Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission aux États membres définissant des orientations pour une Initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable (Urban)"

(2000/C 156/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le projet de Communication de la Commission aux États membres définissant des orientations pour une Initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable (Urban) (COM(1999) final 477);

vu la décision de la Commission en date du 25 octobre 1999 de consulter le Comité des régions à ce sujet conformément au premier paragraphe de l'article 265, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 2 juin 1999 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 4 "Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie, environnement";

vu le projet d'avis CdR 357/99 rév. 1 adopté par la commission 4 le 2 décembre 1999 (rapporteur: Mme Powell, RU, PSE),

a adopté l'avis suivant lors de sa 32e session plénière des 16 et 17 février 2000 (séance du 17 février).

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions accueille favorablement la proposition de la Commission de poursuivre l'initiative communautaire Urban, qui démontre clairement la nécessité constante des interventions structurelles de l'UE dans les zones urbaines défavorisées. Il se réjouit également de la présentation des orientations, sous la forme d'un "projet de document consultatif", au Parlement européen et au Comité des régions avant que celles-ci ne soient finalisées.

1.2. Le Comité reconnaît que l'approche actuelle qui consiste à cibler les zones urbaines souffrant d'un taux de chômage élevé, de mauvaises conditions de logement, d'un environnement dégradé et du manque d'équipements sociaux, a permis d'obtenir des succès significatifs: nombreux sont les exemples de projets hautement novateurs dans toute l'UE.

1.3. La première initiative communautaire Urban a permis des progrès considérables en matière d'accès aux grands programmes de financement, mais il est nécessaire d'aller plus loin. Urban a contribué à un changement d'attitude en impliquant directement les communautés concernées, grâce à une approche différente en matière de partenariats intégrés et de programmation. L'expérience de la première initiative communautaire, ainsi que la sensibilisation croissante au rôle central de la politique urbaine, ont aidé à définir le nouveau volet urbain de financement au titre des objectifs 1 et 2, ce qui a constitué une avancée importante dans la reconnaissance des besoins des villes à travers l'Union.

1.4. Il est important de noter que la nouvelle initiative communautaire représente pour l'UE une manière supplémentaire d'aborder les problèmes des zones urbaines, les objectifs 1 et 2 fournissant une aide beaucoup plus substantielle. Le niveau de financement proposé (700 millions d'euros pour 2000-2006) doit être considéré dans ce contexte, mais de l'avis du Comité, des ressources égales ou supérieures au niveau du programme précédent permettraient néanmoins le développement d'un plus large éventail de projets novateurs.

2. Une stratégie pour l'initiative communautaire Urban 2000-2006

2.1. La stratégie de la nouvelle initiative communautaire Urban doit prendre en considération les grandes questions qui ont un impact sur et au sein de l'UE. Dans beaucoup de villes, le chômage dépasse la moyenne nationale, ce qui démontre l'importance de la restructuration économique et l'existence de niveaux d'adaptabilité variables.

2.2. Le défi de l'économie mondiale, qui se concentre sur des secteurs en expansion tels que les communications, les transports, le commerce international, la technologie environnementale, exerce à divers égards une incidence disproportionnée sur les zones urbaines.

2.3. L'exclusion sociale reste une préoccupation majeure de l'UE et est particulièrement aiguë parmi les chômeurs de longue durée, les membres des minorités ethniques, et les migrants, qui sont exclus des marchés du travail et du logement, outre les obstacles linguistiques.

2.4. La protection et l'amélioration de l'environnement urbain restent un défi global. L'épuisement des ressources naturelles, l'accroissement de la pollution et des déchets, la réduction des espaces verts exigent de nouveaux efforts de la part de l'UE.

2.5. Pour relever le défi, il faut une approche ambitieuse combinant des mesures préventives et correctives. Le Comité des régions est heureux de constater qu'un grand nombre des actions proposées par la Commission cherchent à adopter cette approche. Il suggère néanmoins d'accorder davantage d'attention à ces facteurs plus larges dans la mesure où ils ne sont pas reflétés dans le projet de document (par exemple la mondialisation, et l'importance des mesures préventives).

3. Objectifs et principes généraux

3.1. Les deux objectifs principaux du nouveau programme décrits dans le projet d'orientations (paragraphe 8) sont:

a) promouvoir l'élaboration et la mise en oeuvre de stratégies particulièrement innovantes en faveur d'une régénération économique et sociale durable des petites et moyennes villes ou des quartiers en crise dans les grandes agglomérations;

b) renforcer et échanger les connaissances et les expériences relatives à la régénération et au développement urbains durables dans l'Union européenne.

La liste indicative de mesures éligibles jointe aux orientations souligne l'importance du développement et de la réhabilitation respectueux de l'environnement, ainsi que de l'intégration des personnes exclues en leur donnant accès aux services de base, tels que la santé, l'enseignement et les transports en commun. Il pourrait être utile que la description des objectifs reflète davantage ces priorités.

3.2. À cette réserve près, le Comité des régions soutient les deux principaux objectifs du nouveau programme. Pour qu'Urban continue à être un succès, il faut des stratégies innovatrices permettant la mise en oeuvre de projets qui améliorent véritablement la vie des personnes, et qui réunissent les politiques nationales, régionales et locales ainsi que les systèmes de financement d'une manière intégrée. De même, la nouvelle initiative communautaire offre des possibilités stimulantes permettant aux collectivités locales de mettre en commun les différentes facettes de leur travail sur l'exclusion sociale dans une nouvelle approche intégrée capable de conférer une réelle valeur ajoutée à la nouvelle initiative communautaire. L'amélioration de l'échange d'expériences et des meilleures pratiques est également particulièrement bienvenue du point de vue des collectivités locales et régionales, étant donné leur rôle dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes actuels. Ce rôle doit être pris en considération lors de l'identification des nouveaux programmes, ainsi que dans leur suivi et leur mise en oeuvre.

3.3. Le Comité est heureux de constater que les actions ciblées dans les zones urbaines restent l'une des caractéristiques clés de la nouvelle proposition de programme, et soutient la nécessité de disposer d'une masse critique de population. L'intégration des programmes dans les plans stratégiques économiques, sociaux et environnementaux plus larges permettra de forger des liens entre les zones frappées de pauvreté et des zones plus prospères.

3.4. Des programmes gérés par les communautés locales, des partenariats solides et des actions intégrées sont les éléments clés du succès des programmes Urban actuels et le Comité est heureux de constater que ces approches continuent à sous-tendre la mise en oeuvre des nouveaux programmes. Les initiatives locales ciblées comme Urban encouragent à développer des travaux actifs et innovateurs, les partenariats locaux impliquant un large éventail d'acteurs en vue de promouvoir et de soutenir la participation de la communauté. Cette participation à l'identification des questions et des priorités locales, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans de changement, permet de parvenir à des solutions durables.

3.5. Toutefois, le Comité souligne que pour que les communautés locales soient à même de jouer leur rôle, il est nécessaire d'investir dans la construction et le développement de la capacité locale. Cela prend du temps et il y a lieu d'en tenir compte dans le processus de programmation. Le Comité demande également instamment à la Commission de reconnaître que c'est la qualité des résultats qui démontrera le succès de l'approche politique intégrée, plutôt que des résultats simplement quantifiables reflétant des facteurs tels que, par exemple, les processus consultatifs formels entrepris.

3.6. En outre, le Comité souhaite souligner que la diversité des zones urbaines requiert des solutions individualisées et flexibles. Aucun modèle définitif ne peut être exigé ou imposé: chaque zone urbaine a ses propres problèmes spécifiques et fait face à des défis qui nécessitent une approche et des solutions propres. La flexibilité sera donc fondamentale pour le développement réussi des projets.

3.7. L'intégration est un thème central de l'agenda du développement durable, et cette approche doit être favorisée dans le cadre des nouveaux programmes. Nous ne pouvons pas construire une société urbaine réussie en restreignant la croissance économique; mais nous ne pouvons également pas préserver l'environnement urbain sans une reconnaissance par tous les secteurs de la société de notre responsabilité commune de maintenir et d'améliorer la qualité de la vie urbaine; et nous ne pouvons pas atteindre ou soutenir la prospérité économique tant que l'exclusion sociale est le lot de tant de nos banlieues.

3.8. Le Comité reconnaît également le défi d'une bonne gestion des affaires publiques, de la création de la capacité locale à changer et de la promotion de l'engagement civique, et accueille favorablement la priorité accordée à cet aspect dans la nouvelle initiative communautaire Urban. Le programme pourrait permettre des processus de décision innovateurs et flexibles favorisant la participation des communautés locales, et faisant progresser les recommandations du cadre d'action pour le développement urbain.

4. Zones éligibles et actions prioritaires

4.1. Le Comité des régions comprend la logique de proposer que les zones ayant une population de 10000 personnes soient éligibles à une aide, ce qui devrait permettre le développement de stratégies innovatrices. Il prend acte du fait que, sur base de cette proposition, le nombre maximal de zones urbaines pouvant être couvertes se situe aux alentours de 50. Le Comité estime qu'il devrait être possible pour chaque État membre d'ajouter des zones urbaines et de ne pas se limiter au nombre proposé par la Commission. Toutefois, le Comité fait observer qu'il y a lieu de prévoir des crédits suffisants pour assurer que chaque programme puisse atteindre effectivement les objectifs de l'initiative Urban. En outre, le Comité accueille favorablement l'accès élargi au programme, toutes les villes et tous les quartiers défavorisés des villes étant susceptibles d'être éligibles. Cela lève un obstacle artificiel qui existait jusqu'ici et permet une approche cohérente des problèmes urbains dans une zone donnée. Cela contribuera également à élargir l'impact des Fonds structurels en intégrant des facteurs sociaux tels que la santé. Cela donnera davantage de possibilités à des zones urbaines qui n'étaient pas éligibles à une telle aide auparavant, et permettra également à des zones urbaines qui ne relèvent plus de l'objectif 2 de pouvoir continuer à bénéficier d'une aide. Dans le même temps, la concurrence pour obtenir des crédits va être très intense. Le nombre de projets envisagés, la base de population et le degré d'éligibilité soulignent l'importance d'une évaluation réaliste de l'ampleur des résultats réalisables.

4.2. Les orientations définissent neuf critères d'éligibilité, et un secteur devra en présenter au moins trois pour être éligible:

- un fort taux de chômage à long terme;

- un faible taux d'activité économique;

- un taux de pauvreté et d'exclusion élevé;

- une nécessité de reconversion résultant de difficultés économiques et sociales;

- un nombre élevé d'immigrés, de minorités ethniques, ou de réfugiés;

- un faible taux d'éducation, d'importantes lacunes en termes de qualifications et un taux élevé d'échecs scolaires;

- un fort taux de criminalité et de délinquance;

- une évolution démographique précaire;

- des conditions environnementales particulièrement dégradées.

Le Comité suggère qu'il serait plus approprié, concernant le cinquième critère, de parler de "migrants" plutôt que d'"immigrés", que l'expression "d'important écarts en termes de qualifications" serait préférable à "d'importantes lacunes en termes de qualifications" et que la question de l'employabilité devrait être incluse dans les questions liées à l'enseignement et aux qualifications.

4.3. Le Comité accueille favorablement la flexibilité que permet le projet de réglementation concernant l'utilisation d'un éventail d'indicateurs, ce qui permet de refléter les besoins différents des zones urbaines et offre donc la perspective de programmes plus efficaces en la matière.

4.4. Le Comité soutient également la nécessité de promouvoir l'égalité des chances, mais il souhaite également ajouter que tous les types d'exclusion ne servent qu'à renforcer la disparité entre les régions. Les collectivités locales et régionales souhaiteraient tenir compte de cet aspect dans leurs programmes.

4.5. Le Comité reconnaît que les priorités proposées sont appropriées pour élaborer des programmes d'initiatives communautaires puisqu'elles couvrent un large éventail de questions et devraient contribuer, avec la variété considérable des activités pouvant être soutenues, à la mise au point de stratégies innovatrices, et à une prise de décision flexible.

5. Préparation, présentation et approbation des programmes

5.1. Il est proposé dans les orientations que la Commission attribue une enveloppe financière à chaque État membre, et fixe un niveau minimal de dépenses par habitant de 500 euros ainsi qu'un nombre maximum de zones par État membre (voir annexe II du document). Puis, les États membres devront identifier les zones, ventiler les crédits et retenir les critères d'éligibilité particuliers à appliquer dans cet État membre. Les collectivités locales élaboreront ensuite des programmes d'initiatives communautaires conformément aux exigences des orientations, en partenariat, le cas échéant, avec les autorités régionales et nationales. Les programmes doivent être soumis à la Commission pour approbation avant que les crédits du Feder ne soient accordés.

5.2. Le Comité des régions considère que les orientations devraient être plus explicites quant à la transparence nécessaire au stade de la prise de décision dans les États membres, notamment en ce qui concerne la nécessité d'une consultation avec les collectivités locales et régionales, et quant à la nécessité d'une concurrence ouverte pour l'obtention des crédits. Par ailleurs, le Comité est d'avis qu'un système plus équitable et plus rationnel limitant la possibilité pour les États membres d'adopter des critères différents, serait que les propositions des autorités locales respectent tout simplement les critères fixés dans les orientations.

5.3. Le Comité se réjouit de la reconnaissance du rôle moteur des autorités locales. Les autorités locales jouent un rôle unique et occupent une place importante dans la construction de la capacité du secteur bénévole et dans la création de nouvelles formes de travail en partenariat.

5.4. L'innovation est primordiale pour la nouvelle initiative communautaire, et dans ce contexte il est suggéré que des efforts particuliers soient faits pour mettre au point une approche simple, directe et souple de gestion de l'initiative communautaire, afin de permettre aux collectivités locales et à leurs partenaires de développer l'approche la plus efficace pour leur secteur.

6. Suivi, mise en oeuvre et évaluation

6.1. Les collectivités locales joueront également un rôle prépondérant dans les mécanismes qui seront développés pour gérer et mettre en oeuvre les programmes, tant au niveau local que national ou transnational. Le Comité des régions souligne que les collectivités locales devraient continuer à être associées aux comités de suivi et de pilotage.

7. Financement

7.1. Le Comité des régions réitère son soutien à la nouvelle initiative Urban. Tout en reconnaissant que le programme a été inclus à la fin du débat sur la réforme des Fonds structurel, et que les zones urbaines pourront recevoir une plus grande aide spécifique au titre des objectifs 1 et 2, le Comité fait observer que l'enveloppe financière relativement restreinte ne rend pas compte du fait que les quatre cinquièmes de la population de l'UE vit dans les zones urbaines.

8. Conclusions

8.1. Le Comité des régions accueille favorablement la présentation du projet d'orientations au Parlement européen et à lui-même pour consultation.

8.2. Le Comité approuve la poursuite de l'initiative communautaire Urban, ainsi que les grandes lignes des objectifs pour la période 2000-2006, sous réserve de ce qui est mentionné ci-après au paragraphe 8.3 des conclusions, mais il souhaite néanmoins souligner sa préoccupation quant au niveau relativement faible des ressources.

8.3. Il serait utile que la description des objectifs faite au paragraphe 8 du projet d'orientations reflète davantage l'accent mis plus tard dans le document sur le développement et la réhabilitation respectueux de l'environnement, ainsi que sur l'intégration des personnes exclues en leur donnant accès aux services de base tels que la santé, l'enseignement et les transports en commun.

8.4. Le Comité accueille favorablement la poursuite de l'approche locale ciblée, tout en soulignant la nécessité de tenir compte de manière adéquate dans le cadre des programmes du temps qu'il faut pour créer et développer la capacité des communautés locales. En outre, le Comité invite la Commission à prendre en considération les résultats qualitatifs.

8.5. Le Comité souligne que la diversité des zones urbaines doit être reflétée dans les programmes et être correctement prise en considération par la Commission.

8.6. Le Comité accueille favorablement les critères d'éligibilité étendus, qui seront plus utiles pour élaborer les programmes, et soutient l'accès élargi au programme que permet la proposition de la Commission, toutes les villes et tous les quartiers défavorisés des villes étant désormais susceptibles d'être éligibles. Dans le même temps, la concurrence pour obtenir des crédits va être très intense. Il faudra reconnaître l'importance d'attentes réalistes quant au nombre de projets susceptibles d'être financés dans chaque État membre et quant à l'ampleur des résultats réalisables.

8.7. Le Comité se réjouit de la reconnaissance du rôle des autorités locales dans l'élaboration et la mise en oeuvre du programme d'initiative communautaire, et souhaiterait que cet aspect soit concrétisé dans les orientations au niveau des dispositions relatives à la gestion du programme, qui devraient notamment mentionner la transparence nécessaire et la nécessité que les collectivités locales et régionales soient consultées par les États membres pour la détermination des critères. En effet, le Comité propose de limiter la possibilité pour les États membres d'adopter des critères différents concernant les propositions de projets, outre les critères communs définis dans les orientations.

8.8. Le Comité souhaiterait davantage de simplicité et de flexibilité dans la gestion et la mise en oeuvre de la nouvelle initiative communautaire.

Bruxelles, le 17 février 2000.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert