Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen 'La coopération paneuropéenne dans le domaine de l'environnement après la conférence de Kiev de 2003'"

(COM(2003) 62 final)

(2003/C 234/09)

Le 6 février 2003, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 27 juin 2003 (rapporteur: M. Ribbe).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 119 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Contenu de la proposition de la Commission

1.1. Dans sa communication, la Commission expose ses conceptions sur la coopération environnementale paneuropéenne après la cinquième conférence des ministres européens de l'environnement, qui s'est déroulée à Kiev du 21 au 23 mai 2003, et décrit les lourds défis que l'Europe se doit aujourd'hui de relever en matière de protection de l'environnement, notamment en ce qui concerne les pays situés à l'est ou au sud-est des frontières extérieures actuelles de l'UE. Après les bouleversements politiques de ces dernières années, il est désormais possible d'avoir un débat commun sur les mesures à prendre pour réduire les pollutions.

1.2. La première conférence des ministres européens de l'environnement a eu lieu en 1991 à Dobrís. L'objectif était alors de créer le cadre nécessaire pour des mesures communes et de soutenir les sociétés démocratiques qui venaient d'émerger dans les efforts qu'elles déployaient en faveur d'une meilleure protection de l'environnement et d'un développement durable. Dans le même temps, le processus "Un environnement pour l'Europe" faisait lui aussi son apparition; lors de la conférence de Kiev, il a été débattu des suites à y donner.

1.3. Tout en se félicitant de la coopération menée jusqu'à présent, ainsi que d'une série de résultats et d'évolutions concrets qui ont abouti en partie à réduire sensiblement les nuisances environnementales, la Commission explique aussi clairement qu'il reste énormément à faire. Elle estime que l'environnement a été gravement négligé dans certains pays et insiste sur les répercussions négatives de cette situation sur la santé des populations locales, en particulier celle des enfants. Elle indique qu'il est urgent d'élaborer et de mettre en oeuvre des politiques environnementales plus efficaces.

1.4. En substance, les objectifs que la Commission assigne à la phase, qui va bientôt débuter, du processus "Un environnement pour l'Europe" sont l'harmonisation des dispositions juridiques des pays avec les normes de l'UE dans le domaine de l'environnement ainsi que la réalisation des objectifs fixés par le sommet de Johannesburg en matière de développement durable. Cette démarche doit se traduire par la mise en oeuvre d'accords internationaux mais aussi par des actions et des investissements. À cet égard, il y a lieu d'utiliser notamment les fonds de l'UE pour réaliser des projets concrets et faire progresser les processus décisionnels politiques.

1.5. La société civile et en particulier les ONG qui oeuvrent en faveur de l'environnement sont mentionnées comme des composantes de ce processus, sans qu'aucun rôle essentiel ne leur soit pour autant conféré.

1.6. Selon l'étroitesse des rapports qu'ils entretiennent avec l'UE, la Commission répartit les pays concernés en quatre groupes, qu'il convient de traiter de manière distincte, à savoir:

- les dix pays de la prochaine vague d'adhésion, ainsi que les trois autres pays candidats (Bulgarie, Roumanie, Turquie),

- les cinq pays des Balkans occidentaux,

- les nouveaux États indépendants (NEI) occidentaux et du Caucase,

- les NEI d'Asie centrale qui participent à la coopération paneuropéenne en tant que membres de la région Europe des Nations unies ainsi que de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).

2. Observations générales

2.1. En raison du court laps de temps entre la publication de la communication de la Commission, sa discussion en Conseil des ministres (débouchant sur une résolution) et la conférence de Kiev elle-même, le CESE a renoncé à élaborer un avis avant celle-ci, d'autant qu'il ne souhaite pas limiter son évaluation à la seule communication mais veut également étendre son analyse au déroulement et aux résultats de la conférence.

Le processus "Un environnement pour l'Europe" et la conférence de Kiev

2.2. L'intitulé "Un environnement pour l'Europe" retenu dès 1991 à Dobrís pour désigner le processus décrit dans la communication donne à penser qu'il s'agit toujours d'une stratégie globale pour la protection de l'environnement et le développement durable dans toute l'Europe. Il n'en va toutefois pas (ou plus) ainsi, quand bien même à l'époque, la conférence de Dobrís avait suscité des réflexions qui allaient tout à fait dans ce sens.

2.3. Le CESE insiste sur l'importance qu'a revêtu jusqu'ici le processus "Un environnement pour l'Europe" pour l'élaboration d'une politique environnementale en dehors de l'UE également. Cela a notamment permis d'aboutir à un résultat concret positif, la signature en 1998 de la Convention de Århus, qui a représenté un grand pas en avant sur le plan de l'implication de la société dans le processus décisionnel politique en matière d'environnement.

2.4. Le CESE se félicite des efforts accomplis jusqu'ici par la Commission ainsi que par tous les pays qui participent au processus "Un environnement pour l'Europe". Leur engagement souligne à quel point l'environnement et le développement durable sont importants pour l'avenir de l'Europe. Le nombre élevé (environ 4000) de participants à la Conférence de Kiev montre également l'importance que notre société attache à ces deux domaines.

2.5. Le CESE estime que l'un des éléments particulièrement positifs lors de la Conférence est que l'adoption d'accords concrets(1) s'est accompagnée d'un dialogue intensif entre les ministres compétents et les représentants des organisations non gouvernementales.

2.6. Le CESE souhaite cependant critiquer le fait qu'aucune étude détaillée n'a été présentée, que ce soit dans la phase préparatoire ou lors de la conférence elle-même, pour déterminer les éléments particulièrement probants du processus "Un environnement pour l'Europe" ou les aspects qui se sont révélés particulièrement problématiques. Pourtant, 12 ans après le lancement du processus et considérant la situation parfois catastrophique de l'environnement (cf. le rapport "L'environnement en Europe: troisième évaluation" présenté lors de la Conférence de Kiev par l'Agence européenne pour l'environnement), une telle étude serait certainement indiquée et très utile pour se rapprocher du but consistant à élaborer des "politiques environnementales plus efficaces" (cf. par. 1.3).

Nouveaux défis environnementaux à l'est et au sud-est des frontières extérieures actuelles de l'UE

2.7. La communication et les conclusions de la Conférence de Kiev font bien ressortir que l'enjeu essentiel du processus est désormais constitué par la protection de l'environnement dans les pays de l'est et du sud-est de l'Europe mentionnés. Il s'agit en premier lieu dans toute cette région, selon les dires des participants à la conférence et malgré la situation et les perspectives de développement extrêmement différentes de ces pays, d'harmoniser les normes environnementales locales avec celles de l'UE. Le CESE salue et soutient expressément cet objectif, parce qu'une transposition et une mise en oeuvre globales de la législation environnementale permettraient incontestablement de soulager sensiblement l'environnement.

2.8. Dans le même temps, il ne faut toutefois pas perdre de vue que de l'aveu même de bon nombre de documents communautaires, les problèmes environnementaux européens ne sont pas imputables à des infractions qui seraient faites trop fréquemment aux dispositions de l'UE en la matière. La plupart des activités extrêmement dommageables pour l'environnement sont menées dans le respect des lois (européennes), de sorte qu'il s'impose de prendre des initiatives plus poussées, tant au sein de l'Union qu'à l'extérieur de ses frontières. Le CESE a déjà attiré l'attention à plusieurs reprises sur cette problématique. Mais cela signifie également que les normes communautaires qui devront s'appliquer à ces pays ne peuvent être considérées que comme des étapes intermédiaires vers la durabilité. Il faut durcir les lois et changer les mentalités tant des milieux économiques que des citoyens eux-mêmes dans le sens d'un meilleur respect de l'environnement et du développement durable.

2.9. Dans sa communication, la Commission répartit les pays concernés par le futur processus en 4 régions distinctes (cf. par. 1.6). Le CESE estime que cette répartition est judicieuse car la situation et les perspectives de développement de ces pays sont très diverses. Les pays candidats, par exemple, reprendront la législation communautaire en matière d'environnement et bénéficieront d'aides au titre des fonds structurels, du fonds de cohésion et du développement rural, ce qui n'est pas le cas des autres régions.

Le rôle de la société civile

2.10. Le CESE mesure les efforts que certains des pays concernés ont consentis jusqu'ici pour résoudre les problèmes environnementaux mais partage la position de la Commission selon laquelle l'on peut et doit renforcer encore notablement la sensibilisation à la protection de l'environnement et la volonté politique d'engranger des résultats supplémentaires.

2.11. La plus grande partie des fonds qui devront être consacrés à l'avenir à la protection de l'environnement ou au développement durable devront provenir des budgets nationaux voire des entreprises et des citoyens eux-mêmes. Ce n'est que lorsque l'on aura véritablement pris conscience des enjeux environnementaux à tous les niveaux que les hommes politiques se montreront disposés à débloquer les fonds nécessaires. Pour cela, il faut créer une société qui conçoive la protection de l'environnement et le développement durable comme un moyen d'évolution sociale et non comme un concurrent direct dans la course au financement pour le développement d'infrastructures ou, par exemple, des secteurs de la santé, de l'éducation ou des prestations sociales. Il faut d'urgence oeuvrer pour qu'une telle prise de conscience ait lieu.

2.12. À cet égard, la société civile organisée a une mission déterminante à assumer. Le CESE a maintes fois souligné qu'il ne peut y avoir de véritable protection de l'environnement et de développement durable par des mesures imposées d'en haut mais qu'il convient de trouver et d'adopter une approche "du bas vers le haut". La Commission fait d'ailleurs parfois référence à la société civile dans sa communication, par exemple lorsqu'elle décrit le rôle important des centres régionaux de l'environnement (CRE), dont elle assure un cofinancement.

2.13. Tout en estimant les efforts des CRE à leur juste valeur, on se doit de relever, dans un registre résolument critique, qu'un réseau opérant d'associations environnementales n'a toujours pas pu être mis en place dans chacun de ces pays. Les nombreux groupements existants se caractérisent souvent par un très faible niveau d'organisation au plan national, de sorte qu'ils ne jouent souvent qu'un rôle subalterne dans la prise de décisions politiques.

2.14. À cet égard, il conviendrait de débattre du rôle des CRE dans la mise en place de structures non seulement décentralisées mais intégrées, de la participation de la société civile organisée au processus "Un environnement pour l'Europe" et de la constitution d'ONG environnementales.

2.15. Le CESE estime qu'impliquer plus intensément à ce processus des fédérations de branche et des organisations syndicales constituerait également un progrès important. La sensibilisation aux problèmes environnementaux doit se faire à tous les niveaux de la société et commencer dès le plus jeune âge. Ce n'est que lorsque les problématiques écologiques auront été intégrées aussi dans les systèmes d'éducation et de formation qu'il sera possible d'envisager une approche "du bas vers le haut". De l'avis du CESE, cet aspect n'a pas été pris en compte dans le processus "Un environnement pour l'Europe"; le processus n'a pas été assez loin dans le sens souhaité.

3. Observations particulières

3.1. Le CESE prend acte des conclusions de la Conférence de Kiev, notamment de la déclaration ministérielle finale. Il souligne que celle-ci indique entre autres que l'évolution prévisible dès à présent sera à l'origine de nombreux problèmes nouveaux. Ni la communication ni les conclusions de la Conférence de Kiev ne décrivent cependant clairement la manière dont les pays concernés pourront éviter certains nouveaux problèmes environnementaux qui y étaient quasi inexistants jusqu'à présent mais qui ne peuvent manquer d'apparaître.

3.2. À titre d'exemple, le CESE mentionnera ici l'augmentation déjà notoire du trafic, notamment du trafic routier, citée également par les ministres de l'environnement, dans les États susmentionnés, en particulier dans ceux où l'économie et la prospérité ont crû dans des proportions notables. On pourrait également citer l'intensification de la production agricole. L'exportation de techniques obsolètes (comme la construction d'automobiles sans ou faiblement dotées de dispositifs antipollutions) ou le transfert d'anciennes pratiques de l'UE vers ces pays contribuent à aggraver encore le problème.

3.3. C'est pourquoi, le CESE apprécierait que dans ses documents ultérieurs, la Commission, après avoir brossé un tableau fort détaillé de cette problématique, entreprenne de définir plus clairement des stratégies de lutte contre les nuisances qui en découlent. Le CESE estime que sur ce point, la communication à l'examen comme la déclaration ministérielle finale sont trop générales et imprécises. En l'occurrence, il ne suffit pas de se débarrasser des fâcheuses séquelles écologiques de l'ancien système: encore faut-il envisager un développement durable pour l'avenir, en faveur duquel il reste aussi encore beaucoup à faire dans les États membres actuels de l'UE. Le document de la Commission comme la déclaration finale de Kiev paraissent sur ce plan manquer singulièrement de caractère contraignant.

3.4. Le CESE recommande à la Commission ainsi qu'à l'UNECE (Commission économique pour l'Europe), coorganisatrice de la Conférence de Kiev, de réaliser une évaluation séparée qui recenserait les succès remportés et les lacunes qui subsistent, ainsi que la stratégie qui pourrait être élaborée sur cette base pour intégrer la société civile dans le processus "Un environnement pour l'Europe".

3.5. Le CESE estime que le rôle que la société civile doit jouer dans le processus "Un environnement pour l'Europe" n'est pas envisagé dans toute son ampleur. Il ne sera possible de parvenir à un développement durable, même et surtout dans les pays qui ont grand retard à rattraper en matière de "prospérité", que si toutes les parties font preuve de compréhension en la matière voire exigent de leur gouvernement qu'il prenne les initiatives qui s'imposent. Le CESE, tout en appréciant à sa juste valeur le sérieux et le dévouement des CRE, doute que l'existence et la promotion de ces centres soient suffisantes en soi.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Protocole relatif à l'évaluation stratégique environnementale, protocole sur les registres des rejets et transferts de polluants et protocole sur la responsabilité civile et l'indemnisation en cas de dommages causés par les effets transfrontières d'accidents industriels.