Avis du Comité des régions sur "La dimension locale et régionale de l'espace de liberté, de sécurité et de justice"

(2004/C 73/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau, en date du 1er juillet 2003, de charger sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne, au titre de l'article 265, paragraphe 5 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis sur "La dimension locale et régionale de l'espace de liberté, de sécurité et de justice";

vu les conclusions des Conseils européens de Tampere, Laeken, Séville et Thessalonique;

vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise à jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne (premier semestre 2003), (COM(2003) 291 final du 22.5.2003);

vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise à jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne (deuxième semestre 2002) (COM(2002) 738 final du 16.12.2002);

vu la résolution du Parlement européen sur les progrès réalisés en 2002 en vue de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice (rapporteuse: Baronne Sarah Ludford) (B5-0193/2003);

vu le projet de Traité de la Convention européenne établissant une Constitution pour l'Europe (CONV 850/03), et notamment l'ancrage de l'ELSJ dans la Partie I (article 41) et la partie III (articles 158 à 178);

vu les avis du Comité des régions sur différents projets législatifs relatifs à l'ELSJ, notamment dans le domaine de l'immigration, du statut et de l'intégration des ressortissants de pays tiers;

vu son projet d'avis (CdR 61/2003 fin) adopté le 26 septembre 2003 par sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: M. Peter Winter, Président de l'arrondissement de Saarlouis (D-PSE);

vu les débats conduits par la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne du CdR lors du séminaire "La dimension locale et régionale de l'espace de liberté, de sécurité et de justice" tenu à Caserta (I) le 7 novembre 2003, qui ont mis en exergue la nécessité, d'une part, de conforter la complémentarité entre les différents niveaux de gouvernement et, d'autre part, de développer la coopération interinstitutionnelle au niveau européen;

a adopté, lors de sa 52e session plénière des 19 et 20 novembre 2003 (séance du 20 novembre), l'avis suivant.

1. Position du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. souligne qu'il a déjà rendu des avis sur les différentes propositions législatives de la Commission, notamment dans le domaine de l'immigration, du statut et de l'intégration des ressortissants de pays tiers,

1.2. juge en outre indispensable, au vu de l'extrême importance du programme de mesures législatives et opérationnelles adopté par le Conseil européen de Tampere (octobre 1999) et des décisions adoptées ultérieurement lors des Conseils européens de Laeken (décembre 2001), Séville (juin 2002) et Thessalonique (juillet 2003), en vue de la réalisation de l'ESLJ,

1.3. et compte tenu du projet de constitution de l'Union élaboré par la Convention, d'élaborer un avis sur l'ELSJ et sur le processus de Tampere dans son ensemble,

1.4. constate, les travaux législatifs sur les instruments réglementaires de l'ELSJ devant bientôt se conclure, que cet avis doit surtout donner la priorité à la réalisation de l'ELSJ dans les domaines de la "prévention et de la lutte contre la criminalité" et de "l'intégration économique et sociale des ressortissants de pays tiers séjournant légalement sur le territoire de l'Union",

1.5. et observe dans ce contexte qu'étant donné que le projet de constitution de la Convention ne prévoit pas une participation du niveau régional et local conforme aux règles de compétence en vigueur dans plusieurs États membres, l'avis doit également traiter certains aspects institutionnels.

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

2.1. constate que la politique de réalisation de l'ELSJ revêt une grande importance pour les citoyens ainsi que pour les collectivités régionales et locales et renvoie dans ce contexte aux conclusions du Conseil européen de Tampere reprises ci-après, dans lesquelles la dimension de la citoyenneté est clairement mise en avant. "L'Union européenne a déjà mis en place pour ses citoyens les éléments principaux d'un espace commun de prospérité et de paix: un marché unique, une union économique et monétaire et la capacité à relever les défis politiques et économiques mondiaux. Le pari du traité d'Amsterdam est de veiller maintenant à ce qu'il soit possible de jouir de la liberté, qui comprend le droit de circuler librement dans toute l'Union, dans des conditions de sécurité et de justice accessibles à tous. C'est un projet qui répond aux préoccupations souvent exprimées par les citoyens et qui aura une incidence directe sur leur vie quotidienne"(1). "L'espace de liberté, de sécurité et de justice devrait faire fond sur les principes de transparence et de contrôle démocratique. Nous devons entamer un dialogue ouvert avec la société civile sur les objectifs et principes de cet espace pour qu'ils soient mieux acceptés par les citoyens et reçoivent leur soutien. Afin que les autorités continuent à jouir de la confiance des citoyens, il faut mettre en place des normes communes relatives à l'intégrité des autorités"(2),

2.2. partage cette position et note que les citoyens sont en droit d'attendre de l'Union qu'elle fasse barrage aux menaces que fait peser la criminalité lourde sur leur liberté et leurs droits légaux. Des efforts communs sont nécessaires pour prévenir et lutter contre la criminalité et les organisations criminelles à l'échelle de l'Union. La police et la justice doivent mettre des ressources en commun pour faire en sorte qu'il n'y ait aucun refuge dans l'Union pour les criminels et l'argent issu de la criminalité,

2.3. renvoie dans ce contexte à la dimension verticale de l'ESLJ, qui tient aux différentes conditions présidant à la réalisation de l'ELSJ dans les territoires, à la proximité vis-à-vis des citoyens et aux compétences des collectivités régionales et locales; attire l'attention sur la nécessité de renforcer au sein de l'Union la sécurité quotidienne des citoyens européens et notamment dans les zones urbaines;

2.4. rappelle que

- dans certains États membres, les collectivités décentralisées sont compétentes en ce qui concerne la justice, la police et les affaires intérieures, et ce au niveau tant législatif qu'exécutif,

- les communes, en tant que collectivités dotées d'une autonomie de gestion, sont responsables au niveau local de la prévention des risques au titre de leurs compétences en matière de sécurité publique, ou - suivant le système national de répartition des compétences - sont mandatées par l'État pour agir dans ce domaine,

- les collectivités régionales et locales assurent de multiples services d'intérêt général qui contribuent à la prévention de la criminalité ainsi qu'à l'intégration économique et sociale,

2.5. rappelle également que l'ESLJ n'est pas mis en oeuvre dans un espace juridique abstrait, mais dans la réalité concrète des conditions locales particulières, qui peuvent se caractériser par des spécificités territoriales telles qu'une forte concentration de ressortissants de pays tiers, l'exclusion et la marginalisation sociale et économique, un taux de criminalité supérieur à la moyenne, ou la situation aux frontières extérieures et intérieures, souligne que le développement social, culturel et économique des régions concernées en est souvent profondément affecté et que celles-ci doivent assumer d'importantes prestations administratives et financières supplémentaires,

2.6. attend de l'Union européenne qu'elle respecte également les compétences des régions et des communes et collabore, dans toutes les matières concernées, avec les autorités responsables,

2.7. attire l'attention sur la problématique propre aux régions et communes des pays candidats situées aux frontières extérieures, qui devront dans un laps de temps très court assumer d'importantes responsabilités pour assurer la sécurité des frontières extérieures,

2.8. constate par ailleurs qu'un engagement important reste nécessaire pour continuer d'assurer un haut niveau de sécurité aux frontières intérieures et extérieures de l'Union actuelle ainsi qu'aux frontières intérieures des futurs États membres,

2.9. souligne que la défense de la liberté et la protection contre la criminalité visent précisément à satisfaire des besoins élémentaires de l'individu. Aussi l'utilité d'une coopération européenne sur ces thèmes apparaît-elle clairement aux citoyens et aux citoyennes de l'Union. C'est aux régions et aux communes qu'il incombe dans bien des cas de garantir la sécurité intérieure.

2.10. suggère à cet égard l'adoption de mesures en vue de maintenir le niveau de sécurité grâce à une coopération transfrontalière (promotion du multilinguisme, ouverture de postes-frontières, coopération entre les polices locales, les chambres économiques, les établissements d'enseignement général et professionnel et dans le domaine des activités en faveur de la jeunesse),

2.11. et propose de créer au niveau des États membres concernés les conditions juridiques requises pour que les collectivités régionales et locales et d'autres organismes publics puissent conclure des accords de coopération dans les régions frontalières.

Mise en oeuvre du programme de Tampere

2.12. est d'avis que les principes de transparence et de contrôle démocratique devraient constituer des axes essentiels de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Un dialogue ouvert doit s'engager avec la société civile concernant les objectifs et les principes de cet espace, afin d'obtenir une meilleure acceptation et davantage de soutien de la part des citoyens,

2.13. partage en conséquence l'avis du Parlement européen selon lequel la responsabilité démocratique est indispensable, en particulier dans le domaine politique sensible de l'ESLJ,

2.14. note avec satisfaction que d'après le dernier tableau de bord pour le premier semestre 2003, la Commission constate que les retards pris dans la mise en oeuvre du programme de Tampere ont en partie pu être rattrapés et que les présidences grecque et italienne ont à coeur de faire en sorte que le calendrier des activités soit respecté,

2.15. relève néanmoins avec préoccupation qu'il y a lieu selon la Commission de se montrer réservé "si l'on compare le résultat final et concret obtenu, pour certains des instruments adoptés, aux ambitions initiales de la Commission au moment où elle a présenté ses propositions à Tampere" et que pour divers projets législatifs, la politique mise en oeuvre est réduite "au plus petit dénominateur commun, au détriment de la valeur ajoutée que confère une action commune au niveau européen",

2.16. demande qu'un nouveau programme de l'Union européenne (Tampere II) soit présenté une fois terminés les travaux figurant dans le programme de Tampere pour la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et du droit de poursuivre au niveau communautaire la lutte contre la criminalité et le terrorisme,

2.17. demande, pour autant que cela soit concrètement pertinent, que soient pris en compte, pour les projets législatifs de l'ESLJ et lors de l'élaboration des mesures opérationnelles, les aspects relatifs à:

- l'analyse d'impact, en termes tant d'efficacité et de praticabilité que de coûts,

- la subsidiarité,

- l'examen des possibilités existantes en matière de prévention des risques,

- la compatibilité avec la situation et les conditions institutionnelles liées aux conditions régionales et locales spécifiques et

- l'information, la coordination et l'évaluation.

Mesures optionnelles pour la réalisation de l'ELSJ

2.18. approuve les conclusions du Conseil européen de Thessalonique, qui non seulement a insisté sur l'achèvement du programme de Tampere dans les délais (mai 2004), notamment dans le domaine de l'asile et de l'immigration, mais s'est aussi penché sur la question des ressources communautaires nécessaires pour la réalisation de l'ELSJ et des mécanismes de répartition des charges dans le cadre d'une politique d'intégration des ressortissants de pays tiers séjournant légalement sur le territoire de l'Union,

2.19. se félicite en particulier que dans un proche avenir, les conditions financières requises pour la réalisation de l'ELSJ soient satisfaites dans ce secteur spécifique des mesures d'intégration, si important pour les collectivités régionales et locales,

2.20. se réjouit que des projets pilotes soient mis en oeuvre pour l'intégration des ressortissants de pays tiers et espère que des enseignements d'intérêt général concernant les approches les plus prometteuses en seront tirés au niveau régional et local également, enseignements qui pourraient éventuellement être mis à la disposition de tous sous forme de rapports sur l'expérience acquise ou de manuels,

2.21. propose la réalisation d'études complémentaires afin d'examiner les conditions et les instruments de l'interdépendance politique entre les champs d'action communautaire, régional et local, par exemple par le biais d'études de cas,

2.22. prend acte avec satisfaction de l'intention de maintenir après 2004 le Fonds européen pour les réfugiés, dont 15 % des moyens sont affectés à des projets régionaux et locaux, et de le doter de moyens supplémentaires,

2.23. note avec intérêt que les services de la Commission étudient actuellement la possibilité de recourir aux Fonds structurels, y compris aux initiatives communautaires Urban et Interreg, pour soutenir et développer des instruments pour la réalisation de l'ELSJ dans des zones régionales et locales sensibles,

2.24. invite à utiliser des indicateurs tels que "la situation aux frontières intérieures et extérieures des pays candidats à l'UE" et "les zones d'immigration" pour adapter en conséquence la portée des interventions de la politique structurelle européenne,

2.25. approuve l'intention de la Commission de présenter cette année une communication sur la prévention de la criminalité sur la base de laquelle seront définies les actions prioritaires de l'Union.

Participation des collectivités régionales et locales et du Comité des régions à la réalisation de l'ELSJ

2.26. demande la participation de représentants des collectivités régionales et locales dans les organes des programmes actuels et futurs ayant pour objet l'échange d'expériences dans le domaine de l'ELSJ,

2.27. constate que dans le cadre de la communautarisation de la politique de réalisation de l'ELSJ, par le biais des traités de Maastricht et d'Amsterdam, la participation des régions et des communes et de leur organe européen de représentation, le Comité des régions, n'a pas été dûment prise en compte. Il signale dans ce contexte que dans un certain nombre d'États membres, ce n'est pas l'État central, mais les collectivités régionales qui sont compétentes en matière de justice et d'affaires intérieures et qui doivent donc être associées à l'élaboration des mesures législatives et opérationnelles dans le cadre de la réalisation de l'ELSJ. Il demande en conséquence que les projets de texte pour la future constitution soient complétés dans ce sens,

2.28. demande dans ce contexte que soient adoptées les propositions d'amendement déposées par le groupe d'observateurs du CdR auprès de la Convention, afin de tenir compte de la répartition des compétences en vigueur dans plusieurs États membres. Il s'agit notamment des amendements portant sur les articles suivants:

- Partie I de la Constitution

- article 41 [Mise en oeuvre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice]

- Partie III de la Constitution

- article 160 [Rôle des parlements nationaux]

- article 161 [Modalités d'évaluation]

- article 162 [Coopération opérationnelle]

- article 164 [Coopération entre les services]

- article 283 [Contrôle juridictionnel]

- article 167 [Asile]

- article 170 [Coopération judiciaire en matière civile]

- article 171 [Procédures pénales]

- article 173 [Prévention du crime]

- article 177 [Europol],

2.29. demande que le Comité des régions soit associé de manière appropriée aux procédures législatives ainsi qu'aux comités qu'il est prévu d'instituer pour la mise en oeuvre de l'ELSJ.

Bruxelles, le 20 novembre 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere, 15 et 16 octobre 1999, Vers une Union de liberté, de sécurité et de justice: les jalons posés à Tampere, point 2.

(2) Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere, 15 et 16 octobre 1999, Vers une Union de liberté, de sécurité et de justice: les jalons posés à Tampere, point 7.