COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 30.04.1997 
COM(97) 176 final 
r r PRINCIPES GENERAUX DE LA LEGISLATION 
ALIMENTAERE 
DANS L'UNION EUROPEENNE 
Livre vert de la Commission 

SOMMAIRE 
Résumé v 
Partiel Introduction 1 
1. Remarques générales 1 
2. Le contexte économique 4 
3. Développement des activités communautaires dans le secteur des 
denrées alimentaires 5 
3.1 La politique agricole commune et la législation des denrées alimentaires 5 
3.2 La politique commune de la pêche 6 
3.3 Le développement du marché intérieur des produits alimentaires 
transformés 7 
4. La composante de politique industrielle 9 
5. Comsommateurs, innocuité des denrées alimentaires et protection de la 
santé 10 
Partie II Simplification et rationalisation de la législation alimentaire 
communautaire 12 
1. Remarques préliminaires 12 
2. Considérations générales 12 
3. Approche réglementaire générale 13 
4. Rôle de l'autoréglementation dans le secteur des denrées alimentaires 15 
5. Les approches horizontales ou verticales de la législation alimentaire 16 
6. Subsidiarité et simplification législative 17 
7. Initiatives législatives nationales 19 
8. Nécessité d'un renforcement de la législation communautaire 
pour l'achèvement du marché intérieur 21 
Partie m Examen de la législation communautaire existante 22 
1. Remarques générales 22 
2. Transparence de la législation communautaire 22 
3. Recours aux règlements plutôt qu'aux directives 23 
4. Adaptation de la législation au progrès scientifique et technique 24 
5. Rationalisation des définitions utilisées dans la législation 
communautaire des denrées alimentaire 25 
5.1 Définition des denrées alimentaires 25 
5.2 Définition de la mise sur le marché 26 
6. Hygiène des denrées alimentaires 27 
m -
7. Qualité des denrées alimentaires 30 
8. Étiquetage des denrées alimentaires 30 
Partie IVMaintien d'un niveau de protection élevé 34 
1. Considérations générales 34 
2. Rôle de l'avis scientifique dans l'élaboration de la législation 
relative à la sécurité des denrées alimentaires 35 
3. Coopération scientifique en matière d'alimentation 38 
4. Gestion des risques graves et immédiats pour la santé publique 39 
5. Situations d'urgence radiologique 41 
6. Zoonoses... 41 
7. Introduction d'une obligation générale d'innocuité et de salubrité 
des denrées alimentaires 44 
7.1 La situation actuelle au niveau communautaire 44 
7.2 Portée de l'obligation générale d'innocuité et de salubrité 43 
8. Application du principe de la responsabilité du fait des produits 
défectueux dans le secteur des denrées alimentaires 47 
9. Répondre aux nouvelles aspirations des consommateurs 48 
Partie V Garantir la mise en oeuvre effective des règles relatives 
au marché intérieur 50 
1. Considérations générales 50 
2. Transposition et application du droit communautaire 50 
3. Contrôle et mise en application 51 
3.1 Contrôles vétérinaires 52 
3.2 Autres contrôles officiels des denrées alimentaires 53 
4. Sanctions 55 
5. Gestion du marché intérieur dans les domaines non harmonisés 55 
Partie VI La dimension externe 57 
1. Considérations générales 57 
2. La dimension multilatérale 58 
2.1 Les accords de l'OMC 58 
2.2 Évolution du Codex Alimentarius ....60 
2.3 Les conséquences de cette évolution pour la Communauté 61 
3. La dimension bilatérale 62 
- IV 
Résumé 
Contexte général 
1. La législation alimentaire est un domaine d'intérêt public. Un haut niveau de 
sécurité et de contrôle public est nécessaire pour garantir une alimentation sûre et 
saine, ainsi qu'une protection efficace des autres intérêts des consommateurs. 
2. Chaque ménage consacrant en moyenne 20 % de son revenu disponible à l'achat 
d'aliments et de boissons, le secteur revêt une importance cruciale pour 
l'économie européenne. Les industries de transformation alimentaire emploient à 
elles seules quelque 2,3 millions de personnes et en 1996, la consommation dans la 
Communauté atteindra environ 500 000 millions d'écus. 
3. Le volume de la législation communautaire relative aux denrées alimentaires s'est 
substantiellement étoffé, en raison notamment du programme relatif à 
l'achèvement du marché intérieur et de la mise en oeuvre progressive de la 
politique agricole commune. Aujourd'hui, la grande majorité des législations 
alimentaires nationales sont harmonisées au niveau communautaire. Même dans les 
domaines qui n'ont pas été harmonisés, l'application des règles générales du traité, 
et en particulier des articles 30 à 36 de ce dernier, permet la libre circulation des 
denrées alimentaires 
4. La nouvelle approche de la Commission sur l'avis scientifique et le contrôle tel 
qu'explicité dans la Communication sur la santé du Consommateur et la sécurité 
alimentaire qui a suivi la décision concernant la séparation des responsabilités en 
matière de gestion des comités scientifiques et des activités de contrôles des 
responsabilités des services à compétence législative n'est pas prise en 
considération dans ce Livre Vert dans la mesure où il s'intéresse principalement 
aux règles substantielles de la législation communautaire applicable au secteur des 
denrées alimentaires. Comme cela est décrit dans la Communication mentionnée 
ci-dessus, la Commission a pris des mesures pour améliorer les performances de 
ses services de contrôle et rechercher leur perfection en s'assurant de leur 
indépendance, leur transparence et leur efficacité. 
Les objectifs du Livre vert 
1. Examiner dans quelle mesure la législation répond aux besoins et aux attentes des 
consommateurs, des producteurs, des fabricants et des commerçants; 
2. Étudier comment les dispositions visant à renforcer l'indépendance et l'objectivité, 
l'équivalence et l'efficacité des systèmes de contrôle officiel et d'inspection 
permettent d'atteindre les objectifs de base qui sont d'assurer une alimentation 
sûre et saine et la protection des autres intérêts des consommateurs; 
3. engager un débat public sur notre législation alimentaire et partant, 
4. permettre à la Commission de proposer des mesures appropriées pour développer, 
si nécessaire, la législation alimentaire communautaire. 
- v -
En tant que préalable à ce débat, le Livre vert recense six objectifs de base pour la 
législation alimentaire communautaire : 
1. garantir un haut niveau de protection de la santé publique, de la sécurité et des 
consommateurs; 
2. garantir la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur; 
3. faire en sorte que la législation soit principalement fondée sur des preuves 
scientifiques et sur une évaluation des risques; 
4. assurer la compétitivité de l'industrie européenne et développer ses perspectives 
d'exportation; 
5. faire assumer à l'industrie, aux producteurs et aux fournisseurs la plus grande part 
de responsabilité eu égard à la sécurité des denrées alimentaires, au moyen de 
systèmes du type Analyse des risques et maîtrise des points critiques (HACCP) qui 
doivent être renforcés par un contrôle officiel et des dispositions d'exécution 
efficaces; 
6. veiller à la cohérence, à la rationalité et à la convivialité de la législation. 
Pour atteindre ces objectifs, il est nécessaire de s'assurer que notre approche 
réglementaire couvre l'ensemble de la chaîne alimentaire, "de l'étable à la table", ce qui 
soulève deux sujets de réflexion: 
1. Jusqu'à quel point, la production agricole primaire et le secteur des denrées 
alimentaires transformées devraient relever du même ensemble de règles générales 
2. L'application à la production agricole primaire du principe de la responsabilité des 
producteurs en cas de produits défectueux (directive 85/374/CEE) 
Simplification et rationalisation de la législation alimentaire communautaire 
1. Bien qu'une simplification et une rationalisation soient souhaitables, elles ne 
sauraient se traduire par une réduction du niveau de protection de la santé 
publique ou des consommateurs. Depuis 1985, la Commission a d'une façon 
générale limité ses propositions relatives au marché intérieur aux mesures qui sont 
nécessaires pour assurer la protection de la santé publique et des consommateurs. 
2. Il importe que la législation existante établisse la juste mesure entre des 
dispositions générales et une législation normative plus détaillée, entre la mise en 
place de dispositions exécutoires et le recours à des instruments non contraignants 
et entre les approches horizontales et les règles spécifiques applicables à des 
catégories particulières de denrées alimentaires. 
3. L'application des principes de subsidiarité et de simplification législative dans ce 
domaine a donné des résultats variables. Il s'est en particulier avéré difficile de 
faire en sorte que l'application pratique du principe de subsidiarité ne se traduise 
pas par le démantèlement progressif du marché intérieur, du fait des nouvelles 
initiatives législatives nationales. En outre, il pourrait être nécessaire d'élargir le 
champ d'application de la législation communautaire, de manière à couvrir certains 
domaines dans lesquels le marché intérieur ne semble pas fonctionner efficacement. 
VI 
Examen de la législation existante 
1. Une large consultation des partenaires sociaux lors de l'élaboration de la 
législation est un bon moyen de s'assurer que cette législation atteint ses objectifs. 
Les partenaires sociaux pourraient être encouragés à participer plus activement à 
l'évaluation des coûts et des avantages des nouvelles législations proposées. 
2. Un recours accru aux règlements plutôt qu'aux directives renforcerait la 
transparence de la législation et éviterait les problèmes de transposition tardive ou 
incorrecte. La directive resterait néanmoins l'instrument de choix pour la 
législation-cadre. 
3. L'adaptation de la législation au progrès scientifique et technique soulève de 
sérieuses difficultés qu'un recours accru à des procédures simplifiées permettrait 
d'atténuer. 
4. Il conviendrait de rationaliser les définitions contenues dans les divers instruments 
juridiques et de les compléter par de nouvelles définitions des denrées alimentaires 
et de la mise sur le marché. 
5. En matière d'hygiène, 11 directives verticales relatives à l'hygiène vétérinaire 
coexistent avec une directive générale sur l'hygiène des denrées alimentaires. La 
Commission a déjà entrepris une simplification des directives verticales, mais les 
relations de ces dernières avec la directive générale doivent également être prises 
en considération. Il faut en priorité s'assurer de l'existence d'un ensemble cohérent 
de règles communautaires d'hygiène. La meilleure façon d'y parvenir serait 
d'appliquer de façon généralisée les principes du type HACCP et de limiter les 
réglementations normatives aux cas pour lesquels elles sont jugées indispensables. 
Le souci de cohérence doit également être contrebalancé par la nécessité de 
maintenir une souplesse suffisante dans la conception et la mise en oeuvre des 
réglementations relatives à l'hygiène alimentaire, afin de garantir un niveau de 
protection élevé sans imposer de charges inutiles aux entreprises. 
6. En ce qui concerne la qualité, les différences d'approche dues aux objectifs 
distincts du marché intérieur et de la législation agricole ne semblent pas poser de 
problèmes d'incohérence ou d'incompatibilité. 
7. Dans le domaine de l'étiquetage, des règles contraignantes devraient permettre aux 
consommateurs d'accéder aisément aux informations essentielles concernant les 
denrées alimentaires. Il est nécessaire de trouver un juste équilibre qui garantisse 
aux consommateurs l'obtention de toutes les informations utiles tout en évitant les 
prescriptions inutilement détaillées. Les fabricants devraient avoir la possibilité de 
fournir des informations supplémentaires pour autant que celles-ci ne soient pas de 
nature à induire en erreur, quoiqu'une législation puisse dans certains cas s'avérer 
nécessaire pour régir la fourniture de ces informations supplémentaires. Dans ce 
contexte, le Livre vert sollicite spécifiquement des observations sur l'approche 
suivie dans la législation communautaire par rapport aux allégations et à 
l'étiquetage nutritionnel. 
vu -
Maintien d'un niveau de protection élevé 
1. Le traité stipule que la Communauté contribue au maintien d'un niveau élevé de 
protection de la santé publique, de l'environnement et des consommateurs. Les 
mesures prises à cet effet doivent être basées sur une évaluation des risques tenant 
compte de tous les facteurs de risque pertinents, ainsi que des aspects 
technologiques, des meilleures preuves scientifiques disponibles et de l'existence 
de méthodes d'inspection, d'échantillonnage et d'essai. Lorsqu'une évaluation 
exhaustive des risques n'est pas réalisables, les mesures doivent être fondées sur le 
principe de précaution. 
2. L'existence de source d'avis indépendants et faisant autorité est d'une importance 
capitale. L'indépendance et l'objectivité de l'avis scientifique et des comités 
scientifiques doivent être garanties à tous les niveaux. La Commission a fait un pas 
pour permettre une coordination centrale du nombre, du champ d'action, de la 
composition et des activités des comités scientifiques, afin de garantir un haut 
niveau de compétence et une parfaite cohérence des avis scientifiques et de leur 
assurer les ressources nécessaires. Tous les moyens doivent être mis en oeuvre 
pour que les conclusions scientifiques soient présentées d'une manière claire et 
convaincante. 
3. L'avis scientifique est essentiel, mais n'est pas le seul élément déterminant. A 
plusieurs reprises, il a été reconnu dans la législation communautaire que d'autres 
facteurs, en particulier les besoins et les préoccupations des consommateurs, 
devaient aussi être pris en considération lors du processus de prise de décision. 
4. La Communauté doit disposer de moyens adéquats pour se prémunir contre les 
risques graves et immédiats en matière de santé publique. La Commission dispose 
d'une série de pouvoirs de sauvegarde, mais il importe de vérifier qu'il n'y a pas 
de lacunes dans le système. Il serait peut-être aussi nécessaire d'améliorer les 
modalités d'information du public en cas de risque grave. 
5. La Communauté a diverses stratégies à sa disposition pour gérer et contrôler les 
zoonoses (eradication, réduction, retrait, traitement). La Commission sollicite des 
observations sur les possibilités d'amélioration des dispositions de gestion des 
risques des zoonoses. 
6. La législation doit clairement définir les responsabilités des producteurs, des 
transformateurs, des distributeurs et des détaillants concernant la fourniture 
d'aliments sûrs et sains, propres à la consommation humaine, de qualité donnée et 
dûment identifiés, ainsi que les responsabilités des autorités de contrôle 
compétentes. Il pourrait être souhaitable d'introduire des obligations générales 
imposant à tous les opérateurs économiques de prendre toutes les précautions 
nécessaires pour que seules des denrées alimentaires sûres et saines puissent être 
mises sur le marché. De telles obligations seraient indépendantes des droits de 
recours des consommateurs au titre de la directive sur la responsabilité du fait des 
produits défectueux. 
7. L'extension de la directive sur la responsabilité du fait des produits défectueux à la 
production agricole primaire devrait permettre d'améliorer le niveau global de 
- Vlll -
protection des consommateurs, mais ne saurait dispenser de règles appropriées sur 
la sécurité des produits et de systèmes efficaces de contrôle officiel. 
8. Les événements récents ont mis en lumière l'intérêt que les consommateurs 
portent aux méthodes de production des denrées alimentaires. La législation 
alimentaire communautaire1 ne requiert pas l'étiquetage des, méthodes de 
production qui n'influent pas sur les caractéristiques alimentaires des produits 
finis. Toutefois, dans certains cas, un étiquetage obligatoire peut être jugé 
nécessaire, comme cela a été le cas récemment avec l'adoption de règles 
d'étiquetage pour la viande bovine. De plus, il pourrait être utile d'envisager un 
cadre approprié d'étiquetage volontaire qui permettrait de satisfaire cet intérêt. 
Garantir la mise en oeuvre effective des règles du marché intérieur 
1. La mise en oeuvre correcte et en temps utile de la législation communautaire est 
essentielle pour le bon fonctionnement du marché intérieur. Il convient de faire 
davantage appel aux comités permanents pour examiner les questions 
d'interprétation de la législation communautaire et étudier les problèmes imprévus 
pouvant surgir lors de sa mise en oeuvre. Il conviendrait d'envisager la création 
d'une plate-forme de discussion au sein de laquelle les représentants de la 
Commission, des États membres et des parties intéressées pourraient débattre des 
questions relatives à la mise en oeuvre de la législation. 
2. Le rôle primordial de la Communauté en matière de contrôle n'est pas de se 
substituer aux États membres, mais de vérifier que les contrôles nécessaires sont 
réalisés d'une manière efficace et équivalente dans l'ensemble du marché intérieur. 
La législation doit prévoir des mesures appropriées d'exécution et de contrôle. 
Tout en visant l'obtention d'un niveau élevé de protection, les mesures 
d'exécution et de contrôle doivent tenir compte du principe de proportionnalité et 
doivent également cibler les contrôles sur les activités qui présentent les plus 
grands risques. 
Il convient de renforcer la coopération administrative et scientifique entre les États 
membres et avec la Commission, afin de garantir l'équivalence des mesures 
d'exécution dans toute la Communauté, de disposer de mécanismes efficaces pour 
empêcher la commercialisation de denrées alimentaires dangereuses et de pouvoir 
déterminer les causes et les facteurs contribuant à l'apparition de maladies 
d'origine alimentaire. Le cinquième programme-cadre de recherche a également à 
cet égard un role à jouer. Afin de renforcer la confiance des consommateurs, des 
efforts ont été entrepris dans la Communication sur la santé du consommateur et la 
sécurité alimentaire pour améliorer la transparence du système de contrôle au 
niveau communautaire, et le besoin pour une plus grande transparence au niveau 
national doit aussi être pris en considération. 
i Directive 79/112/CEE concernant l'étiquetage, la présentation et la publicité des denrées alimentaires 
Règlement CE n° 374/97 concernant les nouveaux aliments et nouveux ingrédients alimentaires 
IX -
3. Les sanctions prévues en cas d'infraction à la législation communautaire relative 
au marché intérieur doivent être équivalentes à celles qui sont fixées par les 
législations nationales, c'est-à-dire effectives, proportionnées et dissuasives. 
4. Des mécanismes sont prévus pour examiner les nouveaux projets de législation 
nationale, dans le cadre de la directive 83/189/CEE principalement lorsque ces 
projets concernent des règles techniques; la Commission veille également à 
l'application des règles communautaires relatives aux denrées alimentaires en 
procédant à l'instruction des plaintes. La nouvelle procédure d'information 
mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des 
marchandises devrait également permettre d'importants progrès dans ce domaine. 
Dans les domaines non harmonisés, le principal instrument de gestion du marché 
intérieur reste le principe de reconnaissance mutuelle, en vertu duquel un État 
membre doit autoriser la libre circulation, sur son territoire, des marchandises 
produites ou commercialisées conformément aux règles, essais ou normes en 
vigueur dans un autre État membre et qui assurent un niveau de protection 
équivalent à ses propres règles, essais ou normes. 
La dimension externe 
1. La Communauté est à la fois un grand importateur et un grand exportateur de 
denrées alimentaires. En tant qu'importateur, elle est tenue de s'assurer que les 
denrées importées satisfont aux mêmes normes rigoureuses que celles qui ont été 
établies pour la production communautaire. En tant qu'exportateur, la 
Communauté doit être en mesure de garantir aux gouvernements et aux 
consommateurs des pays tiers que les denrées alimentaires produites dans la 
Communauté peuvent être commercialisées sans risques dans leurs pays respectifs. 
2. La législation doit être compatible avec les obligations internationales de la 
Communauté, en particulier avec celles qui résultent des accords de l'OMC. De 
même, la Communauté doit coopérer étroitement avec les États membres, les 
producteurs et l'industrie, afin de s'assurer que nos principaux partenaires 
commerciaux respectent également leurs obligations. La Communauté doit être en 
mesure de participer pleinement aux activités de normalisation concernant le 
secteur des denrées alimentaires. Si possible, la Communauté doit négocier des 
accords d'équivalence ou des arrangements de reconnaissance mutuelle avec ses 
principaux partenaires commerciaux pour assurer dans tous les cas un haut niveau 
de protection du consommateur.. 
PARTIE I 
INTRODUCTION 
1. Remarques générales 
Après plus de 30 ans d'activité législative, la grande majorité des dispositions 
législatives nationales relatives aux denrées alimentaires ont été harmonisées au 
niveau européen. Des études récentes, notamment l'étude sur l'impact et 
l'efficacité du programme sur le marché intérieur sur le secteur des denrées 
alimentaires transformées, ont montré que le programme législatif de la 
Communauté dans le domaine des denrées alimentaires avait eu dans l'ensemble un 
impact positif, bien que quelques critiques aient été exprimées concernant le 
niveau de détail excessif de la législation, sa fragmentation, les difficultés 
d'adaptation à l'innovation et les problèmes de fonctionnement quotidien du 
marché intérieur. Des événements récents, en particulier l'ESB, ont amené 
certaines personnes à mettre en doute la capacité de la législation à atteindre 
véritablement l'objectif de maintien d'un niveau élevé de protection de la santé 
publique et des consommateurs. 
Contrairement à la législation de la plupart des États membres, la législation 
alimentaire communautaire s'est développée par étapes, au fil du temps, et il 
n'existe pas de texte global établissant les principes fondamentaux de la législation 
communautaire dans ce domaine et définissant clairement les obligations des 
parties concernées. Depuis quelques années, les appels en faveur d'un tel cadre 
législatif se sont multipliés, émanant notamment du Parlement européen. En 1992, 
la Commission a invité trois éminents experts en matière de législation alimentaire 
à examiner la nécessité d'une telle directive générale et à en étudier le champ 
d'application possible. En mai 1993, à la demande de la Commission, l'Institut 
universitaire européen de Florence a organisé une conférence sur ce sujet, qui a 
réuni les trois experts susmentionnés et des représentants des États membres et de 
la Commission dans les domaines agricoles, industriels et commerciaux, ainsi que 
des groupes de consommateurs. 
Le présent Livre vert a pour objet : 
- d'examiner dans quelle mesure la législation répond aux besoins et aux attentes 
des consommateurs, des producteurs, des fabricants et des commerçants; 
- d'étudier dans quelle mesure les diverses dispositions visant à renforcer 
l'indépendance et l'objectivité, ainsi que l'équivalence et l'efficacité des 
systèmes officiels de contrôle et d'inspection des denrées alimentaires 
atteignent leurs objectifs; 
- d'engager un débat public sur notre législation alimentaire, afin de fournir des 
orientations à la Commission pour ses futures initiatives législatives concernant 
les denrées alimentaires et partant, 
- d'amener la Commission à proposer des mesures permettant, chaque fois que 
possible, d'améliorer la protection de la santé publique dans ses mesures 
relatives au marché intérieur et à la politique agricole commune, d'améliorer la 
cohérence de la législation alimentaire communautaire, d'unifier et de simplifier 
cette dernière, d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur et de tenir 
compte de l'intensification de la dimension externe, notamment des politiques 
suivies par nos partenaires commerciaux les plus développés, ainsi que des 
exigences résultant des accords de l'OMC. 
La nouvelle approche de la Commission sur l'avis scientifique et le contrôle telle 
qu'explicitée dans la Communication sur la santé du consommateur et la sécurité 
alimentaire qui a suivi la décision relative à la séparation des responsabilités pour 
la gestion des comités scientifiques et pour les activités de contrôle des 
responsabilités des services législatifs n'est pas prise en considération dans ce 
Livre vert qui s'intéresse aux règles communautaires substantielles applicables aux 
denrées alimentaires. La Commission, comme cela est décrit dans la 
Communication mentionnée ci-dessus, a déjà pris des mesures pour améliorer les 
performances de ses services de contrôle et rechercher leur perfection en 
s'assurant de leur indépendance, leur transparence et leur efficacité. 
Avant d'examiner les possibilités d'action qui font l'objet du débat, il convient de 
réaffirmer les objectifs et les acquis fondamentaux de la législation alimentaire 
communautaire, qui ne sauraient être remis en question, à savoir : 
- nécessité de garantir un niveau élevé de protection de la santé et de la sécurité 
publiques, et de protection des consommateurs; 
- nécessité de garantir la libre circulation des marchandises au sein du marché 
intérieur; 
- nécessité d'une législation fondée principalement sur des preuves scientifiques 
et sur une évaluation des risques, dans le respect de nos obligations 
internationales; 
- nécessité d'assurer la compétitivité de l'industrie européenne en permettant une 
adaptation de la législation au progrès technique et en développant les 
perspectives d'exportation de la Communauté. 
- nécessité de faire assumer à l'industrie, aux producteurs et aux fournisseurs, y 
compris pour les produits importés de pays tiers, la plus grande part de 
responsabilité en matière de sécurité des denrées alimentaires, grâce à des 
modalités d'autocontrôlé (systèmes d'analyse des risques et maîtrise des points 
critiques ou HACCP) renforcées par des contrôles officiels et des disposition 
d'exécution appropriées; 
- nécessité d'une législation cohérente, rationnelle, plus simple, aisément 
compréhensible et élaborée en totale concertation avec toutes les parties 
concernées. 
-2 
Il convient également de souligner que la chaîne alimentaire devient de plus en plus 
complexe du fait du nombre croissant d'intervenants, depuis les producteurs 
primaires jusqu'aux distributeurs et aux détaillants en passant par l'industrie 
alimentaire, et qu'il est donc essentiel de s'assurer que notre approche 
réglementaire couvre tous les risques pouvant menacer la sécurité et la salubrité 
des denrées alimentaires, à toutes les étapes de la chaîne alimentaire, notamment 
les facteurs intervenant en amont et qui résultent d'intrants potentiellement 
dangereux ou des contaminants provenant de l'environnement, les facteurs qui se 
manifestent lors la production, au niveau de l'exploitation, et enfin les facteurs 
pouvant survenir en aval, au stade de la fabrication, de la transformation, de la 
distribution ou de l'entreposage. 
De ce fait, le présent Livre vert a également pour objet d'examiner si et dans 
quelle mesure les denrées alimentaires transformées et la production agricole 
primaire, en dépit de leurs différences, peuvent entrer dans le champ d'application 
des règles générales relatives aux denrées alimentaires. De la même façon, la 
directive sur la responsabilité du fait des produits défectueux laisse aux États 
membres la liberté d'appliquer ou non ces principes de responsabilité à la 
production primaire. En conséquence, le Livre vert envisage également l'extension 
des règles communautaires concernant la responsabilité du fait des produits à tous 
les opérateurs intervenant dans la chaîne alimentaire, y compris les producteurs 
primaires. 
La Commission souhaite que la consultation engagée dans le cadre du présent 
Livre vert soit aussi large que possible. Elle invite donc les parties concernées à lui 
fait part de toute autre observation et suggestion pertinentes. A l'issue du 
processus de consultation, la Commission décidera des changements pouvant 
s'avérer nécessaires; il pourrait s'agir : 
- d'une proposition de directive générale sur les denrées alimentaires; 
- de l'unification et simplification de certaines dispositions ou d'une 
reformulation de la législation existante; 
- de suggestions ou de propositions de nature non législative, notamment de 
modifications des procédures ou des méthodes de travail. 
Les observations relatives au présent Livre vert doivent parvenir avant le 31 juillet 
1997. à l'adresse suivante : 
Commission européenne 
Direction générale de l'Industrie (Livre vert sur la législation alimentaire) 
200, rue de la Loi (RP 11 3/1) 
B-1049 Bruxelles 
2. Le contexte économique 
Au sein de la Communauté, chaque ménage dépense en moyenne environ 20 % de 
son revenu disponible en aliments et boissons. On estime qu'en 1996, la 
consommation d'aliments, de boissons et de tabac dans la Communauté s'élèvera à 
500 000 millions d'écus, et la production à 510 000 millions d'écus. La 
Communauté est à la fois un grand importateur et un grand exportateur de denrées 
alimentaires. En 1994, les exportations à partir de la Communauté ont atteint 
34 250 millions d'écus, tandis que les importations dans la Communauté ont été 
évaluées à 24 480 millions d'écus; il en résulte une balance commerciale positive 
de 9 770 millions d'écus, marquant une augmentation de plus de 50 % par rapport 
à 1992. Cependant, dans certains secteurs alimentaires, la balance commerciale est 
négative. Par exemple, il existe un déficit de produits de la pêche dans la 
Communauté, qui s'est élevé à 6 172 millions d'écus en 1994. Plus de 2,3 millions 
de personnes sont employées par les industries agro-alimentaires, dont près de 50 
% par des entreprises de moins de 100 employés. 10 autres millions de personnes 
travaillent dans le secteur de la production agricole primaire. Le secteur agro-
alimentaire revêt donc clairement une importance capitale pour l'économie 
européenne dans son ensemble. 
Entre 1984 et 1992, tant la production que la consommation d'aliments et de 
boissons dans la Communauté ont augmenté à un taux réel constant de 2-2,5 % 
par an. En 1992-93 toutefois, ce taux de croissance s'est ralenti pour devenir 
inférieur à 1 %. Une grande partie de cette croissance résulte d'une augmentation 
de la valeur ajoutée car les consommateurs, dans le nord de l'Europe en 
particulier, ont tendance à préférer les plats cuisinés aux produits alimentaires 
frais. Les grands producteurs ont réagi à cette évolution à long terme en 
investissant massivement pour augmenter leur capacité de production, moderniser 
leurs installations et recourir aux nouvelles* technologies. Les petits producteurs, 
en revanche, se trouvent soumis à une pression de plus en plus forte qui résulte 
non seulement de la modification de la structure de la demande de denrées 
alimentaires, mais aussi des grands bouleversements que connaît actuellement le 
système de la distribution au détail, notamment du fait d'une concentration accrue 
dans le secteur de la distribution alimentaire et du rôle croissant, sur le marché, des 
produits de "marque propre" des supermarchés. En conséquence, un grand 
nombre de petits producteurs se trouvent confrontés au choix suivant : chercher 
un créneau sur un marché de qualité ou devenir fournisseurs de produits de 
"marque propre" pour les supermarchés. 
Dans l'ensemble de la Communauté, le marché des denrées alimentaires connaît 
encore d'importantes variations régionales, notamment entre les régions du nord 
de l'Europe et les régions méditerranéennes. Dans le sud de l'Europe, la 
consommation de produits frais reste relativement élevée et le pourcentage de 
valeur ajoutée par l'industrie de transformation alimentaire est donc beaucoup plus 
faible. Néanmoins, dans toutes les régions, le type et la gamme des produits 
disponibles se sont considérablement diversifiés, et cette tendance va probablement 
se confirmer puisque les fabricants cherchent à appliquer les règles du marché 
intérieur*pour trouver de nouveaux débouchés pour leurs produits. 
-4 
Dans ces circonstances, il apparaît clairement que la Communauté a un rôle 
essentiel à jouer en promouvant un cadre réglementaire stable et transparent qui 
servirait de base à l'évolution ultérieure de ce secteur essentiel. La transparence et 
le bon fonctionnement du marché intérieur en particulier sont d'une importance 
capitale pour la survie d'un grand nombre de petites et moyennes entreprises qui, 
de plus en plus, doivent rivaliser avec les géants de l'industrie agro-alimentaire 
multinationale. 
3. Raisons du développement des activités communautaires dans le secteur des 
denrées alimentaires 
Les principaux éléments qui ont influencé le développement de la législation 
alimentaire communautaire sont la politique agricole commune et le programme 
relatif à l'achèvement du marché intérieur. Il existe aussi une politique distincte 
pour la pêche et l'aquaculture, dénommée politique commune de la pêche. 
A l'avenir, le développement des activités communautaires dans ce secteur sera 
également fortement.influencé par les nouvelles dispositions ajoutées au Traité de 
Maastricht concernant la protection de la santé humaine (article 129), la protection 
du consommateur ( article 129a) et l'environnement (article 13Or). 
3.1 La politique agricole commune et la législation des denrées alimentaires 
La politique agricole commune a eu un impact significatif sur le développement de 
la législation alimentaire dans la Communauté. Les mesures prises pour atteindre 
les objectifs de la PAC ont aussi inévitablement donné lieu à une législation qui a 
une influence sur la vente des denrées alimentaires d'origine agricole. Trois 
remarques en particulier peuvent être formulées : 
1. La PAC a été principalement caractérisée par la mise en place d'organisations 
communes du marché des principaux produits de base agricoles, ainsi que par 
les mesures d'intervention et de soutien des prix financées par le Fonds 
européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Pour que ces mesures 
soient efficaces et pour éviter la fraude, il a fallu dans certains cas établir des 
spécifications de qualité pour définir les produits pouvant bénéficier d'un 
soutien. Par ailleurs, en tant que mesure de soutien du marché et parfois en 
l'absence de mécanismes de soutien des prix, il a été jugé nécessaire de définir 
des spécifications de qualité pour les produits. La nature et la portée de ces 
règles varient en fonction de l'organisation commune de marché concernée. 
Dans certains cas, ces règles peuvent n'avoir qu'un faible impact sur la 
commercialisation des produits alimentaires finis; dans d'autres comme, par 
exemple, l'organisation commune du marché viti-vinicole, ces règles constituent 
en soi un code de commercialisation exhaustif. 
2. Pour assurer la libre circulation des matières premières agricoles au sein de la 
Communauté, il s'est avéré nécessaire d'établir des règles détaillées pour 
rapprocher les dispositions législatives relatives à la santé humaine et animale 
ou au domaine phytosanitaire. A titre d'exemple, les règles d'hygiène 
vétérinaire ont une profonde influence sur l'utilisation et la commercialisation 
des denrées alimentaires d'origine animale. Il est également nécessaire de 
s'assurer que les techniques utilisées dans la production agricole ne présentaient 
pas elles-mêmes un risque pour la santé publique. C'est ainsi notamment que 
des dispositions détaillées ont été arrêtées, établissant des valeurs limites pour 
les résidus de pesticides ou de médicaments vétérinaires contenus dans les 
denrées alimentaires. 
3. Dans sa communication de 1989 sur l'avenir de la société rurale, la Commission 
a fait part de son intention de promouvoir une politique de qualité des produits 
au niveau de la Communauté. En conséquence, une législation communautaire 
spécifique a été adoptée, qui régit l'utilisation de marques ou labels de qualité 
pour identifier des produits soumis à des exigences particulières de qualité de la 
production (règlement 2082/92), originaires de régions connues pour leurs 
méthodes de production traditionnelles (règlement 2081/92) ou dont on peut 
démontrer qu'ils ont été obtenus par des méthodes spéciales, comme les 
aliments issus de l'agriculture biologique. 
Plus récemment encore, des développements importants ont eu lieu pour le 
consommateur. Le Conseil a adopté des règles contraignantes sur la traçabilité des 
produits d'origine bovine et la nécessité pour l'adoption de mesures ultérieures 
pour améliorer la traçabilité de produits provenant d'autres animaux est examinée. 
3.2 La politique commune de la pêche 
Bien que l'on englobe généralement les produits de la pêche dans l'expression 
production agricole primaire, la pêche et l'aquaculture relèvent d'une politique 
distincte, dénommée politique commune de la pêche (PCP). Celle-ci prévoit, au 
sein de la législation communautaire des denrées alimentaires, des dispositions 
spécifiques pour les produits de la pêche. L'organisation commune du marché fait 
intervenir une série de principes et de règles concernant des normes communes de 
commercialisation, des organisations de producteurs, des mécanismes de soutien 
des prix sur le marché intérieur et un régime applicable aux échanges avec les pays 
tiers. Des mécanismes d'assistance structurelle aux produits de la pêche et de 
l'aquaculture sont mis en place au titre de l'Instrument financier d'orientation de la 
pêche (IFOP) qui accorde notamment des fonds pour l'amélioration et le contrôle 
de la qualité et de l'hygiène. Des règles détaillées concernant la conservation des 
stocks limités de poissons font partie intégrante de la PCP. La législation 
vétérinaire applicable aux poissons et aux coquillages est en cours de révision dans 
le cadre du projet de simplification de la législation vétérinaire relative aux 
produits d'origine animale. 
-6 
3.3 Le développement du marché intérieur des produits alimentaires 
transformés 
Le secteur des denrées alimentaires constitue une partie essentielle du marché 
intérieur, tant du point de vue des consommateurs que de celui des opérateurs 
économiques. Toutes les mesures prises aux niveaux communautaire et national 
doivent donc tenir pleinement compte des principes généraux du marché intérieur 
et en particulier du principe de libre circulation des marchandises. 
La Communauté dispose de toute une série d'instruments pour réaliser le marché 
intérieur : 
- application des principes généraux qui régissent la libre circulation des 
marchandises, notamment du principe de reconnaissance mutuelle, dérivé de la 
jurisprudence de la Cour de justice (en vertu duquel un État membre doit 
autoriser la libre circulation, sur son territoire, des marchandises produites ou 
commercialisées conformément aux règles, essais ou normes en vigueur dans un 
autre État membre et qui offrent un niveau de protection équivalent à ses 
propres règles, essais ou normes); 
- harmonisation détaillée des dispositions législatives nationales dans les cas où 
l'application du principe de reconnaissance mutuelle ne constitue pas une base 
suffisante pour réaliser le marché intérieur; 
- recours à la législation cadre qui définit certain principes généraux, mais laisse 
aux États membres la liberté d'adopter des règles plus rigoureuses ou plus 
spécifiques pour autant que celles-ci n'entravent pas indûment le 
fonctionnement du marché intérieur; 
- recours à des instruments non contraignants, tels que la normalisation ou les 
codes de bonne pratique. 
L'harmonisation détaillée des dispositions législatives nationales relatives aux 
denrées alimentaires a débuté dès les premières années d'existence de la 
Communauté. Entre 1962 et 1985, deux approches ont été suivies : 
- harmonisation horizontale, concernant toutes les denrées alimentaires, soit pour 
protéger la santé publique (par exemple, additifs), soit pour protéger d'autres 
intérêts des consommateurs, notamment information des consommateurs ou 
prévention des pratiques commerciales trompeuses (par exemple,,en matière 
d'étiquetage); 
- harmonisation verticale établissant des spécifications détaillées pour des types 
précis de denrées alimentaires; huit directives ont été adoptées concernant les 
produits de cacao et de chocolat, les sucres, le miel, les jus de fruits et produits 
similaires, les confitures, gelées et marmelades, le lait de conserve, les extraits 
de café et les eaux minérales naturelles. 
Il faut en outre mentionner la directive 80/778/CEE du Conseil relative à la qualité 
des eaux destinées à la consommation humaine. Cette directive a une importance 
fondamentale pour le secteur des denrées alimentaires, puisque toute l'eau utilisée 
-7 
par une entreprise de production alimentaire pour la fabrication, le traitement, la 
conservation ou la commercialisation de produits ou de substances destinées à la 
consommation humaine, et pouvant avoir une incidence sur la salubrité de la 
denrée alimentaire sous sa forme finale doit être conforme aux exigences fixées par 
cette directive. 
Parallèlement au développement de la législation communautaire, la Cour de 
justice a interprété les articles 30 à 36 du traité CE. S'inspirant de la jurisprudence 
de la Cour dans l'affaire Cassis de Dijon, la Commission a totalement révisé sa 
politique d'harmonisation des dispositions législatives relatives aux denrées 
alimentaires et, en 1985, elle a présenté au Conseil et au Parlement européen une 
communication sur l'achèvement du marché intérieur dans le secteur des denrées 
alimentaires (COM (85) 603 final). A cette occasion, le champ d'application du 
principe de reconnaissance mutuelle a été précisé. 
Selon cette communication, la législation communautaire des denrées alimentaires 
devait à l'avenir se limiter à l'harmonisation des règles nationales, justifiable en 
vertu des exigences imperatives recensées par la Cour; à savoir : 
- la protection de la santé publique; 
- la protection des autres intérêts des consommateurs, notamment les besoins 
d'information; 
- la loyauté des transactions commerciales; 
- la nécessité d'assurer des contrôles officiels adéquats. 
Par ailleurs, la Commission y indiquait qu'en principe, elle ne présenterait plus de 
propositions concernant l'harmonisation des spécifications de qualité telles que les 
règles relatives à la composition ou à la fabrication des denrées alimentaires, qui ne 
sont pas liées à la protection de la santé publique. En revanche, la Commission 
estimait que la reconnaissance mutuelle pouvait être obtenue par un renforcement 
des règles d'étiquetage, permettant de garantir l'information des consommateurs 
et des transactions commerciales loyales. En outre, la Commission encourageait 
l'industrie à élaborer des politiques de qualité fondées sur le recours à des 
instruments non contraignants. 
Dans une autre communication de 1989 sur la libre circulation des denrées 
alimentaires au sein de la Communauté, la Commission a récapitulé les principes 
applicables dans ce domaine, en tenant compte de la jurisprudence de la Cour. 
Dans sa communication interprétative de 1991 concernant les dénominations de 
vente des produits, la Commission a précisé le système à utiliser pour la 
reconnaissance mutuelle des denrées alimentaires dans les secteurs non 
harmonisés, et indiqué la possibilité d'adopter les dispositions sectorielles jugées 
nécessaires pour la mise en oeuvre d'autres politiques communautaires, 
concernant par exemple, les exigences de composition, la définition du mode de 
production biologique, les labels de qualité pour les produits traditionnels et les 
appellations d'origine. 
-8 
Pratiquement toute la législation prévue dans le programme de la Commission 
pour 1985 a désormais été adoptée, à l'exception des propositions relatives à 
l'irradiation des aliments, qui sont en cours d'examen par le Conseil et le 
Parlement. En outre, d'autres mesures ont été adoptées pour tenir compte des 
problèmes qui n'avaient pas été pressentis en 1985, notamment en matière 
d'hygiène alimentaire, de contaminants alimentaires et de coopération entre la 
Commission et les États membres pour l'examen des questions scientifiques 
relatives aux denrées alimentaires. 
Depuis le 1er janvier 1989, les États membres sont tenus de communiquer à la 
Commission, conformément à la procédure d'information prévue par la directive 
83/189/CEE, les projets de règles techniques qu'ils envisagent d'adopter dans le 
secteur des denrées alimentaires. D'autres procédures de notification spécifiques 
s'appliquent aux mesures nationales relatives à l'étiquetage et aux contaminants 
des denrées alimentaires, ainsi qu'à l'hygiène alimentaire. Ces procédures sont 
décrites dans la partie II, point 7. 
En dernier lieu, il faut noter que dans les domaines non couverts par la législation 
communautaire, la libre circulation des denrées alimentaires est continûment 
étayée par la jurisprudence de la Cour de justice. 
4. La composante de politique industrielle 
Comme indiqué au point 2, la production agricole primaire et les secteurs des 
aliments et boissons transformés sont très importants pour l'économie européenne. 
Il convient donc de préserver la compétitivité de ces secteurs pour élever le niveau 
de vie et accroître le bien-être social dans l'ensemble de la Communauté. Dans sa 
récente communication sur l'étalonnage des facteurs de compétitivité de l'industrie 
européenne, la Commission indique qu'il appartient avant tout aux entreprises de 
veiller au maintien de leur compétitivité. Néanmoins, les pouvoirs publics 
soutiennent cette compétitivité en créant des conditions générales favorables aux 
entreprises, notamment en fournissant l'infrastructure nécessaire, en mettant en 
place un cadre réglementaire approprié et en prenant des initiatives spécifiques, en 
particulier dans les domaines de l'innovation, de la qualité, de l'environnement 
commercial des petites et moyennes entreprises et de la cohésion économique. 
Dans ce contexte, la Commission a récemment pris une série d'initiatives d'ordre 
général, telles que le Livre vert sur l'innovation, le document de travail sur la 
qualité et le programme pluriannuel pour les PME, qui concernent également le 
secteur des denrées alimentaires. Certains de ces aspects, notamment la nécessité 
d'un cadre réglementaire approprié contribuant à l'innovation, sont abordés dans 
diverses parties du présent Livre vert. La Commission estime important de veiller à 
ce que ces orientations de politique industrielle soient intégrées dans son approche 
réglementaire du secteur des denrées alimentaire et est disposée à examiner toute 
autre suggestion de mesures pouvant s'avérer nécessaires à cet égard. 
5. Consommateurs, innocuité des denrées alimentaires et protection de la santé 
Comme indiqué dans les points précédents, les règles communautaires applicables 
aux denrées alimentaires ont été élaborées à partir des diverses bases juridiques 
définies par le traité, pour répondre à différents objectifs d'action. La législation 
est également fondée sur un partage complexe des responsabilités entre la 
Commission et les États membres. Cette situation complexe est difficile à 
comprendre, non seulement pour le citoyen ordinaire, mais parfois aussi pour le 
spécialiste, d'où les critiques formulées pour dénoncer l'absence d'une politique 
communautaire cohérente applicable au secteur des denrées alimentaires dans son 
ensemble, et les approches fragmentaires de la Communauté. Les remarques 
générales formulées au début de cette partie ont mis en évidence un certain 
nombre d'objectifs communs qui se retrouvent dans toute la législation alimentaire 
communautaire. 
La crise de la vache folle a fait ressortir le besoin d'une politique alimentaire 
européenne axée sur l'obligation de ne mettre sur le marché que des denrées 
alimentaires sûres, saines et propres à la consommation. En ce qui concerne la 
consommation de denrées alimentaires, la protection de la santé doit toujours être 
considérée comme une priorité absolue et non comme un aspect dont il n'y a lieu 
de se préoccuper qu'en situation d'urgence. 
La Commission a déjà pris des mesure pour adapter la structure de ses services 
afin que cet objectif puisse être totalement atteint. 
La Commission a l'intention d'élaborer une véritable politique alimentaire qui 
accorde une importance fondamentale à la protection des consommateurs et de 
leur santé. 
La conception d'une politique efficace d'innocuité des denrées alimentaires exigera 
des efforts importants, de sorte que : 
- les décisions concernant des mesures législatives ou autres tiennent compte des 
données scientifiques les plus récentes et les plus complètes; 
- le principe de précaution prévale lorsque les données scientifiques sont 
incomplètes ou ambiguës dans un sens comme dans l'autre et ne permettent pas 
d'évaluer correctement le risque; 
- à toutes les étapes de la chaîne alimentaire, les responsabilités en matière 
d'innocuité et de salubrité des denrées alimentaires soient clairement définies, et 
qu'il existe des clauses de responsabilité correspondantes en cas d'atteinte à la 
santé du consommateur résultant de la consommation de denrées alimentaires 
dangereuses ou insalubres; 
- des mesures de contrôle soient prises à tous les points critiques de la chaîne 
alimentaire (production primaire, transformation, transport, manutention et 
distribution, mise en rayon au point de vente final); ces conditions s'appliquent 
également aux denrées alimentaires importées; 
10-
- des mesures appropriées soient prises afin que le consommateur soit 
correctement informé de la nature et du contenu des denrées alimentaires; 
- les responsabilités des divers agents de contrôle (notamment producteurs, 
autorités des États membres, services de la Commission ...), ainsi que la nature 
des contrôles (notamment inspection sur le site, audit des systèmes de contrôle 
...) soient clairement définies. 
Dans ce contexte, il faut tenir compte du fait que depuis l'entrée en vigueur du 
traité de Maastricht, la Commission s'est vue attribuer de nouvelles responsabilités 
pour concourir à la réalisation de l'objectif d'un niveau élevé de protection de la 
santé humaine (article 129), de protection des consommateurs (article 129 A) et 
de protection de l'environnement (article 130 R). Depuis quelques années, les 
questions de santé et de nutrition suscitent un intérêt accru, ce qui amène à se 
demander si la Communauté ne devrait pas jouer un rôle plus actif dans de tels 
domaines. La révision de l'article 129 du traité est actuellement en discussion dans 
le cadre de la Conférence Inter-gouvernementale. 
il 
PARTIE H 
SIMPLIFICATION ET RATIONALISATION DE LA LEGISLATION 
ALIMENTAIRE COMMUNAUTAIRE 
1. Remarques préliminaires 
Un certain nombre de critiques ont été émises ces dernières années concernant la 
complexité, le caractère fragmentaire et incohérent de la législation alimentaire 
communautaire, ainsi que les difficultés d'adaptation de cette législation à 
l'innovation. Les reproches suivants ont en particulier été formulés : 
- certaines dispositions sont inutilement détaillées ou normatives et ne tiennent 
pas compte des systèmes de contrôle interne mis en place par l'industrie pour 
garantir la qualité et la sécurité des denrées alimentaires; 
- certaines dispositions législatives font parfois double emploi; il existe des 
incohérences entre les différentes règles verticales applicables à des secteurs 
donnés ou entre les règles verticales et les règles horizontales; 
- la complexité de la législation et la lenteur des procédures législatives 
communautaires rendent difficile l'adaptation de la législation au progrès 
scientifique et technique. 
Au niveau politique, le Conseil Marché intérieur a également invité la Commission 
à examiner les possibilités de simplification de la législation relative au marché 
intérieur. 
Cette partie a pour objet d'examiner l'approche générale suivie par la 
Communauté dans le secteur des denrées alimentaires et, à la lumière des critiques 
susmentionnées, d'envisager des mesures qui permettraient de simplifier et de 
rationaliser la législation alimentaire communautaire. 
2. Considérations générales 
(...) Une des responsabilités fondamentales des pouvoirs publics est de garantir 
aux consommateurs un approvisionnement adéquat en vivres saines et de qualité. 
Aujourd'hui, tous les pays développés se sont dotés d'un arsenal législatif pour 
garantir des denrées alimentaires sûres, saines et propres à la consommation 
humaine, des transactions commerciales loyales et des systèmes adéquats de 
contrôle officiel et d'inspection. 
Ces dernières années, de nouvelles interrogations en rapport avec les denrées 
alimentaires se sont fait jour, en raison du développement des connaissances 
scientifiques et de la sensibilisation de l'opinion publique aux liens unissant la 
nutrition et la santé, ainsi que des nouvelles aspirations des consommateurs qui ne 
-12 
se contentent plus d'"aliments sûrs", mais s'intéressent aussi de plus en plus aux 
méthodes de production agricole et alimentaire. 
Au fur et à mesure de la mise en oeuvre du marché intérieur et de la politique 
agricole commune, la législation communautaire s'est de plus en plus substituée 
aux règles nationales. Aujourd'hui, le droit alimentaire est en grande partie 
harmonisé au niveau communautaire et dans de nombreux domaines, les 
possibilités d'initiatives unilatérales laissées aux États membres ont été 
sérieusement restreintes. De ce fait, la Communauté doit elle-même élaborer des 
politiques qui garantissent un niveau élevé de protection et répondent aux 
demandes et aux aspirations légitimes des consommateurs, mais éviter les actes 
législatifs qui imposent des charges inutiles aux producteurs et à l'industrie, dont le 
coût est finalement répercuté sur les consommateurs sous forme d'un 
renchérissement des prix. 
Comme indiqué précédernment, le champ d'application de la législation alimentaire 
communautaire est, depuis 1985, limité aux mesures qui sont nécessaires pour 
assurer la protection de la santé publique et des autres intérêts des consommateurs 
et pour garantir la mise en place des modalités de contrôle nécessaire. Par ailleurs, 
le fait que la législation communautaire ait permis de remplacer 15 réglementations 
différentes et parfois même contradictoires par un ensemble unique de règles 
harmonisées a en soi considérablement contribué à la simplification du droit 
alimentaire. 
Dans ce contexte général, il est clair qu'il ne saurait être question d'une 
déréglementation systématique et d'un démantèlement du système de protection 
qui a été mis en place. Le but est de proposer un arsenal législatif qui soit efficace, 
clair, simple à comprendre et plus facile à utiliser par les principaux intéressés, à 
savoir les producteurs, l'industrie, les entreprises du secteur alimentaire, les 
autorités chargées de l'application des mesures et les consommateurs. 
3. Approche réglementaire générale 
La législation alimentaire est un sujet d'intérêt public majeur. Seuls un niveau 
élevé de sécurité et un contrôle public efficace peuvent minimiser les craintes 
d'ordre sanitaire suscitées par les denrées alimentaires, qui peuvent avoir 
d'importantes répercussions sur la demande des consommateurs, sur les bénéfices 
de l'industrie et sur l'emploi. Une législation et un cadre réglementaires efficaces 
sont donc indispensables. Par ailleurs, étant donné la complexité croissante de la 
production et de la distribution alimentaires, il faut veiller à ce que la totalité de la 
chaîne alimentaire soit prise en considération. Il est sans intérêt de contrôler 
strictement certaines parties de la chaîne alimentaire, s'il peut y avoir 
contamination en d'autres points de cette chaîne. 
Néanmoins, ce cadre réglementaire doit être conçu et mis en place de façon telle 
qu'il soit pleinement tenu compte du fait que la production d'aliments sûrs et sains 
incombe avant tout aux producteurs et à l'industrie. Ce cadre devrait donc, chaque 
fois que possible, laisser à l'industrie la possibilité d'élaborer et de mettre en 
13 
oeuvre des procédures appropriées de contrôle interne, pour autant que celles-ci 
soient renforcées par des systèmes efficaces de contrôle officiel. 
Dans certains cas, une législation spécifique détaillée peut s'avérer nécessaire, 
notamment en cas de recours à des traitements difficiles à détecter qui pourraient 
être utilisés pour dissimuler les effets de méthodes de production non hygiéniques 
ou malsaines. 
Dans d'autres cas, il suffit que les exigences réglementaires soit formulées de 
manière à faire apparaître le but recherché et le résultat escompté plutôt que la 
façon précisé dont ce résultat doit être obtenu. Une fois qu'un cadre législatif clair 
est établi et que les objectifs à atteindre sont définis, il est possible de laisser les 
opérateurs économiques appliquer la législation au moyen de systèmes du type 
HACCP, de codes de bonne pratique et d'autres instruments appropriés, 
moyennant une supervision effective de la part des autorités de contrôle. 
La différence entre ces deux approches est très clairement mise en évidence dans le 
domaine de l'hygiène alimentaire où elles coexistent. Pour les produits alimentaires 
d'origine animale, qui sont sensibles du point de vue sanitaire, une série de 
directives verticales prescrivent de façon détaillée lés conditions d'hygiène qui 
doivent être respectées. D'autres denrées alimentaires relèvent de la directive 
générale sur l'hygiène des denrées alimentaires. Bien que cette dernière contienne 
certaines dispositions imperatives, elle est le fruit d'une approche plus générale qui 
définit des objectifs d'hygiène alimentaire et laisse une certaine liberté à l'industrie 
quant aux mesures de mise en oeuvre. Le secteur de l'hygiène alimentaire fait 
l'objet d'un examen plus approfondi dans la partie III, point 6. 
Ces deux approches ont chacune leurs avantages et leurs inconvénients. Dans la 
mesure où l'approche plus normative exige que le législateur identifie les 
principaux facteurs de risque ainsi que les moyens de les gérer, il est souvent plus 
aisé pour les entreprises de savoir quelles sont leurs obligations, et la tâche des 
autorités de contrôle est facilitée. L'approche plus générale, en revanche, laisse 
davantage de liberté à l'industrie en ce qui concerne la mise en oeuvre de la 
législation, et est donc susceptible de réduire les coûts de mise conformité mais il 
doit être garanti un niveau de protection de la santé publique équivalent à celui 
qu'offre l'approche normative. Elle réduit également les besoins d'actualisation 
fréquente de la législation. Cependant, elle nécessite que les entreprises du secteur 
alimentaire, tout comme les autorités de contrôle, jouent un rôle beaucoup plus 
actif dans l'analyse des risques présentés par les différentes activités et dans la 
mise en place de mesures efficaces pour les contrôler. Cela peut être source de 
difficultés, en particulier pour les petites entreprises du secteur, bien que 
l'élaboration de codes de bonne pratique applicables à l'ensemble de l'industrie 
puisse apporter une solution à ce problème. 
Il convient de signaler que ces deux approches ne sont pas nécessairement 
incompatibles. La législation communautaire dans le domaine des additifs 
alimentaires montre que leur combinaison peut donner de bons résultats. Cette 
législation repose sur une évaluation rigoureuse de la sécurité de tous les additifs. 
Seuls les additifs dont l'emploi dans les aliments a été jugé sans danger peuvent 
être utilisés dans la Communauté. Lorsque l'évaluation de la sécurité fait 
14-
apparaître la nécessité d'établir une dose journalière admissible (dja) pour protéger 
la santé publique, des limites précises sont fixées pour l'emploi de chaque additif 
dans chaque denrée alimentaire, de façon que l'exposition humaine ne puisse 
excéder la dja. Cependant, lorsque l'évaluation de la sécurité indique qu'il n'est 
pas nécessaire d'établir une dja, le principe du "quantum satis" est appliqué. Cela 
signifie que l'industrie est libre d'utiliser l'additif en question, conformément aux 
bonnes pratiques de fabrication, en se limitant à la quantité nécessaire pour obtenir 
l'effet souhaité et à condition de ne pas induire le consommateur en erreur. 
Dans ces circonstances, la Commission estime qu'il faut adopter une approche 
équilibrée, établissant un juste milieu entre une législation normative détaillée et 
une approche législative plus générale. Elle souhaiterait que les parties intéressées 
lui fassent savoir si elles estiment que cet équilibre est suffisamment pris en compte 
dans la législation communautaire actuelle. 
4. Rôle de l'auto réglementation dans le secteur des denrées alimentaires 
Étant donné la sensibilité du secteur des denrées alimentaires, il y toujours eu une 
certaine controverse sur la question de savoir jusqu'à quel point des instruments 
d'autoréglementation, tels que les codes de bonne pratique ou les normes, peuvent 
valablement remplacer ou compléter la réglementation. 
Lorsque des instruments non contraignants sont utilisés, il importe que ceux-ci 
restent véritablement facultatifs et que des garanties appropriées soient prises pour 
que les procédures qui président à leur élaboration soient transparentes, ouvertes à 
toutes les parties intéressées et permettent le contrôle de qualité nécessaire. 
Jusqu'à présent, le recours aux instruments non contraignants en lieu et place de la 
réglementation s'est essentiellement observé : 
- dans le domaine des spécifications de composition des denrées alimentaires. 
Dans sa communication de 1985 sur l'achèvement du marché intérieur dans le 
secteur des denrées alimentaires, la Commission a annoncé qu'elle ne 
présenterait plus de propositions législatives visant à harmoniser les 
spécifications de composition des denrées alimentaires, sauf nécessité imposée 
par la politique agricole commune, et qu'elle encouragerait plutôt le recours 
aux instruments volontaires dans ce domaine. Depuis lors, les expériences de 
normalisation au niveau européen dans ce domaine n'ont pas été 
particulièrement fructueuses et malgré plusieurs tentatives, pratiquement 
aucune norme européenne n'a été adoptée concernant les spécifications de 
qualité des denrées alimentaires. Au niveau national toutefois, le recours aux 
normes ou à des instruments équivalents tels que les codes de bonne pratique 
s'est intensifié, d'où le risque de voir s'ériger de nouveaux obstacles de fait aux 
échanges intra-communautaires. 
- dans le domaine des méthodes d'échantillonnage et d'analyse où l'expérience 
au niveau communautaire a été beaucoup plus positive, puisque de nombreuses 
normes ont été adoptées. 
-15-
Dans le domaine de l'hygiène alimentaire, des instruments non contraignants sont 
utilisés en complément de la législation existante. L'article 5 de la directive 
93/43/CEE encourage l'élaboration de guides de bonne pratique d'hygiène 
auxquels les entreprises du secteur alimentaire pourront se référer de leur plein gré 
et qui serviront de lignes directrices pour l'application des principes généraux 
d'hygiène alimentaire établis par la directive. En outre, la directive définit une 
procédure de reconnaissance de ces guides au niveau communautaire et impose 
certaines procédures pour garantir que ces guides sont élaborés par des 
représentants des branches du secteur alimentaire concerné et par des 
représentants des autres groupes dont les intérêts sont touchés de manière 
sensible, tels que les autorités compétentes et les associations de consommateurs, 
qu'ils répondent aux conditions d'hygiène définies, qu'ils sont utilisables dans la 
pratique et que leur élaboration est le fruit d'une concertation adéquate. Outre un 
certain nombre d'initiatives nationales, la Commission sait que plusieurs guides de 
ce type sont en cours d'élaboration au niveau européen, notamment dans les 
domaines des glaces de consommation, de la pâtisserie et des denrées et boissons 
chaudes ou froides en vente dans les distributeurs automatiques. 
La Commission souhaiterait obtenir des observations concernant le rôle des 
instruments non contraignants dans le secteur des denrées alimentaires. Des 
commentaires sont également les bienvenus sur la possibilité d'étendre le champ 
d'application des instruments volontaires existants au niveau national pour couvrir 
l'ensemble de la Communauté. 
5. Les approches horizontales ou verticales de la législation alimentaire 
Étant donné la grande diversité du secteur des denrées alimentaires, il est parfois 
nécessaire de se demander s'il convient de privilégier l'approche horizontale qui 
définit des règles générales applicables aux denrées alimentaires dans leur 
ensemble, ou s'il ne faudrait pas parfois recourir à une approche verticale 
établissant des règles spécifiques à un secteur donné. 
Dans le cadre de la législation adoptée au titre du programme relatif aux produits 
alimentaires transformés, proposé par le Livre blanc de 1985, la priorité a en 
général été accordée aux mesures horizontales qui s'appliquent à toutes les 
catégories de denrées alimentaires (additifs, arômes, solvants d'extraction, 
étiquetage, étiquetage nutritionnel, hygiène, etc.). Néanmoins, un recours à des 
mesures verticales a parfois été jugé nécessaire, notamment dans le cas des denrées 
alimentaires destinées à une alimentation particulière et des produits surgelés. 
En ce qui concerne les règles régissant la production primaire et les produits 
d'origine animale, une approche plus sectorielle a généralement été utilisée, bien 
que des réglementations plus générales aient aussi été adoptées, concernant 
notamment les appellations d'origine et les attestations de spécificité, ainsi que 
l'utilisation du label de production biologique. 
16 
Les questions spécifiques relatives à la coexistence de mesures horizontales et 
verticales dans la législation communautaire existante sont abordées dans la partie 
m. D'une façon générale, il faut cependant noter qu'il s'agit bien moins de 
privilégier une approche par rapport à l'autre dans chaque cas, que de trouver le 
juste milieu entre les deux approches qui ont chacune leurs avantages et leurs 
inconvénients. L'approche horizontale permet de se faire une idée globale d'une 
situation donnée et facilite la mise en oeuvre de la législation, en particulier pour 
les entreprises alimentaires qui sont présentes dans plusieurs secteurs, non 
seulement celui de la production, mais aussi ceux du commerce et de la 
distribution. L'approche verticale, en revanche, permet d'adapter la législation aux 
besoins d'un secteur spécifique, en particulier dans les cas où une approche plus 
ciblée a été jugée nécessaire. Elle permet également d'envisager une approche 
réglementaire plus intégrée, couvrant tous les aspects d'un secteur donné. 
La Commission apprécierait en particulier des observations concernant cet aspect. 
6. Subsidiarité et simplification législative 
L'article 3 B du traité CE stipule que dans les domaines qui ne relèvent pas de sa 
compétence exclusive, la Communauté n'agit, conformément au principe de 
subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne 
peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent 
donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux 
réalisés au niveau communautaire. 
Depuis plusieurs années, la Commission a coutume de faire figurer une 
"déclaration de subsidiarité" dans toutes les nouvelles propositions législatives, 
afin d'expliquer les raisons pour lesquelles elle estime qu'une action au niveau 
communautaire se justifie. Cette déclaration tient également compte des objectifs 
de la mesure envisagée, et la Commission examine à cette occasion dans quelle 
mesure des dispositions moins contraignantes seraient suffisantes pour les 
atteindre. En outre, le 16 janvier 1996, la Commission a adopté des orientations 
générales de politique réglementaire, visant à rendre l'activité de la Commission 
plus cohérente, à rationaliser et à moderniser l'évaluation de l'impact de ses 
propositions et à renforcer le processus de consultation externe. 
Les conclusions du sommet d'Edimbourg de décembre 1992 ont amené la 
Commission a prendre plusieurs initiatives pour simplifier la législation 
communautaire en vigueur dans le secteur des denrées alimentaires. Il s'agissait 
Notamment de reconsidérer l'utilité de certains aspects de la législation et de 
supprimer des dispositions trop restrictives. 
En avril 1994, la Commission a présenté une proposition visant à modifier la 
directive 89/398/CEE relative aux denrées alimentaires destinées à une 
alimentation particulière, afin de ramener de 8 à 4 le nombre de directives 
spécifiques concernant des catégories particulières d'aliments diététiques. La 
Commission a en effet proposé de ne pas avoir recours à des directives détaillées 
pour les aliments à faible teneur en sodium, les aliments sans gluten, les aliments 
destinés aux diabétiques et les aliments destinés aux sportifs. Si l'on s'accorde à 
-17-
penser que des directives détaillées ne sont pas nécessaires pour les aliments à 
faible teneur en sodium et les aliments sans gluten et que des dispositions générales 
en matière d'étiquetage devraient suffire, en revanche, la nécessité de directives 
pour les aliments destinés aux diabétiques et les aliments destinés aux sportifs ne 
fait pas l'unanimité. La Commission a modifié sa proposition afin d'accepter un 
amendement du Parlement réclamant une directive sur les aliments destinés aux 
diabétiques. Au Conseil cependant, une grande majorité d'États membres 
contestent l'intérêt d'une telle directive, alors qu'un nombre non négligeable 
d'entre eux insistent sur la nécessité d'une directive relative aux aliments pour 
sportifs. 
Par ailleurs, la Commission a adopté, le 17 avril 1996, un ensemble de 7 
propositions visant à simplifier les anciennes directives adoptées dans les années 
soixante-dix concernant la composition du miel, du sucre, des laits de conserve, 
des extraits de café, des jus et nectars de fruits, des confitures, gelées et 
marmelades, du chocolat et des produits de chocolat. Là encore, cet exercice 
soulevé de nombreuses controverses, notamment au sujet des règles de 
composition du chocolat. 
Ces deux exemples montrent clairement que la simplification législative n'est pas 
une tâche aisée. Les dispositions que certains jugent restrictives peuvent être 
considérées comme fondamentalement importantes par d'autres. Les avantages 
potentiels de la simplification législative doivent être soigneusement pesés par 
rapport aux risques qu'elle présente de raviver d'anciennes controverses et de 
créer une longue période d'incertitude pour les opérateurs économiques des 
secteurs concernés. 
La Commission a également présenté des propositions visant à unifier, simplifier et 
actualiser la directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation 
humaine (COM (94) 612). Une autre initiative de la Commission en faveur d'une 
simplification législative dans le domaine de l'hygiène vétérinaire est examinée 
dans la partie III, point 6. 
Un des problèmes particuliers qui se posent dans le secteur des denrées 
alimentaires est la difficulté de concilier les aspects pratiques de la simplification et 
de la subsidiarité avec le maintien d'un niveau élevé de protection, ainsi qu'avec le 
bon fonctionnement du marché intérieur et de la politique agricole commune. 
Tous les ans, les États membres arrêtent un certain nombre de mesures législatives 
pour des raisons de protection de la santé publique ou de protection des 
consommateurs. Ces mesures peuvent créer des entraves aux échanges au sein du 
marché intérieur ou entraîner des dysfonctionnements de la PAC, et donner lieu à 
des revendications en faveur d'une législation communautaire. Cependant, ce 
qu'un État membre estime nécessaire peut être considéré comme une sur­
réglementation par d'autres. Quoi qu'il en soit, pour que les principes de 
subsidiarité et de simplification législative correspondent vraiment à une réalité, ils 
doivent être appliqués tant au niveau national qu'au niveau communautaire. 
En conclusion, il importe d'insister sur la nécessité de parvenir à un juste équilibre 
entre l'application des principes de subsidiarité et de simplification d'une part, et 
les besoins du marché intérieur, de l'autre. Afin de garantir un niveau élevé de 
-18 
protection de la santé publique et des consommateurs, le secteur des denrées 
alimentaires est et continuera d'être fortement réglementé. En l'absence de 
législation communautaire, les États membres continueront d'adopter les nouvelles 
réglementations qu'ils estiment nécessaires pour protéger la santé ou les 
consommateurs. A moins qu'une solution appropriée ne soit trouvée au niveau 
communautaire, le risque de refragmentation du marché intérieur en marchés 
nationaux subsistera toujours. 
7. Initiatives législatives nationales 
Bien que le volume de la législation communautaire relative aux denrées 
alimentaires augmente nettement moins vite qu'auparavant, le flux des nouvelles 
réglementations nationales ne montre aucun signe d'affaiblissement. Les services 
de la Commission examinent chaque année quelque 60 à 80 nouvelles initiatives 
législatives nationales relatives au secteur des denrées alimentaires, dans le cadre 
des procédures instituées par la directive 83/189/CEE. 
Conformément à la procédure, les États membres doivent notifier leurs projets de 
réglementations techniques à la Commission qui les communique à son tour aux 
autres États membres. Une période de statu quo de trois mois est initialement 
observée. Si la Commission, ou un État membre, estime que les nouvelles mesures 
créent des entraves aux échanges au sein du marché intérieur, elle peut émettre un 
avis circonstancié à la suite duquel l'État membre doit repousser de six mois 
l'application de ses mesures. Dans ce cas, l'État membre doit faire part de la suite 
qu'il entend donner à l'avis circonstancié. La procédure permet aussi à la 
Commission de faire reporter d'un an l'adoption de la mesure nationale, pour lui 
permettre d'élaborer des propositions de législation communautaire ou d'adopter 
des propositions en attente. Dans !'affaire CIA Security International, la Cour de 
justice a récemment déclaré que le fait pour un État membre de ne pas notifier un 
projet de législation conformément à la directive 83/189/CEE rendait cette cette 
législationinopposable aux tiers. 
La procédure instituée par la directive 83/189/CEE permet à la Commission de 
formuler des observations sur un projet de réglementation et de demander à l'État 
membre qui en est l'auteur de le modifier pour minimiser les effets de la 
réglementation sur le commerce intra-communautaire. Dans un certain nombre de 
cas, la Commission est parvenue à convaincre un État membre de modifier son 
projet pour le rendre conforme au droit communautaire, par exemple par 
l'introduction d'une clause de reconnaissance mutuelle dans la législation 
nationale. L'application de cette procédure présente également l'intérêt de mettre 
en évidence les domaines qui nécessiteraient un renforcement de la législation 
communautaire. 
Cependant, d'autres procédures de notification spécifiques sont également 
applicables au secteur des denrées alimentaires. Les règles communautaires en 
matière d'étiquetage des denrées alimentaires, de contaminants et d'hygiène 
alimentaire permettent à un État membre d'adopter des règles plus spécifiques que 
celles arrêtées au niveau communautaire. Conformément au principe de 
subsidiarité, les États membres peuvent donc adopter une législation plus détaillée 
-19-
pour tenir compte d'une situation particulière dans leur pays. Toutefois, afin de 
préserver l'intérêt de la Communauté et notamment le fonctionnement du marché 
intérieur, la Commission est habilitée à surveiller l'usage que les États membres 
font de cette possibilité. Les États membres sont donc tenus de communiquer les 
textes de leurs dispositions à la Commission et d'accorder à cette dernière un délai 
de trois mois pour les examiner. Si la Commission a des doutes concernant 
l'impact de la législation sur le marché intérieur, elle peut formuler un avis 
défavorable. Sous réserve de l'avis favorable des États membres au sein du comité 
permanent des denrées alimentaires, la Commission peut alors demander à un État 
membre de modifier ou de retirer le projet, ou bien de surseoir à son adoption 
pendant une période pouvant excéder un an, afin de permettre la préparation d'une 
législation communautaire. 
Afin de simplifier les procédures administratives de notification, la Commission a 
institué des modalités selon lesquelles toutes les notifications sont initialement 
soumises à un guichet unique. Toutefois, les stades ultérieurs de la procédure 
diffèrent considérablement. En application des dispositions de la directive 
83/189/CEE, lorsqu'un État membre tient à maintenir son projet réglementation en 
invoquant l'article 36 du traité, il peut procéder à l'adoption du texte en question 
après expiration de la période de statu quo spécifiée. Dans ce cas, il appartient à la 
Commission de saisir ou non la Cour de justice pour obtenir une décision définitive 
concernant la compatibilité de la mesure nationale avec le droit communautaire. 
Dans le cadre des procédures spécifiques applicables aux denrées alimentaires, la 
Commission a la possibilité, suivant la procédure de comitologie, d'inviter un État 
membre à modifier ou à suspendre une législation jugée inutile ou 
disproportionnée. 
La Commission estime que pour des raisons d'efficacité administrative, il est 
important de conserver le principe du guichet unique pour toutes les notifications. 
En revanche, pour les stades ultérieurs de la procédure, l'extension des pouvoirs 
conférés par les règles en matière d'étiquetage, de contaminants et d'hygiène à 
l'ensemble du secteur des denrées alimentaires pourrait être un moyen de résoudre 
le problème de compatibilité entre les principes de subsidiarité et de simplification 
d'une part et le fonctionnement du marché intérieur d'autre part. En particulier, 
cela permettrait à la Commission de définir, en étroite collaboration avec les États 
membres, des principes clairs concernant le traitement à réserver aux nouvelles 
initiatives législatives nationales, les conditions dans lesquelles ces initiatives 
nationales doivent être considérées comme génératrices de difficultés pour le 
marché intérieur, et les circonstances dans lesquelles elles justifient l'adoption 
d'une nouvelle législation communautaire. 
Il est cependant clair que l'élaboration de telles approches ne doit en aucun cas 
empêcher la Commission de satisfaire à l'obligation qui lui incombe de veiller à la 
bonne application des articles 30 à 36 du traité par les États membres. La 
Commission souhaiterait obtenir des observations sur cet aspect. 
20-
8. Nécessité d'un renforcement de la législation communautaire pour 
l'achèvement du marché intérieur 
Dans certains domaines non harmonisés, les États membres ont fréquemment 
insisté sur la difficulté du recours aux clauses de reconnaissance mutuelle pour 
résoudre les problèmes de libre circulation. Dans les domaines où la protection de 
la santé publique est en jeu, les États membres peuvent estimer que leurs 
dispositions en vigueur ou envisagées se justifient pour des raisons de protection 
de la santé publique en vertu de l'article 36, et seront par conséquent peu enclins à 
appliquer des clauses de reconnaissance mutuelle. Dans de tels cas, la nécessité 
d'une nouvelle législation communautaire doit être examinée en tenant compte des 
intérêts de santé publique enjeu et dans le respect des principes énoncés plus haut. 
Une analyse des plaintes enregistrés ces dernières années concernant la libre 
circulation des denrées alimentaires a permis à la Commission de recenser trois 
domaines dans lesquels le principe de la reconnaissance mutuelle ne peut en soi 
supprimer les effets pervers des mesures nationales sur le marché intérieur. La 
Commission a donc l'intention de lancer des consultations techniques le plus 
rapidement possible, pour examiner la nécessité et le champ d'application possible 
d'une législation communautaire concernant les auxiliaires technologiques, 
l'addition de vitamines et de minéraux dans les denrées alimentaires et les 
compléments diététiques. 
21 -
PARTIE m 
EXAMEN DE LA LEGISLATION COMMUNAUTAIRE EXISTANTE 
1. Remarques générales 
Cette partie du document vise à examiner, à la lumière des observations générales 
formulées dans la partie précédente, les diverses mesures qui pourraient être 
arrêtées pour rationaliser ou simplifier la législation communautaire existante. Elle 
débute par une analyse de certains aspects des procédures de travail de la 
Communauté, notamment le choix de l'instrument juridique et les possibilités 
d'adaptation de la législation au progrès scientifique et technique. Des moyens 
sont également envisagés pour rendre la législation plus cohérente, en particulier 
l'adoption d'une terminologie et de définitions communes. Cette partie s'achève 
par un examen des trois grands domaines de la législation alimentaire 
communautaire (hygiène, qualité et étiquetage) qui font l'objet de critiques 
concernant le caractère inutilement détaillé ou restrictif de certaines dispositions, 
ou qui sont à l'origine de difficultés du fait de la coexistence de textes législatifs de 
nature horizontale et verticale, voire de problèmes de cohérence entre ces textes. 
Toutefois, la Commission accueillerait favorablement les observations concernant 
tout autre aspect non spécifiquement mentionné ici. 
2. Transparence de la législation communautaire 
Une consultation adéquate, avant et pendant le processus de prise de décision, des 
partenaires socio-économiques dont les intérêts sont touchés par la législation 
communautaire constitue le fondement de la transparence. Pour que cette 
consultation soit efficace, elle ne doit être limitée aux aspects techniques d'une 
proposition, mais doit également permettre aux partenaires sociaux de fournir 
toutes les informations utiles et de formuler toutes les observations pertinentes 
concernant l'approche législative envisagée, ainsi que les coûts et avantages des 
mesures proposées. 
La Commission a institué le comité consultatif des denrées alimentaires en 1975 
pour servir de cadre à la représentation des groupes socio-économiques 
principalement concernés par le secteur des denrées alimentaires, à savoir les 
milieux de l'agriculture, du commerce, des consommateurs, de l'industrie et des 
travailleurs. Le comité peut formuler des avis sur toute question relative à 
l'harmonisation de la législation dans le domaine des denrées alimentaires. Des 
comités analogues ont été mis en place dans le secteur vétérinaire et dans les 
divers secteurs agricoles. Les réunions de ces comités sont très utiles pour réussir 
à concilier les points de vue des différentes parties sur les projets de législation. 
Néanmoins, pour que ces réunions soient efficaces, il faut que les documents 
soient diffusés en temps utile avant chaque réunion et que les participants puissent 
pleinement prendre en considération les divers intérêts représentés. 
-22 
Les services de la Commission sont en train de prendre un certain nombre de 
mesures pour améliorer la consultation des partenaires socio-économiques lors de 
l'élaboration de la législation communautaire, notamment la publication au Journal 
officiel des avis d'intention de légiférer, un recours accru aux Livres verts et à 
d'autres documents de consultation et davantage de contacts avec les parties 
intéressées. Toutefois, des difficultés se présentent encore lorsque les autres 
institutions proposent des modifications majeures des propositions de la 
Commission, dont les effets sont souvent difficiles voire impossibles à évaluer dans 
les délais restreints qui sont impartis. 
3. Recours aux règlements plutôt qu'aux directives 
Dans certains cas, la Communauté a procédé en deux étapes au rapprochement des 
législations nationales. Dans la première étape, un texte cadre définit les critères et 
principes généraux applicables au domaine en question. Dans la seconde étape, 
une série de dispositions spécifiques sont adoptées pour garantir l'application 
totale et uniforme de ces principes dans l'ensemble de la Communauté. Ces 
dispositions d'application sont parfois extrêmement détaillées et leur mise en 
oeuvre ne laisse que très peu de latitude aux États membres. C'est le cas 
notamment des dispositions communautaires spécifiques concernant les additifs, 
les matériaux en contact avec les denrées alimentaires et les solvants d'extraction. 
Dans d'autres cas, même intégrées dans un texte unique, les dispositions des 
directives sont aussi extrêmement détaillées et laissent peu de latitude aux États 
membres. 
Dans ces circonstances, le recours au règlement plutôt qu'à la directive peut 
présenter certains avantages : 
- le recours au règlement facilite l'application uniforme de la législation dans 
l'ensemble du marché intérieur; 
- le recours au règlement renforce la transparence du droit communautaire; 
- le règlement facilite l'adaptation rapide de la législation communautaire au 
progrès scientifique et technique, puisqu'il ne nécessite pas de dispositions 
nationales de transposition. 
En conséquence, on suggère d'envisager un recours accru aux règlements dans les 
cas appropriés, tant pour le droit communautaire primaire que pour le droit dérivé. 
Cependant, la législation dont l'objet se limite à l'harmonisation des principes et 
critères généraux, telle que la législation relative au contrôle officiel des denrées 
alimentaires, devra continuer à faire l'objet de directives. 
23-
4. Adaptation de la législation au progrès scientifique et technique 
La faculté de modifier rapidement une législation pour tenir compte du progrès 
scientifique et technique est fondamentalement importante. Sur les plans de 
l'innovation et de la compétitivité de l'industrie européenne, il est essentiel que les 
produits innovants puissent accéder rapidement à un marché de dimension 
continentale. Sur le plan de la santé publique, il est également important d'être en 
mesure d'adapter rapidement la législation pour tenir compte d'éventuels 
nouveaux facteurs de risque. 
Cependant, l'expérience montre que la Communauté ne dispose pas des 
instruments nécessaires pour réagir comme il le faudrait face à la cadence 
accélérée de l'innovation et au développement incessant des connaissances 
scientifiques. 
Une des raisons de cette situation est que le Conseil et le Parlement refusent de 
conférer à la Commission les pouvoirs nécessaires à la mise en oeuvre technique 
de la législation communautaire. Bien que le Conseil et le Parlement aient délégué 
des pouvoirs non négligeables à la Commission dans des domaines tels que les 
contaminants, l'hygiène alimentaire générale, les matériaux en contact avec les 
denrées alimentaires, les denrées alimentaires destinées à une alimentation 
particulière et l'étiquetage des denrées alimentaires, cette délégation de 
compétences à été nettement moins importante dans d'autres domaines comme les 
additifs alimentaires, les solvants d'extraction et la législation vétérinaire. 
Dans le domaine des additifs alimentaires, par exemple, tout amendement visant à 
ajouter ou à retirer un additif de la liste positive, ou bien à élargir ou à restreindre 
les conditions d'utilisation d'un additif, doit être adopté par la procédure de co-
décision. Compte tenu des délais nécessaires à l'évaluation des aspects de santé 
publique par le comité scientifique de l'alimentation humaine, à l'élaboration d'une 
proposition de la Commission, à deux voire trois lectures par le Conseil et le 
Parlement dans le cadre de la procédure de co-décision, il faut en moyenne 5 ans 
pour que la procédure communautaire parvienne à son terme. Ce délai est porté à 
6-7 ans si l'on tient également compte du temps nécessaire à l'adoption des 
mesures nationales de transposition. Par contraste, dans pratiquement tous les 
États membres, une décision similaire serait prise rapidement par voie de décision 
ministérielle, sur avis du comité consultatif scientifique national, sans qu'il soit 
nécessaire de recourir à la législation primaire. 
Même lorsque des pouvoirs sont délégués à la Commission, ils font souvent l'objet 
de procédures excessivement lourdes. A titre d'exemple, dans une déclaration 
annexée à l'Acte Unique Européen concernant les compétences d'exécution de la 
Commission, la conférence intergouvernementale a demandé "au Conseil, pour des 
raisons de rapidité et d'efficacité de la procédure de prise de décision, de 
privilégier en particulier la procédure du comité consultatif pour l'exercice des 
compétences d'exécution conférées à la Commission dans le domaine relevant de 
l'article 100a". Néanmoins, dans le secteur des denrées alimentaires, le Conseil a 
systématiquement rejeté les propositions de la Commission en faveur d'un comité 
consultatif de type I, au profit d'un comité réglementaire de type III qui nécessite 
un avis favorable d'une majorité qualifiée d'États membres pour que la 
24-
Commission puisse prendre une décision. Dans les domaines de l'hygiène 
vétérinaire, le Conseil a systématiquement recours à une procédure de type Illb 
qui permet à une majorité simple d'États membres de bloquer toute action au 
niveau communautaire. 
La Commission estime que l'adaptation de la législation communautaire au 
progrès scientifique et technique pose un problème sérieux qui mérite d'être 
examiné avec attention. Les observations transmises à ce sujet seront examinées à 
la lumière des résultats des discussions en cours aux niveaux institutionnel et 
intergouvernemental. 
5. Rationalisation des définitions utilisées dans la législation communautaire 
des denrées alimentaires 
La législation communautaire en vigueur dans le domaine des denrées alimentaires 
contient déjà une série de définitions, notamment celles des additifs alimentaires, 
des arômes, des auxiliaires technologiques, des contaminants, des résidus de 
pesticides, des résidus de médicaments vétérinaires, de l'étiquetage, de 
l'étiquetage nutritionnel, des allégations nutritionnelles, du contrôle officiel des 
denrées alimentaires et de l'hygiène des denrées alimentaires. 
La législation vétérinaire communautaire contient aussi des définitions de la 
viande, de la viande rouge, de la viande de volaille, de la viande de lapin, du gibier 
d'élevage, du gibier sauvage, des produits de la pêche, des mollusques bivalves, du 
lait, des produits laitiers, des ovoproduits, des oeufs, des escargots, des cuisses de 
grenouilles, ainsi que d'autres produits d'origine animale et de produits 
transformés. 
On s'est parfois demandé si ces définitions étaient uniquement applicables aux 
actes législatifs spécifiques desquels elles émanaient ou si elles s'appliquaient de 
façon plus générale. Pour lever l'ambiguïté, la Commission propose de stipuler que 
ces définitions sont applicables de façon générale à toute la législation 
communautaire relative aux denrées alimentaires. 
5.1 Définition des "denrées alimentaires" 
Bien que la législation de la plupart des États membres contienne une définition 
des "denrées alimentaires", la Communauté n'a pas encore sa propre définition. 
Le Parlement européen a officiellement demandé à la Commission d'élaborer une 
proposition à cet effet, car une définition communautaire garantirait que toute la 
législation communautaire relative aux denrées alimentaires s'applique bien aux 
mêmes produits et substances dans tous les États membres. 
La définition suivante, basée sur celle du Codex Alimentarius est proposée : 
On entend par "denrée alimentaire " toute substance ou produit traité, 
partiellement traité ou brut, destiné à être ingéré par l'homme, à 
l'exception du tabac tel que défini par la directive 89/662/CEE, des 
médicaments tels que définis par la directive 65/65/CEE et des stupéfiants 
25-
ou substances psychotropes qui sont réglementés par les États membres 
en application des conventions internationales pertinentes. 
Il s'agit d'une définition délibérément large qui vise à englober tous les produits 
destinés à la consommation humaine directe, notamment les boissons et le 
chewing-gum et toutes les substances utilisées dans la fabrication, la préparation et 
le traitement des aliments, y compris les matières premières, les ingrédients, les 
contaminants et les résidus au sens le plus large du terme. 
La notion d'ingestion vise à englober tous les produits qui passent dans le tube 
digestif, notamment les produits consommés par voie orale ou nasale ou 
administrés par intubation gastrique. En revanche, cette définition ne s'applique 
pas aux produits administrés par voie parentérale, qui parviennent directement 
dans le sang. 
Un autre point concerne l'application de cette définition à la production primaire 
qui peut être destinée à la consommation humaine ou à des usages industriels (les 
pommes de terre, par exemple, peuvent être consommées en tant que denrée 
alimentaire ou servir à la production d'amidon industriel ou de produits chimiques 
pouvant être utilisés comme additifs ou pour d'autres fins industrielles). Le fait 
d'englober la production primaire dans cette définition signifierait que tous les 
producteurs devraient respecter la totalité des obligations découlant de la 
législation alimentaire communautaire, ce qui dans certains cas pourrait s'avérer 
trop restrictif. Pourtant, il est manifestement nécessaire de garantir que toutes les 
substances utilisées dans les denrées alimentaires satisfont aux exigences de la 
législation communautaire. La Commission souhaiterait des observations sur cette 
question. 
5.2 Définition de la "mise sur le marché" 
La notion de "mise sur le marché" apparaît à de nombreuses reprises dans la 
législation alimentaire communautaire, sans jamais être définie. Les directives 
relatives à l'hygiène vétérinaire contiennent une définition de la commercialisation, 
mais celle-ci ne convient pas tout à fait aux fins de la législation des denrées 
alimentaires, parce qu'elle exclut la vente air détail. D'autres définitions de la mise 
sur le marché figurent dans les directives de la nouvelle approche et dans la 
directive 90/220/CEE relative à la dissémination volontaire d'organismes 
génétiquement modifiés dans l'environnement, mais elles ne sont pas non plus 
vraiment appropriées pour le secteur des denrées alimentaires. 
Une définition possible serait la suivante : 
On entend par "mise sur le marché" toute opération ayant pour but de 
fournir des denrées alimentaires à des tiers, notamment la fourniture à 
des tiers en vue de la vente ou de toute autre forme de transfert payant ou 
gratuit, le stockage en vue d'une fourniture à des tiers, à l'exclusion 
d'une fourniture à des fins de recherche scientifique menée sous la 
supervision des États membres. 
Afin de garantir le plein respect des règles communautaires relatives à la 
protection de la santé, la définition proposée couvre non seulement les transactions 
-26-
commerciales, mais aussi les opérations charitables et la fourniture d'échantillons 
gratuits. Cette définition s'appliquerait également à tous les types de fournitures de 
denrées alimentaires, notamment l'approvisionnement des restaurants, des 
cantines, des hôpitaux et des forces armées. Néanmoins, le terme "tiers" est utilisé 
délibérément pour exclure le stockage ou le transfert de denrées alimentaires au 
profit de la famille ou de proches du cercle familial. 
6. Hygiène des denrées alimentaires 
C'est dans le domaine de l'hygiène alimentaire que la simplification et la 
rationalisation de la législation alimentaire communautaire semblent soulever le 
plus de difficultés. 
Pour les denrées alimentaires d'origine animale, une série de 11 directives 
verticales définissent des conditions d'hygiène spécifiques aux denrées 
concernées : viande fraîche, viande de volaille; produits à base de viande, viande 
hachée et préparations de viandes; lapin; gibier d'élevage et gibier sauvage; 
poisson; coquillages; oeufs et ovoproduits; lait et produits laitiers, et autres 
produits tels que cuisses de grenouilles, escargots et miel. Une autre législation 
couvre l'importation et le contrôle des denrées alimentaires en provenance de pays 
tiers. Ces directives définissent des exigences réglementaires spécifiques, 
applicables aux aspects des produits en question qui sont considérés comme 
particulièrement sensibles, tandis qu'une approche du type HACCP est utilisée 
pour d'autres aspects. 
Pour les denrées alimentaires qui ne relèvent pas de ces dispositions spécifiques, 
c'est la directive générale sur l'hygiène des denrées alimentaire qui est applicable 
(directive 93/43/CEE). Cette directive utilise une approche plus globale de la 
gestion des risques, basée sur l'application des principes HACCP et sur 
l'élaboration de codes de bonne pratique d'hygiène. 
La coexistence de ces différents textes a donné lieu à de nombreuses critiques 
dénonçant l'incohérence et l'incompatibilité des dispositions. En conséquence, 
l'article premier paragraphe 2 de la directive générale sur l'hygiène des denrées 
alimentaires stipule que la Commission examine les liens entre les règles 
communautaires spécifiques en matière d'hygiène des denrées alimentaires et celles 
de la directive générale, et qu'elle présente, au besoin, des propositions. 
Dans une première phase, la Commission a entrepris une vaste consultation sur les 
corrélations entre les règles verticales d'hygiène vétérinaire applicables aux 
denrées alimentaires d'origine animale. A cet effet, les services de la Commission 
ont élaboré un guide relatif à certaines dispositions régissant la production, la 
commercialisation et l'importation des produits d'origine animale. Ce guide 
prévoit la refonte des dispositions de 14 directives concernant la santé animale et 
humaine en un texte unique qui couvrirait également les conditions applicables aux 
importations de pays tiers. Certains principes communs, tels que ceux de 
l'HACCP, seraient étendus à toutes les directives, et les dispositions trop détaillées 
ou contradictoires seraient supprimées. 
27 
Parallèlement, la Commission a lancé une consultation sur les possibilités de 
simplification des règles. Elle souhaiterait en particulier recueillir les observations 
des parties intéressées sur les points suivants : 
- rôle des instruments non contraignants tels que les normes ou les codes de 
bonne pratique dans le domaine de l'hygiène alimentaire; 
- exigences en matière de contrôle de la température; 
- nécessité et bien-fondé de dérogations pour les petites et moyennes entreprises; 
- dimension internationale des règles d'hygiène vétérinaire; 
- rôle de l'autocontrôlé exercé par les fabricants et rôle des pouvoirs publics; 
- procédures d'autorisation et procédures d'agrément des établissements; 
- marquage de conformité. 
D'autres questions ont également été soulevées concernant l'introduction, dans la 
législation en matière d'hygiène, de dispositions concernant la qualité ou 
l'étiquetage, qui ne sont pas directement liées à l'hygiène alimentaire. 
Une fois que les liens entre les directives verticales spécifiques en matière 
d'hygiène auront été clairement établis, il faudra examiner les liens de ces 
dispositions avec celles de la directive générale sur l'hygiène des denrées 
alimentaire. Dans ce contexte, il conviendrait de veiller prioritairement à ce que la 
législation relative à l'hygiène alimentaire constitue un ensemble cohérent. La 
meilleure méthode à cet égard serait d'appliquer les principes HACCP et de limiter 
les dispositions normatives détaillées aux cas pour lesquels elles apparaissent 
indispensables. 
Il convient cependant de signaler qu'une certaine souplesse est possible dans 
l'interprétation et l'application des principes HACCP. Selon les directives du 
Codex Alimentarius sur l'application du système d'analyse des risques et de 
maîtrise des points critiques, le système HACCP identifie des risques spécifiques et 
définit des mesures préventives permettant de les maîtriser. Ce système repose sur 
sept principes. 
1. Identifier les risques associés aux différentes étapes de la production 
alimentaire, depuis le traitement des cultures, la fabrication et la 
distribution, jusqu'au point de consommation. Évaluer la vraisemblance 
des risques et définir des mesures préventives pour les maîtriser. 
2. Déterminer les points/procédures/opérations pouvant être contrôlés pour 
éliminer les risques ou les réduire (point de contrôle critique). 
3. Définir les seuils critiques à respecter pour garantir la maîtrise du point de 
contrôle critique. 
4. Définir un système pour surveiller la maîtrise du point de contrôle critique 
par des essais ou observations programmés. 
-28-
5. Définir l'action corrective à prendre lorsque le système de surveillance 
indique qu'un point de contrôle critique donné n'est pas maîtrisé. 
6. Établir des procédures de vérification comprenant des essais et procédures 
supplémentaires pour confirmer le bon fonctionnement du système 
HACCP. 
7. Établir une documentation sur toutes les procédures et compte rendus 
relatifs à ces principes et à leur application. 
La directive générale sur l'hygiène des denrées alimentaires a intégré les cinq 
premiers de ces principes dans la législation communautaire. Cependant, il n'a pas 
été jugé utile d'établir des exigences formelles concernant la vérification et la 
documentation. Il appartient à chaque entreprise du secteur alimentaire de 
déterminer quelles sont les exigences nécessaires, sous le contrôle des autorités 
compétentes. En revanche, du fait de la nature des denrées alimentaires 
concernées, les principes de base en matière de contrôles internes, qui sont définis 
dans les directives d'hygiène vétérinaire, comprennent des règles précises qui 
imposent la conservation de traces écrites pouvant être présentées à l'autorité 
compétente. Cet exemple illustre la nécessité d'une certaine souplesse dans 
l'élaboration et l'application des réglementations relatives à l'hygiène alimentaire, 
afin de garantir un niveau élevé de protection tout en limitant le plus possible les 
contraintes réglementaires imposées aux entreprises. La recherche de la cohérence 
ne doit pas aboutir à ce qu'un système uniforme soit imposé là où il n'est pas 
adapté à la situation. 
Il est généralement admis que pour qu'un système de législation sur l'hygiène 
alimentaire soit efficace, il faut qu'il s'applique à l'ensemble de la chaîne 
alimentaire, depuis la production primaire jusqu'au point de consommation. La 
directive générale sur l'hygiène des denrées alimentaires couvre toutes les étapes 
de production et de distribution alimentaires postérieures à la production agricole 
primaire. Cependant, il n'existe pas de législation communautaire générale 
concernant l'hygiène des produits d'origine non animale au stade de la production 
agricole primaire. La Commission souhaiterait que les parties intéressées lui 
transmettent des observations pour indiquer si les règles en vigueur pour garantir 
la sécurité et l'hygiène des produits primaires d'origine non animale, telles que 
celles relatives aux résidus de pesticides et aux contaminants, leur paraissent 
suffisantes. 
Dans le cas des produits d'origine animale, l'étape de production primaire est 
soumise aux règles d'hygiène vétérinaire. Ces directives couvrent tous stades, 
depuis la production jusqu'à la distribution. Toutefois, la vente au détail est 
généralement exclue du champ d'application des règles d'hygiène vétérinaire, et 
c'est alors la directive sur l'hygiène des denrées alimentaires qui s'applique. La 
Commission souhaiterait que les parties intéressées se prononcent sur le fait de 
savoir si la vente au détail de produits d'origine animale doit continuer à relever de 
la directive générale ou s'il convient de l'englober dans le champ d'application des 
directives sur l'hygiène vétérinaire. 
29 
7. Qualité des denrées alimentaires 
Dans sa communication de 1985 sur l'achèvement du marché intérieur dans le 
secteur des denrées alimentaires, la Commission a indiqué qu'elle ne proposerait 
plus de législation verticale imposant des spécifications de qualité pour des 
catégories particulières de produits, et qu'elle s'appuierait plutôt sur des exigences 
d'étiquetage et sur des instruments non contraignants pour promouvoir la 
reconnaissance mutuelle des règles nationales, conformément aux principes 
énoncés par la Cour de justice. 
Selon cette approche, la question des normes de qualité et de la certification au 
sein du marché intérieur (applicable aux produits ou aux entreprises) est laissée à 
l'initiative des opérateurs. Il est toutefois évident que ces instruments doivent être 
utilisés dans le respect des règles concernant l'information trompeuse, et ne 
doivent pas créer d'entraves aux échanges. En outre, pour garantir la fiabilité de 
ces instruments, il conviendrait d'inciter les opérateurs à respecter les normes 
reconnues aux niveaux international et européen, en particulier les normes des 
séries ISO 9000 et EN 29 000. Par la suite, la Commission a pris plusieurs 
initiatives générales visant à promouvoir la mise en place d'une politique 
européenne de la qualité. 
Une approche assez différente a été suivie dans le secteur agricole. Il est 
impossible, compte tenu des objectifs spécifiques de la PAC, d'envisager de 
supprimer toute possibilité de fixer des spécifications de qualité concernant la 
composition des produits. Dans le cadre des organisations communes de marché, 
les spécifications de qualité sont nécessaires, notamment lorsqu'une aide financière 
est accordée par la Communauté. 
En ce qui concerne la promotion de la qualité et la politique de certification, des 
mesures spécifiques ont été mises en place, en particulier dans le domaine du 
développement rural. Ces instruments concernent les produits issus de l'agriculture 
biologique, les attestations de spécificité pour les produits traditionnels et les 
indications géographiques protégées. 
D'une façon générale, la Commission estime que les approches différentes suivies 
pour le marché intérieur et pour la législation agricole ne donnent pas lieu à des 
contradictions ni à des distorsions de la concurrence. Néanmoins, dans l'optique 
de la simplification des règles d'hygiène vétérinaire, il serait peut-être utile de 
réexaminer les spécifications de qualité contenues dans la législation. Dans le 
principe, il semblerait logique, lorsque des dispositions relatives à la qualité sont 
nécessaires, qu'elles trouvent leur place dans une législation spécifique en matière 
de qualité et qu'elles soient supprimées de la législation vétérinaire, à moins qu'un 
lien avec un aspect sanitaire ne' soit établi. La Commission souhaiterait des 
observations sur ce point. 
8. Étiquetage des denrées alimentaires 
La directive 79/112/CEE du Conseil concernant l'étiquetage et la présentation des 
denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard a été explicitement 
conçue pour servir de législation-cadre synthétisant les dispositions obligatoires en 
-30-
matière d'étiquetage des denrées alimentaires. Cette directive a déjà été modifiée 
plusieurs fois. Les dernières modifications, adoptées par le Parlement européen et 
le Conseil en 1997, ont introduit le principe de la déclaration quantitative des 
ingrédients et modifié les dispositions relatives aux dénominations de vente des 
produits afin de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice. La 
Commission a l'intention de présenter le plus rapidement possible une proposition 
en vue d'une codification officielle de la directive. 
La directive 79/112/CEE est fondée sur le principe de l'étiquetage fonctionnel. 
Elle a pour objet de garantir que les consommateurs disposent des informations 
essentielles sur la composition du produit, sur son fabricant, ainsi que sur les 
méthodes de stockage et de préparations utilisées, qui sont nécessaires pour 
garantir leur sécurité et des conditions de concurrence loyale. Les producteurs et 
fabricants peuvent donner toutes les informations supplémentaires qu'ils désirent, 
pour autant qu'elles soient exactes et qu'elles ne soient pas de nature à induire le 
consommateur en erreur. 
Outre les règles établies par la directive 79/112/CEE, un certain nombre de textes 
verticaux contiennent des dispositions spécifiques d'étiquetage obligatoire, 
notamment les règles communautaires sur le vin, les fruits et légumes frais, les 
oeufs, et les directives spécifiques sur les denrées alimentaires destinées à une 
alimentation particulière. La Commission aimerait connaître le point de vue des 
parties intéressées quant à savoir s'il serait souhaitable de fusionner ces 
dispositions distinctes en un texte unique régissant l'étiquetage ou si, pour des 
raisons de flexibilité, il est préférable que ces exigences restent imposées par des 
textes spécifiques. 
Certaines critiques ont récemment été formulées concernant le niveau de détail 
excessif de certains aspects des règles d'étiquetage. Il est arrivé notamment, tant 
au niveau communautaire que dans les États membres, que la législation exige que 
des informations figurant déjà sur l'étiquette d'un produit, par exemple dans la 
liste des ingrédients, soient reproduites de manière plus visible ailleurs sur 
l'étiquette. Dans le cas de la Sauce béarnaise cependant, la Cour de justice a 
réconnu que la fourniture d'informations dans la liste des ingrédients était dans de 
nombreux cas suffisante. 
Toutefois, il a aussi été indiqué que par d'autres aspects, les dispositions en 
matière d'étiquetage ne fournissaient peut-être pas toujours suffisamment 
d'informations aux consommateurs. Par exemple, la Commission a récemment été 
invitée à envisager une modification des règles d'étiquetage, afin d'exiger 
davantage d'informations sur la présence d'allergènes connus dans les denrées 
alimentaires, même lorsque ces substances ne sont présentes qu'en très faible 
quantité voire à l'état de traces. De même, les règles en vigueur concernant 
l'indication des ingrédients composés des denrées alimentaires ont fait l'objet de 
critiques. Selon la législation en vigueur, il n'est pas nécessaire d'énumérer les 
constituants d'un ingrédient composé lorsque ce dernier intervient pour moins de 
25 % dans le produit fini. Par exemple, dans le cas d'une tarte contenant moins de 
25 % de pâte, il suffit de faire figurer la mention "pâte" sur la liste des ingrédients, 
et il est inutile de préciser tous les constituants de cette pâte. On a suggéré que 
31 
cette limite maximale de 25 % était trop élevée et qu'il conviendrait de la ramener 
à 5 % peut-être. 
Outre les exigences de base en matière d'étiquetage obligatoire, certaines 
dispositions communautaires ont été arrêtées concernant les informations 
supplémentaires fournies de leur plein gré par les producteurs ou fabricants. Dans 
la Communauté, par exemple, l'étiquetage nutritionnel n'est pas obligatoire. 
Cependant, si les fabricants souhaitent faire des allégations nutritionnelles ou 
fournir des informations de cette nature, ils doivent le faire en respectant un 
modèle standardisé. De la même façon, le règlement (CEE) n° 2092/91 définit des 
règles concernant l'indication du mode de production biologique pour les légumes 
et produits végétaux, et la Commission a proposé des règles relatives à l'indication 
du mode de production biologique pour les produits d'origine animale. 
Il est important que la législation communautaire en matière d'étiquetage trouve 
un juste milieu entre les exigences fondamentales d'étiquetage obligatoire et le 
recours aux instruments non contraignants. La Commission souhaiterait que les 
parties intéressées lui fassent savoir si elles considèrent que la législation établit ce 
juste milieu. 
Comme indiqué plus haut, les producteurs ou fabricants sont actuellement libres de 
faire toutes les déclarations ou allégations qu'ils souhaitent dans l'étiquetage des 
denrées alimentaires, pour autant que ces déclarations soient exactes et qu'elles 
n'induisent pas le consommateur en erreur. La vérification de ces allégations 
incombe aux États membres. Ces dernières années, l'éventail des allégations 
figurant sur les étiquettes des produits ou dans la publicité faite à leur égard s'est 
élargi de façon spectaculaire. Les allégations sanitaires soulèvent des difficultés 
particulières car les effets bénéfiques allégués d'une denrée alimentaire donnée 
peuvent faire l'objet d'un débat scientifique, ce qui rend la tâche de vérification de 
l'allégation plus difficile pour les autorités compétentes. La Commission n'ignore 
pas que les États membres ont dans certains cas adopté des dispositions différentes 
concernant l'acceptabilité de certaines allégations, qui ont entravé la libre 
circulation des denrées alimentaires concernées. A un moment, la Commission a 
envisagé de proposer une législation spécifique concernant les allégations relatives 
aux denrées alimentaires, qui aurait défini les circonstances dans lesquelles 
certaines allégations pouvaient être faites. Toutefois, cette initiative s'est heurtée à 
un certain nombre de difficultés techniques et a été abandonnée, du moins pour 
l'instant. A la place, on envisage un renforcement des dispositions de la directive 
sur la publicité mensongère. La Commission souhaiterait expressément des 
observations concernant l'approche à suivre au niveau communautaire en matière 
de réglementation des allégations, qu'il s'agisse des allégations de composition 
telles que les mentions "allégé" au "à faible teneur en matières grasses" ou des 
allégations sanitaires ou d'une autre nature qui sont de plus en plus fréquentes par 
rapport aux aliments dits "fonctionnels". 
Par ailleurs, la Commission a l'intention d'entreprendre, dans le courant de l'année 
1997, une révision de la directive sur l'étiquetage nutritionnel, en particulier pour 
actualiser certaines dispositions en fonction des nouvelles données scientifiques. 
Dans ce contexte, la Commission souhaiterait spécifiquement que les parties 
concernées se prononcent sur le bien-fondé d'un étiquetage nutritionnel obligatoire 
-32 
et qu'elles lui fassent savoir si les informations nutritionnelles requises leur 
paraissent suffisantes pour garantir une information adéquate du consommateur. A 
cette occasion, la Commission pourra examiner d'autres observations relatives à 
cette directive. Sur le plan international, les normes correspondantes du Codex 
Alimentarius sont également en cours de révision. 
Enfin, le règlement relatif aux nouveaux aliments qui porte notamment sur les 
denrées alimentaires contenant des OGM ou produites à partir d'OGM a été 
adopté récemment. Ce règlement exige que l'étiquetage des denrées alimentaires 
mentionne la présence de certaines matières telles que les OGM. La Commission 
attache une grande importance à la bonne application de ces règles d'étiquetage. 
33-
PARTIE IV 
MAINTIEN D'UN NIVEAU DE PROTECTION ÉLEVÉ 
1. Considérations générales 
L'article 100 A paragraphe 3 du traité stipule que la Commission, dans ses 
propositions prévues au titre de la réalisation du marché intérieur en matière de 
santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des 
consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé. L'article 129 du 
traité indique que les exigences en matière de protection de la santé sont une 
composante des autres politiques de la Communauté. En outre, l'article 129 A 
stipule que la Commission contribue à la réalisation d'un niveau élevé de 
protection des consommateurs par les mesures qu'elle adopte en application de 
l'article 100 A dans le cadre de la réalisation du marché intérieur et par des actions 
spécifiques qui appuient et complètent la politique menée par les États membres en 
vue de protéger la santé, la sécurité et les intérêts économiques des 
consommateurs et de leur assurer une information adéquate. 
Dans son discours devant le Parlement européen le 18 février 1997, le Président de 
la Commission a plaidé en faveur de l'établissement progressif d'une véritable 
politique alimentaire qui accorde une attention particulière à la protection et la 
santé des consommateur. Dans cet esprit l'Union doit de se donner les moyens 
d'action nécessaires pour agir, en identifiant deux impératifs : 
une implication plus étroite du Parlement européen dans le processus 
décisionnel; à cette fin, la Commission utilisera plus souvent à l'avenir l'article 
100a pour des propositions dans le domaine vétérinaire et phytosanitaire ayant 
pour objet principal la santé du consommateur, tout en essayant de persuader 
la Conférence intergouvernenementale d'accepter que toutes les décisions 
législatives soient prises suivant la procédure de co-décision. 
le besoin de voir la Communauté se doter d'une véritable compétence en 
matière de santé, la Commission a d'ailleurs présenté une proposition concrète 
à la CIG pour une révision substantielle de l'article 129, impliquant trois 
améliorations majeures: 
une amélioration du processus de coordination des politiques menées par 
les Etats membres 
la possiblité de procéder au niveau communataire aux harmonisations 
nécessaires dans le domaine de la santé humaine, 
la co-décision dans le domaine de santé 
34 
Pour ce qui est de la sécurité des denrées alimentaires, il ne saurait y avoir de 
compromis. Le traité requiert que la Commission prenne pour base un niveau élevé 
de protection dans ses propositions et qu'elle veille à ce que les exigences de santé 
publique soient pleinement intégrées dans ses politiques. Ce niveau de protection 
doit faire l'objet d'une surveillance continue et, le cas échéant, d'une adaptation 
pour tenir compte de nouvelles informations ou d'une réévaluation des 
informations déjà connues. Cette partie du document vise à étudier la façon dont 
ces objectifs sont intégrés dans les politiques communautaires de gestion du 
marché intérieur et dans la politique agricole commune, et à solliciter des 
suggestions d'amélioration. 
2. Rôle de l'avis scientifique dans la préparation de la législation relative à la 
sécurité des denrées alimentaires 
D'une façon générale, la Commission estime que la consultation préalable 
d'experts scientifiques indépendants constitue le meilleur moyen de garantir 
l'objectivité scientifique et la cohérence de l'analyse des risques lors de 
l'élaboration des règles relatives à la santé publique. Pour être efficace, le 
processus d'évaluation des risques doit porter sur toute la chaîne alimentaire. Par 
exemple, pour évaluer l'innocuité d'une substance chimique présente dans les 
aliments, il faut prendre en considération toutes les sources d'exposition humaine à 
cette substance, notamment sa présence en tant que contaminant dans les aliments 
ou dans l'eau de boisson, ainsi que l'exposition humaine qui résulte de son 
utilisation en tant qu'additif alimentaire, pesticide ou médicament vétérinaire. 
Plusieurs comités scientifiques ont des compétences qui ont un rapport avec le 
secteur des denrées alimentaires, notamment le comité scientifique de 
l'alimentation humaine, le comité scientifique vétérinaire, le comité scientifique des 
pesticides, le comité scientifique de la nutrition animale et le comité scientifique 
pour l'examen de la toxicité et de l'éco-toxicité. Une approche intégrée de 
l'évaluation des risques peut nécessiter la consultation de plusieurs de ces comités. 
L'analyse des risques effectuée par chacun d'eux comportera des aspects 
particuliers qui ne seront pas couverts par les autres comités, par exemple 
concernant les bonnes pratiques vétérinaires ou agricoles. La consultation de 
plusieurs comités est donc nécessaire, mais la coordination est essentielle pour 
éviter des évaluations multiples d'un même risque ou pour prévenir les doubles 
emplois. 
De plus, il faut signaler que le Comité pour les médicaments vétérinaires, qui 
dépend de l'Agence européenne d'évaluation des médicaments à Londres, est 
responsable pour l'évaluation de la salubrité des résidus de médicaments 
vétérinaires présents dans les denrées alimentaires d'origine animale. 
Un certain nombre de textes législatifs communautaires prévoient la consultation 
obligatoire du comité scientifique de l'alimentation humaine avant l'adoption de 
législations pouvant avoir des incidences sur la santé publique, par exemple en ce 
qui concerne les additifs, les contaminants, l'hygiène alimentaire, les matériaux en 
contact avec les aliments et les nouveaux aliments. 
35-
Pour que le processus d'évaluation scientifique soit crédible et mérite la confiance 
de l'opinion publique, il faut que des garanties suffisantes soient données quant à 
l'objectivité et à l'indépendance de l'avis scientifique obtenu. Dans ce but, la 
Commission a développé une nouvelle approche concernant les avis scientifiques 
qui est explicitée dans sa Communication sur la santé des consommateurs et la 
sécurité alimentaire qui a été récemment présentée au Conseil et au Parlement 
européen. Cette nouvelle approche renforcera les trois principes majeurs que sont 
l'excellence scientifique, l'indépendance et la transparence des Comités 
scientifiques en : 
s'assurant que la qualification scientifique et la compétence soient les critères 
pour la sélection des membres des Comités scientifiques et que la procédure 
de sélection soit transparente vis à vis du Parlement européen, des États 
membres, des opérateurs économiques et des consommateurs. 
s'assurant que les membres des Comités scientifiques n'aient aucun intérêt 
qui puissent entrer en conflit avec l'exigence de donner un avis indépendant. 
A cet égard, les conditions et les procédures pour la déclaration d'intérêts 
seront étendues. 
appliquant une politique globale de transparence pour l'ensemble du 
processus de l'avis scientifique. En particulier, les Institutions européennes 
et les autorités nationales de même que toutes les parties intéressées y 
compris les consommateurs, à titre individuel ou en association auront accès 
à l'information sur les procédures de travail des Comités et sur leurs avis. 
De plus, le regroupement de tous les Comités scientifiques sous la responsabilité 
d'une même Direction Générale de la Commission assurera une plus grande 
synergie et une meilleure coordination de leur travaux. 
La Commission poursuivra également ses efforts pour : 
- affermir le principe consistant à obtenir un avis scientifique communautaire 
avant l'élaboration de dispositions communautaires en matière de denrées 
alimentaires pouvant avoir des incidences sur la santé publique (certaines 
exceptions seront néanmoins nécessaires, en particulier en cas de mesures de 
sauvegarde urgentes); 
- appliquer une procédure unique pour évaluer tous les risques (principe "one 
door, one key"). 
36 
Par ailleurs, il faut être conscient des limites des compétences des comités 
scientifiques. Tant au niveau communautaire qu'au plan international, il existe une 
nette distinction entre la notion d'évaluation des risques et celle de gestion des 
risques. D'après les définitions à l'étude au sein du Codex Alimentarius, 
l'évaluation des risques est un processus scientifique qui consiste à identifier et à 
caractériser les dangers, à évaluer l'exposition et à caractériser le risque. La 
gestion des risques en revanche consiste à comparer les possibilités d'action à la 
lumière des résultats de l'évaluation des risques et, le cas échéant, à choisir et à 
mettre en oeuvre les moyens de contrôle appropriés, y compris des mesures 
réglementaires. Alors que l'évaluation des risques peut être confiée à des organes 
scientifiques consultatifs, la tâche de gestion des risques incombe aux autorités 
réglementaires et, au niveau communautaire, au Conseil, à la Commission et au 
Parlement européen. 
Des difficultés particulières peuvent se présenter lorsque, en l'absence de 
consensus scientifique ou de données suffisantes, les comités scientifiques ne sont 
pas en mesure d'effectuer une évaluation exhaustive des risques. Dans de tels cas 
et compte tenu de l'obligation de garantir un niveau protection élevé, il convient 
d'adopter une approche prudente de la gestion des risques et d'appliquer le 
principe de précaution. 
De plus, il convient également que le programme cadre de recherche de la 
Communauté fasse porter un effort particulier sur les recherche et applications 
destinées à faire progresser les connaissances et les techniques permettant de 
mieux évaluer les risques alimentaires.et épidémiologiques ainsi que les moyens 
pour réduire ces risques. 
La collecte des données nécessaires à l'évaluation des risques peut poser d'autres 
problèmes. Dans le cas de substances nouvelles, il appartient clairement au 
demandeur de rassembler les données nécessaires et de les présenter en vue de leur 
examen. Afin d'aider les demandeurs, il existe des lignes directrices et des 
documents similaires qui décrivent les informations qui sont nécessaires à 
l'évaluation. Cependant, pour les contaminants ou en cas de nouveaux facteurs de 
risques résultant de substances existantes, l'obtention des données nécessaires peut 
s'avérer problématique. Pour résoudre ce problème, la Communauté a instauré des 
procédures de coopération scientifique entre les États membres et la Commission 
pour l'examen des questions scientifiques liées aux denrées alimentaires. 
37 
3. Coopération scientifique en matière d'alimentation 
Les principes de la coopération scientifique ont été officialisés par la directive 
93/5/CEE concernant l'assistance des États membres à la Commission et leur 
coopération en matière d'examen scientifique des questions relatives aux denrées 
alimentaires, adoptée le 25 février 1993. Cette directive stipule que les États 
membres prennent les mesures nécessaires pour permettre à leurs autorités et 
organismes compétents de coopérer avec la Commission et de lui apporter 
l'assistance nécessaire pour l'examen scientifique des questions d'intérêt public 
relatives aux denrées alimentaires, en particulier dans le domaine de la santé 
publique, dans des disciplines telles que celles liées à la médecine, à la nutrition, à 
la toxicologie, à la biologie, à l'hygiène, aux technologies alimentaires, à la 
biotechnologie, aux aliments et procédés nouveaux, aux techniques d'évaluation 
des risques, à la physique et à la chimie. 
Pour que cette coopération soit efficace, chaque État membre doit désigner une 
seule autorité chargée de la coopération avec la Commission et de l'attribution des 
tâches à l'institut compétent. Les principales tâches de coopération scientifique ont 
trait à : 
- la rédaction de protocoles d'évaluation des risques liés aux ingrédients 
alimentaires et la mise au point de méthodes d'évaluation nutritionnelle; 
- l'évaluation de l'adéquation nutritionnelle du régime alimentaire; 
- l'examen des données d'essai présentées à la Commission et la production 
d'une monographie à l'attention du comité scientifique de l'alimentation 
humaine; 
- la réalisation d'enquêtes sur la consommation des denrées alimentaires; 
- la réalisation d'enquêtes sur la composition du régime alimentaire dans les 
divers États membres ou des contaminants biologiques ou chimiques des 
denrées alimentaires. 
- la formulation d'avis autorisés sur les questions de sécurité alimentaire, afin 
d'aider la Commission à s'acquitter de ses engagements internationaux. 
En fonction des suggestions formulées par les États membres et de ses propres 
priorités, la Commission doit établir et tenir à jour un inventaire des tâches de 
coopération scientifique. Cet inventaire comprend une brève description de chaque 
tâche, le nom du pays assurant la coordination, le nom des autres pays participant 
à la tâche et la durée prévue de celle-ci. L'inventaire actuel prévoit une série de 
tâches concernant la collecte d'informations sur les contaminants chimiques et 
microbiologiques des aliments, sur les arômes, des évaluations de l'apport et de 
l'exposition alimentaires, ainsi que l'examen des aspects scientifiques de la 
nutrition. 
38 
La gestion de chaque tâche incombe à l'institut coordonnateur. La Commission se 
charge de la gestion globale du processus de coopération scientifique. Les frais 
découlant des tâches sont principalement supportés par les États membres 
concernés. La Commission accorde une aide financière limitée pour couvrir les 
frais supplémentaires de coordination et d'organisation de réunions avec des 
experts nationaux. Bien qu'il soit encore trop tôt pour porter un jugement définitif, 
les résultats préliminaires semblent indiquer que la coopération scientifique 
constitue une méthode utile et très rentable pour mettre en commun les 
informations et les ressources dans certains domaines. 
Par ailleurs, il importe de reconnaître la complémentarité du processus de 
coopération scientifique et le rôle du comité scientifique de l'alimentation 
humaine. En matière d'évaluation des risques, le rôle de la coopération scientifique 
est de rassembler les meilleures informations disponibles dans les États membres 
sur un sujet donné. Ces informations sont ensuite transmises au comité scientifique 
de l'alimentation humaine pour servir de base à l'évaluation des risques à laquelle 
procède ce comité qui conserve son rôle de conseiller principal de la Commission 
pour les questions scientifiques relatives aux denrées alimentaires. Le centre 
Commun de Recherche peut en outre, en tant que centre d'expertise scientifique 
indépendante de la Commission, contribuer à cette politique. 
4. Gestion des risques graves et immédiats pour la santé publique 
Toutes les réglementations communautaires relatives à la protection de la santé 
publique prévoient des clauses de sauvegarde. Celles-ci permettent aux États 
membres de restreindre la commercialisation d'un produit ou d'une substance 
lorsqu'ils sont fondés à penser que cela constitue un danger, quand bien même le 
produit est conforme aux réglementations communautaires en vigueur. Un système 
d'alerte rapide a été mis en place en 1984 pour échanger des informations sur les 
risques graves et immédiats menaçant la santé et la sécurité des consommateurs; ce 
système a par la suite été introduit dans la directive 92/59/CEE. Si nécessaire, la 
Commission peut convoquer à très brève échéance des réunions des comités 
scientifiques compétents pour étudier le risque en question. 
En outre, avec l'achèvement du marché intérieur, la Commission s'est vue 
conférer d'importants pouvoirs, dans le cadre de la directive 92/59/CEE sur la 
sécurité générale des produits en particulier, qui lui permettent d'intervenir et de 
retirer du marché les produits qui présentent des risques graves et immédiats pour 
les consommateurs. Cependant, au titre de cette directive, la Commission ne peut 
intervenir que sur la base des informations qui lui sont transmises par un État 
membre. 
De plus, la Commission a adopté une Communication concernant la gestion des 
cas urgents dans le cadre de la mise en oeuvre des règles communautaires (COM 
(93) 430 final du 16 décembre 1993. Le méchanisme déjà mise en place dans 
différents secteurs y fait l'objet d'une description et des sujets de réflexion et de 
discussion y sont proposés. 
39 
Par ailleurs, en vertu des directives vétérinaires et de la directive 93/43/CEE 
relative à l'hygiène, la Commission peut dans certains cas arrêter des dispositions 
provisoires d'urgence, qui prennent effet immédiatement, sous réserve d'une 
ratification par une procédure de comité dans un délai très bref. Dans son 
ordonnance du 12 juillet 1996 relative à la demande en référé introduite par le 
Royaume-Uni à l'encontre des mesures d'urgence en matière de protection contre 
l'ESB imposées par la Commission, la Cour de justice a reconnu la prééminence 
de la protection de la santé publique, indépendamment des préjudices économiques 
et sociaux, même difficilement réparables, susceptibles de découler de l'application 
des mesures en cause. 
Il y a cependant une différence importante entre l'étendue des pouvoirs conférés à 
la Commission par les clauses de sauvegarde des directives vétérinaires d'une part, 
et par celles de la directive, générale sur l'hygiène d'autre part. Les clauses de 
sauvegarde des directives vétérinaires concernent les risques associés tant aux 
produits importés de pays tiers qu'à ceux qui font l'objet d'échanges intra­
communautaires. En revanche, la clause de sauvegarde figurant à l'article 10 de la 
directive générale sur l'hygiène ne s'applique qu'aux risques présentés par les 
produits importés de pays tiers. La Commission souhaiterait donc que les parties 
intéressées se prononcent sur l'utilité d'étendre le champ d'application de cette 
dernière clause de sauvegarde aux produits communautaires. 
Lorsqu'un risque grave est associé a plusieurs catégories de produits et déclenche 
ainsi la mise en oeuvre de plusieurs procédures d'urgence, une coordination 
adéquate s'impose pour garantir la compatibilité des diverses mesures arrêtées. Il 
est également essentiel que ces procédures soient bien comprises par tous ceux qui 
sont concernés par la gestion de risques graves, notamment les autorités 
compétentes des États membres, les consommateurs et l'industrie. 
En dernier lieu, l'expérience indique qu'il serait peut-être utile d'améliorer les 
modalités de gestion des informations et d'alerte du public en cas de risque grave. 
Les procédures d'alerte rapide et de sauvegarde nécessitent une coopération et 
une confiance mutuelle entre les États membres, ainsi qu'une due prise en 
considération des besoins des consommateurs et de l'industrie. Il faut que des 
informations fiables concernant des risques sanitaires graves en rapport avec les 
denrées alimentaires soient portées le plus rapidement possible à la connaissance 
du public, mais il est également important d'éviter les fausses alertes et les 
messages alarmistes. Il est déjà arrivé que des mesures concernant toute une 
catégorie de produits soient prises, alors que le problème ne concernait qu'un 
produit particulier. L'information du public et les avertissements doivent être dans 
la mesure du possible ciblés sur des produits spécifiques et être proportionnés au 
risque encouru. La Commission souhaiterait des observations sur les mesures qui 
pourraient être prises pour améliorer l'aptitude de la Communauté à faire face aux 
risques graves et immédiats de santé publique en rapport avec les denrées 
alimentaires. 
40-
5. Situations d'urgence radiologique 
En situation normale (c'est-à-dire en dehors des situations accidentelles), la 
protection des denrées alimentaires contre une contamination par des substances 
radioactives est assurée par la directive 80/836/EURATOM du Conseil qui sera 
abrogée le 13 mai 2000. Cette directive est remplacée par la directive 
96/29/EURATOM. 
Après l'accident de Tchernobyl, un certain nombres de dispositions concernant les 
situations accidentelles ont également été arrêtées. Les dispositions actuellement 
en vigueur du fait de cet accident sont énoncées dans le règlement 737/90 du 
Conseil, du 22 mars 1990, qui complétait et adaptait les règlements, adoptés 
jusqu'alors. Ce règlement restera en vigueur jusqu'à la fin mars 2000. 
Le système qui sera dorénavant applicable en cas d'accident est défini par le 
règlement 3954/87 du 22 décembre 1987, qui prévoit qu'en de telles 
circonstances, la Commission peut imposer des niveaux maximaux admissibles 
prédéterminés de contamination radioactive. Cette mesure d'urgence peut ensuite 
être adaptée en fonction de la nature exacte et de l'ampleur de l'accident en 
question. 
Le règlement 89/2219 du Conseil, du 18 juillet 1989, interdit l'exportation de 
denrées alimentaires dont la contamination radioactive dépasse les niveaux 
maximaux admissibles dans la Communauté. 
Le 14 décembre 1987, le Conseil a adopté la décision 87/600/EURATOM 
concernant les modalités communautaires en vue de l'échange rapide 
d'informations dans le cas d'une situation d'urgence radiologique. Selon ce 
mécanisme, l'échange d'informations porte également sur les niveaux d'activité 
mesurés dans les denrées alimentaires et dans les eaux de boisson. 
6. Zoonoses 
Selon la définition figurant dans la législation Communautaire existante, 
zoonoses sont des maladies et/ou infections pouvant se transmettre naturellement 
des animaux à l'homme. Les principales zoonoses pouvant être transmises par 
l'alimentation sont : 
- les contaminations virales, par exemple par le virus Norwalk et le virus de 
l'hépatite A transmis par les coquillages; 
- les infections bactériennes, par exemple les infections à salmonelles, 
Campylobacter, E. coli et B. melitensis, et la tuberculose bovine; 
- les intoxications bactériennes, par exemple l'entérotoxémie à staphylocoques et 
le botulisme; 
- les protozooses comme la cryptosporidiose et la toxoplasmose; 
- les infections à cestodes, par exemple à cysticercus bovis et cysticercus 
cellulosae; 
-41-
- les infections à nematodes comme la trichinose. 
Des règles communautaires spécifiques ont été adoptées pour lutter contre 
certaines des infections bactériennes, notamment la tuberculose bovine et la 
brucellose bovine, ovine et caprine, afin de les éradiquer de la population animale 
(et partant de les supprimer dans la population humaine). Ces programmes sont 
fondés sur le principe du dépistage des animaux vivants, suivi de l'abattage de tous 
ceux qui présentent une réaction positive. Dans certains cas, la vaccination est 
également utilisée pour diminuer les niveaux d'infection dans la population 
animale. Des progrès considérables ont été réalisés en ce qui concerne la 
tuberculose et la brucellose bovines, mais les résultats sont beaucoup moins 
probants dans le cas de la brucellose ovine ou caprine. 
Toute la législation communautaire relative à l'hygiène des produits d'origine 
animale destinés à la consommation humaine prévoient des dispositions qui 
permettront de minimiser le risque de propagation des zoonoses de l'animal à la 
population humaine. Ces dispositions comprennent des mesures spécifiques telles 
que l'inspection ante et post-mortem des animaux dans les abattoirs, et des 
mesures générales, notamment des règles d'hygiène concernant la construction et 
l'exploitation des locaux utilisés pour la production des denrées alimentaires, et 
des dispositions garantissant des conditions de transformation et des températures 
de stockage/transport minimales. 
En plus de ces directives verticales qui assurent directement ou indirectement le 
contrôle des zoonoses, le Conseil a adopté la directive 92/117/CEE concernant les 
mesures de protection contre certaines zoonoses et certains agents zoonotiques 
chez les animaux et dans les produits d'origine animale, en vue de prévenir les 
foyers d'infection et d'intoxication dus à des denrées alimentaires. Les dispositions 
de cette directive visent par essence à surveiller et à contrôler une série de 
zoonoses. Les États membres sont tenus de faire rapport annuellement sur 
l'occurrence, les tendances et les sources des infections zoonotiques constatées 
(dans la population humaine, chez les animaux domestiques, dans les aliments pour 
animaux et dans la faune sauvage) au cours de l'année précédente. La directive 
prévoit également des mesures pour surveiller, contrôler et à terme éradiquer 
certains serotypes de salmonelles qui contaminent les troupeaux de volailles de 
reproduction. 
L'expérience suggère que les délais accordés aux États membres pour prendre 
certaines mesures étaient trop optimistes et qu'il conviendrait de revoir certaines 
dispositions techniques de la directive. La Commission est donc ouverte à toute 
suggestion d'amélioration de cette directive. 
Mesures possibles de lutte contre les zoonoses 
De par leur nature, les agents zoonotiques peuvent infecter au moins deux espèces 
hôtes. Certains agents, notamment les salmonelles, peuvent infecter une grande 
variété d'hôtes différents, et les signes cliniques de la maladie ne sont pas 
nécessairement patents chez tous les animaux infectés. Il en résulte que les 
programmes de lutte et d'eradication peuvent être mis en oeuvre à différents 
points du cycle infectieux et qu'il peut s'avérer nécessaire de recourir à plusieurs 
approches. Outre l'application des principes généraux d'hygiène à toutes les étapes 
-42-
de la chaîne alimentaire, qui a été évoquée dans d'autres parties du présent Livre 
vert, les stratégies spécifiques peuvent inclure : 
- ^eradication de l'agent de la population animale ou de l'environnement 
- la réduction du niveau d'infection de la population animale, jusqu'à un point 
où il ne présente plus de risque pour la santé humaine, notamment par la 
transformation des aliments des animaux, les programmes de vaccination, le 
traitement des animaux infectés et la destruction des animaux présentant dés 
signes cliniques d'infection; 
- le retrait de l'agent de la chaîne alimentaire, notamment par l'application, lors 
de la transformation des matières premières, d'un traitement spécifique 
garantissant la destruction de tous les agents; 
L'eradication est une option coûteuse, non seulement parce qu'elle nécessite la 
mise en place de programmes de dépistage qui sont grands consommateurs de 
ressources humaines et financières, mais aussi parce qu'elle implique la destruction 
des animaux infectés. Elle n'est possible que s'il existe un test de dépistage animal 
suffisamment sensible et spécifique et si le programme bénéficie du soutien de la 
communauté agricole. Par ailleurs, un programme d'eradication ne donnera des 
résultats satisfaisants que si l'agent de la maladie a une variété restreinte d'hôtes 
(et peu parmi la faune sauvage). Cette approche peut se justifier quand la maladie 
pose des problèmes sérieux sur les plans de la santé publique ou animale ou au 
niveau économique, comme c'est le cas de la tuberculose et de la brucellose 
bovines. 
La réduction fait appel à une série de mesures distinctes ciblées sur différents 
points du cycle d'élevage. Elle sert souvent d'étape préalable à un programme 
d'eradication et même si telle n'est pas l'intention, un programme coordonné 
visant à réduire 1'occurence de la maladie dans la population animale peut 
considérablement abaisser le risque d'infection auquel le consommateur est 
exposé. Ces programmes nécessitent généralement un degré élevé de coopération 
entre les éleveurs, les fournisseurs, les entreprises de transformation alimentaire et 
les services officiels. 
Le retrait de l'agent de la chaîne alimentaire implique généralement le traitement 
des aliments par une méthode spécifique, que l'agent soit présent ou non dans 
l'aliment. Cette option est particulièrement utile lorsque la détection de l'agent 
infectieux est trop onéreuse ou pas assez fiable. L'aliment peut faire l'objet d'un 
traitement thermique, d'une déshydratation, d'une cuisson, d'une salaison, d'une 
congélation, etc. Bien qu'efficace, cette approche ne supprime généralement pas le 
risque de réinfection; par exemple, de la viande cuite ayant été conservée avec de 
la viande crue est souvent incriminée dans les cas d'intoxication alimentaire. 
43 
7. Introduction d'une obligation générale d'innocuité et de salubrité des 
denrées alimentaires 
La législation communautaire impose aux producteurs de denrées alimentaires une 
série d'obligations spécifiques visant à garantir que les denrées alimentaires 
satisfont aux exigences établies par les règles communautaires. Au niveau national 
cependant, certains États membres sont allés un peu plus loin. Outre la 
transposition de la législation communautaire, ils ont également introduit dans leur 
droit interne une obligation générale d'innocuité des denrées alimentaires. Les 
entreprises du secteur alimentaires sont donc tenues de s'assurer que seules des 
denrées alimentaires saines, propres à la consommation humaine et ne présentant 
pas de risque pour la santé des consommateurs sont mises sur le marché. Toute 
entreprise du secteur alimentaire qui commercialise une denrée alimentaire ne 
répondant pas à ces exigences commet une infraction à la législation de l'État 
membre concerné, et est passible d'une sanction pénale ou administrative. 
Il s'agit donc de savoir s'il serait souhaitable d'introduire une obligation générale 
de ce type au niveau communautaire. Il importe de souligner que les entreprises du 
secteur alimentaire devront répondre du respect d'une telle obligation générale 
directement devant les autorités compétentes, en vertu du droit pénal ou 
administratif de l'État membre concerné. Cette obligation générale serait donc 
totalement distincte de la notion de responsabilité des producteurs envers les 
consommateurs du fait des produits défectueux, qui est abordée dans le point 
suivant. Par ailleurs, l'introduction d'une telle obligation générale ne nécessiterait 
pas la mise en place de nouveaux systèmes d'autorisation préalable ou de 
notification de la part des États membres. 
7.1 La situation actuelle au niveau communautaire 
Bien que la législation communautaire des denrées alimentaires définisse une série 
d'obligations spécifiques incombant aux entreprises du secteur alimentaire, elle ne 
contient pas, à l'exception de la directive* sur la sécurité générale des produits, 
d'obligation générale imposant que seuls des aliments sûrs, sains et propres à la 
consommation humaine puissent être mis sur le marché. Chaque directive aborde 
la question de manière différente : certaines directives verticales sur l'hygiène 
requièrent explicitement que certains produits soient propres à la consommation 
humaine; dans d'autres directives, cette exigence est implicite; quant à la directive 
sur l'hygiène générale, elle stipule que 'la préparation, la transformation, la 
fabrication le conditionnement, le stockage, le transport, la distribution, la 
manutention et la vente ou la mise à disposition de denrées alimentaires sont 
effectués de manière hygiénique". 
-44 
L'article 3 paragraphe 1 de la directive 92/59/CEE sur la sécurité générale des 
produits impose aux fabricants de ne mettre sur le marché que des produits sûrs. 
Cependant, certains ont fait valoir que la notion de sécurité des produits telle 
qu'elle est définie par la directive 92/59/CEE était assez différente de l'exigence 
d'innocuité, de salubrité et d'aptitude à la consommation humaine concernant les 
denrées alimentaires. Une denrée alimentaire peut par exemple être dénaturée par 
des substances qui ne présentent pas intrinsèquement de risques pour la santé et 
qui ne rendent pas la denrée alimentaire dangereuse au sens de la directive 
92/59/CEE. Néanmoins, ces denrées alimentaires ne devraient pas être considérées 
comme étant propres à la consommation humaine. 
L'introduction d'une obligation générale d'innocuité et de salubrité des denrées 
alimentaires servirait donc à renforcer le niveau global de protection des 
consommateurs de la Communauté, car elle inciterait les entreprises alimentaires à 
instaurer leurs propres procédures internes de sécurité et de contrôle. Cette 
obligation générale de sécurité contribuerait aussi à la simplification de l'ensemble 
de la législation alimentaire communautaire, puisque qu'elle permettrait de se 
passer de réglementations plus spécifiques dans les domaines où les dispositions 
générales seraient suffisantes pour garantir la sécurité des produits. Cependant, il 
conviendrait de s'assurer également que l'introduction d'une nouvelle obligation 
d'innocuité et de salubrité ne crée pas d'obstacles aux échanges au sein du marché 
intérieur. Toutes les mesures devront donc être compatibles avec les principes du 
marché intérieur, et en particulier avec les règles de libre circulation des 
marchandises énoncées par le traité. 
7.2 Portée de l'obligation générale d'innocuité et de salubrité 
Pour être efficace, toute nouvelle obligation générale d'innocuité et de salubrité 
devrait en principe s'appliquer à toute la chaîne alimentaire, depuis la production 
primaire jusqu'à la vente finale de la denrée alimentaire au consommateur. Il faut 
également tenir compte de la complexité croissante des interactions entre 
producteurs, fabricants et distributeurs. Les producteurs primaires, par exemple, 
ont souvent des obligations contractuelles envers les fabricants ou les distributeurs, 
qui leur imposent de respecter des spécifications concernant la qualité ou la 
sécurité. De plus en plus, les distributeurs proposent des produits qui sont 
fabriqués sous leur propre nom de marque, et jouent un rôle clé dans la conception 
des produits. 
Cette nouvelle situation devrait s'accompagner d'une plus grande co-
responsabilité sur l'ensemble de la chaîne alimentaire, au lieu d'un éclatement des 
responsabilités individuelles. Chaque maillon de la chaîne alimentaire devrait 
prendre les mesures nécessaires pour garantir l'innocuité des denrées alimentaires 
dans le cadre de ses propres activités, en appliquant les principes du type HACCP 
ou d'autres instruments similaires. Lorsqu'un produit s'avère non conforme aux 
normes, il conviendrait d'examiner la responsabilité de chaque maillon de la chaîne 
45 
pour vérifier si les obligations spécifiques de chacun ont été respectées. Par 
exemple, il serait injuste, en principe, de tenir un détaillant responsable de la 
présence d'une quantité excessive d'additifs alimentaires dans un produit en 
conserve sur lequel ce détaillant n'exerce aucun contrôle. Cependant, si l'on 
détecte une contamination microbiologique de produits de charcuterie dans un 
point de vente, des investigations supplémentaires seront nécessaires pour 
déterminer si la contamination est imputable à une mauvaise hygiène durant la 
fabrication, à une rupture de la chaîne du froid durant la distribution ou à de 
mauvaises conditions de manutention et de stockage sur le point de vente. 
Cela soulève la question du moyen de défense tiré de la 'bUligence requise". 
Lorsqu'une entreprise du secteur alimentaire commercialise une denrée alimentaire 
qui ne répond pas aux exigences de sécurité prescrites par la législation 
communautaire ou nationale, cette entreprise est passible des sanctions 
administratives ou pénales prévues par la législation de l'état membre concerné. 
Toutefois, dans certains États membres, l'entreprise ne sera pas tenue responsable 
si elle peut prouver qu'elle a pris toutes les mesures que l'on pouvait 
raisonnablement attendre d'elle pour garantir la conformité de la denrée 
alimentaire aux exigences légales (c'est-à-dire si elle a fait preuve de la diligence 
requise). Le respect de cette obligation de diligence constitue ainsi un moyen de 
défense absolu dans toute procédure judiciaire ou administrative subséquente. 
Dans d'autres États membres toutefois, l'opérateur reste responsable, mais le fait 
que l'entreprise ait fait preuve de la diligence requise sera pris en compte et la 
sanction sera moins lourde. 
Lors des consultations préliminaires, la Commission a reçu plusieurs requêtes 
suggérant que l'introduction d'une obligation générale de sécurité des denrées 
alimentaires dans la législation communautaire soit assortie de la possibilité 
d'invoquer le moyen de défense tiré de la diligence requise. 
La Commission n'ignore pas que la détermination des faits et des circonstances 
rendant un opérateur passible de sanctions administratives ou pénales est une 
question complexe qui dépend très fortement de la structure des différents 
systèmes juridiques nationaux. 
Elle estime cependant que la prise en compte, dans le système de sanctions, de 
l'obligation de prendre toutes les précautions raisonnables pour garantir 
l'innocuité des denrées alimentaires est un bon moyen de reconnaître la 
responsabilité des entreprises à cet égard. En conséquence, un opérateur qui n'a 
pas respecté cette obligation devrait être passible de sanctions plus lourdes en cas 
de non-conformité des produits aux réglementations, alors que celui qui l'a 
respectée devrait pouvoir invoquer le moyen de défense tiré de la diligence requise 
ou au moins bénéficier d'un allégement des sanctions. 
La possibilité d'invoquer le moyen de défense tiré de la diligence requise devrait 
aussi être envisagée dans l'éventualité d'une extension de l'obligation de sécurité à 
la production primaire. 
La Commission souhaiterait des observations détaillées sur ces questions. 
-46 
8. Application du principe de la responsabilité du fait des produits défectueux 
dans le secteur des denrées alimentaires 
La directive 85/374/CEE relative à la responsabilité du fait des produits 
défectueux pose en principe qu'un producteur est responsable du dommage causé 
par un défaut de son produit. La directive s'applique aux denrées alimentaires et 
aux autres produits. Toutefois, la définition du produit figurant à l'article 2 de 
ladite directive exclut les matières premières agricoles et les produits de la chasse. 
Aux fins de cette directive, on entend par matières premières agricoles les produits 
du sol, de l'élevage et de la pêche, à l'exclusion des produits ayant subi une 
première transformation. Par conséquent, les produits agricoles non transformés et 
les produits de la chasse sont en principe exclus du champ d'application de la 
directive sur la responsabilité du fait des produits, mais les États membres peuvent 
arrêter des dispositions prévoyant le contraire. Jusqu'à présent, seuls la Grèce, le 
Luxembourg, la Finlande et la Suède ont choisi cette option. 
Ces dernières années, les demandes visant à inclure les matières premières 
agricoles non transformées dans le champ d'application de la directive sur la 
sécurité du fait des produits ont été de plus en plus nombreuses. Elles se sont 
faites encore plus pressantes récemment, en raison des craintes suscitées par 
l'encéphalopathie spongiforme bovine. 
En principe, l'inclusion des matières premières agricoles non transformées dans le 
champ d'application de la directive sur la responsabilité du fait des produits 
constituerait une étape importante pour la protection des consommateurs dans le 
cadre de la législation communautaire. Il ne faut cependant pas croire que cela 
permettrait de résoudre tous les problèmes susceptibles de se poser. L'article 4 de 
la directive dispose que la victime est tenue de prouver le dommage, le défaut et le 
lien de causalité entre le dommage et le défaut. L'expérience a montré qu'il était 
très difficile de remonter jusqu'à l'élément précis responsable de l'apparition d'une 
maladie d'origine alimentaire. Ces difficultés sont d'autant plus grandes que le 
délai entre l'exposition à la denrée alimentaire contaminée et l'apparition des 
symptômes est long. Dans le cas précis de l'ESB, même si un lien est établi avec la 
nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, il sera probablement 
impossible, compte tenu de la très longue période d'incubation, de prouver qu'un 
produit particulier est responsable du dommage causé. 
Un autre problème est celui de la difficulté à remonter jusqu'au point de 
production d'une denrée alimentaire à partir de son point de vente au 
consommateur. La Communauté a récemment adopté des mesures visant à 
garantir la 'traçabilité" des produits d'origine bovine afin d'établir leur origine, et 
il a été suggéré d'étendre ces nouvelles règles à d'autres produits d'origine 
animale. Il convient également de se demander si d'autres règles de traçabilité 
doivent faire l'objet d'instruments juridiquement contraignants ou s'il est 
préférable de prévoir à cet effet des instruments volontaires. Un certain nombre de 
grands détaillants et distributeurs de denrées alimentaires ont fait savoir qu'ils 
étaient en train de mettre au point des systèmes pour améliorer la 'traçabilité" des 
denrées alimentaires. Dans ce contexte, il convient de noter que l'article 3 
paragraphe 1 de la directive sur la responsabilité du fait des produits stipule que 'si 
-47 
le producteur du produit ne peut être identifié, chaque fournisseur en sera 
considéré comme producteur...". 
Dans ces conditions, il semble que l'extension du champ d'application de la 
directive sur la responsabilité du faits des produits aux matières premières 
agricoles non transformées ne permette pas de se passer de règles appropriées en 
matière de sécurité des produits et de systèmes efficaces de contrôle officiel, mais 
qu'elle constitue une mesure complémentaire à part entière. La Commission 
souhaiterait des observations sur ce point. 
9. Répondre aux nouvelles aspirations des consommateurs 
Jusqu'à présent, le principal souci du droit communautaire alimentaire a été 
d'assurer la libre circulation des denrées alimentaires dans la Communauté, 
principalement par le biais d'une législation alimentaire harmonisée. Par contre, le 
droit communautaire alimentaire ne s'est pas préoccuppé de façon extensive de 
questions nutritionnelles ou des moyens de répondre aux intérêts publics. Ce Livre 
vert, arrivant à un moment où les intérêts que portent le public sur l'alimentation et 
la santé sont élevés, constitue une opportunité de lancer un débat concernant les 
nouvelles approches relatives à ces questions, que ce soit sur la politique 
alimentaire générale ou sur des législations spécifiques. 
Le droit alimentaire constitue une des composantes majeures de la politique 
alimentaire et nutritionnelle. Il peut jouer un rôle en augmentant la prise de 
conscience des citoyens de la Communauté concernant leurs achats alimentaires, 
leurs régimes et la préparation de leur repas, et peut aider à les encourager à faire 
des choix sains qui devrait permettre d'améliorer la santé et réduire les maladies et 
la mortalité prématurée. Dans ce processus, un effort de collaboration du secteur 
de la santé, des consommateurs, des gouvernements, de l'industrie et de la 
Communautée elle-même devrait bénéficier à toutes les parties. 
La Commission souhaiterait obtenir des commentaires sur l'approche à suivre au 
niveau communautaire en matière de nutrition et de santé, sur les initiatives qui 
devraient être entreprises et sur la nécessité éventuelle d'adaptation du droit 
communautaire alimentaire. 
De plus, depuis quelques années, les consommateurs manifestent un intérêt 
croissant pour les méthodes de production de leurs denrées alimentaires. Ils sont 
de plus en plus nombreux à vouloir s'assurer que les aliments qu'ils consomment 
sont produits par des méthodes respectueuses de l'environnement et du bien-être 
des animaux d'élevage. Des événements récents et en particulier les craintes 
suscités par la possibilité d'une transmission de l'ESB à l'homme ont clairement 
fait apparaître que certaines méthodes de production pourraient aussi avoir des 
incidences sur l'innocuité des denrées alimentaires. 
D'autres débats ont porté sur les implications éthiques et écologiques des 
nouveaux progrès scientifiques tels que l'utilisation d'OGM dans les denrées 
alimentaires et l'application des techniques de clonage. 
48-
La législation communautaire contient déjà de nombreuses dispositions visant à 
répondre à ces préoccupations. Des règles strictes régissent l'utilisation des 
pesticides et des médicaments vétérinaires dans la production des denrées 
alimentaires, qui limitent l'usage de ces substances au minimum compatible avec 
les bonnes pratiques agricoles ou vétérinaires. Des limites sont également fixées 
pour que les résidus de pesticides et de médicaments vétérinaires et les 
contaminants d'origine agricole ou environnementale ne présentent pas de risques 
pour la santé des consommateurs. Ces règles ne sauraient être présentées en détail 
dans le présent Livre vert, mais elles font apparaître deux aspects importants qui 
ont un rapport direct avec la législation alimentaire : celui de la sécurité et celui de 
l'information des consommateurs. 
En ce qui concerne la sécurité des denrées alimentaires, il ne saurait y avoir de 
compromis. Les précédents points de cette partie ont décrit la façon dont les 
techniques d'évaluation et de gestion des risques sont intégrées dans les politiques 
communautaires relatives aux denrées alimentaires. Le maintien d'un niveau élevé 
de protection implique qu'il ne peut être question d'autoriser des denrées 
alimentaires ou des méthodes de production dangereuses moyennant un étiquetage 
approprié. Si ces denrées ou méthodes ne sont pas sûres, elles ne peuvent pas être 
autorisées. 
Pour ce qui est de l'étiquetage, actuellement la directive 79/112/CEE exige que 
l'étiquetage d'une denrée alimentaire fasse mention des procédés ou traitements 
que celle-ci à subi uniquement dans les cas où l'omission de cette information 
serait susceptible de créer une confusion dans l'esprit du consommateur, par 
exemple pour les produits en poudre, lyophilisés, surgelés, concentrés ou fumés. 
Par ailleurs, l'étiquetage des denrées alimentaires ayant fait l'objet d'une 
irradiation doit toujours faire état de ce traitement. En revanche, la législation 
communautaire ne requiert pas de mentions concernant les méthodes ou procédés 
de production qui n'ont pas d'incidence sur les caractéristiques alimentaires du 
produit fini. Des discussions approfondies ont eu lieu récemment entre le 
Parlement, le Conseil et la Commission pour savoir dans quelle mesure il 
conviendrait de proposer une exigence d'étiquetage systématique pour les denrées 
alimentaires issues de la biotechnologie moderne, lors de l'examen de la 
proposition de règlement de la Commission relatif aux nouveaux aliments et aux 
nouveaux ingrédients alimentaires. 
D'une façon générale, l'expérience montre que lorsque les consommateurs 
manifestent un réel besoin d'informations complémentaires sur certains aspects 
d'une denrée alimentaire, les producteurs et les distributeurs y répondent souvent 
de façon spontanée par exemple par l'étiquetage, des lignes téléphoniques 
'information" ou Internet. Il conviendrait peut-être d'envisager de nouvelles 
initiatives communautaires pour encourager le développement de ces réponses 
spontanées. De plus, dans certains cas, des mesures obligatoires peuvent être 
appropriées, comme cela a été le cas récemment pour l'étiquetage de la viande 
bovine. La Commission souhaiterait des observations sur cette question. 
49 
PARTIE V 
GARANTIR LA MISE EN OEUVRE EFFECTIVE DES REGLES 
RELATIVES AU MARCHE INTERIEUR 
1. Considérations générales 
A présent que l'harmonisation des dispositions législatives nationales relatives aux 
denrées alimentaires est en grande partie réalisée, il convient de s'assurer que le 
marché intérieur fonctionne de manière efficace et qu'il offre aux aux producteurs 
et aux consommateurs les avantages qu'ils en attendent. 
La nécessité de garantir une gestion efficace du marché intérieur a été reconnue 
par le rapport Sutherland d'octobre 1992 intitulé :'Le marché intérieur après 
1992 - Répondre au défi" et par le Conseil européen. Plusieurs communications de 
la Commission au Conseil ont également insisté sur la nécessité d'un 
fonctionnement efficace du marché intérieur : 
- La gestion de la reconnaissance mutuelle des règles nationales après 1992 
(COM (93) 669 final du 15 décembre 1993) 
- Le développement de la coopération administrative pour la mise en oeuvre et 
l'application de la législation communautaire dans le cadre du marché intérieur 
(COM (94) 29 final du 16 février 1994) 
- Tirer le meilleur parti du marché intérieur (COM (93) 632 final du 22 décembre 
1993). 
- le programme d'action pour le marché intérieur (COM (97) 184) 
Plus récemment, le Conseil Marché intérieur a adopté une série de résolutions 
destinées à rendre les règles régissant le marché intérieur les plus simples et les 
plus univoques possible. Les diverses possibilités de simplification de la législation 
alimentaire communautaires ont été largement exposées dans la partie II et ne 
seront plus évoquées ici. 
Cette partie a pour objet d'étudier les modalités en vigueur pour garantir la mise 
en oeuvre efficace de la législation communautaire au sein du marché intérieur et 
de solliciter des suggestions d'amélioration. 
2. Transposition et application du droit communautaire 
Il est assurément nécessaire, pour garantir le bon fonctionnement du marché 
intérieur, de contrôler la transposition des directives communautaires par les États 
membres et de vérifier que les règles communautaires sont correctement 
appliquées. La Commission a fait réaliser une série d'études spécifiques sur la mise 
en oeuvre des directives relatives aux denrées alimentaires, dont les résultats sont 
en cours d'analyse. Les cas de mise en oeuvre incorrecte seront examinés avec les 
États membres concernés. 
-50-
En plus des dispositions législatives qu'elles arrêtent pour transposer la législation 
communautaire, les autorités nationales ont coutume de publier des prescriptions 
ou des directives d'exécution à l'intention d'organismes de contrôle officiel, en 
particulier lorsque que le champ d'application de la législation est très large. Ces 
prescriptions sont destinées à garantir une application uniforme de la législation 
sur tout le territoire de l'État membre concerné et à résoudre les problèmes 
pratiques de mise en oeuvre. 
Cependant, ces prescriptions peuvent créer des difficultés de gestion du marché 
intérieur si les États membres interprètent différemment la législation et qu'en 
conséquence, les dispositions de cette dernière ne sont pas appliquées de manière 
uniforme au sein du marché intérieur. Il est donc important d'assurer la 
transparence au niveau communautaire et d'éliminer les divergences éventuelles. 
Depuis plusieurs années, la Commission a recours à une méthode de travail 
informelle qui consiste à soumettre aux comités permanents les questions 
concernant la mise en ouvre de la législation communautaire. Une approche 
similaire a été suivie lorsque la mise en oeuvre de la législation a fait surgir des 
difficultés imprévues. Dans de nombreux cas, les discussions ont abouti à un 
accord entre les autorités compétentes des États membres et la Commission sur la 
façon dont la législation devait être interprétée ou appliquée. La Commission 
estime que cette procédure utile doit être maintenue et qu'il convient de mettre, de 
façon encore plus large, les conclusions du comité à disposition des parties 
intéressées, étant entendu que celles-ci n'ont pas de valeur juridique et qu'en cas 
de litige, c'est à la Cour de justice qu'il appartient de trancher sur l'interprétation 
du droit communautaire. 
Enfin, par souci de transparence, il conviendrait d'inciter toutes les parties 
concernées à débattre ouvertement des questions de mise en oeuvre et 
d'application de la législation, au sein d'un forum où les États membres pourraient 
être consultés et où les représentants des différents intérêts socio-économiques 
pourraient exprimer leurs points de vue. A cet effet, la Commission souhaiterait 
des prises de position sur le bien-fondé de réunions périodiques avec les 
représentants des États membres, des producteurs, de l'industrie, du commerce et 
des consommateurs, afin d'examiner les questions générales relatives à la mise en 
oeuvre de la législation communautaires. Néanmoins, les questions concernant la 
non-conformité des réglementations nationales aux dispositions du droit 
communautaire ne seront pas abordées lors de ces réunions et continueront d'être 
traitées conformément aux procédures en vigueur au sein de la Commission. 
Contrôle et mise en application 
En vertu du traité, il appartient aux autorités compétentes des États membres de 
veiller au contrôle et à l'application des règles communautaires. La législation 
communautaire a suivi la méthode traditionnellement appliquée par les États 
membres, qui consiste à énoncer des règles spécifiques pour l'inspection des 
denrées alimentaires d'origine animale et des principes plus généraux pour les 
autres denrées alimentaires. 
51-
Le rôle principal de la Communauté en matière de contrôle n'est pas de se 
substituer aux activités de contrôle et d'exécution des autorités compétentes des 
États membres, mais de vérifier la manière selon laquelle la législation en cause a 
été mise en oeuvre dans chaque Etat. 
Afin de garantir l'indépendance et l'efficacité des activités de contrôle entreprises 
au niveau communautaire, la Commission a modifié l'organisation de ses services 
d'inspection et de contrôle et a soumis au Conseil et au Parlement européen une 
Communication sur sa politique future en la matière. En vue de cette importante 
contribution des activités de contrôle concernant la mise en oeuvre effective de la 
législation communautaire, ce qui réprensente un effort commun de la part de la 
Commission et des autorités nationales, la Commission souhaiterait recevoir des 
commentaires des parties intéressées sur sa nouvelle politique. 
3.1 Contrôles vétérinaires 
La législation relative au contrôle vétérinaire des denrées d'origine animale est 
totalement harmonisée au niveau communautaire par des directives verticales qui 
prescrivent les modalités de contrôle applicables à chaque produit ou catégorie de 
produits (viande fraîche, viande de volaille, produits à base de viande, poisson et 
produits de la pêche, lait et produits laitiers, etc.). Ces règles font actuellement 
l'objet d'une révision en vue de la publication d'une version codifiée, simplifiée 
(voir partie II, point 8.1). 
Selon la hiérarchie actuelle des contrôles, le producteur est en premier lieu 
responsable de la production d'une denrée alimentaire propre à la consommation 
humaine; les autorités de contrôle nationales sont responsables du respect, au jour 
le jour, des règles communautaires applicables aux produits particuliers concernés; 
et la Commission est chargé de vérifier que les autorités nationales appliquent les 
règles communautaires de manière efficace et uniforme. Il sera nécessaire 
d'examiner cette répartition des responsabilités pour le contrôle des denrées 
alimentaires. Cette question devra être évoquée dans le cadre de l'exercice en 
cours de simplification de la législation vétérinaire de même qu'à la lumière de la 
modification interne faite par la Commission de ses services de contrôle et 
d'inspection. 
La Commission organise régulièrement des cours de formation qui rassemblent des 
inspecteurs vétérinaires de plusieurs États membres, afin de coordonner leur 
approche de l'application de la législation communautaire. 
-52 
L'Office d'inspections et de contrôles vétérinaires et phytosanitaires de la 
Commission est responsable pour procéder à des contrôles sur le terrain dans les 
États membres et dans les pays tiers qui exportent des animaux ou des produits 
d'origine animale vers la Communauté. Cet Office a été récemment transféré à la 
Direction Générale XXIV " Politique des Consommateurs et protection de la 
Santé" et en conformité avec ses nouvelles fonctions, il a été intitulé 'Office CE de 
contrôle et d'audit de qualité des produits".Le rôle de l'Office consiste 
essentiellement à contrôler le travail des autorités nationales de contrôle en 
vérifiant la mise en oeuvre de la législation communautaire concernée, et non à se 
substituer à ces dernières. L'Office n'est capable pour le moment de couvrir 
qu'une partie de ses obligations prévues dans la législation communautaire. 
La Commission a revu le rôle, les responsabilités et la manière d'opérer de l'Office 
et a soumis au Conseil et au Parlement européen une Communication à ce sujet. 
3.2 Autres contrôles officiels des denrées alimentaires 
La législation communautaire a fixé les principes généraux du contrôle officiel des 
denrées alimentaires. Ce contrôle est basé sur l'inspection, l'échantillonnage et 
l'analyse, le contrôle de l'hygiène du personnel, l'examen du matériel scriptural et 
documentaire, ainsi que des systèmes de vérification mis en place par les 
entreprises. Le contrôle s'étend à tous les stades de la production, de la 
fabrication, de l'importation dans la Communauté, du traitement, de l'entreposage, 
du transport, de la distribution et du commerce. Les produits destinés à être 
expédiés vers un autre État membre sont contrôlés avec le même soin que ceux 
destinés à être commercialisés sur le territoire de l'État membre de production; un 
produit n'est pas exclu du contrôle du simple fait qu'il est destiné à être exporté en 
dehors de la Communauté. 
En outre, des procédures ont été mises au point pour permettre une coopération 
administrative entre les États membres, afin de garantir que les contrôles 
nécessaires sont effectués de manière efficace et équivalente dans l'ensemble de la 
Communauté. Ainsi, la Commission établit chaque année un programme 
coordonné de contrôle des denrées alimentaires. Les États membres échangent des 
données statistiques sur le fonctionnement des systèmes de contrôle, le nombre 
d'inspections effectuées et la nature des infractions constatées. Les autorités 
compétentes des États membres sont tenues de se prêter une assistance 
administrative mutuelle dans toutes les procédures de surveillance portant sur les 
dispositions législatives et normes de qualité applicables aux denrées alimentaires 
ou dans toute action pour infraction à la législation sur les denrées alimentaires. 
Des échanges de fonctionnaires nationaux chargés de l'inspectign des denrées 
alimentaires ont lieu dans le cadre du programme Karolus. En outre, une petite 
unité centralisée de contrôle des denrées alimentaires a été mise en place au niveau 
communautaire pour vérifier l'équivalence et l'efficacité des systèmes de contrôle 
nationaux. Les inspecteurs qui en font partie terminent actuellement leur premier 
programme de visites dans chaque État membre. 
Ces activités ont pour but de faciliter le fonctionnement du marché intérieur en 
faisant s'instaurer une confiance mutuelle entre les inspecteurs nationaux, qui leur 
-53-
permette de ne pas recontrôler des produits fabriqués dans d'autres États 
membres. 
Il convient toutefois de souligner que les organismes de contrôle officiel des États 
membres ont des ressources limitées et qu'ils ne peuvent inspecter tous les lots de 
tous les produits d'un marché des denrées alimentaires qui, en termes de 
consommation, représente 500 000 millions d'écus. 
De plus, des inspections officielles systématiques ne seraient pas justifiées compte 
tenu des procédures de contrôle de la qualité et de la sécurité mises en place par 
l'industrie ces dernières années. 
C'est pour cette raison que dans tous les pays industrialisés, les systèmes 
d'inspection officielle tablent de plus en plus sur la valeur et la fiabilité des 
procédures de contrôle interne des entreprises pour satisfaire aux objectifs de 
conformité des produits. Il en résulte une utilisation plus rationnelle des ressources 
publiques, puisque les autorités de contrôle peuvent concentrer leurs efforts sur les 
entreprises dont les activités sont les plus sujettes à caution, et limiter la fréquence 
des contrôles officiels pour les entreprises qui ont mis en place des systèmes de 
contrôle adéquats et fiables. 
Il conviendrait donc, dans l'hypothèse où une obligation de sécurité serait imposée 
aux entreprises du secteur alimentaire, d'inclure dans la législation communautaire 
une disposition générale prévoyant que les organismes de contrôle officiel 
déterminent l'intensité et la fréquence des inspections en fonction, non seulement 
du degré de risque présenté par les denrées alimentaires et les opérations qui s'y 
rapportent, mais aussi de la valeur et de la fiabilité des procédures internes mises 
en place par les entreprises pour garantir et vérifier la conformité des denrées 
alimentaires aux normes requises. L'application de ce principe rapprocherait les 
dispositions générales relatives au contrôle des denrées alimentaires de l'article 8 
de la directive générale sur l'hygiène des denrées alimentaires qui stipule que tous 
les locaux utilisés à des fins alimentaires sont inspectés à des intervalles en rapport 
avec les risques associés à ces locaux. Il conviendrait en outre de tenir dûment 
compte, dans le fonctionnement des systèmes de contrôle, des nouveaux outils que 
l'industrie est en train de mettre au point, tels que les indicateurs de fraîcheur, qui 
pourraient permettre de détecter d'éventuelles ruptures de la chaîne du froid 
durant la distribution d'un produit. 
En dernier lieu, des critiques ont été formulées concernant le manque de 
transparence de certains aspects des activités d'inspection et de contrôle des 
denrées alimentaires, ainsi que l'absence d'accès des consommateurs aux travaux 
des organismes d'inspection.. Ces questions ont été évoquées dans la 
Communication de la Commission sur la santé du consommateur et la sécurité 
alimentaire. 
54-
4. Sanctions 
Dans sa communication sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la 
législation communautaire dans le domaine du marché intérieur (COM (95) 162 
final), la Commission a conclu que les sanctions infligées par les États membres en 
cas d'infraction à la législation sur le marché intérieur devaient être équivalentes 
aux sanctions prévues par les dispositions correspondantes du droit national, à 
savoir effectives, proportionnées et dissuasives. Ces principes généraux ont été 
approuvés par le Conseil Marché intérieur dans sa résolution du 6 juin 1996. Il 
semblerait donc souhaitable d'introduire ces principes dans la législation 
communautaire des denrées alimentaires. La Commission souhaiterait des 
observations sur ce point. 
5. Gestion du marché intérieur dans les domaines non harmonisés 
Dans les secteurs qui n'ont pas été harmonisés au niveau communautaire, c'est la 
jurisprudence de la Cour de justice qui garantit la libre circulation des denrées 
alimentaires. Le principal instrument de gestion du marché intérieur reste 
l'application du principe de reconnaissance mutuelle, tel qu'il résulte de la 
jurisprudence de la Cour depuis l'arrêt Cassis de Dijon. 
Dans ses communications interprétatives, la Commission a donné son 
interprétation des principes relatifs à la libre circulation des denrées alimentaires en 
s'inspirant de la jurisprudence de la Cour. Par exemple,.dans sa communication de 
1989 sur la libre circulation des denrées alimentaires dans la Communauté, la 
Commission a présenté son interprétation des règles applicables en l'absence de 
législation communautaire. Les États membres sont tenus d'accepter sur leur 
territoire les denrées alimentaires qui sont légalement produites et commercialisées 
dans d'autres États membres. En l'absence de règles harmonisées au niveau 
communautaire, l'importation et la commercialisation de ces denrées alimentaires 
ne peuvent faire l'objet de restrictions que si : 
- il peut être prouvé qu'une telle mesure est nécessaire pour satisfaire à des 
exigences imperatives (santé publique, protection des consommateurs, loyauté 
des transactions commerciales, protection de l'environnement); 
- cette mesure est proportionnée à l'objectif visé; 
- cette mesure constitue le moyen d'atteindre ledit objectif qui entrave le moins 
les échanges. 
Dans ces communications, la Commission a également précisé les principaux 
problèmes spécifiques pouvant se poser concernant la libre circulation des denrées 
alimentaires, à savoir : 
- la description des échanges (c'est-à-dire le nom sous lequel des denrées 
alimentaires importées peuvent être vendues); 
- la présence d'additifs dans les denrées alimentaires. 
55 
Par la suite, les principaux problèmes évoqués dans ces communications semblent 
avoir été en grande partie résolus, soit du fait de l'harmonisation de la législation, 
soit en raison d'éléments nouveaux dans la jurisprudence de la Cour. D'autres 
problèmes sont toutefois apparus, tels que ceux mentionnées dans la partie II, 
point 8. 
Jusqu'à présent, la Commission a eu recours à deux grands mécanismes pour gérer 
le marché intérieur dans les secteurs non harmonisés : 
- l'examen des projets de règles techniques nationales notifiés en application de la 
directive 83/189/CEE (voir partie II, point 7). 
- l'instruction des plaintes pour infraction des États membres aux règles de libre 
circulation des marchandises énoncées par les articles 30 à 36 du traité. Malgré 
une certaine réticence, de la part de l'industrie, à déposer officiellement plainte 
auprès de la Commission, c'est dans le secteur des denrées alimentaires que la 
Commission enregistre le plus grand nombre de plaintes au titre des articles 30 
à 36 du traité. La Commission a pris une série d'initiatives pour rationaliser et 
accélérer les procédures d'infraction. En outre, la possibilité de déposer plainte 
auprès des tribunaux nationaux et, si nécessaire, d'obtenir une décision 
préjudicielle de la Cour de justice en application de l'article 177, constitue une 
autre voie de recours possible. 
Depuis le premier janvier 1977, la Commission dispose d'un nouveau mécanisme 
important pour gérer le marché intérieur. Conformément aux dispositions de la 
décision du Parlement européen et du Conseil établissant une procédure 
d'information mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre 
circulation des marchandises dans la Communauté, les États membres seront tenus 
d'informer la Commission de toute mesure restreignant la libre circulation d'un 
type ou d'un modèle de produit légalement fabriqué ou commercialisé dans un 
autre État membre, dans les conditions prévues par ladite décision. La mise en 
oeuvre progressive de cette nouvelle procédure donne à la Commission une vue 
d'ensemble plus précise de la situation réelle au sein du marché intérieur et lui 
permet de prendre, le cas échéant, les mesures correctives qui s'imposent. 
La Commission souhaiterait que les parties intéressées lui fassent parvenir leurs 
observations concernant la libre circulation des denrées alimentaires dans les 
domaines non harmonisés et en particulier qu'elles lui indiquent si les principes 
décrits plus haut ont été pleinement mis en oeuvre au niveau national et s'ils sont 
toujours en vigueur. 
56 
PARTIE VI 
LA DIMENSION EXTERNE 
1. Considérations générales 
Les effets de la législation communautaire dans le domaine des denrées 
alimentaires ne se limitent pas à la Communauté. Conformément à l'accord sur 
l'EEE, la législation alimentaire communautaire est appliquée en Norvège et en 
Islande, et elle le sera prochainement au Liechtenstein. Les pays d'Europe centrale 
et orientale et Chypre procèdent actuellement à l'adaptation de leur législation 
pour la rendre conforme aux règles communautaires, afin de préparer leur 
adhésion à la Communauté. L'accord d'union douanière passé avec la Turquie 
prévoit une harmonisation de la législation. Les négociations avec la Suisse sont 
également bien avancées. Un certain nombre d'autres pays tiers s'inspirent 
également de la législation communautaire, souvent très fidèle aux normes 
internationales correspondantes du Codex Alimentarius, pour élaborer leur propre 
législation. 
Les principes du marché intérieur s'appliquent aussi aux produits importés de pays 
tiers, qui ont été mis en libre circulation. Ces produits doivent satisfaire à toutes 
les exigences qui ont été fixées par la législation communautaire pour les produits 
fabriqués dans la Communauté. Pour les denrées alimentaires d'origine animale ou 
végétale, des procédures spécifiques d'inspection et de certification vétérinaires et 
phytosanitaires sont mises en place au point d'entrée dans la Communauté, et des 
contrôles spécifiques relatifs à des normes de qualité s'appliquent aux fruits et 
légumes non traités destinés à l'exportation ou à l'importation. La Communauté 
effectue aussi des inspections dans les pays tiers. 
Dans d'autres cas, il n'existe pas de procédures spéciales pour l'inspection ou la 
certification des importations et des exportations. Les contrôles relatifs aux 
produits sont effectués de façon aléatoire, au point d'entrée ou au point de 
destination, et les activités des importateurs peuvent aussi faire l'objet de 
contrôles. Il conviendrait peut-être d'améliorer la coordination des contrôles 
portant sur les importations. Il importe également de rappeler que les denrées 
alimentaires font partie de la liste des produits plus spécifiquement visés par les 
contrôles prescrits par le règlement (CEE) n° 339/93 relatif aux contrôles de 
conformité des produits importés de pays tiers aux règles applicables en matière de 
sécurité des produits. 
En plus d'être un grand importateur de denrées alimentaires, la Communauté en 
est également un exportateur majeur. On estime en effet qu'en 1996, la 
Communauté enregistrera un excédent de sa balance commerciale de 10 000 
millions d'écus pour les denrées alimentaires et les boissons. Dans ces conditions, 
il est important de veiller à ce que la législation interne de la Communauté 
fournisse des garanties appropriées à ses principaux partenaires commerciaux et 
que ses exportations ne soient pas entravées par des restrictions d'accès aux 
marchés des pays tiers. 
57 
Ces dernières années, le système commercial multilatéral applicable aux denrées 
alimentaires a connu d'importants changements, de même que les relations 
bilatérales entre la Communauté et ses principaux partenaires commerciaux. 
2. La dimension multilatérale 
Les changements récents introduits par les accords de l'OMC, comme ceux qui 
concernent le Codex Alimentarius, ont un impact sur la législation alimentaire. 
2.1 Les accords de l'OMC 
Plusieurs des accords conclus à la fin du cycle d'Uruguay ont eu d'importantes 
répercussions sur le secteur des denrées alimentaires. L'accord relatif à 
l'agriculture a des effets significatifs sur les conditions qui régissent le commerce 
international des denrées alimentaires. La mise en oeuvre de l'accord sur les 
aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce va faciliter 
la reconnaissance internationale des appellations d'origine et des attestations de 
spécificité qui ont été accordées en application des réglementations 
communautaires pertinentes. Cependant, c'est l'amendement de l'accord sur les 
obstacles techniques au commerce et le nouvel accord sur les mesures sanitaires et 
phytosanitaires (SPS) qui auront les conséquences les plus importantes pour la 
législation communautaire dans le domaine des denrées alimentaires. 
Ces deux accords ont pour objet d'empêcher que les règles techniques qui visent à 
assurer la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, de la vie ou de la 
santé des animaux, la préservation des végétaux, la prévention des pratiques de 
nature à induire en erreur ou la protection de l'environnement n'aient pour objet 
ou pour effet de créer des obstacles injustifiés aux échanges internationaux. La 
Communauté est partie à ces deux accords qui s'appliquent par conséquent à la 
fois à la législation communautaire et à la législation adoptée par les États 
membres. 
Ces accords encouragent lés membres de l'OMC à participer pleinement à 
l'élaboration de normes internationales harmonisées, afin de limiter les entraves 
aux échanges qui résultent de règles nationales contradictoires. Si un membre 
respecte les normes, les directives et les recommandations élaborées par les 
organismes internationaux compétents lors de l'adoption d'une mesure, la mesure 
en question est réputée conforme aux dispositions des accords. Toutefois, ces 
deux accords reconnaissent aux membres, en tant qu'entités souveraines, le droit 
d'arrêter des mesures garantissant un niveau de protection plus élevé que celui 
prescrit par les normes internationales correspondantes, pour autant qu'il n'en 
résulte pas une restriction injustifiée du commerce international. 
Afin de renforcer la transparence, les deux accords prévoient la notification 
préalable des projets de mesures susceptibles d'influer sur le commerce 
international, ce qui donne aux autres membres de l'OMC la possibilité de 
présenter leurs observations sur les projets en question. 
-58-
L'accord sur les obstacles techniques au commerce s'applique à tous les 
produits, y compris les produits agricoles, et s'étend à toutes les mesures pouvant 
avoir un impact sur le commerce international. Il ne s'applique pas, cependant, au 
mesures sanitaires et phytosanitaires telles qu'elles sont définies dans l'accord 
SPS. 
Pour atteindre ses objectifs, l'accord énonce un certain nombres de principes : les 
mesures adoptées par les pays contractants doivent avoir un objectif légitime; elles 
doivent être appropriées ou proportionnées à cet objectif; elles doivent constituer 
le moyen d'atteindre ledit objectif qui perturbe le moins possible le commerce 
international, et ne doivent entraîner aucune discrimination. 
Dans le secteur des denrées alimentaires, les objectifs légitimes qui pourraient 
justifier qu'une partie contractante adopte des mesures divergeant des normes 
internationales pertinentes sont : la prévention des pratiques de nature à induire en 
erreur (informations trompeuses), la protection de la santé ou de la sécurité des 
personnes, de la vie ou de la santé des animaux et la protection de 
l'environnement. 
Les mesures arrêtées pour atteindre ces objectifs légitimes peuvent être justifiées 
par des données scientifiques et techniques, par des méthodes de traitement 
apparentées ou par l'utilisation finale des produits. 
L'accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) s'applique aux 
mesures qui visent à : 
- protéger la vie ou la santé des animaux ou des végétaux des risques résultant de 
l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de parasites, maladies, 
organismes porteurs de maladies ou organismes pathogènes; 
- protéger la vie ou la santé des personnes et des animaux des risques découlant 
des additifs, contaminants, toxines ou organismes pathogènes présents dans les 
aliments; 
- protéger la santé ou la vie des personnes des risques découlant des maladies 
véhiculées par des animaux, des plantes ou leurs produits, ou de l'entrée, de 
l'établissement ou de la dissémination de parasites; 
- empêcher ou limiter d'autres dommages découlant de l'entrée, de 
l'établissement ou de la dissémination de parasites. 
Cet accord a pour principal objet de préserver le droit souverain de chaque 
membre à déterminer le niveau de protection de la santé qu'il estime nécessaire, 
tout en veillant à ce que ces droits souverains ne soient pas invoqués abusivement 
à des fins protectionnistes et n'aient pas pour effet de créer des obstacles inutiles 
au commerce international. 
Les mesures que les membres arrêtent pour garantir le niveau de protection de leur 
choix doivent être fondées sur une évaluation des risques sanitaires tenant compte 
des preuves scientifiques disponibles, des procédés et méthodes de production, des 
méthodes d'inspection, d'échantillonnage et d'essai et, en ce qui concerne la 
59-
protection de la vie ou de la santé des animaux et des plantes, des facteurs 
économiques pertinents. 
Les mesures ne doivent pas établir de discrimination arbitraire ou injustifiable entre 
les membres où existent des conditions identiques ou similaires. Elles ne doivent 
pas restreindre les échanges plus qu'il n'est nécessaire pour obtenir le niveau de 
protection approprié, compte tenu de la faisabilité technique et économique. Les 
membres peuvent introduire ou maintenir des mesures qui entraînent un niveau de 
protection plus élevé que celui qui serait obtenu avec des mesures fondées sur les 
normes, directives ou recommandations internationales pertinentes s'il y a une 
justification scientifique ou si cela est la conséquence du niveau de protection 
qu'un membre juge approprié. 
Contrairement à l'accord sur les obstacles techniques au commerce, l'accord sur 
les mesures sanitaires et phytosanitaires fait spécifiquement référence à certains 
des organismes internationaux dont les normes, directives et recommandations 
sont jugées pertinentes. Ces organismes sont le Codex Alimentarius pour 
l'innocuité des denrées alimentaires, l'Office international des épizooties pour la 
santé animale et les zoonoses et la Convention internationale pour la protection 
des végétaux en ce qui concerne la préservation des végétaux. 
Les membres .de l'OMC qui ne respectent pas les normes internationales 
pertinentes peuvent être interpellés de plusieurs façons : 
- les membres de l'OMC qui estiment que les mesures nationales qui leur ont été 
notifiées conformément aux procédures de notifications du GATT sont 
incompatibles avec l'accord sur les obstacles techniques au commerce et 
l'accord SPS peuvent demander des justifications; 
- les comités chargés de la gestion des accords peuvent être saisis des mesures 
nationales en cause; l'accord SPS, par exemple, stipule que dans le cas de 
mesures ayant un impact majeur sur le commerce international, dont une liste 
devra être établie par le comité de gestion, un État membre qui n'applique pas 
une norme internationale devra en indiquer la raison au comité; 
- les différends peuvent être réglés par des groupes spéciaux d'experts, constitués 
dans le cadre de l'OMC. 
2.2 Évolution du Codex Alimentarius 
En 1962, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture 
(FAO) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS) ont constitué un comité 
mixte FAO/OMS du Codex Alimentarius, chargé d'élaborer des normes, directives 
et recommandations en vue de protéger la santé des consommateurs, de garantir la 
loyauté des transactions commerciales et de faciliter le commerce international. En 
1994, le Codex comptait 146 pays membres. Il avait établi 237 normes concernant 
les denrées alimentaires de base et 41 codes de bonne pratique en matière 
d'hygiène et de technologie alimentaires. 185 pesticides avaient été évalués, 
donnant lieu à l'établissement de 3274 limites maximales de résidus pour les 
pesticides. 760 additifs alimentaires et 25 contaminants avaient également été 
évalués, ainsi que 54 médicaments vétérinaires. 
-60-
En mars 1991, une conférence sur les normes alimentaires, les substances 
chimiques présentes dans les aliments et le commerce international, organisée par 
la FAO et l'OMS en coopération avec le GATT, a tiré parti de l'expérience 
acquise par le GATT en envisageant une évolution du Codex Alimentarius et un 
nouvel accord SPS. 
L'accord SPS confère le statut de références internationales aux normes, 
directives, recommandations et codes de bonne pratique adoptés par le Codex. 
Le Codex a entrepris un profond remaniement de ses méthodes et procédures afin 
de pouvoir assumer le rôle qui lui avait été dévolu par l'accord SPS. Il en a résulté 
de nombreuses réformes visant à rationaliser les procédures de préparation et 
d'adoption des normes. En outre, un grand nombre de normes Codex font 
actuellement l'objet d'une révision afin de prendre en considération les nouveaux 
accords de l'OMC. Cependant, les liens entre le Codex et l'accord SPS doivent 
être précisés et clarifiés. 
La Communauté est résolue à jouer un rôle constructif dans la conception et la 
mise en oeuvre de ces nouvelles approches,, à rechercher un haut niveau de 
protection de la santé et des consommateurs et doit pour cela s'assurer qu'elle 
dispose des ressources nécessaires. 
2.3 Les conséquences de cette évolution pour la Communauté 
Cette évolution a plusieurs conséquences pour les activités de la Communauté 
dans le secteur des denrées alimentaires. 
1. De plus en plus, la Communauté va devoir justifier scientifiquement, au 
niveau international, les mesures qu'elle arrête. Les suggestions présentées 
plus haut concernant la consultation préalable des comités scientifiques 
doivent aussi être considérées comme des propositions en rapport avec les 
changements qui sont attendus de la part de la Communauté au niveau 
international. 
2. Puisque la Communauté doit être capable de justifier les mesures qui 
divergent des normes internationales pertinentes, il est important de tenir 
compte de la dimension internationale des travaux d'évaluation scientifique 
de la Communauté. Les membres des comités scientifiques 
communautaires doivent être en mesure de coopérer avec leurs autres 
collègues, en particulier dans le cadre des comités internationaux d'experts 
scientifiques tels que le comité mixte d'experts FAO/OMS sur les additifs 
alimentaires (CMEAA) et la réunion conjointe FAO/OMS sur les résidus 
de pesticides (JMPR), qui sont chargés de préparer les évaluations 
scientifiques des risques sur lesquelles sont fondées les normes Codex. Le 
cas échéant, les évaluations internationales de risques spécifiques doivent 
être prises en considération dans toute la mesure du possible, sans toutefois 
compromettre le niveau de protection communautaire. 
3. Cette nouvelle situation place la Communauté devant un défi, mais elle lui 
donne également l'opportunité de s'assurer que les nouvelles mesures 
adoptées par nos principaux partenaires commerciaux sont compatibles 
-61-
avec les obligations internationales de ces derniers. Pour tirer le meilleur 
parti de cette opportunité, la Communauté doit être prête à mobiliser les 
ressources nécessaires à un examen minutieux des mesures élaborées par 
nos partenaires commerciaux. Cela ne peut être obtenu que par une étroite 
coopération entre la Commission, les États membres et ceux dont les 
intérêts sont directement enjeu, en particulier les producteurs et l'industrie 
communautaires. 
4. La Communauté doit aussi être capable de jouer un rôle à part entière lors 
des négociations au sein du Codex Alimentarius et d'autres instances, qui 
aboutissent à l'adoption et à l'acceptation de normes internationales. La 
pleine participation de la Communauté est essentielle pour que les intérêts 
communautaires soient pris en considération lors de l'élaboration de ces 
normes internationales qui serviront de référence pour apprécier la 
légitimité de la législation communautaire. La situation actuelle dans 
laquelle la Communauté est partie aux accords de l'OMC mais ne se voit 
accorder qu'un statut d'observateur lors de l'élaboration des normes 
internationales par le Codex est anormale et inacceptable et il convient d'y 
remédier le plus rapidement possible en permettant à la Communauté 
d'accéder au statut de membre de plein exercice du Codex Alimentarius. 
Une proposition à cet effet à été présentée au Conseil; ce dernier à accordé 
un mandat à la Commission et des négociations ont été entamées avec le 
Secrétariat du Codex. 
De même, en raison des compétences communautaires dans le secteur de la 
protection des végétaux, et compte-tenu des objectifs de la Convention 
Internationnal pour la protection des Végétaux (CIPV), la Communauté 
participe à la révision de la CIPV et compte par la suite y adhérer. 
En corollaire, la participation de la Communauté aux travaux scientifiques 
internationaux d'évaluation des risques doit être renforcée. La directive 
93/5/CEE relative à la coopération scientifique constitue déjà une base 
pour la participation d'organismes communautaires à la coopération 
scientifique internationale. La proposition de 5ème programme-cadre de 
Recherche prévoit également un tel renforcement. 
3. La dimension bilatérale 
L'évolution de la situation au niveau international peut également amener les 
différents pays à signer leurs propres accords bilatéraux d'équivalence. L'article 4 
de l'accord SPS encourage la conclusion d'accords bilatéraux d'équivalence et le 
comité du Codex Alimentarius sur les systèmes d'inspection et de certification des 
importations et des exportations de denrées alimentaires prépare également des 
directives pour encourager ce type d'accords. Ces accords permettent d'évaluer de 
manière concrète les secteurs dans lesquels les règles et les garanties fournies par 
les systèmes d'inspection officielle et de certification sont reconnues comme 
équivalentes, c'est-à-dire, pouvant présenter des différences, mais censées 
permettre d'atteindre le même niveau de protection. La reconnaissance de 
l'équivalence facilite le commerce en simplifiant les conditions des échanges entre 
les pays signataires. 
62 
Ces accords sont particulièrement nécessaires lorsque les systèmes de législation 
reposent sur la mise en oeuvre, lors de la production ou du traitement, de mesures 
de prévention telles que celles fondées sur les principes HACCP. La preuve que le 
système est appliqué est fournie par des inspections effectuées dans l'entreprise 
même et non par un contrôle exclusif du produit fini. 
Ces accords permettent également de gérer plus efficacement les ressources 
publiques d'inspection officielle sans réduire le niveau de protection du 
consommateur, puisqu'il devient alors inutile de réitérer des inspections qui ont été 
dûment menées par le pays exportateur. En outre, ces accords pourraient faciliter 
la coopération technique entre les pays dans le domaine de la recherche 
scientifique, ainsi que pour l'élaboration des réglementations, des contrôles et de la 
certification des denrées alimentaires. 
Dans ce contexte, il convient de rappeler que le Conseil a adopté, le 21 septembre 
1992, une décision autorisant la Commission à négocier des accords de 
reconnaissance mutuelle des procédures d'évaluation de la conformité entre la 
Communauté et certains pays tiers. En outre, sur la base d'autres mandats qui lui 
ont été confiés par le Conseil, la Commission a entamé des négociations en vue 
d'accords bilatéraux d'équivalence des mesures sanitaires et phytosanitaires. Un 
accord avec la Nouvelle Zélande a été conclu par le Conseil et signé. Un projet 
d'accord avec la République Tchèque a été finalisé et soumis au Conseil. Des 
négociations sont en cours avec d'autres partenaires commerciaux, y compris 
l'Australie, le Canada et les Etats-Unis, les pays sud-américains et en particulier 
l'Argentine, le Chili et l'Uruguay et. les pays associés d'Europe centrale et 
orientale. 
Afin de faciliter le développement des accords d'équivalence en dehors des 
secteurs vétérinaire et phytosanitaire, il conviendrait de compléter les dispositions 
existantes en matière de contrôle officiel par des mesures : 
- visant à garantir que les inspections de produits importés ou exportés sont 
conformes aux règles internationales, notamment par la prise en compte du 
principe de proportionnalité par rapport aux risques encourus et par la prise en 
considération d'accords reconnaissant l'équivalence des mesures; 
- habilitant l'équipe d'agents spécifiques de la Communauté, chargée du contrôle 
et de l'évaluation de l'équivalence et de l'efficacité des systèmes de contrôle 
officiel des États membres, visée dans la directive 93/99/CEE, à coopérer 
également avec les États membres en vue du contrôle et de l'évaluation des 
systèmes de contrôle officiel des pays tiers, dans le cadre de la négociation et de 
la mise en place d'accords de reconnaissance de l'équivalence. 
De plus, la Communauté maintient un certain nombre de contacts bilatéraux avec 
ses principaux partenaires commerciaux sur les questions réglementaires 
concernant le secteur des denrées alimentaires, y compris le dialogue 
transatlantique et la coopération réglementaire. 
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ISSN 0254-1491 
COM(97) 176 final 
DOCUMENTS 
FR 03 06 01 10 
N° de catalogue : CB-CO-97-196-FR-C 
ISBN 92-78-19510-3 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg