COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN TABLEAU DE BORD POUR L'EXAMEN DES PROGRÈS RÉALISÉS EN VUE DE LA CRÉATION D'UN ESPACE "DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE" DANS L'UNION EUROPÉENNE

1. Introduction

1.1. Objectifs du tableau de bord

1.2. Comment lire le tableau de bord

1.3. Champ d'application du tableau de bord

1.4. Tenue à jour du tableau de bord

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

2.2. Régime d'asile européen commun

2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

2.4. Gestion des flux migratoires

3. Un véritable espace européen de justice

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

6. La citoyenneté de l'Union

7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

8. Une action extérieure plus forte

1. Introduction

Lors de sa réunion de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen a invité la Commission à proposer un "tableau de bord approprié" permettant de "suivre constamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires et pour respecter les échéances" fixées par le traité d'Amsterdam, par le plan d'action de Vienne et par les conclusions de Tampere pour la création d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice".

Entre-temps, M. Vitorino, le membre de la Commission chargé de la justice et des affaires intérieures, a fait le tour des capitales et a engagé des discussions préliminaires avec le Parlement européen et avec des représentants d'autres institutions. En outre, les discussions fructueuses qui ont eu lieu lors de la réunion informelle des ministres de la justice et des affaires intérieures qui s'est tenue à Lisbonne le 3 mars ont eu une influence positive sur le consensus croissant quant à la forme et à l'objectif du tableau de bord.

1.1. Objectifs du tableau de bord

La Commission estime qu'un tel "tableau de bord" devrait être plus qu'un simple instrument mécanique destiné à faciliter le contrôle interne, par les institutions de l'Union européenne, des progrès réalisés dans l'adoption des instruments législatifs et autres qui sont nécessaires pour mettre en place l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Il devrait constituer avant tout un instrument permettant de réaliser un objectif - faire de l'Union européenne un espace de liberté, de sécurité et de justice - qui est celui non des institutions, mais des citoyens de l'Union. Toutefois, il ne pourra être atteint que grâce à un partenariat et à une coopération impliquant non seulement toutes les institutions de l'Union, mais aussi chaque État membre.

Par conséquent, le tableau de bord devrait avoir trois objectifs distincts mais liés:

- garantir le degré de transparence requis pour un projet présentant un intérêt aussi direct pour les citoyens;

- maintenir la dynamique générée par le Conseil européen de Tampere;

- faire office d'avertisseur chaque fois que des retards auront été identifiés, de façon à rappeler aux responsables la nécessité de maintenir intact l'engagement politique manifesté dans ce domaine avec tant de clarté et d'insistance par le Conseil européen.

Les composantes de l'espace de liberté, de sécurité et de justice et les échéances permettant d'y parvenir ont déjà été examinées en détail et sont définies dans le traité d'Amsterdam, sous forme d'orientations politiques claires par le Conseil de Tampere et de façon extrêmement détaillée par le plan d'action de Vienne. La Commission n'exclut bien sûr pas que le dialogue transparent, notamment avec le Parlement européen, que suscitera, comme elle l'espère, un document évolutif tel que le tableau de bord, puisse faire surgir de nouvelles idées et de nouveaux objectifs. Toutefois, il faut partir des éléments qui ont déjà été avalisés par le Conseil européen, et le principe directeur dans ce domaine, comme dans d'autres, doit être la subsidiarité, la prise de décisions devant être aussi transparente et aussi proche que possible du citoyen.

Si l'on veut qu'il réponde à ces objectifs et qu'il constitue un moyen d'orientation fiable dans un domaine aussi complexe, qui nécessite l'adoption d'un grand nombre de mesures, le tableau de bord doit définir à la fois le chemin qui reste à parcourir et la distance qui a déjà été couverte, et ne pas hésiter à mettre en évidence à la fois les secteurs où des progrès sont en cours de réalisation, mais aussi ceux où les échéances fixées n'ont pas été respectées. Il doit être suffisamment détaillé et structuré pour que les objectifs précis qui devront être atteints à la fin de chaque année civile soient clairement identifiés et parfaitement visibles.

Cette approche s'appuie sur la méthode adoptée avec succès pour d'autres réalisations de l'Union, en particulier le marché unique.

Il convient de rappeler que dans presque tous les secteurs de la justice et des affaires intérieures, la Commission et les États membres partagent le droit d'initiative en ce qui concerne la législation à adopter pendant une période de transition de cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Cela souligne encore davantage le partenariat qui caractérise la réalisation de ce projet. Lorsqu'il est indiqué dans le tableau de bord que c'est la Commission plutôt qu'un État membre qui est compétente pour prendre une initiative, cela reflète principalement la teneur des conclusions de Tampere, qui invitent expressément la Commission à engager certaines actions. Pour un nombre limité de domaines, l'action est attribuée à la Commission soit parce qu'elle apparaît déjà dans son programme de travail publié soit parce que l'article du traité sur lequel elle est fondée prévoit une compétence exclusive de la Commission (l'article 18, par exemple, en ce qui concerne les actions en matière de citoyenneté de l'Union). Dans d'autres cas, le tableau de bord laisse la possibilité tant à la Commission qu'à tout État membre de prendre l'initiative. Dans certains domaines, des États membres ont déjà manifesté leur intention de prendre l'initiative et cela est dûment mentionné dans le tableau de bord.

1.2. Comment lire le tableau de bord

Le tableau de bord devra être à la fois accessible et compréhensible pour des lecteurs non spécialisés. Ce sera un document évolutif, régulièrement mis à jour, et il pourrait devenir, si le Parlement européen le souhaite, l'un des éléments clés de son débat annuel sur les progrès réalisés dans ce domaine. Cela devrait également permettre au public de suivre les progrès réalisés pour atteindre l'un des principaux objectifs politiques de l'Union dans des domaines qui, auparavant, étaient jugés plutôt impénétrables par les non spécialistes. Cela est d'autant plus important que le soutien de l'opinion publique constitue un élément indispensable pour le succès de ce projet.

Le document proposé est présenté sous forme de tableaux. Il suit aussi étroitement que possible le titre des chapitres des conclusions de Tampere et comprend les colonnes suivantes:

- les différents objectifs tels qu'ils figurent dans les conclusions de Tampere, le plan d'action de Vienne et le traité lui-même;

- la forme des actions à entreprendre, en distinguant si besoin est les actes législatifs et non-législatifs, et en indiquant si possible la nature de l'instrument nécessaire;

- la compétence pour prendre des initiatives;

- les échéances lorsqu'elles sont déjà indiquées dans les textes de base ou lorsqu'elles ont été ajoutées ou modifiées par la suite pour tenir compte de l'évolution de la situation. Lorsque les textes de base ne prévoient pas d'échéances, cette première version du tableau de bord n'en fixe pas non plus; les dates seront ajoutées après discussion;

- l'état d'avancement de la situation (cette colonne devra permettre d'identifier ce qui a déjà été réalisé, ainsi que les domaines dans lesquels des retards sont enregistrés).

1.3. Champ d'application du tableau de bord

Le tableau de bord a un champ d'application un peu plus large que les seuls domaines couverts par le titre IV du traité instituant la Communauté européenne et le titre VI du traité sur l'Union européenne. Il comprend, par exemple, un certain nombre de mesures requises en matière de citoyenneté européenne, ainsi que certains éléments qui ne sont pas mentionnés expressément dans le traité d'Amsterdam, le plan d'action de Vienne et les conclusions de Tampere, mais qui ont été évoqués par certains États membres pendant la tournée des capitales effectuée par M. Vitorino au cours des premières semaines de l'an 2000.

En outre, le tableau de bord ne tente pas, à ce stade, de couvrir l'ensemble du secteur potentiellement vaste de l'activité législative qui résulte de l'intégration de l'acquis de Schengen dans le traité. La Commission continue de réfléchir à un calendrier approprié pour une telle action et tend à penser que le degré de priorité de la conversion des dispositions de Schengen en instruments d'"Amsterdam" dépendra davantage de l'évolution de la situation que d'une exigence absolue de les convertir par principe. C'est ainsi qu'elle a inséré dans le tableau de bord une référence à la nécessité de "communautariser" l'article 2, paragraphe 2, de la Convention de Schengen, cette disposition ayant déjà été invoquée à plusieurs reprises depuis l'entrée en vigueur du traité. Une approche similaire a été retenue en ce qui concerne certains instruments du "troisième pilier" qui devront être convertis en temps voulu.

De plus, certaines questions de nature horizontale ayant trait à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne ne sont pas traitées directement par le présent tableau de bord. Dans certains cas, ces questions sont traitées dans d'autres enceintes - telle que celle chargée d'élaborer le projet de charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ou la conférence intergouvernementale pour ce qui est du rôle de la Cour de justice ou de la protection des intérêts financiers de la Communauté. Dans d'autres, elles relèvent de différentes actions proposées dans le tableau de bord, par exemple les actions extérieures dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures, pour lesquelles, conformément aux conclusions du Conseil européen de Tampere, la première étape consiste en ce que le Conseil et la Commission établissent des recommandations spécifiques concernant les priorités, les objectifs et les mesures, y compris la question des structures de travail, avant le Conseil européen de Feira de juin 2000.

De même, il est trop tôt pour établir une liste d'actions précises dans le domaine de la prévention de la criminalité, car une conférence importante sera organisée sur ce thème par la présidence portugaise au mois de mai 2000.

1.4. Tenue à jour du tableau de bord

La Commission propose de présenter une version à jour du tableau de bord au Parlement européen et au Conseil une fois par présidence. Cela permettra d'examiner les progrès réalisés, d'indiquer où et quand il peut y avoir des retards et, si nécessaire, d'adapter les priorités, sans perdre de vue l'objectif et le calendrier d'ensemble prévus par le traité et les conclusions du Conseil européen. Le premier de ces réexamens fournira également l'occasion de préciser la manière de partager, entre les États membres et la Commission, le droit d'initiative dans les domaines qui ne sont pas encore couverts.

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

Il faut, pour les domaines distincts, mais étroitement liés, de l'asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune comprenant les éléments indiqués ci-après:

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

Une approche globale en matière de migrations sera définie; elle abordera les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit, sur la base d'un partenariat avec ces pays et ces régions dans le but de favoriser le codéveloppement.

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2.2. Régime d'asile européen commun

L'objectif est de veiller à l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

À terme, il faudra instituer une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour l'octroi de l'asile.

Les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les États membres doivent être limités.

Un régime de protection temporaire des personnes déplacées reposant sur la solidarité entre les États membres sera mis en place.

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2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

Les conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers seront rapprochées, sur la base d'une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine.

Une politique d'intégration devrait avoir pour ambition d'offrir aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire des États membres (en particulier ceux qui y résident légalement depuis longtemps) des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne, tout en favorisant la non-discrimination et la lutte contre le racisme et la xénophobie.

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2.4. Gestion des flux migratoires

Il est nécessaire d'améliorer, à toutes les étapes, la gestion des flux migratoires dans le cadre d'une étroite coopération avec les pays d'origine et de transit.

La lutte contre l'immigration clandestine doit être renforcée, en combattant les filières criminelles impliquées tout en garantissant les droits des victimes.

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3. Un véritable espace européen de justice

L'ambition est de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute l'Union européenne. La justice doit être considérée comme facilitant la vie quotidienne des personnes et demandant des comptes à ceux qui menacent la liberté et la sécurité des individus et de la société. Cela implique un meilleur accès à la justice et une pleine coopération judiciaire entre les États membres.

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

Un véritable espace de justice doit permettre aux particuliers et aux entreprises de s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les États membres aussi facilement qu'ils le feraient dans leur propre pays, sans que la complexité des systèmes juridiques et administratifs des États membres ne les empêchent ni ne les dissuadent d'exercer leurs droits.

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3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

Un véritable espace de justice doit assurer la sécurité juridique aux particuliers et aux opérateurs économiques. À cette fin, les jugements et les décisions doivent être respectés et exécutés dans l'ensemble de l'Union.

Le renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements et le rapprochement nécessaire des législations faciliteraient la coopération entre autorités et la protection judiciaire des droits de la personne. Il faut faire en sorte que le principe de reconnaissance mutuelle devienne la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union.

En matière civile:

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En matière pénale:

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3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

Afin de faciliter la coopération judiciaire et d'améliorer l'accès au droit, il convient d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques.

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4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

Il faut réussir à mettre en place de manière équilibrée à l'échelle de l'Union des mesures de lutte contre toutes les formes de criminalité, y compris les formes graves de criminalité organisée et transnationale, tout en protégeant la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi.

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

Pour être efficace, une politique de lutte contre toutes les formes de criminalité, organisée ou non, doit également comprendre des mesures de prévention à caractère multidisciplinaire.

Il convient d'intégrer les aspects liés à la prévention dans les actions et les programmes de lutte contre la criminalité au niveau de l'Union et des États membres.

La coopération entre les organismes nationaux de prévention doit être encouragée, tout en déterminant des domaines d'action prioritaires.

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4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

Dans un véritable espace de justice, il ne faut pas que les auteurs d'infractions trouvent un quelconque moyen de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des États membres.

Procurer aux citoyens un niveau élevé de protection suppose l'intensification de la coopération entre les autorités chargées de l'application des lois. À cette fin, la coopération entre les autorités des États membres, lors d'enquêtes sur des affaires transfrontières, doit être la plus fructueuse possible.

En conférant des compétences supplémentaires à Europol, le traité d'Amsterdam a reconnu le rôle essentiel et central que l'office aura à jouer pour faciliter la coopération européenne en matière de prévention et de lutte contre la criminalité organisée.

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4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

En ce qui concerne le droit pénal national, les efforts visant à trouver un accord sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière. Il faut parvenir à des accords sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes concernant les formes graves de criminalité organisée et transnationale, afin de protéger la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi.

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4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

Le blanchiment d'argent est au coeur même de la criminalité organisée. Pour cette raison, des mesures doivent être adoptées pour l'éradiquer partout où il existe, et notamment des mesures concrètes pour dépister, geler, saisir et confisquer les produits du crime.

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5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

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6. La citoyenneté de l'Union

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7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

Le problème de la drogue, qui constitue une menace à la fois collective et individuelle, doit être traité dans le cadre d'une approche globale, multidisciplinaire et intégrée. La Stratégie antidrogue de l'Union européenne (2000-2004) fera également l'objet d'une évaluation à mi-parcours et à son terme, avec l'aide de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et d'Europol.

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8. Une action extérieure plus forte

L'Union européenne souligne que toutes les compétences et tous les instruments dont elle dispose, notamment en matière de relations extérieures, doivent être utilisés d'une manière intégrée et cohérente pour établir l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Les questions relatives à la justice et aux affaires intérieures doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre d'autres politiques et d'autres actions de l'Union.

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