Rapport spécial no 5/2003

relatif au financement de projets environnementaux dans les pays candidats au titre des instruments de préadhésion Phare et ISPA, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 167/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. Le présent audit a porté sur le financement de projets environnementaux au titre des instruments Phare et ISPA au cours de la période 1995-2000, dans les dix pays candidats d'Europe centrale et orientale. L'objectif de l'audit a consisté à évaluer l'efficacité des aides allouées au domaine de l'environnement au titre de Phare et d'ISPA dans les pays candidats, en particulier sous l'angle du soutien apporté à ces pays pour préparer leur adhésion.

Projets de renforcement des institutions dans le domaine de l'environnement

II. L'audit a révélé que le soutien apporté par la Commission au renforcement des institutions dans le secteur de l'environnement, dans les pays candidats, n'a que partiellement atteint ses objectifs. Comme la Commission l'a elle-même reconnu dans ses documents de stratégie 2001 et 2002 concernant l'élargissement, les pays candidats doivent continuer de renforcer leurs capacités administratives dans le secteur environnemental (voir point 8). La situation qui est la leur à cet égard reflète en partie, d'une part, l'importance limitée des crédits que la Commission a engagés dans le renforcement des institutions (voir point 9), malgré les défis particuliers que les institutions doivent relever dans ce secteur (voir point 7), et, d'autre part, l'incidence modeste du programme de jumelage (Twinning) et des projets d'assistance technique qui ont été financés (voir points 11 à 14). La stratégie adoptée par la Commission en matière de renforcement des institutions repose trop sur l'instrument de jumelage, lequel ne peut résoudre bon nombre des problèmes structurels sous-jacents auxquels doivent faire face les administrations des pays candidats. Ces problèmes sont susceptibles d'entamer la capacité des administrations à respecter l'acquis communautaire dans le domaine de l'environnement (voir points 11 à 14). Ces insuffisances en matière de capacité administrative se retrouvent dans le cadre d'ISPA, à la fois au niveau national et au niveau des bénéficiaires finals, pour lesquels il faut s'efforcer de développer une capacité suffisante pour assurer la viabilité des projets d'infrastructures (voir points 15 à 17).

Financement de projets d'infrastructures environnementales

III. Les pays candidats auraient dû élaborer des stratégies environnementale et financière à un stade antérieur, pour identifier les projets prioritaires et définir les moyens de les financer le plus efficacement possible (voir points 18 à 21). ISPA a été géré de manière à maintenir le taux des subventions en deçà de la barre des 75 % (voir point 23) et la coopération avec la Banque européenne d'investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et d'autres institutions financières internationales a été efficace à cette fin (voir points 26 à 28). Néanmoins, la Cour estime qu'il est encore possible de baisser le taux des subventions (voir points 24 et 25).

Gestion de projets d'infrastructures environnementales

IV. Les déficiences institutionnelles se traduisent également par des problèmes concernant la gestion du cycle du projet, que la Commission n'a pas toujours traités efficacement. Les pays candidats ont en effet éprouvé des difficultés à élaborer des projets répondant à des normes suffisantes, et les conseillers financés par la Commission pour remédier à ces problèmes ne se sont pas toujours acquittés de leur tâche de façon satisfaisante (voir point 31). La Commission, pour sa part, n'a pas affecté assez de ressources à l'instruction des projets (voir point 32). Or, certains projets d'infrastructures, notamment plusieurs stations de traitement des eaux usées, risquaient d'être trop ambitieux (voir point 34). La passation de marchés dans le cadre des projets ISPA a posé d'importants problèmes aux pays candidats, en partie du fait de la complexité des procédures de la Commission, et nécessitait un soutien plus important. Les budgets des projets relevant d'ISPA ne comprenaient pas toujours les crédits nécessaires pour recruter des ingénieurs disposant d'une expérience suffisante et à même de superviser les contrats efficacement (voir points 35 et 36). Bien que la plupart des projets d'infrastructures, une fois lancés, soient mis en oeuvre de façon satisfaisante, quelques exceptions importantes ont été relevées (voir point 39).

V. Les recommandations de la Cour concernent plus particulièrement:

- la nécessité persistante d'un renforcement notable des institutions (voir points 40 et 41),

- la nécessité de cibler plus efficacementlesaides, dont le volume est limité, et de recourir davantage au financement à partir d'autres sources (voir points 42 et 43),

- la nécessité d'améliorer la capacité d'absorption en renforçant les ressources consacrées à l'élaboration des projets et à l'organisation des procédures d'appel d'offres (voir points 44 et 45).

INTRODUCTION

Le domaine de l'environnement et l'élargissement de l'Union européenne

1. Le domaine de l'environnement, sur lequel porte le chapitre 22 des négociations d'adhésion, est l'un des secteurs comptant parmi les plus grands défis de la préparation à l'élargissement de l'Union européenne, et ce pour les raisons suivantes:

a) il s'agit de transposer un important acquis environnemental constitué, d'une part, de quelque 140 directives concernant, entre autres, la qualité de l'air, de l'eau, la gestion des déchets, la protection de la nature et le contrôle de la pollution industrielle et, d'autre part, d'une réglementation relative à l'ensemble du domaine de l'environnement, comprenant l'évaluation des incidences sur l'environnement et l'accès aux informations environnementales;

b) un énorme effort d'investissement dans l'infrastructure est nécessaire à la mise en oeuvre de certaines directives essentielles. Il ressort d'estimations récentes, par exemple, que les coûts de transposition seraient compris entre 79 et 110 milliards d'euros, faisant du domaine de l'environnement celui qui nécessite les investissements les plus importants(1);

c) il convient de mettre en place des structures de suivi, y compris les ressources humaines, les budgets et les biens d'équipement requis pour assurer le respect de la réglementation transposée;

d) le renforcement d'institutions aux niveaux central, régional et local, dotées d'une capacité administrative permettant d'assurer la gestion globale de la transposition, de la mise en oeuvre et du respect de l'acquis environnemental, est nécessaire.

2. Il a été demandé aux pays candidats d'avoir transposé et promulgué l'intégralité de l'acquis environnemental avant l'adhésion. Néanmoins, étant donné les énormes investissements nécessaires dans le domaine de l'environnement, il a toujours été clair que les pays candidats auraient besoin de longues périodes transitoires pour mettre en place les infrastructures nécessaires à l'application de certaines directives relevant du chapitre 22 des négociations d'adhésion et exigeant d'importants investissements. C'est pourquoi aucun seuil de réalisation précis n'a été fixé pour ces directives en vue de la clôture provisoire du chapitre environnemental, même si la Commission a bien invité les pays candidats à lui soumettre des plans de mise en oeuvre. S'agissant des structures devant permettre l'application de la réglementation et de leur capacité administrative globale, les pays candidats sont tenus, cependant, de démontrer que les institutions compétentes fonctionneront de façon satisfaisante au moment de l'adhésion.

3. Au cours de la période couverte par l'audit de la Cour, l'approche de la Commission concernant sa participation financière dans le domaine de l'environnement a évolué à plusieurs reprises:

a) pendant la période allant de 1995 jusqu'à 1997, le financement de la Commission a continué d'être fondé, comme depuis le lancement du programme Phare en 1989, sur une approche axée sur la demande, chaque pays candidat étant alors libre d'affecter ses crédits Phare en fonction de ses priorités nationales;

b) à la suite du Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997, qui a lancé l'actuel processus d'élargissement, le programme Phare a été remanié pour être entièrement axé sur les priorités de préadhésion définies dans chacun des partenariats d'adhésion des pays candidats. En outre, la Commission a publié une communication établissant sa stratégie dans le domaine de l'environnement(2);

c) les fonds servant à financer des projets d'infrastructures environnementales ont considérablement augmenté en 2000: avec la création de l'Instrument structurel de préadhésion (ISPA), 1040 millions d'euros(3) par an, de 2000 à 2006, peuvent être consacrés à des investissements infrastructurels importants dans le domaine de l'environnement et dans le secteur des transports(4). À partir de 2000, les fonds relevant de Phare, soit environ 368 millions d'euros pour la période 1995-1999 et une moyenne annuelle de 73,6 millions d'euros, devaient être principalement affectés au renforcement des institutions. La ventilation par pays des engagements relevant de Phare et d'ISPA effectués dans le domaine de l'environnement pendant la période 1995-2000 est présentée au tableau 1.

Tableau 1

Engagements relevant de Phare et d'ISPA dans le domaine de l'environnement au cours de la période 1995-2000

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Source:

Cour des comptes européenne.

L'audit de la Cour

4. L'audit de la Cour a visé à examiner l'efficacité du concours financier octroyé au domaine de l'environnement au titre de Phare et d'ISPA, en particulier dans le cadre de la préparation des pays candidats à l'adhésion. Les sous-objectifs ont été définis de sorte à évaluer l'efficacité du cadre stratégique et financier mis en place par la Commission et les pays candidats ainsi que le caractère économique, efficient et efficace des différents projets de renforcement des institutions et d'investissement. Cet audit a porté sur les engagements et la mise en oeuvre, jusqu'à la fin de 2001, du concours financier relevant de Phare et d'ISPA en faveur du domaine de l'environnement, octroyé à partir des budgets 1995-2000, et a comporté un audit de projets dans les dix pays candidats bénéficiant de ce concours. Des dossiers ont été examinés et des entretiens menés à la fois au siège de la Commission et auprès des délégations de cette dernière; des réunions ont par ailleurs été tenues avec les ministres de l'environnement, les autorités régionales et locales ainsi qu'avec les bénéficiaires finals des pays candidats.

5. Les projets Phare audités représentent au total 270 millions d'euros, soit environ 67 % de la valeur totale du concours financier alloué au titre des projets environnementaux Phare pendant cette période, à l'exclusion des projets d'infrastructures dans le domaine de l'environnement financés dans le cadre du programme Phare de coopération transfrontalière et des programmes régionaux en matière d'environnement(5). En outre, sur les 39 mesures environnementales relevant d'ISPA qui ont donné lieu à des engagements en 2000, 22 ont fait l'objet d'une visite sur place. Les engagements relatifs aux mesures ISPA auditées ont représenté 307 millions d'euros, soit environ les deux tiers du total des engagements effectués au titre d'ISPA dans le domaine de l'environnement. L'audit d'ISPA a été conçu de sorte à s'appuyer sur les observations de la Cour relatives à la création de cet instrument qui figurent dans le rapport annuel relatif à l'exercice 2000(6). Toutes les institutions supérieures de contrôle ont contribué à l'audit, à différents degrés, que ce soit en auditant une partie de l'échantillon des projets sélectionné par la Cour en appliquant la méthodologie de celle-ci, ou en apportant leur soutien aux auditeurs de la Cour lors de la préparation de leurs missions sur place et durant ces missions.

6. Les constatations du présent rapport s'articulent autour de trois points essentiels:

a) le renforcement des institutions reste un impératif;

b) les aides, dont le volume est limité, pourraient être ciblées plus efficacement;

c) la capacité d'absorption devrait être améliorée par un renforcement des ressources consacrées à l'élaboration des projets et à l'organisation des procédures d'appel d'offres.

PROJETS DE RENFORCEMENT DES INSTITUTIONS DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT

Importance limitée des fonds relevant de Phare consacrés au renforcement des institutions dans le domaine de l'environnement

7. Depuis sa création, en 1989, le programme Phare a soutenu le renforcement des institutions. Dans ses nouvelles lignes directrices relatives au programme Phare, adoptées en 1998, la Commission a reconnu qu'une attention toute particulière devait être accordée au renforcement des institutions dans le cadre de la préparation à l'adhésion en prévoyant que, désormais, 30 % du budget annuel Phare seraient affectés à ce secteur. Dans ce contexte, la Commission a défini le renforcement des capacités institutionnelles comme "le processus qui consiste à aider les pays candidats à développer les structures, les stratégies, les ressources humaines et le savoir-faire en matière de gestion nécessaires au renforcement de leur capacité économique, sociale, réglementaire et administrative"(7). Dans le domaine de l'environnement, le renforcement des institutions est essentiel, tant pour assurer que les autorités environnementales fonctionneront de façon satisfaisante au moment de l'adhésion que pour leur permettre de mettre en oeuvre de façon efficiente et efficace les vastes programmes d'investissement nécessaires à l'alignement sur l'acquis (voir point 2). Le renforcement des institutions est un défi d'autant plus important dans le domaine de l'environnement que les ministères de l'environnement sont de création relativement récente et que les autorités régionales et locales ainsi que les agences environnementales ont également besoin d'aide pour assumer les responsabilités que leur impose le respect de l'acquis. En outre, la coordination entre le ministère de l'environnement et ces autres organismes d'une part, et entre ce ministère et d'autres ministères d'autre part, s'avère souvent très difficile et gagnerait à être développée.

8. Dans son document de stratégie 2001 sur l'élargissement, la Commission concluait essentiellement, concernant le domaine de l'environnement, à "la nécessité de renforcer encore les capacités administratives et les capacités de surveillance et de contrôle". Dans son document de stratégie 2002, la Commission a réitéré son message, en faisant observer que les pays candidats doivent "également centrer leurs efforts sur le renforcement de leurs capacités administratives". L'audit de la Cour concernant les programmes Phare et ISPA corrobore les conclusions de la Commission, comme le montrent les constatations présentées dans les points suivants (9 à 17).

9. Les problèmes décrits par la Commission traduisent en partie l'importance limitée des crédits affectés au renforcement des institutions dans le domaine de l'environnement pendant la période 1995-2000. Jusqu'en 1998, les priorités de financement étaient arrêtées par les pays candidats, pour lesquels l'utilisation des fonds relevant de Phare pour renforcer les institutions ne constituait pas une priorité absolue (voir point 10). L'importance accrue accordée par la Commission au renforcement des institutions en 1998 a déclenché, cette année-là, l'engagement systématique de fonds dans des projets répondant à cet objectif. Cependant, en 1999 et en 2000, en dépit du fait que les partenariats pour l'adhésion et les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis offraient un cadre stratégique pour la programmation de PHARE en fonction des priorités fixées pour la transposition de l'acquis, plusieurs pays ne présentaient que de très petits projets, voire aucun, en matière de renforcement des institutions dans ce domaine. La moyenne annuelle des fonds engagés dans des projets de jumelage environnementaux - principaux instruments en matière de renforcement des institutions - pendant ces deux années a été inférieure de 30 % à celle de 1998 (voir tableau 2). Cette évolution apparaît particulièrement problématique puisque 2000 était censée être la dernière année permettant d'engager des fonds pour des projets, et ce afin de garantir l'achèvement de leur mise en oeuvre avant l'adhésion en 2004.

10. L'importance limitée des fonds que la Commission ainsi que les pays candidats ont engagés au cours de la période 1995-2000 dans le renforcement des institutions dans le domaine de l'environnement traduit en partie la priorité plus grande que les pays candidats ont donnée aux projets d'infrastructures environnementales, malgré la nécessité impérative de garantir le bon fonctionnement des institutions environnementales à la date de l'adhésion. Ce phénomène peut également s'expliquer par le fait que les ministères de l'environnement de la plupart des pays candidats ne jouissent pas d'un grand pouvoir, la préférence allant souvent à d'autres ministères, plus anciens, lorsqu'il s'agit d'allouer des ressources relevant de Phare à des projets concurrents. Plusieurs ministères de l'environnement ont en outre éprouvé des difficultés à élaborer, en matière de renforcement des institutions, des propositions de projets satisfaisant aux normes fixées pour l'approbation par la Commission. Dans ses lignes directrices concernant la programmation de Phare pour 2002, cette dernière a exhorté les pays candidats à faire du renforcement des institutions leur priorité numéro un et des plans d'action précis visant à remédier aux insuffisances institutionnelles ont été établis. Toutefois, la plupart des projets dont le financement relève du budget 2002 ne seront pas achevés avant 2005.

Tableau 2

Engagements relevant de Phare pour des projets de jumelage dans le domaine de l'environnement au cours de la période 1998-2000

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Source:

Cour des comptes européenne.

Incidence limitée des projets de jumelage et d'assistance technique relevant de Phare

11. Jusqu'en 1998, les projets de renforcement des institutions ont été réalisés dans le cadre de l'assistance technique. En 1998, la Commission a mis en place le système du jumelage ("Twinning"), principal instrument permettant de concrétiser l'importance accrue accordée au renforcement des institutions(8). Le jumelage prévoit le détachement de fonctionnaires des administrations d'États membres auprès des administrations des pays candidats à des fins de conseil dans le cadre des préparatifs entrepris en vue de l'adhésion. Cet instrument présente les deux caractéristiques suivantes:

a) d'après la Commission, le jumelage devait "garantir" des résultats pleinement opérationnels. Il convient d'appréhender cet instrument par opposition à la confiance accordée jadis à l'assistance technique, à laquelle il a souvent été reproché de n'avoir servi qu'à produire de longs rapports inutilisables;

b) le jumelage devait s'appuyer sur une coopération plus étroite avec les pays candidats, censée refléter l'évolution de ces pays candidats à mesure qu'ils approchaient de l'adhésion, l'idée étant que des agents expérimentés de leurs ministères travaillent aux côtés de représentants des administrations d'États membres, au lieu d'être de simples destinataires de services de conseil.

12. Outre 15 contrats d'assistance technique, la Cour a audité 19 des 42 projets de jumelage dans le domaine de l'environnement, qui ont été financés entre 1998 et 2000, en se concentrant sur ceux dont la mise en oeuvre était en cours ou achevée. Pour 12 des 14 projets de jumelage achevés, la Cour a observé que le mécanisme de jumelage avait tout de même permis d'obtenir certains des résultats visés dans ce cadre, notamment pour ce qui concerne la transposition de l'acquis, mais qu'il n'avait pas permis de réaliser la totalité des objectifs définis dans la convention correspondante. Bien qu'il ait contribué à renforcer la capacité institutionnelle, le mécanisme de jumelage n'est pas un instrument de nature à garantir l'obtention de résultats.

13. Les capacités administratives des pays candidats ont constitué un frein majeur à l'obtention de résultats. Dans la plupart des cas, les agents des ministères de l'environnement n'étaient pas en mesure de se libérer pleinement pour travailler aux côtés des représentants des États membres, les ministères ne disposant pas de ressources suffisantes et étant souvent dans l'impossibilité de dégager du temps pour intégrer aux travaux courants le supplément de tâches prévues par la convention de jumelage. L'audit de la Cour concernant des contrats d'assistance technique a permis de relever des problèmes semblables à ceux identifiés dans le cadre des projets de jumelage. Dans plusieurs pays, les contrats examinés ont montré que les ministères se sont largement reposés sur l'apport de l'assistance technique, parce que leurs propres ressources étaient limitées. Ce manque de ressources fait qu'il est difficile d'assurer un transfert de connaissances suffisant. Les agents formés dans le cadre de l'assistance technique ont souvent quitté les ministères, soit pour le secteur privé, parce que les salaires y sont plus attractifs, soit en raison de changements politiques à la suite d'élections.

14. La stratégie de la Commission en matière de renforcement des institutions repose trop sur le jumelage, lequel ne peut résoudre bon nombre des problèmes structurels sous-jacents auxquels doivent faire face les administrations des pays candidats, et ce d'autant moins que les délais qui ont été fixés pour l'adhésion sont courts. De plus, la mise en oeuvre fructueuse des projets de jumelage dépend en grande partie de la contribution des États membres et des pays candidats ainsi que de leur coopération plutôt que de la gestion de la Commission. Lorsque la Commission a tenté d'assortir son financement des programmes PHARE de conditions exigeant que les bénéficiaires prennent des dispositions adéquates en matière de personnel, ces conditions n'ont généralement pas fait l'objet d'un suivi rigoureux. L'absence d'acquis dans le domaine du renforcement des institutions fait que les normes auxquelles devraient se référer les administrations publiques ne sont pas précisées; la Commission n'a défini aucun critère objectif et mesurable afin de déterminer le niveau "approprié" de capacité administrative dans le domaine de l'environnement, bien qu'elle l'ait fait pour d'autres domaines dans la mesure où l'acquis le permettait.

Les besoins en matière de renforcement des institutions dans le cadre d'ISPA

15. Les insuffisances institutionnelles décrites plus haut ont également eu une incidence sur la gestion des mesures ISPA par les pays candidats. Fin 2001, la majorité des pays ne disposait toujours pas de structures pleinement opérationnelles en matière de gestion des mesures ISPA. Ces insuffisances se traduisent aussi par la mauvaise qualité de certaines stratégies nationales ISPA (voir point 18) et par la difficulté à présenter des projets prioritaires répondant aux normes requises, comme la Cour l'a déjà évoqué dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2000(9) (voir points 30 et 31). Les pays candidats, pour la plupart, souffrent d'un manque de compétences techniques au sein du ministère de l'environnement.

16. À l'instar d'autres institutions des pays candidats, aucune des institutions impliquées dans les projets environnementaux ISPA n'avait progressé au point d'être jugée capable, par la Commission, de travailler dans le cadre de son système de décentralisation étendue (EDIS). Grâce à EDIS, et dans l'hypothèse où elle pourrait se fier aux systèmes de gestion et de contrôle des pays candidats, la Commission devrait pouvoir passer du contrôle ex ante au contrôle ex post des appels d'offres et des contrats. La mise en place d'EDIS avait été fixée pour le début de 2002, mais il a fallu attendre décembre 2001 pour que la Commission commence à fournir systématiquement une assistance technique aux pays candidats, afin de les aider à se préparer à l'utilisation d'EDIS. Il est probable qu'EDIS ne sera introduit dans aucun pays avant le début de 2003 au plus tôt.

17. Le besoin généralisé d'un renforcement des institutions se fait également sentir au niveau des bénéficiaires finals. Le principal objectif d'ISPA étant de financer des contrats de construction pour des projets d'infrastructures, les aides relevant d'ISPA n'ont pas systématiquement été affectées à des mesures visant à renforcer les institutions afin de soutenir les bénéficiaires de ces projets. Les besoins en matière d'assistance technique étaient particulièrement marqués pour les compagnies des eaux, contraintes d'améliorer leur gestion opérationnelle et financière. L'expérience du fonds de cohésion montre qu'il est risqué de financer des infrastructures telles que des stations de traitement des eaux, quand les bénéficiaires ne disposent pas de moyens financiers suffisants pour couvrir les coûts de fonctionnement et d'entretien une fois le projet achevé.

FINANCEMENT DE PROJETS D'INFRASTRUCTURES ENVIRONNEMENTALES

Insuffisances des stratégies environnementales

18. Phare et ISPA ne représentent qu'une petite fraction des énormes besoins financiers des pays candidats dans le secteur de l'environnement, comme le montre le tableau 2. Si l'on veut que les ressources limitées qui peuvent être affectées à des projets dans ce domaine soient utilisées aussi efficacement que possible, il est nécessaire d'établir des priorités entre eux et de financer en premier lieu ceux qui sont susceptibles d'avoir la plus grande incidence. Dans la pratique, les stratégies nationales en matière d'environnement ont trop souvent contenu de longues listes de projets à réaliser, sans classement ni ordre de priorité en vue de leur élaboration et de leur mise en oeuvre ultérieures. En outre, même après être passée en 1998 d'une approche Phare axée sur la demande à une approche axée sur l'adhésion [voir point 3 b)], la Commission a accordé une importance excessive à la possibilité de mettre en oeuvre rapidement les projets et une attention insuffisante au degré de priorité relatif de chacun des projets. Or, l'état de préparation du projet dépendait souvent davantage des initiatives prises aux niveaux régional et local en vue de son élaboration que de priorités nationales. De même, certaines des "stratégies nationales ISPA" que la Commission avait demandé à chaque pays de lui soumettre ont été élaborées autour de projets en cours de préparation plutôt que sur la base des projets présentant le degré de priorité le plus élevé.

19. Les crédits de Phare et d'ISPA destinés aux infrastructures environnementales ont été affectés dans une large mesure au secteur de l'eau (voir tableau 3). En dépit des énormes besoins d'investissements dans le secteur de l'air, peu de projets ont été financés par Phare et ISPA dans ce domaine qui était pourtant considéré comme une priorité par toutes les stratégies nationales ISPA. Cela est surtout dû au fait que la plupart des besoins d'investissement dans le secteur de l'air concerne de grandes installations de combustion et que la Commission n'a pas encore élaboré, pour le financement de tels projets, une approche qui satisfasse aux exigences de la réglementation relative à ISPA, notamment en ce qui concerne le respect des règles de concurrence.

Tableau 3

Engagements relevant de Phare et d'ISPA, au cours de la période 1995-2000, pour des projets d'infrastructures environnementales, ventilés par secteur et comparés à l'estimation totale des besoins

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Source:

Cour des comptes européenne.

20. Quelque 14 % des crédits ont été affectés à des projets de gestion des déchets. Toutefois, alors qu'une des priorités essentielles dans ce domaine consistait à créer des décharges régionales plus vastes et à fermer les décharges plus petites, souvent non planifiées, Phare et ISPA ont souvent servi à financer de nouvelles décharges en l'absence de plans des déchets aux niveaux national ou régional. Ainsi, la Commission a approuvé, en 2000, trois projets ISPA dans le secteur des déchets solides en Hongrie, pour lesquels la contribution d'ISPA devait s'élever à un montant total de 29,6 millions d'euros. Or, le plan national de gestion des déchets n'a été adopté qu'en septembre 2001 et les plans régionaux et locaux étaient toujours en cours de préparation en 2002. En outre, la mise en oeuvre de deux projets Phare relatifs à la gestion des déchets, qui devaient contribuer à l'élaboration de ces plans, n'a démarré qu'au début de 2001. Dans plusieurs autres pays également, les plans de gestion des déchets n'ont été élaborés que très tardivement.

Cofinancement des aides au titre de Phare et d'ISPA

Retards dans l'élaboration des stratégies financières

21. Compte tenu des montants nécessaires et des crédits limités disponibles, il était également nécessaire que les pays candidats élaborent des stratégies financières à un stade précoce, afin d'identifier d'autres sources de financement (budgets nationaux et régionaux, augmentation des tarifs, prêts, etc.) permettant de cofinancer les aides au titre de Phare et d'ISPA. Or, il a fallu attendre juin 2001 pour que la Commission juge nécessaire de publier une communication formelle relative aux "aspects financiers de la protection de l'environnement dans les pays candidats" visant à aider les pays candidats "à définir des plans financiers clairs et crédibles"(10). Dans sa conclusion, la communication soulignait que la nécessité de poursuivre l'élaboration de stratégies de financement dans les trois principaux secteurs (eau, déchets et air) était devenue encore plus urgente.

Réduction du taux de subvention des projets générateurs de recettes

22. Les projets d'infrastructures dans le domaine de l'eau, des eaux usées et des déchets solides génèrent des recettes. C'est pourquoi, pour déterminer l'opportunité et, le cas échéant, le montant d'une subvention, l'un des critères essentiels consiste à déterminer dans quelle mesure ces projets peuvent être financés par les consommateurs locaux par le biais d'une augmentation des tarifs des services concernés. Les recettes générées par ces redevances peuvent servir soit au financement direct du projet soit au financement de prêts. Or, les fiches utilisées pour l'instruction des projets Phare n'abordaient pas de manière systématique cette question importante des recettes potentielles.

23. Dans le cadre d'ISPA, par contre, une attention particulière a été accordée à la question des recettes potentielles lors de la fixation des taux des subventions accordées par le programme. Dans la mesure où les bénéficiaires finals ont intérêt à ce que la part du financement couverte par l'aide soit aussi élevée que possible, l'une des principales réussites de la Commission dans le cadre de ce programme a été d'éviter que toutes les subventions ne soient fixées au taux maximal prévu par le règlement ISPA, à savoir 75 %. Par le recours à d'autres modes de financement - sources nationales et prêts internationaux, ISPA peut être avantageusement comparé au Fonds de cohésion, dont les aides aux États membres ont souvent été fixées au niveau maximal autorisé, soit 85 %. Il reste cependant possible, comme le montrent les points ci-après, de réduire encore le taux de subvention, ce qui permettrait de financer davantage de projets.

24. Dans le cadre de son examen des tarifs les plus adéquats, visant à déterminer la part du projet susceptible d'être financée par des prêts plutôt que par des subventions au titre d'ISPA, la Commission se réfère au critère selon lequel le tarif de la redevance pour l'eau le plus élevé que le consommateur puisse supporter équivaut à 4 % du revenu moyen des ménages(11). Toutefois, la justification du taux auquel étaient fixées les subventions au titre d'ISPA pour une mesure donnée a parfois manqué de clarté. Pour certaines mesures, la documentation constituée pour les besoins d'ISPA n'indiquait pas à quel pourcentage du revenu des ménages correspondraient les nouveaux tarifs. Lorsque ce pourcentage était clairement mentionné, les tarifs moyens de l'eau équivalaient à quelque 3 % seulement du revenu moyen des ménages, à l'exception de la Roumanie où ils dépassaient 4 %. En outre, ils variaient considérablement d'un projet à l'autre. Étant donné qu'une hausse des tarifs aussi minime que 0,1 % peut accroître notablement la capacité des autorités locales et des compagnies de distribution d'eau de financer des projets d'infrastructures sur leurs propres ressources, des tarifs plus proches du plafond de 4 % adopté auraient engendré une réduction des taux de subvention octroyés au titre d'ISPA.

25. La mesure relative au traitement des eaux usées de Vilnius en Lituanie, pour laquelle le concours d'ISPA s'élevait à 20 millions d'euros, prévoyait un tarif équivalant à 1,8 % seulement du revenu moyen des ménages. En Pologne, une aide ISPA de 47,5 millions d'euros a été octroyée à Torun, où les tarifs de l'eau sont les plus bas des 16 capitales de région. Même après la réalisation du projet, ces tarifs ne devraient pas dépasser 2,5 % du revenu moyen des ménages. Dans la ville de Bydgoszcz, située non loin de Torun, le concours d'ISPA s'est élevé à 66,2 millions d'euros, soit un taux de subvention de 49 %. Dans ce cas, l'analyse financière, élaborée par des consultants spécialisés, a montré qu'une augmentation des tarifs aurait permis de réduire sensiblement ce taux.

Coopération efficace avec les institutions financières internationales

26. À la suite du Conseil de Copenhague de 1993, des fonds relevant du programme PHARE ont été affectés au financement de projets d'infrastructures, notamment environnementales, en collaboration avec les institutions financières internationales (IFI). L'objectif était que ces fonds aient un effet multiplicateur en amenant les IFI à accorder un financement à des projets qui, sans cela, n'en auraient pas bénéficié. Alors que, au départ, cette coopération a été pratiquée essentiellement cas par cas, une approche plus systématique a été adoptée en 1998 avec la signature d'un mémorandum d'accord sur la préparation à la préadhésion entre la Commission européenne, la BERD et la Banque mondiale. En 2000, ce mémorandum d'accord a été étendu à la Banque nordique d'investissement (BNI) et à la Société nordique de financement de l'environnement (NEFCO). La coopération avec la Banque européenne d'investissement a également été intensifiée, en particulier dans le cadre du mécanisme BEI de préadhésion.

27. La mise en place de la facilité en faveur des grandes infrastructures (FGI), dans le cadre de Phare, durant la période 1998-1999 a permis à cette coopération de se concrétiser davantage. Toutefois, bien que la FGI soit essentiellement destinée à financer des projets susceptibles d'attirer le maximum de fonds supplémentaires d'institutions financières internationales, dans certains cas (par exemple en Roumanie et dans les pays Baltes), elle n'a servi qu'à achever des projets IFI existants.

28. Dans le cadre d'ISPA, la Commission a mis en place une coopération efficace avec la BEI, la BERD, la BNI et la NEFCO. Même s'il n'est pas toujours établi que le meilleur rapport subvention/prêt ait été atteint (voir points 24 et 25), la disponibilité des subventions d'ISPA a permis aux banques d'apporter leur concours à des projets qui, sinon, n'auraient généralement pas pu être développés.

29. Les partenariats public-privé (PPP) constituaient une autre source de financement potentielle, mais présentaient également le risque de voir ISPA subventionner des entreprises privées. En 2002, l'élaboration de lignes directrices relatives aux PPP permettant à ISPA de recourir à cet instrument avec un risque minimal était toujours en cours à la Commission. Une collaboration étroite avec les IFI est également nécessaire dans ce domaine.

GESTION DES PROJETS D'INFRASTRUCTURES ENVIRONNEMENTALES

Difficultés d'élaboration des projets concernant les fonds ISPA

30. L'augmentation considérable des crédits destinés à des projets d'infrastructures dans le secteur de l'environnement, qui a résulté de la mise en place d'ISPA, a engendré des problèmes d'absorption dans la plupart des pays candidats, et ce en dépit de leurs immenses besoins. L'estimation de l'ensemble des mesures en faveur de la protection de l'environnement engagées au titre d'ISPA en 2000 en donne une idée. Comme le montre le tableau 4, dans quatre pays (Hongrie, Lituanie, République tchèque et Roumanie), le concours octroyé en faveur de mesures environnementales a représenté moins de 35 % de l'ensemble de la contribution d'ISPA prévue.

Tableau 4

Estimation de la contribution totale ISPA en faveur de l'environnement par rapport à l'estimation de la contribution totale ISPA affectée à l'ensemble des mesures

>TABLE>

Source:

Cour des comptes européenne.

31. Dans de nombreux cas, les projets soumis par les administrations des pays candidats ne répondaient pas aux normes requises pour bénéficier d'une aide au titre d'ISPA. En conséquence, la Commission a demandé aux pays candidats de recourir à une assistance technique importante, dont le financement était assuré par un contrat-cadre Phare visant à améliorer la qualité des propositions et à permettre ainsi l'engagement des crédits. Toutefois, en raison du recours relativement tardif à cette assistance technique et de la masse de travail que celle-ci était tenue d'accomplir dans un délai très court, elle n'a pas toujours permis d'obtenir les résultats attendus. C'est pourquoi les autorités nationales de plusieurs pays (notamment la République tchèque et la Lettonie) ont dû financer des experts nationaux pour réaliser ce qui n'avait pu l'être. En outre, la Commission a été contrainte d'introduire dans les protocoles de financement des conditions relatives à l'achèvement des travaux préparatoires, conditions qui devaient être satisfaites avant que la réalisation du projet ne puisse commencer.

32. Au départ, la capacité de la Commission d'apprécier elle-même les candidatures et les travaux complémentaires exécutés par les conseillers était limitée par le fait que, en janvier 2000, elle n'avait affecté que cinq fonctionnaires de grade A à ISPA. Pour la Pologne, de loin le premier pays bénéficiaire (133 millions d'euros engagés en 2000 au titre d'ISPA dans le domaine de l'environnement), un seul fonctionnaire était affecté au secteur de l'environnement jusqu'en novembre 2001. Une autre difficulté tenait au manque de compétences en ingénierie au sein de la Commission. Pour la surmonter, un contrat cadre a été passé avec la Banque européenne d'investissement, dont les ingénieurs et les économistes possèdent déjà une grande expérience des projets relevant du Fonds de cohésion. Cependant, la Commission n'a pas pu recourir de manière systématique à cette assistance de grande qualité, en raison du budget limité susceptible d'être utilisé à cet effet.

33. À partir de 2000, ISPA a remplacé Phare comme source de financement pour l'élaboration des projets. Toutefois, en dépit des capacités limitées des pays bénéficiaires en la matière, la consommation de ces crédits a été lente. Seuls deux projets d'assistance technique aux pays candidats ont ainsi été engagés en 2000, pour un montant total de 3,7 millions d'euros.

34. Pour les projets d'infrastructures les plus courants, à savoir les stations de traitement des eaux usées et les réseaux correspondants, la capacité des installations a été l'un des problèmes techniques majeurs au stade de la conception. Les plans ont en effet souvent été dressés durant la période communiste et fondés sur une demande d'eau beaucoup plus importante, qui s'explique essentiellement par la modicité des tarifs pratiqués à l'époque. Le recours tardif à l'assistance technique de la FGI (voir point 31) a laissé peu de temps pour procéder à l'évaluation de ces projets de stations alors que certains facteurs influençant le choix de la capacité optimale étaient difficiles à apprécier en raison des changements rapides que connaissaient les économies concernées(12). L'audit a permis d'identifier plusieurs cas où la Commission a approuvé des projets dont la capacité prévue risquait manifestement de s'avérer trop élevée et de se traduire par une utilisation peu économique des crédits octroyés au titre de Phare et d'ISPA, mais aussi par des frais de fonctionnement ultérieurs plus importants que nécessaire:

a) en Bulgarie, les éléments expliquant et justifiant une augmentation de la capacité de la station de traitement de Sofia, de 500000 m3 à 700000 m3 par jour (17,3 millions d'euros), manquaient de clarté. Les conseillers financés par Phare ont affirmé que quelques incertitudes subsistaient quant à la nécessité de porter la capacité de la station à 700000 m3 par jour. Ils étaient d'avis que le débit quotidien moyen diminuerait de 40 %, passant d'un maximum de 468368 m3 par jour en 2004 à 280800 m3 en 2020;

b) en Lituanie, où la consommation d'eau avait enregistré une baisse particulièrement prononcée, de nombreux éléments indiquaient que la capacité prévue de la station de traitement des eaux usées de Jurbarkas (Phare: 2 millions d'euros) était trop élevée. Les stations de pompage de Kaunas financées par le programme Phare étaient, elles aussi, surdimensionnées par rapport aux besoins réels et prévus (Phare: 7,75 millions d'euros);

c) en Pologne, la station maritime de traitement des eaux usées de Szczecin (Phare: 1,1 million d'euros) n'a fonctionné qu'à 40 % de sa capacité depuis son ouverture en avril 2000. Il a également été constaté, toujours en Pologne, que la FGI avait permis de cofinancer (à hauteur de 5 millions d'euros), avec la Banque mondiale, un projet d'approvisionnement en eau à Bielsko Biala, l'aide octroyée concernant des réservoirs d'eau d'une capacité cumulée d'au moins 80000 m3 par jour, alors que la demande n'était que d'environ 55000 m3 par jour;

d) dans le cas de deux projets de stations de traitement des eaux usées au titre d'ISPA, en Hongrie (Györ: 14,5 millions d'euros) et en Roumanie (Braila: 44,9 millions d'euros), de nombreux éléments indiquaient que la capacité prévue conduirait à la construction d'installations trop grandes pour les besoins actuels et futurs.

Insuffisances affectant les procédures d'appel d'offres et la supervision

35. Depuis 1998, l'état de préparation des projets en vue de leur mise en oeuvre a été l'un des principaux critères de sélection du programme Phare. En réalité, les projets dont le financement avait été approuvé, nécessitaient souvent d'importants travaux préparatoires supplémentaires. Ajoutés à l'inexpérience des bénéficiaires en matière d'organisation des procédures d'appels d'offres, ces travaux ont eu pour conséquence que plus de la moitié des marchés relatifs aux projets d'infrastructures Phare examinés n'a été passée qu'au cours du dernier quart de la période prévue pour la passation des marchés dans les protocoles de financement.

36. La passation des marchés dans le cadre des mesures ISPA a, elle aussi, été considérablement retardée par rapport aux calendriers fixés dans les protocoles de financement. À la fin de 2001, un seul marché de travaux dans le cadre d'ISPA avait été passé, en Slovénie, pour un montant de 1,9 million d'euros. Certes, l'élaboration des procédures d'appel d'offres dans le cadre de grands projets d'infrastructures est une entreprise complexe, et les calendriers fixés par la Commission dans les protocoles de financement manquaient en général de réalisme. Toutefois, d'autres raisons expliquent également les retards enregistrés par les procédures d'appel d'offres:

a) tant à l'échelon central que local, la plupart des bénéficiaires manquaient d'expérience pour établir la documentation relative aux appels d'offres conformément aux procédures arrêtées par la Commission et par la FIDIC(13);

b) dans la moitié des délégations, les ingénieurs chargés de la supervision de la mise en oeuvre d'ISPA, et notamment des appels d'offres, n'ont pris leurs fonctions qu'en septembre 2001, voire plus tard, bien que la Commission eût engagé 7 millions d'euros en 2000 pour financer leurs postes;

c) dans certains cas, les projets ont été affectés par les retards et l'insuffisance des travaux réalisés par les conseillers financés par la Commission pour établir la documentation relatives aux appels d'offres;

d) les dispositions applicables en matière d'évaluation des appels d'offres différaient dès le départ entre le manuel d'instructions du système de décentralisation étendue de la Commission et le nouveau "guide pratique" publié par cette dernière en janvier 2001;

e) les projets cofinancés avec la BERD, principalement en Pologne et en Roumanie, se sont heurtés à des problèmes dus aux différences entre les procédures de passation des marchés de la BERD et de la Commission; ils ont finalement été résolus lorsque le règlement ISPA a été modifié en décembre 2001;

f) dans certains cas, des bénéficiaires ont été tenus, avant de pouvoir entreprendre la mise en oeuvre de leurs projets, de respecter certaines conditions généralement imposées en raison de l'état de préparation insuffisant desdits projets (voir point 31).

37. La Commission et les pays bénéficiaires ont privilégié le recours aux contrats "conception/construction" plutôt qu'aux contrats de "travaux mesurés". Le premier type de contrat présente l'avantage de placer la conception de l'infrastructure sous la responsabilité du contractant. C'est donc ce dernier qui assume le coût des dépassements éventuels, et non le bénéficiaire. Toutefois, comme le contractant doit couvrir ce risque, il est normal que le coût de tels contrats soit plus élevé que celui des contrats de "travaux mesurés". Or, au lieu d'être supportés directement par les bénéficiaires, ces coûts plus élevés le sont par les programmes Phare et ISPA. Il a également été constaté que la Commission n'a pas demandé systématiquement d'évaluation financière des offres relatives à des contrats "conception/construction" afin de prendre en compte les coûts d'exploitation à long terme du projet résultant d'une conception déterminée et le coût en capital.

38. Les projets d'infrastructures n'ont pas toujours bénéficié de la supervision d'un ingénieur de niveau international. Dans les pays candidats, le personnel employé par le bénéficiaire a, comme d'ordinaire, assuré lui-même la supervision, et la Commission n'a pas veillé systématiquement à ce que le projet comprenne le budget nécessaire au financement d'une supervision efficace. Si les mesures ISPA contrôlées prévoyaient généralement un budget pour la supervision, celui-ci était parfois inférieur à 2 % du budget total.

39. Au terme de la procédure d'appel d'offres, la plupart des travaux de construction ont été réalisés conformément aux protocoles de financement. Toutefois, des problèmes ont affecté la mise en oeuvre des projets suivants:

a) en Lituanie, la mise en oeuvre du projet de station de traitement des eaux usées de Klaipeda (Phare FGI: 7,2 millions d'euros) a connu de sérieuses difficultés en raison de la mauvaise préparation du projet; en l'absence d'un ingénieur indépendant, elle a donné lieu à des différends entre le bénéficiaire et le contractant (voir point 38). Les travaux de construction n'avaient pas encore démarré au moment de l'audit de la Cour en octobre 2001, soit deux ans après la date prévue pour le début du contrat;

b) en Bulgarie, le budget de 34 millions d'euros initialement prévu pour la remise en état de la station de traitement des eaux usées de Sofia était inférieur au montant que le conseiller considérait "comme le minimum nécessaire" pour mener à bien les travaux. La Commission a pourtant réduit ultérieurement ce budget à 22,4 millions d'euros. Dès lors, en raison des dimensions réduites des travaux projetés, il existait un risque réel que la station connaisse des pannes représentant une menace sérieuse de pollution pour les rivières locales et, en définitive, pour le Danube;

c) en Pologne, dans le cadre du projet géothermique de Podhale (FGI de Phare 1999: 14 millions d'euros) qui visait à réduire la pollution de l'air, un contrat d'un montant de 4,82 millions d'euros (34,4 % du programme) a été passé pour la construction d'un bâtiment à vocation de "centre thermal". Ce projet de construction ne peut être considéré comme une contribution à la mise en oeuvre de l'acquis communautaire en matière d'environnement, ni comme une partie intégrante du projet Phare centré sur le raccordement des différents éléments du système de chauffage par l'installation de canalisations. La fiche de projet fait bien référence à une extension à des serres et à des hôtels thermaux. Toutefois, cela signifiait que les canalisations devaient être prolongées jusqu'à des bâtiments existants et non qu'un nouveau centre thermal devait être effectivement construit. En outre, compte tenu du montant des crédits affectés à cette fin, la fiche aurait dû indiquer clairement le budget destiné à cette composante du projet, ce qu'elle ne faisait pas.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Le renforcement des institutions reste un impératif

40. L'audit a permis de constater que le programme Phare n'a réussi que partiellement à renforcer les capacités institutionnelles. Non seulement les crédits engagés par la Commission étaient parfois insuffisants, mais le principal instrument de renforcement des institutions dont elle disposait, à savoir le jumelage, n'a absolument pas permis d'obtenir systématiquement les résultats "garantis" attendus, essentiellement en raison des faiblesses institutionnelles auxquelles les projets étaient censés s'attaquer. Plus généralement, il est évident que toutes les réalisations prévues dans le cadre du programme Phare ne pouvaient être menées à terme dans le calendrier serré de l'adhésion. De plus, la stratégie adoptée par la Commission en matière de renforcement des institutions repose trop sur l'instrument de jumelage, lequel ne peut résoudre bon nombre des problèmes structurels sous-jacents auxquels doivent faire face les administrations des pays candidats. Des efforts importants doivent donc encore être consentis dans le domaine du renforcement des institutions, notamment en raison du rôle capital que les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que les opérateurs, doivent jouer pour assurer le respect de l'acquis communautaire dans le domaine de l'environnement à travers la planification et la mise en oeuvre de projets d'infrastructures, ainsi que pour garantir la viabilité des projets après leur construction.

41. La Cour recommande qu'il soit répondu de la manière suivante aux besoins considérables qui persistent en matière de renforcement des institutions:

a) une attention particulière doit être accordée aux besoins des autorités nationales et locales en matière de renforcement des institutions dans le secteur de l'environnement lors de l'attribution d'une nouvelle aide en amont ou en aval de l'adhésion. Cette aide devrait être fondée sur une stratégie commune de réforme des administrations publiques, définie conjointement par la Commission et les pays candidats;

b) des crédits ISPA accrus devraient être affectés à la fourniture d'une assistance technique au niveau du bénéficiaire final, afin d'améliorer la probabilité de voir assurée la viabilité opérationnelle et financière des investissements dans les infrastructures;

c) une aide supplémentaire devrait être accordée afin de mettre en place, le plus tôt possible avant l'adhésion, le système de décentralisation étendue (EDIS) pour les mesures ISPA dans les pays candidats, afin de préparer ces derniers à la gestion des Fonds structurels.

Les aides, dont le volume est limité, pourraient être ciblées plus efficacement

42. L'audit a permis de constater que les aides octroyées au titre de Phare et d'ISPA auraient pu être ciblées plus efficacement si les pays candidats avaient élaboré des stratégies environnementales et financières plus tôt. Bien que la Commission ait généralement maintenu le taux de subvention ISPA en deçà du niveau maximal des 75 %, notamment grâce à une coopération efficace avec la BEI et les IFI, il est possible de réduire encore ce pourcentage. Malgré les énormes besoins du secteur de l'environnement, la capacité d'absorption des pays candidats est limitée en raison de la nécessité persistante de renforcer les institutions et d'améliorer la gestion du cycle de projet.

43. Afin de mieux orienter des aides déjà précaires, la Cour formule les recommandations suivantes:

a) la Commission devrait accroître son soutien à l'élaboration de stratégies de financement et en suivre de près la mise en oeuvre;

b) des efforts accrus devraient être consentis pour développer des projets dans le secteur de la protection de l'air. Il conviendrait également de s'assurer que les projets relatifs aux déchets solides sont fondés sur des stratégies nationales et régionales;

c) la Commission devrait développer encore l'effet multiplicateur des subventions ISPA; elle devrait également établir et respecter des critères de fixation du taux de subvention plus clairs;

d) la Commission devrait continuer à développer sa coopération avec la BEI, la BERD et d'autres IFI, et à explorer plus avant les possibilités de partenariats public-privé.

La capacité d'absorption devrait être améliorée par un renforcement des ressources consacrées à l'élaboration des projets et à l'organisation des procédures d'appel d'offres

44. Les difficultés rencontrées par les pays candidats dans l'élaboration des projets et la constitution de la documentation relative aux appels d'offres ont entraîné des retards et réduit leur capacité d'absorber l'augmentation substantielle des crédits mis à leur disposition par ISPA dans le domaine de l'environnement.

45. La Cour recommande les mesures spécifiques suivantes en vue d'améliorer la gestion du cycle de projet et la capacité d'absorption:

a) la Commission devrait aider et encourager les pays candidats à investir les ressources considérables qui sont nécessaires à l'élaboration d'une réserve de projets permettant de consommer le solde des fonds ISPA ainsi que les crédits du Fonds de cohésion à venir;

b) la Commission devrait affecter à ce secteur des moyens en personnel suffisants et exploiter pleinement et en temps opportun les possibilités d'assistance technique pour l'appréciation technique, financière et institutionnelle des projets d'investissements;

c) la Commission devrait également fournir aux pays candidats une assistance technique importante afin de renforcer leur capacité à organiser la mise en concurrence dans le cadre des marchés de travaux;

d) il convient d'envisager un recours accru aux contrats de travaux mesurés pour les projets d'infrastructures environnementales relativement simples et d'élaborer pour les contrats de "conception/construction" indispensables à la mise en oeuvre des projets plus complexes, des critères d'évaluation permettant d'assurer la sélection des offres les plus avantageuses au plan économique;

e) la Commission devrait prévoir systématiquement, dans les budgets relatifs aux mesures ISPA, les crédits nécessaires à leur supervision par des ingénieurs disposant d'une expérience suffisante.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 avril 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Communication de la Commission: les aspects financiers de la protection de l'environnement dans les pays candidats [COM(2001) 304 final].

(2) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social, au Comité des régions et aux pays candidats à l'adhésion d'Europe centrale et orientale relative à la stratégie d'adhésion dans le domaine de l'environnement: relever les défis de l'élargissement avec les pays candidats d'Europe centrale et orientale [COM(1998) 294 final].

(3) Aux prix de 1999.

(4) L'article 2, paragraphe 3, du règlement relatif à ISPA prévoit qu'"un équilibre est assuré" entre les fonds affectés à ces deux secteurs.

(5) Le programme Phare de coopération transfrontalière a été exclu de l'audit, car la Cour a déjà publié un rapport spécial concernant ce programme, y compris ses aspects environnementaux. Les programmes régionaux, quant à eux, n'ont pas été examinés, car depuis l'adoption des nouvelles lignes directrices Phare en 1998, ils n'ont plus qu'un rôle mineur.

(6) JO C 359 du 15.12.2001, p. 290.

(7) "Lignes directrices pour la mise en oeuvre du programme Phare dans les pays candidats pour la période 2000-2006 en application de l'article 8 du règlement CEE n° 3906/89"; décision de la Commission SEC(1999) 1596 final, Bruxelles, 13 octobre 1999.

(8) Le rapport spécial n° 6/2003 de la Cour relatif au jumelage présente une évaluation complète de cet instrument (voir page 21 du présent Journal officiel).

(9) Rapport annuel relatif à l'exercice 2000, point 6.23 (JO C 359 du 15.12.2001, p. 295).

(10) Communication de la Commission: les aspects financiers de la protection de l'environnement dans les pays candidats, Bruxelles, 8 juin 2001 [COM(2001) 304 final].

(11) Ce chiffre est fondé sur des études réalisées en Pologne par la Banque mondiale.

(12) Ces facteurs étaient notamment la baisse de la consommation d'eau des ménages suite à l'augmentation des tarifs, les perspectives des industries locales, l'évolution démographique prévue et les perspectives de croissance des revenus.

(13) Fédération internationale des ingénieurs-conseils.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

I. L'audit de la Cour couvre la première année de programmation d'ISPA. Dès 2001, la Commission a pris différentes initiatives pour remédier aux faiblesses relevées par la Cour.

II. Depuis l'établissement des critères de Copenhague, la problématique des contraintes institutionnelles demeure un domaine d'action prioritaire. Les conclusions du Conseil de Madrid de 1995 désignaient comme particulièrement préoccupantes les structures administratives permettant de mettre en oeuvre l'acquis. En l'absence de tout acquis spécifique en ce qui concerne la réforme globale de l'administration publique et dans le contexte de la subsidiarité, la Commission a adopté une stratégie souple et innovante dans un domaine qui est à la limite de ses compétences. Les changements poussés par Phare ont connu un rythme qui peut être qualifié d'historique. La Commission observe que la Cour reconnaît la nécessité de renforcer davantage les institutions; l'assistance sera maintenue au-delà de l'adhésion par le biais des plans d'action de Phare 2002, qui ont mobilisé 1 milliard d'euros, et de la facilité transitoire. L'observation de la Cour au sujet du peu de crédits engagés dans ce secteur passe sous silence l'impact des investissements consentis par Phareaprès 1999 dans les institutions chargées de la réglementation. De plus, cette observation méconnaît un volet de la chronologie: pendant les trois années étudiées par l'audit, Phareétait induit par la demande et les pays candidats ont privilégié les projets d'infrastructure au lieu de s'attaquer à leurs capacités administratives ou d'investir dans les institutions. Un changement radical est intervenu à la suite de l'avis remis par la Commission, qui servi de base aux conclusions du Conseil de Luxembourg de 1997. Cette évolution, qui s'est faite sous la poussée de l'adhésion, a permis d'accroître massivement les fonds engagés par Phare (et plus tard par ISPA) dans les projets et de mettre progressivement plus de poids sur le renforcement des capacités aussi bien que sur les investissements dans les institutions, qui sont passés à 65 % du budget annuel global après 1999. Les rapports réguliers sont devenus des outils stratégiques permettant de recenser les contraintes institutionnelles et administratives et ils ont permis de cibler l'assistance de façon tactique dans le cadre des partenariats d'adhésion, des plans d'action et des négociations.

Dans le contexte d'ISPA, la Commission a déjà répondu aux observations de la Cour en fournissant une assistance technique destinée à renforcer la capacité administrative du bénéficiaire final lorsqu'il y a lieu.

III. La Commission estime que la marge de manoeuvre permettant de baisser le taux des subventions est extrêmement réduite. Le calcul du taux des subventions doit prendre en considération de nombreux paramètres, parmi lesquels figurent très certainement le niveau des revenus, qui est de loin inférieur à celui des membres actuels de l'Union européenne, ainsi que l'accès au cofinancement des institutions financières internationales (IFI). Toute réduction supplémentaire des taux de subvention pourrait engendrer des charges intolérables, en particulier pour les ménages à faibles revenus.

IV. Depuis le lancement d'ISPA en 2000, la Commission a pris plusieurs initiatives pour venir à bout de ces faiblesses. Elle a signé plusieurs contrats-cadres, notamment avec la Banque européenne d'investissement (BEI), elle a fait réaliser de nouvelles études pour revoir les capacités de conception, organisé des formations pour la passation des marchés (la Commission convient avec la Cour que les carences des pays candidats en ce qui concerne la passation des marchés représentent un handicap majeur) et prévoit systématiquement des fonds pour recruter des ingénieurs chargés de la supervision des projets.

Étant donné que Phare était induit par la demande avant les conclusions du Conseil de Luxembourg de 1997, la Commission n'était en mesure de s'attaquer aux faiblesses institutionnelles que si le pays candidat en faisait la demande lui-même, comme l'observe la Cour au point 3 a) et b). De plus, les contrôles insuffisants des consultants à cet égard ont obligé la Commission de lancer un instrument qui a mobilisé le savoir-faire du secteur public dans le domaine spécifique de l'acquis.

Voir les observations de la Commission au sujet du paragraphe 39 quant à ces exceptions à la bonne mise en oeuvre de la plupart des projets.

INTRODUCTION

2. Les plans de mise en oeuvre ont été utiles dans les négociations et la planification dans les pays. Toutes les mesures transitoires octroyées ont été fondées sur un contrôle attentif de ces plans. Ayant réalisé ce contrôle, l'Union européenne a accepté des périodes transitoires restreintes en durée et en champ d'application. Celles-ci sont assorties d'objectifs intermédiaires et sont basées sur les stratégies de financement figurant dans les plans de mise en oeuvre.

3. c) Depuis 2000, le financement de Phare dans ce secteur est centré exclusivement sur le renforcement des capacités, essentiellement par le jumelage et les investissements dans les institutions chargées de la réglementation.

PROJETS DE RENFORCEMENT DES INSTITUTIONS DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT

9. En réalité, de 1995 à 1997, Phare était induit par la demande, comme indiqué plus haut. Les priorités étaient fixées par les pays candidats, qui privilégiaient les projets d'infrastructure plutôt que de renforcer les institutions. Toutefois, après les conclusions du Conseil de Luxembourg de 1997, dans le cadre des partenariats pour l'adhésion, 30 % des crédits ont été affectés aux mesures de renforcement des institutions en général, essentiellement par le biais des jumelages. Les orientations de Phare de 1998 ont fait du renforcement des institutions la première des priorités. Après les orientations de Phare de 1999, 35 % environ des crédits de Phare ont aussi été affectés aux investissements dans les infrastructures de réglementation. Les ministères et institutions oeuvrant dans le secteur de l'environnement ont été à même d'utiliser ces crédits pour acquérir les équipements généraux et spécialisés dont ils avaient besoin pour mettre en oeuvre l'acquis.

Les structures et les traditions administratives postcommunistes léguées aux pays candidats constituaient une véritable gageure. Il fallait faire face à des priorités nombreuses et divergentes. De surcroît, plusieurs pays n'avaient même pas mis en route les réformes régionales et autres nécessaires à la mise en oeuvre de l'acquis dans le domaine de l'environnement et la Commission ne pouvait apporter son aide à des institutions inexistantes.

10. Si durant les années 1995 à 1997 la Commission ainsi que les pays candidats n'ont pas engagé suffisamment de fonds dans le renforcement des institutions et les infrastructures de réglementation du secteur de l'environnement, c'est essentiellement parce que les pays candidats jugeaient plus prioritaires les projets d'infrastructures environnementales.

Il est vrai que les plans d'action ont été lancés en 2002 et qu'ils ne seront pas achevés avant 2005. Il reste que les projets de 2000 seront achevés avant l'adhésion et que les projets de 2001 seront achevés en 2004, année de l'adhésion.

12. Par ces jumelages, la Commission a fait oeuvre de pionnier en procédant à un transfert sans précédent de savoir-faire dans des domaines complexes et techniques, partant des traditions administratives diverses des États membres pour en faire bénéficier des pays candidats tout aussi différents. Seul le concept de base qui sous-tend la notion de "résultat garanti" est décrit au paragraphe 11. Il était aussi indispensable pour mobiliser la volonté politique et les ressources dans les pays candidats. En outre, les échos positifs reçus des administrations participant aux jumelages ont été essentiels pour instaurer la confiance des États membres et ont assuré la clôture des négociations à Copenhague. Ce sont les jumelages qui ont permis d'obtenir au bout du compte ce résultat largement acclamé.

13. La Commission partage les observations de la Cour (départ des fonctionnaires des ministères après leur formation, dépendance par rapport aux consultants étrangers et autres conséquences similaires dues au manque de capacités administratives adéquates et au faible niveau des rémunérations dans le secteur public des pays candidats). La Commission a lancé plusieurs actions de formation, en particulier dans le domaine des marchés publics, mais le risque subsiste que des agents qualifiés quittent l'administration pour le secteur privé (ou les institutions de l'Union européenne). Seuls la croissance et le développement, soutenus par la sécurité et la solidarité économiques résultant de l'adhésion, permettront de surmonter les problèmes aigus qui pèsent sur les ressources humaines de l'administration publique.

14. En l'absence de tout acquis spécifique, comme l'observe la Cour, et dans le contexte de la subsidiarité, la Commission n'a pas fixé de critères pour définir les niveaux globaux de capacités, étant donné que ce critère n'est pas appliqué aux diverses traditions administratives des États membres. Il était donc impossible d'inventer des normes distinctes pour les pays candidats. C'est précisément pour cette raison que les jumelages étaient indispensables en ce qu'ils exposaient les pays candidats aux pratiques existantes, surtout parce que la Commission ne met pas en oeuvre ni ne gère le corps principal de l'acquis, cette tâche relevant des États membres. Voilà comment la Commission a fait oeuvre de pionnier en procédant à un transfert sans précédent de savoir-faire dans des domaines complexes et techniques, partant des traditions administratives diverses des États membres pour en faire bénéficier des pays candidats tout aussi différents. Dans le cadre de cette stratégie, les rapports réguliers (sur lesquels sont fondés les documents de stratégie et les partenariats d'adhésion) ont stratégiquement visé les priorités et mobilisé la volonté politique et les ressources des pays candidats. Les échos positifs reçus des administrations engagées dans les jumelages ont été essentiels pour instaurer la confiance qui a assuré la clôture des négociations à Copenhague. Ce succès évident est l'un des résultats indéniables des jumelages.

15. Diverses initiatives ont été entreprises depuis 2000 pour renforcer les capacités administratives des pays candidats (par exemple l'assistance technique fournie par ISPA pour la préparation de projets ou les marchés publics). Pour ce qui est des observations de la Cour concernant la qualité des stratégies et projets, la Commission a déjà répondu à ces préoccupations lorsqu'elles figuraient dans le rapport annuel de la Cour de 2000 (la préparation des stratégies a commencé dès 1999. Il y a eu un nombre suffisant de projets valables qui étaient conformes au règlement d'ISPA et aux objectifs stratégiques de l'adhésion).

16. La Commission a incité les pays candidats à recourir aux fonds d'assistance technique d'ISPA pour se préparer à travailler dans le cadre de son système de décentralisation étendue (EDIS). En 2002, les dix pays bénéficiaires d'ISPA avaient tous reçu des fonds d'assistance technique pour se préparer à l'utilisation d'EDIS. Cette assistance technique assure également un appui pour la gestion financière des autorités d'exécution. À la fin de 2002, les dix pays avaient tous lancé la première étape relative à EDIS ("analyse des écarts"), trois étaient passés à la deuxième étape ("rattrapage") et un pays avait achevé la troisième étape ("analyse de conformité") à la fin de 2002.

En 2000, la Commission veillait à ce que les organes responsables mettent en place les structures nécessaires à la gestion d'ISPA conformément aux exigences du système existant.

17. La Commission convient que l'objectif premier d'ISPA est de financer les infrastructures. Les initiatives de renforcement des institutions figurent dans les mesures d'ISPA dans le seul cas où il s'agit de projets d'infrastructures et d'autorités d'exécution. Lorsqu'ils sollicitent des crédits, les pays candidats doivent fournir des informations sur le dispositif institutionnel de mise en oeuvre du projet. Le cas échéant, les mesures d'ISPA comprennent un volet d'assistance technique destiné à améliorer les résultats financiers et opérationnels des bénéficiaires finals. Durant l'étape d'évaluation des projets mais aussi durant leur mise en oeuvre, l'assistance technique est fréquemment fournie par le biais de contrats cadres signés par la Commission, par exemple dans le cas de systèmes de partenariat public-privé complexes pour lesquels les capacités institutionnelles font fréquemment défaut. De plus, la modulation du taux des crédits ISPA tient également compte des capacités à couvrir les coûts d'exploitation et d'entretien.

FINANCEMENT DE PROJETS D'INFRASTRUCTURES ENVIRONNEMENTALES

18. La Cour a fait part de préoccupations similaires dans son rapport annuel de 2000 et la Commission avait répondu que la préparation des pays candidats à ISPA avait démarré dès 1999 avec les négociations relatives aux stratégies et à l'établissement d'orientations. Ces stratégies définissent les priorités du financement d'ISPA, prenant en compte lors de la sélection de projets hautement prioritaires des exigences en matière de réglementation, des besoins d'investissement, de l'impact ou de la possibilité d'un cofinancement. L'objectif d'ISPA est de financer des projets prioritaires qui sont suffisamment mûrs pour permettre l'obtention de financements et qui satisfont aux exigences et normes de financement. Les projets financés en 2000 visaient à répondre aux besoins d'investissements les plus urgents dans le domaine de l'environnement.

L'établissement de priorités ne doit pas l'emporter sur l'état de préparation. Si un projet n'est pas "mûr", il ne peut pas être financé.

19. La Commission n'a pris aucune décision en matière de projets relatifs à la pollution atmosphérique, vu surtout la complexité de tels projets et, partant, le manque de demandes de financement admissibles. Bien que les stratégies nationales d'ISPA concernant l'environnement indiquent pour certains pays que les projets en matière de pollution atmosphérique constituent une priorité, la Commission n'a reçu à ce jour aucune demande répondant aux critères d'admissibilité du règlement ISPA, notamment en ce qui concerne le respect des règles de concurrence et les aides d'État.

20. S'agissant de la Hongrie, la cause des retards est essentiellement politique. Le plan national se trouvait au Parlement depuis la mi-2001 mais n'avait pas été approuvé car le gouvernement et l'opposition ne s'entendaient pas sur le financement des plans national, locaux et régionaux. De plus, le chapitre 22 (Environment) permet aux autorités hongroises d'attendre l'adhésion avant de préparer les plans régionaux. Pour commencer à financer des projets dans ce secteur, ce qui est essentiel pour assurer la conformité avec l'acquis, la Commission a adopté une approche pragmatique en introduisant une condition spécifique dans le protocole de financement concernant les accords de consortium à définir entre les municipalités participant à chaque projet. Ces accords constituent la base contractuelle associant les municipalités pour le traitement adéquat des déchets municipaux produits dans la region.

21. Lors des discussions au sein des sous-comités traitant de l'environnement dans le cadre des accords d'association et lors de toutes les actions liées aux négociations d'adhésion, la Commission a mis l'accent sur la nécessité pour les pays de recenser très tôt leurs besoins en matière d'infrastructures afin de se conformer à l'acquis de l'Union européenne en matière d'environnement et d'élaborer des programmes d'investissement détaillés. La communication de juin 2001 était fondée sur des éléments établissant que les pays avaient encore besoin d'orientations concrètes pour préparer leurs plans de mise en oeuvre des différentes directives afin de pouvoir bénéficier de périodes transitoires quant aux directives réclamant d'importants investissements et qu'ils avaient aussi besoin d'aide pour élaborer leurs stratégies de financement et pour constituer leurs réserves de projets afin d'assurer la bonne mise en oeuvre de leurs engagements. L'élaboration de tels plans et de réserves de projets dans le domaine de l'environnement constitue une tâche exigeante et complexe compte tenu du nombre élevé d'acteurs en cause (qu'il s'agisse des autorités nationales ou locales, des donateurs, des bailleurs de fonds officiels ou privés, etc.).

22. La perspective de générer des revenus n'est pas le seul facteur-clé dans l'évaluation des investissements d'infrastructures publiques, telles que les réseaux d'égouts. Pour la Commission, ce qui importe c'est que l'engagement, l'appropriation et la durabilité du projet reposent sur un cofinancement faisant appel à des fonds publics, quelle qu'en soit la source. En outre, la Commission ne donne de conseils ni aux États membres ni aux pays candidats sur les droits ou tarifs à payer par les consommateurs pour les services relatifs à l'eau.

23. La Commission estime que la marge de manoeuvre permettant de réduire le taux de subvention est extrêmement réduite. L'analyse financière, volet essentiel dans les demandes de projets, constitue la base du calcul du taux de subvention; elle tient compte notamment des capacités financières et des revenus des ménages, qui sont de loin inférieurs à ceux de l'Union européenne. Dans certains cas, toute réduction supplémentaire du taux de subvention empêcherait le projet de décoller.

24. La cible indicative en matière de capacité financière (4 % pour l'eau, 1,5 % pour les déchets solides) n'est pas une exigence légale et, de toute manière, elle est fondée sur un ménage moyen. La charge qui pèse sur les ménages à faibles revenus est certainement beaucoup plus élevée, en particulier dans les pays où le revenu moyen est sensiblement inférieur à la moyenne de l'Union européenne.

De plus, il y a d'autres critères à prendre en compte tels que l'accès de la municipalité aux emprunts ou aux sources provenant du budget national ou au programme de dépense municipal. Ces facteurs associés permettent à la Commission de décider du niveau de subvention approprié. Un taux de subvention plus faible peut rendre le projet inabordable pour la municipalité, ce qui retarde des investissements urgents dans le domaine de l'environnement.

25. Les tarifs de l'eau varient selon les villes en Pologne et leur harmonisation n'est pas exigée. À Torun, une grande usine de traitement avait déjà été construite et la subvention de la Commission (fixée à 60 %) ne représente qu'une extension du réseau d'égouts auquel il faut ajouter un petit montant pour le traitement de l'eau potable. Les tarifs qui représentent 2,5 % du revenu moyen des ménages de Torun équivalent à 3,5 % du revenu des ménages les plus pauvres, qui représentent 20 % de la population.

Pour ce qui est de Bydgoszcz, il n'était pas possible de baisser le niveau des subventions. Aucune des IFI n'aurait prêté plus de 50 % (la possibilité d'un cofinancement est l'un des critères à prendre en compte pour le calcul des taux de subvention).

28. Pour ce qui est de l'observation de la Cour concernant le caractère adéquat du taux de subvention, la Commission renvoie à ses observations relatives aux paragraphes 24 et 25.

29. Dès le début de l'année 2000, lorsqu'elle a reçu un certain nombre de demandes de projets, la Commission s'est rendue compte que certaines sauvegardes devaient être mises en place lorsque des subventions sont fournies à des systèmes de partenariat public-privé afin de garantir l'application de principes de base destinés à protéger les intérêts de la Communauté et ceux de la population intéressée. En conséquence, la Commission a signé en 2001 un contrat-cadre pour obtenir l'accès aux informations financières et légales pertinentes et fournir des conseils aux bénéficiaires qui traitaient avec des services privés d'utilité publique au cas par cas. De plus, des directives ont été élaborées en 2002 - en coordination avec la BEI et la BERD - dans le but d'aider les pays bénéficiaires à mettre au point des systèmes PPP et, début de 2003, des séminaires de diffusion auxquels participeront la BEI et la BERD sont organisés dans les pays candidats.

GESTION DES PROJETS D'INFRASTRUCTURES ENVIRONNEMENTALES

30. La réalisation d'un équilibre entre les projets concernant l'environnement et les transports a posé problème dans deux pays. L'équilibre doit être atteint sur la période totale de sept ans et c'est au cours d'une année donnée que la Commission corrige ce déséquilibre.

31. La Commission admet que lors de la phase de mise en route, certaines demandes laissaient à désirer et ne permettaient pas d'obtenir un financement du budget communautaire ou des IFI ou en réalité d'une institution financière, quelle qu'elle soit.

Depuis que les fonds d'ISPA sont devenus disponibles en 2000, la Commission encourage les pays candidats à recourir à ces fonds pour préparer une bonne réserve de projets. Fin 2002, la Commission avait approuvé quatorze de ces projets d'assistance technique (la subvention d'ISPA se chiffrant à 23,2 millions d'euros). Il s'agissait essentiellement de doter les autorités d'exécution de meilleures capacités pour la préparation des projets, notamment au plan de l'analyse financière et de l'évaluation de l'impact sur l'environnement.

Si les pays candidats ont renforcé l'assistance technique de Phare en recourant à leurs propres experts dont ils ont eux-mêmes financé le coût, il s'agit une réponse positive à leur manque de capacités.

32. Pour surmonter les difficultés décrites par la Cour, la Commission a conclu un contrat avec la BEI pour l'évaluation des projets mais aussi deux contrats-cadres avec des sociétés de consultants en ingénierie dans les secteurs de l'environnement et des transports (en 2000) et un autre contrat-cadre en ce qui concerne les questions légales, financières et institutionnelles des PPP (en 2001). Les contrats sont systématiquement utilisés durant la phase d'évaluation mais servent aussi à fournir des conseils de nature institutionnelle aux autorités nationales.

Cependant, la Commission n'a pu recourir que de manière limitée à cette assistance de haute qualité du fait des plafonds fixés par la BEI.

33. En 2000, les ressources de Phare étaient toujours disponibles pour la préparation des mesures d'ISPA. Entre 2000 et la fin de 2002, 14 mesures d'assistance technique pour la préparation des projets ont été arrêtées par la Commission (voir la réponse au paragraphe 31).

34. La Commission partage les inquiétudes exprimées par la Cour en ce qui concerne les défauts de conception et les capacités excédentaires, qui s'expliquent largement par la baisse de la consommation d'eau, elle-même provoquée par le prix et le déclin industriel. Les études de faisabilité contiennent généralement une analyse de la demande, tenant compte des élasticités de prix, de l'évolution démographique et des transformations structurelles. Il n'en est pas moins vrai que certains des paramètres de conception provisoires utilisés dans la première vague des projets d'ISPA auraient pu conduire à un surdimensionnement si aucune autre mesure n'avait été prise. Le recours au contrat du type "conception/construction" permet dans de tels cas de recalibrer les paramètres de conception.

a) Le paramètre de conception fondé sur un débit de crues maximal confirmé par deux consultants indépendants est de 680000 m3/jour. Le débit de crues maximal mesuré était de 671000 m3/jour en février 1998. Le même rapport des consultants de Phare indique qu'une tempête ou la fonte de neige peut accroître le débit journalier d'environ 250000 m3/jour. Le paramètre de conception fondé sur un débit de crues moyen est de 480000 m3/jour.

b) Comme l'observe la Cour, la consommation d'eau est en baisse depuis plusieurs années mais cette tendance ne va pas durer. Le surdimensionnement peut sembler apparent (norme de consommation d'eau de 50-80 l/habitant) du fait de conditions sociales difficiles mais l'économie va redémarrer avec l'adhésion et les capacités initialement prévues seront atteintes. En outre, l'extension du réseau de collecte des eaux usées à Jurbarkas contribuera à atteindre les capacités prévues. De même, l'extension de la collecte des déchets à Kaunas sera financée par ISPA 2001 et contribuera à atteindre les capacités prévues.

c) Les hypothèses qui figurent dans la fiche du projet étaient correctes et prenaient en considération la possibilité d'une baisse des mouvements des navires dans le port de Szczecin. Le projet restait donc viable, même avec une baisse de 60 % de la navigation. Même si la station fonctionne à 40 % de sa capacité, il ne faut pas oublier qu'il s'agit de la seule station de Pologne capable de traiter ce type de déchets. À Bielsko Biala, on s'attend à ce que la demande augmente en particulier du fait que les autres municipalités voisines devraient se relier au réseau de distribution d'eau.

d) Pour le projet de Györ, la Commission avait quelques doutes quant à la capacité de la station lors de l'approbation du projet en 2000 car les résultats des études effectuées en vertu du contrat-cadre de Phare n'étaient pas encore définitifs. Aussi, la Commission a-t-elle demandé une évaluation de la charge industrielle et de la capacité finale de la station. Cette évaluation a confirmé la capacité de la station. La Commission ne juge donc pas la capacité de la station trop importante.

Dans le cas de Braila (Roumanie), le consultant engagé dans le cadre du contrat d'assistance technique/supervision est en train de faire une étude des hypothèses de conception en termes tant de flux hydrauliques que de charge de pollution étant donné qu'il devient évident que la consommation d'eau et par conséquent le déversement des égouts baisse rapidement. Cette étude aura un effet sur la taille définitive de la station de traitement des eaux usées.

35. En dépit de l'inexpérience des bénéficiaires et des contraintes liées à la maturité des projets, la Commission note que la Cour fait état de ce que la moitié des marchés ont été passés durant la période imposée légalement. Il s'agit d'un résultat considérable qui découle à la fois de l'assistance de la Commission et de l'aide des délégations aux pays candidats.

36. La Commission partage l'analyse de la Cour selon laquelle la mise en oeuvre de grands projets d'infrastructure constitue une entreprise complexe. La Commission tient à souligner que la préparation de documents d'appel d'offres de haute qualité exige un très haut savoir-faire, qui doit être constitué dans les pays candidats, et que, dans le meilleur des cas, la procédure d'appel d'offres pour les grands contrats d'infrastructure prend au moins neuf mois, depuis la publication de l'avis d'appel d'offres jusqu'à la signature du contrat. Pour les projet approuvés en 2000, de nombreux protocoles de financement n'ont été contresignés que très tard en 2000 voire en 2001 pour la plupart.

a) La Commission n'a pas cessé de s'attaquer à ces carences et elle continue à la faire. Elle a lancé diverses actions en 2001 et 2002, et notamment des séminaires de formation dans les pays candidats pour renforcer les capacités des autorités nationales participant au processus d'ISPA dans le domaine des marchés publics. Ces actions se poursuivent en 2003.

b) La mise en oeuvre d'ISPA faisait largement appel en 2000 et au début de 2001 aux agents des délégations responsables de Phare. Le recrutement d'experts dans le cadre du budget d'assistance technique d'ISPA a commencé en 2001, avant que la mise en oeuvre d'ISPA se déploie pleinement. Le recrutement pour ces postes a été largement achevé au début de 2002.

f) Ces conditions ont trait essentiellement au respect des dispositions de la directive EIE qui posaient quelques problèmes aux pays candidats en 2000 en raison de la complexité de cette directive. En 2001, la Commission a donné une série de séminaires de formation pour renforcer les capacités des autorités nationales à mettre en oeuvre les exigences de la directive EIE.

37. La décision de recourir au contrat "conception/construction" ou au contrat "travaux mesurés/construction" est fonction de nombreux paramètres, un paramètre essentiel étant la disponibilité et la capacité de conception de l'employeur. Dans le contrat "conception/construction", tout au long des travaux, les prix ne bougent normalement pas (les risques sont essentiellement à charge du contractant) tandis que dans le contrat "construction", les prix tendent à augmenter par rapport aux prix soumissionnés du fait des besoins inévitables de modulation (les risques sont essentiellement à charge de l'employeur). Dans les contrats "construction", les prix peuvent augmenter jusqu'à 20 % ou plus par rapport aux prix d'adjudication initiaux. Il n'est donc pas possible de prévoir quel modèle donne le prix final le plus bas. De plus, toute augmentation de coût est partagée entre ISPA et le bénéficiaire final proportionnellement au taux de subvention.

La prise en compte appropriée des coûts de financement est très complexe et fait l'objet d'une étude de la part de la Commission. À titre de solution provisoire, les dossiers d'appel d'offres spécifient en détail les exigences qui influent sur les coûts de fonctionnement et ceux-ci feront ensuite l'objet d'un décompte pour permettre une comparaison des différentes offres.

38. La Commission reconnaît que dans certains des premiers projets, les provisions budgétaires pour la supervision ont été trop basses. Dans le cas de la Roumanie, où cela a été le cas pour certaines mesures approuvées en 2000, le montant prévu pour la supervision a été augmenté avant l'appel d'offres par une redistribution entre postes budgétaires (à environ 6 %).

39. a) Les difficultés ne concernent que le démarrage tardif des travaux et l'extension de la durée du contrat. Il n'y a pas de risque quant à la mise en oeuvre. La participation d'un ingénieur indépendant n'aurait pas résolu les difficultés, qui n'avaient aucun rapport avec la procédure ni avec l'adjudication. De plus, un ingénieur indépendant n'était pas nécessaire du fait que ce contrat suit le Livre orange de la FIDIC où la responsabilité de la gestion des projets relève du représentant des employeurs, dont les fonctions et le mandat sont très différents de ceux de l'ingénieur de la FIDIC précisé dans le livre rouge auquel la Cour se réfère probablement.

b) Le budget prévu pour la remise en état atteignait effectivement 33 millions d'euros. Les fonds PHARE disponibles s'élevaient à 23 millions d'euros et des travaux essentiels ont été entrepris dans le cadre de cette enveloppe précisément pour empêcher tout risque immédiat de pollution mentionné par la Cour. Néanmoins, la Commission prévoyait que des travaux supplémentaires allaient être entrepris en tant que partie intégrante de la reconstruction générale des réseaux d'eau potable et d'égouts à financer par ISPA. Toutefois, malgré des conseils prodigués, le bénéficiaire n'a jamais soumis de propositions répondant aux règles d'admissibilité d'ISPA. De plus, le concessionnaire est tenu, en vertu du contrat de 1999, d'investir 140 millions d'euros supplémentaires dans le réseau. À la suite de l'observation de la Cour, la Commission a consulté des ingénieurs travaillant dans la station: il n'existe pas de preuve d'un risque significatif ou immédiat de panne ou de pollution du Danube à cet égard.

c) Comme relevé dans le texte, le problème concerne le contenu de la fiche du projet. La mise en oeuvre ne pose pas de problème car a respecté les exigences de la fiche du projet.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

40. Le renforcement des capacités institutionnelles horizontales dépasse le mandat du programme Phare. La remarque concernant l'insuffisance des crédits passe sous silence l'impact qu'ont eu les investissements consentis dans les infrastructures de réglementation dans le contexte général du renforcement des institutions qui a suivi l'année 1999 et tait des aspects historiques. En 1995-97, Phare était induit par la demande et les pays candidats privilégiaient les projets par rapport au renforcement des institutions. L'avis de la Commission et les conclusions de Luxembourg de 1997 ont radicalement modifié cette approche. En l'absence d'acquis spécifique et dans le contexte de la subsidiarité, la Commission n'avait pas établi de critères pour définir les niveaux généraux des capacités administratives étant donné que cela n'est pas acceptable vu les différentes traditions administratives des États membres. Par conséquent, il n'est pas possible d'inventer des normes distinctes pour les pays candidats. Voilà pourquoi le jumelage a joué un rôle essentiel: il permet d'exposer les pays candidats aux pratiques existantes, étant donné que les États membres mettent en oeuvre la partie essentielle de l'acquis. Aussi la Commission a-t-elle fait oeuvre de pionnier en procédant à un transfert sans précédent de savoir-faire dans des domaines complexes, partant des traditions administratives diverses des États membres pour en faire bénéficier des pays candidats tout aussi différents. Dans le cadre de cette stratégie, les rapports réguliers ont visé les priorités et mobilisé la volonté politique et les ressources des pays candidats. Les réactions positives des administrations de l'Union européenne engagées dans les jumelages ont été indispensables pour établir la confiance qui a assuré la fin des négociations à Copenhague. Ce succès largement acclamé a été l'un des résultats indéniables obtenus par les jumelages.

41. a) Dans le cadre de la négociation du chapitre 21 (politique régionale), les pays candidats se sont engagés à accroître leurs efforts en ce qui concerne les capacités administratives des organes responsables de la gestion des Fonds de cohésion et des Fonds structurels. L'évolution des ressources humaines chargées de la gestion des Fonds de cohésion et des Fonds structurels sera suivie de près.

Phare aussi bien que la facilité transitoire après l'adhésion fourniront une aide supplémentaire au renforcement des institutions dans ce domaine. Compte tenu des limites de la compétence de la Commission, comme c'est le cas dans les États membres actuels, la réforme de l'administrative publique relève de la responsabilité des pays candidats.

b) L'analyse financière, qui sert de base pour le calcul des taux des subventions, évalue la capacité à assurer la viabilité financière; une assistance technique supplémentaire est fournie pour renforcer la capacité du bénéficiaire final cas par cas.

c) Avant la fin de 2002, tous les pays candidats ont reçu des fonds au titre de l'assistance technique pour la préparation à EDIS.

42. La Commission estime que les possibilités de réduire les taux de subvention sont extrêmement limitées, vu que les revenus sont très bas dans les pays candidats, qu'il y a urgence à procéder à des investissements et que ces pays connaissent des faiblesses macroéconomiques.

La Commission partage les inquiétudes exprimées par la Cour. Elle a mis à disposition des fonds au titre de l'assistance technique dans le cadre d'ISPA pour renforcer la capacité des pays candidats à préparer des projets dans le domaine de l'environnement (également pour le fonds de cohésion) et pour leur mise en oeuvre.

43. a) L'élaboration de telles stratégies constitue une tâche exigeante et complexe vu le nombre élevé d'acteurs en jeu (autorités nationales et locales, donateurs, secteur privé, etc.). Les activités de soutien de la Commission qui ont commencé en 2000 dans le cadre du programme environnemental prioritaire en vue de l'adhésion (PEPA) se poursuivront en 2003 dans le cadre d'un nouveau projet Phare plurinational inspiré par le programme PEPA.

b) La Commission n'a pas encore reçu de demandes de financement pour les projets relatifs à la pollution atmosphérique qui satisfassent aux critères d'admissibilité requis; les projets en matière de déchets solides doivent répondre aux exigences des directives communautaires en la matière et être cohérents par rapport aux plans sectoriels.

c) En moyenne, le taux de subvention est de 65 %. La Commission estime que les critères de fixation du taux de subvention sont clairs: ils comprennent l'application du principe pollueur-payeur, la disponibilité de ressources propres pour couvrir les coûts de fonctionnement et d'entretien, la solvabilité, la capacité d'emprunt de l'entreprise bénéficiant de la subvention d'ISPA, l'existence d'un cofinancement des IFI.

d) La Commission coopère avec la BEI, la BERD et d'autres IFI selon les besoins durant tout le cycle du projet; la Commission a élaboré récemment des orientations pour les partenariats publics-privés qui devraient faciliter la préparation des projets PPP qui se prêtent à un financement communautaire.

44. Les faiblesses relatives à certaines demandes de financement n'ont pas engendré de difficultés quant à la capacité d'absorber les crédits relatif à l'environnement en 2000. Néanmoins, la Commission convient avec la Cour que les pays candidats éprouvent des difficultés pour ce qui est des appels d'offres et de la passation de marchés. La Commission fournit une assistance pour venir à bout de ces carences.

45. a) Dans son dialogue avec les pays candidats, la Commission les encourage à recourir à l'assistance technique d'ISPA pour préparer une réserve de projets en vue d'un financement par ISPA et le fonds de cohésion. Les pays candidats en ont fait usage mais les efforts doivent être poursuivis pour assurer une réserve suffisante de projets, en particulier en ce qui concerne le fonds de cohésion.

b) La Commission a conclu deux contrats d'assistance technique en 2000 et un nouveau contrat en 2001 prévoyant des conseils en ce qui concerne les questions du partenariat public-privé.

c) La Commission fournit des conseils et une assistance technique pour renforcer les capacités des pays candidats en matière de passations de marchés.

d) Le choix du modèle de contrat est fondé sur des considérations techniques.

e) La Commission partage l'avis de la Cour. Des contrats de service concernant des ingénieurs chargés de la supervision figurent systématiquement dans les mesures d'ISPA.