Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres"

(2002/C 48/14)

Le 6 juin 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 63 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 novembre 2001 (rapporteur: M. Mengozzi; corapporteur: M. Pariza Castaños).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 28 novembre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 115 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. La proposition présentée par la Commission fait partie d'un ensemble de propositions de directives, actuellement en cours d'examen au Comité, qui vise à établir un régime d'asile européen commun. Elle se fonde sur le paragraphe 14 des conclusions du Conseil européen de Tampere, afin de mettre en oeuvre l'article 63 du traité instituant la Communauté européenne.

1.2. Les objectifs poursuivis sont les suivants:

- dégager des normes minimales sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile;

- recenser les différentes conditions d'accueil aux différentes étapes de la procédure d'asile ou selon le type de procédure ainsi que les diverses catégories de personnes concernées;

- améliorer l'efficacité des systèmes nationaux;

- limiter les mouvements secondaires;

- harmoniser les conditions de vie des demandeurs d'asile dans tous les États membres.

1.3. Dans le cadre de la préparation de sa proposition, la Commission a consulté le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et certaines des organisations non gouvernementales les plus directement concernées.

2. Résumé de la proposition

2.1. La proposition de la Commission comprend huit chapitres.

2.2. Le premier chapitre définit le champ d'application de la directive ainsi que les notions utilisées. Il contient plus particulièrement les précisions suivantes:

- la directive ne s'applique pas aux citoyens de l'UE;

- le traitement des couples non mariés n'est identique à celui des couples mariés que dans les États membres qui reconnaissent cette égalité de traitement;

- aucune distinction n'est en revanche opérée entre les couples mariés et ceux qui ne le sont pas lorsqu'ils ont des enfants à charge;

- la directive ne s'applique pas aux demandes d'asile introduites auprès des représentations diplomatiques des États membres;

- l'application des dispositions de la directive aux procédures relatives à une forme de protection autre que celle qui découle de la Convention de Genève est laissée à l'appréciation des États membres.

2.3. Le deuxième chapitre traite des dispositions générales relatives aux prestations auxquelles peuvent prétendre le demandeur d'asile:

- obtenir toutes les informations qui lui sont nécessaires;

- recevoir un document qui atteste son statut;

- circuler librement sur tout le territoire national ou dans une partie limitée de celui-ci;

- sauvegarder l'unité de sa famille;

- bénéficier de soins médicaux et psychologiques;

- garantir la scolarisation de ses enfants mineurs;

- avoir accès au marché du travail et à la formation professionnelle.

2.4. Les troisième et quatrième chapitres renferment des dispositions relatives aux conditions d'accueil matérielles. Celles-ci doivent garantir au demandeur d'asile une qualité de vie adéquate ainsi que la protection de ses droits fondamentaux et comprennent par conséquent le logement, les soins médicaux et psychologiques.

2.5. Le cinquième chapitre énumère les motifs de limitation ou de retrait du bénéfice des conditions d'accueil en raison de comportements négatifs. Un demandeur d'asile est réputé adopter un tel comportement lorsqu'il:

- disparaît;

- retire sa demande d'asile;

- dissimule ses ressources financières;

- est considéré comme une menace pour la sécurité nationale;

- se comporte de manière violente.

2.6. Le sixième chapitre énonce des dispositions spécifiques en faveur des personnes ayant des besoins particuliers, comme les mineurs d'âge, les handicapés, les personnes âgées, les femmes enceintes, les victimes d'abus ou de discriminations sexuelles, les victimes de tortures ou de violences, les parents isolés.

2.7. Le septième chapitre définit les mesures visant à rendre le système d'accueil plus efficace; le huitième et dernier chapitre contient les dispositions finales. Les articles de ces chapitres concernent plus particulièrement la coopération et la coordination entre les États membres et la Commission, le rôle des communautés locales, ainsi que le système d'orientation, de surveillance et de contrôle aux niveaux national et communautaire. La proposition dispose que les États membres doivent transposer la directive au plus tard le 31 décembre 2002.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se félicite des objectifs poursuivis par la proposition de directive à l'examen et y souscrit globalement. Le contenu de la directive appelle toutefois quelques observations, si l'on part du principe que les normes minimales doivent se fonder sur les meilleures pratiques et que des normes d'accueil équitables et respectueuses de la personne sont les meilleurs garants d'un processus d'intégration réussi ou, le cas échéant, d'un juste retour dans le pays d'origine.

3.2. Le Comité signale également que les thèmes abordés, qui correspondent au mandat figurant aux paragraphes 13, 14 et 15 des conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, doivent être appréhendés sous l'angle des droits humains fondamentaux et s'inscrivent dans un contexte juridique international, qui englobe non seulement la Convention de Genève et le Protocole de New York de 1967, mais également la Convention européenne des droits de l'homme, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et la Convention sur les droits de l'enfant.

3.3. Bien qu'elle se réfère à de nombreux instruments juridiques internationaux garantissant des droits de nature variée, la Commission évite toutefois d'utiliser la notion de "droits", qu'elle remplace par différentes locutions, telles que "liberté de ...", "possibilité de ...", "accès à ..." ou "peuvent ...". La seule exception est le "droit" de saisir une juridiction, évoqué à plusieurs reprises. Aussi le texte donne-t-il du demandeur d'asile l'image d'une personne privée, en substance, de droits positifs. Le Comité doute que cette image puisse facilement s'accorder avec le contexte juridique international susmentionné.

4. Observations spécifiques

4.1. Pour le Comité, il est évident que les dispositions de la directive à l'examen doivent également s'appliquer aux procédures de traitement des demandes d'asile visant à obtenir une protection différente de celle offerte par la Convention de Genève (article 3).

4.1.1. Il est inévitable que le partenaire non marié (article 2) ne soit reconnu comme tel que dans les États membres dans lesquels la demande a été présentée et dont la législation assimile la situation des couples non mariés à celle des couples mariés. Dans le cas contraire, l'on aboutirait à une discrimination ou à une harmonisation inadéquate des dispositions nationales en la matière.

4.2. La liberté de circulation (article 7) est un thème très délicat, dans la mesure où il est difficile de concilier le respect de ce droit fondamental et les exigences qu'impose un traitement rapide des demandes d'asile. Le Comité apprécie l'effort consenti par la Commission pour limiter les restrictions à la libre circulation aux fins de la mise en oeuvre de la directive et de les compenser en prévoyant des exceptions et des garanties en matière de recours à une juridiction. L'on ne peut toutefois ignorer que cette limitation risque de diminuer l'efficacité d'autres concessions, par exemple l'accès au marché de l'emploi. Aussi le Comité estime-t-il que le droit de circuler librement sur l'ensemble du territoire national doit être garanti aux demandeurs d'asile, sans préjudice des exceptions justifiées par des circonstances liées à la gestion des procédures, lesquelles exceptions doivent avoir une durée limitée.

4.3. L'avantage matériel et moral qui découle, pour l'État d'accueil comme pour les demandeurs d'asile, de la possibilité donnée à ces derniers d'accéder au marché du travail (article 13) ne fait aucun doute. Le délai de six mois, au-delà duquel l'accès au marché du travail ne peut leur être refusé, semble approprié, même si la formulation négative utilisée donne à entendre que cet accès, considéré par le Comité comme un "droit", est octroyé avec réticence. Aussi le caractère général de la formulation de l'article 14 et la latitude importante laissée aux États membres quant à la définition des modalités d'accès au marché du travail laissent-ils perplexe. L'article devrait au moins préciser que cet accès concerne les activités exercées à titre d'indépendant et d'employé et que, dans ce dernier cas, les demandeurs d'asile bénéficient des mêmes droits et salaires que les travailleurs nationaux. Compliquer et limiter l'accès au travail a pour unique résultat de favoriser le développement du travail clandestin.

4.3.1. La proposition de directive prévoit également un délai de six mois pour l'accès à la formation professionnelle (article 14), qui est un élément fondamental pour accélérer l'intégration. Si ce délai est raisonnable en ce qui concerne l'accès au marché de l'emploi, le Comité estime toutefois qu'il est inapproprié dans le cas de la formation professionnelle. Les ressortissants de pays tiers confiés aux soins d'un État d'accueil doivent bénéficier d'une formation aussi vaste que possible, et ce pour deux raisons: premièrement, toute formation donnée à ces personnes aura une incidence positive sur le développement de leur pays d'origine au cas où elles y retourneraient. Il ne faut pas oublier que la politique commune d'immigration s'efforce de promouvoir le développement conjoint et la mobilité afin que les pays d'origine disposent de personnel qualifié. Deuxièmement, au cas où ces personnes resteraient dans un État membre, la formation qu'elles ont reçue facilitera leur accès au marché de l'emploi.

4.3.2. Ces mêmes critères, que le Comité considère comme des arguments en faveur de l'octroi d'une formation aux demandeurs d'asile, peuvent s'appliquer à d'autres secteurs de formation, tels que la langue, la connaissance de la société du pays d'accueil et de ses institutions, etc. Aussi, la proposition de directive devrait-elle contenir un paragraphe sur l'instruction qui mette l'accent sur l'obligation, pour tout État membre, de fournir des éléments de formation dès le début de la procédure d'accueil.

4.3.3. À cet égard, il convient de rappeler que l'initiative communautaire pour l'égalité des chances (EQUAL) fait expressément référence aux demandeurs d'asile en ce qui concerne des politiques d'emploi actives et préventives et des politiques non discriminatoires et en faveur de l'égalité des chances.

4.4. La définition des conditions d'accueil matériel (articles 15 à 19) s'inspire des dispositions du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Ces conditions doivent garantir un niveau de vie adéquat pour la santé et le bien-être des demandeurs d'asile et des membres de leur famille qui les accompagnent, la séparation des hommes et des femmes, dans le respect toutefois de l'unité des familles, l'instruction des enfants mineurs, l'évaluation des besoins particuliers des personnes âgées, des enfants et des handicapés, la possibilité de pratiquer sa religion dans des lieux appropriés et d'exercer des activités culturelles dans les mêmes conditions de liberté que les citoyens du pays d'accueil(1).

4.4.1. Le séjour dans les centres d'hébergement doit être le plus bref possible - en particulier parce que ces centres ressemblent souvent à des lieux de détention - et remplacé par des formes alternatives et normales de logement. Durant leur séjour dans ces centres, il est toutefois essentiel que les demandeurs d'asile soient associés d'une manière ou d'une autre à la gestion de ceux-ci et aient la possibilité de s'adresser à une autorité indépendante garantissant une protection contre toute violation des droits individuels.

4.4.2. Le montant et la nature de l'aide (financière, sous forme de bons ou en nature) octroyée aux demandeurs d'asile est un élément fondamental, dans la mesure où il détermine leur niveau et leur qualité de vie, qui ne devraient pas présenter d'écarts trop importants d'un État membre à l'autre. Le Comité est cependant conscient que des disparités, qui ne sont pas toujours justifiées par un coût de la vie et un contexte différents, existent et que le système d'orientation, de surveillance et de contrôle prévu par l'article 30 ne semble pas suffisant pour s'assurer que demandeurs d'asile bénéficient de conditions d'accueil matérielles comparables dans tous les États membres. Il convient de mettre en place un système de surveillance européen indépendant, auquel participeraient le HCR, les ONG compétentes en la matière et les partenaires sociaux pour ce qui est des questions liées à l'emploi, dont les conclusions seront transmises à la Commission une fois par an.

4.4.2.1. En ce qui concerne le montant réel des allocations, le Comité estime que la proposition de directive ne devrait pas se contenter d'indiquer que celui-ci doit être suffisant pour éviter que l'intéressé tombe dans l'indigence. Elle devrait disposer que le montant de ces allocations doit être déterminé en fonction de celui de l'allocation minimale octroyée par la sécurité sociale et, dans les pays où celle-ci n'existe pas, à l'allocation minimale accordée par un organisme similaire. En tout état de cause, ce qui est octroyé sous diverses formes aux demandeurs d'asile doit tenir compte de l'ensemble des prestations dont jouissent les citoyens des États membres.

4.4.2.2. L'octroi de bons au lieu d'une allocation financière a été sévèrement critiqué dans certains pays, en raison des difficultés qu'il suscite pour les demandeurs d'asile et de la différence inutile qu'il instaure entre ceux-ci et le reste de la population. Le Comité considère que la proposition de directive ne doit pas prévoir la possibilité d'utiliser de bons.

4.5. S'agissant des soins médicaux et psychologiques (articles 20 et 21) proposés, le Comité considère qu'il n'est pas justifié d'opérer une distinction en fonction du type de procédure retenu, et estime que tous les demandeurs d'asile devraient avoir accès aux soins médicaux primaires.

4.6. Les dispositions de l'article 22 concernant la limitation ou le retrait du bénéfice des conditions d'accueil ne semblent ni logiques ni conformes aux objectifs de la directive. En effet, si le demandeur d'asile:

- retire sa demande, il ne relève plus du champ d'application de la directive;

- est considéré comme une menace pour la sécurité nationale ou s'il y a des raisons de penser qu'il a commis un crime de guerre ou contre l'humanité, soit son cas relève des autorités judiciaires, soit le bénéfice des conditions d'accueil doit lui être retiré si la juridiction du pays d'accueil n'est pas compétente en l'occurrence;

- disparaît pendant plus de trente jours ou ne se conforme pas à l'obligation de séjourner dans un endroit déterminé, les motifs de son comportement sont évalués et l'on décide, sur la base du principe de proportionnalité, s'il y a lieu de poursuivre la procédure d'accueil; en tout état de cause, il est inopportun de limiter les conditions d'accueil, que la directive définit elle-même comme étant des conditions minimales.

4.6.1. Le seul cas dans lequel les conditions d'accueil peuvent être limitées est celui où un demandeur d'asile a dissimulé ses ressources financières, pour la simple raison qu'il peut subvenir à tous ou à une partie de ses besoins. Dans l'intérêt du pays d'accueil, les soins médicaux primaires devraient toutefois être garantis, et ce non seulement en cas d'urgence.

4.7. Le Comité juge satisfaisant le chapitre consacré aux dispositions concernant les personnes ayant des besoins particuliers (articles 23 à 26), essentiellement en raison de l'attention qu'il accorde au problème des enfants, des femmes seules, des victimes de tortures et de violence ainsi que des personnes handicapées.

4.8. Les mesures visant à rendre le système d'accueil plus efficace (articles 27 à 31) sont essentielles aux fins de la mise en oeuvre de la directive. Ces mesures, qui restent du ressort des États membres, concernent par exemple:

- la désignation d'un point de contact national qui assure l'échange d'informations entre les États membres;

- la transmission régulière à la Commission des données relatives aux demandeurs d'asile;

- la coordination avec les ONG concernées, afin qu'elles puissent jouer leur rôle au mieux;

- la promotion, avec les communautés locales, d'initiatives destinées à prévenir le racisme, la xénophobie et les discriminations fondées sur le sexe et, il convient de l'ajouter, sur la religion;

- le contrôle de la qualité des conditions d'accueil;

- la formation de l'ensemble du personnel en contact avec les demandeurs d'asile pendant toute la durée des procédures.

Le Comité considère qu'il est essentiel d'associer les ONG les plus concernées et les partenaires sociaux, en particulier en ce qui concerne les trois derniers aspects.

5. Conclusions

5.1. Le Comité souligne qu'en dépit de la bonne volonté manifestée pour accélérer les procédures d'accueil, le délai qui s'écoule avant que les autorités compétentes n'aient rendu leur décision se comptent, dans certains États, en mois et dépassent souvent l'année. Il est souhaitable que la réorganisation globale de la législation en matière d'immigration et d'asile, menée actuellement sur la base des recommandations du Conseil de Tampere, dans le respect des droits humains fondamentaux et la perspective d'une Union européenne ouverte au reste du monde, débouche sur une diminution du nombre de demandes d'asile. Ce processus prendra toutefois du temps et devra surmonter des résistances culturelles.

5.2. Il serait bon que les personnes qui, jusqu'à preuve du contraire, fuient la répression et la persécution, ne voient pas leurs droits trop longtemps suspendus une fois arrivées dans le pays d'accueil.

5.3. Aussi le Comité plaide-t-il pour que toutes les possibilités et concessions prévues par la proposition de directive en faveur des demandeurs d'asile soient explicitement transformées en droits: la proposition devrait préciser les motifs administratifs pour lesquels les autorités jugent nécessaire de prévoir des exceptions, ainsi que la période pendant laquelle ces exceptions s'appliquent. L'unique droit reconnu aux demandeurs d'asile, à savoir le recours en justice, prendrait ainsi tout son sens.

5.4. Le Comité rappelle enfin qu'un bon système d'accueil ne dépend pas seulement des conditions matérielles et d'une organisation efficace mais également de l'attitude positive de l'opinion publique, qui doit être informée de manière appropriée et connaître les raisons qui poussent les demandeurs d'asile à quitter leur pays d'origine afin qu'un climat de compréhension puisse se développer.

Bruxelles, le 28 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Article 4 de la Convention de Genève: "Religion - Les États contractants accorderont aux réfugiés sur leur territoire un traitement au moins aussi favorable que celui accordé aux nationaux en ce qui concerne la liberté de pratiquer leur religion et en ce qui concerne la liberté d'instruction religieuse de leurs enfants".