RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

Pour assurer l’uniformité du formulaire sur lequel est établie l’autorisation d’exportation, il a été nécessaire de déterminer les conditions d’établissement, de délivrance et d’utilisation auxquelles il doit satisfaire. Le règlement d’exécution (UE) nº 1081/2012 prévoit trois types d’autorisations d’exportation (l’autorisation normale, l’autorisation ouverte spécifique et l’autorisation ouverte générale) et en définit les dispositions d’application. Dans certains États membres, mais pas tous, le demandeur est tenu de payer une redevance pour obtenir une autorisation d’exportation. La législation de certains États membres impose des restrictions supplémentaires concernant la circulation d’objets qualifiés de trésors nationaux en dehors du territoire national, comme l’obligation d’obtenir une autorisation nationale en plus de l’autorisation d’exportation européenne.

Les autorisations d’exportation sont délivrées par l’autorité compétente du dernier État membre sur le territoire duquel l’objet culturel «se trouvait, légalement et à titre définitif». L’autorisation d’exportation est accordée ou refusée en fonction des lois et des règlements de l’État membre concerné. Les contrôles douaniers permettent ensuite de veiller à ce que les biens culturels ne puissent quitter le territoire douanier de l’Union que s’ils sont accompagnés d’une autorisation d’exportation valable.

Le rapport fournit également des informations sur les initiatives actuelles et les défis à venir, comme l’amélioration de la coopération entre les autorités des États membres qui interviennent dans la mise en œuvre du règlement, la promotion d’une compréhension commune des dispositions du règlement par les États membres, le recensement des bonnes pratiques pour les autorités compétentes et les douanes lors de la recherche de la provenance des biens culturels et l’analyse des possibilités techniques, financières et juridiques liées à l’utilisation de procédés électroniques dans le cadre de la délivrance et du contrôle des autorisations d’exportation, notamment le développement d’un système électronique centralisé qui servirait d’interface avec les systèmes nationaux de dédouanement ou une connexion à ce système centralisé.

En application de l’article 10 du règlement, la Commission est tenue d’adresser périodiquement au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen un rapport concernant l’application dudit règlement.

Le présent rapport se fonde sur les informations, dont des données statistiques sur l’utilisation des autorisations d’exportation, fournies par les États membres en réponse à un questionnaire portant sur l’ensemble des aspects de l’application du système d’autorisation d’exportation, ainsi que sur les discussions menées au sein du comité des biens culturels ou du groupe d’experts sur les questions douanières liées aux biens culturels.

Étant donné que le présent rapport couvre une période s’achevant au 31 décembre 2020, il englobe parmi les statistiques des États membres de l’UE celles du Royaume-Uni. Depuis le 1er janvier 2021, le droit de l’UE a cessé de s’appliquer au Royaume-Uni, à l’exception de l’Irlande du Nord. De ce fait, les rapports couvrant des périodes ultérieures n’engloberont que les statistiques des 27 États membres de l’UE et, pour le Royaume-Uni, celles concernant l’Irlande du Nord.

3.Contexte du règlement

3.1 Contexte européen

Le système mis en place au niveau de l’UE par le règlement vient compléter les autres instruments et initiatives visant à protéger les biens culturels. L’instrument le plus pertinent à cet égard est la directive 2014/60/UE relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre. Cette directive autorise la restitution de tout bien culturel défini par un État membre comme un trésor national ayant une valeur artistique, historique ou archéologique. À cet effet, les autorités centrales chargées de la mise en œuvre de la directive dans les États membres sont tenues de coopérer et d’échanger des informations sur les sorties illicites de biens culturels en utilisant le système d’information du marché intérieur (IMI).

Le règlement (UE) 2019/880 du Parlement européen et du Conseil concernant l’introduction et l’importation de biens culturels est un autre instrument complémentaire important. Il établit les règles et les conditions relatives aux importations temporaires ou permanentes dans l’Union de biens culturels qui ont été créés ou découverts dans des pays tiers. En raison de sa dimension commerciale extérieure, la typologie du règlement (UE) 2019/880 s’inspire principalement de la convention de l’Unesco de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels.

Le règlement relatif aux importations a récemment été complété par l’adoption de dispositions d’exécution fixant les modalités applicables aux autorisations d’importation et aux déclarations des importateurs, ainsi que les modalités de développement, de fonctionnement, d’entretien et d’utilisation d’un système électronique centralisé (le «système ICG») servant au stockage et à l’échange d’informations entre les autorités des États membres et à l’accomplissement des formalités par les opérateurs dans un environnement sans support papier. Le système ICG devrait être opérationnel, aux fins d’importation, au plus tard le 28 juin 2025.

Enfin, deux mesures ad hoc de l’Union en la matière, le règlement (CE) nº 1210/2003 du Conseil et le règlement (UE) nº 36/2012 du Conseil, interdisent le commerce de biens culturels avec l’Irak et la Syrie.

3.2 Contexte international

Au niveau international, l’instrument le plus pertinent pour l’exportation de biens culturels est la convention de l’Unesco de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels. À ce jour, la convention compte 141 États parties et a été ratifiée par 26 États membres de l’UE.

4.Mise en œuvre du règlement

4.1 Objectifs et résultats

Dans l’ensemble, les États membres estiment que le règlement a atteint ses objectifs, mais que certains aspects peuvent être améliorés.

En particulier, en ce qui concerne la lutte contre le commerce illicite de biens culturels, le règlement a produit des résultats relativement bons. Comme indiqué par l’un des États membres, le règlement a eu pour effet majeur de sensibiliser davantage les institutions de gestion du patrimoine, ainsi que les acteurs du commerce licite de l’art et les collectionneurs, à l’importance de disposer de suffisamment d’informations concernant la provenance d’un bien culturel avant d’acquérir ce bien ou de le mettre sur le marché. Les objets exportés sans autorisation de l’UE, alors que l’obtention d’une telle autorisation était obligatoire, subissent une diminution de leur valeur marchande et sont plus difficiles à négocier sur le marché licite de l’art.

Selon le même État membre, le marché licite de l’art a encore des réticences à fournir aux autorités compétentes des informations exhaustives sur la provenance des biens culturels précédemment vendus à un demandeur d’autorisation d’exportation.

Quelques États membres ont souligné que leur législation nationale en matière de patrimoine avait un champ d’application plus large que le règlement, laissant ainsi certains types de biens culturels sans protection. Sur ce point, il convient de préciser que même si le champ d’application matériel du règlement a été conçu à l’époque comme le dénominateur commun des dispositions nationales et pouvait être plus restreint que l’éventail de biens protégés par certains États membres, le règlement offre aux biens culturels une protection supplémentaire que les législations nationales ne sont pas en mesure d’offrir.

Plus précisément, en l’absence de frontières intérieures au sein de l’Union, les biens d’un État membre pourraient quitter son territoire, en dépit des interdictions nationales, et être légalement exportés hors de l’Union via le territoire d’un autre État membre, dans lequel les interdictions en vigueur dans le premier État membre ne s’appliquent pas. Par conséquent, le champ d’application matériel de certaines législations nationales relatives au patrimoine pourrait certes être plus étendu, mais ces législations ne seraient pas en mesure de protéger les biens culturels d’un État membre qui sont emportés à l’extérieur de son territoire comme le peut le règlement.

Problème lié à cela, certains États membres estiment que le règlement ne garantit pas suffisamment l’uniformité des règles de protection du patrimoine au sein de l’Union. La législation nationale sert de fondement à l’octroi ou au refus des autorisations d’exportation. En ce sens, l’exportation de biens culturels relevant d’une catégorie déterminée figurant à l’annexe I peut être autorisée dans l’État membre A (l’autorisation y serait donc accordée), mais pas dans l’État membre B (où l’autorisation serait refusée). Cela est tout à fait normal et ne peut être modifié, les questions culturelles relevant de la compétence exclusive des États membres. Par conséquent, l’Union ne peut pas harmoniser ces dispositions et déterminer quels biens culturels celles-ci doivent désigner comme «trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique».

La question des seuils de valeur a également été évoquée par plusieurs États membres comme un moyen susceptible d’améliorer l’efficacité du règlement (voir la section 4.4 ci-dessous).