Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission 'Services financiers: élaborer un cadre d'action'"

(1999/C 209/10)

Au cours de sa session plénière, séance du 28 janvier 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur la communication de la Commission susmentionnée et de créer un sous-comité chargé de préparer les travaux du Comité en la matière, conformément aux dispositions des articles 11, paragraphe 4, et 19, paragraphe 1, du Règlement intérieur.

Le sous-comité a élaboré son projet d'avis le 20 avril 1999 (rapporteur: M. Burani).

Au cours de sa 364e session plénière des 26 et 27 mai 1999 (séance du 26 mai), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le 28 octobre 1998, la Commission a adressé au Conseil et au Parlement européen une Communication (COM(1998) 625 final) qui donne une vue d'ensemble de la situation actuelle des marchés financiers européens et propose un plan d'actions futures tendant à rendre les marchés plus intégrés sur le plan européen et international, plus robustes, mieux contrôlés et transparents. Le Comité économique et social - auquel la Communication n'a pas été adressée - prend acte de ce document et souhaite apporter par le présent avis une collaboration, bien qu'il n'y ait pas été invité, dont il espère qu'elle pourra contribuer à susciter l'une ou l'autre réflexion utile.

1.2. Les commentaires ci-après sont volontairement limités aux aspects essentiels du document de la Commission; entrer dans les détails nécessiterait un investissement en temps et en ressources qui ne se justifierait probablement pas, étant donné que l'on se trouve pour l'instant dans la phase préliminaire d'élaboration des stratégies. Mais c'est précisément pour cette raison qu'il est important de clarifier les concepts de base qui sous-tendent les stratégies en question.

1.3. Le Comité félicite la Commission d'avoir rédigé un document extrêmement clair, qui est parvenu à bien amalgamer l'apport des milieux professionnels avec celui des autorités nationales, des utilisateurs, des consommateurs; il ne peut donc que souscrire, dans les grandes lignes, aux objectifs et aux options à retenir pour l'avenir.

1.4. Les objectifs poursuivis par la Commission sont résumés en 6 points dans l'introduction de sa Communication. L'accent est mis sur les structures législatives, les dernières entraves réglementaires et fiscales, l'intégration des marchés et des infrastructures et la coordination des contrôles. Le Comité souhaiterait rappeler qu'il existe en toile de fond une autre exigence fondamentale: celle de créer un secteur financier européen fort, qui soit en mesure de créer de l'emploi, d'offrir des produits et des services compétitifs et transparents et, enfin, d'attirer des investissements de capitaux de l'étranger.

1.5. Ces observations - formulées par la Commission elle-même, mais en référence aux seules règles prudentielles(1) - devraient valoir également lorsque l'on examine chacune des initiatives: la nécessité de renforcer la compétitivité de l'Europe vis-à-vis du reste du monde devrait devenir une sorte de benchmarking, ce qui ne veut pas nécessairement dire - comme on le verra de façon plus approfondie plus loin dans le présent document - que les règles du jeu doivent devenir moins sévères: ce sera peut-être - dans certains cas - le contraire.

2. Alléger et rendre plus efficace la réglementation

2.1. En matière de législation prudentielle(2), la Commission adopte une position fortement critique - que le Comité partage - vis-à-vis des procédures législatives: elles sont trop lentes, inutilement détaillées et ouvertes aux tentations de chacun d'ajouter "quelque chose à soi". Les exemples cités par la Commission sont éloquents: une directive qui arrive avec 30 mois de retard par rapport aux initiatives américaines, une autre, initialement de 26 pages qui compte 79 pages à la fin du processus. Ils illustrent le fait que les législateurs ne perçoivent pas la nécessité d'adopter des mesures respectueuses des délais afin d'adapter le marché aux évolutions du contexte international. Les normes prudentielles constituent une matière extrêmement technique et spécialisée: dans des cas d'urgence justifiée, il ne devrait pas être impossible pour la Commission de recourir à des procédures plus rapides, comme celles de la comitologie. L'alignement sur les règles de la Banque des règlements internationaux (BRI) et le consentement des autorités nationales de contrôle devraient constituer une garantie suffisante pour une intégration directe et rapide des règles du Comité de Bâle dans la législation européenne. D'autant que la réglementation du Comité de Bâle offre d'ores et déjà la possibilité en matière de risque de marché, et très prochainement pour les risques de crédit, d'utiliser soit la méthode standard, soit des modèles internes validés par les autorités nationales. Le problème de l'application de ses règlements à l'ensemble des établissements de crédit, quelle que soit leur taille, qui se posait et qui justifiait une approche communautaire spécifique à l'ensemble des établissements de crédit, est donc résolu.

2.2. Dans le contexte élargi de la législation sur les fournisseurs de services financiers et sur les produits, la Commission propose une approche différente de celle retenue par le passé: la réglementation ne devrait porter que sur les exigences fondamentales et laisser de côté les aspects quantitatifs et qualitatifs. Ces derniers pourraient être traités, si besoin en est, à l'aide de procédures accélérées et souples comme des communications, des recommandations ou des décisions de la Commission, avec pour ces dernières - mais uniquement pour celles-ci - l'adoption des dispositions appropriées en matière de comitologie.

2.3. Si le Comité est en principe d'accord avec cette approche, il ne peut toutefois s'empêcher de faire part d'une certaine perplexité. Plus une réglementation est souple, plus elle se prête à des interprétations dans les différents pays en fonction du contexte et de ses habitudes propres - et c'est certainement un aspect positif. L'aspect négatif est que plus grande est la marge d'interprétation, plus grand est le risque de voir apparaître des réglementations divergentes: on court ainsi le risque de placer de nouveaux obstacles sur la voie de l'intégration des marchés et de maintenir voire même de renforcer certaines disparités des conditions de concurrence.

2.4. En fin de compte, si le Comité souscrit à l'approche retenue par la Commission, il recommande toutefois d'évaluer chaque initiative tendant à alléger la législation à la lumière de ses conséquences pratiques: il conviendra en tout état de cause de faire preuve d'une extrême prudence de manière à ce que la liberté d'action laissée aux États membres et aux différents opérateurs ne soit pas mise à profit pour modifier les règles de concurrence ou faire obstacle à l'intégration.

3. Valoriser les règles existantes(3)

3.1. La Commission fait observer que les règles existantes pourraient montrer toute leur efficacité si les États membres donnaient une interprétation plus claire et plus uniforme de la législation communautaire en la transposant plus rapidement dans la législation nationale. De plus, les autorités de surveillance pourraient convenir entre elles de solutions non législatives fondées sur l'autoréglementation pour une meilleure compréhension des concepts opérationnels. Les éventuelles divergences pourraient être éliminées à l'aide de communications interprétatives de la Commission.

3.2. Le Comité ne peut que souscrire aux observations et aux suggestions de la Commission; il observe toutefois que si plus de dix ans après l'entrée en vigueur de la seconde directive et des autres réglementations fondamentales pour le système, il est encore nécessaire d'harmoniser, de clarifier et d'interpréter, c'est qu'il reste encore beaucoup à faire sur la voie d'une véritable globalisation du marché européen. On pourra rétorquer, non sans raison, qu'il s'agit de détails et que pour ce qui est des grandes options l'intégration est réalisée: les observations de la Commission signifient cependant que la responsabilité d'une "véritable" harmonisation (dans le sens d'adoption de concepts et d'approches uniformes) relève des États membres et de leurs autorités de contrôle.

3.3. Pour ce qui est des règles de vigilance, le Comité attire l'attention des États membres sur le coût que représente la non-uniformisation de ces règles, lesquelles devraient être harmonisées, à l'échelle européenne, jusque dans les moindres détails(4). En effet, le contrôle du pays d'origine n'exclut pas que les autorités du pays d'accueil puissent - ou plus exactement doivent - demander des informations sur l'activité des succursales existantes dans leur pays: les modalités relatives aux déclarations à effectuer sont souvent différentes d'un pays à l'autre, ce qui implique des coûts et des complications administratives non négligeables.

4. L'intégration des marchés de gros est à notre portée(5)

4.1. La Commission introduit le sujet en faisant remarquer que l'introduction de l'euro ne provoquera pas en soi, l'intégration des marchés des capitaux. La fragmentation persistante des marchés est due au maintien des barrières réglementaires, administratives et fiscales, qui est l'une des causes du sous-développement des marchés de certains États membres. Toujours selon la Commission, le coût de cette fragmentation est considérable pour les entreprises qui ne peuvent profiter pleinement de certains mécanismes de financement, comme les émissions d'actions et d'obligations; ce désavantage est ressenti particulièrement par les jeunes entreprises innovantes, surtout en ce qui concerne le capital-risque.

4.2. L'analyse de la situation est irréprochable, et les solutions proposées sont rationnelles; le Comité souhaite toutefois réagir aux commentaires relatifs au marché américain, qui est présenté comme une sorte de modèle de référence. Le document de la Commission(6) cite pour illustrer le sous-développement du marché européen et des capitaux le chiffre relatif à l'Union, où les titres à risque faible (notation minimale: Aa2) constituent 70 % du marché, contre 30 % aux États-Unis. Si on veut sous-entendre par là que le marché devrait s'ouvrir davantage aux entreprises à plus haut risque, il convient de réfléchir à un certain concept de fond, souvent donné pour acquis.

4.3. La situation européenne (70 % des titres situés dans la tranche Aa2 et plus) fait apparaître que les critères d'admission aux cotations sont tellement rigides qu'ils ne permettent qu'aux entreprises les plus fortes d'accéder au marché. Aussi les mesures suggérées par la Commission(7) sont-elles les bienvenues: reconnaissance mutuelle des prospectus, financement des jeunes entreprises innovantes non cotées, principes uniformes de gouvernement d'entreprise, meilleure transparence des comptes, élimination des restrictions à l'investissement, conditions de pleine concurrence pour des produits financiers similaires. Toutes ces mesures devraient faire évoluer le comportement habituel du marché européen vers des structures moins dépendantes vis-à-vis du crédit bancaire et plus ouvertes au risque. Il faut cependant tenir compte du fait que le marché aussi revêt des caractéristiques différentes: en Europe il y a une moindre propension au risque et parfois une certaine réticence à publier des informations détaillées.

4.3.1. Un autre problème à résoudre a trait aux aspects fiscaux: en général, le recours au crédit permet à l'entreprise de déduire les intérêts du montant imposable, alors que l'augmentation de capital comporte des charges additionnelles, surtout en matière de taxation des bénéfices. Le mécanisme fiscal devrait donc être aménagé de manière à encourager le recours au marché mobilier comme source de financement.

4.4. En matière de risque, le Comité observe que l'élargissement du marché doit s'accompagner de mesures sévères d'évaluation des titres à admettre, de façon à éviter un abaissement excessif de son niveau qualitatif. Les investisseurs institutionnels connaissent bien les règles du jeu et savent comment utiliser l'information financière: leurs choix sont fondés sur une évaluation professionnelle des risques et des rendements. L'inquiétude porterait plutôt sur les consommateurs: une masse toujours plus importante de petits investisseurs sont en effet poussés vers les investissements en capital à risque à cause des faibles rendements du marché monétaire et des titres d'État. Ils manquent cependant de l'expérience nécessaire pour évoluer dans un milieu qui comporte des risques de par sa nature, et ce d'autant plus à mesure que diminue la notation des valeurs que le marché propose. Il existe, il est vrai, des mécanismes (fonds d'investissement) qui opèrent une diversification du risque, en l'atténuant vis-à-vis du consommateur/investisseur; cependant le risque global ne diminue pas: il est seulement déplacé et redistribué sur l'ensemble du marché.

4.5. Le problème est bien connu et il n'est certes pas nécessaire de le remettre sur le tapis: il s'agit en fin de compte de trouver un équilibre entre les besoins de financement du secteur productif et la protection du marché dans son ensemble. La question de fond en est une autre, et elle recouvre une problématique bien plus vaste, rappelée ici même si elle déborde en partie du sujet traité: il s'agit de la dépendance vis-à-vis du crédit, en tant que moyen de financement des entreprises européennes par rapport aux entreprises américaines. La Commission a fourni des chiffres significatifs(8): cette dépendance est de 20 % aux États-Unis, contre un pourcentage en Europe qui varie de 50 % aux Pays-Bas à 80 % en Espagne, avec une moyenne autour des 70 %.

4.6. L'écart entre l'Europe et les États-Unis est trop marqué pour ne pas être significatif. En termes d'efficacité de l'entreprise, un taux élevé de capital propre signifie des coûts inférieurs et une plus grande souplesse opérationnelle, mais en termes de risque pour les investisseurs cela signifie, en général, que les garanties sont plus grandes. Si les raisons de ces différences sont multiples, elles mettent en cause en premier lieu les disparités considérables dans la fiscalité des entreprises; le présent contexte toutefois n'est pas indiqué pour approfondir le sujet. Cependant, à propos des marchés mobiliers, le Comité fait observer qu'il serait inapproprié et dangereux de considérer le marché américain comme une référence ou comme le point d'arrivée. Il faudrait avant tout répondre à la question: combien d'entreprises, parmi celles à la recherche de capital "frais", ont une notation de départ d'au moins Aa2? Le modèle de financement par les marchés, s'il est souhaitable, n'est pas pour autant la panacée. Il conviendrait de souligner que le modèle européen de financement qui a de tout temps privilégié le crédit a permis à long terme le développement du tissu des PME. Les banques européennes ont joué aussi un rôle moteur dans l'essor économique de la zone européenne qu'il convient de rappeler.

5. Les marchés de détail des États membres ne sont pas encore ouverts(9)

5.1. Le document de la Commission brosse un tableau global de la situation du marché de détail des produits et services financiers pour les entreprises et pour les consommateurs et relève que:

- la fourniture transfrontalière s'opère encore essentiellement par voie d'établissement de succursales ou de filiales, tandis que la fourniture directe de services au consommateur reste peu développée;

- les prix n'ont pas encore enregistré de convergence, malgré l'adoption de l'euro; au contraire, ils varient sensiblement d'un marché national à l'autre.

5.2. Les objectifs à atteindre pour pallier ces inconvénients seraient principalement l'adoption de mesures de nature à accroître la concurrence, en faisant en sorte que les intermédiaires entrent en compétition sur la base d'une autorisation à octroyer par les autorités de leur pays d'origine et, d'autre part, la création d'une protection du consommateur de nature à lui permettre d'opérer des choix en connaissance de cause: informations sur les prix et sur la qualité, protection adéquate et uniforme. Il ne faut cependant pas oublier que, du point de vue des fournisseurs, la diversité des règles visant à protéger le consommateur est considérée comme un obstacle: la règle du "pays de destination" engendre pour eux des incertitudes et des frais. Le Comité considère que - tout en tenant compte des difficultés mentionnées au point 28 de la Communication de la Commission - il s'impose de procéder à un rapprochement de plus en plus poussé des règles visant à protéger les consommateurs et suggère que la Commission inclue les actions appropriées dans les "lignes d'action" indiquées à la suite du point 33.

5.2.1. De même, il est nécessaire d'intervenir dans le domaine de l'assurance: il convient de permettre au consommateur de conclure une assurance, vie ou non-vie, également dans des pays autres que le sien. Les obstacles qui persistent à l'heure actuelle sont en partie justifiés, mais d'autres peuvent être supprimés moyennant l'adoption de mesures appropriées, et pas nécessairement de nature législative.

5.3. Les autres mesures que la Commission propose de mettre en oeuvre sont compatibles avec les objectifs, et le Comité y souscrit dans les grandes lignes. Il ne peut néanmoins s'empêcher de formuler quelques commentaires supplémentaires, dans le souci de contribuer à produire une analyse plus claire du problème dans son ensemble.

5.4. En premier lieu, il y a confusion entre "produits financiers", "services bancaires" et "services financiers" (ainsi, dans la version italienne du document, au point 21 on parle de services tandis qu'au point 22 on parle de produits, alors qu'il est question du même sujet). Or, la différence est substantielle: les trois catégories n'ont pas les mêmes caractéristiques et les considérations à leur sujet sont souvent différentes.

5.5. Un "produit financier" est un produit dont l'acheteur acquiert la propriété: fonds d'investissement, actions, obligations; il peut être librement acheté ou vendu sur le marché, et une fois le prix payé, tout rapport contractuel avec le vendeur prend fin. Un "service bancaire", au contraire, ne s'achète pas: sa jouissance est soumise au paiement d'un prix et comporte en général un risque pour le vendeur; il s'agit par exemple de la carte de crédit, du crédit à la consommation ou du crédit hypothécaire, et même du compte courant(10). Le "service financier" se situe entre les deux: les pensions, les offres d'assurance-vie et similaires deviennent avec le temps un produit tangible mais elles sont tellement complexes qu'elles rendent nécessaires - et souvent indispensables - les conseils d'expert d'un intermédiaire.

5.6. Les produits financiers peuvent donc être achetés et vendus à l'instar de n'importe quel autre produit ou service non financier: le vendeur les offre sur le marché et il est disposé à les vendre à quiconque pour autant qu'il soit disposé à payer le prix, à condition qu'il soit bien identifié dans le cadre des dispositions qui régissent le blanchiment des capitaux. Comme le fait observer la Commission au point 32 du document, les nouvelles technologies électroniques (Internet) - tout comme l'introduction de l'euro - donneront une grande impulsion à ce marché, une fois éliminés certains obstacles à caractère réglementaire et fiscal qui subsistent encore. L'intégration du marché ne comporte pas d'autres problèmes de taille.

5.7. Pour les services bancaires - qui comportent en général, comme on l'a dit, un risque pour le vendeur - les considérations sont tout à fait différentes. Le vendeur doit connaître son client, non seulement parce qu'avant de conclure un contrat il doit pouvoir en évaluer le risque mais aussi en raison d'une obligation précise qui lui est imposée par les lois européennes et nationales pour la prévention du blanchiment des capitaux. À cette condition préliminaire s'en ajoute une autre: la nécessité de contrôler l'évolution du risque dans le temps.

5.8. Les services financiers sont souvent vendus avec une assistance, apportée normalement par les conseils d'un intermédiaire. Une réglementation des intermédiaires est nécessaire dans l'intérêt des consommateurs. Ne pas harmoniser reviendrait à faire obstacle au développement d'un marché unique des services financiers.

5.9. Les considérations formulées à propos des produits et des services bancaires impliquent en règle générale - surtout pour le marché des petites et moyennes entreprises, mais aussi pour le marché des particuliers - une continuité de contacts et de rapports, lesquels ne se limitent en tout cas pas aux simples aspects patrimoniaux: ils incluent la fourniture de conseils, de services plus ou moins sophistiqués et personnalisés, etc. La complexité de ces rapports contribue, souvent de façon déterminante, à la décision d'offrir des services par la voie de l'établissement de succursales ou de filiales(11). L'affirmation de la Commission selon laquelle(12) les intermédiaires financiers se trouvent dans l'obligation d'établir des filiales dans les autres États membres, pour des raisons juridiques, fiscales ou administratives devrait être pour le moins nuancée afin de tenir compte d'autres raisons non moins importantes.

5.10. La distinction opérée dans les points précédents devrait contribuer à expliquer certaines raisons de fond, en réaction à la remarque de la Commission, selon laquelle(13)"... suite à l'introduction de l'euro, les consommateurs auront beaucoup plus de difficultés à comprendre pourquoi les services financiers ne peuvent pas être vendus et achetés facilement d'un État membre à l'autre". L'euro a supprimé les risques et les frais de change, il a facilité l'intégration des marchés et a rendu possible l'achat de produits financiers au-delà des frontières; en revanche il ne peut modifier - de même que ne le pourraient pas des mesures juridiques, fiscales ou administratives - les caractéristiques de fond du commerce des services financiers.

5.11. Pour ce qui est des prix des produits et des services bancaires, mais en référence surtout aux services(14), le Comité souhaite faire part de quelques réflexions, dans l'espoir de contribuer à apporter quelques éclaircissements dans le dialogue que la Commission a entamé avec les consommateurs et les institutions financières. Ces considérations n'abordent pas, pour l'heure, la question du manque de convergence de prix des produits et de services financiers relevée par la Commission - problème qui concerne également une multitude d'autres secteurs - mais elle entend plutôt offrir une base méthodologique d'analyse.

5.12. La comparaison pure et simple de différents produits ou services risque d'être trompeuse: chaque institution financière en offre une grande variété, et le consommateur a le droit de choisir ceux qui lui paraissent les plus intéressants en termes d'utilité et de prix. Il se crée donc un marché d'offre et de demande pour des groupes de produits et de services bancaires, qui ne diffère pas du marché de la grande distribution et du commerce en général. Les choix du consommateur sont guidés par une évaluation globale d'intérêt et de qualité(15). Inversement, et toujours par analogie à la grande distribution, du côté de l'offre le prix est souvent fixé sur la base de calcul de "cross-selling", c'est-à-dire en tenant compte de la rentabilité globale possible des produits et des services offerts.

5.13. Il résulte de ce qui précède qu'une méthode de calcul correcte de la convergence devrait se fonder sur une étude préalable des caractéristiques des différents marchés, en procédant ensuite à la formation de "paquets" comparables à des produits et des services normalement utilisés dans les différents secteurs de marché au niveau national. On comparerait ensuite le prix de ces "paquets" par catégories homogènes de clientèle dans les différents pays, pour arriver à une première évaluation des différences de prix. Les résultats mathématiques devraient ensuite être complétés par des analyses comparatives du risque objectif (par type de produits), du risque subjectif (par type de clientèle) et de la valeur (c'est-à-dire en termes de qualité du produit ou du service).

5.14. Une approche telle que celle décrite plus haut offrirait des données plus significatives, de nature à faire apparaître l'ampleur réelle des divergences entre les prix pratiqués dans les différents pays. Sur une telle base, la Commission pourrait contribuer utilement à apporter des éclaircissements au dialogue entre institutions financières et consommateurs; ces derniers seraient enfin en mesure d'opérer des choix en connaissance de cause, sans être induits en erreur par des appréciations limitées au prix d'un produit ou d'un service donné. Comme effet induit, d'une importance non négligeable, le résultat d'analyses comparatives correctes contribuerait à stimuler une plus grande concurrence dans le secteur, ce qui entraînerait des diminutions réelles du niveau général des prix.

5.15. Compte tenu des remarques formulées dans les paragraphes précédents, l'analyse des obstacles(16) qui freinent encore la réalisation d'un marché totalement intégré rencontre l'accord du Comité; de même, le Comité est d'accord avec les lignes d'action envisagées, en y ajoutant toutefois l'une ou l'autre considération.

5.16. En matière de services et de produits financiers, le risque de crédit est essentiel. Bien que la tâche soit très difficile, il est indispensable de chercher à harmoniser le droit de la faillite en Europe si l'on souhaite répondre aux préoccupations des consommateurs comme des professionnels.

5.17. En préconisant la convergence des règles visant à protéger le consommateur en matière de services financiers, la Commission évoque la nécessité de donner une interprétation commune de la distinction entre utilisateurs professionnels et non professionnels(17), en soulignant que les investisseurs professionnels n'ont certainement pas besoin du même niveau de protection que les consommateurs en général. Malgré la distinction déjà codifiée par la Commission dans la législation, des doutes d'interprétation peuvent subsister. Le Comité estime qu'en ce qui concerne les utilisateurs non professionnels, il convient de réfléchir à la possibilité de limiter la protection à des montants sûrement élevés mais pas illimités: un investisseur privé disposant, par exemple, d'un million d'euros rentre certainement dans la catégorie des utilisateurs non professionnels, mais l'importance du chiffre dont il dispose laisse supposer qu'il est - ou devrait être - au courant des règles et des risques de la même façon qu'un investisseur professionnel: lui accorder une protection signifierait faire supporter par les "vrais" consommateurs les charges que l'entreprise financière doit supporter pour faire face au risque général. Il conviendrait donc de fixer un plafond au-delà duquel on ne peut invoquer la protection accordée aux consommateurs "normaux" (sans préjudice, bien entendu, des garanties contractuelles et juridiques). Afin de prévenir certaines perplexités à caractère juridique comme celles que le Comité a éprouvées en examinant le document de la Commission, la solution la plus simple pourrait consister à laisser inchangées tant la définition de "consommateur" que les règles qui le protègent tout en établissant que ces règles ne sont d'application que jusqu'à un certain montant.

5.18. Le document évoque le besoin de protéger les consommateurs qui accèdent à des offres par le biais de la connexion avec Internet. À ce propos, la Commission déclare(18) que "quand les consommateurs prennent l'initiative d'accéder à un site Internet de fournisseurs de services financiers dans un autre État membre, ils devraient accepter que le site soit établi et utilisé en application des lois de ce pays". Le mode conditionnel utilisé dans cette phrase laisse un peu perplexe. Un consommateur qui accède à Internet n'est pas nécessairement au courant de toutes les dispositions qui régissent cette matière: le fait que l'utilisation des services (ou mieux, des produits) financiers demandés par un consommateur sur Internet est régie par les lois de l'État membre d'origine devrait apparaître obligatoirement dans l'échange de messages concernant des produits ou des services, non seulement financiers. Cette condition est nécessaire pour assurer une information complète du consommateur.

6. Coopération sur le plan réglementaire et prudentielle en vue d'assurer la stabilité financière(19)

6.1. La Commission(20) procède à un examen étendu de la situation actuelle des marchés financiers européens: la globalisation, la création de groupes financiers transnationaux, la difficulté croissante de différencier les différents secteurs, la tendance à confier des activités financières à des organismes extérieurs; tout contribue à créer un environnement complexe: le rôle des autorités de surveillance monétaire, ces dernières responsables de la liquidité et du système, devient de plus en plus difficile. Une des solutions consisterait à renforcer la coopération à l'intérieur des organismes de liaison mis en place par les contrôleurs eux-mêmes et entre ceux-ci et la Commission, laquelle au demeurant est valablement assistée par les différents comités(21) qu'elle a elle-même mis en place.

6.2. Au niveau mondial(22), le tableau devient plutôt préoccupant. Les événements récents ont relancé la nécessité de renforcer la coopération entre les autorités nationales et d'améliorer les systèmes réglementaires et de contrôle. Ces sujets - conjointement à la demande d'adopter des règles moins restrictives en matière d'investissement financier direct dans certains pays - feront partie des demandes que la Commission se propose de présenter dans le contexte des prochaines négociations du GATT. La Banque mondiale, de son côté, entend renforcer son pouvoir d'assistance en demandant aux pays destinataires de fonds d'améliorer leur structure de contrôle.

6.3. L'Europe a fourni des preuves assez satisfaisantes de sa capacité de résister à la contagion des crises qui frappent les pays tiers: l'adoption de l'euro a renforcé sa structure monétaire et les contrôles ont été efficaces. La complaisance n'est toutefois pas de mise: l'année en cours ne présente pas de perspectives favorables pour l'économie mondiale et l'Europe également a besoin- comme le fait remarquer la Commission - d'une révision continue de sa structure réglementaire et de supervision, qui doivent être adaptées aux changements de la situation et des règles internationales.

6.4. Le Comité souhaite formuler quelques réflexions de fond. Les crises qui ont frappé successivement et simultanément le Japon, le sud-est asiatique, la Russie et récemment le Brésil ont montré l'incapacité des organisations supranationales de prévoir les événements et de les gérer une fois qu'ils se sont produits. Les rapports présentés au Forum économique mondial de Davos ont critiqué, non seulement l'action du Fonds monétaire international, mais aussi les politiques de la Banque mondiale; dans un certain sens, ils ont également mis en cause l'efficacité des contrôles au niveau national et mondial, qui s'opèrent conformément aux règles proposées par le Comité de Bâle au sein de la Banque des règlements internationaux.

6.5. Le document de la Commission ne traite pas, si ce n'est en passant, l'aspect de la solidité du secteur financier dans son ensemble. La globalisation, l'absence de démarcation nette entre les différentes activités et la dérégulation ont permis la naissance et la croissance d'organismes multinationaux qui - grâce à la pluralité des contrôles - échappent en pratique à une surveillance globale de leurs activités. Malgré la coopération - mais pas toujours et pas partout efficace - entre les autorités de contrôle, il existe encore des zones grises dans lesquelles les compétences respectives ne sont pas précises ou bien se chevauchent. Ce sont surtout ces zones grises qui permettent la formation d'organismes anormaux ou de positions spéculatives qui sont découvertes quand il est trop tard.

6.6. Tout ce qui précède porte à la conclusion que quand bien même la situation actuelle peut être considérée comme satisfaisante, cela ne nous dispense pas de regarder l'avenir avec une certaine appréhension, surtout compte tenu des évolutions conjoncturelles possibles, mais non prévisibles, liées aux événements de nature politique au niveau mondial. Le G-7 est parvenu à des conclusions analogues et a reconnu la nécessité d'établir des procédures en vue d'une surveillance renforcée du secteur financier dans son ensemble, par le biais d'une coordination structurée des principales autorités internationales responsables de la stabilité du secteur. Le mandat d'en étudier les modalités d'application, confié à M. Tietmeyer, Président de la Banque centrale allemande, s'est conclu par un rapport(23) qui prévoit la création d'un "Forum de la stabilité financière", constitué par les ministres des Finances et les gouverneurs des Banques centrales du G-7, par les organismes régulateurs internationaux, par le FMI et la BRI, ainsi que par certaines banques centrales nationales. Le Comité soutient énergiquement cette solution mais suggère qu'un représentant de la Commission puisse participer à ce Forum en qualité de responsable des réglementations financières européennes.

6.7. Le mandat confié à M. Tietmeyer ne concerne, à l'évidence, que les aspects globaux du problème; au niveau européen le Comité souhaite que l'on étudie la possibilité de concentrer systématiquement les informations pertinentes pour la stabilité du système et de consacrer une attention particulière au contrôle des organismes multinationaux, qui de par leur nature peuvent présenter des aspects susceptibles d'échapper à l'attention de l'autorité nationale chargée de leur surveillance. Il conviendrait d'accorder une attention encore plus grande aux organismes non financiers qui s'affirment de plus en plus sur les marchés financiers mais échappent aux réglementations et aux contrôles grâce à leur nature, qui les met juridiquement "à l'abri".

7. Conditions générales d'une intégration pleine et entière des marchés financiers de l'Union(24)

7.1. En ce qui concerne les infrastructures, la Commission remarque avec satisfaction- et le Comité partage son avis - que les systèmes de paiement des marchés des capitaux de gros et des marchés mobiliers fonctionnent de façon satisfaisante - du moins en principe - à l'abri des risques systémiques, grâce notamment au système Target, qui se base sur le real time gross settlement (RTGS), et à l'application de la directive sur la finalité des paiements. Il conviendrait également de rappeler que toutes les autres directives tendant à garantir la solidité et la solvabilité des participants au système contribuent à l'objectif final qui est de garantir le fonctionnement d'un marché transparent, capable de permettre sans problème la circulation des flux monétaires.

7.2. En ce qui concerne les systèmes de paiement de détail, la Commission observe que leur développement reste en retrait par rapport aux autres; les transferts d'argent d'un pays à l'autre sont par conséquent plus coûteux - notamment en référence à la zone euro - et suscitent de vives critiques de la part des consommateurs. Cette situation s'explique par la nécessité pour le système de procéder à des relevés statistiques, un problème qui pourra en partie être résolu prochainement par l'introduction de méthodes uniformes et d'exemptions pour les montants inférieurs à un seuil déterminé. Dans le même temps, la Commission encourage l'établissement de relations transfrontalières entre les systèmes domestiques de paiement.

7.3. Selon le Comité, si l'analyse est correcte, elle ne traite pas le fond du problème. Il existe en effet une règle économique générale qui concerne la distribution des marchandises et des services y compris financiers: les coûts du commerce au détail sont supérieurs à ceux du gros, pour des raisons d'économies d'échelle et d'investissements, que ne permettent que des volumes de trafics appropriés. En outre, le fait de relier entre eux des systèmes nationaux différents entraîne des coûts supérieurs à ceux nécessaires au fonctionnement de systèmes purement nationaux: le téléphone en est un exemple typique, les tarifs appliqués aux communications internationales étant de loin supérieurs à ceux appliqués aux communications nationales. Le Comité estime que les efforts dirigés vers une réduction des coûts pour les consommateurs - doivent être poursuivis mais que les différences entre les systèmes du gros et du détail ne pourront pas être éliminées entièrement. Cependant, un progrès réel sera atteint lorsque l'on consentira à examiner le problème dans sa globalité et sous une lumière différente.

7.3.1. Les tendances du marché des paiements transnationaux de détail sont évidentes pour tous: les paiements - même ceux à distance - sont effectués de plus en plus souvent au moyen de cartes de crédit, les prélèvements au moyen de cartes de débit ou de crédit, les transferts (dès à présent, mais encore davantage et mieux dans un avenir proche) à l'aide des applications de la monnaie électronique cartes prépayées et monnaie virtuelle). Toutes ces opérations ont pour caractéristique d'être rapides, peu onéreuses et suffisamment sûres. La Commission est en train de travailler activement en vue d'introduire des réglementations destinées à garantir une protection appropriée du consommateur.

7.3.2. Il ressort des considérations ci-dessus que les systèmes traditionnels de transfert de fonds au détail sont destinés, tendanciellement, à diminuer en importance au profit de systèmes alternatifs plus efficaces et moins onéreux. La Commission doit poursuivre son action tendant à obtenir une réduction des coûts des transferts mais elle ne devrait pas perdre de vue l'inévitable évolution des marchés. Elle devrait donc encourager le secteur financier à informer le consommateur sur les façons alternatives de transférer de l'argent. En outre, elle devrait intensifier et mener à terme les initiatives, en cours ou prévues, en matière de commerce électronique, dont les paiements constituent la clé de voûte.

7.4. En matière d'aides d'État, la Commission fait référence à un document commencé sur requête du Conseil européen d'Amsterdam en 1997 et qui sera soumis au conseil Écofin "en temps voulu". Le temps qui s'est écoulé depuis montre bien la complexité et le caractère délicat de la matière. En relevant qu'au cours des dernières années, elle a dû traiter un nombre croissant de cas d'entreprises financières en difficulté, la Commission semble vouloir concentrer toute son attention sur les distorsions de la concurrence que peuvent produire les aides d'État. À son avis, de tels effets pervers pourraient être compensés, par exemple, par une obligation de réduire le volume d'affaires de l'entreprise aidée.

7.4.1. Une telle mesure exige, aux yeux du Comité, une extrême prudence. Réduire la force concurrentielle de l'entreprise bénéficiaire d'aides serait sans aucun doute favorable au reste du secteur, mais c'est l'intérêt général qui devrait être le premier et le plus important des soucis. Cette exigence implique que les fonds publics investis dans une entreprise en difficulté soient remboursés: or, la réduction du volume d'affaires pourrait rendre ce remboursement problématique. En second lieu, une entreprise de grande taille qui a connu des problèmes et retourne sur le marché avec une dimension réduite sera confrontée à des dépenses de réduction de capacité et, pour une question évidente d'image, ne pourra bénéficier que très difficilement de la confiance des investisseurs et des autres entreprises.

7.4.2. Indépendamment des conclusions qui seront présentées au conseil Écofin (cf. point précédent 7.4), le Comité observe qu'une entreprise de crédit en difficulté - surtout si elle est très grande - se trouve dans la situation paradoxale de devoir être aidée au moyen de fonds publics si le reste du secteur ne veut pas ou ne peut pas venir à son secours. Il ne faut pas gaspiller l'argent de centaines de milliers - ou plus souvent de millions - de déposants, d'entreprises et de consommateurs, sous peine de crises sociales et systémiques dévastatrices. La doctrine du "too big to fail", si souvent déniée, trouve dans ce cas son application à part entière - même si c'est involontaire -, et les cas récents en France et en Italie - et il y a plusieurs années dans les pays nordiques - le prouvent de façon incontestable. Incidemment, ces considérations jouent en faveur d'un renforcement des normes de vigilance et des contrôles, politique que le Comité soutient vigoureusement.

7.4.2.1. Ce souci légitime de protection des clients et des déposants ne doit toutefois pas faire perdre de vue le risque du "moral hazard", à savoir que la quasi-certitude d'une intervention de l'État en faveur d'un grand établissement de crédit en difficulté constitue en soi un incitant à la prise de risques inconsidérés. Le souci de protéger les épargnants et la stabilité du système financier ne devrait donc pas être incompatible avec la nécessité de sanctionner les dirigeants et les actionnaires qui n'auraient pas fait preuve de la prudence et de la compétence requises.

7.4.3. Un cas particulier qui n'est pas sans poser de problèmes, également de nature éthique, est celui des aides d'État à accorder à des entreprises à participation, partielle ou totale, de l'État. L'utilisation de fonds publics pour aider une entreprise publique n'a rien d'exceptionnel dans certains États membres, mais il est légitime de se demander si, sous le couvert de la défense de l'intérêt public, on ne crée pas, ce faisant, de distorsions de la concurrence dont le coût serait, une fois de plus, supporté par la collectivité.

7.5. Le problème de la fiscalité(25) est celui qui présente les aspects les plus controversés. En matière de taxation des intérêts perçus par les particuliers, la Commission fait observer que les disparités sur le plan du traitement fiscal entraînent des délocalisations des investissements et des entreprises financières elles-mêmes, attirés les uns et les autres par des conditions plus favorables offertes par certains pays. La proposition de directive de la Commission a été commentée par le Comité(26); les considérations de moralité et d'égalité des conditions de concurrence entre entreprises financières jouent en sa faveur; la crainte de fuites de capitaux vers les pays tiers et le nivellement de la "concurrence fiscale" entre les États membres jouent contre elle.

7.6. Les autres mesures prévues - élimination du risque de la double taxation pour les produits financiers, intervention dans le domaine des fonds de retraite, réduction des divergences de traitement fiscal entre les titres de créances et les titres de propriété - constituent autant d'initiatives qui rencontrent le plein accord du Comité. Le souhait est que ces matières soient correctement réglées au plus vite et prioritairement par rapport à n'importe quel autre programme d'harmonisation fiscale; ce sont ces aspects, en effet, qui constituent l'obstacle principal à une véritable intégration des marchés européens. Dans la pluralité des régimes existants, le consommateur ne peut profiter d'une assurance-vie, d'une pension complémentaire, d'un crédit hypothécaire, etc., à acquérir auprès d'un organisme financier d'un autre État membre: l'obstacle financier constitue donc le véritable et le principal obstacle à l'intégration des marchés. On se rend compte, réalistement, que le processus sera long et difficile: les intérêts des marchés sont parfois différents de ceux des États membres, et au sein de ces derniers, les intérêts sont souvent divergents et conflictuels.

8. Dégager un consensus(27)

8.1. Pour clôturer la série d'initiatives proposée à la fin de chaque chapitre, le document invite la Commission et le Parlement européen à faire progresser le débat. Pour donner un élan concret aux travaux à mener, la Commission propose la mise en place d'un Groupe de politique des services financiers, composé des représentants personnels des ministres des Finances, sous la présidence de la Commission. Les objectifs immédiats de ce groupe sont doubles: mettre au point d'ici à juin 1999 un plan futur d'actions à soumettre au Conseil et identifier, avant cette date, un certain nombre de priorités à mettre en oeuvre immédiatement.

8.2. Le Comité marque son accord sur cette initiative et sur celles qui la suivront, et se réserve de transmettre ses observations et ses propositions au titre d'une coopération qu'il espère utile, même si elle n'a pas été sollicitée.

Bruxelles, le 26 mai 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Voir Communication, point 6.

(2) Voir Communication, points 6 à 10.

(3) Voir Communication, points 11 à 13.

(4) Pour citer un exemple, un des plus grands groupes bancaires européens, opérant au niveau mondial, doit se soumettre à 45 contrôles nationaux différents dont chacun avec des modalités et des exigences différentes.

(5) Voir Communication, points 14 à 20.

(6) Voir Communication, note 6.

(7) Voir Communication, points 17 à 19.

(8) Voir Communication, introduction.

(9) Voir Communication, points 21 à 33.

(10) Il ne faut pas confondre le droit de propriété de l'argent déposé ou emprunté avec le service lié à la gestion de l'argent en question. L'illustration 4 reprise dans le document de la Commission devrait donc parler de prix des services et non des produits.

(11) L'introduction de la "banque à distance" est un phénomène relativement récent qui présente des caractéristiques particulières. La banque à distance s'adresse en général au marché des particuliers et opère sur la base d'évaluations toutes particulières du risque, lequel, d'une manière générale, reste en tout cas limité au territoire national. Même si elle est vouée à s'étendre, la banque à distance constitue une solution complémentaire à l'établissement territorial mais elle ne le remplace pas.

(12) Voir Communication, point 24.

(13) Voir Communication, point 26.

(14) Voir Communication, point 22 et illustration 4.

(15) Significatives à cet égard sont les enquêtes périodiques réalisées par une revue de consommateurs sur le panier de la ménagère sur des groupes de produits de grande consommation.

(16) Voir Communication, points 28 à 33.

(17) Voir Communication, point 28, 1er alinéa et point 31.

(18) Voir Communication, point 32.

(19) Voir Communication, points 34 à 41.

(20) Voir Communication, points 34 à 37.

(21) Comité consultatif d'enquête, comité des assurances, groupe à haut niveau des autorités de surveillance des marchés de valeur mobilière, forum consultatif de la comptabilité, comité de contact OPCVM.

(22) Voir Communication, points 38 à 41.

(23) Rapport publié sur "Auszüge aus Presseartikeln" (Extraits d'articles de presse) de la Bundesbank, le 26 février 1999.

(24) Voir Communication, points 42 à 48.

(25) Voir Communication, points 49 à 54.

(26) Cf. avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté" - CES 194/99 du 24 février 1999.

(27) Voir Communication, points 55 à 62.