Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans les produits d'origine végétale et animale"

(COM(2003) 117 final - 2003/0052 (COD))

(2003/C 234/10)

Le 26 mars 2003, le Conseil a décidé, conformément aux articles 37, 95 et 152 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 juin 2003 (rapporteuse: Mme Cassina).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 110 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction et objectifs de la proposition

1.1. Les principaux objectifs de la proposition de règlement à l'examen sont la minimisation des risques pour la santé et l'environnement découlant de l'utilisation des pesticides, ainsi que la poursuite du processus d'harmonisation, au niveau communautaire, des limites maximales applicables aux résidus (LMR) de tous les produits phytopharmaceutiques; en effet, la législation en vigueur laissait aux États membres la possibilité de fixer des limites différentes dans leurs législations nationales respectives.

1.2. Dans le contexte plus large du sixième programme d'action pour l'environnement, la proposition à l'examen doit également être considérée à la lumière de la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen, intitulée "Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides"(1), qui a fait l'objet d'un avis(2) du Comité, essentiellement favorable, auquel l'on se référera pour une analyse plus approfondie.

1.3. La proposition à l'examen se présente comme un règlement unique, remplaçant quatre directives régissant actuellement cette problématique au niveau communautaire(3). Pour préparer sa proposition, la Commission a tenu compte des problèmes rencontrés pour faire accepter les directives précitées et des recommandations formulées dans le cadre du cinquième exercice SLIM (simplification de la législation pour le marché intérieur) relatives à leur mise en oeuvre, et a également pris en considération les orientations en la matière définies par le Conseil "Agriculture" du 20 novembre 2001 et le Conseil "Environnement" du 12 décembre 2001, ainsi que la résolution du Parlement européen du 30 mai 2002.

1.4. Le règlement en question prévoit que la Commission sera principalement responsable de la gestion des risques découlant de l'utilisation des pesticides, et confère un rôle important à l'Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA), qui, par l'intermédiaire d'un réseau d'experts dans les États membres, apportera les connaissances nécessaires à l'évaluation des risques et fournira des avis scientifiques indépendants, conformément aux dispositions du livre blanc sur la sécurité alimentaire(4).

1.5. Lors du passage de la procédure actuelle à celle prévue par le règlement à l'examen, les données n'ayant pas encore été harmonisées, concernant soit des substances existantes, soit des nouvelles substances - et dont les LMR sont jusqu'à présent fixées au niveau national - seront systématisées par l'AESA, évaluées sur la base de critères de sécurité et considérées comme LMR provisoires, pour être ensuite évaluées individuellement sur la base de la directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits pharmaceutiques. Cette directive est en effet la pierre angulaire de la législation communautaire en la matière, même s'il est prévu de la mettre à jour prochainement.

1.5.1. Cette proposition de règlement qui, à dater de son approbation définitive, interdira aux États membres de fixer eux-mêmes des LMR, arrive alors qu'approche l'échéance à laquelle plus de 400 produits phytosanitaires, dont l'utilisation sera définitivement interdite d'ici 2004 conformément à la législation en vigueur, seront retirés du marché.

1.5.2. La proposition donne la possibilité d'utiliser des données de surveillance pour déterminer les LMR dans les cas spécifiques où il n'y a pas d'usages autorisés pour des substances persistant dans l'environnement et pouvant donner lieu à des problèmes de résidus ou pour celles qui sont utilisées dans des denrées d'importance accessoire comme les épices.

1.5.3. De même, la proposition de règlement tiendra compte des dispositions de la proposition présentée par la Commission pour un règlement du Conseil et du Parlement européen concernant le contrôle officiel des denrées alimentaires et des aliments pour animaux.

1.6. Afin d'atteindre un niveau de protection maximal des consommateurs, le principe fondamental sur lequel repose le règlement est l'application d'une limite par défaut, fixée par convention à 0,01 mg/kg, sauf quand cette valeur maximale peut constituer un risque potentiel pour la protection du consommateur; le cas échéant, des LMR inférieures seront définies.

1.7. La Commission estime qu'après la période transitoire, l'application des dispositions prévues par le règlement à l'examen constituera un important pas en avant en ce qui concerne la consolidation et la simplification de la législation actuellement en vigueur, car elle supprimera les obstacles non tarifaires aux échanges à l'intérieur du marché unique ou avec des pays tiers, et apportera une contribution concrète à la protection de la santé humaine et animale et de l'environnement.

2. Observations générales

2.1. Le CESE estime que la proposition de règlement unique, en remplacement de quatre directives actuellement en vigueur, contribue de manière essentielle à la mise en oeuvre de la stratégie d'"utilisation durable des pesticides", dans la mesure où un tel règlement permettra de concilier la prévention des risques pour la santé humaine et la protection nécessaire des cultures. Il estime en outre que ce règlement est susceptible d'assainir la situation actuelle, potentiellement génératrice de distorsions de concurrence au sein du marché intérieur.

2.2. Sur la base de cette hypothèse et de manière générale, le Comité se prononce une nouvelle fois en faveur d'une utilisation durable des pesticides, en diminuant l'usage et/ou le risque lié à l'emploi de substances chimiques en agriculture afin de respecter au mieux les processus naturels régulant la production agricole, et soutient donc cette stratégie communautaire; le règlement proposé constitue une avancée indispensable en matière d'harmonisation et de protection de la santé et s'inscrit de manière cohérente dans le cadre de la communication "Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides(5)". Le CESE note avec satisfaction qu'une part importante des observations contenues dans son avis en la matière trouve un écho dans le texte à l'examen.

2.3. Le CESE estime que la base juridique choisie (article 37, paragraphe 2, troisième alinéa, article 95, paragraphe 1, et article 152, paragraphe 4, point b) est pertinente et efficace, car elle couvre l'ensemble des thèmes interconnectés abordés par la proposition. Il approuve en particulier l'obligation d'appliquer directement le règlement dans tous les États membres à compter du 1er janvier 2005 pour les produits frais et du 1er juillet 2005 pour les produits stockés.

2.4. Dans le contexte de ces premières observations générales, le CESE reconnaît, comme déjà dans le passé, qu'une utilisation intelligente des produits phytosanitaires peut toujours être importante pour un large éventail d'applications concernant avant tout le monde agricole, notamment parce que ces substances permettent de protéger les plantes et les produits végétaux - et du fait des avantages économiques significatifs qui en découlent - mais estime qu'il convient de relancer clairement et avec persévérance l'objectif consistant à poursuivre le processus de remplacement de ces substances par des solutions (substances et/ou méthodes) plus sûres(6), dans un cadre de progrès scientifique et technologique.

2.5. Dans cette optique et eu égard à la pertinence stratégique de la matière traitée, le CESE souligne que conformément à ce que prévoit le 6e programme-cadre de recherche et développement, il importe de consacrer des ressources économiques et des compétences scientifiques aux projets de recherche communautaires visant à identifier et ensuite utiliser des substances et des méthodes de production de remplacement, à même de garantir des niveaux élevés de protection des cultures, et apportant des avantages indéniables pour le respect de l'environnement et la santé en général.

2.6. Le Comité estime qu'une gestion plus attentive et responsable de l'utilisation des substances chimiques dans l'UE pourrait constituer un point de référence important pour les pays candidats, mais surtout les pays en voie de développement, dans lesquels les efforts relatifs aux productions agricoles fondamentales, dans le cadre de la lutte contre la famine, pourraient reposer dès le départ sur une protection maximale de l'environnement et un respect élevé de la santé humaine et animale.

3. Observations particulières

3.1. Le CESE est favorable à la proposition de fixer par convention la limite maximale de résidus à 0,01 mg/kg et fait remarquer que cette LMR est déjà appliquée dans la législation relative aux produits alimentaires destinés aux enfants, qui doivent, par définition, offrir une garantie quasi totale, selon les évaluations du Comité scientifique de l'alimentation.

3.1.1. Même si les méthodes d'analyse actuelles ne permettent pas d'obtenir le "risque zéro" souhaitable, pour certaines substances potentiellement dangereuses, il convient au moins de définir une tendance claire et de viser l'abaissement progressif des limites maximales, en adaptant constamment les méthodes d'analyse - comme c'est déjà en partie le cas - aux progrès technologiques et scientifiques, et en appliquant toujours de manière cohérente le principe de précaution.

3.2. Afin de pouvoir compter sur une base scientifique solide et représentative, le CESE espère que l'AESA sera opérationnelle à court terme, étant donné que des tâches importantes de soutien et de coordination scientifique ont été confiées à cette agence. Le CESE souhaite notamment que bien qu'elle ne fonctionne pas encore à plein régime, l'AESA place la question des pesticides au rang de ses priorités.

3.3. Le CESE apprécie que le règlement maintienne une série de procédures déjà expérimentées telles que la comitologie, et estime que de tels mécanismes de mise en oeuvre, même s'ils sont parfois onéreux pour certains acteurs, garantissent, dans le cadre du règlement proposé, une simplification importante de la législation actuelle, qui sera tout à l'avantage du bon fonctionnement du marché unique.

3.4. Le CESE s'interroge sur les risques liés au fait de confier les tâches de surveillance aux États membres, dans l'hypothèse où les critères d'application de cette surveillance différeraient de manière significative d'un pays à l'autre, et souhaite en conséquence que la Commission puisse fournir des indications en vue de prévenir de tels risques. Il importe en particulier d'effectuer, dans la période faisant immédiatement suite à l'exclusion des produits visés par la directive 91/414/CEE, des tests ciblés afin de relever la présence éventuelle de substances exclues.

3.4.1. Par ailleurs, les États membres doivent être tenus de fournir des informations détaillées en ce qui concerne l'élimination durable des stocks de produits obsolescents.

3.4.2. Durant la période de transition d'un régime réglementaire à l'autre (6 derniers mois de 2003 et toute l'année 2004), le CESE appelle de ses voeux la création d'outils d'information et de formation professionnelle adéquats, qui permettent aux acteurs de tous les niveaux de s'adapter rapidement aux changements apportés par la nouvelle réglementation.

3.4.3. Il convient également que les laboratoires nationaux adaptent leurs méthodes et leurs critères de détection à un cadre de référence commun.

3.5. Dans ce contexte, il faudra continuer d'être très vigilant sur les conditions de sécurité des utilisateurs les plus exposés aux risques, sur leur formation, sur la clarté et la compréhensibilité des indications figurant sur les produits et sur la définition des responsabilités en la matière. Ces thèmes sont partiellement traités dans la directive 91/414/CEE, mais le CESE rappelle qu'il est urgent de renforcer et d'adapter ces dispositions afin de répondre aux préoccupations précitées.

3.6. En supposant que les suggestions des deux paragraphes précédents soient convenablement appliquées, il y a également lieu de prévoir des sanctions claires et transparentes, de manière à garantir un régime de sanctions sûr et uniforme dans les États membres, afin que les peines appliquées soient efficaces, proportionnées et dissuasives, et ne risquent pas de donner lieu à de nouvelles distorsions de concurrence.

3.7. Afin de concrétiser au plus vite le passage de la liste de LMR provisoires aux LMR définitives, le CESE juge indispensable de garantir la simultanéité et la parfaite cohérence entre l'adoption du règlement à l'examen et la révision de la directive 91/414/CEE. Le CESE sera attentif à la proposition de révision qui devrait être présentée au cours du second semestre 2003 et sur laquelle il devrait être consulté.

3.8. Les produits agroalimentaires que l'UE importe de pays tiers doivent respecter, sur le plan sanitaire et sur celui de la qualité et de la sécurité alimentaire, les mêmes exigences que celles imposées aux productions communautaires. En conséquence, le CESE est perplexe quant au fait que l'article 29 (concernant l'autorisation des importations en provenance de pays tiers) prévoie des limites maximales applicables aux résidus (LMR) autres que celles en vigueur pour les productions communautaires, au motif que les bonnes pratiques agricoles y sont différentes. La seule option acceptable est la fixation de LMR spécifiques pour les denrées importées dont l'UE n'est pas productrice.

3.9. S'agissant des nouveaux États membres, ils sont tenus de respecter l'acquis communautaire en la matière. Étant donné toutefois que ces pays ont utilisé dans l'agriculture, même dans un passé récent, des méthodes et des produits très différents de ceux en usage au sein de l'UE, le CESE suggère de leur fournir un soutien spécifique (consultance et transfert de savoir-faire) afin qu'ils puissent s'adapter au règlement à l'examen ainsi qu'à la stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides dans les délais prévus par les dispositions. En particulier, le Comité fait remarquer qu'il existe, en Europe centrale et orientale, des quantités considérables de pesticides obsolescents ou inutilisables: il est indispensable d'aider les nouveaux États membres à éliminer ces produits de manière durable.

3.10. Comme indiqué précédemment, le CESE considère que la proposition de règlement pourrait avoir également une importance essentielle à l'égard des pays tiers, en particulier les pays en voie de développement, et il juge exemplaire l'initiative sur les pesticides lancée dans le cadre de la coopération avec des pays ACP(7). Il est indispensable de continuer à développer des initiatives de ce genre - financées de manière appropriée - également avec d'autres partenaires, par exemple dans le cadre d'Euromed et de la coopération avec le Mercosur.

3.11. Lorsqu'elle fixera de nouvelles limites harmonisées, la Commission sera contrainte de s'efforcer de respecter les LMR du Codex, en vertu des normes de l'OMC instaurées à la fin des années 1990. Bon nombre de ces limites sont inacceptables pour l'UE et devront être soumises à un examen critique, au cas par cas. Le CESE entend souligner qu'en se pliant à ces impératifs internationaux, l'Europe ne peut être contrainte d'assouplir ses propres exigences et il demande à la Commission européenne de veiller à préserver le même niveau élevé de protection de la santé qu'elle a maintenu jusqu'à présent.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2002) 349 final du 1.7.2002.

(2) JO C 85 du 28.4.2003.

(3) Directives 18/895/CEE, 86/362/CEE, 86/363/CEE et 90/642/CEE.

(4) COM(1999) 719 final; JO C 204 du 18.7.2000.

(5) COM(2002) 349 final du 1.7.2002.

(6) JO C 85 du 28.4.2003.

(7) "Programme Initiative Pesticides (PIP)"; pour plus d'informations, voir www.coleacp.org.