GLOSSAIRE

Aide au démarrage du MET : aide au démarrage octroyée par le mécanisme européen pour les technologies (voir MAP).

Autorité de gestion : administration publique de l’État membre qui gère les Fonds (y compris le FEDER) pour le compte de celui-ci.

BEI : Banque européenne d’investissement.

BERD : Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

CEB : Banque de développement du Conseil de l’Europe.

CR : capital-risque. Forme spécialisée de financement en fonds propres octroyé à des entreprises non cotées nouvelles, petites ou présentant un risque élevé.

Défaut : dans le contexte du présent audit, non-remboursement, par une PME, d’un crédit conformément aux conditions contractuelles. Dans le cas des garanties, il y a défaut lorsqu’une garantie est exécutée et que le fonds de garantie, le fonds de contre-garantie ou les deux sont amenés à rembourser le montant restant dû.

Déficit de financement : inadéquation entre l’offre et la demande de ressources financières. Dans le contexte du présent audit, le déficit de financement ne concerne que le déficit affectant les différents types d’instruments financiers destinés aux PME dans une région donnée de l’UE.

DG : direction générale.

Effet de déperdition : tout effet réduisant le montant des crédits disponibles pour le financement des instruments financiers destinés aux PME.

Effet de levier :

dans le cadre du présent audit de la performance, le levier correspond au nombre d’euros de financement (public et privé) levés et consacrés au financement des PME pour chaque euro de financement public (UE et États membres) versé.

Un aperçu schématique de la manière don't fonctionne l’effet de levier pour chaque grande catégorie d’instruments financiers, ainsi que de la manière don't la notion de levier doit être comprise dans le cadre du FEDER, est fourni à l’annexe II.

FEDER : Fonds européen de développement régional.

FEI : Fonds européen d’investissement (fonds spécialisé du groupe BEI fournissant des instruments de capitaux propres et de garantie aux PME).

Financement public : dans le cadre du présent audit et conformément à la réglementation relative aux Fonds structurels, toute contribution publique au financement d’opérations d’ingénierie financière qui trouve son origine dans le budget de l’UE, celui d’un État membre ou celui d’une autorité régionale ou locale, ainsi que toute dépense de même nature.

Fonds : portefeuille distinct d’instruments d’ingénierie financière géré par un (ou plusieurs) gestionnaire(s) de fonds, servant des politiques d’investissements et des objectifs déterminés. Un fonds peut être constitué en personne morale ou en tant qu’entité de financement séparée au sein d’une institution financière existante. Il dispose alors de comptes et d’opérations distincts. Dans le présent rapport, le terme "fonds" s’applique aux opérations cofinancées, tandis que le terme "Fonds" désigne les Fonds structurels.

Fonds à participation : fonds constitué en personne morale disposant d’une participation de contrôle dans différents fonds subsidiaires (fonds d’actions, fonds de garantie ou fonds de prêt).

Fonds de roulement : excédent de l’actif à court terme d’une entreprise (stocks + créances à court terme + équivalents de trésorerie + trésorerie) sur son passif à court terme (dettes à court terme + charges payées d’avance).

Fonds résiduels : éventuel excédent d’un fonds attribuable aux contributions du secteur public, qui peut, une fois qu’il est disponible, être utilisé pour soutenir les PME.

Frais de gestion : dans le cadre du présent audit, les frais de gestion font référence à l’ensemble des coûts afférents à la gestion des instruments financiers qui sont supportés par l’intermédiaire financier ou la PME. Il s’agit par exemple des commissions d’arrangement, des commissions de garantie, des commissions de gestion, des cotisations, des commissions de suivi, des commissions sur résultat, des frais de traitement, ainsi que des frais généraux facturés par le gestionnaire du fonds. Les intérêts et les dividendes versés ne sont pas considérés comme des frais de gestion.

Garantie : dans le contexte du présent audit, engagement pris par une partie (le fonds de garantie) de supporter, à hauteur d’un taux de garantie prédéfini, le capital et les intérêts dus en cas de défaillance sur un prêt accordé par un intermédiaire financier (une banque) à une PME. Une garantie fait toujours supporter une partie du risque au prêteur, et la PME reste redevable des montants empruntés. Les garanties peuvent ou non être exigibles à la première demande.

Gestionnaire de fonds : le commandité, à savoir l’entité chargée de mettre en œuvre la stratégie d’investissement d’un fonds et de gérer son portefeuille d’instruments financiers, conformément aux dispositions contractuelles.

Institution financière : entreprises ayant pour objet social principal les activités financières telles que la réception de dépôts, l’investissement de fonds ou le courtage. Toutes les institutions financières sont des intermédiaires financiers.

Instruments d’ingénierie financière (ou instruments financiers) : terme utilisé par la Commission pour désigner divers instruments remboursables mis à disposition par les Fonds structurels pour améliorer l’accès des PME au financement, le développement urbain et l’efficacité énergétique. Dans le cadre du présent audit, il s’agit d’instruments de capitaux propres, de prêt et de garantie en faveur des PME.

Intermédiaire financier : entité (par exemple banque, fonds à participation ou fonds) agissant en tant qu’intermédiaire entre les sources d’approvisionnement en capital et la demande.

Jeremie : ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises (initiative de la Commission et du groupe BEI en faveur du financement des PME s’appuyant uniquement sur les Fonds structurels).

KfW : la Kreditanstalt für Wiederaufbau est la banque fédérale allemande de développement, expérimentée dans le domaine du financement des PME. Elle agit notamment en tant que sous-traitant de la Banque de développement du Conseil de l’Europe, ainsi qu’au titre d’institution financière internationale sur le marché des financements des PME d’Europe centrale et orientale.

Liquidation : mise en liquidation. Procédé qui entraîne la vente de l’ensemble des actifs d’un fonds (de participation), le remboursement des créditeurs, la restitution des éventuels actifs résiduels aux propriétaires et la dissolution du fonds.

MAP : programme pluriannuel pour les entreprises et l’esprit d’entreprise, programme de la DG Entreprises et industrie en faveur des PME géré par le FEI sous la supervision de la DG Affaires économiques et financières. Institué par la décision no 2000/819/CE et modifié par la décision no 1776/2005/CE, ce programme a été mis en œuvre au moyen de deux mécanismes en faveur des PME gérés par le FEI: le guichet d’aide au démarrage du MET (instruments de capital-investissement, "aide au démarrage du MET") et le mécanisme de garantie pour les PME (instruments de garantie, "GPME"). Le programme qui succède au MAP est le PIC/PIE (voir ci-après).

Masse critique : montant déterminé en fonction du rapport entre la taille d’un fonds et son rendement. Les investissements plus importants permettent d’obtenir un taux de rendement plus élevé et, en règle générale, de limiter le coût des opérations.

Mezzanine : type d’emprunt à rendement élevé que l’on rencontre souvent dans les opérations de rachat d’entreprise par ses salariés et qui comporte souvent une option ou un droit d’achat d’actions d’une entreprise à un taux préférentiel. Le financement mezzanine prend souvent la forme d’emprunts subordonnés convertibles.

MFPME : mécanisme de financement des PME, relevant du programme Phare ("Pologne, Hongrie: assistance à la restructuration économique") de la DG Élargissement.

MIC : mécanisme en faveur des PME innovantes et à forte croissance.

Microcrédit : dans le cadre du présent audit, petits emprunts (portant généralement sur un montant inférieur à 25000 euros) octroyé à des micro-entreprises (au sens de la définition retenue par l’UE). Généralement, ces micro-entreprises obtiennent également un accès gratuit à des services de conseil aux entreprises et d’encadrement.

Moital : Ministry of Industry, Trade and Labour of the State of Israel (ministère de l’industrie, du commerce et du travail de l’État d’Israël).

NUTS : nomenclature des unités territoriales statistiques. Terme normalisé défini par Eurostat. Dans le contexte du FEDER, la Commission utilise les "régions NUTS 2".

Participation : capital-investissement investi ou détenu dans une entreprise, sous forme d’instruments de capitaux propres ou d’instruments de rang équivalent (par exemple des emprunts convertibles ou subordonnés).

Permanent : qualité d’un instrument financier ou d’un fonds sans échéance fixe ou à durée indéterminée.

PIC : programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité. Voir PIE ci-après.

PIE : programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité. Programme de la DG Entreprises et industrie en faveur des PME, faisant partie du CIP et géré par le FEI sous la supervision de la DG Affaires économiques et financières. Conformément à la décision no 1639/2006/CE, ce régime d’aide aux PME comprend cinq mécanismes, dont trois visent à améliorer l’accès des PME aux financements: les deux mécanismes en faveur des PME innovantes et à forte croissance (MIC 1 et MIC 2) et le mécanisme de garantie pour les PME (GPME). Ils succèdent aux mécanismes du programme pluriannuel (voir ci-après).

PME : petites et moyennes entreprises (au sens de la définition retenue par la Commission). Dans le cadre de la période de programmation 2007-2013, il peut également s’agir de toute entreprise de petite taille.

PMEI : PME innovantes travaillant dans le domaine de la haute technologie.

PRE : programme de relèvement européen. Dans le cadre du présent audit, il s’agit des fonds du plan Marshall allemands et de leurs fonds résiduels. Le PRE n’a aucune échéance déterminée et n’a pas fait l’objet d’une mise en œuvre régionale. Il s’agit d’un fonds national renouvelable et permanent en faveur des entreprises allemandes; les financements résiduels ne peuvent être retransformés en subventions. La KfW agit en tant que fiduciaire du fonds et les autorités de gestion régionales ne sont pas impliquées dans sa gestion. De plus amples informations sur le PRE et sur les fonds du plan Marshall en Allemagne sont disponibles sur le site web de la KfW.

Prêt : le fait de prêter de l’argent avec intérêt à un emprunteur qui doit le rembourser.

Programme SBIC : Small Business Investment Companies Program (programme en faveur des sociétés d’investissement spécialisées dans les petites entreprises). Le SBIC est l’un des programmes d’aide financière mis à disposition par la SBA (Small Business Administration) aux États-Unis. Il a été créé par le congrès américain en 1958 pour combler l’écart entre les besoins en capitaux des entrepreneurs et les sources de financement classiques. Ce qui rend la structure de ce programme unique, c’est que ces sociétés sont des fonds d’investissement détenus et gérés par des entreprises privées, agréées et réglementées par la SBA, qui utilisent leurs propres capitaux, en plus de fonds empruntés avec une garantie de la SBA, pour réaliser des placements en actions ou par emprunt visant à renforcer les petites entreprises. Il s’agit d’un fonds soutenu par l’État, qui place des capitaux à long terme dans des sociétés d’investissement détenues et gérées par des privés (agréées). La SBA n’investit pas directement dans les PME au moyen du programme SBIC. De plus, elle octroie une assistance sans faire de distinction régionale.

Renouvelable : concept selon lequel les contributions à un instrument financier peuvent, après une première utilisation (ou cycle), être renouvelées (ou réutilisées, recyclées).

Subvention : contribution budgétaire non remboursable octroyée par l’UE ou par toute institution publique d’un État membre. Également appelée "subvention publique".

Traitement pari passu : expression juridique utilisée pour décrire le fait que deux instruments financiers (ou plus) sont de même rang s’agissant du droit au remboursement. Le traitement pari passu s’oppose au traitement préférentiel d’un investisseur/du secteur privé.

Traitement préférentiel d’un investisseur : expression utilisée dans le cadre du présent audit pour décrire des situations dans lesquelles le secteur public ne fait pas l’objet d’un traitement pari passu parce que les investisseurs du secteur privé (par exemple des banques ou des investisseurs privés) se voient accorder un traitement préférentiel. Cela signifie que les fonds du secteur public sont d’un rang inférieur s’agissant du droit au remboursement.

Transmission d’entreprises : transfert partiel ou total d’une activité ou d’une entreprise de son propriétaire à une tierce personne.

SYNTHÈSE

I. L’économie de l’UE repose sur les petites et moyennes entreprises (PME), qui sont sources d’emplois, d’innovation et de richesse. Cependant les PME peuvent pâtir de déficits de financement, c’est-à-dire qu’elles peuvent, à certains moments, ne pas avoir accès au type et au volume de financement dont elles ont besoin.

II. Le soutien accordé par l’Union européenne (UE) à l’esprit d’entreprise relève principalement de sa politique concernant les entreprises et de sa politique de cohésion.

III. La politique de cohésion s’appuie essentiellement sur l’octroi de subventions et, de plus en plus souvent, dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER), sur des instruments financiers.

IV. Les instruments financiers sont des instruments remboursables et renouvelables dont plusieurs générations successives de PME peuvent bénéficier.

V. L’audit de la Cour porte sur les mesures d’ingénierie financière cofinancées par le FEDER au cours des périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013. Les constatations qui en résultent sont fondées sur le contrôle direct d’un échantillon de projets et sur l’examen de la gestion et du suivi assurés par la Commission et les États membres, ainsi que de leurs systèmes d’information.

VI. L’audit avait pour objectif principal d’évaluer si les dépenses du FEDER relatives aux mesures d’ingénierie financière en faveur des PME ont été efficaces et efficientes.

VII. La Cour a constaté que l’efficacité et l’efficience des mesures étaient affectées par d’importantes insuffisances, principalement dues à l’inadéquation du cadre réglementaire actuel des Fonds structurels:

a) lorsqu’il en existait, les évaluations du déficit de financement des PME étaient affectées par des insuffisances importantes;

b) la réglementation relative aux Fonds structurels, conçue à l’origine pour des subventions, présente quatre insuffisances importantes, car elle n’est pas adaptée aux spécificités des instruments financiers (voir point 119);

c) des retards significatifs ont été constatés avant que les fonds ne parviennent aux PME, et la capacité du FEDER à lever des investissements privés était faible.

VIII. La Cour formule les recommandations suivantes:

a) Avant de proposer des mesures d’ingénierie financière, les autorités de gestion devraient s’assurer que leur proposition est dûment étayée par une évaluation du déficit de financement des PME d’une qualité suffisante, comprenant une analyse quantifiée dudit déficit.

b) Lorsqu’elle approuve des programmes opérationnels, y compris les mesures d’ingénierie financière, la Commission devrait en vérifier la cohérence avec l’évaluation du déficit de financement des PME et s’assurer de la qualité de cette évaluation.

c) Lors de l’élaboration de propositions de règlements concernant les Fonds structurels, le législateur et la Commission devraient remédier aux différentes insuffisances spécifiques mises en évidence dans le présent rapport (voir points 48 à 77). De manière plus générale, le législateur et la Commission devraient établir un cadre réglementaire plus approprié et tel que l’élaboration et la mise en œuvre des mesures d’ingénierie financière ne pâtissent pas des insuffisances du cadre réglementaire des Fonds structurels, de contraintes géographiques ou d’une dispersion des fonds.

d) La Commission devrait mettre en place un système de suivi et d’évaluation fiable et solide au niveau technique, qui soit adapté aux instruments financiers. En conséquence, les instruments financiers devraient être séparés des subventions proprement dites dans les processus de suivi, d’établissement de rapports et d’audit de la Commission, et les montants effectivement versés aux PME devraient être transparents. En particulier, la Commission et les États membres devraient s’accorder sur un nombre limité d’indicateurs mesurables, pertinents, spécifiques et uniformes pouvant être utilisés pour les instruments financiers.

e) La Commission devrait examiner la possibilité de fournir aux États membres des structures et des instruments d’ingénierie financière standard pour les PME (par exemple des subventions assorties de redevances ou des véhicules d’investissement spécialisés) de manière à en accélérer la mise en œuvre et à réduire les frais de gestion.

f) Les États membres devraient, avec l’aide de la Commission, chercher à regrouper l’ensemble des instruments financiers en faveur des PME cofinancés par le FEDER au sein d’un même programme opérationnel par État membre. Cela permettrait de rationaliser le processus de planification et d’éliminer l’un des principaux facteurs de retard constatés.

g) En plus de préciser les notions de levier et de recyclage et d’en fournir une définition dans la réglementation relative aux Fonds structurels, la Commission devrait, en fonction du type de fonds à participation ou de fonds, exiger que les valeurs minimales contraignantes pour les ratios de levier et les fréquences minimales de renouvellement, ainsi que les informations à fournir pour le calcul des indicateurs de levier, soient fixées contractuellement.

h) Si les recommandations formulées ci-dessus ne peuvent être mises en œuvre dans le cadre de la politique de cohésion, la Cour invite le législateur et la Commission à examiner d’autres manières d’offrir un soutien aux PME sous la forme d’instruments d’ingénierie financière. Le cas échéant, ces instruments devraient s’appuyer sur des programmes gérés soit centralement par la Commission, soit par des véhicules d’investissement spécialisés en coopération avec la Commission et les États membres, soit encore directement par l’État membre.

INTRODUCTION

1. L’économie de l’UE repose sur les petites et moyennes entreprises [1], qui représentent 99 % de l’ensemble des entreprises [2]. Or, les marchés financiers hésitent à investir dans les PME, qui sont considérées comme présentant un risque plus élevé que les grandes entreprises, en particulier lorsqu’elles opèrent sur des marchés innovants (PMEI).

2. Selon l’Observatoire des PME européennes [3], l’accès limité au financement constitue un problème pour les PME en Europe. Les crises financières récentes, qui ont fortement affecté certains États membres, ont aggravé la situation.

3. Le secteur public ayant un rôle important à jouer en matière de soutien aux PME, en particulier par l’apport d’un financement approprié, la Commission a offert un accès au financement de différentes manières.

POLITIQUE DE COHÉSION DE L’UE

4. La politique de cohésion de l’UE vise à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale au sein de l’Union par la réduction des disparités entre ses régions. Dans le cadre de la politique de cohésion, le FEDER prévoit expressément la possibilité d’aider les PME à accéder au financement au moyen de subventions, en grande majorité uniques et, par définition, non remboursables par le bénéficiaire.

5. Depuis la période de programmation 2000-2006 du FEDER, et de manière plus manifeste au cours de la période 2007-2013, la Commission et la plupart des États membres utilisent également des instruments d’ingénierie financière (soit des instruments remboursables) dans le cadre de la politique de cohésion de l’UE. C’est sur l’évolution de ces instruments financiers du FEDER que porte le présent audit de la performance.

SOUTIEN D’INGÉNIERIE FINANCIÈRE DE L’UE EN FAVEUR DES PME NE RELEVANT PAS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION

6. Compte tenu de l’importance d’un accès garanti et plus aisé au financement pour les PME, l’UE soutient l’accès des PME au financement de deux manières:

a) la mise en place de programmes spécifiques, à savoir le programme pluriannuel pour les entreprises et l’esprit d’entreprise (MAP), auquel a succédé le programme pour l’innovation et l’esprit d’entreprise (PIE). Le MAP et le PIE représentent, ensemble, 1,6 milliard d’euros de dotation pour la période allant de 2001 à 2013. Ils sont tous deux mis en œuvre par le Fonds européen d’investissement (FEI). Le mécanisme de garantie pour les PME (GPME), qui fait partie du MAP et du PIE, a récemment fait l’objet d’un audit de la Cour [4];

b) la mise en place, par la Banque européenne d’investissement (BEI), de programmes de prêts pour un montant total d’environ 70 milliards d’euros (2001-2010), visant à améliorer l’accès des PME au financement. Ces programmes sont financés essentiellement sur les ressources de la BEI, sans aucun fonds du budget de l’UE [5].

SOUTIEN OFFERT PAR LE FEDER AUX PME SOUS LA FORME D’INSTRUMENTS D’INGÉNIERIE FINANCIÈRE

7. Au cours des deux dernières périodes de programmation, dans le cadre de la politique de cohésion, la Commission a encouragé le recours à des aides remboursables sous la forme d’instruments d’ingénierie financière. Selon elle, les crédits du budget de l’UE engagés en faveur des mesures d’ingénierie financière dans l’ensemble des États membres s’élèvent à environ 12 milliards d’euros [6]: 1,6 milliard d’euros (2000-2006) et 10,4 milliards d’euros (2007-2013), dont, respectivement, 1,5 milliard d’euros et 7,9 milliards d’euros versés à des fonds à participation ou à d’autres fonds contribuant à des instruments d’ingénierie financière.

8. Ces chiffres ne sont qu’indicatifs et doivent être considérés avec prudence [7], surtout en ce qui concerne la période de programmation 2007-2013 [8], notamment en raison du fait que la Commission ne dispose pas d’informations détaillées sur le financement des instruments d’ingénierie financière [9]. En outre, on ne sait toujours pas dans quelle mesure les PME ont effectivement bénéficié des montants octroyés à ces fonds à participation et à ces autres fonds.

9. L’annexe I récapitule les montants en question par période de programmation.

10. Le règlement actuel [10] dispose que les instruments d’ingénierie financière peuvent avoir trois destinations: les fonds de soutien aux entreprises, essentiellement les PME, les fonds de développement urbain et les fonds pour la promotion de l’efficacité énergétique.

11. Ce même règlement prévoit que les États membres peuvent faire intervenir le FEI dans la mise en œuvre des instruments financiers de trois manières:

pour réaliser des évaluations, à savoir les évaluations du déficit de financement des PME;

en tant que fonds à participation, ce qui est le cas dans huit États membres et dans trois régions [11];

en tant qu’organe consultatif pour les autorités nationales ou régionales.

MÉCANISMES DE MISE EN ŒUVRE DES INSTRUMENTS FINANCIERS

12. La mise en œuvre des programmes d’accès au financement passe par la participation active d’intermédiaires financiers, qui transforment les fonds publics en instruments financiers pour PME. Des fonds supplémentaires apportés par le secteur privé peuvent venir s’ajouter aux financements publics, augmentant ainsi le montant global disponible pour les investissements dans des PME, ce qui correspond à la définition d’effet de levier retenue par la Cour. L’effet de levier est expliqué schématiquement, par catégorie d’instrument financier, à l’annexe II.

13. La plupart des fonds apportés par les programmes opérationnels sont versés à un fonds à participation sélectionné (géré par le FEI, par des institutions nationales ou par d’autres entités), puis à des intermédiaires sélectionnés (voir figure). Une autre solution consiste à les verser directement à des intermédiaires financiers sélectionnés. Dans le contexte des instruments d’ingénierie financière, les bénéficiaires sont les intermédiaires financiers, tandis que les PME sont les destinataires finals.

FIGURE

FLUX FINANCIER DU PROGRAMME OPÉRATIONNEL JUSQU’À LA PME (ILLUSTRATION SIMPLIFIÉE)

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14. Il convient de distinguer trois grandes catégories d’instruments financiers: les instruments de capitaux propres, les instruments de prêt et les instruments de garantie. Ils sont tous trois éligibles au cofinancement du FEDER, mais doivent respecter les règles d’éligibilité nationales et de l’UE (par exemple en matière de transmissions d’entreprises, de fonds de roulement et d’aides d’État).

15. S’agissant des fonds d’actions ou de prêt, les recettes générées par la vente des parts ou le service de la dette sont censées être réutilisées pour financer de nouveaux instruments financiers en faveur d’autres PME; c’est ce que l’on appelle l’effet de renouvellement.

16. S’agissant des garanties, l’argent n’est effectivement dépensé qu’en cas de défaillance. En l’absence de défaillance, les montants apportés peuvent être libérés une fois les conditions contractuelles de base remplies.

17. Selon certains documents stratégiques publiés récemment par la Commission, les instruments d’ingénierie financière sont appelés à se développer davantage au cours de la prochaine période de programmation [12]. En effet, le service de la Commission compétent (la DG Politique régionale) considère les effets de levier et de renouvellement comme les principaux avantages des instruments financiers par rapport aux subventions. Les autres avantages des instruments financiers souvent cités sont qu’ils permettent:

a) d’apporter aux PME un financement durable à des conditions favorables;

b) de renforcer le savoir-faire financier des pouvoirs publics et des PME;

c) d’apporter une mise de fonds initiale plus importante pour les projets d’investissement en faveur des PME que les subventions.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

18. L’objectif principal de l’audit consistait à évaluer si les dépenses du FEDER concernant les instruments d’ingénierie financière [13] en faveur des PME étaient efficaces et efficientes.

19. La Cour a examiné les aspects essentiels de l’efficacité et de l’efficience suivants:

a) la qualité de l’évaluation du déficit de financement des PME;

b) l’adéquation du cadre du FEDER à la mise en œuvre d’instruments financiers;

c) l’efficacité et l’efficience des instruments financiers pour la réalisation des objectifs.

20. L’audit a été réalisé auprès des services de la Commission ainsi que dans cinq États membres (Allemagne, Hongrie, Portugal, Royaume-Uni et Slovaquie). Les chiffres fournis par la Commission montrent que ces cinq États membres représentent respectivement environ 46 % et 30 % des crédits alloués aux instruments d’ingénierie financière au titre du FEDER au cours des périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013. En sélectionnant ces États membres, la Cour s’est efforcée d’examiner une diversité suffisante d’instruments financiers et de structures de financement, et d’assurer un équilibre géographique.

21. Un échantillon de 34 opérations cofinancées par le FEDER a été évalué, dont 24 de la période de programmation 2000-2006 et 10 de la période de programmation 2007-2013. L’annexe I donne un aperçu des montants totaux des engagements et des paiements sur lesquels porte le présent rapport, y compris de leur proportion dans l’ensemble des crédits du FEDER.

22. Les travaux d’audit ont comporté un contrôle documentaire et des réunions avec les représentants de différents pouvoirs publics et intermédiaires financiers chargés d’élaborer, de mettre en œuvre et de gérer les mesures et instruments d’ingénierie financière destinés aux PME.

23. Des éléments probants résultant d’audits financiers réalisés par la Commission ou par la Cour des comptes européenne au cours des deux périodes de programmation, de recherches documentaires ainsi que de réunions d’audit à la Commission et au FEI [14] ont également été recueillis.

24. Les travaux d’audit effectués auprès du FEI ont concerné deux des trois types de services que celui-ci fournit en relation avec les mesures d’ingénierie financière du FEDER en faveur des PME, à savoir la réalisation d’évaluations du déficit de financement des PME et son rôle de fonds à participation.

25. Dans le cadre de son analyse comparative, la Cour a considéré plusieurs programmes internationalement reconnus [15], ainsi que certains éléments de comparaison tirés de programmes de l’UE faisant l’objet d’une gestion centralisée [16], comme bonnes pratiques. De fait, tous ces programmes suivent une logique d’intervention semblable à celle des programmes d’accès des PME au financement relevant de la politique de cohésion (sauf en ce qui concerne l’objectif de cohésion territoriale au sens large). Ils ont en effet en commun la recherche de la croissance économique ainsi que des objectifs de création d’emplois par le développement des entreprises au moyen d’instruments financiers.

OBSERVATIONS

QUALITÉ DES ÉVALUATIONS DU DÉFICIT DE FINANCEMENT DES PME

26. L’intervention des pouvoirs publics sur le marché se justifie par le déficit de financement, c’est-à-dire par l’inadéquation entre l’offre des différents types d’instruments financiers destinés aux PME et la demande. Pour pouvoir répondre efficacement aux besoins de financement réels des PME, les actions du FEDER doivent reposer sur une évaluation fiable des déficits de financement [17].

27. La Cour a examiné la qualité des évaluations du déficit de financement, et notamment si ces évaluations:

a) avaient permis d’établir et de quantifier les besoins justifiant une action du secteur public en faveur de mesures d’ingénierie financière pour les PME;

b) étaient reliées aux programmes opérationnels correspondants;

c) avaient été communiquées suffisamment à l’avance à l’ensemble des parties prenantes concernées.

28. Bien que toutes les évaluations des déficits de financement aient été réalisées selon une méthode standard (selon un modèle commun), leurs niveaux de qualité différaient sensiblement. Cela étant, la Cour a retenu l’évaluation du déficit de financement réalisée pour la Suède comme un exemple de bonne pratique et l’a utilisée comme critère de référence (voir encadré I).

ENCADRÉ I

EXEMPLE DE BONNE PRATIQUE: L’ÉVALUATION DU DÉFICIT DE FINANCEMENT POUR LA SUÈDE RÉALISÉE PAR LE FEI

L’évaluation du déficit de financement achevée en janvier 2007 comportait:

une analyse complète de l’offre et de la demande de financement des PME au niveau national, par type d’instrument financier, tenant compte, le cas échéant, des spécificités régionales;

une liste des domaines dans lesquels l’existence de déficits de financement pouvait ou non être raisonnablement établie;

des références aux précédentes aides du FEDER ou à d’autres régimes de l’UE offrant un accès au financement, y compris au rôle du groupe BEI;

des informations sur la structure de cofinancement des PME souhaitée (affectation des fonds), établissant un lien avec le programme opérationnel soumis à la Commission pour approbation;

des informations sur les intermédiaires financiers qui seraient en mesure de mettre à disposition ce financement.

2000-2006: EN GÉNÉRAL, PAS D’ÉVALUATION DES DÉFICITS

29. Au cours de la période de programmation 2000-2006, la Commission et les États membres n’ont, en général, pas évalué le déficit de financement des PME. Bien qu’un montant de 1,60 milliard d’euros ait été dépensé au titre des mesures d’ingénierie financière en faveur des PME, les évaluations du déficit n’étaient ni imposées, ni recommandées par la Commission.

30. Les évaluations ex ante prévues par le règlement relatif aux Fonds structurels [18] n’imposaient pas de véritable évaluation du déficit de financement des PME. Par exemple, au Portugal, les régimes en faveur des PME étaient financés sans aucune évaluation préalable du déficit, tandis qu’en Allemagne (dans les Länder de Berlin et de Rhénanie-du-Nord - Westphalie), les évaluations réalisées n’étaient pas spécifiques et il n’est pas sûr qu’elles aient été effectivement réalisées par les instances concernées.

2007-2013: INSUFFISANCES IMPORTANTES

31. S’agissant de la période de programmation 2007-2013, il n’existe pas d’exigences légales particulières concernant la réalisation et l’utilisation d’évaluations du déficit de financement des PME au niveau des programmes opérationnels. Cependant, la Commission, consciente de leur utilité, a décidé, en partenariat avec le FEI, de cofinancer les évaluations du déficit effectuées à la demande des États membres, et ce à titre gracieux [19]. Ces évaluations seraient utilisées lors de l’élaboration des programmes opérationnels pour définir les objectifs et déterminer les ressources susceptibles d’améliorer l’accès des PME au financement.

32. De 2006 à 2009, le FEI a réalisé, à la requête de 20 États membres, 55 évaluations de déficit de financement, dont 18 ont été examinées dans le cadre du présent audit. Outre les évaluations du déficit relatives aux États membres audités, d’autres, concernant l’Espagne, la France et la Pologne, ont été examinées, ces États membres représentant la plus grande partie des évaluations du déficit.

LE FEI A ÉTABLI ET QUANTIFIÉ LES BESOINS JUSTIFIANT UNE ACTION DU SECTEUR PUBLIC

33. Le FEI avait quantifié le déficit de financement dans toutes les évaluations examinées, en concluant à la nécessité d’une action du secteur public en faveur de l’ingénierie financière pour les PME.

34. Cependant, le FEI ne faisait guère référence aux précédentes aides de l’UE favorisant l’accès des PME au financement, octroyées dans le cadre du FEDER ou hors de celui-ci. Lorsqu’il mentionnait ces aides, le FEI ne tentait pas d’en tirer des enseignements.

ABSENCE DE LIEN CLAIR AVEC LES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

35. Aucune des évaluations du déficit de financement réalisées par le FEI et examinées par la Cour ne faisait le lien avec le programme opérationnel du FEDER auquel elle se rapportait. Les évaluations du déficit effectuées par le FEI ont été réalisées indépendamment des processus relatifs aux programmes opérationnels, en accusant souvent des retards, ce qui a entraîné l’affectation non optimale des fonds des mesures du programme opérationnel aux instruments financiers.

36. En conséquence, lorsqu’il a fallu négocier des accords-cadres successifs (entre les États membres et les gestionnaires de fonds à participation), des contraintes considérables liées aux programmes opérationnels (par exemple la répartition entre les types d’instruments, les aspects territoriaux ou les exigences en matière de suivi et d’établissement de rapports), qui n’avaient pas été traitées dans les évaluations du déficit, ont refait surface.

37. À titre d’exemple, les autorités régionales polonaises n’étaient pas satisfaites de la qualité de cinq évaluations du déficit de financement au niveau régional [20]. Dans d’autres cas, il n’avait guère été tenu compte des évaluations du déficit lors de la mise en œuvre des programmes opérationnels (par exemple en Andalousie et en Hongrie).

38. La Commission n’a pas exigé que les évaluations du déficit de financement qu’elle a commandées au FEI fassent l’objet d’une évaluation ou d’une revue de la qualité indépendantes. Toutefois, un tel travail a bien été effectué par la BEI, qui a jugé les évaluations du déficit "partiellement insatisfaisantes", critiquant principalement les retards accusés par le processus d’évaluation du déficit ainsi que "toute une série de problèmes externes", y compris de nature juridique [21].

LES ÉVALUATIONS DU DÉFICIT DE FINANCEMENT N’ÉTAIENT PAS SYSTÉMATIQUEMENT RENDUES PUBLIQUES

39. Pour pouvoir optimiser le volume et la qualité des financements accordés aux PME, il est nécessaire de sensibiliser, autant que possible, les parties prenantes aux besoins de financement spécifiques des PME. Cela signifie que les intermédiaires financiers et les différents groupes d’intérêts et réseaux représentant les PME doivent recevoir les évaluations du déficit de financement en même temps que les autorités de gestion.

40. Contrairement aux dispositions du protocole d’accord [22], dans la majorité des cas, les rapports n’ont pas été publiés dans leur intégralité, la Commission n’en ayant publié que des notes de synthèse.

ADÉQUATION DU CADRE DU FEDER À LA MISE EN ŒUVRE DES INSTRUMENTS FINANCIERS

41. Pour pouvoir offrir aux PME un accès efficace et efficient au financement, il est essentiel que les États membres et les nombreuses régions et institutions financières participantes disposent d’un cadre réglementaire et administratif approprié.

42. La Cour a examiné si:

a) le cadre juridique et le cadre de gestion tenaient suffisamment compte des spécificités des différents instruments financiers;

b) l’utilisation du FEDER en tant que mécanisme de mise à disposition des instruments financiers était de nature à favoriser la bonne gestion financière;

c) les systèmes de suivi et d’information de la Commission étaient adaptés à cette fin.

LES SPÉCIFICITÉS DES DIFFÉRENTS INSTRUMENTS FINANCIERS NE SONT PAS SUFFISAMMENT PRISES EN CONSIDÉRATION

43. Les règlements actuels sur les Fonds structurels [23] disposent que les instruments financiers comprennent les fonds de capital-risque (forme de financement par apport de fonds propres), de prêt et de garantie. Ils ne prévoient pas de dispositions plus précises sur les fonds d’actions, de prêt et de garantie, qui présentent des différences fondamentales aussi bien avec les instruments non remboursables (subventions) qu’entre eux. Le règlement financier [24] ne contient pas non plus de dispositions particulières concernant les instruments financiers.

44. Par conséquent, la Commission gère l’aide remboursable octroyée aux PME suivant le même cadre juridique que les subventions non remboursables.

45. La Commission a reconnu que cela était à l’origine de problèmes. Par exemple, un rapport d’audit interne de 2010 [25] relevait que la conception du cadre juridique et stratégique n’était pas idéale pour atteindre les objectifs et que la conception inappropriée du système pourrait avoir une incidence négative considérable sur les résultats et sur la réputation de la Commission.

46. Pour aider les États membres à comprendre comment les règlements sur les Fonds structurels devaient s’appliquer à l’appui des instruments financiers, la Commission a d’abord publié, en juillet 2007 et en décembre 2008, deux notes interprétatives, dont la portée était limitée. Ce n’est qu’en février 2011, soit quatre ans après le début de la période de programmation actuelle, que la Commission a publié une note interprétative complète et pertinente sur les instruments d’ingénierie financière, établissant une distinction entre les principaux types d’instruments financiers.

47. Cependant, la note interprétative de la Commission de février 2011 n’est pas juridiquement contraignante et quatre insuffisances majeures demeurent dans la réglementation relative aux Fonds structurels:

dispositions insuffisantes en ce qui concerne l’effet de levier et le caractère renouvelable des fonds;

possibilité d’affecter des dotations injustifiées aux instruments financiers;

possibilité d’octroyer un traitement préférentiel injustifié au secteur privé;

manque de clarté des conditions d’éligibilité des fonds de roulement.

DISPOSITIONS INSUFFISANTES EN CE QUI CONCERNE L’EFFET DE LEVIER ET LE CARACTÈRE RENOUVELABLE DES FONDS

48. La première insuffisance consiste en l’absence, dans la réglementation relative aux Fonds structurels, d’une référence claire à la génération de fonds par effet de levier et au caractère renouvelable des fonds, en général, ainsi qu’à la manière dont ces notions doivent être utilisées et à la période durant laquelle elles peuvent l’être, en particulier [26]. Comme l’a indiqué la Commission à de nombreuses reprises, il s’agit là de caractéristiques fondamentales des instruments d’ingénierie financière, voire des Fonds structurels, au cours de la période de programmation actuelle [27].

49. La réglementation relative aux Fonds structurels ne fixe pas de durée spécifique (dix, vingt ou trente ans), ni de facteur de renouvellement (au moins une, deux ou trois fois). De plus, la manière dont les fonds d’actions, de prêt ou de garantie génèrent des fonds par effet de levier est substantiellement différente, ce qui ne se reflète pas dans la réglementation en question.

50. Si la note de février 2011 prenait acte des différences de nature entre les instruments financiers, elle ne faisait guère référence à leur effet de levier, en mentionnant les avantages sans le définir ni fixer d’exigences en la matière (ratios de levier, fréquence et réutilisation des fonds résiduels) [28].

51. S’agissant du caractère renouvelable des fonds, la note interprétative fournit des orientations encourageant à "réaffecter au même type d’actions, dans la même région couverte par le programme opérationnel" les ressources publiques récupérées à l’issue d’un premier cycle d’investissement [29]. Néanmoins, les autorités de gestion disposaient toujours d’une marge de manœuvre considérable pour la réutilisation des fonds résiduels éventuels, ceux-ci pouvant toujours être transformés en subventions non remboursables [30], ce qui réduit les avantages potentiels des instruments d’ingénierie financière.

52. En Andalousie, par exemple, la disposition relative à la liquidation indiquait simplement que les fonds résiduels liquidés devaient être transférés à la trésorerie de la région et qu’ils pouvaient ensuite être utilisés librement par le gouvernement régional. Cela signifie que les financements résiduels pouvaient être utilisés pour couvrir les dépenses régulières de ce dernier ou pour octroyer des subventions à des opérateurs économiques autres que les petites entreprises [31].

53. En outre, comme cela est expliqué aux points 78 à 83, les systèmes de suivi et d’information existants ne permettent pas de vérifier si une stratégie d’investissement, une politique de sortie et des règles de liquidation [32] fixent effectivement les conditions d’une éventuelle réutilisation des fonds résiduels. En conséquence, la Commission ne reçoit pas suffisamment d’informations pour contrôler le caractère renouvelable des fonds.

POSSIBILITÉ D’AFFECTER DES DOTATIONS INJUSTIFIÉES AUX INSTRUMENTS FINANCIERS

54. En vertu de la réglementation actuelle relative aux Fonds structurels [33], les États membres ayant mis en place des fonds à participation ne sont pas tenus de procéder à des dégagements d’office pendant la durée du programme opérationnel lorsque aucun décaissement n’a été effectué au titre du fonds, ce qui constitue une deuxième insuffisance.

55. Comme cela est indiqué au point 32, les États membres n’étaient pas tenus de procéder à des évaluations du déficit de financement des PME. De ce fait, le législateur a offert la possibilité d’affecter des fonds en trop grande quantité aux instruments financiers.

56. Ce n’est qu’à la clôture du programme, soit plus de deux ans après la fin de la période de programmation de sept ans, que la Commission sera en mesure de régulariser cette situation.

57. Le fonds de garantie en Italie, dont il est question à l’encadré 2, constitue un exemple éloquent de ce type de dotation excessive.

POSSIBILITÉ D’OCTROYER UN TRAITEMENT PRÉFÉRENTIEL INJUSTIFIÉ AU SECTEUR PRIVÉ

58. Une troisième insuffisance est constituée par le fait que la réglementation relative aux Fonds structurels [34] permet, sans plus de précisions, d’octroyer un traitement préférentiel au secteur privé par rapport au secteur public, en l’occurrence par rapport aux Fonds structurels. Il y a traitement préférentiel lorsque les contrats n’accordent pas au FEDER les mêmes droits au remboursement qu’aux partenaires privés du cofinancement (c’est-à-dire qu’ils ne sont pas traités pari passu).

59. Le traitement préférentiel peut se justifier par la nécessité d’attirer des investisseurs ou des prêteurs privés en accroissant leurs chances d’être remboursés et de bénéficier d’un meilleur rapport risque/rendement. Cependant, le recours à ce traitement doit être dûment justifié, car il restreint la capacité à se procurer suffisamment de fonds résiduels dont pourront bénéficier un nouvel ensemble de PME.

ENCADRÉ 2

EXEMPLE D’AFFECTATION EXCESSIVE DE FONDS: GARANTIES COFINANCÉES PAR LE FEDER EN ITALIE (SARDAIGNE)

L’autorité de gestion de Sardaigne n’imposait pas d’évaluation du déficit de financement. Compte tenu du ratio de levier cible de 10 et du taux moyen de garantie de 65 % prévus par l’autorité de gestion dans son plan d’exploitation [35], les 233 millions d’euros de dotation du fonds entraîneraient l’émission de nouvelles garanties s’élevant au moins à 3585 millions d’euros, soit un dépassement de 51 % du montant maximal de nouvelles garanties escompté dans le plan d’exploitation.

Cela représente environ 38 % de l’encours total des crédits de l’ensemble des entreprises de Sardaigne (s’élevant actuellement à 11803 millions d’euros), ce qui est peu réaliste. À la mi-2011, sur une dotation totale de 233 millions, 1,5 million d’euros avaient été engagés au titre de ce fonds. Or, cette dotation excessive n’est pas soumise à des dégagements d’office.

60. C’est pourquoi les autorités de gestion devraient vérifier s’il y a traitement préférentiel et si celui-ci est justifié [36]. Or, la réglementation actuelle relative aux Fonds structurels n’apporte pas de précisions à ce sujet, pas plus que les notes interprétatives de la Commission.

61. Trois cas d’octroi injustifié d’un traitement préférentiel ont été constatés dans les régions anglaises de Londres, du Merseyside et du Yorkshire et Humber. Si l’un des fonds qui lui étaient subordonnés avait fait défaut, le fonds à participation aurait d’abord dû rembourser la banque aux dépens des fonds non défaillants.

62. Un quatrième cas a été constaté en Hongrie, où des investisseurs en actions ont sécurisé leur rendement en insérant une clause de "limitation du rendement" aux dépens du cofinanceur public, et limité leur risque en insérant une clause de limitation des pertes. En conséquence, le cofinanceur public supporte l’intégralité du risque, sans toutefois percevoir les bénéfices en cas de hausse.

MANQUE DE CLARTÉ DES CONDITIONS D’ÉLIGIBILITÉ DES FONDS DE ROULEMENT

63. L’absence de conditions d’éligibilité pour les fonds de roulement dans la réglementation relative aux Fonds structurels constitue une quatrième insuffisance. Dans sa note interprétative de juillet 2011, la Commission estime qu’un financement du fonds de roulement non accompagné d’un plan de création ou d’expansion d’une entreprise ne devrait pas être soutenu au moyen d’instruments financiers [37].

64. L’utilisation de l’expression ambiguë "capital d’expansion" et les nombreuses exceptions à l’utilisation du fonds de roulement ont généré une certaine confusion parmi les institutions financières dans les États membres. En effet, la Commission a estimé que l’éligibilité du fonds de roulement devait être examinée et appliquée cas par cas, dans le respect de la législation et des règles applicables en matière d’aides d’État [38].

65. Les conséquences de cette incertitude juridique ont, par exemple, pu être ressenties en Hongrie, où l’autorité de gestion a déclaré que les conditions imposées par la Commission étaient difficiles à interpréter, qu’elles ne pouvaient être supervisées et qu’elles augmentaient le risque pour les intermédiaires financiers, au point que ceux-ci avaient perdu tout intérêt pour le financement de fonds de roulement dans le cadre du FEDER.

CERTAINES CARACTÉRISTIQUES ACTUELLES DU FEDER ONT ENTRAVÉ LA BONNE GESTION FINANCIÈRE DES INSTRUMENTS FINANCIERS

66. Les caractéristiques du FEDER qui ont entravé la bonne gestion financière des instruments financiers sont essentiellement son caractère territorial et l’insuffisance de sa masse critique (dispersion des fonds). Ces caractéristiques ont constamment affecté le FEDER au cours des différentes périodes de programmation.

FEDER: UNE TERRITORIALITÉ AUX CONSÉQUENCES LOURDES POUR LES FONDS DE PLACEMENT SPÉCIALISÉS DANS LES PME

67. La première caractéristique inhérente au FEDER est son approche territoriale. Pour sa mise en œuvre, les 27 États membres ont été divisés en 271 régions définies statistiquement, correspondant généralement aux régions NUTS 2 [39].

68. Cette approche contredit l’affirmation de la Commission selon laquelle la concurrence à laquelle les entreprises européennes sont confrontées revêt un caractère de plus en plus souvent international et l’innovation est considérée comme un phénomène mondial qui ne peut être efficace et durable dans un environnement clos [40]. En effet, contrairement aux aides remboursables cofinancées par le FEDER, les autres instruments financiers gérés par la Commission et destinés aux PME [par exemple l’aide au démarrage du MET, le MIC, le mécanisme de financement des PME (MFPME), le GPME, etc.] ne sont pas soumis à de telles restrictions territoriales au sein de l’UE.

69. En outre, plusieurs exemples de bonne pratique sans restrictions régionales ont été observés par la Cour dans l’Union (en Allemagne) et hors de ses frontières (aux États-Unis et en Israël), dont certains sont expliqués à l’encadré 3.

70. Cette division en régions empêche l’utilisation d’indicateurs types se rapportant aux instruments financiers, tels que le pourcentage de capitaux étrangers dans les bilans des PME, les taux d’intermédiation bancaire, les taux de défaut, les taux de refus de prêts ou les ratios capital/dette. En effet, ces statistiques sont rarement disponibles au niveau régional, ou du moins au niveau des régions telles qu’elles sont définies dans le cadre de l’aide du FEDER.

LE FEDER N’EMPÊCHE PAS LA CRÉATION DE FONDS DE TAILLE INFÉRIEURE À LA MASSE CRITIQUE (DISPERSION DES FONDS)

71. Au cours du processus d’affectation des fonds du programme opérationnel, les pouvoirs publics qui, habituellement, ne sont pas familiarisés avec le financement des PME, allouent des subventions publiques à des fonds d’une manière telle que ces derniers atteignent rarement une masse critique. Cela est dû non seulement à l’approche territoriale expliquée plus haut, mais également au fait que les programmes opérationnels peuvent porter sur différents thèmes et avoir des objectifs économiques, environnementaux, sociaux et territoriaux multiples.

72. L’octroi d’un accès au financement par l’intermédiaire de fonds dont la taille est inférieure à la masse critique n’est vraisemblablement pas viable. En effet, les coûts indirects et les risques associés aux investissements ou aux prêts ne peuvent alors pas être répartis entre un nombre suffisant de PME [41].

ENCADRÉ 3

EXEMPLES DE BONNES PRATIQUES OBSERVÉS DANS D’AUTRES PROGRAMMES EN FAVEUR DES PME

En Allemagne, aucun terme n’a été fixé pour la période de programmation du programme de relèvement européen (PRE), lequel n’a pas fait l’objet d’une mise en œuvre régionale. Il s’agit d’un fonds national renouvelable et permanent en faveur des entreprises allemandes; les financements résiduels ne peuvent être retransformés en subventions.

Aux États-Unis, le Small Business Investment Companies Program (programme en faveur des sociétés d’investissement spécialisées dans les petites entreprises) fournit aux PME un accès au financement sans différenciation régionale. C’est également le cas des programmes R & D Fund, Yozma et Technological Incubators ("incubateurs technologiques") du ministère de l’industrie du commerce et du travail de l’État d’Israël (Moital) [42]. Le SBIC s’appuie sur l’accréditation et le contrôle des intermédiaires financiers, tandis que pour les programmes du Moital, l’accent est exclusivement mis sur les PME de haute technologie.

Tous ces programmes privilégient d’autres facteurs importants, même s’il existe des différences très marquées entre les régions en Allemagne, aux États-Unis et en Israël.

73. Au Royaume-Uni et en Allemagne, respectivement 433 millions et 204 millions d’euros ont ainsi été dispersés au cours de la période de programmation 2000-2006 sur 31 régions au Royaume-Uni (soit environ 14 millions d’euros par région en moyenne) et 21 régions en Allemagne (soit environ 10 millions d’euros par région en moyenne). En particulier, 14 structures régionales de financement disposaient, par le biais de plusieurs instruments financiers, de moins de 10 millions d’euros pour financer des PME dans des régions aussi développées et peuplées que celles de Berlin, de Londres, de la Rhénanie-du-Nord - Westphalie et des West Midlands. Qui plus est, dans le cas de Berlin, les fonds devaient répartir les PME entre cinq unités territoriales différentes, en fonction du lieu où elles avaient leur activité [43].

74. Le tableau 1 donne un aperçu de la taille des fonds, y compris, le cas échéant, la contribution du secteur privé, dans quatre régions de l’UE.

TABLEAU 1

TAILLE DES FONDS DANS LES RÉGIONS FEDER DE BERLIN, DE LA RHÉNANIE-DU-NORD - WESTPHALIE, DE LONDRES ET DES WEST MIDLANDS (LES FONDS NE SONT PAS NOMMÉMENT DÉSIGNÉS)

Note: Taux de change livre sterling/euro de la Banque centrale européenne au 31.12.2008 (date de clôture des paiements): 1,0499.

État membre | Région | Dénomination du fonds | Taille du fonds (en millions d’euros) |

ALLEMAGNE | Berlin | Fonds de prêt A (compartiment "objectif no 1") | 4,52 |

Fonds de prêt A (compartiment "objectif no 2") | 7,22 |

Fonds d’actions A (compartiment "objectif no 1") | 1,26 |

Fonds d’actions A (compartiment "objectif no 2") | 4,17 |

Rhénanie-du-Nord -Westphalie | Fonds d’actions D | 0,41 |

ROYAUME-UNI | Londres | Fonds d’actions O (objectif no 2) | 7,98 |

Fonds d’actions N (objectif no 2) | 5,95 |

Fonds de prêt H (opérations de prêt) | 3,62 |

Fonds de prêt G | 1,88 |

Fonds de prêt H (opérations "mezzanines") | 0,82 |

West Midlands | Fonds d’actions P | 13,12 |

Fonds d’actions L | 13,08 |

Fonds de prêt J | 7,08 |

Fonds d’actions Q | 6,23 |

Fonds d’actions M | 3,46 |

Fonds de prêt I | 1,00 |

75. Dans le cas de trois fonds, couvrant respectivement les régions de Londres de la Rhénanie-du-Nord - Westphalie et des West Midlands, les profils de risque combinés et la dotation limitée des fonds ont fait courir un risque à l’ensemble du portefeuille en raison d’une diversification insuffisante des risques pris par le fonds.

76. Le risque que les autorités de gestion du FEDER dispersent les fonds destinés aux PME existe également pour la période de programmation 2007-2013. Au moment de l’audit, rien n’indiquait que les régions concernées disposeraient de fonds dotés d’une masse critique suffisante. Un exemple éloquent de ce type de situation est donné à l’encadré 4 (Slovaquie).

77. Inversement, la mise en place de fonds à participation et de fonds dotés d’une masse critique suffisante est facilitée dans les États membres qui, conformément à leur législation nationale, peuvent considérer l’ensemble de leur territoire comme une seule et même région (Lituanie) ou prévoir des mesures d’ingénierie financière dans le cadre d’un programme opérationnel spécifique au niveau multirégional (Portugal). Par ailleurs, le fait qu’une seule autorité de gestion doive intervenir facilite la mise en œuvre.

ENCADRÉ 4

DOTATION INFÉRIEURE À LA MASSE CRITIQUE EN SLOVAQUIE

En Slovaquie, par exemple, des fonds ayant une dotation inférieure à la masse critique avaient été à l’origine alimentés à partir de cinq programmes opérationnels nationaux, et ce malgré l’avis contraire exprimé par le FEI en tant que gestionnaire du fonds.

Ce problème de taille inférieure à la masse critique a été aggravé par l’application des notions de "zones aidées" et de "zones non aidées" de la Commission, qui sont utilisées dans le contexte de la conformité avec les règles de l’UE concernant les aides d’État, et n’ont aucun lien avec la notion de déficit de financement des PME.

Pour pouvoir obtenir une exemption nationale aux règles relatives aux aides d’État, les autorités slovaques ont défini Bratislava comme étant une "zone non aidée". Or, cette région représente un tiers de l’ensemble des PME et la moitié du potentiel de recherche et développement de la Slovaquie. Par conséquent, de nombreuses PME n’ont pas pu bénéficier des instruments de garantie et se sont vu octroyer des montants très modestes sous forme d’instruments de capitaux propres.

LES SYSTÈMES DE SUIVI ET D’INFORMATION DE LA COMMISSION ET DES ÉTATS MEMBRES NE TIENNENT PAS COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DES INSTRUMENTS FINANCIERS

78. Compte tenu de la complexité induite par la combinaison des instruments financiers, de la gestion partagée et des règlements régissant les aides d’État et les Fonds structurels, des systèmes spécifiques d’information, de communication et de suivi entre la Commission, les autorités de gestion et le bénéficiaire (les intermédiaires financiers) étaient nécessaires. En outre, vu les nouvelles dispositions du cadre réglementaire 2007-2013, les États membres et les autres parties prenantes étaient particulièrement demandeurs d’orientations et de conseils de la part de la Commission.

79. Lors des deux périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013, les États membres et les autorités de gestion ont dû s’adresser aux "unités géographiques" de la DG Politique régionale. Les constatations de la DG Politique régionale montrent que ces unités pâtissaient d’un manque d’information et d’un faible niveau de transparence [44].

80. Au cours de la période de programmation 2007-2013, la Commission a mis en place une unité chargée, entre autres, des instruments financiers en faveur des PME soutenus par le FEDER. Cependant, la majorité des membres de son personnel était affectée à d’autres activités de l’unité.

81. En pratique, seuls trois équivalents temps plein étaient affectés aux instruments d’ingénierie financière en faveur des PME. Les appels internes au partage des connaissances et de l’expertise avec d’autres directions générales n’ayant pas été suivis [45], et la Commission ne disposant pas d’applications informatiques spécifiques accessibles aux États membres et aux parties prenantes, elle n’a peut-être pas les moyens de fournir des orientations et des conseils appropriés.

82. Les instruments classiques de suivi de la politique de cohésion mis en place pour le FEDER [46] sont inappropriés ou inadaptés aux instruments financiers.

a) Sauf au Royaume-Uni, les rapports annuels d’exécution ne rendent pas spécifiquement compte de la performance des instruments d’ingénierie financière.

b) Les comités de suivi ont pour mission légale d’assurer un suivi au niveau des programmes opérationnels [47]. Par conséquent, ils ne sont généralement pas en mesure de tenir compte des spécificités des différents types d’instruments d’ingénierie financière.

c) Les indicateurs des programmes opérationnels n’établissent pas de distinction entre les instruments financiers (remboursables) et les subventions (non remboursables) [48]. Par conséquent, la plupart des indicateurs utilisés (à savoir, des "macro-indicateurs de développement", axés sur les résultats [49]) ne sont d’aucune utilité pour évaluer la mise en œuvre des instruments d’ingénierie financière.

83. Consciente de cette lacune, la Commission recommandait aux 27 États membres, dans sa note interprétative de février 2011, de faire rapport sur plus de 100 indicateurs qui leur étaient proposés [50].

EFFICACITÉ ET EFFICIENCE DES INSTRUMENTS FINANCIERS POUR LA RÉALISATION DES OBJECTIFS

84. Afin d’évaluer l’efficacité et l’efficience du FEDER pour la mise à disposition des instruments financiers, la Cour a examiné si, et dans quelle mesure:

a) le financement des PME accusait des retards;

b) des frais de gestion indus réduisaient le volume de fonds effectivement disponibles pour le financement des PME (effet de déperdition) [51];

c) les fonds publics avaient permis de lever des fonds privés.

RETARDS FRÉQUENTS

85. Il a été possible d’évaluer si l’accès au financement avait été accordé aux PME en temps utile, par comparaison avec le début des programmes opérationnels successifs, à savoir, respectivement, 1999/2000 et 2007.

86. Si l’octroi tardif d’un accès aux programmes de financement peut engendrer un risque au niveau de la réputation, ses répercussions probables pourraient également influencer la capacité de la Commission à réutiliser les fonds au cours de la période de programmation 2007-2013 et des suivantes.

87. Chaque retard affectant l’accès des PME au financement empêche l’utilisation des fonds auxquels celles-ci ont droit sous forme d’instruments financiers. Pour l’autorité de gestion, il devient alors plus intéressant de se replier sur l’autre solution, à savoir l’octroi de subventions aux PME.

88. Les principales causes des retards enregistrés au cours des deux périodes de programmation sont présentées de façon synthétique au tableau 2. Les retards ont été constatés dans l’ensemble des États membres. Certaines causes de retard se sont répétées au cours de la période de programmation actuelle et, lorsqu’ils n’étaient pas imputables à "l’obtention de la contribution du secteur privé", les retards s’expliquaient moins par la volatilité de la situation financière que par des raisons d’ordre administratif, juridique, organisationnel ou stratégique.

TABLEAU 2

PRINCIPALES CAUSES DE RETARD AFFECTANT LA MISE EN ŒUVRE DES INSTRUMENTS FINANCIERS DU FEDER

Note: Les retards ne concernent pas nécessairement tous les types d’instruments financiers devant être fournis; les retards de moins de deux ans à compter de l’approbation du programme opérationnel n’ont pas été pris en considération; les auditeurs ont simplifié les catégories; toutes les classifications dans une catégorie donnée se fondent sur des éléments probants.

CAUSES DE RETARD | ÉTATS MEMBRES OU RÉGIONS |

2000-2006

Longueur du montage et des négociations | Berlin, Londres, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Portugal, West Midlands |

Questions liées aux aides d’État dans les régions de l’objectif no 2 | Londres, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, West Midlands |

Orientations de la Commission concernant la structure des fonds | Berlin, Londres |

Obtention d’une contribution du secteur privé | Londres |

2007-2013

Longueur du montage et des négociations | Grèce, Londres, Hongrie, Pologne, Slovaquie |

Obtention d’une contribution du secteur privé | Londres, West Midlands, Hongrie |

Raisons d’ordre administratif | Andalousie, Grèce, Pologne, Sardaigne |

Négociations concernant les frais de gestion | Pologne, Slovaquie |

Modalités de gouvernance | Grèce, Slovaquie |

Incertitude concernant l’éligibilité du fonds de roulement | Hongrie |

Entité négociatrice autre qu’une autorité de gestion | Slovaquie |

89. Quelques exemples révélateurs sont présentés aux points suivants, l’un tiré de la période de programmation précédente et trois de la période actuelle.

90. En Allemagne, les fonds n’ayant démarré leurs activités que très tard au cours de la période de programmation 2000-2006, au moins trois fonds des régions de Berlin et de Rhénanie-du-Nord - Westphalie n’ont pas été en mesure de dépenser les montants prévus pour le financement des PME, soit respectivement 24,4 millions, 13,6 millions et 2,6 millions d’euros. Cela représente une sous-utilisation des fonds allant de 18 à 87 % des montants prévus au départ.

91. En Grèce, l’accord sur le fonds à participation a été signé en juin 2007, soit bien avant que la crise de la dette souveraine des États membres n’éclate. Au 30 juin 2011, 0,21 % seulement des 250 millions d’euros du fonds à participation avaient effectivement été versés à des PME. Les PME grecques n’ont commencé à recevoir un soutien du FEDER que depuis avril 2011. L’accord sur le fonds à participation ayant été signé relativement tôt par la République hellénique et le FEI, les appels d’offres auraient pu être lancés directement par les gestionnaires du fonds à participation si l’État membre n’avait pas retardé l’adoption des dispositions relatives à la gouvernance du fonds, notamment en subordonnant celle-ci à des nominations au sein des autorités de gestion concernées et du comité d’investissement du fonds.

92. En Slovaquie, en juin 2011, soit cinq ans après que le FEI et la République slovaque ont signé un protocole d’accord, les PME n’avaient toujours pas bénéficié du moindre financement de la part du FEDER. L’affectation des crédits provenant des différents programmes opérationnels et la définition des conditions relatives à la mise en place du fonds à participation n’ont été finalisées qu’en janvier 2011. Les intermédiaires financiers n’ont pas été désignés et des frais de gestion ont déjà été encourus depuis octobre 2009.

93. En Pologne, les PME n’ont reçu aucun financement du FEDER de 2008 à juin 2011. Après avoir décidé de ne pas désigner le FEI comme gestionnaire du fonds à participation, le gouvernement polonais lui a préféré sa banque de développement, la Bank Gospodarstwa Krajowego, qui doit encore s’accorder avec cinq autorités régionales sur un traitement uniforme des frais de gestion. Le ministère du développement régional polonais invoque les difficultés d’ordre juridique et organisationnel de l’initiative "Ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises" (Jeremie) et, notamment, la nécessité d’interpréter largement la réglementation relative aux Fonds structurels, compte tenu de sa complexité [52].

EFFETS DE DÉPERDITION

94. Le fait que les intermédiaires financiers réclament des frais de gestion aux PME est conforme à la pratique normale du marché. Cependant, dans le contexte du FEDER, les frais de ce type sont versés à l’intermédiaire financier directement à partir du programme opérationnel, à titre de remboursement ou de compensation pour la gestion du fonds [53].

FRAIS SUPPLÉMENTAIRES IMPOSÉS AUX PME...

95. Les orientations de la Commission (y compris deux notes interprétatives datées de 2007 et de 2011) ne définissent pas les modalités et les conditions permettant aux PME d’éviter de se voir réclamer des frais sans rapport avec les risques réels qui leur sont associés ou avec les services que les intermédiaires financiers leur auraient fournis.

96. Dans le Land de Saxe-Anhalt (Allemagne) et en Estonie, les intermédiaires financiers désignés par les autorités de gestion respectives ont réclamé des frais à différentes PME correspondant à des coûts de refinancement et de traitement, pratique révélée par des audits de la Cour en 2009. Or, les coûts de refinancement et de traitement sont des éléments correspondant à des frais de fonctionnement courants des intermédiaires financiers.

97. En Angleterre aussi, les PME se sont vu facturer des frais de montage, de suivi, de dossier et autres, en plus de ceux pratiqués habituellement sur le marché. L’incidence des frais de dossier et de suivi sur l’éligibilité des déclarations de dépenses à la clôture est actuellement examinée par la Commission dans le cadre d’inspections effectuées dans les régions d’Angleterre.

... PAS TOUJOURS TRÈS TRANSPARENTS

98. La Commission ne considérant pas les PME comme les bénéficiaires légaux et les États membres ne rendant pas toujours correctement compte des frais de gestion, la Cour a relevé des cas dans lesquels les frais de gestion supportés par les PME étaient inconnus.

99. En l’absence de données disponibles au moment de l’audit, la Cour n’a pas été en mesure d’estimer les frais de gestion de 4 des 16 fonds d’actions audités.

100. En Rhénanie-du-Nord - Westphalie, par exemple, ni l’autorité de gestion ni les gestionnaires de fonds désignés n’étaient en mesure de fournir des informations sur les frais de gestion effectivement encourus par le Land. En effet, les documents relatifs aux calculs des taux d’intérêt imposés, y compris la marge correspondant au financement des frais de gestion, n’ont pu être fournis. Des frais supplémentaires de soutien aux PME (comprenant les commissions de consultants externes) ont été financés par les fonds dans le cas d’un fonds d’actions de démarrage mais, là non plus, il n’a pas été possible de se procurer un aperçu de ces coûts.

101. L’absence d’informations fiables sur les frais de gestion est un problème plus général, qui ne concerne pas uniquement les fonds d’actions. Pour 11 des 34 opérations auditées, les tarifs des frais de gestion n’ont pu être établis en raison de l’absence ou du manque de fiabilité des informations les concernant.

BILAN MÉDIOCRE DU FEDER EN MATIÈRE D’ATTRACTION DE CAPITAUX PRIVÉS

102. Pour la Commission, de même que pour d’autres acteurs internationaux du financement des PME (voir point 25), l’un des principaux avantages d’une contribution sous forme d’instruments financiers pour le soutien des PME est qu’elle attire les financements privés [54]. Par conséquent, la Cour définit l’effet de levier comme étant la mesure dans laquelle des financements privés ont été attirés, comme cela est expliqué à l’encadré 5.

103. Ces deux formules donnent le même résultat lorsque les financements publics se limitent à la contribution de l’UE (comme dans le cas des programmes de l’UE faisant l’objet d’une gestion centralisée). Cependant, dans le cadre de la politique de cohésion, la situation est habituellement différente. En général, le cofinancement des programmes opérationnels par les États membres est constitué de fonds publics; il peut s’agir d’un financement régional ou national, ou encore d’autres formes d’aides publiques [55].

104. Si la Commission considère le cofinancement d’un programme opérationnel par les États membres comme une contribution participant à l’effet multiplicateur, la Cour ne le considère pas comme une contribution participant à l’effet de levier. En effet, le cofinancement par les États membres n’est pas spécifique aux instruments financiers. On peut retrouver ce type de cofinancement par les États membres dans n’importe quelle action relevant de la politique de cohésion, y compris lorsque l’aide est apportée sous la forme de subventions classiques, non remboursables.

105. S’agissant des fonds à participation, l’audit n’a permis de constater aucun effet de levier important sur le secteur privé pour aucune des deux périodes de programmation. En effet, les conventions de financement conclues entre les autorités de gestion et les intermédiaires financiers ne comportent en règle générale aucune exigence particulière concernant l’effet de levier, sauf dans le cas de certains fonds d’actions au Royaume-Uni, qui imposaient aux co-investisseurs privés des exigences contraignantes en matière d’effet de levier.

ENCADRÉ 5

EFFET DE LEVIER

La Cour a utilisé la formule suivante pour calculer l’effet de levier:

Un aperçu schématique, fondé sur la méthode de calcul retenue par la Cour, de la manière dont fonctionne l’effet de levier pour chaque grande catégorie d’instruments financiers, ainsi que de la manière dont la notion de levier doit être comprise dans le cadre du FEDER, est fourni à l’annexe II. Par exemple, un ratio de levier de 1,00 signifie qu’aucun financement privé n’a été levé.

En août 2011 la Commission a formalisé la notion d’"effet multiplicateur", calculé selon la formule suivante:

Le numérateur du ratio de levier calculé par la Cour et celui du ratio multiplicateur calculé par la Commission sont identiques. S’agissant du dénominateur, la Cour additionne tous les financements publics, tandis que la Commission ne prend en considération que la contribution de l’UE.

106. S’agissant des instruments de capitaux propres et de prêt, la Cour a constaté que l’effet de levier produit n’a pas été important et qu’il était inférieur aux valeurs de référence. En revanche, dans le cas des instruments de garantie, l’effet de levier était très important.

EFFET DE LEVIER DES INSTRUMENTS DE CAPITAUX PROPRES DU FEDER

107. Pour ce type d’instruments financiers, la Cour a contrôlé:

a) cinq fonds de capital-risque privilégiant les PMEI;

b) douze fonds de capital-investissement moins, voire aucunement, centrés sur les hautes technologies.

108. Le tableau 3 montre que les ratios de levier obtenu vont de 1 (aucun financement privé levé) à 2,75.

109. La Cour a utilisé l’aide au démarrage du MET, financée de manière centralisée par la Commission et accessible à tous les intermédiaires financiers éligibles de l’UE sous la gestion fiduciaire d’un gestionnaire de fonds unique, à savoir le FEI, comme critère de référence. Cette aide a été conçue pour le capital-risque et privilégie les PME à risque.

110. Le guichet aide au démarrage du MET a obtenu un ratio de levier consolidé moyen de 4,6 (1998-2008) et de 6,50 (2001-2008) et il a même permis de générer des recettes pour la Commission [57]. Plus précisément, en Allemagne, au Portugal et au Royaume-Uni, où le FEDER intervient de la même manière, les ratios de levier obtenus par le guichet aide au démarrage du MET étaient respectivement de 4,88, 5,93 et 5,03 [58]. Quant aux ratios de levier obtenus par le FEDER pour les fonds audités (voir tableau 3), ils allaient de 1,09 à 2,75.

TABLEAU 3

EFFET DE LEVIER DES INSTRUMENTS DE CAPITAUX PROPRES AUDITÉS (LES FONDS NE SONT PAS NOMMÉMENT DÉSIGNÉS)

Notes:

- Les fonds d’actions E et F étaient toujours en phase de démarrage d’investissement au moment de la mission d’audit.

- Les ratios de levier ont été calculés sur la base des chiffres communiqués par le gestionnaire du fonds ou l’autorité de gestion dans le cadre de l’audit

États membres | Dénomination du fonds | Description du produit | Ratio de levier |

Fonds de haute technologie

Allemagne | Fonds d’actions B | CR (haute technologie) | 2,26 |

Royaume-Uni | Fonds d’actions L | CR fonds propres (haute technologie) | 2,01 |

Royaume-Uni | Fonds d’actions M | CR fonds propres (démarrage, haute technologie) | 1,95 |

Royaume-Uni | Fonds d’actions N | CR fonds propres (démarrage, haute technologie) | 1,89 |

Allemagne | Fonds d’actions D | CR (démarrage, haute technologie) | 1,33 |

Autres fonds

Allemagne | Fonds d’actions A | Capital-investissement (multisectoriel) | 2,75 |

Portugal | Fonds d’actions G | CR fonds propres (fonds de fonds) | 2,22 |

Portugal | Fonds d’actions H | CR fonds propres (multisectoriel) | 2,12 |

Royaume-Uni | Fonds d’actions O | CR fonds propres (démarrage, PME créatives) | 1,89 |

Allemagne | Fonds d’actions C | Capital-investissement (multisectoriel) | 1,88 |

Royaume-Uni | Fonds d’actions P | Fonds cinématographique | 1,78 |

Hongrie | Fonds d’actions E | CR fonds propres (multisectoriel) | 1,72 |

Hongrie | Fonds d’actions F | CR fonds propres (multisectoriel) | 1,43 |

Portugal | Fonds d’actions I | CR fonds propres (secteur touristique) | 1,33 |

Royaume-Uni | Fonds d’actions Q | CR fonds propres (démarrage, PME créatives) | 1,09 |

Slovaquie | Fonds d’actions J | CR fonds propres hors région de Bratislava | — |

Slovaquie | Fonds d’actions K | CR fonds propres région de Bratislava | — |

EFFET DE LEVIER DES INSTRUMENTS DE PRÊT DU FEDER

111. Indépendamment de toute valeur de référence, le tableau 4 montre que 5 des 10 fonds de prêt audités n’ont pas du tout permis de lever des financements privés, tandis que les cinq autres n’ont produit qu’un effet de levier très limité.

112. La Cour a utilisé comme référence le mécanisme de financement des PME, utilisé, avant leur adhésion, dans les États d’Europe centrale et orientale qui ont adhéré à l’UE en 2004 et 2007. Le MFPME permettait d’octroyer des subventions (principalement sous la forme de commissions sur résultat, mais aussi d’assistance technique) à des réseaux d’intermédiaires financiers locaux via des institutions financières internationales [59]. L’octroi de ces subventions était subordonné à la mise en place effective et au renouvellement de portefeuilles de créances PME d’une taille déterminée.

113. Le MFPME a permis de lever des financements privés correspondant à des ratios de levier généralement supérieurs à 5,00 et atteignant même 12,5, voire 19,2 [60]. À partir de 1998 et jusqu’à juin 2009, en fonction de l’intermédiaire financier chargé de sa mise en œuvre, le MFPME a permis d’obtenir des ratios de levier allant de 2 à 12,5 en Hongrie et de 4 à 10 en Slovaquie.

EFFET DE LEVIER DES INSTRUMENTS DE GARANTIE DU FEDER

114. Le nombre des fonds de garantie du FEDER audités est moins élevé (six, voir tableau 5), ceux-ci n’ayant, en général, pas été utilisés au Royaume-Uni et dans les Länder allemands.

115. Les ratios de levier obtenus étaient très variés, le plus élevé étant de 171. Même le ratio le plus faible (4,16), obtenu par un fonds de garantie en Hongrie qui a démarré ses activités en novembre 2008, est plus élevé que ceux obtenus par un n’importe lequel des fonds d’actions ou de prêt. Ces effets de levier importants sont comparables à ceux obtenus par le mécanisme de garantie PME [GPME, voir point 6, sous a)], qui a produit un effet de levier cumulé correspondant à 67 euros pour chaque euro d’argent public dépensé entre 2001 et 2006 [61].

TABLEAU 4

EFFET DE LEVIER DES INSTRUMENTS DE PRÊT AUDITÉS (LES FONDS NE SONT PAS NOMMÉMENT DÉSIGNÉS)

Note: Les ratios de levier ont été calculés sur la base des chiffres communiqués par le gestionnaire du fonds ou l’autorité de gestion dans le cadre de l’audit

États membres | Dénomination du fonds | Description du produit | Ratio de levier |

Autres fonds

Royaume-Uni | Fonds de prêts G | Prêts privilégiés à long terme pour les entreprises sociales | 1,67 |

Royaume-Uni | Fonds de prêts H (2 opérations) | Prêts privilégiés (multisectoriel) | 1,67 |

Royaume-Uni | Fonds de prêts I | Prêts privilégiés (multisectoriel) | 1,41 |

Hongrie | Fonds de prêts B | Microcrédits, petits crédits | 1,33 |

Hongrie | Fonds de prêts C | Microcrédits (multisectoriel) | 1,10 |

Allemagne | Fonds de prêts A | Microcrédits, crédits | 1,00 |

Hongrie | Fonds de prêts D | Crédits pour PME | 1,00 |

Hongrie | Fonds de prêts E | Crédits "fonds de roulement" | 1,00 |

Hongrie | Fonds de prêts F | Crédits "fonds de roulement" | 1,00 |

Royaume-Uni | Fonds de prêts J | Microcrédits (multisectoriel) | 1,00 |

TABLEAU 5

EFFET DE LEVIER DES INSTRUMENTS DE GARANTIE AUDITÉS (LES FONDS NE SONT PAS NOMMÉMENT DÉSIGNÉS)

Note: Les ratios de levier ont été calculés sur la base des chiffres communiqués par le gestionnaire du fonds ou l’autorité de gestion dans le cadre de l’audit.

États membres | Dénomination du fonds | Description du produit | Ratio de levier |

Portugal | Fonds de garantie B | Garanties | 171,00 |

Portugal | Fonds de garantie C | Garanties | 114,00 |

Portugal | Fonds de garantie D | Garanties | 80,00 |

Portugal | Fonds de garantie E | Contre-garanties | 11,00 |

Hongrie | Fonds de garantie A | Garanties | 4,16 |

Slovaquie | Fonds de garantie F | Garanties de portefeuille au premier risque | — |

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

QUALITÉ DES ÉVALUATIONS DU DÉFICIT DE FINANCEMENT DES PME

116. En règle générale, les évaluations du déficit de financement ont été totalement absentes de la période de programmation 2000-2006.

117. Au cours de la période de programmation 2007-2013, où elles existaient, toutes les évaluations du déficit de financement des PME ont abouti à la conclusion qu’une intervention du secteur public était nécessaire sous différentes formes et ont quantifié le déficit en question. Cependant, pour la période de programmation 2007-2013, des insuffisances notables ont été constatées concernant la qualité de ces évaluations. En particulier, le lien essentiel entre les différentes dotations des programmes et les déficits de financement mis au jour n’a pu être établi.

118. Aucun examen indépendant de la qualité des évaluations du déficit de financement et de leur processus sous-jacent n’a été réalisé.

RECOMMANDATION 1

a) Avant de proposer des mesures d’ingénierie financière, les autorités de gestion devraient s’assurer que leur proposition est dûment étayée par une évaluation du déficit de financement des PME d’une qualité suffisante, comprenant une analyse quantifiée dudit déficit.

b) Au moment d’approuver les programmes opérationnels, y compris les mesures d’ingénierie financière, la Commission devrait en vérifier la cohérence avec l’évaluation du déficit de financement des PME et s’assurer de la qualité de cette dernière.

ADÉQUATION DU CADRE DU FEDER À LA MISE EN ŒUVRE DES INSTRUMENTS FINANCIERS

119. La réglementation relative aux Fonds structurels, conçue à l’origine pour des subventions, ne répond pas aux spécificités des instruments financiers et présente de ce fait quatre faiblesses importantes. Il s’agit de l’insuffisance des dispositions en ce qui concerne l’effet de levier et le caractère renouvelable des fonds, de la justification des dotations affectées à l’ingénierie financière, des conditions permettant de justifier l’octroi d’un traitement préférentiel au secteur privé et des conditions d’éligibilité relatives aux fonds de roulement. Ce n’est qu’en février 2011, soit quatre ans après le début de la période de programmation actuelle, que la Commission a publié une note interprétative complète et pertinente sur les instruments financiers (voir points 46 et 47).

120. Le fait de déléguer la mise en œuvre d’instruments financiers cofinancés à une multiplicité de pouvoirs publics fait qu’un même volume de financements du FEDER qui aurait pu, en théorie, être octroyé à l’ensemble des PME d’un État membre dans un cadre unique, est dispersé entre un grand nombre de régions de l’UE, ce qui ce qui empêche les fonds d’atteindre une masse critique.

121. Lorsqu’ils avaient été mis en place, les systèmes de suivi et d’information n’étaient pas adaptés pour fournir des informations sur la qualité de la gestion financière des fonds et en assurer le suivi. Malgré l’expérience de la période de programmation 2000-2006, cette situation a empêché la Commission de rendre compte d’informations pertinentes qui présentaient un intérêt pour les décideurs et les acteurs de la politique de cohésion.

RECOMMANDATION 2

a) Lors de l’élaboration de propositions de règlements concernant les Fonds structurels, le législateur et la Commission devraient remédier aux différentes insuffisances spécifiques mises au jour dans le présent rapport (voir points 48 à 77). De manière plus générale, le législateur et la Commission devraient établir un cadre réglementaire plus approprié tel que l’élaboration et la mise en œuvre des mesures d’ingénierie financière ne pâtissent pas des insuffisances du cadre réglementaire des Fonds structurels, de contraintes géographiques ou d’une dispersion des fonds.

b) La Commission devrait fournir un système de suivi et d’évaluation fiable et solide sur le plan technique, qui soit adapté aux instruments financiers. En conséquence, les instruments financiers devraient être séparés des subventions proprement dites dans les processus de suivi, d’établissement de rapports et d’audit de la Commission, et les montants effectivement versés aux PME devraient être transparents (voir point 8). En particulier, la Commission et les États membres devraient s’accorder sur un petit nombre d’indicateurs mesurables, pertinents, spécifiques et uniformes, applicables aux instruments financiers.

EFFICACITÉ ET EFFICIENCE DES INSTRUMENTS FINANCIERS POUR LA RÉALISATION DES OBJECTIFS

122. La mise en œuvre, par l’intermédiaire du FEDER, des instruments financiers en faveur des PME a été affectée par des retards fréquents. Certaines causes des retards enregistrés au cours de la période de programmation 2000-2006 se sont répétées lors de la période de programmation suivante.

123. Les instruments financiers cofinancés par le FEDER ont également pâti d’effets de déperdition en ce qui concerne les frais de gestion. En particulier, certaines PME se sont vu réclamer des frais supplémentaires sans rapport avec les risques réels pris pour leur compte et la communication des frais de gestion n’était pas toujours transparente.

124. Sauf pour les garanties, les ratios de levier, au sens de la définition retenue par la Cour, produits par les fonds cofinancés par le FEDER étaient faibles.

RECOMMANDATION 3

a) La Commission devrait examiner la possibilité de fournir aux États membres des structures et des instruments d’ingénierie financière standard pour les PME (par exemple des subventions assorties de redevances ou des véhicules d’investissement spécialisés) de manière à en accélérer la mise en œuvre et à réduire les frais de gestion. Des exemples de structures de ce type sont présentés à l’annexe III.

b) Les États membres devraient, avec l’aide de la Commission, viser à regrouper l’ensemble des instruments financiers en faveur des PME cofinancés par le FEDER au sein d’un programme opérationnel unique par État membre. Cela permettrait de rationaliser le processus de planification et d’éliminer l’un de principaux facteurs de retard constatés.

c) En plus de préciser les notions de levier et de recyclage et d’en fournir une définition dans la réglementation relative aux Fonds structurels, la Commission devrait, en fonction du type de fonds à participation ou de fonds, exiger que les valeurs minimales contraignantes pour les ratios de levier et les fréquences minimales de renouvellement, ainsi que les informations à fournir pour le calcul des indicateurs de levier, soient fixées contractuellement.

RECOMMANDATION GÉNÉRALE

Si les recommandations formulées ci-dessus ne peuvent être mises en œuvre dans le cadre du FEDER, la Cour invite le législateur et la Commission à examiner d’autres modes de soutien des PME sous la forme d’instruments d’ingénierie financière. En l’occurrence, ces instruments devraient s’appuyer sur des programmes gérés soit de manière centralisée par la Commission, soit par des véhicules d’investissement spécialisés en coopération avec la Commission et les États membres, soit encore directement par ceux-ci.

Le présent rapport a été adopté par la chambre II, présidée par M. Harald NOACK, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 11 janvier 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Dans le présent rapport, les PME sont entendues au sens de la recommandation 2003/361/CE de la Commission du 6 mai 2003 concernant la définition des micro-, petites et moyennes entreprises (JO L 124 du 20.5.2003, p. 36). Une PME est une entreprise qui occupe moins de 250 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros et/ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 43 millions d’euros. Il doit également s’agir d’une entreprise autonome.

[2] "Accorder aux PME le crédit dont elles ont besoin", Le magazine sur la politique de l’entreprise, Commission européenne, 12 février 2009, et COM(2005) 551 final, du 10 novembre 2005.

[3] "Observatoire des PME européennes", rapport analytique, Flash Eurobaromètre, novembre 2006-janvier 2007.

[4] Cet audit, intitulé "Audit du mécanisme de garantie pour les PME" (RS 4/2011), visait à évaluer l’efficacité du GPME, notamment sa conception et sa planification, ainsi que le cadre de gestion de ses opérations et la réalisation de ses objectifs. La Cour a estimé que le cadre de gestion des opérations quotidiennes est approprié. Le rapport peut être consulté dans son intégralité via le site internet de la Cour à l’adresse suivante: http://eca.europa.eu.

[5] Valeur consolidée estimée sur la base des documents suivants de la BEI: consultation menée auprès des PME en 2007-2008 (publiée en mai 2008), rapport annuel 2006 (publié en juin 2007) et rapport annuel 2010 (publié en mai 2011).

[6] Montants extraits de la base de données du SFC, Commission européenne, 8 juin 2011.

[7] Comme l’ont déclaré les services de la Commission, les États membres ont mal interprété les règles de classification des opérations et peuvent avoir inclus des formes de financement autre que les instruments d’ingénierie financière.

[8] Pour la période en question, les instruments financiers comprennent des instruments en faveur d’entreprises ne correspondant pas à la définition de PME retenue par l’UE ainsi que des projets d’aménagement urbain et des projets d’efficacité énergétique.

[9] Voir point 4.32 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2010.

[10] Règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

[11] Le FEI est actuellement le gestionnaire du fonds à participation en Bulgarie, à Chypre, en Grèce, en Lettonie, en Lituanie, à Malte, en Roumanie et en Slovaquie, ainsi que dans la région française du Languedoc-Roussillon et dans les régions italiennes de Campanie et de Sicile.

[12] COM(2010) 700 final du 19 octobre 2010 intitulée "Le réexamen du budget de l’UE", p. 4 et 20; Management Plan 2010 (version finale), DG Politique régionale, 10 mai 2010, p. 6 et 7; cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale, novembre 2010 (version préliminaire), p. xv, xvi et 213 à 218.

[13] Dans le cadre du présent audit, il s’agit des instruments de capitaux propres, de prêt et de garantie en faveur des PME (voir glossaire).

[14] En conséquence, un certain nombre de constatations supplémentaires ont été formulées en ce qui concerne l’Allemagne, l’Espagne, l’Estonie, la France, la Grèce, l’Italie, la Pologne et le Royaume-Uni.

[15] Le PRE en Allemagne, les programmes du Moital en Israël ou le SBIC aux États-Unis. Voir également annexe III.

[16] L’aide au démarrage du MET et les programmes du MIC pour les instruments de capitaux propres, le MFPME pour les instruments de prêt et le GPME pour les instruments de garantie.

[17] Voir article 44, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 371 du 27.12.2006, p. 1), ainsi que le protocole d’accord Commission/FEI de mai 2006.

[18] Règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

[19] Protocole d’accord Commission/FEI de mai 2006, point 4, deuxième alinéa, p. 2. Pour la base juridique, voir article 45 (Assistance technique à l’initiative de la Commission) du règlement (CE) no 1083/2006.

[20] Conférence Jeremie à Poznań, 8 avril 2008, note de la DG Politique régionale au dossier datée du 23 mai 2008 et note interne de la DG Politique régionale "Contribution from GU to the JEREMIE Steering Committee" (Contribution de l’unité territoriale au comité directeur de Jeremie), datée du 24 juin 2008. Compte rendu de mission, Varsovie, 17 juillet 2008, note au dossier de la DG Politique régionale du 28 juillet 2008.

[21] Operations Evaluation, rapport de synthèse de la BEI (Lessons learnt, p. iv) accompagné des commentaires de la Commission (publié en anglais en septembre 2011).

[22] Protocole d’accord Commission/FEI, Results of evaluations, p. 2, 30 mai 2006.

[23] Pour la période de programmation 2007-2013, le règlement (CE) no 1083/2006, mis en œuvre par le règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission et ses modifications ultérieures. Pour la période de programmation 2000-2006, le règlement (CE) no 1260/1999, mis en œuvre par le règlement (CE) no 1685/2000 de la Commission et ses modifications ultérieures.

[24] Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1), modifié le 14 avril 2007.

[25] Recommandation de l’unité Audit interne et conseil de la DG Politique régionale (rapport final), 4 mars 2010, informations figurant aux pages 6 à 10.

[26] La faiblesse des ratios de levier obtenus pour les instruments de capitaux propres et de prêt est expliquée aux points 106 à 113.

[27] Par exemple: protocole d’accord Commission/FEI du 30 mai 2006, signé par le commissaire chargé de la politique régionale et le directeur exécutif du FEI, p. 4; quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale du 30 mai 2007, p. 3 et 4; note interprétative COCOF/07/0018/01 adressée aux États membres le 16 juillet 2007, p. 4.

[28] "Le fait de sélectionner plus d’un instrument d’ingénierie financière peut produire le meilleur effet de levier possible pour les fonds publics octroyés au titre du programme opérationnel et permettre d’utiliser autant que possible les ressources et l’expertise disponibles du secteur privé, ainsi que de maximiser les chances de réalisation des objectifs d’investissement et de développement du programme opérationnel [...]" (note interprétative COCOF/10/0014/00, point 2.2.2).

[29] Note interprétative COCOF/10/0014/00, point 9.2.3.

[30] Condition 2.6, règle no 8, de l’annexe du règlement (CE) no 1685/2000 de la Commission du 28 juillet 2000 portant modalités d’exécution du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les Fonds structurels (JO L 193 du 29.7.2000, p. 39) et article 43 du règlement (CE) no 1828/2006.

[31] Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2010, point 4.33, exemple 4.4, lette c).

[32] Définies par la Commission à l’article 43 du règlement (CE) no 1828/2006 et de ses modifications ultérieures.

[33] Article 44 du règlement (CE) no 1083/2006.

[34] Règlements (CE) no 1685/2000 et (CE) no 1828/2006, tels qu’ultérieurement modifiés.

[35] Conformément à l’article 43, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1828/2006, le plan d’activité de l’autorité de gestion s’entend comme étant l’équivalent des "stratégie et plan d’investissement" à la suite des modifications apportées par le règlement (CE) no 846/2009 de la Commission du 1er septembre 2009 modifiant le règlement (CE) no 1828/2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 250 du 23.9.2009, p. 1).

[36] Au cours de la période de programmation précédente, la Commission a reconnu qu’il convenait de prendre des précautions pour minimiser les distorsions de concurrence sur les marchés du capital-risque ou des prêts (voir condition 2.6 du règlement (CE) no 1685/2000, tel qu’il a été modifié ultérieurement).

[37] Note interprétative COCOF/10/0014/00, points 3.2.6 et 3.2.7.

[38] Réponse de la Commission du 12 février 2009 au courrier du FEI du 11 décembre 2008.

[39] Article 13 du règlement (CE) no 1260/1999 et article 35 du règlement (CE) no 1083/2006. Interprétation confirmée aux auditeurs de la Cour par la DG Politique régionale lors de la réunion d’audit du 1er décembre 2010.

[40] SEC(2005) 433 final du 6 avril 2005 et COM(2005) 121 final du 6 avril 2005.

[41] "Comparative Study of Venture Capital and Loan Funds Supported by the Structural Funds", rapport final commandé par la DG Politique régionale (Centre for Strategy & Evaluation Services, 2007).

[42] Voir annexe III.

[43] Conformément aux articles 3, 4 et 6 du règlement (CE) no 1083/2006: objectif 1 (zones clés ou transitoires), objectif 2 (zones clés ou transitoires) et zones non éligibles.

[44] Conseil du service de conseil et d’audit interne de la DG Politique régionale (rapport final), 4 mars 2010.

[45] Conseil du service de conseil et d’audit interne de la DG Politique régionale (rapport final), 4 mars 2010.

[46] Articles 34 à 37 du règlement (CE) no 1260/1999 et articles 63 à 68 du règlement (CE) no 1083/2006.

[47] Article 35 du règlement (CE) no 1260/1999 et article 65 du règlement (CE) no 1083/2006. Deux exceptions, propres au Royaume-Uni, ont été constatées à Londres et dans les West Midlands, où les comités de suivi se réunissaient expressément au sujet de la programmation des mesures et instruments d’ingénierie financière.

[48] Au cours de la période de programmation 2000-2006, dans les régions d’Angleterre et d’Allemagne auditée, il s’est avéré que des montants enregistrés par la Commission sous l’indicateur "ingénierie financière" étaient majoritairement constitués de subventions octroyées à des PME ou à des organisations les soutenant. Pour la période de programmation 2007-2013, l’indicateur "ingénierie financière" de la Commission a complètement disparu.

[49] Par exemple, "emplois créés/sauvegardés", "actions en faveur d’initiatives locales", "entreprises ayant amélioré leur qualité", etc.

[50] Note interprétative COCOF/10/0014/00, annexe II, modèle de rapport de suivi (Commission, février 2011).

[51] Dans le cadre du présent audit de la performance, seuls les effets de déperdition sous la forme de frais de gestion indus ont été pris en considération.

[52] Lettre adressée à l’institution supérieure de contrôle de la Pologne en date du 3 janvier 2011, dont la teneur a été vérifiée dans les dossiers internes de la DG Politique régionale.

[53] Déduit de la note interprétative COCOF/10/0014/00, point 2.6.

[54] Aux termes de la communication COM(2011) 662 de la Commission relatives aux "plateformes des instruments de capital et de dette de l’UE", "l’effet de levier [...] peut être obtenu par un financement conjoint d’institutions financières internationales ou par les crédits supplémentaires que les banques et les institutions de garantie sont invitées à accorder aux bénéficiaires [finals]" (les termes "bénéficiaires [finals]" utilisés dans la communication désignent les PME).

[55] Dans de très rares cas, le cofinancement par les États membres peut prendre la forme de prêts commerciaux du secteur privé.

[56] Y compris la contribution du FEDER et, conformément à la pratique de ce dernier, la part du financement apportée par l’État membre. Dans le cas exceptionnel du Royaume-Uni, c’est le secteur privé qui a fourni le financement de l’État membre conformément aux règles de cofinancement imposées par la législation; ce financement a été considéré comme un financement privé et non comme un financement public, en vertu du principe de prééminence du fond sur la forme.

[57] Évaluation externe du PIE réalisée pour le compte de la DG Entreprises et industrie, p. xi, 63 et 67, 30 avril 2009. Les chiffres communiqués par l’évaluateur semblent plausibles compte tenu d’une précédente évaluation indépendante du MAP (2001-2005) réalisée pour le compte de la même DG et qui indiquait, déjà en 2004, que l’aide au démarrage du MET permettait d’obtenir un ratio de levier de 4,00. En outre, les chiffres de juin 2009 figurant dans le rapport trimestriel du FEI (publié après l’évaluation de 2009) montrent que les chiffres relatifs aux programmes étaient respectivement de 4,91 et 6,52 pour les instruments de capitaux propres mis en place dans le cadre des programmes de 1998 et de ceux de 2001.

[58] Moyennes arithmétiques pour l’Allemagne, le Portugal et le Royaume-Uni, calculées à partir des tableaux 3a et 3b du rapport annuel relatif à l’aide au démarrage du MET, du 21 octobre 2009, donné