30.3.2004 FR C 80/35 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement
européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive»
(COM(2003) 319 final — 2003/0107 (COD))
(2004/C 80/10)
Le 20 juin 2003, le Conseil a décidé, conformément à l’article 175, paragraphe 1, du traité instituant la
Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la propositionsusmentionnée.
La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux
du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 novembre 2003 (rapporteuse: Mme Le Nouail Marlière).
Lors de sa 404
esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 11 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté l’avis suivant par 31 voix pour, 1 voix contre et sans abstention.
1. Introduction
1.1. La survenue de plusieurs catastrophes environnementa-
les et accidents miniers de grande ampleur au cours de cesdernières années accentue la nécessité d’élaborer une politique
communautaire cohérente destinée à prévenir de telles cata-
strophes.
1.2. Les fuites toxiques qui ont affecté la zone humide de
Doñana (Espagne) en 1998 et les fuites de cyanure de la mine
Baia Mare qui ont pollué le Danube ne sont que deux exemplesde désastres écologiques, parmi les plus récents, causés par des
accidents liés au déversement de résidus provenant de bassins
instables contenant des boues humides d’origine minière.
1.3. S’ils ne sont pas convenablement gérés, les déchets de
l’industrie extractive (mines et carrières) peuvent, du fait de
leur composition, de leur volume ou de leur stockage, consti-tuer une menace sérieuse pour l’environnement et la santé
humaine.
1.4. Les déchets de l’industrie extractive représentent l’un
des plus importants flux de déchets dans l’UE, soit environ
29 % de la quantité totale des déchets produits et un volume
annuel de 400 millions de tonnes.
1.5. Les déchets miniers sont soumis aux dispositions
générales de la directive-cadre sur les déchets (75/442/CEE) et
les installations d’élimination des déchets de l’industrie extrac-
tive sont couvertes par la directive relative à la mise endécharge des déchets (1999/31/CE). Il existe également d’autresdirectives couvrant plus particulièrement les déchets miniers,
notamment les suivantes:
— Directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975
relative aux déchets (directive-cadre sur les déchets),
— Directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999
concernant la mise en décharge des déchets (directive
«mise en décharge»),
— Directive 96/61/CEE du Conseil du 24 septembre 1996
relative à la prévention et à la réduction intégrées de lapollution (directive PRIP),— Directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996
concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents
majeurs impliquant des substances dangereuses (directive
Seveso II),
— Directive 85/337/CEE du Conseil concernant l’évaluation
des incidences de certains projets publics et privés sur
l’environnement, modifiée par la directive 97/11/CE duConseil du 3 mars 1997 (directive EIE).
Ces directives ont été traitées dans l’«Exposé des motifs».
Cette analyse montre que les dispositions juridiques qu’elles
contiennent ne règlent pas de façon appropriée les problèmes
de la gestion des déchets de l’industrie extractive.
2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission
2.1. Outre la directive Seveso II révisée concernant la
maîtrise des dangers liés aux accidents industriels majeurs et ledocument sur les meilleures techniques disponibles (MTD)couvrant la gestion des stériles et des résidus, la proposition de
la Commission vise à garantir une saine gestion des déchets de
l’industrie extractive dans l’ensemble de l’UE.
2.2. La proposition à l’examen vise, en particulier, à amélio-
rer les modes de gestion des déchets de l’industrie extractive,
en définissant des exigences minimales et en traitant lesrisques pour l’environnement et la santé humaine attachés aux
opérations de traitement et d’élimination de ces déchets.
2.3. Le champ d’application de la proposition englobe les
déchets de toutes les branches du secteur de l’industrieextractive et porte principalement sur les aspects opérationnels
de la gestion des déchets, la prévention de la pollution de l’eau
et du sol et la stabilité des installations de gestion des déchets(et notamment des bassins de stériles).
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2.4. La proposition énonce les conditions liées à la
délivrance des autorisations d’exploitation afin d’assurer l’appli-
cation d’un nombre suffisant de mesures destinées à protéger
l’environnement et la sécurité lors de l’autorisation des installa-tions de gestion des déchets. Ainsi,
a) les déchets doivent être classés avant leur élimination;
b) les exploitants d’installations de gestion des déchets
doivent élaborer des plans de fermeture qui soient partieintégrante du plan d’exploitation général;
c) un contrôle efficace est essentiel tant pendant l’exploita-
tion qu’après la fermeture.
2.5. La proposition prévoit l’obligation de présenter un
niveau de sécurité financière adéquat afin de renforcer le
principe du «pollueur-payeur» et de garantir la présence de
fonds suffisants pour laisser les installations de gestion dedéchets dans un état satisfaisant après la fermeture de l’exploita-
tion, par exemple dans le cas où l’entreprise est placée sous
administration judiciaire.
2.6. Étant donné que de nombreuses questions relatives
aux déchets de l’industrie extractive font déjà l’objet d’une
réglementation dans la plupart des États membres, la proposi-
tion vise à définir un minimum d’exigences au niveau de l’UEen vue de l’instauration de règles communes pour la gestiondes déchets de l’industrie extractive.
3. Observations générales
3.1. Le CESE accueille favorablement les efforts consentis
par la Commission pour définir des exigences au niveaucommunautaire en vue d’une gestion sûre et durable des
déchets miniers et convient que l’effondrement de terrils et de
digues peut avoir des répercussions sérieuses sur l’environne-ment, la santé des personnes et la sécurité.
3.2. Le CESE souligne que l’industrie extractive est générale-
ment implantée dans des régions nécessitant une réhabilitationindustrielle et attire dès lors l’attention de la Commission sur
les dangers d’un renforcement des normes qui pourrait accabler
davantage un secteur économique déjà affaibli. De ce fait, leComité invite la Commission à évaluer l’impact sur l’emploi
non seulement en termes de contraintes supplémentaires, mais
aussi en termes de besoins générés par l’exploitation et lamaintenance d’installations de gestion de déchets. La directive
«mise en décharge» insiste particulièrement sur la nécessité
de former de façon appropriée les personnels des sociétésexploitantes lors des procédures de désaffectation et de gestionpostérieure des sites «après fermeture». Le Comité souligne
que la présente proposition devrait insérer des dispositions
similaires adéquates, qui tiennent compte des caractéristiquesdu site concerné.3.3. Le CESE se félicite que la proposition examine les
dangers que les accidents impliquant des déchets miniers
peuvent représenter non seulement pour l’environnement et la
santé humaine, mais également pour le tissu économique etsocial de la société. Le CESE estime ainsi que la proposition estcohérente par rapport aux trois piliers du développement
durable (
1).
3.4. S’il accueille favorablement la présente proposition, le
CESE estime néanmoins que la Commission devrait évaluer lesraisons pour lesquelles la législation existante de l’UE dans le
domaine des déchets n’est pas parvenue à empêcher la
pollution générée par les bassins de stériles et les activitésd’extraction de minerais métalliques en général. Le Comité
appuie la proposition de cet instrument complémentaire
spécifique et espère qu’il permettra d’éviter la perpétuation desmêmes erreurs dans une UE élargie.
3.5. Le CESE est d’avis que le cadre législatif concernant la
gestion des déchets de l’industrie extractive devrait également
tenir compte des mesures pertinentes de la législation environ-nementale communautaire sur la protection de l’eau et laresponsabilité environnementale, y compris des règles contrai-
gnantes en matière de responsabilité pour les «dommages à la
biodiversité», qui concernent toutes les activités.
3.6. Le CESE accueille favorablement la présente proposi-
tion qui consolide juridiquement une meilleure protection et
détermine les responsabilités des opérateurs et des autorités
publiques.
3.7. Le CESE estime que l’analyse de la conformité de la
proposition de directive avec les autres actes de l’UE devrait
constituer une part importante de la directive. Le placement
dans l’article 3 de la proposition des mêmes définitions quecelles déjà utilisées dans la directive 75/442/CEE du Conseil du15 juillet 1975 relative aux déchets (directive-cadre sur les
déchets) ainsi que dans les autres actes de l’UE permettent de
supposer que la Commission a veillé à ce que la conformité dela proposition de directive concernant la gestion des déchets
de l’industrie extractive avec les autres actes juridiques de l’UE
soit conservée. Il apparaît que l’ensemble des déchets et dessituations de traitement des déchets de l’industrie extractive
seront couverts par les instruments communautaires après
l’adoption de ce projet de directive. Cependant, il apparaîtaussi que les dispositions applicables et les champs d’applica-
tion dans ce domaine particulier des déchets de l’industrie
extractive sont couverts de façon croisée, trop croisée etéparpillée dans différents instruments, par exemple:
— directive cadre sur les déchets 75/442/CEE;
— directive «Seveso II» 96/82/CE modifiée à l’article 4 e) et
f) pour ce qui concerne les opérations de traitement
chimique et thermique;
(1) La Commission a commandé une étude sur les coûts liés à
l’amélioration de la gestion des déchets miniers, qui a été réaliséepar le groupe Symonds en octobre 2001, avant l’entrée en vigueur
des dispositions de la directive «mise en décharge».
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— directive «mise en décharge» 1999/31/CE pour les déchets
dits inertes, champ d’application article 3, point 2, tirets 2
et 4.
Dès lors, le CESE estime que l’analyse de la conformité de la
proposition de directive avec les autres actes de l’UE devraitêtre à la fois plus importante et plus claire en ce qui concerne
les situations de transports (
1) et les délais de stockage. En
outre, la proposition devrait également couvrir les déchetsstockés pendant une courte période mais qui s’accumulent aufil du temps sur un même lieu (
2).
4. Observations particulières
4.1. Convenant que les droits nationaux sont articulés
différemment selon les pays, certains «codes miniers» ayant étéhistoriquement conçus autour de la notion d’extractionsreprésentant des intérêts stratégiques pour le pays (charbon,
pétrole, ...) et d’autres autour de la législation environnemen-
tale, le Comité note qu’il n’a volontairement pas été fait dedistinction entre les carrières à ciel ouvert et les sites d’extrac-
tion du sous-sol. Cependant, le Comité souhaite une définition
plus claire des terres de découvertures et couches arablesdestinées à être réutilisées et qu’elles soient considérées comme
non-déchets. Le Comité a entendu les explications de la
Commission qui ne souhaite pas revenir sur les définitions,reprises de la directive-cadre sur les déchets, de la directive
«mise en décharge» et comprend que dès lors que les terres de
découvertures et couches arables ne sont pas destinées à êtremises en décharge mais à être réutilisées, elles ne sont pasdéfinies par le présent projet de directive comme déchets, et
que la définition de déchets est une définition «fonctionnelle»
et non une définition «physique ou chimique» (
3).
4.2. Suivant l’article 2 de la proposition (Champ d’applica-
tion), sont exclus du champ d’application de la présente
(1) JO C 149 du 21.6.2002 sur la «Proposition de directive du PE
et du Conseil modifiant la directive 96/82/CE du Conseil du9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés auxaccidents majeurs impliquant des substances dangereuses».
(
2) Directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999, sont exclues
de la définition de «décharge»:
— des installations où les déchets sont déchargés afin de
permettre leur préparation à un transport ultérieur en vued’une valorisation, d’un traitement ou d’une élimination en
un endroit différent,
— du stockage des déchets avant valorisation ou traitement
pour une durée inférieure à trois ans en règle générale ou
— du stockage des déchets avant élimination pour une durée
inférieure à un an.
(
3) La définition prise en compte pour la présente proposition est la
même que pour la directive cadre sur les déchets 75/442 du15 juillet 1975, assise sur la notion de «se défaire des déchets»,telle que mentionnée dans l’arrêt de la Cour de justice desCommunautés européennes (sixième chambre) du 11 septembre2003; Avesta Polarit Chrome Oy, demande adressée par le Korkeinhallinto-oikeus (Cour administrative suprême de Finlande) tendant
à obtenir une décision à titre préjudiciel, C-114/01.directive, entre autres, des déchets produits sur un site
d’extraction ou de traitement qui sont transportés vers un
autre site pour y être enfouis ou déposés en surface. Le CESE
estime que cette solution suscite des doutes. La question sepose donc: quels arguments soutiennent la thèse que lesdéchets de même nature ne soient pas sujets aux mêmes
régulations juridiques par le seul fait qu’ils sont transportés
vers un autre site?
4.3. Le CESE se rallie à la Commission qui propose à
l’article 5 de la directive que l’exploitant prépare un plan degestion des déchets pour traiter, récupérer et mettre en
décharge les déchets de l’industrie extractive, mais insiste sur
l’importance qu’il y a à garantir que l’élaboration et la mise enœuvre d’un tel plan soient régulièrement contrôlées par les
autorités compétentes dans les États membres. Un contrôle
efficace de ce type est essentiel pour une mise en œuvre réussiede la directive.
4.4. Le CESE propose, dans un souci de cohérence par
rapport à l’approche générale de la proposition de directive,
d’intégrer les phases de fermeture et d’après-fermeture aux
exigences en matière de prévention et d’information d’accidentsmajeurs, visées à l’article 6, paragraphe 2, de ladite proposition.
4.5. Bien qu’il soutienne les objectifs visés à l’article 7 de la
proposition, qui porte sur les conditions d’obtention par lesinstallations de gestion des déchets d’une autorisation de
fonctionner, le CESE invite la Commission à signaler aux États
membres les dangers induits par une application trop arbitraireou bureaucratique de cet article. La Commission devrait tenir
compte des conséquences en termes économique et d’emplois
de la fermeture d’installations de gestion des déchets dans lecas d’infractions mineures aux exigences d’autorisation.
4.6. Le Comité soutient que l’adhésion d’un plus grand
nombre de citoyens riverains est nécessaire à la mise en œuvre
des objectifs de la politique communautaire portant surl’environnement. Bien que le projet de directive soit dédié à laprévention des accidents les plus graves, il convient de
souligner que la gestion des déchets de l’industrie extractive
tant dans les pays déjà membres que dans les pays accédants,comporte des effets plus larges. Il s’agit en particulier de
préoccupations sociales des travailleurs exposés aux déchets,
des habitants riverains, des populations des régions concernées,et des populations plus éloignées du fait de l’action possible
des déchets sur l’air, les sols et l’eau. Le Comité note le souci
de la Commission d’avoir une gestion intégrée dans le temps,et à cet effet, le Comité est d’avis que la directive devrait
explicitement prévoir une consultation formelle des ONG
«réputées avoir un intérêt», qui œuvrent en faveur de laprotection de l’environnement, au sens du paragraphe 5 del’article 2 de la Convention d’Aarhus, adoptée le 25 juin 1998
et signée par la Communauté européenne ainsi que des
partenaires sociaux et des organisations de travailleurs enparticulier.
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4.7. Le CESE prend note de ce que la Commission a, dans
l’article 10 de la proposition de directive, tenté de définir
des mesures relatives aux déchets replacés dans les trous
d’excavation, mais estime qu’il y a lieu d’étendre les mesuresappropriées prévues dans cet article afin de garantir lafourniture d’informations à l’autorité compétente nationale par
l’exploitant sur:
— l’agencement des trous d’excavation (surface et/ou sous-
surface);
— la quantité et la qualité des eaux présentes dans les trous
d’excavation pendant les travaux (au moins au cours desdeux dernières années);
— les prévisions quant au lieu, à la quantité et à l’impact des
rejets polluants potentiels provenant des trous d’excava-
tion dans les eaux souterraines et de surface, ainsi que lesplans de réduction/décontamination de ces rejets;
— des propositions relatives à la surveillance du processus
d’inondation des trous afin de pouvoir identifier rapide-
ment le besoin de mettre en place les mesures de
réduction susmentionnées.
4.8. Le CESE note que la Commission, dans le cadre de ses
travaux préparatoires à l’élaboration et à l’adoption de la
proposition, prévoyait l’obligation pour les États membresde dresser un inventaire public détaillé des sites miniers
Bruxelles, le 11 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCHabandonnés, mais que celle-ci a été supprimée de la présente
proposition en raison de la complexité accrue liée à l’adhésion
à l’UE de dix nouveaux États membres en 2004 et à la nécessité
de procéder à un examen approfondi ainsi qu’à une évaluationd’impact économique pour satisfaire en pratique à cetteobligation. Par ailleurs, l’article 19 de la proposition oblige les
États membres à veiller à ce qu’il y ait un échange approprié
d’informations techniques et scientifiques entre eux afin d’éla-borer des méthodes pour dresser l’inventaire des installations
de gestion de déchets fermées et remettre en état les installa-
tions fermées. Le CESE n’est toutefois pas convaincu que cetteapproche est suffisante.
4.9. Aussi, le CESE invite-t-il la Commission à établir
d’urgence une liste provisoire des sites abandonnés des indus-
tries minière et extractive susceptibles de représenter un risquepour la santé ou l’environnement. Cette liste devrait également
s’appliquer aux dix nouveaux États membres et ne pas souffrir
de retard, compte tenu de la complexité des méthodes.
4.10. Le CESE note que l’obligation faite aux autorités
compétentes des États membres de recevoir une garantie
financière (article 14) ne précise pas qui doit en être le
déposant. Alors que l’obligation d’une telle garantie de la partd’une installation de gestion de déchets spécifique contribueraità la mise en œuvre du principe du pollueur-payeur, la capacité
des entreprises de faire face à cette garantie ainsi qu’à son
impact éventuel sur les primes d’assurance doit également êtreplus minutieusement détaillée par la Commission.