FR Journal officiel de l'Union européenne C 18/80

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection»

(refonte)

COM(2009) 551 final/2 — 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Rapporteur: M. PÎRVULESCU

Le 26 novembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection» (refonte)

COM(2009) 551 final — 2009/0164 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 mars 2010.

Lors de sa 462e session plénière des 28 et 29 avril 2010 (séance du 28 avril 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 136 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE exprime son accord avec les objectifs fixés par la Commission concernant l'adaptation du régime d'asile européen commun (RAEC). Il attire toutefois l'attention sur le fossé existant entre les objectifs arrêtés au niveau européen et les pratiques nationales, dans un domaine qui pourrait ressentir fortement la crise économique ainsi que ses effets sociaux et politiques.

1.2 Le Comité estime que la révision de la directive peut contribuer à la création d'une base législative et institutionnelle beaucoup plus adaptée, qui permettra d'assurer un niveau élevé et cohérent d'aide aux personnes qui sollicitent une protection internationale.

1.3 Le Comité avertit toutefois que, dans le cas de cette politique européenne également, le risque existe que les valeurs mises en avant perdent de leur contenu à cause d'un abus de rhétorique et de déclarations de bonnes intentions. Il convient par conséquent que lors de la seconde phase de la mise en œuvre de cette politique, lorsque le système de prise de décision suivra la procédure de codécision, on veille à garantir la mise en place des conditions législatives permettant un accès réel des demandeurs d'asile au marché de l'emploi et aux programmes de formation.

1.4 Le Comité attire l'attention sur le principe de reconnaissance du rôle que jouent la société civile en général et, plus particulièrement, les ONG spécialisées en matière d'asile et de protection des réfugiés et demande qu'on leur permette d'accéder pleinement à l'ensemble des procédures et des lieux en rapport avec leur activité. Il attire cependant l'attention sur le fait que ces organisations ne peuvent assumer le rôle et la responsabilité qui échoient aux gouvernements dans ce domaine.

1.5 Le Comité observe avec inquiétude que les pratiques nationales et communautaires en matière d'expulsion de personnes susceptibles de nécessiter une protection internationale manquent de la transparence nécessaire pour qu'elles puissent être justifiées aux yeux des citoyens des États membres et de la communauté internationale.

1.6 Le Comité estime que les différents niveaux de restrictions budgétaires découlant de la crise économique ne doivent pas se traduire par une baisse du niveau et de la qualité de la protection accordée aux bénéficiaires.

1.7 Le Comité soutient l'objectif d'amélioration du contenu de la protection internationale sous la forme d'une reconnaissance des qualifications et d'un accès amélioré à la formation professionnelle et aux emplois, aux mécanismes d'intégration et au logement.

2. Introduction

2.1 L'établissement du régime d'asile européen commun (RAEC) dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice se fonde sur l'engagement pour une application effective de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés (1951) et sur les valeurs qui définissent le domaine des droits de l'homme, telles que les partagent les États membres. Suivant les conclusions du Conseil européen de Tampere et, ensuite, avec le Programme de La Haye, la création du RAEC constitue l'instrument le plus important visant à établir une procédure d'asile commune et un système de protection uniforme dans tous les pays membres de l'Union européenne.

2.2 Entre 1999 et 2006, des avancées considérables ont été réalisées parmi lesquelles figure l'adoption des quatre instruments qui constituent l'acquis actuel. La directive 2004/83/CE du Conseil (directive «qualification») a permis de définir des critères communs pour l'identification des personnes pouvant solliciter une protection internationale et d'assurer un niveau minimal d'avantages à ces personnes dans tous les États membres. Avec les programmes de La Haye et de Stockholm, la Commission européenne s'est engagée à évaluer les progrès réalisés au cours de la première phase et à présenter au Conseil et au Parlement européen une série de mesures en vue de leur adoption avant la fin de 2010.

2.3 Dès 2002, le Comité économique et social européen s'est impliqué dans le processus d'élaboration et de mise en œuvre d'un régime d’asile européen commun par le biais de nombreux avis dont ceux sur la directive faisant l'objet de la refonte (1) à l'examen, sur le livre vert relatif au futur régime d'asile européen commun (2) et sur le plan d’action en matière d’asile (3).

2.4 Dans le plan d’action en matière d’asile (4) approuvé le 17 juin 2008, la Commission proposait que l'Union finalise la seconde phase du régime d'asile européen commun (RAEC) en adoptant de meilleures normes de protection, et en assurant leur application harmonisée dans les États membres. L'adoption par le Conseil européen, le 17 octobre 2008, du pacte européen sur l'immigration et l'asile a confirmé une nouvelle fois le soutien à cette politique et aux objectifs fixés.

2.5 Le plan d'action prévoit la révision de la directive «qualification», de façon à en faire un paquet élargi, qui inclura la révision des règlements Dublin et Eurodac et de la directive relative aux conditions d'accueil (5), ainsi que l'adoption, le 19 février 2009, de la proposition relative à l'établissement du Bureau européen d'appui en matière d'asile (6). Parmi les mesures figure encore le renforcement de la dimension externe de l'asile, notamment par le biais d'un programme européen de réinstallation et de développement des programmes régionaux de protection.

2.6 Une révision de la directive peut contribuer à créer une base législative et institutionnelle qui permettra d'assurer un niveau élevé et cohérent d'aide aux personnes qui sollicitent une protection internationale. Lors de la seconde phase, le système de prise de décision suivra la procédure de codécision, conformément à l'article 294 du traité sur le fonctionnement de l'UE, qui prévoit que le Conseil se prononce à la majorité qualifiée et que le Parlement européen soit associé au processus en qualité de colégislateur.

2.7 La révision de la directive s'impose, compte tenu des ambiguïtés de sa formulation initiale, ambiguïtés qui sont considérées par les États membres comme l'une des causes principales des dysfonctionnements actuels, parmi lesquels on relève notamment le grand nombre des décisions contestées et les différences entre les taux d'acceptation des demandes.

2.8 La révision de la directive permettra d'en aligner le contenu sur les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice de l'Union européenne, qui constituent une base pertinente pour clarifier la formulation de l'acquis et l'ensemble des procédures d'octroi de la protection internationale.

2.9 La reformulation apparaît également nécessaire si l'on considère que la directive porte sur un élément essentiel du mécanisme d'octroi de la protection internationale. Les normes qui y sont décrites complètent d'autres volets de l'acquis et, plus particulièrement, la directive relative à la procédure d'asile. Cette révision, couplée à d'autres mesures de soutien institutionnel et financier, peut représenter une avancée significative vers l'établissement d'un régime d'asile européen commun opérationnel et efficace.

2.10 Le Comité, en sa qualité de représentant de la société civile européenne organisée, a accueilli avec satisfaction les efforts déployés pour consulter la société civile et les experts dans le cadre de l'élaboration de la politique en matière d'asile. L'on peut notamment faire mention de la consultation organisée en vue de la rédaction du livre vert présenté par la Commission européenne en juin 2007 (7) et dans le cadre de la préparation des études relatives à la mise en œuvre de la directive (notamment le Rapport Odysseus) ou du rapport externe sur le succès de la politique en matière d'asile (8).

2.11 Le Comité reconnaît l'importance du rôle des collectivités territoriales dans le succès de la politique d'asile, notamment en ce qui concerne l'intégration des bénéficiaires de protection internationale. Dans ce contexte, le CESE souhaite que le Comité des régions soit également associé aux consultations relatives à la politique d'asile.

2.12 Le CESE se déclare très préoccupé par les pratiques des gouvernements des États membres et de l'agence Frontex en matière d'expulsion de personnes susceptibles de nécessiter une protection internationale (9). Ces opérations, dont la fréquence et l'ampleur se sont accrues, doivent se dérouler dans des conditions de pleine transparence et de responsabilité pleinement assumée (10). Le Comité recommande que Frontex et le Bureau européen d’appui en matière d'asile collaborent dans le but de prévenir les violations des droits de l'homme. Expulser des personnes vers des pays ou des zones où leur sécurité est menacée constitue une violation flagrante du principe de non-refoulement. Le Comité demande que l'on élabore d'urgence un rapport sur les activités de l'agence Frontex et que l'on fixe sans délai les modalités dans le cadre desquelles celle-ci gère, en collaboration avec les autorités nationales, les expulsions. Il tient à signaler que renforcer cette agence sans prévoir de procédures garantissant le respect des droits de l'homme constitue une menace pour le régime d'asile européen commun dans son ensemble et met à mal la crédibilité de l'Union européenne et de ses États membres.

2.13 Le Comité estime que le fonctionnement du RAEC ne pourra être une réussite que si le principe de la solidarité entre les États membres est mis en pratique. En effet, certains pays membres, principalement à cause de leur situation géographique, sont confrontés à une pression bien plus importante que les autres. Le RAEC ne pourra fonctionner qu'à la condition que ces États membres soient soutenus par les autres, ainsi que par les agences spécialisées de l'UE.

3. Observations générales

3.1 Le CESE accueille favorablement la proposition de révision de la directive, dont le contenu reflète les recommandations qu'il a émises précédemment, surtout en ce qui concerne le traitement des demandeurs de protection et la clarification du statut des personnes pouvant bénéficier de la protection internationale. Toutefois, de nombreuses étapes doivent encore être franchies avant qu'un régime d'asile européen commun opérationnel puisse voir le jour. En effet, un tel régime ne sera possible que s'il est solidement ancré dans un ensemble de valeurs et de principes communs, qui place la dignité et la sécurité des êtres humains au cœur de l'action de l'UE et de ses États membres. De même, la construction de cet espace est compromise par un manque d'instruments et de ressources propres à garantir une procédure transparente et efficace d'octroi de la protection internationale, allant de pair avec des politiques et des programmes d'intégration des bénéficiaires de protection dans la société et l'économie des États membres.

3.2 On observe un écart significatif entre la législation au niveau européen d'une part et les législations et pratiques nationales d'autre part (11). L'harmonisation ne doit pas se faire vers le plus petit commun dénominateur en matière de protection. De la grande diversité des pratiques nationales, telle qu'elle se reflète dans les disparités des taux d'acceptation, le nombre de décisions contestées et les mouvements secondaires de demandeurs d'asile, il ressort que le principe implicite de la solidarité entre les États membres n'est pas appliqué.

3.3 À plusieurs reprises, le CESE a mis en avant une série de principes qui doivent guider de façon continue l'action des États membres et des institutions de l'Union (12): le principe de non-refoulement, en vertu duquel un réfugié ne peut être expulsé vers un pays dans lequel sa vie ou sa liberté seraient mises en péril, le principe de confidentialité des informations figurant dans chaque demande d'asile, ainsi que la garantie de non-détention des demandeurs d'asile au seul motif qu'ils demandent ce statut.

3.4 Dans son avis concernant le livre vert sur le futur régime d'asile européen commun (13), le Comité a exprimé son soutien à ces principes en émettant des recommandations précises pour améliorer le traitement des personnes demandant une protection internationale. Ainsi, les institutions européennes et nationales se doivent de coopérer afin de s'assurer que les personnes nécessitant une protection internationale puissent pénétrer en tout temps sur le territoire de l'Union et que les demandes fassent l'objet d'un examen sérieux et individuel. De même, le Comité a recommandé la suppression de la liste des pays considérés comme sûrs ou encore la mise en place d'un bureau européen d'appui en matière d'asile.

3.5 Outre la définition d'un socle de valeurs et de principes devant régir l'action en matière d'asile, le Comité recommande un engagement en faveur de la réalisation de quelques objectifs spécifiques, qui se traduisent en pratique par une amélioration considérable du traitement des personnes qui demandent une protection internationale et en bénéficient. Le CESE invite à définir une série d'indicateurs clés sur la base de laquelle il sera possible de suivre et d'évaluer les progrès réalisés dans la poursuite de ces objectifs.

3.6 Le CESE est favorable à la mise en place d'un système européen d'analyse et d'évaluation des risques pour la sécurité des personnes individuelles et des groupes dans les pays tiers par le biais du Bureau européen d’appui. À l'heure actuelle, il existe plusieurs systèmes d'évaluation des risques ou de la violence politique, mis au point par des autorités nationales mais aussi par des ONG, des universités et des instituts de recherche (14).

3.7 Chaque fois que nécessaire, il y a lieu d'associer au processus de collecte des informations le service européen pour l'action extérieure (SEAE), les représentants diplomatiques des États membres mais aussi les organisations internationales et les ONG qui ont accès aux pays tiers et y déploient des activités. Ce système d'analyse et d'évaluation servira de repère pour les autorités nationales, en vue d'un traitement plus efficace et rapide des demandes de protection internationale. Il constituera une base commune d'évaluation et permettra de cerner les risques en temps réel.

4. Observations particulières

4.1 Dans sa présentation des éléments juridiques de la proposition de directive, la Commission préconise un ensemble de définitions, qui permettent d'adopter des normes de protection plus strictes et de continuer à harmoniser celles qui existent déjà. Dans ce même esprit, le Comité propose une série de précisions et de développements qui visent à contribuer à l'établissement de pratiques conformes au socle de valeurs et de principes de l'Union européenne.

4.2 Acteurs de la protection. Le Comité juge inappropriée l'extension de la définition des acteurs de la protection et déplore que des entités non étatiques, telles que les ONG et les organisations internationales, aient été reprises initialement dans la liste des acteurs de protection. Bien que ces acteurs (organisations internationales, ONG) puissent avoir la volonté, et même la capacité, de protéger les citoyens d'un pays, il ne relève pas de leur responsabilité finale de le faire. Les organisations internationales rendent des comptes aux États membres et les ONG à leurs membres et à leurs financiers. La seule protection valable et fonctionnelle à moyen et long terme ne peut être que celle de l'État, qui rend des comptes à ses propres citoyens, lesquels sont naturellement les parties prenantes les plus intéressées par sa viabilité et sa stabilité. Même si les acteurs de protection peuvent fournir à court terme des services utiles, voire parfois indispensables, surtout dans le cadre de la résolution de problèmes humanitaires, la responsabilité d'assurer la protection des personnes sur un territoire donné ne peut leur être confiée, même partiellement. La présence de ces acteurs ne peut être invoquée pour justifier un refus de protection internationale.

4.3 Protection à l'intérieur du pays. L'existence d'une protection à l'intérieur d'un pays ne suffit pas à garantir la sécurité des demandeurs potentiels de protection internationale. Dans certains cas, il n'y a qu'une petite partie du territoire de l'État concerné qui soit sûre et il n'est guère probable que tous ceux qui se trouvent en situation de risque puissent s'y rendre. Il existe également des situations dans lesquelles plusieurs acteurs se disputent le contrôle d'une zone donnée et où l'on ne peut dès lors établir clairement qui a la responsabilité d'assurer l'ordre et la sécurité. Il convient dès lors de procéder à une clarification importante de la définition. La protection à l'intérieur du pays n'est valable que dans le cas où la majeure partie du territoire se trouve sous le contrôle d'un pouvoir central agissant et doté des moyens nécessaires pour garantir l'ordre intérieur, un niveau minimal de services publics et une protection adéquate des droits et de la sécurité des individus.

4.4 Lien de causalité. Il est surtout utile de prévoir un «lien de causalité» dans les situations où les persécutions sont le fait d'acteurs non gouvernementaux. Lorsqu'il y a persécution et déficit de protection gouvernementale, les demandes de protection internationale sont justifiées. Il importe que l'interprétation de ce lien soit extensive et attentivement suivie dans toutes les situations où un gouvernement refuse, de manière implicite ou explicite, de protéger ses citoyens.

4.5 Appartenance à un certain groupe social. Le Comité accueille favorablement l'ajout du critère du sexe dans la définition des groupes sociaux susceptibles de se trouver dans une situation de risque, car il estime que cette mesure est bienvenue. De même, il y a lieu d'adopter une perspective transversale dans l'interprétation de la Convention de Genève afin de mieux tenir compte des situations où les femmes sont plus spécifiquement confrontées à un risque. Le Comité attire également l'attention sur l'orientation sexuelle en tant que source de persécutions. Dans certaines sociétés, la sécurité et le bien-être des individus sont tributaires de leur sexe. Le CESE est favorable à ce que l'on associe aux consultations relatives à la politique d'asile les organisations et les institutions dotées d'une expertise dans ce domaine, afin d'avoir un aperçu plus complet des risques liés au sexe d'une personne. Le Comité recommande aussi que la problématique de l'égalité des sexes soit reconnue dans le cadre des activités du Bureau européen d’appui en matière d'asile par la mise en place de structures spécialisées.

4.6 Cessation du statut de réfugié. Le Comité se déclare favorable au changement proposé et le considère conforme au socle des valeurs et des principes qui sous-tendent la politique en matière d'asile. Le statut de personne sous protection internationale ne peut prendre fin qu'à partir du moment où le retour vers le lieu d'origine ne comporte plus aucun risque pour les personnes ayant bénéficié de ce droit.

4.7 Différences de contenu entre les deux statuts de protection. Le Comité se félicite de l'évolution vers l'unification des deux statuts de protection. Il a apporté à plusieurs reprises son soutien à cette évolution, qui pourra garantir à l'avenir une protection plus complète des personnes en situation de risque et leur assurer une meilleure intégration dans les pays membres de l'Union. De même l'unification de ces deux statuts de protection ne doit pas avoir pour effet, direct ou indirect, de réduire le niveau de protection et la qualité de leur contenu.

4.8 Contenu de la protection. Le contenu de la protection constitue un volet sensible de la politique d'asile. Les différences entre États membres sont également plus importantes qu'en matière de procédure d'octroi de la protection internationale proprement dite. Il est absolument indispensable que, dans le cadre du développement de la politique en matière d'asile, la Commission mobilise les ressources nécessaires pour étudier attentivement et plus spécifiquement les politiques et les programmes nationaux dans ce domaine. En l'absence de mesures anticipatrices, l'octroi de la protection internationale sera vidé de sa substance et aura pour conséquence de soumettre à une discrimination implicite les personnes bénéficiant de ce statut. Le Comité recommande d'associer les syndicats et le patronat à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques d'asile au niveau national.

4.9 Le Comité accueille favorablement l'inclusion des dispositions relatives à la reconnaissance et à l'équivalence des diplômes et des qualifications, ainsi que les mesures facilitant l'accès des bénéficiaires de protection internationale à des programmes de formation professionnelle. Il s'agit de pas importants sur la voie de l'intégration de ces personnes à l'économie et à la société et sur celle de l'amélioration de leur qualité de vie. S'agissant de l'accès au marché de l'emploi, il importe de le renforcer au moyen de mesures actives de lutte contre la discrimination et d'incitation des acteurs économiques.

4.10 Membres de la famille. Le Comité accueille favorablement la clarification de la définition des membres de la famille et estime qu'elle permettra un examen plus exact et plus uniforme des demandes de protection internationale dans tous les pays membres de l'UE.

4.11 Le Comité accueille favorablement le recours au critère de l'intérêt du mineur dans l'évaluation relative à l'octroi de la protection internationale.

Bruxelles, le 28 avril 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 221, 17.9.2002, p. 43.

(2) JO C 204, 9.8.2008, p. 77.

(3) JO C 218, 11.9.2009, p. 78.

(4) COM(2008) 360 final.

(5) COM(2008) 815 final; COM(2008) 820 final; COM(2008) 825 final.

(6) COM(2009) 66 final.

(7) COM(2007) 301 final.

(8) GHK, Impact assessment studies on The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC and The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC, Multiple framework service contract JLS/2006/A1/004 (GHK, Études d'évaluation d'impact sur «Le développement futur de mesures sur la qualification et le statut des ressortissants de pays tiers en tant que personnes nécessitant une protection internationale et sur le contenu de la protection octroyée, sur la base de la directive du Conseil 2004/83/CE» et sur «Le développement futur de mesures sur les procédures au sein des États membres pour l'octroi et le retrait du statut de réfugié, sur la base de la directive du Conseil 2005/85/CE», contrat-cadre multiple relatif à la prestation de services JLS/2006/A1/004.

(9) Voir le rapport de Human Rights Watch (HRW) intitulé: «Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers» («Repoussés, malmenés: L'Italie renvoie par la force les migrants et demandeurs d'asile arrivés par bateau, la Libye les maltraite», Human Rights Watch 2009.

(10) Le Comité salue la volonté de la Commission européenne de rendre transparent le déroulement des procédures dans ce domaine.

(11) COM(2009) 551 final – SEC(2009) 1374, pp 14-16.

(12) JO C 193, 10.7.2001, pp. 77-83.

(13) JO C 204, 9.8.2008, pp. 77-84.

(14) L'on peut énumérer un grand nombre de systèmes d'évaluation de ce type: le «Fund for Peace» (Fonds pour la paix): http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Minorities at Risk (Minorités menacées): http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict and Peace (Conflit et paix): http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Global Report The Center for Systemic Peace (CSP): http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.