COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Concilier nos besoins et nos responsabilites en integrant les questions d'environnement dans la politique economique

1. introduction

Le traité d'Amsterdam exige l'intégration de la protection de l'environnement dans les politiques communautaires afin de parvenir à un développement durable [1]. Lors de sa réunion de juin 1998 à Cardiff, le Conseil européen a invité les diverses formations du Conseil, à commencer par les Conseils Transports, Énergie et Agriculture, à mettre au point leurs propres stratégies afin d'intégrer effectivement ce souci de protection de l'environnement et de développement durable dans leurs domaines d'action respectifs. En juin 1999 à Cologne, le Conseil européen a demandé au Conseil de lui rendre compte en 2000 de l'état d'avancement en la matière pour ce qui concerne les affaires générales, les affaires économiques et financières et la pêche. La présente communication suit la présentation des stratégies retenues afin d'intégrer la dimension environnementale dans les secteurs de l'agriculture, des transports et de l'énergie; les Conseils Développement, Affaires générales (en particulier concernant les questions commerciales), Industries et Marché intérieur travaillent à l'élaboration de telles stratégies dans leur propre domaine.

[1] "Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable." Article 6 de la version consolidée du traité instituant la Communauté européenne, JO C 340 du 10 novembre 1997.

S'appuyant sur la communication de la Commission de 1994 sur la croissance économique et l'environnement [2], elle contribue à la définition d'une stratégie communautaire visant à améliorer l'intégration des dimensions environnementales et économique du développement durable. [3] Conformément aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne, cette stratégie ne propose pas de nouveau dispositif mais préconise au contraire l'utilisation des instruments existants afin d'avancer de façon progressive mais crédible vers cette intégration. Parmi ces instruments figurent les rapports annuels des États membres sur les réformes structurelles et les Grandes Orientations des Politiques Economiques. Les Grandes Orientations des Politiques Economiques doivent permettre la cohérence des politiques d'intégration proposées dans les différents secteurs économiques. Le Conseil Ecofin, lors de l'élaboration des Grandes Orientations des Politiques Economiques, devrait veiller à assurer cette cohérence en intégrant les contributions des autres formations du Conseil. Les décisions du Conseil concernant les taxes énergétiques et les écotaxes sont également importantes pour l'intégration entre les mesures environnementales et économiques. La présente communication soutient qu'il n'y a pas de contradiction inhérente entre la croissance économique et le maintien d'une qualité de l'environnement acceptable. En effet, la croissance économique est en règle générale synonyme pour les sociétés d'un environnement plus propre et plus sain: le choléra, la dysenterie due à la pollution de l'eau ne sont pas des problèmes que connaissent les sociétés développées, même confrontées à des catastrophes naturelles. C'est pourquoi il ne s'agit pas d'opposer la croissance économique à l'environnement, mais de réfléchir au contraire à la manière dont la progression des niveaux de vie peut s'accompagner de la préservation et même de l'amélioration de la qualité de l'environnement. De plus, une meilleure intégration devrait profiter à la fois à la politique de l'environnement et à la politique économique. Donner un tour plus écologique à la politique fiscale, par exemple en supprimant les subventions en faveur d'activités nocives pour l'environnement, accroîtra l'efficacité économique. Le recours à des instruments économiques tels que les taxes, subventions ou autres primes ou les droits d'émission négociables est souvent un moyen plus sûr d'atteindre les objectifs en matière d'environnement que les instruments traditionnels de la politique dans ce domaine, comme la réglementation directe des activités polluantes. Ainsi les mesures renforçant l'intégration seront-elles bénéfiques à la fois pour l'économie et pour l'environnement.

[2] "Croissance économique et environnement: quelques implications pour la politique économique", COM(94)465 du 3 novembre 1994.

[3] À Helsinki, en décembre 1999, le Conseil européen a invité le Conseil à lui soumettre en juin 2001 des stratégies d'ensemble pour ces secteurs. Enfin, il a été demandé à la Commission de présenter au Conseil européen de juin 2001 une proposition de stratégie à long terme pour faire concorder les politiques visant un développement économiquement, socialement et environnementalement durable. On trouvera en annexe 1 un examen plus détaillé des questions relatives à l'intégration de l'aspect économique et de l'aspect environnemental de la durabilité

L'Agence européenne pour l'environnement a estimé que l'amélioration de la qualité de l'environnement devra venir principalement de modifications de l'activité économique et des politiques socio-économiques [4]. Dans la mesure où l'affectation actuelle des ressources et l'utilisation que nous en faisons ne sont pas compatibles avec cet objectif, il convient de changer l'une et l'autre si l'on veut placer nos économies sur une trajectoire qui nous permette d'atteindre cet objectif. Il existe essentiellement deux façons de faire cela: soit produire les biens et les services que nous consommons aujourd'hui avec moins de ressources naturelles, soit produire et consommer des biens et des services qui utilisent ces ressources de manière moins intensive. Dans les deux cas, des changements sont nécessaires. Ils contribueront pour une part essentielle à la réalisation de l'objectif fixé par le Conseil européen de Lisbonne, qui est de faire de la Communauté l'économie fondée sur la connaissance à la fois la plus dynamique et la plus compétitive du monde.

[4] "Europe's Environment: The Second Assessment", Agence européenne pour l'environnement, 1998.

2. pourquoi l'intégration est inadéquate à l'heure actuelle et quels sont les remèdes possibles

L'une des raisons pour lesquelles les considérations environnementales ne sont pas suffisamment prises en compte dans la formulation de la politique économique vient de ce que celle-ci - avec raison - met essentiellement l'accent sur la stabilité macro-économique et le fonctionnement des marchés. Or, de nombreux problèmes d'environnement surgissent précisément parce qu'il n'existe pas de marchés pour les biens et services environnementaux. Cette absence non seulement nuit à l'environnement, mais constitue une source importante d'inefficacités économiques ou "externalités".

Ces externalités creusent un écart entre les coûts privés et sociaux. Or, l'efficacité économique impose que ces coûts soient égaux à la marge: pour que les ressources soient utilisées de manière efficace, en effet, les coûts que représentent leur utilisation pour un particulier doivent être les mêmes que ceux que supporte la société pour la consommation des mêmes ressources. Si les agents économiques ne tiennent pas compte de la pollution dans leurs coûts de production, ils auront tendance à affecter trop de ressources à la production de biens et de services qui polluent; inversement, si les agents économiques ne sont pas rétribués quand ils agissent en faveur de l'environnement, ils ne le feront que trop rarement. Dans les deux cas, c'est la société toute entière qui est perdante. C'est pourquoi les mesures destinées à améliorer l'intégration des considérations relatives à l'environnement dans les décisions économiques devraient à la fois réduire la pollution et améliorer le fonctionnement de l'économie.

L'absence de marché, ou leur caractère incomplet, dans le cas de nombreux biens et services environnementaux font que les prix ne transmettent pas les bons signaux aux producteurs et aux consommateurs. Toute stratégie efficace d'intégration devrait par conséquent prévoir d'améliorer le fonctionnement de ces marchés lorsqu'ils existent - par la fixation d'un prix correct pour les biens et services correspondants - ou de créer ceux-ci lorsqu'ils n'existent pas. On décrit ci-après plusieurs moyens d'améliorer l'intégration des politiques environnementales et économiques par la création de marchés de biens et de services relatifs à l'environnement ou par l'amélioration de leur fonctionnement. L'annexe 2 fournit des précisions supplémentaires à cet égard.

Le bon fonctionnement d'un marché relatif à quelque bien ou service que ce soit exige que les droits de propriété sur ce bien ou ce service soient bien définis, applicables devant la loi et négociables. Or, les droits de propriété afférents à de nombreux produits environnementaux ne sont pas expressément définis, de sorte que leur marché ne peut se développer. Par conséquent, un remède possible aux externalités, consistera, dans certaines circonstances bien précises, à créer et assigner des droits de propriété négociables concernant ces biens et services.

En fixant un prix à payer pour la pollution par l'imposition d'une taxe ou d'une redevance, les gouvernements peuvent réduire, voire combler, l'écart entre le coût privé de l'activité qui génère la pollution et le coût supporté par la société.

À l'inverse de ces mesures, qui fixent un prix pour la pollution mais n'interviennent pas sur la quantité, les droits d'émission négociables déterminent la quantité de pollution et laissent les forces du marché en fixer le prix.

Les systèmes de consigne font partie quant à eux des instruments qui peuvent promouvoir le recyclage.

On peut encourager à entreprendre des activités ou à fournir des biens et services ayant un effet positif sur l'environnement en offrant des subventions ou d'autres primes.

Les accords négociés entre l'industrie et les autorités publiques sont une forme hybride des instruments fondés sur le marché et de la réglementation officielle. En général, ils consistent pour les membres d'une fédération industrielle à s'engager à atteindre certains objectifs tels que l'abandon progressif de certaines substances nocives ou la réduction de leur consommation énergétique par unité de production sur une certaine période, en échange de la promesse de l'État de ne pas réglementer directement ou taxer le secteur en question.

Enfin, bien que ce ne soit pas là un instrument économique à proprement parler, l'existence d'une information claire et fiable peut accroître sensiblement l'efficacité des instruments économiques en tant que moyens d'incorporer les préoccupations écologiques dans la politique économique. L'amélioration de l'information sur les caractéristiques environnementales des biens et des services peut jouer un rôle important pour encourager et aider les producteurs et les consommateurs à faire des choix qui soient bénéfiques à l'environnement et reflètent le coût économique de leurs actions pour la société.

3. Instruments fondés sur le marché ou réglementations "traditionnelles"

À l'inverse des formes de réglementation plus traditionnelles, les instruments économiques s'appuient sur les marchés pour lutter contre la pollution. Que ce soit par l'influence qu'ils exercent sur les prix, les quantités absolues, ou encore les quantités par unité de production, ces instruments prennent implicitement acte de ce que les entreprises sont toutes différentes et ils offrent une flexibilité qui peut sensiblement réduire le coût des mesures d'amélioration de l'environnement. Ces instruments donnent généralement de meilleurs résultats que les instruments réglementaires plus rigides, tant à court qu'à long terme. À court terme, ils font que les réductions d'émissions ont lieu là où elles sont le moins cher. Chaque entreprise connaît la "valeur" de la pollution qu'elle engendre: face à l'obligation d'acquitter une taxe par unité d'émission, elle réduira ses émissions polluantes aussi longtemps que le coût de cette réduction est inférieur au niveau de la taxe. À long terme, ces stratégies de contrôle de la pollution basées sur le marché encouragent les entreprises à trouver des moyens rentables de réduire la pollution en mettant au point de nouvelles techniques de production, plus propres. En abaissant le coût des mesures destinées à réduire la pollution, elles peuvent permettre d'améliorer la situation sur le plan de l'environnement au-delà de ce qui aurait été sinon jugé économiquement réalisable.

Ces instruments présentent probablement un intérêt pour l'élargissement de la Communauté aux pays de l'Europe centrale et orientale. Ils offrent en effet aux candidats à l'adhésion des possibilités supplémentaires de mettre effectivement en oeuvre les règles communautaires de protection de l'environnement. Ce faisant, ils pourraient aider à respecter au moindre coût les normes écologiques communautaires. En outre, la mise en oeuvre de ces instruments requiert probablement moins de ressources administratives. Ceci est important compte tenu de ce que les administrations publiques dans les PECO sont soumises à rude épreuve, puisqu'elles doivent s'adapter aux règles de l'économie de marché en même temps qu'aux exigences liées à la perspective d'adhérer à la Communauté. La politique de développement communautaire devrait aussi favoriser l'introduction d'instruments fondés sur le marché, en particulier par le biais de l'aide qui est fournie en faveur des programmes d'ajustement structurel et de réformes sectorielles dans les pays partenaires.

D'une manière générale, la réglementation dans le domaine de l'environnement a donné naissance, concrètement, à des "droits de polluer", en fixant par exemple des plafonds à la quantité de pollution autorisée par entreprise. Ces dernières, par conséquent, ne sont pas incitées à faire mieux que la norme qui leur est imposée, quel que soit son niveau. De plus en plus, ce type de dispositif prévoit des normes différenciées selon la technologie de production utilisée. Cependant, même les systèmes les plus sophistiqués n'ont pas la souplesse nécessaire pour prendre en compte les différences dans la capacité de chaque entreprise à réduire ses émissions polluantes. Il est extrêmement difficile de couvrir dans une législation toute la gamme des entreprises qui existent et les différents coûts qu'elles peuvent rencontrer lorsqu'elles adoptent des techniques de production plus propres. Par nature, toute stratégie d'intégration, par la réglementation, des valeurs écologiques dans les décisions des acteurs économiques ignore largement les forces du marché. Les tentatives d'intégration des objectifs de la politique de l'environnement dans la politique économique auront plus de chance de réussir si elles prennent acte au contraire de la puissance des forces du marché - qui sont impliquées dans de nombreux problèmes d'environnement - et s'efforcent de s'en servir pour atteindre les objectifs de la politique environnementale.

L'incertitude, problème récurrent pour les responsables de la politique de l'environnement, est une autre bonne raison d'utiliser les instruments économiques pour intégrer la politique de l'environnement dans les prises de décisions économiques. En effet, les marchés peuvent receler des informations importantes qui, sans eux, resteraient inaccessibles. Les objectifs de la politique de l'environnement sont en principe fixés de telle sorte que les avantages d'une amélioration de l'environnement soient au moins équivalents au coût consenti pour y parvenir. Cependant, il est souvent difficile pour l'autorité qui réglemente d'attribuer une valeur à une qualité d'environnement particulière ou aux dommages causés par un polluant donné, ou encore de déterminer le coût exact d'une réduction de la pollution. Or, l'utilisation d'instruments économiques rend explicites les coûts de l'amélioration de l'environnement, tandis que la réglementation impose aussi des coûts, mais qui restent cachés, ou implicites.

À l'évidence, les instruments économiques ne suppriment pas les incertitudes. Lorsqu'on instaure une taxe ou une redevance, l'ampleur de la réduction des émissions qui en résultera est généralement inconnue. Inversement, il est difficile de déterminer le niveau de la taxe ou de la redevance qui assurera une allocation efficace des ressources. De la même façon, si l'on plafonne les volumes des émissions, le coût que représentera pour les entreprises le fait de respecter ce plafond dans le cadre d'un régime de droits négociables ne sera pas connu à l'avance. En outre, pour être efficaces, ces instruments imposent que les marchés soient compétitifs, fonctionnent correctement et réagissent aux signaux des prix. L'accent qui est mis actuellement sur les réformes structurelles de l'économie communautaire devrait renforcer encore l'attrait des instruments fondés sur le marché. Plus les marchés sont compétitifs, et plus l'offre et la demande réagissent aux variations des prix relatifs des biens et des services, plus les stratégies basées sur le marché seront efficaces pour résoudre les problèmes d'environnement. Cependant, l'incertitude qui plane sur les prix ou les volumes ne doit pas servir d'excuse à l'inertie. Le sens général des mesures à prendre est clair, même si leur portée exacte reste incertaine.

Bien que les instruments fondés sur le marché présentent des avantages indéniables par rapport aux options plus traditionnelles, le choix de l'instrument à utiliser devrait dépendre du problème précis qui se pose. Il peut donc s'avérer nécessaire d'utiliser, soit séparément soit en les combinant, des mesures fondées sur le marché, des réglementations et des accords négociés. Les problèmes propres à une région ou à un site requièrent des solutions qui leur sont propres également. Il est vraisemblable que le recours à la réglementation reste particulièrement adapté à la prévention des grands risques à l'intérieur du cadre de vie et de travail ainsi qu'à la lutte contre ces risques. Quelle que soit la forme exacte de l'intervention, il faut veiller à ce que le processus politique menant à sa mise en oeuvre ne fasse pas dévier, volontairement ou non, la mesure de son objectif déclaré. Par exemple, une réglementation qui impose des normes d'émission plus strictes aux nouvelles installations qu'aux usines existantes peut empêcher l'entrée sur le marché et entraver la concurrence, les accords négociés peuvent donner des résultats qui diffèrent très peu de l'ordinaire ou donner lieu à des comportements anticoncurrentiels, tandis que les instruments fondés sur le marché tels que les taxes peuvent servir principalement à accroître les recettes et rester sans effets ou presque sur l'environnement. Quelle que soit l'approche adoptée, ces problèmes d'environnement ne doivent pas être traités de telle manière que d'autres difficultés apparaissent ou soient exacerbées. Enfin, l'impact de n'importe quelle politique dépend de ce qu'elle est appliquée effectivement ou non.

4. intégration des questions d'environnement, croissance, competitivite et stabilite sociale

4.1. Croissance et environnement

Le rapport entre croissance économique et environnement ne va pas de soi. Nombre de problèmes écologiques rencontrés par les pays pauvres résultent de l'insuffisance de leur croissance économique. Avec la croissance augmentent la volonté et la capacité de payer pour un environnement plus propre. À l'opposé, lorsque les revenus sont faibles, les sociétés n'ont pas les ressources nécessaires pour répondre même aux besoins élémentaires d'hygiène publique par exemple. La Banque mondiale a ainsi estimé que la pollution des eaux dans les pays en développement était responsable de plus de deux millions de morts chaque année [5]. En outre, cette pollution pèse sur le développement économique, par exemple en détruisant les lieux de pêche. Les niveaux de pollution en zone urbaine dans les pays pauvres atteignent plusieurs fois celui des pays riches. En revanche, en l'absence de mesures spécifiquement destinées à lutter contre ces problèmes, les quantités de déchets ménagers ainsi que les émissions de gaz à effet de serre tendent à augmenter avec le revenu: si elle reste sur sa trajectoire actuelle, la Communauté ne réussira pas à tenir l'engagement de réduction des émissions de gaz à effet de serre qu'elle a pris dans le cadre du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique [6].

[5] "Croissance et environnement" (Rapport sur le développement mondial), Banque mondiale, 1992.

[6] Le Livre vert de la Commission sur les échanges de droits d'émission des gaz à effet de serre (COM(2000)87 du 8 mars 2000) examine comment un système d'échange de droits d'émission pourrait permettre à la Communauté d'atteindre cet objectif.

Néanmoins - au moins à court terme - la croissance économique, que ce soit dans les pays développés ou en développement, se traduira vraisemblablement par une pression accrue sur les ressources naturelles et aggravera la pollution. Par conséquent, il conviendrait, si l'on veut placer ces économies sur un sentier de croissance plus élevé, de prévoir en même temps d'améliorer la prise en compte des facteurs environnementaux dans les décisions et dans les comportements des entreprises comme des particuliers. Si la Communauté et d'autres pays développés ont progressé pour ce qui est de dissocier la croissance économique de l'utilisation des ressources naturelles, beaucoup reste à faire. Ainsi, les scientifiques sont d'accord sur le fait que les émissions de gaz à effet de serre doivent être réduites au moins de moitié par rapport à leurs niveaux actuels si l'on veut éviter un changement climatique potentiellement dangereux dû à l'homme. Mais l'augmentation des niveaux d'émission de gaz à effet de serre ou de la quantité de déchets n'est pas inévitable. Les conséquences de la croissance économique ne sont pas fixées d'avance. Elles sont plutôt le reflet de la mauvaise intégration des considérations relatives à l'environnement dans les choix des consommateurs et des producteurs. C'est le fait de ne pas avoir attribué de prix à l'environnement et aux services qui s'y rapportent qui fait que les pays développés doivent maintenant supporter des coûts importants pour réparer les dommages causés.

La Commission considère que la mise en place de marchés compétitifs pour les biens et services environnementaux sera le plus souvent le moyen le plus efficace de faire en sorte que tous, producteurs et consommateurs, apprécient l'environnement à sa juste valeur et en tiennent compte dans leurs décisions quotidiennes.

4.2. Compétitivité et intégration environnementale: la dimension internationale

Les politiques de l'environnement ne se traduisent pas nécessairement par une augmentation du coût global. Elles ont plutôt pour effet, surtout lorsqu'elles sont basées sur des instruments économiques, de rendre les coûts plus apparents. Le fait d'incorporer le principe du pollueur-payeur parmi les considérations relatives à l'environnement intégrées dans la politique économique modifie la répartition des coûts entre producteurs et consommateurs: les pollueurs doivent en effet couvrir le coût de leurs efforts de réduction de leurs émissions en augmentant leurs prix. La différence est manifeste avec une situation dans laquelle les coûts ne sont pas explicites mais sont néanmoins répercutés sur la société, à travers l'augmentation des dépenses de santé par exemple.

Tant les réglementations environnementales traditionnelles, qui consistent à prescrire et à contrôler, que les instruments économiques font passer à la charge des entreprises et des consommateurs le coût des actions de réduction de la pollution, qui, autrement, aurait été supporté par d'autres. Ils peuvent entraîner en outre des transferts substantiels dans le cas des émissions qui ne sont pas réduites. Dans certains secteurs, une hausse importante et soudaine des coûts pourrait poser de réels problèmes, notamment vis-à-vis de la concurrence étrangère. Néanmoins ces problèmes ne sont pas insurmontables, il existe un certain nombre de solutions possibles.

Des instruments tels que les systèmes d'évaluation de l'impact sur les entreprises peuvent aider à déterminer les conséquences pour les secteurs et les entreprises concernés et faire en sorte que les décideurs soient mieux informés. Certains problèmes d'environnement requièrent sans doute une action urgente, mais il en est d'autres dont la prise en compte par la politique économique peut se faire de manière plus graduelle. L'économie ne peut être placée sur une trajectoire correcte du jour au lendemain. Le risque lié à l'adoption d'une approche à long terme progressive est que l'objectif des mesures qui sont prises soit exprimé en termes si généraux ou fixé à une date si lointaine que cette politique manque de crédibilité. Une façon d'y remédier est de fixer des dates intermédiaires auxquelles les progrès réalisés sur la voie des objectifs ultimes seront évalués. Dans la mesure où elle est crédible, donc, une approche progressive de l'intégration devrait permettre d'avancer vers un environnement de meilleure qualité sans modifier trop brutalement les conditions dans lesquelles les entreprises fonctionnent. Prendre pour objectif un niveau élévé de protection de l'environnement n'implique pas la mise au rebut de grandes quantités d'actifs ou au chômage d'un grand nombre de travailleurs. Une approche progressive donne aux entreprises le temps de s'adapter et de mettre au point des stratégies novatrices pour réduire la pollution.

De même, une approche graduelle de l'internalisation des coûts externes dans laquelle tous les secteurs sont traités sur un pied d'égalité paraît préférable à une mise en oeuvre plus rapide si celle-ci doit s'accompagner d'exemptions ou d'abattements fiscaux pour certains secteurs. Lorsque c'est le cas, les taxes écologiques peuvent avoir des effets pervers. En général, ce sont les secteurs qui consomment le plus d'énergie ou qui polluent le plus qui obtiennent des dérogations ou des exemptions. Comme ce sont également souvent des utilisateurs intensifs de capital plutôt que de travail, ces dérogations ou exemptions peuvent nuire à la fois à l'environnement et à l'emploi. Malgré cela, les pays ayant décidé de taxer les émissions ont très souvent prévu en même temps ce type d'exemptions, par crainte que les secteurs concernés ne se heurtent à des contraintes techniques qui ne leur permettent pas de s'adapter rapidement aux changements de prix, et que cela résulte en une perte de compétitivité sur le plan international et donc à des pertes d'emplois massives.

Des craintes de ce genre auraient sans aucun doute moins de raisons d'être si une approche à long terme coordonnée de l'environnement était mise en oeuvre au niveau communautaire ou même mondial. En effet, en l'absence d'action internationale coordonnée, les efforts de la Communauté pour protéger l'environnement ne peuvent totalement aboutir à long terme. Seule une action internationale peut, en dernier ressort, permettre de venir à bout de problèmes planétaires tels que le changement climatique ou la destruction de la couche d'ozone. La coordination des efforts internationaux est aussi le meilleur moyen de résoudre des problèmes écologiques transfrontières tels que la pollution des eaux ou de l'espace aérien frontalier. La politique de développement de la Communauté pourrait aider les pays partenaires à utiliser des instruments fondés sur le marché tels que "la mise en oeuvre commune" et "le mécanisme de développement propre" instaurés par le protocole de Kyoto. Ceci devrait améliorer leurs résultats économiques et environnementaux globaux et permettre à la Communauté de contribuer efficacement et au moindre coût aux objectifs environnementaux à l'échelle mondiale.

La très grande majorité des biens et services produits dans la Communauté y sont également consommés. Les exportations et importations en direction et en provenance des pays tiers équivalent respectivement à moins d'un dixième du PIB communautaire. Une large part de ces échanges ont lieu avec les pays de l'Europe centrale et orientale qui ont demandé à rejoindre la Communauté ou bien avec des pays membres de l'Espace économique européen. Ces pays sont résolus à mettre en oeuvre la législation relative au marché unique à court ou moyen terme. Dans ces conditions, les progrès de la Communauté vers une amélioration de la qualité de l'environnement, dans le cadre du marché intérieur, ne devraient pas nuire sérieusement à la compétitivité des opérateurs communautaires par rapport à ces pays.

Un ensemble de pays encore plus vaste, comprenant toutes les grandes économies industrialisées, s'efforce également de parvenir à cette protection de l'environnement global en limitant leurs émissions de gaz à effet de serre. Certes, une action de grande ampleur conjointe et coordonnée au niveau mondial ou au moins au niveau des pays industrialisés constituerait la solution optimale pour résoudre les problèmes écologiques mondiaux, mais l'absence d'une telle coopération ne devrait pas entraîner de déplacement majeur des activités économiques. Les arguments selon lesquels des niveaux plus élevés de protection de l'environnement entraînerait la relocalisation de pans entiers de la production en dehors de la Communauté (et du monde développé en général) ne tiennent pas compte correctement des nombreux avantages d'une implantation dans la Communauté, parmi lesquels le fait de disposer d'un accès garanti au marché unique, d'infrastructures en général bien développées et de la stabilité sur le triple plan macro-économique, politique et institutionnel.

En outre, les structures fiscales et les niveaux d'imposition, tant à l'intérieur de la Communauté que par rapport aux autres pays industrialisés, présentent encore pour l'instant des différences importantes. Il semblerait donc que ces différences au niveau de la fiscalité ne soient pas le seul facteur pertinent pour les décisions d'investissement internationales et, par voie de conséquence, que le maintien et l'amélioration de la compétitivité internationale n'impliquent pas nécessairement l'instauration de structures et de niveaux de fiscalité ou de normes environnementales identiques d'un pays, ou groupe de pays, à l'autre.

Pour toutes ces raisons, la crainte que les mesures en faveur de niveaux plus élévés de protection de l'environnement n'entraînent inévitablement une détérioration de la compétitivité internationale de la Communauté est sans doute exagérée. Il demeure bien entendu que la mise en place d'une coopération internationale à l'échelle la plus large possible ne pourra que faciliter la mise en oeuvre des politiques en faveur de l'environnement et qu'elle constitue à certains égards une condition nécessaire à leur succès. Faute d'une telle coordination, la Communauté pourrait réfléchir à la possibilité d'appliquer des ajustements fiscaux aux frontières qui soient à la fois opportuns sur le plan environnemental et économique et compatibles avec les règles du commerce international.

4.3. Intégration des préoccupations environnementales, distribution des ressources et stabilité sociale

Il existe aussi des raisons plus fondamentales qui montrent que cette crainte de ce qu'une stratégie de protection de l'environnement bien concue puisse entraîner une perte de compétitivité internationale n'a pas lieu d'être. En réalité, les arguments invoqués traitent rarement de la compétitivité macro-économique mais plutôt de la distribution des ressources au sein de l'économie.

En effet, le fait de durcir la réglementation environnementale et de retirer les droits de pollution ou de faire payer l'utilisation de ces droits attribués de manière explicite ou implicite en ce qui concerne les ressources naturelles et l'environnement a des effets distributifs, tout comme l'allocation initiale des droits de propriété. Il s'agit ici de trouver un équilibre entre les intérêts du pollueur en place et ceux des personnes qui sont exposées à la pollution et de la société toute entière.

Comme on l'a déjà expliqué, l'amélioration de l'intégration des facteurs environnementaux dans la politique économique renforcera l'efficacité. Certains secteurs perçoivent actuellement des subsides cachés puisqu'ils ne paient pas pour la détérioration de l'environnement ou les atteintes à la santé publique résultant de leurs activités. Certains secteurs pollueurs bénéficient même de subventions explicites, qui peuvent avoir été introduites pour des raisons de politique sociale à court terme. Si ces subventions contribuent à aggraver la détérioration de l'environnement, alors elles ne sont évidemment pas compatibles avec l'objectif d'intégration des préoccupations concernant l'environnement.

Cette amélioration de l'efficacité économique peut être plus marquée encore si les ressources qui sont collectées au moyen de taxes et de redevances à caractère environnemental, et économisées grâce à la suppression des subventions néfastes pour l'environnement, sont rendues à l'économie sous forme de réductions d'autres taxes qui sont inefficientes. Une économie plus efficace sera aussi plus compétitive sur le plan international, et non l'inverse.

À terme, la plus grande valeur donnée à l'environnement se traduira probablement par des changements dans les biens et les services que nous produisons et consommons ainsi que dans la manière dont nous les produisons. Certains secteurs déclineront tandis que d'autres prospéreront. Nous serons globalement gagnants puisque nous vivrons et travaillerons dans un environnement plus sain et une économie plus efficace. Les politiques environnementales peuvent avoir un effet positif sur l'emploi lorsque l'offre de biens et services environnementaux a une intensité d'emploi supérieure aux activités économiques qu'elle remplace [7]. L'adoption de mesures applicables à l'ensemble de l'économie pour améliorer les compétences et l'adaptabilité de la main-d'oeuvre, conformément aux recommandations des lignes directrices pour l'emploi et du Conseil européen de Lisbonne, facilitera les changements induits par l'intégration des politiques économiques et environnementales. Néanmoins, le risque que les répercussions soient négatives dans certains secteurs ou régions ne saurait être exclu. C'est pourquoi toute stratégie d'intégration doit prévoir une évaluation objective de ces implications. Afin d'éviter les difficultés potentielles, cette stratégie doit nécessairement inclure des mesures structurelles appropriées, y compris des actions de recyclage et autres formes de soutien pour les salariés des industries affectées si l'on veut que l'amélioration de l'intégration de l'environnement demeure socialement et politiquement acceptable.

[7] Voir "Politiques de l'environnement et emploi", OCDE, 1997.

5. mesurer l'intégration: élaboration d'indicateurs

5.1. Introduction

Les stratégies d'intégration sur lesquelles travaillent d'autres formations du Conseil ont déjà donné lieu à la mise au point de plusieurs indicateurs qui ont un intérêt à la fois sectoriel et général. Des paramètres tels que l'intensité énergétique, et les émissions de gaz à effet de serre et autres polluants, tant en termes absolus que par unité de PIB, devraient faire partie intégrante de toute évaluation générale. Afin de ne pas refaire le travail de ces autres formations du Conseil, la présente section s'attache à repérer d'autres indicateurs qui seraient pertinents pour l'ensemble de la politique économique. La Commission intensifiera ses efforts visant à mettre au point une série détaillée d'indicateurs pour l'intégration des politiques environnementales et économiques, qui soient compatibles avec les indicateurs structurels souhaités par le Conseil européen de Lisbonne. Ceci devrait aider à faire en sorte que les facteurs environnementaux deviennent partie intégrante des réformes structurelles de l'économie communautaire.

5.2. Indicateurs relatifs à l'utilisation et à l'efficacité des instruments économiques

La section plus haut faisait valoir que la création de marchés pour les biens et services environnementaux ou l'amélioration de leur fonctionnement constituait un moyen efficace d'améliorer l'intégration des politiques environnementales et économiques. Il en découle naturellement que l'existence d'indicateurs concernant l'utilisation des instruments économiques peut aider à évaluer les progrès accomplis en matière d'intégration.

Le recours aux instruments économiques a le plus souvent consisté à influencer les prix par l'imposition de redevances ou de taxes. Peut-être, dans ces conditions, l'indicateur à la fois le plus simple et le plus disponible est-il le montant des recettes issues des taxes environnementales.

+Encadré n° 1: Indicateurs de l'utilisation des taxes environnementales

Une taxe environnementale peut être définie en tant que "taxe dont l'assiette est une entité physique ou une valeur de remplacement ayant un impact négatif spécifique et prouvé sur l'environnement". Partant de cette définition, qui met l'accent sur l'effet que peut avoir la taxe sur les activités nocives pour l'environnement plutôt que sur sa dénomination ou son but déclaré, les services de la Commission (Eurostat et la direction générale "Union douanière et fiscalité"), ont établi, en coopération avec d'autres organisations internationales, une classification des taxes environnementales comprenant quatre rubriques principales: les taxes énergétiques (principalement sur les carburants), sur les transports, sur la pollution et sur les ressources naturelles.

Exprimées en pourcentage du total des recettes publiques issues de l'impôt et des cotisations de sécurité sociale, ces taxes n'ont pratiquement pas augmenté en importance au cours des vingt dernières années, représentant un peu moins de 7 % de ces recettes. La quasi-totalité provient des taxes "traditionnelles" comme celles sur l'énergie et le transport.

Toutefois, la réalité est peut-être plus encourageante. Ces chiffres, en effet, ne font pas apparaître les efforts qui sont faits pour différencier les taxes selon des critères écologiques. Par exemple, alors que le niveau global du produit des droits d'accises sur les carburants n'a sans doute pas beaucoup changé, la distinction qui a été faite entre l'essence avec plomb et sans plomb a permis d'inciter les automobilistes à utiliser des carburants plus propres. Par ailleurs, le montant des recettes obtenues n'est pas le meilleur indicateur de l'impact d'une taxe sur l'environnement. En effet, une telle taxe, si elle est efficace, aura un effet dissuasif sur les activités néfastes pour l'environnement et donc réduira d'elle-même son assiette et produira peut-être peu de recettes pour finir.

Par ailleurs, pour demeurer efficaces à terme, ces taxes doivent être ajustées régulièrement pour compenser l'inflation globale, la croissance des revenus et les fluctuations du prix hors taxe du produit en question. En fait, si l'on souhaite réellement réduire la demande d'une activité ou d'un produit polluants, ou freiner sa progression, alors son prix taxe comprise doit augmenter plus vite que les revenus et l'inflation globale.

Ceci exige des changements délibérés dans la fiscalité, quelquefois difficiles à mettre en oeuvre sur le plan politique, à moins que la formule de calcul de la taxe n'inclut un coefficient d'ajustement automatique.

En conclusion, le fait de ventiler les données concernant les recettes nominales selon le nombre de taxes, la nature des produits et des polluants qui sont taxés, les taux auxquels ils sont taxés et leurs prix réels taxe comprise accroît leur utilité pour l'élaboration des politiques. Présentées sous forme de séries chronologiques parallèlement aux chiffres relatifs aux volumes des produits taxés et des émissions, ces données fourniront des informations supplémentaires sur les progrès de l'intégration des questions environnementales et de la politique fiscale, et elles montreront si l'intensification des efforts fiscaux s'accompagne d'une réduction de la pollution.

Ces indicateurs concernant la fiscalité devraient si possible être complétés par des données analogues relatives à l'utilisation des redevances et des prélèvements liés, par exemple, à la consommation d'eau et à la collecte des déchets. Le renforcement de la coopération entre les autorités en matière d'environnement, de statistique et de fiscalité, tant au niveau des États membres que la Communauté, facilitera l'établissement de comparaison entre les États membres. Ceci aidera ensuite à diffuser les informations sur les stratégies d'intégration les plus efficaces.

Des indicateurs concernant l'utilisation des échanges de droits d'émission et des accords négociés devraient aussi être mis au point, afin de donner une image plus complète du recours aux instruments économiques en tant que moyens d'intégrer les politiques environnementale et économique.

Ces informations quantitatives sur l'utilisation des instruments fondés sur le marché doivent s'accompagner enfin d'une analyse de leurs effets sur l'environnement et l'économie en général. La Commission a entrepris une telle analyse [8], et elle la poursuivra. Ceci aidera à diffuser l'information sur les meilleures pratiques en vigueur dans les États membres et à distinguer, parmi les tentatives qui ont été faites pour intégrer les politiques environnementale et économique au moyen des marchés, celles qui ont été couronnées de succès de celles qui ont moins bien réussi.

[8] Voir par exemple: "Evaluation of environmental effects of environmental taxes", Commission européenne, 1998; une version actualisée de cette étude sera prochainement disponible.

5.3. Indicateurs relatifs aux politiques et mesures néfastes pour l'environnement

La mise au point d'une stratégie d'intégration globale implique aussi de concevoir des indicateurs relatifs aux politiques qui encouragent intentionnellement ou non les activités préjudiciables à l'environnement.

Il semble que les possibilités de continuer à réformer les politiques qui nuisent à l'environnement soient bloquées en partie par un manque d'informations précises sur l'étendue de ces mesures contreproductives. Dans un rapport récent, qui visait à déterminer les possibilités d'amélioration de l'environnement par une réduction des subventions, l'OCDE conclut qu'à certaines exceptions près, il n'existe que très peu ou pratiquement pas de données qui soient comparables sur le plan international concernant les niveaux de soutien [9]. L'élaboration d'indicateurs formulés d'un commun accord sur l'étendue et l'impact de ces politiques pourrait par conséquent supprimer un obstacle important à l'amélioration de l'intégration.

[9] "Improving the Environment through Reducing Subsidies; Part I: Summary and Policy Conclusions"; Organisation de coopération et de développement économiques, 1998.

5.4. Indicateurs relatifs à la valeur de l'environnement

Bien que le produit intérieur brut soit l'indicateur le plus aisément disponible (et donc le plus largement utilisé) du bien-être économique, il s'agit à proprement parler d'une mesure de la production. Du point de vue de l'intégration des préoccupations relatives à l'environnement dans la politique économique, les données concernant le PIB présentent deux inconvénients majeurs: elles ne donnent pas d'informations concernant la rareté potentielle des ressources naturelles, qui pourrait compromettre l'activité future, et elles ne tiennent pas compte non plus de la dégradation de la qualité de l'environnement, qui peut avoir un impact négatif sur le bien-être et la santé humaine. Des efforts considérables ont été faits pour combler ces lacunes, par la mise au point de comptes nationaux "satellites" ainsi que d'indicateurs tels que les mesures de l'épargne et de la richesse, qui tentent de refléter l'impact de la destruction et de la dégradation des ressources naturelles. Le but est de compléter ce faisant les statistiques économiques traditionnelles et d'étendre le champ des informations dont disposent les autorités publiques. En permettant de déterminer l'ampleur de la destruction et de la détérioration des ressources naturelles liées aux différentes activités économiques, ces indicateurs peuvent aider les responsables politiques à prendre en compte la valeur de ces ressources pour la société. L'amélioration des informations concernant cette valeur des ressources environnementales - y compris celle de l'incidence positive qu'ont certaines activités économiques sur l'environnement - peut renforcer la cohérence et la transparence de l'action des responsables en rendant explicites les appréciations qui sont implicites dans toute mesure en faveur de l'environnement.

5.5. Indicateurs relatifs aux "industries de l'environnement"

Le processus d'amélioration de l'intégration de l'environnement dans les politiques économiques implique en outre de se focaliser moins sur les problèmes eux-mêmes que sur leurs causes. Dans ces conditions, une classification des activités environnementales en deux grandes sous-catégories, l'une couvrant la prévention et la réduction de la pollution (technologies et processus intégrés), l'autre la réparation des dommages causés et la fourniture de services environnementaux), aiderait à suivre les progrès de l'intégration. Les données relatives à la deuxième sous-catégorie, en particulier, pourraient permettre de lever certaines incertitudes concernant la valeur des ressources environnementales. En effet, les sommes dépensées pour réparer les dommages causés à l'environnement et pour fournir des services environnementaux pourraient donner une idée de la valeur qui est accordée à ces ressources. Cependant, les données qui permettraient l'établissement d'une telle classification n'existent pas encore au niveau communautaire. Il ne sera donc pas possible d'introduire ces indicateurs à court ou moyen terme.

6. conclusions

Le Conseil européen d'Helsinki a demandé au Conseil de présenter au Conseil européen de juin 2001 des stratégies complètes pour l'intégration des considérations relatives à l'environnement dans les politiques économiques et un développement durable. Il importera de s'assurer de la cohérence d'ensemble des politiques qui sont proposées pour les différents secteurs dans le cadre de ces stratégies. Les contributions de plusieurs formations du Conseil à la préparation des Grandes Orientations des Politiques Economiques devraient garantir l'adoption d'une approche systématique et cohérente. La protection de l'environnement basée sur l'utilisation accrue d'instruments fondés sur le marché devrait être prise en compte lors de l'élaboration des Grandes Orientations des Politiques Economiques et des recommandations concernant la qualité et la viabilité des finances publiques. Une meilleure utilisation des taxes et des charges environnementales contribuerait à renforcer l'efficacité économique et élargirait l'assiette fiscale. Ceci permettrait aux États membres de poursuivre le processus d'assainissement budgétaire tout en améliorant la qualité et la viabilité des finances publiques, conformément aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne. En même temps, les marchés auxquels ces instruments sont appliqués devraient être rendus plus concurrentiels et plus prompts à réagir aux signaux transmis par les prix.

La suppression des subventions néfastes pour l'environnement contribuera aussi à renforcer l'intégration des politiques économique et environnementale. Si chacun ou presque s'accorde à reconnaître que de telles subventions existent et qu'elles sont une source potentiellement importante de dommages pour l'environnement, on dispose apparemment de peu d'informations fiables concernant leur étendue et leur incidence. En prenant comme modèle l'approche utilisée pour distinguer les cas de concurrence fiscale dommageables, la Commission propose que le Conseil décide d'examiner les aspects environnementaux positifs et négatifs des systèmes d'imposition nationaux, en tenant compte des travaux déjà effectués à l'intérieur de la Communauté. Cette analyse devrait être aussi large que possible et inclure les effets à la fois directs et indirects, explicites et implicites, voulus et involontaires des subventions, des taxes, des distinctions opérées parmi ces taxes ainsi que des exonérations ou des allégements fiscaux. Le résultat de ces recherches permettrait aux États membres de partager leurs informations concernant les "meilleures pratiques" nationales en matière de politique fiscale et d'isoler les éléments de ces systèmes nationaux qui ont des effets particulièrement nets sur l'environnement, tant positifs que négatifs. On faciliterait ainsi la fixation des priorités dans l'élaboration des réformes fiscales correctes du point de vue environnemental.

Le recours accru à des instruments fondés sur le marché devrait transparaître dans les rapports sur les réformes économiques des marchés de produits et de capitaux. Ainsi que le recommandaient les Grandes Orientations des Politiques Economiques pour l'année 2000, le Conseil pourrait apporter la démonstration de sa propre volonté d'agir en faveur de l'intégration de l'environnement en adoptant rapidement la proposition de taxe énergétique de la Commission, sous une forme qui ne compromette pas son efficacité pour l'environnement.

L'instauration d'une certaine coordination au sein de la Communauté pour l'application du principe du pollueur-payeur, par l'utilisation de taxes ou d'autres instruments fondés sur le marché, aidera à résoudre les questions qui sont communément groupées dans la rubrique "compétitivité", même si - comme on l'a indiqué en section 4

plus haut - cette appellation n'est pas appropriée étant donné que la compétitivité macroéconomique devrait être renforcée par les mesures en faveur d'une meilleure intégration des questions environnementales. Lorsque l'imposition de taxes ou de charges paraît être le moyen le plus adéquat d'améliorer l'intégration, ces prélèvements devraient être d'abord fixés à des niveaux assez bas, puis être progressivement relevés, afin que les entreprises puissent s'adapter aux nouveaux prix et trouver des solutions novatrices aux problèmes de réduction et de contrôle de la pollution. Cette démarche contraste avec la pratique actuelle de certains États membres, qui tendent à fixer dès l'abord des taxes relativement élevées mais accordent en même temps des exonérations ou des abattements sur de longues durées aux plus gros pollueurs. Hormis le fait que cette façon de procéder peut s'avérer irrationnelle sur le plan environnemental, elle risque aussi de nuire au marché unique et de contrevenir à la législation communautaire sur les aides d'État. Là encore, la mise en place d'une coordination au niveau communautaire peut contribuer à renforcer la crédibilité d'une introduction progressive de taxes efficaces sur la pollution. L'établissement d'un cadre communautaire minimum peut aussi aider les États membres qui souhaitent avancer plus vite dans l'intégration des préoccupations relatives à l'environnement, mais craignent, s'ils agissent de manière autonome, de perdre une partie de leur compétitivité. La proposition de la Commission à la Conférence intergouvernementale préconisant le recours au vote à la majorité qualifiée pour les questions de fiscalité environnementale vise à faciliter l'élaboration d'un tel cadre [10].

[10] "Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles: le vote à majorité qualifiée pour des aspects liés au marché unique dans les domaines de la fiscalité et de la sécurité sociale", COM(2000) 114 final du 14 mars 2000.

Eu égard à ce qui précède, la Commission propose que les points ci-après constituent les éléments de base d'une stratégie communautaire pour l'amélioration de l'intégration des questions d'environnement dans la politique économique:

* la Communauté devrait adopter une approche transparente, progressive et crédible de l'intégration des problèmes d'environnement, fondée sur la fixation d'objectifs d'efficacité à partir d'une analyse exhaustive des données scientifiques et techniques disponibles, de l'état de l'environnement dans les différentes régions de la Communauté et des coûts et avantages potentiels respectifs de l'action et de la non-action;

* l'intégration des considérations environnementales dans la politique économique doit être compatible avec la stratégie de développement durable que le Conseil européen compte adopter en juin 2001;

* l'analyse de l'incidence sur l'environnement de l'activité économique et des réglementations devrait s'insérer dans le processus de surveillance multilatérale des réformes structurelles, de même que celle de l'impact des politiques environnementales sur le processus de réforme économique (niveau de réglementation, fonctionnement des marchés);

* les Grandes Orientations des Politiques Economiques devraient incorporer totalement les objectifs d'intégration des considérations environnementales, en recourant à une série d'indicateurs fiables, qu'il conviendra de mettre au point;

* les examens de la qualité et de la viabilité des finances publiques devraient tenir compte en particulier de l'importance des politiques fiscales et de dépenses pour l'intégration environnementale et inclure une évaluation de l'efficacité des instruments économiques pour la réalisation des objectifs environnementaux;

* l'intégration des questions d'environnement dans la politique économique devrait s'appuyer davantage sur une combinaison adéquate de réglementations et d'instruments fondés sur le marché; une telle combinaison devrait inclure notamment la suppression des subventions qui sont néfastes pour l'environnement, et tenir compte des analyses de la Commission et d'autres instances concernant l'efficacité économique et environnementale des instruments basés sur les mécanismes du marché.

L'adoption d'une approche de ce type pourrait aider la Communauté à enregistrer une croissance soutenable, tout autant dans la dimension économique que dans la qualité de l'environnement

ANNEXE 1 CONCEPTS DE DURABILITÉ

L'expression "développement durable" n'a pas le même sens pour tout le monde. Un macroéconomiste verra par exemple cette notion sous l'angle du rapport entre le taux d'accroissement du produit intérieur brut, le taux d'inflation, les comptes budgétaires et la balance des paiements. Il s'agit là essentiellement d'une définition à court-moyen terme de la durabilité qui laisse de côté des aspects plus larges. Parmi ceux-ci figurent la viabilité à long terme des systèmes écologiques, dont dépend une grande partie de l'activité économique, et la question de savoir si la répartition de la croissance des revenus crée des inégalités entre riches et pauvres, qui représentent une menace pour la cohésion sociale.

Un militant écologiste, au contraire, considérera que le développement durable se rapporte à des questions telles que le réchauffement climatique mondial et la préservation de la biodiversité, et il n'accordera peut-être que peu d'attention aux effets économiques ou sociaux des politiques environnementales. La définition de la "durabilité environnementale" emprunte souvent des termes très généraux, ce qui peut rendre difficile sa transcription en mesures concrètes.

La définition la plus souvent citée et la plus largement admise du développement durable est probablement celle qu'en a donné la Commission mondiale sur l'environnement et le développement ("Commission Brundtland") [11]. Celle-ci voit le développement durable comme le fait de "répondre aux besoins actuels sans compromettre l'aptitude des générations futures à répondre aux leurs". Une telle définition demande à être étoffée pour servir aux responsables chargés de l'élaboration des politiques.

[11] "Notre avenir à tous", Commission mondiale sur l'environnement et le développement, 1987.

Si nous ne pouvons connaître avec certitude quels seront les besoins des générations à venir, il n'est pas déraisonnable de penser qu'ils ne seront pas inférieurs aux nôtres actuels. Nous devons donc veiller au minimum en ce qu'en satisfaisant nos besoins nous n'empêchions pas les générations futures de jouir d'un niveau de vie au moins identique au nôtre. Qu'implique un tel objectif-

Chaque génération répond à ses besoins en utilisant les ressources dont elle dispose pour produire des biens et des services qu'elle peut consommer. Par ailleurs, certaines des ressources disponibles peuvent servir à créer de nouvelles ressources, qui seront disponibles pour produire des biens et des services destinés à être consommés à l'avenir. Il y a là un premier critère qui peut servir à l'évaluation de la durabilité d'une politique économique: l'offre de ressources que nous laissons aux générations futures est-elle suffisante pour leur permettre de répondre à leurs besoins- Ou bien, en termes légèrement différents: quelles contraintes ce critère de durabilité impose-t-il quant à notre manière d'utiliser les ressources dont nous disposons-

Les éléments qui entrent dans la production des biens et des services correspondent à trois types de ressources différents: le capital humain, le capital naturel et le capital physique. Certains biens et services peuvent être produits selon différentes techniques, c'est-à-dire que les proportions de capital humain, naturel ou physique entrant en jeu peuvent varier. Toutefois, cette notion que différentes catégories de ressources peuvent être utilisées en remplacement d'une autre pour produire des biens et des services doit être nuancée. Les ressources naturelles et les ressources physiques ne sont pas des substituts parfaits. En effet, nous tirons des ressources naturelles certains services qui ne peuvent absolument pas exister par d'autres moyens et sans lesquels nous ne pourrions pas survivre. Cette double observation - les ressources naturelles et physiques peuvent être substituées les unes aux autres mais non pas de façon parfaite - a deux implications.

L'existence d'une certaine substituabilité entre les ressources physiques et naturelles donne une certaine marge de manoeuvre à la génération actuelle en ce qui concerne l'usage qu'elle fait des ressources physiques et naturelles à sa disposition. Il n'est pas nécessaire que nous transmettions à nos successeurs exactement la même quantité et la même qualité de chaque type de ressources naturelles et physiques dont nous disposons. Ce qu'exige le concept de durabilité, par contre, c'est que la somme globale de ces ressources transmises aux générations futures, ajoutée à leurs ressources humaines, leur permette de produire les biens et les services qui leur seront nécessaires pour répondre à leurs besoins au moins aussi bien que nous le faisons nous-mêmes aujourd'hui.

Par ailleurs, outre le fait de remplacer certaines ressources par d'autres, les sociétés peuvent aussi substituer des biens et des services à d'autres, c'est-à-dire qu'elles peuvent choisir de consommer différents types de biens et de services en quantités différentes. La durabilité n'exige donc pas que les biens et services dont disposeront les générations futures se répartissent de la même façon qu'aujourd'hui. Ce qui compte, c'est que l'éventail de ces biens et services soit de nature à leur permettre de bénéficier du même niveau de bien-être que la génération actuelle.

Ainsi exprimé, ce concept de la durabilité correspond de très près à une définition souvent évoquée sous le nom de "durabilité faible". Dans un tel cadre, toute politique visant la durabilité s'efforcerait de trouver un juste équilibre entre l'accumulation et la destruction des actifs économiques, sociaux et environnementaux. D'autres définitions de la durabilité incluent:

- "la durabilité forte", qui insiste sur l'importance du capital naturel en faisant valoir que ce dernier fournit des services qui ne peuvent être remplacés ou fournis par d'autres ressources;

- la "durabilité environnementale" qui impose de préserver les flux physiques de biens et services provenant des ressources naturelles.

Les différences entre ces différentes conceptions de la durabilité et d'autres encore ont principalement trait à la mesure dans laquelle capital physique et naturel peuvent être considérés comme mutuellement substituables. Cependant, ces différences ne doivent pas cacher le fait que ces définitions concurrentes se recoupent largement. Toutes reconnaissent que l'exploitation que nous faisons des ressources naturelles ne peut être sans limite et que l'environnement a une capacité d'absorption des sous-produits de l'activité économique qui n'est pas illimitée non plus. Il ne faudrait pas que l'élaboration de la politique communautaire en matière de durabilité soit retardée par des discussions complexes sur la nature exacte de ces limites.

La durabilité en tant que principe d'action concrète

Soit la construction d'une centrale hydroélectrique; celle-ci implique le remplacement de ressources naturelles par des ressources physiques et modifie le type de services dont peut disposer la société. À la place des services offerts par le paysage "original", par exemple les activités de pêche ou les services touristiques, la société peut maintenant utiliser l'électricité produite par la centrale. Ces services peuvent ou non compenser de manière adéquate ceux auxquels ils se sont substitués. Il n'est pas possible de dire chaque fois quelle valeur relative la société attribuera aux uns et aux autres. Pourtant, c'est ce qui détermine la question de savoir si la construction de cette centrale est compatible ou non avec la notion de développement durable. Si l'électricité produite a plus de valeur, alors la centrale est compatible avec le principe de durabilité, sinon elle ne l'est pas. Ce qui importe ici est que le remplacement d'un capital naturel par un capital physique peut être conforme à l'exigence de durabilité.

À l'opposé, le changement climatique est un domaine dans lequel le critère de durabilité indique clairement la voie à suivre. Les scientifiques s'accordent largement à considérer que l'augmentation de la concentration dans l'atmosphère des gaz à effet de serre qui résultent de l'activité humaine - et en premier lieu le dioxyde de carbone dû à la combustion des carburants fossiles - risque de modifier le climat de la terre de manière à la fois imprévisible et hautement perturbatrice. En d'autres termes, notre consommation actuelle de combustibles fossiles et notre façon d'utiliser l'atmosphère comme une décharge pour le dioxyde de carbone qui en résulte ne pourront pas continuer longtemps. Nous risquons en effet, par notre comportement actuel, de compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. C'est la raison pour laquelle les pays industrialisés ont convenu, aux termes du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique, de commencer à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de s'orienter vers un développement durable.

On s'accorde en général à considérer que les risques que fait peser le changement climatique sur le bien-être de la génération actuelle sont tout à fait réduits: une analyse coût-bénéfice qui ne tiendrait compte que des bénéfices directs pour la génération actuelle conclurait presque certainement au fait qu'une action destinée à empêcher le changement climatique n'est pas justifiée. Le fait que des progrès soient néanmoins réalisés dans le traitement de cette question illustre bien le phénomène d'intégration des préoccupations environnementales dans l'élaboration des politiques économiques et montre que ce critère de la durabilité peut avoir une incidence très réelle.

Cette intégration des considérations relatives à l'environnement dans la politique économique par l'intermédiaire du critère de durabilité ne se traduit pas forcément dans chaque cas par la prescription de mesures concrètes. Il est possible que nous ne parvenions pas à donner une définition opérationnelle satisfaisante de la durabilité qui puisse servir de guide à la prise de décisions, toujours et partout. Il arrivera fréquemment que la décision qui est prise concernant la compatibilité d'un fait donné avec le principe de durabilité soit une question d'appréciation. Malgré cela, la prise en compte du critère de durabilité dans la prise de décisions ébauche un cadre à l'intérieur duquel cette appréciation peut avoir lieu, en ayant conscience des conséquences que les décisions d'aujourd'hui peuvent avoir pour le bien-être des générations futures.

ANNEXE 2 INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES POUVANT SERVIR À L'INTÉGRATION DES CONSIDÉRATIONS RELATIVES À L'ENVIRONNEMENT DANS LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE

Partant du principe qu'une des raisons essentielles pour laquelle les problèmes d'environnement ne sont pas suffisamment pris en compte dans la politique économique est que les marchés, dans le cas de nombreux biens et services environnementaux, soit font défaut, soit sont incomplets, la présente communication recense dans sa section 2 un certain nombre d'instruments fondés sur le marché, capables d'améliorer l'intégration des politiques économique et environnementale. On fournit ici un certain nombre de précisions à cet égard.

Droits de propriété

Les externalités environnementales sont dues à l'inadéquation des marchés des biens et services environnementaux ou à leur absence. L'instauration et l'allocation de droits de propriété négociables créent un marché et, de ce fait, internalisent ces effets externes. Ceci permet d'égaliser les coûts sociaux et privés et d'obtenir un résultat économiquement efficace.

La question de savoir, qui des pollueurs ou des victimes, se voit attribuer les droits de propriété a des conséquences importantes du point de vue de l'équité, puisqu'il s'agit de savoir qui possède les ressources de la société. Si ces droits vont aux pollueurs, ces derniers se voient payés pour réduire leur pollution, tandis que s'ils vont à la société en général, alors les pollueurs paient la société pour avoir le droit de polluer. L'intégration des questions d'environnement dans la politique économique à travers l'application du principe du pollueur-payeur aura des implications profondes. Non seulement ce principe constitue une base solide pour la politique environnementale, mais il peut aboutir aussi à la mise en oeuvre d'une politique économique efficace et équitable et contribuer à la cohésion sociale.

Bien que l'allocation de droits de propriété sur un actif environnemental donné, que ce soit aux victimes de la pollution ou aux pollueurs, puisse être tout ce que les gouvernements ont besoin de faire pour résoudre les problèmes environnementaux d'une manière économiquement efficace, bon nombre de ces problèmes ne se prêtent pas à une solution de marché "pure".

De nombreuses formes de pollution de l'air, par exemple, sont dues à des milliers de sources et affectent des millions de personnes. Dans ces conditions, il est impossible pour quiconque d'identifier avec précision la source de la pollution qui l'affecte. Il est aussi peu probable qu'un particulier ait intérêt à entreprendre une action contre une source donnée de pollution, pour la raison que cette pollution touche aussi de nombreuses autres personnes: les coûts liés à cette action seront supportés par ce particulier alors que ses avantages éventuels profiteront à plusieurs. Chacun est donc incité à profiter gratuitement des efforts des autres. C'est pourquoi l'allocation de droits de propriété ne suffira pas en soi à garantir un résultat économiquement efficace. Si les entreprises se voient attribuer un certain droit à polluer, il est peu probable que les citoyens s'organiseront afin de payer collectivement ces entreprises pour qu'elles réduisent leur pollution; d'un autre côté, si les citoyens possèdent un "droit à l'air propre", les entreprises jugeront prohibitif le rachat d'une partie de ce droit à ses différents propriétaires.

Face à une telle situation, un gouvernement qui n'agit pas subventionne implicitement les activités polluantes et ne fixe aucune limite au niveau de la pollution. Certes, le fait d'octroyer explicitement un droit de propriété, soit aux pollueurs, soit aux victimes de la pollution, sera également inefficace. Cependant, étant donné que la pollution est indésirable sur le plan environnemental et économiquement inefficace, une certaine forme d'intervention publique s'impose afin de protéger les intérêts de la société. Si l'on place la question dans le contexte d'une approche intégrée du développement durable, le problème qui se pose est de savoir comment incorporer au mieux l'objectif environnemental de réduction de la pollution dans les objectifs de politique économique, c'est-à-dire le maintien de la production et de l'emploi à des niveaux qui permettent de satisfaire les besoins de la population, et conformément à l'objectif de durabilité sociale.

Prélèvements, droits d'émission négociables, subventions et primes

Lorsque les gouvernements ne réussissent pas à créer des marchés opérationnels par l'attribution de droits de propriété, ils peuvent néanmoins utiliser les forces du marché pour améliorer ou maintenir la qualité de l'environnement en imposant des prélèvements ou en offrant des primes. De cette façon, ils fixent un prix aux ressources environnementales et amorcent l'internalisation des externalités environnementales en rapprochant les coûts privés des coûts sociaux. Le fait qu'il soit presque toujours impossible d'évaluer avec précision le coût du dommage causé par la pollution ou l'avantage procuré par un service environnemental n'enlève rien aux arguments économiques et environnementaux qui incitent à faire payer les pollueurs et à rémunérer ceux qui fournissent des services environnementaux.

Les droits d'émission négociables sont un moyen, fondé sur le marché, pour réaliser les objectifs environnementaux, qui est potentiellement intéressant lorsque la politique suivie consiste à ne pas dépasser une quantité donnée de pollution [12]. Toutefois, les droits d'émission ne seront pas un instrument approprié dans tous ces cas. Lorsque l'agent polluant considéré est responsable de l'apparition de "points chauds" écologiques, d'autres formes de réduction de la pollution doivent être envisagées. Si l'évaluation des émissions provenant de certaines sources coûte trop cher par rapport au coût d'une réduction de la pollution, et s'il n'est pas possible de contrôler l'utilisation qui est faite de certains moyens de production étroitement liés aux émissions, alors les systèmes d'échange de droits d'émission ne constituent pas la bonne approche d'un point de vue coût-efficacité.

[12] Pour cette raison, la Commission a considéré récemment que l'échange de droits d'émission pourrait "faire partie intégrante d'un cadre cohérent de politiques et mesures communes et coordonnées visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à appliquer les engagements pris à Kyoto" (Livre vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échanges de droits d'émission de gaz à effet de serre; COM(2000)87 du 8 mars 2000).

En termes d'impact sur l'environnement, le fait que les droits soient vendus (dans le cadre d'adjudications) ou octroyés gratuitement ne fait pas beaucoup de différence: dans les deux cas, la quantité de droits alloués est connue et limitée, et c'est de cette limite globale que résulte l'intérêt pour l'environnement. Le fait de céder gratuitement les droits d'émission et le système de l'adjudication permettent d'internaliser effectivement les coûts externes, condition nécessaire pour parvenir à l'efficacité économique. L'adjudication présente toutefois l'avantage que le produit de la vente des droits d'émission négociables peut - et devrait - être utilisé par les gouvernements pour réduire les taxes qui sont source de distorsions ailleurs dans l'économie, ce qui permettrait de renforcer encore l'efficacité globale.

D'un point de vue économique, les subventions ou autres primes accordées en faveur d'activités "propres" ou pour promouvoir le recours à des technologies propres équivalent en principe à des prélèvements ou taxes frappant les activités polluantes en tant que moyen permettant d'atteindre des objectifs environnementaux, car, dans les deux cas, l'écart entre le coût privé et le coût social de l'activité polluante est éliminé ou réduit. Toutefois, cela n'est vrai que si le fait de réunir les ressources nécessaires au versement de ces primes n'introduit pas une distorsion supplémentaire ailleurs dans l'économie.

Payer pour obtenir une réduction des externalités négatives plutôt que de faire payer ces externalités négatives pose des problèmes ayant trait à la distribution des revenus en général et, plus particulièrement à la distorsion de la concurrence au sein du marché unique [13].

[13] L'"encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement" (JO C 72 du 10 mars 1994) fournit des indications concernant les types d'aides qui peuvent être compatibles avec les règles du marché unique.

Considérés sous l'angle de la politique environnementale, de tels paiements enfreignent le principe du pollueur-payeur. Néanmoins, elles peuvent favoriser la diffusion de nouvelles technologies ou activités bénéfiques pour l'environnement, en particulier lorsqu'il est impossible ou difficile d'appliquer le principe en question. Le risque avec une telle stratégie (qui constitue en quelque sorte un "deuxième choix") est que les bénéficiaires de ces subventions peuvent en devenir dépendants, rendant par-là difficile leur suppression même lorsqu'elles n'ont pas de justification sur le plan environnemental ou économique.

Accords négociés

Dans sa communication de 1996 sur les accords environnementaux [14], la Commission observait que ces accords "peuvent anticiper la mise en oeuvre de moyens légaux et limiter ainsi le nombre de normes juridiques et administratives".

[14] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant les accords environnementaux; COM(96)561 du 27 novembre 1996.

Par rapport aux mesures législatives, qui peuvent prescrire un usage ou des normes uniformes pour une technologie donnée, les accords négociés donnent aux entreprises une plus grande liberté de manoeuvre pour atteindre les objectifs environnementaux convenus. Ils encouragent ainsi les solutions novatrices visant à réduire les coûts de mise en conformité. Pour être efficaces, ces accords doivent fixer des objectifs quantifiés bien précis et susceptibles d'être contrôlés. La publication de ces accords renforce à la fois leur crédibilité et la transparence, tandis que leur négociation ne doit pas se limiter à entériner le statu quo.

La capacité des accords négociés à réduire effectivement la pollution au-delà des progrès qui auraient été faits en leur absence est difficile à apprécier étant donné que les entreprises connaissent mieux leurs activités que l'autorité réglementaire.

Objectivement, de tels accords ne peuvent être négociés qu'avec des secteurs dans lesquels existe une structure qui représente toutes ou presque toutes les entreprises du secteur et qui est autorisée à négocier en leur nom. De plus, une approche sectorielle peut résulter en un traitement hétérogène de problèmes identiques et introduire par-là des distorsions supplémentaires dans l'économie. On peut aboutir ainsi à une situation dans laquelle la charge de la réduction de la pollution pèse indûment sur les petites entreprises dans les secteurs en développement et sur les ménages.

Dans certaines situations, les accords environnementaux négociés peuvent se révéler un moyen plus efficace pour réduire la pollution que la réglementation directe. Selon les circonstances, de tels accords peuvent venir compléter utilement les instruments fondés sur le marché.

Information

Le rôle de l'information dans le bon fonctionnement des marchés est fréquemment négligé. Trop souvent, l'information dont disposent les consommateurs et les producteurs à propos de l'impact sur l'environnement de divers biens et services est manquante ou bien incomplète, ou encore présentée sous une forme qui ne facilite pas les choix raisonnés. Par exemple, les ampoules à faible consommation d'énergie coûtent plus cher à l'achat que les ampoules incandescentes ordinaires, mais fournissent la même quantité de lumière à un coût largement inférieur et durent beaucoup plus longtemps. S'ils ne savent pas quelle part de leur facture d'électricité représente l'éclairage, comment les consommateurs peuvent-ils décider si l'achat d'ampoules à faible consommation d'énergie est judicieux- De la même façon, l'étiquetage des appareils électroménagers qui ne fait ressortir que les différences dans la consommation d'énergie ne permet pas vraiment aux consommateurs de juger si le prix d'achat plus élevé qu'il faut payer pour un appareil qui coûte moins cher au contraire à l'utilisation est justifié par rapport à un autre appareil moins coûteux à l'achat mais qui le devient plus à la longue.

L'efficacité d'informations claires et fiables est accrue lorsque les prix incorporent les coûts et avantages environnementaux des différents biens et services. En effet, les signaux fournis par ces prix rendent moins nécessaire l'adoption de réglementations obligeant à informer le consommateur. Au lendemain du premier choc pétrolier, la consommation de carburant est devenue un argument de vente important pour les constructeurs automobiles. Même si, pour une bonne part, les chiffres brandis correspondaient et d'assez loin probablement aux conditions de conduite réelles, l'apparition spontanée de ce type de données montre le rôle que les signaux de prix peuvent jouer dans l'amélioration de l'information des consommateurs. La prééminence donnée à l'information sur la consommation de carburant dans les années 1970 et 1980, à une époque où les prix de ces carburants étaient relativement élevés, contraste avec la situation de la fin des années 1990, lorsque la faiblesse des prix du pétrole a incité le Conseil et le Parlement européen à adopter une directive exigeant l'affichage des données concernant cette consommation [15]. L'essence représentant une part moins importante dans le budget automobile total des consommateurs, elle était devenue moins déterminante dans les choix qu'ils opéraient.

[15] Directive 1999/94/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 1999, concernant la disponibilité d'informations sur la consommation de carburants et les émissions de CO2 à l'intention des consommateurs lors de la commercialisation des voitures particulières neuves; JO L 12 du 18 janvier 2000.

Une meilleure information peut aussi aider les entreprises, et en particulier les PME, à choisir des modes de production moins polluants. Elle peut permettre aux agriculteurs d'obtenir des rendements acceptables en utilisant moins d'engrais azotés. Enfin, les "audits énergétiques", par exemple, peuvent permettre aux entreprises d'améliorer leur compétitivité en réduisant leur consommation d'énergie par unité de production tout en réduisant leurs émissions de gaz à effet de serre et d'autres agents polluants.