COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN - Bilan et mise à jour des priorités de la stratégie TVA .

Table des matières

1. INTRODUCTION

2. Un rapport d'étape

2.1. La simplification du système

2.1.1. La simplification des obligations fiscales

2.1.2. Simplification par l'utilisation des nouvelles technologies

2.2. Une application plus uniforme du système commun de TVA

2.3. La modernisation du regime actuel

2.4. La cooperation administrative

3. La voie à suivre

3.1. Les lignes directrices des travaux futurs

3.1.1. La taxation au lieu de consommation

3.1.2. La simplification des obligations fiscales

3.2. La révision des règles en matière de lieu d'imposition

3.2.1. La révision des règles en matière de lieu d'imposition des prestations de services

3.2.2. La révision des règles en matière de lieu d'imposition des livraisons de biens

3.3. Cohérence avec le regime definitif

4. La lutte contre la fraude

5. Conclusion

1. INTRODUCTION

En juin 2000, la Commission a présenté une communication par laquelle elle a exposé son programme stratégique visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du Marché Intérieur [1].

[1] COM(2000)348 final.

La stratégie prévoyait un programme d'action pragmatique, axé sur quatre objectifs principaux, à savoir la simplification et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et une nouvelle mise en oeuvre de la coopération administrative.

A la base du lancement de cette stratégie était la constatation que, vu les réticences des Etats membres, il était peu probable que des progrès significatifs dans la voie d'un système commun de TVA fondé sur la taxation dans l'Etat membre d'origine seraient accomplis dans un avenir proche.

L'objectif principal de la stratégie était de donner une nouvelle impulsion au sein du Conseil afin de déboucher à court terme sur des améliorations concrètes et indispensables du régime de taxation en vigueur sans, pourtant, remettre en question l'idée même d'un régime définitif de taxation dans l'Etat membre d'origine comme objectif à long terme de la Communauté.

Aujourd'hui, trois ans après le lancement du programme d'action, il convient de faire un premier bilan des progrès réalisés. En même temps, la présente communication vise à présenter les nouvelles initiatives que la Commission entend prendre pour les années à venir dans le cadre de ce programme, ainsi que de définir certaines orientations qui sont en voie de se dégager pour des actions futures. Finalement, il pose des questions sur le caractère d'un système commun de TVA qui est le mieux adapté à un Marché Intérieur de 25 Etats membres.

2. Un rapport d'étape

Ce rapport d'étape est établi à la lumière des quatre objectifs poursuivis par la nouvelle stratégie. Cette segmentation n'est toutefois pas absolue, car certaines propositions visent plusieurs de ces objectifs à la fois. Une liste complète des propositions - faites dans le cadre de la nouvelle stratégie - qui ont été adoptées ou qui sont encore en discussion au Conseil, est jointe en annexe 1.

Outre le bilan des propositions déjà faites, ce chapitre introduit également certaines nouvelles initiatives pour lesquelles les travaux préparatoires ont déjà été entamés.

2.1. La simplification du système

2.1.1. La simplification des obligations fiscales

La simplification des obligations en matière de TVA avait fait l'objet de nombreuses recommandations de l'équipe SLIM [2], dans le cadre de la deuxième phase de cet exercice [3]. Il y avait en effet un accord pour considérer que la lourdeur de ces obligations imposait des charges disproportionnées aux entreprises européennes et qu'il convenait par conséquent de les alléger.

[2] Simplifier la Législation sur le Marché Intérieur.

[3] COM(1997)618 final - Rapport final de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les résultats de la deuxième phase de SLIM et du suivi de la mise en oeuvre des recommandations de la première phase.

Pour faire suite à ces recommandations, la Commission a présenté plusieurs propositions de directive qui, de manière générale, ont été accueillies positivement par le Conseil.

Les initiatives qui ont été prises

La suppression du représentant fiscal

Ainsi le Conseil a adopté la directive concernant le redevable de la TVA [4], qui a supprimé, depuis le 1 janvier 2003, la possibilité pour les Etats membres d'imposer à des opérateurs intra-communautaires l'obligation de désigner un représentant fiscal pour ses opérations effectuées dans d'autres Etats membres que celui où ils sont établis. Cette obligation, assez coûteuse et complexe, était souvent ressentie par les entreprises européennes comme une entrave au développement d'activités imposables dans un Etat membre autre que celui où elles sont établies.

[4] Directive 2000/65/CE du 17.10.2000 (JO L 269 du 21.10.2000).

Obligations fiscales par voie électronique

A partir du 1 juillet 2003, tout les assujettis (établis ou non établis) auront le droit de remplir leurs obligations fiscales en termes d'enregistrement et de déclaration par voie électronique. Ceci est un aspect moins connu de la directive portant sur les services fournis par voie électronique [5], selon lequel les Etats membres sont tenus de mettre en place cette facilité. Cependant, cette mesure cadre dans un processus plus général de modernisation et de facilitation et ne se limite dès lors pas aux seuls opérateurs de commerce électronique.

[5] Directive 2002/38/CE du 7.5.2002 (JO L 128 du 15.5.2002).

Harmonisation du contenu des factures et acceptation d'une facturation électronique

La directive en matière de facturation [6] crée un cadre légal dans le domaine fiscal pour la facturation électronique et pour le stockage électronique des factures, et établit des règles harmonisées concernant le contenu des factures TVA, la sous-traitance de l'émission des factures et l'auto-facturation.

[6] Directive 2001/115/CE du 20.12.2001 (JO L 15 du 17.1.2002).

Les initiatives en préparation

L'étude sur les obligations TVA

L'étude lancée par la Commission sur la simplification et modernisation des obligations fiscales constitue la phase finale dans le processus du suivi des recommandations résultant de l'exercice SLIM. Son objectif est de déterminer comment simplifier et moderniser, au niveau communautaire ou au niveau national, l'ensemble de ces obligations (à l'exception des aspects précités qui ont déjà été traités séparément), tant pour l'ensemble des opérateurs que plus particulièrement pour les petites entreprises.

Les résultats de l'étude ont fait l'objet d'une consultation publique ouverte via le site "Votre point de vue sur l'Europe" [7], qui a été conçu dans le contexte de l'initiative "Elaboration interactive des politiques".

[7] http://europa.eu.int/yourvoice ou http:// europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/consultations_fr.htm

Le contenu des futures initiatives législatives qui seront prises dans ce domaine prendra en compte les résultats de la consultation publique.

2.1.2. Simplification par l'utilisation des nouvelles technologies

Les initiatives qui ont été prises

Le commerce électronique

La directive portant sur les services fournis par voie électronique a rétabli un équilibre concurrentiel entre les entreprises européennes et les entreprises non établis dans l'UE, lorsqu'elles exportent au niveau international ou qu'elles vendent à l'échelon européen.

La directive n'impose aucune obligation supplémentaire aux prestataires de pays tiers fournissant des services à des entreprises établies dans l'UE puisque la TVA est à acquitter par cette dernière entreprise sur la base de principe de l'auto-liquidation. Par contre, les prestataires de pays tiers qui fournissent des services par voie électronique doivent appliquer la TVA sur les ventes aux particuliers établis dans l'UE, exactement comme doivent le faire les prestataires de l'UE. Pour remplir ces obligations TVA découlant de ces opérations, la directive prévoit pour les opérateurs non établis dans la Communauté un régime spécial selon lequel l'opérateur s'identifie dans un seul Etat membre pour toutes ces opérations imposables dans l'Union. Il y a donc taxation au lieu et au taux de l'Etat membre de consommation du service mais l'opérateur non établi remplit ces obligations déclaratives et paie la taxe due pour l'ensemble des opérations ayant lieu dans la Communauté à l'Etat membre d'identification qui, ensuite procédera à la redistribution des recettes TVA entre les Etats membres de consommation (un guichet unique)

Cependant, le Conseil a décidé que ces dispositions sont applicables pour une période de trois ans à compter du 1er juillet 2003. La directive prévoit en outre que le Conseil devra, avant le 30 juin 2006, soit adopter un mécanisme électronique approprié, sur une base non discriminatoire pour le calcul, la déclaration, le recouvrement et l'affectation des taxes afférentes aux services fournis par voie électronique sur le lieu de consommation, soit, s'il estime pour des raisons pratiques, prolonger la période de trois ans.

Il est à noter que l'Union européenne est la première juridiction fiscale dans le monde qui a développé et mis en place un cadre simplifié pour le paiement des taxes à la consommation sur le commerce électronique, conformément aux principes convenus au sein de l'OCDE.

Par ailleurs, en adoptant cette directive, le Conseil a franchi un pas important dans le fonctionnement du système commun de TVA. En effet, les Etats membres ont abandonné le principe selon lequel le lieu d'imposition d'une opération imposable détermine l'Etat membre dans lequel les obligations fiscales déclaratives et de paiement pour cette opération imposable doivent être remplies.

Le régime particulier des agences de voyages

D'ailleurs, suite à l'avis du Parlement européen, la Commission a modifié sa proposition initiale en ce qui concerne le régime particulier des agences de voyages [8] en vue d'y inclure le mécanisme du guichet unique pour les opérateurs des pays tiers qui rentrent dans le champ d'application de ce régime particulier (voir point 2.3).

[8] COM(2002) 64 final du 8.2.2002 et COM(2003) 78 du 24.3.2003.

Le remplacement de la 8ème directive

Enfin, la proposition de directive prévoyant la déduction transfrontalière en remplacement de la procédure de la 8ème directive [9] contient des éléments comparables au guichet unique, puisqu'un assujetti pourra déduire dans son Etat membre d'établissement, la TVA grevant des dépenses faites dans les Etats membres où il n'est pas établi. Dans le cadre des négociations au Conseil de cette proposition, la Présidence a suggéré d'utiliser un système d'échanges d'information et de redistribution des montants en jeu entre les Etats membres, comparables à celui prévu pour le commerce électronique.

[9] COM(1998) 377 final du 17.6.1998.

2.2. Une application plus uniforme du système commun de TVA

Les initiatives qui ont été prises

Les taux de TVA

Pour éviter qu'une différence grandissante entre les taux normaux appliqués par les Etats membres ne conduise pas à des déséquilibres structurels au sein de l'Union européenne et à des distorsions de concurrence dans certains secteurs d'activité, il a été assuré que, jusqu'au 31 décembre 2005, le taux normal ne peut pas être inférieur à 15% [10].

[10] Directive 2001/4/CE du Conseil du 19.1.2001 (JO L 22 du 24.1.2001, rectificatif JO L 26 du 27.1.2001).

En outre, la Commission a présenté une proposition [11] portant sur le champ d'application des taux réduits en vue de simplifier les règles en la matière et d'achever une application plus uniforme de cette taxe. La proposition vise à donner aux Etats membres d'égales possibilités d'appliquer des taux réduits dans certains domaines (par exemple les restaurants, le logement, la fourniture de gaz et d'électricité et les services de soins à domicile). Elle a également pour objectif de rationaliser les dérogations multiples réservées à certains Etats membres qui sont actuellement en vigueur en matière de taux. A cette fin, il est proposé de faire de l'annexe H la liste de référence unique pour toutes les dérogations à l'application du taux normal de TVA. L'objectif est d'améliorer le fonctionnement du Marché intérieur et d'éviter de potentielles distorsions de concurrence.

[11] COM(2003 )397 final du 23.7.2003.

La proposition tient également compte du rapport d'évaluation de l'expérience sur les services à forte intensité de main d'oeuvre, établi sur base des rapports fournis par les Etats membres ayant participé à l'expérience. En tenant compte de l'information fournie par les Etats membres et des limites des méthodes d'analyse utilisées, ce rapport conclut qu'il n'est pas possible d'identifier de façon évidente un effet favorable en faveur de l'emploi, ni une réduction de l'économie souterraine suite à la réduction de taux de TVA intervenue dans le cadre de l'expérience sur les services à forte intensité de main d'oeuvre. Cependant, il est à noter que certaines catégories de services visées par cette expérience, et en particulier la rénovation et la réparation de logements privés, sont couvertes par la proposition de nouvelle Annexe H.

Adoption de mesures d'application et modernisation de la procédure d'adoption de mesures dérogatoires

La sixième directive constitue le cadre général pour un système commun de TVA mais ne contient pas de mécanisme permettant la mise en place de mesures d'application.

Des questions portant sur l'application du système commun de TVA sont discutées au sein du Comité TVA. La pratique courante est que les résultats des discussions sont confirmés dans des orientations. Le Comité TVA est toutefois dépourvu des compétences qui lui permettraient de donner force contraignante à ces orientations.

C'est dans cette optique que la Commission a présentée en 1997 une proposition sur la modification du statut du Comité TVA. Toutefois, le Conseil n'a pas trouvé un accord sur ce dossier et il est peu probable que des progrès significatifs seront réalisés dans un futur immédiat. En effet, l'adoption de mesures d'application dans le domaine de la fiscalité, selon une procédure prévue par la Comitologie, reste la difficulté principale pour aboutir à l'adoption de cette proposition. Seule une modification du Traité pourra donner, probablement, un nouvel élan à ce dossier.

Toutefois, vu l'importance d'une application uniforme du régime commun de TVA, en particulier pour les échanges intra-communautaires, la Commission a proposé [12], conformément à l'article 202 du Traité, de conférer des compétences d'exécution au Conseil et non pas à la Commission. En pratique, des questions d'interprétation continueront à être discutées au Comité de la TVA. Lorsqu'il ressort du débat qu'il convient d'entériner le résultat des discussions dans un texte juridique contraignant, la Commission présentera une proposition de décision au Conseil pour adoption à l'unanimité.

[12] COM(2003) 335 final du 10.6.2003.

L'établissement de mesures d'application au niveau communautaire offre des avantages en termes de transparence et de sécurité juridique pour les opérateurs et pour les administrations nationales.

Dans la même proposition, la Commission a avancé une modernisation de la procédure d'adoption de mesures dérogatoires. En effet, le Conseil peut autoriser un Etat membre à appliquer des mesures dérogatoires afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales.

Aujourd'hui, le Conseil peut accorder cette autorisation selon une procédure d'approbation tacite après l'écoulement d'un certain délai.

La proposition vise à assurer que chaque mesure particulière fait l'objet d'une décision dûment motivée de la part du Conseil. Cette procédure doit assurer la transparence et la sécurité juridique pour les Etats membres et les opérateurs.

Les initiatives en préparation

Un mécanisme d'élimination de la double imposition dans des cas individuels

Des mesures d'application sont importantes en vue d'éviter des cas de double imposition. Toutefois, la Commission reçoit fréquemment des plaintes et lettres concernant des cas individuels de double taxation alors que l'examen du dossier démontre le plus souvent que les législations des Etats membres concernées sont en conformité avec la sixième directive TVA. Le problème résulte donc de l'interprétation divergente de la situation des faits dans le cas spécifique.

Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu d'entamer une procédure d'infraction contre les Etats membres. D'autre part, dans la mesure où les Etats membres maintiennent leur position, l'intéressé reste confronté avec une double taxation. La Commission considère cette situation comme insatisfaisante et contraire aux principes du Marché Intérieur. Dès lors, il convient de réfléchir sur les possibilités de passer du stade de mesures d'application, ayant un caractère plus général, à un stade ultérieur, c'est-à-dire de prévoir au niveau communautaire un mécanisme visant à résoudre des cas individuels de double imposition.

Un tel mécanisme existe déjà dans le domaine de la fiscalité directe. Les conventions bilatérales de double imposition, rédigées sur la base de la convention modèle de l'OCDE, prévoient une procédure amiable pour éliminer ces cas de double imposition. Les expériences acquises dans ce domaine démontrent que le fait que des autorités nationales des Etats membres concernées discutent du dossier, permet déjà de résoudre un grand nombre de cas.

Par ailleurs, toujours dans le domaine de la fiscalité directe en ce qui concerne le problème spécifique des prix de transfert, la "convention d'arbitrage" n°436/CEE du 23 juillet 1990 prévoit une procédure d'arbitrage obligatoire, contraignante pour les Etats membres signataires de la convention, afin d'éliminer les doubles impositions lorsque la procédure amiable n'a pas permis d'éliminer la double imposition au bout de deux ans.

La Commission réfléchit actuellement aux initiatives législatives qui pourraient être prises, au niveau communautaire, en vue d'améliorer la situation actuelle pour les cas de double imposition en matière de TVA.

Rationalisation des dérogations existantes

La Commission a également entamé les travaux préparatoires en vue de procéder à une certaine rationalisation du grand nombre de dérogations aujourd'hui en vigueur. Dans certains cas, cette rationalisation pourrait consister à étendre à tous les Etats membres certaines dérogations qui se seraient révélées particulièrement efficaces.

En effet, on peut distinguer certains points communs dans le grand nombre d'autorisations existantes.

Un exemple typique est la fixation de la base d'imposition de la TVA pour des opérations imposables entre des personnes liées, pour lesquelles il y a plusieurs autorisations accordées. Il s'agit d'opérations entre entreprises liées, entre l'entreprise et son personnel ou entre l'assujetti (personne physique) et sa famille. Les administrations nationales éprouvent dans la pratique beaucoup de difficultés à agir dans des situations où le prix réclamé a été fixé à un niveau anormalement bas pour des raisons d'évasion fiscale.

Toutefois, il est évident que certaines mesures particulières sont destinées à remédier à une situation spécifique d'un seul Etat membre. Il n'y a pas lieu de mettre en question de telles autorisations dans le cadre de l'exercice de rationalisation.

Examen des diverses options, facultés et dispositions transitoires

La rationalisation des dérogations fondées sur l'article 27 sera suivie d'un examen des diverses options, facultés et dispositions transitoires prévues dans la directive. L'objectif est d'analyser, cas par cas, la justification de leur maintien à la lumière du marché intérieur et, dans le cas où le maintien se justifierait, de donner aux Etats membres des possibilités égales de les appliquer.

La refonte de la sixième directive TVA

La sixième directive TVA constitue le cadre juridique pour le système commun de TVA en vigueur. Or, cette directive a été soumise à plus de vingt modifications législatives depuis la date de son entrée en vigueur. Le résultat est un acte juridique compliqué, difficile à consulter.

La Commission s'est engagée à préparer une refonte de cet acte, de façon à constituer un instrument efficace fournissant un aperçu clair de la législation actuellement en vigueur.

Cet exercice ne devrait pas aboutir à ouvrir un débat de fond sur la sixième directive TVA: ce type de débat doit faire l'objet des diverses propositions spécifiques à présenter en exécution de la nouvelle stratégie.

Dès lors, la refonte n'implique en aucune façon l'abandon de l'objectif final (un régime de TVA fondé le principe d'un lieu unique de taxation); son objectif est de créer un outil adéquat pour la période pendant laquelle le régime actuel reste en vigueur.

La Commission a lancé une consultation publique ouverte par Internet [13] sur la base d'un avant-projet de refonte préparé par les services de la Commission. L'objectif est de collecter des contributions positives permettant d'améliorer la qualité du texte législatif.

[13] http://europa.eu.int/yourvoice ou http:// europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/consultations_fr.htm

2.3. La modernisation du regime actuel

Les développements technologiques, les changements dans les pratiques commerciales, ainsi que les mouvements de privatisation et de libéralisation dans certains secteurs imposent la révision de certaines dispositions de la sixième directive TVA, non adaptées aux transactions économiques.

Les initiatives qui ont été prises

La libéralisation du marché du gaz et électricité

Ainsi le processus de libéralisation du marché du gaz et de l'électricité a mis en évidence les difficultés posées par l'application des règles en matière de TVA. Compte tenu de ce processus, il a fallu dissocier cette problématique du dossier général sur le lieu d'imposition des livraisons de biens et la traiter en priorité. La directive en ce qui concerne les règles relatives au lieu de livraison du gaz et de l'électricité [14] vise à faciliter les opérations entre les négociants actifs dans ces secteurs ainsi que d'assurer que le lieu de taxation correspond avec le lieu de la consommation de l'énergie. En vertu des règles adoptées, dès lors que l'acheteur acquiert le gaz ou l'électricité en vue de sa revente, le lieu d'imposition serait l'endroit où est établi l'acheteur. Dès lors que la vente du gaz ou de l'électricité s'effectue en vue de sa consommation finale, le lieu d'imposition serait le lieu de consommation.

[14] Directive 2003/92/CE du 7.10.2003 (JO L 260 du 11.10.2003, p. 8).

L'évolution du secteur des voyages

La proposition de directive en ce qui concerne le régime des agences de voyages (voir point 2.1.2) vise à moderniser ce régime et en assurer une application plus uniforme. En même temps, elle devrait éliminer des distorsions de concurrence entre les opérateurs communautaires et les opérateurs de pays tiers. En effet, l'évolution commerciale dans ce secteur avait comme conséquence qu'un objectif primordial du régime particulier, à savoir la répartition des recettes de TVA entre les États membres où le voyage a lieu et celui où l'agence de voyages est établie, n'était plus atteint.

La concurrence dans le secteur postal

La Commission a également présenté une proposition visant à revoir les règles TVA applicable aux services postaux [15] afin de tenir compte de l'évolution du secteur postal. Lors de l'adoption de la sixième directive dans les années '70, le secteur postal était caractérisé par une position de monopole effectuant un nombre limité de services pour lesquels il n'y avait aucune concurrence. Suite aux changements intervenus dans ce secteur, l'exonération de TVA de ces services qui avait été prévue à cette époque, crée aujourd'hui des problèmes de distorsions de concurrence.

[15] COM(2003)234 final du 5.5.2003.

Les initiatives en préparation

Systèmes de promotions par bons et cartes de paiement

Le traitement fiscal des bons utilisés, le plus souvent dans le cadre d'actions de promotion, a fait l'objet ces dernières années de plusieurs arrêts de la Cour de justice.

Cette jurisprudence, qui porte sur des cas précis, dégage certains principes, mais leur application à la diversité des formes que les systèmes de promotion peuvent prendre, continue à poser des problèmes considérables.

En outre, certains Etats membres ont constaté que l'absence de règles claires a été exploitée pour monter des constructions fiscales visant à réduire artificiellement la base d'imposition à la TVA de certaines livraisons de biens ou prestations de services.

Par ailleurs, les changements dans les modalités de paiements de certaines livraisons de biens et prestations de services, par exemple les paiements effectués par des cartes téléphoniques, posent des problèmes d'interprétation en matière de détermination du moment de l'exigibilité de la taxe, ainsi qu'en matière de détermination de la nature et de la base d'imposition des opérations effectuées par des intermédiaires.

Ces sujets ont été discutés à plusieurs reprises avec les Etats membres afin d'arriver à une interprétation commune des règles actuelles. Cependant, la Commission a conclu à l'issue de ces discussions qu'il existe un lien entre les deux sujets et qu'il convient de continuer leur examen dans un cadre plus large, en vue de l'élaboration d'une proposition de directive en la matière.

Autres thèmes

La Commission est consciente que les propositions faites jusqu'à présent dans le cadre de la modernisation sont ciblées vers des secteurs d'activité particuliers et par conséquent n'affectent qu'un nombre limité d'opérateurs.

Toutefois, des travaux préparatoires sont en cours sur des domaines plus vastes, tels que le régime TVA applicable aux autorités publiques, et aux services financiers. Il s'agit de sujets complexes ayant un impact dans d'autres domaines. Notamment l'examen d'une révision du régime de TVA applicable aux autorités publiques doit tenir compte des répercussions de ce changement sur le régime des exonérations en faveur de certaines activités d'intérêt général prévues à l'article 13 de la sixième directive, du traitement des subventions, ainsi que sur le droit à déduction.

La Commission avait initialement prévu une proposition portant sur le régime de TVA applicable aux autorités publiques pour 2003. Toutefois, vu les changements de priorités (nécessité d'accélérer les travaux sur le lieu de taxation des prestations de services), ainsi que le fait qu'il a été décidé de soumettre une telle proposition à une évaluation d'impact approfondie, cette proposition est reportée à 2004. Cette évaluation d'impact vise à garantir une analyse des impacts économiques, environnementaux et sociaux, y compris les effets sur le consommateur final, d'une proposition.

2.4. La cooperation administrative

Des progrès importants ont été réalisés dans ce domaine ces dernières années.

Les initiatives qui ont été prises

L'assistance mutuelle au recouvrement des créances

Premièrement, le Conseil a approuvé la directive portant sur l'amélioration de l'assistance mutuelle au recouvrement des créances [16]. Cette directive constitue un élément essentiel du renforcement de la coopération administrative et un complément très important à la suppression de la représentation fiscale obligatoire (voir point 2.1.1).

[16] Directive 2001/44/CE du Conseil du 15.6.2001 (JO L 175 du 28.6.2001).

La coopération administrative dans le domaine de la TVA

En deuxième lieu, le Conseil a adopté une proposition visant la mise en place d'un seul instrument juridique couvrant tous les aspects de la coopération administrative dans le domaine de la TVA [17]. En effet, il avait été constaté que l'existence de deux bases juridiques différentes avait une incidence négative sur le recours à la coopération dans le domaine du contrôle TVA. Le nouveau règlement non seulement remplace l'ancien règlement 218/92 et les dispositions en matière de TVA de la directive 77/799/CEE, mais le contenu est renforcé. Il prévoit notamment des règles plus claires et plus contraignantes pour les Etats membres, des contacts plus faciles et plus directs entre fonctionnaires et une intensification de l'échange d'informations entre administrations.

[17] Règlement 1798/2003 du 7.10.2003 (JO L 264, 15.10.2003 , p. 1).

Le programme Fiscalis

En troisième lieu, le Programme Fiscalis 2003-2007 [18] a été approuvé par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre de la procédure de codécision. Ce programme vise à aider les États membres à collaborer plus étroitement dans la lutte contre la fraude fiscale, grâce à des systèmes électroniques améliorés pour l'échange d'informations entre administrations nationales, à l'instauration d'une coopération entre elles dans le cadre des enquêtes, à des séminaires de formation pour fonctionnaires et experts des administrations fiscales et à des échanges de fonctionnaires entre administrations nationales.

[18] Décision 2235/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 3.12.2002 (JO L 341 du 17.12.2002).

Les travaux menés au Comité SCAC

Dans le cadre du Comité SCAC (le comité permanent de la coopération administrative) des travaux intensifs sont menés en étroite collaboration entre la Commission et les Etats membres sur l'analyse de risques, l'audit informatisé et le contrôle ciblé sur la lutte contre la fraude carrousel.

Enfin, un accord multilatéral, préparé au sein du Comité SCAC, a été conclu entre les autorités nationales de 14 Etats membres en vue d'intensifier l'échange d'informations concernant les livraisons intracommunautaires de moyens de transport neufs et ainsi d'empêcher l'évasion fiscale et la fraude à la TVA dans ce domaine.

Les initiatives en préparation

Révision du système VIES

Le système VIES a été créé en 1993 pour permettre aux Etats membres d'assurer le contrôle sur les échanges intracommunautaires de biens entre assujettis. Ce système d'échange d'informations était devenu nécessaire en raison de la suppression, à partir du 1er janvier 1993, des formalités administratives liées au franchissement d'une frontière intérieure à la Communauté.

Il est à rappeler que ce système avait été construit pour une période d'une durée de 4 ans, correspondant à la durée prévue initialement pour l'application du régime transitoire. Or, l'utilisation prorogée du système VIES fait que ses défauts deviennent de plus en plus apparents.

Dès lors, avant d'envisager une extension de l'usage de ce système, notamment en y incluant les prestations de services, la Commission est d'avis qu'il convient de remplacer le système VIES actuel par un système plus performant et plus flexible. Ce nouveau système devra à la fois produire des données plus facilement exploitables pour les administrations fiscales, et faciliter l'accomplissement de leurs obligations pour les opérateurs.

Ce projet, qui est encore dans sa phase initiale, nécessitera des travaux importants à la fois sur le plan informatique et sur le plan législatif. Sa réalisation constitue donc un objectif à moyen terme.

3. La voie à suivre

Plusieurs sujets pour lesquels la Commission envisage de prendre des initiatives législatives à court terme ont déjà été mentionnés auparavant. Un tableau reprenant les initiatives que la Commission entend encore prendre, ainsi que le calendrier envisagé, est joint en annexe 2.

Il convient toutefois d'attirer, sous ce chapitre, particulièrement l'attention sur les travaux actuellement en cours, et qui portent sur un élément clé du système commun de TVA, à savoir le lieu de taxation des opérations imposables. Deux lignes directrices ont été retenues dans le cadre de ces travaux, à savoir l'affirmation du principe de la taxation au lieu de consommation et la simplification des obligations des opérateurs.

3.1. Les lignes directrices des travaux futurs

3.1.1. La taxation au lieu de consommation

Le principe fondamental de la TVA est qu'il s'agit d'un impôt général sur la consommation dont les recettes doivent parvenir à l'Etat membre où a lieu la consommation effective.

Le système commun de TVA en vigueur est construit sur le principe selon lequel l'attribution de la taxe est assurée directement, par le fonctionnement du système même, à l'Etat membre sur le territoire duquel la consommation finale d'un bien ou d'un service est réputée avoir lieu. Concrètement, l'attribution directe de la taxe à l'Etat membre de consommation est assurée par la détermination des règles en matière du lieu des opérations imposables.

Cependant, il y a des limites à l'application de ce principe. En effet, les règles mises en place ne peuvent pas conduire à une charge excessive en termes d'obligations fiscales pour les opérateurs, mettant en cause le bon développement des activités commerciales. De telles règles seraient incompatibles avec les principes du Marché Intérieur.

Cependant, la mondialisation, la déréglementation et les changements technologiques sont des facteurs qui ont modifié fondamentalement le marché économique, et notamment le volume et la structure du commerce de services. De plus en plus, des services peuvent être fournis à distance. En outre, certaines opérations, qui constituaient des livraisons de biens dans le passé (livraisons de logiciels) sont devenues aujourd'hui des prestations de services.

Alors que dans le passé, l'établissement du principe de la taxation au lieu d'établissement du prestataire du service, avec des exceptions définies à ce principe, permettait globalement d'atteindre l'objectif souhaité en termes de d'attribution des recettes, ceci est de moins en moins le cas aujourd'hui. En effet, en matière des services à distance, il s'avère dans la pratique que le choix du lieu d'établissement de certaines entreprises effectuant des prestations de services à distance a été largement influencé par des raisons de planification des impôts.

A ce sujet, il est à remarquer que pour toutes les opérations dont la taxation intervient au lieu de consommation, la neutralité au niveau des taux de TVA est assurée. En effet, indépendamment du lieu d'établissement de l'assujetti effectuant l'opération imposable, l'opération est taxée au taux applicable dans l'Etat membre de consommation. La liberté laissée aux Etats membres dans le cadre du régime de TVA en vigueur, en matière de détermination du niveau des taux de TVA, ne peut donc jamais conduire à des distorsions de concurrence pour ces opérations.

3.1.2. La simplification des obligations fiscales

Le mécanisme de l'auto-liquidation

Pour les opérations entre assujettis (B2B), la désignation du client-assujetti comme redevable de la taxe, qui paie la TVA selon le mécanisme de l'auto-liquidation, permet de réaliser la taxation dans le lieu de consommation, sans que cela impose au fournisseur des obligations fiscales dans l'Etat membre de consommation. Une application plus généralisée de ce mécanisme pour les cas où l'assujetti effectuant l'opération imposable n'est pas établi dans l'Etat membre d'imposition, est donc la voie à explorer pour les opérations B2B.

Le mécanisme du guichet unique

Pour ce qui concerne les opérations entre assujettis et consommateurs finaux - principalement des particuliers - (B2C), la taxation au lieu de consommation impose aux opérateurs l'obligation d'être identifié, de faire des déclarations et des paiements, dans tous les Etats membres où ils ont des opérations imposables.

Comme les Etats membres ont une grande liberté dans la détermination des obligations fiscales, le contenu des déclarations à déposer ainsi que leur périodicité sont très différents d'un Etat membre à un autre. Cette problématique a fait l'objet de l'étude mentionnée ci-devant (point 2.1.1) sur les obligations TVA.

Le fait d'être soudainement confronté à un faisceau d'obligations risque de freiner un opérateur dans son intention de développer des activités commerciales dans des Etats membre autres que celui où il est établi et, par conséquent, de profiter au maximum des bénéfices du Marché Intérieur. Ceci est particulièrement le cas pour les PME. Il en résulte des difficultés d'accès au service pour les consommateurs domiciliés dans un autre Etat membre que l'Etat d'établissement du prestataire, allant jusqu'au refus de vente. Le marché intérieur ne peut dès lors pas libérer tout son potentiel, s'agissant du choix de biens et de services offerts au consommateur.

En effet, il ressort d'enquêtes menées par la Commission que 26% des opérateurs considèrent le régime de TVA et les obligations TVA comme un obstacle au Marché Intérieur. 10% des opérateurs estiment que la TVA est le domaine où les obligations sont les plus coûteuses pour les entreprises. De manière générale, les opérateurs ont classé la législation TVA en quatrième position (après les lois en matière d'emploi, en matière de conformité des produits et en matière d'environnement) en termes de coûts pour respecter les obligations.

La Commission est d'avis que l'application du mécanisme du guichet unique permettrait de contourner ces difficultés administratives au bénéfice des opérateurs communautaires, alors que, jusqu'à présent, l'application de ce mécanisme était limitée au bénéfice des opérateurs de pays tiers. Il représente donc un très grand espoir d'arriver, à l'avenir, à une simplification très importante du traitement des opérations effectuées dans un Etat membre autre que celui où une entreprise est établie.

Les résultats de l'étude sur les obligations TVA confortent la Commission dans son avis, puisque le mécanisme du guichet unique est une des principales recommandations faites dans cette étude.

En outre, la Commission partage la recommandation d'une approche étape par étape pour l'introduction de ce mécanisme. En effet, le mécanisme du guichet unique apporterait en premier lieu une simplification dans des cas où un opérateur effectue des opérations imposables, pour lesquelles il est le redevable de la taxe, dans un Etat membre où il n'est pas établi.

L'application du mécanisme du guichet unique dans les cas susvisés ne contient pas de risques accrus en termes de contrôle et de recouvrement par rapport à la situation actuelle, selon laquelle un assujetti non établi est en droit de remplir ces obligations fiscales à partir de son Etat membre d'établissement. En effet, l'Etat membre où l'opération est taxée devrait conserver les mêmes possibilités de contrôle (présentation de la comptabilité, etc.) qu'aujourd'hui pour vérifier l'exactitude des montants déclarés relatifs à des opérations imposables sur son territoire. D'autre part, la facilitation du guichet unique devrait renforcer la conformité volontaire.

Le fonctionnement d'un système de guichet unique nécessite un dispositif informatique important en vue d'assurer que tous les Etats membres concernés reçoivent les informations nécessaires. Comme déjà indiqué auparavant (voir point 2.1.2), le Conseil a imposé, dans le cadre de la directive sur le commerce électronique, l'examen d'un mécanisme électronique approprié pour le calcul, la déclaration, le recouvrement et l'affectation de la TVA.

La Commission estime qu'il convient de mener cette réflexion non seulement dans le cadre des services fournis par voie électronique mais de l'étendre à toutes les opérations pour lesquelles un assujetti est redevable de la taxe dans un Etat membre où il n'est pas établi. Il est prévu d'entamer les discussions avec les Etats membres encore dans le courant de cette année.

Certes, l'inclusion d'autres opérations dans un système de "guichet unique" aboutira à élargir de manière importante son champ d'application. Toutefois, une utilisation plus large du système informatique rend l'investissement dans ce dispositif plus rentable.

A ce propos, il faut signaler qu'aux Etats-Unis, un dispositif largement similaire, le "Streamlined Sales Tax Plan" (SSTP) sera prochainement mis en place. Ce système permettra en particulier de recouvrer la taxe sur les ventes de 38 Etats américains pour les ventes à distance lorsque le vendeur n'est pas établi dans l'Etat du client.

La Commission considère enfin que l'application du mécanisme du guichet unique serait envisageable, même sans la participation de tous les Etats membres. Il s'agit en effet d'un domaine qui se prête à la mise en oeuvre de la procédure de la coopération renforcée. Le Traité de Nice a facilité l'usage de cette procédure. La simplification des obligations des opérateurs, sans que cela ait un impact sur les recettes des Etats membres, semble un sujet rentrant dans l'objectif de ce mécanisme, qui permet à un nombre limité d'Etats membres, capables et désireux d'aller de l'avant, de poursuivre l'approfondissement de la construction européenne.

La Commission considère que le bénéfice du mécanisme du guichet unique est complet s'il est accompagné par un droit à déduction transfrontalier, permettant un assujetti de déduire dans son Etat membre d'établissement, la TVA grevant des dépenses faites dans les Etats membres où il n'est pas établi (voir point 2.1.2).

En effet, par la combinaison de l'usage du guichet unique pour le paiement de la taxe sur ces opérations imposables dans l'Union européenne, et un droit à déduction transfrontalière permettant de récupérer la TVA grevant les dépenses faites dans des Etats membres où il n'est pas établi, un assujetti ne devra plus s'adresser qu'à l'administration de son Etat membre d'établissement pour l'ensemble de ces obligations en matière de TVA. En outre, cette administration aura une vue plus globale sur les activités d'un assujetti par rapport à la situation actuelle.

Révision du régime particulier des petites entreprises

Dans le cadre de la simplification des obligations TVA, la Commission envisage également d'examiner le régime particulier des petites entreprises, qui permet aux Etats membres d'appliquer une franchise de taxe aux assujettis dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas un seuil déterminé. Or, les règles actuelles de la sixième directive à ce sujet sont assez contraignantes, au détriment de certains Etats membres qui veulent faire bénéficier un plus grand nombre d'assujettis de ce régime particulier. L'objectif serait d'assurer une plus grande cohérence au niveau des seuils et, en même temps d'accorder une plus grande flexibilité aux Etats membres dans la détermination du champ d'application de ce régime particulier.

3.2. La révision des règles en matière de lieu d'imposition

3.2.1. La révision des règles en matière de lieu d'imposition des prestations de services

Lors des premières discussions avec les Etats membres, il s'est avéré que les travaux devraient se concentrer en premier lieu sur les dispositions relatives aux prestations rendues aux assujettis (B2B).

Les modifications ponctuelles qui ont été apportées à ces règles au moment de l'instauration du Marché Intérieur et depuis, ont un élément en commun, à savoir le changement de la taxation du lieu du prestataire vers le lieu du destinataire.

Certaines modifications s'imposaient pour éliminer des distorsions de concurrence aux détriment des opérateurs communautaires et consistaient à assurer un traitement fiscal égal entre des opérateurs établis en dehors de la Communauté et des opérateurs établis dans la Communauté (services de télécommunications, les services de radiodiffusion et de télévision, services fournis par voie électronique).

D'autres modifications ont été apportées dans un souci de simplification des obligations fiscales dans le cadre de prestations intra-communautaires (prestations de services de transport intra-communautaire de biens, et prestations accessoires à un tel transport, prestations de services effectuées par des intermédiaires).

Compte tenu de cette évolution, il convient de réfléchir sur une modification plus générale, dans laquelle la taxation au lieu du preneur deviendrait la règle générale. Bien évidemment, il y aura, comme aujourd'hui, un nombre d'exceptions à la règle générale.

Un processus de consultation des opérateurs économiques a été lancé. Un document de réflexion produit à cet effet, a fait l'objet d'une consultation publique ouverte via le site "Votre point de vue sur l'Europe". Cette consultation publique a suscité beaucoup de réactions de la part des opérateurs qui ont apporté des contributions constructives, ce qui prouve l'intérêt du secteur économique pour cette proposition.

La consultation publique sera suivie d'une proposition de directive plus tard cette année, portant sur les opérations B2B, qui devraient en tout état de cause couvrir des problèmes spécifiques de certains Etats membres, notamment le leasing transfrontalier des moyens de transport.

La Commission entamera ensuite les travaux portant sur la révision du lieu d'imposition des opérations B2C.

La règle générale en vigueur pour les opérations B2C, à savoir la taxation au lieu d'établissement du prestataire, est très simple pour les opérateurs. Toutefois, lorsque des services peuvent être effectués à distance, cette règle n'assure pas que la taxe revient à l'Etat membre de consommation et conduira, de plus en plus, à des distorsions de concurrence.

A ce sujet, le Conseil a lors de l'adoption de la directive sur le commerce électronique, prévu un réexamen avant le 30 juin 2006 de ces dispositions en vue d'assurer la taxation au lieu de consommation des services fournis par voie électronique.

La Commission estime qu'il convient d'étendre cette réflexion à tous les services destinés à des consommateurs finaux. La révision de la règle générale devra assurer que le principe de la taxation au lieu de consommation est appliqué de manière plus précise, sans qu'il ensuive une augmentation considérable des charges administratives pour les opérateurs.

La Commission estime que le moyen pour atteindre cet objectif est la mise en application du mécanisme du guichet unique pour les prestations de services B2C effectuées à distance.

La problématique de l'imposition du transport de personnes sera également examinée dans ce cadre. Outre la question du lieu d'imposition, il convient également d'examiner les exonérations appliquées à l'heure actuelle dans ce domaine, notamment du point de vue des distorsions de concurrence entre les différents modes de transport qui peuvent en découler.

3.2.2. La révision des règles en matière de lieu d'imposition des livraisons de biens

Lors de la réalisation du Marché Intérieur au 1er janvier 1993, des régimes particuliers ont été introduits dans le système commun de TVA afin d'assurer la taxation à destination des ventes intra-communautaires de moyens de transport neufs, ventes intra-communautaires à des assujettis exonérés ou personnes morales non assujetties, et des ventes à distance.

Force est de constater que les raisons fondamentales pour la mise en place en 1993 de ces régimes particuliers, à savoir des risques de distorsion de concurrence tenant à un rapprochement insuffisant des taux, subsistent toujours. Il convient donc non pas de proposer la suppression de ces régimes particuliers, mais d'examiner le besoin de les amender afin de simplifier leur application et d'en assurer le contrôle.

Par ailleurs, les modifications envisagées en matière de lieu d'imposition des livraisons de biens porteront essentiellement sur les livraisons faites aux particuliers (B2C). En outre, des changements fondamentaux quant à la détermination du lieu d'imposition ne sont pas envisagées, mais plutôt des simplifications des obligations pour les opérateurs effectuant des livraisons de biens dans plusieurs Etats membres.

Le régime particulier des ventes à distance est un domaine typique où le mécanisme du guichet unique apporterait une simplification substantielle pour les opérateurs établis dans la Communauté.

Dès lors, la Commission estime qu'il convient d'englober la proposition portant sur le lieu d'imposition des livraisons de biens dans l'initiative prévue en matière de simplification et modernisation des obligations fiscales, dont le mécanisme du guichet unique sera un élément substantiel.

La proposition portant sur le lieu de livraisons de biens était initialement prévue pour 2003. Cependant, la Commission estime préférable que les Etats membres et la Commission aient la possibilité d'évaluer le fonctionnement du guichet unique, offert pour les services fournis par voie électronique depuis le 1er juillet 2003.

Il convient donc de planifier la proposition concernant la simplification des obligations fiscales, qui comprendra un volet sur le lieu d'imposition des livraisons de biens, pour le 3ème trimestre 2004.

3.3. Cohérence avec le regime definitif

La Commission admet que l'évolution du système commun de TVA exposée ci-devant, semble s'éloigner des principes d'un régime de TVA fondé sur le principe d'une taxation à l'origine.

Toutefois, il faut noter que dans un système de taxation à l'origine, tel que présenté par la Commission en 1996, les règles en matière de lieu d'imposition des opérations déterminent seulement l'Etat membre auquel un assujetti doit verser la taxe due. Le système de réattribution des recettes TVA doit ensuite assurer que chaque Etat membre obtient les recettes TVA correspondant.

Dans un tel régime, la collecte de la TVA par un Etat membre déterminé à travers les paiements des assujettis au Trésor est indépendante de la consommation effective sur le territoire de cet Etat membre et, par conséquent, du montant de TVA que cet Etat membre a finalement le droit d'encaisser. Ce régime, qui est fondamentalement différent des principes sur lesquels le régime actuel est construit, nécessite un degré d'harmonisation des taux de TVA beaucoup plus important par rapport à la situation actuelle (voir point 3.1.1).

Tant qu'il n'y a pas la volonté politique pour passer à un régime de taxation à l'origine, les améliorations au fonctionnement du système commun de TVA doivent impérativement respecter la construction du régime actuel. Or, pour assurer que la taxe revient à l'Etat membre de consommation, le lieu de taxation des opérations doit s'approcher le plus possible du lieu du destinataire de l'opération, et non pas du lieu d'origine de l'opérateur effectuant l'opération. En même temps, le fonctionnement de ce régime permet le maintien d'une certaine flexibilité pour les Etats membres dans la détermination des taux.

4. La lutte contre la fraude

La fraude à la TVA, et plus précisément la fraude carrousel est devenue un sujet particulièrement préoccupant pour les Etats membres. Il n'existe pas de chiffres fiables concernant la fraude carrousel dans l'Union européenne, mais il est certain que les montants de TVA détournés sont considérables.

L'élément clé de la fraude carrousel est l'exploitation de la combinaison d'opérations avec réclamation de la TVA par le fournisseur à son client (en général, des opérations à l'intérieur d'un Etat membre) et d'opérations sans réclamation de TVA entre les contractants (en général des opérations intra-communautaires). Cette combinaison, qui est inhérente au régime actuel, permet à un assujetti d'acquérir des biens sans préfinancement de la TVA et de facturer ensuite la TVA au titre d'une livraison interne de ces biens. Or, cet assujetti disparaît et ne verse pas cette TVA due au Trésor, alors que l'acheteur des biens exerce son droit à déduction.

Outre son impact budgétaire, la fraude à la TVA crée des distorsions de concurrence en avantageant les opérateurs malhonnêtes.

Les préoccupations des Etats membres sur la question de la fraude ont conduit à la création d'un Groupe ad hoc au Conseil. Dans le domaine de la TVA, le groupe ad hoc a essentiellement soutenu les conclusions de la Commission présentées dans son 3ème rapport sur l'application du Règlement n° 218/92 sur la coopération administrative en matière de TVA [19]. Les conclusions de ce rapport ont été à la base de la proposition de la Commission, et l'adoption rapide par le Conseil, du nouveau Règlement sur la coopération administrative dans le domaine de la TVA (voir point 2.4).

[19] COM(2000)28 final.

Plus récemment, ces préoccupations ont incité à poursuivre des réflexions sur des changements substantiels à apporter au régime de TVA actuellement en vigueur. Ces réflexions sont menées au niveau des autorités nationales, des représentants des opérateurs et du milieu académique.

Les solutions alternatives proposées se fondent logiquement sur la suppression de la combinaison d'opérations avec paiement effectif de la taxe et d'opérations sans paiement effectif. Il est à noter que ces réflexions sont concentrées sur les opérations entre assujettis (B2B). Elles ont notamment pour objectif d'assurer, à l'intérieur de l'Union, un traitement identique des opérations intérieures à un Etat membre et des opérations intra-communautaires.

Paiement effectif de la TVA sur toutes les transactions dans l'Union européenne

Une première voie est la réclamation effective de la TVA sur toutes les opérations dans l'Union européenne.

En premier lieu, il est important de rappeler que le régime de TVA fondé sur un lieu unique de taxation, tel qu'il était présenté par la Commission en 1996 [20], élimine de manière définitive les possibilités de fraude carrousel créées par le régime actuel. Sa mise en place nécessite toutefois une harmonisation beaucoup plus poussée par rapport au système commun de TVA en vigueur.

[20] Un système commun de TVA - un programme de travail pour le marché unique (COM(1996)328 final du 22.7.1996).

Un système alternatif qui a été avancé comme moyen effectif de combattre la fraude carrousel, est un système fondé sur le principe du paiement effectif de la TVA, au taux de l'Etat membre de destination, sur toutes les opérations intra-communautaires.

Un régime suspensif de TVA

L'autre voie possible est de ne plus réclamer la TVA sur toutes les opérations entre assujettis à l'intérieur de la Communauté.

Une telle réflexion était notamment menée en Autriche ou les autorités envisageaient un régime de TVA dans lequel les opérateurs, sur une base volontaire, pouvaient opter pour ne plus payer et déduire la TVA sur des opérations nationales entre assujettis.

En Allemagne, les autorités des certains Länder ont plaidé en faveur d'une extension du mécanisme du reverse charge soit jusqu'au stade de la vente au détaillant, soit au stade ultérieur de la vente au particulier.

De telles approches mettent en cause un principe fondamental de la TVA, à savoir le mécanisme du paiement fractionné de la taxe. Ce mécanisme devrait garantir l'auto-contrôle du système fiscal et assurer un partage net des responsabilités entre le vendeur et l'acheteur.

D'autre part, il est vrai qu'elles apportent certains avantages en terme de lutte contre la fraude carrousel. Toutefois, ces approches imposent des obligations administratives additionnelles considérables aux opérateurs qui doivent, pour toutes leurs opérations internes, vérifier le statut du client et en faire rapport à l'administration. En outre, de tels systèmes risquent de créer d'autres possibilités de fraude, car toute la charge de la collecte de la taxe incomberait au stade du détaillant.

Combattre la fraude dans le cadre du régime actuel

La Commission considère qu'il existe plusieurs méthodes pour combattre la fraude carrousel. Il convient dès à présent de rappeler que seul un nombre limité d'opérateurs participent à ce type de transactions.

La première consiste à améliorer la coopération administrative. Le nouveau cadre juridique, qui entre en vigueur au 1er janvier 2004, devra certainement donner aux Etats membres les instruments juridiques pour renforcer la coopération. La Commission, en collaboration avec les Etats membres, fera le nécessaire pour assurer que ces instruments sont utilisés de manière efficace.

En second lieu, la Commission considère que les Etats membres peuvent améliorer leurs méthodes de contrôle, en profitant des expériences des autres Etats membres, en utilisant des méthodes d'analyse de risques, en donnant les priorités nécessaires en termes de ressources humaines à ce type de fraude etc.

Dans ce contexte, il a été décidé au sein du Comité SCAC d'examiner de manière approfondie la fraude carrousel. Ces travaux ont résulté dans un guide qui donne un aperçu de certaines pratiques nationales de lutte contre ce type de fraude.

Il ne s'agit pas d'une liste exhaustive et définitive de mesures dont la mise en oeuvre au niveau communautaire est recommandée. En effet, il convient de prendre en compte que des mesures ressenties comme particulièrement efficaces par un certain Etat membre, ne sont pas automatiquement transposables dans un autre, en raison des différences au niveau des structures administratives et les législations nationales.

Toutefois, la Commission est d'avis qu'un usage ciblé de ces pratiques, tenant compte de la situation spécifique d'un Etat membre, devrait permettre une réduction substantielle de la fraude carrousel. Dans ce contexte, il est intéressant d'attirer l'attention sur les expériences récentes de certains Etats membres, où l'introduction d'une stratégie nationale pour lutter contre le phénomène des opérateurs défaillants - ces opérateurs étant un élément caractéristique de la fraude carrousel - s'est traduite par une diminution progressive des montants détournés découverts.

Ces mesures peuvent encore être développées et améliorées. La Commission, en étroite collaboration avec les Etats membres, continuera à travailler dans le cadre SCAC et Fiscalis 2007, de manière intensive sur cette problématique. Par ailleurs, la Commission présentera prochainement son 4ème rapport sur l'application du Règlement 218/92 en matière de coopération administrative dans le domaine de la TVA, dont la partie majeure sera consacrée à la fraude carrousel.

5. Conclusion

Depuis le lancement de la nouvelle stratégie il y a environ 3 ans, le Conseil a adopté neuf propositions en matière de TVA.

On peut donc conclure que l'approche pragmatique de la stratégie a atteint un objectif primordial, à savoir donner une nouvelle impulsion aux travaux menés au sein du Conseil en matière de TVA.

Cependant, le maintien dans une Union élargie du principe de l'unanimité pour la prise de décisions en matière de fiscalité, représente une menace grave à ce mouvement positif qui s'est mis en marche. Dans la mesure où les travaux futurs s'inscrivent dans le cadre de l'article 93 du Traité, les Etats membres devront faire preuve encore plus qu'aujourd'hui de flexibilité dans les négociations pour pouvoir continuer sur cet élan. Cette flexibilité sera d'autant plus nécessaire que les futures actions porteront sur un élément clé du système de TVA, à savoir la détermination du lieu d'imposition des opérations.

Un usage plus développé des moyens de communication électronique, dans les relations entre les opérateurs et l'administration fiscale, ainsi que dans les relations entre les administrations fiscales des Etats membres, permettrait de simplifier davantage le régime de TVA pour les opérateurs, en sauvegardant ou même amplifiant les moyens de contrôle.

En effet, par la mise en place d'un mécanisme du guichet unique, un opérateur établi dans l'Union européenne pourra s'adresser à l'administration de son Etat membre d'établissement pour remplir ces obligations déclaratives et de paiement de la taxe. L'introduction de ce mécanisme apporte en premier lieu des facilités considérables dans les cas où un opérateur effectue des opérations imposables pour lesquelles il est redevable de la taxe dans des Etats membres où il n'est pas établi.

L'usage de ce mécanisme permettra de confirmer le principe de la taxation au lieu de consommation sans imposer des charges administratives aux opérateurs communautaires et ainsi de mettre en cause le bon fonctionnement du Marché Intérieur.

En outre, la taxation au lieu de consommation, au taux de TVA applicable dans l'Etat membre de consommation, permet d'assurer le bon fonctionnement du Marché Intérieur, tout en préservant une certaine souveraineté des Etats membres dans la détermination des taux de TVA applicables sur leur territoire.

Par ailleurs, la Commission continue à déployer des efforts en vue de moderniser le régime actuel et d'en assurer une application plus uniforme. En particulier, la proposition visant à donner une valeur juridique aux discussions du Comité de la TVA, et surtout l'initiative envisagée en vue d'introduire un mécanisme de gestion de cas individuels, devrait permettre de remédier aux cas de double imposition, qui se présentent encore aujourd'hui dans la pratique, alors qu'ils sont inconcevables dans un vrai Marché Intérieur.

La constatation que le régime actuel comporte certains défauts, notamment parce qu'il est susceptible de donner lieu à des fraudes, n'est pas nouvelle. La fraude carrousel exploite ces défauts, inhérents aux principes fondamentaux sur lesquels le régime actuel est construit.

Toutefois, la Commission est d'avis qu'une collaboration de plus en plus poussée entre les Etats membres, assistée par la Commission, devrait permettre de maintenir la fraude dans des limites acceptables.

Dans la mesure où, malgré les efforts des autorités, la fraude carrousel atteint dans le futur une telle ampleur qu'elle affecte le fonctionnement normal du marché économique, en créant des distorsions de concurrence inacceptables pour les opérateurs de bonne foi, un débat au niveau communautaire sur le futur du système commun de TVA s'impose. La Commission est prête à participer à ce débat avec un esprit ouvert.

ANNEXE 1

Propositions sur la table du Conseil au moment du lancement de la nouvelle stratégie

Objet de la proposition // Etat au Conseil

La modification du statut du Comité TVA [COM(1997) 325] // Pas de progrès

Amélioration de l'assistance mutuelle au recouvrement des créances [COM(1998) 364] // Adopté par Directive 2001/44/CE du Conseil du 15.6.2001 (JO L 175 du 28.6.2001)

Le droit à déduction [COM(1998) 377] // Encore en discussion au Conseil

La détermination du redevable [COM(1998) 660] // Adopté par Directive 2000/65/CE du 17.10.2000 (JO L 269 du 21.10.2000)

Propositions présentées après le lancement de la nouvelle stratégie en juin 2000

Objet de la proposition // Etat au Conseil

Les services fournis par voie électronique [COM(2000) 349] // Adopté par Directive 2002/38/CE et Règlement 792/2002 du 7.5.2002 (JO L 128 du 15.5.2002)

Fixation du minimum du taux normal de TVA [COM(2000) 537] // Adopté par Directive 2001/41/CE du 19.1.2001 (JO L 22 du 24.1.2001)

La facturation [COM(2000) 650] // Adopté par Directive 2001/115/CE du 20.12.2001 (JO L 15 du 17.1.2002)

La coopération administrative dans le domaine de la TVA [COM(2001) 294] // Adopté par Règlement 2003/xx/CE du 7.10.2003 (pas encore publié)

Extension du programme Fiscalis [COM(2002) 10] // Adopté par Décision 2235/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 3.12.2002 (JO L 341 du 17.12.2002)

Le régime particulier des agences de voyages [COM(2002) 64] // Encore en discussion au Conseil

Prorogation de la faculté d'autoriser les Etats membres à appliquer des taux réduits de TVA pour certains services à haute intensité de main d'oeuvre [COM(2002) 525] // Adopté par Directive 2002/93/CE du 3.12.2002 (JO L 331 du 7.12.2002 et rectificatif du 23.1.2003 au JO L 18 du 23.1.2003).

Lieu de livraison du gaz et de l'électricité [COM(2002) 688] // Adopté par Directive 2003/XX/Ce du 7.10.2003 (pas encore publiée)

Les services postaux [COM(2003) 234] // Encore en discussion au Conseil

La procédure d'adoption de mesures dérogatoires ainsi que l'attribution de compétences d'exécution [COM(2003) 335] // Encore en discussion au Conseil

Le champ d'application des taux réduits [COM(2003) 397] // Encore en discussion au Conseil

ANNEXE 2

Propositions législatives que la Commission envisage de présenter à court terme

Objet // Calendrier envisagé

Lieu d'imposition des prestations de services (B2B) // 4ème trimestre 2003

La refonte de la sixième directive // 4ème trimestre 2003

Rationalisation des mesures dérogatoires // 2ème trimestre 2004

Systèmes de promotion et cartes de paiement // 2ème trimestre 2004

Simplification des obligations (incluant la révision du lieu d'imposition des biens et du régime des PME) // 3ème trimestre 2004

Elimination de la double imposition dans des cas individuels // 3ème trimestre 2004

Le régime de TVA des autorités publiques // 4ème trimestre 2004

Lieu d'imposition des prestations de services (B2C) // 2005

Examen des diverses options, facultés et dispositions transitoires // 2005

La taxation des services financiers // 2005

Révision du système VIES // p.m.