l11j COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 01.10.1997 
COM(97)481 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
|AV AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, 
AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL 
ET AU COMITE DES REGIONS 
Changement climatique - Définir une approche communautaire 
en vue de la conférence de Kyoto 

1. Introduction 
Le 3 mars 1997, le Conseil des ministres de l'environnement de l'Union européenne a 
adopté une position de négociation sur le changement climatique prévoyant notamment 
d'introduire un objectif chiffré de réduction des émissions dans la proposition de 
protocole à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques 
présentée par la Communauté. Cette proposition prévoit, d'ici à 2010, de réduire de 15% 
par rapport à leur niveau de 1990, les émissions de trois gaz à effet de serre, le dioxyde 
de carbone (C02), le méthane (CH4) et l'oxyde nitreux (N20), pris ensemble ou 
séparément, dans tous les* pays industrialisés parties à la Convention. Lors de la session 
du Conseil des 19 et 20 juin, les ministres de l'environnement ont également décidé de 
faire figurer dans la proposition de négociation de l'Union européenne un objectif de 
réduction intermédiaire d'au moins 7,5 % pour 2005. La position de négociation de l'UE 
porte sur un objectif de réduction moyenne des émissions pour un panier de trois gaz à 
effet de serre. Aucune décision n'a encore été prise, à ce stade, sur les objectifs 
spécifiquement associés à chacun de ces trois gaz. 
La position de l'Union européenne dans les négociations a suscité de nombreux débats, à 
l'intérieur des frontières communautaires comme au niveau international, notamment 
avec les autres pays industrialisés. Les réactions ont été très diverses, allant d'un accueil 
favorable saluant une politique ambitieuse à la manifestation d'un certain scepticisme 
quant à la faisabilité technique, économique ou politique des objectifs, voire parfois 
jusqu'à une opposition catégorique. 
La présente communication tente de replacer la position de négociation de l'UE dans un 
contexte global et de montrer qu'une réduction de 15 % des émissions des gaz à effet de 
serre d'ici à 2010 est techniquement réalisable et, pour autant qu'il existe un cadre 
stratégique solide, économiquement possible, en dépit de la tendance à la hausse de ces 
émissions. Ces objectifs, fixés parce qu'ils étaient nécessaires sur le plan de 
l'environnement, ont été établis sur la base d'études montrant qu'il est techniquement et 
économiquement possible de les atteindre en utilisant principalement des technologies et 
des pratiques actuellement disponibles. Ils ont été déterminés en partant de l'hypothèse 
selon laquelle d'autres pays industrialisés entreprendront des actions similaires. Il est 
clair, également, que la réalisation de ces objectifs constituera un défi sur le plan 
politique. 
La position de négociation de l'UE porte sur un panier de trois gaz à effet de serre. Le 
plus important est, de loin, le C02, responsable d'environ 80 % de l'incidence sur le 
changement climatique si l'on tient compte de la pondération attribuée aux gaz en 
fonction de leur "potentiel de réchauffement global". Les émissions de C02 sont 
également les plus difficiles à réduire puisque, contrairement à d'autres émissions 
provenant de l'utilisation de combustibles fossiles, tels que les NOx et le S02, il n'existe 
pas encore de solution en fin de processus pour le C02. Les scénarios de maintien du 
statu quo prévoient, pour le CH4 et le N20, une probable diminution, voire une possibilité 
de réduction significative des émissions. Cela signifie que, pour parvenir à une réduction 
des émissions globales des trois gaz à effet de serre qui soit efficace sur le plan des coûts, 
on pourrait envisager une réduction des émissions de CH4 et de N20 supérieure à 15 % et 
une diminution des émissions de C02 inférieure à 15%. Toutefois, compte tenu de 
l'importance relative élevée du C02, il sera tout de même nécessaire de réduire les 
2-
émissions de C02 de plus de 10 % pour arriver à réaliser un objectif de diminution global 
de 15%. 
Les raisons exposées ci-dessus expliquent que la présente communication soit 
essentiellement consacrée à la réduction des émissions de C02.. Les considérations 
concernant plus particulièrement les deux autres gaz se trouvent au chapitre 6. 
Un document de travail des services de la Commission, élaboré parallèlement à la 
présente communication, expose de manière plus détaillée les fondements économiques 
et techniques de la position de négociation de l'UE, explique plus précisément où il 
faudra réduire les émissions de gaz à effet de serre et décrit l'incidence économique 
probable des mesures ainsi que les éventuels instruments permettant de mettre en oeuvre 
les stratégies adoptées. Il évoque également un certain nombre de propositions déjà 
présentées par l'UE qui contribueront, lorsqu'elles auront été adoptées, à limiter et à 
réduire les émissions de gaz à effet de serre. 
La présente communication analyse la position de négociation de l'UE pour 2010, qui a 
suscité un débat au niveau international et qui constitue aussi un élément important d'une 
stratégie à long terme relative au climat. Il est fondamental de rappeler ici que toute 
stratégie visant à garantir la protection du climat de la planète doit essentiellement viser à 
inverser totalement la tendance à la hausse à long terme observée au niveau mondial pour 
les émissions de gaz à effet de serre et à obtenir une baisse significative de ces émissions. 
Pour ce faire, il faut entreprendre maintenant des actions dont les bénéfices seront 
engrangés au fil des années. 
2. Pourquoi faut-il agir maintenant? 
La première conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les 
changements climatiques, qui a eu lieu à Berlin en avril 1995, a décidé d'ouvrir des 
négociations sur les engagements que les pays industrialisés doivent prendre pour limiter 
et réduire les émissions de gaz à effet de serre après l'an 2000. L'Union européenne a 
toujours été un fervent défenseur du mandat de Berlin. Le deuxième rapport d'évaluation 
du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), publié début 
1996, a confirmé le point de vue de l'UE selon lequel il est urgent d'apporter aux 
schémas de production et de consommation les modifications qui permettront, grâce aux 
réductions durables des émissions globales de gaz à effet de serre qu'elles entraîneront, 
d'atteindre les objectifs à long terme de la convention-cadre des Nations unies sur les 
changements climatiques. L'UE a reconnu qu'une incapacité à réaliser ces objectifs 
pourrait avoir des conséquences potentiellement négatives à long terme puisque la société 
doit disposer d'un délai réaliste pour que les modifications puissent se faire de manière 
ouverte et transparente. 
Alors que les négociations concernant la convention sur les changements climatiques, au 
début des années quatre-vingt-dix, reposaient sur le principe de précaution (il peut être 
nécessaire d'entreprendre une action, même en l'absence de preuve de dommages 
définitive), le deuxième rapport d'évaluation franchit une étape supplémentaire en 
reconnaissant que, en étudiant le bilan des données scientifiques disponibles, il semble 
bien que des facteurs anthropiques exercent une influence perceptible sur le climat de la 
planète. Les problèmes planétaires associés aux changements climatiques pourraient 
avoir une incidence négative considérable sur la production et la productivité de 
-3-
l'agriculture mondiale, réduire la diversité biologique, conduire à la disparition de terres 
et à des déplacements de population et provoquer l'augmentation d'un certain nombre de 
maladies transmises par vecteurs. Les dommages risquent d'être proportionnellement 
plus graves pour les pays en développement. 
Il est important de souligner que les données scientifiques attestant du changement 
climatique (figurant, notamment, dans les études dont les résultats sont présentés dans le 
deuxième rapport d'évaluation du GIEC, ou dans celles qui ont commencé après sa 
publication) pourraient présager des conséquences sociales, économiques et écologiques 
inacceptables dans les décennies à venir. Cette situation incite vivement à adopter une 
approche reposant SUR le principe de précaution. En outre, une grande partie des 
répercussions négatives prévues risquent de frapper des pays qui n'ont que 
marginalement contribué à l'apparition du problème du changement climatique et qui ne 
disposent pas des ressources financières nécessaires pour réparer les éventuels 
dommages. Si les pays industrialisés n'entreprennent pas aujourd'hui une action pour 
atténuer le changement climatique, les générations futures devront non seulement 
supporter les coûts des conséquences de ce phénomène, mais elle seront également 
confrontées à des coûts économiques beaucoup plus élevés pour la réduction des 
émissions puisque le laps de temps disponible pour procéder aux adaptations sera plus 
bref. 
La longueur des délais nécessaires pour que l'effet des mesures stratégiques sur la 
réduction des émissions de C02 se fasse pleinement sentir est une bonne raison 
d'engager, à un stade précoce, une action pour limiter ces émissions. Pour de nombreux 
problèmes d'environnement "classiques", il existe des solutions de "fin de processus" 
relativement rapides ou des possibilités de modifier la technologie existante, ainsi, il est 
possible de réduire les émissions de S02, d'éliminer le plomb de l'essence ou de 
supprimer progressivement les CFC. Ce n'est pas le cas pour le C02. 
Étant donné que les émissions de C02 sont inhérentes à l'utilisation de combustibles 
fossiles (charbon, pétrole, gaz) et qu'il n'existe pas encore de technologie de suppression 
des émissions qui soit économique, le seul moyen de réduire ces émissions reste la 
modification des structures, processus, équipements et activités qui utilisent, directement 
ou indirectement, des combustibles fossiles. La durée de vie des infrastructures dans le 
secteur des transports et celui de l'énergie étant très longue, et celle de nombreux 
produits consommateurs d'énergie (voitures, réfrigérateurs, etc.) étant aussi relativement 
élevée, il faudra prévoir, pour la mise en oeuvre d'une stratégie de réduction des 
émissions de C02, une plage temporelle beaucoup plus étendue que pour la plupart des 
autres problèmes environnementaux. 
Comme le montre le chapitre 7, l'action entreprise à un stade précoce par les pays 
industrialisés est aussi une condition préalable à la limitation de l'augmentation des 
émissions de gaz à effet de serre des pays en voie de développement, qui devrait prendre 
une importance croissante dans les années à venir. 
3. Possibilités de réduire les émissions de CQ2 
Toutes les possibilités de réduction des émissions de C02 ont une incidence en termes de 
coûts et plus la société sera disposée à payer, plus la gamme des possibilités de réduction 
s'élargira. Parmi les mesures permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre, 
-4-
soit en investissant dans des solutions faisant appel à des technologies existantes 
efficaces, soit en appliquant des approches et pratiques techniques nouvelles, la présente 
communication n'a retenu que celles qui devraient être politiquement acceptables. Pour 
être considérées comme telles, ces possibilités ne doivent pas entraîner de coûts excessifs 
ni avoir des effets inacceptables sur la société et sur la répartition des revenus. Les 
possibilités retenues ont fait l'objet de nombreuses études publiées ces dernières années 
et les modalités de réalisation du potentiel qu'elles représentent ont occupé une place 
essentielle dans les travaux qui se sont déroulés au sein de l'UE pour préparer les 
négociations sur le protocole à la convention relative aux changements climatiques. 
L'analyse des possibilités de réduction des émissions de C02 dans les différents secteurs 
de l'économie de l'UE prend pour base le scénario pré-Kyoto, dont les données chiffrées 
figurent au tableau I. Ce scénario suppose une augmentation totale des émissions de C02 
de 8 % d'ici à 2010 par rapport au niveau de 1990 si aucune mesure supplémentaire n'est 
prise. 
Tableau I - Ventilation sectorielle des émissions de C02 exprimées en millions de tonnes 
Secteur/année 1990 2010 % augmentation/réduction 
Transports 
Industrie 
Secteur de l'énergie 
Domestique/tertiaire 
Production 
électricité/chaleur 
Émissions totales 743 1032 +39% 
626 532 -15% 
141 158 +12% 
654 680 + 4 % 
1036 1057 +2% 
3200 3459 + 8 % 
Source : Scénario pré-Kyoto fondé sur les données Eurostat (ne comprend pas les soutes 
des navires pour les transports internationaux mais comprend les transports aériens 
internationaux). 
Le tableau I montre qu'il sera important de faire porter les efforts sur le secteur des 
transports, qui est caractérisé, de par sa nature, par une croissance continuelle et 
soutenue. Il faudra inverser cette tendance pour atteindre l'objectif de réduction fixé, quel 
qu'il soit. Le tableau I montre qu'une augmentation des émissions de C02 de 39 % est 
prévue dans ce secteur entre 1990 et 2010, pour la majeure partie dans les transports 
routiers et aériens. A cet égard, il faut signaler que, puisque les prix de l'énergie pour les 
utilisateurs finals sont plus élevés dans le secteur des transports que dans les autres 
secteurs de l'économie, il faudra prévoir une action ciblée visant à supprimer les 
imperfections et les insuffisances du marché dans ce secteur pour parvenir à une 
réduction notable des émissions à faible coût. 
Le Conseil a déjà adopté un objectif de réduction des émissions de C02 qui correspond à 
une amélioration de 30 %, d'ici à 2005, du rendement moyen des nouvelles voitures 
mises sur le marché par rapport à la moyenne actuelle. La consommation future de 
carburant n'est pas totalement prise en considération au moment de l'achat du véhicule. Il 
est néanmoins possible d'améliorer le rendement du véhicule à faible coût avec la 
technologie existante. A cette fin, la Commission examine actuellement avec les 
représentants de l'industrie automobile la possibilité de conclure un accord efficace et 
transparent en matière d'environnement, en vertu duquel l'industrie s'engagerait à réduire 
les émissions de C02 provenant des véhicules. Cette stratégie comprend d'autres 
éléments, tels que des mesures fiscales et un système d'information sur la consommation 
par étiquetage destiné à influencer le marché. 
Le marché intérieur des transports ferroviaires inachevé et les obstacles au transport 
intermodal constituent d'autres exemples d'imperfections dans le secteur des transports 
dont la suppression permettrait aussi de réaliser des économies d'énergie à faible coût. La 
Commission à déjà proposé plusieurs mesures pour résoudre ces problèmes. Ainsi, la 
libéralisation et la revitalisation du secteur des chemins de fer devraient-elle entraîner une 
baisse des coûts de transport et une amélioration de la qualité du service dans le secteur 
ferroviaire, ce qui attirerait le trafic actuellement acheminé par la route. De la même 
manière, la mise en oeuvre du programme d'action proposé par la Commission dans ses 
communications concernant, d'une part, un "réseau pour les citoyens" et les moyens de 
tirer parti du potentiel des transports publics de passagers et, d'autre part, le transport 
intermodal de marchandises, devrait déboucher sur une utilisation accrue des modes de 
transport pouvant remplacer les transports routiers et aériens. 
Enfin, les mesures destinées à améliorer la tarification dans les transports proposées par 
la Commission devraient améliorer l'efficacité des transports, aussi bien entre les 
différents modes qu'à l'intérieur d'un même mode. 
Même s'il est évident que ces approches stratégiques nécessiteront des modifications 
importantes du système de transport, leur mise en oeuvre offre des perspectives de gains 
considérables sur les plans de l'environnement, du transport et de l'économie. La 
Commission est en train d'établir un rapport sur une stratégie de limitation de 
l'augmentation des émissions de C02 dues au transport qui sera adopté dans un proche 
avenir. 
Le secteur industriel est caractérisé par des taux d'intensité énergétique et des volumes 
d'émissions de C02 très variables d'un sous-secteur à l'autre. En général, les branches à 
plus forte intensité énergétique, et plus particulièrement celles qui subissent la 
concurrence internationale, accordent déjà beaucoup d'attention au rendement 
énergétique pour des raisons économiques et notamment parce que les prix finals de 
l'énergie dont bénéficient leurs concurrents internationaux sont plus bas. Pour d'autres 
secteurs industriels, la conjugaison d'un certain nombre d'obstacles liés au marché et du 
faible niveau des prix mondiaux de l'énergie observé depuis plus de 10 ans, a contribué à 
repousser le problème vers la fin de la liste des priorités. Même si l'importance relative 
des émissions de C02 d'origine industrielle directe dans le total des émissions devient 
moindre, certains signes montrent, dans plusieurs Etats membres, que ces émissions 
peuvent encore être réduites dans la plupart des secteurs. A cet égard, l'expérience des 
Pays-Bas, qui sont parvenus à une amélioration du rendement énergétique d'environ 2 % 
par an depuis 1990 dans le cadre d'accords négociés, semble particulièrement 
convaincante. 
Le secteur de la production d'électricité a un rôle capital à jouer dans l'action menée pour 
atténuer le changement climatique. Ce fait est reconnu à la fois par le secteur de la 
6-
fourniture d'électricité, par les autorités des États Membres et par la Commission. Les 
services de la Commission ont procédé, avec Eurelectric et d'autres parties intéressées, à 
un examen approfondi de la manière dont le secteur pourrait contribuer à la réalisation 
des objectifs de développement soutenable et de réduction des émissions de gaz à effet de 
serre. Dans ce contexte, le développement de services dans le domaine de l'énergie 
semble présenter un intérêt fondamental et, associé à l'amélioration de la technologie 
dans le secteur de la fourniture, à l'intensification de la substitution de combustibles et à 
l'utilisation accrue de combustibles non-fossiles, il permettra de réduire de manière 
substantielle les niveaux d'émissions. 
Le potentiel de réduction total disponible dans le secteur de la production d'électricité 
résulterait à la fois d'une amélioration de l'efficacité énergétique dans les utilisations 
finales entraînant une réduction de la demande totale et des progrès réalisés en matière de 
rendement dans le secteur de la production. 
En ce qui concerne les utilisations finales, il existe de nombreux moyens d'améliorer les 
rendements, dans le secteur industriel comme dans les secteurs domestique et tertiaire. 
Les réfrigérateurs, les ordinateurs, les téléviseurs, les lave-linge ou les ampoules 
électriques ne sont que quelques exemples de cas où l'utilisation de la technologie 
existante permettra d'atteindre le même niveau de performances pour une consommation 
d'énergie bien inférieure. De la même manière, il est possible d'améliorer les moteurs 
électriques massivement utilisés dans l'industrie. L'UE a déjà élaboré un système 
obligatoire d'étiquetage relatif à l'efficacité énergétique qui s'applique aux principaux 
"produits blancs" et des normes contraignantes pour l'amélioration du rendement des 
réfrigérateurs et congélateurs. La Commission est maintenant en train de négocier des 
normes relatives à une gamme de produits plus large avec les secteurs industriels 
concernés. 
Dans le secteur de la fourniture d'énergie, le rendement thermique global des centrales 
électriques utilisant des combustibles fossiles dans l'UE était d'environ 38 % en 1994, 
alors que les nouvelles centrales ont des rendements d'environ 50 %, voire davantage. Il 
est donc possible de réduire les émissions de C02 en accélérant la fermeture des 
anciennes centrales dont le rendement est faible. Le remplacement du charbon par le gaz 
naturel, prévu dans plusieurs États membres, permettra d'obtenir de nouvelles réductions. 
D'autres possibilités de diminution des émissions pourraient résulter de l'utilisation de la 
cogénération. On estime que, si la part de la cogénération dans le total de la production 
d'électricité de l'UE passait de son niveau actuel de 9 % à 18 % en 2010, 150 millions de 
tonnes d'émissions de C02 au moins pourraient être évitées. 
La Commission estime qu'il est réaliste de prévoir que la part des sources d'énergie 
renouvelables dans la consommation énergétique totale de l'UE va doubler en passant de 
6% à 12% d'ici à 2010, même s'il s'agit d'un défi considérable pour le secteur de 
l'électricité. L'utilisation de l'énergie éolienne et de l'énergie de la biomasse pour la 
production d'électricité sont actuellement les applications les plus compétitives des 
sources d'énergie renouvelables. Cependant, si au moins la moitié de cette augmentation 
de la pénétration des énergies renouvelables ne concerne pas le secteur de la production 
d'électricité, il est peu probable que l'objectif de 12% soit atteint. L'exemple du 
Danemark, où la capacité de production d'électricité à partir d'énergie éolienne installée 
avoisine les 1000 MW et représente environ 5 % de la consommation d'électricité, 
montre bien que l'objectif de la Commission n'est pas irréaliste. Un livre vert "de"la 
Commission publié récemment soulignait que la réalisation de ce potentiel nécessiterait 
l'adoption de mesures "fortes", telles que l'accès des énergies renouvelables au réseau 
d'interconnexion, des obligations relatives aux énergies renouvelables, une majoration 
des paiements destinés à financer ce type d'énergies renouvelables et des montages 
financiers destinés à en assurer la promotion. Un livre blanc à paraître exposera les 
orientations politiques de la Commission en ce qui concerne l'évolution du secteur des 
énergies renouvelables ainsi qu'un plan d'action complet et détaillé. Sa publication est 
prévue pour la fin de l'année. 
La plupart des possibilités de réduction des émissions évoquées dans le document de 
travail des services de la Commission sont, sur le plan qualitatif au moins, acceptées 
depuis un certain nombre d'années. Il est vrai également que, dans certains domaines, le 
progrès technologique a permis d'augmenter le potentiel de réduction ou de ramener les 
coûts d'un certain nombre de solutions techniques dans une fourchette plus acceptable. 
Cependant, il est décevant de constater que l'utilisation de la plupart des technologies 
disponibles n'ayant pas d'incidence sur le climat, reste modeste. Cela s'explique, d'une 
part, par îe faible niveau des prix de l'énergie qui, selon les prévisions, devrait se 
maintenir et, d'autre part, par le fait que les investissements réalisés à l'avance sont plus 
importants, pour l'industrie comme pour les consommateurs- privés, que les coûts 
globaux à long terme. En définitive, bien que les coûts des différentes mesures varient 
considérablement, il existe déjà un grand nombre de possibilités de réduction des 
émissions de gaz à effet de serre dont les coûts sont modérés, voire nuls. 
Conclusion 
En conclusion, on peut affirmer que la partie de ce potentiel technique de réduction des 
émissions de gaz à effet de serre qui pourra être exploitée, dépendra des niveaux de coûts 
économiques, sociaux et politiques qui seront jugés acceptables. Les travaux exécutés 
jusqu'ici montrent qu'il est possible d'identifier un potentiel technique de réduction des 
émissions de Ç02 de 800 millions de tonnes. Cela serait suffisant pour parvenir, d'ici à 
2010, à une réduction de 15 % des émissions de C02 par rapport au niveau de 1990 au 
lieu de l'augmentation de 8 % des émissions de ce gaz prévue par le scénario de maintien 
du statu quo qu'illustre le tableau I. Si une panoplie de mesures appropriées et efficaces 
sur le plan des coûts cet adoptée, ce potentiel de réduction, qu'il est techniquement 
possible de réaliser, peut devenir à la fois économiquement gérable et politiquement 
acceptable. 
Le tableau II présente des estimations relatives aux éventuelles possibilités de réduction 
des émissions de C02 pour les principaux secteurs économiques de l'UE. On estime qu'il 
existe un potentiel de réduction des émissions de C02 d'environ 300 millions de tonnes 
dans le secteur de la production d'électricité, d'environ 180 millions de tonnes dans le 
secteur des transports, de quelque 200 millions de tonnes dans les secteurs utilisateurs 
finals et de 100 millions de tonnes dans le secteur des énergies renouvelables. La 
Commission souligne que ces réductions des émissions de C02 constitueront un défi à 
relever pour les décideurs politiques. Les chiffres indiqués supposent la mise en oeuvre 
d'une série de stratégies et de mesures similaires à celles qui sont présentées dans le 
chapitre suivant. Pour chaque sous-secteur, la réduction possible dépend de "la 
formulation détaillée des mesures. 
Le document de travail des services de la Commission expose de manière plus détaillée 
les mesures qui devront être prises pour que ces possibilités de réduction des émissions 
de C02 puissent être exploitées. 
-9 
Tableau II - Estimations des réductions d'émissions de C02 potentielles (en millions "de 
tonnes de C02) par secteur dans l'UE 
Secteur Possibilités 
de 
réduction 
des 
émissions 
Transports dont * 
-voitures particulières 
- transferts intermodaux 
- autres mesures 
Industrie 
Secteur de l'énergie 
Domestique/tertiaire 
Énergies renouvelables/chaleur 
Production d'électricité 
dont 
- substitution de combustibles 
fossiles 
-cogénération/rendement 
thermique 
- renouvelables/électricité 
TOTAL 180 
100 
50 
30 
100 
20 
100 
100 
300 
50 
150 
100 
800 
- 10 
4. Composantes d'une stratégie sur le changement climatique 
Pour être fructueuse, une stratégie sur le changement climatique doit être globale, 
rentable, et techniquement et politiquement viable et elle doit aussi éviter les 
répercussions négatives de la politique de mise en oeuvre au niveau social ou régional. La 
présente communication n'a pas pour ambition de prescrire une stratégie détaillée mais 
simplement d'indiquer les composantes éventuelles d'une bonne stratégie. La définition 
d'une stratégie complète ne sera possible que lorsque les résultats de Kyoto seront 
connus. 
Tout en parvenant à atteindre les objectifs intermédiaires, une stratégie communautaire se 
doit d'entamer un processus de changement technologique et comportemental qui freine 
la croissance des émissions de gaz à effet de serre et ramène celle-ci à des niveaux 
acceptables qui permettent de satisfaire à l'exigence de réduction constante jusqu'à 2010 
et au-delà. Pour ce faire, il faut aborder à la fois la question de l'intensité des émissions 
des différents secteurs économiques et celle de la croissance de la demande des 
marchandises et services qui sont responsables de l'augmentation des émissions de gaz à 
effet de serre. 
Le choix de la bonne stratégie et de la bonne combinaison d'instruments ne revêt pas 
seulement une importance du point de vue technique ou économique, mais c'est la 
question essentielle qui se pose pour relever le défi politique d'une progression vers la 
protection du climat planétaire. Dans la conception de cette stratégie, il faudra veiller à ce 
que l'action suive le bon chemin - tant pour garantir son efficacité en termes de coûts que 
pour éviter les répercussions négatives de la mise en oeuvre de la politique en matière 
sociale, d'équité ou régionale. 
La Commission est donc convaincue que la définition d'une stratégie globale réunissant 
tous ces ingrédients est une priorité de premier ordre. Elle a déjà prévu une série de 
propositions, dont les suivantes: 
la communication intitulée "la dimension énergétique du changement 
climatique"1 et les conclusions du Conseil sur cette communication dans laquelle 
il invite la Commission à présenter un programme d'action dans le secteur 
énergétique visant à aborder le problème du changement climatique dans ce 
secteur, dans le cadre de mesures communes et coordonnées 
La prolongation de SAVE II jusqu'à l'an 2000, avec un budget de 45 mécus, et 
une proposition de programme ALTENERII 
une proposition concernant les techniques de planification rationnelle du cycle de 
l'offre et de la demande 
une communication définissant une stratégie de réduction des émissions de C02 
provenant des voitures particulières 
COM (97) 196 final du 14.5.97 
11 
des propositions, dans le cadre de la politique commune des transports, de 
revitalisation et de libéralisation du secteur des chemins de fer et de "freeways" 
de fret ferroviaire, afin de favoriser le rééquilibrage du fret de la route vers le rail 
une proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de 
taxation des produits énergétiques (COM(97)30 final) 
une proposition de cinquième programme-cadre de RDT pour la période allant de 
1998 à 2002 avec un budget total de 16,3 milliards d'écus. 
Toutefois, la Commission est convaincue que les propositions soumises à l'examen ou en 
cours d'élaboration ne sont pas suffisantes pour atteindre les objectifs suggérés par TUE 
et, selon les résultats de la conférence de Kyoto, elle présentera d'autres propositions -
dont certaines sont déjà énumérées dans le programme de travail - visant à réduire 
sensiblement les émissions de C02 en vue de compléter la stratégie qui permettra à l'UE-
de remplir ses engagements de l'après-Kyoto. Ces autres propositions pourraient être les 
suivantes: 
une proposition visant à accroître sensiblement la part des énergies renouvelables 
dans la consommation énergétique de l'UE d'ici 2010, selon les orientations 
clairement définies dans le récent Livre vert de la Commission 
une proposition visant à augmenter de manière appréciable la part de la 
cogénération - production combinée d'électricité et de chaleur - d'ici 2010 dans la 
production d'électricité de l'UE 
une série d'actions concernant la normalisation, l'harmonisation et la 
responsabilité du développement du transport intermodal de fret 
une révision des orientations applicables au réseau transeuropéen de transport afin 
d'intégrer un volet environnemental dans la stratégie 
des propositions visant à améliorer notablement le rendement thermique global 
des centrales électriques; à cet égard, le développement accru de la cogénération 
constituerait un instrument d'amélioration efficace. 
En outre, on pourrait développer une approche globale qui mette en place des habitudes 
de consommation durables qui auraient un effet positif sur les objectifs de la politique 
climatique. Pour faciliter la réorientation des comportements et des choix du 
consommateur, il faut davantage sensibiliser ce dernier et lui fournir une éducation 
appropriée, ainsi que des informations et des conseils fiables. 
Une stratégie globale nécessite le recours à une vaste panoplie d'instruments. Les 
mesures réglementaires classiques seront appliquées dans certains cas (l'interdiction 
d'usage des HFC dans les boîtes de conserve autoréfrigérantes et les normes d'efficacité 
plus strictes pour certains équipements électriques sont des exemples de mesures 
réglementaires). En revanche, très souvent, une plus grande souplesse offerte aux 
différents secteurs d'activité présente des avantages évidents. 
-12 
Les incitations économiques - positives comme négatives - permettent de garantir une 
grande souplesse et souvent d'atteindre un objectif plus rapidement et à un coût 
infiniment moins élevé que celui de la réglementation. 
À cet égard, il est important de savoir que le recours aux incitations fiscales n'implique 
pas en général de taxes plus élevées. Dans les domaines déjà imposés, les incitations 
fiscales peuvent être créées par différenciation (comme cela a été le cas pour promouvoir 
l'essence sans plomb). Le déplacement de la charge fiscale de la production à forte 
intensité de main-d'oeuvre vers la production à forte intensité d'énergie et de carbone est 
une solution qui n'a pas d'incidence sur les recettes et qui peut lever des obstacles et 
accroître l'acceptation des technologies rentables par le consommateur. 
Parmi les grands défis à relever, il faudra définir et mettre en oeuvre des mesures qui 
permettent d'exploiter les améliorations en terme d'efficacité énergétique dans les 
bâtiments et les équipements existants. Le taux social d'actualisation employé est celui 
qui est utilisé dans les décisions de politique publique. Les taux d'actualisation du secteur 
privé peuvent bien sûr être supérieurs. Voilà pourquoi il est nécessaire d'arrêter les 
mesures qui permettent de combler l'écart entre le taux de rentabilité sociale et le taux de 
rentabilité du secteur privé auxquels les entreprises et le commerce recourent lorsqu'ils 
prennent leurs décisions d'investissement. 
Il existe aussi d'autres options fondées sur le jeu du marché comme la modification de la 
structure actuelle des subventions. La tendance actuelle à la suppression progressive des 
subventions sur les produits énergétiques comme le charbon, doit être maintenue et 
accélérée lorsqu'elle favorise la réduction des émissions. En même temps, le recours aux 
subventions temporaires et à court terme en vue d'encourager les énergies renouvelables 
ou les énergies propres est une autre possibilité. 
Les accords négociés entre les pouvoirs publics et certains secteurs industrialisés 
constituent en principe l'option qui permet le mieux aux entreprises d'agir d'une manière 
rentable. La Commission a récemment rédigé une communication décrivant les 
conditions dans lesquelles les accords négociés se révéleraient des instruments utiles. 
Les options techniques employées pour atteindre les objectifs de réduction des émissions 
dans l'UE d'ici 2010 reposent essentiellement sur les technologies existantes. Le rôle de 
la R&D sur les nouvelles technologies est limité par cette .échéance. Il faut donc 
poursuivre les efforts pour diminuer le coût des technologies avancées qui sont déjà 
disponibles car elles ne sont pas toujours compétitives aujourd'hui. 
Par ailleurs, la recherche socio-économique est nécessaire pour mieux comprendre les 
obstacles à l'application des technologies disponibles lorsqu'elles permettent de réduire 
les émissions, et les aspects organisationnels de l'intégration des nouvelles technologies. 
Il conviendra aussi d'étudier l'impact des instruments économiques aux niveaux micro­
économique et sectoriel, et les conditions du changement comportemental (y compris les 
habitudes de consommation). 
En ce qui concerne la RDT, il est très important de souligner la nécessité d'une recherche 
ciblée permanente qui évalue les conséquences socio-économiques et écologiques du 
changement climatique (notamment au niveau régional), et qui mette au point les 
solutions techniques adéquates pour réduire les gaz à effet de serre au-delà de 2010 et 
-13-
pour maîtriser les éventuels effets néfastes. Ces efforts de recherche pourraient "aussi 
favoriser la compétitivité de l'UE et élargir les opportunités offertes aux exportateurs 
européens de ces technologies. 
De nombreuses manières de réduire les émissions dans l'UE ont été évoquées dans les 
paragraphes précédents. Toutefois, la mise en oeuvre des mesures visant à exploiter ce 
potentiel et à réduire les émissions, notamment au-dessus du taux normal de 
remplacement des équipements, a peu de chance d'aboutir si elle ne s'accompagne pas 
d'une action énergique. Aucun instrument ne sera suffisant pour atteindre l'objectif 
d'émission de la Communauté, mais il faudra une combinaison d'actions. 
Toute politique ou stratégie doit donc garantir le maximum de coopération et 
d'acceptation de toutes les parties concernées, à savoir les gouvernements, l'industrie, les 
syndicats et le grand public. Plusieurs secteurs de la société et plusieurs régions d'Europe 
devront opérer des changements très importants si les émissions de gaz à effet de serre 
dans l'UE doivent être réduites globalement de 15% dans les 13 prochaines années. On 
devra rechercher les solutions qui présentent des avantages pour l'emploi et la croissance 
économique. 
Si la libéralisation conduit généralement à une meilleure efficacité, elle favorise moins 
les investissements à long terme que ceux à court terme. Par suite de la mondialisation 
des marchés des capitaux, les investisseurs attendent un rendement rapide des capitaux 
investis. La rentabilité des mesures les plus avantageuses pour réduire les émissions de 
C02 exige souvent plus de temps pour rembourser l'investissement. C'est un problème 
qui devra être abordé au niveau politique dans le cadre de la mise en oeuvre d'une 
stratégie future. Pour persuader les investisseurs d'investir dans des mesures efficaces et 
économes, il faut qu'ils aient la certitude que l'engagement à réduire les émissions est 
ferme. 
Les politiques destinées à renverser la tendance des émissions à la hausse devront 
attaquer le problème sur deux fronts: elles devront d'une part réduire l'intensité des 
émissions des activités concernées, et d'autre part freiner la croissance de la demande des 
marchandises et des services qui sont responsables de l'émission des gaz à effet de serre. 
Par conséquent, le succès environnemental des stratégies dépendra de leur capacité à 
favoriser les changements technologiques et comportementaux qui s'imposent. Quant à 
leur succès politique, économique et social, il dépendra de leurs implications 
économiques et de leurs effets de répartition. A cet égard, on devra rechercher une 
stratégie au moindre coût, basée sur une approche diversifiée en termes de gaz et de pays, 
et intersectorielle, qui n'a pas encore été conçue dans le détail. 
5. Implications économiques 
Une stratégie globale, même si elle est basée sur une approche au moindre coût, a un 
prix. Il faut adapter les procédés de production et les produits pour les rendre moins 
polluants ou réduire leur consommation d'énergie et de carburant; il faut mettre au point 
des nouvelles technologies, accélérer la diffusion des technologies propres existantes, 
accroître la vitesse de remplacement des installations de production obsolètes et très 
polluantes par des équipements plus modernes et respectueux de l'environnement, et il 
faut changer les modèles et les habitudes de consommation. Toutes ces mesures génèrent 
des coûts: les coûts de ressources pour développer et mettre en oeuvre des technologies 
-14-
nouvelles, les coûts d'adaptation et de répartition pour permettre l'ajustement a une 
nouvelle structure et à une nouvelle dynamique de l'offre et de la demande et d'autres 
coûts de bien-être dus à une interférence dans les décisions de production et de 
consommation pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. La mise en oeuvre d'une 
telle politique sera donc un défi à relever. 
Toutefois, la plupart des facteurs de coût seront, du moins en partie, compensés par des 
économies; l'investissement dans un procédé de production ou un produit réclamant une 
plus forte intensité de carburant ou d'énergie entraînera des économies de carburant ou 
d'énergie2, la réduction de l'emploi excessif des engrais dans l'agriculture fera baisser les 
coûts des moyens de production. De même, une diminution de la demande de produits et 
services polluants libérera des ressources financières pour d'autres applications. Plus une 
technologie de réduction des émissions est répandue, plus elle a de chances d'entraîner 
des économies d'échelle qui réduisent sensiblement les coûts d'atténuation des dégâts et 
les coûts de ressources, ce qui peut créer un effet d'entraînement bénéfique. La plupart 
des efforts auront aussi des effets secondaires positifs: en réduisant l'emploi des engrais 
dans l'agriculture, on améliorera la qualité des eaux souterraines, en réduisant la 
demande des services de transport, on améliorera aussi la qualité de l'air, et en diminuant 
le bruit, la congestion et les accidents, ou la consommation de carburant, on réduira 
l'acidification. On remarquera qu'il est difficile d'évaluer précisément tous les avantages 
environnementaux que l'on peut tirer des dommages écologiques évités des effets 
néfastes du changement climatique (et les avantages sociaux et économiques connexes). 
Il est cependant essentiel d'en tenir compte dans l'évaluation générale. 
Les coûts 
Pour estimer les coûts nets d'une stratégie de lutte contre les émissions de gaz à effet de 
serre, il faudrait disposer d'informations fiables et détaillées sur les coûts d'atténuation, 
de préférence à l'échelle de l'entreprise, pour tout l'ensemble de l'économie et pour tous 
les gaz à effet de serre concernés. Par ailleurs, il faudrait quantifier le degré et les effets 
de l'adaptation des structures de production et de consommation aux objectifs prévus, et 
aussi les coûts de bien-être résultant des interférences dans les modèles de production et 
de consommation. Il en est de même pour les économies de coûts qui atténuent les 
investissements et les effets secondaires. Enfin, les différents éléments de coût, y compris 
les réductions de coûts qui atténuent les investissements et les économies de ressources, 
ne sont pas nécessairement les mêmes suivant les secteurs, les régions et la durée. En 
général, les mesures requièrent un investissement important en technologies d'atténuation 
ou des modifications des structures de la demande avant que les économies des coûts de 
ressources, les effets secondaires et les avantages essentiels ne se fassent sentir. De 
même, les secteurs et les entreprises qui fournissent des technologies d'atténuation ou qui 
profitent des changements de comportement des consommateurs ne sont pas les mêmes 
que celles qui doivent investir dans la production propre. 
En effet, si l'on remplace une vieille centrale électrique au charbon par une installation à cycle 
combiné, on parvient à une situation "gagnant-gagnant" pour l'environnement et la centrale; si l'on 
investit dans une voiture utilisant un carburant à meilleur rendement, on arrive à un coût zéro de durée 
de vie pour le propriétaire du véhicule en Europe si toutefois les coûts d'investissement de la 
technologie d'amélioration du rendement ne sont pas trop élevés. 
15-
Ces données ne sont pas encore disponibles à un niveau suffisamment détaillé et à une 
échelle assez large. Cependant, de nombreux efforts sont déployés pour quantifier les 
coûts totaux d'une politique de réduction des émissions des gaz à effet de serre. Ces 
estimations font appel à des approches ascendantes et descendantes qui reposent souvent 
sur des informations partielles et sur des hypothèses simplifiées, et qui souvent aussi ne 
reflètent que partiellement l'économie et les incidences économiques. Malgré ces 
carences, ces estimations donnent un premier aperçu des problèmes qui se posent en 
termes financiers. 
Pour une réduction de 15% des émissions de C02 par rapport à 1990, les estimations des 
coûts directs de mise en conformité liés aux mesures d'atténuation dans le domaine de 
l'offre et de la demande énergétiques3 varient de 15 à 35 milliards d'écus par an d'ici 
2010. Ce chiffre correspond à peu près à 0,2 et 0,4% du PIB de 2010. Cette estimation ne 
concerne que le C02 car l'addition du méthane et du protoxyde d'azote ne devrait pas 
modifier radicalement ce résultat4. Une stratégie rentable qui couvrirait plusieurs gaz 
pourrait même s'avérer légèrement moins coûteuse. Dans l'estimation basse, on suppose 
que la réduction peut être partiellement atteinte grâce à des mesures à coût net réduit ou 
zéro; autrement dit, on s'attend à ce que les coûts de ressources liés à l'introduction de 
technologies d'atténuation plus performantes soient (presque) totalement remboursés par 
les économies d'énergie et de carburant qui sont réalisées tout au long du cycle de vie. 
Les estimations basses reposent aussi sur l'hypothèse que le processus décisionnel 
politique parvienne à retenir les solutions de réduction du C02 qui sont avantageuses, 
autrement dit à poursuivre les politiques qui permettent d'atteindre les objectifs de 
réduction aux moindres coûts. Pour cela, il faut que la réduction de C02 porte sur les 
quantités, les pays et les secteurs où elle peut se faire au moindre coût. 
3 Le document de travail de la Commission donne plus de détails sur ce point et sur ce qui suit. 
4 Le document de travail de la Commission donne plus de détails sur ce point. 
-16-
La figure 1 présente les coûts annuels directs de mise en conformité (en 2010) comme 
fonction de la réduction des émissions par rapport à 1990. Une réduction de 15% obtenue par 
une méthode du moindre coût, pourrait coûter de 15 à 30 milliards d'écus selon le modèle. 
Les estimations de coûts POLES proposent un montant de 30 milliards d'écus (35 si les 
émissions ne sont pas fondées sur la méthode du moindre coût). Une autre raison des coûts 
élevés est le fait que POLES prévoit une augmentation des émissions de 15% au lieu des 8% 
indiqués dans le scénario pré-Kyoto. Les résultats de PRIMES sont disponibles uniquement 
pour des réductions maximales de 12%. Avec une extrapolation à 15%, les coûts estimés 
sont du même ordre que ceux obtenus à partir d'autres modèles. 
milliards 
d'écus/an Figure 1. Coûts annuels 
15 11 4 1 -2-4-6-8 
% réduction (par rapport â^O)12 "14 -15 -17 _18 
— POLES PRIMES- CRASHS! 
Les estimations reposent sur l'hypothèse de taux d'actualisation de 8%5 et sur les 
technologies existantes. Des technologies nouvelles et le recours à des économies d'échelle 
importantes lorsqu'apparaîtront, pour ces technologies, des perspectives de marchés en 
expansion rapide, peuvent réduire les coûts d'atténuation. De plus, les travaux entrepris dans 
le cadre de l'IPPC ont confirmé récemment que les possibilités d'appliquer la mise en oeuvre 
commune pourrait permettre une réduction importante (jusqu'à 50%) du total des coûts. La 
Communauté a soutenu activement la mise en oeuvre commune dans les négociations sur le 
protocole et certains éléments montrent que des pays industrialisés comme les pays associés 
peuvent offrir un potentiel de réduction du C02 à un coût relativement faible. 
Les résultats de POLES et de PRIMES sont fondés sur un taux de 8% et CRASH91 utilise des 
taux de 5 à 8% (selon le pays). Il s'agit de taux d'actualisation couramment employés pour la 
préparation des décisions de politique publique. Des taux similaires sont employés dans le 
programme AUTO-OIL et la stratégie de lutte contre l'acidification, et sont recommandés par des 
organismes internationaux comme l'OCDE. Les taux d'actualisation du secteur privé peuvent 
naturellement être plus élevés. 
-17 
De même, la négociation des permis d'émission offre en principe des possibilités de 
réduction globale des coûts. Il importe cependant de s'assurer qu'un éventuel système de 
permis d'émission négociable soit établi de manière à garantir la réalisation des objectifs 
globaux de réduction. 
L'évaluation de l'incidence macro-économique montre des écarts plus importants. Alors que 
les effets statiques directs résultant d'un coût plus élevé des ressources sont négatifs, 
l'incidence globale, si l'on considère les effets multiplicateurs classiques, sont beaucoup plus 
difficiles à prévoir et dépendent en grande partie de la politique d'ensemble retenue. Le 
document de travail des services de la Commission fait état de différentes études dans 
lesquelles on a tenté d'évaluer les coûts globaux. Toutes les études n'ont pas pris pour base 
la réduction de 15% d'ici 2010. Les estimations figurant dans les études disponibles vont 
d'un effet positif de près de 1% sur le PIB à un effet négatif atteignant 1,5%. Ces chiffres 
impliquent que le PIB absolu pourrait être de 1,5% plus bas avec une politique climatique 
que sans elle. Ces observations vont dans le même sens qu'un rapport récent de l'Institut des 
Ressources Mondiales (WRI) et que le deuxième rapport d'évaluation IPPC. Des effets 
positifs peuvent être obtenus si la taxation des revenus ou la taxe carbone/énergie (ou les 
revenus tirés de la vente des permis négociables) sont utilisées efficacement, par exemple en 
vue de réduire les charges salariales pour les employeurs ou d'accorder des aides fiscales à 
l'investissement. 
Il importe de noter que, malgré l'incertitude des calculs, aucun .dés chiffres de coût ne sont à 
un niveau préoccupant par rapport au PIB global ou à sa croissance attendue de 50% entre 
1990 et 2010. 
L'hypothèse sous-tendant la politique communautaire en matière de changement climatique 
est que les autres pays industrialisés prennent des engagements similaires pour la réduction 
des émissions de gaz à effet de serre. Une action unilatérale menée uniquement dans l'UE 
entraînerait des changements beaucoup plus conséquents de la structure industrielle et des 
coûts. Les industries à haute intensité énergétique se déplaceraient vers l'extérieur de 
l'Union. De plus, la consommation d'énergie risquerait de baisser dans l'UE mais 
d'augmenter ailleurs (en raison d'une baisse des prix mondiaux de l'énergie). En 
conséquence, les émissions de dioxyde de carbone dans le reste du monde augmenteraient 
("fuites de carbone"), ce qui annihilerait en partie les efforts de l'UE en vue de réduire les 
émissions mondiales. 
Avantages: 
Les avantages d'une stratégie climatique sont difficiles à traduire en termes monétaires. Cela 
est dû notamment au fait que le problème est mondial et sa durée dépasse le cadre des 
générations. Les difficultés éprouvées pour associer une valeur monétaire à des facteurs 
comme les incidences sur la protection écologique et sur la santé humaine entraînent des 
complications supplémentaires. 
Les avantages tant primaires que secondaires d'une réduction des émissions sont souvent 
moins évidents, et les estimations de coûts susmentionnées négligent les avantages 
économiques primaires et secondaires de la réduction des dommages grâce à une pollution 
atmosphérique atténuée. Les estimations des avantages (climatiques) primaires sont fondées 
-18-
sur des valeurs hypothétiques attribuées aux taux d'actualisation, à la sensibilité climatique, 
à la base de référence pour les émissions et à l'importance accordée aux dommages dans les 
pays en voie de développement. Compte tenu de tous ces facteurs, les avantages, au niveau 
mondial, d'une réduction de 15% des émissions de C02 dans l'UE semblent se situer entre 
0,3 et 101 milliards d'écus. 
Ces avantages estimés concernent l'ensemble de la planète et ne toucheront l'UE qu'en 
partie. La fourchette étendue des estimations dépend principalement de la valeur attachée 
aux dommages survenant dans un avenir lointain. Si cette valeur est très élevée (taux 
d'actualisation: zéro), les dommages futurs valent autant que les dommages actuels. Si la 
valeur est faible (par exemple, taux d'actualisation: 10%), la valeur de 100 millions 
d'écus pour des dommages survenant dans 50 ans représenterait moins de 1 million au 
cours actuel. Le choix est essentiellement politique. 
L'estimation présentée ci-dessus ne représente pas encore les coûts des dommages évités 
(avantages secondaires) en raison de la réduction des autres polluants. La stratégie 
permettrait non seulement une diminution des gaz à effet de serre, mais aussi une réduction 
de 15 à 25%, sinon plus, par rapport à la législation actuelle, des émissions de dioxyde de 
soufre, de monoxyde d'azote, de soufre et de particules. Les avantages en découlant 
(touchant principalement la mortalité, les dommages à la santé, à l'agriculture et aux 
infrastructures) peuvent être estimés à au moins 11 à 32 milliards d'écus. De plus, une 
réduction des émissions de C02 permettrait aussi une baisse d'au moins 4 milliards d'écus 
par an des coûts annuels de mise en conformité découlant de la stratégie proposée par la 
Commission en matière d'acidification. 
Le total des avantages (primaires et secondaires) associés à la réduction des gaz à effet de 
serre est difficile à exprimer et à quantifier en termes monétaires. Les estimations disponibles 
suggèrent qu'ils pourraient représenter de 15 à 137 milliards d'écus par an. Cette estimation, 
rapprochée des coûts directs de mise en conformité, impliquerait un bilan net positif de la 
réduction des émissions proposée, si l'on accorde une valeur élevée aux dommages 
survenant dans un avenir éloigné. 
Une amélioration générale de la ventilation des ïessources, par exemple au moyen d'une 
meilleure restructuration des systèmes fiscaux, tendra à avoir des effets globaux positifs sur 
l'emploi. Les réductions des émissions de C02 résultent généralement de solutions à plus 
forte intensité de main-d'oeuvre, c'est-à-dire que les combustibles importés peuvent être 
remplacés par des technologies d'atténuation exploitées à l'intérieur du territoire. Bien que 
cette évolution soit difficile à chiffrer de manière générale, elle doit représenter un élément 
important de l'élaboration, après Kyoto, d'une stratégie détaillée dans le domaine du 
changement climatique. 
Enfin, il faut souligner la force des arguments en faveur d'une action collective, menée 
d'abord et surtout par les pays industrialisés. Une action unilatérale aurait pour conséquence 
que l'UE supporte seule la totalité des coûts de cette politique. Simultanément, d'autres pays 
en bénéficieraient sans avoir contribué à la solution. Une action coordonnée peut assurer un 
meilleur équilibre des coûts et des avantages de la politique environnementale. Une action 
commune avec d'autres pays industrialisés est donc essentielle pour combattre le 
déséquilibre que créerait un action unilatérale; c'est la seule approche que les parties puissent 
suivre pour parvenir à une politique climatique efficace. 
19-
Conclusion 
Bien que les coûts globaux puissent paraître relativement faciles à gérer au niveau de 
l'ensemble, les coûts pourraient être considérablement plus élevés au niveau déconsolidé, par 
exemple pour des secteurs spécifiques, sur la compétitivité internationale desquels ils 
pourraient avoir une incidence notable si d'autres pays industrialisés ne prennent pas 
d'engagements semblables. La mesure dans laquelle les coûts sont politiquement et 
socialement acceptables dépend de la volonté de la société d'investir dans une politique 
européenne en matière de réchauffement planétaire. Cela dépendra essentiellement des 
engagements des autres pays industrialisés décrits au chapitre 7. D'une action commune 
dépend le bon équilibre des coûts et des avantages pour tous les pays concernés. 
Les coûts de l'atténuation diffèrent selon les économies, les régions, les secteurs et les 
entreprises, et aussi selon les gaz à effet de serre. Ces différences, ainsi que le grand nombre 
de points d'action et de mesures politiques pour la réduction des émissions de gaz à effet de 
serre rendent cruciaux le choix de la combinaison définitive de mesures et la couverture 
géographique d'une politique climatique globale. Les responsables politiques devraient 
s'efforcer de mettre en oeuvre une combinaison de mesures assurant la réduction visée des 
émissions au moindre coût, sur le plan aussi bien national qu'international. Une stratégie 
avantageuse sera d'autant moins coûteuse et d'autant plus acceptable politiquement que les 
instruments et les mesures disponibles seront plus nombreux, et que la couverture 
géographique sera plus étendue. En outre, des politiques et des mesures communes 
coordonnées offriraient un vecteur nouveau et moins coûteux à des politiques rentables, 
notamment parce qu'elles rendraient les politiques plus efficaces pour la protection de 
l'environnement mondial, par exemple en limitant le risque de "fuites de carbone". 
6. Autres gaz à effet de serre 
Le méthane est le deuxième gaz à effet de serre le plus important dans le panier de l'Union. 
En 1990, les émissions communautaires de méthane provenaient à 45% de l'agriculture, à 
32% des déchets et à 23% du secteur énergétique. Les calculs cités dans la communication 
de la Commission sur le méthane (COM (96) 557), indiquent qu'une réduction des émissions 
jusqu'à 13% ou 15% en 2010 par rapport à 1990 est réalisable dans le cadre des politiques 
actuelles. Une diminution de 40% au cours de la même période représente le maximum 
techniquement réalisable en supposant que des changements de politique significatifs soient 
réalisés. 
Le coût de cette réduction supplémentaire de 25% du CH4 (d'environ 15% à environ 40%), 
qui équivaut à plus ou moins 100 millions de tonnes de C02, peut être estimé à 20 ou 30 
écus/tonne d'équivalent C02 supprimé, soit un coût annuel d'environ 2 à 3 milliards d'écus. 
Cependant, une telle diminution des émissions de méthane ne permettrait qu'une réduction 
du C02 de 12% au lieu de 15%. Il faut noter que ces 25% de réduction additionnels 
supposent une réduction de 60% des émissions de méthane dans le secteur des déchets et des 
réductions de 34% pour l'agriculture et l'énergie. En ce qui concerne l'agriculture, une 
analyse plus en profondeur est nécessaire pour s'assurer que seules les mesures prises soient 
techniquement faisables, politiquement acceptables et consistantes avec d'autres objectifs 
politiques. Il est dès lors incertain de combien la réduction des émissions aura effectivement 
lieu au-delà des 15% de réduction potentielle mentionnée ci-dessus. 
20 
Des mesures politiques visant l'amélioration du traitement des déchets, la "récupération du 
méthane dans les décharges existantes et dans les nouvelles, les meilleures techniques 
disponibles de récupération dans les mines de charbon, la minimisation des émissions venant 
de la production sur terre et en mer de pétrole et de gaz naturel, des normes minimales 
concernant les fuites ainsi qu'un contrôle plus fréquent des gazoducs, doivent continuer à 
être mises en oeuvre. Pour l'agriculture, l'amélioration du stockage et du traitement de 
l'engrais animal offre des perspectives intéressantes, et une analyse détaillée doit être faite de 
la façon dont la politique agricole commune (PAC) et les politiques de développement rural 
pourraient y contribuer, par exemple sous forme de mesures d'encouragement ou d'aide à 
l'investissement pour l'entreposage du fumier couvert combiné à l'utilisation du biogaz, 
notamment dans de grandes installations d'élevage intensif. Les recherches sur les 
possibilités d'amélioration de l'alimentation animale doivent aussi être encouragées dans le 
programme communautaire de recherche agricole. 
Les émissions d'oxyde d'azote (N20) en 1990 s'élevaient à 0,9 million de tonnes, équivalant 
à environ 300 millions de tonnes de C02. Des réductions des émissions de N20 en 
provenance de l'industrie, notamment du secteur de production du nylon, responsable d'un 
tiers du total des émissions, peuvent entraîner une réduction de 30% des émissions de N20 
en 2010. Les émissions de N20 provenant de la consommation d'énergie (centrales 
électriques) devraient rester stables jusqu'en 2010, car la plupart des nouvelles centrales 
utiliseront probablement du gaz et le niveau plus faible des émissions de N20 fera plus que 
compenser l'augmentation de la production d'électricité. Les émissions de N20 en 
provenance de l'agriculture devraient baisser en raison de la baisse de la consommation 
d'engrais, et cette tendance devrait être accentuée par le renforcement de la composante 
agricole de la PAC dans le cadre d'Agenda 2000. Les réductions dans ces secteurs 
compenseront largement les augmentations dans celui des transports dues aux convertisseurs 
catalytiques. Par conséquent, les réductions estimées de N20 pourraient se situer entre 70 et 
95 millions de tonnes de C02 (équivalent). 
La réduction du N20 (0,285 million de tonnes) pourrait coûter environ 120 écus/tonne de 
N20 ou 0,36 écu/tonne d'équivalent C02, au total, 0,03 milliard d'écus. Pour les instruments 
politiques, des mesures peuvent être prises pour assurer que des accords concernant les 
émissions de l'industrie impliquent tous les producteurs. Dans le secteur agricole, des aides 
supplémentaires devraient être accordées aux pratiques agricoles respectueuses de 
l'environnement, par exemple aux bonnes pratiques d'application des engrais. Il convient 
d'intensifier la recherche dans le secteur de l'énergie, en vue de réduire les émissions de N20 
provenant de la combustion de combustibles fossiles sur lit fluidisé et d'améliorer la 
technologie catalytique dans le secteur des transports. 
7. Tous les pays industrialisés doivent s'engager à des actions comparables 
Appliquer des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre entraînant des 
changements significatifs des schémas de production et de consommation n'est pas possible 
pour des pays ou groupes de pays isolés, par exemple la Communauté européenne. De 
nombreuses industries opèrent dans un contexte de concurrence mondiale accrue où il 
importe d'avoir des marges de coûts relativement faibles. Un nombre toujours plus grand de 
secteurs d'activité sont en concurrence pour obtenir des capitaux sur un marché mondial où 
une grande importance est attachée au profit à court terme. Plusieurs grands secteurs 
-21 
industriels européens ont souffert ou souffrent de surcapacités qui rendent les changements 
difficiles. 
L'expérience acquise dans la mise en oeuvre, depuis Rio, de la Convention sur les 
Changements Climatiques, fait apparaître que seul un régime mondial de co-responsabilité et 
d'engagements comparables rendront possible la modification nécessaire de la tendance en 
matière d'émissions. C'est pourquoi la proposition de l'UE représente une base de 
négociation et non un engagement unilatéral. Elle s'appuie sur l'hypothèse que les autres 
pays industrialisés doivent et peuvent agir de la même façon, et elle est liée à la proposition 
de définir des politiques et mesures communes coordonnées pour atteindre les objectifs. Il a 
été objecté que l'adoption de politiques et de mesures communes coordonnées réduira la 
liberté des parties au protocole en ce qui concerne la mise en oeuvre de leurs engagements. 
La position de l'UE est fondée sur la conviction que dans certains cas, une coordination 
mondiale des politiques et des mesures facilite la mise en place de solutions peu coûteuses et 
affaiblit la résistance politique à l'adoption de mesures qui seront facilement comprises 
comme applicables à seulement certaines parties au protocole. 
Il importe de souligner que le potentiel de réduction des émissions de C02 défini dans l'UE 
pour la réalisation de l'objectif communautaire proposé d'ici 2010 existe aussi dans d'autres 
pays industrialisés. Une amélioration notable de l'efficacité énergétique des voitures et de la 
consommation d'électricité des appareils peut être assurée partout dans le monde. On peut 
également obtenir une meilleure performance des centrales électriques utilisant des 
combustibles fossiles ou accélérer l'utilisation de ressources renouvelables, parallèlement à 
une amélioration de l'efficacité énergétique deVindustrie. 
Il est également évident que beaucoup de ces mesures peuvent aussi être appliquées dans les 
pays en voie de développement/Il est permis de penser que même sans engagement juridique 
de leur part, on observera probablement un effet d'entraînement important. L'efficacité 
énergétique des voitures résulte essentiellement de décisions des constructeurs 
internationaux dont les sièges sont en Europe, aux États-Unis et au Japon, et les voitures 
exportées vers les autres pays ou produites dans les autres pays ne garderont pas une 
consommation de carburant plus élevée. Le même phénomène se reproduit dans plusieurs 
autres domaines. 
8. Pays en voie de développement 
La Convention sur les Changements Climatiques et le mandat de Berlin reconnaissent que 
les pays industrialisés doivent donner l'exemple de la réduction des émissions de gaz à effet 
de serre. Les émissions des pays industrialisés représentent 75% des émissions mondiales 
pendant l'année de référence 1990 et les émissions de C02 par habitant y sont en moyenne 
10 fois plus élevées que dans les pays en développement. 
11 est également vrai, d'une manière générale, que la croissance actuelle et attendue dans les 
pays en voie de développement entraînera probablement, dans l'avenir, des niveaux 
d'émission beaucoup plus élevés; cependant le niveau par habitant dans la plupart des pays 
en voie de développement restera bien en-dessous de ceux des pays industrialisés. 
La réponse au défi posé comprend trois volets. Le premier consiste en un renforcement de 
l'obligation d'agir immédiatement pour les pays industrialisés. Seule leur initiative politique 
22-
et technologique pourra créer une situation qui entraînera les pays en voie de développement 
dans un processus mondial. 
Le deuxième volet consiste à trouver des moyens d'assurer que les plus avancés des pays en 
voie de développement assument progressivement de plus grandes responsabilités lorsque 
leur niveau de développement le justifie. Il n'y a pas de place pour les resquilleurs dans ce 
domaine. Cette approche tient compte du fait que les émissions de gaz à effet de serre 
comme la capacité économique de limiter ou de réduire ces émissions varient 
considérablement parmi les pays en voie de développement. 
Enfin, si les pays industrialisés appliquent et développent, afin de respecter leurs 
engagements, des technologies produisant de faibles émissions de gaz à effet de serre, 
nombre d'entre elles seront vraisemblablement exploitées aussi dans les pays en voie de 
développement pour réduire leurs émissions. La Commission reconnaît que, pour faciliter ce 
transfert de technologie, elle devra mettre à profit et renforcer la coopération, tant technique 
que financière, qu'elle a établie avec les pays en voie de développement. 
9. Conclusions 
Pour conclure, la Commission souligne les points suivants: 
- le potentiel de dommages et de coûts futurs résultant d'un changement climatique 
anthropique rend impératif de réduire d'urgence des émissions de gaz à effet de serre; 
- les pays industrialisés doivent continuer à montrer l'exemple; 
- les objectifs de réduction ne sont techniquement réalisables et économiquement gérables à 
l'intérieur de l'UE que si tous les pays industrialisés consentent un effort comparable de 
réduction; 
- un grand nombre de mesures définies dans la présente communication pour une stratégie 
rentable est également applicable aux autres pays industrialisés; 
- le choix de la juste combinaison de mesures est essentiel à une stratégie climatique 
avantageuse; 
- compte tenu du défi politique et de la nécessité d'agir, la participation de tous les 
éléments de la société sera nécessaire; 
# 
- la Commission élaborera une stratégie plus détaillée en matière de changement climatique 
lorsque les engagements pris à Kyoto seront connus. 
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ISSN 0254-1491 
COM(97) 481 final 
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FR 14 15 
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