'échange d'informations concernant les bonnes pratiques dans le domaine de l'éducation en matière de santé et d'autres stratégies préventives. À cet égard, la diversité culturelle et nationale exclut la mise au point d'un schéma directeur rigide qui serait imposé sur tout le territoire de l'Union. En revanche, il est possible de définir un cadre général qui tienne compte de la diversité culturelle. Ce cadre facilitera l'adoption de mesures visant à s'attaquer à un phénomène que les États membres considèrent comme un sérieux motif d'inquiétude.

L'ampleur du problème social et sanitaire engendré par une consommation excessive d'alcool est telle qu'il est nécessaire de mobiliser tous les efforts en vue de la réduire. Cette conclusion se dégage clairement des nombreuses contributions des différentes parties intéressées au cours de l'élaboration de la présente proposition. Tous les États membres mènent des actions dans ce domaine, mais les approches et les stratégies adoptées varient de manière significative. Il faut de toute évidence tirer des enseignements de ces différences. La Communauté a les moyens de promouvoir une stratégie d'ensemble cohérente pour lutter contre les dommages liés à l'alcool.

Comme indiqué plus haut, il convient de reconnaître que les secteurs industriels concernés sont déjà occupés à promouvoir un comportement responsable. La coopération de toutes les parties intéressées constituera en réalité un aspect capital de l'application fructueuse des mesures proposées, visant à prévenir les dommages liés à l'alcool chez les enfants et les adolescents. Une consultation permanente des parties intéressées et un dialogue ouvert contribueront à atteindre les objectifs fixés dans les recommandations.

Proposition de RECOMMANDATION DU CONSEIL CONCERNANT LA CONSOMMATION D'ALCOOL CHEZ LES ENFANTS ET LES ADOLESCENTS

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 152, paragraphe 4,

vu la proposition de la Commission [18],

[18] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à l'article 3, point p), du traité, l'action de la Communauté comporte une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé;

(2) L'information et l'éducation en matière de santé sont expressément mentionnées à l'article 152 du traité et constituent une priorité pour l'action de la Communauté dans le domaine de la santé publique;

(3) Dans la communication de la Commission sur la stratégie de la Communauté européenne en matière de santé et dans la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil adoptant un programme d'action communautaire dans le domaine de la santé publique (2001 à 2006), l'alcool est mentionné parmi les domaines dans lesquels des mesures et actions particulières pourraient être entreprises [19];

[19] COM (2000) 285 final.

(4) Dans la communication de la Commission intitulée "Les priorités de la sécurité routière dans l'Union européenne" (COM(2000) 125), l'alcool au volant est considéré comme l'une des priorités absolues où une action concertée pourrait réduire le nombre élevé d'accidents mortels dans l'Union européenne. La recommandation proposée par la Commission concernant le taux d'alcoolémie maximal autorisé pour les conducteurs de véhicules à moteur (COM(2000) xxx) met explicitement en évidence le problème des jeunes conducteurs et des motocyclistes et propose un taux maximal de 0,2 mg/ml pour les conducteurs inexpérimentés ainsi que pour les conducteurs de véhicules à moteur à deux roues;

(5) L'un des objectifs du programme d'action communautaire de promotion, d'information, d'éducation et de formation en matière de santé (décision n° 645/96/CE du Parlement européen et du Conseil) [20] est la promotion des analyses, évaluations et échanges d'expériences concernant des mesures de prévention de l'abus d'alcool et les conséquences sanitaires et sociales de celui-ci, et le soutien aux actions y relatives; ce programme constitue donc une base pour le suivi et la surveillance des mesures proposées;

[20] JO L 95 du 16.4.1996, p. 1.

(6) Dans le cadre du programme d'action communautaire en matière de surveillance de la santé (décision n° 1400/97/CE du Parlement européen et du Conseil) [21], l'un des domaines dans lesquels des indicateurs de santé pourraient être établis est la consommation d'alcool; cela peut être particulièrement utile pour soutenir la mise en oeuvre des mesures proposées;

[21] JO L 193 du 22.7.1997, p. 1.

(7) Au titre du programme d'action communautaire relatif à la prévention des blessures (décision n° 372/99/CE du Parlement européen et du Conseil) [22], les blessures associées à l'abus d'alcool feront partie des actions entreprises, qui pourraient soutenir utilement la collecte des données nécessaires à la mise en oeuvre des mesures proposées;

[22] JO L 46 du 20.2.1999, p. 1.

(8) La résolution concernant l'abus d'alcool, adoptée par le Conseil et les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 29 mai 1986 [23], énonce que l'augmentation de l'abus d'alcool suscite de graves préoccupations pour la santé publique et le bien-être social, que la production, la vente et la distribution de boissons alcoolisées constituent un facteur important de l'économie dans la plupart des États membres, qu'une initiative commune dans le domaine de la prévention de l'abus d'alcool est indiquée au niveau européen, et que la Commission, en pesant soigneusement les intérêts en jeu, doit mener à cet effet une politique équilibrée et, le cas échéant, présenter au Conseil des propositions en la matière;

[23] JO C 184 du 23.7.1986, p. 3.

(9) Aux fins de l'application des mesures recommandées, il importe de remarquer que la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 79/112/CEE relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard [24] dispose explicitement que, pour atteindre un niveau sanitaire élevé ainsi que pour protéger la santé des consommateurs, il convient de garantir, dans le domaine des denrées alimentaires, principalement pour les boissons alcoolisées, une information appropriée des consommateurs, notamment en mentionnant les ingrédients sur l'étiquette; que cela s'impose d'autant plus qu'au cours des dernières années, sont arrivées sur le marché de plus en plus de boissons alcoolisées qui, par leur composition et leur présentation, sont manifestement destinées aux jeunes et qu'il est en outre indispensable d'adopter des dispositions communes concernant l'étiquetage des boissons alcoolisées pour la mise en place et le maintien du marché intérieur concernant ces produits;

[24] JO L 47 du 19.2.2000, p. 34.

(10) Conformément à l'article 15 de la directive 89/552/CEE du Conseil visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, telle que modifiée par la directive 97/36/CE du Conseil [25], la publicité télévisée pour les boissons alcoolisées doit respecter un certain nombre de critères, qui font explicitement référence à la protection des mineurs;

[25] JO L 202 du 30.7.1997, p. 60.

(11) Dans la mise en oeuvre des mesures recommandées, il y a lieu de garder à l'esprit que les restrictions aux services transfrontaliers de communication commerciale doivent être compatibles avec l'article 49 du traité et doivent dès lors être proportionnées aux préoccupations d'intérêt général qui sont les leurs, telles que la protection de la santé publique et des consommateurs;

(12) Il convient de remarquer que toute décision de retirer du marché des produits non réglementaires provenant d'un autre État membre est soumise à la décision n° 3052/95/CE [26] établissant une procédure d'information mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté. Elle doit être notifiée à la Commission et sa proportionnalité doit être démontrée à la Commission, ainsi que l'exige la décision susmentionnée;

[26] JO L 321 du 30.12.1995, p. 1.

(13) L'autorégulation dans le domaine de la publicité pour les boissons alcoolisées, qui recueille l'adhésion des parties directement concernées, telles que les producteurs, les publicitaires et les médias, et qui est déjà appliquée dans un certain nombre d'États membres, souvent en étroite collaboration avec les gouvernements, peut jouer un rôle important en ce qui concerne la protection des enfants et des adolescents contre les dommages liés à l'alcool;

(14) Des données statistiques révèlent, dans certains États membres, des changements particulièrement préoccupants dans les habitudes des adolescents en matière de boisson, à savoir une augmentation de la consommation excessive d'alcool chez les mineurs, de manière régulière ou ponctuelle, une propension à une consommation d'alcool significative et non contrôlée hors du milieu familial, à un stade plus précoce, et une consommation en hausse chez les jeunes filles, dans certains États membres; toutefois, les informations disponibles doivent encore être approfondies;

(15) Il est manifeste que la Communauté doit améliorer la collecte systématique de données, afin de disposer d'un meilleur socle d'informations scientifiques sur les causes, la nature et l'ampleur des problèmes engendrés par la consommation d'alcool chez les enfants et les adolescents;

(16) Conformément à l'article 5 du traité, l'objectif d'une contribution de la Communauté à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé doit être poursuivi dans le respect du principe de subsidiarité et du principe en vertu duquel l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité; les mesures recommandées doivent, conformément au principe de subsidiarité, tenir compte de celles mises en oeuvre actuellement et par le passé dans les États membres; en outre, elles doivent être compatibles avec le traité, et notamment ses articles 28 à 30 et 49, et proportionnées à leur objectif en matière de santé publique;

(17) Il convient de procéder à une évaluation continue des mesures entreprises, en accordant une attention particulière à leur efficacité et à leur réalisation, au niveau tant national que communautaire,

RECOMMANDE:

En élaborant des stratégies et en prenant des mesures adaptées à leur situation respective en vue de s'attaquer aux problèmes provoqués par la consommation abusive d'alcool chez les enfants et les adolescents, les États membres doivent:

- PROMOTION, ÉDUCATION ET INFORMATION EN MATIÈRE DE SANTÉ -

(1) redoubler d'effort pour formuler et mettre en oeuvre des politiques appropriées et générales de promotion de la santé, ciblées sur les enfants, les adolescents, leurs parents, leurs enseignants et leur entourage, au niveau local, national et européen, en mettant principalement l'accent sur des infrastructures telles que les mouvements de jeunesse, les clubs sportifs et les écoles;

(2) intensifier et soutenir les efforts visant à établir et à appliquer, dans les établissements scolaires, des programmes de promotion de la santé incluant dûment la problématique de l'alcool, en tenant compte des expériences existantes, par exemple la notion d' "école promotrice de la santé", et en respectant la diversité culturelle au sein de la Communauté européenne;

(3) soutenir des mesures visant à sensibiliser les enfants et les adolescents, en particulier, aux effets de la consommation d'alcool et à ses conséquences pour l'individu et la société;

(4) encourager la réalisation d'évaluations des méthodes les plus efficaces de promotion et d'éducation en matière de santé, en ce qui concerne l'alcool, et octroyer à cet effet des ressources adéquates;

(5) inciter les mouvements de jeunesse, les clubs sportifs et autres associations locales à faire figurer l'éducation sanitaire concernant l'alcool dans leurs programmes d'activités; des actions spécifiques (dans le domaine de l'information en particulier), lancées et mises en place par des jeunes pour des jeunes, devraient être considérées comme particulièrement opportunes dans ce contexte;

(6) encourager les producteurs de boissons alcoolisées dans leurs efforts visant à mettre en oeuvre une formation spécifique, à l'intention des serveurs et des vendeurs, en matière de protection des enfants et des adolescents;

(7) favoriser la production de matériels destinés à aider les parents à aborder le problème de l'alcool avec leurs enfants, et promouvoir leur diffusion via des réseaux locaux, tels que les établissements scolaires, les services de soins de santé, les bibliothèques et les centres socioculturels, ainsi que via l'Internet;

(8) élaborer de nouvelles initiatives spécifiques destinées à attirer l'attention des jeunes sur les dangers de l'alcool au volant, en mettant l'accent sur des établissements tels que les discothèques;

(9) engager des poursuites sévères, en priorité, contre la vente illégale d'alcool à des consommateurs mineurs et, le cas échéant, appuyer la création et la promotion active d'un document officiel attestant l'âge, en vue de favoriser une telle action;

(10) promouvoir une approche multicentrique visant à informer les jeunes sur la consommation et l'abus d'alcool, en vue de prévenir ce dernier, et faisant intervenir, s'il y a lieu, les services d'éducation, de santé et de la jeunesse, les organismes chargés d'assurer le respect des lois et les médias;

(11) produire, diffuser et utiliser des informations reposant sur des données probantes quant aux facteurs qui poussent les enfants à commencer à boire des quantités inquiétantes;

(12) soutenir la mise au point d'approches spécifiques fondées sur la détection précoce et des interventions de courte durée vis-à-vis de jeunes qui sont dépendants de l'alcool;

- CODES DE CONDUITE -

(13) renforcer l'application du contrôle réglementaire en ce qui concerne la promotion, la commercialisation et la vente au détail de boissons alcoolisées, et inviter les producteurs et les détaillants à mettre en oeuvre l'autorégulation dans ces domaines;

(14) s'attacher à ce que les fabricants et les détaillants acceptent d'assumer le même niveau élevé de responsabilité et d'appliquer les mêmes normes, en ce qui concerne la promotion, la commercialisation et la vente au détail, dans tous les États membres;

(15) mettre en place, en collaboration avec les producteurs et les détaillants de boissons alcoolisées, des mécanismes efficaces destinés à

(a) faire en sorte que les fabricants ne ciblent pas les produits alcoolisés sur les enfants et les adolescents;

(b) faire en sorte que les boissons alcoolisées ne s'adressent pas spécifiquement aux enfants et aux adolescents, par une conception ou une promotion faisant intervenir, entre autres, les éléments suivants:

- utilisation de caractères, motifs, couleurs et styles associés à la culture "jeune",

- mise en vedette d'enfants, d'adolescents ou de mannequins d'apparence très juvénile dans les campagnes publicitaires,

- évocation de la culture de la drogue et d'images psychédéliques,

- éléments de violence ou de comportement antisocial,

- allusion à la réussite sociale, à des prouesses sexuelles ou sportives,

- incitation à une consommation d'alcool excessive ou irresponsable,

- parrainage de manifestations sportives ou autres, ou publicité lors de telles manifestations, destinées aux enfants et aux adolescents participant à ces manifestations et organisées essentiellement à leur intention,

- publicité dans la presse écrite axée sur les enfants et les adolescents,

- distribution gratuite de boissons alcoolisées à des fins promotionnelles;

(c) mettre sur pied une structure pour le traitement de plaintes portant sur des produits mis sur le marché de manière irresponsable, en favorisant la création d'un comité indépendant; il convient de faire connaître l'existence de cette structure, laquelle doit être aisément accessible et gratuite;

(d) créer un système permettant de retirer de la vente les produits non conformes aux codes de conduite et de mettre un terme à des pratiques commerciales ou promotionnelles inopportunes;

(e) assurer aux fabricants la possibilité d'obtenir des conseils préalables au lancement, à titre de service gracieux aux entreprises, avant la commercialisation d'un produit ou l'investissement dans un produit, ainsi que la possibilité d'obtenir des conseils sur les campagnes de marketing avant leur lancement effectif;

(16) exhorter les organisations représentant les producteurs et les commerçants de chaque boisson alcoolisée à s'engager à respecter les principes énoncés ci-dessus;

- MESURES D'ACCOMPAGNEMENT -

(17) faire régulièrement rapport à la Commission sur la mise en oeuvre des mesures recommandées.

- SUIVI AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE -

INVITE LA COMMISSION À

(1) soutenir les États membres dans leurs efforts visant à mettre en oeuvre les mesures proposées, notamment en collectant et en fournissant des données comparables en la matière, ainsi qu'en facilitant l'échange d'informations et de bonnes pratiques;

(2) suivre, évaluer et surveiller l'évolution de la situation et les mesures prises dans les États membres et au niveau communautaire, et garantir dans ce contexte un dialogue permanent, constructif et structuré avec toutes les parties intéressées;

(3) faire rapport sur la mise en oeuvre des mesures proposées, sur la base des informations fournies par les États membres, avant la fin de la cinquième année suivant la date d'adoption de la présente recommandation, analyser l'efficacité des mesures proposées et examiner la nécessité d'une poursuite de l'action.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président