AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les instruments financiers, les garanties budgétaires, l’assistance financière et les passifs éventuels Situation à la date du 31 décembre 2021

Conformément à l’article 250, le présent rapport fournit également une vue d’ensemble des instruments financiers financés par le budget de l’UE et liés aux politiques internes et externes.

Le rapport de 2020 présentait déjà en détail les vastes mesures et garanties que la Commission peut utiliser pour protéger le budget de l’UE contre des pertes potentielles résultant de passifs éventuels. Celles-ci incluaient notamment un cadre horizontal à l’échelle de la Commission pour le suivi étroit des passifs éventuels. Le comité directeur pour les passifs éventuels joue un rôle central dans ce cadre. En 2021, il s’est réuni à cinq reprises afin de poursuivre l’élaboration de méthodologies communes pour la conception, la négociation et la mise en œuvre des garanties budgétaires et de l’assistance financière.

-Fin 2021, le budget de l’UE comprenait des passifs éventuels s’élevant à environ 163 milliards d’EUR pour les prêts accordés aux États membres et aux pays tiers et à plus de 60 milliards d’EUR pour les garanties fournies dans le cadre du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), du Fonds européen pour le développement durable (FEDD), du FEDD+ et du mandat de prêt extérieur (MPE). Cela représente une augmentation de 43 % des passifs éventuels par rapport à la fin 2020. L’essentiel de ces passifs supplémentaires sont comptabilisés en tant que prêts accordés aux États membres au titre de l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) et de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).

-par rapport aux limites du plafond des ressources propres et de la marge disponible pour les passifs éventuels non provisionnés découlant de l’assistance financière aux États membres.

L’objectif du présent rapport est de fournir une vue d’ensemble du montant et de la composition des passifs éventuels supportés par le budget de l’UE au 31 décembre 2021, en accordant une attention particulière à la distinction entre les passifs éventuels provisionnés et non provisionnés. Le présent rapport contient également une évaluation de la viabilité à long terme des passifs éventuels, fondée sur des facteurs tant qualitatifs que quantitatifs. Cette évaluation a été réalisée:

-les documents de travail X et XI qui accompagnent le projet de budget de l’UE pour l’exercice financier 2023 et fournissent des informations détaillées sur les instruments financiers et les garanties budgétaires de l’UE; et

Les passifs éventuels sont des passifs financiers potentiels, qui découlent d’engagements contraignants existants ou d’événements passés. La probabilité que ces passifs éventuels entraînent des pertes réelles dépendra, ainsi que l’ampleur de ces pertes, d’événements futurs difficilement prévisibles. Il existe trois principales sources de passifs éventuels pour l’UE.

-Les garanties budgétaires sont des garanties accordées aux différents partenaires chargés de la mise en œuvre dans le cadre des mandats de l’EFSI, du FEDD et du MPE. Dans le cadre de tous ces instruments, l’UE fournit des garanties aux partenaires chargés de la mise en œuvre afin de couvrir une partie des pertes potentielles émanant de leurs opérations de financement et d’investissement garanties (c’est-à-dire les opérations de prêt ou de fonds propres). Au titre du CFP 2021-2027, le programme InvestEU combine – au sein d’une seule garantie de l’UE – les activités précédemment menées au titre de l’EFSI et plusieurs autres instruments financiers. Il a permis à des partenaires chargés de la mise en œuvre autres que le Groupe Banque européenne d’investissement (BEI) d’accéder à une partie de la garantie de l’UE. De la même manière, le FEDD et le MPE ont été remplacés par le FEDD+, qui a été établi par l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI) – L’Europe dans le monde et fait maintenant office de bras financier d’un plan d’investissement extérieur renforcé;

-Les prêts et emprunts correspondants visant à fournir une assistance financière aux pays tiers [c’est-à-dire les prêts au titre de l’assistance macrofinancière (AMF) et les prêts Euratom aux pays tiers]. Les prêts aux pays tiers sont financés par des opérations d’emprunt adossées (opérations «back-to-back»): autrement dit, chaque prêt est financé par une obligation de l’UE correspondante, dont l’échéance, le taux d’intérêt et le calendrier de remboursement concordent pleinement avec ceux du prêt de l’UE. Par conséquent, les investisseurs en obligations de l’UE ne sont exposés qu’au risque de crédit de l’UE et non au risque de crédit de chaque pays bénéficiaire. Le passif pour l’UE est éventuel, puisque le pays bénéficiaire se trouve contractuellement obligé de fournir le flux de recettes afin de rembourser les obligations de l’UE. Dès lors, aucune sortie de ressources de l’UE n’est en principe nécessaire pour régler la dette de l’UE.

-Les prêts et emprunts correspondants destinés à fournir une assistance financière aux États membres de l’UE [c’est-à-dire les prêts à la balance des paiements (BdP), les prêts du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), les prêts Euratom, les prêts au titre de SURE et les prêts au titre de la FRR]. En règle générale, ces prêts – à l’exception des prêts dans le cadre de la FRR – sont accordés aux États membres de l’UE selon la même technique d’adossement (back-to-back) que celle utilisée pour l’assistance financière aux pays tiers . Les prêts accordés dans le cadre de la FRR, en revanche, sont financés au moyen d’une stratégie de financement diversifiée, déconnectant le versement des prêts à un État membre de l’émission des obligations de l’UE. Indépendamment de la méthode de financement, les remboursements des États membres bénéficiaires sont affectés au service de la dette de l’UE. Ils ne sont pas pris en considération comme ressources propres dans le cadre du plafond des ressources propres correspondant.

Les passifs éventuels découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers sont provisionnés sur la base d’évaluations prudentes des pertes attendues pour chaque instrument, plus un coussin de sécurité supplémentaire pour couvrir une partie des pertes inattendues.

Le FCP détient les provisions protégeant le budget de l’UE contre les pertes susceptibles de découler des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers. Au 31 décembre 2021, le FCP était composé de quatre compartiments [EFSI, FEDD, ancien Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (FGAE) et InvestEU]. Le FCP est de loin le plus vaste portefeuille directement géré par la Commission. La valeur de marché des parts en circulation au 31 décembre 2021 s’élevait à 12,31 milliards d’EUR, soit la valeur des actifs nets.

Comme indiqué en mai 2022, le FCP a subi une perte de 1 % de sa valeur de marché en 2021, alors que les taux d’intérêt commençaient à augmenter, réduisant ainsi la valeur des obligations déjà détenues dans le portefeuille. Ces pertes comptables s’expliquent par l’application, aux portefeuilles gérés par l’UE, de normes comptables basées sur la valorisation au prix du marché. Elles ne se matérialiseront en tant que pertes réelles que si la Commission vend l’obligation en question avant sa date d’échéance. Les pertes comptables subies par le FCP en 2021 n’ont pas affecté de manière significative sa capacité à absorber les pertes attendues/inattendues en 2021, et ont été largement compensées par d’importantes entrées. Le provisionnement de tous les compartiments est resté conforme aux montants indiqués dans la législation établissant les différentes sources de passifs éventuels. Le FCP, de même que tous les fonds investissant dans des obligations, a subi de nouvelles pertes tout au long de 2022, alors que les taux d’intérêt augmentaient fortement. La Commission surveille en permanence la situation et rendra compte de ces évolutions dans le cadre de son rapport annuel sur la performance du FCP en 2022.

Les passifs éventuels découlant de l’assistance financière aux États membres de l’UE ne sont pas provisionnés. Les montants empruntés par l’UE constituent des obligations directes et inconditionnelles de l’UE. Autrement dit, dans le cas où un État membre bénéficiaire manquerait à ses obligations envers l’UE, celle-ci serait habilitée, en dernier recours et seulement après avoir épuisé toutes les autres possibilités de solutions dans le cadre budgétaire existant, à demander aux autres États membres de couvrir temporairement le montant en question. Ces appels de fonds seraient effectués au-delà des plafonds du CFP, tout en respectant le plafond des ressources propres.

Fin 2021, le budget de l’UE comprenait des passifs éventuels totaux s’élevant à 223 milliards d’EUR (environ 163 milliards d’EUR pour les prêts accordés aux États membres et aux pays tiers et plus de 60 milliards d’EUR pour les garanties fournies dans le cadre de l’EFSI, du FEDD, du FEDD+ et du MPE). Le risque le plus important pour le budget de l’UE provenait des programmes d’assistance financière destinés aux États membres (voir l’illustration 1).

(*) Sur la base du montant total de la «garantie disponible signée avec des contreparties» (voir le tableau 1).

L’importance croissante des garanties budgétaires et des programmes d’assistance financière pour la mise en œuvre des politiques de l’UE est démontrée par la forte hausse (43 %) du montant total des passifs éventuels entre la fin de l’exercice 2020 et la fin de l’exercice 2021. Les prêts aux États membres ont connu la plus forte augmentation (+78 %), tendance qui s’explique essentiellement par les décaissements supplémentaires de prêts au titre de SURE et les premiers décaissements au titre de la FRR. Les passifs éventuels découlant de l’assistance financière aux pays tiers ont fortement augmenté eux aussi (+30 %), tandis que les passifs éventuels découlant de garanties budgétaires sont restés relativement stables (voir l’illustration 2 ci-dessous).

Le montant des passifs éventuels découlant de l’utilisation de garanties budgétaires devrait augmenter en 2022, lorsque la phase d’investissement d’InvestEU et du FEDD+ (mobilisant, respectivement, 26,2 milliards d’EUR et 39,8 milliards d’EUR) débutera réellement. Cette hausse sera compensée en partie par les expositions sous-jacentes au titre de l’EFSI et du MPE arrivant à échéance.

Les passifs éventuels de l’UE devraient également connaître une forte augmentation d’ici la fin 2022 en raison des décaissements supplémentaires de prêts accordés aux États membres au titre de la FRR.