COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale

Synthèse et prochaines étapes

Lors de la réunion du Conseil de l'Union européenne du 11 juin 2001, la Commission a pris note des préoccupations exprimées par les Etats membres et les pays candidats, notamment du mémorandum présenté par la délégation espagnole au sujet des conséquences de l'élargissement sur la cohésion économique et sociale. Elle a déclaré qu'« elle poursuivra ses travaux et fera régulièrement rapport au Conseil. Elle préparera le troisième rapport sur la cohésion, afin d'élaborer les propositions nécessaires pour la poursuite de la politique de cohésion après 2006 ». Ce rapport d'étape vise deux objectifs principaux :

- actualiser l'analyse de la cohésion économique et sociale présentée dans le deuxième rapport sur la cohésion de janvier 2001, avec, pour la première fois, l'analyse des disparités dans une Union à vingt-cinq, y compris les dix nouveaux Etats membres qui, selon les conclusions du Conseil de Laeken, seront prêts à rejoindre l'Union en 2004 si le rythme actuel de négociation est maintenu ;

- décrire l'état du débat sur la future politique de cohésion après 2006, lancé par la publication du deuxième rapport et préparer les prochaines étapes.

Les principaux résultats atteints sur ces deux points sont décrits ci-après.

I. Situation et tendances

Pour ce qui est des revenus régionaux (PIB), l'analyse confirme que l'élargissement de l'Union à vingt-cinq ou vingt-sept Etats membres s'accompagnera d'une chute importante du PIB moyen par habitant et d'un accroissement des disparités régionales et territoriales à une échelle inédite lors des précédents élargissements. Dans une Union à vingt-cinq (sans la Roumanie et la Bulgarie, leur position de négociation prévoyant une adhésion plus tardive), les disparités seraient sensiblement moins prononcées, et la progression du niveau relatif de prospérité des régions des quinze Etats membres actuels serait moindre, par rapport à la situation dans une Union à vingt-sept analysée dans le deuxième rapport. Selon les données de 1999, le PIB par habitant baisse de 18% quand on passe de quinze à vingt-sept Etats membres, mais seulement de 13% quand on passe à vingt-cinq Etats membres.

En termes de taux d'activité et de chômage, le rapport confirme une amélioration générale dans l'ensemble des quinze Etats membres actuels. Dans les pays candidats, la situation est moins favorable en raison des ajustements en cours sur les marchés du travail. En 2000, à titre d'exemple, le chiffre net des créations d'emplois a atteint trois millions dans l'Union alors que les pays candidats perdaient pour leur part environ 600 000 emplois.

Bien qu'il soit encourageant de constater que le taux de croissance à long terme enregistré dans les pays candidats tend à dépasser de près d'un point de pourcentage par an, en moyenne, celui des Etats membres actuels, il est peu probable que les fortes disparités en termes de niveaux de revenus et d'emploi décrites dans le deuxième rapport se réduisent de façon significative avant le long terme. L'éventualité d'un essoufflement des performances économiques en Europe est également à prendre en compte dans le futur proche. La durée et l'ampleur du phénomène dépendraient cependant de plusieurs facteurs, tels que l'évolution économique internationale. Il est encore prématuré d'essayer d'en tirer des conclusions à plus long terme sur les implications possibles pour l'évolution des disparités en termes de revenus régionaux et de taux d'activité à l'intérieur de l'Europe.

En ce qui concerne les ressources humaines, il a été possible de mieux appréhender la future politique de cohésion grâce à l'identification d'un certain nombre de défis : l'échelle véritable des déséquilibres régionaux quant au marché du travail et au développement économique après l'élargissement ; la polarisation du marché de l'emploi et de la société ; le besoin de compétences accrues ; la persistance des inégalités entre hommes et femmes ; la nécessaire modernisation des systèmes économiques et sociaux en raison des évolutions démographiques ; les pressions croissantes exercées par les flux migratoires et la mobilité.

II. Les politiques de cohésion au-delà de la période 2000-2006 : l'état du débat

L'expérience des douze derniers mois confirme que le deuxième rapport sur la cohésion a atteint l'un de ses principaux objectifs en donnant lieu à un débat intense au cours de l'année 2001 sur les futures politiques européennes en la matière, c'est-à-dire celles qui s'appliqueront au cours de la prochaine période de programmation (à partir de 2007). On retiendra à ce propos le large succès du Forum européen sur la cohésion, qui a rassemblé 1 800 participants à Bruxelles en mai 2001, ainsi que les nombreuses contributions écrites reçues des autorités nationales et régionales comme d'autres groupements d'intérêt, sans parler de nombreux séminaires et conférences organisés indépendamment. Les avis du Comité des Régions et du Comité économique et social sur le deuxième rapport, ainsi que les nombreuses discussions au Parlement européen en préparation de son avis, ont confirmé le rôle central de la cohésion dans les politiques de l'Union. Il est clair que les politiques européennes de cohésion sont un catalyseur du débat et de l'échange d'idées, à pratiquement tous les niveaux, dans les Etats membres comme dans les pays candidats, sur les difficultés et les atouts de l'Europe en matière économique et sociale.

Le débat qui s'est tenu l'an dernier suivait généralement de près les thèmes principaux identifiés par la Commission dans le deuxième rapport. Ces thèmes ont été choisis pour encourager le débat sur la substance de la future politique, sans tomber dans une discussion principalement, voire exclusivement, centrée sur les aspects financiers. L'approche adoptée en ce sens fait écho à celle qui a été retenue pour le débat plus large prévu en 2002 sur la réforme institutionnelle de l'Union ; elle vise à cerner ce que les Etats membres veulent réaliser ensemble dans le domaine de la cohésion.

Le débat est loin d'être achevé. Par exemple, rares sont les gouvernements nationaux à s'être déjà engagés sur une position définitive, même si la réunion informelle des Ministres qui s'est tenue à Namur sur la politique régionale en juillet 2001 a permis de dégager certains grands courants d'opinion. Le présent rapport évitera donc de suggérer qu'aucune des grandes questions aurait déjà fait l'objet de décisions. Bien au contraire, la Commission confirme que ses propositions concrètes au Parlement et au Conseil seront formulées à l'occasion du troisième rapport sur la cohésion (dont le calendrier sera détaillé plus loin).

De même, le débat mené en 2001 semble avoir déjà souligné certains éléments que la Commission prendra sérieusement en compte dans le troisième rapport. Ces éléments sont résumés ci-après sous trois rubriques, qui suivent la structure des conclusions du deuxième rapport. La rubrique suivante intègre le concept de gestion et d'efficacité comme un élément essentiel d'une politique de cohésion européenne opérationnelle et crédible.

Priorités

La politique de cohésion devrait continuer à se concentrer sur les régions les moins développées. Bien que d'autres méthodes aient été suggérées pour l'identification de ces régions, aucun indicateur fiable et synthétique n'a été proposé en remplacement du PIB par habitant, actuellement utilisé pour l'éligibilité à l'objectif 1.

La nécessité de centrer l'aide sur les régions dans les pays candidats fait l'objet d'un large accord, mais il convient également de ne pas supprimer d'un jour à l'autre les aides aux régions relevant de l'objectif 1 dans les Etats membres actuels, notamment celles qui perdraient leur éligibilité du seul fait de la progression de leur niveau de prospérité relative dans une Union élargie (effet statistique dû à l'élargissement). Aucun consensus ne s'est toutefois dégagé sur la meilleure manière d'assurer un traitement équitable en faveur des régions qui n'ont pas achevé le processus de convergence économique. Dans ce contexte, il faudra prendre en compte les besoins spécifiques des régions ultra-périphériques identifiées dans l'article 299 du traité.

Au niveau régional, notamment, une demande claire a été exprimée afin que, pour des raisons de nature à la fois politique et économique, la future politique de cohésion ne se limite pas aux seules régions en retard de développement mais prenne également en considération les difficultés et les atouts que connaissent les quartiers urbains, les zones en restructuration économique, les régions présentant des handicaps naturels permanents ainsi qu'une dimension transfrontalière. Cette intervention devra toutefois être mieux ciblée sur des priorités communautaires, et être mise en oeuvre de manière plus décentralisée conformément aux principes de bonne gouvernance.

La politique de cohésion devra aussi renforcer les liens entre les objectifs stratégiques globaux de l'Union, tels qu'adoptés au Conseil européen de Lisbonne, et l'intervention des fonds structurels. Parmi ceux-ci, les points clés sont : un plus grand nombre d'emplois et de meilleure qualité, la promotion de l'insertion sociale, l'égalité des chances et le soutien à la société de la connaissance.

Les programmes soutenus par l'Union doivent apporter une valeur ajoutée claire au-delà de ce qui est possible au niveau national. Un certain nombre de contributions portent sur la question, soulevée par la Commission dans le deuxième rapport sur la cohésion, de savoir comment appréhender la dimension territoriale de la cohésion au niveau européen. L'accent est ainsi mis sur le rôle accru des aides communautaires dans la mise en réseau de régions et dans la promotion du développement durable. Ces aides sont perçues comme le moyen d'encourager le développement d'un cadre de référence cohérent pour la politique de cohésion et la prise en compte de sa dimension territoriale. En outre, d'autres contributions ont également souligné l'importance de la politique de cohésion pour la stabilité économique et financière de l'Union.

Le système de mise en oeuvre

De nombreuses contributions jugent que les différentes modifications du système de mise en oeuvre introduites dans le cadre de l'Agenda 2000 n'ont eu qu'un effet limité sur la simplification de la gestion des interventions de l'Union.

Le débat a fait apparaître une opposition entre, d'une part, les autorités de gestion aux niveaux national et régional, qui souhaitent en général réduire les frais généraux de gestion des interventions de l'Union et, d'autre part, les institutions européennes qui, comme le Conseil, le Parlement et la Cour des Comptes, cherchent à renforcer les contrôles relatifs à l'utilisation de l'argent des contribuables européens.

III. Prochaines étapes et autres considérations

Calendrier

Comme indiqué précédemment, la Commission présentera dans le troisième rapport sur la cohésion des propositions concrètes pour l'avenir de la politique de cohésion. Ce rapport devrait constituer à son tour une contribution aux propositions de la Commission pour l'avenir des politiques communautaires, avec un nouveau cadre financier, pour la période postérieure à 2006.

La Commission entend présenter ses propositions au Parlement européen et au Conseil en temps utile pour que l'adoption des règlements sur les fonds structurels permette la mise en oeuvre effective de la nouvelle génération de programmes dès le début de la nouvelle période de programmation. Cela sera pris en considération dans le calendrier pour la publication du troisième rapport sur la cohésion.

Aspects financiers et de gestion

La Commission est convaincue que la question de la simplification des programmes européens mérite un examen supplémentaire avec un effort pour identifier les mécanismes susceptibles de réconcilier l'extension de la décentralisation des responsabilités avec une plus grande motivation pour aller vers plus d'efficacité et une amélioration de la gestion.

Cette conviction ressort non seulement du débat mené l'an dernier, mais également de l'expérience directe de la gestion des programmes. Dans ce contexte, 2001 a été une année riche d'enseignements, d'abord parce qu'elle a été la dernière année de paiement des aides relevant de la précédente génération de programmes et parce qu'elle a marqué le lancement effectif de la plupart des programmes de la nouvelle génération portant sur la période 2000-2006, y compris les actions de pré-adhésion dans les pays candidats.

L'objectif de la Commission doit être d'assurer et, où cela s'avère nécessaire, de renforcer les efforts pour assurer l'utilisation efficace des ressources financières disponibles pour la politique de cohésion. Il vaut la peine de rappeler que, dans le deuxième rapport sur la cohésion, la Commission a indiqué qu'il est encore tôt pour commencer le débat sur le niveau de ces ressources pour la période post 2006. Néanmoins, un nombre considérable de contributions au cours de l'année passée confirment que le débat sur cette question a déjà commencé. Cela a amené à des simulations qui ont produit une variété de chiffres pour les ressources qui devraient être rendues disponibles pour les politiques futures, ressources qui se situent soit au-dessus (notamment dans les contributions des régions), soit en dessous de l'équivalent à 0,45% du PIB communautaire. Ce chiffre a été indiqué par la Commission dans le deuxième rapport comme le niveau atteint en 1999 et prévu pour 2006, selon l'accord du Conseil européen de Berlin en 1999, au titre de la politique de cohésion dans les quinze ainsi que dans les pays candidats avant l'adhésion et les six nouveaux Etats membres après l'adhésion.

À leurs niveaux actuels, les politiques de cohésion représentent un transfert de ressources considérable, particulièrement, mais pas exclusivement, pour les Etats membres qui présentent un niveau significatif d'éligibilité, à l'échelon régional, au titre de l'objectif 1 des fonds structurels. Les débats au cours de 2001 et les leçons tirées de la gestion des programmes, incluant celles de l'année passée, ont montré que l'utilisation efficiente de ces ressources constitue un défi important pour les autorités nationales et régionales, et ce à plusieurs égards :

- au niveau administratif, parce que la bonne gestion des interventions et la poursuite de leurs objectifs présupposent l'existence de l'expertise technique nécessaire pour mener une stratégie de développement économique, en termes de planification, de mise en oeuvre, de suivi, d'évaluation et de contrôle ;

- au niveau financier, parce que toutes les interventions européennes doivent être cofinancées par des ressources générées à l'échelon national. Il s'agit là d'un des principes immuables des fonds structurels, qui vise à favoriser l'appropriation des programmes par les autorités présentes sur le terrain, dans l'intérêt de l'efficience et d'une bonne gestion financière. L'apport du cofinancement nécessaire exige une certaine détermination politique dans le contexte de budgets nationaux qui reposent déjà sur un équilibre délicat entre recettes et dépenses ;

- au niveau économique, en raison du niveau élevé des investissements financés par l'Union susceptibles de se substituer à des investissements nationaux, tant publics que privés, lesquels auraient été réalisés de toute façon.

Le défi à relever est particulièrement significatif pour les pays et les régions qui deviennent éligibles à l'objectif 1 (et, au niveau national, au fonds de cohésion) pour la première fois. Dans l'Union actuelle, on en a atténué les effets en optant pour l'accroissement progressif des transferts. C'est ainsi qu'au cours des trois périodes de programmation financière successives (1989-1993, 1994-1999, 2000-2006), les transferts par an et par habitant au titre de l'objectif 1 ont progressé, respectivement, de 143 à 187 puis 217 euros.

À la lumière de l'expérience, la Commission reste attachée à trois principes :

- une gestion saine et efficace. Bien que la gestion financière et le contrôle relèvent en premier lieu de la responsabilité des Etats membres, la Commission doit continuer à vérifier l'existence des capacités nécessaires. Dans cette optique, la Commission devrait chercher à jouer un rôle de catalyseur en faveur de l'échange d'expérience et de bonnes pratiques à l'égard de la gestion et de l'administration des interventions ;

- des transferts conditionnés par les résultats. Un pas important dans cette direction a été accompli avec l'introduction de la «réserve de performance» pour la période de 2000 à 2006. On pourrait cependant lier davantage les paiements effectués aux régions par l'Union à la réalisation d'objectifs quantifiés ;

- une prise en compte appropriée de la capacité d'absorption. Toutes les tentatives visant à mettre au point un système de mise en oeuvre plus simple et plus efficient sont vouées à l'échec si les ressources transférées dépassent les capacités d'absorption administrative, financière et économique. Conformément au plafond actuellement prévu par l'acquis communautaire, le total des transferts à un Etat membre ne peut excéder 4 % du PIB national. Le débat qui a suivi la publication du deuxième rapport de cohésion n'a pas sérieusement remis en question l'existence de ce plafond. Dans le deuxième rapport, la Commission a affirmé que le plafond pourrait, dans certains cas, être dépassé après 2006, par exemple pour permettre la réalisation des grands projets présentant un intérêt particulier pour l'Union et financés par le fonds de cohésion.

Introduction

Le premier rapport d'étape sur la cohésion est présenté dans le cadre des débats qui résultent des analyses et des propositions figurant dans le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale (COM 2001 - 24), adopté par la Commission le 31 janvier 2001.

Lors du Conseil (Affaires générales) du 11 juin 2001, la Commission a pris note des préoccupations exprimées par les États membres actuels et futurs, notamment du mémorandum présenté par la délégation de l'Espagne au sujet des conséquences de l'élargissement sur la cohésion économique et sociale. Elle a également déclaré qu' « elle poursuivra ses travaux et fera régulièrement rapport au Conseil. Elle préparera le troisième rapport sur la cohésion, afin d'élaborer les propositions nécessaires pour la poursuite de la politique de cohésion après 2006 ».

Dans ce rapport d'étape, la Commission procède en premier lieu à une actualisation des données qui figuraient dans le deuxième rapport sur la cohésion, en particulier celles qui concernaient les disparités régionales aux niveaux économique et social. Cette actualisation se fonde sur les données concernant le PIB régional pour l'année 1999 ainsi que l'emploi et le chômage pour l'année 2000.

Etant donné le caractère structurel des évolutions en matière de cohésion, la mise à jour de ces chiffres sur une seule année ne peut conduire à un changement significatif de la situation et des tendances observées dans le deuxième rapport sur la cohésion. Ce rapport d'étape met toutefois en évidence des éléments nouveaux concernant le marché de l'emploi et son évolution, ainsi que certains facteurs de compétitivité des régions.

En outre, le Conseil européen de Laeken (décembre 2001) a apporté une clarification aux calendriers d'adhésion. Il a estimé que « si le rythme actuel de négociations est maintenu, Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, La Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie pourraient être prêts en 2004 ». Cela permet à la Commission de présenter également dans ce premier rapport d'étape des moyennes de PIB par habitant calculées sur la base d'une Union de 25 États membres. Il apparaît en effet peu probable que la Roumanie et la Bulgarie seront en mesure de rejoindre l'Union avant la fin de la période actuelle de programmation, d'autant que les positions de négociation de ces deux pays candidats prévoient une adhésion à la date du 1er janvier 2007.

Dans sa seconde partie, ce rapport d'étape présente une première synthèse du débat sur la future politique de cohésion, qui a été souhaité par la Commission avec l'adoption du deuxième rapport sur la cohésion et qui se déroule depuis d'une manière intensive. Il en extrait des premières orientations, sans préjuger cependant es propositions que la Commission sera amenée à présenter, en temps utile, au sujet de la future politique de cohésion.

En annexe, enfin, la Commission présente les principes et les moyens de la préparation administrative qui sera nécessaire, dans les pays candidats, à la future mise en oeuvre des instruments structurels. En complément de ce premier rapport d'étape, il sera également important de donner aux pays candidats les indications nécessaires pour la préparation de leurs documents de programmation au titre des fonds structurels.

1. Partie I : Situation et tendances dans les régions

La mise à jour des informations statistiques qui figuraient dans le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale, publié au mois de janvier 2001, n'entraîne évidemment pas une modification significative de la situation et des tendances qui avaient été observées en matière de cohésion économique, sociale et territoriale. Comme la Commission l'a déjà souligné à plusieurs reprises, de telles évolutions se marquent uniquement dans le long terme.

En outre, les données disponibles les plus récentes pour le niveau de PIB, qui couvrent, au niveau régional, l'année 1999 et, au niveau national, l'année 2000, ne permettent pas de prendre en compte les conséquences régionales de la détérioration conjoncturelle significative qu'a connue l'économie de l'Union au cours de l'année 2001. Selon les dernières prévisions de la Commission, la croissance économique de l'Union se limitera à 1,7 % en 2001, ce qui représente une forte baisse par rapport aux 3,3 % atteints en 2000 [1].

[1] Économie européenne, automne 2001 - Prévisions pour 2001-2003, novembre 2001, disponible sur : http://europa.eu.int/comm/economy_finance.

Dans ce cadre, il est néanmoins utile d'actualiser les principales conclusions du deuxième rapport sur la cohésion, qui concernaient les quinze États membres actuels et l'hypothèse d'une Union élargie à 27 membres [2]. Dans la mesure, cependant, où il apparaît de plus en plus clairement qu'au moins deux des douze pays candidats ne deviendront pas membres de l'Union avant le début de la prochaine période de programmation, une première évaluation de la cohésion économique à 25 États membres peut être également avancée (voir section 1.5). L'analyse qui suit constitue une mise à jour dans les domaines où il existe des statistiques économiques et sociales récentes.

1.1. [2] Le deuxième rapport sur la cohésion a inclus un encadré spécifique sur les caractéristiques régionales de la Turquie, pays candidat avec lequel les négociations d'adhésion n'ont pas encore commencé. « Ces régions feront l'objet d'une analyse plus systématique dans les rapports futurs après le lancement des négociations ».

1.2. La cohésion économique, un an après le deuxième rapport sur la cohésion

1.2.1. Confirmation de la convergence réelle dans l'Union actuelle

Bien que les disparités économiques entre les États membres actuels subsistent, elles se sont notablement réduites depuis 1988. Le principal changement concerne les pays de la cohésion, qui se sont remarquablement rapprochés de la moyenne communautaire en termes de PIB par habitant. L'Irlande en est l'exemple le plus manifeste, puisque son PIB par habitant est passé de 64 à 119 % de la moyenne de l'Union entre 1988 et 2000. Le retard initial des trois autres pays de la cohésion s'est réduit de près d'un tiers, de 68 à 79%. (tableau 1 - Croissance du PIB et de la population dans les pays bénéficiaires du fonds de cohésion, 1988-2002 - et tableau 2 - PIB par habitant (en SPA) dans les régions de l'Objectif 1, 1995-1999).

En outre, la diminution des disparités régionales se confirme, mais dans une moindre mesure qu'au niveau national (tableau 3 - Disparités régionales dans les États membres en matière de PIB par habitant, en SPA). A l'intérieur des États membres, ces disparités se sont même parfois aggravées. Sur le plan global, même si la situation socio-économique de plusieurs régions les plus faibles de l'Union a évolué positivement, pour la majorité le processus de rattrapage reste un objectif à long terme.

1.2.2. Trois groupes d'États dans une Union à 27

Au niveau national, trois groupes d'États pourraient être distingués dans une Union à 27 membres (graphique 1 - PIB par habitant en SPA, 2000).

- Le premier groupe, constitué de neuf des pays candidats (y compris Malte, dont les données en standards de pouvoir d'achat sont dorénavant disponibles), comprendrait 16 % de la population totale de l'Union. Le PIB par habitant moyen de ces pays se situerait à 41 % de la moyenne communautaire à 27.

- Le deuxième groupe, qui comprendrait trois États membres actuels (GR, E et P) ainsi que trois pays candidats (CY, SL et CZ), se situerait à 87 % de la moyenne future de l'Union.

- Le troisième groupe comprendrait tous les autres États membres actuels, avec un PIB par habitant moyen largement supérieur à celui de l'Union dans son ensemble.

Enfin, au sein de cette Union élargie à 27, le rapport entre les 10 % de régions les plus riches et les 10 % les moins développées passerait à 5,8, alors qu'il n'est que de 2,6 dans l'Union actuelle (carte 1 - PIB par habitant, par région (SPA), 1999).

Au niveau régional, il est dorénavant possible d'observer l'évolution du PIB par habitant pour la période 1995-1999, dans les États membres et les pays candidats (carte 2- Évolution du PIB par habitant (en SPA), 1995-1999). D'une manière globale, le taux de croissance dans les douze pays candidats (3,2 % par an) a été supérieur à celui observé dans l'Union (2,4 %) au cours de cette période. Les régions marquées par la croissance la plus importante se situent surtout dans les pays candidats, notamment en Pologne, en République tchèque et en Slovénie. Plusieurs noyaux de croissance rapide existent néanmoins au sein des États membres actuels. Ils concernent quelques régions-capitales comme Stockholm, Helsinki, Lisbonne et Madrid mais aussi des zones plus étendues comme l'Irlande, une grande partie de l'Angleterre et des Pays-Bas.

1.3. L'emploi et la cohésion sociale dans l'Union actuelle et dans les douze pays candidats

1.3.1. Les disparités dans l'Union actuelle

L'emploi a progressé de 1,8 % en l'an 2000, de sorte que l'on comptait cette année-là trois millions de personnes au travail de plus qu'en 1999. Le taux d'emploi a atteint 63,8 %, soit 1 point de pourcentage de plus qu'en 1999. En 2000, le nombre total des personnes occupées dépassait de près de 10 millions celui enregistré cinq ans plus tôt. La part des emplois tertiaires hautement qualifiés dans le total des emplois créés pendant cette période s'est établie à plus de 60 %. Au niveau national, les taux d'emploi sont partout plus élevés que ceux du début des années 1990, sauf en Allemagne, en Suède et en Finlande.

Les disparités en matière de taux d'emploi ont continué de s'atténuer (très légèrement) dans l'Union, évolution en partie imputable à des progressions relativement importantes de l'emploi en Espagne, pays où la proportion des personnes occupées parmi celles en âge de travailler est inférieure à la moyenne. En l'an 2000, le taux d'emploi était inférieur à 60 % en Grèce, en Espagne et en Italie, alors qu'au Danemark, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni, il dépassait 70 %, objectif assigné à l'Union par le Conseil européen de Lisbonne pour l'horizon 2010.

Au niveau régional, les disparités dans le domaine de l'emploi demeurent plus accusées entre les régions qu'entre les États membres de l'Union. En 2000, le taux d'emploi enregistré dans les régions les mieux placées à cet égard (c'est-à-dire celles accusant les taux les plus élevés et totalisant 10 % de la population des quinze) était en moyenne de 77,2 %, alors que le taux d'emploi enregistré dans les régions les plus mal placées (c'est-à-dire accusant les taux les plus bas et totalisant elles aussi 10 % de la population) était inférieur à 46 % (carte 3 - Taux d'emploi, 2000 et tableau 4 - Régions accusant respectivement les taux d'emploi les plus élevés et les plus bas, 1999-2000). L'ampleur des écarts observés dans l'Union en matière d'emploi continue de peser sur son potentiel économique ; c'est là un phénomène encore aggravé par des inégalités qui empêchent certaines catégories de la population de profiter pleinement des bienfaits de la croissance économique.

Entre 1999 et 2000, le chômage est tombé de 9,1 % à 8,4 % (7,6 % au mois d'août 2001). Au total, quelque 14,5 millions de personnes étaient au chômage en l'an 2000, soit 1,5 millions de personnes de moins qu'un an plus tôt, et la plus forte régression du nombre de chômeurs depuis dix ans.

Au niveau national, tous les États membres ont vu le chômage régresser en l'an 2000. En termes relatifs, les baisses les plus importantes ont été enregistrées en Belgique, en Espagne et en France où le taux de chômage a diminué de quelque 1,7 %. L'évolution du marché de l'emploi est devenue moins favorable en raison du ralentissement de la croissance observé en 2001. L'Autriche, le Portugal et l'Allemagne ont vu leur taux de chômage augmenter légèrement en 2001. Dans ce contexte, le taux de chômage s'est établi à 2,4 % seulement au Luxembourg en l'an 2000 alors qu'il était de 14,4 % en Espagne, chiffre qui demeurait à cet égard le plus élevé de l'Union, en dépit de la baisse impressionnante du nombre de chômeurs depuis quelques années.

Les disparités régionales en matière de chômage demeurent importantes (carte 4 - Taux de chômage par région en 2000). Le taux de chômage enregistré dans les régions les mieux placées pour ce taux (régions totalisant 10 % de la population totale des quinze) était en moyenne de 2,7 % en 2000, mais atteignait 21,9 % dans les régions les plus mal placées (y compris les Départements français d'Outre-mer). Comparativement à 1999, ces deux groupes de régions ont bénéficié d'une croissance substantielle de l'emploi. De fait, le groupe des régions les plus mal placées a vu le chômage diminuer plus fortement que dans les régions les mieux placées (graphique 2 - Taux de chômage par pays et valeurs extrêmes régionales, 2000).

Dans certains États membres, les écarts entre régions restent importants. C'est en Italie qu'ils sont le plus accentué, le taux de chômage enregistré dans la région la plus défavorisée à cet égard, la Calabre, étant de près de 25 points de pourcentage supérieur à celui observé dans la région où il était le plus bas, à savoir le Trentin-Haut-Adige.

La baisse du chômage a eu pour corollaire une amélioration de la situation en ce qui concerne les chômeurs de longue durée dans la quasi-totalité des États membres. Comparativement à 1999, le nombre de personnes au chômage depuis au moins un an est tombé de 46 % à 44,8 % du nombre total des chômeurs en l'an 2000 (Irlande exceptée). Les disparités entre États membres quant à la proportion de chômeurs de longue durée sont toutefois demeurées importantes, les chiffres y afférents étant compris entre 19 % au Danemark et plus de 60 % en Italie (cartes 5 a, b et c présentant les taux respectifs concernant les chômeurs de longue durée, les jeunes et les femmes).

Le chômage de longue durée est nettement plus élevé dans les régions accusant un fort taux de chômage global ; par rapport à 1999, il n'a pratiquement pas régressé dans les régions en retard, malgré la baisse du chômage global. Ce phénomène traduit dans les régions en cause la persistance de problèmes structurels tels que l'inadéquation entre les emplois offerts et les compétences disponibles sur le marché de l'emploi.

Le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans a lui aussi continué de baisser. En 2000, il s'établissait dans l'Union à 16,1 %, contre 17,9 % en 1999. Dans la population active, la probabilité d'être en chômage est cependant près de deux fois plus élevée pour les moins de 25 ans que parmi les autres. À l'instar du chômage de longue durée, le chômage des jeunes est lui aussi nettement plus élevé dans les régions accusant un important taux de chômage global. Dans les régions ayant les plus bas taux de chômage, le taux moyen de chômage des jeunes ne dépassait pas 5,5 %, alors qu'il était de 41,8 % dans celles qui étaient les plus éprouvées par le chômage.

En 2000, le taux de chômage des femmes est tombé à moins de 10 % pour la première fois depuis le début des années 90, chiffre au demeurant notablement inférieur à celui enregistré au milieu de la décennie considérée (12,6 % en 1994). Il subsiste toutefois, dans bon nombre d'États membres et de régions, un écart important entre le chômage respectif des hommes et des femmes.

La cohésion sociale est une question dont plusieurs réunions du Conseil européen se sont saisies depuis celui de Lisbonne en mars 2000. Les États membres ont souscrit un certain nombre d'engagements afin d'intensifier les efforts qu'ils déploient en commun pour mettre en oeuvre la stratégie européenne pour l'emploi en fixant des objectifs à atteindre dans ce domaine, et pour lutter contre l'exclusion en promouvant une croissance économique durable et en améliorant la situation de l'emploi et en diminuant ainsi le risque d'aggravation de la pauvreté et de l'exclusion.

Malgré la régression relative du chômage, les données plus récentes confirment que la pauvreté et l'exclusion sociales sont encore largement répandues dans les États membres [3]. Quelque 18 % de la population, soit plus de 60 millions de personnes, vivent dans des ménages disposant de moins de 60 % du revenu équivalent moyen (chiffre correspondant au seuil de pauvreté), situation que la moitié d'entre elles connaissait en permanence depuis trois ans (graphique 3 - Population vivant en dessous du seuil de pauvreté). Quant à la distribution du revenu, il apparaît que les 20 % de la population bénéficiant du revenu le plus élevé dans l'UE gagnent environ 5,7 fois plus que les 20 % au revenu le plus bas. Il y a naturellement de grandes disparités d'un État membre à l'autre, mais les chiffres n'en révèlent pas moins l'ampleur des inégalités sociales et l'insuffisance de la cohésion sociale.

1.3.2. [3] Voir également le rapport conjoint sur l'insertion sociale.

1.3.3. Chômage dans une Union à 27

Dans une Union à 27 États membres, le taux de chômage s'établirait en moyenne à 9,3 % en l'an 2000, soit un chiffre meilleur que celui de 1999 (9,6 %). Ce taux est toutefois un peu plus médiocre que celui observé pour les quinze (8,4 % en l'an 2000).

Malgré l'amélioration de la croissance économique, l'emploi dans les pays candidats a encore régressé de 1,4 % en 2000, ce qui équivaut à une perte nette de quelque 600 000 postes de travail. La Hongrie et la Slovénie sont les seuls pays qui ont enregistré en l'an 2000 des taux d'emploi supérieurs à ceux de 1999. Globalement, l'écart entre les taux d'emploi respectifs de l'Union et des pays candidats s'est encore aggravé en l'an 2000, bien que le rythme de la dégradation semble s'être ralenti pendant le second semestre. Il faudrait créer quelque 3 millions d'emplois nouveaux pour aligner le taux moyen d'emploi des pays candidats sur celui de l'Union européenne. Dans le même temps, il y a lieu de s'attendre à des pertes d'emploi dans le secteur agricole et dans l'industrie manufacturière. En ce qui concerne les services, l'emploi a assurément progressé de manière significative dans tous les pays candidats, mais il subsiste un écart important puisque le taux d'emploi dans le secteur tertiaire ne représente que les trois quarts de la moyenne enregistrée dans l'Union. L'emploi tertiaire - finances, commerce, prestations de services, etc. - représente certainement une chance à saisir pour les pays candidats.

Le chômage a continué d'augmenter dans la plupart des pays candidats, dépassant 12 % en moyenne pour l'ensemble de ces pays, avec des chiffres nationaux s'échelonnant entre 6,9 % en Slovénie et plus de 19 % en Slovaquie. En 2000, c'est en Pologne, en Slovaquie et en Bulgarie que le chômage a le plus augmenté. La Hongrie et la Slovénie ont vu leur taux de chômage diminuer cette année-là. Les disparités régionales en matière de chômage dans les pays candidats ont, elles aussi, continué de s'aggraver. Dans les 10 % de régions les mieux placées, le taux moyen de chômage était de 4,9 %, alors qu'il atteignait 23,4 % dans les 10 % de régions les plus mal placées.

Une tendance similaire peut être observée en ce qui concerne le chômage de longue durée et le chômage des jeunes. Par rapport à 1999, le nombre de personnes sans travail depuis au moins un an est passé de 44,3 % à 48,2 % du nombre total de chômeurs. Le chômage des jeunes dans les pays candidats a augmenté de 3 % pour atteindre 26 % en 2000 (contre 16 % dans l'Union), avec des taux supérieurs à 35 % en ce qui concerne la Bulgarie, la Pologne et la Slovaquie. À l'inverse de ce qui se passe dans l'Union où le chômage est généralement plus élevé chez les femmes que chez les hommes, le taux de chômage des hommes était en l'an 2000 plus important que celui des femmes dans la plupart des pays candidats.

La participation des femmes au monde du travail est actuellement plus élevée que dans les États membres, situation qui pourrait se modifier eu égard à l'ampleur de la restructuration. De fait, à la différence de ce qui s'est passé en 1999, l'emploi a autant régressé chez les femmes que chez les hommes.

1.4. Nouvelles données sur les facteurs déterminant la convergence réelle

En ce qui concerne les facteurs de compétitivité des régions, les éléments du deuxième rapport sur la cohésion se trouvent confirmés dans les domaines de la productivité et de l'emploi par secteur. On observe notamment une persistance des disparités dans la répartition de l'emploi entre les trois secteurs de l'économie. Dans un certain nombre de régions situées dans les pays candidats en particulier, la forte dépendance vis-à-vis de l'agriculture et des industries traditionnelles (cartes 6 a, b, et c - Emploi par secteur, 2000 ; carte 7 - PIB par personne employée, 1999) laisse présager, compte tenu des reconversions et restructurations attendues dans ces deux secteurs, de nouvelles mutations économiques, y compris après l'élargissement.

En terme d'infrastructures de transport, les évolutions sont différenciées. Si, pour la dotation en autoroutes, le rattrapage des régions éligibles à l'objectif 1 (notamment en Espagne) est significatif, la situation est loin d'être satisfaisante en matière de routes (graphique 4 - Indice de dotation en autoroutes et graphique 5 - Indice de dotation en routes). Les données sur les chemins de fer ou sur les opérations intermodales n'ont pas changé significativement depuis le deuxième rapport sur la cohésion, mais elles seront prises en considération dans les analyses du troisième rapport.

L'évolution démographique dans l'Union actuelle, les niveaux d'éducation et la préparation à la société de la connaissance méritent quant à eux une attention particulière.

1.4.1. Des tendances démographiques très diversifiées

Dans le cadre général du ralentissement de la croissance démographique et du vieillissement de la population de l'Union, les tendances au niveau régional sont plus diversifiées (carte 8 - Croissance de la population par région NUTS II, 1995-1999).

Au cours de la période 1995-1999 [4], l'augmentation annuelle de la population a été plus accentuée dans les régions anglaises, irlandaises, belges, néerlandaises, grecques, ainsi que dans le sud de la France et le nord de l'Allemagne. A contrario, la diminution de la population touche plus fortement les régions du nord de la Finlande, du centre et du nord de la Suède et, de façon générale, les pays candidats à l'exception de quelques régions polonaises. Elle est notable également dans le sud de l'Italie, les régions du centre de la France, l'Écosse, le nord de l'Espagne et l'Alentejo, au Portugal.

[4] Seules ces années sont prises en compte dans la mesure où, à partir de 1995, l'augmentation accentuée de la population qu'ont connue les régions allemandes, après l'unification et les changements politiques dans les pays candidats, était pratiquement terminée.

Enfin, les régions qui voient leur population augmenter le plus chaque année sont souvent celles qui présentent déjà une densité plus élevée que la moyenne. De la même façon, les régions dont la population diminue sont celles qui connaissent déjà une faible densité (carte 9 - Densité de population par région NUTS III, 1999). Au niveau de l'Union, les phénomènes de concentration démographique régionale semblent donc continuer à s'aggraver et complètent le diagnostic du deuxième rapport sur la cohésion en matière de déséquilibre du développement territorial.

1.4.2. Une augmentation générale du niveau d'instruction

Les données pour l'année 2000 indiquent une augmentation générale du niveau d'instruction de la population entre 25 et 59 ans. En effet, par rapport aux données de 1999, la part de la population ayant un faible niveau d'instruction est passée de 33 à 31,5 %, tandis que les niveaux moyens et supérieurs augmentaient respectivement de 47,6 à 48,3 % et de 19,4 à 20,2 % (cartes 10 a, b et c - Niveaux d'instruction en 2000).

La population ayant un faible niveau d'instruction est toujours concentrée dans le sud de l'Union (Portugal, Espagne, Italie et Grèce), en Irlande et dans un noyau situé entre le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie en France, ainsi que le Hainaut et Liège en Belgique [5].

[5] Ces régions ne figuraient pas parmi celles qui avaient un faible niveau d'instruction dans le deuxième rapport sur la cohésion. Mais l'augmentation du niveau moyen d'instruction entre 1999 et 2000, ainsi que la baisse du seuil de la dernière classe de la carte (de 46 à 44 %), les ont fait rentrer dans cette catégorie ; voir le tableau relatif aux principaux indicateurs régionaux.

La population moyennement instruite se situe plutôt dans le centre et l'est de l'Union, tandis que l'on note les plus forts taux d'instruction dans les pays nordiques, au Royaume-Uni, en Allemagne et au Bénélux, ainsi qu'à Paris, à Madrid et au Pays basque.

1.4.3. Société de la connaissance - des disparités toujours importantes

Le facteur humain sera sans doute décisif pour combler le retard des régions les moins développées de l'Union. C'est pourquoi l'éducation et la formation constituent deux enjeux importants. Il s'agit notamment d'assurer que tous les Européens puissent acquérir le savoir et les compétences nécessaires pour vivre et travailler dans la société de la connaissance, et les mettre à niveau tout au long de leur existence. Mais la préparation à la société de la connaissance doit aussi passer par des mesures qui aident les régions à renforcer leurs infrastructures techniques et leur capacité d'innovation et de recherche [6].

[6] Le 3 octobre 2001, la Commission a adopté un document stratégique concernant la dimension régionale de l'espace européen de la recherche, COM (2001) 549 final. Ce document vise à inciter les autorités locales ou régionales, notamment celles des régions les moins développées, à exploiter les nouvelles possibilités offertes par l'espace européen de la recherche et à ouvrir de nouvelles perspectives, tant pour la politique de la recherche que pour la politique régionale de l'Union européenne.

Le niveau d'accès à l'Internet (pourcentage de ménages ayant accès à Internet depuis son foyer) tend à rester inférieur à 30% dans les pays de la cohésion, tandis que les pays nordiques et les Pays-Bas se situent aux alentours de 60 % (données Flash Eurobaromètre 112 de novembre 2001). Les délais de mise à niveau dans ces domaines des technologies de l'information et de la communication peuvent être moins longs que pour des infrastructures plus classiques, en matière de transports ou d'énergie. Il faut toutefois qu'existe une réelle volonté politique se traduisant par une stratégie cohérente et des mesures concrètes et ambitieuses, conformément aux objectifs du plan d'action eEurope 2002 [7].

[7] « eEurope - Une société de l'information pour tous », communication concernant une initiative de la Commission pour le Conseil européen extraordinaire de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 (http://europa.eu.int/eeurope).

De même, la part des dépenses en matière de recherche et développement dans le PIB est inférieure à 1 % dans les pays du sud et dépasse les 3 % dans les pays nordiques. Il se confirme que le nombre de demandes de brevets présente les mêmes disparités (inférieur à 20 par million d'habitants dans les pays de la cohésion et supérieur à 300 par million d'habitants dans les pays nordiques).

1.5. La composante territoriale de la cohésion

Le deuxième rapport sur la cohésion avait enfin examiné plusieurs aspects de la composante territoriale de la cohésion. A ce sujet, la Commission a manifesté [8] son intention de répondre aux conclusions de la réunion informelle des Ministres de Tampere [9] en cofinançant la mise en place d'un observatoire en réseau de l'aménagement du territoire (ORATE) dans l'Union. Ce programme, qui devrait être adopté prochainement, fournira des connaissances utiles pour promouvoir un développement harmonieux de l'Union et préciser la notion de cohésion territoriale, telle qu'elle apparaît dans l'article 16 du traité. La Commission juge ainsi opportun que le programme ORATE puisse réunir des résultats susceptibles de servir de base aux propositions qu'elle a l'intention de faire en ce qui concerne la dimension territoriale de la cohésion dans le troisième rapport sur la cohésion.

[8] Déclaration de la Commission lors de l'adoption des orientations pour l'initiative communautaire INTERREG III.

[9] La réunion informelle des Ministres à Tampere (octobre 1999) a fixé un programme de douze actions visant une première mise en oeuvre du SDEC, adopté lui-même par la réunion informelle des Ministres à Potsdam (mai 1999).

Pour l'heure, la mise à jour des données confirme les analyses du deuxième rapport, notamment la très forte concentration territoriale des activités dans un triangle compris entre le North Yorkshire (Royaume-Uni), la Franche-Comté (France) et Hambourg (Allemagne). Sont également confirmées les données concernant la situation socio-économique des régions frontalières et la forte augmentation de leur poids dans l'Union élargie ainsi que l'importance du territoire communautaire couvert par les zones de montagne, les régions côtières et maritimes, les îles et les archipels. C'est la raison pour laquelle la Commission entreprend actuellement un certain nombre d'études relatives aux zones souffrant de graves handicaps géographiques ou naturels. Elle a ainsi d'ores et déjà engagé deux études, la première concernant les régions insulaires [10] (y compris les régions ultra périphériques), la seconde, les zones de montagne [11] (y compris les zones arctiques). Il est également prévu d'étendre le champ de l'étude sur la situation économique et sociale dans les zones urbaines de l'Union, qui avait donné lieu à une première publication en l'an 2000.

[10] Les régions insulaires sont définies comme une terre d'au moins 1 km de superficie, habitée en permanence par une population statistiquement significative (au moins 50 habitants), non reliée au continent par des structures permanentes, séparée du continent européen par une étendue d'au moins 1 km et ne comprenant pas une des capitales d'un Etat membre.

[11] L'étude prévoit un travail supplémentaire de mise au point ou d'actualisation d'une définition des critères pour circonscrire ces zones.

Ces études ont d'abord pour objectif de constituer une base de données spécifique pour ces territoires, en mobilisant l'ensemble des informations statistiques disponibles à différents niveaux (local, régional, national et communautaire) sur la thématique d'un développement durable de ces zones (indicateurs socio-économiques, environnementaux, démographiques, etc.).

De plus, cette base devrait permettre de réaliser un diagnostic objectif de la situation de ces régions, avec un étalonnage et une évaluation de leurs handicaps, une description de leurs besoins spécifiques et une analyse des actions et des politiques développées par les États membres et par l'Union afin de combattre leurs éventuels retards de développement.

Les zones souffrant de graves handicaps géographiques ou naturels

Les territoires insulaires de l'Union présentent une extrême diversité, tant par leur population, leur superficie, leur niveau d'autonomie que par leur niveau de vie - avec un PIB par habitant variant de 45 à 110 % de la moyenne communautaire. Trois facteurs exogènes - l'environnement maritime, la dimension de l'île et la distance aux autres terres émergées - induisent toute une chaîne de causalités qui limitent le développement économique et social d'une île. Ce développement est d'autant plus disparate entre les îles que celles-ci sont par nature hétérogènes, certaines cumulant un double voire un triple handicap (zones insulaires, montagneuses et faiblement peuplées).

L'analyse des programmes communautaires et nationaux sur les cinq îles pilotes de l'étude - Bornholm (DK), Crète (EL), Baléares (E), Açores (P) et Western-Isles (UK) - révèle cependant des priorités récurrentes :

- le développement des télécommunications, essentiel pour lutter contre l'isolement et les risques liés à celui-ci (programmes spécifiques au Danemark et en Crète) ;

- la promotion des énergies propres (Danemark, Crète, Açores) et/ou la liaison des îles au continent par un câble électrique sous-marin (Grèce), afin de résoudre les problèmes d'approvisionnement énergétique ;

- la gestion efficace des déchets, dont la complexité va de pair avec la petite taille et la fragilité écologique des îles. Un programme d'aides financières pour mettre en place des solutions « écologiques » est prévu dans le cadre de la « loi sur l'aide aux îles » du Danemark ;

- l'alimentation suffisante en eau potable, problème spécifique aux îles méditerranéennes et aux régions ultrapériphériques. Les Baléares ont fait le choix du dessalement de l'eau de mer ;

- la diversification économique, nécessaire pour dynamiser le développement insulaire vers d'autres secteurs d'activités que la pêche et le tourisme.

Les projets développés dans le cadre de ces programmes reposent sur l'existence de solides relais locaux.

1.6. Les disparités socio-économiques dans une Union à 25

Sur la base de l'actuel acquis, la liste des régions en retard de développement pour la prochaine période de programmation sera décidée en se référant à la moyenne des États qui seront membres au moment où une telle décision sera prise. Les futurs documents de programmation pourront ainsi être adoptés avant le début de la prochaine période de programmation.

La Commission ne dispose bien entendu pas encore des statistiques qui seront utilisées pour établir une telle liste, mais il est possible d'examiner la situation sur la base des données les plus récentes (carte 11 - Régions ayant un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne, 1997-1998-1999).

Dans l'hypothèse d'une Union constituée de 25 États membres et au vu des chiffres des trois dernières années disponibles (1997-1998-1999), les régions dont le PIB par habitant est inférieur au seuil de l'acquis de 75 % de la moyenne communautaire correspondraient à 115 millions d'habitants, soit 25 % de la population totale. Parmi ceux-ci, quatre citoyens sur dix sont encore situés dans des régions des quinze États membres actuels ; les six autres appartiennent aux pays candidats, ce qui démontre la profonde réorganisation géographique des disparités après l'élargissement.

Les régions actuellement bénéficiaires de l'objectif 1 qui se situeraient, après l'élargissement, au-dessus du seuil de 75 % représenteraient 37 millions d'habitants. Pour deux tiers environ de la population de ces régions, cette situation résulterait de l'effet mécanique d'éviction dû à une diminution de la moyenne communautaire d'environ 13 %. Le dernier tiers se trouve d'ores et déjà au-dessus du seuil de 75 %, indépendamment de tout élargissement, ce qui met bien en évidence la convergence réelle d'un certain nombre de régions des quinze (carte 11 - Régions ayant un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne, 1997-1998-1999 et tableau 5 - Statistiques résumées concernant les régions qui se situent en deçà du seuil de 75 %).

Les écarts entre les régions les plus prospères et les moins prospères seraient évidemment moins accentués dans une Union à 25 que dans une Union à 27. Ainsi, les 10 % de régions les plus développées auraient un PIB par habitant égal à 170 % de la moyenne communautaire, tandis que les 10 % de régions les moins prospères se situeraient autour de 38 %. Le rapport entre les deux groupes serait donc de 4,5 (5,8 dans une Union à 27) (tableau 6 -Régions les plus prospères et les moins prospères).

Des disparités moins accentuées à 25 qu'à 27

Les régions bulgares et roumaines, qui constituent la majorité des régions les moins prospères dans une Union à 27, céderaient la place, dans une Union à 25, à des régions polonaises et hongroises, notamment. En outre, la région la moins développée de l'Union actuelle (Ipeiros, en Grèce) ne figurerait plus dans la liste des 10 % les moins prospères de l'Union à 25 (tableaux 7 a et b - Listes des régions les plus prospères et les moins prospères).

2. Partie II : Premier bilan des débats sur le futur de la politique de cohésion

2.1. Les débats au sein du Forum européen sur la cohésion et dans les institutions

Le deuxième rapport sur la cohésion, adopté par la Commission le 31 janvier 2001, « présente une série de conclusions et recommandations, en vue d'ouvrir un débat sur le futur de la politique de cohésion après 2006, dans le contexte de l'Union élargie ».

Ce débat a d'ores et déjà commencé au niveau des institutions communautaires, des États membres, des régions et des partenaires économiques et sociaux. Plusieurs prises de position ont été formellement transmises à la Commission et le deuxième rapport sur la cohésion a été présenté dans de nombreuses réunions, tant à Bruxelles que dans les régions.

2.1.1. Le deuxième Forum européen sur la cohésion

Ce Forum, organisé les 20 et 21 mai 2001, a marqué le début des débats sur le thème de la cohésion. Il a réuni plus de 1800 responsables politiques de toute l'Europe, associés à la conception et à la mise en oeuvre des politiques structurelles visant à résoudre les problèmes régionaux et sociaux dans l'Union.

Dans son introduction, le Président de la Commission, M. Prodi, a souligné l'importance de la « solidarité entre les peuples, les Etats et les régions d'Europe ». La politique de cohésion est fondée sur ce principe fondamental. Elle est un « instrument indispensable pour mener à bien l'intégration des régions et des citoyens » dans l'Union élargie de demain, dans la mesure où elle réduit les écarts en termes de richesse et d'opportunités et permet de promouvoir une convergence économique effective.

En effet, le Forum a permis une première prise de position publique de la part de responsables des États membres, des pays candidats - dont ce fut la première participation à un tel événement, à égalité de conditions avec les États membres de l'Union - et des régions dans la perspective de la future politique de cohésion. Les actes du Forum [12] ont été publiés début 2002.

[12] disponibles dans l'Inforegio http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forcom_fr.htm

Les interventions ainsi que les thèmes abordés ont permis de constater que :

a. Avec l'élargissement de l'Union, les États membres et les régions ressentent un besoin accru à l'égard de la politique de cohésion [13] :

[13] Synthèse du Forum, présentée par M. Barnier.

Un consensus existe sur le constat d'une augmentation des disparités, liée à l'élargissement, et sur le renforcement de l'effort de cohésion qui doit en résulter. Comme beaucoup de participants l'ont rappelé, la politique de cohésion ne bénéficie pas uniquement aux régions qui reçoivent une assistance financière, mais également à toutes les autres, dans la mesure où elle stimule la demande de biens et de services et où elle renforce la compétitivité globale de l'Union, donc les opportunités de croissance durable.

La politique de cohésion est ainsi l'expression de la solidarité de l'Union, qui ne se réduit pas à un grand marché mais doit également préserver un modèle social spécifique. C'est pourquoi la synthèse des travaux du Forum a noté que « l'effort de 0,45 % du PIB de l'Union est un plancher en dessous duquel la crédibilité de la politique de cohésion future serait en cause ».

Enfin, la cohésion ne doit pas se limiter à la seule politique structurelle. Les autres politiques communautaires, et notamment la politique agricole et le développement rural, et les politiques de l'environnement et des transports doivent y contribuer plus efficacement.

b. L'Union a besoin d'une politique de cohésion qui s'adresse à trois catégories de régions et de problèmes structurels [14] :

- [14] Synthèse du Forum, présentée par M. Barnier.

- les régions très en retard de développement, qui se trouvent majoritairement mais pas exclusivement dans les pays candidats Leurs représentants ont demandé lors du Forum plus de flexibilité en ce qui concerne les taux de cofinancement, et ont exprimé leur volonté de respecter la coresponsabilité financière ainsi que leur confiance dans la capacité d'absorption des crédits communautaires, même au-delà de l'actuel plafond de 4 % du PIB national. Il conviendra de déterminer, dans une phase transitoire, l'équilibre à trouver entre régionalisation et réelle capacité de gestion au niveau décentralisé, afin d'assurer l'absorption des fonds communautaires ;

- les régions des quinze qui n'ont pas achevé le processus de convergence réelle constituent le deuxième groupe. Il conviendra, le moment venu, de trouver un traitement équitable pour ces régions ;

- d'autres régions connaissent aussi des difficultés structurelles graves, notamment les zones urbaines, les zones rurales, encore très dépendantes de l'agriculture et les zones montagneuses, insulaires ou autres, qui pâtissent de handicaps naturels ou démographiques ; dans ce troisième groupe figurent aussi les zones touchées par les reconversions industrielles, ou qui connaissent des difficultés dans le secteur des services.

La politique de cohésion doit également mettre en oeuvre les objectifs stratégiques plus vastes assignés par la Communauté, et en promouvoir la réalisation. Il existe d'ores et déjà une corrélation manifeste entre les objectifs stratégiques adoptés par le Conseil européen et les concours octroyés par les fonds structurels. Parmi les priorités essentielles à cet égard, il faut citer l'accroissement du nombre des emplois et l'amélioration de leur qualité, la lutte contre l'exclusion et la poursuite des efforts axée sur le développement de la société de l'information. Le Forum a globalement entériné ces quatre priorités horizontales, qui ont leur raison d'être dans toutes les régions de l'Union et des pays candidats. Toutefois, nombre desdites priorités peuvent exiger une action coordonnée au niveau national et à celui de l'Union, aux fins d'une meilleure efficacité dans la mise en oeuvre des fonds structurels, par exemple pour élaborer le cadre dans lequel fonctionnent l'enseignement et la formation dans un État membre. [15]

[15] Intervention de Mme Anna Diamantopoulou au Forum.

c. Les attentes de partenariat réel des régions et des collectivités locales sont fortes [16] :

[16] Synthèse du Forum, présentée par M. Barnier.

Les interlocuteurs régionaux considèrent qu'il faut aller plus loin dans la décentralisation et la clarification des rôles, notamment entre les États et les régions, afin que le partenariat ne soit pas confiné voire confisqué au seul niveau national. Un partenariat efficace, associant secteur privé, instituts de recherche, autorités publiques, partenaires sociaux et autres acteurs de la vie locale, est la clé d'une stratégie de développement régional réussie.

De nombreuses propositions ont été exprimées, incitant la Commission à être plus à l'écoute non seulement des initiatives régionales et locales, mais aussi de celles visant une coopération transfrontalière accrue (grandes zones de coopération géographique) au niveau transnational et interrégional.

L'Union est entrée dans l'ère de la société de la connaissance, mais d'une manière variable selon les régions. La politique de cohésion doit donc favoriser la mise en réseaux des acteurs du développement régional et éviter de créer une fracture, notamment numérique, avec les groupes les plus défavorisés de notre société.

L'exigence de transparence et d'efficacité encourage la Commission à mieux définir le partage des responsabilités, mais aussi à se concentrer sur les seules actions qui apporteront une forte valeur ajoutée communautaire. Cela devrait conduire à établir un lien plus fort entre les allocations financières de l'Union, la valeur ajoutée des actions communautaires et les résultats obtenus. L'ensemble des interventions observées lors du Forum apporte un message de confiance à la Commission.

En liaison avec le Forum, un « chat » sur Internet a été organisé le 26 mars 2001 [17] et un Forum de discussion a été ouvert dès le mois de mars 2001 sur le site Internet de la direction générale de la Politique régionale [18].

2.1.2. [17] compte rendu : http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/chat_fr.htm

2.1.3. [18] http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/orum_fr.cfm

2.1.4. Au niveau institutionnel

Le groupe de travail actions structurelles du Conseil s'est réuni à plusieurs reprises sous la Présidence suédoise tandis que la réunion informelle des Ministres, qui s'est tenue les 13 et 14 juillet 2001 à Namur sur l'initiative de la Présidence belge, a centré ses réflexions sur le «défi de la cohésion économique, sociale et territoriale dans la perspective de l'élargissement.»

Beaucoup de participants se sont félicités de l'engagement précoce de ce débat et de l'intérêt et de la qualité des éléments contenus dans le deuxième rapport sur la cohésion. Un large consensus s'est dégagé sur la nécessité de maintenir une politique forte de cohésion et sur la priorité à donner aux régions en retard de développement, tant dans les pays qui adhéreront que dans les 15 États membres actuels.

En ce qui concerne les autres régions, en revanche, le débat a porté essentiellement sur la recherche d'une efficacité accrue, qui pourrait être obtenue en concentrant les interventions sur les actions présentant la plus forte valeur ajoutée communautaire et par les synergies possibles avec les autres politiques communautaires.

En outre, plusieurs prises de position des États membres ont été adressées à la Commission. Il s'agit notamment du Mémorandum que le Président du Gouvernement espagnol a adressé à la Commission ainsi que des documents de travail ou des études élaborées à la demande des ministères des gouvernements de la Lituanie, de l'Italie, des Pays-Bas et de l'Allemagne.

L'avis du Parlement européen au sujet du deuxième rapport sur la cohésion (Rapport Musotto) sera adopté en février 2002. Quatre commissions parlementaires ont émis des avis à l'intention de la commission compétente, ce qui montre bien l'intérêt avec lequel ce thème est accueilli par les parlementaires européens.

Le Comité économique et social a émis un premier avis le 25 avril 2001, en temps utile pour le deuxième Forum européen sur la cohésion. Des avis complémentaires sont en cours d'élaboration. L'avis du CES porte essentiellement sur le rôle de la politique de cohésion et répond aux « questions pour le débat » qui figurent à la fin des « conclusions et recommandations » du deuxième rapport.

En focalisant son avis sur les questions soulevées dans le rapport, le CES développe en particulier les quatre options concernant le traitement des régions actuellement éligibles à l'objectif 1 et qui ne le seront plus dans l'Union élargie, en raison de la baisse de la moyenne du PIB par habitant. Sur cette question, il se prononce en faveur du relèvement du seuil actuel des 75 % et de la poursuite de la concentration de l'aide communautaire sur ces régions. La position adoptée par le CES donne donc la faveur à la troisième option. Le Comité se rallie à la position de la Commission sur le besoin en ressources financières appropriées pour faire face aux nécessités résultant du nouveau contexte, ainsi que sur les dix priorités communautaires proposées dans le rapport.

Enfin, le Comité des Régions a aussi émis un avis au sujet du deuxième rapport sur la cohésion, en novembre 2001. Le CdR « conclut qu'il y a lieu de renforcer la dimension régionale de la politique de cohésion » et que la politique régionale doit être envisagée comme une politique horizontale ayant une incidence sur l'ensemble des activités de l'Union. Il souligne la nécessité d'un engagement plus marqué des États membres en faveur de la politique de cohésion.

Le CdR estime que « les régions qui, sans élargissement, auraient été éligibles à l'objectif 1 devraient conserver cette éligibilité dans le cadre d'une Union élargie » et qu'aucune région ne devrait se voir privée de manière soudaine de l'aide des fonds structurels. Il y a lieu de prévoir, en tout état de cause, un « filet de sécurité ou un système de sevrage progressif ». L'application de ces principes, ajoute le CdR, « suppose que l'on tienne compte des spécificités des régions souffrant de handicaps géographiques permanents : régions insulaires, régions de montagne, régions à faible densité de population et régions périphériques, comme cela a été le cas jusqu'ici».

En ce qui concerne les aspects financiers, le CdR « rejette le plafond de 0,45 % fixé lors du Conseil européen de Berlin en 1999 pour le financement des politiques de cohésion ».

Enfin, le CdR se prononce en faveur d'un « développement polycentrique du territoire de la Communauté... permettant d'aborder les déséquilibres territoriaux entre les macrorégions européennes et à l'intérieur de celles-ci ».

2.1.5. Les autres débats

Le thème de la future politique de cohésion dans le contexte de l'élargissement a constitué l'objet principal de plus d'une centaine de séminaires et conférences organisés à Bruxelles (avec la participation de délégations en provenance des régions) et dans beaucoup d'États membres et de régions. Dans un certain nombre de cas, le thème a également été l'objet de réunions avec les partenaires économiques et sociaux.

Dans quelques régions et à l'occasion de réunions organisées au niveau européen, les débats ont conduit à l'adoption de positions écrites, transmises à la Commission. Des études ont également été élaborées au sujet des conséquences de l'élargissement pour l'Union et notamment pour la politique de cohésion. Elles présentent les premières estimations financières effectuées par des experts ou des centres de réflexion, relatives à la période post 2006.

2.2. Les thèmes les plus débattus

Le deuxième rapport sur la cohésion comportait, à la fin de la partie « conclusions et recommandations », dix questions pour aider à structurer les débats sur la future politique de cohésion. Toutefois, d'autres thèmes ont été largement abordés, comme celui des ressources financières. Cette première synthèse des contributions exprimées jusqu'ici est réalisée et structurée selon les principaux thèmes liés à la politique de cohésion.

2.2.1. Priorité au retard de développement

Il existe une unanimité pour constater l'aggravation des disparités régionales et, par conséquent, les besoins accrus en matière de cohésion après l'élargissement. Il en est de même pour reconnaître l'importance de l'action communautaire en faveur des régions les moins développées de l'Union actuelle et les graves problèmes que connaissent la plupart des régions des pays candidats [19]. La discussion porte dès lors plutôt sur le fait de savoir jusqu'où la définition des régions en retard de développement doit aller et quels critères utiliser pour définir celles-ci.

[19] Voir notamment la synthèse de la Présidence à la réunion informelle des Ministres (Namur, 13 et 14 juillet 2001) et les avis des institutions sur le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale.

Le soutien financier aux régions les moins avancées de l'Union, puis à celles des pays qui la rejoindront, doit aller de pair avec la définition du contenu de la politique de cohésion. L'Union doit apporter son soutien aux facteurs qui jouent un rôle décisif pour promouvoir la compétitivité et aident à réduire les déséquilibres profonds qui affectent le territoire. Cela est essentiel pour garantir une utilisation des fonds susceptible de contribuer à assurer un développement économique durable dans les régions concernées. L'élément central de la politique de cohésion « doit donc être constitué par des facteurs structurels qui améliorent le contexte et permettent le développement des régions les moins développées... La politique de cohésion obtient ses meilleurs résultats lorsqu'elle vise la qualité des interventions et la qualité du développement qu'elle arrive à réaliser ». [20]

[20] Intervention au deuxième Forum européen sur la cohésion du Président du Conseil des Ministres de l'Italie, M. Giuliano Amato.

Les transferts régionaux doivent être utilisés dans le cadre d'une stratégie cohérente de développement, faisant partie intégrante d'une stratégie de croissance et de stabilité plus large, fondée sur la Stratégie européenne pour l'emploi, sur des politiques macroéconomiques saines et sur le soutien actif de tous les groupes d'intérêts concernés, notamment les partenaires sociaux [21].

[21] Voir notamment les conclusions du deuxième Forum européen sur la cohésion.

La question de l'adaptation des objectifs de la politique de cohésion aux disparités régionales plus importantes qui se présenteront dans l'Union élargie, ainsi qu'aux nouvelles réalités du développement économique et social, a été soulevée à plusieurs reprises. Plusieurs contributions semblent en effet indiquer que les domaines d'intervention actuels pourraient ne plus être adaptés quand il s'agira d'affronter les graves problèmes de transition économique et de rattrapage des pays candidats [22].

2.2.2. [22] Voir, par exemple, le Mémorandum d'Eurada, Réponse aux dix questions du deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale : « The approach whereby the regions of the Accession Countries are offered Objective 1 status without prior consideration of the appropriateness of the concept in regions of the typology and state of economic development encountered in those countries seems to lack ambition ».

2.2.3. Approche régionale ou approche nationale

Certaines études prônent une approche nationale plutôt que régionale, aussi bien en ce qui concerne l'éligibilité des pays candidats à l'objectif 1 que pour la stratégie de développement à suivre, la distribution des fonds communautaires ou la création éventuelle de structures politiques et administratives dans les régions [23].

[23] Étude de l'Institut allemand D.I.W., Deutsches Institut für Wirschaftsforchung « Reformbedarf bei den EU-Politiken in Zuge der Osterweiterung », Berlin et Göttingen, May 2001. Etude IBO, « The financing of the EU structural policy in the context of the enlargement of the EU » septembre 2001.

Certains arguments plaident en faveur d'une approche nationale qui aurait par exemple, entre autres mérites, celui de permettre aux États membres une plus grande flexibilité pour organiser la mise en oeuvre des interventions au niveau régional et à l'échelon local dans le pays. Une telle approche pourrait ainsi permettre aux pôles de croissance, généralement plus prospères, dans les États membres, d'être couverts par des programmes européens de développement régional susceptibles d'avoir un peu partout des retombées importantes pour la croissance de l'économie considérée dans son ensemble.

Conjuguées avec un partenariat ambitieux, les approches régionales ou locales offrent par ailleurs une plus grande souplesse et sont mieux à même de répondre aux besoins sur le terrain et d'encourager l'innovation. Dans les pays candidats, la création de structures politiques régionales et locales a un rôle important à jouer en incitant les citoyens à participer activement au fonctionnement de leurs jeunes démocraties. Nombre de contributions ont également salué l'importance institutionnelle des organisations régionales de coopération transfrontalière, interrégionale et transnationale créées dans le contexte de la mise en oeuvre des fonds structurels.

En outre, l'approche nationale supposerait d'utiliser un critère d'éligibilité qui semblerait difficile à concilier aussi bien avec le texte du traité [24], qu'avec l'acquis communautaire qui en est dérivé. Il s'agirait d'un traitement différent de celui appliqué jusqu'ici aux actuels États membres, pour lesquels les mêmes arguments relatifs à la prospérité nationale avaient parfois été soutenus par le passé [25].

[24] L'article 158 du Traité prévoit qu'en vue du « renforcement de sa cohésion économique et sociale, la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisés ».

[25] Intervention au deuxième Forum européen sur la cohésion de la Ministre du Plan du Portugal, Mme Elisa Ferreira : « Le niveau global de la prospérité nationale portugaise requiert encore l'appui significatif de l'Europe ».

Les tenants de l'approche nationale se prononcent enfin contre la création « artificielle » des régions dans les pays candidats, que les services de la Commission seraient, selon eux, en train de mettre en oeuvre [26]. Il importe de noter à ce propos que la Commission n'impose pas la création de régions. Elle considère d'ailleurs que beaucoup de pays candidats, comme les pays baltes, la Slovénie, Chypre et Malte, n'ont pas une taille suffisante pour justifier la création de plusieurs unités territoriales du niveau NUTS II. Parmi les autres pays candidats, l'établissement d'unités territoriales ayant une taille comparable à celles existant dans l'Union actuelle a soulevé peu de difficultés.

2.2.4. [26] Document de travail ESRC, Economic and social research council, Sussex European Institute « Regional Deficit in Eastward Enlargement of the European Union : Top down policies and bottom up reactions », 2001.

2.2.5. Les régions en retard de développement dans les actuels États membres

Il n'y a pas eu de propositions pour limiter aux nouveaux États membres les aides communautaires. Au contraire, même parmi les pays candidats, on relève des positions tendant à maintenir l'appui structurel aux régions visées par l'objectif 1 dans les États membres actuels [27]. Si, au début du débat, quelques interventions posaient encore la question des deux seuils (option 4 du deuxième rapport sur la cohésion), cette dernière ne semble plus recueillir d'appui pour le moment. La crainte de favoriser le développement de deux politiques régionales différentes ne semble pas étrangère à cette évolution des positions [28].

[27] Interventions au deuxième forum européen sur la cohésion du Premier Ministre de la Pologne, M. Buzek et du Ministre du développement régional de la République tchèque, M. Lachnit.

[28] Voir les deux interventions citées dans la note antérieure et le non-papier de la République de Lituanie, mai 2001.

La plupart des régions actuellement éligibles à l'objectif 1 posent naturellement la question de la baisse statistique du seuil d'éligibilité dû à l'élargissement et du risque de perte de statut qui en découlerait, sans pour autant que les problèmes de convergence réelle soient résolus [29].

[29] Mémorandum du Président du gouvernement espagnol transmis au Président Prodi, avril 2001 ; Intervention au deuxième Forum européen sur la cohésion de la Ministre du Plan du Portugal, Mme Elisa Ferreira ; Point de vue de l'Association des Régions minières, novembre 2001 ; Résolution de RETI (Association des Régions Européennes de Technologie Industrielle), avril 2001 ; Commentaires du COPA et du COGECA sur le second rapport relatif à la cohésion économique et sociale, novembre 2001 ; Position de l'Assemblée du Pays de Galles, janvier 2002.

Plusieurs interventions sont revenues sur les débats autour de l'Agenda 2000 concernant la limitation des aides aux seuls États moins développés que la moyenne de l'Union (en liaison, souvent, avec les positions privilégiant l'approche nationale) [30].

[30] Voir la note n° 23 ci-dessus.

En ce qui concerne les critères d'éligibilité et de répartition financière, si certains souhaitent compléter le critère du PIB par habitant par d'autres critères, il faut constater qu'aucune proposition alternative concrète pour définir l'éligibilité des régions en retard de développement n'a été présentée à ce jour [31].

2.2.6. [31] Sauf le mémorandum de l'Italie sur la cohésion économique et sociale, juin 2001. Il considère que l'objectif de la politique de cohésion «sera d'augmenter la compétitivité des régions des pays candidats et des Etats membres actuels, en valorisant leurs ressources endogènes - ressources naturelles, culturelles et humaines - en promouvant les potentiels de développement locaux ». Le mémorandum propose «l'emploi d'indicateurs solides, capables de mesurer le sous-emploi des ressources (comme le taux d'emploi) ou les caractéristiques géographiques».

2.2.7. Les appuis aux autres régions intermédiaires de l'Union actuelle

Beaucoup de régions actuellement bénéficiaires, hors objectif 1, regrettent le peu de reconnaissance donnée à leur expérience [32]. L'échange d'expériences avec d'autres régions en situation semblable, ainsi que les projets transnationaux, sont souvent cités comme des éléments utiles à cet égard [33].

[32] Position de l'Assemblée Régionale de North West England, mai 2001 ; Forum sur l'Avenir de l'Europe au Musée de l'Air et de l'Espace - Le Bourget, organisé par la Préfecture de Seine-Saint-Denis le 25 septembre 2001.

[33] Résumé des débats du deuxième Forum européen sur la cohésion.

Même s'il est largement admis que l'actuel système de 'zonage direct' décidé par la Commission, hors objectif 1, ne devrait pas être maintenu, des craintes se font jour concernant l'attribution des pouvoirs de décision sur les zones éligibles aux seuls gouvernements centraux [34]. La prise en compte de critères communautaires en matière de délimitation des zones éligibles est souvent présentée comme nécessaire.

[34] Voir notamment l'avis du CES, avril 2001, la position de l'Assemblée Régionale et de l'Agence de Développement de la région East of England, l'avis de la CRPM (Conférence des régions périphériques et maritimes d'Europe), premier avis sur le second rapport sur la cohésion, février 2001. Dans un sens opposé, voir l'Association des zones minières (qui a déclaré en novembre 2001 : « EUR-ACOM est en faveur de la discrétion des Etats membres, en consultation avec les autorités locales et régionales appropriées lors de la sélection de leurs propres zones d'Objectif 2 ») et RETI (en avril 2001).

Le débat sur l'identification des actions à haute valeur ajoutée communautaire, sur lesquelles devrait se concentrer l'aide communautaire, n'a pas vraiment eu lieu jusqu'à présent. Cela s'explique, d'une part, parce que le débat porte essentiellement sur les thèmes prioritaires ; d'autre part, parce que la plupart des régions concernées par ce sujet considèrent les aides communautaires comme une contribution additionnelle, dont le montant n'est généralement pas suffisant pour modifier leurs priorités nationales ou régionales.

2.2.8. Ressources financières pour la politique de cohésion future

Le deuxième rapport sur la cohésion n'a pas abordé les implications financières de l'élargissement pour la politique de cohésion. Il s'est limité à rappeler que le Conseil européen de Berlin avait prévu de consacrer un montant équivalent à 0,45 % du PIB de l'Union à la politique de cohésion en 2006 lorsque seront incluses les ressources prévues pour les politiques structurelles en faveur des pays candidats avant et après l'élargissement.

Un certain nombre de responsables politiques et d'organisations européennes ont néanmoins donné la priorité au débat sur les implications financières, parfois dans le but d'évaluer les contributions des États membres au budget communautaire et notamment aux dépenses structurelles [35].

[35] C'est le cas notamment des études DIW et IFO et des contributions de la CRPM.

Certaines prises de position considèrent que les besoins de cohésion requièrent un relèvement substantiel des ressources au-delà des 0,45 % afin que la politique de cohésion puisse être étendue à des régions autres que celles considérées comme les moins développées [36].

[36] CRPM, « Vers une nouvelle politique régionale », mai 2001, document où il est écrit que l'effort communautaire doit se situer entre 0,55 et 0,65 % du PIB communautaire ; Yorkshire and the Humber European strategy board, novembre 2001 : « The current limit on the budget for cohesion - 0.45 % - is inadequate given the extent of the problems faced by the Accession States and the on-going problems that exist within the current EU 15 that will not be resolved by 2006 » ; Summary of views from the regions of Eastern Finland, August 2001 ; EUROCITIES réponse au deuxième rapport sur la cohésion, juillet 2001 ; Note de travail de la région Bretagne, avril 2001.

Dans un certain nombre d'études récemment transmises à la Commission, les propositions présentées visent à réduire fortement les dépenses structurelles, essentiellement par la suppression de l'appui communautaire en dehors des régions les moins développées et par l'application sans exception du plafond de 4 % du PIB national pour les transferts des fonds structurels et de cohésion.

2.2.9. Simplification

L'un des objectifs annoncés dans l'Agenda 2000 consistait à simplifier le système de mise en oeuvre des fonds structurels. La réalité ne semble pas avoir évolué suffisamment dans le sens annoncé. Les controverses sur le degré de détail des éléments à fournir à la Commission dans cette période de début de programmation, les exigences des « compléments de programmation », les contradictions entre les règlements, qui ont renvoyé une partie de la responsabilité aux États membres, et le besoin d'une acceptation préalable par les services de la Commission sous peine de blocage des transferts financiers sont quelques exemples des thèmes soulevés dans les débats, notamment de la part des États membres [37].

[37] La réunion informelle des Ministres à Namur a débattu de l'état de la programmation et du bilan des négociations relatives à l'objectif 1 pour la période 2000-2006 : « Les représentants des Etats membres ont cependant exprimé une préoccupation principale quant au risque de ne pas atteindre l'objectif de plus grande simplification liée à la décentralisation, en raison de la mise en oeuvre des règles de gestion financière et de contrôle par la Commission ».

Il a été souligné à plusieurs reprises que les gains engendrés par la politique de cohésion ne résultaient pas uniquement de l'assistance financière octroyée aux régions les plus faibles, mais étaient également inhérents aux procédures appliquées pour gérer les transferts et à la nature des programmes de mise en oeuvre. En particulier, le système d'exécution des fonds est largement considéré comme fournissant une contribution majeure au renforcement des politiques et des structures administratives dans toute l'Union, puisqu'il suppose [38] :

- [38] Voir notamment la synthèse des discussions au deuxième Forum européen sur la cohésion.

- la formulation de programmes et de projets cohérents en vue de résoudre les problèmes de nature sociale, environnementale et régionale ;

- la mise en oeuvre pluriannelle des moyens nécessaires à la réalisation de ces programmes et projets ;

- la formation de partenariats aux niveaux local et régional ;

- un suivi efficace et une évaluation des mesures prises.

L'assistance technique et les possibilités de mise en réseau des gestionnaires et des bénéficiaires des interventions constituent également un élément de la plus-value communautaire33.

2.2.10. Les relations avec les autres politiques communautaires

Un des thèmes les plus débattus dans les régions est celui de la contribution des autres politiques communautaires à la cohésion, voire des éventuelles conséquences positives ou négatives de certaines politiques sur le développement régional équilibré [39].

[39] Voir notamment la synthèse de la Présidence à la réunion informelle des Ministres à Namur, l'avis du CES, le projet d'avis du Parlement européen, le premier avis de la CRPM, février 2001, ainsi que les commentaires du COPA-COGECA qui « soulignent les avantages considérables qui découlent du soutien de la PAC tant pour les secteurs en amont et en aval que pour les entreprises qui dépendent de la production agricole ainsi que le rôle important de l'agriculture dans la gestion des campagnes et des paysages qui contribue directement à la qualité de vie de la population européenne en général ».

Les politiques les plus fréquemment évoquées sont la politique agricole commune [40], les politiques des transports [41] et de l'énergie [42] (notamment les réseaux transeuropéens), de la concurrence (en particulier le rôle des aides d'État [43]), de l'environnement et de la recherche et du développement [44]. En général, on considère que ces politiques pourraient prendre en compte davantage les problèmes régionaux.

[40] Dans le deuxième rapport sur la cohésion, on prenait en considération les effets de la réforme de la PAC de 1992 et on présentait la contribution positive de la PAC à la cohésion au niveau national et les impacts au niveau régional, plus contrastés. Voir aussi l'étude réalisée à la demande de la direction générale de la Politique régionale « Impact des politiques communautaires sur le territoire et le coût de l'absence de coordination », juin 2001, notamment les « conclusions et recommandations ».

[41] La Commission a adopté en 12 septembre 2001 le Livre Blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix », COM (2001) 370 final, qui souligne le besoin d'une meilleure articulation entre les instruments financiers comme le Fonds de cohésion et la ligne budgétaire des Réseaux Transeuropéens(pages 58 et 59).

[42] Voir à ce propos la Communication de la Commission « Infrastructures énergétiques européennes », COM (2001) 775 final.

[43] Voir à ce propos la prise de position de l'UNICE relative au deuxième rapport de la Commission sur la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne, novembre 2001 : « L'UNICE renouvelle son ferme soutien à la poursuite d'une politique de cohésion économique et sociale...les aides européennes (comme celles des Etats d'ailleurs) ayant vocation à permettre aux régions et/ou pays en retard de développement de combler leur retard de compétitivité territoriale doivent être maintenues sur un laps de temps suffisant...les conditions garantissant une concurrence loyale et non dommageable doivent être renforcées en particulier par la réduction continue et active des aides d'Etat ».

[44] « La politique de cohésion doit être coordonnée à des efforts en matière d'infrastructures, de recherche, d'éducation et de développement des connaissances », Déclaration de principe Europaforum Suède Septentrionale, octobre 2001.

En ce qui concerne les ressources humaines, il a été possible de mieux appréhender la future politique de cohésion grâce à l'identification d'un certain nombre de défis : l'échelle véritable des déséquilibres régionaux quant au marché du travail et au développement économique après l'élargissement ; la polarisation du marché de l'emploi et de la société ; le besoin de compétences accrues ; la persistance des inégalités entre hommes et femmes ; la nécessaire modernisation des systèmes économiques et sociaux en raison des évolutions démographiques ; les pressions croissantes exercées par les flux migratoires et par la mobilité [45]. Les politiques en matière de communications électroniques, d'éducation et de formation revêtent une importance clé pour la cohésion dans le contexte de l'avènement de la société de la connaissance.

[45] Groupe de haut niveau sur l'avenir du Fonds social européen, présidé par Mme Anna Diamantopoulou, Commissaire européen.

À noter dans ce contexte que le Conseil européen de Göteborg, en juin 2001, s'est prononcé en faveur d'une stratégie capable de concilier développement économique, social et environnemental à long terme, en mettant un frein aux tendances contraires (risques pour la santé, diminution de la biodiversité, saturation dans les transports). Cela devrait permettre de mieux cerner les contours d'un "nouveau" modèle de développement régional compatible avec l'objectif de l'Union visant à promouvoir un développement équilibré.

Pour certaines politiques, l'impact sur la cohésion devrait être pris en considération dès la phase de conception, par exemple lors de l'analyse des différentes alternatives [46].

[46] Voir par exemple la contribution complémentaire du CEEP, « Quelle place pour la cohésion sociale dans la politique communautaire de l'après Lisbonne * », mars 2001 et le Mémorandum d'EURADA.

Le Livre blanc sur la gouvernance présenté par la Commission [47] aborde cette question et propose d'établir une méthode qui permette une plus grande coordination des politiques communautaires qui ont un impact sur l'aménagement du territoire et sur l'intervention des partenaires aux niveaux régional et local. Des efforts notables sont également accomplis pour l'amélioration de la gouvernance environnementale [48].

[47] Voir livre blanc sur la gouvernance, COM (2001) 428 final du 25 juillet 2001. Voir, notamment, le point 3.1 « Accroître la participation des acteurs ».

[48] Voir livre blanc de la Commission sur la gouvernance et ses implications pour l'environnement, conférence tenue à Bruxelles les 3 et 4 décembre 2001.

Enfin, beaucoup se préoccupent des difficultés que rencontreront les pays candidats pour respecter l'acquis communautaire dans tous ces domaines, et se demandent si une prise en compte plus claire de la dimension régionale de chacune de ces politiques ne devrait pas être établie.

2.3. La poursuite des débats

La Commission organisera au cours de l'année 2002 des séminaires consacrés aux priorités territoriales et horizontales, comme cela avait été annoncé lors du deuxième Forum européen sur la cohésion.

Les débats n'auront pour objet ni les problèmes généraux liés à l'éligibilité, ni les ressources financières. L'objectif des séminaires visera à identifier, à l'intérieur de chaque priorité, des actions à haute valeur ajoutée communautaire qui constitueraient à l'avenir le domaine d'intervention des fonds structurels. Les résultats des séminaires seront une première contribution aux études qui seront entreprises ensuite sur ces mêmes thèmes.

En ce qui concerne les six priorités territoriales citées dans le deuxième rapport sur la cohésion, le séminaire aura lieu à la fin mai. Les thèmes seront groupés pour structurer la discussion autour du retard de développement, de la restructuration et de l'intégration des régions. Ce séminaire sera suivi d'un deuxième sur les priorités horizontales, notamment l'emploi et l'insertion sociale.

La Commission envisage aussi d'organiser, au cours du deuxième semestre 2002, un séminaire consacré à la gestion et à la simplification de la mise en oeuvre des actions structurelles, autour des thèmes suivants : partenariat public - privé et ingénierie financière, système de programmation (y compris le nombre de fonds et la cohérence avec le fonds de cohésion et les autres instruments financiers communautaires), mode de gestion, suivi, contrôle financier et partenariat. Le deuxième rapport sur la cohésion constatait, en effet, que ce nouveau système de mise en oeuvre était trop récent pour que la Commission puisse en tirer un premier bilan. Ce séminaire constituera l'occasion de procéder à une telle analyse en vue du prochain rapport sur la cohésion.

Des experts et représentants des États membres, des régions les plus concernées et des pays candidats seront invités par la Commission à participer à ces séminaires.

Rappel des quatre options pour l'éligibilité des régions en retard de développement et l'appui transitoire du deuxième rapport sur la cohésion

Les conclusions et recommandations du deuxième rapport sur la cohésion [49] recommandent qu'« à la lumière de ce qui précède, la solidarité communautaire à l'égard des régions en retard de développement pourrait être organisée selon l'une des quatre modalités suivantes :

[49] Deuxième rapport sur la cohésion, COM (2001) 24 final, page xxxiv des conclusions et recommandations.

1. L'application du seuil actuel de 75 % quel que soit le nombre de pays qui adhéreront. Cette option, sans autre mesure, éliminerait un grand nombre de régions des Quinze. A l'avenir, leur éligibilité pour un appui communautaire dépendrait des priorités et des critères pour un soutien en dehors des régions les moins développées.

2. La même approche sauf que dans ce cas, toutes les régions actuellement éligibles à l'objectif 1 mais qui se situeraient au-dessus de ce seuil, devraient bénéficier d'un appui transitoire (phasing-out) d'autant plus généreux que leur PIB sera proche du seuil. Deux niveaux d'appui transitoire pourraient être envisagés : l'un pour les régions qui, du fait de leur convergence à la fin de la période 2000-2006, n'auraient plus été considérées comme en retard de développement dans une Union à quinze ; l'autre, plus généreux, pour les autres régions, situées dorénavant au-dessus du seuil de 75 %.

3. La fixation d'un seuil d'éligibilité plus élevé que 75 % : le nouveau seuil pourrait être fixé de manière à réduire ou même à effacer l'effet mécanique d'éviction des régions des Quinze, dû à la diminution du PIB moyen par habitant de l'Union après l'élargissement. Il devrait être exclu cependant que le nouveau seuil permette de maintenir éligibles les régions des Quinze qui, sans l'élargissement, n'auraient plus été considérées comme en retard de développement à la fin de la période actuelle de programmation.

4. La fixation de deux seuils d'éligibilité, un pour les régions des Quinze et un pour les pays candidats, aboutissant de facto à deux catégories de régions en retard. Cela pourrait avoir les mêmes conséquences financières que la solution antérieure où l'intensité d'aide par habitant des fonds communautaires dépend de la prospérité régionale ».

ANNEXE

Préparer l'élargissement jusqu'à la fin 2006

Jusqu'en 2006, les pays candidats participeront à la politique régionale et de cohésion sur la base de l'acquis existant. Il est nécessaire de mener à bien cette préparation administrative exigeante en recourant à toutes les possibilités de simplification offertes dans le cadre de l'acquis existant, ce qui inclut les adaptations techniques nécessaires. Dans ce cadre, la Commission a présenté au Conseil, en novembre 2001, une note d'information évoquant les principes qui devront guider les négociations d'adhésion relatives à la politique régionale. Ces principes doivent aussi assurer que le résultat de ces négociations restera indépendant du débat sur le futur de la politique de cohésion après 2006.

La note d'information détaille les attentes de la Commission à l'égard des pays candidats, en termes de préparation du cadre administratif pour la mise en oeuvre des instruments structurels. En outre, elle propose des critères pour la clôture provisoire de ce chapitre et une méthode pour déterminer l'éligibilité des nouveaux États membres aux trois objectifs des fonds structurels et au fonds de cohésion. Enfin, elle propose une méthode pour traiter la question des allocations financières au titre des fonds structurels dans les nouveaux États membres, en attendant une décision d'ensemble sur le cadre financier proposé à Berlin.

Dans l'hypothèse d'une adhésion de nouveaux États membres en 2004, l'éligibilité des régions à l'objectif 1 sera déterminée par la Commission, sur la base des données du PIB par habitant relatives aux trois dernières années disponibles (actuellement 1997, 1998 et 1999), calculées à partir de la moyenne EUR15 (voir carte 12 et tableau 08 le PIB par habitant des régions des pays candidats). La mise en place d'une politique de développement en faveur de ces régions est une tâche nouvelle pour les autorités des pays candidats, qui disposent de moyens limités. La création d'une politique de développement au niveau national et la mise à niveau administrative revêtent donc une importance cruciale. Pour cette raison, elles font l'objet d'une assistance spécifique avec le concours du programme PHARE.

Des progrès importants ont d'ores et déjà été réalisés dans ce domaine mais nombre de problèmes restent encore à résoudre dans la plupart des pays candidats. En dehors de la définition d'une organisation territoriale NUTS agréée par la Commission, il faut encore, notamment, que les pays candidats définissent les responsabilités en termes de programmation et de gestion des fonds structurels (coopération interministérielle, désignation des autorités de gestion et de paiement, clarification du rôle des régions, etc.), en vue de préparer les premiers documents de programmation.

La première période de programmation sera d'une durée très limitée, ce qui nécessite, bien avant le début de celle-ci, une préparation importante et une mobilisation permanente des autorités responsables dans les pays candidats. C'est la raison pour laquelle la Commission a préparé des recommandations et une feuille de route spécifique pour la préparation des pays candidats à la gestion des fonds structurels. Celles-ci peuvent se résumer de la manière suivante :

- compte tenu du fait qu'il est nécessaire d'établir les structures de programmation et de gestion des fonds structurels pour une première et brève période de programmation, le nombre de documents de programmation devrait être aussi limité que possible ;

- les autorités concernées (autorités de gestion et de paiement) ainsi que la description des tâches à déléguer vers d'autres organismes (la responsabilité vis-à-vis de la Commission restant au niveau des autorités centrales) devraient être déterminées dès maintenant ;

- chaque pays candidat est invité à transmettre à la Commission, avant la signature du traité d'adhésion, un plan (ou un projet de Document unique de programmation) comportant des Programmes opérationnels conformes aux dispositions du règlement général [50] sur les fonds structurels, pour chacun des objectifs prioritaires auxquels il sera éligible ;

- [50] Règlement (CE) n°1260/1999 du Conseil.

- la période entre la signature des traités d'adhésion et leur ratification devrait, dès lors, être mise à profit pour finaliser l'ensemble des documents de programmation, de sorte que les procédures formelles d'adoption des différents documents de programmation au titre des fonds structurels puissent être achevées au cours des premiers mois suivant les adhésions.

Toutes ces dispositions font l'objet de séminaires dans les pays concernés et d'un suivi permanent avec