Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil relatif aux mesures à prendre envers certains bénéficiaires d'opérations financées par le FEOGA-Garantie () (94/C 393/16)

Le 14 juillet 1994, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 1er septembre 1994 (rapporteur : M. Bastian).

Le Comité économique et social, lors de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 14 septembre 1994), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

RÉSUMÉ

Sous réserve des modifications et ajouts proposés le Comité exprime un avis favorable à la proposition de règlement qui lui est soumise.

Le Comité regrette que, dans le domaine de la répression des fraudes qui nécessite « l'action dans la discrétion », une coopération informelle entre les États membres ne soit pas suffisante pour faire reculer de façon appréciable le nombre des cas de fraude imputés à des opérateurs.

Le Comité espère que le cadre réglementaire plus contraignant que la Commission propose sera adapté à la répression de ce type de fraude.

Le règlement qui lui est soumis a pour objet principal d'organiser une action préventive contre la fraude grâce à un « système d'alerte » entre les États membres, et à l'adoption de mesures concrètes lorsque « l'alerte » a été donnée. Le Comité recommande en particulier que les États membres, avec leurs services de répression des fraudes, se livrent à une action préventive poussée (en multipliant par exemple les contrôles physiques) pour bloquer les tentatives de fraudes.

Le Comité souligne que l'efficacité de ce dispositif dépendra, en grande partie, de la volonté de chaque État membre de procéder rapidement à l'identification d'un opérateur non fiable et à la transmission des informations pertinentes le concernant, dès la phase administrative de constatation de l'irrégularité, afin que des mesures préventives puissent être prises dans les autres États membres.

1. Observations préliminaires

1.1. Le cadre communautaire général de la lutte contre la fraude dans le domaine du FEOGA-Garantie est posé par le règlement (CEE) n° 595/91 du Conseil, du 4 mars 1991, « concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine ».

1.2. Soucieuse d'éviter toute inflation réglementaire inutile, le Comité regrette que cette base juridique, et notamment l'article 4 du règlement, n'ait pas permis le développement d'une coopération administrative plus effective et efficace entre les États membres en matière de communication des cas de fraude et d'irrégularité.

1.2.1. Le Comité reconnaît cependant que ce texte n'est pas totalement adapté (il ne fixe, par exemple, aucune périodicité pour la transmission des informations pertinentes entre États membres) et que l'avènement du Marché intérieur, la réalisation de l'espace économique européen et la multiplicité des accords préférentiels signés par l'Union européenne, rendent difficile la tâche des États membres.

1.2.1.1. Le Comité estime également que la complexité des réglementations communautaires prête à la multiplication des fraudes, et recommande aux autorités communautaires de simplifier autant que possible les textes qu'elles édictent en gardant toujours à l'esprit, lors de leur rédaction, la capacité qu'elles auront d'en contrôler la bonne application en collaboration avec les autorités compétentes des États membres.

1.3. La proposition de règlement de la Commission, bien que ne traitant en l'espèce que de certaines fraudes au budget du FEOGA-Garantie, vient compléter les mécanismes déjà existants de lutte contre la fraude, et doit être appréciée comme une contribution au renforcement général de la lutte antifraude auquel travaillent les autorités communautaires avec les États membres.

1.3.1. Le Comité rappelle que les fraudes ne concernent pas seulement les opérations financées par le FEOGA-Garantie, mais bien toutes les opérations financées sur fonds communautaires.

1.4. Le Comité estime opportun et nécessaire le règlement proposé par la Commission afin de poursuivre, comme l'a recommandé le Conseil européen lors de sa réunion des 21 et 22 juin 1993 à Copenhague, la lutte contre la fraude et les irrégularités portant sur le budget communautaire, et plus particulièrement la lutte contre les fraudes commises par les opérateurs dans le cadre d'adjudications, de l'octroi de restitutions à l'exportation et de ventes à prix réduits de produits à l'intervention.

1.5. Le Comité salue l'initiative de la Commission qui a fait de la lutte contre les principaux fraudeurs (en volume) au FEOGA-Garantie que sont les opérateurs, une des priorités de sa stratégie antifraude en 1994. Le rapport 1993 de la Commission établit en effet que les fraudes sur restitutions représentaient 22 % des cas de fraude qui lui ont été signalés cette année-là et 68 % des montants financiers en jeu (soit 168 millions d'ECU sur 248).

1.6. D'une manière générale, le Comité constate que les fraudes au FEOGA-Garantie nuisent à la transparence de la politique agricole commune et partant à l'image publique des agriculteurs, dans un contexte de crise et de rigueur budgétaire. Il approuve par conséquent l'objectif du règlement proposé qui est de faciliter la coopération entre les autorités compétentes pour lutter contre les irrégularités commises par les opérateurs.

2. Considérations générales

2.1.

Respect du principe de subsidiarité

2.1.1. La lutte contre la fraude relève en premier lieu de la compétence propre des États membres qui disposent de l'essentiel des moyens et des pouvoirs d'actions. En vertu des dispositions de l'article 209 A du traité CE, la Commission et les États membres ont des obligations et des responsabilités claires en matière de lutte contre la fraude.

2.1.2. Les États membres doivent organiser, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations. La proposition de règlement s'inscrit bien dans ce cadre juridique puisqu'elle vise à renforcer le partenariat et à développer la coopération des États membres pour lutter contre la fraude.

2.1.3. Le Comité note que la Commission respecte le principe de subsidiarité en s'excluant du champ d'application du règlement proposé; seules les « autorités nationales compétentes des États membres » disposeront de l'information disponible dans le cadre du nouveau système d'identification. La connotation politique du texte est toutefois très forte puisqu'il crée un système communautaire contraignant, pour les États membres, de circulation de l'information sur certains opérateurs et d'adoption obligatoire de mesures préventives.

2.1.4. Le Comité constate que la Commission n'estime pas nécessaire d'établir une gestion centralisée du système d'identification préconisé, mais rappelle que la bonne application du règlement proposé se fera, le cas échéant, sous la contrainte de l'apurement des comptes.

2.2.

Garanties données aux opérateurs

2.2.1. Le Comité estime qu'il s'agit là de l'aspect le plus sensible de la proposition de règlement, dès lors que les États membres acceptent le principe d'un échange systématisé d'informations sur les opérateurs.

2.2.2. Le Comité souhaite insister sur la différence entre le cas d'un opérateur « fraudeur avéré » et celui d'un opérateur simplement « suspecté de frauder ».

2.2.3. Dans le premier cas visé à l'article 1er paragraphe 2 sous a), l'identification de l'opérateur à l'échelon communautaire ne semble pas soulever de difficulté juridique particulière. Au terme d'une procédure administrative ou judiciaire, l'opérateur a été convaincu de fraude : le Comité estime alors absolument nécessaire la transmission de cette information entre États membres et à l'adoption de mesures administratives de prévention à l'égard de l'opérateur concerné.

2.2.4. Dans le second cas visé à l'article 1er paragraphe 2 sous b), l'opérateur voit peser sur lui une « suspicion fondée » de fraude. La proposition de règlement ne précise pas les critères d'appréciation de cette suspicion, dont dépendront pourtant des conséquences juridiques aussi importantes que l'identification ou non de l'opérateur dans tous les États membres, et l'application ou non à son égard des mesures visées à l'article 3. La section demande au Conseil de définir, avec le plus de précision possible, dans son règlement, ces critères.

2.2.5. Le Comité tient à souligner la gravité du préjudice que subira un opérateur s'il est injustement identifié, par un État membre, comme présentant un risque de non fiabilité. Il lui paraît donc indispensable que la notion de « suspicion fondée » soit mieux précisée par le règlement et que le régime proposé soit effectivement « assorti d'un maximum de garanties et de précautions » pour les opérateurs, comme l'affirme l'exposé des motifs.

3. Remarques particulières

3.1.

Article 1, paragraphe 2 sous b)

3.1.1. Le Comité estime que la notion de « suspicion fondée » est d'acceptation juridique trop floue. La Commission se propose de la définir concrètement dans le règlement d'application au regard du droit positif de chaque État membre, afin d'éviter de compliquer le règlement par des détails techniques dus à la diversité des situations juridiques des États membres.

3.1.2. Le Comité demande cependant au Conseil de définir plus précisément cette notion dans le règlement même. Faisant référence à l'article 3, paragraphe 1 du règlement 595/91, elle lui suggère, par exemple, la rédaction suivante :

« ceux qui font l'objet d'une suspicion fondée, c'est-à-dire ceux qui ont fait l'objet d'un premier acte de constat administratif d'irrégularité ».

3.1.3. Le règlement d'application établira la typologie des « premiers actes de constat administratif d'irrégularité » pris à l'encontre des opérateurs par les autorités administratives compétentes des États membres, qui permettront dans chaque État membre de mettre en action la procédure d'identification et de communication prévue par le règlement-cadre.

3.1.4. Le Comité estime que sera ainsi éliminé le risque juridique de voir « la suspicion fondée » relever d'une simple « appréciation » du risque de non-fiabilité par l'autorité compétente d'un État membre : cette notion sera clairement établie sur la base d'un acte administratif précis.

3.2.

Article 2

3.2.1. Le Comité estime que le dernier membre de phrase « (...) ou, le cas échéant, à l'initiative de la Commission » semble en contradiction avec le principe d'un système d'identification de l'opérateur non fiable et de communication de l'information entre les seuls États membres, posé à l'article 1, paragraphe 1.

3.2.2. La rédaction proposée peut laisser supposer que la Commission aurait le pouvoir d'obliger un État membre à initier une procédure d'identification et de communication. Selon l'interprétation du texte par la Commission, ce membre de phrase ne fait en réalité que prendre en compte les cas visés à l'article 3, paragraphe 3.

3.2.3. Afin d'éviter toute fausse interprétation, et de respecter le principe de subsidiarité qui sous-tend le règlement, le Comité propose que la précision suivante soit apportée :

« (...) ou, le cas échéant, à l'initiative de la Commission dans le cas prévu à l'article 3 paragraphe 3 ».

3.3.

Article 3

3.3.1. Les mesures prévues par cet article fondent toute l'efficacité du système de prévention contre la fraude que veut mettre en place le règlement.

3.3.2. Le Comité rappelle que, si la réglementation agricole comporte déjà des dispositifs permettant, en cas d'irrégularités graves commises par les bénéficiaires, leur exclusion temporaire ou définitive des avantages liés aux divers régimes de primes accordées directement aux agriculteurs, des règles communautaires analogues font encore défaut lorsqu'il s'agit d'opérateurs.

3.3.2.1. Le règlement proposé comble cette lacune juridique et devrait permettre de renforcer l'aspect préventif de la lutte contre la fraude.

3.3.3. Le Comité estime cependant que les mesures prévues aux alinéas a) et b) devraient éventuellement pouvoir être cumulatives, afin de renforcer la gamme des sanctions dont les États membres disposeront. Il suggère donc de remplacer la préposition « ou » par les prépositions « et/ou » entre les alinéas a) et b).

3.3.4. Par ailleurs et toujours dans le souci de garantir les droits des opérateurs, le Comité propose que l'alinéa b) soit complété de la façon suivante :

« la suspension de paiement des montants pour des opérations en cours à déterminer et, le cas échéant, de la libéralisation de la garantie y afférente, jusqu'à la détermination (ou non) d'une irrégularité au sens de l'article 1, paragraphe 2, sous a) ».

3.4.

Article 4

3.4.1.

Paragraphe 1

3.4.1.1. Soucieuse de garantir les droits fondamentaux des opérateurs visés par le règlement proposé, le Comité propose d'ajouter l'adverbe « notamment » à la première ligne :

« doivent notamment respecter ».

3.4.1.2. Il recommande également d'ajouter l'alinéa d) suivant :

« d) l'écoulement d'un délai raisonnable entre le début et la fin des procédures visées à l'article 3, paragraphe 1 sous a) et b) ».

3.4.1.3. Cet ajout contribuera à garantir les intérêts économiques des opérateurs visés par la proposition de règlement. Le règlement d'application devra détailler ce que chaque État membre entend par « délai raisonnable » au regard de ses procédures nationales.

3.4.2.

Paragraphe 3

3.4.2.1. Le Comité ne peut pas accepter la rédaction actuelle de ce paragraphe qui ne peut que heurter la sensibilité juridique des États membres : il lui paraît difficile voire impossible, en vertu du principe de subsidiarité, de demander à ces États d'adapter leur droit national sur le secret de l'instruction pour l'application de ce seul règlement.

3.4.2.1.1. Le règlement (CEE) n° 595/91 du Conseil précise au contraire, dans un de ses considérants, que « les règles nationales relatives à la procédure pénale et à l'entraide judiciaire entre États membres en matière pénale ne doivent pas être affectées par les dispositions (de ce) règlement ».

3.4.2.2. Le Comité apprécie les raisons qui ont incité la Commission à insérer ce paragraphe : elle se voit souvent opposer le secret de l'instruction lorsqu'il demande des informations au sujet d'un opérateur qui fait l'objet d'une information judiciaire.

3.4.2.3. Selon la lecture qu'il fait du règlement proposé, le Comité considère toutefois que ces inquiétudes n'ont pas lieu d'être en l'espèce :

- l'information visée à l'article 1er, paragraphe 2 sous b) relève d'une phase administrative non couverte par le secret de l'instruction;

- l'information visée à l'article 1er, paragraphe 2 sous a) suppose que l'opérateur a :

7 soit admis la fraude et accepté de payer une amende fiscale à l'administration compétente de l'État membre qui a pu décider de ne pas engager (ou d'abandonner) de poursuite judiciaire; dans ce cas le secret de l'instruction ne s'applique pas (ou plus);

7 soit été condamné en justice et le secret de l'instruction ne s'applique alors plus.

3.4.2.4. Le Comité suggère que le paragraphe 3 soit modifié et rédigé de la façon suivante :

« En ce qui concerne les opérateurs visés à l'article 1er, paragraphe 2 sous b), les États membres prennent toutes les mesures nécessaires afin d'assurer la transmission, dans les meilleurs délais, entre les différentes autorités nationales compétentes des informations qu'elles ont recueillies au cours de la phase administrative de la procédure de constatation d'une fraude ou d'une tentative de fraude ».

3.4.2.4.1. Pour les mêmes motifs, le Comité propose que l'avant-dernier considérant de la proposition de règlement soit modifié comme suit :

« Considérant que le présent règlement doit s'appliquer en fournissant un maximum de garanties aux opérateurs afin qu'il ne conduise pas à des effets dommageables injustifiés ou disproportionnés pour les opérateurs concernés ».

3.4.2.5. Le Comité demande également que le paragraphe 4 suivant soit ajouté :

« Le présent règlement est mis en oeuvre conformément aux dispositions communautaires et nationales existantes concernant la protection des données à caractère personnel ».

3.4.2.5.1. Le Comité estime que cette précision est nécessaire pour garantir l'ensemble des droits fondamentaux des opérateurs.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() JO n° C 151 du 2. 6. 1993, p. 13.