Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission, au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions 'Renforcement de la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne: Rationalisation de la coordination ouverte dans le domaine de la protection sociale'"

(COM(2003) 261 final)

(2004/C 32/12)

Le 28 mai 2003, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de solliciter l'avis du Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 octobre 2003 (rapporteur: M. Beirnaert).

Lors de sa 403e session plénière des 29 et 30 octobre 2003 (séance du 30 octobre 2003), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 62 voix pour, 2 voix contre et 0 abstention.

1. Introduction

1.1. Dans le rapport de printemps de 2003, la Commission s'engageait à adopter une communication sur "la réorganisation des actions actuellement disparates liées à l'inclusion sociale et aux pensions et, le moment venu, la coopération en matière de soins de santé et des efforts visant à 'rendre le travail payant' dans le cadre d'une méthode ouverte de coordination unique". En outre, le Conseil européen de Bruxelles en mars 2003 a demandé la Commission de "faire rapport sur l'opportunité de simplifier et de rationaliser les différents volets des travaux relatifs à la protection sociale pour les inscrire dans un cadre cohérent suivant la méthode ouverte de coordination".

1.2. Le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 a décidé d'une stratégie socio-économique intégrée pour l'Europe. Dans ce contexte, la coopération en matière de protection sociale venait à renforcer la coordination des politiques économiques dans le cadre des grandes orientations de politiques économiques (GOPE) et celle des politiques de l'emploi dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi.

1.3. Cette coopération repose sur l'application de la méthode ouverte de coordination à deux volets de la protection sociale: l'inclusion sociale et les pensions. Les principaux éléments de cette méthode sont: des objectifs communs, des plans d'action nationaux (PAN/inclusion) couvrant une période de deux ans pour l'inclusion sociale et des rapports nationaux de stratégies couvrant une période de trois ans pour les pensions et un rapport conjoint de la Commission et du Conseil qui résument et analysent l'ensemble des PAN/inclusion ou respectivement des rapports de stratégie sur les pensions.

1.4. Les soins de santé et soins de longue durée font l'objet, à ce stade, d'une forme moins avancée de coopération sous forme d'échange d'information et d'une connaissance réciproque. Trois grands objectifs ont été identifiés et les États membres ont répondu à un questionnaire destiné à rassembler des informations sur la façon dont les trois objectifs sont pris en compte dans les politiques des États membres. Un rapport conjoint de la Commission et du Conseil tire les principales conclusions de l'analyse des réponses des États membres.

1.5. Le Comité de la protection sociale entreprend actuellement un travail sur le "renforcement de l'attrait financier du travail" afin de déterminer la contribution spécifique que les systèmes de protection sociale peuvent apporter à cet objectif global. Les différents aspects de ce sujet ont été et continueront à être traités dans le cadre des GOPE et des lignes directrices pour l'emploi.

2. Contenu de la communication

2.1. La communication de la Commission propose, en vue du renforcement de la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne, une rationalisation de la coordination des politiques de protection sociale et une synchronisation à partir de 2006 avec le processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi. Pour ces deux derniers processus un calendrier synchronisé a été déjà établi pour la période 2003-2005.

2.2. La Commission propose que la rationalisation de la coordination en matière de protection sociale s'effectue par l'établissement d'un ensemble unique d'objectifs communs organisé en trois piliers: inclusion sociale, pensions, soins de santé et de longue durée. Cet ensemble devrait remplacer les séries distinctes d'objectifs existantes et devrait être adopté par le Conseil en 2006 en même temps que l'ensemble des lignes directrices pour les politiques économiques et de l'emploi. Il devrait, en principe, demeurer stable pendant une période de trois ans. L'ensemble des objectifs communs devrait aussi englober un nombre limité de questions transversales telle que dimension de genre (gender mainstreaming) ou le renforcement de l'attrait financier du travail (make work pay).

2.3. Il est également prévu que les États membres établissent un seul rapport en matière de protection sociale qui remplacent à la fois les PAN/inclusion et les rapports de stratégie nationale pour les pensions et qui couvrent un cycle de trois ans. Dans les années intermédiaires, les États membres présenteront des rapports qui feront état des mesures déjà prises.

2.4. Les rapports nationaux seront suivis par un mécanisme au niveau européen, à savoir l'établissement d'un rapport conjoint Commission/Conseil unique pour la protection sociale qui évaluera les progrès accomplis en direction de l'ensemble des objectifs communs dans les États membres.

2.5. Des indicateurs seront adoptés d'un commun accord afin d'évaluer les avancées réalisées vers les objectifs communs.

2.6. La communication formule aussi un calendrier pour l'implication des nouveaux États membres dans le processus rationalisé.

3. Observations générales

3.1. Quant au principe de la coordination ouverte dans le domaine de la protection sociale

3.1.1. Le Comité prend acte de l'inscription dans la première partie du projet de Constitution européenne du principe de la coordination des politiques sociales des États membres (art. 14, par. 4). Ce principe est confirmé dans la partie III du projet qui précise que ce principe se traduira dans le domaine social par "des initiatives en vue d'établir des orientations et des indicateurs, d'organiser l'échange des meilleures pratiques, de préparer les éléments nécessaires à la surveillance et à l'évaluation périodiques" (art. 107, 2e al.). Ces textes sous-tendent dorénavant la méthode dite de coordination ouverte. Aussi importante que soit cette base légale, il est tout aussi important qu'elle soit prolongée par la volonté politique de donner un contenu effectif à cette coordination. La décélération de la croissance économique rend cette coordination, selon le Comité, encore plus nécessaire.

3.1.2. Le Comité rappelle à cet égard toute l'importance qu'il attache à la méthode ouverte de coordination en matière de protection sociale ainsi qu'il appert de ses avis en matière d'indicateurs dans le domaine de l'inclusion sociale(1), de l'adéquation et de la viabilité des régimes de pensions(2) et de son plaidoyer en faveur d'une méthode de coordination ouverte en matière de soins de santé(3).

3.1.3. Le Comité constate que la communication de la Commission porte sur la rationalisation et la simplification des différents processus de coordination en matière de protection sociale et non sur les objectifs, orientations, indicateurs définis dans ces processus.

3.1.4. Ceux-ci seront davantage développés dans les futures étapes de la coordination de la protection sociale. Ainsi le programme de travail de la Commission prévoit-il avant le lancement en 2006 du nouveau processus:

- au printemps 2004 un rapport conjoint sur l'inclusion sociale suite aux PAN/inclusion que les États membres ont introduit en juillet 2003 pour la période 2003-2005;

- une communication en matière de soins de santé et de longue durée prévue pour le printemps 2004;

- un rapport sur le renforcement de l'attrait financier du travail pour le printemps 2004;

- une série consolidée d'indicateurs ainsi que de nouvelles projections démographiques et financières en vue de l'introduction ou de l'actualisation en 2005 des rapports stratégiques nationaux en matière de pensions;

- une évaluation de la coopération menée jusqu'ici en matière de pensions, d'inclusion sociale et de soins de santé.

3.1.5. Le Comité insiste dès à présent pour être consulté sur ces nouvelles étapes clés.

3.2. Quant à la communication de la Commission en matière de rationalisation de la coordination ouverte de la protection sociale

3.2.1. Le Comité partage la motivation à la base de cette communication visant à rationaliser et à simplifier la coordination ouverte en matière de protection sociale. Le Comité souligne plus particulièrement comme points positifs de cette nouvelle approche que celle-ci tend à:

- renforcer la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne en accroissant ainsi le poids politique du volet modernisation et amélioration de la protection sociale;

- prolonger la stratégie de Lisbonne basée sur l'idée d'une interaction positive entre l'économique, le social et la protection sociale. Cette nécessaire synergie doit bénéficier aux trois côtés du triangle: une croissance économique durable, une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et une plus grande cohésion sociale qui doit constituer un volet à part entière du processus;

- mieux articuler les piliers inclusion sociale, pensions et soins de santé en simplifiant et rationalisant le processus;

- intégrer progressivement les nouveaux pays membres dans le processus de coordination de la protection sociale.

3.2.2. Le Comité se réjouit de la volonté d'ouverture dont témoigne la communication. "Celle-ci souligne le haut degré d'organisation de la société civile par rapport à l'exclusion sociale" et met l'accent sur la nécessaire "participation de toute une série d'acteurs: celle des partenaires sociaux et la consultation avec les ONG et les représentants des branches locales et régionales du gouvernement". Encore faut-il que les gouvernements et les autorités publiques témoignent vraiment d'une volonté d'ouverture et associent les partenaires sociaux et autres organisations concernées au processus de sorte qu'ils puissent avoir un apport effectif. Le Comité est cependant bien conscient du fait que les interlocuteurs diffèrent selon les dossiers.

3.2.3. Cette appréciation positive n'exclut cependant pas des préoccupations et des inquiétudes.

3.2.3.1. Ainsi le Comité craint-il que pendant la période transitoire avant le lancement en 2006 du nouveau mécanisme que les processus en cours perdent de leur dynamique, voire s'essoufflent ou feraient du surplace. Cette inquiétude porte notamment sur le processus inclusion sociale, mais également sur celui des pensions - l'objectif en la matière visant autant des pensions adéquates qu'un régime de retraite viable - et celui en matière de soins de santé qui ne parvient décidément pas à s'engager sur la voie de la méthode ouverte de coordination ainsi que le Comité l'a souligné dans son avis(4).

3.2.3.2. Quant au nouveau processus à mettre en place à partir de 2006, le Comité craint que le regroupement des différents processus en un seul mécanisme global aille au détriment de la spécificité des dossiers de l'inclusion sociale, des pensions et des soins de santé. Chacun de ces dossiers pose en effet des défis spécifiques. Ainsi le dossier de l'inclusion sociale ne pose-t-il pas seulement des problèmes de revenu minimal et d'emploi, mais aussi des problèmes de logement, d'éducation, de santé, d'accès à la justice, etc. Ainsi encore le dossier des soins de santé pose-t-il des défis spécifiques pour les malades de longue durée, les personnes âgées, les personnes handicapées. Ces dossiers interpellent aussi des interlocuteurs spécifiques, notamment les partenaires sociaux ainsi que des ONG et d'autres organisations concernées telles que les organismes de l'économie sociale, les associations de malades et de prestateurs de soins, etc.). Cette préoccupation de préserver la spécificité est développée ci-après.

4. Observations spécifiques

4.1. Le Comité insiste pour que des clarifications soient apportées sur la définition des objectifs communs. La proposition de la Commission de remplacer les séries distinctes d'objectifs existantes dans le domaine de l'inclusion sociale, les pensions et les soins de santé et de longue durée par un ensemble d'objectifs communs soulève des interrogations et prête à la confusion. En quoi ces objectifs seront-ils communs? Des objectifs communs aux trois piliers? Le Comité craint que des objectifs communs aux piliers inclusion sociale, pensions, soins de santé resteront forcément très généraux, eu égard à la spécificité des problématiques. Il en découle que ces objectifs, de l'avis du Comité, devront être complétés par des objectifs spécifiques à chaque dossier sinon on aboutirait à un affaiblissement du processus. Il s'agit d'une préoccupation prioritaire du Comité. Aussi celui-ci souhaite-t-il fermement obtenir des garanties de la Commission à ce propos. Le Comité insiste par ailleurs pour que les nouveaux objectifs ne fassent pas fi des acquis réalisés notamment dans le processus d'inclusion sociale et que l'on assure au contraire la continuité de la dynamique mise en oeuvre. Enfin, le Comité rappelle l'intérêt qu'il attache à voir les objectifs européens complétés par des objectifs fixés par les États membres au niveau national.

4.2. Le Comité partage l'avis de la Commission sur la nécessité d'un nombre limité des questions transversales. Mais comme le Comité juge nécessaire que les objectifs généraux soient accompagnés d'objectifs spécifiques, ajouter un grand nombre de questions horizontales pourrait rendre le processus plus complexe et aller à l'encontre de la simplification et la rationalisation.

4.2.1. Le Comité soutient l'inclusion de la dimension de genre du gender mainstreaming parmi les questions horizontales. Il s'agit en effet d'une dimension particulièrement importante. Le Comité demande que des actions concrètes relatives au gender mainstreaming soient clairement identifiées dans le cadre de chaque domaine. La mise en oeuvre de ces actions doit être expliquée dans les rapports annuels nationaux et doit être suivie de près au niveau européen.

4.2.2. Le thème de l'attrait financier du travail et de la garantie du revenu fait partie des quatre grands objectifs pour la modernisation et l'amélioration de la protection sociale définis par la Commission dans sa communication de 1999(5). Le Comité souligne par ailleurs que, comme ce thème est aussi traité dans le cadre des GOPE et des lignes directrices pour l'emploi, une coordination des actions s'impose en tout cas sur ce dossier si important.

4.3. Le Comité convient que l'élaboration d'un rapport unique sur la protection sociale par les États membres pourrait améliorer la synergie entre les actions prises pour chaque pilier et éviter les doubles emploi. Mais, le Comité voit aussi le risque d'une approche réductrice dans la prise en compte des problèmes spécifiques à chaque thème. En effet, il sera difficile de parvenir, dans un rapport de mise en oeuvre couvrant les trois thèmes, à la même profondeur que celle permise par des rapports distincts sur chacun. Il est dès lors essentiel que ce rapport unique assure un bon suivi aux engagements pris dans les PAN/inclusion et dans les rapports de stratégie pour les pensions et maintienne ainsi les dynamiques mises en place.

4.4. Le Comité souscrit au cycle de trois ans des rapports nationaux programmatiques étant entendu que les États membres élaboreront des rapports annuels centrés sur les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des objectifs communs. En effet, des rapports nationaux annuels sont nécessaires pour assurer un suivi soutenu au niveau européen des progrès réalisés et ce en vue de l'élaboration d'un rapport conjoint Commission/Conseil annuel sur la protection sociale qui constitue ainsi un instrument-clé du nouveau processus.

4.5. Comme le souligne la communication, le grand défi pour le nouveau processus est de rendre compte des avancées réalisées dans l'ensemble des domaines d'une manière qui soit à la fois transparente et efficace. Aussi la mise au point d'un ensemble d'indicateurs est-elle particulièrement essentielle. Le Comité comprend le souci de la Commission de veiller à ce que le nombre total d'indicateurs demeure limité, mais il importe qu'ils soient suffisamment valables et ciblés pour pouvoir évaluer la réalisation des objectifs et orientations. Le Comité rappelle ses prises de position antérieures à ce propos(6) et sa demande d'être consulté sur les nouvelles propositions en la matière.

4.5.1. Le Comité constate avec satisfaction que le nouveau processus devrait déboucher sur plus de visibilité des statistiques sociales communautaires par la demande de données plus fiables, plus comparables et plus récentes.

5. Conclusions

Le Comité prend acte de l'inscription dans le projet de constitution européenne du principe de la coordination des politiques sociales des États membres, mais estime tout aussi important que ce principe soit prolongé par la volonté politique d'y donner un contenu effectif.

Le Comité juge particulièrement positif que la communication vise à renforcer la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne en accroissant ainsi le poids politique du volet modernisation et amélioration de la protection sociale.

Le Comité estime qu'il faut particulièrement veiller à ce que le regroupement des différents processus en un seul mécanisme global n'agisse pas au détriment de la spécificité des dossiers de l'inclusion sociale, des pensions et des soins de santé. Chacun de ces dossiers pose des défis spécifiques, interpelle des interlocuteurs spécifiques et appelle des objectifs spécifiques.

Il est essentiel que ce rapport unique assure un bon suivi aux engagements pris dans les PAN/inclusion et dans les rapports de stratégie pour les pensions et maintienne ainsi les dynamiques mises en place.

Bruxelles, le 30 octobre 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 221 du 17.9.2002.

(2) JO C 48 du 21.2.2002.

(3) CESE 928/2003 du 17.7.2003.

(4) CESE 928/2003 du 17.7.2003.

(5) Communication de la Commission sur "Une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale" COM(1999) 347 final.

(6) JO C 221 du 17.9.2002.