COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 22.10.1996 
COM(96) 500 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
MISE EN OEUVRE BU DROIT COMMUNAUTAIRE DE ^ENVIRONNEMENT 

COMMUNICATION SUR LA MISE EN OEUVRE DU DROIT 
COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT 
Partie I : Introduction 
Historique 
Situation actuelle de la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement 
Caractère spécifique du droit communautaire de l'environnement 
Pouvoirs de mise en oeuvre 
Perspectives et objectifs 
Structure de la communication 
Partie II : Nouveaux domaines d'action 
Missions des États membres en matière d'inspection 
Procédure nationale de plainte et d'enquête en matière environnementale 
Accès à la justice 
Partie III : Renforcement des systèmes existants 
Qualité de la législation communautaire 
Processus législatif 
Sanctions au niveau national 
Transparence 
Consultations effectuées par la Commission 
Consultations effectuées par les États membres 
Stratégie d'information pour la politique et le droit communautaires de 
l'environnement 
Amélioration de la coopération 
Rapports, suivi et évaluation 
Evaluation de l'efficacité des mesures 
L'Agence européenne de l'environnement 
Vulgarisation du droit communautaire de l'environnement 
Financement communautaire et mise en oeuvre du droit communautaire de 
l'environnement 
Partie IV : Conclusion 
Annexe I : Définitions 
Annexe II : Problèmes de mise en oeuvre par secteurs 
A&-
PARTIE I : INTRODUCTION 
Historique 
La politique environnementale de la Communauté est à un tournant décisif de son 
histoire. Sa première étape, qui consistait à légiférer pour résoudre les principaux 
problèmes écologiques qui se posaient à la Communauté, s'est substantiellement 
développée après deux décennies de travail que la Communauté a consacrées à créer 
un cadre juridique conçu pour assurer un niveau élevé de protection de 
l'environnement sous tous ses aspects. Plus de 200 instruments législatifs 
communautaire ont été adoptés dans le domaine de l'environnement. La plupart sont 
des directives et ont donc soulevé à l'origine des problèmes de transposition2 et de 
conformité ; actuellement, compte tenu du fait que la plupart ont été transposées, 
elles suscitent des questions relatives à leur application pratique3 et au contrôle de 
leur application4, là où les règlements ne soulèvent que des questions d'application 
pratique et de contrôle de cette application. 
Nous entamons à présent une deuxième étape qui consiste à renforcer et à consolider 
cet acquis communautaire, processus qui conduira à changer certaines tendances 
actuelles, certaines pratiques et certaines attitudes. Le Cinquième programme 
communautaire d'action pour l'environnement, relatif à l'environnement et à un 
développement soutenable, qui a été récemment révisé et sur lequel la Commission 
a fait une proposition en vue d'accélérer sa mise en oeuvre5, indique plusieurs 
priorités à cet égard. La mise en oeuvre et le contrôle de l'application à travers un 
partage des responsabilités constitue un de ces éléments clés, avec la révision et/ou 
la simplification de certaines législations existantes, et l'élargissement des 
instruments utilisés grâce à des initiatives communautaires relatives aux accords 
volontaires et aux instruments fiscaux et économiques. 
L'objectif d'un haut niveau de protection de l'environnement ne peut être atteint que 
si notre cadre juridique est correctement mis en oeuvre. Si le solide acquis 
communautaire en matière d'environnement n'est pas respecté et mis en application 
avec la même vigueur dans tous les États membres, les politiques environnementales 
futures de la Communauté ne pourront être efficaces et les objectifs énoncés dans 
le traité ne pourront être réalisés entièrement et avec constance. L'environnement 
restera sans protection, ou sera protégé de manière inégale d'un État membre ou 
Terme défini à l'annexe I. 
Terme défini k t'annexe I. 
Terme défini à l'annexe L 
Rapport de la Commission sur la mise en œuvre du Programme Communautaire en lien avec 
l'environnement et le développement durable, "Vers un Développement durable", COM (95)624 final, 
et la proposition d'une décision du Parlement et du Conseil sur sa révision COM (95)647 du 
24.1.1996. 
il 
d'une région de la Communauté à l'autre, ce qui pourrait, entre autres, conduire à des 
distorsions de concurrence. 
4. Dans ce contexte, il est important de noter que la Commission, préparant 
l'élargissement de l'Union, collabore étroitprnent avec les autorités des pays candidats 
pour les assister dans l'adoption et la mise en oeuvre du droit communautaire dans 
le domaine de l'environnement6. 
Situation actuelle de la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement 
5. Dans ce contexte, l'état actuel de mise en oeuvre du droit communautaire de 
l'environnement présente des faiblesses en maints endroits de la Communauté et il 
convient d'agir pour y remédier. Les statistiques de la Commission sur la mise en 
oeuvre indiquent qu'en 1995, les États membres ont notifié des mesures d'exécution 
pour 91% seulement des directives communautaires en matière d'environnement, ce 
qui laisse pas moins de 20 à 22 directives non transposées dans certains États 
membres7. La même année, la Commission a enregistré un total de 265 infractions 
alléguées au droit communautaire de l'environnement, fondées sur des plaintes de 
la population, des questions parlementaires, des pétitions et des constatations faites 
par la Commission elle-même: ce chiffre représente plus de 20% de toutes les 
infractions enregistrées par la Commission au cours de l'année8. En octobre 1996, 
la Commission a plus de 600 dossiers de plaintes et d'infractions en matière 
d'environnement ouverts à rencontre des États membres, dont 85 sont pendants 
devant la Cour de justice. 
6. Les procédures d'infraction de la Commission mettent en lumière les problèmes de 
mise en oeuvre qui surgissent au sein de la Communauté. Certaines législations 
provoquent des difficultés semblables dans la plupart des Ltats membres : la 
Commission a dû engager des procédures "horizontales" contre la plupart des États 
membres en ce qui concerne la notification des sites en vertu de la directive 
A travers le programme Phare, près de 100 millions d'écus sont annuellement alloués à des projets 
environnementaux, en Europe centrale et orientale, lesquels aident les autorités nationales et locales 
à incorporer le droit communautaire de l'environnement dans leurs législations et à mettre celle-ci en 
oeuvre, par le biais de programmes de formation et la mise en place d'infrastructures. Pour ce qui 
concerne Chypre et Malte, la Commission continuera à supporter l'harmonisation de la législation dans 
le domaine de l'environnement dans le cadre de l'acquis communautaire et des préparatifs de 
l'adhésion de ces pays à l'Union. 
Treizième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire ( 1995), Bruxelles, 
29.05.1996, COM(96) 600 final. 
Les chiffres enregistrés en 1994 et 1993 sont respectivement de 359 et 383 infractions présumées, 
soit 25% et 28,5% de toutes les infractions présumées. Source: Douzième rapport annuei sur le 
contrôle de l'application du droit communautaire (1994), Bruxelles, 07.06.1995, COM(95) 500 
final. 
I 
uau/ utA%M 
92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et 
de. la flore sauvages9 et en relation avec la directive 91/676/CEE sur la pollution de 
l'eau par les nitrates agricoles10. D'autres procédures d'infraction montrent les 
problèmes environnementaux au sein de la Communauté: si les questions 
d'élimination des déchets constituent une inquiétude majeure pour les citoyens de 
l'Union européenne et provoquent de nombreuses plaintes auprès de la Commission, 
le principal sujet d'inquiétude, dans certains États membre, réside dans les décharges 
illégales alors que dans d'autres, ce sont les émissions d'incinérateurs de déchets. 
Les procédures d'infraction montrent aussi la nature persistante de certains problèmes 
environnementaux ; beaucoup de cas actuels concernent des directives adoptées dans 
les années 1970: la directive 76/160/CEE concernant les eaux de baignade11 et la 
directive 76/464/CEE concernant les substances dangereuses dans les eaux 
superficielles12 sont deux exemples où se posent des problèmes permanents de 
conformité dans certains États membres. Des exemples plus détaillés de plaintes et 
d'infractions sont présentés, par secteurs, à l'annexe II de la présente communication. 
Caractère spécifique du droit communautaire de l'environnement 
7. La nature même de la protection de l'environnement crée des défis qui sont propres 
au droit de l'environnement, par opposition à d'autres branches du droit. La 
protection de l'environnement doit tenir compte d'interdépendances et d'interreîations 
complexes entre les milieux de l'environnement (l'air, l'eau, le sol) et de la 
biodiversité (si on n'y prend garde, une action visant à protéger un milieu peut en 
compromettre un autre). Elle doit tenir compte des variations climatiques, 
saisonnières et géographiques que subit l'environnement13 (une approche valable dans 
une région de la Communauté peut ne pas l'être dans une autre). Elle doit refléter 
un état des connaissances en évolution constante (ce qui implique souvent un besoin 
d'innovations, d'adaptations et de changements de méthode significatifs et urgents). 
Étant donné qu'un manque de prévoyance peut être lourd de conséquences, elle doit 
se fonder dans une large mesure, dans sa formulation et son interprétation, sur les 
principes de prévention et de précaution14 plutôt que sur une approche curative. 
Comme elle touche tout le monde, elle doit bénéficier de la participation d'un vaste 
ensemble d'acteurs: gouvernement, industrie, entreprises et grand public, ce qui 
9 
10 
11 
12 
13 
14 JO n° L 206 du 22.7.92., p. 7. 
JOn" L 375 du 31.12.91, p. 1. 
JOn° L31 du 5.2.76, p. 1. 
JO n° L 129 du 18.5.76, p. 23. 
Cf. l'article 130 R paragraphes 2 et 3 du traité : "La politique de la Communauté dans le domaine 
de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des 
situations dans les différentes régions..." "Dans l'élaboration de sa politique dans le domaine de 
l'environnement, la Communauté tient compte des conditions de l'environnement dans les diverses 
régions..." 
Cf. l'article 130 R paragraphe 2 du traité. Ces principes évoluent à la lumière des circonstances 
et de nouvelles approches multidisciplinaires. 
implique la recherche d'équilibres, souvent très difficile. Étant donné qu'elle 
concerne des intérêts généraux où la notion de propriété est souvent absente (un air 
et une eau purs, une saine biodiversité), les méthodes à envisager pour assurer son 
efficacité doivent être différentes de celles que l'on utilise dans d'autres branches du 
droit. 
Ces particularités contribuent à expliquer pourquoi la mise en oeuvre et le contrôle 
de l'application du droit communautaire de l'environnement sont complexes et 
souvent peu satisfaisants. Ces caractéristiques sont communes à d'autres branches du 
droit communautaire, mais elles sont particulièrement marquées dans le domaine de 
l'environnement. Elles sont principalement liées à la complexité juridique et 
technique de la matière, qui donne lieu à de nombreuses questions d'interprétation 
et à des problèmes d'application technique, ainsi qu'à des difficultés d'assurer la 
coordination adéquate des différentes administrations nationales participant aux 
phases de transposition, d'application pratique et de contrôle de l'application. 
En effet, la plus grande partie de la législation communautaire sur la protection de 
l'environnement est adoptée sous forme de directives qui doivent être transposées 
dans le droit national, ce qui donne aux États membres la liberté de choisir, pour la 
législation de transposition, la forme la plus appropriée à leur situation nationale. Par 
ailleurs, que la législation communautaire soit ou non adoptée sous la forme de 
directives, ce sont les institutions et les organes compétents au sein des 
administrations nationales qui sont responsables au premier chef de l'application 
effective et quotidienne, dans tous ses aspects, des mesures communautaires 
directement applicables (c'est-à-dire les règlements) et de la législation nationale de 
transposition. Dans les États membres, qu'ils soient unitaires ou fédéraux, les 
compétences relatives à l'application pratique et au contrôle de l'application de la 
législation communautaire en matière d'environnement sont souvent partagées entre 
différents niveaux de l'administration, ou leur sont déléguées. Cette décentralisation 
du processus complique fortement la mise en oeuvre de la politique communautaire 
de l'environnement, de sorte qu'une coordination à travers toute la « chaîne 
réglementaire »15 est nécessaire pour mettre cette politique en oeuvre correctement 
et dans son intégralité. De plus, la complexité des fonctions d'inspection et de 
contrôle de l'application incluant la surveillance d'une multitude de cas individuels 
requiert un personnel en nombre suffisant possédant les qualifications techniques 
appropriées et adéquatement équipé. Une telle situation ne se présente pas toujours 
dans tous les États membres. 
Pouvoirs de mise en oeuvre 
10. La Commission, en tant que gardienne du traité instituant la Communauté 
européenne, a la responsabilité de s'assurer que la législation communautaire est 
Terme défini à l'annexe I. 
appliquée16. Elle exerce cette responsabilité pour l'essentiel en utilisant son pouvoir 
d'intenter des procédures d'infraction contre les États membres en vertu de l'article 
169 du Traité. Ce pouvoir est un instrument extrêmement important et nécessaire 
pour la Commission pour assurer la mise en oeuvre du droit, comme le montrent les 
statistiques d'infractions mentionnées ci-dessus. La Commission entend continuer à 
faire pleinement usage de ses pouvoirs basés sur l'article 169. 
11. Afin d'améliorer l'efficacité de la procédure de l'article Î69, le traité de Maastricht 
a introduit dans l'article 171 la possibilité d'infliger des amendes à charge des 
États membres ; cette disposition commence maintenant à être appliquée. La 
Commission utilisera pleinement l'article 171 en s'assurant que les États membres 
respectent totalement leurs obligations en matière d'environnement telles qu'elles 
ressortent des arrêts rendus par la Cour de justice en vertu de l'article 169, afin 
d'obtenir un effet dissuasif puissant. D'autres améliorations de l'utilisation de l'article 
169 devraient résulter des propositions contenues dans le récent document de la 
Commission concernant le réexamen de ses règles internes sur la manière d'utiliser 
les articles 169 et 1711'. Cette large révision des pratiques et des procédures de la 
Commission devrait lui permettre d'utiliser ses pouvoirs au titre de ces articles avec 
beaucoup plus de rapidité et d'efficacité. 
12. Cependant, il faut reconnaître que la procédure de l'article 169 peut être à la fois 
longue et formelle et qu'elle n'a pas été particulièrement conçue pour des cas liés au 
droit de l'environnement. Dans la mesure où cette procédure concerne des décisions 
et actions déjà prises ou réalisées, même si son application permet in fine 
l'application du droit communautaire, elle ne représente pas toujours le meilleur 
moyen pour éviter la dégradation de l'environnement ou des dommages portés à 
celui-ci. 
13. Outre les limites mentionnées ci-dessus, l'utilisation des articles 169 et 171 comme 
unique moyen de faire appliquer le droit communautaire de l'environnement pose 
d'autres problèmes fondamentaux. De nombreux règlements et directives dans le 
domaine de l'environnement doivent être appliqués quotidiennement par un grand 
nombre de personnes dans tous les États membres. Il ne serait ni possible ni pratique 
de faire passer toutes les actions judiciaires qui pourraient résulter de ces affaires par 
une seule instance de contrôle, la Commission, et une seule juridiction, la Cour de 
justice. En outre, l'article 169 crée un « mécanisme de contrôle d'application » 
communautaire uniquement dirigé contre les gouvernements centraux des États 
membres: la Commission est incapable de surveiller, sur le terrain, l'application des 
différentes mesures (volontaires ou contraignantes) nécessaires pour respecter la 
législation communautaire. 
16 
17 Article 155 : "En vue d'assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la 
Commission ... veille à l'application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions 
prises par les institutions en vertu de celui-ci ...". 
Voir aussi la Communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du traité, JO n" C 242 
du 21.08.1996, p. 6. 
14. Il n'est pas non plus possible qu'un système judiciaire unique d'application de la 
législation à l'échelle communautaire prenne en considération les structures 
juridiques et administratives aux niveaux nationaux, régionaux et locaux des États 
membres, à travers lesquelles les mesures communautaires en matière 
d'environnement sont appliquées. Le recours à ces structures est essentiel pour 
l'incorporation du droit communautaire de l'environnement dans les systèmes 
nationaux et pour son application pratique. Il faut donc trouver d'autres méthodes 
d'intervention permettant à ces conditions nationales et locales, qui sont essentielles 
pour assurer une protection adéquate de l'environnement, de produire tous leurs 
effets. Des solutions plus ambitieuses qu'une modification des pratiques et des 
procédures au titre des articles 169 et 171 sont donc requises afin d'assurer la mise 
en oeuvre appropriée des mesures communautaires en faveur de l'environnement. 
15. Actuellement, il y a une grande disparité parmi les Etats membres en ce qui 
concerne les mécanismes d'inspection dans le domaine de l'environnement. Bien que 
la Commission, en tant que gardienne du traité, ait pour mission de veiller à ce que 
les États membres se conforment à la législation communautaire en matière 
d'environnement, il n'y a pas de mécanisme général applicable au niveau 
communautaire pour le suivi de l'application pratique de cette législation au niveau 
approprié dans les États membres. Ainsi, la Commission ne dispose que de 
compétences limitées pour garantir l'application correcte du droit communautaire de 
l'environnement. Elle dépend presque entièrement des informations qui lui sont 
fournies ponctuellement à travers les plaintes, les pétitions et les questions écrites 
et orales du Parlement européen, par les organisations non-gouvernementales, par les 
médias et par les États membres eux-mêmes. Bien que ces informations soient très 
précieuses à la Commission au stade actuel, ne compter que sur ces sources et 
canaux d'informations ad hoc et invérifiables pourrait, à long terme, avoir des 
conséquences extrêmement préjudiciables à l'environnement. 
Perspectives et objectifs 
16. Comme expliqué ci-dessus18, et comme les parties II et III de la présente 
communication le montreront en détail, les spécificités du droit communautaire de 
l'environnement sont à l'origine de difficultés de mise en oeuvre particulières, qui 
appellent à leur tour des solutions dûment réfléchies. La Commission estime qu'une 
mise en oeuvre efficace de la législation environnementale est cruciale, étant donné 
qu'un échec pourrait compromettre la crédibilité de la Communauté vis-à-vis de ses 
citoyens en ce qui concerne la création et la mise en place de sa politique de 
l'environnement. 
17. En outre, sur la scène internationale, la mise en oeuvre de la législation et de la 
politique environnementales sera un thème de discussion important du réexamen de 
l'Action 21, qui aura lieu en 1997 dans le cadre du suivi du « Sommet de la Terre » 
Voir les paragraphes 7 à 9. 
de Rio. Si la Communauté souhaite contribuer efficacement à ce débat, il faudra que 
ses propres stratégies de mise en oeuvre aient été fermement mises en place à cette 
date. 
18. La présente communication est la contribution initiale de la Commission pour faire 
progresser les objectifs de la Communauté dans ce domaine. Elle cherche à faire en 
sorte que la législation environnementale soit entièrement et correctement transposée 
à tous les niveaux concernés dans la Communauté, et qu'elle y soit appliquée d'une 
manière égale, afin de préserver l'environnement en Europe. La tâche de la 
Commission, gardienne du traité en vertu de l'article 155, consiste, en acceptant ime 
approche globale, à améliorer la mise en oeuvre et le contrôle de l'application de la 
législation et à avancer des propositions d'améliorations à tous les niveaux 
appropriés ; la présente communication répond à l'exigence exprimée en ce sens par 
les milieux politiques et l'opinion publique19. Le Parlement européen, notamment, 
a toujours été partisan d'une action de la Commission plus efficace à cet égard ; cet 
engagement a été démontré une fois de plus lors de l'audition conjointe organisée 
par le Parlement et la Commission sur le thème « Les défis de la protection de 
l'environnement : assurer le fonctionnement de la législation », qui a eu lieu le 30 
mai 1996. L'approche adoptée dans la communication est large. Il s'agit de dresser 
un tableau complet des questions de mise en oeuvre, d'application et de contrôle de 
l'application du droit communautaire de l'environnement. Elle prend également en 
considération la méthodologie de la « chaîne réglementaire » qui met en lumière par 
étapes successives tous les problèmes relatifs à la mise en oeuvre (législation, 
transposition, application pratique, contrôle de l'application et réexamen). 
1-9. L'objectif est de présenter une analyse claire des questions couvertes par cette 
approche extensive et de rehausser l'attention à ces question à tous les niveaux 
(citoyens, ONG, autorités régionales, gouvernements des États membres et 
institutions communautaires). À la lumière de cette analyse, le but de la 
communication est de renforcer les obligations qui incombent aux différents acteurs 
de la chaîne réglementaire (la Commission, les États membres, les autorités 
régionales et locales, l'industrie, les citoyens et les organisations non-
gouvernementales) au titre de la « responsabilité partagée »20 de l'application du droit 
communautaire de l'environnement, afin de rendre plus efficaces la politique et la 
législation environnementales et, partant, d'améliorer l'environnement européen. La 
19 
20 L'importance de la mise en oeuvre du droit communautaire a été soulignée par les États membres 
dans la 19e déclaration annexée au traité sur l'Union européenne, et par le président Santer dans 
son discours d'investiture au Parlement européen, ainsi que dans la proposition, par la Commission, 
d'une décision du Parlement européen et du Conseil concernant le réexamen du Programme 
communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable 
- « Vers un développement soutenable ». 
Programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de 
développement durable - « Vers un environnement soutenable ». JO n° C 138 du 17.05.1993. Voir 
également le rapport de la Commission sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de ce 
5e programme d'action, COM(95) 624 final du 10.01.1996, et la proposition concernant son 
réexamen (JO n° C 140 du 11.05.1996). 
suite de la communication expose des orientations visant à élaborer les solutions qui 
apporteront des améliorations essentielles à la mise en oeuvre et à l'application du 
droit communautaire de l'environnement à tous les niveaux appropriés et permettront 
de réaliser les objectifs environnementaux assignés à la Communauté par le traité. 
Structure de la communication 
20. Les problèmes de mise en oeuvre, d'application et de contrôle de l'application ont 
été examinés en suivant la chaîne réglementaire. Cette analyse a montré la nécessité 
d'élargir le champ d'action pour inclure des aspects qui peuvent être considérés 
comme novateurs, dans la mesure où ils visent à assurer la réalisation d'objectifs 
spécifiques que les mécanismes existants ne permettent pas d'atteindre pleinement, 
de façon appropriée et efficace ; de même est apparue la nécessité de renforcer et 
de rendre encore plus efficaces les mécanismes et procédures existants. Les parties 
II et III de la communication traitent respectivement du volet "novateur" et du volet 
"renforcement", les deux aspects étant étroitement liés pour atteindre l'objectif 
général visé, à savoir une bonne mise en oeuvre et application du droit 
communautaire de l'environnement. 
21. Les nouveaux domaines d'action traités dans la partie II devront être examinés et, 
si pris en considération, mis en oeuvre à travers les procédures appropriées, à 
décider ultérieurement, dans la mesure où ils couvrent : 
- l'élaboration de critères communautaires minimums pour l'accomplissement par 
les autorités des États membres de leurs missions d'inspection ; 
- l'institution dans les États membres de procédures de plainte et d'enquête qui 
permettront l'examen des plaintes de la population relatives à la mise en oeuvre 
du droit communautaire de l'environnement ; 
- l'élargissement des possibilités de faire traiter les affaires liées à l'environnement 
par les tribunaux nationaux, grâce à un accès plus large à la justice pour les 
questions relevant du droit communautaire de l'environnement. 
22. Une action dans ces trois domaines représentera un progrès important vers une 
application plus homogène du droit communautaire de l'environnement entre les 
Etats membres et donnera aux citoyens européens des meilleures sources 
d'information et des moyens accrus pour voir traitées leurs préoccupations en matière 
de protection de l'environnement. D'une certaine manière, une telle action devrait 
accroître particulièrement la prise de conscience de la part des Etats membres de 
leurs responsabilités en matière de protection de l'environnement à travers une 
application et un contrôle de l'application du droit en la matière qui soient effectifs 
sur le terrain. 
23. Le renforcement du système actuel, en particulier pour les aspects traités dans la 
partie 111, est une priorité de même importance car il représente la base même pour 
assurer une mise en oeuvre et une application correctes et dans les temps. Une large 
"?M\ 
partie dies actions nécessaires pour atteindre ces objectifs peuvent être entreprises par 
la Commission et/ou les États membres sans qu'il soit nécessaire de prévois des 
mesures formelles. La Commission prendra toutes les initiatives appropriées de 
manière à rendre ce renforcement effectif le plus rapidement possible. 
00000O00000 
PARTIE II : NOUVEAUX DOMAINES ©'ACTION 
24. La transposition est une étape extrêmement importante du processus de mise en 
oeuvre des directives. La législation environnementale de la Communauté 
européenne se compose en majorité de directives qui ne sont pas, par principe, 
directement applicables dans les États membres. Elles exigent donc des mesures de 
mise en oeuvre supplémentaires qui ne s'appliquent que comme dispositions de droit 
interne d'origine communautaire. Par conséquent, une transposition dans les délais 
permet que le droit communautaire devienne applicable plus ou moins 
simultanément dans tous les États membres ; une transposition correcte (au point de 
vue de la conformité) assure que le contenu de la législation nationale soit plus ou 
moins uniforme, permettant ainsi d'atteindre l'objectif fixé par tes directives. 
25. La Commission, en vertu de l'article 155, a le devoir d'assurer la transposition 
correcte et en temps opportun par les États membres, en recourant aux pressions 
politiques et, au besoin, par une action en justice au titre des articles 169 et 171 du 
traité. Elle peut également devoir suivre, de manière générale, l'application pratique 
de la législation et le contrôle de cette application, afin de s'assurer que ces 
opérations se déroulent de manière satisfaisante. Cependant, ce mécanisme de 
contrôle d'application communautaire ne vise que les gouvernements centraux des 
États membres. La Commission ne peut tout simplement pas contrôler les milliers 
de décisions prises chaque année, à tous les niveaux et dans les différentes branches 
des pouvoirs publics des États membres, en vertu de la législation environnementale 
transposée. L'application quotidienne et le contrôle de l'application de ces lois dans 
les cas spécifiques doivent donc être entièrement assurées par les autorités des États 
membres à travers des mécanismes renforçant l'exécution effective et facilitant en 
même temps le contrôle des États membres par la Commission. 
Missions des États membres en matière d'inspection 
26. L'article 5 du traité, tel qu'il est interprété par la Cour de justice dans l'affaire 
68/8821, impose aux États membres de veiller à ce que les violations du droit 
communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui 
soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et 
d'une importance similaires. Ce principe général du droit communautaire, bien que 
;%rêi dw 21.09.19*9, affaire 68/88, Rec. p. 2965, points 23 et 24. 
9 
") 
fondamental, a entraîné de grandes disparités entre les organismes ou les 
mécanismes de contrôle de l'application mis en place par les États membres ; 
certains États se sont dotés de corps d'inspecteurs bien équipés disposant de 
ressources considérables, tandis que d'autres ont pris peu de dispositions en ce sens, 
voire aucune. En outre, lorsque de tels mécanismes existent, ils se présentent sous 
des formes variées: les compétences en matière d'inspection ne sont pas toujours 
exercées par un organisme national unique, mais sont souvent décentralisées ou 
partagées entre plusieurs niveaux de pouvoir (local, régional, national, etc.). Dans 
certains cas, les missions d'inspection dans le domaine de l'environnement ne 
constitue qu'une partie des responsabilités des autorités compétentes concernées. 
Dans certains États membres, comme le Danemark ou le Royaume-Uni, ces 
autorités, outre l'activité d'inspection, délivrent des autorisations, ou engagent des 
actions en justice pour assurer l'application du droit ; dans d'autres États membres 
(par exemple les Pays-Bas) ces missions sont séparées. 
27. Cette grande disparité ne peut pas être considérée comme satisfaisante par rapport 
à l'objectif d'une application efficace et homogène du droit au niveau 
communautaire. Il existe donc la nécessité d'assurer un niveau minimum de 
réalisation de missions d'inspection liées au suivi de la mise en oeuvre pratique des 
exigences du droit communautaire de l'environnement, en particulier dans le domaine 
des émissions industrielles et des normes de qualité environnementale. Il convient 
également d'assurer qu'un tel processus prenne place dans tous les États membres. 
28. Compte tenu de la variété des situations entre les États membres, un tel objectif peut 
être obtenu à travers la définition de lignes directrices, suffisamment flexibles pour 
laisser à ces derniers le choix des structures/mécanismes qu'ils utiliseront pour 
atteindre ce but. 
La Commission devrait être en mesure de définir, en coopération avec les États 
membres, ces lignes directrices et d'adresser des recommandations à ce sujet. Le 
réseau IMPEL, décrit ci-dessous, pourrait contribuer à définir des critères minima 
pour les inspections et à réunir les capacités nécessaires, par exemple en ce qui 
concerne les compétences indispensables pour assurer les missions d'inspection. 
Sur cette base, là où des corps d'inspection ou des organes comparables existent et 
opèrent déjà selon des modes prévus par ces lignes directrices, il ne sera pas 
nécessaire de modifier les structures existantes. Là où des organes de ce type 
n'existent pas, la Commission pourrait considérer les moyens, dans la mesure où 
ceux-ci sont rendus disponibles, pouvant contribuer à aider à créer les capacités 
permettant d'atteindre ces critères minima. 
29. Ces organes d'inspection pourraient établir et publier des rapports annuels sur 
l'expérience acquise dans l'exécution de leurs missions, en fournissant ainsi des 
informations utiles sur les problèmes rencontrés, la manière dont ils ont été traités 
et les améliorations obtenues. Ceci pourrait constituer une base très importante pour 
toute action future. 
10 
Ces rapports annuels, dont la Commission serait informée, pourraient ainsi être 
utilisés par celle-ci pour s'assurer que l'objectif d'une application homogène est 
atteint. Ils pourraient lui permettre aussi de juger de l'opportunité d'actions 
complémentaires, telles que, par exemple, la création dans le futur, d'un organe de 
taille limitée exerçant, au niveau communautaire, des fonctions de vérification des 
modalités selon lesquelles les missions d'inspection sont remplies. 
La Commission examinera îa possibilité d'établir des recommandations en vue 
d'apporter une assistance aux États membres dans la réalisation de leurs 
missions d'inspection, à travers notamment la définition de lignes directrices, 
réduisant ainsi la grande disparité de situations qui exists actuellement entre 
les organes d'inspections des États membres. La CommissioE examinera 
ultérieurement la nécessité éventuelle de créer un organe communautaire de 
taille réduite exerçant des compétences de vérification. 
Procédure nationale de plainte et d'enquête en matière environnementale 
30. L'expérience de compétence au niveau communautaire quant à l'application du droit 
communautaire de l'environnement a été acquise de plusieurs manières. Un nombre 
considérable de plaintes de citoyens et d'organisations non-gouvernementales ont été 
reçues par la Commission. Le Parlement européen se sent également fortement 
concerné par ces problèmes : des pétitions sont reçues par sa Commission des 
pétitions ; de plus en plus de questions orales et écrites, adressées par les députés 
européens, soulèvent, des problèmes en matière environnementale. Des plaintes sont 
également introduites auprès du le Médiateur européen, souvent sur des sujets qui 
ont déjà été traités par la Commission et ont également été soumis à l'attention au 
Parlement. De nombreux problèmes d'environnement ainsi portés à la connaissance 
des institutions communautaires surgissent en raison de la méconnaissance ou de la 
mauvaise compréhension (aussi bien de la part des citoyens que des institutions 
administratives) des procédures. Les mécanismes se trouvant à la disposition des 
institutions communautaires pour traiter ces plaintes ne sont pas nécessairement les 
plus adaptés pour résoudre les problèmes. Ces plaintes pourraient être traitées plus 
efficacement au sein des États membres, au niveau local où elles surgissent et où 
une exacte connaissance des faits est plus aisée à obtenir. 
31. L'action en justice pour obtenir l'application du droit communautaire de 
l'environnement dans les États membres présente également un certain nombre 
d'inconvénients qui lui interdisent d'être un moyen effectif de protection de 
l'environnement. Certains de ces problèmes sont en rapport avec la question de 
l'accès à la justice, qui est discutée plus loin dans la présente communication. 
Cependant, en dehors même de cette question, les systèmes juridictionnels présentent 
des caractéristiques intrinsèques, relatives par exemple aux coûts et aux délais, qui 
rendent difficile d'en faire un moyen pour les individus d'assurer le respect du droit 
communautaire ; aussi, le contentieux ne devrait être qu'une solution de dernier 
ressort. Une procédure non-juridictionnelle pourrait permettre d'éviter ces 
11 
inconvénients par un traitement rapide, peu coûteux, et plus largement ouvert au 
citoyen, sans qu'il soit nécessaire qu'il bénéficie d'une assistance juridique. 
32. L'avantage de traiter les questions d'environnement à uii niveau local plutôt que 
communautaire, ainsi que ces caractéristiques de rapidité, faible coût et ouverture 
aux particuliers et aux associations environnementales, pourraient, si cette orientation 
était mise en oeuvre dans la Communauté, conduire à une amélioration significative 
de l'effectivité du droit communautaire de l'environnement. La Commission 
examinera donc s'il existe le besoin d'établir les critères minima d'un mécanisme 
procédural de traitement des plaintes environnementales et d'enquête pour les cas où 
surviennent des difficultés liées à l'application concrète par les autorités publiques 
de la législation communautaire de l'environnement (un tel mécanisme remplirait une 
fonction qui pourrait aussi être similaire à celle d'un médiateur). Cette mission 
pourrait être exécutée soit par les institutions existantes des États membres ou par 
de nouvelles structures ad hoc. 
33. Les lignes directrices établissant ces critères minima doivent être déterminées avec 
soin: elles pourraient comprendre la compétence pour recevoir des plaintes (à la fois 
d'individus et d'organisations non-gouvernementales) concernant les procédures 
relatives aux décisions administratives en matière d'environnement, le pouvoir 
d'obtenir des organes administratifs des informations en réponse à ces plaintes, et Le 
pouvoir de formuler des recommandations (qui relèveraient plus de la persuasion que 
d'actes juridiquement obligatoires). Il ne serait pas indispensable que ce mécanisme 
traite des questions de fond, pour lesquelles l'intervention d'institutions 
administratives ou juridictionnelles selon les règles nationales en vigueur est plus 
appropriée. 
34. Des procédures analogues à ce mécanisme existent déjà dans un certain nombre 
d'États membres et peuvent prendre des formes variées. Les deux principaux 
modèles existant dans la Communauté pour de telles procédures sont d'une part le 
médiateur indépendant ("ombudsman"), et d'autre part la possibilité de former des 
recours non-contentieux contre les décisions, qui sont examinés par les organes 
administratifs eux-mêmes. Il ne serait en principe pas demandé aux États membres 
disposant de telles procédures de les modifier. C'est seulement dans les États 
membres ne disposant pas de tels mécanismes qu'existerait, pour combler cette 
lacune, le besoin d'instituer des procédures correspondant aux caractéristiques 
minimales énoncées plus haut. 
35. Ces mécanismes de plainte et d'enquête environnementales pourraient se voir 
attribuer la compétence de formuler des recommandations visant à résoudre les 
difficultés ou à améliorer le fonctionnement de l'administration dans le domaine de 
l'application du droit communautaire de l'environnement. Il convient de préciser à 
nouveau que ces recommandations ne seraient pas juridiquement contraignantes, 
mais auraient toutes chances d'être suivies compte tenu de leur grande autorité 
morale. 
La Commission envisagera de formuler des recommandations quant aux 
critères minima de traitement des plaintes et l'exécution d'enquêtes dans Is 
12 
domaine de l'environnement dans les États membres où n'existe pas une telle 
procédure/un tel mécanisme. 
Accès à là justice 
36. L'action en justice est un dernier recours pour résoudre les problèmes. Cependant. 
une Communauté fondée sur la primauté du droit doit veiller à ce que les lois soient 
respectées et les manquements éventuels sanctionnés. Le rôle des tribunaux est 
crucial à cet égard, particulièrement en ce qui concerne les questions liées à 
l'environnement, où la source d'un problème ou d'un dommage est géographiquement 
localisée, alors que ses effets peuvent être très étendus. L'accès à !a justice, en 
général, est suffisamment garanti si des intérêts économiques sont en jeu. Une 
législation conçue pour créer un cadre favorable à une activité économique prospère, 
par exemple dans le secteur industriel, commercial ou agricole, est d'autant plus 
susceptible d'être correctement appliquée que les acteurs économiques intéressés 
disposent des ressources suffisantes pour s'assurer du respect cette législation. Ce 
n'est pas nécessairement le cas pour les intérêts écologiques. Les acteurs 
économiques ne considèrent généralement pas que leur rôle consiste à contrôler le 
respect par d'autres entreprises de la législation environnementale. 
37. Le contrôle de l'application du droit de l'environnement, au contraire d'autres 
branches du droit communautaire telles que le marché intérieur et la concurrence, 
repose donc principalement sur les pouvoirs publics, et dépend de leurs compétences, 
de leurs ressources et de leur bonne volonté. Leur capacité de prendre en 
considération la nécessité de protéger l'environnement peut être limitée par n'importe 
lequel de ces facteurs. Il est donc important que d'autres voies soient disponibles 
pour améliorer le contrôle de l'application du droit communautaire de 
l'environnement. En particulier, des actions intentées par des organisations non-
gouvernementales et/ou des citoyens à propos de l'application et du contrôle de 
l'application de la législation environnementale (devant des juridictions 
administratives, civiles ou pénales, selon l'organisation propre à chaque Etat 
membre) contribueraient à protéger l'environnement. 
38. Comme cela a déjà été mentionné, une caractéristique importante du droit de 
l'environnement est le manque fréquent d'intérêts privés comme force motrice pour 
faire appliquer ce droit. L'environnement est souvent décrit comme notre 
« patrimoine commun ». Le plus souvent, une grande partie de ses composantes, 
telles que l'atmosphère, les eaux, la flore et la faune sauvages ne font donc l'objet 
d'aucune appropriation privée. Il est par conséquent fréquent qu'une détérioration de 
l'environnement ne provoque pas de réaction immédiate et que, même si un 
problème surgit, les particuliers ne disposent d'aucun moyen y remédier en faisant 
appel au droit, ou qu'aucun remède juridique approprié ne soit disponible. Même 
dans le droit communautaire de l'environnement, il peut y avoir des cas où les 
particuliers ne peuvent faire appliquer des principes généraux importants (par 
exemple les principes du pollueur-payeur, d'action préventive et de précaution). 
O 
39. L'importance d'une plus large participation de la population à l'élaboration de la 
politique de l'environnement dans son ensemble est largement reconnue22 et, dans 
tous les États membres, des organisations non-gouvernementales bénéficient de 
certains droits à participer aux affaires environnementales. Cependant, la possibilité, 
pour la population, de participer, en tant que telle, aux actions judiciaires concernant 
l'application de la législation environnementale communautaire et le contrôle de son 
application diffère largement à travers la Communauté. Elle va de la participation 
à certaines procédures d'autorisation, où des organisations reconnues ont le droit 
d'introduire un recours en annulation à l'encontre de décisions administratives, à 
Y actio popularis à finalité environnementale. On peut cependant affirmer que la 
population et les groupements de défense des intérêts du public n'ont pas, en règle 
générale, un accès suffisant aux tribunaux nationaux des États membres en matière 
d'environnement. 
40. Offrir aux organisations non-gouvernementales et aux individus un meilleur accès 
aux tribunaux aurait des effets bénéfiques pour la mise en oeuvre du droit 
communautaire de l'environnement. Tout d'abord, les affaires concernant des 
problèmes de mise en oeuvre du droit communautaire auront plus de chances d'être 
résolues conformément aux exigences du droit communautaire. Ensuite, et ceci est 
probablement plus important encore, cette ouverture aura comme effet général une 
meilleure application pratique du droit communautaire de l'environnement et un 
meilleur contrôle de son application, étant donné que tous les acteurs susceptibles 
de devoir rendre des comptes tendront à se conformer au droit communautaire pour 
éviter des litiges devenus plus probables. 
41. Enfin, l'accès aux tribunaux des États membres aurait l'effet souhaitable d'acheminer 
les litiges concernant le respect du droit communautaire de l'environnement vers le 
niveau le plus approprié, c'est-à-dire le niveau régional et national. Le recours aux 
tribunaux des États membres pour faire appliquer les mesures communautaires en 
faveur de l'environnement est souhaitable pour différentes raisons. L'une est qu'il n'y 
a aucun espoir que les ressources en temps et en personnel qui sont à la disposition 
de la Commission et de la Cour de justice à Luxembourg soient jamais suffisantes 
pour faire traiter ne fût-ce que la majorité des affaires liées à l'environnement qui 
se présentent dans tous les États membres au moyen d'actions intentées par la 
Commission devant la Cour de justice. En outre, les tribunaux des États membres 
sont mieux placés que la Cour de justice pour prendre en considération pendant la 
procédure le contexte juridique, administratif et environnemental particulier d'une 
mesure à caractère environnemental telle qu'elle s'applique dans chaque État 
membre, et pour se faire une image plus claire des faits à travers les dépositions des 
témoins et les rapports des experts désignés. De plus, ils sont mieux placés pour 
prendre des mesures provisoires, qui peuvent se révéler extrêmement utiles pour 
prévenir des dégradations de l'environnement. 
22 Le principe 10 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement proclamait 
notamment que "la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la 
participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient... Un accès effectif à des 
actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré." 
14 
42. L'accès aux tribunaux peut être restreint essentiellement de deux manières. 
Premièrement, parce que les procédures juridique;» *.œ États membres prévoient des 
obstacles à une action en justice tendant à i&re appliquer le droit de 
l'environnement. Par exemple, il faut apporter le preuve d'un intérêt particulier à agir 
pour pouvoir introduire une affaire. Pour des raisons historiques propres à chaque 
ordre juridique, cet intérêt particulier est généralement facile à démontrer pour un 
propriétaire ou un acteur économique, mais moins pour des groupes de défense 
d'intérêts environnementaux. Autre exemple: il se peut qu'il n'existe pas de procédure 
appropriée pour permettre la protection d'intérêts environnementaux ; des procédures 
judiciaires principalement conçues pour protéger des intérêts économiques peuvent 
ne pas fournir de moyens d'action et des remèdes appropriés pour résoudre les 
problèmes environnementaux. Deuxièmement, le coût d'une action en justice pour 
protéger des intérêts environnementaux peut être prohibitif. 
43. Plusieurs options sont à la disposition de la Commission pour avancer sur ces 
questions, y compris, dans une première étape, une approche de "soft-law", non 
contraignante. Des questions d'accès à la justice analogues se posent dans le cadre 
de l'action communautaire en faveur de l'accès à la justice des consommateurs23. La 
Commission a également inclus des dispositions sur l'accès à la justice dans 
différentes propositions de directives communautaires24. Dans un contexte où 
l'application effective25 du droit communautaire de l'environnement est recherchée, 
il est nécessaire d'élargir l'intérêt à agir au-delà des individus directement affectés 
et d'inclure des organisations représentatives cherchant à protéger l'environnement. 
Par conséquent, une voie possible de réalisation d'une meilleure application du droit 
communautaire de l'environnement consisterait à s'assurer que les ONG 
environnementales, reconnues par les Etats membres, se voient reconnaître l'accès 
au prétoire ("locus standi") nécessaire pour former des recours juridictionnels à 
rencontre des institutions publiques des États membres. Si un tel système s'avère 
souhaitable, une première étape dans cette direction pourrait être une 
recommandation incitant les États membres à élargir l'accès à la justice pour les 
organisations non-gouvernementales. 
La. Commission examinera, à la lumière du principe de subsidiarité , la 
nécessité de lignes directrices sur l'accès aux juridictions nationales 
d'organisations représentatives en vue d'encourager l'application et le respect 
de la législation communautaire environnementale et en prenant en 
considération les différents systèmes juridiques des Etats membres. 
-— oooooOooooo 
23 
24 
25 COM(95) 712 final, JO n* C 107 du 13.04.1996, p.3. 
Voir par exemple l'article 4 de la directive 90/313/CEE sur la liberté d'accès à l'information sur 
l'environnement (JO n° L 158 du 23.6.90, p. 56). 
Le droit communautaire s'assure déjà que ceux directement et individuellement affectés par une 
décision d'une institution communautaire puissent agir devant la Cour de justice des Communautés 
européennes, maïs en matière environnementale il est souvent difficile d'identifier de telles personnes. 
15 
PARTIE III : LE RENFORCEMENT DES SYSTEMES EXISTANTS 
44. Les propositions faites dans la suite de la présente communication visent à introduire 
des améliorations dans différents domaines du droit et de la politique 
communautaires de l'environnement où les pratiques en vigueur montrent des 
carences par rapport aux normes rigoureuses que requiert une protection efficace de 
l'environnement: la qualité de la législation, la transparence, la coopération au niveau 
de la Communauté et des États membres, le suivi et l'évaluation des effets de la 
législation, la connaissance du droit communautaire de l'environnement chez les 
praticiens, et l'intégration du financement communautaire dans la mise en oeuvre de 
la législation environnementale communautaire. 
Qualité de la législation communautaire 
Processus législatif 
45. La rédaction claire de la législation est une condition préalable à une transposition 
correcte et dans les délais prévus, dans la mesure où des obligations claires peuvent 
être transposées facilement et correctement. Des dispositions ambiguës, peu claires 
ou compliquées entraînent des retards, des problèmes de conformité et d'application 
pratique qui sont à l'origine d'une mise en oeuvre incomplète ou inégale du droit 
communautaire. Étant donné que la Commission possède le droit d'initiative exclusif 
en matière de législation environnementale communautaire, elle est en mesure de 
prendre en considération les difficultés potentielles que les États membres pourraient 
éprouver à transposer les mesures communautaires résultant de ses propositions. Si 
la rédaction des propositions anticipe ces difficultés et s'effectue selon une approche 
caractérisée par la transparence, elle facilite l'opération de transposition par les États 
membres. Par exemple, la Commission peut veiller à ce que la législation qui dépend 
de l'adoption ultérieure de mesures techniques soit rédigée de telle sorte que les 
retards dans l'adoption de ces mesures techniques n'imposent pas d'échéances de 
mise en oeuvre impossibles à respecter par les États membres, comme cela s'est 
passé récemment avec les dispositions techniques concernant les organismes 
génétiquement modifiés26. Les nouvelles orientations sur la politique réglementaire, 
adoptées par la Commission en janvier 1996, qui complètent les règles de technique 
législative, devraient améliorer la cohérence de la rédaction au sein de la 
Commission. L'application rigoureuse de ces règles et orientations est cruciale. 
46. Il est particulièrement important que le texte initial des propositions soit aussi clair 
que possible. Une proposition rédigée de manière compliquée ou peu claire risque 
de rendre les négociations plus difficiles et de créer des problèmes de mise en 
oeuvre de la législation finale par les États membres, à cause de son manque de 
clarté. Cela vaut à la fois pour les négociations au Conseil et pour les amendements 
26 Lignes directrices de la Commission sur la classification adoptée dans le cadre de la directive 
94/51/CE relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés. 
16 
proposés par le Parlement européen. Bien que la responsabilité de rédiger et de 
proposer une nouvelle directive incombe à la Commission européenne, la proposition 
initiale évolue pendant toute la procédure législative, à la fois au Conseil de l'Union 
européenne et au Parlement européen. La rédaction peu claire et ambiguë de la 
législation environnementale résulte très souvent des compromis qui ont été 
nécessaires au Conseir ou après l'examen du texte par le Parlement européen27. 
Même à ces étapes ultérieures, la Commission devrait sauvegarder la cohérence, 
l'efficacité et le caractère pratique des textes législatifs, au besoin en modifiant ses 
propres propositions ou en retirant les propositions qui n'atteindraient plus les 
objectifs visés. 
47. Un dernier point d'importance est le fait que les textes législatifs devraient eux-
mêmes contribuer à la transparence du processus de mise en oeuvre. Cette 
transparence peut être obtenue en incluant dans les textes législatifs communautaires 
des dispositions prévoyant la publication d'informations sur la mise en oeuvre, par 
les États membres ou par la Commission. Certaines dispositions de cette nature 
existent déjà : elles prévoient par exemple la publication de rapports ou l'accès 
public aux informations sur l'application d'une mesure28. Il peut cependant être 
opportun, pour assurer une transparence maximale de la mise en oeuvre de la 
législation environnementale communautaire, que ces instruments législatifs 
prévoient la publication, par les États membres, d'informations supplémentaires sur 
leur mise en oeuvre, notamment des tableaux de transposition qui feraient apparaître, 
en regard de chaque disposition d'une directive, la mesure de droit interne 
correspondante. 
La Commission veillera à ce que toutes les propositions de nouvelles mesures 
communautaires dans le domaine de l'environnement ou de modifications de 
mesures existantes soient rédigées de manière à garantir une clarté, une 
transparence et une certitude maximales, afin de rendre la mise en oeuvre plus 
simple et plus rapide. Pendant la procédure législative, la Commission 
cherchera à coopérer avec le Conseil et le Parlement européen sur les questions 
de rédaction et proposera ses propres modifications d'ordre rédactionnel 
lorsqu'elles deviendront nécessaires suite aux problèmes soulevés ou aux 
modifications apportées à son texte original pendant les négociations. 
27 
28 Ces problèmes sont compliqués par la nécessité de la législation communautaire d'être disponibles, 
et également valides, dans chacune des onze langues communautaires : les compromis négocié dans 
une langue peuvent être difficiles à se traduire de façon satisfaisante par toutes les autres langues. 
Par exemple le rapport sur la mise en oeuvre de la directive 85/337/CEE, prévu à l'article 11 
paragraphe 3. 
17 
Sanctions au niveau national 
48. L'article 5 du traité CE, tel qu'il est interprété par la Cour de justice, prévoit que les 
États membres prennent des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives pour 
garantir le respect du droit communautaire. Bien que ce principe laisse à la 
discrétion des États membres le choix des sanctions à prévoir, celles-ci doivent être 
analogues à celles applicables aux violations du droit national équivalent29. Comme 
l'a souligné la Commission dans sa communication au Conseil et au Parlement 
européen sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la législation 
communautaire dans le domaine du Marché intérieur30, les systèmes nationaux de 
sanctions pour non-accomplissement des obligations découlant du droit 
communautaire doivent être transparents. La transparence n'est pas seulement la clé 
de la confiance mutuelle, elle permet aussi à la Commission d'évaluer les systèmes 
et de limiter au strict nécessaire l'action communautaire à cet égard. 
49. La Commission a donc décidé d'insérer, dans ses propositions législatives concernant 
le marché intérieur, des dispositions explicites stipulant que les mesures nationales 
d'exécution doivent prévoir des sanctions à appliquer par les États membres au cas 
où des particuliers ou des personnes morales ne respecteraient pas les dispositions 
de la directive, et stipulant que la législation relative à ces sanctions doit être 
notifiée à la Commission. Ces obligations devraient être élargies à la législation 
concernant l'environnement. Il faudrait arriver à ce que tous les États membres 
disposent de sanctions appropriées, qu'elles soient administratives, civiles ou pénales, 
ou une combinaison de celles-ci, suivant le choix des autorités nationales, et que ces 
sanctions soient appliquées dans la pratique, afin d'assurer un contrôle de 
l'application du droit communautaire de l'environnement égal en tout lieu. La 
publicité concernant l'application de ces sanctions dans les États membres et au 
niveau communautaire renforcerait leur effet dissuasif. 
50. Des exigences générales en matière de sanctions ont été déjà prévues dans la 
législation environnementale communautaire, par exemple dans les règlements 
mettant en vigueur la Convention CITES sur le commerce des espèces menacées 
d'extinction et la Convention de Bâle sur les transports transfrontaliers de déchets 
dangereux. Des dispositions plus spécifiques, par exemple l'imposition de sanctions 
administratives telles que le retrait de permis, devraient au besoin être incluses dans 
les mesures communautaires en faveur de l'environnement. 
La Commission pourrait insérer dans ses propositions de mesures 
environnementales une disposition exigeant que les mesures nationales 
d'exécution comprennent des sanctions suffisamment dissuasives en cas de non-
respect avec les exigences de la directive concernée. 
29 
30 Arrêt du 21.09.1989, affaire 68/88, Recueil 1989, p. 2965, points 23 et 24. 
CQM(95) 162 final du 03.05.1995. 
18 
Transparence 
Consultations effectuées par la Commission 
51. La Commission est consciente que l'élaboration de la législation en matière 
d'environnement nécessite un processus ouvert et faisant appel à la consultation des 
parties intéressées au cours des phases de pré-proposition et de rédaction. Cela peut 
se faire par différents moyens: des Livres verts (exemple: le Livre vert sur la 
réparation des dommages causés à l'environnement31) ; la consultation de réseaux 
officiels et informels (exemples: le Forum consultatif en matière d'environnement32, 
le Groupe de suivi de la politique de l'environnement33, IMPEL34} ; des réunions 
avec les experts des États membres et les ONG pour discuter de l'élaboration des 
stratégies ; la publication du programme de travail et l'organisation d'auditions 
publiques, de manière autonome (exemple: audition sur la politique de l'eau de la 
Commission des 28 et 29 mai 1996) ou conjointement avec le Parlement (exemple: 
« Les défis de la protection de l'environnement: assurer le fonctionnement de la 
législation » du 30 mai 1996). La Commission doit veiller à ce que de telles 
consultations soient effectuées de manière plus systématique avec toutes les 
personnes et organisations intéressées par une proposition particulière. Ii est 
important que la Commission fasse participer à ses consultations l'Agence 
européenne de l'environnement, qui peut fournir des informations inestimables et des 
conseils techniques sur l'état de l'environnement en Europe et l'es effets des mesures 
communautaires prises pour le protéger. 
La Commission organisera des consultations aussi larges que possible sur 
l'élaboration de nouvelles propositions de mesures communautaires dans le 
domaine de l'environnement. Tous les acteurs concernés par une mesure 
particulière seront invités à participer aux consultations sur &ettc mesure. 
Consultations effectuées par les États membres 
52. Un large éventail d'acteurs sont susceptibles d'être affectés par la mise en oeuvre de 
la législation environnementale communautaire. Le manque de consultation au sein 
des États membres peut aboutir à ce que ceux qui sont touchés par une proposition 
ignorent cette dernière ou estiment qu'elle ne reflète pas leurs besoins et leurs 
préoccupations. Ils sont ainsi plus enclins à entraver la transposition et l'application 
correcte et dans les délais prévus de la nouvelle mesure dans les États membres. 
Cette tendance peut être limitée en partie par une vaste consultation organisée par 
les États membres, peu après leur adoption, sur les nouvelles mesures 
communautaires. Lorsque cette consultation n'a pas lieu, ou qu'elle est insuffisante, 
le processus législatif de transposition au niveau national peut être rendu plus 
31 
32 
33 
34 COM(93) 47 final du 14.05.1993. 
Voir le chapitre 9 du 5e programme d'action (note 20 ci-dessus). 
Voir le chapitre 9 du 5e programme d'action (note 20 ci-dessus). 
Voir le paragraphe 50 ci-dessous. 
19 
difficile par des protestations qui ne surgissent que tardivement. Des contacts 
préliminaires plus systématiques entre la Commission et les parties intéressées (les 
États membres, le réseau IMPEL, les ONG, l'industrie, etc.) lors de l'élaboration des 
propositions devraient faciliter la mise en oeuvre du droit communautaire en 
réduisant ces problèmes, mais des consultations au niveau national sur le texte dans 
sa version définitive peuvent encore être nécessaires. L'ajout de détails sur le champ 
d'application et l'incidence probables d'une proposition dans l'exposé des motifs qui 
accompagne déjà les propositions législatives de la Commission devrait aider les 
États membres à gérer ces consultations ultérieures. 
Les États membres devraient prendre les mesures pour se doter des 
mécanismes de coordination permettant une consultation appropriée avant 
l'adoption des mesures nationales d'exécution. Pour assister les États membres 
dans leur tâche, la Commission inclura, dans l'exposé des motifs accompagnant 
ses propositions législatives, des références au champ d'application potentiel 
des mesures proposées et à leur incidence dans les États membres. 
Stratégie d'information sur la politique et le droit communautaire de l'environnement 
53. Une quantité considérable d'informations sur les activités diplomatiques, politiques 
et réglementaires de la Communauté dans son ensemble sont communiquées au 
public dans le rapport général sur l'activité de l'Union européenne et le rapport 
annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire. Des rapports 
sectoriels sont publiés par la Commission sur la politique de concurrence, et sur le 
marché intérieur ; la consultation de ce dernier est particulièrement utile car il traite 
également de questions d'environnement dans la mesure où elles sont étroitement 
liées à la réalisation du marché intérieur. Le bulletin mensuel donne entre autres des 
informations sur la nouvelle législation et sur les procédures en manquement dans 
tous les secteurs couverts par le droit communautaire. Afin de compléter les 
informations concernant le contrôle de l'application de la législation 
environnementale communautaire données par le rapport annuel de la Commission 
sur le contrôle de l'application du droit communautaire, ce rapport pourrait contenir, 
à compter de sa quatorzième édition (concernant 1996), les données suivantes: 
- des détails sur la législation notifiée par les États membres comme instrument de 
transposition des directives communautaires en matière de protection de 
l'environnement, y compris des tableaux de mise en oeuvre montrant comment 
cette législation transpose les exigences des directives, sur la base de l'information 
fournie par les États membres ; 
- des détails sur l'action menée par les États membres pour appliquer le droit 
communautaire de l'environnement, notamment la notification des autorités 
compétentes, la création et la notification de programmes dans le cadre de la 
législation environnementale communautaire, et les résultats atteints ; 
20 
Le rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit 
communautaire sera élargi (à partir de sa quatorzièîiu* é£i£ion concernant 1996) 
de manière à contenir des détails sur la législation notifiée par les États 
membres comme transposant le droit communautaire clé l'environnement et 
les actions menées par les États membres pour mettre en oeuvre ce droit. Les 
points mentionnés dans la présente communication ne concernant pas le 
contrôle de l'application du droit communautaire ou les procédures 
d'infraction, comme par exemple les questions de procédure et de politique 
législative, pourraient faire l'objet d'un suivi dans un rapport annuel ("Annual 
Survey"). 
Amélioration de la coopération 
54. Une bonne coopération entre la Commission et les États membres est essentielle 
pour atteindre les objectifs ambitieux poursuivis par la politique communautaire de 
l'environnement. Au niveau national, le législateur devrait travailler en étroite 
collaboration avec les organismes chargés d'appliquer les lois et de veiller au 
contrôle de leur respect pour que le système puisse fonctionner de manière efficace. 
Il en va de même pour la Commission et les autorités nationales compétentes, qui 
dewaient améliorer leur coopération pour exercer plus efficacement la responsabilité 
partagée de la mise en oeuvre. La coopération directe entre les administrations 
nationales des différents États membres devrait aussi être considérée sous un jour 
favorable lorsqu'il s'agit de problèmes transfrontaliers liés au contrôle de 
l'application du droit de l'environnement, par exemple la détection de trafics illégaux 
de déchets dangereux ou d'espèces menacées d'extinction. 
55. La préoccupation des États membres quant à la comparabilité des normes 
d'application et de contrôle de l'application de la législation environnementale 
communautaire dans différents pays a conduit à la création, lors d'une réunion des 
ministres de l'environnement en 1992, d'un réseau informel d'agences nationales de 
l'environnement dénommé réseau de Chester. Parallèlement, le cinquième 
programme d'action dans le domaine de l'environnement reconnaissait le besoin 
insatisfait d'un suivi approprié de l'application de la législation environnementale 
communautaire, en annonçant l'établissement d'un réseau de mise en oeuvre 
comprenant des représentants des autorités nationales compétentes et de la 
Commission dans le domaine de la mise en oeuvre pratique des mesures 
communautaires35. Le réseau de Chester a donc été modifié pour donner naissance 
au réseau IMPEL (réseau de mise en oeuvre et de contrôle de l'application du droit 
de l'environnement de l'Union européenne). Composé de représentants des instances 
compétentes des États membres et présidé conjointement par la Commission et par 
l'État membre assurant la présidence du Conseil de l'Union européenne, le réseau 
IMPEL a reçu le mandat, assez large, d'examiner l'application et le contrôle de la 
législation environnementale communautaire, en s'intéressant principalement à la 
manière d'assurer un meilleur contrôle par les organismes nationaux, régionaux et 
35 JO n' C 13* du 17.05.1993, p. 80. 
21 
locaux. La focalisation actuelle sur le contrôle pourrait faire place à une réflexion 
plus vaste sur les questions de mise en oeuvre et de politique juridique. Jusqu'à 
présent, le réseau a travaillé sur les sujets suivants36 : 
- Comparaison des normes techniques et des technologies antipollution pour 
différents types d'installations dans chacun des États membres, suivie de 
l'élaboration d'orientations techniques pour les organismes réglementaires dans 
plusieurs secteurs industriels, par exemple: les centrales électriques, les 
incinérateurs, les raffineries, la fabrication de ciment, de verre, et de carton gris. 
- Échange d'informations et comparaison d'expérience en matière d'octroi de permis 
aux installations industrielles dans les États membres, et examen de l'application 
de la législation communautaire dans les États membres et des aspects pratiques 
du processus réglementaire ; par exemple: rapports d'évaluation concernant 
l'incidence des installations industrielles sur l'environnement, et concernant 
l'application des directives communautaires relatives aux incinérateurs de déchets 
municipaux et aux grandes installations de combustion. 
- Comparaison des systèmes de contrôle de l'application dans les États membres 
(évaluation de conformité et inspection) ; par exemple, au cours du second 
semestre 1996, doit être publié un rapport présentant la législation, les 
organisations et les mécanismes des États membres en matière d'inspection, de 
surveillance et de contrôle d'application (y compris statistiques, visites d'inspection 
et actions coercitives). 
- Programmes d'échange d'inspecteurs, permettant de comprendre en profondeur les 
systèmes réglementaires de chaque pays et facilitant l'échange ultérieur 
d'informations entre les corps d'inspecteurs, et rédaction de manuels 
« compétences et gestion » à l'intention des inspecteurs, couvrant à la fois le 
processus réglementaire et les inspections d'installations. 
- Examen et publication d'un rapport sur les mécanismes de surveillance et de 
contrôle applicables au transfert transfrontalier de déchets dangereux à l'intérieur 
de l'Union européenne. 
56. Le réseau IMPEL peut jouer un rôle important en améliorant la coopération en 
matière de mise en oeuvre entre la Commission et les États membres, entre les États 
membres, et au sein des États membres, mais il peut également améliorer la 
coordination entre différents services chargés de l'application des lois dans chaque 
État membre, à travers la coordination interne visant à définir les positions des États 
membres au sein d'IMPEL. Tout comme une coordination est nécessaire au niveau 
de la Communauté et des États membres, un besoin similaire se fait souvent sentir 
à l'intérieur des États membres. Les réseaux pourraient contribuer à résoudre les 
problèmes qu'entraînent une mise en oeuvre et un contrôle de l'application 
décentralisés de la législation environnementale communautaire37. Si ces réseaux38 
36 
37 Les documents élaborés par IMPEL sont diffusés par l'intermédiaire du secrétariat IMPEL, qui 
fonctionne sous l'égide de la DG XI de la Commission européenne. 
Voir les paragraphes 13 et 14 ci-dessus. 
22 
existaient ou étaient établis dans chaque État membre par les gouvernements 
nationaux agissant avec les autorités nationales et régionales compétentes, IMPEL 
pourrait alors servir à coordonner ces réseaux des États membres au niveau 
communautaire, le but étant d'exploiter de manière optimale les ressources 
disponibles à chaque niveau approprié des États membres. Compte tenu de la très 
large confiance dont bénéficieraient des institutions financées sur fonds publics et 
chargées d'imposer le respect de la législation environnementale, une telle 
coordination pourrait permettre des économies d'échelle et conduirait à maximiser 
l'intérêt de toute expérience acquise dans un État membre. En outre, l'établissement 
de points de convergence dans ces réseaux nationaux devrait améliorer la 
communication entre la Commission et les différentes autorités nationales 
compétentes. 
La Commission étudiera la situation actuelle du réseau informel IMPEL, en 
tant qu'instrument utile de coopération et de développement de capacité, et fera 
des propositions visant à améliorer, développer et réorganiser ses fonctions. Elle 
encouragera la création de réseaux nationaux de coordination qui seront liés à 
IMPEL par l'intermédiaire de coordinateurs nationaux. 
Rapports, suivi et évaluation 
Évaluation de l'efficacité des mesures 
57. Il faut reconnaître qu'en dépit des nombreuses mesures prises par la Communauté 
en faveur de l'environnement, celui-ci n'a pas connu d'améliorations au rythme que 
l'on attendait dans certains domaines, alors qu'à d'autres égards, sa situation s'est 
même dégradée. Les efforts consacrés dans le passé à contrôler l'efficacité des 
mesures communautaires ont été entravés par le manque d'informations sur la mise 
en oeuvre réelle: il peut être difficile de savoir si l'absence de progrès dans un 
domaine particulier est due à l'inefficacité de la mise en oeuvre par l'État membre 
ou à l'inefficacité des dispositions prévues par la directive. Toute évaluation de 
l'efficacité pratique d'une mesure donnée dépend donc principalement des 
informations concernant sa mise en oeuvre. Une fois ces informations obtenues, il 
est possible de déterminer si les dispositions prévues dans la mesure sont efficaces 
et, si ce n'est pas le cas, si les dispositions existantes doivent être renforcées ou si 
une nouvelle approche du problème s'impose. 
58. La législation environnementale communautaire contient de plus en plus souvent une 
clause de révision, et cette pratique donne des résultats intéressants sur le plan de 
l'expérience et de l'amélioration du cadre législatif. Il reste à voir, en fonction de 
l'expérience à acquérir dans l'application des exigences en matière de rapports (par 
exemple, le premier rapport que la Commission devra publier en vertu de la 
directive « Rapports », qui concerne le secteur de l'eau, ne paraîtra qu'en juin 1997), 
si les dispositions pratiques à prendre par les États membres pour collecter les 
38 Dans ce cadre, il faudrait étudier les possibilités de faire jouer au réseau télématique EIONET de 
l'Agence européenne de l'environnement un rôle utile en ce qui concerne la mise en oeuvre. 
23 
informations requises fonctionnent correctement et si les données collectées sont 
fiables. L'évaluation approfondie des effets d'une mesure passe par la collecte 
d'informations, de données et d'expériences pertinentes. La directive « Rapports »3t' 
et le nouveau réseau d'information pour, l'environnement établi au niveau 
communautaire et coordonné par l'Agence européenne de l'environnement40 
pourraient s'avérer très utiles à cet égard, d'autant plus que l'évaluation scientifique 
et technique revêt une grande importance lorsqu'il s'agit d'apprécier l'efficacité et le 
caractère effectif de la législation environnementale. Il conviendrait d'étudier d'autres 
moyens, pour la Commission, d'obtenir des informations en retour sur la mise en 
oeuvre de la législation de la part des États membres et des autres parties 
concernées. 
En utilisant le plus efficacement possible la directive « Rapports », et en 
coopérant étroitement avec l'Agence européenne de l'environnement, la 
Commission veillera à ce que les meilleures informations possibles sur 
l'efficacité des mesures communautaires en faveur de l'environnement soient 
disponibles, et puissent être utilisées dans la formulation de ses politiques de 
protection de l'environnement. La Commission lancera et coordonnera des 
études de cas afin d'évaluer la transposition, l'application et le contrôle de 
l'application de dispositions particulières du droit communautaire de 
l'environnement. Elle cherchera à assurer une large diffusion des informations 
résultant de ces études de cas. 
L'Agence européenne de l'environnement 
59. L'Agence européenne de l'environnement a été créée en 199041 pour fournir à la 
Communauté et aux États membres des informations objectives, fiables et 
comparables au niveau européen, qui leur permettraient de prendre les mesures 
indispensables pour protéger l'environnement, d'évaluer les résultats de ces mesures 
et d'informer correctement la population sur l'état de l'environnement. L'Agence a 
donc un rôle crucial à jouer dans la collecte d'informations qui permettront d'évaluer 
l'efficacité des mesures communautaires en faveur de l'environnement. Ce rôle est 
également important à l'égard du travail d'élaboration et d'adoption de la législation 
environnementale communautaire par la Commission et de son application: il 
s'agirait en fait de fournir des informations et des conseils techniques sur les 
nouvelles propositions de la Commission en matière de protection de 
l'environnement. L'Agence est donc un lien essentiel dans la chaîne réglementaire, 
en ce sens qu'elle lie la fin de la chaîne réglementaire (les mesures qui ont été 
adoptées et mises en oeuvre) au début de la chaîne (les mesures qui découlent de 
la législation précédente, la modifiant au besoin pour assurer une protection plus 
39 
40 Directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la 
rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant 
l'environnement (JO n° L 377 du 31.12.1993, p. 48). 
Règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil, du 7 mai 1990, relatif à la création de S'Agence 
européenne pour l'environnement et du réseau européen d'information et d'obsen a:ion pour 
l'environnement (JO n° L 120 du 11.05.1990, p. 1). 
Règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil, du 7 mai 1990 (voir note précédente). 
24 
efficace et plus effective de l'environnement). L'Agence pourrait également être 
impliqué plus activement dans l'évaluation et le suivi des rapports reçus dans le 
cadre de la directive « Rapports » et d'autres directives contenant des exigences 
spécifiques à ce sujet (par exemple la directive « Oiseaux »). 
La Commission fera étroitement participer l'Agence de l'environnement à 
l'évaluation des effets des mesures communautaires et veillera à ce que Ses 
informations, le savoir et les compétences de l'Agence soient employés de 
manière optimale de façon à assister la Commission dans son rôle 
d'élaboration des propositions de nouvelles mesures communautaires en 
faveur de l'environnement et à réviser la législation existante. 
Vulgarisation du droit communautaire de l'environnement 
60. La mise en oeuvre du droit commence par la connaissance des dispositions à mettre 
en oeuvre. Les directives communautaires sont généralement appliquées sur la base 
de l'acte national de transposition, qui est généralement suffisamment bien connu des 
autorités nationales compétentes et se présente sous une forme qui leur est familière. 
11 apparaît donc une fois de plus qu'une transposition correcte dans les délais prévus 
est cruciale pour l'application pratique d'une directive. 11 faudrait par ailleurs veiller 
à ce que les mesures nationales de mise en oeuvre fassent clairement référence à 
leur origine communautaire, ce qui permettrait aux juges nationaux de les interpréter 
en conséquence et d'assurer la primauté des mesures communautaires sur toute 
disposition nationale contraire. La situation est cependant différente si la 
transposition fait défaut, est incomplète ou erronée. Comme la Cour l'a déclaré dans 
son arrêt Costanzo/Milano42, non seulement les tribunaux nationaux, mais aussi toute 
autorité nationale, doivent appliquer les dispositions directement applicables du droit 
européen en ignorant les dispositions incompatibles du droit interne. C'est une tâche 
difficile, comme l'a souligné l'avocat général dans ses conclusions sous l'affaire 
susmentionnée. Même si les autorités compétentes ont connaissance des dispositions 
concernées, une tendance à éviter leur application peut exister. Bien que le droit 
européen prime sur le droit interne et fasse partie de l'ordre juridique national, il 
peut y avoir, parmi les praticiens, une réticence à appliquer des lois dont la forme 
peut être très différente de celle qui a généralement cours dans les États membres. 
La Commission envisagera des initiatives d'assistance financière et technique, 
en particulier dirigées vers les juges, les juristes et les fonctionnaires des États 
membres, pour les sensibiliser davantage au droit communautaire de 
l'environnement. Un financement communautaire dans le cadre de « LIFE II » 
peut également faciliter la mise en place de mesures horizontales telles que les 
réseaux télématiques ou la formation axée sur l'amélioration de l'application 
et du contrôle de l'application de la législation environnementale. 
42 Arrêt du 22.06.1989, affaire C-103/88, Recueil 1989, p. 1839 (1870). 
25 
- « ii\n 
Financement communautaire et mise en oeuvre du droit communautaire de 
l'environnement 
61. Il existe différentes sources et formes de financement communautaire concernant 
l'environnement. Le financement dans le cadre de l'instrument « LIFE »43 contribue 
exclusivement au développement et à la mise en oeuvre de la politique de 
l'environnement, mais d'autres instruments financiers contribuent de manière 
importante à la protection de l'environnement, bien qu'ils ne soient pas spécifiques 
à ce domaine. Dans le cadre du Fonds de cohésion44, qui soutient des projets 
environnementaux et des projets d'infrastructure de transport, les mesures éligibles 
comprennent des projets qui visent à assurer une pleine conformité avec la 
législation environnementale communautaire, en particulier dans trois secteurs: 
l'offre et la qualité de l'eau, le traitement des eaux usées et les déchets solides. Dans 
les États membres pouvant bénéficier d'une aide au titre du Fonds, le financement 
communautaire de projets concernant l'environnement peut jouer un rôle important 
en aidant les autorités à appliquer et à faire appliquer la législation environnementale 
communautaire. De plus, l'aide au titre des Fonds structurels45, qui consiste 
principalement en un cofinancement de programmes opérationnels et de régimes 
d'aide nationaux, peut porter sur des projets comportant des aspects 
environnementaux. 
62. Tout financement communautaire46 doit, conformément au principe d'intégration, 
tenir compte de la législation environnementale de la Communauté47. La 
Commission ne doit pas davantage cofinancer des projets ayant une incidence 
négative sur des intérêts écologiques protégés par la législation communautaire, 
notamment les zones spéciales de conservation protégées en vertu de la directive 
« Habitats », à moins que ces projets respectent, en principe et en pratique, les 
exigences de protection prévues par cette directive. Il est également important que 
tout financement communautaire soit accordé dans le contexte de la politique 
appropriée. L'octroi de subventions communautaires doit tenir compte non seulement 
de la législation, mais aussi de la politique communautaire de l'environnement48. 
43 Règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil, du 21 mai 1992, portant création d'un instrument 
financier pour l'environnement (Life) (JO nB L 206 du 22.07.1992). 
Règlement (CE) n° 566/94 du Conseil, du 10 mars 1994, prorogeant le règlement (CEE) n° 792/93 
instituant un instrument financier de cohésion (JO n° L 72 du 16.3.1994, p. 1). Les perspectives 
financières des projets concernant l'environnement en 1996 s'élèvent approximativement à 1,7 
milliard d'écus. 
Règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, modifiant le règlement (CEE) 
n° 2052/88 concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la 
coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement 
et des autres instruments financiers existants (JO n'L 193 du 37.07.1993, p. 5). 
Cette référence inclut les actions du FEOGA en rapport avec les fonds structurels, c'est-à-dire la 
section orientation de ce fond. 
Par exemple, la Communauté ne devrait en principe pas subventionner le traitement des eaux usées, 
si l'Etat membre n'a pas transposé la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, 
dans la mesure où dans un tel cas le cadre légal définissant les modalités pratiques pour les projets 
individuels manque. ,_ , _ .. . ,^„.„„.,«. „„ 
48 Voir par exemple l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 1164/94 du Conseil instaurent un 
26 44 
45 
46 
47 
Toute proposition de financement communautaire doit être évaluée par rapport à la 
politique et à la législation communautaires, et y être conforme. 
63. Une fois que la décision est prise d'octroyer une subvention communautaire, il 
convient d'assurer le respect des exigences du droit et de la politique 
communautaires de l'environnement. Les règlements communautaires accordant une 
assistance financière aux Etats membres prévoient par principe que les autorités 
compétentes veillent à ce que les bénéficiaires de la subvention se conforment aux 
exigences de la politique et du droit communautaires de l'environnement. Ce 
principe s'applique, qu'il y ait ou non des procédures d'infraction ouvertes concernant 
le projet qui bénéficie du financement communautaire, puisque c'est la décision 
même de la Commission d'accorder la subvention qui impose le respect du droit et 
de la politique communautaires de l'environnement. La possibilité de suspendre le 
paiement ou d'exiger le remboursement est un outil puissant pour assurer le respect 
de la politique et du droit communautaires de l'environnement lorsqu'un financement 
communautaire est en jeu. La Commission devrait renforcer la surveillance et le 
contrôle de la conformité des projets financés par la Communauté. 
La Commission envisagera des mesures supplémentaires visant à garantir 
l'intégration complète des objectifs environnementaux de la Communauté et des 
exigences de sa législation environnementale dans les décisions accordant une 
assistance financière à un État membre, et dans le contrôle des projets financés 
par la Communauté. 
00000O00000 
Fonds de Cohésion (JO n° L 130 du 25.5.1994, p. 1). 
27 
PARTIE IV : CONCLUSION 
64. La Commission considère que la priorité doit être donnée aux mesures visant à 
améliorer la mise en oeuvre du droit communautaire, étant donné que la 
Communauté entre dans une phase de consolidation de l'acquis communautaire dans 
le domaine de la protection de l'environnement. 
65. En outre, la Commission conclut de son expérience que les moyens utilisés 
actuellement pour assurer la mise en oeuvre, qui reposent principalement sur 
l'utilisation de la procédure visée aux articles 169 et 171 du traité, bien 
qu'importants, puissants et nécessaires, se sont avérés insuffisamment rapides et 
appropriés pour protéger l'environnement des violations du droit communautaire. 
Certains des problèmes qui sont imputables aux caractéristiques particulières du droit 
de l'environnement peuvent être réduits à travers l'élargissement de la panoplie des 
instruments environnementaux, mais un besoin de mécanismes de contrôle plus 
diversifiés et décentralisés existe aussi. 
66. La Commission souhaite donc amorcer, dans la présente communication, une 
nouvelle approche large, englobant l'ensemble de la chaîne réglementaire et tous les 
acteurs concernés. Elle présente plusieurs nouvelles propositions visant à améliorer 
l'état de la mise en oeuvre du droit, communautaire de l'environnement à tous les 
niveaux. 
67. La Commission compte stimuler, à tous les niveaux, l'attention portée à la 
problématique globale de la mise en oeuvre et du contrôle de l'application décrite 
dans la présente communication ; elle exercera ensuite pleinement son droit 
d'initiative en fonction des réponses que la communication suscitera et du débat qui 
s'ensuivra sur ce qui devrait être fait par tous les acteurs concernés aux différents 
niveaux pour améliorer la situation. 
oooooOooooo 
28 
ANNEXE I : DEFINITIONS 
La « chaîne réglementaire » est l'ensemble du processus que subit la législation depuis 
le moment où elle est formulée jusqu'à l'évaluation de son efficacité, en passant par les 
phases de conception, de rédaction, d'adoption, de mise en oeuvre et de contrôle de 
l'application. C'est un outil méthodologique permettant une approche globale des 
instruments d'action en faveur de l'environnement. 
La « transposition », dans la présente communication, désigne toute mesure contraignante 
de nature législative, réglementaire ou administrative prise par toute autorité compétente 
d'un État membre afin d'incorporer dans l'ordre juridique national les obligations, les 
droits et les devoirs prévus dans les directives communautaires concernant 
l'environnement. La transposition ne comprend donc pas simplement la reproduction des 
termes d'une directive dans le droit interne, mais aussi toute disposition complémentaire, 
telle que l'amendement ou l'abrogation de dispositions nationales incompatibles, qui est 
nécessaire pour que le droit interne dans son ensemble reflète correctement les 
dispositions d'une directive. Dans certains États membres, les mesures d'exécution ne 
doivent être adoptées qu'au niveau national/central, tandis que dans d'autres, les autorités 
régionales possèdent une compétence exclusive dans certains domaines de la politique de 
l'environnement (par exemple, la conservation de la nature fait partie des compétences des 
Lânder allemands et autrichiens). Il peut également arriver que les deux niveaux doivent 
prendre des mesures d'exécution en cas de partage de compétences. 
L'« application pratique » est définie comme étant l'incorporation du droit communautaire 
dans les décisions individuelles prises par les autorités compétentes, par exemple lors de 
l'émission d'un permis ou lors de l'élaboration ou de l'exécution d'un plan ou d'un 
programme. La législation communautaire est directement appliquée par les autorités 
nationales lorsqu'il s'agit de règlements et des dispositions directement applicables des 
directives. Cependant, une fois qu'une directive est correctement transposée, elle est 
appliquée par l'intermédiaire des mesures d'exécution nationales. La mise en oeuvre 
comprend également la mise en place de l'infrastructure et des mesures requises pour 
mettre les autorités compétentes à même de remplir leurs obligations en vertu du droit 
communautaire et de prendre les décisions appropriées. 
Le « contrôle de l'application », au sens large, comprend l'ensemble des moyens utilisés 
par les autorités compétentes pour encourager ou obliger les acteurs concernés à se 
conformer à la législation existante (par exemple: surveillance, contrôles sur place, 
sanctions et mesures correctives obligatoires) afin d'améliorer l'application de la politique 
environnementale conformément à l'objectif ultime d'améliorer la qualité globale de 
l'environnement. 
29 
rjft/i 
UUU/ ^ —_ 
ANNEXE II: 
LES PROBLEMES SECTORIELS DE MISE EN OEUVRE 
DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT 
Les problèmes de mise en oeuvre et de contrôle de l'application surviennent dans tous les 
secteurs dans lesquels la Communauté a adopté de la législation environnementale. Cette 
annexe donne uniquement des détails sur le type de problèmes survenant dans quatre 
secteurs: l'eau, les déchets, la protection de la nature et l'évaluation de l'impact sur 
l'environnement. 
Eau 
En matière d'amélioration de la qualité de l'eau, la dimension et la complexité des 
obligations imposées par l'approche communautaire traditionnelle en la matière, axée 
principalement sur la fixation d'objectifs de qualité, l'établissement de programmes 
d'assainissement et de systèmes d'autorisation préalable ainsi que l'élaboration de rapports 
d'évaluation de l'évolution de la situation, posent toujours des problèmes importants aux 
administrations des États membres. Certains d'entre eux éprouvent ainsi des difficultés 
majeures à appliquer de façon satisfaisante les directives communautaires. 
Le cas de la directive 76/464/CEE concernant les substances dangereuses déversées dans 
le milieu aquatique constitue un cas paradigmatique. La Commission poursuit l'instruction 
de procédures d'infraction à rencontre de plusieurs États membres pour non-
communication des programmes de réduction de la pollution de l'eau par les substances 
dangereuses relevant de la liste II de l'annexe de la directive. L'application de la directive 
76/160/CEE concernant les eaux de baignade continue à soulever des problèmes dans 
plusieurs États membres. 
Pour ce qui est de la directive 91/676/CEE sur les nitrates, plusieurs États membres n'ont 
toujours pas communiqué les mesures nationales de transposition. La plupart des États 
membres ont des problèmes d'application des dispositions de la directive (absence de 
désignation de zones vulnérables, absence d'établissement de codes de bonne pratique 
agricole, non-réalisation de programmes de surveillance, non-transmission à la 
Commission du rapport prévu à l'article 10 de la directive). La Commission suit 
attentivement les problèmes d'application de cette directive dans les États membres, à 
rencontre desquels elle instruit, le cas échéant, des procédures d'infraction. 
La Commission reçoit aussi des plaintes sur la qualité des eaux potables (directive 
80/778//CEE): souvent c'est le manque d'infrastructures techniques adéquates qui est à la 
base des problèmes soulevés dans les plaintes concernant cette directive. La mission de 
la Commission consistant à veiller sur le respect des normes communautaires en la 
matière est parfois rendue plus difficile par la méthode suivie dans certains États 
membres pour s'assurer de la qualité de ces eaux. 
30 
-~ i-rxrv 
Déchets 
La législation communautaire sur la gestion des déchets s'applique à un grand nombre 
d'opérations de valorisation et d'élimination menées par des opérateurs économiques ; 
chacune de ces opérations devrait en principe être faite en conformité avec la législation 
communautaire des déchets et la législation nationale de transposition; les sites 
d'élimination faisant l'objet d'un système de permis, tandis que les sites de valorisation 
devraient au moins faire l'objet d'un enregistrement. Même le transfert des déchets entre 
Etats membres fait l'objet d'un règlement communautaire. 
L'ensemble du système dépend donc très largement de la réalisation, par les autorités 
nationales, régionales ou locales compétentes, des différentes actions nécessaires pour 
traiter les nombreuses demandes d'autorisation, pour accorder les autorisations dans les 
conditions prescrites par les lois et les règlements, pour suivre le respect, par les 
opérateurs économiques, des conditions posées par ces autorisations et, en cas de non-
conformité, pour prendre des mesures de correction ou de sanction nécessaires. En outre, 
les autorités compétentes sont également responsables de la mise en oeuvre effective de 
la législation sur les déchets en ce qui concerne les activités illégales par elles-mêmes en 
l'absence d'autorisation (par exemple: des décharges illégales). 
La plupart des problèmes les plus difficiles de mise en oeuvre du droit dans le secteur 
des déchets concernent des manquements dans l'application à l'intérieur même des Etats 
membres: décharges illégales, mauvaises pratiques en matière d'élimination, pollution de 
l'eau par déversements directs de déchets dans l'eau. Pour être effectif, l'ensemble du 
système exige un réseau décentralisé d'autorités compétentes qui remplissent activement 
leur rôle. La décentralisation constitue une réponse favorable, en termes de rapport 
coût/efficacité, au défi pour l'environnement que constituent les déchets, dans la mesure 
où une très bonne connaissance de la situation actuelle sur le terrain est absolument 
nécessaire pour mettre en oeuvre correctement et efficacement le droit comme les 
circonstances de faits l'exigent. 
Nature 
Les instruments communautaires les plus importants dans le domaine de la nature sont 
les directives 79/409/CEE (sur la conservation des oiseaux sauvages) et 92/43/CEE (sur 
la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages). Ces 
directives soulèvent des problèmes considérables de mise en oeuvre et engendrent toutes 
deux, chaque année, un nombre important de plaintes. 
La Commission est bien placée pour jouer un rôle important assurant l'adoption et la 
conformité des législations nationales ainsi que la réalisation effective des objectifs 
majeurs de la Communauté tels que l'établissement du réseau Natura 2000 (réseau 
communautaire de sites protégés). Cependant, la majorité des plaintes liées à ces deux 
directives concernent des menaces portant sur des sites particuliers pour lesquels la 
Commission fait face à des difficultés considérables. Les plaintes concernant des sites 
particuliers demandent souvent la prise en considération de facteurs complexes et 
localisés et très souvent se réfèrent à des circonstances évoluant très rapidement (par 
31 
exemple elles peuvent concerner des projets susceptibles de porter dommage à 
l'environnement qui ont déjà été achevés). Le mécanisme centralisé de contrôle de 
l'application du droit dont dispose actuellement la Commission n'est pas adapté pour 
traiter de telles plaintes particulièrement en termes de rapidité de réaction, de recours à 
des experts locaux et de visite des sites. 
Evaluation de l'impact environnemental 
La directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets sur 
l'environnement constitue une des bases juridiques les plus fréquemment invoquées dans 
les plaintes, les pétitions, les questions parlementaires et les procédures d'infraction. 
Les procédures d'infraction engagées par la Commission résultent pour la plupart de la 
transposition incorrecte dans l'ordre juridique national: des problèmes de conformité 
subsistent encore dans de nombreux Etats membres, notamment en ce qui concerne la 
transposition des catégories de projets de l'Annexe II de la directive. 
Les plaintes et les pétitions concernent, pour la plupart, la qualité des études d'évaluation 
d'impact, l'examen des solutions alternatives et une prise en considération insuffisante par 
les autorités compétentes des opinions exprimées lors des enquêtes publiques. Il est très 
difficile pour la Commission d'enquêter et d'intervenir dans de pareils cas, la directive 
étant principalement procédurale, et ne donnant pas de pouvoirs à la Commission pour 
examiner la qualité des évaluations ou contrôler les résultats des procédures d'évaluation. 
32 
ISSN 0254-1491 
COM(96) 500 final 
DOCUMENT; 
FR 14 06 
N° de catalogue : CB-CO-96-540-FR-C 
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