FR    FR FR 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 12.7.2010 
SEC(2010) 841 
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT 
  
accompagnant le 
 
 
Livre blanc sur les régimes de garantie des assurances 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840} 
 
FR 2   FR Introduction 
Les régimes de garantie des a ssurances (RGA) offrent un ulti me recours aux consommateurs 
en cas d'incapacité des assureurs à honorer leur s engagements contractuels. Ils protègent ainsi 
les personnes contre le risque que leur demande  d'indemnisation ne soit pas satisfaite si leur 
entreprise d'assurance devient insolvable. 
À la différence de la banque et des valeurs mob ilières, il n'existe pas, dans le secteur de 
l'assurance, de législation eu ropéenne sur les régimes de ga rantie. Actuellement, 12 États 
membres seulement possèdent au moins un RGA couvrant les polices d'assurance vie et/ou 
non-vie, dont la conception varie sensiblement d'un pays à l'autre. 
L'analyse d'impact examine les pertes qui peuvent être répercut ées sur les preneurs 
d'assurance (ou sur les contribuables, si les pouvoirs publics interv iennent) en cas de 
défaillance d'un assureur dans l'UE. Malgré les RGA existants, les pertes que doivent ainsi assumer les preneurs d'assurance (ou les contribuab les) de l'UE peuvent atteindre, à l'extrême, 
41,3 milliards d'EUR sur un an pour l'assurance vie et 5,9 milliards d'EUR pour l'assurance 
non-vie. Pour les seules activités transfronta lières, les pertes non couvertes par les RGA 
existants peuvent atteindre 820 millions d'EU R pour l'assurance vie et 140 millions d'EUR 
pour l'assurance non-vie. 
1. Définition du problème 
L'absence d'harmonisation des régimes de garantie des assurances dans l'UE prive les 
consommateurs d'une protection e fficace et équitable et risque d'entraver le fonctionnement 
du marché intérieur de l'assurance en faussant la concurrence transfrontalière. Cela d'autant 
plus que malgré l'instauration, au niveau de l' UE, d'un régime de solvabilité davantage centré 
sur le risque (Solvabilité II), les assureurs peuvent faire défaut, et les preneurs d'assurance 
sont généralement incapables, ou trouvent en tout cas très difficile d'appréhender 
correctement toutes les informations complexes mais essentielles relatives aux risques encourus. Cela a deux conséquences majeures. 
Tout d'abord
, les pertes essuyées par les entreprises d'assurance défaillantes et répercutées sur 
les preneurs d'assurance (ou les contribuables) peuvent affecter ces derniers de différentes 
manières. Sur un plan national, elles peuvent ré duire la richesse des preneurs d'assurance ou 
peser sur les finances publiques,  mais aussi entamer la confia nce des consommateurs dans les 
marchés de l'assurance et les marchés financie rs, ce qui risque en définitive de ralentir 
l'économie réelle et de perturber les marchés financiers. Dans le c ontexte transfrontalier 
spécifique de l'UE, certaines pertes peuvent aussi entamer la confiance des consommateurs 
dans le marché intérieur, voire susciter de s différends entre États membres concernant 
l'imputation des pertes des assureurs défaillants. 
En second lieu , le décalage entre les pr éférences des consommateurs en matière de risque , 
d'une part,  et le risque de défaut des assureurs, d'autre part, fait que les coûts liés aux 
défaillances de ceux-ci sont imputés aux c onsommateurs ou aux contribuables, de manière 
sub-optimale et à leur insu. Il crée aussi un risque de distorsions de concurrence entre 
assureurs sur le marché intérieur de l'UE. 
2. Analyse aux fins de la subsidiarité  
FR 3   FR Seule une action au niveau de l'UE peut garantir à tous les preneurs d'assurance et 
bénéficiaires souscrivant des polices d'assura nce dans l'UE une protection complète et 
uniforme en cas de défaillance d'une entreprise d' assurance. Elle assurera aussi l'égalité des 
conditions de concurrence entre ces entreprises et favorisera ainsi l'intégration du marché 
intérieur. Sur bien des points (couverture, port ée géographique et financement, par exemple), 
les États membres ne peuvent à eux seuls ha rmoniser suffisamment les caractéristiques de 
leurs différents RGA; cette harmonisation sera it donc mieux réalisée au niveau de l'UE. 
3. Objectifs  
Les objectifs généraux de l'initiative de l'UE con cernant les RGA consiste nt d'abord à garantir 
aux preneurs d'assurance et aux bénéficiaire s un haut niveau de protection, qui réduise 
suffisamment le risque, pour les preneurs d'a ssurance comme pour les c ontribuables, de subir 
des pertes importantes en cas de  non-règlement des sinistres par les assureurs. En second lieu, 
cette initiative devrait contri buer à instituer un niveau de protection uniforme pour les 
preneurs d'assurance, ce qui leur permettr a d'acquérir des produits d'assurance auprès 
d'assureurs nationaux ou étrangers au sein de l' UE et facilitera ainsi le bon fonctionnement du 
marché intérieur des services d'assurance. 
En outre, l'initiative en question doit servir des objectifs plus généraux, par exemple empêcher 
les distorsions de concurrence,  réduire les effets pervers,  assurer un bon rapport coût-
efficacité et préserver la confian ce et la stabilité des marchés. 
4. Options envisagées 
L'analyse d'impact examine et compare toute un e série d'options politiques pour la mise en 
place d'un cadre cohérent pour une initiative de l'UE sur la protection par les RGA des 
preneurs d'assurance et des bénéficiaires,  sur la base d'une harmonisation minimale .  
Champs d'intervention possibles de l'UE  
Ne rien faire impliquerait que les États me mbres continuent d'appliquer des politiques 
nationales très différentes en matière de RGA,  voire restent totalement dépourvus de tels 
systèmes. Ces différences se traduisent pa r des niveaux hétérogènes de protection des 
preneurs d'assurance dans plusieurs États membres. 
Le renforcement de la surveillance prudent ielle, partiellement basé sur l'instauration 
d'exigences de solvabilité plus axées sur le risque et d'un solide système de gouvernance, 
devrait permettre aux assureurs de gérer correctemen t et professionnellement leurs risques; 
toutefois, ces mécanismes ne peuve nt garantir le zéro défaut.  
Assurer une meilleure information des preneurs (sur l'existence d'un RAG et le niveau de 
protection qu'il offre) devrait en principe ai der ceux-ci dans le choix d'un assureur. Ils 
pourraient comparer les polices proposées par les différentes compagnies, non seulement en 
termes de prix, mais aussi de qualité (risque d'insolvabilité de la compagnie). Toutefois, 
l'application du principe caveat emptor (qui veut que ce soit à l'achet eur d'être vigilant) risque 
de rester sans effet, en raison du manque d'in formation des preneurs et  de la difficulté pour 
eux d'appréhender correctement les informations  importantes, mais complexes, relatives aux 
risques. Un renforcement des mesures de tran sparence au niveau de l'UE pourrait certes 
promouvoir une relation de confiance entre preneurs  d'assurance et assureurs, mais il est très 
peu probable que la grande majorité des pr eneurs comprenne parfaitement toutes les 
informations complexes qu'ils reçoivent à ce sujet. 
FR 4   FR En donnant un privilège légal aux consommateur s dans les procédures  de liquidation, le 
risque est que les actifs disponibl es ne suffisent pas à assurer le ur protection, de sorte qu'il n'y 
aurait aucune certitude quant à leur inde mnisation. En outre, ces procédures sont 
généralement longues et coûteuses.  
La fourniture de garantie s implicites ou explicites pa r les pouvoirs publics présente 
l'inconvénient évident de faire appel à l'argent  des contribuables et de peser ainsi sur les 
finances publiques.  
Pour des raisons statistiques, le meilleur moye n d'offrir aux consommate urs un haut niveau de 
sécurité est normalement d'associer des exigen ces de solvabilité relativement basses et un 
régime de garantie, plutôt que d'imposer des exigences de solvabilité relativement élevées 
sans instituer de RGA. Un régime  de garantie permet en fait de  centraliser la couverture des 
pertes qui excèdent la solv abilité des compagnies ( tail risks, ou risques extrêmes), et de 
réduire ainsi la variabilité de ces pertes (et,  par voie de conséquence, les fonds nécessaires 
pour les couvrir) lorsqu'un grand nombre d'assure urs souscrivent au régime. Il permet aussi, 
éventuellement, de répartir la charge financière nécess aire pour couvrir ces pertes 
excédentaires entre un plus grand nombre de consommateurs, et donc d'offrir le même niveau de protection pour un coût moindre.  
Montant de la garantie (bes oin de financement des RGA)
 
Le volume de financement à prévoir pour un RGA dépend de nombreux paramètres, les deux 
principaux étant la probabilité de défaut des assu reurs, d'une part, et le niveau de sécurité 
souhaité pour les preneurs d'assurance, d'autre part. D'après les chiffres, la probabilité de 
défaut oscille en général entre 0,1 % et 0,5 %, selon les conditions du marché. De même, plus 
un RGA proposera un niveau de sé curité élevé aux preneurs d'a ssurance, plus ses besoins de 
financement ou sa dotation financière seront im portants. Le niveau de sécurité qu'un RGA est 
censé offrir est donc une décision essentie lle. Selon les premières conclusions de la 
Commission, l'option privilégiée consisterait à assu rer à la fois un haut niveau de protection 
dans des conditions de marché normales et un  niveau de protection suffisant en cas de 
tensions sur le marché.  
Nature et forme juridique d'une possibl e initiative de l'UE relative aux RGA  
Le recours à des instruments juridi ques non contraignants (recommandations, 
communications, lignes directrices et codes de conduite) pour remé dier aux lacunes existantes 
pourrait être une alternative pragmatique à l' adoption d'engagements juridiques immédiats. 
Toutefois, en raison précisément de leur caractère non contraig nant, ces instruments 
impliqueraient un engagement volontaire de la part des États membres. Même à supposer que 
ceux-ci souscrivent aux lignes directrices proposées, le processus de co nvergence nationale 
risque d'être long et donc de donne r des résultats hétérogènes.  
En revanche, l'adoption pour les RGA d'une approc he contraignante pour t oute l'UE a plus de 
chances d'assurer la mise en place d'un ensemble  de règles cohérentes et harmonisées pour la 
protection des preneurs d'assu rance et des bénéficiaires da ns l'UE. Compte tenu de la 
complexité du problème, une directive de l'UE est préférable à un règlement, car elle offre une plus grande souplesse aux États membres. 
Portée de l'harmonisation
 
FR 5   FR Il existe de nombreuses formes possibles de  RGA. Compte tenu de  l'absence de toute 
législation de l'UE jusqu'à présent, et du caractèr e très fragmentaire de la couverture existante 
dans l'Union, la Commission est favorable à ce que l'UE adopte une approche fondée sur une 
harmonisation minimale. Autrement dit, il s'agir ait de structurer en un cadre cohérent au 
niveau de l'UE un ensemble de caractéristiques minimales:  
Niveau de centralisation : le RGA doit-il être créé au niveau national ou au niveau de l'UE? 
Rôle: le RGA doit-il constituer un mécanisme de prot ection en dernier ressort ou jouer un rôle 
plus large? 
Portée géographique : le RGA doit-il fonctionner suivant le principe de l'État membre 
d'origine ou de l'État membre d'accueil (ou une combinaison des deux)? 
Polices d'assurance couvertes : quelles branches d'assurance (v ie, non-vie, etc.) le RGA doit-il 
couvrir? 
Requérants éligibles : à qui (personnes physiques, morales, etc.) devrait bénéficier le RGA? 
Calendrier de financement : le RGA doit-il être alimenté ex an te ou ex post (c'est-à-dire avant 
ou après l'événement déclencheur, ou les deux)? 
Nature des interventions : le RGA doit-il rembourser des sini stres ou assurer la continuité des 
polices? 
Sur la base des conclusions préliminaires de l'analyse d'impact, les préférences provisoires  de 
la Commission en matière d'initiative de l'UE sur les RGA incluent les options suivantes: 
Niveau de centralisation : la création d'un RGA dans chaque État membre semble la meilleure 
solution, notamment parce qu'elle serait cohérent e avec les dispositions nationales en vigueur 
concernant la surveillance microprudentielle; 
Rôle: le RGA devrait jouer le rôle de mécan isme de protection en dernier ressort; 
Portée géographique : le principe de l'État membre d' origine semble préférable, notamment 
parce qu'il cadrerait avec le cadre de surveillance microprudentielle existant; 
Polices d'assurance couvertes : la couverture des polices d'as surance vie et non-vie assurerait 
une protection exhaustive des pren eurs d'assurance et des bénéfici aires. Il existe certainement 
de bons arguments pour que la couverture fourni e par les RGA se limite à certaines catégories 
de polices d'assurance non-vie; toutefois, pour des raisons pratiques et d'équité, il pourrait être 
difficile de scinder cette couverture en une multitude de sous-régimes. 
Requérants éligibles : la couverture des personnes physiques et de certaines personnes morales 
(notamment les PME) devrait perm ettre de concilier au mieux les impératifs d'efficience et de 
protection de l'ensemble des consommateurs.  
Calendrier de financement : de manière générale, les RGA devraient être alimentés ex ante, 
afin de pouvoir disposer immédiatement de fond s et d'éviter les problèmes d'aléa moral. En 
outre, cette solution est plus sus ceptible d'éviter les problèmes de procyclicité liés aux régimes 
financés a posteriori. Au besoin, les fonds peuvent être complétés par des contributions 
ex post. 
Nature des interventions : la Commission encourage fortement le transfert de portefeuille 
lorsqu'il est raisonnablement faisable et justifié en  termes de coûts-avanta ges. Il est toutefois 
impératif d'assurer une protection des consommate urs en dernier ressort en cas de défaillance 
de l'assureur. Lorsque tous les autres moye ns sont épuisés, le RGA devrait au moins 
indemniser les preneurs d'assurance et  les bénéficiaires pour leurs pertes.  
FR 6   FR Les principales options jugées préférables par la Commissi on feront l'objet d'une consultation 
de tous les intéressés, et nota mment des États membres. Ceux-ci seront invités à émettre des 
commentaires pour permettre à la Commission de réévaluer et éven tuellement de mettre à jour 
ses premières conclusions sur les différentes  mesures possibles. Les propositions qui en 
résulteront seront accompagnées d'une nouvelle an alyse d'impact qui examinera de façon plus 
détaillée les différentes possibilités relatives aux caractéristiques des RGA et indiquera, au 
final, la combinaison optimale pour institue r un cadre politique co hérent, assurant une 
protection par des RGA dans toute l'UE. 
5. Effets attendus  
Preneurs d’assurance : 
Les mesures prises au niveau de l'UE bénéfi cieront aux preneurs d'assurance en renforçant 
leur protection lorsque les assureurs sont dans  l'incapacité d'honorer leurs engagements. Cela 
étant, la mise en place de RGA dans tout e l'UE aura aussi un coût pour les preneurs 
d'assurance, puisque les assureurs répercuteront  sur eux une partie de  leur cotis ation, ce qui 
augmentera le montant des primes. 
À titre d'illustration: en supposan t que chaque État membre soit doté d'un RGA, opérant selon 
le principe de l'État membre d'origine et c ouvrant les assurances vie et non-vie (jusqu'au 99ème 
percentile et avec un scénario de PD égale à 0,1 %), il faudrait que les preneurs d'assurance de 
l'UE contribuent à la création de fonds pour  un montant de 13 milliards d'EUR, ce qui 
correspond actuellement à 1,24 % du montant des primes brutes annuelles émises. 
L'application de ce niveau cible sur un hor izon de dix ans, par exemple, donnerait une 
contribution annuelle de 0,124 % des primes brutes émises par compagnie/preneur 
d'assurance cotisant au régime. 
Ces fonds seraient à considérer comme des primes supplémentaires que les preneurs 
d'assurance acquittent pour s'assurer eux-mêmes contre l'insolvabilité de leur assureur. Les sommes ainsi versées par chaque preneur d'assurance peuvent être considérées comme à peu près équivalentes au montant prévu des pertes qu'il éviterait en cas de défaillance de son assureur.  
Le coût financier de ces versements anticipés pe ut être calculé sur la base d'un coût du capital 
de 6 % (conformément aux études d'impact quantit atives de la directive Solvabilité II). Pour 
une dotation financière égale à 1,24% des primes  annuelles, le coût financier serait égal à 
0,08 % des primes brutes annuelles émises. 
Compagnies d’assurance
 
L'initiative de l'UE relative aux RGA aura des conséquences différentes pour les assureurs 
selon qu'ils opèrent dans des États membres dé jà dotés ou non d'un RGA. Dans les pays où il 
n'existe pas de RGA, l'introduction d'un tel régime  obligerait les assureurs à prendre en charge 
eux-mêmes les cotisations s'ils se  trouvaient dans l'incapacité de répercuter ce surcoût sur les 
consommateurs.  
Pour les assureurs, à la différe nce des preneurs d'assurance, ces cotisations constituent en soi 
un coût financier (et non un versement anticipé), puisque les pertes subies  par les assureurs en 
cas de défaillance ne dépendent que du capital, et non des primes versées. 
Contribuables  
FR 7   FR La mise en place de RGA dans tous les États membres devrait profiter aux contribuables en 
réduisant la nécessité d'utiliser leur argent en cas de défaillance des assureurs. Si l'on se réfère 
à l'exemple concret donné précédemment, cela représenterait pour eux une économie de 
13 milliards d'EUR sur la période en question. L'in itiative de l'UE relative aux RGA aura des 
conséquences différentes sur les contribuables selon qu'ils résident  dans un État membre déjà 
doté d'un RGA ou non.  
RGA existants  
Les conséquences de l'initiative de l'UE pour les RGA existants dépendront des différences 
entre le cadre instauré au niveau de l'UE et le cadre national déjà en place.  
Pour la plupart des RGA existants, il y aura it des conséquences en termes de volume des 
fonds; certains d'entre eux devraient aussi ad opter des mesures de financement ex ante. 
Quelques régimes devraient modifier leur cham p d'application géographique et commencer à 
fonctionner selon le principe de l'État membre d'origine. Quelques-uns seraient par ailleurs 
invités à étendre leur domaine d'intervention à l'assurance vie ou à élargir leur définition des 
requérants éligibles.  
Petites et moyennes entreprises (PME)  
Les mesures prises au niveau de l'UE bénéficier ont aux petites entreprises en leur garantissant 
une meilleure protection si leur assureur est da ns l'incapacité d'honorer ses engagements. Cela 
étant, la mise en place de RGA dans toute l'UE  aura aussi un coût pour les PME, puisque les 
assureurs répercuteront sur elles une partie de leur cotisation, ce qui augmentera le montant 
des primes. Les sommes ainsi versées par cha que PME peuvent être considérées comme à peu 
près équivalentes au montant prévu des pertes qu'elle éviterait en cas de défaillance de son assureur. En outre, l'impact sur les PME variera selon qu'elles sont déjà couvertes par l'un des 
RGA institués par les différents cadres nationaux. 
Autorités de surveillance
 
Les autorités de surveillance des États memb res qui n'ont pas encore de RGA peuvent 
participer à leur constitution et  éventuellement commencer à en  assurer la gestion, tandis que 
les autorités déjà en charge de la gestion d'un RGA devraient veille r à ce qu'il respecte les 
caractéristiques fondamentales proposées. L' analyse d'impact qui accompagnera les 
propositions faisant suite au Livre blanc contiendra une analyse plus détaillée des 
conséquences de cette initiative pour les autorités de surveillance. 
Conséquences au niveau international  
Les conséquences pour les assureurs de pays ti ers devraient être les mêmes que pour ceux de 
l'EEE. 
Environnement  
Les incidences sur l'environneme nt devraient être marginales. 
Économie  
Les options proposées devraient présenter deux grands avantages pour l'économie. Tout 
d'abord, elles assureront une égalité de traiteme nt qui évitera les distorsions de concurrence 
FR 8   FR entre les assureurs nationaux et les autres. En  second lieu, elles réduir ont le risque d'une 
répercussion sub-optimale des pertes sur les preneurs d'assurance et les contribuables.  
Bien-être social   
Les options proposées amélioreront le bien -être social grâce aux effets suivants: 
– protection accrue des preneurs d'assurance; 
– moindre utilisation de l' argent du contribuable; 
– meilleure redistribution des pertes liées aux défaillances des assureurs. 
6. Mesures de suivi 
L'analyse d'impact plaide clairement pour une solution juridiquement c ontraignante au niveau 
de l'UE, basée sur une harmonisation minimale, en matière de RGA. 
Elle répertorie les options pr ivilégiées par la Commission, qui se ront clairement explicitées 
dans le Livre blanc sur les régimes de garantie  des assurances. La Com mission invitera toutes 
les parties concernées à lui faire part de le ur point de vue sur ces options. La Commission 
évaluera soigneusement les commentaires reçus et  en tiendra compte au  moment de présenter 
sa proposition législative. Cette propositi on législative sera accompagnée d'une nouvelle 
analyse d'impact. 
Des mesures de suivi spécifiques seront définies à ce moment-là.