relatif à la directive 2011/98/UE établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre

L’article 1er, paragraphe 1, définit l’objet de la directive, qui est d’établir une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider sur le territoire d’un État membre afin d’y travailler, de manière à simplifier les procédures d’admission de ces personnes et à faciliter le contrôle de leur statut, et d’établir un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre, quel que soit le motif de leur admission initiale sur le territoire de cet État membre, sur le fondement de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre.

Depuis 2011, plusieurs plaintes ont été reçues concernant plus particulièrement la matière régie par la directive. Elles portent sur les aspects suivants: la reconnaissance des qualifications, les délais de traitement excessifs par les autorités, d’autres aspects procéduraux, le montant des droits à acquitter, les préoccupations liées à l’absence d’égalité de traitement, en particulier pour l’exportation des pensions, et les catégories exclues du champ d’application de la directive. Les plaintes ont fait ou font actuellement l’objet d’un suivi par un échange d’informations avec les États membres concernés ou au moyen de procédures d’infraction.

L’article 16 dispose que les États membres devaient transposer la directive au plus tard le 25 décembre 2013. Avant cette échéance, la Commission avait organisé plusieurs réunions avec des représentants des États membres afin de discuter de questions relatives à la mise en œuvre et à l’interprétation de la directive.

Le rapport sur la mise en œuvre de la directive a été élaboré à partir d’une étude externe réalisée entre 2014 et 2016 à la demande de la Commission et à partir d’autres sources, dont un certain nombre de questions ad hoc soulevées par l’intermédiaire du réseau européen des migrations, de plaintes individuelles, de questions, de pétitions et de quelques questions pratiques découlant de l’application de la directive, telles qu’elles ont été recensées dans l’étude à l’appui du bilan de qualité. Des informations complémentaires sur l’application pratique figurent dans le bilan de qualité.

Par le présent rapport sur la mise en œuvre de la directive, la Commission satisfait à l’obligation qui lui incombe en application de l’article 15 de la directive, selon lequel elle est tenue de présenter à intervalles réguliers un rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la directive dans les États membres. Le présent rapport donne un aperçu de la transposition et de la mise en œuvre de la directive par 24 États membres et met en évidence certains points qui pourraient poser problème. Le rapport, qui devait à l’origine être présenté au plus tard le 25 décembre 2016, a été reporté afin de coïncider avec l’adoption de l’évaluation complète par la Commission du cadre réglementaire en matière de migration légale (ci-après le «bilan de qualité»).

En 2017, ces États membres ont déclaré 2 635 896 décisions relatives à des demandes de permis au titre de la directive, dont 841 028 décisions portaient sur la délivrance d’un premier permis. Les autres décisions concernaient le renouvellement ou la modification de permis. Sur tous les permis délivrés en 2017, 893 198 (34 %) ont été délivrés pour des «activités rémunérées», 1 006 318 (38 %) pour des raisons familiales, 279 405 (11 %) à des fins éducatives et 456 975 (17 %) pour d’autres raisons. Sur l’ensemble des premiers permis délivrés en 2017 (dont le volume a augmenté depuis la première année de déclaration en 2013), plus de 88 % concernaient des activités rémunérées, couvrant dès lors une grande partie du groupe cible. Signalons que la Belgique et la Grèce ne communiquent aucune statistique sur la directive.

La directive poursuit deux grands objectifs. Le premier est de faciliter la procédure permettant à un ressortissant de pays tiers d’être admis à travailler dans un État membre en établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique (un permis de travail et de séjour combiné) et, ce faisant, de contribuer à une meilleure gestion des flux migratoires. En outre, la directive institue plusieurs garanties dans la procédure de demande.

La directive 2011/98/UE établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre (ci-après la «directive») a été adoptée le 13 décembre 2011. Il s’agissait de la sixième directive dans le domaine de la migration légale adoptée après que le traité d’Amsterdam a conféré à l’UE le pouvoir de légiférer en la matière.

Conformément à l’article 3, paragraphe 3, les États membres peuvent décider que le chapitre II ne s’applique pas aux ressortissants de pays tiers qui ont été autorisés à travailler sur le territoire d’un État membre pour une période ne dépassant pas six mois ou qui ont été admis dans un État membre afin de poursuivre des études. Dix-huit États membres appliquent cette option. Chypre, la Grèce, la Lituanie, Malte et les Pays-Bas l’appliquent aux deux catégories de ressortissants de pays tiers. L’Estonie, la France, la Hongrie, le Portugal, la République tchèque et la Slovaquie n’appliquent cette option qu’aux travailleurs qui sont autorisés à travailler sur leur territoire pour une durée ne dépassant pas six mois, tandis que l’Autriche, la Bulgarie, l’Espagne, l’Italie, la Lettonie, le Luxembourg et la Slovénie ne l’appliquent qu’aux étudiants.

Conformément à l’article 3, paragraphe 1, point b), la directive s’applique également aux ressortissants de pays tiers qui ont été admis dans un État membre à d’autres fins que le travail conformément au droit de l’Union ou au droit national, qui sont autorisés à travailler et qui sont titulaires d’un titre de séjour conformément au règlement (CE) nº 1030/2002. La plupart des États membres ont correctement transposé cette disposition. Les États membres délivrent différents permis à des fins autres que l’emploi. Cette catégorie de ressortissants de pays tiers peut se voir délivrer des permis conformément à l’article 7 de la directive. Toutefois, en République tchèque, il est impossible de vérifier si certaines catégories de ressortissants de pays tiers se rendant en République tchèque à d’autres fins que le travail ont la possibilité de travailler en vertu de leurs titres de séjour respectifs. Au Portugal, la législation nationale applicable exclut explicitement de son champ d’application les ressortissants de pays tiers qui sont membres de la famille d’un citoyen portugais. Or selon l’article 3, paragraphe 2, point a), la directive exclut de son champ d’application les ressortissants de pays tiers qui sont membres de la famille de citoyens de l’Union ayant exercé leur droit à la libre circulation à l’intérieur de l’Union, conformément à la directive 2004/38/CE, et non les membres de la famille de tous les citoyens portugais.

L’article 5 fait obligation aux États membres de désigner l’autorité nationale compétente pour recevoir la demande et délivrer le permis unique. Il prévoit également plusieurs garanties de procédure telles qu’un délai pour statuer sur une demande complète, les conséquences de l’absence de décision, la notification obligatoire au demandeur et les conséquences d’une demande incomplète.

L’article 4, paragraphe 4, dispose que, lorsque les conditions prévues sont remplies, les États membres délivrent un permis unique aux ressortissants de pays tiers qui introduisent une demande d’admission et aux ressortissants de pays tiers qui ont déjà été admis et qui demandent le renouvellement ou la modification de leur titre de séjour. Cette disposition est correctement transposée par la plupart des États membres.

L’article 4, paragraphe 3, dispose que la procédure de demande unique est sans préjudice de la procédure de délivrance d’un visa, qui peut être obligatoire pour une première entrée. Cette disposition a été transposée dans la plupart des États membres. Le considérant 11 de la directive indique que les dispositions relatives à la procédure de demande unique et au permis unique ne devraient pas concerner les visas uniformes ou de long séjour. Ce que l’on entend par visa de première entrée n’est pas défini dans la directive. Toutefois, l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2009/50/CE (carte bleue) et l’article 5, paragraphe 3, de la directive (UE) 2016/801 relative aux étudiants et aux chercheurs précisent que, si le permis ne peut être obtenu sur le territoire de l’État membre qu’une fois les conditions d’admission remplies, les États membres délivrent le visa demandé au ressortissant de pays tiers. Dans le cas de la procédure de permis unique, la Commission estime que la procédure de visa est une procédure accessoire que les États membres doivent faciliter.

En application de l’article 4, paragraphe 2, de la directive, les États membres examinent la demande et adoptent une décision de délivrance, de modification ou de renouvellement du permis unique dès lors que le demandeur remplit les conditions prévues par le droit de l’Union ou par le droit national. La décision de délivrance, de modification ou de renouvellement du permis unique prend la forme d’un acte administratif unique, combinant permis de séjour et permis de travail. L’adoption de la décision unique peut poser problème en Bulgarie, au Portugal et en Roumanie pour les mêmes raisons que celles exposées au sujet de l’article 4, paragraphe 1.

Ces procédures en plusieurs étapes pourraient constituer un obstacle au respect de la directive si ces procédures, et le temps nécessaire pour les mener à bien, étaient considérées comme ne relevant pas de la procédure de demande unique et, partant, du délai de quatre mois fixé par la directive. En particulier, les autorisations de travail devraient être considérées comme s’inscrivant dans la procédure de demande unique lorsque l’autorisation exigée concerne un ressortissant de pays tiers particulier et un poste concret.

Dans la majorité des États membres, la demande en question ne peut être déposée que par le ressortissant de pays tiers; dans deux États membres, elle ne peut l’être que par l’employeur (BG et IT) et, dans plusieurs autres, elle peut l’être soit par le ressortissant de pays tiers, soit par l’employeur.

Selon l’article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, les États membres peuvent faire figurer des informations complémentaires relatives à la relation de travail du ressortissant de pays tiers (telles que le nom et l’adresse de l’employeur, le lieu de travail, le type de travail, l’horaire de travail, la rémunération) sur papier ou stocker ces données sous format électronique. Cette option n’est pas appliquée dans la plupart des États membres. Elle est appliquée tant pour le format papier que pour le format électronique à Chypre, à Malte et aux Pays-Bas. Dans le cas de l’Espagne, de la France et de la Slovaquie, l’option n’est appliquée que pour le format papier, tandis qu’elle n’est appliquée en Hongrie que pour le format électronique.

L’article 5, paragraphe 4, exige que l’autorité compétente notifie par écrit au demandeur si sa demande est incomplète et, le cas échéant, qu’elle lui précise les informations ou les documents complémentaires requis et fixe un délai raisonnable pour la communication de ces informations ou documents. Le délai de quatre mois visé à l’article 5, paragraphe 2, peut être suspendu jusqu’à ce que l’autorité compétente ou d’autres autorités concernées aient reçu les informations complémentaires requises. La plupart des États membres appliquent correctement cette disposition.

Toutefois, certaines législations ou pratiques nationales problématiques ont été observées. En Allemagne, par exemple, la conformité peut être compromise par le fait que la législation nationale ne prévoit pas explicitement le délai de quatre mois pour la procédure de permis unique. En outre, les mesures correctives appliquées dans certains États membres ne semblent pas appropriées et peuvent entraîner une insécurité juridique pendant de longues périodes (FI, SE) et, dans le cas de la Suède, elles se doublent de délais de traitement excessifs.

L’article 5, paragraphe 2, premier alinéa, dispose que l’autorité compétente doit statuer sur la demande complète dès que possible et en tout état de cause dans un délai de quatre mois suivant la date de dépôt de la demande. Dans neuf États membres, le délai global fixé pour l’adoption d’une décision est source de préoccupations, principalement en raison de l’absence de délais précis fixés par le droit national, mais aussi en raison du temps nécessaire pour satisfaire à l’obligation d’enregistrement auprès de différentes institutions, sachant que plusieurs autorités sont associées (par exemple, sécurité sociale, services médicaux), et en raison de l’obligation d’obtenir une autorisation de travail («employment clearance») qui peut prolonger ou retarder dans la pratique l’ensemble de la procédure.

Conformément à l’article 5, paragraphe 1, les États membres doivent désigner les autorités compétentes pour recevoir la demande et délivrer le permis unique. La plupart des États membres ont correctement transposé la disposition en désignant une seule autorité compétente concernée. Il s’agit généralement des bureaux de l’immigration, des services compétents des ministères de l’intérieur et de l’administration de la police ou du poste de police du lieu de résidence du ressortissant de pays tiers.

L’article 8, paragraphe 3, dispose qu’une demande peut être jugée irrecevable pour des raisons liées au nombre de ressortissants de pays tiers admis sur le territoire d’un État membre afin d’y travailler et ne doit pas, sur cette base, être traitée. La plupart des États membres n’ont pas eu recours à cette possibilité. D’autres l’appliquent de manière conforme, explicitement (CY, EL et IT) ou implicitement (EE, HR, HU, MT, NL, RO et SK).

L’article 8 prévoit certaines garanties de procédure données au demandeur du permis, à savoir l’obligation de motivation par écrit des décisions de rejet d’une demande de délivrance, de modification ou de renouvellement d’un permis, ainsi que la garantie que des informations écrites seront fournies concernant l’autorité auprès de laquelle le demandeur peut introduire un recours ainsi que les délais pour le faire. Dix-neuf États membres ont transposé les garanties de procédure conformément aux dispositions de la directive. La transposition en droit national est effectuée par l’introduction d’une législation particulière ou par renvoi à des règles administratives générales. Parmi les problèmes de conformité liés à l’article 8, paragraphes 1 et 2, figure notamment le fait que les règles applicables dans certains États membres ne garantissent pas que le demandeur recevra des informations par écrit sur les motifs du rejet, sur le nom de l’autorité auprès de laquelle il pourra introduire un recours ni sur le délai de réexamen (MT et PL).

Cette disposition a été transposée par la plupart des États membres, soit explicitement (CY, LV et MT), soit implicitement sur la base des dispositions nationales relatives aux permis équivalents au permis unique délivrés à des fins autres que d’emploi. En Hongrie, toutefois, il n’est pas possible de déterminer si tous les permis qui pourraient être considérés comme des permis uniques à des fins autres que d’emploi accordent également le droit au travail et, par conséquent, si des permis supplémentaires sont nécessaires pour attester l’autorisation d’accès au marché du travail. Enfin, aux Pays-Bas, bien que le permis de travail associé au titre de séjour fonctionne comme un permis unique, aucune disposition particulière ne désigne explicitement l’utilisation du modèle uniforme comme l’exige la directive; il n’est donc pas garanti que des documents supplémentaires ne sont pas fournis comme preuve du permis de travail.

L’article 7, paragraphe 1, deuxième alinéa donne aux États membres la possibilité de faire figurer des informations complémentaires relatives à la relation de travail du ressortissant de pays tiers (telles que le nom et l’adresse de l’employeur, le lieu de travail, le type de travail, l’horaire de travail, la rémunération) sur papier ou stocker ces données sous format électronique. La plupart des États membres n’ont pas eu recours à cette option. Cette dernière est appliquée tant pour le format papier que pour le format électronique à Chypre, à Malte et aux Pays-Bas. Dans le cas de l’Espagne, l’option n’est appliquée que pour le format papier, tandis qu’elle n’est appliquée en Hongrie que pour le format électronique.

L’article 6, paragraphe 2, établit que les États membres ne peuvent pas délivrer de permis supplémentaire attestant l’autorisation d’accès au marché du travail en plus du permis unique. La plupart des États membres satisfont à cette disposition. Certains ont transposé explicitement cette exigence (Chypre, Lettonie et Malte), d’autres l’ont fait implicitement sur la base des dispositions nationales relatives aux permis équivalents au permis unique. Les dispositions de transposition ne sont pas claires en Allemagne.

Article 9 — Accès à l’information

L’article 9 oblige les États membres à fournir, sur demande, au ressortissant d’un pays tiers et à son futur employeur les informations adéquates concernant les documents requis pour introduire une demande complète. Cette disposition a été transposée par la majorité des États membres soit par transposition explicite (CY, EL, LU et MT), soit sur la base des principes généraux du droit administratif qui garantissent l’accès à l’information et avec la possibilité (supplémentaire) d’obtenir des informations sur les documents nécessaires via les sites web des autorités compétentes (AT, CZ, DE, FR, HR et SK). Certains États membres (BG, EE, PT et SI) n’imposent pas clairement aux autorités compétentes l’obligation de fournir des informations adéquates concernant les documents requis pour introduire une demande complète.

Article 10 — Droits à acquitter

L’article 10 autorise les États membres à exiger des demandeurs qu’ils acquittent des droits, le cas échéant, aux fins du traitement des demandes conformément à la directive. Ces droits sont perçus par tous les États membres aux fins du traitement des demandes. Dans certains cas, la Commission trouve ces droits excessifs et contraires au principe de proportionnalité, ce qui compromet l’effet utile de la directive. La Cour de justice a confirmé ce point de vue dans deux arrêts. La Commission a procédé à des échanges avec les autorités nationales et a engagé plusieurs procédures d’infraction contre des États membres pour perception de droits excessifs et disproportionnés pour les titres de séjour en vertu de différentes directives, dont la directive sur le permis unique.

Article 11 — Droits conférés par le permis unique

L’article 11, points a) à d), établit les droits conférés par le permis unique: entrée et séjour, libre accès à l’ensemble du territoire, droit d’exercice de l’activité professionnelle spécifique autorisée et droit d’être informé des droits conférés au titulaire d’un permis unique. La plupart des États membres ont transposé l’article 11 dans son intégralité.

Les dispositions de transposition de l’article 11, point b) (libre accès à l’ensemble du territoire) en Pologne et de l’article 11, point c) (exercice de l’activité professionnelle spécifique) en Autriche, en Allemagne, en Estonie, au Luxembourg et en Slovénie ne sont pas clairement identifiées. Les informations sur les droits conférés ne semblent pas disponibles dans ces États membres. Ce n’est que dans quelques États membres que les travailleurs de pays tiers ont les mêmes droits que les ressortissants de l’État membre où ils résident pour ce qui est de changer d’emploi ou d’employeur (FI, FR, IT et SI).

Article 12 — Droit à l’égalité de traitement

Conformément à l’article 12 de la directive, les titulaires d’un permis unique bénéficient de l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre où ils résident dans plusieurs domaines, dont les conditions de travail, la liberté d’association, les prestations de sécurité sociale, l’éducation, la reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles, les avantages fiscaux, l’accès aux biens et aux services et les services de conseil [point a) à h)]. D’une façon générale, les États membres ont transposé cet article de manière conforme.

L’article 12 admet en outre des limites à l’égalité de traitement dans certains des domaines spécifiés et précise que le droit à l’égalité de traitement devrait être sans préjudice du droit de l’État membre de retirer ou de refuser de renouveler le permis de séjour. Malgré l’existence de ces limites facultatives, peu d’États membres en ont fait usage.

Par ailleurs, l’article 12 traite de l’égalité de traitement en relation avec la portabilité des pensions. Conformément à l’article 12, paragraphe 1, les dispositions de la directive relatives à l’égalité de traitement s’appliquent non seulement aux personnes admises à travailler en vertu du droit de l’Union ou du droit national, mais aussi à celles qui sont autorisées à séjourner pour d’autres raisons, à condition qu’elles soient autorisées à travailler.