Avis du comité des régions sur "Le projet de rapport du Parlement européen sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres"

(2002/C 192/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu les Conclusions de la Présidence de l'Union du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2001 et notamment la Déclaration de Laeken sur l'Avenir de l'Union européenne;

vu le projet de rapport de la commission des Affaires constitutionnelles du Parlement européen sur "La délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres" (PE 304.276);

vu la résolution du Parlement européen sur les rapports de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1998" et "Mieux légiférer 1999"; (C 5-0266/2000 et C 5-0279/1999);

vu l'avis du 10 octobre 2001 de la commission de la Politique régionale, des transports et du tourisme du Parlement européen à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles sur "La délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres" (PE 301.816);

vu le projet d'avis du 23 août 2001 de la commission des Affaires étrangères du Parlement européen à l'intention de la commission des Affaires constitutionnelles sur "La délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres" (PE 302.070);

vu la communication de la Commission sur l'Avenir de l'Union européenne du 5 décembre 2001 (COM(2001) 727 final);

vu sa résolution du 14 novembre 2001 sur la Préparation du Conseil européen de Laeken et la poursuite du développement de l'Union européenne dans le cadre de la prochaine conférence Intergouvernementale de 2004 (CdR 104/2001 fin);

vu son rapport du 20 septembre 2001 sur la "Proximité" (CdR 436/2000 fin);

vu sa résolution du 4 avril 2001 sur "Les résultats de la conférence intergouvernementale 2001 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne" (CdR 430/2000 fin)(1);

vu ses avis des 15 septembre 1999 et 13 avril 2000 sur les rapports de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1998" et "Mieux légiférer 1999" (CdR 50/1999 fin et CdR 18/2000 fin)(2);

vu son avis du 11 mars 1999 sur le principe de subsidiarité "Pour une véritable culture de la subsidiarité: Un appel du Comité des régions" (CdR 302/98 fin)(3);

vu la demande de consultation par le Parlement européen, introduite par sa commission des Affaires constitutionnelles conformément au 4ème paragraphe de l'article 265 du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Président, conformément à l'article 40, alinéa 2 du Règlement intérieur du Comité des régions, de recourir à une procédure d'urgence et de procéder à la nomination de deux rapporteurs généraux, M. Chabert (B/PPE, vice-président et ministre des Travaux publics, du Transport et de la Politique de santé du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale) et M. Dammeyer (D/PSE, membre du Parlement du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie);

considérant que le Comité des régions a été invité à siéger au sein de la Convention européenne convoquée par le Conseil européen de Laeken comme observateur actif et que la question d'une meilleure répartition et définition des compétences dans l'Union européenne a été retenue comme première thématique à aborder en vue d'une Union renouvelée;

considérant que les chefs d'État et de gouvernement ont à plusieurs reprises dans la Déclaration de Laeken fait référence à la dimension régionale lorsqu'ils ont déterminé les pistes de réflexion pour une meilleure répartition et définition des compétences dans l'Union européenne en évoquant les questions suivantes:

- comment garantir que la nouvelle répartition des compétences ne conduira pas à un élargissement furtif des compétences de l'Union ou qu'elle n'empiétera pas sur les domaines qui relèvent de la compétence exclusive des États membres et le cas échéant des régions?

- ne faut-il pas laisser de manière plus explicite la gestion quotidienne et l'exécution de la politique de l'Union aux États membres et là où leur Constitution le prévoit, aux régions? Ne doivent-ils pas avoir la garantie que l'on ne touchera pas à leurs compétences?

considérant que le Comité des régions appelle de ses voeux et ce depuis son installation un débat sur la problématique de la délimitation des compétences et l'application effective des principes de subsidiarité de proportionnalité et de proximité et a adopté de nombreuses prises de position en la matière au cours de ses deux premiers mandats quadriennaux,

a adopté lors de sa 43e session plénière des 13 et 14 mars 2002 (séance du 13 mars), l'avis suivant à l'unanimité.

1. Considérations générales sur la problématique de la répartition des compétences dans l'Union européenne

Le Comité des régions

1.1. se félicite de l'opportunité qui lui est offerte par le truchement de cette consultation par le Parlement européen de présenter sa position de principe sur cette problématique qui a été fort justement placée au coeur du mandat de la Convention chargée de préparer la prochaine Conférence intergouvernementale;

1.2. note avec satisfaction que la problématique de la répartition des compétences a introduit dans les travaux de la commission des Affaires constitutionnelles du Parlement européen la question de la place et du rôle des régions et des autorités locales dans l'Union européenne et de leur représentation institutionnelle;

1.3. attire l'attention sur le fait que le processus d'intégration a une incidence importante sur l'autonomie des régions et des communes, car au fil du temps, l'Union européenne a interprété et appliqué de plus en plus largement ses compétences dans de nombreux domaines. C'est pourquoi, le débat relatif à une meilleure délimitation des compétences ne vise pas seulement à définir de meilleurs instruments juridiques, mais également à réexaminer la répartition des compétences entre l'Union et les États membres dans les domaines politiques majeurs. Or, nombre d'entre eux concernent des matières relevant de la responsabilité des régions, telles que la politique de la culture et de l'éducation, la politique en matière de recherche et de technologie, la politique de l'environnement, mais aussi la politique structurelle régionale et la politique structurelle agricole(4);

1.4. rappelle qu'un des objectifs poursuivis est une Union européenne plus démocratique, transparente et efficace; que ce but est à atteindre par la clarification, la simplification et l'adaptation des traités, ainsi que par une amélioration de l'information fournie au citoyen;

1.5. approuve l'organisation de la Convention dans la mesure où celle-ci constitue une première étape dans le sens de l'adoption d'une méthode plus démocratique de révision des traités, et demande que l'on assure la plus large diffusion possible des conclusions et recommandations finales de la Convention;

1.6. estime, par conséquent, que toute réflexion sur une meilleure organisation des compétences doit se fonder sur le principe de subsidiarité mais aussi sur les principes de proportionnalité et de proximité ainsi que sur le respect des identités nationales et régionales, et doit favoriser une responsabilité politique de proximité;

1.7. considère que le principe de subsidiarité est un principe politique à valeur constitutionnelle. Son insertion dans les traités de l'Union européenne invite, en effet, les États membres et les institutions concernées à rechercher l'efficacité et la proportionnalité maximales dans le choix du niveau de décision approprié. C'est pourquoi, l'application du principe de subsidiarité doit garantir et les prérogatives régionales et l'autonomie locale(5). La Communauté n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres, et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire;

1.8. constate qu'en dépit des avancées politiques et juridiques depuis sa consécration dans le Traité de Maastricht le principe de subsidiarité n'a pas reçu sa pleine application et n'a pas eu l'impact attendu sur le fonctionnement de l'Union et estime qu'une meilleure répartition des compétences contribuerait fortement à en faciliter la formulation, la mise en oeuvre et le contrôle;

1.9. soumet cet avis qui synthétise les prises de position arrêtées par le Comité des régions au cours de son dernier mandat quadriennal à un stade précoce de ce débat de fond en vue d'apporter au Parlement européen des éléments d'appréciation sur les questions de principe soulevées et précisera sa position au fur et à mesure des travaux de la Convention;

1.10. entend poursuivre avec le Parlement européen un dialogue permanent en la matière tout au long des travaux de la Convention chargée de l'Avenir de l'Union européenne.

2. Une meilleure répartition et définition des compétences au sein de l'Union européenne est indispensable pour la poursuite du processus d'intégration européenne

Le Comité des régions

2.1. partage l'analyse du Parlement européen sur les carences actuelles des traités et de l'ensemble du fonctionnement communautaire vis-à-vis de la problématique de la répartition des compétences dû au manque de cohérence et de transparence résultant de la multiplication des instruments et des procédures. L'actuelle délimitation des compétences est également imprécise en raison du fait que le TCE ne fixe que des objectifs généraux sans que la portée des mesures n'y soit établie de manière exacte(6);

2.2. considère que l'exercice préconisé par les chefs d'État et de gouvernement dans la Déclaration de Laeken sur l'Avenir de l'Union quant à une meilleure répartition et définition des compétences dans l'Union européenne s'inscrit dans un cadre global de redéfinition du projet européen et met en garde contre le risque que cet exercice ne consiste qu'en un remaniement technique du traité(7);

2.3. estime, en effet, que l'adhésion des citoyens à la réalisation d'une véritable Union politique ne pourra être assurée que si la construction européenne se poursuit dans la transparence des pouvoirs et des responsabilités et est convaincu que la démocratie européenne ne peut fonctionner convenablement que si les traités et les procédures de prise de décision deviennent plus transparents pour les citoyens et plus faciles à mettre en oeuvre(8);

2.4. se prononce en faveur d'une démarche constitutionnelle et approuve, par conséquent, la proposition du Parlement européen qui préconise de réunir les traités en un texte unique comprenant deux parties:

a) une partie "constitutionnelle" ou de base comprenant le préambule, les objectifs de l'Union, les droits fondamentaux et les dispositions relatives aux institutions et aux compétences exclusives. Seule une Conférence intergouvernementale serait en mesure de modifier cette partie;

b) une partie réglant des questions spécifiques de nature technique, procédurale ou institutionnelle (dans la mesure où ces dernières peuvent l'être par le biais du droit dérivé). Cette partie pourrait être modifiée sur la base de la procédure communautaire sans conférence intergouvernementale. Le transfert de compétences des États membres à l'Union européenne nécessiterait toujours l'approbation de leurs parlements respectifs(9);

2.5. considère que l'objectif d'une meilleure répartition des compétences entre l'Union européenne, les États membres, les régions et les niveaux infrarégionaux dépend intrinsèquement du statut juridique et des missions de l'Union européenne. C'est pourquoi, il convient:

- sur la base de l'évolution du projet européen, d'identifier et de clarifier les politiques à mettre en oeuvre pour le mener à bien;

- d'assurer la concrétisation de la proximité du citoyen(10); la subsidiarité doit ensuite servir de référence pour la redéfinition des tâches de l'Union européenne. À cet égard, il faut respecter les principes qui régissent la répartition des responsabilités et des compétences entre l'État et les collectivités territoriales dans les différents États membres. Dans la mesure où l'action communautaire n'est pas absolument nécessaire, il y a lieu d'asseoir la responsabilité politique des États membres, des régions et des communes, qui sont les niveaux décisionnels les plus proches du citoyen;

- d'opérer une classification claire des responsabilités politiques, par exemple en réorganisant dans le traité les compétences de l'Union européenne; à cet égard, ni le transfert de nouvelles compétences, ni la rétrocession de compétences ne doivent être tabous(11);

2.6. est convaincu que l'élargissement de l'Union européenne doit aller de pair avec une concentration de ses tâches sur les enjeux réellement européens et demande que les missions de l'Union européenne ainsi concentrées et réformées soient clairement décrites dans les Traités ou dans le futur pacte constitutionnel; à cet égard, l'Union doit pouvoir continuer à réagir avec flexibilité aux défis de plus en plus importants et être dotée des instruments nécessaires pour être en mesure de les relever(12);

2.7. estime toutefois que les objectifs politiques que l'Union s'est donnée et qui figurent dans l'article 2 du TUE doivent être préservés;

2.8. se prononce, par conséquent, en faveur du maintien de la capacité d'action de l'Union européenne et d'une approche dynamique du principe de subsidiarité;

2.9. adhère à l'approche méthodologique proposée dans ce projet de rapport vis-à-vis de la classification des compétences entre les compétences exclusives de l'Union, les compétences exclusives des États membres, les compétences partagées et les compétences complémentaires;

2.10. rappelle qu'en vertu du principe de subsidiarité, le niveau européen doit laisser agir prioritairement les autres niveaux - les États membres et leurs régions et communes - dans tous les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive. Ce principe est consacré par le traité, et toutes les institutions européennes - Conseil, Commission et Parlement - sont tenues de le respecter(13);

2.11. considère que par le passé, la Commission européenne a développé une interprétation très large de la notion de compétence exclusive de l'article 5, 2ème alinéa du TCE, pratique qui a réduit la portée du principe de subsidiarité(14);

2.12. souligne que nombre de compétences de la future Union européenne doivent demeurer des compétences partagées - partagées non seulement entre l'Union européenne et les gouvernements nationaux, mais aussi, conformément au principe de subsidiarité, avec les collectivités régionales et locales, toujours dans le respect de ce qui est établi dans les constitutions des États membres. Il remarque en outre que le terme "compétence" ne se limite pas au pouvoir de légiférer, mais comporte d'autres pouvoirs d'action juridique dans le cadre de la responsabilité de chaque niveau de gouvernement(15);

2.13. estime indispensable l'amélioration des instruments juridiques servant à la délimitation des compétences; propose d'examiner les possibilités d'améliorer la gradation des compétences de l'Union européenne et de la rendre plus systématique en précisant lesdites compétences(16);

2.14. insiste pour que soit prise en considération la problématique de l'articulation des compétences entre les différents niveaux de gouvernement afin d'assurer les conditions idoines d'une bonne gouvernance européenne;

2.15. souligne l'importance du principe de proportionnalité sur lequel repose la mécanique des compétences partagées;

2.16. est favorable à une hiérarchie des normes et considère qu'il convient de différencier les différents actes juridiques communautaires (règlements, directives, décisions) dans un souci d'efficacité et de lisibilité. Les directives européennes devraient rester d'une portée générale et les mécanismes concrets d'application devraient être laissés à la latitude des autorités compétentes chargées de les mettre en oeuvre, ce qui dans de nombreux cas, relève des autorités locales et régionales, ce qui permettrait de veiller au respect des différences culturelles qui existent à l'intérieur de l'Union européenne(17);

2.17. demande que soient prises en compte les conséquences financières et administratives de la législation communautaire pour le citoyen et les autorités chargées de son application assumées dans de nombreux cas par les régions et les autorités locales(18);

2.18. considère qu'une meilleure répartition des compétences faciliterait le recours plus systématique au vote à la majorité et, par conséquent, améliorerait la capacité d'action de l'Union européenne dans son ensemble(19);

2.19. souligne que les États membres doivent garder le droit de définir les compétences de l'Union européenne et s'oppose aux propositions relatives à des procédures de modification du traité "internes à la Communauté" et en particulier aux propositions visant à supprimer l'exigence de ratification par les parlements nationaux(20).

3. Les compétences des régions et des collectivités locales doivent être garanties dans la nouvelle répartition et définition des compétences au sein de l'Union européenne

Le Comité des régions

3.1. n'entend pas que le débat sur la répartition des compétences conduise à demander à l'Union européenne de régir l'organisation territoriale au sein des États membres qui relève de leur compétence exclusive mais que soient prise en considération la part très importante assumée par les régions et les collectivités locales dans la mise en oeuvre de la législation communautaire et garanties leurs compétences respectives;

3.2. rappelle, à cet égard, que les principes qui s'appliquent en matière de délimitation des responsabilités et des compétences entre l'État et les collectivités régionales et locales dans les différents États membres doivent être respectés(21);

3.3. rappelle, par conséquent, la proposition du Parlement européen dans sa résolution sur "Le mieux légiférer 1998-1999" qui demande que conformément au principe de subsidiarité et à la diversité politique et nationale de l'Union européenne, les modifications apportées au Traité précisent explicitement la reconnaissance et le respect des pouvoirs législatifs des unités politiques internes des États membres (États fédérés, communautés autonomes, régions) dans leurs rapports exhaustifs, législatifs et juridiques avec les institutions de l'Union européenne(22);

3.4. est favorable à la proposition visant à octroyer aux régions un statut dans le Traité comme il en existe un pour les parlements nationaux, qui préciserait les domaines auxquels sont associés les régions, leurs responsabilités, les modalités et les procédures de cette participation ainsi que les mécanismes de suivi et d'évaluation, tout en rappelant également qu'il est essentiel d'inscrire dans le Traité le principe de subsidiarité au niveau infranational, c'est-à-dire non seulement au niveau régional mais aussi local, eu égard aux compétences administratives en matière communautaire dont sont souvent dotées les collectivités locales dans de nombreux États membres;

3.5. déplore toutefois l'approche trop centralisatrice préconisée qui accorderait aux seuls gouvernements nationaux la prérogative d'établir la liste "des régions partenaires de l'Union", propose, par conséquent, que cette proposition soit revue par le Parlement européen en concertation avec le Comité des régions afin d'éviter que les modalités d'octroi de ce statut ne figent une dynamique évolutive en créant des distorsions entre les États membres et au sein de ces mêmes États membres;

3.6. estime que la reconnaissance d'un statut pour les régions et les collectivités locales autonomes apparaîtrait comme la concrétisation des principes reconnus dans le préambule de la Charte des Droits fondamentaux de l'Union européenne que le Comité des régions souhaite voir intégrée dans le Traité et dotée d'un caractère contraignant qui stipule que "l'Union contribue à la préservation et au développement des valeurs communes dans le respect de la diversité des cultures et des traditions des peuples de l'Europe ainsi que de l'identité nationale des États membres et de l'organisation de leurs pouvoirs politiques aux niveaux national, régional et local(23)";

3.7. réitère sa demande visant à ce que les principes d'autonomie locale et régionale soient ajoutés aux principes communs de l'Union, dans le respect des ordres constitutionnels propres aux États membres;

3.8. note avec satisfaction que le Parlement européen a pris en considération la situation spécifique des régions à pouvoir législatif vis-à-vis de la problématique de la répartition des compétences;

3.9. rappelle toutefois que dans de nombreux États membres les autorités locales et les autres collectivités territoriales disposent aussi d'une très large autonomie et de compétences administratives dans la mise en oeuvre de la législation communautaire et invite, par conséquent, le Parlement européen à prendre en considération cette réalité;

3.10. demande que les principes de subsidiarité et de proportionnalité tels qu'ils sont formulés dans les traités soient complétés de telle manière à garantir le respect des compétences des régions et des autorités locales;

3.11. réitère sa demande quant à l'octroi au Comité des régions et aux régions dotées de pouvoirs législatifs d'un droit de recours devant la Cour de justice des Communautés européennes en cas de violation du principe de subsidiarité;

3.12. rappelle la demande du Parlement européen introduite dans sa résolution sur "Mieux légiférer 1998/1999" que "soit reconnu et développé le rôle croissant du Comité des régions dans l'application du principe de subsidiarité" et souhaite qu'elle soit revendiquée par la délégation du Parlement européen à la Convention(24);

3.13. considère que le renforcement du rôle institutionnel du CdR constitue le corollaire de l'insertion croissante de la législation européenne dans la sphère de compétence des autorités régionales et locales si l'on veut garantir efficacement une meilleure répartition et articulation des compétences au sein de l'Union européenne;

3.14. propose, par conséquent, que dans la future architecture européenne, le rôle que joueront les autorités régionales et locales en Europe, eu égard à leur importance dans le processus d'unification européenne et dans le rapprochement de l'action communautaire vis-à-vis du citoyen, soit réévalué conformément au principe de subsidiarité(25);

3.15. estime nécessaire à cette fin de doter le Comité des régions du statut d'institution et de lui donner une configuration lui permettant d'exercer efficacement les fonctions qui lui seront assignées et de lui garantir des compétences allant au-delà d'une simple fonction consultative, parmi lesquelles le droit de déposer un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes, de manière à le transformer en une institution participant au processus de décision communautaire, un processus dans lequel tous les niveaux politiques des États membres - depuis les communes jusqu'aux régions dotées de compétences législatives - ont un rôle à jouer et assument leur part de responsabilités(26);

3.16. demande au Parlement européen et notamment à sa délégation au sein de la Convention chargée de l'Avenir de l'Union européenne, de veiller, d'une part, à ce que les travaux de la Convention prennent en considération la nécessité de garantir politiquement et juridictionnellement les compétences des régions et des collectivités locales et d'autre part, à ce que le Comité des régions soit pleinement associé à toute nouvelle définition et répartition des compétences au sein de l'Union européenne.

Bruxelles, le 13 mars 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 253 du 12.9.2001, p. 25.

(2) JO C 374 du 23.12.1999, p. 11; JO C 226 du 8.8.2000, p. 60.

(3) JO C 198 du 14.7.1999, p. 73.

(4) Cf. Mémorandum du CdR sur la participation du CdR au débat structuré sur l'avenir de l'Union (CdR 325/2001 fin).

(5) Cf. Déclaration finale du CdR "Nouvelles formes de gouvernance en Europe: Vers plus de démocratie et de proximité" (CdR 379/2000 fin).

(6) Cf. Avis du CdR "Vers une véritable culture de la subsidiarité ! Un appel du Comité des régions" (CdR 302/1998 fin).

(7) Cf. Résolution du CdR sur la "Préparation du Conseil européen de Laeken et la poursuite du développement de l'Union européenne dans le cadre de la prochaine CIG 2004" (CdR 104/2001 fin).

(8) Cf. Rapport du CdR sur la "Proximité" (CdR 436/2000 fin).

(9) Cf. Avis du CdR sur le rapport de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1999" (CdR 18/2000 fin).

(10) Cf. également le rapport du CdR sur la "Proximité" (CdR 436/2000 fin).

(11) Cf. Résolution du CdR sur la "Préparation du Conseil européen de Laeken et la poursuite du développement de l'Union européenne dans le cadre de la prochaine CIG 2004" (CdR 104/2001 fin).

(12) Cf. Résolution du CdR sur la "Préparation du Conseil européen de Laeken et la poursuite du développement de l'Union européenne dans le cadre de la prochaine CIG 2004" (CdR 104/2001 fin).

(13) Cf. Mémorandum du CdR sur la participation du CdR au débat structuré sur l'avenir de l'Union (CdR 325/2001 fin).

(14) Cf. Avis du CdR sur le rapport de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1999" (CdR 18/2000 fin).

(15) Cf. Résolution du CdR sur "Les résultats de la CIG 2000 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne" (CdR 430/2000 fin).

(16) Cf. Résolution du CdR sur "Les résultats de la CIG 2000 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne" (CdR 430/2000 fin).

(17) Cf. Rapport du CdR sur la "Proximité" (CdR 436/2000 fin).

(18) Cf. Avis du CdR sur "L'application de la législation de l'Union européenne par les régions et les collectivités locales" (CdR 51/1999 fin).

(19) Cf. Avis du CdR sur le rapport de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1999" (CdR 18/2000 fin).

(20) Cf. Résolution du CdR sur la "Préparation du Conseil européen de Laeken et la poursuite du développement de l'Union européenne dans le cadre de la prochaine CIG 2004" (CdR 104/2001 fin).

(21) Cf. Résolution du CdR sur "Les résultats de la CIG 2000 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne" (CdR 430/2000 fin).

(22) Résolution du Parlement européen sur les rapports de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1998/1999 (A5 - 0269/2000)".

(23) Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (JO C 364 du 18.12.2000 p. 1-22).

(24) Résolution du Parlement européen sur les rapports de la Commission au Conseil européen "Mieux légiférer 1998/1999 (A5-0269/2000)".

(25) Cf. Résolution du CdR sur "Les résultats de la CIG 2000 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne" (CdR 430/2000 fin).

(26) Cf. Résolution du CdR sur "Les résultats de la CIG 2000 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne" (CdR 430/2000 fin).