Communication de la Commission - Amélioration du recouvrement des créances de la Communauté nées de la gestion directe et de la gestion partagée des dépenses communautaires

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Analyse de la situation actuelle

2.1. Données comptables au 30/06/2002

2.2. Problèmes que les données comptables ne permettent pas d'appréhender : les créances communautaires non constatées.

3. Amélioration du recouvrement des créances communautaires constatées

3.1. Mesures envisagées par la Commission lors de l'adoption du plan d'action du 13 décembre 2000 concernant les créances communautaires nées des dépenses directes et mises en oeuvre sur cette base

3.1.1. Actions préventives

3.1.2. Actions curatives (réduction des créances communautaires anciennes)

3.2. Mesures envisagées par le plan d'action du 13 décembre 2000 en cours de réalisation

3.2.1. Renforcement du rôle de l'ordonnateur (décentralisation de la note de débit)

3.2.2. Renforcement des moyens de recouvrement « forcé »

3.2.3. Rationalisation de l'abandon de créances

3.2.4. Moyens à mettre en oeuvre afin d'assurer la pleine utilisation de ces nouveaux moyens réglementaires

4. mesures visant à assurer la constatation systématique, dans un délai raisonnable, des créances communautaires

4.1. Constatation systématique de toutes les créances « principales »

4.1.1. Maintien du caractère absolu de l'obligation au niveau du nouveau règlement financier

4.1.2. Renforcement de l'obligation de prévision des créances

4.1.3. Renforcement de l'obligation de rendre compte pour tous les fonctionnaires et agents des Communautés

4.2. Constatation systématique des intérêts de retard afférents aux créances principales

4.3. Constatation systématique des créances communautaires nées de la gestion partagée dans le domaine du FEOGA-Garantie.

4.3.1. Solutions proposées pour liquider le « poids du passé »

4.3.2. Solution proposée pour faciliter à l'avenir le traitement des cas d'irrégularités communiqués

5. Conclusions

SYNTHESE

Les dépenses communautaires par habitant, à prix constants, ont considérablement augmenté entre 1992 et 2002. De nouvelles missions ont été confiées à la Commission, et celles-ci impliquent souvent la gestion de fonds. Le montant total du financement communautaire pour cette période s'établit, aux prix de 2002, à 800 milliards d'euros environ.

La gestion des fonds comprend notamment le recouvrement de créances de la Communauté ou des États membres, dans le cas de la gestion partagée des fonds communautaires, en raison de la régularisation d'avances ou à la suite d'erreurs, d'irrégularités formelles ou substantielles ou encore, mais plus rarement, de fraudes.

Ces créances représentaient, au 30 juin 2002, un peu plus de 3,5 milliards d'euros et portaient sur des dépenses agricoles, des versements au titre des Fonds structurels et des postes divers. Le recouvrement de l'ensemble des créances de la Communauté atteint généralement entre 80 et 90 % des montant dus.

Mais il s'agit d'une question complexe, pouvant donner lieu à des malentendus, étant donné que le terme «recouvrement», utilisé dans la comptabilité, renvoie à quatre réalités différentes:

(1) Le recouvrement de montants indûment versés par les États membres à des organisations agricoles ou à des organismes participant à des actions structurelles, à la suite d'erreurs formelles ou substantielles, commises par négligence ou, occasionnellement, de manière délibérée;

(2) Le recouvrement d'amendes imposées par la Commission à des organisations ou à des États membres;

(3) Le recouvrement des ressources propres auprès des États membres, dans le cadre de la procédure normale de recouvrement des montant dus;

(4) Le recouvrement de sommes auprès des bénéficiaires d'un financement communautaire, lorsque que le contrat ou la convention de subvention n'a pas été respecté.

Par la présente communication au Parlement, au Conseil et à la Cour des comptes, la Commission répond aux demandes, formulées par ces institutions, de fournir des informations approfondies sur les progrès réalisés en ce qui concerne l'action 96 du Livre blanc sur la réforme, concernant la «gestion plus efficace des fonds indûment versés».

La présente communication dresse le bilan des progrès accomplis depuis 2000 dans le recouvrement de montants versés dans le cadre de la gestion directe et partagée des dépenses communautaires et qui doivent être récupérées suite à la régularisation des avances, ainsi que suite à des erreurs, à des irrégularités ou, dans quelques cas, à des fraudes.

La présente communication n'aborde pas la question des ressources propres et des amendes, que régissent des règles distinctes et qui ne résultent pas de la gestion des dépenses communautaires, même si elles sont également enregistrées dans la comptabilité comme des créances de la Communauté.

S'agissant des créances communautaires découlant de la gestion directe, beaucoup d'efforts ont été déployés depuis 2000 pour mettre en oeuvre des mesures préventives et curatives, pour rationaliser et augmenter les ressources consacrées au recouvrement au sein des services horizontaux de la Commission. Le nouveau cadre financier (nouveau règlement financier, nouvelles modalités d'exécution et nouvelles règles internes), applicable à partir du 1er janvier 2003, permettra de clarifier encore le rôle de chaque acteur, d'améliorer la constatation des créances de la Communauté et les méthodes de recouvrement, et mettra en oeuvre des règles transparentes, tant sur le plan réglementaire qu'interne.

En ce qui concerne les créances de la Communauté découlant de la gestion partagée des fonds communautaires (FEOGA-Garantie et Fonds structurels), il appartient aux États membres de réclamer les montants auprès des bénéficiaires finals et de transmettre les sommes en question à la Commission. En vertu de la législation existante, la Commission est tenue de suivre cas par cas les procédures de recouvrement engagées par les États membres et, le cas échéant, conformément aux dispositions régissant le FEOGA-Garantie et les Fonds structurels, de demander aux États membres le versement des montants non recouvrés. Cette activité de suivi entraîne un processus lourd et complexe et explique les retards enregistrés dans la constatation des créances communautaires ainsi que l'existence d'un arriéré de dossiers à examiner dans le domaine du FEOGA-Garantie. La Commission met actuellement en place une task-force temporaire, composée de spécialistes de l'OLAF et de la DG AGRI, afin de traiter cet arriéré et est en train d'élaborer une proposition, portant modification de l'article 8 du règlement n° 1258/1999, qui vise à simplifier ces procédures.

La Commission ne doute pas que ce nouvel environnement assurera un recouvrement plus efficace des créances de la Communauté, résultant aussi bien de la gestion directe que de la gestion partagée des fonds communautaires.

1. INTRODUCTION

L'accroissement continu des tâches confiées à la Commission, et des tâches de gestion des fonds en particulier, a nécessairement entraîné une attention accrue aux problèmes des montants devant être recouvrés par les Communautés ou par les États membres dans les cas de gestion partagée des fonds communautaires, en raison de la régularisation d'avances ou à la suite d'erreurs, d'irrégularités ou encore, mais plus rarement, de fraudes [1]..

[1] Dans ce contexte, le terme "erreur" fait référence aux "transactions qui ont été comptabilisées incorrectement ou qui n'ont pas été effectuées conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables", telles que définies par la Cour des comptes aux fins de ses rapports annuels et de la DAS, et indépendamment de tout préjudice potentiel au budget des Communautés européennes. Le terme "irrégularité" au sens de l'article 280 du traité CE se réfère à l'application en bonne et due forme des règles en vigueur, couplée désormais dans le contexte de la protection des intérêts financiers à un impact sur le budget. L'article premier, paragraphe 2 du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 2988/95, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23 décembre 1995) définit l'irrégularité comme "toute violation d'une disposition de droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue". Enfin, le terme "fraude" tel que défini par l'article premier de la Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés implique, en ce qui concerne les recettes, un acte intentionnel ou une omission ayant pour effet de réduire illégalement les ressources du budget général des Communautés européennes (Convention établie sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, portant sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 316 du 27 novembre 1995).

Pour répondre à cette préoccupation, la Commission a engagé une réforme administrative profonde. Dans le Livre blanc sur la réforme de mars 2000, elle a défini ses orientations pour une gestion plus efficace à la fois des dépenses et du recouvrement des créances résultant de la gestion directe et partagée des dépenses communautaires. Cet axe de travail constitue l'un des engagements fondamentaux de cette Commission au titre de la protection des intérêts financiers de la Communauté.

L'objectif de la réforme dans ce domaine a été précisé dans le Plan d'action sur la réforme administrative de la Commission d'avril 2000.

Les actions doivent porter sur les moyens de rendre la législation et les règles de procédures de gestion financière aussi « imperméables » que possible aux erreurs, aux irrégularités et à la fraude grâce à une coopération mieux définie et plus efficace, à la fois entre services de la Commission et entre la Commission et les États membres [2].

[2] Réforme de la Commission, Livre Blanc, Partie II, COM(2000)200 final/2, 5 avril 2000, V, XXX-Protection des intérêts financiers de la Communauté, pp. 69-70.

Le Livre blanc a défini un certain nombre d'actions fondamentales de soutien général de la réforme, comme la création du service d'audit interne, du service financier central, d'un programme d'information et de formation des acteurs financiers, ainsi que l'élaboration d'une révision générale du cadre réglementaire financier. Par ailleurs, le Livre blanc a permis d'ouvrir quatre chantiers horizontaux visant la protection des intérêts financiers [3]. L'action 96 avait pour objectif spécifique d'instaurer un recouvrement plus efficace des fonds indûment versés.

[3] Action 92 « Orientations pour la bonne gestion des projets », Action 93 « Amélioration de la coordination entre l'OLAF et les autres services », Action 94 « Imperméabilité à la fraude de la législation et de la gestion des contrats », Action 95 « Optimisation du système d'alerte précoce ».

La communication à la Commission du 13 décembre 2000 sur le recouvrement des fonds indûment versés [4] a précisé ces orientations en définissant un plan d'action concret visant le recouvrement des créances communautaires constatées dans le domaine des dépenses directes. [5] Il convient d'en apprécier à présent le degré de réalisation, de prendre une décision sur les prochaines actions à entreprendre et, conformément aux engagements de la Commission, de compléter ce plan d'action par de nouvelles mesures visant à assurer la constatation de toute les créances constatables dans le domaine de la gestion directe et partagée des dépenses [6].

[4] Communication de Madame Schreyer à la Commission du 13 décembre 2000, « Action 96- Gestion plus efficace des fonds indûment versés », SEC(2000)2204/3, point 4 « Plan d'action pour des procédures plus efficaces ».

[5] désormais appelée "gestion directe centralisée" conformément à l'article 53, paragraphe 2 du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 1605/2002, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16 septembre 2002) - ci-après la "gestion directe". Les recouvrements effectués par les agences d'exécution dans le cadre de la gestion des programmes ou projets communautaires qui leur sont confiés en vertu de l'article 54, paragraphe 2, lettre a) et de l'article 55 du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 1605/2002 rentrent dans le champ d'application de la présente communication.

[6] ou "gestion décentralisée" des fonds communautaires pour laquelle les tâches d'exécution du budget sont déléguées aux pays tiers conformément à l'article 53, paragraphe 3, du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 1605/2002, comme c'est le cas pour les pays candidats relevant des programmes SAPARD et ISPA.

Il va de soi que l'amélioration du recouvrement des créances communautaires n'est qu'un aspect de la réforme de la gestion financière engagée par la Commission afin de la rendre aussi « imperméable » que possible aux erreurs, aux irrégularités et à la fraude. Dans ce contexte, il faut souligner l'importance primordiale des actions qui sont menées pour prévenir bien en amont tout versement indu [7], lesquelles, toutefois, n'entrent pas dans le champ de la présente communication.

[7] Notamment au titre du renforcement de l'évaluation de toutes les activités tout au long du cycle de la dépense (SEC(2000)1051 du 26/07/2000) ainsi qu'au titre de l'étanchéité à la fraude (COM(2001)630 du 25/10/2001) et de l'amélioration plus générale de la gestion des projets, y compris au travers de l'adoption de standards de contrôle interne (SEC(2001)2037/4) et de l'activité d'harmonisation des contrats dans un but de meilleure sécurité juridique pour la Commission.

Dans cette perspective, il convient enfin de rappeler que la Commission exécute les crédits votés par l'autorité budgétaire pour les missions qui ne permettent pas systématiquement d'écarter complètement les risques de versements indus. Cela tient à deux raisons majeures. La première a trait au type de secteurs concernés : le modèle de gestion doit tenir compte des risques inhérents à ces secteurs et des objectifs ultimes fixés par le législateur. Cette réserve vaut en particulier en matière d'aide au développement et de politique de cohésion économique et sociale. La seule parade envisageable et utilisée par la Commission [8] consiste, à partir de méthodes d'évaluation des risques, à tenter de minimiser des risques certains, notamment en s'assurant de la capacité financière et opérationnelle de tout bénéficiaire de subventions communautaires [9]. La deuxième raison a trait à la typologie des dépenses autorisées. En particulier, le versement d'avances ou l'octroi d'un préfinancement, sans contrepartie au moment du paiement, constitue un risque non négligeable. Or cet outil est unanimement perçu comme indispensable à la réalisation de certaines actions arrêtées par le législateur communautaire. Ainsi, ce principe a été reconduit, avec le soutien de l'ensemble des institutions communautaires, dans le nouveau règlement financier adopté à l'unanimité le 25 juin 2002, assorti il est vrai de deux obligations [10]. L'une impose, dans les cas prévus par les modalités d'exécution, de demander aux contractants ou aux bénéficiaires de constituer préalablement une garantie, afin de limiter les risques financiers liés au versement des préfinancements [11], tandis que l'autre prévoit l'obligation de récupérer les intérêts produits par les préfinancements qui restent la propriété des Communautés [12].

[8] EN FAIT PARTIE LA SYSTEMATISATION DE L'EVALUATION DE LA DEPENSE, Y COMPRIS EN AMONT DE TOUTE LEGISLATION (FICHE FINANCIERE), L'INTRODUCTION DE LA PLANIFICATION, LA PROGRAMMATION ET LA MESURE DE PERFORMANCE, DU DEGRE DE MISE EN OEUVRE ET LES ELEMENTS POUR L'ACTION FUTURE, EN PARTICULIER LA FIXATION D'OBJECTIFS, LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE, LE PLAN DE GESTION ANNUEL, LE CONTROLE DE LA PERFORMANCE SUR LA BASE D'OBJECTIFS, L'ANALYSE ET LA GESTION DU RISQUE (STANDARD 11 DES STANDARDS DE CONTROLE INTERNE), SEC(2000)2203.

[9] EXIGENCES POSEES AUX ARTICLES 171 ET SUIV. DU PROJET DE REGLEMENT PORTANT MODALITES D'EXECUTION DU NOUVEAU REGLEMENT FINANCIER ADOPTE PAR LA COMMISSION LE 24 JUILLET 2002.

[10] ARTICLE 81, PARAGRAPHE 1, B), I) DU REGLEMENT N° 1605/2002, JO L 248 DU 16/09/2002, PP. 1- 41.

[11] ARTICLES 102 ET 118 DU NOUVEAU REGLEMENT FINANCIER.

[12] ARTICLES 3-4 DU PROJET DE REGLEMENT PORTANT MODALITES D'EXECUTION DU NOUVEAU REGLEMENT FINANCIER ADOPTE PAR LA COMMISSION LE 24 JUILLET 2002 (COM(2002)402 FINAL).

2. ANALYSE DE LA SITUATION ACTUELLE

Pour des raisons liées à la comptabilité, les ordres de recouvrement établis par la Commission ont, jusqu'à présent, couvert tous les types de recettes sans distinction. Par conséquent, aux fins de la présente communication, les ressources propres [13] et les amendes [14], qui ne résultent pas de la gestion des dépenses communautaires, ne sont pas pertinentes.

[13] Les ressources propres (45 460,06 millions d'euros au 30/06/2002) sont exclues des échéanciers parce qu'elles présentent moins de pertinence aux fins de la présente communication. Les créances communautaires dans ce domaine résultent sur une base régulière des créances mensuelles des Communautés sur les Etats membres, dont les montants sont mis à disposition par les trésoreries nationales en temps utile. Les ressources propres ne sont pas régies par le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes mais par la décision du Conseil, du 29 septembre 2000, relative au système des ressources propres de la Communauté européenne (2000/597/CE, Euratom).

[14] Les amendes infligées par la Commission en cas de violation des règles de concurrence (2 935,76 millions d'euros au 30/06/2002) sont mentionnées uniquement pour mémoire car elles donnent lieu à des paiements provisoires ou à la constitution d'une garantie en cas de recours devant une juridiction communautaire.

Abstraction faite de ces deux types de créances communautaires, l'encours global relatif à la gestion directe et partagée des fonds communautaires au 30 juin 2002, sur la base des principaux types de créances figurant dans le bilan annuel des Communautés, se présente comme suit:

BUDGET 2002 : CRÉANCES (en millions d'euros)

FEOGA 2 263,05

Fonds struc. 407,57

Autres 916,69

2.1. Données comptables au 30/06/2002

* Chiffres

En ce qui concerne les créances communautaires résultant de la gestion directe et partagée des dépenses de la Communauté, la Commission a récupéré 2 461,44 millions d'euros en 2001. Ce chiffre est de 755,27 millions d'euros pour les six premiers mois de l'exercice 2002.

Il convient de noter que les 2,263 milliards d'euros récemment enregistrés au titre de la section Garantie du FEOGA reflètent, à la demande de la Cour des comptes, des montants communiqués par les États membres comme « à récupérer », mais sont composés de sommes qui sont effectivement en attente de recouvrement par les États membres et, à défaut de recouvrement, d'imputation à la charge soit du budget communautaire, soit du budget de l'État membre concerné (c'est uniquement dans ce dernier cas qu'il y aura lieu de récupérer les sommes en question au profit du budget des Communautés). La Commission ne peut pas faire grand-chose pour recouvrer ces montants versés par excès aux bénéficiaires par les 89 organismes payeurs dans l'Union européenne, qui doivent être récupérés par ces derniers. Cependant, en raison de l'ancienneté de ces créances, la Commission a décidé de les comptabiliser mais elle devra appliquer un ratio de dépréciation pour tenir compte du temps écoulé depuis que ces montants ont été initialement déclarés par les organismes payeurs dans les États membres.

Le tableau qui suit présente la ventilation par date d'échéance (l'analyse des chiffres pour la section Garantie du FEOGA figure à la section 4.3).

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* Analyse

L'encours se situait au 30/06/2002 (c'est-à-dire les créances effectivement dues à cette date) aux environs de :

- 2,3 milliards au titre du FEOGA, section Garantie, compte tenu de la réserve pour dépréciation ci-dessus et de la réserve sur le montant qui sera effectivement à reverser au budget communautaire ;

- 387 millions d'euros au titre des Fonds structurels,

- 373 millions d'euros pour les créances communautaires diverses au titre de la gestion directe.

Ces chiffres ne sont pas en soi révélateurs d'une situation problématique, dans la mesure où ils témoignent d'une constatation systématique des fonds à récupérer et pour autant que l'encours soit constitué de créances toujours nouvelles, les créances communautaires anciennes étant régulièrement récupérées. Cependant, cette situation n'est pas tout à fait celle des créances des Communautés: bien que le chiffre de l'encours reste, malgré les nouvelles constatations de créances, relativement constant de mois en mois, l'analyse plus fine par année de constatation des créances fait apparaître un pourcentage non négligeable de créances anciennes non recouvrées.

Pour la gestion partagée, les données comptables de la Communauté indiquent une situation devant être considérée comme provisoire: le fait que les chiffres précités aient été enregistrés ne signifie pas que les Communautés seront en mesure d'exiger le remboursement de la totalité du montant au titre des règles sectorielles (voir section 4.3 ci-dessous pour le FEOGA-Garantie).

La répartition en termes d'ancienneté des créances nées de la gestion directe des fonds communautaires est examinée ci-après. Or cette analyse (à partir de la dernière colonne du tableau ci-dessus) fait apparaître que

- environ 88 % de l'encours concerne les créances communautaires constatées au cours de l'exercice n ;

- 3 % concerne les créances communautaires constatées au cours de l'exercice n-1 ;

- 1 % concerne les créances communautaires constatées au cours de l'exercice n-2 ;

- les 8 % restants concernent les créances communautaires de plus de 3 ans à compter de leur constatation.

Ce sont les créances communautaires les plus anciennes qui méritent l'attention et la recherche de mesures d'amélioration. Leur non-recouvrement peut signifier :

- que les mesures de relance classique par le comptable n'ont pas abouti ;

- que les modes de recouvrement alternatif par compensation ou appel de garantie n'ont pas été possibles ou non pas été utilisés ;

- que la procédure d'exécution forcée conformément à l'article 256 CE n'a pas été lancée ;

- et, lorsque la procédure d'exécution forcée conformément à l'article 256 CE n'était pas possible, que la procédure d'obtention d'un titre exécutoire par la voie contentieuse ou bien n'a pas abouti, ou bien n'a pas été lancée par les services compétents de la Commission.

Les raisons qui expliquent que ces derniers modes de recouvrement n'ont pas abouti ou ont pu ne pas être pleinement exploités sont diverses. Certaines des carences de gestion peuvent s'expliquer jusqu'ici par une certaine inadéquation des instruments et des procédures ainsi que, dans une certaine mesure, par la nécessité de davantage sensibiliser les services concernés à ces méthodes. En tout état de cause, la part de responsabilité due à la longueur inhérente aux procédures judiciaires entamées ne doit pas être sous-estimée.

Or, plus la créance est ancienne, moins elle devient recouvrable (changement d'adresse, insolvabilité du débiteur, prescription rendant impossible une action contentieuse éventuelle). Il importe donc d'identifier clairement les problèmes de recouvrement des créances communautaires: le diagnostique est positif dans la mesure où la récupération des fonds régulièrement constatés, relativement stable en termes de pourcentage, se situe entre 80 et 90 % de l'encours. Il reste à trouver des solutions pour liquider ce « poids du passé » constitué par des créances communautaires anciennes non recouvrées.

De ce constat résulte que les efforts de la Commission au titre du recouvrement des créances constatées doivent porter en priorité sur la liquidation de ce « poids du passé » tout en maintenant la vigilance sur l'ensemble des créances afin d'éviter la formation de tout nouveau « poids du passé » de ce type.

2.2. Problèmes que les données comptables ne permettent pas d'appréhender : les créances communautaires non constatées.

Il va de soi que le système comptable ne peut que refléter les ordres de recouvrement entrés dans le système - c'est-à-dire les créances communautaires constatées - et leur suivi. Il est par conséquent extrêmement difficile, sinon impossible de chiffrer avec quelque degré de pertinence le montant de créances constatables n'ayant pas été constatées ou qui ne peuvent pas encore l'être.

Néanmoins, dans le domaine de la gestion directe, les services horizontaux ont eu l'occasion de relever des cas dans lesquels la constatation des créances n'était pas systématique (par exemple, à la suite de la clôture d'un programme ou d'un projet du fait de la mauvaise exécution des tranches antérieures du programme ou du projet).

Par ailleurs, dans le cadre de la gestion partagée afférente au FEOGA, section Garantie, certains audits effectués par la Cour des comptes ont souligné que les irrégularités communiquées par les États membres ne faisaient pas l'objet d'un suivi de la part des services compétents de la Commission ou que ce suivi accusait du retard [15]. À cet égard, les montants communiqués par les États membres au titre de la législation applicable aux dépenses du FEOGA donnant lieu à une gestion partagée fournissent un aperçu des montants en souffrance qui sont en attente soit d'un recouvrement, soit d'une imputation à l'État membre ou à la Communauté. Ce temps d'attente avant la constatation des créances communautaires au sens strict s'explique notamment par la lenteur des procédures de recouvrement devant certaines juridictions nationales (voir tableau reproduit ci-après). Ces montants concernent les créances envers les bénéficiaires finals, compte tenu du fait que tout montant effectivement récupéré doit être transféré au FEOGA et que les États membres sont responsables de la gestion de ce type de dépenses dans le cadre de la gestion partagée.

[15] Cour des comptes européenne, Rapport annuel relatif à l'exercice 2000, rapport relatif aux activités relevant du budget général, chapitre 2.

La présente communication entend par conséquent adopter de nouvelles mesures contre ce phénomène de sous-constatation dans le domaine des dépenses directes et l'inadéquation des moyens de constater les créances communautaires relatives à la gestion partagée des dépenses communautaires.

Montants correspondant aux irrégularités communiquées au 31/12/2001 au titre du FEOGA-Garantie pour la période 1970-2000 en vertu du règlement (CE) n° 595/91

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* Le Luxembourg, l'Autriche, la Finlande et la Suède n'ont AUCUN montant à recouvrer antérieur à 1995

Nota bene: Les montants indiqués pour l'Italie sont difficilement comparables avec les montants communiqués par les autres Etats membres et sont indéniablement surestimés. Lorsqu'elles découvrent une irrégularité, les autorités italiennes calculent le montant total à recouvrer sur la base des montants globaux perçus par le bénéficiaire sur l'ensemble de la période couverte par le contrôle faisant état de l'irrégularité; ce n'est qu'au terme de la procédure pénale et/ou administrative que le juge détermine le montant exact concerné par l'irrégularité et qu'il ordonne le recouvrement.

3. AMELIORATION DU RECOUVREMENT DES CREANCES COMMUNAUTAIRES CONSTATEES

La présente communication vise le recouvrement des créances communautaires résultant de la gestion directe des dépenses de la Communauté et de la gestion partagée avec les États membres dans le cadre des dépenses du FEOGA, section Garantie, et des Fonds structurels.

Dans ces derniers cas, il n'y a créance des Communautés au sens du règlement financier que dans des hypothèses limitées. Ces hypothèses correspondent aux cas où les irrégularités ou les fraudes des opérateurs économiques et la non-récupération des sommes dues par ces opérateurs résultent de la négligence des États membres et où la Commission décide, conformément à la réglementation sectorielle applicable, que les conséquences financières doivent être supportées par les États membres. La constatation de créance à recouvrer par les Communautés n'intervient qu'au terme des procédures sectorielles [16]. Les montants concernés donnent alors lieu au recouvrement des fonds communautaires auprès des États membres.

[16] Pour le FEOGA-Garantie, application de l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 relatif au financement de la politique agricole commune, JO L 94 du 28.04.1970, p.13 ; puis, à partir de l'exercice 2000, règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune, JO L 160 du 26.06.1999, p. 103. Pour SAPARD, articles 8, 13 et 14 de la section A de l'annexe de l'Accord de financement multiannuel. Pour les Fonds structurels, article 24 du règlement n° 4253/1988 (modifié par le règlement n° 2082/93) puis article 39 du règlement n° 1260/1999 à partir de l'exercice 2000 ; article H de l'annexe II du règlement n° 1164/94 pour le Fonds de cohésion. Pour ISPA, article 9 du règlement n° 1267/1994 et dispositions spécifiques du protocole financier sur les décisions d'octroi de concours.

Étant donné que les Communautés ont à leur disposition des moyens sûrs de récupération des fonds communautaires lorsque leurs débiteurs sont des États membres, les actions à mener au titre de l'amélioration des créances communautaires constatées visent essentiellement les créances sur les débiteurs autres que les États membres, soit les créances communautaires nées de la gestion directe des dépenses communautaires.

3.1. Mesures envisagées par la Commission lors de l'adoption du plan d'action du 13 décembre 2000 concernant les créances communautaires nées des dépenses directes et mises en oeuvre sur cette base

La Commission a mis en place en décembre 2000 un plan d'action visant à améliorer le recouvrement des créances communautaires constatées au titre de la gestion directe des dépenses et, parmi ces dernières, des créances anciennes, en particulier sur la base d'une analyse des problèmes répertoriés. Parmi ces problèmes figuraient la complexité des dossiers concernés, le manque de coordination des services impliqués dans le recouvrement et une certaine carence dans l'utilisation des moyens disponibles. Il convient dans ce contexte d'ajouter la durée des procédures contentieuses entamées devant les juridictions nationales ou communautaires, selon le cas.

Le plan d'action arrêté en décembre 2000 a orienté les tâches à entreprendre vers un certain nombre d'actions tendant à la fois à une amélioration globale de la gestion des dossiers de recouvrement et, pour le poids du passé, à poursuivre l'activation des dossiers n'ayant pas donné lieu à un recouvrement volontaire.

De nombreuses mesures ont été menées afin de réaliser le plan d'action, qui ont contribué à améliorer le recouvrement, qu'il s'agisse de la prévention de toute constitution de créances communautaires trop anciennes devenant irrécouvrables ou de la réduction du « poids du passé ».

3.1.1. Actions préventives

Concernant plus particulièrement la prévention de toute constitution de créances trop anciennes susceptibles de devenir irrécouvrables, deux actions du plan d'action ont été achevées :

Ø Au titre des tâches traditionnelles du Comptable

Il avait été demandé au Comptable d'assurer plus systématiquement et plus rapidement le lancement de lettres de rappel et de la mise en demeure formelle. Des outils perfectionnés devaient être mis à la disposition du Comptable afin de permettre, entre autres, l'émission standardisée et automatique des lettres de rappel et de mise en demeure (« dunning ») et la mise en place de mécanismes automatiques d'alerte et de suivi des actions afin que le Comptable puisse exercer sa fonction de coordination générale envers les autres acteurs et les relancer sur les actions à entreprendre.

Cette action a été réalisée en janvier 2002, au moyen d'une solution ACCESS/BO développée sur la base de la datawarehouse budgétaire. De même, la production de rapports faisant apparaître l'ancienneté des ordres de recouvrement émis par les DG est maintenant possible, tant au niveau de la Direction générale du Budget qu'au niveau des autres directions générales. La fiabilité en a été considérablement améliorée en 2001, même si certaines améliorations apparaissent encore souhaitables [17].

[17] S'agissant par exemple du traitement des « réductions partielles », le lien entre l'OR négatif (annulation partielle ou totale d'un OR déjà émis) et l'OR d'origine (correspondant au montant initial à recouvrer) doit encore être assuré.

Les moyens de reporting ont notamment permis de mesurer l'ampleur des actions de recouvrement à effectuer au sein de chaque direction générale (données désormais incorporées dans le rapport annuel des directeurs généraux), ou dans certains cas, de mesurer l'ampleur de la faiblesse des constatations effectuées.

Ø Au titre des nouvelles tâches du Comptable

Le Comptable s'est vu confier la tâche de rechercher des informations pertinentes sur la situation financière des débiteurs lorsque les ordonnateurs demandent de l'aide dans ce domaine et a fait en sorte que, depuis la fin de l'année 2000, toutes les directions générales aient accès à la base de données de Dun & Bradstreet.

3.1.2. Actions curatives (réduction des créances communautaires anciennes)

Concernant plus particulièrement la réduction des créances communautaires anciennes, les actions suivantes prévues dans le plan d'action ont été menées sans modification du dispositif réglementaire existant.

Eu égard à la complexité des dossiers pour lesquels la créance n'a pu être recouvrée, il été décidé de renforcer l'appel aux services horizontaux (DG BUDG, Service juridique, OLAF, Secrétariat général), notamment aux fins de la recherche de l'adresse d'un débiteur, d'actions à mener par la voie contentieuse, ou, solution ultime, lorsque la créance est irrécouvrable, afin de renoncer à la créance constatée.

* Recouvrement des créances anciennes encore recouvrables

Ø Nouvelles tâches de l'OLAF

En février 2002, l'OLAF a créé une nouvelle unité (A5), chargée du suivi administratif, législatif et financier dans le domaine des dépenses directes, conformément au plan d'action arrêté par la Communication en décembre 2000. Cette unité assure la coordination interne et externe du suivi des cas de fraude ou d'irrégularités au titre des dépenses directes faisant l'objet d'enquêtes de l'OLAF, en étroite collaboration avec les DG ordonnatrices et autres services intéressés. Depuis sa création en février 2002, elle a reçu 57 cas en provenance de la direction des Enquêtes de l'OLAF afin d'en assurer le suivi administratif, législatif et financier. Pour les cas qui sont sujets à des procédures pénales liées au recouvrement, l'unité veille à ce que la Commission se constitue effectivement partie civile. À la demande d'un ordonnateur, l'OLAF peut aussi, dès que le débiteur disparaît, se mettre à la recherche de l'adresse de celui-ci. Ce type de recherche pourrait s'étendre à tout autre organisme ayant des liens juridiques ou financiers avec le tiers débiteur.

Ø Traitement du recouvrement au sein du Service juridique

Le Service juridique a mis en place un système centralisé d'attribution et de suivi des dossiers de recouvrement par l'équipe compétente sur le fond avec consultation de l'équipe Budget du Service juridique en cas de doute sur les questions de principe. Un agent au recouvrement est ensuite désigné par le chef de file, qui suit le dossier.

La procédure à suivre par les directions générales a été expliquée dans une note aux directeurs généraux. Un « Guide pratique en matière de recouvrement » régit les attributions et explicite étape par étape les démarches incombant aux agents du Service juridique, y compris en matière de collaboration avec les autres services de la Commission en matière de recouvrement [18].

[18] Note de MM. Rosas et Dewost aux directeurs généraux en date du 31 mars 2001 (note JUR(2001)15037) « Recouvrement des créances - Procédure à suivre pour la consultation du Service juridique », annexe 2.

Ø Rôle du Service financier central (SFC)

Dans le plan d'action arrêté en décembre 2000, la Commission a invité le SFC à formuler des lignes directrices minimales pour l'organisation des circuits et pour les règles de gestion.

Les standards de contrôle interne adoptés par la Commission le 13 décembre 2000 (SEC(2000) 2203) et mis à jour en 2001 (SEC(2001)2037/4) fixent les normes applicables aussi bien au cycle de la dépense qu'au processus de recouvrement en définissant les exigences minimales et les modalités de contrôle à assurer au sein de chaque direction générale. À côté de ces standards (annexés aux règles internes sur l'exécution du budget depuis l'exercice 2001), le SFC fourni un manuel régulièrement actualisé détaillant le processus opérationnel en matière d'évaluation des risques, non seulement pour l'ensemble du cycle de la dépense, mais également, pour sa dernière mise à jour en 2002, dans le domaine du recouvrement [19].

[19] « Detailled risk assessment for operational processes - the Process Handbook ».

Enfin, les informations statistiques relatives à l'activité de recouvrement ont été incorporées dans les rapports annuels des directions générales en 2001, dont la synthèse fournit un outil permettant d'apprécier les progrès accomplis ou encore à réaliser dans le domaine du recouvrement.

Ø Étude sur l'externalisation de certaines tâches afférentes au recouvrement

Conformément aux recommandations formulées par la Commission en décembre 2000, la réflexion a été poursuivie sur cette question sous forme d'étude sur l'opportunité coût/bénéfice d'externaliser une partie de l'activité de recouvrement. Toutefois, les conclusions et recommandations de cette étude n'ont pas été finalisées dans l'attente d'une part de la stabilisation du nouveau cadre réglementaire, d'autre part du rapport final du Service d'audit interne sur le recouvrement.

* Reconnaissance du caractère irrécouvrable de certaines créances communautaires

Par ailleurs, les questions des services [20] comme les recommandations de l'autorité de décharge et l'engagement pris en décembre 2000 ont conduit le SFC à préciser les conditions et procédures relatives à la renonciation à recouvrer des créances communautaires devenues irrécouvrables lorsque toutes les mesures nécessaires prises pour les récupérer ont été infructueuses. Ces dispositions complètent le cadre récemment adopté pour les autres cas dans lesquels il peut se révéler nécessaire de revoir la situation des créances constatées:

[20] Au titre de sa fonction de Help-desk financier, le SFC a reçu et a répondu à 37 questions relatives au recouvrement entre février 2001 et juillet 2002, soit une moyenne d'un peu plus de 2 questions par mois sur cette période de 18 mois.

- Les lignes directrices sur l'application du principe de proportionnalité à la renonciation au recouvrement de créances ont été adoptées par la Commission en novembre 2001 [21] suite à la résolution de l'autorité de décharge pour l'exercice 1999 [22]. Par cette décision, la Commission a modifié les règles internes sur l'exécution du budget 2001 en introduisant les seuils de délégation du pouvoir d'exécution budgétaire exigés par l'autorité de décharge et en adoptant des procédures plus transparentes et plus encadrées et des critères mieux définis et plus contraignants en matière de renonciation à recouvrer des créances constatées par application du principe de proportionnalité. Ces seuils ont été consolidés dans les règles internes de la Commission pour l'exécution du budget 2002 [23].

[21] SEC(2001)1857 final du 21/11/2001.

[22] Point 9 1) de la résolution du Parlement européen contenant les observations qui font partie intégrante de la décharge sur l'exécution du budget général de l'Union européenne pour l'exercice 1999 (Commission) (SEC(2000)537 -C5-0617/2000-2000/2155(DEC) ).

[23] C(2002)1305 du 08/04/2002.

- Les règles internes sur l'exécution du budget 2002 opèrent une différenciation plus logique entre renonciation, annulation, et ajustement technique et comptable permettant une modulation plus satisfaisante du niveau de (sub)délégation en fonction du degré de responsabilité et de risque de ces trois types d'opérations. Cette expérience, amorcée à l'automne 2001 à l'initiative conjointe des directions générales du Contrôle financier et du Budget avec la possibilité de subdéléguer dans tous les cas les corrections mineures (à la hausse comme à la baisse) des ordres de recouvrement ne constituant que des ajustements techniques et comptables, a permis de simplifier les règles de (sub)délégation très strictes adoptées pour l'exercice 2001 dans le domaine de la renonciation. Cette expérience satisfaisante a donc été reconduite [24] et étendue en 2002 dans les règles internes afin de différencier en toute logique la renonciation à recouvrer un montant effectivement dû [25] de la véritable annulation d'une créance indûment constatée [26].

[24] Article 12 des règles internes 2002 précitées.

[25] Article 10 des règles internes 2002 précitées.

[26] Article 11 des règles internes 2002.

3.2. Mesures envisagées par le plan d'action du 13 décembre 2000 en cours de réalisation

Le calendrier pour la réalisation de l'ensemble du plan d'action de décembre 2000 avait été fixé initialement au 1er avril 2001, puis reporté au 30 juin 2002 lors de la mise à jour par la Commission, le 21 décembre 2001, du calendrier de mise en oeuvre des différentes actions du Livre blanc en ce qui concerne l'action 96.

En dépit des actions et progrès susmentionnés, le calendrier doit être adapté pour tenir compte d'une évaluation plus réaliste de ce qui est réalisable compte tenu d'une part de la réforme financière globale et des délais d'adoption et de mise en place du nouveau cadre réglementaire.

Les principales mesures d'amélioration au titre du recouvrement des créances communautaires constatées telles que définies en décembre 2000 dépendent d'une mise à jour concomitante du cadre réglementaire. Or les échéances institutionnelles, telles que posées par le Conseil européen de Göteborg, ont retenu la fin 2002 pour l'adoption de la refonte du règlement financier de 1977 et, partant, le cadre réglementaire qui en résulte, à savoir, sur le plan interinstitutionnel, le règlement portant modalités d'exécution de certaines dispositions du nouveau règlement financier et, sur le plan interne à la Commission, la révision et l'harmonisation prévue des diverses dispositions de procédure interne relatives au recouvrement des créances communautaires. Il en va de même des propositions de modification des règlements portant règlement financier du Fonds européen de développement (FED) ou des agences communautaires.

Ce nouveau cadre réglementaire est en cours d'achèvement [27] et apporte trois séries de modifications de nature à améliorer substantiellement le recouvrement des créances communautaires constatées dans le cadre de la gestion directe, et à résoudre le problème dans le cadre de la gestion partagée.

[27] Le nouveau règlement financier ayant été adopté par le Conseil à l'unanimité le 25 juin 2002 pour une entrée en application au 01/01/2003 conformément à son article 187 et le projet de règlement de la Commission en portant modalités d'exécution ayant été adopté le 24 juillet 2002 (COM(2002)402 final). Pour le FED, la Commission a proposé la reprise de ces principes le 11.06.2002 dans son projet de règlement portant règlement financier applicable au Fonds européen de développement (COM(2002)290). Pour les agences dites traditionnelles (par opposition au projet d'agences d'exécution de programmes), ces principes sont repris dans le règlement financier cadre des organismes visés à l'article 185 du nouveau règlement financier adopté par la Commission le 17.07.2002 (COM(2002)403/2).

3.2.1. Renforcement du rôle de l'ordonnateur (décentralisation de la note de débit)

Afin de permettre les contacts entre débiteurs et ordonnateur de nature à résoudre le plus grand nombre de cas en assurant le bien-fondé de toutes les créances communautaires enregistrées comme « à recouvrer » préalablement à la prise en charge du recouvrement par le Comptable, la Commission s'était engagée en décembre 2000 à décentraliser, du Comptable vers les ordonnateurs, l'établissement et l'envoi de la « note de débit », qui informe le débiteur qu'une créance a été constatée à son égard.

Cette décentralisation est désormais prévue au niveau réglementaire pour une entrée en application au 1.1.2003 [28]. La révision et la consolidation des diverses dispositions internes sur le recouvrement des créances devront être adoptées formellement par la Commission pour cette date.

[28] Article 71, paragraphe 1 et 2 NRF et article 75 du projet de règlement portant modalités d'exécution du nouveau règlement financier.

3.2.2. Renforcement des moyens de recouvrement « forcé »

Il s'agit ici des modifications majeures apportées par la révision du cadre réglementaire.

Ø Recouvrement par compensation

Dans le domaine des dépenses directes, le principe de compensation légale n'a été que relativement peu utilisé par la Commission jusqu'à ce jour. En fait, bien que ce principe existe dans l'ensemble des États membres, la jurisprudence récente du Tribunal de première instance [29] avait jeté le doute sur les possibilités de recourir à ce procédé efficace. Celui-ci consiste, lorsque le débiteur est lui-même titulaire vis-à-vis de son créancier d'une créance certaine, liquide et exigible, à déduire le montant à recouvrer auprès du débiteur du montant dû à ce dernier. Toutefois, dans ses conclusions dans le cadre du pourvoi formé par la Commission dans cette affaire, l'Avocat général P. Léger a adopté un point de vue opposé à celui de l'arrêt du Tribunal, proposant à la Cour de justice de reconnaître le mécanisme de compensation en tant que principe général de droit communautaire (affaire C-87/01 P du 17 septembre 2002).

[29] Dans son arrêt du 14 décembre 2000 dans l'affaire T-105/99, Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) c./ Commission, le TPI a écarté la compensation au motif que la Commission aurait dû au préalable vérifier si la compensation n'allait pas faire obstacle à la réalisation effective de l'action.

Par ailleurs, ce principe est désormais explicitement inscrit dans le nouveau règlement financier à l'égard de « tout » débiteur [30].

[30] L'article 73, paragraphe 1, alinéa 2, du nouveau règlement financier se lit en ces termes : « Le comptable procède au recouvrement par compensation et à due concurrence des créances des Communautés à l'égard de tout débiteur lui-même débiteur d'une créance certaine, liquide et exigible à l'égard des Communautés ».

Cette formulation très générale devrait permettre de recouvrer les créances communautaires par compensation auprès de nos débiteurs dits « divers » dans le cadre de la gestion directe.

Il n'est pas possible de chiffrer l'impact de ce nouvel outil pour le recouvrement des créances communautaires nées de la gestion directe, mais l'optimisation en cours du système d'alerte précoce [31] favorisera un usage plus systématique et efficace du mécanisme de compensation.

[31] Communication « Optimisation du système d'alerte précoce, Action 95 de la réforme administrative », SEC(2000)1811.

Dans le domaine de la gestion partagée, des règles spécifiques s'appliquent comme pour les dépenses financées pour les Fonds structurels (décision de réduire l'aide et correction financière). En conséquence, lorsque les États membres sont les débiteurs des Communautés tout en étant les créanciers des Communautés, ce mécanisme permettra de recouvrer toutes les créances en souffrance. Ce recouvrement devrait concerner en particulier les 408 millions d'euros constatés au 30/06/2002 au titre des Fonds structurels et restant à recouvrer.

Ø Recouvrement par exécution de toute garantie préalable

Ce procédé est déjà utilisé, mais son efficacité devrait être renforcée dans la mesure où le nouveau règlement financier multiplie les cas d'obligation ou de faculté de constitution de garanties préalables [32].

[32] Cette obligation n'existe au niveau du règlement financier de 1977 que pour les marchés (article 64 bis) et n'est envisagée (en tant que possibilité) pour les subventions qu'au niveau du vade-mecum subventions. L'éventail des garanties à constituer est élargi dans le nouveau règlement financier (articles 98, 102 et 117) et les conditions d'exigibilité sont renforcées pour les marchés comme pour les subventions (afin de limiter les risques financiers liés au versement de préfinancements)

Ø Recouvrement par exécution forcée

Le renforcement du recours « simplifié » à l'exécution forcée conformément à l'article 256 du traité CE faisait partie des recommandations fondamentales dégagées par la Communication de décembre 2000 au titre de l'amélioration du recouvrement des créances en cas d'absence de paiement volontaire par le débiteur.

Le principe en est inscrit à l'article 72, paragraphe 2, du nouveau règlement financier, qui permet de formaliser la constatation d'une créance à charge de personnes autres que des États dans une décision formant titre exécutoire au sens de l'article 256 CE. En conséquence, un ordre de recouvrement ne s'appuyant pas sur une décision formelle préalable [33] pourra être formalisé en décision de la Commission valant titre exécutoire.

[33] Ceci est notamment le cas pour les amendes imposées par la Commission au titre de la politique de la concurrence.

Il est également prévu d'inscrire ce principe au titre des règles de participation des entreprises, centres de recherche et universités et pour la mise en oeuvre du 6ème programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration [34].

[34] Article 12 de la décision du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 relative aux règles de participation des entreprises, des centres de recherche et des universités et aux règles de diffusion des résultats de la recherche pour la mise en oeuvre du programme-cadre de la Communauté européenne 2000-2006.

Si l'exécution ne peut être obtenue sur cette base, un titre exécutoire doit être obtenu par la voie contentieuse devant les instances compétentes [35]. Les chances d'obtenir le recouvrement grâce à cette deuxième solution devraient être renforcées dès l'adoption du prochain règlement du Conseil portant création d'un titre exécutoire pour les créances incontestées attendue pour la fin novembre 2002 [36].

[35] Deuxièmement solution explicitée au niveau règlementaire (Article 81 du projet de règlement portant modalités d'exécution du nouveau règlement financier adopté par la Commission le 24.07.2002).

[36] Proposition de la Commission du 18.04.2002 (COM(2002)159 final).

Pour les créances communautaires nées de la gestion directe, l'utilisation de ce dernier instrument devrait faciliter le recouvrement des ordres de recouvrement [37].

[37] Sous réserve de l'issue des procédures contentieuses à engager lorsqu'il n'est pas possible de recourir à l'article 256 du traité CE.

3.2.3. Rationalisation de l'abandon de créances

Concernant l'abandon de créances constatées, qui est un acte d'exécution budgétaire particulier touchant à l'actif des Communautés, le nouveau cadre réglementaire devrait consacrer et étendre à toutes les autres institutions les distinctions opérées avec satisfaction au niveau de la réglementation interne de la Commission [38]. Cette différentiation et l'explicitation des critères au niveau réglementaire permettra à chaque institution de moduler le niveau de (sub)délégation qu'elle entend confier à ses agents en fonction du degré de responsabilité et de risque des différents types d'opérations, même si la responsabilité du (sub)délégué n'efface pas la responsabilité de l'autorité délégante [39]. Ces différents types d'opérations sont :

[38] Voir supra, sous le point 3.1.1.

[39] Ce principe, énoncé à l'article 21, paragraphe 2, du Statut (« Le fonctionnaire chargé d'assurer la marche d'un service est responsible à l'égard de ses chefs de l'autorité qui lui a été conférée et de l'exécution des ordres qu'il a donnés. La responsabilité propre de ses subordonnés ne le dégage d'aucune des responsabilités qui lui incombent »), est explicité à l'article 66, paragraphe 3, du nouveau règlement financier (« En cas de subdélégation, à l'intérieur de ses services, l'ordonnateur délégué reste responsable de l'efficacité des systèmes de contrôle mis en place et du choix de l'ordonnateur subdélégué »).

- la renonciation à une créance dûment constatée (marge d'appréciation la plus grande), soit pour des raisons de bonne gestion financière (créance irrécouvrable ou coût du recouvrement dépassant le montant à recouvrer) ou de proportionnalité (selon les critères également posés au niveau réglementaire) ;

- l'annulation d'une créance indûment constatée (marge d'appréciation réduite) ;

- l'ajustement technique et comptable (aucune marge d'appréciation s'agissant de la traduction mécanique de certaines données objectives).

Un résumé de ces différentes étapes est proposé ci-après sous forme d'organigramme succinct (abbreviated flowchart).

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3.2.4. Moyens à mettre en oeuvre afin d'assurer la pleine utilisation de ces nouveaux moyens réglementaires

Outre les actions de formation en cours, il est prévu de fournir régulièrement aux ordonnateurs les indicateurs d'analyse pertinents, en particulier sous forme de notes trimestrielles du Comptable adressées à chaque ordonnateur délégué contenant notamment un rappel de la balance âgée des ordres de recouvrement établis par sa direction générale [40]. Sur cette base, les ordonnateurs délégués pourront préparer les décisions valant titre exécutoire conformément à l'article 72 du nouveau règlement financier.

[40] Ce type de reporting peut d'ores et déjà être effectué par chaque ordonnateur délégué à l'aide de la datawarehouse budgétaire.

Par ailleurs, le Comptable adressera chaque année une note aux ordonnateurs compétents portant à leur attention une liste des créances communautaires constatées par eux et susceptibles de faire l'objet par ces mêmes ordonnateurs d'une renonciation.

4. MESURES VISANT A ASSURER LA CONSTATATION SYSTEMATIQUE, DANS UN DELAI RAISONNABLE, DES CREANCES COMMUNAUTAIRES

Cet aspect n'était pas couvert par le précédent plan d'action arrêté en décembre 2000. Cependant, la Commission avait évoqué l'opportunité de définir des recommandations complémentaires au regard des créances communautaires non constatées.

La difficulté d'avancer des chiffres en matière de « sous-constatation » a déjà été soulignée supra, de même que les indices existants permettant néanmoins d'appréhender l'ampleur du phénomène.

4.1. Constatation systématique de toutes les créances « principales »

4.1.1. Maintien du caractère absolu de l'obligation au niveau du nouveau règlement financier

Sur le plan réglementaire, l'obligation absolue de constater toute créance certaine, liquide et exigible posée à l'article 28 du règlement financier de 1977 a été reconduite à l'article 71, paragraphe 2, du nouveau règlement financier et les rôles des acteurs ont été clarifiés. Le projet de règlement de la Commission portant modalités d'exécution du nouveau règlement financier et, à l'intérieur de l'institution, les nouvelles dispositions consolidées de procédure interne devront encore clarifier le rôle des intervenants.

Le règlement financier ne laisse donc aucune marge pour une quelconque règle d'interprétation de minimis qui autoriserait à ne pas constater les créances de "petits montants" [41].

[41] Aucune autre interprétation n'est possible. Même à supposer que le législateur en eût laissé la possibilité, seules deux hypothèses sont envisageables. Soit la règle de minimis ne serait pas officiellement posée, auquel cas son application laisserait place, sinon à l'arbitraire, du moins au manque d'uniformité d'application du droit communautaire entre services d'une même institution. Soit la règle d'interprétation de minimis en serait effectivement et officiellement posée, en particulier afin d'assurer le respect du principe de non discrimination, mais alors les débiteurs seraient en mesure d'en user et abuser, portant atteinte à la force de la loi et compromettant les efforts de la Commission de gérer les deniers publics conformément au principe de bonne gestion financière. Dans les deux hypothèses, la solution ne serait pas acceptable.

Au contraire, l'obligation de constatation a été étendue aux intérêts produits par les préfinancements, qui restent la propriété de l'institution [42].

[42] Article 4 du projet de règlement portant modalités d'exécution du nouveau règlement financier adopté par la Commission le 24.07.2002.

4.1.2. Renforcement de l'obligation de prévision des créances

L'obligation d'inscrire une prévision de créance pour toute mesure ou situation de nature à engendrer une créance des Communautés est reconduite dans le nouveau cadre réglementaire. Il s'agit d'une sorte de mémo obligatoire à l'usage des ordonnateurs, dont la Commission entend préciser les circonstances (vérifications préalables à effectuer par l'ordonnateur [43], précisions relatives au moment de son établissement par l'ordonnateur [44]). Le recours à cet instrument de bonne gestion financière devrait contribuer à limiter les oublis dans la constatation des créances communautaires. Toutefois, lorsque la créance est immédiatement certaine, liquide et exigible, elle doit être constatée sans qu'une prévision de créance soit préalablement établie.

[43] Article 74 du projet de règlement de la Commission portant modalités d'exécution du nouveau règlement financier.

[44] En particulier article 4 en ce qui concerne les intérêts ou avantages équivalents éventuellement générés par les préfinancements restés propriété des Communautés ; article 228 pour le CCR. Cependant, l'obligation d'apurer le préfinancement vis-à-vis des paiements intermédiaires, qui est liée à la comptabilité d'exercice, entrera progressivement en vigueur à la suite de la période de transition prévue par le nouveau règlement financier (article 181).

4.1.3. Renforcement de l'obligation de rendre compte pour tous les fonctionnaires et agents des Communautés

Les ordonnateurs sont davantage responsabilisés à la suite de la réforme administrative de la Commission. Dans leurs plans de gestion 2004, les ordonnateurs consigneront des indicateurs-clés pour le suivi régulier de la gestion financière, comme l'évolution des engagements restant à liquider et notamment les « engagements dormants » ainsi que le nombre d'ordres de recouvrement émis.

De plus, l'obligation de constater toute créance certaine, liquide et exigible se double d'un système de sanction renforcé en cas de non-respect.

Sans remettre en question le principe de la responsabilité unique de tout fonctionnaire conformément aux dispositions du Statut, la refonte du règlement financier prévoit (article 66, paragraphe 1) que "l'ordonnateur engage sa responsabilité pécuniaire [...] lorsque, par sa faute personnelle grave, il néglige d'établir un acte engendrant une créance ou il néglige ou retarde, sans justification, l'émission d'ordres de recouvrement".

Sans aucun doute, plus les circuits internes auront été perfectionnés pour améliorer la gestion en général et le recouvrement en particulier et plus la formation des agents aura été poussée, plus il sera facile d'identifier les cas dans lesquels l'absence de constatation d'une créance constitue une « négligence qu'un fonctionnaire normalement diligent n'aurait jamais commise », critère retenu par la Commission pour la mise en oeuvre de la responsabilité pécuniaire conformément à l'article 22 du Statut [45].

[45] « New orientations for the reform of personnel policy », 19.7.2001, point 5.4, pp. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf.

4.2. Constatation systématique des intérêts de retard afférents aux créances principales

La Commission ne peut qu'exiger la même tolérance zéro dictée par les principes de bonne gestion financière, d'égalité de traitement et de non-discrimination entre débiteurs des Communautés au niveau des intérêts de retard. Ces intérêts devront être systématiquement constatés en l'absence de paiement à la date d'échéance, conformément aux engagements pris par la Commission en décembre 2000.

Par ailleurs, la majoration du taux réglementaire applicable (taux appliqué par la Banque centrale européenne à ces opérations principales de refinancement tel que publié au Journal officiel des Communautés européennes, série C, le premier jour ouvrable du mois de l'échéance) devrait être portée, conformément à la directive 2000/35/CE, de 1,5 points à 7 points de pourcentage en ce qui concerne les relations commerciales entre les Communautés et les entreprises au sens de ladite directive et à 3,5 points de pourcentage dans les autres cas.

Cette majoration comme l'application effective de la constatation systématique des intérêts de retard dus à compter de la date d'échéance auront un effet dissuasif certain sur les retards de paiement des débiteurs des Communautés et l'amélioration du recouvrement des créances communautaires constatées.

Les nouvelles dispositions de procédure interne consolidées sur le recouvrement de créances à adopter pour une entrée en application à partir du 01/01/2003 devront préciser ce principe.

Il va de soi qu'une application plus rigoureuse des principes que par le passé aura des conséquences pratiques et induira des coûts, y compris en termes de ressources, coûts qui devraient toutefois être largement compensés par les bénéfices tirés de la réclamation systématique des intérêts dus.

4.3. Constatation systématique des créances communautaires nées de la gestion partagée dans le domaine du FEOGA-Garantie.

Les règles relatives au financement de la politique agricole commune contiennent des dispositions visant au recouvrement des fonds indûment versés à la suite d'erreurs des autorités nationales ou de fraudes ou d'irrégularités commises par des opérateurs.

Le cadre légal est détaillé à l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1258/1999 (qui a succédé au règlement n° 729/70), qui dispose ce qui suit:

«1. Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:

a) s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds;

b) prévenir et poursuivre les irrégularités;

c) récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.

Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.

2. À défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou négligences imputables aux administrations ou autres organismes des États membres.

Les sommes récupérées sont versées aux organismes payeurs agréés et portées par ceux-ci en déduction des dépenses financées par le Fonds. Les intérêts afférents aux sommes récupérées ou payées tardivement sont versés au Fonds.

3. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, arrête les règles générales d'application du présent article.»

Les règles d'exécution de l'article 8, paragraphe 3, se trouvent dans le règlement du Conseil (CEE) n° 595/91. Les articles 3 et 5 dudit règlement détaillent en particulier les modalités des communications - ainsi que de leur mise à jour - des États membres à la Commission en matière d'irrégularités. L'article 5, paragraphe 2, dispose ce qui suit:

«2 . Lorsqu'un État membre estime que la récupération totale d'un montant ne peut pas être effectuée ou attendue, il indique à la Commission, à l'occasion d'une communication spéciale, le montant non récupéré et les raisons selon lesquelles ce montant est, à son avis, à la charge de la Communauté ou de l'État membre .

Ces informations doivent être suffisamment détaillées pour permettre à la Commission de prendre une décision sur l'imputabilité des conséquences financières, conformément à l'article 8 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 729/70» (aujourd'hui le règlement n° 1258/1999).

En 1995, le suivi des irrégularités communiquées par les États membres en vertu du règlement (CEE) n° 595/91 a été confié à l'UCLAF, service de la Commission dont les missions ont ensuite été prises en charge par l'OLAF. Sur la base des informations obtenues des États membres, lorsque les dettes sont jugées irrécouvrables, l'OLAF propose à la Commission de les imputer au budget communautaire ou à l'État membre, ce dernier ne se voyant imputer le montant en cause que si l'on estime qu'il a fait preuve de négligence. Les États membres sont avertis de la correction financière, qui s'effectue selon les procédures normales d'apurement (conciliation, décision formelle, etc.).

Le problème dans le domaine de la gestion partagée n'est pas celui du recouvrement, puisqu'un moyen de compensation est possible dans tous les cas, s'agissant de débiteurs au bénéfice desquels des ordres de paiement sont toujours ouverts au titre des « avances » [46] mensuelles.

[46] Il s'agit en fait de véritables paiements, puisqu'il s'agit de remboursements sur dépenses encourues.

Le problème se situe au niveau de l'absence de constatation lorsqu'une décision d'apurement n'est encore possible en ce qui concerne les cas communiqués par les États membres au titre de la réglementation applicable.

4.3.1. Solutions proposées pour liquider le « poids du passé »

Ø Analyse du poids du passé

Période antérieur à 1995.

À partir de 1999, l'OLAF a procédé à un examen systématique de tous les cas notifiés avant 1995 par les États membres.

Cet examen de l'OLAF portait principalement sur des cas communiqués avant 1995, mais n'ayant pas encore donné lieu à un recouvrement. Il a toutefois concerné aussi un petit nombre de cas notifiés après cette date, pour lesquels les États membres avaient indiqué que le montant en cause était irrécouvrable.

La phase de dialogue, l'actualisation des chiffres, la détermination des montants à la charge du budget national et/ou communautaire ont été menées à bien pour dix États membres sur les douze que comptait alors l'Union (avant 1995), seule l'Italie manquant à l'appel [47].

[47] Pas de montants existants concernant le Luxembourg.

Au 30 juin 1999, l'ensemble des cas communiqués avant 1995 au titre des règlements (CEE) n° 283/72 et n° 595/91 représentait un total de 1 019 millions d'euros à recouvrer. Suite au dialogue entamé avec les États membres et à différentes mises à jour, le montant a été réduit à 771 millions d'euros au 31 décembre 2000.

Depuis août 2000, un « paquet » est disponible en vue de la préparation d'une décision formelle d'apurement, étant entendu que l'ensemble des États membres a marqué son accord sur l'approche arrêtée par la Commission.

L'OLAF a suivi la procédure d'apurement des comptes. Des échanges de lettres ont eu lieu avec tous les États membres concernés sur la base de l'article 8 du règlement (CE) n° 1663/95, des réponses ont été reçues et des réunions bilatérales organisées. Après ces dernières et parfois après de nouveaux échanges, l'OLAF et les dix États membres ont trouvé un terrain d'entente.

Ce «paquet», qui s'élève à 76 millions d'euros, devra par conséquent être inclus dans l'une des prochaines décisions d'apurement.

Période à partir de 1995 et cas de l'Italie

Un arriéré (backlog) important existe encore. Son analyse nécessite la définition d'une méthode de travail efficace ainsi qu'un investissement considérable au niveau du personnel. La Commission a par conséquent décidé de mettre au point une task-force temporaire chargée de liquider les dossiers en souffrance n'ayant pas pu faire à ce stade l'objet d'une décision d'apurement. Cette task-force sera présidée, à un niveau approprié, par l'OLAF, avec l'assistance de la DG AGRI.

Pour ces montants en reliquat, il convient de noter qu'une partie fait l'objet de procédures judiciaires dont l'issue est encore incertaine (353 millions d'euros), tandis que le montant déclaré irrécouvrable par les États membres représente 65 millions d'euros.

S'agissant de l'Italie, on relève un montant global de 1392 millions d'euros pour la période 1970-2000, qui est très certainement exagéré pour la raison suivante: lorsqu'elles détectent une irrégularité, les autorités italiennes calculent le montant total à recouvrer sur la base des sommes globales perçues par le bénéficiaire pour la totalité de la période couverte par l'audit ayant mis à jour l'irrégularité; c'est seulement à l'issue de la procédure pénale et/ou administrative formelle que le montant exact de l'irrégularité est défini par le juge et est mis en recouvrement.

Ø Appréciation globale des chiffres totaux

L'analyse des chiffres permet de dégager les constatations suivantes en ce qui concerne les cas rapportés pour la période allant jusqu'au 31 décembre 2000:

- pour la période allant de 1970 à 2000 inclus, plus de 22 000 cas pour un montant global de presque 3 milliards d'euros ont été communiqués au titre des irrégularités pour le FEOGA-Garantie dont 2,780 milliards sont à recouvrer auprès des différents bénéficiaires dans les différents États membres ;

- sur ce total, 653 millions ont été effectivement recouvrés et 46 millions ont été déclarés comme irrécouvrables.

Il en résulte un solde de 2,081 milliards à recouvrer au 31.12.2000 (représentant 7 698 cas), dont 771 millions d'euros pour des irrégularités communiquées avant 1995 (représentant 1 627 cas) et 1310 millions d'euros (6071 cas) pour la période comprise entre 1995 et 2000.

La probabilité de recouvrer les montants en reliquat dépendra des efforts fournis par les États membres pour déclencher des procédures de recouvrement efficaces et diligentes. Il est à noter à cet égard qu'alors que pour les cas communiqués avant 1995, un pourcentage de 46 % faisait l'objet de procédures judiciaires, pour la période postérieure à 1995, le pourcentage est tombé à 15 % seulement.

Bilan par État membre :

Millions cas avant 1995 cas après 1995 total Total général

d'euros total proc. Judic. total proc. judic total proc. Judic

Italie 588 269 (46%) 804 132 (16%) 1392 401 (29%)

Allemagne 20 8 (40%) 208 14 (7%) 228 22 (10%)

Espagne 67 11 (13%) 86 4 (5%) 153 15 (10%)

Autres 96 65 (66%) 202 49 (24%) 298 113 (38%)

TOTAL 771 353 (46%) 1310 199 (15%) 2081 584 (28%)

4.3.2. Solution proposée pour faciliter à l'avenir le traitement des cas d'irrégularités communiqués

Les services de la Commission assureront un traitement cohérent des dossiers en souffrance en se fondant sur des instructions concrètes sur la façon d'interpréter et d'appliquer les dispositions de l'article 8 du règlement n° 1258/1999, ce qui permettra d'accélérer le processus de prise de décisions.

En ce qui concerne des cas d'irrégularités et de fraudes commises par les opérateurs, la Commission est en train d'étudier un nouveau système de recouvrement. Afin d'introduire le nouveau système, la Commission envisage de soumettre au Conseil un projet de règlement modifiant l'article 8 du règlement (CE) n° 1258/1999.

Dans ce contexte, elle examine notamment l'idée que les nouvelles règles relatives aux conséquences financières des irrégularités se basent sur un calendrier déterminé à l'avance. Ces règles se fonderaient sur des communications globales annuelles des États membres visant l'état de leurs procédures nationales de recouvrement en cours. Les conséquences financières qui en découlent seraient pour les cas non encore réglés avant la fin du calendrier susvisé, supportés, en règle générale, conjointement par le budget communautaire et le budget de l'État membre concerné. Un tel système se base sur la responsabilité des États Membres et un contrôle ex post dans le cadre de l'apurement des comptes. Cette modification des règles actuelles permettrait de faciliter et d'accélérer grandement les procédures.

La Commission étudie également si un tel système pourrait aussi couvrir les cas d'irrégularités commises avant son entrée en vigueur.

Enfin, une fois que ces nouvelles règles seront adoptées, la Commission réexaminera la répartition des responsabilités des services concernés, dans l'esprit de la réforme, qui vise à renforcer le rôle des services ordonnateurs.

5. CONCLUSIONS

Les mesures envisagées en décembre 2000 lors de la première communication sur le recouvrement des fonds communautaires indûment versés ont déjà permis, à droit constant, d'une part de sensibiliser les services à cette priorité de la Commission, d'autre part de clarifier les rôles, d'améliorer l'adéquation des outils et d'accroître les mesures d'encouragement à l'attention des services opérationnels.

Le nouveau cadre réglementaire qui entrera en vigueur au 01/01/2003 fournit les instruments juridiques appropriés devant permettre à la fois une constatation plus systématique et le recouvrement des créances communautaires (en particulier en ce qui concerne les intérêts produits par les fonds qui restent propriété des Communautés) notamment en l'absence de paiement volontaire, par l'exécution plus systématique des garanties et un recours plus systématique à la compensation et à l'exécution forcée.

Les nouvelles dispositions en matière d'abandon des créances communautaires devenues irrécouvrables fourniront la base réglementaire pour mener cette opération avec prudence, grâce à des critères spécifiques, bien définis, et à des procédures transparentes.

La Commission a demandé aux directeurs généraux et chefs de service d'allouer les ressources nécessaires à la mise en oeuvre des mesures susmentionnées et de rendre compte de ces activités dans leurs rapports annuels. S'agissant, enfin, du stock de créances communautaires effectives incertaines dans le domaine du FEOGA-Garantie (encours en attente de recouvrement et/ou d'imputation financière), une mobilisation temporaire des ressources affectées à la liquidation des dossiers concernés devrait permettre de décider plus rapidement d'imputer les montants à l'État membre ou à la Communauté dans le cadre des procédures d'apurement des comptes. Afin d'améliorer à l'avenir la gestion de ce type de dossiers particulièrement complexes, la Commission envisage de présenter une proposition de modification du règlement n° 1258/1999.

La Commission est confiante que la prise de conscience de la priorité nouvelle accordée au recouvrement ainsi que les nouveaux moyens mis en place sont de nature à améliorer efficacement la gestion des dépenses et des créances communautaires au cours des prochains exercices.