Résumé Le système de justice italien dispose d’un cadre législatif solide permettant de préserver l’indépendance de la justice, y compris l’indépendance des procureurs. En août 2020, le gouvernement a proposé une réforme du Conseil supérieur de la magistrature et d’autres aspects du système de justice. Il est important que cette réforme garantisse l’indépendance de la justice, tout en renforçant la transparence et l’intégrité. En ce qui concerne l’efficience, le système de justice reste confronté à des défis importants. De nouvelles réformes visant à rationaliser les procédures civiles et pénales sont actuellement examinées au Parlement. Ces réformes, associées à une augmentation des ressources humaines et à un renforcement de la numérisation, visent à résorber l’arriéré judiciaire. En 2019, l’Italie a continué de renforcer le cadre institutionnel et législatif national de lutte contre la corruption. Dans la ligne des efforts précédents, la loi anticorruption adoptée en janvier 2019 a encore renforcé les sanctions contre les délits de corruption et suspendu les délais de prescription applicables à la suite des jugements rendus en première instance. En outre, le recours à des instruments d’enquête utilisés dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée a été étendu aux délits de corruption. L’autorité nationale anticorruption a renforcé son rôle dans la promotion d’une culture fondée sur la prévention de la corruption, tout en continuant à jouer son rôle de surveillance et de réglementation dans le cadre des marchés publics. Un cadre visant à protéger les lanceurs d’alerte a été adopté. L’Italie n’a pas encore adopté une législation complète réglementant le lobbying, et le régime régissant les conflits d’intérêts est morcelé. La capacité de détection, d’instruction et de poursuite dans le domaine de la corruption est particulièrement bonne et bénéficie de l’expertise acquise par les autorités répressives dans la lutte contre la criminalité organisée. Toutefois, l’efficacité des mesures de répression est entravée par la longueur excessive des procédures pénales. Une réforme globale visant à rationaliser la procédure pénale est actuellement examinée au Parlement. La Constitution italienne consacre la liberté d’expression et d’information ainsi que le principe de transparence de la propriété des médias. L’autorité de régulation italienne pour les médias audiovisuels est réputée comme étant indépendante et efficace. L’indépendance politique des médias italiens reste problématique en raison de l’absence de dispositions performantes sur la prévention des conflits d’intérêts, notamment dans le secteur des médias audiovisuels. L’Italie a créé un centre dont l’objectif est de surveiller les menaces qui pèsent sur les reporters et de concevoir les mesures de protection nécessaires pour répondre aux craintes autour de la sécurité des journalistes. Des peines d’emprisonnement pour diffamation ont été contestées devant les tribunaux sur la base de la Constitution et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) ayant trait à la liberté d’expression. La question est actuellement examinée par le Parlement. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, la Cour constitutionnelle continue de jouer un rôle important et a récemment encouragé la société civile et le grand public à prendre une part plus active dans les procédures dont elle est saisie. Bien qu’elles se soient améliorées, les analyses d’impact de la réglementation ainsi que les consultations des parties prenantes peuvent encore être renforcées. Des réformes visant à mettre en place une institution nationale des droits de l’homme, qui fait toujours défaut, sont actuellement débattues au sein du Parlement. La société civile est dynamique mais certaines ONG, en particulier lorsqu’il s’agit de questions telles que la migration, sont la cible de campagnes de dénigrement.





I.Système de justice

Le système de justice est défini dans la Constitution , laquelle consacre son indépendance et son autonomie . Les juridictions ordinaires sont compétentes en matière civile et pénale et sont organisées selon un système structuré en trois niveaux d’instance. Le premier niveau d’instance est constitué par les juges de paix, les juridictions ordinaires et les tribunaux pour mineurs. Les cours d’appel forment le deuxième niveau d’instance, tandis que la Cour suprême de cassation représente la plus haute instance. La justice administrative est rendue dans des juridictions de première instance (Tribunali Amministrativi Regionali) et de deuxième instance (Consiglio di Stato et Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia). La compétence en matière comptable est exercée par la Cour des comptes (Corte dei Conti, par ses bureaux centraux et régionaux). En matière fiscale, les tribunaux compétents sont les tribunaux fiscaux de première et de deuxième instance (Commissioni Tributarie Provinciali et Regionali) ainsi qu’au plus haut niveau, la Cour suprême de cassation. La structure du ministère public reflète celle des tribunaux. En ce qui concerne la criminalité organisée et les autres infractions pénales graves, les fonctions de poursuite sont exercées par les directions de district chargées de la lutte contre la mafia. Conformément au principe d’unité du pouvoir judiciaire, les juges ordinaires et les procureurs généraux sont tous des magistrats. Leur structure de carrière est identique et ils relèvent tous du Conseil supérieur de la magistrature (Consiglio Superiore della Magistratura) . Les magistrats administratifs, financiers et fiscaux disposent de leurs propres organes autonomes (respectivement le Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, le Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti et le Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria). Le Conseil national des barreaux est un organe indépendant et autonome établi par la loi.

Indépendance

Un cadre législatif solide est en place afin de préserver l’indépendance de la justice tant au niveau des juges que des procureurs. Le pouvoir judiciaire est entièrement séparé des autres pouvoirs constitutionnels. Le Conseil supérieur de la magistrature est chargé de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire. Toute décision concernant les recrutements, les transferts, les promotions, les évaluations professionnelles et les mesures disciplinaires est soumise à un contrôle juridictionnel. Les procureurs, en tant que membres du pouvoir judiciaire, sont indépendants et bénéficient des mêmes garanties que les juges. Ce système va dans le sens d’une tendance généralisée en Europe en faveur d’une plus grande indépendance du ministère public, ainsi que l’a fait observer la Commission de Venise. Le procureur général près la Cour de cassation, qui est nommé par le Conseil supérieur de la magistrature, n’a pas de pouvoir hiérarchique sur les différents parquets.

Le niveau d’indépendance perçue du système de justice en Italie est faible. Seuls 31 % des membres du grand public et 36 % des entreprises considèrent que cette indépendance est «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante» et ces pourcentages ont baissé entre 2019 et 2020. Les principales raisons indiquées par le grand public et les entreprises pour justifier la perception d’un manque d’indépendance sont l’ingérence ou les pressions du gouvernement et de responsables politiques, ainsi que la pression économique ou d’autres intérêts particuliers.

Le gouvernement a proposé une réforme du Conseil supérieur de la magistrature et d’autres aspects du système de justice. La Constitution a institué le Conseil supérieur de la magistrature (Consiglio Superiore della Magistratura — CSM) en tant qu’organe indépendant et autonome, dont deux tiers des membres sont des magistrats élus par leurs pairs à tous les niveaux du pouvoir judiciaire. Les membres restants sont des membres externes à la magistrature élus par le Parlement parmi des professeurs d’université dans des matières juridiques et des avocats ayant au moins quinze ans d’expérience. Le président de la République (qui préside également le CSM), le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près la Cour de cassation sont membres de droit. L’élection des magistrats-membres du Conseil est organisée au sein de trois collèges nationaux. En 2019, le CSM a été confronté à des problèmes d’intégrité à la suite d’allégations graves concernant la nomination de procureurs de haut niveau, ainsi qu’il ressort d’une enquête pénale. Cette enquête a entraîné la démission de cinq membres du CSM. De nouvelles élections ont été organisées pour remplacer certains de ces membres. Dix procédures disciplinaires ont été engagées et certaines mesures conservatoires ont été adoptées. En outre, l’Association nationale des magistrats a expulsé l’un de ces magistrats. Le 7 août 2020, le gouvernement a proposé un projet de loi visant à réformer le Conseil supérieur de la magistrature afin de répondre aux préoccupations soulevées par l’enquête pénale mentionnée ci-avant. Cette réforme comprend une augmentation du nombre des membres du Conseil, la mise en place de 19 collèges territoriaux de magistrats, ainsi que la création d’un nouveau conseil disciplinaire. En outre, de nouvelles règles visant à accroître la transparence dans la nomination des juges et des procureurs de haut niveau font partie du projet de réforme. Elles comprennent la possibilité de choisir par tirage au sort les candidats au CSM. Il importe que toute réforme tienne compte des recommandations du Conseil de l’Europe relatives aux conseils de la justice, y compris en ce qui concerne la sélection de leurs membres . En outre, le projet de réforme vise à renforcer les exigences imposées aux magistrats qui souhaitent s’engager dans une activité politique. À cet égard, les obligations relatives à la déclaration du patrimoine ont été récemment renforcées et des initiatives ciblées ont été mises en place aux fins d’une plus grande sensibilisation à l’éthique judiciaire et à l’indépendance de la justice, même si l’absence de réglementation appropriée concernant les activités politiques des magistrats avait été soulevée par le GRECO.

Qualité

Des ressources ont été allouées pour le recrutement de magistrats et de membres du personnel administratif supplémentaires. La loi relative au budget 2019 prévoyait le recrutement de 600 nouveaux magistrats pour les tribunaux de justice civile et pénale, répartis entre la Cour de cassation, des juridictions de degré inférieur et le ministère public. De nouveaux recrutements devraient être effectués d’ici à la fin 2021 et permettre de réaliser des gains d’efficience au niveau de la durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes. La loi relative au budget 2020 introduit une plus grande souplesse dans l’affectation des juges et permet aux juges de se porter volontaires pour rejoindre des «task forces flexibles» dans le but de combler certains arriérés. Récemment, jusqu’à 850 juges auxiliaires ont été chargés du traitement de procédures particulièrement longues engagées également en matière pénale devant les cours d’appel. Un grand nombre de postes vacants au sein du personnel administratif devraient probablement être pourvus en 2020, tandis que de nouveaux concours seront organisés en 2021. En outre, des mesures extraordinaires visant à accélérer le traitement des affaires pendantes et à renforcer la numérisation dans les procédures pénales ont permis le recrutement de 1 000 unités pour une période de deux ans. En ce qui concerne la justice administrative, la loi sur le budget 2018 a permis d’augmenter de 20 unités le nombre de magistrats administratifs et, en février 2020, une nouvelle section du Conseil d’État ainsi que deux nouvelles sections dans l’une des juridictions de première instance (Tar Lazio) ont été créées. Toutefois, des difficultés subsistent en ce qui concerne le nombre considérable de postes de magistrats vacants, en particulier en première instance.

Des réformes en cours visent à améliorer encore la numérisation du système de justice. La numérisation des procédures engagées devant les juridictions civiles de première et de deuxième instance est en bonne voie, tandis que des essais sont actuellement menés au sein de la Cour de cassation (section civile). Actuellement, tout acte produit en première et deuxième instance est dressé, signé, envoyé et archivé, pour extraction et consultation, sous format numérique. Le projet de réforme en cours de discussion au sein du Parlement concernant la procédure civile permettrait d’améliorer encore la numérisation en prévoyant un dépôt de documents exclusivement en ligne ainsi qu’un éventail plus large de moyens électroniques combinés au paiement en ligne des frais de justice et à une extension de la numérisation aux juges de paix. Dans les procédures pénales, la numérisation est partielle et couvre les notifications et les communications, les registres électroniques, ainsi qu’une connexion électronique avec le Conseil national des barreaux donnant un accès aux défenseurs publics. Le projet de réforme en cours de discussion au sein du Parlement concernant la procédure pénale prévoit la possibilité d’effectuer les dépôts et les notifications en ligne en recourant à un éventail plus large de moyens électroniques. Dans le cas des tribunaux administratifs, la numérisation est avancée. Un amendement récent a supprimé l’obligation de disposer d’une copie papier en plus de la version électronique.

Les solutions numériques et le cadre juridique préexistants ont permis de maintenir certaines activités judiciaires au cours de la pandémie de COVID-19. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, le gouvernement a adopté des mesures organisationnelles, à mettre en œuvre en coopération avec les responsables des bureaux judiciaires et le Conseil supérieur de la magistrature, permettant d’organiser des auditions à distance en matière civile et pénale. La crise a entraîné une accélération de la numérisation dans les procès pénaux, dans le cadre desquels le ministère public avait la possibilité d’entendre des témoins et d’interroger des suspects par visioconférence, et de nommer également des experts. En outre, un protocole d’accord a été signé entre la Cour suprême de cassation, le bureau du procureur général près la Cour suprême de cassation et le Conseil national des barreaux (Consiglio Nazionale Forense) concernant les actes numérisés. Les auditions devant les tribunaux administratifs ont été d’abord suspendues, puis organisées à distance. Un protocole d’accord a également été signé entre le Conseil d’État et des associations de barreaux concernant les auditions à distance.

L’accès en ligne aux jugements est en cours d’amélioration. L’accès en ligne aux jugements civils et pénaux est complètement disponible pour les décisions des plus hautes juridictions tandis que, pour les tribunaux de première et de deuxième instance, des résolutions portant sur la publication de jugements adoptés par le Conseil supérieur de la magistrature sont en cours de mise en œuvre .

Des réformes sont en cours d’examen au Parlement en vue de restructurer et de renforcer la spécialisation des tribunaux fiscaux de première et de deuxième instance. Une augmentation sensible des nouvelles affaires présentées en matière de litige fiscal au niveau d’instance le plus élevé suscite des inquiétudes quant à la qualité du système italien de justice fiscale en première et deuxième instance . La question a été soulevée par le GRECO, lequel a pris acte de certaines améliorations, tout en soulignant l’absence de formations régulières et de contrôles systématiques, y compris au moyen d’évaluations périodiques, ainsi que l’absence d’un code de conduite professionnelle .

Des normes ont été introduites pour améliorer la qualité des décisions de justice. Des normes ont été fixées grâce à la coopération entre le pouvoir judiciaire et les avocats, avec le soutien du ministère de la justice . Ces normes visent à améliorer la clarté et la concision des actes de procédure. Cela a également permis d’ouvrir la voie à un processus de numérisation intégrale, y compris au niveau de la Cour de cassation en matière civile. Le contrôle de la qualité des décisions contribue à assurer un niveau élevé de qualité.