FR Journal officiel de l'Union européenne C 81/6

Avis du Comité des régions sur «Mieux légiférer 2004» et «Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne»

(2006/C 81/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

VU le rapport de la Commission européenne du 21 mars 2005 sur «Mieux Légiférer 2004» COM(2005) 98 final et son annexe SEC(2005) 364;

VU la communication du 16 mars 2005 de la Commission européenne sur «Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans de l'Union européenne» COM(2005) 97 final et son annexe SEC(2005) 175;

VU la décision de la Commission européenne du 21 mars 2005 de le consulter sur cette question, conformément à l'article 265, premier alinéa, du traité instituant la Communauté européenne;

VU la décision de son Président du 20 janvier 2005 de charger sa commission des Affaires constitutionnelles et de la Gouvernance européenne de préparer un avis en la matière;

VU le «protocole portant sur les modalités de coopération entre la Commission européenne et le Comité des régions» signé par leurs présidents respectifs le 20 septembre 2001 (DI CdR 81/2001 rév. 1);

VU le Livre blanc du 25 juillet 2001 sur la «Gouvernance européenne» COM(2001) 428 final;

VU son avis global du 2 juillet 2003 sur «Le suivi du Livre blanc sur la Gouvernance européenne» (CdR 19/2003 fin (1));

VU son avis du 20 novembre 2003 sur «Mieux légiférer 2002» et sur la «Mise à jour et simplification de l'acquis communautaire» (CdR 62/2003 fin (2));

VU le projet d'avis de sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne sur «L'application et le contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité» (CdR 220/2004);

VU la déclaration adoptée le 13 mai 2005 à Vitoria-Gasteiz (ES) par sa commission des Affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne à l'issue du séminaire sur «La gouvernance territoriale: un enjeu d'efficacité et de démocratie pour l'Union européenne» (CdR 125/2005 fin);

VU son projet d'avis (CdR 121/2005 rév. 1) adopté le 14 juin 2005 par sa commission des Affaires constitutionnelles et de la Gouvernance européenne (rapporteur: M. DELEBARRE, Ancien Ministre d'État — Maire de Dunkerque (FR/PSE)).

1) CONSIDÉRANT l'importance d'une meilleure prise en compte des principes de subsidiarité, de proportionnalité et de proximité, pour construire une législation européenne, simple, claire et compréhensible pour le citoyen;

2) CONSIDÉRANT le rôle déterminant que les collectivités régionales et locales, convenablement impliquées dans l'élaboration des actes législatifs, peuvent jouer dans la transposition et dans la mise en oeuvre de ceux-ci au niveau de leur territoire;

3) CONSIDÉRANT la valeur ajoutée que peuvent apporter des méthodes rénovées de la gouvernance européenne telle que la méthode d'analyses d'impact approfondies et la démarche partenariale des contrats et conventions tripartites d'objectifs au succès desquels il peut activement contribuer;

a adopté l'avis suivant à l'unanimité lors de sa 61ème session plénière, tenue les 12 et 13 octobre 2005 (séance du 12 octobre).

1. Les points de vue du Comité des régions

1.1 Application des principes de subsidiarité et de proportionnalité

Le Comité des régions

1.1.1 souhaite compléter les différents avis (3) qu'il a rendus à propos de la «gouvernance européenne» et du processus constitutionnel qui consacre ces principes, ainsi que son projet d'avis sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (4);

1.1.2 enregistre les progrès présentés dans le 12ème bilan annuel «Mieux légiférer» de la Commission européenne, et souligne l'importance qu'il convient d'attacher à l'approfondissement de l'analyse des mécanismes de consultation et de dialogue interinstitutionnel, d'études prospectives et d'analyse d'impact;

1.1.3. estime qu'une «meilleure législation» et une «meilleure application» des actes législatifs de l'Union issus de ces consultations constituent un objectif majeur tant pour la Commission européenne que pour lui-même, et rappelle le rôle que son Bureau du 19 mars 2004 a décidé de lui faire jouer dans l'articulation de ce dialogue;

1.1.4 rappelle que ses recommandations ont débouché sur l'adoption d'une approche permettant une implication plus étroite des autorités locales et régionales dans la mise en œuvre de la législation communautaire (5), et apprécie que la Commission européenne ait mentionné cette dernière dans son rapport «Mieux légiférer 2004»;

1.1.5 regrette que la Commission européenne n'ait cependant pas suffisamment tenu compte de ses précédentes recommandations concernant l'importance de la consultation des autorités locales et régionales au stade précoce de l'élaboration de la législation (6), et souhaite que cette dernière procède à l'avenir à des évaluations raisonnables de l'impact que certaines mesures pourraient avoir sur les besoins financiers des autorités locales et régionales;

1.1.6 apprécie que le travail de la Commission européenne donne une suite à l'accord interinstitutionnel adopté par le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne en décembre 2003 (7), conformément au Plan d'action de juin 2002;

1.1.7 se félicite de l'intention de la Commission européenne de mettre en place, dès octobre 2005, un programme cadre pour la simplification de l'acquis 2005-2009, tenant compte des recommandations de la Haye (8), du groupe de haut niveau sur la «Gouvernance et l'UE», qui revêtent une importance fondamentale pour les collectivités régionales et locales, à savoir: — l'application du principe de subsidiarité, — le suivi du Livre blanc de la Commission européenne — en particulier pour les contrats ou conventions tripartites et le dialogue avec associations locales et régionales, — l'application du droit de l'Union au niveau régional et local, et la recherche d'une meilleure réglementation (better regulation),

1.2 Dialogue structuré, processus de consultation et partenariats contractualisés

Le Comité des régions

1.2.1 apprécie que, depuis longtemps (9), la Commission européenne ait préconisé le développement d'une forte «interaction avec les collectivités régionales et locales et la société civile», à un stade précoce de la définition des politiques, en instaurant un dialogue permanent et systématique (10), assorti de vastes consultations des collectivités territoriales pour les domaines où elles détiennent une responsabilité de transposition ou de mise en œuvre, l'incluant ainsi, que les associations concernées;

1.2.2 constate avec satisfaction que le Conseil européen de printemps (11) a récemment déclaré «qu'à côté des gouvernements, tous les autres acteurs concernés — parlements, instances régionales et locales, partenaires sociaux, société civile — doivent s'approprier la stratégie de Lisbonne et participer activement à la réalisation de ses objectifs»;

1.2.3 se réjouit de la signature de la première convention tripartite d'objectifs ciblés entre l'Union européenne, l'Italie et la région de Lombardie, en matière de mobilité des transports urbains;

1.2.4 considère, en effet, que la mise en œuvre du principe de partenariat permet de surmonter les déficiences du système actuel et d'apporter une réelle valeur ajoutée à la réalisation rapide d'objectifs communs bien définis, sans altérer la répartition des responsabilités institutionnelles des partenaires;

1.2.5 souhaite, d'une part, que ce type de contrats devienne un instrument efficace pour impliquer les collectivités régionales et locales dans un cadre de référence stratégique national qui laisse «une marge de manœuvre suffisante aux régions pour définir leurs objectifs et actions spécifiques» et d'autre part, que les signataires d'un contrat ou d'une convention avec la Commission européenne soient ceux qui en possèdent les compétences, qu'elles soient législatives ou exécutives;

1.2.6 souhaite vivement que l'assouplissement de la décentralisation verticale, et la coopération entre niveaux territoriaux différents, soit convenablement complété par de nouveaux mécanismes de coopération horizontale interrégionale et un partenariat plus ou moins fortement contractualisé avec d'autres collectivités locales ou avec les représentants de la société civile, voire par un recours à l'expertise des organisations interrégionales existantes.

1.3 Analyse d'impact approfondie et expertise

Le Comité des régions

1.3.1 se félicite de l'introduction en 2004 d'une nouvelle méthode d'analyse d'impact pour les initiatives majeures de la Commission européenne et de l'utilisation d'un instrument qui permet l'examen des incidences économiques, environnementales et réglementaires d'une proposition, et prévoit la consultation des parties concernées et des experts compétents;

1.3.2 considère néanmoins indispensable d'insuffler progressivement la prise en compte de l'impact territorial des principales initiatives de la Commission européenne afin de renforcer la cohérence de l'intervention communautaire;

1.3.3 est particulièrement sensible, dans le cadre des mesures proposées par la Commission européenne: — à l'impact que certaines mesures peuvent avoir sur les finances des collectivités territoriales, — au renforcement des analyses d'impact tenant compte des coûts pour les entreprises, — à l'examen et la possible modification ou retrait des propositions en suspens, — à l'accélération de la procédure de simplification visant l'accroissement de la compétitivité, — aux projets pilotes visant à diminuer la charge administrative, — aux solutions de remplacement à la législation (coréglementation et auto réglementation), — aux recours aux experts externes, — aux consultations accrues des citoyens, des entreprises et les ONG via l'Internet.

2. Les recommandations du Comité des régions

2.1 Recommandations sur l'ensemble de la démarche «Mieux légiférer»

Le Comité des régions

2.1.1 se félicite de l'objectif stratégique prioritaire que s'est fixé la Commission européenne pour son mandat quinquennal concernant l'action «Mieux légiférer» et la coopération interinstitutionnelle instaurée en la matière; regrette toutefois que la dimension locale et régionale n'ait pas été suffisamment reconnue dans cette démarche et invite ardemment les présidences du Conseil, le Parlement européen ainsi que la Commission européenne à l'associer plus étroitement;

2.1.2 rappelle que le Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, inclus dans le Traité constitutionnel, ouvre la possibilité de tenir compte de la dimension régionale et locale de l'Union européenne lors de larges consultations avant adoption de tout acte législatif, et stipule que pour chaque loi-cadre européenne une «fiche subsidiarité» sera établie, dans laquelle la Commission européenne évaluera les implications réglementaires et financières de la loi-cadre pour les autorités régionales et locales et incite cette dernière à en tenir compte dès à présent vis-à-vis de la législation européenne actuelle et ce, indépendamment de l'évolution du processus de ratification;

2.1.3 souhaite mettre à profit l'espace qui lui est ouvert dans le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité pour jouer un rôle essentiel entre les collectivités locales et régionales et les institutions européennes pour les consultations, conformément au protocole de coopération avec la Commission européenne (12);

2.1.4 entend renforcer son action au cours de la phase pré-législative qui deviendra prépondérante au regard de l'exigence d'une plus grande efficacité, transparence et légitimité démocratique au sein de l'Union européenne, et renouvelle donc son souhait de pouvoir intervenir lors des «consultations en amont de la décision» et participer à la mise en œuvre d'instruments de «corégulation» qui devraient s'avérer «être un moyen efficace d'atteindre les objectifs de l'Union européenne»;

2.1.5 rappelle que le Traité constitutionnel lui confie une coresponsabilité dans l'application et le contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité en lui conférant de nouveaux droits et devoirs à l'égard de l'élaboration et de la mise en œuvre de la législation communautaire consolidant ainsi sa dimension institutionnelle au sein de l'Union;

2.1.6 entend exercer au mieux cette nouvelle responsabilité, et assumer ce rôle de gardien de la subsidiarité, que lui reconnaît le Traité constitutionnel, et utiliser, si les circonstances l'exigeaient, son droit de recours devant la Cour de Justice de l'UE à la fois pour la défense de ses propres prérogatives, mais aussi en cas de violation du principe de subsidiarité, et dans ce cas dès lors qu'il aurait adopté un avis dans l'exercice de sa fonction consultative prévue dans le Traité et ce, sans nécessairement avoir émis une appréciation critique sur le respect du principe de subsidiarité;

2.1.7 considère que l'impact de l'intervention communautaire pourrait être renforcé par la voie de la proportionnalité, dans la mesure où le choix des instruments préconisés ainsi que l'ampleur et l'intensité de la proposition législative sont des éléments d'appréciation prépondérants;

2.1.8 souhaite contribuer à la qualité de la législation en promouvant une approche intégrée et coopérative, en améliorant la coordination entre les acteurs européens à trois niveaux: institutions européennes, États membres et collectivités territoriales, et en participant tout particulièrement à l'animation de plates-formes de discussions entre ces dernières et la société civile;

2.1.9 souhaite également renforcer son rôle d'intermédiaire entre les institutions communautaires et les autorités locales et régionales: — en prenant une part active à l'organisation et à l'animation des réseaux d'échange appelés à structurer le partenariat entre les différents niveaux de collectivités, notamment pour ce qui concerne la territorialisation des politiques de l'Union européenne, — en participant étroitement à l'Agenda politique européen, et à la réussite des objectifs de meilleure gouvernance européenne;

2.1.10 confirme son intention de s'organiser pour veiller au respect du principe de subsidiarité, en approfondissant au cours de l'année 2005, d'une part, l'élaboration d'une grille d'évaluation de la subsidiarité annexée à ses avis et, d'autre part, la mise en place progressive d'un réseau des autorités locales et régionales en vue d'assurer cette dernière;

2.1.11 réitère la demande que les autorités locales et régionales soient impliquées au stade précoce de l'élaboration de la législation, ne fut-ce que pour une bonne application du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité vis-à-vis des conséquences budgétaires sur les autorités locales et régionales et le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

2.2 Recommandations sur les conventions et les contrats tripartites

Le Comité des régions

2.2.1 invite la Commission européenne à relancer la signature des conventions et contrats tripartites en tant que méthode partenariale associant les autorités locales et régionales, les États et la Communauté, et à diversifier l'utilisation de cet instrument dans le cadre d'autres politiques communautaires notamment vis-à-vis des grandes infrastructures européennes et en appliquant cet instrument à la mise en oeuvre de la politique de cohésion (13);

2.2.2 recommande que les conventions et contrats tripartites qui ont fait l'objet d'une longue et positive concertation entre les parties concernées soient rapidement conclu;

2.2.3 entend que la première convention tripartite signée entre l'Union européenne, l'État italien et la région de Lombardie en matière de mobilité des transports urbains ainsi que les projets pilotes expérimentaux esquissés dans le domaine de l'environnement avec les collectivités de Birmingham, Lille et Pescara, permettent de dégager des résultats et des «bonnes pratiques» utiles pour déterminer une méthodologie appropriée aux futurs contrats tripartites;

2.2.4 insiste sur le fait que les contrats tripartites constituent un outil de gouvernance qui vise à faire en sorte que les législations et les programmes à fort impact territorial puissent être mis en œuvre avec une plus grande souplesse et avec plus d'efficacité;

2.2.5 demande à la Commission européenne de prévoir des dispositions financières spécifiques pour que les autorités locales et régionales disposent de moyens appropriés pour la mise en œuvre rapide de conventions et contrats tripartites en leur permettant de jouer pleinement et sans entraves leur rôle opérationnel sur le terrain;

2.2.6 invite d'ores et déjà la Commission européenne à renforcer la coordination transversale de cette phase expérimentale et de son suivi par son Secrétariat général et à développer des actions de communication et de promotion de cet instrument;

2.2.7 recommande un soutien plus explicite du Conseil de l'Union vis-à-vis de la pérennisation de cette initiative qui contribue à rénover les modalités de gouvernance européenne;

2.2.8 suggère à la Commission européenne d'inscrire dans tous les mécanismes de relance de la stratégie de Lisbonne, une réflexion sur les apports que des contrats ou des conventions tripartites d'objectif pourraient fournir au succès de ce processus stratégique, en permettant aux régions qui le souhaiteraient, d'être davantage associées à sa réussite.

2.3 Recommandations sur l'analyse d'impact

Le Comité des régions

2.3.1 propose que l'introduction d'une nouvelle méthode d'analyse d'impact pour les initiatives majeures de la Commission européenne aboutisse à une prise en compte optimale de la dimension locale et régionale dans la phase «ex ante» du processus législatif;

2.3.2 invite la Commission européenne à lui confier l'élaboration d'études prospectives, entrant dans ses compétences, en particulier, pour toutes les initiatives majeures ayant un impact territorial;

2.3.3 considère, en effet, qu'une première évaluation de sa part serait particulièrement importante dans le cadre de l'application des instruments non-réglementaires (corégulation et autorégulation), ainsi que pour toutes les activités d'information et de coordination qui impliquent le niveau local et régional;

2.3.4 est d'avis que les analyses d'impact doivent jouer un rôle substantiel dans la réduction des charges administratives qui pèsent sur les pouvoirs locaux et régionaux du fait de la législation communautaire, et que, par voie de conséquence, les analyses préliminaires doivent inclure une évaluation de l'impact d'un acte législatif au niveau local et régional en termes financiers;

2.3.5 recommande que, lors de la révision du protocole de coopération passé avec la Commission européenne (14), les analyses d'impact approfondies permettent de définir des critères d'évaluation et de qualité détaillés, pour qui les réalisera, et afin d'établir une véritable stratégie de consultation des bases territoriales;

2.3.6 invite la Commission européenne à favoriser une contribution plus pro-active en amont de l'action communautaire par le truchement d'avis de prospective relatifs aux futures politiques communautaires et portant sur l'impact sur les autorités locales et régionales ainsi que par le biais de rapports d'impact à caractère local et régional de certaines directives;

2.3.7 renouvelle sa recommandation à la Commission européenne de constituer un groupe consultatif d'experts indépendants afin de contrôler les analyses d'impact, de garantir l'objectivité et d'encourager les bonnes pratiques et de le tenir informé de son travail afin de lui permettre de renforcer son rôle politique au cours des phases ultérieures du processus décisionnel (15);

2.3.8 demande à être informé des activités du groupe de travail créé au Parlement européen, sur la conduite et le contrôle des analyses d'impact, afin de pouvoir participer au mouvement de coopération interinstitutionnelle initié par le Parlement européen et aboutir, avec la Commission européenne et le Conseil, au choix de critères communs pour évaluer la qualité des analyses d'impact ainsi que pour quantifier les dépenses découlant des propositions législatives.

2.4 Recommandations sur l'amélioration de la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne

Le Comité des régions

2.4.1 enregistre avec grand intérêt les préoccupations du Conseil au sujet de la relance du processus de Lisbonne, et du contenu des communications (16) présentées par la Commission européenne pour établir une «meilleure réglementation» au service de ce processus, car la simplification et l'amélioration du cadre réglementaire lui apparaît essentiel tant au niveau national que communautaire;

2.4.2 soutient la recommandation de la Commission européenne pour que l'amélioration de la réglementation devienne partie intégrante des plans d'action nationaux de Lisbonne, et plaide pour que soit élaboré un calendrier commun sur le thème «Amélioration de la réglementation»;

2.4.3 propose que des plans d'action nationaux comprennent aussi un volet régional, visant à flexibiliser et à rendre plus efficaces les démarches administratives au niveau local, et que les programmes nationaux de simplification de la législation — tels que proposés par la Commission européenne — donnent lieu à consultation avec les collectivités locales et régionales, en faisant mieux connaître la réforme aux niveaux des régions et localités.

2.5 Recommandations générales

Le Comité des régions

2.5.1 demande, en particulier, à la Commission européenne d'assurer avec lui un suivi plus spécifique dans le cadre de cette proposition grâce à une réaction plus rapide et plus politique;

2.5.2 entend enfin procéder régulièrement, notamment dans le cadre de sa consultation annuelle sur le rapport de la Commission européenne, à une évaluation des actions préconisées dans le plan d'action «Mieux légiférer», et souhaite que la Commission européenne mette un système informatisé facilitant l'accès à l'information sur le processus législatif en cours, au service d'une meilleure information des collectivités locales et régionales sur tous les stades du processus législatif.

Bruxelles, le 12 octobre 2005. Le Président du Comité des régions Peter STRAUB

(1) JO C 256 du 24.10.2003, p. 24.

(2) JO C 73 du 23.3.2004, p. 38.

(3) Avis du CdR 50/99 fin (Mieux Légiférer 1998) - Avis du CdR 18/2000 fin (Mieux Légiférer 1999) - Avis du CdR 62/2003 fin (Mieux Légiférer2002).

(4) Projet d'avis du 5 février 2005 de sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne sur «L'application et le contrôledes principes de subsidiarité et de proportionnalité» (CdR 220/2004).

(5) Voir par exemple COM(2003) 811final, Dialogue avec les associations de collectivités territoriales sur l'élaboration des politiques de l'Union européenne, du 19 décembre 2003.

(6) Voir avis CdR 62/2003 fin.

(7) Communication du Parlement européen, du Conseil et de la Commission relative à l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer» JO 2003/C 321/01 du 31 décembre 2003.

(8) Conclusions et recommandations de la réunion de haut niveau sur « La gouvernance et l'UE », La Haye les 9 et 10 décembre 2004.

(9) Communication de la Commission européenne sur le «Dialogue avec les associations de collectivités territoriales surl'élaboration des politiques de l'Union européenne» COM(2003) 811 final du 23 novembre 2003.

(10) Livre blanc sur la gouvernance européenne COM(2001) 428 final du 25 juillet 2001.

(11) Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005, 7619/05.

(12) Protocole de coopération portant sur les modalités de coopération entre la Commission européenne et le Comité des régions, conclu à Bruxelles le 20 septembre 2001.

(13) Avis du Comité des régions sur «Proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion» - CdR 232/2004 fin du 13 avril 2005.

(14) «Protocole portant sur les modalités de coopération entre la Commission européenne et le Comité des régions» signé par leurs présidentsrespectifs le 20 septembre 2001 DI CdR 81/2001 rév.1.

(15) Avis CdR 62/2003 fin.

(16) Communications sur « Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans de l'Union européenne » du 16 mars 2005 - COM(2005) 97 final et son annexe SEC(2005) 175 et sur «Mieux Légiférér 2004» du 21 mars 2005 - COM(2005) 98 final et son annexeSEC(2005) 364.