RAPPORT DE LA COMMISSION

France



Rapport établi conformément à l'article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

1. Introduction

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE» ou le «traité») définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la PDE , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Le règlement (UE) nº 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE .

Conformément à l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, la Commission examine si la discipline budgétaire a été respectée sur la base de deux critères, à savoir: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 %, à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence; et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins qu’il ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport doit «examine[r] également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la France respecte les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents.

En 2018, selon les données communiquées par les autorités françaises le 29 mars 2019 et validées ensuite par Eurostat , le déficit public de la France a atteint 2,5 % du PIB et sa dette s’est établie à 98,4 % du PIB, au-dessus donc de la valeur de référence de 60 % du PIB. Pour 2019, un déficit de 3,1 % du PIB et un ratio d’endettement de 98,9 % du PIB sont prévus d'après les données communiquées. Le programme de stabilité de la France pour 2019 (ci-après dénommé «programme de stabilité»), que la Commission a reçu le 26 avril 2019, confirme ces pronostics. Selon le programme de stabilité, le déficit devrait être ramené sous la barre des 3 % du PIB en 2020. Les prévisions du printemps 2019 de la Commission, publiées le 7 mai 2019, confirment ces projections.

L’article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil prévoit que les États membres faisant l’objet d’une PDE à la date du 8 novembre 2011 bénéficient, à partir de l’année suivant la correction du déficit excessif, d’une période de transition de trois ans au cours de laquelle ils sont censés accomplir des progrès suffisants en vue du respect de la référence d'ajustement de la dette. Dans le cas de la France, la période de transition couvre les années 2018 à 2020 (c’est-à-dire les trois années suivant la correction du déficit excessif). Les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» du 15 mai 2017 précisent la manière dont les exigences relatives au solde structurel sont définies et évaluées. Elles définissent en particulier un ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) du solde structurel propre à garantir le respect, avant la fin de la période de transition, de la référence d’ajustement de la dette. Les données communiquées montrent que la France n’a pas accompli de progrès suffisants en vue du respect de la référence d’ajustement de la dette en 2018 (voir tableau 1), l’écart par rapport à l’ASLM requis étant de 0,5 point de pourcentage (pp) du PIB. Selon les prévisions du printemps 2019 de la Commission, la France ne devrait pas non plus réaliser de progrès suffisants en vue du respect de la référence d’ajustement de la dette en 2019 ni en 2020, un effort structurel de 0,0 % du PIB étant pronostiqué pour ces deux années, alors que l’ASLM requis est, respectivement, de 0,9 % et de 1,8 % du PIB.

Les progrès insuffisants accomplis par la France vers la conformité avec la référence d'ajustement de la dette en 2018 et le déficit prévu pour 2019 attestent qu'il existe à première vue un déficit excessif au sens du pacte de stabilité et de croissance, mais ce, avant prise en compte de l'ensemble des facteurs exposés ci-dessous.

La Commission a donc élaboré le présent rapport pour évaluer globalement l’insuffisance des progrès accomplis en vue du respect de la référence d'ajustement de la dette et le dépassement attendu de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité pour le déficit et pour examiner si le lancement d’une PDE est justifié une fois pris en compte tous les facteurs pertinents. La partie 2 du rapport est consacrée au critère du déficit. La partie 3 est consacrée au critère de la dette. La partie 4 concerne l’investissement public et d'autres facteurs pertinents, tels que l’évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT). Le présent rapport tient compte des prévisions du printemps 2019 de la Commission.

Tableau 1. Déficit public et dette publique (en % du PIB)

2.Critère du déficit

La France a enregistré un déficit nominal de 2,5 % du PIB en 2018. Selon les prévisions du printemps 2019 de la Commission et les chiffres projetés par le programme de stabilité, le déficit public nominal de la France devrait augmenter pour atteindre 3,1 % du PIB en 2019, et dépasser ainsi la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Bien que supérieur à 3 % du PIB, le déficit public prévu en 2019 reste proche de la valeur de référence fixée par le traité.

Cependant, le dépassement de cette valeur de référence n’est pas exceptionnel, car il ne résulte ni d’une circonstance inhabituelle, ni d’une grave récession économique au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Les prévisions de printemps de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel de 1,3 % en 2019, soit 0,3 point de pourcentage de moins que l’année précédente, puis sur un rebond à 1,5 % en 2020 (sans correction des effets calendaires), tandis que l’écart de production devrait être de plus en plus positif.

Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB est temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. En effet, tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps 2019 de la Commission prévoient un retour du déficit en deçà de la valeur de référence en 2020. Selon le programme de stabilité, le déficit devrait atteindre 2,0 % du PIB en 2020, tandis que selon les prévisions de la Commission, il devrait s’établir à 2,2 % du PIB. La différence entre les deux projections s’explique principalement par l’hypothèse habituelle de politiques inchangées qui sous-tend les prévisions de la Commission. Plus précisément, les prévisions de la Commission pour 2020 ne tiennent pas compte des économies découlant de la sous-indexation des retraites, étant donné que cette mesure a été annulée par le Conseil constitutionnel français à la fin de 2018. Pour les années ultérieures de la période couverte par le programme de stabilité, celui-ci prévoit un déficit à 1,6 % du PIB en 2021 et à 1,2 % du PIB en 2022.

En résumé, le déficit prévu pour 2019 reste proche de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, mais supérieur à celle-ci. Ce dépassement n’est pas considéré comme exceptionnel, mais il est considéré comme temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. L’analyse semble donc indiquer que, sur la base du programme de stabilité et des prévisions du printemps 2019 de la Commission, le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil n'est à première vue pas rempli, tout du moins avant prise en compte de l'ensemble des facteurs pertinents exposés ci-dessous.

3.Critère de la dette